[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.11.2005

COM(2005) 597 końcowy

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie zwiększenia skuteczności, interoperacyjności i efektu synergii wynikającego ze współdziałania europejskich baz danych w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie zwiększenia skuteczności, interoperacyjności i efektu synergii wynikającego ze współdziałania europejskich baz danych w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych

1. KONTEKST

Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej niejednokrotnie wzywały Komisję, także w kontekście walki z terroryzmem i działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego, do przedłożenia wniosków w sprawie zwiększenia efektywności, interoperacyjności i efektu synergii wynikającego ze współdziałania europejskich baz danych (deklaracja o zwalczaniu terroryzmu z dnia 25 marca 2004 r.[1], Program Haski[2], deklaracja Rady z dnia 13 lipca 2005 r. po zamachach terrorystycznych w Londynie).

Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej podkreślały także wielokrotnie znaczenie wykorzystywania biometrii w bazach danych oraz dokumentach podróży w celu podniesienia poziomu bezpieczeństwa w Unii Europejskiej.

2. DEFINICJE I CEL KOMUNIKATU

2.1. Cel komunikatu

Kontekst, który towarzyszył wezwaniu do sporządzenia niniejszego komunikatu i którym jest walka z terroryzmem i przestępczością, wskazuje, że cel komunikatu wykracza poza znaczne zwiększenie interoperacyjności technicznej oraz efektu synergii wynikającego ze współdziałania systemów informacyjnych w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Celem niniejszego komunikatu jest zwrócenie uwagi na możliwości bardziej efektywnego wykorzystania tych systemów w realizacji polityki w zakresie swobodnego przepływu osób oraz celów związanych ze zwalczaniem terroryzmu i poważnej przestępczości w sposób wykraczający poza obecne przeznaczenie tych systemów.

Istnieje przy tym konieczność znalezienia odpowiedniej równowagi pomiędzy dążeniem do realizacji tych celów a ochroną praw podstawowych (w szczególności ochroną danych osobowych) zgodnie z postanowieniami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Należy także pamiętać o tym, że systemy informacyjne mogą służyć ochronie praw podstawowych jednostki i zapewnić skuteczniejsze ich przestrzeganie.

Niniejszy komunikat powinien wywołać szczegółową debatę na temat kształtu i architektury systemów informacyjnych w perspektywie długoterminowej. Wprawdzie komunikat identyfikuje możliwe scenariusze, w tym też takie, które mogą wydawać się dalekosiężne pod względem założeń i skutków, nie przesądza on jednak o wyniku szczegółowej debaty i nie określa, czy, kiedy i pod jakimi warunkami scenariusze te powinny zostać zrealizowane. Ponadto, ze względu na swoją koncepcję polityczną i strategiczną, komunikat nie zawiera szczegółowego omówienia ani oceny prawnych[3], technicznych, organizacyjnych ani społecznych skutków ewentualnych rozwiązań. Przed podjęciem działań legislacyjnych konieczne będzie przeprowadzenie szczegółowych ocen wpływu, zwłaszcza w odniesieniu do zasady proporcjonalności. Oceny takie powinny także uwzględniać wpływ na inne aktualne lub planowane formy współpracy pomiędzy organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne (np. za pośrednictwem Europolu).

Komunikat rozpoczyna się krótkim opisem aktualnego stanu obecnych i przyszłych ogólnoeuropejskich systemów informacyjnych oraz luk zidentyfikowanych w trakcie realizacji aktualnych celów. Następnie prezentowane są możliwości wykorzystywania tych systemów w sposób bardziej efektywny, a także możliwości tworzenia ewentualnych przyszłych systemów. Na koniec rozważana jest kwestia, czy możliwości techniczne i operacyjne są proporcjonalne i zgodne z wymogami ochrony praw jednostki.

Komunikat nie zawiera propozycji podjęcia środków w celu zwiększenia interoperacyjności i efektu synergii na poziomie krajowym. Wprawdzie środki podjęte na poziomie europejskim będą zapewne miały wpływ na systemy krajowe, przeprowadzenie analizy w zakresie usprawnienia współpracy między systemami krajowymi należy do poszczególnych Państw Członkowskich.

2.2. Pojęcia

Przed omówieniem dalszych szczegółów należy wyjaśnić następujące pojęcia.

„Interoperacyjność” to „możliwość wymiany danych, informacji i wiedzy pomiędzy systemami informacyjnymi oraz procesami operacyjnymi realizowanymi przy pomocy tych systemów”[4]. „Interoperacyjność” to pojęcie bardziej techniczne niż prawne czy polityczne. Nie uwzględnia ono kwestii, czy wymiana danych jest zgodna z prawem, możliwa ze względów politycznych lub wymagana[5].

„Zdolność przyłączeniowa” to ogólne określenie możliwości podłączania urządzeń w celu przesyłania danych.

„Efekt synergii” obejmuje elementy techniczne, ekonomiczne i organizacyjne. Z technicznego punktu widzenia „efekt synergii” oznacza takie połączenie kilku elementów, które jest korzystne dla każdego z nich. W sensie ekonomicznym oznacza to zwiększenie wartości majątku lub korzyści skali. „Efekt synergii” w sensie organizacyjnym oznacza natomiast skojarzenie zasobów wykorzystywanych dotychczas rozłącznie lub usprawnienie aktualnej organizacji w celu zwiększenia efektywności.

„Zasada udostępniania informacji” oznacza, że organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne w jednym z Państw Członkowskich lub urzędnicy Europolu, którzy potrzebują danych informacji do wykonania swoich obowiązków, powinni te informacje uzyskać od innego Państwa Członkowskiego, o ile są one w tym państwie dostępne.

3. STAN I PRZEZNACZENIE OBECNYCH I PRZYSZłYCH SYSTEMÓW INFORMACYJNYCH

Komunikat koncentruje się na systemach SIS II, VIS i EURODAC, do których Rada Europejska oraz Rada przykładają szczególną uwagę, wykonując swoje uprawnienia. Każdy z tych systemów służy realizacji określonego celu; dane osobowe przetwarzane przez te systemy są niekoniecznie identyczne, ponieważ są one ograniczone do danych istotnych z punktu widzenia celu, któremu służy dany system. Podobnie nie zawsze te same organy uprawnione są do dostępu do danych osobowych.

3.1. SIS II

System Informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II) ułatwi przekraczanie granic w poszerzonej Unii Europejskiej przy zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa. Pozwala on władzom Państw Członkowskich na współpracę polegającą na wymianie informacji w celu ustanowienia obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych. Uzyskane informacje wykorzystane zostaną do celów kontroli osób na granicach zewnętrznych lub na terytorium wewnątrz kraju oraz przy wydawaniu wiz i dokumentów pobytowych, a także we współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych[6].

3.2. VIS

System Informacji Wizowej (VIS) przyniesie korzyści osobom podróżującym w dobrej wierze dzięki usprawnieniu procedur wydawania wiz. Usprawni on realizację wspólnej polityki wizowej oraz współpracę konsularną w celu: zapobiegania zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego oraz handlowi wizami, ułatwienia walki z oszustwami, ułatwienia identyfikacji i deportacji nielegalnych imigrantów oraz ułatwienia stosowania rozporządzenia „Dublin II”[7].

Dnia 7 marca 2005 r. Rada zdecydowała, że organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne winny uzyskać dostęp do systemu VIS. Komisja przedłoży wniosek, na podstawie którego zarówno Europol jak i organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne uzyskają dostęp do systemu VIS w jasno określonych celach.

3.3. EURODAC

System EURODAC ma ułatwiać określanie właściwości Państwa Członkowskiego zgodnie z rozporządzeniem „Dublin II” oraz stosowanie tegoż rozporządzenia. EURODAC jest niezbędny do zapewnienia efektywności Europejskiego Systemu Azylowego.

4. UJAWNIONE NIEDOSKONAłOśCI

Wprawdzie niniejszy komunikat koncentruje się na systemach SIS II, VIS oraz EURODAC, omawiane są w nim także inne zagadnienia związane ze zwalczaniem terroryzmu i przestępczości.

4.1. Niepełne wykorzystywanie istniejących systemów

Obecnie żaden z istniejących systemów nie jest w pełni wykorzystywany. Odnosi się to np. do niektórych kategorii wpisów w systemie SIS, takich jak wpisy dokonywane dla celów niejawnego nadzoru lub szczególnych kontroli stosowanych w sposób ograniczony i niejednolity. Intensywniejsze i bardziej konsekwentne wykorzystanie tych wpisów podnieść może skuteczność walki z terroryzmem. Poza tym, oprócz danych, które przetwarzane są we wspólnych systemach, wiele Państw Członkowskich utrzymuje oddzielne wykazy w takich samych celach, np. odmowy wjazdu na swoje terytorium. Dla wielu Państw Członkowskich oznacza to powielanie działań.

Rozporządzenie w sprawie systemu EURODAC także nie jest w pełni wykorzystywane. Wprawdzie rozporządzenie to zobowiązuje Państwa Członkowskie do pobierania odcisków palców od wszystkich osób powyżej 14 roku życia, które przekraczają granice nielegalnie i nie mogą zostać zawrócone, ilość tego rodzaju danych przesyłanych do systemu EURODAC stanowi zaskakująco niski odsetek całego ruchu migracyjnego.

4.2. Ograniczenia wyszukiwań alfanumerycznych

Wyszukiwanie alfanumeryczne nie może być zakończone powodzeniem, jeżeli informacje nie są dość dokładne. Jeśli chodzi o osoby, prawdopodobieństwo uzyskania nieprawidłowych rezultatów jest tym większe, im większa jest baza danych. Im więcej imion i nazwisk znajduje się w bazie danych, tym trudniej jest znaleźć daną osobę i tym większe jest prawdopodobieństwo zidentyfikowania osoby w sposób nieprawidłowy. Błędne informacje (np. imię/nazwisko lub data urodzenia ze sfałszowanego dokumentu bądź różne transliteracje tego samego imienia/nazwiska) prowadzą do nieprawidłowych wyników. Ponadto wyszukiwania alfanumeryczne przy użyciu danych, które nie są niepowtarzalne, stają się mniej dokładne, im więcej danych przechowywanych jest w bazie danych. W efekcie prowadzi to do uzyskiwania długich list możliwych pozytywnych wyników podlegających następnie weryfikacji, która jest bardzo czasochłonna i czasem niemożliwa do przeprowadzenia w sytuacji kontroli granicznej.

4.3. Brak korzyści dla osób podróżujących często i w dobrej wierze

Szacuje się, że 20 % wszystkich osób ubiegających się o wizę Schengen jest osobami podróżującymi regularnie, tj. ubiegającymi się o ponowne wizy. Jeśli chodzi o tych podróżujących, istnieją niewielkie możliwości skrócenia czasu rozpatrywania wniosków wizowych. W przypadku utraty lub kradzieży dokumentów podróży osoby podróżujące w dobrej wierze muszą dopełnić skomplikowanej procedury, by uzyskać nowe dokumenty.

4.4. Trudności związane z identyfikacją nielegalnych imigrantów

Wielu zatrzymanych nielegalnych imigrantów nie posiada przy sobie dokumentów tożsamości lub korzysta z dokumentów podrobionych lub przerobionych. W takich przypadkach proces identyfikacji jest czasochłonny i kosztowny. Jeżeli dokumenty podróży ulegają zniszczeniu, władze nie dysponują obecnie systemem kontroli tożsamości.

4.5. Nieefektywne stosowanie rozporządzenia „Dublin II”

Rozporządzenie to ustanawia kryteria określania Państwa właściwego dla rozpatrywania wniosków o azyl. Kryterium podstawowym jest ewentualne wydanie lub przedłużenie wizy osobie ubiegającej się o azyl. Obecnie Państwa Członkowskie nie dysponują skutecznymi środkami pozwalającymi na sprawdzenie, czy osobie ubiegającej się o azyl została wydana wiza przez inne Państwo Członkowskie, ani też środkami umożliwiającymi weryfikację tożsamości osoby czy stwierdzenie ważności wizy.

4.6. Brak możliwości wykorzystania danych dotyczących azylu, imigracji oraz wiz dla celów zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego

W kontekście walki z terroryzmem i przestępczością Rada uznaje obecnie, że brak dostępu organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne do danych VIS stanowi niedociągnięcie. Takie samo stwierdzenie można także sformułować w odniesieniu do wszystkich danych SIS II dotyczących imigracji oraz danych EURODAC. Służby stojące na straży przestrzegania prawa uznają to za poważną lukę w procesie identyfikacji osób podejrzewanych o popełnienie poważnych przestępstw.

4.7. Brak kontroli wszystkich kategorii obywateli państw trzecich

System VIS obejmuje wyłącznie obywateli państw trzecich podlegających obowiązkowi wizowemu. Kontrola tożsamości lub legalności wjazdu na teren danego państwa innych kategorii obywateli państw trzecich często przekraczających granice, np. osób posiadających wizę na pobyt długotrwały bądź zezwolenie na pobyt lub obywateli państw trzecich niepodlegających obowiązkowi wizowemu, mogłaby także być bardziej efektywna. Kwestia ta uznana została za niedociągnięcie przez służby odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne i służby wywiadowcze.

4.8. Niepełne monitorowanie wjazdów i wyjazdów obywateli państw trzecich

Wprawdzie system VIS pozwala na kontrolowanie historii wniosków wizowych oraz tego, czy osoba przedstawiająca wizę na granicy jest osobą, której tę wizę wydano, nie rejestruje on wjazdów obywateli państw trzecich posiadających wizy. System nie rejestruje także ewentualnych wyjazdów obywateli państw trzecich przed wygaśnięciem ich prawa pobytu. Innymi słowy ani system VIS (ani też SIS II) nie pozwalają na identyfikację osób przebywających na terenie UE nielegalnie.

4.9. Brak narzędzi identyfikacji biometrycznej

Wymogiem podstawowym dla organów odpowiedzialnych za zwalczanie przestępczości i terroryzmu jest możliwość identyfikacji osób, w odniesieniu do których dostępne są wyłącznie dane biometryczne, np. fotografia, odciski palców lub kod DNA. Taką identyfikację umożliwia System Informacji Daktyloskopijnej (AFIS) oraz bazy danych DNA. Ponieważ takie bazy danych istnieją obecnie w większości Państw Członkowskich, służby Komisji przygotowują wniosek w sprawie połączenia krajowych baz danych DNA. Komisja zamierza także w przyszłym roku przedłożyć instrument prawny w sprawie daktylogramów. Na obecnym etapie rozwoju SIS II pozwala jedynie na wprowadzanie wpisów tylko w przypadkach, w których do systemu mogą zostać wprowadzone przynajmniej podstawowe dane alfanumeryczne. Wprowadzenie na mocy Układu z Prüm, podpisanego w dniu 27 maja 2005 r. przez siedem Państw Członkowskich, dwustronnej wymiany odcisków palców oraz danych DNA przed przyjęciem odpowiedniego instrumentu prawnego na poziomie europejskim uwypukla tę lukę.

4.10. Brak rejestracji obywateli UE na poziomie europejskim

Identyfikacja obywateli UE na postawie dokumentów podróży i dokumentów tożsamości wkrótce ulegnie usprawnieniu dzięki wprowadzeniu identyfikatorów biometrycznych. Jednak wprawdzie większość Państw Członkowskich będzie dysponować centralnym archiwum wydanych dokumentów oraz danych biometrycznych związanych z określoną tożsamością, procedura wyszukiwania danych w archiwum centralnym pozwala jedynie na sprawdzenie, czy tej samej osobie nie wydano wcześniej dokumentu pod innym nazwiskiem w tym samym Państwie Członkowskim. Ponadto niemożliwe jest obecnie uruchomienie wyszukiwania osoby, która jest na przykład poszukiwana za przestępstwo terrorystyczne, na podstawie tego, czy osobie tej kiedykolwiek wystawiono dokument podróży lub dokument tożsamości.

Uznano to także za lukę w walce z kradzieżami tożsamości, które są źródłem rosnącego niepokoju organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne oraz znacznych strat w gospodarce europejskiej.

4.11. Identyfikacja ofiar kataklizmów oraz niezidentyfikowanych ciał

Brakuje wyczerpującej bazy danych, która pozwalałaby na identyfikację ofiar kataklizmów oraz niezidentyfikowanych ciał. W Radzie dyskutowana jest możliwość wykorzystania do tego celu jednej z baz danych Interpolu. Jednak taka baza danych nie obejmie wszystkich przypadków.

5. PERSPEKTYWY ROZWOJU

5.1. Lepsze wykorzystanie istniejących systemów

Obecne systemy mogą być wykorzystywane bardziej efektywne przede wszystkim poprzez lepsze korzystanie z istniejących możliwości: skuteczniejszą kontrolę jakości wprowadzanych danych, większą spójność w zakresie kategorii wprowadzanych danych oraz ułatwienie obsługi. W tym względzie przydatne byłyby szersze i bardziej bezpośrednie konsultacje z Państwami Członkowskimi oraz wymiana najlepszych praktyk. Wprawdzie konsultacje powinny być prowadzone przede wszystkim w istniejących grupach roboczych oraz komisjach, przydatne mogą być też regularne konsultacje z użytkownikami. Te dodatkowe konsultacje mogłyby pozwolić na zidentyfikowanie obszarów wymagających usprawnień, a ich wyniki można by następnie uwzględnić w procedurze legislacyjnej i/lub praktyce codziennej.

Ponadto Państwa Członkowskie powinny wykazać większą konsekwencję przy wprowadzaniu oraz wykorzystywaniu niektórych danych (np. wpisów do systemu SIS II dotyczących osób, które mogą popełnić poważne przestępstwa karne, czy danych EURODAC dotyczących osób nielegalnie przekraczających granice itp.).

5.2. Dalszy rozwój istniejących systemów oraz systemy planowane

5.2.1. Wyszukiwania biometryczne w systemie SIS II

Kwestia identyfikowania osób w bazach danych zawierających miliony wpisów została rozwiązana w systemie EURODAC. Zostanie ona także rozwiązana w systemie VIS dzięki wykorzystaniu wyszukiwań biometrycznych, co pozwoli na uzyskanie znacznie większej dokładności. Wnioski w sprawie instrumentów prawnych dotyczących SIS II dopuszczają przetwarzanie danych biometrycznych (fotografii oraz odcisków palców). Obecne prace nad rozwojem systemu SIS II wskazują jednak, że biometria wykorzystywana będzie wyłącznie do potwierdzania tożsamości osób poszukiwanych (osoby poszukiwane to „osoby, wobec których dokonano wpisu”, w tym także osoby, którym należy odmówić wjazdu) na podstawie wyszukiwania alfanumerycznego.

Wyszukiwania biometryczne pozwalałyby na bardziej dokładną identyfikację osób poszukiwanych. W systemie SIS II przechowywane będą jednak tylko te dane biometryczne, które mogłyby zostać w sposób zgodny z prawem powiązane z wpisem do SIS II.

5.2.2. Szerszy dostęp do systemów VIS i SIS II dla organów odpowiedzialnych za udzielanie azylu i sprawy imigracyjne

Wnioski legislacyjne przewidują dostęp do systemów VIS i SIS II dla organów odpowiedzialnych za udzielanie azylu. Z jednej strony systemy VIS i SIS II zawierać będą dane, które mogą wskazywać na to, że jedno z kryteriów określania właściwego Państwa Członkowskiego jest spełnione: wydanie wizy lub nielegalny pobyt w Państwie Członkowskim. Z drugiej jednak strony systemy VIS i SIS II mogą zawierać dane uzupełniające w procesie rozpatrzenia wniosku o azyl: dane wizowe mogą ułatwić ocenę wiarygodności wniosku o azyl, a dane z systemu SIS II mogą wskazać, czy osoba ubiegająca się o azyl stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa krajowego. Możliwość skorzystania z systemów EURODAC, SIS II oraz VIS pozwoliłaby organom odpowiedzialnym za udzielanie azylu na sprawdzenie danych w trzech systemach jednocześnie.

Dostęp do danych VIS oraz niektórych danych biometrycznych SIS II zdecydowanie podniósłby skuteczność walki z nielegalną migracją. Łatwo byłoby zidentyfikować nielegalnych migrantów bez dokumentów tożsamości. Dzięki temu łatwiej byłoby skontrolować, czy dana osoba wjechała na teren UE zgodnie z prawem. Uprościłoby to też przygotowanie dokumentów w związku z wydaleniem.

5.2.3. Dostęp dla organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne

Jeśli chodzi o VIS, Komisja przedstawi projekt instrumentu prawnego poszerzającego dostęp do tego systemu przyznany organom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo wewnętrzne dla celów zapobiegania przestępstwom terrorystycznym, ich wykrywania oraz prowadzenia śledztw w ich sprawie.

Natomiast jeśli chodzi o dane SIS II dotyczące odmowy wjazdu, należy wziąć pod uwagę możliwość poszerzenia dostępu do tego rodzaju danych dla organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne w celach zapobiegania przestępstwom, ich wykrywania oraz prowadzenia śledztw w ich sprawie. Należałoby to wpisać w ramy innych istniejących możliwości przetwarzania danych dotyczących osób stanowiących zagrożenia dla bezpieczeństwa. Konieczne będzie też odniesienie się do kwestii szczególnych, takich jak wzajemność, w odniesieniu do Państw Członkowskich nieuczestniczących w pełni w polityce w zakresie swobodnego przepływu osób.

Jeśli chodzi natomiast o EURODAC, jedynymi dostępnymi informacjami pozwalającymi na identyfikację osoby mogą być dane biometryczne zawarte w bazie EURODAC, jeżeli osoba podejrzewana o popełnienie przestępstwa lub aktu terrorystycznego została zarejestrowana jako osoba ubiegająca się o azyl, lecz nie znajduje się z żadnej innej bazie danych, lub jest zarejestrowana tylko na postawie nieprawidłowych danych alfanumerycznych (na przykład jeżeli osoba ta podała się za inną osobę lub korzystała ze sfałszowanych dokumentów). Władze odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne mogłyby więc mieć dostęp do systemu EURODAC w ściśle określonych przypadkach, tam gdzie istnieje uzasadnione podejrzenie, że wniosek o azyl złożyła osoba, która popełniła poważne przestępstwo. Dostęp ten nie powinien być bezpośredni - powinien być on umożliwiany przez organy odpowiedzialne za EURODAC.

Dostęp do tych systemów mógłby także ułatwić identyfikację ofiar kataklizmów oraz niezidentyfikowanych ciał.

5.3. Scenariusze długoterminowe oraz dalszy rozwój

5.3.1. Utworzenie Europejskiego Systemu Informacji Daktyloskopijnej o Przestępcach (AFIS)

Oprócz wspomnianej już propozycji w zakresie porównywania profili DNA można by stworzyć Europejski System Informacji Daktyloskopijnej, w którym zostałyby połączone dane na temat odcisków palców dostępne obecnie tylko w krajowych systemach informacji daktyloskopijnej. Taki system AFIS mógłby być scentralizowanym systemem europejskim lub rozwiązaniem zdecentralizowanym, tj. połączeniem istniejących systemów AFIS. System ten wykorzystywany byłby dla celów śledztw policyjnych i wykraczałby poza wyszukiwanie biometryczne wg zasady „wynik pozytywny/ negatywny” („hit/no hit”) opisane powyżej dla systemu SIS II.

System taki ułatwiłby także identyfikację ofiar kataklizmów oraz niezidentyfikowanych ciał.

5.3.2. Utworzenie systemu wjazdów i wyjazdów oraz wprowadzenie programu ułatwień przekraczania granic dla osób często przekraczających granice

Głównym celem systemu wjazdów i wyjazdów byłoby zapewnienie kontroli osób wjeżdżających i wyjeżdżających oraz zgromadzenie informacji o ich statusie imigracyjnym i pobycie. Przy wjeździe i wyjeździe z Unii Europejskiej obywatele państw trzecich dokonywaliby rejestracji, korzystając ze wskaźników biometrycznych. Nie można jednak przewidywać rozszerzenia takiego systemu wjazdów i wyjazdów na obywateli UE, ponieważ byłoby to niezgodne z zasadą swobodnego przepływu osób.

Powstaje pytanie, czy takie rozwiązanie jest możliwe, biorąc pod uwagę liczbę osób codziennie przekraczających granice Unii Europejskiej. Aby zmniejszyć liczbę kontroli można by wprowadzić program dla znanych osób podróżujących w dobrej wierze (np. osób dojeżdżających do pracy), który mógłby ułatwić i usprawnić przekraczanie granicy. Podobny program funkcjonuje w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie i Meksyku, gdzie osoby podróżujące w dobrej wierze, po bardzo dokładnym sprawdzeniu tożsamości, otrzymują tzw. „kartę wiarygodnego podróżnego”, pozwalającą na przekraczanie granic w sposób niemal całkowicie automatyczny. Wyjazdy rejestrowane byłyby natomiast na podstawie samozgłoszenia podróżnych. System zachęcałby podróżnych do zgłaszania wyjazdu w taki sposób, że w razie nieodnotowania wyjazdu zezwolenie na przyszły wjazd nie byłoby udzielane lub udzielane byłoby wyłącznie po odbyciu odpowiedniej procedury.

Wprawdzie system wjazdów i wyjazdów pozwoliłby na znacznie efektywniejsze i sprawniejsze kontrole graniczne, to jego wprowadzenie byłoby dużym przedsięwzięciem organizacyjnym, z którym wiązałoby się wysokie ryzyko oraz znaczne koszty. Ponownej oceny sytuacji można jednak dokonać wtedy, gdy będzie funkcjonował system VIS.

W każdym razie trzeba będzie dokonać oceny wpływu lub podjąć podobne środki, by ocenić proporcjonalność tego i innych przestawionych scenariuszy.

5.3.3. Europejski rejestr (rejestry) dokumentów podróży i dowodów tożsamości

Większość Państw Członkowskich utworzy własne bazy danych wydanych dokumentów podróży i dowodów tożsamości, w tym danych biometrycznych pobranych przy składaniu wniosku. Efektywność tych baz danych mogłaby być znacznie większa, gdyby na poziomie europejskim utworzony został rejestr indeksów. Ewentualnie krajowe bazy danych mogłyby zostać połączone. Bez względu na przyjęte rozwiązanie rejestry te mogłyby zawierać tylko bardzo ograniczone zbiory danych (numer dokumentu oraz dane biometryczne). Pozwalałoby to jednak na sprawdzenie autentyczności każdego dokumentu podróży lub dowodu tożsamości wydanego w Państwie Członkowskim oraz na stwierdzenie - na podstawie danych biometrycznych - tożsamości osoby, której wystawiono dokument podróży lub dowód tożsamości.

Ta metoda mogłaby również ułatwić identyfikację ofiar kataklizmów oraz niezidentyfikowanych ciał.

5.4. Zmiany architektury i zmiany organizacyjne

Bez szczegółowej analizy zmian technicznych i organizacyjnych niezbędnych do realizacji wspomnianych wyżej scenariuszy można stwierdzić, że rozwój architektury europejskich systemów informacyjnych ukierunkowanych na usługi pozwoliłby na maksymalizację efektu synergii przy utrzymaniu kosztów inwestycji na rozsądnym poziomie. Architektura ukierunkowana na usługi pozwalałaby na wspólną realizację funkcji w sposób elastyczny i ekonomiczny bez konieczności łączenia istniejących systemów. Przykładem mogłoby być wykorzystanie bardzo efektywnego przyszłego systemu AFIS, stanowiącego element systemu VIS, do wykonywania czynności związanych z AFIS (np. wyszukiwanie biometryczne dla innych aplikacji, takich jak EURODAC lub ewentualnie rejestr paszportów biometrycznych). Gromadzenie oraz przepływ danych nadal mogłyby być całkowicie oddzielne.

Z organizacyjnego punktu widzenia oczywiste jest, że powierzenie codziennego zarządzania (niekoniecznie zarządzania strategicznego czy politycznego) tymi systemami jednej organizacji także przyniosłoby znaczący efekt synergii. Zarządzanie aplikacjami przez jedną organizację jest zatem możliwością, którą należy rozważyć jako cel długoterminowy. W odniesieniu do celów proponowanego Programu wolności[8] kwestia powierzenia zadań zawiązanych z zarządzaniem dużymi systemami informacyjnymi (EURODAC, SIS II, VIS) Agencji Granic Zewnętrznych na późniejszym etapie jest jedną z możliwości do rozważenia.

6. ZGODNOść EWENTUALNYCH śRODKÓW Z PRAWAMI CZłOWIEKA, W TYM PRZEPISAMI W SPRAWIE OCHRONY DANYCH OSOBOWYCH

Jeśli chodzi o lepszą identyfikację osób poszukiwanych, to o ile gromadzenie danych osobowych w bazach danych zawierających rejestr karny jest uzasadnione ze względu na przeszłe i rzeczywiste bądź podejrzewane zachowanie jednostki (które musi być uzasadnione), to w przypadku EURODAC lub VIS sytuacja jest inna. Ubieganie się o azyl ani złożenie wniosku wizowego w żaden sposób nie wskazuje na to, że osoba dotychczas niewinna popełni przestępstwo lub akt terrorystyczny.

Dlatego też zasada proporcjonalności wymaga, by bazy te konsultowane były wyłącznie dla celów zapobiegania poważnym przestępstwom karnym lub terrorystycznym, prowadzenia śledztw w takich sprawach lub identyfikacji osoby podejrzewanej o popełnienie przestępstwa lub czynu terrorystycznego, w razie istnienia nadrzędnej troski o bezpieczeństwo publiczne, tj. wówczas, gdy czyn popełniony przez przestępcę lub terrorystę, który ma zostać zidentyfikowany, może zostać uznany za na tyle naganny, że uzasadnia to skonsultowanie bazy danych osób niekaranych. Dlatego też próg wymagań, które organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne muszą spełnić, by uzyskać dostęp do EURODAC, danych imigracyjnych SIS II lub VIS, musi być zawsze znacznie wyższy niż próg wymagań w przypadku konsultacji baz danych zawierających rejestr karny. Dlatego, aby zapewnić pełne przestrzeganie praw określonych w art. 6, 7, 8, 48 i 49 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zakres dostępu powinien być ograniczony do przestępstw terrorystycznych, zgodnie z postanowieniami decyzji ramowej Rady 2002/475/WSiSW, oraz przestępstw wchodzących w zakres kompetencji Europolu.

Jeśli chodzi o porównywanie profili DNA, ograniczenie do wyszukiwania wg zasady „wynik pozytywny/ negatywny” („hit/no hit”) wyłącznie na podstawie profilu DNA (alfanumeryczny ciąg liczb bez żadnych innych danych osobowych) gwarantuje pełną zgodność z zasadą proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności jest szczególnie istotna przy tworzeniu europejskiego rejestru dokumentów podróży oraz dowodów tożsamości. Należy zwrócić uwagę, że wszelkie odpowiednie organy odpowiedzialne za ochronę danych, w tym również te, które popierają utworzenie rejestrów krajowych, odradzają utworzenie rejestru europejskiego ze względu na możliwość ewentualnych nadużyć. Utworzenie takiego rejestru przewidywać należy jedynie wtedy, jeżeli dostęp do niego byłby ściśle ograniczony oraz jeżeli przeszukanie rejestru uzasadnione byłoby nadrzędną i bezwzględną potrzebą zagwarantowania bezpieczeństwa publicznego.

Na koniec trzeba podkreślić, że jeśli chodzi o wszelkie możliwe środki, niezbędny będzie wszechstronny nadzór ze strony właściwych organów odpowiedzialnych za ochronę danych. Natomiast Komisja, przedstawiając ewentualne przyszłe wnioski, przystąpi do szczegółowej oceny wpływu w zakresie przestrzegania praw podstawowych zgodnie z komunikatem COM (2005)172[9].

[1] Rada Unii Europejskiej, 7906/04, Deklaracja w sprawie zwalczania terroryzmu z dnia 29 marca 2004 r.

[2] Program Haski: wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej z dnia 10 maja 2005 r.

[3] W tym zakresu uczestnictwa państw, które nie są (pełnymi) uczestnikami dorobku Schengen.

[4] Europejskie Ramy Interoperacyjności dla Transeuropejskich Usług Administracji Elektronicznej, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2004, punkt 1.1.2

[5] Szczegóły dotyczące uzgodnionych metod współpracy technicznej przy wymianie danych pomiędzy organizacjami określane są zazwyczaj w zasadach ramowych dotyczących interoperacyjności, które można określić jako zbiór standardów i wytycznych – patrz Europejskie Ramy Interoperacyjności dla Transeuropejskich Usług Administracji Elektronicznej, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2004, punkt 1.1.2.

[6] Warunki przetwarzania danych osobowych określone zostaną w instrumentach prawnych regulujących SIS II.

[7] Rozporządzenie Rady (WE) NR 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania Państwa Członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego, Dz.U. L 50 z 25.2.2003.

[8] Wniosek dotyczący Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008-2013 jako część programu ogólnego "Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi"

[9] Komunikat z dnia 27 kwietnia 2005 r., COM (2005) 172 wersja ostateczna, w sprawie zgodności wniosków legislacyjnych z Kartą Praw Podstawowych (określający metody kontroli wewnętrznej przestrzegania praw podstawowych, ich uwzględnienia w ocenie wpływu w zależności od zakresu i możliwych skutków oraz włączenia standardowego motywu o zgodności przepisów z postanowieniami Karty).