W lipcu 2012 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie z postępów dokonanych przez Rumunię od 2007 r. w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji[1]. W sprawozdaniu skupiono się na trwałości i nieodwracalności przeprowadzonych reform. Jako że sprawozdanie opublikowano w czasie, gdy prowadzono dyskusję nad istotną kwestią, jaką jest praworządność i niezawisłość systemu sądowego w Rumunii, w dokumencie uwzględniono szczególne zalecenia mające na celu przywrócenie poszanowania tych fundamentalnych zasad. Podjęto również decyzję, że po upływie sześciu miesięcy przedstawione zostanie kolejne sprawozdanie, które skupi się na ocenie wypełniania zaleceń Komisji w tym obszarze.

W ciągu ostatnich sześciu miesięcy sytuację w Rumunii zdominowała kampania wyborcza poprzedzająca niedawne wybory parlamentarne. Komisja jest zdania, że powołanie nowego rządu w wyniku wyborów stanowi kolejną szansę na zapewnienie praworządności i niezawisłości organów sądowych oraz zagwarantowanie stabilności. Lojalna współpraca między instytucjami oraz stabilny proces podziału władzy to istotne fundamenty stworzenia prawidłowych warunków, aby osiągnąć postępy w kwestii reformy sądownictwa oraz zwalczania korupcji.

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano stopień wdrożenia szczególnych zaleceń wydanych przez Komisję w odniesieniu do praworządności i niezawisłości sądownictwa. Ponadto w sprawozdaniu poruszono kwestię realizacji założeń w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji dotyczących innych aspektów reformy systemu wymiaru sprawiedliwości, jak również zwalczania korupcji.

1. Przestrzeganie zasad praworządności i niezawisłości sądownictwa

Aby ułatwić rozstrzygnięcie kontrowersyjnych kwestii dotyczących praworządności i niezawisłości sądownictwa, Komisja wydała dziesięć szczególnych zaleceń. Rząd Rumunii potwierdził Komisji, że wdroży te zalecenia[2]. Komisja uważnie monitoruje postępy w tych dziedzinach w kontekście założeń ustalonych w decyzji podjętej w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji.

Z przeprowadzonej oceny wynika, że Rumunia wdrożyła część, lecz nie wszystkie zalecenia Komisji mające na celu przywrócenie praworządności i niezawisłości sądownictwa. Mimo że szanowana jest rola konstytucji i Trybunału Konstytucyjnego oraz przestrzega się wydanych przez niego decyzji, zobowiązania dotyczące niezawisłości sądownictwa oraz reakcji na orzeczenia w sprawie etyki zawodowej nie zostały wdrożone w prawidłowy sposób. Ponadto nadal nie powołano nowych osób na stanowiska najwyższego szczebla w prokuraturach i Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA).

Porządek konstytucyjny w Rumunii

Jedna z największych obaw wyrażonych przez Komisję w lipcu wiązała się ze stabilnością porządku konstytucyjnego.

W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny ma do odegrania szczególną rolę. Uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do weryfikacji zgodności z konstytucją decyzji przyjmowanych przez Parlament zostały skutecznie przywrócone za pośrednictwem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego; tym samym nie ma de facto zastosowania zarządzenie w trybie pilnym nr 38.[3]. Uchylenie zarządzenia w trybie pilnym nr 41 umożliwiło przestrzeganie orzeczeń Trybunału dotyczących kworum potrzebnego do ważności referendum. Uznanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ważności referendum z dnia 29 lipca[4] jest ważnym sygnałem, że zaprzestano kwestionowania norm konstytucyjnych.

Uciekanie się do wydawania zarządzeń w trybie pilnym zrodziło kolejne obawy, także wśród członków Komisji Weneckiej przy Radzie Europy[5]. Wykorzystanie tego środka na początku lipca znacznie zwiększyło obawy, że doprowadzi to do obchodzenia norm konstytucyjnych. Rząd Rumunii zobowiązał się do stosowania zarządzeń w trybie pilnym wyłącznie w przypadkach określonych w konstytucji i jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. W ciągu ostatnich miesięcy zmniejszyły się obawy w tej kwestii, a rozpoczęcie prac przez nowy Parlament, w którym wyraźnie przeważa jedno ugrupowanie, powinno przyczynić się do utrwalenia zwykłych procedur ustawodawczych jako właściwego sposobu stanowienia prawa.

Komisja stwierdza, że – jak się wydaje – wszelkie akty, w tym decyzje Trybunału Konstytucyjnego, zostały terminowo opublikowane w Dzienniku Urzędowym.

W styczniu 2013 r. Parlament mianował nowego Rzecznika Praw Obywatelskich. Ze względu na fakt, iż nowy Rzecznik uzyskał całkowite poparcie ze strony koalicji rządzącej, lecz nie poparła go opozycja, szczególnie istotne będzie, aby wykazał on w swoich działaniach zdolność podejmowania decyzji ponad podziałami partyjnymi. Rzecznik Praw Obywatelskich pełni ważną rolę jeśli chodzi o ochronę systemu kontroli i równowagi, a w szczególności kontroluje uprawnienia władzy wykonawczej do stanowienia prawa w drodze wydawania zarządzeń.

Podsumowując, można stwierdzić, że przywrócono znaczenie konstytucji i Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z zaleceniami Komisji. Istotne jest jednak, aby prezydent, nowy rząd i Parlament zapewnili stabilność porządku konstytucyjnego, a wszystkie partie polityczne powinny dążyć do zmniejszenia polaryzacji sceny politycznej.

Podczas kampanii wyborczej prowadzono również dyskusje na temat ewentualnej zmiany konstytucji. Kluczowe jest, aby reforma konstytucyjna przebiegała przy pełnym poszanowaniu fundamentalnych wartości, takich jak przestrzeganie zasady praworządności oraz rozdziału władzy. Obejmuje to również trwałe uznanie Trybunału Konstytucyjnego jako organu gwarantującego nadrzędny charakter konstytucji, jak również niezawisłość i stabilność organów wymiaru sprawiedliwości, w tym prokuratury. Istotne jest również, aby debata nad ewentualną reformą zakładała wystarczająco dużo czasu i pozwoliła na przyjęcie na tyle otwartego podejścia, aby podczas właściwej procedury konstytucyjnej osiągnąć jak najszersze porozumienie. W tym kontekście kluczowe jest również zapewnienie organów wymiaru sprawiedliwości, że ich niezawisłość jest zabezpieczona, oraz zapobieganie spekulacjom stwarzającym poczucie niestabilności.

Niezawisłość sądownictwa

W okresie letnim obawy wzbudzało m.in. wyraźne wywieranie nacisku na organy wymiaru sprawiedliwości oraz nieprzestrzeganie zasady niezawisłości sądownictwa. Kwestia ta jest nadal istotnym źródłem niepokoju. Komisja otrzymała szereg zgłoszeń dotyczących zastraszania lub nękania osób pracujących w kluczowych organach wymiaru sprawiedliwości i organach antykorupcyjnych, w tym gróźb skierowanych do poszczególnych sędziów i ich rodzin, oraz kampanii prowadzonych przez media, których skutkiem jest nękanie.[6].

Niestety zalecenie Komisji w tej kwestii nie zostało w pełni wdrożone. Nie położono kresu atakom na urzędników wymiaru sprawiedliwości z przyczyn politycznych. Kwestią o decydującym znaczeniu jest przyjmowanie postanowień zawartych w orzeczeniach sądowych. Wymaga to jednak porozumienia wszystkich ugrupowań politycznych, tak by nie dopuścić do dyskredytowania orzeczeń sądowych, a tym samym do podważania wiarygodności sędziów lub wywierania na nich nacisku.

Komisja pragnie także zwrócić uwagę na rolę, jaką odgrywają media. Istnieje szereg przykładów potwierdzających, że media wywierają nacisk na organy wymiaru sprawiedliwości, ponadto poddano w wątpliwość skuteczność działania Krajowej Rady ds. Audiowizualnych jako organu nadzorującego. Taka sytuacja stwarza potrzebę dokonania przeglądu obecnie obowiązujących przepisów, aby zagwarantować, że wolności słowa będzie towarzyszyła należyta ochrona instytucji i fundamentalnych praw osób fizycznych, jak również aby zapewnić dostępność skutecznych środków prawnych.

Komisja wyraziła także szczególne obawy, że wcześniejsze wyroki sądowe mogłyby zostać cofnięte na mocy ułaskawień wydanych w szczególnych warunkach tymczasowej prezydentury ostatniego lata. Prezydent tymczasowy w pełni zastosował się jednak do tego zalecenia Komisji.

Kolejnym aspektem niezawisłości sądownictwa jest zobowiązanie się władzy wykonawczej i ustawodawczej do zachowania wysokich standardów przy mianowaniu osób na kluczowe stanowiska w organach sądowniczych. Komisja uważa, że udokumentowane działania Rumunii mające na celu zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu stanowią istotny postęp w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji. Organy najwyższych szczebli powinny w przyszłości utrzymać skuteczną i niezawisłą prokuraturę. Komisja stwierdza zatem, że kluczowe jest powołanie nowego kierownictwa w prokuraturze i Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji (DNA). Będzie to świadczyć o niezawisłości tych organów oraz panującej w nich etyce zawodowej i profesjonalizmie, które są niezbędne, aby cieszyć się zaufaniem społecznym i kontynuować skuteczne działania.

W tym kontekście w sprawozdaniu podkreślono znaczenie nominacji nowego Prokuratora Generalnego i głównego prokuratora DNA, zarówno ze względu na otwarty i przejrzysty proces mianowania, jak i dokonanie wyboru kandydatów w oparciu o kryteria wiedzy specjalistycznej, etyki oraz osiągnięć w zakresie działań antykorupcyjnych. Na początku proces ten przebiegał zbyt szybko i nie wzbudzał zaufania środowiska sędziów. W związku z tym Minister Sprawiedliwości przedłużył stosowne terminy i dokonał szeregu zmian proceduralnych[7], jednak tylko ograniczona liczba osób przedłożyła swoje kandydatury. Dwóch kandydatów wyłonionych w procesie selekcji nie otrzymało pozytywnych opinii Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury, a ich kandydatury zostały w końcu odrzucone przez prezydenta. Komisja jest zdania, że kluczowymi elementami w procesie powoływania urzędników najwyższego szczebla, którzy wzbudzaliby zaufanie społeczeństwa, jest przyciągnięcie wystarczającej liczby kandydatów o odpowiednich kwalifikacjach oraz prowadzenie otwartej i przejrzystej procedury selekcji, w miarę możliwości przy wsparciu Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury.

Etyka zawodowa

Osoby sprawujące władzę muszą przestrzegać wysokich standardów etyki zawodowej. Ponadto, jeśli organy sądowe stwierdzą ich nieprzestrzeganie, a odnośne osoby nie zastosują się do orzeczenia sądu, będzie to oznaczało brak poszanowania zasady praworządności. W sprawozdaniu z lipca Komisja wyraziła obawy, że ani rząd, ani Parlament nie przestrzegają w pełni tej zasady.

Przedstawione w listopadzie sprawozdania Krajowej Agencji ds. Etyki[8] skierowane przeciwko ministrom i urzędnikom wysokiego szczebla nie doprowadziły do ich dymisji[9]. Nowy rząd ponownie podkreślił, że jego celem jest zlikwidowanie korupcji, jednak wśród nowych ministrów potwierdzono dwa przypadki objęte postępowaniem karnym w tym zakresie. W zaleceniach wydanych w lipcu Komisja wyraziła swoje oczekiwania, że ministrowie będą świecić przykładem jeśli chodzi o kwestie etyki: dotyczy to również zarzutów korupcji. Dla wiarygodności rządu kluczowe jest, aby osoby sprawujące funkcje ministerialne cieszyły się zaufaniem społeczeństwa, co oznacza między innymi, że powinny na przykład ustępować ze stanowiska, jeśli Krajowa Agencja ds. Etyki wydała obciążające je sprawozdanie. Należy zatem w pełni przestrzegać wymogów konstytucyjnych, w tym stosować procedurę zawieszenia sprawowania funkcji ministra przez osobę oskarżoną.

Również Parlament zyskałby na wiarygodności, gdyby stosował jaśniejsze procedury przy rozpatrywaniu spraw, w których członkom Parlamentu stawia się zarzuty dotyczące kwestii etyki zawodowej lub korupcji. Należy wychodzić z założenia, że w ramach obowiązujących przepisów konstytucji prokuratura może prowadzić swoje działania wobec członków Parlamentu w taki sam sposób, jak wobec pozostałych obywateli. Stosowanie jasnych i automatycznych procedur to najlepszy sposób, aby rozwiać wcześniejsze obawy, że procedury parlamentarne w tej dziedzinie charakteryzują się pewną subiektywnością.

W styczniu 2013 r. Parlament przyjął poprawki do statutu członków Parlamentu, zmieniając procedurę uchylenia immunitetu w przypadku przeszukania, aresztowania lub zatrzymania członka Parlamentu, jak również dochodzenia przeciwko byłym ministrom. Przewidziano również dalsze działania, w tym ustanowienie kodeksu postępowania. Wymagać to będzie ustanowienia terminu dla każdego etapu postępowania, a w przypadku, gdy Parlament odmówi uchylenia immunitetu, przedstawienia pełnego uzasadnienia takiej decyzji. Istotne jest również potwierdzenie, że Krajowa Agencja ds. Etyki pozostaje wyłącznym organem odpowiedzialnym za weryfikację ewentualnych uchybień wybranych i powołanych urzędników.

Jeśli chodzi o podejście Parlamentu, w jednym przypadku duże zaniepokojenie wzbudziło potraktowanie przez niego decyzji sądowych: Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury musiała odwoływać się do Trybunału Konstytucyjnego, aby zapewnić skuteczne wdrożenie przez Parlament postanowienia Wysokiego Sądu w ostatniej instancji. [10] Oczekuje się, że nowe procedury zapobiegną ponownemu powstawaniu takich problemów.

Zalecenia

Komisja z zadowoleniem przyjmuje pozytywne kroki podjęte od lipca, lecz jest zdania, że konieczne są dalsze działania, by w pełni wdrożyć wydane przez nią zalecenia. Rozpoczęcie działalności przez nowy rząd i nowy Parlament jest doskonałą okazją do konsolidacji tych działań i rozwiązania zaległych problemów. Zasady stanowiące podstawę zaleceń Komisji dotyczących ochrony praworządności i zdolności organów sądowych do podejmowania decyzji bez zewnętrznej ingerencji pozostaną kluczowym elementem podejścia Komisji w przyszłości.

Nadal istotne będzie uznawanie zakresu odpowiedzialności i decyzji Trybunału Konstytucyjnego oraz zapewnienie pełnej zgodności ze wszystkimi wymogami konstytucyjnymi, aby zagwarantować pluralizm w systemie demokracji w Rumunii i ograniczyć jego polaryzację. Ważne będzie też, aby w procesie reformy konstytucyjnej przestrzegano w pełni zasad praworządności, rozdziału władzy oraz niezawisłości i stabilności sądownictwa, jednocześnie dążąc do osiągnięcia jak najszerszego porozumienia.

W porozumieniu o współpracy instytucjonalnej zawartym między prezydentem i premierem nowy rząd zasygnalizował już swoją gotowość do zapewnienia niezawisłości i stabilności sądownictwa oraz nadrzędnego znaczenia praworządności. Obecnie należy przeprowadzić działania następcze, obejmujące w szczególności:

· wprowadzenie jasnych ram prawnych[11] zobowiązujących do zaprzestania dyskredytowania decyzji sądowych lub wywierania nacisku na sędziów oraz zapewnienie skutecznego wdrożenia tych wymogów. W sprawie tych przepisów należy zasięgnąć opinii Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury;

· dokonanie przeglądu obowiązujących norm w celu ochrony wolnych i pluralistycznych mediów przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznych środków prawnych przeciwko łamaniu fundamentalnych praw osób fizycznych oraz wywieraniu przez media nadmiernego nacisku na organy sądowe i instytucje antykorupcyjne oraz ich zastraszaniu. Krajowej Radzie ds. Audiowizualnych należy zagwarantować rzeczywistą niezależność, aby mogła ona w pełni sprawować swoją funkcję, ustanawiając i egzekwując kodeks postępowania w tym względzie;

· zagwarantowanie, aby nowe kierownictwo prokuratury i Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji było wybierane spośród wystarczającej liczby kandydatów o wysokich kwalifikacjach po przeprowadzeniu otwartej i przejrzystej procedury; osoby te muszą ponadto spełnić kryteria określone w porozumieniu o współpracy instytucjonalnej, w szczególności dotyczące wiedzy specjalistycznej, etyki oraz osiągnięć w zakresie działań antykorupcyjnych. Pozytywna opinia Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury będzie stanowiła istotny krok w przywracaniu zaufania społecznego;

· wykazanie przez nowego Rzecznika Praw Obywatelskich, że posiada niekwestionowany autorytet, działa z poszanowaniem zasad etyki, niezawisłości i bezstronności;

· podjęcie koniecznych kroków w celu zagwarantowania, aby ministrowie objęci orzeczeniami w sprawie etyki zawodowej składali dymisję; zapewnienie szybkiego zastosowania przepisów konstytucji dotyczących zawieszenia w czynnościach ministrów, wobec których wysunięto oskarżenie w tego rodzaju sprawie;

· przestrzeganie przez Parlament nowych zasad i przyjęcie jasnych i obiektywnych procedur zawieszenia w czynnościach parlamentarzystów, wobec których wydano obciążający wyrok dotyczący etyki zawodowej lub którzy są oskarżeni o korupcję. Parlament powinien również określić szybkie terminy rozpatrywania wniosków prokuratury o uchylenie immunitetu parlamentarzystów. Jeśli Parlament nie dopuści do wyegzekwowania prawa w zwykłym trybie, musi on przedstawić wyczerpujące uzasadnienie takiego działania.

2. Reforma systemu sądownictwa, etyka, walka z korupcją W niniejszej części dokonano przeglądu postępów w odniesieniu do założeń określonych w ramach mechanizmu weryfikacji i współpracy oraz poprzednich zaleceniach Komisji. Założenia te nadal obowiązują i będą poddane ocenie w kolejnym sprawozdaniu.

Reforma systemu sądownictwa

Pierwsze zalecenie w sprawozdaniu z lipca w sprawie reformy systemu sądownictwa dotyczyło wdrożenia wszystkich czterech kodeksów prawnych[12]. Wciąż nie ma pewności co do harmonogramu realizacji tej kluczowej reformy. Wejście w życie kodeksu postępowania cywilnego nadal jest przewidziane na luty 2013 r. Natomiast kodeks karny i kodeks postępowania karnego mają wstępnie wejść w życie w lutym 2014 r. Niezbędna jest większa przejrzystość co do tego, w jaki sposób uniknąć dalszych przesunięć tych terminów.

Od czasu opublikowania ostatniego sprawozdania Ministerstwo Sprawiedliwości stworzyło wieloletnią strategię wdrożenia kodeksów, uwzględniającą również kwestie związane z zasobami. Dokonanie oceny możliwych skutków dopiero po przyjęciu kodeksów przez Parlament jest źródłem dodatkowej niepewności, a całkowitą ocenę skutków dla zasobów ludzkich przewidziano dopiero na 2014 r.[13]. Proces ten będzie skomplikowany w przypadku częstych zmian brzmienia kodeksów; nie powinno się tracić z oczu ogólnego celu, jakim jest zagwarantowanie skuteczniejszego i szybszego prowadzenia postępowań sądowych, na przykład jeśli chodzi o przedstawianie dowodów w sądzie w sprawach dotyczących korupcji.

Drugie zalecenie dotyczyło ogólnego obciążenia pracą systemu sądownictwa w Rumunii oraz potrzeby dokonania restrukturyzacji systemu sądów i prokuratur oraz przywrócenia równowagi między liczbą zatrudnionych a obciążeniem pracą. Rząd podejmuje działania w celu zlikwidowania konkretnych przyczyn przybywania nowych spraw[14]. Takie starania na rzecz zmniejszenia obciążenia pracą w najbardziej na nie narażonych obszarach systemu mogą być bardziej skuteczne niż próba rozwiązania problemu poprzez zwiększenie liczby sędziów i prokuratorów – które mogłoby również zagrozić ostatnim pozytywnym zmianom, jeśli chodzi o umiejętności oraz szkolenie osób rozpoczynających karierę zawodową.

Ostatnie zalecenie dotyczyło utworzenia nadrzędnej grupy monitorującej reformę sądownictwa. Świadczy to o potrzebie osiągnięcia porozumienia w sprawie reformy systemu sądownictwa. Od opublikowania sprawozdania z lipca nie osiągnięto żadnych postępów jeśli chodzi o skuteczne zbliżenie podmiotów odgrywających główną rolę w tym procesie.

Rozliczalność systemu sądownictwa

Przyjęte w 2011 r. nowe ramy prawne dotyczące inspekcji sądowej umożliwiły bardziej skuteczne prowadzenie inspekcji sądowych, czego wynikiem jest wszczęcie 21 postępowań dyscyplinarnych w ciągu ostatnich kilku miesięcy[15]. Ministerstwo Sprawiedliwości udzieliło poparcia nowemu inspektoratowi, oferując szereg praktycznych środków i m.in. udostępniając nowy budynek na siedzibę. Bardziej ogólne doświadczenia, zdobyte podczas rozpatrywania indywidualnych spraw, mogą stać się podstawą wspólnej polityki, której ustanowienie Komisja zaleciła Najwyższej Radzie Sądownictwa i Prokuratury i rządowi w celu propagowania rozliczalności i etyki zawodowej sędziów.

Innym kluczowym elementem związanym z reputacją i rozliczalnością systemu sądownictwa jest proces powoływania sędziów. Wydaje się, że nowe ustalenia dotyczące awansowania na stanowiska w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości wprowadziły do systemu nowe zasady: utrzymanie wysokiej jakości procesu rywalizacji między kandydatami wydaje się bardziej istotne niż rozwiązywanie zauważonych problemów, co może okazać się rozwiązaniem krótkoterminowym.

Spójność i skuteczność postępowania sądowego

Spójność i przejrzystość postępowania sądowego mają kluczowe znaczenie dla jego wiarygodności i skuteczności. Od opublikowania sprawozdania w lipcu Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości kontynuował podejmowanie konkretnych działań w celu ujednolicenia praktyk sądowych i poprawy ich jakości, zapewniając skuteczne przekazywanie decyzji do sądów niższej instancji oraz usprawniając internetowy dostęp do informacji. Stopniowe przekształcanie Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości w pełnoprawny sąd kasacyjny z mniejszym zakresem odpowiedzialności jeśli chodzi o odwołania również przyczyniłoby się do priorytetowego traktowania kwestii prawnych w procesie ujednolicania praktyk sądowych. Procedura odwoławcza w interesie prawa już teraz wpływa na postępy w tym zakresie. Istotne będzie to, by te działania nie zostały zagrożone poprzez dodatkowe obciążenie pracą wynikające z nowej procedury dotyczącej wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym, ponieważ wydaje się, że obecna liczba sędziów orzekających w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości jest odpowiednia do potrzeb.

Istotną kwestią w procesie ujednolicania praktyk sądowych jest zaktualizowanie przestarzałego systemu informatycznego, który ogranicza dostęp sędziów do orzeczeń w analogicznych sprawach. Obecnie prowadzone są dwa projekty. Ministerstwo Sprawiedliwości zamierza wdrożyć strategię na rzecz utworzenia łatwego i szybkiego dostępu do bazy ECRIS (głównej bazy danych systemu sądowego), a Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury jednocześnie podejmuje wysiłki w celu usprawnienia istniejącego systemu „Jurindex” (systemu alternatywnego). Ze względów praktycznych korzystne byłoby, aby te dwie inicjatywy prowadzono jednocześnie[16].

Skuteczność postępowań sądowych

Podejście Wysokiego Trybunału do spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu nadal cechuje zadowalający stopień ich aktywnego rozpatrywania. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości odnotował znaczny postęp w rozpatrywaniu spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu; liczba toczących się spraw spadła z 28 do 10, ponadto zauważono wzrost liczby spraw rozstrzyganych w pierwszej instancji. W przypadkach, w których doszło do skazania oskarżonych, nadal stosowano bardziej proporcjonalne i spójne podejście do wymierzania kary. Dzięki temu bardziej skuteczne jest wypełnianie przez wymiar sprawiedliwości funkcji odstraszającej.

Aby osiągnąć skuteczność, proces ścigania prawa powinien przebiegać efektywnie i sprawiedliwie w ramach całego systemu. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości nadal odnotowuje postępy, jeśli chodzi o stanowienie norm i udzielanie wskazówek dla sądów niższej instancji.

W ciągu ostatnich kilku miesięcy prokuratura, Dyrekcja Generalna ds. Przeciwdziałania Korupcji oraz Wysoki Trybunał kontynuowały swoje działania w sposób profesjonalny i bezstronny, czasami pracując pod ogromną presją. Dotychczasowa odporność tych instytucji pozwala stwierdzić, że ich osiągnięcia w zakresie prowadzenia spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu są jedną z najistotniejszych oznak postępu odnotowanego przez Rumunię w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji. Kluczowe jest, aby nowe kierownictwo utrzymało tempo obecnych postępów. Sytuacji takiej nie mogą również zakłócać inne ograniczenia uprawnień organów ścigania do wymierzania sprawiedliwości[17].

Etyka zawodowa

Od czasu opublikowania ostatniego sprawozdania Krajowa Agencja ds. Etyki nadal rozwija swoją działalność i zwiększa skuteczność operacyjną[18]. Agencja rozpoczęła ambitny projekt informatyczny mający na celu zgromadzenie danych dotyczących wybranych i powołanych urzędników, umożliwiając w ten sposób ich zweryfikowanie w innych publicznych bazach danych, takich jak rejestr handlowy lub rejestr urzędu skarbowego, w celu wykrycia konfliktu interesów. Aby jednak projekt mógł osiągnąć pełną operacyjność, niezbędne są dodatkowe zasoby.

Nadal wiele obaw wzbudza fakt, iż decyzje Krajowej Agencji ds. Etyki są często kwestionowane. Dzieje się tak, mimo że w przypadku wniesienia do sądu odwołania od zaskarżonej decyzji większość spraw była rozpatrywana na korzyść Agencji. Agencja, Krajowa Rada ds. Etyki oraz ich personel stali się przedmiotem częstych ataków politycznych i medialnych. Parlament nie wdrożył postanowień sprawozdania Krajowej Agencji ds. Etyki, mimo że wydano w tej sprawie ostateczne orzeczenia sądowe (zob. powyżej). W listopadzie 2012 r. Agencja wydała cztery sprawozdania dotyczące niezgodności odnoszące się do ministrów i urzędników wyższego szczebla. Wszystkie cztery zostały zaskarżone przed sądem i żaden z ministrów nie złożył dymisji z tego powodu[19]. Taka sytuacja, w połączeniu z częstymi propozycjami zmiany ram prawnych Agencji stwarza warunki niepewności, które uniemożliwiają Rumunii wykazanie, że stosuje solidne ramy dotyczące etyki zawodowej.

Walka z korupcją

Krajowa Dyrekcja ds. Przeciwdziałania Korupcji nadal prowadzi dochodzenia w sprawach dotyczących korupcji i z powodzeniem je rozpatruje. Liczba ostatecznych wyroków skazujących wydanych na podstawie dochodzeń wszczętych przez Dyrekcję podwoiła się w 2012 r. w porównaniu z poprzednim rokiem. Wyroki dotyczyły członków wszystkich głównych partii politycznych. Odnotowano również stały wzrost oskarżeń i wyroków skazujących w prowadzonych przez Dyrekcję sprawach dotyczących nadużyć finansowych w odniesieniu do środków z UE. Może to służyć jako istotny przykład jeśli chodzi o działanie prokuratury ogółem, istnieją jednak oznaki znacznych rozbieżności wyników osiąganych przez poszczególne oddziały prokuratury.

W ramach mechanizmu weryfikacji i współpracy wymagane jest również podejmowanie zdecydowanych działań zmierzających do zlikwidowania korupcji we wszystkich grupach społecznych w Rumunii. Z prowadzonych ankiet niezmiennie wynika, że społeczeństwo wyraża duże obawy związane z powszechnym występowaniem zjawiska korupcji[20]. W tym kontekście w sprawozdaniu z lipca z zadowoleniem przyjęto realizację krajowej strategii zwalczania korupcji. Niektóre departamenty podjęły pewne istotne działania, ponadto udział władz lokalnych w strategii wydaje się wzrastać[21]. Aby wesprzeć ten proces, Ministerstwo Sprawiedliwości stworzyło kilka mechanizmów, które wydają się ułatwiać stosowne działania, mimo że ich liczba jest niewielka. Z zadowoleniem przyjmuje się aktywność misji w terenie oraz prężne działania na rzecz opracowania najlepszych praktyk. Istotne jest, aby przeznaczyć odpowiednie zasoby na sprawne wdrożenie strategii. Ponadto z funduszy UE finansowany jest szereg projektów na rzecz zwalczania korupcji, w tym prowadzonych w Ministerstwach Edukacji, Zdrowia i Rozwoju Regionalnego, jak również w prokuraturze. Realizacja projektów jest w toku i obecnie oczekuje się na ich wyniki.

Inną istotną kwestią jest prowadzenie dochodzeń w sprawach dotyczących prania pieniędzy i związana z nimi konfiskata majątku. W 2012 r. ustanowiono nowe ramy prawne dotyczące rozszerzonej konfiskaty, jednak jest jeszcze za wcześnie na ocenę ich skuteczności. Ponadto przed Wysokim Trybunałem Kasacyjnym i Sprawiedliwości toczy się obecnie znacząca sprawa dotycząca uznania prania pieniędzy za odrębne przestępstwo. Biuro ds. Odzyskiwania Mienia odnotowało wzrost liczby rozpatrywanych wniosków, zwłaszcza wniosków złożonych przez rumuńskie organy publiczne. Obecnie nie są dostępne kompleksowe statystyki określające szczegółowo wartość skonfiskowanego mienia, jednak raczej szacuje się, że jest ona niska. Nie istnieją również wyczerpujące statystyki dotyczące kwot rzeczywiście odzyskanych na skutek wydania nakazu konfiskaty.

Ponadto wydaje się, że postęp w zapobieganiu korupcji związanej z procedurą zamówień publicznych i stosowaniu odpowiednich sankcji jest bardzo ograniczony. Osiągnięcia dotyczące wykrywania przypadków korupcji na wysokim szczeblu nie dotyczą zamówień publicznych. Wydaje się, że postępowania w tym zakresie zajmują zbyt dużo czasu, częściowo z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowych ekspertyz finansowych, co prowadzi do szczególnego problemu polegającego na zawieraniu umów przed wydaniem przez sąd wyroku w sprawie popełnienia przestępstwa. Kary dla urzędników objętych postępowaniem w sprawie dokonania nadużycia finansowego w trakcie procedury udzielania zamówień publicznych nadal pozostają bardzo niskie, a prawo nie przewiduje możliwości odwołania projektów, które są już w toku. Istnieją bardzo duże obawy co do skuteczności postępowań prowadzonych w tego rodzaju sprawach. [22] Wydaje się, że ostatnio złożone wnioski podają w wątpliwość stabilną i niezależną strukturę instytucjonalną, która jest nieodzowna dla osiągnięcia rzeczywistego postępu. Korzystnym rozwiązaniem na przyszłość byłoby bardziej regularne stosowanie kontroli ex ante, co logicznie powinno leżeć w gestii Krajowej Agencji ds. Etyki (wzbogaconej o nowe zasoby), która zapewniłaby jednolitą i systematyczną realizację tego zadania.

3. Wniosek

Z niniejszej oceny wynika, że Rumunia wdrożyła część, lecz nie wszystkie zalecenia Komisji mające na celu przywrócenie praworządności i niezawisłości sądownictwa. Mimo że szanowana jest rola konstytucji i Trybunału Konstytucyjnego oraz przestrzega się wydanych przez niego decyzji, nie zrealizowano w pełni zobowiązań dotyczących ochrony organów sądowych przed atakami, odwoływania ministrów, wobec których wydano orzeczenia w sprawie złamania etyki zawodowej, oraz rezygnacji członków Parlamentu w odniesieniu do których wydano ostateczną decyzję w sprawie niezgodności i konfliktu interesów lub ostateczny wyrok skazujący w sprawie korupcji na wysokim szczeblu. Ponadto nadal nie powołano nowych osób na stanowiska najwyższego szczebla w prokuraturach i Krajowej Dyrekcji ds. Przeciwdziałania Korupcji.

Komisja jest zdania, że wybór nowego Parlamentu i powołanie nowego rządu stanowi okazję do szybkiego i całkowitego wypełnienia udzielonych zaleceń. Wzywa więc nowy rząd do podjęcia koniecznych kroków.

Komisja stwierdza także, że konieczne jest przyspieszenie postępów w realizacji wydanych przez nią zaleceń w sprawie reformy sądownictwa, etyki i walki z korupcją. Będzie ona uważnie śledzić postępy, prowadząc stały dialog z rumuńskimi organami publicznymi i pod koniec 2013 r. przedstawi sprawozdanie dotyczące procesu reform.

[1] COM(2012)410 final. Jej analiza i zalecenia zostały potwierdzone w konkluzjach przyjętych przez Radę do Spraw Ogólnych we wrześniu.

[2] Pisma z dnia 16 i 17 lipca 2012 r.

[3] Zarządzenie w trybie pilnym nr 38/2012 nie zostało formalnie uchylone. W decyzjach Trybunału Konstytucyjnego nr 727 z dnia 9 lipca 2012 r. oraz nr 738 z dnia 19 września 2012 r. zarządzenie w trybie pilnym nr 38 uznano jednak za niezgodne z konstytucją. Ze względów formalnych należy uchylić zarządzenie nr 38, aby zachować zgodność z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

[4] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nr 6 z dnia 21 sierpnia 2012 r. Po przyjęciu przez Senat w dniu 19 września 2012 r. ustawy zmieniającej zarządzenie rządu w trybie pilnym nr 41 dotyczące zmiany ustawy nr 3/2000 w sprawie organizacji referendum.

[5] Komisja Wenecka uznała, że należy rozwiązać kwestię nadmiernego wykorzystywania przez rząd zarządzeń podejmowanych w trybie pilnym: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)026-e.aspx

[6] Na przykład zgłoszone Komisji zarzuty wywierania nacisku na sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz ich zastraszania. Pismo przewodniczącego José Manuela Barroso do premiera Rumunii Victora Ponty z dnia 10 sierpnia 2012 r.: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-621_en.htm

[7] Niektóre zmiany wprowadzono w wyniku dyskusji przeprowadzonych z Komisją Europejską i Najwyższą Radą Sądownictwa i Prokuratury.

[8] Sprawozdania Krajowej Agencji ds. Etyki wywierają bezpośredni skutek, chyba że zostaną zaskarżone w sądzie w ciągu 15 dni. Należy również zwrócić uwagę, że jedynie około 5 % tych sprawozdań podlega skutecznemu zaskarżeniu w sądzie.

[9] Żadna z tych czterech osób nie wchodzi w skład nowego rządu.

[10] Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie w odniesieniu do konfliktu na tle konstytucyjnym między organami sądowymi a Senatem w sprawie, w której ostateczną decyzją Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości potwierdzono niezgodność z konstytucją decyzji w sprawie jednego z senatorów (decyzja Trybunału Konstytucyjnego nr 972 z dnia 21 listopada 2012 r.). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zostało wdrożone aż do końca kadencji Senatu.

[11] Na przykład kodeksu postępowania

[12] W 2009 r. i 2010 r. przyjęto nowy kodeks cywilny i kodeks karny oraz towarzyszące im odpowiednio kodeksy postępowania cywilnego i postępowania karnego, jednak dotychczas wszedł w życie jedynie kodeks cywilny. Nie jest pewne, kiedy wejdą w życie pozostałe kodeksy, lecz władze potwierdziły ostatnio, że kodeks postępowania cywilnego zacznie obowiązywać w dniu 1 lutego 2013 r.

[13] W sprawozdaniu w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji z lipca 2012 r. wskazano na potrzebę rozróżnienia skutków, jakie wdrożenie kodeksów będzie miało dla zasobów, oraz szerszej kwestii, jaką jest obciążenie pracą sędziów.

[14] Na przykład zastępując postępowanie sądowe postępowaniem administracyjnym w przypadku spraw dotyczących kwestii podatkowych związanych z pierwszym zarejestrowaniem samochodu; przewiduje się, że dzięki temu sądom ubędzie około 100 000 spraw.

[15] Wynikiem szczególnie istotnej sprawy prowadzonej w okresie letnim jest zawieszenie w obowiązkach, do czasu zakończenia dochodzenia, prokuratora będącego również członkiem Najwyższej Rady Sądownictwa i Prokuratury.

[16] Ministerstwo Sprawiedliwości uruchomiło również projekt średniookresowy w celu wspierania kodyfikacji prawa, który może ulec ewentualnym zmianom w celu przyspieszenia procesu aktualizacji.

[17] Na przykład, ostatnia propozycja, aby w postępowaniach dotyczących korupcji nie można było wykorzystywać materiałów dowodowych zebranych podczas dochodzenia prowadzonego w innych sprawach.

[18] Sprzyjający jest również fakt, iż Krajowej Agencji ds. Etyki umożliwiono zaskarżanie decyzji komisji majątkowej przed sądem.

[19] Trzech ministrów złożyło odwołanie od sprawozdań. Inny urzędnik wyższego szczebla podał się do dymisji z innego powodu (i również złożył odwołanie).

[20] Por. Eurobarometr nr° 374 z lutego 2012 r., http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf oraz wskaźnik postrzegania korupcji na 2012 r. opracowany przez Transparency International, http://www.transparency.org/cpi2012/results

[21] W styczniu 2013 r. 1874 rady miejskie i 20 rad okręgowych zarejestrowało się w sekretariacie obsługującym realizację krajowej strategii zwalczania korupcji.

[22] W wyniku monitorowania przez Komisję stosowania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych ujawniane są sprawy, w których prokuratura nie podjęła żadnych działań mimo wyraźnych dowodów, że dopuszczono się uchybień.