PL    PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 11.1.2005 
COM(2004) 811 ko ńcowy 
  
ZIELONA KSI ĘGA 
W SPRAWIE PODEJ ŚCIA UE DO ZARZ ĄDZANIA MIGRACJ Ą EKONOMICZN Ą  
(przedstawiony przez Komisj ę) 
 
PL 2   PL SPIS TRE ŚCI 
1. Wst ęp............................................................................................................................ 3 
2. Wypracowanie podej ścia UE w odniesieniu do migracji zawodowej ......................... 4 
2.1. Jaki stopie ń harmonizacji powinien by ć celem Unii Europejskiej?............................. 4 
2.2. Procedury admisji w celu pracy najemnej ................................................................... 6 2.2.1 Preferencje dla krajowego rynku pracy........................................................................ 6 2.2.2 Systemy admisji .......................................................................................................... .7  
2.3. Procedury admisji w celu samozatrudnienia................................................................ 8 2.4. Podania o prac ę i wnioski o zezwolenie na pobyt........................................................ 9 
2.5. Mo żliwość zmiany pracodawcy/sektora ...................................................................... 9 
2.6. Prawa..................................................................................................................... ..... 10 
2.7. Środki towarzysz ące: integracja, powrót i wspó łpraca z pa ństwami trzecimi........... 10 
3. Wnioski ..................................................................................................................... . 11 
Załącznik ......................................................................................................................... .........13
 
PL 3   PL 1. W STĘP 
Celem niniejszej Zielonej Ksi ęgi jest rozpocz ęcie procesu szczegó łowej dyskusji z udzia łem 
instytucji UE, Pa ństw Członkowskich i spo łeczeństwa obywatelskiego na temat najbardziej 
odpowiedniej formy zasad wspólnotowych w zakresie admisji migrantów ekonomicznych oraz warto ści dodanej wynikaj ącej z przyj ęcia takich wspólnych ram. W 2005 r. Komisja 
zamierza zorganizowa ć publiczne przes łuchanie wszystkich zainteresowanych stron w celu 
omówienia tej kwestii.  
Niniejsza Zielona Ksi ęga dotyczy procedur  admisji obywateli pa ństw trzecich z powodu 
migracji ekonomicznej; jej przed miotem nie jest swobodny przep ływ obywateli UE na 
terytorium Unii. Dyskusja na temat zako ńczenia tworzenia wspólnot owego rynku pracy ma 
miejsce w innym kontek ście. 
Artykuł 63 ust. 3 Traktatu WE stanowi, że Rada ma przyjmowa ć „środki dotycz ące polityki 
imigracyjnej w nast ępujących obszarach: (a) warunki wjazdu i pobytu oraz normy dotycz ące 
procedur wydawania przez Pa ństwa Członkowskie d ługoterminowych wiz i dokumentów 
pobytowych” . Już od szczytu Rady Europejskiej w Tampere w pa ździerniku 1999 r. Komisja 
podejmuje dzia łania w celu rozpocz ęcia szczegó łowej dyskusji na temat strategicznego 
projektu dotycz ącego migracji ekonomicznej. W roku 2001 Komisja przyj ęła wniosek 
dotyczący dyrektywy zajmuj ącej się „warunkami wjazdu i pobytu obywateli pa ństw trzecich 
w celu p łatnego zatrudnienia oraz prowadzenia dzia łalności gospodarczej na w łasny 
rachunek ”
1. Podczas gdy pozosta łe instytucje europejskie wyda ły pozytywne opinie2, 
dyskusja w Radzie ograniczy ła się do pierwszego czytania tekstu.  
Komisja jest przekonana, że w świetle rozwoju wydarze ń w obszarze imigracji w ci ągu 
ostatnich trzech lat nadszed ł właściwy moment dla ponownego poruszenia tej kwestii. Na 
poziomie politycznym szczyt Rady Europejskiej w Salonikach w dniach 19-20 czerwca 2003 r. podkreślił „potrzebę zbadania środków prawnych dost ępnych obywatelom pa ństw trzecich 
emigrującym do Unii, z uwzgl ędnieniem zdolno ści Państw Członkowskich do przyjmowania 
[imigrantów] (…) ”. Traktat ustanawiaj ący Konstytucj ę dla Europy uzgodniony na szczycie 
Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 17-18 czerwca 2004 r. stanowi: „ Unia rozwija 
wspólną politykę imigracyjn ą mającą na celu zagwarantowanie, na ka żdym etapie, 
skutecznego zarz ądzania nap ływem uchod źców (...)”
3.  
Tymczasem, uznaj ąc wpływ spadku demograficznego i starzenia si ę społeczeństwa na 
gospodark ę, Komisja podkre śliła potrzeb ę przeglądu polityki imigracyjnej w d łuższej 
perspektywie4, szczególnie w świetle implikacji, jakie strategia migracji ekonomicznej 
miałaby na konkurencyjno ść i w związku z tym na realizacj ę celów strategii lizbo ńskiej. Tego 
typu tendencja w spo łeczeństwie zach ęciła do debaty na temat migracji do UE, nie rzutuj ąc 
jednak na odpowiedzialno ść Państw Członkowskich za podejmowanie decyzji w kwestii 
liczby przyjmowanych imigrantów. W rzeczywisto ści nawet w przypadku osi ągnięcia do 
2010 r. celów lizbo ńskich w zakresie zatrudnienia ogólny poziom zatrudnienia zmniejszy si ę 
                                                 
1 COM(2001) 386. 
2 Opinie Parlamentu Europejskiego z dnia 12 lutego 2003 r. (A5-0010/2003); Komitetu Ekonomiczno-
Społecznego Europejskiego z dnia 16 stycznia 2002 r.  (SOC/084, CES 28/2002); Komitetu Regionów z 
dnia 13 marca 2002 r. (CdR 386/2001). 
3 Artyku ł III-267 
4 COM(2003) 336. 
 
PL 4   PL z powodu zmian demograficznych. W okresie od 2010 do 2030 r. przy aktualnych ruchach 
migracyjnych zmniejszanie si ę aktywnej zawodowo populacji UE-25 poci ągnie za sob ą 
spadek liczby osób zatrudnionych o oko ło 20 milionów. Tego typu zmiany b ędą miały 
ogromny wp ływ na ogólny wzrost gospodar czy, funkcjonowanie rynku wewn ętrznego oraz 
konkurencyjno ść przedsiębiorstw unijnych.  
W tym kontek ście oraz z uwagi na fakt, że sama imigracja nie stanowi rozwi ązania dla 
demograficznego starzenia si ę społeczeństwa, coraz wi ększego znaczenia nabiera ć będzie 
konieczno ść bardziej zrównowa żonego przep ływu imigracyjnego w celu spe łnienia potrzeb 
unijnego rynku pracy i zapewnienia dobrobytu Europy. Ponadto, imigracja ma coraz wi ększy 
wpływ na przedsi ębiorczość. Unia Europejska musi równie ż zwrócić uwagę na fakt, że 
główne regiony świata już zaczęły konkurowa ć ze sobą w celu przyci ągnięcia imigrantów, by 
móc sprosta ć własnym potrzebom gospodarczym. Tym bardziej podkre śla to potrzeb ę 
zapewnienia przez unijn ą politykę migracji ekonomicznej bezpie cznego statusu prawnego i 
zbioru gwarantowanych praw, pomagaj ących w integracji przyj ętych osób. 
Co więcej, potrzeb ę europejskiej inicjatywy st rategicznej wzmacnia równie ż fakt, że w 
obliczu jej braku istnieje wi ększe prawdopodobie ństwo obchodzenia krajowych zasad i 
regulacji przez migrantów. W konsekwencji br ak wspólnych kryteriów admisji migrantów 
ekonomicznych mo że spowodowa ć wzrost liczby obywateli pa ństw trzecich wje żdżających 
na teren UE w sposób nielegalny i bez gwaran cji pewnego zatrudnienia, a tym samym bez 
możliwości włączenia się w nasze spo łeczeństwa.  
W tym kontek ście Komisja w pe łni zdaje sobie spraw ę, że decyzje odno śnie do przyj ęcia bądź 
odmowy przyj ęcia migrantów ekonomicznych w celu poszukiwania pracy s ą sprawą Państw 
Członkowskich. Projekt Traktatu Konstytucyjnego stanowi, że „Niniejszy artyku ł [III-267] nie 
narusza prawa Pa ństw Członkowskich do ustalania wielko ści napływu obywateli pa ństw 
trzecich przybywaj ących z pa ństw trzecich na ich terytorium  w poszukiwaniu pracy najemnej 
lub prowadzonej na w łasny rachunek ”. Jednakże decyzja o przyj ęciu takich obywateli pa ństw 
trzecich do jednego Pa ństwa Członkowskiego ma wp ływ na inne pa ństwa (prawo do 
podróżowania w obszarze Schengen, świadczenia us ług w innych Pa ństwach Cz łonkowskich, 
prawo do przeniesienia si ę do innych Pa ństw Członkowskich po uzyskaniu statusu rezydenta 
długoterminowego; wp ływ przyjmowania pracowników z pa ństw trzecich na rynek pracy 
UE), a UE posiada mi ędzynarodowe zobowi ązania w zwi ązku z okre ślonymi kategoriami 
migrantów ekonomicznych. W zwi ązku z tym Komisja jest zdania, że istnieje wyra źna 
potrzeba uzgodnienia przejrzystych i bard ziej zharmonizowanych wspólnych zasad i 
kryteriów na poziomie UE odno śnie do przyjmowania migrantów ekonomicznych.  
Powyższe argumenty wraz z refleksj ą odnośnie do warto ści dodanej uzyskanej dzi ęki 
przyjęciu środków na poziomie unijnym stanowi ą ogólne podstawy dla podejmowania 
jakichkolwiek dzia łań w tym zakresie. Ponadto wszelkie przyjmowane środki powinny 
ograniczy ć do minimum obci ążenia administracyjne zarówno dla Pa ństw Członkowskich, jak 
i dla obywateli pa ństw trzecich. 
W związku z powy ższym celem niniejszej Zielonej Ksi ęgi nie jest opisanie dzia łań 
podejmowanych w UE-25, ani porównanie ich z dzia łaniami podejmowanymi w innych 
regionach świata. Celem jest wskazanie najwa żniejszych kwestii oraz mo żliwych opcji w 
zakresie ram legislacyjnych UE odno śnie do migracji ekonomicznej. W ramach realizacji tego 
celu Komisja uwzgl ędniła zastrze żenia i obawy wyra żone przez Pa ństwa Członkowskie 
podczas prowadzonych w roku 2001 dyskusji nad wnioskiem dotycz ącym dyrektywy oraz 
przedstawia propozycje alternatywnych rozwi ązań. 
 
PL 5   PL W końcu w Programie Haskim Rada Europe jska z dnia 4-5 listopada 2004 r. podkre śliła 
znaczenie debaty nad Zielon ą Księgą, która – równolegle z najlepszymi praktykami w 
Państwach Cz łonkowskich i ich znaczeniem dla re alizacji strategii lizbo ńskiej – powinna 
stanowić podstawy dla „ planu polityki w sprawie legalnej migracji, obejmuj ącego procedury 
admisji pozwalaj ące na odpowiednie reagowanie na zm ienne zapotrzebowanie na nap ływową 
siłę roboczą na rynku pracy ”5. Komisja przedstawi taki plan przed ko ńcem 2005 r. 
2. W YPRACOWANIE PODEJ ŚCIA UE W ODNIESIENIU DO MIGRACJI ZAWODOWEJ  
Debaty nad przysz łą polityką europejsk ą dotyczącą migracji ekonomicznej powinny, w 
odczuciu Komisji, koncentrowa ć się na określonych kwestiach g łównych, które s ą może 
niewyczerpuj ące, ale za to wzajemnie zale żne. Proponowane opcje mo żna powiązać na szereg 
różnych sposobów w zale żności od końcowego rezultatu, który ma zosta ć osiągnięty.  
2.1. Jaki stopie ń harmonizacji powinien by ć celem Unii Europejskiej?  
Z uwagi na fakt, że dostęp obywateli pa ństw trzecich do rynku pracy jest kwesti ą niezwykle 
delikatną, Komisja uwa ża, że funkcjonuj ącą z powodzeniem polityk ę wspólnotow ą w tym 
obszarze mo żna wdrażać jedynie stopniowo, u łatwiając stopniowe i p łynne przej ście od zasad 
krajowych do wspólnotowych.  Prawodawstwo UE dotycz ące admisji migrantów 
ekonomicznych powinno powsta ć jako „prawodawstwo pierwszego kroku” i powinno 
określać pewne wspólne definicje, kr yteria i proce dury, zostawiaj ąc jednocze śnie Państwom 
Członkowskim decyzj ę w zakresie reagowania na specy ficzne potrzeby ich rynków pracy. 
Należy pamiętać, że projekt Traktatu Konsty tucyjnego pozostawia okre ślenie liczby 
przyjmowanych osób, przybywaj ących w celu poszukiwani a pracy, do uznania Pa ństw 
Członkowskich. Jednak że metoda koordynacji, za pomoc ą której Pa ństwa Członkowskie 
wykorzystuj ące kontyngenty krajowe informuj ą Komisję o realizacji i rezultatach takich 
działań może stanowi ć źródło korzyści z punktu widzenia oceny ogólnych potrzeb unijnego 
rynku pracy i przyczyni ć się do ukszta łtowania wspólnej unijnej pol ityki w zakresie legalnej 
migracji oraz skuteczniejszej i lepiej skoordynowanej procedury, le żącej zarówno w interesie 
Państw Członkowskich, jak i osób, których ona dotyczy.  
Jeżeli chodzi o zakres przysz łego unijnego prawodawstwa, Ko misja stoi w obliczu kilku 
opcji. Pierwsz ą możliwością byłoby przyjęcie podej ścia horyzontalnego  zgodnie z 
pierwotnym wnioskiem, obejmuj ącego warunki wjazdu i pobytu wszystkich obywateli pa ństw 
trzecich prowadz ących na terytorium Pa ństwa Członkowskiego dzia łalność na zasadzie pracy 
najemnej, na w łasny rachunek lub innego rodzaju dzia łalność gospodarcz ą przez okres 
dłuższy niż 3 miesi ące. Szczegó łowe przepisy mog łyby objąć szczególne potrzeby 
określonych grup, takich jak pracownicy sezonowi, osoby przenoszone wewn ątrz 
przedsiębiorstwa (ICT) itp. Zalet ą tego rozwi ązania byłoby ustanowienie wszechstronnych 
wspólnych ram w zakresie migracj i ekonomicznej, charakteryzuj ącego się wysokim stopniem 
elastyczno ści. 
Biorąc za przyk ład wnioski dotycz ące dyrektywy w sprawie admisji studentów6 i 
pracowników naukowych7, alternatyw ą mogłaby być seria sektorowych wniosków 
legislacyjnych . Tego typu projekty aktów prawnych mog łyby koncentrowa ć się na 
                                                 
5 Konkluzje Rady Europejskiej, za łącznik I pkt III 1.4. 
6 COM(2002) 548. 
7 COM(2004) 178. 
 
PL 6   PL pracownikach sezonowych, pracownikach pr zenoszonych w ramach tego samego 
przedsiębiorstwa, migrantach posiadaj ących szczególne umiej ętności (niekoniecznie 
wyłącznie migrantach z wysokimi kwalifik acjami), dostawcach zakontraktowanych us ług 
oraz/lub innych kategoriach, odk ładając na razie wszelkie ogólne ramy dotycz ące admisji 
pracowników z pa ństw trzecich. Zalet ą w tym przypadku by łoby łatwiejsze przyj ęcie 
wspólnych zasad. 
Możliwe jest równie ż przyjęcie innego podej ścia, na przyk ład stworzenie wspólnej 
przyspieszonej procedury  przyjmowania migrantów w sytuacjach okre ślonych braków w 
zakresie si ły roboczej czy umiej ętności, aktywowanych w przypadku uzyskania przez 
określoną liczbę Państw Członkowskich zezwolenia Rady na tego typu dzia łanie w drodze 
błyskawicznej procedury. Pozwoli łoby to na unikni ęcie zbędnej i potencjalnie szkodliwej 
konkurencji pomi ędzy Państwami Cz łonkowskimi w zakresie rekrutacji okre ślonych kategorii 
pracowników. 
• W jakim zakresie nale ży opracowa ć europejsk ą politykę w sprawie migracji zawodowej i 
jaki powinien by ć poziom interwencji Wspólnoty w tej kwestii?  
• Czy europejskie prawo migracyjne powinno d ążyć do zapewnienia wszechstronnych ram 
prawnych obejmuj ących prawie ka żdego obywatela pa ństwa trzeciego przyje żdżającego do 
UE, czy te ż powinno skupia ć się na konkretnych grupach imigrantów? 
• W przypadku wyboru podej ścia opartego na prawodawstwie  sektorowym, które grupy 
migrantów nale ży potraktowa ć priorytetowo i dlaczego? 
• Czy uwa żają Państwo że należy rozważyć również inne podej ścia na przyk ład 
przyspieszon ą procedur ę europejsk ą? Czy mog ą Państwo zaproponowa ć inne opcje? 
2.2. Procedury admisji w celu pracy najemnej 
Ogólnie rzecz bior ąc, przed przyj ęciem pracownika pochodz ącego z pa ństwa trzeciego 
Państwa Członkowskie wymagaj ą dowodu, że dane stanowisko nie mo że zostać obsadzone 
przez żadną osobę będącą już częścią krajowego rynku pracy (tes t potrzeb gospodarczych). 
Niektóre Pa ństwa Członkowskie przyjmuj ą szczególne kategorie pracowników – na przyk ład 
pracowników posiadaj ących wysokie kwalifikacje lub pracowników sektorów/zawodów, w 
przypadku których ju ż występuje niedobór si ły roboczej – w drodze specjalnych programów, 
takich jak przyspieszone proce dury, zielone karty itp. Podej ścia takie mo żna rozwa żyć na 
poziomie unijnym. Unia Europejska powinna skorzysta ć również z doświadczeń innych 
regionów świata8. 
2.2.1 Preferencje dla krajowego rynku pracy 
Zasada „preferencji wspólnotowej” zdefiniowana jest w nast ępujący sposób: „ Państwa 
Członkowskie b ędą rozpatrywa ć wnioski o przyj ęcie na swoje terytorium  w celu zatrudnienia, 
jedynie je śli wakaty w Pa ństwie Członkowskim nie mog ą zostać obsadzone przez krajow ą lub 
wspólnotow ą siłę roboczą, bądź przez siłę roboczą niewspólnotow ą legalnie przebywaj ącą na 
                                                 
8 „Skuteczne praktyki selekcji  migrantów ekonomicznych”  
(http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl oyment_analysis/immigr_new_stud_en.htm): patrz 
Załącznik. 
 
PL 7   PL stałe w danym Pa ństwie Członkowskim i stanowi ącą już część stałego rynku pracy tego 
Państwa Członkowskiego”9. Jednakże wiele Pa ństw Członkowskich wy łącza określone typy 
migrantów ekonomicznych (pracowników przenoszonych w ramach tego samego przedsiębiorstwa stanowi ących kluczowy personel, artystów o mi ędzynarodowej reputacji 
itp.) z wymaga ń związanych z preferencj ą wspólnotow ą. 
Zasadnicz ą kwestią jest rozstrzygni ęcie, czy preferencj ę taką powinno przyzna ć się sile 
roboczej z pa ństw trzecich obecnej ju ż w danym Pa ństwie Członkowskim wzgl ędem nowych 
przyjeżdżających obywateli pa ństw trzecich. Nale ży pamiętać, że od roku 2006 rezydenci 
długoterminowi korzysta ć będą z preferencji w stosunku do nowo przyje żdżających 
migrantów w Pa ństwie Cz łonkowskim, w którym mieszkaj ą, i będą mieć możliwość 
przeniesienia si ę i osiedlenia w innym Pa ństwie Członkowskim w celu podj ęcia nauki, pracy 
lub w innych celach
10. Ponadto, czy tego typu preferencj ą należałoby objąć również obywateli 
państw trzecich zamieszkuj ących Państwo Członkowskie inne ni ż państwo, w którym pojawi ł 
się brak siły roboczej (dodatkowo do rezydentów d ługoterminowych)? Nie ogranicza łoby to 
prawa drugiego Pa ństwa Członkowskiego do decydowania kogo przyj ąć na swoje terytorium, 
ale ułatwiłoby rekrutacj ę, pomogłoby szybciej i s kuteczniej wype łnić braki w zakresie si ły 
roboczej i umiej ętności w przypadku ich wyst ąpienia. UE mog łaby wtedy liczy ć na „zapas” 
siły roboczej, która ju ż zaczęła integrowa ć się.  
Preferencj ą tą można by równie ż objąć osoby, które pracowa ły już przez jaki ś czas w UE 
przed tymczasowym powrotem do w łasnego kraju. Mog łoby to faktycznie sprzyja ć „obiegowi 
mózgów”, pozwalaj ąc pracownikom z pa ństw trzecich na podj ęcie próby ponownej integracji 
w ich w łasnym kraju ze świadomością, że otrzymaj ą oni bardziej uprzywilejowane 
traktowanie w kontek ście ich readmisji, je śli pragnęliby później powróci ć do UE w celu 
podjęcia pracy. 
• W jaki sposób mo żemy zapewni ć skuteczne stosowanie zasady „preferencji 
wspólnotowej”? 
• Czy istniej ąca definicja preferencji wspólnotowej jest wci ąż odpowiednia? Je śli nie, w jaki 
sposób nale żałoby ją zmienić? 
• Do jakich innych migrantów ekonomicznych (poza g łównym personelem przenoszonym w 
ramach tego samego przedsi ębiorstwa) mo żna by nie stosowa ć zasady preferencji 
wspólnotowej?  
• Poza rezydentami d ługoterminowymi, jakie – je śli w ogóle – kategorie obywateli pa ństw 
trzecich powinny by ć traktowane w sposób uprzywilejowany w stosunku do nowo 
przyjeżdżających pracowników z pa ństw trzecich? 
• Czy prawo pierwsze ństwa powinno zosta ć przyznane – na ściśle określonych warunkach – 
obywatelom pa ństw trzecich, którzy tymczasowo wyjechali z UE po przepracowaniu 
pewnego okresu w Unii?  
                                                 
9 Rezolucja Rady z dnia 20 czerwca 1994 r., w zwi ązku z rozporz ądzeniem Rady (EWG) nr 1612/68. 
Należy zauważyć, że Traktat o Przyst ąpieniu z dnia 16 kwietnia 2003 r. przyznaje preferencj ę 
pracownikom b ędącym obywatelami Pa ństw Członkowskich w stosunku do pracowników b ędących 
obywatelami pa ństw trzecich w zakresie dost ępu do rynku pracy (danego Pa ństwa Członkowskiego). 
10 Dyrektywa Rady 2003/109/WE. 
 
PL 8   PL • Czy ułatwienie mobilno ści pracowników z pa ństw trzecich pomi ędzy Państwami 
Członkowskimi by łoby korzystne dla gospodarki unijnej  i krajowych rynków pracy? W 
jaki sposób mo żna by realizowa ć to dzia łanie w sposób efektywny? Z jakimi 
ograniczeniami/udogodnieniami? 
• W jaki sposób Europejskie Publiczne S łużby ds. Zatrudnienia (PES) oraz Portal 
Mobilności Zawodowej EURES11 mogą przyczynia ć się do ułatwienia migracji zawodowej 
pracowników z pa ństw trzecich? 
2.2.2. Systemy admisji 
Oprócz systemu istnieje jeszcze jedna konkretna kwestia, któr ą należy omówić w pierwszej 
kolejności: czy admisja obywateli pa ństw trzecich na rynek pracy UE powinna by ć 
dozwolona jedynie w przypadku istnie nia konkretnego wakatu, czy te ż mogłyby istnie ć 
bardziej elastyczne systemy, ta kie jak zielone karty itp., maj ące na celu zach ęcenie 
pracowników do wype łniania krótko- i d ługoterminowego zapotrzeb owania rynku pracy? 
Istnieje równie ż pytanie o procedur ę, którą należałoby stosowa ć odnośnie do obywateli 
państw trzecich staraj ących się wjechać na teren UE w celu prowadzenia dzia łalności 
gospodarczej (np. na mocy umowy o świadczenie us ług zawartej pomi ędzy ich zamorskim 
pracodawc ą a klientem w UE), którzy jednak w rzeczywisto ści nie wchodz ą na unijny rynek 
pracy. 
• Czy obywatele pa ństw trzecich powinni by ć przyjmowani na unijny rynek pracy jedynie 
pod warunkiem istnienia konkretnego wo lnego stanowiska pracy czy te ż Państwa 
Członkowskie powinny mie ć możliwość przyjmowania obywateli pa ństw trzecich bez 
takiego warunku? 
• Jaką procedur ę należałoby stosowa ć do migrantów ekonomicznych, którzy nie wchodz ą na 
rynek pracy? 
Jeśli przyjęcie na rynek pracy mia łoby być uwarunkowane istnieniem okre ślonego wakatu 
(test potrzeb gospodarczych) i zak ładając horyzontalne podej ście UE do migracji 
ekonomicznej, mo żna by post ępować na zasadzie „indywidualnej oceny”: je śli pracodawcy 
ogłaszali istnienie wakatu przez minimalny ok res czasu i nie otrzymali akceptowalnego 
zgłoszenia w ramach unijnego rynku pracy, otrzymywaliby zezwolenie na rekrutacj ę za 
granicą. System ten, uwarunkowany istnieniem takich narz ędzi jak EURES, pozwalaj ących na 
informowanie o wakatach na terenie ca łej UE, umo żliwiłby określony poziom kontroli 
rekrutacji w celu ograniczenia nadu żyć. Dodatkow ą kwestią jest pytanie, czy test taki 
należałoby powtórzy ć w momencie wyga śnięcia krótkoterminowej umowy i wyra żenia przez 
pracodawc ę woli przed łużenia jej. 
• Czy uważają Państwo, że test potrzeb gospodarczych je st systemem wykonalnym? Czy 
powinien by ć stosowany w sposób elastyczny, z uwzgl ędnieniem na przyk ład specyfiki 
regionalnej i sektorowej b ądź wielkości danego przedsi ębiorstwa?  
                                                 
11 Publiczne S łużby ds. Zatrudnienia (PES) Pa ństw Członkowskich s ą koordynowane na poziomie UE 
przez sie ć EURES (Europejskie S łużby ds. Zatrudnienia). EURES stworzy ł Europejski Portal 
Mobilności Zawodowej (http://europa.eu.int/eures), gdzi e na pojedynczej platformie informatycznej, 
działającej w oparciu o technologi ę sieciową, będzie można od 2005 r. uzyska ć dostęp do wszystkich 
publicznie zarejestrowanych wo lnych miejsc pracy w Europie. 
 
PL 9   PL • Czy powinien istnie ć minimalny okres czasu, przez jaki nale żałoby informowa ć o istnieniu 
wakatu przed rozwa żeniem wniosków o przyj ęcie na to stanowisko obywateli z pa ństw 
trzecich? 
• W jaki inny sposób mo żna by skutecznie udowodni ć istnienie potrzeby zatrudnienia 
pracownika z pa ństwa trzeciego? 
• Czy test potrzeb gospodarczych nale żałoby powtórzy ć po wyga śnięciu zezwolenia na 
pracę w przypadku, je śli umowa o prac ę – na mocy której przyj ęto pracownika z pa ństwa 
trzeciego – zosta ła/zostanie przed łużona?  
Większą elastyczno ść można by zapewni ć za pomoc ą kilku opcjonalnych systemów: Pa ństwo 
Członkowskie mog łoby uzna ć, że test potrzeb gospodarczych jest spe łniony powy żej 
określonego poziomu dochodów rocznych oraz/lub poziomu umiej ętności oraz/lub te ż w 
przypadku okre ślonych sektorów lub re gionów wskazywanych przez  zainteresowane Pa ństwo 
Członkowskie deficyt si ły roboczej nie wymaga łby udowodnienia (zielone karty). T ą samą 
koncepcję można by stosowa ć do kontyngentów pracowników, pozwalaj ąc tym samym 
Państwom Cz łonkowskim na realizacj ę swoich mi ędzynarodowych zobowi ązań podjętych w 
stosunku do pa ństw trzecich.  
• Jakie alternatywne opcjonalne systemy mo żna sobie wzi ąć pod uwag ę? 
Inną możliwością byłoby zastosowanie unijnego systemu selekcji w celu reagowania na 
potrzeby okre ślonego sektora, szczegól nie w perspektywie d ługoterminowej. Mo żna by 
stworzyć wspólne ramy na poziomie UE (w oparciu na przyk ład o liczb ę lat doświadczenia, 
wykształcenie, znajomo ść języków, istnienie ofer t pracy/deficytu si ły roboczej, posiadanie 
członków rodziny w danym Pa ństwie Cz łonkowskim itp.), a nast ępnie każde Państwo 
Członkowskie mog łoby zdecydowa ć o stosowaniu tych ram i ewentualnym dostosowaniu ich 
do potrzeb w łasnego rynku pracy. Alternatywnie mog łoby istnie ć kilka systemów, np. jeden 
dla pracowników o niskich kwalifikacjach (np. oparty na preferencji w stosunku do liczby lat 
posiadanego do świadczenia w danym sektorze) i jeden dla pracowników o średnim/wysokim 
poziomie kwalifikacji (np. pref erencje w zakresie wykszta łcenia, a nast ępnie w zakresie 
doświadczenia), a Pa ństwo Członkowskie podejmowa łoby decyzj ę o stosowaniu wybranego 
przez siebie systemu. System taki móg łby funkcjonowa ć równolegle z filozofi ą „oceny 
indywidualnej” i „zie lonych kart”. I w ko ńcu – Państwa Członkowskie mog łyby mieć 
możliwość wprowadzania „zezwole ń dla osób poszukuj ących pracy” dla okre ślonych 
umiejętności, sektorów itp.  
W tym kontek ście można by wyobrazi ć sobie system „centrum informacji”, dzia łającego na 
przykład w oparciu o us ługi świadczone przez EURES, w ramach którego pracodawca 
mógłby sprawdza ć podania osób staraj ących się o pracę z terytorium ca łej UE w sytuacji 
wystąpienia potrzeby zatrudni enia pracowników z pa ństw trzecich. W przypadku znalezienia 
odpowiedniego kandydata obywatel pa ństwa trzeciego mia łby możliwość sprawdzenia na 
stronie internetowej danego Pa ństwa Członkowskiego, czy spe łnia wymagane kryteria oraz 
wszczęcia procedury ubiegania si ę o zezwolenia. 
• Czy system selekcji ma szans ę funkcjonowania ja ko ewentualna ogóln a zasada stosowana 
na poziomie unijnym dla przyjmowania migr antów ekonomicznych na rynek pracy i jakie 
kryteria nale żałoby przyj ąć w tym wzgl ędzie? 
 
PL 10   PL • W jaki sposób pracodawcom mo żna by zapewni ć szeroki dost ęp do CV osób ubiegaj ących 
się o pracę w całej UE i w jaki sposób nale żałoby udoskonali ć w tym kontek ście EURES? 
• Czy należałoby przewidzie ć możliwość przyznawania „zezwole ń dla osób poszukuj ących 
pracy”? 
2.3. Procedury admisji w celu samozatrudnienia 
Na poziomie UE mo żna by wprowadzi ć również zharmonizowane warunki admisji obywateli 
państw trzecich w celu samozatru dnienia. Warunki te mog łyby różnić się od opisanych w 
dziale 2.2, na przyk ład, obywatel pa ństwa trzeciego móg łby zostać zobowiązany do 
przedstawienia szczegó łowego i mo żliwego do zrealizowania z finansowego punktu widzenia 
biznes planu, wykazania w łasnych środków finansowych oraz udowodnienia korzystnego 
wpływu swojej dzia łalności na zatrudnienie b ądź rozwój gospodarczy danego Pa ństwa 
Członkowskiego. Mo żna by wprowadzi ć różne stopnie elastyczno ści, na przyk ład umożliwić 
Państwom Cz łonkowskim wy łączenie lub promowanie okre ślonych sektorów itp. 
• Czy UE powinna posiada ć wspólne zasady admisji obywateli pa ństw trzecich pracuj ących 
na zasadzie samozatrudnienia? Je śli tak, na jakich warunkach? 
• Czy należałoby stosowa ć bardziej elastyczne procedury dla osób pracuj ących na zasadzie 
samozatrudnienia, pragn ących wkroczy ć na teren UE na okres krótszy ni ż jeden rok w celu 
realizacji okre ślonej umowy z klientem z UE? Je śli tak, jakiego rodzaju procedury? 
2.4. Podania o prac ę i wnioski o zezwolenie na pobyt 
Pojedyncza krajowa procedura sk ładania wniosków, prowadz ąca do uzyskania jednego 
kombinowanego zezwolenia na pobyt i prac ę (procedura „pojedynczej instytucji”) mog łaby 
uprościć istniejące procedury. W sytuacjach, gdzie wymagana jest wiza wjazdowa, Pa ństwa 
Członkowskie mog łyby wciąż wymaga ć wstępnej wizy wjazdowej lub uznawa ć wydanie 
takiego kombinowanego tytu łu przez ich konsulat za wystarczaj ące. 
Tytuł ten nie kolidowa łby z wewn ętrznymi praktykami administracji krajowych, ani te ż z 
warunkami admisji. W wi ększości Państw Członkowskich obywatele pa ństw trzecich s ą 
zobowiązani posiada ć zezwolenie na prac ę przed rozpatrzeniem ich wniosku o zezwolenie na 
pobyt: mo że to zatem wywo łać wrażenie, że wydanie zezwolenia na pobyt – w oparciu o 
kryteria odmienne od stosowanych do zezwolenia na prac ę – stałoby się prawie automatyczne 
w ramach procedury kombinow anej, co nie jest intencj ą Komisji. 
Opcją alternatywn ą byłoby nie regulowanie tej kwestii na poziomie UE. Stanowiskiem 
kompromisowym by łoby zaproponowanie pojedynczego wniosku zarówno o zezwolenie na 
pracę, jak i na pobyt, mimo i ż w rezultacie ko ńcowym wydawane by łyby dwa oddzielne 
zezwolenia wydane zgodnie z zasadami krajowymi. 
• Czy na poziomie UE powinno istnie ć kombinowane „zezwolenie na prac ę – pobyt”? Jakie 
są zalety/wady tego rozwi ązania?  
• Czy też należałoby zaproponowa ć pojedynczy wniosek (zar ówno o zezwolenie na pobyt, 
jak i o zezwolenie na prac ę)? 
• Czy istniej ą jakieś inne opcje? 
 
PL 11   PL 2.5. Mo żliwość zmiany pracodawcy/sektora 
Możliwość zmiany pracodawcy oraz/lub sektora podczas  pierwszego okresu pracy w UE jest 
ściśle związana z osob ą posiadającą zezwolenie oraz warunkami admisji pracownika (dzia ł 
2.2). W przypadku admisji obywatela pa ństwa trzeciego w ramach  specjalnego programu, 
jego mobilno ść mogłaby zosta ć tymczasowo ograniczona w celu unikni ęcia nadużyć w 
zakresie warunków admisji. Przeciwnie, gospodarka kraju przyjmuj ącego nie by łaby narażona 
na kłopoty w sytuacji przyj ęcia pracownika poza takimi programami i zaoferowania mu 
bardziej satysfakcjonuj ącej pracy (na podstawie testów potrzeb gospodarczych, w razie 
konieczno ści). Natomiast w przypadku zezwolenia, je śli to pracodawca jest w jego 
posiadaniu, pracownik móg łby być narażony na ryzyko nadmiernych kontroli lub nawet 
zjawiska „posiadania” pracownika przez swojego przysz łego unijnego pracodawc ę. 
• Czy powinny istnie ć ograniczenia mobilno ści pracownika z pa ństwa trzeciego w ramach 
rynku pracy Pa ństwa Członkowskiego jego zamieszkania? Je śli tak, jakiego rodzaju 
(pracodawca, sektor, regi on itp.), w jakich okoliczno ściach i przez jaki okres czasu? 
• Kto powinien posiada ć zezwolenie? Pracodawca, pracownik czy te ż zezwolenie powinno 
być posiadane przez nich wspólnie? 
2.6. Prawa 
Pracownikom-migrantom nale ży zapewni ć bezpieczny status prawny12, bez wzgl ędu na to, 
czy pragn ą powrócić do swoich krajów pochodzenia czy te ż ubiegać się o prawa do pobytu 
bardziej sta łego. Pracownicy z pa ństw trzecich powinni by ć traktowani na równi z 
obywatelami UE, w szczególno ści w zakresie pewnych podstawowych praw ekonomicznych i 
społecznych, przed uzyskaniem statusu rezydenta d ługoterminowego. Stat us ten oznacza 
szerszy zakres praw, zgodnie z zasad ą różnicowania praw w zale żności od długości pobytu. 
• Jakie szczególne prawa powinny by ć przyznawane obywatelom pa ństw trzecich 
pracującym tymczasowo w UE? 
• Czy korzystanie z okre ślonych praw powinno by ć warunkowane pobytem minimalnym? 
Jeśli tak, których praw powinno to dotyczy ć, i przez jaki okres czasu? 
• Czy powinny istnie ć bodźce – np. lepsze warunki w kwestii roz łąki z rodzin ą lub dla 
uzyskiwania statusu rezydenta d ługoterminowego – stanowi ące zachętę dla okre ślonych 
kategorii pracowników z pa ństw trzecich? Je śli tak, dlaczego i jakiego rodzaju? 
                                                 
12 Prawodawstwo UE okre śla już szereg takich praw, np. prawa okre ślone w dyrektywie Rady 
2003/109/WE (rezydenci d ługoterminowi), rozporz ądzeniu Rady (WE) nr 859/2003 rozszerzaj ącym 
przepisy rozporz ądzenia (EWG) nr 1408/ 71 (koordynacja bezpiecze ństwa społecznego) oraz w dwóch 
dyrektywach antydyskryminacyjnych (dyrektywa 2000/43/WE i dyrektywa 2000/78/WE). Ponadto dyrektywy UE w sprawach takich jak bezpiecze ństwo i higiena pracy lub warunki pracy stosuj ą się z 
zasady do wszystkich pracowników, bez wzgl ędu na ich narodowo ść. To samo dotyczy artyku łów 
Europejskiej Karty Praw Podstawowych. 
 
PL 12   PL 2.7. Środki towarzysz ące: integracja, powrót i wspó łpraca z pa ństwami trzecimi 
Jak podkre ślano już w kilku komunikatach Komisji13 oraz w konkluzjach Rady w sprawie 
migracji i rozwoju z dnia 19 maja 2003 r., prowadzona z powodzeniem polityka unijna dotycząca migracji ekonomicznej wymaga, aby przep ływem migracyjnym zarz ądzać we 
współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu, z uwzgl ędnieniem ich realiów i potrzeb. 
Podejmowanym środkom musz ą towarzyszy ć wyraźne działania dotycz ące integracji 
przyjętych migrantów. 
W konsekwencji, wspó łpraca z pa ństwami trzecimi, maj ąca na celu u łatwienie legalnej 
migracji oraz spo łecznej i gospodarczej inte gracji potencjalnych migrantów, musi obejmowa ć 
szereg kwestii, takich jak drena ż mózgów, fakt że kraje pochodzenia inwestuj ą w rozwój 
umiejętności osób, które nast ępnie opuszczaj ą krajową gospodark ę i społeczeństwo, trudno ści 
doświadczane przez migrantów w zakresie utrzymania wi ęzów społecznych i kulturowych itp. 
Istotne jest, aby zastanowi ć się nad sposobem podej ścia do tego typu kwestii oraz środków 
ułatwiających powrót pracowników tymczasowych po zako ńczeniu umów i ich ponownej 
integracji ze spo łecznością krajową. Możliwe środki pozwalaj ące na osiągnięcie sytuacji bez 
przegranych, oraz/lub zrekompensowanie negatywnych sytuacji, jakie mog ą zaistnie ć, 
mogłyby obejmowa ć: zapewnianie aktualnych inform acji na temat warunków wjazdu i 
pobytu na terenie UE; stworzenie o środków rekrutacji i szkole ń w krajach pochodzenia w 
zakresie umiej ętności potrzebnych na poziomie unijnym oraz w zakresie szkole ń kulturowych 
i językowych; stworzenie baz danych dotycz ących okre ślonych umiej ętności/zawodu/sektora 
(portfolio kompetencji) potencjalnych migrantów; u łatwienie przelewu środków pieni ężnych; 
zwracanie pa ństwom trzecim kosztów kszta łcenia migrantów wyje żdżających do UE. Kolejn ą 
kwestią jest pytanie, czy okre ślonym pa ństwom trzecim nale żałoby przyzna ć preferencje pod 
względem admisji ich obywateli w ramach porozumie ń o wzmocnionej wspó łpracy. 
Ponadto, jak podkre ślono już w pierwszym rocznym sprawozdaniu na temat migracji i 
integracji, UE musi wci ąż podejmowa ć wysiłek mający na celu propagowanie lepszej 
integracji obecnych i przysz łych imigrantów, zarówno na rynku pracy, jak i ogólnie w 
społeczności kraju przyjmuj ącego. We wszystkich Pa ństwach Cz łonkowskich na znaczeniu 
zyskują programy wprowadzaj ące dla nowo przyje żdżających imigrantów, obejmuj ące 
głównie szkolenia j ęzykowe, kszta łcenie obywatelskie oraz informacj ę na temat 
podstawowych norm i warto ści społeczeństwa przyjmuj ącego. 
• Jakiego rodzaju środki towarzysz ące mogłyby ułatwić przyjęcie i integracj ę migrantów 
ekonomicznych, zarówno w UE, jak i w krajach pochodzenia? 
• Zgodnie z polityk ą rozwoju UE, co mog łaby zrobi ć UE w celu wsparcia wi ększego obiegu 
mózgów i zaradzenia potencjalnym  negatywnym skutkom drena żu mózgów? 
• Czy kraje rozwijaj ące się powinny uzyskiwa ć rekompensat ę (od kogo i w jaki sposób) za 
swoje inwestycje w kapita ł ludzki wyje żdżający do UE? W jaki sposób mo żna by 
ograniczy ć skutki negatywne?  
• Czy państwo przyjmuj ące i kraj pochodzenia powinny mie ć obowiązek zapewnienia 
powrotu tymczasowych migrantów ekonomicznych? Je śli tak, w jakich okoliczno ściach?  
                                                 
13 COM(2004) 412; COM(2002) 703. 
 
PL 13   PL • Jak nale żałoby zarz ądzać powrotem w sposób wzajem nie korzystny dla kraju 
przyjmującego i kraju pochodzenia?  
• Czy okre ślone państwa trzecie nale żałoby traktowa ć preferencyjnie w zakresie admisji 
migrantów i w jaki sposób?  
• Czy tego typu preferencje nale żałoby powi ązać ze specjalnymi ramami, jak na przyk ład 
Europejsk ą Polityką Sąsiedztwa, strategiami poprzedzaj ącymi rozszerzenie?  
3. W NIOSKI  
Komisja jest zdania, że admisja migrantów ekonomicznych stanowi kamie ń węgielny polityki 
imigracyjnej i w zwi ązku z tym konieczne jest zaj ęcie się tą kwestią na poziomie 
europejskim, w kontek ście stopniowego rozwoju spójnej wspólnotowej polityki imigracyjnej. 
W niniejszej Zielonej Ksi ędze Komisja podj ęła próbę ogólnego przedstawienia g łównych 
obszarów zainteresowania oraz szeregu ró żnych opcji, które mog łyby stać się częścią 
wspólnych ram UE. System ten powinien by ć przejrzysty, niebiu rokratyczny i w pe łni 
operacyjny. Powinien dzia łać w interesie wszystkich zaanga żowanych stron: migrantów, 
krajów ich wysy łających i krajów przyjmuj ących. Intensyfikuj ąc swoją politykę mającą na 
celu przyci ągnięcie migrantów ekonomicznych i u łatwienie ich przyjmowania, UE i jej 
Państwa Członkowskie musz ą zwrócić szczególn ą uwagę na możliwe negatywne skutki takiej 
emigracji w kraju pochodzenia. 
Podstawowym celem niniejszej Zielonej Ksi ęgi jest zaproszenie do wyra żenia opinii i 
zainicjowanie szeroko zakrojonej dyskusji z zaanga żowaniem wszystkich zainteresowanych 
stron. Do udzia łu w dyskusji zaprasza si ę Radę, Parlament Europejski, Europejski Komitet 
Ekonomiczno-Spo łeczny, Komitet Regionów, w ładze państwowe, regionalne i lokalne, 
partnerów spo łecznych ( łącznie ze stowarzyszenia mi pracodawców i zwi ązkami 
zawodowymi), organizacje pozarz ądowe, państwa kandyduj ące, partnerów z pa ństw trzecich, 
środowiska akademickie i inne  cywilne organizacje spo łeczne oraz osoby prywatne. Po 
zakończeniu procesu wszechstronnych konsultacji do ko ńca roku 2005 Komisja przedstawi 
plan polityki dotycz ącej legalnej migracji, łącznie z procedurami admisji zgodnie z 
harmonogramem przewidzianym w Programie Haskim. 
W celu przygotowania publicznego przes łuchania stron w sprawie migracji ekonomicznej w 
roku 2005 Komisja zaprasza wszystkie zaintere sowane strony do przedstawiania pisemnych 
komentarzy najpó źniej do 15 kwietnia 2005 r. na adres: 
Dyrektor Generalny/Th e Director General 
Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwo ści, Wolno ści i Bezpiecze ństwa/DG Justice, Freedom 
and Home Affairs  
Komisja Europejska/European Commission 
B-1049 Bruksela 
jls-economic-migration@cec.eu.int
 
PL 14   PL ZAŁĄCZNIK  
BIBLIOGRAPHY  
A. Legislative instruments and proposals : 
(1) Council Directive 2003/86/EC of 22 Se ptember 2003 on the right to family 
reunification (applicable as of 3 October 2005);  
(2) Council Directive 2003/109/EC of  25 November 2003 concerning the status of third-
country nationals who are long-term reside nts (applicable as of 26 January 2006);  
(3) Proposal for a Council Directive on the c onditions of admission of third-country 
nationals for the purpose of studies, pup il exchange, unremunerated training or 
voluntary service - COM(2002) 548; political agreement reached in March 2004;  
(4) Proposal for a Council Directive on a speci fic admission procedur e for third country 
researchers - COM(2004) 178; 
(5) Proposal for a Council Directive on the c onditions of entry and residence of third-
country nationals for the purpose of paid  employment and self-employed economic 
activities - COM(2001) 386; 
(6) Council Regulation (EEC) No 1612/68 on fr eedom of movement for workers (in 
particular, article 19(2) for the “Community preference”); 
(7) Council Resolution of 20 June 1994 on limitations on admission of third-country 
nationals to the territory of the Member States for employment; 
(8) Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal 
treatment between persons irrespective  of racial or ethnic origin;  
(9) Council Directive 2000/ 78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework 
for equal treatment in employment and occupation;  
(10) Council Regulation (EC) No 859/2003 of 14  May 2003 extending the provisions of 
Regulation (EEC) No 1408/71 a nd Regulation (EEC) No 574/72 to nationals of third 
countries who are not already covered by those provisions sole ly on the ground of 
their nationality. 
B. Commission Communications:  
(1) Communication from the Commission "Study on  the links between legal and illegal 
immigration” - COM (2004) 412 final; 
(2) First Annual Report on Migration a nd Integration - COM(2004) 508 final; 
(3) Communication from the Comm ission on immigration, integr ation and employment - 
COM(2003) 336 final; 
(4) Communication from the Commission on integr ating migration issues in the EU's 
relations with third count ries - COM(2002) 703 final. 
 
PL 15   PL C. Studies: 
(5) Studies on labour migration, Migration Research Group, Ham burg Institute for 
International Economics (HWWA), Germany;  papers prepared for the European 
Commission, DG Employment and Social  Affairs, June 2004, available at: 
http://europa.eu.int/comm/employment_soc ial/employment_analysis/immigr_new_stu
d_en.htm . The papers examine best practice rega rding recruitment of labour migrants, 
projecting future labour needs and labour mark et integration in the European countries 
as well as in other industrialised countri es. They were prepared by experts from the 
MRG, in cooperation with the Migration Policy Institute, Washington DC. 
(6) Admission of third-country nationals for paid  employment or self-employed activity, 
European Commission, Directorate General for Justice and Home Affairs, 2001, ISBN 
92-894-1689-0. The study, undertaken by Ecot ec Research and Consulting Limited 
between November 1999 and May 2000, anal ysed and compared the legal and 
administrative frameworks in the EU-15 concerning the admissi on of third-country 
nationals to the EU Member States for the purposes of paid employment and self-
employment.