2010/0253 (COD)

OPINIA KOMISJI na podstawie art. 294 ust. 7 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w przedmiocie [poprawki/poprawek] Parlamentu Europejskiego do stanowiska Rady w sprawie wniosku dotyczącego

DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (przekształcenie)

1. Wprowadzenie

Artykuł 294 ust. 7 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że Komisja wydaje opinię w przedmiocie poprawek zaproponowanych przez Parlament Europejski w drugim czytaniu. Komisja przedstawia poniżej opinię w przedmiocie pojedynczej, kompleksowej poprawki poddawanej pod głosowanie w Parlamencie.

2. Przebieg procedury

Wniosek Komisji: 17.09.2010

Przekazanie wniosku Parlamentowi Europejskiemu i Radzie: 21.09.2010

Opinia Europejskiego Komitetu Regionów: 28.01.2011

Opinia Komitetu Ekonomiczno-Społecznego: 16.03.2011

Podejście ogólne Rady ds. TTE: 16.06.2011

Stanowisko Parlamentu Europejskiego w pierwszym czytaniu: 16.11.2011

Stanowisko Rady w pierwszym czytaniu: 08.03.2012

Komunikat Komisji w sprawie stanowiska Rady w pierwszym czytaniu: 12.03.2012

Przekazanie stanowiska Rady w pierwszym czytaniu do Parlamentu Europejskiego: 12.03.2012

Przyjęcie porozumienia z drugiego czytania przez Coreper: 19.06.2012

Przyjęcie przez Parlament Europejski na sesji plenarnej: 03.07.2012

3. Przedmiot wniosku Komisji

Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, skargi składane przez zainteresowane strony oraz różnorodne badania i sprawozdania dotyczące wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego wykazały istnienie możliwości usprawnienia obecnych ram regulacyjnych, którą należy podjąć, aby w pełni osiągnąć cele prawodawstwa.

W takim kontekście we wniosku Komisji dotyczącym przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego podjęto następujące kwestie: a) odpowiednie finansowanie infrastruktury kolejowej i opłaty za jej użytkowanie, b) warunki konkurencji na rynku przewozów kolejowych, c) reformy organizacyjne konieczne dla zapewnienia odpowiedniego nadzoru na rynkiem.

(a) Zapewnienie odpowiedniego, przejrzystego i zrównoważonego finansowania infrastruktury oraz – dzięki większej przewidywalności rozwoju infrastruktury i warunków dostępu – ułatwianie inwestycji przedsiębiorstw kolejowych, wraz z bardziej odpowiednim poziomem i bardziej odpowiednią strukturą pobierania opłat za infrastrukturę, zwiększanie konkurencyjności operatorów kolejowych w porównaniu z innymi rodzajami transportu oraz wkład w internalizację ekologicznych efektów zewnętrznych stanowią pierwszą grupę celów proponowanego przekształcenia.

(b) Do drugiej grupy celów należą: unikanie zakłóceń konkurencji spowodowanych wykorzystaniem funduszy krajowych w działalności gospodarczej, uniemożliwianie zbierania szczególnie chronionych informacji handlowych przez podmioty zasiedziałe i ich wykorzystywania przeciwko ewentualnym konkurentom, eliminacja konfliktów interesów w zarządzaniu usługami na rzecz przedsiębiorstw kolejowych oraz zwiększanie ich dostępności dla nowych podmiotów w celu zapewnienia konkurencji.

(c) Odnośnie do nadzoru regulacyjnego intencją proponowanego przekształcenia jest zapewnienie organom regulacyjnym możliwości skutecznego wykonywania swoich obowiązków dzięki zwiększonej niezależności, rozszerzonym kompetencjom i dodatkowym środkom pozostawionym do ich dyspozycji.

4. Opinia komisji w przedmiocie poprawki Parlamentu Europejskiego

W celu osiągnięcia porozumienia dotyczącego tego dokumentu w drugim czytaniu wiele nieformalnych kontaktów miało miejsce między Radą, Parlamentem Europejskim i Komisją. W ich wyniku w dniu 3 lipca 2012 r. na sesji plenarnej przegłosowano całościową, kompromisową poprawkę. Komisja popiera tę kompleksową, kompromisową poprawkę co do jej istoty.

4.1. Poprawki Parlamentu Europejskiego w drugim czytaniu

Stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu zostało już zatwierdzone przez Komisję (zob. opinia Komisji w sprawie stanowiska Rady[1]). Najistotniejsze zmiany wprowadzone przez kompleksową poprawkę Parlamentu Europejskiego do stanowiska Rady przegłosowaną w dniu 3 lipca 2012 r. opisano poniżej.

– W odniesieniu do finansowania infrastruktury w porozumieniu w drugim czytaniu a) wprowadza się nowe zobowiązanie do konsultacji z zainteresowanymi stronami w sprawie krajowych strategii rozwoju infrastruktury, b) wyjaśnia się, że okres bilansowania rachunku zysków i strat zarządców infrastruktury nie przekracza 5 lat, c) przedłuża się minimalny okres trwania umów z 3 do lat 5 oraz d) zapewnia się możliwość uwzględnienia w umowach budowy nowej infrastruktury.

– W odniesieniu do pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury w porozumieniu w drugim czytaniu a) wprowadza się obowiązek modulacji opłat za korzystanie z infrastruktury na podstawie wyposażenia w ETCS (europejski system sterowania pociągiem) pociągów kursujących w korytarzach europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS), b) wprowadza się obowiązek opłat rezerwacyjnych w określonych okolicznościach pod kontrolą organów regulacyjnych, c) zobowiązuje się Komisję do ustanowienia wspólnych przepisów wykonawczych w zakresie opłat związanych z hałasem z poszanowaniem zasady zapobiegania zakłóceniom konkurencji i skutecznej zachęty do modernizacji, d) rozszerza się zakres zastosowania metody alokacji kosztów do wszystkich usług oferowanych przez zarządców infrastruktury oraz e) zobowiązuje się zarządców infrastruktury do wykazania przedsiębiorstwom kolejowym, że faktury są zgodne z zasadami dotyczącymi pobierania opłat.

– W odniesieniu do warunków dostępu do rynku w porozumieniu w drugim czytaniu a) wprowadza się obowiązek przyjęcia przepisów wykonawczych w celu określenia celu usługi, oceny jej skutków dla umów o świadczenie usług publicznych i wprowadzania opłat, b) rozszerza się zasadę niedyskryminacyjnego dostępu do podstawowych obiektów infrastruktury i świadczonych w jej ramach usług podstawowych, c) rozszerza się zakres zastosowania wymogów rozdziału do kolejowych stacji paliw oraz torów postojowych, d) gwarantuje się, że organy regulacyjne określają terminy odpowiedzi na wnioski o dostęp do podstawowej infrastruktury i usług, e) wprowadza się restrykcyjną definicję pojęć „trasa alternatywna” i „realna alternatywa”, f) przewiduje się odmienne traktowanie punktów zasadniczego obrządzania przeznaczonych dla pociągów dużej prędkości, g) zmniejsza się z 3 do 2 lat okres, po upływie którego obowiązuje zasada „korzystaj lub dzierżaw” oraz h) gwarantuje się, że zasady alokacji zdolności przepustowej ustalone przez stowarzyszenia zarządców infrastruktury są publikowane w ich regulaminach sieci.

– W odniesieniu do rozdziału między zarządcami infrastruktury a przedsiębiorstwami kolejowymi w porozumieniu w drugim czytaniu a) gwarantuje się, że rachunki, które mają być publikowane przez zarządców infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe, umożliwiają monitorowanie wykorzystania dochodów z opłat za infrastrukturę, jak i dochodów z innych rodzajów działalności gospodarczej oraz b) wzywa się Komisję do przedstawienia sprawozdania oraz, we właściwych przypadkach, do zaproponowania środków ustawodawczych w celu stworzenia odpowiednich warunków dla zagwarantowania niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury, w oparciu o istniejące wymogi w zakresie rozdziału.

– W odniesieniu do nadzoru regulacyjnego w porozumieniu w drugim czytaniu a) wyznacza się krótsze i bardziej precyzyjne terminy wydawania decyzji przez organy regulacyjne, b) zapewnia się dostosowanie środków sektora kolejowego do jego znaczenia, c) ustanawia się rygorystyczne zasady dotyczące mianowania personelu organów regulacyjnych (bez konfliktu interesów dla właściwego organu i na podstawie przejrzystych kryteriów wyboru) oraz gwarantuje się ich niezależność (okres zakazu konkurencji wynoszący przynajmniej jeden rok, obowiązkowe deklaracje o braku konfliktu interesów), d) wprowadza się obowiązek regularnych konsultacji z użytkownikami, e) wzmacnia się kontrolę organów regulacyjnych nad wprowadzaniem podwyżek przez zarządców infrastruktury, f) wprowadza się możliwość wydawania przez organy regulacyjne zaleceń skierowanych do organów ds. bezpieczeństwa i organów wydających licencje, g) tworzy się sieć organów regulacyjnych zobowiązaną do wymiany informacji, h) gwarantuje się, że Komisja należy do tej sieci, koordynuje ją, wspiera jej prace oraz, w stosownych przypadkach, wydaje zalecenia, i) wprowadza się możliwość składania przez organy regulacyjne wniosków do Komisji o analizę szczególnych środków wprowadzonych przez organy krajowe w związku ze stosowaniem dyrektywy oraz j) zobowiązuje się Komisję do sporządzenia sprawozdania w sprawie współpracy między organami regulacyjnymi i, w stosownych przypadkach, do zaproponowania środków uzupełniających mających na celu zapewnienie bardziej zintegrowanego nadzoru regulacyjnego nad europejskim rynkiem kolejowym.

– W odniesieniu do terminów transpozycji i wdrażania w porozumieniu zawartym w drugim czytaniu przewiduje się a) okres 30 miesięcy na transpozycję wszystkich przepisów dyrektywy i dostosowanie istniejącej umowy, b) okres 4 lat od daty przyjęcia aktu wykonawczego – na stopniowe dostosowanie się do wspólnych zasad obliczania kosztów bezpośrednich, c) okres 2 lat na przyjęcie przez Komisję sprawozdania w sprawie współpracy między organami regulacyjnymi.

– W odniesieniu do zakresu stosowania w porozumieniu zawartym w drugim czytaniu wprowadza się dwie nowe derogacje dotyczące a) wymagań dotyczących harmonogramu w przypadku współpracy z państwami trzecimi w zakresie międzynarodowych tras pociągów oraz b) starszych lokomotyw niewyposażonych w ECTS i użytkowanych do regionalnych przewozów pasażerskich.

4.2. Procedura komitetowa

W porozumieniu zawartym w drugim czytaniu przyznaje się Komisji uprawnienia wykonawcze w celu zapewnienia jednolitych warunków wdrażania dyrektywy. Gwarantuje się w nim, że w odniesieniu do przyjmowania aktów wykonawczych uprawnienia te będą wykonywane zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 182/2011 r.

Porozumienie przywołuje dziewięć konkretnych przypadków – aktów na podstawie art. 10 ust. 4, art. 11 ust. 4, art. 12 ust. 5, art. 13 ust. 9, art. 17 ust. 5, art. 31 ust. 3, art. 31 ust. 5, art. 32 ust. 4 i art. 57 ust. 7 dyrektywy – w których stosuje się art. 5 ust. 4 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 182/2011. W tych przypadkach Komisja nie może przyjąć aktu wykonawczego, jeśli komitet nie przedstawi swojej opinii. W trzech innych przypadkach – aktów na podstawie art. 15 ust. 6, art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 8 – obowiązuje zwykła procedura zgodnie z art. 5 ust. 4.

Przypadki, w których w odniesieniu do przyjmowania aktów wykonawczych obowiązuje art. 5 ust. 4 akapit drugi lit. b) rozporządzenia 182/2011 r., uzasadniono ich potencjalnym wpływem na finanse publiczne lub na funkcjonowanie rynku kolejowego. Jednakże takie uzasadnienie nie zostało odzwierciedlone w motywie. Jako że jest to wyjątek od zasady ogólnej ustanowionej w art. 5 ust. 4, Komisja uważa, że nie można postrzegać korzystania z akapitu drugiego lit. b) jedynie jako „dyskrecjonalnego uprawnienia” prawodawcy, lecz przepis ten należy interpretować w sposób zawężający, a w związku z tym korzystanie z niego musi być uzasadnione.

5. Podsumowanie

Po nieformalnych kontaktach z Radą i Komisją Parlament Europejski przyjął kompleksową poprawkę w drugim czytaniu w dniu 3 lipca 2012 r. Mimo iż Komisja potwierdza swoje poparcie dla przegłosowanej całościowej, kompromisowej poprawki, ponieważ odzwierciedla ona główne cele jej wniosku, porozumienie dotyczące procedury komitetowej zmusza jednak Komisję do wydania następującego oświadczenia:

„Komisja podkreśla, że systematyczne powoływanie się na art. 5 ust. 4 akapit drugi lit. b) rozporządzenia 182/2011 (Dz.U. L 55 z 28.2.2011, s. 13) jest sprzeczne z literą i duchem tego rozporządzenia. Odwołanie się do tego przepisu musi być związane z konkretną potrzebą odstąpienia od zasady, zgodnie z którą Komisja może przyjmować projekt aktu wykonawczego, w przypadku gdy nie została wydana opinia. Jako że jest to wyjątek od zasady ogólnej ustanowionej w art. 5 ust. 4, nie można postrzegać korzystania z akapitu drugiego lit. b) jedynie jako „dyskrecjonalnego uprawnienia” prawodawcy, lecz przepis ten należy interpretować w sposób zawężający, a w związku z tym korzystanie z niego musi być uzasadnione.

Komisja popiera wprawdzie porozumienie osiągnięte przez Parlament Europejski i Radę co do odwołania się do tego przepisu w dziewięciu konkretnych przypadkach ze względu na ich potencjalny wpływ na funkcjonowanie rynku kolejowego i finanse publiczne, ale ubolewa nad faktem, że takie uzasadnienie nie zostało odzwierciedlone w motywie”.

[1] COM(2012) 119 final.