PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 292/12

DECYZJA URZĘDU NADZORU EFTA

NR 179/15/COL

z dnia 7 maja 2015 r.

w sprawie pomocy na rzecz publicznego transportu autobusowego w okręgu Aust-Agder (Norwegia) [2016/1890]

URZĄD NADZORU EFTA („URZĄD”),

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym („Porozumienie EOG”), w szczególności jego art. 49, 61–63 oraz protokół 26 do tego porozumienia,

uwzględniając Porozumienie między państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności jego art. 24,

uwzględniając protokół 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale („protokół 3”), w szczególności jego część I art. 1 ust. 1, 2 i 3 oraz część II art. 7 ust. 5 i art. 14,

a także mając na uwadze, co następuje:

I. FAKTY

1. PROCEDURA

(1) Pismem z dnia 23 marca 2011 r. Urząd otrzymał od przedsiębiorstwa autobusowego Konkurrenten.no, prywatnego przewoźnika autobusowego, pierwszą skargę, która zawierała zarzut, że przy udzielaniu zamówień przez okręg Aust-Agder w Norwegii (zwany dalej również „Aust-Agder” lub „okręgiem”) kilku przewoźnikom autobusowym na lokalne usługi przewozu autobusowego w Aust-Agder doszło do niezgodnej z prawem pomocy państwa.

(2) Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. Urząd przekazał skargę władzom norweskim oraz zwrócił się o przedstawienie dalszych informacji.

(3) Decyzją nr 60/13/COL z dnia 6 lutego 2013 r. Urząd wszczął formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie ewentualnej niezgodnej z prawem pomocy państwa w związku z udzielaniem zamówień na lokalne usługi przewozu autobusowego w Aust-Agder („decyzja o wszczęciu postępowania”). Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz Suplemencie EOG (1). Władze norweskie, skarżący i dwie osoby trzecie, Nettbuss Sør AS i Setesdal Bilruter L/L, przedstawiły uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania. Władze norweskie przedstawiły dalsze uwagi na temat uwag przysłanych przez skarżącego i osoby trzecie.

(4) Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. Urząd zwrócił się do władz norweskich o udzielenie dalszych informacji.

(5) Dodatkowe informacje zostały przesłane przez władze norweskie pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. oraz przez Nettbuss Sør AS pismem z dnia 20 lutego 2014 r.

(6) Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. władze norweskie przedstawiły dalsze informacje dotyczące produkcji przedsiębiorstwa Nettbuss Sør AS. W świetle tych informacji Urząd zwrócił się o wyjaśnienia i informacje uzupełniające pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r.

(7) Władze norweskie odpowiedziały pismami z dnia 15 października 2014 r. i z dnia 19 grudnia 2014 r., zaś Nettbuss Sør AS odpowiedziało pismem z dnia 6 listopada 2014 r. W dniu 25 listopada 2014 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielami Nettbuss Sør AS i Aust-Agder.

(8) Ponadto w dniu 9 grudnia 2013 r. Urząd otrzymał drugą skargę od przedsiębiorstwa Agder Flyekspress, które świadczy usługi transportu autobusowego do portów lotniczych konkurencyjne wobec usług świadczonych przez Nettbuss Sør AS. Według skarżącego przedsiębiorstwo Nettbuss Sør AS otrzymywało przynajmniej od 2013 r. niezgodną z prawem pomoc państwa w postaci subsydiowania skrośnego jego działalności zarobkowej.

(9) Pismem z dnia 18 marca 2014 r. Urząd przekazał skargę władzom norweskim oraz zwrócił się o przedstawienie dalszych informacji.

(10) Władze norweskie przedstawiły wymagane informacje pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Nettbuss Sør AS również udzieliło odpowiedzi pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 9 kwietnia 2014 r.

(11) Pismem z dnia 10 października 2014 r. Urząd zamknął sprawę związaną z drugą skargą informując skarżącego, że w świetle przestawionych informacji oraz biorąc po uwagę fakt, że obaj skarżący odnoszą się do zamówień publicznych udzielonych w Aust-Agder, a także do kwestii objętych zakresem stosowania decyzji o wszczęciu postępowania, Urząd podjął decyzje o rozpatrzeniu przedłożonych kwestii w niniejszej decyzji. Skarżący nie sprzeciwił się temu ani nie przedstawił żadnych dodatkowych informacji.

2. KONTEKST – PRZEPISY DOTYCZĄCE LOKALNYCH REGULARNYCH I SZKOLNYCH PRZEWOZÓW AUTOBUSOWYCH

2.1 Lokalne regularne przewozy autobusowe (2)

2.1.1 Scentralizowana odpowiedzialność państwa

(12) W czasie wejścia w życie ustawy o transporcie z 1976 r. (3) za lokalny regularny przewóz odpowiedzialne było państwo norweskie (ministerstwo transportu). Państwowe agencje przewozowe zarządzały lokalnym regularnym przewozem w każdym okręgu.

2.1.2 Proces decentralizacji

2.1.2.1 Wstęp

(13) Krótko po wejściu w życie ustawy o transporcie z 1976 r. rozpoczęto proces decentralizacji. Od dnia 1 stycznia 1979 r. uprawnienia ministerstwa transportu mogły być przekazywane na poziom okręgów. Jednocześnie państwowe agencje przewozowe zostały przekształcone w okręgowe organy administracyjne.

(14) W 1981 r., wraz z wprowadzeniem art. 24a do ustawy o transporcie z 1976 r., państwo, zapewniając finansowanie okręgów, mogło przekazywać okręgom odpowiedzialność za finansowanie lokalnego regularnego przewozu (4).

2.1.2.2 Rozporządzenie z 1980 r.

(15) Kolejnym ważnym elementem procesu decentralizacji było rozporządzenie z dnia 19 grudnia 1980 r. w sprawie rekompensat w związku ze świadczeniem lokalnego regularnego przewozu („rozporządzenie z 1980 r.”). Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi, że państwo jest odpowiedzialne za finansowanie lokalnego regularnego przewozu. Zgodnie z art. 3 kwotę rekompensaty należy ustalać corocznie w oparciu o różnicę między dochodem szacowanym według jasno sprecyzowanych stawek i rabatów a uzasadnionymi kosztami.

(16) W rozporządzeniu z 1980 r. określono także zasady dotyczące kontroli i dostępu do informacji oraz wyjaśniono funkcje pełnione przez ministerstwo transportu z jednej strony i okręgi z drugiej. Artykuł 7 tego rozporządzenia stanowił dla ministerstwa podstawę prawną, pozwalającą na wydawanie dalszych przepisów i wytycznych dotyczących rekompensat związanych z świadczeniem lokalnego regularnego przewozu.

2.1.2.3 Rozporządzenie z 1982 r. i standardowa umowa podstawowa między KS i NABC

(17) Dnia 1 stycznia 1983 r. rozporządzenie z 1980 r. zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 2 grudnia 1982 r. w sprawie rekompensat w związku z świadczeniem lokalnego regularnego przewozu („rozporządzenie z 1982 r.”). Artykuł 4 rozporządzenia z 1982 r. nakładał na okręgi obowiązek zawierania z koncesjonariuszami umów dotyczących rekompensat z tytułu świadczenia lokalnego regularnego przewozu. Na tej podstawie Norweskie Stowarzyszenie Władz Lokalnych i Regionalnych („KS”) oraz Norweskie Stowarzyszenie Przedsiębiorstw Autobusowych („NABC”) (5) zawarły standardową umowę podstawową (standardowa umowa podstawowa między KS i NABC) oraz standardową umowę w sprawie rocznej rekompensaty, którą każdy okręg ma stosować w przypadku zawierania umów o świadczenie lokalnego regularnego przewozu autobusowego. Jeżeli chodzi o obliczanie kwoty rekompensaty, umowa standardowa opierała się na tych samych zasadach, które określono w art. 3 rozporządzenia z 1980 r. Standardowa umowa podstawowa zawierała również podział kosztów między lokalne usługi przewozu autobusowego i inne usługi zarobkowe.

2.1.2.4 Rozporządzenie z 1985 r.

(18) Wraz z wprowadzeniem nowego systemu dochodów w odniesieniu do okręgów w roku 1985 przyjęto nowe rozporządzenie w sprawie rekompensat dla transportu lokalnego („rozporządzenie z 1985 r.”). Nowy system dochodów w odniesieniu do okręgów (i gmin) polegał na tym, że udział władz centralnych w finansowaniu lokalnego transportu był przekazywany w postaci kwoty zryczałtowanej. Rozporządzenie z 1985 r. koncentrowało się głównie na relacji między ministerstwem transportu i okręgami. Dnia 1 stycznia 1987 r. rozporządzenie z 1985 r. zostało uchylone przez nowe rozporządzenie (6), które pozostawało w mocy do dnia 30 kwietnia 2003 r., kiedy to z kolei zastąpiono je rozporządzeniem o transporcie zarobkowym (zob. poniżej).

2.1.3 Ustawa o transporcie zarobkowym z 2002 r. i rozporządzenie o transporcie zarobkowym z 2003 r.

(19) Obecnie działalność w sektorze lokalnego regularnego przewozu autobusowego reguluje ustawa o transporcie zarobkowym z 2002 r. (7) oraz rozporządzenie o transporcie zarobkowym z 2003 r. (8). Ustawa o transporcie zarobkowym uchyliła i zastąpiła ustawę o transporcie z 1976 r. (9). Rozporządzenie o transporcie zarobkowym uchyliło i zastąpiło dwa rozporządzenia (10).

(20) Władze norweskie wyjaśniły, że odpowiednie przepisy nie zmieniły się w istotny sposób od wejścia w życie Porozumienia EOG w 1994 r.

2.1.4 Współfinansowanie przez państwo i okręgi lokalnych usług transportowych

(21) Okręgi finansują lokalne usługi transportowe częściowo z dochodów podatkowych. Ponadto zgodnie z ustawą o transporcie zarobkowym okręgi otrzymują finansowanie państwowe w formie rocznych dotacji blokowych (11). Kwotę dotacji określa się na podstawie zakresu, w jakim okręgi potrzebują wkładu ze strony państwa. W związku z tym okręgi muszą przedstawić ministerstwu transportu budżety, sprawozdania finansowe i inne odpowiednie informacje niezbędne, aby można było ocenić potrzebę wkładu (12).

2.1.5 Koncesje

2.1.5.1 Wstęp

(22) Zgodnie z ustawą o transporcie zarobkowym, świadczenie usług regularnego autobusowego przewozu osób za wynagrodzeniem (tj. za opłatą użytkowników (pasażerów) transportu publicznego) wymaga uzyskania koncesji (13).

(23) Przewoźnicy świadczący regularny przewóz autobusowy osób za wynagrodzeniem muszą uzyskać zarówno koncesję ogólną, jak i koncesję specjalną.

2.1.5.2 Koncesja ogólna w przewozie osób

(24) Przedsiębiorstwa świadczące przewóz osób za wynagrodzeniem muszą posiadać koncesję ogólną (14). W celu uzyskania koncesji ogólnej wnioskodawca musi (i) dostarczyć zaświadczenie o niekaralności; (ii) posiadać dostateczne środki i zdolności finansowe; oraz (iii) posiadać dostateczne kwalifikacje zawodowe (15). Koncesje ogólne nie są ograniczone w czasie (16).

2.1.5.3 Koncesje ogólne w regularnym przewozie osób

(25) Każde przedsiębiorstwo, które chce zajmować się regularnym przewozem osób za wynagrodzeniem, poza koncesją ogólną musi posiadać koncesję specjalną (17). Istnieją następujące dwa rodzaje koncesji specjalnych: (i) koncesje obejmujące obszar; oraz (ii) koncesje obejmujące konkretne trasy. Koncesja obejmująca obszar ma charakter rezydualny w tym sensie, że pozwala ona jej posiadaczowi świadczyć regularny przewóz autobusowy na całym obszarze objętym koncesją, o ile na danym obszarze nie zostały przyznane inne koncesje obejmujące konkretne trasy. Posiadacz koncesji obejmującej konkretną trasę jest jedynym podmiotem uprawnionym do świadczenia przewozu autobusowego na danej trasie.

(26) Na mocy koncesji specjalnej koncesjonariusz otrzymuje zarówno prawo, jak i obowiązek świadczenia usług transportowych określonych w danej koncesji (18). Występując z wnioskiem o przyznanie koncesji specjalnej, należy przedłożyć propozycję harmonogramu przewozów i stawek (19). Harmonogramy i stawki podlegają kontroli okręgów (20). Okręgi mogą zażądać wprowadzenia zmian w harmonogramach i stawkach (21).

(27) Koncesji specjalnych można udzielać na okresy do 10 lat (i) w drodze procedury przetargowej i na czas określony w procedurze przetargowej (22), który w każdym przypadku nie będzie dłuższy niż 10 lat (23), lub (ii) w trybie bezpośrednim, tj. bez stosowania procedury przetargowej na 10 lat (24).

2.1.5.4 Umowy

(28) W celu uzupełnienia koncesji okręgi mogą zawierać z koncesjonariuszami umowy o świadczenie usług publicznych. Okręgi mogą swobodnie określać formę takich umów (25).

2.1.5.5 Rekompensata

(29) Okręgi odpowiadają za wypłatę rekompensat na rzecz koncesjonariuszy (26). Okręgi mogą wybrać, czy zastosować umowy na wartość brutto, czy na wartość netto. W ramach umów na wartość brutto koncesjonariusze otrzymują od okręgu rekompensatę z tytułu kosztów świadczenia usług, a nie dochód pochodzący ze sprzedaży biletów pasażerom. W ramach umów na wartość netto koncesjonariusze otrzymują dochód ze sprzedaży biletów i rekompensatę od okręgu, o ile dochód ze sprzedaży biletów nie jest wystarczający, aby pokryć kwotę kosztów świadczenia usług powiększoną o rozsądny zysk.

(30) Zgodnie z art. 22 ustawy o transporcie zarobkowym okręgi są zobowiązane wypłacać rekompensaty przewoźnikom świadczącym usługi transportowe na nierentownych trasach, które okręg chce ustanowić lub utrzymać na swoim obszarze (27).

(31) Okręgi mogą swobodnie określać sposób rekompensowania koncesjonariuszy; ustawa o transporcie zarobkowym, ani rozporządzenie o transporcie zarobkowym nie zawierają żadnych szczególnych przepisów dotyczących sposobów wypłaty rekompensat.

(32) W rozumieniu Urzędu art. 22 ustawy o transporcie zarobkowym pozwala na wypłatę rekompensaty mającej na celu pokrycie kosztów świadczenia usługi publicznej (po odjęciu dochodów ze sprzedaży biletów w przypadku umów na wartość netto), w tym rozsądnego zysku.

2.2 Przewozy szkolne

(33) Już przed wejściem w życie Porozumienia EOG w Norwegii w dniu 1 stycznia 1994 r. norweskie okręgi były odpowiedzialne za zapewnienie przewozów szkolnych w przypadku szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych dla dzieci mieszkających w określonej odległości od szkoły (zwykle w odległości czterech kilometrów). Obecnie obowiązek ten określa ustawa o edukacji z 1998 r. (28). Ustawę tę poprzedzała ustawa o szkołach podstawowych z 1969 r. (29) i ustawa o szkołach średnich z 1974 r. (30). W połowie lat osiemdziesiątych na podstawie ustawy zmieniającej ustawę o szkołach podstawowych i ustawę o szkołach średnich (31) obowiązek zapewnienia przewozów szkolnych nałożono na okręgi. W celu zapewnienia przejrzystości w niniejszej decyzji określenie „ustawa o edukacji” będzie stosowane w całym dokumencie również w odniesieniu do właściwych przepisów prawa obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o edukacji.

(34) Zgodnie z ustawą o edukacji w przypadku przewozów szkolnych na poziomie szkoły podstawowej gminy są zobowiązane do płacenia określonej stawki na rzecz okręgu. Następnie okręg płaci przewoźnikom autobusowym za świadczenie usług. W przypadku przewozów szkolnych na poziomie szkół gimnazjalnych lub ponadgimnazjalnych okręgi płacą za miesięczne bilety uczniów zgodnie z umowami zawartymi z przewoźnikami autobusowymi.

3. DOMNIEMANI BENEFICJENCI POMOCY

(35) Od wejścia w życie Porozumienia EOG w Norwegii Aust-Agder udzieliło koncesji specjalnych następującym siedmiu przedsiębiorstwom oraz zawarło z nimi umowy na świadczenie usług lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych: 1) Birkeland Busser AS, będące własnością Setesdal Bilruter L/L; 2) Frolandsruta Frode Oland, będące własnością Frode Stoltenberg Oland; 3) Høyvågruta AS, do czasu połączenia z Nettbuss Sør AS w 2009 r.; 4) Nettbuss Sør AS, które należy do Nettbuss-group i jest własnością przedsiębiorstwa autobusowego Nettbuss AS, którego właścicielem jest Norges Statsbaner AS (32); 5) Risør i Tvedestrand Bilruter AS („RTB”), do czasu połączenia z Nettbuss Sør AS w 2008 r.; 6) L/L Setesdal Bilruter, którego trzema głównymi udziałowcami są Sigmund Aune, Brøvig Holding AS i gmina Bykle. Ponadto udziały posiada kilka innych gmin w okręgu Aust-Agder i niektóre gminy w okręgu Vest-Agder; oraz 7) Telemark Bilruter, którego głównymi udziałowcami są gmina Vinje, gmina Seljord i Seljord Sparebank; ponadto udziały w przedsiębiorstwie posiada kilka gmin w okręgu Telemark.

(36) Przedsiębiorstwa te świadczyły lokalne regularne i szkolne przewozy autobusowe w Aust-Agder już przed wejściem w życie Porozumienia EOG w Norwegii w dniu 1 stycznia 1994 r. Od 2009 r. w następstwie połączeń Nettbuss Sør AS z Høyvågruta AS i RTB pozostało pięciu przewoźników świadczących usługi przewozu w ramach umów z Aust-Agder (33). Po wygaśnięciu umowy koncesji z Nettbuss Sør AS w dniu 31 grudnia 2014 r. tylko czterech przewoźników świadczy obecnie odnośne usługi w obowiązujących ramach prawnych.

(37) Prawo i obowiązek świadczenia lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych udzielono na podstawie koncesji oraz, na późniejszym etapie, w połączeniu z udzielaniem oddzielnych zamówień przewoźnikom autobusowym. Dwa ostatnie przypadki udzielenia koncesji obejmowały w sumie okresy około dziesięciu lat (1993–2003 i 2004–2012). W trakcie dwóch okresów koncesji stale przedłużano udzielenie koncesji i zamówień tym samym przewoźnikom autobusowym.

(38) Wszyscy operatorzy prowadzą działalność zarobkową wykraczającą poza zakres usługi publicznej. Działalność ta obejmuje transport towarowy, autokary wycieczkowe, usługi taksówkarskie i ekspresowe przewozy autobusowe.

(39) W szczególności przedsiębiorstwo Nettbuss Sør AS prowadziło działalność od lat sześćdziesiątych, a od 2014 r. za pośrednictwem swojej jednostki zależnej Nettbuss Ekspress AS, przewoźnika świadczącego usługi bezpośredniego transportu autobusowego do portów lotniczych na odnośnym obszarze. Trasę tę uznaje się za trasę komercyjną, która nie kwalifikuje się do rekompensaty przez Aust-Agder z tytułu świadczenia usług publicznych. Przedsiębiorstwo to prowadzi również za pośrednictwem swojej jednostki zależnej Sørlandsekspressen działalność obejmującą ekspresowe przewozy autobusowe wykraczające poza zakres usługi publicznej oraz nocne przewozy autobusowe również wykraczające poza zakres usługi publicznej (nattbuss).

(40) Władze norweskie oświadczyły, że przedsiębiorstwo Telemark Bilruter AS wprowadziło praktykę prowadzenia oddzielnej rachunkowości od 2012 r.

(41) Przedsiębiorstwo Frolandsruta Frode Oland nie prowadziło oddzielnej rachunkowości.

(42) Birkeland Busser AS, Nettbuss Sør AS i Setesdal Bilruter L/L wprowadziły rozdział rachunkowości w 2009 r.

(43) W odniesieniu do RTB i Høyvågruta AS władze norweskie nie były w stanie podać informacji, czy przedsiębiorstwa prowadziły oddzielną rachunkowość. Od momentu ich połączenia z Nettbuss Sør AS odpowiednio w 2008 r. i 2009 r. ich rachunkowość została włączona do rachunkowości Nettbuss Sør AS.

4. UDZIELANIE ZAMÓWIEŃ

4.1 Udzielanie zamówień w latach 1988–2003

(44) Od 1988 r. do końca 2003 r. Aust-Agder zawarł umowy z każdym przewoźnikiem autobusowym posiadającym koncesję specjalną. Czas trwania tych umów wynosił jeden rok z możliwością automatycznego przedłużenia każdorazowo o jeden rok.

(45) Umowy te nie określały wzoru służącego do obliczenia rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. Rekompensata ustalona została w wyniku negocjacji. W ramach zamówień każde przedsiębiorstwo autobusowe posiadające koncesję specjalną było jednak zobowiązane do sporządzenia planu produkcji i propozycji budżetu w celu określenia ich oczekiwanych dochodów i kosztów. Propozycja ta powinna w miarę możliwości opierać się na sprawozdaniach finansowych, statystykach oraz prognozach dotyczących przewidywanych kosztów i dochodów wraz ze zmianami w ruchu. Ponadto przewidywane koszty produkcji powinny odpowiadać kosztom zwykłego i właściwe zarządzanego przewoźnika. Takie informacje stanowiły podstawę do negocjacji.

4.2 Udzielanie zamówień w latach 2004–2008 – wprowadzenie metody ALFA

(46) W następstwie decyzji rady okręgu podjętej w grudniu 2002 r. Aust-Agder zawarł nowe indywidualne umowy. Według władz norweskich wprowadzenie tych umów nie doprowadziło do zasadniczej zmiany w porównaniu z poprzednim systemem. Wszystkich zamówień nadal udzielano bezpośrednio aktualnym przewoźnikom.

(47) Od 2004 r. poziom rekompensaty nadal ustalano w oparciu o negocjacje między Aust-Agder i przedsiębiorstwami autobusowymi, ale wraz z wprowadzeniem nowego systemu obliczania rekompensaty, tzw. metody ALFA, zmieniła się podstawa tych negocjacji (34).

(48) Według władz norweskich metodę ALFA opracowano jako obiektywny i przejrzysty model służący do obliczania kosztów związanych z przewozami autobusowymi. Podstawowa zasada polega na tym, że przedsiębiorstwa zajmujące się przewozem nie obliczają swoich rekompensat na podstawie własnych faktycznych kosztów, lecz zgodnie z założeniami reprezentatywnymi dla danego rodzaju przedsiębiorstw. Metoda ta pozwala na symulację kosztów właściwie zarządzanego przedsiębiorstwa autobusowego. Znormalizowany sposób obliczania kosztów przewozów autobusowych w ramach metody ALFA obejmuje następujące podstawowe elementy: a) obliczanie produkcji: liczba kilometrów na okres produkcji na pojazd; w przypadku każdej regularnej trasy odnotowuje się przejechaną odległość, czas przejazdu, liczbę dni w danym okresie i typ autobusu. Uwzględnia się liczbę kilometrów na pojazd i liczbę godzin w ruchu, a także średnią prędkość w danym okresie; b) obliczanie kosztów: koszty jednostkowe pomnożone przez liczbę kilometrów na pojazd; w metodzie ALFA uwzględnia się koszty paliwa, opon, części zamiennych, obsługi, utrzymania, myjni samochodowej, koszty pojazdu, koszty personelu (kierowców), koszty budżetowe (koszty związane z ruchem, takie jak: promy, opłaty drogowe itd.), koszty administracyjne i inne koszty dzielone. Koszty każdej pozycji oblicza się częściowo na podstawie cen czynników wejściowych pomnożonych przez ich zużycie na kilometr, co daje znormalizowaną wartość na kilometr; c) dochody z działalności w zakresie ruchu drogowego w okresie produkcji; oraz d) obliczenie konieczności przyznania dotacji. Dotacje oblicza się w oparciu o znormalizowane obliczenia powiększone o koszty budżetowe i pomniejszone o dochody z ruchu drogowego.

(49) Obliczenie opiera się na produkcji usług przewozowych (tj. liczbie kilometrów przejechanych przez pojazdy w różnych grupach pojazdów i grupach regularnych usług) każdego przedsiębiorstwa, na średnich kosztach dla poszczególnych pozycji kosztów uzyskanych metodą ALFA, a także na pewnych korektach z uwzględnieniem kosztów właściwych dla danego przedsiębiorstwa wynikających z uwarunkowań geograficznych i topograficznych, warunków ruchu drogowego i prawodawstwa oraz warunków określonych w taryfie.

(50) Nowe indywidualne umowy obowiązywały pierwotnie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. i zostały przedłużone o dwa lata, do dnia 31 grudnia 2008 r.

4.3 Udzielanie zamówień od 2009 r. – indeksacja

(51) W dniu 12 czerwca 2007 r. rada okręgu Aust-Agder podjęła decyzję o udzieleniu bezpośrednio nowych zamówień aktualnie świadczącym usługi przedsiębiorstwom autobusowym na kolejny okres, tj. na lata 2009–2012. W następstwie negocjacji z przedsiębiorstwami autobusowymi rada okręgu zatwierdziła nowe umowy w dniu 9 grudnia 2008 r.

(52) Poprzednie umowy pozostały w dużym stopniu niezmienione. Metodę ALFA uzupełniono jednak o nowy system indeksacji związany z pewnymi czynnikami wejściowymi zgodnie z następującym wzorem: 0,55 × L + 0,30 × K + 0,15 × D L = zmiana kosztów wynagrodzenia (norweski urząd statystyczny, statystyki dotyczące wynagrodzeń w sektorze transportu) K = zmiana wskaźnika cen konsumpcyjnych (norweski urząd statystyczny) D = zmiana kosztów paliwa (wskaźnik Platts Oilgram).

(53) Rekompensata przyznana w ramach nowych umów począwszy od 2009 r. nie podlegała już negocjacjom.

(54) Nowe umowy obowiązywały pierwotnie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. i zostały przedłużone do końca 2016 r., z wyjątkiem umowy z Nettbuss Sør AS, którą przedłużono tylko o dwa lata, do dnia 31 grudnia 2014 r.

(55) Okręg Aust-Agder rozpoczął już organizowanie przetargów na nowe zamówienia na okres od stycznia 2015 r.

5. PROJEKT ATP I USŁUGI LOTNISKOWEGO PRZEWOZU AUTOBUSOWEGO

(56) Skarżący twierdzi, że Aust-Agder przeznacza co roku 1 mln NOK na „środki badawcze i środowiskowe” dla przewoźników autobusowych.

(57) Z informacji przekazanych przez władze norweskie wynika, że gminy Kristiansand, Songdalen, Søgne, Vennesla, Lillesand, Birkenes i Iveland oraz okręgi Vest-Agder i Aust-Agder ustanowiły projekt współpracy zwany projektem ATP.

(58) Od 2004 r. w ramach projektu ATP dotacje bezpośrednie w wysokości rocznej kwoty 800 000 NOK otrzymało jedynie przedsiębiorstwo Nettbuss Sør AS; były one przeznaczone głównie na zwiększenie częstotliwości odjazdów autobusów na trasie Lillesand – Kristiansand z jednego autobusu na godzinę do dwóch autobusów na godzinę. Odpowiednie płatności zostały dokonane przez okręg Vest-Agder w 2005 r., 2006 r. i 2007 r. oraz, za pośrednictwem spółki akcyjnej Agder Kollektivtrafikk AS („AKT”), w 2008 r. i 2009 r. Od 2010 r. kwotę tę zwiększono do 2 mln NOK i była ona wypłacana Nettbuss Sør AS bezpośrednio przez Aust-Agder w ramach umowy na świadczenie usług lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w celu zapewnienia połączeń autobusowych do Aust-Agder o lepszej jakości, a także dalszej poprawy usług autobusowych na trasie Kristiansand – Arendal (trasa 5). Zwiększenie produkcji zlecił okręg Aust-Agder, a płatności dokonał okręg Vest-Agder za pośrednictwem AKT na rzecz okręgu Aust-Agder, który dokonał płatności na rzecz Nettbuss Sør AS. Od 2011 r. kwotę zmniejszono do 1,5 mln NOK.

(59) Ponadto oprócz wspomnianej powyżej zwiększonej częstotliwości kursowania autobusów Nettbuss Sør AS w 2004 r. wprowadzono odpowiednią usługę lotniskowego przewozu autobusowego, która zapewnia połączenie między trasą 5 lokalnych regularnych przewozów autobusowych do Kristiansand i portu lotniczego Kjevik, przy czym jeden bilet jest ważny zarówno na lokalne regularne przewozy autobusowe, jak i lotniskowe przewozy autobusowe. Te lotniskowe przewozy autobusowe nie zostały określone jako usługa publiczna. W celu zrekompensowania świadczenia usług lokalnego regularnego przewozu autobusowego na trasie 5 Nettbuss Sør AS nabył 60 000 miejsc rocznie za cenę 65 NOK za bilet, tj. łącznie 3,9 mln NOK. Opłatę za bilet obliczono na podstawie ceny biletu Nettbuss Sør AS na bezpośredniej linii do lotniska obsługiwanej na zasadach zarobkowych. Kwotę tę wykorzystano na sfinansowanie zwiększonej częstotliwości przewozów na trasie 5.

(60) W 2009 r. ze względu na małą liczbę pasażerów korzystających z trasy 5 Nettbuss Sør AS i Aust-Agder uzgodniły, że kwota za roczne zakupy miejsc powinna być określona na poziomie 2,1 mln NOK. To zmniejszenie dochodów zostało pokryte przez odpowiednie zwiększenie kwoty przeznaczonej na projekt ATP o 2 mln NOK, jak wspomniano powyżej.

(61) W 2013 r. ze względu na dalsze zmniejszanie się liczby pasażerów w portach lotniczych oraz fakt, że roczna kwota płacona przez Nettbuss Sør AS za miejsca okazała się niewystarczająca z ekonomicznego punktu widzenia, aby utrzymać lotniskowe przewozy autobusowe, uzgodniono z Aust-Agder ograniczenie obowiązku świadczenia usługi publicznej przez Nettbuss Sør AS do dwóch tras, mianowicie trasy 39 i 40, w celu sfinansowania odpowiedniego zmniejszenia dochodów w ramach projektu ATP. Pod względem ekonomicznym władze norweskie oszacowały, że ograniczenie to przyniosło Nettbuss Sør AS oszczędność kosztów bezpośrednich wynoszącą 1 020 000 NOK.

(62) Według informacji przekazanych przez władze norweskie przewoźnik zapewniający lotniskowe przewozy autobusowe przestał nabywać miejsca na trasie 5 ze skutkiem od dnia 20 stycznia 2014 r. Lotniskowe przewozy autobusowe i trasa 5 nie są już dostępne w ramach jednej oferty, a pasażerowie transferu lotniskowego korzystający z linii 5 muszą kupować bilety oddzielnie. Od 2014 r. lotniskowe przewozy autobusowe nie są już również obsługiwane przez Nettbus Sør AS, lecz przez przedsiębiorstwo Nettbuss Ekspress AS.

6. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

(63) Urząd wyraził wątpliwości dotyczące tego, czy rekompensata przyznawana od 2004 r. z tytułu obowiązku świadczenia usług lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 Porozumienia EOG, w szczególności w odniesieniu do zastosowania warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark (35), a zwłaszcza warunków 2–4.

(64) Urząd miał wątpliwości, czy spełnione zostało drugie kryterium, biorąc pod uwagę fakt, że odbyły się negocjacje mające na celu dostosowanie dokładnej kwoty przyznanej rekompensaty już po zastosowaniu metody ALFA. Ponadto Urząd miał wątpliwości, czy spełnione zostało trzecie kryterium, biorąc pod uwagę fakt, że odnośne przedsiębiorstwa nie prowadziły stałej oddzielnej rachunkowości od 2004 r., a żadne z przedsiębiorstw nie prowadziło odpowiedniej alokacji kosztów wspólnych w celu wykazania, że ostateczna rekompensata obejmowała jedynie koszty poniesione z tytułu świadczenia usług publicznych. Co więcej Urząd nie mógł stwierdzić, czy zastosowanie ma czwarte kryterium określone w wyroku w sprawie Altmark i działanie porównawcze, oraz wyraził wątpliwości, czy metoda ALFA i metoda negocjacji zastosowane w celu określenia ostatecznej rekompensaty zapewniły ograniczenie rekompensaty do pokrycia kosztów ponoszonych przez odpowiednio wyposażonego i właściwie zarządzanego przewoźnika.

(65) W odniesieniu do projektu ATP, ze względu na brak odpowiednich informacji, Urząd wyraził wątpliwość, czy kwoty przyznane Nettbuss Sør AS są związane z przyznaniem rekompensaty przez Aust-Agder, czy też stanowią one oddzielny program lub jego część.

(66) Ponadto Urząd nie mógł stwierdzić, czy zmiany wprowadzone w istniejącym programie pomocy (który został wprowadzony w Aust-Agder w oparciu o ustawę o transporcie zarobkowym, rozporządzenie o transporcie zarobkowym, ustawę o edukacji i praktyki administracyjne) przez zastosowanie metody ALFA od dnia 1 stycznia 2004 r. i jej indeksacji od 2009 r., stanowią istotną zmianę tego programu, przekształcając go w nową pomoc. Chociaż wydaje się, że wprowadzenie tej nowej metody nie zmieniło podstaw prawnych i celu przyznania rekompensaty lub uczestniczących beneficjentów, Urząd wyraził wątpliwości co do tego, czy nie miało to wpływu na istotę programu, biorąc pod uwagę fakt, że podstawowe cechy dotyczące sposobu obliczania rekompensaty mogły ulec znaczącej zmianie.

(67) Po dojściu do wniosku, że obecny program pomocy istniał w Aust-Agder co najmniej do końca 2003 r., Urząd miał jednak wątpliwości, czy kwoty rekompensaty zostały udzielone na podstawie tego programu, biorąc pod uwagę brak oddzielnej rachunkowości i odpowiedniej alokacji kosztów wspólnych między działalność w zakresie świadczenia usługi publicznej oraz działalność zarobkową odnośnych beneficjentów. Zdaniem Urzędu, zgodnie z ostatnim orzecznictwem Trybunału EFTA, płatności, które nie są dokonywane na podstawie przepisów regulujących program, nie mogą być chronione charakterem istniejącej pomocy w ramach tego programu (36). W decyzji o wszczęciu postępowania, która jest zgodna z cytowanym powyżej wyrokiem, Urząd podkreślił również, że wszelką pomoc nieprzyznaną na podstawie istniejącego programu pomocy należy zakwalifikować jako nową pomoc.

(68) Jeżeli chodzi o zgodność odnośnych środków, Urząd podkreślił, że wszelka możliwa nadmierna rekompensata przyznana poza istniejącym programem pomocy nie byłaby zgodna z Porozumieniem EOG. Podobnie w odniesieniu do ewentualnej nowej pomocy przyznanej po 2004 r. wraz z wprowadzeniem metody ALFA Urząd nie mógł stwierdzić, czy przyznana rekompensata jest zgodna z Porozumieniem EOG, biorąc pod uwagę wątpliwości dotyczące wskaźników, na podstawie których oblicza się wypłatę rekompensaty, a także ustalenia dotyczące alokacji kosztów, mające na celu uniknięcie nadmiernej rekompensaty.

(69) Ponadto, jeżeli chodzi o projekt ATP, ze względu na brak wystarczających informacji Urząd nie mógł ocenić zgodności tego środka z Porozumieniem EOG.

7. UWAGI WŁADZ NORWESKICH

(70) Władze norweskie przedstawiły uwagi do decyzji o wszczęciu postępowania i później, przyjmując początkowo wspólne podejście do oceny pomocy państwa w odniesieniu do wszystkich przewoźników, o których mowa w niniejszej decyzji.

(71) Na późniejszym etapie władze norweskie uzyskały jednak i przekazały Urzędowi w pismach z dnia 8 lipca, z dnia 15 października i z dnia 19 grudnia 2014 r. dodatkowe informacje dotyczące produkcji przedsiębiorstwa Nettbuss Sør AS. Z tych nowych informacji wynika, że opinia władz norweskich na temat rekompensaty przyznanej Nettbuss Sør AS i ocena jej zgodności uległy istotnej zmianie (zob. sekcja 7.1.6 poniżej).

7.1 Rekompensata z tytułu transportu autobusowego w Aust-Agder

7.1.1 Nowa lub istniejąca pomoc

(72) Władze norweskie twierdzą, że wprowadzenie metody ALFA nie spowodowało żadnej istotnej zmiany w systemie rekompensat stosowanym w Aust-Agder. Cel, podstawy i zasady przyznawania rekompensat przedsiębiorstwom autobusowym były takie same przed 2004 r. i po nim.

(73) Według władz norweskich fakt, że prawodawstwo (tj. ustawa o transporcie zarobkowym, rozporządzenie o transporcie zarobkowym i ustawa o edukacji) nie zmieniło się przez cały badany okres jest również istotny i powinien być wystarczający. Władze norweskie utrzymują ponadto, że praktyki administracyjne Aust-Agder nie zmieniły się od lat i w okresie przyznawania rekompensaty składały się z takich samych elementów (tj. rekompensaty za przewozy autobusowe, płatności za przewozy szkolne i rekompensaty za koszty podwykonawców).

(74) Kwota rekompensaty zawsze była równa różnicy między szacowanymi kosztami poniesionymi w ramach wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej a szacowanymi dochodami. Była ona określana na podstawie określonych czynników, które pozostały niezmienne w trakcie odnośnego okresu (tj. kosztów przewozów autobusowych, kosztów podwykonawców, dochodów z tytułu obsługi szkół podstawowych, dochodów z tytułu obsługi szkół ponadgimnazjalnych, innych dochodów, taryf biletów i zniżek oraz produkcji związanej z daną trasą). Ostateczną kwotę ustalano w drodze negocjacji i ustalano przed wykonaniem obowiązków świadczenia usługi publicznej w zakresie transportu.

(75) Jak wspomniano powyżej, czynniki uwzględniane w celu określenia rekompensaty, uwzględniano niezależnie od rodzaju umowy stosowanej w celu ustalenia rekompensaty. W związku z tym zdaniem władz norweskich metodę ALFA wprowadzono jedynie jako narzędzie służące do dokładniejszego określenia jednego z czynników (mianowicie kosztu przewozów autobusowych). Nie zmieniła ona zatem samego systemu rekompensat, nie wprowadziła także nowego odrębnego środka pomocy.

(76) W rezultacie władze norweskie twierdzą, że program pomocy wprowadzony w Aust-Agder ma z natury rzeczy charakter istniejącej pomocy i w związku z tym Urząd powinien zamknąć formalne postępowanie wyjaśniające, ponieważ jakąkolwiek ewentualną pomoc należy oceniać w ramach postępowania mającego zastosowanie do istniejącej pomocy, określonego w art. 17–19 części II protokołu 3 do Porozumienia o nadzorze i trybunale.

7.1.2 Metoda ALFA i warunki określone w wyroku w sprawie Altmark

(77) W takiej mierze, w jakiej uznaje się, że metoda ALFA stanowi nowy środek, władze norweskie stoją na stanowisku, że obowiązujący w Aust-Agder od 2004 r. program rekompensaty, z wyjątkiem pomocy przyznanej Nettbuss Sør AS, nie wiąże się z pomocą państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, ponieważ spełnia on warunki określone w wyroku w sprawie Altmark.

(78) Władze norweskie twierdzą, że wprowadzenie od 2004 r. metody ALFA, jest zgodne z pierwszym warunkiem określonym w wyroku w sprawie Altmark (37). Przewoźnicy autobusowi świadczą lokalne regularne i szkolne przewozy autobusowe na podstawie koncesji, umów i innych stosownych ustaw i rozporządzeń.

(79) Jeżeli chodzi o drugi warunek określony w wyroku w sprawie Altmark, władze norweskie twierdzą, że koszty, dochody i rekompensata ze strony Aust-Agder zostały z góry ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, przy czym określone zostały poszczególne elementy wzoru mające znaczenie przy dokonywaniu obliczenia. Obliczenie opiera się na produkcji usług przewozowych (tj. liczbie kilometrów przejechanych przez pojazdy w różnych grupach pojazdów i grupach regularnych usług) każdego przedsiębiorstwa, na średnich kosztach dla poszczególnych pozycji kosztów uzyskanych metodą ALFA, a także na pewnych korektach z uwzględnieniem kosztów właściwych dla danego przedsiębiorstwa wynikających z uwarunkowań geograficznych i topograficznych, warunków ruchu drogowego i prawodawstwa oraz warunków określonych w taryfie.

(80) W odniesieniu do trzeciego warunku określonego w wyroku w sprawie Altmark władze norweskie twierdzą, że obliczenie rekompensaty zgodnie z metodą ALFA i jej indeksacja nie przekracza kwoty koniecznej do pokrycia kosztów poniesionych w celu wykonania obowiązku świadczenia usługi publicznej, przy uwzględnieniu związanych z nią dochodów oraz rozsądnego zysku. Wskazują one, że w tym przypadku rekompensatę oblicza się w taki sposób, aby pokrywała różnicę między szacowanymi dochodami a szacowanymi kosztami przedsiębiorstwa, ustalonymi w obiektywny i przejrzysty sposób. W przypadku większości przedsiębiorstw zysk z działalności operacyjnej jest również stosunkowo niski i ograniczony. Według władz norweskich zwykły zysk w sektorze publicznego transportu autobusowego wynosi, jak wynika z dostępnych informacji, około 3–5 %.

(81) Władze norweskie przedstawiły dane w odniesieniu do każdego przedsiębiorstwa w celu wykazania, że rekompensata przyznana od 2004 r. do 2011 r. nie przekraczała kwoty szacowanych kosztów powiększonej o rozsądny zysk. Ponieważ szacunkowe koszty, a tym samym rekompensata, obliczane są na podstawie obiektywnych metod, władze norweskie twierdzą, że nie ma podstaw, aby sądzić, że przedsiębiorstwa autobusowe otrzymały w ramach umów nadmierną rekompensatę.

(82) Ponadto zdaniem władz norweskich fakt, że nie prowadzono oddzielnej rachunkowości dla wszystkich przedsiębiorstw w odnośnych okresach nie oznacza przyznania nadmiernej rekompensaty. Utrzymują one, że jeżeli metoda przyznawania rekompensat usługodawcom świadczącym usługę publiczną zapewnia brak nadmiernej rekompensaty, w ramach obowiązującego obecnie orzecznictwa dotyczącego warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark nie ma dodatkowego obowiązku prowadzenia oddzielnej rachunkowości przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami.

(83) Twierdzą one również, że negocjacje, w ramach których ustala się ostateczną kwotę rekompensaty na każdy rok w okresie 2004–2008, mają bardzo ograniczony wpływ na kwotę rekompensaty wypłaconą przedsiębiorstwom autobusowym przez Aust-Agder. W kilku przypadkach nastąpiło niewielkie zwiększenie poziomu rekompensaty po przeprowadzeniu negocjacji. Władze norweskie twierdzą jednak, że w szerszym ujęciu poziom rekompensaty po negocjacjach był taki sam lub niższy i że negocjacje stanowiły, jak się wydaje, rodzaj zaworu bezpieczeństwa działającego na korzyść Aust-Agder.

(84) W odniesieniu do czwartego warunku określonego w wyroku w sprawie Altmark władze norweskie twierdzą, że metoda ALFA i późniejszy system indeksacji wprowadzony po 2009 r. są oparte na działaniu porównawczym. Rekompensatę oblicza się na podstawie kosztów i dochodów właściwie zarządzanego przedsiębiorstwa, a nie tylko wartości średniej w danym sektorze.

(85) Jednocześnie metoda ALFA stanowi podstawę założenia, że koszty odpowiadają niższemu progowi. Na przykład znormalizowane zużycie paliwa w przypadku określonej liczby przewozów odpowiada poziomowi oznaczającemu, że 33 % zmierzonych wartości będzie poniżej normy, a 67 % tych wartości będzie powyżej normy. Oznacza to, ze system nie jest oparty na kosztach średnich, lecz na kosztach 33 % najlepiej zarządzanych przedsiębiorstw.

7.1.3 Rekompensata poza programem

(86) Władze norweskie przedstawiły dalsze uwagi dotyczące działań mających na celu zapewnienie, aby z wyjątkiem pomocy przyznanej Nettbuss Sør AS żadna rekompensata nie została udzielona z tytułu lokalnych regularnych przewozów autobusowych i przewozów szkolnych w Aust-Agder, powyżej poziomu dozwolonego w ramach programu.

(87) Twierdzą one, że wprowadzenie metody ALFA nie spowodowało żadnej istotnej zmiany w systemie rekompensat. W rezultacie system rekompensat (przed 2004 r. i po nim) składał się z takich samych elementów, a rekompensata opierała się na faktycznych danych dotyczących kosztów przedsiębiorstw. Zdaniem władz norweskich praktyka ta zapewniła brak nadmiernej rekompensaty oraz obliczanie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych jedynie w odniesieniu do kosztów związanych z obowiązkami świadczenia usługi publicznej.

(88) Jednocześnie według władz norweskich wszyscy przewoźnicy z wyjątkiem Nettbuss Sør AS w arkuszach kalkulacyjnych do celów uzyskania rekompensaty w ramach metody ALFA zgłaszali jedynie produkcję i dochody w zakresie usługi publicznej. W związku z tym nie ma podstaw, aby sądzić, że przewoźnicy ci otrzymali rekompensatę za cokolwiek innego niż świadczenie usługi publicznej w zakresie transportu.

7.1.4 Zgodność

(89) Władze norweskie twierdzą również, że z wyjątkiem pomocy udzielonej Nettbuss Sør AS program rekompensat z tytułu usługi publicznego transportu autobusowego, w przypadku konieczności uznania zmian z 2004 r. lub z 2009 r. za czynnik zmieniający klasyfikację programu i powodujący uznanie go za nową pomoc, w każdym razie był zgodny z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1191/69 (38). Twierdzi się jednocześnie, że rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady (39) (zwane „przepisami dotyczącymi transportu”) nie ma zastosowania, ponieważ w momencie wprowadzania tych zmian rozporządzenie to nie weszło jeszcze w życie w EOG. Władze norweskie odwołują się do wyroku w sprawie Andersen przeciwko Komisji, w której Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż rozporządzenie ma moc wsteczną (40).

(90) W szczególności władze norweskie twierdzą, że nie nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia (EWG) nr 1191/69. Znajduje to potwierdzenie w faktach, ponieważ parametry rekompensaty określono z góry dla całego okresu od 2004 r. do dnia dzisiejszego i po 2009 r. nie mogły odbyć się żadne negocjacje mające na celu dostosowanie poziomu rekompensaty. W związku z tym żadne przedsiębiorstwo z wyjątkiem Nettbuss Sør AS nie otrzymało nadmiernej rekompensaty od 2004 r. do dnia dzisiejszego.

7.1.5 Projekt ATP

(91) Jeżeli chodzi o projekt ATP, władze norweskie stwierdziły, że kwota wypłacana co roku Nettbuss Sør AS stanowiła rekompensatę z tytułu wzrostu produkcji na trasach Kristiansand – Lillesand i Kristiansand – Arendal. Uwzględniając do celów obliczania 253 dni w roku, wzrost produkcji wynosił około 100 000 kilometrów rocznie. Przy cenie za godzinę w wysokości 200 NOK dodatkowe koszty wynoszą 350 000 NOK. Łączne koszty wynosiłyby zatem około 950 000 NOK. Przy szacowanym dochodzie wynoszącym 150 000 NOK koszty netto stanowiłyby około 800 000 NOK.

(92) Biorąc pod uwagę, że środki przyznane w ramach projektu ATP zostały przeznaczone na zwiększenie produkcji w ramach istniejących umów z Aust-Agder, władze norweskie twierdzą, że produkcja ta nie różni się od żadnego innego wzrostu produkcji w ramach umowy (ponieważ istniały już połączenia na tych trasach). W związku z tym zwiększona produkcja stanowi część istniejącego programu pomocy.

7.1.6 Dodatkowe informacje dotyczące produkcji przedsiębiorstwa Nettbuss Sør AS

(93) Władze norweskie przedstawiły dodatkowe informacje dotyczące produkcji przedsiębiorstwa Nettbuss Sør AS.

(94) Zdaniem władz norweskich wydaje się, że produkcja zgłoszona przez Nettbuss Sør AS odbiega od tego, co należało zgłosić jako produkcję do celów rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, a w arkuszach kalkulacyjnych dotyczących produkcji znajdują się istotne błędy, co mogło doprowadzić, jak pokazuje poniższa analiza w motywach 237–246, do zbyt wysokiej rekompensaty przyznanej Nettbuss Sør AS za okres od 2004 r.

(95) W szczególności władze norweskie zidentyfikowały w arkuszach kalkulacyjnych liczne przypadki błędów dotyczących produkcji Nettbuss Sør AS w zakresie: nocnych przewozów autobusowych (nattbuss), szkolnych przewozów autobusowych (midtskyss) (41), przewozu uczniów na lekcje pływania i z powrotem (badekjøring), lat nauki szkolnej i „lat powtarzania nauki szkolnej”, przewozów ekspresowych, likwidacji lub ograniczenia liczby tras oraz niektórych szczególnych tras, które nie są częścią zamówienia publicznego na usługi.

(96) Władze norweskie przedstawiły poniższą tabelę, pokazującą, że odchylenia wyrażone w kilometrach nieobjętych zamówieniem publicznym na usługi w ramach programu na lata 2004–2009 wynoszą nieco więcej niż 1,7 mln kilometrów: Tabela 1 Podsumowanie odchyleń Rodzaj produkcji/odchylenia 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Kitron 0 0 0 19 176 0 0 Ekspresowe przewozy autobusowe 0 0 0 406 19 737 19 737 Nocne przewozy autobusowe 47 561 51 966 52 533 62 833 65 243 65 243 Badekjøring 31 184 29 620 27 027 14 754 29 449 29 449 Midtskyss 82 485 80 311 142 608 54 905 95 272 95 272 Midtskyss lub badekjøring (42) 3 213 4 233 0 731 492 492 Karjolen 15 946 15 946 11 669 16 128 12 647 12 647 255 dni szkolnych zamiast 192 0 0 124 314 73 549 56 574 51 693 Produkcja anulowana od dnia 18 sierpnia 2008 r. 0 0 0 0 51 125 137 210 Suma odchyleń/kilometrów nieobjętych zamówieniem 180 389 182 076 358 151 242 480 330 538 411 742

(97) Władze norweskie oświadczyły również, że takie błędy i odchylania w arkuszach kalkulacyjnych dotyczących produkcji przedsiębiorstwa Nettbuss Sør AS miały wpływ ekonomiczny do momentu zakończenia umowy z przedsiębiorstwem w dniu 31 grudnia 2014 r.

8. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

8.1 Skarżący – Konkurrenten.no

(98) Skarżący Konkurrenten.no utrzymuje, że Nettbuss Sør AS otrzymało znaczną nadmierną rekompensatę za swoje usługi i że okręg Aust-Agder nie udzielił koncesji na podstawie konkurencyjnej procedury (43). Skarżący twierdzi, że wszelka pomoc przyznana przez okręg w postaci niezgodnych z prawem koncesji lub w związku z takimi koncesjami stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, która zdaniem skarżącego jest niezgodna z art. 49 Porozumienia EOG w połączeniu z rozporządzeniami (EWG) nr 1191/69 i (WE) nr 1370/2007.

(99) Ponadto skarżący kwestionuje związek między administracją okręgu Aust-Agder a Nettbuss Sør AS w odniesieniu do stosunków opartych na niezależności istniejących zwykle między profesjonalnym usługodawcą a profesjonalnym nabywcą w ramach głównych zamówień na usługi transportu publicznego.

8.2 Nettbuss Sør AS

(100) Nettbuss Sør AS twierdzi, że wprowadzenie w 2004 r. nowego systemu finansowania poprzez zastosowanie metody ALFA i jej późniejszą indeksację stanowi jedynie nieznaczną zmianę administracyjną w programie. Zdaniem Nettbuss Sør AS nowa metoda obliczania nie zmienia podstawy prawnej, w ramach której Nettbuss Sør AS otrzymuje rekompensatę, i w związku z tym nie stanowi nowej pomocy.

(101) Jeżeli chodzi o projekt ATP, Nettbuss Sør AS twierdzi, iż jest to część istniejącego programu pomocy wprowadzonego w Aust-Agder, zważywszy, że nie podpisano żadnych nowych umów, natomiast Aust-Agder skorzystało z istniejących postanowień umowy dotyczących zmian w produkcji w czasie obowiązywania umowy.

(102) Nawet jeżeli metodę ALFA i jej późniejszą indeksację uznano by za nowe środki pomocy, Nettbuss Sør AS twierdzi w odniesieniu do istnienia pomocy, że rekompensata udzielona mu przez Aust-Agder pokrywa jedynie koszty oraz co najwyżej marginalny zysk.

(103) Jeżeli chodzi o trzeci i czwarty warunek określony w wyroku w sprawie Altmark, Nettbuss Sør AS zgadza się z uwagami przedstawionymi przez władze norweskie, jak opisano powyżej.

(104) W odniesieniu do drugiego warunku określonego w wyroku w sprawie Altmark Nettbuss Sør AS podkreśla fakt, że podpisane umowy są„umowami na wartości netto”, co oznacza, że obejmują koszty obowiązku świadczenia usługi publicznej po odjęciu wszystkich przychodów związanych z takimi obowiązkami, a także przy uwzględnieniu marginalnego zysku.

(105) Ponadto przedsiębiorstwo Nettbuss Sør AS twierdzi, że faktyczna rekompensata, którą otrzymywało w latach 2004–2008, wskutek korekt ustalonych podczas negocjacji jest niższa niż wynikałoby to z obliczeń szacownych metodą ALFA oraz że w każdym przypadku od 2009 r. ostateczna kwota rekompensaty nie podlegała negocjacjom, lecz była indeksowana na podstawie ogólnie dostępnych źródeł.

(106) W odniesieniu do zastosowania trzeciego warunku określonego w wyroku w sprawie Altmark Nettbuss Sør AS twierdzi, że trudno jest ocenić poziom koniecznej rekompensaty bez zbadania faktycznych wyników usługodawcy w ramach umowy, z których wynika, że marża zysku za okres 2009–2011 jest ujemna lub marginalna. Ponadto podnosi, że przy określaniu rozsądnego zysku należy wziąć pod uwagę podział ryzyka w umowach, w szczególności w okresie 2009–2011, a także różne rodzaje odnośnych umów, tj. umowy na wartość netto w porównaniu do umów na wartość brutto, a także wielkość i różne kategorie działalności przewoźników. Nettbuss Sør AS twierdzi, że zgłoszony przez władze norweskie zysk w zakresie 3–5 % jest dość niski i nie uwzględnia poszczególnych segmentów rynku przewozów autobusowych. Nettbuss Sør AS wskazuje, że rozsądna stopa zwrotu w segmencie rynku, w którym działa przedsiębiorstwo, powinna być raczej bliższa [7–13 %].

(107) W odniesieniu do aspektu zgodności w niniejszej sprawie przypadku Nettbuss Sør AS wskazuje, że jeżeli Urząd stwierdzi, że poprzez roczną rekompensatę lub projekt ATP, przedsiębiorstwo uzyskało korzyść gospodarczą w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, byłoby to zgodne z art. 49 Porozumienia EOG i mającego zastosowanie rozporządzenia (EWG) nr 1191/69. Według Nettbuss Sør AS rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 nie można zastosować, ponieważ zmiany wprowadzone w wyniku zastosowania metody ALFA i indeksacji odpowiednio w 2004 r. i 2009 r. miały miejsce w czasie, w którym rozporządzenie nie weszło jeszcze w życie.

(108) W kwestii informacji dodatkowych przedstawionych przez władze norweskie w odniesieniu do odchyleń w produkcji Nettbuss Sør AS przedsiębiorstwo wskazuje, że przedstawione fakty są w pewnym stopniu nieprawidłowe i wprowadzające w błąd oraz że nie uwzględniają faktu, że ostateczna rekompensata opierała się na negocjacjach między przedsiębiorstwem a Aust-Agder i że metoda ALFA była jedynie narzędziem dla okręgu Aust-Agder.

(109) W zakres tych negocjacji wchodziły również wprowadzone w ciągu roku korekty dotyczące faktycznej rocznej produkcji (tj. liczby przejechanych kilometrów), która zależała od dostępnego w Aust-Agder budżetu oraz popytu na transport. Jednocześnie Aust-Agder mógł usunąć lub skrócić trasy lub dodać nowe trasy w trakcie roku produkcyjnego, co wymagało przeprowadzenia pomiędzy stronami nowych negocjacji dotyczących poziomu przyznanej rekompensaty. Wprowadzono również późniejsze zmiany dotyczące produkcji i kosztów na podstawie wykonania umowy przez przedsiębiorstwo. W związku z tym zdaniem Nettbuss Sør AS produkcję zgłoszoną okręgowi w celu obliczenia kosztów, obejmującą liczbę przejechanych kilometrów do celów obliczenia kosztów, można uznać za punkt wyjścia do negocjacji pomiędzy stronami, a nie za faktyczną podstawę rekompensaty wypłacanej na koniec roku (44).

(110) Ponadto Nettbuss Sør AS odnosi się do szczególnych ustaleń i negocjacji pomiędzy przedsiębiorstwem a okręgiem, których wynikiem było późniejsze potrącenie przez okręg płatności w stosunku do rekompensaty Nettbuss Sør AS z tytułu produkcji za 2010 r. Przedsiębiorstwo twierdzi w szczególności, że rekompensata wypłacona z tytułu produkcji za 2010 r. wynosiła o 3,55 mln NOK mniej, biorąc pod uwagę, że kwota ta była przedmiotem potrącenia w następstwie zmian w harmonogramie produkcji (nowy harmonogram przewozu dotyczący RTB) oraz dostosowania z uwzględnieniem przyrostów wydajności wynikających z połączenia z RTB.

(111) Jeżeli chodzi o dochód wygenerowany w ramach działalności zarobkowej Nettbuss Sør AS oraz fakt, że Urząd stwierdził, iż część tego dochodu rzeczywiście uwzględniono w obliczeniach dochodu w ramach zamówienia publicznego, w opinii Nettbuss Sør AS nie doprowadziło to do przyznania rekompensaty wyższej od rekompensaty wynikającej z zastosowania metody ALFA. Przeciwnie, ponieważ cały dochód (tj. dochód pochodzący z działalności publicznej i zarobkowej) zostaje odjęty przy obliczaniu należnej rekompensaty, wynikiem było przyznanie niższej rekompensaty na rzecz Nettbuss Sør AS, bez względu na to, że niektóre trasy komercyjne uwzględniono jako część produkcji do celów rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych.

(112) Nettbuss Sør AS przyznaje, że niektóre elementy produkcji (np. ekspresowe przewozy autobusowe, przewóz uczniów na lekcje pływania i z powrotem i trasa Karjolen) nie powinny zostać zgłoszone jako produkcja do celów rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. Uwzględnienie tych tras spowodowało jednak korzyść dla okręgu, ponieważ oznaczało faktycznie niższą rekompensatę dla przedsiębiorstwa.

(113) Ponadto, jeżeli chodzi o liczbę dni zajęć szkolnych, Nettbuss Sør AS wskazuje, że dane przedstawione przez Aust-Agder w odniesieniu do przyznania rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa z tytułu 51 a nie 38,4 tygodni w roku szkolnym są nieprawidłowe.

8.3 Inni przewoźnicy

(114) Setesdal Bilruter L/L zgadza się z opinią władz norweskich. Utrzymuje, że rekompensata nie stanowi pomocy państwa, ponieważ spełnione zostały cztery warunki określone w wyroku w sprawie Altmark.

(115) Jeżeli Urząd uznałby, że rekompensata stanowi pomoc państwa, przedsiębiorstwo wskazuje, że byłaby ona w całości przyznana na podstawie systemu istniejącej pomocy oraz że pomoc byłaby zgodna z funkcjonowaniem Porozumienia EOG na podstawie art. 49 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69.

(116) Przedsiębiorstwo podkreśla w szczególności, że wprowadzenie metody ALFA nie spowodowało żadnej istotnej zmiany w systemie rekompensat. Ponadto przedsiębiorstwo podkreśla, że nieprawdą jest, jakoby rekompensata określona na podstawie indeksacji opierała się na negocjacjach, biorąc pod uwagę, że każdego roku aż do 2009 r. okręg i przewoźnicy autobusowi dokonywali przeglądu zmian w rocznej produkcji w celu wprowadzenia właściwych danych do metody ALFA. Ponieważ zmiany z roku na rok były marginalne, zmiany rekompensaty również były marginalne. Setesdal Bilruter L/L twierdzi, że metoda ALFA zapewnia brak nadmiernej rekompensaty z tytułu świadczenia usług autobusowych oraz nieuwzględnianie kosztów działalności zarobkowej w metodzie ALFA. Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland i Telemark Bilruter AS zgodziły się z tym poglądem.

9. UWAGI WŁADZ NORWESKICH DOTYCZĄCE UWAG PRZEDSTAWIONYCH PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY

(117) Władze norweskie odnoszą się do argumentu skarżących, którzy twierdzą, że „całość nowej pomocy” przyznanej na rzecz Nettbuss Sør AS należy uznać za niezgodną z Porozumieniem EOG i podlegającą odzyskaniu, a także wskazują, że skarżący nie odniósł się do kwestii nowej lub istniejącej pomocy ani nie odniósł się do sposobu właściwej klasyfikacji w niniejszej sprawie wszelkiej ewentualnej pomocy (np. wprowadzenie metody ALFA w 2004 r.). Władze norweskie podkreślają, że wprowadzenie metody ALFA nie spowodowało istotnej zmiany w istniejącym programie pomocy oraz że z wyjątkiem Nettbuss Sør AS nie zidentyfikowano żadnej nadmiernej rekompensaty.

(118) W odniesieniu do uwagi zgłoszonej przez Nettbuss Sør AS w odniesieniu do tego, co stanowi rozsądny zysk w sektorze transportu autobusowego, władze norweskie podkreślają, że odniesienie do wartości 3–5 % jako zwykłego zysku w sektorze nie oznacza, że jakikolwiek wyższy poziom zysku (np. zysk bliższy pozimowi [7–13 %], do którego odnosi się Nettbuss Sør AS) stanowiłby nadmierną rekompensatę. Odniesienie do tych publicznie dostępnych danych służyło wyłącznie wskazaniu, że nie można zidentyfikować żadnej nadmiernej rekompensaty.

(119) W odniesieniu do uwag przedstawionych przez Nettbuss Sør AS w związku z przekazanymi przez władze norweskie dodatkowymi informacjami na temat odchyleń w produkcji Nettbuss Sør AS władze norweskie wskazały, że roli metody ALFA w obliczaniu rekompensaty nie może pomniejszać fakt, że ostateczna kwota przyznanej rekompensaty opierała się na negocjacjach i że później wprowadzono również zmiany dotyczące produkcji i kosztów. Szacowane koszty wynikające z zastosowania metody ALFA miały zasadnicze znaczenie, a przyznana rekompensata nigdy nie różniła się znacznie od wyników uzyskiwanych przy zastosowaniu metody ALFA. Ponadto wszelkie zmiany wprowadzane podczas roku produkcyjnego stanowią powszechną praktykę w sektorze transportu, a możliwość taka została uwzględniona również w postanowieniach umów z przewoźnikami. W każdym razie zmiany takie powinny prowadzić do zwiększenia, w przypadku dodatkowej produkcji, lub zmniejszenia, w przypadku ograniczenia produkcji, kwoty przyznanej rekompensaty. Nigdy nie można jednak rozpatrywać ich oddzielnie i stosować potrąceń w oparciu o nieistotne koszty uwzględniane przy szacowaniu wysokości rekompensaty z zastosowaniem metody ALFA.

(120) Władze norweskie wskazują, że zgłaszanie nieprawidłowych danych dotyczących produkcji bezpośredni wpływ na dokładność wyliczenia rekompensaty, a okręg tym samym przystępował do negocjacji w oparciu o nieprawidłowe założenie.

(121) Wskazuje się również, że skoro rekompensatę przyznano w oparciu o wyniki produkcji z poprzedniego roku, wszelkie ograniczenia dokonane przez przedsiębiorstwo od września 2008 r. należało odzwierciedlić w rekompensacie przyznanej za 2009 r., co nie miało miejsca. Władze norweskie twierdzą, że ta sama logika ma zastosowanie również w przypadku przedsiębiorstwa, które otrzymało dodatkowe środki za 2008 r. w wysokości 550 000 NOK, biorąc pod uwagę, że rekompensatę za 2008 r. przyznano w oparciu o nieprawidłowe dane przedstawione za 2007 r. Biorąc pod uwagę, że umowa podpisana z Nettbuss Sør AS jest umową koncesji na usługi publiczne, ryzyko handlowe spoczywa na przedsiębiorstwie.

(122) Jeżeli chodzi o dostosowania i korekty dokonane w odniesieniu do umów Nettbuss Sør AS i RTB – w świetle trwającego procesu połączenia tych dwóch przedsiębiorstw – z uwzględnieniem nowego harmonogramu przewozu realizowanego przez RTB, władze norweskie są zdania, że wynikają one z jednostronnej decyzji podjętej przez Nettbuss Sør AS, która doprowadziła do zgłoszenia większej produkcji w kilometrach w celu otrzymania wyższej rekompensaty niż rekompensata, która została już obliczona i zgłoszona w ramach metody ALFA. Zamiast tego umowy powinny zostać zmienione w następstwie zmian korporacyjnych w celu odzwierciedlenia wszystkich tych korekt. W tym kontekście władze norweskie nie podzielają opinii, że okręg przyznał rekompensatę o 3,55 mln NOK mniejszą z tytułu zmniejszenia produkcji z powodu zmian w harmonogramie przewozu w 2008 r. i w 2009 r. Przeciwnie, wspomniane zmniejszenie rekompensaty jest zgodne z logiką metody ALFA i jej późniejszej indeksacji, odzwierciedlając produkcję mniejszej liczby kilometrów niż produkcja oczekiwana przez okręg w wyniku wprowadzenia przez Nettbuss Sør AS nowego harmonogramu przewozu dla RTB.

(123) Jeżeli chodzi o dochód wygenerowany w ramach działalności zarobkowej przedsiębiorstwa Nettbuss Sør AS, władze norweskie nie zgadzają się z zarzutami Nettbuss Sør AS, że okręg zachował cześć środków ze strony dochodów odpowiadających korekcie błędów po stronie kosztów. Biorąc pod uwagę brak oddzielnej rachunkowości, Nettbuss Sør AS ponosi ryzyko i nie może po prostu twierdzić, że nieistotne przychody zostały odjęte z korzyścią dla okręgu, bez żadnego dalszego udokumentowanego uzasadnienia. Ponadto według władz norweskich nie podano żadnego udokumentowanego uzasadnienia w odniesieniu do podziału kosztów między działalność zarobkową a działalność w zakresie usług publicznych przedsiębiorstwa. Jednocześnie całkiem możliwe jest, że to działalność zarobkowa podlegała subsydiowaniu skośnemu w ramach działalności w zakresie usług publicznych, a nie odwrotnie.

(124) Ponadto władze norweskie twierdzą, że wpływ gospodarczy odchyleń szacuje się na 80 437 962 NOK w okresie 2004–2014, bez uwzględnienia odsetek i odsetek składanych. Wynika to z badania zleconego przez władze norweskie przedsiębiorstwu Asplan Viak AS w celu dostarczenia szacunkowych danych dotyczących nadmiernej rekompensaty wypłaconej przez okręg w wyniku odchyleń.

II. OCENA

1. ZAKRES OCENY POMOCY

(125) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd stwierdził, że przed 2004 r. w Aust-Agder obowiązywał istniejący program pomocy dotyczący lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych.

(126) W świetle wątpliwości przedstawionych w decyzji o wszczęciu postępowania w ramach obecnej oceny pomocy bada się następujące aspekty: (i) metodę ALFA i jej indeksację, jako część istniejącego programu pomocy w Aust-Agder lub jako oddzielny środek nowej pomocy (sekcja 3 poniżej); (ii) charakter domniemanej pomocy związanej z projektem ATP oraz to, czy jest ona częścią tego samego istniejącego programu pomocy (sekcja 3 poniżej); (iii) określenie wszelkiej nowej pomocy, która mogła zostać przyznana poza ramami istniejącego programu pomocy (sekcja 4 poniżej).

(127) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd wyraził wątpliwości dotyczące charakteru metody ALFA i jej indeksacji jako ewentualnego środka niestanowiącego pomocy. W tym kontekście władze norweskie i zainteresowane strony przedstawiły informacje dotyczące zastosowania warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark.

(128) Decyzja o wszczęciu postanowienia nie zobowiązuje Urzędu do zbadania, w ramach obecnej oceny, charakteru pomocy w odniesieniu do metody ALFA i jej indeksacji. Aspekt ten, z wyjątkiem jakiejkolwiek pomocy związanej z projektem ATP, poddano już ocenie podczas wstępnego badania, w ramach którego stwierdzono, że rekompensata z tytułu usług publicznych dotycząca lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych pozostaje istniejącą pomocą co najmniej do 2004 r. oraz że kwestią wymagającą oceny jest to, czy ten ustanowiony już istniejący program pomocy został znacznie zmieniony.

2. POMOC PAŃSTWA W ROZUMIENIU ART. 61 UST. 1 POROZUMIENIA EOG

(129) Artykuł 61 ust. 1 Porozumienia EOG stanowi, co następuje: „Z zastrzeżeniem innych postanowień niniejszego Porozumienia, wszelka pomoc przyznawana przez państwa członkowskie WE, państwa EFTA lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem niniejszego Porozumienia w zakresie, w jakim wpływa na handel między Umawiającymi się Stronami”.

2.1 Występowanie zasobów państwowych

(130) Urząd zauważa, że rekompensata z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych jest wypłacana z budżetu publicznego Aust-Agder. W kontekście art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG zarówno władze lokalne, jak i regionalne uznaje się za równoważne z państwem (45). W związku z powyższym do celów związanych ze stosowaniem zasad EOG dotyczących pomocy państwa okręg Aust-Agder jest równoważny z państwem. Na tej podstawie Urząd stwierdza, że środek polegający na rekompensacie jest finansowany przy użyciu zasobów państwowych.

(131) Te same uwagi mają również zastosowanie do projektu ATP, ponieważ jest on finansowany z dotacji pochodzących z budżetu gmin i okręgów Aust-Agder i Vest-Agder. W związku z tym Urząd uznaje, że zaangażowane są zasoby państwowe.

2.2 Przedsiębiorstwo

(132) Jak przewidziano w art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, należy również ustalić, czy rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych przyznana na rzecz pięciu przewoźników, a także finansowanie w ramach projektu ATP, zapewnia selektywną korzyść gospodarczą na rzecz niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów.

(133) W niniejszej sprawie beneficjentami są przewoźnicy autobusowi prowadzący działalność gospodarczą, między innymi w zakresie regularnych i szkolnych przewozów autobusowych za wynagrodzeniem (zob. motywy 35–38 powyżej). W związku z tym stanowią oni przedsiębiorstwa rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

2.3 Selektywność

(134) Środek polegający na rekompensacie ogranicza się do przedsiębiorstw autobusowych świadczących usługi w okręgu Aust-Agder. W szczególności rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych ograniczono do przedsiębiorstw wymienionych w motywie 35 powyżej. W związku z tym Urząd stwierdza, że przyznanie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych jest selektywne.

(135) Ponadto finansowanie w kwocie 1 mln NOK (2 mln NOK od 2010 r. i 1,5 mln od 2011 r.) z projektu ATP, a także zmniejszenie w 2013 r. kosztów związanych ze świadczeniem usług publicznych na trasach 39 i 40 w celu sfinansowania lotniskowych przewozów autobusowych oraz odpowiednie ograniczenie dochodu w ramach projektu ATP, przyznano jedynie na rzecz Nettbuss Sør AS. Jest to zatem środek selektywny.

2.4 Korzyść – rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej w zakresie lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych

2.4.1 Warunki określone w wyroku w sprawie Altmark

(136) Aby zgłoszony środek stanowił pomoc państwa, musi on również przynosić korzyść, która polega na zwolnieniu przedsiębiorstwa z kosztów zwykle pokrywanych z jego budżetu.

(137) W odniesieniu do przyznania selektywnej korzyści gospodarczej z wyroku w sprawie Altmark wynika, że w przypadku gdy środek państwowy musi być uznany za rekompensatę z tytułu usług świadczonych przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami w celu wywiązania się z obowiązków świadczenia usługi publicznej, środek taki nie wchodzi w zakres stosowania art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. W wyroku w sprawie Altmark Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („Trybunał”) orzekł, że rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi publicznej nie stanowi pomocy państwa, jeżeli spełnione są łącznie cztery warunki. — „Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem być rzeczywiście obciążone wykonaniem obowiązku świadczenia usług publicznych, a obowiązki te muszą być jasno określone. — Po drugie, parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być z góry ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. — Po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. — Po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązku świadczenia usług publicznych, nie został dokonany w ramach procedury udzielania zamówienia publicznego, która pozwoliłaby wybrać oferenta zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie, poziom koniecznej rekompensaty musi zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby zwykłe, właściwe zarządzane i odpowiednio wyposażone przedsiębiorstwo” (46).

2.4.2 1994–2003

(138) Już w decyzji o wszczęciu postępowania Urząd stwierdził, że warunki określone w wyroku w sprawie Altmark nie zostały łącznie spełnione przed 2004 r. (47).

(139) Ani władze norweskie ani żadna inne strony, która wniosły uwagi podczas formalnego postępowania wyjaśniającego, nie zakwestionowały tego poglądu. W związku z tym Urząd podtrzymuje swoje stosowne ustalenia z powodów określonych w decyzji o wszczęciu postępowania.

2.4.3 Od 2004 r.

2.4.3.1 Pierwszy warunek określony w wyroku w sprawie Altmark

(140) Odpowiednim przewoźnikom autobusowym nadal powierzano obowiązek świadczenia usługi publicznej w zakresie lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder.

(141) Obowiązek świadczenia usługi publicznej opiera się na 1) ustawie o transporcie zarobkowym i rozporządzeniu o transporcie zarobkowym oraz na przepisach ustawy o edukacji, które stanowią, że udzielenie koncesji wiąże się z obowiązkiem wykonania usług transportowych przewidzianych w koncesji, 2) koncesjach udzielonych odnośnym przewoźnikom, które obejmują wykonywanie lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder oraz 3) indywidualnych umowach zawartych pomiędzy Aust-Agder a przewoźnikami.

(142) Ponadto możliwe jest określenie w odpowiednich umowach usługodawców, długości okresu świadczenia usług, charakteru obowiązku świadczenia usługi publicznej polegającej na realizacji usług transportu zbiorowego w sieci lokalnej. W związku z tym Urząd stwierdza, że pierwszy warunek określony w wyroku w sprawie Altmark został spełniony.

2.4.3.2 Czwarty warunek określony w wyroku w sprawie Altmark

(143) Rekompensata na rzecz przewoźników autobusowych nie została określona w oparciu o postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Według wytycznych Urzędu dotyczących stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty przyznawanej z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ogólnie akceptowane wynagrodzenie rynkowe za dane usługi stanowi najlepszą wartość odniesienia przy ustalaniu rekompensaty w przypadku braku przetargu (48). Władze norweskie nie przedstawiły jednak argumentu, że takie wynagrodzenie ma miejsce w odniesieniu do danej usługi. Władze twierdzą raczej, że program rekompensat w Aust-Agder opierał się na działaniu porównawczym, które zapewnia, aby przyznana rekompensata pokrywała koszty właściwie zarządzanego przewoźnika. W związku z tym Urząd musi zbadać drugą możliwość przewidzianą w czwartym warunku określonym w wyroku w sprawie Altmark.

(144) Według przekazanych informacji władze norweskie porównały struktury kosztów we wszystkich przedsiębiorstwach w sektorze przewozów autobusowych i wybrały 33 % najlepiej zarządzanych przedsiębiorstw autobusowych na średnim poziomie (tj. pod względem kosztów paliwa, kosztów utrzymania, kosztów kierowców i kosztów administracyjnych). Chociaż informacje te mogą stanowić dowód świadczący o dobrych wynikach w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, nie można ich uznać za podstawę obliczenia średnich kosztów właściwe zarządzanego i odpowiednio wyposażonego przedsiębiorstwa.

(145) W wytycznych Urzędu w sprawie stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym wskazano, że „celem jest zapewnienie, by wysokie koszty nieefektywnego przedsiębiorstwa nie były brane jako wartość odniesienia”. Urząd zauważa, że w metodzie ALFA i jej indeksacji nie określono próbki przedsiębiorstw, które uwzględniono od celów analizy porównawczej. W związku z tym, chociaż władze norweskie uznały 67 % przedsiębiorstw autobusowych za przedsiębiorstwa nieefektywne, fakt ten sam w sobie nie prowadzi do wniosku, że do celów oceny spełnienia kryteriów Altmark pozostałe przedsiębiorstwa należy uznać za podmioty właściwie zarządzane. Nie ma dowodów wskazujących na to, że średnie koszty tych przedsiębiorstw stanowią koszty efektywnego przedsiębiorstwa. Władze norweskie nie przedstawiły wyczerpujących informacji w tej kwestii.

(146) Ponadto takie ujęcie nie pozwala uzyskać pełnego obrazu struktury kosztów reprezentatywnego, właściwe zarządzanego i odpowiednio wyposażonego przedsiębiorstwa, ponieważ nie pokrywa się wyższych kosztów (np. większe zużycie paliwa na obszarach niedostępnych ze względu na morfologię terenu). Podobnie władze norweskie nie przedstawiły żadnych wskaźników analitycznych w zakresie wydajności (takich jak stosunek obrotów do zaangażowanego kapitału, stosunek kosztów całkowitych do obrotów, obroty przypadające na pracownika, wartość dodana przypadająca na pracownika lub stosunek kosztów personelu do wartości dodanej) ani w zakresie jakości podaży (49). W związku z tym Urząd nie może dokonać oceny żadnych określonych ilościowo celów w kategoriach stopy zwrotu z kapitału własnego lub wzrostu wydajności.

(147) W każdym razie fakt, że ostateczną wysokość rekompensaty ustala się na podstawie negocjacji, umożliwia dyskrecjonalne korekty kosztów, które nie mogą odzwierciedlać kosztów efektywnego przewoźnika. Urząd zauważa, że w niektórych przypadkach negocjacje doprowadziły do zmniejszenia wysokości rekompensaty w porównaniu z wynikiem otrzymanym przy zastosowaniu metody ALFA. W innych przypadkach rekompensata jest wyższa. W każdym przypadku fakt prowadzenia negocjacji służących obliczeniu wysokości ostatecznej rekompensaty nie dostarcza żadnych informacji odnośnie do tego, czy przedsiębiorstwa działające na rynku z konieczności należy uznać za podmioty właściwie zarządzane.

(148) Co więcej, ponieważ w ciągu roku okręg wprowadził zmiany w produkcji transportowej, usuwając lub skracając trasy lub dodając nowe trasy, oczywiście miało to istotny wpływ na kosztową stronę umowy. Przewoźnicy często otrzymywali możliwość zmniejszenia ruchu w celu pokrycia faktycznie ponoszonych przez nich kosztów. W innych przypadkach otrzymywali oni wyższą rekompensatę, aby móc utrzymać istniejący poziom produkcji. W związku z tym ostateczna kwota przyznanej rekompensaty podlegała negocjacjom między stronami.

(149) W związku z tym Urząd nie może stwierdzić, że wysokość przyznanej rekompensaty określono na podstawie analizy kosztów właściwe zarządzanego i odpowiednio wyposażonego przedsiębiorstwa.

(150) Urząd stwierdza zatem, że czwarty warunek określony w wyroku w sprawie Altmark nie został spełniony.

2.4.3.3 Wniosek dotyczący kryterium opartego na wyroku w sprawie Altmark

(151) Ponieważ cztery warunki określone przez Trybunał w wyroku w sprawie Altmark muszą zostać spełnione łącznie, nie ma potrzeby sprawdzania, czy spełnione są pozostałe dwa warunki.

(152) W oparciu o przedstawione informacje Urząd stwierdza, że rekompensata przyznawana od 2004 r. z tytułu obowiązku świadczenia usług w zakresie lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder nie spełnia wszystkich warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark. W związku z tym rekompensata przyniosła korzyść przedsiębiorstwom będącym beneficjentami w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

2.5 Korzyść – projekt ATP

(153) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd nie wykluczył możliwości, że projekt ATP (zob. motywy 56–58) stanowi korzyść gospodarczą na rzecz Nettbuss Sør AS, jakiej przedsiębiorstwo to prawdopodobnie nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych.

(154) W odniesieniu do warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark Urząd zauważa, że projekt ATP odnosi się do tras usług publicznych w zakresie transportu, w związku z czym podlega tym samym przepisom prawnym co rekompensata z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych. Można w związku z tym stwierdzić, że pierwszy warunek określony w wyroku w sprawie Altmark jest spełniony. Urząd nie otrzymał jednak żadnych dalszych informacji dotyczących zastosowania pozostałych warunków określonych w wyroku w sprawie Altmark.

(155) Stosując czwarty warunek określony w wyroku w sprawie Altmark z urzędu, Urząd bierze pod uwagę fakt, że Nettbuss Sør AS świadczył usługi transportowe na trasach przewidzianych w ramach projektu ATP bez udziału w jakimkolwiek postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Ponadto władze norweskie nie przedstawiły żadnych informacji mających wskazać, że przyznana rekompensata opiera się na analizie kosztów zwykłych, właściwie zarządzanych i odpowiednio wyposażonych przedsiębiorstw. Nawet jeżeli ocena wspomniana wyżej w motywach 143–150 miałby zostać zastosowana odpowiednio, wniosek byłoby taki sam, tj. czwarty warunek określony w wyroku w sprawie Altmark nie jest spełniony.

(156) W związku z tym Urząd stwierdza, że roczne kwoty w wysokości 800 000 NOK (od 2004 r.), zwiększone do 2 mln NOK (od 2010 r.) i ponownie zmniejszone do 1,5 mln NOK (od 2011 r.), które przyznano w celu zwiększenia częstotliwości kursowania autobusów na trasie Lillesand – Kristiansand i Kristiansand – Arendal, przyniosły korzyść Nettbuss Sør AS.

2.6 Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami

(157) Urząd musi zbadać, czy kwestionowane środki pomocy mogą mieć wpływ na wymianę handlową i zakłócać konkurencję (50).

(158) Beneficjenci pomocy konkurują z innymi przewoźnikami na rynkach, które są otwarte na konkurencję (51). Urząd stwierdza zatem, że roczna rekompensata może zakłócać konkurencję, umacniając pozycję handlową beneficjentów pomocy na odnośnych rynkach.

(159) W odniesieniu do wpływu na wymianę handlową oraz faktu, że niniejsza sprawa przypadek dotyczy lokalnego rynku regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder, Urząd przypomina, że w wyroku w sprawie Altmark, która również dotyczyła regionalnych przewozów autobusowych, Trybunał wskazał co następuje: „subwencja publiczna przyznana przedsiębiorstwu, które świadczy jedynie usługi transportu lokalnego lub regionalnego, a nie świadczy usług transportowych poza państwem pochodzenia, może mieć jednak wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi […]. Dlatego druga przesłanka stosowania art. 92 ust. 1 Traktatu, zgodnie z którą pomoc może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie zależy od tego, czy świadczone usługi przewozowe mają charakter lokalny lub regionalny, czy też od znaczenia danej dziedziny działalności” (52).

(160) Oznacza to, że nawet jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – chodzi jedynie o rynek przewozów autobusowych na szczeblu lokalnym lub regionalnym (Aust-Agder), finansowanie publiczne udostępnione jednemu przewoźnikowi na takim rynku lokalnym nadal może mieć wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami (53). W związku z tym Urząd uznaje, że roczna rekompensata może mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy umawiającymi się stronami.

(161) Urząd jest ponadto zdania, że te same uwagi mają odpowiednio zastosowanie zarówno do działalności związanej z przewozami szkolnymi (54), jak i do projektu ATP.

2.7 Wniosek dotyczący obecności pomocy państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG

(162) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd uznał, że rekompensata przyznana przed 2004 r. przez Aust-Agder na rzecz pięciu przewoźników autobusowych z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

(163) Ponadto Urząd stwierdza, że rekompensata przyznawana od 2004 r. do dnia dzisiejszego przez Aust-Agder na rzecz pięciu przewoźników autobusowych z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

(164) Urząd stwierdza również, że finansowanie państwa na rzecz Nettbuss Sør AS od 2004 r. w ramach projektu ATP stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.

3. KLASYFIKACJA METODY ALFA I JEJ INDEKSACJI ORAZ PROJEKTU ATP JAKO POMOCY NOWEJ LUB POMOCY ISTNIEJĄCEJ

(165) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd stwierdził, że do końca 2003 r. w Aust-Agder stosowano program pomocy dotyczący lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych.

(166) Urząd wyraził jednak wątpliwości dotyczące tego, czy wprowadzenie metody ALFA i jej indeksacji spowodowało, że rekompensata przyznawana od 2004 r. do dnia dzisiejszego przez Aust-Agder na rzecz pięciu przewoźników autobusowych z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych zasadniczo zmieniła istniejący program pomocy.

(167) Urząd wyraził ponadto wątpliwości dotyczące możliwości występowania nowej pomocy w odniesieniu do ewentualnej rekompensaty z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych wykraczającej poza zakres dozwolony w ramach istniejącego programu pomocy (do 2004 r. lub ewentualnie do dnia dzisiejszego, jeżeli charakter pomocy nie został zmieniony przez wprowadzenie metody ALFA i jej indeksacji).

(168) Urząd rozważał również to, czy kwoty związane z projektem ATP są związane z przyznaniem rekompensaty przez Aust-Agder, czy też kwoty te stanowią oddzielny program lub część oddzielnego programu.

3.1 Przepisy prawne

(169) Zgodnie z art. 1 lit. c) części II protokołu 3; „nowa pomoc” oznacza: „wszelką pomoc, tzn. programy pomocy oraz pomoc indywidualną, niebędącą istniejącą pomocą, w tym zmiany istniejącej pomocy”.

(170) Właściwe przepisy, tj. postanowienia art. 1 lit. b) pkt (i) i (v) części II protokołu 3 stanowią, że „istniejąca pomoc” oznacza: „wszelką pomoc istniejącą w odpowiednich państwach EFTA przed wejściem Porozumienia EOG w życie, tzn. programy pomocy oraz pomoc indywidualną, która została przyznana przed wejściem w życie Porozumienia EOG i miała nadal zastosowanie po jego wejściu w życie […]” oraz „pomoc, którą uznaje się za istniejącą pomoc, ponieważ można stwierdzić, że w czasie jej wprowadzenia w życie nie stanowiła ona pomocy, a w późniejszym okresie stała się pomocą ze względu na zmiany w Europejskim Obszarze Gospodarczym i bez wprowadzenia do niej zmian przez państwo EFTA […]”.

3.2 Procedury dotyczące istniejącej pomocy

(171) W pierwszej kolejności Urząd wyjaśni swoje stanowisko w odniesieniu do procedury stosowanej zgodnie z Porozumieniem EOG i protokołem 3 do środków uznanych za stanowiące istniejącą pomoc.

(172) W Porozumieniu EOG ustanowiono różne procedury w zależności od tego, czy chodzi o istniejącą pomoc, czy o nową pomoc. Na mocy art. 1 ust. 1 części I protokołu 3 „Urząd Nadzoru EFTA we współpracy z państwami EFTA prowadzi stały przegląd wszystkich systemów pomocy istniejących w tych państwach. Proponuje on tym ostatnim stosowne środki wymagane w związku ze stopniowym rozwojem lub funkcjonowaniem Porozumienia EOG”. W związku z tym istniejącą pomoc można należycie wdrażać, dopóki Urząd nie uzna jej za niezgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG (55).

(173) Z drugiej strony art. 2 ust. 1 części II protokołu 3 stanowi, że „[…] zainteresowane państwo EFTA zgłasza Urzędowi Nadzoru EFTA w odpowiednim czasie wszelkie plany przyznania nowej pomocy”. Wszelką nową pomoc należy więc uprzednio zgłosić Urzędowi i nie można jej wdrożyć bez ostatecznej decyzji Urzędu.

(174) Ponadto istniejąca pomoc może być przedmiotem decyzji uznającej ja za niezgodną jedynie w odniesieniu do przyszłości. W związku z tym Urząd „[…] w ramach swojego stałego przeglądu istniejącej pomocy posiada jedynie uprawnienia do wymagania zniesienia lub zmiany takiej pomocy w terminie, który należy określić” (56).

(175) Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem celem postanowień Porozumienia EOG przewidujących objęcie pomocy stałym przeglądem i nadzorem ze strony Urzędu, jest „[…] ustalenie, że pomoc może być niezgodna ze wspólnym rynkiem odbywa się, z zastrzeżeniem przeglądu przez Trybunał, poprzez zastosowanie właściwej procedury, za której wszczęcie odpowiada Komisja” (57).

(176) Uwzględniając powyższe ustalenia, Urząd stwierdza zatem, że mógłby dokonać oceny, czy istniejący środek pomocy jest zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, wyłącznie w ramach procedury dotyczącej istniejącej pomocy określonej w art. 17–19 części II protokołu 3.

(177) W poniższych sekcjach przeanalizowana zostanie kwestia nowej lub istniejącej pomocy w odniesieniu do metody ALFA i jej indeksacji oraz projektu ATP.

3.3 Definicja programu pomocy

(178) Artykuł 1 lit. d) części II protokołu 3 stanowi, że „program pomocy”: „[…] oznacza wszelki akt prawny, na podstawie którego, bez konieczności przyjmowania dalszych środków wykonawczych, można przyznać pomoc indywidualną przedsiębiorstwom określonym w tym akcie w sposób ogólny i abstrakcyjny, oraz wszelki akt prawny, na podstawie którego przedsiębiorstwu lub przedsiębiorstwom można przyznać pomoc niezwiązaną z konkretnym projektem na czas nieokreślony lub w nieokreślonej wysokości”.

(179) Artykuł 1 lit. e) części II protokołu 3 stanowi, że „pomoc indywidualna”: „[…] oznacza pomoc, która nie jest przyznawana na podstawie programu pomocy ani jako podlegająca obowiązkowi zgłoszenia jednostkowa pomoc przyznawana na podstawie programu pomocy”.

(180) Powyższe rozróżnienie ma szczególne znaczenie w kontekście istniejącej pomocy, ponieważ na mocy protokołu 3 Urząd posiada kompetencje do prowadzenia stałego przeglądu istniejących systemów pomocy (58). Podobnie sekcja V części II protokołu 3 ma zastosowanie wyłącznie do istniejących programów pomocy (59).

(181) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd przedstawił więcej informacji związanych z uzasadnieniem pojęcia istniejącego programu pomocy oraz sposobu jego interpretacji w jego dotychczasowej praktyce oraz w praktyce Komisji Europejskiej (60).

(182) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd stwierdził, że program pomocy jest stosowany w Aust-Agder od 1994 r. (61). Przepisami, w których przewidziano przedmiotowy program pomocy, są ustawa o transporcie zarobkowym, rozporządzenie o transporcie zarobkowym i ustawa o edukacji w połączeniu ze stosowną praktyką administracyjną okręgu Aust-Agder.

(183) Urząd zauważył, że rekompensatę z tytułu wykonywania lokalnych regularnych przewozów autobusowych w Aust-Agder przyznawano na podstawie ustawy o transporcie zarobkowym i rozporządzenia o transporcie zarobkowym (oraz odpowiednich poprzedzających je przepisów) jeszcze przed wejściem w życie Porozumienia EOG w Norwegii w dniu 1 stycznia 1994 r. Ponadto rekompensatę z tytułu świadczenia usług w zakresie przewozów szkolnych przyznawano na podstawie ustawy o edukacji (oraz odpowiednich poprzedzających ją przepisów) jeszcze przed wejściem w życie Porozumienia EOG.

(184) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd zbadał, czy ramy prawne finansowania regularnych przewozów autobusowych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder spełniają trzy kryteria określone w art. 1 lit. d) części II protokołu 3: (i) istnieje akt prawny, na podstawie którego można przyznać pomoc, (ii) istnieje akt prawny, który wymaga się żadnych dalszych środków wykonawczych, oraz (iii) istnieje akt prawny, który określa ewentualnych beneficjentów pomocy w sposób ogólny i abstrakcyjny (62).

(185) W odniesieniu do projektu ATP w decyzji o wszczęciu postępowania Urząd wyraził jednak wątpliwości dotyczące tego, czy projekt ATP jest związany z przyznaniem rekompensaty przez Aust-Agder, czy też stanowi oddzielny program lub część oddzielnego programu.

(186) Pomimo faktu, że projekt ATP jest przedmiotem współpracy pomiędzy różnymi gminami i okręgami Vest-Agder i Aust-Agder oraz że płatności pochodzą z różnych źródeł, odnośne operacje wchodzą w zakres programu stosowanego w Aust-Agder.

(187) Urząd zauważa, że uwzględnione w projekcie ATP trasy autobusowe, tj. Kristiansand – Lillesand i Kristiansand – Arendal, opisane powyżej w motywach 57 i 58, są już obsługiwane w ramach obecnego programu stosowanego w Aust-Agder.

(188) Zwiększona produkcja na tych trasach związku z projektem ATP była przedmiotem rekompensaty na mocy tych samych przepisów prawnych co lokalne regularne i szkolne przewozy autobusowe.

(189) Obliczanie wysokości rekompensaty z tytułu zwiększonej produkcji w ramach projektu opierało się dokładnie na tych samych zasadach co obliczanie wysokości rekompensaty z tytułu lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych, tj. na kwocie kosztów usługi publicznej pomniejszonej o dochód ze sprzedaży biletów w przypadku umów na wartość netto i powiększonej o rozsądny zysk.

(190) Na podstawie powyższych ustaleń Urząd stwierdza, że projekt ATP jest częścią programu, który w decyzji o wszczęciu postępowania Urząd uznał już za program wdrażany w Aust-Agder od 1994 r.

3.4 Definicja istniejącej pomocy

(191) Artykuł 1 lit. b) pkt i) części II protokołu 3 stanowi, że istniejąca pomoc obejmuje całą pomoc istniejącą przed wejściem w życie Porozumienia EOG w odpowiednich państwach EFTA, to znaczy programy pomocy oraz pomoc indywidualną, które stały się skuteczne przed wejściem w życie Porozumienia EOG i nadal mają zastosowanie po wejściu w życie Porozumienia EOG.

(192) W niniejszym przypadku przepisy, w których przewidziano program, obowiązywały przed wejściem w życie Porozumienia EOG w Norwegii, tj. przed dniem 1 stycznia 1994 r. Ponieważ rynek lokalnych przewozów autobusowych był już otwarty na pewną konkurencję w tamtym czasie, Urząd jest zdania, że finansowanie lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych na podstawie ustawy o transporcie zarobkowym, rozporządzeniu o transporcie zarobkowym i ustawy o edukacji stanowi istniejący program pomocy, który istniał w styczniu 1994 r. i jest nadal stosowany od tego czasu.

(193) W swoim wyroku w sprawie Namur Trybunał orzekł, jak następuje: „[…] pojawienie się nowej pomocy lub zmiana istniejącej pomocy nie mogą być oceniane według skali pomocy ani w szczególności jej wielkości finansowej w dowolnym momencie życia przedsiębiorstwa, jeżeli pomocy udziela się w ramach wcześniejszych przepisów ustawowych, które pozostają niezmienione. Ustalenie, czy pomoc można zaklasyfikować jako nową pomoc, czy też zmianę istniejącej pomocy, odbywa się poprzez odniesienie do przepisów ustanawiających tę pomoc” (63).

(194) Ponadto, jak wskazał rzecznik generalny Trabucchi w swojej opinii w sprawie Van der Hulst, zmiany są istotne, jeżeli zmianie ulegają główne elementy programu, takie jak charakter korzyści, cel danego środka, podstawa prawna, beneficjenci lub źródło finansowania (64). Zmiany takie mogą mieć wpływ na ocenę zgodności programu i należy je zgłosić oddzielnie jako nową pomoc w celu poddania ocenie ich zgodności z Porozumieniem EOG (65).

(195) Czysto formalne lub administracyjne zmiany w programie pomocy nie prowadzą do przeklasyfikowania istniejącej pomocy na nową pomoc (66).

(196) Jak wykazano powyżej, finansowanie usług w zakresie transportu autobusowego w Aust-Agder zapewnia się na podstawie programu pomocy, na który składają się ustawa o transporcie zarobkowym, rozporządzenie o transporcie zarobkowym, ustawa o edukacji i praktyka administracyjna okręgu Aust-Agder. W 2004 r. wprowadzono metodę ALFA, na podstawie której zawarto nowe umowy na okres 2004–2008. Wspomnianą metodę ALFA uzupełniono poprzez wprowadzenie nowego systemu indeksacji, na podstawie którego podpisano nowe umowy z tymi samymi operatorami na okres 2009–2012, z możliwością przedłużenia na dodatkowy okres do czterech lat (zob. motyw 53). Powstaje pytanie, czy wprowadzenie metody ALFA i jej późniejszą indeksację można uznać za cechy, które zmieniają istniejący program pomocy w nową pomoc.

(197) Opisana w motywach 46–50 powyżej metoda ALFA jest systemem stosowanym do obliczania kosztów związanych z transportem autobusowym. Opisany w motywach 51–53 system indeksacji uzupełnił metodę, wprowadzając szereg parametrów dotyczących kosztów, takich jak koszty paliwa lub koszty wynagrodzenia, na podstawie których indeksuje się rekompensatę.

(198) Wprowadzenie tego systemu nie spowodowało istotnych zmian podstawy prawnej ani celu przyznania rekompensaty.

(199) Przepisy ustawy o transporcie zarobkowym, rozporządzenia o transporcie zarobkowym i ustawy o edukacji oraz praktyka administracyjna zostały zinterpretowane i zastosowane w identyczny sposób. W odnośnym okresie, tj. przed wejściem w życie Porozumienia EOG, wspomniane przepisy i praktyka pozostały niezmienione.

(200) Celem zawsze było przyznanie rekompensaty na rzecz przewoźników (np. realizujących lokalne regularne i szkolne przewozy autobusowe) z tytułu świadczenia usług, których wprowadzenie lub utrzymanie jest celem okręgu Aust-Agder.

(201) Przyznana rekompensata zawsze pokrywała kwotę kosztów świadczenia usługi publicznej pomniejszoną o dochody ze sprzedaży biletów w przypadku umów na wartość netto i powiększoną o rozsądny zysk. Jakakolwiek rekompensata wykraczająca poza zakres stosowania wspomnianych wyżej przepisów prawnych i praktyki administracyjnej nie jest dozwolona.

(202) Z punktu widzenia prawa dotyczącego pomocy państwa metoda ALFA nie spowodowała wprowadzenia żadnych istotnych zmian w odniesieniu do beneficjentów pomocy uczestniczących w programie. Metoda miała i nadal ma zastosowanie do wszystkich koncesjonariuszy, którym powierzono świadczenie lokalnych regularnych i szkolnych przewozów autobusowych w Aust-Agder. Co najważniejsze, system nie zmienia uprawnień beneficjentów do pomocy w ramach programu. W związku z tym programu nie rozszerzono pod tym względem.

(203) Wprowadzenie metody ALFA i indeksacji służyło wyłącznie dokładniejszemu określeniu kosztów usług transportowych, na podstawie których przyznaje się rekompensatę. Przez cały okres kwota przyznawanej rekompensaty opierała się na tych samych czynnikach, takich jak koszty przewozów autobusowych, koszty podwykonawców, dochód ze sprzedaży biletów. W rezultacie metoda ALFA i indeksacja zapewniały lepszy mechanizm przyznawania rekompensaty na rzecz tych samych beneficjentów w ramach programu i w oparciu o tę samą podstawę prawną.

(204) Urząd stwierdza zatem, że metoda ALFA i indeksacja nie zmieniły w istotny sposób istniejącego programu pomocy.

(205) Podobnie nie można stwierdzić, że produkcja zwiększona w związku z projektem ATP na trasach Lillesand – Kristiansand i Kristiansand – Arendal spowodowała istotne zmiany w programie. Celem projektu ATP było wyłącznie zintensyfikowanie działalności Nettbuss Sør AS w ramach tych samych umów koncesji.

(206) Wprowadzono zmiany do istniejących już tras bez wprowadzania zmian do programu pomocy ustanowionego na mocy przepisów. W rezultacie zwiększona produkcja w związku z projektem ATP nie stanowi zmiany w programie prowadzącej do uznania pomocy na rzecz nowej działalności za nową pomoc.

(207) Ponadto płatności dokonywane w ramach projektu ATP są zgodne z ustanowioną w ramach programu zasadą dotyczącą przyznawania rekompensaty, jako że pokrywają kwotę kosztów świadczenia usługi publicznej pomniejszoną o dochody ze sprzedaży biletów w przypadku umów na wartość netto i powiększoną o rozsądny zysk.

(208) Dodatkowo programu w istotny sposób nie zmienił fakt, że opisany w motywie 58 skład organów publicznych, które nosiły wkład do płatności wyrównawczych lub dokonywały tych płatności, był inny niż w ramach istniejącego programu pomocy. Usługi, za które płacono, były objęte zakresem stosowania tego programu, a płatności dokonywano zgodnie z przepisami prawnymi i finansowymi mającymi zastosowanie do programu, a więc niezależnie od pochodzenia tych płatności.

(209) Opisane powyżej zmiany wprowadzone w ramach projektu ATP nie podważają charakteru programu jako istniejącego programu pomocy. Urząd stwierdza zatem, że projekt ATP nie spowodował istotnej zmiany istniejącego programu pomocy.

3.5 Wniosek

(210) Urząd stwierdza, że w Aust-Agder wdrażany jest program pomocy oparty na ustawie o transporcie zarobkowym, rozporządzeniu o transporcie zarobkowym, ustawie o edukacji i praktyce administracyjnej. Urząd jest zdania, że program ten ma charakter istniejący programu, ponieważ zastosowanie metody ALFA lub indeksacji ani zwiększona produkcja na istniejących trasach autobusowych wynikająca z projektu ATP nie spowodowały wprowadzenia istotnych zmian.

(211) Na mocy protokołu 3 Urząd jest uprawniony do prowadzenia stałego przeglądu istniejących systemów pomocy (67). Pomoc taka podlega jednak właściwym środkom zgodnie z postanowieniami art. 17–19 części II protokołu 3 w celu zniesienia programu lub wprowadzenia w nim zmian wyłącznie w przypadku, gdy istniejącą pomoc uznaje się za niezgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.

(212) W przedmiotowych okolicznościach Urząd nie uznaje, że obecna sytuacja wymaga podjęcia przez Urząd odpowiednich kroków wobec Królestwa Norwegii w odniesieniu do przyszłych zmian w istniejącym programie pomocy. W tym kontekście Urząd formułuje poniższe uwagi.

(213) Po pierwsze, Urząd bierze pod uwagę fakt, że umowa koncesji z Nettbuss Sør AS już wygasła. W związku z tym jakakolwiek ocena zgodności istniejącego programu pomocy w odniesieniu Nettbuss Sør jest bezcelowa.

(214) Po drugie, Urząd nie zidentyfikował żadnych problemów w zakresie konkurencji w związku ze stosowaniem programu przez innych przewoźników wymienionych w motywie 35, których umowy z Aust-Agder są w dalszym ciągu ważne. Urząd jest zdania, że w odniesieniu do tych przewoźników metoda ALFA została wdrożona w sposób prawidłowy, tak aby uwzględniano wyłącznie koszty i przychody wynikające z usług publicznych, zgodnie z art. 49 Porozumienia EOG i przepisami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 lub rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.

(215) Po trzecie, Urząd bierze pod uwagę toczące się postępowanie przeciwko Norwegii w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczące rzekomego naruszenia zasad EOG dotyczących zamówień publicznych. W dniu 12 października 2011 r. Urząd skierował do Norwegii wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące nieprzestrzegania zasad niedyskryminacji i przejrzystości określonych w art. 4 i 48 Porozumienia EOG poprzez pozwolenie Aust-Agder na przyznanie i przedłużenie koncesji na transport autobusowy bez jakiejkolwiek publikacji. Na tej samej podstawie w dniu 22 czerwca 2012 r. Urząd przedstawił Norwegii uzasadnioną opinię. Celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest umożliwienie danemu państwu członkowskiemu EFTA, aby z jednej strony spełniło zobowiązania określone w przepisach prawa EOG i z drugiej strony skorzystało ze swojego prawa do obrony przed zarzutami sformułowanymi przez Urząd. W niniejszym przypadku władze norweskie zobowiązały się do przyjęcia przepisów krajowych w celu zapobieżenia przyszłym naruszeniom zasad EOG dotyczących postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w obszarze koncesji w sektorze transportu.

(216) Uwzględniając powyższe czynniki, Urząd korzysta ze swobody uznania w zakresie nadzoru z takim skutkiem, że, jak wspomniano powyżej, nie uznaje obecnie potrzeby zastosowania właściwych środków w ramach procedury określonej w art. 17–19 części II protokołu 3.

(217) Ponadto Urząd zamyka obecne formalne postępowanie wyjaśniające w zakresie ewentualnej nowej pomocy w odniesieniu do istniejącego programu pomocy stosowanego w Aust-Agder. Zgodnie z art. 1 ust. 1 części I protokołu 3 Urząd będzie jednak prowadził stały przegląd programu do czasu jego zakończenia i będzie monitorował jego stosowanie.

4. NOWA POMOC PRZYZNANA POZA ISTNIEJĄCYM PROGRAMEM POMOCY

4.1 Uwagi ogólne

(218) Jeżeli chodzi o istniejącą pomoc, z orzecznictwa (68) wynika, że każdą nadmierną rekompensatę należy najpierw zbadać w świetle programu pomocy. Jeżeli istniejący program pomocy, ze względu na swoją koncepcję lub inne czynniki, umożliwia przyznanie nadmiernej rekompensaty, należy uznać, że nadwyżka lub kwota nadmiernej rekompensaty stanowi istniejącą pomoc i tym samym podlega właściwym środkom w ramach procedury określonej w art. 17–19 części II protokołu 3.

(219) Z drugiej strony, jeżeli na rzecz beneficjenta wypłacana jest nadmierna rekompensata poza zakresem stosowania istniejącego programu pomocy, kwotę nadwyżki lub nadmiernej rekompensaty należy rozpatrywać w ramach procedury nowej pomocy.

(220) Wynika z tego, że jedynie płatności dokonywane na podstawie istniejącego programu pomocy można uznać za istniejącą pomoc wypłacaną w ramach tego programu. Natomiast płatności przekraczające faktycznie poniesione straty i dokonane poza zakresem stosowania programu pomocy muszą być w związku z tym traktowane jako nowa pomoc (69).

4.2 Pomoc przyznawana poza istniejącym programem pomocy wdrażanym w Aust-Agder

(221) W decyzji o wszczęciu postępowania Urząd wyraził wątpliwości dotyczące wszelkiej ewentualnej nowej pomocy na rzecz przewoźników prowadzących lokalne regularne i szkolne przewozy autobusowe w Aust-Agder, która nie została przydzielona na podstawie istniejącego programu pomocy wdrażanego od 1994 r.

(222) Istniejący program pomocy wdrażany w Aust-Agder zapewnia lokalne regularne i szkolne przewozy autobusowe w Aust-Agder od okresu poprzedzającego wejście w życie Porozumienia EOG w Norwegii w dniu 1 stycznia 1994 r. Usługi te są świadczone przez następujących przewoźników: Birkeland Busser AS, Frolandsruta Frode Oland, Høyvågruta AS, Nettbuss Sør AS, RTB, L/L Setesdal Bilruter i Telemark Bilruter. Od 2009 r. w następstwie połączeń Nettbuss Sør AS z Høyvågruta AS i RTB pozostało pięciu przewoźników świadczących usługi przewozu w ramach umów z Aust-Agder. Umowa koncesji zawarta z Nettbuss Sør AS wygasła dnia 31 grudnia 2014 r. Obecnie jedynie czterech przewoźników świadczy przedmiotowe usługi w ramach istniejącego programu pomocy. Ich umowy koncesji wygasają w dniu 31 grudnia 2016 r.

(223) Urząd zauważa, że państwa EFTA d