KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 20.10.2022 COM(2022) 545 final 2022/0336(NLE) Wniosek DECYZJA RADY określająca stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii Europejskiej w związku z przyjęciem międzynarodowych norm, ze zmianami lub zgłoszeniem różnic w odniesieniu do międzynarodowych norm wymienionych w załącznikach 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 i 19 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym



UZASADNIENIE 1.Przedmiot wniosku Niniejszy wniosek dotyczy stanowiska, jakie należy zajmować w imieniu Unii Europejskiej w kwestiach: –przyjmowania przez Radę Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) aktów dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym, a mianowicie w odniesieniu do załączników 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 i 19 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym (zwanej dalej „konwencją chicagowską”); –zgłaszania różnic względem przyjętych aktów mających skutki prawne w dziedzinach objętych wyżej wymienionymi załącznikami do konwencji chicagowskiej w odpowiedzi na pisma ICAO skierowane do państw, w których wzywa się umawiające się państwa do zgłoszenia sprzeciwu lub zgłoszenia wszelkich różnic w stosunku do przyjętych środków; –zgłaszania ICAO, zgodnie z art. 38 konwencji chicagowskiej, różnic względem obowiązujących norm i zalecanych metod postępowania, wynikających ze zmian dorobku prawnego Unii w odniesieniu do wyżej wymienionych załączników do konwencji chicagowskiej. 2.Kontekst wniosku 2.1. Konwencja chicagowska ICAO została ustanowiona na mocy konwencji chicagowskiej podpisanej w 1944 r. w Chicago, która weszła w życie w dniu 4 kwietnia 1947 r. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są umawiającymi się stronami tej konwencji, a tym samym członkami ICAO. Unia ma w ICAO status obserwatora i zawarła z ICAO porozumienie o współpracy, które określa ramy ściślejszej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego, ochrony lotnictwa, zarządzania ruchem lotniczym i ochrony środowiska. Konwencja chicagowska zawiera 96 artykułów określających podstawowe przepisy i zasady regulujące ICAO. Uzupełnia ją 19 załączników zawierających normy i zalecane metody postępowania, które są regularnie zmieniane. 2.2. Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego ICAO przyjmuje normy międzynarodowe w dziedzinie lotnictwa cywilnego, a w szczególności w zakresie bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym, ochrony środowiska, ochrony lotnictwa, rozwoju gospodarczego w sektorze transportu lotniczego, praw pasażerów i ułatwień. Kwestie te są objęte postanowieniami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i w dużej mierze wchodzą w zakres kompetencji Unii Europejskiej. W miarę możliwości Unia dąży do zapewnienia spójności z normami międzynarodowymi w dziedzinie lotnictwa cywilnego. 2.3. Planowane akty Rady ICAO mające skutki prawne w Unii Rada ICAO wyznacza ciągły kierunek prac ICAO jako jeden z dwóch organów zarządzających ICAO. Zbiera się ona kilka razy w roku. Zgodnie z art. 54 lit. l) konwencji chicagowskiej Rada ICAO przyjmuje normy i zalecane metody postępowania, oznacza je jako załączniki do konwencji chicagowskiej oraz powiadamia wszystkie umawiające się państwa o podjętych krokach. Rada ICAO rozważa również zalecenia Komisji Żeglugi Powietrznej dotyczące zmiany załączników zgodnie z art. 54 lit. m). Zgodnie z art. 90 konwencji chicagowskiej przyjęcie przez Radę załączników lub wprowadzenie zmian do załącznika wymaga uchwały dwóch trzecich członków Rady ICAO. 3. Stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii Proponuje się, aby stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii na sesjach Rady ICAO, zostało ustalone dwustopniowo. Po pierwsze, niniejsza decyzja Rady określa w załączniku 1 zasady przewodnie i kierunki działania dotyczące stanowiska Unii w ujęciu wieloletnim. Na drugim etapie Komisja przekaże Radzie, do dyskusji i zatwierdzenia, szczegółowe stanowisko na każdą sesję Rady ICAO w formie dokumentu pisemnego. Komisja zaproponuje szczegółowe stanowisko w pisemnym dokumencie w oparciu o zasady przewodnie i kierunki działania określone w załączniku 1 oraz w oparciu o procedurę określoną w załączniku 2. Podejście to jest obecnie realizowane w przypadku innych organizacji międzynarodowych, zwłaszcza w sektorze transportu w ramach Komitetu Kontroli Przeprowadzanej przez Państwo Portu memorandum paryskiego w sprawie kontroli przeprowadzanej przez państwo portu. W sektorze lotnictwa obowiązuje już podobna decyzja Rady określająca stanowisko w imieniu Unii w odniesieniu do zgłaszania ICAO różnic (decyzja Rady (UE) 2021/1092), ale wygasa ona w dniu 30 listopada 2022 r. W związku z tym celem niniejszego wniosku jest również zapewnienie ciągłości tej decyzji Rady i rewizja jej zakresu w celu zapewnienia spójnego traktowania na szczeblu Unii odpowiednich kwestii w ramach konwencji chicagowskiej.

Komisja proponuje procedurę, o której mowa powyżej, ze względu na charakter procesu decyzyjnego w ramach ICAO: a)w odniesieniu do przyjmowania nowych lub zmienionych aktów; b)po ogłoszeniu przyjęcia nowych aktów w formie pisma skierowanego do państw, wzywającego umawiające się państwa do zgłoszenia sprzeciwu lub zgłoszenia wszelkich różnic oraz daty zastosowania się do przyjętych środków; oraz c)w odniesieniu do wymogu zgłaszania różnic w stosunku do obowiązujących norm i zalecanych metod postępowania. W szczególności przepisy wewnętrzne ICAO dopuszczają składanie dokumentów w okresie od dziesięciu dni do 24 godzin przed sesją Rady ICAO (w zależności od charakteru dokumentów). Dopiero w tym momencie wszelkie przedłożone dokumenty są dostępne i Komisja może przeanalizować je w kontekście przygotowania stanowiska Unii w kwestiach wchodzących w zakres kompetencji UE, które mają być przedmiotem dyskusji i decyzji na danej sesji Rady ICAO. Ramy czasowe między udostępnieniem dokumentów a rozpoczęciem sesji Rady ICAO mogą być niewystarczające, aby w terminie przygotować i przyjąć prawnie wymaganą decyzję Rady na mocy art. 218 ust. 9 TFUE. Aby zapewnić spójność stanowiska Unii w całym procesie przyjmowania aktów przez ICAO, proponowana dwustopniowa procedura powinna mieć zastosowanie w równym stopniu do zgłaszania sprzeciwu zgodnie z art. 90 i zgłaszania różnic zgodnie z art. 38 konwencji chicagowskiej. Proponuje się zatem przyjęcie decyzji Rady na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, określającej stanowisko, jakie należy zajmować w imieniu Unii Europejskiej w związku z przyjęciem międzynarodowych norm, ze zmianami lub zgłoszeniem różnic, w przypadku: a)każdej sesji Rady ICAO; b)gdy rejestracja sprzeciwu lub zgłoszenie różnicy w stosunku do przyjętych środków są wymagane w odpowiedzi na procedurę pisma ICAO skierowanego do państw; c)gdy wymagane jest zgłoszenie różnicy wynikającej ze zmian w dorobku prawnym Unii. 4. Podstawa prawna 4.1. Proceduralna podstawa prawna 4.1.1.Zasady Art. 218 ust. 9 TFUE określa tryb przyjmowania decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”. Art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie niezależnie od tego, czy Unia jest członkiem odnośnego organu czy też stroną danej umowy. Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, które nie są wiążące na mocy prawa międzynarodowego, ale mogą „w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii”. 4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie ICAO jest organem utworzonym na mocy umowy, a mianowicie konwencji chicagowskiej. Akty, które mają zostać przyjęte przez ICAO, to akty mające skutki prawne. Wynika to z faktu, że normy i zalecane metody postępowania przyjęte przez ICAO mają zastosowanie na mocy konwencji chicagowskiej, chyba że umawiające się państwo zgłosi ICAO różnicę (art. 38 konwencji chicagowskiej), a po ich przyjęciu i wejściu w życie są wiążące dla wszystkich umawiających się państw ICAO, zgodnie z konwencją chicagowską i w jej granicach. Zgodnie z art. 37 konwencji chicagowskiej każde umawiające się państwo zobowiązuje się bowiem do współpracy w celu zapewnienia możliwie najwyższego stopnia jednolitości takich norm i zalecanych metod postępowania. Ponadto, w miarę możliwości, wspomniane normy i zalecane metody postępowania są odzwierciedlane w prawie Unii, a zatem mogą w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów Unii w dziedzinie lotnictwa cywilnego. Planowane akty nie uzupełniają ani nie zmieniają ram instytucjonalnych umowy.

W związku z tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 9 TFUE. 4.2.Materialna podstawa prawna 4.2.1.Zasady Materialna podstawa prawna decyzji przyjmowanej na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE zależy w pierwszej kolejności od celu i treści planowanego aktu w odniesieniu do tego, jakie stanowisko zostaje zajęte w imieniu Unii. Jeżeli planowany akt ma dwojaki cel lub dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów da się określić jako główny, zaś drugi ma jedynie pomocniczy charakter, decyzja przyjęta na mocy art. 218 ust. 9 TFUE musi mieć jedną materialną podstawę prawną, tj. podstawę, której wymaga główny lub dominujący cel lub element składowy. 4.2.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie Planowane akty służą realizacji celów i dotyczą elementów z dziedziny wspólnej polityki transportowej. Materialną podstawą prawną proponowanej decyzji jest zatem art. 100 ust. 2 TFUE. 4.3.Podsumowanie Podstawę prawną decyzji Rady, której dotyczy wniosek, stanowi art. 100 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 9 TFUE. 2022/0336 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY określająca stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii Europejskiej w związku z przyjęciem międzynarodowych norm, ze zmianami lub zgłoszeniem różnic w odniesieniu do międzynarodowych norm wymienionych w załącznikach 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 i 19 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 100 ust. 2 w związku z art. 218 ust. 9, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym (zwana dalej „konwencją chicagowską”), która została podpisana w Chicago w dniu 7 grudnia 1944 r. i reguluje międzynarodowy transport lotniczy, weszła w życie w dniu 4 kwietnia 1947 r. Ustanowiła ona Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO). (2)Państwa członkowskie Unii są umawiającymi się stronami konwencji chicagowskiej oraz umawiającymi się państwami ICAO, natomiast Unia ma status obserwatora w niektórych organach ICAO.

(3)Na podstawie art. 54 lit. l) konwencji chicagowskiej Rada ICAO może przyjmować międzynarodowe normy i zalecane metody postępowania w odniesieniu do lotnictwa cywilnego i oznaczać je jako załączniki do konwencji chicagowskiej („załączniki ICAO”). (4)Ponieważ normy i zalecane metody postępowania ICAO mogą w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść prawa Unii w dziedzinie lotnictwa cywilnego, o ile znajdują one odzwierciedlenie w przepisach, o których mowa w motywach 9 i 10, należy ustalić stanowisko, jakie należy zajmować w imieniu Unii na forum Rady ICAO. (5)Na podstawie art. 90 konwencji chicagowskiej każdy załącznik ICAO lub każda zmiana załącznika ICAO mają wejść w życie w terminie trzech miesięcy po ich przedłożeniu umawiającym się państwom ICAO albo po upływie dłuższego okresu wyznaczonego przez Radę ICAO, chyba że w międzyczasie większość umawiających się państw ICAO złoży swój sprzeciw. Gdy normy zostaną przyjęte i staną się skuteczne, będą wiążące dla wszystkich umawiających się państw ICAO, w tym wszystkich państw członkowskich Unii, zgodnie z konwencją chicagowską i w jej ramach, a w szczególności zgodnie z art. 37 i 38 tej konwencji. (6)Na podstawie art. 38 konwencji chicagowskiej każde umawiające się państwo ICAO, które uważa za niemożliwe w praktyce zastosowanie się pod każdym względem do którychkolwiek takich norm lub całkowite dostosowanie wprowadzonych przez siebie przepisów lub metod postępowania do wszelkich norm w przypadku ich zmian, albo które uważa za konieczne wprowadzenie przepisów lub metod postępowania różniących się pod jakimkolwiek względem od przepisów i metod postępowania ustalonych zgodnie z normami, powinno niezwłocznie zgłosić ICAO różnice zachodzące między jego własnymi przepisami lub metodami postępowania a przepisami lub metodami postępowania ustalonymi przez daną normę. W przypadku zmian w normach każde państwo, które nie dokonało odpowiednich zmian we wprowadzonych przez siebie przepisach lub metodach postępowania, powinno zawiadomić o tym ICAO w ciągu sześćdziesięciu dni od daty przyjęcia zmian do danej normy albo wskazać środki, jakie zamierza zastosować. (7)Wewnętrzne przepisy ICAO, w szczególności późna dostępność dokumentów na potrzeby decyzji dotyczących nowych norm lub zmian norm w Radzie ICAO lub terminy określone przez ICAO dla umawiających się państw ICAO na zgłaszanie różnic w odniesieniu do norm, a także liczba różnic w obszarach bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym, które mają być zgłaszane każdego roku, utrudniają ustalenie w odpowiednim czasie stanowiska, jakie ma zostać zajęte w imieniu Unii, w drodze decyzji Rady na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE. (8)Ponadto normy przyjęte przez Radę ICAO w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym w dużej mierze dotyczą kwestii wchodzących w zakres wyłącznych kompetencji Unii. Skuteczne i właściwe jest zatem ustanowienie ram dla przyjmowania nowych norm lub zmian norm oraz zgłaszania różnic względem norm w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym wchodzących w zakres kompetencji Unii, bez uszczerbku dla praw i obowiązków państw członkowskich wynikających z konwencji chicagowskiej. Na poziomie ICAO normy bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym zawarte są głównie w załącznikach ICAO 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 i 19. (9)Na szczeblu unijnym wymogi zawarte w tych normach w odniesieniu do bezpieczeństwa lotniczego są odzwierciedlone i wymienione głównie w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139, (UE) nr 996/2010, (WE) nr 2111/2005 i (UE) nr 376/2014, oraz w aktach wykonawczych i delegowanych przyjętych na ich podstawie, w szczególności w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1178/2011, rozporządzeniu Komisji (UE) nr 748/2012, rozporządzeniu Komisji (UE) nr 965/2012, rozporządzeniu Komisji (UE) nr 139/2014, rozporządzeniu Komisji (UE) nr 452/2014, rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1321/2014, rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/640, rozporządzeniu Komisji (UE) 2019/947, rozporządzeniu Komisji (UE) 2019/945 i rozporządzeniu Komisji (UE) 2021/664. (10)Na szczeblu unijnym wymogi zawarte w tych normach w odniesieniu do żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym są odzwierciedlone i wymienione głównie w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 549/2004, (WE) nr 550/2004 i (WE) nr 551/2004 oraz w aktach wykonawczych i delegowanych przyjętych na ich podstawie, w szczególności rozporządzeniu Komisji (UE) nr 923/2012, rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1332/2011, rozporządzeniu Komisji (UE) 2018/1048 i rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/340. (11)Biorąc pod uwagę specyfikę bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym w porównaniu z innymi sektorami, którymi zajmuje się ICAO, w szczególności dużą liczbę norm przyjętych w tych sektorach przez Radę ICAO i innych powiązanych decyzji oraz liczbę różnic, które należy zgłaszać co roku, właściwe jest ustalenie takiego stanowiska w perspektywie wieloletniej, które zawierałoby zasady przewodnie i kierunki działania. Większość z tematów omawianych przez Radę ICAO dotyczy kwestii objętych programem prac ICAO ustanowionym przez Zgromadzenie zwoływane co trzy lata. Możliwe jest zatem ustalenie ogólnego stanowiska, jakie należy zajmować w imieniu Unii w Radzie ICAO. (12)Szczegółowe stanowisko Unii należy określić na podstawie zasad przewodnich i kierunków działania określonych w załączniku 1 oraz na podstawie procedury określonej w załączniku 2, a także zgodnie z celami Unii w ramach wspólnej polityki transportowej w sektorze lotnictwa, aby promować bezpieczny, pewny, efektywny, wydajny, otwarty, opłacalny ekonomicznie i przyjazny dla środowiska system transportu lotniczego. (13)Różnice, które należy zgłosić ICAO, powinny w stosownych przypadkach opierać się w szczególności na informacjach dostarczonych przez Agencję Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) zgodnie z art. 90 ust. 4 rozporządzenia (UE) 2018/1139. Różnice powinny być zgodne z formatem określonym przez ICAO w systemie elektronicznego zgłaszania różnic, jeżeli jest to wymagane przez ICAO. W przypadku gdy na podstawie niniejszej decyzji stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii, zostanie określone w pisemnym dokumencie przedłożonym przez Komisję Radzie do dyskusji i zatwierdzenia, dokument taki powinien, w stosownych przypadkach i zależnie od okoliczności, wskazywać, czy państwom członkowskim należy przyznać elastyczność w odniesieniu do formatu zgłaszania danych różnic. Ponadto Komisja powinna dążyć do jak najszybszego rozpoczęcia sporządzania takiego dokumentu, aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przygotowania, w tym na przeprowadzenie odpowiednich konsultacji na szczeblu ekspertów. (14)Różnice względem norm przyjętych przez Radę ICAO w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym mogą również wynikać ze środków krajowych przyjętych na podstawie art. 71 rozporządzenia (UE) 2018/1139 w razie pilnych nieprzewidywalnych okoliczności, w przypadku gdy środki te różnią się od norm i w związku z tym wymagają zgłoszenia ICAO różnic, zgodnie z art. 38 konwencji chicagowskiej. Należy zatem również określić w niniejszej decyzji procedurę, której powinno się przestrzegać w celu zdefiniowania takich różnic. Procedura ta powinna zależeć od zakresu i okresu obowiązywania przyjętych środków krajowych i powinna umożliwiać państwom członkowskim bezzwłoczne wypełnienie ich zobowiązań międzynarodowych wynikających z art. 38 konwencji chicagowskiej. Procedura ta nie powinna naruszać warunków i procedury określonych w art. 71 rozporządzenia (UE) 2018/1139. (15)Stanowisko Unii ma być wyrażane przez państwa członkowskie Unii będące członkami ICAO, działające wspólnie w interesie Unii i wspierane przez Komisję, zgodnie ze statusem Unii jako obserwatora. (16)Wdrożenie niniejszej decyzji powinno umożliwić państwom członkowskim wypełnienie ich zobowiązań wynikających z konwencji chicagowskiej. (17)Niniejsza decyzja powinna obowiązywać przez ograniczony okres, a mianowicie do czasu zakończenia sesji Rady ICAO po 42. sesji Zgromadzenia ICAO, PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii na forum Rady Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego, w przypadku gdy organ ten ma przyjąć decyzje w obszarach bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, żeglugi powietrznej i zarządzania ruchem lotniczym, odnoszące się do załączników 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18 i 19, jest określone w załączniku 1. Artykuł 2 Określenie stanowiska Unii, jakie ma zostać zajęte na każdej sesji Rady ICAO, odbywa się zgodnie z załącznikiem 2.