PT Jornal Oficial da União Europeia L 276/64

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 204/16/COL

de 23 de novembro de 2016

relativa a alegados auxílios estatais ilegais concedidos ao Íslandsbanki hf. e ao Arion Bank hf. através de acordos de empréstimo em condições alegadamente preferenciais (Islândia) [2017/1950]

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA (a seguir designado por «Órgão de Fiscalização»),

TENDO EM CONTA o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (a seguir designado por «Acordo EEE»), nomeadamente o artigo 61.o e o Protocolo n.o 26,

TENDO EM CONTA o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (a seguir designado por «Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal»), nomeadamente o artigo 24.o,

TENDO EM CONTA o Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal (a seguir designado por «Protocolo n.o 3»), nomeadamente o artigo 7.o, n.o 2, e o artigo 13.o da Parte II,

APÓS ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações e tendo em conta essas mesmas observações,

Considerando o seguinte:

I. FACTOS

1. PROCEDIMENTO

(1) Em 23 de setembro de 2013, o Órgão de Fiscalização recebeu uma denúncia alegando que o Íslandsbanki hf. («ISB») e o Arion Bank hf. («Arion») tinham beneficiado de um auxílio estatal ilegal através de um financiamento a longo prazo do Banco Central da Islândia («CBI») a taxas de juro favoráveis (1).

(2) Por carta de 23 de outubro de 2013, o Órgão de Fiscalização enviou um pedido de informações às autoridades islandesas (2), ao qual as autoridades islandesas responderam em 17 de janeiro de 2014 (3). O processo foi posteriormente debatido numa reunião entre representantes do Órgão de Fiscalização e das autoridades islandesas que teve lugar em Reiquiavique em maio de 2014. Os debates foram seguidos de uma carta datada de 5 de junho de 2014 (4). O processo foi novamente debatido numa reunião entre representantes do Órgão de Fiscalização e das autoridades islandesas, incluindo um representante do CBI, que teve lugar em Reiquiavique em fevereiro de 2015. Estes debates foram seguidos de uma carta datada de 24 de fevereiro de 2015 (5), à qual as autoridades islandesas responderam em 1 de abril de 2015 (6).

(3) Pela Decisão n.o 208/15/COL, de 20 de maio de 2015, o Órgão de Fiscalização deu início ao procedimento formal de investigação dos alegados auxílios estatais ilegais concedidos ao ISB e ao Arion através de acordos de reestruturação de empréstimos em condições alegadamente preferenciais. Por carta de 28 de agosto de 2015 (7), as autoridades islandesas apresentaram observações sobre a decisão do Órgão de Fiscalização. Na mesma data, o Órgão de Fiscalização recebeu igualmente observações de um dos dois alegados beneficiários, isto é, do Arion (8).

(4) Em 24 de setembro de 2015, a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no respetivo Suplemento EEE (9). Por carta de 5 de outubro de 2015, o CBI apresentou observações sobre a decisão de dar início ao procedimento (10).

(5) Por carta de 14 de junho de 2016, o Órgão de Fiscalização solicitou informações complementares ao CBI, ao ISB e ao Arion (11). As autoridades islandesas forneceram as informações solicitadas por carta de 20 de setembro de 2016 (12).

2. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS

2.1. CONTEXTO

(6) As medidas em causa estão associadas ao regime do CBI de concessão de empréstimos garantidos e de obrigações cobertas. O CBI, enquanto banco central e mutuante em última instância e em conformidade com a política monetária de outros bancos centrais, proporciona linhas de crédito de curto prazo a sociedades financeiras sob a forma de empréstimos garantidos, em conformidade com as disposições previstas nas respetivas regras do CBI. As instituições financeiras têm a possibilidade de pedir empréstimos «overnight» ou pelo prazo de sete dias em contrapartida de garantias consideradas elegíveis pelo CBI.

(7) Em 2007 e 2008, os empréstimos garantidos aumentaram de forma constante e o CBI passou a ser a principal fonte de liquidez das instituições financeiras. Os empréstimos garantidos atingiram um pico em 1 de outubro de 2008, pouco antes do colapso dos bancos, quando o CBI tinha emprestado 520 mil milhões de ISK às instituições financeiras. Assim, aquando do colapso dos três bancos comerciais islandeses (Landsbankinn, Glitnir e Kaupthing) em outubro de 2008, o CBI havia concedido a estas instituições financeiras nacionais créditos num montante avultado, cobertos por garantias de vários tipos. Nessa altura, quase 42 % dos empréstimos garantidos concedidos pelo CBI assumiam a forma de títulos garantidos pelo Tesouro ou de instrumentos de dívida titularizados, enquanto cerca de 58 % das garantias subjacentes eram constituídas por obrigações emitidas pelo Glitnir, pelo Kaupthing e pelo Landsbankinn (13).

2.2. ACORDO DE EMPRÉSTIMO CELEBRADO COM O ISB

(8) Com a falência do Glitnir em 2008, os créditos do CBI passaram a ser exigíveis, tornando-se assim o CBI um credor do banco em situação de falência. Por decisão da Autoridade de Supervisão Financeira («FME») em outubro de 2008, em princípio todos os ativos e passivos internos (salvo alguns ativos e passivos excluídos) do Glitnir foram transferidos para o ISB, incluindo a dívida pendente do Glitnir ao CBI que ascendia aproximadamente a 55,6 mil milhões de ISK e, indiretamente, a propriedade das garantias subjacentes (a carteira de empréstimos hipotecários) (14).

(9) Uma vez que a dívida ao CBI consistia em empréstimos garantidos a curto prazo, o seu reembolso imediato teria tido graves consequências sobre a liquidez do ISB e poderia ter comprometido a reestruturação do banco. De acordo com o CBI, a alternativa teria consistido em proceder à cobrança da dívida, o que teria deixado o CBI com a carteira de empréstimos hipotecários. Tal teria sido difícil de gerir para um banco central. Nessa altura, a venda da carteira de empréstimos hipotecários também não foi considerada uma opção, tendo em conta a crise financeira e o número muito reduzido de potenciais compradores no mercado.

(10) Por conseguinte, o ISB pretendeu renegociar a sua dívida com o CBI, no sentido de a transformar em dívida a longo prazo com um perfil de amortização razoável, a fim de evitar um novo impacto negativo na liquidez do ISB. Na sequência de negociações realizadas entre o ISB e o CBI, foi alcançado um acordo em 11 de setembro de 2009 que resultou na emissão, pelo ISB, de uma obrigação autónoma a favor do CBI no valor de 55,6 mil milhões de ISK. A obrigação foi garantida pela mesma, ou semelhante, carteira de empréstimos hipotecários que as obrigações cobertas anteriormente emitidas pelo Glitnir. A obrigação foi objeto de uma garantia reforçada, com um rácio entre o valor do empréstimo e o valor da garantia (loan-to-value ou «LTV») de 70 % (15). O prazo de vencimento da obrigação é de dez anos, com uma taxa de juro de 4,5 %, indexada ao IPC (isto é, ao índice de preços no consumidor).

2.3. ACORDO DE EMPRÉSTIMO CELEBRADO COM O ARION

(11) Em outubro de 2008, era evidente a impossibilidade do resgate do Kaupthing, pelo que a FME assumiu as operações do banco. Em consonância com a Lei n.o 125/2008 sobre a autoridade responsável pelos pagamentos do Tesouro devidos a circunstâncias inabituais nos mercados financeiros, etc. («Lei de Emergência»), aprovada em 6 de outubro de 2008, a FME decidiu dividir o Kaupthing num banco antigo e num outro novo. O novo banco, que posteriormente se tornou o Arion, adquiriu, em princípio, a maior parte dos ativos e passivos internos. No entanto, os passivos garantidos perante o CBI e as respetivas garantias, incluindo a carteira de empréstimos hipotecários, não foram transferidos (16). O banco antigo foi colocado sob a supervisão de um comité de resolução e, posteriormente, foi submetido a processos de liquidação com o objetivo de encerrar eventualmente todas as operações.

(12) Em 3 de setembro de 2009, o Kaupthing, o governo e o Arion chegaram a acordo quanto à capitalização do Arion e à indemnização de base a pagar pelo Kaupthing ao Arion («acordo de capitalização do Kaupthing»). Nos termos desse acordo, o Kaupthing dispunha da possibilidade de adquirir o controlo do Arion, subscrevendo um novo capital social; para o efeito, devia assegurar o pagamento do novo capital social a partir dos ativos do banco antigo (isto é, dos ativos que não tinham sido transferidos nos termos da decisão da FME, tal acima como descrito).

(13) Antes de o Kaupthing poder decidir se adquiria ou não uma participação maioritária no Arion, era necessário chegar a acordo com o CBI sobre a liquidação dos créditos pendentes, uma vez que alguns dos ativos de que necessitaria para assegurar o pagamento do novo capital social tinham sido prestados enquanto garantia no quadro dos empréstimos concedidos pelo CBI ao Kaupthing, incluindo a carteira de empréstimos hipotecários. Por conseguinte, em 30 de novembro de 2009, o Ministério das Finanças, o CBI e o Comité de Resolução do Kaupthing celebraram um acordo sobre a liquidação dos créditos do CBI sobre o Kaupthing («acordo de liquidação»). A liquidação de empréstimos «overnight» foi objeto do artigo 3.o do acordo de liquidação, no qual as partes acordaram que o Arion Bank assumiria a dívida do Kaupthing perante o CBI mediante a emissão de uma obrigação num montante aproximado de […] (*1) mil milhões de ISK, através de um formato específico em anexo ao acordo sob a forma do apêndice II, e o CBI, por sua vez, afetaria a carteira de empréstimos hipotecários ao Arion.

(14) Em 22 de janeiro de 2010, o Arion e o CBI celebraram um acordo de empréstimo que, segundo o CBI e o Arion, representava a execução formal do artigo 3.o do acordo de liquidação e do acordo de capitalização, ou seja, quando os credores do Kaupthing se tornaram proprietários do Arion. O acordo de empréstimo substituiu a obrigação supracitada. O acordo de empréstimo refletia, essencialmente, as condições da obrigação, com exceção do facto de o capital do acordo de empréstimo ser expresso em EUR, USD e CHF e não em ISK. A referida alteração na denominação da moeda estava em consonância com os termos do acordo de liquidação, que previa que, não obstante a moeda em que o capital era expresso, o Arion devia pagar juros e prestações em divisas na medida do possível. O acordo de liquidação previa igualmente que, se o Arion não estivesse em condições de efetuar os pagamentos em divisas e preferisse fazê-lo em ISK, teria de apresentar um pedido fundamentado, por escrito, ao CBI.

(15) O contrato de empréstimo previa um empréstimo a sete anos, prorrogável por dois a três anos, num montante de […] milhões de EUR, […] milhões de USD e […] milhões de CHF. O Arion ficou autorizado a alterar a combinação das divisas em que o empréstimo devia ser reembolsado. Os juros a pagar correspondiam ao Euribor/LIBOR + 300 pb. A carteira de empréstimos hipotecários do Arion serviu de garantia a favor do CBI.

3. A DENÚNCIA

(16) Segundo o autor da denúncia, os acordos de empréstimo celebrados entre o ISB, o Arion e o CBI não foram apreciados nas decisões do Órgão de Fiscalização que aprovam um auxílio à reestruturação a favor do ISB e do Arion (17). Uma vez que as medidas não foram abordadas nestes casos, o autor da denúncia considera que é importante obter o parecer do Órgão de Fiscalização sobre (i) a compatibilidade destas alegadas medidas de auxílio adicionais com o Acordo EEE e (ii) as consequências da não notificação dessas medidas pelas autoridades islandesas.

(17) O autor da denúncia alega que, no momento em que o CBI celebrou os acordos de empréstimo com o Arion e o ISB, não foi dada a oportunidade a outros bancos na Islândia de beneficiarem de um financiamento deste tipo através do CBI ou de outros organismos governamentais. Por conseguinte, o autor da denúncia alega que o auxílio foi seletivo, uma vez que foi concedido exclusivamente a determinadas instituições financeiras concorrentes no mercado bancário islandês. Segundo o autor da denúncia, mediante a concessão de um empréstimo ao ISB, o banco beneficiou de um auxílio a fim de evitar a execução, pelo CBI, da emissão de obrigações cobertas; e, no caso do Arion, o empréstimo foi concedido com a finalidade de garantir um equilíbrio adequado no que se refere ao risco cambial do banco. O autor da denúncia alega que outras instituições financeiras, que não beneficiaram de tais auxílios, foram obrigadas a vender ativos em situações de mercado que favoreciam os compradores.

(18) Segundo o autor da denúncia, os acordos de empréstimo conferiram ao ISB e ao Arion uma vantagem clara, sob a forma de um financiamento a longo prazo com taxas de juro favoráveis abaixo das taxas de mercado e que não se encontravam disponíveis para outros participantes no mercado. Segundo o autor da denúncia, nenhum investidor privado teria celebrado tais acordos numa época tão conturbada para os mercados financeiros. A fim de fundamentar a sua alegação de que as taxas de juro eram inferiores às praticadas no mercado naquele momento, o autor da denúncia apresentou diferenciais de swaps de risco de incumprimento (credit default swaps ou CDS) do Governo islandês em 2009 e as taxas de juro em 2009 para as emissões de obrigações HFF150224 e HFF150434 pelo Fundo Islandês de Financiamento à Habitação («HFF»). A denúncia sustenta que as medidas reforçaram a posição do ISB e do Arion no mercado bancário tendo, por conseguinte, afetado a posição de outros participantes no mercado.

(19) Por último, o autor da denúncia alega que os planos de reestruturação do ISB e do Arion, aplicados pelo Governo islandês e considerados, pelo Órgão de Fiscalização, auxílios compatíveis nos termos do artigo 61.o, n.o 3, alínea b), do Acordo EEE, eram suficientes para sanar a perturbação da economia islandesa. Segundo o autor da denúncia, as medidas de auxílio adicionais executadas através dos acordos supracitados não eram necessárias, adequadas nem proporcionadas para o restabelecimento do sistema bancário islandês, pelo que implicam auxílios estatais incompatíveis.

4. FUNDAMENTOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO

(20) Na Decisão n.o 208/15/COL, o Órgão de Fiscalização apreciou, a título preliminar, se as linhas de crédito de curto prazo concedidas pelo CBI ao Glitnir e ao Kaupthing, bem como os acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e o Arion e o ISB, poderiam constituir auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE; e, nesse caso, se os auxílios estatais podiam ser considerados compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE.

(21) No que se refere à concessão de empréstimos garantidos a curto prazo pelo CBI a bancos e outras instituições financeiras, o Órgão de Fiscalização concluiu que as condições estabelecidas nas Orientações para o setor bancário (18) relativamente ao apoio à liquidez e às linhas de crédito do banco central foram preenchidas. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização concluiu que as linhas de crédito de curto prazo concedidas pelo CBI ao Glitnir e ao Kaupthing não envolviam auxílios estatais.

(22) No entanto, no que diz respeito aos acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e o Arion e o ISB em condições alegadamente favoráveis, o Órgão de Fiscalização concluiu, a título preliminar, que não se podia excluir que os mesmos constituíssem auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Foram identificados os seguintes aspetos na Decisão n.o 208/15/COL: i) O Órgão de Fiscalização observou que o apoio público concedido por um banco central podia ser considerado imputável ao Estado, constituindo assim uma transferência de recursos estatais; ii) O Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto ao facto de as medidas em apreço serem compatíveis com o comportamento de um credor privado que se encontrasse numa situação jurídica e factual comparável. Por conseguinte, a apreciação preliminar do Órgão de Fiscalização revelou que uma vantagem económica a favor do ISB e do Arion não podia ser excluída; iii) Uma vez que não tinham sido apresentados quaisquer elementos de prova que demonstrassem que os acordos de empréstimo em condições alegadamente favoráveis foram disponibilizados a todas as instituições numa situação factual e jurídica comparável à do ISB e do Arion, o Órgão de Fiscalização considerou, a título preliminar, que as medidas se afiguravam seletivas; iv) Por último, o Órgão de Fiscalização observou que, embora atualmente o ISB e o Arion operem principalmente no mercado islandês, prestam serviços financeiros que estão totalmente abertos à concorrência e às trocas comerciais no EEE. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização considerou, a título preliminar, que a medida era suscetível de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais no EEE.

(23) Segundo o Órgão de Fiscalização, era necessário fornecer novos elementos de prova para se poder determinar se as condições de empréstimo podiam ser consideradas compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE.

(24) Consequentemente, na sequência da sua apreciação preliminar, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas sobre se as medidas em causa e as condições de empréstimo, em especial, constituíam auxílios estatais e, se assim fosse, se as mesmas poderiam ser consideradas compatíveis com o funcionamento do Acordo EEE.

5. OBSERVAÇÕES DO CBI

5.1. OBSERVAÇÕES GERAIS

(25) O CBI observa que a reestruturação do sistema financeiro islandês, a sua base jurídica e a respetiva execução por parte do Governo foram anteriormente analisadas pelo Órgão de Fiscalização, nomeadamente, nas decisões relativas aos auxílios à reestruturação a favor do ISB e do Arion. Segundo o CBI, não é lógico retirar do respetivo contexto as medidas objeto de investigação no caso em apreço e apreciá-las como instrumentos isolados.

(26) Segundo o CBI, não é realista para um banco central executar garantias como as existentes no caso do Kaupthing (Arion) e do ISB. Com a apropriação dessas garantias, o CBI teria assumido o papel de um banco comercial com uma das maiores carteiras de empréstimos hipotecários na Islândia. Tal teria sido incompatível com o seu papel enquanto banco central. Existia igualmente um elevado risco de desestabilizar as operações do Arion e do ISB, o que teria comprometido a estabilidade financeira. O Órgão de Fiscalização deve ter presente que o CBI tem a obrigação legal de promover a estabilidade financeira. Se o CBI tivesse procedido à execução dos créditos sobre o ISB, a liquidez desta entidade teria sido insuficiente para funcionar como um banco sólido e, consequentemente, o CBI não teria estado em condições de cobrar todos os seus créditos.

(27) O CBI observa que, infelizmente, as Orientações para o setor bancário não abordam o que acontece quando os créditos decorrentes das operações de política monetária são objeto de incumprimento e um banco central é obrigado a tomar medidas para cobrar os créditos e apropriar-se dos ativos concedidos a título de garantia. O CBI argumenta que a conversão dos créditos do CBI em acordos de empréstimo deve ser considerada uma prossecução normal das medidas de credores destinadas a maximizar as cobranças dos créditos decorrentes de linhas de crédito de curto prazo e não um novo financiamento concedido ao Arion e ao ISB.

5.2. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS

(28) Quanto à questão de saber se os acordos de empréstimo conferiram uma vantagem aos bancos, o CBI começa por alegar que o atraso inicial nos pagamentos não envolveu um auxílio estatal, dadas as circunstâncias excecionais prevalecentes na Islândia após o colapso do sistema bancário em outubro de 2008. Segundo o CBI, a liquidação dos pagamentos junto do ISB, em setembro de 2009, e do Kaupthing, em novembro de 2009, não pode ser considerada um atraso, uma vez que a Islândia estava a atravessar uma etapa de reestruturação bancária global, com o apoio do FMI, e prevalecia um elevado grau de incerteza quanto à avaliação dos ativos dos bancos.

(29) O CBI salienta que tem a obrigação legal de preservar a estabilidade financeira e supervisionar os saldos em divisas das instituições de crédito. Por conseguinte, o CBI tinha a obrigação legal de corrigir a grave situação prevalecente nessa altura. A celebração de acordos de empréstimo constituía a melhor decisão económica racional nestas circunstâncias. O CBI salienta que a apropriação das garantias teria sido não só incompatível com o seu papel enquanto banco central, como teria também diminuído, em última instância, o montante da dívida de curto prazo passível de recuperado pelo CBI.

(30) Além disso, segundo o CBI, as condições dos acordos de empréstimo, isto é, as taxas de juro e as garantias, foram favoráveis ao CBI. O CBI faz referência às informações disponíveis sobre os instrumentos emitidos a nível mundial e também às condições de outros instrumentos assumidos pelas partes nessa altura (Arion, ISB, CBI, outras instituições financeiras nacionais e Estado) (19). Por conseguinte, segundo o CBI, as condições dos acordos de empréstimo eram, em ambos os casos, plenamente coerentes com as condições normais de mercado na altura e, por conseguinte, estavam em plena consonância com o princípio do investidor numa economia de mercado.

(31) Quanto à questão de saber se estes acordos de empréstimo eram seletivos, o CBI argumenta que todas as instituições numa situação jurídica e factual comparável foram tratadas de forma equitativa. A este respeito, o CBI observa que o Straumur, um banco de investimento privado islandês, também celebrou um acordo com o CBI sobre a liquidação da sua dívida de curto prazo (20). Além disso, segundo o CBI, o MP Bank não se encontrava numa situação jurídica e factual semelhante, uma vez que as suas dívidas de curto prazo não estavam garantidas por ativos comparáveis à carteira de empréstimos hipotecários, mas antes por títulos como instrumentos do Tesouro e outros instrumentos seguros semelhantes, isto é, por ativos facilmente negociáveis com um valor definido e sem custos inerentes ou associados à respetiva apropriação. Por conseguinte, o CBI rejeita o argumento de que outros bancos na Islândia não beneficiaram da oportunidade de receber este tipo de financiamento por parte do CBI ou de outros organismos governamentais.

(32) Por último, o CBI observa que o Órgão de Fiscalização deve ter em consideração que, durante o período em que os acordos de empréstimo foram celebrados, não havia, de facto, qualquer concorrência entre as instituições financeiras islandesas e outras instituições financeiras no EEE. Em novembro de 2008, o Parlamento Islandês aprovou a Lei n.o 134/2008, que alterou a Lei Cambial n.o 87/1992 e impôs restrições aos movimentos de capitais transfronteiriços e às operações cambiais conexas, impedindo as entidades financeiras estrangeiras de competirem no mercado islandês (21). Por conseguinte, o CBI argumenta que as medidas não eram suscetíveis de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre as partes contratantes no Acordo EEE.

(33) Com base no que precede, o CBI argumenta que a celebração dos acordos de empréstimo não pode constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

5.3. COMPATIBILIDADE

(34) Caso o Órgão de Fiscalização considere, não obstante, que as medidas constituem auxílios estatais, o CBI argumenta que as medidas devem ser consideradas compatíveis com o Acordo EEE com base no seu artigo 61.o, n.o 3, alínea b), uma vez que fizeram parte integrante das medidas que eram necessárias, proporcionadas e adequadas para sanar uma perturbação grave da economia islandesa e, por conseguinte, estavam diretamente ligadas às medidas de auxílio à reestruturação aprovadas pelo Órgão de Fiscalização nas suas decisões relativas aos auxílios à reestruturação a favor do Arion e do ISB.

6. OBSERVAÇÕES DO ARION

6.1. OBSERVAÇÕES GERAIS

(35) O Arion argumenta igualmente que as medidas objeto de investigação no caso em apreço não podem ser retiradas do respetivo contexto e apreciadas como instrumentos isolados. O Arion indica que o Órgão de Fiscalização já investigou e aprovou a reestruturação e a capitalização do Arion na sua decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor deste último.

(36) O Arion observa que a denominação do empréstimo em divisas no lugar de ISK estava em consonância com as condições do acordo de liquidação, que previa que o Arion devia pagar juros e prestações em divisas na medida em que estivesse em condições de o fazer, estando apenas autorizado a efetuar pagamentos em ISK em circunstâncias excecionais. O Arion observa igualmente que o artigo 4.o do acordo de liquidação previa que o mutuáriopodia, com o consentimento do mutuante, alterar, total ou parcialmente, a moeda em que a dívida era expressa. Por conseguinte, as condições do acordo de empréstimo estão em plena consonância com as condições do acordo de liquidação. O Arion salienta que o Órgão de Fiscalização já reviu e aprovou as condições do acordo de liquidação na sua decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion (22).

(37) Segundo o Arion, o argumento sustentado pelo Órgão de Fiscalização na Decisão n.o 208/15/COL segundo o qual, sem a carteira de empréstimos hipotecários, a situação do Arion teria apresentado «reduzidas possibilidades», é incorreto. Segundo o Arion, a carteira de empréstimos hipotecários era, efetivamente, um ativo valioso, uma vez que incluía empréstimos de alguns dos principais clientes do Arion, tendo sido igualmente gerido por este banco. Nos termos do acordo de liquidação (e não da decisão da FME), o Kaupthing podia transferir a carteira de empréstimos hipotecários para o Arion como parte da capitalização deste último. No entanto, na ausência do artigo 3.o do acordo de liquidação (e, portanto, em caso de não transferência da carteira de empréstimos hipotecários), outros ativos teriam substituído a carteira de empréstimos hipotecários, com vista a cumprir os requisitos de capitalização e reestruturação do Arion.

6.2. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS

(38) Segundo o Arion, a posição do CBI pode ser qualificada como a de um credor privado que procede à execução dos seus créditos junto do Kaupthing, tal como especificado no acordo de liquidação, em conformidade com as regras aplicáveis que regem os processos de liquidação (23). A afetação da carteira de empréstimos hipotecários nos termos do acordo de liquidação e a celebração do acordo de empréstimo foram realizadas em condições plenamente coerentes com as condições normais de mercado na altura. Consequentemente, a conduta do CBI satisfaz os requisitos do critério de credor privado. Por conseguinte, o CBI não conferiu ao Arion nenhuma vantagem que possa ser, de alguma forma, considerada um auxílio estatal.

(39) Segundo o Arion, os principais pontos a tomar em consideração ao avaliar se um hipotético credor privado teria celebrado o acordo de liquidação e o acordo de empréstimo podem ser resumidos do seguinte modo: i) Do ponto de vista económico e funcional, era a única opção sensata para o CBI. Com a apropriação da carteira de empréstimos hipotecários, o CBI teria recuperado, em última instância, um montante inferior da dívida de curto prazo; ii) O CBI, enquanto credor garantido, tinha esgotado todas as outras opções disponíveis na altura; iii) Kaupthing, o devedor, tinha sido colocado em processo de liquidação e, por conseguinte, havia que pôr termo à dívida de curto prazo em conformidade com a Lei n.o 21/1991 relativa aos processos de falência; iv) As medidas estavam em consonância com o objetivo do Governo de transferir a parte nacional dos bancos antigos para os novos bancos; v) A reestruturação e a capitalização do Arion inseriram-se na reestruturação global do setor financeiro; vi) As condições do acordo de empréstimo, isto é, as taxas de juro e as garantias, eram favoráveis ao CBI. Tal é claramente inferido das informações disponíveis sobre os instrumentos emitidos a nível mundial, mas também das condições de outros instrumentos subscritos pelas partes nessa altura (isto é, pelo Arion, pelo CBI e por outras instituições financeiras nacionais e pelo Estado).

(40) Uma vez que o Órgão de Fiscalização, na Decisão n.o 208/15/COL, considerou que era difícil determinar as taxas de juro de referência durante a crise financeira, o Arion forneceu informações sobre as emissões, pelos bancos na Europa, de obrigações garantidas e de obrigações não garantidas privilegiadas durante o período em causa. Uma vez que o empréstimo concedido pelo CBI é garantido principalmente por hipotecas, o Arion argumenta que é comparável às obrigações cobertas que foram emitidas pelos bancos europeus ao longo de 2009 e que utilizavam os créditos hipotecários à habitação a título de garantia. Segundo o Arion, o conjunto de dados por si fornecido (24) demonstra que os diferenciais das taxas de financiamento que os bancos europeus estavam a pagar variavam entre 0,1 % e 1,90 % acima das taxas interbancárias, com um diferencial médio de 0,72 %. As taxasmais elevadas para obrigações cobertas foram pagas pelo Bank of Ireland em setembro de 2009 (1,9 % acima das taxas interbancárias) e pelo EBS Mortgage Finance da Irlanda (1,75 % acima das taxas interbancárias) em novembro de 2009. Segundo o Arion, é difícil ver como um instrumento de dívida garantido por hipotecas e por outros ativos de elevada qualidade, e com uma taxa de juro LIBOR + 3,00 %, poderia ser considerado um auxílio estatal, quando os custos de financiamento mais elevados de um banco europeu com garantias hipotecárias eram as taxas interbancárias + 1,9 %.

(41) Segundo o Arion, a alteração introduzida no acordo de empréstimo em relação às condições do acordo de liquidação e relativas à denominação do capital em EUR, USD e CHF, no lugar de ISK, foi favorável ao CBI. O Arion observa que foram impostas limitações rigorosas aos movimentos de capitais transfronteiriços e às operações cambiais conexas na Islândia desde o colapso do sistema bancário, no outono de 2008. Nestas circunstâncias, a aplicação do critério de credor privado só pode resultar na conclusão de que um credor privado teria preferido uma denominação em divisas no lugar de ISK. Por conseguinte, uma tal alteração na denominação constituiria uma vantagem para o credor e não para o devedor.

(42) O Arion estabelece igualmente uma comparação com um acordo de liquidação («acordo LBI») celebrado entre o «novo» Landsbankinn («NBI») e o «antigo» Landsbankinn («LBI») em dezembro de 2009. O acordo LBI envolvia a emissão, pelo NBI ao LBI, de uma obrigação garantida privilegiada, expressa em EUR, GBP e USD, no valor de 247 mil milhões de ISK em divisas, por um prazo de dez anos. Além disso, no início de 2013 foi emitida uma obrigação contingente no valor de 92 mil milhões de ISK em divisas. Estas obrigações garantidas privilegiadas representaram uma contrapartida pelos ativos e passivos transferidos do LBI, em 9 de outubro de 2008, em consonância com a decisão da FME sobre a alienação de ativos e passivos do LBI para o NBI. Estas obrigações garantidas privilegiadas vencerão em outubro de 2018 e não exigem pagamentos em prestações durante os primeiros cinco anos. As taxas de juro são a EURIBOR/LIBOR + 175 pb durante os primeiros cinco anos e a EURIBOR/LIBOR + 290 pb durante os cinco anos remanescentes. São garantidas por conjuntos de empréstimos aos clientes do Landsbankinn (25).

(43) Segundo o Arion, as condições do acordo LBI podem ser consideradas como diretamente comparáveis às condições do acordo de empréstimo. As diferenças podem resumir-se do seguinte modo: i) Uma margem de 175 pb/290 pb de um mutuante privado, em comparação com uma margem de 300 pb do CBI nos termos do acordo de empréstimo; ii) Um montante de capital próximo do equivalente a 350 mil milhões de ISK de um mutuante privado, em comparação com um capital de […] mil milhões de ISK do BCI nos termos do acordo de empréstimo; iii) Uma garantia constituída por um conjunto de empréstimos a clientes para um mutuante privado, em comparação com um conjunto diversificado de posições em risco nacionais sobre créditos hipotecários à habitação para o BCI, no âmbito do acordo de empréstimo.

(44) As diferenças supracitadas entre estes dois casos são, segundo o Arion, todas favoráveis ao acordo de empréstimo e ao CBI, isto é, uma taxa de juro mais elevada, um montante de capital inferior e um conjunto de garantias mais sólidas, não obstante o facto de o mutuante ser uma entidade privada no outro caso. Isto indica que as condições do financiamento concedido ao Arion nos termos do acordo de empréstimo estão em consonância com as condições de mercado prevalecentes na altura.

(45) Em suma, o Arion argumenta que a celebração do acordo de empréstimo entre o CBI e o Arion não pode constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

6.3. COMPATIBILIDADE

(46) Caso o Órgão de Fiscalização considere, apesar dos argumentos acima apresentados, que as medidas constituem auxílios estatais, o Arion argumenta que estas medidas são compatíveis com o Acordo EEE com base no seu artigo 61.o, n.o 3, alínea b).

(47) Uma vez que as medidas em causa eram indissociáveis da capitalização final do Arion e do plano de reestruturação do Arion apresentado ao Órgão de Fiscalização, o Arion argumenta que estas medidas não podem ser separadas da apreciação global efetuada pelo Órgão de Fiscalização no referido caso. Por conseguinte, tais medidas são abrangidas pela decisão do Órgão de Fiscalização relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion.

(48) O Arion é igualmente de opinião que, caso o Órgão de Fiscalização considere possível reexaminar uma parte específica de uma operação já analisada e aprovada pelo Órgão de Fiscalização na decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion, o Órgão de Fiscalização deve então ter em consideração a situação factual e jurídica no seu conjunto. A apreciação do Órgão de Fiscalização sobre a compatibilidade das medidas em causa deve, portanto, estar em consonância com a apreciação constante da decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion e ter nomeadamente em conta a conformidade com os critérios enunciados nas orientações relativas aos auxílios estatais aplicáveis.

7. OBSERVAÇÕES DO ISB

(49) O ISB forneceu informações sobre as condições de obrigações garantidas por ativos semelhantes na Europa no momento da celebração do acordo com o CBI. Segundo o ISB, nessa altura as obrigações garantidas por ativos semelhantes na Europa eram negociadas com um prémio de 40-80 pb para os títulos garantidos pelo Estado. O ISB apresentou um gráfico que indica dados, a partir de 2009, para três países, isto é, França, Alemanha e Espanha, sobre a diferença entre os diferenciais de obrigações cobertas e os diferenciais de obrigações soberanas. Os diferenciais cobertos iBoxx (26) são uma média ponderada de todas as obrigações cobertas pendentes dos respetivos países com uma duração média dos índices de cinco a sete anos.

(50) Tal como se pode observar no gráfico, o diferencial variou significativamente durante este período e atualmente, no caso da Espanha, por exemplo, é negativo. Em 2009, a diferença nos diferenciais destes três países variou entre 40 pb e 160 pb.

II. APRECIAÇÃO

1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS

(51) Nos capítulos que se seguem, o Órgão de Fiscalização irá avaliar se os acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e o ISB e o Arion envolvem auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

(52) Uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, se estiverem cumulativamente reunidas as seguintes condições: a medida i) é concedida pelo Estado ou através de recursos estatais; ii) confere uma vantagem económica a uma empresa; iii) é seletiva; iv) é suscetível de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais entre as partes contratantes.

(53) A título preliminar, importa recordar que a política monetária não beneficia de uma isenção geral em relação à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais (27). Com efeito, a exclusão do apoio à liquidez da aplicação da legislação em matéria de auxílios estatais, tal como mencionado no ponto 21 supra, limita-se às medidas que preenchem as condições enumeradas no n.o 51 das orientações de 2008 do Órgão de Fiscalização para o setor bancário e no n.o 62 das orientações de 2013 do Órgão de Fiscalização para o setor bancário (28). Tal não implicaque todas as ações a empreender pelos bancos centrais são excluídas da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. No caso em apreço, o Órgão de Fiscalização considera que a concessão de empréstimos a longo prazo pelo CBI não cumpre as condições estabelecidas nos números supracitados das orientações de 2008 e de 2013 para o setor bancário, uma vez que as medidas estavam associadas às medidas de reestruturação concedidas aos dois bancos. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização deve apreciar as medidas com base nas condições estabelecidas no artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

1.1. EXISTÊNCIA DE RECURSOS ESTATAIS

(54) Nos termos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, para que uma medida constitua um auxílio estatal deve ser concedida pelo Estado ou proveniente de recursos estatais.

(55) Para efeitos do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, o Estado abrange todos os organismos da administração pública, desde o governo central até ao nível dos municípios ou ao nível administrativo mais baixo, bem como instituições e organismos públicos (29).

(56) As medidas em apreço assumem a forma de acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e o Arion e o ISB em condições alegadamente favoráveis.

(57) A fim de determinar se a concessão de empréstimos a longo prazo pelo CBI envolve recursos estatais, é necessário avaliar se as medidas tomadas por um banco central podem ser consideradas imputáveis ao Estado. Geralmente, os bancos centrais são independentes da administração central. No entanto, é irrelevante se uma instituição do setor público é ou não autónoma (30). Além disso, é geralmente aceite que os bancos centrais prestam um serviço público. O Órgão de Fiscalização observa que, segundo jurisprudência constante, o apoio financeiro prestado por uma instituição que prossegue uma finalidade de interesse público pode resultar na concessão de auxílios estatais (31). Por conseguinte, o apoio público concedido por um banco central pode igualmente ser considerado imputável ao Estado e, assim, constituir um auxílio estatal (32). Com efeito, de acordo com as Orientações de 2013 para o setor bancário, os fundos disponibilizados por um banco central a instituições de crédito específicas implicam, geralmente, a transferência de recursos estatais (33).

(58) No entanto, para além destas observações, a questão de saber se os acordos de empréstimo em causa foram concedidos pelo Estado ou através de recursos estatais pode ficar em aberto, dada a conclusão extraída na secção seguinte de que as medidas não conferiram uma vantagem económica aos bancos.

1.2. VANTAGEM

(59) Para constituírem um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, as medidas devem conferir uma vantagem a uma empresa.

(60) Na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, uma vantagem é qualquer benefício económico que a empresa não teria obtido em condições normais de mercado, colocando-a assim numa posição mais favorável do que a dos seus concorrentes. Apenas é relevante o efeito da medida sobre a empresa, e não a causa ou o objetivo da intervenção estatal (34). Para que constitua um auxílio, a medida pode assumir a forma de uma vantagem económica positiva, bem como de uma redução dos encargos económicos. Esta última é uma vasta categoria que inclui qualquer medida que diminua os encargos que normalmente oneram o orçamento da empresa. A questão de saber se a celebração dos acordos de empréstimo podia ser considerada uma concessão de uma vantagem ao ISB e ao Arion dependerá, em última análise, da questão de saber se um credor privado de dimensão comparável à do organismo público, a operar nas mesmas condições de mercado, teria concedido um empréstimo semelhante em condições semelhantes.

(61) A fim de determinar se um organismo público agiu como qualquer operador numa economia de mercado numa situação semelhante, só devem ser tidos em conta os benefícios e as obrigações associados ao papel do Estado oudo organismo público enquanto operador económico, com exclusão dos associados ao seu papel de autoridade pública (35). Além disso, a fim de determinar se uma intervenção estatal está em consonância com as condições de mercado, a mesma deve ser examinada, numa base ex ante, tendo apenas em conta as informações disponíveis no momento em que a intervenção foi decidida. Além disso, na ausência de informações de mercado específicas sobre uma operação de dívida concreta, a conformidade do instrumento de dívida com as condições de mercado pode ser estabelecida com base numa comparação com operações de mercado comparáveis, por exemplo, através de avaliações comparativas.

(62) O critério de credor privado, desenvolvido e aperfeiçoado pelos tribunais da União Europeia (36), serve para determinar se as condições em que um crédito de um credor público deve ser reembolsado, eventualmente através do reescalonamento de pagamentos, constituem auxílios estatais. Quando o Estado está na posição, não de investidor ou promotor de um projeto, mas de credor a tentar otimizar a cobrança de uma dívida pendente, um tratamento menos rigoroso, por si só, sob a forma de um diferimento do pagamento, pode não ser suficiente para presumir um tratamento favorável na aceção de auxílio estatal. Nessas circunstâncias, o comportamento do credor público deve ser comparado ao de um hipotético credor privado numa situação factual e jurídica comparável. A questão crucial consiste em saber se um credor privado teria concedido um tratamento semelhante a um devedor em circunstâncias semelhantes.

(63) Antes de apreciar os acordos de empréstimo, coloca-se a questão de saber se o atraso inicial na liquidação dos pagamentos, que se entende ter durado de aproximadamente outubro de 2008 a finais de 2009, pode envolver um auxílio estatal. Em geral, as decisões tomadas por organismos públicos no sentido de tolerar atrasos de pagamento de empréstimos podem implicar uma vantagem para o devedor e constituir auxílios estatais. Embora um diferimento temporário do pagamento possa, provavelmente, corresponder ao comportamento de um credor privado e, por conseguinte, não constituir um auxílio estatal, tal comportamento, inicialmente coerente com as condições de mercado, poderia, por sua vez, transformar-se num auxílio estatal em caso de atrasos prolongados nos pagamentos (37).

(64) Do ponto de vista de um credor privado, a execução de um crédito que se tenha tornado exigível é a norma evidente. O mesmo se aplica se a entidade devedora estiver em dificuldades financeiras, bem como em caso de insolvência. Normalmente, nessas circunstâncias, os credores privados não estarão dispostos a aceitar mais diferimentos dos pagamentos se tal não lhes trouxer nenhuma vantagem clara. Pelo contrário, quando um devedor estiver em dificuldades financeiras, só serão concedidos novos empréstimos ao devedor em condições mais rigorosas, por exemplo, a uma taxa de juro mais elevada ou com títulos mais abrangentes, uma vez que o reembolso é posto em causa. Podem justificar-se exceções em casos específicos em que a não execução parece ser a alternativa economicamente mais sensata. Seria esse o caso quando a não execução oferece claramente melhores perspetivas de cobrança de uma parte significativamente maior dos créditos em comparação com outras alternativas possíveis, ou mesmo se, deste modo, puderem ser evitadas perdas derivadas maiores. Pode ser do interesse de um credor privado manter a atividade da entidade devedora em vez de liquidar os seus ativos e, assim, em determinadas circunstâncias, cobrar apenas uma parte da dívida. Quando um credor privado aceita abster-se de executar o seu crédito na totalidade, normalmente exigirá ao devedor garantias suplementares. Quando tal não for possível, por exemplo, em caso de devedores em dificuldades financeiras, o credor privado procurará obter garantias de compensação máxima caso a situação financeira do devedor melhore posteriormente. Se forem assumidos compromissos ou dadas garantias insuficientes pelo devedor, geralmente um credor privado não aceitaria celebrar acordos de reescalonamento da dívida nem conceder empréstimos adicionais ao devedor.

(65) No que diz respeito ao atraso inicial na liquidação dos pagamentos, o CBI argumenta que a liquidação dos pagamentos ao ISB, em setembro de 2009, e ao Kaupthing, em novembro de 2009, não pode ser considerada um atraso, dadas as circunstâncias excecionais prevalecentes na Islândia após o colapso do sistema bancário em outubro de 2008. Durante o período compreendido entre o colapso e a liquidação dos créditos, a Islândia estava a passar por uma fase de reestruturação bancária global, com o apoio do FMI, e existia um grau considerável deincerteza sobre a avaliação dos ativos dos bancos. Por conseguinte, o CBI, enquanto credor dos bancos, necessitava de tempo para avaliar corretamente os ativos que serviram de garantia. O Órgão de Fiscalização apreciou estes argumentos e considera que o CBI agiu em consonância com o critério de credor privado no que se refere ao atraso inicial.

(66) Além disso, o Órgão de Fiscalização necessita de apreciar se um credor privado que detenha créditos de curto prazo semelhantes sobre os bancos em situação de incumprimento teria concordado com a transferência de carteiras de empréstimos hipotecários nas condições acima enunciadas e com a celebração ulterior de acordos de empréstimo com os novos bancos nas mesmas condições.

(67) O Órgão de Fiscalização observa que, na sequência do colapso do Glitnir e do Kaupthing, no outono de 2008, o CBI se encontrava numa situação em que era irrealista esperar executar garantias como as existentes no caso do Arion e do ISB. Tendo em conta que as carteiras de empréstimos constituíam uma grande parte da clientela do Arion e do ISB, a apropriação de tais garantias poderia ter comprometido a estabilidade financeira do Arion e do ISB e conduzido estas entidades financeiras à falência. Executar a garantia teria igualmente implicado custos administrativos adicionais para o CBI. Além disso, se as carteiras de empréstimos tivessem sido colocadas à venda, o CBI também não teria tido nenhuma garantia de cobrança aceitável, sendo altamente improvável que os investidores com capital suficiente se tivessem disponibilizado para adquirir as carteiras, dada a situação do mercado na Islândia na altura. Por conseguinte, a apropriação da carteira de empréstimos hipotecários — quer através da execução da garantia ou na sequência da falência — teria resultado, em última instância, na recuperação de um montante inferior, pelo CBI, da dívida de curto prazo.

(68) Perante esta situação, o CBI decidiu, por conseguinte, celebrar os acordos de empréstimo a fim de assegurar o pagamento integral dos seus créditos, com juros e sem ter de incorrer em despesas administrativas. Por conseguinte, os acordos de empréstimo foram celebrados a fim de permitir a recuperação do montante o mais elevado possível.

(69) Com base nestes elementos, o Órgão de Fiscalização considera que o CBI se esforçou por maximizar a recuperação dos seus créditos ao celebrar os acordos de empréstimo.

(70) O Órgão de Fiscalização deve igualmente apreciar se as condições associadas aos acordos de empréstimo e, nomeadamente, as taxas de juro aplicáveis, teriam sido suficientemente interessantes para um credor privado cumprir o requisito do critério de credor privado.

(71) Na Decisão n.o 208/15/COL, o Órgão de Fiscalização observou que era difícil determinar os valores de referência adequados para as taxas de juro durante a crise financeira. Em resposta a esta observação, o ISB, o Arion e o CBI apresentaram observações e informações adicionais.

(72) O ISB argumenta que as taxas de juro estão em consonância com as taxas de juro de obrigações garantidas por ativos semelhantes nessa altura. O prazo de vencimento das obrigações do ISB é de dez anos, com uma taxa de juro de 4,5 %, indexada ao IPC (índice de preços no consumidor). Estas obrigações foram objeto de um reforço de garantia com um rácio entre o valor do empréstimo e o valor da garantia («LTV») de 70 %. A taxa de juro foi fixada em cerca de 50 pb acima da das obrigações do HFF garantidas pelo Estado na data de emissão. Em comparação, as taxas prevalecentes na Europa, na altura, para títulos garantidos por ativos semelhantes, situavam-se 40-80 pb acima das dos títulos garantidos pelo Estado. O ISB apresentou igualmente um gráfico que mostra que as diferenças nos diferenciais em relação à França, Alemanha e Espanha variaram entre 40 pb e 160 pb em 2009.

(73) De igual modo, o Arion argumenta que o seu acordo de empréstimo com o CBI foi celebrado em condições de mercado. O Arion compara-o, nomeadamente, a um acordo comparável celebrado entre o NBI e o LBI. Ambos os acordos foram celebrados em torno da mesma altura, isto é, entre o final de 2009 e o início de 2010, e envolveram liquidações semelhantes de créditos. A comparação mostra que as condições do acordo de empréstimo celebrado com o Arion eram mais rigorosas do que as do acordo LBI, que envolvia um mutuante privado. Com efeito, afigura-se que o acordo LBI exigiu taxas de juro mais baixas, envolveu um capital mais elevado e implicava garantias menos sólidas e diversificadas do que o acordo de empréstimo celebrado com o Arion.

(74) Na sua carta de 31 de março de 2015 (38), o Arion forneceu informações adicionais sobre as emissões, pelos bancos na Europa, de obrigações cobertas e de obrigações não cobertas privilegiadas durante o período de 1 de janeiro de 2009 a 31 de dezembro de 2010. Tendo em conta que o empréstimo concedido pelo CBI é garantido principalmente por créditos hipotecários, o Arion argumenta que é comparável às obrigações cobertas emitidas por bancos europeus ao longo de 2009 que utilizavam créditos hipotecários à habitação a título de garantia. Tal como acima referido, de acordo com o conjunto de dados fornecido pelo Arion, os diferenciais das taxas de financiamento que os bancos europeus estavam a pagar variavam entre 0,1 % e 1,90 % acima das taxas interbancárias, com um diferencial médio de 0,72 %. As taxas mais elevadas para obrigações cobertas foram pagas pelo Bank of Ireland em setembro de 2009 (1,9 % acima das taxas interbancárias) e pelo EBS Mortgage da Irlanda (1,75 % acima das taxas interbancárias) em novembro de 2009.

(75) O CBI argumenta igualmente que as condições dos acordos de empréstimo, isto é, as taxas de juro e as garantias, foram favoráveis ao CBI. Segundo o CBI, tal é claramente inferido das informações disponíveis sobre os instrumentos emitidos a nível mundial (conforme documentado pelo Arion, ver acima) e também das condições de outros instrumentos subscritos nessa altura, incluindo o acordo LBI.

(76) O Órgão de Fiscalização observa que os acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e os bancos beneficiam de uma taxa de juro LIBOR + 3,00 % e são garantidos por créditos hipotecários e outros ativos. Tal como demonstram as informações fornecidas pelo ISB e pelo Arion, esta taxa de juro é bastante superior às taxas de juro médias para instrumentos de dívida comparáveis celebrados na altura, excedendo mesmo o custo de financiamento mais elevado de quaisquer outros bancos europeus na altura que utilizavam créditos hipotecários a título de garantia (isto é, Bank of Ireland, taxas interbancárias + 1,9 %). O Órgão de Fiscalização considera que as informações relativas aos instrumentos de dívida comparáveis fornecidas pelos bancos são fiáveis e apresentam uma imagem exata das condições de mercado no momento da celebração dos acordos de empréstimo. Além disso, uma vez que estas taxas de juro foram acordadas por partes privadas, o Órgão de Fiscalização considera que representam um valor de referência mais adequado para a determinação das taxas de mercado na altura do que os diferenciais de swaps de risco de incumprimento (CDS) e as taxas de juro das obrigações do HFF citados pelo autor da denúncia.

(77) No que se refere ao acordo de empréstimo celebrado com o Arion, o Órgão de Fiscalização observa que o empréstimo foi denominado em divisas no lugar de ISK. No entanto, conforme observado pelo Arion, esta alteração na denominação da moeda estava em consonância com os termos do acordo de liquidação, que previa que o Arion devia pagar juros e prestações em divisas na medida do possível e que o Arion podia, com o consentimento do mutuante, alterar, total ou parcialmente, a moeda em que a dívida era expressa. Como já referido, o Órgão de Fiscalização já examinou e aprovou as condições do acordo de liquidação na decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion. Além disso, conforme observado pelo Arion, devido às limitações rigorosas impostas na Islândia aos movimentos de capitais transfronteiriços e às operações cambiais conexas, um credor privado teria, muito provavelmente, preferido uma denominação em divisas no lugar de ISK. Por conseguinte, uma tal alteração na denominação constituiria uma vantagem para o credor e não para o devedor.

(78) Tendo em consideração os parâmetros do mercado na altura e os elementos de prova apresentados, o Órgão de Fiscalização conclui que as condições de concessão de empréstimos, em geral, e as taxas de juro, em especial, dos acordos de empréstimo teriam sido igualmente aceitáveis para um credor privado que se encontrasse numa situação factual e jurídica comparável.

(79) Tendo em conta o que precede, o Órgão de Fiscalização conclui que os acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e, respetivamente, o ISB e o Arion, não conferiram uma vantagem económica ao ISB e ao Arion.

1.3. SELETIVIDADE, DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA E EFEITOS SOBRE AS TROCAS COMERCIAIS ENTRE AS PARTES CONTRATANTES

(80) Para ser considerada um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE, a medida deve ser seletiva, bem como suscetível de falsear a concorrência e de afetar as trocas comerciais entre as partes contratantes no Acordo. No entanto, uma vez que o Órgão de Fiscalização conclui que não foi concedida qualquer vantagem económica no caso em apreço, e uma vez que as condições cumulativas para a existência de um auxílio estatal não estão, por conseguinte, reunidas, o Órgão de Fiscalização não tem de efetuar mais apreciações a este respeito.

2. CONCLUSÃO

(81) Com base na apreciação acima delineada, o Órgão de Fiscalização considera que os acordos de empréstimo que o CBI celebrou com o ISB e com o Arion não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

Os acordos de empréstimo celebrados entre o CBI e, respetivamente, o Íslandsbanki hf. e o Arion banki hf. não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. O procedimento formal de investigação é encerrado.

Artigo 2.o

A Islândia é a destinatária da presente decisão.

Artigo 3.o

Apenas faz fé a versão em língua inglesa da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 23 de novembro de 2016. Pelo Órgão de Fiscalização da EFTA Sven Erik SVEDMAN O Presidente Helga JÓNSDÓTTIR Membro do Colégio

(1) Documento n.o 684053.

(2) Documento n.o 685741.

(3) A resposta das autoridades islandesas incluiu cartas do CBI (documento n.o 696093), do ISB (documento n.o 696092) e do Arion (documento n.o 696089).

(4) Documento n.o 709261.

(5) Documento n.o 745267.

(6) A resposta das autoridades islandesas incluiu cartas do CBI (documento n.o 753104) e do Arion (documento n.o 753101).

(7) Documento n.o 771173.

(8) Documento n.o 771174.

(9) Decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA n.o 208/15/COL, de 20 de maio de 2015, relativa a alegados auxílios estatais ilegais concedidos ao Íslandsbanki hf. e ao Arion banki hf. através de acordos de reestruturação de empréstimos em condições alegadamente preferenciais («Decisão n.o 208/15/COL») (JO C 316 de 24.9.2015, p. 6, e Suplemento EEE n.o 57 de 24.9.2015, p. 1), disponível em: http://www.eftasurv.int/media/esa-docs/physical/208-15-COL.pdf.

(10) Documento n.o 775870.

(11) Documento n.o 808042.

(12) Documentos n.o 819287, 819289, 819291, 819293 e 819295.

(13) Para uma panorâmica da evolução dos empréstimos garantidos, ver o Relatório Anual do CBI de 2008, p. 9-11, disponível em http://www.sedlabanki.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7076.

(14) O Glitnir tinha criado um programa de obrigações cobertas, ao abrigo do qual uma carteira de empréstimos hipotecários foi vendida ao Fundo do Glitni banka (GLB) que, por sua vez, garantiu as obrigações do Glitnir emitidas no âmbito do programa de obrigações cobertas. As obrigações cobertas não foram vendidas a investidores, mas utilizadas como garantia em operações de recompra com o CBI. Por decisão da FME em 14 de outubro de 2008, nomeadamente, todas as ações unitárias do Fundo foram transferidas para o ISB. O CBI detinha obrigações cobertas não executadas como garantia da dívida pendente do Glitnir ao CBI, agora afetada ao ISB, cujo montante ascendia, aproximadamente, a 55 mil milhões de ISK no momento da decisão da FME. O ISB teve de administrar o fundo e honrar todos os pagamentos relativos à dívida inicial a fim de proteger os ativos (a carteira de empréstimos hipotecários), bem como o pagamento de taxas a todas as partes envolvidas no programa da dívida inicial. Uma vez que a administração do Fundo e a gestão dos empréstimos através do mesmo envolviam complicações e custos previsíveis, o ISB pretendeu renegociar a dívida com o CBI, a fim de obter, entre outros, uma prorrogação do respetivo prazo.

(15) O rácio entre o valor do empréstimo e o valor da garantia é uma expressão financeira utilizada pelos mutuantes para exprimir o rácio de um empréstimo em relação ao valor de um ativo adquirido (da garantia).

(16) Ver o relatório do ministro das Finanças sobre a reestruturação dos bancos comerciais, páginas 13 a 17, disponível em: http://www.althingi.is/altext/pdf/139/s/1213.pdf.

(*1) A informação entre parêntesis está coberta pela obrigação de segredo profissional.

(17) Versão pública da Decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA n.o 244/12/COL, de 27 de junho de 2012, relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Íslandsbanki («Decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do ISB») (JO L 144 de 15.5.2014, p. 70, e Suplemento EEE n.o 28 de 15.5.2014, p. 1); e versão pública da Decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA n.o 291/12/COL, de 11 de julho de 2012, relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion Bank («Decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion») (JO L 144 de 15.5.2014, p. 169, e Suplemento EEE n.o 28 de 15.5.2014, p. 89), n.os 86, 149, 168 e 238.

(18) Orientações relativas à aplicação, a partir de 1 de dezembro de 2013, das regras em matéria de auxílios estatais às medidas de apoio aos bancos no contexto da crise financeira («Orientações de 2013 para o setor bancário») (JO L 264 de 4.9.2014, p. 6 e Suplemento EEE n.o 50 de 4.9.2014, p. 1), n.o 62, que substituíram as Orientações relativas à aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adotadas em relação às instituições financeiras («Orientações de 2008 para o setor bancário») (JO L 17 de 20.1.2011, p. 1, e Suplemento EEE n.o 3 de 20.1.2011, p. 1), n.o 51.

(19) Documento n.o 819287.

(20) Ver: http://www.almchf.com/new-and-events/nr/121.

(21) Processo E-03/11 Pálmi Sigmarsson/Seðlabanki Íslands (Coletânea dos Acórdãos do Tribunal da EFTA, 2011, p. 430).

(22) Decisão relativa ao auxílio à reestruturação a favor do Arion, n.os 86, 149, 168 e 238.

(23) Segundo as quais a reorganização financeira e a insolvência de instituições de crédito, como o Kaupthing, são reguladas pelas disposições da Lei n.o 161/2002 relativa às instituições financeiras, que estabelece um conjunto específico de regras em matéria de insolvência, complementadas pelas disposições gerais da Lei n.o 21/1991 sobre a falência, aplicável a todos os processos de insolvência na Islândia. Os processos de liquidação são, em muitos aspetos, semelhantes aos processos de falência e, de facto, muitas das disposições da Lei sobre a Falência estão incorporadas nos primeiros por remissão, como o tratamento dos pedidos, bem como outras disposições que garantem um tratamento equitativo dos credores.

(24) Ver calendários 1 a 3, anexos à carta do Arion de 31 de março de 2015 (documento n.o 753101).

(25) Documento n.o 696088.

(26) Os índices do mercado de obrigações iBoxx são parâmetros de referência para utilização profissional e incluem emissões de obrigações de boa qualidade e de elevada liquidez.

(27) Ver o acórdão proferido no processo C-57/86, República Helénica/Comissão, UE:C:1988:284, n.o 9.

(28) Embora atualmente as Orientações de 2008 para o setor bancário já não estejam em vigor, eram as que vigoravam na altura em que as medidas contestadas foram adotadas, pelo que o Órgão de Fiscalização tem de aplicá-las no caso em apreço.

(29) Acórdão proferido no processo C-248/84, Alemanha/Comissão, UE:C:1987:437, n.o 17.

(30) Acórdão proferido no processo T-358/94, Air France/Comissão, UE:T:1996:194, n.os 58 a 62.

(31) Acórdãos proferidos no processo C-173/73, Itália/Comissão, UE:C:1974:71, n.o 16, e no processo C-78/76, Steinicke e Weinling/Alemanha UE:C:1977:52.

(32) Ver a Decisão 2000/600/CE da Comissão, de 10 de novembro de 1999, relativa à aprovação condicionada do auxílio concedido pela Itália aos bancos públicos sicilianos Banco di Sicilia and Sicilcassa (JO L 256 de 10.10.2000, p. 21), n.os 48 e 49, onde se admite, sem mais, que os adiantamentos concedidos pelo Banco de Itália a bancos em dificuldade constituem um apoio financeiro concedido pelo Estado.

(33) Orientações de 2013 para o setor bancário, n.o 62.

(34) Acórdão proferido no processo C-173/73, Itália/Comissão, UE:C:1974:71, n.o 13.

(35) Acórdãos proferidos no processo C-124/10 P, Comissão/EDF, UE:C:2012:318, n.os 79 a 81; no processo C-234/84, Bélgica/Comissão, UE:C:1986:302, n.o 14; no processo C-40/85, Bélgica/Comissão, UE:C:1986:305, n.o 13; nos processos apensos C-278/92 a C-280/92, Espanha/Comissão, UE:C:1994:325, n.o 22; e no processo C-334/99, Alemanha/Comissão, UE:C:2003:55, n.o 134.

(36) Ver os acórdãos proferidos no processo C-342/96, Espanha/Comissão, UE:C:1999:210, n.os 46 e seguintes; no processo T-46/97, SIC/Comissão, UE:T:2000:123 n.os 98 e seguintes; no processo C-256/97, DM Transport, UE:C:1999:332, n.os 19 e seguintes; no processo C-480/98, Espanha/Comissão, UE:C:2000:559, n.os 19 e seguintes; no processo T-152/99, HAMSA/Comissão, UE:T:2002:188, n.o 167; no processo C-276/02, Espanha/Comissão, UE:C:2004:521, n.os 31 e seguintes; no processo T-36/99, Lenzig/Comissão, UE:T:2004:312, n.os 134 e seguintes; no processo T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Comissão, UE:T:2004:222, n.os 97 e seguintes; no processo C-525/04 P, Espanha/Comissão, UE:C:2007:698, n.os 43 e seguintes; no processo T-68/03, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comissão, UE:T:2007:253; e no processo T-1/08, Buzek Automotive/Comissão, UE:T:2011:216, n.os 65 e seguintes.

(37) Ver as conclusões do advogado-geral Jacobs no processo C-256/97, DM Transport, UE:C:1998:436, n.o 38.

(38) Documento n.o 753101.