DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA Nº 165/98/COL de 2 de Julho de 1998 relativa ao auxílio estatal concedido sob a forma de imposições da Segurança Social diferenciadas por região (Noruega) (Auxílio 95-010)

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA,

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (1) e, nomeadamente, os seus artigos 61º a 63º e o seu Protocolo nº 26,

Tendo em conta o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (2) e, nomeadamente, o seu artigo 24º e o artigo 1º do Protocolo nº 3,

Tendo em conta as observações recebidas sobre a sua decisão de abrir o processo previsto no nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça,

Considerando o seguinte:

I. INTRODUÇÃO

Por carta de 16 de Junho de 1995 (referência 95-3560-D), o Órgão de Fiscalização solicitou às autoridades norueguesas que apresentassem informações completas sobre o regime de contribuições das entidades patronais para a Segurança Socia (3) diferenciadas por região. O pedido tinha por objectivo examinar se determinados elementos desse regime poderiam ser considerados um auxílio estatal na acepção do nº 1 do 61º do Acordo EEE e, em caso afirmativo, em que medida lhe eram aplicáveis as derrogações previstas no nº 3 do mesmo artigo.

As autoridades norueguesas responderam ao pedido do Órgão de Fiscalização por cartas de 5 de Setembro (referência 95-4968-A) e 19 de Setembro de 1995 (referência 95-5441-A). No período entretanto decorrido até Março de 1997, foram organizadas várias reuniões informais e técnicas entre os funcionários do Órgão de Fiscalização e as autoridades norueguesas. Nessas reuniões, as autoridades norueguesas apresentaram informações suplementares relevantes para a investigação do Órgão de Fiscalização.

Na sequência do exame das informações disponíveis, o Órgão de Fiscalização concluiu (4), em 14 de Maio de 1997, que as taxas de imposição reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2 a 5 pelo regime norueguês de contribuições patronais para a Segurança Social diferenciadas por região redundavam na atribuição de auxílios estatais, na acepção do nº 1 do artigo 61º, e que não fora concedida uma isenção geral. Sendo este um regime de auxílio existente, o Órgão de Fiscalização propôs então, na mesma decisão, que fossem adoptadas «medidas adequadas» para que o regime de contribuições patronais para a Segurança Social com taxas diferenciadas por região se tornasse compatível com o Acordo EEE.

Os serviços da Comissão, mais concretamente a Direcção-Geral IV/G responsável pelos auxílios estatais, ao longo do exame do Órgão de Fiscalização foram sendo informados, nos termos da alínea f) do Protocolo nº 27 do Acordo EEE. O Órgão de Fiscalização também recebeu, antes da proposta das medidas adequadas, as observações (5) da Direcção-Geral IV/G à sua avaliação inicial.

O Órgão de Fiscalização solicitou ao Governo norueguês que exprimisse o seu acordo relativamente à proposta de medidas adequadas ou que apresentasse as suas observações no prazo de dois meses a contar da recepção da decisão. Por carta de 11 de Julho de 1997 (referência 97-5170-A), o Governo norueguês declarou não poder aceitar as medidas adequadas propostas pelo Órgão de Fiscalização. As autoridades norueguesas alegaram, nomeadamente, que as contribuições patronais para a Segurança Social diferenciadas por região fazem parte do regime tributário geral, não sendo abrangidas pelo âmbito do nº 1 do artigo 61º Após ter recebido a resposta da Noruega, o Órgão de Fiscalização decidiu abrir o processo previsto no nº 2 do artigo 1º do Protocolo nº 3 do acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal de Justiça. Tendo por referência o processo «Mezzogiorno» (6) (Decisão 95/455/CE), a Direcção-Geral IV/G da Comissão Europeia concordou com o Órgão de Fiscalização no sentido de se abrir um inquérito formal (referência 97-7524-A).

A decisão do Órgão de Fiscalização de abrir um processo formal de inquérito foi tomada em 19 de Novembro de 1997 (Decisão nº 246/97/COL). O Governo norueguês foi informado dessa decisão através do envio de uma cópia com a mesma data, tendo sido convidado a apresentar as suas observações sobre a mesma.

Os aspectos principais da decisão foram publicados sob a forma de aviso (7) na secção EEE do Jornal Oficial das Comunidades Europeias e no seu Suplemento EEE, desta forma se informando os outros Estados da EFTA signatários do Acordo EEE, os Estados-membros da UE e as restantes partes interessadas, convidando-os a apresentar as suas observações no prazo de um mês a contar da data da publicação.

Nos termos do Protocolo nº 27 do Acordo EEE, a Comissão Europeia foi informada através do envio de uma cópia da decisão.

As autoridades norueguesas responderam à decisão do Órgão de Fiscalização de abrir o processo de inquérito por carta de 23 de Janeiro de 1998 (referência 98-696-A), explicando as razões por que não consideravam constituir o referido regime um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º (ver nº III.2. infra).

Por carta de 5 de Março de 1998 (8), o Órgão de Fiscalização recebeu as observações da Comissão Europeia relativas à sua decisão de abrir o processo de inquérito, declarando a Comissão nomeadamente:

- considerar ser o regime em causa um auxílio operacional com fins regionais destinado às empresas localizadas nas zonas fiscais 2 a 5,

- ter o regime norueguês de ser avaliado com base nas regras relevantes sobre auxílios estatais e, em especial com base nas regras respeitantes aos auxílios operacionais para compensação dos custos adicionais de transporte a favor das empresas estabelecidas nas áreas de fraca densidade populacional,

- concordar integralmente com o Órgão de Fiscalização na interpretação destas regras,

- partilhar a avaliação do Órgão de Fiscalização, segundo a qual o regime norueguês, na sua forma actual, ser parcialmente incompatível com o funcionamento do Acordo EEE, e

- apoiar sem reservas a proposta do Órgão de Fiscalização, de 14 de Maio de 1997, relativa à adopção de medidas adequadas.

Na mesma carta, a Comissão Europeia chamou a atenção do Órgão de Fiscalização para a sua decisão de 30 de Julho de 1997, no sentido de propor medidas adequadas em conformidade com o nº 1 do artigo 93º do Tratado CE, relativa a um regime de auxílio sueco semelhante (Auxílio estatal E 8/96 - regime de Segurança Social com taxas diferenciadas por região).

O Governo norueguês foi informado das observações da Comissão Europeia por carta de 6 de Março de 1998 (referência 98-1433-D). As observações da Noruega em resposta à Comissão Europeia foram recebidas por carta de 20 de Abril de 1998 (referência 98-2560-A). As autoridades norueguesas responderam que mantinham a posição apresentada nas suas cartas anteriores e que o regime sueco de contribuições diferenciadas para a Segurança Social continha um conjunto de características que o tornava diferente do regime norueguês.

II. FACTOS

1. Generalidades

São apresentados seguidamente alguns aspectos gerais do regime de Segurança Social nacional norueguês e do regime de contribuições das entidades patronais diferenciadas por região. Uma descrição mais pormenorizada dos antecedentes factuais poderá ser consultada na decisão de instaurar o processo de inquérito, aprovada pelo Órgão de Fiscalização, de 19 de Novembro de 1997. Esta decisão também inclui uma panorâmica mais detalhada das repercussões económicas do regime e das desvantagens regionais que poderão justificar um auxílio ao transporte com finalidade regional.

2. O regime nacional de seguros norueguês (Folketrygden)

Em conformidade com a lei nacional sobre a Segurança Social de 17 de Junho de 1996, o seguro obrigatório aplica-se a todas as pessoas que residam ou trabalhem na Noruega. As pessoas abrangidas por este regime beneficiam de um amplo leque de prestações incluindo, nomeadamente, a pensão de velhice, a pensão de invalidez, a pensão de reabilitação, os cuidados médicos, as compensações salariais e os pagamentos líquidos durante os períodos de desemprego.

O regime é financiado através das contribuições dos trabalhadores e das entidades patronais para a Segurança Social, que são calculadas em função dos salários brutos. Devido a razões de vária ordem, as fontes históricas de financiamento do regime nacional de Segurança Social tornaram-se insuficientes, requerendo o financiamento adicional do Estado. O regime nacional de Segurança Social tem, por conseguinte, vindo a evoluir progressivamente de um regime de «seguros» tradicional para se tornar uma parte totalmente integrante das finanças do Governo central. As receitas não têm uma afectação específica, sendo, tal como as despesas, inteiramente integradas no orçamento do Estado.

As contribuições das entidades patronais para a Segurança Social constituem, a seguir ao imposto sobre o valor acrescentado (IVA), a principal fonte de receitas do Governo central. Em 1995, as receitas fiscais provenientes das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social foram avaliadas em 11 % das receitas do orçamento. A taxa de contribuição para a Segurança Social, bem como as dos outros encargos e direitos, são fixadas anualmente pelo Parlamento norueguês, no âmbito do orçamento do Estado.

Os encargos são calculados com base no salário bruto de cada trabalhador. As taxas de imposição variam entre 0,0 % e 14,1 %, consoante a zona fiscal em que o trabalhador tem a sua residência. As diferenças das taxas de imposição entre as várias zonas fiscais não prejudicam, contudo, a aquisição de direitos individuais no âmbito do regime nacional de segurança.

O regime de taxas de imposição diferenciadas por região foi criado em 1975 (9), devido a razões de política regional. O país foi então dividido em três zonas fiscais. Três taxas de imposição de 17 %, 16 % e 14 %, respectivamente, vieram substituir a anterior taxa única de 16,7 %. Ao longo dos anos o regime foi sujeito a vários ajustamentos, tanto no que diz respeito ao âmbito geográfico como aos de tributação por zona. O quadro 1 apresenta as taxas de imposição aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 1995 e a percentagem da população residente em cada zona fiscal. A taxa de imposição média é de 12,6 %.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

O âmbito geográfico das zonas fiscais foi pela última vez sujeito a revisão em 1988.

Desde então, o regime apenas sofreu pequenos ajustamentos.

As autoridades norueguesas descreveram as principais características do regime de contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas por região da seguinte forma (10):

- as taxas de contribuição respectivas estão ligadas ao local de residência permanente (município) (11) de cada trabalhador e não à localização da empresa,

- o regime é automaticamente aplicado com base em critérios objectivos, não estando limitado no tempo,

- o regime é neutro no que diz respeito ao tipo de indústria, às dimensões da empresa, à sua ocupação/actividade económica, à forma de propriedade, etc.,

- o regime é aplicável a todos os trabalhadores, independentemente de pertencerem ao sector público ou privado, com excepção do Governo central, que tem de pagar a taxa máxima independentemente do local de residência dos trabalhadores,

- o regime é aplicável aos trabalhadores estrangeiros residentes na Noruega, desde que se encontrem cobertos pelo regime nacional de Segurança Social,

- as contribuições das entidades patronais para a Segurança Social não são influenciadas pela nacionalidade destas.

3. Zonas fiscais 2 a 5 - Situação demográfica

Em conformidade com o ponto 28.2.3 das regras processuais e materiais do Órgão de Fiscalização no domínio dos auxílios estatais, adoptadas e publicadas pelo Órgão de Fiscalização em 19 de Janeiro de 1994 (12), com a redacção que lhes foi dada em 20 de Julho de 1994 (orientações relativas aos auxílios estatais), as regiões correspondentes à unidade geográfica de nível III da NUTS cuja densidade populacional seja inferior a 12,5 habitantes por quilómetro quadrado podem ser consideradas elegíveis para auxílios regionais ao transporte.

Nove circunscrições (13), representando 31 % da população da Noruega, têm uma fraca densidade populacional definida como uma densidade inferior a 12,5 habitantes por quilómetro quadrado. A delimitação das zonas fiscais 2 a 5 não respeita as fronteiras das circunscrições. Algumas circunscrições são inteiramente abrangidas pelas zonas fiscais 2 a 5, enquanto que apenas partes de outras circunscrições estão abrangidas. Todas as circunscrições ou partes das circunscrições abrangidas pelas zonas fiscais 2 a 5 têm uma densidade populacional inferior a 12,5 habitantes por quilómetro quadrado. As zonas fiscais 2 a 5 representam 27 % da população total, enquanto que a população abrangida pelo mapa das regiões assistidas elegíveis para um auxílio regional e ao investimento representam 26 % da população. Estas regiões e as zonas fiscais 2 a 5 sobrepõem-se em grande medida.

4. Repercussões económicas das taxas de imposição reduzidas nas zonas fiscais 2 a 5

Volume e repartição por sector das vantagens financeiras

O Órgão de Fiscalização encomendou um estudo (14) sobre as repercussões económicas do regime a um consultor independente. O relatório desse consultor apresenta um cálculo das vantagens decorrentes das taxas de imposição diferenciadas em função do ramo de actividade, das dimensões da empresa, da zona fiscal e da região. Neste contexto, calcula-se que as vantagens são definidas como a diferença entre o cálculo das receitas que teriam sido obtidas se a taxa de imposição mais elevada (a da zona fiscal 1) tivesse sido aplicada de uma forma geral (15) e as receitas efectivas provenientes das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social no que respeita às empresas das zonas fiscais 2 a 5.

O montante total das vantagens foi avaliado em 4 473 milhões de coroas norueguesas em 1994 (ver quadro 2), dos quais 3 102 milhões de coroas norueguesas, ou seja quase 70 % do montante total, podem ser atribuídos ao Norte da Noruega (zonas fiscais 4 e 5). Um montante de 1 519 milhões de coroas norueguesas, que correspondiam a cerca de um terço do total das vantagens, podiam ser atribuídos ao sector público (circunscrições administrativas), enquanto que a indústria transformadora representava cerca de 17 % do montante total.

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Aproximadamente 23 % da indústria transformadora norueguesa (16), cujo volume de negócios total era de 79 000 milhões de coroas norueguesas em 1994, localizavam-se nas zonas fiscais 2 a 5. As vantagens para as empresas da indústria transformadora na mesma área foram calculadas em 767,9 milhões de coroas norueguesas, que correspondiam aproximadamente a 1 % do seu volume de negócios. 16 % desse montante, ou seja, 124,9 milhões de coroas norueguesas, podiam atribuir-se a grandes empresas com mais de 250 trabalhadores. O estudo revelou igualmente que os serviços, como o transporte e os serviços financeiros, beneficiavam de taxas reduzidas nas zonas 2 a 5.

Repartição regional

Tal como explicado anteriormente, as contribuições das entidades patronais para a segurança social são calculadas com base numa percentagem do salário bruto de cada trabalhador. A taxa efectivamente aplicada depende do local de residência do trabalhador. Uma vez que a maior parte dos trabalhadores exerce a sua actividade na proximidade do local da sua residência, calcula-se que as contribuições das entidades patronais para a Segurança Social numa determinada zona fiscal estejam normalmente ligadas aos trabalhadores que residem nessa zona, facto que o quadro 3 vem confirmar. Os valores intra-regionais apresentados em diagonal e em letras gordas no quadro 3 revelam que a maior parte das receitas fiscais pode ser associada aos trabalhadores que residem e trabalham na mesma zona fiscal (isto pode evidentemente não se ver no caso da zona fiscal 5, na qual a taxa de imposição é zero, não sendo cobrada qualquer receita).

>POSIÇÃO NUMA TABELA>

Repercussões a nível da formação dos salários

O efeito imediato da redução das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social consiste numa redução dos custos salariais totais das entidades patronais. Se, por ouro lado, esta redução induz um aumento dos salários, parte das vantagens passará para os assalariados (efeito de transferência). A eventual existência de um efeito de transferência implica que as vantagens líquidas das empresas poderão ser menores do que as vantagens líquidas totais associadas às taxas de imposição reduzidas nas zonas 2 a 5.

O consultor do Órgão de Fiscalização avaliou se é ou não relevante tomar em consideração eventuais efeitos de transferência. As autoridades norueguesas encomendaram um estudo separado (17) sobre o mesmo assunto.

Na sua carta de 23 de Janeiro de 1998, as autoridades norueguesas fazem referência a um estudo mais recente (18), nos termos do qual, a parte das mudanças das taxas de imposição transferidas para os salários pode situar-se entre 60 % e 100 %.

Em síntese as conclusões desses estudos são as seguintes:

- os estudos empíricos não dão respostas precisas quanto à forma como o processo de formação dos salários é influenciado pelas mudanças do nível de tributação. Os estudos empíricos baseados em dados nacionais contêm estimativas sobre o efeito de transferência, que vão de 20 % a 100 %,

- todos os estudos empíricos baseados em dados nacionais indicam que as reduções das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social conduzem, a curto prazo, à redução dos custos salariais das empresas. A maioria dos estudos indica que os encargos salariais anexos das empresas são igualmente influenciados a longo prazo, mas em menor grau. Por outras palavras, a maior parte dos estudos indica que as vantagens económicas relacionadas com uma redução da tributação, a longo prazo, são, até certo ponto, transferidas para os trabalhadores sob a forma de salários mais elevados,

- os estudos baseados em dados regionais indicam que os efeitos de transferência relacionados com uma redução dos impostos à escala regional poderão ser mais restritos do que os de uma redução geral, o que significa que uma menor parte das vantagens é susceptível de ser transferida para os trabalhadores quando se introduz uma redução da tributação apenas em certas regiões.

5. Custos adicionais de transporte

Para além da baixa densidade populacional acima referida, existem limitações regionais específicas aos países nórdicos, «a saber, os custos adicionais decorrentes das distâncias muito longas e das condições climatéricas que as empresas têm de suportar» (19). Neste contexto, as orientações relativas aos auxílios estatais prevêem que os auxílios ao funcionamento destinados a «compensar em parte os custos adicionais de transporte» (20) podem justificar-se, em conformidade com o nº 3, alínea c) do artigo 61º, caso sejam respeitadas determinadas condições previstas no ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais.

Em cooperação com as autoridades norueguesas, os serviços do Órgão de Fiscalização examinaram a possibilidade de identificar os custos adicionais de transporte com base nos dados estatísticos disponíveis. Os diferentes cálculos baseados em estatísticas existentes revelaram invariavelmente que a soma dos custos adicionais de transporte calculados para cada zona excedia amplamente as vantagens relacionadas com as taxas de imposição reduzidas.

Além disso, as autoridades norueguesas encomendaram um estudo sobre as relações entre os custos adicionais de transporte e as contribuições reduzidas para a Segurança Social nas zonas fiscais 2 a 5 relativamente a empresas específicas exportadoras e importadoras concorrentes nos sectores da indústria transformadora e extractiva.

O estudo abrangia uma amostra representativa de 36 empresas, que reflecte a estrutura actual das actividades industriais no sector da indústria transformadora nas zonas fiscais 2 a 5, de um total de 180 empresas deste tipo que empregam mais de 50 assalariados. O estudo dizia respeito aos produtos noruegueses típicos de exportação, tais como os metais (incluindo o alumínio e as ferro-ligas), a madeira e os produtos de madeira, o mobiliário, os têxteis, os produtos de plástico, os produtos e equipamentos de metal, os produtos de peixe transformados e os produtos das indústrias extractivas. Em contrapartida as empresas siderúrgicas e de construção naval foram excluídas do estudo.

O estudo revelou que, em termos globais, os custos adicionais de transporte excedem em muito as vantagens retiradas pelas empresas com a redução das contribuições para a Segurança Social. Para cada empresa abrangida pelo estudo, os custos adicionais de transporte excediam o cálculo das vantagens. A estimativa das vantagens decorrentes das taxas de imposição reduzidas foi avaliada segundo o método aplicado pelo consultor do Órgão de Fiscalização. O impacto de eventuais efeitos de transferência não foi tomado em consideração nos cálculos.

III. APRECIAÇÃO

1. Aplicabilidade do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE

O nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE prevê o seguinte:

«Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente acordo, na medida em que afectem as trocas comerciais entre as partes contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.».

A primeira questão a examinar consiste em saber se a redução das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social é considerada como um auxílio estatal que favoreça certas empresas ou certas produções. A noção de auxílio é bastante ampla, tal como resulta da redacção do nº 1 do artigo 61º («independentemente da forma que assumam»). Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia que a noção engloba simultaneamente as decisões que concedem recursos às empresas ou a outras pessoas e as decisões que lhes conferem vantagens (21). Muitos outros acórdãos do Tribunal de Justiça (22) e a prática administrativa da Comissão Europeia (23), permitem concluir que a noção de auxílio referida no nº 1 do artigo 61º não se limita às contribuições sob a forma de transferência de recursos tangíveis, mas abrange igualmente a redução ou a isenção dos encargos que o Estado impõe geralmente, incluindo os regimes de seguro de doença ou os encargos para a Segurança Social (24), sem qualquer pedido de compensação.

Uma das repercussões do regime de taxas de imposição reduzidas nas zonas fiscais 2 a 5 é que certas empresas, beneficiárias dessas taxas reduzidas, estão isentas de um encargo fiscal em relação às empresas que não podem beneficiar dessa redução. Esta medida é o resultado de uma legislação do Estado (Lov om folketrygd) e de decisões anuais aprovadas pelo Storting (Parlamento norueguês) que fixa anualmente as taxas das contribuições.

Uma medida como a presente, que favorece determinadas empresas através do orçamento do Estado, deve ser considerada um auxílio estatal, na medida em que as taxas de imposição reduzidas não se justificam nem pela natureza nem pela economia do sistema (25). Esta medida poder-se-ia justificar se, por exemplo, as taxas de imposição reduzidas tivessem ligadas aos direitos daí resultantes. Com efeito, o Órgão de Fiscalização verificou que as taxas reduzidas não prejudicam os direitos adquiridos ao abrigo do regime de seguro nacional.

Poder-se-á afirmar que as contribuições para a Segurança Social reduzidas podem ter efeito a nível do processo de formação dos salários e que as empresas não recebem todas as vantagens decorrentes das medidas em causa. A este respeito, o Órgão de Fiscalização salienta que as taxas reduzidas constituem um benefício óbvio. Os estudos referidos na parte II da presente decisão, confirmam que este benefício tem como consequência custos salariais mais baixos. Assim sendo, a observação segundo a qual, a longo prazo, os benefícios podem, até certo ponto, ser partilhados com os trabalhadores não altera o facto de que as empresas que gozam destes benefícios têm uma vantagem na acepção do nº 1 do artigo 61º

O nº 1 do artigo 61º proíbe as medidas que favoreçam certas empresas ou certas produções. O principal critério que permite distinguir uma medida que constitui um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º de uma medida económica geral não abrangida pela proibição é a eventual natureza selectiva de uma medida. O Órgão de Fiscalização considera que o critério da possibilidade de selecção se encontra preenchido, nomeadamente quando o efeito de uma medida consiste em favorecer as em presas localizadas em certas regiões, por oposição às empresas das outras regiões que não podem beneficiar da medida.

A disposição que prevê que as taxas de imposição reduzidas dependem do local de residência do trabalhador e não, tecnicamente, da localização geográfica da empresa deve ser analisada na perspectiva dos seus efeitos. O Órgão de Fiscalização considerou que, no que diz respeito às dimensões, à situação topográfica e geográfica da área abrangida pelas zonas fiscais 2 a 5, existe uma correlação muito estreita entre o local de implantação de uma empresa e a zona de residência permanente dos seus trabalhadores (ver quadro 3). Por conseguinte, o efeito do regime consiste em favorecer empresas específicas nomeadamente empresas que se situam nessas zonas, por forma a que, por regra, uma parte significativa dos seus trabalhadores tenha a sua residência permanente nas autarquias abrangidas pelas zonas fiscais 2 a 5. As empresas que podem beneficiar das taxas de imposição reduzidas são tipicamente empresas localizadas em circunscrições abrangidas pelas zonas fiscais 2 a 5, enquanto as empresas situadas na zona fiscal 1 não podem normalmente fazê-lo, ou apenas de forma muito limitada (ver quadro 3).

A proibição do nº 1 do artigo 61º, estende-se às medidas que falseiam ou ameaçam falsear a concorrência, na medida em que afectem as trocas comerciais entre as partes contratantes.

As empresas que beneficiam de taxas de imposição reduzidas para a Segurança Social dispõem de uma vantagem concorrencial estando isentas de uma parte da sua carga fiscal graças a medidas do Estado que contribuem directamente para reduzir os seus custos salariais e de produção e falseando assim a concorrência.

As taxas de imposição reduzidas das zonas 2 a 5 aplicam-se a todas as empresas que empregam pessoas residentes nessas zonas, incluindo a todas empresas que estão expostas à concorrência no EEE, ou seja, as empresas exportadoras e importadoras confrontadas com a concorrência dos produtores EEE de bens e de serviços. Convém sublinhar que as empresas (26) que beneficiam de taxas de imposição reduzidas nas zonas 2 a 5 se encontram claramente em concorrência com empresas da zona 1 ou de outros Estados do Espaço Económico Europeu, por exemplo, os produtores de alumínio, de ferro-ligas, de aço e as empresas do sector da construção naval, para apenas mencionar alguns, localizados na zona fiscal 2 a 5 ou na sua proximidade, beneficiando actualmente de custos salariais mais baixos devido à aplicação de taxas de imposição reduzidas nessas zonas. Comparando com uma situação em que essas taxas de imposição reduzidas não sejam aplicáveis, o auxílio reforça a posição dessas empresas relativamente aos seus concorrentes no EEE e afecta portanto o seu funcionamento. O Órgão de Fiscalização remete a este propósito para o acórdão do Tribunal de Justiça no processo 730/79, Philip Morris contra Comissão (27). Por conseguinte, o auxílio em causa falseia ou ameaça falsear a concorrência no EEE.

Em conformidade com o acórdão «Prestações familiares» (28), basta demonstrar que as empresas ou os produtos que beneficiam do auxílio estão em concorrência com outras empresas ou produtos noutros Estados do EEE para concluir que as trocas comerciais entre as partes contratantes são afectadas na acepção do nº 1 do artigo 61º Tal como já foi referido supra, trata-se da situação no presente caso. O facto de as taxas de imposição reduzidas se aplicarem igualmente a actividades económicas protegidas da concorrência internacional não elimina esse efeito. Além disso, o Órgão de Fiscalização não suscitou qualquer objecção contra a aplicação de taxas de imposição reduzidas a essas actividades.

Tendo em conta os argumentos apresentados anteriormente, o Órgão de Fiscalização é levado a concluir que as taxas de imposição reduzidas, aplicadas nas zonas 2 a 5, do regime norueguês de contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas por região, constituem um auxílio estatal na acepção do disposto no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE.

2. A resposta do Governo norueguês

Na sua resposta (29) à decisão do Órgão de Fiscalização de abrir um inquérito formal, as autoridades norueguesas sustentam que o regime de contribuições diferenciadas por região é abrangido pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE.

A sua descrição do regime de contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas corresponde à breve descrição do regime nacional de seguro social da Noruega (Folketrygden) apresentada na parte II da presente decisão. Além disso, alegam que as contribuições para a Segurança Social são igualmente diferenciadas nomeadamente para os assalariados, os independentes e os reformados. O Governo norueguês afirma, além disso, que se a taxa mais elevada (correspondente à zona 1) das contribuições das entidades patronais tivesse sido aplicada a todo o país, as receitas totais do Estado teriam aumentado cerca de 4,5 mil milhões de coroas norueguesas em 1994.

As autoridades norueguesas alegam a favor da sua tese um determinado número de argumentos e de fundamentos que o Órgão de Fiscalização resume, enumera e comenta seguidamente [alíneas a) a h)].

a) As autoridades norueguesas consideram que o regime de contribuição para a Segurança Social aplicável às entidades patronais faz parte integrante do regime fiscal e de transferência geral na Noruega e que este regime é uma medida fiscal geral não sendo abrangida nem pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE nem sequer do acordo, tendo em conta que este não abrange a fiscalidade;

ad a) O Órgão de Fiscalização reconhece que o Acordo EEE não prevê qualquer disposição relativa à harmonização dos regimes fiscais das partes contratantes. Todavia, é evidente que as partes contratantes não podem aplicar medidas de natureza fiscal que violem o acordo infringindo as regras relativas aos auxílios estatais ou a outras regras. O artigo 14º do Acordo EEE ilustra claramente este aspecto. Faz referência ao acórdão do Tribunal de Justiça Europeu no processo 57/86, Grécia contra Comissão, ponto 9 da fundamentação, tendo o Tribunal considerado que o exercício pelos Estados-membros dos seus poderes em matéria monetária não lhes permite adoptar medidas unilaterais proibidas pelo Tratado;

b) As autoridades norueguesas afirmam que um dos principais objectivos da política fiscal e de transferência norueguês consiste em criar condições de vida mais igualitárias, independentemente do local de residência. As contribuições diferenciadas para a Segurança Social constituem uma das medidas para atingir esse objectivo. Nesse contexto, faz-se referência a um regime exaustivo de transferência do Governo central para os municípios e à redução das taxas de imposição aplicáveis aos particulares na parte mais setentrional do país. Defendem que estas medidas e as contribuições diferenciadas das entidades patronais para a Segurança Social apresentam várias características a longo prazo, sendo os seus efeitos modulados pela economia de mercado, influenciando o comportamento dos intervenientes no mercado e, portanto, a formação dos salários. O Governo norueguês alega que a redução dos impostos sobre os rendimentos dos particulares aumentará, numa primeira fase, os rendimentos disponíveis dos assalariados mas, a longo prazo, esses benefícios serão partilhados com as entidades patronais através do processo de formação dos salários. Em termos análogos, as contribuições reduzidas das entidades patronais para a Segurança Social aumentarão primeiramente os benefícios das entidades patronais mas, a longo prazo, esses benefícios serão partilhados com os assalariados devido ao aumento dos salários. O Governo norueguês faz referência a um estudo recente (30), nos termos do qual uma parte substancial das reduções das contribuições para a Segurança Social são repercutidas nos assalariados através do aumento dos salários (efeitos de transferência). Concluem que as analogias funcionais entre vários aspectos do regime fiscal e de transferência evidenciam a necessidade de considerar o regime diferenciado de Segurança Social como fazendo parte do sistema fiscal e de transferência global destinado a realizar os objectivos referidos;

ad b) O Órgão de Fiscalização não contesta que o regime das taxas de imposição diferenciadas por região possa ser considerado como uma parte do regime fiscal e de transferência norueguês e que tenha por objectivo criar condições de vida mais igualitárias. Todavia, mesmo adoptando esta perspectiva, não pode deixar de se considerar que a diferenciação por região das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social constitui um regime fiscal específico por força do qual empresas contribuem para o financiamento do regime de Segurança Social e no âmbito do qual a redução das taxas favorece determinadas empresas em detrimento de outras, tal como se explicou no nº III.1. supra, e falseiam a concorrência e as trocas comerciais. O facto de que as disposições que estabelecem taxas de imposição diferenciadas por região façam parte de um regime geral não suprime a distorção da concorrência causada pela diferenciação regional. Por conseguinte, o argumento apresentado não é pertinente. Caso este fundamento fosse considerado pertinente e determinante, quase todas as medidas fiscais escapariam ao critério de selectividade referido no nº 1 do artigo 61º, pois essas medidas seriam normalmente abrangidas pelo regime fiscal geral. O carácter alegadamente fiscal do regime não pode ser considerado suficiente para o isentar da aplicação do artigo 61º do acordo (31). Além disso, mesmo se um dos objectivos do regime fiscal geral em vigor na Noruega consiste em promover a equiparação dos rendimentos, há que concluir, no entanto, que o regime envolve um auxílio estatal [ver ponto ad c) infra]. No que diz respeito aos efeitos de transferência, o Órgão de Fiscalização considera que é razoável admitir que uma parte da redução das taxas de imposição das entidades patronais para a Segurança Social se repercute nos salários sob a forma de salários mais elevados. Tal não altera, porém, o facto de que as empresas que beneficiam de redução de taxas de imposição gozam de uma vantagem em termos de custos e, portanto, de uma vantagem concorrencial em relação às empresas que não gozam desse benefício;

c) As autoridades norueguesas reconhecem que algumas normas fiscais podem ser contrárias às disposições relativas aos auxílios estatais, embora a política fiscal geral não seja abrangida pelo Acordo EEE. Fazem referência ao acórdão «Prestações familiares» (32), no qual o Tribunal de Justiça declarou que os encargos sociais reduzidos aplicados à indústria têxtil italiana eram derrogações à aplicação normal do regime geral de Segurança Social, «sem que essa isenção se justifique pela natureza ou a economia do sistema». Segundo as autoridades norueguesas, este acórdão estabelece o princípio nos termos do qual a aplicação dos critérios depende de uma apreciação do enquadramento económico e das circunstâncias do caso concreto e que, neste contexto, o objectivo da medida é um factor a tomar em consideração. Dado o regime fazer parte do regime fiscal norueguês e prosseguir, nomeadamente, os objectivos acima mencionados, as autoridades norueguesas afirmam que «estas considerações não são contrárias às disposições relativas aos auxílios estatais enunciadas no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE».

Tendo em conta que a diferenciação das taxas de imposição para a Segurança Social se baseia na residência dos assalariados e não no local de implantação da empresa, as autoridades norueguesas alegam que os assalariados das zonas onde as contribuições são reduzidas beneficiam de vantagens no mercado de trabalho que, combinadas com outras medidas fiscais e de transferência, estimulam o emprego regional e promovem a equiparação dos rendimentos. O Governo norueguês considera que sempre que uma medida tem um carácter geral e produz efeitos deste tipo, não pode ser considerada como um auxílio estatal na acepção do Acordo EEE;

ad c) A opinião das autoridades norueguesas nos termos da qual o objectivo de uma determinada medida política, por exemplo o reforço do emprego regional e a promoção da equiparação dos rendimentos, é um factor a ter em conta na aplicação do nº 1 do artigo 61º, não corresponde à jurisprudência consagrada. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou no acórdão «Prestações familiares» que o artigo 92º do Tratado CE (que corresponde ao artigo 61º do Acordo EEE) «não distingue as intervenções em causa de acordo com as suas acções ou os seus objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos» (33). O argumento das autoridades norueguesas não é, portanto, pertinente no que diz respeito à questão da aplicação do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, mas pode ser tido em consideração no contexto das isenções concedidas a título do nº 3 do artigo 61º do Acordo EEE;

d) As autoridades norueguesas afirmam que o regime das contribuições reduzidas para a Segurança Social se aplica automaticamente com base em critérios de elegibilidade objectivos, como a residência dos assalariados, não sendo excluída do regime nenhuma empresa. A aplicação do regime não está associada a qualquer limitação de tempo. As taxas reduzidas são aplicadas a um grande número de pessoas, calculado em 850 000 em 1995 de um total de cerca de 3 200 000 assalariados. Segundo as autoridades norueguesas, estes factores colocam em evidência a natureza geral do regime. Embora admitindo que as empresas tendem a implantar-se na zona onde reside a sua mão-de-obra, com a possibilidade de efectuar o seu transporte e, portanto, que as empresas situadas numa zona de contribuição elevada empregam pessoas residindo em zonas de contribuições reduzidas, é apresentada como um outro reflexo da natureza geral do regime. Na opinião do Governo norueguês esta diferenciação não pode ser considerada como favorecendo «certas empresas ou certas produções», tal como prevê o nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE;

ad d) O Órgão de Fiscalização não contesta as observações factuais, nos termos das quais o regime se aplica automaticamente segundo critérios objectivos, como a residência do assalariado. Todavia, o facto de o regime apresentar igualmente determinadas características técnicas como as referidas, não obsta a que se conclua que a diferenciação regional constitui um auxílio estatal. As taxas reduzidas nas zonas 2 a 5 implicam que certas empresas beneficiam de uma vantagem financeira concedida pelo Estado que falseia ou que ameaça falsear a concorrência entre empresas da região abrangidas pelo Acordo EEE. Os factos descritos pela Noruega não significam que tal vantagem concorrencial seja eliminada.

A disposição nos termos da qual as taxas reduzidas dependem da residência do assalariado deve ser examinada na perspectiva das suas consequências. O Órgão de Fiscalização considera que a situação de facto é clara: as entidades patronais estabelecidas na zona 1 que empregam a maior parte da mão-de-obra norueguesa têm geralmente poucas possibilidades de reduzir os custos de exploração associados aos salários empregando pessoas residentes nas zonas 2 a 5.

Em 1995, as taxas reduzidas nas zonas 2 a 5 eram aplicadas a 850 000 pessoas ou seja 26,5 % do total dos assalariados, enquanto que a taxa mais elevada aplicável na zona 1 correspondia a 73,5 % dos assalariados. O Órgão de Fiscalização considera que esta diferenciação não pode ser considerada uma medida geral, a qual exclui a aplicação do nº 1 do artigo 61º

A observação segundo a qual certas empresas das zonas de contribuição elevada podem empregar pessoas provenientes de zonas com taxas reduzidas não exclui que os beneficiários sejam essencialmente empresas situadas nas zonas 2 a 5 (quadro 3);

e) O Governo norueguês sublinha que as taxas reduzidas de contribuições para a Segurança Social na Noruega não podem ser consideradas taxas que se afastam de uma taxa aplicável em geral, como era o caso no processo «Prestações familiares». A legislação não prevê uma taxa uniforme com derrogações para certas regiões, mas um sistema constituído por cinco taxas com taxas específicas para cada região. O Governo norueguês insiste igualmente para o facto de o regime em causa não visar directamente indústrias exportadoras ou outras indústrias expostas à concorrência internacional. A maioria das indústrias exportadoras norueguesas situa-se em regiões centrais e a taxa nestas regiões (zona 1) foi aumentada de forma a manter as receitas do Estado quando a diferenciação regional foi introduzida em 1975. Uma vez mais, o Governo norueguês defende que as contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas por região não podem ser consideradas um auxílio destinado a «certas empresas ou certas produções»;

ad e) O facto de o regime ter por base um sistema de cinco taxas não altera as consequências da diferenciação, ou seja, as empresas situadas nas zonas 2 a 5, são geralmente submetidas a contribuições sociais inferiores às das empresas da zona 1. O argumento segundo o qual uma taxa uniforme não é definida nas disposições que estabelecem o regime, não exclui a aplicabilidade do nº 1 do artigo 61º Uma vez mais, são os efeitos da medida fiscal que são considerados determinantes;

As autoridades norueguesas parecem alegar que a situação apreciada no acórdão «Prestações familiares» não é comparável à do presente caso. Para o demonstrar, recorrem ao argumento segundo o qual, no processo «Prestações familiares», o auxílio visava unicamente as indústrias exportadoras, o que não se passa neste caso. As autoridades norueguesas, por conseguinte, parecem alegar que os princípios enunciados no acórdão «Prestações familiares» apenas seriam aplicáveis aos regimes de auxílios estatais destinados às empresas exportadoras. Todavia, na decisão do Tribunal de Justiça não existe qualquer fundamento para a posição defendida pela Noruega. Pelo contrário, resulta do ponto 19 da fundamentação do acórdão que o auxílio afectaria as trocas comerciais e seria portanto incompatível com o artigo 92º do Tratado CE na medida em que a indústria têxtil italiana estava em concorrência com as indústrias têxteis de outros Estados-membros e não apenas se a indústria têxtil italiana exportasse os seus produtos. Por conseguinte, o artigo 92º do Tratado CE teria sido aplicável mesmo se a indústria italiana não exportasse os seus produtos, mas estivesse apenas exposta à concorrência de produtos importados. O ponto 19 da fundamentação não sustenta de forma alguma o ponto de vista apresentado pelas autoridades norueguesas. Além disso, nenhuma outra conclusão do acórdão indica que os princípios enunciados pelo Tribunal de Justiça no mesmo acórdão tenham um alcance limitado, tal como sugerira a Noruega. Este processo é por conseguinte pertinente no presente caso;

f) O Governo norueguês chama igualmente à atenção para o facto de existirem actualmente vários regimes de contribuição diferenciada na União Europeia e faz referência, a este respeito, ao regime Maribel Quarter implementado na Bélgica e aprovado pela Comissão;

ad f) A existência eventual de outros regimes fiscais que, após exame, poderão igualmente implicar um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, não é uma razão válida para que o Órgão de Fiscalização não tome medidas relativamente ao presente caso;

Segundo as informações na posse do Órgão de Fiscalização (34), para aprovar o regime belga Maribel Quater, a Comissão Europeia apoiou-se na constatação que as contribuições reduzidas para a Segurança Social dos operários nas condições propostas pelo Governo belga não constituíam um auxílio estatal. A Comissão considerou que os efeitos deste regime não eram específicos pois o mesmo não favorecia certas empresas ou certas produções. O regime foi considerado uma medida geral aplicável a todas as empresas que empregavam operários (trabalhadores manuais);

g) As autoridades norueguesas fazem igualmente referência àquilo que consideram um paradoxo, ou seja, que as diferenças nas políticas económicas, e nomeadamente nos regimes fiscais dos países do EEE são aceitáveis enquanto que, tal como no presente caso, o Órgão de Fiscalização contesta a admissibilidade de diferenças de tributação no interior de um mesmo país. A Noruega considera que as taxas relativas a nível do país revestem uma importância menor aquando da avaliação da concorrência entre empresas de diferentes países do EEE. Seria sobretudo conveniente comparar as taxas absolutas aplicadas a empresas concorrentes a nível do EEE, ou todo um conjunto de impostos sobre as actividades comerciais. Seria relevante questionar se as reduções dos encargos concedidas às empresas das zonas 2 a 5 na Noruega serão sensivelmente inferiores às das empresas concorrentes noutros países do EEE. As autoridades norueguesas parecem declarar que as variações regionais de tributação no interior de um mesmo país, que se apoiam na autonomia orçamental das autoridades regionais, não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 61º;

ad g) Pretender harmonizar o conjunto dos factores que influencia os custos de produção das empresas nos diferentes Estados do EEE ultrapassaria o âmbito de aplicação do Acordo EEE. Tal como reconhecem as autoridades norueguesas, o mesmo se aplica para a fiscalidade. Por conseguinte, deve ser claramente afirmado que a comparação dos encargos fiscais absolutos aplicados às empresas concorrentes, sugerida pela Noruega, não é pertinente para determinar se um auxílio estatal é concedido em violação do nº 1 do artigo 61º

A questão de saber se medidas abrangidas pela autonomia orçamental regional no interior de um país são ou não incluídas no âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, deve ser examinada tendo em conta circunstâncias casuísticas. No caso concreto não está em causa qualquer medida deste tipo, pois as taxas diferenciadas são fixadas pela legislação do Estado;

h) Para que uma medida seja considerada um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, as trocas comerciais entre as partes contratantes devem ser prejudicadas. O Governo norueguês persiste em afirmar que o Órgão de Fiscalização não explicou, na sua decisão de abrir um processo de inquérito formal, a forma como essa condição foi cumprida no caso concreto;

ad h) Tal como indicou o Órgão de Fiscalização na sua decisão de abrir o processo de inquérito, o Instituto Norueguês de Estatística identificou cerca de 180 empresas exportadoras e importadoras concorrentes que empregam mais de 50 pessoas unicamente no sector da indústria transformadora (para além da siderurgia e da construção naval), que estão situadas nas zonas fiscais 2 a 5 e beneficiam, por essa razão, de taxas reduzidas. Além disso, o mesmo instituto publicou informações demonstrando que existem empresas da indústria transformadora e da indústria extractiva em todas as regiões norueguesas que exportam a sua produção (35) e que a parte da produção exportada aumentou (36) entre 1986 e 1994. Por conseguinte, é incontestável que as vantagens financeiras decorrentes das taxas reduzidas são susceptíveis de ter repercussões sobre as trocas entre as partes contratantes.

Uma última observação do Governo norueguês diz respeito ao facto de quando o Storting aceitou ratificar o Acordo EEE, uma condição importante consistia na manutenção do regime das contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas por região.

A este propósito o Órgão de Fiscalização observa que, quando o Parlamento norueguês consentiu em ratificar o Acordo EEE, aceitou a integralidade do acordo, incluindo as disposições relativas aos auxílios estatais e a disposição (artigo 6º do Acordo EEE) estipulando que os acórdãos pertinentes do Tribunal de Justiça são aplicáveis no que diz respeito à interpretação das disposições do acordo. Em especial, nem o Acordo EEE nem nenhum outro documento relativo à ratificação do mesmo acordo, contém disposições susceptíveis de limitar o alcance das regras sobre os auxílios estatais previstas no Acordo EEE relativamente ao regime norueguês de contribuições para a Segurança Social diferenciadas por região.

3. Aplicação das alíneas a) e c) do nº 3 do artigo 61º

3.1. Generalidades

O Órgão de Fiscalização não recebeu qualquer argumento ou informação durante o procedimento escrito que pudesse ter levado à alteração da posição que adoptou na sua decisão de 14 de Maio de 1997 no sentido de propor à Noruega medidas adequadas, ou seja que o regime enquanto tal, sem qualquer alteração, não pode ser susceptível de isenção na acepção do nº 2 ou nº 3 do artigo 61º do Acordo EEE.

O regime em causa é expressamente considerado como um instrumento de política regional pelas autoridades norueguesas. O Órgão de Fiscalização examinou a compatibilidade deste regime com as regras relativas ao auxílio regional que se baseia no nº 3, alíneas a) e c) do artigo 61º do Acordo EEE. O Órgão de Fiscalização examinou igualmente outras isenções a título dos nºs 2 e 3 do artigo 61º e não as considerou aplicáveis no caso concreto.

As taxas reduzidas nas zonas fiscais 2 a 5 têm um efeito directo sobre os custos de exploração das empresas, dado as taxas serem calculadas com base no salário bruto de cada assalariado. As taxas reduzidas não são associadas aos investimentos e não requerem qualquer contribuição do beneficiário. Qualquer auxílio deste tipo que tenha por efeito reduzir os custos salariais deve ser considerado como um auxílio ao funcionamento. Nas suas orientações relativas aos auxílios (37), o Órgão de Fiscalização da EFTA emitiu reservas de princípio no que diz respeito à compatibilidade de um auxílio ao funcionamento, ou seja, um auxílio que não está subordinado a um investimento de arranque ou à criação de empregos, com o funcionamento do Acordo EEE. Todavia, o Órgão de Fiscalização pode, como se verá mais adiante, considerar que uma determinada forma de auxílio ao funcionamento é compatível com o acordo.

3.2. Nº 3, alínea a) do artigo 61º

No ponto 28.1.5 das orientações relativas aos auxílios estatais, o Órgão de Fiscalização indicou que pode autorizar um auxílio ao funcionamento, a fim de ultrapassar inconvenientes específicos ou permanentes em determinadas circunstâncias e sob reserva de certas condições, quando se trate de um auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões elegíveis em termos da isenção referida no nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo EEE.

Todavia, quando o Órgão de Fiscalização adoptou a carta das regiões assistidas elegíveis para um auxílio ao investimento regional na Noruega (38), verificou que nenhuma região da Noruega era elegível para um auxílio regional a título do nº 3, alínea a), do artigo 61º do Acordo EEE.

O Órgão de Fiscalização, por conseguinte, é obrigado actualmente a basear a sua apreciação da compatibilidade das taxas reduzidas das contribuições sociais nas zonas fiscais 2 a 5 no nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo EEE.

3.3. Nº 3, alínea c) do artigo 61º

Determinar se uma medida de auxílio pode ou não ser objecto de uma isenção relativa à proibição geral de auxílios estatais referida no nº 1 do artigo 61º, em relação à derrogação prevista no nº 3, alínea c), do artigo 61º, implica avaliar em que medida o auxílio pode contribuir, no caso de um auxílio regional, para o desenvolvimento regional. Tal pressupõe, por sua vez, que a região apresente deficiências específicas que entravem o desenvolvimento regional que a medida pretende combater. Essas deficiências podem situar-se a nível dos rendimentos, da existência de desemprego estrutural ou da densidade populacional de uma determinada região, revestindo este último critério um interesse especial no caso concreto, tendo em conta a situação demográfica nessas regiões.

O nº 1 do ponto 28.2.3.1 das orientações relativas aos auxílios estatais, tem a seguinte redacção: «A fim de ter em conta problemas específicos de desenvolvimento regional atinentes à demografia, as regiões correspondentes à unidade geográfica de nível III da NUTS cuja densidade populacional seja inferior a 12,5 habitantes por quilómetro quadrado podem igualmente ser consideradas elegíveis para auxílios regionais a título da derrogação prevista no nº 3, alínea c), do artigo 61º».

Por conseguinte, será oportuno verificar se as zonas fiscais 2 a 5 podem ser classificadas como regiões abrangidas pelo nº 3, alínea c), do artigo 61º, aplicando o critério da densidade populacional.

As disposições do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais, aplicáveis aos auxílios ao transporte com finalidade regional, baseadas no nº 3, alínea c), do artigo 61º, constituem um conjunto de critérios que garantem que esse auxílio ao funcionamento é justificado porque compensa certas deficiências específicas dos países nórdicos, nomeadamente os sobrecustos decorrentes das distâncias muito longas e das condições climáticas difíceis.

O Órgão de Fiscalização examinou em que medida um auxílio ao funcionamento, sob a forma de contribuições reduzidas para a Segurança Social, se poderá justificar como uma compensação indirecta aos custos adicionais de transporte (auxílio indirecto aos transportes) para as empresas de produção.

Os critérios definidos no ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais podem ser classificados nas grandes categorias seguintes: i) regiões elegíveis para auxílios ao transporte com finalidade regional; ii) compensação de custos adicionais de transporte e iii) condições associadas a certas actividades.

3.4. Regiões elegíveis para auxílios ao transporte com finalidade regional

O primeiro travessão do nº 2 do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais prevê que os auxílios ao transporte com finalidade regional «. . . só podem ser concedidos a empresas situadas em zonas elegíveis para auxílios estatais com finalidade regional com base no novo critério da fraca densidade populacional.»

Nove regiões (nível III da NUTS) das dezanove regiões norueguesas respeitam o critério da densidade populacional com uma densidade inferior a 12,5 habitantes/km², numa primeira fase da análise. Estas regiões representam 31 % da população, enquanto que as zonas fiscais 2 a 5 cobrem 27 % da população.

Quatro das nove regiões são inteiramente cobertas pelas zonas fiscais reduzidas [Sogn og Fjordane (zona 2), Nordland (zona 4), Troms (zonas 4 e 5) e Finnmark (zona 5)]. Em cinco das nove regiões (Nord-Trøndelag, Aust-Agder, Telemark, Oppland e Hedmark), apenas certas partes são cobertas pelas zonas fiscais 2 a 4. As partes destas regiões que beneficiam de taxas reduzidas têm uma fraca densidade populacional. Em todos os casos, têm uma densidade populacional sensivelmente inferior a 12,5 habitantes/km².

Das dez regiões restantes que não satisfazem inteiramente o critério da densidade populacional, seis (Buskerud, Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag) são parcialmente cobertas pelas zonas fiscais 2 a 3. Estas partes têm igualmente uma densidade populacional relativamente fraca, com uma densidade inferior a 12,5 habitantes/km². Quatro regiões estão inteiramente situadas no interior da zona fiscal 1.

Em conformidade com o nº 2 do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais, para que uma região seja elegível para um auxílio ao transporte com finalidade regional, deve ter a autorização do Órgão de Fiscalização. Este baseará a sua avaliação das regiões elegíveis para um auxílio ao transporte nos princípios enunciados no anexo I dessa decisão.

À semelhança do presente caso, o Órgão de Fiscalização considerou que se as autoridades norueguesas, após terem sido informadas da sua decisão, notificam uma região elegível para um auxílio ao transporte, o conjunto das regiões de Finnmark, Troms, Nordland e Sogn og Fjordane e as partes de Nord-Trøndelag que são abrangidas pelas zonas fiscais 2 a 4, podem ser consideradas como admitidas a beneficiar de um auxílio ao transporte. Todavia, à luz das informações até agora recebidas, o Órgão de Fiscalização não está convencido que auxílio ao transporte se justifique relativamente a todas as regiões actualmente cobertas pela zona fiscal 2 nas regiões de Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal e Hedmark. Tal é válido, nomeadamente, para as partes das regiões que não são, em princípio, limítrofes de outras regiões da zona fiscal 2, ou seja as que estão situadas junto das grandes cidades ou as que parecem não necessitar de compensação permanente para garantir o seu desenvolvimento regional.

3.5. Compensação relativa aos custos adicionais de transporte

Os segundo a quinto travessões do nº 2 do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais estabelecem que:

- os auxílios apenas podem destinar-se a compensar os sobrecustos de transporte. O Estado da EFTA em causa deve justificar a necessidade de compensação através de critérios objectivos. Em caso algum pode ocorrer uma sobrecompensação dos custos. Para o efeito, deverá ser tomada em consideração a cumulação entre os diferentes regimes de auxílio aos transportes, e nomeadamente o disposto nos artigos 49º e 51º do Acordo EEE,

- os auxílios apenas podem respeitar aos sobrecustos de transportes ocasionados pelos movimentos de mercadorias no interior das fronteiras nacionais do país em causa. Por outras palavras, estes auxílios nunca poderão constituir auxílios à exportação,

- os auxílios devem ser objectivamente quantificáveis ex ante com base num rácio «auxílio por quilómetro percorrido» ou com base num rácio «auxílio por unidade de peso» e deverão ser objecto de um relatório anual elaborado com base nomeadamente nos referidos rácios,

- a estimativa do sobrecusto deverá ter por base o meio de transporte mais económico e a via mais directa entre o local de produção/transformação e os pontos de escoamento comerciais.

No que diz respeito ao nível da compensação indirecta para os sobrecustos de transporte decorrente do regime de taxas de imposição reduzidas nas zonas fiscais 2 a 5, a Noruega apresentou um estudo pormenorizado dos custos adicionais de transporte de 36 empresas exportadoras e importadoras concorrentes, nos termos do qual nenhuma das empresas beneficiou de vantagens sob a forma de redução dos encargos sociais que ultrapassem os seus sobrecustos de transporte. Estas observações são, além disso, apoiadas por cálculos a um nível mais global que se baseiam em várias fontes estatísticas.

O Órgão de Fiscalização observa que a amostra das empresas, apresentada no estudo dos sobrecustos de transporte de empresas específicas, reflecte a estrutura dos principais exportadores noruegueses de produtos manufacturados. O Órgão de Fiscalização considera que essa amostragem engloba uma selecção representativa de empresas nas zonas de contribuição pertinentes. O estudo cobre nomeadamente uma amostra de fabricantes de produtos grandes consumidores de energia, como o alumínio e as ferro-ligas, estabelecidos perto da zona costeira. O Órgão de Fiscalização observa igualmente que o sector da construção naval e a produção de aço CECA e não CECA, que são regulamentados por regras sectoriais específicas, não foram incluídos no estudo referido.

Os benefícios calculados da redução das contribuições salariais são calculados com base na diferença entre as contribuições sociais efectivamente pagas e as que deveriam ter sido pagas se a taxa de imposição da zona 1 tivesse sido aplicada em todo o país. O impacto de eventuais efeitos de transferência não foi tido em conta.

As informações obtidas pelo Órgão de Fiscalização não sugerem que os regimes noruegueses de auxílio aos transportes, cobertos pelos artigos 49º e 51º do Acordo EEE, contenham elementos de compensação superior aos montantes que podem ser afectados aos reembolsos da cobrança das obrigações de serviço público. O Órgão de Fiscalização não considerou necessário, por conseguinte, ajustar os cálculos dos sobrecustos de transporte tendo em conta as repercussões eventuais destes regimes, nomeadamente, sobre o preço dos transportes.

Neste contexto, o Órgão de Fiscalização admite que a indústria transformadora que não esteja incluída nos sectores excluídos do referido estudo, e localizada nas zonas fiscais 2 a 5, deve suportar custos adicionais de transporte e que estes sobrecustos não são devidamente compensados através das vantagens pecuniárias associadas às taxas reduzidas das contribuições para a Segurança Social nessas zonas.

Apenas os custos do transporte no interior das fronteiras nacionais foram tidas em conta nos cálculos. O Órgão de Fiscalização notou que os sectores habitualmente orientados para a exportação na economia norueguesa são correctamente abrangidos nos estudos e nos cálculos referidos. Além disso, tendo em conta que as taxas reduzidas se aplicam ao conjunto dos sectores da economia, com excepção da administração central, bem como ao conjunto das empresas, qualquer que seja a sua actividade, o Órgão de Fiscalização não considera que as taxas reduzidas tenham por objectivo a promoção das empresas exportadoras. Por conseguinte, concluiu que as taxas reduzidas de imposição nas zonas fiscais 2 a 5 não constituem um auxílio à exportação (39).

As estimativas apresentadas no estudo revelam que o auxílio é previamente quantificável em termos objectivos. No que diz respeito aos custos de transporte das empresas examinadas, o facto de que estas tenham sido obrigadas a assumir por si só os seus custos de transporte tem por efeito que estivessem economicamente motivadas para reduzir estes custos ao mínimo, optando por itinerários mais curtos e modos de transporte menos onerosos.

Neste contexto, o Órgão de Fiscalização considerou que as informações fornecidas pela Noruega sobre os rácios entre os custos adicionais de transporte da indústria transformadora e as vantagens decorrentes das taxas reduzidas não indicam a necessidade de proceder a um ajustamento geral através da compensação indirecta dos custos adicionais de transporte nas zonas fiscais 2 a 5. Assim, não se recomenda uma redução geral do nível actual de compensação indirecta para os custos adicionais de transporte.

Em conformidade com os requisitos das orientações relativas aos auxílios estatais (nº 2 do ponto 28.2.3.2), uma série de indicadores reflectindo o auxílio por quilómetro percorrido ou um rácio de auxílio por unidade de peso deve figurar entre as obrigações anuais de transferência, a fim de respeitar os critérios de concessão de um auxílio ao transporte com finalidade regional.

As regras relativas aos auxílios ao transporte prevêem que: «Os novos regimes de auxílio aos transportes devem ser limitados no tempo e não poderão em caso algum ser mais favoráveis que os regimes existentes no Estado EFTA em causa». Tal pressupõe que o Órgão de Fiscalização não está disposto a aceitar a observação de custos adicionais de transporte relativamente elevados como argumento para aumentar a diferença entre as taxas de imposição, para introduzir novas medidas que impliquem um aumento da compensação dos custos adicionais de transporte ou para alargar a zona em que uma compensação indirecta para os custos adicionais de transporte seja concedida sob a forma de uma redução das taxas de contribuição para a Segurança Social.

3.6. Condições associadas a certas actividades

3.6.1. Empresas sem implantação alternativa

O sexto travessão do nº 2 do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais estabelece que: «São excluídos do benefício dos auxílios ao transporte, os produtos das empresas que não tenham qualquer alternativa em termos de localização (produtos das indústrias extractivas, centrais energéticas hidráulicas, etc.).».

Esta disposição deve ser analisada na perspectiva das regras já citadas no nº 3.5 supra, nomeadamente a que prevê que um auxílio deve ser justificado através de critérios objectivos.

Uma região remota, extremamente rica num recurso natural comercialmente explorável, deve ser considerada como uma força e não como uma insuficiência da região, mesmo que possa manifestar outros problemas a nível do seu desenvolvimento industrial geral. Tratando-se de actividades baseadas na exploração de um recurso natural, os custos de transporte não deverão necessariamente ser subsidiados, tendo em conta que as vantagens do recurso podem ultrapassar os custos de transporte e a transferência da produção para locais de implantação onde os custos de transporte sejam menores pode estar excluída por definição.

As actividades a ter em consideração são as seguintes: i) produção e distribuição de electricidade, ii) extracção de petróleo bruto e de gás - serviços anexos, e iii) extracção de minérios.

Produção e distribuição de electricidade

Resulta da redacção do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais que «São excluídos do benefício dos auxílios a . . . transferência (aqui sublinhado) dos produtos das . . . (. . . centrais hidroeléctricas . . .»). A razão pela qual este critério foi introduzido nas regras relativas à concessão de auxílios ao transporte é que o sector eléctrico no seu conjunto deve ser considerado como dependente de um recurso natural. O Órgão de Fiscalização considerou que a necessidade de um auxílio ao transporte com finalidade regional não era evidente, que tal auxílio não contribuía de forma significativa para o desenvolvimento regional e que, além disso, existe um risco distinto de efeitos de arrastamento sobre outras indústrias viradas para a exportação. O Órgão de Fiscalização não considerou que os custos de transporte suportados pelo sector de distribuição da electricidade (provavelmente na sua maior parte uma perda de energia) podiam ser associados às insuficiêncais que podem ser ultrapassadas deslocando determinadas actividades (por exemplo os centros de controlo) para zonas mais centrais. Por estas razões, o Órgão de Fiscalização concluiu que o sector NACE 40.1 (Produção e distribuição de electricidade) não podia ser autorizado a beneficiar das taxas reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2 a 5.

Actividades associadas à extracção do petróleo bruto e de gás natural e serviços anexos

O Órgão de Fiscalização considerou que as actividades relativas à extracção de petróleo bruto e de gás natural deveriam ser excluídas das vantagens associadas às medidas em causa. O parecer do Órgão de Fiscalização baseia-se não só em considerações relativas às decisões de implantação mas, sobretudo, que este sector é extremamente rentável e não tem portanto qualquer necessidade de auxílio ao transporte com finalidade regional. Por conseguinte, não preenche o requisito implícito do nº 3, alínea c), do artigo 61º, e especifica critérios sobre o auxílio aos transportes, ou seja, «o Estado em causa da EFTA deverá justificar a necessidade dessa compensação através de critérios objectivos». Um auxílio ao funcionamento a favor da extracção de petróleo bruto e de gás não se justifica, assim, no âmbito do desenvolvimento regional. As autoridades norueguesas devem zelar para que o sector NACE 11.10 (Extracção de petróleo bruto e de gás) e o sector NACE 11.20 (Actividades dos serviços relacionados com a extracção de petróleo e gás, excepto a prospecção) não beneficiem de taxas reduzidas aplicadas nas zonas de imposição fiscal 2 a 5.

Extracção de minérios

A indústria de extracção de minérios compreende vários segmentos e a disponibilidade dos recursos é específica a cada um deles. Esta indústria pode portanto dividir-se em i) extracção de minérios metálicos, ii) extracção de minerais industriais, iii) extracção de pedras, e iv) areias e agregados.

Esta indústria caracteriza-se pela extracção de recursos naturais. As actividades industriais deste sector estão portanto associadas a jazidas geologicamente determinadas de minerais que estão necessariamente ligadas a uma zona geográfica.

A disponibilidade dos recursos minerais influencia as decisões de investimento para desenvolver actividades extractivas num dado local. A extracção de um recurso caracterizado por pequenas reservas e alguns filões conhecidos será preterida relativamente a um dado local com vários filões e reservas importantes. Por conseguinte, há casos em que uma empresa dedicada à extracção de certos recursos naturais tem, em princípio, liberdade de escolher a sua localização, pois a sua produção tem por base reservas importantes repartidas por uma vasta zona. O Órgão de Fiscalização admite, portanto, que o sector de extracção mineira englobe igualmente empresas confrontadas com a dificuldade em escolher o seu local de implantação, à semelhança de outras empresas industriais.

O Órgão de Fiscalização considera a extracção de minérios metálicos uma actividade geograficamente concentrada, dependente de reservas naturais limitadas. A mesma conclusão é aplicável à exploração dos minerais industriais nefelina-sienite (HS 2529.3000) e olivina (HS 2517.49100).

O Órgão de Fiscalização conclui assim que as empresas que se ocupam da extracção de minérios metálicos (NACE 13), e/ou de actividades ligadas à extracção dos minerais industriais nefelina-sienite (HS 2529.3000) e olivina (HS 2517.49100), não deverão poder beneficiar de taxas reduzidas aplicadas nas zonas de imposição fiscal 2 a 5.

O Órgão de Fiscalização está plenamente ciente que determinadas empresas da indústria de extracção norueguesa têm tido dificuldades de ordem financeira. Está disposta a examinar, após notificação e apreciação individual, a questão de saber se essas empresas, com o fundamento de que se encontram numa situação de recuperação económica ou de reestruturação, serão elegíveis para um auxílio que se justifique nomeadamente por razões de índole social.

Com base nas informações geológicas fornecidas pelas autoridades norueguesas e nos argumentos acima referidos relativos à extracção de minérios presentes em quantidades abundantes, o Órgão de Fiscalização considerou que não se justificava impedir os minerais industriais, com excepção da nefelina-sienite e olivina, de beneficiarem eventualmente de taxas reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2 a 5. Para deduzir esta conclusão, o Órgão de Fiscalização teve em consideração o facto de as actividades em causa assumirem frequentemente um carácter local e terem uma incidência significativa sobre empresas de dimensão relativamente pequena. Foi igualmente tido em conta, no caso dos minerais industriais, o facto de a transformação local de minerais industriais a partir do seu estado bruto ser susceptível de contribuir para o emprego e o desenvolvimento regional. As actividades de extracção de pedra, de areias e agregados dependem geralmente da extracção de recursos minerais abundantes. Estas actividades não são, portanto, consideradas relacionadas com um determinado local.

3.6.2. Indústrias abrangidas por regras sectoriais específicas

O sétimo travessão do nº 2 do ponto 28.2.3.2 das orientações relativas aos auxílios estatais prevê que os auxílios aos transportes concedidos a favor das empresas que pertencem a sectores considerados sensíveis pelo Órgão de Fiscalização da EFTA (automóvel, têxtil, fibras sintéticas, sector CECA e sector siderúrgico não abrangido pelo Tratado CECA) estão sujeitos às orientações sectoriais em vigor e devem, em especial, respeitar as obrigações específicas em matéria de notificação previstas nos capítulos relevantes das presentes regras aplicáveis aos auxílios estatais ou no acto referido no ponto 1.A do anexo XV do Acordo EEE (40).

Além disso, são aplicáveis regras específicas à construção naval. Os regimes actualmente em vigor na Noruega respeitantes aos auxílios aos estaleiros de construção naval prevêem um auxílio à produção concedido com base num contrato equivalente a 7 % do seu valor antes da concessão do auxílio para a construção de embarcações cujo valor contratual exceda 10 milhões de ecus, e equivalente a 3,5 % do valor contratual para as embarcações com valor inferior a 10 milhões de ecus, bem como para importantes transformações a efectuar numa embarcação. As autoridades norueguesas não forneceram qualquer informação no sentido de a construção naval norueguesa ter problemas permanentes susceptíveis de serem compensados através de auxílios ao transporte com finalidade regional, tal como não apresentaram qualquer informação sobre os custos adicionais de transporte destas empresas ou sobre o volume de auxílio concedido sob a forma de contribuições reduzidas para a Segurança Social relativamente aos níveis admissíveis de auxílio ao funcionamento para a construção naval. O Órgão de Fiscalização conclui que as empresas abrangidas pelo acto referido no ponto 1.B do anexo XV do Acordo EEE (Directiva 90/684/CEE do Conselho relativa aos auxílios à construção naval), qualquer que seja o seu local de implantação, não devem beneficiar de taxas reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2 a 5.

Em conformidade com o acto referido no ponto 1.A do anexo XV do Acordo EEE (Decisão nº 2496/96/CECA da Comissão) relativa aos auxílios à siderurgia, não é autorizado qualquer auxílio ao funcionamento, com excepção dos casos de encerramento de instalações. Por conseguinte, os produtores do sector CECA, independentemente do seu local de implantação, não devem beneficiar das taxas reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2 a 5.

No que diz respeito ao sector siderúrgico não abrangido pelo Tratado CECA, as condições específicas de notificação enunciadas nas regras sectoriais apenas se aplicam à produção de tubos sem soldadura e de grandes tubos soldados (Ø > 406,4 mm). No que diz respeito à indústria têxtil, não é aplicável qualquer exigência de notificação específica. Os auxílios à indústria das fibras sintéticas não são abrangidos pelas condições especiais de notificação enunciadas nas regras sectoriais caso as fibras sintéticas tenham apenas uma existência transitória enquanto aguardam a sua entrada no ciclo de fabrico de cordas, de redes de pesca ou de outros produtos não tecidos. Os auxílios à produção automóvel ou aos acessórios automóveis não são abrangidos pelas regras específicas relativas aos auxílios à indústria automóvel, a não ser que esses auxílios sejam concedidos a construtores automóveis ou às suas filiais ou para o fabrico de peças ou de acessórios com licença ou patente de um construtor automóvel.

A regra de minimis é aplicável desde que o benefício previsto de taxas reduzidas de contribuição para a Segurança Social de determinada empresa associada à produção automóvel, ao fabrico de produtos excluídos do sector CECA ou de fibras sintéticas não exceda 100 000 ecus em três anos. No que diz respeito às actividades destes sectores submetidos à exigência de notificação, cada caso de auxílio ao transporte eventual para estas actividades deverá ser notificado separadamente e examinado individualmente à luz das regras sectoriais pertinentes.

De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades norueguesas, não existe aparentemente neste momento qualquer empresa a fabricar produtos abrangidos pelo âmbito de aplicação das condições específicas de notificação a título das regras relativas aos auxílios à siderurgia fora do sector CECA. Quanto às indústrias das fibras sintéticas e da construção automóvel, actualmente nenhuma produção é abrangida pelas regras sectoriais aplicáveis a estas indústrias. Por esta razão, o Órgão de Fiscalização considera que a aplicação de condições específicas de notificação é aceitável para estes sectores e solicita às autoridades norueguesas que se comprometam a notificar-lhe no futuro todos os beneficiários de taxas reduzidas submetidos às regras referidas. Além disso, essas notificações devem ser acompanhadas de relatórios anuais que indiquem, nomeadamente, em rubricas separadas, uma previsão das compensações indirectas dos custos adicionais de transporte sob a forma de contribuições para a Segurança Social reduzidas e/ou qualquer auxílio directo ao transporte recebido pelas empresas.

3.7. Os sectores de serviços e actividades não pertencentes às indústrias transformadoras

O Órgão de Fiscalização estudou a compatibilidade das taxas reduzidas de contribuição para a Segurança Social nas zonas fiscais 2 a 5 à luz do nº 3, alínea c), do artigo 61º relativamente aos sectores que não produzem bens, ou seja, os sectores dos serviços e as das actividades que não sejam indústrias transformadoras, como é o caso do sector da construção.

As regras aplicáveis aos auxílios ao transporte com finalidade regional são estabelecidas de forma a serem aplicadas principalmente às empresas que produzem bens e estão portanto menos adaptadas à avaliação do Órgão de Fiscalização quanto à compatibilidade das medidas consideradas, nomeadamente em relação aos sectores dos serviços.

O Órgão de Fiscalização adoptou, por conseguinte, uma interpretação mais ampla da aplicação do nº 3, alínea c), do artigo 61º Tomou nomeadamente em consideração o impacto de uma redução dos encargos sociais sobre o emprego e avaliou os efeitos das taxas reduzidas consideradas em relação aos efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais em determinados sectores dos serviços.

Um exame sistemático da situação dos custos de transporte nos sectores dos serviços não se encontra disponível. Contudo, é evidente que determinados segmentos deste sector de actividade devem fazer face a custos de transporte consideráveis e são portanto susceptíveis de ser afectados negativamente por custos adicionais de transporte, da mesma forma que os sectores de produção. Os custos médios de transporte no segmento de comércio por grosso foram avaliados em cerca de 5 % do volume de negócios (41), enquanto que os custos médios de transporte do sector do comércio por grosso e do comércio a retalho são globalmente calculados em 33 % do valor acrescentado (42).

O Órgão de Fiscalização reconhece que, na maioria dos sectores dos serviços implantados em regiões susceptíveis de serem elegíveis para um auxílio ao transporte com finalidade regional, as empresas podem ser afectadas negativamente, de forma directa ou indirecta, pelas longas distâncias até aos mercados de escoamento ou pelas longas distâncias das comunicações intra-regionais. As condições climáticas difíceis são um factor qualitativo suplementar que pode acrescer às despesas de exploração dos operadores económicos igualmente nos sectores dos serviços.

O Órgão de Fiscalização reconhece que os encargos sociais reduzidos nas zonas fiscais 2 a 5 contribuem para melhorar o emprego diminuindo os custos salariais nestas regiões.

Em termos de promoção do emprego, os encargos sociais reduzidos só podem ser verdadeiramente eficazes se abrangerem igualmente sectores menos expostos à concorrência internacional. A Comissão Europeia tinha identificado alguns destes sectores na sua comunicação «Uma estratégia europeia de incentivo às iniciativas locais de desenvolvimento e de emprego» (43).

As medidas destinadas a reduzir os encargos sociais nos sectores referidos oferecem uma dupla vantagem. Por um lado, os seus efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais no EEE são frequentemente fracos, ou mesmo inexistentes e, por outro, o seu potencial em termos de criação de emprego é elevado (44). O Órgão de Fiscalização pode, portanto, normalmente adoptar uma atitude favorável em relação a estas iniciativas na medida em que estas sejam abrangidas pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE. Tal é especialmente evidente para os serviços locais. Mas há outros, como os nichos de mercado ou os subsectores em pleno crescimento, que proporcionam perspectivas de criação de emprego e em relação aos quais o Órgão de Fiscalização será mais favorável desde que não falseiem a concorrência em medida contrária ao interesse comum.

Cerca de 65 % dos benefícios estimados associados à redução das contribuições para a Segurança Social abrangem sectores cuja exposição às trocas é relativamente limitada ou sectores aos quais o artigo 61º do Acordo EEE não se aplica integralmente, nomeadamente o sector público, a construção, o comércio por grosso e a retalho, a restauração e a hotelaria e outros serviços colectivos individuais (ver quadro 2). O Órgão de Fiscalização assinalou a interpretação dada pela Comissão Europeia ao nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE no seu «Enquadramento dos auxílios estatais às empresas nos bairros urbanos desfavorecidos» (45) e na sua comunicação sobre o «Controlo dos auxílios estatais e redução do custo de trabalho» (46). Neste contexto, as taxas são aplicáveis às actividades (47) que contribuem para reforçar o nível do emprego nas zonas fiscais 2 a 5.

A densidade populacional muito fraca observada na maior parte do território coberto pelas zonas fiscais 2 a 5 e a configuração da instalação demográfica revelam que esta região não comporta centros urbanos com mais de 50 000 habitantes e que a sua maioria está repartida por um vasto território, onde os centros habitados não contam mais de 5 000 pessoas. Estas observações permitem considerar que as empresas de serviços implantadas nas zonas fiscais 2 a 5 têm possibilidades de expansão limitadas e que as suas actividades são essencialmente viradas para os mercados locais. Além disso, o Órgão de Fiscalização tomou em conta o facto de a configuração do povoamento, tanto do lado norueguês da fronteira como nas regiões limítrofes da Suécia e da Finlândia, indicar que as taxas reduzidas não são susceptíveis de ter um efeito significativo sobre as trocas transfronteiras de serviços entre os países nórdicos.

Por último, o Órgão de Fiscalização teve em conta a regra de minimis enunciada no capítulo 12 das orientações relativas aos auxílios estatais, adoptadas pelo Órgão de Fiscalização em 15 de Maio de 1996, para se pronunciar sobre as taxas reduzidas. O Órgão de Fiscalização fixou o montante do auxílio em 100 000 ecus por empresa durante um período de três anos, limite abaixo do qual o nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE não é aplicável por falta de impacto significativo sobre as trocas entre as partes contratantes.

Neste contexto, o Órgão de Fiscalização considerou que, no que diz respeito às actividades de serviços e às indústrias não transformadoras com excepção das acima referidas, e na medida em que sejam abrangidas pelo nº 1 do artigo 61º, as taxas reduzidas são justificadas como auxílios ao desenvolvimento com finalidade regional com base no nº 3, alínea c), do artigo 61º desde que essas taxas reduzidas sejam limitadas a uma região reconhecida pelo Órgão de Fiscalização com direito a beneficiar de uma compensação indirecta por custos adicionais de transporte.

O Órgão de Fiscalização considerou, todavia, que as taxas reduzidas das zonas fiscais 2 a 5 não podem ser aplicadas aos seguintes serviços: serviços financeiros, o transporte e as telecomunicações.

No que diz respeito às actividades de transporte, o Órgão de Fiscalização teve em conta o facto de existir uma concorrência entre os transportadores rodoviários de diferentes Estados da EFTA, nomeadamente nos transportes transfronteiras. O Órgão de Fiscalização considerou que existe um risco que as vantagens associadas às taxas reduzidas produzam efeitos de arrastamento de outros sectores, caso sejam concedidas a empresas que se ocupam do transporte rodoviário transfronteira. Além disso, determinadas empresas de transporte rodoviário situadas nas zonas fiscais 2 a 5 podem, com efeito, exercer parte importante das suas actividades fora das regiões com insuficiências permanentes, ou seja, em circunstâncias em que a concessão de um auxílio ao transporte com finalidade regional não se justifique. O Órgão de Fiscalização conclui que as empresas que empregam mais de 50 assalariados (o limite máximo fixado para as pequenas empresas nas orientações relativas aos auxílios estatais), e que desenvolvam actividades classificadas como transporte rodoviário de mercadorias (NACE 60.24) não são admitidas a beneficiar de taxas reduzidas aplicadas nas zonas fiscais 2 a 5.

O Órgão de Fiscalização considera que o mesmo se aplica às empresas do sector das telecomunicações (NACE 64.20) e às empresas com sucursais no estrangeiro ou que desenvolvam actividades transfronteira nos sectores classificados como de intermediação financeira (NACE 65), seguros e fundos de pensão (NACE 66) e auxiliares de intermediação financeira e de seguros (NACE 67). A este respeito, a posição do Órgão de Fiscalização é em parte motivado pelo facto de o Acordo EEE estabelecer disposições específicas destinadas a promover as trocas e as concorrências nestes sectores e, mais em geral, que a introdução das tecnologias da informação mais recentes implica que as actividades de serviços mencionadas não podem ser consideradas prejudicadas de forma permanente pelas longas distâncias e as condições climáticas difíceis a não ser numa medida bastante reduzida. O Órgão de Fiscalização admite, todavia, que as sucursais situadas nas zonas fiscais 2 a 5 sejam admitidas a beneficiar de taxas reduzidas nessas zonas desde que só forneçam serviços a nível local.

3.8. Redução das contribuições sociais pagas pelas empresas implantadas na zona fiscal 1

Tal como resulta do quadro 3, a maioria dos benefícios induzidos pela redução das contribuições para a Segurança Social pagas pelas empresas situadas numa zona de fraca imposição fiscal, abrange os assalariados residentes na mesma zona de tributação. Contudo, se uma empresa da zona 1 emprega pessoas residentes nas zonas fiscais 2 a 5, a empresa em questão beneficiará da redução dos seus encargos fiscais.

É razoável pressupor que uma parte considerável desses benefícios são canalizados para as entidades patronais que trabalham em sectores onde os efeitos sobre as trocas e a concorrência internacional são pouco significativos, como o sector dos serviços e da construção.

Além disso, o número de assalariados residentes numa zona de tributação diferente da zona fiscal da empresa representa normalmente apenas uma pequena fracção do número total dos assalariados da empresa.

Tendo este facto em consideração e na perspectiva da regra de minimis, o Órgão de Fiscalização não encontrou nenhum argumento para contrariar a possibilidade de as contribuições sociais reduzidas poderem favorecer determinadas empresas. Decorre das considerações acima apresentadas que o Órgão de Fiscalização decidiu não suscitar objecções contra o facto de as contribuições das entidades patronais para a Segurança Social serem determinadas em função do domicílio de cada assalariado.

3.9. Cumulação dos auxílios

Algumas circunscrições total ou parcialmente englobadas nas zonas fiscais 2 a 5 administram regimes de auxílio directo aos transportes (48). Tal implica que é possível que determinadas empresas possam procurar beneficiar simultaneamente da redução das taxas consideradas e de auxílios directos emanados das autoridades locais, a fim de compensar os custos de transporte documentados. As autoridades norueguesas devem, portanto, introduzir regras específicas que assegurem que não haverá uma sobrecompensação devida ao cúmulo dos auxílios ao transporte com finalidade regional provenientes de fontes diferentes.

3.10. Relatórios anuais e reexames periódicos

O Órgão de Fiscalização tem por política estabelecida solicitar relatórios anuais do conjunto dos regimes de auxílio existentes nos Estados-membros da EFTA, a fim de preencher a sua obrigação nos termos da qual o conjunto destes regimes deve ser submetido a um controlo constante da sua compatibilidade com o artigo 61º

Um regime baseado em regras relativas aos auxílios ao transporte com finalidade regional requer a apresentação de relatórios anuais pormenorizados em conformidade com o modelo apresentado no anexo III das orientações relativas aos auxílios estatais. O primeiro relatório deve ser apresentado ao Órgão de Fiscalização antes de 1 de Julho do ano 2000. Os relatórios anuais subsequentes serão comunicados ao Órgão de Fiscalização o mais tardar seis meses após o fim do exercício e cobrirão dois exercícios financeiros.

As regras relativas aos auxílios ao transporte com finalidade regional prevê a apresentação de informações sobre a implementação de um rácio de auxílio por quilómetro percorrido ou de rácios de auxílio por unidade de peso. As informações actualizadas anualmente que indiquem esses rácios farão parte integrante de um relatório anual pormenorizado.

Os relatórios devem apresentar, separadamente, o cálculo dos montantes de compensação indirecta prevista pelos custos adicionais de transporte sob a forma de contribuições para a Segurança Social reduzidas e de qualquer auxílio directo ao transporte recebido pelas empresas dos sectores abrangidos pelas condições específicas de notificação (sector dos veículos a motor, das fibras sintéticas e sector do aço não abrangido pelo Tratado CECA). Os relatórios anuais devem fornecer informações sobre os auxílios directos ao transporte, a fim de permitir avaliar o cúmulo dos auxílios.

Tal como já se referiu, as orientações relativas aos auxílios estatais prevêem que «Quaisquer projectos para adoptar novos regimes . . . de auxílio aos transportes devem ser limitados no tempo . . .». O Órgão de Fiscalização considera conveniente que um regime baseado nesta disposição tenha uma duração máxima de cinco anos. As eventuais prorrogações serão submetidas a uma nova notificação e a uma nova avaliação.

4. Conclusão

O regime de contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas por região deve ser considerado um auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE. Aspectos deste auxílio podem, sob determinadas condições, beneficiar de isenções a título do nº 3 do artigo 61º, enquanto outros não poderão beneficiar dessa isenção. A Noruega deve tomar as medidas necessárias para pôr termo às infracções identificadas ao nº 1 do artigo 61º

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

1. O regime norueguês de contribuições para a Segurança Social diferenciadas por região é incompatível com o Acordo EEE, na medida em que:

a) É aplicável a actividades que não são abrangidas pela alínea b), a menos que seja confinado às zonas que foram notificadas ao Órgão de Fiscalização e consideradas elegíveis para um auxílio ao transporte com finalidade regional;

b) Permite às categorias de empresas seguidamente enumeradas beneficiarem da redução das taxas de contribuição para a Segurança Social nas zonas fiscais 2 a 5:

- produção e distribuição de electricidade (NACE 40.1),

- extracção de petróleo bruto e de gás (NACE 11.10),

- actividades dos serviços relacionados com a extracção de petróleo e gás, excepto a prospecção (NACE 11.20),

- extracção de minérios metálicos (NACE 13),

- actividades relacionadas com a extracção dos minerais industriais nefelina-sienite (HS 2529.3000) e olivina (HS 2517.49100),

- empresas abrangidas pelo acto referido no ponto 1.B do anexo XV do Acordo EEE (Directiva 90/684/CEE do Conselho relativa aos auxílios à construção naval),

- empresas de produção de aço abrangidas pelo Tratado CECA,

- empresas activas no sector do transporte rodoviário de mercadorias (NACE 60.24) com mais de 50 assalariados,

- empresas do sector das telecomunicações (NACE 64.20),

- empresas com sucursais no estrangeiro ou implicadas em actividades transfronteiras nos sectores a seguir indicados, ou seja, a intermediação financeira (NACE 65), os seguros e os fundos de pensão (NACE 66), e as actividades auxiliares de intermediação financeira e de seguros (NACE 67), exceptuando as sucursais que apenas prestam serviços locais.

2. A fim de que o regime de contribuições das entidades patronais para a Segurança Social diferenciadas por região seja adaptado de forma a torná-lo compatível com as regras relativas ao auxílio ao transporte com finalidade regional enunciadas nas orientações relativas aos auxílios estatais, bem como a permitir ao Órgão de Fiscalização exercer a sua função de controlo nos termos do disposto no artigo 1º do Protocolo nº 3 do acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, para além dos ajustamentos requeridos pelo ponto 1, alíneas a) e b) da presente decisão, devem ser preenchidas as seguintes condições:

a) A aplicação do regime deve ser limitado no tempo e não ultrapassar 31 de Dezembro de 2003. Antes dessa data, pode ser apresentado ao Órgão de Fiscalização um pedido de prorrogação para exame;

b) O Governo norueguês será convidado a apresentar relatórios anuais pormenorizados sobre o regime de auxílio, em conformidade com o modelo apresentado no anexo III das orientações relativas aos auxílios estatais. Em conformidade com o capítulo 32 das referidas orientações, os relatórios devem abranger dois anos contabilísticos e ser apresentados ao Órgão de Fiscalização o mais tardar seis meses após o final do ano contabilístico. O primeiro relatório será apresentado antes de 1 de Julho de 2000;

c) Nos termos das regras relativas aos auxílios ao transporte com finalidade regional, os relatórios anuais pormenorizados devem, para além das informações referidas na alínea b) supra, mostrar a aplicação de um rácio de auxílio por quilómetro percorrido ou de rácios de auxílio por quilómetro percorrido e de auxílio por unidade de peso;

d) Os relatórios anuais pormenorizados devem igualmente apresentar, para além das informações referidas nas alíneas a) e c), o cálculo das compensações indirectas dos custos adicionais de transporte sob a forma de contribuições para a Segurança Social reduzidas pagas pelas empresas dos sectores abrangidos pelas condições específicas de notificação (sector da indústria automóvel, sector das fibras sintéticas e sector do aço não abrangido pelo Tratado CECA);

e) No que diz respeito aos sectores abrangidos por regras sectoriais respeitantes aos auxílios estatais ao sector das fibras sintéticas, da construção automóvel e sector do aço não abrangido pelo Tratado CECA, o Governo norueguês deve notificar ao Órgão de Fiscalização todos os beneficiários de taxas de contribuição para a Segurança Social reduzidas das zonas fiscais 2 a 5;

f) As autoridades norueguesas devem introduzir regras específicas, a fim de evitar que haja uma sobrecompensação devida ao cúmulo de auxílios ao transporte com finalidade regional provenientes de fontes diferentes.

3. A Noruega deve tomar todas as medidas necessárias para que o auxílio que o Órgão de Fiscalização considerou incompatível com o funcionamento do Acordo EEE seja suprimido até 31 de Dezembro de 1998 e que, se for caso disso, as condições referidas no ponto 2 supra sejam preenchidas. O Governo norueguês deve informar rapidamente o Órgão de Fiscalização sobre as medidas tomadas.

4. A Noruega é a destinatária da presente decisão. O Governo norueguês será informado através de uma carta acompanhada de cópia da presente decisão.

5. Apenas faz fé o texto em língua inglesa.

Feito em Bruxelas, em 2 de Julho de 1998.

Pelo Órgão de Fiscalização da EFTA

O Presidente

Knut ALMESTAD

(1) Adiante referido como Acordo EEE.

(2) Adiante referido como acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça.

(3) Adiante referidas igualmente como taxas de imposição.

(4) Decisão nº 145/97/COL.

(5) Carta da Comissão Europeia, Direcção-Geral IV - Concorrência/Auxílios estatais, de 28 de Março de 1997, referência 97-1924A.

(6) JO L 265, de 8 de Novembro de 1995, p. 23 a 29.

(7) JO C 38, de 5 de Fevereiro de 1998, p. 6 a 17 e seu suplemento EEE.

(8) Referência SG(98) D/1946 (98-1420-A).

(9) Projecto-lei apresentado ao Parlamento norueguês (Storting), Ot prp nr 12 1974-75.

(10) Ver carta de 19 de Setembro de 1995 (referência 95-5441-A).

(11) Nos termos da Lei nº 1 de 16 de Janeiro de 1970 «Lov om folkeregistrering».

(12) JO L 231 de 3.9.1994 e JO L 240 de 15.9.1994.

(13) Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane, Hedmark, Oppland; Telemark e Aust-Agder (os valores apresentados neste parágrafo referem-se a 1995).

(14) «Benefits from reduced pay-roll taxes in Norway» by Arild Hervik, Norwegian School of Management, BI (1996).

(15) Pressupõe-se que nem os níveis de salários nem os de actividade, nem a distribuição das actividades económicas por sector e por região são afectados pelo nível da tributação. Esta suposição implica que o montante das vantagens para as empresas nas zonas 2 a 5 tenderá a ser sobrestimado.

(16) Cálculo em termos de volume de negócios.

(17) «Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway» Dr. oecon. Nils Martin Stølen, Instituto Norueguês de Estatística.

(18) «Wage and Employment Effects of Payroll Taxes and Investment Subsidies», Frode Johansen e Tor Jakob Klette, documentos de trabalho, Maio de 1997, Instituto Norueguês de Estatística.

(19) No nº 1 do ponto 28.2.3.2 das regras materiais e processuais no domínio dos auxílios estatais.

(20) No nº 2 ponto 28.2.3.2 das regras materiais e processuais no domínio dos auxílios estatais.

(21) Processo C-61/79, Administrazione delle Finanze contra Denkavit Italiana, Colectânea 1980, p. 1205; ponto 31 da fundamentação.

(22) Processo C-30/95, Steenkolenmijnen contra Alta Autoridade, Colectânea 1961, p. 91.

(23) Ver nomeadamente o XXII Relatório sobre a Política de Concorrência - 1992, p. 264 a 266, decisão da Comissão de 1 de Março de 1995 (JO L 265 de 8.11.1995, p. 23 a 29); Auxílio estatal E 8/96 - Regime de contribuições para a Segurança Social diferenciadas por região (Suécia).

(24) Processo C-203/83 Comissão contra Itália, Colectânea 1983, p. 2525, Processo C-173/73 Itália contra Comissão, Colectânea 1974, p. 475 e Processo C-301/87 França contra Comissão, Colectânea 1990, p. I-307.

(25) Processo C-173/73, Itália contra Comissão, Colectânea 1974, p. 475, ponto 15 da fundamentação.

(26) Ver quadro 2.

(27) Acórdão de 17 de Setembro de 1980 no processo 730/79, Philip Morris contra Comissão, ponto 11 da fundamentação.

(28) Processo 173/73, Itália contra Comissão, ponto 19 da fundamentação.

(29) Ver carta de 23 de Janeiro de 1998 (referência 98-696-A).

(30) Frode Johassen e Tor Jakob Klette, op. cit.

(31) Processo 173/73, Itália contra Comissão, ponto 13 da fundamentação.

(32) Processo 173/73, Itália contra Comissão.

(33) Processo 173/73, Itália contra Comissão, ponto 13 da fundamentação.

(34) Ver carta da Comissão de 15 de Abril de 1997, SG(97) D/2850, Objecto: Auxílio estatal N 132/97 - Bélgica.

(35) Ver quadro 1 de «Regional fordeling av leveranser i industri og bergverk, Vedleggsundersøkelse til industristatistikken» por Kenneth Årdalen og Terje Søsæter, Nota 25/96 - Instituto Norueguês de Estatística.

(36) Ver «Ukens Statistikk Nr 22/96», Instituto Norueguês de Estatística.

(37) Ver nomeadamente, o nº 8 do ponto 26.1 das orientações relativas aos auxílios estatais.

(38) Decisão nº 110/98/COL de 28 de Abril de 1998 relativa à carta das regiões assistidas (Noruega).

(39) Entende-se por «au