DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA AECL Nº 336/94/COL de 30 de Dezembro de 1994 relativa aos direitos exclusivos de exploração das máquinas de jogos na Finlândia

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA AECL,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (seguidamente designado «Acordo EEE») e, nomeadamente, os nºs 1 e 3 do seu artigo 59º,

Tendo em conta o Acordo entre os Estados da AECL relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (seguidamente designado «Acordo sobre o Órgão de Fiscalização e o Tribunal de Justiça») e, nomeadamente o nº 2 do seu artigo 5º,

Tendo proporcionado ao Governo da Finlândia e à empresa Raha-automaatytihdistys (Penningautomatföreningen, seguidamente designada »RAY») a possibilidade de apresentarem as suas observações acerca da matéria,

Considerando:

I. FACTOS E PROCESSO

(1) No seu artigo 1º, a Lei finlandesa nº 426/76, de 27 de Maio de 1976, relativa às máquinas de jogos (laki ajanvieteautomaateista, seguidamente designada «Lei das máquinas de jogos»), define as máquinas de jogos como máquinas ou quaisquer outros aparelhos colocados à disposição do público contra remuneração que não atribuam ao jogador prémios em dinheiro, prémios em géneros ou quaisquer outras vantagens materiais com valor comercial.

O nº 1 do artigo 2º da citada lei especifica que as autorizações para colocar máquinas de jogos, na acepção do artigo 1º, à disposição do público só podem ser concedidas à associação de direito público referida na Lei nº 491/65, de 1 de Setembro de 1965, relativa às lotarias (arpajaislaki, seguidamente designada «Lei das lotarias»), para o exercício de actividades de máquinas de jogos, com o objectivo de obter receitas para as actividades que constituem a finalidade da associação. Nos termos do nº 2 do artigo 2º da referida lei, esta disposição não é aplicável nem às máquinas de discos (habitualmente conhecidas por juke-box) nem às máquinas de jogos instaladas nas feiras ou parques de diversão.

Em conformidade com o nº 3 do artigo 1º do Decreto nº 676/76, de 29 de Dezembro de 1976, relativo aos «caça-níqueis» - slot machines (raha-automaattiasetus, seguidamente designado «Decreto dos caça-níqueis»), a associação a que se faz referência na Lei das lotarias é a RAY. O referido decreto define as funções e a forma de administração da RAY. A RAY tem por objectivo recolher fundos para fins de interesse público, tal como se precisa no nº 4 do artigo 3º da Lei das lotarias.

O conselho de administração da RAY compreende um presidente, dois vice-presidentes e ainda onze membros. O Conselho de Estado tem poderes para nomear o presidente, o primeiro vice-presidente e ainda cinco outros membros. Um dos membros representa o Ministério dos Assuntos Sociais e da Saúde, um outro o Ministério do Interior e um terceiro o Ministério das Finanças.

(2) Em conformidade com o nº 4 do artigo 3º da Lei das lotarias e, em especial, com o artigo 1º do Decreto dos «caça-níqueis», a RAY goza de determinados direitos exclusivos previstos na lei, no que respeita a certas formas de jogos, nomeadamente no que respeita aos «verdadeiros» jogos a dinheiro. A RAY dispõe de uma licença exclusiva que lhe permite, por um lado, colocar à disposição do público máquinas a dinheiro que podem distribuir prémios em dinheiro ou fichas convertíveis em dinheiro, bem como máquinas a dinheiro que podem distribuir prémios em géneros ou fichas convertíveis em géneros, com certas restrições, e, por outro, organizar jogos de casino ou explorar um casino.

(3) O Decreto dos «caça-níqueis» enuncia determinadas disposições sobre a utilização das receitas da RAY (artigos 29º a 32º do decreto). Regra geral, o total das receitas é afectado ao orçamento nacional, sendo distribuído pelo Conselho de Estado, sob proposta do Ministério dos Assuntos Sociais e da Saúde, a organizações e fundações não lucrativas para determinados fins, definidos no referido decreto. Estas receitas não devem, no entanto, ser concedidas para cobrir despesas que incumbam ao Estado, a uma autarquia ou a uma comunidade religiosa.

Em 1993, a RAY registou um volume de negócios de 2 039 milhões de marcos finlandesas (FIM), dos quais 1 842,1 milhões resultantes dos «caça-níqueis» e 61,9 milhões das máquinas de jogos. As receitas líquidas da RAY elevaram-se a 1 151,9 milhões de FIM.

(4) A actividade económica em questão consiste em colocar máquinas de jogo à disposição do público contra remuneração (1).

(5) Na sequência de denúncias apresentadas relativamente, inter alia, ao negócio das máquinas de jogos, o Órgão de Fiscalização da AECL solicitou mais informações ao Governo da Finlândia, convidando-o, por cartas de 10 de Fevereiro (1335 D) e de 7 de Julho de 1994 (9868 D), a enviar as suas observações sobre esta matéria. Por carta de 26 de Outubro (15780 D), o Órgão de Fiscalização convidou o Governo da Finlândia a tomar imediatamente as medidas necessárias para adaptar a legislação relativa às máquinas de jogos em conformidade com o Acordo EEE. Por carta de 1 de Dezembro (17496 D) dirigida às autoridades finlandesas, o Órgão de Fiscalização da AECL comunicou a sua intenção de adoptar uma decisão, nos termos do nº 3 do artigo 59º, no caso de a Finlândia não sanar imediatamente a situação. Por carta de 1 de Dezembro (17496 D), a RAY foi informada da matéria e convidada a apresentar as suas observações.

Em 19 de Dezembro de 1994, o Órgão de Fiscalização da AECL recebeu uma resposta da Finlândia e da RAY às suas cartas de 1 de Dezembro. Na sua resposta, o Governo da Finlândia recordou que, em 28 de Outubro de 1994, o Parlamento finlandês foi chamado a pronunciar-se sobre um projecto de legislação destinado a substituir a Lei das máquinas de jogos por uma nova legislação que aboliria o direito exclusivo em questão. O Governo da Finlândia afirmou, no entanto, a necessidade de prever um prazo de três meses para a entrada em vigor da nova legislação, a contar da sua adopção e da sua promulgação, por forma a que determinadas medidas de controlo possam ser adoptadas e aplicadas antes da entrada em vigor da mesma. Por conseguinte, a nova legislação só pode entrar em vigor em 1 de Maio de 1995.

Por seu turno, a RAY veio sustentar na sua resposta que não se opunha à abolição do direito exclusivo em questão, mas que o calendário previsto para o projecto legislativo dependia de certos factores que escapavam ao seu controlo. A RAY sublinhou a necessidade de controlar as operações de jogos. Finalmente, no parecer da RAY, a Lei das máquinas de jogos não é necessariamente contrária ao Acordo EEE.

II. APRECIAÇÃO JURÍDICA

(6) O artigo 31º do Acordo EEE estabelece, inter alia, que não serão impostas quaisquer restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado parte no Acordo EEE no território de qualquer outro Estado parte no referido acordo.

O artigo 36º do Acordo EEE precisa, nomeadamente, que são proibidas quaisquer restrições à livre prestação de serviços no território das partes contratantes em relação aos nacionais de um Estado parte no Acordo EEE.

O artigo 59º do Acordo EEE dispõe, em especial, que, no que respeita às empresas públicas e às empresas a que um Estado parte no Acordo EEE confere direitos especiais ou exclusivos, as partes contratantes assegurarão que não seja tomada ou mantida qualquer medida contrária ao disposto no Acordo EEE, designadamente ao disposto nos artigos 4º e 53º a 63º Em conformidade com o nº 3 do artigo 59º, o Órgão de Fiscalização da AECL assegurará, no âmbito das suas competências, a aplicação do disposto no referido artigo a comunicará, se for caso disso, as medidas adequadas aos Estados sob a sua jurisdição.

Em conformidade com o nº 2, alínea e), do artigo 1º do Acordo EEE, a fim de alcançar os objectivos definidos no Acordo EEE, a associação implica o estabelecimento de um regime que assegure a não distorção da concorrência a o respeito das respectivas regras.

(7) Os denunciantes chamaram a atenção do Órgão de Fiscalização da AECL para o facto de existir um determinado número de diferenças em aspectos importantes entre as máquinas de jogos que não concedem prémios materiais e as máquinas a dinheiro que concedem estes prémios.

O Órgão de Fiscalização da AECL considera que estes dois tipos de serviços são de natureza diferente, uma vez que as máquinas a dinheiro podem distribuir prémios em dinheiro ou convertíveis em dinheiro, ao passo que as máquinas de jogos constituem simples jogos de divertimento que não oferecem a possibilidade de ganhar qualquer prémio material. O factor de excitação é, por consequência, sensivelmente diferente segundo o tipo de máquina, mesmo se ambas as máquinas podem exercer um certo fascínio e até criar uma dependência. O jogador inevitavelmente sentirá a diferença entre estes serviços, apesar das semelhanças que possam eventualmente existir na organização destas actividades, no aspecto das máquinas, na sua localização ou em quaisquer outras circunstâncias.

A diferença entre as máquinas de jogos e as máquinas a dinheiro que distribuem prémios leva o Órgão de Fiscalização da AECL a concluir que as primeiras, em comparação com as segundas, constituem uma actividade susceptível de ser desenvolvida separadamente por empresas diferentes das que exploram as últimas. O mercado dos serviços das máquinas de jogos deve ser considerado como um mercado próximo, embora distinto, do das verdadeiras máquinas a dinheiro que distribuem prémios. Não são aplicáveis às máquinas de jogos considerações susceptíveis de justificar a manutenção de direitos indiferenciados exclusivos no sector das máquinas a dinheiro que concedem prémios, tais como aspectos de ordem moral, religiosa e cultural presentes no jogo, o risco de crime e de fraude, o facto de os jogos a dinheiro constituírem um incentivo a despesas que podem ter consequências prejudiciais a nível pessoal e social, bem como o facto de os jogos a dinheiro organizados puderem contribuir, de forma significativa, para o financiamento de actividades altruísticas ou de interesse público (2).

(8) Tal como se precisou supra, a RAY é uma empresa sujeita a um estatuto especial. O Governo finlandês exerce uma grande influência sobre a sua política e administração, quanto mais não seja através do exercício do direito de nomear metade dos membros do conselho de administração, incluindo o seu presidente. Por estas razões, a RAY é uma empresa na acepção do nº 1 do artigo 59º do Acordo EEE. A Lei das máquinas de jogos constitui uma medida, na acepção do artigo 59º do mesmo acordo.

(9) Não se pode considerar que o direito exclusivo concedido à RAY de colocar máquinas de jogos à disposição do público se justifica com fundamento na natureza específica das actividades de jogo. Ao conceder efectivamente à RAY um direito exclusivo de colocar máquinas de jogos à disposição do público contra remuneração e ao impedir, sem qualquer fundamentação ou necessidade objectiva, a qualquer outra empresa que exerça uma actividade económica semelhante sob qualquer forma na Finlândia, a República da Finlândia está a violar o disposto no nº 1 do artigo 59º do Acordo EEE, em conjugação com os artigos 31º e 36º desse mesmo acordo, que garantem a liberdade de estabelecimento e a liberdade de prestação de serviços.

(10) O direito exclusivo em questão também distorce a concorrência, prejudicando as empresas de outros Estados partes no Acordo EEE. Este direito exclusivo é, por conseguinte, incompatível com o objectivo fixado no nº 2, alínea e), do artigo 1º do Acordo EEE, nomeadamente com o estabelecimento de um regime que assegure que a concorrência não é falseada, o que deve ser alcançado através do respeito dos princípios enunciados nos artigos 53º e 54º do Acordo EEE.

(11) O Governo da Finlândia parece ter aceite a obrigação de alterar a sua legislação, por forma a abolir o direito exclusivo concedido à RAY de colocar máquinas de jogos à disposição do público. O Governo da Finlândia fez saber, numa correspondência dirigida ao Órgão de Fiscalização da AECL que a legislação nacional será alterada em conformidade, tendo para o efeito apresentado um projecto de lei ao Parlamento. O Governo da Finlândia pretende, no entanto, que a nova legislação só poderá entrar em vigor em 1 de Maio de 1995.

(12) O Acordo EEE não prevê qualquer período de transição susceptível de ser aplicado ao caso vertente para a adaptação da legislação nacional que confere direitos exclusivos, sempre que tal adaptação seja necessária. A legislação finlandesa devia, portanto, ter sido tornada compatível com o Acordo EEE na data de entrada em vigor deste, nomeadamente em 1 de Janeiro de 1994. As alterações necessárias ainda não foram adoptadas. O Órgão de Fiscalização da AECL não encontra quaisquer razões imperativas que justifiquem a concessão de um prazo suplementar para pôr termo à referida infracção.

Pelos fundamentos expostos, o Órgão de Fiscalização da AECL considera que é necessário recorrer ao artigo 59º do Acordo EEE para que a Finlândia adopte as medidas necessárias para o efeito,

DECIDE:

Artigo 1º

A Lei finlandesa nº 426/76, de 27 de Maio de 1976, relativa às máquinas de jogos (laki ajanvieteautomaateista) e incompatível com o nº 1 do artigo 59º, em conjugação com os artigos 1º, 31º e 36º do Acordo EEE, uma vez que confere direitos exclusivos à colocação à disposição do público de máquinas de jogos contra remuneração.

Artigo 2º

A Finlândia fica obrigada a tomar todas a medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para pôr termo à referida infracção, com a maior brevidade possível. A Finlândia informará o Órgão de Fiscalização da AECL no prazo de um mês a contar da data da notificação, das medidas que tiver tomado para dar cumprimento à presente decisão.

Artigo 3º

É destinatária da presente decisão, cujo texto em inglês é o único que faz fé, a República da Finlândia.

Feito em Bruxelas, em 30 de Dezembro de 1994.

Pelo Órgão de Fiscalização da AECL

O presidente

Knut ALMESTAD

(1) A título de informação, deve notar-se que a RAY tem máquinas de jogos tanto em recintos de diversão próprios, como em espaços alugados em bares, bombas de gasolina e outros lugares frequentados pelo público.

(2) Ver acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo C-275/92, Schindler, Colectânea de Jurisprudência do Tribunal, 1994, p. I-1039.