KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia7.3.2018 SWD(2018) 219 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie krajowe – Polska 2018 r. Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO I EUROGRUPY Europejski semestr 2018 r.: Ocena postępów w zakresie reform strukturalnych, zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania oraz wyniki szczegółowych ocen sytuacji na mocy rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 {COM(2018) 120 final}



Spis treści Streszczenie 1.Sytuacja gospodarcza i perspektywy 2.Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski 3.Priorytetowe reformy 3.1.Finanse publiczne i podatki 3.2.Sektor finansowy 3.3.Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna 3.4. Inwestycje 3.5.Polityki sektorowe Tabela przeglądowaZałącznik A: Tabela wskaźników w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznejZałącznik B: Standardowe tabeleZałącznik C: Źródła SPIS tabel Tabela 1.1: Główne wskaźniki gospodarcze, finansowe i społeczne – Polska Tabela 2.1: Ocena realizacji zaleceń krajowych z 2017 r. Tabela 3.2.1: Wskaźniki stabilności finansowej sektora bankowego, lata 2015–2017

Tabela 3.3.1: Różnice pomiędzy wskaźnikami aktywności zawodowej w Polsce i UE – według wieku i poziomu wykształcenia, III kw. 2017 r., w punktach procentowych Tabela B.1: Tabela wyników procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej dla Polski (Sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania na 2018 r.) Tabela C.1: Wskaźniki dotyczące rynku finansowego Tabela C.2: Główne pozycje tablicy wskaźników społecznych Tabela C.3: Wskaźniki dotyczące rynku pracy i edukacji Tabela C.4: Wskaźniki dotyczące włączenia społecznego i zdrowia Tabela C.5: Wyniki rynku produktowego i wskaźniki dotyczące polityki Tabela C.6: Ekologiczny wzrost gospodarczy SPIS wykresów Wykres 1.1: Komponenty wzrostu realnego PKB, lata 2008–2019 Wykres 1.2: Szacowany wzrost potencjalny i jego komponenty, lata 2007–2019 Wykres 1.3: Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia, lata 2013–2017 Wykres 1.4: Odsetek przedsiębiorstw, które wskazały niedobór siły roboczej jako jeden z czynników utrudniających działalność w wybranych sektorach, lata 2000–2017 Wykres 1.5: Współczynnik Giniego dla dochodów do dyspozycji, lata 2005–2016 Wykres 1.6: Średnia jakość produktów przemysłowych eksportowanych do UE, lata 2016 i 2011 Wykres 1.7: Nominalne i strukturalne salda budżetowe, lata 2011–2019 Wykres 2.1: Podsumowanie dotychczasowych wyników wieloletniego wdrażania zaleceń z lat 2011–2017 Wykres 3.1.1: Dochody podatkowe jako % PKB, średnia ruchoma z czterech kwartałów Wykres 3.1.2: Scenariusze długu publicznego w średnim okresie

Wykres 3.2.1: Wzrost akcji kredytowej, lata 2012–2017 (roczna zmiana w %) Wykres 3.3.1: Uczestnictwo dzieci w wieku 3–5 lat w edukacji przedszkolnej w latach 2013–2017 Wykres 3.4.1: Nakłady inwestycyjne w przeliczeniu na pracownika, według wielkości przedsiębiorstw, 2015 r. Wykres 3.5.1: Wspólne międzynarodowe publikacje naukowe ogółem, jako odsetek publikacji naukowych w latach 2007 i 2016 Wykres 3.5.2: Stan sieci dróg szybkiego ruchu do 2023 r. Wykres 3.5.3: Produkcja energii elektrycznej brutto w rozbiciu na źródła – w TWh, 2015 r. SPIS ramek Ramka 2.1: Wymierne wyniki osiągnięte dzięki unijnemu wsparciu dla zmian strukturalnych w Polsce Ramka 3.1.1: Przykłady reform: działania zwiększające przestrzeganie przepisów podatkowych Ramka 3.3.1: Monitorowanie wyników w kontekście Europejskiego filaru praw socjalnych Ramka 3.4.1: Wyzwania i reformy związane z inwestycjami w Polsce Streszczenie Obecna korzystna sytuacja społeczno-ekonomiczna i stan finansów publicznych stwarzają okazję, by sprostać średnioterminowym wyzwaniom rozwojowym. Wzrost gospodarczy jest silny, sektor finansowy – stabilny, a w krótkim okresie nie widać zagrożeń dla stabilności finansów publicznych. Polska mogłaby utrzymać wzrost w perspektywie średnioterminowej przez podjęcie działań odpowiadających na wyzwania związane z malejącą liczbą osób w wieku produkcyjnym i ze starzeniem się ludności. Pobudzenie inwestycji i innowacji w sektorze prywatnym służyłoby podtrzymaniu zbliżania się poziomu dochodów do średniej unijnej, które miało miejsce w ostatnich latach. Chociaż niektóre decyzje, takie jak obniżenie wieku emerytalnego, nie sprzyjają wzrostowi gospodarczemu, Polska wdrożyła też szereg działań mających na celu poprawę sytuacji gospodarczej i społecznej, a także lepszą ściągalność podatków (). Gospodarka rośnie w szybkim tempie. Przez kilka ostatnich lat główną siłą napędową wzrostu gospodarczego pozostawał popyt krajowy, w szczególności spożycie prywatne. Było to szczególnie widoczne w latach 2016 i 2017. Dynamika inwestycji pozostawała jednak słaba aż do połowy 2017 r. Silnemu spożyciu prywatnemu sprzyjała poprawa na rynku pracy, większe transfery fiskalne i rekordowo dobre nastroje konsumentów. Krótkoterminowe perspektywy gospodarcze są w dalszym ciągu optymistyczne. PKB wzrósł w 2017 r. o 4,6 % w ujęciu realnym, a prognozy zapowiadają jego dalszy wzrost o 4,2 % w 2018 r. i o 3,6 % w 2019 r. Są to jedne z najwyższych stóp wzrostu gospodarczego w UE. Rosnące wykorzystanie funduszy UE powinno doprowadzić do zwiększenia inwestycji, zwłaszcza publicznych. Prognozy wskazują, że dynamika spożycia prywatnego, napędzana przez wzrost płac, pozostanie silna, chociaż nieco osłabnie w stosunku do rekordowego pod tym względem 2017 r. Solidny popyt wewnętrzny będzie skutkować zwiększeniem importu, ale korzystna sytuacja w zakresie popytu zagranicznego i coraz większa konkurencyjność polskiej gospodarki powinny stwarzać sprzyjające warunki dla stałego wzrostu eksportu. Przewidywany jest wzrost inflacji, głównie pod wpływem silnie rosnących płac. Istnieje kilka czynników strukturalnych, które ograniczają potencjał długookresowego wzrostu gospodarczego. Wyczerpywanie się źródeł, które w przeszłości napędzały wzrost gospodarczy, stawia Polskę przed wyzwaniem zwiększenia innowacyjności i osiągnięcia lepszej pozycji w ramach globalnych łańcuchów wartości. W świetle przewidywanego spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym konieczne jest zwiększenie aktywności zawodowej. To, czy Polsce uda się dokonać tej zmiany, będzie zależeć również od skuteczności podnoszenia poziomu umiejętności zawodowych społeczeństwa. Wyższe umiejętności pracowników mogą pobudzać innowacje i związany z nimi wzrost wydajności, a czynniki te stanowią główne siły napędowe wzrostu gospodarczego. Ocenę tę podziela również polski rząd w swojej strategii odpowiedzialnego rozwoju. Przyszłe kształtowanie się prywatnych inwestycji będzie zależeć w dużym stopniu od sytuacji makroekonomicznej oraz od stabilności i jakości prawa i instytucji, w tym kształtowania regulacji i innych polityk publicznych. Kluczowe znaczenie mają również praworządność, w tym niezależność sądownictwa oraz pewność prawa. Ogółem, Polska poczyniła ograniczone postępy ( ) w realizacji zaleceń z 2017 r. W realizacji zaleceń dotyczących finansów publicznych odnotowano ograniczone postępy. Podjęto pierwsze kroki w celu zreformowania ram budżetowych, ale nie zajęto się kwestią ograniczenia nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT. Poczyniono ograniczone postępy we wdrażaniu środków mających zwiększyć uczestnictwo w rynku pracy. Nie podjęto skutecznych środków w celu podwyższania rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i zreformowania specjalnych systemów emerytalnych. Osiągnięto ograniczone postępy w realizacji zalecenia dotyczącego usunięcia przeszkód dla inwestycji, w tym w sektorze transportowym.

Polska osiąga znaczne postępy na drodze do osiągnięcia celów krajowych w ramach strategii „Europa 2020” w obszarach emisji gazów cieplarnianych, walki z ubóstwem, efektywności energetycznej, w szkolnictwie wyższym, liczbie osób przedwcześnie kończących naukę i wskaźniku zatrudnienia. Ograniczonych postępów dokonano w odniesieniu do inwestycji w badania i rozwój oraz energii odnawialnej. Polska ma stosunkowo dobre osiągnięcia w zakresie tablicy wskaźników społecznych, która jest instrumentem wspierającym Europejski filar praw socjalnych. Znaczna różnica w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn wynika m.in. z ograniczonego dostępu do opieki nad dziećmi w wieku poniżej trzech lat oraz braków w systemie opieki długoterminowej. Poważne wyzwanie stanowią także wysokie niezaspokojone potrzeby w opiece zdrowotnej. Poniżej przedstawione są najważniejsze wnioski raportu oraz związane z nimi wyzwania dla polityk publicznych. ·Krótkoterminowa stabilność finansów publicznych nie jest zagrożona. Szacuje się, że – w przeciwieństwie do deficytu strukturalnego – deficyt nominalny znacząco spadł w 2017 r. Prognozy na lata 2018–2019 wskazują na stabilizację deficytu nominalnego. Ta poprawa wynika w dużej mierze z silnego wzrostu gospodarczego. W perspektywie krótkoterminowej prognozy nie wskazują na istnienie znaczącego ryzyka dla stabilności finansów publicznych. Ryzyko w długim okresie wynika przede wszystkim z oczekiwanych wysokich wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. ·Działania podjęte w celu zwiększenia dochodów podatkowych przynoszą efekty. W 2017 r. dochody podatkowe znacznie wzrosły dzięki poprawie warunków makroekonomicznych i szeregowi środków wdrożonych w ostatnich latach. Przygotowywane są również nowe działania. Przed Polską stoją dwa istotne wyzwania w tym obszarze: zapewnienie trwałości wyższego poziomu dochodów podatkowych i zapobieżenie wzrostowi kosztów przestrzegania przepisów podatkowych. W 2017 r. Polska nie podjęła działań, aby ograniczyć nadmierne stosowanie obniżonych stawek VAT, co przekłada się na znaczną utratę dochodów podatkowych i komplikuje system podatkowy. ·W ogólnym ujęciu ramy polityki fiskalnej są mocne. Reguły fiskalne są skuteczne i stabilne. Władze planują zaradzić istniejącym słabościom w planowaniu budżetowym i procedurach budżetowych. Niemniej jednak Polska jest jedynym państwem członkowskim UE, które nie ustanowiło jeszcze niezależnej rady fiskalnej. ·Kwestie skuteczności i efektywności wyższych wydatków socjalnych oraz adekwatnej wysokości przyszłych emerytur budzą niepokój. Wskaźniki ubóstwa i nierówności maleją od kilku lat. Trend ten powinien się utrzymać ze względu na wyższe świadczenia społeczne. Niektóre elementy systemu świadczeń społecznych wydają się jednak zniechęcać do aktywności na rynku pracy, zwłaszcza w przypadku osób nisko wykwalifikowanych. O ile nie zostaną podjęte skuteczne środki zaradcze, znaczne obniżenie ustawowego wieku emerytalnego spowoduje duży spadek wysokości świadczeń, prowadząc do wzrostu nierówności i ubóstwa wśród osób starszych. Obecnie nie jest dostępna kompleksowa ocena efektywności systemu świadczeń socjalnych. Zapewnienie zasobów finansowych umożliwiających wspieranie ważnych obszarów polityki społecznej, takich jak ochrona zdrowia i opieka długoterminowa, będzie prawdopodobnie nastręczać trudności. ·Rozpoczęto prace nad poprawą zarządzania wydatkami publicznymi. Ponieważ szereg niedawnych decyzji prowadzi do strukturalnego wzrostu wydatków publicznych, skuteczne zarządzanie tymi wydatkami ma kluczowe znaczenie dla stabilności finansów publicznych zarówno w krótkim, jak i w długim okresie. Polska rozpoczęła prace nad reformą procesu budżetowego z myślą o zwiększeniu skuteczności i efektywności wydatków. ·Sektor bankowy cechują w dalszym ciągu wysoka płynność i wysoki poziom kapitałów. Rentowność banków zmalała na skutek niskich stóp procentowych, wprowadzenia podatku od aktywów sektora finansowego i wyższych składek do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i Funduszu Wsparcia Kredytobiorców. Stopniowo maleje ryzyko związane z kredytami w walutach obcych. Przedstawiono szereg projektów ustaw dotyczących takich kredytów, ale żaden z nich nie został jeszcze przyjęty. ·Coraz większą rolę odgrywa silny i niezależny nadzór finansowy. Jest to szczególnie istotne ze względu na silniejsze powiązania między sektorem finansowym a sektorem publicznym. Te silne powiązania przejawiają się w szczególności w kontroli właścicielskiej państwa nad dwoma największymi bankami i największym ubezpieczycielem. ·Sytuacja na rynku pracy jest najlepsza w najnowszej historii Polski, niemniej jednak zachęcenie większej liczby ludzi do podjęcia zatrudnienia pozwoliłoby zmniejszyć niedobory pracowników. Wskaźnik zatrudnienia stale rósł (osiągając w 2017 r. poziom ponad 70 % osób w wieku 20–64 lat), do tego stopnia, że trudności ze znalezieniem pracowników zaczęły wpływać niekorzystnie na działalność gospodarczą. Barierami utrudniającymi uczestnictwo w rynku pracy są pewne elementy systemu świadczeń socjalnych zniechęcające beneficjentów do podejmowania zatrudnienia, a także ograniczony dostęp do opieki długoterminowej i opieki nad dziećmi. Polski rynek pracy nie oferuje powszechnie rozwiązań ułatwiających godzenie życia zawodowego i prywatnego, w tym zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu. Powyższe bariery dotyczą w szczególności grup o niższych współczynnikach aktywności zawodowej: kobiet, osób o niskich umiejętnościach zawodowych, osób w starszym wieku i osób niepełnosprawnych. Liczba pracowników zatrudnianych na czas nieokreślony szybko rosła, ale odsetek umów na czas określony pozostaje wysoki. Ponieważ dużo osób pracuje w Polsce na własny rachunek lub w ramach innych niestandardowych form zatrudnienia, a tego typu pracownicy są w mniejszym stopniu objęci zabezpieczeniem społecznym, sytuacja ta rodzi pewne zagrożenia. Mobilność pracowników utrudniają specjalne sektorowe systemy ubezpieczeń (takie jak system zabezpieczenia społecznego dla rolników) oraz niedobory w mieszkalnictwie i infrastrukturze transportowej. Ponieważ w ostatnich latach stale rosła imigracja do Polski, pracownicy spoza UE (zwłaszcza z Ukrainy) odgrywają obecnie ważną rolę na polskim rynku pracy. ·Stałe podnoszenie kompetencji i umiejętności ma zasadnicze znaczenie dla poprawy szans na znalezienie i utrzymanie pracy oraz sprzyja innowacjom. Obecny niski poziom uczestnictwa osób dorosłych w edukacji przekłada się na ich niższe umiejętności i kompetencje, zmniejszając szanse na znalezienie pracy. Polski system edukacji ma dwa mocne punkty: wysoki odsetek absolwentów szkół wyższych i dobre umiejętności podstawowe absolwentów gimnazjów. Głównym wyzwaniem na wszystkich szczeblach systemu kształcenia i szkolenia jest rozwijanie umiejętności niezależnego, kreatywnego i krytycznego sposobu myślenia i uczenia się. ·Lepszy dostęp do opieki zdrowotnej ma kluczowe znaczenie dla poprawy stanu zdrowia społeczeństwa. Poprawa w tej dziedzinie będzie szczególnie trudna w świetle niskiego poziomu finansowania publicznego oraz małej liczby lekarzy i pielęgniarek. W 2017 r. podjęto pewne starania, aby poprawić efektywność wykorzystania zasobów w opiece zdrowotnej. ·Warunki prowadzenia biznesu są generalnie korzystne, ale niska jakość regulacji i niepewność ograniczają inwestycje. Inwestycje prywatne utrzymują się od wielu lat na niskim poziomie, natomiast inwestycjom publicznym sprzyjał wysoki stopień wykorzystania środków unijnych. Ramy regulacyjne oraz inne bariery utrudniające rozwój firm wpływają na działalność inwestycyjną i wydajność. Trwają prace nad rozwiązaniami mającymi poprawić warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Wysoki poziom niepewności, związanej np. z nagłymi zmianami regulacyjnymi, wydaje się utrudniać inwestycje. Przeszkodą dla niektórych przedsiębiorstw może być również brak odpowiedniego finansowania. Główne znaczenie dla ogólnego klimatu inwestycyjnego i rozwoju regionów mają sprawność i efektywność administracji publicznej, w tym w zamówieniach publicznych, planowaniu przestrzennym i wydawaniu pozwoleń na budowę. Przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo nadal zyskują na znaczeniu. ·Wprowadzone w Polsce zmiany systemu wymiaru sprawiedliwości doprowadziły Komisję do wniosku, że w Polsce istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia zasady praworządności. Sprawny i niezależny system sądownictwa stwarza korzystne warunki dla prowadzenia działalności gospodarczej. Począwszy od ostatnich miesięcy 2015 r., władze polskie przyjęły szereg ustaw wpływających na strukturę wymiaru sprawiedliwości. Reformy takie powinny być przeprowadzane w sposób chroniący niezawisłość sądownictwa. W związku z tym Komisja doszła do wniosku, że w Polsce istnieje wyraźne ryzyko poważnego naruszenia zasady praworządności w rozumieniu art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Komisja wskazała również, w jaki sposób można zapobiec temu ryzyku. ·Wysiłki Polski mające na celu poprawę zdolności innowacyjnej gospodarki nie przełożyły się jeszcze na znaczący wzrost innowacji. Rozwój bazy naukowej stanowi najważniejsze wyzwanie na drodze do osiągania doskonałości naukowej i przełożenia jej na innowacje rynkowe. Podjęto szereg działań w celu zwiększenia innowacji sektora prywatnego, w tym zwiększono zachęty podatkowe do wydatków na badania i rozwój. Efekty tych działań mogą się jednak opóźnić, między innymi z powodu ograniczonego zakresu współpracy między przedsiębiorstwami i instytucjami badawczymi. ·Polska rozbudowuje infrastrukturę. Przy silnym wsparciu funduszy unijnych w dalszym ciągu poprawia się sieć dróg. Postępuje również modernizacja sieci kolejowej. Proces ten spowalnia jednak brak długoterminowego planowania oraz niedociągnięcia w zarządzaniu projektami inwestycyjnymi. Niski zasięg stałych łączy szerokopasmowych jest tylko częściowo równoważony przez korzystanie z mobilnych sieci szerokopasmowych. ·Polska napotyka na trudności w przechodzeniu na czystsze źródła energii. Produkcja energii elektrycznej opiera się w bardzo dużym stopniu na elektrowniach węglowych. Proces przestawienia się na czystsze źródła energii mogą opóźnić zmiany legislacyjne, które w pewnych obszarach wprowadzają warunki de facto uniemożliwiające budowę nowych instalacji energii odnawialnej. W dziedzinie ochrony klimatu głównym wyzwaniem pozostaje ograniczenie emisji gazów cieplarnianych z sektorów energii, transportu i przemysłu. Wysokie zanieczyszczenie powietrza nadal stanowi poważny problem zagrażający zdrowiu. 1. Sytuacja gospodarcza i perspektywy Wzrost PKB

Polska gospodarka jest w fazie silnego wzrostu. Przez ostatnie 3–4 lata głównym motorem wzrostu był popyt wewnętrzny. W latach 2016 i 2017 do wzrostu gospodarczego przyczyniało się w największym stopniu spożycie prywatne, a nakłady inwestycyjne pozostawały na niskim poziomie. Dynamice spożycia prywatnego sprzyjały korzystna sytuacja na rynku pracy, większe transfery fiskalne i rekordowo dobre nastroje konsumentów. Stopę wzrostu realnego PKB w 2017 r. szacuje się na 4,6 %. Była ona jedną z najwyższych w UE. Wykres 1.1:Komponenty wzrostu realnego PKB, lata 2008–2019 Źródło: Eurostat, Komisja Europejska W pierwszych trzech kwartałach 2017 r. inwestycje utrzymywały się na niskim poziomie. W II kw. 2017 r. w inwestycjach publicznych pojawiło się ożywienie dzięki większemu wykorzystaniu unijnych funduszy strukturalnych. Trendy dotyczące inwestycji prywatnych kształtowały się różnie w poszczególnych sektorach – wynikało to z szeregu czynników właściwych dla całej gospodarki lub dla danego sektora. Szczególnie słabe wyniki w zakresie inwestycji odnotowały sektory, w których działa duża liczba przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo, takie jak energetyczny, górniczy i inne usługi użyteczności publicznej. Silna dynamika wzrostu powinna utrzymać się w latach 2018 i 2019. Oczekuje się, że rosnące wykorzystanie środków z funduszy unijnych mocno pobudzi inwestycje publiczne oraz – w mniejszym stopniu – inwestycje prywatne. Prognozy wskazują, że dynamika wzrostu spożycia prywatnego nieco osłabnie w porównaniu z wyjątkowym pod tym względem rokiem 2017, chociaż nadal pozostanie silna. Wspierać ją będą duże wzrosty płac. Prognozuje się, że silny popyt wewnętrzny przełoży się na wzrost importu, ale korzystna sytuacja na rynkach zagranicznych powinna sprzyjać dalszej ekspansji eksportowej. W rezultacie prognozuje się, że wzrost realnego PKB wyniesie 4,2 % w 2018 r. i 3,6 % w 2019 r. Wzrost potencjalny Dynamika wzrostu potencjalnego nieco osłabła w ostatnich latach, głównie ze względu na wolniejszy wzrost wydajności pracy i niższe inwestycje. Największy wkład we wzrost potencjalny miała akumulacja kapitału, zwłaszcza w latach 2007–2011, ale później rola tego czynnika zmalała (wykres 1.2). Odnotowano wyraźniejsze spowolnienie wzrostu łącznej produktywności czynników produkcji i w konsekwencji zmniejszenie jej wkładu do wzrostu potencjalnego. Do 2003 r. wkład ten przewyższał 3 p.p., w latach 2005–2010 spadł do ok. 2 p.p., a w ostatnich latach do ok. 1 p.p. W nadchodzących latach spodziewane jest jednak pewne ożywienie dynamiki wzrostu łącznej produktywności czynników produkcji. W ostatniej dekadzie silnie rosły stopy zatrudnienia, co wspierało wzrost potencjalny. Wykres 1.2:Szacowany wzrost potencjalny i jego komponenty, lata 2007–2019 Źródło: Komisja Europejska Według prognoz w przyszłości hamulcem wzrostu potencjalnego będzie sytuacja na rynku pracy. Liczba ludności Polski spada od 2013 r., natomiast liczba ludności w wieku produkcyjnym (15–74 lata) kurczy się powoli już od 2008 r. Prognozy wskazują, że ten spadkowy trend utrzyma się w kolejnych dziesięcioleciach. Według najnowszej prognozy Eurostatu liczba ludności w wieku produkcyjnym (15–74 lata) spadnie o ok. 18 % w latach 2015–2050 (zob. także Komisja Europejska, 2017a). W przyszłości na zmiany liczby ludności w wieku produkcyjnym będą prawdopodobnie w coraz większym stopniu wpływać przepływy migracyjne. Ograniczoną rolę będą natomiast odgrywać współczynniki dzietności, które są obecnie na bardzo niskim poziomie, mimo niewielkiej poprawy w 2017 r. Biorąc pod uwagę obecną, rekordowo niską stopę bezrobocia, kluczowego znaczenia dla wzrostu potencjalnego nabiera dalsze zwiększanie aktywności zawodowej, a także inwestowanie w umiejętności (sekcja 3.3). Akumulacja kapitału pozostanie najprawdopodobniej ograniczona w najbliższej przyszłości, natomiast perspektywy długoterminowe będą zależeć od wielu czynników. W dłuższym okresie większą rolę we wspieraniu wzrostu potencjalnego w Polsce mogą odegrać inwestycje. W ciągu kilku ostatnich lat relacja kapitału do produkcji wynosiła w Polsce około 2, podczas gdy w Republice Czeskiej i Niemczech była bliższa 3 (chociaż malała). Decydujące znaczenie dla przyszłej sytuacji inwestycyjnej będzie mieć postrzeganie perspektyw makroekonomicznych, stabilności makroekonomicznej oraz jakości instytucji, w tym praworządności oraz otoczenia regulacyjnego i innych polityk publicznych. Rynek pracy Dzięki silnemu wzrostowi gospodarczemu sytuacja na rynku pracy jest bardzo dobra. Zatrudnienie stale rosło przez pierwsze trzy kwartały 2017 r. (wykres 1.3). Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat przekroczył 71 % w II i III kw. 2017 r. Zwiększyła się wyraźnie dynamika wzrostu płac. Przełożyło się to na dodatkowy (choć ograniczony) wzrost aktywności zawodowej. Stopa bezrobocia stale malała, osiągając coraz niższe, nienotowane do tej pory poziomy (4,7 % w III kw. 2017 r.). Dane te mogą zaniżać faktyczny wzrost zatrudnienia, ponieważ tylko w ograniczonym stopniu uwzględniają imigrantów pracujących w Polsce. Dostępne dane wskazują, że w 2017 r. nadal rosła migracja pracowników do Polski, głównie z Ukrainy. Niedobór siły roboczej stał się wyzwaniem, przyczyniając się do przyspieszenia tempa wzrostu płac. W 2017 r. trudności ze znalezieniem odpowiednich pracowników stały się jedną z największych barier dla wzrostu; przedsiębiorstwa sygnalizowały ten problem w licznych badaniach ankietowych (wykres 1.4). Niedobory pracowników wynikają z faktu, że w obecnej fazie cyklu gospodarczego istnieje duży popyt na siłę roboczą, a jej podaż jest ograniczona. Ponieważ uczestnictwo wysoko wykwalifikowanych pracowników w rynku pracy jest już wysokie, coraz ważniejszym źródłem zatrudnienia dla przedsiębiorstw stają się imigranci (NBP, 2017c). Kolejną powiązaną kwestią jest presja na wzrost wynagrodzeń – prognozy pokazują, że będzie ona rosnąć w nadchodzących kwartałach. Wykres 1.3:Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia, lata 2013–2017 Źródło: Eurostat Strukturalne wyzwania rynku pracy obejmują niską aktywność zawodową pewnych grup i brak elastyczności rynku pracy w niektórych obszarach. Aktywność ekonomiczna starszych, posiadających niższe umiejętności zawodowe osób, a w szczególności kobiet, jest mniejsza niż w przypadku większości pozostałych państw członkowskich UE (zob. sekcja 3.3). Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest szczególnie niski ( ). Sytuacja ta ma wiele przyczyn, w tym niski poziom umiejętności, brak kultury kształcenia dorosłych, bariery dla mobilności geograficznej, pewne bodźce w systemie świadczeń socjalnych zniechęcające do podjęcia zatrudnienia, a także niski ustawowy wiek emerytalny dla kobiet. Ogólną elastyczność rynku pracy ograniczają takie czynniki jak: -ograniczone wykorzystanie możliwości pracy w niepełnym wymiarze czasu, -słabości publicznych służb zatrudnienia, -przepisy dotyczące transferów ze specjalnego systemu emerytalnego dla rolników (KRUS) do powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych (ZUS), -duże różnice pomiędzy poszczególnymi rodzajami umów o pracę – nietypowymi, na czas określony oraz na czas nieokreślony – w zakresie kosztów związanych z ochroną zatrudnienia. Wykres 1.4:Odsetek przedsiębiorstw, które wskazały niedobór siły roboczej jako jeden z czynników utrudniających działalność w wybranych sektorach, lata 2000–2017 Źródło: Główny Urząd Statystyczny Nierówności w dochodach

Silny wzrost dochodów mniej zamożnych gospodarstw domowych zmniejszył nierówności. Nierówności dochodowe w Polsce maleją od kilku lat (wykres 1.5). Najczęściej stosowane wskaźniki pokazują, że około 2012 r. nierówności spadły poniżej średniej unijnej i od tego czasu utrzymywały się nieznacznie poniżej jej poziomu ( ). Poprawę tę można wyjaśnić splotem takich czynników jak wzrost zatrudnienia i wynagrodzeń oraz pewnymi zmianami w systemie podatków i świadczeń. Niedawno wprowadzone zmiany dotyczące świadczeń (które nie są jeszcze w pełni odzwierciedlone w dostępnych danych) powinny jeszcze bardziej zmniejszyć nierówności dochodowe. Oczekuje się, że rola świadczeń społecznych w ograniczaniu nierówności będzie rosła; na równość szans ma natomiast wpływ wiele różnych czynników. System podatków i świadczeń odgrywał w przeszłości stosunkowo ograniczoną rolę w zmniejszaniu nierówności (Komisja Europejska, 2017b). W obrębie tego systemu największy wpływ na ograniczanie nierówności dochodów i ryzyka ubóstwa ma głównie system emerytalny. Wydaje się jednak, że niedawne zmiany w świadczeniach socjalnych zwiększyły ich wpływ na redystrybucję dochodów. Istniejące trudności w dostępie do opieki zdrowotnej oraz do opieki nad najmłodszymi dziećmi i wychowania przedszkolnego mogą pogłębiać nierówność szans (zob. sekcja 3.3). Wydaje się, że system kształcenia generalnie ograniczał nierówności, jednak niedawne zmiany struktury szkolnej mogą zmniejszyć ten efekt w przyszłości. Jest to związane z faktem, że uczniowie będą teraz kierowani na ścieżkę kształcenia zawodowego albo ścieżkę kształcenia ogólnego po krótszym okresie nauki ( ). Wykres 1.5:Współczynnik Giniego dla dochodów do dyspozycji, lata 2005–2016 Źródło: Główny Urząd Statystyczny i Eurostat Handel zagraniczny i inwestycje Konkurencyjność zewnętrzna jest w dalszym ciągu wysoka. Polska stale powiększała swój udział w światowym eksporcie ogółem – w sumie o około jedną trzecią w ciągu dziesięciu lat, do 2016 r. Za sprawą dynamicznie rosnącego handlu usługami stopniowo powiększała się nadwyżka w eksporcie usług. W ciągu ostatniej dekady nastąpił dosyć silny wzrost udziałów w światowym eksporcie w przypadku usług telekomunikacyjnych, informatycznych i informacyjnych, transportowych oraz innych usług dla przedsiębiorstw. Konkurencyjności kosztowej eksportu sprzyjały ograniczony wzrost jednostkowych kosztów pracy i stabilny kurs walutowy EUR/PLN. Struktura eksportu towarów stopniowo zmienia się, przy czym jego średnia jakość jest nadal niższa od średniej unijnej. Struktura eksportu odzwierciedla przewagi konkurencyjne polskiej gospodarki. Polska ma niższe koszty produkcji niż przeciętne koszty unijne, a średnia jakość produktów przemysłowych eksportowanych do innych państw UE pozostaje poniżej średniej unijnej (wykres 1.6) ( ). W niektórych branżach, takich jak produkcja komputerów, sprzętu elektronicznego, wyrobów optycznych i mebli, średnia jakość uległa poprawie w ostatnich latach. W innych sektorach jakość pozostała niezmieniona albo pogorszyła się w stosunku do średniej unijnej. W przyszłości wyniki eksportowe gospodarki będą zależeć od tego, w jakim stopniu spodziewany szybszy wzrost kosztów pracy oraz innych kosztów produkcji będzie prowadzić do stopniowej zmiany struktury eksportu na korzyść zaawansowanych technologicznie produktów o wysokiej jakości. W 2017 r. saldo obrotów bieżących pozostawało zbliżone do równowagi. Od połowy 2015 r. saldo na rachunku obrotów bieżących nie ulegało znaczącym zmianom, stopniowo zbliżając się do równowagi. Zmiana ta wynika z utrzymującego się deficytu salda dochodów pierwotnych (ok. 4 % PKB), wysokiej i wciąż rosnącej nadwyżki w handlu usługami (ok. 3,5 % PKB pod koniec 2017 r.) oraz minimalnej nadwyżki w handlu towarami (poniżej 0,5 % PKB). Ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (MPI netto) Polski nieznacznie pogłębiła się. MPI netto wyniosła -63 % PKB na koniec III kw. 2017 r. To nieznaczne pogorszenie nastąpiło po szybkiej poprawie, która miała miejsce pod koniec 2016 r. – wahania te wiążą się przede wszystkim ze zmianami stanu oficjalnych rezerw walutowych. Największym komponentem MPI netto są skumulowane bezpośrednie inwestycje zagraniczne netto (blisko 37 % PKB w III kw. 2017 r.). W świetle względnej stabilności inwestycji bezpośrednich ogranicza to ryzyko związane z ujemną MPI netto. Wykres 1.6:Średnia jakość produktów przemysłowych eksportowanych do UE, lata 2016 i 2011 Źródło: Obliczenia Komisji Europejskiej na podstawie baz danych Comext i Orbis. Zmiany cen Inflacja cen konsumpcyjnych stopniowo rosła w drugim półroczu 2017 r. Prognozowane jest utrzymanie się tego trendu. W 2017 r. największy wpływ na inflację (mierzoną zharmonizowanym indeksem cen konsumpcyjnych – HICP) miały wahania cen energii i żywności. Po początkowym gwałtownym wzroście, który miał miejsce na koniec 2016 r. i w pierwszych miesiącach 2017 r., inflacja HICP najpierw spadła, a w kolejnych miesiącach przekroczyła 1,5 %. Zmiany krajowej miary inflacji CPI, w odniesieniu do której jest zdefiniowany cel inflacyjny banku centralnego, były bardzo podobne – w listopadzie wzrosła ona do 2,5 %, a w grudniu zmniejszyła się. Od marca 2017 r. inflacja bazowa (nieuwzględniająca cen energii i nieprzetworzonej żywności) utrzymywała się w wąskim przedziale między 1 % a 1,5 %. Z prognoz wynika, że silniejszy wzrost płac przełoży się na większe podwyżki cen, zwłaszcza w sektorze usług. Przewiduje się, że inflacja HICP ogółem osiągnie poziom 2,5 % w połowie 2018 r., a pod koniec 2019 r. będzie utrzymywać się nieco poniżej 3 %. Wpływ presji cenowej wywieranej przez silniejszy wzrost płac będzie prawdopodobnie częściowo równoważony przez niską inflację w innych państwach i generalnie stabilne ceny energii. 2017 r. był dobrym rokiem dla cen aktywów. Główny indeks Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie rósł przez cały 2017 r. – łącznie o 23 % od końca 2016 r. Ceny akcji rosły we wszystkich sektorach, w tym energetycznym i finansowym. Koniunktura na warszawskiej giełdzie odzwierciedlała ogólny trend na rynkach europejskich i była generalnie zbliżona do sytuacji panującej na innych rynkach środkowoeuropejskich. Ceny nieruchomości mieszkaniowych rosły, chociaż dynamika tego wzrostu pozostawała umiarkowana – na rynku wtórnym w największych miastach wynosiła ok. 5 % rocznie. Polityka monetarna Narodowy Bank Polski utrzymywał stopy procentowe na niezmienionym poziomie od marca 2015 r., pomimo stopniowego ożywienia inflacji i silniejszego wzrostu płac. Bank centralny dostrzega silny wpływ czynników zewnętrznych (w szczególności światowych cen energii i żywności) na trendy inflacyjne. W swoich komunikatach Rada Polityki Pieniężnej podkreślała, że inflacja bazowa jest stosunkowo niska, pomimo silniejszego wzrostu płac. Rada przewidywała, że w okresie objętym prognozą stopa inflacji pozostanie zbliżona do celu inflacyjnego. W rezultacie na początku 2017 r. realne stopy procentowe przybrały wartość ujemną. Przyczyniło się to prawdopodobnie do pewnych zmian struktury depozytów bankowych (zob. sekcja 3.2) i mogło wpłynąć na wzrost popytu na rynku mieszkaniowym. Sektor finansowy Sektor bankowy jest w dalszym ciągu silny i odporny oraz cechuje go odpowiednia rentowność. Dobre wyposażenie w kapitał, wysoka płynność i dobra jakość aktywów ograniczają ryzyko dla stabilności finansowej. Wydaje się, że rentowność sektora ustabilizowała się po wcześniejszych spadkach w latach 2014 i 2015, chociaż sytuacja poszczególnych banków jest różna. Wzajemne powiązania między sektorem finansowym a państwem zacieśniły się z dwóch powodów: po pierwsze, w 2017 r. wzrósł udział własnościowy państwa w tym sektorze – dwa największe banki są obecnie bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane przez państwo; po drugie, konstrukcja podatku od aktywów sektora finansowego zachęca banki do utrzymywania w swoich portfelach znacznych ilości obligacji skarbowych (ok. 40 % wartości polskich skarbowych papierów wartościowych pozostających do wykupu). Rozwiązywane są problemy związane z małym segmentem spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Wydaje się, że w 2017 r. zmniejszyło się nieco ryzyko związane z niepewnym wynikiem dyskusji politycznych w sprawie ograniczenia pozostałego stanu portfela kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych. Finanse publiczne Deficyt nominalny spadł w 2017 r., głównie dzięki większym dochodom. Splot kilku czynników, tj. silnego wzrostu płac, spożycia prywatnego i importu, skuteczniejszego poboru VAT oraz niższych od planowanych wydatków inwestycyjnych, przyczynił się do spadku deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Szacuje się, że w 2017 r. deficyt znacznie zmalał w porównaniu z poziomem odnotowanym w 2016 r., tj. 2,5 % PKB. Prognoza Komisji z jesieni 2017 r. wskazuje, że w latach 2018 i 2019 deficyt utrzyma się na poziomie zbliżonym do poziomu z 2017 r. Prognozy wskazują, że polityka fiskalna w 2018 r. będzie ekspansywna. Chociaż deficyt powinien pozostać stabilny, sytuacja budżetowa wygląda inaczej w przypadku jej analizy pod kątem strukturalnego salda budżetowego, tj. salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cyklu koniunktury gospodarczej i po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe. Po okresie szybkiego spadku, który zakończył się w 2015 r., szacowany deficyt strukturalny pozostawał na zasadniczo niezmiennym poziomie. Według prognozy Komisji z jesieni 2017 r. deficyt strukturalny będzie stopniowo rósł w latach 2018 i 2019 (wykres 1.7). Wynika stąd, że mimo korzystnej sytuacji gospodarczej deficyt strukturalny jest w dalszym ciągu znacznie wyższy od średniookresowego celu budżetowego wynoszącego 1 % PKB ( ). W latach 2016 i 2017 wydatki publiczne wzrosły między innymi za sprawą obniżenia ustawowego wieku emerytalnego i wprowadzenia świadczenia wychowawczego. Ten wzrost wydatków, przy braku korekt innych wydatków, stanowi źródło dodatkowej presji na deficyt strukturalny. Ograniczy to możliwość prowadzenia antycyklicznej polityki budżetowej w przypadku pogorszenia koniunktury. Wydatki publiczne związane z tymi dwiema inicjatywami są raczej nieelastyczne i nie można ich łatwo dostosować do cyklu koniunkturalnego. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych spadł w stosunku do szczytowego poziomu odnotowanego w 2016 r. i powinien utrzymywać się na zasadniczo niezmienionym poziomie. Splot kilku czynników, tj. szybszego nominalnego wzrostu gospodarczego, niższego deficytu nominalnego i aprecjacji złotego, przyczynił się do spadku wskaźnika długu publicznego w 2017 r. (w stosunku do 54,1 % PKB na koniec 2016 r.). Przewiduje się, że dług publiczny pozostanie na zbliżonym do obecnego poziomie do końca 2019 r.

Wykres 1.7:Nominalne i strukturalne salda budżetowe, lata 2011–2019 Źródło: Komisja Europejska TABELA 1.1:Główne wskaźniki gospodarcze, finansowe i społeczne – Polska Źródło: Dostępne dane za Eurostatem i EBC, według stanu na dzień 30 stycznia 2018 r.; dane prognostyczne za Komisją Europejską (dane dotyczące realnego PKB i HICP pochodzą z prognozy z zimy 2018 r., pozostałe dane z prognozy z jesieni 2017 r.) 2. Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski w 2017 r. należy postrzegać jako część procesu, który rozpoczął się wraz z wprowadzeniem europejskiego semestru w 2011 r. Przyjmując perspektywę wieloletnią, Polska wdrożyła 44 % wszystkich zaleceń skierowanych do niej od 2011 r., osiągając co najmniej „pewne postępy”, a w przypadku 56 % zaleceń odnotowała „ograniczone postępy” lub „brak postępów” (zob. wykres 2.1). Niektóre zalecenia dotyczące finansów publicznych i rynku dóbr zostały wdrożone w pełni lub osiągnięto w ich realizacji „znaczne postępy”. Ocena ta wynika z wprowadzenia reguły wydatkowej i liberalizacji dostępu do zawodów regulowanych. Zastosowanie pewnych środków ograniczających segmentację rynku pracy i zwiększających aktywność zawodową pozwoliło osiągnąć „pewne postępy” w realizacji zaleceń dotyczących rynku pracy. Wprowadzenie zachęt podatkowych i poprawa dostępu do finansowania działalności badawczo-rozwojowej wskazuje na osiągnięcie „pewnych postępów” w realizacji odnośnych zaleceń. W dziedzinie uczenia się przez całe życie, egzekwowania umów oraz likwidacji przeszkód dla inwestycji infrastrukturalnych poczyniono jedynie ograniczone postępy. Nie odnotowano żadnych postępów, jeżeli chodzi o reformę specjalnych systemów emerytalnych dla rolników i górników, powołanie niezależnej rady fiskalnej i ograniczenie stosowania obniżonych stawek VAT. Ponieważ w 2017 r. cofnięto podwyższenie ustawowego wieku emerytalnego, również w tej dziedzinie nie odnotowano żadnych postępów. Polska skorygowała nadmierny deficyt i doprowadziła do poprawy przestrzegania przepisów podatkowych, ale w innych obszarach finansów publicznych odnotowano jedynie ograniczone postępy lub brak postępów. Polska dokonała uprzednio korekty nadmiernego deficytu budżetowego, w związku z czym w 2015 r. zamknięto wobec niej procedurę nadmiernego deficytu. Odnotowano brak postępów w ograniczaniu nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT, ale wdrożono szereg skutecznych środków poprawiających przestrzeganie przepisów podatkowych, zwłaszcza w dziedzinie VAT. Jednocześnie rozpoczęto prace nad reformą planowania budżetowego i procedur budżetowych. Podjęto wysiłki w celu poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych – wprowadzona w 2012 r. reforma miała stopniowo podwyższać ustawowy wiek emerytalny do 67 lat. Po wycofaniu się z podwyższenia ustawowego wieku emerytalnego w październiku 2017 r. (z powrotem do 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet) nie podjęto jednak istotnych działań, które opóźniłyby przechodzenie na emeryturę. Środki wdrożone w celu zreformowania specjalnych systemów emerytalnych miały ograniczony charakter i nie obejmowały górników ani rolników. Wykres 2.1:Podsumowanie dotychczasowych wyników wieloletniego wdrażania zaleceń z lat 2011–2017 Polska wdrożyła środki ograniczające segmentację, ale jednocześnie podjęła działania, które mają niejednoznaczny wpływ na uczestnictwo w rynku pracy. Polska kontynuowała działania zmniejszające segmentację rynku pracy przez ograniczenie możliwości nadużywania umów o pracę na czas określony, podwyższenie składek na ubezpieczenie społeczne od pewnych form niestandardowych umów o pracę oraz wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na podstawie niektórych z tych umów. Przygotowywane są również nowe kodeksy pracy. Polska zwiększyła ponadto dostępność opieki nad dziećmi, aby umożliwić większej liczbie kobiet podjęcie pracy zawodowej. Podwyższenie wieku rozpoczęcia nauki szkolnej i zniesienie obowiązku przedszkolnego dla pięciolatków mogą mieć jednak odwrotny skutek. Podjęto pewne kroki, aby uwzględnić zalecenia dotyczące kształcenia i szkolenia zawodowego. We wrześniu 2013 r. przyjęto Strategię uczenia się przez całe życie, ale koordynacja polityki w dziedzinie kształcenia dorosłych jest nieskuteczna i nie odnotowano wzrostu udziału w tym typie nauki. Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego prawdopodobnie zmniejszy liczbę osób pracujących i aktywnie poszukujących pracy. TABELA 2.1:Ocena realizacji zaleceń krajowych z 2017 r. Polska stale polepsza swoją infrastrukturę transportową i energetyczną. Tempo inwestycji w transport drogowy jest wprawdzie zadowalające, ale modernizacja sektora kolejowego jest w dalszym ciągu opóźniona na skutek problemów z terminowym przygotowaniem i wdrażaniem projektów inwestycyjnych. Inwestycje infrastrukturalne są w dużym stopniu zależne od finansowania unijnego, w związku z czym są one narażone na wahania związane ze zmianami dostępności funduszy w cyklu perspektyw finansowych, co ma niekorzystny wpływ na stabilność sektora budowlanego. Odnotowano postępy w rozwoju krajowych energetycznych sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, m.in. otworzono terminal LNG i zwiększono moce wytwórcze energii elektrycznej. Inwestycje w międzysystemowe połączenia gazowe i elektroenergetyczne uległy opóźnieniu, a niedawne zmiany przepisów utrudniają rozwój odnawialnych źródeł energii. Ogółem, Polska poczyniła ograniczone postępy ( ) w realizacji zaleceń krajowych z 2017 r. W realizacji zaleceń dotyczących finansów publicznych odnotowano ograniczone postępy. Podjęto pierwsze kroki w celu zreformowania ram budżetowych, ale nie zajęto się kwestią ograniczenia nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT. Dokonano ograniczonych postępów w realizacji zalecenia dotyczącego zwiększenia uczestnictwa w rynku pracy. Oprócz tego nie podjęto działań w celu podwyższenia rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i zreformowania specjalnych systemów emerytalnych. Osiągnięto także ograniczone postępy w realizacji zalecenia dotyczącego usunięcia przeszkód dla inwestycji, w tym w sektorze transportowym. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne odgrywają niezwykle ważną rolę w odpowiedzi na główne polskie wyzwania w dziedzinie wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu i konwergencji. Europejskie fundusze wspierają poprawę warunków dla inwestycji i prowadzenia działalności gospodarczej, badania i rozwoju w sektorze prywatnym oraz zacieśnienia powiązań między działalnością badawczą a przemysłem. Pomagają też usuwać przeszkody dla inwestycji kolejowych poprzez wspomaganie planowania i budowanie zdolności administracyjnych. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne wspierają również uczestnictwo kobiet w rynku pracy, w szczególności przez rozbudowę sieci placówek opieki nad dziećmi, a także zacieśnianie powiązań między szkoleniem zawodowym, kształceniem dorosłych i rynkiem pracy. Państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji o wsparcie techniczne w przygotowaniu, planowaniu i wdrażaniu reform strukturalnych pobudzających wzrost gospodarczy. We współpracy z odpowiednimi służbami Komisji, Służba ds. Wspierania Reform Strukturalnych zapewnia wsparcie techniczne, które nie wymaga współfinansowania, jest udzielane na wniosek państwa członkowskiego i jest dostosowane do jego specyficznych potrzeb. Wsparcie to uwzględnia priorytety określone w ramach zarządzania gospodarczego w UE (tzn. wdrażania zaleceń krajowych), ale ma szerszy zakres, ponieważ może również obejmować reformy związane z priorytetami Komisji, czy też reformy podejmowane z inicjatywy państw członkowskich. Polska wystąpiła do Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych o wsparcie techniczne przy wdrażaniu reform w wielu obszarach, takich jak: administracja publiczna, wzrost gospodarczy i warunki prowadzenia działalności gospodarczej, zarządzanie finansami publicznymi, podatki oraz sektor finansowy. Służba ta wspiera w szczególności działania mające na celu wzmocnienie zdolności administracyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, poprawę zarządzania finansami publicznymi oraz postępy w działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej. Ramka 2.1: Wymierne wyniki osiągnięte dzięki unijnemu wsparciu dla zmian strukturalnych w Polsce Polska jest największym beneficjentem wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych: do roku 2020 może otrzymać nawet 86 mld EUR. Kwota ta odpowiada około 3 % polskiego PKB rocznie w latach 2014–2018, i stanowi 56 % inwestycji publicznych ( I ). Szacuje się, że do dnia 31 grudnia 2017 r. na projekty przeznaczono 48 mld EUR (55 % łącznej kwoty). Nakłady te umożliwiły ponad 750 przedsiębiorstwom podjęcie współpracy z instytutami badawczymi; ponad 1700 firm otrzymało wsparcie pozwalające im wprowadzić nowe produkty na rynki; stworzono 146 000 dodatkowych miejsc w placówkach opieki nad dziećmi. Kwota 3,4 mld EUR ze środków unijnych ma pochodzić z instrumentów finansowych, co oznacza trzykrotny wzrost w porównaniu z sytuacją w latach 2007–2013. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne pomagają beneficjentom odpowiadać na stojące przed nimi wyzwania w zakresie polityki strukturalnej oraz wdrażać zalecenia. Finansowane działania obejmują m.in. wspieranie badań i rozwoju w sektorze prywatnym; zacieśnianie powiązań między działalnością badawczo-rozwojową, innowacjami i przemysłem; poprawę warunków inwestycyjnych oraz uproszenie rejestracji przedsiębiorstw; zmniejszenia przeszkód dla inwestycji kolejowych przez wspieranie planowania projektów i budowanie zdolności administracyjnych; wspieranie uczestnictwa kobiet w rynku pracy, zwłaszcza przez rozbudowę sieci placówek opieki nad dziećmi; zacieśnianie powiązań między szkoleniem zawodowym a rynkiem pracy oraz rozwój kształcenia dorosłych. Inicjatywa na rzecz regionów rozwijających się (Catching-up Regions Initiative) ma na celu zwiększenie transferu technologii między środowiskiem akademickim a światem biznesu oraz pomoc w przyśpieszeniu i ułatwieniu procedur administracyjnych związanych z rejestracją działalności gospodarczej, planowaniem przestrzennym i kontrolami w przedsiębiorstwach; a także zwiększenie szans absolwentów szkół średnich na znalezienie zatrudnienia. Polska wprowadziła już szereg reform, które stanowiły warunek wstępny otrzymania wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych ( II ). Opracowano strategie inteligentnej specjalizacji na potrzeby badań naukowych i innowacji. Ich celem jest skupienie wysiłków na tych specjalizacjach produktowych, które mają duży potencjał rynkowy. Strategie te pomagają również usprawnić współpracę między przedsiębiorstwami a publicznymi instytutami badawczymi. Krajowe i regionalne plany transportowe umożliwiły wczesne przygotowanie projektów – nie tylko tych wdrażanych przy wsparciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, ale także projektów finansowanych z instrumentu „Łącząc Europę”, pożyczek Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) i z funduszy krajowych. Reforma systemu udzielania zamówień publicznych, w tym wprowadzenie e-zamówień, zwiększa efektywność wydatków publicznych. Analiza potrzeb w zakresie infrastruktury zdrowotnej ma na celu poprawę koordynacji i skupienie się na inwestycjach poprawiających dostęp do opieki zdrowotnej przez korzystanie w większym stopniu z systemu opieki ambulatoryjnej w miejsce szpitalnej. W niektórych przypadkach przeprowadzenie tej analizy potrzeb wiązało się jednak z dodatkowymi nakładami czasu i zasobów. Polska dokonuje postępów w wykorzystaniu środków z Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). Według stanu na grudzień 2017 r. łączna kwota finansowania na działania zatwierdzone w ramach EFIS wyniosła 2,5 mld EUR. Przewiduje się, że środki te pozwolą uruchomić inwestycje prywatne i publiczne na łączną kwotę 8,9 mld EUR. Do tej pory zatwierdzono 35 projektów w ramach obszaru infrastruktury i innowacji, a EBI przeznaczy na ich finansowanie (w ramach EFIS) 2,4 mld EUR. Spodziewana kwota inwestycji uruchomionych dzięki tym środkom wynosi blisko 6,5 mld EUR ( III ). W ramach segmentu MŚP zatwierdzono do tej pory 9 umów z pośrednikami finansowymi. Finansowanie z Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego udostępniane w związku z zaangażowaniem EFIS wynosi 56 mln EUR, a spodziewana łączna wysokość inwestycji, które zostaną dzięki niemu uruchomione – ponad 1,1 mld EUR. Ze wsparcia tego skorzysta ok. 26 000 mniejszych przedsiębiorstw i start-upów. Finansowanie w ramach inicjatywy „Horyzont 2020”, instrumentu „Łącząc Europę” i innych bezpośrednio zarządzanych funduszy UE ma charakter dodatkowy wobec europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W ramach instrumentu „Łącząc Europę” do końca 2017 r. Polska podpisała umowy dotyczące projektów na kwotę 4,1 mld EUR. https://cohesiondata.ec.europa.eu/countries/PL 3. Priorytetowe reformy 3.1. Finanse publiczne i podatki System podatkowy Udział podatków bezpośrednich (w szczególności podatków obciążających pracę) w łącznych dochodach podatkowych jest w Polsce niższy niż w UE. W 2016 r. relacja łącznych dochodów podatkowych do PKB wyniosła 34,4 % i była niższa od średniej unijnej (40,0 %). Dla porównania, w 2015 r. relacja ta wyniosła 33,3 %, a średnia unijna 39,7 %. Różnica w stosunku do średniej unijnej wynika przede wszystkim z niższych dochodów z podatków od pracy w Polsce. Poziom tego opodatkowania jest jednym z najniższych w UE. Jednocześnie dochody z podatków od spożycia pozostawały zbliżone do średniej UE ( ).

Poprawia się przestrzeganie przepisów podatkowych. Poprawa ściągalności podatków nastąpiła głównie w zakresie VAT. Według ogólnounijnego badania różnica między teoretycznie należnym VAT a kwotą VAT faktycznie otrzymaną wynosiła w Polsce w 2015 r. 24,5 % i była znacznie większa niż unijna średnia – 12,8 % (CASE/IAS 2017). Należy jednak zaznaczyć, że szacunki te nie odzwierciedlają jeszcze skutków niedawnych reform. Luka w podatku VAT to jedyna luka podatkowa, dla której istnieją porównawcze dane szacunkowe obejmujące wszystkie państwa UE. Wzrost dochodów podatkowych w 2016 r., a zwłaszcza w 2017 r., wydaje się wskazywać na znaczne zmniejszenie tej luki (zob. wykres 3.1.1). Trend ten potwierdzają również krajowe szacunki. W jednym ze źródeł szacowano na przykład, że w 2017 r. Polska domknęła około jedną czwartą luki w podatku VAT w porównaniu z 2016 r. (PwC, 2017). Widoczny jest również silny wzrost wpływów z podatków dochodowych od osób prawnych i od osób fizycznych. Do zwiększenia wpływów podatkowych przyczyniły się korzystna sytuacja makroekonomiczna i wprowadzenie szeregu reform. Obecne wyjątkowo dobre otoczenie makroekonomiczne, które charakteryzują m.in. duże spożycie prywatne, a także rosnąca inflacja i wyższe płace (zob. sekcja 1), zwiększa dochody podatkowe. Ostatnio obserwowany wzrost dochodów podatkowych można też jednak przypisać w pewnym stopniu zmianom prawa ograniczającym uchylanie się od opodatkowania i unikanie opodatkowania (więcej informacji można znaleźć w ramce 3.1.1). Działania te stanowiły kontynuację znaczących reform wprowadzonych w 2016 r., które obejmowały głównie VAT, akcyzę i podatek dochodowy od osób prawnych (Komisja Europejska, 2017a). Wykres 3.1.1:Dochody podatkowe jako % PKB, średnia ruchoma z czterech kwartałów Źródło: Komisja Europejska Polska kontynuuje wysiłki w celu zwalczania oszustw podatkowych. W 2017 r. wdrożono liczne zmiany przepisów dotyczących VAT i akcyzy. Na 2018 r. planowane są dalsze reformy. Obejmują one wprowadzenie: dobrowolnego mechanizmu podzielonej płatności VAT (tzw. split payment) ( ), ustawy przeciwdziałającej wykorzystywaniu sektora finansowego dla wyłudzeń skarbowych ( ), rejestru należności publicznoprawnych, kas fiskalnych online i tzw. pakietu tytoniowego uszczelniającego obrót surowcem tytoniowym. Ramka 3.1.1: Przykłady reform: działania zwiększające przestrzeganie przepisów podatkowych W latach 2013–2016 Polska otrzymała zalecenia dotyczące poprawy przestrzegania przepisów podatkowych. Aby osiągnąć ten cel, Polska dokonała szeregu nowelizacji przepisów, zwłaszcza w dziedzinie VAT. Środki te zaczęto wprowadzać w życie w 2014 r., a w latach 2016–2017 znacznie je zintensyfikowano. Początkowo środki zwalczania nadużyć finansowych obejmowały odwrotne obciążenie oraz wspólną odpowiedzialność sprzedawcy i klienta za płatność VAT w wybranych branżach. W 2016 r. Polska wprowadziła szereg nowelizacji w ramach tzw. pakietu paliwowego w celu zwalczania oszustw VAT popełnianych przez zorganizowane grupy przestępcze w sektorze paliwowym. W tym samym roku weszła w życie klauzula przeciw unikaniu opodatkowania. Nowelizacja ustawy o podatku VAT z 2017 r. rozszerzyła zakres towarów objętych mechanizmem odwrotnego obciążenia i zakres odpowiedzialności solidarnej nabywcy towarów wrażliwych, a także ograniczyła stosowanie kwartalnej metody rozliczeń VAT. Dodatkowo dla około 100 000 przedsiębiorstw wprowadzono obowiązek regularnego przesyłania organom podatkowym jednolitego pliku kontrolnego zawierającego szczegóły transakcji. Zaczęła także obowiązywać ustawa o monitorowaniu przewozu niektórych towarów. Kolejną zmianą było połączenie i restrukturyzacja administracji celnej i podatkowej. Służby te otrzymały także nowe narzędzia informatyczne ułatwiające wykrywanie oszustw. Oprócz tego rozszerzono zakres stosowania jednolitego pliku kontrolnego na mikroprzedsiębiorstwa (ok. 1,5 milionów podatników), a obecnie przygotowywana jest nowelizacja ordynacji podatkowej. Krajowa Administracja Skarbowa rozpoczęła działanie w 2017 r. Aby zwiększyć efektywność i osiągnąć efekty synergii, połączono w jeden organ Służbę Celną, administrację podatkową i organy kontroli skarbowej. Nowa instytucja posiada więcej uprawnień. Znacząco zmienił się sposób prowadzenia kontroli podatkowych. Na przykład w wielu przypadkach odwołanie od wyniku kontroli należy składać do organu, który ją przeprowadził. Może to zmniejszyć szanse przedsiębiorców na uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Istnieje powszechny konsensus, że organy podatkowe potrzebują odpowiedniej struktury organizacyjnej, narzędzi i uprawnień do walki z oszustwami (Komisja Europejska, 2016a; MFW, 2015). Ważne jest jednak znalezienie odpowiedniej równowagi, tak aby skuteczne egzekwowanie przepisów nie wpływało negatywnie na uczciwe przedsiębiorstwa, zwłaszcza małe. Skuteczność organów podatkowych ma kluczowe znaczenie dla poprawy przestrzegania przepisów podatkowych. Wysokość środków zainwestowanych w technologię informacyjną (IT) może być traktowana jako miara przybliżająca stopień modernizacji administracji podatkowej. Zazwyczaj występuje pozytywna zależność między takimi wydatkami a skutecznością administracji. Środki przeznaczane na wydatki informatyczne w Polsce były jednymi z najniższych w państwach OECD – w 2015 r. wyniosły one 1 % całkowitego budżetu administracji podatkowej (OECD, 2017a). Krajowa Administracja Skarbowa zaczęła wprawdzie działać na początku 2017 r., ale niektóre procesy są jeszcze wypracowywane i pozostają niepełne. Dotyczy to np. baz danych. Jak dotąd powstały systemy informatyczne przetwarzające informacje z jednolitych plików kontrolnych, a na 2018 r. planowane jest utworzenie centrum IT. Widoczne są już pewne efekty – większy nacisk kładzie się na zdalną analizę dokumentów, automatyczne analizy dostępnych danych związanych z podatkami i na szybką informację zwrotną dla podatników w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Jest to zgodne z ustaleniami OECD dotyczącymi wykorzystywania technologii przez organy podatkowe w celu zwiększenia skuteczności działania (OECD, 2016a). Po niedawnej kontroli poszanowania przez urzędy skarbowe interesów podatników oraz zabezpieczenia interesów skarbu państwa Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła wcześniejsze reformy prawne i organizacyjne (NIK, 2017a). Zmiany systemu podatkowego przyczyniły się do wzrostu dochodów, lecz zwiększyły niepewność. W 2016 r. odnotowano rekordową liczbę stron aktów prawnych, które weszły w życie w Polsce – blisko 32 000 (Grant Thornton, 2017a). Ponad 40 % z nich, w tym niemal 1 800 stron przepisów podatkowych, miało wpływ na działalność gospodarczą. Stosowanie w praktyce i interpretacja prawna kilku niedawno wprowadzonych środków nastręczała wiele trudności. Na przykład stosowanie jednolitego pliku kontrolnego przez duże przedsiębiorstwa stało się obowiązkowe zaledwie kilka miesięcy po przyjęciu odnośnej ustawy. Wymagało to szybkiego wprowadzenia zmian w systemach księgowych tych przedsiębiorstw. Innym przykładem są zastrzeżenia zgłoszone przez sektor budownictwa. W opinii tego sektora interpretacja nowych przepisów mogła potencjalnie narazić uczciwych podatników na ryzyko ich błędnego zrozumienia i nieprawidłowego stosowania. Przestrzeganie przepisów podatkowych stanowi w dalszym ciągu znaczne obciążenie dla podatników w Polsce, ale wprowadzane są pewne uproszczenia. Modelowe przedsiębiorstwo działające w Polsce poświęciło w 2016 r. 260 godzin, aby wywiązać się ze swoich zobowiązań podatkowych (11 godzin mniej niż w 2015 r.). Tylko w dwóch innych państwach UE obciążenie czasowe podatników było większe (Bank Światowy, 2017). Efektywność procesów następujących po złożeniu deklaracji podatkowych (takich jak zwrot podatku czy przeprowadzenie kontroli) pozostaje umiarkowana (Bank Światowy i PwC, 2017), ale są one obecnie upraszczane. Znacznie wzrosła liczba deklaracji składanych drogą elektroniczną. Organy publiczne konsultowały się z sektorem prywatnym w niektórych kwestiach. W 2017 r. Ministerstwo Finansów rozpoczęło serię konsultacji podatkowych z przedsiębiorcami, aby zwiększyć pewność podatników i uprościć procedury. Jako przykład może posłużyć konsultacja poświęcona ulepszeniu jednolitego pliku kontrolnego i stworzeniu listy praktyk dotyczących VAT, których przestrzeganie dawałoby uczciwym podatnikom pewność prawidłowego wywiązywania się ze zobowiązań. Polska w dalszym ciągu stosuje obniżone stawki VAT w przypadku wielu towarów i usług. Przyczynia się to do znacznej utraty dochodów i komplikuje system podatku VAT. Wielkość luki obrazującej zmniejszenie dochodów z VAT wskutek stosowania obniżonych stawek i zwolnień była najwyższa w UE (CASE/IAS, 2017). Ponad połowa tej luki jest skutkiem stosowania obniżonych stawek ( ). Szerokie stosowanie obniżonych stawek znacznie zwiększa koszty przestrzegania przepisów. Grant Thornton (2017b) podaje na przykład, że w latach 2015 i 2016 podatnicy wystosowali do urzędów podatkowych odpowiednio 1 825 i 1 193 wniosków o interpretację indywidualną obowiązujących stawek VAT tylko w odniesieniu do produktów spożywczych (stawka 5 % albo 8 %). Polska prowadzi obecnie analizę systemu obniżonych stawek VAT i potwierdza potrzebę jego udoskonalenia, w szczególności przez zapewnienie jaśniejszych definicji towarów i usług podlegających obniżonym stawkom ( ). Nie wiadomo jeszcze, czy i w jakim stopniu analiza ta doprowadzi do faktycznych zmian i strukturalnej poprawy. Polska nie stosuje podatków ekologicznych w celu zachęcenia do poprawy efektywności energetycznej oraz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Stawka tzw. ukrytego podatku od energii pozostaje stosunkowo niska, wynosząc mniej niż 60 % średniej unijnej (Komisja Europejska, 2017c). Stawki podatku od paliw transportowych są niższe od średniej unijnej; istnieje również szereg zwolnień podatkowych np. dla rolnictwa i sektorów energochłonnych. Ponadto polski podatek od pojazdów silnikowych nie jest uzależniony od emisji CO2 przez te pojazdy. W 2017 r. zawieszono prace nad nowelizacją przepisów dotyczących podatku akcyzowego od samochodów, która obejmowała powiązanie tego podatku z emisją CO2; w 2018 r. zniesiono jednak akcyzę na pojazdy elektryczne. Ramy fiskalne W 2017 r. ramy fiskalne pozostały niezmienione, a ich najsilniejszym elementem były numeryczne reguły fiskalne. Ramy fiskalne obejmują numeryczne reguły fiskalne, średniookresowe ramy budżetowe, niezależne instytucje fiskalne i procedury budżetowe. Numeryczne reguły fiskalne obejmują regułę zadłużenia (w tym konstytucyjne ograniczenie wysokości długu), regułę wydatkową mającą zastosowanie do niemal całego sektora instytucji rządowych i samorządowych, a także indywidualne limity wydatków samorządów terytorialnych. Stabilizująca reguła wydatkowa (wykorzystana po raz pierwszy w budżecie na 2015 r.) określa maksymalną kwotę wydatków publicznych w danym roku. Szczególna konstrukcja i trwały charakter tej reguły sprawiają, że ma ona działanie antycykliczne (w przeciwieństwie do reguły dotyczącej zadłużenia), ponieważ powstrzymuje ona decydentów przed nadmiernymi wydatkami nawet w czasie dobrej koniunktury. Pod koniec 2015 r. reguła ta została jednak zmieniona, aby umożliwić wyższe limity wydatków w budżecie na 2016 r., co wzbudziło niepokój co do jej wiarygodności. Od tego czasu reguła nie była już modyfikowana. W programie konwergencji na 2017 r. polskie władze podkreśliły wolę jej przestrzegania. Polska jest jedynym państwem członkowskim UE, które nie posiada rady fiskalnej ( ). Zadaniem tych rad jest monitorowanie polityki fiskalnej. Ich kompetencje są bardzo różne w poszczególnych krajach, zazwyczaj obejmują jednak ocenę prognoz makroekonomicznych i budżetowych, ocenę przestrzegania reguł fiskalnych oraz badanie długoterminowej stabilności finansów publicznych. Rady fiskalne odgrywają ważną rolę, ponieważ przyczyniają się do informowania opinii publicznej o kluczowych wyzwaniach w zakresie polityki fiskalnej i finansów publicznych. Polska nie planuje ustanowienia samodzielnej rady fiskalnej. Niektóre z wymienionych wcześniej funkcji są obecnie pełnione w Polsce przez kilka innych organów, ale rozproszenie kompetencji osłabia ich wpływ. Planowanie i procedury budżetowe nie pomagają w efektywnym wykorzystaniu dostępnych środków finansowych. Jak podkreśliła Komisja (Komisja Europejska, 2017a), obecny model prowadzi do sytuacji, w której „skuteczne i efektywne zarządzanie środkami finansowymi oraz ich realokacja stanowią (...) wyzwanie”. Zwrócił na to uwagę również MFW (2017a), wskazując szereg czynników utrudniających efektywne zarządzanie środkami publicznymi. Są to m.in. skomplikowana struktura budżetu; brak metodycznego i wiążącego planowania w średnim okresie; fakt, że decyzje o znacznej części wydatków zapadają poza budżetem; oraz brak systematycznej oceny skuteczności wydatków. W każdym roku rząd przyjmuje wprawdzie średniookresowe ramy budżetowe (w formie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa), ale określone w nich cele dotyczące finansów publicznych nie są traktowane jako założenia ustaw budżetowych dla odpowiednich lat. Obecnie trudno jest zidentyfikować nieefektywne wydatki, aby móc przesunąć środki do obszarów, w których będą one miały największą wartość dodaną; jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest brak przeglądów wydatków jako stałego elementu procesu budżetowego. Potrzeba odpowiednich narzędzi jest tym pilniejsza, że niedawno wzrósł odsetek sztywnych wydatków (sekcja 1). Jak podkreśliło również Ministerstwo Finansów (MF, 2015), taka sytuacja może prowadzić do nieoptymalnej alokacji środków. Polska zobowiązała się do ulepszenia planowania i procedur budżetowych. W 2016 r. rząd zapowiedział reformę procesu budżetowego. Prace nad tą reformą były kontynuowane w 2017 r. Ma ona na celu wyeliminowanie najważniejszych problemów w zarządzaniu finansami publicznymi. Zmiany obejmują wprowadzenie bardziej wiążącego planowania średniookresowego, formalne włączenie do procesu budżetowego przeglądów wydatków oraz uproszczenie struktury budżetu. Wprowadzonych zostanie także kilka zmian operacyjnych, na przykład nowy harmonogram prac nad budżetem i zmiana modeli prognostycznych. Prowadzone są prace w celu ulepszenia prognozowania makroekonomicznego, modernizacji planu kont oraz wzmocnienia średniookresowych ram budżetowych. Reforma ta ma potencjał, aby znacząco zwiększyć skuteczność i efektywność wydatków, ale przejście od obecnego procesu decyzyjnego dotyczącego budżetu do nowego procesu będzie wymagać czasu i silnego zaangażowania. Nie jest jeszcze znana data wprowadzenia w życie całej kompleksowej reformy systemu budżetowego. Długoterminowa stabilność finansów publicznych Krótkoterminowa stabilność finansów publicznych nie jest zagrożona. Analiza Komisji dotycząca stabilności długu za 2017 r. (Komisja Europejska, 2018a) wskazuje, że ryzyko dla stabilności finansów publicznych Polski w krótkim okresie jest niskie. W średnim okresie wskaźnik stabilności finansów publicznych S1 sygnalizuje średnie ryzyko; jest to związane z faktem, że w analizowanych scenariuszach następuje pewien wzrost relacji długu do PKB (zob. wykres 3.1.2). Analiza wskaźnika S2 obrazującego stabilność finansów publicznych w długim okresie prowadzi do podobnego wniosku. Wynika z niej, że do powstrzymania stałego wzrostu relacji długu do PKB konieczny byłby początkowy wysiłek dostosowawczy wynoszący 3,1 p.p. PKB. Średnie ryzyko istniejące w długim okresie wynika głównie z wyjściowej sytuacji budżetowej (tzn. wciąż dużego deficytu budżetowego prognozowanego na 1,9 % PKB w 2019 r.) i przewidywanych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa (1,2 p.p. PKB). Wykres 3.1.2:Scenariusze długu publicznego w średnim okresie Źródło: Komisja Europejska

Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego, którego dokonano w 2017 r., będzie mieć negatywny wpływ na finanse publiczne. Pod koniec 2017 r. Polska obniżyła ustawowy wiek emerytalny do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, wycofując się z wcześniejszej reformy, która stopniowo podwyższała go do 67 lat dla obu płci. Głównie ze względu na tę decyzję prognozuje się wzrost wydatków publicznych na emerytury o około 1,0 p.p. PKB w latach 2030–2040. Trend wzrostowy utrzyma się w kolejnych dekadach, chociaż będzie słabszy. Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego bez wprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych środków, które podniosłyby rzeczywisty wiek przechodzenia na emeryturę, wpłynie również na stopę zastąpienia dochodów netto przez świadczenie emerytalne, której wysokość mocno się obniży w nadchodzących dziesięcioleciach (zob. sekcja 3.3). Jak wskazują prognozy, znaczny odsetek emerytów nie odłoży ze składek wystarczającego kapitału i państwo będzie musiało dopłacać do ich świadczeń, aby zapewnić ich minimalną gwarantowaną wysokość. W związku z tym spodziewany jest wzrost wydatków publicznych na minimalne świadczenia emerytalne. Scenariusz symulacyjny opracowany przez EC-EPC (2018) pokazuje na przykład, że wydatki te wzrosną z 0,1 % PKB w 2016 r. do 2,4 % PKB w 2070 r. Wstrzymano nowelizację przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne, która mogłaby zwiększyć dochody w krótkim okresie, ale jednocześnie zwiększyć wydatki na emerytury w długim okresie. Sejm zadecydował, w stosunkowo krótkim procesie legislacyjnym, o zniesieniu limitu składek na ubezpieczenie społeczne od 2019 r. Obecnie podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jest ograniczona do 30-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, natomiast po zniesieniu limitu byłyby one płacone od rzeczywistego wynagrodzenia. Spodziewano się, że reforma ta krótkofalowo przyniesie dodatkowe dochody ze składek wynoszące około 0,3 % PKB rocznie. U podstaw tej prognozy znajdowało się założenie, że osoby o najwyższych zarobkach nie będą masowo zmieniać formy zatrudnienia (np. rejestrować działalność gospodarczą). Ponieważ polski system emerytalny jest systemem o zdefiniowanej składce, w długim okresie efektem tej zmiany byłby obowiązek wypłaty wyższych świadczeń. Reforma została wstrzymana, ponieważ Prezydent RP nie podpisał nowelizacji ustawy i skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności z Konstytucją ( ). W 2017 r. specjalne systemy emerytalne pozostały zasadniczo w niezmienionym kształcie. Jedyną znaczącą zmianą specjalnych systemów emerytalnych, która weszła w życie w 2017 r., było obniżenie uposażeń byłych funkcjonariuszy służb specjalnych PRL. Wpływ tej decyzji na budżet, szacowany na ok. 0,02 % PKB rocznie, jest jednak znikomy. Jednocześnie kosztowne specjalne systemy emerytalne, zwłaszcza dla rolników (KRUS) i górników, są uprzywilejowane w porównaniu z systemem powszechnym (ZUS). Rzeczywiste składki wpłacane do KRUS pokrywają mniej niż 10 % łącznych kosztów tego systemu. Z kolei dotacja z budżetu państwa na KRUS wyniosła w 2017 r. blisko 1 % PKB, chociaż w ujęciu nominalnym była mniejsza niż w 2016 r. Preferencyjna wysokość składek w KRUS, słabe zachęty finansowe do przenoszenia się do powszechnego systemu i specjalny system podatkowy dla rolników ograniczają mobilność pracowników (zob. sekcja 3.3). W 2017 r. średnia emerytura górnicza była prawie dwa razy wyższa od średniej emerytury w systemie powszechnym (ZUS, 2017), podczas gdy przeciętny wiek górników przechodzących na emeryturę wynosił w 2016 r. mniej niż 49 lat. 3.2. Sektor finansowy Sektor bankowy cechują w dalszym ciągu wysoka płynność i wysoki poziom kapitałów. Banki są dobrze wyposażone w kapitał. W II kw. 2017 r. średni współczynnik adekwatności kapitałowej wynosił 17,5 %, a współczynnik kapitału Tier I – 16,1 %, czyli o prawie dwa punkty procentowe więcej niż w 2015 r. Wskaźniki dotyczące płynności, takie jak relacja kredytów do depozytów (94,7 % w II kw. 2017 r.), potwierdzają, że banki dysponują dostatecznymi buforami dzięki rosnącym depozytom sektora prywatnego (średnio o 9 % rocznie w latach 2015–2016). Głównym źródłem finansowania dla polskich banków są depozyty krajowe, które stanowią blisko 60 % sumy bilansowej, a ok. 12 % finansowania ogółem reprezentują zobowiązania wobec zagranicznych jednostek finansowych, głównie banków macierzystych. Aktywa sektora bankowego utrzymują dobrą jakość, czemu sprzyjają bardzo dobre wyniki makroekonomiczne – w II kw. 2017 r. wskaźnik kredytów zagrożonych wynosił 4,9 % (tabela 3.2.1). Niemniej jednak wyniki poszczególnych banków różnią się, a w przypadku niektórych podmiotów może być konieczne podwyższenie kapitału. Tabela 3.2.1:Wskaźniki stabilności finansowej sektora bankowego, lata 2015–2017 Źródło: EBC Rentowność banków jest obniżana przez niskie stopy procentowe, podatek bankowy, a także składki na Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Wskaźniki rentowności spadły w 2015 r. i od tamtej pory pozostawały dość stabilne. Oprócz rekordowo niskich stóp procentowych do zmniejszenia zysków banków przyczyniły się dwa czynniki. Pierwszym z nich było wprowadzenie w lutym 2016 r. podatku bankowego, który odpowiadał (w ujęciu nominalnym) około 19 % łącznych zysków sektora bankowego w 2015 r. Drugim czynnikiem była konieczność wnoszenia w 2016 r. regularnych dodatkowych składek do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG), na łączną kwotę ok. 1 miliarda euro, w związku z upadłością SK Banku i kilku spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. W 2017 r. składki do BFG jako tzw. funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji były regulowane nowo wdrożoną dyrektywą w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków i wyniosły około 0,5 mld euro. Perspektywy rentowności sektora są niepewne – nie wiadomo, jaki będzie wynik dyskusji politycznych w sprawie różnorakich środków mających rozwiązać problem kredytów walutowych, a banki muszą tworzyć dodatkowe rezerwy na ewentualne zobowiązania z tytułu sporów dotyczących tych kredytów. Stan portfela kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych zmniejszył się i nie stanowi ryzyka systemowego per se, chociaż nastręcza trudności pojedynczym bankom. Bank centralny ani Komisja Nadzoru Finansowego nie uważają portfela kredytów hipotecznych w walutach obcych za źródło ryzyka systemowego. Przez ostatnie pięć lat sektor bankowy redukował portfel hipotecznych kredytów walutowych średnio o ok. 6 % rocznie. W październiku 2017 r. stan tego portfela odpowiadał 7,2 % PKB i 35 % wszystkich kredytów hipotecznych. Niektóre banki wciąż jednak utrzymują duże portfele walutowych kredytów hipotecznych. Ma to dwojakie implikacje. Po pierwsze, gdyby portfel kredytów tych banków został przeliczony na walutę krajową po kursie historycznym (na mocy przepisów prawa lub wyroków sądowych), naraziłoby to te banki na straty z tytułu wyceny i roszczeń odszkodowawczych. Po drugie, utrzymywanie znacznej pozycji w walutach obcych sprawia, że na potrzeby zarządzania ryzykiem kredytodawcy są zmuszeni korzystać z finansowania pozyskiwanego od zagranicznego banku macierzystego albo z obligacji w walutach obcych lub rynku instrumentów pochodnych. Nie uchwalono żadnych istotnych przepisów w sprawie kredytów denominowanych w walucie obcej, pomimo przedstawienia kilku projektów ustaw. Podejście władz obejmuje zarówno aspekty ustawodawcze, jak i regulacyjne. Przedstawione dotychczas projekty ustaw miały na celu, z jednej strony, zapewnienie pewnej rekompensaty za nadmiernie wysokie i niesprawiedliwe spready walutowe, a z drugiej strony nakłonienie banków do przewalutowania walutowych kredytów hipotecznych na PLN. Operacja ta wiązałaby się z wykorzystaniem specjalnego funduszu finansowanego z obowiązkowych składek sektora bankowego, proporcjonalnie do zaangażowania danego banku w walutowe kredyty hipoteczne (zgodnie z wersją projektu ustawy zaproponowaną przez Kancelarię Prezydenta w sierpniu 2017 r.). Główny element regulacyjny przyjął formę dziewięciu zaleceń wydanych przez Komitet Stabilności Finansowej w styczniu 2017 r. Najważniejszym bodźcem zachęcającym banki do przewalutowania jest podwyższona do 150 % waga ryzyka dla walutowych kredytów hipotecznych (zwykła waga wynosi 100 %). Wzajemne powiązania między państwem a sektorem bankowym uległy zacieśnieniu. Kryzys finansowy zwrócił uwagę na znaczenie powiązań między państwami a bankami. W niektórych krajach powiązania takie zwiększyły narażenie na ryzyko rynkowe i ryzyko płynności, ostatecznie stając się dla nich poważnym obciążeniem. W Polsce związki państwa z bankami nabrały znaczenia w ciągu ostatnich dwóch lat. Po wprowadzeniu podatku bankowego, od którego są zwolnione polskie obligacje skarbowe, banki zwiększyły swój stan posiadania tych papierów w pierwszym półroczu 2016 r. W 2017 r. wartość portfela polskich obligacji znajdującego się w posiadaniu banków odpowiadała ok. 40 % kwoty wszystkich jeszcze niespłaconych papierów skarbowych i stanowiła równowartość ok. 14 % bilansów banków. Po nabyciu pakietu kontrolnego w Pekao SA dwa największe polskie banki są kontrolowane przez Skarb Państwa. W związku z tym w połowie 2017 r. banki kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio przez Skarb Państwa reprezentowały ok. 36 % łącznych aktywów sektora. Transakcja nabycia Pekao SA stanowi pewne wyzwanie również z punktu widzenia nadzoru finansowego ze względu na powiązania własnościowe między tym drugim co do wielkości polskim bankiem a wiodącą firmą ubezpieczeniową. Nadzór finansowy i makroostrożnościowy odgrywają coraz ważniejszą rolę. W czasie kryzysu polski nadzór finansowy wykazał się ostrożnością i prospektywnym podejściem. Obecnie toczą się dyskusje na temat ewentualnego połączenia nadzoru finansowego i banku centralnego. Za rozwiązaniem tym mają przemawiać potencjalne efekty synergiczne pomiędzy nadzorem mikroostrożnościowym nad poszczególnymi bankami a nadzorem makroostrożnościowym nad całym sektorem bankowym. Rosnąca rola państwa w sektorze finansowym i większy udział obligacji skarbowych w portfelach banków unaoczniają, jak ważne jest posiadanie silnego i niezależnego nadzoru oraz solidnych ram makroostrożnościowych. Wzrostowi akcji kredytowej sprzyjały niskie stopy procentowe i silny wzrost gospodarczy, chociaż dominacja kredytów o zmiennej stawce oprocentowania może stać się w przyszłości źródłem problemów. Wzrost akcji kredytowej na rzecz sektora prywatnego odpowiadał w przybliżeniu wzrostowi nominalnego PKB. W drugim półroczu 2017 r. o ok. 7–8 % wzrosła wartość kredytów udzielanych przedsiębiorstwom, głównie na cele inwestycyjne (wykres 3.2.1). Portfel kredytów dla gospodarstw domowych rósł o ok. 5–6 % rocznie. Do silnego wzrostu akcji kredytowej przyczyniły się lepsza zdolność kredytowa gospodarstw domowych i rekordowo dobre nastroje konsumentów. Stan portfela kredytów mieszkaniowych zwiększył się tylko o ok. 3 %, w związku z dużym wzrostem kredytów hipotecznych denominowanych w złotych polskich i spadkiem kredytów walutowych. Banki zaostrzyły warunki udzielania kredytów mieszkaniowych, głównie ze względu na zmiany regulacyjne, w tym nowe przepisy dotyczące nabywania nieruchomości rolnych i bardziej rygorystyczne parametry ryzyka określone w zaleceniach nadzorczych. W Polsce dominują produkty hipoteczne oparte na zmiennym oprocentowaniu (ustalanym co kwartał lub półrocznie). Małe rozpowszechnienie kredytów o stałym oprocentowaniu sprawia, że stosunkowo słabo rozwinięty jest także rynek obligacji zabezpieczonych. Ponieważ stopy procentowe znajdują się obecnie na rekordowo niskich poziomach, dominacja kredytów o zmiennym oprocentowaniu może stać się w przyszłości źródłem problemów. Wykres 3.2.1:Wzrost akcji kredytowej, lata 2012–2017 (roczna zmiana w %) Źródło: EBC Polski rynek kapitałowy jest jednym z największych i najlepiej rozwiniętych w Europie Środkowej, choć w ostatnich latach jego wzrost uległ spowolnieniu. Po wyjątkowo dobrym 2017 r. kapitalizacja rynkowa Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie (GPW) wyniosła w grudniu 2017 r. blisko 170 miliardów euro, czyli 36 % PKB. Polski rynek kapitałowy ma wszystkie cechy rynku rozwiniętego, między innymi oferuje bezpieczne usługi w zakresie obrotu instrumentami finansowymi i usługi posttradingowe oraz profesjonalną infrastrukturę. Ze skutkiem od września 2018 r. agencja indeksowa FTSE Russel przekwalifikuje polski rynek z kategorii zaawansowanych rynków rozwijających się (advanced emerging) do rynków rozwiniętych (developed). W ciągu ostatnich 20 lat GPW stała się centralnym rynkiem dla zagranicznych inwestorów instytucjonalnych zainteresowanych inwestycjami kapitałowymi w regionie, a także preferowanym rynkiem do przeprowadzania pierwszych ofert publicznych spółek zagranicznych z krajów sąsiadujących. Utrzymują się jednak także pewne problemy, takie jak stosunkowo niewielkie rozmiary samego rynku i notowanych na nim spółek, mała liczba akcji w wolnym obrocie i związany z tym niski obrót giełdowy, niepewność co do przyszłego losu dużych portfeli inwestycyjnych znajdujących się w posiadaniu otwartych funduszy emerytalnych oraz małe rozpowszechnienie planów oszczędzania i planów emerytalnych dla klientów indywidualnych. 3.3. Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna Rynek pracy W 2017 r. liczba osób pracujących rosła, a bezrobocie spadło do rekordowo niskiego poziomu. Wzrost zatrudnienia był szczególnie silny w sektorze przetwórstwa przemysłowego i w niektórych sektorach usług. Wskaźniki zatrudnienia wzrosły zarówno w odniesieniu do kobiet, jak i mężczyzn, niemal we wszystkich grupach wiekowych (z wyjątkiem kobiet w wieku 30–34 lat), wśród osób o różnym poziomie wykształcenia oraz osób niepełnosprawnych. W pierwszej połowie 2017 r. wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 20–64 lat po raz pierwszy przekroczył 70 % od czasu, gdy zaczęto gromadzić dane na ten temat. Jednocześnie stopa bezrobocia w dalszym ciągu spadała, osiągając rekordowo niskie wartości w kolejnych kwartałach. Spadek bezrobocia odnotowano wśród mężczyzn i wśród kobiet, a także zarówno na obszarach wiejskich, jak i miejskich. Odnotowano także stały spadek stopy bezrobocia młodzieży (tzn. wśród osób w wieku 15–24 lat): w III kw. 2017 r. wyniosła ona 14,7 % i była znacznie niższa od unijnej średniej równej 16,6 %. Spadł też odsetek osób długotrwale poszukujących pracy wśród osób bezrobotnych. Poważnym wyzwaniem stało się zapewnienie podaży pracowników z odpowiednimi umiejętnościami. Przedsiębiorstwa zgłaszają niedobór wykwalifikowanych pracowników w różnych sektorach (zob. sekcja 1). Stopa bezrobocia utrzymuje się na rekordowo niskim poziomie, a perspektywy demograficzne są niekorzystne (zob. Komisja Europejska, 2017a). Unaocznia to wyzwania związane ze zwiększaniem aktywności ekonomicznej i inwestowaniem w umiejętności. Liczba osób pracujących lub aktywnie poszukujących pracy w dalszym ciągu rosła, ale wyzwaniem pozostaje niska aktywność ekonomiczna w określonych grupach. Współczynnik aktywności zawodowej uległ wprawdzie poprawie, jednak jego poziom – 69,7 % w II kw. 2017 r. (dla osób w wieku 15–64 lat) – jest w dalszym ciągu niższy od unijnej średniej wynoszącej 73,3 %. Współczynnik aktywności ekonomicznej jest zbliżony do unijnej średniej w grupie wiekowej 25–49 lat, natomiast pozostaje wyraźnie niższy wśród osób w wieku 55–64 lat oraz wśród najmłodszych (osób w wieku 15–24 lat). Ponadto aktywność kobiet nieposiadających wyższego wykształcenia jest znacznie niższa niż unijna średnia (tabela 3.3.1). Aktywność gospodarcza osób niepełnosprawnych zwiększyła się w 2017 r., jednak w III kw. 2017 r. nadal pozostawała na niskim poziomie wynoszącym 29,9 % ( ). Tabela 3.3.1:Różnice pomiędzy wskaźnikami aktywności zawodowej w Polsce i UE – według wieku i poziomu wykształcenia, III kw. 2017 r., w punktach procentowych Źródło: Eurostat

Ograniczony dostęp do opieki nad dziećmi, słabo rozwinięty system opieki długoterminowej oraz pewne negatywne bodźce w systemie świadczeń socjalnych mogą zniechęcać do aktywności zawodowej; dotyczy to zwłaszcza kobiet. Niewystarczający dostęp do placówek opieki nad najmłodszymi dziećmi i placówek przedszkolnych utrudnia uczestnictwo w rynku pracy, zwłaszcza kobietom. W 2016 r. jedynie 7,9 % dzieci do lat trzech było objętych opieką w formalnych placówkach, podczas gdy unijna średnia to 32,9 %. Od 2011 r. Polska podejmuje działania w celu rozwinięcia placówek wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem, a w styczniu 2018 r. nastąpiła liberalizacja wymogów w zakresie świadczenia tych usług. Ocena skutków tej ostatniej inicjatywy nie jest jeszcze możliwa. Innym ważnym czynnikiem jest model systemu wsparcia finansowego dla osób sprawujących opiekę długoterminową nad członkami rodziny, który wyklucza podejmowanie pracy najemnej. Dla gospodarstw domowych z małymi dziećmi mających niskie dochody zachęty do podejmowania niskopłatnej pracy wydają się być niewielkie ze względu na warunki kwalifikowalności do otrzymywania niektórych świadczeń socjalnych (Bargu i Morgandi, 2018). Wydaje się, że świadczenie wychowawcze również zniechęca do podjęcia pracy (Magda, 2017). Sposób, w jaki skonstruowany jest specjalny system emerytalny dla rolników w dalszym ciągu zniechęca pracowników do przechodzenia z rolnictwa do innych sektorów, podczas gdy niedobory w mieszkalnictwie i w infrastrukturze transportowej ograniczają mobilność geograficzną (Komisja Europejska, 2017a). Aktywność gospodarcza osób starszych jest utrudniona ze względu na niski poziom umiejętności, niedawno obniżony wiek emerytalny, problemy zdrowotne i rzadkie podejmowanie pracy w niepełnym wymiarze czasu. Osoby w wieku powyżej 50 lat znacznie gorzej oceniają swój stan zdrowia niż w innych państwach UE (Myck i Oczkowska, 2017). Sytuacja w zakresie zdrowia psychicznego wydaje się szczególnie problematyczna, natomiast obraz zdrowia fizycznego jest mniej jednoznaczny, w zależności od wykorzystanych wskaźników. Ramka 3.3.1: Monitorowanie wyników w kontekście Europejskiego filaru praw socjalnych Europejski filar praw socjalnych, ogłoszony w dniu 17 listopada 2017 r. przez Parlament Europejski, Radę i Komisję Europejską, określa 20 zasad i praw przynoszących korzyść obywatelom UE. W świetle skutków kryzysu i zmian zachodzących w naszych społeczeństwach pod wpływem starzenia się ludności, cyfryzacji i nowych modeli pracy, filar ten służy jako kompas wyznaczający kierunek odnowionej konwergencji służącej poprawie warunków pracy i życia. Polska ma stosunkowo dobre osiągnięcia w zakresie tablicy wskaźników społecznych ( IV ), która jest instrumentem wspierającym Europejski filar praw socjalnych. Sytuacja w zakresie dostępu do zatrudnienia jest korzystna. Przez ostatnie lata poprawiły się wskaźniki dotyczące ubóstwa i nierówności dochodowych. Przed Polską stoją jednocześnie wyzwania w dziedzinach takich jak zapewnienie formalnej opieki nad małymi dziećmi i rozwój umiejętności cyfrowych. Wyzwania te wiążą się również z szybkimi zmianami zachodzącymi na rynku pracy. Zaniepokojenie budzą problemy z dostępem do usług opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej o wysokiej jakości. Różnica w poziomie aktywności zawodowej kobiet i mężczyzn pozostaje stosunkowo duża. Wskaźniki zatrudnienia i aktywności zawodowej kobiet rosną, ale wciąż pozostają znacznie niższe niż w przypadku mężczyzn. Do tej sytuacji przyczyniają się pewne czynniki instytucjonalne powodujące niedostateczną równowagę między życiem zawodowym a prywatnym, w tym bardzo mała liczba dzieci w wieku poniżej trzech lat, które są objęte systemem opieki nad dzieckiem. Polska podjęła działania w celu rozwiązania tego problemu, ale jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę ich skutków. Dochód do dyspozycji brutto gospodarstw domowych rósł bardzo szybko, a stopa bezrobocia jest na rekordowo niskim poziomie. Duży wzrost dochodów gospodarstw domowych w ostatnich latach był związany ze wzrostem zatrudnienia i płac w warunkach niskiej inflacji. Wyniki systemu kształcenia są generalnie dobre, o czym świadczy niska liczba osób przedwcześnie kończących naukę (5,2 % w 2016 r., czyli mniej niż połowa średniej unijnej) i wysoki odsetek osób z wyższym wykształceniem. Wskaźnik wczesnego kończenia nauki utrzymuje się na niskim poziomie już od dłuższego czasu, między innymi dzięki skutecznemu egzekwowaniu obowiązku edukacyjnego do 18. roku życia i ugruntowanym programom reintegracyjnym organizowanym przez Ochotnicze Hufce Pracy dla młodych ludzi, którzy przerwali naukę w szkole. Uczestnictwo w kształceniu i szkoleniu oraz wskaźniki dotyczące uczenia się nieformalnego wśród osób w wieku 55–64 lat należą do najniższych w UE ( ). Ustawowy wiek emerytalny stanowił do tej pory główny czynnik wpływający na poziom aktywności ekonomicznej. Wzrost aktywności w ostatnich latach był związany z likwidacją systemów wczesnych emerytur oraz stopniowym podwyższaniem ustawowego wieku emerytalnego. W tym kontekście zaniepokojenie budzi znaczne obniżenie wieku emerytalnego (zwłaszcza dla kobiet). Polska jest jednym z zaledwie dwóch państw członkowskich UE, których ustawodawstwo nie przewiduje zrównania wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet. Zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu nie jest tak rozpowszechnione wśród osób starszych w Polsce (zaledwie 13 % wszystkich osób pracujących w wieku 55–74 lat pracowało w niepełnym wymiarze czasu w pierwszym półroczu 2017 r.) jak w reszcie UE (ponad 25 %). Pracownicy migrujący przyczyniają się do zmniejszenia niedoborów siły roboczej w Polsce. Według dostępnych danych ( ) w 2017 r. imigracja nadal rosła w szybkim tempie. Chociaż poziom wykorzystania bardziej trwałych form zatrudnienia obcokrajowców wydaje się rosnąć w szybkim tempie (120-procentowy roczny wzrost liczby pozwoleń na pracę w pierwszej połowie 2017 r.), większość obywateli państw spoza UE (zwłaszcza z Ukrainy) przebywających w Polsce jest w dalszym ciągu zatrudniona na podstawie uproszczonej procedury, która umożliwia im przepracowanie 6 miesięcy w danym 12-miesięcznym okresie. Taka tymczasowa migracja zarobkowa może powodować, że umiejętności migrantów nie są w pełni wykorzystywane, i może podlegać wahaniom w zależności od zmian względnej atrakcyjności zatrudnienia w kraju pochodzenia migrantów, w Polsce i w innych państwach członkowskich UE (NBP, 2017c). Opracowanie strategii w dziedzinie migracji w celu umożliwienia uznawania kwalifikacji i lepszego dopasowania ofert pracy do umiejętności migrantów może pomóc zmaksymalizować korzyści płynące z tego zjawiska. Publiczne służby zatrudnienia i inne instytucje stoją w obliczu rosnących wyzwań związanych ze znalezieniem zatrudnienia dla ludzi o niskim poziomie umiejętności i kompetencji. Podczas gdy liczba bezrobotnych malała w szybkim tempie, średni okres poszukiwania pracy skrócił się tylko nieznacznie (10,4 miesięcy w III kw. 2017 r. w porównaniu z 11,1 miesiąca w roku poprzednim). Bezrobotni Polacy poszukujący pracy zwracają się do publicznych służb zatrudnienia częściej niż średnio ma to miejsce w UE, a bezpośrednie wysyłanie ofert do pracodawców jest mniej rozpowszechnioną praktyką. Bezrobotni w Polsce prawie wcale nie korzystają z prywatnych agencji pośrednictwa pracy. Osoby, które są obecnie bezrobotne bądź nie są aktywne zawodowo, najprawdopodobniej mają niski poziom umiejętności i kompetencji. Aby poprawić tę sytuację, rząd rozważa zmianę aktywnej polityki w zakresie rynku pracy. Kolejną kwestią jest wskaźnik objęcia świadczeniami dla bezrobotnych osób krótkotrwale bezrobotnych, który wciąż należy do najniższych w UE ( ). Może to być związane z utrzymującą się segmentacją rynku pracy, ponieważ osoby samozatrudnione ubiegające się o świadczenia dla bezrobotnych napotykają na trudności administracyjne. Ponadto nie wszystkie umowy cywilnoprawne o pracę są objęte składkami na ubezpieczenie społeczne, które dają prawo do świadczenia w przypadku bezrobocia. Umowy na czas nieokreślony dominują w przypadku nowo utworzonych miejsc pracy, ale odsetek umów na czas określony pozostaje wysoki. W III kw. 2017 r. na podstawie umów na czas określony było zatrudnionych 26,1 % pracowników, co stanowi spadek o 1,3 p.p. w stosunku do roku poprzedniego. Odsetek ten nadal należał jednak do najwyższych w UE. Zjawisku temu towarzyszy jeden z najniższych w UE wskaźników przechodzenia z umów o pracę na czas określony na umowy na czas nieokreślony. Przyczyny tego stanu rzeczy i jego konsekwencje w postaci segmentacji rynku pracy na różne kategorie pracowników i rodzaje umów zostały omówione między innymi w publikacjach Komisji Europejskiej (2016a, 2017a). Niektóre zmiany legislacyjne mające znaczenie w kontekście dualności rynku pracy mogłyby zostać uwzględnione w nowych projektach kodeksów pracy, które mają zostać przedstawione na początku 2018 r. przez Komisję Kodyfikacyjną. Dialog społeczny i rokowania zbiorowe Rada Dialogu Społecznego prowadziła intensywne prace w kilku obszarach polityki, choć nie trafiają do niej wszystkie ważne projekty ustaw. Od czasu jej utworzenia w 2015 r. Rada odgrywa kluczową rolę w dialogu między pracodawcami, pracownikami i polskim rządem. Na jej forum nie omówiono jednak kilku ważnych wniosków ustawodawczych, takich jak nowelizacja ustawy znosząca górny pułap składek na ubezpieczenie społeczne (zob. sekcje 3.1 i 3.4). Rokowania zbiorowe między partnerami społecznymi są zdecentralizowane. Polska ma jeden z najniższych wskaźników zasięgu rokowań zbiorowych w państwach członkowskich (Vissera, 2016a, 2016b). Negocjacje płacowe nie są prawie w ogóle skoordynowane, ponieważ odbywają się przeważnie na szczeblu przedsiębiorstwa. Według danych z badań opartych na deklaracjach pracowników zakres rokowań zbiorowych jest szczególnie niski wśród młodych pracowników (Komisja Europejska, 2017d). Sytuację może zmienić nowy kodeks zbiorowego prawa pracy, będący obecnie w przygotowaniu. Edukacja i umiejętności W ostatnich latach wyniki w zakresie edukacji utrzymywały się na dobrym poziomie. Polski wskaźnik wczesnego kończenia nauki jest niski: w 2016 r. wyniósł on 5,2 %, czyli był o połowę niższy od unijnej średniej wynoszącej 10,7 %. W ostatnich latach Polska poprawiła swoje wyniki w badaniach PISA. Pomimo niewielkiego pogorszenia wyników w 2015 r. (w porównaniu do edycji z 2012 r.), Polska w dalszym ciągu plasuje się powyżej średniej we wszystkich dziedzinach, zarówno w UE, jak i w OECD (Komisja Europejska, 2016b). System kształcenia stoi przed rozmaitymi wyzwaniami wynikającymi ze zmieniającego się zapotrzebowania na umiejętności i zaostrzającej się globalnej konkurencji o talenty. Główne zagadnienia obejmują usprawnienie szkół w taki sposób, aby rozwijały niezależne, kreatywne i krytyczne myślenie, uczyły umiejętności rozwiązywania problemów i pracy zespołowej, ułatwiały uczenie się w niezależny sposób oraz rozwijały pozytywne nastawienie do uczenia się przez całe życie, w tym poprzez wykorzystanie narzędzi informatycznych (zob. IBE, 2015). Szkoły mogą też odegrać większą rolę w wyrównywaniu szans społeczno-ekonomicznych. W roku szkolnym 2017/18 poprawiła się sytuacja w zakresie objęcia wczesną edukacją i opieką nad dzieckiem, po pogorszeniu odnotowanym w roku 2016/17. Do roku szkolnego 2015/16 szybko rosła liczba osób korzystających z edukacji wczesnoszkolnej i opieki na dzieckiem. Wskaźnik uczestnictwa osiągnął wówczas poziom 93,1 % dla dzieci w wieku od 4 lat do wieku rozpoczęcia obowiązku szkolnego, ale nadal plasował się poniżej unijnej średniej, która w roku 2014/15 wynosiła 94,8 %. W roku 2016/17 doszło z kolei do spadku tego wskaźnika (więcej informacji na temat działań politycznych, które spowodowały tę zmianę, można znaleźć w sprawozdaniu Komisji Europejskiej, 2017a). Wstępne dane wskazują na ponowny wzrost uczestnictwa w roku 2017/18, zwłaszcza w przypadku trzylatków, które od września 2017 r. mają zagwarantowane prawo do miejsca w żłobku (wykres 3.3.1). Niedawno zwiększono również środki finansowe przeznaczone na otwarcie nowych placówek opieki nad dziećmi poniżej trzeciego roku życia. Liczba dzieci w tym wieku objętych tego typu opieką jest wciąż bardzo niska. Wskaźniki wykorzystania wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem są regionalnie zróżnicowane: są one dużo niższe na obszarach wiejskich, w szczególności we wschodniej i północno-wschodniej Polsce (GUS, 2017a). Trwająca reorganizacja szkolnictwa pochłania znaczne zasoby i przyciąga uwagę interesariuszy. Likwidacja gimnazjów rozpoczęła się we wrześniu 2017 r., wywierając wpływ na szkoły, nauczycieli i instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym odpowiedzialne za sieć szkół. Operacja ta wiąże się z licznymi wyzwaniami logistycznymi oraz znacznymi kosztami (Komisja Europejska, 2017e). Istnieje w związku z tym ryzyko znacznego zmniejszenia zasobów, które można by było przeznaczyć na rozwiązywanie problemów, z którymi boryka się polski system edukacji, takich jak te, o których mowa powyżej. Wykres 3.3.1:Uczestnictwo dzieci w wieku 3–5 lat w edukacji przedszkolnej w latach 2013–2017 Źródło: Główny Urząd Statystyczny; Ministerstwo Edukacji. Odsetek osób z wyższym wykształceniem jest wysoki, lecz wyniki nauczania wciąż wymagają poprawy. W badaniu umiejętności osób dorosłych (PIAAC – Międzynarodowe Badanie Kompetencji Osób Dorosłych) odsetek absolwentów szkół wyższych mających problemy z podstawowym rozumowaniem ilościowym i rozumieniem prostych komunikatów na piśmie znacznie przekroczył średnią OECD (OECD, 2016b) Aby poprawić jakość nauczania, znaczenie społeczne i wyniki naukowe, Polska zamierza zreformować system szkolnictwa wyższego. W 2017 r., po przeprowadzeniu szeroko zakrojonych konsultacji publicznych, oficjalnie przedstawiono projekt ustawy „Konstytucja dla Nauki”. Jeżeli wejdzie ona w życie, planowane zmiany będą obejmować m.in. zarządzanie, organizację studiów doktoranckich i finansowanie szkolnictwa wyższego. Podjęto już pewne działania w celu wyeliminowania niedociągnięć systemu. Podnoszenie poziomu podstawowych umiejętności oraz zwiększenie zaangażowania pracodawców to w dalszym ciągu główne wyzwania dla kształcenia i szkolenia zawodowego. Badania PISA i PIAAC wielokrotnie wykazały, że szkoły zawodowe słabo wspierają uczniów w rozwijaniu podstawowych umiejętności (np. IFiS, 2013). Zbliżająca się reorganizacja szkół zawodowych stwarza okazję do wzmocnienia współpracy z pracodawcami i zwiększenia roli przyuczania do zawodu. Nie wiadomo jednak jeszcze, czy zostaną podjęte skuteczne działania w tej dziedzinie. Formalne kształcenie i szczególnie pozaformalne uczenie się dorosłych są nadal słabo rozwinięte w Polsce. Wyniki badania PIAAC wskazują na to, że umiejętności osób dorosłych w zakresie przetwarzania kluczowych informacji były poniżej średniej obliczonej dla państw uczestniczących, w szczególności wśród osób w wieku 35–54 lat i osób o niskim poziomie wykształcenia (OECD, 2016b). Odsetek osób dorosłych (w wieku 16–74 lat) posiadających co najmniej podstawowe umiejętności cyfrowe jest nadal stosunkowo niski (46 % w 2017 r.) w porównaniu ze średnią unijną (57 % w 2017 r.), pomimo znaczącej poprawy, jaka nastąpiła w Polsce w ostatnich latach (w 2015 r. odsetek ten wynosił 40 %). Wskaźniki te unaoczniają wyzwanie, jakim jest podnoszenie umiejętności osób dorosłych w kontekście starzenia się społeczeństwa oraz zmieniającego się zapotrzebowania na umiejętności. Unijne zalecenie w sprawie ścieżek poprawy umiejętności skupia się właśnie na tej kwestii (Rada, 2016). W 2016 r. jedynie 3,7 % osób w wieku 25–64 lat deklarowało udział w kształceniu lub szkoleniu w miesiącu poprzedzającym ankietę, co stanowi jedną trzecią średniej unijnej wynoszącej 10,8 % ( ). Różnica jest jeszcze większa w przypadku osób o najniższych kwalifikacjach. Na taki stan rzeczy najprawdopodobniej wpływają kwestie dotyczące zarówno popytu, jak i podaży. Dorośli często nie są zainteresowani rozwijaniem umiejętności czy też nabywaniem nowych umiejętności lub kwalifikacji. Jednocześnie przedsiębiorstwa mogą być stosunkowo mniej skłonne do zapewnienia szkoleń pewnym kategoriom pracowników. Wdrożenie zintegrowanego systemu kwalifikacji przyniosło jak dotąd ograniczone efekty. Władze polskie zamierzają opracować nową strategię na rzecz umiejętności. Ubóstwo i włączenie społeczne

Ubóstwo w dalszym ciągu malało w szybkim tempie. Wyniki Polski w zakresie wskaźników dotyczących adekwatności świadczeń zapewniających dochód minimalny są wprawdzie zbliżone do średniej unijnej, ale wysokość tych świadczeń jest niższa od krajowego progu ubóstwa ( ). Odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym zmniejszył się do poziomu 21,9 % w 2016 r. w porównaniu z 27,8 % w 2009 r., a najnowsze trendy na rynku pracy i zmiany w systemie świadczeń socjalnych zapowiadają dalszą poprawę w latach 2016–2017 (zob. sekcja 1) ( ). Znajduje to również potwierdzenie w danych pochodzących z badania budżetu gospodarstw domowych z 2016 r. (GUS, 2017b). Jednocześnie od 2008 r. liczba osób zagrożonych ubóstwem spadła o prawie 3,3 mln, co jak dotychczas stanowi największy spadek w UE. Tempo poprawy sytuacji jest jednak różne w poszczególnych grupach. Wydatki na świadczenia społeczne znacznie wzrosły, ale istnieją wątpliwości co do ich skuteczności i efektywności. Ostatnie zmiany w zakresie polityk społecznych wskazują na wyraźne skupienie się na wybranych obszarach, a mianowicie wsparciu dochodu w kontekście rodziny i dzieci. Wprowadzeniu świadczenia wychowawczego na początku 2016 r. nie towarzyszyły żadne istotne korekty całego systemu świadczeń społecznych. W konsekwencji zmianie uległa względna hojność systemu, z którego największe korzyści czerpią obecnie rodziny wielodzietne. Brakuje jednak ogólnej oceny systemu świadczeń socjalnych i wydaje się, że debata publiczna na temat dystrybucji zasobów publicznych pomiędzy różnymi obszarami polityki, takimi jak opieka zdrowotna, opieka długoterminowa, wsparcie dla osób niepełnosprawnych, wsparcie rodzinne itp., ma niewielki zasięg. Objęcie zabezpieczeniem społecznym osób samozatrudnionych i pracowników zatrudnionych na podstawie nietypowych umów zaczyna rysować się jako potencjalny problem. Większość świadczeń z zabezpieczenia społecznego w Polsce opiera się na zasadzie ubezpieczeniowej. Osoby samozatrudnione i osoby zatrudnione na podstawie niektórych niestandardowych umów nie są prawnie zobowiązane do podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, chociaż mogą do niego dobrowolnie przystąpić. Ze względu na wysoką liczbę osób samozatrudnionych i objętych niestandardowymi formami zatrudnienia Polska jest jednym z krajów o największym udziale pracowników zagrożonych brakiem uprawni