KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Program uproszczeń dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 /* COM/2012/042 final */





KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Program uproszczeń dotyczący wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020 1. Wprowadzenie W dniu 29 czerwca 2011 r. Komisja Europejska przedstawiła swoją wizję finansów UE dotyczącą kolejnych wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020[1], wyznaczając cele polityki i wskazując środki na ich finansowanie. Do końca ubiegłego roku Komisja przedstawiła 57 szczegółowych wniosków ustawodawczych, które określają, w jaki sposób środki UE będą wykorzystane w praktyce, by odpowiedzieć na obawy obywateli wymienione w strategii „Europa 2020”[2], skupiając się przy tym na stymulowaniu wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy w Europie. W kontekście wyzwań ustawodawczych, jakimi są odnowienie i udoskonalenie funkcjonowania programów wydatkowania środków UE, które obejmują wszystkie obszary polityki europejskiej i wymagają współpracy wszystkich instytucji europejskich i państw członkowskich, Komisja starała się ułatwić obywatelom i przedsiębiorstwom dostęp do finansowania ze strony UE. Równocześnie Komisja musi zapewnić zgodność wydatkowania środków UE z zasadą należytego zarządzania finansami, co oznacza konieczność istnienia odpowiednich procedur i mechanizmów finansowych. W swoim komunikacie w sprawie WRF na lata 2014–2020 Komisja skorzystała z okazji i zdecydowała się wdrożyć agendę na rzecz ambitnego uproszczenia w odniesieniu do całych przyszłych WRF, uwzględniając dotychczasowe wysiłki począwszy od rozporządzenia finansowego aż po 57 aktów ustawodawczych proponowanych w niniejszym komunikacie. Niniejszy komunikat opiera się na konsultacjach społecznych[3] i jest odpowiedzią na wnioski państw członkowskich i instytucji europejskich[4] dotyczące zmniejszenia obciążeń administracyjnych wobec beneficjentów i podmiotów uczestniczących w procedurach wydatkowania środków oraz szybszego przekazywania pomocy finansowej ze strony Unii. 2. Proces uproszczenia UE winna nie tylko zapewnić – poprzez solidne kontrole i skuteczną ocenę wyników – właściwe wykorzystanie środków, ale także podjąć działania odpowiadające na potrzebę uproszczenia programów wydatkowania środków UE w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego i kosztów po stronie beneficjentów i wszystkich zaangażowanych podmiotów, zgodnie z programem inteligentnych regulacji[5]. Pewne postępy w tym zakresie osiągnięto już w ramach istniejących programów[6], a na przyszłość Komisja zaproponowała bardziej ambitne uproszczenie. Podstawowe warunki uproszczenia dotyczą przejrzystości celów i instrumentów, spójności zasad i bezpieczeństwa prawa, prostych i szybkich procedur i procesów administracyjnych – poczynając od złożenia wniosku, poprzez jego wdrożenie, a kończąc na sprawozdawczości i kontroli. Aby to osiągnąć, Komisja w kontekście kolejnych WRF zaproponowała racjonalizację programów i skorzystanie z uproszczonych mechanizmów i procedur wdrożeniowych. Doświadczenie pokazuje, że częste zmiany obowiązujących zasad mogą również ograniczyć pewność prawa w odniesieniu do beneficjentów i prowadzić do poczucia braku stabilności w administracji krajowej i regionalnej. Uczenie i dostosowanie się wymagają czasu i zasobów. Stąd wiele zainteresowanych stron opowiadających się za uproszczeniem wskazało także, że radykalna zmiana ram prawnych może utrudnić zarządzanie. Mając na uwadze zapewnienie płynnego przejścia z jednego okresu programowania do drugiego, wnioski Komisji koncentrują się na obszarach pozwalających na uproszczenie w praktyce. Uproszczenie to jednak wspólna odpowiedzialność instytucji UE i państw członkowskich, co oznacza konieczność podejmowania wspólnych wysiłków w odniesieniu zarówno do ogólnych przepisów rozporządzenia finansowego, jak i przepisów sektorowych przez cały okres trwania procesu ustawodawczego. Wysiłki na rzecz uproszczenia na szczeblu UE nie będą w pełni skuteczne, jeśli równolegle nie będą im towarzyszyć wysiłki na poziomie krajowym i regionalnym, zwłaszcza w dziedzinach polityki podlegających wspólnemu zarządzaniu, które obejmuje większą część budżetu UE. Proces uproszczenia nie kończy się wraz z przyjęciem aktów prawnych. Komisja będzie przyglądać się wdrażaniu aktów końcowych w celu monitorowania sposobu funkcjonowania uproszczonych przepisów w praktyce i oceny, jeśli to możliwe również pod względem ilościowym, skutków na poziomie lokalnym oraz w celu zaproponowania zmiany przepisów UE, o ile będzie ona konieczna. Plan uproszczenia obejmuje dwa obszary: – rozporządzenie finansowe Rozporządzenie finansowe zawiera wspólne przepisy i zasady finansowe mające zastosowanie do wszystkich sektorów. W ramach pierwszego etapu uproszczenia Komisja wszczęła w maju 2010 r.[7] proces rewizji rozporządzenia finansowego. Odnośny wniosek (jego główne elementy przedstawiono w załączniku) określił jasne, ogólne ramy wdrażania obejmujące wszystkie rodzaje zarządzania (w tym wspólne ramy dla zarządzania dzielonego) i ustanawiające szczegółowe przepisy dla innowacyjnych instrumentów finansowych i nagród. W odniesieniu do dotacji zarządzanych bezpośrednio przez Komisję wniosek promuje przede wszystkim wykorzystanie uproszczonych metod obliczania kosztów (takich jak kwoty ryczałtowe, stawki zryczałtowane i standardowa skala kosztów jednostkowych) zgodnie z profilem populacji beneficjentów i określonych działań; upraszcza on zatwierdzenie kosztów zadeklarowanych zgodnie ze zwyczajową praktyką rachunkową stosowaną przez beneficjenta i wprowadza łatwiejsze procedury dla niewielkich dotacji. Niezwykle istotne jest osiągnięcie postępu w negocjacjach i jak najszybszego porozumienia pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą, zważywszy na kluczową rolę rozporządzenia finansowego służącego jako punkt odniesienia dla innych przepisów sektorowych. – sektorowe wnioski ustawodawcze Sektorowe wnioski ustawodawcze Komisji na okres po 2013 r. dopracowują i uzupełniają działania uproszczeniowe, proponując zracjonalizowane programy i instrumenty wydatkowania środków dla wszystkich obszarów polityki UE. Wnioski te zwiększają harmonizację zasad finansowania oraz czytelność i przejrzystość zasad w celu zwiększenia pewności prawa oraz wprowadzają szereg szczególnych praktycznych środków upraszczających, w tym bardziej proporcjonalne działania kontrolne dostosowane do otoczenia obarczonego ryzykiem i mające zapewnić wystarczającą pewność po umiarkowanych kosztach. Uproszczenie może przyjmować różne formy: ograniczenia różnorodności zasad wśród różnych instrumentów, środków upraszczających ocenę wyników, możliwości wyboru zasad najlepiej pasujących do szczególnych okoliczności, bardziej proporcjonalnych wymagań kontrolnych i sprawozdawczych, szeroko rozpowszechnionego wykorzystania narzędzi e-rządzenia. Opracowując wnioski, Komisja starała się zmniejszyć obciążenia administracyjne i ułatwić dostęp do środków obywatelom i przedsiębiorstwom UE, a zwłaszcza MŚP, gdyż właśnie one wniosą szczególny wkład we wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Wnioski Komisji obejmują także środki na rzecz nowoczesnej, elastycznej i skutecznej administracji, co powinno mieć wpływ na atrakcyjność programów i poprawić ich wyniki. Zatem niektóre wnioski ograniczają obciążenia administracyjne wobec beneficjentów, a inne mogą zmniejszyć koszty administracyjne na szczeblu europejskim, krajowym i regionalnym. Ponadto uproszczenie może także służyć poprawie przejrzystości i odpowiedzialności oraz przyczynić się do większego bezpieczeństwa dzięki eliminowaniu błędów. Komisja odpowiedziała na postulaty użytkowników programów UE, państw członkowskich i instytucji UE w zakresie uproszczenia, przedstawiając środki upraszczające w ogólnych wnioskach dotyczących WRF i stosownych sektorowych przepisach prawnych. W trakcie procesu ustawodawczego i następującego po nim wdrożenia stosownych programów, Komisja będzie zwracać szczególną uwagę na zagwarantowanie priorytetowego traktowania środków upraszczających, tak aby korzyści z nich wynikające były odczuwalne dla beneficjentów. Ważne jest także dokonanie oceny skutków tych środków upraszczających, tam gdzie to możliwe również pod względem ilościowym, z chwilą, gdy osiągną one pełny skutek na poziomie lokalnym. 3. Racjonalizacja programów Polityka Unii Europejskiej i programy wydatkowania środków rozwijały się stopniowo w ciągu ostatnich lat zgodnie z fragmentaryczną ewolucją odpowiedzialności UE, co znalazło odzwierciedlenie w szeregu zmianach traktatowych. W przeszłości przy tworzeniu programów skupiano się na realizacji nowych politycznych imperatywów. Doprowadziło to do obecnej, raczej niejednolitej struktury ustawodawczej, która charakteryzuje się wieloma programami, instrumentami i procedurami o coraz większej złożoności i czasami różnicach między programami. Nowe ramy finansowe stanowią niepowtarzalną okazję racjonalizacji programów UE otrzymujących finansowe wsparcie z budżetu. Środki racjonalizacyjne, o których mowa poniżej, mają ułatwić przedkładanie i rozpatrywanie wniosków o pomoc finansową oraz ograniczyć obciążenia administracyjne po stronie wnioskodawców i beneficjentów. 3.1. Zmniejszenie liczby programów Aby rozwiązać kwestię niejednolitego podejścia oraz zwrócić się w kierunku bardziej zintegrowanych programów, Komisja zaproponowała uproszczenie struktury mechanizmów finansowania UE w szeregu dziedzinach polityki poprzez systematyczną weryfikację konieczności istnienia odrębnych programów. W wyniku tego o 22 obniżono liczbę proponowanych programów finansowych UE. Łączenie osobnych programów i podprogramów w spójne pakiety powinno prowadzić do większej skuteczności i uproszczenia zarówno po stronie odbiorców środków UE, jak i administracji. Pozwoli ono skupić się w większym stopniu na bardziej skoncentrowanych działaniach i wzmocnić synergie pomiędzy różnymi programami. Zmniejszenie liczby programów i instrumentów powinno także ułatwić stosowanie sprawniejszych metod i procedur wdrożeniowych oraz poprawić zrozumienie zasad, dzięki temu ułatwiając dostęp do programów i przyspieszając ich wdrażanie z korzyścią dla obywateli i przedsiębiorstw. Komisja zaproponowała takie podejście w następujących obszarach: badania i innowacje, gospodarka morska i rybołówstwo, sprawiedliwość i prawa podstawowe, sprawy wewnętrzne, edukacja i kultura, zatrudnienie i sprawy społeczne, cła i podatki oraz ochrona ludności. 3.2. Poprawa spójności i przejrzystości zasad Złożoność programów zaostrzyła się wskutek tendencji do tworzenia odrębnych przepisów dla poszczególnych instrumentów. W rezultacie akty ustawodawcze oraz systemy zarządzania i kontroli stawały się coraz bardziej skomplikowane, stwarzając tym samym niepewność po stronie wnioskodawców oraz dalej spowalniając proces zatwierdzania i wdrażania. Aby odwrócić tę tendencję, konieczny jest powrót do wspólnego zestawu podstawowych zasad zamiast zindywidualizowanego podejścia w każdym sektorze. Wnioski Komisji pokazują, że można tego dokonać bez negatywnych skutków dla celów polityki. Przykładowo, zgodnie ze swoją strategią zwalczania nadużyć finansowych, Komisja zaproponowała jednolite przepisy o zwalczaniu nadużyć finansowych we wszystkich programach wydatkowania środków. – Rozporządzenie finansowe Jak przewidziano w art. 322 Traktatu, rozporządzenie finansowe określa wspólne przepisy i zasady. Rozporządzenie to obejmuje cały proces od planowania i zarządzania budżetowego do realizacji i kontroli. Zapewnienie spójności przepisów sektorowych z ogólnymi ramami rozporządzenia finansowego stanowi samo w sobie istotne uproszczenie. W celu osiągnięcia tej spójności, w swoich instrumentach sektorowych, Komisja przedstawiła następujące propozycje: · w większości przypadków proste odniesienie do przepisów horyzontalnych zawartych w rozporządzeniu finansowym przy unikaniu powtórzeń, które mogą utrudnić harmonizację; · ograniczenie szczególnych zasad do tego, co absolutnie kluczowe, z odpowiednim uzasadnieniem (tam, gdzie jest to konieczne) każdego wniosku o ustanowienie odrębnych zasad, zgodnie z wymogami rozporządzenia finansowego. Przestrzeganie tych wspólnych zasad i procedur w kwestiach, takich jak warunki kwalifikowalności, sprawozdawczość, monitorowanie i kontrola, terminy lub ustalenia dotyczące audytu dla wszystkich programów finansowania ułatwi dostęp do środków i przyczyni się do ograniczenia obciążeń administracyjnych dzięki skróceniu czasu, jaki potencjalni beneficjenci spędzają na zapoznawaniu się z wymaganiami stawianymi wobec wniosku, a tym samym do przyspieszenia przyznania i wypłaty środków. – Jedne ramy dla różnych instrumentów Tam, gdzie nie będzie można zastosować tylko horyzontalnych przepisów zawartych w rozporządzeniu finansowym, przykładowo z uwagi na różne rodzaje beneficjentów i metody udzielania pomocy, należy ustanowić przepisy ramowe zawierające uzupełniające wspólne zasady, obejmujące wiele instrumentów i programów finansowania. Zapewni to większą spójność i lepszą koordynację między sektorami, jak również wykorzystanie potencjalnych synergii. Podążając tym torem, Komisja zaproponowała: · połączenie trzech głównych źródeł finansowania badań i innowacji oraz rozwoju technologicznego (obecny siódmy program ramowy, poświęcona innowacjom część obecnego programu na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Europejski Instytut Innowacji i Technologii (EIT)) w jedne wspólne ramy strategiczne finansowania unijnego na rzecz badań naukowych i innowacji w ramach programu ramowego „Horyzont 2020”, w stosunku do którego będą mieć zastosowanie wspólne zasady uczestnictwa i upowszechniania; · ustanowienie instrumentu „Łącząc Europę”, jedynego w swoim rodzaju instrumentu na rzecz priorytetowych inwestycji infrastrukturalnych w UE, który wprowadza jednolite zasady w odniesieniu do finansowania projektów w dziedzinie transportu, energii i sieci telekomunikacyjnych; · ustanowienie wspólnych zasad obejmujących podejście do programowania strategicznego i koordynacji (w tym wspólne ramy strategiczne (WRS)), kryteria kwalifikowalności, strukturę instrumentów finansowych, rozwój lokalny kierowany przez lokalną społeczność i szereg innych obszarów podlegających Europejskiemu Funduszowi Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (EFS), Funduszowi Spójności, Europejskiemu Funduszowi Rolnemu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz przyszłemu Europejskiemu Funduszowi Morskiemu i Rybackiemu (EFMR); · ustanowienie wspólnego instrumentu dla Funduszu Migracji i Azylu oraz wszystkich elementów Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego określającego zasady udzielania pomocy, mechanizm programowania i sprawozdawczości, zasady zarządzania finansowego i kontroli oraz przepisy dotyczące monitorowania i oceny obowiązujące oba fundusze; · wprowadzenie instrumentu horyzontalnego określającego wspólne zasady i procedury wdrażania wszystkich instrumentów Unii w dziedzinie działań zewnętrznych. Dzięki tym propozycjom zainteresowane strony i beneficjenci wsparcia unijnego otrzymują spójny zestaw uzupełniających się programów, który pozwala na „inteligentną specjalizację”, zamiast konfrontacji z mnogością częściowo nakładających się na siebie programów i rozbieżnych zasad. Ważnym krokiem w kierunku bardziej zintegrowanej realizacji polityki UE w praktyce byłaby lepsza harmonizacja zasad kwalifikowalności i mechanizmów koordynacji. – Włączenie w główny nurt Uwzględnienie priorytetów (takich jak efektywna gospodarka zasobami, zmiana klimatu, środowisko i zagwarantowanie bezpieczeństwa energetycznego oraz efektywności energetycznej, MŚP) w ramach różnych programów jest skutecznym podejściem, które uznaje, że to samo działanie może i powinno dążyć w tym samym czasie do realizacji różnych uzupełniających się nawzajem celów. Włączenie w główny nurt sprzyja synergiom w wykorzystaniu środków na rzecz różnych priorytetów i będzie prowadzić do większej spójności, uproszczenia i optymalizacji wydatków. Umożliwi to przetasowanie nadrzędnych celów polityki w takich obszarach, jak działania na rzecz klimatu, środowisko i energia w ramach polityki prowadzonej przez Unię. Przykładowo, aby osiągnąć cele strategii „Europa 2020”, działania na rzecz łagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania się do niej zostaną uwzględnione we wszystkich głównych programach UE w obszarach polityki spójności, energii i transportu, badań i innowacji, rolnictwa (poprzez ekologizację płatności bezpośrednich dla rolników) i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Monitorowanie wydatków związanych z klimatem stanie się jednym z elementów metod pomiaru skuteczności programów UE. Dotyczy to również priorytetów w ramach polityki ochrony środowiska, które zostaną włączone do tych samych obszarów polityki, a także do instrumentów finansowania UE w dziedzinie polityki morskiej i rybołówstwa oraz programów pomocy zewnętrznej. Ścisłe monitorowanie osiąganych wyników zapewni skuteczność wysiłków na rzecz włączenia określonych aspektów w główny nurt w ramach różnych programów wydatkowania środków. 3.3. Koncentracja na jasnych celach priorytetowych i wskaźnikach Ocena postępów osiąganych przez politykę UE i jej skutków jest kwestią bardzo złożoną, ale kluczową dla zapewnienia należytego zarządzania finansami funduszy UE, przejrzystości i odpowiedzialności. Podczas gdy planowanie, monitorowanie i ocena stanowią już nieodłączną część zarządzania budżetem UE, ocena skutków interwencji UE jest nadal wyzwaniem zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym. Dlatego też Komisja zaproponowała szereg środków mających ułatwić realizację tych zadań na wszystkich szczeblach. We wnioskach Komisji zdefiniowano jasne cele priorytetowe na dwóch poziomach: · cele ogólne opisują wkład danego programu w realizację celów priorytetowych UE zdefiniowanych w strategii „Europa 2020”; · cele szczegółowe, których liczba jest ograniczona, zapewniają jasność i skupienie na interwencjach, a także większą przejrzystość pod względem pożądanych wyników i konkretnych korzyści dla obywateli UE. Alokacja skromnych zasobów wymaga odpowiedzialnego wyboru ograniczonej liczby priorytetów polityki tam, gdzie UE może zapewnić rzeczywistą wartość dodaną. Wyznaczenie jasnych celów priorytetowych pomaga więc skoncentrować zasoby na tych priorytetowych dziedzinach, w których środki UE mogą faktycznie przynieść obywatelom UE konkretne korzyści[8] oraz unikać dublowania działań podejmowanych w ramach programów UE z działaniami państw członkowskich. Programy takie jak „Horyzont 2020” lub „Łącząc Europę” zostały stworzone z myślą o osiągnięciu wyraźnych korzyści na poziomie europejskim w zakresie badań i innowacji, jak również infrastruktury istotnej na poziomie unijnym, które nie są ujęte w programach krajowych i które koncentrują się na obszarach o kluczowym znaczeniu dla konkurencyjności Europy i jej potencjału wzrostu gospodarczego. 3.4. Stosowanie uproszczonych instrumentów w procesie decyzyjnym Uproszczenie można zwiększyć dzięki wykorzystaniu elastycznych i łatwo dostosowujących się instrumentów, takich jak akty delegowane i akty wykonawcze, zachowując równocześnie pewność prawa dla wszystkich zainteresowanych stron. Zgodnie z równowagą instytucjonalną wprowadzoną przez traktat lizboński[9] Komisja będzie więc uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych, by uzupełnić lub zmienić inne niż istotne elementy aktu ustawodawczego ustanawiającego podstawowe zasady dla programów wydatkowania środków, oraz aktów wykonawczych służących ich wdrożeniu, przykładowo przyjęciu rocznego programu pracy/decyzji w sprawie finansowania. Te instrumenty prawne pozwalają Komisji łatwiej dostosowywać realizację programów do zmieniających się okoliczności i szybciej reagować na potrzeby beneficjentów, nie naruszając przy tym istotnych elementów aktu ustawodawczego i wykazując należyte poszanowanie dla ochrony prawa do kontroli przysługującego państwom członkowskim i Parlamentowi Europejskiemu. Komisja usprawniła instrumenty także dzięki wyborowi formy rozporządzenia zamiast decyzji. Rozporządzenia zapewniają jednolite zasady w całej Unii, gwarantując ten sam poziom praw i obowiązków po stronie beneficjentów. 4. Uproszczone mechanizmy i procedury wdrożeniowe 4.1. Jasne i spójne zasady kwalifikowalności kosztów Uproszczenie zasad kwalifikowalności kosztów wymaga skoordynowanych wysiłków zarówno na poziomie rozporządzenia finansowego, poprzez przepisy lepiej przystające do zwyczajowych praktyk beneficjentów, jak i na poziomie programów wydatkowania środków, poprzez zapewnienie spójności z rozporządzeniem finansowym i pełne wykorzystanie możliwości oferowanych przez środki zawarte w tym rozporządzeniu. Jeśli chodzi o rozporządzenie finansowe, za najważniejsze uznano stabilność i zgodność z podstawowymi zasadami mającymi zastosowanie do finansowania przyznawanego przez Unię, w tym także z zasadą należytego zarządzania finansami, równocześnie w większej mierze uwzględniając punkt widzenia beneficjentów. W przypadkach, w których nakład pracy administracyjnej po stronie beneficjentów byłby niewspółmierny do korzyści finansowych, Komisja proponuje wprowadzić środki naprawcze. Przykładowo odsetki narosłe od płatności zaliczkowej przekazanej na rachunek bankowy beneficjenta z zasady nie podlegałyby już zwrotowi na rzecz UE. Środek ten sprawi, że beneficjenci nie będą zobowiązani do otwierania odrębnych oprocentowanych rachunków bankowych na potrzeby środków UE i zarządzania nimi. Proponuje się także umożliwić beneficjentom łatwiejsze dotarcie w drodze dotacji w systemie kaskadowym (ang. sub-granting) do beneficjentów końcowych (np. naukowców, uchodźców, lokalnych organizacji pozarządowych) tam, gdzie jest to głównym celem działań, np. działań na rzecz transnarodowej mobilności, zgodnie z przyjętymi celami programów unijnych. Ponadto nowe rozporządzenie finansowe proponuje środki, które ułatwią udział w programach UE sieciom, ugrupowaniom i innym wspólnym przedsiębiorcom, stanowiącym w niektórych przypadkach większą część ich grupy docelowej. Dzieje się tak na przykład w przypadku klasterów w dziedzinie transportu lub innowacji, gdzie koszty ponoszone przez stowarzyszone podmioty będą uznane za kwalifikujące się do zwrotu bez konieczności nakładania na członków klasteru wszystkich obowiązków beneficjenta. Dlatego właśnie Komisja, przedstawiając swoje wnioski, szczególną uwagę zwróciła na spójność i harmonizację, wprowadzając do wniosków w sprawie nowych programów szczegółowe przepisy jedynie wtedy, gdy były one już wcześniej stosowane (np. kwalifikowalność wkładów rzeczowych w ramach programów badawczych) i należycie uzasadnione z uwagi na charakter działań lub wspieranych beneficjentów. Zlikwidowano przepisy, które nakładały na beneficjentów nieproporcjonalne obowiązki i obciążenia administracyjne, takie jak specjalne zasady udzielania zamówień na realizację umów zawartych w ramach programu „Uczenie się przez całe życie”. Tam, gdzie istnieją już przepisy sektorowe, Komisja zaproponowała jaśniejsze, prostsze i spójniejsze zasady kwalifikowalności, przykładowo wspólne przepisy w odniesieniu do funduszy objętych wspólnymi ramami strategicznymi i przepisy dotyczące uczestnictwa w przestrzeni badań i innowacji. Szczególną uwagę zwrócono na możliwość kontynuacji istniejących rozwiązań, zwiększenia pewności prawa, a także poprawy harmonizacji z istniejącymi programami unijnymi i krajowymi. 4.2. Uproszczone formy dotacji Komisja proponuje oprzeć się na doświadczeniach ostatnich lat w zakresie uproszczonych form dotacji (kwoty ryczałtowe, standardowa skala kosztów jednostkowych, finansowanie ryczałtowe) oraz dalej rozwijać te systemy finansowania. Mają one faktycznie znaczny potencjał, by zmniejszyć obciążenie administracyjne wszystkich zainteresowanych stron poprzez ograniczenie wymagań co do sprawozdawczości finansowej w przypadku kwot ryczałtowych, lub nawet jej zastąpienie sprawozdaniami na temat realizacji i rezultatów w przypadku standardowej skali kosztów jednostkowych i kwot ryczałtowych. Powinno to pozwolić beneficjentom skupić się na właściwej realizacji działań. W celu poszerzenia wykorzystania tych uproszczonych form finansowania: – z rozporządzenia finansowego usunięto przepisy o silnym działaniu zniechęcającym, takie jak próg 25 000 EUR dla wartości jednostkowej kwoty ryczałtowej oraz wymóg określenia i aktualizacji kwot co dwa lata w drodze decyzji Komisji. Proponuje się teraz, by na poziomie Komisji decydować jedynie o stosowaniu tych uproszczonych form finansowania i o określeniu metody obliczania, zamiast faktycznych kwot. Dotacje o niskiej wartości i niskim ryzyku nie wymagają uprzedniej decyzji Komisji, gdyż decyduje o nich delegowany urzędnik zatwierdzający; – Komisja sugeruje także wprowadzenie alternatywnego indywidualnego podejścia do beneficjenta w celu określenia uproszczonych kosztów na podstawie historycznych danych dotyczących indywidualnego beneficjenta zamiast polegania na danych statystycznych dla danego typu działań lub szerokich kategorii beneficjentów. Taki system może wprawdzie wymagać większego zaangażowania po stronie Komisji, ale powinien stanowić znaczne uproszczenie dla beneficjentów i być lepiej dostosowany do potrzeb danego projektu. Metoda ta została już pozytywnie przetestowana w odniesieniu do organów normalizacyjnych, w przypadku których proces uproszczenia idzie o krok dalej poprzez przyjęcie ogólnej zasady wypłacania dotacji w formie kwot ryczałtowych pod warunkiem realizacji określonych celów działalności;[10] – kwestię nagród należy opisać w odrębnym tytule nowego rozporządzenia finansowego, uznając ich optymalny charakter uproszczonego i zorientowanego na wyniki zarządzania finansowaniem przyznawanym przez Unię, które koncentruje się raczej wyłącznie na wynikach niż na kontroli nakładów; – zmienione rozporządzenie finansowe pozwoli także beneficjentom deklarować koszty zgodnie z ich zwyczajowymi praktykami księgowania kosztów, jeśli będą one spełniać minimalne warunki określone w taki sposób, że stosują się do większości z nich[11], zgodnie z zatwierdzonymi średnimi kosztami osobowymi już przewidzianymi we wcześniejszych ramowych programach badawczych. Komisja zobowiązana jest zaoferować łatwiejsze procedury, aby zagwarantować, że podmioty o wysokiej wartości dodanej dla polityki unijnej nie odstąpią od ubiegania się o finansowanie z Unii, nawet jeśli dysponują ograniczonymi zasobami administracyjnymi lub zdolnością finansowania. Wymaga to ograniczenia formalności administracyjnych nie tylko na etapie realizacji dotacji, ale także na etapie zaproszenia do składania wniosków. Komisja utrzyma zatem na minimalnym poziomie liczbę dokumentów potwierdzających niezbędnych do udowodnienia, że wnioskodawca nie podlega wykluczeniu lub, w przypadku dotacji o niewielkiej wartości, że spełnia warunki Komisji pod względem statusu prawnego, zdolności operacyjnych i finansowych. Ponadto zabezpieczenia płatności zaliczkowych, których uzyskanie i którymi zarządzanie jest kosztowne, byłyby wymagane jedynie w przypadku uzasadnionego ryzyka. Ograniczy to obciążenia administracyjne po stronie wnioskodawców w niektórych przypadkach w sposób znaczący, tak jak w przypadku przewidzianym w przedłużonym funduszu gwarancyjnym (w programie „Horyzont 2020”), który sprawia, że zabezpieczenia stają się w tym programie zbędne. Podobnie zmieniony zostałby wymóg stopniowego zmniejszania liczby dotacji operacyjnych i zasady braku zysku, aby uczynić finansowanie unijne bardziej atrakcyjnym, równocześnie gwarantując należyte zarządzanie finansami. Te ogólne środki upraszczające znajdą odzwierciedlenie w proponowanych programach wydatkowania środków, które będą zawierały odniesienie do ogólnych przepisów rozporządzenia finansowego. Podobne przepisy zostały specjalnie włączone do ogólnych przepisów dla funduszy objętych wspólnymi ramami strategicznymi, podczas gdy ogólne przepisy mające zastosowanie wobec polityki spójności przewidują wspólny plan działania, który stanowi przedłużenie obecnego systemu kosztów uproszczonych i narzędzie zorientowane na wyniki. Jakkolwiek, skuteczność na poziomie lokalnym w odniesieniu do administracji, partnerów wdrażających i beneficjentów wymagać będzie od Komisji lub państw członkowskich dalszych działań w stosunku do niektórych działań upraszczających. Ma to przykładowo miejsce tam, gdzie zastosowanie metod kosztów uproszczonych nie jest obowiązkowe lecz fakultatywne. 4.3. Usprawnienie procedur przetargowych Wniosek Komisji w sprawie rozporządzenia finansowego zmniejsza obciążenia administracyjne dla uczestników przetargów z dwóch powodów. Po pierwsze, istnieje możliwość odstąpienia od składania dokumentacji (np. bilansu), jeśli dokumentacja ta została już przedstawiona w ramach innej procedury przetargowej. Po drugie, zabezpieczenia płatności zaliczkowych nie będą już wymagane powyżej określonego progu, lecz będą podlegały ocenie ryzyka. Zmiana ta jest odpowiedzią w szczególności na trudności MŚP związane z uzyskaniem gwarancji bankowej. Banki wymagają bowiem od nich często zdeponowania równoważnej kwoty na zablokowanym rachunku bankowym, co pozbawia finansowanie zaliczkowe jego właściwego celu, czyli udostępnienia wykonawcy środków pieniężnych dodatkowo do posiadanych przez niego aktywów, aby ułatwić mu rozpoczęcie realizacji umowy. Komisja szacuje, że dzięki temu środkowi, mniej gwarancji będzie wymaganych od beneficjentów, a ryzyko będzie opanowane w wystarczającym stopniu, by zapewnić należyte zarządzanie finansowe. 4.4. Krok w kierunku e-rządzenia Rozporządzenie finansowe wyraźnie dopuszcza już składanie wniosków o dotacje drogą elektroniczną. Niektóre akty podstawowe idą jeszcze dalej w kierunku systematycznej elektronicznej wymiany danych. Wnioski dotyczące polityki spójności wyraźnie przewidują obowiązkowe stworzenie systemów elektronicznego zarządzania danymi i elektronicznej wymiany danych pomiędzy administracją a beneficjentami[12], które zmniejszą obciążenia administracyjne po stronie beneficjentów, ponieważ umożliwią im przedstawienie niezbędnych dokumentów tylko raz. Wniosek Komisji w sprawie programu „Horyzont 2020” również obejmuje możliwość wymiany dokumentów, w tym sprawozdań, a nawet podpisywania umów o udzielenie dotacji za pośrednictwem jednego bezpiecznego systemu elektronicznego udostępnionego przez Komisję. Jeśli chodzi o zamówienia publiczne, wniosek w sprawie nowej dyrektywy modernizacyjnej przewiduje złagodzenie obecnych wymogów prawnych w odniesieniu do przedstawiania ofert przetargowych drogą elektroniczną (e-podpis). Możliwość ta mogłaby instytucjom zamawiającym w państwach członkowskich znacznie uprościć stworzenie systemu elektronicznego składania ofert przetargowych, który wykraczałby poza obecnie istniejące e-ogłoszenia i publikację dokumentacji przetargowej w internecie. 4.5. Większa proporcjonalność i opłacalność kontroli Należyte zarządzanie finansami wymaga, aby strategia kontroli stworzona na podstawie uproszczonych elementów, o których mowa powyżej, skutkowała kontrolami, które są bardziej skuteczne, ekonomiczne i wydajne. Połączenie narzędzi przewidzianych w nowym ustawodawstwie ze strategią kontroli ukierunkowaną na kontrole w obszarach o największym ryzyku powinno być gwarancją prawidłowości dla europejskiego podatnika, równocześnie pozwalając beneficjentom skupienie się na celach strategicznych. Zwłaszcza większe możliwości, jakie oferuje zmienione rozporządzenie finansowe pozwoliły Komisji przedstawić wnioski, które są lepiej niż wcześniej dostosowane do potrzeb beneficjentów i innych zainteresowanych stron, zapewniając wydatkowanie środków UE w sposób jasny, łatwy do zrozumienia i prosty do zastosowania. W wyniku tego podejścia kontrole powinny być bardziej proporcjonalne i opłacalne. Na przykład: – w ramach Wspólnej Polityki Rolnej proponowany program dla małych rolników zmniejszyłby obciążenia administracyjne w postaci szczegółowych wymogów w stosunku do znacznego odsetka beneficjentów (do 30 %), nie zwiększając ryzyka finansowego Unii. Wniosek w sprawie reformy przewiduje również, że liczba kontroli na miejscu może ulec ograniczeniu pod warunkiem, że system kontroli danego państwa członkowskiego funkcjonuje prawidłowo, a wskaźnik błędu na poziomie beneficjenta jest odpowiednio niski. W ramach polityki spójności transakcje poniżej 100 000 EUR mogą być poddane jednej kontroli przed ich stopniowym zamykaniem. Inne transakcje mogą być poddane kontroli tylko raz w roku, z wyjątkiem przypadków, w których istnieje szczególne ryzyko wystąpienia nieprawidłowości i nadużyć. Instytucje kontrolne będą w stanie ograniczyć swoją działalność kontrolną tam, gdzie systemy są sprawne, a w zamian Komisja może podjąć decyzję o ograniczeniu swoich kontroli, jeśli będzie mogła polegać na opinii instytucji kontrolnej; – przewidziano przepisy szczegółowe w celu ograniczenia obciążeń związanych z audytem i kontrolą w stosunku do najmniejszych beneficjentów i transakcji w ramach polityki spójności, w tym restrykcje wobec powtarzających się audytów i podejście oparte na ocenie ryzyka wobec kontroli, które uwzględnia wielkość środków zaangażowanych przez UE; – program „Horyzont 2020”, który także posługuje się wyżej wymienionymi sposobami podejścia, skorzystałby zwłaszcza z udostępnionej beneficjentom możliwości korzystania z ich zwyczajowych praktyk rachunkowych, pod warunkiem spełnienia minimalnych wymogów, co ma miejsce w przypadku większości z nich, tym samym znacząco zmniejszając obciążenia administracyjne związane z przygotowywaniem wniosków o zwrot kosztów. Chcąc zagwarantować, że uproszczenie nie spowoduje zwiększonego ryzyka wystąpienia błędów, Komisja była świadoma konieczności zaproponowania wyważonych środków biorących pod uwagę koszty i korzyści związane z kontrolami z jednej strony, a z drugiej przewidywany poziom braku zgodności z wymaganiami regulacyjnymi, co sugerował Trybunał Obrachunkowy w swojej opinii 1/2010. Komisja zajęła się w szczególności następującymi wyzwaniami wymienionymi przez Trybunał: poprawą koncepcji programów finansowania w celu wzmocnienia mechanizmów zarządzania i kontroli, uproszczeniem programów dotacji przy równoczesnej dalszej realizacji celów polityki oraz opracowaniem stosownych poziomów referencyjnych do oceny zarządzania ryzykiem, które uwzględniają koszty i korzyści związane z kontrolami. Te elementy mają pozwolić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie oszacować prawdopodobne konsekwencje dokonanego przez nich wyboru opcji prawnych w odniesieniu do tych parametrów, a w konsekwencji pozwolić Komisji na lepsze dostosowanie jej systemów kontroli do zidentyfikowanych rodzajów ryzyka. Oczekuje się, że uproszczenie zmniejszy prawdopodobieństwo błędów wynikających z pomyłki lub nieporozumienia dotyczących wymogów kwalifikowalności czy zasad rachunkowości, które często występowały w przeszłości. 5. Wnioski i kolejne kroki Działania w zakresie uproszczenia i ukierunkowanego wykorzystania środków UE w sposób niezbędny i skuteczny przyczyniają się do nadania nowego impulsu strategii „Europa 2020” i wykorzystania budżetu UE jako środka realizacji polityki na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Przygotowując wnioski w sprawie nowych programów na lata 2014–2020, Komisja uwzględniła potrzebę priorytetów, wartości dodanej, zmniejszenia obciążeń administracyjnych i wysokiej jakości wydatkowania środków. Bardzo poważnie rozpatrzyła te obawy, jako że zdominowały one myślenie obywateli i przedsiębiorców w kontekście rosnącej presji wobec wydatków publicznych. Podejście to powinno wyzwolić pełen potencjał możliwości oferowanych przez finansowanie ze strony UE i wzmocnić skuteczność programów wydatkowania środków. Szczegółowe informacje o proponowanych środkach znajdują się w załączonych kartach dotyczących poszczególnych obszarów polityki. W ciągu najbliższych miesięcy oba organy władzy prawodawczej: Parlament Europejski i Rada rozpoczną międzyinstytucjonalne negocjacje w sprawie wniosków Komisji, torując drogę do przyjęcia aktów ustawodawczych. W trakcie całego procesu ustawodawczego naczelną zasadą musi pozostać uproszczenie, a pomiędzy celami strategicznymi, środkami ich realizacji oraz kosztami administracji i kontroli musi być zapewniona właściwa równowaga niepowodująca zwiększenia ryzyka błędu. Dwa warunki muszą być łącznie spełnione w celu osiągnięcia znaczącego uproszczenia w wykorzystaniu finansowania ze strony UE: – konieczne są połączone wysiłki wszystkich instytucji UE na rzecz ambitnego i terminowego przeglądu przepisów horyzontalnych rozporządzenia finansowego i przepisów sektorowych. Wysiłki te muszą obejmować niezbędną koordynację w ramach instytucji UE, zważywszy na wagę i liczbę wniosków ustawodawczych; – ponadto wysiłki na rzecz uproszczenia na poziomie UE będą w pełni skuteczne, jedynie jeśli towarzyszyć im będą równoległe wysiłki na poziomie krajowym i regionalnym, zwłaszcza w tych obszarach polityki, które podlegają zarządzaniu dzielonemu. Doświadczenie pokazuje, że istnieje możliwość dalszego znacznego uproszczenia krajowych przepisów wykonawczych. Komisja zaproponowała już, by w umowach o partnerstwie w ramach polityki spójności, polityki rozwoju obszarów wiejskich, polityki morskiej i rybołówstwa państwa członkowskie zawierały streszczenie działań planowanych na szczeblu krajowym w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych po stronie beneficjentów. Środek ten w miarę potrzeby powinien zyskać wsparcie i być rozszerzony na inne obszary polityki. Uproszczenie to zatem wspólne wyzwanie i wspólna odpowiedzialność instytucji UE i państw członkowskich. Komisja jest otwarta na inne środki, niezawarte w jej dotychczasowych wnioskach, o ile będą one gwarantować należyte zarządzanie finansami. W związku z tym Komisja zamierza: – rygorystycznie bronić wniosków na rzecz uproszczenia, o których mowa w niniejszym komunikacie, w toku procesu ustawodawczego; – regularnie monitorować postępy poczynione w ramach obecnego planu uproszczenia poprzez tablicę wyników, za pomocą której śledzone są działania upraszczające zaproponowane przez Komisję oraz te zaproponowane przez władzę prawodawczą. Tablica wyników będzie wskazywać, które środki nie zostały przyjęte przez władzę prawodawczą, i oceniać dodatkowe obciążenia administracyjne, jakie stwarzają dla beneficjentów nowe środki, które mogą być wdrożone poprzez akty prawne. Tablica ta będzie regularnie udostępniana Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Ostateczna wersja tablicy wyników dotycząca aktów prawnych ostatecznie przyjętych przez współprawodawców zostanie udostępniona instytucjom UE, parlamentom krajowym i opinii publicznej; – podjąć we współpracy z państwami członkowskimi kroki na rzecz oceny skutków, jakie środki wywierają na poziomie lokalnym w związku z przyjęciem aktów ustawodawczych. Komisja wzywa Parlament Europejski i Radę do dokonania poważnych uproszczeń w kontekście WRF i liczy na wsparcie ze strony obu instytucji, jak również państw członkowskich, aby jej wysiłki zostały zwieńczone sukcesem. Załączniki 1. Lista wniosków 2. Elementy uproszczenia dotyczące rozporządzenia finansowego 3. Lista środków upraszczających w poszczególnych obszarach polityki [1] COM (2011) 500 wersja ostateczna. [2] COM (2010) 2020. [3] Zob. np. szczegółowe informacje na temat procesu konsultacji w sprawie przeglądu budżetu UE dostępne w języku angielskim: http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html. [4] Zob. np. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 4 lutego 2011 r.; rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie inwestowania w przyszłość: nowe wieloletnie ramy finansowe (WRF) na rzecz Europy konkurencyjnej, zrównoważonej i sprzyjającej integracji społecznej; opinia Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 1/2010 „Poprawa finansowego zarządzania budżetem Unii Europejskiej: zagrożenia i wyzwania”; wspólny list 23 ministrów do spraw europejskich z dnia 13 kwietnia 2011 r. do komisarza J. Lewandowskiego. [5] COM (2010) 543. [6] Przykładowo w ramach siódmego programu ramowego, w którym w 2011 r. wprowadzono specjalne środki upraszczające, a czas przyznania dotacji uległ skróceniu o około 30 dni. [7] COM (2010) 815 wersja ostateczna. [8] Aby zapewnić skuteczność informowania o tych priorytetach polityki oraz znajomość korzyści wynikających z działań UE wśród obywateli, Komisja posłuży się komunikacją instytucjonalną wykorzystującą synergie pomiędzy jej różnymi działaniami komunikacyjnymi. (COM (2011) 500 wersja ostateczna, część II, s. 8). [9] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiające przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. L 55 z 28.2.2011, s. 13). [10] Zob. art. 13 ust. 4 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie normalizacji europejskiej oraz zmiany dyrektyw Rady 89/686/EWG i 93/15/EWG oraz dyrektyw 94/9/WE, 94/25/WE, 95/16/WE, 97/23/WE, 98/34/WE, 2004/22/WE, 2007/23/WE, 2009/105/WE i 2009/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (COM (2011) 315 wersja ostateczna). [11] Beneficjenci wielokrotnie korzystający z finansowania, pragnący uzyskać pewność, że ich praktyki księgowe spełniają warunki określone przez Komisję i że deklarowane kwoty nie zostaną zakwestionowane ex post, mogą na zasadzie dobrowolności zwrócić się o zatwierdzenie metody, którą zamierzają stosować. [12] Zob. art. 112 ust. 3 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, (COM (2011) 615 wersja ostateczna).