GLOSARIUSZ

Dorzecze : Obszar lądu, z którego wszystkie spływy powierzchniowe odprowadzane są przez system strumieni, rzek i, w niektórych przypadkach, jezior, do morza poprzez pojedyncze ujście cieku, estuarium lub deltę (art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej).

Faktyczny obszar objęty wsparciem : Obszar rolny wykorzystywany przez rolników oraz inne osoby gospodarujące gruntami, który jest objęty zobowiązaniami rolnośrodowiskowymi. Jeżeli kilka zobowiązań dotyczy tego samego obszaru, łączny obszar objęty zobowiązaniami może być uwzględniony dla tego wskaźnika tylko raz.

Obszary Natura 2000 : Sieć obszarów ochrony przyrody na skalę UE, ustanowiona w ramach dyrektywy siedliskowej z 1992 r. (dyrektywa Rady 92/43/EWG).

Państwo członkowskie : W kontekście tej kontroli organy odpowiedzialne za zarządzanie płatnościami rolnośrodowiskowymi. Państwa członkowskie wyznaczają w tym celu instytucję zarządzającą. W państwach członkowskich o podziale regionalnym, na przykład w Niemczech, Hiszpanii i Włoszech, każdy region ma oddzielny program i odrębną instytucję zarządzającą.

Płatności rolnośrodowiskowe : Największy pod względem finansowym środek realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich UE, wprowadzony początkowo do WPR w 1987 r. jako opcjonalny; od 1992 r. środek obowiązkowy dla państw członkowskich. Obecnie regulowany art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Poddziałanie rolnośrodowiskowe : System pomocy wykorzystywany przez państwa członkowskie do realizacji płatności rolnośrodowiskowych, obejmujący praktyki, które rolnicy mają obowiązek stosować. Program rozwoju obszarów wiejskich obejmuje kilka poddziałań rolnośrodowiskowych, z reguły około dziesięciu. Przykładowe poddziałania rolnośrodowiskowe to ekstensyfikacja systemów rolnych, płodozmian i działania na rzecz zachowania różnorodności biologicznej.

Poziom referencyjny : Sytuacja, w stosunku do której mierzy się, czy płatności rolnośrodowiskowe rekompensują rolnikom jedynie te praktyki, które są bardziej wymagające niż praktyki obowiązujące na mocy przepisów. Istotnym elementem poziomu referencyjnego jest "zasada wzajemnej zgodności", odnosząca się do wymogów zawartych w załącznikach II i III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w obszarze zdrowia publicznego, zwierząt i roślin, środowiska, dobrostanu zwierząt i utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Praktyka rolnicza : Metoda produkcji rolnej, która może mieć pozytywne lub negatywne skutki dla środowiska.

Produkcja zintegrowana : System rolniczy nieposiadający jednorodnego zestawu wymogów na poziomie UE, mający na celu wykorzystywanie zasobów naturalnych i zabezpieczenie rolnictwa zrównoważonego, w szczególności poprzez zminimalizowanie zanieczyszczeń.

Program rozwoju obszarów wiejskich : Główny dokument programowy przygotowywany przez państwo członkowskie i zatwierdzany przez Komisję, dotyczący planowania i realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich UE. Obejmuje on okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r. i może zawierać do 40 działań, z których jedno to płatności rolnośrodowiskowe.

Rolnictwo ekologiczne : Metoda wytwarzania produktów żywnościowych mająca na celu zminimalizowanie wpływu czynnika ludzkiego na środowisko. W 1991 r. ustalono wymogi na poziomie UE, w tym metody produkcji i kontroli. Obecnie regulowane art. 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007.

Rolnictwo o wysokich wartościach przyrodniczych : Rodzaj praktyk rolniczych i gruntów rolnych o cechach pozwalających zakładać, iż będą one wspierać wysoki poziom różnorodności biologicznej lub gatunki i siedliska, co do których istnieją obawy w kwestii ich zachowania.

Strategiczne wytyczne Wspólnoty : Priorytety UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich na okres programowania 2007–2013, przyjęte przez Radę (decyzja 2006/144/WE).

WPR : Wspólna polityka rolna

Wskaźniki oddziaływania : Stosowane do pomiaru długoterminowych skutków społeczno-ekonomicznych i środowiskowych, zauważalnych po pewnym czasie; w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich ustanawiane na poziomie programu. Wskaźniki istotne dla wsparcia rolnośrodowiskowego to: odwrócenie spadku różnorodności biologicznej, tendencje w populacji ptaków charakterystycznych dla krajobrazu rolniczego, zachowanie gruntów o wysokich wartościach przyrodniczych na obszarach rolnych i leśnych, poprawa jakości wody i zapobieganie procesowi zmian klimatycznych.

Wskaźniki produktu : Stosowane, aby zmierzyć, co zostało ukończone w ramach interwencji. W przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego: liczba gospodarstw/umów oraz obszar (liczba hektarów) lub liczba zwierząt, do których wypłacane jest dofinansowanie w ramach działania.

Wskaźniki rezultatu : Stosowane do pomiaru bezpośrednich zmian będących wynikiem działań programowych. W przypadku działań osi 2 obejmujących wsparcie rolnośrodowiskowe jest to obszar (liczba hektarów) objęty skuteczną gospodarką gruntami, co przyczynia się do osiągnięcia danego celu (np. poprawa jakości wody).

Wspólne ramy monitorowania i oceny : Podejście opracowane przez Komisję i państwa członkowskie do celów sprawozdawczości na temat realizacji finansowej, produktów, rezultatów i oddziaływania programów rozwoju obszarów wiejskich.

STRESZCZENIE

I. Wsparcie rolnośrodowiskowe jest kluczowym elementem polityki UE; obejmuje ono około 2,5 mld euro środków UE rocznie i ma być odpowiedzią na wzrastający w społeczeństwie popyt na usługi związane ze środowiskiem. Politykę tę wdrażają Komisja i państwa członkowskie na zasadzie zarządzania dzielonego. Płatności rolnośrodowiskowe charakteryzują się dużą różnorodnością praktyk rolniczych w państwach członkowskich oraz dobrowolnym udziałem rolników. Biorąc pod uwagę te czynniki, Trybunał w trakcie kontroli ocenił, czy to działanie w ramach rozwoju obszarów wiejskich jest dobrze opracowane i czy zarządza się nim właściwie.

II Trybunał stwierdził, że cele określone przez państwa członkowskie są liczne i niewystarczająco zdefiniowane, by móc ocenić, czy zostały osiągnięte. Chociaż w programach rozwoju obszarów wiejskich określono najważniejsze presje środowiskowe, nie można z łatwością na ich podstawie w sposób klarowny uzasadnić płatności rolnośrodowiskowych. Wdrożenie wspólnych ram monitorowania i oceny stanowi postęp pod względem systemów monitoringu; odnotowano także liczne dobre praktyki poza tymi ramami. Niemniej jednak istnieją poważne problemy dotyczące stosowności i wiarygodności informacji zarządczej. W szczególności bardzo niewiele informacji było dostępnych na temat środowiskowych korzyści osiąganych w wyniku płatności rolnośrodowiskowych.

III. Rolnicy odgrywają kluczową rolę w realizacji płatności rolnośrodowiskowych i istotne jest, aby otrzymywali oni odpowiednie wsparcie w formie doradztwa oraz by kwoty pomocy stanowiły dla nich właściwą zachętę. Systemy dostarczania rolnikom wytycznych były z zasady dobrze wdrożone. Jednakże stwierdzono istotne problemy dotyczące kwot pomocy, od niedociągnięć w obliczeniach do braku zróżnicowania uwzględniającego warunki regionalne lub lokalne.

IV. Zgodnie z przepisami UE państwa członkowskie mają obowiązek udostępnienia wsparcia, kierując się występującymi potrzebami. Jednakże kontrola wykazała, że większość wydatków dokonano na poddziałania horyzontalne, bez zastosowania procedur selekcji. Nie były one oparte na decyzjach dotyczących odpowiedniego stopnia ukierunkowania, na podstawie zaangażowanych kosztów. Ponadto decyzje związane z zarządzaniem nie były w wystarczającym stopniu podejmowane na podstawie dowodów; nie koncentrowano także płatności na konkretnych problemach środowiskowych.

V. Trybunał zaleca, aby:

- Komisja i państwa członkowskie w sposób bardziej klarowny objaśniały, uzasadniały i przekazywały informacje na temat działań rolnośrodowiskowych;

- Komisja oceniała w sposób bardziej rygorystyczny kluczowe elementy w programach rozwoju obszarów wiejskich przed ich zatwierdzeniem;

- w następnym okresie programowania Komisja rozważyła:

- bardziej precyzyjne ukierunkowanie wydatków rolnośrodowiskowych;

- ustanowienie wyższego wskaźnika wkładu UE dla poddziałań o wyższym potencjale środowiskowym;

- ustanowienie jasnego podziału na podstawowe i bardziej wymagające poddziałania rolnośrodowiskowe oraz

- bardziej proaktywną postawę państw członkowskich w zarządzaniu płatnościami rolnośrodowiskowymi.

WSTĘP

ROLNICTWO I ŚRODOWISKO – AMBIWALENTNE PARTNERSTWO

1. Od lat 70. i 80. stale zwiększa się świadomość negatywnego wpływu rolnictwa na środowisko. Wpływ ten wynika między innymi z rosnącej specjalizacji gospodarstw, stosowania nawozów i pestycydów, dużego zagęszczenia hodowli oraz, w szczególności w południowych państwach członkowskich, zwiększania obszarów nawadnianych. Gwarancje cen dla produktów rolnych, będące wcześniej elementem wspólnej polityki rolnej, zachęciły do rozwoju rolnictwa intensywnego.

2. Z drugiej strony niektóre rodzaje rolnictwa ekstensywnego mogą pomóc zachować atuty środowiskowe terenów wiejskich. Porzucanie gospodarstw ekstensywnych oraz należących do nich gruntów staje się coraz większym problemem w niektórych regionach UE i ma negatywny wpływ na różnorodność biologiczną i krajobrazową oraz prowadzi do zwiększonego ryzyka pożarów lasów.

WSPARCIE UE DLA PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWYCH

3. Od 1987 r. UE współfinansuje dokonywane przez państwa członkowskie płatności rolnośrodowiskowe w celu sprostania podwójnemu wyzwaniu, jakim jest zmniejszenie negatywnego wpływu rolnictwa intensywnego oraz zachowanie pozytywnych skutków rolnictwa ekstensywnego. Płatności te "powinny dodatkowo zachęcać rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do służenia społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej" [1].

Środki UE przyznane na płatności rolnośrodowiskowe na lata 2007–2013: 22,2 mld euro

4. Od 2000 r. płatności rolnośrodowiskowe stanowią część polityki rozwoju obszarów wiejskich UE, która jest realizowana w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich przygotowywanych przez państwa członkowskie na okres siedmiu lat. Państwa członkowskie mają obowiązek uwzględnić w swoich programach płatności rolnośrodowiskowe. W obecnym okresie obejmującym lata 2007–2013 państwa członkowskie przeznaczyły na nie 22,2 mld euro środków UE. Na schemacie 1 przedstawiono przydział środków w podziale na państwa członkowskie. Faktyczne wydatki UE na rok budżetowy 2009 wyniosły 2,5 mld euro oraz 7,7 mld euro na pierwszą połowę okresu programowania ( 1 stycznia 2007 r. – 1 lipca 2010 r.) [2].

SCHEMAT 1

ŚRODKI UE PRZYZNANE NA PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWE (2007–2013) (ZATWIERDZONE W PROGRAMACH ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH DO GRUDNIA 2009 R.)

+++++ TIFF +++++

Źródło: DG AGRI: Rozwój obszarów wiejskich w Unii Europejskiej – Informacje statystyczne i gospodarcze – sprawozdanie za 2009 r., grudzień 2009 r. (Część 4.1.1 EFRROW – Przegląd planów finansowych).

5. Płatności rolnośrodowiskowe są z reguły realizowane na podstawie umowy między organem publicznym w państwie członkowskim a beneficjentem (rolnikiem lub osobą gospodarującą gruntami). Umowy, których czas obowiązywania wynosi zwykle od pięciu do siedmiu lat, szczegółowo określają zobowiązania beneficjenta. Zobowiązania te obejmują szeroką gamę praktyk rolniczych, które można pogrupować, jak przedstawiono poniżej.

Główne grupy praktyk rolniczych w przypadku płatności rolnośrodowiskowych |

Rolnictwo ekologiczne (zob. glosariusz) |

Produkcja zintegrowana (zob. glosariusz) |

Inna ekstensyfikacja systemów rolniczych: zmniejszenie poziomu nawożenia, zmniejszenie poziomu pestycydów i ekstensyfikacja hodowli zwierząt |

Płodozmian, utrzymywanie terenów odłogowanych |

Działania zapobiegające erozji gleby lub zmniejszające ją |

Zachowanie zasobów genetycznych (zagrożonych lokalnych ras i odmian zwierząt w rolnictwie, zagrożonych zasobów genetycznych roślin) |

Zachowanie i wzmocnienie różnorodności biologicznej |

Utrzymanie krajobrazu, w tym zachowanie historycznych cech gruntów rolnych |

Działania związane z wodą (poza zarządzaniem substancjami odżywczymi), takie jak strefy buforowe, utrzymanie miedz, zarządzanie terenami podmokłymi |

6. Fundamentalna zasada dotycząca płatności rolnośrodowiskowych stanowi, że decyzję o ubieganiu się o nie i podpisaniu umowy rolnik podejmuje dobrowolnie. Oznacza to, że poziom płatności musi być wystarczająco atrakcyjny w stosunku do zobowiązań, które należy wypełnić, oraz związanych z tym kosztów. Wsparcie wypłacane beneficjentom musi być oparte jedynie na dodatkowych poniesionych kosztach i dochodzie utraconym w rezultacie zobowiązań rolnośrodowiskowych; istnieje również możliwość ujęcia kosztów transakcji.

7. Płatności rolnośrodowiskowe nie mogą stanowić dla rolników wynagrodzenia za praktyki, które są wymagane przepisami prawa. Sytuacja, w stosunku do której mierzy się dodatkowe zobowiązania, wymaga określenia "poziomu wyjściowego" lub "poziomu referencyjnego". Oczekiwane korzyści środowiskowe powyżej tego poziomu mogą znacznie się różnić i zależą głównie od tego, jak wymagające są dane praktyki rolnicze. Zob. schemat 2 w celu uzyskania dalszych szczegółów.

8. W ocenach działań rolnośrodowiskowych określono dwa możliwe podejścia do realizacji działania, znane jako "szerokie i płytkie" wobec "głębokiego i wąskiego", "programów podstawowych" wobec "programów zaawansowanych" lub "podstawowe" wobec "bardziej wymagającego" [3]. Takie rozróżnienie zakłada, że te dwa podejścia charakteryzują się istotnie różną logiką realizacji płatności rolnośrodowiskowych: obszary, na których stosuje się poddziałania są różne, tak jak i liczba beneficjentów, koszty budżetowe i administracyjne, zasady zarządzania oraz oczekiwane skutki. Te ugruntowane sposoby analizy poddziałań rolnośrodowiskowych nie pojawiają się w legislacji, co pozostawia odpowiedzialnym organom swobodę wyboru podejścia, w zależności od kontekstu i charakteru problemów. Komunikat Komisji [4] rozpoczynający debatę na okres po 2013 r. proponuje jako wariant, aby proste ogólne działania rolnośrodowiskowe były częścią płatności bezpośrednich.

Zdjęcie 1: Przykład działań rolnośrodowiskowych w Anglii pokazujący, od lewej do prawej, działkę z pszenicą, pas niezagospodarowanego gruntu i pas obsiany mieszanką dla dzikiego ptactwa.

+++++ TIFF +++++

© Unia Europejska; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

9. Podstawowe poddziałania rolnośrodowiskowe mogą być efektywnym kosztowo podejściem do realizowania płatności rolnośrodowiskowych, w przypadku gdy konieczne jest podjęcie działań na dużym obszarze. Te poddziałania charakteryzują się prostymi i ogólnymi działaniami (np. utrzymanie użytków zielonych, zazielenianie gruntów rolnych) oraz dużą liczbą beneficjentów. Ponieważ wymogi dla rolników są ograniczone, kwoty pomocy są relatywnie niskie.

SCHEMAT 2

LOGIKA INTERWENCJI PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWYCH

+++++ TIFF +++++

10. Bardziej wymagające poddziałania mogą być z kolei dostosowane do lokalnych uwarunkowań i obejmować bardziej złożone i wymagające rodzaje zarządzania gospodarstwem. Państwa członkowskie z reguły realizują te programy na mniejszych obszarach geograficznych [5], obejmujących mniejszą liczbę beneficjentów. Z uwagi na ściślejsze wymogi obowiązujące rolników, powodujące wyższe koszty i/lub utratę dochodu, kwoty pomocy są stosunkowo wysokie. Z uwagi na wyższe wymagania, dostosowane do poszczególnych obszarów, bardziej wymagające poddziałania mogą dostarczyć większych korzyści środowiskowych w przeliczeniu na hektar objęty wsparciem, ale wyższym kosztem.

11. Zarządzanie płatnościami rolnośrodowiskowymi jest dzielone między Komisję i państwa członkowskie. Komisja ocenia i zatwierdza programy rozwoju obszarów wiejskich przygotowane i przedłożone przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie przyjmują wszystkie przepisy prawne i administracyjne konieczne do zapewnienia prawidłowego wydatkowania środków. Rolnicy (lub osoby gospodarujące gruntami) podpisują umowę z odpowiednią instytucją zarządzającą państwa członkowskiego i są odpowiedzialni za faktyczne stosowanie praktyk rolniczych zgodnie z warunkami umowy.

Płatności rolnośrodowiskowe w skrócie |

Zachęcają rolników do stosowania metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną środowiska. |

Kluczowa polityka UE, na którą co roku przeznaczone jest 2,5 mld euro ze środków UE. |

Obowiązkowe dla państw członkowskich, ale dobrowolne dla rolników. |

Zobowiązania muszą przekraczać poziom referencyjny. |

Płatności oparte są na dodatkowych kosztach i utracie dochodu, istnieje możliwość włączenia kosztów transakcji. Niedozwolone jest stosowanie zachęt. |

Zarządzanie jest dzielone pomiędzy Komisję a państwa członkowskie. |

POPRZEDNIE KONTROLE TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

12. Trybunał przeprowadził już wcześniej kontrolę płatności rolnośrodowiskowych i zidentyfikował szereg uchybień. Główne z nich zostały przedstawione w załączniku I.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

13. Celem niniejszej kontroli jest ustalenie, czy programy płatności rolnośrodowiskowych są odpowiednio opracowane i czy zarządza się nimi w sposób właściwy. W szczególności kontrola miała odpowiedzieć na następujące pytania:

- czy polityka rolnośrodowiskowa jest dobrze opracowana i monitorowana, tak aby przynosić wymierne korzyści środowiskowe?

- czy rolnicy otrzymują odpowiednie wsparcie w postaci stosownych wytycznych i poprawnych kwot pomocy?

- czy przy zarządzaniu polityką rolnośrodowiskową uwzględnia się szczególne potrzeby środowiskowe?

14. Trybunał ustalił kryteria kontroli dotyczące opracowania, realizacji oraz monitoringu/oceny płatności rolnośrodowiskowych. Kryteria te zostały opracowane na podstawie przepisów, dokumentów Komisji oraz publikacji i opracowań naukowych (zob. załącznik II). Trybunał skonsultował się z panelem ekspertów rolnośrodowiskowych [6] w sprawie zasadności i wykonalności tych kryteriów kontroli. Określił on także, poprzez analizę dokumentacji i po konsultacji z panelem ekspertów, zestaw dobrych praktyk [7] uważanych w literaturze fachowej za szczególnie użyteczne w przyczynianiu się do poprawy skuteczności poddziałań rolnośrodowiskowych. Trybunał przeprowadził kontrole w Anglii, Nadrenii-Palatynacie w Niemczech i francuskim Regionie Centralnym, gdzie zaobserwowano przykłady takich praktyk.

15. Kontrola rozpoczęła się przeglądem dokumentacji w odniesieniu do 203 umów rolnośrodowiskowych wybranych losowo z wydatków zadeklarowanych przez państwa członkowskie Komisji w odniesieniu do 2008 r. Próba objęła 48 programów rozwoju obszarów wiejskich w 21 państwach członkowskich.

16. Trybunał wybrał następnie osiem programów do dalszych szczegółowych badań. Wybrane państwa członkowskie (regiony) to: Hiszpania (Andaluzja), Włochy (Piemont), Niemcy (Berlin i Brandenburgia), Szwecja, Austria, Węgry, Polska i Francja. W każdym państwie członkowskim zebrano dowody kontroli dotyczące różnych poddziałań rolnośrodowiskowych, a następnie zbadano je za pomocą wywiadów oraz analizy dokumentów i danych. Skontrolowano także szereg gospodarstw w celu przeglądu realizacji płatności rolnośrodowiskowych na poziomie gospodarstwa z udziałem rolników i inspektorów odpowiedzialnych za kontrole na miejscu.

UWAGI

CZY POLITYKA ROLNOŚRODOWISKOWA JEST DOBRZE OPRACOWANA I MONITOROWANA, TAK ABY PRZYNOSIĆ WYMIERNE KORZYŚCI ŚRODOWISKOWE?

17. Podstawa prawna obejmuje kilka elementów, których celem jest zagwarantowanie, by płatności rolnośrodowiskowe faktycznie przynosiły korzyści środowiskowe. Państwa członkowskie muszą w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich opisać obecną sytuację środowiskową. Muszą także zawrzeć opis i uzasadnienie różnych typów zobowiązań w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, przedstawiające ich oczekiwane oddziaływanie na środowisko w stosunku do potrzeb i priorytetów środowiskowych [8].

18. Zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, określonymi w art. 27 rozporządzenia finansowego [9], cele polityki powinny być zdefiniowane, wymierne, osiągalne, stosowne i określone w czasie. Każdy program rozwoju obszarów wiejskich musi zawierać informacje na temat zdefiniowanych weryfikowalnych celów działań, a postępy oraz skuteczność i wydajność muszą być mierzone w stosunku do tych celów [8].

19. Trybunał zbadał, czy cele ujęte w programach rozwoju obszarów wiejskich dla płatności rolnośrodowiskowych były wystarczająco precyzyjne (zdefiniowane, wymierne i określone w czasie), aby stanowić odpowiednią podstawę do oceny, czy zostały osiągnięte. Trybunał zbadał także, czy programy rozwoju obszarów wiejskich stanowią odpowiednią podstawę do uzasadnienia płatności rolnośrodowiskowych w stosunku do zidentyfikowanych presji środowiskowych. Ponieważ dobra jakość danych jest warunkiem koniecznym do oceny, czy polityka osiągnęła swoje cele, Trybunał ocenił, czy systemy monitoringu generowały wiarygodne dane, odpowiednie do oceny środowiskowych skutków płatności rolnośrodowiskowych.

CELE PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWYCH NIE SĄ WYSTARCZAJĄCO ZDEFINIOWANE, ABY OCENIĆ, CZY ZOSTAŁY ONE OSIĄGNIĘTE

CELE ROLNOŚRODOWISKOWE SĄ OKREŚLONE NA POZIOMIE OGÓLNYCH RAM ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH

20. Legislacja na szczeblu centralnym określa ogólne ramy prawne rozwoju obszarów wiejskich, których jednym z elementów są płatności rolnośrodowiskowe. Rada ustaliła priorytety rozwoju obszarów wiejskich UE na lata 2007–2013 w strategicznych wytycznych Wspólnoty (zob. glosariusz). Płatności rolnośrodowiskowe wraz z innymi działaniami w zakresie rozwoju obszarów wiejskich mają wnosić wkład w trzy obszary priorytetowe na poziomie UE: "różnorodność biologiczną oraz ochronę i rozwój systemów rolnictwa i leśnictwa oraz tradycyjnych krajobrazów wiejskich o wysokich wartościach przyrodniczych", "wodę" i "zmiany klimatyczne".

21. Cele UE, określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, są raczej ogólne, co wynika z zasad formułowania legislacji na szczeblu centralnym. Rozporządzenie Rady ustanawia cele polityki rozwoju obszarów wiejskich dla spójnej grupy działań (zwanych "osiami"). Celem osi, której częścią są płatności rolnośrodowiskowe, jest poprawa środowiska naturalnego i obszarów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami.

LICZNE I ZŁOŻONE CELE

22. Każde państwo członkowskie musi przedłożyć krajowy plan strategiczny wskazujący priorytety działania Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i danego państwa członkowskiego, z uwzględnieniem strategicznych wytycznych Wspólnoty, zdefiniowanych celów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i dostępnych zasobów finansowych. Programy rozwoju obszarów wiejskich muszą gwarantować, że wsparcie UE przeznaczane na rozwój obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia priorytetów i celów określonych w strategicznych wytycznych Wspólnoty i krajowych planach strategicznych. Powinny zawierać one informacje na temat osi i działań proponowanych dla każdej osi, w szczególności zdefiniowane weryfikowalne cele, które pozwalają na ocenę postępów, skuteczności i wydajności programu.

Działanie rolnośrodowiskowe w Andaluzji zawiera bardzo dużą liczbę celów, co utrudnia pomiar rezultatów

23. Cele związane z płatnościami rolnośrodowiskowymi są przedstawiane w różnych dokumentach programowych, co często sprawia, iż system jest nadmiernie skomplikowany. Ilustruje to przykład Andaluzji. Krajowy plan strategiczny zakłada 20 celów środowiskowych. Program rozwoju obszarów wiejskich realizuję tę strukturę poprzez opisywanie płatności rolnośrodowiskowych w sekcji ogólnej zawierającej osiem celów, które są różne od 20 celów pierwotnie przedstawionych lub zostały ujęte w sposób bardziej ogólny.

24. Ponadto program rozwoju obszarów wiejskich zawiera cele dla każdego z 15 poddziałań rolnośrodowiskowych (łącznie jest ich 51), które znów są czasem częściowo lub całkowicie różne od celów przedstawionych w części ogólnej. Jeżeli wziąć pod uwagę cały system, łącznie ze strategiczną oceną środowiskową [10] oraz oceną ex ante [11], bardzo duża liczba celów utrudnia pomiar rezultatów.

25. Trybunał stwierdził, że cele ujęte w programach rozwoju obszarów wiejskich nie były zdefiniowane, wymierne i określone w czasie. Państwa członkowskie z zasady określały cele, używając ogólnych sformułowań, np. zredukować, chronić, przyczyniać się do itp. W sytuacji gdy kwantyfikacja była możliwa, nie stosowano jej w wielu przypadkach (np. zredukować o 20%). Na przykład cele określone w Polsce dla poddziałań rolnośrodowiskowych, takie jak "odpowiednie wykorzystanie gruntów i ochrona wód" nie są możliwe do zweryfikowania. Ponadto cele te nie obejmują poziomów wyjściowych opisujących, jak sytuacja wyglądała przed realizacją płatności rolnośrodowiskowych; nie określono też ram czasowych na ich osiągnięcie. Takie uchybienia, które stwierdzono we wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich, utrudniają ocenę, czy cele zostały osiągnięte.

26. Niemniej jednak odnotowano także dobre przykłady zdefiniowanych i wymiernych celów. W Szwecji cele rolnośrodowiskowe są wbudowane w zestaw krajowych celów związanych z jakością środowiska, które zostały przyjęte przez parlament szwedzki w 1999 r. Ramy czasowe na osiągnięcie tych celów sięgają 2020 r., jednak dla większości celów ustanowiono cele pośrednie odnoszące się do sytuacji w 2010 r.

27. Najlepsze odnotowane przykłady to tzw. poddziałania ukierunkowane na wynik, których realizacja prowadzi do bezpośrednio widocznych rezultatów. W Andaluzji, Piemoncie i we Francji poddziałania te dotyczyły ochrony lokalnych ras zwierząt gospodarskich, których hodowla jest zagrożona (zob. rysunek 2). Poddziałania w Nadrenii-Palatynacie i we Francji, skontrolowane w kontekście dobrych praktyk, dotyczyły zarządzania użytkami zielonymi (zob. ramka 3).

Zdjęcie 2: Przykład działań rolnośrodowiskowych we Francji: ochrona rasy koni (ardeńskie), których hodowla jest zagrożona.

+++++ TIFF +++++

© Unia Europejska; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

WYMIENIONE PRESJE ŚRODOWISKOWE NIE STANOWIĄ JASNEGO UZASADNIENIA DLA PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWYCH

PRESJE ŚRODOWISKOWE SĄ OKREŚLONE W PROGRAMACH ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH

28. Wszystkie programy rozwoju obszarów wiejskich objęte badaniem określały istniejące presje środowiskowe. Dotyczyły one w szczególności utraty różnorodności biologicznej, zagrożeń dla jakości wody, erozji gleby, zanieczyszczenia powietrza i zmiany klimatu. Identyfikacja tych presji była w dużej mierze oparta na strategicznych wytycznych Wspólnoty, w których Rada określa priorytety UE na okres programowania rozwoju obszarów wiejskich obejmujący lata 2007–2013.

29. Mapy umiejscawiające zidentyfikowane presje środowiskowe są dołączone do siedmiu z ośmiu skontrolowanych programów rozwoju obszarów wiejskich. Państwa były w stanie z zasady przedstawić dokumenty na poparcie analizy presji środowiskowych (np. dane i opracowania). Przykładem jest program rozwoju obszarów wiejskich Piemontu, który zawierał różne mapy pokazujące istniejące zagrożenia dla gleby (spadek ilości materii organicznej, kompakcja i zanieczyszczenie gleby, itp.). Instytucja zarządzająca również była w stanie dostarczyć dane klasyfikujące każdą z 1206 gmin w regionie (i ich poszczególne części) według ryzyka erozji gleby, w podziale na trzy klasy (poniżej 3 ton na hektar i rok, między 3 a 15 ton i ponad 15 ton).

30. Jednakże w szeregu skontrolowanych programów kwestie środowiskowe były opisane w sposób ogólny i bez wykazywania jasnego związku z poddziałaniami rolnośrodowiskowymi. Na przykład w Hiszpanii, we Włoszech i Francji niektóre presje środowiskowe zidentyfikowane w programach rozwoju obszarów wiejskich nie były objęte płatnościami rolnośrodowiskowymi. Takie przypadki nie zostały wyjaśnione w programach.

ZWIĄZKI MIĘDZY ŚRODOWISKIEM A PRAKTYKAMI ROLNICZYMI SĄ LICZNE I NIE PODDAJĄ SIĘ PRECYZYJNEJ OCENIE

31. Ocena, w jakim stopniu cele rolnośrodowiskowe zostały osiąg-​nięte zależy od istnienia związku między poddziałaniami rolnośrodowiskowymi a presjami środowiskowymi. Poddziałania rolnośrodowiskowe mogą mieć pozytywny wpływ na szereg presji środowiskowych (woda, gleba, powietrze, różnorodność biologiczna itp.). Presje środowiskowe nie mogą być jasno uszeregowane według stopnia ważności, gdyż dotyczą elementów, z których wszystkie są istotne, różne pod względem charakteru i nieporównywalne.

32. W konsekwencji skontrolowane programy rozwoju obszarów wiejskich nie zapewniają informacji – lub tylko w znikomym stopniu – na temat relatywnego znaczenia zidentyfikowanych presji środowiskowych. Ponadto nie określają one dokładnych powiązań z proponowanymi poddziałaniami rolnośrodowiskowymi. Utrudnia to ocenę, w jakim stopniu poddziałania mają wpływ na konkretne zidentyfikowane presje środowiskowe. Większość państw członkowskich ocenia zatem osiągnięcie celów rolnośrodowiskowych w skali globalnej, uwzględniając razem wszystkie poddziałania.

33. W programach rozwoju obszarów wiejskich stwierdza się zatem, że istnieje wiele powiązań między presjami środowiskowymi a praktykami rolniczymi wspieranymi w ramach działań rolnośrodowiskowych. W tym zakresie w dwóch z ośmiu skontrolowanych programów można było sklasyfikować powiązania między presjami środowiskowymi a poddziałaniami rolnośrodowiskowymi jako bezpośrednie lub pośrednie. Na przykład w Piemoncie jedno ze skontrolowanych poddziałań rolnośrodowiskowych (wsparcie produkcji zintegrowanej, zob. glosariusz) miało przyczynić się do osiągnięcia czterech z pięciu celów środowiskowych [12], ale tylko jeden z nich był wybrany jako bezpośredni i główny cel (ochrona jakości wody). Pomaga to lepiej przedstawić wkład płatności rolnośrodowiskowych w zdefiniowane cele środowiskowe.

34. Inny przykład bezpośredniego powiązania poddziałania rolnośrodowiskowego i zidentyfikowanych presji odnotowano w Polsce. Według polskiego programu rozwoju obszarów wiejskich, erozja wietrzna stanowi zagrożenie na 28% terytorium. Utrzymywanie pokrywy glebowej w zimie jest praktyką rolniczą, która ogranicza erozję gleby spowodowaną między innymi działaniem wiatru. Praktykę tę wspierają płatności rolnośrodowiskowe ujęte w polskim programie rozwoju obszarów wiejskich, co ilustruje zdjęcie 3.

Zdjęcie 3: Przykład działań rolnośrodowiskowych w Polsce pokazujący, po prawej, obszar bez pokrywy roślinnej oraz glebę narażoną na erozję wietrzną, a po lewej stronie obszar obsiany żytem w ramach poddziałania rolnośrodowiskowego w celu ochrony gleby przed erozją.

+++++ TIFF +++++

© Unia Europejska; źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

PRZYKŁADY PRAKTYK MAJĄCYCH PRZYNIEŚĆ WYMIERNE KORZYŚCI ŚRODOWISKOWE

JASNE ZASADY PRZYDZIAŁU ZASOBÓW

35. Po zidentyfikowaniu presji środowiskowych przydział zasobów powinien być uzasadniony pod kątem efektywności kosztowej w osiąganiu korzyści środowiskowych w danych obszarach. W tym kontekście na przykład Anglia, którą Trybunał odwiedził w celu przeglądu dobrych praktyk, realizuje podejście, które oddziela poddziałania podstawowe i zaawansowane. Poprawiło to klarowność i zauważalność rezultatów, jak opisano w ramce 1.

36. Trzy ze skontrolowanych państw członkowskich wykorzystują również oddzielne przydziały budżetowe dla różnych rodzajów poddziałań. W swoim programie rozwoju obszarów wiejskich Węgry stwierdziły, że nie zamierzają wydać więcej niż 35% przyznanych funduszy na poddziałania generujące niewielkie produkty środowiskowe. Polska przeznaczyła specjalny budżet na dwa z dziewięciu poddziałań w programie rozwoju obszarów wiejskich. Budżet przydzielony na jedno z nich, dotyczący ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, stanowi 19% łącznego budżetu na płatności rolnośrodowiskowe na okres 2007–2013. Francja przyznała 27% budżetu na lata 2007–2013 na ukierunkowane poddziałania opisane w ramce 5.

NIE POŚWIĘCONO WIELE UWAGI POLITYKOM ALTERNATYWNYM DLA PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWYCH

37. Płatności rolnośrodowiskowe są jednym z licznych instrumentów wykorzystywanych w celu ochrony i poprawy środowiska. Państwa członkowskie mogą, na przykład, również działać poprzez ustanowienie przepisów, szczególnych podatków lub poprawę szkoleń i doradztwa. Rozważenie takich alternatyw pomogłoby wykazać, w jakich przypadkach podejście obejmujące płatności rolnośrodowiskowe jest najlepszym sposobem na zaradzenie zidentyfikowanym presjom.

RAMKA 1

PODDZIAŁANIA PODSTAWOWE I ZAAWANSOWANE W ANGLII

W Anglii władze krajowe zidentyfikowały presje środowiskowe w różnych obszarach geograficznych. Przeanalizowały one, jaki rodzaj poddziałania (w Anglii podział na programy podstawowe i zaawansowane) był bardziej efektywny kosztowo w osiąganiu korzyści środowiskowych. Spowodowało to, iż budżet na programy podstawowe określono na podstawie docelowego udziału procentowego gruntów rolnych objętych programami podstawowymi, ustalonego na poziomie 70%. Pozostały budżet jest przydzielany na programy zaawansowane i jest podzielony na dziewięć regionów na podstawie ich wielkości i cech środowiskowych, jak również historycznych i przewidywanych danych na temat wykorzystania dostępnych kwot środków.

W każdym regionie zidentyfikowano tzw. obszary docelowe, które są uszeregowane pod względem ważności w programie zaawansowanym na podstawie kryteriów, takich jak istotność dla różnorodności biologicznej, krajobrazu, ochrony zasobów naturalnych (np. erozja) itp. W przypadku każdego obszaru docelowego potencjalni beneficjenci są informowani o odpowiednich dla tych obszarów działaniach w zakresie gospodarki gruntami. Ustanowiono szczegółowe wskaźniki do celów monitorowania uzyskanych rezultatów (zob. pkt 51).

38. Trybunał stwierdził tylko dwa przypadki (Francja, Szwecja), gdzie takie alternatywne polityki zostały wyraźnie uwzględnione w programach rozwoju obszarów wiejskich. W szwedzkim programie rozwoju obszarów wiejskich wyjaśniano, że istniejące przepisy prawne należą do najważniejszych alternatyw zmniejszających negatywny wpływ stosowania nawozów i środków ochrony roślin. W programie ujęto prognozę na przyszłość i rozważono zmianę koncepcji płatności rolnośrodowiskowych w świetle zmian legislacyjnych. Francuski program opisuje synergię między politykami krajowymi a politykami UE i wymienia płatności rolnośrodowiskowe jako jedno z dostępnych narzędzi (wraz z krajowymi regulacjami, systemem podatkowym, itp.) w radzeniu sobie z niektórymi kwestiami (różnorodność biologiczna, woda, itp.).

39. W Polsce i Niemczech (Berlin i Brandenburgia) programy rozwoju obszarów wiejskich nie wyjaśniają, dlaczego płatności rolnośrodowiskowe są najodpowiedniejszym sposobem sprostania potrzebom środowiskowym. Na przykład poddziałanie rolnośrodowiskowe w Polsce dotyczące stref buforowych mogłoby również być wdrażane w ramach zasady wzajemnej zgodności, której wymogi należą do poziomu referencyjnego (zob. glosariusz). Zostało to już podkreślone w poprzednim sprawozdaniu Trybunału [13].

OSIĄGNIĘCIA POLITYKI ROLNOŚRODOWISKOWEJ NIE SĄ ŁATWE DO MONITOROWANIA

WSPÓLNE RAMY MONITOROWANIA I OCENY STANOWIĄ POSTĘP, ALE NIE GENERUJĄ WYSTARCZAJĄCYCH, ISTOTNYCH I WIARYGODNYCH DANYCH

40. Wspólne ramy monitorowania i oceny dotyczące programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 stanowią postęp w porównaniu z sytuacją sprzed 2007 r. Między innymi ramy te dostarczają zestawu wspólnych wskaźników, które państwa członkowskie muszą zawrzeć w swoich programach. Wskaźniki produktu i rezultatu są przekazywane Komisji co roku. Komisja sprawdza następnie spójność i wiarygodność wskaźników oraz przekazanych danych. Na podstawie tych kontroli Komisja zidentyfikowała liczne niedociągnięcia. Głównie dotyczą one brakujących lub niepoprawnych danych, braku spójności między różnymi tabelami oraz błędów w deklarowanych wydatkach.

41. Wyniki kontroli Trybunału potwierdziły niedociągnięcia zidentyfikowane przez Komisję i pokazały, że dane otrzymane od niektórych państw członkowskich były niewiarygodne. Na przykład w Andaluzji wskaźniki produktu i rezultatu nie wykazują związku z wydatkami rolnośrodowiskowymi. We Francji Trybunał stwierdził kilka uchybień, w tym brakujące dane w tabelach przekazanych Komisji za rok 2008. Ponadto praktyka polegająca na uwzględnianiu danych po wygaśnięciu umów zawyża rezultaty wydatków UE. Uważa się, że wszystkie zakończone programy nadal zapewniają te same skutki aż do zakończenia okresu programowania [14].

42. Wspólne ramy monitorowania i oceny obejmują wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania. Państwa członkowskie muszą przesłać Komisji roczne sprawozdanie z postępów w realizacji programu, zawierające wskaźniki produktu i rezultatu. Dane przekazane w sprawozdaniach z realizacji za 2009 r. przez osiem państw członkowskich objętych kontrolą przedstawiono w załączniku III. Wskaźniki oddziaływania mierzą obszerne zjawiska, na które wpływ mają liczne inne czynniki poza wsparciem w ramach programu obszarów wiejskich [15].

43. Wskaźnik rezultatu ("obszar objęty skuteczną gospodarką gruntami") jest szczególnie niezadowalający. Jest on w praktyce identyczny z danymi przekazanymi przez państwa członkowskie jako wskaźnik produktu "obszar objęty wsparciem rolnośrodowiskowym". Dzieje się tak, gdyż państwa członkowskie nie rozróżniają tych dwóch wskaźników, a wszystkie obszary objęte umowami uważa się za "objęte skuteczną realizacją". Z tego powodu korzyści środowiskowe nie są w wystarczającym stopniu monitorowane: w trakcie kontroli zidentyfikowano przypadki, gdzie umowa rolnośrodowiskowa nie była odpowiednio realizowana, a mimo to była ujęta we wskaźniku rezultatu. W dalszej części sprawozdania przedstawiono przykłady, jak można poprawić tę sytuację (zob. pkt 48–51).

44. Ponieważ wspólne ramy monitorowania i oceny są systemem znormalizowanym, art. 81 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 wymaga od państw członkowskich określenia w programach ograniczonej liczby dodatkowych wskaźników. Chociaż wszystkie skontrolowane państwa członkowskie ujęły w swoich programach dodatkowe wskaźniki, uchybienia stwierdzono we wszystkich z nich. Główne uchybienia obejmowały nieprzekazywanie informacji o dodatkowych wskaźnikach, mimo iż zostały one określone w programach rozwoju obszarów wiejskich, pokrywanie się dodatkowych wskaźników z istniejącymi wspólnymi wskaźnikami lub też niedostateczne zdefiniowanie lub brak dodatkowych wskaźników w odniesieniu do danych presji środowiskowych. Jako przykład takich uchybień można podać Węgry, gdzie występuje szereg poddziałań rolnośrodowiskowych odnoszących się do konkretnych kwestii środowiskowych takich jak wysokie ryzyko erozji wodnej i wietrznej oraz zachowanie zagrożonych gatunków ptactwa. Jednakże nie ustanowiono żadnych dodatkowych wskaźników w programie rozwoju obszarów wiejskich w celu monitorowania skutków tych poddziałań.

WSPÓLNE RAMY MONITOROWANIA I OCENY NIE SĄ UKIERUNKOWANE NA OCENĘ SKUTKÓW ŚRODOWISKOWYCH

45. Środowiskowe korzyści z płatności rolnośrodowiskowych zależą od charakterystyki obszaru, na którym są realizowane. Istnieją obszary o konkretnych problemach środowiskowych, takie jak te, do których odnoszą się wskaźniki bazowe zawarte we wspólnych ramach [16] lub obszary, na których nie występują ogólne presje środowiskowe. Jest zatem istotne, aby monitorować, gdzie środki są wydatkowane. Pomimo tej potrzeby państwa członkowskie nie monitorowały z zasady, ile środków wydatkowano w odnośnych obszarach. Na przykład niektóre państwa członkowskie w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich stwierdzały, że realizacja polityki rolnośrodowiskowej w obszarach Natura 2000 była priorytetem. Jednakże nie były one w stanie dostarczyć informacji, ile środków faktycznie wydatkowano w tych obszarach.

46. Środowiskowe skutki poddziałań rolnośrodowiskowych mogą znacznie się różnić, w zależności od poziomu wymogów i rodzaju obszaru. Jednakże wspólne ramy monitorowania i oceny nie uwzględniają tego w sprawozdawczości na temat produktów i rezultatów. Wszystkie dane są przedstawiane razem, niezależnie od tego, czy skutki są ograniczone, czy też bardziej istotne. W szczególności dane dotyczące poddziałań, które zwykle generują bardziej ograniczone skutki, ale na szerszym obszarze, są przedstawiane razem z danymi dla poddziałań, które z reguły generują wyższe korzyści środowiskowe, ale na określonym obszarze. Prowadzi to do sytuacji, gdzie na sprawozdawczość silny wpływ mają poddziałania stosowane na szerszym obszarze i gdzie dane nie są miarodajne, gdy są zagregowane na poziomie UE. Sytuację taką przedstawiono w ramce 2.

RAMKA 2

PRZYKŁAD NIEMIARODAJNEJ AGREGACJI DANYCH

Jedno z 15 poddziałań w hiszpańskim regionie Andaluzji wspiera pszczelarstwo w celu ochrony różnorodności biologicznej i zachowania flory i fauny poza obszarami rolnymi. Jest to podstawowe poddziałanie, za które beneficjenci otrzymują wsparcie finansowe w wysokości 21,40 euro/ha. W 2008 r. Andaluzja poinformowała, że wydała ze środków UE kwotę 7,9 mln euro na 1540 umowy realizowane na 579339 hektarach. Tylko to jedno poddziałanie stanowi ponad 3% łącznej powierzchni [17]przedstawionej przez Komisję w zakresie działań rolnośrodowiskowych na poziomie UE.

Innym poddziałaniem w Andaluzji jest rolnictwo ekologiczne. Kwota pomocy na hektar w zależności od uprawy wynosi między 123,10 a 600 euro/ha. Andaluzja planuje wspierać 4000 rolników rocznie, co w połączeniu ze średnim rozmiarem gospodarstwa wynoszącym 15 ha, zostanie przedstawione jako 60000 ha, czyli 0,3% łącznej powierzchni na poziomie UE.

Na poziomie UE dane 579339 i 60000 są zsumowane, co nie oddaje ich prawdziwego znaczenia. Typowa umowa dla jednego pszczelarza obejmowała 250 uli, a jest wykazywana jako 500 hektarów. Podobna liczba hektarów w rolnictwie ekologicznym oznacza ponad 33 rolników spełniających bardzo restrykcyjne wymogi.

47. Kontrola miała miejsce po upływie ponad trzech lat od momentu rozpoczęcia okresu programowania. Komisja i państwa członkowskie mają znikome informacje na temat korzyści środowiskowych z płatności rolnośrodowiskowych w okresie 2007–2009. Państwa członkowskie ogólnie zgodziły się z Trybunałem, że wspólne ramy monitorowania i oceny nie zapewniają dostatecznych informacji w tym zakresie. Niektóre państwa członkowskie i Komisja zasugerowały, że korzyści te będą elementem ocen programu. Jednakże informacje na temat korzyści środowiskowych są potrzebne zarówno do zarządzania poddziałaniami rolnośrodowiskowymi, jak i po to, by zapewnić należytą podstawę dla osób oceniających.

ODNOTOWANO WIELE DOBRYCH PRAKTYK W ZAKRESIE MONITORINGU POZA WSPÓLNYMI RAMAMI MONITOROWANIA I OCENY

48. W trakcie swoich trzech wizyt mających na celu sprawdzenie dobrych praktyk Trybunał odnotował dobre praktyki w zakresie monitorowania. Każdy z tych przypadków dotyczył bardziej wymagających poddziałań, gdzie korzyści środowiskowe zostały poddane ocenie i przedstawione poza wspólnymi ramami monitorowania i oceny. Ogólne zastosowanie takich praktyk w kontekście wspólnych ram monitorowania i oceny mogłoby być kosztowne. Jednakże szacunki na temat tych kosztów i zapewnionych korzyści nie są dostępne.

49. Francja realizuje poddziałanie poświęcone ochronie wód, które jest dostosowane do szczególnych obszarów geograficznych zwanych dorzeczami (zob. glosariusz). Gospodarstwa ulokowane na tych obszarach są oceniane przez konsultanta. Prowadzi to do sformułowania konkretnych działań, które mają być realizowane przez rolników. Działania te są włączone w ustalenia dotyczące monitorowania. Każdy z projektów zawiera plan monitorowania, który jest oceniany przez władze przed jego wdrożeniem. Konkretne substancje zanieczyszczające obecne w wodzie, takie jak fosfor, są monitorowane w drodze analiz chemicznych. Plan monitorowania precyzuje liczbę i częstotliwość tych analiz, wymienia objęte nimi rzeki i odpowiedzialne organy. Zapis ten pozwala na precyzyjną ocenę środowiskowych skutków poddziałania.

50. Region Nadrenii-Palatynatu w Niemczech wprowadził w 2007 r. dwa poddziałania rolnośrodowiskowe, które miały na celu utrzymanie użytków zielonych o wysokiej wartości przyrodniczej. Oczekiwany wynik jest ukierunkowany na zachowanie pewnej liczby roślin i gatunków na pastwiskach. Monitorowanie tych poddziałań odbywa się za pomocą standardowej metody pozyskiwania danych (zob. ramka 3).

RAMKA 3

PRZYKŁAD MONITOROWANIA PODDZIAŁANIA UKIERUNKOWANEGO NA WYNIK

Podstawowym wymogiem jest udokumentowane istnienie od czterech do ośmiu (w zależności od poddziałania) roślin wskaźnikowych z wykazu wcześniej określonych gatunków. Poza spełnieniem minimalnych wymogów zarządczych rolnicy mogą stosować praktyki rolnicze, które uważają za odpowiednie, aby osiągnąć wymagany wynik. Muszą oni rejestrować istnienie roślin za pomocą specjalnych metod. Liczba roślin wskaźnikowych jest liczona w ramach korytarza ustanowionego wzdłuż najdłuższej przekątnej, mającego szerokość dwóch metrów. Korytarz ten jest podzielony na trzy sektory, a wszystkie rośliny wskaźnikowe pojawiające się w każdym sektorze są rejestrowane oddzielnie. Metoda zbierania danych jest zilustrowana na zdjęciu poniżej.

+++++ TIFF +++++

Żródło: ©Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa – Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, S. 8.

51. W Anglii w przypadku zaawansowanych poddziałań (zob. ramka 1) umowy z rolnikami obejmują "wskaźniki powodzenia". Ich celem jest dopilnowanie, aby osoba gospodarująca gruntami oraz doradca publiczny mogli monitorować, czy wyniki środowiskowe zostały osiągnięte. Wskaźniki te są ustanawiane dla każdego gospodarstwa i dla każdej opcji zarządzania zawartej w umowie. Zapewniają one określone w czasie, zdefiniowane i skwantyfikowane elementy, w stosunku do których można poprawić wyniki poprzez dostosowanie rozwiązań zarządczych. Przykładowe wskaźniki, w przypadku praktyk rolniczych przedstawionych na zdjęciu 1, a polegających na utrzymaniu niezagospodarowanych zagonów lub obsiewaniu pasów ziemi mieszanką nasion dla dzikiego ptactwa, definiują, że pokrywa wymaganych roślin liściastych powinna wynosić między 5% a 50% i powinny się tam znajdować co najmniej trzy docelowe gatunki roślin uprawnych oraz że działki powinny zapewniać stały dopływ ziarna przez całą zimę do 15 lutego. Władze co roku oceniają wskaźniki powodzenia dla wielu umów.

CZY ROLNICY OTRZYMUJĄ ODPOWIEDNIE WSPARCIE W POSTACI STOSOWNYCH WYTYCZNYCH I POPRAWNYCH KWOT POMOCY?

52. Rolnicy muszą być świadomi kwestii środowiskowych i muszą rozumieć, czego się od nich oczekuje oraz jak spełnić wymogi poddziałań rolnośrodowiskowych. Świadomość i zrozumienie tych kwestii można uzyskać, zapewniając rolnikom wsparcie. Trybunał zbadał, czy i w jaki sposób dostarczane było wsparcie ,takie jak szkolenia, doradztwo i informacja, oraz czy oceniono jego skuteczność i zwiększono ją poprzez rozpowszechnianie dobrych praktyk.

53. Poddziałania rolnośrodowiskowe są dobrowolne dla rolników, co oznacza, że musi być zapewnione adekwatne wsparcie finansowe, tak aby poddziałania te były dostatecznie atrakcyjne, przy czym należy unikać nadmiernej kompensacji. Trybunał zbadał, czy kwoty pomocy przewidziane w programach zostały prawidłowo obliczone, uzasadnione odpowiednimi dowodami, zróżnicowane według warunków regionalnych i lokalnych oraz uzależnione od skutków środowiskowych.

ROLNICY Z ZASADY OTRZYMUJĄ WSPARCIE POPRZEZ STOSOWNE WYTYCZNE, ALE ROZPOWSZECHNIANIE DOBRYCH PRAKTYK MOŻE BYĆ LEPSZE

54. We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał stwierdził, że istniejące struktury administracyjne były wykorzystywane do zapewnienia wytycznych, doradztwa i szkoleń dla beneficjentów programów podstawowych. Ogólne informacje dostarczano za pomocą spotkań, broszur i stron internetowych. Bardziej szczegółowe informacje i wytyczne były również zapewniane poprzez kursy lub pomoc techniczną zarówno ze strony organów publicznych, jak i konsultantów prywatnych. Wszystkie państwa członkowskie objęte kontrolą wykorzystały lub planowały wykorzystać inne działania rozwoju obszarów wiejskich w celu wsparcia realizacji poddziałań rolnośrodowiskowych, w większości przypadków poprzez szkolenia i akcje informacyjne. W Szwecji prawie wszystkie gospodarstwa korzystające z płatności rolnośrodowiskowych uczestniczyły w takich działaniach szkoleniowych.

55. Ponadto w większości państw członkowskich beneficjentom bardziej wymagających programów dostarczono precyzyjniejsze wytyczne. Miały one z reguły formę planu środowiskowego przygotowanego przez konsultanta, który po złożeniu wizyty w gospodarstwie określał status cech środowiskowych (siedliska, stawy, zagrożona gleba itp.). Plan ten zapewnia wytyczne co do najbardziej odpowiednich opcji zarządczych. Na przykład w Szwecji, Brandenburgii, Polsce i Francji plany ochrony przyrody, ustanawiane indywidualnie, są obowiązkowe w przypadku poddziałań dotyczących ochrony różnorodności biologicznej w poszczególnych obszarach.

Znikome rozpowszechnianie dobrych praktyk oraz informacji zwrotnych dla rolników

56. Rozpowszechnianie dobrych praktyk jest jednym ze sposobów dostarczenia wytycznych administratorom i beneficjentom. Komisja wdrożyła struktury takie jak europejska sieć na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, która ma za zadanie gromadzenie, rozpowszechnianie i konsolidację dobrych praktyk w rozwoju obszarów wiejskich na poziomie UE. Jednakże miało to ograniczony wymiar w obszarze rolnośrodowiskowym, gdyż jedynie kilka konkretnych przykładów dobrych praktyk określono za pomocą takich struktur.

57. Na poziomie państwa członkowskiego kontrola ujawniła, że odpowiedzialne władze administracyjne po podpisaniu umowy rolnośrodowiskowej rzadko dostarczały beneficjentowi informacje zwrotne na temat wyników w zakresie poddziałań rolnośrodowiskowych. Miało to miejsce jedynie w 2% próby składającej się z 203 umów. Zapewnienie informacji zwrotnych może pomóc poprawić świadomość i zrozumienie skutków środowiskowych realizowanych poddziałań, w szczególności gdy rolnicy zmienili swoje praktyki rolne.

UCHYBIENIA W USTALANIU KWOT PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWYCH

ISTNIEJĄCE PROCEDURY NIE ZAPOBIEGAJĄ BŁĘDOM I NIEDOCIĄGNIĘCIOM W OBLICZANIU KWOT POMOCY

58. W swoich programach państwa członkowskie muszą zapewnić metodykę i założenia agronomiczne dla swoich obliczeń. Jednakże nie muszą one dostarczyć szczegółowych danych i obliczeń pomocy, które faktycznie nie są systematycznie ujmowane w programach. W programach należy także wykazać, że odpowiednie ekspertyzy zostały przeprowadzone przez organy niezależne od organów odpowiedzialnych za obliczenia, co jednak nie miało miejsca systematycznie. Dobrym przykładem jest program Piemontu, który wyszczególnia uzyskane ekspertyzy. Obejmują one sprawdzenie poprawności obliczeń i stwierdzenie, czy mające zastosowanie wymogi prawne zostały spełnione. W ramach procedur zatwierdzania programów Komisja sprawdzała kwoty pomocy. Jednakże kontrole te były ograniczone do "prawdopodobieństwa wiarygodności" obliczeń.

59. Powyższe procedury nie zapobiegły błędom i niedociągnięciom w obliczeniach kwot pomocy. Zwykłe błędy obliczeniowe w wysokości do 8,5% kwot stwierdzono w Andaluzji, Piemoncie i Szwecji. Istotne czynniki, takie jak oszczędność kosztów wynikająca z niższego poziomu nawożenia, nie były brane pod uwagę w obliczeniach, niezgodnie z obowiązującymi wymogami. Niektóre państwa członkowskie użyły nieaktualnych danych do obliczenia kluczowych elementów kwot pomocy: Polska użyła danych z lat 2001–2003 do obliczenia utraty dochodu pomimo znacznego wzrostu tych wartości od tego czasu.

60. Istniejące procedury nie zapobiegają również wypłacaniu płatności rolnośrodowiskowych za praktyki rolnicze, które już zostały zastosowane przez beneficjentów. W Andaluzji pszczelarze są wynagradzani w ramach poddziałania rolnośrodowiskowego za rejestrowanie prowadzonych działań, co w znacznym stopniu dubluje się z już istniejącymi wymogami w zakresie rejestracji. W przypadku jednego skontrolowanego projektu hodowca pszczół otrzymał 1770 euro za spełnienie tego warunku, co w praktyce wymagało od niego uzupełnienia kilku pozycji w rejestrze (zob. zdjęcie 4).

Zdjęcie 4: Rejestr gospodarstwa hiszpańskiego pszczelarza skontrolowanego przez Trybunał. Rejestracja przeniesień uli jest "praktyką rolniczą" kompensowaną w ramach poddziałania rolnośrodowiskowego UE.

+++++ TIFF +++++

61. Najbardziej istotne niedociągnięcie stwierdzono we Francji w zakresie poddziałania podstawowego mającego na celu utrzymanie użytków zielonych w celu ochrony różnorodności biologicznej. Około 770 mln euro ma być wydatkowane na ten cel w latach 2007–2013, z czego 235 mln euro w środkach UE zostało już wydatkowanych w latach 2007–2009. Obliczenia użyte do uzasadnienia kwot pomocy są głównie oparte na zmniejszeniu nawozów na bazie azotanu. Parametry użyte do obliczenia nie odpowiadają parametrom zastosowanym w obszarach, gdzie realizowane jest to poddziałanie (zob. ramka 4). Nie zostało to sprawdzone przez Komisję przy zatwierdzaniu programu francuskiego.

RAMKA 4

OBLICZENIE KWOT POMOCY ODDZIELONE OD ISTNIEJĄCYCH PRAKTYK ROLNICZYCH

Około 90% kwoty pomocy dla francuskiego poddziałania dotyczącego utrzymania użytków zielonych jest oparte na niższym dochodzie wynikającym ze zmniejszenia poziomu nawożenia na użytkach zielonych z 180 kg azotanu na hektar do 125 kg.

Szacunkowe dane ze źródeł statystycznych wykorzystywanych przez krajowe władze w obliczeniach pokazują, że poziom nawożenia faktycznie stosowany wynosi średnio około 65 kg azotanów na hektar, a zatem dużo poniżej progu 125 kg na hektar. Zostało to potwierdzone przez trzech rolników skontrolowanych przez Trybunał, z których dwóch używało średnio 15 kg azotanów na hektar, a jeden używał najwyżej 60 kg. Świadczy to, iż rolnicy są wynagradzani za praktyki, które już stosowali.

Francuskie władze wyjaśniają, że próg 125 kg jest praktyką referencyjną uważaną za przyjazną dla środowiska, nawet jeśli przekracza poziom faktycznie stosowany przez rolników.

Wyjaśnienia te nie są zbieżne z opinią wyrażoną w dokumencie Komisji [18]przedstawionym państwom członkowskim, w którym zwraca się uwagę na ryzyko wynagradzania rolników, dla których dane zobowiązania (częściowo) są normalną praktyką, lub dokonywania obliczeń na podstawie danych, które nie są reprezentatywne dla danego regionu. Ryzyko to staje się szczególnie oczywiste, gdy pomoc jest obliczana (np. w skali kraju) jako średnia bez uwzględnienia różnych struktur agronomicznych i kosztowych w regionach.

62. Wartość parametrów używanych do obliczenia kwot pomocy zmienia się z czasem i sprawia, że niektóre poddziałania, na przykład te mające na celu dywersyfikację płodozmianu, mogą stać się niewystarczająco atrakcyjne z finansowego punktu widzenia dla potencjalnych beneficjentów. Sytuacja taka wystąpiła na przykład we Francji, gdzie pewne poddziałanie musiało zostać zamknięte dla nowych beneficjentów w trakcie 2008 r. z powodu braku zainteresowania. Jednakże większość państw członkowskich utrzymywała stałe kwoty pomocy w okresie obowiązywania umowy, aby zapewnić rolnikom względne bezpieczeństwo oraz dlatego, iż koszt dostosowania kwot pomocy do zmieniających się okoliczności mógł okazać się wyższy niż korzyści, które rolnicy mogli z takiej zmiany uzyskać. W 203 umowach zbadanych przez Trybunał, systemy przeglądu cen istniały tylko w 10% przypadków.

KWOTY POMOCY NIE SĄ WYSTARCZAJĄCO ZRÓŻNICOWANE W ZALEŻNOŚCI OD WARUNKÓW REGIONALNYCH I LOKALNYCH

63. Poddziałania rolnośrodowiskowe mogą być realizowane na obszarach o różnych charakterystykach (jakość gleby, poziom opadów, topografia terenu: równiny, góry itp.), które wpływają na koszty i dochód gospodarstw. Artykuł 53 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 stanowi, że państwa członkowskie muszą dopilnować, by wsparcie finansowe na poddziałania rolnośrodowiskowe było zróżnicowane w sposób uwzględniający – odpowiednio – specyficzne warunki regionalne lub lokalne obszarów i faktyczne użytkowanie gruntów.

64. W przypadku gdy niewystarczająco zróżnicowane średnie koszty i dochody są wykorzystywane do obliczenia kwot pomocy dla działań rolnośrodowiskowych, niektóre gospodarstwa otrzymują nadmierną pomoc, co oznacza niewydajne wykorzystanie środków publicznych, a niektóre otrzymują zaniżoną pomoc, co sprawia, że wskaźnik uczestnictwa może być zbyt niski, aby działanie mogło odnieść skutek. Na przykład dane za 2006 r. pokazują, że wydajność produkcji oliwy w Andaluzji wahała się między 0,48 t/ha w nienawadnianych obszarach a 5,46 t/ha w obszarach nawadnianych. Pomimo tych różnic, do obliczenia pomocy użyto średniej 3,5 t/ha, bez rozróżnienia na obszary nawadniane i nienawadniane.

65. Trybunał odnotował przypadki, w których zróżnicowanie przyniosłoby potencjalne korzyści, ale oznaczałoby potencjalne dodatkowe koszty administracyjne w czterech państwach członkowskich realizujących programy krajowe (Francja, Polska, Węgry i Szwecja).

66. Władze francuskie postanowiły stosować krajowe średnie do podstawowego poddziałania opisanego w ramce 4, pomimo konieczności zróżnicowania kwot pomocy dla obszarów równinnych, górskich i obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Gdyby zróżnicowano kwoty pomocy we Francji, kwoty na obszarach równinnych i o niekorzystnych warunkach gospodarowania byłyby niższe odpowiednio o 33% i 20%, co stanowi około 8 mln euro w środkach UE w 2009 r. W Polsce ta sama kwota utraconego dochodu była stosowana dla ponad dziesięciu poddziałań, pomimo że należało wprowadzić rozróżnienie na przykład między roślinami uprawnymi a użytkami zielonymi. Kwoty pomocy również nie różniły się dla poszczególnych regionów, pomimo ich bardzo odmiennych charakterystyk.

WSKAŹNIK UCZESTNICTWA W PODSTAWOWYCH DZIAŁANIACH

67. W przypadku podstawowych poddziałań udział rolników musi być odpowiednio wysoki, aby te poddziałania mogły odnieść skutek na danym obszarze. Jednakże większość państw członkowskich nie ocenia minimalnego poziomu uczestnictwa koniecznego do zagwarantowania, że poddziałania przynoszą oczekiwane skutki środowiskowe, a kwoty pomocy są adekwatne, aby osiągnąć ten minimalny poziom.

68. W Polsce trzy podstawowe poddziałania stanowiące 75% wydatków w 2008 r. były realizowane na mniej niż 1% obszarów wykorzystywanych rolniczo w regionach skontrolowanych przez Trybunał. Nie ma dostępnych danych, aby wykazać, że taki zasięg jest wystarczający, aby przynieść skutki środowiskowe. Pomimo niskiego zasięgu kwoty pomocy dla tych poddziałań były utrzymywane znacznie poniżej (między 16% a 44%) kwot obliczonych na podstawie dodatkowych kosztów i utraconego dochodu.

69. W innych przypadkach kwoty pomocy zwiększono pomimo faktu, że wskaźnik uczestnictwa już osiągnął zakładane wartości docelowe. Doprowadziło to do sytuacji takiej jak w Szwecji, która trzykrotnie zwiększyła kwotę pomocy jednego z poddziałań pomimo tego, że osiągnięto docelowy poziom uczestnictwa.

CZY PRZY ZARZĄDZANIU POLITYKĄ ROLNOŚRODOWISKOWĄ UWZGLĘDNIA SIĘ SZCZEGÓLNE POTRZEBY ŚRODOWISKOWE?

70. Artykuł 39 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 stanowi, że państwa członkowskie udostępnią wsparcie na płatności rolnośrodowiskowe na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. Wszystkie skontrolowane programy rozwoju obszarów wiejskich pokazują, że presje środowiskowe w niektórych regionach są bardziej poważne niż w innych.

71. Trybunał dokonał analizy, w jakim stopniu pomoc rolnośrodowiskowa uwzględniała potrzeby środowiskowe, czy dostępne narzędzia zarządzania takie jak ukierunkowanie i wybór geograficzny były wykorzystywane oraz czy zarządzanie było innowacyjne, a decyzje podejmowane na podstawie dowodów. Trybunał zbadał także, czy przy zarządzaniu środkami skoncentrowano się na zapewnianiu skutków środowiskowych.

OGRANICZONE STOSOWANIE UKIERUNKOWANIA I PROCEDUR SELEKCJI

OSZACOWANIA DOTYCZĄCE WŁAŚCIWEGO POZIOMU UKIERUNKOWANIA GEOGRAFICZNEGO NIE SĄ DOSTĘPNE

72. Zapewnienie wydatkowania zgodnie z potrzebami i priorytetami regionalnymi ma kluczowe znaczenie dla wzmocnienia skutków środowiskowych poddziałań rolnośrodowiskowych. Można to osiągnąć poprzez ukierunkowanie środków na obszary geograficzne, rodzaje gospodarstw lub praktyki rolnicze na podstawie odpowiednich kryteriów kwalifikowalności.

73. Ukierunkowanie płatności rolnośrodowiskowych jest kwestią stale powracającą w ostatniej dekadzie. W swoim sprawozdaniu specjalnym z 2000 r. dotyczącym wspólnej polityki rolnej i środowiska Trybunał skrytykował brak ukierunkowania programów rolnośrodowiskowych na priorytety środowiskowe (zob. załącznik I w celu uzyskania dalszych szczegółów). Od tego czasu w kilku ocenach i opracowaniach [19] wskazano na potrzebę poprawy ukierunkowania wydatków rolnośrodowiskowych na określone potrzeby. Ostatnie sprawozdanie sporządzone przez europejską sieć na rzecz rozwoju obszarów wiejskich [20] wskazuje na ukierunkowanie jako jedno z głównych dziewięciu kryteriów skutecznego zapewniania wyników. W swoim ostatnim komunikacie "WPR do 2020 r." Komisja opowiada się za lepszym ukierunkowaniem działań w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich.

74. Odpowiednie podejście w zakresie ukierunkowania może sprawić, iż wsparcie otrzymują te regiony, w których stwierdzono problemy środowiskowe. Można to osiągnąć na przykład poprzez ustalenie kryteriów kwalifikowalności, które ograniczają wydatki do precyzyjnie zdefiniowanych obszarów, w których konieczne są zmiany praktyk rolniczych lub w których istniejące praktyki rolnicze przyjazne dla środowiska nie byłyby zachowane bez wsparcia rolnośrodowiskowego. Ilustrują to schematy 3–5, które pokazują rozdział środków z ukierunkowaniem geograficznym i bez niego. Lokalne potrzeby są lepiej uwzględnione na schemacie 5. Ta sama kwota jest wykorzystana bardziej wydajnie na schemacie 5 niż na schemacie 4, gdzie środki są również wydatkowane w obszarach niemających problemów środowiskowych.

75. Państwa członkowskie mogą realizować poddziałania rolnośrodowiskowe na dużym obszarze i/lub dostosować je do uwarunkowań lokalnych, zgodnie z określonymi potrzebami środowiskowymi. Ogólnie kontrola wykazała, że większość wydatków dokonano na poddziałania "horyzontalne", które były realizowane na całym obszarze objętym programem rozwoju obszarów wiejskich (zob. tabela 1). Część wydatków jest przeznaczona na utrzymanie istniejących praktyk rolniczych przyjaznych dla środowiska [21]. Jest to zgodne z jednym z celów obowiązujących ram prawnych (zob. pkt 3). W chwili obecnej nie ma wymogu ukierunkowania wydatków na konkretne obszary. Jednakże ukierunkowanie geograficzne również może być skutecznym narzędziem na przykład służącym do nadania priorytetu regionom, w których państwa członkowskie wykazały, że bez wsparcia rolnośrodowiskowego nastąpi przejście do rodzajów gospodarowania mniej przyjaznych dla środowiska.

TABELA 1

WYDATKI ROLNOŚRODOWISKOWE REALIZOWANE NA CAŁYM OBSZARZE PROGRAMU

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, oszacowanie wydatków dokonanych na poddziałania bez ograniczenia geograficznego w 2009/2010 r.

Program rozwoju obszarów wiejskich Państwo członkowskie / region | % wydatków realizowanych na całym obszarze objętym programem |

AT – Austria | 90% |

DE – Brandenburgia i Berlin | 90% |

ES – Andaluzja | 50% |

FR – Francja | 90% |

HU – Węgry | 80% [9999] |

IT – Piemont | 85% |

PL – Polska | 100% [8888] |

SE – Szwecja | 60% |

SCHEMAT 3

CHARAKTERYSTYKA OBSZARU

+++++ TIFF +++++

SCHEMAT 4

ROZDZIAŁ ŚRODKÓW BEZ UKIERUNKOWANIA GEOGRAFICZNEGO

+++++ TIFF +++++

SCHEMAT 5

ROZDZIAŁ ŚRODKÓW Z UKIERUNKOWANIEM GEOGRAFICZNYM

+++++ TIFF +++++

Źródło: Opracowane na podstawie pracy dr. Pierre’a Dupraza, INRA, Francja, w szczególności "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes".

76. Trybunał zidentyfikował również kilka poddziałań, które były ukierunkowane na konkretne potrzeby lokalne. Dwa skuteczne przykłady zostały opisane w ramce 5.

77. Ukierunkowanie, podobnie jak niektóre praktyki zarządcze wymienione w kolejnych punktach, pociąga za sobą dodatkowe koszty administracyjne. Byłoby rozsądne i wskazane, aby Komisja uwzględniła analizę kosztów i korzyści przy proponowaniu programów wydatków oraz aby państwa członkowskie również uwzględniały taką analizę przy podejmowaniu decyzji o sposobie realizacji programów.

78. Kontrola wykazała jednak, że objęte nią państwa członkowskie nie określały pożądanego stopnia ukierunkowania na podstawie analizy kosztów i korzyści.

RAMKA 5

SKUTECZNE PRZYKŁADY UKIERUNKOWANIA GEOGRAFICZNEGO

Francja ukierunkowuje poddziałania środowiskowe na obszary Natura 2000 lub na obszary dotknięte szczególnymi problemami, głównie zanieczyszczeniem wody, ale także erozją gleby. Obszary, na których występują problemy środowiskowe, są ściśle określone i tylko te obszary kwalifikują się do danych poddziałań. Każdy projekt obejmuje działania w zakresie gospodarki gruntami, które są określone na poziomie działek rolnych w ramach różnych istniejących opcji. Poziom uczestnictwa jest wciąż niski w poddziałaniach ukierunkowanych na zanieczyszczenie wody w regionach o intensywnym rolnictwie, gdyż wymaga to zmian w praktykach rolniczych, w szczególności w stosowaniu środków ochrony roślin.

Węgry stosują ukierunkowanie geograficzne w 12 z 22 poddziałań ujętych w programie. Wyznaczane są konkretne poddziałania, a 25% budżetu rolnośrodowiskowego przyznaje się na następujące pięć rodzajów obszarów:

rolnictwo o wysokich wartościach przyrodniczych;

obszary dotknięte erozją na zboczach;

gleby piaszczyste i lessowe narażone na erozję wietrzną;

strefy ochronne narażonych zasobów wodnych i terenów zalewowych;

tereny podmokłe.

79. Na przykład w programie polskim stwierdza się, że sytuacja środowiskowa pod względem na przykład wysokiej obsady zwierząt mającej wpływ na jakość wody, wrażliwości różnych rodzajów gleby na erozję itp. w niektórych regionach jest gorsza. Zamiast podejścia strefowego stosowanego w latach 2004–2006 Polska realizuje jak dotąd poddziałania rolnośrodowiskowe na obszarze całego kraju. Zaniechanie poprzedniego podejścia nie było poparte analizą kosztów i korzyści. W Austrii tylko cztery z 28 poddziałań, stanowiące około 10% wydatków, są ukierunkowane na konkretne obszary.

Z UWAGI NA WYSTARCZAJĄCY BUDŻET NIE STOSOWANO ŻADNEGO KONKRETNEGO KRYTERIUM SELEKCJI

80. Procedury selekcji mogą stanowić gwarancję, że środki zostaną wykorzystane w sposób najbardziej gospodarny. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 precyzuje, że wydatki muszą być realizowane zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ oraz że w odpowiednich przypadkach beneficjenci mogą być wybierani na podstawie procedury przetargowej z zastosowaniem kryteriów wydajności gospodarczej i środowiskowej [22]. Komisja w 2008 r. wystosowała pismo do państw członkowskich, przypominając im o mających zastosowanie przepisach prawnych oraz kładąc nacisk na to, że celem kryteriów selekcji jest umożliwienie wydatkowania budżetu na te operacje i projekty, które najlepiej przyczyniają się do osiągnięcia celów działania. Komisja systematycznie sprawdza, czy państwa członkowskie faktycznie ustanawiają kryteria selekcji w obszarze działań rolnośrodowiskowych.

81. Trybunał stwierdził kilka przypadków, gdzie procedury selekcji zostały zastosowane do odrzucenia wniosków, gdyż nie zapewniały one odpowiedniej wartości środowiskowej. Francja na przykład stosuje odpowiednią procedurę, aby wybrać projekty realizowane w ramach poddziałań "terytorialnych". W tym celu specjalny komitet uszeregowuje projekty według kryteriów środowiskowych, takich jak zasadność tych projektów i ich lokalizacja. Jednakże procedury selekcji zastosowano tylko w bardzo ograniczonej liczbie przypadków. W praktyce ponad 90% budżetu rolnośrodowiskowego jest realizowanych jedynie na podstawie kryteriów kwalifikowalności. Żadna z 203 umów poddanych analizie przez Trybunał nie została wybrana na podstawie procedury przetargowej.

82. Wszyscy rolnicy aplikujący do danego programu muszą spełnić te same kryteria i wymogi kwalifikowalności, które mają (w założeniu Komisji i państw członkowskich) przynieść te same korzyści środowiskowe. Jeżeli budżety są wystarczające, środki są wykorzystywane bez oceny wartości środowiskowej różnych wniosków. Przez większość czasu budżet jest wystarczający, gdyż niedobór środków pojawia się dopiero wtedy, gdy wyczerpie się budżet na wszystkie działania osi 2. Dopiero na tym etapie kryteria selekcji stają się obowiązkowe. Chociaż pięć państw członkowskich ustanowiło kryteria selekcji [23], nie były one stosowane, gdyż budżety były jak dotąd wystarczające.

83. Kryteria selekcji mogą również być powiązane z wielkościami docelowymi na przykład liczbą beneficjentów. W sześciu z ośmiu skontrolowanych państw członkowskich Trybunał odnotował poddziałania, w których faktyczna liczba wniosków przekroczyła zakładaną liczbę, niemniej jednak wszystkie wnioski otrzymały dofinansowanie. Państwa członkowskie przyjęły nadliczbowe wnioski, ponieważ założona przez nie liczba wniosków nie została określona na poziomie, który umożliwiałby odpowiednie uwzględnienie problemów środowiskowych. Bardziej skuteczne byłoby odrzucenie dalszych wniosków w przypadkach osiągnięcia wartości docelowych odpowiadających ustalonym poziomom środowiskowym, co tym samym spowoduje uwolnienie pozostających zasobów finansowych na potrzeby osiągnięcia celów innych poddziałań rolnośrodowiskowych.

PRZYDZIAŁ ŚRODKÓW NIE ZAPEWNIA ICH NAJBARDZIEJ GOSPODARNEGO WYKORZYSTANIA

ZARZĄDZANIE NIEWYSTARCZAJĄCO INNOWACYJNE I OPARTE NA DOWODACH

84. Istnieje wiele elementów, które mogłyby być wykorzystywane w zarządzaniu poddziałaniami rolnośrodowiskowymi w celu zwiększenia efektu gospodarności. Ta część sprawozdania, poza elementami wymienionymi wcześniej, obejmuje: zróżnicowane wkłady UE, umowy zbiorowe oraz podejście oparte na należytych dowodach.

85. Wskaźnik wkładu UE w rozwój obszarów wiejskich jest ustanowiony na poziomie "osi" (grup spójnych działań) i zależy głównie od tego, czy wydatki są realizowane w regionach kwalifikujących się w ramach celów konwergencji, czy w innych regionach [24]. Wkład UE w działania rolnośrodowiskowe jest zatem taki sam jak w wiele innych działań realizowanych w ramach rozwoju obszarów wiejskich, z następującym wyjątkiem: od 2009 r. wkład UE może (z pewnymi ograniczeniami) być zwiększony o 10% dla regionów objętych celami konwergencji i o 20% dla pozostałych regionów na działania dotyczące zmian klimatu, zarządzania zasobami wodnymi i różnorodności biologicznej. Z wyjątkiem tego rozróżnienia wkład UE nie zależy od czynników środowiskowych lub innych odnoszących się do działań rolnośrodowiskowych, takich jak lepsze ukierunkowanie lub lepsze skoncentrowanie na priorytetach UE.

86. Zgodnie z polityką rolnośrodowiskową poddziałania są dostępne dla rolników, którzy indywidualnie podejmują decyzję, czy chcą podpisać umowę. W niektórych przypadkach na konkretnym obszarze geograficznym może być wymagana minimalna liczba rolników podpisujących umowę. Takie przypadki mogą obejmować utrzymanie/poprawę typowego krajobrazu lokalnego, zmniejszenie zanieczyszczenia dorzecza lub ochronę niektórych gatunków lub siedlisk. Wydatki na poszczególne umowy mogą nie być skuteczne w takich przypadkach (zob. także pkt 67). Jednym ze sposobów zapewnienia, iż wystarczająco duża grupa rolników dostarcza konieczne korzyści środowiskowe, jest podejście zbiorowe.

87. Kontrola wykazała jednak, że takie podejście jest w nikłym stopniu stosowane. Tylko jedna z 203 skontrolowanych umów rolnośrodowiskowych dotyczyła umowy zbiorowej. Podejście Leader do rozwoju obszarów wiejskich również może być stosowane do realizacji podejścia zbiorowego. Jednakże niedawna kontrola Trybunału [25] wykazała, że państwa członkowskie z zasady zawęziły zakres stosowania podejścia Leader, a w niektórych przypadkach nawet wykluczyły działania rolnośrodowiskowe.

88. Aby dowiedzieć się, czy poddziałania rolnośrodowiskowe są skuteczne, konieczny jest jasno wykazany związek przyczynowo-skutkowy między praktykami rolniczymi a wynikami środowiskowymi. Można to osiągnąć za pomocą poletek badawczych, studiów przypadku, modelu skwantyfikowanego wpływu, ankiet itp. Takie "twarde" dowody są szczególnie istotne w przypadku bardziej wymagających poddziałań, gdyż ich skutki zależą od szczególnych wymogów dla poddziałań oraz charakterystyki obszarów, na których są realizowane.

Przewidywane korzyści środowiskowe nie są wykazane w 24% umów

89. Jednakże kontrola wykazała, że konkretne kwantyfikowalne dowody były wykorzystywane tylko w niewielu przypadkach do zaplanowania poddziałań rolnośrodowiskowych i zarządzania nimi. W 203 umowach skontrolowanych przez Trybunał metody, takie jak wywiady z beneficjentami, modele/symulacje lub studium przypadku, były używane tylko odpowiednio w 11%, 14% i 30% przypadków. W odniesieniu do 24% skontrolowanych umów państwa członkowskie poinformowały, że związek przyczynowo-skutkowy między praktykami rolniczymi a przewidywanymi korzyściami środowiskowymi nie był wykazany. Rezultaty te są zbieżne z ostatnimi badaniami [26], z których wynika, iż ponad połowa działań rolnośrodowiskowych objętych badaniem była oparta na modelach oddziaływania opartych na "zdrowym rozsądku", a zatem bazowano na ogólnych przekonaniach w kwestii tego, jak praktyki rolnicze są powiązane ze zmianami środowiskowymi, a nie na udokumentowanych dowodach.

90. W przypadku niektórych poddziałań Trybunał znalazł odpowiednie dowody, że praktyki rolnicze faktycznie przynosiły korzyści. Dotyczy to zwłaszcza rolnictwa ekologicznego, dla którego skutki są dobrze udokumentowane [27]. Ma to również miejsce w przypadku poddziałań opartych na wynikach (zob. pkt 27), gdzie oczekiwane korzyści środowiskowe są bezpośrednio związane ze stosowanymi praktykami rolniczymi.

NIE UDAŁO SIĘ SKONCENTROWAĆ PŁATNOŚCI NA KONKRETNYCH PROBLEMACH ŚRODOWISKOWYCH

91. Racjonalnym sposobem realizacji polityki rolnośrodowiskowej jest ustalenie, na podstawie jasno określonych problemów środowiskowych, wymaganych wartości docelowych w zakresie poziomu oddziaływania i uczestnictwa oraz określenie na tej podstawie koniecznych zasobów finansowych. Zidentyfikowanie problemów środowiskowych oznacza, że musi istnieć zagrożenie dla środowiska uzasadniające utrzymywanie lub zmianę praktyk rolniczych. Brak stosowania tej logiki prowadzi do niewystarczającej koncentracji na skutkach środowiskowych. Kontrola wykazała, że w 39% z 203 skontrolowanych umów nie było szczególnych presji środowiskowych na obszarze, na którym realizowana była umowa, bądź też problemy takie nie mogły zostać zidentyfikowane przez państwa członkowskie, jak pokazano w tabeli 2.

92. Budżety na działania rolnośrodowiskowe są oparte na wskaźnikach wykorzystania dostępnych środków pomocowych z przeszłości, a wartości docelowe nie zależą od skutków środowiskowych, które należy osiągnąć, ale od historycznych danych na temat wydatkowania. Państwa członkowskie wykorzystują dane o poziomie uczestnictwa w poddziałaniach w bieżącym zarządzaniu, ale nie mogą stwierdzić, czy poziom uczestnictwa jest odpowiedni, by uzyskać oczekiwane skutki środowiskowe. Rolnicy uczestniczą dobrowolnie, co oznacza, że poddziałania z mniejszymi wymogami w stosunku do kwot pomocy są łatwiejsze do zrealizowania niż te ze ściślejszymi wymogami. Dwa przykłady takiej sytuacji to Piemont i Francja, które wykorzystały odpowiednio 75% i 85% wydatków na pojedyncze podstawowe poddziałanie, bez wystarczającej analizy lub uzasadnienia tego w ich programach rozwoju obszarów wiejskich.

TABELA 2

GŁÓWNE PROBLEMY ŚRODOWISKOWE ISTNIEJĄCE W PROMIENIU 10 KM OD GOSPODARSTWA W PRÓBIE 203 UMÓW

Problemy środowiskowe | % umów [7777] |

Nie występują szczególne problemy środowiskowe w promieniu 10 km od gospodarstwa, które realizuje umowę, lub nie można ich zidentyfikować | 39% |

Zanieczyszczenie wód spowodowane przez rolnictwo | 27% |

Marginalizacja i zaniechanie upraw | 22% |

Zagrożenie dla wyjątkowej różnorodności biologicznej roślin (na obszarach szczególnie ważnych dla środowiska – strefy o wysokich wartościach przyrodniczych) | 21% |

Degradacja gleby (spowodowana erozją wietrzną, utratą substancji organicznej, nadmierną eksploatacją, kompakcją itp.) | 18% |

Zagrożenie dla populacji zwierząt na obszarach o normalnej różnorodności biologicznej | 18% |

Zagrożenie dla wyjątkowej różnorodności biologicznej zwierząt (w obszarach szczególnie ważnych dla środowiska – strefy o wysokich wartościach przyrodniczych) | 18% |

Zagrożenie dla zbiorowisk roślinnych na obszarach o normalnej różnorodności biologicznej | 18% |

Degradacja krajobrazu | 10% |

Inne | 11% |

93. We wszystkich skontrolowanych państwach członkowskich budżet na działania rolnośrodowiskowe był częścią siedmioletniego budżetu na wszystkie działania osi 2. Poprawia to elastyczność w zarządzaniu dostępnymi zasobami finansowymi, ale prowadzi do sytuacji, gdzie nie ma analizy dotyczącej poziomu finansowania odpowiedniego do potrzeb środowiskowych.

94. Trybunał przeanalizował, czy państwa członkowskie były w stanie uzasadnić, że środki wydane na płatności rolnośrodowiskowe były powiązane z głównymi określonymi presjami środowiskowymi. Miało to faktycznie miejsce w dwóch z ośmiu skontrolowanych państw członkowskich (Austria i Szwecja). Jednakże w pozostałych państwach członkowskich nie miało to miejsca, gdyż odpowiednie informacje nie były dostępne lub ich nie dostarczono (Polska, Węgry i Piemont), bądź też wydatki nie odpowiadały głównym określonym presjom środowiskowym (Andaluzja, Berlin i Brandenburgia, Francja). Ten ostatni przypadek został przedstawiony w ramce 6.

RAMKA 6

PRZYDZIAŁ ŚRODKÓW NA PŁATNOŚCI ROLNOŚRODOWISKOWE NIE ODPOWIADA PRESJOM ŚRODOWISKOWYM

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 stanowi, że w każdym programie rozwoju obszarów wiejskich należy uzasadnić różne rodzaje płatności rolnośrodowiskowych w stosunku do potrzeb i priorytetów środowiskowych określonych w tym programie. We francuskim programie określono trzy główne wyzwania dotyczące środowiska: różnorodność biologiczna, woda (jakość i ilość) oraz zmiana klimatu. Planowany budżet na działania rolnośrodowiskowe w zakresie różnorodności biologicznej wynosi około 1 mld euro i jest on około trzy razy większy niż budżet na działania rolnośrodowiskowe w zakresie jakości wody. Chociaż władze francuskie są zdania, że najistotniejsze poddziałanie w programie przeznaczone na ochronę ekstensywnych pastwisk również przeciwdziała zmianie klimatu poprzez składowanie dwutlenku węgla, nie poinformowano o żadnych wydatkach rolnośrodowiskowych przeznaczonych na zwalczanie zmiany klimatu. W programie nie ma uzasadnienia przydziału środków na główne określone wyzwania.

WNIOSKI I ZALECENIA

95. Działania rolnośrodowiskowe są złożonym instrumentem polityki: podejmują one wiele różnych kwestii środowiskowych (różnorodność biologiczna, gleba, woda, powietrze, krajobraz) w 27 państwach członkowskich. W czasie niewiele przekraczającym 20 lat od wprowadzenia tej polityki nastąpił istotny postęp. Wielu rolników obecnie stosuje bardziej zrównoważone praktyki niż miałoby to miejsce, gdyby nie istniało takie wsparcie, a w trakcie kontroli Trybunału w kilku obszarach odnotowano szereg przykładów dobrych praktyk.

96. Niemniej jednak Trybunał stwierdził również, że polityka ta nie była opracowana i monitorowana w taki sposób, by móc przynieść wymierne korzyści środowiskowe. Cele były z reguły zbyt mało precyzyjne, by można na ich podstawie ocenić, w jakim stopniu zostały one osiągnięte. W niektórych przypadkach płatności rolnośrodowiskowe nie były jasno uzasadnione presjami środowiskowymi, które zostały określone w programach rozwoju obszarów wiejskich. Wspólne ramy monitorowania i sprawozdawczości stanowią postęp, ale dostarczają niewielu informacji na temat osiągniętych korzyści środowiskowych.

ZALECENIE 1

Komisja i państwa członkowskie powinny dla każdego poddziałania rolnośrodowiskowego dopilnować, by:

- w programach rozwoju obszarów wiejskich określano jasne cele, które wpisują się w hierarchię celów środowiskowych;

- w programach rozwoju obszarów wiejskich jasno uzasadniano uwzględnione w nich poddziałania oraz związek między presjami środowiskowymi a płatnościami rolnośrodowiskowymi. W szczególności programy powinny precyzować, czy związek między presjami środowiskowymi a poddziałaniami jest bezpośredni czy pośredni, oraz oceniać, czy wsparcie rolnośrodowiskowe jest bardziej właściwe niż dostępne polityki alternatywne.

Państwa członkowskie powinny gromadzić odpowiednie i wiarygodne dane na temat korzyści środowiskowych, przekazywać je i wykorzystywać do celów monitorowania.

97. Sukces programów rolnośrodowiskowych zależy od rolników, a bez odpowiedniego zrozumienia i zachęt finansowych nie będą one odpowiednio realizowane. Kontrola wykazała, że rolnicy otrzymywali ogólnie odpowiednie wsparcie poprzez wytyczne, chociaż rozpowszechnienie dobrych praktyk i przekazywanie informacji zwrotnych na temat rezultatów mogło być lepsze. Trybunał stwierdził problemy w ustalaniu kwot pomocy. Ponadto, ponieważ kwoty pomocy nie są w wystarczającym stopniu różnicowane według warunków lokalnych, a wskaźniki udziału nie są brane pod uwagę, właściwe zachęty nie zawsze są stosowane.

ZALECENIE 2

Komisja, przed zatwierdzeniem programów, powinna dopilnować, by:

- wszystkie istotne elementy były ujęte w obliczeniach;

- główne założenia i wykorzystane parametry były prawidłowe;

- poziomy referencyjne zawsze odpowiadały normalnym praktykom rolniczym w obszarach realizacji poddziałań rolnośrodowiskowych;

- kwoty pomocy na poddziałania mające na celu utrzymanie istniejących praktyk rolniczych były oparte na realistycznych kosztach;

- kwoty pomocy były w uzasadnionych przypadkach różnicowane.

98. Państwa członkowskie mają obowiązek udostępnienia wsparcia, kierując się występującymi potrzebami. Państwa członkowskie nie określiły odpowiedniego stopnia ukierunkowania na podstawie analizy kosztów i korzyści. Procedury selekcji projektów zapewniających najbardziej gospodarne wykorzystanie środków w obszarze ochrony środowiska były stosowane tylko w kilku przypadkach, gdyż zasoby budżetowe były wystarczające. Inne procedury, takie jak zróżnicowane dotacje UE, poddziałania oparte na dowodach oraz ustalanie wartości docelowych dla poziomów uczestnictwa na podstawie wymaganych skutków środowiskowych były stosowane tylko w niewielu przypadkach.

ZALECENIE 3

Kontrola wykazała, że większość wydatków rolnośrodowiskowych przeznacza się na ograniczoną liczbę poddziałań realizowanych na całym obszarze objętym programem. W następnym okresie programowania Komisja powinna rozważyć:

- bardziej precyzyjnie ukierunkowane wydatków na konkretne potrzeby środowiskowe;

- obranie – wraz z państwami członkowskimi – bardziej proaktywnego podejścia do zarządzania płatnościami rolnośrodowiskowymi, na przykład poprzez:

wymaganie od państw członkowskich, by te lepiej uzasadniały przypadki, w których celem jest utrzymanie praktyk rolniczych przyjaznych dla środowiska;

ocenę potencjalnych korzyści wynikających z lepszego ukierunkowania geograficznego wydatków rolnośrodowiskowych w stosunku do zwiększonych kosztów administracyjnych;

ustanowienie skwantyfikowanych wartości docelowych dla poziomów uczestnictwa, opartych na wymaganych skutkach środowiskowych, a następnie określenie koniecznego poziomu finansowania;

dalsze badanie użyteczności planów środowiskowych gospodarstwa, działań opartych na wynikach, przetargów i umów zbiorowych;

- zróżnicowanie wskaźnika wkładu UE w poddziałania rolnośrodowiskowe, tak aby poddziałania o większym potencjale do osiągnięcia trwałych pozytywnych skutków środowiskowych uzyskiwały wyższy wskaźnik wkładu UE.

99. Duże kwoty wydawane na programy podstawowe, w przeciwieństwie do małych kwot wydawanych na programy zaawansowane, były w niewystarczającym stopniu uzasadnione w programach rozwoju obszarów wiejskich pod względem ich skutków środowiskowych. Rozróżnienie to jest przedmiotem dyskusji w kontekście propozycji Komisji w zakresie WPR po 2013 r., zakładającej, żeby proste, standardowe działania były częścią płatności bezpośrednich [28].

ZALECENIE 4

Komisja powinna rozważyć, czy w następnym okresie programowania płatności rolnośrodowiskowe nie powinny być rozdzielone na proste standardowe działania rolnośrodowiskowe o relatywnie niskim wskaźniku pomocy oraz bardziej wymagające działania o wyższym wskaźniku pomocy, ukierunkowane na obszary priorytetowe na poziomie UE. Wsparcie rolnictwa ekologicznego stanowiłoby trzecie działanie.

100 . Niezależnie od osiągniętego dotychczas postępu, nadal możliwe jest znaczne zwiększenie skuteczności polityki rolnośrodowiskowej UE. Istnieją możliwości dalszej poprawy koncepcji polityki rozwoju obszarów wiejskich UE oraz potrzebnych jest więcej informacji na temat uzyskanych skutków. Chociaż w trakcie kontroli odnotowano dobre praktyki, uchybienia stwierdzone przez Trybunał utrudniały optymalne osiągnięcie głównych celów działań rolnośrodowiskowych, czyli wniesienie wkładu w obszary priorytetowe na poziomie UE (różnorodność biologiczna, woda, zmiana klimatu) oraz poprawę stanu środowiska i terenów wiejskich.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Olavi ALA-NISSILÄ, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 24 maja 2011 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Motyw 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

[2] Kwoty 2,5 i 7,7 mld euro stanowią standardowy wzór wydatkowania. Początkowy przydział na działania rolnośrodowiskowe w 2007 r. (20,2 mld euro) zwiększono o 2 mld euro w wyniku przeglądu WPR (w kontekście przeglądu i pakietu naprawczego). Ponadto wydatki w 2007 i 2008 r. były relatywnie niskie, gdyż programy były wciąż w toku zatwierdzania.

[3] W przygotowanej przez Komisję ocenie oddziaływania programów rozwoju obszarów wiejskich w świetle polityki rozwoju obszarów wiejskich po 2006 r. (DG ds. Rolnictwa, sprawozdanie ostateczne przedłożone przez EPEC, listopad 2004 r.), na s. 85 wspomniano, że dyskusja na temat podejścia "wąskiego i głębokiego" czy "szerokiego i płytkiego" ciągnie się od wprowadzenia polityki rolnośrodowiskowej, a oba te podejścia są stosowane w obecnych programach rolnośrodowiskowych. Rozróżnienie to pojawia się w różnych sprawozdaniach oceniających Komisji Europejskiej już od 1998 r. (ocena rozporządzenia (EWG) nr 2078/92, dokument DG AGRi VI/7655/98).

[4] "WPR do 2020 r.: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi" , COM(2010) 672 wersja ostateczna z dnia 18 listopada 2010 r.

[5] Wyjątkiem jest rolnictwo ekologiczne, które jest jednym z najbardziej wymagających rodzajów zarządzania gospodarstwem, ale jest realizowane na dużym obszarze geograficznym.

[6] Panel składał się z dziewięciu ekspertów: trzech z publicznych instytutów badawczych (francuskiego krajowego instytutu badań agronomicznych, niemieckiego instytutu von Thünen oraz irlandzkiego centrum badawczego Teagasc), dwóch z uczelni wyższych (z Kopenhagi i Gloucestershire), dwóch z organizacji europejskich (Europejska Agencja Ochrony Środowiska i Wspólne Centrum Badawcze), jeden ze środowiskowej organizacji pozarządowej oraz jeden z organizacji reprezentującej rolników na poziomie UE.

[7] Takie praktyki to np.: wytyczne dla beneficjentów, aby pomóc im zrealizować poddziałania, koncepcja i monitoring poddziałań opartych na wynikach oraz ukierunkowanie poddziałań na precyzyjnie zidentyfikowane potrzeby.

[8] Zob. w szczególności art. 16 lit. a) i c), art. 81 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i załącznik II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

[9] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[10] Strategiczna ocena środowiskowa stanowi część oceny ex ante (zob. przypis 11) i uwzględnia wymogi oceny środowiskowej określone w dyrektywie 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 197 z 21.7.2001, s. 30) (dyrektywa w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko).

[11] Ocena ex ante stanowi część procedury sporządzania programu rozwoju obszarów wiejskich; jej celem jest optymalny przydział zasobów budżetowych i poprawa jakości programowania.

[12] Utrzymanie różnorodności biologicznej i rolnictwa o wysokich wartościach przyrodniczych, ochrona zasobów wodnych, zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych, utrzymanie działalności rolniczej w obszarach zagrożonych porzuceniem, ochrona tych terenów.

[13] Sprawozdanie specjalne nr 8/2008: Czy zasada współzależności jest skuteczna?, pkt 60 i ramka 3.

[14] Jest to uproszczenie przyjęte w ramach wspólnych ram monitorowania i oceny. Niektóre poddziałania przynoszą korzyści zaraz po ich rozpoczęciu, a niektóre zaczynają przynosić korzyści dopiero pod koniec realizacji. Skutkiem tego było przyjęcie jednego podejścia, które zakłada kontynuację skutków po zakończeniu programów. Nie zawsze jest to faktem, na przykład, gdy rolnik, który przez pięć lat otrzymywał wsparcie na przejście na rolnictwo ekologiczne, po zakończeniu umowy powraca do tradycyjnego rolnictwa.

[15] Wskaźniki oddziaływania to: odwrócenie spadku różnorodności biologicznej, zachowanie gruntów o wysokich wartościach przyrodniczych na obszarach rolnych i leśnych, poprawa jakości wody i zapobieganie procesowi zmian klimatycznych.

[16] Wspólne ramy monitorowania i oceny obejmują następujące wskaźniki bazowe odnoszące się do obszarów o szczególnych cechach środowiskowych: systemy rolnictwa i leśnictwa na obszarach o wysokiej wartości przyrodniczej; obszary zanieczyszczone azotanami i pestycydami (obszary zagrożone), obszary zagrożone erozją gleby, obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania, obszary rolnictwa ekstensywnego i obszary Natura 2000.

[17] Fizyczny obszar objęty płatnościami rolnośrodowiskowymi (zob. glosariusz).

[18] Komisja Rozwoju Obszarów Wiejskich, dokument roboczy RD 10/07/2006 wersja ostateczna "Zobowiązania rolnośrodowiskowe i ich weryfikowalność".

[19] Zob. na przykład: 1) Opracowanie oceniające z listopada 2004 r., przygotowane przez Komisję w ramach oceny oddziaływania programów rozwoju obszarów wiejskich na potrzeby polityki rozwoju obszarów wiejskich po 2006 r. (w którym określono poprawę ukierunkowania działań rolnośrodowiskowych jako jedną z głównych kwestii w celu poprawy realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich w państwach członkowskich i regionach) oraz 2) Projekt badawczy "Zintegrowane narzędzia do planowania i realizacji programów rolnośrodowiskowych", projekt finansowany w latach 2004–2006 z szóstego programu ramowego UE (w którym określono ukierunkowanie jako jedno z głównych kryteriów przyczyniających się do uzyskania wyników w zakresie środowiska w efekcie działań rolnośrodowiskowych).

[20] Tematyczna grupa robocza 3, Dobra publiczne i interwencja publiczna, sprawozdanie ostateczne, grudzień 2010 r.

[21] Jest to w szczególności przypadek Austrii, gdzie poddziałania rolnośrodowiskowe zmierzały głównie do zachowania obecnego stanu środowiska w całym kraju, co zostało ocenione jako wystarczająco pozytywne w programie rozwoju obszarów wiejskich. Austria stosuje zatem podejście zapobiegawcze i horyzontalne, w ramach którego około 70% rolników uczestniczy w poddziałaniach rolnośrodowiskowych obejmujących 93,5% wszystkich gruntów rolnych.

[9999] Oszacowanie na podstawie obszarów poddziałań "strefowych".

[8888] Budżet w wysokości około 20% na ukierunkowane poddziałania został zaplanowany, ale jeszcze nie wykonany.

[22] Art. 39 ust. 4 i art. 71 ust. 2.

[23] Z ośmiu skontrolowanych państw członkowskich Polska nie ustanowiła żadnych procedur selekcji, co zostało również podkreślone przez Komisję. Austria i Szwecja ustanowiły pewne elementy selekcji, ale tylko dla niewielkich części budżetu (7,5% wydatków w Austrii i 12,5% w Szwecji).

[24] Art. 70 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 precyzuje, że minimalna wysokość wkładu UE wynosi 20% wydatków publicznych, maksymalnie 80% w regionach kwalifikujących się w ramach celu konwergencji i 55% w pozostałych regionach. Wkład ten można zwiększyć do 85% dla programów najbardziej peryferyjnych regionów oraz mniejszych wysp Morza Egejskiego.

[25] Sprawozdanie specjalne nr 5/2010: Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, pkt 84 i 85.

[26] Primdahl i in., "Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment", Journal of Environmental Management (2010) (Obecne użycie modeli oddziaływania w programach rolnośrodowiskowych i możliwości poprawy koncepcji i oceny polityki), doi:10.1016/ j.jenvman.2009.12.012.

[27] Ocena działań rolnośrodowiskowych z listopada 2005 r. objęła łącznie 288 opracowań naukowych, z których próba około 30 opracowań była poświęcona bardziej szczegółowo rolnictwu ekologicznemu. W ocenie stwierdzono, że rolnictwo ekologiczne uzyskuje pozytywny wpływ na różnorodność biologiczną (zwiększenie różnorodności roślin, zwierząt i siedlisk) oraz na zanieczyszczenie wód i powietrza poprzez zmniejszenie wykorzystywanych nakładów. Strategiczne wytyczne Wspólnoty (zob. glosariusz) określiły rolnictwo ekologiczne jako holistyczne podejście do zrównoważonego rolnictwa, które wpływa na poprawę środowiska i terenów wiejskich oraz zalecały skonsolidowanie i wzmocnienie jego wkładu w cele dotyczące ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt.

[7777] Na obszarze realizacji umowy może występować więcej niż jeden problem.

[28] Wariant 2 komunikatu Komisji "WPR do 2020 r.: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnymi".

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

GŁÓWNE USTALENIA Z POPRZEDNICH SPRAWOZDAŃ TRYBUNAŁU DOTYCZĄCYCH DZIAŁAŃ ROLNOŚRODOWISKOWYCH

Sprawozdanie dotyczące wspólnej polityki rolnej [1] zawierało następujące zalecenia. Płatności rolnośrodowiskowe przyniosły korzyści dla środowiska poprzez pomoc w utrzymaniu istniejących praktyk ekstensywnych, ale nie udało się za ich pomocą zachęcić do przekształcania intensywnego rolnictwa mającego szkodliwy wpływ na środowisko w metody rolnicze przyjazne dla środowiska; ukierunkowanie środków UE według ustalonych uprzednio priorytetów środowiskowych było ograniczone, co sprawiło, iż efekt gospodarności w obszarze ochrony środowiska był niższy niż powinien; w niektórych przypadkach stawki pomocy były zbyt niskie, by zachęcić rolników do stosowania technik rolniczych przyjaznych dla środowiska, zaś w innych przypadkach rolnicy otrzymywali stawki pomocy, które znacznie przekraczały ich faktyczne koszty; ponadto brak skwantyfikowanych celów i środowiskowych poziomów wyjściowych sprawił, iż monitorowanie postępów w osiąganiu celów środowiskowych było trudne.

W sprawozdaniu dotyczącym rozwoju obszarów wiejskich "Sprawdzenie wydatków na cele agrośrodowiskowe" [2] stwierdzono, że Komisja jedynie częściowo zapewniała sprawdzalność wydatków przed zatwierdzeniem programów rozwoju obszarów wiejskich oraz w niewystarczający sposób weryfikowała poprawne funkcjonowanie systemów kontroli w zakresie działań rolnośrodowiskowych w państwach członkowskich. Ustalenia kontroli w państwach członkowskich dotyczyły harmonogramu kontroli na miejscu oraz sprawdzalności niektórych kluczowych poddziałań. W wyniku kontroli stwierdzono, że sprawdzanie działań rolnośrodowiskowych stanowiło szczególny problem oraz rzadko prowadziło do uzyskania choćby wystarczającej pewności racjonalnym kosztem. W tym kontekście zalecono Komisji, Radzie i Parlamentowi rozważenie, w jaki sposób zastosować zasadę, zgodnie z którą, jeżeli działanie nie może być adekwatnie sprawdzone, nie powinno ono otrzymać środków publicznych.

[1] Sprawozdanie specjalne nr 14/2000.

[2] Sprawozdanie specjalne nr 3/2005.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

OPIS I WSKAZANIE ŹRÓDŁA KRYTERIÓW KONTROLI STOSOWANYCH W CELU UZYSKANIA ODPOWIEDZI NA PYTANIA KONTROLNE

Pytanie kontrolne (zob. pkt 13) | Kryterium kontroli | Objaśnienie kryterium kontroli |

Czy polityka rolnośrodowiskowa jest dobrze opracowana i monitorowana, tak aby przynosić wymierne korzyści środowiskowe? | 1.Działania rolnośrodowiskowe mają precyzyjnie określone cele (SMART), które są ściśle ukierunkowane na uzyskanie wyznaczonych korzyści dla środowiska. | 1.Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stanowi, że każdy program rozwoju obszarów wiejskich musi zawierać informacje obejmujące szczegółowe weryfikowalne cele działań oraz że postępy, efektywność i skuteczność programów rozwoju obszarów wiejskich mierzy się w odniesieniu do ich celów (art. 16 lit. c) i art. 81 ust. 1). |

| 2.Charakter presji środowiskowych na danym obszarze jest jasno określony i opisany, a rodzaje tych presji są uszeregowane według stopnia ważności. | 2 i 3.Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie (WE) nr 1974/2006 stanowią, że każdy program rozwoju obszarów wiejskich musi opisywać, za pomocą danych ilościowych, bieżącą sytuację obszaru geograficznego w zakresie środowiska i gospodarki gruntami z podkreśleniem mocnych i słabych stron, różnic, potrzeb i braków, a także potencjału w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 art. 16 lit. a) i rozporządzenie (WE) nr 1974/2006 załącznik II). |

| 3.Obszar występowania presji środowiskowych jest jasno określony, opisany i uszeregowany według stopnia ważności. |

| 4.Państwa członkowskie są w stanie uzasadnić stosowanie działań rolnośrodowiskowych (w nawiązaniu do zidentyfikowanych presji środowiskowych. | 4.Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006 stwierdza, że każdy program rozwoju obszarów wiejskich musi zawierać opis i uzasadnienie różnych rodzajów zobowiązań w ramach płatności rolnośrodowiskowych, oparte na ich spodziewanym oddziaływaniu na środowisko w stosunku do potrzeb i priorytetów środowiskowych (załącznik II). |

| 5. Poziomy wyjściowe oraz wartości docelowe zostały wyznaczone w sposób skwantyfikowany, zgodnie z potrzebami regionu i w granicach ustalonych środków budżetowych | 5.Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stanowi, że postępy, efektywność i skuteczność programów rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do ich celów mierzy się za pomocą wskaźników odnoszących się do stanu wyjściowego (art. 81 ust. 1). Rozporządzenie (WE) nr 1974/2006 stanowi, że aby ocenić postępy w realizacji celów programu rozwoju obszarów wiejskich, wyznacza się cele indykatywne w zakresie wskaźników produktu, rezultatu i oddziaływania na okres wdrożenia programu (art. 62 ust. 2). |

| 6.Wdrożenie przez państwo członkowskie wspólnych ram monitorowania i oceny (CMEF) pozwala na oszacowanie wpływu programów rolnośrodowiskowych na środowisko. | 6.Wspólne ramy monitorowania i oceny (CMEF), realizowane zgodnie z art. 80 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 powstają we współpracy pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi. Jednym z głównych celów tego systemu monitorowania jest pomiar rezultatów programu: podręcznik CMEF stanowi, że wskaźniki są wykorzystywane jako narzędzia oceny, w jakim stopniu oczekiwane cele zostały osiągnięte w ramach działań lub całych programów. |

| 7.Dodatkowe wskaźniki są stosowane w miarę potrzeby. | 7.Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 stanowi, że każdy program rozwoju obszarów wiejskich określa ograniczoną liczbę dodatkowych wskaźników charakterystycznych dla tego programu (art. 81 ust. 2). |

| 8.Informacje uzyskane z systemów kontroli i monitorowania są wykorzystywane do wskazania, co n