Długotrwałe bezrobocie może prowadzić do ubóstwa i do wykluczenia społecznego. Przyczynia się ono również do przekazywania w gospodarstwach domowych dotkniętych bezrobociem ubóstwa dzieciom, wykazano bowiem, że wyniki nauczania dzieci osób bezrobotnych są gorsze. Zatrudnienie mogłoby otworzyć drogę do wyjścia z ubóstwa zarówno pracownikom, jak i ich rodzinom, ponieważ połowa osób, które znajdują pracę, unika zagrożenia ubóstwem.

Nawet kiedy zatrudnienie w państwach członkowskich znów wzrośnie, istnieje ryzyko, że wiele osób długotrwale bezrobotnych nie skorzysta z tego wzrostu, gdyż są one najbardziej oddalone od rynku pracy. Im dłużej dana osoba pozostaje bez pracy, tym trudniej jest jej zdobyć ponowne zatrudnienie, jako że stopniowo traci ona wcześniejsze umiejętności. Może to oznaczać trudności osobiste, niższe wykorzystanie kapitału ludzkiego, marnowanie potencjału gospodarczego i wzrost wydatków socjalnych, a w konsekwencji pogłębienie skutków niżu demograficznego. Wielu osobom pozostającym bez pracy przez rok lub dłużej grozi całkowite odejście z rynku pracy. Co roku jedna piąta z nich rezygnuje ze starań o znalezienie nowej pracy i osoby takie uznawane są za bierne zawodowo.

Podczas kryzysu finansowego i gospodarczego w latach 2008–2009 większość państw członkowskich doświadczyła znacznego pogorszenia koniunktury gospodarczej, co doprowadziło do gwałtownego pogorszenia sytuacji na ich rynkach pracy. W całej UE stopa bezrobocia wzrosła do rekordowego poziomu, choć obecnie stale spada.

Niniejsze zalecenie opiera się na wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia przewidzianych w art. 148 ust. 2 TFUE, w których wzywa się do znaczącego ograniczenia długotrwałego bezrobocia i do przeciwdziałania mu. Obecne wytyczne dotyczące polityki zatrudnienia mają na celu usunięcie strukturalnych przeszkód związanych z ograniczeniami na rynku pracy oraz nieadekwatnymi umiejętnościami lub niewystarczającym inwestowaniem w kapitał ludzki. Pewne aspekty tych dziedzin, zajmujące ważne miejsce w zaleceniach dla poszczególnych krajów, obejmują ograniczenie czynników finansowych zniechęcających do pracy, dostosowanie mechanizmów ustalania płac, zmniejszenie opodatkowania pracy, zwiększenie środków aktywnej polityki rynku pracy oraz modernizację kształcenia i szkolenia zawodowego oraz przyuczania do zawodu. Proponowane nowe wytyczne dotyczące polityki zatrudnienia wzywają do znacznego zmniejszenia liczby długotrwale bezrobotnych poprzez kompleksowe strategie, w tym udzielanie specjalnego aktywnego wsparcia długotrwale bezrobotnym w celu ich powrotu na rynek pracy.

Niniejsze zalecenie wspierać będzie proces reform rozpoczęty w ramach realizacji celów strategii „Europa 2020”, w szczególności poprzez pomoc w realizacji celów zwiększenia wskaźnika zatrudnienia i ograniczenia ubóstwa. Jest ono również odpowiedzią na skierowane przez Radę wezwanie do „opracowania propozycji na rzecz wsparcia osób długotrwale bezrobotnych, korzystając z wniosków wypływających z wprowadzania gwarancji dla młodzieży w całej UE, i do ich pełnego włączenia w europejską strategię zatrudnienia”.

Szczególne wyzwania, jakim trzeba stawić czoła w ramach inicjatywy, obejmują brak wsparcia dla długotrwale bezrobotnych w zdobyciu pracy, co w niektórych państwach członkowskich skutkuje obniżeniem liczby osób zarejestrowanych w publicznych służbach zatrudnienia (niewielki zasięg działań), trudności w rozwiązywaniu problemów związanych ze złożonością przyczyn bezrobocia (zapewnienie, aby udzielane wsparcie uwzględniało potrzeby pracodawców i było ono dopasowane do indywidualnych potrzeb bezrobotnych) oraz brak kontynuacji wsparcia, gdy wygasa prawo do świadczeń dla bezrobotnych.

W tym kontekście celem przedstawionej we wniosku inicjatywy jest przekazanie państwom członkowskim wytycznych dotyczących świadczenia odpowiednich usług, aby zwiększyć liczbę osób długotrwale bezrobotnych, które znajdują zatrudnienie. W zaleceniu określono konkretne działania mające na celu wzmocnienie indywidualnie dostosowanego wsparcia adresowanego do osób długotrwale bezrobotnych, dostarczanego przez urzędy zatrudnienia i służby socjalne.

Podejmowane na szczeblu unijnym działania wspierające państwa członkowskie w umożliwieniu powrotu do pracy osobom długotrwale bezrobotnym mogłyby przynieść wartość dodaną. Działania już wdrożone powinny zostać uzupełnione, tak aby osoby, które potrzebują wsparcia, miały do niego dostęp i aby zwiększyć skuteczność takiego wsparcia, zwłaszcza poprzez czynne wspieranie osób starających się o pracę w znalezieniu ponownego zatrudnienia. Mogą one być realizowane w oparciu o lata wzajemnego uczenia się i o doświadczenia zdobyte dzięki koordynacji polityk zatrudnienia, jak również poprzez finansowanie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, w szczególności z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Państwa członkowskie prowadzą już działania mające pomóc osobom długotrwale bezrobotnym znaleźć zatrudnienie. Niemniej jednak w roku 2014 odsetek osób długotrwale bezrobotnych, które powróciły do pracy przed końcem drugiego roku bezrobocia, wahał się w poszczególnych państwach członkowskich od 11 % do ponad 46 %. Nawet jeśli na te wyniki może mieć wpływ wiele czynników, różnica ta pokazuje, że można z powodzeniem wykorzystywać sprawdzone praktyki z różnych państw UE.

W tytule IX TFUE określono kompetencje UE w zakresie polityki zatrudnienia, w szczególności w art. 145 dotyczącym opracowania skoordynowanej strategii na rzecz zatrudnienia i w art. 147 dotyczącym przyczyniania się do wysokiego poziomu zatrudnienia poprzez wspieranie i uzupełnianie działań państw członkowskich. Wniosek przyczyni się do realizacji celów Traktatu, przede wszystkim w zakresie promowania pełnego zatrudnienia i spójności społecznej (art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej).

Zalecenie to będzie się opierało na zdobytych doświadczeniach i wnioskach wyciągniętych z programu gwarancji dla młodzieży, który ustanowiony został przez Radę w 2013 r., aby pomóc w rozwiązaniu wynikającego z kryzysu problemu wysokiego bezrobocia i bierności zawodowej wśród młodzieży, a także poprawić przejście od kształcenia do zatrudnienia. Program gwarancji dla młodzieży wykazał, że dobrze ukierunkowane inicjatywy UE mogą uruchomić i wzmocnić krajowe działania zmierzające do wyeliminowania źródeł braku efektywności na rynku pracy i trudnej sytuacji społecznej. Program gwarancji dla młodzieży stworzył sprzyjające warunki polityczne dla zreformowania procesu udzielania wsparcia, który poprzez wielostronny nadzór został utrzymany i wzmocniony.

Będzie ono również uzupełnieniem istniejących instrumentów pomocy poprzez ustanowienie ram działania w zakresie integracji osób długotrwale bezrobotnych na rynku pracy. Ramy te będą to dotyczyć wszystkich państw członkowskich i przyczynią się do ogólnej poprawy efektywności procesu integracji na rynku pracy. Będzie ono podstawą do priorytetowego traktowania poszukiwania pracy dla osób długotrwale bezrobotnych na szczeblu krajowym, umożliwiając przydzielenie niezbędnych środków na wsparcie, w tym z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Dokument ma dać impuls do zwiększenia zdolności administracyjnych, skuteczniejszej współpracy między usługodawcami, silniejszego partnerstwa z sektorem prywatnym i większej efektywności wydatków publicznych.

Niniejsze zalecenie mogłoby przyczynić się do jeszcze silniejszego skoncentrowania w ramach obecnego programowania interwencji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, w szczególności EFS, na integracji osób długotrwale bezrobotnych oraz zwiększaniu skuteczności środków mających na celu pomoc takim osobom. W zaleceniu tym proponuje się stworzenie zindywidualizowanego programu wsparcia adresowanego do osób długotrwale bezrobotnych, na którym mogą być oparte dalsze interwencje EFS.

Również EFS udostępnia znaczny wkład finansowy na rozwiązanie problemu długotrwałego bezrobocia. Jak wynika z bieżącego okresu programowania na lata 2014–2020, co najmniej 10 % osób otrzymujących wsparcie ze środków EFS to osoby długotrwale bezrobotne. Środki przydzielane z EFS umożliwiają zarówno zwiększenie finansowania wspierającego integrację, jak i poprawę jego skuteczności. Ponadto Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego może uzupełniać działania finansowane z EFS. Jako przykłady takiego wsparcia podać można wspomaganie tworzenia miejsc pracy, modernizacji systemów kształcenia zawodowego i publicznych służb zatrudnienia.

W zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2015 r. potwierdza się, że problem długotrwałego bezrobocia należy rozwiązać poprzez połączenie skutecznej ochrony socjalnej z szansami na zatrudnienie. Kładzie się w nich w tym względzie szczególny nacisk na fakt, że perspektywiczne, sprawnie działające i skuteczne programy kształcenia i szkolenia zawodowego, w tym ukierunkowane uczenie się dorosłych, odgrywają niezwykle ważną rolę w poprawie szans zatrudnienia osób poszukujących pracy. Zwraca się w nich również uwagę na to, że publiczne służby zatrudnienia powinny w niektórych państwach członkowskich zostać wzmocnione i że aktywne instrumenty rynku pracy mogłyby skuteczniej docierać do osób najbardziej oddalonych od rynku pracy.

W okresie od 19.02.2015 do 15.05.2015 przeprowadzono otwarte konsultacje społeczne dotyczące świadczenia usług na rzecz osób długotrwale bezrobotnych w państwach członkowskich i na szczeblu UE. Wpłynęło 159 opinii. Większość respondentów zgodziła się co do wyzwań, które wskazano w konsultacjach. Podkreślono również znaczenie włączenia zindywidualizowanych usług do pomocy świadczonej dla osób długotrwale bezrobotnych. Ponad dwie trzecie respondentów poparło zmiany we wsparciu świadczonym osobom długotrwale bezrobotnym, a mianowicie wprowadzenie indywidualnej oferty aktywnego wsparcia, punktu kompleksowej obsługi, wzajemnej odpowiedzialności oraz większego udziału w aktywnych działaniach wspierających. Zdecydowana większość respondentów poparła dalsze działania UE na rzecz rozwiązania problemu długotrwałego bezrobocia w oparciu o ogólne zasady aktywnej i skutecznej polityki rynku pracy i o wytyczne w tej dziedzinie.

Zalecenie określa ramy działania na rzecz wsparcia osób długotrwale bezrobotnych, a ich zakres ogranicza się do zapewnienia wytycznych dla służb zatrudnienia lub innych odpowiedzialnych organizacji i ich partnerów w tworzeniu zindywidualizowanego systemu wspierania osób długotrwale bezrobotnych w powrocie na rynek pracy. Zwiększenie efektywności tego powrotu jest istotnym czynnikiem w zwalczaniu długotrwałego bezrobocia. W zaleceniu przewidziano utrzymanie wysokiego stopnia elastyczności dla państw członkowskich zarówno w odniesieniu do projektowania środków wykonawczych, jak i do ich treści.

Istnieje wiele wyzwań związanych z usługami wsparcia świadczonymi na rzecz długotrwale bezrobotnych (zob. sekcja 4 – Analiza). Nowa inicjatywa UE będzie wspierać dążenie do większej wydajności i wyższych standardów w odniesieniu do zapewniania usług osobom długotrwale bezrobotnym. Opiera się ona na sprawdzonych w działaniu praktykach państw członkowskich i wykorzystuje zdobyte w praktyce doświadczenia, które pomogą państwom członkowskim w modernizacji swoich służb zatrudnienia i służb socjalnych.

w wielu państwach świadczenia z tytułu bezrobocia ustają w ciągu jednego roku. Kiedy uprawnienie do świadczeń wygasa, długotrwale bezrobotni mogą być uprawnieni do nieskładkowych minimalnych dochodów lub do innych świadczeń z pomocy społecznej, za które odpowiedzialne są różne instytucje, w zależności od państwa członkowskiego (najczęściej urzędy pomocy społecznej lub publiczne służby zatrudnienia). Szereg innych usług socjalnych może być świadczonych przez gminy, służby socjalne oraz organizacje pozarządowe. Osoby długotrwale bezrobotne mogą zatem doświadczać zmian instytucji udzielających im wsparcia;

zarejestrowanie się umożliwia dostęp do wsparcia. Niskie wskaźniki rejestracji pokazują, że jedynie część osób długotrwale bezrobotnych ma dostęp do wsparcia. Przeciętny wskaźnik rejestracji dla UE wynosi 73 %, a w niektórych państwach członkowskich nie przekracza on 50 %. Dane dostępne dla 2012 r. wskazują, że jedynie 13,5 % osób długotrwale bezrobotnych w wieku powyżej 25 lat korzystało z aktywnych instrumentów rynku pracy;

Z tego względu podejście analityczne jest oparte na istniejących analizach i badaniach w tej dziedzinie, które w znacznej mierze są zbieżne co do swoich ustaleń i zaleceń politycznych. Na podstawie prowadzonych reform udostępnia ono dane w zakresie skuteczności i kosztów podobnych środków.

W konsultacjach z zainteresowanymi stronami europejska sieć publicznych służb zatrudnienia podkreśliła znaczenie zindywidualizowanych usług, poprawy koordynacji wsparcia, wzajemnych zobowiązań i wsparcia pracodawcy. Komitet Europejskiego Funduszu Społecznego zwrócił szczególną uwagę na fakt, że w ramach obecnego programowania EFS może odgrywać znaczącą rolę we wdrażaniu omawianej inicjatywy oraz że inicjatywa ta może zwiększyć skuteczność działań finansowanych ze środków EFS. Komitet Zatrudnienia podkreślił, że różnice pomiędzy osobami długotrwale bezrobotnymi stwarzają potrzebę indywidualnego podejścia do aktywnego wsparcia i pozostawienia państwom członkowskim swobody działania w dostosowywaniu odpowiednich strategii politycznych. Komitet Ochrony Socjalnej zwrócił uwagę na potrzebę utrzymania zasobów dla grup społecznych, borykających się z szeregiem barier na drodze do zatrudnienia. Podczas poświęconego inicjatywie spotkania z partnerami społecznymi w dniu 24 kwietnia 2015 r. wskazano, że podejście oparte na instrumentach integracji można połączyć z ogólnymi wytycznymi politycznymi.

ponowna integracja może zostać zakłócona, jako że indywidualne wsparcie zmienia charakter z ubezpieczenia od bezrobocia świadczonego przez publiczne służby zatrudnienia na świadczenia społeczne udzielane przez instytucje pomocy społecznej. Jeżeli podział obowiązków pomiędzy instytucje nie jest jasny, opisy przypadków nie są przekazywane i koordynacja działań służb jest ograniczona. Brak ciągłości może w związku z tym opóźnić proces podjęcia pracy. Podczas gdy niektóre państwa członkowskie mają już zintegrowane usługi i zapewniają punkty kompleksowej obsługi, w innych brakuje koordynacji polityki na szczeblu krajowym, co prowadzi do fragmentacji i niespójności świadczonych usług. W przeprowadzonej przez Komisję ocenie wdrożenia zalecenia w sprawie aktywnej integracji podkreślono znaczenie skoordynowanych i zintegrowanych sposobów podejścia do świadczenia usług i polityki zatrudnienia, w tym do łączenia w działalności punktów kompleksowej obsługi kwestii zatrudnienia z ochroną socjalną.

zindywidualizowane usługi, takie jak ocena i profilowanie, nie zawsze są dostępne dla osób długotrwale bezrobotnych. Oparte na programach działania skoncentrowane na podgrupach osób długotrwale bezrobotnych nie zaspokajają całego zakresu indywidualnych potrzeb. Ponadto jedynie niewielki udział wydatków na aktywne instrumenty rynku pracy przeznaczany jest na szkolenia lub pomoc na rozpoczęcie nowej działalności. Dla nisko wykwalifikowanych bezrobotnych prawdopodobieństwo uczestnictwa w uczeniu się przez całe życie jest czterokrotnie mniejsze, a nauczanie podstawowych umiejętności jest rzadko objęte wsparciem;

programy dla osób długotrwale bezrobotnych nie są dostosowane do potrzeb pracodawców. W niektórych państwach uwagę poświęca się głównie programom robót publicznych (około 31 % obecnych wydatków na aktywne instrumenty rynku pracy dla osób długotrwale bezrobotnych w 2012 r.), które nie zawsze otwierają możliwości powrotu na rynek pracy. Pracodawcy zazwyczaj nie są w wystarczającym stopniu zaangażowani w działania prowadzone przez służby zatrudnienia i służby socjalne;

Ponieważ za długotrwałe bezrobocie uznaje się okres po 12 miesiącach bez zatrudnienia, a w okresie między 12. a 24. miesiącem odnotowuje się znaczny spadek przechodzenia do zatrudnienia, najbardziej odpowiednie są działania podjęte przed upływem 18 miesięcy. Jest to zgodne z obecnymi praktykami państw członkowskich mających największe sukcesy w zmniejszaniu długoterminowego bezrobocia.

Analiza wskazała na pewne kluczowe czynniki dla skuteczności działań dotyczące struktury, organizacji i ukierunkowania polityki reintegracji na rynku pracy.

Zindywidualizowane podejście, łączące intensywne wsparcie, monitorowanie wyników i zwrócenie szczególnej uwagi na potrzeby pracodawców, powinno przyczynić się do zwiększenia wskaźnika ponownego zatrudnienia i do lepszego kojarzenia osób długotrwale bezrobotnych z dostępnymi możliwościami zatrudnienia. Elementy zaproponowane w zaleceniu funkcjonują już w niektórych państwach członkowskich o wysokich wskaźnikach ponownego zatrudnienia. Efekty inicjatywy mogłyby zatem być wyższe w państwach członkowskich o słabych strukturach wsparcia i wyższej stopie długotrwałego bezrobocia. Przewiduje się, że umowy dotyczące włączenia do rynku pracy staną się czynnikiem prowadzącym do wzmocnienia struktur wsparcia. Gdyby zmiana ta doprowadziła do zlikwidowania istniejącego dystansu do lepiej radzących sobie państw członkowskich, można by oczekiwać, że w rezultacie pełnego wdrożenia wniosku większa liczba osób znajdzie co roku pracę.

Skutki te są jednak uzależnione od szeregu innych czynników. W połączeniu z innymi reformami strukturalnymi mającymi stanowić bodziec dla tworzenia miejsc pracy niniejsze zalecenie może wesprzeć wzrost ogólnego wskaźnika zatrudnienia poprzez zwiększenie potencjału wzrostu i obniżenie bezrobocia strukturalnego, poprzez zmniejszenie rozbieżności pomiędzy popytem a podażą siły roboczej, zindywidualizowane usługi na rzecz długotrwale bezrobotnych lub zmniejszenie zagrożenia ubóstwem i wykluczeniem społecznym.

Przekierowanie obecnych środków finansowych na programy wspierające bezpośrednią integrację na rynku pracy, takie jak subsydia rekrutacyjne, mogłyby przyczynić się do zwiększenia zaangażowania pracodawców. W warunkach niskiego popytu na pracę i ograniczonych zasobów budżetowych takie środki zachęcające mogą być atrakcyjnym sposobem wspierania zatrudnienia przy jednoczesnej poprawie szans na zatrudnienie osób długotrwale bezrobotnych. Muszą one jednak być dobrze zaprojektowane, w przeciwnym razie może dojść do marnotrawienia pieniędzy publicznych, w szczególności w przypadkach, kiedy dotowane miejsca pracy zostałyby tak czy inaczej utworzone (zbędna strata społeczna), albo kiedy zachęty po prostu skłaniają pracodawców do zatrudniania niektórych pracowników zamiast innych (efekt przesunięcia) lub mogą powodować niepotrzebną fragmentację systemu podatkowego.

Współpraca między różnymi instytucjami, takimi jak publiczne służby zatrudnienia, służby socjalne i gminy, za pośrednictwem punktu kompleksowej obsługi mogłaby poprawić ciągłość usług i zwiększyć adekwatność i skuteczność świadczonych usług, a tym samym wywrzeć pozytywny wpływ na ochronę socjalną i mieć pozytywne skutki dla grup najbardziej oddalonych od rynku pracy. Długotrwale bezrobotni korzystaliby z ułatwionego dostępu do usług, a służby zatrudnienia i służby socjalne oraz usługodawcy musieliby dostosować procedury i współpracować na rzecz tworzenia umów dotyczących włączenia do rynku pracy.

Nie przewiduje się, żeby przestrzeganie tych przepisów miało spowodować dodatkowe koszty dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) i dla pracodawców. Do przeprowadzania ocen, monitorowania i aktualizowania umów dotyczących włączenia do rynku pracy oraz do dostępu do usług i do środków zachęcających dla pracodawców mogą być wykorzystywane kanały internetowe.

Inicjatywa ta wzmacnia ochronę praw podstawowych. Poprawa dostępu do usług wsparcia oraz ustanowienie zindywidualizowanego podejścia służb do osób długotrwale bezrobotnych gwarantują i jeszcze bardziej umacniają prawo dostępu do bezpłatnego pośrednictwa pracy ustanowione w art. 29 Karty praw podstawowych UE. Co więcej, zapewnienie lepszej ochrony osób długotrwale bezrobotnych jest ściśle zgodne z zasadami zapisanymi w art. 34 Karty praw podstawowych UE, ponieważ w jeszcze większym stopniu gwarantuje ono prawo do świadczeń z zabezpieczenia społecznego i do ochrony socjalnej w przypadku utraty zatrudnienia przez osoby, które wcześniej były długotrwale bezrobotne, pomaga w zwalczaniu ubóstwa i wykluczenia społecznego, a w konsekwencji umacnia poszanowanie godności ludzkiej.