PT Jornal Oficial da União Europeia L 144/70

Versão pública de (1)

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

n.o 244/12/COL

de 27 de junho de 2012

relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Íslandsbanki (Islândia)

O Órgão de Fiscalização da EFTA (a seguir designado «Órgão de Fiscalização»),

TENDO EM CONTA o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir designado «Acordo EEE»), nomeadamente o artigo 61.o, n.o 3, alínea b), e o Protocolo n.o 26,

TENDO EM CONTA o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (a seguir designado «Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal»), nomeadamente o artigo 24.o,

TENDO EM CONTA o Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal (a seguir designado «Protocolo n.o 3»), nomeadamente a Parte I, artigo 1.o, n.o 3, e a Parte II, artigo 7.o, n.o 3, e artigo 13.o,

Considerando o seguinte:

I. OS FACTOS

1. PROCEDIMENTO

(1) Após uma troca de correspondência informal em outubro de 2008 e a aprovação em 6 de outubro pelo parlamento islandês (Althingi) da Lei n.o 125/2008 relativa à autoridade responsável pelos pagamentos do Tesouro devidos a circunstâncias inabituais nos mercados financeiros, etc. (a seguir designada «Lei de Emergência»), que concedeu ao Estado islandês poderes alargados para intervir no setor bancário, o Presidente do Órgão de Fiscalização escreveu, em 10 de outubro de 2008, às autoridades islandesas, tendo solicitado que lhe fossem notificadas as medidas de auxílio estatal tomadas ao abrigo da Lei de Emergência. Seguiram-se outros contactos e trocas de correspondência periódicos, incluindo uma carta enviada pelo Órgão de Fiscalização em 18 de junho de 2009 a recordar às autoridades islandesas a necessidade de notificar quaisquer medidas de auxílio estatal, assim como a cláusula de standstill constante do artigo 3.o do Protocolo n.o 3. Na sequência de novas trocas de correspondência, o auxílio estatal envolvido no restabelecimento de determinadas operações do Glitnir e no estabelecimento e capitalização de um novo Glitnir Bank (atualmente designado «Íslandsbanki») acabou por ser notificado retrospetivamente pelas autoridades islandesas em 15 de setembro de 2010 (2).

(2) Por carta de 15 de dezembro de 2010 (3), o Órgão de Fiscalização informou as autoridades islandesas de que tinha decidido iniciar o procedimento previsto na Parte I, artigo 1.o, n.o 2, do Protocolo n.o 3 relativamente às medidas tomadas pelo Estado islandês com vista ao restabelecimento de determinadas operações do (antigo) Glitnir Bank hf e ao estabelecimento e capitalização do Novo Glitnir Bank, atualmente designado Íslandsbanki (decisão de abertura do procedimento) (4). O Órgão de Fiscalização exigiu ainda que fosse apresentado um plano de reestruturação detalhado para o Íslandsbanki no prazo de seis meses.

(3) Por mensagem de correio eletrónico de 24 de março de 2011 (5), o Órgão de Fiscalização recebeu uma observação das partes interessadas, que foi transmitida às autoridades islandesas em 25 de maio de 2011. As autoridades islandesas não responderam a essa observação.

(4) Por carta de 31 de março de 2011, as autoridades islandesas apresentaram um plano de reestruturação do Íslandsbanki. Na sequência da aquisição do Byr em novembro de 2011, as autoridades islandesas apresentaram um novo plano de restruturação para o Íslandsbanki em 22 de fevereiro de 2012 (6).

(5) O Órgão de Fiscalização solicitou informações sobre o plano de restruturação em 11 de julho de 2011 e em 13 de fevereiro de 2012. As autoridades islandesas responderam a esses pedidos de informações em 17 de outubro de 2011 e em 13 de março de 2012. As versões finais dos compromissos assumidos foram apresentadas em 16 de maio de 2012 e em 6 de junho de 2012 (7).

(6) Além disso, o Órgão de Fiscalização teve reuniões com as autoridades islandesas em 7 de junho de 2011 e em 27-28 de fevereiro de 2012.

2. CONTEXTO

(7) O Órgão de Fiscalização descreve, na presente secção, os acontecimentos, factos e desenvolvimentos económicos, políticos e regulamentares relacionados com o colapso e a reconstrução do sistema financeiro islandês de outubro de 2008 até à data, que se afiguram necessários para definir o contexto de apreciação das medidas de auxílio em causa. Antes disso, recorda a cronologia do colapso do Glitnir.

2.1. O colapso do Glitnir Bank

(8) Em setembro de 2008, uma série de importantes instituições financeiras mundiais começaram a defrontar-se com graves dificuldades. Com a turbulência nos mercados financeiros globais e na sequência do colapso do Lehman Brothers em setembro de 2008, os três maiores bancos comerciais da Islândia, que tinham tido um crescimento extraordinário nos anos anteriores, confrontaram-se com dificuldades para refinanciar as suas dívidas a curto prazo e com uma corrida aos depósitos. O Lehman Brothers apresentou um pedido de administração judicial em 15 de setembro e, no mesmo dia, foi anunciado que o Bank of America iria assumir a administração do Merrill Lynch.

(9) Por outro lado, um dos maiores bancos do Reino Unido, o HBOS, teve de ser absorvido pelo Lloyds TSB. Entretanto, o Glitnir enfrentava graves dificuldades para financiar as suas atividades. Foi necessário cancelar uma emissão de obrigações devido à falta de interesse nas mesmas, uma venda de ativos acabou por não ser concluída e um banco alemão recusou-se a prolongar dois empréstimos estimados em 150 milhões de EUR. As condições de mercado também pioraram drasticamente após a queda do Lehman Brothers.

(10) Em 25 de setembro de 2008, o presidente do conselho de administração do Glitnir contactou o Banco Central da Islândia (BCI) para o informar de que, em resultado dos empréstimos que teriam de ser reembolsados em outubro, o banco necessitaria imediatamente de 600 milhões de EUR. Em 29 de setembro, foi anunciado que o governo islandês iria injetar 600 milhões de EUR no Glitnir, em contrapartida de 75 % do seu capital. Contudo, o facto de o montante de 600 milhões de EUR corresponder a praticamente um quarto das reservas em divisas da Islândia e de o Glitnir já ter problemas de refinanciamento há algum tempo e ter dívidas estimadas em 1,4 mil milhões de EUR a reembolsar ao longo dos seis meses seguintes, como era do domínio público, sugeria que essa não seria uma proposta credível (8). De facto, o valor das ações emitidas pelo Glitnir caiu de mais de 200 mil milhões de ISK para 26 mil milhões de ISK num só dia.

(11) Os bancos islandeses foram alvo de levantamentos massivos de depósitos, não só no estrangeiro mas também na Islândia. Os levantamentos na Islândia assumiram proporções tais que, num dado momento, os bancos islandeses e o BCI estiveram quase a ficar sem dinheiro. Em 30 de setembro de 2008, a agência Moody's baixou a notação de risco do Glitnir, desencadeando obrigações de reembolso de mais empréstimos. Surgiram também pedidos de cobertura adicionais superiores a mil milhões de EUR. Em 7 de outubro de 2008, o Glitnir foi obrigado a pedir que a Autoridade Islandesa de Supervisão Financeira (FME) assumisse o controlo do banco (9).

2.2. A crise financeira e as principais causas da falência dos bancos islandeses

(12) Na sua notificação do auxílio concedido ao Novo Glitnir Bank (posteriormente Íslandsbanki), as autoridades islandesas explicaram que os motivos para o colapso do setor bancário islandês e a sua necessidade de intervir estavam definidos bastante pormenorizadamente num relatório elaborado por uma Comissão Especial de Investigação («CEI») criada pelo parlamento islandês (10), encarregada de investigar e analisar os processos que tinham levado ao colapso dos três principais bancos. O Órgão de Fiscalização resume de seguida as conclusões desta comissão relativamente às causas de falência mais relevantes no caso do Glitnir Bank. As informações são retiradas dos capítulos 2 (Resumo) e 21 (Causas do colapso dos bancos islandeses — responsabilidade, erros e negligência) do relatório da CEI.

(13) A redução global da liquidez nos mercados financeiros desencadeada no início de 2007 acabou por levar ao colapso dos três principais bancos islandeses, cujas operações comerciais se haviam tornado cada vez mais dependentes da mobilização de fundos nos mercados internacionais. Os motivos que explicam a falência dos bancos islandeses são, contudo, variados e complexos. A CEI investigou os motivos que levaram ao colapso dos principais bancos, sendo de salientar que a maior parte das conclusões se aplicam aos três bancos e estão, em muitos casos, inter-relacionadas. As causas de falência relacionadas com as atividades dos bancos são brevemente resumidas a seguir.

Expansão excessiva e insustentável

(14) A CEI concluiu que, nos anos anteriores ao colapso, os bancos tinham expandido os seus balanços e carteiras de empréstimos para além das suas capacidades operacionais e de gestão. Os ativos combinados dos três bancos tinham aumentado exponencialmente de 1,4 biliões de ISK (11) em 2003 para 14,4 biliões de ISK no final do segundo trimestre de 2008. É significativo o facto de uma grande percentagem do crescimento dos três bancos residir na concessão de empréstimos a estrangeiros, que aumentou substancialmente durante 2007 (12) e de forma ainda mais marcada após o início da crise de liquidez internacional. Isto levou a CEI a concluir que grande parte deste aumento na concessão de empréstimos resultou de empréstimos a empresas cujos pedidos de crédito haviam sido recusados por outras entidades. O relatório concluiu ainda que as atividades bancárias tinham vindo a caracterizar-se cada vez mais por investimentos intrinsecamente mais arriscados, tendo o crescimento contribuído para agravar os problemas.

A redução do financiamento disponível nos mercados internacionais

(15) Grande parte do crescimento dos bancos foi facilitado pelo acesso aos mercados financeiros internacionais, tirando partido das boas notações de crédito e do acesso aos mercados europeus através do Acordo EEE. Em 2005, os bancos islandeses contraíram empréstimos no valor de 14 mil milhões de EUR nos mercados de títulos de dívida estrangeiros, em condições relativamente favoráveis. Quando o acesso aos mercados dos títulos de dívida europeus se tornou mais limitado, os bancos financiaram as suas atividades nos mercados dos Estados Unidos, integrando os títulos de dívida islandeses em pacotes de obrigações de dívida garantidas. No período anterior ao colapso, os bancos dependiam cada vez mais da contração de empréstimos a curto prazo, levando a riscos de refinanciamento graves e, segundo a CEI, previsíveis.

O endividamento dos proprietários dos bancos

(16) Em relação a cada um dos principais bancos islandeses, os principais proprietários figuravam entre os maiores devedores (13). Os empréstimos concedidos pelo Glitnir aos principais acionistas do Grupo Baugur e partes relacionadas, em particular o Grupo FL, eram substanciais. Na primavera de 2007, foi nomeado um novo conselho de administração do Glitnir, depois de os Grupos Baugur e FL terem aumentado significativamente as suas participações no banco. Ao longo da última parte de 2007 e no início de 2008, os empréstimos ao Baugur e a empresas relacionadas praticamente duplicaram, sendo que, no seu pico, os empréstimos concedidos a este grupo chegaram a corresponder a 80 % dos fundos próprios do banco (14). Este aumento na concessão de empréstimos aos principais acionistas verificou-se, não obstante o facto de o Glitnir começar a enfrentar problemas de liquidez e de refinanciamento. A CEI considerou que certos acionistas tinham um acesso anormalmente facilitado a empréstimos junto dos bancos, enquanto proprietários. Concluiu ainda que havia fortes indicações de que o Grupo Baugur e o Grupo FL tinham tentado exercer uma influência indevida sobre a gestão do banco e que as fronteiras entre os interesses dos principais acionistas e os interesses do banco eram pouco claras. A ênfase nos principais acionistas prejudicava, portanto, os restantes acionistas e credores. Quando o banco entrou em colapso, os seus empréstimos em curso ao Grupo Baugur e empresas afiliadas ascendiam a aproximadamente 2 mil milhões de EUR, equivalentes a cerca de 70 % dos seus fundos próprios. A CEI questionou também o funcionamento dos fundos do mercado monetário geridos pelas filiais dos bancos, que investiram fortemente em valores mobiliários ligados aos proprietários dos bancos. O Glitnir Funds, uma filial do Glitnir, emprestou cerca de 300 milhões de EUR ao Baugur e ao Grupo FL, investindo 20 % do seu capital em valores mobiliários dessas duas entidades.

Concentração dos riscos

(17) Em relação à questão da exposição anormal aos principais acionistas, a CEI concluiu que as carteiras de ativos dos bancos não eram suficientemente diversificadas. A CEI considerou que as regras europeias em matéria de grandes exposições tinham sido interpretadas de forma estreita, nomeadamente no caso dos acionistas, e que os bancos tinham tentado contornar essas mesmas regras.

Fundos próprios insuficientes

(18) Apesar de ter sido sempre declarado que o rácio de fundos próprios do Glitnir e dos outros dois principais bancos islandeses era ligeiramente superior ao nível mínimo obrigatório, a CEI concluiu que os rácios de fundos próprios não refletiam com exatidão a capacidade financeira dos bancos. Tal prendeu-se com a exposição ao risco das ações próprias dos bancos através de garantias primárias e de contratos a prazo sobre as ações. O capital social financiado pelas próprias empresas, referido pela CEI como «fundos próprios insuficientes» (15), representava mais de 25 % dos fundos próprios de base dos bancos (ou mais de 50 % quando avaliado em relação à componente central do capital, isto é, os fundos próprios dos acionistas deduzidos os ativos incorpóreos). Para além desta situação, existiam problemas decorrentes do risco ao qual os bancos estavam expostos por via de participações cruzadas entre si. Em meados de 2008, o financiamento direto pelos bancos das suas ações próprias, assim como o financiamento cruzado das ações dos outros dois bancos, perfaziam aproximadamente 400 mil milhões de ISK, ou seja, cerca de 70 % dos fundos próprios de base. A CEI considerou que o grau de financiamento dos fundos próprios de base dos acionistas através da contração de empréstimos junto do próprio sistema era de tal ordem que comprometia a estabilidade do sistema. Os bancos detinham um volume substancial das suas ações próprias a título de garantia sobre os empréstimos concedidos, pelo que, à medida que a cotação das ações descia, a qualidade das suas carteiras de empréstimos declinava. Isto afetou o desempenho dos bancos e exerceu uma pressão em baixa ainda maior sobre a cotação das suas ações; em consequência, (segundo presumiu a CEI a partir das informações de que dispunha), os bancos procuraram criar artificialmente uma procura anormal das suas próprias ações.

A dimensão dos bancos

(19) Em 2001, os balanços dos três principais bancos equivaliam (coletivamente) a um nível ligeiramente superior a um ano do produto interno bruto (PIB) da Islândia. No final de 2007, os bancos tinham assumido uma dimensão internacional e detinham ativos num valor nove vezes superior ao PIB islandês. O relatório da CEI salienta que, em 2006, os observadores comentavam que o sistema bancário tinha superado a capacidade do BCI, tendo formulado dúvidas quanto à sua capacidade de exercer a função de mutuante de última instância. No final de 2007, as dívidas a curto prazo da Islândia (incorridas principalmente devido ao financiamento dos bancos) eram 15 vezes superiores às reservas cambiais e os depósitos estrangeiros nos três bancos eram também oito vezes superiores às reservas cambiais. O Fundo de Garantia de Depositantes e Investidores possuía recursos mínimos face aos depósitos bancários que devia garantir. A CEI concluiu que todos estes fatores tornaram a Islândia suscetível a uma corrida aos depósitos.

O crescimento súbito dos bancos em comparação com a infraestrutura regulamentar e financeira

(20) A CEI concluiu que os organismos de supervisão relevantes na Islândia não apresentavam a credibilidade necessária na ausência de um mutuante de última instância com recursos suficientes. O relatório conclui que a FME e o BCI não tinham os conhecimentos nem a experiência que se impunham para regular o sistema bancário numa conjuntura económica difícil, mas que poderiam ter tomado medidas com vista a reduzir o nível de riscos a que os bancos se expuseram. Por exemplo, a FME não se desenvolveu na mesma proporção que os bancos e as práticas da entidade de regulamentação não acompanharam a rápida evolução das operações dos bancos. O relatório critica ainda o Governo, concluindo que as autoridades deveriam ter tomado medidas para reduzir o impacto potencial dos bancos na economia, reduzindo a sua dimensão ou exigindo que um ou mais bancos transferissem as suas sedes para o estrangeiro (16).

Desequilíbrio e expansão excessiva da economia islandesa no seu conjunto

(21) O relatório da CEI faz referência a acontecimentos associados à economia em geral que também tiveram repercussões a nível do rápido crescimento dos bancos e que desencadearam desequilíbrios, em termos de dimensão e de influência, entre o setor dos serviços financeiros e o resto da economia. O relatório concluiu que as políticas do Governo (nomeadamente no domínio orçamental) contribuíram, muito provavelmente, para uma expansão excessiva e para o desequilíbrio, e que a política monetária do BCI não foi suficientemente restritiva. O relatório refere ainda a flexibilização das regras do Fundo Islandês de Financiamento à Habitação em matéria de concessão de empréstimos como «um dos maiores erros de gestão monetária e orçamental cometidos no período que precedeu o colapso dos bancos» (17). O relatório critica também a facilidade com que os bancos puderam contrair empréstimos junto do BCI, tendo o saldo dos empréstimos garantidos a curto prazo do BCI aumentado de 30 mil milhões de ISK no outono de 2005 para 500 mil milhões de ISK no início de outubro de 2008.

A coroa islandesa, os desequilíbrios externos e os diferenciais dos swaps de risco de incumprimento (CDS)

(22) O relatório constata que, em 2006, o valor da coroa islandesa era insustentavelmente elevado, que o défice da balança de transações correntes da Islândia era superior a 16 % do PIB e que os passivos expressos em moeda estrangeira, deduzidos os ativos, se aproximavam do PIB anual total. Estavam reunidas as condições para uma crise financeira. No final de 2007, assistiu-se à depreciação do valor da coroa e os diferenciais dos swaps de risco de incumprimento (CDS) relativos à Islândia e aos bancos cresceram exponencialmente.

2.3. Medidas tomadas para reconstruir o setor bancário

(23) Após o colapso dos três maiores bancos comerciais em outubro de 2008 (incluindo o Glitnir), as autoridades islandesas defrontaram o desafio sem precedentes de preservar a continuidade das operações bancárias na Islândia (18). A política seguida pelo governo islandês está fundamentalmente definida na Lei de Emergência (19) aprovada pelo Parlamento islandês em 6 de outubro de 2008. Esta lei concede poderes extraordinários à FME para assumir o controlo das instituições financeiras e para alienar os seus ativos e passivos, conforme seja necessário. O Ministro das Finanças foi autorizado, em nome do Tesouro, a desembolsar fundos destinados a criar novas instituições financeiras. Além disso, no processo de falência das instituições financeiras, seria dada prioridade aos depósitos face a quaisquer outros créditos. O Governo declarou que os depósitos nos bancos comerciais e nas caixas económicas nacionais, assim como nas suas sucursais islandesas, estariam totalmente protegidos.

(24) As prioridades políticas centraram-se inicialmente em garantir o funcionamento básico dos sistemas bancário, de pagamento e de liquidação nacionais. Nas primeiras semanas após o colapso, o Governo islandês elaborou também um programa económico, em colaboração com o Fundo Monetário Internacional (a seguir designado «FMI»), que levou à aprovação, em 20 de novembro de 2008, do pedido apresentado pela Islândia quanto a um acordo de stand-by durante dois anos, que incluía um empréstimo de 2,1 mil milhões de USD por parte do FMI destinado a reforçar as reservas em divisas da Islândia. Outros países nórdicos, assim como alguns outros parceiros comerciais, concederam empréstimos adicionais num montante até 3 mil milhões de USD. Em relação ao empréstimo do FMI, 827 milhões de USD foram disponibilizados imediatamente, sendo o remanescente concedido em oito prestações equivalentes, sob reserva de revisões trimestrais do programa.

(25) O programa do FMI consistia num programa de estabilização alargado, centrado em três objetivos fundamentais. Em primeiro lugar, estabilizar e restabelecer a confiança na coroa, a fim de conter o impacto negativo da crise na economia. As medidas incluíam a introdução de controlos sobre os capitais destinados a prevenir a fuga de capitais. Em segundo lugar, o programa incluía uma estratégia global de reestruturação bancária que tinha como objetivo fundamental reconstruir um sistema financeiro viável na Islândia, assim como salvaguardar as relações financeiras internacionais do país. Os seus objetivos secundários visavam assegurar a justa avaliação dos ativos bancários, maximizar a recuperação de ativos e reforçar as práticas de supervisão. Em terceiro lugar, o programa visava assegurar finanças públicas sustentáveis, limitando a socialização dos prejuízos nos bancos falidos e implementando um programa de consolidação orçamental a médio prazo.

(26) As autoridades islandesas sublinharam que, devido às circunstâncias excecionais associadas à grande dimensão do sistema bancário face à capacidade financeira do Tesouro, as opções políticas de que dispunham eram limitadas. As soluções adotadas eram, por conseguinte, em muitos aspetos diferentes das medidas adotadas pelos Governos de outros países cuja estabilidade financeira também estava ameaçada.

(27) Com base na Lei de Emergência, os três grandes bancos comerciais, o Glitnir Bank, o Landsbanki Íslands e o Kaupthing Bank, foram divididos em bancos «antigos» e «novos». O Ministro das Finanças fundou três sociedades anónimas para assumirem o controlo das operações domésticas dos antigos bancos e nomeou os seus conselhos de administração. A FME assumiu o controlo dos antigos bancos, tendo essencialmente afetado os seus ativos e passivos (depósitos) domésticos aos novos bancos, que prosseguiram as suas operações bancárias na Islândia, ao passo que os antigos bancos foram colocados sob a supervisão dos seus respetivos comités de resolução (20). Os ativos e passivos estrangeiros foram, na generalidade, afetados aos antigos bancos, tendo sido posteriormente sujeitos a procedimentos de liquidação e, por fim, assistiu-se ao encerramento de todas as operações com o estrangeiro (21).

(28) Nos balanços de abertura provisórios dos três novos bancos de 14 de novembro de 2008, estimou-se que os ativos combinados dos bancos ascenderiam, no total, a 2,886 biliões de ISK, com o Estado a ter de injetar capital no valor de 385 mil milhões de ISK. O montante total de obrigações a emitir pelos novos bancos a favor dos antigos a título de pagamento pelo valor dos ativos transferidos em excesso dos passivos foi estimado em 1,153 biliões de ISK. A FME atribuiu à Deloitte LLP a função de avaliar o valor dos ativos e dos passivos transferidos. Neste processo, afigurou-se que a avaliação independente não resultaria em valores fixos dos ativos líquidos transferidos, mas em avaliações inseridas dentro de determinados intervalos. Além disso, os credores dos bancos manifestaram o seu desacordo quanto ao processo de avaliação, que consideravam não ser imparcial, e queixaram-se de não poderem proteger os seus interesses. Estas complicações resultaram numa nova abordagem no que respeita ao acerto de contas entre os antigos e os novos bancos, segundo a qual, em vez de dependerem de avaliações efetuadas por um perito independente, as partes tentariam, por meio de negociações, chegar a acordo relativamente ao valor dos ativos líquidos transferidos.

(29) Era claro que seria difícil, para as partes, chegar a acordo relativamente às avaliações, uma vez que estas estavam, como é evidente, sujeitas a inúmeros pressupostos em relação aos quais era provável que as partes discordassem. O Estado procurou chegar a acordos relativamente a avaliações de base que fornecessem um alicerce sólido para a capitalização inicial dos novos bancos. O desempenho dos preços dos ativos que excedesse a avaliação de base poderia ser atribuído aos credores sob a forma de obrigações contingentes ou aumentos do valor do capital social dos bancos, uma vez que havia transparecido nas negociações que os comités de resolução do Glitnir e do Kaupthing e a maioria dos seus credores poderiam estar interessados em adquirir participações nos novos bancos, o que lhes permitiria beneficiar de eventuais aumentos nos valores dos ativos transferidos.

(30) A capitalização total dos três novos bancos e a base dos acordos com os credores dos bancos antigos foram anunciadas em 20 de julho de 2009. O Governo, enquanto proprietário único dos três novos bancos, chegou a protocolos de acordo com os comités de resolução dos antigos bancos em relação à forma como a indemnização pela transferência dos ativos líquidos para os novos bancos seria assegurada e paga. Relativamente a dois novos bancos, o Íslandsbanki e o New Kaupthing (posteriormente Arion Bank), tal incluiu acordos condicionais que permitiriam aos antigos bancos assumir participações maioritárias nos novos bancos.

(31) Com base nos acordos provisórios acima referidos, os comités de resolução dos antigos bancos decidiram, em outubro de 2009 (Glitnir) e em dezembro de 2009 (Kaupthing Bank e Landsbanki Íslands), exercer as opções negociadas e subscrever as participações nos novos bancos. Em 18 de dezembro de 2009, o Governo anunciou que a reconstrução bancária estava concluída e que as autoridades islandesas e os novos bancos, por um lado, e os comités de resolução do Glitnir Bank, do Landsbanki Íslands e do Kaupthing Bank em nome dos seus credores, por outro, tinham chegado a acordo relativamente aos ativos transferidos dos antigos bancos para os novos, pelo que os novos bancos estavam totalmente financiados.

(32) Verificou-se que a contribuição do Tesouro a favor dos fundos próprios dos novos bancos foi reduzida substancialmente, tendo passado dos 385 mil milhões de ISK inicialmente previstos para 135 mil milhões de ISK sob a forma de capital social e, no caso de dois dos três bancos, o Íslandsbanki e o Arion Bank, 55 mil milhões de ISK em fundos próprios complementares sob a forma de empréstimos subordinados, num montante total de 190 mil milhões de ISK. Além disso, o Tesouro concedeu ao Íslandsbanki e ao Arion Bank certas facilidades de liquidez. O capital social fornecido pelos antigos bancos aos novos elevou-se, no total, a aproximadamente 156 mil milhões de ISK. A capitalização total dos novos bancos ascendeu, por isso, a aproximadamente 346 mil milhões de ISK. Assim, em vez de assegurar a plena propriedade dos três bancos, os acordos implicaram que as participações do Estado foram reduzidas para aproximadamente 5 % no caso do Íslandsbanki, 13 % no caso do Arion Bank e 81 % no caso do Landsbankinn.

(33) Apesar de esta aquisição de dois dos três bancos pelos credores dos antigos bancos ter resolvido graves problemas na reconstrução do setor financeiro e estabelecido uma base de capital mais firme para os novos bancos, subsistiam inúmeras deficiências que era necessário superar. Desde o outono de 2009, os bancos tinham concentrado os seus esforços principalmente em questões internas, determinando a estratégia global das suas operações e, em particular, reestruturando as suas carteiras de empréstimos, que representam o maior fator de risco para as suas operações e para a sua viabilidade a longo prazo. O processo de reestruturação tem sido complexo devido a vários fatores que o entravam, nomeadamente os acórdãos do Supremo Tribunal sobre a ilegalidade dos empréstimos concedidos em ISK mas indexados a divisas estrangeiras. No que respeita ao Íslandsbanki, e na medida em que sejam pertinentes para a sua reestruturação, estas questões são, em seguida, apresentadas em maior pormenor.

Ambiente macroeconómico

(34) Ao colapso do sistema bancário em outubro de 2008 seguiu-se um período de grande turbulência económica. As dificuldades no sistema financeiro islandês foram acompanhadas por uma quebra de confiança na moeda do país. A coroa desvalorizou-se de forma acentuada no primeiro trimestre de 2008 e de novo no outono, antes e após a falência dos três bancos comerciais. Apesar dos controlos sobre os capitais impostos no outono de 2008, a volatilidade da moeda persistiu em 2009 (22). Estas perturbações resultaram numa grave recessão da economia islandesa, com uma contração do PIB de 6,8 % em 2009 e de 4 % em 2010.

(35) Entre as implicações da crise económica, podem citar-se um aumento súbito do desemprego, que passou de 1,6 % em 2008 para 8 % em 2009, uma subida da inflação e uma queda dos salários reais. Além disso, verificou-se uma subida acentuada da dívida das empresas e das famílias e da percentagem de crédito mal parado nas carteiras de empréstimos dos bancos, assim como aquisições em grande escala, pelos novos bancos, de empresas em dificuldades financeiras. Simultaneamente, os elevados custos orçamentais da reestruturação do sistema bancário levaram a um aumento acentuado do défice orçamental e a uma subida substancial da dívida do setor público.

(36) Após esta profunda recessão, os dados provisórios da Statistics Iceland indicam uma reviravolta na segunda metade de 2011, verificando-se durante todo o ano um crescimento do PIB de 3,1 % em comparação com o ano anterior.

(37) O crescimento económico em 2011 deveu-se principalmente a um aumento da procura interna, em particular a um aumento de 4 % no consumo das famílias. Este crescimento foi apoiado por aumentos dos salários e das prestações sociais, assim como por iniciativas políticas destinadas a aligeirar o peso do pagamento das dívidas das famílias, incluindo uma bonificação de juro temporária, o congelamento dos pagamentos de empréstimos e o reembolso antecipado das poupanças de reforma privadas. Os dados provisórios relativos a 2011 também indicam um aumento lento dos investimentos, ainda que partindo de um nível particularmente baixo (23). O consumo público manteve-se a um nível reduzido durante os últimos três anos.

(38) Os dados macroeconómicos gerais ocultam diferenças setoriais mais significativas. Para além do colapso no setor financeiro, verificou-se uma grave contração no setor da construção e em muitas outras atividades dos setores nacionais de produção e de serviços. Por outro lado, assistiu-se ao crescimento de alguns setores de exportação. Devido à baixa taxa de câmbio da coroa e aos preços relativamente estáveis em moeda estrangeira dos produtos marítimos e do alumínio, as receitas de exportação aumentaram após o início da crise económica, tal como sucedeu também no que se refere ao turismo e à exportação de outros serviços. Ao mesmo tempo, as importações caíram acentuadamente, invertendo temporariamente a balança comercial (24), que atingiu um excedente de aproximadamente 10 % do PIB em 2010. Contudo, com o aumento da procura interna em 2011, as importações voltaram a aumentar, o que se traduziu num excedente comercial globalmente inferior, de 8,2 % do PIB.

(39) As previsões da Statistics Iceland para 2012-2017 partem do princípio de que a recuperação económica gradual continuará, com um crescimento de 2,6 % do PIB em 2012. Espera-se uma taxa de crescimento semelhante durante todo o período das previsões. Estas previsões estão, contudo, sujeitas a várias incertezas. Os investimentos industriais previstos em grande escala podem ainda ser adiados. As condições comerciais da Islândia seriam negativamente afetadas por uma recessão prolongada dos principais parceiros comerciais, implicando uma taxa de crescimento mais reduzida na Islândia. Um progresso mais lento do que o previsto na resolução do peso da dívida das famílias e das empresas limitaria ainda mais a procura interna e as perspetivas de crescimento da economia. O crescimento também poderia ser comprometido pela contínua instabilidade dos preços associada à volatilidade da moeda no contexto da eliminação dos controlos de capitais.

2.4. Supervisão financeira e melhorias no quadro regulamentar

(40) Na sequência do trabalho inicial da FME associado à criação dos novos bancos e à avaliação do valor dos ativos líquidos transferidos dos antigos bancos, a FME realizou, na primavera de 2009, uma auditoria dos novos bancos e dos respetivos planos de atividades, bem como da sua solidez financeira e requisitos de fundos próprios, o chamado projeto de aprovação. Essa auditoria foi feita com a assistência da Oliver Wyman, uma empresa internacional de consultoria em matéria de gestão.

(41) Após a conclusão do processo supramencionado, a FME concedeu aos bancos licenças de exploração sujeitas a diferentes condições. Tendo em conta a qualidade das carteiras de ativos e a incerteza económica prevista, considerou-se necessário impor aos três bancos requisitos de fundos próprios superiores ao mínimo exigido. Assim, a FME definiu o rácio mínimo de adequação dos fundos próprios dos três bancos em 16 %, dos quais um mínimo de 12 % deveria corresponder a fundos próprios de base. Os requisitos seriam aplicáveis por um período de, pelo menos, 3 anos, sob reserva de uma revisão da FME. Foram também especificadas condições de liquidez, sendo exigido que os fundos líquidos disponíveis deveriam corresponder sempre a um mínimo de 20 % dos depósitos e que a tesouraria ou equivalentes deveria sempre corresponder a um mínimo de 5 % dos depósitos. Além disso, foram impostos requisitos relativos a outras questões, tais como a reestruturação das carteiras de empréstimos, a avaliação dos riscos, o governo das sociedades e a propriedade. A FME introduziu requisitos de fundos próprios comparáveis relativamente a outras instituições financeiras.

(42) O programa de estabilização económica elaborado em consulta com o FMI previa uma revisão de todo o quadro regulamentar relativo aos serviços financeiros e à sua supervisão, a fim de melhorar a proteção contra futuras crises financeiras. O Governo convidou o anterior diretor-geral da autoridade de supervisão financeira finlandesa, Kaarlo Jännäri, a proceder a uma avaliação do quadro regulamentar existente e das práticas de supervisão. Entre as melhorias propostas por Kaarlo Jännäri figurava a criação de um registo nacional de créditos no âmbito da FME para diminuir os riscos de crédito inerentes ao sistema. O seu relatório sugeriu também o estabelecimento de regras e de práticas mais rigorosas em matéria de grandes riscos e de empréstimos a entidades associadas, assim como a realização de um maior número de inspeções no local para verificar a supervisão e os relatórios não realizados no local, em particular sobre os riscos de crédito, os riscos de liquidez e o risco cambial. Recomendou também a revisão e a melhoria do sistema de garantia de depósitos, seguindo de perto a evolução no território da UE.

(43) O Governo propôs, subsequentemente, um projeto de lei ao Althingi, baseado nomeadamente nas propostas apresentadas por Kaarlo Jännäri, bem como em alterações efetuadas à legislação do EEE relativa às atividades financeiras a partir de 2009, que foi aprovado e entrou em vigor em 1 de julho de 2010 (Lei n.o 75/2010). A nova lei introduziu alterações substanciais na Lei relativa às instituições financeiras. Posteriormente, foram introduzidas outras alterações na lei relativa às instituições financeiras, assim como à regulamentação e supervisão dos serviços financeiros. Estas alterações regulamentares são apreciadas em maior pormenor no anexo.

2.5. Os principais desafios futuros (25)

(44) Não obstante os grandes progressos na reconstrução do setor financeiro, a Islândia continua a debater-se com as repercussões da crise financeira e monetária que eclodiu no outono de 2008. A crise financeira revelou várias falhas e deficiências no sistema financeiro, que devem ser abordadas caso se pretenda restabelecer a confiança do público. Parece evidente que a Islândia — como muitos outros países seriamente afetados pela crise financeira — enfrenta inúmeros desafios para adaptar o quadro jurídico e operacional dos serviços financeiros, de modo a apoiar um sistema financeiro viável e eficiente no futuro e reduzir, tanto quanto possível, o risco de novos choques sistémicos.

(45) Os desafios mais imediatos que as instituições financeiras islandesas enfrentam atualmente estão ligados ao facto de os bancos estarem a funcionar num quadro protegido por controlos de capitais e por uma garantia global dos depósitos. Os bancos precisam agora de preparar-se para operar num quadro mais exposto, sem controlos de capitais e em que as garantias de depósitos voltam a vigorar segundo o regime definido nas diretivas UE/EEE relevantes (26). As autoridades islandesas sublinharam que é necessária extrema cautela aquando da introdução de novas regras a este respeito.

(46) Um outro grande desafio é a necessidade de adaptar o quadro jurídico e regulamentar de modo a apoiar um sistema financeiro sólido e eficiente que também seja coerente com a evolução do direito do EEE e internacional (27).

2.6. O estado da concorrência no setor financeiro islandês

(47) De acordo com informações recentes das autoridades islandesas (28), a concorrência no mercado financeiro mudou radicalmente desde o colapso bancário. O número de instituições financeiras diminuiu e várias caixas económicas, bancos comerciais e mutuantes especializados estão a ser liquidados ou procederam a uma fusão com outras empresas (29). O número de instituições financeiras continua a diminuir, mais recentemente na sequência das fusões do Landsbankinn com o SpKef, em março de 2011, do Íslandsbanki com o Byr, em dezembro de 2011, e da fusão do Landsbankinn com a Caixa Económica Svarfdaelir, aprovada pelo Órgão de Fiscalização em 20 de junho de 2012 através da Decisão n.o 226/12/COL. Com as reduções no número de instituições financeiras e os grandes bancos a assumirem os depósitos dos bancos encerrados, a concentração no mercado doméstico aumentou. A presença global dos novos bancos nos mercados financeiros do EEE é, por outro lado, muito menor do que a dos seus predecessores, uma vez que as operações bancárias internacionais foram encerradas.

(48) Além disso, o mercado nacional contraiu-se consideravelmente, uma vez que alguns subsetores desapareceram ou foram significativamente restringidos. O quase desaparecimento do mercado bolsista e a introdução de controlos de capitais reduziram as operações nos mercados bolsista e monetário, resultando em opções de investimento limitadas. Com os níveis de investimento na economia a um nível historicamente baixo e as famílias e as empresas em geral muito endividadas, a procura de crédito é reduzida. Desde o colapso, os bancos concentraram os seus esforços em emissões internas e na reestruturação das suas carteiras de empréstimos, assim como na reestruturação de alguns dos seus principais clientes empresariais.

(49) Antes da crise financeira, as caixas económicas representavam, no seu conjunto, uma quota de mercado de aproximadamente 20-25 % dos depósitos. Este valor diminuiu substancialmente, cifrando-se atualmente em cerca de 2-4 %. As quotas de mercado que foram perdidas pelas caixas económicas e pelos bancos comerciais que abandonaram o mercado foram recuperadas pelos três principais bancos comerciais, o Arion Bank, o Íslandsbanki e o Landsbanki. Combinados, os três grandes bancos representam agora aproximadamente 90-95 % do mercado, em vez dos 60-75 % anteriores, sendo a quota de mercado do Landsbankinn ligeiramente superior. Para além das 10 caixas económicas regionais, que representam atualmente aproximadamente 2-4 % do mercado, o único outro interveniente no mercado é o MP Bank reestruturado (30), com uma quota de mercado de aproximadamente 1-5 %.

(50) O mercado financeiro islandês é, por isso, claramente oligopolista e as três maiores sociedades poderiam, coletivamente, dispor de uma posição dominante no mercado. De acordo com a autoridade da concorrência islandesa (ACI), cuja opinião sobre o estado da concorrência na Islândia e soluções eventuais foi solicitada pelo Órgão de Fiscalização, existem obstáculos significativos à entrada no mercado bancário islandês, o que tem efeitos prejudiciais a nível da concorrência. Existem também certos entraves à mudança de banco por parte dos consumidores. As autoridades islandesas reconheceram, além disso, que os riscos cambiais associados à coroa islandesa, uma divisa pequena e não negociável, limitou em maior grau a concorrência e dissuadiu os bancos e as empresas estrangeiras de entrarem no mercado islandês.

(51) A ACI tem vindo a centrar-se ultimamente numa questão específica relativa à infraestrutura informática das operações bancárias e à cooperação entre os bancos a este respeito. Tal está relacionado com o prestador de serviços informáticos Reiknistofa bankanna (Centro de Dados dos Bancos Islandeses, RB), propriedade conjunta das instituições financeiras. Este assunto é relevante para a apreciação do caso em questão e figurou entre as questões discutidas pelo Órgão de Fiscalização com as autoridades islandesas e os bancos.

(52) O RB é propriedade conjunta dos três principais bancos islandeses, de duas caixas económicas, da Associação Islandesa de Caixas Económicas e das três principais sociedades de tratamento dos cartões de pagamento na Islândia. O Landsbankinn é titular de 36,84 % das ações do RB, o Íslandsbanki de 29,48 % e o Arion Bank de 18,7 %. No seu conjunto, os três bancos comerciais detêm, portanto, 85,02 % das ações do RB. Os clientes do RB são os seus proprietários, o BCI e outras instituições financeiras, assim como o Estado e outras entidades públicas. A cooperação dos bancos nesta área é alargada, uma vez que o RB desenvolveu o sistema de compensação e de liquidação na Islândia. Presta ainda diversos serviços bancários de base, que consistem em soluções em regime de copropriedade, utilizadas pela maioria dos bancos islandeses. O RB opera, além disso, um sistema de faturação e de pagamentos em linha para empresas e consumidores.

(53) Segundo a ACI, o colapso em 2008 tornou os bancos mais pequenos e as caixas económicas particularmente vulneráveis. Para as instituições financeiras de menor dimensão, os serviços informáticos necessários assumiam uma importância fundamental, dado que podem ser considerados como um dos obstáculos de entrada aos novos participantes no mercado. A plataforma de serviços informáticos foi assegurada, em grande parte, pelo RB no que diz respeito às instituições financeiras e, no que diz respeito às caixas económicas e aos pequenos operadores no mercado, pela Teris. Após o encerramento de muitas pequenas instituições financeiras nos últimos anos, a Teris perdeu uma parte significativa das suas receitas, o que levou, em janeiro de 2012, à venda de algumas das suas soluções informáticas ao RB. Segundo o RB e a Teris, esta operação visava, entre outros, assegurar a prestação contínua de serviços informáticos a instituições financeiras de menor dimensão.

(54) A ACI tem vindo a investigar dois casos relativos ao RB. Trata-se, em primeiro lugar, de saber se a propriedade comum e a cooperação dos bancos e outras instituições financeiras no quadro do RB deve ser considerada como uma violação da proibição de práticas concertadas nos termos do artigo 10.o da Lei da Concorrência islandesa. Em segundo lugar, a compatibilidade da aquisição dos principais ativos da Teris pelo RB está a ser avaliada nos termos das disposições relativas às fusões da referida lei. Contudo, em maio de 2012, estes dois casos foram encerrados após a celebração de um acordo entre o RB e os seus proprietários, por um lado, e a ACI, por outro (31).

(55) Para além das preocupações supramencionadas, que estão diretamente relacionadas com o mercado financeiro islandês, a ACI indicou, nomeadamente, a necessidade de a venda e a reestruturação das sociedades de exploração (32) serem concluídas logo que possível. Muitas sociedades de exploração foram adquiridas pelos bancos (que eram credores dessas empresas) devido ao endividamento resultante da queda da economia em 2008. Segundo a ACI, o facto de os bancos prestarem serviços financeiros a empresas quando são proprietários dessas empresas pode criar um conflito de interesses. A ACI entende que a propriedade direta e indireta dos bancos (33) é o problema de concorrência mais corrente e mais perigoso no rescaldo da crise financeira, uma vez que afeta quase todas as empresas e indústrias na Islândia. Na opinião da ACI, uma reestruturação mais rápida das empresas melhoraria a concorrência no mercado financeiro. Quando a participação dos bancos na reestruturação dos seus clientes empresariais foi sujeita a requisitos de notificação nos termos da legislação nacional de controlo das fusões, a ACI definiu, muitas vezes, condições em matéria de propriedade por parte dos bancos. Contudo, uma solução abrangente para o problema parece ser difícil, uma vez que este resulta essencialmente do elevado endividamento do setor empresarial islandês.

(56) Nas observações que apresentaram ao Órgão de Fiscalização, os três bancos comerciais, Arion Bank, Íslandsbanki e Landsbankinn, manifestaram a opinião de que não tinham ocorrido quaisquer mudanças significativas nas condições da concorrência no mercado financeiro islandês desde o outono de 2008, que fossem fonte de preocupação. Uma concorrência efetiva prevalecia no mercado, sem qualquer prova de comportamento concertado entre os três principais intervenientes. Na sua análise das condições da concorrência no mercado, a ACI teria ignorado certos fatores fundamentais, como o facto de os bancos estrangeiros concorrerem há muito e continuarem a concorrer de forma ativa com os bancos islandeses na prestação de serviços financeiros aos maiores clientes, como as empresas com atividades de exportação (pescas, setores intensivos do ponto de vista energético, etc.), bem como à administração central e municipal.

(57) Contudo, este ponto de vista é contrário à posição manifestada nas observações apresentadas pelas autoridades islandesas, tal como se pode observar no relatório supramencionado do Ministro dos Assuntos Económicos ao Althingi, e à posição da ACI. Além do mais, tal como será explicado a seguir, o Íslandsbanki decidiu, apesar de algumas reservas quanto à análise das condições da concorrência, assumir certos compromissos destinados a limitar a distorção da concorrência associada às medidas de auxílio em causa. Esses compromissos são apresentados no anexo.

3. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS

3.1. O beneficiário

(58) Tal como descrito anteriormente, o Glitnir entrou em colapso em 2008, tal como os outros dois maiores bancos comerciais da Islândia. Por forma a assegurar a continuidade do funcionamento do setor bancário nacional, as autoridades islandesas tomaram certas medidas destinadas a restabelecer determinadas operações do (antigo) Glitnir Bank hf, incluindo o estabelecimento e a capitalização do Novo Glitnir Bank hf (atualmente designado Íslandsbanki).

3.1.1. Glitnir Bank

(59) Antes da crise financeira de 2008, o Glitnir Bank era o terceiro maior banco da Islândia. Logo antes do seu colapso, no final de junho de 2008, o seu balanço correspondia a 3,862 biliões de ISK. Os principais mercados do banco estavam na Islândia e na Noruega, onde oferecia uma variedade de serviços financeiros, incluindo serviços bancários para as empresas, banca de investimento, mercados de capitais, gestão de investimentos e banca de retalho. O Glitnir tinha ainda operações na Finlândia, na Suécia, na Dinamarca, no Reino Unido, no Luxemburgo, nos EUA, no Canadá, na China e na Rússia. Tinha várias empresas filiais, sendo que as mais significativas eram: Glitnir AB (Suécia); Glitnir Bank Oyi (Finlândia); Glitnir Bank ASA (Noruega); Glitnir Bank Luxembourg SA; e Glitnir Asset Management Luxembourg. A expansão internacional do banco baseou-se em dois setores industriais especializados, os produtos do mar e a energia sustentável (34). As ações do banco estavam cotadas na bolsa OMX islandesa.

3.1.2. Íslandsbanki

(60) O sucessor do Glitnir, o Íslandsbanki, é um banco universal que oferece um conjunto abrangente de serviços financeiros a indivíduos, famílias, empresas e investidores profissionais na Islândia, especializado em dois setores, os produtos do mar e a energia geotérmica. Após a fusão com o Byr, os ativos do banco perfazem agora aproximadamente 800 mil milhões de ISK. Tem cerca de 1 100 trabalhadores e é o terceiro maior banco da Islândia em termos de ativos totais. Os produtos e serviços bancários inserem-se em quatro categorias: banca de retalho, serviços bancários para as empresas, mercados e gestão de património. Segundo o Íslandsbanki, este tem uma quota de mercado de [20] a [40] % em todos estes segmentos de negócios.

3.1.2.1. Banca de retalho — Islândia

(61) O departamento responsável pela banca de retalho fornece serviços bancários a indivíduos, famílias e pequenas e médias empresas (PME). Inclui a rede de sucursais do Íslandsbanki, a divisão de financiamento garantido por ativos do banco e uma filial explorada de forma independente, a Kreditkort, emissora de cartões de crédito líder na Islândia.

(62) Os últimos números disponíveis mostram que o Íslandsbanki tem uma quota de mercado de [> 30] % no setor de retalho.

3.1.2.2. Serviços bancários para as empresas — Islândia

(63) O departamento responsável pelas empresas fornece empréstimos e outros serviços de crédito às médias e grandes empresas na Islândia, normalmente designadas como «as 300 grandes». Além disso, a Corporate Solutions, uma divisão desse mesmo departamento, gere e lidera a restruturação das carteiras de grandes empresas em dificuldades.

(64) Os últimos números disponíveis mostram que o Íslandsbanki tem uma quota de mercado de [> 30] % no mercado da prestação de serviços bancários às empresas.

3.1.2.3. Mercados

(65) O departamento responsável pelos mercados oferece um leque completo de serviços financeiros empresariais, valores mobiliários e produtos do mercado cambial e do mercado monetário na Islândia, assim como consultoria financeira a empresas nos setores da energia geotérmica e dos produtos do mar nos EUA.

(66) Os últimos números disponíveis mostram que o Íslandsbanki tem uma quota de mercado de [> 5] % do mercado de ações (35), [> 20] % do mercado das obrigações, [> 30] % do mercado cambial e cerca de [> 35-45] % do mercado de financiamento às empresas (36).

3.1.2.4. Gestão de riqueza — VÍB

(67) A gestão de património disponibiliza aos clientes de todas as dimensões vendas institucionais, serviços de banca privada (grandes clientes) e serviços de investimento privado (retalho), assim como fundos de terceiros. A VÍB oferece ainda serviços de gestão e administração de fundos através da sua filial gerida e explorada de forma independente, a Íslandssjóðir hf.

(68) Os últimos números disponíveis mostram que o Íslandsbanki tem uma quota de mercado de [> 30] % das vendas empresariais e institucionais, [> 30] % dos serviços de investimento de retalho, [> 25] % dos mercados da banca privada, [> 35] % dos mercados de gestão de fundos mutualistas e [> 15] % do mercado de serviços de pensões privados (37).

3.2. Comparação entre o antigo e o novo banco

3.2.1. Uma comparação entre o Glitnir e o Íslandsbanki (2008)

(69) Existem grandes diferenças entre o novo banco e o antigo no que se refere às suas operações e escala. O Íslandsbanki é predominantemente um banco doméstico, sem quaisquer operações bancárias licenciadas no estrangeiro, ao passo que o Glitnir era um banco internacional que operava em 11 países. O Íslandsbanki tem quatro segmentos de negócios: banca comercial/retalho, gestão de ativos, banca das empresas e de investimento e mercados de capitais e de dívida pública, todos centrados no mercado doméstico. A diferença mais importante reside no facto de a escala das operações do Íslandsbanki ser substancialmente menor do que a do Glitnir. O balanço do banco antigo era de 3,862 biliões de ISK, em comparação com os 631 mil milhões do novo banco, o que corresponde a uma redução de 84 %. O quadro 1, acima, apresenta uma comparação entre o balanço do antigo banco em junho de 2008 e o balanço de abertura do novo banco.

(70) O Glitnir tinha financiamento de diversas fontes e era um importante emissor de obrigações financeiras, negociadas em todo o mundo. O Íslandsbanki, por seu lado, depende principalmente dos depósitos para se financiar. Tudo isto, aliado à provável incapacidade do banco para aceder a fontes de financiamento semelhantes às do seu predecessor (pelo menos a curto prazo), limita a sua capacidade de crescimento. A comparação dos principais indicadores dos dois bancos, apresentada no Gráfico 1, mostra diferenças consideráveis (38): Gráfico 1 O Íslandsbanki aquando do seu estabelecimento, comparado com o Glitnir em 2008 (T2), valores selecionados

(71) O novo banco tem, além disso, um número de funcionários significativamente inferior. O número médio de funcionários empregados pelo Glitnir durante o primeiro semestre de 2008, em equivalentes a tempo inteiro, era de 2 174, contra 1 110 do Íslandsbanki (incluindo filiais) durante o primeiro semestre de 2009, isto é, uma diferença de 49 %. Os números relativos aos mesmos períodos apenas para as operações domésticas mostram que o novo banco emprega menos 242 funcionários do que o Glitnir.

3.3. Base jurídica nacional para a medida de auxílio

— Lei n.o 125/2008 sobre a autoridade responsável pelos pagamentos do Tesouro devidos a circunstâncias inabituais nos mercados financeiros, etc., normalmente designada «Lei de Emergência»

(72) A Lei de Emergência conferiu à FME autoridade para intervir «em circunstâncias extremas» e para assumir os poderes das assembleias de acionistas e dos conselhos de administração das instituições financeiras, assim como para decidir da alienação dos seus ativos e passivos. Foi também concedido à FME o poder de designar os comités de resolução das instituições financeiras cujo controlo tinha assumido, os quais detinham os poderes das assembleias de acionistas. Aquando da liquidação das instituições, a Lei dá prioridade aos créditos dos titulares de depósitos e aos regimes de garantia de depósitos. A Lei autorizou também o Ministério das Finanças islandês a criar novos bancos. A Lei de Emergência inclui alterações à Lei n.o 161/2002 sobre as instituições financeiras, à Lei n.o 87/1998 sobre a supervisão oficial das atividades financeiras e à Lei n.o 98/1999 sobre a garantia de depósitos e o regime de indemnização dos investidores, assim como à Lei n.o 44/1998 sobre a habitação. — Lei relativa ao Orçamento Suplementar de Estado para 2008 (artigo 4.o) — Lei do Orçamento de Estado para 2009 (artigo 6.o)

3.4. As medidas de auxílio

(73) A intervenção das autoridades islandesas após o colapso do Glitnir Bank foi descrita acima e é delineada em maior pormenor na decisão de abertura do procedimento. Basicamente, as intervenções podem ser resumidas conforme segue: a FME assumiu o controlo do Glitnir em 7 de outubro de 2008, tendo os seus passivos e (a maior parte dos) ativos no território nacional sido transferidos para o Novo Glitnir. O banco antigo e os respetivos credores deveriam ser compensados por esta transferência, recebendo um montante correspondente à diferença entre os ativos e os passivos. Uma vez que a determinação desta diferença se revelou difícil e morosa, o Estado disponibilizou algum capital inicial e comprometeu-se a aumentar a sua contribuição, caso necessário. Em seguida, procedeu à capitalização do banco, até que, em outubro, foi alcançado um acordo entre o Estado e os credores do antigo banco, na sequência do qual a participação do Estado no banco foi reduzida de 100 % para 5 %. O Órgão de Fiscalização considera que esta data — 15 de outubro de 2009 — marca o início do período de restruturação de 5 anos, que decorrerá portanto até 15 de outubro de 2014.

(74) A secção seguinte limita-se a descrever os aspetos da intervenção do Estado que constituem medidas de auxílio relevantes para efeitos da apreciação nos termos do artigo 61.o do Acordo EEE.

3.4.1. Fundos próprios de base

(75) O Estado disponibilizou fundos próprios de base por duas vezes — a primeira aquando da criação do New Glitnir e de novo quando capitalizou o banco na sua totalidade (e retroativamente) — ao que se seguiu um acordo com os credores do antigo banco nos termos do qual o Estado reteve uma participação de 5 % no banco.

3.4.1.1. Capital inicial

(76) Na sequência do estabelecimento do novo banco, o Íslandsbanki, o Estado concedeu 775 milhões de ISK em numerário a título de capital inicial para o novo banco, assumindo além disso o compromisso de contribuir com um total de até 110 mil milhões de ISK para o novo banco em troca da totalidade do seu capital social. O primeiro montante corresponde ao capital mínimo necessário, nos termos da legislação islandesa, para a criação de um banco. O último valor, calculado como 10 % de uma avaliação inicial da provável dimensão do balanço total dos ativos ponderados pelo risco do banco, foi incluído no Orçamento de Estado para 2009 como uma afetação de fundos estatais para enfrentar as circunstâncias extraordinárias nos mercados financeiros. Esta afetação de capital destinava-se a prestar uma garantia adequada quanto à operacionalidade do banco, até que fosse possível resolver as questões relacionadas com a sua recapitalização definitiva, incluindo a dimensão dos seus saldos de abertura, com base numa avaliação da indemnização a pagar ao antigo banco pelos ativos transferidos.

3.4.1.2. Injeção de capital e manutenção de uma participação de 5 % nos termos do acordo com os credores do antigo banco

(77) Em 20 de julho de 2009, o governo islandês e o comité de resolução do Glitnir celebraram um acordo sobre a capitalização inicial do Íslandsbanki e sobre a base de cálculo da indemnização a pagar aos credores do Glitnir em contrapartida pela transferência dos ativos e depósitos, principalmente domésticos, do Glitnir (39). Com base neste acordo, o Estado comprometeu-se, em 14 de agosto de 2009, a fornecer ao Íslandsbanki fundos próprios complementares no valor de 64,2 mil milhões de ISK, aumentando os fundos próprios do banco para um total de 65 mil milhões de ISK, valor que era o necessário para cumprir o requisito da FME de um rácio de fundos próprios de base de 12 %. O acordo previa duas opções possíveis relativas ao pagamento dos ativos líquidos transferidos e à tomada de participações; ou o Glitnir subscrevia uma participação maioritária no Íslandsbanki e recebia o valor dos ativos transferidos em ações no banco ou, caso a subscrição não fosse concluída, a capitalização do governo manter-se-ia e o governo manteria a propriedade do Íslandsbanki. O Glitnir tinha até 30 de setembro de 2009 para decidir qual a opção a escolher. Esse prazo foi depois alargado até 15 de outubro de 2009, data em que foi anunciado que o comité de resolução do Glitnir decidira, em nome dos seus credores, assumir 95 % do capital social do Íslandsbanki a título de indemnização pelos ativos que tinham sido transferidos do antigo banco para o novo. O Estado conservou os restantes 5 %.

(78) Como parte do acordo, foi resolvido que o comité de resolução (credores) remuneraria o Estado no valor dos juros totais do seu investimento ao longo do período em que o governo tinha detido a propriedade do banco, ou seja, 8,3 mil milhões de ISK. Esse valor correspondia a um rendimento de 12,8 %, ou 13,9 % em valor anualizado, e concluiu a liquidação dos ativos transferidos do Glitnir para o Íslandsbanki aquando do colapso dos bancos em outubro de 2008.

3.4.2. Contribuição a favor dos fundos próprios complementares

(79) Em 15 de outubro de 2009, o governo concedeu também ao banco um empréstimo subordinado para reforçar o seu capital e a sua posição de liquidez, a fim de cumprir os requisitos de fundos próprios da FME. O empréstimo subordinado está disponível em EUR e corresponde a 25 mil milhões de ISK de fundos próprios complementares sob a forma de um instrumento que permite ao Íslandsbanki emitir obrigações subordinadas não garantidas. O prazo das obrigações é de dez anos a contar de 30 de dezembro de 2009. O instrumento integra incentivos à liquidação, sob a forma de um aumento dos juros após cinco anos. Nos termos do acordo, a taxa de juro anual é de 400 pontos de base acima da taxa EURIBOR (40) para os primeiros cinco anos e de 500 pontos de base acima da taxa EURIBOR entre o quinto e o décimo ano.

(80) Em conjunto com as medidas de fundos próprios de base supramencionadas, a contribuição desses fundos próprios complementares assegurou o cumprimento, pelo Íslandsbanki, do requisito de adequação dos fundos próprios (16 %) imposto pela FME em 15 de outubro de 2009.

3.4.3. Garantia de depósitos

(81) A fim de respeitar o disposto na Diretiva 97/9/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de março de 1997, relativa aos sistemas de indemnização dos investidores (41) e na Diretiva 94/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (42), a Islândia adotou a Lei n.o 98/1999 sobre as garantias de depósitos e os sistemas de indemnização dos investidores, nos termos da qual criou o chamado Fundo de Garantia dos Depositantes e Investidores («TIF»), financiado por contribuições anuais dos bancos calculadas em função dos respetivos depósitos totais.

(82) De acordo com as autoridades islandesas, e a fim de assegurar uma maior confiança e tranquilidade do público em geral quanto à segurança dos seus depósitos no início da crise, as medidas de emergência a favor dos bancos adotadas pelo Governo islandês no outono de 2008 implicaram também um apoio suplementar do Estado a favor dos depósitos nos bancos comerciais e nas caixas económicas a nível doméstico, que não eram abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei n.o 98/1999, que transpôs a Diretiva 94/19 (CE) relativa à garantia de depósitos e a Diretiva 97/9/CE relativa à indemnização dos investidores.

(83) O Gabinete do Primeiro Ministro anunciou em 6 de outubro de 2008 que o Governo da Islândia sublinhava que os depósitos nos bancos comerciais e caixas económicas a nível doméstico, assim como nas respetivas sucursais na Islândia, seriam totalmente cobertos (43). Este anúncio já foi desde então repetido pelo Gabinete do atual Primeiro Ministro em fevereiro e em dezembro de 2009 (44). Além disso, foi feita referência à mesma declaração numa carta de intenções, enviada pelo Governo islandês ao Fundo Monetário Internacional (e publicada no sítio web do Ministério dos Assuntos Económicos e do FMI) em 7 de abril de 2010 (bem como numa outra carta de intenções de13 de setembro de 2010). Esta carta (assinada pelo Primeiro Ministro, pelo Ministro das Finanças e pelo Ministério dos Assuntos Económicos da Islândia, bem como pelo Governador do BCI) afirmava que: «Atualmente, mantemos o nosso compromisso de proteger integralmente os depositantes, mas logo que a estabilidade financeira seja restabelecida, prevemos a supressão progressiva desta garantia global» (45). Além disso, na secção do projeto de lei do orçamento de 2011 consagrada às garantias do Estado, é feita referência, numa nota de rodapé, à declaração do Governo da Islândia de que os depósitos em bancos islandeses beneficiam de uma garantia do Estado (46).

(84) Uma afirmação recente do atual Ministro dos Assuntos Económicos e ex-Ministro das Finanças (2009-2011), Steingrímur Sigfússon, num debate no parlamento islandês sobre os custos incorridos pelo Governo no quadro da aquisição da caixa económica SpKef pelo Landsbankinn, ilustra em maior pormenor o que já foi referido. Segundo o ministro, não devemos esquecer, a este respeito, a declaração feita pelo Estado no outono de 2008, nos termos da qual todos os depósitos nas caixas económicas e bancos comerciais estariam seguros e protegidos. «Desde então, os trabalhos progrediram sempre nesta base (ou seja, na base da declaração) e é infelizmente verdade que os pagamentos devidos à SpKef constituirão uma das maiores faturas a pagar diretamente pelo Estado, a fim de garantir os depósitos de todos os habitantes de Suðurnes […] e de todos os clientes da SpKef nos fiordes ocidentais, bem como na zona oeste e noroeste […] Não penso que alguém tenha imaginado que os titulares de depósitos nessas regiões seriam tratados de forma diferente dos outros habitantes, pelo que o Estado não teve muita escolha na matéria» (47).

(85) De acordo com o Governo islandês, a garantia adicional dos depósitos será levantada antes da supressão total dos controlos de capitais, que segundo as autoridades islandesas está atualmente prevista para o final de 2013.

3.4.4. Mecanismo especial de liquidez

(86) Além disso, como condição para a tomada de participações pelos credores no novo banco, o governo islandês celebrou um novo acordo com o Íslandsbanki, em 11 de setembro de 2009, que entraria em vigor caso o comité de resolução do Glitnir decidisse exercer a sua opção de se tornar no principal proprietário do banco (48). Nos termos do acordo, o Ministério das Finanças comprometeu-se a emprestar títulos de dívida pública recompráveis em troca de ativos especificamente definidos nos termos e condições especificados no acordo, até um valor de 25 mil milhões de ISK.

(87) Os principais termos do acordo para cedência de liquidez são: Montante máx. do empréstimo: 25 mil milhões de ISK Prazo: Até setembro de 2012 Remuneração: 3,0 % para os primeiros 8 mil milhões de ISK, 3,5 % para os 8 mil milhões de ISK seguintes e 4,0 % para montantes acima dos 16 mil milhões de ISK Taxa: O Íslandsbanki deverá pagar uma taxa de 0,5 % do montante do empréstimo de cada vez que sejam fornecidos novos valores mobiliários Contragarantia: O Íslandsbanki deverá fornecer uma contragarantia para o empréstimo de Títulos do Tesouro, que poderá consistir em ativos financeiros sob várias formas

(88) Segundo as autoridades islandesas, este mecanismo de liquidez é necessário porque a decisão de os credores assumirem a propriedade do Íslandsbanki reduziu significativamente os ativos recompráveis detidos pelo banco e ameaçou a sua capacidade de cumprir os requisitos de supervisão relativos às reservas de liquidez (49). Segundo as autoridades islandesas, o mecanismo pretende ser uma medida adicional a utilizar apenas quando as outras fontes de liquidez forem insuficientes. Os preços e condições do mecanismo contêm incentivos que desencorajam a sua utilização caso existam outras opções disponíveis. Até à data, o mecanismo nunca foi mobilizado.

3.4.5. Acordo de empréstimo de valores mobiliários do Straumur

(89) Em 9 de março de 2009, a FME, utilizando os poderes que lhe eram conferidos pela Lei de Emergência, assumiu os poderes dos acionistas do Straumur–Burdaras Investment Bank hf («Straumur») e nomeou um comité de resolução para substituir o conselho de administração (50). Após consulta com o comité de resolução, os credores, o BCI e o Ministério das Finanças, em 17 de março de 2009 a FME transferiu os passivos correspondentes aos depósitos do Straumur para o Íslandsbanki (51). Em troca, o Straumur procedeu a uma emissão de obrigações garantidas contra os seus ativos, como contrapartida pela transferência das obrigações ligadas aos depósitos. A emissão teve lugar em 3 de abril de 2009, num montante de 43 679 014 232 ISK e com prazo de vencimento até 31 de março de 2013. A obrigação implica juros à taxa REIBOR (52) mais 190 pontos base nos primeiros 12 meses, depois reduzidos para a taxa REIBOR mais 100 pontos base até ao vencimento. Ao mesmo tempo, o Íslandsbanki e o Ministério das Finanças celebraram um acordo de empréstimo de valores mobiliários em que o governo se comprometeu na prática a fornecer títulos de dívida pública recompráveis como garantia pelo crédito do Straumur, em troca dos quais o Íslandsbanki poderia obter liquidez do BCI na medida do necessário em resultado da assunção pelo Íslandsbanki das obrigações de depósitos do Straumur.

(90) No acordo, o Íslandsbanki compromete-se a devolver ao Estado o montante dos títulos de dívida pública correspondente ao valor dos pagamentos que o banco receba relativamente às obrigações emitidas pelo Straumur. As partes acordaram ainda que, caso o Íslandsbanki não recebesse o pagamento total previsto na emissão e o Estado não tivesse pago a dívida remanescente, o Íslandsbanki conservaria os títulos de dívida pública que ainda estivessem na sua posse. Essencialmente, portanto, o Íslandsbanki assumiu as obrigações de depósitos do Straumur em troca de um montante equivalente de ativos garantidos pelo Estado.

(91) Tal como indicado anteriormente, as obrigações do Straumur venceriam em 31 de março de 2013. Contudo, foram entretanto totalmente pagas, sem que o Estado islandês tivesse de intervir.

3.4.6. A capitalização e aquisição do Byr e o mecanismo de empréstimos subordinados colocado à disposição ao Byr

(92) Tal como descrito pormenorizadamente na Decisão n.o 126/11/COL de 13 de abril de 2011 («Decisão Byr»), o governo islandês concedeu auxílio estatal sob a forma de capital, assim como de um mecanismo de empréstimos subordinados para o estabelecimento do Byr, que continuou as operações do seu predecessor, a caixa económica Byr («antigo Byr»). Neste processo, os credores do antigo Byr tornaram-se os acionistas do (novo) Byr, juntamente com o Estado islandês, que tinha contribuído com capital para o estabelecimento da nova empresa.

(93) Quando a Decisão Byr foi adotada, em 13 de abril de 2011, as contas anuais respeitantes ao ano de 2010 ainda não estavam disponíveis. Contudo, nesse momento a administração do Byr estava confiante de que as medidas de salvamento temporariamente aprovadas pelo Órgão de Fiscalização na Decisão Byr seriam suficientes para assegurar o funcionamento do banco, pelo menos até que pudesse ser apresentado ao Órgão de Fiscalização um plano de restruturação que assegurasse a sua viabilidade a longo prazo. Durante a auditoria às contas do banco relativas ao primeiro semestre de 2011, tornou-se evidente que seriam necessárias novas amortizações dos ativos do Byr, que resultaram na diminuição do rácio de adequação dos seus fundos próprios.

(94) Tal como descrito detalhadamente na Decisão n.o 325/11/COL de 19 de outubro de 2011 («segunda Decisão Byr»), a escassez de capital resultante não poderia ser remediada, pelo que o Byr foi posto à venda. A aquisição subsequente, em particular a potencial utilização do auxílio estatal para esse fim pelo Íslandsbanki, foi aprovada pelo Órgão de Fiscalização na segunda Decisão Byr, sem prejuízo do procedimento formal de investigação do Órgão de Fiscalização sobre se o auxílio concedido ao Íslandsbanki era compatível com o Acordo EEE, que é avaliado na presente decisão.

(95) Além disso, o Órgão de Fiscalização considerou que a disponibilidade continuada do mecanismo de empréstimos subordinados no período intercalar até à fusão formal entre o Byr e o Íslandsbanki ser possível, isto é, enquanto o Byr continuou a ser uma entidade jurídica separada nos termos da legislação nacional, era compatível com o funcionamento do Acordo EEE. De acordo com as autoridades islandesas, nem o Byr nem o Íslandsbanki recorreram alguma vez ao mecanismo de empréstimos subordinados.

(96) O Órgão de Fiscalização indicou que o resultado da avaliação final das medidas dependia das informações constantes do plano de restruturação da entidade resultante da fusão do Íslandsbanki com o Byr, que o governo islandês se tinha comprometido a apresentar o mais tardar três meses após a execução da transação prevista. De facto, tal como descrito acima, foi apresentado a tempo um plano de restruturação para a entidade resultante da fusão, que o Órgão de Fiscalização irá avaliar de seguida.

O plano de reestruturação

(97) As autoridades islandesas apresentaram um plano de restruturação para o Íslandsbanki em 31 de março de 2011. Na sequência da aquisição do Byr, o plano («plano de restruturação») foi alterado, atualizado e apresentado de novo pelas autoridades islandesas em 22 de fevereiro de 2012. O plano de reestruturação era complementado por um plano de atividades a 5 anos, datado de 14 de janeiro de 2012 (53), e por um relatório sobre o processo interno de avaliação da adequação dos fundos próprios (ICAAP), apresentado à FME em 1 de abril de 2012.

(98) O plano de reestruturação, juntamente com o plano de atividades a 5 anos, aborda as questões substantivas da viabilidade, da repartição dos encargos e da limitação das distorções de concorrência. De acordo com o plano de restruturação, o Íslandsbanki centrar-se-á na sua atividade principal e na restruturação das carteiras de empréstimos às famílias e às empresas.

(99) Além disso, as autoridades islandesas apresentaram um relatório ICAAP relativo a 2012 para demonstrar a capacidade do Íslandsbanki para suportar condições de tensão.

(100) Tal como indicado anteriormente, o Órgão de Fiscalização considera que o período de restruturação durará até 15 de outubro de 2014.

3.4.7. Descrição do plano de reestruturação

(101) As autoridades islandesas e o banco consideram que a reestruturação do Íslandsbanki assegurará o seu restabelecimento enquanto banco sólido, bem financiado e com rácios de fundos próprios adequados, a fim de poder continuar a assumir o seu papel de fornecedor de crédito à economia real. Consideram que isto será alcançado através das seguintes etapas: i) Desalavancar o balanço liquidando o banco antigo e estabelecendo um novo banco; ii) Estabelecer e manter uma posição sólida em termos de rácio de fundos próprios iii) Alcançar uma rentabilidade satisfatória; iv) Estabelecer e manter uma posição de liquidez sólida v) Restruturar a carteira de empréstimos, tanto às famílias como às empresas; vi) Melhorar a estratégia de financiamento; vii) Assegurar eficácia em termos dos custos; viii) Melhorar a governação das empresas.

(102) Antes de descrever cada um desses pontos em mais pormenor, o ponto de vista do banco sobre a forma como as falhas que contribuíram para o colapso do Glitnir estão a ser supridas no plano de reestruturação do Íslandsbanki é descrito sucintamente abaixo. Sublinhamos que, apesar de o Íslandsbanki se basear nas operações domésticas do Glitnir, é um banco diferente. Frisamos ainda que foram feitas alterações substanciais a fim de abordar as falhas que se pensa terão contribuído para o colapso do seu predecessor. Entre as mudanças mais importantes, estão alterações às regras de concessão de empréstimos a partes relacionadas, a abolição da concessão de empréstimos garantidos por ações e a concessão de empréstimos em moeda estrangeira (54) a clientes com rendimentos que não sejam em moeda estrangeira, assim como uma disciplina mais rigorosa em matéria de aprovação de empréstimos. Enquanto o Íslandsbanki, à semelhança do Glitnir, procura oferecer uma vasta gama de serviços financeiros no mercado islandês, a diferença entre a atividade bancária pré e pós-crise é mais visível para o Íslandsbanki na forma (processos, procedimentos, documentação, regras e regulamentação) como o banco faz os seus negócios do que na gama de serviços e produtos que oferece. Os pontos de vista do Íslandsbanki a este respeito estão resumidos no gráfico 2 abaixo: Gráfico 2 Falhas do passado e mudanças para as resolver

(103) O plano de restruturação, assim como o plano de atividades a 5 anos, baseiam-se numa série de pressupostos gerais e económicos (55). Esses pressupostos constituem os fundamentos económicos do cenário de base a seguir referido.

(104) Os pressupostos gerais incluem: — A restruturação estará concluída até ao final do ano de […] no que diz respeito à banca das empresas e de […] no que diz respeito à banca de retalho. A redefinição da taxa de juro dos créditos hipotecários estará concluída até ao final do ano de […]. A amortização, descrita abaixo, do desconto sobre a carteira adquirida ao Glitnir será distribuída em conformidade; — O banco terá […] mil milhões de ISK em ganhos adicionais em […]; — Os controlos de capitais serão gradualmente eliminados; — Não haverá limites ao financiamento baseado em empréstimos em ISK. Não se pressupõe que o financiamento baseado em empréstimos em moeda estrangeira exceda os reembolsos dos empréstimos denominados em moeda estrangeira em 2012; pressupõe-se que o acesso a financiamento em moeda estrangeira se tornará mais fácil a partir de 2012.

(105) Além disso, o conselho de administração do Íslandsbanki avançou com uma série de metas financeiras: — Rendimento dos capitais próprios (ROE): Taxa isenta de risco + […] %. A taxa isenta de risco é considerada como a taxa do Banco Central para as contas à ordem (3,75 % em dezembro de 2011). A meta pressupõe um rácio de fundos próprios de base de […] % — Rácio de adequação dos fundos próprios: […] % […] — Rácio de fundos próprios de base […] % […]

(106) Os pressupostos macroeconómicos incluem: — O crescimento económico continuará em 2012 e anos seguintes, ainda que a um ritmo mais lento do que o previsto. As famílias estarão numa situação económica melhor, com aumento do poder de compra e decréscimo do desemprego. — A inflação manter-se-á pouco acima da meta do BCI, isto é, pouco abaixo dos 3 %, a partir de 2013. Estes pressupostos baseiam-se numa taxa de câmbio estável da ISK (com um reforço modesto no início do período) e num mercado do trabalho equilibrado, com aumentos salariais moderados e um aumento gradual dos preços das casas. Evolução média de ano para ano (%) 2012 2013 2014 2015 2016 Crescimento do PIB 2,2 2,1 3,4 2,3 3,0 Desemprego 6,6 6,0 5,4 5,0 4,4 Inflação 4,4 2,9 2,8 2,7 2,6 Salários 6,7 4,7 4,8 5,0 4,8 As taxas de juro a curto prazo manter-se-ão inalteradas, em torno dos 5 % (56) em 2012, mas aumentarão gradualmente à medida que a economia recupera. — Apesar de as condições do mercado de trabalho irem melhorar, o desemprego manter-se-á ligeiramente superior ao nível anterior à crise financeira. Os aumentos salariais serão retomados assim que a taxa de desemprego diminuir. — Por último, pressupõe-se que a ISK continue a ser a moeda da Islândia ao longo de todo o período de restruturação. Os controlos cambiais serão levantados gradualmente a partir de 2012. Manter-se-ão algumas restrições aos fluxos de capitais ao longo da década.

i) Desalavancar o balanço liquidando o banco antigo e estabelecendo um novo banco;

(107) Tal como já foi referido, a maioria dos ativos e passivos domésticos do Glitnir foram transferidos para o Íslandsbanki durante o mês de outubro de 2008. Como resultado deste processo, a maior parte da dívida global continuou a ser propriedade do Glitnir, pelo que o Íslandsbanki nunca foi alavancado como o Glitnir. De acordo com o plano de restruturação, isso significou que a questão da desalavancagem do balanço do banco foi essencialmente resolvida logo em outubro de 2008.

ii) Estabelecer e manter uma posição sólida em termos de rácio de fundos próprios

(108) Como resultado das medidas de capitalização descritas acima e da evolução da situação desde o estabelecimento do banco, em particular a reavaliação dos seus ativos (desenvolvida abaixo), o Íslandsbanki teve rácios de fundos próprios muito acima dos requisitos de fundos próprios da FME, tal como indicado a seguir no Quadro 2: Quadro 2 Rácios de fundos próprios durante o período 2008-2011, em milhões de ISK 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 31.12.2011 (57) Fundos próprios de base 68 030 91 996 120 993 120 530 Fundos próprios complementares — 24 843 21 251 21 937 Fundos próprios totais 68 030 116 839 142 244 142 234 Ativos ponderados pelo risco 656 713 589 819 534 431 629 419 Rácio de fundos próprios de base 10,4 % 15,6 % 22,6 % 19,1 % Rácio de adequação dos fundos próprios 10,4 % 19,8 % 26,6 % 22,6

(109) Além disso, segundo o relatório ICAAP apresentado juntamente com o plano de restruturação, o Íslandsbanki prevê os seguintes rácios de fundos próprios para o período de 2012-2016 (Quadro 3): Quadro 3 Rácios de fundos próprios e ativos ponderados pelo risco previstos para 2012-2016, em milhares de milhões de ISK 2012 2013 2014 2015 2016 Ativos ponderados pelo risco […] […] […] […] […] Rácio dos fundos próprios de base [20-25]% [15-20]% [10-20]% [10-15]% [10-15]% Rácio de adequação dos fundos próprios [20-30]% [15-25]% [15-20]% [10-20]% [10-15]%

(110) Segundo estes valores, o Íslandsbanki prevê ficar bem acima dos requisitos de fundos próprios da FME durante o período de restruturação e após o mesmo. […]

iii) Alcançar uma rentabilidade satisfatória;

(111) De acordo com o plano de restruturação e tal como ilustrado abaixo no Quadro 4, o rendimento dos capitais próprios do Íslandsbanki tem sido saudável desde o estabelecimento do banco em 2008 (com a exceção de 2011) (58). Quadro 4 Rendimento histórico dos capitais próprios (%) 2008 2009 2010 2011 Rendimento dos capitais próprios (ROE) 17,2 30,0 28,5 1,5 Além disso, o plano de restruturação prevê o seguinte rendimento dos capitais próprios durante a restruturação e após a mesma (Quadro 5). Quadro 5 Previsões para o rendimento dos capitais próprios (ROE) (%) 2012 2013 2014 2015 2016 Rendimento dos capitais próprios (ROE) [5-15] [10-20] [5-15] [5-15] [5-15]

(112) Esta previsão é o resultado de um planeamento financeiro mais pormenorizado no plano de restruturação, cujos aspetos mais relevantes são: — Os lucros dos segmentos de negócios mais importantes deverão […], principalmente devido a um aumento nos custos do financiamento e à ausência de um «rendimento de desconto» a partir de 2014. — Prevê-se um aumento dos lucros no segmento dos mercados de […] para […] ISK até 2016, predominantemente devido a um maior rendimento em taxas e comissões. — A margem de juro líquida deverá […] em 2014, devendo depois manter-se estável. — Espera-se que o número de trabalhadores diminua em […] — O rácio custo/rendimento deverá cair de 75 % em 2011 para […] % em 2014.

(113) De acordo com as autoridades islandesas, o desempenho extremamente sólido do Íslandsbanki desde o seu estabelecimento deve-se, em grande medida, ao facto de a carteira de empréstimos ter sido adquirida pelo banco ao Glitnir com um grande desconto (59). O desconto tem sido, e continuará a ser, uma parte importante dos rendimentos do banco durante a reestruturação da carteira de empréstimos. Contudo, de acordo com as previsões, o desconto terá sido amortizado por completo quando a restruturação ficar concluída.

(114) Em apoio desta ideia, as autoridades islandesas apresentaram um cálculo (Quadro 6) que indica quais teriam sido os resultados anuais sem o desconto e outros «itens irregulares», como a amortização do goodwill resultante da aquisição do Byr. Quadro 6 Lucro líquido dos «itens irregulares» Milhares de ISK Lucros do ano «Itens irregulares» Lucro líquido dos «itens irregulares» 2008 2 366 – 1 543 14 909 2009 23 982 801 23 181 2010 29 369 14 507 14 862 2011 9 613 – 11 074 20 687 2012 […] […] […] 2013 […] […] […] 2014 […] — […] 2015 […] — […] 2016 […] — […]

(115) Segundo estes dados, o banco teria feito, e fará durante o período de restruturação, lucros, mesmo sem o desconto (60). No entanto, não é claro se ambos os aspetos do supramencionado «grande desconto» estão refletidos nestes valores.

iv) Estabelecer e manter uma posição de liquidez sólida

(116) No que diz respeito à liquidez, a FME requer que os ativos em numerário ou equivalentes correspondam a 5 % dos depósitos à ordem e que os bancos sejam capazes de suportar uma saída instantânea de 20 % dos depósitos. Além disso, o BCI define regras relativas à liquidez das instituições de crédito (61), de acordo com as quais os ativos e passivos líquidos das instituições de crédito são classificados por tipo e prazo de vencimento, sendo-lhes atribuída uma ponderação em função do risco. As instituições de crédito devem ter ativos líquidos que excedam os passivos dos três meses seguintes. As regras também implicam um teste de esforço, em que um desconto é aplicado a vários elementos dos fundos próprios, mas partindo da premissa, por um lado, de que todas as obrigações devem ser pagas no momento do vencimento e, por outro, que uma parte das demais obrigações, como os depósitos, deverá ser paga com um pré-aviso curto ou mesmo sem pré-aviso.

(117) Tal como se pode ver nas figuras A e B, o Íslandsbanki manteve reservas de liquidez conformes com os requisitos de supervisão em 2009, 2010 e 2011. Figuras A e B Conformidade do Íslandsbanki com os requisitos de supervisão em matéria de liquidez

(118) Tal como ilustrado na figura C, os rácios de liquidez do Íslandsbanki relativamente aos passivos com vencimento nos 3 a 6 meses seguintes melhorou em 2010 e 2011, ao passo que o indicador a 12 meses se manteve mais estagnado. […] [Gráfico dos rácios de liquidez do Íslandsbanki Os valores não são divulgados por motivos de segredo profissional] Figura C Rácios de liquidez históricos: — O rácio de liquidez A mostra a cobertura dos passivos com vencimento nos 3 meses seguintes — O rácio de liquidez B mostra a cobertura dos passivos com vencimento nos 6 meses seguintes — O rácio de liquidez C mostra a cobertura dos passivos com vencimento nos 12 meses seguintes

(119) A evolução prevista da posição de liquidez do Íslandsbanki, em particular em caso de situação de tensão, é discutida mais adiante.

v) Finalizar a restruturação das carteiras de empréstimos às famílias e às empresas

(120) Antes da crise financeira em 2008, tanto os clientes privados como os clientes comerciais do banco assumiram um elevado nível de dívida. Quando a economia e, em particular, os preços do imobiliário caíram, em consequência da crise, os clientes que se subitamente surpreendidos por uma alavancagem excessiva deixaram de poder cumprir o serviço da dívida, ficando na posse de capitais negativos. Para além da ameaça geral ao bem-estar económico da Islândia, a súbita deterioração da carteira de empréstimos do banco tornou-se um risco grave para a sua viabilidade futura. Por este motivo, a restruturação das carteiras de empréstimos privados e comerciais (desalavancagem), tal como refletida no plano de restruturação, tornou-se uma prioridade para o Íslandsbanki.

(121) De acordo com as autoridades islandesas, o Íslandsbanki desenvolveu programas específicos de redução da dívida e cooperou com o Estado e com outros bancos em operações gerais de redução da dívida (por exemplo, o ajuste das hipotecas a 110 %) (62).

(122) O Íslandsbanki apresentou ao Órgão de Fiscalização um esboço dos métodos de restruturação que utiliza, com base nas informações compiladas em novembro de 2010. Os métodos distinguem entre restruturação da dívida das empresas e das famílias e pessoas individuais. Foram concebidas soluções por medida para as empresas maiores, ao passo que às PME foi oferecido um ajuste do capital em dívida e/ou um ajuste da dívida/juros por pagar ao valor dos ativos da empresa ou ao fluxo de tesouraria disponível.

(123) As famílias e os indivíduos puderam beneficiar de diversas opções de restruturação, como a suspensão temporária dos pagamentos, o alargamento dos prazos e regimes flexíveis de pagamento.

(124) A fim de acompanhar e assegurar o progresso na restruturação, o Íslandsbanki desenvolveu ainda o chamado «Painel de restruturação», apresentado ao Órgão de Fiscalização.

(125) Segundo as autoridades islandesas e apesar de alguns acontecimentos inesperados, como o recente acórdão do Supremo Tribunal da Islândia relativo aos empréstimos em moeda estrangeira, o Íslandsbanki concluirá a restruturação da sua carteira de empréstimos a empresas até ao final de 2012 e da banca de retalho em 2013. A adaptação das taxas de juro dos empréstimos hipotecários deverá estar concluída no final de 2014.

vi) Melhoramento da estratégia de financiamento

(126) A base de depósitos do Íslandsbanki manteve-se relativamente estável, perto dos 400 mil milhões de ISK, desde o seu estabelecimento e aumentou para 535 mil milhões de ISK no final de 2011, devido à fusão com o Byr. Os depósitos perfazem atualmente quase 80 % dos passivos totais.

(127) O rácio depósitos/empréstimos do banco esteve nos 80 % ou acima durante 2010 e 2011. O Íslandsbanki pressupõe que as atuais baixas taxas de depósito irão encorajar os investidores a transferir alguns dos seus fundos para investimentos com maior rendimento, à medida que a economia for recuperando e o apetite pelo risco aumentar. Consequentemente, o banco prevê que o rácio depósito/empréstimo caia para próximo dos […] % até 2016. Além disso, os depósitos em moeda estrangeira deverão […]. O Íslandsbanki visa diversificar gradualmente a sua estrutura de financiamento.

(129) No que se refere às necessidades de financiamento em ISK, […]. Por outro lado, o Íslandsbanki foi o primeiro banco islandês a proceder a uma emissão garantida. A primeira emissão, no valor de 4 mil milhões de ISK e indexada ao IPC (64), ocorreu em dezembro de 2011. A emissão foi bem recebida pelos investidores institucionais e a procura excedeu a oferta. O Íslandsbanki espera ser capaz de emitir papéis a curto prazo em 2012, bem como expandir as atuais emissões de obrigações garantidas a um ritmo de 10 mil milhões de ISK por ano. […].

(130) Segundo o plano de restruturação, a mudança na estrutura de financiamento aumentará os custos de financiamento ao longo do período contemplado. Pressupõe-se que o custo do crédito atinja cerca de […] pontos base acima da taxa de base para o conjunto das obrigações do banco indexadas ao IPC e de […] pontos base para as obrigações não indexadas, ao passo que o custo dos depósitos será cerca de […] pontos base acima da taxa de base.

vii) Eficiência em termos de custos

(131) De acordo com o plano de restruturação, o Íslandsbanki continua a centrar-se em operações eficientes e simplificadas, a fim de contrariar o aumento dos custos das infraestruturas que ocorreu como resultado dos controlos regulamentares mais estritos e do aumento da tributação. O banco alega que foi feito um trabalho substancial em 2011 com vista a aumentar a eficiência em termos de custos, mas enfatiza que se trata de um projeto a longo prazo que requer alterações dos processos e uma análise contínua. De acordo com o plano de restruturação, o foco nos custos assim como na sua redução e análise, continuará em 2012, ano durante o qual os procedimentos internos do banco serão revistos e melhorados, sempre que necessário. Tal como indicado anteriormente, estas medidas, assim como a redução do pessoal, deverão conduzir a uma queda do rácio custo/rendimento de 75 % em 2011 para […] % em 2014.

viii) Melhorias na governação empresarial e na gestão de risco

(132) O Íslandsbanki informou o Órgão de Fiscalização de que uma das suas prioridades é alinhar as suas estruturas e processos de governação pelas melhores práticas nacionais e internacionais. A este respeito, o Íslandsbanki criou uma divisão de gestão de riscos e controlo do crédito. Esta divisão supervisiona as questões da gestão de riscos e do controlo do crédito, um trabalho ligado aos processos quotidianos de todas as divisões do banco. Em 2011, o Íslandsbanki publicou, pela primeira vez, um Livro dos Riscos (65) muito completo juntamente com o seu relatório anual. O Livro dos Riscos, que será publicado anualmente, fornece informações suplementares acerca do quadro de gestão de riscos do banco, da estrutura e adequação do seu capital, das posições em risco substanciais e dos processos de avaliação dos riscos.

3.4.8. Capacidade para assegurar a viabilidade no cenário de base e em cenário de crise

(133) No plano de reestruturação, que faz referência ao relatório ICAAP, as autoridades islandesas apresentaram um cenário de crise para o Íslandsbanki, a fim de determinar a sua capacidade para assegurar a viabilidade a longo prazo.

3.4.8.1. Cenário de base

(134) O plano de reestruturação, tal como acima descrito, incluindo os pressupostos em que se baseia, constitui o cenário de base.

3.4.8.2. Cenário de base

(135) No capítulo 5.9.3 do plano de restruturação, o Íslandsbanki fez referência a um cenário de crise apresentado no relatório ICAAP, apresentado à autoridade financeira islandesa em 1 de abril de 2012.

(136) As principais conclusões do relatório ICAAP 2012 são que a capitalização do Íslandsbanki está muito acima dos requisitos mínimos, tanto internos como externos, e ultrapassa o que se poderia considerar uma meta a longo prazo para um banco a funcionar em condições «normais». Segundo o relatório, os requisitos de fundos próprios mínimos internos e os resultados dos testes de esforço realizados no atual ICAAP indicam que os pagamentos de dividendos previstos no plano de atividades a 5 anos parecem razoáveis.

(137) Segundo o relatório ICAAP, as decisões relativas ao pagamento de dividendos de cada ano deverá basear-se numa análise atualizada da adequação dos capitais próprios e ter em conta a posição de liquidez do banco.

(138) De acordo com o relatório ICAAP, o rácio de fundos próprios mínimo para o banco está no intervalo dos […] %-[…] % dos ativos ponderados pelo risco. No final de 2012, o montante mínimo de fundos próprios necessário é estimado em […] mil milhões de ISK, dos quais […] mil milhões de ISK são exigidos nos termos do pilar 2-A, devido a fatores de risco que não estão cobertos ou que são subestimados nos termos do pilar 1. Na verdade, contudo, o rácio de fundos próprios do banco era de 22,6 % no final de 2011 Os resultados dos testes de esforço indicam que parte do excesso de capital é necessária para colmatar eventuais acontecimentos adversos nas operações do banco, mas que é razoável pensar num pagamento gradual do capital excedente sob a forma de dividendos. O capital considerado necessário para enfrentar as situações de tensão no mercado correspondia a […] mil milhões de ISK no início de 2012 e o capital excedente no final desse ano era de […] mil milhões, tal como ilustrado no Quadro 7: Quadro 7 Síntese do relatório ICAAP Milhares de milhões de ISK Pilar 1 (66) Pilar 2-A (67) Pilar 2-B Exigido pela Diretiva Adequação de Capital Requisito mínimo Complemento Testes de esforço Todos os níveis combinados Risco de crédito […] […] […] Risco de mercado […] […] […] Risco operacional […] […] Risco de concentração […] […] Fundos próprios mínimos exigidos nos termos do pilar (1 e 2-A) […] […] […] Testes de esforço […] […] Exigido pela DRFP […] […] […] […] DRFP em (final do exercício de 2012) […] Fundos próprios excedentários […]

(139) No relatório ICAAP, o Íslandsbanki avaliou os possíveis prejuízos agregados resultantes do risco de crédito, do risco de mercado (na carteira de negociação e na carteira bancária), do risco operacional, do risco empresarial (impacto do aumento dos custos de financiamento e da menor redução nos custos operacionais e impacto da redução de […] % no crescimento das receitas de mercado), assim como do risco jurídico e político (por exemplo, impacto do recente acórdão do Supremo Tribunal relativo aos empréstimos em moeda estrangeira, fim das recuperações adicionais sobre a carteira empresarial (produtos do mar) e outros fatores de risco jurídicos e políticos).

(140) Além disso, o Íslandsbanki realizou testes de esforço ao rácio de liquidez do banco. Nessa análise, o banco previu um cenário de tensão de base (68) e um cenário de tensão agravada, com as diferentes fontes de entrada e saída de fundos sob pressão a vários níveis. O resultado indica que o banco está bem posicionado para enfrentar perturbações de liquidez inesperadas.

3.4.9. Estratégia de saída/Reembolso ao Estado

(141) Tal como já foi descrito acima, a contribuição de fundos próprios complementares tem uma duração de 10 anos a contar de dezembro de 2009. No que diz respeito à remuneração, existe uma cláusula que prevê um aumento dos juros a partir dos 5 anos (isto é, de 2014), de 400 para 500 pontos de base acima da taxa EURIBOR. Segundo as autoridades islandesas, este aumento destina-se a incentivar o banco a reembolsar o capital a partir desta altura.

(142) No que se refere à participação de 5 % que o Estado continua a deter no Íslandsbanki, as participações do Estado em instituições financeiras são geridas pelo Icelandic State Financial Investments (ISFI) (69). O Orçamento de Estado para 2012 autorizou o Governo a vender as suas atuais participações em caixas económicas, mas ainda não foi tomada uma decisão relativamente à alienação das participações do Estado nos três principais bancos comerciais. Foi, contudo, criado um grupo de trabalho pelos ministros competentes, a fim de examinar as eventuais formas de alienar estas participações nos bancos comerciais. O Governo indicou que, apesar de não ter a intenção de reduzir a sua participação no Landsbankinn para níveis inferiores a dois terços do capital social do banco, as participações no Íslandsbanki e no Arion Bank poderiam ser brevemente postas à venda ou vendidas com a totalidade dos bancos, se os acionistas maioritários assim o decidissem, sob reserva de certas condições prévias (70).

(143) O mecanismo especial de liquidez está disponível apenas até setembro de 2012 e nunca foi utilizado. As autoridades islandesas preveem retirar a declaração do governo relativa à garantia global dos depósitos num futuro próximo, antes do levantamento dos controlos de capitais.

(144) No que se refere ao acordo Straumur, apesar de o prazo de vencimento previsto das obrigações ser o final de março de 2013, estas foram efetivamente pagas na totalidade pelo Straumur no início de 2012. Desde então, terminou a assunção de riscos pelo Estado relativamente à suficiência dos ativos subjacentes.

4. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO E MEDIDAS APROVADAS TEMPORARIAMENTE NAS DECISÕES RELATIVAS AO BYR

(145) Na decisão de abertura do procedimento, o Órgão de Fiscalização concluiu, a título preliminar, que as medidas adotadas pelo Estado islandês para a capitalização do Íslandsbanki, bem como o mecanismo de liquidez, pressupõem um auxílio estatal nos termos do artigo 61.o do Acordo EEE. Além disso, não podia excluir a existência de um auxílio estatal no quadro da garantia dos depósitos e do acordo Straumur. A decisão de abertura não cobriu as medidas de auxílio relacionadas com a aquisição do Byr, que foram temporariamente aprovadas pelo Órgão de Fiscalização nas decisões relativas ao Byr. O Órgão de Fiscalização emitirá na presente decisão um parecer final sobre estas medidas, que continuam a ser importantes para a apreciação em apreço.

(146) No que respeita à compatibilidade das medidas analisadas na decisão de abertura do procedimento, o Órgão de Fiscalização considerou que só poderia emitir um parecer final com base num plano de reestruturação, que não tinha sido ainda apresentado quando deu início ao procedimento formal de investigação em 15 de dezembro de 2010. O Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios devido, em particular, à ausência de um plano de restruturação durante mais de um ano após a constituição do Íslandsbanki.

4.1. Observações das partes interessadas

(147) O Órgão de Fiscalização recebeu uma declaração em nome dos credores do ant