Jak pokazano na wykresie 1 poniżej, w 2020 r. globalne przepływy BIZ gwałtownie spadły do 885 mld EUR, czyli wyniosły o 35 % mniej niż w 2019 r., kiedy poziom ten był już znacznie niższy niż w 2018 r.. W UE pandemia COVID-19 wywołała jeszcze poważniejsze skutki w porównaniu ze średnią światową, przy czym przychodzące BIZ zmniejszyły się o 71 % z 335 mld EUR w 2019 r. do 98 mld EUR w 2020 r. W 2020 r. przychodzące BIZ stanowiły zaledwie 0,7 % PKB UE-27, co stanowi gwałtowny spadek z poziomu 3,6 % w 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zapewnia przejrzystość w odniesieniu do funkcjonowania monitorowania BIZ w UE oraz zmian w krajowych mechanizmach monitorowania. Przyczynia się ono do rozliczalności Unii w obszarze, w którym – biorąc pod uwagę interesy bezpieczeństwa – przejrzystość w odniesieniu do poszczególnych transakcji nie jest ani możliwa, ani odpowiednia.

Sektor technologii informacyjno-komunikacyjnych jest sektorem najmniej dotkniętym pandemią i innymi wyzwaniami, a w 2020 r. odnotowano niewielki spadek o 12 % w porównaniu z 2019 r. W 2020 r. technologie informacyjno-komunikacyjne reprezentowały łącznie 35 % wszystkich umów połączeń i przejęć zawieranych w UE. Wartość ta po raz pierwszy była wyższa niż poziom odnotowany w sektorze wytwórczym. Technologie informacyjno-komunikacyjne również napędzały ożywienie gospodarcze w pierwszym kwartale 2021 r., a liczba transakcji połączeń i przejęć wzrosła o 53 % w skali rok do roku, co sprawiło, że liczba umów w tym sektorze osiągnęła poziom sprzed wybuchu pandemii COVID-19.

We wszystkich państwach członkowskich UE odnotowano spadek liczby transakcji połączeń i przejęć (wykres 3), przy czym we Francji i Szwecji spadek ten był szczególnie wyraźny. W Niemczech, przy niższym spadku liczby transakcji połączeń i przejęć, odnotowano spadek inwestycji pochodzących z Chin i Stanów Zjednoczonych, natomiast w Hiszpanii i Niderlandach transakcje z państw EFTA oraz Korei i Japonii straciły w 2020 r. na znaczeniu w porównaniu z 2019 r.

Państwa członkowskie, które zainicjowały proces konsultacyjny lub legislacyjny mający doprowadzić do wprowadzenia zmian do istniejącego mechanizmu

·albo zainicjowały proces konsultacyjny lub legislacyjny, który ma doprowadzić do przyjęcia nowego mechanizmu lub wprowadzenia zmian do istniejącego mechanizmu.

Podczas gdy rozporządzenie w sprawie monitorowania BIZ ustanawia mechanizm współpracy w zakresie monitorowania BIZ między Komisją a państwami członkowskimi UE, decyzje w sprawie tego, które inwestycje mają być monitorowane, zatwierdzane, objęte warunkami lub blokowane, są podejmowane przez monitorujące państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi przepisami i mechanizmami monitorowania. Niniejszy rozdział opiera się zatem na danych dostarczonych przez państwa członkowskie i przedstawia zagregowane dane na temat monitorowanych przypadków w ramach krajowych przepisów i mechanizmów monitorowania w ciągu całego roku 2020. W odniesieniu do 2020 r., przedkładając Komisji sprawozdania zgodnie z art. 5 rozporządzenia, państwa członkowskie zgłosiły, że w następstwie wniosków o zatwierdzenie dokonały przeglądu 1 793 dokumentacji inwestycyjnych. Dokumentacje te odnoszą się do BIZ w siedmiu z państw członkowskich, które złożyły sprawozdania.

Spośród 265 przypadków będących przedmiotem powiadomienia 80 % (212) zostało zamkniętych przez Komisję na etapie 1, a pozostałe 14 % spraw (36) skierowano do etapu 2 i zwrócono się do powiadamiającego państwa członkowskiego o dodatkowe informacje. 6 % spraw było nadal w toku w dacie granicznej.

W związku z niniejszym pierwszym sprawozdaniem rocznym państwa członkowskie zostały poproszone o przedstawienie swoich poglądów na trzy tematy: a) wartość dodana rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ i mechanizmu współpracy, b) wszelkie napotkane istotne problemy proceduralne oraz c) możliwe sposoby rozwiązania takich problemów. Cytaty przedstawione poniżej to cytaty pochodzące z szeregu państw członkowskich, przy czym niektóre z tych państw korzystają z krajowego mechanizmu monitorowania, a inne nie mają takiego mechanizmu.

Po czwarte, znaczna liczba przypadków będących przedmiotem powiadomienia przez państwa członkowskie dotyczyła jednego lub większej liczby czynników do rozważenia wymienionych w art. 4 rozporządzenia, w tym między innymi infrastruktury krytycznej, technologii i produktów podwójnego zastosowania oraz dostępu do informacji szczególnie chronionych, a także ewentualnej własności lub kontroli rządu nad inwestorem zagranicznym lub wpływu na niego. Przypadki będące przedmiotem powiadomienia obejmowały również szereg inwestycji związanych ze zdrowiem, tj. inwestycji w sektor wymagający starannej analizy w świetle obecnej pandemii.

Po drugie, podczas gdy większość przypadków jest oceniana szybko w etapie 1, tj. w ciągu 15 dni kalendarzowych, czas trwania spraw skierowanych do etapu 2 wykazuje znaczne różnice, biorąc pod uwagę czas potrzebny państwom członkowskim na udzielenie odpowiedzi na wniosek Komisji o dodatkowe informacje, których uzyskanie często uzależnione jest od inwestora w odniesieniu do wymaganych informacji.

36 przypadków objętych etapem 2 przypadało na sześć państw członkowskich. W odniesieniu do wszystkich przypadków objętych etapem 2 średni czas trwania od dnia, w którym Komisja zastrzegła sobie prawo wydania opinii, do dnia otrzymania dodatkowych informacji wymaganych od powiadamiającego państwa członkowskiego wynosił 31 dni kalendarzowych, przy czym czas ten mieścił się w przedziale od 2 do 101 dni kalendarzowych.

Jedno państwo członkowskie zaproponowało dodatkowe wyjaśnienie lub sformułowanie niektórych kluczowych aspektów rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ, tj. daty uruchomienia powiadomień, definicji inwestora zagranicznego i bezpośrednich inwestycji zagranicznych oraz zakresu opinii lub uwag. To samo państwo członkowskie zachęciło Komisję Europejską do przyjrzenia się „szerszemu obrazowi” (tj. europejskiemu wpływowi transakcji), niezależnie od jakiegokolwiek potwierdzonego zainteresowania więcej niż jednego państwa członkowskiego daną transakcją, a także zauważyło, że rozporządzenie w sprawie monitorowania BIZ przyniosłoby większą wartość dodaną, gdyby można było stworzyć synergie między rozporządzeniem w sprawie monitorowania BIZ a innymi odpowiednimi obecnymi lub przyszłymi narzędziami.

Jeżeli chodzi o sugestie dotyczące rozwiązania istotnych napotkanych problemów proceduralnych, w kwestii liczby pracowników/zasobów ludzkich, propozycje obejmowały dyskusję – i ewentualne wytyczne – na temat tego, co wymaga powiadomienia na mocy rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ, aby zastosować bardziej ukierunkowane podejście i nie przeciążać systemu. Jedną, bardziej konkretną sugestią jest wprowadzenie praktyki polegającej na tym, by ważniejsze transakcje BIZ, które są przedmiotem powiadomienia, były w jakiś sposób sygnalizowane innym państwom członkowskim. Inne sugestie obejmowały również doprecyzowanie terminów i miesięcznych przeglądów statystycznych opracowywanych przez Komisję Europejską, w tym uwag przekazywanych przez państwa członkowskie na mocy rozporządzenia.

Jedno państwo członkowskie zauważyło, że niektóre wnioski o dodatkowe informacje są „nadmiernie uciążliwe” oraz że państwa członkowskie i Komisja Europejska powinny pamiętać, że takie wnioski powinny być należycie uzasadnione, ograniczone i proporcjonalne do celu wniosku oraz nie powinny nadmiernie obciążać państwa członkowskiego, do którego zwrócono się o informacje.

Aby ograniczyć liczbę powiadomień w ramach mechanizmu współpracy niemających skutków transgranicznych, rozsądne może być omówienie wspólnego zestawu kryteriów, które – jeżeli zostaną spełnione – prowadzą do decyzji o niepowiadomieniu o konkretnym przypadku monitorowania BIZ. Pozwoliłoby to nie tylko ograniczyć ogólną liczbę powiadomień, ale także uwolniłoby dodatkowe zasoby, aby skoncentrować się na kluczowych BIZ.

Jedną, bardziej ogólną kwestią poruszoną przez kilka państw członkowskich jest wpływ ponownego zainteresowania się monitorowaniem BIZ na liczbę pracowników. Kilka z nich wskazało na ograniczenia w zakresie zasobów, zwłaszcza w przypadku mniejszych państw członkowskich i organów monitorowania, również ze względu na złożone transakcje obejmujące wiele jurysdykcji będące przedmiotem powiadomienia na podstawie rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ, a także na bardzo krótkie terminy określone w tym rozporządzeniu. Inne państwa członkowskie wskazały na postrzeganą niespójność informacji zgłaszanych na podstawie rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ, sugerując, że zbyt duża liczba transakcji BIZ jest przedmiotem powiadomienia, włącznie z transakcjami BIZ, które nie mają znaczenia dla innych państw członkowskich UE ani nie mają na nie wpływu, co prowadzi do niepotrzebnego angażowania zasobów.

Jak zauważyło kilka państw członkowskich, rozporządzenie i mechanizm współpracy zapewniają cenne doświadczenie edukacyjne, w tym w odniesieniu do podejść i narzędzi stosowanych przez inne państwa członkowskie w szczególnie krytycznych sektorach. Miało to bezpośrednie zastosowanie i istotne znaczenie dla kilku państw członkowskich przy opracowywaniu lub aktualizowaniu ich własnych przepisów dotyczących monitorowania, w tym wszelkiego sektorowego ukierunkowania tego prawodawstwa.

Mechanizm współpracy jest bardzo użytecznym instrumentem, ponieważ mobilizuje państwa członkowskie do rozważenia wpływu operacji inwestycyjnych w innych państwach członkowskich, co prowadzi do zwiększenia świadomości wpływu operacji BIZ prowadzonych na ich własnym terytorium na inne państwa członkowskie. W związku z tym wartość dodana nie powinna być, naszym zdaniem, mierzona ilościowo w perspektywie krótkoterminowej, lecz jakościowo w perspektywie długoterminowej poprzez szersze uwzględnienie i lepsze przygotowanie polityki i procesu decyzyjnego.

Komisja Europejska podziela opinię państw członkowskich, że rozporządzenie w sprawie monitorowania BIZ i mechanizm współpracy stanowią jedyne w swoim rodzaju narzędzie monitorowania i oceny BIZ w Unii Europejskiej w odniesieniu do ewentualnego ryzyka, jakie takie BIZ mogą stanowić dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego więcej niż jednego państwa członkowskiego lub dla projektów lub programów leżących w interesie Unii.

Jeśli chodzi o konkretne wyzwania i sugestie zgłoszone przez państwa członkowskie, Komisja Europejska zauważa, że:

-W kwestii ograniczeń dotyczących zasobów – Komisja zdaje sobie sprawę z tych ograniczeń i również się z nimi zmaga. Podjęła już szereg konkretnych kroków w celu ułatwienia pracy, w tym odpowiednie środki elektroniczne. Dyskusje w ramach grupy ekspertów służą również rozwiązaniu kwestii podniesionych przez państwa członkowskie w dążeniu do wspólnego rozumienia pewnych kwestii w granicach tego, co jest możliwe bez zmiany rozporządzenia, w tym kwalifikowalności transakcji i obliczania terminów zgodnie z rozporządzeniem. Komisja przeznaczyła już dodatkowe zasoby swoim służbom w celu prowadzenia monitorowania BIZ, a państwa członkowskie zachęca się do tego samego. Jest to tym ważniejsze, że nowe lub zmienione krajowe mechanizmy monitorowania mają wejść w życie w nadchodzących miesiącach.

-Jeżeli chodzi o uzgodnienie ewentualnych ograniczeń lub kryteriów filtrowania, na podstawie których transakcje byłyby przedmiotem powiadomienia na mocy rozporządzenia, należy wskazać, że to, co nie wydaje się transakcją o wrażliwym charakterze w jednym państwie członkowskim, mogłoby mieć taki charakter w innym państwie, podobnie jak niektóre państwa członkowskie są prawnie zobowiązane na mocy swoich przepisów krajowych do powiadomienia o wszystkich transakcjach poddanych monitorowaniu. Komisja przypomina, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do powiadomienia „o każdej bezpośredniej inwestycji zagranicznej objętej monitorowaniem, która jest realizowana na ich terytorium”.

-Jeżeli chodzi o dalsze wyjaśnienie pojęć takich jak bezpośrednie inwestycje zagraniczne i inwestor zagraniczny, Komisja przedstawiła zaktualizowany dokument z najczęściej zadawanymi pytaniami, który zawiera bardziej szczegółowe informacje na temat pojęć zawartych w rozporządzeniu. Komisja jest gotowa zaktualizować ten dokument w razie potrzeby.

-Jeśli chodzi o terminy, które różnią się w poszczególnych państwach członkowskich oraz między rozporządzeniem a ustawodawstwem państw członkowskich, Komisja zauważa, że rozporządzenie nie zharmonizowało terminów, a krajowe mechanizmy monitorowania państw członkowskich zawierają istotne różnice. Mechanizm współpracy, a także kontakty formalne i nieformalne, mogą pomóc w zminimalizowaniu niezamierzonych skutków tych różnic, ale dostosowanie formalnych terminów określonych w rozporządzeniu, które można uznać za zbyt napięte, wymagałoby zmiany rozporządzenia.

-W odniesieniu do dalszego wyjaśnienia wzajemnych zależności między różnymi instrumentami, np. ściślejszego powiązania między rozporządzeniem a innymi instrumentami polityki i organami regulacyjnymi, np. kontroli połączeń przedsiębiorstw i kontroli ostrożnościowych, na przykład w odniesieniu do usług finansowych, Komisja zgadza się, że kwestia ta może zostać omówiona bardziej szczegółowo, między innymi w ramach grupy ekspertów.

-Wreszcie, jeżeli chodzi o transakcje BIZ obejmujące wiele jurysdykcji, tj. gdy cel inwestycyjny jest obecny w kilku państwach członkowskich UE (w wyniku działalności jednostek zależnych w więcej niż jednym państwie członkowskim UE lub z uwagi na to, że cel inwestycyjny dostarcza towary lub świadczy usługi w więcej niż jednym państwie członkowskim), transakcje te mogą skutkować wielokrotnym monitorowaniem przez różne państwa członkowskie i wymianą pytań/uwag między nimi. Takie przypadki wiążą się z szeregiem wyzwań, w tym z różnymi terminami przewidzianymi w różnych przepisach krajowych, co może uniemożliwić synchronizację powiadomień i ocen na podstawie rozporządzenia. Obecnie rozporządzenie nie odnosi się wyraźnie do tej kwestii. Doświadczenie pokazało jednak już, że istnieje możliwość ściślejszej nieformalnej koordynacji między odpowiednimi państwami członkowskimi a Komisją, podobnie jak miało to miejsce w przypadku szeregu transakcji BIZ będących przedmiotem powiadomienia. Biorąc jednak pod uwagę znaczny udział (29 %) takich transakcji BIZ obejmujących wiele jurysdykcji i związanych z nimi wyzwań, Komisja uważa, że wymaga to starannego rozważenia w przyszłości.

3.Działania podjęte po 11 października 2020 r. i dalsze perspektywy

Mimo że rozporządzenie w sprawie monitorowania BIZ jest w pełni stosowane dopiero od 11 października 2020 r., można wyciągnąć pewne wstępne wnioski na podstawie dotychczasowych doświadczeń, podobnie jak podjęto już pewne kroki w celu wsparcia skuteczności rozporządzenia i mechanizmu współpracy.

W szczególności, aby ułatwić skuteczne wprowadzenie w życie rozporządzenia i zapewnić wyższy stopień zgodności i kompletności powiadomień przedkładanych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia, Komisja przedstawiła zaktualizowane wersje formularza powiadomienia dla inwestorów oraz dokumentu zawierającego najczęściej zadawane pytania. Formularz powiadomienia, który został również opublikowany przez kilka organów kontroli w państwach członkowskich na ich stronach internetowych, służy zapewnieniu, aby inwestorzy przekazywali bardziej szczegółowe informacje na temat transakcji będącej przedmiotem powiadomienia, w tym elementów wymaganych na mocy art. 9 ust. 2 rozporządzenia. Służy to podwójnemu celowi polegającemu na umożliwieniu bardziej szczegółowej oceny transakcji będących przedmiotem powiadomienia w etapie 1, a także ograniczeniu zapotrzebowania na wnioski o dodatkowe informacje i oceny w ramach etapu 2 w przypadku niektórych transakcji.

Ogólnie rzecz biorąc, jak potwierdziły państwa członkowskie, rozporządzenie i mechanizm współpracy już okazały się cennym i skutecznym narzędziem. Były one wiarygodne i nie zgłoszono przecieków w odniesieniu do powiadomień, opinii lub innych działań na mocy rozporządzenia. Odpowiednie przetwarzanie i ochrona wszelkich informacji przedłożonych do celów art. 6, 7 i 8 rozporządzenia ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia niezbędnego zaufania i pewności między wszystkimi zaangażowanymi stronami, tj. stronami transakcji inwestycyjnej, powiadamiającym państwem członkowskim, 26 pozostałymi państwami członkowskimi i Komisją. Rozporządzenie i mechanizm współpracy okazały się również przydatne i skuteczne z punktu widzenia nadrzędnego celu polityki, jakim jest ochrona naszego zbiorowego bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także projektów i programów leżących w interesie Unii.

Dotychczasowe doświadczenia pokazują jednak również, że istnieją możliwości dalszej poprawy, w tym w obszarach wskazanych przez państwa członkowskie.

Jak wskazano powyżej, Komisja rozpoczęła kompleksowe badanie. Ogólnym celem badania jest zapewnienie skuteczności i wydajności mechanizmów monitorowania BIZ państw członkowskich, a także unijnego mechanizmu współpracy, w tym ich interakcji.

W odpowiednim czasie Komisja poważnie rozważy możliwość wydania wytycznych dla organów kontroli i inwestorów w państwach członkowskich. Koncepcja wytycznych okazała się cenna w innych obszarach regulacji i egzekwowania, w tym w polityce konkurencji. Komisja przewiduje konsultacje z szerzej pojętą opinią publiczną w odniesieniu do wszelkich proponowanych wytycznych dotyczących monitorowania BIZ.

Stały wzrost inwestycji zagranicznych w państwach członkowskich posiadających krajowy mechanizm monitorowania BIZ wraz z oczekiwanym wzrostem BIZ do UE nieuchronnie doprowadzi do zwiększenia liczby powiadomień na mocy rozporządzenia. Komisja starannie rozważy sposoby usprawnienia procedur w celu optymalnego wykorzystania zasobów Komisji i państw członkowskich, w tym wyraźne skoncentrowanie się na tych transakcjach BIZ, w przypadku których istnieje większe prawdopodobieństwo, że mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego więcej niż jednego państwa członkowskiego, lub na projektach i programach leżących w interesie Unii. Obejmie to rozważenie, jaki jest najlepszy sposób rozpatrywania – biorąc pod uwagę obecne rozporządzenie – transakcji BIZ obejmujących wiele jurysdykcji, w tym ewentualne dostosowanie powiadomień dokonywanych przez co najmniej dwa państwa członkowskie.

Na tym etapie jest zbyt wcześnie, aby rozważać zmianę samego rozporządzenia. Art. 15 rozporządzenia stanowi jednak, że Komisja „ocenia funkcjonowanie i skuteczność niniejszego rozporządzenia i przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie stosowne sprawozdanie” do dnia 12 października 2023 r., a także nakłada obowiązek zalecenia przez Komisję, w razie potrzeby, zmian w niniejszym rozporządzeniu. W świetle dalszych doświadczeń zdobytych w trakcie stosowania rozporządzenia Komisja będzie gotowa w razie potrzeby przedstawić propozycje zmian, co zostało również wyjaśnione w niedawnym komunikacie w sprawie polityki handlowej (luty 2021 r.): Komisja wraz z organami państw członkowskich będzie kontynuowała wdrażanie mechanizmu współpracy, aby chronić bezpieczeństwo i porządek publiczny przed ryzykownymi bezpośrednimi inwestycjami zagranicznymi, oraz rozważy wzmocnienie mechanizmu współpracy ustanowionego na podstawie rozporządzenia w sprawie monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych.

Świadczy to nie tylko o zamiarze Komisji, by kontynuować wdrażanie rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ z państwami członkowskimi i rozważyć wzmocnienie mechanizmu współpracy. W komunikacie podkreślono również podstawowy cel polityczny rozporządzenia w sprawie monitorowania BIZ, tj. przyczynienie się do ochrony zbiorowego bezpieczeństwa i porządku publicznego wszystkich 27 państw członkowskich i UE. Rozporządzenie w sprawie monitorowania BIZ i mechanizm współpracy to ważne narzędzia zwiększające odporność UE. Chociaż UE pozostaje otwarta na BIZ, co wyraźnie potwierdzają dane zawarte w rozdziale 3, ważne jest, aby wszystkie państwa członkowskie aktywnie i bezpośrednio przyczyniały się do osiągnięcia wspólnego celu w zakresie bezpieczeństwa. Komisja zdecydowanie oczekuje, że do czasu sporządzenia następnego sprawozdania rocznego kolejne państwa członkowskie przyjmą i wzmocnią krajowe przepisy dotyczące monitorowania BIZ i powiązane mechanizmy w odniesieniu do potencjalnie ryzykownych inwestycji zagranicznych z państw spoza UE oraz że jest to jedynie kwestia czasu, zanim wszystkie 27 państw członkowskich wprowadzi takie przepisy i mechanizmy.