UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Już w październiku 2017 r. Komisja zobowiązała się do zajęcia się kwestią zdolności administracyjnych organów podatkowych w zakresie zwalczania oszustw związanych z VAT w handlu elektronicznym (zwanym dalej „e-handlem”) poprzez poprawę współpracy ze stronami trzecimi. W oświadczeniu zawartym w protokole dotyczącym przyjęcia dyrektywy Rady (UE) 2017/2455 (dyrektywa o VAT w e-handlu) w grudniu 2017 r. Rada podkreśliła potrzebę udoskonalenia narzędzi zwalczania nadużyć finansowych. Obecna inicjatywa na rzecz zwalczania oszustw związanych z VAT w e-handlu stanowi uzupełnienie nowych środków wprowadzonych dyrektywą o VAT w e-handlu w kontekście strategii Komisji dotyczącej jednolitego rynku cyfrowego. Tworzy ona również warunki dla sprawnego stosowania tych nowych środków. W szczególności dyrektywą o VAT w e-handlu nałożono na internetowe platformy handlowe nowe obowiązki w zakresie podatku VAT. Wprowadzono nią także nowe uproszczenia mające pomóc przedsiębiorstwom w spełnianiu obowiązków w zakresie VAT w odniesieniu do świadczenia usług, sprzedaży towarów na odległość i przywozu. Uproszczenia te obejmują elektroniczną rejestrację do celów VAT i płatność VAT za pośrednictwem punktu kompleksowej obsługi (rejestracja w jednym państwie członkowskim zamiast we wszystkich państwach członkowskich konsumpcji). Środki te, dzięki uproszczeniu systemu VAT, zwiększą przestrzeganie przepisów dotyczących VAT, ale organy podatkowe nadal muszą być w stanie wykrywać i kontrolować przedsiębiorstwa dopuszczające się oszustw. Obecnie stanowi to dla organów podatkowych wyzwanie. Europejski Trybunał Obrachunkowy zauważył, że przepisy dotyczące VAT w e-handlu opierają się zasadniczo na skłonności przedsiębiorstw do dobrowolnego rejestrowania się i płacenia należnego podatku VAT. Państwa członkowskie mogą jednak tylko w ograniczonym stopniu wykorzystywać obecne ramy prawne do współpracy administracyjnej. Jeżeli wyżej wymienionym uproszczeniom służącym przestrzeganiu przepisów nie będą towarzyszyć środki zwalczania nadużyć finansowych, oszuści będą mieli niewielką motywację do tego, aby zmienić postawę i zacząć wypełniać obowiązki związane z podatkiem VAT. Powodzenie środków dotyczących zgodności w e-handlu zależy więc również od skuteczności środków zwalczania nadużyć finansowych, które to środki należy rozwijać równolegle. W ostatnich latach e-handel dynamicznie się rozwija, coraz bardziej ułatwiając konsumentom zakup towarów i usług przez internet. Konsumenci mogą wybierać spośród różnych dostawców, produktów i marek. Mogą również płacić przez internet w bezpiecznych warunkach, nie ruszając się od komputera lub smartfona. Dostawcy zmienili swoje modele biznesowe, aby móc korzystać z e-handlu: mogą sprzedawać produkty konsumentom na całym świecie bez potrzeby otwierania sklepów w danej lokalizacji. Możliwości te wykorzystują jednak również nieuczciwe przedsiębiorstwa, które przez niewypełnianie obowiązków w zakresie VAT uzyskują w nieuprawniony sposób przewagę rynkową. W ocenie skutków dołączonej do niniejszego wniosku wskazano trzy główne konteksty oszustw związanych z VAT w transgranicznym e-handlu: (i) wewnątrzunijne dostawy towarów i usług, (ii) przywóz towarów z przedsiębiorstw mających siedzibę w państwie trzecim lub na terytorium trzecim (tj. kraju lub terytorium spoza UE) konsumentom w państwach członkowskich oraz (iii) świadczenie usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwie trzecim konsumentom w państwach członkowskich.

Całkowitą stratę z tytułu VAT od transgranicznych dostaw towarów szacuje się w państwach członkowskich na 5 mld EUR rocznie. Oszustwa związane z VAT zgłaszano również w transgranicznym świadczeniu usług, mianowicie w kontekście telewizji internetowej i gier cyfrowych. Tego rodzaju oszustwa zostały udokumentowane przez Europol i Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej w najnowszym sprawozdaniu Europolu dotyczącym nielegalnego rozpowszechniania programów telewizyjnych (i nielegalnej sprzedaży dostępu do nich), a także przez branżową organizację telewizyjną Nordic Content Protection (NCP). Dystrybutorzy telewizji internetowej w trzech tylko krajach – Danii, Finlandii i Szwecji (które mają łącznie niespełna 10 % łącznego rynku telewizyjnego UE pod względem przychodów) – szacują, że ich roczna strata przychodów ze sprzedaży w wyniku nielegalnej dystrybucji wynosi 436 mln EUR. Przekłada się to na około 103 mln EUR potencjalnych strat z tytułu VAT. Liczby te (które będą rosły wraz z rozwojem e-handlu) wskazują na pilną potrzebę podjęcia działań w celu zwalczania oszustw związanych z VAT w e-handlu. Większość organów podatkowych nie dysponuje jednak narzędziami ani źródłami informacji, które pozwalałyby na ilościowe określenie skali oszustw związanych z VAT w e-handlu. Przedsiębiorstwom dopuszczającym się oszustw związanych z VAT w e-handlu internet umożliwia ukrywanie własnej tożsamości za nazwą domeny. Nawet jeśli organ podatkowy wie o istnieniu danego sklepu internetowego, to tożsamość przedsiębiorstwa, które prowadzi ten sklep, jego rzeczywista lokalizacja czy wielkość obrotów w danym państwie członkowskim często pozostają nieznane. Stanowi to problem dla organów podatkowych przy wszczynaniu ewentualnych dochodzeń lub nawiązywaniu współpracy administracyjnej na szczeblu unijnym lub międzynarodowym. Państwa członkowskie, w których następuje konsumpcja i w których należy uiścić podatek VAT, przeważnie nie dysponują żadną ewidencją ani informacją niezbędną do wszczęcia inspekcji. Wynika to z faktu, że konsumenci końcowi nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji zakupów przez internet. Nawet gdyby taki obowiązek istniał, to regularne pozyskiwanie informacji od konsumentów końcowych w celu prowadzenia dochodzeń w sprawie dokonywanych przez sprzedawcę oszustw związanych z VAT byłoby nieproporcjonalne.

Ponadto jeżeli tożsamość i lokalizacja oszustów nie jest znana, to bardzo problematyczne może stać się ustalenie, do którego państwa członkowskiego należy zwrócić się z wnioskiem o współpracę administracyjną.

Mogłoby to prowadzić do masowych wniosków o identyfikację. Musiałyby one być kierowane do strony trzeciej (tj. internetowej platformy handlowej lub dostawcy usług płatniczych), która mogłaby potencjalnie posiadać te informacje, lub do organu podatkowego państwa, w którym ta strona trzecia ma siedzibę. Niemniej jednak takie działanie byłoby nieproporcjonalne w myśl art. 54 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 904/2010. Ponadto na mocy art. 54 ust. 2 tego samego rozporządzenia państwa członkowskie nie mogą być zobowiązane do dostarczania danych informacji, jeżeli ich ustawodawstwo krajowe nie zezwala im na ich gromadzenie. Ogranicza to państwom członkowskim możliwość zwracania się do innych państw członkowskich o dane stron trzecich.

Niniejszy wniosek zmierza do rozwiązania problemu oszustw związanych z VAT w e-handlu poprzez zacieśnienie współpracy między organami podatkowymi a dostawcami usług płatniczych. W ostatnich latach ponad 90 % zakupów dokonywanych przez internet przez klientów europejskich odbywało się z wykorzystaniem poleceń przelewu, poleceń zapłaty lub płatności kartą, tj. przez pośrednika uczestniczącego w transakcji (dostawcę usług płatniczych). Tendencja ta utrzyma się w przyszłości. Osoby trzecie, które posiadają informacje dotyczące płatności, mogą zatem przedstawić organom podatkowym pełny obraz zakupów dokonywanych w internecie, aby pomóc im w należytym wykonywaniu zadań polegających na monitorowaniu przestrzegania obowiązków w zakresie VAT w kontekście dostaw towarów i świadczenia usług drogą elektroniczną. Doświadczenia państw członkowskich, które już współpracują z dostawcami usług płatniczych na szczeblu krajowym, wykazały, że współpraca taka przynosi wymierne rezultaty w zwalczaniu oszustw związanych z VAT w e-handlu. Niektóre państwa trzecie stosują również informacje o płatnościach jako narzędzie wykrywania przedsiębiorstw nieprzestrzegających przepisów w połączeniu z uproszczonymi systemami poboru w przypadku transgranicznych dostaw towarów między przedsiębiorstwami a konsumentami, podobnie jak w systemie unijnym.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Niniejszy wniosek stanowi uzupełnienie dotychczasowych ram regulacyjnych w zakresie VAT, ostatnio zmienionych dyrektywą o VAT w e-handlu w kontekście strategii Komisji dotyczącej jednolitego rynku cyfrowego. Ponadto inicjatywa ta wzmacnia ramy współpracy administracyjnej w celu skuteczniejszego rozwiązania problemu oszustw związanych z VAT w e-handlu i przywrócenia uczciwej konkurencji. Działania w zakresie zwalczania oszustw podatkowych i uchylania się od opodatkowania, mające zapobiegać zakłóceniom konkurencji i skuteczniej zabezpieczać dochody krajowe i unijne, to jeden z priorytetów Komisji. W wytycznych politycznych obecnej Komisji wezwano do wzmożenia wysiłków na rzecz walki z uchylaniem się od opodatkowania i oszustwami podatkowymi. W orędziu o stanie Unii z 2018 r. przypomniano zaś, że Komisja realizuje szeroko zakrojoną strategię służącą zapewnieniu, by wszystkie przedsiębiorstwa, duże i małe, miały sprawiedliwy udział w obciążeniach podatkowych.

Rozporządzenie (UE) 2018/1541, którym zmieniono rozporządzenie (UE) nr 904/2010 w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej, daje nowe narzędzia współpracy administracyjnej między organami podatkowymi państw członkowskich. Narzędzia te będą wykorzystywane głównie do zwalczania: (i) oszustw zwanych karuzelą VAT (dotyczących transakcji między przedsiębiorstwami); (ii) oszustw związanych z procedurą marży w odniesieniu do samochodów używanych; (iii) oszustw wykorzystujących określone systemy celne mające zastosowanie do przywozu dokonywanego przez podatników VAT (również w odniesieniu do transakcji między przedsiębiorstwami), a także (iv) umożliwią wspólne działania organów podatkowych (tj. wspólne dochodzenia administracyjne). Eksperci z organów podatkowych i przedsiębiorstw, uczestniczący w unijnym forum ds. VAT, podkreślają, że tradycyjna forma współpracy w zwalczaniu oszustw związanych z VAT opiera się na ewidencji prowadzonej przez przedsiębiorstwa bezpośrednio zaangażowane w łańcuch transakcji. W odniesieniu do transgranicznych dostaw między przedsiębiorstwami a konsumentami informacje te mogą nie być bezpośrednio dostępne, a zatem „tradycyjna” współpraca między organami podatkowymi jest niewystarczająca. W związku z tym niniejsza inicjatywa uzupełnia również niedawne zmiany w unijnych ramach współpracy administracyjnej w dziedzinie VAT, dostarczając organom podatkowym nowego narzędzia do wykrywania oszustw związanych z VAT w transgranicznych dostawach między przedsiębiorstwami a konsumentami.

Inicjatywę tę należy wreszcie postrzegać również w kontekście międzynarodowym. W przypadku oszustw popełnianych przez dostawców mających siedzibę w państwie trzecim lub na terytorium trzecim współpraca międzynarodowa ma kluczowe znaczenie dla egzekwowania brakującego należnego podatku VAT. Unia zawarła niedawno umowę o współpracy w dziedzinie VAT z Norwegią i podejmuje działania w ramach OECD, aby w większym stopniu wykorzystywać narzędzia współpracy administracyjnej na szczeblu międzynarodowym. Niniejsza inicjatywa dostarczy państwom członkowskim materiału dowodowego umożliwiającego wykrywanie sprawców oszustw w państwach trzecich. Materiał ten posłuży jako pierwszy krok w celu uruchomienia współpracy międzynarodowej lub międzynarodowego dialogu na temat poprawy współpracy administracyjnej z innymi jurysdykcjami.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

•Podstawa prawna