DECYZJA URZĘDU NADZORU EFTA

NR 28/09/COL

z dnia 29 stycznia 2009 r.

zmieniająca po raz sześćdziesiąty ósmy zasady proceduralne i merytoryczne w dziedzinie pomocy państwa poprzez dodanie trzech nowych rozdziałów dotyczących zastosowania zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego globalnego kryzysu finansowego, dokapitalizowania instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenia pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmów zabezpieczających przed nadmiernym zakłóceniem konkurencji, a także tymczasowych ram prawnych w zakresie pomocy państwa ułatwiających dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego

DECYZJA URZĘDU NADZORU EFTA (1),

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym (2), w szczególności jego art. 61–63 oraz protokół 26,

uwzględniając Porozumienie pomiędzy państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości (3), w szczególności jego art. 24 i art. 5 ust. 2 lit. b),

mając na uwadze, że zgodnie z art. 24 Porozumienia o nadzorze i Trybunale Urząd nadaje moc prawną postanowieniom Porozumienia EOG dotyczącym pomocy państwa,

mając na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. b) Porozumienia o nadzorze i Trybunale Urząd wydaje zawiadomienia oraz wskazówki w kwestiach objętych Porozumieniem EOG, jeśli Porozumienie to lub Porozumienie o nadzorze i Trybunale jasno tak stanowi lub jeśli Urząd uznaje to za konieczne,

przywołując zasady proceduralne i merytoryczne w dziedzinie pomocy państwa przyjęte przez Urząd w dniu 19 stycznia 1994 r. (4),

mając na uwadze, że w dniu 13 października 2008 r. Komisja Europejska (5) przyjęła Komunikat na temat „Zastosowania zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego” (6),

mając na uwadze, że w dniu 5 grudnia 2008 r. Komisja przyjęła Komunikat zatytułowany „Dokapitalizowanie instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakłóceniem konkurencji” (7),

mając na uwadze, że w dniu 17 grudnia 2008 r. Komisja przyjęła Komunikat zatytułowany „Tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego” (8),

mając na uwadze, że wyżej wymienione komunikaty mają również znaczenie dla Europejskiego Obszaru Gospodarczego,

mając na uwadze, że należy zapewnić jednolite stosowanie zasad EOG w zakresie pomocy państwa w całym Europejskim Obszarze Gospodarczym,

mając na uwadze, że zgodnie z pkt II części „OGÓLNE” zamieszczonej na końcu załącznika XV do Porozumienia EOG Urząd przyjmie, po konsultacji z Komisją, akty prawne odpowiadające tym, które zostały przyjęte przez Komisję,

po konsultacji z Komisją,

odwołując się do konsultacji, jakie Urząd odbył z państwami EFTA, wysyłając dnia 19 stycznia 2009 r. pisma na ten temat do Islandii, Liechtensteinu i Norwegii,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Wytyczne dotyczące pomocy państwa zostaną zmienione poprzez dodanie trzech nowych rozdziałów dotyczących zastosowania zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego, dokapitalizowania instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakłóceniem konkurencji, a także tymczasowych ram prawnych w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego. Wspomniane trzy rozdziały zostały przedstawione w załącznikach I, II i III do niniejszej decyzji.

Artykuł 2

Jedynie wersja w języku angielskim jest autentyczna.

(1) Zwany dalej „Urzędem”.

(2) Zwane dalej „Porozumieniem EOG”.

(3) Zwane dalej „Porozumieniem o nadzorze i Trybunale”.

(4) Wytyczne dotyczące zastosowania i interpretacji art. 61 i 62 Porozumienia EOG oraz art. 1 protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale, przyjęte i wydane przez Urząd w dniu 19 stycznia 1994 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (zwanym dalej Dz.U. L 231 z 3.9.1994, s. 1) oraz w Suplemencie EOG nr 32 z 3.9.1994, s. 1, ostatnio zmienione w dniu 17 grudnia 2008 r., w dalszej części zwane są „wytycznymi dotyczącymi pomocy państwa”. Zaktualizowana wersja wytycznych dotyczących pomocy państwa jest opublikowana na stronie internetowej Urzędu: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/state_aid_guidelines/

(5) Zwana dalej Komisją.

(6) Dz.U. C 270 z 25.10.2008, s. 8.

(7) Dz.U. C 10 z 15.1.2009, s. 2.

(8) Dz.U. C 16 z 22.1.2009, s. 1.

(10) Jest to niewyczerpujący wykaz narzędzi przyczyniających się do realizacji celu dotyczącego nadmiernych zakłóceń konkurencji.

(8) Jest to niewyczerpujący wykaz narzędzi przyczyniających się do realizacji celu dotyczącego minimalnego poziomu pomocy.

(1) Niniejszy rozdział odpowiada komunikatowi Komisji – Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego ( Dz.U. C 270 z 25.10.2008, s. 8 ).

Stosując zasady pomocy państwa do środków omawianych w niniejszym dokumencie, w sposób uwzględniający warunki panujące na rynku finansowym, Urząd we współpracy z państwami EFTA powinien zapewnić, by, z jednej strony, cel tych środków został zrealizowany, a, z drugiej strony, związane z tym naruszenia konkurencji w państwach EOG i między nimi zostały ograniczone do minimum. Pierwszorzędne znaczenie dla ułatwienia tej współpracy oraz zagwarantowania państwom EFTA i osobom trzecim niezbędnej pewności prawnej co do zgodności podejmowanych środków z Porozumieniem EOG (będącej istotnym czynnikiem przywrócenia zaufania na rynkach) ma informowanie Urzędu przez państwa EFTA o ich zamiarach oraz zgłaszanie planów wprowadzenia takich środków na tyle wcześnie i wyczerpująco, na ile jest to możliwe, a w każdym razie przed wdrożeniem tych środków. Urząd zobowiązuje się do sprawnego zatwierdzania środków pomocy po uzyskaniu kompletnych zgłoszeń.

Urząd jest zdania, że w obecnych, wyjątkowych okolicznościach program wsparcia płynności ze środków publicznych (w tym banku centralnego), w tych przypadkach, w których stanowi pomoc państwa, może zostać uznany za zgodny z Traktatem, zgodnie z zasadami wytycznych. Jeżeli zagwarantowany zostanie regularny przegląd takiego programu wsparcia płynności co sześć miesięcy (18) może on zostać zatwierdzony na okres przekraczający sześć miesięcy, mogący zasadniczo sięgnąć dwóch lat. Może on zostać następnie ponownie przedłużony, za zgodą Urzędu, jeżeli jest to konieczne ze względu na kryzys finansowy.

Aby zagwarantować, że pomoc nie zostanie udzielona nabywcom całości lub części instytucji finansowej lub też sprzedawanym podmiotom, należy zadbać o to, by przestrzegane były określone warunki sprzedaży. Przy ocenie, czy doszło do udzielenia pomocy, Urząd uwzględni następujące kryteria:

Realizując obowiązek dotyczący zagwarantowania, że kwota pomocy zostanie ograniczona do minimum niezbędnego do realizacji założonego celu, należy uwzględnić fakt, że w warunkach obecnych zawirowań na rynkach finansowych ochrona stabilności finansowej może wymagać spłacenia niektórych wierzycieli likwidowanego banku za pośrednictwem środków pomocowych. Przy ustalaniu kryteriów wyboru wierzytelności, które mają zostać zaspokojone, należy kierować się tymi samymi zasadami, co w przypadku zobowiązań objętych programem gwarancji.

Aby zapobiec nadmiernym zakłóceniom konkurencji, faza likwidacji powinna trwać tylko przez taki okres, jaki jest ściśle niezbędny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu. Przez cały okres, w którym instytucja finansowa będąca beneficjentem nadal funkcjonuje, nie powinna ona podejmować żadnych nowych rodzajów działalności, ograniczając się tylko do kontynuowania wcześniej rozpoczętych działań. Najszybciej jak to możliwe należy odebrać instytucji licencję bankową.

Podobne uwagi dotyczyć będą również innych środków i programów mających na celu zaradzenie problemom dotyczącym aktywów instytucji finansowych, które przyczyniłyby się do zaostrzenia wymogów kapitałowych obowiązujących te instytucje. W szczególności, jeżeli państwo EFTA nabywa lub wymienia aktywa, konieczne będzie poddanie ich wycenie uwzględniającej związane z nimi rodzaje ryzyka, przy czym nie może dojść do nienależnej dyskryminacji, jeżeli chodzi o podmioty zbywające takie aktywa.

Interwencje kapitałowe w instytucjach finansowych muszą odbywać się na warunkach, które prowadzą do minimalizacji kwoty pomocy. Stosownie do wybranego instrumentu (np. akcje, gwarancje, kapitał podporządkowany…) dane państwo EFTA powinno zasadniczo uzyskać prawa o wartości odpowiadającej wkładowi w dokapitalizowanie. Cena emisyjna nowych akcji musi zostać ustalona w oparciu o wycenę rynkową. Aby zagwarantować, że pomoc publiczna zostanie udzielona wyłącznie w zamian za odpowiednie świadczenie wzajemne, pozytywnie oceniane będą takie instrumenty jak akcje uprzywilejowane z prawem do odpowiedniego wynagrodzenia. Zamiast tego można rozważyć opcję wprowadzenia klauzul przewidujących dodatkowe świadczenia ze strony beneficjentów na późniejszym etapie lub w przypadku poprawy ich sytuacji.

Kwalifikowalność powinna zależeć od obiektywnych kryteriów, takich jak potrzeba zapewnienia dostatecznego poziomu kapitalizacji w odniesieniu do wymogów wypłacalności, które to kryteria nie prowadziłyby do nieuzasadnionego dyskryminacyjnego traktowania. Pozytywnym elementem programu byłaby ocena zapotrzebowania na wsparcie przez organy nadzoru finansowego.

wymogu, by po dokapitalizowaniu, będącym nadzwyczajnym środkiem mającym pomóc instytucji finansowej w przetrwaniu kryzysu, doszło do przedłożenia planu restrukturyzacji beneficjenta, który zostanie poddany osobnemu badaniu przez Urząd, przy uwzględnieniu zarówno rozróżnienia na zasadniczo zdrowe instytucje finansowe, których trudności wynikają wyłącznie z obecnych ograniczeń w dostępie do płynności oraz na beneficjentów, którzy oprócz tego cierpią na problemy z wypłacalnością mające bardziej strukturalne podłoże, powiązane np. z ich konkretnym modelem biznesowym lub strategią inwestycyjną, jak i odmiennego zakresu restrukturyzacji potrzebnego w przypadku obu kategorii beneficjentów.

Przedstawione wyżej uwagi na temat ogólnych programów gwarancji mają zasadniczo odpowiednie zastosowanie także do programów dokapitalizowania. Dotyczy to:

Drugim systemowym środkiem stanowiącym odpowiedź na trwający kryzys finansowy byłoby ustanowienie programu dokapitalizowania, który zostałby wykorzystany do wspierania instytucji finansowych zasadniczo zdrowych, ale mogących przeżywać trudności ze względu na ekstremalne warunki na rynkach finansowych. Celem byłoby dostarczenie środków publicznych dla bezpośredniego wzmocnienia bazy kapitałowej instytucji finansowych lub ułatwienie wprowadzenia kapitału prywatnego do tych instytucji innymi sposobami, aby uniknąć negatywnych skutków ubocznych dla systemu finansowego.

W trakcie oceny Urząd może korzystać z doświadczeń uzyskanych przy stosowaniu zasad pomocy państwa do instytucji finansowych w przeszłości, przy uwzględnieniu szczególnych cech kryzysu, który osiągnął rozmiary pozwalające zakwalifikować go jako poważne zaburzenie gospodarki państw EOG.

zagwarantować, by nie doszło do nadmiernego zakłócenia konkurencji ani nie uzyskano nienależnych korzyści z uruchomienia gwarancji.

zapewnić, by pomoc została ograniczona do minimum oraz by sektor prywatny pokrył znaczącą część kosztów restrukturyzacji,

Jeżeli trzeba wykorzystać program gwarancji na korzyść indywidualnej instytucji finansowej, należy bezwzględnie zadbać o to, by ten nadzwyczajny środek ratunkowy, mający ocalić tę instytucję – i powodujący dodatkowe zakłócenie konkurencji, oprócz tego, które wynika z ogólnego wprowadzenia programu – był przedmiotem działań następczych tak szybko, jak szybko sytuacja na rynkach finansowych na to pozwoli, w formie kroków zmierzających do restrukturyzacji albo likwidacji beneficjenta. Wiąże się z tym wymóg zgłoszenia planu restrukturyzacji lub likwidacji odbiorców płatności w ramach gwarancji, który zostanie przez Komisję poddany osobnej ocenie pod kątem zgodności z zasadami pomocy państwa (13) .

w sytuacji, w której gwarancja musi zostać uruchomiona, sektor prywatny może mieć dalszy, znaczący wkład poprzez zagwarantowanie co najmniej istotnej części pozostałych do spłaty zobowiązań zaciągniętych przez przedsiębiorstwo będące beneficjentem (jeżeli nie zaprzestanie ono działalności) lub przez sektor, a interwencja państwa EFTA ograniczałaby się do kwot wykraczających poza ten udział,

program gwarancji musi zostać oparty na odpowiednim wynagrodzeniu ze strony indywidualnej instytucji finansowej lub szerzej ujętego sektora finansowego będących beneficjentami (9) . Mając na uwadze, że trudno jest ustalić rynkową wartość wynagrodzenia z tytułu gwarancji tego rodzaju i o takim zakresie, ze względu na brak porównywalnego instrumentu odniesienia, oraz biorąc pod uwagę trudności, jakie mogą mieć w obecnych okolicznościach beneficjenci z uiszczeniem odpowiednio naliczonych kwot, opłaty z tytułu udostępnienia programu powinny być jak najbardziej zbliżone do tego, co można uznać za cenę rynkową. Ustanowienie właściwych mechanizmów naliczania opłat, uwzględniających różne stopnie ryzyka oraz zróżnicowane profile i potrzeby kredytowe beneficjentów, w istotny sposób przyczyni się do zapewnienia proporcjonalności środka pomocy,

Zgodnie z ogólną zasadą pomocy państwa stanowiącą, że kwota i intensywność pomocy muszą być ograniczone do ścisłego minimum, państwa EFTA muszą podjąć odpowiednie kroki na rzecz zapewnienia, by beneficjenci lub dany sektor pokryli znaczącą część kosztów gwarancji oraz, w razie potrzeby, kosztów interwencji państwa, gdyby konieczna okazała się realizacja gwarancji.

Okres trwania i zakres przedmiotowy programu gwarancji wykraczającego poza depozyty detaliczne muszą być ograniczone do niezbędnego minimum. Zgodnie z ogólnymi zasadami nakreślonymi powyżej, biorąc pod uwagę fakt, że nie można obecnie przewidzieć, jak długo trwać będą podstawowe zaburzenia w funkcjonowaniu rynków finansowych, Urząd uznaje, że elementem niezbędnym dla zapewnienia zgodności wszelkich ogólnych programów z Porozumieniem EOG jest przeprowadzanie przez państwa EFTA co sześć miesięcy przeglądu tych programów, w tym oceny zasadności ich kontynuowania oraz potencjalnych korekt stosownie do zmiany sytuacji na rynkach finansowych. Rezultaty tego przeglądu będą musiały zostać przedłożone Urzędowi. Jeżeli takie regularne przeglądy zostaną zagwarantowane, program może zostać zatwierdzony na okres przekraczający sześć miesięcy, mogący zasadniczo sięgnąć dwóch lat. Może on zostać następnie ponownie przedłużony, za zgodą Urzędu, na tak długo, jak będzie to konieczne ze względu na trwający kryzys finansowy. Jeżeli program przewiduje, że gwarancje będą zabezpieczać dane zobowiązania do daty ich wymagalności, która przypada po upływie okresu, w którym gwarantowane są uprzednie lub nowo powstałe zobowiązania, niezbędne będzie ustanowienie dodatkowych mechanizmów zabezpieczających w celu zapobieżenia nadmiernemu zakłóceniu konkurencji. Zabezpieczenia te mogą obejmować ustanowienie krótszych okresów gwarantowania uprzednich i nowo powstałych zobowiązań niż te, na które co do zasady zezwala niniejszy rozdział, zniechęcających warunków ustalania cen oraz odpowiednich limitów ilościowych w zakresie gwarantowanych zobowiązań.

Gwarancje te nie powinny zasadniczo obejmować długu podporządkowanego (kapitału drugiego stopnia) lub ogólnie wszystkich zobowiązań, ponieważ w takim przypadku gwarancje te zmierzałyby po prostu do ochrony interesów akcjonariuszy lub innych podmiotów inwestujących kapitał podwyższonego ryzyka. Jeżeli tego rodzaju zobowiązania zostaną objęte gwarancjami, co doprowadzi do ekspansji kapitału i działalności pożyczkowej, konieczne może okazać się wprowadzenie specjalnych ograniczeń.

Jeżeli chodzi o gwarancje, których zakres wykracza poza depozyty detaliczne, należy, na tyle, na ile jest to racjonalnie możliwe, ograniczyć wybór instrumentów dłużnych i zobowiązań objętych gwarancją, biorąc pod uwagę konkretne źródło trudności, a zakres gwarancji należy zawęzić do tego, co można uznać za konieczne do sprostania właściwym aspektom obecnego kryzysu finansowego, ponieważ w przeciwnym wypadku gwarancje te mogą opóźnić proces niezbędnej korekty i powodować szkodliwą pokusę nadużycia (6) .

Jeżeli niektórzy gracze rynkowi nie będą mogli skorzystać z gwarancji, może dojść do poważnego zakłócenia konkurencji. Kryteria kwalifikowalności instytucji finansowych do objęcia taką gwarancją muszą być obiektywne, przy należytym uwzględnieniu ich roli we właściwym systemie bankowym oraz całej gospodarce, i nie mogą mieć charakteru dyskryminującego, aby zapobiec wystąpieniu nadmiernych zakłóceń na sąsiednich rynkach i na rynku wewnętrznym jako całości. Zgodnie z zasadą niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową programem należy objąć wszystkie instytucje mające siedzibę w danym państwie EFTA, łącznie ze spółkami zależnymi, oraz instytucje prowadzące w tym państwie rozległą działalność.

Na podstawie wyżej określonych zasad można sformułować następujące uwagi odnośnie do programów gwarancji zabezpieczających zobowiązania powstałe w drodze oświadczenia, przepisów lub umowy prywatnoprawnej, z zastrzeżeniem, że mają one charakter ogólny i wymagają zaadaptowania na potrzeby konkretnych okoliczności każdego indywidualnego przypadku.

proporcjonalne do danego wyzwania i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do uzyskania tego efektu, oraz

Ponadto zgodnie z ogólnymi zasadami, na których opierają się zasady pomocy państwa wynikające z Porozumienia EOG, stanowiące, że udzielona pomoc nie może wykraczać poza to, co jest ściśle niezbędne do osiągnięcia wyznaczonego celu tej pomocy, a zakłóceniom konkurencji należy zapobiegać lub maksymalnie je ograniczać, oraz biorąc pod uwagę obecne okoliczności, wszystkie ogólne środki pomocowe muszą być:

Urząd uważa również, że inaczej należy traktować instytucje finansowe zasadniczo zdrowe, ale pozbawione płynności wskutek obecnych, nadzwyczajnych okoliczności, a inaczej instytucje finansowe targane wewnętrznymi problemami. W pierwszym przypadku problemy z utrzymaniem się na rynku mają zasadniczo charakter zewnętrzny i wynikają raczej z obecnej, ekstremalnej sytuacji na rynku finansowej niż z nieefektywności i obciążenia nadmiernym ryzykiem. W związku z tym zakłócenia konkurencji wynikające z realizacji programów służących wspieraniu dalszego funkcjonowania takich instytucji będą miały normalnie bardziej ograniczony zakres, wymagający mniej rozległej restrukturyzacji. Zupełnie inaczej przedstawia się kwestia instytucji finansowych należących do drugiej grupy, które poniosą przypuszczalnie szczególnie wysokie straty wynikające z nieefektywności, słabego zarządzania aktywami i pasywami lub ryzykownych strategii i które wpasowałyby się w zwyczajne ramy pomocy ratunkowej, w szczególności wymagałyby dalej idącej restrukturyzacji, jak również środków wyrównawczych, aby ograniczyć zakłócenia konkurencji (5) . We wszystkich jednak przypadkach, przy braku odpowiednich zabezpieczeń, realizacja programów gwarancji i dokapitalizowania może spowodować znaczące ograniczenie konkurencji, ponieważ programy te mogłyby się wiązać z nadmiernym faworyzowaniem beneficjentów ze szkodą dla ich konkurentów lub też pogłębić problemy z płynnością instytucji finansowych w innych państwach EOG.

Wiąże się z tym konieczność, by wszystkie ogólne programy ustanowione na tej podstawie, np. w formie programu gwarancji lub dokapitalizowania, poddawane były regularnie przeglądowi a ich realizacja kończyła się, gdy tylko sytuacja gospodarcza w danym państwie EFTA na to pozwoli. Urząd zdaje sobie sprawę, że nie można w tym momencie przewidzieć, jak długo trwać będą obecne, nadzwyczajne problemy na rynkach finansowych i że dla przywrócenia zaufania konieczne może okazać się zasygnalizowanie, że środek będzie przedłużany do czasu zakończenia kryzysu, równocześnie jednak uznaje, że jednym z elementów niezbędnych do zapewnienia zgodności wszystkich ogólnych programów z Porozumieniem EOG jest to, by państwa EFTA co najmniej raz na sześć miesięcy dokonywały przeglądu takiego programu oraz składały Urzędowi sprawozdanie z wyników takiego przeglądu.

Równocześnie należy podkreślić, że w świetle powyższych uwag trzeba przyjąć, że nie będzie można zasadniczo stosować art. 61 ust. 3 lit. b) Porozumienia EOG w sytuacjach kryzysowych w innych indywidualnych sektorach, chyba że wystąpi porównywalne ryzyko, że będą one miały bezpośredni wpływ na gospodarkę państwa EFTA w ujęciu całościowym. W odniesieniu do sektora finansowego na przepis ten można powoływać się wyłącznie w nadzwyczajnych okolicznościach, w których zagrożone jest funkcjonowanie rynków finansowych jako takie.

Pomoc państwa dla indywidualnych przedsiębiorstw borykających się z trudnościami oceniana jest normalnie na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG oraz rozdziału Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa odnoszącego się do ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (3) (zwanych dalej „wytycznymi”), który jasno przedstawia interpretację art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG przez Urząd odnośnie do tego rodzaju pomocy. Wytyczne te mają zastosowanie powszechne, przy czym przewidziano określone szczególne kryteria dla sektora finansowego.

Chociaż konieczne jest należyte uwzględnienie obecnych uwarunkowań przy stosowaniu zasad pomocy państwa do środków przedsięwziętych w celu przeciwdziałania kryzysowi na rynkach finansowych, Urząd musi zadbać o to, by takie środki nie powodowały niepotrzebnych zakłóceń konkurencji między instytucjami finansowymi działającymi na rynku lub negatywnych skutków ubocznych dla pozostałych państw EOG. Niniejszy dokument ma dostarczyć wskazówek na temat kryteriów właściwych do oceny zgodności z Porozumieniem EOG ogólnych programów, jak również indywidualnych przypadków zastosowania takich programów oraz doraźnych przypadków, mających istotne znaczenie dla funkcjonowania systemu. Urząd będzie oceniać środki podejmowane przez państwa EFTA w świetle tych kryteriów z szybkością potrzebną do zagwarantowania pewności prawnej i przywrócenia zaufania na rynkach finansowych.

Rada ds. Gospodarczych i Finansowych („ECOFIN”) zebrana w dniu 7 października 2008 r. przyjęła konkluzje, w których zobowiązała się do podjęcia wszelkich środków potrzebnych do poprawy kondycji i stabilności systemu finansowego, aby przywrócić zaufanie do sektora finansowego i jego właściwe funkcjonowanie. Uznano, że jednym ze środków, mających chronić interesy deponentów i stabilność systemu finansowego, jest dokapitalizowanie znajdujących się w trudnej sytuacji instytucji finansowych, istotnych dla funkcjonowania tego systemu. Uzgodniono także, że chociaż decyzje o interwencji publicznej muszą być podejmowane na szczeblu krajowym, musi się to odbywać w skoordynowanych ramach i w oparciu o szereg wspólnych zasad UE (2) . Komisja obiecała przy tej okazji wydać w krótkim czasie wytyczne określające szerokie ramy, w których możliwa będzie szybka ocena zgodności programów gwarancji i dokapitalizowania oraz przypadków zastosowania takich programów z zasadami pomocy państwa.

Bieżąca sytuacja zagraża bytowi indywidualnych instytucji finansowych borykających się z problemami wynikającymi z ich konkretnego modelu biznesowego lub praktyk biznesowych, których słabości uwidoczniły się i pogłębiły wskutek kryzysu na rynkach finansowych. Jeżeli instytucje te mają być uratowane przed likwidacją i ma im być przywrócona długoterminowa rentowność, konieczna będzie szeroko zakrojona restrukturyzacja ich działalności. W obecnych okolicznościach kryzys dotyka również zasadniczo zdrowe instytucje finansowe, których trudności wynikają wyłącznie z ogólnych warunków rynkowych, powodujących bardzo ograniczony dostęp do płynności. Do zapewnienia długoterminowej rentowności tym instytucjom może wystarczyć bardziej ograniczona restrukturyzacja. W każdym jednak przypadku środki podejmowane przez państwo EFTA dla wsparcia (niektórych) instytucji działających na jego krajowym rynku finansowym mogą oznaczać ich uprzywilejowanie, ze szkodą dla innych instytucji działających na terytorium tego państwa lub w innych państwach EOG.

Ogólnoświatowy kryzys finansowy nasilił się znacząco, uderzając z dużą mocą w sektor bankowy EOG. Oprócz specyficznych problemów związanych w szczególności z amerykańskim rynkiem kredytów hipotecznych oraz aktywami zabezpieczonymi hipotecznie lub ze stratami spowodowanymi przez nazbyt ryzykowne strategie poszczególnych banków, w mijających miesiącach doszło jeszcze do powszechnego zachwiania zaufania w sektorze bankowym. Wszechogarniająca niepewność co do ryzyka kredytowego poszczególnych instytucji finansowych doprowadziła do zamarcia rynku pożyczek międzybankowych, co z kolei sprawiło, że ogół instytucji finansowych miał coraz większe problemy z dostępem do płynności.

Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego (1)

ZAŁĄCZNIK II

Dokapitalizowanie instytucji finansowych (1) w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przez nadmiernym zakłóceniem konkurencji (2)

1. WPROWADZENIE

(1) W wytycznych Urzędu Nadzoru EFTA (dalej zwanego Urzędem) z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie „Zastosowania zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego” (3) („komunikat bankowy”) uznano, że programy dokapitalizowania należą do kluczowych środków, jakie mogą podjąć państwa EFTA (4) w celu utrzymania stabilności i właściwego funkcjonowania rynków finansowych.

(2) Rada ds. Gospodarczych i Finansowych zebrana w dniu 7 października 2008 r. oraz członkowie eurogrupy zebrani w dniu 12 października 2008 r. odnieśli się do kwestii dokapitalizowania w podobnym duchu, stwierdzając, że „Rządy zobowiązują się do zapewnienia – w razie konieczności – odpowiedniej ilości kapitału, starając się jednocześnie przy użyciu wszystkich możliwych środków wspierać pozyskiwanie kapitału prywatnego. Instytucje finansowe powinny być zobowiązane do przyjęcia dodatkowych ograniczeń, zwłaszcza po to, by uniemożliwić nadużycie przedmiotowych ustaleń kosztem podmiotów niebędących ich beneficjentami” oraz „należy chronić uzasadnione interesy konkurentów, w szczególności przez zasady pomocy państwa”.

(3) Do grudnia 2008 r. Komisja zatwierdziła programy dokapitalizowania w trzech państwach członkowskich, jak również indywidualne środki służące dokapitalizowaniu, zgodnie z zasadami ustanowionymi w komunikacie bankowym (5). Zezwolono na dokapitalizowanie, zwłaszcza w formie zakupu akcji zwykłych i uprzywilejowanych, pod pewnymi warunkami, w szczególności pod warunkiem wprowadzenia odpłatności na warunkach rynkowych, odpowiednich mechanizmów zabezpieczających właściwe postępowanie oraz regularnej weryfikacji. Ponieważ jednak charakter, zakres i warunki obecnie przewidywanych programów dokapitalizowania różnią się znacznie, zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje będące ich potencjalnymi beneficjentami wezwały do przedstawienia bardziej szczegółowych wytycznych co do tego, czy określone formy dokapitalizowania mogą zostać zaakceptowane w świetle przepisów dotyczących pomocy państwa. Bardziej konkretnie niektóre państwa planują przeprowadzenie operacji dokapitalizowania banków, której głównym celem będzie nie tyle ratowanie ich, co zagwarantowanie kapitału dłużnego dla realnej gospodarki. Niniejsze wytyczne zawierają wskazówki w zakresie nowych programów dokapitalizowania, otwierają one również możliwość dostosowania już realizowanych programów.

Wspólne cele: przywrócenie stabilności finansowej, zapewnienie kapitału dłużnego dla realnej gospodarki oraz kwestia systemowego ryzyka upadłości

(4) W kontekście bieżącej sytuacji na rynkach finansowych dokapitalizowanie banków może służyć licznym celom. Po pierwsze, dokapitalizowanie przyczynia się do przywrócenia stabilności finansowej oraz pomaga odbudować zaufanie niezbędne do ponownego ożywienia rynku pożyczek międzybankowych. Poza tym dodatkowy kapitał stanowi bufor pozwalający na pokrycie strat ponoszonych w okresie recesji i zmniejsza ryzyko upadłości banków. W obecnych warunkach, wywołanych w szczególności upadkiem banku Lehman Brothers, zasadniczo zdrowe banki mogą potrzebować zastrzyków kapitałowych ze względu na panujące obecnie powszechnie przekonanie, że z uwagi na wcześniejsze niedoszacowanie ryzyka i zwiększone koszty finansowania konieczne jest zwiększenie kapitału własnego.

(5) Po drugie, dokapitalizowanie może zmierzać także do zapewnienia kapitału dłużnego realnej gospodarce. Zasadniczo zdrowe banki mogą zdecydować się na ograniczenie działalności pożyczkowej, aby uniknąć ryzyka i zachować wyższy wskaźnik kapitału własnego. Zastrzyki kapitałowe z zasobów państwa mogą zapobiec zawężeniu oferty kredytowej oraz ograniczyć zjawisko przenoszenia się trudności rynków finansowych na inne sektory.

(6) Po trzecie, dokapitalizowanie przez państwo może również stanowić właściwą odpowiedź na problemy instytucji finansowych, które znalazły się na skraju upadłości ze względu na swój szczególny model biznesowy lub strategię inwestycyjną. Zastrzyk kapitału ze źródeł publicznych zapewniający nadzwyczajną pomoc określonemu bankowi może również przyczynić się do zapobieżenia krótkoterminowym efektom systemowym, jakie wywołałaby upadłość tego banku. W dłuższej perspektywie dokapitalizowanie może wspierać wysiłki służące przygotowaniu danych banków do odzyskania długoterminowej rentowności lub kontrolowanego przeprowadzenia likwidacji.

Potencjalne problemy w dziedzinie konkurencji

(7) Mając na uwadze powyższe wspólne cele, przy ocenie każdego programu lub środka służącego dokapitalizowaniu konieczne jest uwzględnienie potencjalnego zakłócenia konkurencji na trzech różnych poziomach.

(8) Po pierwsze, dokapitalizowanie swoich banków przez jedno z państw EFTA nie powinno zapewniać tym bankom nienależnej przewagi konkurencyjnej nad bankami w innych państwach członkowskich EOG. Dużo tańszy dostęp do kapitału niż dostęp konkurentów z innych państw członkowskich EOG, jeżeli nie jest on odpowiednio uzasadniony profilem ryzyka, może mieć znaczący wpływ na konkurencyjność banku w ramach szeroko ujętego jednolitego rynku europejskiego. Nadmierna pomoc udzielona w jednym państwie EFTA może również doprowadzić do sytuacji, w której państwa EFTA zaczną rywalizować między sobą pod względem wysokości udzielonej pomocy (tzw. „wyścig na dotacje”) oraz wywołać trudności w gospodarkach pozostałych państw EOG, które nie wprowadziły programów dokapitalizowania. Zachowanie równych reguł gry bezwzględnie wymaga przyjęcia spójnego i skoordynowanego podejścia do kwestii odpłatności za publiczne zastrzyki kapitałowe oraz pozostałych warunków związanych z dokapitalizowaniem. Jednostronne, nieskoordynowane działania w tej dziedzinie mogą również zaszkodzić wysiłkom na rzecz przywrócenia stabilności finansowej. („Zapewnienie uczciwej konkurencji w ramach EOG”).

(9) Po drugie, programy dokapitalizowania otwarte dla wszystkich banków w państwie EFTA i nieprzewidujące zróżnicowanego traktowania banków będących beneficjentami takich programów w zależności od ich profilu ryzyka mogą zapewnić bankom będącym w trudnej sytuacji lub uzyskującym gorsze wyniki nienależną korzyść w stosunku do banków zasadniczo zdrowych i uzyskujących lepsze rezultaty. Doprowadzi to do zakłócenia konkurencji na rynku, zakłócenia efektu zachęt, zwiększenia pokusy nadużycia oraz zmniejszenia ogólnej konkurencyjności europejskich banków. („Zapewnienie uczciwej konkurencji między bankami”).

(10) Po trzecie, publiczne dokapitalizowanie, a w szczególności odpłatności z tego tytułu, nie powinny doprowadzić do tego, że banki, które nie mają dostępu do publicznego finansowania, ale próbują pozyskać dodatkowy kapitał na rynku, będą miały znacznie gorszą pozycję konkurencyjną. Publiczny program, który wypiera operacje rynkowe, utrudni powrót do normalnie funkcjonującego rynku. („Zapewnienie powrotu do normalnie funkcjonującego rynku”).

(11) Wszystkie proponowane operacje dokapitalizowania wywierają skumulowane skutki na tych trzech poziomach. Należy jednakże znaleźć równowagę między środkami służącymi zaradzeniu tym problemom w zakresie konkurencji oraz działaniami służącymi przywróceniu stabilności finansowej, zapewniając kapitał dłużny realnej gospodarce oraz zaradzenie ryzyku upadłości. Z jednej strony banki muszą mieć dostatecznie korzystne warunki dostępu do kapitału, aby dokapitalizowanie przyniosło pożądany skutek. Z drugiej strony warunki, na jakich realizowany jest każdy środek służący dokapitalizowaniu, powinny zapewniać równe reguły gry oraz, w dłuższej perspektywie, powrót do normalnych warunków rynkowych. Interwencje państwowe powinny być zatem proporcjonalne i mieć charakter przejściowy oraz być zaplanowane w taki sposób, by zachęcały banki do zwrotu pomocy gdy tylko warunki rynkowe na to pozwolą, tak by z kryzysu wyłonił się konkurencyjny i wydajny europejski system bankowy. Odpłatność za zastrzyki kapitałowe ustanowiona na warunkach rynkowych stanowiłaby najlepsze zabezpieczenie przez nieuzasadnionymi różnicami w poziomie kapitalizacji i niewłaściwym wykorzystaniem takiego kapitału. W każdym przypadku państwa EFTA powinny zadbać o to, by dokapitalizowanie otrzymały tylko te banki, które rzeczywiście tego potrzebują.

(12) Potrzeba znalezienia równowagi między celami dotyczącymi zapewnienia stabilności finansowej oraz celami w zakresie konkurencji sprawia, że tym istotniejsze jest odmienne traktowanie banków osiągających dobre wyniki finansowe oraz banków w trudnej sytuacji, uzyskującymi gorsze rezultaty.

(13) Dlatego oceniając środki służące dokapitalizowaniu, niezależnie od tego, czy będą miały one formę ogólnych programów czy też indywidualnego wsparcia poszczególnych banków, Urząd będzie zwracać szczególną uwagę na profil ryzyka beneficjentów (6). Banki z wyższym profilem ryzyka powinny zasadniczo płacić więcej. Przygotowując programy dokapitalizowania otwarte dla szeregu różnych banków, państwa EFTA powinny uważnie rozważyć kryteria kwalifikowalności oraz sposób traktowania banków o różnych profilach ryzyka, jak również odpowiednio zróżnicować ich traktowanie (zob. załącznik 1). Należy uwzględnić sytuację banków, które znajdują się w trudnej sytuacji wskutek obecnych, wyjątkowych okoliczności, które jednak przed kryzysem uważane byłyby za zasadniczo zdrowe instytucje.

(14) Obok wskaźników takich jak zgodność z regulacyjnymi wymogami dotyczącymi wypłacalności oraz prognozowanej adekwatności kapitałowej, potwierdzonej przez krajowe organy nadzoru, odpowiednim kryterium zróżnicowania stawek odpłatności poszczególnych banków mogą być przykładowo premie w transakcjach zamiany ryzyka kredytowego (CDS spreads) oraz oceny inwestycyjne sprzed kryzysu. Obecne premie w transakcjach zamiany ryzyka kredytowego mogą również odzwierciedlać nieodłączne ryzyko z nimi związane, co zmniejszy konkurencyjność niektórych banków, kiedy zdołają one pokonać ogólne trudności wynikające z kryzysu. Premie w transakcjach zamiany ryzyka kredytowego sprzed kryzysu i te obowiązujące obecnie powinny w każdym przypadku odzwierciedlać wszelkie ewentualne obciążenia wynikające z „toksycznych” aktywów lub niedoskonałości modelu biznesowego banku związanych z takimi czynnikami jak nadmierne uzależnienie od krótkoterminowego finansowania lub zbyt duży stosunek zadłużenia do ogółu aktywów.

(15) W należycie uzasadnionych przypadkach konieczne może okazać się zaakceptowanie, na krótki okres, niższej odpłatności od banków znajdujących się w trudnej sytuacji, przy założeniu i pod warunkiem że w dłuższej perspektywie czasowej koszty publicznej interwencji na ich rzecz zostaną odzwierciedlone w działaniach restrukturyzacyjnych niezbędnych do przywrócenia rentowności oraz że wpływ udzielonej im pomocy na konkurencję zostanie uwzględniony w ramach środków wyrównawczych. Bankom mającym zdrowe finanse, które przystępują do programów dokapitalizowania, mogą przysługiwać stosunkowo niskie stawki wyjściowe i odpowiednio znacznie mniej rygorystyczne warunki korzystania z publicznego wsparcia w perspektywie długoterminowej, o ile zaakceptują one warunki dotyczące spłaty lub konwersji instrumentów, aby interwencja państwa miała rzeczywiście charakter przejściowy oraz służyła faktycznie przywróceniu gospodarce stabilności finansowej/możliwości pożyczkowych, jak również by zapobiec nadużywaniu funduszy do realizacji szerszych celów strategicznych.

Zalecenia Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (EBC)

(16) W zaleceniach Rady Prezesów z dnia 20 listopada 2008 r. Europejski Bank Centralny zaproponował standardy ustalania cen za korzystanie z państwowych środków służących dokapitalizowaniu zasadniczo zdrowych instytucji w strefie euro. Założenia, na jakich oparto te zalecenia, w pełni odpowiadają zasadom określonym w niniejszym wprowadzeniu. Stosownie do swych szczególnych zadań i kompetencji, EBC kładzie szczególny nacisk na kwestię efektywności środków służących dokapitalizowaniu, w celu zwiększenia stabilności finansowej oraz wspierania niezakłóconego przepływu kapitału dłużnego do realnej gospodarki. Równocześnie EBC podkreśla potrzebę ustalenia cen według kryteriów rynkowych, uwzględniania indywidualnego ryzyka danego banku beneficjenta oraz potrzeb zachowania równych reguł gry między konkurującymi bankami.

(17) Mimo że państwa EFTA nie są jego członkami, Urząd z zadowoleniem przyjmuje zalecenia EBC, który zaproponował system ustalania cen za zastrzyki kapitałowe oparty na korytarzu stóp zwrotu dla tych banków, które niezależnie od zmian w ich profilu ryzyka są zasadniczo zdrowymi instytucjami finansowymi. Niniejszy dokument ma ustanowić dodatkowe wytyczne dotyczące innych warunków niż stawki odpłatności oraz warunków, na jakich banki, których nie można uznać za zasadniczo zdrowe, mogą uzyskać dostęp do kapitału publicznego.

(18) Ponadto mając świadomość faktu, że obecne nadzwyczajne stawki rynkowe nie stanowią racjonalnego punktu odniesienia dla ustalenia prawidłowego poziomu odpłatności za kapitał, Urząd jest zdania, że państwa EFTA powinny w środkach podejmowanych w celu dokapitalizowania uwzględnić niedoszacowanie ryzyka w okresie sprzed kryzysu. Bez uwzględnienia tego czynnika stawki odpłatności mogą zapewnić nadmierną przewagę konkurencyjną beneficjentom i ostatecznie doprowadzić do wyparcia dokapitalizowania opartego na środkach prywatnych.

2. ZASADY REGULUJĄCE POSZCZEGÓLNE RODZAJE DOKAPITALIZOWANIA

(19) Najlepszą gwarancją ograniczenia zakłóceń konkurencji jest ustalanie cen na poziomie zbliżonym do cen rynkowych (7). W związku z tym programy dokapitalizowania powinny być projektowane w sposób uwzględniający sytuację rynkową każdej instytucji, w tym jej obecny profil ryzyka oraz poziom wypłacalności, jak również pozwalający zachować równe reguły gry przez powstrzymanie się od udzielania zbyt dużych dotacji w porównaniu z obecnymi alternatywami rynkowymi. Warunki, na jakich ustala się ceny, powinny dodatkowo zachęcać banki do spłacenia pomocy państwa, gdy tylko skończy się kryzys.

(20) Zasady te oznaczają konieczność oceny następujących elementów ogólnych założeń środków służących dokapitalizowaniu: cel dokapitalizowania, solidność banku beneficjenta, odpłatność, mechanizmy zachęcające do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu, w szczególności mające nakłonić do zastępowania kapitału państwowego kapitałem pozyskanym od inwestorów prywatnych (8) oraz zapewnić przejściowy charakter udziału państwa w kapitale banków, mechanizmy zabezpieczające przed nadużyciem pomocy i zakłóceniami konkurencji, jak również weryfikacja skutków programu dokapitalizowania oraz sytuacji beneficjentów poprzez regularne sprawozdania oraz, w stosownych przypadkach, plany restrukturyzacji.

2.1. Dokapitalizowanie po obecnych stawkach rynkowych

(21) W przypadku gdy państwowym zastrzykom kapitałowym towarzyszą istotne (30 % lub więcej) wkłady inwestorów prywatnych, Komisja zaakceptuje odpłatność określoną w zawartej umowie (9). Ze względu na fakt, że taka operacja nie wywołuje większych obaw o konkurencję, chyba że umowa zawiera warunki znacząco zmieniające zachęty dla prywatnych inwestorów, wydaje się, że zasadniczo nie ma żadnej potrzeby wprowadzania mechanizmów ex ante zabezpieczających konkurencję ani mechanizmów służących zachęceniu do wycofania się z dokapitalizowania.

2.2. Przejściowe dokapitalizowanie zasadniczo zdrowych banków w celu zwiększenia stabilności finansowej oraz kapitału dłużnego dla realnej gospodarki

(22) Przy ocenie traktowania banków należących do tej kategorii Urząd będzie przywiązywać dużą wagę do rozróżnienia między zasadniczo zdrowymi bankami oraz innymi bankami, które zostało omówione w pkt 12–15.

(23) Ustalając ogólną odpłatność, należy odpowiednio uwzględnić następujące elementy: a) bieżący profil ryzyka każdego beneficjenta (10); b) charakterystykę wybranego instrumentu, w tym jego stopień podporządkowania; ryzyko oraz wszystkie tryby płatności (11); c) przewidziane mechanizmy zachęcające do wycofania się (takie jak klauzula progresywnej stopy odsetek i klauzula spłaty); d) odpowiednią wartość referencyjną stopy procentowej w przypadku inwestycji nieobarczonych ryzykiem.

(24) Odpłatność za państwowe dokapitalizowanie nie może być równie wysoka jak obecna odpłatność na warunkach rynkowych (około 15 %) (12) ponieważ ta druga nie musi wcale koniecznie odpowiadać temu, co można uznać za „normalne warunki rynkowe” (13). W związku z tym Komisja gotowa jest zaakceptować cenę za dokapitalizowanie zasadniczo zdrowych banków niższą od obecnych stawek rynkowych, aby ułatwić bankom skorzystanie z takich instrumentów, a tym samym wspomóc wysiłki na rzecz przywrócenia stabilności finansowej oraz zapewnienia kapitału dłużnego realnej gospodarce.

(25) Równoczeœnie łączny spodziewany zwrot z dokapitalizowania państwowego nie powinien zbytnio odbiegać od obecnych cen rynkowych, ponieważ (i) należy unikać niedoszacowania ryzyka, jakie miało miejsce w okresie poprzedzającym kryzys; (ii) należy uwzględnić niepewność co do momentu i poziomu, w którym uzyskana zostanie ponownie równowaga cen; (iii) należy zapewnić mechanizmy zachęcające do wycofania się z programu; oraz (iv) należy zminimalizować ryzyko zakłócenia konkurencji między państwami członkowskimi, jak również między tymi bankami, które aktualnie pozyskują kapitał na rynku, bez pomocy państwa. Ustalenie odpłatności na poziomie nieodbiegającym zbytnio od bieżących cen rynkowych ma zasadnicze znaczenie dla zapobieżenia zjawisku wyparcia dokapitalizowania opartego na kapitale prywatnym oraz ułatwienia powrotu do normalnych warunków rynkowych.

Wyjściowa cena dokapitalizowania

(26) W „komunikacie o dokapitalizowaniu” (14) Komisja opisała metody określenia wyjściowej ceny dokapitalizowania. Urząd będzie stosować opisane poniżej metody w podobny sposób, z uwzględnieniem faktu, że państwa EFTA nie należą do Eurosystemu. Komisja uważa, że odpowiednia metoda ustalania ceny dokapitalizowania jest określona w zaleceniach Eurosystemu z dnia z dnia 20 listopada 2008 r. Odpłatności obliczone w oparciu o tę metodę stanowią zdaniem Eurosystemu odpowiednią podstawę (poziom wyjściowy) dla ustalenia wymaganej nominalnej stopy zwrotu z dokapitalizowania zasadniczo zdrowych banków. Cena ta może być korygowana w górę, uwzględniając potrzebę zachęcania do zwrotu kapitału państwowego (15). Komisja jest zdania, że taka korekta będzie również służyć realizacji celu polegającego na ochronie niezakłóconej konkurencji.

(27) Zgodnie z zaleceniami Eurosystemu wymagana stopa zwrotu dla rządów z tytułu instrumentów służących dokapitalizowaniu zasadniczo zdrowych banków – akcji uprzywilejowanych oraz innych instrumentów hybrydowych – może zostać wyznaczona na podstawie „korytarza cenowego”, ustalonego na podstawie: (i) wymaganej stopy zwrotu z długu podporządkowanego stanowiącej dolny pułap; oraz (ii) wymaganej stopy zwrotu z akcji zwykłych, stanowiącej górny pułap. Metoda ta wiąże się z obliczeniem korytarza cenowego na podstawie różnych czynników, które powinny również odzwierciedlać specyficzne właściwości poszczególnych instytucji (lub grupy podobnych instytucji) oraz państw EFTA. Komisja ustaliła, że zastosowanie metody z wykorzystaniem uśrednionych wartości (średniej lub mediany) właściwych czynników (stopy zwrotu z obligacji rządowych, premii w transakcjach zamiany ryzyka kredytowego, premii za ryzyko akcji) wyznacza korytarz, w którym średnia wymagana stopa zwrotu wynosi 7 % z tytułu akcji uprzywilejowanych o cechach podobnych do długu podporządkowanego, a średnia wymagana stopa zwrotu z tytułu akcji zwykłych w przypadku banków w strefie euro wynosi 9,3 %. Korytarz cenowy wyznacza zatem orientacyjne progi.

(28) Urząd zaakceptuje minimalną odpłatność obliczoną w oparciu o powyższą metodę w przypadku zasadniczo zdrowych banków. Odpłatność pobierana od poszczególnych banków jest wyznaczana indywidualnie w zależności od następujących czynników: a) wybrany rodzaj kapitału (16): im mniejsze podporządkowanie, tym mniejsza wymagana odpłatność w korytarzu cenowym; b) odpowiednia wartość referencyjna stopy procentowej w przypadku inwestycji nieobarczonych ryzykiem; c) indywidualny profil ryzyka na poziomie krajowym wszystkich kwalifikowalnych instytucji finansowych (w tym zarówno zasadniczo zdrowych banków, jak i tych będących w trudnej sytuacji).

(29) Państwa EFTA mogą wybrać formułę cenową, która dodatkowo obejmuje klauzulę progresywnej stopy odsetek lub klauzulę spłaty. Czynniki te należy odpowiednio dobrać, tak aby zachęcały do szybkiego korzystania z pomocy kapitałowej świadczonej przez państwo dla banków, ale równocześnie nie doprowadziły do nadmiernego zwiększenia kosztów kapitału.

(30) Urząd zaakceptuje również alternatywne metody ustalania ceny, o ile odpłatność obliczana na ich podstawie będzie wyższa od tej ustalonej zgodnie z powyższą metodą.

Mechanizmy mające zachęcić do spłaty kapitału państwowego

(31) Środki służące dokapitalizowaniu muszą opierać się na odpowiednich mechanizmach, które mają zachęcić do spłaty kapitału państwowego, gdy tylko rynek na to pozwoli (17). Najprostszym sposobem na stworzenie mechanizmów zachęcających banki do poszukiwania alternatywnych źródeł kapitału jest wymaganie przez państwa EFTA odpowiednio wysokiej odpłatności za dokapitalizowanie ze strony państwa. Z tego względu Urząd uważa, że zasadniczo pożądane jest dodanie dodatkowej opłaty do ustalonej stawki wyjściowej (18) aby zachęcić banki do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Struktura naliczania należności, oparta m.in. na wzroście wysokości odpłatności z upływem czasu oraz klauzulach dotyczących progresywnej stopy odsetek, wzmocni ten mechanizm zachęcający do wycofania się.

(32) W przypadku gdy państwo EFTA nie chce zwiększyć nominalnej stopy odpłatności, może ono rozważyć zwiększenie całkowitej odpłatności poprzez wprowadzenie opcji wykupu lub innych klauzul dotyczących wykupu, lub stworzenie mechanizmów zachęcających do pozyskiwania kapitału prywatnego, np. poprzez łączenie wypłacania dywidend z obowiązkową odpłatnością na rzecz państwa, wzrastającą z biegiem czasu.

(33) Państwa EFTA mogą również rozważyć stosowanie restrykcyjnej polityki w zakresie dywidend w celu zapewnienia, że interwencja państwa ma charakter tymczasowy. Restrykcyjna polityka w zakresie dywidend byłaby spójna z celem dotyczącym zabezpieczenia realnej gospodarce kapitału dłużnego oraz wzmocnienia bazy kapitałowej banków beneficjentów. Jednocześnie ważne byłoby umożliwienie wypłacania dywidend w przypadkach, gdy stanowi to mechanizm zachęcający do zapewnienia nowego, prywatnego kapitału dla zasadniczo zdrowych banków (19).

(34) Urząd oceni indywidualnie dla każdego przypadku proponowane mechanizmy mające zachęcić do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Ogólnie rzecz biorąc, im większy zakres dokapitalizowania i im wyższy profil ryzyka banku beneficjenta, tym konieczniejsze staje się ustanowienie jasnego mechanizmu zachęcającego do wycofania się. Połączenie poziomu i rodzaju odpłatności oraz, w odpowiednich przypadkach i stopniu, restrykcyjnej polityki w zakresie dywidend, musi w sumie stanowić wystarczający mechanizm mający zachęcić banki beneficjentów do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Komisja uważa w szczególności, że ograniczenia dotyczące wypłacania dywidend nie są konieczne w przypadkach, gdzie poziom ustalonych cen trafnie odzwierciedla profil ryzyka banków, klauzule dotyczące progresywnej stopy odestek i porównywalne elementy stanowią wystarczające mechanizmy zachęcające do wycofania się, a wielkość dokapitalizowania jest ograniczona.

Unikanie nadmiernego zakłócania konkurencji

(35) W pkt 35 wytycznych dotyczących instytucji finansowych podkreślono potrzebę ustanowienia mechanizmów zabezpieczających przed potencjalnymi nadużyciami oraz nadmiernymi zakłóceniami konkurencji w programach dokapitalizowania. W pkt 38 wytycznych dotyczących instytucji finansowych określono wymóg ograniczenia zastrzyków kapitałowych do niezbędnego minimum; nie powinny one również umożliwiać beneficjentowi angażowania się w agresywne strategie handlowe, które byłyby sprzeczne z celami leżącymi u podstaw dokapitalizowania (20).

(36) Ogólna zasada jest taka, że im wyższa odpłatność, tym mniej potrzebne są mechanizmy zabezpieczające, jako że poziom cen ograniczy zakłócenia konkurencji. Banki korzystające z dokapitalizowania ze strony państwa powinny również unikać reklamowania tego faktu do celów handlowych.

(37) Mechanizmy zabezpieczające mogą być konieczne, aby zapobiec zjawisku agresywnej ekspansji handlowej finansowanej w ramach pomocy państwa. W zasadzie fuzje i przejęcia mogą w cenny sposób przyczyniać się do konsolidacji sektora bankowego i tym samym osiągnięcia celów związanych ze stabilizacją rynków finansowych i zapewnieniem stałego dopływu kapitału dłużnego dla realnej gospodarki. Aby nie faworyzować instytucji otrzymujących pomoc publiczną ze szkodą dla konkurentów nie korzystających z takiej pomocy, fuzje i przejęcia powinny być zasadniczo przeprowadzane na podstawie konkurencyjnego procesu przetargowego.

(38) Zakres mechanizmów zabezpieczających właściwe postępowanie będzie się opierał na ocenie proporcjonalności, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych czynników oraz, w szczególności, profilu ryzyka banku beneficjenta. O ile w przypadku banków o bardzo niskim profilu ryzyka mechanizmy zabezpieczające właściwe postępowanie mogą być konieczne jedynie w niewielkim zakresie, o tyle w przypadku banków o wyższym profilu ryzyka konieczność takich mechanizmów rośnie. Dalszymi czynnikami, mającymi wpływ na ocenę proporcjonalności, są stosunkowa wysokość zastrzyku kapitałowego ze strony państwa oraz osiągnięty poziom wyposażenia kapitałowego.

(39) Stosując dokapitalizowanie w celu finansowania realnej gospodarki, państwa EFTA muszą zadbać o to, aby pomoc, jakiej udzielają, skutecznie przyczyniała się do osiągnięcia tego celu. W tym celu, zgodnie z krajowymi uregulowaniami prawnymi, państwa członkowskie powinny ustanowić skuteczne i egzekwowalne krajowe mechanizmy zabezpieczające, które zagwarantują, że wnoszony kapitał wykorzystywany będzie do zapewnienia działalności kredytowej dla realnej gospodarki.

Ocena

(40) Ponadto, jak określono w wytycznych dotyczących instytucji finansowych (21) operacje dokapitalizowania powinny być regularnie poddawane przeglądowi. Sześć miesięcy po wprowadzeniu środków służących dokapitalizowaniu państwa EFTA powinny przedłożyć Urzędowi sprawozdanie dotyczące wdrażania podjętych środków. W sprawozdaniu należy przedstawić kompletne informacje na temat: a) banków, które zostały dokapitalizowane, w tym informacje związane z elementami określonymi w załączniku 1, pkt 12–15, oraz oceną modelu biznesowego danego banku w celu oszacowania jego profilu ryzyka oraz rentowności; b) kwot otrzymanych przez te banki oraz warunków, na jakich odbyło się dokapitalizowanie; c) wykorzystania otrzymanego kapitału, w tym w związku z (i) trwałym zapewnieniem kapitału dłużnego dla realnej gospodarki; i (ii) wzrostem zewnętrznym; oraz (iii) polityką w zakresie dywidend prowadzoną przez banki beneficjentów; d) wypełniania podjętych przez państwa EFTA zobowiązań w zakresie mechanizmów mających zachęcić do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu oraz zobowiązań związanych z innymi warunkami i mechanizmami zabezpieczającymi; oraz e) planu prowadzącego do odejścia od uzależniania od kapitału państwowego (22).

(41) W kontekście przeglądu Urząd oceni m.in. konieczność dalszego stosowania mechanizmów zabezpieczających właściwe postępowanie. W zależności od rozwoju warunków rynkowych Komisja może również zwrócić się o dokonanie rewizji mechanizmów zabezpieczających ustanowionych w związku ze środkami służącymi dokapitalizowaniu, aby zapewnić ograniczenie wysokości i okresu trwania pomocy do niezbędnego minimum umożliwiającego przetrwanie obecnego kryzysu.

(42) Urząd przypomina, że w przypadku gdy bank, który początkowo uznano za zasadniczo zdrowy, znajdzie się w trudnej sytuacji po operacji dokapitalizowania, należy zgłosić dla niego plan restrukturyzacji.

2.3. Dokapitalizowanie w celu ratowania innych banków

(43) Dokapitalizowanie banków, które nie są zasadniczo zdrowe, powinno podlegać bardziej rygorystycznym wymogom.

(44) Jak określono powyżej, odpłatność powinna w zasadzie odzwierciedlać profil ryzyka beneficjenta i być wyższa niż odpłatność w przypadku zasadniczo zdrowych banków (23). Pozostaje to bez uszczerbku dla możliwości organów nadzoru finansowego do podjęcia w razie konieczności pilnych działań w przypadkach restrukturyzacji. Tam, gdzie nie jest możliwe ustalenie ceny na poziomie odpowiadającym profilowi ryzyka danego banku, powinna ona jednak być zbliżona do ceny wymaganej w odniesieniu do podobnego banku na normalnych warunkach rynkowych. Niezależnie od konieczności zapewnienia stabilności finansowej wykorzystanie kapitału państwowego na dokapitalizowanie tych banków można zaakceptować jedynie pod warunkiem likwidacji banku lub jego gruntownej i daleko idącej restrukturyzacji, w razie potrzeby obejmującej zmianę zarządu i ładu korporacyjnego. W związku z tym należy przedstawić kompleksowy plan restrukturyzacji lub likwidacji banku w ciągu sześciu miesięcy po przeprowadzeniu dokapitalizowania. Jak określono w wytycznych dotyczących instytucji finansowych, taki plan zostanie oceniony w świetle zasad zawartych w wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw i będzie musiał przewidywać środki wyrównawcze.

(45) Do zakończenia spłaty pomocy państwa mechanizmy zabezpieczające właściwe postępowanie dla banków znajdujących się w trudnej sytuacji w poszczególnych fazach ratowania i restrukturyzacji powinny zasadniczo obejmować: restrykcyjną politykę w zakresie wypłaty dywidend (w tym zakaz stosowania dywidend przynajmniej w okresie restrukturyzacji), ograniczenie dotyczące wynagrodzenia dla kadry kierowniczej lub przyznawania premii, obowiązek odzyskania i utrzymania wyższego poziomu wskaźnika wypłacalności zgodnie z celem dotyczącym stabilności finansowej, jak również harmonogram spłaty wkładu państwa.

2.4. Uwagi końcowe

(46) Reasumując, Urząd rozważa możliwość otwarcia udziału w operacjach dokapitalizowania dla wszystkich banków w danym państwie EFTA lub znacznej ich części, opartego na mniej zróżnicowanych warunkach i ukierunkowanego na osiągnięcie z upływem czasu odpowiedniego łącznego zwrotu. Niektóre państwa EFTA mogą jednak, np. ze względu na łatwiejsze procedury administracyjne, zdecydować się na zastosowanie mniej złożonych standardów. Bez uszczerbku dla możliwości poszczególnych państw EFTA do przyjęcia powyżej przedstawionych standardów jako podstawy do ustalania cen, Urząd zaakceptuje mechanizmy ustanawiania cen, w których poziom łącznego oczekiwanego zwrotu w skali rocznej dla wszystkich banków objętych programem jest wystarczająco wysoki, aby odzwierciedlać zróżnicowanie banków i zapewnić mechanizmy zachęcające do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu. Poziom ten powinien być zazwyczaj ustalony ponad górnym pułapem, o którym mowa w pkt 27 w kontekście instrumentów kapitałowych pierwszej kategorii (24). Może on wynikać m.in. z niższej stawki wyjściowej i odpowiedniej progresywnej stopy odsetkowej, jak również innych elementów zróżnicowanego traktowania i mechanizmów zabezpieczających opisanych powyżej (25).

(1) Aby ułatwić lekturę niniejszego dokumentu, instytucje finansowe określane są w nim ogólnie jako „banki”.

(2) Wytyczne odpowiadają komunikatowi Komisji „Dokapitalizowanie instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbędnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakłóceniem konkurencji” opublikowanemu 5 grudnia 2008 r. (C(2008) 8259 wersja ostateczna), dalej zwanemu „komunikatem o dokapitalizowaniu”.

(3) Niniejsze wytyczne odpowiadają komunikatowi Komisji „Zastosowanie zasad pomocy państwa do środków podjętych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekście obecnego, globalnego kryzysu finansowego” (Dz.U. C 270 z 25.10.2008, s. 8).

(4) W wytycznych pojęcie państw EFTA odnosi się do Norwegii, Islandii i Liechtensteinu.

(5) Zob. decyzję Komisji z dnia 13 października 2008 r. w sprawie N 507/2008 Financial Support Measures to the banking Industry in the UK (Dz.U. C 290 z 13.11.2008, s. 4), decyzję Komisji z dnia 27 października 2008 r. w sprawie N 512/2008 Support measures for financial institutions in Germany (Dz.U. C 293 z 15.11.2008, s. 2) oraz decyzję Komisji z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie N 560/2008 Support measures for the credit institutions in Greece, decyzję Komisji z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie N 528/2008 the Netherlands, Aid to ING Groep N.V, decyzję Komisji z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie NN 68/2008 Latvian State support to JSC Parex Banka.

(6) Więcej informacji zawiera załącznik 1.

(7) Zob. pkt 39 wytycznych dotyczących instytucji finansowych.

(8) Wszystkie zawarte w niniejszym dokumencie odniesienia do mechanizmów mających zachęcić do wycofania się ze środków służących dokapitalizowaniu lub do spłacenia pomocy państwa należy rozumieć jako działania zmierzające do zastąpienia kapitału państwowego przez kapitał prywatny, w zakresie niezbędnym w kontekście powrotu do normalnych warunków rynkowych i odpowiadającym temu celowi.

(9) Zob. np. decyzję Komisji z dnia 27 paździerrnika 2008 r. w sprawie N 512/2008 Support measures for financial institutions in Germany, pkt 54.

(10) Więcej informacji zawiera załącznik 1.

(11) Przykładowo szereg czynników zwiększa lub obniża wartość akcji uprzywilejowanych, w zależności od dokładnej definicji takich akcji: możliwość konwersji na akcje zwykłe lub inne instrumenty, kumulatywne lub niekumulatywne dywidendy, stała lub zmienna stopa dywidendy, pierwszeństwo zaspokojenia przed akcjami zwykłymi w przypadku likwidacji, udział w dochodach powyżej stopy dywidendy wypłacanej z tytułu akcji zwykłych (lub brak takiego udziału), opcja sprzedaży, klauzule dotyczące wykupu, prawa głosu. Urząd wykorzysta jako punkt odniesienia ogólną klasyfikację instrumentów kapitałowych w różnych kategoriach regulacyjnych (np. podstawowe/niepodstawowe, kategoria 1/kategoria 2).

(12) Odniesienie do komunikatu Komisji dotyczącego dokapitalizowania instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym, przypis 10.

(13) Obecne poziomy odpłatności mogą również wynikać z tego, że aktualnie występuje stosunkowo wysokie zapotrzebowanie na kapitał kategorii pierwszej, ponieważ banki odchodzą od dotychczasowego modelu, uznawanego obecnie za niedokapitalizowany model biznesowy. Dodatkowo wpływ mają tutaj takie czynniki jak stosunkowo niewielka podaż i wysoka zmienność rynku.

(14) Patrz przypis 2, ust. 26 i kolejne

(15) Zob. pkt 5–7 zaleceń Rady Prezesów EBC w sprawie ustalania cen środków służących dokapitalizowaniu z dnia 20 listopada 2008 r.

(16) Takiego jak akcje zwykłe, kapitał niepodstawowy pierwszej kategorii lub kapitał drugiej kategorii.

(17) Przy uwzględnieniu rodzaju instrumentu służącego dokapitalizowaniu oraz sposobu klasyfikowania go przez organy nadzoru finansowego.

(18) Jest to tym istotniejsze z tego względu, że na metodę przedstawioną powyżej może wpływać fakt niedoszacowania ryzyka w okresie poprzedzającym kryzys.

(19) Uwzględniając te uwagi, ograniczenia dotyczące wypłat dywidend mogłyby np. mieć jedynie charakter czasowy lub dotyczyć odsetka wygenerowanych zysków, lub też wiązać się z wnoszeniem nowego wkładu kapitałowego (np. przez wypłacanie dywidend w formie nowych udziałów). W przypadku gdy spłata państwa następowałaby prawdopodobnie w kilku etapach, możnaby również przewidzieć stopniowe rozluźnianie wszelkich ograniczeń dotyczących dywidend w miarę postępów w spłacie.

(20) Biorąc pod uwagę cel zapewnienia kapitału dłużnego realnej gospodarce, nie ma konieczności wprowadzania ograniczeń dotyczących wzrostu salda w programach dokapitalizowania dla zasadniczo zdrowych banków. W zasadzie powinno się to stosować również do programów gwarancji, chyba że istnieje poważne niebezpieczeństwo przesunięcia przepływów kapitałowych między państwami członkowskimi.

(21) Zob. pkt 34–42 wytycznych dotyczących instytucji finansowych. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi instytucji finansowych indywidualne środki służące dokapitalizowaniu, realizowane zgodnie z programem dokapitalizowania zatwierdzonym przez Urząd, nie muszą być zgłaszane i zostaną ocenione przez Urząd Nadzoru EFTA w ramach przeglądu i przedłożenia planu dotyczącego przywrócenia rentowności.

(22) Przy uwzględnieniu charakterystyki instrumentu służącego dokapitalizowaniu.

(23) Zob. pkt 28 dotyczący rozszerzonego korytarza cenowego odnoszący się do wyższych stawek odpłatności wymaganych od banków znajdujących się w trudnej sytuacji.

(24) Dotychczas Komisja zaakceptowała środki służące dokapitalizowaniu o oczekiwanej łącznej stopie zwrotu co najmniej 10 % w skali rocznej w odniesieniu do instrumentów kategorii 1 dla wszystkich banków uczestniczących w programie. W przypadku państw EOG, w których stopy zwrotu nieobarczone ryzykiem różnią się znacznie od średniej takich stóp w strefie euro, poziom ten może wymagać odpowiedniego dostosowania. Konieczne będą również dostosowania na podstawie stóp zwrotu nieobarczonych ryzykiem.

(25) Jako przykład połączenia niskiej stawki wyjściowej z takimi elementami różnicującymi zob. decyzję Komisji z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie N 528/2008 Niderlandy, Pomoc dla ING Groep N.V., gdzie stały kupon (8,5 %) połączony z nieproporcjonalnie wysokimi i rosnącymi płatnościami z kuponu oraz potencjalnym wzrostem stóp odsetkowych przyjęto jako odpłatność za instrument kapitałowy sui generis zakwalifikowany jako kapitał podstawowy kategorii pierwszej, w wyniku czego oczekiwana stopa zwrotu w skali rocznej wynosi ponad 10 %.