PT Jornal Oficial da União Europeia L 295/47

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 273/14/COL

de 9 de julho de 2014

relativa ao financiamento da Scandinavian Airlines mediante uma nova linha de crédito renovável (Noruega) [2015/2023]

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA (adiante designado «Órgão de Fiscalização»),

TENDO EM CONTA o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (adiante designado «Acordo EEE»), nomeadamente os artigos 61.o e 109.o e os Protocolos n.os 26 e 27,

TENDO EM CONTA o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (adiante designado «Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal»), nomeadamente o artigo 24.o,

TENDO EM CONTA o Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal (adiante designado «Protocolo n.o 3»), nomeadamente o artigo 1.o, n.o 2, da Parte I, e o artigo 7.o, n.o 2, da Parte II,

Considerando que:

I. FACTOS

1. PROCEDIMENTO

(1) Em finais de outubro de 2012, o Órgão de Fiscalização e a Comissão Europeia (adiante designada «Comissão») foram contactados informalmente pela Noruega, Dinamarca e Suécia (conjuntamente designadas por «Estados») em relação à sua intenção de participação numa nova linha de crédito renovável (adiante designada «nova linha de crédito renovável») a favor da Scandinavian Airlines (adiante designada «SAS» ou «Grupo SAS» ou «a empresa»). Em 12 de novembro de 2012, os Estados decidiram participar na nova linha de crédito renovável sem, no entanto, notificarem formalmente a medida ao Órgão de Fiscalização.

(2) Em 5 de fevereiro de 2013, o Órgão de Fiscalização recebeu uma denúncia da parte da Associação Europeia de Linhas Aéreas de Tarifas Reduzidas (adiante designada «AELATR») contra a participação dos Estados na linha de crédito renovável. Por carta de 18 de fevereiro de 2013, o Órgão de Fiscalização da EFTA convidou as autoridades norueguesas a apresentarem as suas observações sobre a denúncia e sobre as alegações de auxílios estatais ilegais.

(3) As autoridades norueguesas responderam por carta de 25 de março de 2013. Também forneceram informações adicionais por carta de 6 de junho de 2013.

(4) Através da Decisão n.o 259/13/COL, de 19 de junho de 2013, o Órgão de Fiscalização deu início ao procedimento formal de investigação em relação a auxílios potencialmente ilegais concedidos à SAS através da nova linha de crédito renovável (designada por «decisão de início do procedimento»). A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no respetivo Suplemento EEE (1). As autoridades norueguesas, o Grupo SAS e a Foundation Asset Management Sweden AB (adiante designada «FAM») (2) apresentaram observações sobre a decisão de início do procedimento. Em 6 de novembro de 2013, o Órgão de Fiscalização transmitiu as observações recebidas por parte do grupo SAS e da FAM às autoridades norueguesas, tendo-lhes sido dada a possibilidade de sobre elas se pronunciarem. Em carta datada de 6 de dezembro de 2013, as autoridades norueguesas fizeram notar que não tinham quaisquer comentários a apresentar relativamente às observações do grupo SAS e da FAM.

(5) Por carta de 25 de fevereiro de 2014, o Órgão de Fiscalização solicitou às autoridades norueguesas informações adicionais. Estas informações foram enviadas por carta datada de 27 de março de 2014.

(6) Por carta datada de 6 de março de 2014, as autoridades norueguesas informaram o Órgão de Fiscalização que a SAS tinha decidido cancelar a nova linha de crédito renovável e estudar possibilidades alternativas para reforçar a sua base de fundos próprios. O cancelamento começou a produzir efeitos a partir de 4 de março de 2014.

(7) Para este procedimento, o Órgão de Fiscalização, nos termos do artigo 109.o, n.o 1, do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (adiante designado «Acordo EEE»), em articulação com o artigo 24.o do Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, é competente para apreciar se as disposições do Acordo EEE foram respeitadas pela Noruega. Por outro lado, a Comissão é exclusivamente competente para apreciar se as disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (adiante designado «TFUE») foram respeitadas pela Dinamarca e a Suécia. De igual modo, com base no artigo 109.o, n.o 2, do Protocolo n.o 27 do Acordo EEE, a fim de assegurar uma aplicação uniforme em todo o EEE, o Órgão de Fiscalização e a Comissão devem cooperar, trocar informações e consultar-se mutuamente sobre questões de política de fiscalização e casos específicos.

(8) À luz do que precede, e tendo em conta as competências paralelas de ambas as instituições no caso em apreço, o Órgão de Fiscalização cooperou e consultou a Comissão antes de proceder à adoção da presente decisão.

2. O MERCADO DOS TRANSPORTES AÉREOS ESCANDINAVOS

(9) Entre 2001 e 2011, o mercado dos transportes aéreos escandinavos (que engloba os países da Dinamarca, Suécia, Finlândia e Noruega) cresceu, alegadamente, 126 % em termos de LDK (3). Grande parte do crescimento do mercado escandinavo de médio curso foi proveniente de transportadoras de baixo custo, em especial a Norwegian Air Shuttle e a Ryanair. Com efeito, calcula-se que as transportadoras de baixo custo foram responsáveis por gerarem 90 % do crescimento no referido período (4).

(10) Apesar do aumento da importância das transportadoras de baixo custo, o maior operador no mercado escandinavo continua a ser a SAS, com uma quota de mercado estimada em 35,6 % em 2011, longe dos máximos de 50 % de que beneficiava há uma década. As quotas de mercado da Norwegian Air Shuttle e da Ryanair alcançaram, respetivamente, 18,7 % e 6,8 % nesse ano.

3. O BENEFICIÁRIO

(11) A SAS é a transportadora aérea de bandeira dos Estados, a maior companhia aérea da Escandinávia e a oitava maior companhia aérea na Europa. É também um dos membros fundadores da Star Alliance. O grupo aéreo, que inclui a Scandinavian Airlines, a Widerøe (5) e a Blue 1, está sediado em Estocolmo, tendo a sua principal plataforma de correspondência europeia e intercontinental no aeroporto de Copenhaga. Em 2013, a SAS transportou cerca de 28 milhões de passageiros, obtendo receitas de cerca de 42 mil milhões de coroas suecas.

(12) Atualmente, a SAS é 50 % detida pelos Estados: 21,4 % pela Suécia, 14,3 % pela Dinamarca e 14,3 % pela Noruega. O principal acionista privado é a Fundação Knut e Alice Wallenberg (adiante designada «KAW») (que detém 7,6 %), ao passo que os restantes acionistas detêm participações de 1,5 % ou menos. Quadro 1 Principais acionistas na SAS AB em 31 de março de 2012 (6) Acionista Total (%) Governo sueco 21,4 Governo dinamarquês 14,3 Governo norueguês 14,3 Fundação Knut e Alice Wallenberg 7,6 Försakringsaktiebolaget Avanza Pension 1,5 A.H Värdepapper AB 1,4 Unionen 1,4 Banco Nacional da Dinamarca 1,4 Robur Försäkring 0,9 Ponderus Försäkring 0,8 ANDRA AP-fonden 0,5 Tredje AP-fonden 0,5 SSB + TC Ledning Omnibus FD No OM79 0,5 Nordnet Pensionsförsäkring AB 0,4 Swedbank Robur Sverigefond 0,4 Swedbank Robur Sverigefond Mega 0,3 JPM Chase NA 0,3 AMF Aktiefond Småbolag 0,3 Banco JP Morgan 0,3 KPA Pensionsförsäkring AB 0,2 Nomura International 0,2

(13) A SAS tem registado uma situação financeira débil desde há vários anos, tendo apresentado perdas recorrentes entre 2008 e 2013. Em novembro de 2012, a Standard and Poor's (adiante designada «S&P») baixou a sua notação de crédito relativamente à empresa de B- para CCC+ (7) Estas dificuldades foram agravadas pelo ambiente de mercado dos elevados preços do combustível e o caráter incerto da procura.

(14) Em especial, decorre dos relatórios anuais da empresa que, entre 2008 e 2012, a SAS sofreu perdas significativas todos os anos e registou montantes substanciais de dívida financeira líquida. Quadro 2 Principais dados financeiros da SAS 2007-2012 (em milhões de SEK) (8) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (jan-out) Receitas 50 958 52 870 44 918 41 070 41 412 35 986 Dívida financeira líquida 1 231 8 912 6 504 2 862 7 017 6 549 RAI 1 044 – 969 – 3 423 – 3 069 – 1 629 – 1 245 Rendimento líquido 636 – 6 360 – 2 947 – 2 218 – 1 687 – 985 Fluxos de caixa do exercício – 1 839 – 3 084 – 1 741 868 – 1 243 – 1 018 Rendibilidade do capital aplicado (RCA) —% 6,7 – 19,6 – 11,7 – 7,6 – 2,2 – 8,1 Retorno dos fundos próprios contabilísticos líquidos de impostos — % 3,8 – 47,6 – 26,8 – 17,0 – 12,0 – 24,8 Rácio de cobertura de juros — % 1,8 – 5,3 – 4,4 – 1,9 – 0,6 – 1,6

(15) Na sequência da deterioração da sua situação financeira, a SAS colocou em prática um programa de redução substancial dos custos (designado «Core SAS») no período de 2009/2010. Para a execução desse programa, a SAS viu-se forçada a obter fundos próprios dos seus acionistas através de dois direitos de emissão: (i) 6 mil milhões de coroas suecas em abril de 2009; e (ii) 5 mil milhões de coroas suecas em maio de 2010 (9).

(16) As dificuldades financeiras da SAS atingiram um nível máximo em 2012, quando a empresa apresentou o plano de negócios da próxima geração de excelência 4 (4 Excellence Next Generation business plan, adiante designado «plano 4XNG»), interpretado pelos órgãos de gestão da companhia aérea como a «última oportunidade» para a SAS (10). Além disso, em novembro de 2012, a imprensa divulgou a possibilidade de entrada em falência da SAS (11).

4. DESCRIÇÃO DA MEDIDA: A NOVA LINHA DE CRÉDITO RENOVÁVEL EM 2012

(17) À semelhança das outras companhias aéreas a nível mundial, a SAS dependia de linhas de crédito externas para manter um nível mínimo de liquidez. A partir de 20 de dezembro de 2006, a SAS recorreu a uma linha de crédito renovável cujo vencimento era em junho de 2013 (adiante designada «a antiga linha de crédito renovável»). A antiga linha de crédito renovável ascendia a 366 milhões de EUR e era assegurada exclusivamente por um conjunto de bancos […]. Incluía igualmente uma série de condições ou cláusulas financeiras, […].

(18) Em dezembro de 2011, na sequência da deterioração dos resultados económicos da empresa, os órgãos de gestão da SAS decidiram utilizar a totalidade da antiga linha de crédito renovável. Na sequência de um pedido de declaração de falência apresentado por uma filial da SAS (designadamente, a Spanair) em janeiro de 2012, a SAS encetou negociações com os bancos e chegou a acordo para a redefinição de um pacto em 15 de março de 2012. Esta redefinição de pacto aumentou o custo de utilização da antiga linha de crédito renovável, tornou mais rigorosas as condições de levantamento e exigiu à SAS o reembolso integral e imediato do montante utilizado. Além disso, a SAS teve de apresentar aos mutuantes um plano de recapitalização que tinha de ser aprovado pelo Conselho de Administração e os principais acionistas, ou seja, os Estados e a KAW.

(19) O plano de recapitalização foi impulsionado pelo chamado plano 4XNG, que já se encontrava em desenvolvimento no início de 2012. O plano 4XNG também se ocupou das preocupações manifestadas por […] sobre o plano de negócios da SAS existente, denominado Excelência 4 (adiante designado «plano 4X»), em maio de 2012. De acordo com a SAS, o plano de negócios 4XNG permitir-lhe-ia afirmar-se como uma companhia aérea financeiramente autossuficiente. Estabeleceu um conjunto de objetivos financeiros a cumprir pela SAS no exercício financeiro de 2014/2015. Tal incluía uma margem de resultados antes de impostos e encargos financeiros superior a 8 %, um rácio de preparação financeira superior a 20 % e um rácio de fundos próprios (fundos próprios/ativos) superior a 35 %. O plano 4XNG tinha como objetivo permitir à SAS melhorar os seus resultados antes de impostos e encargos financeiros em aproximadamente 3 mil milhões de coroas suecas numa base anual, ao passo que a sua execução implicaria custos de reestruturação e custos pontuais de cerca de 1,5 mil milhões de coroas suecas.

(20) O plano 4XNG tinha ainda como objetivo preparar a empresa para a introdução de novas regras contabilísticas em matéria de pensões a partir de novembro de 2013, cujo impacto sobre o capital próprio do grupo SAS se previa negativo. Além disso, o plano incluía um compromisso de conclusão de uma alienação de ativos e um plano financeiro, que ascendiam a cerca de 3 mil milhões de coroas em potenciais entradas de caixa líquidas. A alienação de ativos incluía: (12) (i) a venda da Widerøe, uma companhia aérea filial regional na Noruega, (13) (ii) a venda de uma participação minoritária no investimento no […], (iii) a venda de bens imobiliários aeroportuários, (iv) a subcontratação da assistência em escala, (14) (v) a venda de motores de aeronaves, (15) (vi) a venda e subsequente locação ou outra operação de financiamento relativamente ao […], (vii) a subcontratação dos sistemas de gestão e centros de atendimento telefónico, (16) e (viii) a venda ou o financiamento garantido de três aeronaves Q400.

(21) A Noruega insiste que o plano 4XNG era autofinanciado, o que significa que a SAS iria gerar liquidez suficiente através das suas operações e alienações de ativos não essenciais para financiar os custos iniciais de execução do plano 4XNG. Todavia, a SAS estava preocupada com a perceção dos investidores quanto à situação de liquidez frágil em consequência dos significativos custos iniciais de execução do plano 4XNG. Por conseguinte, a SAS solicitou uma prorrogação da antiga linha de crédito renovável, paralelamente à introdução da nova linha de crédito renovável apoiada pelos Estados e a KAW. Todavia, a SAS alegou que nem a antiga linha de crédito renovável (com a prorrogação) nem a nova linha de crédito renovável seriam utilizadas.

(22) Os debates sobre a nova linha de crédito renovável tiveram início em 4 de junho de 2012 (17) Inicialmente, em consonância com o plano de recapitalização (ver número (18) supra), os bancos mutuantes da antiga linha de crédito renovável exigiam que os Estados fornecessem uma nova ronda de fundos próprios, por exemplo, uma emissão de direitos, uma vez que não estavam dispostos a apoiar uma nova linha de crédito renovável por sua conta. Todavia, os Estados opuseram-se a essa ideia.

(23) Após algumas negociações, os bancos aceitaram uma nova linha de crédito renovável que seria criada concomitantemente com os Estados e a KAW e estruturada estritamente em condições de igualdade, sem subordinação nem direitos a garantias desproporcionados. Importa notar que a nova linha de crédito renovável tinha inicialmente como objetivo [3-6] mil milhões de coroas suecas em dimensão, ao passo que apenas existiam [1-4] mil milhões de coroas suecas de garantias disponíveis. Em 22 de outubro de 2012, a dimensão da nova linha de crédito renovável foi finalmente reduzida para 3,5 mil milhões de coroas suecas (cerca de 400 milhões de EUR).

(24) A nova linha de crédito renovável foi fornecida pelos mesmos bancos que concederam a antiga linha de crédito renovável (18) (exceto um), juntamente com os Estados e a KAW. A este respeito, 50 % da nova linha de crédito renovável foi fornecida pelos Estados proporcionalmente à respetiva participação na SAS e os restantes 50 % foram fornecidos pelos bancos e a KAW. Os Estados e a KAW participaram na nova linha de crédito renovável em igualdade de condições (honorários, taxas de juro, acordos) em relação aos bancos.

(25) As características principais da nova linha de crédito renovável foram as seguintes: — Foi dividida em duas sub-facilidades de 2 mil milhões de coroas suecas (Facilidade A) e de 1,5 mil milhões de coroas suecas (Facilidade B), relativamente aos quais os Estados contribuíram com 50 % do valor. As condições tarifárias para ambos as facilidades incluíram uma taxa inicial, uma comissão de autorização, uma taxa de utilização, uma margem e uma taxa de saída. — A SAS tinha de satisfazer determinadas condições a fim de poder recorrer à linha de crédito renovável, sendo que estas condições foram mais rigorosas para a Facilidade B do que para a Facilidade A (19). — A nova linha de crédito renovável deu seguimento ao pacote de garantias da antiga linha de crédito renovável e, além disso, foram concedidas aos mutuantes garantias sobre a totalidade das ações no Widerøe e todos os demais ativos livres de encargos do grupo SAS a contar de dezembro de 2012. A nova linha de crédito renovável tinha, assim, garantias prioritárias sobre um certo número de ativos da SAS, incluindo 100 % das ações das suas filiais Widerøe e SAS Spare Engine, 18 aeronaves e várias propriedades. Estas garantias foram avaliadas com um valor contabilístico de cerca de 2,7 mil milhões de coroas suecas (ou seja, aproximadamente 75 % da nova linha de crédito renovável) e eram partilhadas proporcionalmente entre a Facilidade A e a Facilidade B. — A Facilidade B apenas poderia ser utilizada depois de a Facilidade A ter sido utilizada na totalidade. Depois de 1 de janeiro de 2014, a SAS só teria conseguido utilizá-la se a venda dos ativos ou ações da Widerøe tivesse sido concluída. — O prazo de vencimento da nova linha de crédito renovável era 31 de março de 2015.

(26) As condições da nova linha de crédito renovável foram acordadas em 25 de outubro de 2012. Todavia, estava sujeita, nomeadamente, às aprovações parlamentares de cada um dos Estados e à celebração de acordos coletivos com a tripulação de voo e a tripulação de cabina.

(27) Os Estados apresentaram um relatório elaborado pela CITI, datado de 7 de novembro de 2012 (adiante designado «relatório da CITI»), que visava avaliar se um investidor privado, numa situação o mais equiparável possível à dos Estados, poderia ter participado na nova linha de crédito renovável em termos e condições semelhantes. Partindo do pressuposto de uma execução bem-sucedida do plano 4XNG no seu cenário de base, o relatório da CITI concluiu que a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável geraria uma taxa interna de retorno (adiante designada «TIR») de [90-140 %], um múltiplo de retorno sobre o investimento de aproximadamente [4-9x] e de um aumento do valor do capital próprio de quase [700-1 200 %] (de novembro de 2012 a março de 2015). O relatório da CITI concluiu que o retorno exigido pelos Estados deveria, por conseguinte, ser pelo menos igual ao exigido pelos investidores privados numa situação idêntica. Todavia, o relatório da CITI não avaliou a probabilidade da SAS executar com êxito o «cenário de base» do plano 4XNG, nem avaliou o impacto de desvios em relação ao «cenário de base», como, por exemplo, a não quantificação monetária dos ativos não essenciais.

(28) Em 19 de dezembro de 2012, a SAS anunciou que todas as condições necessárias para a entrada em vigor da nova linha de crédito renovável (ver número 26 acima) se encontravam reunidas, incluindo a aprovação parlamentar nos Estados. A partir desta data e até 3 de março de 2014, a nova linha de crédito renovável produziu efeitos, substituindo a antiga linha de crédito renovável (20).

(29) Por carta de 6 de junho de 2013, a Noruega explicou que, na sequência da venda de 80 % das ações da Widerøe (número 20 supra), os Estados e os bancos credores tinham acordado com a SAS uma alteração dos termos e condições da nova linha de crédito renovável, embora o acordo de alteração ainda não tivesse sido formalmente celebrado. Nas observações apresentadas no decorrer do procedimento formal de investigação, as autoridades norueguesas informaram o Órgão de Fiscalização que a alteração da nova linha de crédito renovável tinha sido assinada por todas as partes e que entraria em vigor aquando da conclusão da transação Widerøe, designadamente, em 30 de setembro de 2013. Estas alterações consistiam no seguinte: — A Facilidade A seria reduzida de 1,173 mil milhões para 0,8 mil milhões de coroas suecas e o seu vencimento seria prorrogado por mais cinco meses, até 1 de junho de 2014. — A SAS penhoraria [0,5 a 0,8] mil milhões de coroas suecas em numerário como garantia da Facilidade A. Os restantes [0,1 a 0,4] mil milhões de coroas suecas seriam garantidos pelas garantias já enumeradas no acordo da nova linha de crédito renovável. — Os 0,2 mil milhões de coroas suecas da Facilidade A seriam cancelados após a eliminação parcial da secção de assistência em escala. Quando a nova linha de crédito renovável foi cancelada em 4 de março de 2014, a SAS tinha celebrado um acordo de intenções com um potencial comprador (21). — A Facilidade B seria reduzida de 1,5 para 1,2 mil milhões de coroas suecas.

5. MOTIVOS QUE JUSTIFICARAM O INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(30) Na sua decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto à participação pari passu dos Estados, a KAW e os bancos na nova linha de crédito renovável pelas seguintes razões principais: — A exposição anterior dos bancos à SAS através da sua participação na antiga linha de crédito renovável. Com efeito, os bancos tinham reduzido em cerca de metade a sua contribuição para a nova linha de crédito renovável e, por conseguinte, reduziram a sua exposição global à SAS em aproximadamente 50 % em termos de linha de crédito renovável, ao passo que os Estados — que não tinham recebido qualquer retorno no que diz respeito aos direitos de emissão de 2009 e 2010, em virtude dos resultados constantemente negativos da SAS — aumentaram a sua exposição à SAS. — O facto de a SAS ter utilizado integralmente a antiga linha de crédito renovável em janeiro de 2012, o que poderia ter influenciado a decisão dos bancos credores em termos de participação na nova linha de crédito renovável, de modo a evitar qualquer levantamento ulterior e assegurar que as suas contribuições de linha de crédito renovável não fossem totalmente perdidas tendo em conta as dificuldades da empresa. Não ficou claro para o Órgão de Fiscalização se a decisão de participação dos bancos na nova linha de crédito renovável foi influenciada pelo apoio financeiro contínuo dos Estados à SAS em anos anteriores. O Órgão de Fiscalização fez igualmente notar que a participação dos Estados era um requisito estrito para a participação dos operadores privados na nova linha de crédito renovável. — O Órgão de Fiscalização questionou se a participação da KAW na nova linha de crédito renovável poderia ser equiparável à de um investidor privado, tendo em conta a exposição da KAW à SAS, não só através da sua participação no capital, mas também através do banco SEB.

(31) O Órgão de Fiscalização questionou ainda se a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável poderia ser considerada racional do ponto de vista de um acionista e se era compatível com o princípio do investidor numa economia de mercado fora da linha de raciocínio pari passu. Neste contexto, a Autoridade avaliou se o plano 4XNG se baseou em pressupostos suficientemente sólidos para atrair um investidor privado a participar na nova linha de crédito renovável e se as análises de sensibilidade realizadas no âmbito do plano foram excessivamente otimistas.

(32) Por exemplo, o Órgão de Fiscalização salientou, nomeadamente, os números otimistas no plano relativamente ao crescimento do mercado em termos de LDK e PIB, bem como a taxa de inflação de 0 % para o período de 2015-2017. Do mesmo modo, manifestou dúvidas quanto ao facto da aplicação com êxito de todas as medidas de poupança e alienação de ativos poderem ter sido previstas aquando da assinatura da nova linha de crédito renovável.

(33) No que se refere aos termos e condições da nova linha de crédito renovável e à avaliação da CITI quanto à rentabilidade prevista em virtude da participação dos Estados na nova linha de crédito renovável, o Órgão de Fiscalização sublinhou o facto de o relatório da CITI não ter apreciado o plano 4XNG nem realizado uma análise de sensibilidade do modelo financeiro e de ter-se apenas baseado nas informações que lhe foram fornecidas. O Órgão de Fiscalização salientou igualmente que o relatório da CITI não valorizou a garantia da nova linha de crédito renovável a partir de uma perspetiva de um investidor privado numa economia de mercado e que não teve em conta o impacto de eventuais cenários alternativos com pressupostos menos favoráveis (incluindo o incumprimento) em matéria de análise da rentabilidade. A este respeito, o Órgão de Fiscalização observou que o relatório da CITI atribuiu uma probabilidade de zero quanto à possibilidade de incumprimento da SAS nos três anos seguintes, o que pareceu uma subestimação do risco.

(34) Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização não pôde excluir o facto de que a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável poderia implicar uma vantagem a favor da SAS na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

(35) Por último, se a nova linha de crédito renovável implicasse um auxílio estatal na aceção do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização tinha dúvidas quanto ao facto de a nova linha de crédito renovável ser passível de ser considerada compatível com o Acordo EEE. A este respeito, o Órgão de Fiscalização apreciou se algum dos fundamentos de compatibilidade possíveis previstos no Acordo EEE seria aplicável. Tendo em conta a natureza da medida e as dificuldades da SAS, o Órgão de Fiscalização observou que os únicos critérios pertinentes pareciam ser os relativos a auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE, com base nas orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (22) (designadas «orientações E&R»). No entanto, o Órgão de Fiscalização chegou à conclusão preliminar de que as condições para os auxílios de emergência e à reestruturação previstos nas orientações E&R não pareciam encontrar-se reunidas.

6. OBSERVAÇÕES SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

6.1. Observações das autoridades norueguesas

(36) A Noruega defende que a sua participação na nova linha de crédito renovável teve lugar em condições de mercado, uma vez que participaram na mesma pari passu com os bancos e a KAW, excluindo, por conseguinte, a existência de um auxílio estatal.

(37) A Noruega alega que a SAS não utilizou a antiga linha de crédito renovável em qualquer momento durante o período em que decorreram as negociações sobre a nova linha de crédito renovável. Regista as alterações à antiga linha de crédito renovável em março de 2012 que estabelece condições de levantamento ainda mais rigorosas e alega que os bancos se encontravam, assim, em condições de, desde o fim de junho de 2012, rejeitar qualquer pedido de levantamento da SAS. O montante da linha de crédito renovável utilizado foi totalmente reembolsado pela SAS em março de 2012 e esta não utilizou a antiga linha de crédito renovável após essa data. Consequentemente, estes bancos poderiam ser razoavelmente considerados como investidores «exteriores» que participaram na nova linha de crédito renovável em igualdade de condições com os Estados (23), sem terem qualquer exposição substancial não garantida à SAS (24).

(38) No que respeita à participação da KAW na nova linha de crédito renovável juntamente com os bancos, as autoridades norueguesas são de opinião de que a KAW tinha uma exposição económica limitada ao SEB e que tal facto não poderia ter afetado a sua decisão de participação na nova linha de crédito renovável.

(39) Além disso, a Noruega defende que o plano 4XNG era realista e que poderia ser executado com êxito. Sustenta que todos os aspetos e pressupostos, incluindo em matéria de projeções de receitas (designados «RASK») (25), medidas de redução de custos e alienações previstas, foram examinados cuidadosamente a fim de satisfazer os objetivos financeiros previstos no plano 4XNG para o período de 2014-2015. Além disso, o plano 4XNG — juntamente com todos os pressupostos em que se baseou — foi rigorosamente examinado pelos consultores financeiros externos dos Estados (Goldman Sachs) e dos bancos […] e foi adaptado tendo em conta as suas observações e recomendações. Salienta igualmente que a expectativa de uma execução bem sucedida do plano ao decidir participar na nova linha de crédito renovável era corroborada pelo facto de a celebração de novos acordos coletivos ser uma condição prévia para a nova linha de crédito renovável. Além disso, segundo a Noruega, a evolução da situação entre dezembro de 2012 e o cancelamento da nova linha de crédito renovável em 4 de março de 2014 demonstrou que o plano estava no bom caminho para alcançar os resultados esperados (26).

(40) No que se refere aos termos e condições da nova linha de crédito renovável, a Noruega alega que estes estavam em conformidade com as condições normais de mercado, uma vez que eram semelhantes aos de transações comparáveis e a nova linha de crédito renovável também tinha taxas iniciais mais elevadas e condições de levantamento mais rigorosas do que a maior parte das transações analisadas. No que diz respeito ao pacote de garantias, a Noruega alega que os riscos financeiros reais dos bancos credores eram insignificantes, uma vez que as garantias tinham um valor estimado que excedia claramente a dimensão da Facilidade A. Consequentemente, num cenário de liquidação, todos créditos dos bancos credores seriam satisfeitos pelo pacote de garantias, ou por outros ativos da SAS que poderiam ser vendidos, tais como […], a sua participação no […], etc. O que precede é igualmente suportado pelo cancelamento real de uma parte significativa dos compromissos ao abrigo da Facilidade A durante o primeiro semestre de 2013. De acordo com a Noruega, tal revela que os bancos atuaram segundo critérios comerciais e com prudência ao decidir participar com os Estados e a KAW na nova linha de crédito renovável.

(41) Por último, a Noruega refere que a participação na nova linha de crédito renovável gerou uma rentabilidade significativa para os mutuantes da linha de crédito renovável sem que para o efeito a SAS tivesse de recorrer à facilidade. Tal deve corroborar a opinião de que a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável em conjunto com a KAW e os bancos foi plenamente conforme com o princípio do investidor numa economia de mercado.

6.2. Observações do Grupo SAS

(42) O Grupo SAS defende que os Estados participaram na nova linha de crédito renovável, na sua qualidade de acionistas e não na qualidade de autoridades públicas. Nesta perspetiva, a participação em tal instrumento era preferível a uma injeção de capital, atendendo à geração de receitas significativas para os acionistas e credores em termos de taxas, bem como o potencial aumento do valor das ações.

(43) No que se refere ao princípio do pari passu, o Grupo SAS afirma que este foi satisfeito, uma vez que os bancos não tinham qualquer exposição à SAS e, por conseguinte, deveriam ser tratados como investidores «exteriores». Além disso, a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável não influenciou o comportamento dos bancos, uma vez que foi a SAS e não os bancos quem solicitou que os acionistas participassem na nova linha de crédito renovável. Além disso, o Grupo SAS sustenta que os bancos decidiram participar na nova linha de crédito renovável em condições de igualdade com os Estados e a KAW com base nos resultados muito positivos das análises dos riscos e dos rendimentos.

(44) O Grupo SAS apoia também a alegação da Noruega de que os pressupostos subjacentes ao plano 4XNG eram sólidos, com previsões muito realistas relativamente aos três fatores impulsionadores, a saber, o crescimento do mercado em LDK, o crescimento do PIB para 2015-2017 e a previsão de inflação de 0 %. Além disso, os riscos associados à execução do plano foram rigorosamente analisados por todos os bancos credores com um enfoque especial no RASK como um indicador principal da rentabilidade da empresa.

(45) Ao mesmo tempo, o Grupo SAS alega que o pacote de garantias foi suficientemente avaliado e que o risco de incumprimento por parte da SAS no que se refere à execução do plano 4XNG foi atenuado. Este argumento é apoiado pelo facto de a concretização da poupança de custos ser uma condição prévia para que os mutuantes participassem na nova linha de crédito renovável e de a celebração de novos acordos coletivos em novembro de 2012 ser fundamental para o êxito da execução do plano.

(46) O Grupo SAS critica ainda o Órgão de Fiscalização por não ter tomado em consideração a alternativa de falência e o facto de que os Estados teriam perdido o valor da sua participação combinada se a nova linha de crédito renovável não tivesse sido disponibilizada. Neste contexto, o Grupo SAS salienta que os Estados participaram na nova linha de crédito renovável na qualidade de acionistas de base da SAS que tinham por objetivo a obtenção de uma rentabilidade adequada do seu investimento.

(47) Por último, o Grupo SAS relata que a execução do plano 4XNG obteve lucros antes de impostos de 3 mil milhões de coroas suecas, o que conduziu a um resultado positivo para a SAS no período compreendido entre novembro de 2012 e julho de 2013.

6.3. Observações da FAM

(48) De acordo com a FAM, a empresa responsável pela gestão de ativos da KAW, a decisão desta última de participar na nova linha de crédito renovável foi tomada independentemente do seu interesse no SEB e da exposição deste à SAS. A FAM alega que a KAW não detinha uma participação maioritária no SEB, nem tão pouco poderia afirmar-se que controla o SEB.

(49) A FAM analisou o plano 4XNG, os riscos financeiros associados e o pacote de garantias e considerou ser do interesse da KAW participar na nova linha de crédito renovável. A este respeito, comparou a probabilidade de proteção do investimento a longo prazo do KAW na SAS e a futura rentabilidade possível desse investimento, bem como as elevadas taxas que seriam pagas pela SAS ao abrigo da nova linha de crédito renovável, contra a liquidação da SAS, que não considerava ser uma opção interessante do ponto de vista económico.

(50) A FAM concorda também com a Noruega e o Grupo SAS de que todas as partes interessadas participaram na nova linha de crédito renovável em condições de igualdade, sem qualquer forma de subordinação, direitos desproporcionados a valores mobiliários ou demais condições de outro modo assimétricas. A decisão de participação na nova linha de crédito renovável teve por base uma análise exaustiva do potencial de rentabilidade decorrente de uma SAS forte e competitiva no futuro.

(51) Por último, a FAM partilha da opinião da Noruega de que a decisão de participação dos bancos credores na nova linha de crédito renovável se baseou em considerações de cariz comercial, uma vez que a sua atual exposição ao abrigo da antiga linha de crédito renovável era meramente teórica. Alega que os bancos tinham ainda menos incentivos para participar na nova linha de crédito renovável do que os Estados e a KAW, uma vez que estes últimos podiam contar com um aumento da cotação das ações. Por conseguinte, sustenta que as condições do princípio pari passu devem ser consideradas cumpridas.

II. APRECIAÇÃO

1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL

(52) O artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE estabelece o seguinte: «Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente Acordo, na medida em que afetem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.».

(53) O conceito de auxílio estatal aplica-se, por conseguinte, a todas as formas de favorecimento cujo financiamento seja proveniente direta ou indiretamente de recursos estatais e que provenham do próprio Estado ou de organismos que operem em cumprimento de um mandato estatal.

(54) Para constituir um auxílio estatal, uma medida deve ser proveniente de recursos estatais e ser imputável ao Estado. Em princípio, os recursos estatais são recursos de um Estado-Membro e das suas autoridades públicas, bem como os recursos de empresas públicas sobre as quais as autoridades públicas possam exercer um controlo, direta ou indiretamente.

(55) É incontestável que a medida em causa implicou a utilização de recursos estatais, uma vez que foi financiada por recursos provenientes dos orçamentos dos Estados e é imputável ao Estado. Em especial, pode observar-se que o Parlamento da Noruega aprovou a participação do governo na nova linha de crédito renovável (número 28 supra).

(56) A medida em questão tem de falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre as partes contratantes.

(57) De acordo com a jurisprudência estabelecida, se o apoio financeiro concedido por um Estado-Membro reforçar a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes no comércio intracomunitário, existe pelo menos um efeito potencial sobre o comércio entre Estados-Membros e a concorrência (27). A este respeito, o Órgão de Fiscalização é de opinião que qualquer potencial vantagem económica concedida à SAS através de recursos estatais iria preencher esta condição. A SAS compete com outras companhias aéreas da União Europeia e do EEE, em especial desde que a terceira fase da liberalização do transporte aéreo (designado «terceiro pacote») entrou em vigor em 1 de janeiro de 1993 (28). Além disso, em matéria de viagens de distâncias relativamente curtas dentro do EEE, o transporte aéreo está em concorrência com os transportes rodoviário e ferroviário e, por conseguinte, os transportadores rodoviários e ferroviários são suscetíveis de ser igualmente afetados.

(58) O único critério da noção de auxílio estatal que se coloca, assim, em questão é se a medida conferiu à SAS uma vantagem económica seletiva indevida.

(59) Tendo em conta o cancelamento da nova linha de crédito renovável desde 4 de março de 2014, o Órgão de Fiscalização apreciou se a nova linha de crédito renovável conferiu à SAS uma vantagem económica seletiva indevida desde a sua criação, em 2012, até à sua supressão em 2014.

2. VANTAGEM ECONÓMICA A FAVOR DA SAS

(60) A fim de determinar se foram concedidos auxílios estatais a favor da SAS na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização apreciará se a companhia aérea beneficiou de uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado. Para analisar esta questão, o Órgão de Fiscalização aplica o princípio do investidor numa economia de mercado, segundo a qual não estariam envolvidos auxílios estatais se, em circunstâncias similares, um investidor privado de dimensões comparáveis aos organismos em causa que operam no setor público, atuando em condições de mercado normais de uma economia de mercado, pudesse dotar o beneficiário da medida em questão.

(61) Segundo o princípio do investidor numa economia de mercado, o Órgão de Fiscalização deve, por conseguinte, apreciar se um investidor privado teria realizado a operação em apreciação em condições idênticas. O comportamento do hipotético investidor privado é o de um investidor prudente cujo objetivo de maximização do lucro é considerado com cautela no que respeita ao nível de risco aceitável para uma determinada taxa de rendibilidade (29).

(62) Em princípio, uma contribuição de fundos públicos não constitui um auxílio estatal se tiver lugar em simultâneo com uma injeção significativa de capital por parte de um investidor privado efetuada em condições equiparáveis e em condições comparáveis (pari passu) (30).

2.1. A participação pari passu dos Estados, a KAW e os bancos na nova linha de crédito renovável

(63) O Órgão de Fiscalização observa que os bancos credores que participaram na nova linha de crédito renovável participaram igualmente na antiga linha de crédito renovável. Todavia, na nova linha de crédito renovável os Estados aumentaram a sua exposição à SAS, ao passo que os bancos reduziram para cerca de metade a sua contribuição (de 366 milhões de EUR para aproximadamente 200 milhões de EUR), reduzindo, por conseguinte, a sua exposição global da atual linha de crédito renovável à SAS em aproximadamente 50 %. Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas na decisão de início do procedimento de que a alegação pari passu apresentada pudesse ser aceite, uma vez que os Estados e os bancos não pareciam encontrar-se em situações comparáveis.

(64) No decurso do procedimento formal de investigação, a Noruega e o Grupo SAS alegaram que os bancos credores não tiveram qualquer exposição ao abrigo da antiga linha de crédito renovável aquando da negociação da sua participação na nova linha de crédito renovável. Por conseguinte, os bancos deveriam ter sido considerados investidores «exteriores» numa situação comparável à dos Estados e da KAW.

(65) O Órgão de Fiscalização observa que a SAS utilizou integralmente a antiga linha de crédito renovável em janeiro de 2012 (número 18 supra). Com efeito, as alterações à antiga linha de crédito renovável em março de 2012 incluíam, nomeadamente, uma condição de reembolso integral e imediato do montante utilizado. Os montantes foram integralmente reembolsados em março de 2012 e as alterações à antiga linha de crédito renovável adotada nesse mês tornou a utilização da facilidade pela SAS extremamente difícil após essa data (31). Além disso, a SAS estava obrigada a apresentar um plano de recapitalização em junho de 2012, que tinha de ser aprovado pelo Conselho, bem como pelos Estados e a KAW enquanto principais acionistas. Este plano foi inicialmente rejeitado pelos bancos. Só em novembro de 2012 é que os Estados, depois de terem examinado minuciosamente a versão revista do plano 4XNG, decidiram participar na nova linha de crédito renovável, a que se seguiram os bancos.

(66) Consequentemente, durante o procedimento formal de investigação, as autoridades norueguesas e o Grupo SAS alegaram que a SAS foi efetivamente impedida de solicitar um levantamento da antiga linha de crédito renovável. Cientes de tal situação, os bancos tinham de decidir se prosseguiam com a antiga linha de crédito renovável até ao seu termo em junho de 2013, ou se participavam na nova linha de crédito renovável em condições de igualdade com os Estados e a KAW, apesar do facto de os Estados e a KAW, na qualidade de acionistas, terem mais incentivos para participar, com vista à eventual obtenção de um valor superior das suas ações na sequência da execução do plano 4XNG.

(67) Apesar de o Órgão de Fiscalização considerar que é provável que os bancos, pelo menos os que não tinham qualquer outra exposição ao risco de crédito sobre a SAS não coberta por garantias, não foram substancialmente expostos à antiga linha de crédito renovável aquando da tomada de decisão de participação na nova linha de crédito renovável, é igualmente de opinião que existia, ainda assim, um risco de que a SAS poderia ter preenchido as condições de levantamento antes da entrada em vigor da nova linha de crédito renovável. O facto de tal não ter ocorrido e de a antiga linha de crédito renovável não ter sido utilizada após ter sido integralmente reembolsada em março de 2012 não é pertinente para o efeito. Nesta base, parece que os bancos tinham um certo grau de exposição à SAS ao abrigo da antiga linha de crédito renovável que os Estados (e a KAW) não tinham. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização não pode aceitar a alegação das autoridades norueguesas de que os bancos participaram na nova linha de crédito renovável na qualidade de investidores «exteriores», não obstante a sua exposição ao abrigo da antiga linha de crédito renovável.

(68) Além disso, o Órgão de Fiscalização não pode concordar com a afirmação da Noruega de que a exposição de alguns dos bancos sob a forma de mecanismos bilaterais relacionados com a antiga linha de crédito renovável (32) não comportavam qualquer risco financeiro para os bancos durante o período de negociação da nova linha de crédito renovável, com o fundamento de que estes mecanismos só poderiam ter sido utilizados se a anterior linha de crédito renovável fosse integralmente utilizada. Tal como acima referido, existia o risco, ainda que muito pequeno, de as condições de utilização poderem ter sido cumpridas, não obstante o facto de, na sequência das alterações em março de 2012 e das condições rigorosas introduzidas, a probabilidade da SAS utilizar a antiga linha de crédito renovável ser muito reduzida.

(69) Além disso, afigura-se que alguns bancos tinham outra exposição à SAS. Por exemplo, para além da sua participação na antiga linha de crédito renovável, […] estava exposto (em 30 de setembro de 2012) a um risco sobre a SAS decorrente de uma linha de crédito bilateral não garantida (e não utilizada) de [200-600] milhões de coroas suecas, bem como a um risco ligado à utilização de cartões de crédito não garantido de [500-900] milhões coroas suecas. Por conseguinte, podia ter sido responsável pela cobertura de quaisquer custos de reembolso dos clientes caso a SAS tivesse cancelado os voos correspondentes. Embora esta exposição não garantida ao risco ligado à utilização de cartões de crédito representasse apenas [0-2 %] da […] carteira de crédito total de aproximadamente [1 000 a 3 000] mil milhões de coroas suecas, constituía, todavia, um risco financeiro e, por conseguinte, não pode ser aceite que […] se encontrava numa situação comparável em relação aos Estados aquando da decisão de participação na nova linha de crédito renovável.

(70) Além disso, três outros bancos tinham exposição em termos de mecanismos de financiamento de aeronaves pendentes (por exemplo, […]). Embora os Estados aleguem que os empréstimos foram garantidos pelas aeronaves e que não representavam um risco financeiro para os bancos, na medida em que podiam ser facilmente vendidos no mercado, tal não foi comprovado factualmente. Continua por esclarecer se, em caso de venda urgente da aeronave, o montante total teria sido, de facto, recuperado.

(71) Além disso, na decisão de início do procedimento, o Órgão de Fiscalização questionou se o comportamento dos bancos poderia ter sido influenciado pela conduta dos Estados, tendo em conta o apoio financeiro contínuo dos Estados à companhia aérea em anos anteriores (por exemplo, as emissões de direitos de 2009 e 2010). Além disso, os bancos apenas estavam dispostos a participar na nova linha de crédito renovável na condição de os Estados participarem também, tal como explicado nos números 21 e 22 supra.

(72) Em princípio, o Órgão de Fiscalização considera que a condição pari passu não pode ser aplicável nos casos em que a participação dos Estados constitui um requisito rigoroso para a participação dos operadores privados na operação.

(73) No decurso do procedimento formal de investigação, a Noruega e o Grupo SAS alegaram que em nenhum momento no decurso das negociações para a nova linha de crédito renovável os bancos se sentiram «contaminados» pelo comportamento passado dos Estados e a sua disponibilidade permanente para apoiar a SAS, não obstante o facto de as previsões de receitas dos Estados sobre as emissões de direitos de 2009 e 2010 ter ficado aquém das expectativas.

(74) O Órgão de Fiscalização não pode excluir a possibilidade dos operadores privados não estarem dispostos a investir numa empresa com tal historial e projeções imprevisíveis, a não ser com a participação dos Estados. Ao mesmo tempo, não pode igualmente excluir que os Estados, que tinham recusado fornecer novo capital e a estabelecer uma linha de crédito renovável subordinada, já não estavam dispostos a aplicar fundos suplementares na SAS. Não obstante estas considerações, o Órgão de Fiscalização continua a não estar convencido de que a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável foi efetuada em condições pari passu com os bancos credores, tendo em conta que a participação dos Estados resultou numa diminuição, pelos bancos, da sua exposição global da linha de crédito renovável à SAS em aproximadamente 50 %, ao passo que, paralelamente, os Estados aumentaram a sua exposição à SAS.

(75) Em relação à questão de saber se o comportamento da KAW poderia ser considerado como um ponto de referência para determinar o comportamento de um investidor privado, o procedimento formal de investigação demonstrou que a exposição da KAW à SAS através da sua participação no capital da SEB era inferior à indicada na decisão de início do procedimento. Tendo em conta que a KAW não passa de um acionista minoritário da SEB e que a exposição do SEB à SAS era limitada, pode argumentar-se que a participação da KAW na nova linha de crédito renovável foi motivada por perspetivas de rentabilidade do investimento.

(76) Para além do que precede, o procedimento formal de investigação não permitiu ao Órgão de Fiscalização concluir com certeza que a transação em causa teve lugar em condições pari passu.

(77) Independentemente da apreciação pari passu, o Órgão de Fiscalização examinou igualmente se a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável era passível de ser considerada racional do ponto de vista de um acionista e cumpriria o princípio do investidor numa economia de mercado fora da linha de raciocínio da cláusula pari passu.

2.2. Apreciação da participação dos Estados na nova linha de crédito renovável ao abrigo do princípio do investidor numa economia de mercado

(78) A questão que se coloca é a de saber se um investidor privado na mesma situação que os Estados, ou seja, na qualidade de acionistas da SAS e que se deparasse com um conjunto de circunstâncias idênticas às dos Estados em 2012, teria participado na nova linha de crédito renovável em termos e condições idênticas (33).

(79) As análises independentes realizadas por consultores financeiros externos (designadamente, a Goldman Sachs International e a CITI como consultores dos Estados e […] como consultor para os mutuantes) previamente à conclusão da nova linha de crédito renovável são reveladoras a este respeito. De acordo com a Noruega na sua resposta à decisão de início do procedimento, os Estados apenas decidiram participar na nova linha de crédito renovável após uma análise exaustiva do plano 4XNG pelos seus consultores externos e na sequência da adaptação dos termos e condições da nova linha de crédito renovável.

(80) Embora o Órgão de Fiscalização tenha manifestado algumas reservas na sua decisão de início do procedimento relativamente ao âmbito do relatório elaborado pela CITI, a Noruega esclareceu que a sua decisão de participação na nova linha de crédito renovável baseou-se em todas as análises efetuadas pelos seus consultores financeiros e que o relatório da CITI não deve, por conseguinte, ser apreciado isoladamente.

(81) Os consultores financeiros foram incumbidos, nomeadamente, de fornecer uma análise crítica do plano 4XNG e da nova linha de crédito renovável e das sensibilidades e vulnerabilidades pertinentes a este respeito. Esta análise foi efetuada ao longo de sucessivos relatórios, com base na evolução histórica da SAS e em outras referências do mercado. Os consultores emitiram uma série de recomendações relativas a estratégias de redução dos riscos para o plano 4XNG e a nova linha de crédito renovável. Em conformidade com este parecer, os Estados solicitaram várias adaptações ao plano 4XNG (a fim de acelerar as medidas de redução de custos e ter em conta novas iniciativas), bem como adaptações aos termos da nova linha de crédito renovável a fim de reduzir a probabilidade de um levantamento de crédito.

(82) Ao analisar o plano 4XNG, os consultores externos identificaram e prestaram uma especial atenção aos principais domínios de potencial de risco, incluindo objetivos de poupança de custos, alienações e pressão de RASK. Esta avaliação dos riscos originou, nomeadamente, as seguintes considerações: — Objetivos de redução de custos Para além dos pareceres externos recebidos, o plano 4XNG foi alterado e reforçado a fim de incluir iniciativas de redução de custos de aproximadamente [1-4] mil milhões de coroas suecas por ano (aumento em relação ao objetivo inicial de [1-4] mil milhões de coroas suecas por ano). Embora a não concretização dos objetivos de redução de custos tenha sido identificada como um problema, um passo fundamental para eliminar os riscos associados ao plano 4XNG antes da finalização da nova linha de crédito renovável foi o da celebração de novos acordos coletivos com cortes nas remunerações e prestações dos empregados, bem como alterações no plano de pensões em novembro de 2012. Esta situação originou economias diretas de pouco menos de […] coroas suecas que, a pedido dos Estados, tinham de ser executadas com êxito antes da entrada em vigor da nova linha de crédito renovável. — Alienações Na sequência da contestação dos pressupostos iniciais relativos à alienação de ativos por parte do consultor financeiro externo e também devido a novas informações que se concretizaram durante o processo, a lista final de alienações previstas no plano 4XNG divergiu da lista inicialmente apresentada pela SAS (34). O consultor financeiro dos Estados acabou por concluir que as alienações (com um valor de alienação previsto de cerca de 3 mil milhões de coroas suecas) contempladas no plano 4XNG final eram viáveis dentro do prazo previsto. Além disso, a nova linha de crédito renovável continha disposições relativas ao calendário da venda da Widerøe, bem como à aplicação estrita dos proventos resultantes da alienação no reembolso da nova linha de crédito renovável. — Pressão RASK Os pressupostos de rendimento e de pressão RASK subjacentes foram apreciados e considerados razoáveis, tendo em conta dados relevantes sobre tendências históricas, previsões de terceiros e as alterações conhecidas no ambiente competitivo nessa altura. Estes pressupostos não foram, por conseguinte, considerados como suscetíveis de constituírem um risco significativo à execução do plano 4XNG.

(83) No que se refere às dúvidas manifestadas pelo Órgão de Fiscalização na decisão de início do procedimento relativamente ao caráter otimista de fatores específicos no plano 4XNG (por exemplo, crescimento do mercado em LDK, previsões do PIB e 0 % de inflação para o período de 2015-2017), as informações apresentadas pela Noruega e o Grupo SAS no decurso do procedimento formal de investigação indicam que estas estimativas tiveram especialmente em conta os principais mercados em que a SAS atua. Tal incluiu a exposição mais pronunciada da empresa a Norte do que no Sul da Europa, bem como a sua exposição aos mercados dos Estados Unidos e da Ásia. As observações indicam ainda que o custo de inflação estimado de 0 % ao ano para o período de 2015-2017 é o efeito líquido de uma taxa de inflação subjacente de 2 % ao ano (em consonância com o nível da taxa de inflação estimada da UE) e o pressuposto de que seria possível neutralizá-lo através de novas medidas de redução de custos.

(84) No que respeita à falta de testes de sensibilidade relativamente à análise da TIR apresentada no relatório da CITI (ver número 33 supra), bem como as preocupações iniciais do Órgão de Fiscalização no que se refere ao potencial impacto de cenários menos otimistas, o Órgão de Fiscalização recebeu informações adicionais da Noruega nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento quanto ao grau da análise de sensibilidade realizada. A este respeito, a Goldman Sachs apresentou um conjunto de testes de sensibilidade durante o desenvolvimento do plano 4XNG no decorrer do período de junho a setembro de 2012. Uma análise revista efetuada em setembro de 2012 revelou que a SAS não ficaria com falta de liquidez mesmo sob os cenários negativos apresentados, ou seja, em todos os casos analisados, a situação de tesouraria da SAS continuaria acima do limite inferior da linha de crédito renovável. Todavia, a fim de manter a confiança do mercado, considerou-se que era necessário um mecanismo de liquidez e que a linha de crédito renovável continuava a ser a opção mais realista para tal reserva de liquidez.

(85) O Órgão de Fiscalização regista, por conseguinte, as sucessivas revisões financeiras realizadas sobre o plano 4XNG (incluindo análises pormenorizadas e o ensaio de diversas iterações do plano). O Órgão de Fiscalização regista igualmente as exigências decorrentes dos Estados para a redução dos riscos de aplicação e a concretização de um plano de reestruturação consolidado previamente à implementação de uma nova linha de crédito renovável. Essas ações afigurar-se-iam encontrar-se em conformidade com as de um investidor privado prudente numa economia de mercado. Não obstante, há ainda que analisar a questão de saber se os termos e condições da nova linha de crédito renovável estavam em conformidade com as que um investidor privado numa economia de mercado, encontrando-se na mesma situação que os Estados, ou seja, enquanto acionistas na empresa, teria aceite.

(86) A Noruega e o Grupo SAS explicaram que uma característica específica do setor do transporte aéreo é a necessidade de manutenção de um nível elevado de preparação financeira a fim de preservar a confiança dos consumidores e das partes interessadas na capacidade da empresa para a prossecução das suas operações. Tendo em conta as dificuldades financeiras atravessadas pela SAS em 2012 e a situação de liquidez prevalecente na altura, uma eventual motivação para a participação dos Estados na nova linha de crédito renovável, enquanto acionistas da SAS, foi a de evitar perdas mais elevadas ou a falência em caso de recurso à liquidez da empresa.

(87) A este respeito, os Estados parecem ter tirado particularmente partido das recomendações dos consultores financeiros independentes aquando da finalização dos termos e condições da nova linha de crédito renovável. Com efeito, afigura-se que os termos e condições da nova linha de crédito renovável tiveram como objetivo conjunto atenuar os principais riscos comerciais identificados. Por exemplo, tal como referido no número 82 supra, uma condição prévia fundamental para a aplicação da nova linha de crédito renovável foi a execução bem-sucedida de novos acordos coletivos com tripulações de voo. Além disso, as condições de utilização aplicáveis à Facilidade B parecia tornar muito pouco provável que pudesse ter sido realizada antes de março de 2015 (35). As cláusulas financeiras associadas à nova linha de crédito renovável foram igualmente estruturadas de forma a que, a menos que a SAS fosse capaz de executar as principais projeções financeiras previstas no plano 4XNG, não teria tido acesso à linha de crédito renovável ou teria tido de reembolsar qualquer montante utilizado da linha de crédito renovável nessa altura (36).

(88) Para além do que precede, o Órgão de Fiscalização recebeu informações suplementares relativas à adequação das garantias subjacentes para a nova linha de crédito renovável. Num relatório datado de maio de 2012, […] forneceu uma avaliação independente da Widerøe e determinados ativos corpóreos (incluindo motores sobresselentes, aeronaves pertinentes, várias propriedades de menor dimensão e alguns equipamentos), que foram posteriormente utilizados como garantia para a nova linha de crédito renovável. Embora com especial enfoque na Widerøe enquanto o trunfo mais importante no pacote de garantias e a apreciação dos outros ativos se tenha baseado em informações mais limitadas, a avaliação global implicava um valor total de ativos de cerca de [1-4] a [3-6] mil milhões de coroas suecas. O valor total estimado dos ativos objeto de garantia excedeu, assim, a dimensão da Facilidade A. Segundo a Noruega, foi considerado garantia suficiente para os mutuantes da nova linha de crédito renovável, uma vez que, tal como acima referido, a probabilidade de que a SAS recorresse à Facilidade B era considerada insignificante.

(89) Os riscos financeiros reais associados à nova linha de crédito renovável foram ainda mais atenuados por disposições relativas à obrigação de pagamento antecipado e/ou cancelamento dos compromissos assumidos ao abrigo da nova linha de crédito renovável, caso a SAS alienasse determinados ativos ou exercesse outras opções de financiamento. Estas disposições de pagamento antecipado e anulação originaram a redução de perdas potenciais ao longo do tempo. Com efeito, em resultado da venda da Widerøe, e por força de um acordo que entrou em vigor após essa venda em setembro de 2013 (ver número29 supra), a dimensão global da nova linha de crédito renovável foi reduzida de 3,5 mil milhões para 2 mil milhões de coroas suecas.

(90) Por conseguinte, afigura-se que foi tomado um conjunto abrangente e coerente de medidas, especificamente destinadas a garantir a viabilidade contínua da SAS no período de 2012-2015 e a limitar os principais riscos financeiros associados à nova linha de crédito renovável.

(91) Além disso, o Órgão de Fiscalização reconhece a necessidade de analisar se um investidor privado comparável que se visse confrontado com circunstâncias de mercado semelhantes aos Estados (ou seja, enquanto acionistas da SAS), estaria disposto a conceder a medida em causa ao beneficiário. Para o efeito, é igualmente útil tomar em consideração eventuais situações contrafactuais emergentes na ausência da prestação da medida.

(92) A este respeito, a Noruega e o Grupo SAS alegam, nas suas observações relativas à decisão de início do procedimento, a probabilidade de falência caso a nova linha de crédito renovável não tivesse sido disponibilizada em 2012. De acordo com a Noruega, tal teria implicado uma perda de 1 044,6 milhões de coroas para os Estados, ou seja, o valor do total das suas participações. Uma outra consideração também relacionada com a perspetiva de renunciar a eventuais rendimentos de capital caso o plano 4XNG fosse executado com sucesso. Em comparação, a Noruega estima, nas suas observações, que se a SAS não cumprisse a nova linha de crédito renovável, a possível perda combinada resultante da participação coletiva dos Estados e das respetivas contribuições da linha de crédito renovável teria sido, no cenário mais extremo, da ordem dos [1 000 a 3 000] milhões de coroas suecas (37).

(93) Por conseguinte, em caso de falência da SAS, a eventual perda adicional associada à participação dos Estados na nova linha de crédito renovável (ou seja, aproximadamente 447,5 milhões de coroas suecas com base no exemplo ilustrativo da Noruega) parece ser relativamente limitado comparativamente ao prejuízo que teria todavia acumulado no que respeita à participação dos Estados. Comparando esta alteração gradual relativamente limitada no cenário negativo (falência) dos Estados com o cenário potencial positivo para os Estados de uma execução bem-sucedida do plano 4XNG, parece fornecer maior apoio à decisão dos Estados de participação na nova linha de crédito renovável. No «cenário de base» mais otimista, o relatório da CITI previa um potencial de ganhos de capital para os Estados de [7 000-12 000] milhões de coroas suecas no total. No entanto, embora o Órgão de Fiscalização tenha manifestado algumas reservas na sua decisão de início do procedimento relativamente ao caráter otimista dessas projeções de crescimento, reconhece a possibilidade de, mesmo em cenários mais conservadores, os potenciais ganhos de capital no cenário mais otimista poderem ainda ter excedido manifestamente as perdas potenciais no cenário pessimista.

(94) O Órgão de Fiscalização regista, por conseguinte, a apreciação de risco-remuneração acima referida, bem como a uma análise e ensaio exaustivos do plano 4XNG, as verificações adicionais efetuadas sobre as garantias subjacentes (38), as disposições de cancelamento e pagamento antecipado que reduziram as potenciais perdas ao longo do tempo (39) e as várias outras medidas de atenuação de riscos constituídas nos termos da nova linha de crédito renovável (40). Tendo em conta o que precede, a decisão dos Estados de participação na nova linha de crédito renovável, afigura-se coerente com as ações de um operador privado que atue com vista à obtenção de uma rentabilidade normal de mercado, tendo em conta a situação específica da empresa nesse momento.

(95) Além disso, o Órgão de Fiscalização conclui que os Estados, na sua posição de acionistas existentes na SAS, orientaram-se pelas perspetivas razoáveis e realistas de rentabilidade ao decidirem participar na nova linha de crédito renovável em conjunto com a KAW e os bancos credores no período compreendido entre dezembro de 2012 e março de 2014. Por conseguinte, esta participação não implicava qualquer vantagem para a SAS na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

3. CONCLUSÃO QUANTO À EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL

(96) Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização conclui que a participação da Noruega na nova linha de crédito renovável não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE,

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O financiamento da SAS através da nova linha de crédito renovável que a Noruega aplicou em dezembro de 2012 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

Artigo 2.o

O destinatário da presente decisão é o Reino da Noruega.

Artigo 3.o

Apenas faz fé o texto em língua inglesa da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 9 de julho de 2014. Pelo Órgão de Fiscalização da EFTA Oda Helen SLETNES Presidente Helga JÓNSDÓTTIR Membro do Colégio

(1) JO C 290 de 5.10.2013, p. 9 (retificação).

(2) A FAM é a empresa responsável pela gestão dos ativos da Fundação Knut e Alice Wallenberg.

(3) Lugares disponíveis por quilómetro (Available Seat Kilometer — ASK) é uma medida da capacidade de transporte de passageiros de uma transportadora aérea. Corresponde ao número de lugares disponíveis, multiplicado pelo número de quilómetros percorridos.

(4) http://www.airlineleader.com/regional-focus/nordic-region-heats-up-as-all-major-players-overhaul-their-strategies

(5) Ver nota de rodapé 11 e o n.o 29 infra, no que se refere à venda de 80 % das ações da Widerøe.

(6) Fonte: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp

(7) Os desenvolvimentos mais recentes na notação de crédito atribuída pela S&P à SAS são recordados na nota 26, infra.

(8) Fonte: relatórios anuais da SAS para o período de 2008-2012, disponíveis em: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp

(9) As emissões de direitos de 2009 e 2010 foram objeto de uma decisão da Comissão no processo SA. 29785 (disponível em http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/249053/249053_1461974_61_2.pdf), em que a Comissão concluiu que estes não constituíam um auxílio estatal.

(10) Ver, a este respeito, as palavras do Presidente do Conselho Executivo da SAS, conforme citação da Reuters a 12.11.2012: «Trata-se, verdadeiramente, da nossa “última oportunidade” para a continuidade da SAS no futuro,” afirmou o Presidente do Conselho Executivo […] após o lançamento de um novo plano de recuperação para a companhia aérea[…], que não obtém lucro durante um exercício completo desde 2007», disponível em http://www.reuters.com/article/2012/11/12/uk-sas-idUSLNE8AB01O20121112. Ver igualmente o artigo intitulado «SAS tops European airline critical list»(SAS alcança o primeiro lugar na lista das companhias aéreas europeias em situação crítica) no Financial Times de 13.11.2012, disponível em http://www.ft.com/intl/cms/s/0/fa1cbd88-2d87-11e2-9988-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh

(11) Ver, por exemplo, a Reuters, em 18.11.2012 (http://www.reuters.com/article/2012/11/19/sas-idUSL5E8MI6IY20121119) e o Financial Times de 19.11.2012 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/43e37eba-322f-11e2-b891-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh).

(12) De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades norueguesas, a venda de […] foi suprimida da lista final de alienações previstas devido ao elevado grau de incerteza quanto ao calendário da venda e à geração de receitas.

(13) Em 20 de maio de 2013, a SAS comunicou que tinha assinado um acordo de venda de 80 % da sua participação na Widerøe a um grupo de investidores. A SAS conservará uma participação de 20 % na Widerøe, mas terá a possibilidade de transferência da plena propriedade em 2016. Ver http://mb.cision.com/Main/290/9410155/119539.pdf

(14) A SAS vendeu 10 % das ações da sua empresa de assistência em escala à Swissport. Esta aquisição produziu efeitos a partir de 1 de novembro de 2013. As negociações estão atualmente suspensas até que a Swissport conclua a aquisição e integração da Servisair.

(15) Tal foi concluído, originando um efeito de liquidez de cerca de 1,7 mil milhões de coroas suecas.

(16) Estas medidas foram aplicadas em grande medida e representarão uma poupança de cerca de mil milhões de coroas suecas.

(17) […].

(18) […], um dos mutuantes ao abrigo da antiga linha de crédito renovável manifestou não estar preparado para participar na nova linha de crédito renovável. Consequentemente, […] e […], aumentaram proporcionalmente a respetiva participação na nova linha de crédito renovável.

(19) Ver nota de rodapé 33 infra.

(20) Ver http://www.reuters.com/finance/stocks/SAS.ST/key-developments/article/2662973

(21) O compromisso assumido no âmbito da Facilidade A foi reduzido de 0,8 mil milhões para 0,6 mil milhões de coroas suecas em 31 de outubro de 2013 em consequência da venda, pela SAS, de uma participação na SAS Ground Handling à Swissport.

(22) JO L 97 de 15.4.2005, p. 41 e Suplemento EEE n.o 18 de 14.4.2005, p. 1.

(23) A alternativa consistiria em simplesmente permitir que a anterior linha de crédito renovável vencesse a 20 de junho de 2013 e, simultaneamente, evitar qualquer utilização durante esse período, desde que a SAS não pudesse cumprir as condições de utilização.

(24) As autoridades norueguesas forneceram informações sobre algumas das outras posições em risco dos bancos à SAS sob a forma de mecanismos bilaterais, vários mecanismos de cobertura, cartões de crédito, sistemas de financiamento de aeronaves, facilidades de descoberto e transações imobiliárias. As autoridades norueguesas alegam que, com a eventual exceção de […] de exposição relacionada com os pagamentos por cartão de crédito, os bancos não tinham qualquer posição m risco não garantida sobre a SAS. As diferentes formas de posição em risco referidas eram limitadas em termos de dimensão ou garantidas e, por conseguinte, pareceram insignificantes em relação à decisão dos bancos de participação na nova linha de crédito renovável.

(25) Receitas por lugares disponíveis-quilómetro (Revenue per Available Seat Kilometre — RASK) é um método de medição de receitas comummente utilizado pelas companhias aéreas.

(26) A Noruega e a SAS realçam igualmente, a este propósito, que a S&P melhorou a notação de risco de crédito atribuída à SAS, passando de CCC+ para B- com uma perspetiva estável em 5 de agosto de 2013.

(27) Ver processo 730/79 Philip Morris Holland BV/Comissão [1980] CE-2671, n.o 11; Processo T-288/97 Regione Friuli Venezia Giulia/Comissão [2001] Col. 2001 II-1169, n.o 41 e processo C-280/00 Altmark Trans GmbH e a Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark) [2003] Col. I-7747, n.o 75.

(28) O «terceiro pacote» incluía três medidas legislativas: (i) Regulamento (CEE) n.o 2407/92 do Conselho, de 23 de julho de 1992, relativo à concessão de licenças às transportadoras aéreas (JO L 240 de 24.8.1992, p. 1); (ii) Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho, de 23 de julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (JO L 240 de 24.8.1992, p. 8); e (iii) Regulamento (CEE) n.o 2409/92 do Conselho, de 23 de julho de 1992, sobre tarifas aéreas de passageiros e de carga (JO L 240 de 24.8.1992, p. 15). Estes regulamentos foram introduzidos no Acordo EEE até à sua revogação através do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de setembro de 2008, relativo a regras comuns de exploração dos serviços aéreos na Comunidade (reformulação), tal como introduzido no Anexo XIII do Acordo EEE.

(29) Processos apensos T-228/99 e T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen contra a Comissão, Col. 2003, p. II-435, n.o 255.

(30) Processo T-296/97, Alitalia, Col. 2000, p. II-3871, n.o 81.

(31) […].

(32) Para além da antiga linha de crédito renovável, em 30 de setembro de 2012 três bancos tinham posições em risco sob a forma de mecanismos bilaterais relacionados com a antiga linha de crédito renovável que não podiam ser utilizados a não ser que a anterior linha de crédito renovável fosse integralmente utilizada. Os montantes das diferentes facilidades bilaterais foram de [400-800] milhões de EUR para […], de [200-400] milhões de EUR para […] e de [400-800] milhões de EUR para […].

(33) Processo C-305/89, Itália contra a Comissão Col. 1991, p. I-1603, n.o 20.

(34) Por exemplo, […] foi retirada da lista final de alienações previstas […].

(35) Por exemplo, uma das condições de levantamento para a Facilidade B era que a SAS tivesse um EBITDAR de, pelo menos, [5-9] mil milhões de coroas suecas numa base contínua de 12 meses. Uma vez que excedeu o EBITDAR projetado para cada ano do período 2012-2015, considerou-se improvável que a SAS se encontrasse em condições de recorrer à Facilidade B durante o horizonte temporal da nova linha de crédito renovável.

(36) As cláusulas financeiras relacionadas com […]. As duas últimas cláusulas financeiras foram ajustadas numa base trimestral, com base no modelo financeiro subjacente ao plano 4XNG, o que implica que a SAS era obrigada a alcançar os seus próprios objetivos financeiros.

(37) A título ilustrativo, a Noruega calcula a perda combinada dos Estados na nova linha de crédito renovável com base no pressuposto de uma plena utilização da Facilidade A (dos quais [700-1 200] milhões de coroas suecas foram cobertos pelos Estados) e partindo ainda do princípio de que a garantia apenas cobria 50 % do compromisso da Facilidade A e que os Estados já tinham recebido a primeira prestação da comissão de reserva. Tal implicaria uma perda estimada de [400-800] milhões de coroas suecas na nova linha de crédito renovável juntamente com uma perda estimada sobre a participação combinada de [700-1 200] milhões de coroas suecas, ou seja, [1 100-2 000] milhões de coroas suecas no total.

(38) Ver n.o 88.

(39) Ver n.os 82 e 89.

(40) Ver n.os 82 e 87.