Streszczenie Hiszpański system wymiaru sprawiedliwości nadal boryka się z pewnymi wyzwaniami. W szczególności wciąż nie powołano nowego składu Rady Sądownictwa ze względu na brak porozumienia w parlamencie w sprawie wyłonienia nowych członków kilku organów konstytucyjnych. Pozytywną zmianą było odstąpienie od proponowanej reformy systemu wyboru sędziów-członków Rady, która zwiększyłaby postrzeganie Rady jako organu podatnego na naciski polityczne. W tym kontekście wezwano do ustanowienia systemu, w którym sędziowie-członkowie Rady są wybierani przez innych sędziów zgodnie z normami europejskimi. Istotne jest uwzględnienie norm europejskich i odbycie konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Wyrażono również obawy co do właściwości Sądu Najwyższego w zakresie odpowiedzialności karnej osób zajmujących stanowiska na wysokim szczeblu, a także co do systemu niepołączalności stanowisk sędziów i prokuratorów. Wprowadzono kilka środków na rzecz poprawy jakości wymiaru sprawiedliwości, takich jak przegląd systemu pomocy prawnej i kodeksu postępowania karnego, lub też przewiduje się ich wprowadzenie, a także przyjęto trzy projekty ustaw o efektywności proceduralnej, organizacyjnej i cyfrowej. Trwa cyfryzacja wymiaru sprawiedliwości. Podejmowane są starania w celu wyeliminowania zaległości, takie jak utworzenie nowych sądów, ale wyzwanie stanowi niska liczba sędziów przypadająca na jednego mieszkańca. Ponownie wyrażono obawy dotyczące niezależności prokuratury od rządu. Hiszpania nieustannie udoskonala instytucjonalne i prawne ramy zapobiegania korupcji i jej zwalczania. W ramach środków antykorupcyjnych przyjęto podejście strategiczne, ale nie istnieje specjalna strategia antykorupcyjna, w której przewidzianoby ukierunkowanie środków prewencyjnych i represyjnych na kompleksową walkę z korupcją. Jeżeli chodzi o przeciwdziałanie korupcji, jest ona kryminalizowana w kodeksie karnym i funkcjonuje szereg specjalnych instytucji antykorupcyjnych. Organy ścigania zwracają uwagę na fakt, że brak odpowiednich zasobów wpływa na tempo prowadzenia dochodzeń i ścigania spraw korupcyjnych, w tym spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. W odniesieniu do zapobiegania korupcji Hiszpania w dalszym ciągu usprawnia krajowe ramy uczciwości i zobowiązała się do opracowania ustawodawstwa w głównych obszarach, takich jak przejrzystość lobbingu, kodeks etyki urzędników służby cywilnej oraz ochrona sygnalistów. W październiku 2020 r. przyjęto nowy kodeks postępowania obowiązujący wszystkich członków Kongresu Deputowanych i Senatu, a nowy Parlamentarny Urząd ds. Konfliktu Interesów monitoruje jego przestrzeganie przez parlamentarzystów. Jeżeli chodzi o wolność i pluralizm mediów, rząd podejmuje działania mające na celu rozwiązanie problemów z dostępem do informacji. Utrzymują się wyzwania związane z przejrzystością własności mediów. W czasie transpozycji zmienionej dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych pojawiły się obawy odnośnie do niezależności funkcjonalnej i zasobów organu regulacyjnego ds. mediów audiowizualnych. W związku z pandemią COVID-19 rząd wprowadził pewne środki na rzecz finansowego wsparcia mediów. Dziennikarze wciąż napotykają wyzwania w swojej działalności zawodowej, ale wdrożono inicjatywy mające na celu ułatwienie im pracy. Jeśli chodzi o mechanizmy kontroli i równowagi, w nowym czwartym planie działania dotyczącym otwartego rządu podjęto ponownie zobowiązania do zapewnienia udziału społeczeństwa, przejrzystości, rozliczalności i uczciwości w sektorze publicznym. Wspólnoty autonomiczne zostały wyznaczone jako organy właściwe do wdrożenia środków nadzwyczajnych związanych z pandemią COVID-19. Rzecznik Praw Obywatelskich, sprawujący urząd ad interim od 2017 r., odnotował gwałtowny wzrost liczby skarg dotyczących środków stosowanych w walce z pandemią COVID-19. Utrzymują się wyzwania dotyczące przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego i w związku ze zgłaszanymi obawami trwa obecnie przegląd ustawy o bezpieczeństwie obywateli. Zrealizowano szereg inicjatyw na rzecz rozwoju kultury praworządności, w tym programy edukacyjne dla studentów na temat wymiaru sprawiedliwości.



I.System wymiaru sprawiedliwości

Hiszpański system sądowy składa się z sądów powszechnych i sądów szczególnych, a jego strukturę dostosowano do podziału terytorialnego kraju. Sąd Najwyższy pełni funkcję najwyższego organu sądowego we wszystkich dziedzinach prawa. Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do rozpoznawania kwestii konstytucyjnych, a także indywidualnych skarg dotyczących braku należytego poszanowania praw podstawowych. Generalna Rada Sądownictwa ustanowiona na mocy konstytucji hiszpańskiej to organ samorządu sędziowskiego stojący na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Rada sama w sobie nie stanowi elementu systemu sądowego. Odpowiada za podejmowanie działań dyscyplinarnych wobec sędziów oraz za ich powoływanie, przenoszenie i awansowanie, jak również za ich szkolenie i przeprowadzanie ich naboru. Prokuratura jest zintegrowana z systemem wymiaru sprawiedliwości i dysponuje autonomią funkcjonalną – jej zadaniem jest propagowanie sprawiedliwości i ochrona prawa, praw obywateli oraz interesu ogólnego. Prokuratora Generalnego powołuje głowa państwa na wniosek rządu, po zasięgnięciu opinii Generalnej Rady Sądownictwa. Hiszpania uczestniczy w pracach Prokuratury Europejskiej. Lokalne izby adwokackie to organizacje prawa publicznego zrzeszające adwokatów, które działają niezależnie od organów administracji publicznej i nie pobierają środków z budżetów tych organów; należące do nich aktywa nie stanowią również mienia publicznego. Izby są uprawnione do regulowania kwestii związanych z wykonywaniem zawodu adwokata, do kształtowania deontologii zawodowej oraz do przyjęcia własnego kodeksu etyki.

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności sądów w Hiszpanii jest niski zarówno wśród ogółu społeczeństwa, jak i wśród przedsiębiorstw. Ogólnie rzecz biorąc, w 2021 r. 38 % ogółu społeczeństwa i 39 % przedsiębiorstw postrzega poziom niezależności sądów i niezawisłości sędziów jako „dość dobry lub bardzo dobry”. Obie wartości zmniejszyły się w porównaniu z 2020 r. (o 44 % w przypadku ogółu społeczeństwa i o 42 % w przypadku przedsiębiorstw), ale wzrosły w stosunku do 2016 r. (o 30 %, jeśli chodzi o ogół społeczeństwa, i o 33 % w przypadku przedsiębiorstw), co wskazuje na brak wyraźnej tendencji w ostatnich pięciu latach.

Utrzymują się obawy dotyczące braku powołania nowego składu Rady Sądownictwa, chociaż niektóre najnowsze zmiany spowodowały, że pojawiły się głosy, aby jej członków będących sędziami wybierali inni sędziowie. Rada Sądownictwa wykonuje powierzone jej funkcje ad interim od grudnia 2018 r., co powoduje utrzymywanie się obaw, że może być ona postrzegana jako organ podatny na naciski polityczne, o czym była już mowa w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. Parlament jest odpowiedzialny za powoływanie wszystkich jej członków, z zastrzeżeniem uzyskania większości kwalifikowanej trzech piątych głosów. Od 2018 r. negocjacje między głównymi partiami politycznymi znajdują się w impasie i nie zbliżono się znacznie do osiągnięcia porozumienia mimo licznych wezwań do dalszych powołań. W dniu 13 października 2020 r. dwie grupy parlamentarne przedłożyły projekt ustawy mającej na celu zmianę systemu wyboru sędziów-członków Rady na większość bezwzględną w przypadku drugiego głosowania. W wyniku krytyki ze strony zainteresowanych stron proces legislacyjny dotyczący ustawy został zawieszony i w maju 2021 r. grupy parlamentarne, które wniosły projekt ustawy, formalnie go wycofały. Zostało to przyjęte z zadowoleniem, ponieważ projekt ustawy zwiększyłby postrzeganie Rady jako organu podatnego na naciski polityczne. W dniu 25 marca 2021 r. parlament uchwalił ustawę ustanawiającą system ad interim funkcjonowania Generalnej Rady Sądownictwa, przewidujący dostosowanie jej funkcji w przypadku pełnienia obowiązków po zakończeniu kadencji. Ustawa ta weszła w życie w dniu 30 marca 2021 r. Nowa ustawa między innymi uniemożliwia obecnym członkom Rady powoływanie osób na najwyższe stanowiska sędziowskie. Do Trybunału Konstytucyjnego został złożony wniosek o przeprowadzenie kontroli zgodności reformy z konstytucją. W kontekście wycofanej reformy polegającej na zmianie systemu wyboru wezwano do ustanowienia systemu, w którym sędziowie-członkowie Rady są wybierani przez innych sędziów. Niektóre stowarzyszenia sędziów postulowały, aby 12 sędziów-członków Rady było wybieranych bezpośrednio przez innych sędziów zgodnie z normami Rady Europy, a Rada Europy przypomniała, że normy europejskie przewidują, że co najmniej połowę członków Rady powinni stanowić sędziowie wybrani przez innych sędziów ze wszystkich szczebli sądownictwa. Istotne jest uwzględnienie tych norm europejskich i odbycie konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami.

Istnieją obawy co do właściwości Sądu Najwyższego w zakresie odpowiedzialności karnej osób zajmujących stanowiska na wysokim szczeblu oraz co do systemu niepołączalności stanowisk sędziów i prokuratorów. W Hiszpanii obowiązują przepisy kompetencyjne ratione personae dotyczące uprzywilejowanej właściwości w sprawach odpowiedzialności karnej członków rządu oraz władzy ustawodawczej i sądowniczej (tzw. aforamiento). Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) uznaje niezawisłość i bezstronność poszczególnych sędziów i prokuratorów; zwróciła również uwagę na niezwykle szeroki zakres systemu aforamiento w Hiszpanii i zaleciła, aby koniecznie przeprowadzono przegląd tego systemu. Ponadto zainteresowane strony wyraziły krytykę wobec faktu, że system niepołączalności stanowisk sędziów lub prokuratorów nie przewiduje „okresów karencji” dla sędziów lub prokuratorów, którzy byli członkami organów władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Według GRECO sytuacja ta wzbudza wątpliwości z punktu widzenia podziału władzy oraz w odniesieniu do niezbędnej niezawisłości i bezstronności sędziów w praktyce i w teorii.

Autonomia prokuratury nadal budzi wątpliwości i jest przedmiotem dyskusji. Prokurator Generalny publicznie zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia reformy statutu prokuratury w celu zapewnienia jej większej autonomii pod względem organizacji, budżetu, regulacji wewnętrznych i szkoleń. Według Prokuratora Generalnego w nowym statucie zawodowym należy uwzględnić ponadto relacje między rządem a Prokuratorem Generalnym, jak również sposób jego powoływania, o czym wspominało także wiele zainteresowanych stron. Jak wspomniano w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., zbieżność kadencji Prokuratora Generalnego i rządu może wpływać na postrzeganie niezależności tego urzędu. W październiku 2020 r. przyjęto Kodeks Etyki Zawodu Prokuratora. Kodeks określa zasady i obowiązki etyczne prokuratorów dotyczące między innymi korzystania z mediów społecznościowych i interwencji w mediach, szkoleń, konfliktu interesów i ujawniania informacji majątkowych oraz relacji wewnętrznych. Zainteresowane strony z zadowoleniem przyjęły uchwalenie kodeksu, ale nieustannie wskazują na konieczność aktualizacji systemu dyscyplinarnego prokuratorów i sędziów.

Zatwierdzono nowy statut adwokatów, w którym położono nacisk na ich niezależność. Nowy statut przyjęto w dniu 2 marca 2021 r. W procesie legislacyjnym uczestniczyła Rada Generalna Adwokatury w Hiszpanii. W statucie położono nacisk na niezależność adwokatów i określono nowe przepisy dotyczące tajemnicy zawodowej. Statut stanowi, że izby adwokackie są demokratyczne, autonomiczne i przejrzyste. Na podstawie nowego statutu izby są zobowiązane do reklamowania swoich usług w internecie. Określa on również przepisy w zakresie prawa do szkolenia i promowania równouprawnienia płci w zawodach prawniczych. Przepisy nowego statutu wydają się być zgodne z zaleceniami Rady Europy.

Jakość

Parlament uchwalił nową ustawę dotyczącą wzmocnienia systemu pomocy prawnej. Hiszpania należy do państw członkowskich o wyższej liczbie spraw, w których udzielono pomocy prawnej, na 100 000 mieszkańców, chociaż dysponuje jednym z najniższych budżetów przeznaczanych na pojedynczą sprawę. W dniu 9 marca 2021 r. przyjęto dekret królewski w sprawie bezpłatnej pomocy prawnej, który wzmocnił wcześniejszy system. W dekrecie królewskim zaostrzono przepisy dotyczące ochrony danych, określono częstotliwość płatności w niektórych wspólnotach autonomicznych, które nie przejęły uprawnień w zakresie zarządzania systemem wymiaru sprawiedliwości, oraz przewidziano utworzenie Krajowej Rady Bezpłatnej Pomocy Prawnej, której celem jest promowanie koordynacji wdrożenia pomocy prawnej w organach publicznych posiadających kompetencje w obszarze wymiaru sprawiedliwości. Akt ten wydaje się być zgodny z wytycznymi Rady Europy w odniesieniu do mechanizmów zapewniania jakości, organizacji programów pomocy prawnej i dostępności podmiotów świadczących pomoc prawną oraz gromadzenia danych.

Złożono wniosek w sprawie nowelizacji kodeksu postępowania karnego, w którym przewidziano powierzenie prokuratorom prowadzenia postępowań przygotowawczych. W dniu 24 listopada 2020 r. rząd przedstawił projekt ustawy o zmianie kodeksu postępowania karnego. Projekt ustawy przewiduje zmianę systemu postępowań przygotowawczych prowadzonych dotychczas przez sędziów śledczych, które miałyby zostać powierzone prokuratorom. Projekt ustawy zakłada powołanie prokuratora śledczego oraz sędziów odpowiedzialnych za gwarancje procesowe. Ofierze nadano specjalny status i przewidziano wprowadzenie przepisów dotyczących ochrony małoletnich i osób z niepełnosprawnościami. Zainteresowane strony z zadowoleniem przyjęły wniosek, chociaż twierdzono, że prokuratorzy będą potrzebowali dodatkowej autonomii i zasobów, aby przejąć zadania związane z prowadzeniem postępowań przygotowawczych prowadzonych dotychczas przez sędziów śledczych.

W odpowiedzi na skutki pandemii COVID-19 utworzono dodatkowe sądy, ale wyzwaniem jest niska liczba sędziów przypadająca na jednego mieszkańca. W trakcie stanu wyjątkowego ogłoszonego w dniu 14 marca 2020 r. sądy działały w ograniczonym zakresie przez trzy miesiące, a bieg terminów procesowych został zawieszony. Aby poradzić sobie z wynikającymi z tej sytuacji większymi zaległościami i przewidywalnym wzrostem liczby postępowań sądowych, od grudnia 2020 r. utworzono 19 nowych sądów, a 14 kolejnych zostanie utworzonych do końca 2021 r. Nowe sądy będą zajmować się głównie sprawami społecznymi, gospodarczymi i administracyjnymi. Ogólnie rzecz biorąc, liczba sędziów w przeliczeniu na mieszkańca utrzymuje się jednak na poziomie, który jest jednym z najniższych w UE, co może również mieć wpływ na efektywność hiszpańskiego systemu wymiaru sprawiedliwości. Budżet systemu wymiaru sprawiedliwości w przeliczeniu na mieszkańca i budżet wyrażony jako odsetek PKB nie zmieniły się od 2017 r. i obie wartości oscylują wokół średniej unijnej.

Dalsze inwestycje i projekty w zakresie cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości są w toku. Narzędzia ICT są powszechnie stosowane w systemie wymiaru sprawiedliwości, a w związku z pandemią COVID-19 nastąpiło dalsze przyspieszenie procesu cyfryzacji. W sądach w pełni wdrożono różne narzędzia komunikacji elektronicznej, na przykład narzędzie informatyczne, które automatycznie przetwarza nagrania z rozpraw i przesłuchań w tekst, projekty wymiaru sprawiedliwości opartego na danych, pewność prawa w przypadku wideokonferencji, elektroniczne i automatyczne postępowania, takie jak powiadomienia. Zainteresowane strony nadal wskazują jednak na niedociągnięcia związane z kwestiami interoperacyjności między systemami zarządzania stosowanymi w poszczególnych wspólnotach autonomicznych. Hiszpania otrzymuje wsparcie z UE w ramach projektu „Propagowanie cybersprawiedliwości w Hiszpanii, obecny etap II i etap III”; znajdzie się w nim komponent poświęcony wyłącznie jakości oraz studium wykonalności oprogramowania do zarządzania jakością.

Efektywność