Sprawozdanie specjalne Efektywność kosztowa 
wsparcia unijnego 
w ramach rozwoju 
obszarów wiejskich 
na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych 
w dziedzinie rolnictwaPL 2015  nr 20
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-3295-3 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/7442 QJ-AB-15-017-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-3284-7 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/011154 QJ-AB-15-017-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3276-2 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/89837 QJ-AB-15-017-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Efektywność kosztowa 
wsparcia unijnego 
w ramach rozwoju 
obszarów wiejskich 
na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych 
w dziedzinie rolnictwa
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 20
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów 
działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby 
miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, 
poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału 
Augustyn Kubik, i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona. Kontrolą 
kierował Jan Kinšt, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Alejandro Ballester Gallardo, szef gabinetu; 
Bernard Moya, attaché; Davide Lingua, kierownik działu i Paulo Oliveira, kierownik zespołu. Członkami zespołu kontrolnego 
byli: Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane i Zoltan Papp. Pomoc sekretariatu zapewniła Murielle Siffert.
03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–IX  Streszczenie
1–9 Wstęp
1–9 Wsparcie unijne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w dziedzinie rolnictwa
10–14  Zakres kontroli i podejście kontrolne
15–71  Uwagi
15–34  Trybunał ustalił, że mimo uchybień dotyczących procedur wyboru i narzędzi monitorowania 
istnieją przesłanki wskazujące na skuteczność wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych
17–18  Mimo szerokiej definicji potrzeb rolnośrodowiskowych państwa członkowskie ograniczyły przydzielaną 
pomoc do wybranych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych kwalifikujących się do dofinansowania
19–23  Wszystkie cztery skontrolowane państwa członkowskie odwoływały się w swoich PROW do 
komplementarności wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, ale tylko dwa stosowały ją na poziomie 
operacyjnym w celu wspierania synergii z innymi programami wsparcia
24 Uchybienia w procedurach wyboru w skontrolowanych państwach członkowskich prowadziły do 
wspierania inwestycji nieprodukcyjnych, które nie kwalifikowały się do wsparcia lub których wybór nie był 
wystarczająco uzasadniony
25–31  Brakowało stosownych informacji, aby wykazać, co osiągnięto dzięki unijnemu wsparciu na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych na poziomie UE i państw członkowskich…
32–34  … jednakże według ustaleń Trybunału istnieją przesłanki, że 71% skontrolowanych inwestycji 
nieprodukcyjnych przyczyniło się do realizacji celów związanych ze zrównoważonym użytkowaniem 
gruntów rolnych
35–50  Koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych w skontrolowanych państwach członkowskich 
były często nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione
39–41  Na inwestycje nieprodukcyjne przeznacza się wysokie kwoty finansowania publicznego, mimo że czasem 
obejmują one komponenty dochodowe
42 – 48 Skontrolowane państwa członkowskie finansowały inwestycje o nadmiernie wysokich kosztach lub 
o kosztach niewystarczająco uzasadnionych
49–50  W przypadku większości skontrolowanych przez Trybunał inwestycji nieprodukcyjnych wystąpiły problemy 
z racjonalnością kosztów
04 Spis treści
51–71  Uchybienia mające wpływ na efektywność kosztową wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych w okresie 2007–2013 nie zostały wyeliminowane do początku okresu 2014–2020
60–61  Nie wszędzie osiągnięto komplementarność na poziomie operacyjnym, która ma na celu zwiększanie 
synergii
62–64  Brak odpowiednich wskaźników i danych dotyczących osiągniętych wyników z wyjątkiem danych 
dotyczących nakładów i produktów
65–66  Uchybienia w procedurach wyboru
67–68  Stawki pomocy nie były korygowane na podstawie komponentów dochodowych danej inwestycji
69–70  Nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uzasadnione koszty
71 Inne kwestie dotyczące kwalifikowalności
72–81  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I –  Ogólna charakterystyka wsparcia w ramach EFRROW na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych w dziedzinie rolnictwa
 Załącznik II – Podsumowanie inwestycji nieprodukcyjnych skontrolowanych na miejscu
 Załącznik III –  Podsumowanie potrzeb, celów i rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych 
w poszczególnych państwach członkowskich
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Analiza efektywności kosztowej : porównanie kosztów i wyników interwencji w celu oceny, w jakim stopniu można 
ją uznać za korzystną. Do celów niniejszej kontroli inwestycje nieprodukcyjne uznaje się za efektywne kosztowo, jeśli: 
(i) są skuteczne (zob. definicja skuteczności poniżej) oraz (ii) nie ma dowodów na to, że te same inwestycje można by 
zrealizować przy niższych kosztach. Jeśli te same inwestycje można by zrealizować przy niższych kosztach, stosunek 
wyników do nakładów może się okazać niekorzystny, gdyż te same cele lub rezultaty można by osiągnąć przy niższych 
kosztach.
CMEF : wspólne ramy monitorowania i oceny. Jednolite ramy służące monitorowaniu i ocenie interwencji w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 jako środek do poprawy wykonania programów, 
zapewniający rozliczalność i pozwalający na ocenę, w jakim zakresie zostały osiągnięte cele.
Działanie : program pomocy służący do realizacji danej polityki. W ramach każdego działania ustalane są szczegółowe 
zasady obowiązujące w odniesieniu do projektów lub operacji, które mogą zostać dofinansowane. Istnieją dwa główne 
rodzaje działań: działania inwestycyjne i pomoc obszarowa.
EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
Instytucja zarządzająca : organ krajowy lub regionalny wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania 
programem rozwoju obszarów wiejskich.
Monitorowanie : regularna ocena zasobów, produktów oraz rezultatów interwencji.
Ocena  ex-ante : część przygotowania każdego programu rozwoju obszarów wiejskich zmierzająca do optymalizacji 
przydziału środków budżetowych oraz poprawy jakości programowania.
Ocena śródokresowa : rodzaj sprawozdania z bieżącej oceny. Sprawozdanie z oceny średniookresowej zawiera 
propozycje dotyczące działań na rzecz poprawy jakości programów rozwoju obszarów wiejskich i ich wdrażania.
Ocena : okresowe zbieranie i analiza dowodów w celu sformułowania wniosków na temat skuteczności i wydajności 
interwencji.
Okres programowania : wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityki UE w różnych obszarach, 
takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich.
Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW) : dokument opracowany przez państwo członkowskie lub jego region 
oraz zatwierdzony przez Komisję w celu zaplanowania i monitorowania wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich.
Rezultaty : bezpośrednie skutki lub zmiany, jakie powstają w wyniku interwencji.
Rozporządzenie w sprawie EFRROW : rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW.
06 Glosariusz
Skuteczność : realizacja wyznaczonych celów. Do celów niniejszej kontroli za skuteczne uznaje się kwalifikowalne 
inwestycje nieprodukcyjne, które stanowią odpowiedź na potrzeby rolnośrodowiskowe lub przyczyniają się do realizacji 
celu rolnośrodowiskowego określonego przez państwa członkowskie w ich programach rozwoju obszarów wiejskich.
Wydajność : osiągnięcie najlepszego stosunku skuteczności do kosztów.
Zarządzanie dzielone : metoda wykonywania budżetu UE, w myśl której Komisja przekazuje zadania wykonawcze 
państwom członkowskim, przy równoczesnym zachowaniu ostatecznej odpowiedzialności.
07
 Streszczenie
I
W ramach unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich 
państwa członkowskie mogą korzystać z budżetu UE 
w celu udzielania dotacji na pokrycie kosztów inwestycji 
nieprodukcyjnych. Inwestycje nieprodukcyjne to inwe -
stycje, które nie generują istotnych zysków, dochodów 
ani przychodów i nie zwiększają znacznie wartości 
gospodarstwa rolnego beneficjenta, ale mają pozy -
tywny wpływ na środowisko. Inwestycje nieprodukcyjne 
powinny w szczególności odgrywać rolę uzupełniającą 
w działaniach na rzecz realizacji celów rolnośrodowisko -
wych lub zobowiązań, które mogą być podejmowane 
w ramach innych programów środowiskowych albo na 
rzecz zwiększenia wartości środowiskowej obszarów 
chronionych.
II
Wsparcie publiczne na rzecz inwestycji nieprodukcyj -
nych jest udzielane w ramach Europejskiego Funduszu 
Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) 
oraz współfinansowania krajowego. Stawki pomocy 
publicznej mające zastosowanie do inwestycji nieproduk -
cyjnych są znacznie wyższe niż stawki pomocy udzielanej 
na rzecz inwestycji produkcyjnych i często sięgają 100% 
łącznych kosztów inwestycji. W okresie programowania 
2007–2013 na inwestycje nieprodukcyjne wydano około 
860 mln euro ze środków publicznych. Podczas niniej -
szej kontroli zbadano efektywność kosztową inwestycji 
nieprodukcyjnych w zakresie wkładu w realizację celów 
środowiskowych w okresie programowania 2007–2013.
III
Wnioski z tej kontroli opierają się na badaniu systemów 
zarządzania i kontroli czterech państw członkowskich, 
które wydały 80% łącznych środków z EFRROW na inwe -
stycje nieprodukcyjne oraz na przeprowadzonych na 
miejscu kontrolach 28 projektów w zakresie najczęściej 
finansowanych rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych. 
Kontrolerzy Trybunału wyciągnęli ogólny wniosek, że 
wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych przyczy -
niło się do realizacji celów środowiskowych związanych 
ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych, 
jednak w sposób nieefektywny kosztowo.IV
Państwa członkowskie wprawdzie nie zawsze dbają 
o uzupełniającą rolę inwestycji nieprodukcyjnych 
w synergii z innymi programami wsparcia, lecz w tym 
przypadku przeznaczały środki na takie rodzaje inwe -
stycji, które potencjalnie mogły skutecznie zaspokoić 
ich potrzeby środowiskowe. Kontrola ujawniła jednak, że 
państwa członkowskie zwracały koszty inwestycji, które 
były nadmiernie wysokie lub niewystarczająco uza -
sadnione, co sprawiało, że wsparcie na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych nie było efektywne kosztowo. Ponadto 
uchybienia w procedurach wyboru doprowadziły do 
tego, że państwa członkowskie finansowały inwestycje 
nieprodukcyjne, które nie kwalifikowały się do finan -
sowania unijnego lub wybierały wnioski projektowe 
bez właściwej weryfikacji, czy spełniają one kluczowe 
kryteria wyboru.
V
W wyniku kontroli stwierdzono, że 71% skontrolowanych 
projektów przyczyniało się do realizacji celów rolnośro -
dowiskowych, takich jak ochrona krajobrazu i różnorod -
ności biologicznej. Aby ich wkład był efektywny kosz -
towo, koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyjnych 
muszą być racjonalne i uzasadnione. W 75% tych projek -
tów Trybunał wykrył wyraźne przesłanki występowania 
nadmiernie wysokich kosztów, w wyniku czego tylko 
5 z 28 (18%) skontrolowanych projektów można było 
uznać za efektywne kosztowo.
VI
Problemy związane z racjonalnością kosztów inwestycji 
nieprodukcyjnych mogą nie ograniczać się wyłącznie 
do projektów objętych próbą, gdyż konkretne wykryte 
przypadki problemów wynikają z uchybień w systemach 
zarządzania i kontroli w państwach członkowskich. Pań -
stwa te zwracały koszty inwestycji na podstawie kosztów 
jednostkowych, które znacznie przewyższały rzeczywi -
ste ceny rynkowe, nie weryfikowały odpowiednio, czy 
zgłoszone koszty zostały rzeczywiście poniesione lub 
przyjmowały najdroższą ofertę inwestycji, nie żądając od 
beneficjentów uzasadnienia ani nie porównując propo -
nowanych kosztów z wartościami odniesienia. Ponadto 
w każdym ze skontrolowanych państw członkowskich 
Trybunał wykrył kilka przypadków, w których na inwesty -
cje nieprodukcyjne mające oczywiste cechy dochodowe 
przyznano maksymalne stawki pomocy określone dla 
tego rodzaju inwestycji, co oznaczało, że w większości 
przypadków inwestycje te były w pełni finansowane ze 
środków publicznych.
Streszczenie 08
VII
Brakowało informacji na temat wykonania, na podstawie 
których można by wykazać, co osiągnięto dzięki wsparciu 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na poziomie UE 
i państw członkowskich. Dostępne wskaźniki monitoro -
wania służyły jedynie do pomiaru nakładów i produktów, 
takich jak kwota wydatków publicznych, liczba wspiera -
nych gospodarstw czy łączna wielkość inwestycji. Brak 
szczegółowych wskaźników rezultatu doprowadził do 
tego, że niektóre państwa członkowskie łączyły ocenę 
wykonania inwestycji nieprodukcyjnych z oceną wyko -
nania innych programów środowiskowych, zakładając, 
że wszystkie one dały takie same wyniki.
VIII
Wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w ramach 
EFFROW jest realizowane również w okresie programo -
wania 2014–2020, lecz Komisja i państwa członkowskie 
nie wyeliminowały jeszcze większości wykrytych przez 
Trybunał uchybień. Jest to spowodowane głównie tym, 
że nie podjęły one wystarczających wysiłków, by na czas 
wykryć uchybienia, tak by można było podjąć niezbędne 
działania naprawcze przed rozpoczęciem nowego 
okresu. Z jednej strony państwa członkowskie nie 
przeanalizowały przyczyn nieprawidłowości wykrytych 
w ramach przeprowadzonych przez siebie kontroli w celu 
poprawy zarządzania tym programem. Z drugiej strony 
Komisja przeprowadzała własne kontrole zbyt późno, by 
mogły one pomóc państwom członkowskim w wykryciu 
i eliminowaniu uchybień w zarządzaniu w okresie progra -
mowania 2007–2013.
IX
Na podstawie powyższych ustaleń Trybunał sformułował 
następujące zalecenia, mające na celu poprawę efektyw -
ności kosztowej inwestycji nieprodukcyjnych, które będą 
współfinansowane w ramach wsparcia na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich w okresie programowania 2014–2020:
– Komisja powinna od 2017 r. monitorować realiza -
cję inwestycji nieprodukcyjnych przez odpowied -
nie państwa członkowskie w oparciu o ich roczne 
sprawozdania z wykonania, w których powinna się 
znaleźć również liczba i udział projektów inwestycji 
nieprodukcyjnych, które zrealizowano w połączeniu 
z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich lub programami środowiskowymi, w tym 
z programami zintegrowanymi.– Państwa członkowskie powinny określić w swoich 
planach oceny, w jakim stopniu inwestycje nie -
produkcyjne są realizowane w synergii z innymi 
działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 
i programami środowiskowymi.
– Państwa członkowskie powinny publicznie ogłosić 
wszystkie kryteria stosowane przy wyborze i ustala -
niu ważności inwestycji oraz systematycznie wery -
fikować dokumentację poświadczającą zgodność 
projektów z tymi kryteriami. Państwa członkowskie 
powinny także zapewnić właściwy podział obowiąz -
ków między organizacjami i osobami zaangażowany -
mi w przekazywanie i wybór wniosków.
– W nowym okresie programowania Komisja powin -
na zapewnić państwom członkowskim wskazówki 
dotyczące kryteriów wyboru, zwracając szczególną 
uwagę na to, by były przejrzyste, oraz dopilnować, 
by państwa członkowskie stosowały odpowiednie 
procedury wyboru projektów.
– Komisja powinna zapewnić monitorowanie lub 
przynajmniej szczegółową ocenę wkładu inwestycji 
nieprodukcyjnych w realizację celów rolnośrodowi -
skowych podczas ocen dotyczących okresu progra -
mowania 2014–2020.
– Państwa członkowskie, w których przeznacza się 
znaczne środki na wspieranie inwestycji nieproduk -
cyjnych, powinny określić szczegółowe wskaźniki 
rezultatu i informować o tych wskaźnikach w swoich 
rocznych sprawozdaniach z realizacji i ocenach.
– Państwa członkowskie powinny niezwłocznie okre -
ślić odpowiednie kryteria ustalania cech dochodo -
wych inwestycji nieprodukcyjnych, na które przy -
znawane są najwyższe stawki pomocy. Na podstawie 
tej oceny państwa członkowskie powinny regulować 
intensywność wsparcia.
– Komisja powinna również wydać dalsze wytyczne na 
temat ustanawiania takich kryteriów.
– Państwa członkowskie powinny niezwłocznie wpro -
wadzić w życie procedury mające na celu zapewnie -
nie, że koszty wspieranych inwestycji nieprodukcyj -
nych nie przekraczają kosztów podobnych rodzajów 
dóbr, usług czy robót oferowanych na rynku.
Streszczenie 09
– W kontekście swojego wieloletniego planu kontroli 
Komisja powinna weryfikować skuteczne stosowanie 
przez państwa członkowskie mechanizmów kontroli 
mających na celu zapewnienie racjonalności kosztów.
– Przed przeprowadzeniem pierwszych kontroli na 
miejscu w okresie 2014–2020 państwa członkowskie 
powinny określić metodę terminowej konsolidacji 
i analizy przyczyn zaistnienia błędów wykrytych 
podczas tych kontroli.
– Przy planowaniu przyszłych kontroli Komisja powin -
na odpowiednio brać pod uwagę skalę uchybień 
wykrytych przez Trybunał w tym obszarze wydat -
ków, niezależnie od ich ograniczonego znaczenia 
finansowego.
10
 Wstęp
Wsparcie unijne 
na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych 
w dziedzinie rolnictwa
01 
Inwestycje nieprodukcyjne to inwesty -
cje, które nie generują istotnego zwrotu, 
dochodów ani nie zwiększają znacznie 
wartości gospodarstwa rolnego bene -
ficjenta, ale mają pozytywny wpływ na 
środowisko. Wsparcie publiczne na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych stanowi 
zachętę finansową dla właścicieli go -
spodarstw rolnych do realizowania tego 
rodzaju przyjaznych środowisku inwe -
stycji. Przedmiotem inwestycji niepro -
dukcyjnych mogą być różne działania, 
od odtwarzania cech krajobrazu, takich 
jak tradycyjne granice, tereny podmokłe, 
żywopłoty czy mury bezzaprawowe, 
do tworzenia lub odtwarzania siedlisk 
lub elementów krajobrazu, na przykład 
przez odtwarzanie wrzosowisk, obfitują -
cych w różne gatunki obszarów tra -
wiastych czy ukwieconych trawiastych 
miedz (zob. ramka 1 ).02 
W okresie programowania 2007–2013 
udzielano wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych ze środków EFRROW 
w ramach działania 216. Jak pokazano 
na wykresie 1 , działanie to jest częścią 
osi 2 unijnej polityki na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich, odnoszącej się do 
nadrzędnego celu polegającego na 
zapewnieniu zrównoważonego użytko -
wania gruntów rolnych.
Przykłady wspieranych inwestycji nieprodukcyjnychRamka 1
Mur bezzaprawowy w  Apulii (Włochy) Drewniana kładka spacerowa na terenach podmokłych w East Devon  
(Zjednoczone Królestwo)
 Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.
11 Wstęp
03 
Zgodnie z przepisami rozporządzenia 
w sprawie EFRROW1 „wsparcie powinno 
być przyznawane z tytułu inwestycji 
niedochodowych w przypadku gdy takie 
inwestycje są konieczne do wywiązania 
się ze zobowiązań podjętych w ramach 
systemów rolnośrodowiskowych lub 
innych celów rolnośrodowiskowych lub 
w przypadku gdy poprawiają one na 
terenie gospodarstwa rolnego użytecz -
ność publiczną obszarów Natura 2000 
i innych obszarów o wysokiej wartości 
przyrodniczej”.
04 
W szczególności inwestycje nieproduk -
cyjne powinny odgrywać rolę uzupeł -
niającą, prowadząc do zrównoważonego 
użytkowania gruntów rolnych poprzez 
zwiększanie wartości środowiskowej 
obszarów chronionych lub poprzez 
przyczynianie się do realizacji zobowią -
zań rolnośrodowiskowych, takich jak 
te wspierane w ramach działania 2142 
„płatności rolnośrodowiskowe”. Inwesty -
cje nieprodukcyjne mogą być również 
realizowane niezależnie w celu osiągnię -
cia innych celów rolnośrodowiskowych, 
które są często takie same w przypadku 
różnych programów lub działań w zakre -
sie środowiska.05 
W okresie programowania 2014–2020 
wsparcie na rzecz inwestycji nieproduk -
cyjnych należy nadal do zakresu pod -
działania 4.43 „Wsparcie na inwestycje 
nieprodukcyjne związane z realizacją 
celów rolno-środowiskowo-klimatycz -
nych”. Pod względem uzasadnienia, 
zakresu, beneficjentów, rodzaju i pozio -
mu wsparcia działanie to jest zasadniczo 
takie samo, jak w okresie 2007–2013. 
Nadal odgrywa również rolę uzupeł -
niającą w stosunku do innych działań4 
lub innych celów środowiskowych. 
Porównanie, uzasadnienie i niektóre 
cechy omawianego działania w okresach 
programowania 2007–2013 i 2014–2020 
przedstawiono w  załączniku I .Wykres 1Struktura osi 2 unijnej polityki na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu 
do zrównoważonego użytkowania gruntów rolnych
Źródło:  Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Oś 2 – Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich
Zrównoważone 
użytkowanie gruntów rolnychPłatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników
na obszarach górskich
Płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników
na obszarach innych niż obszary górskie
Płatności dla obszarów Natura 2000 i/uni00A0płatności związane
z/uni00A0dyrektywą 2000/60/WE
Płatności rolnośrodowiskowePłatności z/uni00A0tytułu dobrostanu zwierzątInwestycje nieprodukcyjne 216215214213212211
1 Motyw 37 preambuły do 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 z dnia 20 wrze -
śnia 2005 r. w sprawie wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
przez Europejski Fundusz Rolny 
na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW) 
(Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).
2 Celem działania 214 „płatności 
rolnośrodowiskowe” jest 
wspieranie zrównoważonego 
rozwoju obszarów wiejskich. 
Płatności w ramach tego 
działania stanowią 57% 
finansowania publicznego 
na rzecz zrównoważonego 
wykorzystania użytków 
rolnych. Zachęcają one 
rolników i inne osoby 
gospodarujące gruntami do 
dobrowolnego zobowiązywa -
nia się do wprowadzania lub 
dalszego stosowania metod 
produkcji rolnej służących 
ochronie i poprawie stanu 
środowiska naturalnego, 
krajobrazu i jego właściwości, 
zasobów naturalnych, gleby 
i różnorodności genetycznej.
3 Zgodnie z rozporządzeniem 
wykonawczym Komisji (UE) 
nr 808/2014 z dnia 17 lipca 
2014 r. ustanawiającym zasady 
stosowania rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1305/2013 
w sprawie wsparcia rozwoju 
obszarów wiejskich przez 
Europejski Fundusz Rolny 
na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW) 
(Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 18).
12 Wstęp
06 
Komisja i państwa członkowskie 
wspólnie odpowiadają za zarządzanie 
wsparciem unijnym na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych. Państwa członkow -
skie muszą określić szczegółowe cele 
i wdrożyć skuteczne systemy kontroli 
i zarządzania w celu zapewnienia zgod -
ności wspieranych inwestycji z obowią -
zującymi przepisami oraz ich efektyw -
ność pod względem kosztów.
07 
Komisja ustanawia przepisy wykonawcze 
i wytyczne dotyczące realizacji działania 
oraz zatwierdza krajowe i regionalne 
programy rozwoju obszarów wiejskich 
(PROW), w których państwa członkow -
skie określają własne cele w ramach 
wybranych środków wsparcia. Komisja 
monitoruje i nadzoruje realizację pro -
gramów i kontroluje, czy krajowe organy 
administracji państw członkowskich 
wdrożyły skuteczne systemy zarządzania 
i kontroli.08 
W okresie 2007–2013 poziom wsparcia 
publicznego określony dla inwestycji 
nieprodukcyjnych mógł sięgać 100% 
kosztów kwalifikowalnych. Należy to po -
równać ze wsparciem na poziomie 40% 
stosowanym zasadniczo w przypadku 
inwestycji produkcyjnych, takich jak te 
związane z modernizacją gospodarstw 
rolnych lub zwiększające wartość pro -
duktów rolnych. W programie na okres 
2014–2020 utrzymano ten sam poziom 
wsparcia publicznego.
09 
W okresie programowania 2007–2013 
na inwestycje nieprodukcyjne przezna -
czono około 1 014 mln euro, czyli 1,5% 
środków publicznych (EFRROW oraz 
współfinansowania krajowego) na rzecz 
zrównoważonego użytkowania gruntów 
rolnych (zob. tabela 1 ). W związku z tym, 
że w chwili sporządzania niniejszego 
sprawozdania (koniec maja 2015 r.) więk -
szość PROW nie została jeszcze zatwier -
dzona5, nie jest możliwe przedstawienie 
kwot wydatków w ramach EFRROW 
zaplanowanych na okres 2014–2020.Tabela 1Łączne wydatki w ramach EFRROW i środków publicznych (EFRROW wraz ze 
współfinansowaniem krajowym) na inwestycje nieprodukcyjne w okresie 2007–2013 
(w euro)
Działanie OpisWypłacone Zaplanowane
EFRROW publiczne EFRROW publiczne
216 Inwestycje nieprodukcyjne 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Źródło:  System SFC2007 Komisji Europejskiej (maj 2015 r.)4 Sformułowanie „rolno-
środowiskowo-klimatyczne” 
odnosi się do nowego 
działania 10 w okresie 
programowania 2014–2020. 
Płatności w ramach tego 
działania mają na celu 
zachowanie oraz 
propagowanie niezbędnych 
zmian w praktykach rolnych, 
aby zapewnić pozytywny 
wpływ na środowisko i klimat.
5 Zgodnie z informacjami 
w systemie SFC2014 Komisji 
do 29 maja 2015 r. Komisja 
zatwierdziła 51 dokumentów 
programowych, 
a 67 dokumentów 
programowych było w trakcie 
procedury zatwierdzania.
13
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
10 
Trybunał przeprowadził kontrolę doty -
czącą efektywności kosztowej wkładu 
inwestycji nieprodukcyjnych w realizację 
celu EFRROW dotyczącego zrównowa -
żonego użytkowania gruntów rolnych 
w okresie programowania 2007–2013 
z zamiarem wydania zaleceń dotyczą -
cych nowego okresu programowania. 
Zalecenia mają posłużyć państwom 
członkowskim przy opracowywaniu 
przepisów i procedur wykonawczych do -
tyczących ich programów. Mogą być też 
wykorzystane przez Komisję, w szcze -
gólności w celu poprawy monitorowania 
systemów zarządzania i kontroli państw 
członkowskich.
11 
W ramach kontroli skoncentrowano się 
na następującym pytaniu:
Czy inwestycje nieprodukcyjne przy -
czyniły się w sposób efektywny koszto -
wo do zrównoważonego użytkowania 
gruntów rolnych?
12 
W odniesieniu do tej kwestii w sprawoz -
daniu Trybunału zawarto odpowiedzi na 
następujące pytania szczegółowe:
– Czy inwestycje nieprodukcyjne sku -
tecznie przyczyniły się do realizacji 
celów rolnośrodowiskowych związa -
nych ze zrównoważonym użytkowa -
niem gruntów rolnych?– Czy koszty wspieranych inwestycji 
nieprodukcyjnych były uzasadnione 
i racjonalne?
– Czy Komisja i państwa członkowskie 
wykryły i wyeliminowały uchybienia 
mające wpływ na efektywność kosz -
tową inwestycji nieprodukcyjnych 
w okresie 2007–2013 w celu wprowa -
dzenia zmian w okresie programo -
wania 2014–2020?
13 
Kontrolę przeprowadzono od lipca 
2014 r. do kwietnia 2015 r. Dotyczyła ona 
okresu programowania 2007–2013 i obję -
ła systemy zarządzania i kontroli państw 
członkowskich związane ze wsparciem 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych 
oraz próbę 28 projektów stanowiących 
najbardziej istotne inwestycje niepro -
dukcyjne w czterech państwach człon -
kowskich6: Portugalii (część kontynen -
talna), Danii, Zjednoczonym Królestwie 
(Anglia) i we Włoszech (Apulia). Na 
początku kontroli projekty te składały 
się na 80% wydatków w ramach EFRROW 
i odpowiadały 60% beneficjentów dzia -
łania 216 (zob. wykres 2 ).6 Do celów niniejszego 
sprawozdania państwo 
członkowskie może być 
rozumiane jako kraj lub jego 
region.
14 Zakres kontroli i podejście kontrolne
14 
Dowody kontroli zgromadzono w wy -
niku przeglądów dokumentacji i wizyt 
kontrolnych w instytucjach zarządzają -
cych i u beneficjentów w skontrolowa -
nych państwach członkowskich. Trybu -
nał ocenił kwalifikowalność wszystkich 
28 inwestycji nieprodukcyjnych i ich 
uzupełniający charakter w stosunku do 
innych działań i celów rolnośrodowisko -
wych oraz to, czy faktycznie przyczy -
niły się do zaspokajania rozpoznanych 
potrzeb rolnośrodowiskowych przy ra -
cjonalnych kosztach. Rezultaty tej oceny 
przedstawiono w  załączniku II .Wykres 2Okres programowania 2007–2013 – Wydatki zrealizowane w ramach EFRROW 
na inwestycje nieprodukcyjne
Źródło:  System SFC2007 Komisji Europejskiej (marzec 2014 r.)020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BERozwój obszarów wiejskich 2007-2013 – wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych
Zrealizowane doﬁnansowanie z EFRROW (w mln euro)
15
 Uwagi
Trybunał ustalił, że mimo 
uchybień dotyczących 
procedur wyboru 
i narzędzi monitorowania 
istnieją przesłanki 
wskazujące 
na skuteczność wsparcia 
na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych
15 
Trybunał dokonał przeglądu systemów 
zarządzania i kontroli skontrolowanych 
państw członkowskich i zastosował 
następujące kryteria w celu oceny, czy 
wspieranie inwestycji nieprodukcyjnych 
skutecznie przyczyniło się do zrównowa -
żonego użytkowania gruntów rolnych:
– Państwa członkowskie powinny 
jasno określić swoje szczególne 
potrzeby rolnośrodowiskowe w za -
kresie zrównoważonego użytkowa -
nia gruntów rolnych oraz rodzaje 
inwestycji nieprodukcyjnych, które 
przyczyniłyby się do zaspokojenia 
tych potrzeb. Biorąc pod uwagę 
fakt, że inwestycje nieprodukcyjne 
powinny być uzupełnieniem innych 
stosownych działań lub celów 
rolnośrodowiskowych, państwa 
członkowskie powinny zadbać o ich komplementarność, wyraźnie wiążąc 
wsparcie na rzecz inwestycji nie -
produkcyjnych z tymi działaniami 
i celami.
– Państwa członkowskie powinny sku -
tecznie stosować kryteria wyboru 
projektów, aby kierować dostępne 
dofinansowanie na rzecz określo -
nych rodzajów inwestycji nieproduk -
cyjnych, jednocześnie zapewniając 
przejrzystość procedur i zgodność 
z obowiązującymi przepisami.
– Państwa członkowskie powinny 
monitorować realizację projektów 
i oceniać, czy wspierane inwesty -
cje nieprodukcyjne przyczyniły się 
do realizacji wyznaczonych celów 
środowiskowych.
Odzwierciedlającą te kryteria logikę inter -
wencji przedstawiono na wykresie 3 .
16 
Oprócz oceny systemów zarządzania 
Trybunał dokonał również przeglądu 
próby 28 inwestycji nieprodukcyjnych 
(zob. pkt 13), PROW państw członkow -
skich oraz stosownych danych z monito -
rowania i sprawozdań z oceny.Wykres 3Logika interwencji w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych w okresie 
programowania 2007–2013
Identyﬁkacja potrzeb 
i wyznaczenie celówIdentyﬁkacja rodzajów 
inwestycji, które są zgodne
z potrzebami i celami oraz
z nimi powiązaneOcena  wkładu inwestycji 
nieprodukcyjnych i ich roli 
synergetycznej w realizacji 
innych działań i celów
16 Uwagi
Mimo szerokiej definicji 
potrzeb rolnośrodowisko -
wych państwa członkowskie 
ograniczyły przydzielaną 
pomoc do wybranych rodza -
jów inwestycji nieprodukcyj -
nych kwalifikujących się do 
dofinansowania
17 
Aby wsparcie na rzecz inwestycji nie -
produkcyjnych było skuteczne, musi 
być przeznaczone na zaspokojenie 
szczególnych potrzeb rolnośrodowisko -
wych związanych ze zrównoważonym 
użytkowaniem gruntów rolnych. Według 
ustaleń Trybunału państwa członkow -
skie co prawda szeroko określiły swoje 
potrzeby rolnośrodowiskowe, ogranicza -
ły jednak ryzyko przeznaczenia wsparcia 
na niewłaściwy cel, zawężając rodzaje 
inwestycji nieprodukcyjnych kwalifiku -
jące się do dofinansowania. Zestawienie 
potrzeb i celów rolnośrodowiskowych 
oraz rodzaje inwestycji nieproduk -
cyjnych uznawane za kwalifikowalne 
w każdym ze skontrolowanych państw 
członkowskich przedstawiono w  za-
łączniku III . Pokazuje ono, że rodzaje 
inwestycji nieprodukcyjnych wybrane 
przez państwa członkowskie są istotnie 
zgodne z potrzebami rolnośrodowisko -
wymi opisanymi w ich PROW.
18 
Przy rozważaniu przydziału środków w ra -
mach wsparcia publicznego dwa państwa 
członkowskie przeznaczały pomoc na 
inne cele, głównie na projekty związane 
z utrzymaniem i ochroną krajobrazu. 
W przypadku Portugalii 89% wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych doty -
czyło odbudowy tradycyjnych kamien -
nych murów bezzaprawowych wspierają -
cych winnice tarasowe w dolinie Douro. 
W przypadku Włoch (Apulia) 97% wspar -
cia publicznego na inwestycje nieproduk -
cyjne dotyczyło odbudowy tradycyjnych 
kamiennych murów bezzaprawowych 
stanowiących cechę charakterystyczną 
regionalnych systemów rolniczych i lokal -
nego krajobrazu. Są to przykłady wyraź -
nej decyzji o skoncentrowaniu wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na 
konkretnej potrzebie rolnośrodowiskowej.
Wszystkie cztery 
skontrolowane państwa 
członkowskie powoływały 
się na komplementarność 
wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych, ale 
tylko dwa stosowały ją na 
poziomie operacyjnym w celu 
wspierania synergii z innymi 
programami wsparcia
19 
Rozporządzenie w sprawie EFRROW 
nadało inwestycjom nieprodukcyjnym 
rolę uzupełniającą (zob. pkt 3 i 4), ale jed -
nocześnie dało państwom członkowskim 
możliwość wyboru poziomu, na którym 
ma być realizowana zasada komplemen -
tarności. W ramach kontroli wykryto 
odwołania do komplementarności we 
wszystkich skontrolowanych państwach 
członkowskich, ale tylko w dwóch 
z nich – Portugalii (cześć kontynentalna) 
i Zjednoczonym Królestwie (Anglia) – 
określono tę komplementarność na 
poziomie operacyjnym w celu rzeczywi -
stego wspierania synergii pomiędzy róż -
nymi programami wsparcia. Wymienione 
państwa członkowskie połączyły bowiem 
wsparcie na rzecz inwestycji nieproduk -
cyjnych z realizacją działania 214 „płat -
ności rolnośrodowiskowe” do takiego 
stopnia, że dostęp do wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych wymagał 
istnienia zobowiązania rolnośrodowisko -
wego związanego z działaniem 214 na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
20 
Natomiast Dania i Włochy (Apulia) okre -
śliły komplementarność w mniej prak -
tyczny i jasny sposób, gdyż wsparcie na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było 
w ich przypadku powiązane z ogólnymi 
celami rolnośrodowiskowymi wyznaczo -
nymi w ich PROW (np. zachowanie krajo -
brazu i ochrona zasobów naturalnych), 
którym służyły również inne działania 
w ramach osi 2 EFRROW (zob. wykres 1 ). 
17 Uwagi
Nie zadbano jednak o komplementar -
ność poszczególnych działań w stosunku 
do siebie. W  ramce 2  przedstawiono 
przykłady synergii i nieprecyzyjnie okre -
ślonej komplementarności wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.
21 
W opinii Trybunału decyzja o połączeniu 
wsparcia na rzecz inwestycji nieproduk -
cyjnych z innymi działaniami na rzecz 
rozwoju obszarów wiejskich, takimi jak 
działanie 214, zapewnia potencjalnie 
silniejsze powiązanie z istniejącymi 
zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi, 
w wyniku czego prowadzi do większe -
go efektu synergii przy realizacji celów 
rolnośrodowiskowych.
22 
To połączenie działań powoduje jed -
nak również ryzyko nakładania się 
wsparcia, w przypadku gdy nie są jasno wyznaczone granice operacji finansowa -
nych w ramach każdego z tych działań. 
Tak było w przypadku Portugalii (część 
kontynentalna), gdzie wsparcie w ra -
mach działania 214 „płatności rolnośro -
dowiskowe” obejmowało kwoty prze -
znaczone na konserwację/renowację 
fragmentów murów bezzaprawowych, 
które wymagały renowacji (były w złym 
stanie). W rezultacie płatności w ramach 
działania 214 „płatności rolnośrodowi -
skowe” związane ze zobowiązaniem 
do bieżącej konserwacji takich murów 
obejmują zarówno mury, które wyma -
gały konserwacji, jak i te wymagające 
renowacji. Jednocześnie koszt prac reno -
wacyjnych można było również zgłosić 
do sfinansowania w 100% w ramach 
inwestycji nieprodukcyjnych. Oznacza 
to, że intensywność pomocy udzielanej 
na renowację niektórych murów bezza -
prawowych mogłaby przekroczyć 100%. 
Trybunał wykrył cztery takie przypadki 
w sześciu skontrolowanych projektach 
w Portugalii.Przykłady komplementarności z innymi działaniami/celami
W Portugalii (część kontynentalna) wymaga się, by wnioskodawcy w ramach programów wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych dotyczących odbudowy murów bezzaprawowych w dolinie Douro byli beneficjentami działania 214 
„płatności rolnośrodowiskowe”. W ramach działania 214 beneficjenci otrzymują wsparcie finansowe w związku z pew -
ną liczbą zobowiązań rolnośrodowiskowych. Jedno z tych zobowiązań polega na utrzymaniu istniejących murów we 
własnym gospodarstwie rolnym w dobrym stanie przez co najmniej pięć lat. W takich przypadkach wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych polegające na renowacji murów bezzaprawowych stanowi uzupełnienie zobowiązania 
wymagającego ich bieżącej konserwacji, a oba działania łącznie przyczyniają się do utrzymania ważnej regionalnej 
cechy krajobrazu w dobrym stanie.
W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) program Environmental Stewardship jest dobrowolnym instrumentem 
zapewniającym płatności (współfinansowane w ramach działania 214 na rzecz rozwoju obszarów wiejskich) na rzecz 
zarządców gruntów, którzy zobowiążą się do zarządzania tymi gruntami w sposób sprzyjający realizacji celów rolnośro -
dowiskowych. Program ten składa się z różnych poziomów o różnym stopniu wymagań. Jeden z nich, tzw. High-Level 
Stewardship, obejmuje możliwość dofinansowania pewnych rodzajów prac remontowo-budowlanych podejmowanych 
przez beneficjentów (takich jak odbudowa krajobrazów i ich cech lub tradycyjnych granic). Dofinansowanie tych prac 
remontowo-budowlanych realizowane jest w ramach wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.
W przypadku Włoch (Apulia) i Danii wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było powiązane z realizacją ogól -
nych celów rolnośrodowiskowych, które określono dla całej osi 2, takich jak ochrona krajobrazów wiejskich i utrzyma -
nie różnorodności biologicznej, i nie ograniczało się do konkretnych obszarów, które uznano za szczególnie cenne pod 
względem ochrony środowiska. W przypadku Włoch (Apulia) od beneficjentów wsparcia wymaga się jedynie prowa -
dzenia działalności rolnej, podczas gdy w przypadku Danii beneficjentami mogą być dowolne osoby prywatne lub pu -
bliczne osoby prawne, w tym właściciele lub dzierżawcy gruntów rolnych. Inaczej jest tylko w przypadku poddziałania 
dotyczącego nabycia gruntów na cele tworzenia terenów podmokłych, którego beneficjentem było państwo duńskie.Ramka 2
18 Uwagi
23 
Wybrany przez państwa członkowskie 
sposób wspierania inwestycji niepro -
dukcyjnych zasadniczo znajdował od -
zwierciedlenie w skontrolowanej przez 
Trybunał próbie, gdyż 16 z 28 skontrolo -
wanych projektów zrealizowano w sy -
nergii z innymi działaniami w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich, a większość 
projektów (21 z 28) uznano za komple -
mentarne w stosunku do innych celów 
rolnośrodowiskowych. Szczegółowe 
informacje znajdują się w  załączniku II .Uchybienia w procedurach 
wyboru w skontrolowanych 
państwach członkowskich 
prowadziły do wspierania 
inwestycji nieprodukcyjnych, 
które nie kwalifikowały się 
do wsparcia lub których 
wybór nie był wystarczająco 
uzasadniony
24 
Państwa członkowskie muszą przezna -
czać swoje ograniczone środki publiczne 
na dofinansowanie takich projektów, 
które najlepiej spełniają potrzeby 
krajowe i regionalne, a jednocześnie są 
zgodne z obowiązującymi przepisami 
oraz zasadami równego dostępu i przej -
rzystości. Trybunał dokonał przeglądu 
stosowanych procedur wyboru pro -
jektów w skontrolowanych państwach 
członkowskich i we wszystkich poza 
jednym wykrył uchybienia dotyczące 
powyższych aspektów. Przykłady przed -
stawiono w  ramce 3 .
Wykryte uchybienia w wyborze projektów inwestycji nieprodukcyjnych
a) Wybór inwestycji niekwalifikowalnych
Dania
Wstępne badania (studia wykonalności) dotyczące projektów w zakresie terenów podmokłych traktowane są jako 
osobne inwestycje nieprodukcyjne, podlegają osobnym procedurom dopuszczenia i są finansowo niezależne od 
jakichkolwiek inwestycji, które mogą być realizowane na dalszym etapie. Jednakże zgodnie z postanowieniami 
art. 55 rozporządzenia nr 1974/20067 ogólny koszt operacji inwestycyjnej można uznać za kwalifikujący się do współ -
finansowania tylko w zakresie, w jakim ma miejsce rzeczywista operacja inwestycyjna. W opinii Trybunału wymóg 
ten chroni zasady dążenia do najlepszego stosunku wyników do nakładów, gdyż zapobiega wydatkowaniu środków 
unijnych na działania, które nie przyczyniają się do realizacji celów systemu wsparcia. Tak jest w przypadku studiów 
wykonalności, które nie prowadzą do rzeczywistych inwestycji. W tym państwie członkowskim mniej niż połowa 
dofinansowanych badań wstępnych skutkowała osobnymi wnioskami w sprawie rzeczywistych inwestycji w tereny 
podmokłe. Ponadto w kilku przypadkach nawet studia wykonalności o pozytywnych wnioskach nie doprowadziły do 
realizacji konkretnych projektów.+
7 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) 
(Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).Ramka 3
19 Uwagi
Włochy (Apulia)
Organy krajowe postanowiły, że tylko właściciele gospodarstw rolnych zarejestrowani w rejestrze gospodarstw 
rolnych prowadzonym przez Włoską Izbę Handlowo-Przemysłową mogą mieć dostęp do wsparcia na rzecz inwesty -
cji nieprodukcyjnych. Trybunał wykrył, że trzech z sześciu beneficjentów, u których przeprowadzono kontrole na 
miejscu, nie spełniało tego wymogu i w związku z tym nie powinno uzyskać dostępu do wsparcia na rzecz inwesty -
cji nieprodukcyjnych.
b) Niewystarczająca przejrzystość wyboru projektów
Zjednoczone Królestwo (Anglia)
Organy krajowe określają, które gospodarstwa rolne mogą potencjalnie podlegać wsparciu. W tym celu korzystają 
z wcześniej przygotowanej listy gospodarstw rolnych uporządkowanej według potencjału w zakresie wyników 
środowiskowych, a następnie uruchamiają procedurę negocjacji między organami krajowymi a potencjalnymi 
beneficjentami. Nie były jednak dostępne informacje na temat podstaw ustalania kolejności i oceny merytorycznej 
wniosków. Ponadto dokumentacja programu wskazuje, że uwzględnienie dodatkowych projektów gospodarowania 
gruntami leży w gestii urzędników krajowych.
Dania
Wnioski o przyznanie pomocy odnoszące się do inwestycji nieprodukcyjnych na plantacjach zbiorowych są składa -
ne do instytucji zarządzających prawie wyłącznie przez krajowe stowarzyszenia właścicieli i dzierżawców gruntów. 
Stowarzyszenie krajowe decyduje na podstawie własnych kryteriów, które lokalne stowarzyszenie będzie uczest -
niczyło w zgłoszonych projektach, a ostatecznie również o tym, które projekty będą wspierane. Ponadto stowarzy -
szenie krajowe uczestniczy w pracach komitetu doradczego, który określa względną ważność składanych wnio -
sków. W opinii Trybunału może to stanowić źródło konfliktu interesów.
c) Brak stosownej weryfikacji kluczowych kryteriów wyboru
Włochy (Apulia)
W odpowiedzi na ogłoszone w 2009 r. zaproszenie do składania wniosków w zakresie wsparcia na rzecz inwestycji nie -
produkcyjnych dotyczących renowacji murów bezzaprawowych złożono 3 887 wniosków, z czego zatwierdzone zostały 
602, odpowiadające łącznie wydatkom publicznym w wysokości 42,7 mln euro. Za spełnianie kryteriów pierwszeństwa 
przyznawano do siedmiu punktów. Wszystkie wnioski, którym przyznano mniej niż sześć punktów, zostały wykluczone.
Jedno z decydujących kryteriów pierwszeństwa polegało na zaklasyfikowaniu gospodarstwa rolnego jako gospo -
darstwa o wysokiej wartości środowiskowej i krajobrazowej, jeśli obejmowało sady oliwne. Wnioskodawcy spełnia -
jący to kryterium otrzymywali dwa punkty, które były decydujące pod względem braku wykluczenia.
Organy krajowe nie weryfikowały same, czy to konkretne kryterium jest spełnione. Zadanie to powierzono stowa -
rzyszeniom producentów, które musiały sprawdzić, czy ich członkowie stowarzyszeni spełniają to kryterium. 
20 Uwagi
Brakowało stosownych 
informacji, aby wykazać, 
co osiągnięto dzięki 
unijnemu wsparciu na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych 
na poziomie UE i państw 
członkowskich…
25 
Monitorowanie i ocena są głównym 
narzędziem pozwalającym zapewnić 
właściwie wykorzystywanie wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w ra -
mach EFRROW. W okresie programowa -
nia 2007–2013 na mocy rozporządzenia 
w sprawie rozwoju obszarów wiejskich 
stworzono „wspólne ramy monitoro -
wania i oceny”. System ten wykorzy -
stywał wspólne wskaźniki służące do 
rejestracji postępów w realizacji celów 
rozwoju obszarów wiejskich w sposób, 
który pozwalał na porównanie poszcze -
gólnych PROW oraz na zsumowanie 
danych. Ponieważ wspólne wskaźniki 
nie mogą dać pełnego obrazu efektów 
poszczególnych programów wsparcia, 
państwa członkowskie mogły również 
ustalić ograniczoną liczbę dodatkowych 
wskaźników.26 
Trybunał wykrył kilka uchybień w mo -
nitorowaniu i ocenie, które powodują 
ogólny brak stosownych informacji na 
temat rezultatów inwestycji nieproduk -
cyjnych, w szczególności na temat tego, 
w jakim stopniu inwestycje nieproduk -
cyjne przyczyniły się do realizacji celów 
rolnośrodowiskowych związanych ze 
zrównoważonym wykorzystaniem grun -
tów rolnych.
27 
Po pierwsze państwa członkowskie nie 
wyznaczyły dodatkowych wskaźników 
bazowych w odniesieniu do wsparcia 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych na 
etapie programowania. Wykorzystanie 
dodatkowych wskaźników bazowych 
pozwoliłoby na stworzenie takiego 
kontekstu, w którym zasady przydziału 
zasobów na wsparcie na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych byłyby jaśniejsze i na 
porównanie wpływu wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych na koniec 
okresu. Przykład na to, jak wskaźni -
ki bazowe mogłyby ułatwić pomiar 
rezultatów osiągniętych dzięki wsparciu 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, 
przedstawiono w  ramce 4 .
Przykłady ewentualnych wskaźników bazowych
Włochy (Apulia) i Portugalia (część kontynentalna)
Renowacja murów bezzaprawowych była najważniejszym rodzajem inwestycji nieprodukcyjnej określonym 
w PROW (97% całkowitego wsparcia publicznego w Apulii, 89% w Portugalii). Organy krajowe nie określiły jednak 
sytuacji bazowej w odniesieniu do łącznej ilości murów bezzaprawowych na obszarach podlegających takiemu 
wsparciu na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, ilości murów kamiennych, które na początku okresu programowa -
nia uznano za wymagające bieżącej konserwacji ani docelowej ilości murów kamiennych, które mają być odtworzo -
ne na koniec okresu programowania. To dałoby jaśniejszy obraz znaczenia i skuteczności zasobów przydzielonych 
na ten rodzaj inwestycji nieprodukcyjnych.Ramka 4
21 Uwagi
28 
Po drugie wspólne wskaźniki służące do 
rejestracji postępów w realizacji celów 
rozwoju obszarów wiejskich pozwalają 
na pomiar danych wyjściowych i do -
celowych, takich jak kwota wydatków 
publicznych, liczba wspieranych gospo -
darstw oraz łączna wartość inwestycji, 
jednak są szczególnie nieprzydatne 
do pomiaru wpływu działań inwesty -
cyjnych, takich jak wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych. Podobnie 
wspólny wskaźnik rezultatu dla wspar -
cia na rzecz inwestycji nieprodukcyj -
nych uwzględnia powierzchnię gruntu 
(mierzoną w hektarach) podlegającą 
skutecznym systemom gospodarowania 
gruntami, w związku z czym jest bezu -
żyteczny do wyrażania powiązania czy 
wkładu działania inwestycyjnego.
29 
Mimo że wspólne wskaźniki rezultatu są 
nieprzydatne, co wyraźnie przyznano 
w PROW Portugalii (część kontynental -
na) i Zjednoczonego Królestwa (Anglia), 
skontrolowane państwa członkowskie 
nie wyznaczyły dodatkowych wskaźni -
ków w celu zarejestrowania tych waż -
nych informacji dotyczących wsparcia 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.30 
Kolejnym źródłem, z którego można 
czerpać stosowne informacje na temat 
rezultatów, jest ocena. W odróżnieniu od 
zwykłego badania w postaci monitoro -
wania ocena to okresowe gromadzenie 
i analiza dowodów, w tym informacji 
generowanych do celów monitorowania. 
Podczas kontroli dostępne były jedynie 
oceny śródokresowe przeprowadzone 
mniej więcej w połowie okresu wyko -
nania. Z przeglądu sprawozdań z oceny 
wynika, że nie zawierały one stosownych 
informacji na temat rezultatów wsparcia 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. 
Było to spowodowane głównie późnym 
wdrażaniem w połączeniu z brakiem 
stosownych informacji pochodzących 
z monitorowania. W dokonanym przez 
Komisję przeglądzie poszczególnych 
sprawozdań z oceny śródokresowej rów -
nież wspomniano o małej dostępności 
i braku kompletności danych z monitoro -
wania. Przykłady bardzo ograniczonych 
informacji na temat osiągniętych wyni -
ków wsparcia na rzecz inwestycji niepro -
dukcyjnych przedstawiono w  ramce 5 .
Przykłady odwołań do wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych 
w sprawozdaniach z oceny śródokresowej
W przypadku Portugalii (część kontynentalna) ze względu na późną datę realizacji działania w ocenie śródokreso -
wej nie wspomniano o inwestycjach nieprodukcyjnych.
Jeśli chodzi o Włochy (Apulia), to ocena śródokresowa zawierała wprawdzie informacje na temat wyniku wsparcia 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych i jego korelacji z korzyściami dla środowiska, na chwilę sporządzania oceny 
śródokresowej nie opłacono jednak żadnych wydatków, co wskazuje, że w sprawozdaniu jedynie powtórzono infor -
macje o zamierzonych korzyściach dla środowiska przedstawionych w PROW i sprawozdaniu z oceny ex ante .
W ocenie śródokresowej w Danii zaznaczono, że w krajowych działaniach służących realizacji wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych zabrakło określenia celów operacyjnych.
W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) ocena śródokresowa zawierała szczegółowe zalecenie dotyczące 
potrzeby wyznaczenia nowych wskaźników, które umożliwią ocenę skuteczności i przydatności wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych.Ramka 5
22 Uwagi
31 
Przedstawione powyżej kwestie unie -
możliwiły organom krajowym wycią -
gnięcie istotnych wniosków na temat 
powodzenia i skuteczności wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych w re -
alizacji innych działań i celów w zakresie 
środowiska. Może to spowodować, że 
państwa członkowskie, które ograniczyły 
wsparcie na rzecz inwestycji nieproduk -
cyjnych do beneficjentów innych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, 
takich jak płatności rolnośrodowiskowe, 
będą oceniać oba środki łącznie, zgodnie 
myśleniem życzeniowym, według które -
go dobre wyniki tych drugich w pewnej 
dziedzinie są równoznaczne z dobrymi 
wynikami inwestycji nieprodukcyjnych, 
mimo braku obiektywnych danych na 
temat wyników wsparcia na rzecz inwe -
stycji nieprodukcyjnych (zob. ramka 6 ).
… jednakże według ustaleń 
Trybunału istnieją prze -
słanki, że 71% skontrolowa -
nych inwestycji nieproduk -
cyjnych przyczyniło się do 
realizacji celów związanych 
ze zrównoważonym użytko -
waniem gruntów rolnych
32 
Jak wskazano w punkcie 13, Trybunał 
zbadał próbę 28 projektów w zakresie 
inwestycji nieprodukcyjnych. W celu do -
konania oceny, czy projekty te skutecz -
nie przyczyniły się do zrównoważonego 
użytkowania gruntów rolnych, Trybunał 
ocenił:
– czy projekty te kwalifikowały się do 
wsparcia w ramach EFRROW,
– czy stanowiły odpowiedź na po -
trzebę środowiskową opisaną przez 
państwa członkowskie w ich PROW 
i służyły realizacji celów związanych 
ze zrównoważonym użytkowaniem 
gruntów rolnych,– czy związane z nimi inwestycje 
przeprowadzono zgodnie z planem 
i czy w okresie wizyt kontrolnych 
miały charakter trwały. Wyniki oceny 
wraz z analizą racjonalności kosztów 
każdego projektu, o której będzie 
mowa szerzej w następnej części 
niniejszego sprawozdania, przedsta -
wiono w  załączniku II .Przykład łącznej oceny
W przypadku Zjednoczonego Królestwa (Anglia) organy krajowe stwierdziły, że przy ocenie wyników wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych brano pod uwagę wyniki dwóch działań łącznie (214 – płatności rolnośrodowi -
skowe i 216 – inwestycje nieprodukcyjne). Wykazanie, w jaki sposób wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych 
przyczyniło się do osiągnięcia długofalowych korzyści w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych jest jednak 
utrudnione z powodu braku konkretnych celów i wskaźników dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych.Ramka 6
23 Uwagi
33 
Jeśli chodzi o kwalifikowalność, Trybunał 
wykrył, że cztery projekty były niekwa -
lifikowalne już w momencie składania 
wniosku (zob. ramka 3 ). Dodatkowo 
Trybunał wykrył trzy projekty, które nie 
kwalifikowały się ze względu na pro -
blemy powstałe podczas ich realizacji 
(zob. pkt 44). W związku z tym, że na te 
siedem projektów (25%) nie należało 
udzielać wsparcia w ramach EFRROW, 
Trybunał przyjmuje, że nie przyczyniły 
się one do realizacji celów przedmioto -
wego działania.
34 
Trybunał znalazł dowody na to, że 20 
z 21 pozostałych projektów stanowiło 
odpowiedź na rozpoznane potrzeby 
rolnośrodowiskowe. Projekty najczęściej 
odpowiadały potrzebom dotyczącym 
ochrony krajobrazu i różnorodności 
biologicznej. Ponadto projekty te były 
realizowane zgodnie z planem i do chwili 
przeprowadzenia wizyt kontrolnych za -
chowały trwały charakter. Ogólnie rzecz 
biorąc, według ustaleń Trybunału istnie -
ją przesłanki co do tego, że 20 z 28 (71%) 
skontrolowanych projektów przyczyniło 
się do realizacji celów rolnośrodowisko -
wych związanych ze zrównoważonym 
użytkowaniem gruntów rolnych.Koszty wspieranych 
inwestycji 
nieprodukcyjnych 
w skontrolowanych 
państwach członkowskich 
były często nadmiernie 
wysokie 
lub niewystarczająco 
uzasadnione
35 
Aby wnieść efektywny kosztowo wkład 
w zrównoważone użytkowanie gruntów 
rolnych, inwestycje nieprodukcyjne 
muszą nie tylko zaspokajać powiąza -
ne z nimi potrzeby środowiskowe, ale 
również robić to po rozsądnych kosz -
tach. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że 
udział kosztów inwestycji finansowanych 
ze środków publicznych jest wyższy (do 
100%) niż innych działań inwestycyjnych 
w ramach EFRROW, beneficjenci inwesty -
cji produkcyjnych mogą mieć mniejszą 
motywację do ograniczania tych kosz -
tów. Dlatego też państwa członkowskie 
powinny zwracać szczególną uwagę 
na to, by zwracać jedynie te koszty inwe -
stycji, które są racjonalne i odpowiednio 
uzasadnione.
36 
Jak zaznaczono w pkt 3, uzasadnie -
niem udzielania wsparcia publicznego 
na rzecz inwestycji produkcyjnych jest 
potrzeba zapewnienia beneficjentom 
zachęty finansowej do podejmowania 
inwestycji, które nie generują istotnych 
zysków, ale mają pozytywny wpływ na 
środowisko. Stawka takiego wsparcia 
może wynosić do 100% kwalifikowal -
nych wydatków poniesionych na daną 
inwestycję nieprodukcyjną. W związku 
z tym, że niemal każdy rodzaj inwe -
stycji może potencjalnie przynieść 
bezpośrednią lub pośrednią korzyść 
ekonomiczną, według obowiązujących 
przepisów inwestycje nieprodukcyjne 
nie powinny przynosić beneficjentowi 
znacznych zysków. Komisja nie podała 
jednak wytycznych dotyczących tego, co 
należy uznać za istotny zysk gospodar -
czy i jak państwa członkowskie powinny 
go ocenić.
24 Uwagi
37 
Trybunał uważa, że w celu zapewnienia 
oszczędności przy określaniu, jak dużego 
wsparcia publicznego udzielić na daną 
operację podlegającą wsparciu na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych, państwa 
członkowskie powinny uwzględniać te 
elementy operacji, które mają charakter 
produkcyjny lub dochodowy8. Stawka 
wsparcia powinna być w szczególności 
określona na podstawie aspektów do -
chodowych inwestycji nieprodukcyjnych 
lub przewidywanych korzyści agrono -
micznych z tych inwestycji w wysokości 
od stawki dofinansowania stosowanej 
w przypadku zwykłych inwestycji pro -
dukcyjnych (zazwyczaj 40%) do maksy -
malnej stawki 100% dozwolonej w przy -
padku inwestycji nieprodukcyjnych.
38 
Trybunał zbadał stawki wsparcia pu -
blicznego stosowane przy inwestycjach 
nieprodukcyjnych w czterech państwach 
członkowskich i ocenił, czy w przypadku 
28 projektów objętych próbą stawki te 
były dostosowywane w celu uwzględnie -
nia aspektów produkcyjnych. Ponadto 
Trybunał ocenił te inwestycje nieproduk -
cyjne również pod kątem racjonalności 
kosztów. Trybunał ustalił, że w istocie 
większość inwestycji nieprodukcyjnych 
miała aspekty produkcyjne, ale państwa 
członkowskie nie obniżały wysokich 
stawek finansowania publicznego ze 
względu na te aspekty. Trybunał wykrył 
również we wszystkich tych państwach 
członkowskich problemy systemowe 
z zapewnianiem racjonalności kosztów.Na inwestycje nieproduk -
cyjne przeznacza się wysokie 
kwoty finansowania publicz -
nego, mimo że czasem 
obejmują one komponenty 
dochodowe
39 
Wszystkie skontrolowane państwa człon -
kowskie ustaliły konkretne stawki wspar -
cia na rzecz inwestycji nieprodukcyj -
nych. Portugalia (część kontynentalna) 
i Włochy (Apulia) ustanowiły wsparcie 
na poziomie 100% wydatków kwalifiko -
walnych, natomiast Dania i Zjednoczone 
Królestwo (Anglia) ustaliły konkretne 
stawki w zależności od rodzaju inwesty -
cji nieprodukcyjnej, od 50% w przypad -
ku inwestycji o pewnych cechach do -
chodowych do 100% w przypadku braku 
cech dochodowych. Przykładem dosto -
sowywania stawek mogą być projekty 
stawiania ogrodzeń współfinansowane 
w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) na 
poziomie 50%, projekty odtwarzania 
żywopłotów w Danii i Zjednoczonym 
Królestwie współfinansowane na po -
ziomie 60%, a także projekty finanso -
wane na poziomie 100%, polegające na 
przykład na przekształceniu gruntów we 
wrzosowiska (Zjednoczone Królestwo) 
i nabywaniu gruntów przez państwo 
w celu stworzenia terenów podmokłych 
(Dania).
40 
W opinii Trybunału tylko w PROW Zjed -
noczonego Królestwa (Anglia) wzięto 
pod uwagę takie aspekty, jak przewi -
dywane korzyści środowiskowe i agro -
nomiczne czy niewydolność rynku przy 
ustalaniu stawki wsparcia osobno dla 
każdej inwestycji nieprodukcyjnej.8 Aspekty produkcyjne lub 
dochodowe inwestycji to 
takie, w wyniku których 
zwiększa się wartość lub 
rentowność gospodarstwa 
rolnego lub które się do 
takiego zwiększenia 
przyczyniają. Mogą one 
przyjmować formę korzyści 
gospodarczych lub 
agronomicznych, takich jak 
strukturalna rola inwestycji 
w systemach rolniczych 
gospodarstwa, obniżenie 
kosztów operacji związanych 
z inwestycją lub zwiększenie 
produkcji gospodarstwa.
25 Uwagi
41 
We wszystkich skontrolowanych pań -
stwach członkowskich Trybunał wykrył 
inwestycje nieprodukcyjne, których 
cechy dochodowe nie zostały wzięte 
pod uwagę przy określaniu udzielanych 
stawek wparcia, przy czym stawki te były 
najwyższe z możliwych. Trybunał uważa, 
że podważa to zasadę oszczędności, 
gdyż oznacza nadpłacanie za pewne 
rodzaje dóbr w przypadku gdy dobra te 
można by uzyskać po niższych kosztach, 
biorąc pod uwagę te korzyści, które 
osiągnie beneficjent lub powiązane 
podmioty.
– W Portugalii (część kontynental -
na) największą część wspieranych 
inwestycji nieprodukcyjnych (89% 
łącznych wydatków w ramach tego 
działania) przeznaczono na odbudo -
wę murów bezzaprawowych wspie -
rających uprawy tarasowe w dolinie 
Douro. Stawka wsparcia wyniosła 
100% wydatków kwalifikowalnych, 
przy czym było to maksymalnie 
70 000 euro na gospodarstwo. Try -
bunał uważa, że ten rodzaj inwe -
stycji nieprodukcyjnych obejmuje 
element produkcyjny, gdyż mury 
odgrywają rolę strukturalną w syste -
mie upraw tarasowych stosowanym 
na terenie, gdzie przeprowadzano te 
inwestycje, i dlatego element krajo -
brazowy nie jest jedyną motywacją 
do stosowania tego systemu upraw. 
Bardzo wysoki poziom wsparcia 
w Portugalii (część kontynentalna) 
kontrastuje z sytuacją w Zjedno -
czonym Królestwie (Anglia), gdzie 
na projekty dotyczące murów 
bezzaprawowych przydzielanie jest 
wsparcie na poziomie 60%.
 Dodatkowo Trybunał wykrył, że 
w przypadku jednej na sześć skon -
trolowanych inwestycji nieproduk -
cyjnych efektem wsparcia przezna -
czonego na utrzymanie tradycyjnych 
struktur było wsparcie nietradycyj -
nych struktur wykorzystywanych do 
działań rolniczych.– We Włoszech (Apulia) renowacja 
murów bezzaprawowych wyznacza -
jących granice działek rolnych stano -
wiła największą część (97% łącznych 
wydatków w ramach tego działania) 
wspieranych inwestycji nieproduk -
cyjnych. Stawka wsparcia wynosiła 
100% wydatków kwalifikowalnych, 
przy czym w ramach pierwszego 
naboru wniosków nie przewidzia -
no limitów, natomiast w kolejnych 
okresach limit wydatków wynosił 
100 000 euro. Trybunał uważa, że ten 
rodzaj inwestycji nieprodukcyjnych 
obejmuje element produkcyjny, 
gdyż mury bezzaprawowe służą jako 
granice do utrzymywania zwierząt 
gospodarskich na pewnych obsza -
rach wypasu lub do ochrony planta -
cji przed szkodami powodowanymi 
przez zwierzęta gospodarskie żyjące 
w sąsiedztwie lub dzikie zwierzęta. 
Bardzo wysoki poziom wsparcia we 
Włoszech (Apulia) różni się znacz -
nie od sytuacji w Zjednoczonym 
Królestwie (Anglia), gdzie projekty 
dotyczące murów bezzaprawowych 
współfinansowano na poziomie 
60%.
– W odniesieniu do Zjednoczonego 
Królestwa (Anglia) Trybunał wykrył, 
że istniejąca metodyka pozwa -
la wprawdzie na uwzględnianie 
poziomu oddziaływania gospo -
darczego wspieranych inwestycji 
nieprodukcyjnych przy określaniu 
stawki wsparcia, jednakże w czte -
rech na dziesięć projektów objętych 
kontrolą na miejscu i finansowa -
nych na poziomie 100% wystąpiły 
znaczne korzyści gospodarcze dla 
beneficjentów lub powiązanych 
podmiotów. W dwóch przypadkach, 
dotyczących odtworzenia zdegrado -
wanych torfowisk9, beneficjenci za -
rządzali projektami w ramach współ -
pracy partnerskiej obejmującej dwie 
spółki wodociągowe. Oba projekty 
są zlokalizowane w zlewniach dwóch 
zbiorników wodnych zarządzanych 
przez te spółki. Interes gospodarczy 
tych spółek polegał na obniżeniu 
kosztów uzdatniania wody w wyniku 
realizacji wspomnianych inwestycji 9 Torfowiska to tereny 
podmokłe o grubej warstwie 
gleby organicznej (torfu) 
zalanej wodą, składającej się 
z martwego i rozkładającego 
się materiału roślinnego. Ten 
rodzaj terenów obejmuje 
torfowiska niskie, wysokie, lasy 
torfowe i tundrę.
26 Uwagi
nieprodukcyjnych. Mimo że te pro -
jekty wchodzą w zakres wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych, 
przy określaniu stawki wsparcia na -
leżało wziąć pod uwagę interes go -
spodarczy spółek wodociągowych.
 W innym przypadku beneficjent wy -
korzystał wsparcie finansowe do za -
kupu sprzętu, który wykorzystywał 
głównie do celów własnej działalno -
ści gospodarczej związanej z po -
siadaniem lasu. Czwarty przypadek 
dotyczył odbudowy zabytkowych 
budynków w ramach posiadłości, 
w której beneficjent prowadzi pen -
sjonat. Na te dwa projekty udzielo -
no wsparcia na poziomie znacznie 
przewyższającym stawkę wsparcia, 
jakie otrzymałyby one jako inwesty -
cje produkcyjne w ramach innych 
działań na rzecz rozwoju obszarów 
wiejskich w odniesieniu do podob -
nych rodzajów projektów.
– W Danii, mimo zadeklarowania 
przez organy krajowe, że inwestycje 
nieprodukcyjne związane z dzia -
łalnością dochodową powinny 
otrzymywać wsparcie na poziomie 
poniżej 75%, Trybunał wykrył, że 
dwa z sześciu skontrolowanych 
projektów otrzymywały standardo -
we wsparcie w wysokości 75%, mimo 
że były związane z działalnością 
dochodową. Projekty te obejmo -
wały między innymi grodzenie oraz 
tworzenie/poszerzanie terenów 
pastwisk dla trzymanego wcześniej 
w oborze bydła. W efekcie zwięk -
szyła się liczba hodowanego bydła 
lub wynajęto część dodatkowych 
obszarów pastwisk.Skontrolowane państwa 
członkowskie finansowały 
inwestycje o nadmiernie 
wysokich kosztach lub 
o kosztach niewystarczająco 
uzasadnionych
42 
Trybunał dokonał przeglądu procedur 
stosowanych w skontrolowanych pań -
stwach członkowskich, aby zapewnić 
racjonalność kosztów wspieranych in -
westycji nieprodukcyjnych. Kontrolerzy 
zaobserwowali uchybienia w każdym ze 
skontrolowanych państw członkowskich.
43 
Jeśli chodzi o Portugalię, w przypadku 
murów bezzaprawowych wspierających 
uprawy tarasowe w dolinie Douro (89% 
łącznego wsparcia na rzecz inwesty -
cji nieprodukcyjnych) organy krajowe 
określiły maksymalny kwalifikowalny 
koszt jednostkowy, który był zbyt wysoki 
w porównaniu z niezależnymi warto -
ściami odniesienia10 lub z podobnymi ro -
dzajami inwestycji w innych państwach 
członkowskich (zob. ramka 7 ).
44 
Ponadto Trybunał wykrył, że w Portu -
galii warunek kwalifikujący dla inwe -
stycji nieprodukcyjnych wymagających 
przeprowadzenia robót publicznych, 
zgodnie z którym wykonawca robót 
musi posiadać ważne pozwolenie, nie 
był przestrzegany w trzech z sześciu 
projektów objętych kontrolą na miejscu. 
Dalsze badanie wykazało, że łącznie 
w 12 z 20 skontrolowanych dodatkowych 
zestawów dokumentacji dotyczącej be -
neficjentów wystąpiły te same problemy 
w zakresie kwalifikowalności. Ograniczo -
ne kontrole następcze przeprowadzane 
przez organy krajowe wykazały, że wyko -
nawcy, z których usług korzystało pięciu 
z tych beneficjentów, byli zaangażowani 
w łącznie 79 podobnych przypadków.10 Wartości odniesienia uzyskano 
z publicznej bazy danych 
Krajowego Stowarzyszenia 
Firm Budowlanych (AICCOPN).
27 Uwagi
45 
W Danii procedury sprawdzania ponie -
sionych kosztów nie wymagały zwe -
ryfikowania wszystkich dokumentów 
poświadczających. Za wystarczającą 
uznawano deklarację audytora bene -
ficjenta co do zgodności z zasadami 
środowiskowymi i przepisami praw -
nymi, w tym z procedurami przetar -
gowymi. Podobnie do końca 2013 r. 
duńskie władze nie sprawdziły, czy 
przedstawione faktury zostały faktycz -
nie opłacone przez beneficjenta przed 
złożeniem wniosku o płatność. Trybunał 
wykrył również, że organy krajowe nie 
sprawdziły, czy podlegający odliczeniu 
podatek VAT, który nie jest kwalifikowal -
ny, był wliczany przez beneficjentów do 
wniosków o płatność, w wyniku czego 
w przypadku jednej na sześć inwestycji 
nieprodukcyjnych skontrolowanych 
przez Trybunał w Danii beneficjen -
tom zwrócono podlegający odliczeniu 
podatek VAT, stanowiący 20% łącznych 
kosztów inwestycji. Od końca 2013 r. 
obowiązywała nowa procedura kontroli 
kosztów, jednak Trybunał nie znalazł 
dowodów, które dokumentowałyby 
wdrożenie nowej procedury, takich jak 
zarządzenie lub oficjalny komunikat do 
pracowników.46 
W Zjednoczonym Królestwie (Anglia) 
Trybunał dokonał w stosownych przy -
padkach przeglądu dokumentacji 
przetargowej oraz umów o świadczenie 
usług między beneficjentami a podmio -
tami trzecimi w zakresie zarządzania 
dziesięcioma projektami inwestycyjny -
mi. Trybunał wykrył przypadki, w któ -
rych rzeczywiście poniesione koszty były 
wyższe niż koszty innych zaproponowa -
nych rozwiązań. W innych przypadkach 
w analizie ofert przetargowych nie brano 
pod uwagę wartości odniesienia w celu 
zmniejszenia ryzyka udzielenia zamó -
wienia oferentowi proponującemu zbyt 
wysoką cenę (zob. ramka 8 ). Ponadto 
brak fizycznych wizyt kontrolnych prze -
prowadzonych przez organy krajowe 
stanowi uchybienie dotyczące weryfika -
cji rzeczywistego istnienia wspieranych 
inwestycji oraz osiągania najlepszego 
stosunku wyników do nakładów, szcze -
gólnie w przypadku wysokich stawek 
udzielanego wsparcia oraz braku czynni -
ka odstraszającego, takiego jak znaczny 
udział finansowy beneficjentów.Przykłady nadmiernie wysokich kosztów – Portugalia (część kontynentalna)
Organy krajowe określiły, że w przypadku budowy murów bezzaprawowych wspierających uprawy tarasowe mak -
symalny kwalifikowalny koszt jednostkowy to 250 euro na metr sześcienny. Zgodnie z danymi przekazanymi przez 
organy krajowe średnia kwota wypłacana beneficjentom to 198 euro na metr sześcienny. Zgodnie z niezależnymi 
profesjonalnymi wartościami odniesienia, takimi jak koszty referencyjne z Krajowego Stowarzyszenia Firm Budow -
lanych, koszt jednostkowy podobnych rodzajów prac powinien wynosić 75 euro za metr sześcienny.
W przypadku murów bezzaprawowych używanych wyłącznie jako granice, które są innym rodzajem inwestycji 
nieprodukcyjnych, maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy określony na 150 euro na metr sześcienny można 
porównać z podobnymi inwestycjami nieprodukcyjnymi we Włoszech (Apulia), gdzie w pierwszym ogłoszeniu 
o naborze wniosków maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy wynosił 74 euro na metr sześcienny, a w dru -
gim ogłoszeniu o naborze wniosków został obniżony do 61 euro na metr sześcienny. W Zjednoczonym Królestwie 
(Anglia) maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy wynosił 75 euro na metr bieżący.Ramka 7
28 Uwagi
47 
We Włoszech (Apulia) kontrola wykazała, 
że koszty inwestycji nieprodukcyjnych 
dotyczące murów bezzaprawowych były 
zazwyczaj równe maksymalnemu kwali -
fikowalnemu kosztowi jednostkowemu. 
Mimo że Trybunał wykrył przesłanki 
sugerujące, że maksymalne kwalifikowal -
ne koszty jednostkowe zostały ustalone 
na wysokim poziomie, oczywiste jest, że 
realizacja inwestycji nieprodukcyjnych 
w różnych warunkach, w zależności od 
lokalizacji (tereny górskie czy równinne), 
dostępności czy warunków gruntowych, 
wymaga zróżnicowania co najmniej 
części kosztów tych inwestycji (zob. 
ramka 9 ).48 
Ponadto przedstawione przez bene -
ficjentów faktury dotyczące czterech 
z sześciu inwestycji nieprodukcyjnych 
skontrolowanych na miejscu we Wło -
szech (Apulia) nie zawierały wystarcza -
jących informacji, by można było ustalić, 
jaka ilość murów została odrestaurowa -
na lub w jakim miejscu przeprowadzono 
roboty. Oznacza to, że organy krajowe 
nie mogły zagwarantować racjonalności 
kosztów ani rzeczywistego wykonania 
wspieranych operacji.Przykłady nadmiernie wysokich kosztów – Zjednoczone Królestwo (Anglia)
W przypadku trzech z dziesięciu projektów objętych kontrolą na miejscu z dokumentacji przetargowej wynikało, że 
koszt inwestycji nieprodukcyjnych był wyższy niż to konieczne, biorąc pod uwagę istnienie innych, mniej kosztow -
nych rozwiązań. Przykładem jest korzystanie z usług transportu powietrznego, pozyskiwania i wywozu drewna 
czy przygotowawczych robót ziemnych oraz renowacji zabytkowych struktur, w przypadku których koszt podany 
w wybranych ofertach przekraczał koszt konkurencyjnych ofert odpowiednio o 65%, 139% i 31%.
W przypadku trzech innych projektów objętych kontrolą na miejscu wybrano oferty zawierające najniższą cenę, 
jednak wobec braku systemu wartości odniesienia służącego do oceny racjonalności kosztów w ramach ofert bra -
kuje mechanizmy ograniczającego ryzyko nadmiernie wysokich kosztów, na przykład w przypadkach, gdy wszyst -
kie oferty związane z daną inwestycją zawierają zawyżone koszty.
Przykłady nadmiernie wysokich kosztów – Włochy (Apulia)
W ramach warunków wsparcia udzielanego na rzecz odbudowy murów bezzaprawowych beneficjenci mogli 
uzasadnić część kosztów korzystaniem z własnej siły roboczej. Pozostałe roboty musiały być wykonane przez 
zewnętrznych wykonawców, a koszt ich pracy musiał być potwierdzony fakturami. Oprócz regularnego dostoso -
wywania kosztów inwestycji nieprodukcyjnych do maksymalnych kosztów kwalifikowalnych nie było też wymogu 
przeprowadzania przetargów w celu wyboru zewnętrznych wykonawców.
Faktem wskazującym na to, że maksymalny kwalifikowalny koszt jednostkowy ustalony w odniesieniu do murów 
bezzaprawowych został zawyżony jest to, że w ogłoszeniu o naborze wniosków w 2011 r. maksymalny kwalifikowal -
ny koszt jednostkowy był o 23% niższy niż w 2009 r., a mimo to popyt na inwestycje nieprodukcyjne przekroczył 
dostępną kwotę finansowania.
Brak konkurencyjnych przetargów, w powiązaniu z regularnym dostosowywaniem kosztów do ustalonych na wyso -
kim poziomie maksymalnych kwalifikowalnych kosztów jednostkowych, wiąże się z zagrożeniem dla efektywności 
kosztowej wsparcia.Ramka 8 Ramka 9
29 Uwagi
W przypadku większości 
skontrolowanych przez 
Trybunał inwestycji 
nieprodukcyjnych wystąpiły 
problemy z racjonalnością 
kosztów
49 
Szczegółowe informacje na temat 
28 projektów objętych kontrolą na 
miejscu, jak również indywidualne oceny 
tego, czy poszczególne projekty za -
wierały elementy produkcyjne i czy ich 
koszty były racjonalne, przedstawiono 
w załączniku II , który zawiera również 
dokonaną przez Trybunał ogólną ocenę 
ich efektywności kosztowej.
50 
Jak zaznaczono w pkt 34, 71% skontrolo -
wanych projektów było skuteczne w tym 
sensie, że przyczyniło się do osiągnięcia 
celów związanych ze zrównoważonym 
użytkowaniem gruntów rolnych. W 75% 
tych projektów Trybunał wykrył jednak 
przesłanki występowania nadmiernie 
wysokich kosztów. Z łącznej analizy 
skuteczności i racjonalności kosztów 
wynika, że ogółem tylko 5 na 28 skontro -
lowanych inwestycji nieprodukcyjnych 
(tzn. 18%) wniosło efektywny kosztowo 
wkład w osiągnięcie celów rolnośrodo -
wiskowych. Problemy związane z racjo -
nalnością kosztów inwestycji mogą nie 
ograniczać się wyłącznie do projektów 
objętych próbą, gdyż wykryte przypad -
ki wynikają z uchybień w systemach 
kontroli w państwach członkowskich 
opisanych w pkt 41–48.Uchybienia mające wpływ 
na efektywność kosztową 
wsparcia na rzecz 
inwestycji 
nieprodukcyjnych 
w okresie 2007–2013 nie 
zostały wyeliminowane 
do początku okresu 
2014–2020
51 
Po wejściu w życie nowych wieloletnich 
ram finansowych państwa członkowskie 
lub regiony, które chciały otrzymać środ -
ki w ramach EFRROW, musiały przed -
stawić Komisji do zatwierdzenia nowe 
PROW. Stanowiło to dla Komisji i państw 
członkowskich wyjątkową okazję do wy -
eliminowania uchybień z poprzedniego 
okresu w programowaniu, monitorowa -
niu i ocenie wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych oraz w zarządzaniu 
nim. Jest to szczególnie ważne w kontek -
ście, w którym skontrolowane państwa 
członkowskie utrzymają lub rozszerzą 
zakres inwestycji kwalifikujących się11 do 
wsparcia.
52 
Trybunał ocenił, w jakim stopniu Komisja 
oraz skontrolowane państwa członkow -
skie wykryły i wyeliminowały uchybienia 
podkreślone w dwóch poprzednich czę -
ściach niniejszego sprawozdania w celu 
zwiększenia efektywności kosztowej 
inwestycji nieprodukcyjnych w nowym 
okresie programowania. Ocena ta była 
oparta na informacjach zawartych 
w czterech skontrolowanych PROW12, 
w przepisach wykonawczych, wytycz -
nych oraz procedurach zarządzania 
i kontroli dostępnych podczas kontroli. 
Ponadto Trybunał dokonał przeglądu 
korespondencji pomiędzy Komisją 
a czterema państwami członkowskimi 
w związku z dokonanym przez Komisję 
przeglądem projektów PROW. Ogółem 
dowody uzyskane przez Trybunał wska -
zują na to, że w przypadku większości 
uchybień wykrytych przez Trybunał nie 
podjęto żadnych działań naprawczych 
(zob. pkt 60–71).11 W Zjednoczonym Królestwie 
(Anglia) utrzymane zostanie 
powiązanie wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych 
z nowym działaniem 10 
„Działanie rolno-
środowiskowo-klimatyczne”, 
które zastąpiło wcześniejsze 
działanie 214 „Płatności 
rolnośrodowiskowe”, 
podobnie jak ma to miejsce 
w Portugalii (część 
kontynentalna). W przypadku 
Danii wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych 
zostało utrzymane na 
podobnych warunkach, jak 
w poprzednim okresie 
programowania, a we 
Włoszech (Apulia) zakres 
pomocy został rozszerzony 
o organy publiczne jako 
potencjalnych beneficjentów 
oraz o nowe rodzaje inwestycji 
nieprodukcyjnych, takich jak 
niemieszkalne zabudowania 
kamienne lub tradycyjne 
ścieżki ( tratturi ).
12 W przypadku Danii, Portugali 
(część kontynentalna) 
i Zjednoczonego Królestwa 
(Anglia) – zatwierdzone PROW, 
w przypadku Włoch 
(Apulia) – najbardziej aktualny 
projekt PROW.
30 Uwagi
53 
Jedną z przyczyn dotychczasowej 
niewielkiej poprawy w tym zakresie jest 
to, że Komisja i państwa członkowskie 
nie zrobiły wystarczająco dużo w kie -
runku wykrycia ewentualnych uchybień 
w odpowiednim czasie. Organy krajowe 
w szczególności nie przeanalizowały wy -
starczająco wnikliwie przyczyn nieprawi -
dłowości wykrytych podczas własnych 
kontroli w celu poprawy zarządzania 
systemem.
54 
Przeprowadzone przez organy krajowe 
kontrole na miejscu13 ujawniły znaczną 
częstość występowania nieprawidłowo -
ści. W Portugalii (część kontynentalna) 
w 50% projektów zbadanych przez orga -
ny krajowe wystąpiły nieprawidłowości 
lub ostateczne wykorzystanie inwestycji 
nieprodukcyjnych miało wyraźny charak -
ter produkcyjny (tzn. przynosiło zyski). 
We Włoszech (Apulia) nieprawidłowości 
wystąpiły w 27% inwestycji niepro -
dukcyjnych zbadanych przez organy 
krajowe, a w Zjednoczonym Królestwie 
(Anglia) w około 10% przypadków miały 
miejsce naruszenia zasad wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych. 
Trybunał nie uzyskał danych dotyczą -
cych kontroli przeprowadzonych przez 
władze Danii14.
55 
Organy krajowe, z wyjątkiem organów 
duńskich, korzystały jednak z wiedzy na 
temat tych nieprawidłowości w niewiel -
kim stopniu. Używały jej do obniżania 
kwot wypłacanych beneficjentom, 
u których te nieprawidłowości wystąpiły, 
ale nie analizowały ich przyczyn w celu 
określenia, które aspekty zarządzania 
systemem należy poprawić.56 
Komisja odpowiada za nadzór nad wła -
ściwym wdrażaniem systemów wsparcia 
na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych 
w państwach członkowskich. W związku 
z tym wizyty kontrolne są niezbędne do 
wykrywania uchybień w zakresie realiza -
cji procedur zarządzania (np. procedur 
wyboru projektów, kontroli racjonalności 
kosztów, gromadzenia wiarygodnych da -
nych z monitorowania itp.), których nie 
da się wykryć w przeglądach dokumen -
tacji. Trybunał ustalił jednak, że Komisja 
przeprowadzała kontrole zbyt późno, by 
mogły one pomóc państwom członkow -
skim w wykryciu i eliminowaniu wykry -
tych uchybień w okresie programowania 
2007–2013. Ponadto w żadnym ze skon -
trolowanych państw członkowskich poza 
Włochami (Apulia) wyniki tych kontroli 
nie były dostępne podczas przeglądu 
i zatwierdzania PROW na lata 2014–2020 
przez Komisję15. Oznacza to, że Komisja 
nie mogła zwrócić się do państw człon -
kowskich na podstawie ostatecznych 
wyników tych kontroli o uwzględnienie 
niezbędnych działań naprawczych w no -
wych PROW przed ich zatwierdzeniem. 
Po tym, jak Komisja zatwierdzi PROW, 
a środki unijne zostaną udostępnione 
państwu członkowskiemu, Komisji trud -
niej jest dopilnować, by państwa człon -
kowskie podjęły w odpowiednim czasie 
niezbędne działania naprawcze.16
57 
W tabeli 2  pokazano, że w trzech z czte -
rech skontrolowanych państw członkow -
skich wyniki kontroli nie były dostępne 
przed zatwierdzeniem nowych PROW 
na okres 2014–2020.13 Art. 25 rozporządzenia Komisji 
(UE) nr 65/2011 z dnia 
27 stycznia 2011 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w odniesieniu 
do wprowadzenia procedur 
kontroli oraz do zasady 
wzajemnej zgodności 
w zakresie środków wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
(Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8).
14 Państwa nie udostępniły 
dodatkowych danych 
dotyczących rodzajów błędów 
i znaczenia finansowego 
zaistniałych nieprawidłowości, 
z wyjątkiem Włoch (Apulia), 
gdzie najczęstszą przyczyną 
nieprawidłowości było 
naliczanie metrów 
kwadratowych 
odrestaurowanego muru.
15 W przypadku Włoch służby 
Komisji nie skontrolowały 
realizacji inwestycji 
nieprodukcyjnych w Apulii. 
Zamiast tego Komisja objęła 
kontrolą wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych 
na Sycylii. Do czerwca 2015 r. 
PROW Apulii nie został 
zatwierdzony przez Komisję.
16 W maju 2015 r. wyniki 
przeprowadzonych przez 
Komisję kontroli dotyczących 
Zjednoczonego Królestwa 
(Anglii), Portugalii (część 
kontynentalna) i Włoch 
(Sycylia) za okres 
programowania 2007-2013 
były nadal w trakcie 
rozpatrywania przez Komisję 
w ramach procesu 
decyzyjnego, który może 
doprowadzić do nałożenia 
korekt finansowych na 
wymienione państwa 
członkowskie.
31 Uwagi
58 
Monitorowanie i ocena powinny pozwo -
lić Komisji oraz państwom członkowskim 
na wykrycie problemów, wyciągnięcie 
wniosków i zastosowanie zdobytej wie -
dzy przy przygotowywaniu i dokonywa -
niu przeglądu projektów nowych PROW. 
Jednakże, jak zauważono w pkt 25–31, 
z monitorowania uzyskiwano jedynie 
informacje o poniesionych wydatkach, 
liczbie beneficjentów i łącznej inwe -
stycji. Oceny śródokresowe nie dostar -
czyły stosownych informacji na temat 
wdrażania i wyników. Spowodowało to 
dodatkowe utrudnienie w terminowym 
wykrywaniu i eliminowaniu uchybień 
mających wpływ na efektywność 
kosztową wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych.
59 
W kolejnych punktach przedstawiono 
przeprowadzoną przez Trybunał analizę 
zakresu, w jakim Komisja i skontrolo -
wane państwa członkowskie wyelimi -
nowały uchybienia opisane w dwóch 
poprzednich częściach niniejszego 
sprawozdania.Nie wszędzie osiągnięto 
komplementarność na 
poziomie operacyjnym, 
która ma na celu zwiększanie 
synergii
60 
Trybunał ustalił, że w dwóch z czterech 
skontrolowanych państw członkowskich 
(Dania i Włochy – Apulia) nie wdrażano 
wsparcia na rzecz inwestycji niepro -
dukcyjnych w sposób komplementar -
ny w stosunku do innych programów 
wsparcia (zob. pkt 20). W okresie progra -
mowania 2014–2020 Dania, podobnie 
jak Zjednoczone Królestwo i Portugalia, 
zamierza wprowadzić synergię inwestycji 
nieprodukcyjnych z innymi działaniami 
na rzecz rozwoju obszarów wiejskich lub 
programami środowiskowymi. Nowe roz -
porządzenie w sprawie EFRROW przewi -
duje możliwość realizacji projektów zinte -
growanych w zakresie inwestycji w środki 
trwałe, w ramach których ten sam bene -
ficjent składa jeden wniosek o środki na 
realizację zadań w ramach dwóch różnych 
działań lub poddziałań. Tylko w PROW 
Danii wspomniano wyraźnie o możliwości 
otrzymania wsparcia na projekty zinte -
growane, łączące trzy rodzaje inwestycji 
nieprodukcyjnych (tworzenie terenów 
podmokłych, ekstensyfikacja na nizinach 
i odtwarzanie naturalnych warunków 
poziomu wód na obszarach Natura 2000) 
z nowym działaniem 10 „Działanie rolno -
-środowiskowo-klimatyczne”. Najnowszy 
projekt PROW dla Włoch (Apulia) nie 
przewiduje realizacji inwestycji niepro -
dukcyjnych w synergii z innymi działania -
mi w ramach EFRROW ani innymi progra -
mami środowiskowymi.Tabela 2Terminy przeprowadzonych przez Komisję kontroli inwestycji nieprodukcyjnych 
w zestawieniu z datami zatwierdzenia PROW na okres 2014–2020
Państwo członkowskieData kontroli przeprowadzonej 
przez KomisjęStatus kontroliData zatwierdzenia PROW 
2014–2020
Portugalia (część kontynentalna) luty 2014 r. w trakcie realizacji grudzień 2014 r.
Zjednoczone Królestwo (Anglia) czerwiec 2014 r. w trakcie realizacji luty 2015 r.
Dania październik 2014 r. w trakcie realizacji grudzień 2014 r.
32 Uwagi
61 
Trybunał odnotował, że w Portugalii 
(część kontynentalna) wsparcie na bieżą -
cą konserwację murów bezzaprawowych 
przewidziane w nowym działaniu 10 
„Działanie rolno-środowiskowo-klima -
tyczne” jest zasadniczo takie samo, jak 
to przewidziane w poprzednim okre -
sie programowania dla działania 214 
„Płatności rolnośrodowiskowe”. Trybunał 
nie znalazł dowodów na to, że organy 
krajowe zajęły się problemem nakłada -
nia się wsparcia na bieżącą konserwację 
i renowację murów bezzaprawowych 
(zob. pkt 22).
Brak odpowiednich 
wskaźników i danych 
dotyczących osiągniętych 
wyników z wyjątkiem danych 
dotyczących nakładów 
i produktów
62 
Trybunał ustalił, że brakowało wskaź -
ników monitorowania do pomiaru 
rezultatów wsparcia na rzecz inwestycji 
nieprodukcyjnych w okresie progra -
mowania 2007–2013. Ograniczyło to 
informacje o wynikach do danych doty -
czących liczby wspieranych gospodarstw 
rolnych i wydanych kwot, ponieważ 
wskaźniki rezultatu były nieodpowiednie 
do opisu działania inwestycyjnego (zob. 
pkt 26–29). Ponadto Trybunał zauważył, 
że żadne ze skontrolowanych państw 
członkowskich nie uzupełniło zestawu 
wspólnych wskaźników wskaźnikami 
rezultatów typowymi dla ich inwestycji 
nieprodukcyjnych. Komisja dokonała 
przeglądu ram wykonania zapropono -
wanych przez skontrolowane państwa 
członkowskie w ich projektach PROW. 
Przegląd ten obejmował kontrolę prze -
strzegania przez państwa członkowskie 
wymogów systemu monitorowania 
i oceny na lata 2014–202017. W przeglą -
dzie w szczególności zbadano, czy PROW 
obejmują wspólny kontekst, wskaźniki 
rezultatu i produktu oraz czy przedsta -
wiają realistyczne wartości docelowe 
i etapy pośrednie w odniesieniu do pro -
ponowanych przydziałów budżetowych.63 
Nowy zestaw wspólnych wskaźników za -
wiera jednak wskaźniki rezultatu wyłącz -
nie na poziomie obszarów kluczowych, 
do których przyczynia się kilka działań. 
Oznacza to, że podobnie jak w poprzed -
nim okresie nie ma wspólnych wskaźni -
ków do pomiaru rezultatów poszczegól -
nych działań lub poddziałań. Ponieważ 
przydziałów budżetowych dokonywano 
na poziomie działania/poddziałania, 
Trybunał uważa, że pomiar wykonania 
poszczególnych działań/poddziałań jest 
istotny dla określenia przyczyny pro -
blemów i skutecznego ukierunkowania 
działań naprawczych. Będzie to trudne 
w sytuacji, gdy rezultaty oceniane są 
tylko na poziomie obszarów kluczowych. 
Na przykład jeśli wartości docelowe dla 
danego obszaru kluczowego nie zostaną 
osiągnięte, trudno będzie określić, które 
działania lub poddziałania nie są realizo -
wane terminowo lub które najbardziej 
przyczyniają się do osiągnięcia określo -
nych wartości docelowych. W  ramce 10  
przedstawiono ramy monitorowania ma -
jące zastosowanie do poddziałania 4.4 
„inwestycje nieprodukcyjne”. Pokazuje 
ona, że dla inwestycji nieprodukcyjnych 
nie będą generowane żadne informacje 
dotyczące rezultatów.
64 
Przygotowane przez państwa członkow -
skie nowe PROW na okres 2014–2020 
nie przewidują żadnego dodatkowego 
wskaźnika dotyczącego wsparcia na 
rzecz inwestycji nieprodukcyjnych.17 Odniesienie do wspólnego 
systemu monitorowania 
i oceny znalazło się w art. 67 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 r. w sprawie wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
przez Europejski Fundusz 
Rolny na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich (EFRROW) 
i uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1698/2005 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 487), a szczegółowe 
ustalenia na ten temat 
zawarto w rozporządzeniu 
wykonawczym Komisji (UE) 
nr 808/2014.
33 Uwagi
Ramy monitorowania mające zastosowanie do poddziałania 4.4 „inwestycje 
nieprodukcyjne”
Inwestycje nieprodukcyjne mogą potencjalnie wnieść wkład w co najmniej trzy kluczowe obszary związane z prio -
rytetem „Odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie ekosystemów” w ramach rozwoju obszarów wiejskich:
 ο4 a) odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie różnorodności biologicznej, w tym na obszarach Natura 2000 i obsza -
rach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, oraz rolnictwa o wysokiej wartości 
przyrodniczej, a także stanu europejskich krajobrazów,
 ο4 b) poprawa gospodarki wodnej, w tym nawożenia i stosowania pestycydów,
 ο4 c) zapobieganie erozji gleby i poprawa gospodarowania glebą.
Oprócz inwestycji nieprodukcyjnych do tych kluczowych obszarów mogą się przyczynić również następujące 
działania: działanie 1 – transfer wiedzy i działalność informacyjna, działanie 2 – usługi doradcze, działanie 10 – rol -
no-środowiskowo-klimatyczne, działanie 11 – rolnictwo ekologiczne, działanie 12 – płatności dla obszarów Natura 
2000 i płatności związane z ramową dyrektywą wodną oraz działanie 13 – płatności dla obszarów z ograniczeniami 
naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Wspólne wskaźniki rezultatu mają jednak zastosowanie tylko na poziomie obszarów kluczowych:
 οwskaźniki rezultatu dla obszaru 4 a): R6 – procent lasów lub innych zadrzewionych terenów objętych umowami 
w sprawie gospodarowania wspierającymi różnorodność biologiczną oraz R7 – procent gruntów rolnych obję -
tych umowami w sprawie gospodarowania wspierającymi różnorodność biologiczną lub krajobrazy;
 οwskaźniki rezultatu dla obszaru 4 b): R8 – procent użytków rolnych objętych umowami w sprawie gospodaro -
wania mającymi na celu poprawę gospodarki wodnej oraz R9 – procent gruntów leśnych objętych umowami 
w sprawie gospodarowania mającymi na celu poprawę gospodarki wodnej;
 οwskaźniki rezultatu dla obszaru 4 c): R10 – procent użytków rolnych objętych umowami w sprawie gospodaro -
wania mającymi na celu poprawę gospodarowania glebami lub zapobieganie erozji gleby oraz R11 – procent 
gruntów leśnych objętych umowami w sprawie gospodarowania mającymi na celu poprawę gospodarowania 
glebami lub zapobieganie erozji gleby.
Wspólne wskaźniki charakterystyczne dla inwestycji nieprodukcyjnych to wskaźniki produktu, służące do pomiaru 
liczby wspieranych projektów, gdyż wydatki ogółem i łączne wydatki ze środków publicznych mają zastosowanie 
na poziomie działania (w tym poddziałań 4.1–4.4), w związku z czym dostępne będą bardzo ograniczone informacje 
na temat wykonania inwestycji nieprodukcyjnych.Ramka 10
34 Uwagi
Uchybienia w procedurach 
wyboru
65 
Trybunał wykrył uchybienia mające 
wpływ na przejrzystość w procedurze 
wyboru wniosków w sprawie inwestycji 
nieprodukcyjnych oraz w weryfikacji, czy 
wnioskodawcy spełniają główne kryteria 
wyboru (zob. pkt 24). Komisja ma nie -
wielki zakres możliwości poprawy tych 
kwestii podczas procesu zatwierdzania 
PROW, gdyż szczegółowe procedury wy -
boru są określone w krajowych przepi -
sach regulujących wdrażanie programu, 
zazwyczaj już po zatwierdzeniu PROW. 
Komisja zwróciła się jednak z wnioskiem 
do państw członkowskich o zawarcie 
w swoich PROW zobowiązania do korzy -
stania ze stosownych kryteriów wyboru 
i stosowania minimalnych progów przy 
wyborze wniosków projektowych. Try -
bunał kilkukrotnie zalecał te praktyki we 
wcześniejszych sprawozdaniach specjal -
nych. Niezależnie od tego Komisja może 
za pośrednictwem własnych kontroli 
nadzorować właściwe wdrażanie proce -
dur wyboru w państwach członkowskich.
66 
Jeśli chodzi o skontrolowane państwa 
członkowskie, tylko Zjednoczone Kró -
lestwo (Anglia) odniosło się w swoim 
PROW w sposób bezpośredni do zasad 
rządzących wyborem projektów. Z do -
starczonych informacji wynika, że zosta -
ną prawdopodobnie rozwiązane kwestie 
opisane w  ramce 3 , takie jak określenie 
kryteriów włączenia i wyłączenia, po -
dział obowiązków oraz wykorzystanie 
systemu punktowego uwzględniającego 
minimalny próg, powyżej którego wnio -
ski będą porządkowane według ważno -
ści. Pozostałe skontrolowane państwa 
członkowskie wspominają tylko o kryte -
riach wyboru, które mają być określone 
na późniejszym etapie. Te kryteria nie 
zostały jednak opracowane do czasu 
kontroli.Stawki pomocy nie były 
korygowane na podstawie 
komponentów dochodowych 
danej inwestycji
67 
We wszystkich skontrolowanych pań -
stwach członkowskich Trybunał wykrył 
inwestycje nieprodukcyjne, w przypadku 
których ich cechy dochodowe nie stały 
się podstawą do obniżenia wysokich 
kwot przyznanej pomocy (zob. pkt 
35–41). Nowe rozporządzenie w sprawie 
EFRROW przewiduje maksymalną stawkę 
pomocy na inwestycje nieprodukcyjne 
w wysokości 100%. W trakcie przeglądu 
projektów PROW Komisja potwierdziła, 
że stawki pomocy zaproponowane przez 
państwa członkowskie były zgodne 
z maksymalnymi stawkami pomocy wy -
znaczonymi w rozporządzeniu. Trybunał 
nie znalazł jednak dowodów na to, że 
Komisja wymagała od państw człon -
kowskich obniżenia stawek pomocy na 
inwestycje nieprodukcyjne na podstawie 
elementów dochodowych projektów.
68 
Nowe PROW skontrolowanych państw 
członkowskich, z wyjątkiem PROW Danii, 
wykazują większą różnorodność stawek 
pomocy na inwestycje nieprodukcyjne, 
co zwiększa możliwości modulowania 
pomocy przez organy krajowe w zależ -
ności od cech dochodowych inwestycji. 
Ogółem jest to niewielka poprawa, gdyż 
tylko Zjednoczone Królestwo (Anglia) 
będzie stosowało dobrą praktykę okre -
ślania szczegółowej stawki pomocy dla 
każdego rodzaju inwestycji nieproduk -
cyjnych na podstawie jego cech docho -
dowych. Zjednoczone Królestwo (Anglia) 
prowadzi kompleksowa listę rodzajów 
prac remontowo-budowlanych, w której 
wskazano stawki wsparcia wynoszące 
od 10% do 100% w zależności od cech 
niedochodowych danego rodzaju robót. 
Należy jednak zauważyć, że Trybunał 
wykrył problemy związane z poprawnym 
stosowaniem tej procedury modulacji 
w okresie programowania 2007–2013.
35 Uwagi
Nadmiernie wysokie 
lub niewystarczająco 
uzasadnione koszty
69 
Poza ogólnymi oświadczeniami na temat 
zamiaru stosowania kosztów referen -
cyjnych i porównywania różnych ofert 
przez państwa członkowskie Trybunał 
wykrył konkretne przykłady poprawy 
w procedurach sprawdzania racjonal -
ności kosztów w dwóch państwach 
członkowskich (Zjednoczone Króle -
stwo – Anglia oraz Portugalia – część 
kontynentalna).
70 
W przypadku Zjednoczonego Króle -
stwa (Anglia) beneficjenci będą musieli 
dostarczyć dokładny opis działalności, 
na którą ma być udzielone zamówie -
nie, zaproszenie do składania ofert, 
minimum trzy pisemne oferty cenowe, 
ocenę wszystkich ofert oraz uzasadnie -
nie wyboru preferowanego wykonawcy 
w odniesieniu do wcześniej ustalonych 
i zarejestrowanych kryteriów osiągania 
najlepszego stosunku wartości do ceny. 
W przypadku Portugalii (część konty -
nentalna) koszty referencyjne zostaną 
zatwierdzone na podstawie niezależ -
nych profesjonalnych wartości odnie -
sienia. Dania zaznaczyła również zamiar 
wykorzystania kosztów referencyjnych 
na różnych etapach tworzenia projektów 
dotyczących terenów podmokłych. Po -
nieważ jednak koszty te nie były okre -
ślone w momencie kontroli, Trybunał nie 
mógł ocenić, czy wartości odniesienia, 
na podstawie których będą określane te 
koszty referencyjne, są odpowiednie.Inne kwestie dotyczące 
kwalifikowalności
71 
Trybunał wykrył, że w Danii planuje się 
przeprowadzenie studiów wykonalności 
(zob. ramka 3 ) dla kwalifikujących się 
inwestycji nieprodukcyjnych w przypad -
ku wszystkich rodzajów interwencji na 
poziomie krajowym. W nowym rozpo -
rządzeniu w sprawie EFRROW wyraźnie 
określono, że koszt studium wykonalno -
ści jest traktowany jako wydatek kwa -
lifikowalny nawet wtedy, gdy na jego 
podstawie nie zostaną dokonane żadne 
wydatki inwestycyjne18. Mimo to Trybu -
nał uważa, że udzielanie z góry wsparcia 
na studium wykonalności w ramach 
inwestycji nieprodukcyjnych stanowi za -
przeczenie zasady oszczędności, zwłasz -
cza w świetle doświadczeń z poprzed -
niego okresu, kiedy to znaczna liczba 
studiów wykonalności o pozytywnych 
wynikach nie doprowadziła do żadnych 
inwestycji. Ponadto Trybunał uważa, że 
korzystanie na szeroką skalę ze studiów 
wykonalności może wiązać się z ryzy -
kiem, że inne koszty ogólne, takie jak 
opłaty za konsultację lub profesjonalne 
doradztwo, będą opisywane jako studia 
wykonalności, co będzie prowadziło do 
ominięcia wymogu w zakresie kwalifiko -
walności, zgodnie z którym takie wydat -
ki ogólne muszą być powiązane z rze -
czywistymi wydatkami inwestycyjnymi.18 Art. 45 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady nr 1305/2013.
36
 Wnioski i zalecenia
72 
W ramach unijnej polityki rozwoju ob -
szarów wiejskich państwa członkowskie 
mogą korzystać z budżetu UE w celu 
udzielania dotacji na pokrycie kosztów 
inwestycji nieprodukcyjnych. Inwesty -
cje nieprodukcyjne to inwestycje, które 
nie powinny przynosić przedsiębior -
com istotnych zysków gospodarczych, 
natomiast powinny przyczyniać się do 
zrównoważonego użytkowania grun -
tów rolnych. W szczególności powin -
ny one odgrywać rolę uzupełniającą 
w działaniach na rzecz realizacji celów 
rolnośrodowiskowych lub zobowiązań, 
które mogą być podejmowane w ramach 
innych programów środowiskowych 
albo na rzecz zwiększenia wartości 
środowiskowej obszarów chronionych. 
Ze względu na ich nieprodukcyjny 
charakter państwa członkowskie stosują 
w ich przypadku wyższe stawki pomocy 
publicznej niż w przypadku inwestycji 
produkcyjnych, często sięgające 100% 
łącznych kosztów inwestycji.
73 
W ramach kontroli postawiono pytanie 
„Czy inwestycje nieprodukcyjne przy -
czyniły się w sposób efektywny koszto -
wo do zrównoważonego użytkowania 
gruntów rolnych?” Trybunał wyciągnął 
ogólny wniosek, że wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych przyczyniło 
się do realizacji celów związanych ze 
zrównoważonym użytkowaniem grun -
tów rolnych, jednak w sposób nieefek -
tywny kosztowo.
74 
Trybunał wykrył, że państwa członkow -
skie przeznaczały wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych na takie 
rodzaje inwestycji, które dawały możli -
wość skutecznego spełnienia potrzeb 
rolnośrodowiskowych tych państw. 
Potwierdziła to próba projektów skon -
trolowanych na miejscu, z których 71% 
spełniało potrzeby i cele rolnośrodowi -
skowe określone przez państwa człon -
kowskie, takie jak ochrona krajobrazu 
i różnorodności biologicznej. Inwesty -
cje nieprodukcyjne nie zawsze jednak spełniały komplementarną rolę polega -
jącą na przyczynianiu się do osiągnięcia 
konkretnych celów innych programów 
rolnośrodowiskowych. Często też nie 
były one realizowane w synergii z innymi 
programami, a pomocy udzielano be -
neficjentom, którzy nie podjęli żadnych 
dodatkowych zobowiązań rolnośro -
dowiskowych lub korzystali z innych 
programów wsparcia na rzecz środowi -
ska. W opinii Trybunału zmniejszyło to 
potencjalny wpływ środowiskowy tych 
inwestycji (pkt 19–23 i 32–34).
Zalecenie 1  
Komplementarność 
i synergia z innymi 
systemami wsparcia
a) W celu zapewnienia silniejszego 
efektu synergii przy realizacji celów 
rolnośrodowiskowych należy zmak -
symalizować komplementarną rolę 
inwestycji nieprodukcyjnych. W tym 
celu Komisja powinna zachęcać 
państwa członkowskie do realizacji 
inwestycji nieprodukcyjnych w więk -
szej synergii z innymi działaniami 
w obszarze rozwoju obszarów wiej -
skich lub programami środowisko -
wymi. Konkretnie Komisja powinna 
od 2017 r. monitorować realizację 
inwestycji nieprodukcyjnych przez 
odpowiednie państwa członkowskie 
w oparciu o ich roczne sprawozdania 
z wykonania, w których powinny 
się znaleźć również informacje na 
temat liczby i udziału projektów 
inwestycji nieprodukcyjnych, które 
zrealizowano w synergii z innymi 
działaniami w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich lub programami 
środowiskowymi, w tym z programa -
mi zintegrowanymi.
b) Państwa członkowskie powinny 
określić w swoich planach oceny, 
w jakim stopniu inwestycje niepro -
dukcyjne są realizowane w synergii 
z innymi działaniami w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich lub 
programami środowiskowymi.
37 Wnioski i zalecenia
75 
Ogólna skuteczność wsparcia została 
podważona w wyniku uchybień w proce -
durach wyboru w państwach członkow -
skich. Uchybienia te doprowadziły do 
tego, że państwa członkowskie finan -
sowały te inwestycje, które nie kwalifi -
kowały się do finansowania ze środków 
UE i jako takie nie przyczyniały się do 
realizacji celów programu wsparcia, lub 
wybierały wnioski projektowe bez prze -
prowadzenia właściwej weryfikacji, czy 
spełniają one kluczowe kryteria wyboru. 
Ponadto niektóre państwa członkowskie 
stosowały procedury wyboru, które nie 
były w pełni przejrzyste (pkt 24).
Zalecenie 2  
Wybór wniosków 
projektowych 
w zakresie inwestycji 
nieprodukcyjnych
a) Państwa członkowskie powinny do -
pilnować, by procedury wyboru były 
przejrzyste i skutecznie wprowadza -
ne w życie. Państwa członkowskie 
powinny w szczególności publicznie 
ogłosić wszystkie kryteria stosowane 
przy wyborze i ustalaniu ważności 
inwestycji i skutecznie weryfikować 
zgodność projektów z tymi kryteria -
mi. Ponadto państwa członkowskie 
powinny zapewnić właściwy podział 
obowiązków między organizacjami 
i osobami zaangażowanymi w prze -
kazywanie i wybór wniosków.
b) W nowym okresie programowania 
Komisja powinna zapewnić pań -
stwom członkowskim wskazówki 
dotyczące kryteriów wyboru, zwra -
cając szczególną uwagę na to, by 
były przejrzyste, oraz dopilnować, 
by państwa członkowskie stosowały 
odpowiednie procedury wyboru 
projektów.76 
Kontrola wykazała, że Komisja ani 
państwa członkowskie nie dysponowały 
stosownymi danymi na temat bezpo -
średnich rezultatów wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych. Brakowało 
podstawowych danych dotyczących 
osiągniętych wyników, takich jak wzrost 
liczby tradycyjnych struktur lub cech 
krajobrazu czy stopień, w jakim inwesty -
cje nieprodukcyjne przyczyniły się do 
ochrony różnorodności biologicznej. Ist -
nieje kilka wyjaśnień takiego stanu rze -
czy. Po pierwsze państwa członkowskie 
nie określiły na etapie programowania 
podstawowych wskaźników, w oparciu 
o które można by dokonać rozsądne -
go przydziału zasobów, a następnie 
porównania osiągniętych postępów. Po 
drugie wspólne wskaźniki monitorowa -
nia stosowane do gromadzenia danych 
dotyczących osiągniętych wyników na 
poziomie krajowym i unijnym służyły 
jedynie do pomiaru nakładów i produk -
tów, takich jak wydana kwota, liczba 
wspieranych gospodarstw czy łączna 
wielkość inwestycji.
77 
Brak szczegółowych wskaźników rezul -
tatu doprowadził do tego, że niektóre 
państwa członkowskie łączyły ocenę 
inwestycji nieprodukcyjnych z oceną 
innych programów środowiskowych 
zgodnie z życzeniowym rozumowaniem, 
że dobre wyniki tych drugich w pewnej 
dziedzinie są równoznaczne z dobrymi 
wynikami inwestycji nieprodukcyjnych, 
mimo braku obiektywnych danych na 
temat wyników wsparcia na rzecz inwe -
stycji nieprodukcyjnych (zob. pkt 25–31).
38 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 3  
Monitorowanie i ocena
a) Komisja powinna zapewnić monito -
rowanie lub przynajmniej szczegóło -
wą ocenę wkładu inwestycji nie -
produkcyjnych w osiągnięcie celów 
rolnośrodowiskowych podczas ocen 
w okresie programowania 2014–
2020. W tym celu Komisja powinna 
doradzać tym państwom członkow -
skim, w których wsparcie na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych jest 
znaczne, by określały szczegółowe 
wskaźniki rezultatu dla najczęściej 
dofinansowywanych rodzajów inwe -
stycji nieprodukcyjnych.
b) Od czerwca 2016 r. państwa człon -
kowskie powinny zamieszczać infor -
macje o tych wskaźnikach w swoich 
rocznych sprawozdaniach z realiza -
cji. Państwa członkowskie powinny 
uwzględniać ocenę rezultatów in -
westycji nieprodukcyjnych w swoich 
planach oceny.
78 
Większość projektów skontrolowanych 
na miejscu przez kontrolerów Trybunału 
wniosła co prawda pozytywny wkład 
w zaspokojenie potrzeb i celów rolnośro -
dowiskowych państw członkowskich, 
jednak aby wkład ten był efektywny 
kosztowo, istotne jest, by koszt wspie -
ranych inwestycji nieprodukcyjnych był 
racjonalny i uzasadniony. Jest to szcze -
gólnie ważne w przypadku wysokich 
stawek finansowania publicznego (do 
100%), ze względu na które beneficjen -
ci mogą mieć mniejszą motywację do 
ograniczania kosztów. W 75% tych pro -
jektów Trybunał wykrył jednak wyraźne 
przesłanki występowania nadmiernie 
wysokich kosztów, w wyniku czego tylko 
5 z 28 (18%) skontrolowanych projek -
tów można było uznać za efektywne 
kosztowo.79 
Zaobserwowane uchybienia związane 
z racjonalnością kosztów inwestycji 
nieprodukcyjnych nie ograniczają 
się wyłącznie do projektów objętych 
próbą, gdyż konkretne wykryte przy -
padki wynikają z uchybień w systemach 
zarządzania i kontroli w państwach 
członkowskich. Państwa te zwracały 
koszty inwestycji na podstawie kosztów 
jednostkowych, które znacznie prze -
wyższały rzeczywiste ceny rynkowe, nie 
weryfikowały odpowiednio, czy zgłoszo -
ne koszty zostały rzeczywiście poniesio -
ne lub przyjmowały najdroższą ofertę 
inwestycji, nie żądając od beneficjen -
tów uzasadnienia ani nie porównując 
proponowanych kosztów z wartościami 
odniesienia.
80 
Ponadto we wszystkich skontrolowa -
nych państwach członkowskich kontrola 
ujawniła kilka przypadków, w których 
na inwestycje nieprodukcyjne mające 
oczywiste cechy dochodowe przy -
dzielano maksymalne stawki pomocy 
określone dla tego rodzaju inwestycji, co 
oznaczało, że w większości przypadków 
inwestycje te były w pełni finansowane 
ze środków publicznych. W opinii Trybu -
nału fakt, że państwa członkowskie nie 
obniżyły tych wysokich stawek pomocy, 
tak by uwzględnić aspekty dochodowe, 
prowadził do nadpłaty w zakresie po -
wiązanych kosztów inwestycji. W rze -
czywistości, po odjęciu korzyści, jakie 
te inwestycje zapewniły beneficjentom, 
koszty te powinny być niższe od kwot 
udzielonej pomocy (zob. pkt. 35–50)
39 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 4  
Intensywność stawek 
wsparcia i racjonalność 
kosztów
a) Państwa członkowskie powinny 
niezwłocznie określić odpowiednie 
kryteria ustalania cech dochodo -
wych inwestycji nieprodukcyjnych, 
na które przyznawane są najwyższe 
stawki pomocy. Kryteria te powinny 
uwzględniać na przykład: korzyści 
gospodarcze, korzyści agronomicz -
ne, stopień pomocy finansowej 
niezbędnej do tego, by zachęcić 
do podejmowania takich inwesty -
cji i podstawową stawkę wsparcia 
mającą zastosowanie do inwestycji 
produkcyjnych na tym samym ob -
szarze geograficznym. Na podstawie 
tej oceny państwa członkowskie 
powinny regulować intensywność 
wsparcia.
b) Komisja powinna również wydać dal -
sze wytyczne na temat ustanawiania 
takich kryteriów i propagować ich 
wdrażanie za pośrednictwem Komi -
tetu Monitorującego.
c) Państwa członkowskie powinny 
niezwłocznie wprowadzić w życie 
procedury mające na celu zapewnie -
nie, że koszty wspieranych inwestycji 
nieprodukcyjnych nie przekraczają 
kosztów podobnych rodzajów dóbr, 
usług czy robót oferowanych na 
rynku. Konkretnie państwa człon -
kowskie powinny określić odpowied -
nie wartości odniesienia lub koszty 
referencyjne, z którymi w ramach 
swoich kontroli administracyjnych 
regularnie porównywałyby koszty 
inwestycji nieprodukcyjnych. Kon -
trole te muszą obejmować weryfi -
kację dowodów na to, że zadekla -
rowane koszty zostały rzeczywiście 
poniesione przez beneficjentów.d) Komisja powinna wykorzystać infor -
macje na temat możliwości kon -
troli oraz weryfikacji działań, które 
państwa członkowskie dostarczyły 
w związku z zatwierdzaniem PROW 
na okres 2014–2020, w celu dopil -
nowania, by państwa członkowskie 
określiły i wprowadziły w życie sto -
sowne procedury dotyczące racjo -
nalności kosztów.
e) W kontekście swojego wieloletnie -
go planu kontroli Komisja powinna 
weryfikować skuteczne stosowanie 
przez państwa członkowskie mecha -
nizmów kontroli mających na celu 
zapewnienie racjonalności kosztów.
81 
Wsparcie na rzecz inwestycji nieproduk -
cyjnych w ramach EFFROW jest realizo -
wane również w okresie programowania 
2014–2020, lecz Komisja i państwa 
członkowskie nie wyeliminowały jeszcze 
większości wykrytych przez Trybunał 
uchybień. Jest to spowodowane głównie 
tym, że nie podjęły one wystarczających 
wysiłków, by na czas wykryć uchybienia, 
tak by można było podjąć niezbędne 
działania naprawcze przed rozpoczę -
ciem nowego okresu. Z jednej strony 
państwa członkowskie nie przeanalizo -
wały przyczyn nieprawidłowości wykry -
tych w ramach przeprowadzonych przez 
siebie kontroli w celu poprawy zarzą -
dzania tym programem. Z drugiej strony 
Komisja przeprowadzała własne kon -
trole zbyt późno, by mogły one pomóc 
państwom członkowskim w wykryciu 
i eliminowaniu uchybień w zarządzaniu 
w okresie programowania 2007–2013 
(zob. pkt 51–71).
40 Wnioski i zalecenia
Zalecenie 5  
Wykrywanie uchybień 
w zarządzaniu
a) Przed przeprowadzeniem pierw -
szych kontroli na miejscu w okresie 
2014–2020 państwa członkowskie 
powinny określić metodę termino -
wej konsolidacji i analizy przyczyn 
błędów wykrytych podczas tych 
kontroli. Wyniki tej analizy powin -
ny w stosownych przypadkach 
stanowić podstawę do poprawy 
systemów zarządzania i kontroli 
programu inwestycji nieprodukcyj -
nych. Od czerwca 2016 r. państwa 
członkowskie powinny zamieszczać 
informacje o tych usprawnieniach 
w swoich rocznych sprawozdaniach 
z realizacji.b) Przy planowaniu przyszłych kontroli 
Komisja powinna odpowiednio brać 
pod uwagę skalę uchybień wykry -
tych przez Trybunał w tym obszarze 
wydatków, niezależnie od ich ogra -
niczonego znaczenia finansowego.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Augustyn 
KUBIK, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 
11 listopada 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego,
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

41
 Załączniki
Ogólna charakterystyka wsparcia w ramach EFRROW na rzecz inwestycji nieproduk -
cyjnych w dziedzinie rolnictwa
Okres programowania 2007–2013 Okres programowania 2014–2020
Tytuł/  
działaniaDziałanie 216 – Inwestycje nieprodukcyjne
Inwestycje, które nie prowadzą do istotnego wzrostu wartości 
ani rentowności gospodarstwa rolnegoDziałanie 4.4 – Wsparcie na inwestycje nieprodukcyjne związa -
ne z realizacją celów rolno-środowiskowo-klimatycznych
Inwestycje, które nie prowadzą do istotnego wzrostu wartości 
ani rentowności gospodarstwa rolnego.
Uzasadnienie Wspieranie inwestycji nieprodukcyjnych jest potrzebne wów -
czas, gdy są one niezbędne do:
–  wywiązania się ze zobowiązań podjętych w ramach progra -
mów rolnośrodowiskowych,
– osiągniecia innych celów rolnośrodowiskowych,
–  zwiększenia użyteczności publicznej obszaru Natura 2000 lub 
innego obszaru o wysokiej wartości przyrodniczej w ramach 
gospodarstwa rolnego.Potrzebne jest wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych 
związanych z realizacją celów rolno-środowiskowo-klimatycz -
nych, w  tym:
– z ochroną różnorodności biologicznej gatunków i siedlisk,
–  ze zwiększaniem użyteczności publicznej obszaru Natura 
2000 lub innego obszaru o wysokiej wartości przyrodniczej 
w państwach członkowskich.
Beneficjenci – rolnicy lub zarządcy gruntów – rolnicy lub zarządcy gruntów
Rodzaje operacji – zmiana użytkowania gruntów
– odtwarzanie terenów podmokłych
– przekształcenie gruntów rolnych w bagna
– tworzenie biotopów/siedlisk i gospodarowanie nimi
– zarządzanie uprawami wieloletnimi o wysokiej wartości–  prace remontowo-budowlane w ramach zobowiązania 
rolno-środowiskowo-klimatycznego
–  grodzenie i inne prace konieczne do ułatwienia zarządzania 
konserwatorskiego
– odtwarzanie terenów podmokłych i wrzosowisk
– odtwarzanie krajobrazów i ich cech
– mury bezzaprawoweZałącznik I
42 Załączniki
Państwo 
członkow -
skieOpisZatwier -
dzone 
środki 
z EFRROW
(w euro)Komplementar -
ność1 Inwe -
stycje 
niepro -
dukcyjne2Stawka 
wsparcia
(w %)Cel środowiskowy3
Kwalifikowal -
ność4Racjo -
nalność 
kosztów5Ogólna 
efektywność 
kosztowa6 Syner -
giaOgólna ProponowanyOsią -
gnięto
DK7Plantacje 107 786 T częściowo 60Poprawa krajobrazu 
i biotopuT T N N
DK Wypas 29 132 T częściowo 75Poprawa krajobrazu 
i biotopuT częściowo N N
DK Teren podmokły 2 089 870 T T 100Ochrona/poprawa środowi -
ska wodnegoN częściowo N N
DKBadanie wstępne 
terenów podmokłych48 523 T N 100Ochrona/poprawa środowi -
ska wodnegoN N N N
DK Żywopłoty 6 926 T częściowo 60Poprawa krajobrazu 
i biotopuT T N N
DK Wypas 43 529 T częściowo 75Poprawa krajobrazu 
i biotopuT T N N
IT Mury bezzaprawowe 251 245 T częściowo 100 Krajobraz N N N N
IT Mury bezzaprawowe 975 328 T częściowo 100 Krajobraz T T N N
IT Mury bezzaprawowe 208 760 T częściowo 100 Krajobraz T T N N
IT Mury bezzaprawowe 200 397 T częściowo 100 Krajobraz T częściowo N N
IT Tereny podmokłe 35 759 T N 100Różnorodność biologiczna, 
krajobrazN N N N
IT Tereny podmokłe 492 196 T T 100Różnorodność biologiczna, 
krajobrazN N T N
UK8Most wiszący 407 4089T T 99 Krajobraz T częściowo N N
UKElementy ułatwiają -
ce dostęp do terenów 
podmokłych264 576 T T 99Publiczny dostęp i ochrona 
dzikiej flory i faunyT T T T
UKObszary trawiaste na 
skałach kulmowych294 845 T częściowo 95Różnorodność biologiczna, 
ochrona dzikiej flory i faunyN N N N
UKMur bezzaprawowy, 
sadzenie drzew166 883 T częściowo 65Różnorodność biologiczna, 
krajobrazT T T T
UKTorfowiska wysokie 
na nizinach1 027 307 T T 100Różnorodność biologiczna, 
ochrona dzikiej flory i faunyT częściowo N N
UK Torfowisko 1 710 408 T częściowo 100Różnorodność biologiczna 
i ochrona zasobówT T N NZałącznik IIPodsumowanie inwestycji nieprodukcyjnych objętych kontrolą na miejscu
43 Załączniki
Państwo 
członkow -
skieOpisZatwier -
dzone 
środki 
z EFRROW
(w euro)Komplementar -
ność1 Inwe -
stycje 
niepro -
dukcyjne2Stawka 
wsparcia
(w %)Cel środowiskowy3
Kwalifikowal -
ność4Racjo -
nalność 
kosztów5Ogólna 
efektywność 
kosztowa6 Syner -
giaOgólna ProponowanyOsią -
gnięto
UK Torfowisko 1 153 002 T T 100Różnorodność biologiczna 
i ochrona zasobówT T T T
UK Mur bezzaprawowy 159 183 T częściowo 68 Krajobraz T T T T
UK Torfowisko 622 402 T częściowo 89Różnorodność biologiczna 
i ochrona zasobówT T T T
UK Zabytkowe budynki 284 775 T N 93 Krajobraz N N N N
PT Struktury tradycyjne 21 721 T N 100 Krajobraz N N N N
PT Mury bezzaprawowe 59 500 T częściowo 100 Krajobraz T T N N
PT Mury bezzaprawowe 59 500 T częściowo 100 Krajobraz T częściowo N N
PT Mury bezzaprawowe 59 500 T częściowo 100 Krajobraz T częściowo N N
PT Mury bezzaprawowe 59 479 T częściowo 100 Krajobraz T częściowo N N
PT Struktury tradycyjne 25 876 T T 100 Krajobraz T częściowo N N
1 Komplementarność – inwestycje nieprodukcyjne uznawano za realizowane w synergii, gdy środki na te inwestycje uzupełniały płatności w ramach innych działań EFRROW 
lub innych programów środowiskowych. Ogólna komplementarność odnosi się do tych projektów, które nie zostały zrealizowane w synergii z innymi programami, ale 
miały z nimi wspólne ogólne cele.
2 Ocena znaczenia komponentów dochodowych projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych – w przypadku braku przesłanek, że inwestycja przynosiła lub zawierała 
istotne komponenty dochodowe, inwestycję uznawano za nieprodukcyjną . Za częściowo  produkcyjne  uznawano inwestycje, których elementy dochodowe uznano za mało 
istotne, jeśli uwzględniając wysokie stawki udzielanej pomocy, Trybunał uznał, że należało wziąć te elementy pod uwagę i na ich podstawie obniżyć stawki pomocy. Inwe -
stycje, które wyraźnie wpływały na główną dochodową lub produkcyjną działalność beneficjenta, uznawano za wnoszące „istotny” komponent dochodowy.
3 Ocena, czy projekt w zakresie inwestycji nieprodukcyjnej przyczynił się do osiągnięcia proponowanych celów środowiskowych (T/N). W przypadku inwestycji nieproduk -
cyjnych ocenionych jako niekwalifikowalne Trybunał uznał, że dany projekt w zakresie inwestycji nieprodukcyjnej nie przyczynia się do realizacji celów przedmiotowego 
działania.
4 Ocena kwalifikowalności projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych pod kątem ich charakteru i kosztów (T/N/częściowo). „Częściowo” oznacza, że istnieją koszty 
niekwalifikowalne, które nie mają wpływu na całokształt projektu w zakresie inwestycji nieprodukcyjnej.
5 Ocena racjonalności kosztów projektów w zakresie inwestycji nieprodukcyjnych (T/N). Bierze się w niej pod uwagę istnienie odpowiednich procedur przetargowych lub 
wykorzystanie racjonalnych kosztów referencyjnych oraz to, czy wysoka intensywność pomocy uwzględniała cechy dochodowe projektu.
6 Efektywność kosztowa (T/N): inwestycje nieprodukcyjne są uznawane za efektywne kosztowo, gdy spełniają następujące dwa kryteria: (i) są skuteczne, czyli są kwalifi -
kowalne, zaspokajają jedną z potrzeb rolnośrodowiskowych lub przyczyniają się do osiągniecia celu rolnośrodowiskowego określonego przez państwa członkowskie 
w ich PROW oraz (ii) nie ma dowodów na to, że tę samą inwestycję można było zrealizować przy mniejszym koszcie (tzn. koszty inwestycji są racjonalne). Jeśli skuteczne 
inwestycje można by zrealizować przy niższych kosztach, stosunek wartości do ceny może się okazać niekorzystny, gdyż te same cele lub rezultaty można by osiągnąć przy 
niższych kosztach.
7 Kwoty w DKK dotyczące projektów realizowanych w Danii zostały przeliczone na euro przy zastosowaniu kursu wymiany 0,13 EUR/DKK.
8 Kwoty w GBP dotyczące projektów realizowanych w Zjednoczonym Królestwie zostały przeliczone na euro przy zastosowaniu kursu wymiany 1,18 EUR/GBP.
9 Wkłady z EFRROW w poszczególne projekty finansowane w Zjednoczonym Królestwie nie wynikały jasno ze skontrolowanej dokumentacji dotyczącej dotacji. Trybunał 
zastosował w związku z tym średnią stawkę współfinansowania z EFRROW przeznaczanego na projekty w ramach działania 216 w Zjednoczonym Królestwie w okresie od 
2007 r. do maja 2015 r., czyli 74%. Stawka ta została zastosowana do obliczania kwot z EFRROW na te projekty.
44 Załączniki
Podsumowanie potrzeb, celów i rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych w poszcze -
gólnych państwach członkowskich
Państwo 
członkowskieRozpoznane potrzeby i  cele Opis rodzajów inwestycji nieprodukcyjnych
Zjednoczone Króle -
stwo (Anglia)– ochrona dzikiej flory i fauny
– ochrona zasobów naturalnych
– dostosowanie metod produkcji rolnej
– utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu
– propagowanie publicznego dostępu i zrozumienia– tradycyjne granice
– grodzenie w powiązaniu z innymi pracami konserwacyjnymi
–  działania związane z sadzeniem drzew i gospodarowaniem 
nimi
– odtwarzanie wrzosowisk i terenów podmokłych
– powstrzymywanie ekspansji zarośli i orlicy
–  przywracanie wrzosowisk i obfitujących w gatunki obszarów 
trawiastych
– odtwarzanie krajobrazów i ich cech
– struktury dla konkretnych gatunków
– zmiany w drogach dojazdowych i wjazdach do gospodarstw
Portugalia (część 
kontynentalna)– utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu
–  utrzymanie struktury ekologicznej systemów rolniczych 
w celu ochrony obszarów o wysokiej wartości przyrodniczej
– utrzymanie konkretnych siedlisk– mury bezzaprawowe
– struktury tradycyjne
– ochrona stref nadbrzeżnych
– grodzenie (w celu ochrony przed dzikimi zwierzętami)
– tradycyjne granice
– struktury gospodarki wodnej
Dania– ochrona gatunków dzikiej flory i fauny
– ochrona zasobów naturalnych
– dostosowanie metod produkcji rolnej
– utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu
– propagowanie publicznego dostępu i zrozumienia– utrzymanie jakości i charakteru krajobrazu
– sadzenie roślinności poprawiającej krajobraz i biotopy
– odtwarzanie grobli
–  działania zachęcające do zrównoważonego użytkowania i za -
pewniania publicznego dostępu do dziedzictwa naturalnego
– tworzenie stałych terenów podmokłych
– okresowe i powtarzające się zalewanie gruntów rolnych
– oczyszczanie z zarośli i grodzenie
– odtwarzanie warunków hydrologicznych
– przekształcanie gruntów rolnych w trwałe użytki zielone
Włochy (Apulia)– ochrona różnorodności biologicznej
–  ochrona i rozprzestrzenianie systemów rolno-leśnych 
o wysokiej wartości przyrodniczej
– ochrona krajobrazu– mury bezzaprawowe
– małe sztucznie tworzone tereny podmokłe
–  ingerencje w tereny podmokłe w postaci takiej jak wieże do 
obserwacji dzikich zwierząt, kładki
– ingerencja w  żywopłotyZałącznik III
45
Ponadto państwa członkowskie muszą zapewnić kwa -
lifikowalność projektów, ocenić je w oparciu o kryteria 
wyboru ustanowione w konsultacji z komitetem moni -
torującym i uszeregować je pod względem jakości. 
Komisja wydała wytyczne dotyczące kwalifikowalności 
i kryteriów kwalifikacji, aby zapewnić pomoc pań -
stwom członkowskim i regionom w programowaniu 
i wdrażaniu programów rozwoju obszarów wiejskich 
w latach 2014–2020.
V
W przypadku gdy poziom wsparcia oparty jest na 
standardowych kosztach i założeniach utraconego 
dochodu, państwa członkowskie muszą zapewnić, 
aby obliczenia zawierały wyłącznie elementy możliwe 
do sprawdzenia, były oparte na danych liczbowych 
wynikających z odpowiedniej wiedzy specjalistycznej 
oraz, w stosownych przypadkach, były zróżnicowane 
regionalnie i lokalnie.
W przypadku gdy poziom wsparcia oparty jest na 
uproszczonych opcjach kosztów, niezbędne jest 
przeprowadzenie szczegółowej oceny ex-ante  metody 
obliczania, która będzie stosowana do każdego kosztu 
wchodzącego w zakres wybranej kategorii.
Metody te powinny gwarantować zasadność poniesio -
nych i zadeklarowanych kosztów oraz powinny pomóc 
uzasadnić płatności proponowane przez państwa 
członkowskie.
VI
Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach 
członkowskich w celu weryfikacji zgodności ponie -
sionych wydatków z zasadami. Ponieważ w trakcie 
wspomnianych audytów wykryto uchybienia w zakre -
sie racjonalności kosztów, przeprowadzono już istotne 
korekty finansowe, a obecnie prowadzonych jest 
szereg procedur kontroli zgodności rozliczeń, które 
powinny skutkować dalszymi korektami finansowymi.Streszczenie
I
Podmioty dokonujące inwestycji nieprodukcyjnych nie 
powinny liczyć na to, że wygenerują one istotne zyski 
gospodarcze. Nie oznacza to, że nie można spodzie -
wać się ani przyjąć żadnych zysków gospodarczych. 
W większości inwestycji zawsze istnieje element 
związany z zyskiem, mimo iż dana inwestycja ma 
całkowicie nieprodukcyjny charakter, np. w przypadku 
posadzenia żywopłotu w postaci drzew lub krzewów, 
które w wyniku przycinania lub obcinania dostarczają 
biomasy będącej źródłem elektryczności. W związku 
z tym trudno jest stworzyć całkowicie nieprodukcyjną 
inwestycję.
Instytucje zarządzające mogą ograniczyć intensyw -
ność pomocy, jednak dążąc do osiągnięcia celów 
środowiskowych, należy oszacować wspływ takiego 
ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapew -
nić realizację tych celów.
II
Różnica w maksymalnym poziomie dofinansowania 
między inwestycjami produkcyjnymi a nieprodukcyj -
nymi wynika z faktu, że zgodnie z definicją inwestycje 
nieprodukcyjne nie mają przynieść istotnych korzy -
ści gospodarczych. W związku z tym bez wyższego 
poziomu dofinansowania nie można byłoby zrealizo -
wać celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.
IV
Zgodnie z art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji 
(UE) nr 65/2011 od państw członkowskich wymaga się 
przeprowadzenia oceny racjonalności kosztów pod -
czas kontroli administracyjnych za pomocą odpowied -
niego systemu oceny, takiego jak koszty referencyjne, 
porównanie różnych ofert lub komitet oceniający. 
Przepis ten utrzymano w odniesieniu do okresu pro -
gramowania 2014–2020.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 46
IX Akapit drugi
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
IX Akapit trzeci
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
IX Akapit czwarty
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Państwa członkowskie określają kryteria wyboru po 
konsultacjach z komitetem monitorującym, w których 
uczestniczy Komisja w charakterze doradczym.
Komisja wydała wytyczne dotyczące kwalifikowalności 
i kryteriów wyboru, aby zapewnić pomoc państwom 
członkowskim i regionom w programowaniu i wdraża -
niu programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 
2014–2020.
Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie 
audytów zgodności w państwach członkowskich 
zgodnie z opracowanym przez siebie planem audytu 
w celu weryfikacji zgodności poniesionych wydatków 
z zasadami, w tym z odpowiednią procedurą wyboru 
i oceny projektów. Działania i agencje płatnicze, które 
mają zostać poddane audytowi, określa się na podsta -
wie analizy ryzyka, przy czym najważniejszy element 
stanowi poziom wydatków.
IX Akapit piąty
Komisja przyjmuje to zalecenie.
W latach 2014–2020 wspólny system monitorowa -
nia i oceny będzie służył do monitorowania środka, 
natomiast w trakcie oceny uwzględnione zostaną jego 
wyniki w kontekście odpowiednich celów rozwoju 
obszarów wiejskich.
IX Akapit szósty
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.VII
Informacje w sprawie monitorowania wsparcia zapew -
nia wspólny system monitorowania i oceny. Podczas 
oceny ex post  przeprowadzona zostanie bardziej 
szczegółowa ocena skuteczności wszystkich działań 
w odniesieniu do celów programów. Należy jednak 
zapewnić równowagę pomiędzy działaniami możli -
wymi do przeprowadzenia w ramach monitorowania 
i oceny, z uwzględnieniem ryzyka nadmiernych obcią -
żeń administracyjnych, a ograniczeniami finansowymi. 
Gromadzenie szczegółowych wskaźników rezultatu 
dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych może być 
uciążliwe.
VIII
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
Komisja wzmocniła przepisy i wytyczne dotyczące 
racjonalności kosztów.
Program działań audytowych określa się na podsta -
wie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem 
jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania 
inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, 
priorytetowo traktowane są działania o większym 
znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybie -
nia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć 
większy wpływ finansowy na budżet UE.
IX Akapit pierwszy
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja jest zdania, że nowy okres programowania 
2014–2020 zapewnia okazję do poprawy synergii 
między działaniami w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich, tak aby przyczynić się do realizacji celów 
polityki. Mimo że nie wszystkie inwestycje nieproduk -
cyjne muszą bezpośrednio uzupełniać inne działania 
i programy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, 
w przypadkach o wysokim stopniu komplementarno -
ści Komisja będzie zachęcać odpowiednie państwa 
członkowskie do uwzględnienia w ich rocznych spra -
wozdaniach z realizacji liczby i proporcji projektów 
dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych związanych 
z zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi.
Odpowiedzi Komisji 47
Wieloletni plan audytu określa się jednak na podsta -
wie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem 
jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania 
inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, 
priorytetowo traktowane są działania o większym 
znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybie -
nia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć 
większy wpływ finansowy na budżet UE.
Wstęp
08
Różnica w maksymalnym poziomie dofinansowania 
między inwestycjami produkcyjnymi a nieprodukcyj -
nymi wynika z faktu, że zgodnie z definicją inwestycje 
nieprodukcyjne nie mają przynieść istotnych korzy -
ści gospodarczych. W związku z tym bez wyższego 
poziomu dofinansowania nie można byłoby zrealizo -
wać celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.
Uwagi
19
Założeniem inwestycji nieprodukcyjnych jest wniesie -
nie wkładu w realizację ogólnych celów i priorytetów 
rozwoju obszarów wiejskich. W tym sensie inwestycje 
nieprodukcyjne uzupełniają inne działania w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich w dążeniu do realizacji 
celów rolno-środowiskowych (a w latach 2014–2020 
także celów klimatycznych). Podczas gdy synergię 
między inwestycjami nieprodukcyjnymi a innymi dzia -
łaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich można 
osiągnąć poprzez ustanowienie powiązań w trakcie ich 
wdrażania (np. poprzez powiązanie projektów doty -
czących inwestycji nieprodukcyjnych z osiągnięciem 
szczególnych zobowiązań rolno-środowiskowo-kli -
matycznych), inwestycje nieprodukcyjne mogą także 
przyczynić się do osiągnięcia celów rolno-środowisko -
wo-klimatycznych, Natury 2000 oraz systemów wyso -
kiej wartości przyrodniczej jako samodzielne działanie.IX Akapit siódmy
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
IX Akapit ósmy
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Instytucje zarządzające mogą wprawdzie ograniczyć 
intensywność pomocy przyznanej w ramach danego 
działania, jednak dążąc do osiągnięcia celów środo -
wiskowych, należy oszacować wpływ takiego ogra -
niczenia na podjęcie danego działania, by zapewnić 
realizację tych celów.
IX Akapit dziewiąty
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
IX Akapit dziesiąty
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audy -
tów zgodności w państwach członkowskich zgodnie 
z opracowanym przez siebie wieloletnim planem 
audytu w celu weryfikacji zgodności poniesionych 
wydatków z zasadami, z uwzględnieniem racjonalno -
ści kosztów. Działania i agencje płatnicze, które mają 
zostać poddane audytowi, określa się na podstawie 
analizy ryzyka.
IX Akapit jedenasty
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
IX Akapit dwunasty
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.
Komisja w należyty sposób uwzględnia ustalenia Try -
bunału, opracowując swój plan audytu.
Odpowiedzi Komisji 48
27
Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie wyzna -
czyły dodatkowe wskaźniki w oparciu o wnikliwe 
analizy kosztów i korzyści. Określenie dodatkowych 
wskaźników bazowych w odniesieniu do wszystkich 
poddziałań nie zawsze jest możliwe i prowadziłoby do 
zwiększenia obciążeń administracyjnych.
Ramka 4
Wyczerpujące dane statystyczne dotyczące specy -
ficznych elementów środowiskowych, takich jak mury 
kamienne, są rzadko dostępne, a ich zgromadzenie 
byłoby kosztowne.
28
Jednym z narzędzi, za pomocą którego można ocenić 
wpływ inwestycji, są wspólne ramy monitorowania 
i oceny.
Wskaźniki rezultatu, takie jak liczba hektarów pod -
legających skutecznym systemom gospodarowania 
gruntami, są istotne, ponieważ są one wykorzysty -
wane jako dane wejściowe w ramach ocen, których 
celem jest zbadanie wkładu odpowiedniej grupy 
środków.
Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 27.
30
Przegląd śródokresowy okresu programowania 
2007–2013 został przeprowadzony zbyt wcześnie, 
aby móc ocenić wyniki w sposób mierzalny. Jeżeli 
chodzi o okres programowania 2014–2020, przegląd 
śródokresowy zostanie zastąpiony rozszerzonymi 
sprawozdaniami z realizacji, które zostaną przedsta -
wione w roku 2017 i 2019.
31
Gromadzenie szczegółowych wskaźników rezultatu 
dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych może być 
uciążliwe. Podczas oceny ex post  przeprowadzona 
zostanie bardziej szczegółowa ocena skuteczno -
ści wszystkich działań w odniesieniu do celów 
programów.21
Zobacz wspólną odpowiedź do pkt 19.
22
Komisja jest zdania, że należy zasadniczo wyelimino -
wać nakładanie się na siebie zobowiązań prowadzące 
do podwójnego finansowania.
Cele działania 214 i 216 są odmienne i wyraźnie 
określone w programach rozwoju obszarów wiejskich. 
Wsparcie w ramach działania 214 ma na celu utrzyma -
nie (między innymi) istniejących murów bez zaprawo -
wych, natomiast w ramach inwestycji nieprodukcyj -
nych można wspierać ich renowację/modernizację. 
W niektórych przypadkach wyraźne rozgraniczenie 
może być jednak trudne i może prowadzić do zwięk -
szenia obciążeń administracyjnych.
23
Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 19.
24
Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, 
kryteria wyboru są obowiązkowe dla wsparcia na rzecz 
inwestycji nieprodukcyjnych.
Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 19.
Ramka 3 a)
Biorąc pod uwagę oczekiwany wkład inwestycji nie -
produkcyjnych w realizację celów środowiskowych, 
wyłączenie studiów wykonalności z zakresu kosztów 
kwalifikowalnych mogłoby istotnie pogorszyć ich 
stosowanie.
Zadaniem studiów wykonalności jest pomoc w pod -
jęciu decyzji, czy dana inwestycja powinna zostać 
dokonana. Studium wykonalności może stwierdzić, że 
dana inwestycja nie przyczyni się do realizacji celów 
systemu wsparcia. Należy przeanalizować poszcze -
gólne przypadki studiów wykonalności o pozytyw -
nych wnioskach dotyczących określonej inwestycji, 
która nie została następnie przeprowadzona. Jednym 
z powodów niewdrożenia danego projektu będącego 
przedmiotem studium wykonalności mogą być ograni -
czenia budżetowe.
Odpowiedzi Komisji 49
41
Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38.
41 Akapit trzeci
W przypadku, w którym zdecydowanie przeważa 
korzyść danej operacji dla środowiska, agencje wodne 
mogą być beneficjentami danego działania samodziel -
nie lub wraz z rolnikami, niezależnie od ewentualnej 
resztkowej korzyści gospodarczej.
42
Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach 
członkowskich w celu weryfikacji zgodności ponie -
sionych wydatków z zasadami. Ponieważ w trakcie 
wspomnianych audytów wykryto uchybienia w zakre -
sie racjonalności kosztów, przeprowadzono już istotne 
korekty finansowe, a obecnie prowadzonych jest 
szereg procedur kontroli zgodności rozliczeń, które 
powinny skutkować dalszymi korektami finansowymi.
50 
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 33.
51
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
podjęto następujące działania mające na celu wyelimi -
nowanie uchybień w programowaniu, monitorowaniu 
i ocenie wsparcia na rzecz inwestycji nieprodukcyj -
nych oraz jego zarządzaniu:
– opracowano wytyczne dotyczące poszczególnych 
działań, wytyczne horyzontalne zawierające infor -
macje na temat warunków kwalifikujących i kryte -
riów wyboru oraz wytyczne dotyczące inwestycji, 
w tym inwestycji nieprodukcyjnych;
– wprowadzono obowiązkową ocenę ex ante  
przeprowadzaną wspólnie przez instytucję 
zarządzającą i agencję płatniczą w celu zapewnie -
nia możliwości weryfikacji i kontroli wszystkich 
działań objętych programami rozwoju obszarów 
wiejskich;33
Mimo iż projekty nie zawsze spełniały warunki kwali -
fikowalności, mogły się przyczynić do realizacji celów 
określonego działania.
34
Zobacz odpowiedź Komisji do pkt 33.
36
Ze względu na charakter inwestycji nieprodukcyjnych 
nie oczekuje się w ich przypadku istotnych zysków 
gospodarczych, pewnych ograniczonych korzyści 
gospodarczych nie można jednak wykluczyć. Jeżeli 
korzyści gospodarcze przeważają nad korzyściami dla 
środowiska, odpowiednią inwestycję należy finanso -
wać w ramach działania 121. Rozgraniczenie dwóch 
działań ocenia się podczas zatwierdzania programów.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 37 
i 38
Mimo że inwestycje nieprodukcyjne powinny być 
wolne od elementów produkcyjnych, każdy rodzaj 
inwestycji ma w sobie chociaż mały element „produk -
cyjności”. Inwestycje takie powinny jednak pozo -
stawać głównie nieprodukcyjne, a ich komponenty 
„produkcyjne” lub dochodowe należy ograniczać.
Instytucje zarządzające mogą ograniczyć intensyw -
ność pomocy, jednak dążąc do osiągnięcia celów 
środowiskowych, należy oszacować wspływ takiego 
ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapew -
nić realizację tych celów.
Różnica w maksymalnym poziomie dofinansowania 
między inwestycjami produkcyjnymi a nieprodukcyj -
nymi wynika z faktu, że zgodnie z definicją inwestycje 
nieprodukcyjne nie mają przynieść istotnych korzy -
ści gospodarczych. W związku z tym bez wyższego 
poziomu dofinansowania nie można byłoby zrealizo -
wać celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.
39
Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38.
Odpowiedzi Komisji 50
Działanie 216 nie zostało objęte audytami zgodności 
w pierwszych latach prowadzenia audytów okresu 
programowania 2007–2013, kiedy to szczególny nacisk 
kładziono na działania rolno-środowiskowe, na które 
przeznacza się ponad 50 % wydatków deklarowanych 
w ramach osi 2. Działanie 216 było poddawane audy -
tom w latach 2014–2015.
57
Fakt, że audyt jest w toku, nie oznacza, że dane 
państwo członkowskie nie zna wyników wstępnych. 
W przypadku Portugalii w kwietniu 2014 r. wysłano 
pismo w sprawie ustaleń, a we wrześniu 2014 r. odbyło 
się dwustronne posiedzenie z udziałem tego państwa 
członkowskiego i Komisji. W przypadku Zjednoczo -
nego Królestwa pismo w sprawie ustaleń wysłano do 
tego państwa członkowskiego w lipcu 2014 r., a dwu -
stronne posiedzenie odbyło się w grudniu 2014 r.
58
Komitety monitorujące obejmujące zarządzających 
rozwojem obszarów wiejskich, szeroko pojętych 
uczestników projektów i służby Komisji pełniące rolę 
doradczą są lepiej przygotowane do rozwiązywania 
problemów i wyciągania wniosków.
Głównym powodem braku wystarczających informa -
cji na temat wyników w przeglądzie śródokresowym 
są terminy. Po pierwsze, określono minimalny czas 
potrzebny do rozpoczęcia i zainicjowania wdrażania, 
a po drugie, wszystkie operacje, w szczególności te 
w dziedzinie środowiska, będą wymagały czasu, zanim 
rezultaty danej operacji będą możliwe do zmierzenia.
60
Zobacz odpowiedź do pkt 19.
61
Zobacz odpowiedź do pkt 22.
62
Zobacz wspólną odpowiedź do pkt 27 i 28.– wzmocniono podejście zorientowane na rezultaty 
dzięki określeniu precyzyjnych założeń programu 
i sprawozdawczości w całym okresie programowa -
nia, w oparciu o zracjonalizowany wspólny system 
monitorowania i oceny;
– przeprowadzono analizę SWOT, której celem było 
ustanowienie wskaźników bazowych do celów 
monitorowania i oceny programu.
52
Po przyjęciu programów można wdrożyć działania 
naprawcze polegające na wprowadzeniu zmian 
w programach w celu wyeliminowania ewentualnych 
uchybień.
Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 51.
55
W niektórych państwach członkowskich omawiano 
możliwość kontroli i weryfikacji inwestycji nieproduk -
cyjnych i powiązanych umów dotyczących utrzymania 
w związku z negocjacjami dotyczącymi programów na 
lata 2014–2020.
56
Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach 
członkowskich w celu weryfikacji zgodności poniesio -
nych wydatków z zasadami. Jeżeli w trakcie audytów 
wykrywa się uchybienia, stosuje się korekty finansowe.
Działania i agencje płatnicze, które mają zostać 
poddane audytowi, określa się na podstawie analizy 
ryzyka. Uwzględniane są czynniki ryzyka, takie jak 
znaczenie warunków finansowych, jakość systemów 
kontroli, cechy agencji płatniczej, charakter danych 
działań (ich złożoność) oraz wszelkie inne informacje 
i ustalenia przekazywane przez inne organy. Znacze -
nie finansowe odgrywa główną rolę w kwantyfikacji 
ekspozycji na ryzyko. Oznacza to, że wysokie wydatki 
wiążą się z większym prawdopodobieństwem przypi -
sania wysokiego poziomu ryzyka i przeprowadzenia 
audytu.
Odpowiedzi Komisji 51
65
W okresie programowania 2007–2013 Komisja przy -
pominała kilkakrotnie o obowiązku ustanowienia 
rzetelnych kryteriów wyboru, co pozwoli zapewnić 
uszeregowanie projektów w przypadku, gdy przydział 
z budżetu nie pozwolił na sfinansowanie wszystkich 
kwalifikujących się wniosków projektowych. Aby 
pomóc państwom członkowskim uniknąć uchybień 
w stosowaniu kryteriów wyboru oraz biorąc pod 
uwagę poprzednie zalecenia Trybunału Obrachun -
kowego, Komisja opracowała wytyczne dotyczące 
kwalifikowalności i wyboru w okresie programowania 
2014–2020.
Komisja, przeprowadzając audyty, może  weryfikować 
stosowanie kryteriów wyboru. W przypadku gdy 
audyty dotyczą działań inwestycyjnych, wdrożenie 
kryteriów wyboru faktycznie jest weryfikowane syste -
matycznie. W szeregu państw członkowskich Komisja 
wprowadziła korekty finansowe w przypadku wykry -
tych uchybień w stosowaniu kryteriów wyboru.
66
Jeżeli chodzi o Danię, projekty będą wybierane 
w oparciu o ich efektywność kosztową w odniesieniu 
do celów danego działania (np. obszar powstałego 
biotopu / koszt projektu itd.).
67
Zobacz wspólną odpowiedź Komisji do pkt 37 i 38.
68
Dania uprościła program rozwoju obszarów wiejskich 
poprzez ograniczenie liczby inwestycji nieprodukcyj -
nych mogących otrzymać wsparcie. Fakt ten czę -
ściowo wyjaśnia zmniejszenie zróżnicowania stawek 
pomocy w porównaniu z poprzednimi programami 
rozwoju obszarów wiejskich.
71
Biorąc pod uwagę oczekiwany wkład tego poddzia -
łania w realizację celów środowiskowych, wyłączenie 
studiów wykonalności z zakresu kosztów kwalifikowal -
nych mogłoby istotnie pogorszyć ich stosowanie.63
Ocena skutków działań lub poddziałań zostanie prze -
prowadzona w odniesieniu do celów programów, do 
realizacji których przyczyniają się dane działania lub 
poddziałania. Cele wyznaczane są na poziomie obsza -
rów docelowych, których założenia ustanawiane są ex 
ante . Postępy w realizacji programów poczynione pod 
względem tych założeń są regularnie monitorowane. 
Podejście to odzwierciedla zorientowanie polityki na 
rezultaty i pozwala na lepsze wykorzystanie połączo -
nych skutków działania w odniesieniu do odpowied -
nich celów.
Państwa członkowskie mogą wyznaczać dodatkowe 
wskaźniki dla poszczególnych programów dotyczące 
zbioru kluczowych działań. Nie należy jednak wyma -
gać tego systematycznie w przypadku wszystkich 
działań i poddziałań, aby utrzymać koszty monitoro -
wania/oceny na racjonalnym poziomie oraz uniknąć 
nadmiernych obciążeń administracyjnych.
W przypadku programów osiągających słabe wyniki 
w porównaniu z ich założeniami instytucje zarządza -
jące mogą przeprowadzić bardziej wnikliwą analizę na 
poziomie poszczególnych działań/poddziałań w celu 
zidentyfikowania przyczyn problemów oraz skutecz -
nego ukierunkowania działań naprawczych.
Osoby odpowiedzialne za oceny ex post  przeprowadzą 
dalsze dochodzenia dotyczące wyników poszczegól -
nych działań/poddziałań.
Ponadto wskaźniki zdefiniowane w prawodawstwie 
lub przez państwa członkowskie stanowią jedynie 
punkt wyjściowy oceny. Oceniający mogą groma -
dzić dodatkowe informacje, np. poprzez studia 
przypadków.
Ramka 10
Monitorowanie okresu programowania 2014–2020 
obejmie także całkowite wydatki według poddziałań, 
w tym inwestycje nieprodukcyjne (4.4). Wskaźniki sta -
nowią jeden z komponentów systemu monitorowania 
i oceny.
Zobacz również odpowiedź Komisji do pkt 63.
Odpowiedzi Komisji 52
Zalecenie 1 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja jest zdania, że nowy okres programowania 
2014–2020 zapewnia okazję do poprawy synergii 
między działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiej -
skich, aby przyczynić się do realizacji celów polityki. 
Podczas gdy nie wszystkie inwestycje nieproduk -
cyjne muszą bezpośrednio uzupełniać inne działania 
i programy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, 
w przypadkach o wysokim stopniu komplementar -
ności Komisja będzie zachęcać odpowiednie pań -
stwa członkowskie do uwzględnienia w ich rocznych 
sprawozdaniach z realizacji ilości i proporcji projektów 
dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych związanych 
z zobowiązaniami rolno-środowiskowo-klimatycznymi.
Zalecenie 1 b)
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
75
Komisja jest zdania, że wyłącznie projekty zgodne 
z kryteriami wyboru powinny otrzymać wsparcie 
oraz że procedury wyboru powinny być zrozumiałe 
i przejrzyste.
Wybór działań zaakcentowano wyraźniej w ramach 
prawnych regulujących okres programowania 2014–
2020, a państwom członkowskim/regionom zapew -
niono szeroko zakrojone wytyczne w celu zapewnie -
nia wyboru wyłącznie najlepszych działań i inwestycji 
przyczyniających się do realizacji celów i priorytetów 
programów.
Zalecenie 2 a)
Akapit jedenasty: ta część zalecenia odnosi się do 
państw członkowskich.Komisja jest zdania, że zamiar Danii dotyczący objęcia 
wsparciem studiów wykonalności w ramach inwestycji 
nieprodukcyjnych jest zgodny z przepisami: studia 
wykonalności otrzymujące wsparcie powinny umożli -
wiać również sformułowanie negatywnych wniosków 
w sprawie inwestycji.
Wnioski i zalecenia
72
Podmioty dokonujące inwestycji nieprodukcyjnych nie 
powinny liczyć na to, że wygenerują one istotne zyski 
gospodarcze. Nie oznacza to, że nie można spodzie -
wać się ani przyjąć żadnych zysków gospodarczych. 
W większości inwestycji zawsze istnieje element 
związany z zyskiem, mimo iż dana inwestycja ma 
całkowicie nieprodukcyjny charakter, np. w przypadku 
posadzenia żywopłotu w postaci drzew lub krzewów, 
które w wyniku przycinania lub obcinania dostarczają 
biomasy będącej źródłem elektryczności. W związku 
z tym trudno jest stworzyć całkowicie nieprodukcyjną 
inwestycję.
Instytucje zarządzające mogą ograniczyć intensyw -
ność pomocy, jednak dążąc do osiągnięcia celów 
środowiskowych, należy oszacować wspływ takiego 
ograniczenia na podjęcie danego działania, by zapew -
nić realizację tych celów.
74
Cele rolno–środowiskowe, na które ukierunkowane 
są inwestycje nieprodukcyjne, nie zawsze muszą 
uzupełniać się z innymi działaniami w zakresie roz -
woju obszarów wiejskich. W większości przypadków 
wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych było 
związane z zobowiązaniami rolno-środowiskowo-kli -
matycznymi. Możliwe jest jednak osiągnięcie celów 
inwestycji nieprodukcyjnych bez powiązania z żad -
nym innym działaniem w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich. Przykładowo zapewnienie wsparcia na rzecz 
zakupu ogrodzeń, aby zapobiec wyrządzeniu szkód 
wśród zwierząt gospodarskich przez dużych mięsożer -
ców, pozwala osiągnąć cel rolno-środowiskowy, nawet 
bez powiązania go z innymi działaniami w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich. Wsparcie na rzecz inwe -
stycji nieprodukcyjnych może także funkcjonować jako 
samodzielne poddziałanie, które przyczynia się do 
realizacji celów rolno-środowiskowo-klimatycznych.
Odpowiedzi Komisji 53
Zalecenie 3 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
W latach 2014–2020 wspólny system monitorowa -
nia i oceny będzie służył do monitorowania środka, 
natomiast w trakcie oceny uwzględnione zostaną jego 
wyniki w kontekście odpowiednich celów rozwoju 
obszarów wiejskich.
Zalecenie 3 b)
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
78
Komisja przeprowadza audyty zgodności w państwach 
członkowskich w celu weryfikacji zgodności ponie -
sionych wydatków z zasadami. Ponieważ w trakcie 
wspomnianych audytów wykryto uchybienia w zakre -
sie racjonalności kosztów, przeprowadzono już istotne 
korekty finansowe, a obecnie prowadzonych jest 
szereg procedur kontroli zgodności rozliczeń, które 
powinny skutkować dalszymi korektami finansowymi.
79
Zapewnienie zgodności z jedną z metod wyboru 
oferty (tj. porównanie różnych ofert, przeprowadze -
nie oceny przez komisję oceniającą lub porównanie 
kosztów referencyjnych z kosztami innych podob -
nych projektów) jest wystarczające do zapewnienia 
wyboru uzasadnionych i racjonalnych pod wzglę -
dem kosztowym ofert. Zwiększenie liczby obowiąz -
ków może prowadzić do niepotrzebnych obciążeń 
administracyjnych.
80
Mimo że inwestycje nieprodukcyjne powinny być 
wolne od elementów produkcyjnych, trudno jest 
dokonać inwestycji, która nie miałaby w sobie 
jakiegokolwiek elementu „produkcyjności”. Innymi 
słowy, trudno wyobrazić sobie inwestycję czysto 
nieprodukcyjną.
Inwestycje takie powinny jednak pozostawać głównie 
nieprodukcyjne, w związku z czym ich komponenty 
„produkcyjne” lub dochodowe należy stosownie ogra -
niczać. Nie należy również lekceważyć obciążeń admi -
nistracyjnych i złożoności związanych z czerpaniem 
korzyści gospodarczych z wydatków kwalifikowalnych.Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Państwa członkowskie określają kryteria wyboru po 
konsultacjach z komitetem monitorującym, w którym 
uczestniczy Komisja w charakterze doradczym.
Komisja wydała wytyczne dotyczące kwalifikowalności 
i kryteriów wyboru, aby zapewnić pomoc państwom 
członkowskim i regionom w programowaniu i wdraża -
niu programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 
2014–2020.
Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audy -
tów zgodności w państwach członkowskich zgodnie 
z opracowanym przez siebie planem audytu w celu 
weryfikacji zgodności poniesionych wydatków z zasa -
dami, w tym z odpowiednimi procedurami wyboru 
i oceny projektów. Działania i agencje płatnicze, które 
mają zostać poddane audytowi, określa się na podsta -
wie analizy ryzyka, przy czym najważniejszy element 
stanowi poziom wydatków.
76
Informacje w sprawie monitorowania wsparcia zapew -
nia wspólny system monitorowania i oceny. Podczas 
oceny ex post  przeprowadzona zostanie bardziej 
szczegółowa ocena skuteczności wszystkich działań 
w odniesieniu do celów programów. Należy jednak 
zapewnić równowagę pomiędzy działaniami możli -
wymi do przeprowadzenia w ramach monitorowania 
i oceny, z uwzględnieniem ryzyka nadmiernych obcią -
żeń administracyjnych, a ograniczeniami finansowymi. 
Gromadzenie szczegółowych wskaźników rezultatu 
dotyczących inwestycji nieprodukcyjnych może być 
uciążliwe.
77
Podczas oceny ex post  przeprowadzona zostanie 
bardziej szczegółowa ocena skuteczności wszystkich 
działań w odniesieniu do celów programów.
Odpowiedzi Komisji 54
81
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
Komisja wzmocniła przepisy i wytyczne dotyczące 
racjonalności kosztów, co powinno pozwolić wyelimi -
nować niektóre z uchybień zidentyfikowanych przez 
Trybunał.
Program działań audytowych określa się na podsta -
wie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem 
jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania 
inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, 
priorytetowo traktowane są działania o większym 
znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybie -
nia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć 
większy wpływ finansowy na budżet UE.
Zalecenie 5 a)
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
Zalecenie 5 b)
Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.
Komisja w należyty sposób uwzględnia ustalenia Try -
bunału, opracowując swój plan audytu.
Wieloletni plan audytu określa się jednak na podsta -
wie analizy ryzyka, której najważniejszym elementem 
jest poziom wydatków. Ponieważ kwota finansowania 
inwestycji nieprodukcyjnych jest względnie niska, 
priorytetowo traktowane są działania o większym 
znaczeniu finansowym, w przypadku których uchybie -
nia w zarządzaniu i systemie kontroli mogłyby mieć 
większy wpływ finansowy na budżet UE.Ponadto państwa członkowskie mogą stosować formy 
kosztów uproszczonych do obliczeń oraz do wypłat 
dotacji. W tym przypadku należy przeprowadzić 
z wyprzedzeniem sprawiedliwe, równe i możliwe do 
sprawdzenia obliczenia.
Zalecenie 4 a)
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
Zalecenie 4 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 4 c)
Ta część zalecenia odnosi się do państw 
członkowskich.
Zalecenie 4 d)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już rozpoczęła jego 
realizację.
Podczas kontroli programów rozwoju obszarów 
wiejskich w okresie programowania 2014–2020 
Komisja zwracała uwagę na sprawdzenie działań pod 
względem możliwości ich kontroli i weryfikacji. Jeżeli 
brakowało tych informacji lub informacje te były zbyt 
ogólnikowe, państwa członkowskie musiały dostar -
czyć dodatkowe informacje.
Zalecenie 4 e)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja będzie kontynuować przeprowadzanie audy -
tów zgodności w państwach członkowskich zgodnie 
z opracowanym przez siebie wieloletnim planem 
audytu w celu weryfikacji zgodności poniesionych 
wydatków z zasadami, z uwzględnieniem racjonalno -
ści kosztów. Działania i agencje płatnicze, które mają 
zostać poddane audytowi, określa się na podstawie 
analizy ryzyka.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
Inwestycje nieprodukcyjne to inwestycje, które nie 
generują istotnego zwrotu, dochodów ani nie zwiększają 
znacznie wartości gospodarstwa rolnego beneficjenta, 
ale mają pozytywny wpływ na środowisko. Wsparcie 
publiczne na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych jest 
udzielane w  ramach Europejskiego Funduszu Rolnego 
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz 
współfinansowania krajowego. To wsparcie sięga często 
100% łącznych kosztów inwestycji. Trybunał wyciągnął 
wniosek, że wsparcie na rzecz inwestycji nieprodukcyjnych 
przyczyniło się do realizacji celów związanych 
ze zrównoważonym użytkowaniem gruntów rolnych, 
jednak w sposób nieefektywny kosztowo, ponieważ 
koszty 75% skontrolowanych projektów były nadmiernie 
wysokie. Ponadto, mimo że wiele z tych projektów miało 
oczywiste cechy dochodowe, były one w pełni 
finansowane ze środków publicznych. Trybunał 
sformułował pięć zaleceń, mających na celu poprawę 
efektywności kosztowej inwestycji nieprodukcyjnych, 
które będą współfinansowane w  okresie programowania 
2014–2020.