Bruksela, dnia 5.12.2007

SEK(2007) 1601

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument uzupełniający KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Działania Unii Europejskiej na rzecz efektywnej ochrony konsularnej w krajach trzecich Plan działań na lata 2007-2009 STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2007) 767 wersja ostateczna}{K(2007) 5841 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1600}

1. WPROWADZENIE

Zgodnie z art. 20 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską („art. 20 TWE”) każdy obywatel Unii korzysta na terytorium państwa trzeciego, gdzie państwo członkowskie, którego jest obywatelem, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich na takich samych warunkach, jak obywatele tego państwa. Niniejszy dokument stanowi streszczenie oceny skutków, w której zbadano rozmaite warianty działań politycznych na rzecz zwiększenia skuteczności tego prawa.

W listopadzie 2006 r. w związku z publikacją zielonej księgi w sprawie ochrony dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii Europejskiej w krajach trzecich Komisja rozpoczęła konsultacje publiczne w tej sprawie. Do Komisji wpłynęło 50 odpowiedzi odnoszących się do wspomnianej zielonej księgi. W dniu 29 maja 2007 r. odbyło się przesłuchanie publiczne, w którym udział wzięło 160 uczestników. Do państw członkowskich oraz innych zainteresowanych stron wysłano kwestionariusz w celu uzyskania niezbędnych informacji.

Do oceny skutków wprowadzono zmiany uwzględniające opinię wydaną w dniu 7 września 2007 r. przez Radę ds. Oceny Skutków. W dniu 28 września 2007 r. Rada ds. Oceny Skutków wydała drugą opinię.

2. Aktualny stan rzeczy i problemy

Wszystkie 27 państw członkowskich stosuje już wysokie standardy ochrony. Niemniej wciąż wiele można zrobić na rzecz zwiększenia skuteczności podstawowego prawa obywateli Unii do ochrony dyplomatycznej i konsularnej w krajach trzecich. Obecnie wszystkie 27 państw członkowskich ma przedstawicielstwa zaledwie w trzech spośród 166 krajów trzecich: w Chinach, Federacji Rosyjskiej i Stanach Zjednoczonych Ameryki[1]. W 18 krajach żadne państwo członkowskie nie ma przedstawicielstwa, w 17 krajach tylko jedno państwo członkowskie ma przedstawicielstwo, a w 11 krajach przedstawicielstwa mają 2 państwa członkowskie.

Szacuje się, że około 7 mln obywateli UE podróżuje każdego roku do krajów trzecich, w których ich państwo członkowskie nie ma ani placówki dyplomatycznej, ani urzędu konsularnego. Ocenia się też, że około 2 mln obywateli UE mieszka w krajach trzecich, w których ich państwo członkowskie nie ma przedstawicielstwa. Najprawdopodobniej liczby te będą rosnąć.

W toku konsultacji publicznych określono następujące problemy:

- niewielka wiedza obywateli UE o ich prawie do ochrony dyplomatycznej i konsularnej w krajach trzecich

Większość obywateli nie jest świadoma istnienia ani treści art. 20 TWE. Przeprowadzony w 2006 r. sondaż Eurobarometru wykazał, że jedynie 23 % obywateli wie o tym prawie.

- wątpliwości co do zakresu ochrony przysługującej na mocy art. 20 TWE

Niektóre państwa członkowskie uznają w prawie krajowym prawo do ochrony konsularnej, inne natomiast nie przyznają takiego prawa w swoich przepisach krajowych. Tylko kilka państw członkowskich uznaje prawo do odwołania się od decyzji odmowy udzielenia pomocy konsularnej. W ograniczonej liczbie państw członkowskich prawem do ochrony konsularnej objęci są również członkowie rodzin będący obywatelami krajów trzecich. Dorobek wspólnotowy w tej dziedzinie jest obecnie niewielki, a główny instrument prawny, tj. decyzja 95/553/WE, nie jest wyczerpujący. Może to prowadzić do braku pewności prawnej, gdyż nie jest jasne, czy decyzja ta ma zastosowanie do kwestii, które nie są wyraźnie objęte jej zakresem, jak np. repatriacja zwłok.

- niewystarczająca reprezentacja państw członkowskich w krajach trzecich oraz brak jasnego podziału zadań między państwami członkowskimi

Istnieje konieczność skompensowania niewystarczającej liczby placówek konsularnych państw członkowskich w krajach trzecich poprzez wspieranie wspólnego wykorzystywania zasobów, podział zadań oraz wymianę najlepszych praktyk. Konsultacje publiczne wykazały, że wprawdzie państwa członkowskie współpracują już ze sobą w krajach trzecich, jednak w tej dziedzinie można zrobić jeszcze więcej na rzecz zwiększenia reprezentacji w krajach trzecich, a tym samym zapewnienia obywatelom unijnym lepszej ochrony.

- brak zgody krajów trzecich na zapewnienie ochrony na mocy art. 20 TWE

Nie jest jasne, w jakim stopniu państwa członkowskie uzyskały niezbędną zgodę krajów trzecich, a jeśli ją uzyskały, to jakimi środkami. Konsultacje z państwami członkowskimi wykazały, że większość z nich uzyskała zgodę władz krajów trzecich na ochronę obywateli innego państwa poprzez zwykłe zgłoszenie.

3. Cele polityki

Komisja określiła następujące cele polityki:

1. Zwiększenie wiedzy obywateli UE ma temat ich podstawowego prawa do ochrony dyplomatycznej i konsularnej podczas ich pobytu poza terytorium UE;

2. Poszerzenie i klarowne określenie zakresu ochrony konsularnej przysługującej obywatelom tych państw UE, które nie posiadają przedstawicielstwa w danym kraju trzecim, oraz członkom ich rodzin, a także zapewnienie wszystkim obywatelom UE porównywalnego poziomu ochrony;

3. Zapewnienie skuteczniejszej ochrony na miejscu dla obywateli tych państw UE, które nie posiadają przedstawicielstwa w krajach trzecich;

4. Zapewnienie zgody krajów trzecich na zagwarantowanie ochrony na mocy art. 20 TWE.

W odniesieniu do każdego z tych czterech celów ogólnych ustalono szczegółowe i operacyjne cele polityczne.

4. Warianty polityki

Określono cztery różne warianty:

Wariant 1: wariant zakładający utrzymanie status quo i niepodejmowanie nowych działań;

Wariant 2: wariant zakładający głównie przeprowadzenie różnych działań nielegislacyjnych koncentrujących się na rozpowszechnianiu wiedzy o postanowieniach art. 20 TWE;

Wariant 3: wariant łączący działania wymienione w wariancie 2 i jedenaście innych działań nielegislacyjnych i legislacyjnych ukierunkowanych na realizację określonych powyżej czterech celów;

Wariant 4: bardzo ambitny wariant obejmujący wszystkie działania wymienione w wariantach 2 i 3 oraz inne działania złożone pod względem prawnym i technicznym, wymagające dokładniejszego zbadania i prawdopodobnie o charakterze długoterminowym.

Przegląd wariantów polityki

Wariant 1: | utrzymanie status quo; wprowadzanie jedynie wcześniej zaplanowanych i zatwierdzonych zmian |

Wariant 2: | Działanie legislacyjne: INFORMOWANIE OBYWATELI: zalecenie do państw członkowskich w sprawie zamieszczania treści art. 20 TWE w nowych paszportach oraz naklejki na zewnętrznej części tylnej okładki istniejących paszportów Działanie nielegislacyjne: publikacja wytycznych w sprawie wdrożenia postanowień art. 20 i inne związane z tym środki stworzenie strony internetowej na serwerze „Europa” poświęconej ochronie konsularnej wywieszenie na lotniskach, w portach, na stacjach kolejowych itp. plakatów objaśniających prawa obywateli UE do ochrony konsularnej ocena zakresu i charakteru rozbieżności w przepisach prawnych państw członkowskich i stosowanych przez nie praktykach w obszarze ochrony konsularnej publikacja zaktualizowanych danych teleadresowych ambasad i konsulatów państw członkowskich w krajach trzecich zbadanie możliwości ujednolicenia wskazówek dla podróżnych podawanych przez państwa członkowskie zbadanie potrzeby wymiany najlepszych praktyk i zapewnienia szkoleń dla kluczowych podmiotów |

Wariant 3: | Wszystkie środki wymienione w wariancie 2 i dodatkowo: Działanie legislacyjne: ZAKRES: zbadanie możliwości zapewnienia obywatelom porównywanego poziomu ochrony niezależnie od ich narodowości zapewnienie ochrony konsularnej przy identyfikacji i repatriacji zwłok uproszczenie procedur repatriacji zwłok zbadanie możliwości zapewnienia ochrony członkom rodzin obywateli UE, którzy to członkowie sami nie są obywatelami UE zbadanie konieczności uproszczenia procedur udzielania pomocy finansowej określonych w decyzji 95/553 Działanie nielegislacyjne: INFORMOWANIE OBYWATELI: zbadanie możliwości ustanowienia numeru telefonicznego UE w celu informowania na temat ochrony konsularnej ZAKRES: zalecenie skierowane do państw członkowskich, które jeszcze nie ratyfikowały konwencji Rady Europy z 1973 r. o przewozie zwłok, aby do niej przystąpiły STRUKTURY: zbadanie możliwości ustanowienia systemu kompensat między państwami członkowskimi ustanowienie „wspólnego biura” na jednym obszarze jako projektu pilotażowego, który po określonym czasie zostałby poddany ocenie publikacja uzgodnień dotyczących podziału zadań między państwami członkowskimi w krajach trzecich (wytyczne, koncepcja „państwa wiodącego”) ZGODA: propozycja włączenia klauzuli zgody do umów mieszanych zawieranych z krajami trzecimi oraz zalecenie państwom członkowskim włączenia klauzuli zgody do ich umów dwustronnych zawieranych z krajami trzecimi rozważenie możliwości uzyskania zgody krajów trzecich na udzielanie ochrony przez Unię za pośrednictwem delegatur Komisji w przypadkach wchodzących w zakres kompetencji wspólnotowych |

Wariant 4: | Wszystkie środki wymienione w wariantach 2 i 3 oraz dodatkowo: Działanie legislacyjne: ZAKRES: zapewnienie ochrony konsularnej obywatelom krajów trzecich będących rezydentami długoterminowymi w innym państwie członkowskim UE STRUKTURY: ustanowienie „wspólnych biur” na czterech obszarach (Karaiby, Bałkany, Ocean Indyjski i Afryka Zachodnia) upoważnienie „wspólnych biur” do wykonywania zadań konsularnych, takich jak wydawanie wiz czy uwierzytelnianie dokumentów ustanowienie „europejskiego kodeksu konsularnego” w celu określenia podziału zadań między państwami członkowskimi Działanie nielegislacyjne: powołanie akademii konsularnej UE wspieranie badań i rozwoju w dziedzinie identyfikacji zwłok |

5. Porównanie wariantów polityki

Z porównania poszczególnych wariantów pod kątem efektywności i prawdopodobnych skutków płyną następujące wnioski:

Wariant 1: jeżeli obecna sytuacja nie ulegnie zmianie, większość obywateli w dalszym ciągu nie będzie świadoma praw przysługujących im na mocy art. 20 TWE, a postanowienia tego artykułu mogą nie być w pełni realizowane.

Wariant 2: wariant ten stanowiłby skuteczne rozwiązanie problemu dotyczącego zakresu wiedzy obywateli. Jednakże nie wystarczy samo zwiększanie wiedzy obywateli, konieczne jest także poszerzenie i klarowne określenie zakresu ochrony zapewnianej przez władze dyplomatyczne i konsularne.

Wariant 3: wariant ten obejmuje pakiet działań nielegislacyjnych i legislacyjnych, które służyłyby efektywnej realizacji odnośnych czterech celów polityki i przyczyniłyby się do szybszego i skuteczniejszego wprowadzania w życie postanowień art. 20 TWE.

Wariant 4: na wariant ten składają się ambitne środki, których wdrożenie nie jest prawdopodobne w perspektywie krótko- czy średnioterminowej. Środki te związane są z kwestiami technicznymi i prawnymi wymagającymi dogłębnego zbadania przy udziale zainteresowanych osób, w tym państw członkowskich. Niektóre z nich mogłyby wiązać się ze znaczącymi kosztami, jak również potencjalnie budziłyby kontrowersje.

6. Preferowany wariant

Z porównania wynika, że najbardziej odpowiednie rozwiązanie czterech powyżej określonych problemów zapewniłby wariant 3. Składają się na niego działania legislacyjne i nielegislacyjne obejmujące wymienione w wariancie 2 działania mające zwiększać wiedzę, w tym zalecenie do państw członkowskich w sprawie zamieszczania w nowych paszportach treści art. 20 TWE (działanie 1) oraz utworzenie strony internetowej na serwerze „Europa” poświęconej zagadnieniom dotyczącym ochrony konsularnej (działanie 3). Ponadto wariant ten zakłada kilka działań ukierunkowanych na doprecyzowanie i wzmocnienie prawa obywateli UE do ochrony. I tak przykładowo proponuje się zbadanie możliwości zapewnienia obywatelom UE porównywanego poziomu ochrony (działanie 9), uproszczenia często uciążliwych procedur repatriacji zwłok (działania 10, 11 i 15), a także zbadanie możliwości zapewnienia ochrony konsularnej członkom rodzin obywateli UE, którzy to członkowie sami nie są obywatelami UE (działanie 12). Oprócz tego przewidziano działania mające wspierać wysiłki państw członkowskich na rzecz wspólnego wykorzystywania zasobów, w szczególności poprzez ustanowienie „wspólnego biura”, jako projektu pilotażowego podlegającego ocenie (działanie 17) oraz publikację istniejących zasad dotyczących podziału zadań (działanie 18). Preferowany wariant odnosi się ponadto do kwestii uzyskania zgody krajów trzecich i przewiduje włączenie klauzuli zgody do umów dwustronnych i mieszanych zawieranych z krajami trzecimi (działanie 19). Komisja rozpatrzy także możliwość wypełniania przez Unię obowiązku ochrony w przypadkach wchodzących w zakres kompetencji wspólnotowych (działanie 20).

7. Monitorowanie i ocena

Ocena skutków sygnalizuje potencjalne wskaźniki, na podstawie których można by monitorować zakres realizacji określonych powyżej szczegółowych i operacyjnych celów politycznych. Głównym źródłem informacji są okresowe badania opinii przeprowadzane początkowo co dwa lata wśród obywateli (sondaże Eurobarometru) oraz w urzędach konsularnych.

[1] Dokument Rady 16838/1/06 z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie przedstawicielstw dyplomatycznych prezydencji w państwach trzecich (niepublikowany)