DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 216/14/COL

de 28 de maio de 2014

que altera pela nonagésima sexta vez as regras processuais e materiais no domínio dos auxílios estatais através da adoção de novas Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas [2016/2051]

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA («Órgão de Fiscalização»),

TENDO EM CONTA o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu («Acordo EEE»), nomeadamente os artigos 61.o a 63.o e o Protocolo n.o 26,

TENDO EM CONTA o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça («Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal»), nomeadamente os artigos 5.o, n.o 2, alínea b), e 24.o, bem como o artigo 1.o da Parte I do Protocolo n.o 3,

Considerando o seguinte:

Nos termos do artigo 24.o do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, o Órgão de Fiscalização aplicará as disposições do Acordo EEE em matéria de auxílios estatais,

Nos termos do artigo 5.o, n.o 2, alínea b), do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, o Órgão de Fiscalização elaborará notas informativas ou linhas diretrizes nas matérias abrangidas pelo Acordo EEE, se esse Acordo ou o Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal o previrem expressamente ou se o Órgão de Fiscalização o entender necessário,

Em 4 de abril de 2014, a Comissão Europeia publicou uma Comunicação intitulada «Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas» (1). As referidas Orientações estabelecem as condições sob as quais o financiamento de aeroportos e companhias aéreas é suscetível de constituir um auxílio estatal e, nesse caso, as condições da sua compatibilidade. São aplicáveis a partir de 4 de abril de 2014 e substituem as Orientações relativas à aviação (2) de 1994 e 2005 a partir dessa data.

Essas Orientações são também relevantes para o Espaço Económico Europeu,

É necessário garantir uma aplicação uniforme das regras do EEE em matéria de auxílios estatais em todo o Espaço Económico Europeu em consonância com o objetivo de homogeneidade estabelecido no artigo 1.o do Acordo EEE,

De acordo com o ponto II da secção «DISPOSIÇÕES GERAIS» do anexo XV do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização, após consulta da Comissão Europeia, adotará atos correspondentes aos adotados pela Comissão Europeia,

As novas Orientações deverão substituir as atuais orientações relativas ao financiamento dos aeroportos e aos auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (3),

APÓS consulta da Comissão Europeia,

APÓS consulta dos Estados da EFTA sobre esta questão por carta de 12 de maio de 2014,

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

As Orientações relativas aos auxílios estatais são alteradas mediante a introdução de novas Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas. As novas Orientações figuram em anexo à presente decisão e fazem parte integrante da mesma.

Artigo 2.o

Apenas faz fé o texto em língua inglesa.

(1) JO C 99 de 4.4.2014, p. 3.

(2) Aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios de Estado no setor da aviação (JO C 350 de 10.12.1994, p. 5); e Comunicação da Comissão — Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (JO C 312 de 9.12.2005, p. 1).

(3) Financiamento dos aeroportos e auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (JO L 62 de 6.3.2008, p. 30 e Suplemento EEE n.o 12 de 6.3.2008, p. 3).

ANEXO

ORIENTAÇÕES RELATIVAS AOS AUXÍLIOS ESTATAIS A AEROPORTOS E COMPANHIAS AÉREAS

ÍNDICE

1. Introdução: política de auxílios estatais no setor da aviação

2. Âmbito de aplicação e definições

2.1. Âmbito de aplicação

2.2. Definições

3. Existência de auxílio estatal na aceção do artigo 61. o , n. o 1, do Acordo EEE

3.1. Noção de empresa e de atividade económica

3.2. Utilização dos recursos estatais e imputabilidade ao Estado

3.3. Distorção da concorrência e efeito no comércio

3.4. Financiamento público dos aeroportos e a aplicação do princípio do operador numa economia de mercado

3.5. Relações financeiras entre os aeroportos e as companhias aéreas

3.5.1. Comparação com o preço de mercado

3.5.2. Análise da rendibilidade ex ante

4. Financiamento público de serviços de interesse económico geral

4.1. Definição de um serviço de interesse económico geral no setor aeroportuário e do transporte aéreo

4.2. Compatibilidade do auxílio sob a forma de compensação de serviço público

5. Compatibilidade dos auxílios ao abrigo do artigo 61. o , n. o 3, alínea c), do Acordo EEE

5.1. Auxílio a aeroportos

5.1.1. Auxílio ao investimento para aeroportos

5.1.2. Auxílio ao funcionamento para aeroportos

5.2. Auxílio a empresas em fase de arranque destinado a companhias aéreas

6. Auxílio de natureza social na aceção do artigo 61. o , n. o 2, alínea a), do Acordo EEE

7. Acumulação

8. Disposições finais

8.1. Relatórios anuais

8.2. Transparência

8.3. Monitorização

8.4. Avaliação

8.5. Medidas adequadas

8.6. Aplicação

8.7. Reexame

1. INTRODUÇÃO: POLÍTICA DE AUXÍLIOS ESTATAIS NO SETOR DA AVIAÇÃO

1. Ao ligar as pessoas e as regiões, os transportes aéreos desempenham um papel fundamental na integração e na competitividade do Espaço Económico Europeu («EEE»), bem como na sua interação com o mundo. Os transportes aéreos contribuem significativamente para a economia da União, com mais de 15 milhões de movimentos comerciais por ano, 822 milhões de passageiros transportados para e de aeroportos da União em 2011, 150 companhias aéreas regulares, uma rede de mais de 460 aeroportos, bem como 60 prestadores de serviços de navegação aérea (1). A União tira proveito da sua posição de plataforma de correspondência aérea mundial, contribuindo as companhias aéreas e os aeroportos, por si só, cada ano com mais de 140 mil milhões de EUR para o Produto Interno Bruto da União. O setor da aviação emprega cerca de 2,3 milhões de pessoas na União (2).

2. A estratégia Europa 2020 («UE 2020») (3) sublinha a importância da infraestrutura de transportes como parte da estratégia de crescimento sustentável da União para a próxima década. Em especial, no seu Livro Branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes» (4), a Comissão salientou que a internalização das externalidades, a eliminação das subvenções injustificadas e uma concorrência livre e sem distorções são uma parte essencial do esforço para sintonizar as escolhas de mercado com os imperativos de sustentabilidade. O «Roteiro do espaço único europeu dos transportes» sublinha ainda a importância de uma utilização eficiente dos recursos. Concretamente, os transportes terão de ser menos energívoros e mais ecológicos, tirar maior partido de uma infraestrutura moderna e diminuir o seu impacto negativo no clima e no ambiente e, em especial, em bens naturais fundamentais, como a água, o solo e os ecossistemas.

3. A realização gradual do mercado interno levou à supressão de todas as restrições comerciais para as companhias aéreas que voam no EEE, tais como restrições em matéria de rotas, número de voos ou fixação de tarifas. Desde a liberalização dos transportes aéreos em 1997 (5), a indústria expandiu-se como nunca antes, tendo contribuído para o crescimento económico e a criação de emprego. Tal preparou também o caminho para o aparecimento de transportadoras de baixo custo (low-cost carriers), cujo novo modelo de negócios se baseia num tempo de rotação rápido e numa utilização muito eficiente da frota. Esta evolução gerou um enorme aumento do tráfego, tendo o tráfego das transportadoras de baixo custo crescido a um ritmo acelerado desde 2005. Em 2012, pela primeira vez, as companhias aéreas de baixo custo (44,8 %) excederam a quota de mercado das transportadoras aéreas incumbentes (42,4 %), uma tendência que continuou em 2013 (45,94 % para as transportadoras de baixo custo e 40,42 % para as incumbentes).

4. Embora a propriedade e a gestão sejam ainda predominantemente públicas (6), os aeroportos do EEE estão atualmente a registar um envolvimento crescente de empresas privadas. Na última década, foram criados novos mercados através da privatização parcial de certos aeroportos, bem como através da concorrência para a gestão de aeroportos públicos, incluindo aeroportos regionais.

5. Os aeroportos mais pequenos apresentam a maior percentagem de propriedade pública (7), dependendo a maior parte das vezes do apoio público para financiar as suas operações. As tarifas destes aeroportos tendem a não ser determinadas por considerações de mercado e, em especial, por perspetivas sólidas de rendibilidade ex ante, mas, principalmente, por considerações de ordem local ou regional. Nas atuais condições de mercado, as perspetivas de rendibilidade dos aeroportos que são geridos comercialmente também continuam a depender altamente do nível de tráfego (8), lutando os aeroportos com menos de 1 milhão de passageiros por ano geralmente com dificuldades para cobrir os seus custos de funcionamento. Consequentemente, a grande maioria dos aeroportos regionais é subvencionada pelas autoridades públicas numa base regular.

6. Certas regiões continuam a ser prejudicadas pela fraca acessibilidade a partir do resto do EEE, enfrentando as principais plataformas de correspondência níveis crescentes de congestionamento (9). No entanto, a densidade dos aeroportos regionais em certas regiões do EEE conduziu a importantes sobrecapacidades de infraestruturas aeroportuárias relativamente à procura por parte dos passageiros e às necessidades das companhias aéreas.

7. O sistema de fixação de tarifas na maioria dos aeroportos do EEE tem sido concebido tradicionalmente como um regime publicamente disponível de taxas aeroportuárias com base nos números de passageiros e no peso das aeronaves (10). No entanto, a evolução do mercado e a cooperação estreita entre os aeroportos e as companhias aéreas prepararam gradualmente o caminho para uma grande variedade de práticas comerciais, nomeadamente contratos a longo prazo com tarifas diferenciadas e, por vezes, montantes substanciais de incentivos e apoio em matéria de marketing pagos pelos aeroportos e/ou autoridades locais às companhias aéreas. Em especial, fundos públicos destinados a apoiar operações aeroportuárias poderão ser canalizados para companhias aéreas, a fim de atrair mais tráfego comercial, falseando desse modo os mercados de transporte aéreo (11).

8. Na sua Comunicação relativa à modernização dos auxílios estatais (MAE) (12), a Comissão assinala que a política de auxílios estatais deveria privilegiar os auxílios concebidos de modo adequado, centrados nas deficiências do mercado e nos objetivos de interesse comum da União Europeia, e evitar o desperdício de recursos públicos. As medidas de auxílio estatal podem, com efeito, em determinadas condições, corrigir uma deficiência de mercado, contribuindo para o eficiente funcionamento e reforçando a competitividade. Além disso, quando os mercados produzem resultados eficientes, mas que são considerados insatisfatórios do ponto de vista da política de coesão, os auxílios estatais podem ser utilizados para obter resultados de mercado mais equitativos e mais desejáveis. No entanto, os auxílios estatais podem ter efeitos negativos, como falsear a concorrência entre as empresas e afetar as trocas comerciais entre os Estados do EEE numa medida contrária aos interesses comuns do EEE. O controlo dos auxílios estatais nos setores aeroportuário e do transporte aéreo deve, portanto, promover uma utilização judiciosa dos recursos públicos a favor das políticas orientadas pelo crescimento, restringindo ao mesmo tempo as distorções da concorrência que comprometeriam a igualdade das condições no mercado interno, evitando, em especial, a duplicação de aeroportos não rentáveis na mesma zona de influência e a criação de sobrecapacidades.

9. A aplicação das regras relativas aos auxílios estatais aos setores aeroportuário e do transporte aéreo constitui parte dos esforços do Órgão de Fiscalização no sentido de melhorar a competitividade e o potencial de crescimento das indústrias aeroportuária e das companhias aéreas do EEE (13). A igualdade de condições entre as companhias aéreas e os aeroportos no EEE é de importância primordial para estes objetivos, bem como para a totalidade do Acordo EEE. Ao mesmo tempo, os aeroportos regionais podem revelar-se importantes tanto para o desenvolvimento local como para a acessibilidade de certas regiões, em especial no contexto de previsões de tráfego positivas para o transporte aéreo no EEE.

10. Como parte do plano geral para a criação de um espaço aéreo único do EEE, e tendo em conta os desenvolvimentos do mercado, em 2005 o Órgão de Fiscalização adotou as Orientações sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (14) («Orientações relativas à aviação de 2005»). Essas orientações especificaram as condições em que certas categorias de auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas poderiam ser declaradas compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE. Completaram as Orientações relativas à aviação de 1994 (15), que continham, principalmente, disposições no que se refere à reestruturação de companhias de bandeira e aos auxílios sociais em benefício dos cidadãos do EEE.

11. As presentes Orientações têm em conta a nova situação jurídica e económica no que se refere ao financiamento público dos aeroportos e das companhias aéreas e especificam as condições em que tal financiamento público pode constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, e, quando constitui um auxílio estatal, as condições em que pode ser declarado compatível com o funcionamento do Acordo EEE ao abrigo do artigo 61.o, n.o 3, alínea c). A apreciação do Órgão de Fiscalização baseia-se na sua experiência e prática decisória, bem como na sua análise das atuais condições de mercado nos setores aeroportuário e do transporte aéreo. Não prejudica, por conseguinte, a sua abordagem no que respeita a outras infraestruturas ou outros setores. Em especial, o Órgão de Fiscalização considera que o simples facto de um operador aeroportuário receber ou ter recebido um auxílio estatal não implica automaticamente que as companhias aéreas suas clientes sejam igualmente beneficiárias do auxílio. Se as condições oferecidas a uma companhia aérea num determinado aeroporto tiverem sido oferecidas por um operador aeroportuário orientado pelo lucro, não se pode considerar que a companhia aérea tenha recebido uma vantagem na aceção das regras em matéria de auxílios estatais.

12. Quando o apoio público constitui um auxílio estatal, o Órgão de Fiscalização considera que, em determinadas condições, certas categorias de auxílios a aeroportos regionais e companhias aéreas que utilizam esses aeroportos podem justificar-se, nomeadamente, para desenvolver novos serviços e contribuir para a acessibilidade e o desenvolvimento económico locais. No entanto, há que ter em conta as distorções de concorrência em todos os mercados em causa, podendo apenas ser aceitável um auxílio estatal que seja proporcional e necessário para contribuir para um objetivo de interesse comum.

13. Neste contexto, convém sublinhar que os auxílios ao funcionamento constituem, em princípio, uma forma de auxílio que distorce gravemente a concorrência e só podem ser autorizados em circunstâncias excecionais. O Órgão de Fiscalização considera que os aeroportos e as companhias aéreas devem normalmente suportar os seus custos de funcionamento. Não obstante, a transição gradual para uma nova realidade de mercado, tal como descrita nos pontos 3 a 7, explica o facto de os aeroportos regionais terem recebido um apoio generalizado ao funcionamento por parte das autoridades públicas antes da adoção das presentes Orientações. Neste contexto, durante um período de transição e para permitir que o setor da aviação se adapte à nova situação do mercado, certas categorias de auxílio ao funcionamento destinadas a aeroportos poderão ainda justificar-se em certas condições. Como explanado no ponto 5, nas atuais condições de mercado, os dados disponíveis e o consenso do setor apontam no sentido de uma ligação entre a situação financeira de um aeroporto e os seus níveis de tráfego, sendo as necessidades de financiamento, em geral, proporcionalmente maiores nos aeroportos mais pequenos. Tendo em conta a sua contribuição para o desenvolvimento económico e a coesão territorial no EEE, deve ser dado aos gestores de aeroportos regionais mais pequenos tempo para se adaptarem, por exemplo, aumentando gradualmente as taxas aeroportuárias cobradas às companhias aéreas, introduzindo medidas de racionalização, diferenciando os seus modelos de negócios ou atraindo novas companhias aéreas e clientes para colmatar a capacidade não utilizada.

14. No fim do período de transição, já não devem ser concedidos mais auxílios ao funcionamento a aeroportos, os quais devem financiar as suas operações a partir dos seus próprios recursos. Embora deva ser possível que os pequenos aeroportos continuem a receber compensação pelos custos de funcionamento dos serviços de interesse económico geral não cobertos ou para permitir a conectividade de todas as regiões com exigências particulares, as alterações de mercado incentivadas pelas presentes orientações devem permitir que os aeroportos cubram os seus custos como em qualquer outro setor.

15. O desenvolvimento de novo tráfego aéreo deve, em princípio, assentar num sólido plano de negócios. No entanto, as companhias aéreas nem sempre estão preparadas, na ausência de incentivos apropriados, para assumir o risco de abrir novas rotas com partida de pequenos aeroportos desconhecidos e não testados. Por conseguinte, em certas condições, às companhias aéreas podem ser concedidos auxílios a empresas em fase de arranque durante e também após o período de transição, se tal lhes proporcionar os incentivos necessários para criar novas rotas a partir de aeroportos regionais, aumentar a mobilidade dos cidadãos do EEE através do estabelecimento de pontos de acesso para voos intra-EEE e estimular o desenvolvimento regional. Uma vez que as regiões periféricas são penalizadas pela sua fraca acessibilidade, os auxílios a empresas em fase de arranque para rotas a partir dessas regiões são sujeitos a critérios de compatibilidade mais flexíveis.

16. A atribuição de capacidades aeroportuárias às companhias aéreas deve, por conseguinte, tornar-se progressivamente mais eficiente (ou seja, orientada pela procura), devendo haver menos necessidade de financiamento público dos aeroportos à medida que o investimento privado em aeroportos se torne mais generalizado. Se for possível estabelecer uma verdadeira necessidade de transporte e externalidades positivas para uma região, os auxílios ao investimento para aeroportos devem, no entanto, continuar a ser aceites após o período de transição, com intensidades máximas de auxílio que assegurem condições equitativas em todo o EEE.

17. Neste contexto, as presentes Orientações introduzem uma nova abordagem para a apreciação da compatibilidade dos auxílios a aeroportos: a) Enquanto as Orientações relativas à aviação de 2005 deixavam em aberto a questão do auxílio ao investimento, as presentes orientações revistas definem intensidades de auxílio máximas admissíveis em função da dimensão do aeroporto; b) No entanto, no que respeita aos grandes aeroportos com um volume de passageiros superior a 5 milhões por ano, os auxílios ao investimento não podem, em princípio, ser declarados compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE, nos termos do seu artigo 61.o, n.o 3, alínea c), salvo em circunstâncias muito excecionais, como a relocalização de um aeroporto existente, em que a intervenção estatal é caracterizada por uma clara deficiência do mercado, e tendo em conta as circunstâncias excecionais, a magnitude do investimento e as limitadas distorções da concorrência; c) As intensidades máximas de auxílio admissíveis para os auxílios ao investimento podem ser aumentadas até um máximo de 20 % para os aeroportos localizados em regiões periféricas; d) Durante um período de transição de 10 anos, os auxílios ao funcionamento destinados a aeroportos regionais podem ser declarados compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE, nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c); no entanto, no que respeita aos aeroportos com um tráfego inferior a 700 000 passageiros por ano, o Órgão de Fiscalização, após um período de quatro anos, reapreciará as perspetivas de rendibilidade desta categoria de aeroportos, a fim de avaliar se é conveniente conceber regras especiais para determinar a compatibilidade com o Acordo EEE dos auxílios ao funcionamento a favor desses aeroportos.

18. Além disso, as condições de compatibilidade para os auxílios a empresas em fase de arranque destinados a companhias aéreas foram racionalizadas e adaptadas aos recentes desenvolvimentos do mercado.

19. O Órgão de Fiscalização propõe uma abordagem equilibrada, que é neutra em relação a diversos modelos de negócio de aeroportos e companhias aéreas, e tem em conta as perspetivas de crescimento do tráfego aéreo, a necessidade de desenvolvimento e acessibilidade regionais, bem como o papel positivo do modelo de empresa transportadora de baixo custo para o desenvolvimento de certos aeroportos regionais. Ao mesmo tempo, porém, justifica-se, indubitavelmente, uma transição gradual para uma abordagem orientada pelo mercado; exceto em casos devidamente justificados e limitados, os aeroportos devem poder cobrir os seus custos de funcionamento, devendo o investimento público ser utilizado para financiar a construção de aeroportos viáveis que satisfaçam a procura das companhias aéreas e dos passageiros; devem ser evitadas as distorções de concorrência entre aeroportos e entre companhias aéreas, bem como a duplicação de aeroportos não viáveis. Esta abordagem equilibrada deve ser transparente, de fácil compreensão e de aplicação simples.

20. As presentes orientações não prejudicam a obrigação de os Estados da EFTA cumprirem o direito do EEE. Em especial, para evitar que o investimento resulte em danos ambientais, os Estados da EFTA têm também de garantir o cumprimento da legislação ambiental do EEE, incluindo a necessidade de proceder a uma avaliação de impacto ambiental, se for o caso, e assegurar todas as autorizações relevantes.

2. ÂMBITO DE APLICAÇÃO E DEFINIÇÕES

2.1. Âmbito de aplicação

21. Os princípios estabelecidos nas presentes Orientações aplicam-se aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas (16). Serão aplicados em conformidade com o Acordo EEE, e a legislação secundária adotada ao abrigo do Acordo EEE, bem como com outras Orientações do EEE relativamente a auxílios estatais (17).

22. Alguns aeroportos e companhias aéreas estão especializados no transporte de mercadorias. O Órgão de Fiscalização ainda não dispõe de experiência suficiente no que se refere à apreciação da compatibilidade dos auxílios a aeroportos e companhias aéreas especializados no transporte de mercadorias para sintetizar a sua prática sob a forma de critérios de compatibilidade específicos. Relativamente a estas categorias de empresas, o Órgão de Fiscalização aplicará os princípios comuns de compatibilidade, tal como estabelecidos na secção 5 mediante uma análise caso a caso.

23. O Órgão de Fiscalização não aplicará os princípios das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (18) e as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020 (19), ou eventuais futuras orientações relativas aos auxílios com finalidade regional aos auxílios estatais concedidos a infraestruturas aeroportuárias.

24. As presentes Orientações revogam as Orientações relativas à aviação de 1994 e 2005.

2.2. Definições

25. Para efeitos das presentes diretrizes, entende-se por: 1) «Auxílio», qualquer medida que preencha todos os critérios enunciados no artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE; 2) «Intensidade de auxílio», o montante do auxílio total expresso em percentagem dos custos elegíveis, sendo ambos os valores expressos em termos de valor atual líquido no momento da concessão do auxílio e antes da dedução de impostos ou outros encargos; 3) «Companhia aérea», qualquer companhia aérea com uma licença de exploração válida emitida por um Estado da EFTA ou um membro do Espaço de Aviação Comum Europeu nos termos do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho (20); 4) «Taxa aeroportuária», preço ou imposição cobrados em proveito do aeroporto, pagos pelos utilizadores do aeroporto pela utilização das instalações disponibilizadas e pelos serviços prestados exclusivamente pelo aeroporto, relacionados com a aterragem, descolagem, iluminação e estacionamento das aeronaves e com o processamento de passageiros e carga, incluindo os encargos ou taxas pagas por serviços de assistência em escala e por infraestruturas centralizadas de assistência em escala; 5) «Infraestruturas aeroportuárias», infraestruturas e equipamentos para a prestação de serviços aeroportuários pelo aeroporto às companhias aéreas e aos vários prestadores de serviços, incluindo pistas, terminais, plataformas de estacionamento, caminhos de circulação, infraestruturas centralizadas de assistência em escala, bem como quaisquer outras instalações que apoiem diretamente os serviços aeroportuários, excluindo infraestruturas e equipamentos que, em primeira linha, são necessários para a prossecução de atividades não aeronáuticas, tais como parques de estacionamento, lojas e restaurantes; 6) «Aeroporto», entidade ou grupo de entidades que efetuam a atividade económica da prestação de serviços aeroportuários às companhias aéreas; 7) «Receitas aeroportuárias», receitas provenientes de taxas aeroportuárias líquidas de apoio a marketing ou de quaisquer incentivos concedidos pelo aeroporto às companhias aéreas, tendo em conta receitas provenientes de atividades não aeronáuticas (sem qualquer apoio público), excluindo qualquer apoio público e compensação por tarefas correspondentes a atribuições de serviço público, ou de serviços de interesse económico geral; 8) «Serviços aeroportuários», serviços prestados às companhias aéreas pelo aeroporto ou qualquer das suas filiais, para assegurar a assistência em escala a aeronaves, desde a aterragem à descolagem, bem como a passageiros e carga, para permitir às companhias aéreas prestar os serviços de transporte aéreo, incluindo a prestação de serviços de assistência em escala e a disponibilização de infraestruturas de assistência em escala centralizadas; 9) «Tráfego médio anual de passageiros», um número determinado com base no tráfego de chegada e de partida de passageiros durante os dois exercícios financeiros anteriores àquele em que o auxílio é notificado ou concedido, no caso de auxílios não notificados; 10) «Custos de capital», amortização dos custos de investimento elegíveis em infraestruturas e equipamentos aeroportuários, incluindo os custos de financiamento subjacentes; 11) «Défice de financiamento dos custos de capital», o valor atual líquido da diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos, incluindo os custos de investimento, durante o período de vida do investimento em ativos de capital fixo; 12) «Zona de influência de um aeroporto», a fronteira geográfica de mercado, normalmente fixada em cerca de 100 quilómetros ou cerca de 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade; no entanto, a zona de influência de um determinado aeroporto pode ser diferente, devendo ter-se em conta as especificidades de cada aeroporto particular. A dimensão e a forma da zona de influência varia de aeroporto para aeroporto, e depende de várias características do aeroporto, nomeadamente o seu modelo de negócios, a localização e os destinos servidos; 13) «Custos de financiamento», os custos de investimento elegíveis relacionados com o financiamento por meio de capitais próprios ou por empréstimos; por outras palavras, os custos de financiamento têm em conta a proporção do total da remuneração de juros e de capital próprio que corresponde a financiamento dos custos de investimento elegíveis, excluindo o financiamento do capital circulante, os investimentos em atividades não aeronáuticas ou outros projetos de investimento; 14) «Data de concessão do auxílio», a data em que o Estado da EFTA assumiu o compromisso juridicamente vinculativo de conceder o auxílio e que pode ser invocada perante um tribunal nacional; 15) «Custos de investimento elegíveis», os custos relacionados com investimentos em infraestruturas aeroportuárias, incluindo os custos de planeamento, mas excluindo os custos de investimento em atividades não aeronáuticas, os custos de investimento referentes a equipamento de assistência em escala, os custos de manutenção ordinários e os custos das tarefas correspondentes a atribuições de serviço público; 16) «Serviços de assistência em escala», os serviços prestados a utilizadores de um aeroporto, tal como descritos no anexo da Diretiva 96/67/CE do Conselho ou em qualquer legislação subsequente relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos; 17) «Comboio de alta velocidade», um comboio capaz de atingir velocidades superiores a 200 km/h; 18) «Auxílio ao investimento», o auxílio para financiar ativos de capital fixo, especificamente para cobrir o «défice de financiamento dos custos de capital»; 19) «Valor atual líquido», a diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos ao longo do período de vida do investimento, atualizados para o seu valor atual, utilizando o custo de capital, ou seja, a taxa normal de retorno requerida aplicada pela empresa noutros projetos de investimento de tipo semelhante ou, quando não disponível, o custo de capital da empresa como um todo, ou os retornos esperados normalmente observados no setor aeroportuário; 20) «Atividades não aeronáuticas», serviços comerciais prestados às companhias aéreas ou a outros utilizadores do aeroporto, tais como serviços auxiliares a passageiros, transitários ou outros prestadores de serviços, aluguer de escritórios e lojas, parque de estacionamento e hotéis; 21) «Auxílio ao funcionamento», o auxílio destinado a cobrir o «défice de financiamento de funcionamento», ou sob a forma de pagamento à cabeça ou sob a forma de prestações periódicas para cobrir os custos de funcionamento esperados (pagamentos periódicos de montantes fixos); 22) «Custos de funcionamento» de um aeroporto, os custos subjacentes à prestação de serviços aeroportuários, incluindo categorias de custos como custos de pessoal, serviços contratados, comunicações, resíduos, energia, manutenção, aluguer e administração, mas excluindo custos de capital, apoio a marketing ou quaisquer outros incentivos concedidos às companhias aéreas pelo aeroporto, bem como custos correspondentes a atribuições de serviço público; 23) «Défice de financiamento de funcionamento», as perdas operacionais do aeroporto durante o período pertinente, atualizadas para o seu valor atual, utilizando o custo de capital, ou seja, a diferença (em termos de valor atual líquido) entre as receitas aeroportuárias e os custos de funcionamento do aeroporto; 24) «Margem de lucro razoável», a taxa de retorno do capital, por exemplo, medida como uma taxa interna de retorno que uma empresa espera obter normalmente dos investimentos com um grau de risco semelhante; 25) «Aeroporto regional», um aeroporto com um volume de tráfego anual até 3 milhões de passageiros; 26) «Regiões periféricas», as ilhas que fazem parte do território de um Estado da EFTA e as regiões escassamente povoadas; 27) «Regiões escassamente povoadas», as regiões NUTS 2 com uma densidade populacional inferior a 8 habitantes por km2 ou as regiões NUTS 3 com uma densidade populacional inferior a 12,5 habitantes por km2 (com base nos dados do Eurostat sobre a densidade populacional; 28) «Início dos trabalhos», tanto o início dos trabalhos de construção ligados ao investimento como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos ou qualquer outro compromisso que torne o investimento irreversível, conforme o que ocorrer primeiro, não incluindo trabalhos preparatórios como a obtenção de autorizações e a realização de estudos de viabilidade preliminares.

3. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL NA ACEÇÃO DO ARTIGO 61.o, N.o 1, DO ACORDO EEE

3.1. Noção de empresa e de atividade económica

26. Nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, as regras relativas aos auxílios estatais aplicam-se apenas quando o destinatário é uma «empresa». O Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal») tem sistematicamente definido empresas como entidades que desenvolvem uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico ou de propriedade, e do modo como são financiadas (21). Uma atividade económica é a atividade que consiste em oferecer bens e serviços num determinado mercado (22). A natureza económica de uma atividade como tal não depende do facto de a atividade gerar lucros (23).

27. É agora claro que a atividade das companhias aéreas que consiste em prestar serviços de transporte a passageiros e/ou empresas constitui uma atividade económica. No entanto, as Orientações relativas à aviação de 1994 ainda refletiam o ponto de vista de que «a construção ou expansão de projetos de infraestruturas (tais como aeroportos, autoestradas, pontes, etc.) representa uma medida geral de política económica que não pode ser controlada pela Comissão ao abrigo das regras do Tratado em matéria de auxílios de Estado». No seu acórdão «Aéroports de Paris» (24), os Tribunais da União pronunciaram-se contra esse ponto de vista e estabeleceram que a exploração de um aeroporto que consiste na prestação de serviços aeroportuários a companhias aéreas e a diferentes prestadores de serviços constitui igualmente uma atividade económica No seu acórdão no processo «Aeroporto de Leipzig-Halle» (25), o Tribunal Geral clarificou que a exploração de um aeroporto é uma atividade económica da qual faz parte integrante a construção da infraestrutura aeroportuária.

28. No que respeita às medidas de financiamento anteriores, o desenvolvimento gradual das forças de mercado no setor aeroportuário (26) não permite determinar uma data exata, a partir da qual a exploração de um aeroporto deveria ter sido, indubitavelmente, considerada como uma atividade económica. No entanto, os Tribunais da União reconheceram a evolução na natureza das atividades aeroportuárias. No acórdão «Aeroporto de Leipzig-Halle», o Tribunal Geral estabeleceu que, a partir de 2000, já não podia ser excluída a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao financiamento das infraestruturas aeroportuárias (27). Por consequência, a partir da data do acórdão «Aéroports de Paris» (12 de dezembro de 2000), a exploração e a construção de infraestruturas aeroportuárias devem ser consideradas como uma tarefa abrangida pelo âmbito do controlo dos auxílios estatais.

29. Pelo contrário, devido à incerteza que existia antes do acórdão «Aéroports de Paris», as autoridades públicas podiam legitimamente considerar que o financiamento de infraestruturas aeroportuárias não constituía um auxílio estatal e que, portanto, tais medidas não tinham de ser notificadas ao Órgão de Fiscalização. Daqui resulta que o Órgão de Fiscalização não pode agora, com base nas regras em matéria de auxílios estatais, questionar as medidas de financiamento concedidas (28) antes do acórdão «Aéroports de Paris» (29).

30. Em qualquer caso, embora as medidas concedidas antes de se ter desenvolvido qualquer concorrência no setor aeroportuário não constituíssem um auxílio estatal no momento da concessão, podiam ser consideradas como um auxílio existente ao abrigo do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Protocolo n.o 3 do Acordo que cria um Órgão de Fiscalização e um Tribunal, se estivessem preenchidos os requisitos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

31. A entidade ou grupo de entidades que desempenham a atividade económica de prestação de serviços aeroportuários às companhias aéreas, ou seja, a assistência a aeronaves, desde a aterragem até à descolagem, e a passageiros e carga, de modo a que as companhias aéreas possam prestar serviços de transporte aéreo (30), serão referidas como o «aeroporto» (31). Um aeroporto presta uma gama de serviços («serviços aeroportuários») às companhias aéreas em troca de um pagamento («taxas aeroportuárias»). Embora a extensão exata dos serviços prestados pelos aeroportos, bem como a rotulagem dos encargos como «taxas» ou «impostos», varie no EEE, a prestação de serviços aeroportuários às companhias aéreas em troca de taxas aeroportuárias constitui uma atividade económica em todos os Estados da EFTA.

32. O quadro jurídico e regulamentar em termos de propriedade e exploração dos aeroportos individuais varia de aeroporto para aeroporto no EEE. Em especial, os aeroportos regionais são muitas vezes geridos em estreita cooperação com as autoridades públicas. A este respeito, o Tribunal estabeleceu que, em condições específicas, se pode considerar que várias entidades realizam conjuntamente uma atividade económica, constituindo, assim, uma unidade económica (32). No domínio da aviação, o Órgão de Fiscalização considera que uma participação significativa na estratégia comercial do aeroporto, nomeadamente através da celebração direta de acordos com as companhias aéreas ou da fixação de taxas aeroportuárias, constituiria um forte indício de que, individual ou conjuntamente, a entidade relevante desempenha a atividade económica de exploração do aeroporto (33).

33. Para além dos «serviços aeroportuários», um aeroporto pode igualmente prestar outros serviços comerciais às companhias aéreas ou a outros utilizadores do aeroporto, como serviços auxiliares a passageiros, transitários ou outros prestadores de serviços (por exemplo, através do arrendamento de instalações a gerentes de lojas e restaurantes, a operadores de parques de estacionamento, etc.). Essas atividades económicas serão coletivamente referidas como «atividades não aeronáuticas».

34. No entanto, nem todas as atividades de um aeroporto são necessariamente de natureza económica (34). Uma vez que a classificação de uma entidade como empresa é sempre feita em relação a uma atividade específica, é necessário estabelecer uma distinção entre as atividades de um dado aeroporto e estabelecer em que medida essas atividades são, ou não, de natureza económica. Se desenvolver simultaneamente atividades económicas e não económicas, um aeroporto deve ser considerado como uma empresa apenas no que se refere às primeiras.

35. Conforme afirma o Tribunal, as atividades que, regra geral, são da responsabilidade do Estado no exercício das suas prerrogativas de poder público não são de natureza económica e, em geral, não se inserem no âmbito de aplicação das regras relativas aos auxílios estatais (35). Num aeroporto, as atividades como o controlo do tráfego aéreo, policiais, aduaneiras, de combate a incêndios, as atividades necessárias para proteger a aviação civil contra atos de interferência ilícita e os investimentos relacionados com as infraestruturas e o equipamento necessários para efetuar essas atividades são consideradas, em geral, de natureza não económica (36).

36. O financiamento público de tais atividades não económicas não constitui um auxílio estatal, devendo ser estritamente limitado à compensação dos custos a que elas dão origem e não podendo ser utilizado para financiar outras atividades (37). Qualquer eventual sobrecompensação pelas autoridades públicas dos custos incorridos em relação a atividades não económicas pode constituir um auxílio estatal. Além disso, se um aeroporto efetuar, paralelamente às suas atividades económicas, atividades não económicas, é necessária uma contabilidade de custos separada, a fim de evitar qualquer transferência de fundos públicos entre as atividades económicas e não económicas.

37. O financiamento público de atividades não económicas não deve conduzir a uma discriminação injustificada entre aeroportos. Com efeito, segundo a jurisprudência assente, existe uma vantagem quando as autoridades públicas aliviam as empresas dos custos inerentes às suas atividades económicas (38). Por conseguinte, quando, no âmbito de uma dada ordem jurídica, for normal que os aeroportos civis tenham de suportar certos custos inerentes à sua exploração, enquanto outros aeroportos civis não têm, os últimos poderiam estar a beneficiar de uma vantagem, independentemente de esses custos estarem ou não relacionados com uma atividade, que, em geral, é considerada de natureza não económica.

3.2. Utilização dos recursos estatais e imputabilidade ao Estado

38. A transferência de recursos estatais pode assumir muitas formas, designadamente subvenções diretas, reduções fiscais (39), empréstimos em condições favoráveis ou outros tipos de condições de financiamento preferenciais. Haverá também utilização de recursos estatais se o Estado conceder uma prestação em espécie ou sob a forma de serviços subsidiados (40), como serviços aeroportuários. Os recursos estatais podem ser utilizados (41) a nível nacional, regional ou local. O financiamento a partir de fundos da União Europeia constituirá de igual modo recursos estatais, quando esses fundos forem atribuídos ao critério de um Estado da EFTA (42).

39. O Tribunal declarou ainda que, embora o Estado possa controlar uma empresa pública e exercer uma influência dominante sobre a sua gestão, o exercício efetivo desse controlo num determinado caso não pode ser automaticamente presumido (43). Por conseguinte, é necessário apreciar se as medidas concedidas pelas empresas públicas são imputáveis ao Estado. O Tribunal indicou ainda que a imputabilidade ao Estado de uma medida de auxílio concedida por uma empresa pública pode ser deduzida de um conjunto de indícios resultante das circunstâncias do caso concreto e do contexto no qual essa medida ocorreu (44).

40. Nesse contexto, os recursos de um aeroporto público constituem recursos públicos. Por conseguinte, um aeroporto público pode conceder auxílios a uma companhia aérea que utiliza o aeroporto quando a decisão de concessão da medida for imputável ao Estado e estiverem preenchidas as outras condições do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. O Tribunal declarou igualmente que, para ser considerada como auxílio estatal, é irrelevante que uma medida seja subvencionada diretamente pelo Estado ou por organismos públicos ou privados por ele instituídos ou designados para gerir a medida (45).

3.3. Distorção da concorrência e efeito no comércio

41. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, o apoio financeiro falseia a concorrência na medida em que reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas (46).

42. Em geral, quando uma vantagem concedida por um Estado da EFTA reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes num dado mercado de um Estado da EFTA, o comércio entre os Estados do EEE deve ser considerado como afetado por essa vantagem (47).

43. A concorrência entre aeroportos pode ser apreciada à luz dos critérios de escolha das companhias aéreas e, nomeadamente, mediante a comparação de elementos como a natureza dos serviços aeroportuários prestados e da clientela abrangida, a população ou a atividade económica, o congestionamento, a existência de acesso de superfície e o nível das taxas e as condições comerciais gerais no que respeita à utilização da infraestrutura e dos serviços aeroportuários. O nível das taxas é um fator importante, na medida em que um financiamento público concedido a um aeroporto poderá ser utilizado para manter as taxas aeroportuárias a um nível artificialmente baixo, com vista a atrair companhias aéreas, podendo exercer, assim, um efeito de distorção significativo na concorrência.

44. O Órgão de Fiscalização observa ainda que os aeroportos se encontram em concorrência no que respeita à gestão da infraestrutura aeroportuária, nomeadamente em aeroportos locais e regionais. O financiamento público de um aeroporto pode, por conseguinte, falsear a concorrência nos mercados de exploração de infraestruturas aeroportuárias. Além disso, o financiamento público tanto de aeroportos como de companhias aéreas pode falsear a concorrência e ter um efeito sobre o comércio nos mercados do transporte aéreo no EEE. Por último, a concorrência intermodal pode também ser afetada pelo financiamento público de aeroportos ou companhias aéreas.

45. O Tribunal declarou no acórdão Altmark (48), que mesmo um financiamento público concedido a uma empresa que apenas presta serviços de transporte local ou regional pode ter influência sobre as trocas comerciais entre os Estados do EEE, uma vez que a prestação de serviços de transporte pela referida empresa pode, por esse facto, ser mantida ou aumentada, o que tem como consequência que as hipóteses de empresas estabelecidas noutros Estados da EFTA prestarem os seus serviços de transporte são diminuídas. Mesmo um pequeno montante de auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária do financiamento público não impedem, em si, a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados do EEE serem afetadas. Consequentemente, o financiamento público de aeroportos ou de companhias aéreas que prestem serviços a partir desses aeroportos pode afetar as trocas comerciais entre os Estados do EEE.

3.4. Financiamento público dos aeroportos e a aplicação do princípio do operador numa economia de mercado

46. Nos termos do seu artigo 125.o, o Acordo EEE em nada prejudica o regime da propriedade nos Estados do EEE. Consequentemente, os Estados do EEE podem ser proprietários de empresas e dirigir essas mesmas empresas e podem adquirir ações ou outro tipo de participações em empresas públicas ou privadas.

47. Por conseguinte, as presentes Orientações não estabelecem qualquer distinção entre os diversos tipos de beneficiários em função da sua estrutura jurídica ou do facto de pertencerem ao setor público ou privado, e qualquer referência às companhias aéreas e aos aeroportos ou às empresas que os gerem abrange qualquer tipo de entidade jurídica.

48. A fim de apreciar se a empresa beneficiou de uma vantagem económica, é aplicado o chamado teste do operador numa economia de mercado («OEM»). Este teste deve basear-se nas informações disponíveis e nos desenvolvimentos previsíveis no momento em que o financiamento público foi concedido, não devendo apoiar-se em quaisquer análises baseadas numa situação posterior (49).

49. Por consequência, quando um aeroporto beneficia de financiamento público, o Órgão de Fiscalização apreciará se tal financiamento constitui um auxílio, verificando se, em idênticas circunstâncias, um operador privado, baseando-se nas possibilidades de rentabilidade previsíveis, com exclusão de qualquer reflexão de caráter social ou de política regional ou setorial (50), teria concedido o mesmo financiamento. O financiamento público concedido em condições que correspondem às condições normais de mercado não é considerado auxílio estatal (51).

50. O Tribunal estabeleceu igualmente que o comportamento do investidor público pode ser comparado ao de um investidor orientado por perspetivas de rendibilidade a mais longo prazo (52), ao longo do período de vida do investimento. Estas considerações são particularmente pertinentes no que se refere ao investimento em infraestruturas, que muitas vezes envolve importantes recursos financeiros e que só passados muitos anos é que pode gerar um retorno positivo. Qualquer apreciação da rendibilidade do aeroporto deve ter em conta as receitas aeroportuárias.

51. Por conseguinte, no que se refere ao financiamento público em aeroportos, a análise da conformidade com o teste OEM deve basear-se em sólidas perspetivas de rendibilidade ex ante para a entidade que concede o financiamento (53). Quaisquer previsões de tráfego utilizadas para esse efeito devem ser realistas e sujeitas a uma análise de sensibilidade razoável. A ausência de um plano de negócios constitui uma indicação de que o teste OEM pode não ser cumprido (54). Na ausência de um plano de negócios, os Estados da EFTA podem fornecer análises ou documentos internos das autoridades públicas ou do aeroporto em causa, que mostram claramente que uma análise realizada antes da concessão do financiamento público demonstra o cumprimento do teste OEM.

52. Os aeroportos podem desempenhar um papel importante na promoção do desenvolvimento local ou da acessibilidade. No entanto, considerações de ordem política ou regional não podem ser tidas em conta para efeitos do teste OEM (55). Tais considerações podem, no entanto, em certas condições, ser tidas em conta na apreciação da compatibilidade do auxílio.

3.5. Relações financeiras entre os aeroportos e as companhias aéreas

53. Quando um aeroporto tiver recursos públicos à sua disposição, os auxílios a uma companhia aérea que utiliza o aeroporto podem, em princípio, ser excluídos, se a relação entre o aeroporto e essa companhia aérea satisfazer o teste OEM. Tal é geralmente o caso se: a) O preço cobrado pelos serviços aeroportuários corresponder ao preço de mercado (ver secção 3.5.1); ou b) Através de uma análise ex ante, puder demonstrar-se que o acordo entre o aeroporto e a companhia aérea dará azo a uma contribuição de lucro incremental positiva para o aeroporto (ver secção 3.5.2).

3.5.1. Comparação com o preço de mercado

54. Uma abordagem para a apreciação da presença de um auxílio às companhias aéreas consiste em estabelecer se o preço cobrado por um aeroporto a uma companhia aérea específica corresponde ao preço de mercado. Com base nos preços de mercado disponíveis e relevantes, pode ser identificado um valor de referência adequado, tendo em conta os elementos referidos no ponto 60.

55. A identificação de um valor de referência requer, em primeiro lugar, que possa ser selecionado um número suficiente de aeroportos comparáveis que prestem serviços comparáveis em condições normais de mercado.

56. A este respeito, o Órgão de Fiscalização observa que, de momento, uma grande maioria dos aeroportos do EEE beneficia de financiamento público para cobrir os custos de investimento e de funcionamento. A maioria desses aeroportos só pode permanecer no mercado com apoio público.

57. Os aeroportos públicos têm sido tradicionalmente considerados pelas autoridades públicas como infraestruturas para facilitar o desenvolvimento local e não como empresas que operam em conformidade com as regras de mercado. Os preços desses aeroportos não tendem, por conseguinte, a ser determinados com base em considerações de mercado e, nomeadamente, sólidas perspetivas de rendibilidade ex ante, mas essencialmente em considerações de caráter social ou regional.

58. Ainda que alguns aeroportos sejam privados ou geridos sem considerações de caráter social ou regional, os preços cobrados por esses aeroportos podem ser fortemente influenciados pelos preços praticados pela maioria dos aeroportos que beneficia de subvenções públicas, uma vez que os preços destes últimos são tidos em conta pelas companhias aéreas aquando das negociações com os aeroportos privados ou de gestão privada.

59. Nestas circunstâncias, o Órgão de Fiscalização tem sérias dúvidas de que, atualmente, seja possível identificar um valor de referência adequado para estabelecer um verdadeiro preço de mercado para os serviços prestados pelos aeroportos. Essa situação pode alterar-se ou evoluir no futuro, nomeadamente com a plena aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao financiamento público dos aeroportos.

60. De qualquer modo, o Órgão de Fiscalização considera que um exercício de avaliação comparativa deve basear-se numa comparação das taxas aeroportuárias, líquidas de quaisquer benefícios fornecidos à companhia aérea (como apoio em matéria de marketing, descontos ou qualquer outro incentivo), de um número suficiente de «aeroportos de comparação» adequados, cujos gestores se comportam como operadores de economia de mercado. Devem, em especial, ser utilizados os seguintes indicadores: a) Volume de tráfego; b) Tipo de tráfego (negócios ou lazer ou destino para o exterior), importância relativa da carga e importância relativa das receitas provenientes das atividades não aeronáuticas do aeroporto; c) Tipo e nível dos serviços aeroportuários prestados; d) Proximidade do aeroporto em relação a uma grande cidade; e) Número de habitantes na zona de influência do aeroporto; f) Prosperidade da área envolvente (PIB per capita); g) Diferentes zonas geográficas suscetíveis de atrair passageiros.

3.5.2. Análise da rendibilidade ex ante

61. Atualmente, o Órgão de Fiscalização considera a análise de rendibilidade incremental ex ante como o critério mais relevante para a apreciação dos acordos celebrados pelos aeroportos com companhias aéreas individuais.

62. A este respeito, o Órgão de Fiscalização considera que uma diferenciação de preços é uma prática comercial normal, desde que cumpra toda a outra legislação relevante em matéria de concorrência e setorial (56). No entanto, tais políticas de diferenciação de preços devem ser comercialmente justificadas para cumprir o teste OEM (57).

63. O Órgão de Fiscalização considera que os acordos celebrados entre as companhias aéreas e um aeroporto podem ser considerados como cumprindo o teste OEM quando contribuírem, de forma acrescida, de um ponto de vista ex ante, para a rendibilidade do aeroporto. Este último deve demonstrar que ao celebrar o acordo com uma companhia aérea (por exemplo, um contrato individual ou um regime global de taxas aeroportuárias), é capaz de cobrir todos os custos derivados do acordo durante a sua vigência com uma margem de lucro (58) razoável assente em sólidas perspetivas a médio prazo (59).

64. A fim de apreciar se um acordo celebrado por um aeroporto com uma companhia aérea é conforme ao teste OEM, as receitas não aeronáuticas esperadas e provenientes da atividade da companhia aérea devem ser tidas em conta, juntamente com as taxas aeroportuárias, líquidas de quaisquer descontos, o apoio em matéria de marketing ou os regimes de incentivo (60). Do mesmo modo, há que ter em conta todos os custos incrementais esperados que serão incorridos pelo aeroporto em relação à atividade da companhia aérea no aeroporto (61). Tais custos incrementais poderiam abranger todas as categorias de despesas ou investimentos, tais como o aumento de custos com pessoal, equipamento e investimentos induzidos pela presença da companhia aérea no aeroporto. Por exemplo, se o aeroporto precisa de expandir ou construir um novo terminal ou outras instalações principalmente para acomodar as necessidades de uma companhia aérea específica, tais custos devem ser tidos em conta no cálculo dos custos incrementais. Pelo contrário, os custos que o aeroporto teria de suportar de qualquer modo, independentemente do acordo com a companhia aérea, não devem ser tidos em conta no teste OEM.

65. Quando um operador aeroportuário tiver beneficiado de um auxílio compatível, a vantagem resultante de um tal auxílio não é repercutida numa companhia aérea específica (62) se estiverem reunidas as seguintes condições: a infraestrutura está aberta a todas as companhias aéreas (63) (tal inclui as infraestruturas mais suscetíveis de serem utilizadas por certas categorias, como operadores de baixo custo ou charters) e não está dedicada a uma companhia aérea específica; e as companhias aéreas pagam tarifas que cobrem pelo menos um custo incremental tal como definido no ponto 64. Além disso, o Órgão de Fiscalização considera que, em tais condições, mesmo se tivesse havido um auxílio estatal às companhias aéreas, esse auxílio teria, em qualquer caso, sido compatível com o funcionamento do Acordo EEE, pelos mesmos motivos que justificam a compatibilidade do auxílio a nível do aeroporto. Quando um operador aeroportuário beneficia de um auxílio ao investimento incompatível, a vantagem resultante de um tal auxílio não é repercutida numa companhia aérea específica se estiverem reunidas as seguintes condições: a infraestrutura está aberta a todas as companhias aéreas e não está dedicada a uma companhia aérea específica; e as companhias aéreas pagam tarifas que cobrem pelo menos um custo incremental tal como definido no ponto 64. O Órgão de Fiscalização considera que, em tais condições, não se pode excluir uma vantagem setorial para o setor aeronáutico ou para outros utilizadores, não devendo, porém, conduzir a uma recuperação junto de determinadas companhias aéreas ou outros utilizadores.

66. Ao apreciar os acordos entre aeroportos e companhias aéreas, o Órgão de Fiscalização terá igualmente em conta até que ponto os acordos em apreciação podem ser considerados parte da implementação de uma estratégia global do aeroporto que se espera leve à rendibilidade pelo menos a longo prazo.

4. FINANCIAMENTO PÚBLICO DE SERVIÇOS DE INTERESSE ECONÓMICO GERAL

67. Nalguns casos, as autoridades públicas podem definir certas atividades económicas realizadas pelos aeroportos ou pelas companhias aéreas como serviços de interesse económico geral («SIEG»), na aceção do artigo 59.o, n.o 2, do Acordo EEE e da jurisprudência Altmark (64), oferecendo compensação pela prestação de tais serviços.

68. Em tais casos, a Comunicação SIEG (65) e o Regulamento (UE) n.o 360/2012 da Comissão (66) fornecem orientações sobre as condições em que o financiamento público de um SIEG constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Os auxílios sob a forma de compensação de serviço público serão apreciados ao abrigo da Decisão 2012/21/UE da Comissão (67) e do Enquadramento SIEG (68). Conjuntamente estes quatro documentos formam o «pacote SIEG», que também se aplica à compensação concedida a aeroportos e companhias aéreas. O que se expõe a seguir ilustra a aplicação de alguns dos princípios estabelecidos no pacote SIEG, à luz de certas especificidades setoriais.

4.1. Definição de um serviço de interesse económico geral no setor aeroportuário e do transporte aéreo

69. O primeiro critério Altmark exige uma definição clara das tarefas que constituem um serviço de interesse económico geral. Esta exigência coincide com a do artigo 59.o, n.o 2, do Acordo EEE (69). Segundo a jurisprudência (70), as empresas encarregadas da gestão de um SIEG devem ter sido incumbidas dessa missão por um ato de uma autoridade pública. O Órgão de Fiscalização também esclareceu (71) que, para ser considerada um SIEG, uma atividade deve apresentar características especiais comparativamente às atividades económicas normais, e que o objetivo de interesse geral prosseguido pelas autoridades públicas não pode ser simplesmente o desenvolvimento de determinadas atividades ou regiões económicas, tal como previsto no artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE (72).

70. No que respeita aos serviços de transporte aéreo, as obrigações de serviço público só podem ser impostas em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1008/2008 (73). Em especial, tais obrigações só podem ser impostas a uma rota ou a um grupo de rotas específicas (74) e não a qualquer rota genérica com origem num determinado aeroporto, cidade ou região. Além disso, as obrigações de serviço público só podem ser impostas a uma rota para satisfazer necessidades de transporte que não podem ser adequadamente satisfeitas por uma rota aérea existente ou por outros meios de transporte (75).

71. A este respeito, importa salientar que a conformidade com os requisitos substantivos e processuais do Regulamento (CE) n.o 1008/2008 não suprime a necessidade de os Estados da EFTA em causa apreciarem a conformidade com o artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

72. No que respeita aos aeroportos, o Órgão de Fiscalização considera que é possível que a gestão global de um aeroporto seja, em casos bem justificados, considerada um SIEG. À luz dos princípios expostos no ponto 69, o Órgão de Fiscalização considera que tal só pode ser o caso se parte da área potencialmente servida pelo aeroporto ficasse, sem o aeroporto, isolada do resto do EEE, de uma forma que prejudicasse o seu desenvolvimento económico e social. Uma tal apreciação deve ter devidamente em conta outros modos de transporte e, em especial, os serviços de comboios de alta velocidade ou as ligações marítimas servidas por ferries. Nesses casos, as autoridades públicas podem impor uma obrigação de serviço público a um aeroporto para assegurar que o aeroporto continua aberto ao tráfego comercial. O Órgão de Fiscalização assinala que certos aeroportos desempenham um papel importante em termos de conectividade regional de regiões isoladas, remotas ou periféricas da União. Uma tal situação pode ocorrer, em especial, no caso das regiões ultraperiféricas, bem como das ilhas ou outras regiões do EEE. Mediante uma apreciação caso a caso e em função das características específicas de cada aeroporto e da região que serve, pode ser justificável a definição das obrigações de SEIG nesses aeroportos.

73. À luz dos requisitos específicos associados às obrigações de serviço público para os serviços de transporte aéreo (76) e tendo em conta a liberalização total dos mercados de transporte aéreo, o Órgão de Fiscalização considera que o âmbito de aplicação das obrigações de serviço público impostas aos aeroportos não deve abranger o desenvolvimento de serviços de transporte aéreo comercial.

4.2. Compatibilidade do auxílio sob a forma de compensação de serviço público

74. Se um dos critérios cumulativos do acórdão Altmark não for cumprido, a compensação de serviço público proporciona uma vantagem económica ao seu beneficiário, podendo constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Um tal auxílio estatal pode ser considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE, nos termos do artigo 59.o, n.o 2, do Acordo EEE, se todos os critérios de compatibilidade desenvolvidos para a aplicação do referido número estiverem preenchidos.

75. O auxílio estatal sob a forma de compensação de serviço público é isento do requisito de notificação previsto no artigo 1.o, n.o 3, do Protocolo n.o 3 do Acordo relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e um Tribunal de Justiça, se forem preenchidos os requisitos estabelecidos na Decisão 2012/21/UE. O âmbito de aplicação da Decisão 2012/21/UE abrange a compensação de serviço público concedida a: a) Aeroportos, no que respeita a aeroportos cujo tráfego anual médio não exceda 200 000 passageiros (77) durante a atribuição do SIEG; e b) Companhias aéreas, no que respeita às ligações aéreas a ilhas cujo tráfego anual médio não exceda 300 000 passageiros (78).

76. Os auxílios estatais não abrangidos pela Decisão 2012/21/UE podem ser declarados compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE ao abrigo do seu artigo 59.o, n.o 2, se forem preenchidas as condições do Enquadramento SIEG. No entanto, deve notar-se que, para apreciação ao abrigo tanto da Decisão 2012/21/UE como do Enquadramento SIEG, serão aplicáveis as considerações sobre a definição de obrigações de serviço público impostas a aeroportos ou a companhias aéreas nos pontos 69 a 73 das presentes Orientações.

5. COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS AO ABRIGO DO ARTIGO 61.o, N.o 3, ALÍNEA c), DO ACORDO EEE

77. Se o financiamento público concedido a aeroportos e/ou companhias aéreas constituir um auxílio, esse auxílio pode ser considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), desde que respeite os critérios de compatibilidade para aeroportos, previstos na secção 5.1, e para companhias aéreas, na secção 5.2 das presentes Orientações. Os auxílios estatais concedidos às companhias aéreas que diminuem de forma incremental a rendibilidade do aeroporto (ver pontos 63 e 64) das presentes Orientações serão considerados incompatíveis com o funcionamento do Acordo EEE, nos termos do artigo 61.o, n.o 1, a menos que sejam satisfeitas as condições de compatibilidade para os auxílios a empresas em fase de arranque descritas na secção 5.2 das presentes Orientações.

78. Para apreciar se uma medida de auxílio estatal pode ser considerada compatível com o funcionamento do Acordo EEE, nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), regra geral o Órgão de Fiscalização analisa se a conceção da medida de auxílio garante que o impacto positivo para alcançar um determinado objetivo de interesse comum ultrapassa os seus efeitos potencialmente negativos sobre as trocas comerciais e a concorrência.

79. Na Comunicação sobre a modernização dos auxílios estatais (MAE) defendia-se a identificação e a definição de princípios comuns aplicáveis à apreciação da compatibilidade de todas as medidas de auxílio realizada pelo Órgão de Fiscalização. Uma medida de auxílio será considerada compatível com o funcionamento do Acordo EEE nos termos do artigo 61.o, n.o 3, desde que sejam cumpridas cumulativamente as seguintes condições: a) Contribuição para um objetivo de interesse comum bem definido: uma medida de auxílio estatal deve ter um objetivo de interesse comum, de acordo com o artigo 61.o, n.o 3, do Acordo EEE; b) Necessidade de intervenção do Estado: uma medida de auxílio estatal deve visar uma situação em que os auxílios são suscetíveis de se traduzirem numa melhoria significativa que o mercado, por si só, não poderá criar, por exemplo, solucionar uma deficiência do mercado ou eliminar um problema de equidade ou coesão; c) Adequação da medida de auxílio: a medida de auxílio deve ser um instrumento político adequado para atingir o objetivo de interesse comum; d) Efeito de incentivo: o auxílio deve alterar o comportamento das empresas em causa, de modo a que se lancem em atividades adicionais que não teriam realizado na ausência do auxílio ou que só teriam realizado de uma forma limitada ou diferente, ou noutro local; e) Proporcionalidade dos auxílios (limitação do auxílio ao mínimo necessário): o montante de auxílio deve limitar-se ao mínimo necessário para induzir investimentos ou atividades suplementares na região em causa; f) Prevenção de efeitos negativos indesejados sobre a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados do EEE: os efeitos negativos do auxílio devem ser suficientemente limitados para que o equilíbrio global da medida seja positivo; g) Transparência do auxílio: os Estados da EFTA, o Órgão de Fiscalização, os operadores económicos e o público devem ter facilmente acesso a todos os atos relevantes e informações pertinentes relativamente aos auxílios concedidos neste âmbito, tal como exposto na secção 8.2.

80. No que respeita aos auxílios estatais no setor da aviação, o Órgão de Fiscalização considera que aqueles princípios comuns são respeitados quando os auxílios estatais concedidos aos aeroportos ou às companhias aéreas cumprem todas as condições referidas, respetivamente, nas secções 5.1 e 5.2. Por conseguinte, o cumprimento dessas condições implica a compatibilidade dos auxílios com o funcionamento do Acordo EEE nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c).

81. No entanto, se um elemento indissociável de uma medida de auxílio estatal e as condições a ela associadas (incluindo o seu modo de financiamento quando este fizer parte integrante da medida de auxílio estatal) implicarem uma violação do direito do EEE, o auxílio não pode ser declarado compatível com o funcionamento do Acordo EEE (79).

82. Além disso, ao apreciar a compatibilidade de qualquer auxílio estatal com o funcionamento do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização terá em conta todos os processos por infração aos artigos 53.o ou 54.o do Acordo EEE que possam envolver o beneficiário do auxílio e ser relevantes para a sua apreciação ao abrigo do artigo 61.o, n.o 3, do Acordo EEE (80).

5.1. Auxílio a aeroportos

5.1.1. Auxílio ao investimento para aeroportos

83. O auxílio ao investimento concedido a aeroportos, quer enquanto auxílio individual quer no âmbito de um regime de auxílio, será considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), desde que sejam satisfeitas cumulativamente as condições referidas no ponto 79, tal como descritas nos pontos 84 a 108:

a) Contribuição para um objetivo de interesse comum claramente definido

84. Considerar-se-á que o auxílio ao investimento para aeroportos contribui para a realização de um objetivo de interesse comum, se: a) Aumentar a mobilidade dos cidadãos do EEE e a conectividade das regiões estabelecendo pontos de acesso para voos intra-EEE; ou b) Combater o congestionamento do tráfego aéreo nos principais aeroportos do EEE que funcionam como plataformas de correspondência; ou c) Facilitar o desenvolvimento regional.

85. No entanto, a duplicação de aeroportos não rentáveis ou a criação de capacidades adicionais não utilizadas não contribuem para um objetivo de interesse comum. Se um projeto de investimento se destinar primariamente a criar uma nova capacidade aeroportuária, a nova infraestrutura deve, a médio prazo, satisfazer a procura prevista das companhias aéreas, passageiros e agentes transitários na zona de influência do aeroporto. Qualquer investimento que não tenha perspetivas de utilização a médio prazo satisfatórias ou diminua as perspetivas de utilização a médio prazo das infraestruturas existentes na zona de influência não pode ser considerado como servindo um objetivo de interesse comum.

86. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização terá dúvidas quanto às perspetivas de utilização a médio prazo das infraestruturas aeroportuárias num aeroporto situado na zona de influência de um aeroporto existente, sempre que o aeroporto existente não funcione à capacidade máxima, ou quase. As perspetivas de utilização a médio prazo devem ser demonstradas com base em previsões sólidas do tráfego de passageiros e de carga incorporadas num plano de negócios ex ante e devem identificar o efeito provável do investimento na utilização de infraestruturas já existentes, tais como outro aeroporto ou outros modos de transporte, nomeadamente as ligações por comboios de alta velocidade.

b) Necessidade de intervenção do Estado

87. A fim de apreciar se o auxílio estatal é eficaz para atingir o objetivo de interesse comum, é necessário identificar o problema a resolver. O auxílio estatal deve ser dirigido para situações em que tal auxílio pode criar uma melhoria substancial que o mercado, por si só, não pode ocasionar.

88. As condições que os aeroportos mais pequenos enfrentam na hora de desenvolver os seus serviços e atrair financiamento privado para os seus investimentos em infraestruturas são frequentemente menos favoráveis que as enfrentadas pelos grandes aeroportos no EEE. Por essas razões, nas atuais condições de mercado, os aeroportos mais pequenos podem ter dificuldade em assegurar o financiamento dos seus investimentos sem financiamento público.

89. As necessidades de financiamento público para financiar investimentos em infraestruturas irão variar, devido aos elevados custos fixos (81), em função da dimensão do aeroporto, sendo, normalmente, maiores para os aeroportos mais pequenos. O Órgão de Fiscalização considera que, nas atuais condições de mercado, podem ser identificadas as seguintes categorias de aeroportos (82) e suas relativas viabilidades financeiras: a) Os aeroportos com um tráfego anual máximo de 200 000 passageiros podem não conseguir cobrir, em grande medida, os seus custos de capital; b) Os aeroportos com um tráfego anual entre 200 000 e 1 milhão de passageiros não conseguem, normalmente, cobrir em grande medida os seus custos de capital; c) Os aeroportos com um tráfego anual entre 1 e 3 milhões de passageiros devem, em média, ser capazes de cobrir uma maior percentagem dos seus custos de capital; d) Os aeroportos com um tráfego anual entre 3 e 5 milhões de passageiros devem, em princípio, ser capazes de cobrir em grande medida todos os seus custos (nomeadamente os custos de funcionamento e os custos de capital); no entanto, em determinadas circunstâncias específicas, pode ser necessário apoio público para financiar alguns dos seus custos de capital; e) Os aeroportos com um tráfego anual superior a 5 milhões de passageiros são geralmente lucrativos e capazes de cobrir todos os seus custos, a não ser em circunstâncias muito excecionais devidamente justificadas.

c) Adequação do auxílio estatal como instrumento político

90. Os Estados da EFTA têm de demonstrar que a medida de auxílio é um instrumento político apropriado para alcançar o objetivo pretendido ou resolver os problemas visados pelo auxílio. Uma medida de auxílio não será considerada compatível com o funcionamento do Acordo EEE se outros instrumentos políticos ou de auxílio que falseiam menos a concorrência permitirem alcançar o mesmo objetivo.

91. Os Estados da EFTA podem efetuar diferentes escolhas no que respeita à utilização de diferentes instrumentos políticos e formas de auxílio. Em geral, quando um Estado da EFTA tiver analisado outras opções e a utilização de um instrumento seletivo como um auxílio estatal sob a forma de uma subvenção direta tiver sido comparada com formas de auxílio que falseiem menos a concorrência (como empréstimos, garantias ou adiantamentos reembolsáveis), as medidas em causa são consideradas como constituindo um instrumento adequado.

92. Sempre que possível, os Estados da EFTA são incentivados a conceber regimes nacionais que reflitam os princípios básicos subjacentes ao financiamento público e a indicar as características mais relevantes do financiamento público de aeroportos previsto. Os regimes-quadro garantem a coerência na utilização dos fundos públicos, reduzem a carga administrativa das autoridades de menor dimensão que concedem auxílios e aceleram a implementação de medidas de auxílio individuais. Além disso, os Estados da EFTA são encorajados a dar orientações claras no que respeita à implementação de auxílios estatais para o financiamento de aeroportos regionais.

d) Existência de um efeito de incentivo

93. Os trabalhos no âmbito de um investimento individual só podem ser iniciados após a apresentação do pedido à autoridade que concede o auxílio. Se os trabalhos começarem antes da apresentação de um pedido à autoridade que concede o auxílio, nenhum auxílio concedido no que respeita a esse investimento individual será considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE.

94. Um projeto de investimento num aeroporto pode ser economicamente atrativo por si só. Por conseguinte, impõe-se verificar se o investimento não teria sido realizado ou não teria sido realizado na mesma medida na ausência de qualquer auxílio estatal. Se tal for o caso, o Órgão de Fiscalização considerará que a medida de auxílio tem um efeito de incentivo.

95. O efeito de incentivo é identificado com base numa análise contrafactual, comparando os níveis da atividade prevista, com e sem a concessão de auxílios estatais.

96. Se não for conhecido nenhum cenário contrafactual específico, pode pressupor-se o efeito de incentivo quando houver um défice de financiamento («défice de financiamento dos custos de capital»), ou seja, quando, com base num plano de negócios ex ante, puder ser demonstrado que existe uma diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos (incluindo os custos de investimento em ativos de capital fixo) durante o período de vida do investimento em termos de valor atual líquido (83).

e) Proporcionalidade do montante de auxílio (limitação do auxílio ao mínimo necessário)

97. O montante máximo permitido de auxílios estatais é expresso em percentagem ( %) dos custos elegíveis (a intensidade máxima de auxílio). Os custos elegíveis são os custos relacionados com os investimentos em infraestruturas aeroportuárias, incluindo os custos de planeamento, infraestrutura de assistência em escala (como tapete de bagagens, etc.) e equipamento aeroportuário. Os custos de investimento relacionados com atividades não aeronáuticas (em especial, parques de estacionamento, hotéis, restaurantes e escritórios) não são elegíveis (84).

98. Os custos de investimento relacionados com a prestação de serviços de assistência em escala (tais como autocarros, veículos, etc.), na medida em que não sejam parte da utilização das infraestruturas de assistência em escala, pelo próprio aeroporto não são elegíveis (85).

99. Para serem proporcionados, os auxílios ao investimento para aeroportos devem ser limitados aos custos suplementares (líquidos de receitas suplementares) gerados pelo projeto/atividade que beneficiam do auxílio e não pelo projeto/atividade alternativos que o beneficiário teria empreendido no cenário contrafactual, ou seja, se não tivesse recebido o auxílio. Se não for conhecido um cenário contrafactual específico, para ser proporcionado, o montante do auxílio não deve exceder o défice de financiamento do projeto de investimento (o chamado «défice de financiamento dos custos de capital»), que é determinado com base num plano de negócios ex ante como o valor atual líquido (VAL) da diferença entre os fluxos de caixa positivos e negativos (incluindo os custos de investimento) durante o período de vida do investimento. Para o auxílio ao investimento, o plano de negócios deve cobrir o período da utilização económica do ativo.

100. Uma vez que o défice de financiamento variará em função da dimensão do aeroporto e, normalmente, é mais amplo para os aeroportos mais pequenos, o Órgão de Fiscalização utilizará uma gama de intensidades máximas de auxílio admissíveis, a fim de assegurar a proporcionalidade global. A intensidade de auxílio não pode exceder a intensidade de auxílio ao investimento máxima admissível, não devendo, em todo o caso, superar o défice efetivo de financiamento do projeto de investimento.

101. O quadro seguinte resume a intensidade máxima de auxílio admissível em função da dimensão do aeroporto, medida pelo número de passageiros por ano (86): Dimensão do aeroporto com base no tráfego médio de passageiros (passageiros por ano) Intensidade máxima de auxílio ao investimento (%) > 3-5 milhões até 25 1-3 milhões até 50 < 1 milhão até 75

102. As intensidades máximas de auxílio aplicáveis ao auxílio ao investimento para financiar infraestruturas aeroportuárias podem ser aumentadas até 20 % se o aeroporto estiver localizado em regiões periféricas, independentemente da sua dimensão.

103. Os aeroportos com um tráfego médio inferior a 1 milhão de passageiros por ano devem contribuir com, pelo menos, 25 % para o financiamento do total dos custos de investimento elegíveis. No entanto, os projetos de investimento em certos aeroportos com uma média de tráfego inferior a 1 milhão de passageiros por ano, localizados em regiões periféricas do EEE, podem dar origem a um défice de financiamento superior às intensidades máximas de auxílio admissíveis. Mediante uma apreciação caso a caso e em função das características específicas de cada aeroporto, do projeto de investimento e da região que serve, uma intensidade superior a 75 % pode ser justificada, em circunstâncias excecionais, para aeroportos com um volume de tráfego inferior a 1 milhão de passageiros por ano.

104. A fim de ter em conta as circunstâncias específicas no que respeita a uma relocalização de um aeroporto existente e à cessação das atividades aeroportuárias num sítio existente, o Órgão de Fiscalização apreciará, em especial, a proporcionalidade, a necessidade e a intensidade máxima do auxílio estatal concedido com base na análise do défice de financiamento ou no cenário contrafactual de cada caso específico, independentemente do tráfego médio de passageiros desse aeroporto.

105. Adicionalmente, em circunstâncias muito excecionais, caracterizadas por uma clara deficiência do mercado e tendo em conta a magnitude do investimento, a impossibilidade de financiar o investimento nos mercados de capital, um nível muito elevado de externalidades positivas e as distorções da concorrência, os aeroportos com uma média de tráfego de 5 milhões de passageiros por ano podem receber um auxílio para financiar as infraestruturas aeroportuárias. No entanto, em tais casos, o Órgão de Fiscalização efetuará sempre uma apreciação em profundidade, em especial, em matéria de proporcionalidade, necessidade e intensidade máxima do auxílio estatal concedido com base na análise do défice de financiamento e no cenário contrafactual de cada caso específico, independentemente do tráfego médio de passageiros desse aeroporto.

f) Prevenção de efeitos negativos indesejados sobre a concorrência e as trocas comerciais

106. Em especial, a duplicação de aeroportos não rentáveis ou a criação de capacidades adicionais não utilizadas na zona de influência da infraestrutura existente pode ter efeitos que falseiam a concorrência Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização terá, em princípio, dúvidas quanto à compatibilidade de um investimento em infraestruturas aeroportuárias num aeroporto situado na zona de influência de um aeroporto existente (87), no caso de o aeroporto existente não funcionar à plena capacidade ou quase à plena capacidade.

107. Além disso, a fim de evitar os efeitos negativos do auxílio que podem surgir quando os aeroportos são confrontados com ligeiras restrições orçamentais (88), os auxílios ao investimento destinados a aeroportos com tráfego até 5 milhões de passageiros podem ser concedidos quer como um montante fixo à cabeça para cobrir os custos de investimento elegíveis, quer em prestações anuais, para compensar o défice de financiamento dos custos de capital resultante do plano de negócios do aeroporto.

108. A fim de limitar mais ainda quaisquer distorções, o aeroporto, incluindo qualquer investimento beneficiário do auxílio, deve estar aberto a todos os utilizadores potenciais e não pode destinar-se a um utilizador específico. Em caso de limitação física das capacidades, a repartição deve ser feita com base em critérios pertinentes, objetivos, transparentes e não discriminatórios.

Requisitos de notificação para regimes de auxílio e medidas de auxílio individuais

109. Os Estados da EFTA são encorajados a notificar os regimes de auxílio estatal ao investimento para aeroportos com um tráfego anual médio inferior a 3 milhões de passageiros.

110. Ao apreciar um regime de auxílio, as condições relativas à necessidade do auxílio, o efeito de incentivo e a proporcionalidade do auxílio serão consideradas como satisfeitas se o próprio Estado da EFTA se tiver comprometido a conceder um auxílio individual ao abrigo do regime de auxílio aprovado somente após ter verificado que são cumpridas as condições cumulativas indicadas na secção 5.1.1.

111. Devido a um maior risco de distorção da concorrência, devem ser sempre notificadas individualmente as seguintes medidas de auxílio: a) Auxílio ao investimento para aeroportos com tráfego anual médio superior a 3 milhões de passageiros; b) Auxílio ao investimento para um aeroporto com um tráfego anual médio inferior a 1 milhão de passageiros que excede a intensidade de auxílio de 75 %, com exceção dos aeroportos localizados em regiões periféricas; c) Auxílio ao investimento concedido para a relocalização de aeroportos; d) Auxílio ao investimento que financia um aeroporto misto de passageiros/carga que movimente mais de 200 000 toneladas de carga durante os dois exercícios financeiros anteriores àquele em que o auxílio é notificado; e) Auxílio ao investimento destinado à criação de um novo aeroporto de passageiros (incluindo a conversão de um aeródromo existente num aeroporto de passageiros); f) Auxílio ao investimento destinado à criação ou ao desenvolvimento de um aeroporto localizado a uma distância máxima de 100 km ou a 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade de um aeroporto existente.

5.1.2. Auxílio ao funcionamento para aeroportos

112. O auxílio ao funcionamento concedido a aeroportos, quer enquanto auxílio individual quer no âmbito de um regime de auxílio, será considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), durante um período transitório de 10 anos que terá início a partir da data de publicação (89) das presentes Orientações, desde que sejam satisfeitas cumulativamente as condições referidas no ponto 79, tal como descritas nos pontos 113 a 134.

a) Contribuição para um objetivo de interesse comum claramente definido

113. Tal como dito no ponto 13, para dar aos aeroportos tempo para se ajustarem às novas realidades do mercado e evitar perturbações no tráfego aéreo e na conectividade das regiões, a Comissão considera que, durante um período de transição de 10 anos, o auxílio ao funcionamento para aeroportos será considerado como contribuindo para a realização de um objetivo de interesse comum, se: a) Aumentar a mobilidade dos cidadãos do EEE e a conectividade das regiões, estabelecendo pontos de acesso para voos intra-EEE; ou b) Combater o congestionamento do tráfego aéreo nos principais aeroportos do EEE que funcionam como plataformas de correspondência; ou c) Facilitar o desenvolvimento regional.

114. No entanto, a duplicação de aeroportos não rentáveis não contribui para um objetivo de interesse comum. Sempre que um aeroporto estiver localizado na mesma zona de influência de outro aeroporto com capacidade disponível, o plano de negócios, com base em previsões sólidas do tráfego de passageiros e de carga, deve identificar o efeito provável sobre o tráfego nos outros aeroportos localizados nessa zona de influência.

115. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização terá dúvidas quanto às perspetivas de um aeroporto não rentável assegurar a plena cobertura dos custos de funcionamento no final do período de transição, se outro aeroporto estiver localizado na mesma zona de influência.

b) Necessidade de intervenção do Estado

116. A fim de apreciar se o auxílio estatal é eficaz para atingir o objetivo de interesse comum, é necessário identificar o problema a resolver. O auxílio estatal deve ser dirigido para situações em que tal auxílio pode criar uma melhoria substancial que o mercado, por si só, não pode ocasionar.

117. As condições que os aeroportos mais pequenos enfrentam na hora de desenvolver os seus serviços e atrair financiamento privado são frequentemente menos favoráveis que as enfrentadas pelos grandes aeroportos no EEE. Por isso, nas atuais condições de mercado, os aeroportos mais pequenos podem ter dificuldade em assegurar o financiamento do seu funcionamento sem financiamento público.

118. Nas atuais condições de mercado, as necessidades de financiamento público para financiar os custos de funcionamento irão variar, devido aos elevados custos fixos, em função da dimensão do aeroporto e serão, em geral, proporcionalmente maiores nos aeroportos mais pequenos. A Comissão considera que, nas atuais condições de mercado, podem ser identificadas as seguintes categorias de aeroportos e suas relativas viabilidades financeiras: a) Os aeroportos com um tráfego anual máximo de 200 000 passageiros podem não conseguir cobrir, em grande medida, os seus custos de funcionamento; b) Os aeroportos com um tráfego entre 200 000 e 700 000 passageiros podem não ser capazes de cobrir uma percentagem substancial dos seus custos de funcionamento; c) Os aeroportos com um tráfego anual entre 700 000 e 1 milhão de passageiros devem, em geral, ser capazes de cobrir uma maior percentagem dos seus custos de funcionamento; d) Os aeroportos com um tráfego anual entre 1 e 3 milhões de passageiros devem, em média, ser capazes de cobrir a maior parte dos seus custos de funcionamento; e) Os aeroportos com um tráfego anual superior a 3 milhões de passageiros são, geralmente, lucrativos e devem ser capazes de cobrir os seus custos de funcionamento.

119. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização considera que, para ser elegível para um auxílio ao funcionamento, o tráfego anual do aeroporto não deve exceder 3 milhões de passageiros (90).

c) Adequação do auxílio estatal como instrumento político

120. Os Estados da EFTA têm de demonstrar que o auxílio é apropriado para alcançar o objetivo pretendido ou resolver os problemas visados pelo auxílio. Uma medida de auxílio não será considerada compatível com o funcionamento do Acordo EEE se outros instrumentos políticos ou de auxílio que falseiam menos a concorrência permitirem alcançar o mesmo objetivo (91).

121. A fim de proporcionar incentivos adequados para uma gestão eficiente do aeroporto, o montante do auxílio deve, em princípio, ser estabelecido ex ante como um montante fixo cobrindo o défice de financiamento dos custos de funcionamento previsto (determinado com base num plano de negócios ex ante) durante um período de transição de 10 anos. Por estas razões, nenhum acréscimo ex post do montante de auxílio deve, em princípio, ser considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE. O Estado da EFTA pode pagar o montante fixo ex ante como um montante fixo à cabeça ou em prestações, por exemplo, numa base anual.

122. Em circunstâncias excecionais, quando a evolução futura em termos de custos e receitas se revestir de um grau de incerteza particularmente elevado e a autoridade pública enfrentar grandes assimetrias de informação, a autoridade pública pode calcular o montante máximo do auxílio ao funcionamento compatível em conformidade com um modelo baseado no défice de financiamento do funcionamento inicial no início do período de transição. O défice de financiamento do funcionamento inicial é a média dos défices de financiamento do funcionamento (ou seja, o montante dos custos de funcionamento não cobertos pelas receitas) durante os cinco anos que precedem o início do período de transição (ou seja, 2009 a 2013).

123. Sempre que possível, os Estados da EFTA são incentivados a conceber regimes nacionais que reflitam os princípios básicos subjacentes ao financiamento público e a indicar as características mais relevantes do financiamento público de aeroportos previsto. Os regimes-quadro garantem a coerência na utilização dos fundos públicos, reduzem a carga administrativa das autoridades de menor dimensão que concedem auxílios e aceleram a implementação de medidas de auxílio individuais. Além disso, os Estados da EFTA são encorajados a dar orientações claras no que respeita à implementação de auxílios estatais para o financiamento de aeroportos regionais e das companhias aéreas que os utilizam.

d) Existência de um efeito de incentivo

124. O auxílio ao funcionamento tem um efeito de incentivo se, na ausência do auxílio ao funcionamento, e tendo em conta a eventual presença do auxílio ao investimento e o nível de tráfego, o nível de atividade económica do aeroporto em causa viesse a reduzir-se de uma forma considerável.

e) Proporcionalidade do montante de auxílio (limitação do auxílio ao mínimo necessário)

125. Para ser proporcionado, o auxílio ao funcionamento para aeroportos deve ser limitado ao mínimo necessário para a realização da atividade objeto do auxílio.

126. O plano de negócios do aeroporto deve preparar o caminho para a plena cobertura dos custos de funcionamento no final do período de transição. Os parâmetros essenciais desse plano de negócios são parte integrante da apreciação de compatibilidade do Órgão de Fiscalização.

127. O caminho a seguir para a plena cobertura dos custos de funcionamento será diferente para cada aeroporto e dependerá da situação do défice de financiamento do funcionamento inicial do aeroporto no início do período de transição. O período de transição terá início a partir da data de publicação das presentes Orientações.

128. De qualquer modo, o montante máximo de auxílio admissível durante todo o período de transição será limitado a 50 % do défice de funcionamento inicial por um período de 10 anos (92). Por exemplo, se o défice de financiamento médio anual de um dado aeroporto for, no período de 2009 a 2013, igual a 1 milhão de EUR, o montante máximo do auxílio ao funcionamento que o aeroporto poderia receber como montante fixo estabelecido ex ante seria de 5 milhões de EUR durante dez anos (50 % × 1 milhão × 10). Nenhum outro auxílio ao funcionamento será considerado compatível para esse aeroporto.

129. O mais tardar 10 anos após o início do período de transição, todos os aeroportos devem ter atingido a plena cobertura dos seus custos de funcionamento e nenhum auxílio ao funcionamento para aeroportos concedido após essa data será considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE, com exceção dos auxílios ao funcionamento concedidos em conformidade com as regras horizontais em matéria de auxílios estatais, como as regras aplicáveis ao financiamento dos SIEG.

130. Nas atuais condições de mercado, os aeroportos com um tráfego anual máximo de 700 000 passageiros podem enfrentar dificuldades acrescidas para atingir a plena cobertura dos custos durante o período de transição de 10 anos. Por essa razão, o montante máximo de auxílio admissível para os aeroportos com um tráfego anual máximo de 700 000 passageiros será de 80 % do défice de financiamento de funcionamento inicial durante um período de cinco anos após o início do período de transição. Por exemplo, se o défice de financiamento médio anual de um pequeno aeroporto for, no período de 2009 a 2013, igual a 1 milhão de EUR, o montante máximo do auxílio ao funcionamento que o aeroporto poderia receber como montante fixo estabelecido ex ante seria de 4 milhões de EUR durante cinco anos (80 % × 1 milhão × 5). O Órgão de Fiscalização reapreciará a necessidade de um tratamento específico continuado e as perspetivas futuras em matéria de plena cobertura dos custos de funcionamento para esta categoria de aeroporto, em especial no que se refere à evolução das condições de mercado e às perspetivas de rendibilidade.

f) Prevenção de efeitos negativos indesejados sobre a concorrência e as trocas comerciais

131. Ao apreciar a compatibilidade do auxílio ao funcionamento, o Órgão de Fiscalização terá em conta as distorções da concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais. Quando um aeroporto estiver localizado na mesma zona de influência de outro aeroporto com capacidade de reserva, o plano de negócios, baseado em previsões sólidas do tráfego de passageiros e de carga, deve identificar o efeito provável no tráfego dos outros aeroportos localizados nessa zona de influência.

132. O auxílio ao funcionamento para um aeroporto localizado na mesma zona de influência será considerado compatível com o funcionamento do Acordo EEE apenas se o Estado da EFTA demonstrar que todos os aeroportos na mesma zona de influência serão capazes de atingir a plena cobertura dos custos de funcionamento no fim do período se transição.

133. A fim de limitar mais ainda as distorções da concorrência, o aeroporto deve estar aberto a todos os utilizadores potenciais e não pode destinar-se a um utilizador específico. Em caso de limitação física das capacidades, a repartição deve ser feita com base em critérios pertinentes, objetivos, transparentes e não discriminatórios.

134. Além disso, a fim de limitar os efeitos negativos sobre a concorrência e as trocas comerciais, o Órgão de Fiscalização aprovará um auxílio ao funcionamento para aeroportos durante um período de transição de 10 anos a contar da data de publicação das presentes Orientações. O Órgão de Fiscalização reapreciará a situação dos aeroportos com um tráfego anual de passageiros até 700 000, quatro anos após o início do período de transição.

Requisitos de notificação para os regimes de auxílio e as medidas de auxílio individuais

135. Os Estados da EFTA são fortemente encorajados a notificar os regimes nacionais de auxílio ao funcionamento para o financiamento de aeroportos, em vez das medidas de auxílio individuais para cada aeroporto. Dessa forma pretende-se reduzir os encargos administrativos tanto para as autoridades dos Estados da EFTA como para o Órgão de Fiscalização.

136. Devido a um maior risco de distorção da concorrência, devem ser sempre notificadas individualmente as seguintes medidas de auxílio: a) Auxílio ao funcionamento para financiar um aeroporto misto de passageiros/carga que tenha movimentado mais de 200 000 toneladas de carga durante os dois exercícios financeiros anteriores àquele em que o auxílio é notificado; b) Auxílio ao funcionamento para um aeroporto, se houver outros aeroportos a uma distância máxima de 100 km ou a 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade de um aeroporto existente.

Auxílio concedido antes do início do período de transição

137. No que respeita aos auxílios ao funcionamento concedidos antes do início do período de transição (incluindo os auxílios pagos antes da publicação das presentes Orientações), tais auxílios ao funcionamento podem ser declarados compatíveis na totalidade dos custos de funcionamento não cobertos, desde que sejam respeitadas as condições da secção 5.1.2, com exceção dos pontos 115, 119, 121, 122, 123, 126 a 130, 132, 133 e 134. Em especial, ao apreciar a compatibilidade dos auxílios ao funcionamento concedidos antes da publicação das presentes Orientações, o Órgão de Fiscalização terá em conta as distorções da concorrência.

5.2. Auxílio a empresas em fase de arranque destinado a companhias aéreas

138. Tal como mencionado no ponto 15, os auxílios estatais concedidos a companhias aéreas para o lançamento de uma nova rota com o objetivo de aumentar a conectividade de uma região serão considerados compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE na aceção do artigo 61.o, n.o 3, alínea c), do Acordo EEE, se forem preenchidas as seguintes condições cumulativas referidas no ponto 79, tal como descritas nos pontos 139 a 153.

a) Contribuição para um objetivo de interesse comum claramente definido

139. O auxílio a empresas em fase de arranque para companhias aéreas será considerado como contribuindo para a realização de um objetivo de interesse comum, se: a) Aumentar a mobilidade dos cidadãos do EEE e a conectividade das regiões através da abertura de novas rotas; ou b) Facilitar o desenvolvimento regional de regiões periféricas.

140. Se uma ligação a explorar pela nova rota aérea já for explorada por um serviço ferroviário de alta velocidade ou a partir de outro aeroporto na mesma zona de influência e em condições comparáveis, nomeadamente em termos de duração da viagem, essa ligação não pode ser considerada como contribuindo para a realização de um objetivo de interesse comum bem definido.

b) Necessidade de intervenção do Estado

141. As condições enfrentadas pelos aeroportos mais pequenos na hora de desenvolver os seus serviços são frequentemente menos favoráveis que as enfrentadas pelos grandes aeroportos no EEE. Além disso, as companhias aéreas nem sempre estão preparadas para assumir o risco de abrir novas rotas a partir de aeroportos desconhecidos e não testados, nem têm incentivos adequados para o fazer.

142. Nessa base, o auxílio a empresas em fase de arranque é permitido apenas para rotas que ligam um aeroporto com menos de 3 milhões de passageiros por ano (93) a outro aeroporto situado no Espaço de Aviação Comum Europeu (94).

143. O auxílio a empresas em fase de arranque para rotas que ligam um aeroporto localizado numa região periférica ou numa ilha com outro aeroporto (dentro ou fora do Espaço de Aviação Comum Europeu) pode ser concedido independentemente da dimensão dos aeroportos em causa.

144. O auxílio a empresas em fase de arranque para rotas que ligam um aeroporto com mais de 3 milhões de passageiros por ano (95) e menos de 5 m