Streszczenie Hiszpański system wymiaru sprawiedliwości boryka się z wyzwaniami związanymi z efektywnością, których przejawem jest coraz większa przewlekłość postępowań sądowych. Aby rozwiązać ten problem, rozpoczęto pracę nad nowym kodeksem postępowania karnego służącym przyspieszeniu tempa prowadzenia postępowań karnych, a także sporządzono projekt ustawy o środkach procesowych i technicznych. Środki elektroniczne są wykorzystywane w całym systemie wymiaru sprawiedliwości i wprowadzane są kolejne usprawnienia w tym zakresie. Nie udało się jednak jeszcze wyeliminować wszystkich problemów – dotyczy to zwłaszcza interoperacyjności między systemami wykorzystywanymi w różnych regionach kraju. Sytuacja Rady Sądownictwa stanowi kolejną problematyczną kwestię – w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że nie powołano jeszcze jej nowych członków. Stosunki między Prokuratorem Generalnym a rządem są przedmiotem debaty, w szczególności jeżeli chodzi o mechanizm powoływania Prokuratora Generalnego i jego kadencję, a także o rejestrowanie komunikacji z Ministrem Sprawiedliwości. W ostatnich latach Hiszpania wzmocniła swoje ramy antykorupcyjne zarówno w wymiarze prewencyjnym, jak i represyjnym. Choć w Hiszpanii nie opracowano żadnej nadrzędnej strategii antykorupcyjnej, celem przyjętej w lutym 2019 r. krajowej strategii na rzecz przeciwdziałania poważnej przestępczości zorganizowanej jest zwiększenie zdolności w zakresie prowadzenia dochodzeń, zapewnienie szerszego dostępu do baz danych finansowych oraz usprawnienie współpracy międzyagencyjnej. Mimo że w lutym 2019 r. dokonano przeglądu kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, obecnie trwają prace nad nowym projektem ustawy zmieniającej kodeks postępowania karnego. W rezultacie Hiszpania przyjęła udoskonalone ramy prawne służące zapewnieniu uczciwości w sektorze publicznym, usprawnieniu mechanizmów w zakresie uczciwości funkcjonujących w parlamencie, a także wzmocnieniu systemu ujawniania informacji majątkowych oraz eliminowania przypadków konfliktu interesów i niepołączalności stanowisk wśród urzędników wysokiego szczebla administracji państwowej na szczeblu centralnym. W ostatnim czasie wydłużono termin przedawnienia poważnych przestępstw. Przewidziano również możliwość surowszego karania przestępstw korupcyjnych, m.in. dzięki wydłużeniu okresu obowiązywania zakazu pełnienia funkcji publicznych. Zaproponowano także wprowadzenie zmian prawnych dotyczących lobbingu i zwiększenia ochrony sygnalistów oraz przyjęcie zbiorczej ustawy antykorupcyjnej, ale ani te zmiany, ani wspomniana ustawa nie zostały jeszcze przyjęte. W kwietniu 2019 r. przyjęto nowy kodeks etyki dla posłów i powołano Parlamentarny Urząd ds. Konfliktu Interesów, któremu powierzono odpowiedzialność za egzekwowanie zgodności z przepisami kodeksu. Konstytucja gwarantuje wolność wypowiedzi i wolność mediów, a także prawo do informacji. Choć sektor radiofonii i telewizji podlega wzmocnionym wymogom w zakresie przejrzystości struktury własności, w sektorze prasy drukowanej nie wprowadzono takich wymogów. Informacje na temat podmiotów działających w tym sektorze dostępne w rejestrze spółek (registro mercantil) są takie same jak informacje na temat dowolnej innej spółki w Hiszpanii, co sprawia, że są one trudno zrozumiałe dla ogółu społeczeństwa. Zgłoszono zastrzeżenia dotyczące nowego ustawodawstwa w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego, które ma rzekomo ograniczać swobodny dostęp do informacji i wolność wypowiedzi. Na potrzeby procesu uchwalania ustaw przyjęto gwarancje zapewniające przejrzystość i zaangażowanie zainteresowanych stron, w szczególności za pośrednictwem konsultacji publicznych. Ramy na rzecz przejrzystości są nadal wdrażane, przy czym wszystkie hiszpańskie regiony ustanowiły już swoje własne ramy prawne w tej dziedzinie. Inicjatywa ustawodawcza rządu i przysługujące mu prawo do wydawania dekretów z mocą ustawy podlegają kontroli ze strony parlamentu i Trybunału Konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich dysponuje szerokimi uprawnieniami, z których może korzystać w celu ochrony praw obywateli. Rząd realizuje politykę otwartego rządu, aby zwiększyć zaangażowanie obywateli w proces kształtowania polityki publicznej.



I.System wymiaru sprawiedliwości

Hiszpański system sądowy składa się z sądów powszechnych i sądów szczególnych , a jego strukturę dostosowano do podziału terytorialnego kraju. Sąd Najwyższy pełni funkcję najwyższego organu sądowego we wszystkich dziedzinach prawa. Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do rozpoznawania kwestii konstytucyjnych, a także indywidualnych skarg dotyczących braku należytego poszanowania praw podstawowych. Rada Generalna Sądownictwa ustanowiona na mocy konstytucji hiszpańskiej to organ samorządu sędziowskiego stojący na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów . Rada sama w sobie nie stanowi elementu systemu sądowego. Odpowiada za podejmowanie działań dyscyplinarnych wobec sędziów oraz za ich powoływanie, przenoszenie i awansowanie, jak również za ich szkolenie i przeprowadzanie ich naboru. Prokuratura jest zintegrowana z systemem wymiaru sprawiedliwości i dysponuje autonomią funkcjonalną – jej zadaniem jest propagowanie sprawiedliwości i ochrona prawa, praw obywateli oraz interesu ogólnego. Prokuratora Generalnego powołuje głowa państwa na wniosek rządu, po zasięgnięciu opinii Rady Generalnej Sądownictwa . Lokalne izby adwokackie to organizacje prawa publicznego zrzeszające adwokatów, które działają niezależnie od organów administracji publicznej i nie pobierają środków z budżetów tych organów; należące do nich aktywa nie stanowią również mienia publicznego. Izby są uprawnione do regulowania kwestii związanych z wykonywaniem zawodu adwokata, do kształtowania deontologii zawodowej oraz do przyjęcia własnego kodeksu etyki.

Niezależność i niezawisłość

Rada Sądownictwa wykonuje powierzone jej funkcje ad interim od grudnia 2018 r. Zgodnie z konstytucją w skład Rady wchodzi prezes Sądu Najwyższego (pełniący funkcję jej przewodniczącego) oraz 20 członków – 12 sędziów lub sędziów wyższych trybunałów oraz 8 adwokatów lub innych prawników o uznanych kompetencjach i ponad piętnastoletniej praktyce zawodowej . Parlament jest odpowiedzialny za powoływanie członków Rady będących sędziami po otrzymaniu od Rady listy kandydatów, którzy uzyskali poparcie stowarzyszenia sędziów lub poparcie 25 sędziów . Nowych członków Rady powołuje się kwalifikowaną większością trzech piątych głosów. Biorąc pod uwagę fakt, że w 2019 r. dwukrotnie przeprowadzono wybory powszechne, uzyskanie takiej większości okazało się niemożliwe, dlatego też członkowie Rady zasiadają w niej ad interim do czasu powołania nowego składu Rady. Stowarzyszenia zawodowe wezwały do wyłonienia nowego składu Rady i zakwestionowały na gruncie prawnym uprawnienia obecnych członków Rady do dalszego powoływania osób na najwyższe stanowiska sędziowskie . Choć zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada pozostaje w pełni funkcjonalna do czasu wyłonienia jej nowego składu , w styczniu 2020 r. członkowie Rady postanowili zawiesić powoływanie kandydatów na stanowiska sędziowskie . W maju 2020 r. Rada wznowiła jednak proces powoływania kandydatów . Pełniący obowiązki przewodniczącego Rady wielokrotnie zwracał parlamentowi uwagę na konieczność wyłonienia nowych członków Rady . Pełniący obowiązki przewodniczącego określił również utrzymującą się sytuację jako „anomalię instytucjonalną” i ostrzegł, że jej dalsze trwanie może zdyskredytować Radę jako instytucję . Rada Europy zwróciła uwagę na fakt, że opisana sytuacja potwierdza znaczenie zagwarantowania, aby Rada nie była postrzegana jako organ podatny na naciski polityczne .

Poziom postrzeganej niezależności sądów jest średni. Od 2016 r. sposób postrzegania niezależności sądów i niezawisłości sędziów przez obywateli i przedsiębiorców istotnie się zmieniał. W 2020 r. odnotowano nieznaczną poprawę tego wskaźnika w porównaniu z poprzednim rokiem, zarówno jeżeli chodzi o ogół społeczeństwa (44 % ocenia niezależność sądów i niezawisłość sędziów „bardzo dobrze” lub „stosunkowo dobrze”), jak i jeżeli chodzi o przedsiębiorców (42 % z nich ocenia niezależność sądów i niezawisłość sędziów „bardzo dobrze” lub „stosunkowo dobrze”) .

Obecnie trwają dyskusje na temat relacji między Prokuratorem Generalnym a rządem. Prokuratora Generalnego powołuje głowa państwa na wniosek rządu spośród wybitnych hiszpańskich prawników z doświadczeniem ponad piętnastoletniej czynnej praktyki zawodowej. Przed zaproponowaniem kandydata rząd musi zasięgnąć opinii Rady Generalnej Sądownictwa, a odpowiedniość kandydata do piastowania tego urzędu musi zostać oceniona przez odpowiednią komisję Kongresu Deputowanych . Sąd Najwyższy może przeprowadzić kontrolę zgodności powołania z prawem ex post. Rząd nie posiada żadnych uprawnień pozwalających mu odwołać Prokuratora Generalnego. Kadencja Prokuratora Generalnego kończy się jednak wraz z upływem kadencji rządu . System ten był przedmiotem krytyki, w szczególności ze względu na fakt, że wspomniana powyżej zbieżność kadencji może wpływać na postrzeganie niezależności tego urzędu . Rada Europy zwróciła uwagę na fakt, że z punktu widzenia zaufania publicznego kluczowe znaczenie ma nie tylko zagwarantowanie rzeczywistej bezstronności i obiektywizmu prokuratury oraz jej odporności na wszelkiego rodzaju wpływy, zwłaszcza o charakterze politycznym, ale również zadbanie o to, by była ona postrzegana jako bezstronna, obiektywna i wolna od wszelkich wpływów . Choć Rada Europy przyznała, że kwestia ta została poddana należytej analizie, wezwała organy do wprowadzenia bardziej znaczących usprawnień w celu zapewnienia prokuraturze większej autonomii, zwłaszcza jeżeli chodzi o przejrzystość komunikacji z rządem . Prokurator Generalny działa w niezależny i bezstronny sposób i nie może otrzymywać poleceń ani instrukcji od rządu czy jakiegokolwiek innego organu administracji lub organu sądowego. Rząd może jednak zwrócić uwagę Prokuratora Generalnego na określone działania, które należałoby podjąć w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesu publicznego . Choć zgodnie z prawem cała komunikacja między władzą wykonawczą a prokuraturą powinna odbywać się w ramach kontaktów między Ministrem Sprawiedliwości a Prokuratorem Generalnym , w obowiązujących przepisach nie ustanowiono wymogu upubliczniania tej komunikacji ani obowiązku jej dokumentowania w formie pisemnej. Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) również uznała tę kwestię za problematyczną . Wydaje się jednak, że część wymienianych w ten sposób informacji jest podawana do wiadomości publicznej w formie komunikatów prasowych publikowanych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości . Zainteresowane strony zwracają uwagę na istotność kwestii zapewnienia publicznego charakteru tej komunikacji, aby rozwiać wszelkie wątpliwości w kwestii nacisków politycznych władzy wykonawczej na prokuraturę oraz aby zwiększyć zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych .

Jakość

Obecnie trwają prace nad projektem ustawy zmieniającej kodeks postępowania karnego. W kwietniu 2020 r. Ministerstwo Sprawiedliwości wszczęło procedurę przeglądu kodeksu postępowania karnego. Rozważa się w szczególności wprowadzenie istotnej zmiany w odniesieniu do etapu dochodzenia upoważniającej prokuratorów do prowadzenia dochodzeń sądowych. Zgodnie z aktualnie obowiązującym systemem prawo do prowadzenia dochodzenia przysługuje sędziemu śledczemu, a prokuratorzy mogą wyłącznie wystąpić do tego sędziego z żądaniem zastosowania środków ostrożności lub środków dochodzeniowych . Zainteresowane strony krytykują obecny system jako przyczyniający się do nieefektywności postępowań karnych . W lipcu 2020 r. zmieniono art. 324 kodeksu postępowania karnego, aby wydłużyć termin przewidziany na przeprowadzenie dochodzenia/śledztwa. Zainteresowane strony wezwały do wprowadzenia tej zmiany, ponieważ w powszechnej opinii krótkie terminy na przeprowadzenie dochodzeń nie pozwalały zapewnić należytej staranności w przypadku bardziej złożonych spraw .

Narzędzia ICT są powszechnie stosowane w ramach systemu wymiaru sprawiedliwości i nadal realizuje się inwestycje w cyfryzację. W szczególności zakończono wdrażanie projektu „Justicia Digital” koncentrującego się na przeprowadzeniu modernizacji struktury administracyjnej oraz zapewnieniu wykorzystywania rozwiązań cyfrowych przez organy wymiaru sprawiedliwości. Interoperacyjność między systemami zarządzania stosowanymi w różnych wspólnotach autonomicznych pozostaje jednak problemem. W ramach programu „Justicia 2030” planuje się zapewnić efektywniejszą integrację usług ICT w obszarze wymiaru sprawiedliwości . Celem tego projektu jest ustanowienie nowego modelu komunikowania z obywatelami oraz zapewnienie aktywnego świadczenia usług z urzędu. W projekcie przewidziano również działania na rzecz rozwoju alternatywnych metod rozstrzygania sporów. Choć proces transformacji cyfrowej wymiaru sprawiedliwości w Hiszpanii wymaga dalszego usprawnienia, w państwie tym można zaobserwować wysoki poziom dostępności narzędzi ICT służących do zarządzania sprawami . Hiszpania jest również jednym z państw członkowskich, które wprowadziły największą liczbę rozwiązań w zakresie wydawania orzeczeń sądowych w formie nadającej się do odczytu maszynowego . Hiszpania otrzymała od Komisji Europejskiej wsparcie służące poprawie dostępności i jakości wymiaru sprawiedliwości poprzez propagowanie wdrażania cybersprawiedliwości w ramach strategicznego podejścia opartego na wiedzy, a także poprzez wprowadzanie kompleksowych zmian w strukturze zarządzania i ujednolicanie lub dążenie do zapewnienia pełnej interoperacyjności odpowiednich systemów ICT stosowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości i wspólnoty autonomiczne. Hiszpania otrzymała również wsparcie od Unii Europejskiej i Rady Europy na udoskonalenie metody gromadzenia sądowych danych statystycznych oraz zwiększenie zdolności urzędu odpowiedzialnego za udzielanie wsparcia ofiarom przestępstw (wsparcie ICT i wsparcie instytucjonalne) . W ramach drugiego, trwającego obecnie etapu realizacji projektu Rada Europy wesprze wdrażanie niektórych projektów przewidzianych w programie Justicia 2030, m.in. projektu służącego ocenie wykonalności pomysłu wprowadzenia elektronicznych norm procesowych oraz projektu podręcznika poświęconego wdrażaniu projektów cyfrowych.

Pandemia COVID-19 wywarła wpływ na funkcjonowanie systemu wymiaru sprawiedliwości. W dniu 14 marca w Hiszpanii ogłoszono stan wyjątkowy . W rezultacie w trakcie trzymiesięcznego okresu obowiązywania stanu wyjątkowego sądy działały w ograniczonym zakresie – czynności procesowe podejmowano wyłącznie w pilnych przypadkach, a bieg terminów procesowych został zawieszony. Zainteresowane strony wyraziły obawy, że wprowadzenie tych środków może wywrzeć wpływ na zdolność systemu wymiaru sprawiedliwości do poradzenia sobie z zaległościami oraz z oczekiwanym wzrostem liczby postępowań, zwłaszcza biorąc pod uwagę problemy z efektywnością, z jakimi system ten borykał się już wcześniej . W Hiszpanii podejmuje się działania służące ograniczeniu do minimum wpływu pandemii COVID-19 na system wymiaru sprawiedliwości. W szczególności przyjęto nowe przepisy, w których przewidziano szczególne środki procesowe i organizacyjne , ale także szczegółowe normy regulujące kwestie związane z postępowaniami upadłościowymi . Planowane środki obejmują również zwiększenie stopnia wykorzystania technologii cyfrowych do celów podejmowania czynności procesowych.

Efektywność

Czas trwania postępowań sądowych w Hiszpanii wydłuża się. Czas przeznaczony na rozpatrzenie spraw cywilnych, gospodarczych i administracyjnych w pierwszej instancji wydłuża się od 2016 r. Szczególną przewlekłość postępowań można zaobserwować w sprawach cywilnych i handlowych rozpoznawanych przed Sądem Najwyższym, w przypadku których czas trwania postępowań przekracza 600 dni . Odnotowuje się również spadek wskaźnika rozstrzygania spraw. W procesowych sprawach cywilnych i handlowych wskaźnik zamykanych spraw obniżył się w 2018 r. do 86,7 % . Odnotowano również spadek wartości wskaźnika zamykanych spraw w postępowaniach przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji – wskaźnik ten utrzymuje się obecnie poniżej poziomu 100 %. Fakt, że liczba spraw wprowadzanych do systemu przewyższa liczbę rozstrzyganych spraw, skutkuje powstawaniem coraz większych zaległości . W Hiszpanii można zaobserwować bardzo wysoki poziom efektywności w określonych dziedzinach prawa Unii. W szczególności jeżeli chodzi o sprawy o naruszenie unijnego znaku towarowego, w 2018 r. odnotowano zmniejszenie czasu trwania tego rodzaju postępowań o połowę . Jeżeli chodzi o ochronę konsumentów, średni czas trwania kontroli sądowej jest krótki i utrzymuje się na stabilnym poziomie .

Hiszpania podejmuje działania na rzecz poprawy efektywności w sądach. W szczególności trwają prace nad przygotowaniem nowego kodeksu postępowania karnego, który ma na celu przyspieszenie postępowań karnych. Ministerstwo Sprawiedliwości opracowuje również projekt ustawy o środkach procesowych i technologicznych oraz o wdrażaniu alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Wspomniane środki służą zwiększeniu tempa prowadzenia postępowań sądowych, poprawie ich skuteczności praz wdrożeniu środków umożliwiających racjonalne i użyteczne reagowanie na wnioski obywateli o zapewnienie im ochrony prawnej w ramach aktualnie obowiązującego systemu wymiaru sprawiedliwości .

II.Ramy antykorupcyjne