PT Jornal Oficial da União Europeia L 326/18

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 260/15/COL

de 30 de junho de 2015

relativa a um alegado auxílio estatal concedido à Síminn para a implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais da Islândia (Islândia) [2016/2101]

O Órgão de Fiscalização da EFTA (a seguir designado «Órgão de Fiscalização»),

TENDO EM CONTA o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir designado «Acordo EEE»), nomeadamente o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), e o Protocolo n.o 26,

TENDO EM CONTA o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (a seguir designado «Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal»), nomeadamente o artigo 24.o,

TENDO EM CONTA o Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal (a seguir designado «Protocolo n.o 3»), nomeadamente o artigo 7.o, n.o 3, da Parte II,

APÓS ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos das referidas disposições (1) e tendo em conta essas observações,

Considerando o seguinte:

I. FACTOS

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 2 de fevereiro de 2011 (2), a Og fjarskipti ehf. (a seguir designada «Vodafone» ou «autor da denúncia») apresentou uma denúncia junto do Órgão de Fiscalização relativa a alegados auxílios estatais concedidos ilegalmente à Síminn para a implantação de redes de banda larga nas zonas rurais da Islândia.

(2) Após ter recebido todas as informações relevantes das autoridades islandesas, bem como informações substanciais do autor da denúncia e das partes interessadas (3), o Órgão de Fiscalização decidiu, através da Decisão n.o 302/13/COL, de 10 de julho de 2013, dar início ao procedimento formal de investigação no que se refere ao possível auxílio estatal concedido à Síminn para a implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais da Islândia (a seguir designada «Decisão n.o 302/13/COL» ou «decisão de início do procedimento»).

(3) Por carta de 15 de outubro de 2013 (4), as autoridades islandesas apresentaram observações sobre a decisão do Órgão de Fiscalização de dar início ao procedimento. O Órgão de Fiscalização recebeu igualmente observações de uma parte interessada (Hringiðan ehf.) por carta de 18 de julho de 2013 (5).

(4) Em 28 de novembro de 2013, a Decisão n.o 302/13/COL foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no Suplemento EEE. Foi concedido às partes interessadas o prazo de um mês para apresentarem observações sobre a decisão do Órgão de Fiscalização de dar início ao procedimento.

(5) Por carta de 18 de dezembro de 2013 (6), o Órgão de Fiscalização recebeu observações e documentos da Nova ehf., uma parte interessada. Por carta de 20 de dezembro de 2013 (7), o Órgão de Fiscalização recebeu observações e documentos adicionais da Síminn. A Síminn apresentou igualmente um relatório de peritos, de 24 de setembro de 2013, que tinha encomendado à Analysis Mason, uma empresa de consultoria especializada em telecomunicações e meios de comunicação social (a seguir designado «relatório AM») (8). Por carta de 23 de dezembro de 2013 (9), o Órgão de Fiscalização recebeu observações e documentos adicionais do autor da denúncia.

(6) Em 8 de janeiro de 2014, o Órgão de Fiscalização, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, da Parte II do Protocolo n.o 3, transmitiu as observações recebidas às autoridades islandesas e convidou-os a apresentarem as suas observações (10). As autoridades islandesas apresentaram os seus comentários e as suas observações por carta de 28 de fevereiro de 2014 (11).

(7) Tendo analisado as informações, os relatórios e as observações apresentados, o Órgão de Fiscalização, por carta de 2 de setembro de 2014 (12), requereu informações adicionais e esclarecimentos às autoridades islandesas. Por carta de 17 de outubro de 2014 (13), as autoridades islandesas responderam e transmitiram ao Órgão de Fiscalização as informações requeridas.

(8) Por último, em 20 de novembro de 2014, o Órgão de Fiscalização, a pedido da Síminn, participou numa reunião em Bruxelas com os peritos técnicos e os advogados externos da Síminn.

2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA

2.1. Antecedentes

2.1.1. O papel do Fundo de Telecomunicações

(9) O Fundo de Telecomunicações (a seguir designado «Fundo») foi criado pela Lei n.o 132/2005 e tem por missão, tal como disposto na lei, promover o desenvolvimento das telecomunicações na Islândia conforme descrito na Estratégia de Telecomunicações oficial (a seguir designada «Estratégia») aprovada pelo Parlamento islandês, Althingi (14). O artigo 2.o da referida lei estipula que o Fundo é criado para supervisionar a afetação de fundos a projetos relativos à implantação de infraestruturas de comunicações eletrónicas, aumentando assim a segurança e a competitividade da sociedade no domínio das comunicações eletrónicas, e a outros projetos abrangidos pela Estratégia, desde que não sejam suscetíveis de ser executados em condições de mercado.

(10) O Fundo é financiado por uma contribuição estatutária do Tesouro islandês. O Fundo é gerido pelo Ministério do Interior, que nomeia os membros do conselho de administração do Fundo por um mandato de cinco anos.

(11) O Fundo trabalhou em quatro prioridades fundamentais estipuladas na Estratégia, das quais a implantação de serviços de banda larga era a última a ser executada. De acordo com as autoridades islandesas, foi realizado um concurso público para todos os projetos.

2.1.2. Análise da cobertura geográfica

(12) No início de 2007, o Fundo contratou um ramo da Associação de Agricultores para verificar a informação censitária nas zonas rurais, sobretudo nas mais rurais (15). Este trabalho resultou numa síntese abrangente e atual dos edifícios que poderiam vir a fazer parte do projeto de implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais da Islândia (ver descrição no considerando 16 abaixo).

(13) Em fevereiro de 2007, o Fundo apelou a informações sobre as áreas de mercado atuais dos prestadores de serviços de banda larga (16) como um primeiro passo para fazer o levantamento da cobertura geográfica de banda larga atual e futura. O objetivo deste exercício era identificar as deficiências do mercado, fazendo uma distinção entre zonas «cinzentas», «negras» e «brancas» nas regiões remotas da Islândia. (17) Um anúncio público divulgado no jornal Morgunblaðið pedia informações sobre todas as áreas de serviços de banda larga atuais (ou seja, áreas que tinham um acesso à Internet continuamente disponível (sem ser por linha telefónica) de, pelo menos, 512 kb/s por um preço mensal fixo razoável), bem como sobre as áreas previstas (ainda não servidas) que estariam em funcionamento até junho de 2008.

(14) O Fundo recebeu informações sobre as áreas de mercado sob diversas formas, de vários prestadores de serviços de banda larga e de particulares (18). Com as zonas de cobertura definidas, a próxima etapa consistia em inserir as coordenadas de GPS para todas as residências fora das zonas de cobertura ADSL conhecidas. O mapa multicamadas das residências fora de todas as zonas de cobertura de banda larga (total) atuais e planeadas foi enviado para os prestadores de serviços de banda larga participantes para uma nova análise pormenorizada. Tal levou a atualizações consideráveis do mapa efetuadas com base nas comparações feitas pelos prestadores de serviços entre o mapa e as suas bases de dados de clientes. Após a conclusão deste trabalho, o Fundo enviou para cada um dos 78 municípios na Islândia uma lista dos edifícios fora de zonas de serviço e uma cópia do mapa de cobertura de banda larga atualizado para esse município. Cada município reviu, em seguida, as zonas «brancas» no mapa para identificar eventuais edifícios em falta ou edifícios que não se qualificassem para o projeto. Para um edifício se qualificar, teria de ser uma residência oficial permanente para todo o ano e/ou o local de trabalho de, pelo menos, uma pessoa.

(15) A análise da cobertura geográfica do Fundo resultou numa lista exata dos edifícios a incluir no projeto. O âmbito de aplicação inicial do projeto foi de 1 118 edifícios «brancos», que foram identificados individualmente pelas suas coordenadas GPS.

2.1.3. O concurso e a seleção do adjudicatário

(16) Em fevereiro de 2008, a Ríkiskaup, a Central de Compras do Estado («CCE»), publicou, em nome do Fundo, um convite à apresentação de propostas para o projeto «Háhraðanettengingar til allra landsmanna». Este projeto consistia na implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais em que as autoridades islandesas tinha identificado uma deficiência do mercado, com a justificação de que se considerava pouco provável que os operadores privados implantassem serviços nessas áreas em condições de mercado. O projeto abrangeu os 1 118 edifícios «brancos» identificados pelo Fundo na sua investigação. (19)

(17) Após a publicação do convite, a CCE realizou várias discussões com os proponentes interessados, que resultaram numa prorrogação do prazo para apresentação de propostas até 4 de setembro de 2008. A CCE recebeu cinco propostas, que variavam em termos de preço e de soluções técnicas propostas. A Síminn apresentou duas propostas: a proposta com o preço mais baixo do concurso, no montante de 379 milhões de ISK, e a proposta com o preço mais elevado (para a velocidade média de descarregamento mais elevada oferecida) no montante de 5 mil milhões de ISK.

(18) De acordo com a descrição de concurso, os critérios de adjudicação utilizados tinham por objetivo identificar a proposta mais vantajosa em termos económicos. Foram utilizados quatro critérios de avaliação: i) o preço total (50 %); ii) a velocidade de desenvolvimento (15 %); iii) a velocidade de descarregamento (25 %) e (iv) GSM 2G (facultativo) (10 %). (20) A CCE recebeu cinco propostas válidas (e uma proposta inválida da Hringiðan ehf., que não apresentou uma garantia bancária válida) até 4 de setembro de 2008. As propostas válidas recebidas foram as seguintes (21): Proponentes, proposta — 14121 ISK Duração do projeto Média Mb/s GSM Preço total (kr) Meses Velocidade descar. Opcional Pontos Síminn hf. 379 000 000 12 6,0 Sim 95 Nordisk Mobile Island ehf 974 864 503 12 3,0 Sim NA Vodafone 1 858 339 001 15 6,2 Sim 52 Vodafone 2 256 549 333 17 6,5 Sim 49 Síminn hf. 5 000 000 000 22 12,0 Sim 39

(19) Uma vez que a primeira proposta da Síminn recebeu o maior número de pontos (95) de acordo com os critérios acima mencionados, a CCE iniciou negociações com a Síminn (22). Além disso, a CCE solicitou à Síminn que participasse em diversas reuniões explicativas, que correspondem ao procedimento normal após a abertura de um concurso.

2.1.4. A expansão da área de implantação

(20) No início de dezembro de 2008, Póst-og fjarskiptastofnun, a Administração dos Correios e das Telecomunicações da Islândia (a seguir designada «ACT») recebeu um pedido de um prestador de serviços, a Wireless Broadband Systems (a seguir designada «WBS»), que pedia que o seu registo como operador de telecomunicações na Islândia fosse anulado. A WBS tinha participado anteriormente na análise da cobertura geográfica do Fundo e tinha informado a CCE dos seus planos de cobertura durante o período conducente ao convite à apresentação de propostas da CCE. A saída da WBS do mercado e a consequente retirada dos seus planos de cobertura resultaram numa mudança substancial na lista de edifícios que não tinham, nem iriam receber, cobertura de banda larga no futuro próximo em condições de mercado. Quando a área de cobertura prevista do prestador de serviços foi retirada do mapa de cobertura cumulativa total, surgiram 670 novos edifícios «brancos» espalhados pelo país. O Fundo pôs a hipótese de inserir esses edifícios no âmbito de aplicação da nova política de telecomunicações.

(21) O Fundo solicitou informações à CCE sobre se seria possível aumentar o âmbito de aplicação do projeto no contexto do concurso. De acordo com as autoridades islandesas, a CCE respondeu em 7 de janeiro de 2009, manifestando a opinião de que um determinado grau de expansão poderia ser incluído no âmbito do concurso e de que uma tal expansão estava em conformidade com o quadro regulamentar em matéria de contratos públicos.

(22) A fim de esclarecer que os prestadores novos ou existentes não tinham intenções de aumentar as suas áreas de serviço ao incluir qualquer um dos 670 edifícios «brancos» adicionais, o Fundo solicitou que a CCE apelasse a que fossem novamente apresentados planos para oferecer serviços para esses 670 edifícios. Em 23 de janeiro de 2009, a CCE publicou um anúncio no jornal Morgunblaðið procurando informações dos operadores do mercado relativas aos planos de implantação de serviços de banda larga em zonas adicionais que anteriormente não estavam incluídas na proposta (23). De acordo com as autoridades islandesas, tal estava em consonância com a metodologia anterior utilizada pela CCE quando efetuou o seu pedido inicial de informações sobre as áreas de serviço. Ao solicitar informações através de um anúncio, o pedido de informações não foi exclusivo para os prestadores de serviços que tinham entregue as suas propostas anteriormente, mas destinava-se a alcançar todos os prestadores de serviços.

(23) A CCE não recebeu quaisquer planos adicionais ou novos para a manutenção dos 670 edifícios identificados. Posteriormente, a CCE tomou a decisão de considerar estes edifícios adicionais como abrangidos pelo âmbito de aplicação do projeto. Por conseguinte, procurou rever o acordo contratual a ser negociado com a Síminn, a fim de incluir os edifícios adicionais.

2.2. O Acordo entre o Fundo de Telecomunicações e a Síminn

2.2.1. Generalidades

(24) Em 25 de fevereiro de 2009, o Fundo (o comprador) e a Síminn (o vendedor) celebraram um Acordo relativo à implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais da Islândia (a seguir designado «Acordo»). Segundo o Acordo, o vendedor devia construir uma rede de alta velocidade e serviços de banda larga em zonas que anteriormente não tinham acesso a esse tipo de serviços. A rede e o serviço deviam abranger todas as casas em que estivesse pelo menos uma pessoa registada e com residência durante todo o ano, bem como as empresas que estivessem operacionais durante o ano inteiro. O Acordo abrangia um total de 1 788 edifícios: os 1 118 edifícios inicialmente identificados na documentação do concurso, mais os 670 edifícios adicionais acrescentados no decurso das negociações. Após a conclusão da implantação, o Acordo previa que o vendedor seria o proprietário da rede.

2.2.2. O período e o montante do contrato

(25) De acordo com o artigo 4.o do Acordo, o período contratual era válido a partir da data de assinatura até 1 de março de 2014. Se ambas as partes estivessem de acordo, o período poderia ser prorrogado até dois anos. Contudo, de acordo com o artigo 10.o do Acordo, o prazo para a construção da rede tinha formalmente início em 1 de março de 2009 e prolongava-se até 1 de março de 2011. O Fundo autorizou um período prolongado de implantação (18 meses) devido ao aumento no âmbito de aplicação do projeto. O Fundo concordou com isto na condição de que a implantação para, pelo menos, 1 118 edifícios fosse concluída nos primeiros 12 meses, em conformidade com a proposta da Síminn.

(26) Para a implantação da rede e do serviço, o comprador devia pagar um total de 606 128 801 ISK. O preço do aumento do âmbito de aplicação dos 670 edifícios foi acordado, com base no preço unitário médio oferecido inicialmente pela Síminn, multiplicado pelo número de novos edifícios. Por conseguinte, o pagamento à Síminn aumentou de 379 milhões de ISK para 606 milhões de ISK. O comprador devia pagar 70 % do montante total ao vendedor aquando da assinatura do Acordo, mais 20 % quando a rede estivesse operacional e os restantes 10 % após um período experimental de três meses (24).

(27) Os pagamentos foram indexados com base na taxa de câmbio, com uma moeda estrangeira, em vez do índice de preços gerais dos consumidores, tal como inicialmente previsto. De acordo com as autoridades islandesas, esta escolha de indexação foi o resultado das condições económicas pouco habituais e da incerteza resultante da crise financeira (25). A moeda estrangeira utilizada foi a coroa dinamarquesa (DKK), na versão em vigor em 3 de setembro de 2008 (1 DKK = 16,513 ISK).

2.2.3. Requisitos técnicos

(28) De acordo com o artigo 2.1 da descrição de concurso, o projeto era tecnologicamente neutro e não existiam quaisquer especificações especiais sobre a forma como a rede deveria ser construída ou a solução tecnológica que deveria ser utilizada (26).

(29) Para além de fornecer acesso à Internet de alta velocidade aos edifícios, os proponentes também foram incentivados a prestar serviços de voz móveis (GSM 2G) (27). Este serviço devia cumprir os critérios estabelecidos no plano de telecomunicações (i. fjarskiptaáætlun) da ACT para 2005-2010, que incluía serviços de voz, possibilidades de itinerância e o fornecimento de equipamento do utilizador a preços favoráveis. A prestação de serviços móveis GSM 2G representava 10 % nos critérios de concurso.

(30) A solução técnica oferecida pela Síminn baseou-se em quatro tecnologias diferentes: ADSL (28); UMTS (29); Wi-Fi (30) e por satélite. Tal como se verificou, após a conclusão da construção da rede, 55 % dos edifícios estavam ligados com UMTS (ligação sem fios fixa 3G), 41 % com ADSL e 4 % por satélite/Wi-Fi.

2.2.4. Requisitos de acesso

(31) De acordo com o artigo 2.2.13 do Anexo I do Acordo, a rede deveria ser construída por forma a permitir o acesso por outros prestadores de serviços de Internet (a seguir designados «PSI») a nível grossista. Os PSI deveriam poder comprar a pedido o serviço básico à Síminn a preços grossistas, e deveriam estar autorizados a prestar serviços através da rede aos seus clientes de retalho. O acesso deveria ser concedido por um meio prático (tal como através do acesso ao Servidor de Banda Larga de Acesso à Distância (a seguir designado «SBLAD»)). Todos os PSI deveriam ter um serviço igual e igualdade de acesso à rede, independentemente da sua ligação ao vendedor.

(32) O Anexo II do Acordo, intitulado «Perguntas e respostas 1-22 durante o período do concurso, listas dos novos locais, esclarecimentos da documentação do concurso e das atas da apresentação de concurso.», contém esclarecimentos adicionais sobre os requisitos de acesso. Relativamente ao acesso grossista, são apresentadas quatro opções. São as seguintes (31): Opção 1 : O vendedor (Síminn) estabelece uma ligação xDSL para os utilizadores e fornece fluxo contínuo de dados aos compradores por trás do equipamento DSLAM. Os compradores (PSI) gerem a ligação da linha tronco a partir do DSLAM através de uma rede ATM e/ou IP para o centro de assistência. Deste modo, os compradores obtêm um maior controlo sobre a qualidade do serviço que vendem, porém, é necessário um investimento substancial da sua parte. Opção 2 : O vendedor fornece uma ligação xDSL a partir de uma rede ATM/IP através de uma ligação da linha tronco a partir do DSLAM. Neste caso, o comprador pode controlar, em certa medida, a qualidade da transmissão na rede ATM. Os compradores operam os seus próprios SBLAD e, por conseguinte, podem controlar as variáveis tecnológicas do equipamento e manter informações sobre os utilizadores. Opção 3 : Neste caso, o fluxo contínuo de dados é fornecido ao comprador através de uma rede IP operada pelo vendedor, que também opera o DSLAM e é responsável pela qualidade do serviço. É possível que o comprador possa negociar vários termos de qualidade para os seus clientes. Opção 4 : Este é um exemplo típico de revenda de subscrição de Internet. A ligação à Internet que o vendedor vende ao comprador é a mesma que vende aos seus próprios clientes de retalho. O comprador não intervém na operação da rede e é apenas responsável pela venda do serviço inalterado. Contudo, tem a opção de enviar aos seus clientes uma fatura única para todos os serviços fornecidos através de uma ligação de alta velocidade.

(33) De acordo com o Anexo II do Acordo, a Síminn é livre de oferecer as opções 1-4, porém, é obrigada a oferecer, pelo menos, a opção 3 em todos os casos em que seja utilizada a tecnologia ADSL no projeto (32). Ademais, é expressamente indicado que a Síminn deve seguir as decisões e regras da ACT a este respeito (33).

(34) Sempre que a tecnologia UMTS seja utilizada no projeto, a Síminn só é obrigada a seguir a opção 4 (34). Essa opção implica o fornecimento de equipamento do utilizador e a instalação efetuada pela Síminn em todos os casos, independentemente de quem seja o retalhista. A Síminn também é obrigada a tratar dos serviços de apoio ao cliente e de manutenção. De acordo com as autoridades islandesas, o principal motivo deste acordo é o facto de a Síminn alegar que este é necessário para poder ter pleno acesso e controlo integral da rede UMTS, incluindo todo o equipamento do utilizador, a fim de garantir que a qualidade e o nível do serviço estão em conformidade com a documentação do concurso. Por outro lado, o Fundo autorizou a exclusão do acesso aberto em matéria de ligações por satélite e Wi-Fi, com o fundamento de que seria muito difícil e impraticável implementar esse acesso (35).

(35) O Anexo 10 do Acordo contém acordos de revenda normalizados (endursölusamningar) entre a Síminn e revendedores PSI para a revenda de serviços UMTS de alta velocidade e serviços ADSL. Para a opção 4, estes acordos-quadro incluem descontos mínimos padrão, com base na velocidade, do seguinte modo (36): UMTS 1 Mb/s = 10 % UMTS 2 Mb/s = 7,5 % UMTS > 2Mb/s = 5 %

(36) Para a ADSL, aplicam-se os seguintes descontos mínimos em relação ao acesso da opção 4: ADSL 1 000 = 5 % ADSL 2 000 = 5 % ADSL 4 000/8 000 = 7,5 % ADSL 6 000/12 000 = 10 % Em matéria de acesso grossista à ADSL de acordo com as opções 1-3, o retalhista/revendedor PSI receberia um desconto mínimo de 35 % do preço de venda a retalho da Síminn. De acordo com as autoridades islandesas, este desconto foi determinado em conformidade com a Decisão da ACT n.o 8/2008 de 18 de abril de 2008 (37).

(37) De acordo com uma nota do Fundo de 14 de agosto de 2009 (38), relativa à organização das opções de acesso no Acordo, o acesso à revenda aplica-se apenas no que respeita a ligações UMTS. Estas ligações não beneficiam de mais opções de acesso grossista baseadas nas infraestruturas. De acordo com o Fundo, os descontos acima referidos devem, por conseguinte, aplicar-se caso outro PSI queira o acesso à revenda da rede da Síminn.

(38) Para obter uma descrição mais pormenorizada da medida, consultar a Decisão do Órgão de Fiscalização n.o 302/13/COL (39).

3. FUNDAMENTOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(39) Na Decisão n.o 302/13/COL, o Órgão de Fiscalização avaliou preliminarmente se o Acordo entre o Fundo de Telecomunicações e a Síminn para a implantação de redes de banda larga nas zonas rurais da Islândia poderia constituir um auxílio estatal e, em caso afirmativo, se esse auxílio estatal poderia ser considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE.

(40) De acordo com as autoridades islandesas, a medida não constituía um auxílio estatal, uma vez que não estavam reunidas as condições do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Além disso, as autoridades islandesas consideraram que a contribuição podia ser caracterizada como o financiamento de um serviço público e que os critérios do «teste Altmark» foram cumpridos. As autoridades islandesas alegaram que, caso o Órgão de Fiscalização considerasse que a medida constituía um auxílio estatal, tal auxílio deveria ser considerado compatível com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE, tendo em conta os objetivos da medida, incluindo o aumento do acesso do público à banda larga em zonas assistidas.

(41) Contudo, o Órgão de Fiscalização considerou, a título preliminar, que o Acordo entre o Fundo e a Síminn constituiu um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Foram identificados os seguintes aspetos na Decisão n.o 302/13/COL: i) O Órgão de Fiscalização observou que o Fundo foi estabelecido por lei e detido pelo Estado islandês, que atribui os recursos ao Fundo através do orçamento anual do Estado, pelo que a medida parecia ser concedida através de recursos estatais. Uma vez que a Síminn é a maior operadora de telecomunicações da Islândia, qualquer potencial auxílio envolvido no acordo tinha sido conferido a uma empresa. ii) O Órgão de Fiscalização constatou igualmente que o financiamento público do projeto tinha conferido à Síminn uma vantagem económica que normalmente seria abrangida pelo seu orçamento. Embora um concurso público concorrencial tenda a reduzir o montante do apoio financeiro necessário, é discutível se a compensação pelos edifícios adicionais foi estabelecida através de um concurso público ou se, de facto, foi determinada após a proposta da Síminn ter sido escolhida. Por conseguinte, a avaliação preliminar do Órgão de Fiscalização revelou que uma vantagem económica não podia ser excluída. iii) Para além disso, dado que a Síminn era o único beneficiário dos fundos estatais, o Órgão de Fiscalização considerou, a título preliminar, que a medida parecia ser seletiva. iv) Por último, o Órgão de Fiscalização concluiu que o envolvimento na implantação de infraestruturas para prestar serviços de comunicações eletrónicas reforça a posição do fornecedor selecionado da rede em relação aos seus concorrentes. Em geral, os mercados de serviços de comunicações eletrónicas estão abertos ao comércio e à concorrência entre operadores e prestadores de serviços em todo o EEE. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização considerou, a título preliminar, que a medida ameaçava falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais no EEE.

(42) O Órgão de Fiscalização observou que o apoio para a implantação de redes de banda larga em zonas rurais e mal servidas da Islândia aparentava visar objetivos bem definidos de interesse comum, era um instrumento adequado para alcançar os objetivos estabelecidos e fornecia um incentivo ao investimento ao fornecedor escolhido. Contudo, devido ao âmbito de aplicação das alterações do Acordo, o Órgão de Fiscalização concluiu, a título preliminar, que o processo de adjudicação de contratos públicos pode não ser considerado um concurso aberto e não discriminatório na aceção das Orientações de 2013 do Órgão de Fiscalização sobre a Aplicação das Regras Relativas aos Auxílios Estatais em relação à Rápida Implantação de Redes de Banda Larga (a seguir designadas «Orientações Relativas à Banda Larga») (40). O Órgão de Fiscalização expressou igualmente dúvidas sobre se a Síminn tinha sido obrigada a facultar acesso grossista suficiente às partes UMTS e ADSL da rede. A inexistência de uma obrigação de fornecimento grossista de acesso suficiente conferiria vantagens económicas e concorrenciais à Síminn. Por conseguinte, a medida não parecia estar em conformidade com os princípios da proporcionalidade e da limitação das distorções da concorrência na aceção do critério do equilíbrio.

(43) Por conseguinte, após a sua avaliação preliminar, o Órgão de Fiscalização teve dúvidas se o financiamento da implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais da Islândia podia ser considerado compatível com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE.

4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ISLANDESAS

4.1. Existência de auxílios estatais

(44) Tal como foi referido anteriormente, as autoridades islandesas apresentaram observações, relativas à decisão de início do procedimento do Órgão de Fiscalização, por carta de 15 de outubro de 2013 (41). As autoridades islandesas não consideram que os pagamentos efetuados à Síminn, nos termos do Acordo, constituam um auxílio estatal, pois creem que as condições do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE não são cumpridas, uma vez que as autoridades agiram em conformidade com o Princípio do Investidor de Economia de Mercado (a seguir designado «PIEM»). Além disso, as autoridades islandesas consideram que estes pagamentos podem ser caracterizados como o financiamento de um serviço público; que os quatro critérios cumulativos do «teste Altmark» são cumpridos e que, por este motivo, a medida não constitui um auxílio estatal.

(45) As autoridades islandesas alegam que a adjudicação do Acordo em causa não conferiu qualquer vantagem económica à Síminn que excedesse as condições de mercado. De acordo com as autoridades islandesas, a utilização de um concurso público, em conformidade com o quadro em matéria de contratos públicos, foi considerada suficiente para presumir que nenhum auxílio estatal é fornecido ao operador económico selecionado no procedimento, dado que o preço de mercado é garantido (42). Por conseguinte, de acordo com as autoridades islandesas, um preço de mercado justo cria uma presunção de que não foi concedido qualquer auxílio estatal à Síminn (43).

(46) No que respeita às alterações do Acordo com a Síminn devido à expansão da área de implantação, as autoridades islandesas sustentam que, de acordo com a Comissão Europeia, não existe nenhum auxílio estatal envolvido nas alterações desse contrato, caso as condições gerais não sejam mais favoráveis para o fornecedor do que as condições do contrato inicial. Ademais, mesmo que as condições sejam consideradas mais favoráveis devido à alteração, não existirá um auxílio estatal quando a entidade adjudicante atuar como uma empresa privada teria agido para alcançar os seus interesses comerciais. De acordo com as autoridades islandesas, qualquer pessoa interessada em participar no processo de concurso público podia apresentar uma proposta, uma vez que as propostas de todas as partes interessadas foram autorizadas, podendo ser anunciadas como tal. O facto de, no final, a Síminn, que tinha a proposta mais baixa e economicamente mais vantajosa, ter sido escolhida para realizar o projeto, por conseguinte, não implica necessariamente o favorecimento de uma determinada empresa.

(47) Além disso, as autoridades islandesas salientam que um serviço de banda larga é, em geral, um serviço de interesse económico geral (a seguir designado «SIEG») (44). As autoridades islandesas alegam que contactaram operadores privados e publicaram um anúncio, a fim de determinar se algum investidor de mercado tinha interesse em investir na infraestrutura. Dado que ninguém declarou qualquer interesse na prestação do serviço, as autoridades islandesas concluíram que estas áreas sofrem efetivamente de uma deficiência do mercado e não obteriam ligações à Internet de alta velocidade sem a assistência do Fundo. De acordo com as autoridades islandesas, o fornecimento de uma cobertura de banda larga adequada a essas zonas rurais da Islândia, onde nenhuns outros operadores atuam ou estavam interessados em investir, deve ser caracterizado como um SIEG, pois a implantação da banda larga nos edifícios em causa era de grande importância para as zonas em causa e a sociedade no seu conjunto.

(48) De acordo com as autoridades islandesas, a natureza e o âmbito do serviço foram claramente definidos no concurso e no Acordo posterior com a Síminn, (ou seja, para instalar uma infraestrutura para permitir que determinados edifícios obtenham uma ligação à Internet de alta velocidade). As autoridades islandesas declaram que, neste caso particular, foi formalmente atribuído à Síminn, mediante a assinatura do Acordo, a prestação e o cumprimento desta obrigação.

(49) As autoridades islandesas declaram que o supracitado Acordo estabeleceu os parâmetros da compensação com base na documentação do concurso. O Acordo estabelece claramente a compensação que a Síminn deve receber pela prestação do serviço de um modo transparente. A compensação instituída pelo Acordo não foi alterada, nem permite quaisquer alterações efetuadas a favor da Síminn.

(50) Para além disso, as autoridades islandesas sublinham que a contribuição real é substancialmente inferior ao custo estimado pelo Fundo e os seus consultores, e não é pago mais do que o necessário para completar o projeto. O facto de o custo real do projeto ser significativamente inferior ao custo estimado de uma solução de rede semelhante é prova de que as autoridades islandesas tomaram medidas para impedir uma sobrecompensação.

(51) De acordo com as autoridades islandesas, as negociações após a Síminn ter sido escolhida basearam-se diretamente no concurso e foram, como tal, uma extensão do procedimento. Os pagamentos à Síminn são efetuados em conformidade com um calendário de pagamento pré-determinado relacionado com os progressos do projeto, evitando a possibilidade de sobrecompensação. Nos termos do artigo 19.o do Acordo, a Síminn apresentou uma garantia bancária do banco New Kaupþing, datada de 17 de fevereiro de 2009, que representa um mecanismo de reembolso, a fim de evitar a sobrecompensação (45). Além disso, o Acordo estipula um acordo estrito dos pagamentos em conformidade com o progresso do projeto, o que implica que os pagamentos estão, até certo ponto, sujeitos à evolução real da construção do sistema e da adesão de clientes, tal como previsto no artigo 16.o do Acordo. Por último, no artigo 11.o do Acordo consta uma cláusula penal, que prevê que a Síminn deve pagar uma indemnização em caso de atrasos, constando igualmente uma cláusula de incumprimento no artigo 13.o do Acordo.

(52) Por último, as autoridades islandesas sustentam que mesmo que o Órgão de Fiscalização concluísse que o alargamento do âmbito de aplicação e a compensação do projeto não estavam totalmente em conformidade com o quadro dos contratos públicos, o concurso público, juntamente com a avaliação realizada por consultores independentes, deveria ser considerado um índice de referência adequado para a compensação. Em conjunto deveriam, pelo menos, ser considerados um forte indicador dos custos que seriam comportados por uma empresa média bem gerida no mercado em causa. Dado que a compensação à Síminn era inferior a esse índice de referência, o último critério do teste Altmark deveria ser considerado cumprido. As autoridades islandesas também gostariam de reiterar que mesmo com as alterações, a oferta da Síminn continua a ser de longe a proposta economicamente mais vantajosa.

4.2. O processo de concurso público

(53) De acordo com as autoridades islandesas, o concurso público estava em conformidade com as regras relativas aos auxílios estatais do EEE e assegurava plenamente a igualdade de tratamento de todos os operadores económicos no mercado. As autoridades islandesas também salientam que as adaptações efetuadas em relação ao projeto durante as negociações com a Síminn não violavam as regras fundamentais da igualdade e da transparência, principalmente tendo em conta a flexibilidade no âmbito do projeto.

(54) Quando a área de cobertura prevista da WBS foi retirada do mapa de cobertura cumulativa, surgiram 670 edifícios «brancos» adicionais. Quando o Fundo solicitou à CCE que pedisse novamente planos para oferecer serviços para esses 670 edifícios, tal foi feito por meio de um anúncio e não por contacto direto exclusivamente com esses prestadores de serviços que anteriormente tinham entregado as suas propostas. Este foi o método utilizado ao solicitar inicialmente informações sobre as áreas de serviço. As autoridades islandesas salientam que os contactos bilaterais com as partes que tinham apresentado propostas anteriores foram considerados inadequados.

(55) As autoridades islandesas sustentam que as alterações efetuadas no âmbito de aplicação e na compensação do Acordo foram necessárias para incluir os 670 edifícios «brancos» adicionais e a compensação decorrente. O preço dos edifícios adicionais era o preço unitário médio da proposta inicial da Síminn, que foi escolhida num concurso público como a proposta economicamente mais vantajosa. Por conseguinte, a compensação pelos edifícios adicionais deveria ser considerada uma extensão da proposta inicial, também em condições de mercado. De acordo com as autoridades islandesas, esta é uma indicação da continuidade do procedimento, em vez de uma prova de que um termo essencial do Acordo tinha sido renegociado.

(56) Tal como já foi referido, o âmbito de aplicação inicial do projeto seria de, pelo menos, 1 119 edifícios. De acordo com as autoridades islandesas, faz parte da natureza destes projetos que a lista se altere continuamente ao longo do período do projeto. Tal como se pode observar no quadro acima, verificaram-se flutuações contínuas na lista entre 2008 e 2011 (46). Só no ano de 2011 é possível observar um ponto de estabilização no projeto, e, mesmo assim, existem alterações na lista que continuam até à data. Tendo em conta estas variáveis inevitáveis, a única forma, de acordo com as autoridades islandesas, de garantir a transparência no que respeita à remuneração era comprometem-se a um preço unitário médio.

(57) O Fundo também considerou que um novo concurso público conduziria a um inconveniente económico desnecessário para as autoridades islandesas com grande probabilidade do mesmo resultado ou de um ainda mais desfavorável, bem como a um atraso na implantação de serviços de banda larga de meses ou mesmo anos. O Fundo considerou ainda que a compensação pelos edifícios adicionais e pelo projeto no seu todo poderia ser considerada muito favorável para as autoridades islandesas, uma vez que era a mesma da proposta inicial.

(58) Em setembro de 2008, o Fundo solicitou aos seus consultores (Mannvit hf.) uma estimativa de custos para os edifícios que apenas a WBS tinha a intenção de fornecer serviços. Esta estimativa de custos, de 8 de outubro de 2008 (47), estima que o potencial preço de licitação se situa entre 410 000 000 ISK e 820 000 000 ISK para aproximadamente 750 «edifícios WBS» (uma estimativa posteriormente ajustada para 670 edifícios «brancos» identificados). De acordo com os cálculos, dá um preço médio por edifício a partir de 546 667 ISK (sistema simples) até 1 093 333 ISK (sistema avançado).

(59) Tendo em conta as considerações acima referidas, o preço médio para os 670 edifícios adicionais foi acordado entre o Fundo e a Síminn com base no preço unitário médio oferecido inicialmente pela Síminn multiplicado pelo número de edifícios novos, ou seja, 338 998 ISK por edifício. Tendo em conta a indexação do montante acordado, o preço unitário médio para o total de 1 788 edifícios é de 470 191 ISK. As autoridades islandesas consideram que este é um resultado favorável, tendo em conta as condições económicas extremas dessa altura e os custos estimados anteriormente por um consultor independente.

(60) De acordo com as autoridades islandesas, a Síminn manifestou a opinião de que, em geral, a empresa não beneficiou de economias de escala devido à expansão do âmbito de aplicação do projeto. Embora isso possa ter acontecido em certas zonas, a muitas vezes difundida colocação e as circunstâncias dos edifícios «brancos» significam que, em geral, não foi esse o caso. Para a maior parte da expansão, a Síminn teve de reformular grandes partes do projeto, apesar de alguns dos edifícios adicionais se encontrarem nas mesmas zonas que os edifícios na proposta inicial, ou seja, relocalização dos transmissores e das antenas.

(61) No que respeita à indexação dos pagamentos, na sua maioria em DKK, e parcialmente para o consumidor e os índices de preços e salários, as autoridades islandesas apontam a situação extrema que prevaleceu durante o outono de 2008 e as dificuldades da economia islandesa. Durante as negociações entre a Síminn e as autoridades islandesas, a conjuntura económica da Islândia mudou drasticamente. De acordo com as autoridades islandesas, a indexação do montante do Acordo com DKK deveu-se a esses acontecimentos excecionais e imprevisíveis, especialmente tendo em conta o facto de que o projeto envolveu uma compra substancial de equipamentos em moeda estrangeira. Na altura era evidente que a flutuação da coroa islandesa anularia todas as condições prévias da Síminn para celebrar o acordo. De acordo com as informações enviadas às autoridades islandesas pela Síminn, um total de 80 % do montante do Acordo destinava-se à aquisição de equipamento em DKK (48). Tendo em conta esse facto, as autoridades islandesas concordaram em indexar o preço para a coroa dinamarquesa, na versão em vigor em 3 de setembro de 2008.

(62) Ademais, de acordo com as autoridades islandesas, tornou-se claro, uma vez que a desvalorização substantiva da coroa islandesa tinha sido concretizada, que não seria justificável celebrar o Acordo, salvo se assegurassem que a empresa não incorreria em dificuldades significativas devido à taxa de câmbio em queda livre da coroa islandesa, que se tinha tornado muito instável. É óbvio que não seria razoável para a Síminn assumir todos os riscos resultantes destas circunstâncias extremas e imprevistas. É uma parte reconhecida do direito dos contratos islandeses e internacionais que em casos de acontecimentos imprevistos que ocorrem e alteram radicalmente o equilíbrio de um contrato, levando a que um encargo excessivo recaia sobre uma das partes envolvidas, ou seja, «dificuldades», a parte contratante que suporta esse encargo pode solicitar a alteração de um contrato ou mesmo recusar completamente esse contrato. Contudo, as autoridades islandesas salientam que tal não implicou que todos os riscos recaíssem sobre a sua responsabilidade, uma vez que a Síminn também incorreu no aumento do custo de outros aspetos do projeto não associados à taxa de câmbio da DKK, ou seja, mão de obra, petróleo e outros fatores de produção.

(63) De acordo com as autoridades islandesas, a sua abordagem no que diz respeito à expansão do âmbito de aplicação do projeto está em conformidade com a decisão (49) Metropolitano de Londres da Comissão Europeia, em que a Comissão reconheceu que era relevante considerar se, com a alteração, a proposta do contratante teria sido a melhor proposta. Nesses casos, a abertura de um procedimento de adjudicação inteiramente novo implicaria custos desproporcionados.

(64) Por conseguinte, as autoridades islandesas decidiram efetuar alterações no Acordo, em vez de dar início a um novo procedimento de adjudicação concorrencial e sublinham que devem ter um poder de decisão considerável a este respeito, principalmente porque o Acordo era de longo prazo e complexo, e tendo em conta a situação económica da Islândia na altura. Em primeiro lugar, de acordo com as autoridades islandesas, apesar das circunstâncias imprevistas, as alterações efetuadas foram consideradas aptas na proposta inicial. Em segundo lugar, um novo procedimento teria atrasado o projeto durante meses ou mesmo anos. Em terceiro lugar, as autoridades islandesas consideraram a oferta favorável e fornecem esses serviços ao menor custo para a comunidade. Considerou-se altamente improvável, mesmo impossível, que uma melhor oferta pudesse ter sido apresentada num procedimento, tendo em conta a situação da economia islandesa e os resultados da proposta inicial. As autoridades islandesas não efetuaram alterações no Acordo para favorecer a Síminn, mas para assegurar que o projeto seria realizado ao menor custo possível, tendo em conta as circunstâncias (imprevistas). Por último, as autoridades islandesas sublinham que a proposta da Síminn com os 670 edifícios adicionais, bem como o aumento da compensação e indexação de DKK, era de longe a melhor oferta em termos económicos.

4.3. A compatibilidade do alegado auxílio estatal

(65) As autoridades islandesas manifestaram a opinião de que, caso o Órgão de Fiscalização considere que a medida constitui um auxílio estatal, tal auxílio deve ser considerado compatível com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE, tendo em conta os objetivos da medida, incluindo o objetivo de aumentar o acesso do público à banda larga nas zonas assistidas.

(66) De acordo com as autoridades islandesas, a medida compensou e continuará a compensar uma desvantagem em termos geográficos e comerciais e é objetivamente justificada para resolver a falta de disponibilidade de serviços de banda larga, devido à densidade insuficiente dos assinantes potenciais e efetivos para tornar a prestação de serviços de banda larga economicamente viável numa base puramente orientada para o mercado. As autoridades islandesas consideram que conceberam a medida de forma a minimizar o potencial auxílio estatal em causa e a distorção da concorrência.

(67) Além disso, as autoridades islandesas declaram que as condições de acesso aberto estiveram acessíveis a terceiros durante vários meses antes do início das vendas no projeto. Afirmam que, quando as vendas começaram em cada secção, o Fundo informou os habitantes de que a Síminn não era o retalhista exclusivo e que todos os outros retalhistas poderiam vender serviços de Internet às pessoas que residem/trabalham na área. Além disso, de acordo com as autoridades islandesas, a Síminn oferece acesso de terceiros (serviços de itinerância) aos seus serviços de voz GSM 2G, embora o acesso grossista a serviços de voz 3G não esteja previsto na documentação do concurso ou no Acordo, uma vez que o projeto em questão não diz respeito à prestação de serviços de voz 3G.

(68) As autoridades islandesas alegam ainda que a Síminn ofereceu à Vodafone acesso à itinerância 3G em condições de mercado mas, de acordo com a Síminn, a Vodafone não se mostrou disposta a celebrar um acordo, pois tem atualmente um acordo com a Nova de acesso à itinerância 3G. De acordo com as autoridades islandesas, o autor da denúncia afirma erradamente que o Acordo entre a Síminn e o Fundo limitou-se ao acesso à revenda em vez do fornecimento grossista de acesso previsto na documentação do concurso. Pelo contrário, a Síminn oferece acesso grossista à sua rede ADSL a todos os seus concorrentes, em conformidade com a Decisão n.o 8/2008 da ACT. Além disso, as autoridades islandesas sublinham que, tal como indicado no relatório AM, existe uma diferença fundamental entre o acesso grossista a uma rede DSL e a uma rede de dados 3G. As autoridades islandesas também referem a opinião da AM de que a opção de interligação grossista sem fios existente na Islândia é adequada para efeitos da intervenção de cobertura de banda larga islandesa específica.

(69) Ademais, as autoridades islandesas sustentam que o projeto em questão e o Acordo com a Síminn tinham um efeito nulo ou mínimo na concorrência e nas trocas comerciais. De acordo com as autoridades islandesas, não foi apresentado nada neste caso que indique que a Síminn obteve qualquer vantagem económica indevida ou efeitos negativos sobre a estrutura de mercado.

(70) De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades islandesas, a evolução das quotas de mercado durante os últimos anos tendeu a um nivelamento entre as três maiores empresas no mercado das comunicações móveis. Em particular, a quota de mercado da Síminn diminuiu de 62 %, em 2005, para 40 %, em 2011, e a quota de mercado da Nova aumentou de 0 %, em 2007, para 24 % em 2011. A quota de mercado da Vodafone diminuiu de 38 %, em 2005, para 30 % em 2011. Esta tendência continuou em 2012 e a quota de mercado dessas três empresas tornou-se ainda mais próxima, como se pode observar no Relatório de Estatísticas da ACT para os anos 2010-2012 (50). De acordo com o relatório, a quota de mercado da Síminn era de 37,4 % no final de 2012, quando o número total de assinaturas foi calculado, a quota de mercado da Vodafone era de 28,9 % e a quota de mercado da Nova aumentou para 28,3 %.

(71) As autoridades islandesas salientam igualmente que a Síminn estava nessa altura, e continua a estar, sob uma rigorosa supervisão da Autoridade da Concorrência Islandesa (a seguir designada «ACI») e da ACT. As autoridades islandesas alegam que a empresa-mãe da Síminn, a Skipti, celebrou um acordo com a ACI em 26 de março de 2013, que garante que os concorrentes da Síminn têm o mesmo acesso ao sistema de telecomunicações de base da Skipti. Quaisquer indícios de distorção da concorrência conduziriam a uma investigação formal em nome das autoridades supracitadas. Tal distorção pode acarretar sanções para a Síminn. De acordo com as autoridades islandesas, não existe nenhuma investigação pendente da ACI ou da ACT em relação ao projeto em causa.

(72) As autoridades islandesas sublinham ainda que o projeto expandiu o mercado para todos os intervenientes no mercado. Os concorrentes da Síminn dispõem de acesso grossista à rede em igualdade de condições. Por conseguinte, todos os operadores interessados, desde a disponibilidade do serviço, têm podido oferecer serviços aos clientes finais com base nas mesmas condições e, de acordo com as informações fornecidas pela Síminn, um conjunto de concorrentes tem acesso grossista para prestar serviços ADSL ou UMTS a nível retalhista. As autoridades islandesas invocam também alegadas inexatidões na decisão de início do procedimento no que respeita a pedidos do autor da denúncia, a Vodafone, de acesso grossista e uma alegada recusa por parte da Síminn de conceder tal acesso. De acordo com as autoridades islandesas, o facto é que o acesso solicitado aos transmissores 3G da Síminn, o chamado acesso à itinerância, não faz parte do projeto em questão. A Síminn estava disposta a conceder à Vodafone o acesso aos transmissores 3G, mas negou que esse acesso fizesse parte do projeto.

(73) Por último, as autoridades islandesas sublinham que os objetivos ambiciosos do projeto consistiam em introduzir a banda larga em zonas rurais específicas da Islândia. Esse objetivo foi atingido. A Islândia pertence a um grupo de elite de países que podem afirmar com confiança que todas as suas residências permanentes têm acesso a serviços de banda larga. De acordo com as autoridades islandesas, é necessário ter em conta o facto de que o projeto envolveu até 1 788 edifícios, repartidos ao longo de uma vasta zona rural da Islândia, e foi iniciado apenas alguns meses após o país ter sido atingido pela maior crise económica da sua história. As autoridades islandesas estão plenamente conscientes das suas obrigações ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais do Acordo EEE e à prática decisória no domínio (posteriormente incorporadas nas Orientações Relativas à Banda Larga) e procuraram segui-las em todas as etapas do projeto.

(74) Em termos gerais, as autoridades islandesas concluem que o efeito global da medida deve ser considerado positivo. De acordo com as autoridades islandesas, a medida está claramente em conformidade com os objetivos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE, uma vez que facilita o desenvolvimento de certas atividades económicas (serviços de banda larga por grosso e a retalho) em zonas remotas e rurais da Islândia.

(75) Tendo em conta tudo o que precede, as autoridades islandesas sustentam que o potencial auxílio implicado na medida é compatível com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE.

5. OBSERVAÇÕES DA SÍMINN

5.1. Existência de auxílios estatais

(76) A Síminn apresentou as suas observações sobre a decisão de início do procedimento, bem como documentos complementares, por carta de 20 de dezembro de 2013 (51). A Síminn é da opinião de que o financiamento da implantação de serviços de banda larga em causa não implicava um auxílio estatal. De acordo com o artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, uma medida deve preencher determinadas condições para incluir elementos de auxílio estatal. A Síminn não considera que todas estas condições foram preenchidas, especialmente tendo em conta a falta de vantagem económica da Síminn.

(77) A Síminn observa que no seu acórdão Altmark o Tribunal de Justiça da União Europeia prestou esclarecimentos sobre as condições em que as compensações de serviço público não constituem um auxílio estatal devido à ausência de qualquer vantagem (52). A Síminn alega que a medida em questão implica o financiamento de um serviço público e que os quatro critérios cumulativos do teste Altmark são cumpridos.

(78) De acordo com a Síminn, o Acordo em questão não conferiu qualquer vantagem económica à empresa que excedesse as condições de mercado. A utilização de concursos públicos concorrenciais, transparentes e não discriminatórios foi considerada suficiente para presumir que nenhum auxílio estatal é fornecido ao operador económico selecionado no procedimento, dado que o preço de mercado é garantido (53). O concurso estabeleceu quatro critérios de avaliação objetiva. A proposta válida que recebesse o maior número de pontos venceria o concurso. Qualquer pessoa interessada em participar no processo de concurso público podia apresentar uma proposta. O concurso era tecnologicamente neutro, ou seja, aberto para todas as soluções técnicas, de modo a não favorecer quaisquer operadores no mercado. A Síminn recebeu o maior número de pontos e venceu o concurso. Por conseguinte, os critérios do processo de seleção concorrencial e a escolha da proposta economicamente mais vantajosa foram cumpridos. A Síminn também era o proponente que se dispunha a prestar os serviços ao menor custo para a comunidade.

(79) De acordo com a Síminn, as alterações efetuadas no âmbito de aplicação e na compensação do Acordo foram necessárias para incluir os 670 edifícios «brancos» adicionais e a compensação decorrente. A compensação pelos edifícios adicionais era o preço unitário médio da oferta inicial da Síminn. Por conseguinte, a compensação pelos edifícios adicionais deveria ser considerada como tendo sido uma extensão da proposta inicial, também em condições de mercado. Deste modo, a Síminn sublinha que não existe nenhum auxílio estatal envolvido, uma vez que as condições gerais não eram mais favoráveis para a Síminn do que as condições da proposta inicial (54). Para além disso, de acordo com a Síminn, o facto de a empresa que tinha a proposta mais baixa e economicamente mais vantajosa ter sido escolhida para realizar o projeto, não implica necessariamente o favorecimento de uma determinada empresa.

(80) De acordo com a Síminn, o custo unitário médio real para a Síminn (custo por edifício) é de […] ISK (*1), enquanto o preço unitário médio, recebido pela Síminn, é de 470 191 ISK. Conforme descrito na decisão de início do procedimento, o preço pago à Síminn após o alargamento do âmbito de aplicação ainda era consideravelmente inferior ao preço proposto por outros proponentes e ao preço estimado previamente pelos consultores do Fundo (55). Até à data, a Síminn recebeu 836 457 351 ISK, o que inclui a compensação pelos 670 edifícios adicionais e a indexação de DKK. A Vodafone tinha a segunda proposta válida mais baixa do concurso no montante de 1 858 339 001 ISK, mais do dobro da compensação recebida pela Síminn, mesmo quando os edifícios adicionais e a indexação de DKK são incluídos.

(81) A Síminn alega que, em geral, a empresa não beneficiou de economias de escala devido à expansão do âmbito de aplicação do projeto. Embora isso possa ter acontecido em certas zonas, a muitas vezes difundida colocação e as circunstâncias dos edifícios «brancos» significam que, em geral, não foi esse o caso. Para a maior parte da expansão a Síminn teve de reformular grandes partes do projeto, apesar de alguns dos edifícios adicionais se encontrarem nas mesmas zonas que os edifícios na proposta inicial, ou seja, relocalização dos transmissores e das antenas. Por conseguinte, de acordo com a Síminn, a empresa não obteve uma vantagem financeira real que a colocou numa posição mais favorável do que os seus concorrentes (56).

(82) Além disso, de acordo com a Síminn, o facto de o custo real do projeto ser inferior ao custo estimado e à compensação transparente e com base nos custos, é prova de que as autoridades islandesas incluíram um mecanismo para impedir uma sobrecompensação.

(83) Tendo em conta os argumentos apresentados acima, juntamente com os argumentos apresentados pelas autoridades islandesas, a Síminn considera que a medida estava desprovida de auxílios estatais.

5.2. A compatibilidade do alegado auxílio estatal

(84) A Síminn alega que, caso o Órgão de Fiscalização considerasse que o projeto devia ser classificado como auxílio estatal, as medidas deveriam ser consideradas auxílios compatíveis com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE.

(85) A Síminn sustenta que o projeto foi concebido de modo a limitar a distorção da concorrência, por garantir, nomeadamente, o acesso grossista a terceiros. Esse acesso grossista permite que os terceiros prestadores de serviços compitam ativamente no mercado, reforçando assim as possibilidades de escolha e a concorrência nas zonas abrangidas pela medida, evitando, ao mesmo tempo, a criação de monopólios de serviços regionais. A rede de banda larga foi concebida para ser neutra, aberta e estar disponível para todos os operadores interessados para acesso grossista em condições idênticas.

(86) De acordo com a Síminn, existe uma clara obrigação no Acordo que prevê que os seus concorrentes tenham acesso à infraestrutura, pelo que o acesso grossista foi fornecido desde o início do projeto (57). De acordo com a Síminn, decidiu-se utilizar o modelo de acesso ADSL, denominado «acesso em fluxo contínuo de dados nas redes fixas», para o acesso grossista ADSL, bem como a referência para um modelo de acesso 3G, pois na altura não existia nenhum modelo de referência conhecido para o 3G. A Síminn sublinha que as diretrizes da ACT têm sido seguidas em relação ao acesso ADSL. A fim de explicar melhor as questões técnicas relativas ao acesso grossista, a Síminn apresentou o referido relatório AM (58). De acordo com o relatório AM, existe uma diferença fundamental entre o acesso grossista a uma rede DSL e a uma rede de dados 3G. Além disso, de acordo com o relatório AM, a opção de interligação grossista sem fios existente na Islândia é adequada para efeitos da intervenção de cobertura de banda larga islandesa específica. O relatório AM refere igualmente o facto de que a mesma solução técnica foi utilizada para o acesso grossista 3G num projeto de banda larga irlandês semelhante e concomitante que foi aprovado pela Comissão Europeia (59).

(87) De acordo com a Síminn, o autor da denúncia alegou falsamente ter solicitado repetidas vezes o acesso grossista à rede sem sucesso e que isto concedeu à Síminn uma vantagem de antecipação significativa. A Síminn salienta que a Vodafone solicitou apenas acesso à itinerância aos transmissores 3G da Síminn para fornecer comunicações móveis 3G, que não têm ligação ao projeto em questão. De acordo com a Síminn, a Síminn ofereceu à Vodafone acesso à itinerância 3G em condições de mercado, mas esta não se mostrou disposta a celebrar um acordo. No entanto, de acordo com a Síminn, a Vodafone não solicitou acesso grossista ou à revenda aos serviços de Internet de alta velocidade, através de UMTS, ADSL e por satélite, para as zonas em causa no projeto.

(88) A Síminn sustenta que o projeto em questão teve um efeito nulo ou mínimo na concorrência e nas trocas comerciais. De acordo com a Síminn, não foi apresentado nada neste caso que indique que a Síminn obteve qualquer vantagem económica indevida ou que o Acordo teve efeitos negativos sobre a estrutura de mercado.

(89) A Síminn refere que o projeto apenas diz respeito às empresas e aos indivíduos com residência nas zonas em causa. Os edifícios estão espalhados por todo o país e não devem ser considerados um mercado especial. Pelo contrário, constituem uma parte do mercado de banda larga em toda a Islândia. Existem mais de 109 000 ligações de Internet de alta velocidade na Islândia. O projeto diz respeito à implantação de serviços de banda larga nas zonas rurais da Islândia para um número total de 1 788 edifícios. Destes 1 788 edifícios, 1 050 têm subscrição do serviço de banda larga, dos quais 559 têm banda larga oferecida através de UMTS. Por conseguinte, o projeto afeta apenas 0,96 % do mercado relevante e os 559 edifícios ligados através de UMTS afetam apenas 0,51 %.

(90) Além disso, a Síminn salienta que estava nessa altura, e continua a estar, sob uma rigorosa supervisão da ACI e da ACT. A Síminn, cuja empresa-mãe é a Skipti, e a Míla, também uma filial da Skipti, chegaram a um acordo com a ACI, em 8 de março de 2013, seguido de uma decisão da ACI n.o 6/2013 que foi publicada em 26 de março de 2013, que assegura que os concorrentes da Síminn e da Míla têm o mesmo acesso às redes de telecomunicações fixas principais das filiais da Skipti. Quaisquer indícios de distorção da concorrência por parte da Síminn conduziriam a uma investigação formal em nome das autoridades supracitadas.

(91) Tendo em conta as considerações precedentes, a Síminn conclui que o efeito global da medida deve ser considerado positivo. A medida está claramente em conformidade com os objetivos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE, uma vez que facilita o desenvolvimento de certas atividades económicas (serviços de banda larga por grosso e a retalho) em zonas remotas e rurais da Islândia. A Síminn considera que o projeto foi concebido de forma a minimizar eventuais auxílios estatais envolvidos e a distorção da concorrência. Por conseguinte, a Síminn alega que, caso o Órgão de Fiscalização considere que a medida constitui um auxílio estatal, o eventual auxílio é compatível com o artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE.

6. OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA DENÚNCIA (VODAFONE)

(92) Por carta de 23 de dezembro de 2013, o Órgão de Fiscalização recebeu observações e documentos complementares da Vodafone (60). De acordo com a denúncia, o Fundo concedeu auxílio estatal ilegal à Síminn através do Acordo celebrado entre as duas partes. O autor da denúncia alega que o concurso continha irregularidades, uma vez que foram efetuadas alterações significativas no Acordo final entre a Síminn e o Fundo, as quais foram realizadas a pedido da Síminn e eram altamente favoráveis à empresa.

(93) De acordo com o autor da denúncia, não é possível excluir um auxílio estatal neste caso invocando o facto de que a oferta da Síminn era significativamente mais baixa do que as propostas apresentadas pelas outras partes. Em primeiro lugar, é claro que os outros proponentes não tiveram a oportunidade de apresentar novas propostas após a revisão do projeto. Em segundo lugar, é claro que devido ao aumento significativo dos pagamentos em consequência das alterações efetuadas, não se pode excluir que as empresas concorrentes poderiam ter apresentado propostas mais baixas para o projeto na versão alterada.

(94) O autor da denúncia alega que o acesso mandatado pelo Acordo final limitou-se ao acesso à revenda em vez do acesso grossista inicialmente previsto na documentação do concurso (61). O autor da denúncia alega ter solicitado repetidamente o acesso grossista à rede sem sucesso (62). Ademais, o autor da denúncia refere que as respostas relativas aos requisitos de acesso que recebeu do Fundo foram inadequadas. De acordo com o autor da denúncia, tal levou a uma distorção da concorrência inaceitável e concedeu à Síminn uma vantagem de antecipação significativa no mercado relevante.

(95) De acordo com o autor da denúncia, não existe nada que impeça a Síminn de fornecer acesso à itinerância à rede UMTS. Existem três opções gerais para fornecer acesso grossista com base no GSM e em posteriores normas de rede 3G/UMTS, ou seja, acesso retalhista, acesso grossista à itinerância e acesso virtual à rede.

(96) O autor da denúncia refere que a Síminn não explicou como o serviço ficaria em risco se a empresa fornecesse acesso à itinerância às suas redes 3G/UMTS. De acordo com o autor da denúncia, a Síminn não produz o seu equipamento final, que é fabricado por vários produtores em todo o mundo e que pode ser utilizado e adquirido por todos os intervenientes no mercado. Em relação à qualidade do serviço, não importa se este inclui um cartão SIM da Síminn ou da Vodafone ou de qualquer outra empresa de telecomunicações. De acordo com o autor da denúncia, a qualidade é a mesma.

(97) A Vodafone salienta que apresentou diversos pedidos à Síminn para aceder à rede UMTS financiada pelo Fundo de Telecomunicações. Só em setembro de 2010, após diversas reuniões e cartas formais, a Síminn ofereceu à Vodafone acesso à itinerância à rede UMTS. No entanto, o acesso oferecido foi em tais condições, que teria sido mais viável para a Vodafone criar a sua própria rede na área abrangida pelo programa. De acordo com a oferta, foi proposto à Vodafone que pagasse uma taxa anual de 1 500 000 ISK por cada um dos transmissores a que solicitou acesso.

(98) Além disso, de acordo com o autor da denúncia, não é claro se os locais adicionais resultariam num aumento significativo dos custos da mão-de-obra. A justificação do aumento do pagamento pode, por conseguinte, não se basear no aumento nos locais por si só. A este respeito, também é necessário considerar que as alterações ao acordo estipulavam um período de implantação mais longo, ou seja, de 12 a 18 meses. As alterações no período de implantação implicariam, por si só, uma oportunidade para racionalizar a utilização do pessoal no projeto, o que, por sua vez, de acordo com o autor da denúncia, reduziria os custos da mão-de-obra. Além disso, o autor da denúncia alega que as alterações nas disposições relativas às sanções sugerem a redução de encargos normalmente suportados por uma empresa.

(99) O autor da denúncia refere também que o artigo 12.o da documentação do concurso previa a concessão de uma garantia bancária para as ações de responsabilidade sem prova de falta. Contudo, o artigo 13.o do Acordo não prevê tal garantia, referindo-se apenas à responsabilidade da Síminn no âmbito das normas gerais do direito de responsabilidade civil. Esta alteração também poderia sugerir uma redução dos encargos normalmente suportados por uma empresa. Por conseguinte, os benefícios do que precede a uma garantia bancária devem ser avaliados, ou seja, o custo da concessão de tal garantia no outono de 2008.

(100) O autor da denúncia salienta que o Acordo teve como consequência uma distorção significativa, contínua e em curso da concorrência no mercado. De acordo com o autor da denúncia, a medida afeta não só a concorrência nas zonas rurais da Islândia, como também tem efeito sobre todo o mercado, dado que um dos critérios que os clientes utilizam na escolha de uma empresa de telecomunicações é a amplitude da rede e do serviço. A este respeito, é necessário ter em consideração que a Síminn anunciou a empresa como a empresa com as ligações em rede mais amplas disponíveis na Islândia.

(101) Tendo em conta o que precede, o autor da denúncia alega que estão preenchidas todas as condições para que a medida constitua um auxílio estatal nos termos do primeiro parágrafo do artigo 61.o do Acordo EEE. Ademais, o autor da denúncia defende que a alegada medida de auxílio não se qualifica para qualquer das exceções relevantes e que, por conseguinte, deve ser considerada incompatível com o Acordo EEE.

7. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS

7.1. Hringiðan ehf.

(102) A Hringiðan apresentou observações sobre a decisão de início do procedimento por carta de 18 de julho de 2013 (63). Nas suas observações, a Hringiðan destaca as alterações que foram introduzidas no Acordo entre a Síminn e o Fundo a partir da documentação do concurso publicada pela CCE em fevereiro de 2008. Por exemplo, a Hringiðan refere que na documentação do concurso o acesso de velocidade foi definido como 2 Mb/s ou mais, porém, no Acordo não existia qualquer definição do que constituía o acesso de alta velocidade. A Hringiðan cita igualmente outras alterações do Acordo, tais como o aumento do período de construção, a expansão da zona de implantação, o aumento do pagamento e a indexação da moeda dos pagamentos, em vez do índice de preços ao consumidor.

(103) Além disso, a Hringiðan alega que a Síminn não era obrigada a conceder uma garantia bancária para as ações de responsabilidade, apesar de o artigo 12.o da documentação do concurso prever uma obrigação clara de o fazer (64). De acordo com a Hringiðan, após a recessão económica na Islândia não existiam bancos capazes de conceder garantias bancárias suficientes às empresas privadas que poderiam ter preenchido os critérios de concurso impostos pela CCE. Deste modo, de acordo com a Hringiðan, consta que a Síminn foi incapaz de conceder uma garantia bancária vinculativa no decorrer do concurso e que a garantia que concedeu não era, por conseguinte, vinculativa para o banco que a emitiu.

(104) De acordo com a Hringiðan, todas as alterações supracitadas são favoráveis à Síminn e, por conseguinte, o Acordo constitui um auxílio estatal incompatível com o funcionamento do Acordo EEE.

7.2. Nova ehf.

(105) A Nova comunicou as suas observações ao Órgão de Fiscalização por carta de 18 de dezembro de 2013 (65). Segundo a Nova, a medida em apreço não cumpre o critério do equilíbrio, na medida em que não existe uma obrigação clara e eficaz de fornecer um acesso grossista com princípios de fixação de preços bem definidos. De acordo com a Nova, tal confere à Síminn uma vantagem desproporcionada que provoca distorções da concorrência.

(106) A Nova sublinha que a obrigação de ser concedido a terceiros o acesso efetivo por grosso a uma infraestrutura de banda larga subvencionada é uma componente essencial de qualquer medida estatal de financiamento da construção de uma nova infraestrutura de banda larga. De modo a evitar distorções da concorrência nos mercados das telecomunicações, deve ser concedido aos operadores terceiros o acesso efetivo por grosso de uma forma tecnologicamente neutra e devidamente adaptada às suas necessidades de acesso.

(107) Segundo a Nova, os termos do Acordo foram alterados em relação à documentação do concurso e a Síminn apenas foi obrigada a conceder um acesso grossista limitado à rede ADSL, sendo que o acesso obrigatório à rede UMTS/3G estava limitado apenas ao acesso à revenda. De acordo com a Nova, as autoridades islandesas e a Síminn não apresentaram quaisquer explicações relativamente à necessidade técnica de a Síminn ter pleno acesso e controlo da rede UMTS, por forma a proporcionar os níveis de qualidade e serviço requeridos, razão pela qual apenas fornece acesso à revenda.

(108) Na opinião da Nova, a inexistência de uma obrigação clara de fornecer um acesso grossista efetivo confere à Síminn uma vantagem concorrencial no que respeita à parte da rede 3G que foi construída em conformidade com o Acordo. Confere igualmente à Síminn uma vantagem concorrencial em todo o mercado retalhista devido ao aumento geral da cobertura das redes móveis da Síminn. Tal permite à Síminn reforçar a sua base de clientes de utilizadores finais e aumentar as suas quotas de mercado sem a concorrência efetiva de operadores terceiros. Além disso, mesmo que a Nova tivesse acesso à revenda à rede UMTS/3G, não teria condições para diferenciar os seus serviços a nível retalhista em termos de preços e caraterísticas do serviço dos prestados pela Síminn.

(109) Segundo a Nova, esta solicitou repetidamente o acesso grossista à rede 3G da Síminn sem sucesso. Por conseguinte, de acordo com a Nova, a Síminn nunca mostrou qualquer vontade em fornecer um acesso razoável à rede.

(110) Além disso, a Nova observa que nada nas suas conversações com a Síminn sugeriu que o acesso grossista à rede seria tecnicamente difícil ou impossível. Na opinião da Nova, este facto parece indicar que a necessidade técnica supramencionada da Síminn ter pleno acesso e controlo da rede UMTS, por forma a proporcionar os níveis de qualidade e serviço requeridos, não pode ser racionalizada.

(111) À luz das considerações acima expostas, a Nova considera ter sido conferida à Síminn uma vantagem desleal que falseia a concorrência e contraria o artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

8. RESPOSTA DAS AUTORIDADES ISLANDESAS ÀS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELO AUTOR DA DENÚNCIA E PELAS PARTES INTERESSADAS

8.1. Resposta às observações apresentadas pelo autor da denúncia (Vodafone)

(112) As autoridades islandesas apresentaram as suas observações e comentários às observações do autor da denúncia e das partes interessadas por carta de 28 de fevereiro de 2014 (66). As autoridades islandesas consideram altamente improvável que o aumento do âmbito de aplicação do projeto tivesse resultado numa proposta inferior da parte da Vodafone ou de qualquer outra empresa concorrente. Tal como referido no considerando 18 acima, a Vodafone apresentou duas propostas para a conexão de 1 118 edifícios inicialmente identificados na documentação do concurso. A primeira proposta da Vodafone ascendeu a cerca de 2,2 mil milhões de ISK e a segunda a aproximadamente 1,8 mil milhões de ISK. Não obstante, a proposta inicial da Síminn foi de 379 milhões de ISK, que resultou num preço ajustado de 606 milhões de ISK para o âmbito de aplicação final de 1 788 locais, i.e. incluindo os 670 edifícios suplementares. Segundo as autoridades islandesas, é lógico presumir que uma proposta ajustada da Vodafone fosse substancialmente mais elevada do que a proposta inicial, tendo em conta o aumento do âmbito de aplicação e do custo do equipamento.

(113) De acordo com as autoridades islandesas, a alegação do autor da denúncia de que os locais adicionais não implicam necessariamente um aumento corolário dos custos é infundada. A Síminn confirmou às autoridades islandesas que os locais adicionais aumentaram o custo do projeto. O aumento dos custos deveu-se ao facto de os locais adicionais serem geograficamente diferentes dos locais iniciais e estarem repartidos por vastas zonas na Islândia.

(114) As autoridades islandesas reiteram que o objetivo do projeto em questão não era o fornecimento de serviços móveis de dados ou de voz, como por exemplo os «serviços de itinerância 3G», cuja integração no projeto nunca esteve de todo prevista. Resulta do que precede que a documentação do concurso não exigia qualquer forma de acesso à itinerância como parte da solução fornecida. O Acordo com a Síminn não alterou essa realidade de modo algum. Os problemas técnicos associados à oferta de acesso à itinerância são, desse modo, irrelevantes para este projeto específico, uma vez que o acesso móvel à itinerância nunca fez parte do projeto. As autoridades islandesas sublinham que o «critério explícito do acesso grossista do concurso» não foi eliminado, refletindo-se no Acordo com a Síminn. Contudo, são utilizados métodos diferentes na aplicação do acesso grossista dependendo da tecnologia utilizada no projeto, ou seja, ADSL ou UMTS/3G. Por conseguinte, as autoridades islandesas são da opinião de que a questão geral do acesso grossista parece assentar no mal-entendido de fundo de que o acesso à itinerância faria parte do projeto.

(115) No que se refere ao método do preço unitário médio, as autoridades islandesas observam que tal se baseia no capítulo 2.3.4 da documentação do concurso, intitulado «Novas ligações e a obrigação de ligação». Este capítulo exige especificamente a utilização do método do preço médio aquando da avaliação do custo dos novos locais acrescentados ao projeto. Segundo as autoridades islandesas, esta abordagem também é compatível com a prática reconhecida no direito contratual islandês.

(116) Por fim, de acordo com as autoridades islandesas, o Fundo recebeu uma garantia bancária plenamente válida do banco New Kaupþing (agora banco Arion), em 17 de fevereiro de 2009, que se encontra incluída sob a forma de anexo do acordo final.

8.2. Resposta às observações apresentadas pela Hringiðan ehf.

(117) As autoridades islandesas rejeitam os argumentos apresentados pela Hringiðan relativamente à existência de auxílio estatal e à incompatibilidade do alegado auxílio estatal com o funcionamento do Acordo EEE. As autoridades islandesas identificaram também vários erros factuais nos argumentos da Hringiðan e consideram necessário abordá-los.

(118) No que respeita às garantias bancárias, as autoridades islandesas são da opinião de que a declaração prestada às mesmas pelo banco Glitnir em nome da Hringiðan não foi suficiente, na medida em que apenas indicava que o banco «estava pronto para equacionar a concessão de uma garantia», enquanto o adjudicatário, a Síminn, conseguiu obter uma garantia do banco New Kaupþing. A garantia apresentada pela Síminn indicava que o banco New Kaupþing estava, de facto, disposto a «prestar uma garantia bancária para o projeto». As autoridades islandesas observaram igualmente que o documento apresentado pela Hringiðan foi enviado muito depois de o prazo limite, que já havia sido prorrogado, ter transcorrido.

(119) As autoridades islandesas salientam que a proposta feita pela Hringiðan para o âmbito de aplicação inicial de 1 119 edifícios foi substancialmente mais elevada do que a proposta escolhida, 1 297 257 098 ISK por oposição à proposta de 379 000 000 ISK da Síminn. Além disso, as autoridades islandesas consideram que o montante acordado no final entre si e a Síminn, despois de o âmbito de aplicação do projeto ter sido aumentado, continua a ser inferior à proposta da Hringiðan.

8.3. Resposta às observações apresentadas pela Nova ehf.

(120) Segundo as autoridades islandesas, o Acordo estabelece claramente a percentagem de desconto grossista mínima que a Síminn pode oferecer a outros prestadores de serviços. No entanto, a Síminn é livre de negociar taxas de desconto mais elevadas. As autoridades islandesas reiteram que o acesso à itinerância à parte UMTS/3G da rede não faz parte do projeto e, consequentemente, o acesso grossista do projeto não inclui o acesso à itinerância. Os resultados das negociações prévias entre a Síminn e a Nova sobre o acesso à itinerância não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do projeto.

(121) Além disso, as autoridades islandesas estão em total desacordo com a declaração da Nova quando afirma que as respostas do Fundo de 23 de julho de 2009 foram inadequadas, limitando-se a ignorar as questões subjacentes. Segundo as autoridades islandesas, a resposta do Fundo foi bastante clara no que respeita à questão da itinerância móvel 3G, que parece ser a principal questão subjacente do autor da denúncia e das respostas posteriores por parte de operadores do mercado. A resposta indica que «o presente contrato não abrange serviços de voz móveis 3G nem serviços de banda larga móveis para os edifícios identificados nem para a zona circundante. O serviço contratado é, com efeito, prestado através de uma porta de roteador nas paredes das casas ou locais de trabalho. Os serviços que são ou possam ser oferecidos pelos vendedores de transmissores 3G não se inserem no âmbito de aplicação do contrato».

II. APRECIAÇÃO

1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS

(122) O artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE estipula o seguinte: «Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente Acordo, na medida em que afetem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

(123) Isto significa que uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE se foram preenchidas cumulativamente as seguintes condições: a medida: i) corresponde a um auxílio concedido pelo Estado ou proveniente de recursos estatais; ii) confere uma vantagem económica seletiva ao beneficiário; iii) é suscetível de ter um impacto nas trocas comerciais entre as partes contratantes e de distorcer a concorrência.

(124) Nas secções que se seguem, o financiamento estatal do projeto supramencionado será apreciado com base nestes critérios.

1.1. Presença de recursos estatais

(125) De acordo com o artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, para que uma medida constitua um auxílio estatal deve ser concedida pelo Estado ou proveniente de recursos estatais.

(126) Para efeitos do artigo 61.o, n.o 1, o Estado abrange todos os organismos da administração pública, desde o governo central até ao nível administrativo mais baixo, bem como empresas e organismos públicos (67).

(127) O Fundo, como descrito acima, está estabelecido por lei e é detido pelo Estado islandês que atribui recursos ao Fundo através do orçamento de Estado anual. Por conseguinte, o primeiro critério do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE encontra-se preenchido.

1.2. Empresa

(128) Para constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, uma medida deve conferir uma vantagem a uma empresa. As empresas são entidades que desenvolvem uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do modo como são financiadas (68). As atividades económicas são atividades que consistem na oferta de bens ou serviços num mercado (69).

(129) A Síminn é o maior operador de telecomunicações da Islândia, oferecendo serviços de telefonia móvel, telefonia fixa, de Internet e televisão no mercado islandês. É, assim, evidente que qualquer auxílio envolvido no Acordo entre a Síminn e o Fundo foi atribuído a uma empresa.

1.3. Favorecimento de certas empresas ou da produção de certos bens

(130) Em primeiro lugar, a medida de auxílio deve conferir à empresa beneficiária uma vantagem económica, que não teria obtido em condições normais de mercado (70). Um auxílio estatal pode assumir diversas formas e deve ser avaliado em relação aos seus efeitos (71). A forma mais comum de tal vantagem é a concessão de uma subvenção, ou seja, de um pagamento em dinheiro ou em espécie feito para apoiar uma empresa que não o pagamento pelo comprador ou consumidor pelos bens ou serviços que produz (72).

(131) No caso em apreço, o financiamento do projeto pelas autoridades públicas conferiu uma vantagem económica ao fornecedor selecionado da rede que seria normalmente abrangida pelo seu orçamento e permitiu que este oferecesse uma rede de banda larga em condições que, de outra forma, não estariam disponíveis no mercado. Além disso, não se pode excluir que o apoio financeiro permitiu à Síminn, enquanto adjudicatária, realizar a sua atividade comercial no que respeita à rede em condições que, de outro modo, não teriam existido na ausência da medida. (73)

(132) Embora um processo de concurso concorrencial permita em geral reduzir o montante de apoio financeiro requerido, o auxílio permitirá também que os operadores prestem serviços extremo-a-extremo em princípio a preços mais baixos do que aqueles que cobrariam se tivessem de suportar eles próprios todos os custos, atraindo assim mais clientes do que em condições normais de mercado. O operador selecionado irá igualmente adquirir a propriedade da rede, assim como de outros ativos corpóreos e incorpóreos com fundos estatais, (por exemplo, equipamento, relações com os clientes), mesmo após o tempo de vida dos projetos. Tendo em conta o que precede, é evidente que foi conferida uma vantagem económica ao operador selecionado (74).

(133) Além disso, o Órgão de Fiscalização observa que a medida visa melhorar a prestação de serviços de banda larga já existentes para os utilizadores residenciais, bem como para os utilizadores empresariais nas zonas em causa. Enquanto os utilizadores residenciais não estão sujeitos às regras em matéria de auxílios estatais, as empresas nas zonas de intervenção beneficiarão, em última instância, da melhoria dos serviços e da cobertura de banda larga, o que não seria disponibilizado numa base exclusivamente comercial.

(134) Em segundo lugar, a medida de auxílio tem de ser seletiva, na medida em que favorece «certas empresas ou a produção de certos bens». O financiamento público da rede de banda larga nas zonas rurais da Islândia foi concedido à Síminn, como a adjudicatária. Uma vez que a Síminn é o único destinatário dos fundos estatais, o Órgão de Fiscalização conclui que a medida é seletiva.

1.4. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre as Partes Contratantes

(135) Para que a medida seja considerada auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE deve ser suscetível de falsear a concorrência e de afetar as trocas comerciais entre as Partes Contratantes do Acordo EEE.

(136) De acordo com a jurisprudência assente, não é necessário demonstrar que o auxílio tem um efeito real nas trocas comerciais entre as Partes Contratantes e que a concorrência está de facto a ser falseada, mas apenas avaliar se esse auxílio é suscetível de afetar esse comércio e de falsear a concorrência (75). Além disso, não é necessário que o beneficiário do auxílio esteja envolvido no comércio intra-EEE. Não obstante, uma subvenção pública concedida a uma empresa que preste serviços regionais ou locais e não oferece quaisquer serviços fora do seu estado de origem pode ter um efeito nas trocas comerciais se a sua atividade puder ser reforçada ou mantida em consequência do auxílio, o que reduz as oportunidades das empresas estabelecidas noutras Partes Contratantes (76).

(137) O envolvimento do público na implantação de infraestruturas para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas altera as condições de mercado existentes, reforçando a posição do fornecedor selecionado da rede em relação aos seus concorrentes.

(138) O beneficiário da medida intervirá na implantação de uma infraestrutura de rede de banda larga num mercado no qual se pode entrar diretamente ou através do envolvimento financeiro de participantes de outros Estados do EEE. De um modo geral, os mercados de serviços de comunicações eletrónicas (incluindo os mercados grossista e retalhista da banda larga) estão abertos ao comércio e à concorrência entre operadores e prestadores de serviços de todo o EEE.

(139) Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização conclui que a medida é suscetível de falsear a concorrência e de afetar as trocas comerciais no EEE.

1.5. Financiamento de um serviço público e o teste Altmark

(140) As autoridades islandesas e a Síminn consideram que a contribuição pode ser caraterizada como o financiamento de um serviço público; que os quatro critérios cumulativos do «teste Altmark» estão satisfeitos, e que a medida, por esse motivo, não constitui um auxílio estatal.

(141) O acórdão do Tribunal de Justiça no processo Altmark prestou esclarecimentos relativamente às condições ao abrigo das quais a compensação de serviço público não constitui um auxílio estatal, devido à ausência de qualquer vantagem (77). Contudo, para que tal compensação não seja considerada como um auxílio estatal num determinado caso, devem ser preenchidas quatro condições principais, geralmente designadas critérios Altmark (78).

(142) Os quatro critérios (cumulativos) do teste Altmark são: i) o beneficiário de um mecanismo de financiamento estatal de um SIEG deve ter sido efetivamente incumbido do cumprimento de obrigações de serviço de interesse económico geral e essas obrigações devem estar claramente definidas; ii) os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ter sido previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente, a fim de evitar que a compensação implique uma vantagem económica suscetível de favorecer a empresa beneficiária em relação a empresas concorrentes; iii) a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações do SIEG, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações; e iv) quando a escolha do beneficiário não seja efetuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média bem gerida teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável.

(143) Os Estados da EFTA e do EEE dispõem, de um modo geral, de um amplo poder de apreciação relativamente à identificação de um serviço como SIEG, seguindo a jurisprudência relevante que estabelece os princípios gerais a respeitar (79). A oferta de uma cobertura de banda larga adequada a todos os cidadãos em zonas onde nenhum outro operador fornece, ou fornecerá, tais serviços num futuro próximo, pode muito bem ser considerada um SIEG (80). Em princípio, as compensações de serviço público podem, por conseguinte, ser concedidas a empresas encarregadas da construção e exploração de uma rede de banda larga. De acordo com o n.o 16 das Orientações relativas à Banda Larga, tal pode acontecer quando é possível demonstrar que os investidores privados não poderão, num futuro próximo (um período de três anos), fornecer uma cobertura de banda larga adequada a todos os cidadãos ou utilizadores, deixando, assim, uma parte significativa da população sem conexão. Por conseguinte, uma rede financiada pelo Estado nas zonas brancas para todos os potenciais utilizadores, comerciais ou privados, pode ser financiada a título de compensação de serviço público. Porém, devem ser respeitadas uma série de condições, nomeadamente aquelas estabelecidas nos n.os 17 a 23 das Orientações relativas à Banda Larga.

(144) As autoridades islandesas descreveram as razões por que a implantação de redes de banda larga nas zonas rurais não servidas por investimentos privados deve ser financiada pelo Estado, no interesse económico geral. Após consulta dos interessados mediante a realização de uma análise da cobertura geográfica, estabeleceu-se que os edifícios em causa não seriam servidos por uma infraestrutura de Internet de alta velocidade em condições de mercado nos próximos três anos. As autoridades islandesas sublinharam por que razão consideram importante evitar uma «clivagem digital» entre zonas urbanas e rurais.

(145) As condições económicas dos serviços de fornecimento de banda larga são de tal ordem que nem sempre o mercado considera rentável o investimento nesses serviços. Devido aos aspetos económicos da densidade demográfica, a implantação de redes de banda larga é geralmente mais rentável quando a procura potencial é mais elevada e concentrada, ou seja, em zonas densamente povoadas. Devido aos elevados custos fixos do investimento, os custos unitários aumentam fortemente quando a densidade demográfica diminui. Como resultado, para serem lucrativas, as redes de banda larga abrangem, normalmente, apenas uma parte da população. O afastamento, como por exemplo maiores distâncias das infraestruturas de telecomunicações existentes, poderia também aumentar significativamente os custos de investimento necessários para implantar uma rede de banda larga adequada (81).

(146) Normalmente, estas regiões mal servidas são zonas rurais com uma baixa densidade populacional, nas quais os fornecedores comerciais não têm qualquer incentivo económico para investir em redes de comunicações eletrónicas, por forma a prestarem serviços de banda larga adequados. Tal pode conduzir a uma «clivagem digital» entre as zonas que têm acesso a serviços de banda larga adequados e as que não têm. Por conseguinte, é no interesse económico geral declarado que os Estados do EEE podem utilizar fundos públicos para permitir a conectividade em zonas que, de outra forma, não teriam acesso à Internet, quer atualmente quer num futuro próximo (82).

(147) As autoridades islandesas demonstraram a necessidade da sua intervenção. Tal como descrito no capítulo 2.1.2 da Parte I acima, as autoridades confirmaram a existência de um verdadeiro défice de cobertura de banda larga de alta velocidade nas zonas em causa. Além disso, a análise da cobertura geográfica revelou que não existe qualquer plano de investimento com vista a ligar os edifícios num futuro próximo, tendo em conta a sua baixa atratividade comercial para os operadores privados, ou seja, uma vez que se encontravam todos em zonas escassamente povoadas.

(148) Além disso, a Síminn recebeu um claro mandato, atribuído por meio do Acordo, que, segundo as Orientações do Órgão de Fiscalização sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral («Orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos SIEG»), pode ser considerado como um ato de atribuição necessário (83). De acordo com o mandato da Síminn, a infraestrutura de banda larga a implantar deverá proporcionar conectividade universal a todos os utilizadores de uma determinada área. A rede e o serviço deviam abranger todas as casas em que pelo menos uma pessoa estava registada e tinha residência durante todo o ano, bem como as empresas que estavam operacionais durante o ano inteiro.

(149) Além disso, em conformidade com os n.os 19 e 20 das Orientações relativas à Banda Larga, a rede financiada pelo Estado deveria ser construída por forma a permitir o acesso por outros PSI a nível grossista. Os PSI deveriam poder comprar a pedido o serviço básico à Síminn a preços grossistas, e deveriam estar autorizados a prestar serviços através da rede aos seus clientes de retalho. O acesso deveria ser concedido de forma conveniente e todos os PSI deveriam ter direito a serviços idênticos e ao acesso à rede em condições de igualdade, independentemente da sua ligação ao vendedor. Por conseguinte, a Síminn não pode recusar o acesso à infraestrutura numa base discricionária e/ou discriminatória. Além disso, a atribuição e o auxílio abrangem apenas a implantação de uma rede e a prestação de serviços de acesso grossistas relacionados, sem incluir serviços de comunicações de venda a retalho.

(150) Não obstante, o facto de a compensação para os 670 edifícios que foram adicionados ao projeto após a retirada da WBS do mercado ter sido decidida após a Síminn ter ganho o concurso suscita problemas em relação ao resto dos critérios Altmark. Os parâmetros para o cálculo da compensação para as unidades suplementares não foram estabelecidos de forma objetiva e transparente previamente, mas sim, tal como foi confirmado pelas autoridades islandesas, determinados na sequência do processo de concurso público, tendo em conta o preço unitário médio da proposta inicial da Síminn.

(151) Por conseguinte, embora a Síminn tenha sido escolhida como prestador de serviços em conformidade com o concurso público, apenas a compensação relativa aos primeiros 1 118 edifícios teve por base o processo de concurso público. A compensação para os 670 edifícios suplementares foi determinada depois de a Síminn ter ganho o concurso. O Órgão de Fiscalização também não recebeu qualquer informação que indicasse que as autoridades islandesas realizaram um exercício de avaliação comparativa, com uma empresa média bem gerida e adequadamente equipada, relativamente às despesas suscetíveis de serem incorridas na construção e exploração da rede de banda larga para estes edifícios suplementares.

(152) Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização conclui que a medida em questão não satisfaz todos os critérios Altmark.

1.6. Conclusão relativa à existência de auxílio estatal

(153) Atendendo às considerações precedentes, o Órgão de Fiscalização conclui que a medida em apreciação contém elementos de auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Assim, nas condições acima referidas, é necessário determinar se a medida pode ser considerada compatível com o funcionamento do Acordo EEE.

2. REQUISITOS PROCESSUAIS

(154) Nos termos do disposto no artigo 1.o, n.o 3, da Parte I do Protocolo n.o 3: «para que possa apresentar as suas observações, deve o Órgão de Fiscalização da EFTA ser informado atempadamente dos projetos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. … O Estado em causa não pode pôr em execução as medidas projetadas antes de tal procedimento ter sido objeto de uma decisão final».

(155) As autoridades islandesas não notificaram ao Órgão de Fiscalização a medida de auxílio. Além disso, as autoridades islandesas, através do lançamento de um concurso relativo à implantação de banda larga nas zonas rurais e do seu financiamento, aplicaram essas medidas antes de o Órgão de Fiscalização aprovar uma decisão final. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização conclui que as autoridades islandesas não respeitaram as suas obrigações nos termos do artigo 1.o, n.o 3, da Parte I do Protocolo n.o 3. A concessão de qualquer auxílio em causa deve, desse modo, ser considerada ilegal.

3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO

3.1. Introdução

(156) As medidas de apoio previstas no artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE são, regra geral, incompatíveis com o funcionamento do Acordo EEE, salvo se forem abrangidas por uma derrogação nos termos do artigo 61.o, n.o 2 ou 3, ou do artigo 59.o, n.o 2, do Acordo EEE e forem necessárias, proporcionadas e não provocarem um falseamento indevido da concorrência. As autoridades islandesas alegam que qualquer auxílio em causa no Acordo entre o Fundo e a Síminn é compatível com o artigo 61.o, n.o 3, do Acordo EEE.

(157) Com base no artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE podem ser considerados compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas», quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência no EEE de maneira a que contrariem o interesse comum.

(158) As Orientações relativas à Banda Larga do Órgão de Fiscalização atualmente em vigor contêm uma interpretação pormenorizada do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE no que se refere este setor (84). As anteriores Orientações sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais na rápida implantação de redes de banda larga («Orientações relativas à Banda Larga de 2010») foram aprovadas pela primeira vez em 3 de fevereiro de 2010, não estando, portanto, em vigor no momento em que a Síminn e o Fundo celebraram o Acordo. Contudo, as Orientações relativas à Banda Larga baseiam-se na jurisprudência existente e na prática decisória da Comissão Europeia (85). Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização não aplicará as Orientações relativas à Banda Larga diretamente, apreciando o Acordo à luz dos princípios fundamentais relativos aos auxílios estatais para infraestruturas de banda larga, que se encontram descritos nas orientações supramencionadas, e da jurisprudência e da prática decisória, que existiam no momento da celebração do Acordo e que continuaram em casos mais recentes.

3.2. Distinção entre zonas brancas, cinzentas e negras em termos de redes de banda larga básica

(159) Segundo as Orientações relativas à Banda Larga, por forma a realizar uma avaliação da compatibilidade do financiamento público de projetos de banda larga, a região em que será implantada a nova rede de banda larga deve ser definida como uma zona branca, cinzenta ou negra (86).

(160) As «zonas brancas» são aquelas onde não existe qualquer infraestrutura de banda larga e é pouco provável que essa infraestrutura seja desenvolvida num futuro próximo. O Órgão de Fiscalização reconhece que, ao apoiarem financeiramente a oferta de serviços de banda larga em zonas onde esta não existe atualmente, os Estados da EFTA prosseguem verdadeiros objetivos de coesão e de desenvolvimento económico, pelo que essa intervenção estará, provavelmente, em consonância com o interesse comum, desde que sejam cumpridas as condições previstas na secção 3.3 abaixo.

(161) As «zonas cinzentas» são aquelas em que está presente um operador de rede e é improvável o desenvolvimento de outra rede num futuro próximo. A simples existência de um operador de rede não impede necessariamente que haja deficiências de mercado ou problemas de coesão. Caso tenha poder de mercado (monopólio), o operador poderá oferecer aos cidadãos uma combinação não ótima de preços e qualidade de serviço. Determinadas categorias de utilizadores poderão não ser devidamente servidas ou, na ausênc