KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 21.12.2016 COM(2016) 811 final 2016/0406(CNS) Wniosek DYREKTYWA RADY zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, w zakresie tymczasowego stosowania ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami towarów i usług powyżej określonego progu {SWD(2016) 457 final}

{SWD(2016) 458 final}



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU •Przyczyny i cele wniosku W dniu 7 kwietnia 2016 r. Komisja przyjęła plan działania w sprawie VAT, w którym przedstawiła cele i środki służące modernizacji unijnego systemu VAT. Opiera się on na pracach wykonanych od komunikatu w sprawie przyszłości VAT, które przeprowadzono po szeroko zakrojonym procesie konsultacji zainicjowanym przez Komisję zieloną księgą w sprawie przyszłości podatku VAT. Utworzenie solidniejszego jednolitego europejskiego obszaru VAT jest jednym z głównych działań, jakie Komisja zapowiedziała w swoim planie działania. Będzie to wymagało ustanowienia ostatecznego systemu VAT w odniesieniu do wewnątrzunijnego transgranicznego handlu między przedsiębiorcami (segment B2B) w celu zastąpienia aktualnego systemu, który miał być w zamierzeniu systemem przejściowym. Jak zostało uzgodnione przez Parlament Europejski i Radę, ten ostateczny system VAT będzie oparty na zasadzie opodatkowania w państwie przeznaczenia towarów (tak zwana „zasada miejsca przeznaczenia”), podczas gdy obecny system opiera się na zwolnieniu z podatku dostaw towarów w państwie członkowskim wyjścia. W związku z tym Komisja zapowiedziała, że zamierza przedstawić w 2017 r. wniosek legislacyjny dotyczący ostatecznego systemu VAT dla handlu transgranicznego w oparciu o ten wariant opodatkowania. Ponieważ jednak przygotowanie, przyjęcie i wdrożenie tak poważnej zmiany może być czasochłonne, Komisja uznała za konieczne podjęcie jednoczesnych prac nad innymi inicjatywami, w szczególności nad pilnymi środkami mającymi na celu zwalczanie oszustw związanych z VAT oraz, co za tym idzie, eliminowanie luki w podatku VAT, tj. różnicy między oczekiwanym dochodem z tytułu VAT a kwotą VAT faktycznie pobraną przez organy podatkowe. Wspomniana luka w podatku VAT osiągnęła alarmujący poziom blisko 160 mld EUR, z czego na oszustwa transgraniczne przypada około 50 mld EUR dochodów traconych każdego roku. Jako jeden z tych pilnych środków Komisja, w następstwie wniosków niektórych państw członkowskich, rozważyła możliwość zezwolenia tym państwom członkowskim na stosowanie tymczasowego ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia (GRCM), który stanowiłby odstępstwo od jednej z ogólnych zasad określonych w dyrektywie VAT, jaką jest płatność cząstkowa. W tym celu Komisja zgodziła się na przeprowadzenie dogłębnej oceny skutków politycznych, prawnych i gospodarczych takiego tymczasowego GRCM przed przedstawieniem swoich wniosków. Taka szczegółowa techniczna analiza GRCM, zakładającego próg wartości faktury w wysokości 10 000 EUR, została przeprowadzona, a następnie przedstawiona na posiedzeniu Rady ECOFIN w dniu 17 czerwca 2016 r. Mając na uwadze polityczną zgodę co do ogólnej strategii walki z oszustwami w UE, Komisja złożyła do protokołu z posiedzenia ECOFIN następujące oświadczenie: „Komisja zobowiązuje się do przedstawienia przed końcem roku wniosku legislacyjnego umożliwiającego poszczególnym państwom członkowskim odstępstwo od wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, tak by mogły zastosować ogólny mechanizm odwrotnego obciążenia w odniesieniu do dostaw krajowych powyżej określonego progu, i chroniącego rynek wewnętrzny”. •Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Cel niniejszego wniosku legislacyjnego jest ograniczony co do zakresu i czasu i pozostaje bez uszczerbku dla opracowania ostatecznego systemu VAT opartego na opodatkowaniu dostaw transgranicznych. 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Dyrektywa zmienia dyrektywę VAT na podstawie art. 113 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z uwagi na odstępstwo od podstawowej zasady płatności cząstkowych szczególna podstawa prawna dla takiego tymczasowego stosowania GRCM w odniesieniu do towarów i usług powyżej określonego progu jest najlepszym rozwiązaniem, zgodnym z planem działania w sprawie VAT. •Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych) Zgodnie z zasadą pomocniczości, określoną w art. 5 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TEU) Unia może podejmować działania tylko wówczas, gdy cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Państwa członkowskie nie mogłyby podejmować działań indywidualnie, ponieważ stosowania przez poszczególne państwa członkowskie GRCM nie można uznać za „normalne odstępstwo” w rozumieniu art. 395 dyrektywy VAT, gdyż prowadzi to do zasadniczej zmiany systemu VAT. W związku z tym wprowadzenie możliwości stosowania przez poszczególne państwa członkowskie GRCM wymaga wniosku ustawodawczego Komisji dotyczącego zmiany dyrektywy VAT, tak by taki system odstępstw umożliwić. Wniosek nadal pozostawia państwom członkowskim duży stopień pomocniczości, gdyż stosowanie tego mechanizmu jest dobrowolne i każde państwo członkowskie może samo zdecydować, czy wnioskować o odstępstwo czy nie, pod warunkiem spełnienia odpowiednich kryteriów. •Proporcjonalność

Z uwagi na swój opcjonalny i tymczasowy charakter środek jest proporcjonalny do celu, jakim jest zwalczanie oszustw w państwach członkowskich, które nie posiadają zdolności administracyjnych, by skutecznie je zwalczać, lub mają do czynienia ze znacznym nasileniem oszustw w dziedzinie VAT. Przyznanie GRCM jest uzależnione od spełnienia wcześniej określonych kryteriów mających na celu ograniczenie zakresu środka do państw członkowskich, które są szczególnie dotknięte zjawiskiem oszustw karuzelowych. Jako racjonalne i reprezentatywne kryteria, umożliwiające zdefiniowanie tych państw członkowskich, które są ponadprzeciętnie narażone na oszustwa w dziedzinie VAT, uznaje się lukę w podatku VAT przekraczającą o 5 punktów procentowych średnią UE oraz udział oszustw karuzelowych w całkowitej luce w podatku VAT danego państwa członkowskiego przekraczający 25 %. Ponadto z uwagi na niepewność wpływu tego środka na przenoszenie oszustw państwo członkowskie posiadające wspólną granicę z państwem członkowskim stosującym GRCM powinno także być uprawnione do stosowania GRCM na określonych warunkach. Należy jednak ściśle monitorować skutki dla rynku wewnętrznego. W tym celu w klauzuli ochronnej należy upoważnić Komisję do uchylania, bez skutku wstecznego, odstępstw, w przypadku gdyby skutki dla rynku wewnętrznego okazały się negatywne. •Wybór instrumentu Mając na uwadze zmianę dyrektywy VAT, proponuje się dyrektywę. 3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW •Konsultacje z zainteresowanymi stronami Nie przeprowadzono żadnych szczególnych konsultacji z zainteresowanymi stronami. Otwarte konsultacje społeczne na temat „Zielonej księgi w sprawie przyszłości podatku VAT - W stronę prostszego, solidniejszego i wydajniejszego systemu podatku VAT” (COM(2010) 695), w wyniku których otrzymano około 1 700 zgłoszeń, pozwoliły Komisji na pełne zrozumienie problemu i możliwych rozwiązań, w tym aspektu odwrotnego obciążenia. Dalsze szczegóły są przedstawione w załączniku 2 do oceny skutków. Administracje podatkowe i przedstawiciele przedsiębiorców omawiali tę kwestię na posiedzeniu grupy ds. przyszłości VAT oraz grupy ekspertów ds. VAT w lutym 2016 r., co pozwoliło Komisji na uzyskanie pełnego obrazu opinii na temat ewentualnego wdrożenia i stosowania takiego systemu. •Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej Jak już wspomniano, konsultacje z grupą ekspertów ds. VAT, która wspiera Komisję Europejską i doradza jej w sprawach dotyczących VAT pod kątem przygotowywania aktów ustawodawczych i innych inicjatyw politycznych, przeprowadzono w lutym 2016 r. W opinii z dnia 28 czerwca 2016 r. platforma REFIT zaapelowała o prostszy i bardziej podstawowy system VAT w UE, zwracając uwagę w szczególności na przeszkody w rynku wewnętrznym i tworzone obciążenia regulacyjne. Pod uwagę wzięto wiele opinii przyjętych przez stowarzyszenia przedsiębiorców i przedstawionych w publikacjach naukowych. •Ocena skutków Ocenę skutków przedłożono Radzie ds. Kontroli Regulacyjnej po raz pierwszy w dniu 27 września 2016 r., zaś posiedzenie rady odbyło się w dniu 26 października 2016 r. Na podstawie opinii rady przedłożono radzie nowy projekt, który uzyskał jej pozytywną opinię w dniu 28 listopada 2016 r. z zaleceniami, dotyczącymi w szczególności uwzględnienia najlepszego i najgorszego możliwego scenariusza (zob. również załącznik 1 do oceny skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi). W ocenie skutków jako wariant preferowany uznano odstępstwo polegające na stosowaniu GRCM, dobrowolnie, przez niektóre państwa członkowskie spełniające określone uprzednio kryteria w odniesieniu do wszystkich towarów i usług przekraczających próg wartości faktury wynoszący 10 000 EUR. Wariant ten stanowi rozwiązanie krótkoterminowe dla państw członkowskich szczególnie narażonych na oszustwa karuzelowe. Minimalizuje on negatywne skutki dla rynku wewnętrznego poprzez ograniczenie przenoszenia oszustw do innych państw członkowskich. Na wypadek wystąpienia negatywnych skutków dla rynku wewnętrznego przewidziana jest klauzula ochronna. 4.ELEMENTY FAKULTATYWNE Wniosek zawiera klauzulę wygaśnięcia. 2016/0406 (CNS) Wniosek

DYREKTYWA RADY zmieniająca dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, w zakresie tymczasowego stosowania ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia w związku z dostawami towarów i usług powyżej określonego progu RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 113, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)W swoim planie działania w sprawie VAT Komisja zapowiedziała, że zamierza przedstawić wniosek dotyczący ostatecznego systemu podatku od wartości dodanej (VAT) dla transgranicznego handlu w segmencie B2B między państwami członkowskimi na podstawie opodatkowania transgranicznych dostaw towarów i usług. (2)Z uwagi na obecny poziom oszustw związanych z VAT i na fakt, że nie wszystkie państwa członkowskie są tak samo narażone na te oszustwa, a także ze względu na to, że wprowadzenie ostatecznego systemu VAT będzie wymagało kilku lat, konieczne mogą okazać się określone pilne i szczególne środki. (3)W tym kontekście niektóre państwa członkowskie zwróciły się o zezwolenie na zastosowanie tymczasowego ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia (zwanego dalej „GRCM”) zakładającego określony próg wartości faktury, który stanowiłby odstępstwo od jednej z podstawowych zasad obecnego systemu VAT, dotyczącej systemu płatności cząstkowych, w celu wyeliminowania endemicznych oszustw karuzelowych. Źródłem oszustw karuzelowych jest w szczególności obecne zwolnienie dostaw wewnątrzwspólnotowych, które umożliwia zakup towarów bez VAT. Niektóre podmioty gospodarcze dopuszczają się następnie oszustw podatkowych w postaci nieodprowadzania do organów podatkowych podatku VAT otrzymanego od swoich klientów. Natomiast klienci ci, będąc w posiadaniu ważnej faktury, są uprawnieni do odliczenia podatku. Te same towary mogą być dostarczane wielokrotnie poprzez ponowne zastosowanie zwolnienia z VAT dostaw wewnątrzwspólnotowych. Podobne oszustwo karuzelowe może również mieć miejsce w przypadku świadczenia usług. Odstępstwo polegałoby na tym, że obowiązek zapłaty VAT spoczywałby na podatniku, któremu dostarczane są towary lub usługi, co zlikwidowałoby możliwość popełniania tego rodzaju oszustw podatkowych. (4)W celu ograniczenia ryzyka przenoszenia oszustw między państwami członkowskimi wszystkim państwom członkowskim, które spełniają określone kryteria co do poziomu oszustw, w szczególności w odniesieniu do oszustw karuzelowych, i które są w stanie wykazać, że inne środki kontrolne są niewystarczające do zwalczania tego rodzaju oszustw, należy zezwolić na stosowanie GRCM. (5)Ponadto również sąsiadujące państwa członkowskie, które z powodu zezwolenia na stosowanie tego mechanizmu w innym państwie członkowskim stają w obliczu poważnego ryzyka przenoszenia oszustw na ich terytorium, powinny mieć możliwość zastosowania GRCM, w przypadku gdyby inne środki kontrolne były niewystarczające do zwalczania ryzyka tego rodzaju oszustw. (6)Jeżeli państwo członkowskie zdecyduje się na stosowanie mechanizmu GRCM, powinno ono stosować go w odniesieniu do wszystkich dostaw towarów i usług, których wartość przekracza określony próg na fakturę. GRCM nie powinien być ograniczony do żadnego konkretnego sektora. (7)Państwa członkowskie, które zdecydują się na stosowanie GRCM, powinny wprowadzić szczególne obowiązki sprawozdawczości elektronicznej dla podatników, by zapewnić skuteczne funkcjonowanie i monitorowanie stosowania GRCM. Powinny one być w stanie wykrywać wszelkie nowe formy oszustw podatkowych i im zapobiegać. (8)Aby ocenić wpływ stosowania GRCM na oszustwa podatkowe w sposób przejrzysty, zainteresowane państwa członkowskie powinny uprzednio określić kryteria oceny, aby umożliwić ocenę poziomu oszustw przed stosowaniem GRCM i po wprowadzeniu tego mechanizmu. (9)W celu zapewnienia jednolitych warunków wykonania niniejszej dyrektywy należy powierzyć Komisji uprawnienia wykonawcze w zakresie udzielania wnioskującym państwom członkowskim zezwoleń na wprowadzanie GRCM. (10)Państwa członkowskie, które zdecydują się na stosowanie GRCM, powinny złożyć do Komisji wniosek o zezwolenie na stosowanie GRCM i przedstawić odpowiednie informacje, by umożliwić Komisji przeprowadzenie oceny takiego wniosku. W razie potrzeby Komisja powinna mieć możliwość zażądania dodatkowych informacji.

(11)Mając na uwadze nieoczekiwane skutki, jakie GRCM może mieć dla funkcjonowania rynku wewnętrznego ze względu na możliwe ryzyko przenoszenia oszustw do innych państw członkowskich, które nie stosują tego mechanizmu, Komisja powinna mieć możliwość, jako środek ochronny, uchylania wszelkich decyzji wykonawczych, którymi zatwierdzono stosowanie GRCM. (12)Ponieważ skutki tego rodzaju mechanizmu są niepewne, jego stosowanie powinno być ograniczone w czasie. (13)Aby ściśle monitorować skutki dla rynku wewnętrznego, w przypadku gdy co najmniej jedno państwo członkowskie zastosuje GRCM, wszystkie państwa członkowskie powinny przedkładać Komisji sprawozdania, by mogła ona ocenić skutki dla oszustw, koszty przestrzegania przepisów dla przedsiębiorstw oraz przenoszenie oszustw ze względu na stosowanie GRCM. (14)Należy zatem odpowiednio zmienić dyrektywę 2006/112/WE, PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DYREKTYWĘ: Artykuł 1 W dyrektywie 2006/112/WE wprowadza się artykuł 199c w brzmieniu: „Artykuł 199c 1. Do dnia 30 czerwca 2022 r. państwo członkowskie może w ramach ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia (GRCM) postanowić, że w drodze odstępstwa od art. 193 osobą zobowiązaną do zapłaty VAT jest podatnik, na rzecz którego dokonano dostaw towarów i usług, których wartość przekracza próg wynoszący 10 000 EUR na fakturę. Państwo członkowskie pragnące wprowadzić GRCM musi spełniać następujące warunki: a)jego luka w podatku VAT, wyrażona jako odsetek łącznej kwoty zobowiązań podatkowych z tytułu VAT, leży co najmniej 5 punktów procentowych powyżej średniej wspólnotowej luki w podatku VAT; b)udział oszustw karuzelowych w jego całkowitej luce w podatku VAT wynosi ponad 25 %; c)państwo to stwierdzi, że inne środki kontrolne są niewystarczające do zwalczania oszustw karuzelowych na jego terytorium. Państwo członkowskie dołącza do wniosku, o którym mowa w ust. 4, obliczenie luki w podatku VAT zgodnie z metodą i danymi liczbowymi dostępnymi w ostatnim sprawozdaniu na temat luki w podatku VAT opublikowanym przez Komisję. 2.Do dnia 30 czerwca 2022 r. państwo członkowskie może postanowić, że osobą zobowiązaną do zapłaty VAT jest podatnik, na rzecz którego dokonano dostaw towarów i usług, których wartość przekracza próg wynoszący 10 000 EUR na fakturę, w przypadku gdy to państwo członkowskie: a)posiada wspólną granicę z państwem członkowskim, któremu zezwolono na stosowanie GRCM; b)wykaże, że istnieje poważne ryzyko przeniesienia oszustw na jego terytorium ze względu na zezwolenie na stosowanie GRCM w państwie członkowskim, z którym posiada wspólną granicę; c)stwierdzi, że inne środki kontrolne są niewystarczające do zwalczania oszustw na jego terytorium. 3.Państwa członkowskie, które stosują GRCM, ustanawiają odpowiednie i skuteczne obowiązki sprawozdawczości elektronicznej w odniesieniu do wszystkich podatników, a w szczególności podatników dostarczających lub otrzymujących towary lub usługi, do których ma zastosowanie ten mechanizm. 4.Państwa członkowskie pragnące stosować GRCM składają wniosek do Komisji i przekazują jej następujące informacje:

a)szczegółowe uzasadnienie potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1 lub 2; b)datę rozpoczęcia i czas trwania stosowania GRCM; c)działania, jakie należy podjąć, by poinformować podatników o wprowadzeniu stosowania GRCM; d)szczegółowy opis środków towarzyszących, o których mowa w ust. 3. Jeżeli Komisja uzna, że nie posiada wszystkich niezbędnych informacji, zwraca się o dodatkowe informacje w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania wniosku. Wnioskujące państwo członkowskie dostarcza wymagane informacje w ciągu jednego miesiąca od otrzymania powiadomienia. 5.Najpóźniej trzy miesiące po otrzymaniu wszystkich niezbędnych informacji Komisja przyjmuje decyzję wykonawczą potwierdzającą, że wniosek spełnia wymogi, o których mowa w ust. 4, i zezwala państwu członkowskiemu na stosowanie GRCM. W przypadku gdy wymogi nie są spełnione, Komisja przyjmuje decyzję wykonawczą odrzucającą wniosek. 6.W przypadku znaczących negatywnych skutków dla rynku wewnętrznego Komisja uchyla wszelkie decyzje wykonawcze, o których mowa w ust. 5, najwcześniej sześć miesięcy po wejściu w życie pierwszej decyzji wykonawczej zezwalającej państwu członkowskiemu na stosowanie GRCM. Znaczące negatywne skutki uznaje się za stwierdzone, jeżeli spełnione są następujące warunki: a)więcej niż jedno państwo członkowskie niestosujące GRCM, o którym mowa w ust. 1 i 2, informuje Komisję o wzroście oszustw związanych z VAT na jego terytorium z powodu GRCM; b)Komisja stwierdza, w tym na podstawie informacji przedstawionych przez państwa członkowskie zgodnie z lit. a), że taki wzrost jest bezpośrednio związany ze stosowaniem takiego mechanizmu w co najmniej jednym państwie członkowskim. 7.Państwa członkowskie stosujące GRCM przedkładają Komisji sprawozdanie okresowe najpóźniej w ciągu dwóch lat od rozpoczęcia stosowania GRCM. Sprawozdanie to zawiera szczegółową ocenę skuteczności GRCM. Trzy miesiące od zakończenia stosowania GRCM państwa członkowskie stosujące ten mechanizm przedkładają sprawozdanie końcowe na temat jego łącznych skutków. 8.Państwa członkowskie niestosujące mechanizmu przedkładają Komisji sprawozdanie okresowe na temat występujących na ich terytorium skutków stosowania GRCM przez inne państwa członkowskie, najpóźniej do dnia 30 czerwca 2019 r., o ile GRCM był do tego czasu stosowany przez co najmniej jeden rok w jednym państwie członkowskim. Jeżeli co najmniej jedno państwo członkowskie stosuje GRCM, państwa członkowskie niestosujące mechanizmu przedkładają Komisji sprawozdanie końcowe na temat występujących na ich terytorium skutków zastosowania GRCM przez inne państwa członkowskie, najpóźniej do dnia 30 września 2022 r. 9.W sprawozdaniach, o których mowa w ust. 7, państwa członkowskie dokonują oceny skutków stosowania GRCM na podstawie następujących kryteriów oceny: a)zmiany zachodzące w luce w podatku VAT; b)zmiany w oszustwach związanych z VAT, zwłaszcza oszustwach karuzelowych i oszustwach na poziomie detalicznym; c)zmiany obciążeń administracyjnych dla podatników; d)zmiany kosztów administracyjnych dla administracji podatkowych. 10.W sprawozdaniach, o których mowa w ust. 8, państwa członkowskie dokonują oceny skutków stosowania GRCM na podstawie następujących kryteriów oceny: