GLOSARIUSZ

CPIA : ocena polityki i instytucjonalna kraju

EFR : Europejskie Fundusze Rozwoju

MCR : milenijne cele rozwoju

OWB : ogólne wsparcie budżetowe

Państwa AKP : państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku

PEFA : rozliczalność finansowa wydatków publicznych

SBS : sektorowe wsparcie budżetowe

ZFP : zarządzanie finansami publicznymi

STRESZCZENIE

I. Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził kontrolę wykonania zadań, aby ocenić, czy Komisja Europejska zarządza programami ogólnego wsparcia budżetowego w sposób skuteczny. Ogólne wsparcie budżetowe (OWB) ma szereg potencjalnych korzyści w porównaniu z tradycyjnym podejściem projektowym. Umożliwia ono dostarczenie większej ilości pomocy w bardziej przewidywalny sposób, a z uwagi na to, że finansowana jest z niego krajowa strategia rozwoju kraju partnerskiego, kraj ten zwykle czuje się bardziej zaangażowany w ten instrument pomocy. Wsparcie to jest kierowane za pośrednictwem budżetu krajowego, może zatem przyczynić się do poprawy zarządzania finansami publicznymi w kraju partnerskim oraz zwiększyć rozliczalność na szczeblu krajowym. Jest ono także postrzegane jako sposób na wzmocnienie dialogu na temat polityki i poprawienie harmonizacji i koordynacji pomocy między darczyńcami, co może potencjalnie zwiększyć skuteczność dostarczanej pomocy i zmniejszyć koszty dla kraju partnerskiego. W ciągu ostatniej dekady OWB jest coraz częściej wykorzystywane przez Komisję w celu osiągnięcia głównego celu polityki rozwoju, tj. zmniejszenia ubóstwa.

II. Programy OWB zwykle składają się z pakietów wsparcia obejmujących transfer środków, wsparcie rozwoju instytucjonalnego, dialog z krajem partnerskim oraz ustanowienie warunków wypłaty środków. Wielu innych darczyńców wykorzystuje OWB, a Komisja ma za zadanie ściśle koordynować z nimi swoje programy.

III. Podobnie jak z innymi narzędziami pomocy, ostateczny wpływ OWB na zmniejszenie ubóstwa zależy od konkretnych uwarunkowań w danym kraju. Zależy on także od skuteczności zarządzania przez Komisję programami OWB. Trybunał stwierdził, że chociaż Komisja w ciągu ostatniej dekady podjęła znaczne starania w celu opracowania podejścia do dostarczania pomocy poprzez OWB, utrzymują się uchybienia w metodyce oraz zarządzaniu programami OWB w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji, które to programy z tego powodu mają mniejszą szansę osiągnąć maksymalną skuteczność.

IV. Trybunał stwierdził jednak, że chociaż systematyczne ujęcie celów makroekonomicznych i zarządzania finansami publicznymi jest pozytywną cechą podejścia Komisji, cele programów OWB nie uwzględniają w wystarczającym stopniu szczególnych uwarunkowań i zmieniających się priorytetów w krajach partnerskich ani programów realizowanych przez Komisję i innych darczyńców. Ponadto, chociaż odnotowano pewną poprawę w ostatnich programach, cele programów są zwykle formułowane zbyt ogólnie, co utrudnia opracowanie koncepcji poszczególnych komponentów programów i rozliczenie Komisji z jej skuteczności.

V. Komisja nie opracowała jeszcze solidnych ram zarządzania ryzykiem, aby dokonywać odpowiedniej oceny i redukcji ryzyka w ramach programów OWB. Jest to szczególnie istotne z uwagi na wysoki poziom ryzyka powierniczego związany ze słabymi systemami zarządzania finansami publicznymi oraz istotnym wskaźnikiem korupcji, a także ryzyka rozwojowego wynikającego z uchybień w krajowych strategiach rozwoju wielu krajów partnerskich.

VI. Stosowany przez Komisję sposób przydziału kwot środków na poszczególne programy OWB nie jest jasny. Odnotowano jednakże, że Komisja poprawiła przewidywalność wypłacania środków krajom partnerskim, co jest istotne dla zarządzania przez nie budżetem.

VII. Wsparcie na rozwój instytucjonalny pomaga wzmocnić zarządzanie finansami publicznymi, chociaż nie zostało ono oparte na odpowiedniej ocenie potrzeb priorytetowych. W szczególności niewystarczająco dużo uwagi poświęcono konieczności wzmocnienia organów nadzoru, takich jak najwyższy urząd kontroli, parlament czy organizacje społeczeństwa obywatelskiego, które mają monitorować wykorzystanie przez rząd zasobów budżetowych. Wsparcie to było także w niewielkim stopniu wykorzystywane do działania na rzecz innych celów OWB, w szczególności ochrony zdrowia i edukacji. Komisja często nie była w stanie w pełni zrealizować wsparcia na rozwój instytucjonalny w ramach harmonogramów programów OWB. W 2008 r. Komisja przyjęła jednak strategię mającą na celu poprawę skuteczności swojej współpracy technicznej.

VIII. Oparte na wynikach warunki, od których Komisja uzależnia wypłatę OWB, są z zasady odpowiednie, ale mogą nie doprowadzić do uzyskania zamierzonego efektu motywującego z uwagi na sposób ich opracowywania i wdrażania. Często trudno jest ocenić, czy warunki zostały spełnione, w szczególności z powodu braku jasnej definicji zadowalającego postępu i z powodu uchybień w systemach statystycznych wykorzystywanych do oceny rezultatów.

IX. Chociaż programy OWB miały efekt katalityczny w zakresie wzmacniania dialogu na temat budżetu krajowego oraz zarządzania finansami publicznymi, Komisja nie wykorzystuje całego potencjału tego instrumentu z powodu niewystarczającej wiedzy w obszarach priorytetowych związanych z celami programów OWB i uchybień w zarządzaniu procesem dialogu.

X. Zewnętrzna sprawozdawczość Komisji na temat ogólnego wsparcia budżetowego koncentruje się zwykle na jego potencjalnych korzyściach w zakresie poprawy dostarczania pomocy, natomiast zawiera stosunkowo niewiele informacji co do faktycznego wpływu na zmniejszenie ubóstwa. Nie została jeszcze ustanowiona metodyka oceny pozwalająca uzyskać dowody na to, czy i w jakich okolicznościach wsparcie budżetowe może wnieść skuteczny wkład w zmniejszanie ubóstwa. Jednakże Komisja wraz z innymi darczyńcami czyni starania, by opracować taką metodykę.

XI. Komisja jest świadoma konieczności poprawy zarządzania OWB i pod koniec 2009 r. rozpoczęła przegląd swoich wewnętrznych wytycznych, aby uwzględnić większość kwestii podniesionych przez Trybunał w niniejszym sprawozdaniu, które zawiera szereg zaleceń dla Komisji do rozważenia w tym kontekście.

WPROWADZENIE

1. Zmniejszenie ubóstwa jest nadrzędnym celem współpracy UE na rzecz rozwoju, a w ciągu ostatniej dekady ogólne wsparcie budżetowe (OWB) jest coraz częściej wykorzystywane przez Komisję Europejską, jak również innych darczyńców, jako sposób na dążenie do osiągnięcia tego celu. W ramach wsparcia Komisja dokonuje transferu środków finansowych do systemu skarbowego kraju partnerskiego w celu zapewnienia dodatkowych zasobów budżetowych na wsparcie krajowej strategii rozwoju. Transfer środków finansowych dokonywany w ten sposób ma również przyczynić się do stabilności makroekonomicznej, która jest powszechnie uważana za kluczową dla rozwoju i zmniejszenia ubóstwa. Ponadto przekazywanie środków za pośrednictwem krajowych systemów finansowych ma w zamyśle prowadzić do lepszego zarządzania finansami publicznymi, gdyż skuteczne systemy zarządzania finansami publicznymi także odgrywają istotną rolę w działaniach na rzecz zmniejszenia ubóstwa.

2. Realizowane przez Komisję oraz innych darczyńców programy OWB obejmują nie tylko transfer środków finansowych, ale także trzy inne komponenty, które wnoszą istotny wkład w osiągnięcie celów programów:

a) Działania w zakresie rozwoju instytucjonalnego, głównie poprzez pomoc techniczną, aby pomóc danym krajom wzmocnić tworzenie polityki i zarządzanie (zob. pkt 49).

b) Ustanowienie warunków do wypłaty środków związanych z celami programów oraz uzgodnionych między krajem partnerskim a darczyńcami. Podejście Komisji do wykorzystania tego komponentu skoncentrowane było na próbach większego zachęcenia krajów do uzyskiwania rezultatów za pomocą tak zwanego mechanizmu "zmiennej transzy płatności" w celu nagradzania za osiągnięte wyniki (zob. pkt 58).

c) Dialog z danym krajem dotyczący koncepcji, realizacji i rezultatów polityk krajowych i sektorowych, z uwzględnieniem budżetu. Zwiększenie możliwości dialogu jest często uważane za szczególną zaletę wsparcia budżetowego (zob. pkt 68).

3. Ogólne wsparcie budżetowe posiada wiele cech wspólnych z sektorowym wsparciem budżetowym, które także obejmuje transfer środków finansowych do skarbu państwa. Jednakże programy sektorowego wsparcia budżetowego mają na celu wspieranie polityki sektorowej, a nie strategii krajowej. Tym samym rozwój instytucjonalny, warunki i dialog są skoncentrowane na wsparciu wybranego sektora.

4. Istotną cechą OWB jest ścisła współpraca między darczyńcami, gdyż wszyscy oni wspierają tę samą strategię krajową i wykorzystują te same systemy krajowe. Oznacza to, że przy ustalaniu celów programów OWB i planowaniu transferu środków finansowych, działań na rzecz rozwoju instytucjonalnego, ustanawiania warunków i dialogu, koniecznych do osiągnięcia tych celów, Komisja również musi dopilnować, by wkład ten był skoordynowany z wkładami innych darczyńców.

5. Ścisła koordynacja między darczyńcami w zakresie OWB jest również postrzegana jako najlepsza praktyka zmierzająca do zmniejszenia kosztów transakcji dla krajów partnerskich, w związku z koniecznością bilateralnej współpracy z licznymi darczyńcami. Niemniej jednak, mimo że Komisja postępuje zgodnie z zasadą harmonizacji wśród darczyńców, Komisja jest nadal w całości odpowiedzialna za podejmowanie decyzji finansowych oraz odpowiada przez organem udzielającym absolutorium z wykorzystania funduszy UE. Konieczność równoważenia podejścia partnerskiego obejmującego darczyńców z odpowiedzialnością i rozliczalnością w zakresie programów OWB sprawia, że Komisja niewątpliwie stoi przed trudnym zadaniem.

WSPARCIE BUDŻETOWE JEST PREFEROWANYM MECHANIZMEM POMOCY WIELU DARCZYŃCÓW

6. Komisja zapewnia ogólne wsparcie budżetowe krajom AKP od czasu siódmego EFR (1990–1995), a krajom Azji i Ameryki Łacińskiej od 2003 r. Możliwość zapewniania OWB krajom AKP przewiduje umowa z Kotonu [1]. Jest ona także formalnie ujęta w nowym rozporządzeniu z 2006 r. dotyczącym instrumentu finansowania współpracy na rzecz rozwoju [2], obejmującego Azję i Amerykę Łacińską. W celu zarządzania OWB Komisja stosuje kompleksowe wewnętrzne wytyczne [3], opracowane w 2002 r., które zostały poddane gruntownemu przeglądowi w 2007 r., a następnie zostały zaktualizowane w 2009 r. W trakcie omawianej kontroli Komisja podjęła kolejny poważny przegląd, który ma się zakończyć w 2010 r. Komisja opracowała również szereg szkoleń dla swoich pracowników, dotyczących różnych aspektów wsparcia budżetowego.

7. Wsparcie budżetowe, zarówno ogólne, jak i sektorowe, jest preferowanym mechanizmem pomocy wielu darczyńców, w tym Komisji, gdyż uważają je oni za najskuteczniejszy sposób dostarczenia pomocy. W deklaracji paryskiej, podpisanej w 2005 r., darczyńcy zobowiązali się do przekazywania coraz większych kwot pomocy za pośrednictwem systemów krajowych. UE zobowiązała się w szczególności do osiągnięcia tego celu poprzez przekazywanie 50 % pomocy na poziomie rządowym w ramach systemów krajowych do 2010 r. W 2008 r. w planie działania z Akry, który idzie dalej niż deklaracja paryska, stwierdzono, że wykorzystanie systemów kraju partnerskiego – w szczególności wsparcia budżetowego – powinno w przyszłości być "pierwszym wyborem" w zakresie dostarczania pomocy oraz że darczyńcy powinni podać jasne przyczyny, w przypadku gdy nie zdecydują się na jego użycie.

8. Wielkość wsparcia budżetowego UE zwiększyła się z czasem. Wsparcie budżetowe stanowiło 30 % (21 % OWB, 9 % SWB) łącznych środków w ramach dziewiątego EFR (2001–2007) i ma ono osiągnąć 48 % (31 % OWB, 17 % SWB) łącznych środków w ramach dziesiątego EFR (2008–2013). W regionach Azji i Ameryki Łacińskiej odsetek pomocy dostarczonej poprzez wsparcie budżetowe wzrósł z 12 % (3 % OWB, 9 % SWB) w latach 2003–2005 do 25 % (5 % OWB, 20 % SWB) w latach 2006–2009. OWB jest wykorzystywane w 35 krajach AKP oraz, jak dotychczas, w siedmiu krajach Azji i Ameryki Łacińskiej. W załączniku I i II przedstawiono zobowiązania w podziale na kraje.

OWB DAJE WIELE POTENCJALNYCH KORZYŚCI W PORÓWNANIU Z DOSTARCZANIEM POMOCY ZA POŚREDNICTWEM PROJEKTÓW

9. Istnieją różne potencjalne korzyści z dostarczania pomocy poprzez OWB w miejsce finansowania poszczególnych projektów. OWB umożliwia dostarczenie większej ilości pomocy w bardziej przewidywalny sposób, a z uwagi na to, że finansuje ono krajową strategię rozwoju kraju partnerskiego, kraj ten zwykle czuje się bardziej zaangażowany w ten instrument pomocy. Wsparcie to jest kierowane za pośrednictwem budżetu krajowego, może zatem przyczynić się do poprawy zarządzania finansami publicznymi w kraju partnerskim oraz zwiększyć rozliczalność na szczeblu krajowym. Jest ono także postrzegane jako sposób na wzmocnienie dialogu na temat polityki i poprawienie harmonizacji i koordynacji pomocy wśród darczyńców, co może zwiększyć skuteczność dostarczanej pomocy i zmniejszyć koszty dla kraju partnerskiego.

10. Podobnie jak w przypadku innych narzędzi pomocy, ostateczny wpływ OWB na zmniejszenie ubóstwa zależy od uwarunkowań w danym kraju. Przepisy [4] stanowią, że OWB może być udzielone jedynie w sytuacji istnienia należytej polityki makroekonomicznej, dobrze określonej krajowej polityki rozwoju oraz wystarczająco przejrzystego, wiarygodnego i skutecznego zarządzania finansami publicznymi. Komisja interpretuje ten warunek w sposób dynamiczny. W jej opinii uchybienia mające wpływ na zarządzanie finansami publicznymi oraz krajową strategię rozwoju kraju partnerskiego w momencie podejmowania decyzji o finansowaniu nie są przeszkodą do uruchomienia programu wsparcia budżetowego, pod warunkiem że istnieje wola przeprowadzenia reform i że reformy te są odpowiednie i wiarygodne. W ten sposób uwzględnia się nie tylko sytuację wyjściową, ale także kierunek, jaki obiera dany kraj partnerski. Inni udzielający wsparcia budżetowego stosują podobne podejście.

11. Poza specyficznymi uwarunkowaniami w każdym kraju, drugim głównym czynnikiem mającym wpływ na programy OWB jest sposób zarządzania tymi programami przez Komisję. W niniejszym sprawozdaniu Trybunał stara się odpowiedzieć na pytanie: Czy Komisja zarządza swoimi programami OWB w sposób skuteczny?

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

12. Aby odpowiedzieć na pytanie, czy Komisja zarządza swoimi programami OWB w sposób skuteczny, kontrola skoncentrowana była na czterech kluczowych kwestiach:

a) Czy Komisja odpowiednio wybierała oraz formułowała cele i oczekiwane rezultaty swoich programów OWB?

b) Czy Komisja odpowiednio uwzględniła główne zagrożenia dla skuteczności programów OWB?

c) Czy Komisja opracowała i realizowała swoje programy OWB w sposób skuteczny?

d) Czy Komisja przekazuje jasne, wyczerpujące i dokładne informacje na temat osiągania celów przez OWB?

13. Kontrola objęła głównie zarządzanie przez Komisję programami OWB w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji. Ze względu na ich szczególną sytuację, kraje niestabilne zostały wykluczone z zakresu tej kontroli. Kontrola objęła dziewiąty i dziesiąty EFR, czyli zobowiązania zaciągnięte od 2001 r. oraz wszystkie programy OWB w ramach budżetu ogólnego, z których pierwszy został zrealizowany w 2003 r. Dokonywane przez Komisję oceny kwalifikowalności państw do OWB są uwzględniane w kontrolach finansowych Trybunału. Ustalenia tych kontroli są przedstawiane w sprawozdaniach rocznych Trybunału. Niniejsze sprawozdanie odnosi się do tych ustaleń w razie konieczności. Kontrola nie miała na celu oceny zalet i wad OWB w porównaniu z innymi mechanizmami pomocy.

14. Kontrola obejmowała analityczny przegląd wszystkich programów OWB finansowanych w tych regionach w okresie 2001–2009 w celu dokonania oceny podejścia Komisji do zarządzania OWB. W ramach kontroli odbyły się wizyty kontrolne w czterech krajach: Beninie, Laosie, Paragwaju i Ugandzie. W trakcie tych wizyt kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady z pracownikami Komisji, przedstawicielami władz krajowych oraz innych darczyńców. Ponadto kontrolą objęto programy OWB w Nikaragui i Wietnamie w drodze przeglądu dokumentacji i kwestionariuszy przesłanych do delegatur Komisji w tych dwóch krajach. W trakcie kontroli odbyły się także spotkania z sekretariatem PEFA [5], Bankiem Światowym i Międzynarodowym Funduszem Walutowym oraz wizyta kontrolna w Zjednoczonym Królestwie w departamencie rozwoju międzynarodowego, najwyższym organie kontroli oraz firmie konsultingowej. Kontrola została przeprowadzona w terminie od maja 2009 r. do maja 2010 r.

UWAGI

KOMISJA W NIEWYSTARCZAJĄCY SPOSÓB DOSTOSOWUJE CELE PROGRAMÓW OWB DO SPECYFICZNYCH UWARUNKOWAŃ W KAŻDYM KRAJU

15. Ogólnym celem programów OWB jest wsparcie realizacji krajowej strategii rozwoju danego kraju [6]. Komisja stara się powiązać szczegółowe cele programów z tymi strategiami.

16. Ta część sprawozdania obejmuje pytanie, czy Komisja w odpowiedni sposób wybiera oraz formułuje cele i oczekiwane rezultaty swoich programów OWB. Trybunał zbadał, czy cele programów są precyzyjne i dostosowane do uwarunkowań krajowych. Ponadto Trybunał zbadał, czy cele obejmują wzmocnienie zarządzania finansami publicznymi w krajach partnerskich oraz czy w programach jasno określono, w jaki sposób wsparcie budżetowe przyczyni się do osiągnięcia zakładanych rezultatów.

CELE PROGRAMÓW OWB SĄ CZĘSTO PODOBNE WE WSZYSTKICH KRAJACH PARTNERSKICH POMIMO RÓŻNYCH SYTUACJI W TYCH KRAJACH

17. W większości przypadków cele programów OWB są bardzo podobne we wszystkich krajach, w których Komisja korzysta z tego instrumentu pomocy. W szczególności w krajach AKP w większości przypadków w ostatnich dziesięciu latach poszczególne programy OWB zakładały cele odnoszące się do czterech obszarów: stabilności makroekonomicznej, zarządzania finansami publicznymi, ochrony zdrowia i edukacji [7]. Takie uniwersalne podejście nie bierze w wystarczającym stopniu pod uwagę specyfiki danego kraju i zmieniających się priorytetów, jak również innych programów realizowanych przez Komisję i innych darczyńców w danym kraju.

18. Systematyczne ujęcie ogólnych celów dotyczących zarządzania gospodarką, związanych ze stabilnością makroekonomiczną oraz reformą zarządzania finansami publicznymi, jest pozytywną cechą realizowanych przez Komisję programów OWB. Obie te kwestie są kluczowe, aby osiągnąć nadrzędny cel programów OWB, którym jest zmniejszanie ubóstwa. Jednakże wybrane cele zarządzania finansami publicznymi są często niedostosowane i nie pozwalają uwzględnić priorytetów reformy zarządzania finansami publicznymi w poszczególnych krajach partnerskich. Na przykład w Laosie cele zarządzania finansami publicznymi nie uwzględniają istotnych obszarów kontroli wewnętrznej i korupcji, a w Wietnamie kwestie te nie zostały ujęte jako priorytet. W Paragwaju i Nikaragui, chociaż analitycy ds. zarządzania finansami publicznymi stwierdzili poważne uchybienia, w programach OWB nie sformułowano konkretnych celów odnoszących się do zarządzania finansami publicznymi.

19. W odniesieniu do innych celów programów OWB stosowane przez Komisję podejście nie uwzględnia odpowiednio faktu, że w krajowych strategiach rozwoju niektórych krajów w ostatnich latach – w celu osiągnięcia nadrzędnego celu zmniejszania ubóstwa – przyjęto podejście ukierunkowane na wzrost. Zmiana ta nie jest odzwierciedlona w celach nowych programów OWB wspierających tego typu krajowe strategie. Przykładem jest nowy krajowy plan rozwoju Ugandy, który był w toku przygotowań podczas kontroli Trybunału. Dużo więcej uwagi niż w poprzednich krajowych strategiach rozwoju poświęcono w nim infrastrukturze i rozwojowi sektora prywatnego, które miały formę planu działania na rzecz eliminacji ubóstwa [8]. Chociaż w wewnętrznych wytycznych Komisji uznaje się, że wzrost jest niezbędnym warunkiem zmniejszenia ubóstwa, nie uwzględnia się w nich wagi, którą obecnie przywiązują do niego kraje partnerskie, ani tego, jak Komisja powinna postępować przy wybieraniu celów programów i związanych z tym warunków.

20. Procedury programowania Komisji przewidują, że ogólny przydział pomocy dla danego kraju jest przekazywany z reguły na najwyżej dwa priorytetowe lub kluczowe sektory oraz, w razie kwalifikowania się danego kraju, na OWB. Stosunkowo standardowe podejście Komisji do ustalania celów programów OWB nie uwzględnia wybranych kluczowych sektorów. Sprawiło to również, że w niektórych krajach Komisja realizowała programy OWB mające cele w zakresie ochrony zdrowia i edukacji, a równocześnie przekazywała środki finansowe na ochronę zdrowia i/lub edukację jako sektory w ramach sektorowego wsparcia budżetowego. W takich przypadkach wartość dodana programu OWB, którego celem jest edukacja i ochrona zdrowia, nie jest jasna. Trybunał odnotował takie przypadki w obecnych programach czterech krajów AKP [9]. Problem ten był mniejszy w Azji i Ameryce Łacińskiej, głównie dlatego, że programy OWB w tych krajach są często mniej standardowe, a ich cele są lepiej określone. Programy OWB w krajach Azji na przykład opierają się na kredytach Banku Światowego na wsparcie zmniejszania ubóstwa, które w sposób naturalny kładą nacisk na wzrost jako kluczowy element zmniejszania ubóstwa, a nie na sektory społeczne.

21. Wykorzystanie przez Komisję standardowych celów w programach OWB oznacza, że trudno jest dostosować programy, tak aby koordynować je z celami programów OWB innych darczyńców. Ponadto unijny kodeks postępowania w sprawie komplementarności i podziału pracy w ramach polityki na rzecz rozwoju z 2007 r. wymaga od Komisji i państw członkowskich ukierunkowania swoich działań w kraju partnerskim na maksymalnie trzy sektory [10]. Powstaje pytanie, w jakim stopniu programy OWB powinny mieć cele sektorowe, gdyż wymaga to udziału Komisji również w tych sektorach, oprócz udziału w dwóch kluczowych sektorach.

CELE PROGRAMÓW OWB SĄ CZĘSTO ZDEFINIOWANE ZBYT OGÓLNIE

22. Cele programów OWB są w większości przypadków sformułowane raczej ogólnie i nie przedstawiają jasno, co i w jakim terminie programy te mają osiągnąć (zob. ramka 1). Ma to negatywny wpływ na opracowywanie różnych komponentów programów OWB, tj. transferu środków, rozwoju instytucjonalnego, warunków i dialogu (zob. pkt 1 i 2). Ponadto nie pozwala na obiektywną ocenę, czy cele zostały osiągnięte, co utrudnia obarczenie Komisji odpowiedzialnością za skuteczność programów OWB.

RAMKA 1

WYBÓR I FORMUŁOWANIE CELÓW

Dobra praktyka Komisji: Laos

Realizowane przez Komisję w Laosie programy OWB [11] są zintegrowane [12] z matrycami polityki wsparcia budżetowego Banku Światowego, które dostarczają jasnych i szczegółowych informacji na temat działań priorytetowych, które mają zostać zakończone w ramach czasowych programu. Na przykład cel wprowadzenia reform zarządzania finansami publicznymi jest podzielony na trzy szczegółowe cele odnoszące się do procesu budżetowego, przejrzystości międzyrządowych transferów fiskalnych oraz funkcji kontroli finansowej. Dla każdego z tych szczegółowych celów matryce polityki określają, jakie działania rząd musi podjąć w każdym roku realizacji programu. Jasne powiązanie ze wskaźnikami wykonania pozwala na obiektywne monitorowanie osiągnięcia celów programu.

Słaba praktyka Komisji: Nikaragua

Umowa finansowa dotycząca programu OWB Komisji w Nikaragui [13] koncentruje się na obszarach wiejskich, ale nie określa ogólnych i szczegółowych celów oraz oczekiwanych rezultatów. Znajdują się w niej odniesienia do ogólnych celów krajowego planu rozwoju, ale nie zostało określone, co Komisja zamierza dzięki OWB osiągnąć. Ponadto zakładany wkład w zarządzanie finansami publicznymi nie jest jasny. Chociaż umowa finansowa opisuje uchybienia w zarządzaniu finansami publicznymi oraz główne działania podjęte przez rząd w celu poprawy systemu zarządzania finansami publicznymi, nie jest ona wyraźnym celem programu.

23. Pewien postęp odnotowano w umowach finansowych w ramach dziesiątego EFR pod względem formułowania celów poprzez jasny podział celów ogólnych i szczegółowych w strukturze dokumentu. Dokonując zmian w wewnętrznych wytycznych na temat wsparcia budżetowego (zob. pkt 6), Komisja zamierza wprowadzić dalsze usprawnienia i wymagać od swoich pracowników:

a) określania w dokumentach finansowych działań koniecznych do zrealizowania reform zarządzania finansami publicznymi oraz krajowych strategii rozwoju lub polityk sektorowych;

b) ustanawiania średnioterminowych celów dla programu.

KOMISJA NIEODPOWIEDNIO UWZGLĘDNIŁA GŁÓWNE ZAGROŻENIA DLA SKUTECZNOŚCI OWB

24. Współpraca na rzecz rozwoju wymaga podejmowania ryzyka, które może mieć wpływ na skuteczność pomocy. OWB obejmuje inne ryzyko niż ryzyko wynikające z tradycyjnego podejścia projektowego do współpracy na rzecz rozwoju. Główne zagrożenie dla skuteczności OWB stanowią ryzyko powiernicze i ryzyko rozwojowe: ryzyko powiernicze można określić jako ryzyko, że środki publiczne nie zostaną wykorzystane w założonym celu zmniejszenia ubóstwa; ryzyko rozwojowe to ryzyko, że krajowe polityki i strategie wspierane przez OWB są nieodpowiednie.

25. W tej części sprawozdania podjęto próbę odpowiedzi na pytanie, czy Komisja odpowiednio uwzględnia główne zagrożenia dla skuteczności OWB. Trybunał zbadał, jak Komisja oceniała ryzyko powiernicze i rozwojowe oraz jakie działania podjęła, aby zarządzać tym ryzykiem poprzez odpowiedni rozwój instytucjonalny, warunki, dialog oraz działania w zakresie monitorowania i zmniejszania ryzyka.

RAMY ZARZĄDZANIA RYZYKIEM NIE SĄ DOBRZE OPRACOWANE

26. Warunki kwalifikowalności do wsparcia budżetowego są określone w taki sposób, by zapewnić dostarczanie OWB tylko do tych krajów, które posiadają ramy gwarantujące skuteczność OWB: solidną politykę makroekonomiczną, dobrze określoną krajową politykę rozwoju oraz wystarczająco przejrzysty, wiarygodny i skuteczny system zarządzania finansami publicznymi (zob. pkt 10). Ponieważ Komisja stosuje dynamiczną interpretację warunków kwalifikowalności, istnienie poważnych uchybień w zarządzaniu finansami publicznymi lub strategiach rozwoju w momencie zawierania umowy finansowej nie wyklucza uruchomienia programu OWB, pod warunkiem że kraj partnerski zobowiąże się do przeprowadzenia reform, a postęp w ich prowadzeniu jest odpowiedni i wiarygodny. Wdrażanie reform jest procesem powolnym. Chociaż dynamiczne podejście oznacza, że Komisja, wraz z innymi darczyńcami, inwestuje w przyszłość, musi ona ocenić i zmniejszyć ryzyko wynikające z systemów, które nie od razu dają wystarczające gwarancje w kontekście przejrzystości, skuteczności i wydajności [14].

27. W przypadku krajów AKP [15] dokonywana przez Komisję ocena ryzyka skoncentrowana była na zagrożeniu, iż kraje te nie będą spełniały warunków kwalifikowalności przez cały okres realizacji programów OWB. Ocena ta była oparta na poprzednich doświadczeniach danego kraju z OWB oraz jego perspektyw na przyszłość w zakresie spełniania kryteriów kwalifikowalności. Wnioski tej oceny stanowiły istotny czynnik przy decydowaniu, czy zapewnić tym krajom wsparcie budżetowe (zob. pkt 45). Chociaż ocena ryzyka jest użyteczna, nie jest ona wystarczająca, gdyż nie obejmuje potencjalnego wpływu ryzyka powierniczego i rozwojowego na skuteczność OWB.

28. Wewnętrzne wytyczne Komisji nie przewidują oceny ryzyka powierniczego i rozwojowego. Główne rodzaje zagrożeń nie są określone, nie ma też wytycznych na temat tego, jak ocenić znaczenie, prawdopodobieństwo i potencjalny wpływ ryzyka. Ponadto nie jest jasne, w jaki sposób działania ograniczające ryzyko, takie jak wsparcie rozwoju instytucjonalnego, dialog, warunki i działania krótkoterminowe, mają zostać opracowane dla różnych rodzajów i poziomów ryzyka oraz jak te działania mają być koordynowane z innymi darczyńcami.

RYZYKO JEST WYSOKIE W WIĘKSZOŚCI KRAJÓW KORZYSTAJĄCYCH Z OWB, LECZ KOMISJA NIEODPOWIEDNIO UWZGLĘDNIA TO RYZYKO

RYZYKO POWIERNICZE

29. OWB jest głównie dostarczane do krajów o słabych systemach zarządzania finansami publicznymi. Wykazane jest to w corocznych ocenach polityki i instytucjonalnych kraju (CPIA) publikowanych przez Bank Światowy, gdzie główny wskaźnik jakości zarządzania budżetowego i finansowego jest relatywnie niski dla większości krajów korzystających z OWB [16]. Słabe systemy zarządzania finansami publicznymi mogą prowadzić do marnotrawienia funduszy i niewydolności, co zmniejszy skuteczność programów OWB w osiąganiu ich celów zmniejszania ubóstwa.

30. Inną konsekwencją słabych systemów zarządzania finansami publicznymi jest większa korupcja. CPIA zawiera także wskaźnik dotyczący przejrzystości, rozliczalności i korupcji w sektorze publicznym, w przypadku którego wynik jest równie niski dla większości krajów korzystających z OWB [17]. Dalsze wskazania dotyczące często wysokiego poziomu korupcji mogą być uzyskane z indeksu percepcji korupcji publikowanego przez Transparency International. Spośród 27 krajów AKP niebędących w niestabilnej sytuacji [18], w przypadku których w krajowych dokumentach strategicznych planuje się OWB w ramach dziesiątego EFR, 12 sklasyfikowano [19] na podstawie indeksu percepcji korupcji z 2009 r. jako wysoko skorumpowane [20]. Spośród sześciu krajów Ameryki Łacińskiej i Azji korzystających z programów OWB, pięć [21] zostało sklasyfikowanych na tym samym poziomie.

31. Trybunał stwierdził, że odpowiednie informacje na temat systemów zarządzania finansami publicznymi i programów reform, które mogą je usprawnić są dostępne dla Komisji, na potrzeby jej procesu decyzyjnego oraz monitoringu. Szczególnie użytecznym źródłem informacji na temat systemów zarządzania finansami publicznymi są oceny dotyczące rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA), oparte na wspólnej metodyce opracowanej w 2005 r. przez darczyńców, do której znaczny wkład wniosła Komisja. Oceny PEFA zostały przeprowadzone dla wielu krajów [22] i przedstawiają stan systemu zarządzania finansami publicznymi danego kraju na podstawie 28 wskaźników. Oceny w wielu krajach stymulowały dialog w zakresie zarządzania finansami publicznymi oraz sporządzania planów działania w zakresie reformy zarządzania finansami publicznymi oraz programów wsparcia. Rezultaty ocen stanowią także dobrą podstawę pomiaru postępów w czasie. W tym zakresie oceny te uzupełniane są rocznymi sprawozdaniami z zarządzania finansami publicznymi przygotowywanymi przez delegatury, które to sprawozdania z zasady stanowią dobrą okazję do przeglądu sytuacji w zakresie zarządzania finansami publicznymi i ostatnich zmian.

32. Niemniej jednak Komisja nie ocenia ryzyka powierniczego i nie wyciąga wniosków na jego temat. Częściowo jest to spowodowane faktem, iż – w przeciwieństwie do niektórych państw członkowskich takich jak Francja [23] i Zjednoczone Królestwo [24] oraz innych organizacji [25] – Komisja nie ma metodyki do tego celu. Ponadto nie posiada ona wystarczających informacji na temat tego, jak systemy zarządzania finansami publicznymi funkcjonują w praktyce. Oceny PEFA nie są w zamyśle narzędziem oceny ryzyka powierniczego, gdyż nie zawierają one wystarczająco głębokiej analizy, w jakim stopniu mechanizmy kontrolne i procedury są zgodne z szacowanym wpływem korupcji. Takie informacje powinny z reguły znajdować się w sprawozdaniach rocznych najwyższych organów kontroli oraz innych organów nadzoru. Jednakże w Ugandzie, gdzie najwyższy organ kontroli wydaje roczne sprawozdanie z kontroli w rozsądnym terminie, delegatura Komisji nie wykorzystała go w odpowiednim stopniu do zidentyfikowania problemów natury powierniczej. W większości krajów najwyższe organy kontroli wydają swoje sprawozdania ze znacznym opóźnieniem, lub, w przypadku Laosu, sprawozdania te nie są podawane do wiadomości publicznej.

33. Ponadto w większości zbadanych krajów brak przejrzystości w przedstawianiu krajowych lub regionalnych budżetów również utrudnia Komisji analizę wykorzystania zasobów budżetowych. Badania analityczne takie jak badanie przepływu wydatków publicznych [26] oraz przegląd wydatków publicznych [27] mogą zrekompensować brak informacji poprzez wykrycie podstawowych problemów z wydajnością i szczelnością systemu, tak aby darczyńcy i rządy krajów beneficjentów mogli uszeregować swoje działania i w pierwszej kolejności rozwiązać te problemy. Komisja stosunkowo rzadko wykorzystuje te narzędzia.

34. Komisja w swoich programach OWB stosuje szereg metod, które przyczyniają się do zmniejszenia ryzyka powierniczego, w szczególności kryterium kwalifikowalności w zakresie zarządzania finansami publicznymi, które wymaga odpowiednich postępów w reformie zarządzania finansami publicznymi, jak również stosuje inne warunki dotyczące zarządzania finansami publicznymi związane z wypłatą środków. Do zmniejszenia ryzyka Komisja wykorzystuje również wsparcie na rzecz programów reform zarządzania finansami publicznymi poprzez rozwój instytucjonalny i dialog. Jednakże brak dogłębnej i wyraźnej oceny ryzyka powierniczego utrudnia stworzenie planu zmniejszenia ryzyka, który jasno określałby obszary ryzyka i definiował, jakie działania i w jakim terminie są konieczne, by zmniejszyć ryzyko. Ponadto działania Komisji na rzecz zmniejszenia ryzyka koncentrują się głównie na usprawnieniach, które będą miały wpływ w perspektywie średnio i długoterminowej. W niewielkim stopniu wykorzystuje się krótkoterminowe działania uzgodnione z rządami krajów partnerskich w celu uwzględnienia obszarów wysokiego ryzyka poprzez na przykład pomaganie najwyższym organom kontroli w prowadzeniu szybkich i wysokiej jakości kontroli lub wsparcie krajów w stosowaniu standardowych międzynarodowych procedur udzielania zamówień (zob. ramka 2).

35. Chociaż Komisja przy opracowywaniu programów OWB w ramach dziewiątego EFR w Ugandzie i Beninie uwzględniła działania mające na celu zmniejszenie ryzyka, takie jak wykorzystanie prywatnych firm audytorskich, które miałaby pomóc najwyższym organom kontroli w prowadzeniu kontroli, a także badanie przepływu wydatków publicznych i przegląd wydatków publicznych, działaniom tym nie towarzyszył jasny i uzgodniony plan realizacji, który określałby, w jaki sposób i w jakim terminie te działania miałyby zaradzić poszczególnym obszarom ryzyka. W rzeczywistości większość planowanych działań nie została ostatecznie zrealizowana. Programy OWB w ramach dziesiątego EFR dla tych krajów, a także zbadane programy OWB dla krajów Azji i Ameryki Łacińskiej nie przewidują działań krótkoterminowych.

RAMKA 2

ZMNIEJSZANIE RYZYKA POWIERNICZEGO

Dobra praktyka Komisji: Etiopia

II Program ochrony usług podstawowych [28] został opracowany, aby wspierać budżet na poziomie regionalnym i na niższym szczeblu rządowym, które były odpowiedzialne za usługi podstawowe, takie jak edukacja, ochrona zdrowia i gospodarka wodna. Program ten obejmuje wzmocnione rozwiązania w zakresie sprawozdawczości i rozliczalności, aby umożliwić sprawdzenie, czy usługi te docierają do określonych beneficjentów. Rozwiązania te obejmują bardziej regularną i terminową sprawozdawczość na temat regionalnych i lokalnych wydatków na usługi podstawowe. Ponadto przepływ środków publicznych miał być śledzony do końcowego punktu dostarczania usług, na przykład poprzez ankiety dotyczące usług publicznych. Rozwiązania w zakresie sprawozdawczości i rozliczalności obejmowały również przegląd ex post procedur udzielania zamówień, działania na rzecz poprawy przedstawiania informacji na temat budżetu na szczeblu regionalnym, subregionalnym i w miejscu dostarczenia usługi oraz ciągłą kontrolę wydatków władz lokalnych dokonywaną przez generalnego kontrolera w połączeniu z koniecznym wsparciem rozwoju instytucjonalnego dla pracowników generalnego kontrolera.

Słaba praktyka Komisji: Paragwaj

Dokumenty przygotowawcze na potrzeby zatwierdzenia przez Komisję programu OWB nie odnoszą się do ryzyka powierniczego, chociaż ogólny wniosek oceny rozliczalności finansowej kraju z sierpnia 2004 r. jest taki, że ryzyko w zakresie zarządzania finansami jest wysokie i w celu jego zmniejszenia do tolerowanego poziomu konieczne były reformy w obszarze kontroli wewnętrznej, kontroli zewnętrznej oraz kontroli podmiotów zdecentralizowanych. Ponadto dokumenty te nie zawierały opisu głównych obszarów ryzyka odnoszących się do niewydolności i marnotrawienia budżetu krajowego, a także nie podnosiły kwestii korupcji, mimo rozmiaru tego problemu [29]. Pomimo wysokiego poziomu ryzyka powierniczego, dokumenty przygotowawcze nie wskazywały, w jaki sposób można wyeliminować główne uchybienia, nie podjęto też żadnych działań krótkoterminowych.

36. W swoich programach OWB Komisja poświęciła stosunkowo mało uwagi ryzyku korupcji, jeśli chodzi o cele, wsparcie rozwoju instytucjonalnego i monitoring, a ogólnie kwestia ta jest w niewielkim stopniu ujęta w dokumentacji oceny programu. Jedną z przyczyn takiej sytuacji jest fakt, że Komisja często traktuje korupcję jako szerszą kwestię dotyczącą zarządzania, co powoduje, że nie jest ona odpowiednio uwzględniana w kontekście działań na rzecz reformy zarządzania finansami publicznymi. Jednakże w 2008 r. Komisja wyraźnie zintensyfikowała działania w walce z korupcją w Ugandzie, w porozumieniu z innymi darczyńcami i Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych.

RYZYKO ROZWOJOWE

37. Aby OWB było skuteczne, poza właściwie funkcjonującymi systemami zarządzania finansami publicznymi, kraje potrzebują także dobrze opracowanych krajowych strategii rozwoju, zintegrowanych z krajowymi ramami budżetowymi i politykami sektorowymi. Ustrukturyzowana ocena strategii powinna zatem być istotną częścią prac Komisji przy przygotowywaniu programów OWB. Trybunał stwierdził, że krajowe strategie rozwoju są ogólnie opisane w dokumentach Komisji dotyczących programowania, identyfikacji i formułowania, ale nie są krytycznie oceniane, a Komisja nie wyciąga wyraźnych wniosków na temat adekwatności i wiarygodności strategii.

38. Krajowe strategie rozwoju są ogólnie wciąż słabej jakości, co może oznaczać, że ryzyko rozwojowe jest stosunkowo wysokie. W związku z tym Bank Światowy w 2007 r. zdecydował, że tylko 8 z 62 zbadanych krajów rozwijających się (13 %) posiadało "dobrze opracowaną" strategię [30], chociaż uważał on, że wszystkie kraje poczyniły na tym polu postępy. W szczególności przegląd wykazał, że:

a) w większości krajów strategie wciąż były słabo powiązane z budżetem;

b) wiele z tych krajów wciąż realizuje szereg średnioterminowych strategii, co może oznaczać znaczne powielanie działań i stanowić zagrożenie dla postępów w innych komponentach strategii rozwoju;

c) wiele krajów określiło cele i priorytety dostosowane do ich konkretnych potrzeb, ale konieczne jest lepsze objaśnienie, jak te cele osiągnąć.

39. Komisja posiada dużo informacji na temat ryzyka rozwojowego. Jednakże nie są one jasno przedstawione w dokumentach dotyczących identyfikacji i formułowania programów OWB. Na przykład w Paragwaju ryzyko obejmuje niewystarczające planowanie zasobów finansowych i ludzkich koniecznych do realizacji krajowej strategii rozwoju, nieodpowiednie porozumienia instytucjonalne, które prowadzą do ustanawiania słabych i nieskutecznych polityk, brak przejrzystości w opracowywaniu i realizacji polityk i programów oraz nieodpowiednie ukierunkowanie wydatków. Tam, gdzie Komisja zidentyfikowała ryzyko, np. w Ugandzie i Wietnamie, nie sformułowała ona wyraźnego osądu na temat poziomu ryzyka rozwojowego i nie określała w sposób systematyczny działań mających je zmniejszyć.

SPOSÓB OPRACOWANIA I WDRAŻANIA PRZEZ KOMISJĘ POSZCZEGÓLNYCH KOMPONENTÓW PROGRAMÓW OWB NIE ZAPEWNIA OPTYMALIZACJI ICH POTENCJALNEGO WPŁYWU

40. W tej części podniesiono kwestię, czy Komisja skutecznie opracowała i realizowała poszczególne komponenty OWB: transfer środków, wsparcie rozwoju instytucjonalnego, warunki i dialog.

LOGIKA PRZYDZIAŁU ŚRODKÓW NA POSZCZEGÓLNE PROGRAMY OWB NIE JEST JASNA, ALE WYPŁACENIE ŚRODKÓW JEST CORAZ CZĘŚCIEJ PRZEWIDYWALNE DLA KRAJÓW PARTNERSKICH

41. Trybunał zbadał, czy Komisja oszacowała kwoty poszczególnych programów OWB według celów programów i sytuacji poszczególnych państw. Ponadto zbadał, czy Komisja wypłaca OWB w sposób przewidywalny oraz spójnie z krajowymi systemami budżetowymi.

BRAKUJE RAM OCENY STOSOWNOŚCI KWOT PRZEZNACZONYCH NA PROGRAMY OWB

42. Zbadane przez Trybunał krajowe dokumenty strategiczne oraz różne dokumenty wykorzystywane do podejmowania decyzji o programach OWB charakteryzują się brakiem klarownych wyjaśnień dotyczących sposobu podejmowania decyzji na temat przydzielonych kwot OWB. W większości przypadków znajduje się w nich tylko odniesienie do ogólnego celu zwiększenia wykorzystania przez Komisję wsparcia budżetowego (zob. pkt 7).

43. Nieprecyzyjne cele (zob. pkt 22) stanowią problem przy ocenie kwoty, która ma zostać przydzielona na dany OWB. Na przykład kwota, która ma mieć wpływ na system wydatków budżetowych lub finansowanie deficytu budżetowego kraju partnerskiego, może znacznie się różnić od kwoty koniecznej do wzmocnienia systemów zarządzania finansami publicznymi.

44. Komisja nie prowadzi ustrukturyzowanej oceny w celu porównania oczekiwanych korzyści i ryzyka. Jej wewnętrzne wytyczne stanowią, że najpierw należy ustalić pakiet finansowy dla OWB, a następnie ocenia się oczekiwane korzyści i ryzyko wynikające z tego pakietu. Bardziej logicznym podejściem byłoby ocenienie najpierw oczekiwanych korzyści i ryzyka programu OWB, a następnie określenie przydziału finansowego na podstawie tej oceny, w granicach ogólnego pakietu dla danego kraju.

45. Jeśli chodzi o ryzyko, Komisja uwzględnia ryzyko niewykorzystania OWB z powodu nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności (zob. pkt 27). W przypadku dziesiątego EFR, z zasady, im mniejsze ryzyko określono dla danego kraju, tym większe OWB mógł on otrzymać i tym wyższy odsetek jego krajowego programu indykatywnego był przydzielany do OWB (zob. tabela). Jednakże Komisja nie uwzględnia ryzyka powierniczego i rozwojowego (zob. pkt 32 i 37) przy podejmowaniu decyzji o kwotach finansowania.

TABELA

ZWIĄZEK MIĘDZY PRZYDZIAŁEM OWB A PRZEPROWADZANĄ PRZEZ KOMISJĘ OCENĄ RYZYKA NIEWYKORZYSTANIA OWB Z POWODU NIEPRZESTRZEGANIA KRYTERIÓW KWALIFIKOWALNOŚCI

| NISKIE RYZYKO | ŚREDNIE RYZYKO | WYSOKIE RYZYKO |

Liczba krajów AKP, które mają zaplanowane programy wsparcia budżetowego w swoich krajowych programach indykatywnych w ramach 10. EFR | 20 | 14 | 8 |

Liczba krajów AKP, które nie mają zaplanowanych programów wsparcia budżetowego w swoich krajowych programach indykatywnych w ramach 10. EFR [1001] | 0 | 8 | 18 |

Odsetek wsparcia budżetowego w krajowym programie indykatywnym w ramach 10. EFR | Średnia | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Najniższa | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Najwyższa | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

KOMISJA WYPŁACA OWB W SPOSÓB PRZEWIDYWALNY I W POWIĄZANIU Z SYSTEMAMI KRAJOWYMI

46. Z definicji główna część wsparcia budżetowego polega na przekazaniu środków przez Komisję na wsparcie budżetu kraju beneficjenta. W ostatnich latach najlepsze praktyki dostarczania wsparcia budżetowego podkreślały znaczenie, jakie dla kraju partnerskiego ma przewidywalność przepływu wsparcia budżetowego przyznawanego przez darczyńców. Pozwala to krajom partnerskim zawczasu uzyskać informacje na temat kwoty i terminu wypłaty środków.

47. Przewidywalność wypłaty środków OWB przez Komisję jest ogólnie dobra. W większości krajów wypłata środków ma miejsce w roku następującym po ocenie wyników, co pozwala krajowi partnerskiemu ująć OWB jako planowany dochód w jego budżecie. W większości przypadków, kiedy płatności były dokonywane późno, było to spowodowane opóźnieniami po stronie kraju beneficjenta w składaniu wniosków o wypłatę i nie miało istotnych skutków negatywnych.

48. Komisja w szczególności podjęła istotne działania w celu poprawy przewidywalności poprzez wprowadzenie umów dotyczących MCR [32]. W programach tych zaciąga się zobowiązania na okres sześciu lat, a nie jak zazwyczaj trzech lat, i jeśli warunki kwalifikowalności są nadal spełnione, możliwa jest wypłata co najmniej 70 % łącznych zobowiązań, niezależnie od wyników. Umowy dotyczące MCR są przyznawane jedynie tym krajom, które odnotowały sukcesy w realizacji wsparcia budżetowego, zobowiązują się do monitoringu i osiągania celów MCR oraz posiadają funkcjonujące mechanizmy koordynacji darczyńców, aby wspierać przegląd wyników i dialog.

WSPARCIE NA ROZWÓJ ZDOLNOŚCI INSTYTUCJONALNYCH BYŁO UŻYTECZNE, ALE CZĘSTO NIE BYŁO OPARTE NA ODPOWIEDNIEJ OCENIE PRIORYTETOWYCH POTRZEB

49. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego jest jednym z kluczowych komponentów programów OWB i jest ujęte bezpośrednio w programie OWB lub w towarzyszących programach wsparcia rozwoju instytucjonalnego w celu przyczynienia się do osiągnięcia celów OWB. Z reguły około 5 % ogólnego finansowania programu OWB jest przeznaczone na rozwój instytucjonalny.

50. Część ta odnosi się do pytania, czy wsparcie rozwoju instytucjonalnego dostarczane w kontekście programów OWB skutecznie przyczynia się do osiągania celów programów. Trybunał zbadał, czy wsparcie rozwoju instytucjonalnego jest odpowiednie, wystarczające i jasno zdefiniowane pod kątem celów programu oraz interwencji innych darczyńców. Ponadto Trybunał zbadał, czy wsparcie rozwoju instytucjonalnego było odpowiednio realizowane.

WSPARCIE ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO MOŻE NIE BYĆ WYSTARCZAJĄCE I NAJODPOWIEDNIEJSZE

51. Pomimo znaczenia wsparcia rozwoju instytucjonalnego Komisja nie ma kryteriów lub wytycznych do oceny wsparcia rozwoju instytucjonalnego koniecznego, aby uwzględnić priorytetowe potrzeby danego kraju. Oceny potrzeb w zakresie rozwoju instytucjonalnego nie są kompleksowe i nie biorą systematycznie pod uwagę wsparcia dostarczanego przez innych darczyńców w momencie podejmowania przez Komisję decyzji o przydziale środków na rozwój instytucjonalny w ramach programów OWB [33].

52. Poprawa zarządzania finansami publicznymi jest ważnym celem wszystkich programów OWB realizowanych przez Komisję (zob. pkt 18), a rozwój instytucjonalny może odgrywać istotną rolę w zmniejszeniu ryzyka. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego przez Komisję koncentruje się zatem głównie na zarządzaniu finansami publicznymi. Jednakże nie ma klarownego związku między potrzebami w zakresie zarządzania finansami publicznymi w konkretnym kraju a kwotami przeznaczonymi na wsparcie rozwoju instytucjonalnego. Nie jest zatem jasne, czy odsetek finansowania z programu OWB przyznawany na rozwój instytucjonalny, zwykle rzędu 5 %, jest wystarczający, aby wywrzeć istotny wpływ.

53. Tylko ograniczona część rozwoju instytucjonalnego w zakresie zarządzania finansami publicznymi została wykorzystana na wzmocnienie organów nadzoru, takich jak najwyższe organy kontroli, parlamenty, a także organizacje społeczeństwa obywatelskiego, których zadaniem jest monitorowanie wykorzystania przez rząd zasobów budżetowych [34]. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego w obszarach innych niż zarządzanie finansami publicznymi, na których również koncentrują się cele programów OWB, w szczególności ochrona zdrowia i edukacja, było bardzo istotne, ale z zasady marginalne.

54. W niektórych przypadkach wsparcie rozwoju instytucjonalnego było wykorzystane na finansowanie pomocy w zakresie zarządzania programami OWB. W rezultacie fundusze te nie przyczyniły się bezpośrednio do stworzenia trwałych zdolności instytucjonalnych w kraju partnerskim. W Nikaragui pomoc techniczna skupiona była głównie na sporządzaniu sprawozdań, monitorowaniu warunków, przygotowywaniu wniosków o wypłatę środków i przeglądzie planów rządu. Podobnie w Beninie ponad jedna trzecia funduszy dostępnych na wsparcie rozwoju instytucjonalnego w ramach dziewiątego EFR była poświęcona na ocenę wskaźników, przygotowanie wspólnych rocznych przeglądów, formułowanie programu OWB w ramach dziesiątego EFR oraz koncepcję wsparcia rozwoju instytucjonalnego odnoszącego się do zarządzania finansami publicznymi i statystyki.

55. W lipcu 2008 r. Komisja przyjęła strategię [35] mającą na celu poprawę skuteczności pomocy na rozwój instytucjonalny poprzez wymóg wspierania programów prowadzonych na poziomie krajowym na podstawie wniosków danego partnera oraz z uwzględnieniem trwałych rezultatów. Odnotowano poprawę w koncepcji wsparcia rozwoju instytucjonalnego w ramach programów uruchomionych po przyjęciu strategii. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego w ramach dziesiątego EFR w Beninie i Ugandzie jest dostarczane poprzez fundusz powierniczy obejmujący wielu darczyńców i w porównaniu z dziewiątym EFR bardziej odpowiada potrzebom priorytetowym, jest lepiej zaplanowane i skoordynowane z innymi darczyńcami. Wciąż nie jest jednak jasne, jak ustalane są kwoty wsparcia poprzez takie mechanizmy.

DOSTARCZONE WSPARCIE PRZYCZYNIŁO SIĘ DO ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO, ALE ZNACZNA CZĘŚĆ DOSTĘPNYCH FUNDUSZY NIE ZOSTAŁA ZAANGAŻOWANA

56. Wsparcie rozwoju instytucjonalnego wniosło użyteczny wkład, w szczególności w sytuacji, gdy było dostarczone w odpowiedzi na jasny wniosek kraju partnerskiego. W obszarze zarządzania finansami publicznymi wsparcie odnosi się głównie do rządowych reform zarządzania finansami publicznymi w dziedzinach takich, jak procedura budżetowa, kontrola wewnętrzna, zamówienia publiczne oraz jakość informacji statystycznych. W tych przypadkach, gdzie wsparcie rozwoju instytucjonalnego koncentrowało się na innych sektorach, obejmowało ono takie obszary, jak: formułowanie krajowych i sektorowych strategii, rozwój sektorowych systemów informacji zarządczej, monitoring i ocena (zob. ramka 3).

RAMKA 3

WSPARCIE ROZWOJU ZDOLNOŚCI INSTYTUCJONALNYCH

Dobra praktyka Komisji: Laos

Komisja przeznaczyła znaczną część (ok. 20 %) środków związanych z OWB na rozwój instytucjonalny, co odzwierciedla ograniczenia rządowe w tym zakresie. Program koncentruje się na uchybieniach zarządzania finansami publicznymi, ale jego celem jest także rozwój instytucjonalny w zakresie świadczenia usług publicznych, co jest istotne dla założonego przez Komisję celu poprawy funkcjonowania sektorów ochrony zdrowia i edukacji. Cele pomocy technicznej obejmują ułatwianie dialogu sektorowego między ministerstwami a partnerami rozwojowymi oraz pomoc rządowi w osiąganiu celów wskaźników wykonalności, związanych ze zmiennymi transzami programu OWB. W konsekwencji uzyskano efekt synergii między różnymi komponentami OWB, wsparciem rozwoju instytucjonalnego oraz dialogiem i warunkami.

Słaba praktyka Komisji: Benin

Wsparcie rozwoju instytucjonalnego dostarczane w ramach programów OWB w dziewiątym EFR stanowi około 2 % programu i nie jest jasno zdefiniowane pod kątem potrzeb, celów, priorytetów i planowania. Brakuje dokumentacji dotyczącej kwestii poprawy, jaka mogłaby i powinna zostać osiągnięta w okresie trwania programu oraz w jaki sposób wsparcie rozwoju instytucjonalnego ma się do tego przyczynić. Nie ma oceny potrzeb ani też żadnego uzasadnienia, dlaczego niektóre obszary zostały wybrane do wsparcia, a obszary takie jak działania antykorupcyjne i reforma administracyjna zostały w tym wyborze pominięte, chociaż w strategii zmniejszania ubóstwa zostały one określone jako istotne dla dobrego zarządzania finansami publicznymi. Istnieje także odrębny program wspierający reformę zarządzania publicznego w podziale na cele. W programie tym uwzględniono istotne uchybienia, ale jego związek z programem OWB jest niejasny. Rezultaty dostarczonego wsparcia były różne, gdyż pewna część tego wsparcia nie doprowadziła do faktycznej poprawy systemów.

57. Dla większości programów OWB fundusze przydzielone na wsparcie rozwoju instytucjonalnego zostały ostatecznie zaangażowane tylko częściowo, zmniejszając tym samym skuteczność tego komponentu programów OWB. W rzeczywistości średnio tylko około 60 % przydziału na rozwój instytucjonalny zostało zaangażowane przed zamknięciem programów. Częściowo jest to spowodowane zbyt krótkim okresem realizacji programów, uniemożliwiającym pełne wdrożenie komponentu rozwoju instytucjonalnego. Problem ten potęgują trudności, po pierwsze, w określaniu potrzeb, a następnie opóźnienia w realizacji działań związanych z rozwojem instytucjonalnym. Trybunał stwierdził poważne opóźnienia w uruchamianiu działań rozwoju instytucjonalnego w czterech z sześciu krajów. Jednakże takie trudności z realizacją nie są cechą szczególną wsparcia rozwoju instytucjonalnego w ramach programów OWB [36].

WARUNKI WYPŁATY ŚRODKÓW SĄ ZWIĄZANE Z WYNIKAMI, ALE W PRAKTYCE NIE FUNKCJONUJĄ ZGODNIE Z ZAŁOŻENIAMI

58. Warunki wypłaty OWB obejmują ogólne warunki związane z kwalifikowalnością do wsparcia budżetowego, która musi być stwierdzona przed wypłatą stałej lub zmiennej transzy, oraz szczegółowe warunki związane głównie z mechanizmem zmiennej transzy, powiązanym z osiąganiem docelowych wartości wskaźników wykonania [37]. Mechanizm zmiennej transzy jest cechą charakterystyczną programów wsparcia budżetowego Komisji i odzwierciedla rosnący nacisk we współpracy rozwojowej na zarządzanie rezultatami. W ramach motywacji wypłacane kwoty transz zmiennych zależą od stopnia osiągnięcia wartości docelowych wybranych wskaźników wykonania.

59. Trybunał zbadał, czy warunki wypłaty w programach OWB są odpowiednie do celów programów, motywują rząd do osiągania celów oraz umożliwiają obiektywną ocenę dokonanych postępów.

WARUNKI SĄ Z REGUŁY ODPOWIEDNIE, ALE JEST MAŁO PRAWDOPODOBNE, ŻE UDA SIĘ OSIĄGNĄĆ EFEKT MOTYWUJĄCY

60. Ogólne warunki związane z płatnością stałych lub zmiennych transz są odpowiednie, gdyż są powiązane z krajowymi celami utrzymania stabilności makroekonomicznej oraz osiągania postępów w zarządzaniu finansami publicznymi i w zmniejszaniu ubóstwa. W niektórych przypadkach istnieje możliwość poprawy w określaniu priorytetowych działań w zakresie zarządzania finansami publicznymi, które należy zrealizować [38]. Szczegółowe warunki związane ze zmiennymi transzami programów OWB są także ogólnie odpowiednie, gdyż są powiązane z krajowymi priorytetami rozwoju kraju partnerskiego (zob. ramka 4). Komisja w coraz większym stopniu przejmuje wskaźniki wykonania z krajowej strategii rozwoju danego państwa. W niektórych programach Komisja stosowała wskaźniki koncentrujące się na uboższych regionach w krajach partnerskich lub wskaźniki uszeregowane według rodzaju w celu zwiększenia ich istotności dla priorytetów zmniejszania ubóstwa.

61. Trybunał stwierdził, że motywujący efekt mechanizmu zmiennej transzy mógł być mniejszy niż zakładano. Często trudno było ustalić odpowiednie wartości docelowe dla wskaźników wykonania. Wartości docelowe, które są niewystarczająco ambitne lub zbyt ambitne, mogą zmniejszyć efekt motywujący. Ponadto wiarygodne dane statystyczne służące do ustalenia jasnych podstaw i zapewniające informacje na temat historycznych tendencji często nie są dostępne (zob. pkt 67).

62. Co więcej, w dokumentacji Komisji nie wykazano, czy w trakcie ustalania wartości docelowych dokonano odpowiedniej analizy reform i dodatkowych zasobów budżetowych koniecznych i możliwych do uzyskania w celu osiągnięcia wartości docelowych. Z uwagi na to, że propozycje wartości docelowych coraz częściej pochodzą z danego kraju, Komisja musi utrzymywać pogłębiony dialog z władzami krajowymi, aby upewnić się, że wartości te nie są celowo zaniżone lub nierealistycznie zawyżone. Jednakże wiele delegatur Komisji nie dysponuje odpowiednią wiedzą w tym zakresie (zob. pkt 74). Ponadto czasami wartości docelowe były ustalone dopiero w ciągu roku, dla którego mierzono wyniki.

RAMKA 4

WYBÓR WARUNKÓW

Dobra praktyka Komisji: Nikaragua

Program OWB w Nikaragui koncentrował się na obszarach wiejskich i wybranych wskaźnikach socjalnych, wskaźnikach dotyczących sektora prywatnego i wskaźnikach zarządzania finansami publicznymi. Trzy wskaźniki socjalne programu są istotne dla celów strategii zmniejszania ubóstwa, gdyż uwzględniają niektóre przyczyny ubóstwa określone w tej strategii. Cztery zawarte w programie wskaźniki dotyczące sektora prywatnego odnoszą się do kwestii dzierżawy gruntu i zdolności produkcyjnej, co jest zbieżne z priorytetem nadanym w strategii zmniejszania ubóstwa inwestycjom na obszarach wiejskich oraz potrzebą wzmocnienia związku między produkcją, konkurencyjnością i rozwojem gruntów w celu zmniejszenia ubóstwa. Jeden z dwóch wskaźników zarządzania finansami publicznymi jest istotny dla zaleceń planu działania w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Ponadto przy wyborze przez Komisję wskaźników uwzględniono komplementarność z dwoma programami SWB.

Słaba praktyka Komisji: Benin

Na istotność wskaźników wykonania ma wpływ szereg uchybień:

wszystkie cele na 2005 r. odnoszące się do sektora edukacji zostały osiągnięte, a zatem można było odnieść wrażenie, iż wyniki w tym sektorze były dobre, jednak wspólny coroczny przegląd [39] ujawnił, że realizacja reform w tym sektorze nie była zadowalająca;

dwa z czterech wskaźników odnoszących się do sektora zdrowia służy do pomiaru częstotliwości wizyt w ośrodkach zdrowia. Jednakże priorytetem rządu były działania mające zapobiegać malarii, co może mieć negatywny wpływ na wskaźniki. W rezultacie Komisja musiała wykluczyć te wskaźniki z obliczenia kwoty zmiennej transzy na 2006 r.;

wskaźniki zarządzania finansami publicznymi nie obejmują głównych potrzeb procesu reformy zarządzania finansami publicznymi. Według wniosków wspólnego rocznego przeglądu, jak również oceny PEFA, poprawa jest najbardziej konieczna w obszarach kontroli wewnętrznej, rozliczalności finansowej i poboru podatków. Taka była też opinia Komisji, po przeprowadzeniu wewnętrznego przeglądu jakości w zakresie formułowania programu OWB w ramach dziesiątego EFR. Jednakże program nie zawiera warunku dotyczącego wskaźnika poboru podatków i obejmuje tylko jeden warunek dotyczący kontroli zewnętrznej w zakresie zmiennej transzy z 2009 r., który nie został utrzymany w pozostałej części programu.

63. W Ugandzie połowa wartości docelowych OWB odnoszących się do sektora zdrowia była ustalona poniżej lub znacznie powyżej wartości odniesienia, bez żadnego uzasadnienia. W Laosie i Paragwaju szereg wartości docelowych nie było zbyt ambitnych, czasami odpowiadały one tylko wartości odniesienia. W Nikaragui rząd przyznał, że wielu wartościom docelowym nie towarzyszył odpowiedni budżet.

64. Kolejnym czynnikiem oddziałującym na efekt motywacyjny zmiennej transzy jest odsetek przyznanego na ten cel programu OWB. Komisja nie posiada kryteriów służących do podejmowania decyzji o przyznaniu funduszy na transze stałe lub zmienne, co prowadzi do znacznych różnic między regionami i krajami w przydziale kwot [40]. Połączenie transz stałych i zmiennych może również znacznie się różnić między dwoma kolejnymi programami w tym samym kraju, a zmiana ta nie jest jasno uzasadniona. Komisja uważa, że odsetek OWB przydzielany na transzę zmienną powinien być wyższy w krajach, gdzie ma ona większe wątpliwości co do ich zaangażowania w zmniejszanie ubóstwa i reformy. Jednakże podejście to nie jest uwzględnione w wewnętrznych wytycznych Komisji lub poszczególnych dokumentach programowych. Ponadto w przypadku istotnej liczby programów OWB, w szczególności w krajach Azji i Ameryki Łacińskiej, zmienne transze nie są stosowane.

65. Niektóre umowy finansowe zawierają także postanowienia mówiące, że w przypadku nieosiągnięcia wskaźników wykonania transz zmiennych Komisja może wypłacić niewykorzystane kwoty na końcu programu, jeżeli nowe warunki zostaną spełnione. Taka możliwość istniała w programach OWB w Beninie, Nikaragui i Paragwaju. W innych przypadkach niewypłacone fundusze zostały ponownie przydzielone na inne programy lub projekty Komisji w danym kraju.

CZĘSTO TRUDNO JEST OCENIĆ, CZY WARUNKI ZOSTAŁY SPEŁNIONE

66. Ogólne warunki wypłaty OWB są często niejasno określone i opierają się na "zadowalających" wynikach rządów partnerskich w realizacji krajowej strategii rozwoju, reformy zarządzania finansami publicznymi i zarządzania makroekonomicznego. Nie ustanowiono konkretnych głównych etapów bądź produktów, służących za kryteria oceny "zadowalającej". Jak zaobserwował Trybunał w swoich sprawozdaniach rocznych dotyczących działań finansowanych z siódmego, ósmego, dziewiątego i dziesiątego EFR [41], Komisja często stwierdza, że postępy w reformie zarządzania finansami publicznymi są "zadowalające", dysponując jedynie ograniczonymi dowodami na poparcie tej tezy. Podejście to odzwierciedla troskę Komisji o zapewnienie kontynuacji programów, chociaż należy przyznać, że Komisja poprawiła swoją analizę w tym obszarze od rozpoczęcia dziesiątego EFR.

67. Nierzetelne dane mogą utrudnić ocenę, czy warunki oparte na wartościach docelowych wskaźników wykonania zostały spełnione. Przegląd dokonany w 2007 r. przez Bank Światowy, dotyczący krajowych strategii rozwoju opartych na rezultatach, uznał słabe systemy statystyczne za główne wyzwanie dla 62 zbadanych krajów. Problem pogłębia fakt, że Komisja ustanawia wartości docelowe wskaźników wykonania dotyczących transz zmiennych w cyklu rocznym, chociaż postęp z roku na rok w niektórych obszarach może być faktycznie odnotowany tylko jako niewielki wzrost procentowy. Tak niewielki wzrost jest trudny do zmierzenia w sposób wiarygodny.

DIALOG Z KRAJAMI PARTNERSKIMI NIE JEST WYKORZYSTYWANY W PEŁNI

68. Jedną z głównych korzyści wsparcia budżetowego jest umożliwienie szerszego dialogu darczyńców z rządami w kwestii polityki krajowej. Dialog może również odgrywać istotną rolę w przyczynianiu się do osiągania celów programów OWB, gdyż pozwala Komisji przedyskutować z władzami rządowymi kwestie określenia i realizacji kluczowych celów polityki wspieranych przez programy. Dialog ma również być kluczową częścią zorientowanego na wyniki podejścia Komisji do wsparcia budżetowego, gdyż Komisja wykorzystuje go w połączeniu z warunkami i wartościami docelowymi określonymi na potrzeby przeglądu wyników rządów. Dialog zwykle ma miejsce zarówno na szczeblu polityki, jak i technicznym, i jest prowadzony wspólnie z innymi darczyńcami.

69. Trybunał zbadał, czy Komisja prowadzi dialog z krajem partnerskim w sposób umożliwiający osiągnięcie zakładanych celów programów OWB. W tym celu zbadał on, czy cele i sposób prowadzenia dialogu były jasno określone i odpowiednie, czy Komisja aktywnie uczestniczyła w dialogu na właściwym poziomie oraz zgodnie z ustanowionymi zasadami oraz czy wkład Komisji w dialog w sposób właściwy uwzględniał kluczowe aspekty zmniejszania ubóstwa i zarządzania finansami publicznymi.

BRAK ODPOWIEDNICH RAM ZAPEWNIAJĄCYCH SKUTECZNY DIALOG

70. W większości krajów, w których dostarczane jest OWB, wspólne porozumienia darczyńców zostały ustanowione między darczyńcami a krajami partnerskimi w celu określenia wspólnych zasad i procedur prowadzenia dialogu, a Komisja aktywnie wspiera takie porozumienia i w nich uczestniczy. Niemniej jednak Komisja nie opracowała jeszcze koniecznych wytycznych pozwalających zapewnić pełne wykorzystanie przez jej personel możliwości dialogu w tych ramach.

71. Wewnętrzne wytyczne Komisji zawierają niewiele informacji na temat celów i treści dialogu, a także tego, jak podjąć i dokumentować dialog na różnych etapach cyklu programowania. Wymagają one jednakże wdrożenia odpowiedniej strategii dialogu w wypadku zidentyfikowania uchybień wpływających na kluczowe aspekty programu OWB. W praktyce takie strategie nie zostały ustanowione pomimo użytecznej roli, jaką mogłyby odgrywać we wszystkich programach OWB w systematycznym usprawnianiu dialogu poprzez określenie jasnych celów i zasad oraz zasobów kadrowych koniecznych do prowadzenia takiego dialogu.

72. Stopień, w jakim programy OWB stanowiły solidną podstawę prowadzenia dialogu, różnił się. W Laosie i Wietnamie cele i zasady dialogu były jasno określone w rocznym cyklu programów strategii zmniejszania ubóstwa prowadzonych przez Bank Światowy, w których udział miały programy OWB Komisji, a dialog koncentrował się na reformach, które miały być wdrażane przez władze krajowe. W Ugandzie i Paragwaju natomiast dostępnych było niewiele informacji na temat konkretnych celów dialogu Komisji w trakcie trwania programu, a w Paragwaju zasady dialogu również były niejasne. W Beninie osiągnięto znaczny postęp w zakresie dziesiątego EFR w porównaniu z dziewiątym EFR.

ZAANGAŻOWANIE KOMISJI W DIALOG JEST ZRÓŻNICOWANE, ALE CZĘSTO OGRANICZONE

73. Programy OWB są szczególnie istotne w kontekście umożliwiania Komisji prowadzenia dialogu na temat budżetu krajowego i zarządzania finansami publicznymi, w związku z czym wkład Komisji w dialog OWB jest zwykle bardziej rozwinięty w tym zakresie. Wyniki oceny PEFA (zob. pkt 31) często odgrywały rolę katalizatora we wzmocnieniu dialogu na temat zarządzania finansami publicznymi. W innych obszarach, na których z reguły koncentrują swoje cele programy OWB, dialog Komisji jest w wielu przypadkach ograniczony do kwestii odnoszących się do oceny zgodności z warunkami transz zmiennych i stałych programu, a nie do ogólnych wyników rządu w danych obszarach. W rezultacie Komisja często nie odgrywa w dialogu roli oczekiwanej z uwagi na jej istotny wkład finansowy (zob. ramka 5).

RAMKA 5

DIALOG

Dobra praktyka Komisji: Wietnam

W Wietnamie Komisja dostarcza OWB w ramach kredytów Banku Światowego na wsparcie zmniejszania ubóstwa, które są mechanizmem OWB wykorzystywanym przez wszystkich darczyńców w Wietnamie. Są to jasne ramy dla dialogu między wspólnotą darczyńców, na czele której stoi Bank Światowy, i rządem. Obejmują one roczny cykl, w ramach którego wszyscy współfinansujący wspólnie z rządem określają, monitorują i oceniają warunki. Na potrzeby swojego dialogu Komisja wyznacza ograniczoną liczbę obszarów, co odzwierciedla jej starania przestrzegania kodeksu postępowania UE w sprawie podziału pracy w polityce rozwoju.

Słaba praktyka Komisji: Paragwaj

Celem programu OWB w Paragwaju jest wspieranie wdrażania sieci ochrony społecznej, która stanowi istotny element osi ochrony społecznej krajowej strategii zmniejszania ubóstwa. W następstwie istotnej zmiany politycznej w wyniku wyborów, dialog odbywał się w szczególnym kontekście politycznym. Brakuje ustrukturyzowanych ram dialogu z mechanizmami współpracy darczyńców, takich jak grupy robocze lub wspólne roczne przeglądy, umożliwiających szczegółową dyskusję na temat realizacji krajowej strategii zmniejszania ubóstwa. Komisja skoncentrowała swój dialog na stosowaniu przez rząd wskaźników dla transz zmiennych. W rezultacie poświęciła ona niewiele uwagi ogólnemu wdrożeniu sieci ochrony społecznej i nie wykorzystała okazji do szerszej debaty na temat jakości usług społecznych. W rzeczywistości ograniczony monitoring Komisji w zakresie wdrożenia sieci ochrony społecznej i planu działania zarządzania finansami publicznymi nakłada ograniczenia na potencjalny zakres dialogu. Oznacza to, że nieodpowiednie wyniki nie są wykrywane na tyle wcześnie, aby umożliwić reakcję poprzez dialog w odpowiednim czasie. W sytuacji gdy wskaźniki nie zostały osiągnięte lub gdy zostały osiągnięte ze znacznie większym marginesem, niż byłby zazwyczaj oczekiwany, Komisja nie stara się uzyskać od rządu wyjaśnień ani też nie kwestionuje wiarygodności statystyk.

74. Kluczowym czynnikiem wpływającym na jakość dialogu jest potencjał zaangażowanego personelu Komisji. Istotną przyczyną, z jakiej Komisja nie wykorzystała w pełni możliwości dialogu oferowanych przez OWB, była niewystarczająca wiedza w wielu delegaturach Komisji w obszarach priorytetowych objętych celami programu OWB. W swoim sprawozdaniu rocznym za 2007 r. dotyczącym EFR (pkt 33) Trybunał wskazał, że "zwiększenie wsparcia budżetowego [...] wiąże się z potrzebą posiadania przez personel szczególnych umiejętności i wiedzy. Trybunał odnotowuje, że dział audytu wewnętrznego EuropeAid zalecił, by w związku z tym opracować politykę kadrową, która obejmie kwestie związane z liczbą personelu oraz jego umiejętnościami i wiedzą w zakresie wsparcia budżetowego".

75. Chociaż Komisja uznała dialog na temat zarządzania finansami publicznymi za priorytet, trudno było znaleźć specjalistów ds. zarządzania finansami publicznymi z uwagi na relatywnie ograniczoną wiedzę w tym zakresie. Komisja czyni starania, aby wyeliminować ten problem za pomocą kilku szkoleń w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Niższy priorytet nadawano zapewnianiu odpowiedniego personelu na potrzeby dialogu w sektorach ochrony zdrowia i edukacji, pomimo iż Komisja systematycznie ujmowała cele dla tych dwóch obszarów w swoich programach OWB [42]. Delegatura w Beninie posiadała specjalistów ds. zarządzania finansami publicznymi, ale żaden z pracowników nie był specjalistą w zakresie ochrony zdrowia i edukacji, co oznaczało, że nie uczestniczyli oni w grupach roboczych ds. ochrony zdrowia i edukacji [43] i tylko w ograniczonym stopniu mogą oni brać udział w rocznych wspólnych przeglądach [44].

76. Pisma wysyłane przez Komisję do rządów w celu poinformowania ich, jaka kwota transzy zmiennej zostanie wypłacona, są traktowane jako część dialogu. Komisja przekazuje w tych pismach istotne wiadomości na temat kwestii budzących wątpliwości w odniesieniu do ciągłej kwalifikowalności do programu OWB, realizacji programu OWB oraz wyników rządu w obszarach objętych programem OWB. W niektórych krajach jednak ta możliwość w ogóle nie była wykorzystana (np. Paragwaj) lub była wykorzystana tylko częściowo (np. Benin).

77. Pomimo znaczenia dialogu wewnętrzna sprawozdawczość Komisji z dialogu podjętego w szczególności w kontekście programów OWB jest ograniczona [45]. Wewnętrzne zarządzanie Komisji sprawozdawczością przygotowywaną w delegaturach dla centrali EuropeAid jest głównie ograniczone do ogólnych uwag na temat stanu dialogu politycznego dotyczącego ogólnego programu współpracy. Ten brak informacji oraz brak jasnych celów dialogu Komisji na temat OWB (zob. pkt 71) utrudnia Komisji ocenę i wykazanie, w jakim stopniu dialog skutecznie przyczyniał się do osiągnięcia celów OWB.

SPRAWOZDAWCZOŚĆ KOMISJI DLA ZEWNĘTRZNYCH PODMIOTÓW KONCENTRUJE SIĘ NA POTENCJALNYCH KORZYŚCIACH OWB, A NIE NA REZULTATACH

78. Główne dokumenty Komisji w zakresie informowania o współpracy zewnętrznej, w tym o OWB, to sprawozdania roczne na temat polityki Wspólnoty Europejskiej w zakresie rozwoju i pomocy zewnętrznej oraz jej realizacji [46]. W 2008 r. Komisja opublikowała także dwa dokumenty poświęcone wsparciu budżetowemu: "Wsparcie budżetowe – kwestia wzajemnego zaufania" oraz "Wsparcie budżetowe – skuteczny sposób finansowania rozwoju?". Ponadto Komisja przygotowuje noty informacyjne dla komitetów zarządzających EFR i nowym instrumentem rozwoju, w skład których wchodzą przedstawiciele państw członkowskich [47].

79. Trybunał zbadał sprawozdawczość Komisji w zakresie programów OWB w celu oceny, czy informowała ona o tych programach w sposób klarowny, wyczerpujący i odpowiedni, w szczególności w odniesieniu do ich skuteczności, potencjalnych korzyści i ryzyka oraz problemów związanych z realizacją. Trybunał skoncentrował się na sprawozdaniach rocznych Komisji w okresie 2001–2009.

ZEWNĘTRZNA SPRAWOZDAWCZOŚĆ SKONCENTROWANA NA POTENCJALNYCH KORZYŚCIACH OWB

80. Sprawozdania roczne regularnie zawierają informacje opisujące procedury Komisji stosowane do zarządzania wsparciem budżetowym i zmiany w koncepcji instrumentu. Dostarczają one także szczegółów środków przeznaczonych na wsparcie budżetowe. Ponadto uwzględniają one także w znacznym stopniu potencjalne korzyści wsparcia budżetowego.

81. Komisja regularnie wykorzystywała sprawozdania roczne, aby objaśnić takie potencjalne korzyści wsparcia budżetowego, jak: powiązanie pomocy z krajowymi politykami i systemami, większe zaangażowanie, lepsze możliwości dialogu, lepszą harmonizację darczyńców, większą przewidywalność pomocy i niższe koszty transakcji. Jednakże sprawozdania nie podkreślają faktu, że opisane korzyści są jedynie potencjalne. W rzeczywistości wiele z nich może co najwyżej być zrealizowanych tylko częściowo, gdyż konieczne warunki w kraju beneficjencie jeszcze nie w pełni funkcjonują, w szczególności z powodu utrzymujących się niedociągnięć w krajowych planach rozwoju oraz systemach zarządzania finansami publicznymi (zob. pkt 26, 29 i 38). Podobnie sama Komisja często nie ma zdolności, aby w pełni wykorzystać potencjalne możliwości, zwłaszcza tam, gdzie delegatury nie dysponują wystarczającą wiedzą umożliwiającą pełne wykorzystanie lepszych możliwości dialogu, które oferuje wsparcie budżetowe (zob. pkt 74).

82. W następstwie deklaracji paryskiej z 2005 r. w sprawie skuteczności pomocy, sprawozdania roczne Komisji podkreślały rolę wsparcia budżetowego w zwiększaniu skuteczności pomocy [48]. Jednakże sprawozdania nie dokonują jasnego rozróżnienia między skutecznością pomocy w rozumieniu deklaracji paryskiej, czyli lepszego dostarczania pomocy poprzez zastosowanie głównych zasad deklaracji oraz skutecznością pomocy w sensie ostatecznego oddziaływania pomocy na zmniejszenie ubóstwa. Wykorzystywanie wsparcia budżetowego jako środka prowadzącego do ściślejszego przestrzegania zasad deklaracji paryskiej nie gwarantuje, że pomoc skutecznie przyczynia się do poprawy życia ludzi ubogich.

83. W obliczu potencjalnej roli, jaką wsparcie budżetowe może odgrywać w dostarczaniu pomocy zgodnie z zasadami deklaracji paryskiej, Unia Europejska zobowiązała się do przekazywania 50 % pomocy rządowej poprzez systemy krajowe (zob. pkt 7). Ponadto odsetek pomocy przekazywanej w ramach wsparcia budżetowego jest wykorzystywany jako wskaźnik rezultatu w rocznych programach prac EuropeAid. Na tej podstawie istotną cechą zakresu sprawozdania rocznego na temat wsparcia budżetowego jest uwidocznienie postępów na drodze do osiągnięcia tego wskaźnika ilościowego, chociaż wzrost wykorzystania wsparcia budżetowego niekoniecznie oznacza wzrost jego skuteczności w zmniejszaniu ubóstwa.

W ZEWNĘTRZNEJ SPRAWOZDAWCZOŚCI ZNAJDUJE SIĘ NIEWIELE INFORMACJI NA TEMAT RYZYKA, PROBLEMÓW W REALIZACJI I FAKTYCZNEJ SKUTECZNOŚCI

84. Informacje zawarte w sprawozdaniach rocznych na temat faktycznych rezultatów wsparcia budżetowego są znacznie mniej liczne niż uwagi na temat potencjalnych korzyści i zwiększonego wykorzystania. Brak w sprawozdaniach rocznych informacji na temat rezultatów wsparcia budżetowego kontrastuje z informacjami na temat innych form pomocy, które Komisja otrzymuje z systemu monitorowania ukierunkowanego na wyniki, opracowanego przez nią w celu prowadzenia rocznej oceny projektów. Komisja nie ma innych procedur sprawozdawczości wewnętrznej, aby systematycznie oceniać rezultaty swoich programów OWB w zakresie zmniejszania ubóstwa, które mogłyby być następnie wykorzystane do celów sprawozdawczości zewnętrznej. Nie ma odpowiednika sprawozdań rocznych z zarządzania finansami publicznymi sporządzanych przez delegatury (zob. pkt 31), które przedstawiałyby informacje na temat postępów w osiąganiu celów związanych ze zmniejszaniem ubóstwa. Sporządzane dla EuropeAid co pół roku przez delegatury sprawozdania z zarządzania pomocą zewnętrzną koncentrują się na stanie realizacji, a nie na rezultatach.

85. Najbardziej istotne informacje zwrotne związane z rezultatami OWB przekazano w sprawozdaniu rocznym za 2007 r. Dzięki temu uzyskano przegląd ustaleń ze wspólnej oceny OWB z 2006 r., która była pierwszą większą oceną OWB. Jednakże, chociaż w sprawozdaniu tym oceniono, że OWB miał pozytywny wpływ na politykę i procedury zarządzania finansami publicznymi, wskazano także, że większość efektów OWB, jak dotychczas, zaobserwowano w dostępie do usług, a nie w eliminacji ubóstwa dochodowego i wzmocnieniu pozycji ubogich. W swoim sprawozdaniu rocznym za 2009 r. Komisja uznała ograniczenia tej oceny, która jest niepełna, jeśli chodzi o ocenianie rezultatów.

86. Zaniepokojenie budzi fakt, że nie ma ustanowionej metodyki oceny, której efektem byłby zbiór prac ewaluacyjnych, który dostarczyłby dowody na to, czy i w jakich okolicznościach wsparcie budżetowe może mieć skuteczny wkład w zmniejszenie ubóstwa. Trudności stwierdzone w ocenie z 2006 r. były częściowo związane z fundamentalnym problemem w ocenie skuteczności wsparcia budżetowego, tj. jak przypisać lepsze wyniki w rozwoju do wsparcia budżetowego. Wynika to z faktu, że wsparcie budżetowe darczyńców jest powiązane z budżetami krajowymi, a zatem nie może być oddzielnie określane, a także z faktu, że lepsze wyniki mogą być efektem czynników zewnętrznych, jak również programów rządowych, do których wkład wnosi wsparcie budżetowe.

87. Od wspólnej oceny z 2006 r. Komisja wraz z innymi darczyńcami, w ramach Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD i sieci oceny rozwoju, stara się usprawnić metodykę oceny, która ma lepiej uwzględniać kwestię wpływu wsparcia budżetowego. Pod koniec 2009 r. rozpoczęto trzy oceny pilotażowe na poziomie krajowym, z których dwie były prowadzone przez Komisję.

88. Ważny pośredni cel OWB, co do którego również byłoby użyteczne uzyskać informacje, polega na przyczynianiu się do poprawy zarządzania finansami publicznymi w krajach partnerskich. Dopilnowanie, by systemy zarządzania finansami publicznymi skutecznie przekazywały środki budżetowe na wydatki związane z ubóstwem, jest podstawową częścią osiągnięcia ogólnych celów zmniejszania ubóstwa. Jednakże, chociaż Komisja opracowała system rocznej sprawozdawczości wewnętrznej przez delegatury na temat kwestii zarządzania finansami publicznymi, w sprawozdaniach tych nie ocenia się osiągnięcia celów zarządzania finansami publicznymi programów OWB. Oznacza to, że niewiele informacji jest dostępnych na potrzeby zewnętrznej sprawozdawczości na temat osiągnięcia celów zarządzania finansami publicznymi w ramach OWB, co wyjaśnia, dlaczego w sprawozdaniach rocznych te kwestie są poruszone w sposób ograniczony.

89. Głównym ryzykiem wsparcia budżetowego, szczególnie w kontekście słabego zarządzania finansami publicznymi i często wysokiego poziomu korupcji, jest to, że budżet kraju otrzymującego wsparcie nie zostanie wykorzystany na założony cel zmniejszania ubóstwa. Jednakże sprawozdania roczne nie poświęcają temu zagadnieniu wiele uwagi. We wstępie do sprawozdania rocznego za 2009 r. stwierdzono w odniesieniu do największych beneficjentów wsparcia budżetowego, że wykazali oni wiarygodność ich finansów publicznych. Sprawozdania roczne koncentrują się bardziej na potencjalnych korzyściach dla rozwoju systemów zarządzania finansami publicznymi, niż na ryzyku, że słabe systemy zarządzania finansami publicznymi sprawią, iż wsparcie budżetowe nie osiągnie celów związanych ze zmniejszaniem ubóstwa.

90. Jeżeli chodzi o zarządzanie finansami publicznymi w kontekście wsparcia budżetowego, sprawozdania roczne Komisji odnoszą się często do rozwoju ram PEFA jako narzędzia diagnostycznego w zarządzaniu finansami publicznymi. Jak już odnotowano (zob. pkt 31), PEFA odgrywa użyteczną rolę w naświetlaniu obszarów, w których kraje muszą poprawić zarządzanie finansami publicznymi oraz mierzeniu tej poprawy w czasie. Jednakże bardziej wyważona prezentacja roli PEFA pozwoliłaby także na uznanie jej ograniczeń oraz tego, że nie jest ona sama w sobie narzędziem oceny ryzyka.

91. Sprawozdania roczne Komisji nie uwzględniły także głównych wyzwań stojących przed nią w zarządzaniu OWB – które to kwestie zostały także podniesione w niniejszym sprawozdaniu Trybunału – takich jak zalety i wady stosowanych przez Komisję warunków opartych na wynikach, zdolności personelu Komisji do wykorzystania w pełni możliwości oferowanych przez OWB dla dialogu oraz istotność i skuteczność współpracy technicznej powiązanej z programami OWB.

92. Parlament Europejski w swoim sprawozdaniu w sprawie absolutorium z wykonania EFR za rok budżetowy 2007 podkreślił, iż sprawozdawczość Komisji z wykorzystania wsparcia budżetowego musi opierać się na analitycznych i przedstawiających ocenę informacjach, a nie tylko informacjach opisowych [49]. Ogólnie wezwał on Komisję do oparcia swojego podejścia na rzeczywistych i jednoznacznych dowodach, a nie na retoryce [50]. W swoim sprawozdaniu monitorującym Komisja zobowiązała się do ujęcia w większym stopniu kwestii wsparcia budżetowego w sprawozdaniach rocznych w przyszłości.

WNIOSKI I ZALECENIA

WNIOSKI OGÓLNE

93. Dostarczanie pomocy poprzez OWB ma różne potencjalne korzyści. Podobnie jak z innymi narzędziami pomocy, ostateczny wpływ OWB na zmniejszenie ubóstwa zależy od konkretnych uwarunkowań w danym kraju. Zależy ono także od skuteczności zarządzania przez Komisję programami OWB. Trybunał stwierdził, że chociaż Komisja w ciągu ostatniej dekady podjęła znaczne starania na rzecz opracowania podejścia do dostarczania pomocy poprzez OWB, utrzymują się uchybienia w metodyce oraz zarządzaniu programami OWB w krajach AKP, Ameryki Łacińskiej i Azji, które to kraje z tego powodu mają mniejszą szansę osiągnąć ich maksymalną skuteczność.

94. Należy odnotować, że programy OWB Komisji są opracowywane i realizowane w porozumieniu z innymi darczyńcami oraz że wiele niedociągnięć stwierdzonych przez Trybunał nie jest domeną tylko Komisji. Inne najwyższe organy kontroli, takie jak najwyższy organ kontroli Zjednoczonego Królestwa [51] oraz Szwecji [52] poczyniły podobne spostrzeżenia dotyczące zarządzania OWB przez ich agencje darczyńców. Jednakże Komisja ma wyłączną odpowiedzialność za podejmowanie decyzji finansowych i odpowiada przed organem udzielającym absolutorium z zarządzania programami OWB.

95. Komisja jest świadoma konieczności poprawy zarządzania OWB i pod koniec 2009 r. rozpoczęła przegląd swoich wewnętrznych wytycznych, aby uwzględnić większość kwestii podniesionych przez Trybunał. Kluczowym aspektem, który nie jest obecnie uwzględniony, jest konieczność poprawy ze strony Komisji sprawozdawczości dla podmiotów zewnętrznych. Chociaż fakt, że Komisja podjęła proces przeglądu, jest pozytywny, jego ostateczna skuteczność będzie zależała od rezultatów. Wyzwaniem dla Komisji pozostaje opracowanie odpowiednich wytycznych i stosowanie ich w sposób skuteczny i konsekwentny przez wszystkich pracowników Komisji. Będzie to wymagało silnego zaangażowania na wszystkich poziomach, jasnego harmonogramu, dalszych starań w zakresie szkolenia personelu, wzmocnienia wsparcia dla delegatur i dogłębnego monitorowania zgodności ze zmienionymi wytycznymi.

SZCZEGÓŁOWE WNIOSKI I ZALECENIA

96. Systematyczne ujmowanie celów makroekonomicznych i zarządzania finansami publicznymi jest cechą pozytywną, odnotowano także pewną poprawę w ostatnich programach w zakresie definicji celów, jednakże cele są niewystarczająco dostosowane do szczególnych uwarunkowań danego kraju i często nieprecyzyjne. Ponadto cele nie uwzględniają zasobów kadrowych dostępnych w delegaturach.

ZALECENIE 1

WYBÓR I FORMUŁOWANIE CELÓW ORAZ OCZEKIWANYCH REZULTATÓW PROGRAMÓW OWB

Komisja powinna dostosować cele programu wsparcia budżetowego do szczególnych uwarunkowań kraju partnerskiego. W tym zakresie Komisja powinna:

a) zapewnić komplementarność między OWB a innymi programami wsparcia Komisji w danym kraju;

b) skoncentrować się w większym stopniu na poszczególnych obszarach w ramach ogólnych priorytetów krajowych, w których Komisja może uzyskać największą wartość dodaną;

c) ustanowić cele, które są wystarczająco precyzyjne, wymierne i określone w czasie, aby umożliwić monitorowanie postępów i ocenę osiągnięć;

d) jasno wyrazić logikę interwencji poprzez wyraźne powiązanie celów z konstrukcją różnych komponentów programu OWB.

97. Stosowana przez Komisję dynamiczna interpretacja warunków kwalifikowalności oznacza wysokie ryzyko, że finansowanie nie będzie wykorzystanie w sposób skuteczny i wydajny przez kraj partnerski. Jednakże ramy zarządzania ryzykiem w Komisji w zakresie programów OWB nie są dobrze opracowane, a ryzykiem nie zarządza się w odpowiedni sposób.

ZALECENIE 2

ZARZĄDZANIE GŁÓWNYMI ZAGROŻENIAMI DLA SKUTECZNOŚCI PROGRAMÓW OWB

Komisja powinna wzmocnić zarządzanie ryzykiem, aby fundusze UE były lepiej chronione przed wyciekiem, marnotrawstwem i nieskutecznością. W tym zakresie Komisja powinna:

a) dokonać ustrukturyzowanej i wyraźnej oceny ryzyka powierniczego i rozwojowego na początku programów OWB i regularnie je aktualizować w trakcie realizacji programu;

b) na podstawie oceny ryzyka powierniczego:

czynić lepszy użytek z już dostępnych informacji, w szczególności ocen PEFA i CPIA, informacji na temat wykonania budżetu, sprawozdań najwyższych organów kontroli i parlamentów oraz informacji pochodzących z organizacji społeczeństwa obywatelskiego;

w większym stopniu wykorzystywać takie narzędzia, jak badanie przepływu wydatków publicznych, przegląd wydatków publicznych oraz sprawozdania w zakresie korupcji;

c) na podstawie oceny ryzyka rozwojowego: dokonać dogłębnej oceny adekwatności i wiarygodności krajowej strategii rozwoju i jej wiarygodności pod kątem jej powiązań z budżetem i głównymi politykami sektorowymi;

d) wprowadzić do warunków, dialogu i wsparcia rozwoju instytucjonalnego odpowiednie precyzyjne narzędzia do monitorowania i zmniejszania głównych obszarów ryzyka zidentyfikowanych w odpowiednich ramach czasowych, w tym krótkoterminowe działania tam, gdzie systemy zarządzania finansami publicznymi są szczególnie słabe.

98. Konstrukcja i realizacja czterech komponentów programów OWB, tj. finansowanie, wsparcie rozwoju instytucjonalnego, ustanawianie warunków i dialog, nie zapewniają optymalizacji ich potencjalnego wpływu:

a) Wypłaty są dokonywane w sposób przewidywalny i w powiązaniu z krajowymi systemami budżetowymi, ale uzasadnienie zaangażowania danych kwot w poszczególne programy OWB nie jest jasne.

b) Wsparcie rozwoju instytucjonalnego jest użyteczne we wzmacnianiu zarządzania finansami publicznymi, ale często nie jest oparte na odpowiedniej ocenie potrzeb priorytetowych i jest dostarczane tylko częściowo, ze względu na opóźnienia w realizacji. Jednakże Komisja przyjęła w 2008 r. strategię mającą na celu poprawę skuteczności swojego wsparcia rozwoju zdolności instytucjonalnych.

c) Podejście Komisji w zakresie uwarunkowania opartego na wynikach w celu wypłaty OWB odzwierciedla rosnący nacisk we współpracy rozwojowej na zarządzanie rezultatami. Jednakże efekt motywujący może nie zostać osiągnięty z uwagi na poważne niedociągnięcia w mechanizmach motywujących, w szczególności w odniesieniu do zmiennych transz oraz trudności w ustaleniu, czy warunki zostały spełnione.

d) Dialog jest słusznie uważany przez Komisję za kluczowy komponent programów OWB, ale jego potencjał nie jest w pełni wykorzystany. Programy OWB mają efekt katalityczny dla wzmocnienia dialogu na temat krajowego budżetu i zarządzania finansami publicznymi, ale brak strategii dialogu dla każdego programu i niewystarczająca wiedza na poziomie delegatur są głównymi czynnikami ograniczającymi, jeśli chodzi o zwiększone i bardziej skuteczne zaangażowanie w dialog.

ZALECENIE 3

ZASOBY FINANSOWE

Komisja powinna określić kwoty, które mają być przydzielone na poszczególne programy OWB w sposób bardziej przejrzysty i uzasadniony. Komisja powinna:

a) dokonać ustrukturyzowanej oceny, ważąc ryzyko i korzyści;

b) móc wykazać, że kwota środków przydzielonych na program OWB jest odpowiednia pod kątem celów, jak również ram zarządzania ryzykiem i korzyściami.

ZALECENIE 4

WSPARCIE ROZWOJU INSTYTUCJONALNEGO

Zgodnie z nową strategią współpracy technicznej Komisja powinna skoncentrować swoje wsparcie rozwoju instytucjonalnego na potrzebach priorytetowych. W tym zakresie Komisja powinna:

a) przeprowadzić wraz z krajem partnerskim i we współpracy z innymi darczyńcami ocenę priorytetowych potrzeb w zakresie rozwoju instytucjonalnego;

b) skoncentrować się na obszarach, w których wsparcie może zapewnić największą wartość dodaną;

c) poświęcić wystarczająco dużo uwagi potrzebom wsparcia mechanizmów rozliczalności i antykorupcyjnych kraju partnerskiego, jak również obszarów innych niż zarządzanie finansami publicznymi.

ZALECENIE 5

USTANAWIANIE WARUNKÓW

Komisja powinna wzmocnić zarządzanie warunkami opartymi na wynikach. W tym zakresie Komisja powinna:

a) dokonać formalnej oceny odpowiedniej proporcji transz stałych i zmiennych w świetle szczególnych uwarunkowań danego kraju, jak również celów i koncepcji programu OWB;

b) jeśli chodzi o ogólne warunki kwalifikowalności, w każdej umowie finansowania określić jasne ramy oceny, które zdefiniują warunki, harmonogram, źródło dowodów, a także kryteria oceny postępów;

c) jeśli chodzi o szczegółowe warunki wypłaty transz zmiennych:

ustalić jasne wskaźniki, cele, metody obliczania i źródła weryfikacji;

ustalić ambitne, ale realistyczne cele z wykorzystaniem wytycznych, historycznych tendencji i odpowiedniej oceny oczekiwanego wpływu działań i budżetu planowanych do osiągnięcia tych celów;

d) opierać decyzje o wypłacie na bardziej ustrukturyzowanym i sformalizowanym wykazaniu odpowiedniego postępu w trakcie danego okresu poprzez jasne ustanowienie kryteriów oceny postępów, ocenę dokonanych postępów oraz wyjaśnienie powodów, z których postępy nie są zgodne z planem.

ZALECENIE 6

DIALOG

Komisja powinna wzmocnić swoje podejście do dialogu. W tym zakresie Komisja powinna:

a) określić dla każdego programu OWB strategię dialogu, która przedstawia cele, treść i zasady zaangażowania Komisji w dialog;

b) dopilnować, by konieczna wiedza była dostępna, tak aby delegatury mogły być skutecznie zaangażowane w dialog w obszarach priorytetowych, na których koncentrują się cele programów OWB;

c) informować zewnętrzne podmioty na temat podjętego dialogu i jego osiągnięć.

99. Sprawozdawczość Komisji dla podmiotów zewnętrznych koncentruje się raczej na potencjalnych korzyściach OWB, a nie na realizacji i osiągnięciach programów. Jednym z powodów jest fakt, że Komisja nie ustanowiła jeszcze wewnętrznych procedur sprawozdawczości w celu systematycznej oceny postępów w zakresie wszystkich określonych celów programów OWB, które to procedury mogłyby być następnie wykorzystane jako źródła informacji na potrzeby sprawozdawczości dla zewnętrznych podmiotów. Ponadto z braku odpowiedniej metodyki oceny Komisja, tak jak inni darczyńcy, nie może jeszcze wykazać skuteczności programów OWB.

ZALECENIE 7

SPRAWOZDAWCZOŚĆ NA TEMAT REALIZACJI CELÓW OWB

Komisja powinna poprawić sprawozdawczość ze skuteczności programów OWB. W tym zakresie Komisja powinna:

a) systematycznie monitorować postęp w odniesieniu do wszystkich określonych pośrednich i ostatecznych celów programu OWB i opracować odpowiedni system sprawozdawczości wewnętrznej;

b) czynić dalsze starania, wraz z partnerami, aby opracować odpowiednią i powszechnie akceptowaną metodykę oceny, pozwalającą ocenić wpływ programów OWB;

c) poczynić jasne rozróżnienie w swojej sprawozdawczości dla zewnętrznych podmiotów między skutecznością pomocy pod względem procesu jej dostarczania a skutecznością pomocy pod względem ostatecznego jej wpływu na poprawę systemów zarządzania finansami publicznymi i zmniejszanie ubóstwa;

d) dostarczać zewnętrznym podmiotom kompletny, jasny i dokładny obraz programów OWB, w szczególności w zakresie ryzyka, w tym korupcji, postępów w realizacji programów oraz osiągniętych celów.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Jan KINŠT, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 listopada 2010 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Art. 61.

[2] Art. 25 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiającego instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. L 378 z 27.12.2006, s. 41).

[3] Wytyczne do programowania i opracowywania ogólnego wsparcia budżetowego oraz zarządzania nim, dostępne na stronie internetowej EuropeAid (http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf).

[4] Art. 61 ust. 2 umowy z Kotonu oraz art. 25 ust. 1 lit. b) rozporządzenia dotyczącego instrumentu współpracy na rzecz rozwoju.

[5] Rozliczalność finansowa wydatków publicznych.

[6] Często takie krajowe strategie rozwoju są przedstawiane w formie strategii zmniejszania ubóstwa, chociaż w ostatnich latach to określenie jest rzadziej stosowane.

[7] Zgodnie z wewnętrznymi wytycznymi Komisji w przypadkach, w których wsparcie jest udzielane na strategię zmniejszania ubóstwa, zwykle kładzie się nacisk na sektory społeczne takie jak edukacja i ochrona zdrowia, gdyż są one kluczowymi elementami zmniejszania ubóstwa dochodowego i pozadochodowego.

[8] Pierwszy plan działania na rzecz eliminacji ubóstwa w Ugandzie został ustanowiony w 1997 r. Stanowił on wzór dla kolejnych strategii zmniejszania ubóstwa, do których tworzenia zachęcał inne kraje rozwijające się Bank Światowy.

[9] Republika Dominikańska, Mozambik, Tanzania i Zambia.

[10] Zasada nr 1 unijnego kodeksu postępowania.

[11] Pierwszy program z jedną stałą transzą w wysokości 3,2 mln euro został uruchomiony w 2007 r., a drugi program czteroletni w wysokości 13,0 mln euro został uruchomiony w 2008 r.

[12] Z jednej strony Komisja ma wkład przy tworzeniu operacji wspierania zmniejszania ubóstwa, a z drugiej strony wykorzystuje je przy określaniu celów i ustalaniu warunków dla swoich programów OWB.

[13] Program OWB został uruchomiony w grudniu 2004 r. i przewiduje kwotę 68 mln euro, która miała być wydatkowana między 2006 a 2009 r.

[14] Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 2/2005 dotyczące pomocy budżetowej z EFR dla krajów AKP: zarządzanie przez Komisję kwestiami odnoszącymi się do reformy finansów publicznych, pkt 13.

[15] Ocena została przeprowadzona w kontekście programowania dziesiątego EFR. Taka ocena została przeprowadzona tylko dla krajów AKP.

[16] W CPIA ocenia się, w jaki sposób polityka i ramy instytucjonalne danego kraju sprzyjają działaniom na rzecz zmniejszania ubóstwa i trwałego wzrostu, a także skutecznemu wykorzystywaniu pomocy rozwojowej. Bank Światowy wykorzystuje rating CPIA we wszystkich procedurach przydzielania środków. CPIA składa się z 16 wskaźników w skali od jeden (niski) do sześciu (wysoki). W przypadku krajów AKP, Azji i Ameryki Łacińskiej korzystających z OWB, w 2008 r. liczba punktów za wskaźnik 13 – jakość zarządzania budżetowego i finansowego –wyniosła średnio 3,4, wahając się od 2,0 do 4,0.

[17] W przypadku krajów AKP, Azji i Ameryki Łacińskiej korzystających z OWB, w 2008 r. liczba punktów za wskaźnik 16 – przejrzystość, rozliczalność i korupcja w sektorze publicznym – wyniosła średnio 3,0, wahając się od 2,0 do 4,5.

[18] Te kraje nie weszły w zakres kontroli (zob. pkt 13).

[19] Benin, Etiopia, Gambia, Gujana, Kenia, Mali, Mauretania, Mozambik, Niger, Tanzania, Togo i Uganda.

[20] Indeks percepcji korupcji wyniósł poniżej trzech punktów. Indeks ten obejmuje punktację od zera (wysokie ryzyko) do dziesięciu (niskie ryzyko).

[21] Kambodża, Laos, Nikaragua, Paragwaj i Wietnam.

[22] Oceny PEFA zostały przeprowadzone dla wszystkich 28 krajów AKP, w przypadku których zaciągnięto zobowiązania OWB w ramach dziesiątego EFR na dzień 31 grudnia 2009 r. W dziewięciu z tych krajów przeprowadzono więcej niż jedną ocenę, co powinno w zasadzie umożliwić pomiar postępów w czasie. Niektóre z tych ocen jednakże mają na celu stworzenie bardziej wiarygodnej podstawy niż pierwsza ocena, a tym samym nie pozwalają na monitorowanie zmian wyników uzyskanych z poprzednich ocen. Dla krajów Azji i Ameryki Łacińskiej oceny PEFA zostały przeprowadzone w czterech z sześciu krajów, w których OWB było dotąd dostarczane przez Komisję.

[23] "Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états étrangers", France Coopération, kwiecień 2008.

[24] Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes, DFID, styczeń 2008.

[25] Ten brak metodyki kontrastuje z, na przykład, podejściem stosowanym przez Azjatycki Bank Rozwoju w zakresie interwencji w ramach sektorowego wsparcia budżetowego w Laosie. Bank ten opracował matrycę przedstawiającą każde istotne ryzyko oraz to, jak zostanie ono uwzględnione w czasie.

[26] Badanie przepływu wydatków publicznych to metoda stosowana do analizy przepływu środków publicznych i innych zasobów, obejmująca różne poziomy hierarchii rządowej i administracyjnej. Jest ona najbardziej odpowiednia tam, gdzie systemy rozliczalności publicznej funkcjonują słabo lub dostarczają niewiarygodnych informacji.

[27] Przegląd wydatków publicznych analizuje przydział środków publicznych i zarządzanie nimi. Może on objąć wszystkie wydatki rządowe lub skoncentrować się na kilku sektorach priorytetowych (np. ochronie zdrowia, edukacji, rolnictwie, gospodarce wodnej, drogach itp.). Przeglądy takie mogą być wykorzystane do planowania strategicznego i przygotowania budżetu oraz do zidentyfikowania, w jaki sposób można poprawić skuteczność i wydajność przydziału zasobów. W coraz większym stopniu w ramach takiego przeglądu dokonuje się oceny systemów zarządzania wydatkami i instytucji.

[28] Program ten nie jest formalne uważany za program OWB. Niemniej jednak jego podstawowe cele i przeznaczenie oraz transfer środków na dużą skalę w celu zmniejszania ubóstwa, dokonywany poprzez systemy krajowe z wykorzystaniem podejścia wielosektorowego są typowe dla programów OWB.

[29] Transparency International informuje o słabych wynikach w zakresie percepcji korupcji, a sytuacja się pogarsza. Indeks percepcji korupcji stawia Paragwaj wśród najbardziej skorumpowanych krajów w Ameryce Łacińskiej. Jego pozycja na liście poprawiła się między 2004 r. (140.) a 2006 r. (111.), ale później ponownie uległa pogorszeniu: 138. miejsce w 2007 r. i 2008 r. i 154. miejsce w 2009 r. Percepcję tę potwierdza ocena korupcji dokonana przez agencję ds. rozwoju międzynarodowego w USA (USAID) w czerwcu 2008 r., a także różni rozmówcy w trakcie wizyty kontrolnej Trybunału w Paragwaju.

[30] Results-Based National Development Strategies, Assessment and Challenges Ahead, Bank Światowy, grudzień 2007. W przeglądzie tym zastosowano trzy kryteria: jednolite ramy strategiczne, lista priorytetów w tych ramach oraz strategiczne powiązanie z budżetem.

[1001] Dla dziewięciu krajów AKP nie dokonano oceny ryzyka, gdyż są one stosunkowo niewielkie lub nie korzystają z EFR.

[32] Nazwa ta ma podkreślić umowny charakter długoterminowego zobowiązania finansowego i jego koncentrację na wynikach związanych z MCR, w szczególności w obszarze ochrony zdrowia i edukacji.

[33] Zob. także pkt 10 i 11 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 6/2007 dotyczącego skuteczności pomocy technicznej w kontekście rozwoju zdolności.

[34] Sprawozdanie specjalne Trybunału nr 2/2005 dotyczące pomocy budżetowej z EFR dla krajów AKP: zarządzanie przez Komisję kwestiami odnoszącymi się do reformy finansów publicznych (pkt 56–62); Trybunał zalecał wzmocnienie stosunków z parlamentami i najwyższymi organami kontroli.

[35] Strategia ramowa – Reforma jednostek współpracy technicznej i jednostek realizujących w zakresie pomocy zewnętrznej zapewnianej przez Komisję Europejską.

[36] Zob. sprawozdanie specjalne Trybunału nr 6/2007 dotyczące skuteczności pomocy technicznej w kontekście rozwoju zdolności.

[37] Wypłata stałych transz czasem podlega dodatkowym warunkom, co wymaga zazwyczaj podjęcia przez rząd konkretnych działań.

[38] Zob. pkt 46 sprawozdania rocznego Trybunału dotyczącego działań finansowanych z siódmego, ósmego, dziewiątego i dziesiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) za rok budżetowy 2008.

[39] Jest to coroczny przegląd wyników uzyskanych przez rząd, dokonywany przez darczyńców i rząd kraju partnerskiego.

[40] Przydział transz zmiennych waha się między 10 % a 91 % łącznych kwot programów OWB w krajach AKP i między 23 % a 54 % w krajach Azji i Ameryki Łacińskiej.

[41] Zob. pkt 19 i 46 sprawozdania rocznego Trybunału dotyczącego działań finansowanych z siódmego, ósmego, dziewiątego i dziesiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) za rok budżetowy 2008 i pkt 34 sprawozdania rocznego Trybunału dotyczącego działań finansowanych z ósmego, dziewiątego i dziesiątego Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR) za rok budżetowy 2009.

[42] Zob. sprawozdanie specjalne Trybunału nr 10/2008 pt. "Pomoc WE na rzecz rozwoju usług zdrowotnych w Afryce Subsaharyjskiej", pkt 18–41.

[43] Grupy robocze monitorują wyniki w sektorach. W ich skład wchodzą darczyńcy i przedstawiciele władz krajowych.

[44] Jest to coroczny przegląd wyników uzyskanych pr