AUXÍLIOS CONCEDIDOS PELOS ESTADOS (95-010 Noruega) (98/C 38/06)

Comunicação do Órgão de Fiscalização da EFTA, nos termos do nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, dirigida aos outros Estados da EFTA, aos Estados-membros da Comunidade Europeia e a terceiros interessados, relativa ao auxílio estatal concedido sob a forma de imposições da segurança social diferenciadas por região (Noruega) (Auxílio nº 95-010).

Através da Decisão 246/97/COL, de 19 de Novembro de 1997, cujos pontos essenciais são reproduzidos infra, o Órgão de Fiscalização da EFTA instaurou um processo nos termos do nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça. O Governo norueguês foi informado do facto através de uma cópia desta decisão.

I. INTRODUÇÃO

Processo de investigação

O nº 1 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça prevê o seguinte: «O órgão de Fiscalização da EFTA procederá, em cooperação com os Estados da EFTA, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. O Órgão de Fiscalização da EFTA proporá também aos Estados da EFTA as medidas adequadas que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do Acordo EEE.».

O nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça determina que: «Se o Órgão de Fiscalização da EFTA, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado da EFTA ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o funcionamento do Acordo EEE nos termos do artigo 61º do Acordo EEE, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado da EFTA em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que o Órgão de Fiscalização determinar.».

O Órgão de Fiscalização da EFTA é obrigado a instaurar o processo previsto no nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça sempre que subsista qualquer dúvida quanto à compatibilidade de um auxílio com o funcionamento do Acordo EEE. O procedimento é aplicável em qualquer tipo de caso, quer se trate de um auxílio notificado, não notificado ou já em curso, ainda que neste caso o procedimento deva ser precedido de uma proposta de «medidas adequadas».

A decisão de instaurar um processo não prejudica a decisão final, que poderá consistir em declarar que o auxílio é compatível com o funcionamento do Acordo EEE. A finalidade de instaurar um processo ao abrigo do nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça consiste em assegurar um exame completo do processo, concedendo a todas as partes interessadas o direito de serem ouvidas.

Antecedentes do processo

Por cartas de 16 de Junho e de 30 de Agosto de 1995, o Órgão de Fiscalização solicitou às autoridade norueguesas que apresentassem informações completas sobre o regime de tributação para a segurança social. O pedido dizia nomeadamente respeito ao regime das contribuições das entidades patronais para a segurança social diferenciadas por região, a fim de determinar se este regime podia ser considerado um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE e, em caso afirmativo, em que medida lhe eram aplicáveis as derrogações previstas no nº 3 do mesmo artigo.

As autoridades norueguesas responderam aos pedidos do Órgão de Fiscalização por cartas de 5 e de 19 de Setembro de 1995. O Órgão de Fiscalização organizou várias reuniões informais e técnicas com as autoridades norueguesas entre a Primavera de 1995 e Março de 1997 sobre o regime em causa. Na sequência destas reuniões, as autoridades norueguesas apresentaram informações suplementares relevantes para a investigação do Órgão de Fiscalização.

O Órgão de Fiscalização informou os serviços da Comissão de que estava a proceder à investigação, em conformidade com o disposto na alínea f) do Protocolo nº 27 do Acordo EEE, tendo recebido as suas observações (1) sobre a primeira avaliação da Direcção da Concorrência e dos Auxílios Estatais do Órgão de Fiscalização.

Na sua decisão (2) de 14 de Maio de 1997, o Órgão de Fiscalização concluiu que as taxas de imposição reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2-5 pelo regime norueguês de contribuições patronais para a segurança social diferenciadas por região redundavam na atribuição de auxílios estatais, na acepção do nº 1 do artigo 61º, tendo proposto, na mesma decisão, com base no disposto no nº 1 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, que fossem adoptadas «medidas adequadas» para que o regime de contribuições patronais para a segurança social com taxas diferenciadas por região (3) se tornasse compatível com o Acordo EEE (ver ponto III.1 da presente decisão).

O Órgão de Fiscalização solicitou ao Governo norueguês que exprimisse o seu acordo relativamente à proposta de medidas adequadas, ou que apresentasse as suas observações no prazo de dois meses a contar da recepção da decisão.

Tal como referido no ponto III.2 da presente decisão, as autoridades norueguesas declararam não poder aceitar as medidas adequadas propostas.

A apreciação do Órgão de Fiscalização do processo em questão é apresentada no ponto III da presente decisão.

II. FACTOS

1. Características principais do regime nacional de seguros norueguês e do respectivo financiamento

1.1. O regime nacional de seguros norueguês («Folketrygden»)

O seguro obrigatório aplica-se a todas as pessoas que residam ou trabalhem na Noruega, em conformidade com a Lei Nacional sobre a Segurança Social de 17 de Junho de 1966. As pessoas abrangidas por este regime beneficiam de um amplo leque de prestações incluindo, nomeadamente, a pensão de velhice, a pensão de sobrevivência, a pensão de invalidez, a pensão de reabilitação, os cuidados médicos e as prestações em caso de acidentes de trabalho, as compensações salariais em caso de doença ou de licença de parto, e os pagamentos líquidos diários durante os períodos de desemprego. O total das despesas da segurança social ascendia a 125 000 milhões de coroas norueguesas em 1995.

Quando o regime nacional de segurança social norueguês foi criado, era financiado por quatro fontes de receitas, nomeadamente:

- contribuições dos trabalhadores para a segurança social,

- contribuições das entidades patronais para a segurança social,

- subsídios das autoridades centrais, e

- subsídios das administrações locais (4)

Devido a razões de vária ordem, as fontes históricas de financiamento do regime nacional de segurança social tornaram-se amplamente insuficientes. Calcula-se que o total das receitas das quotizações específicas para a segurança social ascendia a, aproximadamente, 86 000 milhões de coroas norueguesas, em 1995. O regime nacional de segurança social tem, por conseguinte, vindo a evoluir progressivamente de um regime de «seguros» tradicional para se tornar uma parte integrante das finanças do Governo central. As receitas não têm uma afectação específica, sendo, tal como as despesas, inteiramente integradas no orçamento do Estado.

1.2. Contribuições das entidades patronais para a segurança social diferenciadas por região

As contribuições das entidades patronais para a segurança social constituem, a seguir ao IVA, a principal fonte de receitas do Governo central. Em 1995, as receitas fiscais provenientes das contribuições das entidades patronais para a segurança social foram avaliadas em aproximadamente 47 000 milhões de coroas norueguesas, valor que representa 11 % das receitas do orçamento. A taxa de contribuição para a segurança social, bem como as dos outros encargos e direitos, são fixadas anualmente pelo Parlamento norueguês, no âmbito do orçamento.

Os encargos patronais são calculados com base no salário bruto de cada trabalhador. As taxas de imposição variam entre 0,0 % e 14,1 %, consoante a zona fiscal em que o trabalhador tem a sua residência permanente. As diferenças das taxas de imposição entre as várias zonas fiscais não prejudicam contudo, de modo algum, a aquisição de direitos individuais no âmbito do regime nacional de seguros.

O regime de taxas de imposição diferenciadas por região foi criado em 1975 (5) por razões de política regional. O país foi então dividido em três zonas fiscais. Três taxas de imposição de 17, 16 e 14 %, respectivamente, vieram substituir a anterior taxa única de 16,7 %. Ao longo dos anos, o regime foi sujeito a vários ajustamentos, tanto no que diz respeito ao âmbito geográfico como aos níveis de tributação por zona. O quadro 1 apresenta as taxas de imposição aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 1995 e a percentagem da população residente em cada zona fiscal. A taxa de imposição média pode ser avaliada em 12,6 %.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

As zonas fiscais foram pela última vez sujeitas a revisão em 1988. Desde então, o regime apenas sofreu pequenos ajustamentos.

As autoridades norueguesas descreveram as principais características do regime de contribuições das entidades patronais para a segurança social diferenciadas por região da seguinte forma:

- as taxas de contribuição respectivas estão ligadas ao local de residência permanente (município) (6) de cada trabalhador e não à localização da empresa,

- o regime é automaticamente aplicado com base em critérios objectivos, não estando limitado no tempo,

- o regime é neutro no que diz respeito ao tipo de indústria, às dimensões da empresa, à sua ocupação/actividade económica, à forma de propriedade, etc.,

- o regime é aplicável a todos os trabalhadores, independentemente de pertencerem ao sector público ou privado, com excepção do Governo central, que tem de pagar a taxa máxima, independentemente do local de residência dos trabalhadores,

- o regime é aplicável aos trabalhadores estrangeiros residentes na Noruega, desde que se encontrem cobertos pelo regime nacional de segurança social,

- as contribuições das entidades patronais para a segurança social não são influenciadas pela nacionalidade destas.

2. Zonas fiscais 2-5 - Situação demográfica

As zonas fiscais 2-5 representam 27 % da população total. Em conformidade com o ponto 28.2.3 das regras processuais e materiais do Órgão de Fiscalização no domínio dos auxílios estatais (7) (Orientações relativas aos auxílios estatais), as regiões correspondentes à unidade geográfica de nível III da NUTS cuja densidade populacional seja inferior a 12,5 habitantes por quilómetro quadrado podem igualmente ser consideradas elegíveis para auxílios regionais a título da derrogação prevista no nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo EEE.

O quadro 2 mostra a densidade populacional de cada circunscrição (regiões de nível III da NUTS) e as partes de cada circunscrição abrangidas pelas zonas fiscais 2-5. Cada uma das nove circunscrições referidas na parte superior do quadro 2 tem, no total, uma densidade populacional média de menos de 12,5 habitantes por quilómetro quadrado, enquanto as referidas na parte inferior do quadro têm uma densidade populacional média acima desse limiar. As nove circunscrições referidas na parte superior do quadro 2 abrangem uma área mais vasta em termos de população do que as zonas 2-5, representando 31 % da população total da Noruega.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3. Repercussões económicas do regime

3.1. Estimativa das vantagens das taxas de imposição reduzidas nas zonas fiscais 2-5

O Órgão de Fiscalização encomendou um estudo (8) sobre as repercussões económicas do regime a um consultor independente. O relatório desse consultor apresenta um cálculo das vantagens decorrentes das taxas de imposição diferenciadas em função do ramo de actividade, das dimensões da empresa, da zona fiscal e da região. Neste contexto, calcula-se que as vantagens são definidas como a diferença entre o cálculo das receitas que teriam sido obtidas se a taxa de imposição mais elevada (a da zona fiscal 1) tivesse sido aplicada de uma forma geral (9) e as receitas efectivas provenientes das contribuições das entidades patronais para a segurança social no que respeita às empresas das zonas fiscais 2-5.

O quadro 3 apresenta os dados de 1994 (10) no que diz respeito ao volume e à distribuição das vantagens por zona fiscal e por ramo de actividade. O montante total das vantagens calculado em conformidade com a definição acima referida está avaliado em 4 473 milhões de coroas norueguesas, dos quais 3 102 milhões de coroas norueguesas, ou seja, quase 70 % do montante total, podem ser atribuídos ao Norte da Noruega (zonas fiscais 4 e 5).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O relatório do consultor revela que, em 1994, 1 519 milhões de coroas norueguesas, que correspondiam a cerca de um terço do total das vantagens, podiam ser atribuídos ao sector público (circunscrições administrativas), enquanto a indústria transformadora representava cerca de 17 % do montante total.

Aproximadamente 23 % da indústria transformadora norueguesa, cujo volume de negócios total era de 79 000 milhões de coroas norueguesas em 1994, localizavam-se nas zonas fiscais 2-5 (11). As vantagens para as empresas da indústria transformadora na mesma área foram calculadas em 767,9 milhões de coroas norueguesas, que correspondiam aproximadamente a 1 % do seu volume de negócios. 16 % desse montante, ou seja, 124,9 milhões de coroas norueguesas, podiam atribuir-se a grandes empresas com mais de 250 trabalhadores, segundo as estimativas apresentadas pelo consultor do Órgão de Fiscalização.

O consultor contratado pelo Órgão de Fiscalização avaliou as vantagens para a indústria transformadora, por trabalhador, em 1994, em 7 000 coroas norueguesas na zona 2, 19 000 coroas norueguesas na zona 4 e 29 000 coroas norueguesas na zona 5, respectivamente.

Tal como explicado supra, as contribuições das entidades patronais para a segurança social são calculadas como uma percentagem do salário bruto de cada trabalhador. A taxa efectivamente aplicada depende do local de residência do trabalhador. Uma vez que a maior parte dos trabalhadores trabalha na proximidade do local da sua residência, calcula-se que as contribuições das entidades patronais para a segurança social numa determinada zona fiscal estejam normalmente ligadas aos trabalhadores que residem nessa zona, facto que o quadro 4 vem confirmar. As observações intra-regionais apresentadas em diagonal e em letras gordas no quadro 4 revelam que a maior parte das receitas fiscais pode ser associada aos trabalhadores que residem e trabalham na mesma zona fiscal. (Isto pode evidentemente não se ver no caso da zona fiscal 5, na qual a taxa de imposição é zero, não sendo cobrada qualquer receita).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

3.2. Repercussões a nível da formação dos salários

O efeito imediato da redução das contribuições das entidades patronais para a segurança social consiste numa redução dos custos salariais totais das entidades patronais. Se, por outro lado, esta redução induz um aumento dos salários, parte das vantagens passará para os assalariados (efeito de transferência). A eventual existência de um efeito de transferência implica que as vantagens líquidas das empresas poderão ser menores do que as vantagens líquidas totais associadas às taxas de imposição reduzidas.

O consultor do Órgão de Fiscalização avaliou se é ou não relevante tomar em consideração eventuais efeitos de transferência. As autoridades norueguesas encomendaram um estudo separado (12) sobre o mesmo assunto.

Em síntese, as conclusões destes estudos são as seguintes:

- os estudos empíricos não dão respostas precisas quanto à forma como o processo de formação dos salários é influenciado pelas mudanças do nível de tributação. Os estudos empíricos baseados em dados nacionais contêm estimativas sobre o efeito de transferência, que vão de 20 % a 80 %,

- todos os estudos empíricos baseados em dados nacionais indicam que as reduções das contribuições das entidades patronais para a segurança social conduzem, a curto prazo, à redução dos custos salariais das empresas. A maioria dos estudos indica que os encargos salariais anexos das empresas são igualmente influenciados a longo prazo, mas em menor grau. Por outras palavras, a maior parte dos estudos indica que as vantagens económicas relacionadas com uma redução da tributação, a longo prazo, são, até certo ponto, transferidas para os trabalhadores sob a forma de salários mais elevados,

- os estudos baseados em dados regionais indicam que os efeitos de transferência relacionados com uma redução dos impostos à escala regional poderão ser mais restritos do que os de uma redução geral, o que significa que uma menor parte das vantagens é susceptível de ser transferida para os trabalhadores quando se introduz uma redução da tributação apenas em certas regiões.

4. Sobrecustos de transporte

Para além da baixa densidade populacional acima referida, existem limitações regionais específicas aos países nórdicos, «a saber, os sobrecustos decorrentes das distâncias muito longas e das condições climatéricas que as empresas têm de suportar» (13). Neste contexto, as orientações relativas aos auxílios estatais prevêem que os auxílios ao funcionamento destinados a «compensar em parte os sobrecustos de transporte» (14) podem justificar-se, em conformidade com o nº 3, alínea c) do artigo 61º, caso sejam respeitadas determinadas condições previstas no ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais.

Em cooperação com as autoridades norueguesas, os serviços do Órgão de Fiscalização examinaram a possibilidade de identificar sobrecustos de transporte com base nos dados estatísticos disponíveis. As autoridades norueguesas apresentaram várias estimativas. Os cálculos foram efectuados considerando a indústria de forma global e utilizado valores médios de preços e quantidades, nomeadamente. Os diferentes cálculos baseados em estatísticas existentes revelaram invariavelmente que a soma dos sobrecustos de transporte calculados para cada zona excedia amplamente as vantagens relacionadas com as taxas de imposição reduzidas.

Muito embora os valores agregados provenientes das estatísticas existentes tenham fornecido informações úteis sobre os antecedentes para estabelecer um quadro geral das desvantagens decorrentes dos custos de transporte que se colocam às empresas localizadas nas zonas fiscais 2-5, o Órgão de Fiscalização concluiu que seriam necessárias mais informações pormenorizadas sobre empresas específicas para a sua avaliação. Neste contexto, as autoridades norueguesas aceitaram encomendar um estudo especial sobre a relação entre os sobrecustos de transporte e as contribuições reduzidas para a segurança social nas zonas fiscais 2-5 relativamente a empresas específicas exportadoras e importadoras concorrentes nos sectores da indústria transformadora e extractiva.

O estudo específico abrangia uma amostra representativa de empresas, que reflecte a estrutura actual das actividades industriais no sector da indústria transformadora nas zonas fiscais 2-5. O instituto norueguês de estatística identificou o número total de empresas que operam no sector das minas e da transformação, classificadas pelo instituto norueguês de estatística como empresas exportadoras e importadores concorrentes, localizadas nas zonas fiscais 2-5 e com mais de 50 trabalhadores. Foram identificadas cerca de 180 empresas com estas características. A selecção das empresas para um exame mais aprofundado foi efectuada pelo instituto norueguês de estatística e pelo instituto de economia dos transportes (TØI) para obter uma amostra representativa da estrutura real das actividades industriais do sector da indústria transformadora nas zonas fiscais 2-5. Finalmente, foram seleccionadas 36 empresas para este exame. Foi efectuado um estudo pormenorizado dos sobrecustos de transporte relativamente a cada uma das empresas seleccionadas baseado, nomeadamente, na contabilidade das empresas em questão. As estimativas dos sobrecustos de transporte foram comparadas com os custos relativos do transporte de mercadorias dentro das fronteiras nacionais, com proveniência ou destinadas ao estrangeiro. Foram incluídos os sobrecustos de transporte de determinadas categorias de pessoal dentro das fronteiras nacionais. As empresas abrangidas por regulamentos sectoriais específicos em matéria de auxílios estatais, como por exemplo as do sector da construção naval, não foram tomadas em consideração. Os produtos noruegueses típicos de exportação, tais como os metais (incluindo o alumínio e as ferro-ligas), a madeira e os produtos de madeira, o mobiliário, os têxteis, os produtos de plástico, os produtos e equipamentos de metal, os produtos de peixe transformados e os produtos das indústrias extractivas, foram abrangidos pelo estudo.

O quadro 5 ilustra as conclusões gerais do estudo. Em termos globais, os sobrecustos de transporte excedem em muito os vantagens retiradas pelas empresas da redução das contribuições para a segurança social. Para cada empresa abrangida pelo estudo, os sobrecustos de transporte excediam o cálculo das vantagens. A estimativa das vantagens decorrentes das taxas de imposição reduzidas foi avaliada segundo o método aplicado pelo consultor do Órgão de Fiscalização (ver ponto II.3.1 supra). O impacto de eventuais efeitos de transferência não foi tomado em consideração nos cálculos.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

III. MEDIDAS ADEQUADAS

1. Proposta do Órgão de Fiscalização

Após ter recebido as informações supramencionadas, o Órgão de Fiscalização procedeu à apreciação do regime norueguês de contribuições para a segurança social diferenciadas por região, tendo chegado à conclusão de que este constitui uma forma de auxílio ao funcionamento que implica a concessão de um auxílio estatal, na acepção do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE. Além disso, concluiu que o regime não podia beneficiar de qualquer das derrogações previstas no Acordo EEE.

Todavia, o Órgão de Fiscalização tomou nota do facto de as vantagens decorrentes das taxas reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2-5 reverterem a favor não só das entidades patronais dos sectores expostos ao comércio internacional e à concorrência, mas também das entidades patronais que desenvolvem actividades em sectores em que o comércio internacional não é afectado de qualquer forma visível, como em muitos serviços privados e públicos de carácter local. Os auxílios que não afectam o comércio entre as partes contratantes não são abrangidos pelo disposto no artigo 61º do Acordo EEE. O Órgão de Fiscalização tomou nota igualmente de que muitos sectores de serviços ou de indústria não transformadora são importantes do ponto de vista do emprego e que a aplicação de taxas reduzidas nas zonas 2-5 contribui para melhorar a situação do emprego nessas áreas, através da diminuição dos custos do trabalho.

Ao considerar as empresas exportadoras e importadoras concorrentes típicas dos sectores das minas e da indústria transformadora, o Órgão de Fiscalização reconheceu que os custos de transporte dessas empresas, nas zonas fiscais 2-5, são elevados em comparação com os das empresas localizadas na zona fiscal 1. Verificou, nomeadamente que, numa amostra representativa de empresas exportadoras concorrentes localizadas nas zonas fiscais 2-5, os sobrecustos de transporte de cada empresa excediam as estimativas das vantagens decorrentes das contribuições para a segurança social reduzidas (ver ponto II.4 supra).

Segundo as orientações relativas aos auxílios estatais, e tal como referido no ponto II.4 supra, os auxílios ao funcionamento destinados a compensar os sobrecustos de transporte podem justificar-se em determinadas condições. Uma das condições consiste em as empresas que recebem este tipo de auxílio estarem localizadas em áreas pouco povoadas, ou seja, áreas em que a densidade populacional seja inferior a 12,5 habitantes por quilómetro quadrado. As áreas localizadas nas zonas fiscais 2-5 satisfazem este critério (ver quadro 2 supra).

O Órgão de Fiscalização considerou igualmente que são satisfeitos outros critérios previstos no ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização considerou não ser necessária uma redução geral do nível actual da compensação indirecta dos sobrecustos de transporte suportados por empresas dos sectores das minas e da indústria transformadora. Assim, não foi considerada necessária uma redução geral da actual diferenciação por região das contribuições para a segurança social.

Por outro lado, o Órgão de Fiscalização salientou também que o ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais determina expressamente o seguinte:

«São excluidos do benefício dos auxílios ao transporte os produtos das empresas que não tenham qualquer alternativa em termos de localização (produtos das indústrias extractivas, centrais energéticas hidráulicas, etc.).»

«Os auxílios aos transportes concedidos a favor das empresas que pertencem a sectores considerados sensíveis pelo Órgão de Fiscalização da EFTA (automóvel, têxtil, fibras sintéticas, construção naval, sector CECA e sector siderúrgico não abrangido pelo Tratado CECA), estão sujeitos às orientações sectoriais em vigor (. . .)».

Segundo o Órgão de Fiscalização, estas disposições exigiriam alterações do actual regime de contribuições das entidades patronais para a segurança social. Nomeadamente, as empresas de determinados sectores da economia teriam de sujeitar-se à taxa de imposição aplicada na zona fiscal 1, independentemente da sua localização ou, mais precisamente, do local de residência dos seus trabalhadores.

Por último, o Órgão de Fiscalização considerou que, no que diz respeito a alguns sectores dos serviços expostos à concorrência internacional, as vantagens decorrentes dos encargos para a segurança social reduzidos nas zonas fiscais 2-5 não se justificam. Isto diz respeito aos serviços financeiros, às telecomunicações e a algumas partes do sector dos transportes.

Tendo em conta os factos e as avaliações apresentados, o Órgão de Fiscalização propôs à Noruega, na sua decisão de 14 de Maio de 1997, as seguintes medidas adequadas (15):

i) O Governo norueguês deve apresentar uma proposta pormenorizada de mapa geral das áreas assistidas até 15 de Outubro de 1997. A proposta deverá indicar as áreas a eleger para auxílio regional ao transporte e auxílio regional ao investimento, respectivamente;

ii) No que diz respeito às actividades económicas não referidas na alínea iii) infra, o Governo norueguês tomará as medidas necessárias para assegurar que a aplicação do regime de taxas de contribuição para a segurança social reduzidas, tal como o actualmente aplicado nas zonas fiscais 2-5, é limitada a uma área em que os auxílios ao transporte com finalidade regional são autorizados;

iii) O Governo norueguês tomará, além disso, as medidas necessárias para efectuar ajustamentos nas disposições relevantes da legislação fiscal aplicável às contribuições das entidades patronais para a segurança social, por forma a:

a) Assegurar que as seguintes actividades são sujeitas à taxa de imposição aplicada na zona fiscal 1 a todos os trabalhadores:

- produção e distribuição de electricidade (NACE 40.1),

- extracção de petróleo bruto e gás natural (NACE 11.10),

- actividades dos serviços relacionados com a extracção de petróleo e gás, excepto a prospecção (NACE 11.20),

- extracção de minérios metálicos (NACE 13),

- actividades relacionadas com a extracção dos minerais industriais nefelina-sienite (HS 2529.3000) e olivina (HS 2517.49100);

b) Assegurar que as empresas com mais de 30 trabalhadores que operam no sector do transporte rodoviário de mercadorias (NACE 60.25) são sujeitas à taxa de imposição aplicada na zona fiscal 1 a todos os trabalhadores;

c) Assegurar que as empresas do sector das telecomunicações (NACE 64.20) são sujeitas à taxa de imposição aplicada na zona 1 a todos os trabalhadores;

d) Assegurar que as empresas com sucursais no estrangeiro ou implicadas em actividades transfronteiriças nos sectores a seguir indicados, exceptuando as sucursais que apenas prestam serviços locais, são sujeitas à taxa de imposição aplicada na zona fiscal 1 a todos os trabalhadores:

- intermediação financeira (NACE 65),

- seguros e fundos de pensão (NACE 66), e

- actividades auxiliares de intermediação financeira (NACE 67);

e) Assegurar que a disciplina relativa aos auxílios às empresas abrangidas por regras sectoriais específicas é respeitada através:

- da aplicação da taxa de imposição da zona 1 a todos os trabalhadores de empresas de produção de aço abrangidas pelo Tratado CECA,

- da aplicação da taxa de imposição da zona 1 a todos os trabalhadores de empresas abrangidas pelo acto referido no ponto 1, alínea b), do anexo XV do Acordo EEE (Directiva 90/684/CEE do Conselho relativa aos auxílios à construção naval), e

- da aplicação, no presente contexto, das exigências específicas em matéria de notificação, constantes das regras específicas sobre os auxílios estatais ao sector dos veículos a motor, das fibras sintéticas e da indústria do aço não abrangida pelo Tratado CECA, pela notificação ao Órgão de Fiscalização de todos os beneficiários actuais e futuros das taxas de contribuição para a segurança social reduzidas;

iv) Deverão ser apresentados relatórios anuais pormenorizados sobre o regime das contribuições das entidades patronais para a segurança social diferenciadas por região, no formato apresentado no anexo III das orientações relativas aos auxílios estatais. Os relatórios anuais deverão mostrar a aplicação de um rácio de auxílio por quilómetro percorrido e de auxílio por unidade de peso. Os relatórios devem apresentar, separadamente, o cálculo dos montantes de compensação indirecta prevista pelos sobrecustos de transporte sob a forma de contribuições para a segurança social reduzidas e de qualquer auxílio directo ao transporte recebido pelas empresas dos sectores abrangidos pelas condições específicas de notificação (sector dos veículos a motor, das fibras sintéticas e sector do aço não abrangido pelo Tratado CECA). Os relatórios anuais deverão, tal como previsto no capítulo 32 das orientações relativas aos auxílios estatais, abranger dois anos contabilísticos e ser apresentados ao Órgão de Fiscalização antes de decorridos seis meses após o final do ano contabilístico; o primeiro relatório dirá respeito ao exercício de 1997;

v) O regime de contribuições reduzidas para a segurança social deverá ser revisto periodicamente. Os períodos de revisão não deverão, em princípio, exceder quatro anos e as revisões deverão ser efectuadas em articulação com as revisões gerais dos mapas das áreas elegíveis para auxílios regionais ao investimento e ao transporte.

2. Resposta do Governo norueguês

Em resposta à proposta de medidas adequadas do Órgão de Fiscalização, o Governo norueguês respondeu «que discorda da interpretação jurídica apresentada pelo [Órgão de Fiscalização] na sua decisão de 14 de Maio de 1997, não podendo, por conseguinte, aceitar e cumprir as medidas adequadas propostas.» (16).

O Governo norueguês considera que o regime de contribuição para a segurança social aplicável às entidades patronais faz parte integrante do regime fiscal geral norueguês. Na sua resposta, o Governo norueguês levantou a questão de o regime de contribuição para a segurança social diferenciado constituir uma medida fiscal geral ou um auxílio estatal, tendo apresentado, nomeadamente, os seguintes argumentos:

«A taxa de contribuição diferenciada das entidades patronais para a segurança social faz parte integrante do regime fiscal norueguês, que tem em conta quer as considerações fiscais quer as considerações em matéria de equiparação das receitas. No caso em apreço, estas considerações não estão em contradição com a disposição sobre os auxílios estatais prevista no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE.

As principais características do regime norueguês de contribuições diferenciadas das entidades patronais para a segurança social estão em harmonia com as de um regime fiscal geral. O regime é aplicado automaticamente, com base em critérios de elegibilidade precisos e objectivos. Todas as empresas são abrangidas pelo regime. Por conseguinte, não comporta discriminações que levariam a infringir as disposições relativas aos auxílios estatais constantes do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE».

Além disso, as autoridades norueguesas declararam o seguinte:

«O elemento de diferenciação do regime consiste no facto de as empresas pagarem diferentes taxas de imposição consoante o local em que residem os seus trabalhadores. Isto confere aos trabalhadores que residem nas zonas com taxa baixa uma vantagem no mercado de trabalho, o que, em articulação com o imposto sobre o rendimento e o sistema de transferências em geral, contribui para manter o nível de emprego nas várias regiões e para promover a equiparação dos rendimentos entre a população. O Governo norueguês considera que, quando uma medida de tributação tem características e efeitos gerais deste tipo, não pode ser considerada um auxílio estatal na acepção do Acordo EEE. O regime promove a equiparação dos rendimentos entre a população, da mesma forma que o fazem outras medidas fiscais pessoais, através do reforço do emprego nas regiões do país que têm uma base económica fraca.

Qualquer empresa em qualquer região do país, independentemente do tipo de bens que produz, pode, em princípio, beneficiar das vantagens de uma taxa de contribuição reduzida para a segurança social. Os critérios de aplicação das taxas diferenciadas são determinados objectivamente, não dependendo de um poder arbitrário. Não existe discriminação entre entidades patronais. Consequentemente, uma diferenciação geográfica das taxas de imposição deste tipo não pode ser considerada como "favorecendo certas empresas ou certas produções" (ver nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE).»

O parecer do Governo norueguês, tal como expresso nas suas observações finais é «que o regime de tributação para a segurança social diferenciado por região não é abrangido pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE». O Governo norueguês não abordou a questão das eventuais isenções, no caso de o regime ser considerado um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE.

IV. APRECIAÇÃO

1. Aplicabilidade do nº 1 do artigo 61º

A apreciação do Órgão de Fiscalização acerca da aplicabilidade do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE baseia-se nas considerações a seguir apresentadas.

O nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE prevê o seguinte:

«Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente acordo, na medida em que afectam as trocas comerciais entre as partes contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.».

A medida em causa é constituída pelo regime de contribuições reduzidas para a segurança social pagas pelas entidades patronais nas zonas fiscais 2-5 devido à diferenciação das taxas aplicadas no cálculo das contribuições. As contribuições das entidades patronais para a segurança social constituem pagamentos obrigatórios das entidades patronais ao Estado.

Uma das repercussões do regime de taxas de imposição reduzidas nas zonas fiscais 2-5 é que certas empresas, susceptíveis de beneficiar das taxas de imposição reduzidas nas zonas 2-5, têm uma menor carga fiscal relativamente às empresas que não o podem fazer. As vantagens resultantes de uma carga fiscal reduzida dependem do número de trabalhadores, dos seus salários e, nomeadamente, do local da respectiva residência, já que este factor determina a possibilidade de as empresas tirarem proveito da aplicação das taxas de imposição reduzidas aplicadas nas zonas 2-5.

A disposição que prevê que as taxas de imposição reduzidas dependem do local de residência do trabalhador e não, tecnicamente, da localização geográfica da empresa deve ser analisada na perspectiva dos seus efeitos. O Órgão de Fiscalização considerou que, no que diz respeito às dimensões, à situação topográfica e geográfica da área abrangida pelas zonas fiscais 2-5, existe uma correlação muito estreita entre o local de implantação de uma empresa e a zona de residência permanente dos seus trabalhadores (ver quadro 4).

Por conseguinte, o efeito do regime consiste em favorecer empresas específicas, nomeadamente empresas que se situam nessas zonas, por forma a que, por regra, uma parte significativa dos seus trabalhadores tenha a sua residência permanente nas autarquias abrangidas pelas zonas fiscais 2-5. As empresas que podem beneficiar das taxas de imposição reduzidas são tipicamente empresas localizadas em autarquias abrangidas pelas zonas fiscais 2-5, enquanto as empresas situadas na zona fiscal 1 não podem normalmente fazê-lo, ou apenas de forma muito limitada (ver quadro 4).

As empresas que beneficiam das taxas de contribuição para a segurança social reduzidas gozam de uma vantagem em termos concorrenciais, já que são isentas de parte da sua carga fiscal através de medidas estatais que contribuem directamente para uma redução dos seus custos salariais e de produção. Uma vez que a isenção de parte da carga fiscal que beneficia determinadas empresas é estabelecida através de legislação estatal, este auxílio é concedido através de recursos estatais, na acepção do artigo 61º do Acordo EEE.

O nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE proíbe medidas que favoreçam certas empresas ou certas produções. O principal critério que permite distinguir uma medida que constitui um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º de uma medida económica geral não abrangida pela proibição é a eventual natureza selectiva de uma medida. O Órgão de Fiscalização considera que o critério da possibilidade de selecção se encontra preenchido, ou seja, quando o efeito de uma medida consiste em favorecer as empresas localizadas em certas regiões, por oposição às empresas das outras regiões que não podem beneficiar da medida.

Tal como referido na secção III.2 supra, o Governo norueguês declarou que os objectivos do regime (ou seja, a promoção do emprego na região, a equiparação dos rendimentos, considerações de ordem fiscal) implicam que este não deve ser considerado um auxílio estatal na acepção do disposto no Acordo EEE. Neste contexto, o Órgão de Fiscalização considera relevante fazer referência ao acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias proferido no âmbito do processo relativo às prestações familiares (17):

«O artigo 92º tem por objectivo evitar que as trocas entre Estados-membros sejam afectadas por vantagens permitidas pelas autoridades públicas e que, sob diversas formas, falseiam ou ameaçam falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.

O artigo 92º não distingue as intervenções em causa de acordo com as suas acções ou os seus objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos.

Por conseguinte, nem a alegada natureza fiscal nem os objectivos sociais dos referidos procedimentos poderão justificar a não aplicação do artigo 92º».

Uma medida como a presente, que favorece as empresas localizadas em determinadas regiões, deve ser considerada um auxílio estatal, a menos que as taxas reduzidas se justifiquem pela natureza ou pela economia deste regime (18). Ter-se-ia podido considerar que este caso era aplicável se, por exemplo, as taxas de imposição reduzidas estivessem ligadas aos direitos daí resultantes. As autoridades norueguesas não apresentaram quaisquer provas que indicassem que as taxas de imposição reduzidas em causa estão ligadas a outras características do regime fiscal ou do regime de segurança social a que pertencem. Com efeito, o Órgão de Fiscalização verificou que as taxas reduzidas não prejudicam os direitos adquiridos ao abrigo do regime de seguro nacional.

Poder-se-á afirmar que as contribuições para a segurança social reduzidas podem ter efeitos a nível do processo de formação dos salários, tal como referido no ponto II.3.2 da presente decisão, e que as empresas não recebem todas as vantagens decorrentes das medidas em causa. A este respeito, o Órgão de Fiscalização salienta que as taxas reduzidas constituem um benefício óbvio. Os estudos referidos no ponto II.3.2 da presente decisão confirmam que este benefício tem como consequência custos salariais mais baixos. Assim sendo, a observação segundo a qual, a longo prazo, os benefícios podem, até certo ponto, ser partilhados com os trabalhadores não altera o facto de que as empresas que gozam destes benefícios têm uma vantagem em termos concorrenciais em relação às que são sujeitas ao pagamento de contribuições para a segurança social segundo a taxa mais elevada.

As taxas de imposição reduzidas das zonas 2-5 aplicam-se a todas as empresas que empregam pessoas residentes nessas zonas. Por conseguinte, aplicam-se a todas as empresas exportadores e importadoras concorrentes que utilizam esta mão de obra, afectando, por conseguinte, as trocas comerciais entre as partes contratantes no Acordo EEE. Esta afirmação pode ser ilustrada pelo facto de as empresas que se encontram claramente em concorrência com empresas de outros Estados do Espaço Económico Europeu, por exemplo, os produtores de alumínio, de ferro-ligas, de aço e as empresas do sector da construção naval, para apenas mencionar alguns, localizados na zona fiscal 2-5 ou na sua proximidade, beneficiarem actualmente de custos salariais mais baixos devido à aplicação de taxas de imposição reduzidas nas zonas 2-5. O critério relativo aos efeitos sobre as trocas comerciais encontra-se portanto preenchido (19). O facto de as taxas reduzidas se aplicarem igualmente a actividades económicas protegidas da concorrência internacional não elimina este efeito. Além disso, o Órgão de Fiscalização não levantou quaisquer objecções quanto ao facto de as taxas reduzidas se aplicarem igualmente a essas actividades.

Tendo em conta os argumentos apresentados supra, o Órgão de Fiscalização é levado a concluir que as taxas de imposição reduzidas aplicadas nas zonas 2-5 do regime norueguês de contribuições das entidades patronais para a segurança social diferenciadas por região constituem um auxílio estatal na acepção do disposto no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE.

2. Nºs 2 e 3 do artigo 61º

No que diz respeito às possibilidades de isenção por força do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 61º do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização não encontrou qualquer razão para alterar o seu parecer ao propor medidas adequadas à Noruega na sua decisão de 14 de Maio de 1997 (ver ponto III.1 supra).

Por conseguinte, as vantagens destinadas a compensar os sobrecustos de transporte em áreas com baixa densidade populacional podem ser justificadas ao abrigo do nº 3, alínea c), do artigo 61º relativamente a um grande número de actividades económicas. Todavia, no que diz respeito a certos sectores da economia, tal como especificados na decisão do Órgão de Fiscalização relativa às medidas adequadas, o Órgão de Fiscalização considera que não podem ser concedidas isenções ao abrigo do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 61º Por conseguinte, as empresas destes sectores deverão ser sujeitas à taxa de imposição aplicada na zona 1, independentemente do local de residência dos seus trabalhadores.

Conclusão

Sem prejuízo do seu parecer final, o Órgão de Fiscalização considera que o regime de diferenciação regional das contribuições das entidades patronais para a segurança social na Noruega deve ser considerado um auxílio estatal na acepção do disposto no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE. Além disso, o Órgão de Fiscalização não considera que o regime, tal como é aplicado actualmente, sem quaisquer alterações, possa beneficiar de derrogações em conformidade com o disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 61º do Acordo EEE.

O Órgão de Fiscalização conclui, por conseguinte, que deverá ser dado início ao processo previsto no nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça.

A decisão de abrir um processo não prejudica a decisão final, que poderá ainda consistir em considerar que não há qualquer elemento de auxílio estatal, ou que o eventual auxílio pode ser compatível com o funcionamento do Acordo EEE. O objectivo do processo previsto no nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça consiste em assegurar uma análise global da questão, concedendo a todas as partes interessadas o direito de serem ouvidas.

O Órgão de Fiscalização da EFTA notifica assim os Estados da EFTA, os Estados-membros da União Europeia e as restantes partes interessadas para lhe apresentarem as suas observações sobre as medidas em causa no prazo de um mês a contar da data de publicação da presente comunicação, enviando-as para o seguinte endereço:

Órgão de Fiscalização da EFTA

Rue de Trèves 74

B-1040 Bruxelas.

As observações serão comunicadas ao Governo norueguês.

(1) Carta da Comissão Europeia, Direcção-Geral IV - Concorrência, Auxílios Estatais, de 28 de Março de 1997 (ref. Doc. nº 97-1924 A).

(2) Decisão nº 145/97/COL.

(3) A seguir denominado «taxas de imposição».

(4) Abolidos em 1992.

(5) Projecto de lei apresentado ao Parlamento norueguês, Ot prp nº 12 1974-75.

(6) Nos termos da Lei nº 1, de 16 de Janeiro de 1970, «Lov om folkeregistrering».

(7) Adoptadas e publicadas pelo Órgão de Fiscalização em 19 de Janeiro de 1994 (JO L 231 de 3.9.1994). O ponto 28 das orientações relativas aos auxílios estatais foi alterado em 20 de Julho de 1994 (JO L 240 de 15.9.1994).

(8) «Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway», Arild Hervik, Norwegian School of Managament, BI (1996).

(9) Pressupõe-se que nem os níveis de salários nem os de actividade, nem a distribuição das actividades económicas por sector e por região são afectados pelo nível da tributação. Esta suposição implica que o montante das vantagens para as empresas nas zonas 2-5 tenderá a ser sobrestimado.

(10) O nível geral de imposição foi marginalmente diminuído, en 0,2 pontos percentuais, nas zonas fiscais 1-4, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1995. O ajustamento implicou portanto que, nomeadamente, a taxa da zona fiscal 1 tenha descido de 14,3 % para 14,1 %.

(11) Cálculo em termos de volume de negócios.

(12) «Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway», Dr. oecon. Nils Martin Stølen, Instituto Norueguês de Estatística.

(13) Ponto 28.2.3.2 (1) das regras materiais e processuais no domínio dos auxílios estatais.

(14) Ponto 28.2.3.2 (2) das regras materiais e processuais no domínio dos auxílios estatais.

(15) Apenas faz fé a versão inglesa do texto seguinte em itálico.

(16) Carta do Ministério das Finanças de 11 de Julho de 1997, recebida pelo Órgão de Fiscalização da EFTA em 24 de Julho de 1997 (ref. 97-5170 A).

(17) Acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias, processo 173/73 [1974-5] Colectânea 1974, 631-892 pp. 718-719, nº 13.

(18) Acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias, processo 173/73 [1974-5] Colectânea 1974, 631-892 p. 719, nº 15.

(19) Acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Julho de 1974, República Italiana contra Comissão das Comunidades Europeias, processo 173/73 [1974-5], nº 19.