PT Jornal Oficial da União Europeia L 277/41

DECISÃO DO ÓRGÃO DE FISCALIZAÇÃO DA EFTA

n.o 244/14/COL

de 26 de junho de 2014

relativa a um eventual auxílio à Nasjonal digital læringsarena (NDLA) [2015/1902]

(Noruega)

O Órgão de Fiscalização da EFTA («Órgão de Fiscalização»),

TENDO EM CONTA:

O Acordo sobre o Espaço Económico Europeu («Acordo EEE»), nomeadamente o artigo 61.o e o Protocolo n.o 26,

O Acordo entre os Estados da EFTA relativo à criação de um Órgão de Fiscalização e de um Tribunal de Justiça, nomeadamente o artigo 24.o,

O Protocolo n.o 3 do Acordo relativo ao Órgão de Fiscalização e ao Tribunal («Protocolo n.o 3»), nomeadamente o artigo 7.o, n.o 2, da Parte II,

APÓS ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1),

Considerando o seguinte:

I. FACTOS

1. PROCEDIMENTO

(1) Por carta de 15 de abril de 2010 (doc. n.o 553725), a Den Norske Forleggerforening, a Associação Norueguesa de Editores («ANE»), enviou ao Órgão de Fiscalização uma denúncia alegando que tinha sido concedido um auxílio estatal ilegal à Nasjonal digital læringsarena («NDLA»). Por carta de 15 de julho de 2011 (doc. n.o 608593), o autor da denúncia forneceu informações suplementares.

(2) Por carta de 2 de julho de 2010 (doc. n.o 558201), o Órgão de Fiscalização solicitou informações adicionais. Por carta de 9 de setembro de 2010 (doc. n.o 568942), as autoridades norueguesas responderam aos pedidos de informações. Além disso, numa reunião realizada na Noruega, em 13 e 14 de outubro de 2010, entre o Órgão de Fiscalização e as autoridades norueguesas foi discutido o processo. As autoridades norueguesas enviaram informações adicionais ao Órgão de Fiscalização por carta de 1 de dezembro de 2010 (doc. n.o 579405).

(3) O Órgão de Fiscalização solicitou informações adicionais por carta de 4 de fevereiro de 2011 (doc. n.o 574762). As autoridades norueguesas responderam por carta de 7 de março de 2011 (doc. n.o 589528). As autoridades norueguesas forneceram esclarecimentos suplementares por correio eletrónico de 2 de maio e 12 de agosto de 2011 (doc. n.os 596402 e 608596).

(4) Em 12 de outubro de 2011, o Órgão de Fiscalização adotou a Decisão n.o 311/11/COL que estabelece que a medida não constituía um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE (a seguir designada «Decisão») (2). Em 9 de janeiro de 2012, a recorrente interpôs um recurso contra a Decisão e, no seu acórdão no processo E-1/12, Den norske Forleggerforening/Órgão de Fiscalização da EFTA, proferido em 11 de dezembro de 2012, o Tribunal da EFTA anulou a Decisão (a seguir designado «acórdão») (3).

(5) Na sequência do referido acórdão, o Órgão de Fiscalização adotou a Decisão n.o 136/13/COL, de 27 de março de 2013, dando início a uma investigação formal (4). As autoridades norueguesas apresentaram as suas observações sobre a Decisão em 6 de maio de 2013 (doc. n.o 672024). A ANE apresentou as suas observações em 31 de julho de 2013 (doc. n.o 679681). Foram formuladas várias observações de terceiros entre 2 de setembro e 15 de setembro de 2013. Estas observações de terceiros foram transmitidas às autoridades norueguesas por mensagens de correio eletrónico de 4 de outubro de 2013 (doc. n.os 685793, 685794, 685795 e 685797) e de 7 de outubro de 2013 (doc. n.os 685884, 685885, 685886, 685887 e 685889) e por carta de 29 de outubro de 2013 (doc. n.o 688133).

(6) Na sequência de um pedido da ANE, foi realizada, em 16 de outubro de 2013, uma reunião em Bruxelas, durante a qual a ANE fez uma apresentação com novas observações sobre o processo. Em 27 de outubro de 2013, a ANE enviou uma cópia da sua apresentação com observações adicionais por escrito (doc. n.o 688135), que foram transmitidas às autoridades norueguesas em 29 de outubro de 2013. As autoridades norueguesas apresentaram as suas observações em 29 de novembro de 2013 (doc. n.o 691769).

(7) O Órgão de Fiscalização solicitou informações adicionais por carta de 17 de fevereiro de 2014 (doc. n.o 694424). As autoridades norueguesas responderam por carta de 31 de março de 2014 (doc. n.os 703980 e 703991, anexos 1-28 do doc. n.o 703987).

2. A NDLA

(8) A NDLA é uma entidade criada pelas autoridades locais norueguesas, nos termos da Secção 27 da Lei da administração local (5), sem personalidade jurídica.

(9) A Secção 27 da Lei da administração local prevê que os municípios ou autoridades locais podem unir forças para realizar tarefas comuns. A cooperação deve efetuar-se através de um conselho nomeado pelo município ou autoridade local em causa. O conselho pode ser habilitado a adotar decisões sobre o funcionamento e a organização da cooperação intermunicipal. Além disso, a disposição estabelece que os estatutos dessa cooperação devem definir a nomeação e a representação no conselho, o setor de atividades, se os municípios/autoridades locais participantes devem contribuir financeiramente, se o conselho pode participar em acordos de empréstimo ou de outra forma vincular os municípios/autoridades locais participantes a obrigações financeiras e, por último, de que forma essa cooperação deve terminar. Apenas municípios e autoridades locais estão autorizados a participar numa cooperação intermunicipal. Nem o Estado nem outras entidades estatais ou organismos privados podem participar em iniciativas de cooperação deste tipo. Por outro lado, a cooperação deve ser genuína, no sentido em que a lei proíbe que a gestão da cooperação seja delegada a uma autoridade local.

(10) A criação da NDLA é descrita na Secção I.4.4.

(11) O objetivo da NDLA é o de desenvolver e comprar material didático digital com vista a publicá-lo na Internet gratuitamente para ser utilizado por professores e estudantes. Tal é realizado através da publicação do material num sítio Internet aberto. A entidade tem quatro grandes domínios de atividade: primeiro, o desenvolvimento e fornecimento de material didático digital para o ensino secundário superior; segundo, a aquisição de material didático digital junto de fornecedores terceiros; terceiro, o controlo de qualidade do material didático; e, quarto, a gestão do sítio web através do qual o material didático digital é publicado (estas atividades são a seguir igualmente designadas como «aquisição, desenvolvimento e fornecimento de material didático digital»).

3. AUTOR DA DENÚNCIA — ASSOCIAÇÃO NORUEGUESA DE EDITORES («ANE»)

(12) A ANE representa empresas que são ou podem vir a exercer atividades no desenvolvimento e distribuição de material didático digital.

(13) O autor da denúncia alega que a concessão de fundos à NDLA para a aquisição, desenvolvimento e fornecimento de material didático digital constitui um auxílio estatal ilegal a favor da NDLA. A este respeito, o autor da denúncia sublinha que, na sua opinião, a NDLA não é parte integrante da administração pública, mas sim uma empresa na aceção das regras em matéria de auxílios estatais. O autor da denúncia recorda que, segundo jurisprudência constante, uma empresa é uma entidade que exerce uma atividade económica. O autor da denúncia sugere que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal de Justiça»), uma atividade económica é uma atividade que poderia, pelo menos em princípio, ser exercida por uma empresa privada com fins lucrativos. Como tal, qualquer entidade que exerça uma atividade que poderia ser realizada com fins lucrativos, exerce uma atividade económica.

(14) O autor da denúncia alega, além disso, que existia um mercado para material didático digital antes do início das atividades da NDLA e que esta está agora em concorrência com empresas privadas bem estabelecidas que oferecem recursos didáticos digitais. Defende que, neste contexto, o desenvolvimento e o fornecimento de recursos didáticos digitais constitui uma atividade económica. Sugere ainda que as outras atividades da NDLA estão estreitamente ligadas ao desenvolvimento e fornecimento de recursos didáticos digitais, devendo, por conseguinte, ser também consideradas de caráter económico.

(15) O autor da denúncia alega igualmente que o artigo 59.o, n.o 2, do Acordo EEE não é aplicável e conclui que, na ausência de uma notificação, o Estado norueguês concedeu um auxílio estatal contrário às regras em matéria de auxílios estatais.

4. CONTEXTO GERAL

4.1. O SISTEMA DE ENSINO NA NORUEGA

(16) O ensino na Noruega é assegurado através de um sistema de escolas públicas gratuitas. O sistema divide-se em três graus: escola elementar obrigatória (de 6 a 13 anos de idade), escola secundária inferior (de 13 a 16 anos de idade) e escola secundária superior não obrigatória (de 16 a 19 anos de idade).

(17) Em 2006, as autoridades norueguesas decidiram, no decurso de uma «iniciativa de promoção do conhecimento» (6), que todas as escolas norueguesas deviam insistir em determinadas competências de base em todas as matérias. Uma dessas competências consistia na capacidade de aprender um determinado tema através da utilização de tecnologias digitais da informação e da comunicação. Esse requisito foi introduzido no programa de estudos nacional para os alunos da escola obrigatória com duração de 10 anos (ou seja, a escolaridade obrigatória dos graus de 1 a 10), para os alunos do primeiro ano do ensino secundário superior (ou seja, a escolaridade dos graus de 11 a 13) e para os programas de aprendizagem. Nos termos da lei norueguesa do ensino (7), as autoridades locais são responsáveis pelo cumprimento destes requisitos.

(18) Além disso, em 2007, as autoridades norueguesas alteraram a lei do ensino e obrigaram as autoridades locais a fornecerem gratuitamente aos alunos o material didático impresso e digital necessário. Deve observar-se que, até essa data, os alunos do ensino secundário superior norueguês (graus de 11 a 13) tinham de adquirir o seu material didático com base na seleção de material didático realizada pelas escolas em conformidade com o programa de estudos nacional. A alteração foi implementada após o Governo norueguês ter examinado as possíveis modalidades e consequências económicas do estabelecimento da gratuidade do material didático no sistema de ensino secundário superior (8).

(19) De acordo com um Livro Branco (9), o princípio do fornecimento de material didático gratuito não é novo, pois já está implicitamente previsto na proibição de cobrar propinas, que poderia ser interpretado no sentido de que o material didático também deve ser gratuito. No entanto, o Livro Branco reconhecia que o princípio do material didático gratuito não foi expressamente regulado, declarando que: «[…] a regra é nova, mas não se destina a alterar a legislação atual. O princípio da gratuidade do ensino decorre da Secção 35 da Lei relativa à escola secundária (10), terceiro parágrafo, que proíbe a cobrança de propinas. O sistema atual, em que os alunos e aprendizes têm de comprar o seu próprio material e instrumentos didáticos, não está regulamentado por lei.» (11) (tradução não oficial).

(20) Com efeito, a nova subsecção 9 da Lei relativa ao ensino, Secção 3-1, afirma agora explicitamente que: «O ensino e a formação ministradas nas escolas secundárias superiores ou centros de formação públicos são gratuitos. Cabe à autoridade local fornecer aos alunos o material e os instrumentos didáticos impressos e digitais necessários. Os alunos não podem ser obrigados a suportar os custos de tais materiais e instrumentos num valor superior ao estabelecido no regulamento. […]» (12) (tradução não oficial).

4.2. DISPOSIÇÕES DO ORÇAMENTO DO ESTADO REVISTO

(21) A obrigação de fornecer gratuitamente material didático digital e físico constitui um encargo financeiro considerável sobre as autoridades locais norueguesas. Tendo em conta estes custos adicionais, o Governo norueguês decidiu, em 2006, afetar fundos adicionais. A prestação deste financiamento foi incluída numa versão revista do orçamento do Estado adotado em 12 de maio de 2006: «O objetivo do governo consiste na introdução de material didático gratuito nas escolas secundárias. Ao mesmo tempo, o Governo pretende estimular a utilização de material didático digital no ensino secundário. Como forma de reduzir os custos por aluno mediante a ampliação do acesso e da utilização de material didático digital, o Governo propõe que seja afetado o montante de 50 000 000 de NOK para o desenvolvimento e utilização de material didático digital. As candidaturas das autoridades locais poderão incluir uma, várias ou todas as escolas secundárias do seu território e poderão incluir um ou vários temas. O objetivo deste contributo é estimular o desenvolvimento e utilização de material didático digital e contribuir para a redução dos custos do material didático dos alunos. Os fundos podem ser utilizados para a aquisição ou para o desenvolvimento local de material didático digital. Os fundos não devem ser utilizados para o desenvolvimento de infraestruturas digitais. O plano visa dar (sic.) [prioridade] às candidaturas baseadas na cooperação entre diferentes autoridades locais.» (13) (tradução não oficial das autoridades norueguesas).

4.2.1. Convite à apresentação de uma candidatura

(22) Por carta de 19 de junho de 2006, o Ministério da Educação e Investigação transmitiu um convite às autoridades locais para apresentarem até 15 de agosto de 2006 uma candidatura separada ou conjunta ao montante de 50 milhões de NOK que havia sido disponibilizado. A carta descreve os objetivos e o conceito da iniciativa do seguinte modo: — «Alargar o acesso a material didático digital no ensino secundário superior, bem como a utilização generalizada do mesmo. — Aumentar a concorrência dentro do ensino secundário superior e entre os responsáveis pelas escolas no que se refere à aquisição e/ou ao desenvolvimento de material didático digital. — Aumentar o volume e a diversidade do material didático digital destinado ao ensino secundário superior. — Reduzir as despesas dos alunos relacionadas com a aquisição de material didático.» (tradução não oficial das autoridades norueguesas) […] No [orçamento do Estado revisto] para 2006, o Governo declarou o seguinte: «Os fundos podem ser utilizados para a aquisição de recursos didáticos digitais e para o desenvolvimento local desse tipo de recursos.» (14) (tradução não oficial).

4.2.2. Criação da NDLA

(23) Em agosto de 2006, os responsáveis pelo ensino das 19 autoridades locais norueguesas reuniram-se para discutir a possibilidade de uma candidatura conjunta à concessão dos fundos. Embora a autoridade local de Oslo tenha decidido não participar num projeto de cooperação, as restantes 18 autoridades locais decidiram encetar uma cooperação intermunicipal e criar a NDLA para gerir o processo por um período indeterminado. Cada uma destas autoridades locais adotou subsequentemente a seguinte resolução: «O Conselho da Autarquia adota uma resolução, segundo a qual as seguintes autarquias, Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold e Østfold, estabelecem uma cooperação intermunicipal, a NDLA, com o seu próprio conselho de administração, em conformidade com o § 27 da Lei da administração local. O objetivo desta cooperação consiste em facilitar a aquisição, desenvolvimento, implantação e organização de recursos didáticos digitais em todas as matérias do ensino secundário. O resultado será a disponibilização de material didático digital gratuito que facilite a aprendizagem ativa e o intercâmbio […]» (15) (tradução não oficial das autoridades norueguesas).

(24) Em 1 de dezembro de 2012, Akershus decidiu abandonar a NDLA, tendo posteriormente decidido aderir novamente à NDLA em 1 de janeiro de 2014. De acordo com o prefácio do relatório anual de 2012 da NDLA, «a administração local de Akershus demitiu-se de membro devido ao reduzido número de visitantes dos seus próprios estabelecimentos de ensino[…]» (16) (tradução não oficial). De acordo com a informação inserida no sítio web da NDLA, o motivo da nova adesão de Akershus consistia no facto de que «desde a sua demissão da NDLA, o recuso a materiais na ndla.no tinha aumentado enormemente.» (tradução não oficial), o que significa que a NDLA agrupa atualmente 18 autoridades locais.

4.3. FUNDOS PARA AS AUTORIDADES LOCAIS

(25) O pedido de concessão de fundos estatais foi apresentado conjuntamente pelas 18 autoridades locais ao Ministério da Educação e Investigação em 15 de outubro de 2006, o qual deu a sua aprovação preliminar para a concessão de uma subvenção de 2 milhões de NOK para o plano do projeto e de outros 15 milhões de NOK para o desenvolvimento e aquisição de conteúdos (ou seja, um total de 17 milhões de NOK). A subvenção de 15 milhões de NOK não devia ser concedida antes de o plano do projeto ser aprovado (17). O plano do projeto, recebido em 16 de fevereiro de 2007, foi aprovado em 20 de abril de 2007 e os 15 milhões de NOK adicionais foram concedidos sob determinadas condições: «Os fundos devem ser utilizados para a aquisição, o desenvolvimento e/ou a adaptação de ferramentas didáticas digitais nas matérias de língua norueguesa e ciências naturais para o nível VGI, (18) a partir do outono de 2007 […] O Ministério solicita igualmente que as autoridades locais designem conjuntamente uma entidade jurídica competente que assumirá a responsabilidade das autoridades locais no que se refere aos recursos didáticos digitais no âmbito desta iniciativa. Essa entidade pode, por exemplo, ser uma sociedade, uma cooperação intermunicipal ou uma autoridade autárquica de acolhimento, mas não pode, por si, exercer atividades económicas. […] O Ministério entende que a aquisição de material didático digital e de serviços de desenvolvimento seja efetuada em conformidade com a regulamentação em matéria de contratos públicos. O desenvolvimento de recursos didáticos digitais pelos empregados da autoridade local deve ser considerada como uma atividade por conta própria, desde que as autoridades locais não obtenham quaisquer lucros sobre esta atividade. O desenvolvimento por pessoas que não são empregadas das autoridades locais deve ser considerado como uma aquisição de serviços e deve ser apreciada segundo o procedimento habitual, com base nas normas e regulamentos aplicáveis aos contratos públicos.» (19) (tradução não oficial).

(26) Após a aprovação da disponibilização dos fundos, o Ministério da Educação e Investigação transferiu 30 500 000 NOK durante um período de três anos (2 000 000 de NOK e 15 000 000 de NOK em 2006-2007, 9 000 000 de NOK em 2008 para o desenvolvimento de recursos didáticos (digitais) e 4 500 000 NOK em 2009 para a infraestrutura e o apoio técnico) a favor do projeto NDLA (ver resumo no quadro do ponto 27) (20).

(27) Além disso, na sequência da alteração da lei sobre o ensino em 2007, as autoridades locais beneficiaram de uma compensação a título da obrigação de fornecer recursos didáticos (físicos e digitais), sob a forma de um aumento do orçamento afetado ao programa de subvenções a favor das autoridades locais provenientes do Ministérios das Autarquias Locais e do Desenvolvimento Regional, que passou a chamar-se Ministérios das Autarquias Locais e da Modernização a partir de 1 de janeiro de 2014 (21)). Esta compensação foi baseada nos custos estimados de fornecimento de material didático em todas as matérias. Os montantes compensatórios são resumidos no quadro a seguir apresentado (22): Ano 2006-2007 2008 2009 2010 Subvenção estatal para as autoridades locais para que possam fornecer gratuitamente material didático (geral) 287 milhões de NOK 211 milhões de NOK 347 milhões de NOK 308 milhões de NOK Subvenção do Ministério da Educação e Investigação à NDLA (específico) 17 milhões de NOK 9 milhões de NOK 4,5 (23) milhões de NOK —

4.3.1. Financiamento da NDLA pelas autoridades locais

(28) As autoridades locais participantes decidiram utilizar parte dos fundos do regime geral de subvenções, referido no ponto (27), para o projeto NDLA. A repartição orçamental das autoridades locais é a seguir resumida (24): Ano 2008 2009 2010 2011 2012 Subvenção das autoridades locais (25) à NDLA 21,1 milhões de NOK 34,7 milhões de NOK 58,8 (26) milhões de NOK 57,7 (27) milhões de NOK 64,9 (28) milhões de NOK Percentagem/montante do orçamento das autoridades locais afetado à NDLA para o fornecimento de material didático gratuito 10 % 10 % 20 % 355 NOK por estudante 400 NOK por estudante

(29) Embora a forma pela qual os fundos foram canalizados para a NDLA tenha mudado ao longo do tempo, a principal fonte de financiamento continuou a ser a mesma, nomeadamente as subvenções do Estado, através do Ministério da Educação e Investigação e o Ministério das Autarquias Locais e da Modernização.

(30) Com efeito, no seu primeiro ano de funcionamento, foram concedidos à NDLA fundos provenientes diretamente do Ministério da Educação e Investigação (17 milhões de NOK em 2007). Em seguida, no seu segundo e terceiro ano, a NDLA foi financiada tanto diretamente pelo Estado, como pelas autoridades locais, que afetaram uma parte das subvenções concedidas pelo Estado à NDLA.

(31) O Ministério da Educação e Investigação apenas cobriu o custo do apoio técnico e da infraestrutura fornecida à NDLA, isto é, o desenvolvimento e a mudança do sistema de gestão do conteúdo, correspondente a um montante de 4 500 000 NOK em 2009, dado que a responsabilidade financeira do fornecimento gratuito dos material didático foi transferida para as autoridades locais a partir de 1 de julho de 2009 (29).

(32) Desde 2010, a NDLA só é financiada a partir dos orçamentos das autoridades locais, que utilizam para o efeito os fundos que recebem do regime geral de subvenções gerido pelo Ministério das Autarquias Locais e da Modernização.

4.3.2. Base jurídica do financiamento

(33) A base jurídica para a concessão à NDLA dos fundos pagos pelo Ministério da Educação e Investigação é a resolução do Parlamento sobre o orçamento do Estado em articulação com a delegação de competências ao Ministério da Educação e Investigação que lhe confere poderes para aprovar os pedidos de subvenção.

(34) A base jurídica para a concessão, por parte das autoridades locais, de subvenções à NDLA são as resoluções orçamentais das autoridades locais participantes (30).

4.4. CRIAÇÃO DA NDLA (31)

4.4.1. Cooperação ad hoc: 15 de outubro de 2006-1 de julho de 2009

(35) A partir de 15 de outubro de 2006 (32) e até 1 de julho de 2009, a NDLA agia como uma cooperação ad hoc, antes de ter sido criada formalmente como uma cooperação intermunicipal, nos termos do artigo 27.o da lei da administração local.

(36) De 15 de outubro de 2006 a 15 de fevereiro de 2007, as autoridades locais participantes na NDLA centraram-se na elaboração de um plano de projeto a apresentar ao Ministério da Educação e Investigação, com vista a obter a aprovação e o financiamento para a NDLA. O plano do projeto foi recebido pelo ministério em 16 de fevereiro de 2007 e foi aprovado em abril de 2007 (33). Nessa altura, as decisões estratégicas relacionadas com o projeto foram adotadas pelo «Fórum dos responsáveis da educação das autoridades locais» («FFU») (34). A gestão corrente do projeto foi dirigida por um conselho de administração nomeado pelo FFU, composto por cinco membros; esses cinco membros eram igualmente responsáveis pela educação a nível da autoridade local. Segundo as informações prestadas pelas autoridades norueguesas, o conselho de administração era composto por, pelo menos, um representante de cada uma das três regiões de formação (isto é, região norte, região sudoeste e região este) e do presidente do FFU (35).

(37) Para além destes cinco membros do conselho de administração, quatro funcionários de diferentes autoridades locais trabalharam no projeto (36). O conselho de administração da NDLA funcionava com base num mandato aprovado pelas autoridades locais participantes, que incluía dois objetivos distintos (37): i) criar uma estrutura suscetível de oferecer material didático digital acessível gratuitamente, tendo por objetivo a longo prazo cobrir as necessidades em cada matéria e sobre cada assunto abordado no ensino secundário superior; e ii) oferecer material didático digital relativo a duas matérias específicas, nomeadamente a língua norueguesa e ciências (segundo grau), nas escolas secundárias superiores antes do outono de 2007.

(38) A fim de beneficiar de financiamento estatal, o Ministério da Educação e Investigação exige que uma entidade jurídica seja responsável pelo projeto. Na sequência deste pedido, a autarquia de Hordaland foi designada como a entidade jurídica responsável. Tal foi confirmado por uma decisão da autarquia de Hordaland de 16 de outubro de 2007 (38) e validada pelas outras autoridades locais participantes através dos respetivos conselhos.

(39) Durante 2008 e 2009, as autoridades locais participantes debateram a forma como a NDLA deve ser organizada para o futuro. O objetivo consistia em formalizar o acordo, limitando, ao mesmo tempo, o mais possível as alterações a realizar à cooperação existente (39). Finalmente, os conselhos de todas as autoridades locais participantes adotaram uma resolução idêntica, autorizando a respetiva autarquia a participar numa cooperação intermunicipal em conformidade com a secção 27 da lei de administração local. Estas resoluções indicavam que o objetivo da NDLA era o de adquirir, desenvolver e distribuir material didático digital em todas as matérias que são ensinadas nas escolas secundárias superiores na Noruega. As autoridades locais decidiram que a colaboração não deveria assumir a forma de uma entidade jurídica separada e esta situação foi refletida nos estatutos da NDLA (40). A NDLA foi formalmente constituída como uma cooperação intermunicipal em 1 de julho de 2009, que é a data fixada nos seus estatutos. Esta data foi confirmada pelas autoridades norueguesas como a data correta da constituição (41). De acordo com as informações prestadas pelas autoridades norueguesas, os estatutos foram ligeiramente alterados em 2012 (42), mas tal não alterou a competência da NDLA, tal como descrito no ponto 52.

4.4.2. Cooperação intermunicipal — Conselho de supervisão e conselho de administração

(40) De acordo com os estatutos, o FFU assume o papel do conselho de supervisão (43) permanecendo assim o responsável pela gestão geral, como era o caso no âmbito da fase de cooperação ad hoc. No texto alterado dos estatutos de 2012, a referência ao FFU foi suprimida, mas a composição e função do conselho de supervisão permanecem inalteradas. Tal reflete a finalidade e a estrutura de uma cooperação intermunicipal em que todos as autoridades locais participantes devem ser representados no órgão decisório superior (44).

(41) De acordo com os estatutos, o conselho de administração é composto, no mínimo, por cinco membros, incluindo, pelo menos, um representante de cada uma das regiões de formação (isto é, região norte, região sudoeste e região este), ou seja, a mesma composição do que na fase da cooperação ad hoc (45).

(42) De acordo com os estatutos (46), a missão do conselho de administração consiste em assegurar que a NDLA esteja em condições de cumprir as suas obrigações estatutárias, nomeadamente de garantir 1) que material didático digital seja colocado à disposição dos utilizadores gratuitamente, 2) que o ensino secundário superior se baseie em princípios de colaboração e partilha, 3) que os estudantes e os professores participem ativamente no processo de ensino e de aprendizagem, 4) que as instituições e as redes académicas de todo o país sejam uma força motriz no desenvolvimento de material didático digital de nível excelente e 5) que o conteúdo e os serviços disponibilizados aos estudantes e professores sejam adequados e adaptados às suas necessidades.

(43) Embora o conselho de administração tenha competência para assumir compromissos financeiros em nome dos participantes, os estatutos estabelecem explicitamente que o conselho de administração só exerce a sua autoridade com base nas decisões de delegação do conselho de supervisão que pode também dar instruções ao conselho de administração e revogar as suas decisões. No texto alterado de 2012 dos estatutos, a competência para assumir obrigações financeiras em nome dos membros da NDLA é implícita, mas o funcionamento do conselho de administração permanece inalterado. Em qualquer caso, tais obrigações financeiras são limitadas pelo orçamento que as autoridades locais participantes estabeleceram para a NDLA. A este respeito, deve observar-se que todas as operações financeiras da NDLA são realizadas pela autarquia de Hordaland e pela central de compras das autarquias BTV (ver ponto 54 para mais elementos). Além disso, os estatutos estabelecem que nem o conselho de administração, nem o conselho de supervisão podem envolver-se em acordos de crédito ou emitir garantias em nome da cooperação intermunicipal. Neste contexto, as autoridades norueguesas explicaram que, na prática, nem o conselho de supervisão, nem o conselho de administração, nem a administração impõem novas obrigações financeiras sobre as autoridades locais.

4.4.3. Decisões das autoridades locais que aceitam a cooperação intermunicipal

(44) Durante o ano de 2009, as 18 diferentes autoridades locais adotaram decisões no sentido de aceitarem o acordo e os estatutos que instituem a NDLA como uma cooperação intermunicipal. Essas decisões foram adotadas em momentos diferentes pelas autoridades locais, mas a grande maioria realizou-se antes de 1 de julho de 2009, data que as autoridades locais tinham fixado para a entrada em vigor da cooperação (47).

(45) As autoridades norueguesas afirmaram que as 18 autarquias faziam parte da cooperação no âmbito da NDLA desde a fase de cooperação ad hoc (com exceção de Akershus, que se demitiu e voltou a aderir, ver ponto 24) e que a cooperação formal tinha tido início em 1 de julho de 2009.

(46) A primeira reunião do conselho da NDLA teve lugar em 11 de agosto de 2009 (48).

4.5. ORÇAMENTO E COMPRAS DA NDLA

(47) O nível de financiamento à NDLA num determinado ano é decidido em última análise pelas autoridades locais participantes. A decisão tem por base uma recomendação do conselho de administração da NDLA expondo o ponto de vista desse conselho sobre o nível de financiamento, mas as autoridades locais não estão juridicamente vinculadas por essa recomendação. O objetivo principal do financiamento (49) consiste em permitir que a NDLA cumpra os seus objetivos, a saber, a aquisição, desenvolvimento e distribuição de material didático digital relativo a todas as matérias ensinadas nas escolas secundárias abrangidas pela obrigação jurídica prevista na lei da educação da Noruega.

(48) Importa salientar igualmente que a NDLA não dispõe de poder discricionário no que se refere à faturação dos seus serviços às autoridades locais, ao Estado ou a qualquer cliente privado. Em especial, as contribuições a favor da NDLA são fixadas unilateralmente pelas autoridades locais e a NDLA não tem qualquer poder de negociação quanto ao montante dessas contribuições. Se o conselho de administração desejar desenvolver as atividades da NDLA e pretender, por conseguinte, aumentar o orçamento, a questão deve ser apresentada ao conselho de supervisão para aprovação. Se o conselho de supervisão decidir apoiar um aumento do orçamento, a questão é então transferida para os conselhos das autarquias (50) para aprovação final.

(49) A fim de assegurar que a NDLA realiza concursos públicos em conformidade com a lei relativas aos contratos públicos (51), a NDLA elaborou uma estratégia em matéria de concursos públicos (52). De acordo com as informações recebidas das autoridades norueguesas, uma das principais tarefas da NDLA é gerir o desenvolvimento de novos materiais didáticos digitais através de contratos públicos. A decisão de utilizar os contratos públicos é limitada pelos objetivos gerais da NDLA e pelo seu orçamento. Dentro destas limitações, a NDLA tem a liberdade de decidir sobre o conteúdo dos concursos públicos (53).

(50) Desde 2007, a NDLA realizou nove grandes concursos públicos, com a assistência da autarquia de Hordaland (54), relacionados com material didático digital e que vão desde a compra de produtos ou elementos finais ao acesso a imagens ou a vídeos, passando pela prestação de serviços de apoio conexos.

(51) Tal como acima referido, a administração da NDLA tem competência para impor obrigações financeiras às autoridades locais participantes. De acordo com as autoridades norueguesas, a intenção subjacente a esta disposição é a de tornar claro que o conselho de administração da NDLA é competente para celebrar acordos com outras partes. Para o efeito, o conselho de administração deve poder impor obrigações às autoridades locais participantes na cooperação, uma vez que tal obriga as autoridades locais a utilizar os fundos disponibilizados para a NDLA de acordo com os objetivos desta (55).

(52) Tal como mencionado no ponto (39), os estatutos foram alterados em 2012. No entanto, a única alteração significativa diz respeito ao papel do diretor executivo, que foi definido mais claramente, em especial as restrições aplicáveis ao seu mandato. Globalmente, todavia, as alterações realizadas aos estatutos não alteram a apreciação do Órgão de Fiscalização sobre a NDLA, no que respeita à sua autonomia, porque estas não alteram sensivelmente o mandato da NDLA. As autoridades norueguesas declararam ainda que as alterações introduzidas nos estatutos definem com mais precisão a competência da NDLA (56).

4.6. PESSOAL E ADMINISTRAÇÃO DA NDLA

(53) A NDLA não possui funcionários. Na maioria dos casos, o pessoal que trabalha na NDLA tem um contrato de trabalho com uma das autoridades locais participantes. Nos outros casos, o trabalho é realizado por consultores externos, que, de acordo com as informações apresentadas pelas autoridades norueguesas, são empregados das empresas que ganharam os concursos públicos. Os membros do pessoal redacional são recrutados pelas autoridades locais ou são empregados pelos contratantes que prestam serviços à NDLA. Os membros do pessoal redacional das autoridades locais são contratados por um certo número de anos a tempo parcial. Tal significa que continuam a ser empregados pela autoridade local, mas que o pagamento das horas prestadas a favor da NDLA é imputado ao orçamento da NDLA. O custo dos outros membros do pessoal redacional é incluído nas remunerações pagas aos contratantes que prestam serviços adjudicados pela NDLA. A equipa de administração é recrutada junto das autoridades locais por um período indefinido, não tendo por conseguinte qualquer vínculo de trabalho com a NDLA.

(54) Na prática, as autoridades locais são reembolsadas três vezes por ano pela NDLA pela utilização dos seus recursos (ou seja, para pagamento de vencimentos, despesas de deslocação, etc.). Os reembolsos são organizados pela autarquia de Hordaland. Além disso, a NDLA tem utilizado desde a fase de projeto a central de compras BTV das autarquias (57) para realizar todas as suas atividades em matéria de contratos públicos, no que respeita aos serviços a comprar no mercado. Os serviços adjudicados pela NDLA abrangem todos os serviços de gestão técnica, de gestão das candidaturas, de assistência e de desenvolvimento do sítio Web Digital Learning da NDLA (58). Não existem elementos que provem que as aquisições da NDLA tenham excedido o seu orçamento, nem que a NDLA tenha adjudicado serviços ou adquirido bens não abrangidos pelo seu mandato.

5. OBSERVAÇÕES À DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO

5.1. O AUTOR DA DENÚNCIA

(55) As observações feitas pela ANE podem ser sintetizadas da seguinte forma: — Em primeiro lugar, o âmbito das obrigações de serviço da NDLA não foi corretamente definido. — Em segundo lugar, o sistema de financiamento e a estrutura da NDLA são vagos, o que por sua vez conduz a subvenções cruzadas das autoridades locais que não estão refletidas na contabilidade da NDLA. — Em terceiro lugar, a NDLA já causou danos graves e irreparáveis aos editores que operam na Noruega, devido, principalmente, à afetação de recursos públicos provenientes das autoridades locais à NDLA, o que limita alegadamente a capacidade das escolas de adquirirem material didático de alta qualidade dos editores. — Em quarto lugar, afirma-se que as autoridades locais que não participam na NDLA (Oslo e Akershus) (59) estão em risco de obter material didático de qualidade inferior das editoras devido à diminuição da capacidade de competir das editoras. A ANE remete para um estudo sobre os recursos educativos abertos (REA) que concluiu que «os programas REA financiados pelos poderes públicos são suscetíveis de limitar a escolha de professores e alunos, porque afetam a capacidade dos prestadores do setor privado de serem competitivos, perdendo estes a confiança para investirem, o que os leva a retirarem-se gradualmente do mercado» (ver observações de terceiros formuladas pela Associação Internacional de Editores).

(56) A ANE contesta a apreciação preliminar e as conclusões que figuram na Decisão 136/13/COL do Órgão de Fiscalização, segundo as quais a NDLA não podia ser considerada uma empresa e, por esse motivo, não estaria abrangida pelas regras em matéria de auxílios estatais.

(57) A ANE alega que a redução dos orçamentos das autoridades locais para concursos públicos relativos a material didático está diretamente relacionada com a criação da NDLA. Do ponto de vista da ANE, esta redução corresponde à diminuição da dimensão do mercado, tal como o demonstra a queda do volume de negócios bruto relativo a livros vendidos para as escolas de ensino secundário (392 milhões de NOK em 2008, e 255 milhões NOK a 264 milhões de NOK durante os anos de 2010 a 2012). A ANE alega que estes números demonstram que existia um mercado, pelo menos antes da criação da NDLA. A ANE remete ainda para o ponto 13 das Orientações do Órgão de Fiscalização sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais à compensação concedida pela prestação de serviços de interesse económico geral («SIEG») (60) para salientar que apesar do «encerramento do mercado [produção interna] pode existir uma atividade económica se outros operadores estiverem dispostos e em condições de prestar o serviço» e que a natureza não lucrativa da NDLA não altera a apreciação desta como empresa, dado que a «oferta de serviços correspondente está em concorrência com a de outros operadores que prosseguem fins lucrativos» (61).

(58) No que se refere à apreciação dos critérios Altmark (62), a ANE defende que não foram cumpridos, dado que a NDLA é alegadamente muito ineficiente.

(59) Defende igualmente que a NDLA não cria um produto exclusivamente para colmatar uma lacuna do mercado, mas também quando tal produto já está no mercado. A ANE remete para o ponto n.o 13 das Orientações do Órgão de Fiscalização sobre os SIEG, em que se afirma que «os Estados da EFTA não podem associar obrigações específicas de serviço público a uma atividade cuja prestação está já assegurada […] por empresas que desenvolvem as suas atividades em condições normais de mercado.»

(60) Por último, no que se refere à apreciação da NDLA como prestadora de um SIEG, é criticada a falta de transparência. A este respeito, a ANE remete para as condições em matéria de transparência previstas na Diretiva 2006/111/CE (63) que a NDLA não teria alegadamente cumprido.

5.2. OUTROS TERCEIROS

(61) O Órgão de Fiscalização recebeu observações de 11 terceiros interessados, designadamente: a Associação Portuguesa de Editores e Livreiros (APEL), a Federação dos Editores Europeus (FEP), a câmara polaca de livros, a associação de editores franceses, a Câmara de Comércio e Indústria da Eslovénia, a associação dinamarquesa de editores, a associação de editores (Reino Unido), a Associação Internacional de Editores (IPA), a Associação Belga dos Editores (ADEB), a associação de editores e livreiros da Sérvia e a associação sueca de editores escolares.

(62) Os terceiros alegam na sua totalidade que a produção e fornecimento de recursos digitais de acesso livre por uma entidade estatal como a NDLA constitui concorrência desleal por parte de uma entidade subvencionada pelo Estado, devendo ser considerada um auxílio ilegal.

(63) A FEP e a IPA apresentaram observações mais extensas, que são a seguir resumidas: — A concorrência desleal resultante do auxílio concedido à NDLA irá debilitar substancialmente a capacidade dos editores do setor privado de continuarem a fornecer recursos de elevada qualidade para este mercado, afetando negativamente o ensino na Noruega e produzindo um efeito nocivo sobre o desempenho dos estudantes e dos professores; e — A estratégia mais eficaz para a atribuição de financiamento estatal consiste em centrar-se no lado da procura (orçamento escolar) e não em subvencionar o fornecimento de recursos gratuitos que não estão sujeitos à concorrência (como é o caso da NDLA). No primeiro caso, os professores dispõem de fundos para escolher livremente entre uma gama de recursos de elevada qualidade, incluindo REA e recursos editados por profissionais.

6. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES NORUEGUESAS

(64) As autoridades norueguesas são de opinião que o financiamento do ensino secundário superior público não pode ser considerado um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o do Acordo EEE. As autoridades norueguesas sublinham o facto de que a NDLA adquire principalmente material didático através de concursos públicos lançados no mercado. Apenas quando a NDLA é incapaz de adquirir material de qualidade suficiente é que desenvolve esse material em colaboração com os professores e as autoridades locais.

II. APRECIAÇÃO

1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL

(65) Em conformidade com o artigo 61.o, n.o 1, do EEE, «salvo disposição em contrário nele prevista, são incompatíveis com o funcionamento do presente Acordo, na medida em que afetem as trocas comerciais entre as Partes Contratantes, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros das Comunidades Europeias, pelos Estados da EFTA ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».

1.1. ATIVIDADE ECONÓMICA

(66) Resulta do que precede que as regras relativas aos auxílios estatais são aplicáveis apenas às vantagens concedidas às empresas. Antes de examinar se as condições aplicáveis aos auxílios estatais estão preenchidas no caso presente, é necessário examinar, em primeiro lugar, se a NDLA é considerada uma empresa na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. Se não for esse o caso, então o apoio à NDLA não é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE.

(67) É jurisprudência constante que a noção de empresa abrange «[…] qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do estatuto jurídico dessa entidade e do seu modo de financiamento» (64).

(68) O Órgão de Fiscalização observa que a NDLA é essencialmente uma cooperação entre diferentes autoridades locais. Assim, o beneficiário dos fundos estatais não é a NDLA propriamente dita, mas sim as autoridades locais que colaboram no projeto NDLA. No entanto, tal como acima indicado, qualquer entidade pode ser considerada uma empresa na aceção das regras em matéria de auxílios estatais independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento. Consequentemente, a questão determinante é a de saber se a atividade em questão pode ser considerada de natureza económica. Tal como indicado na secção II. 1.1.2, o Órgão de Fiscalização analisou se a alteração dos estatutos da NDLA, que passou de uma cooperação ad hoc no início a uma cooperação intermunicipal a partir de 1 de julho de 2009, teve qualquer impacto na qualificação das atividades da NDLA. O Órgão de Fiscalização concluiu que a alteração dos estatutos não teve qualquer impacto, dado que não existiam diferenças significativas no processo decisório, no financiamento ou na autonomia da NDLA após a alteração dos estatutos.

(69) A NDLA adquire, desenvolve e edita material didático digital. O autor da denúncia alega que essas atividades são de natureza económica. A este respeito, o autor da denúncia sublinha que, até agora, os fornecedores privados têm desenvolvido e editado material didático digital. Alega ainda que através do desenvolvimento e edição por conta própria de material didático digital, a NDLA entrou em concorrência direta com os fornecedores privados.

(70) O Órgão de Fiscalização observa que se entende por atividade económica qualquer atividade que consista na oferta de bens e serviços num determinado mercado (65). Se existe ou não um mercado pode depender do modo como se encontra organizado no Estado em causa (66) e que a qualificação, ou não, de uma atividade como económica pode assim variar ao longo do tempo. O Órgão de Fiscalização reconhece que várias empresas oferecem material didático digital, como parte das suas atividades económicas.

(71) No entanto, decorre do acórdão proferido pelo Tribunal da EFTA no processo Private Barnehagers Landsforbund (67), que o facto de uma atividade poder ser oferecida por operadores privados como uma atividade económica não exclui o facto de que possa também ser oferecida pelo Estado como uma atividade não económica. No processo Private Barnehagers Landsforbund, o Tribunal da EFTA teve de avaliar se a exploração de jardins de infância municipais na Noruega constituía uma atividade económica. O autor da denúncia alegou que a única questão relevante a este respeito era «[…] se os municípios oferecem serviços num dado mercado que poderiam, pelo menos em princípio, ser prestados por operadores privados com fins de lucro».

(72) No entanto, no seu acórdão, o Tribunal da EFTA afirmou que «quando a natureza de uma atividade exercida por uma entidade pública é apreciada à luz das regras em matéria de auxílios estatais, não é relevante a questão de saber se a atividade poderia, em princípio, ser exercida por um operador privado. Uma interpretação desse tipo determinaria, regra geral, que qualquer atividade do Estado que não consista no exercício de autoridade pública fosse incluída na noção de atividade económica» (68). De facto, tal interpretação iria limitar indevidamente o poder discricionário dos Estados de prestar certos serviços à sua população. Existe uma série de processos em que foi reconhecido que atividades idênticas podem ser exercidas como atividades tanto não económicas como económicas e em que apenas estas últimas estão sujeitas às regras relativas aos auxílios estatais. Este ponto de vista foi reconhecido pelos tribunais europeus em processos relativos aos sistemas de saúde [por exemplo, seguros de doença privados e públicos (69)], aos sistemas de pensões [por exemplo, fundos de pensões privados e públicos (70))] e aos setor do ensino [jardins de infância privados e públicos (71)].

(73) No processo Private Barnehagers Landsforbund (68), o Tribunal da EFTA explicou ainda que, a fim de estabelecer se uma dada atividade tem ou não caráter económico, o raciocínio do Tribunal de Justiça no seu acórdão Humbel (72), que dizia respeito à noção de «serviço» na aceção das liberdades fundamentais, podia ser aplicado aos processos em matéria de auxílios estatais.

(74) No domínio da educação e da investigação, especificamente, os tribunais europeus consideraram que a prestação de certos serviços por estabelecimentos que fazem parte de um sistema de ensino público e são financiados pelo orçamento público, não podiam ser considerados como uma prestação de serviços no âmbito do artigo 50.o do Tratado CE (atualmente artigo 57.o do TFUE). O Tribunal de Justiça estabeleceu no processo Comissão/Alemanha (73), com base especificamente no acórdão Humbel, que, «ao estabelecer e ao manter esse sistema de ensino público financiado, em regra, pelo orçamento público […], o Estado não pretendia envolver-se em atividades remuneradas, mas cumprir a sua missão nos domínios social, cultural e educativo perante a sua população» (74).

(75) Na sequência da alteração da lei sobre o ensino (ver ponto 20), a Noruega decidiu que o material didático, incluindo o material didático digital, seria fornecido gratuitamente aos estudantes. Esta nova disposição faz parte integrante do sistema de ensino público. Consequentemente, a questão que se coloca refere-se à aplicação prática desta disposição, ou seja, a qualificação de uma atividade como económica ou não dependerá do i) seu objetivo e da ii) forma como é exercida.

1.1.1. Objetivo

(76) O Estado, ao criar e manter a entidade em questão, não deve procurar envolver-se em atividades lucrativas, mas sim exercer os seus poderes com vista a cumprir os seus deveres para com a população (75). É jurisprudência assente, que se reflete também na prática decisória da Comissão Europeia, que, ao criar e manter o sistema nacional de educação, o Estado cumpre os seus deveres para com a sua própria população nos domínios social, cultural e educativo (76). A este respeito, o Governo norueguês decidiu na reforma educativa de 2006 que o Estado forneceria material didático gratuito e todas as autoridades locais, à exceção de Oslo, decidiram dar cumprimento a esta obrigação, congregando os seus recursos através da criação da NDLA. Tal como declarado pelas autoridades norueguesas, a NDLA tem como objetivo fornecer material didático digital. A fim de cumprir esta obrigação, a NDLA visa primordialmente a aquisição de material didático no mercado através de processos de concurso público. Quando a NDLA não consegue obter material adequado, desenvolvê-lo-á em estreita colaboração com os professores e as autoridades locais participantes (77).

(77) De acordo com o autor da denúncia, resulta dos acórdãos Humbel e Private Barnehagers Landsforbund que, embora as atividades contempladas nesses acórdãos (ou seja, dar cursos e a oferta de lugares em jardins de infâncias) sejam abrangidas pelo âmbito do sistema público de educação, outras atividades (como a aquisição, o desenvolvimento e o fornecimento de material didático digital) não são abrangidas, em especial se um mercado para essas atividades já existia antes das atividades do Estado.

(78) Contudo, o Órgão de Fiscalização da EFTA não vê qualquer indício de que o Tribunal de Justiça ou o Tribunal da EFTA tivessem pretendido limitar o âmbito das atividades que recaem no âmbito do ensino público do modo sugerido pelo autor da denúncia (ou seja, ao ensino em sentido estrito e à prestação de serviços de jardins de infância). Pelo contrário, o Órgão de Fiscalização salienta que os Estados da EFTA, de um modo geral, dispõem de uma ampla margem discricionária ao escolher as atividades que pretendem oferecer à sua população em matéria de política social, cultural e educativa (78).

(79) O Órgão de Fiscalização observa que a aquisição, desenvolvimento e fornecimento de material didático estão ligados à prestação de conteúdo pedagógico, estando assim estreitamente ligados ao ensino. O Órgão de Fiscalização considera que as atividades que estão a ser exercidas pela NDLA para que as autoridades locais cumpram as suas funções de ensino estão interligadas com as obrigações sociais, que não são comparáveis com uma oferta de caráter comercial, e que as subvenções só são concedidas para cumprir uma função educativa muito específica. Com efeito, o material adquirido e produzido pela NDLA é especificamente desenhado para satisfazer as necessidades dos estudantes e professores do programa nacional do ensino secundário. O autor da denúncia alegou, todavia, que é importante distinguir entre as atividades que são necessárias para a prestação de ensino público e as que o não são — o autor da denúncia ilustra este ponto, indicando que a NDLA poderia começar a produzir mobiliário para as escolas, que o autor da denúncia alega que não faria parte da missão de ensino público. A este respeito, o autor da denúncia defende que a produção de material didático digital não é uma parte inerente da obrigação de serviço público e, portanto, deve ser considerada como uma atividade económica (79).

(80) O Órgão de Fiscalização considera, contrariamente à opinião do autor da denúncia, que a produção de mobiliário não pode ser comparada com a produção de material didático concebido para apoiar um programa de estudos nacional. Com efeito, a produção de material didático está estreitamente ligada às atividades docentes do sistema educativo público, o que é improvável no caso da produção de mobiliário.

1.1.2. Natureza aberta do sítio web

(81) No que se refere à natureza aberta do sítio web, o autor da denúncia e os terceiros alegaram que se tratava de um elemento problemático, indicando que, «ironicamente, os programas REA financiados pelos poderes públicos são suscetíveis de limitar a escolha de professores e alunos, porque afetam a capacidade dos prestadores do setor privado de serem competitivos, perdendo estes a confiança para investirem, o que os leva a retirarem-se gradualmente do mercado» (80). Tal como acima indicado, a natureza aberta não altera a apreciação do Órgão de Fiscalização quanto ao caráter não económico do conteúdo do sítio web.

(82) O Órgão de Fiscalização observa que, no domínio da educação, as Partes Contratantes dispõem não apenas de um amplo poder discricionário na escolha do objetivo das suas missões, mas também na determinação da forma como atingir esse objetivo. As autoridades norueguesas optaram por manter aberto o sítio web da NDLA. O efeito dessa decisão é que a distribuição do material didático não se limita aos alunos inscritos nas escolas das autoridades locais participantes. No entanto, a divulgação de conhecimentos fora do círculo imediato dos destinatários visados é uma prática corrente da tradição do ensino europeu. Com efeito, as conferências proferidas nas universidades públicas europeias são normalmente abertas ao público em geral e as universidades colocam regularmente à disposição, em linha, registos áudio ou vídeo dessas conferências. Essas práticas podem ser consideradas uma extensão da missão de ensino, o que não implica necessariamente que as atividades sejam de natureza económica. De facto, neste caso específico, o material didático constitui a base e o enquadramento para o ensino. Este aspeto também é sublinhado pelo facto de o desenvolvimento de material didático depender do programa de estudos que é determinado pelas autoridades públicas. Este ponto é igualmente refletido relativamente às atividades da NDLA nos estatutos que remetem para o objetivo de fornecer material didático adaptado às necessidades dos alunos e professores. Esta apreciação não é alterada pelo facto de estas atividades terem sido deixadas ao mercado antes que o Estado as exercesse, porque não importa saber se essa atividade teria podido ser (ou foi efetivamente) exercida por um operador privado (81).

(83) Consequentemente, o Órgão de Fiscalização da EFTA conclui que a natureza aberta do sítio web não implica que as atividades da NDLA revistam um caráter económico.

1.1.3. A alteração de estatuto jurídico (de uma cooperação ad hoc a uma cooperação intermunicipal) não teve qualquer efeito no processo decisório e não pode ter qualquer incidência na qualificação das atividades como atividades não económicas

(84) No seu acórdão que anula a decisão, o Tribunal da EFTA abordou vários aspetos relacionados não com a natureza da atividade, enquanto tal, mas sim com os aspetos organizativos da NDLA, o seu financiamento e a sua autonomia. Estes aspetos referem-se à aplicação prática da obrigação de fornecer material didático gratuito e são a seguir abordados.

(85) A alteração do estatuto jurídico (de uma cooperação ad hoc a uma cooperação intermunicipal) de acordo com o ponto 27 da lei de administração local não teve qualquer efeito no processo decisório (da mesma maneira que a alteração da modalidade de financiamento não teve qualquer incidência sobre a organização da NDLA).

(86) O autor da denúncia não alegou que o âmbito das atividades da NDLA tinha sido alterado no momento da passagem da fase de cooperação ad hoc para a sua constituição formal como cooperação intermunicipal. No entanto, o Tribunal da EFTA salienta que a falta de informações sobre o modo como as autoridades locais organizaram a sua cooperação para cumprirem as suas obrigações de fornecer material didático na fase de cooperação ad hoc da NDLA pode ter uma incidência na classificação das atividades como não económicas. Por esta razão, o Tribunal salientou que o Órgão de Fiscalização devia ter examinado os efeitos da alteração de estatuto jurídico sobre o processo decisório na NDLA (82).

(87) A estrutura de gestão da entidade NDLA não sofreu alterações quando foi convertida numa cooperação intermunicipal ao abrigo da lei de administração local (83). Além disso, o âmbito da competência da NDLA e os processos decisórios não sofreram quaisquer alterações. Enquanto tal, o âmbito das competências decisórias da NDLA não foi alterado.

(88) O Órgão de Fiscalização comparou a estrutura da NDLA na sua fase de cooperação ad hoc (84) com a estrutura na fase de cooperação intermunicipal (85) e concluiu que não há diferenças materiais. O objetivo da NDLA em ambas as fases foi o de desenvolver e oferecer gratuitamente material didático digital que abranja todas as matérias da escola secundária superior (86). Além disso, nas duas fases, a NDLA era composta pelo mesmo trio de órgãos decisórios. O FFU tornou-se o conselho de supervisão da cooperação nos termos da lei de administração local e o seu conselho de administração, composto por cinco membros, foi nomeado pelo conselho de supervisão, como na fase de cooperação ad hoc, quando o conselho de administração era nomeado pelo FFU. Também o comité/conselho de administração era composto pelos mesmos membros em ambas as fases, ou seja, o diretor do FFU e, pelo menos, um representante de cada uma das regiões de formação (isto é, região norte, região sudoeste e região este) (87). Por último, a NDLA dispunha de uma equipa responsável pela sua gestão corrente em ambas as fases (88).

(89) Como confirmado pelas autoridades norueguesas, a alteração do estatuto jurídico (de uma cooperação ad hoc para uma cooperação intermunicipal) de acordo com o ponto 27 da lei de administração local não teve qualquer efeito no processo decisório, facto este ilustrado e confirmado igualmente pelas informações acima resumidas (89).

(90) A principal fonte do financiamento da NDLA não mudou (os fundos continuam a provir do Estado); em contrapartida, a forma como os fundos são canalizados para a NDLA foi alterada. Com efeito, nas fases iniciais da NDLA, os fundos foram recebidos diretamente do Ministério da Educação e Investigação, enquanto posteriormente, a NDLA foi financiada a partir dos orçamentos das autoridades locais participantes (esses orçamentos são financiados pelo regime geral de subvenções). O facto é que a NDLA tem sido e é inteiramente financiada pelas autoridades públicas e distribui o material didático gratuitamente. Nem as escolas nem os alunos pagam qualquer contribuição à NDLA. Além disso, o Órgão de Fiscalização observa que não há indicações de que a NDLA exerça qualquer outra forma de atividade, suscetível de ser considerada de natureza económica. Não há qualquer ligação entre o custo real do serviço prestado e as remunerações pagas pelos beneficiários da atividade. Por outro lado, as atividades da NDLA são inteiramente financiadas pelo orçamento público e não através de qualquer remuneração (90).

1.1.4. A colocação em comum, pelas autoridades locais, de recursos estatais, a fim de cumprir as suas obrigações de fornecer material didático digital no quadro de uma cooperação intermunicipal não reveste caráter económico

(91) O Órgão de Fiscalização concluiu que as atividades da NDLA relacionadas com o fornecimento de material didático digital estão estreitamente ligadas à missão de ensino mais ampla das autoridades locais e que não revestem natureza económica. Seguidamente, o Órgão de Fiscalização aprecia a questão levantada pelo Tribunal da EFTA.

(92) O Tribunal da EFTA considerou que a decisão não indicava claramente se a obrigação de fornecer gratuitamente material didático digital cabia às autoridades locais ou à NDLA (91). O Tribunal da EFTA salientou que, na decisão, o Órgão de Fiscalização «remete para a legislação norueguesa e afirma que esta obriga as autoridades locais a fornecer gratuitamente aos alunos o material didático digital e impresso necessário» (92). O Tribunal da EFTA assinalou ainda que, na apreciação da autonomia da NDLA, a decisão indica que a NDLA não pode decidir sobre a faturação ao consumidor final «[…] uma vez que o quadro jurídico obriga a NDLA a prestar os seus serviços gratuitamente» (93). O acórdão remete igualmente para a declaração feita pelo Órgão de Fiscalização durante a audição, segundo a qual incumbe às autoridades locais a obrigação legal de oferecer este serviço gratuitamente e que estas decidiram oferecer este serviço conjuntamente por intermédio da NDLA (94).

(93) À luz destas considerações, o Tribunal da EFTA considerou que as declarações acima mencionadas que figuram na decisão representavam uma contradição implícita, porque não permitiam saber claramente quem era o cliente da NDLA.

(94) O quadro jurídico em que a NDLA opera é constituído por uma série de elementos diferentes. Em primeiro lugar, existem obrigações legais no quadro da legislação nacional (por exemplo, a lei da educação), que são impostas às autoridades locais. A alteração de 2007 à lei do ensino, por exemplo, (ver ponto 20), prevê a obrigação de as autoridades locais fornecerem às crianças em idade escolar material digital gratuito. Em segundo lugar, foram adotados diversos atos administrativos para permitir às autoridades locais cumprirem esta obrigação legal. Pode citar-se nomeadamente resoluções (tais como as resoluções aprovadas pelas autoridades locais), bem como outros atos administrativos, como a concessão de financiamento do Ministério da Educação e Investigação de abril de 2007. Por último, os estatutos da NDLA e, antes disso, o mandato, que transformaram a obrigação legal das autoridades locais numa obrigação legal de a NDLA fornecer material digital gratuito.

(95) Este quadro foi igualmente descrito pelas autoridades norueguesas nas suas observações de 2 de maio de 2013, em que confirmavam i) a obrigação legal das autoridades locais (ver ponto 1 das observações), ii) a obrigação imposta ao conselho de administração diretor da NDLA, durante a fase de cooperação ad hoc, de trabalhar para fornecer material didático digital [ver mandato, primeiro ponto em «Objetivo final» (95))], e iii) o facto de as resoluções adotadas pelas autoridades locais que criaram a NDLA mencionarem que o objetivo final da entidade consistia em oferecer material didático digital gratuito (ver p. 6 das observações).

(96) Assim, as autoridades locais participantes escolheram cumprir a sua obrigação legal de fornecer gratuitamente material digital aos alunos criando a cooperação intermunicipal NDLA, que, por sua vez, funciona num quadro legal (composto por resoluções das autoridades locais e pelos estatutos) estabelecido para permitir às autoridades locais cumprir a sua obrigação legal.

(97) Em resumo, a NDLA pode ser descrita como uma cooperação entre as autoridades locais participantes que foi criada para permitir que as autoridades locais congreguem os seus meios. Consequentemente, em vez de adquirir e desenvolver material digital cada um por seu lado, a maior parte das autoridades locais decidiu congregar os seus recursos para cumprir a sua obrigação legal (este tipo de cooperação entre autoridades locais foi previsto pelo próprio Ministério da Educação e Investigação, quando convidou as autoridades locais a candidatarem-se ao financiamento em 2006) (96). Por conseguinte, as autoridades locais, através desta cooperação, estão a «exercer os seus poderes para cumprir as suas obrigações para com a população» (97).

(98) Este ponto foi confirmado pelas autoridades norueguesas nas suas observações apresentadas em 31 de março de 2014, em que repetem que a colaboração entre as autoridades locais faz parte integrante dos esforços envidados por estas últimas para garantir um ensino público gratuito a nível secundário superior na Noruega.

(99) Quanto aos aspetos orçamentais, a NDLA não tem poder decisório. Embora o seu conselho de administração recomende um nível de financiamento para o orçamento seguinte, trata-se apenas de uma recomendação que as autoridades locais participantes têm em conta quando elaboram o orçamento da NDLA. No que se refere aos contratos e às aquisições, a NDLA segue uma estratégia de concurso público que foi adotada para garantir que os seus concursos públicos respeitam a lei relativa aos contratos públicos (98).

(100) Para as aquisições, mais em geral, os poderes da NDLA são definidos nos estatutos, que limitam o âmbito das atividades de aquisição aos objetivos fixados para a entidade, isto é, a aquisição e o desenvolvimento de material didático digital (99). Claramente, a NDLA deve poder executar as suas tarefas de forma efetiva e faria pouco sentido que as autoridades locais participantes ou o conselho de supervisão estejam envolvidos em cada aquisição de material didático digital, por exemplo. Consequentemente, os estatutos conferem uma certa autonomia à NDLA nas suas atividades diárias, especificamente em termos de aquisições, mas essa autonomia está limitada pelas tarefas confiadas à NDLA e pelo seu orçamento (ou seja, não vai para além do que é necessário em última instância para cumprir as obrigações legais que o Estado impõe às autarquias locais) (100).

(101) Por último, deve observar-se que a jurisprudência do Tribunal de Justiça torna claro que não se deve dissociar a atividade de compra de um produto «da posterior utilização que lhe é dada, para efeitos de se apreciar a natureza desta atividade de compra» (101). Assim, na medida em que as atividades da NDLA em termos de fornecer material didático digital gratuito são consideradas de caráter não económico, deduz-se que qualquer atividade de compra conexa será também considerada não económica. Uma vez que os estatutos indicam claramente que a NDLA só pode adquirir bens ou serviços se forem necessários para a realização do seu objetivo (o fornecimento de material didático digital gratuito), essas atividades de aquisição estarão necessariamente ligadas à atividade não económica.

(102) Dos factos expostos na Secção I. 4.6 deduz-se que a NDLA não tem quaisquer funcionários, nem instalações ou infraestruturas próprias. A maior parte da sua força de trabalho é constituída por empregados das autarquia local destacados (a tempo parcial ou a tempo inteiro) na NDLA durante um certo período de tempo. A NDLA simplesmente reembolsa a autarquia local correspondente pelo tempo em que o seu empregado trabalhou nos projetos da NDLA. O resto dos efetivos é constituído por consultores externos que ganharam adjudicações através de concursos públicos que a NDLA financia através do seu orçamento. Por um lado, por conseguinte, a NDLA não tem qualquer controlo sobre os custos da maior parte do seu pessoal e, por outro, tem um poder decisório limitado relativamente aos serviços que põe a concurso, dado que está vinculada pela sua estratégia de concursos públicos e as suas decisões são, em última instância, submetidas ao controlo das autarquias locais através do conselho de supervisão. Consequentemente, em matéria de infraestruturas e pessoal, a NDLA tem muito pouca autonomia.

(103) Nos casos em que a atividade em questão é assegurada por outras entidades que não o próprio Estado, uma das questões a examinar é a de saber se o beneficiário dos fundos (públicos ou privados) está sujeito ao controlo do Estado e, em especial, se o destinatário se limita a aplicar a lei e não tem qualquer possibilidade de influenciar as condições legais do serviço (ou seja, o montante das contribuições, a utilização dos fundos e a determinação do nível das prestações) (102). Se, pelo contrário, o destinatário goza de considerável poder discricionário face ao Estado, no que se prende com os parâmetros comerciais das suas atividades (por exemplo, preços, custos, ativos e empregados), é mais provável que seja considerada uma empresa.

(104) O autor da denúncia alegou que a NDLA devia ser considerada como uma empresa distinta do Estado ou das autarquias locais das quais recebia os fundos em questão. No entanto, segundo as informações prestadas ao Órgão de Fiscalização, é óbvio que a NDLA é parte integrante da administração pública e está, em qualquer caso, sujeita a um controlo rigoroso por parte do Estado. De acordo com a jurisprudência existente, uma entidade está sujeita ao controlo das autoridades públicas (e, por conseguinte, não é independente do Estado) se a sua missão lhe for atribuída por um ato legislativo e se as autoridades públicas determinarem os custos e as receitas das suas atividades (103). A este respeito, o Órgão de Fiscalização observa que as autarquias locais participantes criaram, em conformidade com uma exigência fixada no orçamento de Estado de 2006 revisto, a NDLA sob a forma de uma cooperação intermunicipal e confiaram-lhe a sua missão, tendo adotado cada autarquia resolução idêntica.

(105) Além disso, as autarquias controlam os parâmetros dos custos das atividades, uma vez que tais custos são limitados pelos contributos fixados unilateralmente pelas autarquias no quadro de processos orçamentais ordinários. Por outro lado, a NDLA não pode tomar decisões em relação aos custos dos seus empregados ou dos seus ativos, uma vez que são as autoridades locais que i) decidem sobre o destacamento de pessoal e que ii) disponibilizam as instalações, bem como o equipamento técnico. Por último, a NDLA não pode decidir sobre a faturação ao consumidor final (ou seja, alunos e escolas), uma vez que o quadro jurídico impõe à NDLA prestar os seus serviços gratuitamente.

(106) Consequentemente, a NDLA, no exercício da sua atividade, limita-se a aplicar a lei e não tem qualquer influência sobre o montante das contribuições, a utilização dos fundos ou a determinação do nível das prestações como teria um operador comercial. Pelo contrário, a NDLA faz parte integrante da administração pública das autarquias locais e, por esse facto, pode ser considerada como sujeita ao controlo do Estado.

(107) Tal como acima referido, a NDLA não pode alargar o âmbito das suas atividades por conta própria. As autarquias locais são responsáveis, em última instância, pelo estabelecimento de tal âmbito e decidem a atividade da NDLA quer através de resoluções quer através do conselho de supervisão (104). O orçamento é determinado pelas autoridades locais (na sequência de uma recomendação do conselho de administração) e a NDLA só pode incorrer em custos de acordo com o procedimento de concurso público para adjudicação de bens e serviços necessários para a realização das suas atividades. Por último, as autoridades locais podem sempre anular uma decisão do conselho de administração, ou seja, a NDLA não tem poder discricionário para alargar o âmbito das suas atividades nem a possibilidade de vincular financeiramente as autoridades locais para além do âmbito definido para as suas atividades.

2. CONCLUSÃO

(108) Com base no que precede, o Órgão de Fiscalização concluiu que a NDLA não exerce atividades económicas e que, por conseguinte, o seu financiamento não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE,

ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:

Artigo 1.o

O financiamento da NDLA não envolve um auxílio estatal na aceção do artigo 61.o, n.o 1, do Acordo EEE. O procedimento formal de investigação sobre esta matéria é encerrado.

Artigo 2.o

O destinatário da presente decisão é o Reino da Noruega.

Artigo 3.o

Apenas faz fé o texto na língua inglesa da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 26 de junho de 2014. Pelo Órgão de Fiscalização da EFTA Oda Helen SLETNES Presidente Frank BÜCHEL Membro do Colégio

(1) JO C 229 de 8.8.2013, p. 31, e Suplemento EEE n.o 44 de 8.8.2013, p. 19.

(2) JO C 92 de 29.3.2012, p. 3, e Suplemento EEE n.o 18 de 29.3.2012, p. 3.

(3) Processo E-1/12 Den norske Forleggerforening/Órgão de Fiscalização da EFTA, Coletânea dos Acórdãos do Tribunal da EFTA, 2012, p. 1040.

(4) JO C 229 de 8.8.2013, p. 31, e Suplemento EEE n.o 44 de 8.8.2013, p. 19.

(5) LOV-1992-09-25-107 [Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)].

(6) Em norueguês: «Kunnskapsløftet».

(7) LOV-2008-07-17-61 [Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (Opplæringslova)].

(8) Proposta n.o 1, aditamento n.o 1 ao Parlamento (2005-2006) relativa às alterações da proposta de orçamento do Estado para 2006 (em norueguês: «For budsjettåret 2006 Om endring av St. prp. nr. 1 om statsbudsjettet 2006»).

(9) Proposta n.o 36 apresentada à Odelsting (1996-1997), ver p. 171.

(10) Atualmente revogada LOV-1974-06-21-55 (Lov om videregående opplæring), ver Secção 35, subsecção 3.

(11) Ver Proposta n.o 36 apresentada à Odelsting (1996-1997), p. 171 (em norueguês: «Regelen er ny, men tek ikkje sikte på å endre gjeldande rett. Prinsippet om gratis opplæring går fram av lvgo. §35 tredje leddet om forbod mot å ta skolepengar. Ordninga med å påleggje elevar eller lærlingar å halde seg med undervisningsmateriell og utstyr til eige bruk er i dag ikkje særleg lovregulert.») e também a carta do Governo da Noruega de 19 de junho de 2006 que estabelece as condições e os motivos subjacentes à concessão de 50 milhões de NOK para material didático digital: http://www.regjeringen.no/nb/dep/kd/dok/andre/brev/-utvalgte_brev/2006/digitale-laremidler-i-videregaende-oppla.html?id=91754.

(12) LOV-1998-07-17-61 [Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)], tradução não oficial das autoridades norueguesas fornecida na sua carta de 2.5.2013 (doc. n.o 691771) da Lei do ensino, Secção 3-1, subsecção 9, que em norueguês estabelece o seguinte: «Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvaret for å halde elevane med nødvendige trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggjast å dekkje nokon del av utgiftene til dette utover det som følgjer av forskrift. […]».

(13) Ver anexo 2 da denúncia, aditamento ao orçamento do Estado [proposta n.o 66 (2005-2006), p. 21, capítulo 225, número 62 (doc. n.o 553728)].

(14) Ver anexo 3 (doc. n.o 553729): Carta do Ministério da Educação e Investigação de 19 de junho de 2006, fixando o prazo de 15 de agosto de 2006 para o pedido de subvenção.

(15) Ver anexo 15 (doc. n.o 553808) da denúncia: Nota do responsável administrativo do departamento de educação e formação da autoridade local de Sogn og Fjordane, ver ligação http://www.sfj.no/sff/K2PUB.nsf/viewAttachments/C1256B3B0048DA1DC12576320029B7D6/$FILE/09039906.pdf

(16) Ver relatório anual da NDLA de 2012 (doc. n.o 672038), p. 5, anexo ao pedido das autoridades norueguesas de 6 de maio de 2013. Texto original em norueguês: «Akershus fylkeskommune meldte seg ut med bakgrunn i lave besøkstall fra egne skoler, […]».

(17) Ver anexo 11 da denúncia: o plano do projeto NDLA datava de 16 de fevereiro de 2007 (doc. n.o 553952), p. 3.

(18) VGI significa «Videregående n.o 1» e corresponde ao primeiro dos três anos do ensino secundário segundo a nova reforma «Kunnskapsløftet» de 2006, ver informações no sítio web da direção norueguesa do ensino e da formação http://www.udir.no/Vurdering/Vitnemal-og-kompetansebevis/Artikler_vitnemal/Foring-av-vitnemal-og-kompetansebevis-for-videregaende-opplaring-i-Kunnskapsloftet-2014/12-Dispensasjoner-og-forsok-innvilget-av-Utdanningsdirektoratet-1/.

(19) Ver anexo 4 da denúncia, carta do Ministério da Educação e Investigação de 20 de abril de 2007 dirigida às autoridades locais (doc. n.o 553730), terceiro parágrafo da p. 1 e quarto parágrafo da p. 2.

(20) Ver as observações apresentadas pelas autoridades norueguesas em 9 de setembro de 2010 (doc. n.o 568942), p. 6-8, em especial o quadro da p. 6.

(21) Ver secção do orçamento proposta n.o 1 (2006-2007) «Livro Amarelo» no endereço eletrónico http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/regpubl/stprp/20062007/stprp-nr-1-2006-2007-/10/4.html?id=298021

(22) Ver as observações apresentadas pelas autoridades norueguesas em 9 de setembro de 2010 (doc. n.o 568942), p. 6-8, em especial o quadro da p. 6.

(23) Ver ponto 31.

(24) A autoridade entende que o método de afetação se manteve inalterado relativamente aos anos 2013 e 2014.

(25) Dados fornecidos pelo governo norueguês em 9 de setembro de 2010 (doc. n.o 568942), p. 8.

(26) Ver relatório anual de 2011, ponto 5.4.1 (doc. n.o 672037).

(27) Ibid.

(28) Ver relatório anual de 2012, ponto 6.1 (doc. n.o 672038).

(29) Ver anexo 15 da denúncia (doc. n.o 553808); nota do responsável administrativo do departamento de educação e formação da autoridade local de Sogn og Fjordane, rubrica «Financiamento e expansão», p. 7.

(30) Ver resposta das autoridades norueguesas de 31 de março de 2014 (doc. n.os 703980 e 703991) e os anexos 5-22 (doc. n.o 703987).

(31) O Tribunal EFTA observou que, nos estatutos da NDLA, a entrada em vigor da cooperação formal tinha sido fixada para 1 de julho de 2009 [processo E-1/12, Den norske Forleggerforening, n.o 115 (citado)]. Simultaneamente, observou que uma carta das autoridades norueguesas mencionava a data de 1 de janeiro de 2010 para a entrada em vigor da cooperação intermunicipal (o Tribunal da EFTA faz referência às observações apresentadas pela Noruega em 9 de setembro de 2010, p. 3). Tendo em conta o exposto e o facto de a NDLA estar já em funcionamento sob a forma de uma cooperação ad hoc antes da sua criação oficial, o Tribunal EFTA considerou que o Órgão de Fiscalização deveria ter examinado os efeitos das alterações da organização e dos estatutos jurídicos da NDLA relativamente ao processo decisório e às suas fontes de financiamento. O Tribunal da EFTA concluiu igualmente que o Órgão de Fiscalização deveria ter examinado a forma como a estrutura organizativa e o os estatutos jurídicos da NDLA tinham evoluído ao longo do tempo [processo E-1/12, Den norske Forleggerforening, n.o 115 (citado)].

(32) Data do pedido de subvenção apresentada pelas 18 autoridades locais.

(33) Ver anexo 11 da denúncia, plano do projeto NDLA de 16 de fevereiro de 2007 (doc. n.o 553952), p. 14.

(34) A expressão norueguesa é a seguinte: «Forum for fylkesutdanningssjefer».

(35) Ver carta das autoridades norueguesas de 31.3.2014 (doc. n.o 703991), p. 7.

(36) Observações pelas autoridades norueguesas de 6.5.2013 (doc. n.o 672024).

(37) Plano do projeto NDLA, primeiro e segundo pontos no subtítulo 2.2.

(38) A decisão adotada declarava o seguinte: «A autarquia de Hordaland é juridicamente responsável pela NDLA por conta das outras autarquias participantes no projeto.» (tradução não oficial).

(39) Ver carta das autoridades norueguesas de 6.5.2013 (doc. n.o 672024), p. 6, penúltimo parágrafo.

(40) Estatutos, ver anexo 10 da denúncia (doc. n.o 553953), que confirma que a entrada em vigor foi fixada em 1.7.2009.

(41) Ver carta das autoridades norueguesas de 31.3.2014 (doc. n.o 703991).

(42) Estatutos alterados de 2012 (ver doc.n.os 703991 e 709565). Hordaland foi a primeira autoridade local a adotar os estatutos alterados em 16.1.2012 e Østfold a última em 25.10.2012; ver mensagem eletrónica das autoridades norueguesas de 2.6.2014 (doc. n.o 709742).

(43) Em norueguês «representantskapet» (ou «Styret» na versão de 2012 dos estatutos).

(44) Ver nota 327 do comentário jurídico da secção ponto 27 da lei de administração local, Gyldendals rettsdata, por Jan Fridthjof Bern, redigido em 8.3.2012.

(45) Em norueguês: «Driftsstyret» (ou «Styret» na versão de 2012 dos estatutos).

(46) Ver ponto 51 para mais informações sobre os aspetos financeiros e orçamentais da NDLA.

(47) Ver resposta das autoridades norueguesas de 31 de março de 2014 (doc. n.os 703980 e 703991) e os anexos 5-22 (doc. n.o 703987). Na resposta da Noruega de 31.3.2014 (doc. n.o 703991), é especificado que as duas autoridades locais de Sogn og Fjordane e Telemark referem erroneamente a data de 1.1.2010 nas respetivas resoluções. As autoridades norueguesas declararam igualmente que mesmo se, por razões práticas, a autarquia de Troms indica na sua decisão que a entrada em vigor da cooperação tinha sido fixada em 1 de janeiro de 2010, a data correta deveria ter sido 1 de julho de 2009.

(48) Observações das autoridades norueguesas de 6.5.2013 (doc. n.o 672024).

(49) O financiamento da NDLA é apresentado em pormenor no n.o 4.3.

(50) Em norueguês: «fylkestinget».

(51) LOV-1999-07-16-69 [Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven)].

(52) Ver observações das autoridades norueguesas de 7 de março de 2011 (doc. n.o 589528), p. 54.

(53) Esta autonomia limitada relacionada com as atividades quotidianas da NDLA é analisada em pormenor na secção relativa à apreciação.

(54) A autarquia de Hordaland age em nome de todos as autarquias participantes, a título de entidade jurídica encarregada de assinar os contratos.

(55) Ver resposta da Noruega de 31.3.2014 (doc. n.o 703991).

(56) De acordo com as informações prestadas pelas autoridades norueguesas, os estatutos foram ligeiramente alterados em 2012 (ver doc. n.os 703991 e 709565).

(57) Em norueguês: «Buskerud, Telemark, og Vestfold»-innkjøp.

(58) Ver as observações apresentadas pelas autoridades norueguesas em 4.3.2011 (doc. n.o 672032), em anexo às observações à decisão de início do procedimento.

(59) No momento em que estas observações foram apresentadas, a autarquia de Akershus ainda não tinha voltado a aderir à NDLA.

(60) JO L 161 de 13.6.2013, p. 12, e Suplemento EEE n.o 34 de 13.6.2013, p. 1.

(61) Processo C-49/07 MOTOE, Col. 2008, p. I-4863, n.o 27.

(62) Processo C-280/00 Altmark Trans and Regierungsprasidium Magdeburg Col. 2003, p. I-7747.

(63) Diretiva Transparência (Diretiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (JO L 318 de 17.11.2006, p. 17), incorporada no Acordo EEE, Anexo XV ponto 1A [JO L 266 de 11.10.2007, p. 15, e Suplemento EEE n.o 48 de 11.10.2007, p. 12 (entrada em vigor em 9.6.2007)].

(64) Processo C-41/90 Höfner e Elser Col. 1991, p. I-1979, n.o 21.

(65) Processo C-35/96 Comissão v Itália (CNSD), Col. 1998, p. I-3851, n.o 36.

(66) Processos apensos C-159/91 e C-160/91 Poucet e Pistre, Col. 1993, p. I-637.

(67) Processo E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund, Coletânea dos Acórdãos do Tribunal da EFTA, 2008, 64.

(68) Ibid., n.o 80.

(69) Processo C-160/91 Poucet, Col. 1993, p. I-637.

(70) Processo C-180/98 Pavlov, Col. 2000, p. I-6497.

(71) Processo E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund (citado).

(72) Processo 263/86 Humbel, Col. 1988, p. 5383, n.os 14-21.

(73) Processo C-318/05 Comissão/Alemanha, Col. 2007, p. I-6957.

(74) Ibid., n.o 68.

(75) Processo 263/86 Humbel (citado), n.o 18.

(76) Ibid., n.o 18. Processo E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund, Coletânea dos Acórdãos do Tribunal da EFTA, 2008, p. 64, n.o 82; Decisão N 118/2000 da Comissão France — Aide aux clubs sportifs professionnels (JO C 333 de 28.11.2001, p. 6).

(77) Ver carta das autoridades norueguesas de 29 de novembro de 2013 (doc. n.o 691769).

(78) C-218/00 Cisal die Battistello Venanzi, Col. 2002, p. I-691, n.o 31.

(79) Ver as observações do autor da denúncia à decisão de início do procedimento, ponto 46 (doc. n.o 679680).

(80) Ver as observações do autor da denúncia à decisão de início do procedimento, ponto 8 (doc. n.o 679680).

(81) Ver ponto 70.

(82) Processo E-1/12 Den norske Forleggerforening (citado), n.o 117.

(83) Tal é confirmado pela carta das autoridades norueguesas de 2.5.2013 (doc. n.o 672024), p. 6.

(84) Ver o plano do projeto da NDLA; anexo 11 da denúncia (doc. n.o 553952), p. 2.

(85) Estatutos, ver anexo 10 da denúncia (doc. n.o 553953).

(86) Ver plano do projeto; anexo 11 da denúncia (doc. n.o 553952), ponto 2.2 «Objetivo final», ponto 1, p. 4.

(87) Carta das autoridades norueguesas de 31.3.2014 (doc. n.o 703991), p. 7 e 8; ponto confirmado.

(88) Ver plano do projeto, anexo 11 da denúncia (doc. n.o 553952), ponto 3.1 «Tarefas ligadas à gestão do projeto», p. 5 e estatutos.

(89) Carta das autoridades norueguesas de 31.3.2014 (doc. n.o 703991), p. 11.

(90) Processo E-05/07 Private Barnehagers Landsforbund (citado), n.os 80-83.

(91) Processo E-1/12 Den norske Forleggerforening (citado), n.os 121-123.

(92) O Tribunal da EFTA parece referir-se ao ponto 12 e à nota 4 da decisão anulada, segundo os quais «as secções 3-1 e 4A-3 da lei do ensino estabelecem que a autoridade local é responsável pelo fornecimento gratuito aos alunos do material didático impresso e digital, bem como do equipamento digital necessário».

(93) O Tribunal da EFTA remete para o ponto 45 da decisão anulada no n.o 121 do acórdão.

(94) Processo E-1/12 Den norske Forleggerforening (citado), n.o 123.

(95) Anexo 24 (doc. n.o 703987), p. 93.

(96) Ver anexo 3 (doc. n.o 553729); Carta do Ministério da Educação e Investigação de 19 de junho de 2006.

(97) Processo E-05/07 Private Barnehagers Landsforbund (citado), n.o 80.

(98) LOV-1999-07-16-69 [Lov om offentlig anskaffelse (anskaffelsesloven)].

(99) A atividade de aquisição da NDLA é igualmente limitada pelos fundos disponíveis no orçamento, dado que os estatutos impedem a NDLA de contrair empréstimos ou de celebrar acordos financeiros.

(100) Carta das autoridades norueguesas de 31.3.2014 (doc. n.o 703991), p. 13. Além disso, essas limitações estão igualmente parcialmente refletidas na lei de administração local. No Livro Branco Ot. prp. n.o 42 (1991-92), p. 112, afirma-se que «ao conselho só podem ser delegadas funções que sejam ligadas à atividade efetiva confiada à cooperação». É igualmente evidente que a limitação do poder de delegação é fixado pela lei de administração local em relação a certas decisões, tais como as respeitantes a um plano económico (secção 44, n.o 6) e ao orçamento anual (secção 45, n.o 2); estas disposições são igualmente aplicáveis às relações entre autarquias.

(101) Processo C-205/03P FENIN/Comissão, Col. 2006, p. II-6295, n.o 26.

(102) Processo C-160/91 Poucet (citado), n.os 15 e 18; Processos apensos C-264/01, C-306/01 e C-355/01 AOK Bundesverband and Others, Col. 2004, p. I-2493, n.os 46 — 57; C-218/00 Cisal die Battistello Venanzi, Col. 2002, p. I-691, n.os 31-46. Os referidos processos dizem respeito a questões do domínio da saúde e da segurança social. Todavia, o facto de a Comissão remeter explicitamente para estes processos no contexto do setor das profissões liberais mostra que a apreciação pode ser aplicada em geral; ver comunicação da Comissão intitulada «Relatório sobre a concorrência nos serviços das profissões liberais» de 9.2.2004 [COM(2004) 83 final, nota 22].

(103) Processos apensos C-264/01, C-306/01 e C-355/01 AOK Bundesverband and Others, Col. 2004, p. I-2493, n.o 52; Processo C-160/91 Poucet (citado), n.os 11 e 12.

(104) Ver carta das autoridades norueguesas de 31.3.2014 (doc. n.o 703991), p. 10, onde pode ler: «Consequentemente, o conselho de administração não terá competência para alargar o âmbito de (sic) atividades da NDLA sem o aval do conselho de supervisão.»