PT Jornal Oficial da União Europeia L 292/12

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 179/15/COL

de 7 de maio de 2015

relativa a um auxílio estatal a favor de operadores de transporte público de autocarro no Condado de Aust-Agder (Noruega) [2016/1890]

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA (ADIANTE DESIGNADO POR «ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO»),

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (adiante designado por «Acordo EEE»), nomeadamente os artigos 49.o, 61.o a 63.o e o seu Protocolo n.o 26,

Tendo em conta o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (adiante designado por «Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal»), nomeadamente o artigo 24.o,

Tendo em conta o Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal (adiante designado por «Protocolo n.o 3»), nomeadamente o artigo 1.o, n.os 1, 2 e 3 da Parte I, bem como o artigo 7.o, n.o 5, e o artigo 14.o da sua Parte II,

Considerando que:

I. FACTOS

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 23 de março de 2011, o Órgão de Fiscalização recebeu uma primeira denúncia, apresentada pela empresa norueguesa de transporte de autocarro Konkurrenten.no, um operador privado, segundo a qual tinham sido concedidos auxílios estatais ilegais no quadro de contratos adjudicados pelo Condado norueguês de Aust-Agder (a seguir também designado «condado»), a vários operadores de transporte de autocarro para a prestação de serviços de transporte local de autocarro em Aust-Agder.

(2) Por carta de 10 de novembro de 2011, o Órgão de Fiscalização transmitiu a denúncia às autoridades norueguesas e solicitou informações complementares.

(3) Na Decisão n.o 60/13/COL, de 6 de fevereiro de 2013, o Órgão de Fiscalização deu início a um procedimento formal de investigação relativamente à concessão de auxílios potencialmente ilegais na adjudicação dos contratos de serviços de transporte local de autocarro em Aust-Agder (a seguir designada «decisão de abertura do procedimento»). Esta decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no respetivo Suplemento EEE (1). As autoridades norueguesas, a autora da denúncia e duas outras partes interessadas, a Nettbuss Sør AS e a Setesdal Bilruter L/L, apresentaram observações em resposta à decisão de abrir o procedimento. As autoridades norueguesas comentaram igualmente as observações enviadas pela autora da denúncia e pelas outras partes interessadas.

(4) Por carta de 17 de dezembro de 2013, o Órgão de Fiscalização solicitou informações adicionais às autoridades norueguesas.

(5) As informações adicionais foram enviadas pelas autoridades norueguesas, por carta de 30 de janeiro de 2014, e pela Nettbuss Sør AS, por carta de 20 de fevereiro de 2014.

(6) Por carta de 8 de julho de 2014, as autoridades norueguesas apresentaram informações complementares relativas à produção da Nettbuss Sør AS. Tendo em conta estas informações, o Órgão de Fiscalização solicitou esclarecimentos e informações complementares por carta de 14 de agosto de 2014.

(7) As autoridades norueguesas responderam por cartas de 15 de outubro de 2014 e de 19 de dezembro de 2014, enquanto a Nettbuss Sør AS respondeu por carta de 6 de novembro de 2014. Realizou-se igualmente uma reunião, em 25 de novembro de 2014, com representantes da Nettbuss Sør AS e do Condado de Aust-Agder.

(8) Além disso, em 9 de dezembro de 2013, o Órgão de Fiscalização recebeu uma segunda denúncia da empresa Agder Flyekspress, que gere um serviço de transporte de autocarro para o aeroporto concorrente daquele gerido pela Nettbuss Sør AS. Segundo a autora da denúncia, a Nettbuss Sør AS tem recebido, pelo menos desde 2013, auxílios estatais ilegais sob a forma de subvenções cruzadas das suas atividades comerciais.

(9) Por carta de 18 de março de 2014, o Órgão de Fiscalização transmitiu a denúncia às autoridades norueguesas e solicitou informações complementares.

(10) As autoridades norueguesas apresentaram as informações solicitadas por carta de 22 de abril de 2014. A Nettbuss Sør respondeu igualmente por correio eletrónico de 9 de abril de 2014.

(11) Por carta de 10 de outubro de 2014, o Órgão de Fiscalização encerrou o segundo processo de denúncia, informando a autora da denúncia que, tendo em conta as informações fornecidas e o facto de as duas denúncias se referirem aos contratos públicos adjudicados no condado de Aust-Agder e a questões abrangidas pelo âmbito da decisão de início do procedimento, tinha decidido tratar no âmbito da presente decisão as questões suscitadas na sua denúncia. A autora da denúncia não levantou objeções a este respeito nem comunicou informações complementares.

2. ANTECEDENTES — LEGISLAÇÃO RELATIVA AOS TRANSPORTES REGULARES LOCAIS E AOS TRANSPORTES ESCOLARES DE AUTOCARRO

2.1. Transportes regulares locais de autocarro (2)

2.1.1. Responsabilidade centralizada a nível do Estado

(12) No momento da entrada em vigor da Lei dos Transportes de 1976 (3), o Estado norueguês (por intermédio do Ministério dos Transportes) era responsável pelos serviços de transportes regulares locais. As agências do Estado responsáveis pelos transportes geriam estes serviços em cada condado.

2.1.2. Processo de descentralização

2.1.2.1. Introdução

(13) Pouco depois da entrada em vigor da Lei dos Transportes de 1976, foi iniciado um processo de descentralização. A partir de 1 de janeiro de 1979, os poderes do Ministério dos Transportes podiam ser delegados nos condados. Simultaneamente, as agências de transportes estatais foram transformadas em organismos administrativos distritais.

(14) Em 1981, com a introdução do artigo 24.o-A da Lei dos Transportes de 1976, o Estado passou a poder atribuir aos condados a responsabilidade pelo financiamento dos transportes regulares locais, mediante a disponibilização de fundos (4).

2.1.2.2. O Regulamento de 1980

(15) Outro elemento importante do processo de descentralização foi a adoção do Regulamento de 19 de dezembro de 1980 relativo à compensação pelos serviços de transportes regulares (adiante designado por «Regulamento de 1980»). O artigo 1.o deste regulamento estabelecia que o condado é responsável pelo financiamento dos transportes regulares locais. Nos termos do seu artigo 3.o, o montante da compensação é decidido anualmente com base na diferença entre as receitas previstas, de acordo com as tarifas e descontos fixados, e os custos razoáveis.

(16) O Regulamento de 1980 continha igualmente regras relativas ao controlo e acesso à informação e clarificava as funções, por um lado, do Ministério dos Transportes e, por outro, dos condados. O seu artigo 7.o previa a base jurídica para o Ministério emitir regras e orientações adicionais relativas à compensação dos transportes regulares locais.

2.1.2.3. O Regulamento de 1982 e o Acordo-tipo principal entre a KS e a NABC

(17) Em 1 de janeiro de 1983, o Regulamento de 2 de dezembro de 1982 relativo à compensação pelos serviços de transportes regulares locais (adiante designado por «Regulamento de 1982»), substituiu o Regulamento de 1980. O artigo 4.o do Regulamento de 1982 obrigou os condados a celebrar acordos com os concessionários sobre a compensação pelos serviços de transportes regulares públicos. Com base neste pressuposto, a Associação Norueguesa de Autoridades Locais e Regionais (adiante designada por «KS») e a Associação Norueguesa de Empresas de Autocarros (adiante designada por «NABC») (5), celebraram um acordo-tipo principal (adiante designado «Acordo-tipo principal entre a KS e a NABC») e um acordo-tipo sobre a compensação anual a ser utilizada por cada condado na celebração de contratos para a prestação de serviços de transportes regulares locais de autocarro. No que toca ao cálculo da compensação, o acordo-tipo baseou-se nos mesmos princípios constantes do artigo 3.o do Regulamento de 1980. O Acordo-tipo Principal previa também uma separação de custos entre os serviços de transporte local de autocarro e outros serviços comerciais.

2.1.2.4. O Regulamento de 1985

(18) Com a adoção de um novo sistema de receitas para os condados, foi adotado, em 1985, um novo Regulamento relativo à Compensação pelo Transporte Local (adiante designado por «Regulamento de 1985»). O novo sistema de receitas para os condados (e municípios) previa que a contribuição central para o transporte local fosse atribuída como um montante fixo. O Regulamento de 1985 visava principalmente as relações entre o Ministério dos Transportes e os condados. O Regulamento de 1985 foi revogado em 1 de janeiro de 1987 por um novo regulamento (6), que permaneceu em vigor até 30 de abril de 2003 quando, por sua vez, foi substituído pelo Regulamento dos Transportes Comerciais (ver infra).

2.1.3. A Lei dos Transportes Comerciais de 2002 e o Regulamento dos Transportes Comerciais de 2003

(19) Atualmente, o setor dos transportes regulares locais de autocarro é regulado pela Lei dos Transportes Comerciais de 2002 (Commercial Transport Act adiante designada «CTA») (7) e pelo Regulamento dos Transportes Comerciais de 2003 (Commercial Transport Regulation adiante designado «CTR») (8). A CTA revogou e substituiu a Lei dos Transportes de 1976 (9). O CTR revogou e substituiu dois regulamentos (10).

(20) As autoridades norueguesas explicaram que as disposições aplicáveis não sofreram alterações substanciais desde a entrada em vigor do Acordo EEE em 1994.

2.1.4. Cofinanciamento dos serviços locais de transporte de autocarro pelo Estado e condados

(21) Os condados financiam em parte os serviços de transportes locais de autocarro através das suas receitas fiscais. Além disso, ao abrigo da CTA, os condados recebem financiamento estatal sob a forma de subvenções globais anuais (11). O montante dessas subvenções é determinado em função das necessidades de cada condado em termos de contribuição financeira do Estado. Os condados estão assim obrigados a fornecer ao Ministério dos Transportes os orçamentos, as contas e outras informações relevantes com vista à avaliação da necessidade da contribuição (12).

2.1.5. Concessões

2.1.5.1. Introdução

(22) Por força da CTA, é indispensável uma concessão para assegurar os serviços de transporte regular de passageiros por autocarro mediante remuneração [isto é, pagamento pelos utilizadores (os passageiros) dos serviços de transportes] (13).

(23) Os operadores de serviços regulares de transporte de passageiros de autocarro mediante remuneração carecem de uma concessão geral e de uma concessão especial.

2.1.5.2. Concessão geral para o transporte de passageiros

(24) As empresas que prestem serviços de transporte de passageiros mediante remuneração devem ter uma concessão geral (14). Por forma a obter a concessão geral, o requerente deve (i) fornecer um certificado de boa conduta, (ii) dispor de capacidade e meios financeiros suficientes (iii) e ter qualificações profissionais suficientes (15). As concessões gerais não têm limite temporal (16).

2.1.5.3. Concessões especiais para o transporte regular de passageiros

(25) Para além da concessão geral, qualquer empresa que pretenda assegurar o transporte regular de passageiros mediante remuneração deve dispor de uma concessão especial (17) Existem dois tipos de concessões especiais: (i) concessões por área e (ii) concessões específicas por rota. A concessão por área tem natureza residual, uma vez que permite ao seu titular operar serviços de transportes regulares de autocarro na totalidade da área em causa, desde que não tenham sido concedidas concessões específicas por rota nessa área. O titular de uma concessão específica por rota é a única entidade com direito a operar serviços de transportes regulares de autocarro na rota em causa.

(26) A concessão especial confere ao concessionário tanto o direito como a obrigação de efetuar o serviço de transporte tal como estabelecido na concessão (18). O requerimento da concessão especial deve ser acompanhado de uma proposta de horários de transporte e de tarifas (19). Os horários e tarifas estão sujeitos ao controlo dos condados (20). Os condados podem determinar alterações nos horários e tarifas (21).

(27) As concessões especiais podem ser atribuídas por períodos até 10 anos através de (i) concurso público e concedidas pelo período determinado no procedimento de concurso (22) que, de qualquer forma, não poderá exceder 10 anos (23) ou (ii) por adjudicação direta, ou seja, sem qualquer concurso público, pelo período de 10 anos (24).

2.1.5.4. Contratos

(28) Por forma a complementar as concessões, os condados celebram contratos com as concessionárias relativamente à prestação de serviços públicos. Os condados têm liberdade para determinar a forma destes contratos (25).

2.1.5.5. Compensações

(29) Os condados são responsáveis por compensar os concessionários (26). Os condados podem optar por recorrer a contratos brutos ou líquidos. No âmbito de contratos brutos, os concessionários recebem do condado uma compensação pelos custos da prestação do serviço e não as receitas da venda de bilhetes aos passageiros. No âmbito de contratos líquidos, os concessionários recebem as receitas dos bilhetes, bem como a compensação do condado, se as receitas da venda de bilhetes não forem suficientes para cobrir o custo dos serviços, majorado de um lucro razoável.

(30) Nos termos do artigo 22.o da CTA, os condados são obrigados a compensar os operadores pela prestação de serviços de transporte nas rotas não rentáveis que pretendam criar ou manter na sua região (27).

(31) Os condados têm liberdade para determinar o modo de compensação aos concessionários; a CTA e o CTR não estabelecem disposições específicas sobre a forma de pagamento da compensação.

(32) O Órgão de Fiscalização considera que o artigo 22.o da CTA permite que a compensação cubra o custo do serviço público (deduzidas as receitas provenientes da venda de bilhetes no caso dos contratos líquidos), incluindo um lucro razoável.

2.2. Transporte escolar

(33) Previamente à entrada em vigor do Acordo EEE na Noruega, em 1 de janeiro de 1994, os condados noruegueses já eram responsáveis pelo fornecimento de transporte escolar para crianças do ensino primário e secundário ou superior que residissem a uma determinada distância da escola (normalmente quatro quilómetros). Atualmente, esta responsabilidade encontra-se prevista na Lei do Sistema Educativo de 1998 (adiante designada por «Lei do Sistema Educativo») (28) que sucedeu à Lei sobre os Estabelecimentos do Ensino Primário de 1969 (29) e pela Lei sobre os Estabelecimentos do Ensino Secundário de 1974 (30). Em meados da década de 1980, com base numa lei que alterou as duas últimas (31), os condados tornaram-se os responsáveis pelo fornecimento de transporte escolar. Por razões de clareza, na presente decisão a expressão «Lei do Sistema Educativo» será utilizada em todo o texto para referir igualmente as disposições jurídicas pertinentes que se aplicavam antes da entrada em vigor dessa lei.

(34) Segundo a Lei do Sistema Educativo, no que se refere ao transporte crianças do ensino primário, os municípios são obrigados a pagar uma tarifa ao condado. O condado, por sua vez, paga ao operador de transportes de autocarro pela prestação do serviço. No que diz respeito ao transporte de crianças do ensino secundário ou superior, os condados pagam os passes mensais dos alunos, no quadro de contratos celebrados com os operadores de transportes de autocarro.

3. BENEFICIÁRIOS DO ALEGADO AUXÍLIO

(35) Desde a entrada em vigor do Acordo EEE na Noruega, o condado de Aust-Agder atribuiu concessões especiais para os serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro com as seguintes sete empresas, com as quais celebrou contratos: 1. Birkeland Busser AS, detida pela Setesdal Bilruter L/L; 2. Frolandsruta Frode Oland, detida pela Frode Stoltenberg Oland; 3. Høyvågruta AS, até à sua fusão com a Nettbuss Sør AS em 2009; 4. Nettbuss Sør AS, que pertence ao grupo Nettbuss e é detida pela empresa de transportes de autocarro Nettbuss AS, que é por sua vez detida pela Norges Statsbaner AS (32); 5. Risør e Tvedestrand Bilruter SA (adiante designada por «RTB»), até à sua fusão com a Nettbuss Sør em 2008; 6. L/L Setesdal Bilruter, cujos três principais acionistas são a Sigmund Aune, a Brøvig Holding AS e o município de Bykle. Além disso, vários outros municípios do condado de Aust-Agder e alguns de Vest-Agder são acionistas; e 7. Telemark Bilruter, cujos principais acionistas são o município de Vinje, o município de Seljord e o Seljord Sparebank; além disso, vários municípios do condado de Telemark detêm ações da empresa.

(36) Estas empresas exploram transportes regulares locais e escolares de autocarro em Aust-Agder desde antes da entrada em vigor do Acordo EEE na Noruega em 1 de janeiro de 1994. A partir 2009, e na sequência das fusões da Nettbuss Sør com a Høyvågruta AS e a RTB, subsistiram cinco operadores a assegurar a prestação de serviços de transportes ao abrigo dos contratos celebrados com o condado de Aust-Agder (33). Na sequência do termo do contrato de concessão com a Nettbuss Sør AS em 31 de dezembro de 2014, os operadores de transportes que atualmente prestam os serviços em apreço no âmbito do quadro jurídico existente são apenas quatro.

(37) O direito e a obrigação de fornecimento de transportes regulares locais e escolares de autocarro foram adjudicados através de concessões, bem como, numa fase posterior, em conjugação com a adjudicação de contratos distintos aos operadores de transportes de autocarro. As duas adjudicações mais recentes de concessões abrangeram períodos de aproximadamente dez anos (1993-2003 e 2004-2012). As concessões e os contratos prorrogados tacitamente a favor dos mesmos operadores de transportes de autocarro durante os dois períodos de concessão.

(38) Todos os operadores desenvolvem atividades comerciais fora da sua missão de serviço público. Estas atividades consistem no transporte de mercadorias, excursões em autocarro e de táxi e exploração de rotas de autocarros expresso.

(39) A Nettbuss Sør AS, em especial, opera desde a década de 1960 e, desde 2014, através da sua filial Nettbuss Ekspress AS, explora um serviço de transporte direto de autocarro para o aeroporto. Este é considerado como uma rota comercial que não tem direito ao pagamento de compensação de serviço público pelo condado de Aust-Agder. Explora igualmente, através da sua filial Sørlandsekspressen, rotas de autocarro expresso não abrangidas pela missão de serviço público, bem como de autocarro com horário noturno igualmente não abrangidas pela missão de serviço público (designadas por «nattbuss»).

(40) As autoridades norueguesas declararam que a Telemark Bilruter AS iniciou a prática de manter uma contabilidade separada a partir de 2012.

(41) A Frolandsruta Frode Oland não manteve uma contabilidade separada.

(42) A Birkeland Busser SA, a Nettbuss Sør AS e a Setesdal Bilruter L/L introduziram a contabilidade separada em 2009.

(43) No que se refere à RTB e à Høyvågruta AS, as autoridades norueguesas não conseguiram fornecer informações sobre a questão de saber se as empresas mantiveram ou não uma contabilidade separada. A partir da sua fusão com Nettbuss Sør AS em 2008 e 2009, respetivamente, as suas contabilidades foram integradas na contabilidade da Nettbuss Sør AS.

4. ADJUDICAÇÃO DE CONTRATOS

4.1. Adjudicação de contratos entre 1988 e 2003

(44) Entre 1988 e o final de 2003, o condado de Aust-Agder celebrou contratos com cada operador de transporte de autocarro detentor de uma concessão especial. A duração destes contratos era de um ano, com a possibilidade de renovação automática por períodos sucessivos de um ano.

(45) Estes contratos não definiam uma fórmula de cálculo da compensação pelo serviço público, sendo esta fixada com base em negociações. Todavia, os contratos previam a obrigação, por parte de cada empresa de transportes de autocarro detentora de uma concessão especial, da elaboração de um plano de produção e de uma proposta de orçamento que indicasse as respetivas receitas e custos previstos. Esta proposta devia, na medida do possível, basear-se na contabilidade, estatísticas e prognósticos de custos e receitas previsíveis, bem como na evolução do tráfego. Além disso, os custos de produção propostos deveriam corresponder aos custos de uma empresa normal e bem gerida. Essa proposta serviria de ponto de partida para as negociações.

4.2. Adjudicação de contratos entre 2004 e 2008 — Introdução do método ALFA

(46) Na sequência de uma decisão do Conselho do condado de dezembro de 2002, o condado de Aust-Agder celebrou novos contratos individuais. Segundo as autoridades norueguesas, a introdução desses contratos não implicou qualquer alteração fundamental comparativamente ao anterior sistema. Todos os contratos continuaram a ser adjudicados diretamente aos operadores existentes.

(47) A partir de 2004, o nível da compensação continuou a ser fixado com base em negociações entre o condado de Aust-Agder e as empresas de transportes de autocarro, mas a base das negociações foi alterada com a introdução de um novo sistema de cálculo da compensação, designado por «método ALFA» (34).

(48) Segundo as autoridades norueguesas, o método ALFA foi elaborado como um modelo de cálculo objetivo e transparente para os custos inerentes ao transporte de autocarro. Um princípio fundamental foi o de o cálculo das compensações às empresas de transportes não ser efetuado com base nos seus próprios custos reais, mas de acordo com pressupostos representativos do seu tipo de empresa. Este método simula os custos de uma empresa de transportes de autocarro bem gerida. O cálculo normalizado dos custos associados às operações de transportes de autocarro segundo o método ALFA inclui os seguintes elementos principais: a) Cálculo da produção: número de quilómetros por período de produção, por veículo; cada rota regular é definida pela distância a percorrer, tempo consumido, número de dias de operação por período e o tipo de autocarro utilizado. O cálculo do número de horas por veículo e de horas no tráfego é incluído, bem como a velocidade média por período; b) Cálculo dos custos: os custos unitários multiplicados pelo número de quilómetros por veículo; o método ALFA tem em conta custos como o combustível, pneus, peças sobressalentes, revisão, manutenção, lavagem e custos do veículo, custos do pessoal (motoristas), custos orçamentais (custos de circulação como ferries, portagens, etc.), custos administrativos e outros custos partilhados. Os custos de cada rubrica são parcialmente calculados com base nos preços de fatores de exploração multiplicados pelo respetivo consumo por quilómetro, o que permite obter o valor normalizado por quilómetro; c) Receitas provenientes da exploração do tráfego durante o período de produção; e d) Cálculo da necessidade de subvenções. O cálculo das subvenções assenta no cálculo normalizado, acrescido dos custos orçamentais e deduzido das receitas resultantes do tráfego.

(49) O cálculo teve por base a exploração de serviços de transporte (ou seja, o número de quilómetros percorridos pelos veículos nos diferentes grupos de veículos e grupos de serviços regulares) de cada uma das empresas; em seguida, os custos médios do método ALFA para as diversas rubricas de custos; e, por último, alguns ajustes baseados nos custos que são específicos de cada empresa em particular, devido a condições geográficas e topográficas, condições de tráfego e legislação rodoviária, bem como as condições tarifárias referidas.

(50) Os novos contratos individuais estiveram inicialmente em vigor entre 1 de janeiro de 2004 e 31 de dezembro de 2006, tendo sido prorrogados por dois anos, até 31 de dezembro de 2008.

4.3. Adjudicação de contratos desde 2009 — indexação

(51) Em 12 de junho de 2007, o Conselho do condado de Aust-Agder decidiu adjudicar diretamente novos contratos para o período seguinte de 2009 a 2012 às empresas de transportes públicos de autocarro existentes. Na sequência de negociações encetadas com as empresas de transportes de autocarro, o Conselho do condado aprovou os novos contratos em 9 de dezembro de 2008.

(52) Os contratos anteriores mantiveram-se em larga medida inalterados. Todavia, o método ALFA foi complementado com um novo sistema de indexação ligado a determinados fatores de produção segundo a seguinte fórmula: 0,55 × L + 0,30 × K + 0,15 × D, sendo L = variação no custo salarial (Serviço de Estatística norueguês, estatísticas dos salários no setor dos transportes) K = variação do índice de preços ao consumidor (Serviço de Estatística norueguês) D = variação nos custos do combustível (índice Platts Oilgram).

(53) As compensações concedidas para os novos contratos a partir de 2009 já não foram objeto de negociações.

(54) Os novos contratos tinham uma duração inicial de 1 de janeiro de 2009 até 31 de dezembro de 2012 e foram prorrogados até ao final de 2016, exceto no que se refere ao contrato com a Nettbuss Sør AS, que apenas teve uma prorrogação por dois anos, até 31 de dezembro de 2014.

(55) O condado de Aust-Agder já começou a adjudicar novos contratos para o período de janeiro de 2015 em diante.

5. O PROJETO ATP E O SERVIÇO DE TRANSPORTE DE AUTOCARRO PARA O AEROPORTO

(56) A autora da denúncia alega que o condado de Aust-Agder concedeu 1 milhão de NOK (NOK) por ano a título de «investigação e medidas ambientais» aos operadores de transportes de autocarro.

(57) De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades norueguesas, os municípios de Kristiansand, Songdalen, Søgne, Vennesla, Lillesand, Birkenes e Iveland e os condados de Vest-Agder e Aust-Agder criaram um projeto de cooperação, designado por «projeto ATP».

(58) No âmbito do projeto ATP, a partir de 2004, apenas a Nettbuss Sør AS beneficiou da concessão direta de um montante anual de 800 000 NOK em contrapartida do aumento da frequência de partidas de autocarros na rota de Lillesand-Kristiansand (essencialmente de um autocarro por hora para dois autocarros por hora). Este pagamento foi efetuado pelo condado de Vest-Agder em 2005, 2006 e 2007 e pela Agder Kollektivtrafikk AS («AKT»), uma sociedade anónima, em 2008 e 2009. A partir de 2010, esse montante foi aumentado para 2 milhões de NOK e foi concedido à Nettbuss Sør AS diretamente pelo condado de Aust-Agder, no quadro do contrato entre as duas entidades e respeitante aos transportes regulares locais e escolares de autocarro, a fim de preservar as melhores ligações de autocarro para Aust-Agder, bem como para reforçar os serviços de transportes de autocarro na rota Kristiansand — Arendal (rota 5). O pedido de uma maior produção foi efetuado pelo condado de Aust-Agder e o pagamento foi financiado pelo condado de Vest-Agder, através da AKT, ao condado de Aust-Agder, que por sua vez efetuou o pagamento à Nettbuss Sør AS. O montante anual foi reduzido para 1,5 milhões de NOK a partir de 2011.

(59) Além disso, em conjugação com o aumento das frequências supra referidas da Nettbuss Sør AS, em 2004 foi criado um serviço correspondente de transportes em autocarro para o aeroporto, que fornecia uma ligação entre a rota 5 do transporte regular para o aeroporto de Kristiansand e Kjevik, mediante a utilização de um único bilhete, válido para o autocarro regular local e para o autocarro de transporte para o aeroporto. Este serviço de transporte de autocarro para o aeroporto não foi considerado como um serviço público. A fim de compensar o autocarro regular local pelo serviço de transporte na rota 5, a Nettbuss Sør AS adquiriu 60 000 lugares por ano ao preço de 65 coroas norueguesas por bilhete, o que totalizou um montante de 3,9 milhões NOK. O preço do bilhete foi calculado com base no preço do bilhete praticado a nível comercial diretamente pela Nettbuss Sør AS na rota do aeroporto. O montante foi utilizado para financiar o aumento das frequências na rota 5.

(60) Em 2009, devido ao baixo número de passageiros utilizadores da rota, 5, foi convencionado entre a Nettbuss Sør AS e o condado de Aust-Agder que o montante para a compra de lugares por ano deveria ser fixado em 2,1 milhões de NOK. Esta redução das receitas foi coberta pelo aumento correspondente de 2 milhões de NOK do montante pago a título do projeto ATP, conforme anteriormente referido.

(61) Em 2013, devido a uma nova diminuição do número de passageiros com destino ou provenientes do aeroporto e ao facto de se ter constatado que o montante anual pago pela Nettbuss Sør AS pelos lugares não era comercialmente viável para manter o serviço de autocarro para o aeroporto, foi acordado com o condado de Aust-Agder a redução da obrigação de serviço imposta à Nettbuss Sør AS nas duas rotas de serviço público, designadamente as rotas 39 e 40, a fim de financiar a redução de receitas correspondente no âmbito do projeto ATP. Em termos económicos, esta redução representou, de acordo com as estimativas das autoridades norueguesas, uma poupança direta para a Nettbuss Sør AS de 1 020 000 de NOK.

(62) Segundo as informações fornecidas pelas autoridades norueguesas, o serviço de transporte de autocarro para o aeroporto cessou a compra de lugares na rota 5, com efeitos a partir de 20 de janeiro de 2014. O serviço de transporte de autocarro para o aeroporto e a rota 5 deixaram de ser comercializados como uma oferta única e os passageiros do transporte para o aeroporto que utilizassem a rota 5 passaram a ter de comprar os respetivos bilhetes em separado. Além disso, o serviço de transporte de autocarro para o aeroporto deixou de ser explorado pela Nettbus Sør AS em 2014, passando a sê-lo pela empresa Nettbuss Ekspress AS.

6. MOTIVOS QUE JUSTIFICARAM O INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(63) O Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto à questão de saber se a compensação concedida desde 2004 pelas obrigações de prestação de serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro em Aust-Agder constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o do Acordo EEE, nomeadamente no que se refere à aplicação dos critérios previstos no acórdão Altmark (35), em especial os critérios dois a quatro.

(64) O Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas de que o segundo critério estivesse preenchido, tendo em conta o facto de terem sido encetadas negociações, com vista a ajustar o montante exato das compensações a conceder, depois de ter sido aplicado o método ALFA. Manifestou igualmente dúvidas de que o terceiro critério estivesse preenchido, uma vez que as empresas em causa não mantiveram sistematicamente a respetiva contabilidade separada desde 2004 e nenhuma das empresas manteve uma repartição dos custos comuns adequada que demonstrasse que a compensação final abrangeu exclusivamente o custo do serviço público. Por último, o Órgão de Fiscalização não chegou a conclusões acerca da aplicabilidade do quarto critério Altmark e da avaliação comparativa, e manifestou dúvidas de que o método ALFA e as negociações visando determinar a compensação final garantissem que a compensação se limitava a cobrir as despesas de um operador devidamente equipado e bem gerido.

(65) No que se refere ao projeto ATP, devido à falta de informações adequadas, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas sobre a questão de saber se os montantes pagos à Nettbuss Sør AS estavam ligados à concessão de uma compensação pelo condado de Aust-Agder, ou se constituíam, no todo ou em parte, um regime separado.

(66) Além disso, o Órgão de Fiscalização não conseguiu determinar se as alterações introduzidas ao regime de auxílios existente (instituído em Aust-Agder com base na CTA, no CTR, na Lei relativa ao ensino e na prática administrativa) graças ao método ALFA a partir de 1 de janeiro de 2004 e sua indexação a partir de 2009, terão alterado substancialmente esse regime, transformando-o num novo auxílio. Embora a introdução deste novo método não pareça ter alterado a base jurídica e a finalidade da concessão da compensação ou os beneficiários envolvidos, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto ao facto de a substância do regime ter permanecido inalterada, uma vez que as características de base sobre a forma de cálculo das compensações podem ter sido significativamente alteradas.

(67) Tendo concluído que, pelo menos até ao final de 2003, vigorou um regime de auxílios em Aust-Agder, o Órgão de Fiscalização teve dúvidas, no entanto, tendo em conta a inexistência de uma contabilidade separada e de uma repartição adequada dos custos comuns entre o serviço público e as atividades comerciais dos beneficiários em causa, que os montantes das compensações tenham sido concedidos com base nesse regime. Em conformidade com jurisprudência recente do Tribunal da EFTA, o Órgão de Fiscalização considerou que os pagamentos não efetuados com base nas disposições que estabelecem o regime não podem ser protegidos pela natureza de auxílio existente desse regime (36). O Órgão de Fiscalização salientou igualmente na decisão de início do procedimento que, em conformidade com o acórdão supra referido, qualquer auxílio não concedido no âmbito do regime de auxílios existente teria de ser considerado como um novo auxílio.

(68) No que se refere à compatibilidade das medidas em causa, o Órgão de Fiscalização fez notar que qualquer eventual sobrecompensação concedida fora do regime de auxílios existente não seria compatível com o Acordo EEE. De igual modo, no que respeita ao eventual novo auxílio concedido após 2004 com a introdução do método ALFA, o Órgão de Fiscalização não conseguiu determinar se as compensações concedidas estão em conformidade com o Acordo EEE, tendo em conta as dúvidas manifestadas relativamente aos parâmetros com base nos quais o pagamento das compensações deve ser calculado, bem como o acordo de repartição de custos com vista a evitar sobrecompensações.

(69) Por último, relativamente ao projeto ATP, perante a falta de informações suficientes, o Órgão de Fiscalização não pôde avaliar a compatibilidade dessa medida com o Acordo EEE.

7. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES NORUEGUESAS

(70) As autoridades norueguesas apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento, bem como posteriormente, adotando inicialmente uma abordagem da apreciação dos auxílios estatais única para todos os operadores de transportes visados pela presente decisão.

(71) Todavia, numa fase posterior do processo, as autoridades norueguesas identificaram e comunicaram ao Órgão de Fiscalização, por cartas de 8 de julho, de 15 de outubro e de 19 de dezembro de 2014, informações adicionais acerca da produção da Nettbuss Sør AS. Tendo por base estas novas informações, afigura-se que a opinião das autoridades norueguesas relativamente às compensações concedidas à Nettbuss Sør AS e à apreciação da compatibilidade das mesmas mudou significativamente (ver ponto 7.1.6 infra).

7.1. Compensação pela prestação de transporte de autocarro em Aust-Agder

7.1.1. Novo auxílio ou auxílio existente

(72) As autoridades norueguesas alegam que a introdução do método ALFA não implicou qualquer alteração substancial no sistema de compensação existente instituído em Aust-Agder. A finalidade, a base e os princípios subjacentes à concessão de compensações concedidas às empresas de transporte de autocarro foram os mesmos, quer antes ou depois de 2004.

(73) Segundo as autoridades norueguesas, é igualmente importante, e deveria ser considerado suficiente, que a legislação (ou seja, a CTA, o CTR e a Lei relativa ao ensino) se tenha mantido inalterada durante todo o período em causa. As autoridades norueguesas alegaram ainda que a prática administrativa em Aust-Agder não registou qualquer alteração ao longo dos anos e que, durante todo o período em causa, a compensação cobriu os mesmos elementos (ou seja, a compensação pelas operações de transporte de autocarro, o pagamento pelo transporte escolar e a compensação pelos custos de subcontratação).

(74) O montante da compensação consistiu sempre na diferença entre os custos estimados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, deduzidos das receitas estimadas. Com base em determinados fatores, foi determinado que não haveria alteração durante todo o período em causa (ou seja, os custos das operações de transporte de autocarro, os custos de subcontratação, as receitas do transporte escolar do ensino primário e do ensino secundário, outras receitas, preços e descontos dos bilhetes, e exploração da rota). O montante final foi acordado através de negociações e era fixado antes de serem executadas as obrigações de transporte de serviço público.

(75) Os fatores anteriormente referidos para determinar a compensação foram tidos em conta independentemente do tipo de acordo aplicado para a fixar. Por conseguinte, alegam as autoridades norueguesas, o método ALFA apenas foi introduzido para calibrar um dos fatores (o custo das operações de transporte de autocarro) de forma mais precisa. Assim, não alterou o sistema de compensação enquanto tal, nem introduziu uma nova medida de auxílio distinta.

(76) Consequentemente, as autoridades norueguesas afirmam que o regime de auxílios instituído em Aust-Agder conserva a natureza de auxílio existente e que o Órgão de Fiscalização deveria, por conseguinte, encerrar o procedimento formal de investigação, uma vez que qualquer eventual auxílio teria de ser examinado no âmbito do procedimento relativo a auxílios existentes, previsto nos artigos 17.o a 19.o da Parte II do Protocolo n.o 3.

7.1.2. O método ALFA e os critérios estabelecidos no acórdão Altmark

(77) Na medida em que o método ALFA é considerado como uma nova medida, as autoridades norueguesas reafirmam que o atual regime de compensação em Aust-Agder a partir de 2004, com exceção do auxílio concedido à Nettbuss Sør AS, não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, uma vez que respeita as condições enunciadas no acórdão Altmark.

(78) As autoridades norueguesas alegam que a introdução do método ALFA a partir de 2004 respeita ao primeiro critério estabelecido no acórdão Altmark (37). Os operadores de transportes públicos efetuam os serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro nos termos das concessões e dos contratos, bem como em conformidade com as leis e regulamentos aplicáveis.

(79) No que diz respeito ao segundo critério do acórdão Altmark, as autoridades norueguesas alegam que os custos, as receitas e a compensação recebida do condado de Aust-Agder são determinados previamente de forma objetiva e transparente, indicando todos os diferentes elementos da fórmula relevantes para o cálculo. O cálculo teve por base a produção dos serviços de transportes (ou seja, o número de quilómetros percorridos pelos veículos dos diferentes grupos de veículos e grupos de serviços regulares) de cada uma das empresas; em seguida, os custos médios do método ALFA para as diversas rubricas de custos e, por último, alguns ajustes baseados nos custos que são específicos de cada empresa em particular em função da sua posição geográfica e das condições topográficas, das condições de tráfego e da legislação rodoviária, bem como das condições tarifárias referidas.

(80) No que se refere ao terceiro critério do acórdão Altmark, as autoridades norueguesas argumentam que o cálculo da compensação nos termos do método ALFA e a sua indexação não ultrapassam o necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável. Salientam que, neste caso, a compensação é calculada de forma a cobrir a diferença entre as receitas e os custos estimados da empresa, sendo aplicada de forma objetiva e transparente. Os lucros de exploração são também relativamente baixos e limitados no que se refere à maior parte das empresas. Segundo as autoridades norueguesas, com base nas informações disponíveis, o lucro normal no setor dos transportes públicos de autocarro parece ser entre 3 % e 5 %.

(81) As autoridades norueguesas apresentaram dados por empresa para demonstrar que as compensações concedidas de 2004 a 2011 não ultrapassaram os custos estimados acrescidos de um lucro razoável. Uma vez que as estimativas de custos e, consequentemente, a compensação, têm por base métodos objetivos, as autoridades norueguesas alegam não existirem motivos para considerar que as empresas de transportes de autocarro tenham beneficiado de uma sobrecompensação ao abrigo dos contratos.

(82) As autoridades norueguesas alegam ainda que o facto de não terem sido mantidas contabilidades distintas para todas as empresas durante os períodos em causa não significa a existência de sobrecompensações. Alegam que uma vez que o método de compensação dos prestadores de serviço público assegura a ausência de sobrecompensação, na jurisprudência atual relativa aos critérios estabelecidos no acórdão Altmark não existe qualquer obrigação de que as empresas beneficiárias devam também manter uma contabilidade separada.

(83) Sustentam também que as negociações, com base nas quais foi fixado o montante definitivo da compensação para cada ano entre 2004 e 2008, tiveram um impacto muito limitado sobre o montante da compensação paga pelo condado de Aust-Agder às empresas de transporte de autocarro. O nível da compensação foi ligeiramente aumentado na sequência das negociações num pequeno número de casos. As autoridades norueguesas alegam, todavia, que o quadro geral revela que o nível da compensação após as negociações foi igual ou inferior e que as negociações parecem ter funcionado como uma espécie de válvula de segurança a favor do condado de Aust-Agder.

(84) No que diz respeito ao quarto critério do acórdão Altmark, as autoridades norueguesas alegam que o método ALFA e o posterior sistema de indexação a partir de 2009 baseiam-se num exercício de avaliação comparativa. A compensação é calculada com base nos custos e receitas de uma empresa bem gerida e não apenas na média do setor em causa.

(85) O método ALFA serve, no entanto, de base para o pressuposto de que os custos devem corresponder a um limiar mais baixo. A título de exemplo, o consumo de combustível normalizado para um determinado conjunto de operações corresponderá a um nível tal que 33 % dos valores medidos serão inferiores à norma e 67 % serão superiores. Tal significa que o sistema não se baseia no custo médio, mas no custo de 33 % das empresas melhor geridas.

7.1.3. Compensação fora do âmbito do regime

(86) As autoridades norueguesas formularam igualmente observações quanto ao que foi feito com vista a garantir que, à exceção do auxílio concedido à Nettbuss Sør AS, não foi concedida qualquer compensação pelos serviços de transporte regular e de transporte escolar de autocarro em Aust-Agder acima da permitida no âmbito do regime.

(87) Alegam que a introdução do método ALFA não causou qualquer alteração substancial no sistema de compensação. Por conseguinte, este sistema (tanto antes como após 2004) era composto pelos mesmos elementos e baseava a compensação nos dados relativos aos custos reais das empresas. Na opinião das autoridades norueguesas, esta prática garantiu a ausência de qualquer sobrecompensação e assegurou que o cálculo da compensação pelo serviço público teve unicamente como base os custos ligados às obrigações de serviço público.

(88) Assim sendo, segundo as autoridades norueguesas, à exceção da Nettbuss Sør AS, todos os demais operadores de transportes têm comunicado apenas a produção e as receitas associadas às obrigações de serviço público nos balanços fornecidos para receber a compensação calculada ao abrigo do método ALFA. Deste modo, não há qualquer motivo para considerar que estes operadores tenham beneficiado de outra compensação que não a referente à prestação do serviço público de transporte.

7.1.4. Compatibilidade

(89) As autoridades norueguesas alegam igualmente que, à exceção do auxílio concedido à Nettbuss Sør AS, o regime de compensação pelo serviço público de transporte de autocarro, caso as alterações em 2004 ou a partir de 2009 devam ser consideradas como alterando a natureza do regime para um novo auxílio, respeita, em qualquer caso, os requisitos exigidos no Regulamento (CEE) n.o 1191/69 do Conselho (38). O Regulamento (CE) n.o 1370/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho (39) (adiante designados coletivamente por «regulamentos dos transportes») não seria aplicável, uma vez que o último regulamento ainda não tinha entrado em vigor no EEE quando tais alterações foram introduzidas. As autoridades norueguesas remetem para o acórdão no processo Andersen contra Comissão, em que o Tribunal Geral determinou que o regulamento não pode ser considerado como tendo efeitos retroativos (40).

(90) As autoridades norueguesas alegam, em especial, que não existe qualquer violação das disposições do Regulamento (CEE) n.o 1191/69. Os factos corroboram tal alegação, pois os parâmetros da compensação foram determinados previamente para a totalidade do período de 2004 até ao momento e não foi realizada qualquer negociação após 2009 para ajustar o nível da compensação. Por conseguinte, nenhuma outra empresa, à exceção da Nettbuss Sør AS, beneficiou de uma sobrecompensação entre 2004 e a atualidade.

7.1.5. O projeto ATP

(91) No que diz respeito ao projeto ATP, as autoridades norueguesas afirmaram que o montante pago anualmente à Nettbuss Sør AS corresponderia a uma compensação pelo aumento da exploração nas rotas Kristiansand — Lillesand e Kristiansand — Arendal. Tendo em conta 253 dias por ano, o aumento da exploração foi de aproximadamente de 100 000 km por ano. Um custo por hora de 200 NOK representa 350 000 NOK em custos adicionais. Por conseguinte, os custos cumulados seriam de cerca de 950 000 NOK. Com base nas receitas estimadas em 150 000 NOK, os custos líquidos seriam de aproximadamente 800 000 NOK.

(92) Uma vez que os fundos atribuídos no âmbito do projeto ATP foram utilizados para aumentar a produção no âmbito dos contratos existentes com o condado de Aust-Agder, as autoridades norueguesas afirmam que tal produção não difere de outros aumentos de produção no quadro do contrato (uma vez que as rotas já eram objeto de exploração). Consequentemente, o aumento da produção constitui parte de um regime de auxílios existente.

7.1.6. Informações adicionais relativamente à produção da Nettbuss Sør AS

(93) As autoridades norueguesas apresentaram novas informações adicionais sobre a produção da Nettbuss Sør AS.

(94) De acordo com as autoridades norueguesas, a produção declarada pela Nettbuss Sør AS parece desviar-se do que deveria ter sido declarado como produção para efeitos de compensação pelo serviço público e existem erros significativos nas folhas de cálculo relativas à produção, como a seguir se analisa nos considerandos 237 a 246, que podem eventualmente ter conduzido à concessão de uma compensação demasiado elevada à Nettbuss Sør AS desde 2004 em diante.

(95) Mais especificamente, as autoridades norueguesas identificaram nas folhas de cálculo numerosos erros relativos à produção da Nettbuss Sør AS no que diz respeito a: autocarros noturnos (nattbuss), serviços de transporte escolar de autocarro (midtskyss) (41), transporte de alunos para cursos de natação (badekjøring), os anos letivos e «anos letivos repetidos», atividades de autocarros expresso, anulação ou redução de rotas e determinadas rotas específicas não enquadradas no contrato de serviço público.

(96) As autoridades norueguesas apresentaram o seguinte quadro, que revela que a diferença em quilómetros não cobertos pelo contrato de serviço público abrangido pelo regime para o período de 2004 a 2009 ascende a um pouco mais de 1,7 milhões de quilómetros: Quadro 1 Resumo dos desvios Tipo de produção/desvio 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kitron 0 0 0 19 176 0 0 Autocarro expresso 0 0 0 406 19 737 19 737 Autocarros noturnos 47 561 51 966 52 533 62 833 65 243 65 243 Badekjøring 31 184 29 620 27 027 14 754 29 449 29 449 Midtskyss 82 485 80 311 142 608 54 905 95 272 95 272 Midtskyss ou badekjøring (42) 3 213 4 233 0 731 492 492 Karjolen 15 946 15 946 11 669 16 128 12 647 12 647 255 dias escolares em vez de 192 0 0 124 314 73 549 56 574 51 693 Produção anulada a partir de 18 de agosto de 2008 0 0 0 0 51 125 137 210 Total dos desvios/quilómetros não cobertos pelo contrato 180 389 182 076 358 151 242 480 330 538 411 742

(97) As autoridades norueguesas alegaram também que esses erros e desvios nas folhas de cálculo relativas à produção da Nettbuss Sør AS tiveram impactos económicos até ao termo do contrato com a empresa, em 31 de dezembro de 2014.

8. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

8.1. A autora da denúncia — Konkurrenten.no

(98) A Konkurrenten.no, autora da denúncia, mantém a sua alegação de que a Nettbuss Sør AS beneficiou de uma sobrecompensação substancial pelos seus serviços e que o condado de Aust-Agder não adjudicou as concessões com base num procedimento de concurso (43). A autora da denúncia alega que todos os auxílios concedidos pelo condado sob a forma de concessões ilegais, ou em ligação com tais concessões, constituem um auxílio estatal nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, que seria incompatível com o artigo 49.o do Acordo EEE, em conjugação com os Regulamentos (CEE) n.os 1191/69 e (CE) n.o 1370/2007.

(99) Além disso, a autora da denúncia contesta a ligação existente entre a administração do condado de Aust-Agder e a Nettbuss Sør AS, que não corresponderiam a uma relação de plena concorrência normalmente existente entre um fornecedor profissional e um comprador profissional de grandes contratos de serviços de transportes públicos.

8.2. Nettbuss Sør AS

(100) A Nettbuss Sør AS defende que a introdução, em 2004, de um novo sistema de financiamento através do método ALFA, bem como da sua posterior indexação, constituem apenas pequenas alterações administrativas do regime. Na sua opinião, o novo método de cálculo não altera a base jurídica ao abrigo da qual a Nettbuss Sør AS recebe a compensação e, como tal, não constituiria um novo auxílio.

(101) No que respeita ao projeto ATP, a Nettbuss Sør AS alega que este projeto é parte integrante do regime de auxílios instituído no condado de Aust-Agder; com efeito, não tendo sido celebrado qualquer novo contrato, o condado baseou-se nas cláusulas existentes no contrato que permitiam alterações da produção durante o período de vigência do mesmo.

(102) A Nettbuss Sør AS afirma que, no que se refere à existência de um auxílio estatal, mesmo que o método ALFA e a sua indexação posterior devam ser considerados como novas medidas de auxílio, a compensação que lhe foi concedida pelo condado de Aust-Agder apenas cobre o custo e inclui, no máximo, um lucro marginal.

(103) No que diz respeito ao primeiro e quarto critérios do acórdão Altmark, a Nettbuss Sør AS partilha as observações apresentadas pelas autoridades norueguesas, conforme supra referido.

(104) No que se refere ao segundo critério do acórdão Altmark, a Nettbuss Sør AS sublinha o facto de os contratos celebrados serem «contratos líquidos», ou seja, que abrangem os custos da execução da obrigação de serviço público restantes, após dedução de todas as receitas associadas a tais obrigações, tendo igualmente em conta um lucro marginal.

(105) A Nettbuss Sør AS alega, além disso, que a compensação efetiva que recebeu relativamente ao período 2004-2008, na sequência de ajustamentos decorrentes das negociações encetadas, é inferior às estimativas obtidas através do método ALFA e que, de qualquer modo, a partir de 2009, o montante final da compensação não foi objeto de negociação, tendo sido indexado com base nas fontes publicamente disponíveis.

(106) No que diz respeito à aplicação do terceiro critério do acórdão Altmark, a Nettbuss Sør AS alega que é difícil avaliar o nível da compensação necessário sem ter em conta o cumprimento efetivo do prestador de serviços no quadro do contrato, com base no qual a margem de lucro relativa ao período de 2009-2011 foi negativa ou marginal. Defende ainda que, na determinação do lucro razoável, deve ser considerada a partilha de riscos nos contratos, em especial no período de 2009-2011, bem como os diferentes tipos de contratos envolvidos, ou seja, contratos líquidos face a contratos brutos, a dimensão e as diferentes atividades dos operadores. A Nettbuss Sør AS alega que um lucro na ordem de 3 % a 5 %, como indicado pelas autoridades norueguesas, é relativamente reduzido e não tem em conta os diferentes segmentos de mercado para as operações de transportes de autocarro. A Nettbuss Sør AS sustenta que uma taxa de rendibilidade razoável no segmento de mercado em que a empresa opera se aproximaria mais de [7 % a 13 %].

(107) No que diz respeito à compatibilidade, a Nettbuss Sør AS alega que, na medida em que o Órgão de Fiscalização conclua que foi concedida à empresa, através da compensação anual ou do projeto ATP, uma vantagem económica nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, tal seria compatível com o artigo 49.o do Acordo EEE e com o Regulamento (CEE) n.o 1191/69 aplicável. Segundo a Nettbuss Sør AS, o Regulamento (CE) n.o 1370/2007 não se aplicaria, uma vez que as alterações introduzidas pelo método ALFA e a indexação (em 2004 e 2009, respetivamente), ocorreram numa altura em que o referido regulamento não se encontrava ainda em vigor.

(108) Nas informações adicionais comunicadas pelas autoridades norueguesas relativamente aos desvios na produção da Nettbuss Sør AS, a empresa sustenta que os factos apresentados são, em certa medida, errados e enganadores, e que não têm em conta o facto de a compensação final se ter baseado em negociações encetadas entre a empresa e o condado de Aust-Agder, e que o método ALFA consistia num mero instrumento para o condado.

(109) Estas negociações incluíram igualmente ajustamentos ao longo do ano na produção anual efetiva (ou seja, o número de quilómetros percorridos), em função do orçamento disponível do condado de Aust-Agder e das necessidades de serviços de transportes. O condado podia, no entanto, anular, reduzir ou acrescentar novas rotas durante o ano de produção, o que exigia novas negociações entre as partes acerca do nível de compensação concedido. Foram igualmente introduzidas alterações posteriores em matéria de produção e custos, em função do desempenho da empresa no quadro do contrato. Por conseguinte, segundo afirma a Nettbuss Sør AS, a produção comunicada ao condado relativamente aos quilómetros percorridos para efeitos de cálculo dos custos pode ser considerada como um ponto de partida para as negociações entre as partes, e não como a base real para a compensação paga no final do ano (44).

(110) A Nettbuss Sør AS remete ainda para os acordos e negociações especiais entre a empresa e o condado que conduziram à dedução, por este último, do pagamento da compensação à Nettbuss Sør AS relativamente à produção de 2010. A empresa alega, nomeadamente, que a compensação paga relativamente à produção de 2010 foi reduzida de 3,55 milhões de NOK, uma vez que este montante foi utilizado para compensar as alterações ulteriores do calendário de produção (novos horários de transporte da RTB) e para ter em conta os ganhos de eficiência resultantes da fusão com a RTB.

(111) No que diz respeito às receitas geradas pelas atividades comerciais da Nettbuss Sør AS e ao facto de parte dessas receitas terem sido identificadas pelo Órgão de Fiscalização como tendo sido efetivamente incluídas nos cálculos de receitas no quadro do contrato público, a Nettbuss Sør AS é de opinião que tal não conduziu a um grau de compensação superior ao previsto pelo método ALFA. Pelo contrário, uma vez que todas as receitas (ou seja, as receitas decorrentes das atividades comerciais e públicas) são deduzidas no cálculo da compensação a conceder, o resultado conduziu à concessão de uma compensação inferior à Nettbuss Sør AS, independentemente do facto de determinadas rotas comerciais terem sido incluídas como parte da produção para efeitos de compensação de serviço público.

(112) Com efeito, a Nettbuss Sør AS reconhece que determinadas operações (por exemplo, o autocarro expresso, o transporte de alunos para a natação e a rota de Karjolen) não deveriam ter sido comunicadas como produção para efeitos de compensação de serviço público. Todavia, ao ter incluído essas rotas, o condado foi beneficiado, uma vez que tal facto significou, na verdade, uma compensação inferior para a empresa.

(113) Por último, no que respeita ao número de dias de escola, a Nettbuss Sør AS sustenta que os dados fornecidos pelo condado de Aust-Agder relativamente à empresa ter sido compensada por 51 semanas em vez de 38,4 semanas que conta normalmente um ano letivo, estão incorretos.

8.3. Outros operadores de serviços de transporte

(114) A Setesdal Bilruter L/L partilha a opinião das autoridades norueguesas. Defende que a compensação não constitui um auxílio estatal, uma vez que os quatro critérios estabelecidos no acórdão Altmark se encontram preenchidos.

(115) Caso o Órgão de Fiscalização considere que a compensação constitui um auxílio estatal, a empresa alega que este terá sido concedido, na sua totalidade, com base num regime de auxílios existente e que seria compatível com o funcionamento do Acordo EEE, com base no seu artigo 49.o e no Regulamento (CEE) n.o 1191/69.

(116) A empresa salienta, em especial, que a introdução do método ALFA não implicou qualquer alteração substancial no sistema de compensação. A empresa sublinha, além disso, que não é correto afirmar que a compensação determinada com base na indexação se baseou em negociações, uma vez que todos os anos até 2009 o condado e os operadores de transportes de autocarro introduziram alterações na produção anual com vista a inserir dados corretos no cálculo através do método ALFA. Uma vez que as alterações, de ano para ano, foram pouco significativas, a evolução da compensação também o foi. A Setesdal Bilruter L/L alega que o método ALFA assegura a inexistência de qualquer sobrecompensação pela prestação dos serviços de transportes de autocarro e que os custos das atividades comerciais não estão incluídos no método ALFA. A Birkeland Busser SA, a Frolandsruta Frode Oland e a Telemark Bilruter AS partilharam esta opinião.

9. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES NORUEGUESAS SOBRE AS OBSERVAÇÕES FORMULADAS PELAS PARTES INTERESSADAS

(117) As autoridades norueguesas remetem para o argumento da autora da denúncia de que «qualquer novo auxílio» concedido à Nettbuss Sør AS deve ser considerado incompatível com o Acordo EEE e ser objeto de uma recuperação, indicando também que a autora da denúncia não abordou a questão de saber se o auxílio era novo ou já existente, nem mencionou de que forma qualquer eventual auxílio (por exemplo, a introdução do método ALFA em 2004) deveria ser classificado no caso em apreço. As autoridades norueguesas reafirmam que não houve qualquer alteração substancial do regime de auxílios existente resultante da introdução do método ALFA e que, à exceção do caso da Nettbuss Sør AS, não foi identificada qualquer sobrecompensação.

(118) No que diz respeito à observação apresentada pela Nettbuss Sør AS sobre o que poderia constituir um lucro razoável no setor dos transportes de autocarro, as autoridades norueguesas salientam que a referência ao valor de 3 % a 5 % como um lucro normal no setor não implica que um nível de lucro superior (por exemplo, um lucro mais próximo de [7 % a 13 %] mencionado pela Nettbuss Sør AS) constituiria uma sobrecompensação. A referência a esse valor disponível ao público apenas serviu para demonstrar que não era possível verificar qualquer sobrecompensação.

(119) No que diz respeito às observações formuladas pela Nettbuss Sør AS em relação às informações complementares apresentadas pelas autoridades norueguesas sobre desvios verificados na produção da Nettbuss Sør AS, as autoridades norueguesas alegaram que o papel do método ALFA no cálculo da compensação não pode ser minimizado pelo facto de a compensação final se ter baseado em negociações e de terem sido igualmente introduzidas alterações ulteriores às operações e aos custos. As estimativas de custos decorrentes do método ALFA foram essenciais e as compensações concedidas nunca registaram um grande desvio em comparação com os resultados do método ALFA. Além disso, qualquer alteração introduzida durante o ano de produção constitui uma prática corrente no setor dos transportes e essa eventualidade foi igualmente prevista nas disposições dos contratos celebrados com os operadores de transportes. De qualquer modo, qualquer alteração teria conduzido a um aumento, no caso de uma operação adicional, ou a uma diminuição, no caso de redução da operação, da compensação concedida. Todavia, nunca poderiam ser consideradas em separado e imputadas a custos inadequados tidos em conta aquando do cálculo da estimativa da compensação segundo o método ALFA.

(120) As autoridades norueguesas alegam que a comunicação de valores de produção incorretos tem um efeito direto sobre a exatidão do cálculo da compensação e que o condado encetou, por conseguinte, negociações com base em pressupostos incorretos.

(121) Alegam também que, uma vez que a compensação concedida se baseia na produção do ano anterior, qualquer redução efetuada pela empresa depois de agosto de 2008 deveria ter sido refletida na compensação concedida para 2009, o que não aconteceu. As autoridades norueguesas alegam que a mesma lógica se aplica no caso de a empresa ter recebido um montante adicional 550 000 NOK relativamente a 2008, uma vez que a compensação de 2008 se baseou em dados incorretos fornecidos para 2007. Uma vez que o contrato celebrado com a Nettbuss Sør AS consiste num contrato de concessão de serviço público, o risco comercial incumbe à empresa.

(122) No que diz respeito aos acordos e ajustamentos associados aos contratos da Nettbuss Sør AS e da RTB (tendo em conta o processo de fusão em curso entre as duas empresas) relativos à elaboração de um novo plano de transportes explorado pela RTB, as autoridades norueguesas são de opinião que estes resultam de uma decisão unilateral da Nettbuss Sør AS que conduziu ao empolamento da produção em quilómetros declarada, a fim de receber uma compensação superior àquela que já havia sido calculada e declarada mediante o método ALFA. Os contratos deveriam, em vez disso, ter sido alterados na sequência da fusão entre as empresas, de modo a refletir todos esses ajustamentos. Neste contexto, as autoridades norueguesas não partilham a opinião de que o condado concedeu uma compensação reduzida de 3,55 milhões de NOK para ter em conta as reduções da produção decorrentes de alterações do plano de transportes em 2008 e 2009. Pelo contrário, essa redução da compensação segue a lógica do método ALFA e sua indexação posterior, refletindo a produção de um número de quilómetros inferior ao previsto pelo condado, na sequência da introdução, pela Nettbuss Sør AS, de um novo plano de transportes para a RTB.

(123) No que diz respeito às receitas geradas pelas atividades comerciais da Nettbuss Sør AS, as autoridades norueguesas contestam as alegações da Nettbuss Sør AS de que o condado tenha creditado receitas do lado do rendimento que corrigem erros do lado dos custos. Devido à inexistência de uma contabilidade separada, a Nettbuss Sør AS suporta o risco e não pode apenas invocar, sem a mínima justificação devidamente documentada, que as receitas indevidas foram deduzidas do benefício do condado. Além disso, segundo as autoridades norueguesas, não foi apresentado qualquer documento comprovativo relativamente à repartição dos custos entre as atividades comerciais e as atividades de serviço público da empresa. Todavia, é possível que as atividades comerciais tinham sido objeto de subvenções cruzadas pelas atividades de serviço público, e não o contrário.

(124) Por último, as autoridades norueguesas alegam que o impacto económico dos desvios estima-se em 80 437 962 NOK para o período 2004-2014, excluindo juros e juros compostos. Tal montante decorre de um estudo encomendado à Asplan Viak AS pelas autoridades norueguesas, tendo em vista dispor de estimativas da sobrecompensação paga pelo condado em resultado dos desvios.

II. APRECIAÇÃO

1. ÂMBITO DA APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO

(125) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização concluiu haver um regime de auxílios existente em Aust-Agder para os serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro que abrange o período anterior a 2004.

(126) Tendo em conta as dúvidas expressas na decisão de início do procedimento, o âmbito da presente apreciação do auxílio deve analisar os seguintes elementos: i. o método ALFA e sua indexação como parte integrante do regime de auxílios existente em Aust-Agder ou enquanto nova medida de auxílio distinta (ponto 3 infra); ii. a natureza do alegado auxílio constante do projeto ATP e a questão de saber se tal constitui parte do mesmo regime de auxílios existente (ponto 3 infra); iii. a identificação de qualquer auxílio novo eventualmente concedido fora do regime de auxílios existente (ponto 4 infra).

(127) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização expressou dúvidas quanto à natureza do método ALFA e à sua indexação como uma medida que não constitui um potencial auxílio. Neste contexto, as autoridades norueguesas e as partes interessadas transmitiram informações sobre a aplicação dos critérios do acórdão Altmark.

(128) A decisão de início do procedimento não obriga o Órgão de Fiscalização a examinar, no contexto da presente apreciação, a natureza do auxílio em referência ao método ALFA e à sua indexação. Este aspeto, com exceção de um auxílio eventual constante do projeto ATP, já foi objeto de apreciação durante a análise preliminar, em que se concluiu que a compensação pela prestação de serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro constitui um auxílio existente pelo menos até 2004, restando apreciar a questão de saber se este regime de auxílio existente já estabelecido foi objeto de alterações substanciais.

2. AUXÍLIOS ESTATAIS NA ACEÇÃO DO ARTIGO 61.o, N.o 1, DO ACORDO EEE

(129) O artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE estipula o seguinte: «Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente Acordo, na medida em que afetem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»

2.1. Presença de recursos estatais

(130) O Órgão de Fiscalização observa que a compensação paga pelos serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro é imputada ao orçamento público do condado de Aust-Agder. Na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, as autoridades locais e regionais são equiparadas ao Estado (45). O condado de Aust-Agder é, assim, para efeitos das regras do EEE relativas aos auxílios estatais, equiparado ao Estado. Neste contexto, o Órgão de Fiscalização conclui que a medida de compensação é financiada através de recursos estatais.

(131) As mesmas considerações aplicam-se também ao projeto ATP, uma vez que é financiado pelas subvenções efetuadas a partir do orçamento dos municípios e dos condados de Aust-Agder e de Vest-Agder. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização considera que estão envolvidos recursos estatais.

2.2. Empresa

(132) Nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, há igualmente que determinar se a compensação pela prestação de serviço público concedida aos cinco operadores, bem como o financiamento através do projeto ATP, concederam uma vantagem económica seletiva em benefício de certas empresas ou certas produções.

(133) No caso em apreço, os beneficiários são os operadores de transportes públicos de autocarro que se dedicam a atividades económicas, nomeadamente, serviços de transportes regulares e escolares de autocarro, em contrapartida de uma remuneração (ver considerandos 35 a 38 supra). Por conseguinte, todos eles constituem empresas na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

2.3. Seletividade

(134) A medida de compensação é limitada às empresas de transportes de autocarro que assegurem serviços no condado de Aust-Agder. Em especial, a compensação de serviço público foi limitada às empresas enumeradas no considerando 35 supra. O Órgão de Fiscalização conclui, por conseguinte, que a concessão da compensação por um serviço público tem natureza seletiva.

(135) Além disso, o financiamento de 1 milhão de NOK (2 milhões de NOK a partir de 2010 e 1,5 milhões de NOK a partir de 2011) concedido a título do projeto ATP, bem como a redução, em 2013, dos custos associados ao funcionamento das rotas 39 e 40 de serviço público, a fim de financiar o autocarro em regime de vaivém para o aeroporto e a correspondente redução de receitas no orçamento do projeto ATP, apenas foram concedidos à Nettbuss Sør AS. Tal constitui, por conseguinte, uma medida de natureza seletiva.

2.4. Vantagem — Compensação pelo cumprimento de uma obrigação de serviço público de transportes regulares locais e escolares de autocarro

2.4.1. Critérios do acórdão Altmark

(136) Para que constitua um auxílio estatal, a medida deve igualmente conferir uma vantagem que exonere uma empresa dos encargos que normalmente suportaria através do seu orçamento.

(137) No que diz respeito à concessão de uma vantagem económica seletiva, decorre do acórdão Altmark que, na medida em que uma intervenção estatal deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida por prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público, essa intervenção não cai sob a alçada do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. No acórdão Altmark, o Tribunal de Justiça da União Europeia («TJUE») declarou que a compensação concedida pelo cumprimento das obrigações de serviço público não constitui um auxílio estatal sempre que estejam preenchidas quatro critérios cumulativos: — «Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas. — Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente. — Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável. — Em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada através de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada, teria suportado para cumprir estas obrigações.» (46)

2.4.2. 1994-2003

(138) O Órgão de Fiscalização já concluiu anteriormente, na decisão de início do procedimento que, antes de 2004, os critérios do acórdão Altmark não se encontravam cumulativamente preenchidos (47).

(139) Nem as autoridades norueguesas nem qualquer das outras partes que apresentaram observações no decorrer da investigação formal contestaram tal conclusão. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização mantém as suas conclusões sobre este ponto pelas razões expostas na decisão de início do procedimento.

2.4.3. Desde 2004

2.4.3.1. O primeiro critério do acórdão Altmark

(140) Os operadores de transportes de autocarro em causa continuaram encarregados das obrigações de serviço público de prestação de serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro em Aust-Agder.

(141) As obrigações de serviço público basearam-se (1) na CTA e no CTR, bem como nas disposições constantes na Lei do Sistema Educativo, nos termos dos quais a atribuição de uma concessão implica a obrigação de efetuar os serviços de transporte estipulados na concessão; (2) nas concessões atribuídas aos operadores em causa, que abrangem a prestação de serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro em Aust-Agder; e (3) nos contratos individuais entre o condado de Aust-Agder e os operadores.

(142) Além disso, é possível identificar nos contratos em causa os prestadores de serviços, a duração do período dos serviços e a natureza das obrigações de serviço público de exploração de serviços de transportes coletivos na rede local. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização conclui que a primeiro critério do acórdão Altmark se encontra preenchido.

2.4.3.2. O quarto critério do acórdão Altmark

(143) A compensação concedida aos operadores de transportes de autocarro não foi determinada com base num processo de concurso público. De acordo com as orientações do Órgão de Fiscalização relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral, na ausência de um concurso, uma remuneração de mercado geralmente aceite para os serviços prestados deve constituir a melhor referência para a compensação (48). No entanto, as autoridades norueguesas não invocaram a existência dessa remuneração para o serviço em causa. Pelo contrário, alegam que o regime da compensação em Aust-Agder teve por base um exercício de comparação que assegura que a compensação concedida cobre os custos de um operador bem gerido. Consequentemente, o Órgão de Fiscalização tem de examinar a segunda alternativa estipulada no quarto critério do acórdão Altmark.

(144) Segundo as informações apresentadas, as autoridades norueguesas compararam as estruturas de custos de todas as empresas presentes no setor dos transportes de autocarro e retiveram 33 % das empresas melhor geridas, identificadas com base em níveis médios (ou seja, custos de combustível, custos de manutenção, custos salariais e custos administrativos). Embora esses fatores possam ser reveladores de bons desempenhos comparativamente a outras empresas, não pode ser considerado como base para determinar os custos médios de uma empresa bem gerida e adequadamente equipada.

(145) As orientações do Órgão de Fiscalização relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais às compensações concedidas pela prestação de serviços de interesse económico geral indicam que o «objetivo consiste em assegurar que os custos elevados de uma empresa ineficiente não sejam utilizados como parâmetro de referência». O Órgão de Fiscalização observa que o método ALFA e sua indexação não especificam a amostra de empresas que foram tidas em consideração para efeitos de comparação. Por conseguinte, apesar de 67 % das empresas de transportes de autocarro terem sido consideradas pelas autoridades norueguesas como empresas ineficientes, tal facto não implica, por si só, que as restantes empresas devem ser consideradas como operadores bem geridos para efeitos de uma avaliação no âmbito do acórdão Altmark. Não existem provas de que a média dos custos destas empresas represente os custos que seriam suportados por uma empresa eficiente. As autoridades norueguesas não forneceram informações suficientes sobre esta matéria.

(146) Além disso, tal não fornece uma perspetiva completa da estrutura dos custos de uma empresa representativa bem gerida e adequadamente equipada, uma vez que os custos mais elevados não se encontram abrangidos (por exemplo, um consumo de combustível mais elevado em zonas de difícil acesso). Do mesmo modo, as autoridades norueguesas não apresentaram quaisquer rácios analíticos representativos da produtividade (por exemplo, volume de negócios/capital utilizado, custos totais/volume de negócios, volume de negócios por trabalhador, valor acrescentado por trabalhador ou custos com pessoal/valor acrescentado) ou da qualidade da oferta (49). Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização não está em condições de avaliar objetivos quantificados em termos de rendibilidade dos capitais próprios ou de ganhos de produtividade.

(147) Em qualquer caso, o facto de a compensação final ser definida com base em negociações permite ajustamentos discricionários que não podem refletir os custos de um operador eficiente. O Órgão de Fiscalização observa que, em alguns casos, as negociações conduziram a uma diminuição da compensação em comparação com o resultado apresentado através do método ALFA, enquanto noutros casos a compensação foi superior. De qualquer modo, a existência de negociações para o cálculo da compensação final não fornece quaisquer informações sobre se as empresas que exploram o mercado são necessariamente consideradas operadores bem geridos.

(148) Além disso, uma vez que a operação dos transportes foi sujeita a alterações decididas pelo condado ao longo do ano (supressões, reduções ou introduções de rotas), tal facto teve, obviamente, um impacto importante no contrato em matéria de custos. Frequentemente foi oferecida aos operadores de transportes a possibilidade de reduzir o respetivo tráfego, a fim de cobrirem as suas despesas reais. Ou, em alternativa, obtiveram uma maior compensação a fim de poderem manter o nível de produção existente. O montante final da compensação a conceder foi, portanto, objeto de negociações entre as partes.

(149) Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização não pode concluir que o montante da compensação concedida foi determinado com base numa análise dos custos de uma empresa bem gerida e adequadamente equipada.

(150) O Órgão de Fiscalização conclui, assim, que o quarto critério do acórdão Altmark não foi preenchido.

2.4.3.3. Conclusão relativa ao respeito dos critérios do acórdão Altmark

(151) Uma vez que os quatro critérios estabelecidos pelo TJUE no acórdão Altmark têm de ser preenchidos cumulativamente, não é necessário avaliar se os outros dois critérios foram preenchidos.

(152) Com base nas informações apresentadas, o Órgão de Fiscalização conclui que a compensação concedida desde 2004 pelo cumprimento das obrigações de prestação de serviço de transportes regulares locais e escolares de autocarro em Aust-Agder não respeitam todos os critérios do acórdão Altmark. Por conseguinte, a compensação conferiu uma vantagem às empresas beneficiárias, na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

2.5. Vantagem — Projeto ATP

(153) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização não excluiu a possibilidade de o projeto ATP (ver considerandos 56 a 58) proporcionar uma vantagem económica à Nettbuss Sør AS que provavelmente esta não teria obtido em condições normais de mercado.

(154) No que se refere aos critérios do acórdão Altmark, o Órgão de Fiscalização observa que o projeto ATP refere-se a rotas de serviço público de transporte e que, por conseguinte, é regido pelas mesmas disposições legais que a compensação concedida pelos transportes regulares locais e escolares de autocarro. Por conseguinte, pode concluir-se que o primeiro critério Altmark se encontra preenchido. No entanto, o Órgão de Fiscalização não recebeu quaisquer informações adicionais relativamente à aplicação dos restantes critérios do acórdão Altmark.

(155) Aplicando ex officio o quarto critério do acórdão Altmark, o Órgão de Fiscalização regista o facto de a Nettbuss Sør AS ter assegurado as rotas de transporte previstas no âmbito do projeto ATP sem ter sido organizado qualquer processo de concurso público. Além disso, as autoridades norueguesas não apresentaram informações comprovativas de que a compensação concedida teve por base uma análise dos custos de uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada. Mesmo que a apreciação referida nos considerandos 143 a 150 fosse aplicada por analogia, tal conduziria, de qualquer forma, à mesma conclusão, ou seja, de que o quarto critério enunciado no acórdão Altmark não se encontra preenchido.

(156) O Órgão de Fiscalização conclui, por conseguinte, que o montante anual de 800 000 NOK (a partir de 2004), aumentado para 2 milhões de NOK (a partir de 2010) e novamente reduzido para 1,5 milhões de NOK (a partir de 2011) que foram concedidos a fim de aumentar a frequência das saídas de transportes de autocarro na rota de Lillesand-Kristiansand e Kristiansand-Arendal, conferiram uma vantagem à Nettbuss Sør AS.

2.6. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre as Partes Contratantes

(157) O Órgão de Fiscalização deve examinar se as medidas de auxílio contestadas são suscetíveis de afetar as trocas comerciais e falsear a concorrência (50).

(158) Os beneficiários do auxílio concorrem com outros operadores de transporte em mercados abertos à concorrência (51). O Órgão de Fiscalização conclui, por conseguinte, que a compensação anual é suscetível de falsear a concorrência ao reforçar a posição comercial dos beneficiários do auxílio nos mercados em causa.

(159) No que respeita ao efeito nas trocas comerciais e ao facto de o caso vertente se relacionar com um mercado local de transportes regulares e escolares de autocarro em Aust-Agder, o Órgão de Fiscalização relembra que no acórdão Altmark, que incidiu também sobre serviços regionais de transporte de autocarro, o TJUE entendeu que: «[…] não está de forma alguma excluído que uma subvenção pública concedida a uma empresa que apenas fornece serviços de transporte local ou regional e não fornece serviços de transporte fora do Estado de origem possa, não obstante, ter influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Assim, a segunda condição de aplicação do artigo 92.o, n.o 1, do Tratado, segundo a qual o auxílio deve ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros, não depende da natureza local ou regional dos serviços de transporte fornecidos nem da importância do domínio de atividade em causa.» (52)

(160) Tal significa que, tal como no caso vertente, mesmo se estiver em causa apenas um mercado local de transportes de autocarro (Aust-Agder), o financiamento público disponibilizado a um operador nesse mercado pode ainda assim afetar as trocas comerciais entre as Partes Contratantes (53). Por conseguinte, Órgão de Fiscalização conclui que a compensação anual era suscetível de afetar as trocas comerciais entre as Partes Contratantes.

(161) O Órgão de Fiscalização considera, além disso, que as mesmas considerações se aplicam por analogia tanto às atividades de transporte escolar (54) como ao projeto ATP.

2.7. Conclusão quanto à existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE

(162) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização considerou que a compensação atribuída antes de 2004 pelo condado de Aust-Agder aos cinco operadores que asseguram os transportes regulares locais e escolares de autocarro constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

(163) O Órgão de Fiscalização conclui, além disso, que a compensação concedida pelo condado de Aust-Agder desde 2004 até à presente data aos operadores de transportes regulares locais e escolares de autocarro constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

(164) Por último, o Órgão de Fiscalização conclui que o financiamento estatal da Nettbuss Sør AS a partir de 2004 no âmbito do projeto ATP constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

3. A CLASSIFICAÇÃO DO MÉTODO ALFA E SUA INDEXAÇÃO E DO PROJETO ATP COMO UM AUXÍLIO NOVO OU EXISTENTE

(165) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização concluiu haver um regime de auxílios vigente em Aust-Agder para o serviço de transportes regulares e locais e escolares de autocarro até ao final de 2003.

(166) Todavia, o Órgão de Fiscalização expressou dúvidas quanto ao facto de a introdução do método ALFA e sua indexação implicarem que a compensação concedida pelo condado de Aust-Agder aos cinco operadores de transportes regulares locais e escolares de autocarro desde 2004 até à presente data alterar substancialmente o regime de auxílio existente.

(167) O Órgão de Fiscalização manifestou ainda dúvidas quanto à possibilidade da existir um novo auxílio no respeitante à eventual compensação por serviços de transportes regulares locais e escolares de autocarro fora do que era permitido no âmbito do regime de auxílio existente (até 2004, ou em alternativa, até à presente data, se a natureza do auxílio não foi alterada pela introdução do método ALFA e sua indexação).

(168) Além disso, o Órgão de Fiscalização questionou se os montantes relacionados com o projeto ATP estariam ligados à concessão de uma compensação pelo condado de Aust-Agder ou se constituem ou fazem parte de um regime de auxílio distinto.

3.1. Disposições jurídicas

(169) Nos termos do artigo 1.o, alínea c), da Parte II do Protocolo n.o 3, entende-se por «novo auxílio»: «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente.»

(170) As disposições pertinentes, designadamente o artigo 1.o, alínea b), subalíneas i) e v), da Parte II do Protocolo n.o 3 estabelecem que se considera «auxílios existentes»: «qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Acordo EEE no respetivo Estado da EFTA, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Acordo EEE e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data; […]» e «os auxílios considerados existentes por se poder comprovar que não constituíam auxílios no momento da sua execução, tendo-se subsequentemente transformado em auxílios devido à evolução do Espaço económico Europeu e sem terem sido alterados pelo Estado da EFTA […]».

3.2. Regime processual aplicável aos auxílios existentes

(171) O Órgão de Fiscalização começará por esclarecer a sua posição quanto ao procedimento seguido em conformidade com o Acordo EEE e o Protocolo n.o 3 no respeitante às medidas consideradas um auxílio existente.

(172) O Acordo EEE institui procedimentos distintos, consoante o auxílio seja existente ou novo. Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, da Parte I do Protocolo n.o 3, «o Órgão de Fiscalização procede, em cooperação com os Estados da EFTA, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. Proporá também aos Estados da EFTA as medidas adequadas que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do Acordo EEE». Por conseguinte, um auxílio existente pode ser regularmente executado desde que o Órgão de Fiscalização não tenha declarado a sua incompatibilidade com o funcionamento do Acordo EEE (55).

(173) Por outro lado, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Parte II do Protocolo n.o 3, «[…] quaisquer projetos de concessão de um novo auxílio devem ser notificados em tempo útil ao Órgão de Fiscalização pelo Estado da EFTA em causa». Por conseguinte, qualquer novo auxílio deve ser previamente notificado ao Órgão de Fiscalização, não podendo ser executado antes de ser objeto de uma decisão final por este último.

(174) Além disso, os auxílios existentes só podem ser objeto de uma decisão de incompatibilidade que produza efeitos para o futuro. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização «[…] no âmbito do seu controlo permanente dos auxílios existentes, apenas se encontra habilitado a impor a supressão ou a alteração desses auxílios no prazo que determine.» (56).

(175) Além disso, é jurisprudência assente que, ao organizar o exame permanente e o controlo dos auxílios pelo Órgão de Fiscalização, o Acordo EEE pretende «[…] que o reconhecimento da eventual incompatibilidade de um auxílio com o mercado comum resulta, sob a fiscalização do Tribunal de Justiça, de um processo adequado, cuja execução é da responsabilidade da Comissão» (57).

(176) Por conseguinte, tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização conclui que apenas poderia apreciar a compatibilidade de uma medida de auxílio existente com o funcionamento do Acordo EEE com base no procedimento previsto nos artigos 17.o a 19.o, da Parte II, do Protocolo n. .o 3.

(177) Os pontos seguintes analisam a questão da existência de um auxílio novo ou existente com base no método ALFA (e sua indexação) e no projeto ATP.

3.3. Definição de regime de auxílios

(178) Nos termos do artigo 1.o, alínea d), da Parte II do Protocolo n.o 3 entende-se por «regime de auxílios»: «[…] qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais a empresas nele definidas de forma geral e abstrata e qualquer ato com base no qual podem ser concedidos a uma ou mais empresas auxílios não ligados a um projeto específico, por um período indeterminado e/ou com um montante indeterminado».

(179) O artigo 1.o, alínea e), da Parte II do Protocolo n.o 3 estabelece que se entende por «auxílio individual»: «[…] um auxílio que não seja concedido com base num regime de auxílios ou que seja concedido com base num regime de auxílios, mas que deva ser notificado;»

(180) Esta distinção reveste uma especial importância no contexto de um auxílio existente, uma vez que o Protocolo n.o 3 confere ao Órgão de Fiscalização competência para proceder ao controlo permanente dos regimes de auxílios existentes (58). De igual modo, a Parte II, secção V, do Protocolo n.o 3 apenas se aplica aos regimes de auxílios existentes (59).

(181) Na sua decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização forneceu informações adicionais sobre a fundamentação do conceito de regime de auxílios existente e como tem sido interpretado na sua própria prática decisória e na da Comissão Europeia (60).

(182) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização concluiu existir um regime de auxílios em Aust-Agder desde 1994 (61). As disposições que estabelecem esse regime de auxílios são a Lei dos Transportes Comerciais (CTA), o Regulamento dos Transportes Comerciais (CTR) e a Lei do Sistema Educativo, em conjugação com a prática administrativa relevante do condado de Aust-Agder.

(183) O Órgão de Fiscalização observou que, ainda antes da entrada em vigor do Acordo EEE na Noruega em 1 de janeiro de 1994, a compensação pela prestação de serviços de transportes de autocarro regulares locais em Aust-Agder foi concedida com base na CTA e no CTR (e na legislação aplicável anterior). Além disso, antes da entrada em vigor do Acordo EEE, já era concedida uma compensação pela prestação de serviços de transporte escolar com base na Lei do Sistema Educativo (e na legislação aplicável anterior).

(184) Na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização analisou se o quadro jurídico para o financiamento de transportes regulares e escolares de autocarro em Aust-Agder preenchia os três critérios previstos no artigo 1.o, alínea d), da Parte II do Protocolo n.o 3: (i) um ato com base no qual pode ser concedido o auxílio, (ii) um ato que não exija a adoção de outras medidas de execução e (iii) um ato que defina os potenciais beneficiários do auxílio de forma geral e abstrata (62).

(185) No entanto, no que se refere ao projeto ATP, na decisão de início do procedimento o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto à sua conexão com a concessão de uma compensação pelo condado de Aust-Agder e questionou se tal constituía, no todo ou em parte, um regime de auxílios separado.

(186) Não obstante o facto de o projeto ATP representar uma colaboração entre diversos municípios e os condados de Vest-Agder e Aust-Agder e de os pagamentos serem provenientes de fontes diferentes, as operações em causa enquadram-se no regime do condado de Aust-Agder.

(187) O Órgão de Fiscalização observa que as rotas de autocarro abrangidas pelo projeto ATP (Kristiansand — Lillesand e Kristiansand — Arendal, conforme descrito nos considerandos 57 e 58), já se encontram em funcionamento no quadro do regime atual no condado de Aust-Agder.

(188) O aumento da produção nessas rotas, no quadro do projeto ATP, foi compensado em conformidade com as mesmas disposições jurídicas aplicáveis aos transportes regulares locais e escolares de autocarro.

(189) O cálculo da compensação pelo aumento da produção a título do projeto teve por base exatamente os mesmos princípios que os transportes regulares locais e escolares de autocarro, ou seja, os custos de serviço público, deduzidos das receitas com a venda de bilhetes para os contratos líquidos, acrescidos de um lucro razoável.

(190) Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização conclui que o projeto ATP constitui parte do regime que já tinha considerado, na decisão de início do procedimento, como estando em vigor no condado de Aust-Agder desde 1994.

3.4. Definição de auxílio existente

(191) O artigo 1.o, alínea b), subalínea i), da Parte II do Protocolo n.o 3 define auxílio existente como qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Acordo EEE nos respetivos Estados da EFTA, isto é, todos os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da entrada em vigor do Acordo EEE e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data.

(192) No caso em apreço, as disposições que preveem o regime vigoravam desde a entrada em vigor do Acordo EEE na Noruega, em 1 de janeiro de 1994. Uma vez que o mercado de transporte local de autocarro já se encontrava exposto a alguma concorrência nessa data, o Órgão de Fiscalização considera que o financiamento de transportes regulares locais e escolares de autocarro com base na CTA, no CTR e na Lei do Sistema Educativo constitui um regime de auxílios existente que já era aplicado em janeiro de 1994 e que continuou a ser aplicável após aquela data.

(193) No seu acórdão Namur, o TJUE declarou que: «[…] a instituição de um novo auxílio ou a alteração de um auxílio existente não pode, caso o auxílio resulte de disposições legais anteriores que não foram modificadas, ser apreciada em função do auxílio e, designadamente, do seu montante financeiro em cada momento da vida da empresa. É por referência às disposições que o estabelecem, às respetivas modalidades e limites, que um auxílio pode ser qualificado como novo ou como alteração de auxílio existente.» (63)

(194) Além disso, como destacou o Advogado-Geral Trabucchi nas suas conclusões no processo Van der Hulst, as alterações são substanciais se os principais elementos do regime tiverem sido alterados, designadamente a natureza da vantagem, a finalidade prosseguida com a medida, a base jurídica, os beneficiários ou a fonte de financiamento (64). Tais alterações são suscetíveis de afetar a avaliação da compatibilidade desse regime e devem ser notificadas em separado como um novo auxílio, a fim de apreciar a respetiva compatibilidade com o Acordo EEE (65).

(195) As alterações meramente formais ou administrativas introduzidas num regime de auxílios não o requalificam como um novo auxílio (66).

(196) Tal como acima se demonstrou, o financiamento dos serviços de transporte de autocarro no condado de Aust-Agder foi concedido com base num regime de auxílios enquadrado pela CTA, pelo CTR, pela Lei do Sistema Educativo e pela prática administrativa nesse condado. Em 2004 foi introduzido o método ALFA, com base no qual foram celebrados novos contratos para o período 2004-2008. Este método foi completado pela introdução de um novo sistema de indexação, com base no qual foram assinados novos contratos com os mesmos operadores para cobrir o período 2009-2012, com a possibilidade de prorrogação até quatro anos (ver considerando 53). A questão que se coloca é a de saber se a introdução do método ALFA e a sua indexação posterior podem ser considerados como características que alteram o regime de auxílios existente para um novo auxílio.

(197) Como descrito nos considerandos 46 a 50 supra, o método ALFA é um sistema utilizado para calcular os custos ligados ao transporte de autocarro. O sistema de indexação, tal como descrito nos considerandos 51 a 53 supra, veio completar o método através da introdução de vários parâmetros de custos pertinentes, como custos de combustível ou custos salariais, com base nos quais é indexada a compensação.

(198) A introdução deste sistema não alterou de forma substancial a base jurídica e o objetivo da concessão da compensação.

(199) As disposições da CTA, do CTR e da Lei do Sistema Educativo, bem como a prática administrativa, foram interpretadas e aplicadas de modo idêntico. Essas disposições e a prática mantiveram-se inalteradas ao longo de todo o período em causa, ou seja, mesmo antes da entrada em vigor do Acordo EEE.

(200) O objetivo foi sempre o de compensar os operadores de transportes (que asseguram transportes regulares locais e escolares de autocarro) pela prestação de serviços que o condado de Aust-Agder pretendesse estabelecer ou manter.

(201) A compensação concedida abrangeu sempre o custo de execução do serviço público, deduzido das receitas obtidas com a venda dos bilhetes no caso dos contratos líquidos, acrescido de um lucro razoável. Não é permitida qualquer compensação não prevista nas disposições jurídicas e práticas administrativas acima referidas.

(202) Do ponto de vista das regras relativas aos auxílios estatais, o método ALFA não implicou qualquer alteração substancial relativamente aos beneficiários dos auxílios. Era aplicável, e continua a sê-lo, a todos os concessionários a quem tenha sido confiada a prestação de serviços de transporte regular local e escolar de autocarro no condado de Aust-Agder. Mais importante ainda, o sistema não afeta o direito dos beneficiários de lhes ser concedido um auxílio no quadro do regime. Por conseguinte, a este respeito, o regime não foi alargado.

(203) A introdução do método ALFA e a indexação apenas serviu para calibrar com maior precisão os custos dos serviços de transporte, com base nos quais é concedida a compensação. O montante da compensação concedida teve por base os mesmos fatores durante todo o período considerado (custos da operação de transportes de autocarro, custos dos subcontratantes, receitas da venda dos bilhetes, etc.). Por conseguinte, o método ALFA e a indexação permitiram melhorar o mecanismo de concessão da compensação aos mesmos beneficiários do regime e tendo por fundamento a mesma base jurídica.

(204) Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização conclui que o método ALFA e a indexação não alteraram de forma significativa o regime de auxílios existente.

(205) No mesmo sentido, não se pode afirmar que o aumento da produção proporcionado pelo projeto ATP nas rotas Lillesand — Kristiansand e Kristiansand — Arendal tenham alterado de forma substancial o regime. O projeto ATP tinha como mero objetivo aumentar as atividades da Nettbuss Sør AS ao abrigo dos mesmos contratos de concessão.

(206) As alterações foram introduzidas nas rotas já existentes, sem qualquer alteração do regime de auxílios, tal como estabelecido na legislação. Consequentemente, o aumento da produção no âmbito do projeto ATP não constitui uma alteração de um regime que tenha por efeito que um auxílio para atividades novas seja considerado um novo auxílio.

(207) Por outro lado, os pagamentos efetuados a título do projeto ATP estão em conformidade com o princípio da compensação estabelecido nos termos do regime, na medida em que cobrem o custo do serviço público, deduzido das receitas de venda de bilhetes para contratos líquidos, acrescido de um lucro razoável.

(208) Além disso, o facto de a lista das entidades públicas que contribuíram para as compensações, ou que as pagaram, tal como referido supra no considerando 58, ser diferente da lista que financia o regime de auxílios existente, não levou a uma alteração substancial do regime. Os serv