1. Wprowadzenie

W ciągu ostatnich dekad nastąpił gwałtowny rozwój systemu finansowego w UE, znacznie przewyższający wzrost PKB. Instytucje finansowe w UE, a w szczególności banki, zwiększyły skalę i złożoność swojej działalności, a także rozszerzyły jej zakres. Doprowadziło to do powstania dużych finansowych „punktów kompleksowej obsługi”, które świadczą zróżnicowane usługi w ramach jednego podmiotu lub grupy. Proces ten umożliwił bankom zarówno oferowanie klientom szerszej gamy usług, jak i reagowanie na coraz bardziej złożone potrzeby ich globalnych klientów. Niezależnie jednak od tych korzyści bezprecedensowe i nadzwyczajne wsparcie publiczne dla całego sektora bankowego w następstwie kryzysu finansowego wyraźnie świadczy o negatywnym wpływie, jaki na stabilność finansową mają coraz bardziej globalny i zintegrowany system finansowy i coraz większe podmioty świadczące usługi finansowe.

W odpowiedzi na kryzys finansowy Unia Europejska (UE) i państwa członkowskie rozpoczęły gruntowny przegląd systemu regulacji i nadzoru w sektorze bankowym. UE zapoczątkowała szereg reform w sektorze bankowym, aby zwiększyć odporność banków i ograniczyć skutki ich ewentualnej upadłości.

Pomimo tego szeroko zakrojonego programu reform nadal istnieją obawy co do tego, że niektóre banki nadal są zbyt duże i mają zbyt złożoną strukturę, by mogły być sprawnie zarządzane, monitorowane i poddane odpowiedniemu nadzorowi w okresie korzystnej koniunktury, a ich ewentualna restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja nadal stanowiłyby wyzwanie w okresie złej koniunktury. Niektóre kraje podjęły w związku z tym decyzję o przeprowadzeniu reformy strukturalnej banków lub rozważają przeprowadzenie takich reform. Parlament Europejski oraz instytucje międzynarodowe podkreśliły również rolę reform strukturalnych w odniesieniu do rozwiązania problemów banków, które są zbyt duże, by upaść (ang. too-big-to-fail, „TBTF”)[1].

W tym kontekście komisarz Michel Barnier ustanowił grupę ekspertów wysokiego szczebla (ang. High-level Expert Group, „HLEG”) pod przewodnictwem Erkki Liikanena, prezesa banku centralnego Finlandii. Zadaniem grupy była ocena konieczności przeprowadzenia reformy strukturalnej sektora bankowego w UE. HLEG zaleciła obowiązkowe wyodrębnienie handlu na własny rachunek i innych rodzajów działalności handlowej obarczonych wysokim ryzykiem i przeniesienie ich do oddzielnego podmiotu prawnego w ramach grupy bankowej.

Niniejsza ocena skutków dotyczy problemów związanych ze strukturą organizacyjną banków TBTF (rozdział 2); określa cele reformy strukturalnej (rozdział 3); określa zakres rozpatrywanych wariantów reformy strukturalnej banków (rozdział 4) oraz zawiera ocenę związanych z tymi wariantami korzyści i kosztów dla społeczeństwa (rozdział 5). Poniżej przedstawiono zestawienie najważniejszych ustaleń.

2. Opis problemu

UE tradycyjnie posiada zróżnicowany system bankowy, co jest źródłem jej siły. Z biegiem czasu jednak sytuacja na rynku ewoluowała i powstało kilka dużych, złożonych, wzajemnie powiązanych grup bankowych. Banki te zwykle prowadzą działalność zarówno w zakresie bankowości detalicznej i komercyjnej, jak i bankowości hurtowej i inwestycyjnej w ramach jednego podmiotu prawnego lub w ramach struktury złożonej ze ściśle powiązanych podmiotów o niewielkich ograniczeniach w zakresie interakcji. Ponieważ są to banki przyjmujące depozyty, są one naturalną koleją rzeczy narażone na potencjalnie szkodliwe masowe wycofywanie środków pieniężnych z banków. W celu zapewnienia zaufania deponentów wprowadzono szereg wyraźnych publicznych sieci bezpieczeństwa (takich jak systemy gwarancji depozytów) oraz domniemanych sieci bezpieczeństwa (pakiety pomocy finansowej). W świetle istnienia publicznych sieci bezpieczeństwa nieograniczone równoległe prowadzenie przez banki różnych rodzajów działalności prowadzi jednak do szeregu problemów, takich jak: (i) przeszkody dla restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji; (ii) pokusa nadużycia, nadmierny wzrost sumy bilansowej i nadmierny rozrost działalności handlowej; (iii) konflikty interesów i ukierunkowana na transakcje kultura korporacyjna banków oraz (iv) zakłócenia konkurencji.

UE rozpoczęła już szereg reform mających zwiększyć odporność banków, zmniejszyć ryzyko ich upadku oraz ograniczyć skutki potencjalnej upadłości banku. Reformy te obejmują: środki zwiększające wypłacalność banków (rozporządzenie i dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych, CRR/CRD IV); środki zwiększające możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku (dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, BRRD); środki ulepszające system gwarantowania depozytów (zmiana dyrektywy w sprawie systemu gwarantowania depozytów, DGS); środki ograniczające ryzyko związane z instrumentami pochodnymi i usprawniające infrastrukturę rynku (rozporządzenie w sprawie infrastruktury rynku europejskiego, EMIR, oraz powiązane zmiany dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych, MiFID). Oprócz tego, aby przerwać negatywne sprzężenie zwrotne pomiędzy ryzykiem związanym z obligacjami państwowymi a ryzykiem bankowym i aby przywrócić zaufanie do waluty euro i systemu bankowego, Komisja Europejska wezwała do dalszego rozwoju unii bankowej w oparciu o jednolity zbiór przepisów, który będzie miał zastosowanie do wszystkich banków w całej UE, a także w oparciu o jednolity mechanizm nadzorczy (SSM) i jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM), które będą obowiązkowe dla wszystkich członków strefy euro, ale będą także otwarte, na zasadzie dobrowolności, dla wszystkich pozostałych państw członkowskich.

Pomimo tego szeroko zakrojonego programu reform wiele organów regulacyjnych i organów nadzoru oraz wielu naukowców nadal wyraża obawy co do tego, że największe grupy bankowe nadal są zbyt duże i mają zbyt złożoną strukturę, by mogły być sprawnie zarządzane, monitorowane i poddane odpowiedniemu nadzorowi w okresie korzystnej koniunktury, a ich ewentualna restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja stanowiłyby wyzwanie w okresie złej koniunktury. Zaproponowano zatem reformy strukturalne jako dodatkową możliwość rozwiązania problemów przedstawionych powyżej. Reformy strukturalne mogłyby na przykład uzupełniać wdrażany obecnie program reform regulacyjnych. Na podstawie CRR/CRD IV i BRRD organy nadzoru i właściwe organy ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uzyskają uprawnienia do interweniowania i zapobiegania kryzysom bankowym poprzez przeprowadzanie restrukturyzacji lub uporządkowanej likwidacji instytucji finansowej ze względu na wymogi ostrożnościowe lub obawy dotyczące możliwości przeprowadzenia skutecznej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Reformy strukturalne mogłyby uzupełnić reformy regulacyjne oraz zwiększyć ich skuteczność w odniesieniu do banków zbyt dużych i o zbyt złożonej strukturze. Przykładowo reforma strukturalna zwiększy pole manewru właściwych organów, które będą zajmować się dużymi grupami bankowymi. Reforma ta stanowi również bezpośredni sposób zajęcia się kwestiami złożonej struktury wewnątrz grup bankowych, dotacji udzielanych wewnątrz grupy i zachęt do podejmowania nadmiernego ryzyka. Ponadto cele reformy strukturalnej mają szerszy zasięg i należy do nich zapewnienie, by banki przyjmujące depozyty nie znajdowały się pod niekorzystnym wpływem ukierunkowanej krótkoterminowo kultury korporacyjnej nastawionej na handel ani nie były narażone na konflikty interesów ze szkodą dla swoich klientów. Wynikające z reformy strukturalnej zmiany, które dotyczyłyby ograniczonej liczby określonych banków TBTF, mogłyby zatem uzupełnić istniejące uprawnienia.

3. Analiza zgodności z zasadą pomocniczości

Coraz większa liczba państw członkowskich przeprowadza obecnie różne reformy strukturalne banków podlegających ich jurysdykcji. Jeżeli chodzi o podstawowe swobody określone w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”), rozbieżności między przepisami krajowymi mogą wpływać na przepływ kapitału i decyzje uczestników rynku dotyczące siedziby, a także mogłyby zaszkodzić wysiłkom na rzecz osiągnięcia jednolitego zbioru przepisów obowiązujących w obrębie całego rynku wewnętrznego. Rozbieżności te mogą również spowodować problemy dotyczące nadzoru, zwłaszcza w odniesieniu do banków transgranicznych.

Konieczne jest zatem działanie na poziomie Unii.

4. Cele

Do ogólnych celów reformy strukturalnej należy przede wszystkim ograniczenie ryzyka niestabilności systemowej poprzez ograniczenie różnych rodzajów ryzyka związanego z faktem, że banki stają się (lub pragną się stać) TBTF, TCTF i TITF. Kluczowym celem reformy strukturalnej jest sprawienie, by banki, które świadczą podstawowe usługi na rzecz gospodarki realnej, były bardziej odporne na wstrząsy wewnętrzne i zewnętrzne, a także by w przypadku ich upadłości restrukturyzacja i uporządkowana likwidacji były łatwiejsze do przeprowadzenia, co ograniczyłoby dotkliwość przyszłych kryzysów finansowych. Drugim ogólnym celem jest ograniczenie rozdrobnienia jednolitego rynku. Wiele banków, których będą dotyczyły przepisy reformy strukturalnej, działa w wymiarze transgranicznym i dąży do wykorzystania możliwości płynących z jednolitego rynku finansowego. Wspólne ramy prawne w zakresie reformy strukturalnej mogłyby zapobiec rozdrobnieniu rynku wewnętrznego i zwiększyć skuteczność SSM i SRM, które mają zostać wprowadzone w przyszłości.

W ramach tych celów ogólnych reforma strukturalna służy osiągnięciu następujących celów szczegółowych: 1) ułatwieniu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji; 2) ułatwieniu zarządzania, monitorowania i nadzoru; 3) ograniczeniu pokusy nadużycia; 4) ograniczeniu konfliktów interesów i poprawie kultury korporacyjnej banków; 5) ograniczeniu niewłaściwej alokacji kapitału i zasobów oraz 6) poprawie konkurencji.

Podstawą przyszłych ocen byłby zestaw następujących wymiernych celów operacyjnych: 1) ograniczenie wielkości ukrytych dotacji publicznych (które znajdują odzwierciedlenie w przewadze uzyskiwanej przez banki TBTF pod względem kosztów finansowania); 2) ograniczenie nadmiernej działalności handlowej banków TBTF (oraz zwiększenie względnego udziału udzielania kredytów klientom niefinansowym).

5. Warianty strategiczne

Reforma struktury banków wymaga podjęcia decyzji co do tego, jakie rodzaje działalności należy wyodrębnić, oraz co do stopnia tego wyodrębnienia. W rozdziale 4 sprawozdania przedstawiono zatem szereg wariantów strategicznych w każdym obszarze. Kombinacja tych wariantów prowadzi do wypracowania szeregu wariantów reformy, które zostaną poddane ocenie zarówno w stosunku do scenariusza odniesienia polegającego na kontynuowaniu dotychczasowej polityki na poziomie UE, jak i w stosunku do wszystkich możliwych wariantów reformy.

Rodzaje działalności

Działalność bankowa podejmowana obecnie przez duże grupy bankowe z UE obejmuje różne obszary: od bankowości detalicznej i komercyjnej (ang. retail and commercial banking, RCB) po bankowość hurtową i inwestycyjną (ang. wholesale and investment banking, WIB). Do działalności w zakresie RCB należy m.in. przyjmowanie depozytów, udzielanie kredytów gospodarstwom domowym i MŚP, a także świadczenie usług w zakresie systemów płatniczych. Do działalności w zakresie WIB należy m.in subskrypcja, działalność animatora rynku, usługi brokerskie oraz handel na własny rachunek. W sprawozdaniu przeanalizowano trzy warianty wyodrębnienia działalności:

1) „wąski zakres” działalności jako jednostka handlowa i „szeroki zakres” działalności jako jednostka przyjmująca depozyty: pierwszym skrajnym przypadkiem wyodrębnienia działalności jest sytuacja, w której jedynie stosunkowo nieznaczny zakres działalności handlowej zostaje wyodrębniony z szerokiego zakresu działalności jako jednostka przyjmująca depozyty, a mianowicie te rodzaje działalności handlowej, w przypadku których handlowcy dokonują spekulacji na rynkach przy użyciu kapitału banku i pożyczonych środków pieniężnych wyłącznie w celu generowania zysku i bez związku z działalnością handlową prowadzoną w imieniu klientów (tzn. handel na własny rachunek);

2) „średni zakres” działalności jako jednostka handlowa i „średni zakres” działalności jako jednostka przyjmująca depozyty: drugi wariant polega na tym, że do wymienionych powyżej rodzajów działalności dodano działalność animatora rynku oraz działalność w zakresie złożonych instrumentów pochodnych i złożonej sekurytyzacji oraz

3) „szeroki zakres” działalności jako jednostka handlowa i „wąski zakres” działalności jako jednostka przyjmująca depozyty: wariant ten przewiduje wyodrębnienie całej działalności w zakresie bankowości hurtowej i inwestycyjnej.

Stopień wyodrębnienia

Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej stopnia wyodrębnienia należy przede wszystkim rozważyć trzy ogólne formy wyodrębnienia: (i) rozdzielność rachunkową; (ii) funkcjonalne wyodrębnienie działalności poprzez przekształcanie w jednostki zależne oraz (iii) rozdzielenie struktur własności lub zakaz prowadzenia pewnych rodzajów działalności. Te formy wyodrębnienia różnią się między sobą pod względem surowości i stopnia ingerencji w strukturę działalności banków.

Ponieważ jest mało prawdopodobne, by poprzez rozdzielność rachunkową (zobowiązującą banki do publikowania większej ilości informacji na temat poszczególnych linii biznesowych) udało się osiągnąć określone powyżej cele, ta forma wyodrębnienia została odrzucona. Funkcjonalne wyodrębnienie działalności poprzez przekształcanie w jednostki zależne wymagałoby wyodrębnienia przez grupy bankowe działalności różnych jednostek organizacyjnych w odrębne jednostki zależne (podmioty prawne), niemniej jednak te grupy bankowe mogłyby nadal oferować klientom zróżnicowany zestaw usług bankowych („strukturyzowana bankowość uniwersalna”). W sprawozdaniu przeanalizowano dwa różne warianty przekształcania w jednostki zależne w oparciu o zestaw różnych zasad o charakterze prawnym, gospodarczym i dotyczącym zarządzania obowiązujących w odniesieniu do przekształcania w jednostki zależne (podejście ograniczone lub bardziej rygorystyczne). Rozdzielenie struktur własności wymagałoby, by niektóre linie biznesowe były realizowane przez przedsiębiorstwa, które nie są powiązane z daną grupą bankową. W sprawozdaniu przeanalizowano w szczególności następujące trzy warianty:

1) przekształcenie w jednostki zależne przy ograniczonych powiązaniach wewnątrz grupy zgodnie z obowiązującymi zasadami: pod względem rozdzielności prawnej wariant ten wymagałby odrębnego podmiotu prawnego. Pod względem rozdzielności gospodarczej wariant ten byłby ograniczony do wymogów gospodarczych i w zakresie zarządzania, które obecnie wynikają z tego stopnia rozdzielności prawnej;

2) przekształcenie w jednostki zależne przy większym ograniczeniu w odniesieniu do powiązań wewnątrz grupy: w celu bardziej skutecznego rozwiązania kwestii dotacji udzielanych wewnątrz grupy, wariant ten wymagałby większego stopnia przekształcenia w jednostki zależne pod względem prawnym, gospodarczym lub w zakresie zarządzania (np. w odniesieniu do przepisów dotyczących własności lub ograniczeń ekspozycji wewnątrz grupy) lub

3) rozdzielenie struktur własności: w ramach tego wariantu grupy bankowe nie mogłyby prowadzić niektórych rodzajów działalności. W związku z tym musiałyby one zbyć swoje udziały w takiej działalności, którą obecnie prowadzą, lub zaprzestać prowadzenia takiej działalności.

Warianty reformy

Na podstawie powyższego kombinacja różnych rodzajów działalności handlowej i na rynkach kapitałowych, które to rodzaje działalności należy wyodrębnić, oraz stopnia tego wyodrębnienia umożliwia określenie dziewięciu wariantów reformy, jak przedstawiono w tabeli 1. W możliwym zakresie i wyłącznie tytułem przykładu służby Komisji przedstawiły różne propozycje dotyczące reformy strukturalnej lub inicjatyw ustawodawczych w formie tabeli.

Tabela 1: Przegląd wariantów

Rodzaje działalności / stopień wyodrębnienia || Funkcjonalne wyodrębnienie działalności 1 (SUB) Obecnie obowiązujące wymogi || Funkcjonalne wyodrębnienie działalności 2 (SUB+) Bardziej restrykcyjne wymogi || Rozdzielenie struktur własności Rozdzielenie struktur własności

Wąski zakres działalności jako jednostka handlowa / szeroki zakres działalności jako jednostka przyjmująca depozyty Np. handel na własny rachunek + ekspozycja na fundusze hedgigowe (handel na własny rachunek) || Wariant A || Wariant B [≈ FR, DE scenariusz odniesienia] || Wariant C [≈ ustawa Volckera w USA]

Średni zakres działalności jako jednostka handlowa / średni zakres działalności jako jednostka przyjmująca depozyty Np. handel na własny rachunek + działalność animatora rynku || Wariant D || Wariant E [≈ HLEG; ≈ FR, DE jeżeli wprowadzony zostanie większy stopień wyodrębnienia] || Wariant F

Szeroki zakres działalności jako jednostka handlowa / wąski zakres działalności jako jednostka przyjmująca depozyty Np. cała działalność w zakresie bankowości inwestycyjnej || Wariant G || Wariant H [≈ USA ustawa Bank Holding Company ≈ UK] || Wariant I [≈ ustawa Glass-Steagall; ≈ UK ze wzmocnionym wyodrębnieniem]

Kwestie związane z wdrożeniem

W ocenie skutków przedstawiono porównanie korzyści i kosztów, jakie warianty przedstawione w tabeli 1 będą miały dla społeczeństwa, w tym również w stosunku do scenariusza polegającego na kontynuowaniu dotychczasowej polityki. Ponadto w ocenie skutków przeanalizowano trzy kwestie związane z wdrażaniem, które dotyczą wszystkich wariantów:

· Zakres instytucjonalny: inicjatywę dotyczącą reformy strukturalnej należy zasadniczo ukierunkować tylko na banki TBTF, a zatem reforma ta objęłaby jedynie niewielką część z ponad 8 000 banków mających siedzibę w UE. Dlatego też reforma nie ma wpływu na małe banki spółdzielcze i kasy oszczędnościowe, które odgrywają ważną rolę w zaspokajaniu potrzeb finansowych lokalnych społeczności i małych przedsiębiorstw. W sprawozdaniu zbadano różne podejścia do określenia progów, które pozwolą wyodrębnić banki, które miałyby zostać objęte reformą. Stwierdzono, że przy ustalaniu tych progów należy opierać się zarówno na wskaźniku dotyczącym ryzyka systemowego, jak i na metodyce opartej na rachunkowości. Reforma strukturalna miałaby zastosowanie – oprócz wszystkich europejskich banków o znaczeniu systemowym – również do banków, których wolumen działalności handlowej przekracza bezwzględny próg w wysokości 70 mld EUR i względny próg wynoszący 10 % aktywów ogółem. Małe banki, których aktywa wynoszą poniżej 30 mld EUR, zasadniczo nie byłyby objęte reformą. . W praktyce na podstawie danych historycznych Komisja ocenia, że w wyniku takiego podejścia strukturalnym wyodrębnieniem objętych zostałoby 29 największych i charakteryzujących się najbardziej złożoną strukturą europejskich banków.

· Rola organów nadzoru: osobną kwestią jest rola organów nadzoru w odniesieniu do zakresu instytucjonalnego reformy oraz rodzajów działalności podlegających ewentualnemu wyodrębnieniu. Jeżeli chodzi o zakres instytucjonalny, wprowadzenie progów nie zawsze pozwoli na właściwe określenie właściwych instytucji. W związku z tym należy również wziąć pod uwagę ocenę wydaną przez organy nadzoru w odniesieniu do zakresu instytucjonalnego wyodrębnienia strukturalnego wynikającego z zastosowania progów szczegółowo opisanych powyżej, tak by zagwarantować uwzględnienie właściwych banków. Podobnie, jeżeli będą tego wymagały specjalne okoliczności, ocena wydana przez organy nadzoru powinna być brana pod uwagę również w odniesieniu do określaniu rodzajów działalności podlegających wyodrębnieniu. Rola oceny wydawanej przez organy nadzoru powinna jednak być precyzyjnie określona i ograniczona z powodów politycznych, praktycznych i prawnych. W przeciwnym przypadku wyniki reformy na rynku wewnętrznym mogłyby być niespójne. W sprawozdaniu przedstawiono szereg zasad dotyczących roli organów nadzoru przewidzianej w obydwu wariantach, aby ocena wydana przez organy nadzoru nie prowadziła do zakłóceń na rynku wewnętrznym.

· Ramy czasowe dotyczące wdrożenia: Strukturalne wyodrębnienie, niezależnie od jego korzyści dla społeczeństwa, spowoduje koszty, które poniosą podmioty prywatne. Ponadto przeniesienie istniejących aktywów i zobowiązań do potencjalnie nowego, odrębnego podmiotu prawnego wymaga czasu. Co więcej, UE przyjęła lub wkrótce przyjmie kilka inicjatyw w pokrewnych dziedzinach, w tym pakiet Bazylea III, BRRD i SRM, które nie będą w pełni stosowane do 2018 r. lub 2019 r. W sprawozdaniu stwierdzono, że w odniesieniu do wdrożenia inicjatywy dotyczącej przyszłej reformy strukturalnej należy przewidzieć podobny okres przejściowy.

6. Skutki i porównanie wariantów reformy

W rozdziale 5 sprawozdania dokonano oceny i porównania w kategoriach jakościowych różnych wariantów reformy, o których mowa powyżej. Do celów porównania wariantów zastosowano dwa kryteria. Pierwsze z nich, mianowicie skuteczność, dotyczy stopnia osiągnięcia konkretnych celów reformy, np. ułatwienia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Drugie kryterium, efektywność, pozwala na dokonanie oceny kosztów, które społeczeństwo poniosłoby w związku z wdrożeniem poszczególnych wariantów reformy (dotyczy to głównie utraconych korzyści skali i zakresu). Trzecie kryterium, spójność, służy ocenie stopnia zgodności poszczególnych wariantów reformy z ogólnymi celami polityki Komisji oraz ocenie tego, na ile uzupełniają one obecny program reform. Ponieważ wszystkie warianty są zasadniczo spójne z tymi celami, kryterium to nie jest wykorzystywane do dalszej oceny wariantów.

Ocena wariantów reformy opartych na przekształceniu w jednostki zależne zgodnie z obowiązującymi przepisami

Warianty A, D i G mogłyby zapewnić pewien stopień wyodrębnienia jednostki handlowej, ale niosą za sobą ryzyko nieskuteczności pod względem realizacji celów szczegółowych obejmujących ułatwienie monitorowania oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ograniczenie pokusy nadużycia, ograniczenie konfliktów interesów, zmniejszenie niewłaściwej alokacji zasobów i kapitału oraz poprawę konkurencji i w związku z tym zostały odrzucone. Wynika to z faktu, że samo tylko przekształcenie w jednostki zależne nie doprowadzi do skutecznego zerwania powiązań gospodarczych i operacyjnych pomiędzy jednostkami zależnymi prowadzącymi działalność handlową a jednostkami zależnymi przyjmującymi depozyty.

Ocena wariantów reformy opartych na przekształceniu w jednostki zależne zgodnie z bardziej restrykcyjnymi przepisami

Warianty reformy oparte na przekształceniu w jednostki zależne zgodnie z bardziej restrykcyjnymi przepisami (B, E i H) w przybliżeniu pokrywają się z reformami, które są obecnie prowadzone przez niektóre państwa członkowskie UE lub które są zalecane przez HLEG. Warianty te prowadziłyby do skutecznego zerwania powiązań gospodarczych i operacyjnych pomiędzy jednostkami zależnymi prowadzącymi działalność handlową a jednostkami zależnymi przyjmującymi depozyty. Warianty te wciąż jednak umożliwiałyby grupom bankowym angażowanie się w szeroki zakres działalności, choć niektóre rodzaje działalności musiałyby zostać przeniesione do odrębnych podmiotów prawnych w ramach grupy („strukturyzowana bankowość uniwersalna”). W sprawozdaniu stwierdzono, że spośród tych trzech wariantów wdrożenie wariantu reformy E jest najlepszym rozwiązaniem w kontekście UE i stanowiłoby znaczący postęp w stosunku do scenariusza polegającego na kontynuowaniu dotychczasowej polityki. Wariant E przyniósłby większe korzyści w porównaniu z wariantem B, ponieważ ten ostatni wariant zakłada większe ograniczenie zakresu działalności. Wariant E jest również korzystniejszy od wariantu H ze względu na to, że dodatkowe rodzaje działalności raczej nie przyniosą znacznie wyższych korzyści, spowodują natomiast dodatkowe koszty.

Ocena wariantów reformy opartych na rozdzieleniu struktur własności

Warianty C, F oraz I potencjalnie mogą być najbardziej skutecznymi wariantami reformy pod względem osiągnięcia celów szczegółowych. Są to jednak również warianty, które mogą doprowadzić do najwyższych kosztów społecznych ze względu na utracone korzyści zakresu. W sprawozdaniu stwierdzono, że korzyści społeczne związane z wariantem C przewyższają jego koszty społeczne, jako że wariant ten pozwala rozwiązać problemy wynikające z ryzyka, złożonej struktury oraz wzajemnych powiązań wewnątrz grupy w związku z handlem na własny rachunek (tzn. działalnością handlową, która sama w sobie jest ryzykowna i najbardziej zagrożona konfliktami interesów) bez powodowania dużych kosztów społecznych (w związku z brakiem wkładu w finansowanie gospodarki). Znacząca przewaga korzyści społecznych nad kosztami społecznymi jest trudniejsza do udowodnienia w przypadku wariantów F oraz I. W świetle obecnego stanu wiedzy ekonomicznej i danych gospodarczych, a także biorąc pod uwagę stosunkowo dużą niepewność, wydaje się, że należy zachować ostrożność co do wyodrębnienia dalszych rodzajów działalności w oparciu o rozdzielenie struktur własności (oprócz handlu na własny rachunek). W związku z tym w sprawozdaniu stwierdzono, że tylko wariant C zapewnia przewagę korzyści społecznych nad kosztami społecznymi i dlatego wart jest dalszej analizy.

Porównanie wytypowanych wariantów

W związku z powyższym w sprawozdaniu wytypowano warianty C i E do dalszego porównania pod względem korzyści i kosztów, jakie warianty te będą miały dla społeczeństwa. Jeżeli chodzi o korzyści społeczne, to w sprawozdaniu stwierdzono, że wariant C jest pod tym względem mniej skuteczny od wariantu E ze względu na to, że w jego ramach wyodrębniony zostaje węższy zakres działalności. Jednocześnie wariant E może doprowadzić do wyższych kosztów dla społeczeństwa ze względu na przewidziane w tym wariancie wyodrębnienie szerszego zakresu działalności, co miałoby większy wpływ na utracone korzyści zakresu. Ze względu jednak na ten znacznie szerszy zakres wyodrębnianej działalności wariant E przyniósłby większe korzyści społeczne w porównaniu z wariantem C i w związku z tym może zostać uznany za bardziej skuteczny, przy ograniczonych dodatkowych kosztach efektywności.

W sprawozdaniu stwierdzono jednak, że możliwe jest zwiększenie ograniczonej skuteczności wariantu C i zbliżenie jej do skuteczności wariantu E. Możliwe byłoby na przykład uzupełnienie wariantu C procedurą ex post (ale ograniczoną odpowiednimi warunkami ramowymi) dotyczącą wyodrębnienia dodatkowych rodzajów działalności, zwłaszcza działalności animatora rynku, działalności w zakresie złożonych instrumentów pochodnych i złożonej sekurytyzacji; („wariant C+”). W podobny sposób istnieje możliwość ograniczenia potencjalnych kosztów efektywności związanych z wariantem E, jeżeli koszty te zostałyby uznane za nadmierne (np. poprzez zwolnienie w drodze ramowego procesu nadzorczego z obowiązku wyodrębnienia niektórych rodzajów działalności, w przypadku gdy istniejące rynki są szczególnie płytkie lub pozbawione płynności, „wariant E-”).

Dlatego też istnieją sposoby – opisane powyżej nie są jedyne – sprawienia, by warianty były zasadniczo porównywalne. Przed dokonaniem wyboru między tymi dopuszczalnymi i uzasadnionymi wariantami należy jednak wziąć pod uwagę również względy o raczej politycznym charakterze, takie jak komplementarność z innymi celami polityki, harmonogram reformy, trudności związane z wdrożeniem, spodziewane opinie i stanowiska współprawodawców itp. W konsekwencji w sprawozdaniu nie stwierdzono, który wariant należy wybrać.

Kwestie związane z wdrożeniem

Każdy z wariantów wiąże się z wyzwaniami operacyjnymi. W przypadku wariantu C+ główne wyzwanie związane z wdrożeniem wynika z trudności w definiowaniu handlu na własny rachunek i odróżnianiu go od działalności animatora rynku. Sprawia to, że wariant ten jest kosztowny, jeżeli chodzi o wdrożenie i nadzór, zwłaszcza że wariant C wymaga całkowitego zbycia udziałów w działalności. W przypadku wariantu E- główne wyzwanie wynika z konieczności regulowania i monitorowania wewnątrzgrupowych powiązań natury prawnej, gospodarczej, operacyjnej i dotyczącej zarządzania, które siłą rzeczy są nieprzejrzyste.

Wspieranie oceny jakościowej

Kilka ważnych aspektów projektu oceny skutków zostało poddanych obszernemu modelowaniu ilościowemu lub analizie ilościowej. Po pierwsze, na podstawie analizy ilościowej oszacowano poziom ukrytych dotacji. Stwierdzono, że ukryte dotacje są znaczne i zależą od wielkości banku, poziomu wzajemnych powiązań z innymi bankami, poziomu finansowania dłużnego, jak również ratingu państwa, w którym bank ma siedzibę główną. Po drugie, prace dotyczące obliczenia progów zostały wykorzystane do określenia odpowiednich europejskich grup bankowych. Po trzecie, analiza względnych zachęt gospodarczych do prowadzenia działalności w zakresie bankowości inwestycyjnej oraz w zakresie bankowości komercyjnej świadczy o tym, że istnieją zachęty regulacyjne dla banków do angażowania się raczej w działalność handlową, a nie w przyjmowanie depozytów.

W celu wsparcia jakościowej oceny wariantów reformy służby Komisji poczyniły starania, aby w miarę możliwości określić ilościowo niektóre koszty i korzyści, do jakich mogłoby prowadzić strukturalne wyodrębnienie. Biorąc jednak pod uwagę inherentną złożoność i specyfikę bankowości oraz uwzględniając fakt, że wiele korzyści i kosztów ma ze swej natury dynamiczny charakter, nie istnieje ilościowy model, który pozwalałby w pełni oszacować korzyści i koszty społeczne proponowanej reformy strukturalnej. Jest to dodatkowo spotęgowane brakiem danych. Służby Komisji poczyniły starania, aby ocenić część kosztów (prywatnych kosztów finansowania banków) oraz korzyści. Niezależnie od wspomnianych powyżej ograniczeń pod względem metodyki i dostępu do danych, rezultaty są zgodne z wnioskami wynikającymi z analizy jakościowej, zgodnie z którymi wyodrębnienie działalności handlowej przyniosłoby korzyści gospodarcze, takie jak zmniejszenie całkowitej kwoty strat generowanych przez system bankowy.

W kontekście konsultacji z zainteresowanymi stronami służby Komisji zwróciły się również do banków z UE o dokonanie modelowania i oceny skutków wypracowanych scenariuszy reformy strukturalnej na bilans grupy, rachunek zysków i strat oraz inne wybrane zmienne określające sytuację banków. Odpowiedzi otrzymano od bardzo niewielkiej liczby grup bankowych. Ponadto założenia co do skutków znacznie się różniły między poszczególnymi respondentami i nie były wewnętrznie spójne.

Opinie zainteresowanych stron i skutki

W ramach przygotowywania sprawozdania wiosną 2013 r. służby Komisji przeprowadziły publiczne konsultacje z zainteresowanymi stronami. Służby Komisji otrzymały ponad 500 odpowiedzi, w tym dużą liczbę odpowiedzi od osób prywatnych i stowarzyszeń konsumentów. Odpowiedzi otrzymane w ramach tych konsultacji wskazują na znaczne różnice między stanowiskami zajmowanymi przez banki a opiniami klientów i osób prywatnych. Banki w ogromnej większości są przeciwne strukturalnemu wyodrębnieniu. Klienci i osoby prywatne w znacznej większości popierają strukturalne wyodrębnienie. Rozbieżności te znajdują odzwierciedlenie w uwagach co do rodzaju i zakresu środków strukturalnych i rodzajów działalności, które należy wyodrębnić. Jesienią 2012 r. służby Komisji przeprowadziły także publiczne konsultacje na temat sprawozdania HLEG.

7. Monitorowanie i ocena

Monitorowanie będzie przeprowadzane w okresie wprowadzania reformy. Ocena ex-post wszystkich nowych środków ustawodawczych jest dla Komisji priorytetem. Przewiduje się, że przeprowadzanie ocen rozpocznie się po upływie około czterech lat od terminu wdrożenia. Proponowane rozporządzenie będzie również przedmiotem kompleksowej oceny, aby ustalić m.in. jego skuteczność i efektywność w osiąganiu celów przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu oraz umożliwić podjęcie decyzji, czy konieczne są nowe środki lub nowelizacja przepisów.

Jako źródła informacji, które można wykorzystać w trakcie oceny, mogą posłużyć dane otrzymane od krajowych banków centralnych, krajowych organów regulacyjnych, europejskich organów takich jak EBC, EUNB i ERRS, oraz od organizacji międzynarodowych takich jak BIS, OECD, MFW i Rada Stabilności Finansowej. Mające zastosowanie dane mogą być także gromadzone przez odpowiednich uczestników rynku lub pośredników. Odpowiednie wskaźniki służące ocenie wniosku mogą obejmować np. liczbę i zagregowane aktywa banków poddanych wymogom strukturalnego wyodrębnienia, miary dotyczące działalności handlowej i kredytowej, a także dane szacunkowe dotyczące ukrytych dotacji publicznych oraz zmniejszenia sztucznej przewagi pod względem kosztów finansowania.

[1] Pojęcie banków zbyt dużych, by upaść, obejmuje banki zbyt wzajemnie powiązane, by upaść (ang. too-interconnected-to-fail, TITF), banki zbyt złożone, by upaść (ang. too-complex-to-fail, TCTF), oraz banki o zbyt dużym znaczeniu systemowym, by upaść (ang. too-systemically-important-to-fail, TSITF). Zob. „Reforma strukturalna sektora bankowego w UE: motywacje, zasięg i skutki” (ang. „Structural reform in the EU banking sector: Motivation, Scope and Consequences”), rozdział 3 sprawozdania Komisji Europejskiej w sprawie europejskiej stabilności i integracji finansowej w 2012 r. (ang. „European Financial Stability and Integration Report 2012”) z dnia 24 kwietnia 2013 r., SWD(2013) 156 final.