DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 98/10/COL

de 24 de março de 2010

que altera pela octogésima primeira vez as regras processuais e materiais no domínio dos auxílios estatais, através da introdução de um novo capítulo relativo a critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA (1),

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (2), nomeadamente os artigos 61.o a 63.o e o Protocolo n.o 26,

Tendo em conta o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização da EFTA e de um Tribunal de Justiça (3), nomeadamente, o artigo 24.o e o artigo 5.o, n.o 2, alínea b),

Considerando que, nos termos do artigo 24.o do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, o Órgão de Fiscalização aplicará as disposições do Acordo EEE em matéria de auxílios estatais,

Ao abrigo do artigo 5.o, n.o 2, alínea b), do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, o Órgão de Fiscalização da EFTA elaborará notas informativas ou linhas diretrizes nas matérias abrangidas pelo Acordo EEE, se esse Acordo ou o Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal o previrem expressamente ou se o Órgão de Fiscalização da EFTA o entender necessário,

As regras processuais e materiais no domínio dos auxílios estatais foram adotadas em 19 de janeiro de 1994 pelo Órgão de Fiscalização (4),

Em 24 de junho de 2009, a Comissão das Comunidades Europeias adotou uma Comunicação relativa a critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento (5),

A referida comunicação é igualmente relevante para efeitos do Espaço Económico Europeu,

É necessário assegurar uma aplicação uniforme das regras do EEE em matéria de auxílios estatais em todo o Espaço Económico Europeu,

De acordo com o ponto II da secção «DISPOSIÇÕES GERAIS» no final do Anexo XV do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização, após consulta da Comissão, deve adotar atos correspondentes aos adotados pela Comissão Europeia,

Tendo consultado sobre esta matéria a Comissão Europeia e os Estados da EFTA através do envio de cartas de 12 de março de 2010 (Documentos n.os 549988, 549990 e 549991),

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

As Orientações relativas aos auxílios estatais são alteradas através da introdução de um novo capítulo relativo a critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento. O novo capítulo consta do Anexo da presente decisão.

Artigo 2.o

Apenas faz fé a versão na língua inglesa.

(1) A seguir designado Órgão de Fiscalização.

(2) A seguir designado Acordo EEE.

(3) A seguir designado Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal.

(4) Orientações relativas à aplicação e interpretação dos artigos 61.o e 62.o do Acordo EEE e do artigo 1.o do Protocolo n.o 3 do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, adotadas e emitidas pelo Órgão de Fiscalização em 19 de janeiro de 1994, publicadas no Jornal Oficial da União Europeia (a seguir designado JO) L 231 de 3.9.1994, p. 1, e no Suplemento EEE n.o 32 de 3.9.1994, p. 1, tal como alteradas. A seguir designadas Orientações relativas aos auxílios estatais. Encontra-se disponível no sítio web do Órgão de Fiscalização uma versão atualizada das Orientações relativas aos auxílios estatais no endereço: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(5) JO C 223 de 16.9.2009, p. 3.

ANEXO

CAPÍTULO RELATIVO A CRITÉRIOS PARA A APRECIAÇÃO APROFUNDADA DOS AUXÍLIOS ESTATAIS COM FINALIDADE REGIONAL A FAVOR DE GRANDES PROJETOS DE INVESTIMENTO (1)

1. Introdução

1.1. Regras gerais aplicáveis aos auxílios com finalidade regional

1) O capítulo relativo aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 das Orientações do Órgão de Fiscalização da EFTA (a seguir designadas «Orientações relativas aos auxílios regionais») clarifica a abordagem geral do Órgão de Fiscalização em relação aos auxílios estatais que visam finalidades regionais (2). De acordo com as condições estabelecidas nas Orientações relativas aos auxílios regionais e não obstante os efeitos negativos que estes auxílios podem ter sobre as trocas comerciais e a concorrência, o Órgão de Fiscalização da EFTA (a seguir designado «Órgão de Fiscalização») pode considerar que um auxílio estatal é compatível com o funcionamento do Acordo EEE se for concedido para promover o desenvolvimento económico de certas regiões desfavorecidas do EEE.

2) De um modo geral, as Orientações relativas aos auxílios regionais têm em conta a gravidade relativa dos problemas que afetam o desenvolvimento das regiões em causa, introduzindo limites máximos específicos para os auxílios regionais. Estas intensidades máximas de auxílio variam entre 10 % e 50 % dos custos de investimento elegíveis, com base principalmente no PIB per capita das regiões em causa, mas permitindo alguma flexibilidade aos Estados da EFTA para terem em conta as especificidades locais. Os mapas dos auxílios regionais para os diferentes Estados da EFTA são publicados no sítio Internet do Órgão de Fiscalização (3). Estas intensidades de auxílio graduadas refletem essencialmente a avaliação comparativa a que o Órgão de Fiscalização deve proceder entre, por um lado, os efeitos positivos que um auxílio ao investimento regional pode ter, designadamente pelo facto de promover a coesão ao atrair investimentos para regiões em desvantagem que preenchem determinadas condições, e, por outro, a limitação dos eventuais efeitos desfavoráveis que este tipo de auxílios pode ter quando são dados a empresas específicas, por exemplo, sobre outros agentes económicos e sobre outras regiões cuja competitividade relativa sofre uma deterioração por esse facto.

3) Um grande projeto de investimento consiste num investimento inicial com uma despesa elegível superior a 50 milhões de EUR (4). Os grandes projetos de investimento são menos afetados pelos problemas regionais específicos das zonas desfavorecidas do que os projetos de investimento de menor escala. Consequentemente, assistir-se-á a um aumento do risco de que as trocas comerciais sejam afetadas por esses projetos, verificando-se assim um risco de distorção mais forte em relação a concorrentes de outras regiões. Por outro lado, os grandes projetos de investimento suscitam o risco de que o montante de auxílio exceda o mínimo necessário para compensar as desvantagens regionais e que o auxílio estatal venha a ter efeitos desfavoráveis (tais como a escolha ineficiente de localização, indução de um maior efeito de distorção da concorrência e, uma vez que o auxílio se traduz numa transferência onerosa de recursos dos contribuintes para os beneficiários, perda líquida de bem-estar, como por exemplo quando o custo do auxílio excede os seus benefícios em relação a consumidores e produtores.

4) As Orientações relativas aos auxílios regionais preveem regras específicas aplicáveis aos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento (5). As Orientações relativas aos auxílios regionais preveem uma redução automática e progressiva dos limites máximos dos auxílios regionais concedidos a estes grandes projetos de investimento, a fim de limitar a distorção da concorrência a um nível que permita assumir que essa distorção é compensada pelos benefícios do auxílio em termos de desenvolvimento das regiões em causa (6).

5) Além disso, os Estados da EFTA têm a obrigação de notificar individualmente qualquer auxílio a projetos de investimento, desde que o seu montante ultrapasse o limite máximo de auxílio permitido para um investimento com despesas elegíveis de 100 milhões de EUR, em conformidade com as regras aplicáveis (limiar de notificação) (7). Relativamente a estes casos notificados, o Órgão de Fiscalização verifica, nomeadamente, as intensidades do auxílio, a compatibilidade com os critérios gerais das Orientações relativas aos auxílios regionais e se o investimento notificado representa um aumento importante da capacidade de produção, que ocorre num mercado com um fraco desempenho ou mesmo em declínio, ou se beneficia empresas que têm elevadas quotas de mercado.

1.2. Auxílios com finalidade regional sujeitos a uma apreciação aprofundada

6) Apesar do ajustamento degressivo automático, alguns grandes auxílios com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento podem ter ainda efeitos significativos no comércio e provocar distorções substanciais da concorrência. Por esta razão, a política anteriormente prosseguida pelo Órgão de Fiscalização consistia em não autorizar auxílios a favor de grandes projetos de investimento que excedessem os seguintes limiares (8): — o beneficiário do auxílio é responsável por mais de 25 % das vendas do produto ou produtos em questão no mercado ou mercados em causa, ou — a capacidade de produção criada pelo projeto é superior a 5 % do mercado e a taxa de crescimento do mercado em causa for superior à taxa de crescimento do PIB do Espaço Económico Europeu.

7) No entanto, o Órgão de Fiscalização optou por uma abordagem mais individualizada ao abrigo das atuais Orientações relativas aos auxílios regionais, que permite que a coesão e outros benefícios que podem ser obtidos com esses projetos sejam tidos em consideração da forma mais concreta possível. No entanto, será conveniente avaliar estas vantagens face aos efeitos negativos que terão provavelmente sobre as trocas comerciais e a concorrência, que convirá avaliar igualmente da forma mais concreta possível. Por conseguinte, o ponto 57 das Orientações relativas aos auxílios regionais prevê que o Órgão de Fiscalização iniciará um procedimento formal de exame, ao abrigo do artigo 1.o, n.o 2, da Parte I do Protocolo n.o 3 do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, caso seja excedido o limiar de notificação e estejam preenchidas uma ou ambas as condições previstas nas alíneas a) e b) do ponto 57 das Orientações relativas aos auxílios regionais (limiares de apreciação aprofundada, que são os mesmos que os descritos no ponto 6 do presente capítulo). Nestes casos, o objetivo do procedimento formal de investigação consiste em apurar de forma circunstanciada «que o auxílio é necessário para proporcionar um efeito de incentivo ao investimento e que os benefícios do auxílio ultrapassam a distorção da concorrência dele resultante e o efeito sobre o comércio entre as Partes Contratantes» (9).

8) Na nota 55 das Orientações relativas aos auxílios regionais, o Órgão de Fiscalização anuncia que «emitirá novas diretrizes sobre os critérios que tomará em consideração durante esta avaliação». Assim, o Órgão de Fiscalização apresenta seguidamente diretrizes sobre os tipos de informação que poderá solicitar e a metodologia que adotará no caso de medidas sujeitas a uma avaliação pormenorizada. Em conformidade com o Plano de Ação no domínio dos auxílios estatais da Comissão Europeia (10), o Órgão de Fiscalização procederá a uma avaliação global dos auxílios com base numa avaliação comparativa entre os seus efeitos negativos e positivos, para determinar se a medida de auxílio pode ser aprovada no seu conjunto.

9) A avaliação pormenorizada deverá ser proporcional às distorções potenciais que poderão ser criadas pelo auxílio, o que significa que o âmbito da análise dependerá da natureza do caso. Portanto, a natureza e o nível dos elementos comprovativos requeridos dependerão também das características dos casos individuais. Respeitando embora as disposições que regem a condução do procedimento formal de investigação, estabelecidas nos artigos 6.o e 7.o da Parte II do Protocolo n.o 3 do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, relativo às funções e às competências do Órgão de Fiscalização da EFTA no domínio dos auxílios estatais, o Órgão de Fiscalização pode também, nomeadamente, solicitar ao Estado da EFTA a apresentação de estudos independentes que confirmem as informações contidas na notificação ou solicitar contribuições de outros agentes económicos que exerçam a sua atividade nos mercados relevantes ou de peritos em desenvolvimento regional. Além disso, as partes interessadas são também convidadas a apresentar as suas observações, no âmbito do procedimento formal de investigação. O Órgão de Fiscalização identificará as principais questões relativamente às quais pretende receber comentários, aquando do início do procedimento.

10) O presente capítulo destina-se a garantir a transparência e a previsibilidade do processo de decisão do Órgão de Fiscalização e a igualdade de tratamento dos Estados da EFTA. O Órgão de Fiscalização reserva-se a possibilidade de alterar e rever as presentes diretrizes, à luz da experiência adquirida.

2. Efeitos positivos do auxílio

2.1. Objetivo do auxílio

11) Os auxílios com finalidade regional têm um objetivo de interesse comum, que reflete considerações de equidade, a saber, promover a coesão económica, contribuindo para reduzir as disparidades entre os níveis de desenvolvimento das várias regiões do EEE. O ponto 2 das Orientações relativas aos auxílios regionais estabelece: «Os auxílios estatais com finalidade regional, contribuindo para colmatar as deficiências das regiões desfavorecidas, favorecem a coesão económica, social e territorial dos Estados da EFTA e de todo o EEE». O ponto 3 das Orientações relativas aos auxílios regionais estabelece: «Os auxílios ao investimento com finalidade regional contribuem para o desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas, apoiando o investimento e a criação de emprego. Favorecem a expansão e a diversificação das atividades económicas das empresas localizadas nas regiões mais desfavorecidas, encorajando-as principalmente a nelas criarem novos estabelecimentos».

12) No caso dos grandes projetos de investimento que ultrapassam os limiares de apreciação aprofundada, o Estado da EFTA será solicitado a demonstrar que o auxílio satisfaz o objetivo de equidade em questão. O Estado da EFTA deverá, portanto, comprovar a contribuição do projeto de investimento para o desenvolvimento da região em causa.

13) Embora o principal objetivo dos auxílios com finalidade regional consista em promover aspetos ligados à equidade, tais como a coesão social, estes auxílios podem também dar resposta a questões relacionadas com deficiências dos mercados. As desvantagens regionais podem estar ligadas a deficiências dos mercados, tais como uma informação imperfeita, problemas de coordenação, dificuldades do beneficiário em realizar investimentos adequados em bens públicos ou externalidades dos investimentos. Quando o auxílio regional, para além de prosseguir objetivos de equidade, responde também a questões relacionadas com a eficiência, os efeitos positivos globais do auxílio serão mais acentuados.

14) A lista não exaustiva de critérios indicativos apresentada seguidamente poderá ser utilizada para demonstrar a contribuição do auxílio para o desenvolvimento regional, na medida em que permite atrair para a região investimentos e atividades suplementares. Estes efeitos positivos do auxílio podem ser diretos (por exemplo, criação direta de emprego) ou indiretos (por exemplo, inovação local): — o número de postos de trabalho diretos criados pelo investimento constitui um indicador importante da sua contribuição para o desenvolvimento regional. A qualidade e o nível de qualificação requerido para os postos de trabalho criados devem também ser tidos em consideração, — poderá ser criado um número ainda maior de novos postos de trabalho na rede local de fornecedores, contribuindo para uma melhor integração do investimento na região em causa e assegurando efeitos indiretos mais alargados. Por consequência, será também tido em conta o número de postos de trabalho indiretos criados, — o compromisso do beneficiário no sentido de organizar atividades de formação alargadas para melhorar as qualificações (gerais e específicas) da sua mão de obra será considerado um fator que contribui para o desenvolvimento regional. Será também atribuída importância à formação que contribua para melhorar os conhecimentos e a empregabilidade dos trabalhadores no exterior da empresa. A formação geral ou específica relativamente à qual é aprovado um auxílio à formação não será tida em conta como um efeito positivo do auxílio regional, para evitar a dupla consideração, — podem ser obtidas economias de escala externas ou outros benefícios do ponto de vista do desenvolvimento regional em consequência da proximidade (efeito de aglomeração). A criação de aglomerados de empresas do mesmo setor permite uma maior especialização das empresas individuais, o que permite um reforço da eficiência. A proximidade física facilita o intercâmbio de informações, de ideias e de conhecimentos entre as empresas. A concentração das atividades económicas atrai um grande número de candidatos a emprego, assegurando a disponibilidade de uma reserva importante de trabalhadores com qualificações diferenciadas a que as empresas podem recorrer. É também assegurado o acesso a serviços jurídicos e comerciais, que contribui para aumentar a produtividade. De um modo geral, a concentração de atividades económicas pode atrair novos investimentos, o que, por seu turno, aumenta os efeitos positivos indiretos (círculo virtuoso), — os investimentos incorporam conhecimentos técnicos e podem estar na origem de uma transferência substancial de tecnologias (difusão dos conhecimentos). Os investimentos em setores de forte índice tecnológico têm mais probabilidades de estar na origem de transferências de tecnologias para a região beneficiária. O nível e a especificidade dos conhecimentos difundidos são também importantes sob este ponto de vista, — pode ser tida também em consideração a contribuição dos projetos para a capacidade de criação de novas tecnologias na região, através da inovação a nível local. A cooperação da nova estrutura de produção com as instituições locais de ensino superior pode ser considerada um elemento positivo sob este ponto de vista, — a duração do investimento e possíveis investimentos futuros a realizar na sua sequência constituem uma indicação de um compromisso sustentado da empresa em relação à região.

15) Os Estados da EFTA são convidados, nomeadamente, a apoiarem-se em avaliações de auxílios estatais ou regimes de auxílios anteriores, avaliações de impacto efetuadas pelas autoridades que concederam os auxílios, pareceres de peritos e outros estudos eventuais relacionados com o projeto de investimento em apreciação. O plano de atividades do beneficiário do auxílio pode fornecer informações sobre o número de postos de trabalho criados, os salários pagos (aumento da riqueza das famílias, como efeito indireto), o volume de vendas dos produtores locais, o volume de negócios gerado pelo investimento e que beneficia a região, eventualmente através de receitas fiscais adicionais.

16) Se relevante, deve ser tida também em consideração a relação entre o projeto de investimento e o Quadro de Referência Estratégico Nacional, bem como a relação entre o projeto de investimento e os programas operacionais que estão a ser cofinanciados pelos fundos estruturais.

2.2. Adequação do instrumento de auxílio

17) O auxílio estatal sob a forma de subvenção ao investimento não é o único instrumento político de que os Estados da EFTA dispõem para apoiar o investimento e a criação de emprego nas regiões desfavorecidas. Efetivamente, os Estados da EFTA podem recorrer a medidas gerais como o desenvolvimento das infraestruturas, o reforço da qualidade do ensino e da formação ou a melhoria das condições de funcionamento das empresas em geral.

18) Considera-se que as medidas de auxílio relativamente às quais o Estado da EFTA teve em conta outros meios de ação e para os quais foram estabelecidas as vantagens de optar por um instrumento seletivo, como a concessão de um auxílio estatal a uma empresa específica, constituem um instrumento adequado. O Órgão de Fiscalização terá em conta, nomeadamente, qualquer avaliação de impacto da medida prevista que o Estado da EFTA possa ter efetuado.

2.3. Efeito de incentivo

19) A análise do efeito de incentivo do auxílio constitui um dos elementos mais importantes da apreciação aprofundada do auxílio com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento. O Órgão de Fiscalização avaliará se o projeto de auxílio é necessário para produzir «um verdadeiro efeito de incentivo à realização de investimentos que de outra forma não seriam realizados nas regiões assistidas» (11). Esta avaliação será efetuada a dois níveis: em primeiro lugar, a um nível processual geral e, em segundo lugar, a um nível económico mais pormenorizado.

20) No ponto 30, as Orientações relativas aos auxílios regionais estabelecem já critérios gerais de avaliação formal do efeito de incentivo do auxílio regional. Estes critérios aplicam-se a todos os auxílios com finalidade regional e não só aos auxílios regionais a favor de grandes projetos de investimento.

21) No caso dos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento, abrangidos pelo presente capítulo, o Órgão de Fiscalização verificará de forma circunstanciada se «o auxílio é necessário para proporcionar um efeito de incentivo ao investimento» (12). O objetivo desta verificação pormenorizada consiste em determinar se o auxílio contribui realmente para alterar o comportamento do beneficiário, de modo a que este efetue um investimento (adicional) na região assistida em causa. Há muitas razões válidas para que uma empresa possa optar por se instalar numa dada região, mesmo que não lhe seja concedido qualquer auxílio.

22) Tendo em conta o objetivo de equidade derivado da política de coesão e na medida em que o auxílio contribui para a realização desse objetivo, o efeito de incentivo pode ser determinado com base em dois cenários possíveis: i) o auxílio proporciona um incentivo para adotar uma decisão de investimento positiva, uma vez que um investimento, que de outra forma não seria rentável para a empresa em nenhuma localização, pode ser realizado na região assistida (13), ii) o auxílio proporciona um incentivo para optar por uma localização do investimento programado na região relevante, em detrimento de qualquer outra zona, visto que compensa as desvantagens e os custos líquidos associados à implantação na região assistida.

23) O Estado da EFTA deve demonstrar ao Órgão de Fiscalização a existência de um efeito de incentivo do auxílio. Será necessário apresentar elementos comprovativos claros de que o auxílio tem um impacto efetivo na opção quanto ao investimento a realizar ou na escolha da localização e deve ser especificado o cenário aplicável. A fim de permitir uma avaliação exaustiva, o Estado da EFTA deverá não só disponibilizar informações sobre o projeto apoiado, como também uma descrição exaustiva do cenário contrafactual em que o Estado da EFTA não concederia o auxílio ao beneficiário.

24) No termos do cenário 1, o Estado da EFTA pode comprovar o efeito de incentivo do auxílio disponibilizando documentos da empresa que demonstrem que o investimento não seria rentável sem o auxílio e que não poderia ser tida em consideração outra localização fora da região assistida.

25) No cenário 2, o Estado da EFTA pode apresentar provas do efeito de incentivo do auxílio disponibilizando documentos da empresa que demonstrem que foi efetuada uma comparação entre os custos e benefícios inerentes à localização na região assistida em causa e numa região alternativa. Esses cenários alternativos devem ser considerados realistas pelo Órgão de Fiscalização.

26) Os Estados da EFTA são convidados, nomeadamente, a apoiar-se em avaliações de risco (nomeadamente avaliações do risco inerente a localizações específicas), relatórios financeiros, planos de atividades internos das empresas, pareceres de peritos e outros estudos relacionados com o projeto de investimento em apreciação. A apresentação de documentos que contenham informações em matéria de previsões da procura, dos custos e financeiras e o fornecimento de documentos apresentados a um comité de investimento, em que sejam analisados os vários cenários de investimento, ou de documentos apresentados aos mercados financeiros pode apoiar a verificação do efeito de incentivo.

27) Neste contexto e, nomeadamente, no cenário 1, o nível de rendibilidade pode ser avaliado por referência a metodologias que constituam a prática normal no setor específico em causa, tais como: métodos de avaliação do valor atual líquido (VAL) do projeto, da taxa interna de rendibilidade (TIR) ou da taxa de rendibilidade do capital investido (RCI).

28) Se o auxílio não alterar o comportamento do beneficiário, incentivando investimentos (adicionais) na região assistida em causa, não existe o efeito de incentivo para a realização do objetivo regional. Se o auxílio não tem efeito de incentivo para a realização do objetivo regional, pode ser considerado como uma mera oferta de fundos à empresa. Portanto, numa apreciação aprofundada do auxílio com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento, o auxílio não será aprovado nos casos em que se considere que o mesmo investimento teria sido efetuado na região, mesmo na ausência do auxílio.

2.4. Proporcionalidade do auxílio

29) Para que o auxílio regional seja proporcional, o montante e a intensidade do auxílio devem limitar-se ao mínimo necessário para que o investimento seja efetuado na região assistida.

30) De um modo geral, as Orientações relativas aos auxílios regionais asseguram que o auxílio regional seja proporcional face à gravidade dos problemas que afetam as regiões assistidas, através do estabelecimento de limites máximos para os auxílios regionais em geral e de uma redução automática e progressiva dos limites máximos dos auxílios regionais a favor de grandes projetos de investimento (ver pontos 1 e 3).

31) No caso dos auxílios regionais que devem ser sujeitos a uma apreciação aprofundada, é necessária uma verificação mais pormenorizada deste princípio geral da proporcionalidade contido nas Orientações relativas aos auxílios regionais.

32) Nos termos do cenário 1, ou seja, no caso de um incentivo ao investimento, o auxílio será em geral considerado proporcional se, devido ao auxílio, a rendibilidade do investimento for conforme à taxa de rendibilidade normal aplicada pela empresa noutros projetos de investimento, ao custo de capital da empresa no seu conjunto ou às taxas de rendibilidade obtidas normalmente no setor em causa.

33) No cenário 2, de incentivo à localização, o auxílio será geralmente considerado proporcional se for igual à diferença entre os custos líquidos de investimento da empresa beneficiária na região assistida e os custos líquidos de investimento numa região ou em regiões alternativas. Todos esses custos e benefícios devem ser tidos em conta, incluindo, por exemplo, os custos administrativos, os custos de transporte, os custos de formação não financiados por auxílios à formação e também as diferenças salariais.

34) Em última análise, estes custos líquidos, considerados como estando relacionados com as desvantagens regionais, estão na origem de uma rendibilidade mais baixa do investimento. Por esta razão, os cálculos utilizados na análise do efeito de incentivo podem ser também usados para avaliar se o auxílio é proporcional.

35) O Estado da EFTA deve demonstrar a proporcionalidade com base em documentação adequada, tal como a referida no ponto 26.

36) A intensidade do auxílio não pode em caso algum ser superior aos limites máximos dos auxílios com finalidade regional, corrigidos pelo mecanismo de redução progressiva, tal como indicado nas Orientações relativas aos auxílios regionais.

3. Efeitos negativos do auxílio

37) A fim de avaliar as quotas de mercado e a sobrecapacidade potencial num mercado em declínio estrutural, o Órgão de Fiscalização deve definir o mercado do produto e o mercado geográfico relevantes. Em geral (14), o mercado relevante terá sido já definido para o conjunto dos auxílios com finalidade regional que devem ser sujeitos a uma apreciação aprofundada.

38) No ponto 57 das Orientações relativas aos auxílios regionais são já identificados dois indicadores importantes dos potenciais efeitos negativos resultantes do auxílio, a saber, quotas de mercado elevadas e sobrecapacidade potencial num mercado estruturalmente em declínio. Estes indicadores estão associados a duas teorias do prejuízo num contexto concorrencial, respetivamente, a criação de poder de mercado e a criação ou manutenção de estruturas de mercado ineficientes. Antes do início do procedimento de investigação, já terá sido efetuada uma avaliação preliminar destes dois indicadores. A fim de disponibilizar todos os elementos para a realização de uma avaliação comparativa final, a análise destes dois indicadores será realizada com maior precisão na apreciação aprofundada. Um terceiro indicador dos efeitos negativos potenciais do auxílio, que será também apreciado em profundidade, é a influência do auxílio nas trocas comerciais. Embora estes três indicadores sejam considerados como os principais efeitos negativos potenciais de um auxílio com finalidade regional a favor de um grande projeto de investimento, o Órgão de Fiscalização não exclui que outros indicadores possam ser também relevantes, em casos específicos.

39) O Órgão de Fiscalização atribuirá especial relevo aos efeitos negativos associados à noção de poder de mercado e à sobrecapacidade, nos casos em que o auxílio proporciona um incentivo para alterar a decisão de investimento, sendo que na ausência do auxílio o investimento não teria tido lugar (cenário 1 do efeito de incentivo).

40) Porém, se a análise contrafactual sugerir que, na ausência do auxílio, o investimento teria sido efetuado de qualquer forma, se bem que possivelmente noutra localização (cenário 2), e se o auxílio for proporcional, os eventuais indícios de distorções, tais como uma elevada quota de mercado e um aumento da capacidade num mercado com um fraco desempenho, seriam em princípio os mesmos, independentemente do auxílio.

3.1. Evicção do investimento privado

3.1.1. Poder de mercado

41) A fim de determinar o seu nível ótimo de investimento em mercados com um número limitado de operadores (o que representa uma situação típica para os grandes projetos de investimento), uma empresa tem em conta o investimento efetuado pelos seus concorrentes. Se o auxílio induzir uma determinada empresa a investir mais, os concorrentes podem reagir reduzindo a sua própria despesa nessa região. Nesse caso, o auxílio tem um efeito de evicção do investimento privado. Se em consequência deste facto esses concorrentes ficarem enfraquecidos ou forem inclusivamente obrigados a sair do mercado, o auxílio falseia a concorrência. No que se refere a este aspeto e como foi já referido no ponto 38, as Orientações relativas aos auxílios regionais estabelecem uma distinção entre os casos em que o beneficiário do auxílio tem poder de mercado e os casos em que o auxílio está na origem de uma expansão significativa da capacidade num mercado em declínio.

42) Regra geral, qualquer auxílio concedido a um beneficiário num mercado concentrado tem mais probabilidades de falsear a concorrência, uma vez que é provável que a decisão tomada por uma empresa afete de forma mais direta os seus concorrentes. É o caso, nomeadamente, quando é subvencionado um operador com uma posição dominante no mercado. Se, em consequência do auxílio, o beneficiário puder manter ou reforçar o seu poder de mercado (15), o auxílio com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento pode ter um efeito dissuasivo nas decisões de investimento dos concorrentes e, portanto, criar distorções da concorrência. Este efeito seria prejudicial para os consumidores, pelo que o Órgão de Fiscalização procura impor limites aos auxílios estatais a empresas com poder de mercado.

43) Relativamente a todos os casos de auxílios com finalidade regional que ultrapassam o limiar de notificação (ponto 53 das Orientações relativas aos auxílios regionais), o Órgão de Fiscalização tem já a obrigação de avaliar (ponto 57, alínea a), das Orientações relativas aos auxílios regionais) a quota de vendas do(s) produto(s) em questão do beneficiário do auxílio (ou do grupo em que se integra), no(s) mercado(s) de produto(s) e geográfico(s) em causa. Porém, as quotas de mercado fornecem apenas uma primeira indicação dos possíveis problemas. Por esta razão, numa apreciação aprofundada, o Órgão de Fiscalização terá também em conta, se for caso disso, outros fatores, como por exemplo a estrutura de mercado, avaliando o grau de concentração do mercado (16), as possíveis barreiras à entrada no mercado (17), o poder dos compradores (18) e as barreiras à saída do mercado.

44) O Órgão de Fiscalização terá em conta as quotas de mercado e outros fatores conexos antes e depois do investimento (normalmente no ano anterior ao início do investimento e no ano após ter sido atingida a produção plena). Na sua avaliação pormenorizada dos efeitos negativos, o Órgão de Fiscalização terá em conta que, embora alguns projetos de investimento sejam concretizados num espaço de tempo relativamente curto de um ou dois anos, a realização da maioria dos grandes projetos de investimento é muito mais demorada. Por esta razão, na maior parte dos casos são necessárias análises da evolução dos mercados a longo prazo. Contudo, o Órgão de Fiscalização terá em conta o facto de que essas análises a longo prazo são mais especulativas, nomeadamente no caso de mercados voláteis ou em que está em curso uma evolução tecnológica rápida. Por consequência, quanto mais especulativa e a longo prazo for a análise, menos peso será atribuído aos possíveis efeitos negativos do poder de mercado ou à possibilidade de um comportamento de exclusão.

3.1.2. Criação ou manutenção de estruturas de mercado ineficientes

45) O facto de as empresas ineficientes serem obrigadas a sair do mercado constitui um indício de uma concorrência efetiva. A longo prazo, este processo promove o progresso tecnológico e uma utilização eficiente de recursos escassos na economia. Porém, uma expansão substancial da capacidade induzida por um auxílio estatal num mercado com um fraco desempenho pode produzir uma distorção indevida da concorrência, pois a sobrecapacidade que será eventualmente criada poderá estar na origem de uma redução das margens de lucro e da capacidade dos concorrentes ou, inclusivamente, da sua saída do mercado. Poderá criar-se assim uma situação em que concorrentes, que de outra forma se poderiam manter no mercado, são obrigados a dele sair, em consequência do auxílio estatal. Esta situação pode também impedir a entrada no mercado de empresas de baixos custos e desincentivar a inovação por parte dos concorrentes. O resultado será a criação de estruturas de mercado ineficientes, que a longo prazo serão também prejudiciais para os consumidores.

46) A fim de avaliar se o auxílio contribuirá para criar ou manter estruturas de mercado ineficientes, como foi já referido acima, o Órgão de Fiscalização terá em conta a capacidade de produção suplementar criada pelo projeto e o facto de o mercado ter um fraco desempenho (19). De acordo com as Orientações relativas aos auxílios regionais, uma capacidade de produção suplementar só será considerada problemática se for criada num mercado com um fraco desempenho e se essa capacidade suplementar for superior a 5 % da dimensão do mercado em causa.

47) Uma vez que a capacidade criada num mercado em declínio absoluto terá normalmente um efeito de distorção mais acentuado do que a capacidade criada num mercado em declínio relativo, o Órgão de Fiscalização estabelecerá uma distinção entre os casos em que, numa perspetiva de longo prazo, o mercado relevante está estruturalmente em declínio (ou seja, apresenta uma taxa de crescimento negativa) e os casos em que o mercado relevante está em declínio relativo (ou seja, apresenta uma taxa de crescimento positiva, mas inferior à taxa de crescimento de referência — ver ponto 48). Quando o projeto cria capacidade num mercado estruturalmente em declínio absoluto, o Órgão de Fiscalização considerará que se trata de um elemento negativo na aplicação do critério do equilíbrio aos efeitos do auxílio, que não será provavelmente compensado por elementos positivos. Os benefícios a longo prazo para a região em causa são também mais duvidosos neste caso.

48) O fraco desempenho do mercado será normalmente avaliado por referência à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE nos últimos cinco anos anteriores ao início do projeto (taxa de referência). Os dados sobre o desempenho anterior são mais fáceis de obter e menos especulativos do que as projeções futuras. Contudo, o Órgão de Fiscalização pode ter também em conta na sua apreciação aprofundada as tendências futuras previsíveis, uma vez que o aumento da capacidade produzirá os seus efeitos nos anos que se seguirão ao investimento. Os indicadores podem ser o crescimento futuro previsível do mercado em causa e as taxas previstas de utilização dessa capacidade, bem como o impacto provável do aumento da capacidade nos concorrentes, através dos seus efeitos nos preços e nas margens de lucro.

49) A experiência demonstra também que, em alguns casos, o crescimento do produto em causa no EEE pode não constituir a referência adequada para avaliar os efeitos do auxílio, nomeadamente quando se trata de um mercado de âmbito mundial e a produção ou o consumo dos produtos em causa são limitados no mercado do EEE. Nesses casos, o Órgão de Fiscalização analisará os efeitos do auxílio nas estruturas de mercado ao abrigo de uma perspetiva mais lata, tendo em conta, nomeadamente, as potencialidades de evicção dos produtores do EEE.

3.2. Efeitos negativos nas trocas comerciais

50) Tal como explicado no ponto 2 das Orientações relativas aos auxílios regionais, a natureza geográfica dos auxílios com finalidade regional distingue-os de outras formas de auxílios horizontais. Uma característica específica dos auxílios com finalidade regional é o facto de se destinarem a influenciar a escolha da localização dos projetos de investimento efetuada pelos investidores. Quando os auxílios com finalidade regional têm em vista compensar os custos adicionais decorrentes das desvantagens regionais, apoiando investimentos adicionais em regiões assistidas, contribuem não só para o desenvolvimento da região, mas também para a coesão, o que redunda em última análise num benefício para todo o EEE (20). No que diz respeito aos potenciais efeitos negativos dos auxílios com finalidade regional, são já reconhecidos e, em certa medida, limitados pelas Orientações relativas aos auxílios regionais e pelos mapas dos auxílios regionais, que definem de forma exaustiva as zonas elegíveis para a concessão de auxílios regionais, tendo em conta os objetivos da equidade e da política de coesão, e estabelecem as intensidades de auxílio admissíveis. Não podem ser concedidos auxílios destinados a atrair investimentos fora dessas zonas. Ao apreciar os grandes projetos de investimento sujeitos às presentes orientações, o Órgão de Fiscalização deverá dispor de todas as informações necessárias para poder avaliar se o auxílio estatal pode resultar numa perda substancial de postos de trabalho noutras zonas do EEE.

51) Mais concretamente, quando os investimentos que aumentam a capacidade produtiva no mercado são viabilizados pelo auxílio estatal, existe o risco de a produção ou o investimento serem afetados negativamente noutras regiões do EEE. Este efeito tem mais probabilidades de ocorrer se o aumento da capacidade exceder o crescimento do mercado, o que será geralmente o caso em relação aos grandes projetos de investimento que preenchem o segundo critério do ponto 57 das Orientações relativas aos auxílios regionais. No que diz respeito aos efeitos negativos sobre as trocas comerciais, correspondentes à perda de atividade económica nas regiões afetadas pelo auxílio, podem traduzir-se na perda de emprego no mercado em causa a nível dos subcontratantes (21) e em resultado da perda de externalidades positivas (por exemplo efeito de aglomeração, difusão dos conhecimentos, educação e formação, etc.).

4. Avaliação comparativa dos efeitos do auxílio

52) Depois de ter estabelecido que o auxílio é necessário para incentivar a realização do investimento na região em causa, o Órgão de Fiscalização procederá a uma avaliação comparativa dos efeitos positivos do auxílio regional ao investimento a favor de um grande projeto de investimento face aos seus efeitos negativos. Será dada especial atenção aos efeitos globais do auxílio na coesão no EEE. O Órgão de Fiscalização não aplicará automaticamente os critérios estabelecidos no presente capítulo, mas procederá antes a uma apreciação global da sua importância relativa. Neste exercício de avaliação comparativa, nenhum elemento individual é determinante e nenhum conjunto de elementos poderá ser considerado suficiente em si mesmo para assegurar a compatibilidade.

53) Em especial, o Órgão de Fiscalização considera que a atração do investimento para uma região mais desfavorecida (identificada por um limite aos auxílios regionais mais elevado) é mais benéfica para a coesão no EEE do que se este investimento for localizado numa zona mais favorecida. Deste modo, no âmbito do cenário 2, em que devem ser fornecidas provas em relação a uma localização alternativa, uma avaliação que leve a concluir que, sem o auxílio, o investimento teria sido implantado numa zona mais desfavorecida (maiores desvantagens regionais — intensidade máxima dos auxílios regionais mais elevada) ou para uma região considerada como tendo as mesmas desvantagens regionais que a região-alvo (mesma intensidade máxima dos auxílios regionais) constituirá um elemento negativo na aplicação global do critério do equilíbrio, sendo pouco provável que venha a ser compensado pelos eventuais elementos positivos, uma vez que está em contradição com a própria justificação dos auxílios estatais com finalidade regional. Por outro lado, os efeitos positivos dos auxílios com finalidade regional que se limitem a compensar a diferença a nível dos custos líquidos face a uma localização do investimento alternativa numa região mais desenvolvida (satisfazendo assim o critério da proporcionalidade referido anteriormente, para além dos requisitos em matéria de «efeitos positivos», em termos de objetivo, adequação e efeito de incentivo) serão normalmente considerados, no quadro do critério do equilíbrio, como mais do que compensando quaisquer efeitos negativos da localização alternativa para o novo investimento.

54) No entanto, sempre que existirem indícios credíveis de que o auxílio estatal conduziria a uma perda substancial de postos de trabalho noutras zonas do território abrangido pelo Acordo EEE, que, na sua ausência, seriam preservados a médio prazo, os efeitos sociais e económicos nessa zona terão de ser tomados em consideração no âmbito da avaliação comparativa.

55) O Órgão de Fiscalização, na sequência do procedimento formal de investigação previsto no artigo 6.o da Parte II do Protocolo n.o 3 do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, pode encerrar o procedimento por via de decisão, nos termos do artigo 7.o desse Protocolo.

56) O Órgão de Fiscalização pode decidir aprovar, aprovar com condições ou proibir o auxílio (22). Caso adote uma decisão condicional, nos termos do n.o 4 do artigo 7.o desse Protocolo, pode acompanhar a decisão de condições destinadas a limitar distorções potenciais da concorrência ou a assegurar a proporcionalidade. Nomeadamente, pode reduzir o montante ou a intensidade do auxílio notificado para um nível considerado proporcional e, desta forma, compatível com o mercado comum.

(1) Comunicação da Comissão relativa a critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios estatais com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento (JO C 223 de 16.9.2009, p. 3).

(2) O capítulo relativo aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 corresponde à Comunicação da Comissão – Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (JO C 54 de 4.3.2006, p. 13).

(3) http://www.eftasurv.int/state-aid/state-aid-register/

(4) Tal como definido no ponto 49 e nas notas 46 e 47 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(5) Ver secção 4.3 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(6) Ver ponto 56 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(7) Ver ponto 53 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(8) Ver ponto 26A.3(4) do capítulo 26A – Enquadramento multissetorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projetos de investimento do Órgão de Fiscalização que corresponde ao Enquadramento multissetorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projetos de investimento da Comissão Europeia (JO C 70 de 19.3.2002, p. 8, alterado no JO C 263 de 1.11.2003, p. 3).

(9) Ver ponto 57 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(10) Ver pontos 11 e 20 do Plano de Ação no domínio dos auxílios estatais [COM(2005) 107 final].

(11) Ver ponto 30 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(12) Ver ponto 57 das Orientações relativas aos auxílios regionais.

(13) Estes investimentos podem criar condições que permitam a implantação de outros investimentos que possam sobreviver sem auxílios adicionais.

(14) Quando há dúvidas no que se refere à definição adequada do mercado relevante, o Órgão de Fiscalização identificá-las-á na decisão de dar início ao procedimento formal de exame previsto no artigo 1.o, n.o 2, da Parte I do Protocolo n.o 3.

(15) O poder de mercado consiste na capacidade de influenciar os preços de mercado, a produção, a variedade ou a qualidade dos bens e serviços ou outros parâmetros da concorrência no mercado, durante um período de tempo significativo.

(16) Para o efeito, o Órgão de Fiscalização poderá ter em consideração o índice de Herfindahl-Hirschman (IHH). Este índice permite efetuar uma análise básica da estrutura de mercado. Num mercado com poucos agentes económicos, em que vários desses agentes têm uma quota de mercado relativamente elevada, o facto de o beneficiário do auxílio ter uma quota de mercado elevada coloca menos riscos para a concorrência.

(17) Estas barreiras à entrada no mercado incluem as barreiras jurídicas (nomeadamente os direitos de propriedade intelectual), as economias de escala e de âmbito, as barreiras ao acesso a redes e infraestruturas. Quando o auxílio diz respeito a um mercado em que o beneficiário do auxílio é um operador histórico, as possíveis barreiras à entrada podem aumentar o poder de mercado potencial do beneficiário do auxílio e, portanto, agravar os possíveis efeitos negativos desse poder de mercado.

(18) Quando existem no mercado compradores fortes, é menos provável que o beneficiário de um auxílio possa aumentar os preços, perante esses compradores.

(19) Neste contexto, considera-se que um mercado tem um fraco desempenho quando a sua taxa de crescimento média anual ao longo do período de referência é inferior à taxa de crescimento do PIB do EEE.

(20) Em especial, um maior volume de atividade ou uma melhoria do nível de vida nas zonas assistidas pode aumentar a procura de produtos e serviços provenientes de outras partes do EEE.

(21) Em especial se operarem em mercados locais da região.

(22) Quando o auxílio é concedido com base num regime de auxílios regionais já existente, deve observar-se que o Estado da EFTA mantém a possibilidade de conceder o auxílio até ao nível que corresponde ao montante máximo do auxílio admissível para um investimento com despesas elegíveis de 100 milhões de EUR, ao abrigo das regras aplicáveis.