PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 300/1

DECYZJA URZĘDU NADZORU EFTA

NR 390/09/COL

z dnia 7 października 2009 r.

w sprawie ustanowienia Mesta AS (Norwegia)

URZĄD NADZORU EFTA (1),

UWZGLĘDNIAJĄC Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym (2), w szczególności jego art. 61 do 63 oraz protokół 26,

UWZGLĘDNIAJĄC Porozumienie pomiędzy państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości (3), w szczególności jego art. 24,

UWZGLĘDNIAJĄC art. 1 ust. 2 części I oraz art. 4 ust. 4, art. 6 i art. 7 ust. 3 części II protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale (4),

UWZGLĘDNIAJĄC wytyczne Urzędu w sprawie zastosowania i interpretacji art. 61 i 62 Porozumienia EOG (5), w szczególności część dotyczącą pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych,

UWZGLĘDNIAJĄC decyzję Urzędu z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 27 części II protokołu 3 (6),

wezwawszy zainteresowane strony do zgłaszania uwag zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami (7) i po uwzględnieniu tych uwag,

A TAKŻE MAJĄC NA UWADZE, CO NASTĘPUJE:

I. STAN FAKTYCZNY

1. PROCEDURA

W piśmie z dnia 30 sierpnia 2004 r. do Urzędu wpłynęła skarga przeciwko władzom norweskim w związku z ustanowieniem spółki Mesta AS, którą utworzono w celu przejęcia działalności produkcyjnej prowadzonej w obrębie Zarządu Dróg Publicznych w Norwegii (8). Urząd otrzymał pismo i zarejestrował je w dniu 2 września 2004 r. (zdarzenie nr 291537).

Po obszernej wymianie korespondencji (9), pismem z dnia 18 lipca 2007 r. Urząd poinformował władze norweskie o podjęciu decyzji nr 350/07/COL o wszczęciu postępowania na mocy art. 1 ust. 2 części I protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale w sprawie środków podjętych w związku z ustanowieniem Mesta AS („decyzji o wszczęciu postępowania”).

W piśmie przedłożonym w dniu 7 grudnia 2007 r. władze norweskie przekazały uwagi (zdarzenie nr 456844). Decyzję o wszczęciu postępowania opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz Suplemencie EOG do niego, wzywając zainteresowane strony do zgłaszania uwag (10). Urząd otrzymał uwagi od czterech zainteresowanych stron w dniach 29 stycznia oraz 4, 21 i 27 lutego 2008 r. (zdarzenia nr 461463, 463234, 466015 i 467170). Dodatkowe uwagi otrzymano w dniu 4 kwietnia 2008 r. (zdarzenie nr 472381). W pismach przedłożonych w dniach 21 lutego i 7 kwietnia 2008 r. (zdarzenia nr 463245 i 472529) Urząd przekazał te uwagi władzom norweskim, dając im możliwość ustosunkowania się do nich. W piśmie z dnia 23 maja 2008 r. (zdarzenie nr 478082) władze norweskie przedstawiły uwagi.

Jesienią 2008 r. oraz wiosną 2009 r. Urząd i władze norweskie utrzymywały nieformalne kontakty zarówno telefoniczne, jak i za pośrednictwem poczty elektronicznej w związku ze sprawą. Informacje otrzymane przez Urząd w tym kontekście zostały zebrane przez władze norweskie w piśmie przesłanym pocztą elektroniczną w dniu 6 lipca 2009 r. przez Ministerstwo Administracji Rządowej i Reformy (zdarzenie nr 523766) (11).

2. KONTEKST ZAISTNIENIA DOMNIEMANEJ POMOCY

2.1. SKARGA ZARZUCAJĄCA UDZIELENIE POMOCY PAŃSTWA

Zarząd Dróg Publicznych w Norwegii jest odpowiedzialny za budowę i utrzymanie dróg krajowych i powiatowych, mostów oraz tuneli. Do dnia 1 stycznia 2003 r. norweski Zarząd Dróg dysponował własnymi działami produkcji (zwanymi dalej łącznie „Działem Produkcji”) w urzędach okręgowych, które wykonywały roboty budowlane w imieniu Zarządu Dróg Publicznych. W latach 2001–2002 władze norweskie zdecydowały się jednak dokonać ogólnej restrukturyzacji wewnętrznej działalności produkcyjnej. W związku z tym rząd zaproponował, aby parlament wydzielił działalność produkcyjną Zarządu Dróg Publicznych i przekazał ją spółce z ograniczoną odpowiedzialnością będącej własnością państwa (12). Funkcje administracyjne polegające na planowaniu przyszłej działalności budowlanej, w tym również organizacji przetargów publicznych, pozostały w gestii administracji państwowej.

W związku z tym z dniem 1 stycznia 2003 r. działalność produkcyjna Działu Produkcji w obrębie Zarządu Dróg Publicznych została wydzielona z administracji państwowej i przekazana nowo utworzonej spółce Mesta AS. Wszystkie aktywa, prawa i obowiązki Działu Produkcji zostały wniesione jako wkład rzeczowy do spółki Mesta AS (13). Aktywa te obejmowały maszyny oraz sprzęt, jak również umowy o świadczeniu usług zawarte pomiędzy Działem Produkcji a Zarządem Dróg Publicznych. W zamian państwo otrzymało akcje nowej spółki. Mesta AS prowadzi obecnie działalność budowlaną i oraz w zakresie utrzymania, konkurując z innymi podmiotami gospodarczymi działającymi na tym rynku.

Skarżący argumentuje, że Mesta AS otrzymała pomoc państwa niezgodnie z art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG z czterech powodów: (i) państwo sfinansowało koszty restrukturyzacji; (ii) aktywa trwałe przekazane spółce Mesta AS zostały ujęte w bilansie otwarcia poniżej ich wartości rynkowej; (iii) Mesta AS otrzymywała subsydiowanie skrośne w związku z tym, że spółka przejęła portfel wcześniejszych umów Działu Produkcji; oraz (iv) Mesta AS nie uiściła opłat związanych z dokumentami i opłat rejestracyjnych należnych zazwyczaj w przypadku przeniesienia własności nieruchomości.

Poniżej opisano stan faktyczny istotny dla stwierdzenia, czy poszczególne domniemane środki stanowią pomoc państwa.

2.2. ŚRODKI RESTRUKTURYZACJI I INNE ŚRODKI REORGANIZACJI

Z przygotowawczych prac legislacyjnych wynika, że około 4 750 spośród wszystkich pracowników (których całkowita liczba wynosiła około 5 000) uprzednio zatrudnionych w Dziale Produkcji miało zostać przeniesionych do nowo utworzonej spółki Mesta AS (14). Po przeniesieniu do spółki Mesta AS pracownicy mieli stracić status urzędników. Ponieważ pracownicy mieli prawo odmówić zgody na takie przeniesienie, konieczne było zapewnienie im motywacji, aby zachęcić ich do wyrażenia zgody (15). Ponadto w celu zapewnienia opłacalności ekonomicznej działalności utworzonej spółki niezbędne było zredukowanie liczby pracowników o mniej więcej 1 700 do około 3 050 (16).

W przygotowawczych pracach legislacyjnych opisano różne działania „restrukturyzacyjne” przewidziane przez władze norweskie. Cztery wdrażane środki obejmowały: (i) tymczasowe utrzymanie uprawnień emerytalnych urzędników (17); (ii) utrzymanie praw do specjalnego wieku emerytalnego (18); (iii) wcześniejsze pakiety emerytalne; oraz różne inne środki związane z (iv) przeprowadzkami, dojazdami, utrzymaniem wynagrodzeń i renowacją maszyn (19). Są one określane jako „środki restrukturyzacji” i są finansowane dotacjami bezpośrednimi. Początkowo przewidywano również finansowanie bezpośrednie kolejnej pozycji kosztów: (v) rekompensaty z tytułu wynagrodzenia (20). Bezpośrednio przed ustaleniem bilansu otwarcia spółki Mesta AS władze norweskie zadecydowały jednak, że odpowiednie koszty zostaną pokryte przez wniesienie kapitału własnego do spółki Mesta AS.

Całkowity koszt czterech środków restrukturyzacji finansowanych dotacjami bezpośrednimi szacowano początkowo na 1 468 milionów NOK (po zdyskontowaniu do wartości bieżącej), przewidując, że zostanie on zwrócony przez państwo spółce Mesta AS w ratach w ciągu trzech lat od 2003 do 2005 r. (21). Tych kosztów restrukturyzacji nie ujęto w bilansie otwarcia spółki Mesta AS, ponieważ koszty restrukturyzacji miały zostać sfinansowane przez państwo za pośrednictwem budżetu państwa na lata 2003, 2004 i 2005 (22).

Z budżetu państwa na 2006 r. wynika, że Mesta AS otrzymała od państwa łącznie 993,6 mln NOK na pokrycie kosztów restrukturyzacji (23). Do dnia 30 czerwca 2008 r. Mesta AS wydatkowała 879,6 miliona NOK z tej kwoty, natomiast ogólne koszty restrukturyzacji oszacowano na 1 097,8 miliona NOK (do 2013 r.) (24). Władze norweskie wyjaśniły, że chociaż początkowo przewidywano, iż państwo pokryje wszystkie koszty restrukturyzacji (co implikuje, że gdyby pierwotne oszacowanie kosztów restrukturyzacji na 1 468 milionów NOK okazało się niewystarczające, państwo przyznałoby dodatkowe środki), budżety państwa na 2007 i 2008 r. jasno wskazują, iż Mesta AS nie otrzyma dodatkowych środków na restrukturyzację przewyższających przekazaną już kwotę 993,6 miliona NOK (25).

Władze norweskie wyjaśniły, że – chociaż jest to bardzo mało prawdopodobne – jeżeli na koniec okresu koszty restrukturyzacji okażą się niższe od sumy otrzymanej przez spółkę Mesta AS, kwota nadwyżki musi zostać zwrócona państwu.

Jeżeli chodzi o regulacje, władze norweskie przyjęły ustawę o przeniesieniu działalności produkcyjnej Zarządu Dróg Publicznych do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością będącej własnością państwa, która reguluje część uprawnień pracowników przeniesionych z Zarządu Dróg Publicznych w celu zatrudnienia ich w spółce Mesta AS (zwaną dalej „ustawą o spółce Mesta”) (26).

2.2.1. Informacje ogólne

Władze norweskie wyjaśniły, że najważniejszym problemem związanym z przeniesieniem pracowników z Działu Produkcji do spółki Mesta AS było umożliwienie nowej spółce działania na warunkach podobnych do jej konkurentów, a tym samym zapewnienie równych szans. Władze norweskie zdecydowały się przenieść pracowników do spółki Mesta AS oraz uczynić spółkę Mesta AS (nie zaś Zarząd Dróg) odpowiedzialną za wdrażanie środków związanych z przeniesieniem personelu i zmniejszeniem jego liczebności. Problemy te oraz ich rozwiązanie były elementem, a zarazem warunkiem wstępnym liberalizacji i otwarcia rynku dotyczącego sieci dróg krajowych. Państwo norweskie nie otworzyłoby tego rynku, gdyby nie było w stanie utworzyć nowej spółki zatrudniającej odpowiednią liczbę pracowników. Władze norweskie wyjaśniły, że taki był kontekst negocjacji państwa ze związkami zawodowymi dotyczących przeniesienia pracowników z Działu Produkcji do spółki Mesta AS. Negocjacje zaowocowały zawarciem w dniu 4 czerwca 2002 r.„porozumienia” między stronami dotyczącego tymczasowego przedłużenia niektórych praw urzędników oraz możliwości zaoferowania środków, takich jak wcześniejsze emerytury, służących zmniejszeniu zatrudnienia (27). Poszczególne punkty tego porozumienia przedstawiono w poniższych podrozdziałach (28).

Przed 1 stycznia 2003 r. powołano tymczasową radę dyrektorów spółki Mesta AS („tymczasową radę”), która miała reprezentować przyszłą spółkę. Władze norweskie wyjaśniły, że tymczasowa rada nie była stroną żadnych negocjacji dotyczących pracowników. W ustawie o spółce Mesta znalazł się jednak zapis o prawie do rekompensaty z tytułu wynagrodzenia (29). Nie było jednak ustawy ani innego instrumentu prawnego regulującego pozostałe prawa urzędników.

Przed przedstawieniem warunków porozumienia warto pokrótce scharakteryzować status pracowników Działu Produkcji przed ich przeniesieniem do spółki Mesta AS: władze norweskie wyjaśniły, że pracownicy Działu Produkcji byli zatrudniani przez państwo. Norweskie prawo stanowi, że pracownicy państwowi mają status urzędników (30) i pracownicy tacy są obowiązkowo członkami państwowego funduszu emerytalnego („Statens pensjonskasse” lub „SPK”) (31). W związku z tym fakt bycia członkiem SPK gwarantuje uprawnienia emerytalne przysługujące urzędnikom. Ponadto na podstawie ustawy określającej zasady nabywania przez urzędników prawa do specjalnego (wcześniejszego) wieku emerytalnego niektórzy urzędnicy pracujący w Dziale Produkcji (jak np. kierowcy i kucharze) mieli prawo do odejścia na emeryturę w określonym (wcześniejszym) wieku (32).

Ponieważ status urzędnika wiąże się z zatrudnieniem w administracji państwowej, pracownicy przeniesieni do spółki Mesta AS przestali być urzędnikami z dniem 1 stycznia 2003 r. Gdyby nie wdrożono omawianych środków związanych z zatrudnieniem, pracownicy ci utraciliby uprawnienia wynikające ze statusu urzędnika (33). Władze norweskie wyjaśniły, że zgodnie z prawem norweskim przeniesienie Działu Produkcji do spółki Mesta AS jest uznawane za „przeniesienie własności przedsiębiorstwa” (34). W związku z regułami dotyczącymi przeniesienia własności przedsiębiorstwa umowy o pracę przenoszonych pracowników zostały przeniesione do nowej spółki z wyłączeniem uprawnień emerytalnych (35). Ponieważ nowy pracodawca nie był częścią administracji państwowej, władze norweskie wyjaśniły, że urzędnicy zatrudnieni w Dziale Produkcji mieli prawo odmówić przeniesienia do spółki Mesta AS. Odmawiając przeniesienia, ryzykowaliby jednak zwolnienie zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi urzędników, o ile nie znalazłoby się inne odpowiednie stanowisko: w takich okolicznościach urzędnicy mają pierwszeństwo przy obejmowaniu wolnych stanowisk w administracji państwowej (nie mają jednak prawa do rekompensaty z tytułu wynagrodzenia) (36).

Chociaż zatem pracownicy mogli wybrać pozostanie w administracji państwowej, przeniesienie pracowników Działu Produkcji do nowego podmiotu (spółki Mesta AS) było warunkiem wstępnym, aby do liberalizacji w ogóle doszło. W związku z tym władze norweskie musiały zaoferować pracownikom dodatkową motywację, by zachęcić ich do wyrażenia zgody na przeniesienie.

(i) Tymczasowe utrzymanie uprawnień emerytalnych urzędników

Zgodnie z powyższym opisem pracownicy Zarządu Dróg Publicznych mieli status urzędników, tracili go jednak z chwilą przeniesienia do spółki Mesta AS. W oparciu o wspomniane porozumienie między związkami zawodowymi a państwem pracownicy mieli niemniej zachować uprawnienia emerytalne urzędników przez pięcioletni okres przejściowy (tj. od dnia 1 stycznia 2003 r. do końca 2007 r.). Przyznane spółce Mesta AS finansowanie ze strony państwa ma pokryć dodatkowe koszty, aby zagwarantować pracownikom składki emerytalne równe składkom urzędników w odnośnym okresie (37).

Jak wskazano powyżej, członkostwo SPK zapewnia uprawnienia emerytalne urzędników, a koszty związane z tymi uprawnieniami ponoszone są na rzecz SPK. Tak więc, aby zapewnić pięcioletnie obowiązywanie systemu przejściowego, pracownicy pozostali członkami SPK. Ponadto, aby zapewnić sobie możliwość wpłacania składek za swoich pracowników, Mesta AS wystąpiła o członkostwo SPK i zostało ono jej przyznane (38).

Finansowanie ze strony państwa dla spółki Mesta AS ogranicza się do różnicy między przeciętnymi kosztami zwykłego prywatnego programu emerytalnego a (wyższymi) kosztami utrzymywania członkostwa w SPK. Chociaż koszty szacowano pierwotnie na około 395 milionów NOK (39), władze norweskie stwierdziły, że do dnia 30 czerwca 2007 r. łączne koszty wyniosły 277,3 miliona NOK (z wyłączeniem kosztów administracyjnych) (40).

(ii) Utrzymanie uprawnień do specjalnego wieku emerytalnego

Jak wspomniano powyżej, niektórzy spośród urzędników przeniesionych do spółki Mesta AS mieli prawo do odejścia na emeryturę w wieku 65 lat, a więc przed osiągnięciem normalnego wieku emerytalnego wynoszącego 67 lat. Zgodnie z warunkami porozumienia między związkami zawodowymi a państwem pracownikom Działu Produkcji, którym w chwili utworzenia spółki Mesta AS (tj. w dniu 1 stycznia 2003 r.) do emerytury pozostało 10 lat lub mniej (czyli osobom w wieku 55 lat lub starszym), przysługiwało prawo do zachowania specjalnego wieku emerytalnego wynoszącego 65 lat (41). Ustalenia takie były możliwe dzięki temu, że pracownicy byli nadal, jak wskazano powyżej, członkami SPK.

Finansowanie ze strony państwa dla spółki Mesta AS pokrywa różnicę między przeciętnymi kosztami zwykłego programu emerytalnego a kosztami utrzymania specjalnego wieku emerytalnego. Chociaż koszty szacowano pierwotnie na około 85 milionów NOK (42) (uwzględniając koszty administracyjne stanowiące około 5 % ogólnej kwoty), łączne koszty do dnia 30 czerwca 2007 r. wyniosły 26,5 miliona NOK (z wyłączeniem kosztów administracyjnych) (43).

(iii) Wcześniejsze pakiety emerytalne

Porozumienie zawarte między związkami zawodowymi a państwem przewidywało również, że podczas trzyletniego okresu (od dnia 1 stycznia 2003 r. do końca 2005 r.) Mesta AS może zaoferować pracownikom przeniesionym z Działu Produkcji przejście na emeryturę w wieku 60 lat, nie zaś w normalnym wieku emerytalnym 67 lat (44). Wcześniejsze emerytury mogły być oferowane zgodnie z uznaniem spółki w oparciu o indywidualną ocenę pracowników (45).

Finansowanie ze strony państwa dla spółki Mesta AS pokrywa różnicę między przeciętnymi kosztami zwykłego prywatnego programu emerytalnego a kosztami zaoferowania wcześniejszych emerytur. Podczas przygotowawczych prac legislacyjnych szacowano, że finansowane przez państwo koszty zaoferowania wcześniejszych emerytur (uwzględniając koszty administracyjne stanowiące około 5 % ogólnej kwoty) wyniosą 911 milionów NOK (46). Władze norweskie wyjaśniły, że z możliwości tej skorzystało około 470 pracowników, a łączne koszty do dnia 30 czerwca 2007 r. wyniosły 691,9 miliona NOK (z wyłączeniem kosztów administracyjnych) (47).

(iv) Przeprowadzki, dojazdy, utrzymanie wynagrodzeń oraz renowacja maszyn

Zgodnie z przygotowawczymi dokumentami budżetowymi ta pozycja kosztów obejmuje koszty związane z przeprowadzkami („flyttekostnader”), dojazdami („pendlergodtgjørelse”), utrzymaniem wynagrodzeń („bibehold av lønn”) oraz renowacją maszyn („maskiner–sanering”) (48). Władze norweskie wyjaśniły, że obejmuje ona również koszty związane z przeniesieniem biur („kontor–flyttekostnader”), przeniesieniem biur utrzymania i wsparcia („støttepunkter–flyttekostnader”) oraz przeniesieniem archiwów („arkivoverføring”).

Z wyjątkiem środka związanego z utrzymaniem wynagrodzeń (którego nie wdrożono i w związku z tym nie pociągnął za sobą żadnych kosztów), wszystkie te środki zaczęto wdrażać z chwilą utworzenia spółki Mesta AS i wdrażano je do końca 2005 r. Chociaż ogólne koszty związane ze wszystkimi środkami szacowano pierwotnie na 77 milionów NOK (49), władze norweskie wyjaśniły, że do stycznia 2006 r. łączne koszty wyniosły około 82,4 miliona NOK (z wyłączeniem kosztów administracyjnych). Koszty pokryło państwo (50).

Pozycja ta obejmuje koszty poniesione w związku ze zmianą miejsca zamieszkania personelu kierowniczego lub administracyjnego w celu podjęcia zatrudnienia w spółce Mesta AS. Ponieważ pracownicy podjęli w spółce Mesta AS stanowiska zlokalizowane w miejscach innych niż ich poprzednie stanowiska w Zarządzie Dróg Publicznych, niektórzy musieli przeprowadzić się, by podjąć pracę w nowym miejscu. Przykładowe koszty obejmują rzeczywiste, udokumentowane koszty przeprowadzki („faktiske, legitimerte kostnader ved boligkjøp”), urlop płatny udzielany na czas przeprowadzki („flyttepermisjon”) oraz koszty podróży związane z oglądaniem nowych nieruchomości („visningsreise”).

Pozycja ta również obejmuje koszty uznane za niezbędne, aby personel kierowniczy lub administracyjny podjął zatrudnienie w spółce Mesta AS w lokalizacjach odległych od miejsca zamieszkania. Przykładowe koszty obejmują koszty dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pracy („hjemreise”), koszty związane z podwójnym czynszem („dekning av husleie”) (51), dodatek za dojazdy z miejsca zamieszkania do miejsca pracy („kjøregodtgjørelse”) oraz dodatek za wyżywienie („kostgodtgjørelse”).

Pozycja ta obejmuje koszty przeprowadzki z biur Zarządu Dróg Publicznych do siedziby głównej i biur regionalnych spółki Mesta AS. Przykładowe koszty to oczyszczanie starych biur („rydding og rengjøring av gamle kontorer”), pakowanie materiałów biurowych (52) i ich transport do nowych biur („pakking og transport”), przygotowanie, wyposażenie i modernizacja nowych biur spółki Mesta AS („klargjøring, innredning og oppgradering av nye kontorer”) oraz koszty administracyjne związane z przeprowadzkami („administrasjon av flyttning”).

Pozycja ta obejmuje koszty związane z przeprowadzką ze starych biur do nowych lokalnych biur utrzymania i wsparcia oraz przekształceniem poprzednich biur eksploatacji i wsparcia w nowe biura eksploatacji i wsparcia dla spółki Mesta AS. Obejmuje też wdrożenie nowego systemu informatycznego, co było niezbędne, gdyż Dział Produkcji korzystał z tego samego systemu informatycznego, co inne działy Zarządu Dróg Publicznych. Szczegółowe, przykładowe koszty to oczyszczanie starych biur eksploatacji i utrzymania („rydding og rengjøring av gamle driftsstøttepunkt”), pakowanie materiałów biurowych i ich transport do nowych biur („pakking og transport”), przygotowanie, wyposażenie oraz modernizacja nowych biur eksploatacji i utrzymania („klargjøring, innredning og oppgradering av driftsstøttepunkt”) oraz koszty administracyjne związane z przeprowadzkami („administrasjon av flytting”).

Pozycja ta obejmuje koszty związane z instalacją archiwów elektronicznych i fizycznych w spółce Mesta AS. Obejmuje ona koszty związane z wydzieleniem stosownych archiwów spośród innych nieistotnych archiwów w Zarządzie Dróg Publicznych oraz koszty związane ze stworzeniem nowych archiwów w spółce Mesta AS. Przykładowe koszty to koszty określenia zasobów niezbędnych w przypadku każdego archiwum („ressursbehov pr. arkiv”), kserokopii („kopiering”), transportu („frakt”), przygotowań („klargjøring”) oraz zapewnienia jakości („kvalitetssikring og sikkerhetsarbeid”).

Chociaż nazwa tej pozycji kosztów sugeruje, iż dotyczy ona kosztów związanych z naprawą lub renowacją maszyn, jest inaczej. Władze wyjaśniły, że przed reformą Dział Produkcji prowadził prace, w związku z którymi na placach budów i remontów pozostawiono maszyny i inny sprzęt (53). W związku z tym ta pozycja kosztów obejmuje pozostałe zobowiązania związane z wcześniejszymi umowami i wiąże się z oczyszczeniem obiektów („opprydding”) oraz usunięciem, złomowaniem i transportem niepotrzebnych maszyn („fjerning, skroting, og fraktkostnader”). Usuwane maszyny były stare, zdewastowane i nieprzydatne dla przedsiębiorstwa, nie zostały zatem uwzględnione w żadnej wycenie maszyn (lub całości przedsiębiorstwa) (54). Władze norweskie wyjaśniły, że Mesta AS zleciła wykonanie części prac podwykonawcom na warunkach komercyjnych. Pozostałą część prac Mesta AS wykonała we własnym zakresie zgodnie z opartą na kosztach stawką godzinową (bez marży zysku), stawka ta była zatem niższa od ówczesnej stawki rynkowej za takie prace (55). Władze norweskie przedstawiły dokumentację obejmującą wykaz rachunków od podwykonawców oraz cen stosowanych przez samą spółkę Mesta AS (56).

(v) Rekompensata z tytułu wynagrodzenia

Pozycja kosztów dotycząca rekompensaty z tytułu wynagrodzenia („ventelønn”) nie stanowi części kosztów określanych przez władze norweskie jako „koszty restrukturyzacji”. Rekompensata z tytułu wynagrodzenia stanowiła jednak jeden ze środków zachęty oferowanych pracownikom, by przenieśli się do spółki Mesta AS. Należy ją postrzegać w kontekście potrzeby zmniejszenia liczby zatrudnionych.

Chociaż pracownicy przenoszeni z Działu Produkcji utracili status urzędników, zachowywali przez ograniczony okres pewne konkretne uprawnienia wynikające z tego statusu. Niektóre spośród tych uprawnień reguluje ustawa o spółce Mesta (57). Sekcja 4 ustawy o spółce Mesta stanowi, że przez okres trzech lat po podjęciu zatrudnienia w spółce Mesta AS w dniu 1 stycznia 2003 r. pracownicy, którzy zostaną później zwolnieni i spełniają pewne warunki (na przykład co najmniej roczny okres zatrudnienia), mają prawo otrzymać ofertę odpowiedniego stanowiska w administracji państwowej („fortrinnsrett til annen statlig stilling”) lub, jeżeli nie można zaoferować takiego stanowiska, prawo do rekompensaty z tytułu wynagrodzenia („ventelønn”).

Kwestię rekompensaty z tytułu wynagrodzenia reguluje ustawa o urzędnikach (58). Zgodnie z jej przepisami urzędnicy, którzy otrzymali wypowiedzenie w wyniku redukcji i którym nie zaoferowano innego odpowiedniego stanowiska, są uprawnieni (z zastrzeżeniem warunków i ograniczeń czasowych określonych w ustawie) do 2/3 wynagrodzenia z dnia, w którym wręczono im wypowiedzenie.

Chociaż koszty związane z rekompensatą z tytułu wynagrodzenia stanowiły początkowo część kosztów restrukturyzacji, Ministerstwo Pracy zadecydowało później, że oszacowane koszty zostaną wzięte pod uwagę przy określaniu wielkości kapitału własnego spółki Mesta AS. Innymi słowy, środki służące sfinansowaniu odpowiednich kosztów miały zostać wniesione przez państwo do spółki Mesta AS jako kapitał własny (59). Powodem takiego podejścia było założenie, że finansowanie za pośrednictwem kapitału własnego przyczyni się do ostrożniejszego wykorzystania zwolnień jako metody reorganizacji w nowej spółce. W zamian należy w większym stopniu wykorzystywać inne (tańsze) sposoby reorganizacji, takie jak urlopy połączone ze zmniejszeniem wynagrodzenia, pakiety emerytalne itp.

Chociaż pierwotnie przewidywano, że system rekompensaty z tytułu wynagrodzenia obejmie 450 pracowników, a jego ogólny koszt wyniesie około 512 milionów NOK (60), szacunki te zaktualizowano w październiku 2002 r.; po zmianie mowa była o 150 pracownikach i koszcie ogólnym wynoszącym około 150 milionów NOK (61). Przy określaniu kapitału własnego spółki Mesta AS wzięto zatem pod uwagę tę drugą kwotę.

Aby ograniczyć koszty, Mesta AS wykorzystała poniższe (tańsze) alternatywne sposoby zmniejszenia zatrudnienia (62). Władze norweskie wyjaśniły jednak, że łączne koszty tych środków oraz rekompensaty z tytułu wynagrodzenia wyniosły 359 milionów NOK (z czego 255,1 miliona NOK wydatkowano do dnia 21 grudnia 2008 r.), przekroczyły zatem zdecydowanie kwotę wniesioną w celu ich pokrycia:

Pakiety odpraw– na ich mocy pracownicy odchodzą z pracy, nie otrzymując rekompensaty z tytułu wynagrodzenia, otrzymują jednak w zamian odprawę odpowiadającą maksymalnie rocznemu wynagrodzeniu oraz pomoc finansową przy poszukiwaniu innego miejsca zatrudnienia.

Pakiety emerytalne– na ich mocy pracownicy odchodzą z pracy w wieku 62 lat w zamian za gwarancję 66 % wynagrodzenia do osiągnięcia wieku emerytalnego, tj. 67 lat, oraz prawo do dalszego nabywania normalnych uprawnień emerytalnych w tym okresie.

Urlop z obniżeniem wynagrodzenia– ma on zachęcić pracowników, którzy nabyliby uprawnienia do wcześniejszej emerytury (w wieku 60 lat) w latach 2003–2005, do wcześniejszego odejścia; oferuje się im możliwość natychmiastowego odejścia z pracy w zamian za 66 % wynagrodzenia wypłacanego do chwili, gdy nabyliby uprawnienia do wcześniejszej emerytury.

2.3. WARTOŚĆ MASZYN I SPRZĘTU („MASZYN”) ORAZ NIERUCHOMOŚCI I BUDYNKÓW („NIERUCHOMOŚCI”) W BILANSIE OTWARCIA

Poniżej przedstawiono w zarysie proces określenia wartości aktywów trwałych w ostatecznym bilansie otwarcia spółki Mesta AS. W procesie tym uczestniczyło dwóch audytorów: firmę Ernst & Young zatrudnił Zarząd Dróg Publicznych w celu utworzenia nowej spółki, natomiast Ministerstwo Transportu i Komunikacji zatrudniło firmę Deloitte & Touche, która miała przeprowadzić kontrolę jakości wyceny wartości aktywów oraz proponowanego bilansu otwarcia, jak też zweryfikować zastosowane w tym kontekście proces, metody i zasady. Następnie firma Ernst & Young została audytorem spółki Mesta AS.

Krótko mówiąc, w maju 2002 r. audytorzy rozpoczęli wycenę wartości aktywów w oparciu o zasadę symulowanej ciągłości (tj. zrekonstruowaną wartość księgową), w sierpniu 2002 r. zmienili jednak zasadę wyceny na opartą na „wartości rzeczywistej”. Dokonano indywidualnych (lub grupowych) wycen zarówno maszyn, jak i nieruchomości (szczegółowo opisano je w części 2.3.1). W październiku 2002 r. audytorzy dokonali wyceny wartości godziwej całego przedsiębiorstwa spółki Mesta AS przy założeniu kontynuowania działalności, posługując się metodą zdyskontowanych przepływów pieniężnych (opisaną szczegółowo w części 2.3.2). Metoda zdyskontowanych przepływów pieniężnych wykazała, że całkowita wartość przedsiębiorstwa (tj. kapitał zaangażowany) jest niższa od wartości wynikającej z wyceny poszczególnych aktywów. Ponieważ zgodnie z norweską ustawą o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością kapitał własny nie może przekraczać całkowitej wartości przedsiębiorstwa, wartość poszczególnych aktywów (lub ich grup) zredukowano.

2.3.1. Wycena wartości poszczególnych aktywów

(vi) Maszyny

W celu wyceny wartości aktywów Zarząd Dróg Publicznych, Arthur Andersen & Co AS, pełnomocnik rządu Norwegii, ViaNova oraz Skagerak Forsikringsmegling AS przygotowali raport z dnia 10 MAJA 2002 R. ZATYTUŁOWANY „BILANS OTWARCIA” (63). Wycena ta opierała się zasadniczo na „wartości księgowej”. Ponieważ jednak administracja państwowa nie podlega przepisom ustawy o rachunkowości (64), na podstawie wartości podanych w księgach Działu Produkcji trzeba było zrekonstruować kwoty, jakie zostałyby wykazane, gdyby Dział Produkcji podlegał ogólnym przepisom o rachunkowości (65). W związku z tym wycena była raczej oparta na zasadzie „wstecznego określenia wartości księgowej” lub po prostu „symulowanej ciągłości”. W oparciu o tę wycenę, podaną w księgach Działu Produkcji na dzień 1 stycznia 2002 r., wartość maszyn wynoszącą 1 111 milionów NOK skorygowano do 866 milionów NOK. W dniu 1 stycznia 2003 r. wartość tę skorygowano kolejny raz do 747 milionów NOK.

W późniejszym raporcie z sierpnia 2002 r. zatytułowanym„ Bilans otwarcia ” (66), sporządzonym przez Zarząd Dróg Publicznych oraz firmy Ernst & Young, ViaNova i Skagerak Forsikringsmegling AS, stwierdza się jednak, że w lipcu 2002 r. zadecydowano, iż przekazywane spółce Mesta AS aktywa Działu Produkcji należy wycenić w oparciu o zasadę „wartości rzeczywistej”, nie zaś „symulowanej ciągłości”, gdyż pierwsza z tych zasad wyceny jest bardziej przejrzysta.

Sporządzony przez Zarząd Dróg Publicznych oraz firmy Ernst & Young, ViaNova, OPAK i Skagerak Forsikringsmegling AS raport z grudnia 2002 r. zatytułowany„ Suplement do bilansu otwarcia: wycena wartości aktywów ” zawiera wycenę maszyn w oparciu o ich wartość rzeczywistą (67). W celu ustalenia wartości rzeczywistej zastosowano dwa podejścia. W przypadku niektórych grup maszyn za punkt wyjścia posłużyła odnotowana przez administrację państwową wartość księgowa skorygowana o podatek VAT, okresy amortyzacji oraz pewne uznaniowe zasady wyceny. W przypadku pozostałych grup maszyn wartości opierały się na wycenach zewnętrznych i cenach (68). Na tej podstawie wartość rzeczywistą maszyn oszacowano na 572 miliony NOK, a ogólną wartość wszystkich aktywów na 1 162 miliony NOK (69).

Firma Ernst & Young wyjaśniła później, że wyliczenia zamieszczone we wspomnianym raporcie, który za punkt wyjścia przyjmuje opartą o założenie symulowanej ciągłości wartość księgową wynoszącą 747 milionów NOK, uzyskując ostatecznie wartość rzeczywistą wynoszącą 572 miliony NOK, są mylące. Według firmy Ernst & Young wyliczenia te nie były elementem procesu określenia wartości rzeczywistej maszyn przekazywanych spółce Mesta AS.

(vii) Nieruchomości

W raporcie z maja 2002 r. zatytułowanym „Bilans otwarcia” wartość księgowa nieruchomości odnotowana przez administrację państwową na dzień 1 stycznia 2002 r. wynosiła 596 milionów NOK. Po wyłączeniu nieruchomości, które nie miały zostać przekazane spółce Mesta AS, oraz korektach dokonanych na podstawie zasady symulowanej ciągłości, wartość tę oszacowano na 277 milionów NOK.

Po zmianie zasad wyceny z symulowanej ciągłości na wartość rzeczywistą wycenę wartości przeprowadził niezależny specjalista od nieruchomości – firma OPAK. Władze norweskie przedstawiły wycenę specjalistyczną z dnia 28 sierpnia 2002 r., w której firma OPAK wyceniła wartość 375 nieruchomości na około 336 milionów NOK (70). W późniejszym raporcie OPAK z dnia 31 października 2002 r. stwierdzono, że po uwzględnieniu między innymi dodatkowych 16 obiektów przybliżona wartość nieruchomości wynosi 395 milionów NOK. Firma Ernst & Young wyjaśniła, że późniejsze wyłączenia nieruchomości, które nie miały zostać przekazane spółce Mesta AS, oraz korekty dotyczące obiektów wynajmowanych (71) zredukowały wartość nieruchomości do 331 milionów NOK (72).

Raport z grudnia 2002 r. zatytułowany „Suplement do bilansu otwarcia: wycena wartości aktywów” pokazuje, że podczas gdy wartość nieruchomości w oparciu o zasadę symulowanej ciągłości wynosiła 596 milionów NOK, zastosowanie zasady wartości rzeczywistej dało wartość 331 milionów NOK.

2.3.2. Wycena wartości w oparciu o zdyskontowane przepływy pieniężne

Równolegle, lecz niezależnie od wyceny poszczególnych aktywów wyceniono również wartość godziwą całego przedsiębiorstwa przy założeniu kontynuowania działalności, posługując się metodą zdyskontowanych przepływów pieniężnych; wycenę tę podsumowuje sporządzony przez firmę Ernst & Young raport z października 2002 r., zatytułowany „Wycena wartości” (73). W raporcie stwierdzono, że przy zastosowaniu metody zdyskontowanych przepływów pieniężnych kapitał zaangażowany (74) wynosi około 600 milionów NOK (w przedziale +/- 25 %). Analizę tę oparto na ocenie przepływów pieniężnych za lata 2003–2012; dla tego okresu wartość bieżącą oszacowano na minus 300 milionów NOK, a wartość końcową na plus 900 milionów NOK (75). Stopę zwrotu ustalono na 6,7 % nominalnego zwrotu z aktywów ogółem po opodatkowaniu (76).

Firma Ernst & Young wyjaśniła, że (wynoszący 600 milionów NOK) kapitał zaangażowany jest równy sumie bilansowej po odjęciu zadłużenia krótkoterminowego. Dla porównania, oszacowanie wynikające z wyceny poszczególnych aktywów wyniosło 1 162 miliony NOK. Po odjęciu od kwoty 1 162 milionów NOK zadłużenia krótkoterminowego (wynoszącego 464 milionów NOK) kapitał zaangażowany (77) wynosi 698 milionów NOK. Jest to kwota wyższa od wynoszącego 600 milionów NOK kapitału zaangażowanego wynikającego z wyceny opartej na wartości godziwej całego przedsiębiorstwa (tj. metodą zdyskontowanych przepływów pieniężnych). Norweska ustawa o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością stanowi, że kapitał własny nie może przekraczać całkowitej wartości przedsiębiorstwa, dlatego też konieczne było zredukowanie wartości aktywów (78). W związku z tym firma Ernst & Young zredukowała wartość aktywów, by sprowadzić kwotę kapitału zaangażowanego do 619 milionów NOK. Operację tę zilustrowano poniżej (79):

Aktywa trwałe 1 053 Aktywa obrotowe 109 Zadłużenie krótkoterminowe (464) Netto 698 Korekta w dół – maszyny (25) Korekta w dół – nieruchomości (54) Korekta w dół ogółem (79) Wartość po korekcie w dół 619 Zadłużenie (emerytury) 319 Kapitał własny 300 Kapitał własny w gotówce 1 600 Kapitał własny w bilansie otwarcia ogółem 1 900

Jak widać z powyższego, dokonano korekty w dół wynoszącej 79 milionów NOK. Ze względu na znaczącą niepewność co do wartości nieruchomości i maszyn korektę w dół przyporządkowano do tych aktywów w sposób pokazany poniżej:

Szacowana wartość rzeczywista maszyn 572 Zakupy 44 Korekta w dół (25) Wartość w bilansie otwarcia 591 Szacowana wartość rzeczywista nieruchomości 331 Zakupy 4 Korekta w dół (54) Wartość w bilansie otwarcia 281

2.3.3. Kontrola jakości

Równolegle z procesem określenia wartości rzeczywistej firma Deloitte & Touche rozpoczęła (w październiku 2002 r.) kontrolę polegającą na porównaniu początkowych wycen aktywów (opartych na symulowanej ciągłości) z wynikami uzyskanymi metodą zdyskontowanych przepływów pieniężnych. Na tej podstawie firma Deloitte & Touche ustaliła, że (opartą na symulowanej ciągłości) wartość aktywów trwałych należy obniżyć z 1 137 milionów NOK (80) do 937 milionów NOK (czyli o 200 milionów NOK) (81).

2.3.4. Wycena wartości w ostatecznym bilansie otwarcia

Ostateczny bilans otwarcia z dnia 1 stycznia 2003 r., sporządzony przez spółkę Mesta AS z pomocą firm Ernst & Young, ViaNova Plan oraz Trafikk AS (stanowiący załącznik A) wykazuje całkowitą wartość aktywów trwałych wynoszącą 977 milionów NOK (82).

Ostateczny bilans otwarcia potwierdza, że wynoszącą 572 milionów NOK wartość maszyn wykazaną w raporcie z grudnia 2002 r. (zatytułowanym „Suplement do bilansu otwarcia: wycena wartości aktywów”) skorygowano w dół o 25 milionów NOK do 547 milionów NOK. Po uwzględnieniu dodatkowych inwestycji i niewielkich korekt ostateczna wartość maszyn wyniosła 594 milionów NOK.

Po dokonaniu zakupów o wartości 4 milionów NOK wartość nieruchomości wyniosła 335 milionów NOK, a po korekcie w dół o 54 milionów NOK (niezbędnej ze względu na wynik metody zdyskontowanych przepływów pieniężnych) wartość nieruchomości wyniosła 281 milionów NOK.

2.4. PRZEKAZANIE UMÓW PRZEJŚCIOWYCH I ICH WARTOŚĆ W BILANSIE OTWARCIA

2.4.1. Umowy na roboty budowlane

Władze norweskie wyjaśniły, że od dnia 1 stycznia 2003 r. wszelkie nowe umowy na roboty budowlane (dotyczące obiektów takich jak drogi, tunele, doki i mosty) podlegają procedurze zamówień publicznych.

Dotychczasowe projekty budowlane musiały jednak zostać przekazane spółce Mesta AS w celu ukończenia trwających projektów budowlanych. Dotychczasowe umowy różniły się stopniem złożoności i okresem obowiązywania, wszystkie wygasały jednak w ciągu roku lub dwóch po utworzeniu spółki Mesta AS. Władze norweskie wyjaśniły, że umowy na roboty budowlane przekazano spółce Mesta AS po cenach pierwotnie ustalonych w przypadku tych umów. Zdaniem władz norweskich ceny te odpowiadają cenom rynkowym. Przed dniem 1 stycznia 2003 r. znaczną część umów na roboty budowlane zlecano w drodze przetargu, w związku z czym Zarząd Dróg Publicznych zyskał pewną wiedzę o poziomie cen rynkowych. Ponadto ceny wewnętrznych umów na roboty budowlane zawieranych pomiędzy Zarządem Dróg Publicznych a Działem Produkcji musiały odpowiadać wewnętrznym wytycznym zawierającym reguły wyceny umów wewnętrznych (83). Zgodnie z wewnętrznymi wytycznymi podstawę ustalania cen dla umów wewnętrznych musi stanowić wiedza o cenach uzyskana w wyniku otwartych przetargów: ceny uzyskane w wyniku przetargów publicznych powinny być stosowane bezpośrednio lub też ceny dla umów wewnętrznych powinny opierać się na szacunkach skonfrontowanych z parametrami rynkowymi i (tam, gdzie ma to zastosowanie) zostać obniżone do poziomu rynkowego (84). W każdym przypadku ogólnym warunkiem Zarządu Dróg było, aby ceny ustalone w wyniku wewnętrznych umów odpowiadały rynkowemu poziomowi cen (85). Władze norweskie wyjaśniły wreszcie, że poza podatkami i opłatami nakładanymi na wszystkie usługi, wymogi fiskalne i inne wymogi regulacyjne nie miały wpływu na cenę, po jakiej przekazano umowy (86).

Ceny, po jakich spółce Mesta AS przekazano umowy na roboty budowlane, odpowiadały cenom wykorzystanym w celu określenia przychodów z umów podczas analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych.

2.4.2. Umowy dotyczące eksploatacji i utrzymania

Spółka Mesta AS przejęła 102 dotychczasowe umowy dotyczące eksploatacji i utrzymania („funksjonsavtaler”) (87). Umowy te, które obejmowały prace związane z nawierzchnią dróg, oznakowaniem, odwadnianiem, odmrażaniem oraz powodziami i lawinami, wygasały bez wyjątku w ciągu co najwyżej czterech lat, tj. do trzeciego kwartału 2006 r. Pod względem okresu obowiązywania dzieliły się na cztery kategorie przedstawione poniżej. Po wygaśnięciu umów dotyczących eksploatacji i utrzymania Zarząd Dróg Publicznych organizował dnia 1 września każdego roku przetarg publiczny dotyczący około 25 % umów; odbywało się to w następujący sposób:

— kategoria A: 24 umowy, które wygasły jesienią 2003 r.,

— kategoria B: 25 umów, które wygasły jesienią 2004 r.,

— kategoria C: 27 umów, które wygasły jesienią 2005 r.,

— kategoria D: 26 umów, które wygasły jesienią 2006 r.

Chociaż każda kategoria obejmuje umowy dotyczące obszarów geograficznych rozmieszczonych równomiernie na terytorium Norwegii (aby zapewnić utrzymanie stałości świadczenia usług), kategorie te odpowiadają również poziomowi trudności wykonywanych prac. Pod tym względem kategoria A obejmuje najprostsze prace na niewielkich terenach (terenach stanowiących minimalne wyzwanie, jeżeli chodzi o ruch i warunki pogodowe, jak również rodzaj drogi), natomiast kategoria D obejmuje prace trudne zarówno ze względu na rodzaj drogi (np. drogi górskie i nad klifami), jak i ruch oraz pogodę. Kategorie B i C obejmują prace leżące pomiędzy tymi dwiema skrajnościami.

Władze norweskie wyjaśniły, że ceny usług świadczonych na mocy umów dotyczących eksploatacji i utrzymania zawartych z Działem Produkcji nie uległy zmianie przy przenoszeniu umów do spółki Mesta AS.

2.4.3. Wartość, po której przeniesiono umowy

Ceny, po których przeniesiono umowy, wskazuje arkusz w formacie Excela przedstawiony przez władze norweskie, który jest podobny do arkusza przedstawionego wcześniej przez firmę Veidekke ASA (88). Po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania władze norweskie zaktualizowały oszacowanie całkowitej ceny, po jakiej spółce Mesta AS przekazano umowy na roboty budowlane, z 2 960 milionów NOK na 2 942 miliony NOK (89). Władze norweskie zaktualizowały również oszacowanie całkowitej ceny, po jakiej spółce Mesta AS przekazano umowy dotyczące eksploatacji i utrzymania, z 5 750 milionów NOK na 5 866 milionów NOK. Przeglądowe dane nie wskazują cen poszczególnych umów.

2.4.4. Poziom cen uzyskany w wyniku późniejszych przetargów

Raport zamówiony i opublikowany przez Dyrekcję Dróg Publicznych oraz firmy ViaNova Plan i Trafikk AS zawiera analizę poziomu cen umów w grudniu 2003 r. („raport Via Nova”). Raport Via Nova wskazuje, że w styczniu 2003 r. zorganizowano przetargi publiczne dotyczące pewnej liczby przekazanych spółce Mesta AS umów przejściowych dotyczących eksploatacji i utrzymania. Jeden z wniosków raportu stanowi, że poziom kosztów dla umów przejściowych, które były przedmiotem przetargów publicznych w 2003 r., jest o około 32 % niższy od pierwotnego poziomu kosztów dla porównywalnych umów przejściowych przekazanych spółce Mesta AS. Władze norweskie poinformowały, że prawdą jest, iż Zarząd Dróg Publicznych nie renegocjował (pozostałych) umów przejściowych, aby uzyskać obniżkę cen.

Władze norweskie przedstawiły przegląd cen uzyskanych w wyniku przetargów dotyczących eksploatacji i utrzymania w latach 2003–2006. Kwoty w danych przeglądowych przedstawionych przez władze norweskie są (z pewnymi różnicami) podobne do wskazanych w arkuszu Excela przekazanym przez Veidekke ASA, który zawiera również tabelę porównującą zwycięską (tj. najniższą) ofertę w każdym przetargu z cenami, po jakich przekazano umowy. Porównanie przedstawione przez Veidekke ASA pokazuje, że w przypadku umów, których dotyczyły przetargi w latach 2003–2006, ceny wygrywające były na ogół niższe od cen, po których umowy przekazano uprzednio spółce Mesta AS. Z zestawienia wynika ponadto, że ceny w ofertach złożonych przez samą spółkę Mesta AS w późniejszych przetargach są niższe od cen, po których umowy zostały przekazane spółce Mesta AS (90):

(w milionach NOK) Rok przetargu Cena wygrywająca Kwota, o jaką cena przekazania umowy przekracza cenę wygrywającą Kwota, o jaką cena przekazania umowy przekracza ceny ofertowe Mesta AS 2003 1 226,6 94 67 2004 1 605,2 328 282 2005 1 857,1 760 563 2006 7 455,5 948 900

Z przedstawionego przez władze zestawienia umów dotyczących eksploatacji i utrzymania, które były przedmiotem przetargów publicznych w latach 2003–2006, wynika, że Mesta AS wygrała 14 z 24 zorganizowanych w 2003 r. przetargów dotyczących umów. W 2004 r. Mesta AS wygrała 13 z 25 przetargów, natomiast w 2005 r. – 20 z 29 przetargów. W 2006 r. Mesta AS wygrała 21 z 30 przetargów (91). Oznacza to, że z ogólnej liczby 108 przetargów Mesta AS wygrała 68, co stanowi około 62,7 %.

2.4.5. Przegląd poprzednich cen i wiedza uzyskana przez Zarząd Dróg Publicznych

Władze norweskie wyjaśniły, że przed utworzeniem spółki Mesta AS parlament norweski poparł plan wystawienia przez Zarząd Dróg Publicznych pięciu testowych/pilotażowych zamówień w przetargu publicznym. Władze norweskie wyjaśniły, że uzyskane ceny wykorzystano przy wewnętrznej wycenie umów tego rodzaju (zarówno przed decyzją o utworzeniu spółki Mesta AS w 2001 r., jak i po jej podjęciu). Cen tych nie wykorzystano jednak jako podstawy do ustalenia cen umów przejściowych. Na zapytanie Urzędu, dlaczego tak się stało, władze norweskie wyjaśniły, że zadecydowano, iż wartość umów przejściowych należy określić zgodnie z ich podstawą kosztową.

Według władz wygrywające ceny w przypadku pięciu umów testowych/pilotażowych przedstawiały się następująco:

— Bærum (1998) pięć lat: 74 940 000 NOK,

— Nedre Romerike (1999) pięć lat: 56 000 000 NOK,

— Ibestad Dyrøy (1999) cztery lata: 30 418 400 NOK,

— Lågendalen (2000) cztery lata: 45 706 323 NOK,

— Våler og Åsnes (2001) pięć lat: 39 018 023 NOK.

W grudniu 2000 r. Zarząd Dróg Publicznych wydał raport, w którym dokonano oceny konkurencyjności usług w zakresie eksploatacji i utrzymania świadczonych przez Dział Produkcji (92). Raport zawiera wstępne wyniki z sierpnia 2000 r., a zdolność konkurencyjną obliczono, ustalając relację między wyliczonymi kosztami wykonania umowy a uzgodnioną ceną. W przypadku umów Działu Produkcji koszty stanowiły 94 % ceny, natomiast w odniesieniu do umów zawartych przez przedsiębiorców prywatnych koszty stanowiły 71 % ceny. Wydaje się, że podstawę dla tych wniosków stanowiły przypadki testowe/pilotażowe. Na stronie 7 raportu stwierdza się, że średnia roczna wartość umowy dotyczącej Bærum wynosi w wyniku przetargu publicznego 15 milionów NOK. Liczba ta jest wynikiem przemnożenia ceny za kilometr (125 000 NOK) przez 120 km drogi, co daje 15 milionów NOK (lub 75 milionów NOK w ciągu pięciu lat) (93). Roczną wartość umowy Nedre Romerike raport określa na 11,2 miliona NOK. Cena za kilometr wynosi 50 000 NOK, co po przemnożeniu przez 198 km drogi daje 9,9 miliona NOK (lub 49,5 miliona NOK w ciągu pięciu lat) (94).

Poza tym z pytań kierowanych przez parlamentarną komisję ds. transportu do Ministerstwa Transportu w latach 1999–2000, dotyczących sytuacji Zarządu Dróg Publicznych, można wywnioskować, że w Akershus przeprowadzono analizę, z której wynikało, iż poziom cen w przypadku umów dotyczących eksploatacji i utrzymania był o 20–25 % wyższy niż dla umów prywatnych (95). Ponadto w komunikacie prasowym z dnia 17 kwietnia 2001 r. Zarząd Dróg Publicznych odnosi się do faktu, że porównanie pomiędzy czterema umowami, na mocy których usługi w zakresie utrzymania i eksploatacji świadczyły podmioty prywatne, a z drugiej strony umowami, na mocy których odpowiednie usługi świadczył Dział Produkcji, wykazało, iż najniższa oferta cenowa usługodawców prywatnych była o około 15–20 % niższa od oferty Działu Produkcji.

2.4.6. Umowy przejściowe i bilans otwarcia

Władze norweskie wyjaśniły, że umowy przejściowe były aktywami stanowiącymi część zdyskontowanych przepływów pieniężnych, zostały zatem wzięte pod uwagę przy wycenie całkowitej wartości spółki Mesta AS. W oparciu o analizę zdyskontowanych przepływów pieniężnych wartość portfela umów (96) była jednak zbyt niska, by można mu było przypisać jakąkolwiek wartość (97).

2.4.7. Tymczasowy obowiązek świadczenia usług publicznych

Władze norweskie wyjaśniły, że zgodnie z art. 59 ust. 2 Porozumienia EOG władze norweskie nałożyły na spółkę Mesta AS od 1 stycznia 2003 r. obowiązek świadczenia usług publicznych w postaci usług w zakresie eksploatacji i utrzymania dotyczących sieci dróg krajowych. Zakres tego obowiązku był stopniowo zmniejszany i wygasł on z dniem 1 września 2006 r. Zadanie świadczenia usług publicznych opisano szczegółowo w raporcie dotyczącym standardów eksploatacji i utrzymania wydanym w 1999 r. przez Zarząd Dróg Publicznych (i zaktualizowanym w 2003 r.) (98). Raport określa podstawowe wymogi mające zapewnić, aby standard prac w dziedzinie eksploatacji i utrzymania był wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ustalając konkretne normy lub działania dotyczące tuneli, odwodnienia, pokrycia dróg, mostów, przystani i jezdni („raport standaryzacyjny”) (99). Raport standaryzacyjny ustanawia również konkretne normy dotyczące właściwego zimowego utrzymania dróg gwarantującego bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zadanie to zostało powierzone spółce Mesta AS na mocy zamieszczonych w każdej podpisanej ze spółką umowie postanowień, które zawierają krótki przegląd stosownych norm oraz odwołania do raportu standaryzacyjnego w przypadku eksploatacji i utrzymania.

Władze norweskie wyjaśniły, że powierzenie świadczenia powyższej usługi publicznej spółce Mesta AS miało na celu zagwarantowanie wystarczającego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego do września 2006 r. W związku z tą kwestią władze wyjaśniły, że Zarząd Dróg Publicznych jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zagwarantowanie minimalnych standardów poprzez nadzór nad naprawami i utrzymaniem oraz ich monitorowanie (100). Do dnia 1 stycznia 2003 r. zadanie to polegało głównie na monitorowaniu prac jednego usługodawcy, czyli Działu Produkcji. Później jednak zyskało ono nowy wymiar, ponieważ roboty związane z utrzymaniem dróg stały się przedmiotem przetargów publicznych, a więc były wykonywane przez wielu różnych usługodawców. W tym kontekście przygotowawcze prace legislacyjne wskazują, że powodem stopniowego otwierania rynku była potrzeba zapewnienia, aby Zarząd Dróg Publicznych mógł nadal sprawować odpowiednią kontrolę i zagwarantować utrzymanie zadowalających standardów oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego (101).

Władze norweskie wyjaśniły ponadto, że było to też powodem organizowania przetargów dotyczących umów najbardziej ryzykownych i wymagających na samym końcu – najpierw odbywały się przetargi na roboty najprostsze i o najmniejszym zakresie (102). Pozostawiając umowy najtrudniejsze na koniec, Zarząd Dróg Publicznych miał możliwość zyskania odpowiedniego doświadczenia wynikającego z nadzorowania i monitorowania kilku usługodawców po pierwszych rundach przetargów. Tym samym Zarządowi Dróg Publicznych stworzono najlepsze możliwe warunki kontrolowania poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w chwili organizacji przetargów na trudniejsze roboty (103).

Jeżeli chodzi o płatność rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, władze norweskie przedstawiły poniższe tabele zawierające zestawienie kosztów, przychodów oraz stóp zwrotu w odniesieniu do usług świadczonych przez spółkę Mesta AS w ramach umów przejściowych dotyczących eksploatacji i utrzymania (104). W tym kontekście władze norweskie wyjaśniły, że w latach 2003–2006 Mesta AS prowadziła osobną rachunkowość dla poszczególnych umów przejściowych. Stąd też wszystkie przychody (oraz koszty) wskazane w poniższych tabelach wiążą się bezpośrednio z umowami przejściowymi dotyczącymi eksploatacji i utrzymania.

Tabela 1 pokazuje, że w stosunku do całkowitego kapitału zainwestowanego w spółkę Mesta AS odsetek kapitału przydzielonego na umowy przejściowe dotyczące eksploatacji i utrzymania był taki sam, jak odsetek przychodów z umów przejściowych w stosunku do przychodów ogółem.

Mesta AS – przydział kapitału

(w milionach NOK) Kapitał ogółem 2003 2004 2005 2006 Bilans otwarcia 2 686 3 989 4 291 4 643 Bilans zamknięcia 3 989 4 291 4 643 4 340 Średnia 3 338 4 140 4 467 4 492 Obroty spółki Mesta ogółem 6 386 5 899 6 076 4 492 Obroty ogółem – eksploatacja i utrzymanie 3 645 3 613 3 235 3 253 Udział obrotów z eksploatacji i utrzymania w obrotach ogółem 57 % 61 % 53 % 55 % Kapitał przydzielony na eksploatację i utrzymanie 1 905 2 536 2 378 2 460 Udział kapitału na eksploatację i utrzymanie przydzielonego na umowy przejściowe (%) 96 % 81 % 60 % 30 % Kapitał na eksploatację i utrzymanie przydzielony na umowy przejściowe (NOK) 1 835 2 050 1 437 748

Poniższa tabela zawiera zestawienie kosztów, przychodów i rzeczywistych stóp zwrotu uzyskanych przez spółkę Mesta AS w związku z umowami przejściowymi dotyczącymi eksploatacji i utrzymania w latach 2003–2006. Władze norweskie stwierdziły, że w odniesieniu do umów przejściowych dotyczących eksploatacji i utrzymania nie ustalono z góry żadnej konkretnej stopy zwrotu.

Mesta AS: przychody, koszty oraz stopa zwrotu dla umów przejściowych dotyczących eksploatacji i utrzymania

(w milionach NOK) 2003 2004 2005 2006 Ogółem Przychody 2 116 1 871 1 293 586 5 866 Zysk przed opodatkowaniem (105) 277 175 199 151 802 Zysk po opodatkowaniu 199 126 144 108 577 Marża zysku 9 % 7 % 11 % 18 % Kapitał przydzielony na umowy przejściowe 1 835 2 050 1 437 748 6 070 Rzeczywista stopa zwrotu z kapitału 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,50 %

Władze norweskie wyjaśniły, że średnia stopa zwrotu na rynku eksploatacji i utrzymania, czyli „referencyjna stopa zwrotu” mierzona jako średni ważony koszt kapitału (WACC) po opodatkowaniu, wynosi 8,42 % (106).

Poniższa tabela zawiera zestawienie składników referencyjnej stopy zwrotu.

Składniki referencyjnej stopy zwrotu

Średni ważony koszt kapitału (WACC) Stopa procentowa wolna od ryzyka (107) przed opodatkowaniem 3,85 % Rynkowy poziom premii za ryzyko (108) 5,00 % Współczynnik beta kapitału ogółem 0,90 Zadłużenie netto/kapitał własny Współczynnik beta kapitału własnego 1 Koszt kapitału własnego przed opodatkowaniem 8,85 % Koszt kapitału obcego Stopa procentowa wolna od ryzyka przed opodatkowaniem 3,85 % Premia za pożyczkę 2,50 % Koszt kapitału obcego przed opodatkowaniem 6,35 % Stawka opodatkowania 28 % Koszt kapitału obcego po opodatkowaniu 4,57 % Średni ważony koszt kapitału (WACC) Koszt kapitału własnego 8,85 % Udział kapitału własnego 90 % Ważony koszt kapitału własnego po opodatkowaniu 8,00 % Koszt kapitału obcego po opodatkowaniu 4,6 % Udział kapitału obcego 10 % Ważony koszt kapitału obcego po opodatkowaniu 0,5 % WACC – koszt kapitału ogółem po opodatkowaniu 8,42 %

Wynosząca 8,42 % referencyjna stopa zwrotu opiera się na wartości współczynnika beta wynoszącej 1, którą ustalono na podstawie:

— obserwacji wartości współczynnika beta podczas 40-miesięcznego okresu (2002–2007) dla 15 porównywalnych spółek (takich jak Veidekke ASA, Skanska AB-B SHS, PEAB AB) (109),

— korelację stopy zwrotu określono na podstawie „All Country World Index” Morgan Stanley (110),

— udział kapitału własnego uznano za odpowiadający średniej dla sektora (w oparciu o dane dla 15 porównywalnych spółek) (111).

Wreszcie poniższa tabela pokazuje różnicę między referencyjną stopą zwrotu a rzeczywistą stopą zwrotu uzyskaną przez spółkę Mesta AS w związku z umowami dotyczącymi eksploatacji i utrzymania w odpowiednich latach.

Stopa zwrotu

2003 2004 2005 2006 Ogółem Mesta: stopa zwrotu 10,86 % 6,15 % 9,98 % 14,5 % Referencyjna stopa zwrotu 8,42 % 8,42 % 8,42 % 8,42 % Nadwyżka stopy zwrotu 2,44 % –2,27 % 1,56 % 6,08 % Nadwyżka stopy zwrotu (w milionach NOK) 44,8 –46,4 22,5 45,5 66,4

2.5. OPŁATY ZWIĄZANE Z DOKUMENTAMI I OPŁATY REJESTRACYJNE

Zgodnie z ustawą o spółce Mesta nieruchomości przekazane z Działu Produkcji spółce Mesta AS miały zostać wpisane do norweskiego rejestru nieruchomości na zasadzie „zmiany nazwy” (112). Oznacza to, że nieruchomości spółki Mesta zostały wpisane do rejestru nieruchomości bez potrzeby wnoszenia opłat związanych z dokumentami i opłat rejestracyjnych, które są zazwyczaj należne w przypadku przenoszenia własności nieruchomości w Norwegii (113)

W Norwegii obowiązuje praktyka administracyjna zwana „zasadą ciągłości”, która zwalnia z obowiązku wnoszenia opłat związanych z dokumentami i opłat rejestracyjnych w przypadku gdy dane przedsiębiorstwo jest uznawane za „kontynuację” w pewnej formie. Ministerstwo Sprawiedliwości wydało dwa okólniki dotyczące zastosowania zasady ciągłości. Zgodnie z pierwszym okólnikiem, który miał zastosowanie w dniu 1 stycznia 2003 r., zasada ciągłości może znajdować zastosowanie tylko do połączeń między spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością (114). Drugi okólnik rozciąga tę praktykę na podziały i przekształcenia od dnia 1 lipca 2005 r. (115).

2.6. POWODY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

W dniu 18 lipca 2007 r. Urząd wydał decyzję o wszczęciu postępowania w celu wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie wstępnych ustaleń, wskazujących na fakt, że środki podjęte w kontekście ustanowienia spółki Mesta AS mogą wiązać się z pomocą państwa, która nie spełnia kryteriów żadnego z wyłączeń przewidzianych w Porozumieniu EOG (116). W związku z tym Urząd powziął wątpliwości co do tego, czy przedmiotowe środki można uznać za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG. Przedmiotowe środki obejmują środki restrukturyzacji, wycenę wartości aktywów, umowy przejściowe przekazane spółce Mesta AS oraz nieuiszczenie opłat związanych z dokumentami i opłat rejestracyjnych.

3. UWAGI OSÓB TRZECICH

Po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania otrzymano uwagi od czterech zainteresowanych stron, w związku z czym Urząd i poszczególne zainteresowane strony podjęły szeroki dialog dotyczący poruszonych zagadnień.

3.1. ARNTZEN DE BESCHE – MESTA AS

Kancelaria prawna Arntzen de Besche („Arntzen”) przedstawiła uwagi w imieniu spółki Mesta AS.

Jeżeli chodzi o kwestię rekompensaty państwowej z tytułu środków restrukturyzacji, Arntzen stwierdza, że podstawowym zagadnieniem jest, czy przedmiotowe koszty stanowią zobowiązania państwa. Jedynie w przeciwnym przypadku można byłoby uznać, że koszty restrukturyzacji wchodzą w skład zwykłego budżetu spółki Mesta AS, a zwrot tych kosztów stanowi korzyść gospodarczą. Zgodnie z wyrokiem w sprawie Combus kwestią decydującą jest to, czy rekompensata „zmniejsza obciążenia, które zwykle są zakładane w budżecie przedsiębiorstwa”, a jedynie redukcja takich kosztów stanowiłaby korzyść gospodarczą (117).

Trzeba rozróżnić pomiędzy rekompensatą za (i) koszty ponoszone w trakcie zwykłej działalności spółki oraz (ii) narzucone koszty, które nie zostały poniesione w trakcie zwykłej działalności spółki i nie odpowiadają obowiązkom konkurentów w zakresie ponoszonych kosztów. Rekompensata za ten drugi rodzaj kosztów może, jak w tym przypadku, jedynie niwelować lub neutralizować strukturalnie niekorzystną sytuację, zapewniając równe szanse i nie stanowiąc w związku z tym pomocy państwa. Na tej podstawie Arntzen stwierdza, że rekompensata dla spółki Mesta AS za środki restrukturyzacji wynika ze zobowiązań państwa i ma na celu zniwelowanie strukturalnie niekorzystnej sytuacji, a zatem nie wiąże się z pomocą państwa.

W przypadku gdyby Urząd ustalił jednak, że środki restrukturyzacji wiążą się z pomocą państwa, Arntzen podnosi, iż pomoc ta jest zgodna, pozwala bowiem spółce Mesta AS konkurować na równych warunkach na rynku, który otwarto właśnie na konkurencję. Ponieważ część produkcyjna spółki Mesta AS była uprzednio usługodawcą działającym w ramach administracji państwowej, spółka odziedziczyła niezdolną do konkurowania strukturę organizacyjną. Bez rekompensaty pozycja konkurencyjna spółki Mesta AS ucierpiałaby. W swojej decyzji w sprawie Destia Komisja uznała, że otwarcie rynku jest leżącym we wspólnym interesie celem Wspólnoty (118). Ponadto celem wytycznych dotyczących pomocy państwa związanej z kosztami osieroconymi jest ułatwienie przejścia przedsiębiorstw do konkurencyjnego rynku. W istocie pomoc (ograniczona w czasie i pod względem skutków) w osiągnięciu wspólnego celu, jakim jest przejście od rynku zamkniętego do rynku (częściowo) zliberalizowanego leży we wspólnym interesie i służy przeciwważeniu zakłóceń konkurencji. W tym kontekście zwraca się uwagę na fakt, że Mesta AS jest zobowiązana do zwrotu wszelkich nadwyżek środków przeznaczonych na restrukturyzację.

Jeżeli chodzi o wycenę maszyn, Arntzen stwierdza, że po zmianie zasad wyceny z wartości księgowej na wartość rzeczywistą wynikiem analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych było ustalenie wartości przedsiębiorstwa na poziomie 600 milionów NOK. Przyporządkowanie wartości aktywom nie zmienia wartości ogólnej, a tym samym nie wiąże się z pomocą państwa. W oparciu o wynik analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych wartość aktywów (wliczając zadłużenie krótkoterminowe) została zredukowana z wartości rzeczywistej 698 milionów NOK do 619 milionów NOK. Korekta wynosiła zatem 79 milionów NOK, nie zaś 200 milionów NOK.

Jeżeli chodzi o umowy przejściowe, Arntzen stwierdza, że Mesta AS uzyskała jedynie rekompensatę za koszty świadczenia usług na mocy odpowiednich umów, a tym samym nie uzyskała żadnej korzyści gospodarczej w rozumieniu reguł dotyczących pomocy państwa. Ponadto Arntzen stwierdza, że w celu ustalenia, iż uzyskana została korzyść, Urząd musi określić cenę referencyjną, która w porównaniu z rzeczywistą ceną umów przekazanych spółce Mesta AS, będzie świadczyć o korzyści gospodarczej. Aby udowodnić, że ceny, po których umowy przekazano spółce Mesta AS, były zawyżone, Urząd musiałby wykazać, że przedsiębiorstwa działające w dniu 1 stycznia 2003 r. mogłyby świadczyć podobne usługi po cenach niższych. Ciężar dowodu spoczywa na Urzędzie.

Arntzen twierdzi ponadto, że rzeczywiście w dniu 1 stycznia 2003 r. nie istniały ceny rynkowe, ponieważ wszelkie usługi w zakresie eksploatacji i utrzymania były wykonywane przez jednostki wewnętrzne, a wraz z utworzeniem spółki Mesta AS w dniu 1 stycznia 2003 r. powstał de facto monopol. Jako cen referencyjnych nie można wykorzystać cen uzyskanych w wyniku przetargów publicznych dotyczących projektów pilotażowych. Po pierwsze, Urząd nie ustalił, czy inne przedsiębiorstwa były w rzeczywistości gotowe i zdolne świadczyć odpowiednie usługi po niższych cenach. Ze względu na wagę sprawy Urząd winien dokonać szczegółowej oceny, czy inne przedsiębiorstwa były w rzeczywistości gotowe świadczyć odpowiednie usługi po niższych cenach. Jedynie w takim przypadku można mówić o pomocy państwa. Po drugie, chociaż poziom cen uzyskanych w wyniku przetargów publicznych dotyczących umów pilotażowych był niższy od cen, po których umowy te przekazano spółce Mesta AS, te dwie grupy umów nie są podobne. Oznacza to, że nie można uznać, iż umowy pilotażowe reprezentują cenę rynkową. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę, iż pierwotna cena jednej z umów pilotażowych, tj. umowy Bærum, została podwyższona o 25 % w związku z dodatkowymi pracami. Takie dodatkowe prace w znacznej części uwzględniono w cenie podstawowej umów przejściowych przekazanych spółce Mesta AS. Urząd nie posiada wreszcie informacji świadczących o tym, że przedsiębiorstwa, które zdobyły zamówienia pilotażowe lub zamówienia w przetargach organizowanych po 2003 r. rzeczywiście uzyskują zwrot kosztów świadczenia usług. Jeżeli przedsiębiorstwa te nie uzyskują zwrotu kosztów, nie ma mowy o efektywnym otwarciu rynku.

3.2. THOMMESSEN – VEIDEKKE ASA

Kancelaria prawna Thommessen Krefting Greve Lund AS („Thommessen”) przedstawiła argumenty w imieniu spółki Veidekke ASA.

Jeżeli chodzi o środki restrukturyzacji, Thommessen stwierdza, że w wyroku w sprawie Combus uznano, iż finansowanie przez państwo nieefektywności kosztowych wynikających z dawnego prawa pracy nie stanowi pomocy państwa pod warunkiem że finansowanie to jest proporcjonalne do niekorzystnej sytuacji strukturalnej. Wszelka rekompensata przewyższająca różnicę między kosztami niekorzystnej sytuacji strukturalnej a odpowiednimi kosztami pracy porównywalnego przedsiębiorstwa stanowi pomoc państwa. Interwencja państwa nie powinna zdejmować ze spółki Mesta AS zobowiązań emerytalnych zaciągniętych w przeszłości, a jedynie niwelować przyszłą niekorzystną sytuację strukturalną (tj. od 2003 r.). Thommessen stwierdza, że Mesta AS otrzymała nadmierną rekompensatę z tytułu niekorzystnej sytuacji strukturalnej. Urząd powinien w związku z tym zweryfikować, czy nadmierny poziom zatrudnienia w spółce Mesta AS wiązał się z pewnymi korzyściami dla spółki, co oznaczałoby, że sytuacja strukturalna (związana z nadmiernym poziomem zatrudnienia) nie była aż w takim stopniu niekorzystna, jak oceniono. Innymi słowy, Urząd musi wyjaśnić, czy niekorzystna sytuacja wynikająca z nadmiernej liczby pracowników nie została zneutralizowana przez dostęp do nadmiarowej, taniej siły roboczej. W tym kontekście zwraca się uwagę na fakt, że rentowność spółki Mesta AS w ciągu pierwszych trzech lat jej działalności była znacznie wyższa od pierwotnie przewidywanej. St.prp. nr 1 (2007–2008) pokazuje, że środki przyznawane na kolejne lata z nadwyżką pokrywały odpowiednie zobowiązania związane ze środkami restrukturyzacji, co wskazuje na nadmierną rekompensatę.

Urząd powinien zwłaszcza zweryfikować, czy państwo miało możliwość ponownego przeniesienia, przydzielenia do innych zadań lub zastąpienia części pracowników zamiast oferowania im wcześniejszych emerytur. Urząd powinien wezwać władze norweskie do przedstawienia dowodów wskazujących, że wcześniejsze emerytury były niezbędne, by uporać się z kwestią personelu. Urząd powinien zweryfikować, czy władze zrekompensowały jedynie różnicę między przeciętnymi kosztami zwykłego prywatnego programu emerytalnego a kosztami członkostwa w państwowym funduszu emerytalnym oraz czy rekompensata była ograniczona do urzędników. Wzywa się Urząd do zweryfikowania, czy koszty utrzymania specjalnego wieku emerytalnego są kosztami uwzględnianymi w zwykłych warunkach w budżecie przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią niekorzystnej sytuacji strukturalnej, co oznacza, iż rekompensata może stanowić pomoc państwa. Urząd powinien również ocenić transakcję w świetle dyrektywy o przenoszeniu własności przedsiębiorstw.

Thommessen stwierdza także: „wytyczne rządu mówią, że pracodawca może wnieść do Ministerstwa Pracy o utrzymanie członkostwa. W przypadku odmowy dana osoba może zostać przypisana do programu emerytalnego na mocy tzw. zamkniętego członkostwa”; Thommessen pyta zatem, czy rozważono zamknięte członkostwo jako alternatywę wobec rekompensaty dla spółki Mesta AS za środki restrukturyzacji. Thommessen twierdzi, że Mesta AS przyjęła być może na siebie obowiązki, których nie musiała przyjmować. Jeżeli koszty restrukturyzacyjne spółki Mesta AS w tym względzie są konsekwencją dobrowolnego przejęcia (lub utrzymania) pewnych obowiązków, stanowi to decyzję spółki Mesta AS. Rekompensata za koszty, których Mesta AS nie była zobowiązana prawem ponieść, dotyczy kosztów uwzględnianych w zwykłych warunkach w budżecie spółki, a finansowanie państwowe z tego tytułu stanowi pomoc państwa.

Rekompensata za koszty restrukturyzacji może być zgodna na mocy art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG, jeżeli spełnione są wymogi konieczności i proporcjonalności. Pod tym względem należy znaleźć równowagę między celem, polegającym na zwiększeniu efektywności dawnego Działu Produkcji a celem, polegającym na uczynieniu rynku bardziej konkurencyjnym. Thommessen stwierdza, że konkurencyjność spółki Mesta AS osiągnięto w istocie dzięki wysokiemu odsetkowi zamówień publicznych przyznanych jej kosztem efektywnej konkurencji na rynku. Mesta AS jest podmiotem zdecydowanie największym – jej udział w rynku wynosi 60 %. Potwierdza to stale malejąca liczba oferentów w przetargach publicznych. Problem polega na tym, iż Mesta AS otrzymała nadmierną rekompensatę z racji niekorzystnej sytuacji strukturalnej. Rynek przeszedł po prostu z fazy oligopolu do duopolu, w którym podmiotem dominującym jest Mesta AS. Urząd musi sprawdzić, czy odpowiednie środki nie wiążą się z korzyścią skutkującą zakłóceniami rynku.

Jeżeli chodzi o kwestię wyceny aktywów, Thommessen stwierdza, że Urząd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę niezależnie od tego, czy bilans otwarcia jest zgodny z norweskimi regulacjami dotyczącymi rachunkowości i spółek. W tym kontekście Thommessen wskazuje, iż norweska ustawa o spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością zawiera regułę mającą zapobiec sytuacji, w której wnoszony kapitał zakładowy przewyższa wartość godziwą. Chociaż jednak Rada Dyrektorów może ponosić odpowiedzialność za wycenę powyżej wartości godziwej, nie jest odpowiedzialna za wycenę poniżej wartości godziwej. W związku z tym Thommessen oczekuje osobnej niezależnej oceny specjalistów, czy aktywa wyceniono zgodnie z wartością rynkową.

Thommessen zgadza się, że wycena aktywów powinna opierać się na wartości godziwej przy założeniu kontynuowania działalności i może bazować na analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych. Zgodnie z sekcją 4 ust. 2 norweskiej ustawy o rachunkowości analiza musi opierać się na zasadzie „najlepszego oszacowania”. Thommessen twierdzi jednak, że oszacowanie przedstawione przez władze norweskie nie jest zgodne z tą zasadą, opiera się natomiast na jednostronnych argumentach mających obniżyć wartość aktywów. Po pierwsze, chociaż przyznano, że analiza zdyskontowanych przepływów pieniężnych wiąże się z nieodłączną niepewnością, wycena wartości godziwej poszczególnych aktywów wykazała, iż wartość rzeczywista jest znacznie wyższa, zatem wynik analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych należało skorygować w górę. Po drugie, z analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych wynika, iż wartość końcowa wyniosła 900 milionów NOK, skorygowano ją jednak w dół, gdyż oszacowana wartość przepływów pieniężnych w okresie 2003–2012 wyniosła –300 milionów NOK. Thommessen twierdzi, że niepewność związana z ustanowieniem spółki Mesta AS oraz jej przyszłymi wynikami była przesadzona i służyła skorygowaniu w dół wartości godziwej aktywów. Po trzecie, zewnętrzna szacunkowa wycena 18 grup maszyn wyniosła 424 milionów NOK. Jest to wynik znacznie wyższy od wartości 148 milionów NOK, którą uzyskano wskutek wyceny jeszcze większej liczby grup maszyn, tj. 37. Thommessen twierdzi, że niezrozumiałe jest, w jaki sposób maszynom spółki Mesta AS, których posiadała ona więcej niż Veidekke ASA, przypisano cenę rynkową niższą od maszyn Veidekke ASA. Urząd powinien to zbadać. Wreszcie Thommessen twierdzi, że niespotykaną rzeczą jest, aby wartość godziwa przedsiębiorstwa kontynuującego działalność nie uwzględniała wartości firmy.

Ponadto Thommessen twierdzi, że korekta w dół wynosząca 200 milionów NOK w przypadku maszyn oraz 50 milionów NOK w przypadku nieruchomości (tj. różnica między kwotą 331 milionów NOK a 281 milionów NOK) wiąże się z korzyścią, ponieważ niższa wycena aktywów oznacza niższą amortyzację, a tym samym wyższy dochód z działalności operacyjnej. Dodatkowy dochód z działalności operacyjnej stanowi pomoc państwa. Ponadto im wyższa wycena aktywów, tym wyższa powinna być wymagana stopa zwrotu. Niższa wycena oznacza zatem, że roczny zysk władz norweskich jest zbyt niski, a różnica między nim a zyskiem opartym na prawidłowej wycenie stanowi pomoc państwa.

Jeżeli chodzi o umowy przejściowe, Thommessen z zadowoleniem przyjmuje fakt, że władze norweskie potwierdzają istnienie różnicy pomiędzy ceną rynkową (uzyskaną w wyniku przetargów publicznych) a ceną, po której przekazano umowy przejściowe dotyczące eksploatacji i utrzymania; różnica ta wynosi około 2 miliardów NOK (119). Jeżeli chodzi o argument władz norweskich, że oszacowane przychody brutto z umów uwzględniono w bilansie otwarcia i nie ma potrzeby dokonywać wyceny ich wartości rynkowej, Thommessen stwierdza, iż analiza zdyskontowanych przepływów pieniężnych zawiera niezgodne z prawdą założenie, że umowy te przekazano po ich wartości rynkowej (120). Jeżeli chodzi o argument, że w dniu 1 stycznia 2003 r. nie istniały ceny rynkowe ani wiarygodne wskaźniki dotyczące cen rynkowych, władze norweskie ignorują ceny uzyskane przy projektach pilotażowych, ceny rynkowe na podobnych rynkach innych krajów skandynawskich oraz ceny rynkowe uzyskane w wyniku przetargów publicznych organizowanych w 2003 r. i później.

W związku z tym Mesta AS uzyskała rekompensatę z tytułu niekorzystnej sytuacji strukturalnej w postaci finansowania restrukturyzacji w wysokości 993,6 miliona NOK, pomocy gotówkowej w wysokości 1 600 milionów NOK oraz zawyżonych cen umów przejściowych przekazanych spółce Mesta AS. Mesta AS otrzymała dwukrotnie rekompensatę z tytułu tych samych kosztów restrukturyzacji. Władze norweskie zdawały sobie sprawę, że ceny rynkowe były o 25–30 % niższe od wewnętrznych cen w rozliczeniach między Działem Produkcji a Zarządem Dróg Publicznych – co było właśnie powodem liberalizacji rynku. Należy tu przywołać raport z grudnia 2000 r. wydany przez Zarząd Dróg Publicznych, w którym stwierdza się, że koszty Działu Produkcji były znacznie wyższe od kosztów dla podobnych umów zawieranych przez prywatnych przedsiębiorców. W związku z tym Thommessen stwierdza, że ceny rynkowe zostały dobrze udokumentowane. Wreszcie Thommessen stwierdza, że jeżeli ceny rynkowe należy określać na podstawie kosztów spółki Mesta AS, stosowną podstawą kosztową dla spółki Mesta AS jest podstawa kosztowa po sfinansowaniu środków restrukturyzacji, a więc podstawa kosztowa „konkurencyjnej” spółki Mesta AS w przeciwieństwie do podstawy kosztowej spółki Mesta AS ponoszącej koszty restrukturyzacji, które zostały (lub zostaną) zrekompensowane. Jeżeli uwzględni się podstawę kosztową konkurencyjnej spółki Mesta AS, zdaniem kancelarii Thommessen rekompensata dla spółki Mesta AS została zawyżona o około 181 milionów NOK (różnicę między cenami, po jakich przekazano umowy, a cenami uzyskanymi w wyniku późniejszych przetargów).

3.3. SCHJØDT

Jeżeli chodzi o środki restrukturyzacji, kancelaria prawna Schjødt, która przedstawiła uwagi w imieniu anonimowego skarżącego, wskazuje, że finansowanie w celu zachowania korzyści płynących ze statusu urzędnika nie stanowi pomocy państwa, jeżeli finansowanie takie przyznawane jest poszczególnym osobom w oparciu o obiektywne kryteria, nie skutkuje zaś korzyściami dla pewnych spółek. Z kolei finansowanie świadczeń pracowniczych będących częścią zwykłych obciążeń spółek stanowi pomoc państwa. Dlatego też pytanie brzmi: co można uznać za zwykłe obciążenia finansowe spółek? Schjødt twierdzi, że o pomocy państwa można mówić jedynie wówczas, gdy świadczenia przekraczają zakres oferowany pracownikom rekrutowanym na zasadach rynkowych. Wyrok w sprawie Combus (od którego nie wniesiono odwołania) wskazuje, że bezpośrednie płatności na rzecz pracowników w zamian za rezygnację ze statusu urzędnika nie stanowią pomocy dla spółki (121). Wyrok w sprawie Combus został jednak wydany w warunkach znacznej niepewności co do niekorzystnej sytuacji strukturalnej, nie jest też jasne, czy okoliczności w sprawie spółki Mesta AS są podobne do istniejących w sprawie Combus, a zatem, czy sprawa Combus stanowi rzeczywiście precedens dla obecnej.

Schjødt twierdzi, że rekompensata za przeprowadzki personelu, dojazdy, przenoszenie biur, przenoszenie biur wsparcia i utrzymania itp. stanowi pomoc państwa, która, jak się wydaje, nie może zostać uznana za zgodną. Również koszty związane z renowacją maszyn nie mogą podlegać rekompensacie, a zarazem być uznawane za aktywa o ujemnej wartości.

Schjødt sprzeciwia się uznaniu pomocy restrukturyzacyjnej dla spółki Mesta AS za zgodną poprzez odniesienie do wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji. Spółka Mesta AS ani jej poprzednik nie znajdowała i nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu tych wytycznych, które nie dotyczą w każdym razie nowych firm powstałych w wyniku reorganizacji.

Jeżeli chodzi o wycenę aktywów, Schjødt wskazuje, że niezależna wycena mogłaby dostarczyć wskazówek pozwalających ocenić domniemaną zaniżoną ocenę aktywów. Zaniżona wycena wraz z wynoszącą 1 600 milionów NOK pomocą gotówkową mogłaby skutkować wskaźnikiem kapitału własnego przewyższającym wskaźnik wynikający z prawidłowego zastosowania testu prywatnego inwestora. W kontekście tej weryfikacji należy również sprawdzić, czy władze norweskie zrezygnowały z adekwatnego zysku ze swojej inwestycji.

Jeżeli chodzi o umowy przejściowe, Schjødt wskazuje, że argumenty władz norweskich opierają się na założeniach, iż (i) umowy należy przekazać po cenie rynkowej, aby nie stanowiły one pomocy; oraz (ii) ich działania należy oceniać na podstawie informacji dostępnych w danej chwili, co implikuje, że późniejszych dowodów (wskazujących, iż ceny umów przejściowych przewyższały ceny rynkowe) nie można brać pod uwagę (122). Schjødt stwierdza jednak, że dowody post factum mogą być brane pod uwagę, jeżeli służą one jedynie potwierdzeniu informacji dostępnych w danej chwili. Władze norweskie miały świadomość, że ceny umów przekazanych spółce Mesta AS były najprawdopodobniej wyższe od cen rynkowych. Motywem reorganizacji było w istocie zwiększenie efektywności i „większa wartość za niższą cenę” (123). Z raportu opublikowanego w 2001 r. przez Statskonsult wynika, że gmina miejska Oslo umożliwiła od 1996 r. konkurencję w zakresie eksploatacji i utrzymania dróg, co zaowocowało ograniczeniem kosztów eksploatacji i utrzymania o około 20 %. Wreszcie raport wydany w 2001 r. przez sam Zarząd Dróg Publicznych również wskazywał, że umowy dotyczące eksploatacji i utrzymania zawarte z podmiotami prywatnymi były bardziej konkurencyjne od wykonywanych przez Dział Produkcji.

Zamiast działać w oparciu o dostępne informacje, władze norweskie zignorowały wcześniejsze doświadczenia i przekazały umowy po cenach przewyższających rynkowe. Schjødt twierdzi, że władze norweskie nie mogą uznać takich informacji za nieistotne. Władze mogły bez trudności zastosować ogólny współczynnik redukcji wobec portfela umów. Ponadto Schjødt stwierdza, że zgoda na zawyżone ceny mogła nie być uprawniona, gdyż Mesta AS otrzymała już rekompensatę za środki restrukturyzacji, a ceny umów nie były oparte na przetargach publicznych, nie uwzględniały też mechanizmu korekcyjnego. W związku z tym sprawa Mesta AS jest całkowicie odmienna od sprawy Destia (124).

Władze norweskie wielokrotnie stwierdzają, że na rynku eksploatacji i utrzymania nie było podmiotów prywatnych, choć z St. prp. nr.1 (2001–2002) wynika, że o 30 % robót dotyczących eksploatacji i utrzymania konkurowały podmioty rynkowe. Ponadto we wspomnianym raporcie Statskonsult stwierdza się, że chociaż w 2000 r. większość robót dotyczących eksploatacji i utrzymania wykonywał Zarząd Dróg Publicznych, 28 % trafiło na rynek. Jeżeli chodzi o uzyskanie przez Zarząd Dróg Publicznych odpowiednich umiejętności, by organizować przetargi na roboty, Schjødt wskazuje, że Zarząd Dróg Publicznych wykorzystywał te umiejętności w ramach umowy o eksploatacji i utrzymaniu („funksjonsavtale”) z Działem Produkcji, a więc powinien był je nabyć do 2003 r. Władze nie wyjaśniły, dlaczego umiejętności związane z organizacją przetargów, w których podmioty rynkowe konkurują o roboty, miałyby w jakikolwiek sposób różnić się od umiejętności wykorzystywanych w kontekście umów z Działem Produkcji.

Wreszcie jeżeli chodzi o opłaty związane z dokumentami, Schjødt stwierdza, że zwolnienie stanowi korzyść gospodarczą spółki Mesta AS, a zasada ciągłości nie ma zastosowania, gdyż w rzeczywistości nie doszło do przekazania własności. Okoliczności faktyczne sprawy Mesta AS są podobne do okoliczności sprawy Entra, a zatem, podobnie jak w sprawie Entra, korzyści przyznane spółce Mesta AS stanowią pomoc państwa. Ponieważ wartość nieruchomości skorygowano w dół w bilansie otwarcia, wielkości pomocy nie można określać na tej podstawie, należy ją natomiast określić na podstawie wartości rynkowej przekazanych nieruchomości.

3.4. WIERSHOLM – SKANSKA

Kancelaria prawna Wiersholm przedstawiła uwagi w imieniu spółki Skanska.

Wiersholm twierdzi, że stopa zwrotu ustalona na podstawie aktywów wycenionych poniżej ceny rynkowej nie spełnia warunków testu prywatnego inwestora w warunkach gospodarki rynkowej. Wiersholm wskazuje, że – jak nadmienił Urząd – istnieje znacząca niepewność co do wartości aktywów trwałych i nie rozumie, w jaki sposób władze norweskie spełniły warunki testu prywatnego inwestora w warunkach gospodarki rynkowej. Władze norweskie nie wyjaśniły, dlaczego nie wszystkie grupy maszyn poddano zewnętrznemu badaniu wartości rzeczywistej (objęło ono tylko 18 z 55 grup), nie wskazały też powodów różnic w metodach wyceny pomiędzy poszczególnymi grupami. Wiersholm stwierdza, że niezbędna jest niezależna wycena. Ze względu na wielkość kwot związanych z przedmiotową sprawą, przyjęta przez Komisję w decyzji dotyczącej sprawy Destia doktryna, zgodnie z którą przekazanie aktywów po ich wartości księgowej nie stanowi pomocy (tj. „doktryna wartości księgowej”) nie może mieć bezpośredniego zastosowania (125). Należy tu przywołać decyzję Urzędu w sprawie Arcus (126), w której doszło do przekazania obiektów produkcyjnych i innych aktywów z monopolu państwowego do Grupy Arcus. W sprawie Arcus Urząd ustalił, że przekazane aktywa wyceniono o 264 mln NOK poniżej wartości rynkowej, w związku z czym państwo otrzymało rekompensatę zaniżoną o taką właśnie kwotę. Transakcja ta implikowała uzyskanie przez Grupę Arcus pomocy państwa w takiej samej wielkości. Decyzja ta dowodzi, że zbadanie wyceny aktywów w sprawie Mesta AS jest kwestią istotną.

Jeżeli chodzi o umowy przejściowe, Wiersholm odnosi się do stwierdzenia Urzędu w decyzji o wszczęciu postępowania, z której wynika, że cena umowy niższa od ceny rynkowej wiąże się z korzyścią gospodarczą dla usługodawcy. Według kancelarii Wiersholm władze norweskie stoją na stanowisku, że nie jest bardzo istotne, czy umowy przekazano spółce Mesta AS po cenach rynkowych. Najważniejsze jest to, że przychody brutto z tych umów ujęto w analizie przepływów pieniężnych oraz uwzględniono w bilansie otwarcia spółki Mesta AS jako wkład rzeczowy. Władze norweskie stwierdziły jednak również, że umowy przejściowe stanowiły zaledwie niewielką część tej kwoty. Wiersholm stwierdza, że władze nie mogą nie wziąć pod uwagę konieczności określenia ceny rynkowej poprzez odniesienie do przychodów brutto w analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych. W decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie Destia Komisja jasno stwierdziła, że marża stanowi pomoc państwa: „Przyznaje to Tieliikelaitosowi [Destii] dodatkową korzyść gospodarczą, która jest finansowana przy użyciu zasobów państwowych: Tieliikelaitos [Destia] uzyskuje od państwa więcej środków pieniężnych, niż otrzymałby zwykły podmiot rynkowy za równoważną usługę” (127).

Skanska nie zgadza się z argumentem władz norweskich, jakoby w chwili utworzenia spółki Mesta AS nie istniały ceny rynkowe. Ceny rynkowe istniały już dzięki umowom pilotażowym, a analiza dokonana przez Veidekke ASA, o której mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, jasno wykazuje różnicę między cenami, po jakich przekazano umowy, a cenami uzyskanymi wskutek późniejszych przetargów dotyczących tych samych umów. Oczekiwania dotyczące późniejszych obniżek cen nie implikują, że ceny, po jakich umowy przekazano spółce Mesta AS, nie wiązały się z korzyścią gospodarczą. Władze próbują usprawiedliwić politykę cenową, twierdząc, że w latach 2003–2006 rynek nie był w pełni otwarty na konkurencję. Mesta AS odnosiła jednak korzyści z umów o zawyżonych cenach, które obowiązywały nadal podczas otwierania rynku. W istocie średni poziom cen spółki Mesta AS wzrósł w okresie przejściowym, podczas gdy średni poziom cen spółki Skanska pozostał stabilny. Stwierdzenie to opiera się na analizie przetargów odnoszących się zarówno do umów na roboty budowlane, jak i do umów dotyczących eksploatacji i utrzymania w okresie od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 1 lutego 2008 r. Z analizy tej wynika, że średnie ceny spółki Mesta AS, które były początkowo o 20 % niższe od cen spółki Skanska, przewyższyły później poziom cen spółki Skanska. Pokazuje to, że umowy przekazane spółce Mesta AS wiązały się z korzyścią gospodarczą stanowiącą pomoc państwa.

4. UWAGI WŁADZ NORWESKICH

4.1. ŚRODKI RESTRUKTURYZACJI I REORGANIZACJI

Władze norweskie twierdzą, że państwowe finansowanie środków restrukturyzacji nie wiąże się z pomocą państwa.

W odniesieniu do tej kwestii władze norweskie stwierdzają, że Mesta AS w chwili utworzenia w dniu 1 stycznia 2003 r. znajdowała się w niekorzystnej sytuacji wynikającej z faktu, iż Dział Produkcji stanowił część administracji państwowej, a jego pracownicy mieli status urzędników. Niekorzystna sytuacja wiązała się z przeniesieniem do spółki Mesta AS nadmiernej liczby personelu (1 700), który zachowywał w okresie przejściowym uprawnienia emerytalne urzędników (lub alternatywne uprawnienia). Mesta AS pokrywała dodatkowe koszty utrzymania takich praw w okresie przejściowym (128). Intencją przyznania spółce Mesta AS finansowania związanego ze środkami restrukturyzacji było zrekompensowanie spółce obciążenia jej z chwilą utworzenia kosztami niewłaściwymi w przypadku przedsięwzięć komercyjnych, takimi jak dodatkowe koszty emerytur urzędników, których nie muszą ponadto ponosić konkurenci. Zdaniem władz norweskich koszty takie (podlegające rekompensacie) wynikają ze zobowiązań zaciągniętych w związku z tym, że Dział Produkcji był częścią administracji państwowej, a zatem stanowią zobowiązania państwa. W związku z tym rekompensata z tytułu tych kosztów nie stanowi korzyści gospodarczej spółki Mesta AS.

Ponadto władze norweskie twierdzą, że ten sam rezultat można było osiągnąć, wdrażając odpowiednie środki restrukturyzacji przed przekształceniem Działu Produkcji w spółkę Mesta AS. Byłoby to jednak czasochłonne i mniej opłacalne, a w związku z tym opóźniłoby proces liberalizacji. W tym kontekście władze norweskie wskazują, że gdyby wdrożono środki restrukturyzacji przed przekształceniem, nie wiązałoby się to z pomocą, a efekt końcowy dla spółki Mesta AS jest taki sam niezależnie od tego, czy środki wdrożono wcześniej czy później. Zdaniem władz norweskich fakt, że podejście alternatywne nie rodziłoby zarzutów pomocy państwa, dowodzi, iż rekompensata z tytułu kosztów restrukturyzacji nie wiąże się z korzyścią gospodarczą dla spółki Mesta AS.

Na poparcie swoich argumentów władze norweskie odwołują się do sprawy Combus, w której Sąd Pierwszej Instancji stwierdził, że rekompensata za środki mające na celu zniwelowanie niekorzystnej sytuacji strukturalnej nie stanowi pomocy państwa (129). W sprawie tej rząd Danii zapłacił urzędnikom 100 milionów DKK w zamian za rezygnację ze statusu urzędników (i związanych z nim uprawnień) w związku z przeniesieniem do spółki Combus. Władze norweskie wskazują również, że Sąd Pierwszej Instancji stwierdził, iż rząd duński mógł osiągnąć ten sam rezultat nie przenosząc urzędników do spółki Combus: „[…] rząd Danii mógł uzyskać ten sam rezultat przesuwając tych urzędników na inne stanowiska w ramach administracji publicznej i nie wypłacając jakiejkolwiek premii, co umożliwiłoby Combusowi natychmiastowe zatrudnienie pracowników na zasadzie umowy o pracę wchodzącej w zakres prawa prywatnego” (130).

Władze norweskie twierdzą, że zgodnie z wyrokiem w sprawie Combus kwestią decydującą jest to, czy rekompensata zmniejsza obciążenia, które zwykle są zakładane w budżecie przedsiębiorstwa. Taką rekompensatę należy uważać za dodatkową korzyść gospodarczą, której nie otrzymałoby ono w zwykłych warunkach rynkowych. Według władz stwierdzenie to uzasadnia podejście, zgodnie z którym należy dokonać rozróżnienia między „kosztami, które zostałyby poniesione podczas funkcjonowania spółki a kosztami, które zostały nałożone na spółkę, lecz które nie zostałyby w zwykłych warunkach poniesione z budżetu spółki”. Zdaniem władz rekompensata za drugi rodzaj kosztów nie stanowi korzyści gospodarczej, a jedynie niweluje niekorzystną sytuację strukturalną, z którą nie muszą się zmagać konkurenci.

Niezależnie od tego władze norweskie twierdzą, że jeżeli zobowiązanie finansowe zostaje „uwzględnione” we wkładzie rzeczowym, zmniejsza to całkowitą wartość netto przedsiębiorstwa, a tym samym podmiot przekazujący może zrekompensować takie zobowiązania finansowe, aby pozostały one neutralne. Wkład rzeczowy wniesiony do spółki Mesta AS obejmował pewne pozycje wiążące się z niekorzystną sytuacją, która nie powinna występować w przypadku przedsięwzięć komercyjnych. Zamiast zmniejszyć wartość wkładu rzeczowego, władze utrzymały jego pierwotną wartość, rekompensując w zamian niekorzystną sytuację związaną ze środkami restrukturyzacji.

Na poparcie argumentu, że zobowiązania finansowe nie wpłynęły na wartość wkładu rzeczowego (w związku z czym władze powinny zrekompensować niekorzystne skutki takich zobowiązań), władze norweskie odwołały się do obliczeń wartości bieżącej netto oraz kapitału własnego spółki Mesta AS. W związku z tym powołały się na raport (131) firmy Deloitte & Touche z dnia 12 grudnia 2002 r., który stwierdza: „Koszty [restrukturyzacji] oszacowano na podstawie istniejących planów redukcji zatrudnienia oraz istniejących porozumień płacowych. Spółka przejmie dotychczasowe umowy o pracę i musi pokryć te koszty, wynikają one jednak ze zobowiązań zaciągniętych przez państwo, w związku z czym zostaną pokryte poprzez środki przyznane w latach 2003, 2004 i 2005”. Jak również: „Restrukturyzacja spółki wiąże się z kosztami, które muszą być postrzegane jako zaległości z czasów, gdy była ona podmiotem publicznym, i zostały jako takie poniesione już w chwili jej założenia. Spółka przejmie dotychczasowe umowy o pracę i musi pokryć te koszty, wynikają one jednak ze zobowiązań zaciągniętych przez państwo, w związku z czym zostaną pokryte poprzez środki przyznane w latach 2003, 2004 i 2005”. Firma Deloitte & Touche stwierdza też, że było to również powodem, dla którego Mesta AS otrzymywała przez trzy lata bieżące finansowanie na pokrycie kosztów restrukturyzacji (których nie uwzględniono w bilansie otwarcia).

Władze norweskie twierdzą, że właściciel musi być w stanie zniwelować niekorzystne aspekty na tej samej zasadzie, na jakiej wymagałby tego prywatny nabywca, gdyby Dział Produkcji został sprzedany, bez egzekwowania wobec niego reguł dotyczących pomocy państwa. Gdyby Dział Produkcji sprzedano, nabywca stwierdziłby, iż jego struktura jest niewłaściwa z punktu widzenia przedsięwzięcia komercyjnego i domagałby się (i) obniżenia ceny sprzedaży odpowiedniego do rozmiaru niekorzystnej sytuacji; lub (ii) pokrycia przez sprzedawcę (tj. władze) kosztów niezbędnych, by doprowadzić przedsiębiorstwo do stanu właściwego z punktu widzenia przedsięwzięcia komercyjnego.

a) Wcześniejsze emerytury, utrzymanie uprawnień emerytalnych urzędników i utrzymanie specjalnego wieku emerytalnego

Władze norweskie przypominają, że wcześniejsze emerytury zaoferowano, by zredukować liczbę pracowników mających status urzędników. Według władz norweskich nieprawdziwe jest stwierdzenie, jakoby takie porozumienie implikowało, iż Mesta AS korzystała z pracy tych pracowników, nie pokrywając pełnych kosztów związanych z warunkami ich zatrudnienia. Z punktu widzenia państwa zatrzymanie tych pracowników byłoby kosztowniejsze od przeniesienia ich do spółki Mesta AS i zwrócenia jej kosztów wcześniejszych emerytur (132). W związku z tym rekompensata za wcześniejsze emerytury nie wchodzi w zakres art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

Władze norweskie twierdzą, że rekompensata za utrzymanie emerytur urzędników jest bezpośrednią konsekwencją wcześniejszego statusu urzędniczego pracowników, w związku z czym należy ją uznać za zobowiązanie władz norweskich. Ten sam wniosek dotyczy utrzymania specjalnego wieku emerytalnego (który przysługiwał pewnym pracownikom podczas zatrudnienia w Dziale Produkcji). W obydwu przypadkach rekompensata pokrywa jedynie różnicę między dodatkowymi kosztami emerytur urzędniczych lub specjalnego wieku emerytalnego a zwykłym programem emerytalnym. Takie zobowiązania w stosunku do pracowników nie spoczywają na konkurentach spółki Mesta AS, a zatem rekompensata za te środki nie wiąże się z pomocą państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

b) Przeniesienie biur, przeniesienie biur wsparcia i utrzymania, przeniesienie archiwów, przeprowadzki

Koszty przeniesienia biur nie wynikały z działalności prowadzonej przez spółkę Mesta AS, lecz zostały poniesione w związku z lokalizacją geograficzną Działu Produkcji. Koszty przeniesienia biur wsparcia i utrzymania również wynikają z działalności prowadzonej przed utworzeniem spółki Mesta AS, w związku z czym nie można ich uznawać za koszty zakładane zwykle w budżecie przedsiębiorstwa, lecz za skutek zobowiązań państwa. To samo dotyczy kosztów przeniesienia archiwów. Wbrew stwierdzeniu Urzędu w decyzji o wszczęciu postępowania dotyczy to również kosztów przeprowadzek poniesionych przez pracowników Działu Produkcji, którzy musieli zmienić miejsce zamieszkania, aby podjąć zatrudnienie w nowej siedzibie spółki Mesta AS. W związku z tą kwestią władze norweskie wskazują również, że najważniejszym pracownikom należało zaoferować zachęty, by zminimalizować ryzyko ich odejścia. Wreszcie koszty dojazdów najważniejszych pracowników podczas dwuletniego okresu (tj. do dnia 1 stycznia 2005 r.) były również rezultatem działań Działu Produkcji, które miały zapobiec odejściu tych pracowników ze spółki Mesta AS.

c) Wnioski i argumenty dotyczące zgodności

Na podstawie powyższego władze norweskie stwierdzają, że żaden ze środków, w związku z którymi przyznano finansowanie restrukturyzacyjne, nie wiąże się z korzyścią gospodarczą dla spółki Mesta AS. W rzeczywistości, ponieważ państwo przyznało spółce Mesta AS tylko 993,6 miliona NOK na pokrycie kosztów restrukturyzacji (chociaż szacowany koszt restrukturyzacji ogółem wyniósł 1 097,8 miliona NOK), rekompensata dla spółki Mesta AS była zaniżona o około 104,2 miliona NOK (133).

Gdyby Urząd doszedł pomimo to do wniosku, że środki restrukturyzacji wiążą się z pomocą państwa, władze norweskie twierdzą, iż pomoc ta jest zgodna na mocy art. 61 ust. 3 lit. c), gdyż: (i) środki służą celowi zgodnemu ze wspólnym europejskim interesem; (ii) restrukturyzacja spółki Mesta AS jest niezbędna, by osiągnąć ten cel; oraz (iii) pomoc nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

Jeżeli chodzi o działania leżące we wspólnym europejskim interesie, władze norweskie twierdzą, że otwarcie rynków na konkurencję jest leżącym we wspólnym interesie celem Wspólnoty (134). W przedmiotowej sprawie ustanowienie będącego własnością państwa przedsiębiorstwa mającego konkurować na równych zasadach z nowymi podmiotami było krokiem niezbędnym w kontekście otwarcia rynku. Władze norweskie przypominają, że władze krajowe dysponują swobodą decydowania, w jaki sposób należy otworzyć rynek. Władze wskazują również, że otwarcie rynków eksploatacji i utrzymania dróg na konkurencję jest z punktu widzenia konkurencji lepsze od wszelkich rozwiązań alternatywnych, polegających na dalszym świadczeniu usług przez administrację państwową lub jedynie częściowym otwarciu rynku na konkurencję.

Wreszcie, rozpatrując skutki z punktu widzenia konkurencji, trzeba wziąć pod uwagę ogólne efekty gospodarcze restrukturyzacji działalności w zakresie utrzymania i eksploatacji dróg: w chwili utworzenia Mesta AS znajdowała się w niekorzystnej sytuacji strukturalnej w porównaniu do konkurentów. W związku z tym z perspektywy gospodarczej Mesta AS nie była w sytuacji porównywalnej z położeniem konkurentów, ponosiła bowiem obciążenia związane z faktem, że Dział Produkcji był wcześniej częścią administracji państwowej. Dlatego też podczas analizy skutków z punktu widzenia konkurencji trzeba wziąć pod uwagę zasadę neutralności wyrażoną w art. 125 Porozumienia EOG. Zdaniem władz norweskich oznacza to, że trzeba zaakceptować przyznanie spółce Mesta AS rekompensaty z tytułu niekorzystnej sytuacji strukturalnej w celu stworzenia spółki zdolnej do komercyjnego funkcjonowania. Władze zauważają również, że pomoc związana ze środkami restrukturyzacji ograniczała się do rozmiaru niezbędnego w celu otwarcia rynku na konkurencję. Wreszcie, proces ten nie zmienił warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

4.2. UMOWY PRZEJŚCIOWE

Władze norweskie wskazują, że ceny, po jakich spółce Mesta AS przekazano umowy na roboty budowlane oraz umowy dotyczące eksploatacji i utrzymania, odpowiadały cenom wykorzystanym w celu określenia generowanych przychodów w kontekście analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych. W związku z tym umowy, jako aktywa, były elementem wyceny całkowitej wartości przedsiębiorstwa, która stanowiła z kolei część wkładu rzeczowego. Zatem w związku z wniesionym wkładem rzeczowym w postaci umów nie zaistniała pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Nie jest więc konieczne ustalenie, czy umowy te przekazano spółce Mesta AS po cenach rynkowych.

Władze norweskie wskazują w każdym razie w odniesieniu do umów na roboty budowlane, że w rezultacie zastosowania wewnętrznych wytycznych ceny, po jakich przekazano umowy na roboty budowlane, odpowiadają cenom uzyskanym w wyniku przetargów publicznych.

Jeżeli chodzi o umowy dotyczące eksploatacji i utrzymania, w dniu 1 stycznia 2003 r. nie istniały ceny rynkowe ani jakiekolwiek wiarygodne źródła ich określenia, ponieważ wszelkie usługi w zakresie eksploatacji i utrzymania wykonywał Dział Produkcji (135). W opinii władz norweskich do otwarcia rynku prac w zakresie eksploatacji i utrzymania doszło nie 1 stycznia 2003 r., a dopiero 1 września 2003 r. (i było ono jedynie częściowe) (136). Do dnia 1 stycznia 2003 r. Zarząd Dróg Publicznych był odpowiedzialny za 100 % prac w zakresie eksploatacji i utrzymania sieci dróg publicznych. Ponieważ w związku z tym w dniu 1 stycznia 2003 r. nie istniał rynek odpowiednich usług, nie było alternatywy wobec przekazania umów przejściowych po cenach ustalonych wcześniej w oparciu o koszty przez Dział Produkcji. Żadne uwagi osób trzecich nie podważają tego stanowiska.

W tym kontekście władze norweskie twierdzą również, że powodem nieistnienia (dojrzałego) rynku był brak gotowości podmiotów prywatnych do świadczenia odpowiednich usług zapewniających bezpieczeństwo ruchu drogowego w dniu 1 stycznia 2003 r. (137). W związku z tym uznano, że stopniowe otwarcie rynku eksploatacji i utrzymania będzie w najlepszym interesie ogółu. Stopniowe otwarcie miało zapewnić racjonalny przydział umów, ponieważ oferenci nie byli dzięki temu zmuszeni przygotowywać jednego dnia ofert dotyczących całego portfela umów. Stopniowe otwarcie było również korzystne z punktu widzenia potrzeby stopniowego zdobywania umiejętności przez usługodawców w okresie przejściowym, a więc dojrzewania rynku (138). Wreszcie, stopniowe otwarcie byłoby łatwiejsze z administracyjnego punktu widzenia, pozwalając Zarządowi Dróg Publicznych zdobyć umiejętności jako nabywcy stosownych usług (139). Według władz norweskich przygotowawcze prace legislacyjne potwierdzają stosowność takiego podejścia, wskazując, iż podniesione kwestie były powodem braku gotowości rynku na wprowadzenie konkurencji w dniu 1 stycznia 2003 r. (140).

W przypadku uznania przez Urząd, że podmioty gospodarcze były w stanie świadczyć stosowne usługi, władze norweskie twierdzą, iż nie istniały wiarygodne źródła świadczące o cenach niższych od ustalonych w umowach przejściowych. Pięciu umów pilotażowych nie można było wykorzystać jako cen referencyjnych, stanowiły one bowiem element procesu „profesjonalizacji” Zarządu Dróg Publicznych. Proces ten obejmował sporządzenie wzorca umowy dotyczącej eksploatacji i utrzymania, który miał zostać przetestowany przy okazji wewnętrznych umów dotyczących eksploatacji i utrzymania (141) oraz pięciu umów pilotażowych (142), co miało pozwolić Zarządowi Dróg Publicznych zyskać doświadczenie jako „zamawiającemu”. W związku z tym celem umów pilotażowych nie było ustalenie ceny rynkowej.

Ponadto oferty otrzymane w przypadku umów pilotażowych znacząco się różniły (na przykład dla umowy Våler/Åsnes najwyższa oferta opiewała na 63 miliony NOK, najniższa zaś na 30,4 miliona NOK). Takie różnice dowodzą, że rynek był niedojrzały, w związku z czym oferty nie mogły stanowić wiarygodnego wyznacznika poziomu cen (143). Ponadto jako że umowy pilotażowe reprezentują mniej niż 2 % sieci dróg ogółem (1 000 z 54 000 kilometrów), obejmują one niewielki obszar geograficzny. Co więcej, obowiązki w ramach umów pilotażowych obejmowały dodatkowe prace (144). Dobrym przykładem jest tutaj umowa Bærum – zamówienie udzielono spółce Selmer ASA, a pierwotna cena wyniosła 74 940 323 NOK. Ze względu na dodatkowe prace konieczne było jednak podwyższenie ceny o 18 726 793 NOK, co oznaczało wzrost ceny o 25 %. Wolumen dodatkowych prac w fazie pilotażowej świadczył o tym, że Zarząd Dróg Publicznych niewłaściwie obliczył nakład prac niezbędnych w przypadku umów dotyczących eksploatacji i utrzymania. Takie dodatkowe prace uwzględniono jednak w umowach przejściowych przekazanych spółce Mesta AS. Władze zwracają tutaj uwagę na fakt, że raport 118 zawiera ostrzeżenie przed porównywaniem doświadczeń uzyskanych w kontekście umowy Bærum z innymi umowami (145). Zdaniem władz norweskich cen umów pilotażowych nie można było zatem wykorzystać jako wiarygodnych wskaźników cen rynkowych.

Poza tym władze norweskie sprzeciwiają się sugestii zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania (i