PT Jornal Oficial da União Europeia L 300/1

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 390/09/COL

de 7 de Outubro de 2009

relativa à criação da Mesta AS (Noruega)

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA (1),

TENDO EM CONTA o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (2), nomeadamente os seus artigos 61.o a 63.o e o seu Protocolo n.o 26,

TENDO EM CONTA o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (3), nomeadamente o seu artigo 24.o,

TENDO EM CONTA o artigo 1.o, n.o 2, da Parte I, bem como o artigo 4.o, n.o 4, o artigo 6.o, e o artigo 7.o, n.o 3, da Parte II do Protocolo n.o 3 ao Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal (4),

TENDO EM CONTA as Orientações do Órgão de Fiscalização relativas à aplicação e interpretação dos artigos 61.o e 62.o do Acordo EEE (5), nomeadamente o capítulo relativo aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público,

TENDO EM CONTA a Decisão do Órgão de Fiscalização, de 14 de Julho de 2004, relativa às disposições de aplicação referidas no artigo 27.o da Parte II do Protocolo n.o 3 (6),

TENDO CONVIDADO as partes interessadas a apresentarem as suas observações, nos termos das referidas disposições (7), e tendo em conta as suas observações,

CONSIDERANDO O SEGUINTE:

I. FACTOS

1. PROCEDIMENTO

Por carta de 30 de Agosto de 2004, o Órgão de Fiscalização recebeu uma denúncia contra as autoridades norueguesas relativa à criação da Mesta AS, uma empresa constituída para assumir as actividades de construção de estradas anteriormente realizadas pela Administração Rodoviária Pública da Noruega (8). A carta foi recebida e registada pelo Órgão de Fiscalização em 2 de Setembro de 2004 (doc. n.o 291537).

Na sequência de uma troca de correspondência alargada (9), o Órgão de Fiscalização informou as autoridades norueguesas, por carta de 18 de Julho de 2007, de que adoptara a Decisão n.o 350/07/COL, dando início ao procedimento estabelecido no artigo 1.o, n.o 2, da Parte I do Protocolo n.o 3 ao Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal relativamente às medidas tomadas no contexto da criação da Mesta AS («Decisão de dar início ao procedimento»).

Por carta apresentada em 7 de Dezembro de 2007, as autoridades norueguesas transmitiram observações (doc. n.o 456844). A decisão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no seu Suplemento EEE. O Órgão de Fiscalização convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações (10). O Órgão de Fiscalização recebeu observações de quatro partes interessadas, em 29 de Janeiro e em 4, 21 e 27 de Fevereiro de 2008 (doc. n.os 461463, 463234, 466015 e 467170). Foram recebidas observações complementares em 4 de Abril de 2008 (doc. n.o 472381). Por cartas enviadas em 21 de Fevereiro e 7 de Abril de 2008 (doc. n.os 463245 e 472529), o Órgão de Fiscalização transmitiu estas observações às autoridades norueguesas, a quem foi dada a possibilidade de se pronunciarem a este respeito. Por carta de 23 de Maio de 2008 (doc. n.o 478082), as autoridades norueguesas apresentaram os seus comentários.

Durante o Outono de 2008 e a Primavera de 2009, o Órgão de Fiscalização e as autoridades norueguesas mantiveram contactos informais sobre o assunto, por telefone e correio electrónico. As informações recebidas pelo Órgão de Fiscalização neste contexto foram consolidadas pelas autoridades norueguesas numa carta enviada por via electrónica, em 6 de Julho de 2009, pelo Ministério da Administração Pública e das Reformas (doc. n.o 523766) (11).

2. CONTEXTO DO ALEGADO AUXÍLIO

2.1. DENÚNCIA ALEGANDO A EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL

A Administração Rodoviária Pública na Noruega é responsável pela construção e manutenção da rede rodoviária nacional e municipal, bem como das pontes e dos túneis. Até 1 de Janeiro de 2003, a Administração Rodoviária norueguesa mantinha serviços de produção próprios (a seguir designados colectivamente por «Departamento de Produção»), sediados nos distritos, que efectuavam as obras de construção em nome da Administração Rodoviária Pública. Porém, em 2001–2002 as autoridades norueguesas decidiram proceder a uma reestruturação global das suas actividades de produção próprias. Para o efeito, o Governo propôs que o Parlamento separasse as actividades de produção da Administração Rodoviária Pública e as transferisse para uma empresa pública de responsabilidade limitada (12). As funções administrativas, consistindo no planeamento das futuras actividades de construção e incluindo a organização de concursos, continuavam todavia a ser desempenhadas pela administração pública.

Por consequência, em 1 de Janeiro de 2003 as actividades de produção do Departamento de Produção da Administração Rodoviária Pública deixaram de ser exercidas pelo Estado, sendo transferidas para uma nova empresa, a Mesta AS. Todos os activos, direitos e obrigações do Departamento de Produção foram transferidos para a Mesta AS, sob a forma de contribuições em espécie (13). Os activos incluíam máquinas e equipamentos, bem como os contratos de prestação de serviços celebrados entre o Departamento de Produção e a Administração Rodoviária Pública. Em contrapartida, o Estado recebia uma participação na nova empresa. Actualmente, a Mesta AS realiza as actividades de construção e manutenção, em concorrência com outros operadores que exercem a sua actividade nesse mercado.

O autor da denúncia alegava que a Mesta AS tinha recebido um auxílio estatal incompatível com o artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, por quatro razões: (i) o Estado tinha financiado os custos de reestruturação; (ii) os activos imobilizados transferidos para a Mesta AS tinham sido avaliados por um valor inferior ao valor de mercado no balanço de abertura; (iii) a Mesta AS tinha recebido subvenções cruzadas, em consequência de a carteira de contratos do Departamento de Produção ter sido transferida para a empresa; e (iv) a Mesta AS tinha sido isenta do pagamento dos emolumentos e taxas de registo normalmente exigíveis em caso de transferência da propriedade de bens imóveis.

São descritos seguidamente os factos relevantes para avaliar se cada uma das medidas alegadas envolve um auxílio estatal.

2.2. REESTRUTURAÇÃO E OUTRAS MEDIDAS DE REORGANIZAÇÃO

O trabalho legislativo preparatório indica que cerca de 4 750 trabalhadores (de um total de aproximadamente 5 000) do Departamento de Produção seriam transferidos para a nova empresa, a Mesta AS (14). Com a sua transferência para a Mesta AS, os trabalhadores perderiam o seu estatuto de funcionários públicos. Uma vez que os trabalhadores tinham o direito de recusar essa transferência, era necessário conceder-lhes incentivos que os induzissem a aceitá-la (15). Além disso, para garantir a viabilidade comercial da empresa a criar, era necessário reduzir o número de efectivos em cerca de 1 700 elementos, para cerca de 3 050 trabalhadores (16).

No trabalho legislativo preparatório são estabelecidas as diferentes medidas de «reestruturação» previstas pelas autoridades norueguesas. Quatro medidas consistiam em (i) manutenção temporária dos direitos de pensão dos funcionários públicos (17); (ii) manutenção do direito à reforma numa idade específica (18); (iii) regimes de reforma antecipada; e diversas outras medidas relacionadas com (iv) processo de mudança, deslocação, manutenção do salário e renovação de máquinas (19). Estas medidas são designadas «medidas de reestruturação» e financiadas através de subvenções directas. Inicialmente, estava previsto o financiamento directo de uma outra rubrica, a saber, (v) compensação salarial (20). Todavia, imediatamente antes de ser estabelecido o balanço de abertura da Mesta AS, as autoridades norueguesas decidiram que os custos relevantes seriam cobertos, ao invés por uma contribuição de capital para a Mesta AS, sob a forma de capitais próprios.

O custo total das quatro medidas de reestruturação financiadas por subvenção directa foi estimado inicialmente em 1 468 milhões NOK (em valores actualizados) que seriam pagos pelo Estado à Mesta AS sob a forma de prestações ao longo de um período de três anos, de 2003 a 2005 (21). Estes custos de reestruturação não foram incluídos no balanço de abertura da Mesta AS, uma vez que os custos de reestruturação seriam financiados pelo Estado, por intermédio do seu orçamento, ao longo de um período de três anos: 2003, 2004 e 2005 (22).

O orçamento do Estado para 2006 indica que a Mesta AS recebeu um montante total de 993,6 milhões NOK para a cobertura dos custos de reestruturação (23). Até 30 de Junho de 2008, a Mesta AS tinha despendido 879,6 milhões NOK deste montante, enquanto os custos totais de reestruturação eram estimados em 1 097,8 milhões NOK (até 2013) (24). As autoridades norueguesas explicaram que, embora tivesse sido previsto inicialmente que o Estado suportaria todos os custos de reestruturação (o que implicava que, caso a estimativa inicial dos custos de reestruturação no montante de 1 468 milhões NOK fosse insuficiente, o Estado concederia fundos adicionais), os orçamentos do Estado para 2007 e 2008 indicam claramente que não seriam concedidos à Mesta AS novos fundos de reestruturação para além do montante de 993,6 milhões NOK já recebido pela empresa (25).

As autoridades norueguesas explicaram que, sendo embora muito pouco provável que no fim do período em causa os custos de reestruturação fossem inferiores ao montante recebido pela Mesta AS, os montantes em excesso seriam reembolsados ao Estado.

Em termos de regulamentação, as autoridades norueguesas aprovaram uma lei que previa a transformação das actividades de produção da Administração Rodoviária Pública numa sociedade de responsabilidade limitada pertencente ao Estado e a regulação de alguns direitos dos trabalhadores transferidos da Administração Rodoviária Pública para a Mesta AS (a seguir designada «Lei relativa à criação da Mesta») (26).

2.2.1. Considerações gerais

As autoridades norueguesas explicaram que a principal dificuldade associada à transferência dos trabalhadores do Departamento de Produção para a Mesta AS consistia em permitir que a nova empresa exercesse a sua actividade em condições semelhantes às dos seus concorrentes, assegurando assim da igualdade das condições de concorrência. As autoridades norueguesas decidiram transferir os trabalhadores para a Mesta AS, conferindo a esta última (e não à Administração Rodoviária) a responsabilidade pela aplicação das medidas relacionadas com a transferência e a redução dos efectivos. Estas questões, bem como a sua resolução, faziam parte integrante do processo de liberalização e de abertura do mercado nacional da rede rodoviária, constituindo uma condição prévia. O Estado norueguês não teria assegurado a abertura deste mercado se não estivesse em condições de criar uma nova empresa com efectivos suficientes. As autoridades norueguesas explicaram que tal havia estado na base das negociações do Estado com os sindicatos sobre a transferência dos trabalhadores do Departamento de Produção para a Mesta AS. As negociações permitiram alcançar, em 4 de Julho de 2002, um «entendimento» entre as partes relativamente à manutenção temporária de certos direitos dos funcionários públicos e à possibilidade de propor medidas destinadas a reduzir o número de trabalhadores, tais como a reforma antecipada (27). Os elementos específicos deste entendimento são referidos nos pontos que se seguem (28).

Foi criado antes de 1 de Janeiro de 2003 um Conselho de Administração provisório da Mesta AS (o «Conselho de Administração Provisório»), para representar a futura empresa. As autoridades norueguesas explicaram que o Conselho de Administração Provisório não participou nas negociações relativas aos trabalhadores. Porém, o direito a uma compensação salarial foi incluído na Lei relativa à criação da Mesta (29). Em contrapartida, os demais direitos dos funcionários públicos não foram regulamentados por lei ou por qualquer outro instrumento jurídico.

Antes de proceder a uma descrição das condições do entendimento, será útil apresentar algumas informações sobre o estatuto dos trabalhadores do Departamento de Produção antes da sua transferência para a Mesta AS: as autoridades norueguesas explicaram que os trabalhadores do Departamento de Produção eram trabalhadores da Administração Pública. Nos termos da legislação norueguesa, os trabalhadores da Administração Pública têm o estatuto de funcionários públicos (30) e estão inscritos obrigatoriamente no Fundo de Pensões do Estado («Skates pensjonskasse» ou «SPK») (31). A inscrição no SPK garante os direitos de pensão dos funcionários públicos. Além disso, com base numa lei que estabelece as condições do direito dos funcionários públicos a um regime especial de reforma numa idade específica (reforma antecipada), alguns dos funcionários públicos do Departamento de Produção (tais como os motoristas e cozinheiros) tinham o direito de se reformar com uma idade específica (reforma antecipada) (32).

Dado que o estatuto de funcionário público está associado ao emprego na administração pública, os trabalhadores transferidos para a Mesta AS deixaram de ser funcionários públicos a partir de 1 de Janeiro de 2003. Caso as medidas em questão não tivessem sido aprovadas, esses trabalhadores teriam perdido os direitos associados ao seu estatuto de funcionários públicos (33). As autoridades norueguesas explicaram que, nos termos da legislação norueguesa, a transferência do Departamento de Produção para a Mesta AS é considerada como uma «transmissão de empresas» (34). De acordo com as regras aplicáveis à transmissão de empresas, os contratos de trabalho dos trabalhadores transferidos foram transferidos para a nova empresa, salvo no que diz respeito aos direitos de pensão (35). Dado que a nova entidade patronal não pertencia à administração pública, as autoridades norueguesas explicaram que os funcionários públicos que trabalhavam no Departamento de Produção tinham o direito de recusar a transferência para a Mesta AS. Porém, de acordo com as regras gerais aplicáveis aos funcionários públicos, se recusassem a transferência corriam o risco de ser despedidos, a menos que fosse possível encontrar outro posto de trabalho adequado: nesses casos, os funcionários públicos têm direito de prioridade no preenchimento de vagas na administração pública (mas não a uma compensação salarial) (36).

Embora os trabalhadores pudessem optar por permanecer ao serviço da administração pública, a transferência dos trabalhadores do Departamento de Produção para a nova entidade (Mesta AS) constituía condição prévia indispensável da liberalização do mercado. Em consequência, as autoridades norueguesas tinham de propor aos trabalhadores incentivos suplementares que os levassem a aceitar livremente a transferência.

(i) Manutenção temporária dos direitos de pensão dos funcionários públicos

Tal como foi referido supra, os trabalhadores da Administração Rodoviária Pública tinham o estatuto de funcionários públicos, mas perderam esse estatuto quando foram transferidos para a Mesta AS. Contudo, com base no entendimento atrás referido, concluído entre os sindicatos e o Estado, os trabalhadores beneficiariam da manutenção dos seus direitos de pensão a título de funcionário público durante um período de transição de cinco anos (ou seja, de 1 de Janeiro de 2003 até ao fim de 2007). O financiamento concedido pelo Estado à Mesta AS destinava-se a cobrir os custos suplementares incorridos para assegurar que os trabalhadores pagassem contribuições para o fundo de pensões equivalentes às dos funcionários públicos durante o período relevante (37).

Tal como foi já referido supra, a inscrição no SPK garante os direitos de pensão dos funcionários públicos e os custos relacionados com esses direitos são pagos ao SPK. Por conseguinte, a inscrição dos trabalhadores no SPK foi mantida, a fim de assegurar o regime de transição de cinco anos. Além disso, para que a Mesta AS pudesse pagar as cotizações dos seus trabalhadores ao SPK, a empresa candidatou-se à inscrição no SPK, que lhe foi concedida (38).

O financiamento concedido pelo Estado à Mesta AS limitava-se a cobrir a diferença entre os custos médios de um regime de pensões privado normal e os custos (mais elevados) de manutenção da inscrição no SPK. Muito embora a estimativa de custos inicial se cifasse em cerca de 395 milhões NOK (39), as autoridades norueguesas declararam que, em 30 de Junho de 2007, os custos contabilizados ascendiam a 277,3 milhões NOK (excluindo os custos administrativos) (40).

(ii) Manutenção do direito à reforma numa idade específica (antecipada)

Tal como referido supra, alguns funcionários públicos transferidos para Mesta AS tinham direito a aposentar-se a uma idade inferior (ou seja, aos 65 anos) comparativamente à idade de reforma normal de 67 anos. Nos termos do entendimento concluído entre os sindicatos e o Estado, era concedido aos trabalhadores do Departamento de Produção a quem, à data da criação da Mesta AS (ou seja, 1 de Janeiro de 2003), faltavam apenas 10 anos ou menos para a reforma (ou seja, cuja idade era igual ou superior a 55 anos), o direito de manterem a sua idade especial de reforma de 65 anos (41). Esta disposição foi possível graças ao facto de os trabalhadores continuarem inscritos no SPK, tal como referido supra.

O financiamento concedido pelo Estado à Mesta AS cobria a diferença entre os custos médios de um regime de pensões normal e os custos de manutenção do regime de reforma com uma idade específica (antecipada). Ao passo que a estimativa de custos inicial se elevava a cerca de 85 milhões NOK (incluindo custos administrativos equivalentes a cerca de 5 % do montante total) (42), os custos totais contabilizados até 30 de Junho de 2007 ascendiam a 26,5 milhões NOK (excluindo os custos administrativos) (43).

(iii) Regimes de pensões antecipadas

No entendimento concluído entre os sindicatos e o Estado estabelecia-se também que, durante um período de três anos (de 1 de Janeiro de 2003 até ao fim de 2005), a Mesta AS podia propor aos trabalhadores transferidos do Departamento de Produção um acordo ao abrigo do qual se poderiam reformar com a idade de 60 anos, em vez da idade normal de 67 anos (44). A reforma antecipada podia ser proposta à discrição da empresa, com base numa avaliação individual do trabalhador (45).

O financiamento concedido pelo Estado à Mesta AS cobria a diferença entre os custos médios de um regime de pensões normal e os custos da reforma antecipada. No trabalho legislativo preparatório, os custos de financiamento pelo Estado das reformas antecipadas (incluindo custos administrativos equivalentes a cerca de 5 % dos custos totais) foram estimados em 911 milhões NOK (46). As autoridades norueguesas explicaram que cerca de 470 trabalhadores tiraram partido desta possibilidade e que, em 30 de Junho de 2007, os custos totais contabilizados ascendiam a 691,9 milhões NOK (excluindo os custos administrativos) (47).

(iv) Mudança, deslocação, manutenção do salário e renovação de máquinas

De acordo com os documentos orçamentais preparatórios, estes custos abrangiam os custos de mudança («flyttekostnader»), deslocação («pendlergodtgjørelse»), manutenção do salário («bibehold av lønn») e renovação de máquinas («maskiner–sanering») (48). As autoridades norueguesas explicaram que abrangiam também custos relacionados com a mudança de escritórios («kontor–flyttekostnader»), a mudança de serviços de apoio e manutenção («støttepunkter–flyttekostnader») e a transferência de arquivos («arkivoverføring»).

À excepção da medida relacionada com a manutenção do salário (que não foi aplicada e, portanto, não gerou custos), todas as medidas foram executadas à data da criação da Mesta AS, tendo vigorado até ao fim de 2005. Apesar de os custos totais incorridos com todas as medidas terem sido estimados inicialmente em 77 milhões NOK (49), as autoridades norueguesas explicaram que, em Janeiro de 2006, os custos totais contabilizados ascendiam a cerca de 82,4 milhões NOK (excluindo os custos administrativos), tendo o Estado suportado estes custos (50).

Esta rubrica inclui os custos incorridos com a mudança de residência dos quadros superiores e do pessoal administrativo, a fim de poderem poderem trabalhar na Mesta AS. Dado que esses funcionários passaram a ocupar postos de trabalho na Mesta AS situados em locais diferentes daqueles onde trabalhavam anteriormente na Administração Rodoviária Pública, alguns trabalhadores tiveram de mudar de residência para assumirem as suas novas funções. Constituem exemplos desses custos os custos efectivos de mudança, com os devidos documentos comprovativos («faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp»), os dias de licença paga para efectuar a mudança («flyttepermisjon») e os custos de deslocação para inspecção da nova residência («visningsreise»).

Esta rubrica abrange também os custos considerados necessários para garantir que os quadros superiores ou o pessoal administrativo aceitassem trabalhar na Mesta AS em instalações localizadas a grande distância do seu domicílio. Constituem exemplos destes custos os custos de deslocação casa-emprego («hjemreise»), os custos de duplo arrendamento («Dekning av husleie») (51), as ajudas de custo de transporte entre o domicílio e o emprego («kjøregodtgjørelse») e as ajudas de custo de alojamento («kostgodtgjørelse»).

Esta rubrica abrange os custos de mudança dos escritórios da Administração Rodoviária Pública para a sede e os escritórios regionais da Mesta AS. Constituem exemplos destes custos a limpeza dos antigos escritórios («Rydding og rengjøring av gamle kontorer»), a embalagem do material de escritório (52) e o respectivo transporte para os novos escritórios («Pakking og transport»), a preparação, equipamento e modernização dos novos escritórios da Mesta AS («Klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer») e os custos administrativos inerentes às actividades de mudança («administrasjon av flyttning»).

Esta rubrica inclui os custos de mudança das antigas instalações para os novos serviços locais de apoio e manutenção, bem como os custos de reorganização dos antigos serviços de apoio às actividades de exploração em novos serviços de apoio às actividades de exploração da Mesta AS. Inclui a criação de um novo sistema informático, que se tornou necessário pelo facto de o Departamento de Produção partilhar anteriormente um sistema informático com outros departamentos da Administração Rodoviária Pública. Constituem exemplos específicos destes custos a limpeza das antigas instalações de apoio às actividades de exploração e manutenção («rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt»), a embalagem do material e o respectivo transporte para os novos escritórios («pakking og transport»), a preparação, equipamento e modernização dos novos escritórios de apoio às actividades de exploração e manutenção («Klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt») e os custos administrativos inerentes às actividades de mudança («administrasjon av flytting»).

Esta rubrica inclui os custos de instalação dos arquivos electrónicos e físicos na Mesta AS. Abrange os custos relacionados com a separação entre os arquivos relevantes e outros arquivos irrelevantes da Administração Rodoviária Pública, bem como os custos relacionados com a criação de novos arquivos na Mesta AS. Pode citar-se a título de exemplo, os custos de avaliação dos recursos necessários para cada arquivo («Ressursbehov pr. arkiv»), realização de fotocópias («kopiering»), transporte («frakt»), preparação («klargjøring») e trabalhos associados à garantia de qualidade («kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid»).

Apesar de a designação desta rubrica levar a crer que abrange os custos relacionados com a reparação ou a renovação de máquinas, não é esse o caso. As autoridades explicaram que o Departamento de Produção executara, antes da reforma, obras após as quais as máquinas e outros equipamentos não tinham sido retirados dos estaleiros de construção e reparação (53). Portanto, esta rubrica relacionava-se com a responsabilidade residual de contratos de obras anteriores e abrangia a limpeza dos estaleiros («opprydding») e a retirada, eliminação e transporte das máquinas desnecessárias («fjerning, skroting, og fraktkostnader»). As máquinas a retirar eram máquinas velhas e avariadas, que não podiam ser utilizadas pela nova empresa e que, portanto, não tinham sido incluídas na avaliação do valor da maquinaria (ou da empresa em geral) (54). As autoridades norueguesas explicaram que a Mesta AS confiou uma parte desse trabalho a subcontratantes, em condições comerciais. O restante trabalho foi efectuado pela Mesta AS, por um preço baseado num custo horário (excluindo margens de lucro) que, por essa razão, era inferior ao preço de mercado de trabalhos equivalentes realizados nessa data (55). As autoridades norueguesas apresentaram documentação que incluía facturas dos subcontratantes e os preços cobrados pela própria Mesta AS (56).

(v) Compensação salarial

A rubrica de custos de compensação salarial («ventelønn») não faz parte dos custos que as autoridades norueguesas designariam por «custos de reestruturação». Não obstante, a compensação salarial incluía-se nos incentivos propostos para persuadir os trabalhadores a aceitarem a sua transferência para a Mesta AS. Deve ser considerada à luz da necessidade de reduzir o número de efectivos.

Apesar de os trabalhadores transferidos do Departamento de Produção terem perdido o seu estatuto de funcionários públicos, mantiveram, no entanto, durante um período limitado, certos direitos específicos associados a esse estatuto. Alguns desses direitos são regulados pela Lei relativa à criação da Mesta (57). O artigo 4.o desta Lei prevê que, durante um período de três anos após terem começado a trabalhar na Mesta AS, em 1 de Janeiro de 2003, os trabalhadores que forem dispensados posteriormente e que satisfaçam certas condições (por exemplo, pelo menos um ano de trabalho) têm direito a que lhes seja proposto um posto de trabalho adequado na administração pública («fortrinnsrett til annen statlig stilling») ou, caso tal não seja possível, têm direito a receber uma compensação salarial («ventelønn»).

A compensação salarial é regulada pela Lei relativa aos funcionários públicos (58). Trata-se de uma disposição nos termos da qual os funcionários públicos que foram dispensados por razões económicas e aos quais não seja proposto outro emprego adequado têm direito (sujeito às condições e limitações no tempo estabelecidas na Lei) a receber 2/3 do salário a partir do dia em que foram dispensados.

Apesar de os custos relacionados com a compensação salarial se incluírem inicialmente nos custos de reestruturação, o Ministério do Trabalho decidiu posteriormente que os custos estimados deviam, ao invés, ser tidos em conta no cálculo do montante dos fundos próprios da Mesta AS. Por outras palavras, os meios de financiamento dos custos relevantes seriam concedidos pelo Estado à Mesta AS sob a forma de uma injecção de capitais próprios (59). Esta abordagem era justificada pelo facto de o financiamento através de capitais próprios implicar um recurso mais prudente aos despedimentos enquanto instrumento de reorganização da nova empresa. Em contrapartida, caberia recorrer em maior grau a outros instrumentos de reorganização (menos onerosos), tais como a licença com vencimento reduzido, a reforma antecipada, etc.

Embora fosse previsto inicialmente que 450 trabalhadores seriam abrangidos pelo regime de compensação salarial, o que resultaria em custos totais de cerca de 512 milhões NOK (60), esta estimativa foi actualizada em Outubro de 2002 e alterada para 150 trabalhadores, com custos totais de cerca de 150 milhões NOK (61). Portanto, foi este último montante que foi tido em conta na determinação do montante do capital próprio da Mesta AS.

A fim de controlar os custos, a Mesta AS recorreu aos instrumentos alternativos (menos onerosos) de redução do número de efectivos referidos seguidamente (62). Contudo, as autoridades norueguesas explicaram que os custos combinados destas medidas e da compensação salarial totalizaram 359 milhões NOK (dos quais 255,1 milhões NOK tinham sido despendidos até 21 de Dezembro de 2008), sendo portanto muito superiores ao montante injectado para a cobertura desses custos:

Rescisão do contrato individual de trabalho por mútuo acordo, um acordo em que os trabalhadores rescindem o seu contrato de trabalho sem beneficiar de uma compensação salarial, a troco de uma indemnização equivalente a um ano de salários, bem como de assistência financeira para encontrar outro emprego.

Regimes de reforma antecipada, um acordo através do qual os trabalhadores rescindem o contrato de trabalho aos 62 anos, a troco de receberem 66 % do salário até à idade de reforma (67 anos) e do direito de manterem os seus direitos ao regime de pensão normal durante esse período.

Licença com vencimento reduzido, um acordo destinado a induzir os trabalhadores que teriam direito à reforma antecipada (aos 60 anos) entre 2003 e 2005 a rescindirem o contrato de trabalho, propondo-lhes uma rescisão imediata, a troco do pagamento de 66 % do salário até à data em que teriam adquirido o direito à reforma antecipada.

2.3. VALOR DE MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS («MÁQUINAS») E DE BENS IMÓVEIS E EDIFÍCIOS («BENS IMÓVEIS») NO BALANÇO DE ABERTURA

É apresentada seguidamente uma descrição geral do processo de determinação do valor dos activos imobilizados no balanço de abertura final da Mesta AS. Foram contratadas duas empresas de auditoria para o efeito: a Ernst & Young, que foi contratada pela Administração Rodoviária Pública para a criação da nova empresa, ao passo que o Ministério dos Transportes e da Comunicação contratou a Deloitte & Touche para efectuar um controlo de qualidade da avaliação do valor dos activos e da proposta de balanço de abertura, bem como para verificar o processo, os métodos e os princípios aplicados neste contexto. A Ernst & Young foi contratada posteriormente para prestar serviços de auditoria à Mesta AS.

Em suma, em Maio de 2002 os auditores começaram a avaliar o valor dos activos baseados na simulação do princípio da continuidade de exercício (i.e. valor contabilístico ajustado), mas em Agosto de 2002 alteraram o princípio de avaliação para o do «valor efectivo». Foram efectuadas avaliações individuais (ou de grupo) das máquinas e dos bens imóveis (descritas em pormenor na secção 2.3.1). Em Outubro de 2002, os auditores efectuaram uma avaliação pelo justo valor das actividades globais da Mesta AS como uma empresa em actividade, com base no método dos fluxos de caixa actualizados (descrita em pormenor na secção 2.3.2). Os fluxos de caixa actualizados demonstraram que o valor total da empresa (ou seja, o capital de exploração) era inferior ao valor obtido na avaliação dos activos individuais. Uma vez que a lei norueguesa relativa às sociedades de responsabilidade limitada prevê que o valor do capital próprio não pode ser superior ao valor total da empresa, o valor dos activos individuais (ou dos grupos de activos) foi reduzido.

2.3.1. Avaliação dos activos separadamente

(vi) Máquinas

Para efeitos de avaliação dos activos, a Administração Rodoviária Pública, a Arthur Andersen & Co AS (consultor jurídico do Governo da Noruega), a ViaNova e a Skagerak Forsikringsmegling AS elaboraram um relatório em 10 de Maio de 2002 intitulado Balanço de Abertura (63). A avaliação baseava-se em princípio no «valor contabilístico». Porém, uma vez que a administração pública não está sujeita à Lei da Contabilidade (64), os valores que constavam da contabilidade do Departamento de Produção tiveram de ser ajustados, tendo em conta o que seriam se o Departamento de Produção estivesse sujeito à legislação contabilística geral (65). Assim, o princípio de avaliação foi o «ajustamento retroactivo do valor contabilístico» ou, simplesmente, a «simulação do princípio da continuidade de exercício». Nesta base, o valor das máquinas registado na contabilidade do Departamento de Produção em 1 de Janeiro de 2002, ou seja, 1 111 milhões NOK, foi ajustado para 866 milhões NOK. Esse valor foi novamente ajustado em 1 de Janeiro de 2003 para 747 milhões NOK.

Porém, um relatório posterior de Agosto de 2002, intitulado Balanço de Abertura (66), elaborado pela Administração Rodoviária Pública, a Ernst & Young, a Via Nova e a Skagerak Forsikringsmegling AS, revela que em Julho de 2002 foi decidido que os activos do Departamento de Produção a transferir para a Mesta AS seriam avaliados com base no princípio do «valor efectivo» e não na «simulação do princípio da continuidade», uma vez que o primeiro é um princípio de avaliação mais transparente.

No relatório de Dezembro de 2002 intitulado Suplemento ao Balanço de Abertura: avaliação dos activos , elaborado pela Administração Rodoviária Pública, a Ernst & Young, a Via Nova, a OPAK e a Skagerak Forsikringsmegling AS, é apresentado o valor das máquinas baseado no valor efectivo (67). Foram adoptadas duas abordagens para determinar o valor efectivo: no caso de certos grupos de máquinas, o ponto de partida era o valor contabilístico tal como fora registado pela administração pública, ajustado através da aplicação do imposto sobre o valor acrescentado, dos períodos de amortização e de algumas apreciações discricionárias. No caso de outros grupos de máquinas, os valores baseavam-se em avaliações externas e nos preços (68). Nessa base, o valor efectivo das máquinas foi estimado em 572 milhões NOK, ao passo que o valor total de todos os activos foi estimado em 1 162 milhões NOK (69).

A Ernst & Young explicou posteriormente que os cálculos que figuram no relatório atrás referido, em que é utilizado como ponto de partida o valor contabilístico de 747 milhões NOK, calculado com base na simulação do princípio da continuidade em exercício, para obter um valor efectivo de 572 milhões NOK, podem induzir em erro. Segundo a Ernst & Young, o processo de determinação do valor efectivo das máquinas a transferir para a Mesta AS não se baseou nesses cálculos.

(vii) Bens imóveis

No relatório de Maio de 2002 intitulado «Balanço de Abertura», o valor contabilístico dos bens imóveis registado pela administração pública em 1 de Janeiro de 2002 era de 596 milhões NOK. Após terem sido excluídos os bens imóveis que não seriam transferidos para a Mesta AS e terem sido efectuados ajustamentos com base no princípio da continuidade simulada, esse valor foi estimado em 277 milhões NOK.

Depois de o princípio em que se baseava a avaliação ter sido mudado da continuidade simulada para o valor efectivo, os bens imóveis foram avaliados por uma empresa de avaliação imobiliária independente, a OPAK. As autoridades norueguesas apresentaram uma avaliação efectuada por essa empresa especializada, com data de 28 de Agosto de 2002, em que a OPAK avaliava o valor de 375 imóveis em cerca de 336 milhões NOK (70). Num relatório de seguimento de 31 de Outubro de 2002, elaborado pela OPAK, concluía-se que, nomeadamente por terem sido acrescentados 16 imóveis, o valor aproximado dos bens imóveis era de 395 milhões NOK. A Ernst & Young explicou que, posteriormente, a exclusão de imóveis que não seriam transferidos para a Mesta AS e correcções relativas a imóveis arrendados (71) reduziram o valor dos bens imóveis para 331 milhões NOK (72).

O relatório de Dezembro de 2002 intitulado «Suplemento ao Balanço de Abertura: avaliação dos activos» demonstra que, apesar de o valor dos bens imóveis, calculado com base no princípio da continuidade simulada, ser de 596 milhões NOK, a aplicação do princípio do valor efectivo o tinha reduzido para 331 milhões NOK.

2.3.2. Avaliação dos activos com base nos fluxos de caixa actualizados

Paralelamente à avaliação dos activos individuais, foi efectuada de forma independente uma avaliação pelo justo valor da empresa como empresa em actividade, com base no método de fluxo de caixa actualizado, descrita sucintamente num relatório de Outubro de 2002 intitulado «Avaliação», elaborado pela Ernst & Young (73). Conclui-se no relatório que, aplicando o método de fluxo de caixa actualizado, o capital de exploração (74) ascendia a cerca de 600 milhões NOK (num intervalo de +/– 25 %). A análise baseava-se numa avaliação dos fluxos de caixa actualizados para o período de 2003-2012, para o qual se estimava um valor actualizado negativo de 300 milhões NOK e um valor final de mais de 900 milhões NOK (75). A taxa de retorno depois de impostos foi fixada em termos nominais numa taxa fixa de 6,7 % dos activos totais (76).

A Ernst & Young explicou que o capital de exploração (600 milhões NOK) é constituído pelos activos totais, menos a dívida de curto prazo. A título de comparação, a estimativa resultante da avaliação dos activos individuais era de 1 162 milhões NOK. Subtraindo a este montante a dívida de curto prazo (464 milhões NOK), o capital de exploração (77) ascendia a 698 milhões NOK. Este valor é superior ao valor de 600 milhões NOK do capital de exploração resultante de uma avaliação pelo justo valor da empresa na sua globalidade (ou seja, método de fluxo de caixa actualizado). A lei norueguesa relativa às sociedades de responsabilidade limitada prevê que o valor do capital próprio não pode ser superior ao valor total da empresa, portanto foi necessário reduzir o valor dos activos (78). Por conseguinte, a Ernst & Young, a fim de reduzir o capital de exploração para 619 milhões NOK, reduziu o valor dos activos da forma indicada seguidamente (79):

Activo imobilizado 1 053 Activo circulante 109 Dívida de curto prazo (464) Líquido 698 Ajustamento em baixa máquinas (25) Ajustamento em baixa bens imóveis (54) Ajustamento em baixa total (79) Valor após ajustamento em baixa 619 Dívida (pensões) 319 Capital próprio 300 Capital próprio em numerário 1 600 Total do capital próprio no balanço de abertura 1 900

Como se pode ver supra, foi efectuado um ajustamento em baixa no montante de 79 milhões NOK. Devido ao facto de o valor dos bens imóveis e das máquinas ser muito incerto, o ajustamento em baixa foi repartido por esses activos da forma indicada seguidamente:

Valor efectivo estimado das máquinas 572 Aquisições 44 Ajustamento em baixa (25) Valor no balanço de abertura 591 Valor efectivo estimado dos bens imóveis 331 Aquisições 4 Ajustamento em baixa (54) Valor no balanço de abertura 281

2.3.3. Controlo de qualidade

Paralelamente ao processo de determinação do valor efectivo, a Deloitte & Touche iniciara (em Outubro de 2002) um exercício de controlo das primeiras avaliações dos activos (baseadas na simulação do princípio da continuidade de exercício), por comparação com os resultados obtidos através da avaliação dos fluxos de caixa actualizados. Nesta base, a Deloitte & Touche concluiu que o valor dos activos imobilizados totais (avaliado pelo método da simulação do princípio da continuidade) devia ser reduzido de 1 137 milhões NOK (80) para 937 milhões NOK (ou seja, em 200 milhões NOK) (81).

2.3.4. Avaliação no balanço de abertura definitivo

No balanço de abertura definitivo de 1 de Janeiro de 2003, elaborado pela Mesta AS com a assistência da Ernst & Young, da ViaNova Plan e da Trafikk AS (Anexo A), é indicado um valor total de 977 milhões NOK para os activos imobilizados (82).

O balanço de abertura definitivo confirma que o valor de 572 milhões NOK das máquinas (identificado no relatório de Dezembro de 2002, intitulado «Suplemento ao Balanço de Abertura: avaliação dos activos») foi ajustado em baixa em 25 milhões NOK, para 547 milhões NOK. A inclusão de outros investimentos e alguns ajustamentos menores conduziram a um valor final das máquinas de 594 milhões NOK.

Na sequência de algumas aquisições no montante de 4 milhões NOK, que elevaram o valor dos bens imóveis para 335 milhões NOK, e do ajustamento em baixa de 54 milhões NOK (que foi necessário devido aos resultados da avaliação pelo método de fluxo de caixa actualizado), o valor dos bens imóveis foi fixado em 281 milhões NOK.

2.4. TRANSFERÊNCIA DE CONTRATOS PROVISÓRIOS E RESPECTIVO VALOR NO BALANÇO DE ABERTURA

2.4.1. Contratos de construção

As autoridades norueguesas explicaram que, a partir de 1 de Janeiro de 2003, todos os novos contratos de construção (de obras como estradas, túneis, docas e pontes) foram sujeitos a concurso público.

Porém, os projectos de construção existentes tinham de ser transferidos para a Mesta AS, para completar os projectos de construção em curso. Os contratos em vigor divergiam em termos de complexidade e duração, mas findavam todos no prazo de um ou dois anos após a criação da Mesta AS. As autoridades norueguesas explicaram que os contratos de construção foram transferidos para a Mesta AS pelos preços fixados originalmente para os referidos contratos. Na opinião das autoridades norueguesas, esses preços reflectem os preços de mercado. Uma boa parte dos contratos de construção anteriores a 1 de Janeiro de 2003 tinham sido sujeitos a concurso, pelo que a Administração Rodoviária Pública dispunha de alguma experiência quanto ao nível dos preços de mercado. Além disso, os preços dos contratos de construção celebrados entre a Administração Rodoviária Pública e o Departamento de Produção tinham de ser concluídos de acordo com directrizes internas que previam regras relativas à fixação dos preços dos contratos internos (83). De acordo com as directrizes internas, a experiência em matéria de preços obtida no contexto de concursos públicos devia estar na base da fixação dos preços dos contratos internos: os preços dos concursos públicos deviam ser utilizados directamente ou, em alternativa, os preços dos contratos internos deviam basear-se em estimativas ajustadas de modo a reflectirem os preços de mercado e, quando relevante, deviam ser reduzidos para o nível de mercado (84). Em qualquer dos casos, a condição geral estabelecida pela Administração Rodoviária era a de que os preços fixados no âmbito de acordos internos deviam reflectir o nível dos preços de mercado (85). Por último, as autoridades norueguesas clarificaram também que os preços de transferência dos contratos não eram influenciados por outros requisitos fiscais ou regulamentares para além das taxas e direitos que incidem sobre todos os serviços (86).

Os preços de transferência dos contratos de construção para a Mesta AS eram os mesmos que os utilizados para efeitos de determinação das receitas dos contratos na análise dos fluxos de caixa actualizados.

2.4.2. Contratos de exploração e manutenção

Foram transferidos para a Mesta AS 102 contratos de exploração e manutenção («funksjonsavtaler») ainda em vigor (87). Estes contratos, que diziam respeito a obras de reparação do pavimento, marcação, drenagem e limpeza da neve em estradas, bem como limpeza de estradas após inundações e avalanches, findavam todos num prazo máximo de quatro anos, ou seja, no terceiro trimestre de 2006. Em termos de duração, podem ser classificados nas quatro categorias indicadas infra. Após a expiração dos contratos de exploração e manutenção, a Administração Rodoviária Pública sujeitou a concurso público cerca de 25 % dos contratos, em 1 de Setembro de cada ano, da seguinte forma:

— Categoria A: 24 contratos que findavam no Outono de 2003;

— Categoria B: 25 contratos que findavam no Outono de 2004;

— Categoria C: 27 contratos que findavam no Outono de 2005;

— Categoria D: 26 contratos que findavam no Outono de 2006.

Se bem que todas as categorias abranjam contratos que cobrem zonas geográficas distribuídas igualmente por todo o território da Noruega (a fim de assegurar a estabilidade e continuidade da prestação dos serviços), as categorias correspondem também ao grau de dificuldade das obras a executar. Assim, a categoria A inclui os contratos de obras mais simples, a executar em zonas restritas (zonas que colocam dificuldades mínimas em termos de condições de trânsito e meteorológicas e dos tipos de estradas), ao passo que a categoria D inclui contratos de obras de carácter difícil, tanto em termos rodoviários (estradas de montanha ou em zonas declivosas), como das condições de trânsito e a nível meteorológico. As categorias B e C abrangem contratos de obras cujo grau de dificuldade se situa entre os dois extremos.

As autoridades norueguesas explicaram que os preços dos serviços prestados no âmbito dos contratos de exploração e manutenção celebrados pelo Departamento de Produção foram mantidos após a transferência dos contratos para a Mesta AS.

2.4.3. Valor dos contratos transferidos

Os preços a que os contratos foram transferidos são indicados numa folha de cálculo Excel apresentada pelas autoridades norueguesas que é semelhante à folha de cálculo apresentada anteriormente pela Veidekke ASA (88). Na sequência da decisão de dar início ao procedimento, as autoridades norueguesas actualizaram a estimativa do valor total dos contratos de construção transferidos para a Mesta AS de 2 960 para 2 942 milhões NOK (89). As autoridades norueguesas actualizaram também a estimativa do valor total dos contratos de exploração e manutenção transferidos para a Mesta AS de 5 750 para 5 866 milhões NOK. Não são discriminados nessa estimativa os valores dos contratos individuais.

2.4.4. Nível de preços resultante de concursos subsequentes

Num relatório solicitado e publicado pela Direcção de Obras Públicas, a ViaNova Plan e a Trafikk AS efectuam uma análise do nível de preços dos contratos em Dezembro de 2003 («Relatório ViaNova»). O Relatório ViaNova demonstra que vários contratos de exploração e manutenção transitórios transferidos para a Mesta AS tinham sido objecto de concurso público em Janeiro de 2003. Uma das conclusões do relatório era a de que o nível de custos destes últimos parecia ser inferior em cerca de 32 % ao nível de custos inicial de contratos transitórios comparáveis transferidos para a Mesta AS. As autoridades norueguesas comentaram que era correcto que a Administração Rodoviária Pública não tinha renegociado esses contratos a fim de obter uma redução de preço comparativamente aos (restantes) contratos transitórios.

As autoridades norueguesas apresentaram uma panorâmica geral dos preços de contratos de exploração e manutenção adjudicados por concurso público entre 2003 e 2006. Os montantes nela indicados e apresentados pelas autoridades norueguesas são semelhantes (com algumas discrepâncias) aos que constam da folha de cálculo Excel apresentada pela Veidekke ASA, que inclui também um quadro em que é efectuada uma comparação entre a proposta que obteve a adjuficação do contrato (ou seja, a proposta mais baixa) em cada um dos processos de concurso e os preços a que os contratos foram transferidos. O resumo comparativo facultado pela Veidekke ASA revela que, no que respeita aos contratos adjudicados por concurso público entre 2003 e 2006, os preços dessas propostas eram geralmente mais baixos do que os preços a que os contratos tinham sido transferidos para a Mesta AS. O resumo revela igualmente que os preços constantes das propostas apresentadas pela (própria) Mesta AS em concursos subsequentes são inferiores aos preços a que os contratos foram transferidos para a Mesta AS (90):

(em milhões NOK) Ano do concurso Preço da proposta que obteve a adjudicação do contrato Montante pelo qual o preço de transferência dos contratos excedia o preço das propostas Montante em que o preço de transferência dos contratos excedia o preço das propostas da Mesta AS apresentadas em concursos 2003 1 226,6 94 67 2004 1 605,2 328 282 2005 1 857,1 760 563 2006 7 455,5 948 900

A panorâmica geral dos contratos de exploração e manutenção sujeitos a concurso público entre 2003 e 2006 apresentada pelas autoridades indica que a Mesta AS obteve 14 dos 24 sujeitos a concurso em 2003. Em 2004, a Mesta AS obteve 13 dos 25 contratos e, em 2005, 20 dos 29 contratos objecto de concurso. Em 2006, a Mesta AS obteve 21 dos 30 contratos (91), o que significa que a Mesta AS obteve 68 num total de 108 contratos, o que representa cerca de 62,7 %.

2.4.5. Análise dos preços anteriores e experiência da Administração Rodoviária Pública

As autoridades norueguesas explicaram que, antes da criação da Mesta AS, o Parlamento norueguês apoiara cinco contratos-piloto que a Administração Rodoviária Pública havia previsto adjudicar por concurso público. As autoridades explicaram que os preços daí resultantes foram utilizados para avaliar estes tipos de contratos a nível interno (tanto no período anterior à decisão de criação da Mesta AS, em 2001, como posteriormente). Todavia, esses preços não foram utilizados como base de fixação dos preços dos contratos transitórios. Quando o Órgão de Fiscalização inquiriu das razões subjacentes a tal facto, as autoridades norueguesas explicaram que fora decidido que o valor dos contratos transitórios seria determinado com base nos custos dos contratos.

Segundo as autoridades, os preços vencedores dos cinco contratos-piloto foram os seguintes:

— Bærum (1998), cinco anos: 74 940 000 NOK

— Nedre Romerike (1999), cinco anos: 56 000 000 NOK

— Ibestad Dyrøy (1999), quatro anos: 30 418 400 NOK

— Lågendalen (2000), quatro anos: 45 706 323 NOK

— Våler og Åsnes (2001), cinco anos: 39 018 023 NOK.

Em Dezembro de 2000, a Administração Rodoviária Pública publicou um relatório em que analisava a competitividade dos serviços de exploração e manutenção do Departamento de Produção (92). O relatório continha resultados preliminares de Agosto de 2000 e a capacidade para concorrer fora calculada determinando a relação entre os custos calculados de um contrato e o preço acordado. No caso dos contratos do Departamento de Produção, os custos representavam 94 % do preço, enquanto para os contratos das empresas privadas os custos representavam 71 % do preço. Esta conclusão parece ter sido extraída com base nos contratos provisórios. Na página 7 do relatório, o contrato Bærum figura como tendo um valor médio anual de 15 milhões NOK, em consequência do concurso público. Este valor resulta do preço por km de 125 000 NOK × 120 km de estrada, o que perfaz 15 milhões NOK (ou 75 milhões NOK, para os cinco anos) (93). O contrato Nedre Romerike figura no relatório como tendo um valor anual de 11,2 milhões NOK. O preço por km é de 50 000 NOK × 198 km de estrada, o que perfaz 9,9 milhões NOK (ou 49,5 milhões NOK, para os cinco anos) (94).

Além disso, questões colocadas em 1999–2000 pela Comissão dos Transportes do Parlamento ao Ministério dos Transportes relativamente à situação da Administração Rodoviária Pública revelavam que fora efectuada pela Akershus uma análise que demonstrava que o nível de preços dos contratos de exploração e manutenção era 20 % a 25 % superior ao dos contratos privados (95). Finalmente, segundo um comunicado de imprensa de 17 de Abril de 2001 da Administração Rodoviária Pública, uma análise comparativa entre, por um lado, quatro contratos em que os serviços de exploração e manutenção eram prestados por operadores privados e, por outro lado, contratos ao abrigo dos quais o Departamento de Produção prestava serviços correspondentes demonstrava que a proposta de preço mais baixa dos prestadores privados era 15 % a 20 % inferior à do Departamento de Produção.

2.4.6. Contratos transitórios e balanço de abertura

As autoridades norueguesas explicaram que os contratos transitórios eram activos que faziam parte dos fluxos de caixa actualizados e que, portanto, tinham sido tidos em conta na avaliação do valor total da Mesta AS. Porém, com base nos resultados da avaliação dos fluxos de caixa actualizados, o valor da carteira de contratos (96) era demasiado baixo para que lhe fosse atribuído qualquer valor (97).

2.4.7. Obrigação temporária de serviço público

As autoridades norueguesas explicaram que, nos termos do artigo 59.o, n.o 2, do Acordo EEE, as autoridades norueguesas impuseram à Mesta AS, a partir de 1 de Janeiro de 2003, a obrigação de prestar um serviço público, sob a forma de serviços de exploração e manutenção da rede rodoviária nacional. A obrigação foi extinta gradualmente, tendo findado em 1 de Setembro de 2006. As obrigações de serviço público são descritas em pormenor num relatório relativo às normas de exploração e manutenção publicado pela Administração Rodoviária Pública em 1999 (actualizado em 2003) (98). São delineados no relatório os requisitos fundamentais destinados a garantir que as normas de execução das obras de exploração e manutenção sejam suficientes para manter a segurança rodoviária, através da definição de normas ou acções concretas relativas a túneis, drenagem, revestimento de estradas, pontes, cais e pavimentos («Relatório de Normalização») (99). São também estabelecidas no Relatório de Normalização normas específicas em matéria de manutenção fiável no Inverno, a fim de assegurar a manutenção da segurança rodoviária. A missão de serviço público foi atribuída à Mesta AS mediante a introdução em todos os contratos adjudicados à empresa de uma disposição em que é apresentado um resumo das normas relevantes, sendo também feita referência ao Relatório de Normalização da exploração e manutenção.

As autoridades norueguesas explicaram que a atribuição à Mesta AS da obrigação de serviço público se destinava a garantir um nível suficiente de segurança rodoviária até Setembro de 2006. A este respeito, as autoridades explicaram que a Administração Rodoviária Pública é responsável pela segurança rodoviária e por garantir um nível mínimo de segurança rodoviária, através da supervisão e do acompanhamento das obras de reparação e de manutenção (100). Até 1 de Janeiro de 2003, esta função consistia principalmente no acompanhamento das obras executadas por um único prestador de serviços, ou seja, o Departamento de Produção. Porém, após essa data, tal assumiria uma nova dimensão, uma vez que as obras de manutenção das estradas seriam sujeitas a concurso público e, portanto, executadas por vários prestadores de serviços diferentes. No que a este ponto se refere, de acordo com os trabalhos legislativos preparatórios, a razão que justificava a abertura gradual do mercado consistia em garantir que a Administração Rodoviária Pública pudesse continuar a controlar e assegurar que as normas e a segurança rodoviária fossem mantidas a um nível satisfatório (101).

As autoridades norueguesas explicaram ainda que foi também esta a razão pela qual os contratos que acarretavam maior risco e mais exigências foram os últimos a ser sujeitos a concurso público, ao passo que os contratos mais simples e de menor dimensão foram os primeiros a ser adjudicados por concurso (102). Deixando para uma fase posterior os contratos mais complexos, a Administração Rodoviária Pública teria assim já obtido uma experiência suficiente após a realização dos primeiros concursos, mediante a supervisão e o acompanhamento de vários prestadores de serviços. A Administração Rodoviária Pública estaria assim nas melhores condições possíveis para assegurar o controlo do nível de segurança rodoviária quando fossem adjudicados por concurso os contratos mais complexos (103).

No que respeita ao pagamento da compensação pelos serviços públicos, as autoridades norueguesas apresentaram os seguintes quadros, em que são indicados os custos, as receitas e a taxa de retorno dos serviços prestados pela Mesta AS ao abrigo dos contratos transitórios de exploração e manutenção (104). Neste contexto, as autoridades norueguesas explicaram que, entre 2003 e 2006, a Mesta AS manteve uma contabilidade separada para cada um dos contratos transitórios. Portanto, todas as receitas (e custos) indicados nos quadros que se seguem estão directamente relacionados com os contratos transitórios de exploração e manutenção.

O quadro 1 indica que, no que se refere ao capital total investido na Mesta AS, o capital foi afectado aos contratos transitórios de exploração e manutenção numa proporção equivalente à percentagem das receitas dos contratos transitórios nas receitas totais.

Mesta AS – Afectação do capital

(em milhões NOK) Capital total 2003 2004 2005 2006 Balanço de abertura 2 686 3 989 4 291 4 643 Balanço de encerramento 3 989 4 291 4 643 4 340 Média 3 338 4 140 4 467 4 492 Volume de negócios total da Mesta 6 386 5 899 6 076 4 492 Volume de negócios total das actividades de exploração e manutenção 3 645 3 613 3 235 3 253 Percentagem do volume de negócios das actividades de exploração e manutenção no volume de negócios total 57 % 61 % 53 % 55 % Capital afectado à exploração e manutenção 1 905 2 536 2 378 2 460 Percentagem do capital de exploração e manutenção afectado aos contratos transitórios (%) 96 % 81 % 60 % 30 % Percentagem do capital de exploração e manutenção afectado aos contratos transitórios (em NOK) 1 835 2 050 1 437 748

No quadro que se segue é apresentada uma panorâmica geral dos custos, das receitas e da taxa de retorno efectiva obtidos pela Mesta AS com base nos contratos transitórios de exploração e manutenção entre 2003 e 2006. As autoridades norueguesas especificaram que não foi fixada antecipadamente uma taxa de retorno específica para os contratos transitórios de exploração e manutenção.

Mesta AS: Receitas, custos e taxa de retorno dos contratos transitórios de exploração e manutenção

(em milhões NOK) 2003 2004 2005 2006 Total Receitas 2 116 1 871 1 293 586 5 866 Lucro antes de impostos (105) 277 175 199 151 802 Lucro depois de impostos 199 126 144 108 577 Margem de lucro 9 % 7 % 11 % 18 % Capital afectado aos contratos transitórios 1 835 2 050 1 437 748 6 070 Rentabilidade efectiva do capital investido 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,50 %

As autoridades norueguesas explicaram que a taxa de retorno média no mercado de exploração e manutenção, ou seja, a «taxa de retorno de referência», é o custo médio ponderado do capital (CMPC) depois de impostos de 8,42 % (106).

No quadro que se segue é apresentada uma panorâmica geral dos componentes da taxa de retorno de referência.

Componentes da taxa de retorno de referência

Custo médio ponderado do capital (CMPC) Taxa de juro sem risco (107) antes de impostos 3,85 % Prémio de risco de mercado (108) 5,00 % Coeficiente beta do capital total 0,90 Dívida líquida/capital próprio Coeficiente beta do capital próprio 1 Custo do capital próprio depois de impostos 8,85 % Custo do capital alheio Taxa de juro sem risco antes de impostos 3,85 % Prémio de risco sobre a dívida 2,50 % Custo do capital alheio antes de impostos 6,35 % Taxa do imposto 28 % Custo do capital alheio depois de impostos 4,57 % Custo médio ponderado do capital (CMPC) Custo do capital próprio 8,85 % Proporção de capital próprio 90 % Custo ponderado do capital próprio depois de impostos 8,00 % Custo do capital alheio depois de impostos 4,6 % Proporção de capital alheio 10 % Custo ponderado do capital alheio depois de impostos 0,5 % Custo médio ponderado do capital total depois de impostos 8,42 %

A taxa de retorno de referência de 8,42 % baseia-se num coeficiente beta de 1, fixado com base no seguinte:

— Observação ao longo de um período de 40 meses (2002–2007) do coeficiente beta de 15 empresas comparáveis (como a Veidekke ASA, a Skanska AB-B SHS, a PEAB AB) (109);

— A taxa de retorno é correlacionada com base no indicador «All Country World Index» da Morgan Stanley (110);

— A proporção de capital próprio foi considerada compatível com a média para o sector (com base em 15 empresas comparáveis) (111).

Finalmente, no quadro que se segue é indicada a diferença entre a taxa de retorno de referência e a taxa de retorno efectiva dos contratos de exploração e manutenção obtida pela Mesta AS nos anos relevantes.

Taxa de retorno

2003 2004 2005 2006 Total Mesta: taxa de retorno 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,5 % Taxa de retorno de referência 8,42 % 8,42 % 8,42 % 8,42 % Excesso de retorno 2,44 % –2,27 % 1,56 % 6,08 % Excesso de retorno (em milhões NOK) 44,8 –46,4 22,5 45,5 66,4

2.5. EMOLUMENTOS E TAXAS DE REGISTO

De acordo com a Lei relativa à criação da Mesta, a transferência de bens imóveis do Departamento de Produção para a Mesta AS seria inscrita no registo predial norueguês como uma «mudança de designação» (112), o que significava que os bens imóveis da Mesta seriam inscritos no registo predial com isenção do pagamento dos emolumentos e taxas de registo que é normalmente devido na Noruega em caso de transferência de títulos de propriedade (113)

Na Noruega, uma prática administrativa designada por «princípio da continuidade» prevê a isenção do pagamento de emolumentos e taxas de registo nos casos em que se considera que a empresa «prossegue» a sua actividade de alguma forma. O Ministério da Justiça emitiu circulares sobre a aplicação do princípio da continuidade. Nos termos da primeira circular, aplicável a partir de 1 de Janeiro de 2003, só a transferência de propriedade no contexto de fusões entre sociedades de responsabilidade limitada pode beneficiar do princípio da continuidade (114). Contudo, a segunda circular alargou o âmbito de aplicação, passando a abranger fusões, cisões e conversões, a partir de 1 de Julho de 2005 (115).

2.6. RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO

O Órgão de Fiscalização adoptou, em 18 de Julho de 2007, a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, com base na conclusão preliminar de que as medidas tomadas no contexto da criação da Mesta AS poderiam envolver auxílios estatais a que não seria aplicável nenhuma das derrogações previstas no Acordo EEE (116). Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização tinha dúvidas de que as medidas em causa pudessem ser consideradas compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE. As medidas em causa consistiam em medidas de reestruturação, na avaliação do valor dos activos, na transferência de contratos provisórios para a Mesta AS e na isenção do pagamento de emolumentos e taxas de registo.

3. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS

Após a publicação da decisão de dar início ao procedimento foram recebidas observações de quatro partes interessadas, na sequência das quais o Órgão de Fiscalização e as diversas partes interessadas procederam a um diálogo generalizado sobre as questões em causa.

3.1. ARNTZEN DE BESCHE – MESTA AS

A sociedade de advogados Arntzen de Besche («Arntzen») apresentou observações em nome da Mesta AS.

Relativamente à questão da compensação estatal pelas medidas de reestruturação, a Arntzen alega que a questão fundamental consiste em determinar se os custos em causa constituem uma responsabilidade do Estado. Apenas se não for esse o caso é que os custos de reestruturação podem ser considerados como parte integrante do orçamento normal da Mesta AS e que o reembolso desses custos representa uma vantagem económica. Com base no acórdão «Combus», a questão decisiva consiste em determinar se a compensação «alivia os encargos que normalmente agravam o orçamento de uma empresa» e só a redução desses custos pode constituir uma vantagem económica (117).

Deve ser estabelecida uma distinção entre (i) custos incorridos no âmbito do funcionamento normal de uma empresa e (ii) custos impostos que, portanto, não são incorridos no âmbito do funcionamento normal da empresa e que não correspondem a custos obrigatórios dos seus concorrentes. A compensação de custos deste último tipo pode limitar-se a compensar ou a neutralizar uma desvantagem estrutural, como sucede neste caso, no intuito de garantir a igualdade das condições de concorrência, não constituindo assim um auxílio estatal. Nesta base, a Arntzen alega que a compensação pelas medidas de reestruturação atribuída à Mesta AS radica numa responsabilidade do Estado e tem como objectivo compensar desvantagens estruturais, pelo que não envolve auxílios estatais.

Caso o Órgão de Fiscalização entenda que as medidas de reestruturação envolvem auxílios estatais, a Arntzen alega que o auxílio é compatível, uma vez que permite que a Mesta AS concorra em igualdade de condições num mercado que acaba de ser aberto à concorrência. Uma vez que a actividade de produção da Mesta AS era exercida anteriormente pelo prestador de serviços do Estado, a Mesta AS foi criada a partir de uma organização que não era concorrencial. Na ausência de uma compensação, a posição competitiva da Mesta AS seria afectada. Na sua decisão relativa à «Destia», a Comissão considerou que a abertura do mercado à concorrência era um objectivo de interesse comum da Comunidade (118). Além disso, as orientações relativas aos auxílios estatais ligados a custos ociosos destinam-se a facilitar a transição das empresas para um mercado concorrencial. Efectivamente, os auxílios (limitados no tempo e nos efeitos) destinados a atingir um objectivo comum de promoção da transição de um mercado fechado para um mercado (parcialmente) liberalizado assumem um interesse comum, contribuindo para contrabalançar as distorções da concorrência. Neste contexto, chama-se a atenção para o facto de que a Mesta AS deve reembolsar os eventuais fundos de reestruturação pagos em excesso.

No que respeita à avaliação das máquinas, a Arntzen alega que, quando o princípio de avaliação foi alterado do valor contabilístico para o valor efectivo, através da análise de fluxos de caixa actualizados, o valor da empresa foi fixado em 600 milhões NOK. A afectação de valor aos activos não altera o valor total e, portanto, não suscita a questão dos auxílios estatais. Com base no resultado da análise de fluxos de caixa actualizados, o valor dos activos (incluindo a dívida a curto prazo) foi reduzido de um valor efectivo de 698 milhões NOK para 619 milhões NOK. Portanto, o ajustamento equivalia a 79 milhões NOK, e não a 200 milhões NOK.

No que respeita aos contratos transitórios, a Arntzen alega que a Mesta AS apenas foi compensada pelo custo de prestação de serviços ao abrigo dos contratos relevantes e, portanto, não beneficiou de vantagens económicas na acepção das regras relativas aos auxílios estatais. A Arntzen alega igualmente que, para demonstrar a existência de uma vantagem, o Órgão de Fiscalização deve estabelecer um preço de referência que, comparado com o preço efectivo dos contratos transferidos para a Mesta AS, permita determinar a existência de uma vantagem económica. Só se o Órgão de Fiscalização puder demonstrar que as empresas existentes em 1 de Janeiro de 2003 podiam prestar serviços semelhantes a um preço inferior aos preços dos contratos transferidos para a Mesta AS é que será possível considerar que os preços desses contratos eram excessivos. O ónus da prova recai sobre o Órgão de Fiscalização.

A Arntzen alega ainda que, em 1 de Janeiro de 2003, não existia efectivamente um preço de mercado, uma vez que todos os serviços de exploração e manutenção eram executados internamente e que, em 1 de Janeiro de 2003, foi criado um monopólio com a instituição da Mesta AS. Os preços resultantes dos concursos públicos para adjudicação dos projectos-piloto não podem ser utilizados a título de preços de referência: em primeiro lugar, o Órgão de Fiscalização não provou que outras empresas estivessem efectivamente em condições, nem tivessem capacidade para prestar os serviços relevantes por um preço mais baixo. Atendendo à importância do caso, o Órgão de Fiscalização deveria efectuar uma avaliação detalhada da capacidade de outras empresas para prestarem os serviços relevantes a preços mais baixos. Só se tal for o caso, é que poderão existir auxílios estatais. Em segundo lugar, se bem que os níveis de preços resultantes dos concursos públicos para adjudicação dos contratos-piloto fossem mais baixos do que os preços a que os contratos foram transferidos para a Mesta AS, os dois grupos de contratos não eram semelhantes, o que significa que se não pode considerar que os contratos-piloto representem o preço de mercado. No que a este ponto se refere, é de observar que o preço do contrato original de um dos contratos-piloto, o contrato Bærum, sofreu um aumento de 25 % devido a trabalhos adicionais. Grande parte desses trabalhos adicionais foi incluída no preço de base dos contratos transitórios transferidos para a Mesta AS. Finalmente, o Órgão de Fiscalização não dispõe de informações que demonstrem que todos os custos de prestação dos serviços em causa incorridos pelas empresas que obtiveram os contratos-piloto ou os contratos adjudicados por concurso público após 2003 tenham sido efectivamente cobertos. Caso essas empresas não tenham assegurado a cobertura dos seus custos, a abertura do mercado não foi eficiente.

3.2. THOMMESSEN – VEIDEKKE ASA

A sociedade de advogados Thommessen Krefting Greve Lund AS («Thommessen»), apresentou observações em nome da Veidekke ASA.

No que diz respeito às medidas de reestruturação, a Thommessen alega que o acórdão Combus reconhece que o financiamento pelo Estado das ineficiências em termos de custos resultantes de legislação laboral anterior não constitui um auxílio estatal, desde que seja proporcional à desvantagem estrutural. Uma compensação que exceda a diferença entre os custos da desvantagem estrutural e os custos laborais relevantes de uma empresa comparável constitui um auxílio estatal. A intervenção do Estado não deve eximir a Mesta AS das obrigações com pensões incorridas anteriormente, mas apenas de desvantagens estruturais futuras (ou seja, a partir de 2003). A Thommessen alega que a Mesta AS foi sobrecompensada pelas desvantagens estruturais. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização deverá verificar se o excesso de efectivos na Mesta AS beneficiou a empresa, o que significaria que a desvantagem estrutural (decorrente deste excesso de efectivos) foi sobreavaliada. Ou seja, por outras palavras, o Órgão de Fiscalização deve esclarecer se a desvantagem do excesso de efectivos foi neutralizada pelo acesso a uma mão-de-obra abundante e barata. No que a este ponto se refere, chama-se a atenção para o facto de a rentabilidade da Mesta AS, nos seus primeiros três anos de existência, ter sido significativamente superior ao previsto. A St.prp. nr 1 (2007–2008) demonstra que os fundos concedidos numa base anual eram superiores ao necessário para cobrir o passivo decorrente das medidas de reestruturação, o que indica que houve excesso de compensação.

O Órgão de Fiscalização deve nomeadamente verificar se o Estado tinha possibilidade de transferir, reafectar ou recolocar alguns trabalhadores, em vez de lhes propor a reforma antecipada. O Órgão de Fiscalização deve solicitar às autoridades norueguesas que apresentem provas que demonstrem que o recurso à reforma antecipada era necessário para resolver o problema dos efectivos. O Órgão de Fiscalização deve verificar se as autoridades se limitaram a compensar a diferença entre os custos médios de um regime de pensões privado normal e a inscrição no fundo de pensões do Estado e se a compensação se circunscreveu aos funcionários públicos. Solicita-se ao Órgão de Fiscalização que verifique se os custos de manutenção de um regime de reforma numa idade específica são custos que se incluem normalmente no orçamento de uma empresa, não constituindo assim uma desvantagem estrutural, o que significaria que a compensação poderia constituir um auxílio estatal. O Órgão de Fiscalização deve também avaliar a transacção à luz da directiva relativa à transferência de empresas.

A Thommessen afirma igualmente que «as orientações do Governo referem que a entidade patronal pode candidatar-se a continuar inscrita junto do Ministério do Trabalho. Caso este pedido seja recusado, os trabalhadores individuais podem ser associados ao regime de pensões através do chamado acordo de inscrição fechada» e a Thommessen pergunta se a inscrição fechada foi considerada como alternativa à compensação da Mesta AS pelas medidas de reestruturação. A Thommessen alega que a empresa poderá ter assumido uma obrigação que não era obrigada a assumir. Se os custos de reestruturação da Mesta AS neste contexto são consequência de a empresa ter assumido (ou mantido) voluntariamente obrigações, trata-se de uma decisão da Mesta AS. A compensação por custos que a Mesta AS não estava legalmente obrigada a suportar é um custo que se inclui normalmente no orçamento da empresa e o financiamento do Estado para este efeito constitui um auxílio estatal.

A compensação dos custos de reestruturação pode ser compatível com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE desde que sejam respeitadas as condições de necessidade e proporcionalidade. Neste contexto, o objectivo do aumento da eficiência do antigo Departamento de Produção deve ser confrontado com o objectivo do aumento da concorrência no mercado. A Thommessen alega que a competitividade da Mesta AS aumentou efectivamente, através da elevada percentagem de contratos públicos que foram adjudicados à empresa, em detrimento de uma concorrência efectiva no mercado. A Mesta AS é, de longe, o principal operador nos mercado, com uma quota de mercado de 60 %, o que é confirmado pelo facto de o número de concorrentes que apresentam propostas em concursos públicos ser cada vez menor. O problema é que a Mesta AS foi sobrecompensada pelas suas desvantagens estruturais. O mercado evoluiu simplesmente de um mercado oligopolista para um mercado duopolista em que a Mesta AS é o operador dominante. O Órgão de Fiscalização deve reconsiderar se as medidas em questão não conferem uma vantagem, o que resultaria numa distorção do mercado.

No que diz respeito à questão da avaliação dos activos, a Thommessen alega que o Órgão de Fiscalização deve analisar o caso independentemente do facto de o balanço de abertura respeitar ou não a regulamentação contabilística e empresarial da Noruega. A este respeito, a Thommessen alega que a lei norueguesa relativa às sociedades de responsabilidade limitada inclui uma regra destinada a assegurar que o valor do capital próprio não seja superior ao justo valor da empresa. No entanto, enquanto o Conselho de Administração pode ser responsabilizado por uma avaliação superior ao justo valor, não há responsabilização por avaliações inferiores ao justo valor. Portanto, a Thommessen aguarda a realização de uma avaliação por peritos independentes que determine se o valor dos activos foi fixado pelo valor de mercado.

A Thommessen concorda que os activos devem ser avaliados pelo seu justo valor numa empresa em actividade e que essa avaliação se pode basear numa análise dos fluxos de caixa actualizados. Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da Lei da Contabilidade da Noruega, a análise deve basear-se no princípio da «melhor estimativa». Porém, a Thommessen alega que a estimativa apresentada pelas autoridades norueguesas não é conforme com este princípio, mas se baseou antes numa argumentação subjectiva destinada a reduzir o valor dos activos. Em primeiro lugar, apesar de se reconhecer na análise de fluxos de caixa actualizados a existência de incertezas inerentes, a avaliação pelo justo valor dos activos individuais demonstrou que o valor efectivo era substancialmente mais elevado e que, portanto, a análise de fluxos de caixa actualizados deveria ter sido ajustada em alta. Em segundo lugar, segundo a análise de fluxos de caixa actualizados, o valor final seria de 900 milhões NOK, mas este valor foi ajustado em baixa, pois os fluxos de caixa no período de 2003–2012 foram estimados em –300 milhões NOK. A Thommessen alega que as incertezas no que se refere à criação da Mesta AS e ao desempenho da empresa foram exageradas, com o objectivo de ajustar em baixa o justo valor dos activos. Em terceiro lugar, o valor de 18 grupos de máquinas foi estimado, numa avaliação externa, em 424 milhões NOK, um valor consideravelmente mais elevado do que o montante de 148 milhões NOK, resultante da avaliação de um número ainda mais elevado de 37 grupos de máquinas. A Thommessen alega que é incompreensível que tenha sido fixado para as máquinas da Mesta AS, que eram em maior quantidade do que as da Veidekke ASA, um preço de mercado inferior às da Veidekke ASA. O Órgão de Fiscalização deve investigar esta questão. Finalmente, a Thommessen alega que não é habitual que o justo valor de uma empresa em actividade não inclua o valor de trespasse («goodwill»).

A Thommessen alega ainda que o ajustamento em baixa do montate de 200 milhões NOK das máquinas e do montante de 50 milhões NOK dos bens imóveis (ou seja, a diferença entre 331 milhões NOK e 281 milhões NOK) implica vantagens, porque uma avaliação inferior dos activos significa que a amortização é mais reduzida, pelo que as receitas de exploração são mais elevadas. As receitas de exploração suplementares daí resultantes representam auxílios estatais. Além disso, quanto mais elevada for a avaliação dos activos, mais elevada será também a taxa de retorno exigida. Por conseguinte, uma avaliação inferior significa que o lucro anual das autoridades norueguesas é demasiado reduzido e a diferença entre esse valor e o dos lucros baseados numa avaliação correcta constitui um auxílio estatal.

Quanto aos contratos transitórios, a Thommessen congratula-se com o facto de as autoridades norueguesas reconhecerem a diferença entre o preço de mercado (resultante de concursos públicos) e o preço a que foram transferidos os contratos transitórios de exploração e manutenção, uma diferença que ascendeu a 2 mil milhões NOK (119). Quanto ao argumento das autoridades norueguesas de que as receitas brutas estimadas dos contratos foram integradas no balanço de abertura e que não é necessário avaliar o respectivo valor de mercado, a Thommessen alega que, na análise de fluxos de caixa actualizados, se pressupõe incorrectamente que os contratos foram transferidos pelo valor de mercado (120). Quanto ao argumento de que, em 1 de Janeiro de 2003, não existia um preço de mercado ou indicadores fiáveis de um preço de mercado, as autoridades norueguesas estão a ignorar os preços resultantes dos contratos-piloto, o preço de mercado em mercados semelhantes de outros países nórdicos e o preço de mercado resultante dos concursos públicos realizados em 2003 e posteriormente.

Portanto, a Mesta AS foi compensada pelas desvantagens estruturais através de financiamentos de reestruturação no montante de 993,6 milhões NOK, de uma injecção em numerário no montante de 1 600 milhões NOK e dos preços excessivos dos contratos transitórios transferidos para a Mesta AS. A Mesta AS foi compensada duas vezes pelos mesmos custos de reestruturação. As autoridades norueguesas estavam cientes que o preço de mercado era inferior em 25 % a 30 % aos preços internos estabelecidos entre o Departamento de Produção e a Administração Rodoviária Pública – o que constitui precisamente a razão da liberalização do mercado. É feita referência ao Relatório de Dezembro de 2000 publicado pela Administração Rodoviária Pública, que conclui que os custos do Departamento de Produção eram muito mais elevados do que os custos de contratos semelhantes celebrados com empresários privados. Em consequência, a Thommessen alega que o preço de mercado estava bem documentado. Finalmente, a Thommessen alega que o preço de mercado deve ser estabelecido com base nos custos da Mesta AS, sendo a base de custos relevante da Mesta AS a base de custos existente depois de as medidas de reestruturação terem sido pagas, ou seja, a base de custos de uma Mesta AS «competitiva», em comparação com a base de custos da Mesta AS sujeita a custos de reestruturação que foram (ou serão) compensados. Tendo em conta a base de custos de uma Mesta AS competitiva, a Thommessen alega que a Mesta AS foi sobrecompensada em cerca de 1810 milhões NOK (que é a diferença entre os preços a que os contratos foram transferidos e os preços resultantes de concursos públicos subsequentes).

3.3. SCHJØDT

No que diz respeito às medidas de reestruturação, a sociedade de advogados Schjødt, que apresentou observações em nome do autor de uma denúncia anónima, observa que o financiamento destinado a manter benefícios associados ao estatuto de funcionário público não constitui um auxílio estatal se esse financiamento for concedido a pessoas individuais, com base em critérios objectivos, e não resulte em vantagens para certas empresas. Em contrapartida, o financiamento de benefícios concedidos a trabalhadores que não fazem parte dos encargos normais das empresas constitui um auxílio estatal. Portanto, a questão a considerar é se o benefício excede o que seria proposto a trabalhadores recrutados no mercado. A Schjødt alega que só está envolvido auxílio estatal na medida em que o benefício transcende o que seria proposto a trabalhadores recrutados no mercado. O acórdão Combus (que nunca foi objecto de recurso) demonstrou que os pagamentos directos efectuados a trabalhadores em contrapartida à renúncia ao estatuto de funcionário público não envolve auxílio à empresa (121). Porém, o acórdão Combus foi proferido quando prevalesciam enormes incertezas relativamente às desvantagens estruturais e, de qualquer modo, não é claro que os factos no caso da Mesta AS sejam semelhantes aos do caso Combus e, portanto, que o caso Combus constitua um precedente fiável do caso em apreço.

A Schjødt alega que a compensação pela mudança e deslocação do pessoal e pela mudança de escritórios, a mudança de serviços de apoio e manutenção, etc., pode ser entendida como um auxílio estatal, susceptível de ser considerado incompatível a este título. De igual forma, as despesas relacionadas com a renovação das máquinas não podem ser compensadas e consideradas, simultaneamente, como um activo negativo.

A Schjødt contesta que o auxílio à reestruturação da Mesta AS possa ser considerado compatível com as Orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade. A Mesta AS e a sua antecessora não estava, nem está em dificuldades na acepção destas orientações que, de qualquer modo, não são aplicáveis a novas empresas resultantes de reorganizações.

Quanto à avaliação dos activos, a Schjødt observa que uma avaliação independente poderia fornecer orientações para efeitos de apreciação da alegada subavaliação dos activos. Essa subavaliação, conjugada com a injecção em numerário de 1 600 milhões NOK, poderia resultar num rácio de capital próprio superior ao que decorreria de uma aplicação correcta do princípio do investidor privado no contexto de uma economia de mercado. No âmbito desta verificação, deveria também ser examinado se as autoridades norueguesas renunciaram a receber um retorno adequado dos seus investimentos.

Quanto aos contratos transitórios, a Schjødt observa que os argumentos das autoridades norueguesas pressupõem: (i) que os contratos deviam ser transferidos ao preço de mercado, para não constituírem um auxílio; e (ii) que as suas acções devem ser avaliadas com base nas informações disponíveis à data relevante, o que significa que não podem ser tidas em conta provas subsequentes (que demonstram que os preços dos contratos transitórios eram superiores ao preço de mercado) (122). Contudo, a Schjødt alega que as provas post factum podem ser tidas em conta na medida em que confirmam informações disponíveis na data relevante. As autoridades norueguesas estavam cientes que os preços dos contratos transferidos para a Mesta AS eram, muito provavelmente, superiores ao preço de mercado. Efectivamente, o principal motivo da reorganização consistia em ganhos de eficiência e em «mais valor por menos dinheiro» (123). Segundo um relatório publicado em 2001 pela Statskonsult, a partir de 1996 o Município de Oslo sujeitou a concurso as suas actividades de exploração e manutenção da rede rodoviária, o que esteve na origem de uma redução de cerca de 20 % dos custos de exploração e manutenção. Finalmente, o relatório publicado em 2001 pela própria Administração Rodoviária Pública demonstrava também que os contratos de exploração e manutenção adjudicados a operadores privados eram mais concorrenciais do que os executados pelo Departamento de Produção.

Em vez de agirem com base nas informações de que dispunham, as autoridades norueguesas ignoraram a sua experiência anterior e transferiram os contratos a preços superiores ao preço de mercado. A Schjødt alega que as autoridades norueguesas não podiam ignorar essas informações. As autoridades poderiam facilmente ter aplicado uma taxa de redução geral à carteira de contratos. A Schjødt alega ainda que não pode ser autorizada a aprovação de uma tabela de preços excessivamente elevados, pois a Mesta AS foi já compensada pelas medidas de reestruturação e os preços dos contratos não se baseavam em concursos públicos, nem incluíam mecanismos de ajustamento. Por conseguinte, o caso da Mesta AS é completamente diferente do caso Destia (124).

As autoridades norueguesas declararam repetidamente que não havia operadores privados no mercado de exploração e manutenção; porém, de acordo com a St. prp. nr. 1 (2001–2002), 30 % das obras de exploração e manutenção eram adjudicadas por concurso entre os operadores de mercado. Além disso, no relatório Statskonsult atrás referido, afirma-se que apesar de a maior parte da obras de exploração e manutenção ter sido executada em 2000 pela Administração Rodoviária Pública, 28 % tinham sido sujeitas a concurso. No que se refere às competências de organização de concursos da Administração Rodoviária Pública, a Schjødt observa que esta última tem exercido essas competências através de acordos de exploração e manutenção («funksjonsavtale») com o Departamento de Produção, pelo que deveria ter adquirido até 2003 as competências necessárias. As autoridades não explicaram como é que as competências de organização de concursos dirigidos aos operadores de mercado diferiam das competências utilizadas no contexto dos acordos com o Departamento de Produção.

Finalmente, no que se refere aos emolumentos, a Schjødt alega que a isenção representa uma vantagem económica para a Mesta AS e que o princípio da continuidade não é válido, pois não se verificou uma transferência efectiva de títulos de propriedade. Os factos do caso Mesta AS são semelhantes aos do caso Entra e, portanto, tal como neste último caso, as vantagens concedidas à Mesta AS constituem um auxílio estatal. Uma vez que o valor dos bens imóveis foi ajustado em baixa no balanço de abertura, o montante do auxílio não pode ser calculado nessa base, mas antes deve ser avaliado com base no valor de mercado dos bens imóveis transferidos.

3.4. WIERSHOLM – SKANSKA

A sociedade de advogados Wiersholm apresentou observações em nome da Skanska.

A Wiersholm alega que uma taxa de retorno fixada com base em activos avaliados abaixo do preço de mercado não é compatível com o princípio do investidor privado numa economia de mercado. A Wiersholm observa que, tal como referido pelo Órgão de Fiscalização, há um grau de incerteza considerável no que se refere ao valor dos activos imobilizados e não entende como é que as autoridades norueguesas respeitaram o princípio do investidor privado numa economia de mercado. As autoridades norueguesas não explicaram porque é que os grupos de máquinas não foram todos sujeitos a uma revisão externa dos seus valores efectivos (que incidiu apenas sobre 18 em 55), ou a razão das diferenças entre os métodos de avaliação dos diferentes grupos. A Wiersholm alega que é necessária uma avaliação independente. Atendendo à escala de valores apresentados neste caso, a doutrina segundo a qual a transferência de activos pelo valor contabilístico não constitui um auxílio (ou seja, a «doutrina do valor contabilístico»), adoptada pela Comissão na sua decisão sobre o caso Destia, não pode ser aplicada directamente (125). É feita referência à decisão do Órgão de Fiscalização no caso Arcus (126), em que as instalações de produção e outros activos foram transferidos de um monopólio estatal para o Grupo Arcus. No caso Arcus, o Órgão de Fiscalização concluiu que os activos transferidos tinham sido avaliados abaixo do valor de mercado, em 264 milhões NOK, e que o Estado tinha sido subcompensado no mesmo montante. A transacção implicava que o Grupo Arcus recebera um auxílio estatal da mesma ordem. A decisão demonstra que uma análise da avaliação dos activos efectuada no caso Mesta AS seria relevante.

Quando aos contratos transitórios, a Wiersholm refere a afirmação do Órgão de Fiscalização na decisão de dar início ao procedimento no sentido de que um preço de contrato inferior ao preço de mercado envolveria uma vantagem económica para o prestador de serviços. Segundo a Wiersholm, a posição das autoridade norueguesas é que é indiferente que os contratos tenham sido ou não transferidos para a Mesta AS ao preço de mercado. O mais importante é o facto de as receitas brutas dos contratos terem sido incluídas na análise de fluxos de caixa e tidas em conta no balanço de abertura da Mesta AS como contribuições em espécie. Porém, as autoridades norueguesas afirmaram também que os contratos transitórios constituíam apenas uma pequena parte deste valor. A Wiersholm alega que as autoridades não podem ignorar a necessidade de estabelecer um preço de mercado por referência às receitas brutas dos fluxos de caixa actualizados. A Comissão afirmava claramente, na sua decisão sobre o caso Destia, que a fixação de um preço mais elevado do que o preço de mercado constitui um auxílio estatal: «Este método confere uma vantagem económica à Tieliikelaitos [Destia] que é financiada por recursos estatais: a Tieliikelaitos obtém do Estado mais dinheiro do que um operador normal do mercado teria obtido por um serviço equivalente» (127).

A Skanska discorda do argumento das autoridades norueguesas de que não existia um preço de mercado à data da criação da Mesta AS. Existia já um preço de mercado, através dos contratos-piloto e da análise da Veidekke ASA, referidos na decisão de dar início ao procedimento, que demonstra claramente a existência de uma diferença entre os preços dos contratos que foram transferidos e os preços resultantes da adjudicação subsequente dos mesmos contratos por concurso público. As expectativas de reduções de preços posteriores não significam que não tenha existido uma vantagem económica associada aos preços a que os contratos foram transferidos para a Mesta AS. As autoridades tentam justificar a sua política de fixação de preços, alegando que em 2003-2006 o mercado não estava totalmente aberto à concorrência. Porém, a Mesta AS era beneficiada pelos contratos a preços superiores aos de mercado que continuavam em vigor durante o período de abertura do mercado. Efectivamente, o nível médio de preços da Mesta AS tinha aumentado durante o período de transição, ao passo que o nível médio de preços da Skanska se tinha mantido estável. Esta afirmação baseia-se numa análise dos concursos relativos a contratos de construção e a contratos de exploração e manutenção realizados no período de 1 de Agosto de 2002 a 1 de Fevereiro de 2008. Esta análise indica que os preços médios da Mesta AS evoluíram ao longo deste período, tendo passado de um nível inferior em 20 % aos da Skanska até superarem o nível de preços da Skanska, o que demonstra que os contratos transferidos para a Mesta AS envolviam uma vantagem económica equivalente a um auxílio estatal.

4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES NORUEGUESAS

4.1. MEDIDAS DE REESTRUTURAÇÃO E REORGANIZAÇÃO

As autoridades norueguesas argumentaram que o financiamento pelo Estado das medidas de reestruturação não envolvem auxílios estatais.

Neste contexto, as autoridades norueguesas alegaram que a Mesta AS foi criada em 1 de Janeiro de 2003 com várias desvantagens, derivadas do facto de o Departamento de Produção fazer parte da administração pública e de os trabalhadores terem o estatuto de funcionários públicos. As desvantagens incluíam a transferência para a Mesta AS de um número excessivo de trabalhadores (1 700) que mantinham os seus direitos a uma pensão de funcionário público (ou direitos alternativos) durante um período de transição. A Mesta AS suportou os custos suplementares de manutenção desses direitos durante o período de transição (128). A intenção subjacente à concessão à Mesta AS de um financiamento das medidas de reestruturação era a de compensar a empresa por custos imcompatíveis com o exercício de actividades comerciais, tais como os custos suplementares das pensões de funcionários públicos, que os concorrentes não têm de suportar. As autoridades norueguesas consideram que tais custos (que são objecto de compensação) derivam de obrigações incorridas em consequência de o Departamento de Produção pertencer à administração pública, constituindo, portanto, uma responsabilidade do Estado. Por essa razão, a compensação de tais custos não constitui uma vantagem económica para a Mesta AS.

As autoridades norueguesas alegaram também que poderia ter sido obtido o mesmo resultado com a adopção das medidas de reestruturação relevantes antes da transformação do Departamento de Produção na Mesta AS. Porém, isso teria sido muito moroso, menos eficiente em termos de custos e, por consequência, teria atrasado o processo de liberalização. Neste contexto, as autoridades norueguesas observam que, caso as medidas de reestruturação tivessem sido aplicadas antes da transformação, não estariam envolvidos auxílios estatais e o efeito líquido para a Mesta AS teria sido o mesmo, quer as medidas tivessem sido executadas antes ou após a transformação. Na opinião das autoridades norueguesas, o facto de que a abordagem alternativa não teria colocado o problema dos auxílios estatais demonstra que a compensação dos custos de reestruturação não implica uma vantagem económica para a Mesta AS.

Em apoio dos seus argumentos, as autoridades norueguesas referem o processo Combus, em que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que a compensação por medidas destinadas a compensar uma desvantagem estrutural não constitui um auxílio estatal (129). Nesse caso, o Governo dinamarquês pagou 100 milhões de DKK aos funcionários públicos a fim de renunciarem ao seu estatuto de funcionários públicos (e aos direitos conexos) no contexto da transferência para a Combus. As autoridades norueguesas observam também que o Tribunal de Primeira Instância afirmou que o Governo dinamarquês podia ter obtido o mesmo resultado, não transferindo os funcionários para a Combus: «… o Estado dinamarquês teria podido … obter o mesmo resultado através da readmissão dos referidos funcionários na Administração Pública, sem pagamento de uma bonificação específica, o que teria permitido à Combus empregar imediatamente agentes contratados sujeitos a um estatuto de direito privado» (130).

As autoridades norueguesas argumentaram que, com base no acórdão Combus, a questão decisiva consiste em determinar se a compensação «alivia os encargos que normalmente agravam o orçamento de uma empresa e que devem ser considerados uma vantagem económica que a empresa beneficiária não teria obtido em condições normais de mercado». Segundo as autoridades, esta afirmação justifica uma abordagem em que deve ser estabelecida uma distinção entre «os custos incorridos no âmbito do funcionamento da empresa e os custos impostos à empresa, mas que não foram incorridos no âmbito normal do orçamento da empresa». As autoridades consideram que a compensação por estes últimos custos não constitui uma vantagem económica, limitando-se a compensar uma desvantagem estrutural que os concorrentes não têm.

Por outro lado, as autoridades norueguesas argumentaram também que, se a obrigação financeira for «incluída» na contribuição em espécie, o valor líquido global da empresa será reduzido e o responsável pela transferência poderá, portanto, compensar essas obrigações financeiras, a fim de as neutralizar. A contribuição em espécie para a Mesta AS abrangia diversas outras rubricas que implicavam desvantagens para o exercício de actividades comerciais. Em vez de reduzir o valor da contribuição em espécie, as autoridades optaram por manter o valor original, compensando antes as desvantagens das medidas de reestruturação.

Em apoio do argumento de que o valor da contribuição em espécie não era afectado pelas obrigações financeiras (e de que as autoridades deviam, portanto, compensar o impacto negativo dessas obrigações), as autoridades norueguesas referiram o cálculo do Valor Líquido Actualizado e os capitais próprios da Mesta AS. Neste contexto, fazem referência à Deloitte & Touche que, no seu relatório de 12 de Dezembro de 2002 (131), afirma que «Os custos [de reestruturação] são estimados com base nos planos existentes de redução do número de trabalhadores e nos acordos salariais em vigor. A empresa assumirá os acordos laborais em vigor e deverá suportar os respectivos custos; porém, os custos que derivam de obrigações do Estado serão cobertos por dotações em 2003, 2004 e 2005». Afirma também que «a reestruturação da empresa implica custos que devem ser considerados como uma herança do seu passado enquanto entidade pública e que, como tal, haviam sido já incorridos à data da sua criação. A empresa assumirá os acordos laborais existentes e deverá cobrir esses custos, mas os custos derivam de obrigações do Estado e, portanto, serão cobertos por dotações em 2003, 2004 e 2005». A Deloitte & Touche afirma igualmente que foi também essa a razão pela qual foi concedido à Mesta AS um financiamento destinado a cobrir os custos de reestruturação (que não eram incluídos no balanço de abertura), de forma regular e durante três anos.

As autoridades norueguesas argumentam que o proprietário deve poder compensar as desvantagens da mesma forma que teria sido exigida por um comprador privado, caso o Departamento de Produção tivesse sido alienado sem estar sujeito às regras relativas aos auxílios estatais: se o Departamento de Produção tivesse sido alienado, o comprador teria constatado que a estrutura não estava adaptada ao exercício de actividades comerciais e teria exigido (i) uma redução do preço de compra que compensasse as desvantagens ou (ii) que o vendedor (ou seja, as autoridades) cobrissem os custos necessários para adaptar a empresa ao exercício de actividades comerciais.

(a) Reforma antecipada, manutenção dos direitos de pensão dos funcionários públicos e manutenção do direito de reforma numa idade específica

As autoridades norueguesas recordam que foi proposta a reforma antecipada para reduzir o número de trabalhadores que eram funcionários públicos. Segundo as autoridades norueguesas, não é correcto afirmar que esse acordo implicava que a Mesta AS beneficiaria do trabalho executado por esses trabalhadores sem suportar todos os custos das suas condições de emprego. Teria sido mais dispendioso para o Estado manter esses trabalhadores do que transferi-los para a Mesta AS e reembolsar esta última pelos acordos de reforma antecipada (132). Por consequência, a compensação pela reforma antecipada não é abrangida pelo artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

As autoridades norueguesas argumentam que a compensação pela manutenção dos direitos de pensão dos funcionários públicos é consequência directa do estatuto anterior de funcionários públicos dos trabalhadores e, portanto, deve ser considerada como uma responsabilidade das autoridades norueguesas. Aplica-se a mesma conclusão à manutenção de regime de reforma numa idade específica (de que beneficiavam certos trabalhadores do Departamento de Produção). Em ambos os casos, a compensação limitava-se a cobrir a diferença entre os custos adicionais do regime de pensões dos funcionários públicos ou do regime de reforma numa idade específica, por um lado, e de um regime de pensões normal, por outro lado. Os concorrentes da Mesta AS não tinham as mesmas obrigações para com os seus trabalhadores e, portanto, a compensação por estas medidas não constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

(b) Mudança de escritórios, mudança de serviços de apoio e manutenção, transferência de arquivos, mudança

Os custos de mudança de escritórios não constituíam um resultado de actividades executadas pela Mesta