PT Jornal Oficial da União Europeia L 114/14

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

N.o 368/06/COL

de 29 Novembro de 2006

relativa à venda das acções do Estado islandês na Sementsverksmiðjan hf. (Islândia)

O ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA (1),

Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (2), nomeadamente os artigos 61.o a 63.o e o Protocolo n.o 26,

Tendo em conta o Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça (3), em especial o artigo 24.o,

Tendo em conta os n.os 2 e 3 do artigo 1.o da Parte I e os n.os 2 e 4 do artigo 4.o, o artigo 6.o e o n.o 2 do artigo 7.o da Parte II do Protocolo 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal,

Tendo em conta as Orientações do Órgão de Fiscalização (4) relativas à aplicação e interpretação dos artigos 61.o e 62.o do Acordo EEE,

Tendo em conta a Decisão do Órgão de Fiscalização, de 14 de Julho de 2004, relativa às disposições de aplicação referidas no artigo 27.o da Parte II do Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal,

Tendo instado as partes interessadas a apresentar as respectivas observações, nos termos do disposto nas Decisões n.o 421/04/COL (5) e n.o 367/06/COL (6),

Considerando o seguinte:

I FACTOS

1. Procedimento

Por carta de 19 de Agosto de 2003 da Missão da Islândia junto da União Europeia, em que era remetida uma carta do Ministério das Finanças de 19 de Agosto de 2003, ambas recebidas e registadas pelo Órgão de Fiscalização na mesma data (doc. n.o 03-5685 A), as autoridades islandesas notificaram a venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf., em conformidade com o n.o 3 do artigo 1.o da Parte I do Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal.

Em 17 de Dezembro de 2003, a empresa Aalborg Portland Íslandi ehf. apresentou uma denúncia junto do Órgão de Fiscalização relativamente às condições da venda, por parte do Estado islandês, das suas acções na Sementsverksmiðjan hf. O Órgão de Fiscalização recebeu e registou esta carta em 23 de Dezembro de 2003 (doc. n.o 03-9059 A). O autor da denúncia solicitava que esta fosse processada em simultâneo com a notificação da venda feita pelo governo.

Após troca de correspondência (7), e em carta datada de 21 de Dezembro de 2004, o Órgão de Fiscalização informou as autoridades islandesas de que decidira dar início ao procedimento estabelecido no n.o 2 do artigo 1.o da Parte I do Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal no que se refere à venda, por parte do Estado islandês, das suas acções na Sementsverksmiðjan hf. (doc. n.o 296878).

A Decisão n.o 421/04/COL do Órgão de Fiscalização de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e no respectivo Suplemento EEE (8) . O Órgão de Fiscalização convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações. As Autoridades islandesas apresentaram observações relativamente a esta decisão por carta de 24 de Fevereiro de 2005 (doc. n.o 311243). Em 20 de Junho de 2005, o Órgão de Fiscalização recebeu observações da Íslenskt sement ehf., o comprador da Sementsverksmiðjan hf. (doc. n.o 323552). Em 2 de Setembro de 2005, a Aalborg Portland Íslandi ehf. apresentou novas observações (doc. n.o 333018).

O Órgão de Fiscalização solicitou os serviços de um perito independente, Erlend Kvall, Professor Associado da Escola Superior de Gestão BI, em Oslo, na Noruega, para determinar se a venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. havia sido realizada em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Com base na avaliação que o perito independente primeiramente fez dos dados sobre a venda disponibilizados ao Órgão de Fiscalização, foi enviado um pedido de informações às autoridades islandesas em 12 de Julho de 2005 (doc. n.o 326295). As autoridades islandesas responderam por carta da Missão da Islândia junto da União Europeia, remetendo uma carta do Ministério das Finanças de 30 e 31 de Agosto de 2005, respectivamente. Esta carta foi recebida e registada pelo Órgão de Fiscalização em 1 de Setembro de 2005 (doc. n.o 332274)

Um segundo pedido de informação foi enviado, em 28 de Outubro de 2005, às autoridades islandesas no âmbito do procedimento formal de investigação (doc. n.o 347691). Este pedido foi seguido de uma reunião em Bruxelas, em 23 de Novembro de 2005, entre representantes do Órgão de Fiscalização, as autoridades islandesas, a Sementsverksmiðjan hf. e um dos investidores participantes no consórcio que adquiriu as acções do Estado. O perito independente contratado pelo Órgão de Fiscalização esteve igualmente presente na reunião.

Por carta de 6 de Dezembro de 2005, recebida e registada pelo Órgão de Fiscalização em 7 de Dezembro de 2005 (doc. n.o 353483), a Missão da Islândia junto da União Europeia remeteu uma carta do Ministério das Finanças de 2 de Dezembro de 2005, em resposta ao pedido de informação anteriormente referido, bem como a algumas questões suscitadas no decurso da reunião.

Em 31 de Janeiro de 2006, o perito independente apresentou ao Órgão de Fiscalização o seu relatório final determinando se a venda das acções do Estado islandês na Sementsverksmiðjan hf. havia sido realizada em condições de mercado (doc. n.o 360438).

Em 16 de Fevereiro, 9 de Março e 4 de Agosto de 2006, o Órgão de Fiscalização enviou cartas às autoridades islandesas, solicitando informações suplementares e clarificações sobre alguns pontos ainda obscuros (docs. n.os 363213, 365145 e 383227). As autoridades islandesas responderam por cartas de 20 de Fevereiro, 19 de Abril e 25 de Setembro, respectivamente (docs. n.os 363608, 370425 e 390092).

Em 12 de Outubro de 2006, na reunião sobre o conjunto de auxílios estatais, realizada em Reykjavik, foi discutido este caso. No seguimento desta discussão, as autoridades islandesas enviaram uma carta ao Órgão de Fiscalização em 2 de Novembro de 2006 (doc. n.o 396476).

Em 29 de Novembro de 2006, o Órgão de Fiscalização adoptou a Decisão n.o 367/06/COL de alargar o procedimento formal de investigação lançado com a sua Decisão n.o 421/04/COL. Este alargamento diz respeito à assunção, por parte do Estado islandês, das obrigações em matéria de pensões da Sementsverksmiðjan hf. durante o processo de preparação da empresa para a venda. Com a presente decisão, o Órgão de Fiscalização encerra a investigação formal lançada sobre a venda de acções do Estado islandês na Sementsverksmiðjan hf. ao grupo de investidores Íslenskt sement ehf., pelo preço de 68 milhões de coroas islandesas (ISK). Os outros elementos do procedimento formal de investigação continuam em averiguação.

2. Descrição das medidas avaliadas na presente decisão

A empresa estatal Sementsverksmiðjan hf. detinha, de facto, o monopólio do mercado de cimento na Islândia até à entrada, em 2000, de um importador de cimento da Dinamarca. Parece que, na sequência da nova situação concorrencial, a Sementsverksmiðjan hf. registou dificuldades económicas e começou a acumular prejuízos. Nestas circunstâncias, em 2003, o Estado decidiu vender as suas acções na empresa (9). Segundo o anúncio feito pelo Estado sobre a venda das acções: «O Comité Executivo responsável pelas privatizações e o Ministério da Indústria pretendem vender todas as acções actualmente detidas pelo Estado na Sementsverksmiðjan hf., no valor nominal de 450 000 000 coroas, a um investidor ou grupo de investidores. Estas acções correspondem a 100 % das acções da empresa. O preço de venda deverá ser pago em numerário. Procura-se um investidor que esteja interessado em dar continuidade às operações da empresa, reforçando-as e contribuindo para um clima de concorrência saudável no mercado islandês da construção.»

Em 2 de Outubro de 2003, o Ministério da Indústria assinou, em nome do Governo da Islândia, um acordo de compra de acções com o grupo de investidores da Íslenskt sement ehf. Nos termos deste acordo, o Estado, proprietário de 100 % das acções da Sementsverksmiðjan hf., vendeu essas acções à Íslenskt sement ehf. pelo montante de 68 milhões de ISK.

Em simultâneo, foi assinado um acordo separado entre a Sementsverksmiðjan hf. e o Tesouro Nacional da Islândia. Nos termos deste acordo, o Estado islandês adquiriu determinados activos fixos e financeiros da Sementsverksmiðjan hf., que eram redundantes para a produção de cimento, pelo preço de 450 milhões de ISK. As receitas foram usadas para pagar dívidas pendentes da empresa.

Por outro lado, nos termos do artigo 4.o do acordo de aquisição de acções entre o Governo da Islândia e a Íslenskt sement ehf., o Estado islandês assumiu obrigações em matéria de pensões que incumbiam à Sementsverksmiðjan hf., por via de um acordo entre o Ministério das Finanças e o Fundo de Pensões dos Funcionários Públicos.

Por outras palavras, a empresa, ou seja, as acções compradas pela Íslenskt sement ehf., ficou desprovida destes activos e responsabilidades.

É esta transacção, isto é, a venda da Sementsverksmiðjan hf. à Íslenskt sement ehf., que constitui o objecto da presente decisão. O procedimento formal de investigação relativo às outras alegadas medidas de auxílio estatal em favor da Sementsverksmiðjan hf., iniciado com a Decisão n.o 421/04/COL, foi alargado, pela Decisão n.o 367/06/COL, de modo a abranger a assunção, por parte do Estado islandês, das obrigações em matéria de pensões da empresa e será objecto de uma outra decisão.

3. Razões para o início do procedimento formal de investigação

No que respeita à venda, por parte do Estado, de 100 % das suas acções na Sementsverksmiðjan hf., na Decisão n.o 421/04/COL que lança o procedimento formal de investigação, o Órgão de Fiscalização questionou a aplicabilidade ao caso em apreço do Capítulo 18B das Orientações relativas aos auxílios estatais em matéria de venda de terrenos e imóveis por parte de autoridades públicas. O Órgão de Fiscalização considerou que o Estado não estava apenas a vender terrenos e imóveis dos quais era proprietário, mas sim as suas acções que constituíam 100 % da empresa.

Acresce que o Órgão de Fiscalização tinha dúvidas quanto ao facto de a venda ter sido realizada em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Não se afigurava claro em que medida o Estado havia, durante o processo de negociação, atendido a outras considerações que não as receitas provenientes da transacção e se, em conformidade, o preço obtido com a venda correspondia ao valor de mercado da empresa.

Juntamente com a notificação da transacção, as autoridades islandesas apresentaram uma avaliação do valor da Sementsverksmiðjan hf. realizada por um perito independente, com base no valor da liquidação. Na decisão de iniciar o procedimento formal de investigação, o Órgão de Fiscalização questionou se o valor de uma empresa em funcionamento poderia ser considerado equivalente ao respectivo valor de liquidação, o qual tem por base o pressuposto de cessação da actividade. O Órgão de Fiscalização depreendeu que, se o valor de mercado de 100 % das acções do Estado na Sementsverksmiðjan fosse superior aos 68 milhões de ISK que a Íslenskt sement ehf. pagou pelas mesmas, o Estado teria vendido a empresa por um valor inferior ao seu preço de mercado. Estariam assim envolvidos recursos estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE, sob a forma de renúncia a receitas, porque o Estado teria obtido um rendimento inferior àquele que um operador privado, actuando em condições de mercado, teria obtido pelos mesmos activos.

4. Observações das autoridades islandesas

Em carta de 23 de Fevereiro de 2005, as autoridades islandesas apresentaram as respectivas observações sobre a decisão do Órgão de Fiscalização de iniciar um procedimento formal de investigação relativamente à venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf.

As autoridades islandesas sublinharam que um dos principais motivos para a existência da condição de continuidade da produção de cimento era o aumento do valor da Sementsverksmiðjan hf. aquando da venda da empresa a terceiros. As autoridades islandesas afirmaram que: «Caso essa condição se aplicasse, os custos associados ao desmantelamento da fábrica seriam imediatos para o comprador. Impondo a condição de continuidade da produção de cimento, este custo permanecia latente. Por outro lado, há que notar que a condição foi negociada com os compradores e incorporada no acordo de aquisição de acções apenas como intenção dos compradores de continuar a actividade da Sementsverksmiðjan hf. enquanto esta fosse economicamente viável. O Estado não pode impor aos compradores o funcionamento de uma empresa que não seja economicamente viável. Como tal, este facto não pode ser tido como indício de que o Estado atendeu a outras considerações que não as receitas económicas.»

Na opinião das autoridades islandesas, e tal como consta das Orientações do Órgão de Fiscalização, para um investidor privado numa empresa privada comparável, funcionando em condições normais de mercado, só seria aceitável o envolvimento de auxílios estatais no caso de não haver motivos objectivos para esperar uma taxa adequada de retorno de um investimento.

As autoridades islandesas argumentaram que: «Em virtude do anteriormente exposto, não é possível sustentar a não existência de motivos objectivos para o Estado acreditar que a venda da Sementsverksmiðjan não lhe rendesse uma taxa adequada de retorno. Pelo contrário, após negociações com os compradores, o Estado estava em condições de esperar um preço de venda da empresa bem superior ao valor de mercado. Por conseguinte, há que concluir que o Estado não obteve receitas inferiores às que um operador privado, actuando em condições de mercado, teria obtido pelos mesmos activos. O Estado agiu, pois, em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Cabe ao Órgão de Fiscalização demonstrar que o Estado não estava em condições de esperar uma taxa adequada de retorno. Uma vez que este facto não foi demonstrado e que, na opinião do Estado, não pode ser demonstrado, há que concluir que o Estado agiu de acordo com o princípio de economia de mercado.»

Na notificação da transacção, as autoridades islandesas defenderam que o valor da empresa correspondia ao seu valor de liquidação. O valor de liquidação da Sementsverksmiðjan hf. havia sido calculado em 46,5 milhões de ISK, sem ter em conta os custos associados ao desmantelamento da fábrica em Akranes. Na decisão de iniciar um procedimento formal de investigação, o Órgão de Fiscalização manifestou dúvidas quanto ao facto de o valor de mercado de uma empresa em funcionamento dever ser determinado através do seu valor de liquidação. Nas suas observações à decisão do Órgão de Fiscalização de iniciar um procedimento formal de investigação, as autoridades islandesas referiram ainda as avaliações com base nos fluxos de tesouraria apresentadas ao Órgão de Fiscalização. Em particular, segundo a avaliação com base nos fluxos de tesouraria apresentada no anexo à sua carta de 23 de Fevereiro de 2005, o valor de mercado da Sementsverksmiðjan hf. ascendia a 1,5 mil milhões de ISK. Nesta base, as autoridades islandesas consideraram que o valor de mercado da Sementsverksmiðjan hf. em funcionamento era consideravelmente inferior ao seu valor de liquidação.

As autoridades islandesas argumentaram ainda que, uma vez que o valor de mercado da Sementsverksmiðjan hf. (fosse este calculado através da avaliação com base nos fluxos de tesouraria ou do valor de liquidação) era inferior ao preço de venda de 68 milhões de ISK, nem a Sementsverksmiðjan hf. nem a Íslenskt sement ehf tinham obtido qualquer benefício económico na acepção do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE.

As autoridades islandesas consideraram que, ao investigar a existência de um auxílio estatal, o Órgão de Fiscalização deveria avaliar o preço total de venda da empresa após a venda ao Estado islandês dos activos que eram redundantes para a produção de cimento: «É ainda do entender do Estado que se o Órgão de Fiscalização chegar à conclusão que uma avaliação com base nos fluxos de tesouraria da empresa é a avaliação correcta para determinar o preço de venda, este método deverá então ser usado, calculando o valor da empresa após a venda dos activos.»

As autoridades islandesas explicaram que o Estado não estava disposto a negociar um preço de venda que correspondesse ao valor estimado dos fluxos de tesouraria da Sementsverksmiðjan hf. «Em virtude das perdas acumuladas na empresa desde o lançamento do concurso público, tornou-se evidente a necessidade de reestruturar a empresa para permitir a sua venda. O Estado compraria à empresa todos os activos que não eram indispensáveis à produção e à manutenção da sua actividade, no intuito de diminuir os custos de funcionamento e assegurar a viabilidade da empresa.»

Pelos motivos anteriormente expostos, as autoridades islandesas consideraram que a transacção não envolveu qualquer auxílio estatal. Não obstante, se o Órgão de Fiscalização concluir da existência de um auxílio estatal, estimam que este deverá ser considerado justificado, nos termos da derrogação constante do n.o 3, alínea c), do artigo 61.o do Acordo EEE, em especial as disposições do Capítulo 16 das Orientações relativas aos auxílios estatais, como auxílio à reestruturação de um empresa em dificuldade.

Em carta de 2 de Novembro de 2006, as autoridades islandesas solicitaram ao Órgão de Fiscalização que considerasse o não encerramento de alguns aspectos da investigação formal em curso, na medida em que «é necessário considerar todos os aspectos da transacção no seu conjunto para compreender o caso com clareza.»

5. Observações apresentadas por terceiros

5.1 Observações da Íslenskt sement ehf.

Em carta de 20 de Junho de 2005, a Íslenskt sement ehf. apresentou as respectivas observações à Decisão n.o 421/04/COL do Órgão de Fiscalização de iniciar o procedimento formal de investigação sobre a venda das acções do Estado islandês na Sementsverksmiðjan. No parecer da Íslenskt sement ehf., não existiu qualquer auxílio estatal na transacção anteriormente mencionada. A empresa alegou o seguinte: «A Islenskt sement está convencida de que foi respeitado o princípio do investidor numa economia de mercado, em especial na medida em que o preço total de compra da Sementsverksmiðjan foi pelo menos equivalente, senão consideravelmente superior, ao valor real de mercado da empresa na transacção em questão.»

A Íslenskt sement ehf. considerou que uma avaliação com base nos fluxos de tesouraria, geralmente usada na avaliação de empresas cimenteiras, constituía o único método justo de avaliação do valor da empresa. A empresa alegou, porém, que o Estado islandês não estava disposto a negociar nesta base, já que isso teria resultado num preço de compra negativo. Segundo a Íslenskt sement ehf., se tivesse sido aplicado este método no caso da Sementsverksmiðjan, o valor de mercado estimado teria sido zero ou mesmo negativo. Por este motivo, a Íslenskt sement ehf. considerou que o valor obtido pelo método de avaliação a partir do valor de liquidação correspondia ao valor de mercado máximo da empresa no momento da compra. A Íslenskt sement ehf. argumentou ainda que o valor de liquidação de 69,6 milhões de ISK não teve em consideração eventuais despesas relacionadas com a liquidação e o encerramento das operações, nomeadamente o desmantelamento da fábrica. A Íslenskt sement ehf. defende que o preço de compra das acções na Sementsverksmiðjan hf. excedeu em muito o valor de liquidação da empresa.

A Islenskt Sement afirmou que os activos comprados pelo Tesouro Nacional da Islândia não foram vendidos individualmente, mas sim em relação com a venda das acções, enquanto parte integrante do acordo geral de compra. Por conseguinte, «ao determinar a existência de auxílio estatal na venda da Semenstverksmidjan, o Órgão de Fiscalização não pode atribuir um valor individual a cada activo vendido; tem sim de ter em conta o efeito da venda dos activos individuais para a avaliação global da empresa no momento da venda.»

5.2 Observações da Aalborg Portland Íslandi ehf.

Em carta de 2 de Setembro de 2005, a Aalborg Portland Íslandi ehf. apresentou as respectivas observações à Decisão n.o 421/04/COL do Órgão de Fiscalização de iniciar o procedimento formal de investigação sobre a venda das acções do Estado islandês na Sementsverksmiðjan. A empresa partilhou as preocupações e opiniões manifestadas pelo Órgão de Fiscalização na referida decisão, mas refere igualmente que este último não havia considerado a assunção, pelo Estado islandês, das obrigações em matéria de pensões que incumbiam à Sementsverksmiðjan hf.

II APRECIAÇÃO

1. A existência de auxílio estatal na venda de acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf.

Segundo as informações disponibilizadas pelas autoridades islandesas, o Estado vendeu as respectivas acções na Sementsverksmiðjan hf. pelo preço de 68 milhões de ISK, numa transacção associada à aquisição, por parte do Tesouro Nacional da Islândia, de alguns activos da empresa que não eram necessários ao funcionamento da mesma. Embora estes dois elementos da transacção estejam estreitamente relacionados, de tal modo que o que a Íslenskt sement ehf. comprou foi a parte operativa da Sementsverksmiðjan hf. livre de activos e acções redundantes para a produção de cimento, o Órgão de Fiscalização apreciará, na presente decisão, apenas a venda das acções. Isto porque o potencial beneficiário de um auxílio estatal no caso da venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. seria a Íslenskt sement ehf. Em contrapartida, o potencial beneficiário de qualquer auxílio estatal concedido no contexto da reestruturação activos-passivos da empresa feita pelo Estado em relação com a venda de acções seria o próprio produtor de cimento, isto é, a Sementsverksmiðjan hf. Foi a esta última que o Estado comprou vários activos e assumiu as responsabilidades em termos de pensões.

Nos termos do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE,

«Salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente acordo, na medida em que afectem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»

Antes de determinar se a venda em questão envolve a concessão de um auxílio estatal na acepção do artigo 61.o do Acordo EEE, o Órgão de Fiscalização analisará os argumentos do governo da Islândia segundo os quais a presença de auxílio estatal pode ser excluída em virtude da aplicação do Capítulo 18B das Orientações relativas aos auxílios estatais no que respeita a Auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos.

1.1. Capítulo 18B das Orientações relativas aos auxílios estatais no que respeita a «Auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos»

O Capítulo 18B das Orientações relativas aos auxílios estatais no que respeita a «Auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos» dá informações sobre a forma como o Órgão de Fiscalização interpreta e aplica as disposições do Acordo EEE em matéria de auxílios estatais, quando se trata de avaliar a venda de terrenos e imóveis por parte de autoridades públicas. No caso de serem seguidas as disposições do Capítulo 18B das Orientações do Órgão de Fiscalização relativas aos auxílios estatais no que respeita à venda de terrenos e imóveis por parte de autoridades públicas, existe a presunção de que não esteve envolvido qualquer auxílio estatal na venda.

Embora as autoridades islandesas tenham notificado os termos da transacção no que respeita à venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf., defendem que a venda foi realizada em conformidade com o Capítulo 18B das Orientações relativas aos auxílios estatais no que respeita à venda de terrenos e imóveis públicos. Por conseguinte, no seu ponto de vista, não esteve envolvido na transacção qualquer auxílio estatal.

Tal como fora já afirmado na decisão de iniciar o procedimento formal de investigação, o Órgão de Fiscalização considera que o Capítulo 18B não pode ser aplicado à transacção em apreço. O Estado não só vendeu terrenos e imóveis que eram propriedade sua, como também as suas acções numa empresa 100 % estatal que continua em funcionamento. Mesmo que fossem aplicáveis as disposições do Capítulo 18B, não foram seguidos os procedimentos descritos para excluir a presença de auxílio estatal.

O procedimento de abertura de concurso público seguido no caso em questão não está em conformidade com a definição que consta do Capítulo 18B.2.1(1)b). Em primeiro lugar, não foi suficientemente divulgado. Acresce ainda que só serviu para seleccionar um comprador futuro com quem o preço foi negociado posteriormente. No que respeita ao procedimento alternativo, isto é, a venda com base na avaliação de um perito independente, um perito, MP-verðbréf hf., determinou o valor de liquidação da Sementsverksmiðjan hf. Não obstante, a empresa foi vendida como estando em funcionamento, implicando a continuação da produção de cimento. Nestas circunstâncias, não é possível, sem uma análise mais aprofundada, presumir que o valor de liquidação correspondia ao valor de mercado e, assim, excluir a existência de auxílio estatal.

Parece, pois, necessário determinar qual o método mais adequado para fixar o valor de mercado da empresa nestas circunstâncias e realizar uma análise em conformidade. Apresenta-se de seguida uma análise mais aprofundada do possível valor de mercado da empresa e da eventual existência de um auxílio estatal na venda das acções da Sementsverksmiðjan hf. à Íslenskt sement ehf.

1.2. Análise sobre a existência de um auxílio estatal na venda das acções

Para que uma medida seja considerada auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE, deve respeitar todas as seguintes condições:

— o auxílio constitui uma vantagem selectiva,

— o auxílio é concedido a partir de recursos públicos,

— o auxílio distorce ou ameaça distorcer a concorrência,

— e afecta o comércio entre as Partes Contratantes no Acordo EEE.

Uma medida que concede uma vantagem a determinados beneficiários específicos, e que não é uma medida geral, satisfaz a primeira das condições anteriormente mencionadas. É, pois, necessário estabelecer se a empresa em questão obtém uma vantagem económica que não teria obtido em circunstâncias normais de mercado (10). O n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE não estabelece qualquer distinção entre as intervenções do Estado em função das suas causas ou objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos (11). Por outro lodo, o conceito de auxílio é um conceito objectivo, isto é, se uma medida tomada pelo Estado confere uma vantagem a uma empresa particular ou empresas (12).

A aquisição de activos por um preço inferior ao do seu valor de mercado constitui, em princípio, uma vantagem. Por conseguinte, no caso de a Íslenskt sement ehf. ter pago pela Sementsverksmiðjan hf. um preço correspondente ao valor de mercado da empresa, não teria obtido qualquer vantagem da transacção.

Para determinar se a Íslenskt sement ehf. pagou pelas acções do Estado um preço inferior ao seu valor de mercado, o Órgão de Fiscalização encarregou um perito independente de realizar uma estimativa do valor de mercado da Sementsverksmiðjan hf. no momento em que a venda foi efectuada. O perito independente calculou o valor de mercado da empresa uma vez concluída toda a transacção, tendo em conta a continuidade de funcionamento da mesma. Significa isto que o perito independente calculou o valor de mercado da Sementsverksmiðjan hf. após o Tesouro Nacional da Islândia ter readquirido alguns activos que não eram necessários à produção (13) e de o Ministério das Finanças ter assumido as responsabilidades da empresa em matéria de pensões. Por outras palavras, o perito independente calculou o valor de mercado do que a Íslenskt sement ehf. comprou efectivamente, isto é, as acções de uma empresa despojada de um parte dos seus activos.

Na opinião do perito independente, o único método que permite ter uma ideia do possível valor justo da empresa numa transacção como a venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. é o método de actualizar fluxos de tesouraria estimados (valor em uso) (14). O valor actual líquido dos fluxos de tesouraria esperados com a utilização futura de um activo fixo corresponde aos cálculos que um investidor faz dos resultados de um projecto potencial. As projecções relativas aos fluxos de tesouraria podem, pois, variar em função das estratégias de cada investidor. Por conseguinte, no parecer do perito independente, a melhor abordagem a seguir é a identificação de possíveis resultados para o valor em uso, estabelecendo um limite superior e inferior para esses resultados. As autoridades islandesas foram chamadas a fornecer as informações e os cálculos necessários à definição destes limites (15) para se obter uma ideia do valor justo da actividade fundamental da empresa, ou seja, a produção de cimento. Uma vez estabelecido o valor operacional, qualquer activo acrescentado que não pertencia à actividade fundamental (tal como um activo financeiro) corresponde a um acréscimo de valor e qualquer responsabilidade (tal como dívidas ou outras obrigações financeiras) representa uma redução.

Nesta base, e a pedido do perito independente, as autoridades islandesas foram chamadas a produzir dois cenários: o primeiro cenário pressupõe uma quota de importações de cimento para a Islândia de 30 % do mercado total, e o segundo cenário pressupõe a ausência de importações. O primeiro cenário (o cenário pessimista) produziu um valor actual líquido negativo dos futuros fluxos de tesouraria de aproximadamente mil milhões de ISK; o segundo cenário (o cenário optimista) resultou num valor actual líquido positivo dos futuros fluxos de tesouraria de cerca de 200 milhões de ISK. Ao ajustar as medidas usadas para calcular o valor actual líquido, subtraindo a dívida a longo prazo e somando o activo circulante líquido excedentário, o governo islandês chegou a uma estimativa do valor dos fundos próprios da empresa: 897 milhões de ISK no caso do primeiro cenário e 307 milhões de ISK no segundo caso. A utilização das capacidades foi decisiva para a variação nos resultados. O custo da produção variável por tonelada foi calculado em 5 749 ISK em anos de plena utilização das capacidades (130 000 toneladas) e 7 479 ISK em anos de muito baixa utilização das capacidades (70 000 toneladas). O cálculo resultou, pois, numa dupla economia de escala, na medida em que os custos por tonelada – bem como os custos variáveis e os custos fixos por definição – diminuem em função da importância do volume produzido (16).

Na carta que acompanha estes cálculos, as autoridades islandesas argumentaram que o cenário optimista não era realista, na medida em que partia do princípio da não existência de concorrência no mercado islandês do cimento. Atendendo aos investimentos realizados nas respectivas instalações pela concorrente dinamarquesa Aalborg Portland, não se considerava provável que essa concorrência deixasse de existir. As autoridades islandesas não comentaram o realismo do cenário pessimista.

O perito criticou a utilização de uma elevada taxa de actualização (que inclui um prémio de risco) nos modelos apresentados pelas autoridades islandesas. Uma taxa de actualização elevada pode subestimar as responsabilidades decorrentes de fluxos de tesouraria negativos e, por conseguinte, embeleza indevidamente as perspectivas. Não obstante esta crítica, e por motivos de coerência, a taxa real de actualização de 12,4 % sugerida pelas autoridades islandesas foi usada na análise dos diferentes cenários propostos.

O primeiro cenário mostrava uma empresa acumulando perdas contínuas durante trinta anos, o que se afigura totalmente irracional. Considerando que a intenção do perito independente com o estabelecimento do cenário pessimista era determinar um limite inferior para resultados possíveis, o primeiro cenário apresentado pelas autoridades islandesas era claramente inadequado (17). Qualquer decisão racional de investimento assenta na expectativa de retornos positivos. Coloca-se, pois, a questão de como reagiria um investidor racional se os esperados retornos positivos não se materializassem. Um comportamento normal nestes casos seria minimizar as perdas, à luz das expectativas revistas.

Em conformidade, o perito independente reformulou o cenário pessimista, partindo de um quadro temporal de cinco anos, com uma baixa utilização das capacidades (82 000 toneladas por ano, idêntica à média do primeiro cenário), baixos preços de venda ao nível de 2003 (7 071 ISK por tonelada) e pressupondo a liquidação da empresa após cinco anos de actividade. Foi ainda assumido o pressuposto de que todos os fluxos de tesouraria negativos recaíam sobre os proprietários. Segundo o perito, esta afigurava-se uma estratégia razoável para o estabelecimento do pior cenário, já que qualquer decisão racional de investimento teria por base uma expectativa de retornos positivos e a possibilidade de reagir caso estes não se materializassem.

Um cenário desfavorável que conduzisse à cessação da produção de cimento após cinco anos motivaria o desmantelamento da fábrica logo de seguida. De acordo com o contrato assinado entre a Sementsverksmiðjan hf. e o município de Akranes, em Julho de 2003, «no caso de a produção de cimento cessar por um período consecutivo de 24 meses, a Sementsverksmiðjan hf. deve desmantelar os armazéns de materiais a suas expensas» (18). Com base na informação fornecida pelas autoridades islandesas, os custos de desmantelamento haviam sido calculados em 460 milhões de ISK, provavelmente a preços correntes (19).

Nesta base, foi estabelecido o pior cenário através da simulação de cinco anos de produção a baixos níveis e com os preços do cimento a manterem-se nos níveis de 2003. O valor actual líquido dos fluxos de tesouraria associados foi ajustado tendo em conta o activo e o passivo, fora do ciclo de produção, na data de aquisição. Foram acrescentados o efeito negativo da utilização alternativa dos activos fixos (designadamente para a importação de cimento) e os custos de desmantelamento.

Segundo a reformulação operada pelo perito independente, uma simulação do fluxo de tesouraria com base nestes pressupostos produziu um fluxo de tesouraria negativo anual de 144 milhões de ISK durante cinco anos e um valor actual líquido de despesas negativas de 360 milhões de ISK no sexto ano. O valor actualizado destes fluxos de tesouraria foi calculado em 691 milhões de ISK e, após o ajustamento para ter em conta rubricas do balanço que não fazem parte do ciclo de exploração, o valor do investimento foi determinado em 332 milhões de ISK.

O objectivo do cenário optimista era estabelecer um limite superior para os resultados possíveis. A característica essencial de um cenário optimista consistia no pressuposto de que as operações deveriam equilibrar-se após cinco anos. O ponto de partida era o primeiro ano de actividade após a privatização, com uma produção de 100 000 toneladas, um preço do cimento de 7 489 ISK, custos variáveis tal como figuram na fórmula de cálculo do custo (6 381 ISK por tonelada) e despesas gerais idênticas às utilizadas no primeiro cenário (127 milhões e ISK). Os efeitos de tesouraria anual dos reinvestimentos foram avaliados em 40 ISK, o que podia exceder de longe as amortizações. Com base nestes pressupostos, o fluxo de tesouraria líquido para o primeiro ano foi calculado em 38 milhões de ISK. Subsequentemente, nos cinco anos seguintes, o fluxo de tesouraria líquido convergiria gradualmente para atingir o valor zero no sexto ano.

O valor actual líquido dos fluxos de tesouraria dos primeiros cinco anos de operações foi calculado em 59 milhões de ISK. Partindo do princípio de que os lucros de exploração seriam posteriormente próximos do zero, o valor actual das operações nos anos seguintes foi estabelecido como sendo zero. Neste cenário, o perito considerou que era razoável pensar que as transferências de perdas fiscais (20) não seriam exploradas nos primeiros anos. O resultado das operações foi ajustado tendo em conta as rubricas do balanço que não faziam parte do ciclo de exploração (como no caso do cenário pessimista) e resultou num valor actual líquido de 300 milhões de ISK. O perito voltou a utilizar uma taxa de actualização de 12,4 %, como no cenário pessimista, indicando que esta taxa apenas reflecte o custo dos fundos próprios (antes do imposto), enquanto que o projecto de investimento seria, neste cenário, normalmente financiado por uma parte importante da dívida, diminuindo assim a taxa de retorno global exigida. Uma taxa de actualização inferior produziria um resultado menos positivo, na medida em que os fluxos de tesouraria incluídos são todos negativos. Não obstante, o perito salientou a importância de usar coerentemente a mesma taxa em todos os cenários.

Com base nas apreciações anteriores, e na opinião do perito independente, convinha determinar um limite superior e um limite inferior para o cálculo do valor justo da empresa através da actualização dos fluxos de tesouraria futuros. O limite inferior diria respeito ao cenário pessimista, no qual a produção de cimento seria interrompida após alguns anos de exploração, durante os quais os proprietários ficariam persuadidos da impossibilidade de tornar rentáveis as operações. Para além da mobilização de recursos necessária durante esses anos de perda, a empresa teria de assumir os custos de desmantelamento aquando da cessação da produção (21). Os aspectos positivos deste cenário eram os stocks iniciais e os recursos financeiros, que constituiriam receitas positivas no momento da liquidação, bem como uma utilização alternativa de alguns activos fixos. Com base em avaliações assentes nos fluxos de tesouraria, o valor de mercado mais baixo da Sementsverksmiðjan hf. foi calculado em 322 milhões de ISK.

O limite superior seria definido pelo cenário optimista, segundo o qual se considera um aumento progressivo da rendibilidade da produção de cimento, atingindo um limiar de rendibilidade após alguns anos. Tal como no cenário pessimista, os primeiros anos registariam perdas que implicariam a mobilização de recursos da empresa, ainda que a um nível mais modesto. O valor actual líquido das operações após ter sido atingido o limiar de rendibilidade seria provavelmente negligenciável e foi, por isso, ignorado no cálculo. Também neste cenário houve contributos positivos dos stocks iniciais e de recursos financeiros. Com base em avaliações assentes nos fluxos de tesouraria, o valor de mercado mais baixo da Sementsverksmiðjan hf. foi calculado em 300 milhões de ISK.

Os cálculos com base nos fluxos de tesouraria sugeriam um intervalo de valor objectivo assaz simétrico em torno do zero e resultados prováveis de cerca de ± 300 milhões de ISK.

Em alguns casos, uma transacção acordada pode afastar-se de um valor de mercado constatado ou hipotético porque essa transacção representa, para uma das partes, interesses privados identificáveis. Na opinião do perito, na aquisição das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. pela Íslenskt sement ehf., estavam claramente envolvidos interesses privados que podem ter influenciado o preço da transacção.

A Íslenskt sement ehf. era um consórcio de três empresas criado para a aquisição das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf.: BM Valla, Björgun e Norcem. A BM Valla é uma das grandes empresas de construção na Islândia e importante comprador de cimento. Segundo as informações prestadas na reunião entre representantes do Órgão de Fiscalização, o perito independente e representantes das autoridades islandesas e da Íslenskt sement ehf., a fábrica de cimento islandesa representa dois interesses estratégicos para a BM Valla. Um consiste em garantir que a oferta de cimento no mercado islandês não seja dominada por um único fornecedor. O segundo interesse é assegurar a manutenção de competências e o desenvolvimento local do produto em benefício, a longo prazo, da indústria da construção, em especial se tivermos em conta as especificidades técnicas do mercado de cimento da Islândia.

A Björgun é o fornecedor de areia à Sementsverksmiðjan hf. Em caso de cessação da produção local de cimento, a Björgun não teria escoamento alternativo para os seus produtos.

A Norcem é uma produtora de cimento norueguesa, propriedade do grupo alemão Heidelberger Zement. É provável que a Norcem tenha interesses estratégicos e concorrenciais no reforço da sua presença no mercado islandês.

À luz das circunstâncias específicas do consórcio de compradores, o perito independente considera que o preço de compra acordado foi influenciado pela existência de interesses privados.

Por estes motivos, o perito independente concluiu que (22)«embora considere que o preço acordado de 68 milhões de ISK seja algo elevado, é possível que alguns elementos ligados à situação dos proprietários aumentem a probabilidade de uma recuperação do custo do investimento.»

O Órgão de Fiscalização apreciou os factos e os números apresentados pelas autoridades islandesas e estudou cuidadosamente a análise e o relatório do perito independente. O Órgão de Fiscalização considera que a análise do perito constitui um método justo de determinar o valor da Sementsverksmiðjan hf. Como já havia sido indicado na Decisão n.o 421/04/COL de iniciar o procedimento formal de investigação, não é possível presumir que o valor de liquidação de uma empresa que se prevê continue em actividade representa o seu valor de mercado. Em linha com o parecer do perito independente, o Órgão de Fiscalização considera que uma análise dos fluxos de tesouraria constitui um método adequado de calcular o valor de uma empresa como a do caso em apreço. O Órgão de Fiscalização considera, porém, que uma avaliação do valor da empresa no momento da transacção comporta manifestamente um considerável grau de incerteza. Por conseguinte, no parecer do Órgão de Fiscalização, e para o efeito de calcular o valor de uma empresa, parece razoável estudar diferentes cenários, tal como fez o perito, para determinar um intervalo dentro do qual seria justificado pretender encontrar o valor procurado. O preço de venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. estava dentro do intervalo estabelecido e mesmo acima do valor intermédio de aproximadamente zero.

Por outro lado, as autoridades islandesas determinaram que o valor de liquidação da empresa correspondia a 69,6 milhões de ISK. Um acordo entre o município de Akranes e a Sementsverksmiðjan hf., de 31 de Julho de 2003, estabelece que: «se a produção de clínquer cessar por um período consecutivo de 24 meses, a Sementsverksmiðjan hf. deve desmantelar os armazéns de materiais a suas expensas». Desta forma, o valor de liquidação da Sementsverksmiðjan hf. era inferior aos 69,6 milhões de ISK na medida em que os custos de desmantelamento dos armazéns de materiais, tal como referido no acordo legal anteriormente mencionado, teriam de ser acrescentados (23). Assim sendo, o preço pago pela Íslenskt sement ehf. pelas acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. foi superior ao valor de liquidação da empresa.

2. Conclusão

Com base nestas considerações, o Órgão de Fiscalização não pode concluir que a empresa foi vendida abaixo do preço de mercado. Por conseguinte, o Órgão de Fiscalização não pode concluir que a Íslenskt sement ehf., enquanto empresa fundada pelo grupo de investidores para adquiri as acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf., obteve uma vantagem económica na acepção do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE.

Nos termos do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE, quatro condições simultâneas devem ser satisfeitas para que uma medida constitua um auxílio estatal. Com base na apreciação anterior, o Órgão de Fiscalização não encontrou motivos para investigar qualquer uma das outras três condições para que a medida constitua um auxílio estatal. Dado que a Íslenskt sement ehf. não obteve qualquer vantagem, o Órgão de Fiscalização considera que a venda das acções do Estado na Sementsverksmiðjan hf. ao grupo de investidores Íslenskt sement ehf. não constitui auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE.

A adopção da presente decisão de encerrar a investigação sobre a venda das acções do Estado à Íslenskt sement ehf. pelo preço de 68 milhões de ISK, parte da investigação formal iniciada com a Decisão n.o 421/04/COL do Órgão de Fiscalização e alargada com a Decisão n.o 367/06/COL, não prejudica os resultados da restante investigação.

ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O Órgão de Fiscalização da EFTA considera que a venda, por parte do Estado islandês, das suas acções na Sementsverksmiðjan hf. à Íslenskt sement ehf. pelo preço de 68 milhões de ISK não constitui auxílio estatal na acepção do artigo 61.o do Acordo EEE.

Artigo 2.o

A República da Islândia é a destinatária da presente decisão.

Artigo 3.o

A versão em língua inglesa é a única que faz fé.

Feito em Bruxelas, em 29 de Novembro de 2006. Pelo Órgão de Fiscalização da EFTA, Bjørn T. GRYDELAND Presidente Kristján A. STEFÁNSSON Membro do Colégio

(1) A seguir denominado «Órgão de Fiscalização».

(2) A seguir denominado «Acordo EEE».

(3) A seguir denominado «Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal».

(4) Orientações relativas à aplicação e interpretação dos artigos 61.o e 62.o do Acordo EEE e do artigo 1.o do Protocolo n.o 3 do Acordo relativo à Fiscalização e ao Tribunal, adoptadas e emitidas pelo Órgão de Fiscalização da EFTA em 19 de Janeiro de 1994, publicadas no JO L 231 de 3.9.1994, p.1, e no Suplemento EEE n.o 32 de 3.9.1994. Orientações com a última redacção que lhes foi dada em 25 de Outubro de 2006. A seguir denominadas «Orientações relativas aos auxílios estatais».

(5) Decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA n.o 421/04/COL, de 20 de Dezembro de 2004, sobre a venda das acções do Estado islandês na Sementsverksmiðjan (JO C 117 de 19.5.2005, p. 17), bem como no Suplemento EEE do Jornal Oficial da União Europeia n.o 24 de 19.5.2005.

(6) Decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA n.o 367/06/COL, de 29 de Novembro de 2006, no que diz respeito à assunção, por parte do Estado islandês, das obrigações em matéria de pensões da Sementsverksmiðjan hf., ainda não publicada.

(7) Para informações mais pormenorizadas sobre a troca de correspondência entre o Órgão de Fiscalização e as autoridades islandesas, consultar a Decisão n.o 421/04/COL desse Órgão de dar início ao procedimento formal de investigação.

(8) Ver nota de pé-de-página 5.

(9) Carta das autoridades islandesas de 19 de Agosto de 2003, p. 3.

(10) Processo C-39/94 Syndicat français de l'Express international (SFEI) and others v La Poste and others [1996] Colectânea de Jurisprudência I- 3547, parágrafo 60, processo C-256/97 DM Transport [1999] Colectânea de Jurisprudência I-3913, parágrafo 22, processo CT-116/01 e T-118/01 P&O Ferries v Commission [2003] Colectânea de Jurisprudência, parágrafo 112.

(11) Processo C-56/93, Bélgica/Comissão, Colectânea de Jurisprudência. 1996, p. I-723, ponto 79, e processo C-241/94, Grécia/Comissão, Colectânea de Jurisprudência. 1996, p. I-4551, ponto 19.

(12) Processo T-67/94 Ladbroke Racing v Commission [1998] Colectânea de Jurisprudência II-1, ponto 52, e processo T-46/97 SIC v Commission [2000] Colectânea de Jurisprudência II-2125, ponto 83.

(13) Tal como previsto no acordo de aquisição de acções entre o Governo da Islândia e a Íslenskt sement ehf. e realizado com base nas disposições do contrato de aquisição entre a Sementsverksmiðjan hf. e o Tesouro Nacional da Islândia.

(14) Relatório do perito, página 2.

(15) Carta do Órgão de Fiscalização de 12 de Julho de 2005.

(16) Relatório do perito, página 8.

(17) Relatório do perito, página 8.

(18) Contrato entre o município de Akranes e a Sementsverksmiðjan hf., de 2 de Outubro de 2003.

(19) Relatório do perito, página 9.

(20) As perdas fiscais num ano podem ser usadas para voltar a financiar impostos anteriormente pagos num dos últimos anos ou para reduzir impostos devidos em anos posteriores.

(21) Tal como anteriormente referido, a mera obrigação moral do Estado de desmantelar a fábrica de produção em Akranes foi transformada numa obrigação legal imposta à Sementsverksmiðjan hf. com a assinatura dos contratos de arrendamento do terreno entre a empresa e o município de Akranes.

(22) Relatório do perito, página 13.

(23) Na avaliação do valor de liquidação efectuada por MP Verdbref em Março de 2003, os custos associados ao desmantelamento da fábrica de produção (edifícios e máquinas) calculavam-se em 460 milhões de ISK. Mesmo que este valor não esteja absolutamente correcto, dá uma ideia dos encargos que incumbiam à Sementsverksmiðjan e que podiam diminuir consideravelmente o valor de liquidação estimado.