RESOLUÇÃO DO CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS E DOS REPRESENTANTES DOS GOVERNOS DOS ESTADOS-MEMBROS REUNIDOS NO SEIO DO CONSELHO de 19 de Outubro de 1987 relativa à prossecução e aplicação de uma política e de um programa de acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente (1987/1992) (87/C 328/01)

RESOLUÇÃO DO CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS E DOS REPRESENTANTES DOS GOVERNOS DOS ESTADOS-MEMBROS REUNIDOS NO SEIO DO CONSELHO de 19 de Outubro de 1987 relativa à prossecução e aplicação de uma política e de um programa de acção da Comunidade Europeia em matéria de ambiente (1987/1992) (87/C 328/01)

(O presente texto substitui o que figura no JO n . C 289 de 29. 10. 1987, p. 3)

O CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS E DOS REPRESENTANTES DOS GOVERNOS DOS ESTADOS-MEMBROS REUNIDOS NO SEIO DO CONSELHO,

Verificam que as acções a levar a cabo em aplicação do programa anexo devem ser executadas, em certos casos, a nível comunitário e, noutros, pelos Estados-membros,

No que respeita às acções a executar pelos Estados-membros, cabe a estes assegurar a sua boa execução, ficando entendido que o Conselho exerce em relação a estas acções os poderes de coordenação previstos pelos Tratados,

No que respeita às acções do programa a executar pelas instituições das Comunidades Europeias,

O CONSELHO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia,

Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica,

Tendo em conta o projecto apresentado pela Comissão,

Tendo em conta o parecer do Parlamento Europeu (1),

(1) Parecer emitido em 14 de Maio de 1987 (ainda não publicado no Jornal Oficial).

Tendo em conta o parecer do Comité Económico e Social (2),

(2) Parecer emitido em 14 de Maio de 1987 (ainda não publicado no Jornal Oficial).

Considerando que o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, alterado pelo Acto Único Europeu, prevê o desenvolvimento e a execução de uma política comunitária em matéria de ambiente e enuncia os objectivos e os princípios que devem nortear tal política;

Considerando que a declaração do Conselho das Comunidades Europeias e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho, de 22 de Novembro de 1973, (3) prevê a execução de um programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente; que esse programa de acção foi reconduzido e completado, para o período de 1977 a 1986, pelas resoluções do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho de 17 de Maio de 1977 (4) e 7 de Fevereiro de 1983 (5) ; que este programa de acção ainda é válido e que é necessário actualizá- lo, continuar a executá- lo e a completá- lo para o período de 1987 a 1992, com as novas tarefas que se revelem necessárias;

(3) JO n . C 112 de 20. 12. 1973, p. 1.

(4) JO n . C 139 de 13. 6. 1977, p. 1.

(5) JO n . C 46 de 17. 2. 1983, p. 1.

Considerando que é necessário, no respeito pelo Tratado, alterado pelo Acto Único, evitar a adopção pelos Estados-membros de medidas divergentes susceptíveis de provocar distorções económicas e de concorrência no Mercado Comum;

Considerando que o Ano Europeu do Ambiente, com início em 21 de Março de 1987, oferece uma oportunidade única para a promoção de mudanças de atitude e para o lançamento das acções necessárias para concretizar tais perspectivas,

RECORDA que:o Acto Único Europeu, que constitui uma nova base jurídica da política comunitária em matéria de ambiente, prevê que as acções da Comunidade neste domínio devem ter por objectivo:

- preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente,

- contribuir para a protecção da saúde humana,

- assegurar uma utilização prudente e racional dos recursos naturais;

RECORDA que o Acto Único prevê:

- que a acção da Comunidade em matéria de ambiente deve fundamentar- se nos princípios da acção preventiva, da reparação, prioritariamente na fonte, dos danos ao ambiente e no princípio poluidor- pagador,

- que as exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser uma componente das outras políticas da Comunidade,

- que, no âmbito das respectivas competências, a Comunidade e os Estados-membros devem cooperar com os países terceiros e as organizações internacionais competentes;

RECORDA por fim que o Acto Único prevê igualmente que, na elaboração da sua acção em matéria de ambiente, a Comunidade deve ter em conta:

- os dados científicos e técnicos disponíveis,

- as condições do ambiente nas diversas regiões da Comunidade,

- as vantagens e os encargos que podem resultar da acção ou da falta de acção,

- o desenvolvimento económico e social da Comunidade no seu conjunto e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões;

RECORDA, além disso, que o Acto Único prevê que a Comunidade intervirá em matéria de ambiente, na medida em que os objectivos acima referidos podem ser melhor realizados a nível comunitário do que a nível dos Estados-membros considerados isoladamente; que, sem prejuízo de determinadas medidas de carácter comunitário, os Estados-membros devem assegurar o financiamento e a execução das restantes medidas;

RECORDA finalmente que a Comissão, nas suas propostas em matéria, nomeadamente, de saúde pública e de protecção do ambiente, toma como ponto de partida um nível de protecção elevado, tal como previsto pelas disposições pertinentes do Acto Único;

RECONHECE que a protecção do ambiente pode contribuir para melhorar o crescimento económico e facilitar a criação de postos de trabalho;

ACOLHE favoravelmente a intenção da Comissão de colaborar de perto com os meios industriais e sindicais e com as organizações não governamentais interessadas na elaboração e na execução da política e dos programas relativos ao ambiente;

SALIENTA a importância especial que atribui à execução da legislação comunitária e CONVIDA a Comissão a rever de modo sistemático a aplicação e os efeitos práticos da política comunitária em vigor e a apresentar regularmente um balanço dessa mesma política ao Parlamento Europeu e ao Conselho, para ser possível avaliar a eficácia dessa política e definir nomeadamente orientações úteis para as futuras propostas;

DECLARA que, tendo em conta o que precede, e com base nas realizações do passado, importa concentrar a acção comunitária nos seguintes domínios prioritários, no respeito pelas competências respectivas da Comunidade e dos Estados-membros:

Prevenção da poluição

a) Redução na fonte das poluições e das perturbações nos diversos domínios:

- combate à poluição atmosférica, designadamente pela aplicação eficaz das directivas existentes em matéria de qualidade do ar e da poluição atmosférica proveniente das instalações industriais e pela adopção e aplicação de medidas relativas às emissões das grandes instalações de combustão e dos veículos a motor,

- combate à poluição das águas doces e marinhas provenientes de fontes pontuais ou difusas, designadamente pela aplicação da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (6), e pela melhoria geral do ambiente aquático, nomeadamente do Mar do Norte e do Mediterrâneo,

(6) JO n . L 129 de 18. 5. 1976, p. 23.

- combate à poluição do solo, nomeadamente a provocada por produtos agroquímicos e resíduos tóxicos,

- aplicação harmonizada das directivas existentes relativas aos resíduos tóxicos perigosos e em especial ao transporte transfronteiriço dos mesmos.

Neste contexto, a acção comunitária deve nomeadamente ter como objectivo a necessidade de:

- impedir a transferência da poluição de um meio ambiente para outro,

- combater a poluição transfronteiras;

b) Controlo das substâncias e preparações químicas:

- avaliação, nomeadamente através de uma utilização cada vez maior das análises multimeios, dos riscos que as substâncias e as preparações químicas representam para o ambiente e para a saúde humana,

- identificação e execução mais eficazes e mais rentáveis das medidas de controlo dessas substâncias, que podem constituir um risco para o ambiente e para a saúde dos consumidores;

c) Prevenção dos acidentes industriais:

medidas que permitam a prevenção geral dos acidentes industriais, bem como uma resposta eficaz e a limitação das consequências dos acidentes que possam apesar de tudo continuar a produzir- se, por meio de:

- uma aplicação mais eficaz da Directiva 82/501/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1982, relativa aos riscos de acidentes graves em determinadas actividades industriais (7),

(7) JO n . L 230 de 5. 8. 1982, p. 1.

- uma revisão dessa directiva, incluindo designadamente o eventual alargamento do seu campo de aplicação,

- uma intensificação do intercâmbio de informações sobre esta matéria entre os Estados-membros;

d) Combate da poluição sonora na origem;

e) Medidas relativas à avaliação e à utilização ideal da biotecnologia no que diz respeito ao ambiente;

f) Prosseguimento de uma acção eficaz de protecção da saúde das populações e do ambiente contra os efeitos nocivos das radiações nucleares, tanto em caso de funcionamento normal das instalações como em caso de acidente;

Melhoramento da gestão dos recursos

g) Medidas com vista a proteger e a valorizar o património natural da Europa, designadamente:

- aplicação dos actos do Conselho em vigor, como o Regulamento (CEE) n . 3626/82, de 3 de Dezembro de 1982, relativo à aplicação na Comunidade da Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies Selvagens da Fauna e da Flora Ameaçadas de Extinção (8), e a Directiva 79/409/CEE, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (9),

(8) JO n . L 384 de 31. 12. 1982, p. 1.

(9) JO n . L 103 de 25. 4. 1979, p. 1.

- protecção, nas condições previstas pelo Tratado, das zonas de importância comunitária, designadamente no âmbito da Directiva 79/409/CEE, ou das zonas especialmente sensíveis do ponto de vista ambiental e incentivo à recuperação das zonas deterioradas do ponto de vista ambiental,

- protecção das florestas contra a poluição atmosférica e os incêndios, incluindo a aplicação das medidas previstas nos Regulamentos (CEE) n . 3528/86 do Conselho, de 17 de Novembro de 1986, relativo à protecção das florestas na Comunidade contra a poluição atmosférica (10) e (CEE) n . 3529/86 do Conselho, de 17 de Novembro de 1986, relativo à protecção das florestas da Comunidade contra os incêndios (11) ;

(10) JO n . L 326 de 21. 11. 1986, p. 2.

(11) JO n . L 326 de 21. 11. 1986, p. 5.

h) Medidas relativas aos riscos ou às catástrofes naturais ou provocadas pelo homem com impacto na saúde humana e no ambiente, incluindo a avaliação do risco e uma resposta adequada;

i) Incentivo às práticas agrícolas que se revelem benéficas para o ambiente;

j) Protecção do solo, designadamente pelo combate à erosão, pela conservação da cobertura vegetal, pela prevenção dos danos provocados por determinadas actividades industriais e agrícolas, bem como através do combate a esses danos, tomando sempre em consideração as diversas características geomorfológicas das diferentes regiões;

k) Melhoramento dos recursos hidráulicos e da gestão das águas, em particular através da redução da poluição das águas, da protecção das bacias de captação e do incentivo à reutilização das águas residuais;

l) Melhoramento da gestão de desperdícios no que diz respeito à redução da sua quantidade, ao seu tratamento, à sua reciclagem e à sua reutilização;

m) Protecção global e integrada do ambiente na região mediterrânica, tendo especialmente em atenção os aspectos específicos desta região na aplicação prática do programa de acção;

Actividades internacionais

n) Apoio e, eventualmente, participação activa por parte da Comunidade e dos Estados-membros nas actividades internacionais relacionadas com a protecção do ambiente, no âmbito das suas competências respectivas;

o) Cooperação com os países em vias de desenvolvimento em questões relacionadas com o ambiente e com a protecção dos recursos naturais, nomeadamente no que diz respeito às questões de desertificação e de aprovisionamento de água, às florestas tropicais, à produção e utilização de produtos ou substâncias perigosas e à cooperação tecnológica;

Desenvolvimento de instrumentos adequados

p) Melhoramento das bases científicas da política do ambiente, através, entre outros meios, de programas de investigação adequados;

q) Aplicação eficaz da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação das incidências de certos projectos públicos e privados sobre o ambiente (12), e integração da dimensão ambiental nas outras políticas comunitárias;

(12) JO n . L 175 de 5. 7. 1985, p. 40.

r) Aplicação de normas adequadas com vista a assegurar uma protecção eficaz da saúde pública e do ambiente;

s) Desenvolvimento de instrumentos económicos eficazes, tais como taxas, impostos, auxílios de Estado e autorizações de quitação negociáveis, tendo em vista a aplicação do princípio poluidor- pagador, de acordo com a Recomendação 75/436/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 3 de Março de 1975, relativa à imputação dos custos e à intervenção dos poderes públicos em matéria de ambiente (13) (princípio poluidor- pagador) ;

(13) JO n . L 194 de 25. 7. 1975, p. 1.

t) Incentivo ao desenvolvimento, à divulgação e à difusão de tecnologias limpas, nomeadamente no caso das indústrias particularmente poluentes;

u) Melhoramento do acesso à informação em matéria de ambiente;

v) Acréscimo de esforços no sentido de promover a educação e a formação em matéria de ambiente aos níveis apropriados, bem como uma maior tomada de consciência por parte do público;

TOMA NOTA do programa de acção anexo à presente resolução e aprova de um modo geral as orientações nele definidas;

COMPROMETE- SE a deliberar sobre as propostas da Comissão, se possível num prazo de nove meses a contar da data em que forem apresentadas ou da data em que forem apresentados os pareceres do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social;

DECLARA que a decisão de tornar disponíveis os recursos financeiros necessários para a execução da presente resolução e do programa de acção a ela anexo será tomada segundo os procedimentos habituais, no respeito pelo artigo 130 .R do Acto Único Europeu, nomeadamente o seu n . 4.

ANEXO

QUARTO PROGRAMA DE ACÇÃO DA CEE EM MATÉRIA DE AMBIENTE (1987-1992)

ÍNDICE

1. Introdução //6

2.Orientações gerais da política

2.1. Alterações do Tratado de Roma //7

2.2.Execução de directivas comunitárias //8

2.3.Integração nas outras políticas comunitarias //9

2.4.Aspectos económicos e de emprego //14

2.5.Instrumentos económicos //15

2.6.Informação e educação //15

3.Abordagem da prevenção e controlo da poluição

3.1.Princípios gerais //17

3.2.Controlos da poluição que afecta diversos meios //18

3.3.Controlos orientados para uma substância //19

3.4.Controlos na origem //19

3.5.Normas de produtos, limites de emissão e normas e objectivos de qualidade para o ambiente //20

3.6.Conclusões a extrair //21

4.Acções em sectores específicos

4.1.Poluição atmosférica //21

4.2.Águas doces e águas marinhas //23

4.3.Produtos químicos //25

4.4.Biotecnologia //26

4.5.Ruído //28

4.6.Segurança Nuclear //28

5.Gestão de recursos ambientais

5.1.Conservação da natureza e dos recursos naturais //29

5.2.Protecção do solo //31

5.3.Gestão de lixos //32

5.4.Zonas urbanas, litorais e montanhosas //34

6.Investigação //35

7.Acções a nível internacional

7.1.Acções promovidas no âmbito de organizações internacionais e com países terceiros //36

7.2.Colaboração com países em desenvolvimento em questões relativas ao ambiente //37

8.Ano europeu do ambiente //39

9.Conclusões //40

Anexo 1: Objectivos e princípios de uma Política Comunitária para o Ambiente //40

Anexo 2: Disposições ambientais do novo Tratado //43

QUARTO PROGRAMA DE ACÇÃO EM MATÉRIA DE AMBIENTE

I. INTRODUÇÃO

1.1. Após ter enunciado os objectivos e princípios da política de ambiente, o Primeiro Programa de Acção da Comunidade em matéria de Ambiente adoptado em 1973 (1) prosseguiu com a listagem de um grande número de acções essencialmente de reparação que se considerou serem necessárias a nível comunitário. Os objectivos e princípios permanecem válidos (2) e algumas das acções específicas ainda não foram completadas; mas entretanto a abordagem comunitária relativamente à protecção do ambiente evoluiu consideravelmente.

(1) JO n . C 112 de 20. 12. 1973.

(2) JO n . C 139 de 13. 6. 1977; ver Anexo I.

1.2. O Segundo Programa de Acção para o Ambiente adoptado em 1977, actualizou e alargou essencialmente o Primeiro Programa, mas em 1983 quando foi adoptado o Terceiro Programa de Acção em matéria de Ambiente, já se tinha tornado evidente a evolução na concepção política e na abordagem à protecção do ambiente. A abordagem preventiva, ou seja, uma abordagem que requer que sejam empreendidos desenvolvimentos sociais e económicos de modo a evitar o aparecimento de problemas de ambiente, tinha- se tornado fulcral. Reconheceu- se que os recursos do ambiente constituem não só a base, mas também os limites dos futuro desenvolvimento a nível económico e social. A prevenção devia ser realizada mediante a integração das exigências em matéria de ambiente no planeamento e execução de acções em diversos sectores económicos e sociais; para assegurar tal integração, foi dada ênfase à prévia avaliação dos impactos ambientais como um instrumento fundamental.

1.3. Agora que a Comunidade adopta o Quarto Programa de Acção em matéria de Ambiente para o período de seis anos 1987- 1992, o contexto voltou a sofrer alterações. Deixou de ser vivamente contestado o facto da política de protecção do ambiente ter um papel central a desempenhar no conjunto das políticas comunitárias e de a protecção do ambiente dever ser tomada em consideração como um factor fundamental quando são adoptadas decisões de carácter económico. Problemas contínuos - e muitas vezes crescentes - de deterioração do ambiente persuadiram a Comissão de que o estabelecimento de normas severas para a protecção do ambiente deixou de ser meramente uma opção e tornou- se essencial. Além disso, a Comissão encontra- se igualmente persuadida de que quando é tomada em consideração a crescente procura pública de melhores níveis de protecção de ambiente e de bens não agressivos para o ambiente - tanto na Comunidade como a nível mundial - a indústria comunitária não terá êxito, a menos que se ajuste progressivamente à observância de tais níveis e à produção de tais bens. Níveis elevados de protecção do ambiente tornaram- se assim um imperativo - e nesse sentido, um imperativo económico.

1.4. Essas novas concepções no que diz respeito à importância e ao papel da política de protecção do ambiente na Comunidade foram fortemente reforçadas por duas recentes conclusões do Conselho Europeu que, de certo modo, fornece a agenda e os termos de referência para as propostas da Comissão relativas ao Quarto Programa de Acção Comunitário em matéria de Ambiente.

1.5. A primeira dessas duas conclusões era, evidentemente, a decisão do Conselho Europeu - relativa à recomendação da Conferência Intergovernamental - de propor a inclusão, no Tratado de Roma alterado, de um capítulo relativo ao ambiente. Essa decisão reconhece claramente a necessidade do desenvolvimento da política comunitária em matéria de ambiente no âmbito das outras políticas comunitárias e estabelece as directrizes para o respectivo conteúdo. É especialmente significativo o facto de se estabelecer que as exigências da política de ambiente devem constituir uma componente das outras políticas comunitárias - o que não acontece com as outras políticas comuns incluídas no Tratado alterado - e que, especialmente em relação às normas estabelecidas com base no artigo 100 . A do Tratado alterado se determine que as propostas da Comissão relativas, nomeadamente, à protecção do ambiente, tomem como base um elevado nível de protecção. O artigo prevê igualmente que as disposições nacionais aplicadas em nome da protecção de ambiente não devem ser usadas como um meio de disseminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre Estados-membros. No Anexo 2 do presente programa é apresentada uma cópia das alterações propostas do Tratado que são relevantes em termos do ambiente.

1.6. A segunda conclusão da importância da política de ambiente é o reconhecimento, por parte do Conselho Europeu, em Março de 1985 (3), de que a política de protecção do ambiente pode contribuir para melhorar o crescimento económico e a criação de postos de trabalho. No passado, as exigências em matéria de ambiente eram encaradas muitas vezes como impondo meramente regulamentos e custos à indústria, agricultura, transportes, etc. Hoje em dia, num mundo onde cada vez mais se exigem padrões ambientais superiores, a prossecução de tais padrões deve ser cada vez mais encarada como um elemento essencial do futuro êxito económico da Comunidade. O Conselho Europeu afirmou ainda a sua determinação em conferir a esta política a dimensão de uma componente essencial das políticas económica, industrial, agrícola e social, executadas pela Comunidade e pelos Estados-membros.

(3) «O Conselho Europeu considera que a política comunitária de protecção do ambiente se deve basear nas seguintes considerações: i) Tendo reconhecido que esta política pode contribuir para melhorar o crescimento económico e a criação de postos de trabalho, afirma a sua determinação em conferir a esta política a dimensão de uma componente essencial das políticas económica, industrial, agrícola e social executadas pela Comunidade e pelos seus Estados-membros; ii) Reconhece a necessidade dos Estados-membros empreenderem acções coerentes a nível comunitário para proteger a atmosfera, o mar e o solo, uma vez que é pouco provável que as acções isoladas possam ser eficazes, podendo mesmo vir a ser prejudiciais. Solicita ao Conselho que acelere os seus procedimentos e que desenvolva todos os esforços, conjuntamente com a Comissão, no sentido de garantir que os próximos anos sejam marcados por uma evolução significativa da acção comunitária para a protecção do ambiente na Europa e através do mundo. Associado a isto, o Conselho Europeu decidiu que 1987 será designado o «Ano Europeu do Ambiente». Boletim das Comunidades Europeias, Março de 1985.

1.7. Tais são, em suma, a agenda e as orientações do Quarto Programa de Acção da Comunidade em matéria de Ambiente. O desafio - que constitui também uma oportunidade - consiste em identificar os meios para fazer evoluir a política de ambiente de modo a que possam ser igualmente alcançados os benefícios económicos e de emprego previstos pelo Conselho Europeu.

2. ORIENTAÇÕES GERAIS DA POLÍTICA

2.1. Alterações do Tratado de Roma

2.1.1. O Tratado CEE, tal como será alterado pelo Acto Único Europeu, considera a prossecução da política de ambiente de dois modos, a nível comunitário. Em primeiro lugar o Tratado incluirá um capítulo específico (Título VII) relativo à política de ambiente (artigos 130 . R a 130 . T) que fixa os objectivos e princípios de tal política, em especial a necessidade de uma acção preventiva que é colocada a par da exigência de protecção e melhoramento da qualidade do ambiente. Além disso, o Tratado determinará expressamente que as exigências da política de ambiente constituam uma das componentes das outras políticas comunitárias.

2.1.2. O Tratado reconhece ainda que as acções de protecção do ambiente constituem um elemento importante da consumação do mercado interno - um objectivo comunitário principal para os próximos cinco anos. É evidente que as acções em matéria de ambiente empreendidas apenas a nível de um Estado-membro podem conduzir facilmente a novos entraves ao comércio intracomunitário ou a distorções da concorrência. Neste contexto, é digno de nota que o artigo 100 . A - que se refere à adopção de medidas para a aproximação de disposições estabelecidas por acções legislativas, regulamentares ou administrativas nos Estados-membros que têm por objectivo a criação ou funcionamento do mercado comum - estabelece não só que tais medidas devem ser adoptadas por maioria qualificada, como determina igualmente que a Comissão, nas suas propostas nos termos do primeiro parágrafo do artigo 100 ., relativas à saúde, segurança, protecção do ambiente e defesa do consumidor, tome como base um elevado nível de protecção.

2.1.3. A Comissão tenciona usar integralmente as disposições do novo Tratado e, em especial, o artigo 100 . A. Reconhece a necessidade de combinar, através de acções que protejam eficazmente o ambiente, dois dos principais objectivos do Tratado, ou seja, a consumação do mercado interno e o desenvolvimento de um elevado nível de normas de ambiente na Comunidade. A Comissão encontra- se persuadida, além disso, de que o desenvolvimento de padrões de ambiente elevados é compatível com e, por vezes, necessário para a defesa e o desenvolvimento da posição de competitividade futura da indústria comunitária.

2.1.4. É igualmente importante mencionar que o artigo 130 . B do Acto Único Europeu salienta a promoção da coesão económica e social na Comunidade e a redução das disparidades regionais. Além disso, o capítulo relativo à política de ambiente esclarece que a Comunidade, ao preparar a sua acção em matéria de ambiente, deve tomar nomeadamente em consideração as condições ambientais nas várias regiões da Comunidade, o desenvolvimento económico e social da Comunidade como um todo e o desenvolvimento equilibrado das suas regiões. Por conseguinte, é evidente que durante o período do Quarto Programa de Acção em matéria de Ambiente, será atribuída uma importância especial a acções em estreita colaboração na execução das políticas comunitárias regionais e de ambiente. A Comissão tomará as medidas necessárias para garantir que tal se verifique.

2.1.5. As acções para garantir a consolidação da política comunitária de ambiente no âmbito das outras políticas comunitárias, a que faz apelo o Tratado alterado, serão acompanhadas por várias outras acções de carácter mais amplo, durante os próximos cinco anos. Assim, a Comissão avaliará cuidadosa e criteriosamente a política prosseguida nos diferentes sectores do ambiente, de modo a verificar se a experiência de legislações anteriores e respectiva execução deve sugerir novas estratégias, a razão pela qual algumas partes de anteriores programas de acção em matéria de ambiente não foram executadas e quais os conhecimentos que se podem extrair do passado e utilizar no futuro.

2.1.6. A Comissão reavaliará a obrigação dos Estados-membros apresentarem, nos termos das directivas existentes, relatórios sobre a aplicação de tais directivas. Para esse efeito apresentará uma proposta de directiva que normalizará e racionalizará a obrigação geral de apresentar relatórios; e associá- los- á, de modo mais eficaz, à elaboração de relatórios da Comunidade sobre o Estado do Ambiente num ciclo de três anos. A Comissão propõe, igualmente dar maior publicidade aos relatórios sobre as diferentes directivas em matéria de ambiente e aos relatórios da Comissão respeitantes aos efeitos práticos da legislação comunitária de ambiente.

2.1.7. Nos termos do Acordo de Informação de 1973 (4) os Estados-membros acordaram em notificar à Comissão a legislação de ambiente que tencionam introduzir a nível nacional. Tendo em conta as disposições do Tratado alterado relativas quer à política de ambiente, quer à consumação do mercado interno até 1992, o que implica a necessidade de elaborar normas de ambiente relativas aos produtos necessárias a nível comunitário, no mesmo prazo, a Comissão considera que é oportuno transformar o Acordo de Informação num instrumento comunitário vinculativo. A Comissão apresentará, nesses termos, uma proposta de directiva para tornar obrigatória a notificação da legislação de ambiente proposta, na medida em que esta não se encontre já abrangida pelas disposições da Directiva 83/189/CEE (5) e, deste modo, possibilitar uma avaliação mais sistemática da necessidade de empreender acções em matéria de ambiente a nível comunitário.

(4) JO n . C 9 de 15. 3. 1973 e n . C 86 de 20. 7. 1974.

(5) JO n . L 109 de 26. 4. 1983, p. 8.

2.2. Execução das directivas comunitárias

2.2.1. A execução efectiva da legislação comunitária de ambiente por todos os Estados-membros será de importância primordial para a Comunidade.

2.2.2. A transposição da legislação comunitária para a legislação nacional é geralmente realizada em tempo razoável, embora por vezes posteriormente às datas fixadas nas directivas; é evidente que particularmente os novos Estados-membros terão de desenvolver esforços especiais nos próximos anos. Contudo, a Comissão identificou no passado um número considerável de omissões de desvios nas legislações nacionais, por vezes de considerável importância, e foi obrigada a iniciar processos de infracção contra os Estados-membros de modo a adaptar a legislação nacional às exigências da legislação comunitária.

2.2.3. É provável que, no futuro, a questão da transposição das directivas comunitárias para a legislação nacional receba maior atenção por parte do público interessado, uma vez que a Comissão decidiu autorizar o acesso do público à sua base de dados que armazena informações relativas à legislação nacional - quer especialmente adoptada ou já existente - que aplica formalmente a legislação comunitária.

2.2.4. Para além da questão da acção judicial, as questões posteriores da execução prática a nível nacional das exigências da legislação comunitária e a respectiva eficácia real no melhoramento da qualidade do ambiente levantam igualmente problemas consideráveis.

2.2.5. Teoricamente, a Comissão dispõe do poder de verificar se os actos comunitários e as leis nacionais que neles se baseiam, são efectivamente cumpridos na totalidade em termos práticos, a nível local ou regional. Esse poder decorre do artigo 155 . do Tratado e, além disso, dos artigos das directivas individuais que estabelecem que os Estados-membros devem apresentar à Comissão relatórios respeitantes à execução das directivas. Contudo, os relatórios nacionais nem sempre são regularmente apresentados e, muitas vezes, não fornecem pormenores suficientes que permitam à Comissão avaliar suficientemente bem a execução prática.

2.2.6. Para tratar destes dois aspectos - ou seja, o cumprimento formal e a execução prática - a Comissão tenciona intensificar o diálogo com as administrações nacionais (ou, se for caso disso, regionais) dos Estados-membros para promover assim uma compreensão mais harmonizada e uma abordagem tanto dos aspectos jurídicos como práticos relativos a essa execução, e para os persuadir a assegurar a execução eficaz dos actos comunitários e das legislações nacionais que neles se baseiam. Tais debates podem auxiliar algumas administrações na medida em que lhes permitem beneficiar da experiência adquirida pelas administrações de outros Estados-membros. Devem igualmente ter como efeito evitar, o mais possível, que a Comissão tenha que recorrer a processos por infracção.

2.2.7. A Comissão tenciona igualmente empreender acções futuras no sentido de promover tanto uma melhor observância das exigências da legislação comunitária em matéria de ambiente como a sua mais eficaz execução. Estas acções incluirão:

- um exame da questão se, nos casos adequados, devem ser designados inspectores comunitários do ambiente para trabalhar com os funcionários nacionais no sentido de assegurar uma aplicação eficaz e harmonizada da legislação comunitária,

- maior publicidade da política comunitária em matéria de ambiente e respectivo impacto a nível nacional, regional e local, de modo a melhorar a sensibilização do público em relação à necessidade de proteger eficazmente o ambiente,

- o incentivo de entidades privadas, organizações não governamentais ou autoridades locais no sentido de dar conhecimento à Comissão de casos de não observância ou de observância inadequada, de modo a dar início a uma acção de reparação,

- a organização de seminários, reuniões de trabalho e outros foruns que permitam o intercâmbio de experiências entre as entidades e organizações interessadas no que se refere ao modo como é aplicada a legislação comunitária e em que medida é eficaz no melhoramento da qualidade do ambiente,

- a abertura de processos por infracção contra os Estados-membros nos termos do artigo 169 . do Tratado, de modo a garantir que os Estados-membros cumpram efectivamente as respectivas obrigações nos termos da legislação comunitária.

2.2.8. A Comissão encontra- se persuadida de que a execução completa e eficaz dos actos comunitários em matéria de ambiente é um assunto prioritário; e que conduzirá a uma considerável melhoria da qualidade do ambiente, contribuirá para uma melhor integração das políticas e acções nacionais em matéria de ambiente, e fortalecerá a coesão da Comunidade. Por conseguinte, considerará a sua execução como uma prioridade nos termos do Quarto Programa de Acção.

2.3. Integração nas outras políticas comunitárias

2.3.1. Embora seja verdadeiro que não pode existir uma sólida política de ambiente sem que exista, simultaneamente, uma evolução nos domínios social e económico, é do mesmo modo verdadeiro que não pode haver um progresso social e económico duradouro sem que as considerações ambientais sejam tomadas em conta e realmente encaradas como uma parte essencial do desenvolvimento social e económico. Isto foi claramente reconhecido pelo Conselho Europeu quando afirmou a sua determinação em conferir à política de protecção do ambiente a dimensão de um componente essencial das políticas económica, industrial, agrícola e social executadas pela Comunidade e Estados-membros.

2.3.2. Consequentemente, uma das partes centrais dos esforços da Comissão durante o período do Quarto Programa de Acção em matéria de Ambiente será a promoção do seu desenvolvimento no sentido da realização prática desse objectivo - inicialmente a nível das próprias políticas e acções comunitárias e posteriormente, a nível das políticas desenvolvidas pelos Estados-membros; mas no mais curto espaço de tempo, e mais generalizadamente de modo a que todos os desenvolvimentos sociais e económicos na Comunidade, quer empreendidos por entidades públicas quer privadas ou de carácter misto, tenham inteiramente por base exigências ambientais no respectivo planeamento e execução.

2.3.3. Em relação a essas iniciativas de vasto campo de aplicação, será dada uma prioridade óbvia aos projectos; e para assegurar a aplicação prática de desenvolvimentos de qualquer natureza, serão tomadas na devida consideração as exigências em matéria de ambiente. Mas os assuntos que preocupam a Comissão serão alargados o mais rapidamente possível, de modo a abranger as políticas e declarações de política, planos e respectiva execução, procedimentos, programas (incluindo tanto os seus objectivos globais como os seus sub- elementos), bem como projectos individuais.

2.3.4. No que diz respeito às próprias políticas comunitárias, é já conferida uma importância especial aos projectos e programas financiados por Fundos Estruturais e outros fundos comunitários. O estabelecimento recente de sistemas efectivos para a coordenação rigorosa das operações sob a égide de todos os Fundos Estruturais contribuirá sem dúvida, para que sejam tomadas inteiramente em conta as medidas em matéria de ambiente. No âmbito desses sistemas de coordenação, a Comissão já se encontra a trabalhar no desenvolvimento de procedimentos internos eficazes que garantam que as exigências em matéria de ambiente sejam incluídas nos processos de avaliação e aprovação de propostas relativas a todos os projectos de desenvolvimento a financiar por tais fundos. Tais procedimentos basear- se- ão fundamentalmente no conteúdo da Directiva relativa à Avaliação dos Impactos Ambientais (85/337/CEE) (6). Será igualmente prevista nesses procedimentos a obrigação de proceder a avaliações dos impactos ambientais nos casos adequados. Uma vez estabelecidos esses procedimentos em relação com as próprias políticas da Comunidade, a Comissão considerará a questão da sua aplicação mais lata e apresentará propostas adequadas.

(6) JO n . L 175 de 6. 7. 1985.

2.3.5. Contudo, a avaliação em termos de ambiente de propostas de desenvolvimento não é suficiente, por si só, para garantir a adequada integração das exigências em matéria de ambiente em outras áreas das políticas comunitárias. Através da ilustração da natureza das iniciativas que é necessário empreender para garantir a integração completa dessas exigências no planeamento e execução da actividade social e económica na Comunidade, os pontos seguintes indicam as intenções da Comissão em relação a áreas de políticas especiais onde, segundo o seu ponto de vista, são necessárias acções específicas.

2.3.6. Agricultura - A paisagem da Europa, muito admirada, tem sido formada e moldada pela agricultura ao longo dos séculos. Contudo, o desenvolvimento das práticas agrícolas modernas levanta questões que requerem uma resposta urgente. A utilização inadequada das terras prejudica a qualidade da paisagem e as zonas dignas de conservação pelo seu interesse especial; o abuso de produtos químicos e a rejeição incontrolada dos detritos agrícolas poluem as reservas de água e afectam a fauna e flora selvagens. A Comissão já comunicou as suas propostas iniciais [na sequência da publicação do seu «Livro Verde» relativo às «Perspectivas para a Política Agrícola Comum» (7) e comunicação posterior «Um futuro para a agricultura comunitária» (8)], para garantir que a política e as práticas agrícolas comunitárias respeitem mais o ambiente e conservem a inestimável herança de paisagens e espécies. Põe em evidência medidas «para apoiar a agricultura em zonas onde esta é essencial ao planeamento da utilização das terras, manutenção do equilíbrio social e protecção do ambiente e paisagem» e realça a necessidade de «sensibilizar os trabalhadores agrícolas para os problemas de ambiente».

(7) COM(85) 333 de 13. 7. 1985.

(8) COM(85) 750 de 18. 12. 1985.

2.3.7. No documento COM(85) 750, a Comissão esclareceu o seu ponto de vista de que para estabelecer um equilíbrio adequado entre o desenvolvimento agrícola e as exigências por vezes antagónicas da conservação do ambiente natural, é necessária uma série de acções relacionadas sobretudo com a utilização de produtos agroquímicos, tratamento de detritos agrícolas e conservação das espécies, habitats e paisagens. Em relação aos projectos e programas de agricultura e silvicultura em grande escala, a Comissão esclareceu já anteriormente, muitas vezes, que exigirá a utilização de avaliações do impacto ambiental. Tal como foi referido na recente comunicação da Comissão ao Conselho, relativa à acção comunitária no Sector da Silvicultura (9), é desejável um aumento da área florestal da Comunidade por uma série de razões, inclusivé a contribuição que pode trazer à protecção e melhoramento do ambiente. Em relação a todos estes assuntos a Comissão apresentará propostas adequadas o mais brevemente possível.

(9) COM(85) 26 de 31. 1. 1986.

2.3.8. Além disso, a vigilância sistemática da morte e renovação das florestas é uma medida essencial para acompanhar medidas de controlo da poluição atmosférica; já há muito tempo que tinham sido apresentadas ao Conselho propostas neste domínio (e igualmente no domínio do controlo dos incêndios florestais) ; a Comissão acentua a necessidade da sua breve adopção.

2.3.9. Indústria - A integração das considerações em matéria de ambiente na política industrial deve ser analisada num contexto muito mais lato do que a prevenção ou controlo da poluição e procedimentos de avaliação de impactos ambientais. Devem ser influenciadas por considerações ambientais a implantação e concepção das instalações industriais, a escolha por parte da indústria de produtos e processos e a sua abordagem no que se refere à gestão dos seus detritos. Por outro lado, deve ser reconhecido o papel da indústria que gera a riqueza que, nomeadamente, torna possível os necessários investimentos e melhoramentos em matéria de ambiente.

2.3.10. A política da Comissão consiste obviamente em desenvolver propostas de legislação para a protecção do ambiente em estreita consulta com a indústria. Um outro objectivo é, sempre que possível, fazer advertências prévias relativamente a prováveis alterações na legislação que estabeleçam normas ou exigências mais severas em matéria de ambiente, com a antecipação suficiente para dar tempo à indústria de se adaptar e permitir que as novas normas sejam tomadas em consideração nos seus futuros investimentos, políticas e planeamento de produtos.

2.3.11. O problema, contudo, não se resume à legislação. É evidente que os padrões ambientais se tornarão cada vez mais severos e que crescerá a procura do público de uma melhor qualidade do ambiente. Por conseguinte, é da maior importância que a indústria, por sua própria iniciativa e no seu próprio interesse, proceda progressivamente às necessárias diligências no sentido de integrar as considerações ambientais nas suas próprias políticas, processos e práticas de funcionamento. Muitas empresas industriais avançam já nesse sentido; e o mesmo se aplica a determinados bancos, companhias de seguros, etc. A necessária integração completa das exigências em matéria de ambiente em todas as actividades sociais e económicas não será, contudo, alcançada antes da generalização desta abordagem. Para esse efeito, durante o período do Quarto Programa de Acção em Matéria de Ambiente, a Comissão trabalhará em estreita consulta com a indústria no desenvolvimento de directrizes adequadas e códigos de prática, no sentido de incentivar uma tal evolução o mais rapidamente possível.

2.3.12. Ao fazer isso será necessário reconhecer que a necessidade de normas cada vez mais severas coloca maiores problemas às indústrias mais antigas abrangidas pela reestruturação e que possuem uma série de antigas instalações. Em contrapartida, algumas das novas indústrias que as substituem utilizam tecnologias inovadoras que são, pela sua própria natureza, menos poluentes e que prejudicam menos o ambiente do que as anteriores que vieram substituir. Além disso, algumas das técnicas inovadoras podem ser e são efectivamente utilizadas nas indústrias de gestão do ambiente (tais como equipamento para o controlo da poluição) conjugando assim, a gestão do ambiente e a inovação tecnológica.

2.3.13. Independentemente do facto de ser fácil ou não para uma determinada indústria dar uma resposta à procura de padrões ambientais mais severos, a Comissão encontra- se persuadida de que, na generalidade, a competitividade da indústria comunitária no mercado mundial na década de 90 dependerá, em parte, do facto dos seus produtos atingirem padrões ambientais pelo menos tão elevados como os dos seus concorrentes. Se não se verificar tal evolução, os produtores da Comunidade perderão uma parte do mercado, não apenas nos mercados internacionais, mas igualmente no mercado interno. Além disso, deve ser tido em consideração que a poluição representa um desperdício de recursos e está muitas vezes associada a tecnologias obsoletas. Em ambos os casos, a imposição de padrões ambientais ambiciosos nos restantes anos da década de 80, o que estimularia a inovação tecnológica no sentido de os satisfazer, protegerá, a longo prazo, mercados e postos de trabalho. O desenvolvimento de tais padrões representará um verdadeiro desafio para a indústria, mas oferecerá, de igual modo, oportunidades reais.

2.3.14. A introdução de padrões ambientais mais severos pode proporcionar oportunidades de expansão, especialmente para as pequenas e médias empresas. A Comunidade reconheceu a importância de tais sociedades para o crescimento económico global e a criação de postos de trabalho na Europa. As pequenas empresas podem satisfazer mais facilmente as exigências muito específicas de desenvolvimento dos produtos, de inovação e de fabrico, resultantes de padrões de ambiente mais severos, visto terem a flexibilidade necessária para cumprir essas exigências. A consequente criação e desenvolvimento de pequenas e médias empresas constituirá um contributo significativo para a economia europeia nos próximos anos. Por outro lado, as pequenas e médias empresas não podem ser isentadas de observar normas de ambiente cada vez mais rigorosas, embora possam encontrar dificuldades nesse domínio. Em alguns casos, as autoridades públicas poderão ter de apoiar essas empresas, efectuando os investimentos necessários para satisfazer tais exigências. Simultaneamente, compete aos legisladores, tanto a nível comunitário como a nível nacional, ter em conta os custos que a legislação impõe a tais empresas. As normas rigorosas de ambiente devem ser realizadas com o mínimo de burocracia e o máximo de rentabilidade económica.

2.3.15. Política da concorrência - Desde 1974, em reconhecimento da importância que têm em termos de interesse comum europeu, os auxílios estatais destinados a promover a protecção do ambiente têm sido autorizados pela Comissão, sob certas condições. A concessão de auxílios estatais limitados para esse fim tem como objectivo promover a introdução e a adaptação industrial de uma regulamentação que assegure uma protecção efectiva do ambiente e conduzir eventualmente à divulgação do princípio do «poluidor/pagador». O enquadramento legal que rege a aprovação de tais auxílios caduca em 31 de Dezembro de 1986 e a Comissão estuda actualmente a possibilidade de a prorrogar.

2.3.16. Política regional - Uma das políticas comunitárias mais importantes é a política de desenvolvimento regional cujo objectivo é a promoção do desenvolvimento económico das regiões menos desenvolvidas da Comunidade ou economicamente desfavorecidas, e, desse modo, a promoção da convergência económica. Muitos dos projectos financiados pelo Fundo Regional são, de um modo geral, projectos de infra- - estruturas em grande escala; muitas das regiões a que é dada assistência incluem zonas sensíveis ou importantes do ponto de vista ambiental, uma vez que é de especial importância a integração das exigência em matéria de ambiente no planeamento e execução das políticas e programas de desenvolvimento regional (e de projectos individuais). Os procedimentos referidos no ponto 2.3.4 anterior devem assegurar satisfatoriamente tal integração.

2.3.17. A interacção entre a política regional e a política de ambiente vai contudo, muito além deste aspecto essencialmente preventivo. Entre as regiões da Comunidade menos evoluídas sob o aspecto econó mico, podem surgir casos em que os necessários melhoramentos do ambiente possam ser retardados devido aos seus impactos financeiros sobre as empresas existentes. Além disso, as entidades públicas em determinadas regiões da Comunidade enfrentam já problemas económicos - na aplicação de medidas comunitárias, especialmente no que se refere à instalação de infraestruturas básicas de ambiente. Para ultrapassar tais dificuldades, a Comissão apresentará uma proposta de um programa comunitário no âmbito do Fundo Regional que terá como objectivos o auxílio a regiões desfavorecidas da Comunidade na execução das directivas comunitárias em matéria de ambiente - promovendo assim simultaneamente o desenvolvimento socioeconómico em tais regiões e a política comunitária de ambiente. São feitas mais referências relativamente a essa intenção, anunciada no documento COM(86) 76, nos pontos 2.5.4 e 5.4.6 seguintes. A Comissão espera poder avançar propostas concretas durante o primeiro semestre de 1987. De acordo com as linhas de orientação da Resolução do Conselho de 17 de Fevereiro de 1983 que adoptou o Terceiro Programa de Acção da Comunidade em matéria de Ambiente (10), a Comissão pretende que a sua actuação seja guiada, nomeadamente, pela necessidade de se terem em conta as diversas condições económicas e ecológicas bem como as diferentes estruturas existentes na Comunidade.

(10) JO n . C 46 de 17. 2. 1983.

2.3.18. Energia- A produção de energia depende, em larga medida, da utilização de combustíveis fósseis, pelo que a política energética está inevitavelmente ligada aos problemas de poluição atmosférica. As exigências em matéria de ambiente afectam, por seu turno, os custos da energia e a posição competitiva das diferentes fontes de energia. A prossecução equilibrada dos objectivos das políticas de ambiente e energética é, por conseguinte, de especial importância, tal como foi referido na recente Comunicação da Comissão relativa aos novos objectivos energéticos da Comunidade (11). A conservação de energia e as fontes de energia não fósseis auxiliarão a melhorar a qualidade do ar. Existem já tecnologias que permitem atingir reduções significativas e a custos razoáveis das emissões poluentes provenientes das centrais de combustíveis fósseis, o que é tomado em consideração nas propostas da Comissão para a redução das emissões provenientes das instalações de combustão de grande dimensão (ver secção 4.1.4).

(11) COM(85) 245 de 28. 5. 1986.

2.3.19. A utilização segura da energia nuclear na Comunidade será certamente discutida em pormenor no decurso da ampla análise que está actualmente a ser realizada, tal como foi anunciado na Comunicação da Comissão ao Conselho na sequência do recente acidente em Chernobyl (12). No contexto dessa análise, serão examinadas determinadas medidas para a protecção do ambiente e apresentadas propostas adequadas (ver pontos 4.1.7, 4.2.2, 4.3.8, 5.3.7 e 7.1.6, segunda parte) ; tais propostas dizem respeito à possível aplicabilidade a instalações nucleares de abordagens desenvolvidas em indústrias não nucleares relativas a normas de emissão e critérios de segurança, à descarga de resíduos no mar, e ao transporte de substâncias perigosas (incluindo materiais nucleares).

(12) COM(86) 327 de 12. 6. 1986.

2.3.20. É evidente que podem surgir no futuro dificuldades devido à utilização de combustíveis fósseis se o aumento dos níveis de dióxido e carbono na atmosfera e o «efeito de estufa» revelarem (tal como alguns cientistas temem) ter impactos graves sobre o clima e a produtividade agrícola a nível mundial. No caso de investigações científicas posteriores deverem confirmar a possibilidade de tais impactos, a Comunidade deve, desde logo, pensar em possíveis respostas e estratégias energéticas alternativas. A Comissão prosseguirá os seus estudos nesse contexto.

2.3.21. É, assim, evidente, que todas as acções empreendidas no domínio da política energética devem ser consideradas tanto do ponto de vista ambiental como económico (e vice- versa). Já se alcançou um certo grau de integração mas, tal como foi referido, podem vir a surgir problemas reais. A gestão dos resíduos nucleares, que é o tema de um programa de investigação comunitário, bem como de um Plano de Acção Comunitário (1988- 1992), continua a constituir um problema fulcral em termos de ambiente. Será assim necessário reforçar a política da Comunidade com base nos resultados do trabalho já efectuado, principalmente no âmbito dos programas de investigação da Comunidade, procurando desenvolver linhas de orientação claras a nível comunitário quanto à eliminação de tais resíduos.

2.3.22. Mercado interno- A consumação do mercado interno até 1992 constitui um compromisso assumido pela Comunidade e um dos maiores desafios que esta terá que enfrentar. A prossecução desse objectivo exige o apoio e assistência activos de todas as outras políticas comunitárias. No domínio da política de ambiente, o principal impacto potencial da consumação do mercado interno está relacionado com as nor- mas de qualidade dos produtos. Nos casos importantes, as normas de qualidade nacionais podem divergir acentuadamente entre si, especialmente no domínio da protecção do ambiente. Assim sendo, convém proceder previamente, a nível comunitário, a todas as harmonizações dessas normas de qualidade que possam revelar- se necessárias por razões ambientais. O Acto Único Europeu estabeleceu que a aproximação das legislações no domínio da protecção do ambiente se baseará num elevado nível de protecção (ver ponto 1.5). A Comissão apresentará as propostas adequadas no decurso do período do Quarto Programa de Acção em Matéria de Ambiente, entre o momento presente e 1992.

2.3.23. Transportes- A interacção entre os transportes e o ambiente é muito extensa. Os transportes, no sentido mais lato, constituem a raiz de muitos problemas de ambiente (ruído, poluição atmosférica, impacto na paisagem, etc.) mas podem igualmente contribuir, de um modo directo e positivo, para a criação ou melhoramento de determinados ambientes. Uma melhor acessibilidade aumenta as oportunidades das pessoas conhecerem e apreciarem zonas importantes do ponto de vista ambiental. Por outro lado, é indubitável que o mau planeamento das ligações dos transportes pode ser bastante destrutivo em relação à qualidade do ambiente. É importante melhorar a aceitabilidade ambiental dos veículos; e tal como é mencionado noutra parte, estão em curso acções nesse sentido. As principais ligações de infraestruturas de transportes exigem, contudo, uma atenção especial no sentido de minimizar os impactos ambientais negativos e maximizar os benefícios; praticamente em todos os casos tais infraestruturas serão, sem dúvida, sujeitas a prévia avaliação dos impactos ambientais nos termos da Directiva 85/337/CEE. A Comissão assegurará que seja conferida uma atenção crescente a todas estas interacções que terão uma importância, cada vez maior, que advém, especialmente, do novo ímpeto conferido ao desenvolvimento da política comum de transportes.

2.3.24. Turismo- Do mesmo modo, o impacto do turismo no ambiente e vice- versa é uma questão de grande importância, tendo em conta principalmente a necessidade de se preservar e melhorar a qualidade da herança natural e arquitectónica da Europa.

2.3.25. Política social- Há que reconhecer o papel essencial que a política de protecção do ambiente desempenha no domínio da política social. Existem numerosas ligações, especialmente no domínio da protecção dos trabalhadores, formação profissional e condições de trabalho em geral. Todo o domínio da formação em questões de ambiente e a medida em que as políticas de ambiente podem criar postos de trabalho (ver pontos 2.4.6 e 2.4.7) são de nítida importância para a política social. A execução da política social e os programas de acção em matéria de ambiente devem, por conseguinte, ser coordenados tanto quanto possível. Pode ser necessário adoptar novas acções no domínio da política de protecção do ambiente, relativas especialmente à função e estatuto dos que nos estabelecimentos industriais são os responsáveis pela correcta aplicação dos regulamentos de protecção do ambiente.

2.3.26. Defesa do consumidor- As acções no domínio da defesa do consumidor têm um elevado potencial de integração da dimensão ambiental e, por conseguinte, de apoio à política comunitária de ambiente. Os programas de formação e informação dos consumidores, alguns deles promovidos através de instrumentos comunitários devem dizer respeito tanto aos aspectos ambientais dos produtos e serviços, como aos aspectos relativos ao consumidor. A legítima ênfase relativa à segurança dos produtos, nomeadamente no domínio dos cosméticos, tem também uma dimensão ambiental. O mesmo acontece com alguns interesses típicos do consumidor como a qualidade da água de beber e a concepção e durabilidade dos produtos. A Comissão tomará as necessárias providências no sentido de assegurar uma maior coordenação das políticas nestas áreas.

2.3.27. Cooperação no desenvolvimento- É atribuída uma importância especial à integração das exigências em matéria de ambiente nos programas comunitários de desenvolvimento. A sua razão reside no facto de que muitos dos problemas do terceiro mundo são, fundamentalmente, problemas ambientais; são, por conseguinte, indispensáveis, políticas que procurem muito directamente proteger e melhorar o ambiente e criar as condições para um crescimento económico sustentável, se se pretender, efectivamente, procurar resolver os problemas de ambiente.

2.3.28. Generalidades- De um modo geral, a Comissão procurará garantir que sejam tomadas todas as disposições para integrar as exigências em matéria de ambiente no planeamento e execução de todas as políticas económica, industrial, agrícola e social, tal como foi solicitado nas conclusões do Conselho Europeu, referidas no ponto 2.3.1. Inicialmente, será dada ênfase às próprias políticas comunitárias tal como foi indicado no ponto 2.3.2; nesse sentido, a Comissão desenvolverá procedimentos e práticas internos para garantir que essa integração dos factores ambientais ocorra habitualmente em relação a todas as outras áreas da política. Durante o período do Quarto Programa de Acção em Matéria de Ambiente, a Comissão trabalhará igualmente no desenvolvimento de procedimentos de orientação ou outros instrumentos que possam contribuir para uma idêntica integração a nível das políticas desenvolvidas pelos Estados-membros e pelos operadores económicos, quer públicos, que privados.

2.4. Aspectos económicos e de emprego das políticas e acções em matéria de ambiente

2.4.1. As medidas ambientais são uma componente integral da actividade económica da Comunidade pois a protecção do ambiente melhora a qualidade de vida e defende os recursos naturais, permitindo assim a realização completa dos benefícios da actividade económica, sob a forma de melhores padrões de crescimento económico e emprego com efeitos benéficos consequentes sobre a competitividade da indústria. A Comissão está, contudo, consciente das dificuldades inerentes ao estabelecimento de um balanço dos efeitos positivos e negativos das políticas e acções em matéria de ambiente sobre a economia e emprego. Para que tal balanço seja válido, é essencial que os benefícios (bem como os custos) das medidas em matéria de ambiente sejam integralmente tidos em consideração nos processos de tomada de decisões, independentemente de poderem ou não ser contabilizados em termos monetários.

2.4.2. Tendo em conta este contexto, é da maior importância que as alterações do Tratado de Roma, acordadas pelos Governos dos Estados-membros, prevejam, nomeadamente, que as acções comunitárias em matéria de ambiente devam tomar em consideração os potenciais benefícios e custos da acção ou da ausência da acção. A Comissão esforçar- se- á por desenvolver métodos de avaliação que facilitarão tal tarefa e que assegurarão, na medida do possível, a preparação de uma análise custos- benefícios adequada, que constituirá uma base para as propostas em matéria de ambiente.

2.4.3. Tais avaliações deverão tomar em consideração, de uma forma clara, os efeitos a curto e a longo prazo. A Comissão reconhece, sem dúvida, que as vantagens económicas decorrentes da aplicação de exigências rigorosas em matéria de ambiente talvez não se obtenham sem custos a curto prazo. Em alguns casos podem, por conseguinte, colocar problemas a curto prazo em termos de financiamento e competitividade. Noutros casos a taxa de rentabilidade dos investimentos será tal que haverá a curto prazo benefícios económicos (e também ambientais). Em outros casos ainda, os custos a curto prazo decorrentes da execução de medidas em matéria de ambiente podem ser compensados por benefícios económicos a longo prazo (se existir, por exemplo, um estímulo para o desenvolvimento e introdução de tecnologias pouco dispendiosas ou vantagens em termos de concorrência nos mercados com uma regulamentação rigorosa em matéria de ambiente.

2.4.4. Mesmo que os benefícios económicos decorrentes das medidas em matéria de ambiente só possam ser alcançados a longo prazo, podem existir ainda sólidas razões ambientais e económicas que justifiquem os necessários investimentos a fazer. A OCDE concluiu que «os benefícios resultantes das medidas ambientais (incluindo os custos dos prejuízos evitados) têm sido geralmente superiores aos seus custos». É essencial, em todos os casos, calcular e avaliar para comparação, os custos dos prejuízos em que se incorre se não forem empreendidas acções no domínio do ambiente.

2.4.5. É igualmente importante ter presente que os custos a curto prazo resultantes da introdução de novos padrões ambientais podem ter efeitos negativos sobre a competitividade de certas empresas obrigadas a verificá- los. Este facto exige uma maior atenção não apenas em relação ao tipo de padrões ambientais a introduzir, mas também em relação ao prazo de execução, igualmente importante. No desenvolvimento das suas medidas ambientais, a Comissão procurará, por conseguinte, garantir que os objectivos e os meios sejam transparentes para a indústria e que as empresas disponham de prazos razoáveis para se adaptarem às novas normas.

O ajustamento às novas normas em matéria de ambiente pode ser facilitado, em algumas circunstâncias, por auxílio financeiro (ver Secção 2.5).

2.4.6. No que diz respeito ao emprego a Comissão considera que o fortalecimento da política de ambiente terá, duma maneira geral, efeitos positivos na criação de postos de trabalho, graças à instalação de uma infraestrutura ambiental e investimentos a ela consagrados e mercê, igualmente, do fabrico de novos produtos directamente relacionados com a melhoria da qualidade do ambiente. Embora em alguns casos, quando os regulamentos em matéria de ambiente aumentam os custos industriais, possam aparecer impactos negativos sobre o emprego a curto prazo, verifica- se, por outro lado, que no passado, as políticas de ambiente têm tido provavelmente um impacto global positivo sobre o emprego. O que é indiscutível é que existem muitas medidas ambientais que podem ter efeitos positivos directos e indirectos na criação de postos de trabalho (como é o caso das destinadas a resolver o problema do declínio dos núcleos urbanos, a reutilização da terra abandonada ou a reparação de danos causados à paisagem em zonas de beleza natural), mas que até agora têm sido inadequadamente utilizadas. Em geral, as medidas ambientais devem ser estruturadas de modo a permitir que o impacto em relação ao emprego seja o mais positivo possível.

2.4.7. Nestes termos, a Comissão proporá em breve um programa quinquenal de âmbito comunitário para «projectos de demonstração» em todos os Estados-membros, destinado a demonstrar o modo como as acções em matéria de ambiente e a execução das políticas de ambiente podem criar postos de trabalho e a criar um vasto corpo de experiência e informações a que a indústria e todos os Estados-membros possam recorrer no futuro.

2.5. Instrumentos económicos

2.5.1. Para melhorar ou manter a qualidade do ambiente podem ser utilizadas uma variedade de diferentes medidas e procedimentos, que incluem, obviamente, a regulamentação legal dos produtos, processos, emissões e detritos; podem igualmente incluir vários instrumentos económicos (tais como impostos, encargos, auxílios estatais, licenças de descarga negociáveis), e acordos com os poluidores, A escolha do instrumento ou instrumentos mais adequados a aplicar a qualquer caso particular dependerá das circunstâncias, da estrutura jurídica e administrativa, e da natureza do problema ambiental a resolver.

2.5.2. A Comunidade tem um importante papel a desempenhar no desenvolvimento dos instrumentos de controlo da poluição com um carácter económico e na definição de directrizes para a sua utilização na aplicação da legislação comunitária. Qualquer destas medidas deve, como é óbvio, ser utilizada de modo compatível com os princípios da política comunitária de ambiente - especialmente com o princípio do poluidor/pagador e com a abordagem preventiva.

2.5.3. A recomendação de 1975 relativa à distribuição dos custos (13) prevê a utilização de imposições nos casos em que tal se considerar adequado. A Comissão tenciona empreender um trabalho mais pormenorizado nesta área com o objectivo de desenvolver a utilização de instrumentos económicos em apoio à legislação comunitária. A recomendação de 1975 prevê igualmente auxílios estatais para as medidas de controlo da poluição, quando se considerar que são justificáveis excepções ao princípio do poluidor/pagador. É permitido aos Estados-membros, nos termos de um sistema estabelecido pela Comissão, dar assistência financeira limitada à introdução dos novos regulamentos de controlo da poluição em estabelecimentos já existentes; esse sistema caduca em 31 de Dezembro de 1986 e a Comissão está actualmente a considerar as vantagens de prorrogar a sua validade.

(13) JO n . L 194 de 25. 7. 1975.

2.5.4. A Comissão prevê igualmente disposições posteriores para a assistência às medidas de controlo da poluição e apresentará (ver ponto 2.3.16 anterior) uma proposta de um programa comunitário no âmbito do Fundo Regional para melhorar as infraestruturas ambientais e auxiliar a aplicação das directivas comunitárias em matéria de ambiente nas regiões desfavorecidas da Comunidade.

2.5.5. Por fim, a Comissão tenciona analisar o âmbito para uma melhor definição das responsabilidades no domínio do ambiente (incluindo a possibilidade do poluidor dever assumir maiores responsabilidades em relação aos prejuízos causados por produtos ou processos), e ter em atenção a questão da coordenação dos instrumentos quando existem consideráveis efeitos transfronteira, associados aos padrões de qualidade dos produtos ou poluição transfronteira.

2.5.6. A Comissão tenciona, mais concretamente, analisar a utilização dos instrumentos económicos como um possível meio de aplicação da política comunitária nos domínios da poluição da atmosfera (ver Secção 4.1), poluição das águas (ver Secção 4.2), protecção contra o ruído (ver Secção 4.5), protecção da natureza (ver Secção 5.1) e gestão de resíduos (ver Secção 5.3).

2.6. Informação e educação

2.6.1. Já foi feita referência à necessidade de tornar todo o processo de regulamentação e aplicação das normas existentes mais transparente, especialmente no que se refere à informação do público. Neste contexto, é importante melhorar as oportunidades concedidas pelos regulamentos nacionais aos indivíduos e grupos, no sentido de defenderem os respectivos direitos e interesses através de procedimentos administrativos. A Comissão é do parecer que deve ser consagrada uma especial atenção às situações em que o acesso à informação é um elemento que permite uma melhor protecção do homem ou do ambiente, quer através de uma melhor aplicação dos regulamentos, quer por outros meios. Deve ser consagrada uma atenção idêntica ao acesso à informação nos casos de poluição transfronteira.

2.6.2. A Comissão é da opinião que deve ser possível conceber processos de melhorar o acesso do público às informações detidas pelas autoridades em matéria de ambiente, embora protegendo simultaneamente as informações que possam legitimamente ser consideradas como confidenciais. A Comissão estudará a necessidade e até que ponto é desejável um «Acto Comunitário de liberdade de informação em matéria de ambiente» e apresentará propostas adequadas.

2.6.3. Independentemente, contudo, da questão de estabelecer direitos de acesso, não há dúvida que a grande divulgação de informações relativas ao ambiente e problemas, políticas e programas de ambiente pode apoiar fortemente a evolução e a aceitação por parte do público das necessárias medidas no domínio do ambiente. Não têm sido efectuados esforços suficientes nesse sentido, embora seja importante realçar que alguns Estados-membros publicam actualmente com regularidade relatórios nacionais respeitantes ao «Estado do Ambiente». No que diz respeito à Comissão, esta passará a publicar num ciclo de três anos com início em 1987, relatórios comunitários relativos ao «Estado do Ambiente», recorrendo, para este efeito, à informação fornecida pelos Estados-membros nos termos das disposições das directivas comunitárias e à informação disponível através do desenvolvimento progressivo do Sistema de Informações Comunitário relativo ao Estado do Ambiente e recursos naturais (CORINE) (14) (ver ponto 2.6.6 seguinte).

(14) Decisão 338/85/CEE; JO n . L 176 de 6. 7. 1985.

2.6.4. Mais genericamente, a Comissão tenciona rever a sua abordagem global relativa à divulgação de informações respeitantes a problemas ambientais. Muito mais pode ser feito para informar o público e influenciar assim a opinião pública a favor de políticas ambientais severas. Tal como indicado na Secção 2.2, a Comissão tem a intenção de assegurar uma maior acessibilidade à informação relativa à aplicação da legislação comunitária de ambiente. A Comissão tomará, igualmente, as medidas adequadas no sentido de assegurar que seja publicado, da forma adequada, um maior número dos vários relatórios sobre aspectos científicos, técnicos e económicos que são preparados para os serviços da Comissão no decurso do desenvolvimento das propostas da políticas (mas que podem ter um interesse mais geral). Além disso, para reforçar a eficácia das acções relativas à informação, a Comissão assegurará uma coordenação mais eficaz entre a Direcção- Geral da Informação, Comunicação e Cultura e outros serviços interessados.

2.6.5. O Ano Europeu do Ambiente (AEA) (ver Secção 8), cujos objectivos principais são persuadir todos os indivíduos da Comunidade da importância do ambiente e, desse modo, mudar as atitudes (tanto da sociedade, como dos indivíduos) em relação à necessidade de padrões de protecção do ambiente mais severos, representa uma oportunidade e ao mesmo tempo um desafio para melhorar profundamente o seu grau de desempenho anterior ao divulgar a informação relevante respeitante aos problemas de ambiente, mas de modo a torná- la acessível a todos os elementos da sociedade; e assim oferecer a oportunidade de os persuadir da necessidade de se empenharem na acção (durante o AEA e para além dele) de modo a atingir melhoramentos em termos práticos.

2.6.6. A nível dos dados de difícil obtenção relativos aos parâmetros significativos em termos de ambiente, o Sistema de Informação Comunitário relativo ao Estado do Ambiente (CORINE) terá um valor e importância crescente. O objectivo principal do programa CORINE é garantir aos operadores económicos responsáveis pelas decisões em toda a Comunidade o acesso a uma base sólida de informações ambientais comparáveis, como um auxílio ao processo de elaboração de políticas, aplicação da legislação e integração da dimensão ambiental em outras áreas das políticas. A execução prática do programa CORINE já está em curso e durante o período do Quarto Programa de Acção em matéria de Ambiente trabalhar- se- á no seu desenvolvimento contínuo. No termo da fase de trabalhos abrangida pela decisão do Conselho, a Comissão apresentará a este um relatório e propostas que assegurem o acesso na Comunidade, a uma grande variedade de dados ambientais actualizados e comparáveis e dados relativos aos recursos naturais, susceptíveis de serem apresentados segundo formas e combinações provavelmente de grande utilidade para as decisões políticas.

2.6.7. Simultaneamente e com o objectivo de completar a informação produzida no âmbito do programa CORINE, a Comissão tenciona reforçar a componente ambiental do programa estatístico da Comunidade Europeia; a este respeito, propõe- se, em particular, desenvolver uma melhor informação relativa às interacções entre a economia e o ambiente.

2.6.8. A educação em matéria de ambiente reveste- se de um especial significado ao fortalecer o interesse do público por questões ambientais. Tal como já foi referido, é necessário que todos tomem consciência de que podem contribuir, através do seu próprio comportamento, para melhorar as condições ambientais; a fase em que melhor se pode incutir esta sensibilização é durante o período da educação. A educação em matéria de ambiente, que já foi delineada em anteriores programas de acção, continuará a merecer apoio a nível comunitário. A rede de escolas- piloto tem sido desenvolvida com êxito (inicialmente a nível primário e posteriormente, secundário) nos últimos oito anos e tem sido fortemente apoiada pelos Estados-membros. Tem sido adquirida uma experiência muito válida. A Comissão tenciona publicar, durante o Ano Europeu do Ambiente, um relatório completo relativo ao trabalho até agora realizado na rede de escolas- piloto e relativo à experiência adquirida. Enviará, igualmente, uma comunicação ao Conselho indicando em que termos tenciona consolidar a rede e alargá- la ao nível terciário, recorrendo à experiência adquirida até ao momento e à evolução que se verificou no domínio da ciência da aducação.

2.6.9. É também fundamental no desenvolvimento da política e concepção de ambiente o funcionamento de organizações não governamentais. O desenvolvimento e a aplicação da política de ambiente exige muitas vezes uma decisão difícil entre os importantes mas diferentes interesses dos grupos sociais e económicos. Os interesses dos ramos específicos da indústria, incluindo as administrações e sindicatos, devem ser tomados em consideração, bem como as diferentes situações existentes que aparecem nos Estados-membros. O mesmo se aplica aos grupos de pressão que defendem interesses específicos ou sectoriais.

Em situações tão complexas, é de grande importância a existência de organizações não governamentais que possam ser consideradas como representantes dos interesses gerais do ambiente e que possam agir como parceiros dos órgãos de elaboração de políticas. É por essa razão que a Comissão prosseguirá o seu contactos e intercâmbio constantes e permanentes com as organizações de ambientes representativas a nível europeu, especialmente com o Gabinete Europeu de Ambiente.

2.6.10. As federações industriais (por exemplo a UNICE) e os organismos sindicais de comércio (por exemplo a ETUC), desenvolvem cada vez mais esforços para colaborar quer a nível nacional, quer a nível europeu na formulação e execução da política de ambiente. A Comissão acredita que é muito importante fortalecer e organizar mais eficientemente a sua colaboração tanto com as federações industriais como com os sindicatos e continuará a desenvolver esforços nesse sentido. Nesse contexto, a Comissão pretende dar a máxima utilização possível às contribuições feitas pela Fundação Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e de Trabalho.

3. ABORDAGENS DA PREVENÇÃO E CONTROLO DA POLUIÇÃO

3.1. Princípios gerais

3.1.1. As políticas de ambiente são concebidas e aplicadas por fases, evoluindo desde a identificação de um problema ambiental (quer um problema actual, quer, preferencialmente, na fase em que ainda é apenas potencial) até à instituição e execução das medidas necessárias, quer preventivas, quer de recuperação. O objectivo básico de tais medidas é prevenir prejuízos para o homem e para o ambiente; ou, no caso de já se terem verificado danos, corrigi- los.

3.1.2. A natureza das medidas que devem ser adoptadas para enfrentar os problemas de poluição na prática revelam inevitavelmente um grau considerável de variação, que depende, nomeadamente, da natureza dos efeitos adversos identificados ou previstos, das suas causas, e das origens do problema. Assim, por exemplo, um problema de poluição pode ser, segundo vários graus:

- agudo ou crónico,

- localizado ou geograficamente disperso,

- relativo inicialmente a um único poluente ou a combinações de poluentes,

- restrito a um meio (atmosfera, água ou solo) ou afectando vários meios, e/ou envolvendo o movimento de poluentes entre diferentes meios,

- e a fonte de um dado problema de poluição pode ser ainda uma fonte (ou fontes) pontual ou difusa, fixa ou móvel, e pode estar relacionada principalmente com um sector industrial ou com vários.

3.1.3. Dada esta complexidade, é natural - e conveniente - que o modo como é abordado o controlo da poluição e a sua ênfase variem na prática, dependendo das possibilidades técnicas, administrativas e jurídicas para adoptar medidas de controlo e do modo como se distribuem os efeitos da poluição e as medidas de controlo. Contudo, é importante reconhecer que estas diferentes abordagens não reflectem qualquer diferença nos princípios fundamentais. Assim, por exemplo, uma medida centrada num único poluente pode ser justificável se (em circunstâncias especiais e à luz dos conhecimentos científicos disponíveis) se verificar que não existem interacções significativas com outros poluentes; mas este caso especial não contradiz o princípio genérico de que as políticas de controlo da poluição devem ter em consideração os efeitos de interacção.

3.1.4. A primeira fase do problema do controlo da poluição é investigar e estudar pormenorizadamente a situação para identificar os factores envolvidos e respectivas inter- relações. De uma maneira geral, os problemas de poluição podem caracterizar- se por quatro factores principais - o poluente, as origens do poluente, o meio ou meios ambientais para onde é rejeitado, ou onde aparece ou através dos quais é veículado o poluente e o ambiente ou organismo afectado. A acção de controlo pode ser dirigida a qualquer um ou a vários desses elementos componentes do problema.

3.1.5. O poluente pode ser um produto químico simples ou uma mistura; pode consistir em substâncias orgânicas ou inorgânicas ou ambas; pode ser uma entidade de carácter físico, como o ruído ou o calor. Uma acção de controlo dirigida a um poluente tem por objectivo prevenir ou reduzir as emissões de uma substância ou tipo de poluição específicos proveniente de todas as fontes para meios do ambiente importantes. Os controlos baseados nas fontes procuram reduzir as emissões provenientes das principais fontes, em todos os meios atingidos onde o poluente tem um impacto significativo.

3.1.6. Se concentrarmos a atenção nos meios do ambiente afectados, é fácil verificar que nos processos de descarga e transporte de poluentes podem estar envolvidos um ou vários meios; os meios mais importantes são: a atmosfera, as águas, o solo, os sedimentos e o biota. Os controlos que se baseiam num determinado meio do ambiente têm geralmente por objectivo a redução das emissões de uma substância específica provenientes de todas as principais fontes, descarregadas num único meio.

3.1.7. Por fim, no que se refere ao alvo da poluição trata- se geralmente de um organismo vivo; mas pode ser um ser inerte - o solo ou um edifício, por exemplo, os controlos com base num alvo têm por objectivo proteger o organismo ou o ambiente de danos, ou seja, um objectivo de qualidade ambiental sob a forma de controlos que visam os alvos da poluição.

3.1.8. Quando for identificado e investigado um problema ambiental pode então ser decidida uma estratégia de controlo adequada. A estratégia de controlo seleccionada pode incluir normas biológicas, limites de exposição, objectivos ou normas de qualidade para o ambiente, normas de emissão, normas de funcionamento ou tratamento, normas de qualidade dos produtos limites relativos às emissões totais ou uma gama e controlos preventivos, a nível nacional ou regional (tal como a aplicação dos procedimentos de avaliação do impacte ambiental ou exigências de testagem e notificação de novos produtos e processos industriais), ou algumas combinações destes.

3.1.9. A estratégia de controlo adoptada pode exigir claramente várias formas de acção a nível comunitário, que dependem, por exemplo, da extensão e natureza do problema de ambiente, dos efeitos de possíveis medidas relativas ao funcionamento do mercado comum em termos de bens e serviços e, das interacções com outras políticas comunitárias.

3.2. Controlos de poluição em diversos meios

3.2.1. No caso dos problemas serem provocados pela emissão de poluentes provenientes de diversas fontes para um único meio (sem se repercutir significativamente em outros meios) a abordagem baseada no limite das emissões ou em normas de qualidade do ambiente pode ser a mais adequada. Até ao presente, a tendência da política comunitária de ambiente tem sido a de seguir esta abordagem. Embora o Terceiro Programa de Acção de Ambiente referisse a necessidade de «evitar qualquer transferência de poluição que possa surgir da adopção de medidas apenas parciais», a tendência tem sido conferir maior ênfase aos problemas de poluição que surgem nos diferentes meios: atmosfera, águas, solo. Têm havido, certamente, alguns instrumentos horizontais importantes, como por exemplo a «6 . Alteração » (15) e a directiva, recentemente adoptada, relativa à avaliação dos impactos ambientais (16), mas a perspectiva adoptada tem sido fundamentalmente sectorial; e tal perspectiva tem- se reflectido na estrutura das próprias divisões da Comissão que se ocupam das questões de ambiente.

(15) JO n . L 259 de 18. 9. 1979.

(16) JO n . L 175 de 5. 7. 1985.

3.2.2. Deste modo, foram definidos bastante cedo objectivos de qualidade a nível comunitário para determinadas utilizações da água; a tais objectivos seguiram- se, por seu turno, normas comunitárias de emissão na medida em que estava em causa a descarga de determinadas substâncias perigosas para a água (não obstante a chamada abordagem «paralela» da Directiva 76/464/CEE (17) significar que essas normas seriam simultaneamente acompanhadas por objectivos de qualidade). Também em relação ao modo de enfrentar a poluição atmosférica foram definidas, a nível comunitário, determinadas normas de qualidade do ar a que se seguirão a adopção de uma directiva- quadro relativa às emissões provenientes de certas instalações industriais (18) que prevê o estabelecimento de limites de emissão a nível comunitário e propostas da Comissão para limites de emissões relativas às descargas para a atmosfera provenientes de instalações de combustão de grande dimensão. Procuraram resolver- se os problemas dos resíduos através de uma série de directivas comunitárias, cujo objectivo era estabelecer um enquadramento geral para a rejeição dos resíduos no solo, especialmente resíduos tóxicos e perigosos. O despejo de resíduos no mar é o tema de uma recente proposta da Comissão (19).

(17) JO n . L 129 de 18. 5. 1976.

(18) JO n . L 188 de 16. 7. 1984.

(19) JO n . C 245 de 26. 9. 1985.

3.2.3. Uma consequência inevitável da abordagem sectorial da poluição é que, à medida que as normas se tornam mais rígidas numa área, podem aumentar as pressões numa outra área. Se forem limitadas as descargas para a atmosfera ou para a água, a descarga no solo pode então afigurar- se a solução preferível, mas se os controlos das descargas de resíduos no solo (e no mar) foram por sua vez mais rigorosos, podem surgir outras dificuldades. A Comissão é do parecer que a Comunidade precisa de evoluir no sentido de padrões de ambiente cada vez mais severos em todos os sectores. Nestas circunstâncias, é pelo menos defensável que uma abordagem aos problemas da poluição por sector não seja, necessariamente, a solução mais eficiente do ponto de vista económico, ou seja, não atinja necessariamente a redução máxima da poluição (considerando todos os meios) para um dado custo económico.

3.3. Controlos orientados para as substâncias

3.3.1. Uma análise da legislação comunitária revela que a abordagem até agora adoptada em relação à poluição nos diferentes sectores ambientais nem sempre foi integralmente consistente. Nos casos em que as interacções entre substâncias poluentes não sejam entendidas como um aspecto importante, para efeitos da gestão do ambiente, uma estratégia coerente procuraria:

a) Avaliar a explosição de um alvo particular a um poluente especial através de várias vias (atmosfera, água, solo) ;

b) Avaliar os efeitos de tais exposições, incluindo os riscos para a saúde e para o ambiente;

c) Estabelecer normas destinadas a limitar o impacto da poluição, sempre que tal for adequado.

3.3.2. Devido à sua orientação essencialmente sectorial as anteriores acções comunitárias têm apresentado tendência para se concentrarem nas descargas de determinado poluente para um meio (por exemplo, a água) independentemente dos impactos em outros meios como o ar ou o solo. Em alguns casos esta abordagem foi alvo de críticas com base no argumento de que os efeitos da interacção entre os meios não são desprezíveis. Em anteriores programas de acção comunitários de ambiente e em diversos instrumentos já adoptados pelo Conselho, já se podem encontrar várias «listas prioritárias» de substâncias. Mas no conjunto, estas listas são específicas de um dado sector (por exemplo, a «lista negra» e a «lista cinzenta» de substâncias cuja descarga no meio aquático deve ser controlada nos termos das disposições da Directiva 76/464/CEE (20). Até agora, ainda não houve uma tentativa coerente no seio da Comunidade para avaliar as substâncias em termos de interacções de meios ou para definir estratégias de controlo nessa base, apesar de em alguns casos, na prática, a conjugação de diferentes normas, que durante certo tempo podem ter evoluído casualmente em diferentes sectores relativos a uma substância particular, possa ter conduzido a um controlo mais ou menos eficaz.

(20) JO n . L 129 de 18. 5. 1976.

3.3.3. Uma abordagem integrada das substâncias químicas orientada para a substância:

- tomará em consideração a ocorrência de uma determinada substância proveniente de qualquer fonte,

- desenvolver- se- á no sentido de uma avaliação integrada dos riscos, que toma em linha de conta as diferentes vias através das quais o homem e o ambiente podem ser expostos a tais riscos,

- conduzirá a opções relativas às soluções mais eficientes e eficazes em relação aos problemas verificados.

3.3.4. Uma tal abordagem integrada à gestão das substâncias químicas conduzirá à selecção, a nível comunitário, de uma lista provisória de substâncias prioritárias para a política de ambiente. Uma avaliação mais aprofundada pode conduzir a uma lista definitiva e substâncias prioritárias que, por sua vez, podem levar à consideração, a nível comunitário, de importantes estratégias de controlo de substâncias individuais, tais como PCBs, cádmio, chumbo, fosfato, arsénico, cobre, mercúrio, asbestos, dioxinas, etc.; tais estratégias podem exigir, sem dúvida, que sejam tomados em consideração os controlos que já existem em determinados domínios, a nível comunitário.

3.3.5. A Comissão já começou a trabalhar com base numa abordagem orientada para as substâncias em determinados casos particulares. Um exemplo de uma possível aplicação desta abordagem consta da proposta da Comissão para a redução da poluição do ambiente provocada pelos asbestos (21).

(21) JO n . C 349 de 31. 12. 1985.

3.3.6. São possíveis outras vias de aplicação do mesmo princípio. A Comissão está a examinar cuidadosamente os problemas ambientais provocados pelo cádmio com base nas «possíveis interacções». Esse exame levará a conclusões sobre se a legislação comunitária existente que limita as descargas dessa substância no ambiente, por qualquer via, é suficiente ou se existem lacunas; e, se for caso disso, qual a estratégia de controlo mais eficaz do ponto de vista dos custos, que assegure um adequado grau de protecção. Nesse caso, seriam apresentadas propostas adequadas.

3.4. Controlos orientados para as fontes

3.4.1. A gestão do ambiente deverá idealmente tomar em consideração as interacções entre as fontes dos poluentes (quando, por exemplo, é compartilhada uma capacidade de absorção limitada entre várias descargas). Nalguns casos, contudo, pode ser razoável concentrar os controlos num único tipo de fonte (especialmente quando não existem outras fontes importantes do poluente ou poluentes em questão). De uma certa maneira, as directivas comunitárias (adoptadas ou propostas) relativas aos veículos automóveis e instalações de combustão de grande dimensão representam uma abordagem orientada para a fonte no sentido de que se referem a um grupo ou classe de poluidores (tráfego, centrais energéticas). Mas não são deliberadamente estabelecidas para considerar a totalidade das descargas poluentes (incluindo a produção de resíduos) de uma determinada classe ou grupos. A abordagem «orientada para a fonte» tal como é definida no Capítulo 5 do Primeiro Programa de Acção (acções específicas para determinados sectores industriais e produção de energia) não tem evoluído muito, pelo menos a nível comunitário, embora tenham sido identificados quinze sectores- chave industriais nesse programa, e tenham sido empreendidos numerosos estudos.

3.4.2. Na realidade, foram apresentadas propostas apenas para dois sectores industriais - o dióxido de titânio (em que se adoptou uma abordagem orientada para diversos meios) e a pasta de papel (em que foi dado ênfase às descargas na água). A proposta relativa à pasta de papel ainda não foi adoptada nem mesmo analisada pelo Conselho e o caso da proposta relativa ao dióxido de titânio não é encorajador. Apesar de tudo, uma abordagem orientada para a fonte (que visa indústrias individuais ou grupos de indústrias alvo e que abrange todas as descargas para a atmosfera, solo ou águas e inclui a produção de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos) é adequada em determinadas circunstâncias e constitui uma das abordagens alternativas disponível que pode merecer ser reconsiderada.

3.4.3. Para apoiar tal abordagem seria certamente necessário um conhecimento mais profundo e global das emissões para a atmosfera, água e solo na forma de resíduos provenientes das principais fontes de tais emissões e seria igualmente necessário conhecer a sua provável evolução. Devem ser estabelecidos inventários das emissões e mantidos actualizados; deve igualmente ser mantido e divulgado regularmente junto dos interessados e do público, conjuntamente com os consequentes custos o estado de desenvolvimento das tecnologias para o controlo das emissões.

Tal acção é sem dúvida desejável em qualquer situação, qualquer que seja a abordagem do controlo da poluição adoptada e a Comissão tomará, as medidas necessárias nesse sentido, em colaboração com os Estados-membros e com as indústrias em questão.

3.4.4. A Comissão ponderará estas questões mais profundamente e promoverá os necessários estudos e debates que permitam o prosseguimento das reflexões a este respeito. Ao fazer isto, será importante reconhecer as dificuldades que impediram que se verificassem progressos tais como o sentido da aparente «discriminação» contra determinados sectores industriais e os problemas de sobreposição em que os poluentes abrangidos por uma abordagem orientada para a fonte são igualmente regulados por legislação sectorial. Será do mesmo modo importante, reconhecer que uma abordagem global orientada para diversos meios e poluentes, para funcionar eficazmente, exigiria um mecanismo de controlo altamente sofisticado.

3.5. Normas de qualidade dos produtos, limites das emissões e objectivos e normas de qualidade ambiental

3.5.1. Os regulamentos de ambiente que estabelecem normas de qualidade dos produtos ou normas para as emissões podem basear- se nas características técnicas da indústria ou produtos sujeitos ao regulamento e/ou num objectivo ou norma de qualidade específicos para o meio receptor. Tem sido utilizada, com efeito, uma multiplicidade de abordagens.

3.5.2. Na legislação até agora adoptada, a Comunidade tem por exemplo fixado limites para as emissões gasosas provenientes de veículos motorizados; e no caso de determinados poluentes atmosféricos, a Comissão tem proposto que os limites de emissão sejam fixados para algumas fontes fixas. Ao mesmo tempo para alguns poluentes atmosféricos como o SO2, partículas e chumbo, as normas de qualidade de ambiente para a atmosfera têm sido acordadas a nível comunitário. No que diz respeito à descarga de substâncias perigosas para a água, a Comissão aprovou a chamada abordagem paralela no que se refere às substâncias da «Lista Negra» nos termos da qual os Estados-membros dispõem de liberdade de escolha quer em relação aos objectivos de qualidade para o ambiente, quer em relação à abordagem dos limites das emissões, ao mesmo tempo que acentua que para as descargas das substâncias da «Lista Cinzenta» (tal como nas directivas relativas a utilizações especiais da água) deve ser aplicada a abordagem dos objectivos de qualidade.

3.5.3. Quanto à poluição do solo, a primeira directiva adoptada - relativa à utilização de lamas de depuração na agricultura (22) - determina que sejam observados simultaneamente normas de qualidade e limites de emissões (cobrindo taxas e quantidades) ; enquanto que em algumas outras directivas tinham sido fixadas exigências apenas em termos genéricos.

(22) JO n . L 181 de 4. 7. 1986.

3.5.4. Em muitos casos importantes (por exemplo, chumbo na gasolina o teor de enxofre nos gasóleos) têm sido estabelecidas normas de qualidade dos produtos com o duplo objectivo de proteger o ambiente e evitar obstáculos artificiais ao comércio ou distorções da concorrência. Noutros casos, têm sido adoptadas outras abordagens - tais como a exigência de estabelecer programas [por exemplo, a directiva relativa a embalagens para líquidos alimentares (23)], ou reduções aprovadas quanto ao nível de utilização [por exemplo, a decisão relativa aos clorofluorocarbonetos (24)]. Em algumas directivas relativas à água foram fixados valores- guia e valores obrigatórios; e, obviamente, outras formas de orientação poderiam ter um papel a desempenhar em relação a uma boa prática.

(23) JO n . L 176 de 6. 1. 1985.

(24) JO n . L 329 de 25. 11. 1982.

3.5.5. Outro elemento importante no estabelecimento de normas a nível comunitário é o «estado de desenvolvimento» em termos da tecnologia disponível. Surge a questão do modo como se podem traduzir estes conceitos gerais em valores concretos. É digno de nota que na recente legislação comunitária de ambiente (especialmente em relação à poluição atmosférica e poluição das águas) cada vez mais se faz referência à melhor tecnologia disponível. Face a este enquadramento, seriam muito valiosos acordos celebrados a nível comunitário no sentido de promover um intercâmbio de informações mais eficiente entre os Estados-membros e com a Comissão no que diz respeito às suas próprias experiências e conhecimento das tecnologias aplicáveis. A Comissão tenciona apresentar propostas quanto ao melhor modo de proceder a um intercâmbio de informações.

3.6. Conclusões

3.6.1. A Comissão não considera que uma determinada abordagem seja necessariamente preferível às outras, o que depende, em larga medida, das circunstâncias da situação. Consequentemente, as propostas futuras estabelecerão normas da maneira mais adequada em relação às exigências de protecção do ambiente e responsabilidades da Comunidade. Assim, as medidas comunitárias (por exemplo, regulamentos relativos ao ruído dos produtos) cujo principal objectivo é evitar distorções do comércio resultam de acções unilaterais empreendidas pelos Estados-membros que têm tendência a dar ênfase às condições técnicas para a manutenção da qualidade do ambiente; por outro lado, as medidas para combater a poluição transfronteira, tal como as chuvas ácidas, necessitarão que sejam tomadas em consideração quer as normas de qualidade do ambiente, quer as exigências técnicas das acções de recuperação.

3.6.2. Contudo, a Comissão considera que a Comunidade possui já a experiência suficiente, resultante das muitas abordagens diferentes da protecção do ambiente que têm sido adoptadas até ao presente pela legislação comunitária - acima descritas e discutidas - que justifica e torna desejável a revisão de toda esta matéria. O objectivo de tal revisão seria determinar se se poderia extrair qualquer base lógica que fornecesse uma orientação útil no que diz respeito às abordagens seleccionadas a adoptar na futura legislação comunitária. Consequentemente, a Comissão em estreita colaboração com os Estados-membros, tomará as medidas necessárias para iniciar um exame geral do valor e eficácia das abordagens relativas ao estabelecimento das normas até agora adoptadas, associado à consideração de possíveis desenvolvimentos futuros, incluindo o papel dos instrumentos económicos (ver ponto 2.5.6 anterior).

4. ACÇÕES EM SECTORES ESPECÍFICOS

4.1. Poluição atmosférica

4.1.1. Embora a Comunidade tenha já efectuado alguns progressos no modo como se ocupa das causas tradicionais da poluição do ar, tais como fumos, partículas e dióxido de enxofre em zonas urbanas industrializadas, têm surgido recentemente novos problemas associados, nomeadamente, ao aumento do tráfego e deposições ácidas que é provável que continuem no centro das atenções. Os poluentes atmosféricos em causa, especialmente o enxofre, óxidos de azoto, hidrocarbonetos e oxidantes fotoquímicos sabe- se que podem actuar individual, colectiva ou sinergeticamente na acidificação do solo e águas superficiais, na inibição do crescimento das plantas e no ataque a monumentos, construções e estruturas; são, do mesmo modo, potencialmente nocivos para a saúde do homem.

4.1.2. Os processos industriais, a incineração de detritos e outras actividades humanas que dão origem a emissões para a atmosfera de substâncias identificadas como ou suspeitas de serem persistentes, perigosas ou tóxicas (por exemplo, metais pesados, PCBs, asbestos) podem não só contaminar a atmosfera como também conduzir à transferência da poluição para outras partes do ambiente e produzir aí efeitos nocivos sobre os seres humanos e ecossistemas. Esta constitui mais uma das razões para reduzir as emissões para a atmosfera.

4.1.3. O Conselho Europeu, na sua reunião de Junho de 1983, realizada em Stuttgart, solicitou a aceleração e reforço das acções a nível nacional, comunitário e internacional destinadas a combater a poluição do ambiente e, em especial, do ar. Em termos de uma primeira resposta, a Comissão apresentou ao Conselho diversas propostas no sentido da limitação e redução das emissões provenientes das principais fontes fixas e móveis (25), for desenvolvido, paralelamente, um maior esforço na investigação das causas e efeitos dos poluentes atmosféricos destinada a esclarecer os mecanismos de causa associados aos danos observados.

(25) Ver o 17 . Relatório Geral da Actividades das Comunidades Europeias, 1983, pontos 377- 381.

4.1.4. A Comissão esclareceu, igualmente, que estava em vias de adoptar uma abordagem estratégica que envolvia a exigência de uma diminuição geral e substancial das emissões de substâncias acidificantes provenientes de todas as principais fontes, o que será realizado. Neste contexto, é de primordial importância que a proposta da Comissão para a redução das emissões provenientes de instalações de combustão de grande dimensão, que ainda está em discussão no Conselho, seja adoptada de preferência ainda antes do início do Quarto Programa de Acção de Ambiente (26). Do mesmo modo, a conclusão e execução das novas «normas europeias» para as emissões de escape dos veículos automóveis conduzirá a maiores reduções dos óxidos de azoto, hidrocarbonetos e outros poluentes. Mas estas medidas, por si só, é provável que não sejam suficientes.

(26) JO n . C 49 de 21. 2. 1984.

4.1.5. A Comissão encontra- se presentemente a trabalhar no desenvolvimento de uma estratégia global a longo prazo para reduzir a poluição do ar na Comunidade Europeia bem como na zona envolvente, com o objectivo de definir uma abordagem adequada e completa, em resposta ao desafio lançado pelo Conselho Europeu de Stuttgart. Esta estratégia global será publicada no decurso de 1987 sob a forma de uma Comunicação ao Conselho.

4.1.6. Os principais objectivos desta estratégia serão:

- identificar os poluentes atmosféricos (no interior e no exterior das instalações) que se revestem actual e potencialmente da maior importância segundo o ponto de vista da protecção da saúde do homem e do ambiente,

- determinar os meios mais adequados - orientados para as substâncias e/ou para a fonte - pa