GLOSARIUSZ

DG AGRI : Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

DOM : Francuskie departamenty zamorskie

DWPL : Działania wspierające produkty lokalne

EFRG : Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji

EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

POSEI : Program szczególnych opcji na rzecz regionów oddalonych i wyspiarskich

POSEICAN : Program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter Wysp Kanaryjskich

POSEIDOM : Program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter francuskich departamentów zamorskich

POSEIMA : Program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter Azorów i Madery

RNO : Najbardziej oddalone regiony Unii Europejskiej

SIG : System informacji geograficznej

SUSD : Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw

UR : Powierzchnia użytków rolnych

WOR : Wspólna organizacja rynku

ZSZIK : Zintegrowany system zarządzania i kontroli

STRESZCZENIE

I. W latach 1989–1993 Rada przyjęła szczególne środki dla rolnictwa w najbardziej oddalonych regionach Unii Europejskiej (we francuskich departamentach zamorskich, na Wyspach Kanaryjskich, Azorach i Maderze) oraz na mniejszych wyspach Morza Egejskiego, aby uwzględnić szczególną sytuację tych regionów.

II. Programy w regionach najbardziej oddalonych oraz na wyspach Morza Egejskiego wykorzystują dwa różne narzędzia mające zaspokoić specyficzne potrzeby tych regionów. Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD) są systemem kompensacji dodatkowych kosztów związanych z wyspiarskim charakterem i oddaleniem regionów objętych tych systemem. Działania wspierające produkty lokalne (DWPL) mają za zadanie wspierać rozwój lokalnej produkcji rolnej i dostaw produktów rolnych.

III. W 2006 r. dokonano reformy szczególnych środków. Komisja stwierdziła, że zarządzanie systemem było zbyt sztywne i ograniczało możliwość podejmowania działań unijnych w celu reagowania w odpowiednim czasie na potrzeby najbardziej oddalonych regionów w sposób dostosowany do ich szczególnych problemów. W związku z tym w nowym podejściu w większym stopniu uwzględniono uczestnictwo regionalne, decentralizację i elastyczność podejmowania decyzji, na podstawie programów przedstawionych przez państwa członkowskie do zaaprobowania przez Komisję.

IV. Uwzględniając cele tej reformy, przeprowadzona przez Trybunał kontrola miała przynieść odpowiedzi na następujące pytania:

a) Czy programy wsparcia ustanowione przez państwa członkowskie i zatwierdzone przez Komisję są skonstruowane w sposób umożliwiający skuteczną reakcję na określone potrzeby?

b) Czy działania podjęte przez państwa członkowskie po reformie z 2006 r. są realizowane w skuteczny sposób?

c) Czy programy wsparcia ustanowione przez państwa członkowskie i zatwierdzone przez Komisję są skutecznie monitorowane?

V. Ogólnie Trybunał stwierdził, że szczególne środki są skuteczne i mają duże znaczenie dla rolnictwa w objętych nimi regionach. Jednakże Trybunał stwierdził pewną liczbę uchybień w zarządzaniu systemem. Istnieje zatem możliwość usprawnienia funkcjonowania szczególnych środków.

VI. Na etapie przygotowania i zatwierdzania programów, który trwał tylko sześć miesięcy, Komisja przyjęła na siebie rolę kontrolera zgodności i spójności programów, natomiast nie wykonywała funkcji zarządczych i nie przyczyniała się aktywnie do przygotowania programów pod kątem ich skuteczności. Uwaga ta odnosi się również do procedury zmiany programów na kolejne lata.

VII. Jeśli chodzi o wykonanie programów, Trybunał stwierdził istnienie środków lub działań, które, ze względu na swoją konstrukcję, mogą okazać się – w najlepszym razie – mało skuteczne. Ponadto systemy kontroli obowiązujące w odpowiednich państwach członkowskich nie zawsze są dostosowane do różnorodności szczególnych środków.

VIII. Komisja nie monitoruje dostatecznie regularnie skuteczności szczególnych środków. Ogranicza się ona przede wszystkim do oceny tych środków w okresie pięcioletnim. Sprawozdania z realizacji przedstawiane co roku przez państwa członkowskie są zbyt mało zharmonizowane, aby móc stanowić dla Komisji system informacji zarządczej.

WSTĘP

HISTORIA SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

1. Art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że "biorąc pod uwagę strukturalną sytuację gospodarczą i społeczną Gwadelupy, Gujany Francuskiej, Martyniki, Reunionu, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich, pogorszoną ich oddaleniem, charakterem wyspiarskim, niewielkimi rozmiarami, trudną topografią i klimatem, ich zależnością gospodarczą od niewielkiej liczby produktów, podczas gdy trwałość i łączne występowanie tych czynników poważnie szkodzą ich rozwojowi, Rada, stanowiąc na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmuje specyficzne środki zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania Traktatów do tych regionów, w tym wspólnych polityk".

2. Na podstawie tych postanowień Komisja opracowała strategię dla regionów najbardziej oddalonych [1], która obejmuje trzy cele:

a) zmniejszenie deficytu dostępności;

b) wzrost konkurencyjności;

c) wzmocnienie integracji regionalnej.

Podstawowymi narzędziami służącymi do realizacji tych celów są fundusze strukturalne i oba fundusze rolne (Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji – EFRG oraz Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – EFRROW), w tym specjalny program rolny dla regionów najbardziej oddalonych pod nazwą "Program szczególnych opcji na rzecz regionów oddalonych i wyspiarskich" (POSEI).

3. W 1989 r. Rada przyjęła "Program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter francuskich departamentów zamorskich" (POSEIDOM) [2]. W czerwcu 1991 r. przyjęto dwa podobne programy: POSEIMA (Azory i Madera) [3] oraz POSEICAN (Wyspy Kanaryjskie) [4].

4. W odniesieniu do Grecji podobne programy ustanowiono w 1993 r. [5] Ze względu na to, że mniejsze wyspy Morza Egejskiego nie są uznane w Traktacie za regiony najbardziej oddalone, program ten jest traktowany – w ujęciu prawnym – odrębnie od POSEI, lecz jest ujęty w tych samych pozycjach w budżecie. Logika interwencji jest jednakowa w POSEI i w programach dla mniejszych wysp, a oboma systemami zarządza ten sam wydział Komisji. W związku z tym w niniejszym sprawozdaniu oba systemy są ujęte łącznie i nazywane "szczególnymi środkami".

+++++ TIFF +++++

REFORMA SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

5. W 2006 r. dokonano reformy systemu POSEI i szczególnych środków dla mniejszych wysp Morza Egejskiego [6]. Komisja stwierdziła, że zarządzanie systemem było zbyt sztywne i ograniczało możliwość podejmowania działań unijnych w celu reagowania w odpowiednim czasie na potrzeby najbardziej oddalonych regionów w sposób dostosowany do ich szczególnych problemów. W związku z tym w ramach reformy dokonano przejścia od mikrozarządzania środkami przez Komisję do większego uczestnictwa regionalnego, decentralizacji i elastyczności podejmowania decyzji, na podstawie programów przedstawionych przez państwa członkowskie do zaaprobowania przez Komisję (w ramce 1 przedstawiono uzasadnienie i cele reformy).

RAMKA 1

FRAGMENT UZASADNIENIA WNIOSKU W SPRAWIE ROZPORZĄDZENIA RADY DOTYCZĄCEGO NIEKTÓRYCH PRODUKTÓW ROLNYCH W REGIONACH PERYFERYJNYCH UNII EUROPEJSKIEJ

"Natomiast w odniesieniu do zarządzania tymi systemami, ocena ich funkcjonowania jest bardziej umiarkowana. Zarządzanie obydwoma działami systemów POSEI [7], przepisy szczególne dotyczące dostaw oraz wsparcie produkcji lokalnej w RP, cechuje w rzeczywistości duża sztywność. Komisja jest zobowiązana do stanowienia prawa w celu dostosowania bilansów dostaw do nawet niewielkich zmian ilości dostarczanych produktów.

Z drugiej strony system wsparcia produkcji lokalnej jest podzielony na 56 mikrodziałań ustanowionych rozporządzeniami Rady. Przyjęcie tych działań nie jest możliwe bez międzyinstytucjonalnej procedury ustawodawczej, co hamuje szybkość działania unijnego i uniemożliwia jak najszybsze jego dostosowywanie, realizowane często przy użyciu ograniczonych kwot, do specyfiki sytuacji RP.

W związku z tym proponuje się zmianę filozofii wspierania tych regionów, przyjęcie metody czynnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i umożliwienie szybkiego dostosowywania działań uwzględniających zmieniającą się w czasie specyfikę tych regionów."

CHARAKTER I CELE SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

6. Programy w regionach najbardziej oddalonych oraz na wyspach Morza Egejskiego wykorzystują dwa różne narzędzia mające zaspokoić specyficzne potrzeby tych regionów:

a) Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD), które są systemem kompensacji dodatkowych kosztów związanych z wyspiarskim charakterem i oddaleniem regionów objętych tych systemem. Realizacja tych uzgodnień polega na zwolnieniu z opłat celnych produktów importowanych z krajów trzecich lub na udzieleniu pomocy przy dostawie produktów pochodzących z Unii Europejskiej, przy równoważnych warunkach dla użytkowników końcowych.

b) Działania wspierające produkty lokalne (DWPL), które mają za zadanie wspierać rozwój lokalnej produkcji rolnej i dostaw produktów rolnych. DWPL mają zastosowanie do wielu produktów oraz działań związanych z ich produkcją, wprowadzaniem do obrotu lub przetwarzaniem. Stosuje się tutaj szeroki wachlarz instrumentów takich jak: dopłaty obszarowe, dopłaty do hodowli, pomoc dla organizacji producentów, dopłaty tonażowe, finansowanie badań marketingowych itp. Wszystkie te działania przyczyniają się do realizacji ogólnego celu zwiększenia lokalnej produkcji rolnej oraz poprawy konkurencyjności producentów, należy jednak zwrócić uwagę na to, że określone w programach cele poszczególnych działań mogą się znacznie od siebie różnić. W ramce 2 przedstawiono przykłady środków i działań w różnych programach.

+++++ TIFF +++++

RAMKA 2

PRZYKŁADY ŚRODKÓW I DZIAŁAŃ W RÓŻNYCH PROGRAMACH

Następujące środki i działania, które Trybunał wybrał do swojej kontroli, dają pogląd na różnorodność programów:

Francja (DOM)

Dopłaty dla producentów bananów;

Sektor trzciny cukrowej, cukru i rumu (w tym takie działania jak zryczałtowana pomoc przy dostosowaniu do WOR przemysłu cukrowego w DOM lub dopłaty do transportu trzciny cukrowej);

Strukturyzacja hodowli (w tym takie działania jak pomoc przy przekształceniach sektora wołowiny i cielęciny lub pomoc przy zarządzaniu lokalnym rynkiem w sektorze wieprzowiny).

Hiszpania (Wyspy Kanaryjskie)

Dopłaty w sektorach wołowiny i cielęciny, baraniny i koziny w formie płatności bezpośrednich dla producentów;

Dopłaty dla producentów bananów.

Portugalia (Azory)

Dopłaty do produkcji zwierzęcej (w tym takie działania jak dopłaty bezpośrednie do produkcji wołowiny i cielęciny lub pomoc przy wprowadzaniu innowacji oraz poprawie jakości produktów zwierzęcych);

Dopłaty do produkcji roślinnej (w tym takie działania jak dopłaty do produkcji upraw tradycyjnych lub dopłaty do produkcji owoców i warzyw, kwiatów ciętych oraz roślin ozdobnych).

Grecja (wyspa Chios)

Dopłaty do uprawy oliwek;

Dopłaty do produkcji mastyksu;

Dopłaty do produkcji miodu.

BUDŻET SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

7. Na szczególne środki przeznaczono 332 mln euro w roku budżetowym 2007 i 618 mln euro w roku budżetowym 2008 (poza dotacjami na działania z poprzednich lat), czyli w latach, których dotyczyła kontrola. Wzrost budżetu na 2008 r. w stosunku do poprzednich lat związany jest z przekazaniem funduszy w następstwie reformy wspólnej organizacji rynku bananów, począwszy od 1 stycznia 2007 r., co odpowiada rokowi budżetowemu 2008. Reforma ta była spowodowana nowymi wspólnotowymi przepisami dotyczącymi przywozu bananów oraz międzynarodowymi negocjacjami handlowymi. Reformę tę przeprowadzono w celu dostosowania systemu do ogólnych zasad reform realizowanych w innych sektorach rolnictwa, przy zapewnieniu godziwego poziomu życia wspólnotowym producentom bananów oraz uwzględnieniu szczególnego charakteru regionów produkcyjnych. Budżetowa dotacja dla systemu POSEI zwiększyła się o 278,8 mln euro, aby włączyć do niej całość pomocy wspólnotowej dla producentów bananów od 1 stycznia 2007 r. Szczegóły wykonania budżetu znajdują się w załączniku I.

8. Budżet szczególnych środków jest ograniczony, a pułapy ustalono w następujący sposób (w mln euro):

+++++ TIFF +++++

SYSTEM ZARZĄDZANIA I KONTROLI W ZAKRESIE SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

9. Szczególne środki realizuje się w ramach budżetu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) na zasadach zarządzania dzielonego. W związku z przejściem do większego uczestnictwa regionalnego, decentralizacji i elastyczności w podejmowaniu decyzji, wprowadzonych w ramach reformy z 2006 r., przy programowaniu i wykonaniu stosuje się podejście oddolne "bottom-up approach"). Oznacza to, że potrzeby regionów najbardziej oddalonych oraz działania związane z tymi potrzebami określa się na szczeblu uznawanym przez państwa członkowskie za najwłaściwszy. Państwa członkowskie odpowiadają za opracowanie programów, ich realizację i kontrolę.

10. Komisja ma za zadanie przedstawiać wnioski w sprawie podstawowych rozporządzeń i określać zasady wykonania różnych przepisów rozporządzeń Rady. Komisja zatwierdza przedstawiane przez państwa członkowskie programy i zmiany do nich, a także monitoruje ich wykonanie.

11. Aby określić potrzeby regionów najbardziej oddalonych, państwa członkowskie musiały przygotować analizę ekonomiczną oraz ocenę poprzednich działań, określić cele strategiczne i operacyjne oraz opracować działania odpowiadające tym celom. Wszystkie te elementy musiały figurować w programach, które miały również zawierać wskaźniki wykonania [8].

12. Programy zostały przedstawione Komisji do akceptacji. Komisja oceniła programy pod kątem ich spójności z innymi politykami i działaniami unijnymi oraz zgodności z prawem unijnym.

13. Państwa członkowskie wyznaczyły w swoich programach organy odpowiedzialne za zarządzanie i kontrolę. Realizacją programów zajmują się wyznaczone instytucje płatnicze, które odpowiadają również za nadzór i kontrolę, bezpośrednio lub delegując część bądź całość tych zadań.

14. Wymogi prawne dotyczące systemu zarządzania i kontroli w zakresie szczególnych środków są w znacznym stopniu wzorowane na Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZIK) odnoszącym się do płatności bezpośrednich w ramach EFRG. W związku z tym wnioski o dopłaty podlegają kontrolom administracyjnym w 100%, a 5% z nich podlega kontroli na miejscu. W przypadku niektórych działań, w których pomoc jest powiązana z dostawami produktów przeznaczonych do przetworzenia lub do wprowadzenia na rynek, przewidziane są inne kontrole: ważenie, transport, dostawa itp. W odniesieniu do SUSD państwa członkowskie muszą sprawdzić, czy korzyści płynące z pomocy przy wprowadzeniu na rynek lub ze zwolnienia z opłat celnych miały faktyczny wpływ na beneficjenta końcowego.

15. Najpóźniej do 31 grudnia 2009 r., a następnie co pięć lat, Komisja ma przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ogólne sprawozdanie ukazujące wpływ działań wykonanych w ramach szczególnych środków, w razie potrzeby wraz z odpowiednimi propozycjami. Przedstawienie tego sprawozdania zostało odłożone, a jego przyjęcie przez kolegium Komisji przewidziano na wrzesień 2010 r. Podczas przygotowywania tego sprawozdania Komisja uwzględniła także ocenę szczególnych środków zleconą w ramach programu oceny zrealizowanego przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w odniesieniu do 2008 r. [9] Eksperci przedstawili swoje sprawozdanie w listopadzie 2009 r.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

16. Celem kontroli była ocena skuteczności i pewnych aspektów ekonomicznych szczególnych środków po reformie z 2006 r. Nacisk położono na konstrukcję środków oraz na procedury zarządzania pod kątem ich skuteczności. Krótki okres od wprowadzenia reformy umożliwił bowiem tylko określenie tendencji, a nie ocenę długoterminową.

17. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono odpowiedzi na następujące pytania:

a) Czy programy wsparcia ustanowione przez państwa członkowskie i zatwierdzone przez Komisję są skonstruowane w sposób umożliwiający skuteczną reakcję na określone potrzeby?

b) Czy działania podjęte przez państwa członkowskie po reformie z 2006 r. są realizowane w skuteczny sposób?

c) Czy programy wsparcia ustanowione przez państwa członkowskie i zatwierdzone przez Komisję są skutecznie monitorowane?

18. Kontrola objęła lata budżetowe zakończone po reformie szczególnych środków (2007, 2008 i 2009).

19. Kontrola miała miejsce w czterech państwach członkowskich (Grecji, Hiszpanii, Francji i Portugalii). Kontrole na miejscu przeprowadzono w następujących regionach: wyspa Chios (Grecja), Wyspy Kanaryjskie (Hiszpania), Reunion (Francja) i Azory (Portugalia). W przypadku działań w innych regionach ograniczono się do kontroli na szczeblu administracji centralnej poszczególnych państw członkowskich.

20. Kontrolą objęto DWPL wybrane ze względu na ich wartość finansową i znaczenie dla rolnictwa w poszczególnych regionach (zob. załącznik II). Z następujących względów wybrano DWPL, a nie SUSD:

a) DWPL stanowią 67% kwot przeznaczonych na szczególne środki w 2007 r., a od 2009 r. będą stanowić około 82%;

b) SUSD tworzy się, aby bezpośrednio rekompensować utrudnienia związane z oddaleniem i charakterem wyspiarskim, natomiast DWPL, aby były skuteczne, muszą być tworzone na podstawie pogłębionej analizy specyficznych potrzeb. Ponadto ich złożoność i różnorodność oraz brak wspólnych szczegółowych zasad kontroli mogą zwiększać ryzyko związane z tymi działaniami;

c) Rada ustaliła pułap finansowy w DWPL w wysokości 80%, co odzwierciedla większą wagę tego typu działań w porównaniu z SUSD;

d) aby zagwarantować skuteczność SUSD, poddano go specjalnemu mechanizmowi kontroli. Kontrola objęła ograniczony przegląd tego mechanizmu.

21. Kontrolą objęto także prowadzone przez Komisję i przez państwa członkowskie zarządzanie i monitorowanie w ramach programów. Prace kontrolne objęły analizę etapu programowania oraz dokumentacji systemów zarządzania i monitorowania w ramach programów. Na miejscu kontrolerzy prowadzili wywiady z beneficjentami i przedstawicielami stowarzyszeń producentów, aby uzyskać informacje dotyczące ich udziału w programach, doświadczeń i uzyskanych przez nich rezultatów. Zastosowane kryteria oraz procedury kontroli opisano bardziej szczegółowo poniżej, w odniesieniu do poszczególnych pytań kontrolnych.

UWAGI

22. Utrudnienia, z którymi borykają się regiony najbardziej oddalone i mniejsze wyspy Morza Egejskiego mają trwały charakter i nie można ich usunąć, a jedynie zmniejszyć za pomocą szczególnych środków. Przykładem może być tu udział dopłat w ramach szczególnych środków w dochodach niektórych producentów rolnych w regionach najbardziej oddalonych. (zob. ramka 3). Niniejsze sprawozdanie nie ma zatem kwestionować szczególnych środków, lecz przyczynić się do poprawy ich funkcjonowania.

RAMKA 3

UDZIAŁ DOPŁAT W RAMACH SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW W OBROCIE LUB DOCHODZIE NIEKTÓRYCH PRODUCENTÓW ROLNYCH W REGIONACH NAJBARDZIEJ ODDALONYCH

Na przykład dla przeciętnego producenta cukru z trzciny cukrowej na Reunionie, dopłaty POSEI stanowiły w 2009 r. 38% obrotu (źródło: Cahier Technique de la canne (Zeszyt Techniczny Trzciny Cukrowej) nr 15, sierpień 2008);

Dla gospodarstwa referencyjnego produkującego wołowinę/cielęcinę na Reunionie, dopłaty POSEI stanowiły w 2007 r. 25% obrotu (źródło: bilans 2007 z realizacji POSEI IV dla działania "strukturyzacja hodowli" na wyspie Reunion);

Dla producentów miodu na wyspie Chios w Grecji, przykładowo dopłaty w ramach szczególnych środków stanowiły w 2007 r. od 55% do 70% dochodu z działalności pszczelarskiej (źródło: Trybunał Obrachunkowy).

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| | |

CZY PROGRAMY WSPARCIA USTANOWIONE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE I ZATWIERDZONE PRZEZ KOMISJĘ SĄ SKONSTRUOWANE W SPOSÓB UMOŻLIWIAJĄCY SKUTECZNĄ REAKCJĘ NA OKREŚLONE POTRZEBY?

23. Kryteria kontroli związane z tym pytaniem dotyczyły celów reformy z 2006 r., a szczególnie przyjęcia "metody czynnego uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i umożliwienie szybkiego dostosowywania działań uwzględniających zmieniającą się w czasie specyfikę tych regionów." Tę elastyczność powinno się osiągnąć dzięki programowaniu na szczeblu państw członkowskich, zamiast bezpośredniego zarządzania działaniami przez Komisję. Aby określić potrzeby regionów najbardziej oddalonych, państwa członkowskie musiały przygotować analizę ekonomiczną oraz ocenę poprzednich działań, określić cele strategiczne i operacyjne oraz opracować działania odpowiadające tym celom. Wszystkie te elementy musiały figurować w programach, które miały również zawierać wskaźniki wykonania (zob. ramka 4).

24. W związku z tym, aby uzyskać odpowiedź na to pytanie kontrolne, zastosowano następujące kryteria:

a) stosowanie metody aktywnego uczestnictwa;

b) obecność wszystkich elementów programowania wymaganych przepisami;

c) spójność poszczególnych elementów, zwłaszcza spójność pomiędzy analizą sytuacji produkcji rolnej, proponowaną strategią i przewidywanymi działaniami;

d) elastyczność umożliwiająca szybkie dostosowanie działań.

RAMKA 4

ART. 12 ROZPORZĄDZENIA RADY (WE) NR 247/2006 Z DNIA 30 STYCZNIA 2006 R. W SPRAWIE SZCZEGÓLNYCH DZIAŁAŃ W DZIEDZINIE ROLNICTWA NA RZECZ REGIONÓW PERYFERYJNYCH UNII EUROPEJSKIEJ

Treść wspólnotowych programów wsparcia

Wspólnotowy program wsparcia zawiera:

a) ilościowy opis stanu produkcji rolnej danego rodzaju w danym momencie, uwzględniający dostępne wyniki ocen oraz ilustrujący rozbieżności, braki i potencjalne możliwości rozwoju, uruchomione środki finansowe oraz zasadnicze rezultaty działań podjętych na mocy rozporządzeń (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001 oraz (WE) nr 1454/2001;

b) opis proponowanej strategii działania, przyjęte priorytety i cele ilościowe, jak również ocenę spodziewanych skutków gospodarczych, ekologicznych i społecznych, m.in. w dziedzinie zatrudnienia;

c) opis zamierzonych działań, zwłaszcza systemów pomocy służących do wprowadzenia w życie programu i ewentualnie informacje o potrzebach w zakresie badań, projektów pokazowych, szkoleń lub pomocy technicznej w związku z przygotowaniem, wdrażaniem i dostosowywaniem danych środków;

d) harmonogram wprowadzania tych środków w życie oraz ogólne orientacyjne zestawienie finansowe środków, które mają zostać uruchomione;

e) dowód na wzajemną zgodność i spójność różnych środków objętych programami, jak również zdefiniowane kryteria i wskaźniki ilościowe służące monitorowaniu i ocenie;

f) działania podjęte w celu skutecznego i odpowiedniego wdrożenia programów – m.in. w zakresie kampanii informacyjnej, monitorowania i oceny – oraz określone wskaźniki ilościowe służące ocenie, a także przepisy dotyczące kontroli i kar;

g) wskazanie właściwych organów i jednostek odpowiedzialnych za wprowadzenie w życie programu, jak również wskazanie odnośnych, wyznaczonych na odpowiednich szczeblach, organów i powiązanych z nimi jednostek, a także partnerów społeczno-ekonomicznych wraz z wynikami przeprowadzonych konsultacji.

25. Trybunał zbadał procedurę programowania w państwach członkowskich oraz etap zatwierdzania przez Komisję. Przeanalizowano proces, dzięki któremu określono potrzeby regionów najbardziej oddalonych, sposób opracowania celów programów oraz jakie środki i działania wpisano do programów. Przeanalizowane w tym kontekście dokumenty obejmowały sprawozdania z oceny i opracowania, dostępne dokumenty dotyczące mechanizmu konsultacji pomiędzy różnymi stronami zaangażowanymi w podejście oddolne (protokoły i podobne dokumenty) oraz dostępną w Komisji dokumentację dotyczącą etapu zatwierdzania.

MAŁO SPÓJNE WSTĘPNE PROGRAMOWANIE

METODA AKTYWNEGO UCZESTNICTWA

26. Jeśli chodzi o stosowanie metody aktywnego uczestnictwa, kontrolerzy Trybunału stwierdzili, że we wszystkich państwach członkowskich miały miejsce konsultacje z lokalnymi partnerami. We Francji dotyczące szczególnych środków konsultacje w departamentach zamorskich odbyły się w ciągu 2005 r. Mimo iż nie sporządzono szczegółowej dokumentacji tych konsultacji, np. za pomocą protokołów ze spotkań z lokalnymi partnerami, ich wynikiem było opracowanie czterech programów regionalnych, w których zebrano potrzeby i związane z nimi działania. Do celów przedstawienia jednego programu krajowego programy te skonsolidowano. Dzięki działaniom poprzedzającym programowanie władze francuskie mogły dokonać prawdziwej analizy sytuacji i rzeczywistego określenia potrzeb w wyniku konsultacji na szczeblu regionalnym zgodnie z reformą szczególnych środków.

27. W Grecji ministerstwo rolnictwa zwróciło się w kwietniu 2006 r. do władz regionalnych wysp Morza Egejskiego o przedstawienie propozycji do programu. Termin przedstawienia tych propozycji wynosił 15 dni. Czas pomiędzy datą notyfikacji a terminem przedstawiania uwag władz lokalnych był zbyt krótki, aby umożliwić przeprowadzenie pogłębionej analizy potrzeb i wybranie najskuteczniejszych działań związanych z tymi potrzebami. W efekcie odpowiedzi przekazane przez władze regionalne zawierały informacje, które nie miały wymaganej jakości. Nie zostały więc one dokładnie przeanalizowane i uwzględnione przez ministerstwo rolnictwa podczas opracowywania programu. Ze swojej strony ministerstwo rolnictwa nie dysponuje odpowiednimi i wiarygodnymi informacjami na szczeblu centralnym, umożliwiającymi ukierunkowanie działań na zamierzone rezultaty i optymalizację ich wpływu na wyspach, które tego najbardziej potrzebują.

28. W Hiszpanii i Portugalii podczas przygotowania programów miały miejsce konsultacje z lokalnymi partnerami, jednak nie są one na tyle dobrze udokumentowane, aby umożliwić kontrolerom Trybunału ocenę wartości dodanej tych działań.

ELEMENTY PROGRAMOWANIA

29. Jeśli chodzi o obecność wszystkich elementów programowania wymaganych przepisami, kontrolerzy stwierdzili, że programy zawierają wszystkie formalnie wymagane elementy. Jednakże, jeśli chodzi o meritum, stwierdzono uchybienia w programach: hiszpańskim, portugalskim i greckim w zakresie logiki i spójności pomiędzy poszczególnymi elementami programowania.

30. W Hiszpanii poszczególne elementy wymagane przepisami są formalnie obecne w programie, lecz nie są spójne w treści [10]. Brakuje prawdziwej diagnozy sytuacji, opartej na wyrażonych liczbowo potrzebach, a także strategii gwarantującej komplementarność i spójność z innymi szczególnymi środkami i innymi działaniami unijnymi lub krajowymi. Cele programu są mało konkretne i wyrażone raczej jako ogólne priorytety, które nie zawsze zostały przełożone na precyzyjne i wymierne cele; nie stanowią one zatem celów operacyjnych. W związku z tym nie widać wyraźnie powiązania pomiędzy ogólnymi celami a opracowanymi działaniami.

31. Nowy program szczególnych środków dla Wysp Kanaryjskich jest bezpośrednią kontynuacją wcześniejszego programu, jako że stare działania stanowią 89% początkowego ogólnego budżetu. Ciągłość tę można by wpisać w ramy reformy, gdyby oparto ją na analizie oddziaływania lub dogłębnej analizie poprzedniego programu. Jednakże w hiszpańskim programie ciągłość ta wynika raczej z napotykanych przez partnerów trudności we wdrażaniu wprowadzonego reformą nowego podejścia do programowania w terminach przewidzianych przepisami.

32. Przygotowanie części dotyczącej Azorów ogólnego programu POSEI w Portugalii rozpoczęto w marcu 2005 r. Mimo iż władze portugalskie miały wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie programowania, jego rezultat wykazuje brak spójności pomiędzy częścią analityczną a proponowanymi działaniami. Nie ma na przykład żadnego elementu wskazującego, że uwzględniono opublikowane w 2000 r. wnioski z oceny programu POSEI Portugalia w okresie 1992–1999. W ocenie tej zalecono między innymi:

a) sfinansowanie analizy ekonomicznej sektora owoców i roślin ogrodowych, obejmującej – poza produktami przetworzonymi – produkty świeże, a odnoszącej się do Azorów w oddzieleniu od Madery;

b) przeprowadzenie ogólnego przeglądu dopłat do hodowli zwierząt, dokonywanych poprzez SUSD lub dopłaty do produkcji, aby zminimalizować potencjalny negatywny wpływ tradycyjnego modelu produkcji mlecznej;

c) lepsze wyważenie poziomu wsparcia przyznawanego w związku z różną produkcją zwierzęcą i roślinną, aby zagwarantować utrzymanie produkcji roślinnej na Azorach;

e) dokonanie dogłębnej analizy sytuacji przemysłu cukrowego Azorów, aby móc wyciągnąć wnioski dotyczące jego trwałości, przy uwzględnieniu maksymalnych ilości cukru importowanego dzięki wsparciu SUSD, możliwości reeksportowania cukru rafinowanego, a także kwoty dopłaty do przetwórstwa;

f) ewentualne zastąpienie dopłat do produkcji roślinnej jednolitą dopłatą zależną od liczby hektarów gruntów ornych.

33. Mimo tak konkretnych propozycji dotyczących dostosowania programu do ewolucji potrzeb, wybrano kontynuację. Na przykład już istniejące dopłaty do produkcji zwierzęcej, stanowiące około 80% ogólnej kwoty środków wypłaconych w ramach programu dla Azorów w 2007 r., zostały ponownie wprowadzone na podstawie danych historycznych. W związku z tym program szczególnych środków dla Azorów mógłby w większym stopniu uwzględniać ryzyko, jakie stanowi ekstremalna zależność lokalnego sektora rolnego od produkcji mlecznej i mięsnej, nawet jeśli jest ona dostosowana do warunków klimatycznych i geograficznych wysp. Zależność tę stwierdzono również w niedawnym sprawozdaniu na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 247/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie szczególnych działań w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów peryferyjnych Unii Europejskiej [11].

34. W programie greckim analiza ekonomiczna potrzeb rolnictwa na wyspach Morza Egejskiego jest bardzo powierzchowna. Brakuje ogólnej strategii, a w programie nie uściślono ani związku pomiędzy różnymi proponowanymi działaniami a ogólnymi celami ani oczekiwanego oddziaływania. Brak strategicznej wizji przekłada się na działania, które w swoich założeniach mogą okazać się nieskuteczne (zob. pkt 44).

ROLA KOMISJI W PROGRAMOWANIU

35. Komisja przekazała Hiszpanii, Francji i Portugalii wytyczne. Komunikat ten miał na celu udzielenie państwom członkowskim informacji na temat sposobu przedstawienia ich programów oraz na temat wymaganej treści i poziomu szczegółowości [12]. W komunikacie tym Komisja przypomniała również, że podstawową zasadą, na której opiera się reforma POSEI jest przejście od mikrozarządzania [13] przez Komisję przy akumulacji rozmaitych działań do podejścia bardziej spójnego programowania. Państwa członkowskie będą miały w ten sposób więcej swobody, lecz również większą odpowiedzialność w odniesieniu do określenia potrzeb RNO i do opracowania strategii umożliwiającej odpowiednią reakcję. Tego użytecznego komunikatu nie przesłano do Grecji, gdzie programowanie odbyło się od października do grudnia 2006 r.

36. Komisja miała cztery miesiące na zatwierdzenie programów. W tym okresie miały miejsce regularne kontakty pomiędzy służbami DG AGRI a właściwymi władzami państw członkowskich. W wyniku tych kontaktów programy bardzo się zmieniły i poprawiła się ich jakość. Jednakże zmiany proponowane przez służby Komisji ograniczały się do aspektów związanych ze zgodnością i spójnością z prawem i politykami unijnymi. Służby Komisji nie przedsięwzięły badania programów pod kątem ich skuteczności, na przykład spójności diagnozy, wyznaczonych celów i proponowanych działań. Zgodność prawna programowania jest bardzo ważna, jednak lepiej wykorzystano by ten czteromiesięczny okres, gdyby Komisja doradzała również aktywnie państwom członkowskim w zakresie skuteczności programów. Komisja mogłaby na przykład od początku nowego programowania określić zharmonizowane wskaźniki wykonania, szczególnie w zakresie zatrudnienia lub wartości produkcji rolnej. Wskaźniki te stanowiłyby z jednej strony podstawę dyskusji na temat działań, które mają być realizowane, a z drugiej strony, od zakończenia pierwszego okresu realizacji, umożliwiłyby przygotowanie zaleceń dotyczących działań naprawczych, co stanowiłoby wartość dodaną, bez kwestionowania odpowiedzialności państw członkowskich za programowanie. Tymczasem Komisja nie dysponuje narzędziami umożliwiającymi zajęcie się innymi kwestiami niż przegląd aspektów dotyczących zgodności, szczególnie w kontekście zasobów, które przeznaczyła na wewnętrzne zarządzanie szczególnymi środkami.

NIE POTWIERDZONO JESZCZE ELASTYCZNOŚCI WYMAGANEJ W ZAKRESIE WPROWADZANIA ZMIAN DO PROGRAMÓW

37. Jednym z celów reformy z 2006 r. było umożliwienie szybkiego dostosowywania działań uwzględniających zmieniającą się w czasie specyfikę tych regionów (zob. ramka 1). Z tego względu ustanowiono mechanizm corocznego wprowadzania zmian do programów.

38. Art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 793/2006 z dnia 12 kwietnia 2006 r. ustanawiającego niektóre szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 247/2006 w pierwotnej wersji przewidywał przedstawianie przez państwa członkowskie raz do roku zmian programów do zatwierdzenia przez Komisję. Jednakże ta pierwsza wersja nie określała terminu przedkładania zmian, co spowodowało problemy ze stosowaniem tych zmian na początku kolejnego roku. Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1242/2007 zmieniono art. 49 i wprowadzono ostateczny termin (30 września roku n−1) przedkładania do zatwierdzenia zmian związanych z rokiem n. Art. 49 zmieniono jeszcze raz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 408/2009 i jako termin przedkładania zmian wprowadzono 1 sierpnia roku n−1.

39. Zmiany wprowadzone przez państwa członkowskie w odniesieniu do 2008 r. zostały zatwierdzone przez Komisję pomiędzy październikiem 2007 r. a lipcem 2008 r., w zależności od terminu ich przedłożenia, jako że w tamtym czasie nie obowiązywał prawnie żaden termin. W odniesieniu do 2009 r. procedurę poprawiono, ponieważ zmiany zostały zatwierdzone z mocą wsteczną od 1 stycznia 2009 r. Jednakże zatwierdzono je pomiędzy lutym a majem 2009 r., powodując w ten sposób niepewność, jeśli chodzi o wnioski o pomoc odnoszące się do okresu od początku roku do daty zatwierdzenia.

40. Aby uniknąć zatwierdzania po rozpoczęciu danego roku, terminem przedstawiania zmian Komisja uczyniła 1 sierpnia roku n−1. Nowy termin daje Komisji więcej czasu na ocenę proponowanych zmian i przygotowanie decyzji o zatwierdzeniu, jednak stanowi on ryzyko z punktu widzenia skuteczności proponowanych zmian. Państwa członkowskie muszą również przedstawić roczne sprawozdanie z realizacji działań za rok budżetowy n do 31 lipca roku n+1. Nowy termin 1 sierpnia sprawia, że państwa członkowskie muszą przygotowywać zmiany w tym samym czasie, co roczne sprawozdanie z realizacji. W celu zapewnienia skuteczności programu propozycje zmian powinny opierać się na pogłębionej analizie faktycznej jego realizacji, tymczasem termin ustalony na 1 sierpnia wymaga od partnerów lokalnych przedstawienia propozycji zmian już w maju danego roku. Ma to miejsce nawet przed poznaniem wyniku faktycznie zrealizowanych działań z poprzedniego roku (płatności za rok n można dokonywać do 30 czerwca roku n+1) i oczywiście zbyt wcześnie, aby móc ocenić funkcjonowanie działań w danym roku.

41. Podobnie jak w przypadku początkowego programowania, służby Komisji podczas oceny zmian programu badają raczej aspekty dotyczące zgodności i spójności z prawem i politykami unijnymi, niż kwestie skuteczności. Czynności te są ważne, jednak Komisja mogłaby wnieść wartość dodaną do programów, przyczyniając się aktywnie do poprawy ich skuteczności, ponieważ Komisja ma ogólny obraz dobrych praktyk we wszystkich państwach członkowskich.

CZY DZIAŁANIA PODJĘTE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE PO REFORMIE Z 2006 R. SĄ REALIZOWANE W SKUTECZNY SPOSÓB?

42. Kryteria związane z tym pytaniem kontrolnym dotyczyły wyznaczania odpowiednich celów oraz stosowania adekwatnych kryteriów kwalifikowalności, tak aby poprzez działania osiągnąć wyznaczone cele. Innym kryterium była obecność odpowiednich wskaźników wykonania.

43. Aby odpowiedzieć na to pytanie kontrolne, kontrolerzy przeanalizowali cele i kryteria kwalifikowalności wybranych działań i rozmawiali o ich realizacji z organizacjami międzybranżowymi lub organizacjami producentów, które reprezentują dużą liczbę beneficjentów. Aby uzyskać wiedzę dotyczącą realizacji działań w terenie, skontrolowano na miejscu niereprezentatywną liczbę producentów. Podczas tych kontroli na miejscu kontrolerzy Trybunału zbadali działania, które wykazały swoją skuteczność, jak na przykład strukturyzację hodowli na Reunionie czy też dopłaty do produkcji mastyksu na wyspie Chios. Z drugiej strony inne działania wykazują rozmaite uchybienia, które zostaną przedstawione poniżej. Ponadto ogólna skuteczność działań została również potwierdzona przez ekspertów oceniających, którzy szacują, że w 16 z 24 branż będących przedmiotem ich sprawozdania konkurencyjność poprawiła się dzięki finansowaniu z DWPL [14].

KONSTRUKCJA NIEKTÓRYCH ŚRODKÓW UTRUDNIA ICH SKUTECZNE WDRAŻANIE

DOPŁATY DO UPRAWY OLIWEK NA WYSPACH MORZA EGEJSKIEGO

44. Program wsparcia sektora oliwy z oliwek przewiduje zryczałtowaną dopłatę w wysokości 145 euro na hektar dla producentów oliwek na mniejszych wyspach Morza Egejskiego w celu utrzymania uprawy oliwek na obszarach, na których była ona zawsze prowadzona, pod warunkiem, że gaje oliwne utrzymuje się w sposób gwarantujący dobrą produkcję. Kwota przeznaczona w budżecie na tę pomoc wynosi 13084831 euro, co stanowi około 70% budżetu działań na rzecz wysp Morza Egejskiego.

45. Rozporządzenie nr 1782/2003 daje odpowiednim państwom członkowskim możliwość wyłączenia regionów najbardziej oddalonych i mniejszych wysp Morza Egejskiego z systemu płatności jednolitych i włączenia odpowiadających im środków budżetowych do szczególnych środków. Grecja zdecydowała się nie wyłączać mniejszych wysp Morza Egejskiego z systemu płatności jednolitych. Rolnicy uprawiający oliwki na wyspach Morza Egejskiego otrzymują zatem również prawa do płatności oparte na informacjach zapisanych w SIG dotyczącym sektora oliwek w ramach systemu płatności jednolitych i muszą przestrzegać warunków zasady współzależności.

46. Kwoty otrzymywane przez beneficjentów z tytułu szczególnych środków są z reguły bardzo niskie. Średnia płatność wynosi tylko około 203 euro na beneficjenta rocznie, natomiast najczęściej wypłacaną kwotą jest 58 euro rocznie. 43% wypłacanych kwot jest niższych niż 100 euro (24145 beneficjentów), natomiast 68% beneficjentów otrzymuje do 200 euro rocznie. Tylko 2% beneficjentów (1126 rolników) otrzymuje ponad 1000 euro rocznie, a 0,35% (194 rolników) ponad 2000 euro w ramach tego systemu.

47. Trybunał uważa, że trudno jest udowodnić, że w tych okolicznościach bodziec ekonomiczny pozwala na zachęcenie znacznej większości beneficjentów do utrzymania tradycyjnych gajów oliwnych. Skuteczność tego działania można by zwiększyć, gdyby Grecja wymagała utrzymywania gajów oliwnych w ramach zasady współzależności, jak ma to miejsce na przykład we Włoszech.

+++++ TIFF +++++

POMOC PRZY WPROWADZANIU INNOWACJI I POPRAWIE JAKOŚCI PRODUKTÓW ZWIERZĘCYCH NA AZORACH (PORTUGALIA)

48. Działanie to ma na celu poprawę i tworzenie warunków wiarygodnego monitorowania jakościowego i ilościowego oraz klasyfikacji produkcji mlecznej, dzięki instalowaniu urządzeń pomiarowych i próbkujących w punktach przyjmowania mleka. Pomoc ta przeznaczona jest na finansowanie prac związanych z pobieraniem próbek mleka (od 4000 krów w 2007 r.) od producentów, którzy złożyli wcześniej wniosek w tej sprawie. Pomoc przyznawana jest 70% przedstawionych wniosków na maksymalną kwotę 35 euro na sztukę. Budżet tego poddziałania wynosił 539000 euro rocznie w 2007, 2008 i 2010 r. oraz 597000 euro w 2009 r.

49. Ta część programu dla Azorów jest innym przykładem pomocy, która może być mało skuteczna, ze względu na brak jej określenia i wpisania w odpowiednie ramy. Badanie typowej dokumentacji w tym działaniu wykazało brak ogólnych informacji zarówno w programie, jak i w dokumentacji, umożliwiających lepsze objaśnienie ogólnego kontekstu, w które wpisuje się to działanie lub poddziałanie, szczególnie w odniesieniu do pobierania próbek mleka u producentów do późniejszych analiz w laboratorium oraz informowania hodowców o ich wynikach. Ostatecznym celem jest dostarczenie informacji dotyczących jakości mleka w odniesieniu do każdego zwierzęcia, aby umożliwić danemu producentowi podjęcie decyzji zarządczych na podstawie posiadanej wiedzy, dlatego też stosowne byłoby przedstawienie informacji o wszystkich dodatkowych działaniach (jak np. analiza próbek w laboratorium, przekazywane wyników, zakup urządzeń do zbierania mleka itp.), które nadają sens ogólnemu działaniu i je uzupełniają, a także informacji o różnych źródłach finansowania: unijnych, krajowych i prywatnych. Brakuje również sporządzonej przez odpowiedni organ specyfikacji umożliwiającej określenie konkretnych działań związanych z tą usługą, warunków wykonania prac oraz szacowanego kosztu tych prac. Z tego względu dopłata ryczałtowa (31 euro na krowę w 2007 r.) przyznana beneficjentowi objętemu kontrolą nie opiera się na obiektywnych kryteriach. Mimo iż dostępne są długie listy wyników analizy mleka, brakuje informacji pozwalających stwierdzić, czy wyniki te miały wpływ na przeprowadzenie działań, które uzasadniały wysokość środków zainwestowanych w to działanie. W związku z brakiem odpowiednich ram istnieje ryzyko, że pomoc ta nie będzie wydajna lub będzie mało skuteczna.

DOPŁATY DO BANANÓW W HISZPANII I FRANCJI

50. W 2007 r. na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 2013/2006 z dnia 19 grudnia 2006 r. dokonano reformy WOR bananów, a pomoc włączono do programów POSEI. Budżet tej pomocy dla Francji i Hiszpanii wynosi 270200000 euro. Motyw 3 tego rozporządzenia stanowi, że "lokalna produkcja bananów stanowi główny element równowagi środowiskowej, społecznej i ekonomicznej obszarów wiejskich w tych regionach".

51. Aby przyczynić się do realizacji celu utrzymania równowagi społecznej i ekonomicznej, na podstawie zawartych w programach analiz wybrano rozwiązanie polegające na pomocy dla producentów. We francuskim programie przypomina się o znaczeniu tego sektora i stwierdza na przykład, że liczbę bezpośrednio, pośrednio i wtórnie zatrudnionych w nim osób na Antylach ocenia się na 20000. W Hiszpanii, według programu, liczba ta wynosi ponad 17300. Na Wyspach Kanaryjskich produkcja bananów stanowi około 25% wartości produkcji rolnej. Liczby te pokazują, że pomoc dla producentów bananów, która przyczynia się do utrzymania całego sektora, jest istotnym czynnikiem podtrzymywania stabilizacji gospodarczej i społecznej w regionach objętych tą pomocą. W przedstawionych przez państwa członkowskie uzupełnieniach programów, na podstawie których włączono sektor bananów do szczególnych środków, cel polegający na przyczynianiu się do równowagi środowiskowej opracowano jednak w mniejszym stopniu.

52. Celem francuskiego programu POSEI dla sektora bananów, przyjętego decyzją Komisji C(2007) z 22 sierpnia 2007 r., jest sprzyjanie systemowi trwałego zarządzania, którego wskaźnikiem wykonania są odłogowane powierzchnie upraw bananów. Spodziewane oddziaływanie środowiskowe obejmuje ochronę wrażliwych gleb i terenów o nachyleniu stoków oraz zarządzanie nimi, utrzymanie powierzchni użytków rolnych dzięki stabilizacji wielkości powierzchni uprawy bananów, optymalizację wykorzystania UR dzięki upowszechnieniu odłogowania i płodozmianu oraz dobrowolną politykę ograniczania stosowania środków uprawy, np. nawozów. W programie hiszpańskim nie ustalono wyraźnie celu środowiskowego.

53. W obu programach pomoc związana jest wyłącznie z produkcją. Producenci otrzymują dopłaty obliczane na podstawie historycznego tonażu referencyjnego. Pomoc ta jest zmniejszana, jeśli faktyczna produkcja w danym roku nie osiąga pewnego progu w stosunku do referencyjnych danych historycznych. Nie są nałożone żadne inne ograniczenia, związane na przykład z metodami produkcji.

54. Pomoc związana z produkcją, bez dodatkowych ograniczeń dotyczących metod produkcji, nie zachęca producentów do stosowania sposobów produkcji chroniących środowisko. Jako że program nie zawiera żadnego mechanizmu umożliwiającego osiągnięcie celu środowiskowego, konieczne są dodatkowe rozwiązania (jak na przykład we Francji "plan zrównoważonej uprawy bananów"), aby zapewnić możliwość osiągnięcia tego celu.

55. Ponadto do celu tego powinny zostać przypisane właściwe wskaźniki. Jednakże w programie hiszpańskim nie ma takich wskaźników, natomiast w programie francuskim nie są one właściwe. Cel środowiskowy – sprzyjanie systemowi trwałego zarządzania, którego oczekiwane oddziaływanie przedstawiono w pkt 50, zgodnie z programem będzie można zmierzyć za pomocą tylko jednego wskaźnika – odłogowanych powierzchni upraw bananów. Roczne sprawozdanie z realizacji działań za 2007 r. obejmuje inny, nieuwzględniony w programach wskaźnik dotyczący nieuprawianej powierzchni ugorów, jednak oba te wskaźniki są w sprawozdaniu jedynie wymienione i nie łączy się ich z zakładanym celem ani nie wskazuje się, do jakiego stopnia wskaźniki te umożliwiają ocenę oczekiwanego oddziaływania środowiskowego. Istnieje ryzyko, że państwa członkowskie nie poznają faktycznego wpływu tego działania POSEI na środowisko i że nie będą mogły w związku z tym podjąć działań naprawczych koniecznych do zapewnienia jego pełnej skuteczności. Uchybienie to zostało również stwierdzone przez ekspertów oceniających [15].

+++++ TIFF +++++

SEKTOR CUKRU TRZCINOWEGO NA REUNIONIE

56. Reforma organizacji wspólnego rynku cukru spowodowała spadek cen cukru płaconych producentom europejskim. Jednakże podczas tej reformy uznano, że "uwarunkowania produkcji cukru w regionach peryferyjnych Wspólnoty są inne niż w pozostałej części Wspólnoty" [16]. W związku z tym Rada udzieliła sektorowi pomocy finansowej i przydzieliła producentom rolnym w tych regionach kwoty w ramach szczególnych środków. Ponadto, z tych samych względów, upoważniono Francję do przyznania jej regionom najbardziej oddalonym pomocy państwa w stałej wysokości [17].

57. Władze francuskie w zatwierdzonym przez Komisję programie stwierdziły, że restrukturyzacja przemysłu cukrowniczego w departamentach zamorskich dobiegła końca: na Reunionie pozostały dwie jednostki produkcyjne (pozostawienie tylko jednej jednostki nie jest możliwe ze względu na położenie plantacji trzciny i związaną z tym koniecznością transportowania trzciny na dużych dystansach). Komisja i Rada uwzględniły tę sytuację i umieściły przemysł cukrowniczy DOM poza zakresem restrukturyzacji przewidywanym w ramach reformy wspólnej organizacji rynku cukru, przyjętej 22 lutego 2006 r. [18]. W odniesieniu do zachowania dwóch jednostek produkcyjnych, położonych na północy i na południu wyspy, należy zwrócić uwagę na topografię tej wyspy wulkanicznej: wysokie góry wewnątrz lądu znacznie wydłużają czas transportu, nawet na krótkich odcinkach.

58. Trybunał zbadał ryczałtową pomoc na przystosowanie do WOR przemysłu cukrowego DOM, mającą na celu zachowanie tego sektora poprzez dostosowanie przemysłu cukrowego i produkcji trzciny cukrowej oraz rekompensowanie wpływu obniżenia cen cukru na dochody plantatorów. Dla sektora trzcina–cukier–rum w DOM pomoc ta wyniosła 64308347 euro w 2007 r. oraz 71165224 euro w 2008 r.

59. Na podstawie umowy pomiędzy producentami i plantatorami pomoc ryczałtowa jest z reguły przekazywana plantatorom w cenie skupu trzciny cukrowej, którą płacą obie jednostki produkcyjne na wyspie. Aby w pełni zrekompensować obniżkę cen wynikającą z wprowadzonej rozporządzeniem (WE) nr 318/2006 reformy WOR cukru oraz zagwarantować plantatorom minimalne dochody, cena skupu trzciny cukrowej została ustalona w umowie dotyczącej trzciny cukrowej na lata 2006–2015 na 39,09 euro za tonę.

60. Tymczasem cyklon, który uderzył w wyspę w 2007 r., miał bezpośredni wpływ na wyprodukowaną ilość trzciny cukrowej. Pomoc przekazywana w cenie skupu płaconej przez zakłady przemysłowe nie została zatem w pełni wykorzystana ze względu na mniejszą ilość trzciny cukrowej dostarczonej do fabryk. Kierownictwo jednostek produkcyjnych zdecydowało o przeznaczeniu tej nadwyżki środków pieniężnych na odnowienie upraw trzciny cukrowej i umożliwiło zainteresowanym plantatorom zaciąganie nieoprocentowanego kredytu na obsadzenie działek nowymi, bardziej wydajnymi i lepiej dostosowanymi odmianami trzciny cukrowej. W momencie gdy produkcja trzciny cukrowej ponownie osiągnie swój poziom historyczny ok. 2 mln ton, ryczałtowa pomoc będzie w pełni wykorzystana na zagwarantowanie poziomu cen.

61. Należy również odnotować, że sektor cukru na Reunionie charakteryzuje się wzajemną zależnością partnerów, związaną z oddaleniem wyspy. W związku z tym jednostki produkcyjne mogą zaopatrywać się w trzcinę wyłącznie na wyspie, a plantatorzy trzciny cukrowej mogą sprzedawać swoje produkty wyłącznie tym zakładom. Przeprowadzone w obu jednostkach produkcyjnych badania pokazują, że równowagę budżetową można osiągnąć, jeżeli łączna produkcja trzciny cukrowej osiąga 2 mln ton, a każda z fabryk otrzymuje 1 mln ton surowca do przetworzenia w celu wyprodukowania ok. 100000 ton cukru w ekwiwalencie cukru białego. Tymczasem produkcja w latach 2006-2008 wahała się pomiędzy 1,6 a 1,8 mln ton trzciny cukrowej, przy czym 2007 r. był bardzo trudny z uwagi na warunki pogodowe na wyspie.

62. Według plantatorów, z którymi rozmawiano na miejscu, dla przetrwania sektora najważniejsze jest utrzymanie ceny sprzedaży trzciny cukrowej. Koszty produkcji, które są zmuszeni ponosić, aby utrzymać działki trzciny cukrowej i zbierać z nich plony, pokazują, że w związku z nawet najmniejszym wzrostem kosztów związanych z jedną z pozycji – jak na przykład wzrostem ceny nawozów przywoływanym przez większość plantatorów – mogą oni szybko znaleźć się w krytycznej sytuacji. Potwierdza to również badanie wykazujące, że dla przeciętnego producenta trzciny cukrowej na Reunionie dopłaty pochodzące ze szczególnych środków stanowiły w 2009 r. już 38% obrotu.

63. Koncepcja pomocy adaptacyjnej dla przemysłu cukrowego na Reunionie w postaci ryczałtowej pomocy w stałej wysokości pociąga za sobą zagrożenia dla skuteczności w tym wrażliwym otoczeniu, związane z niektórymi czynnikami zewnętrznymi, np. wzrostem cen środków uprawy, w tym nawozów. Wzrost ten, nawet minimalny, jeżeli nie może być zrekompensowany ceną sprzedaży trzciny cukrowej, może spowodować upadłość producentów oraz, uwzględniając współzależność partnerów, zanik sektora cukru na wyspie Reunion. Ryczałtowa pomoc jest już w pełni wykorzystywana na gwarantowanie ceny skupu na wystarczającym poziomie, a zatem, w przypadku ewentualnych zmian zewnętrznych, dla stabilizacji produkcji lokalnej i utrzymania w ten sposób skuteczności pomocy europejskiej poświęconej na to działanie bardzo istotna okazuje się pomoc krajowa. To samo stwierdzili również plantatorzy, którzy podkreślali wagę dodatkowej pomocy krajowej [19].

SZCZEGÓLNE UZGODNIENIA W SPRAWIE DOSTAW (SUSD)

64. Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD) są systemem kompensacji dodatkowych kosztów związanych z wyspiarskim charakterem i oddaleniem regionów. Realizacja tych uzgodnień polega na zwolnieniu z opłat celnych produktów importowanych z krajów trzecich lub na udzieleniu pomocy przy dostawie produktów pochodzących z Unii Europejskiej, z zachowaniem równoważnych warunków dla użytkowników końcowych. Program ten wprowadzono z zamiarem skutecznego osiągnięcia celu polegającego na obniżeniu cen niektórych produktów unijnych w regionach najbardziej oddalonych, na ograniczeniu dodatkowych kosztów związanym z oddaleniem, charakterem wyspiarskim i peryferyjnym, przy równoczesnym zachowaniu ich konkurencyjności. Taka pomoc powinna uwzględniać dodatkowe koszty transportu do regionów najbardziej oddalonych i ceny stosowane przy wywozie do państw trzecich, a w przypadku środków produkcji rolnej i produktów przeznaczonych do przetwórstwa, dodatkowe koszty wynikające z ich wyspiarskiego i peryferyjnego charakteru.

65. Produkty kwalifikowalne są wymienione w załączniku I do Traktatu. Muszą one być istotne, w regionach najbardziej oddalonych, z punktu widzenia spożycia przez ludzi lub wytwarzania innych produktów, lub jako środki uprawy. Państwa członkowskie muszą ustanowić wstępny bilans zaopatrzenia, aby określić roczne potrzeby związane z tymi produktami. Kwoty przyznane rocznie na SUSD nie mogą przekraczać następujących wartości:

a) dla DOM: 20700000 euro;

b) dla Azorów i Madery: 17700000 euro;

c) dla Wysp Kanaryjskich: 72700000 euro;

d) dla mniejszych wysp Morza Egejskiego: 5470000 euro.

Kwoty te zostały wyliczone przez Komisję na podstawie średnich wydatków w latach 2001–2003, ostatnich latach, dla których dane były dostępne w momencie reformy. Kwoty te odpowiadają wykorzystaniu komponentu SUSD dotyczącego pomocy w tym okresie i nie obejmują komponentu dotyczącego zwolnień z opłat celnych.

66. W związku z ograniczonymi zasobami dostępnymi na SUSD Francja, Grecja i Portugalia skupiły środki na dopłatach do żywności zwierzęcej, aby uzyskać spójność pomiędzy działaniami na rzecz lokalnych produktów rolnych. Koncentracja ta jest zgodna z prawodawstwem i ma na celu skuteczne wykorzystanie ograniczonych zasobów, a według oceniających zwiększa skuteczność pomocy.

67. Jednakże Trybunał uważa, że uwzględniając dostępne środki finansowe przeznaczone na SUSD i ich koncentrację na jednym produkcie rolnym w trzech państwach członkowskich, program SUSD nie może w istotny sposób przyczynić się do realizacji wyznaczonych w rozporządzeniu celów, szczególnie polegających na zaradzeniu niekorzystnej sytuacji regionów najbardziej oddalonych i wysp Morza Egejskiego. Dostępny budżet nie pozwala na wywarcie odczuwalnego wpływu na ceny szerokiej gamy produktów rolnych, co jest ambitnym celem programu, zważywszy, że prawodawstwo za beneficjentów końcowych uważa konsumentów, przetwórców i rolników.

OBECNE SYSTEMY KONTROLI NIE SĄ DOSTOSOWANE DO RÓŻNORODNOŚCI DZIAŁAŃ

68. Aby zapewnić skuteczność pomocy, należy nie tylko do celów pomocy dostosować kryteria kwalifikowalności, lecz również skutecznie kontrolować ich przestrzeganie. Z tego powodu kontrolerzy Trybunału zbadali procedury kontroli wybranych działań i przeprowadzili kilka kontroli sprawdzających, szczególnie w zakresie pomiaru powierzchni.

KONTROLE DWPL

69. Wymogi prawne dotyczące systemu zarządzania i kontroli w zakresie szczególnych środków są w znacznym stopniu wzorowane na Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZIK) odnoszącym się do płatności bezpośrednich w ramach EFRG. Wnioski o dopłaty podlegają zatem kontrolom administracyjnym w 100% oraz kontroli na miejscu próby obejmującej 5% wniosków.

70. Jednakże, biorąc pod uwagę różnorodność działań objętych programami, warunki stosowania procedur kontroli, które mają ten sam poziom wiarygodności, co kontrole ZSZIK, nie zawsze są określone.

71. Na przykład w Grecji dopłatę do produkcji miodu przyznaje się organizacjom producentów, którzy przedstawią program zawierający działania na rzecz poprawy warunków produkcji i wprowadzania do obrotu miodu. Płatności dopłat dla organizacji producentów dokonuje się po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej przedstawionych faktur. Jednakże nie realizuje się żadnej procedury kontroli, aby zweryfikować istnienie dóbr lub usług, które są przedmiotem tych faktur. Władze greckie poinformowały Trybunał, że przyjmą nowe procedury kontroli.

72. Dopłaty do gajów oliwnych w ramach systemu płatności jednolitych opierają się na teoretycznej powierzchni zarejestrowanej w SIG dotyczącym oliwek wykorzystywanym do obliczania płatności jednolitych. Jednakże dopłaty do produkcji oliwek przyznane wyspom Morza Egejskiego w ramach szczególnych środków, utworzone przed reformą płatności jednolitych, opierają się na faktycznej powierzchni gajów oliwnych uprawianych przez rolnika. Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzania dodatkowych kontroli, ponieważ powierzchnie te nie są tożsame. Tymczasem warunki rolnicze (uprawy mieszane) oraz topografia wysp powodują, że pomiary faktycznej powierzchni są bardzo trudne, co zostało potwierdzone podczas pomiarów dokonywanych w trakcie kontroli na miejscu.

73. W Hiszpanii i Portugalii systemy kontroli powierzchni objętych szczególnymi środkami nie są wiarygodne. W Hiszpanii brak w SIG specjalnych kodów działek, na których uprawia się banany, utrudnia ich identyfikację. W Portugalii nie dostosowano SIG do wymogów działań związanych z dopłatami do produkcji roślinnej. W związku z tym ani producenci, ani krajowi kontrolerzy nie znają dobrze zawartości SIG. Podczas dokonywania pomiarów wybranych działek za pomocą GPS wraz z krajowymi kontrolerami i odpowiednimi producentami, zespół kontrolny stwierdził, że wyniki nie odpowiadają rezultatom ujętym w SIG, zarówno pod względem obrysu, jak i powierzchni; pozostawały również wątpliwości co do lokalizacji działek.

KONTROLE SUSD

74. W odniesieniu do SUSD państwa członkowskie muszą sprawdzić, czy korzyści z pomocy przy wprowadzeniu na rynek lub ze zwolnienia z opłat celnych miały wpływ na beneficjenta końcowego. Na potrzeby tej kontroli każde państwo członkowskie musiało opracować własną metodykę. Komisja nie przedstawiła w tym zakresie żadnych wytycznych i nie zapewniła wsparcia technicznego. Wszystkie zastosowane metody opierają się na porównaniu nadwyżki brutto podmiotu wprowadzającego do obrotu towary korzystające z dopłat z SUSD z okresem nieobjętym pomocą lub z innymi podobnymi podmiotami, które nie otrzymują pomocy. Skuteczność tej kontroli zależy w dużym stopniu od jakości porównywanych danych. Trybunał stwierdził jednak, że jakość tych danych jest bardzo różna. We Francji nadwyżkę porównuje się z nadwyżką sprzed wprowadzenia SUSD. Ze względu na swój charakter dane porównawcze są stare i mogą nie odzwierciedlać obecnej sytuacji ekonomicznej. W Grecji dane porównawcze uzyskano dzięki nieformalnemu sondażowi przeprowadzonemu wśród podmiotów działających na kontynencie, co sprawia, że dane te są mało wiarygodne. W Portugalii pewne zbierane co pół roku informacje dają częściowe wskazówki co do faktycznego wpływu korzyści związanych z SUSD na beneficjenta końcowego. W Hiszpanii pomimo dużych starań poczynionych przez Consejería de Economía de Canarias, właściwe władze stwierdziły, że nie udało im się opracować spójnej metodyki służącej do oceny wpływu korzyści związanych z SUSD na poziomie użytkownika końcowego.

CZY PROGRAMY WSPARCIA USTANOWIONE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE I ZATWIERDZONE PRZEZ KOMISJĘ SĄ SKUTECZNIE MONITOROWANE?

75. Kryteria oceny w związku z tym pytaniem kontrolnym opierały się na tym, że państwa członkowskie "upewniają się, że działania finansowane z budżetu Wspólnoty są rzeczywiście przeprowadzane i prawidłowo wdrażane" [20] oraz że przedstawiane przez państwa członkowskie sprawozdanie roczne z realizacji działań zawiera "informację o stanie zaawansowania środków i priorytetów w stosunku do ich celów operacyjnych w dniu przedstawienia sprawozdania, poprzedzoną ilościowym ujęciem wskaźników" [21]. Na szczeblu Komisji kryterium dotyczy tego, że kontroluje ona "osiągnięcie tych celów (...) wskaźnikami wydajności dla każdej działalności" [22]. Aby odpowiedzieć na pytanie kontrolne, kontrolerzy zbadali procedury monitorowania na szczeblu Komisji i państw członkowskich.

KOMISJA MOGŁA BARDZIEJ REGULARNIE MONITOROWAĆ SKUTECZNOŚĆ SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

76. Rozporządzenie finansowe nakłada na Komisję obowiązek wykorzystywania środków budżetowych zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, czyli zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Zasada skuteczności dotyczy osiągania wyznaczonych celów i zamierzonych rezultatów. Aby móc monitorować rezultaty, należy wyznaczyć zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele dla wszystkich sektorów działalności objętych budżetem. Osiąganie tych celów monitorowane jest za pomocą wskaźników wykonania dla każdej działalności i każdego roku Komisja przekazuje władzy budżetowej informacje dotyczące wydatków, za które odpowiada.

77. W przepisach wykonawczych dotyczących POSEI i mniejszych wysp Morza Egejskiego Komisja zawarła wymóg, aby państwa członkowskie przekazywały w swoich rocznych sprawozdaniach z realizacji działań rzeczowe i finansowe wskaźniki dla każdego działania wraz z analizą danych i, w stosownym przypadku, prezentacją i analizą sektora, do którego odnosi się dane działanie. Informacje te mają pomagać Komisji w wypełnianiu jej obowiązku monitorowania skuteczności wydatków unijnych.

78. Jednakże Komisja uważa, że bardziej skuteczne monitorowanie działań będzie możliwe w dłuższej perspektywie. W opinii Komisji pięcioletni okres przewidziany w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 247/2006 w odniesieniu do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania na temat oddziaływania systemu jest odpowiedni, aby wyciągnąć istotne wnioski. Komisja przygotowała to sprawozdanie m.in. na podstawie wyżej wymienionego sprawozdania oceniającego.

79. Uwzględniając wymogi rozporządzenia finansowego, Trybunał uważa, że aby zapewnić należyte zarządzanie finansami, Komisja powinna monitorować realizację szczególnych środków w cyklu rocznym. Obecnie służby Komisji ograniczają się przede wszystkim do weryfikacji zgodności rocznych sprawozdań z realizacji działań z wymogami prawnymi. Na przykład, jeśli chodzi o wskaźniki wykonania, Komisja ograniczyła się do sprawdzenia ich istnienia, a nie ich istotności. Pierwsza próba analizy sprawozdań za 2007 r. pod kątem skuteczności programów została podjęta przez dział koordynacji szczególnych środków DG AGRI w 2008 r. Stwierdzono, że wskaźniki wykonania stosowane w tych sprawozdaniach są zbyt zróżnicowane, aby móc ogólnie ocenić skuteczność szczególnych środków. Komisja zamierza, przy współpracy z państwami członkowskimi, zaproponować zharmonizowane wskaźniki. Inicjatywa ta jest pierwszym krokiem w kierunku systemu informacji i zarządzania skutecznością w zakresie szczególnych środków. Jednakże ma ona miejsce dopiero w 2010 r., czwartym pełnym roku realizacji reformy.

WNIOSKI I ZALECENIA

CZY PROGRAMY WSPARCIA USTANOWIONE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE I ZATWIERDZONE PRZEZ KOMISJĘ SĄ SKONSTRUOWANE W SPOSÓB UMOŻLIWIAJĄCY SKUTECZNĄ REAKCJĘ NA OKREŚLONE POTRZEBY?

80. Trybunał stwierdza, że nowe oddolne i zdecentralizowane podejście wprowadzone reformą szczególnych środków z 2006 r. nie zostało w pełni wykorzystane do poprawy skuteczności już istniejących działań. Podejście to okazało się prawdziwym wyzwaniem dla władz krajowych ze względu na jego nowatorski charakter, trudność realizacji, krótki dostępny czas (dwa miesiące) oraz brak wsparcia technicznego i finansowego ze strony Komisji. Komisja przyjęła na siebie rolę kontrolera zgodności i spójności programów, natomiast nie wykonywała funkcji zarządczych i nie przyczyniała się aktywnie do przygotowania programów pod kątem optymalizacji ich oddziaływania. Wszystko to stanowiło znaczne utrudnienie w uruchomieniu nowych szczególnych środków w warunkach najkorzystniejszych dla ich skuteczności.

ZALECENIE 1

W przyszłych procesach programowania szczególnych środków Komisja powinna wspierać państwa członkowskie w opracowaniu ich programów, poprzez przekazywanie dobrych praktyk i określenie zharmonizowanych ram wskaźników służących do monitorowania skuteczności programów. Wskaźniki powinny co najmniej zawierać informacje dotyczące zmian gospodarczych (wartość produkcji, wartość dodana itp.) oraz społecznych (utworzone lub utrzymane miejsca pracy itp.).

81. Data 1 sierpnia, jako termin wprowadzania zmian w programach, ogranicza zdolność państw członkowskich do solidnego przygotowania zmian i w związku z tym może szkodzić skuteczności programów. Ponadto nie osiągnięto celu polegającego na zwiększeniu elastyczności (zob. pkt 37–41).

ZALECENIE 2

Komisja powinna ponownie rozważyć datę 1 sierpnia roku n−1, jako termin formalnej procedury zatwierdzania zmian w programach, tak aby państwa członkowskie dysponowały w trakcie przygotowywania zmian wiarygodnymi danymi dotyczącymi wydatków z poprzedniego roku.

CZY DZIAŁANIA PODJĘTE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE PO REFORMIE Z 2006 R. SĄ REALIZOWANE W SKUTECZNY SPOSÓB?

82. Ogólnie Trybunał stwierdza, że programy są realizowane w sposób skuteczny i odpowiadają potrzebom RNO i wysp Morza Egejskiego. Jednakże w wyniku kontroli Trybunał stwierdził pewne działania, których konstrukcja spowodowała ograniczenia dotyczące skuteczności ich realizacji:

a) Cel utrzymania uprawy oliwek na mniejszych wyspach Morza Egejskiego można by wzmocnić, gdyby Grecja wymagała utrzymywania gajów oliwnych w ramach zasady współzależności, jak ma to miejsce na przykład we Włoszech.

b) Nie wykazano skuteczności finansowania dopłat na wprowadzanie innowacji i poprawę jakości produktów zwierzęcych na Azorach.

c) Dopłaty dla producentów bananów, choć są skuteczne z punktu widzenia ich celu społeczno-ekonomicznego, nie przyczyniają się w żaden sposób do realizacji celu utrzymania równowagi środowiskowej.

d) Ryczałtowa pomoc dla przemysłu cukrowego na wyspie Reunion umożliwia aktualnie utrzymanie sektora. Jednakże sektor ten jest bardzo wrażliwy, dlatego skuteczność pomocy unijnej zależy od uzupełnienia ze środków krajowych.

e) Ponadto kwoty poświęcone na SUSD w Grecji, Francji i Portugalii są zbyt ograniczone, by mogły oddziaływać na szeroką gamę produktów rolnych.

ZALECENIE 3

Państwa członkowskie powinny zmienić stosowne działania, aby zaradzić uchybieniom przedstawionym w pkt 44–67, poprzez zastosowanie podejścia oddolnego i konsultacji na miejscu z zainteresowanymi stronami. Sprawozdanie oceniające Komisji powinno również służyć do określenia działań mało skutecznych, których konstrukcję należy poprawić.

83. Procedury kontroli obowiązujące w państwach członkowskich nie zawsze są dostosowane do różnorodności szczególnych środków.

ZALECENIE 4

Państwa członkowskie powinny opracować procedury kontroli dostosowane do każdego rodzaju działania. Muszą one w szczególności zadbać o to, aby ich system identyfikacji działek rolnych był regularnie aktualizowany. Komisja powinna upewnić się, że procedury kontroli działają skutecznie.

CZY PROGRAMY WSPARCIA USTANOWIONE PRZEZ PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE I ZATWIERDZONE PRZEZ KOMISJĘ SĄ SKUTECZNIE MONITOROWANE?

84. Trybunał stwierdza, że monitorowanie programów nie jest obecnie skuteczne. Komisja stworzyła podstawy systemu zarządzania skutecznością obejmującego wymóg przedstawiania przez państwa członkowskie co roku wskaźników wykonania w sprawozdaniu z realizacji działań. Jednakże opracowane przez państwa członkowskie wskaźniki są zbyt zróżnicowane, aby umożliwić Komisji wyciągnięcie wniosków dotyczących skuteczności całości szczególnych środków, chociaż niektóre informacje można by wykorzystać w lepszy sposób. Zaplanowana przez Komisję inicjatywa dotycząca dyskusji z państwami członkowskimi o wspólnych ramach jest pierwszym krokiem w kierunku systemu informacji i zarządzania skutecznością w zakresie szczególnych środków. Tymczasem nie ma systemu informacji opartego na wspólnych wskaźnikach wykonania umożliwiającego Komisji jako instytucji dokonania w stosownym czasie oceny, w jakim stopniu środki budżetowe przeznaczone na szczególne środki przyczyniają się do realizacji ogólnych celów WPR. Zalecenie 1 dotyczące zharmonizowanych ram wskaźników służących do monitorowania skuteczności programów ma zastosowanie również do niniejszego wniosku.

ZALECENIE 5

Komisja powinna wykorzystywać informacje przekazywane przez państwa członkowskie do monitorowania skuteczności programów w cyklu rocznym, w tym również te informacje, które są już obecnie dostępne i te, które są do uzupełnienia.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Michel CRETIN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 6 października 2010 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Komunikat Komisji COM(2008) 642 wersja ostateczna.

[2] 89/687/EWG: Decyzja Rady z dnia 22 grudnia 1989 r. ustanawiająca program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter francuskich departamentów zamorskich (POSEIDOM) (Dz.U. L 399 z 30.12.1989, s. 39).

[3] 91/315/EWG: Decyzja Rady z dnia 26 czerwca 1991 r. ustanawiająca program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter Madery i Azorów (POSEIMA) (Dz.U. L 171 z 29.6.1991, s. 10).

[4] 91/314/EWG: Decyzja Rady z dnia 26 czerwca 1991 r. ustanawiająca program opcji szczególnych ze względu na oddalenie i wyspiarski charakter Wysp Kanaryjskich (POSEICAN) (Dz.U. L 171 z 29.6.1991, s. 5).

[5] Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2019/93 z dnia 19 lipca 1993 r. wprowadzające szczególne środki dla mniejszych wysp Morza Egejskiego dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.U. L 184 z 27.7.1993, s. 1).

[6] Rozporządzenie Rady (WE) nr 247/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie szczególnych działań w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów peryferyjnych Unii Europejskiej (Dz.U. L 42 z 14.2.2006, s. 1) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1405/2006 z dnia 18 września 2006 r. ustanawiające szczególne środki dotyczące rolnictwa dla mniejszych wysp Morza Egejskiego i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 265 z 26.9.2006, s. 1).

[7] Zob. pkt 6.

[8] Art. 12 rozporządzenia (WE) nr 247/2006.

[9] Sprawozdanie "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" [Ocena działań na rzecz regionów najbardziej oddalonych (POSEI) i mniejszych wysp Morza Egejskiego, zrealizowanych w ramach wspólnej polityki rolnej], Cabinet Oréade- -Brèche, listopad 2009 (zob. http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/posei/index_fr.htm).

[10] Na przykład program hiszpański, wersja poprawiona z 29 września 2006 r., s. 95: Zgodność i spójność działań w programie: Jako że działania zawarte w niniejszym programie ogólnie zakładają kontynuację działań realizowanych z tytułu rozporządzenia (WE) nr 1454/2001, jest oczywiste, że są one zgodne z prawem wspólnotowym, spójne z innymi politykami wspólnotowymi i z działaniami realizowanymi na ich podstawie.

[11] Sprawozdanie na temat wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 247/2006 [COM(2009)0510 – C7 0255/2009 – 2009/0138(COD)], Komisja Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, Doc A7-0054/2010 z 23 marca 2010 r.

[12] Pismo do Francji nr D.1/MO/alf D(2006) 2393 z 24 lutego 2006 r. Pisma do Hiszpanii i Portugalii były identyczne.

[13] Mikrozarządzanie w tym kontekście oznacza zarządzanie wszystkimi działaniami w drodze rozporządzeń Komisji.

[14] Sprawozdanie "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" [Ocena działań na rzecz regionów najbardziej oddalonych (POSEI) i mniejszych wysp Morza Egejskiego, zrealizowanych w ramach wspólnej polityki rolnej], Cabinet Oréade-Brèche, listopad 2009, podsumowanie, s. 3, pkt 3.1.

[15] Sprawozdanie "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" [Ocena działań na rzecz regionów najbardziej oddalonych (POSEI) i mniejszych wysp Morza Egejskiego, zrealizowanych w ramach wspólnej polityki rolnej], Cabinet Oréade-Brèche, listopad 2009, podsumowanie, s. 31.

[16] Motyw 41 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 58 z 28.2.2006, s. 1).

[17] Art. 41 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 318/2006.

[18] Francuski program przyjęty decyzją Komisji C(2006) 4809 z 16.10.2006 r., na podstawie rozporządzenia (WE) nr 247/2006, rozdział V, s. 4.

[19] Sprawozdanie "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" [Ocena działań na rzecz regionów najbardziej oddalonych (POSEI) i mniejszych wysp Morza Egejskiego, zrealizowanych w ramach wspólnej polityki rolnej], Cabinet Oréade-Brèche, listopad 2009, podsumowanie, s. 32.

[20] Art. 53b ust. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[21] Art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 793/2006 z dnia 12 kwietnia 2006 r. ustanawiającego niektóre szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 247/2006 (Dz.U. L 145 z 31.5.2006, s. 1).

[22] Art. 27 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

WYKONANIE BUDŻETU SZCZEGÓLNYCH ŚRODKÓW

Tytuł Rozdział Artykuł Pozycja | Nazwa | Środki na 2010 r. (w euro) | Środki na 2009 r. (w euro) | Środki na 2008 r. (w euro) | Wykonanie w 2008 r. (w euro) | % | Środki na 2007 r. (w euro) | Wykonanie w 2007 r. (w euro) | % |

05 02 11 04 | POSEI (z wyłączeniem dopłat bezpośrednich i z art. 11 02 03 w tytule Rybołówstwo) | 231000000 | 235000000 | 220000000 | 232679194 | 105,8 | 212000000 | 201226010 | 94,9 |

05 03 02 50 | POSEI – unijne programy wsparcia | 394000000 | 377000000 | 377000000 | 372255721 | 98,7 | 64000000 | 63765532 | 99,6 |

05 03 02 51 | POSEI – inne dopłaty bezpośrednie i wcześniejsze systemy | 22000000 | 22000000 | 22000000 | 21191445 | 96,3 | 3000000 | 3791612 | 126,4 |

05 03 02 52 | POSEI – wyspy Morza Egejskiego | 18000000 | 18000000 | 19000000 | 16791929 | 88,4 | 13550000 | 13528383 | 99,8 |

Razem | 665000000 | 652000000 | 638000000 | 642918289 | 100,8 | 292550000 | 282311537 | 96,5 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

LISTA SKONTROLOWANYCH ŚRODKÓW I DZIAŁAŃ

Podane poniżej kwoty są ogólnymi wydatkami na wymienione działania. Należy odnotować, że Europejski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził kontrole na miejscu w następujących regionach: wyspa Chios (Grecja), Wyspy Kanaryjskie (Hiszpania), Reunion (Francja) i Azory (Portugalia).

| Płatności w 2008 r. (w euro) | Płatności w 2007 r. (w euro) | Uwagi na temat realizacji | Uwagi na temat systemu kontroli |

Francja [1] (wszystkie DOM)

Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD) | 19601176 | 19633602 | Pkt 64–67 | Pkt 74 |

Dopłaty dla producentów bananów | 129100000 | 129052597 | Pkt 50–55 | – |

Sektor trzciny cukrowej, cukru i rumu (w tym takie działania, jak zryczałtowana pomoc przy dostosowaniu do WOR przemysłu cukrowego w DOM, dopłaty do transportu trzciny cukrowej) | 71165224 | 64308347 | Pkt 56–63 | – |

Strukturyzacja hodowli (w tym takie działania, jak pomoc przy przekształceniach sektora wołowiny i cielęciny lub pomoc przy zarządzaniu lokalnym rynkiem w sektorze wieprzowiny) | 19779394 | 18402827 | – | – |

Hiszpania [2]

Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD) | 69151890 | 69541851 | – | Pkt 74 |

Dopłaty w sektorach baraniny i koziny w formie płatności bezpośrednich dla producentów | 7485063 | 6978313 | – | – |

Dopłaty dla producentów bananów | 139706006 | 138836153 | Pkt 50–55 | Pkt 73 |

Portugalia [3]

Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD) | 6255681 | 5926618 | Pkt 64–67 | Pkt 74 |

Dopłaty do produkcji zwierzęcej (w tym takie działania, jak dopłaty bezpośrednie do produkcji wołowiny i cielęciny lub pomoc przy wprowadzaniu innowacji i poprawie jakości produktów zwierzęcych na Azorach) | 34001000 | 33750370 | Pkt 48–49 | – |

Dopłaty do produkcji roślinnej (w tym takie działania, jak dopłaty do produkcji upraw tradycyjnych lub dopłaty do produkcji owoców i warzyw, kwiatów ciętych oraz roślin ozdobnych) | 7049000 | 6571170 | – | Pkt 73 |

Grecja [4]

Szczególne uzgodnienia w sprawie dostaw (SUSD) | 5050453 | 4781251 | Pkt 64–67 | Pkt 74 |

Dopłaty do uprawy oliwek | 11200034 | 11372595 | Pkt 44–47 | Pkt 72 |

Dopłaty do produkcji mastyksu | 849821 | 885304 | – | – |

Dopłaty do produkcji miodu | 1187234 | 1194180 | – | Pkt 71 |

[1] Źródło: ODEADOM, FranceAgriMer, Roczne sprawozdanie z realizacji działań za rok budżetowy 2008.

[2] Źródło: Gobierno de Canarias, Consejeria de Agricultura, Gadanderia, Pesca y Alimentacion, Informe de Applicacion del Regimen Especifico de Abastecimiento en el ano 2008, en el ano 2007.

[3] Secretaria Regional da Agricultura e Florestas, Relarorio de Aplicaçao do Sub-Programa para a Regiao Autonoma dos Açores do Programa Global de Portugal.

[4] Dane opierają się na obecnie dostępnych informacjach z rocznego sprawozdania z realizacji działań za 2008 r. i odnoszą się do kwot zapisanych w ogólnym budżecie przeznaczonym na poszczególne działania dla wszystkich wysp, z wyjątkiem SUSD, gdzie dane obejmują kwoty faktycznie wypłacone.

--------------------------------------------------