1. Wprowadzenie

Niniejsza ocena skutków towarzyszy wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia w sprawie Unijnego kodeksu wizowego (kodeks wizowy) (wersja przekształcona), które jest podstawowym instrumentem prawnym wspólnej polityki wizowej, ponieważ ustanawia zharmonizowane procedury i warunki rozpatrywania wniosków wizowych i wydawania wiz. W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającym Wspólnotowy Kodeks Wizowy (art. 57) na Komisję nałożono wymóg, by przekazała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ocenę stosowania tego kodeksu dwa lata po rozpoczęciu stosowania wszystkich przepisów rozporządzenia (5 kwietnia 2011 r.). Na podstawie tej oceny mogła ona przedstawić również odpowiednie wnioski zmieniające kodeks wizowy.

2. Określenie problemu

Dla celów oceny skutków, zidentyfikowano trzy obszary problemowe. Są to: 1) ogólny czas trwania i koszty (bezpośrednie i pośrednie), jak również uciążliwy charakter procedur; 2) niewystarczająca dostępność geograficzna placówek rozpatrujących wnioski wizowe; 3) brak wizy lub innego zezwolenia pozwalającego podróżnym na pobyt dłuższy niż 90 dni w dowolnym 180-dniowym okresie w strefie Schengen.

1) Ogólny czas trwania procedury (od momentu przygotowania akt wniosku do momentu zwrotu paszportu z wizą lub bez wizy) jest prawdopodobnie uznawany za podstawowy czynnik zniechęcający i jest bardzo krytykowany przez osoby ubiegające się o wizę. Jednocześnie państwa Schengen już teraz uznają obecne terminy za zbyt napięte i mają problemy z ich dochowaniem. Większość podróżnych uznaje ogólny koszt wniosku wizowego za równie problematyczny (niekoniecznie opłatę wizową, ale koszty pośrednie). Z kolei państwa Schengen twierdzą, że rozpatrywanie wniosków wizowych szybko i w sposób przyjazny dla klienta wymagałoby w wielu miejscach dodatkowych inwestycji, których nie mogą one poczynić w czasach ograniczeń budżetowych. Niektóre państwa członkowskie istotnie zauważają, że obecnie opłata wizowa nie pokrywa nawet kosztów administracyjnych rozpatrywania wniosków wizowych. Osoby ubiegające się o wizy i konsulaty mają wyraźnie sprzeczne interesy dotyczące tych kwestii, przy czym kwestie te prawdopodobnie nie zostaną rozwiązane w przyszłości. Z drugiej strony ciągle wzrastająca liczba wniosków wizowych doprowadzi do dalszych zatorów, a niezadowolenie osób ubiegających się o wizy związane z przebiegiem procedury ubiegania się o wizę wzrośnie.

Najbardziej uciążliwe procedury dotyczą wymogu składania wniosku osobiście (50 % respondentów w konsultacjach społecznych uznało ten obowiązek za utrudnienie) oraz liczby (oraz braku zharmonizowania) dokumentów uzupełniających, które należy złożyć w załączeniu do każdego wniosku. Komisja przyjęła już szereg decyzji wykonawczych ustanawiających zharmonizowane listy dokumentów uzupełniających, które powinny być składane przez osoby ubiegające się o wizę w różnych krajach trzecich (kraje spoza UE), niemniej jednak osoby ubiegające się o wizę często i regularnie są zawiedzione w szczególności, ponieważ nie stosuje się w stosunku do nich proceduralnych ułatwień przewidzianych przez kodeks wizowy (zniesienie wyżej wymienionych wymogów).

W konsekwencji główną przyczyną tych problemów jest to, że te same procedury stosuje się do wszystkich osób ubiegających się o wizę, niezależenie od okoliczności danej sprawy, chociaż kodeks wizowy przewiduje już podstawę prawną dla ułatwień proceduralnych dla osób ubiegających się o wizę, które są znane w konsulatach. Konsulaty nie dokonują jednak wystarczającego rozróżnienia między nieznanymi osobami ubiegającymi się o wizę a osobami, których wnioski były wcześniej oceniane pozytywnie (osoby, które podróżują często lub regularnie). Wynika to (również) z szerokiego wykorzystywania usługodawców zewnętrznych i pośredniczących podmiotów komercyjnych: w wielu miejscach wprowadzenie w życie takiego rozróżnienia jest niemożliwe, ponieważ usługodawcy zewnętrzni i pośredniczące podmioty komercyjne nie są w stanie ocenić sytuacji osób ubiegających się o wizę w świetle niejasnych koncepcji takich jak „uczciwość” lub „wiarygodność”, o których mowa w kodeksie wizowym.

2) W ciągu ostatnich trzech lat odnotowano postęp w zapewnianiu lepszej dostępności geograficznej placówek przyjmujących/rozpatrujących wnioski wizowe. Jednak z powodu braku placówek przyjmujących/rozpatrujących wnioski wizowe, składanie wniosków wizowych w wielu państwach trzecich może w dalszym ciągu być bardzo kosztowne i pracochłonne. W szczególności istnieje konieczność ograniczenia liczby spraw, w których wnioskodawcy muszą udać się za granicę, by złożyć wniosek, ponieważ właściwe państwo Schengen nie ma konsulatu lub nie jest reprezentowane w państwie zamieszkania wnioskodawcy. Istnieje około 900 takich „białych plam”. Dostęp do konsulatu/usługodawców zewnętrznych może być także wyzwaniem w krajach, w których wszystkie państwa Schengen lub ich większość ma placówki w stolicy, ale wielu wnioskodawców nadal musi odbyć długą podróż, aby do nich dotrzeć. Tak wygląda sytuacja w krajach wschodzących rynków turystycznych, takich jak Rosja, Chiny i Indie. Ponadto nadal istnieje dziewięć państw trzecich podlegających obowiązkowi wizowemu, w których nie ma placówek państw Schengen do celów przyjmowania/rozpatrywania wniosków wizowych.

Bardzo niewielki postęp odnotowano w zakresie projektów mających na celu łączenie zasobów. Ze wspólnych placówek i wspólnych ośrodków przyjmowania wniosków wizowych określonych w kodeksie wizowym korzysta się rzadko, chociaż Komisja promuje w szczególności zakładanie wspólnych ośrodków przyjmowania wniosków wizowych. Sytuacja ta wynika z wielu powodów. Jedną z przyczyn jest problem prawny: wspólne placówki i wspólne ośrodki przyjmowania wniosków wizowych określone w art. 41 kodeksu wizowego nie zapewniają niezbędnej elastyczności w tworzeniu struktur funkcjonowania w terenie.

3) Istnieje kilka kategorii obywateli państw trzecich – zarówno tych, na których ciąży obowiązek wizowy, jak i zwolnionych z tego obowiązku – którzy mają zasadny powód i potrzebę podróżowania w obrębie strefy Schengen przez ponad 90 dni w dowolnym 180-dniowym okresie, bez uznawania ich za „imigrantów” (tzn. nie zamierzają oni przebywać w żadnym z państw Schengen przez okres dłuższy niż 90 dni). Główną cechą charakterystyczną tych podróżnych jest przemieszczanie się w obrębie Europy/strefy Schengen. Obecne ramy prawne nie przewidują zezwolenia, które zaspokajałoby potrzeby/ obejmowało plan podróży tych podróżnych. Najbardziej głośno wyrażającą opinię grupą interesu, która stale porusza ten istniejący od dawna problem, jest branża występów na żywo. W żywotnym interesie innych grup podróżnych (emerytów, osób podróżujących w celach służbowych, studentów, naukowców) również leży zezwolenie im na poruszanie się w obrębie strefy Schengen przez ponad 90 dni w dowolnym 180-dniowym okresie.

3. Analiza zgodności z zasadą pomocniczości

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych wymaga między innymi wspólnej polityki w zakresie wiz. Na podstawie art. 77 ust. 2 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) UE ma kompetencję do – a wręcz obowiązek – przyjmowania środków dotyczących wspólnej polityki w zakresie wiz i innych dokumentów uprawniających do krótkiego pobytu. Zasady dotyczące rozpatrywania wiz krótkoterminowych zostały już uregulowane w rozporządzeniu, które jest bezpośrednio stosowane, czyli w kodeksie wizowym

Nie jest prawdopodobne, aby problemy opisane w ocenie skutków zniknęły, ponieważ są one bezpośrednio związane z obecnymi przepisami kodeksu wizowego. Dzięki egzekwowaniu prawidłowej implementacji można osiągnąć pewien postęp. Jednak wprowadzenie ułatwień proceduralnych dla podróżnych w sposób zharmonizowany, a także osiągnięcie znacznych postępów w zwiększaniu geograficznej dostępności placówek rozpatrujących wnioski wizowe, wymaga działania na szczeblu UE, czyli przeglądu kodeksu wizowego.

Konieczność działania na szczeblu UE w odniesieniu do wprowadzenia nowego zezwolenia na pobyt przekraczający 90 dni w określonym 180-dniowym okresie w całej strefie Schengen jest oczywista: wszystkie zezwolenia, które są ważne we wszystkich państwach Schengen, mogą być wprowadzone tylko na szczeblu UE. W art. 77 TFUE upoważnia się Unię do działania w zakresie zezwoleń „krótkoterminowych” w strefie Schengen, a w art. 79 TFUE upoważnia się ją do działania w zakresie wiz i zezwoleń na pobyt w kontekście legalnego pobytu w państwach członkowskich UE (to jest w przypadku pobytów przekraczających 3 miesiące w państwie członkowskim UE). Wynika z tego, że UE ma również kompetencję do tego, by wprowadzić zezwolenie na pobyt przekraczający 90 dni w dowolnym 180-dniowym okresie w całej strefie Schengen.

4. Cele polityki

Ogólne cele polityki zawarte we wniosku obejmują: sprzyjanie wzrostowi gospodarczemu w UE; zapewnienie większej spójności z innymi politykami unijnymi oraz utrzymanie bezpieczeństwa strefy Schengen.

Cele szczegółowe obejmują: ukierunkowanie się na prawdziwie zharmonizowaną, faktycznie wspólną politykę wizową; lepsze dopasowanie procedur wizowych do potrzeb osób podróżujących legalnie oraz usprawnienie procedury wizowej poprzez uproszczenie zasad.

Celami operacyjnymi w świetle zarysowanych powyżej problemów są: zapewnienie obowiązkowych ułatwień proceduralnych dla „dobrze znanych” podróżnych poprzez wykorzystanie możliwości wizowego systemu informacyjnego; zwiększenie i zracjonalizowanie dostępności placówek odpowiedzialnych za przyjmowanie/ rozpatrywanie wniosków wizowych w państwach trzecich oraz zapewnienie możliwości korzystania z pobytu przekraczającego 90 dni w 180-dniowym okresie w strefie Schengen.

5. Warianty strategiczne

Dla celów oceny skutków przygotowano poniższe pakiety strategiczne.

Pakiet strategiczny 0 - utrzymanie status quo Do obecnych ram prawnych nie wprowadza się żadnych środków i kontynuuje się bieżącą działalność.

Pakiet strategiczny A: Środki pozaprawne: W odniesieniu do obszaru problemowego 1 przewidziano szereg „środków z zakresu prawa miękkiego” mających na celu lepsze wdrożenie kodeksu wizowego. Co do obszaru problemowego 2 Komisja będzie promować w dużej mierze możliwości finansowania z przyszłego Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Jeżeli chodzi o obszar problemowy 3, nie opracowano w tym przypadku wariantu pozaprawnego, ponieważ przyczyną problemów jest luka prawna.

Pakiet strategiczny B-D: Warianty te będą wymagały działania legislacyjnego na szczeblu UE mającego na celu zmianę kodeksu wizowego. Warianty strategiczne zostały pogrupowane według poziomu ambicji (politycznej wykonalności) w trzech pakietach - obejmujących środki minimalne, pośrednie i maksymalne.

W przypadku obszaru problemowego 1 w pakiecie strategicznym B (środki minimalne) wprowadza się obowiązkowe ułatwienia proceduralne (to jest zniesienie wymogu osobistego stawiennictwa w celu złożenia wniosku; zniesienie obowiązku przedstawienia pewnych dokumentów uzupełniających) oraz obowiązkowe wydanie wizy wielokrotnego wjazdu ważnej na co najmniej 1 rok i następnie (po wydaniu dwóch wiz wielokrotnego wjazdu na jeden rok) wizy wielokrotnego wjazdu na trzy lata wnioskodawcom, którzy uprzednio skorzystali zgodnie z prawem z co najmniej trzech wiz (w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku), które są zarejestrowane w wizowym systemie informacyjnym („osoba często podróżująca”). W obszarze problemowym 2 w zaproponowanym wariancie przewiduje się uchylenie art. 41 kodeksu wizowego (wspólne placówki, wspólne ośrodki przyjmowania wniosków) i wprowadzenie ogólnej koncepcji „centrum wizowego Schengen”, które zapewniałoby bardziej realistyczne, bardziej elastyczne ucieleśnienie pewnych form współpracy konsularnej. W przypadku obszaru problemowego 3 przewiduje się wprowadzenie nowego rodzaju zezwolenia pozwalającego pewnym kategoriom wnioskodawców (to jest artystom i członkom ich ekip) na pobyt przekraczający 90 dni, ale nie dłuższy niż 360 dni w strefie Schengen.

W odniesieniu do obszaru problemowego 1 w pakiecie strategicznym C (środki pośrednie) przewiduje się obowiązkowe ułatwienia proceduralne, podobnie jak w pakiecie środków minimalnych, i obowiązkowe wydawanie wiz wielokrotnego wjazdu ważnych przez co najmniej trzy lata, a następnie przez pięć lat. Ponadto beneficjentów zdefiniowano bardziej szeroko: są to wnioskodawcy, którzy uprzednio skorzystali zgodnie z prawem z przynajmniej dwóch wiz, które zarejestrowano w wizowym systemie informacyjnym („osoba podróżująca regularnie”). W odniesieniu do obszaru problemowego 2, oprócz wprowadzenia elastycznej koncepcji „centrum wizowego Schengen”, przewiduje się również wprowadzenie koncepcji „obowiązkowej reprezentacji”: w sytuacji gdy państwo Schengen właściwe do rozpatrzenia wniosku wizowego nie ma placówki lub nie jest reprezentowane (na mocy porozumienia) w danym państwie trzecim, inne państwo trzecie obecne w tym kraju byłoby zobowiązane do rozpatrzenia wniosku wizowego w imieniu tego państwa. W odniesieniu do obszaru problemowego 3, podobnie jak w pakiecie środków minimalnych, przewiduje się wprowadzenie nowego rodzaju zezwolenia, które miałoby zastosowanie nie tylko w przypadku niektórych kategorii obywateli państw trzecich, to jest grup występujących na żywo, ale również wszystkich obywateli państw trzecich (to jest także „osób fizycznych”), którzy mogą wykazać się uzasadnionym interesem do celów podróży przekraczającej okres 90 dni w strefie Schengen.

W pakiecie strategicznym D (środki maksymalne) przewiduje się rozszerzenie obowiązkowych ułatwień proceduralnych i obowiązkowego wydawania wiz wielokrotnego wjazdu od razu na pięć lat na większość wnioskodawców poprzez wprowadzenie wymogu skorzystania zgodnie z prawem z tylko jednej wizy, którą zarejestrowano w wizowym systemie informacyjnym. W odniesieniu do obszaru problemowego 2, aby zapewnić odpowiednią dostępność placówek przyjmujących/rozpatrujących wnioski wizowe, w decyzjach wykonawczych Komisji określono by, jak powinna zostać ukształtowana sieć placówek przyjmujących wnioski wizowe w świetle porozumień dotyczących reprezentacji, współpracy z usługodawcami zewnętrznymi i łączenia zasobów w inny sposób. Wreszcie w odniesieniu do obszaru problemowego 3 przewiduje się ten sam rodzaj zezwolenia, co w pakiecie środków pośrednich; jakiekolwiek inne bardziej ambitne rozwiązania są uznawane za wysoce nierealistyczne.

6. Ocena skutków

Ułatwienia proceduralne, a w szczególności wydawanie wiz wielokrotnego wjazdu o długim okresie ważności, umożliwiają zmniejszenie obciążenia administracyjnego konsulatów, a jednocześnie zapewniają bardzo duże ułatwienie dla podróżnych. Warianty, dzięki którym strefa Schengen stałaby się jeszcze bardziej atrakcyjnym kierunkiem podróży, przyczyniłyby się do wzrostu ogólnej liczby podróży obywateli państw trzecich objętych obowiązkiem wizowym, przy czym wydatki tych obywateli miałyby pozytywny wpływ na gospodarkę unijną. W odniesieniu do obszaru problemowego 2 koncepcja „obowiązkowej reprezentacji” zwiększyłaby znacząco obecność placówek odpowiedzialnych za wydawanie wiz w państwach trzecich. Zapewniłoby to dostępność opieki konsularnej w każdym państwie trzecim, w którym zlokalizowany jest przynajmniej jeden konsulat rozpatrujący wnioski wizowe. Dotyczy to około 900 „białych plam” i mogłoby mieć pozytywny wpływ na około 100 000 wnioskodawców, którzy mogliby składać wnioski w państwie zamieszkania, zamiast podróżować do kraju, w którym właściwe państwo Schengen ma placówkę lub jest reprezentowane. Wreszcie wprowadzenie nowego zezwolenia na pobyt przekraczający 90 dni dla wszystkich obywateli państw trzecich wpłynęłoby na około 120 000 podróżnych, co mogłoby się przełożyć na dodatkowy dochód w strefie Schengen, szacowany na 1 mld EUR.

Aby zapoznać się ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi przewidywanego wpływu finansowego i gospodarczego, zob. pkt 7 tabeli.

7. Porównanie wariantów

Pakiet strategiczny A będzie miał jedynie niewielki pozytywny wpływ na rozwiązanie problemów i osiągnięcie celów polityki. Z tego względu nie uznaje się go za bardzo skuteczne rozwiązanie.

Pakiety strategiczne B, C i D przyczynią się do stopniowego rozwiązywania problemów i osiągnięcia celów operacyjnych, przy czym będą one miały pozytywny wpływ na podróże do strefy Schengen oraz wydatki na jej obszarze. Pakiet strategiczny B jest najmniej skuteczny; w pakiecie tym rozwiązuje się problemy jedynie częściowo, na rzecz bardziej ograniczonej kategorii osób starających się o wizę. Jeżeli chodzi o osiąganie celów, pakiety C i D są niemal równie skuteczne. Oczekiwane korzyści gospodarcze w przypadku pakietu D są wyższe (ponad 3 mld EUR rocznie), ale pakiet ten niesie za sobą potencjalnie wyższe ryzyko dla poziomu bezpieczeństwa.

W odniesieniu do efektywności żaden z pakietów/wariantów strategicznych nie wiązałby się zasadniczo ze znaczącymi kosztami dodatkowymi[1]. Jedną z przesłanek wariantów strategicznych jest bowiem wygenerowanie oszczędności zarówno dla państw Schengen/ konsulatów, jak i osób ubiegających się o wizy. Pakiety strategiczne B, C i D przyczynią się do stopniowego obniżania kosztów ponoszonych przez wnioskodawców, głównie ze względu na wzrastającą liczbę wydawanych wiz wielokrotnego wjazdu o długim okresie ważności. Z punktu widzenia wnioskodawcy najbardziej efektywnym pakietem strategicznym jest pakiet D, a najmniej efektywnym – pakiet strategiczny B. W przypadku każdego z pakietów korzyści gospodarcze dla UE jako całości przewyższają znacznie szacunkowe koszty dla poszczególnych państw Schengen.

W poniższej tabeli przedstawiono zarys przewidywanego wpływu każdego pakietu strategicznego[2].

Wariant strategiczny/ Kryteria || Pakiet (A) - rozwiązania pozaprawne || Pakiet (B) - minimalne środki regulacyjne || Pakiet (C) - pośrednie środki regulacyjne || Pakiet (D) - maksymalne środki regulacyjne

Skuteczność || || || ||

Obowiązkowe ułatwienia proceduralne dla niektórych kategorii podróżnych || 1 || 2 || 3 || 4

Zwiększona i zracjonalizowana obecność w zakresie przyjmowania/rozpatrywania wniosków wizowych w państwach trzecich || 1 || 2 || 4 || 4

Możliwość pobytu dłuższego niż 90 dni w 180-dniowym okresie w strefie Schengen, na podstawie nowego rodzaju zezwolenia || 0 || 2 || 4 || 4

Wpływ na bezpieczeństwo strefy Schengen || 0 || 0 || -0,5 || -2

Korzyści gospodarcze - dochód z wydatków podróżnych (w milionach EUR rocznie) || - || około 800 || powyżej 2 000 || powyżej 3 000

Miejsca pracy (w ekwiwalentach pełnego czasu pracy) || - || około 20 000 || około 60 000 || około 80 000

Efektywność || || || ||

Koszty bezpośrednie zaoszczędzone przez wnioskodawców (w milionach EUR rocznie) || - || około 50 || około 200 || około 300

Koszty pośrednie zaoszczędzone przez wnioskodawców (w milionach EUR rocznie) || - || około 120 || około 500 || około 800

Wpływ finansowy netto na państwa Schengen (w milionach EUR rocznie) || - || około -1 || około -5 || około -9

Wykonalność || || || ||

Prawna || Dobra || Dobra || Dobra || Dobra

Polityczna || Dobra || Umiarkowana || Umiarkowana || Niska

Praktyczna || Dobra || Dobra || Dobra || Umiarkowana

W odniesieniu do obszaru problemowego 1 (długie, uciążliwe i kosztowne procedury) w ocenie nie rozstrzyga się, który wariant powinien zostać wybrany. Wynika to z tego, że potencjalnie bardzo duży wpływ gospodarczy propozycji zawartej w pakiecie D jest jednak powiązany z potencjalnie wyższym ryzykiem dla bezpieczeństwa. Propozycja w pakiecie zawierającym pośrednie środki (C) niesie za sobą niskie ryzyko dla bezpieczeństwa, ale jej potencjalny wpływ gospodarczy jest szacowany na prawie 1 mld EUR mniej. W odniesieniu do obszaru problemowego 2 (dostępność geograficzna) i obszaru problemowego 3 (nowy rodzaj zezwolenia), wariantami preferowanymi są warianty określone w pakiecie zawierającym środki pośrednie (wprowadzenie nowej koncepcji „centrum wizowego Schengen” i „obowiązkowej” reprezentacji w obszarze problemowym 2; nowe zezwolenie na pobyt przekraczający 90 dni dla wszystkich obywateli państw trzecich w odniesieniu do obszaru problemowego 3).

8. Monitorowanie i ocena

Trzy lata po wejściu w życie wersji przekształconej kodeksu wizowego Komisja przedstawi sprawozdanie z oceny.

[1] Jedynym wyjątkiem jest wariant strategiczny związany z dostępnością geograficzną rozpatrywania wniosków wizowych.

[2] 0: brak wpływu; 0-1: ewentualny niewielki wpływ; 2: średni wpływ; 3: duży wpływ; 4: bardzo znaczący wpływ. Wskaźnik ma wartość ujemną (-), jeżeli wpływ jest negatywny.