SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

dotyczące wykonania przepisów dyrektywy 2007/58/WE w zakresie otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich

towarzyszące komunikatowi do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie czwartego pakietu kolejowego

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. Wprowadzenie

Dnia 23 października 2007 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę 2007/58/WE zmieniającą dyrektywę Rady 91/440/EWG w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej[1] (zwaną dalej dyrektywą). Wszystkie przedsiębiorstwa kolejowe posiadające ważną koncesję i wymagane certyfikaty bezpieczeństwa otrzymały z dniem 1 stycznia 2010 r. prawo wykonywania międzynarodowych kolejowych usług pasażerskich, w tym możliwość przewozu pasażerów na krajowych odcinkach tras (kabotaż). Termin ten został wyznaczony na dzień 1 stycznia 2012 r. w odniesieniu do tych państw członkowskich, w których międzynarodowe kolejowe przewozy pasażerskie stanowiły ponad połowę obrotu w ruchu pasażerskim przedsiębiorstw kolejowych na ich terytorium (jedynym państwem członkowskim, które spełniało to kryterium, był Luksemburg). Obowiązki w zakresie transpozycji i wykonania dyrektywy nie mają zastosowania do Cypru i Malty, dopóki na ich terytorium nie powstanie system kolei.

W celu ochrony interesów przedsiębiorstw kolejowych wykonujących usługi krajowe w ramach umowy o świadczenie usług publicznych dyrektywa umożliwia nałożenie pewnych ograniczeń w odniesieniu do otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Państwa członkowskie mogą ograniczyć prawa do wprowadzania nowych usług międzynarodowych:

· jeżeli główny cel nowej usługi nie ma charakteru międzynarodowego;

· jeżeli nowa usługa międzynarodowa zagroziłaby równowadze ekonomicznej usług wykonywanych na podstawie umów o świadczenie usług publicznych;

· jeżeli istnieją ograniczone czasowo prawa wyłączności udzielone przed wejściem dyrektywy w życie;

· jeżeli usługa obejmuje tranzyt przez Unię Europejską.

Ponadto dyrektywa zezwala na nałożenie opłaty na operatora nowej międzynarodowej usługi pasażerskiej w celu finansowania obowiązków świadczenia usług publicznych. Opłaty te muszą być jednak nakładane zgodnie z zasadami sprawiedliwości, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności, nie zagrażając rentowności usługi objętej tymi opłatami.

Dyrektywa nie dotyczy usług między państwem członkowskim a państwem trzecim[2]. Ponieważ niektóre państwa członkowskie (Niemcy, Włochy, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) podjęły już przed przyjęciem formalnego zobowiązania na szczeblu UE kroki w celu otwarcia swoich rynków kolejowych przewozów pasażerskich, w dyrektywie wyjaśniono również, że państwa członkowskie, w których otwarcie rynku już nastąpiło, nie mają obowiązku przyznania przed dniem 1 stycznia 2010 r. prawa wykonywania nowych międzynarodowych usług pasażerskich przedsiębiorstwom kolejowym (oraz ich podmiotom zależnym) posiadającym koncesję w państwie członkowskim, w którym nie zostały przyznane prawa dostępu o podobnym charakterze[3].

Zgodnie z art. 10 ust. 9 zmienionej dyrektywy 91/440/EWG Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów sprawozdanie z wykonania przepisów dotyczących otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Komisja niniejszym przedkłada swoje sprawozdanie ww. instytucjom w celu spełnienia tego obowiązku.

Zgodnie z wymogami dyrektywy sprawozdanie powinno także zawierać ocenę rozwoju rynku, w tym stanu przygotowań do dalszej jego liberalizacji, oraz analizę różnych modeli organizacji tego rynku oraz skutków dyrektywy dla umów o świadczenie usług publicznych i ich finansowania. W niniejszym sprawozdaniu pokazano, że wdrożenie dyrektywy doprowadziło na razie do uruchomienia bardzo niewielkiej liczby nowych usług, i podjęto próbę zbadania przyczyn tej sytuacji. Biorąc pod uwagę bardzo niewielką liczbę nowych usług, ich wpływ na finansowanie obowiązku świadczenia usług publicznych jest znikomy. Stan przygotowań do dalszego otwarcia rynku oraz różne modele organizacji rynku zostały przeanalizowane w ocenie skutków powiązanej z wnioskiem ustawodawczym w sprawie zmiany dyrektywy 91/440/EWG.

Kolejne części sprawozdania zawierają analizę prawnego wdrożenia tych przepisów dyrektywy, które są istotne pod względem otwarcia przez państwa członkowskie rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Następnie przedstawiono praktyczne skutki, jakie dyrektywa wywarła na rynek kolejowy, oraz możliwe przyczyny, dla których do tej pory nie wystąpiły niektóre z oczekiwanych korzyści.

2. Prawne wdrożenie przepisów dyrektywy mających znaczenie pod względem otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich

Termin transpozycji dyrektywy upłynął w dniu 4 czerwca 2009 r. W terminie tym żadne państwo członkowskie nie zgłosiło transpozycji. Kilka z nich dokonało takiego zgłoszenia w ciągu kolejnych dwóch miesięcy, ale w dniu 31 lipca 2009 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do 19 państw członkowskich w związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia środków podjętych w celu transpozycji dyrektywy. Dnia 3 czerwca 2010 r. Komisja z tej samej przyczyny przekazała czterem państwom członkowskim uzasadnioną opinię. Od tego czasu wszystkie państwa członkowskie zgłosiły już transpozycję.

Spóźniona i nieodpowiednia transpozycja wcześniejszych pakietów kolejowych może również mieć negatywny wpływ na praktyczne wdrażanie przepisów dyrektywy. Obecnie przed Trybunałem Sprawiedliwości toczy się dwanaście postępowań w sprawie niewłaściwej transpozycji pierwszego pakietu kolejowego, a Komisja skierowała uzasadnione opinie w podobnych sprawach do czterech innych państw członkowskich. Ww. postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczą m.in.:

· niewystarczających zabezpieczeń, które mają zapewnić niezależność zarządcy infrastruktury od holdingu kolejowego i jego transportowych spółek zależnych w odniesieniu do wykonywania zasadniczych funkcji;

· niewystarczających środków, które mają zachęcić zarządców infrastruktury do zmniejszania kosztów i wysokości opłat dostępowych;

· ustalania opłat dostępowych w wysokości przewyższającej koszty bezpośrednie, bez uzasadnienia, że rynek jest w stanie je udźwignąć;

· braku wystarczającej niezależności organu regulacyjnego od zasiedziałego przewoźnika kolejowego[4], zarządcy infrastruktury lub ministra, który kontroluje zasiedziałe przedsiębiorstwo kolejowe;

· zbyt małych uprawnień organu regulacyjnego do podejmowania i egzekwowania wymaganych decyzji.

Ponadto we wrześniu 2011 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Francji i Zjednoczonemu Królestwu w związku z niewystarczającą transpozycją pierwszego pakietu kolejowego w odniesieniu do ruchu kolejowego w tunelu pod kanałem La Manche.

Przyczyny, dla których Komisja wszczęła ww. postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, są istotne również dla dostępu do rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich. Jednym z pozytywnych skutków ww. postępowań jest jednak znaczące zwiększenie uprawnień organów regulacyjnych, co jest niezbędne do zwiększenia konkurencji (tylko trzy z szesnastu toczących się postępowań dotyczą jeszcze uprawnień organów regulacyjnych).

Na mocy art. 10 ust. 3a każde przedsiębiorstwo kolejowe z siedzibą w państwie członkowskim, które uzyskało koncesję i niezbędne certyfikaty bezpieczeństwa, ma dostęp do infrastruktury we wszystkich państwach członkowskich w celu świadczenia międzynarodowych usług pasażerskich w granicach UE. Dyrektywa upoważnia nowe podmioty rynkowe do zabierania i wysadzania podróżnych na każdej stacji znajdującej się na trasie międzynarodowej, w tym na stacjach znajdujących się w tym samym państwie członkowskim (kabotaż). Prawa do kabotażu powinny „skupiać się jedynie na tych stacjach, które na danej trasie międzynarodowej spełniają funkcję pomocniczą”[5], a ich wprowadzenie powinno dotyczyć usług, których głównym celem jest przewóz osób pomiędzy stacjami położonymi w różnych państwach członkowskich. Organy regulacyjne ustalają, czy głównym celem danej usługi jest transport osób na trasie międzynarodowej. Organy te nie powinny działać z własnej inicjatywy, lecz na wniosek odpowiednich właściwych organów lub zainteresowanych przedsiębiorstw kolejowych.

Ponieważ w wyniku ankiety na temat wdrażania dyrektywy przeprowadzonej przez służby Komisji pod koniec 2009 r. oraz późniejszych rozmów z przedstawicielami państw członkowskich i organizacji kolejowych zidentyfikowano potrzebę opracowania przez Komisję wytycznych dotyczących stosowania tego przepisu, dnia 28 grudnia 2010 r. Komisja opublikowała komunikat wyjaśniający dotyczący niektórych przepisów dyrektywy[6]. Komunikat ten potwierdza, że podczas ustalania głównego celu usługi organy regulacyjne muszą działać niezależnie. Oznacza to, że ich decyzje nie mogą być wstępnie uwarunkowane ani z góry ustalone na podstawie instrukcji otrzymanych od innych organów publicznych na mocy prawa krajowego. Organy regulacyjne powinny indywidualnie dla każdego przypadku sprawdzać, jaki jest główny cel danej usługi.

W ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego współustawodawcy UE powierzyli Komisji zadanie przyjęcia aktów wykonawczych określających szczegóły procedury i kryteria oceny charakteru usługi (badanie głównego celu) w terminie 18 miesięcy od transpozycji dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy (do 2015 r.)[7].

Estonia i Szwecja nie stosują żadnych ograniczeń wobec komercyjnych usług kolejowych, w związku z czym nie wprowadziły do swoich ustawodawstw krajowych żadnego przepisu dotyczącego ustalania głównego celu usługi. We wszystkich pozostałych państwach członkowskich (oprócz Finlandii) istnieją krajowe przepisy upoważniające organ regulacyjny do zbadania, jaki jest główny cel nowych usług międzynarodowych, o których uruchomienie wystąpiono. Niektóre państwa członkowskie zamierzają stosować podejście oparte na czysto liczbowych kryteriach (dotyczących długości trasy poza państwem członkowskim, liczby pasażerów odbywających podróż międzynarodową, części obrotu generowanej przez pasażerów odbywających podróż międzynarodową), podczas gdy w niektórych innych państwach członkowskich proces decyzyjny i metodyka, jakie mają być zastosowane, nie zostały jeszcze ogłoszone. I wreszcie, w niektórych państwach członkowskich prawo do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie głównego celu przyznano uczestnikom rynku, którzy nie zostali wymienieni w dyrektywie (z reguły zarządcom infrastruktury). Komisja analizuje te przypadki pod kątem zgodności z dyrektywą.

Państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania dyrektywy wszelkie tranzytowe usługi kolejowe prowadzone przez terytorium Unii, których świadczenie zaczyna i kończy się poza terytorium UE[8]. Cztery państwa członkowskie (Bułgaria, Grecja, Litwa i Rumunia) postanowiły skorzystać z tej możliwości, która wydaje się nie mieć zastosowania w pozostałych państwach członkowskich z przyczyn geograficznych.

Ponieważ wprowadzenie nowych usług z prawem kabotażu na trasach objętych umowami o świadczenie usług publicznych może mieć wpływ na organizację i finansowanie obowiązków świadczenia usług publicznych, zgodnie z art. 10 ust. 3b) państwa członkowskie mogą ograniczyć prawo dostępu w tych połączeniach pomiędzy stacją początkową a stacją docelową, które są objęte co najmniej jedną taką umową o świadczenie usług publicznych zgodną z prawem UE,[9] jeżeli nowe usługi międzynarodowe mogą zagrozić równowadze ekonomicznej umów o świadczenie usług publicznych. W swoim komunikacie wyjaśniającym Komisja podkreśla, że ograniczenie to jest nieobowiązkowe. Organy regulacyjne nie mogą działać z własnej inicjatywy, a tylko na wniosek podmiotów wymienionych w dyrektywie.

Dyrektywa nie określa formy takich ograniczeń, ale możliwe warianty obejmują, oprócz całkowitego wyłączenia kabotażu, ograniczenia dotyczące liczby lub częstotliwości przystanków, wyłączenie niektórych stacji czy ograniczenie częstotliwości usługi.

Oceny i decyzje organów regulacyjnych powinny być skoordynowane. Oprócz wymiany informacji oraz, w stosownych przypadkach, skoordynowania zasad i praktyki oceny w poszczególnych przypadkach, motyw (17) zachęca organy regulacyjne do opracowania wytycznych w oparciu o własne doświadczenia.

W komunikacie wyjaśniającym stwierdzono wyraźnie, że badanie równowagi ekonomicznej ma być niezależne od badania głównego celu: można je przeprowadzać jednocześnie, ale żadne z nich nie stanowi warunku wstępnego dla drugiego badania. W komunikacie podkreślono również, że ocena powinna się ograniczać do punktów wymienionych w otrzymanym wniosku.

W interesie przejrzystości i braku dyskryminacji należy opublikować metodykę stosowaną przy ustalaniu, czy nowa usługa międzynarodowa zagraża równowadze ekonomicznej umowy o świadczenie usług publicznych.

W odpowiedzi na kwestionariusz rozesłany w 2012 r. przez służby Komisji 11 państw członkowskich oświadczyło, że nie ograniczają praw do kabotażu. Kilka spośród państw członkowskich, które postanowiły skorzystać z tej możliwości, nie opublikowało jeszcze swoich procesów decyzyjnych ani metodyki. W niektórych pozostałych państwach członkowskich w przepisach krajowych przewidziane są dość rygorystyczne kryteria. W co najmniej jednym państwie członkowskim badanie równowagi ekonomicznej musi być poprzedzone badaniem głównego celu, nawet jeżeli nie złożono odpowiedniego wniosku. Komisja analizuje te przypadki pod kątem zgodności z dyrektywą.

Chociaż państwa członkowskie wydają się mieć trudności z transpozycją przepisów art. 10 ust. 3a i 3b, napotkano tylko jeden praktyczny przykład ich stosowania w celu ograniczenia praw kabotażowych. We Włoszech (jednym z niewielu państw członkowskich, w których organ regulacyjny opublikował na swojej stronie internetowej proces decyzyjny i stosowaną metodykę), w odniesieniu do wniosku złożonego przez włoskiego przewoźnika prywatnego LeNord S.p.A. we współpracy z niemieckim przewoźnikiem zasiedziałym DB i austriackim przewoźnikiem zasiedziałym ÖBB i dotyczącego obsługi kilku tras łączących te trzy państwa członkowskie, organ regulacyjny postanowił częściowo ograniczyć prawa do kabotażu ze względu na to, że zagroziłyby one równowadze ekonomicznej kilku regionalnych umów o świadczenie usług publicznych. Decyzja ta została zawieszona przez sam organ regulacyjny, aby zapewnić przewóz pasażerów, którzy już kupili bilety. Na podstawie rekonfiguracji planowanych międzynarodowych usług pasażerskich organ regulacyjny zniósł wszystkie ograniczenia dotyczące kabotażu i przedsiębiorstwa kolejowe wykonują obecnie codzienne przewozy na trasie z Monachium przez Brenner do trzech miejscowości na terytorium Włoch (Wenecja, Bolonia i Werona).

W ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego współustawodawcy UE powierzyli Komisji zadanie przyjęcia aktów wykonawczych określających szczegóły procedury i kryteria oceny wpływu nowych usług na umowy o świadczenie usług publicznych, w terminie 18 miesięcy od transpozycji dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy (do 2015 r.)[10].

Zgodnie z art. 10 ust. 3c państwa członkowskie mogą także ograniczyć prawa kabotażu tam, gdzie prawo wyłączne przewozu osób między danymi stacjami zostało przyznane na mocy umowy koncesyjnej zawartej przed wejściem w życie dyrektywy (4 grudnia 2007 r.) przy zastosowaniu jasnej procedury przetargowej i zgodnie z odpowiednimi zasadami prawa UE. Ograniczenie to może być stosowane przez cały pierwotny okres trwania zamówienia lub przez 15 lat, w zależności od tego, który z tych okresów jest krótszy.

Jedyne państwo członkowskie, gdzie stosowane jest to ograniczenie, to Niderlandy, na linii Amsterdam-Roosendaal przez okres 15 lat. Dotyczy to kabotażu na nowej linii kolei dużych prędkości HSL Zuid, która w 2009 r. połączyła port lotniczy Schiphol z Antwerpią w Belgii. Przewozy krajowe są tam zarezerwowane dla przewoźnika High Speed Alliance (wspólnego przedsięwzięcia zasiedziałego przewoźnika NS i krajowej linii lotniczej KLM).

Artykuł 10 ust. 3e) stanowi, że od decyzji w sprawie ograniczeń na podstawie umów koncesyjnych lub zagrożenia równowagi ekonomicznej w odniesieniu do umów o świadczenie usług publicznych przysługuje odwołanie do sądu.

Zgodnie z informacjami posiadanymi przez Komisję środki odwoławcze zostały przewidziane w przepisach krajowych wszystkich państw członkowskich, które korzystają z tych możliwości. W większości przypadków nie wymaga to oddzielnych przepisów, ponieważ pozostaje w zgodzie z ogólnymi przepisami dotyczącymi odwołania od decyzji organów. Jednakże biorąc pod uwagę, że praktycznie nie było decyzji, które mogłyby być kwestionowane, funkcjonowanie takich środków odwoławczych w odniesieniu do otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich nie zostało sprawdzone w praktyce.

Zgodnie z art. 10 ust. 3f państwa członkowskie mogą upoważnić organ odpowiedzialny za pasażerski transport kolejowy do nałożenia – w sposób sprawiedliwy, przejrzysty i niedyskryminujący – opłaty na przedsiębiorstwa kolejowe świadczące usługi kabotażowe.

Siedem państw członkowskich (Bułgaria, Grecja, Węgry, Włochy, Rumunia, Słowenia i Słowacja) uwzględniło tę możliwość w swoich przepisach krajowych. Opłaty takie nie zostały jednak nigdy nałożone na żadne przedsiębiorstwo kolejowe.

3. Nowe usługi świadczone na podstawie dyrektywy

Chociaż zasadnicze wymogi prawne dyrektywy dotyczące otwarcia rynku dla nowych usług międzynarodowych z wykorzystaniem kabotażu zostały spełnione, w chwili obecnej takie usługi są rzadko spotykane w Europie.

Od grudnia 2010 r. prywatny włoski przewoźnik LeNord wraz z niemieckim przewoźnikiem zasiedziałym DB i austriackim przewoźnikiem zasiedziałym ÖBB wykonują przewozy z Niemiec przez Austrię do Włoch, oferując połączenia Monachium – Brenner – Werona (1 para pociągów dziennie), Monachium – Brenner – Wenecja i Monachium – Brenner – Bolonia (po dwie pary pociągów dziennie dla obu tras). Od grudnia 2011 r. inne przedsiębiorstwo kolejowe zarejestrowane we Włoszech (Società Viaggiatori Italia S.r.l.), kontrolowane przez francuskiego przewoźnika zasiedziałego SNCF, obsługuje nowe połączenia na trasie Paryż – Modane – Mediolan (3 pary pociągów dziennie), a włoski przewoźnik zasiedziały Trenitalia i francuski przewoźnik prywatny Veolia Transdev oferują nocne połączenie Wenecja – Paryż przez Szwajcarię, pod marką thello. Jest to pierwsza usługa na rynku dalekobieżnych kolejowych połączeń pasażerskich we Francji, która nie jest wykonywana przez lub we współpracy z SNCF.

W 2010 r. szwedzki przewoźnik zasiedziały SJ rozpoczął przewozy ze Szwecji do Danii z kabotażem między Kopenhagą a Odense; rok później zaprzestano jednak wykonywania tej ostatniej części połączenia.

Nietypową usługą międzynarodową funkcjonującą na rynku o najwyraźniej niszowym charakterze jest Berlin Night Express, nocny pociąg między Malmö a Berlinem kursujący trzy razy w tygodniu od końca marca do początku listopada, obsługiwany przez przedsiębiorstwa Veolia i GVG Verkehrsorganisation GmbH.

Warto wspomnieć, że jeżeli zgodnie z planem przewoźnik DB wycofa się ze współpracy z SNCF i belgijskim przewoźnikiem zasiedziałym SNCB w zakresie międzynarodowych przewozów koleją dużych prędkości, to Thalys stanie się kolejnym konkurentem na rynku przewozów dalekobieżnych, w szczególności na trasie Akwizgran – Kolonia – Essen. W 2011 r. Thalys rozszerzył swoje połączenie z Paryża do Kolonii w kierunku Zagłębia Ruhry. DB ogłosiło również plany wprowadzenia połączeń InterCityExpress z Frankfurtu nad Menem do Londynu przez tunel pod kanałem La Manche.

Głównym celem połączeń realizowanych przez austriackiego przewoźnika prywatnego WESTbahn (w którym 26 % udziałów należy do SNCF) z Wiednia do Salzburga oraz do Freilassing po niemieckiej stronie granicy wydają się być przewozy krajowe.

Transgraniczne usługi regionalne objęte zakresem umów o świadczenie usług publicznych, takie jak przewozy pasażerskie z Enschede w Niderlandach do Münster i Dortmundu w Niemczech, należy odróżnić od usług międzynarodowych o swobodnym dostępie, o których mowa w dyrektywie.

4. Przyczyny niewielkiego wpływu wdrożenia dyrektywy na rynek

Można zidentyfikować kilka przyczyn, które utrudniają nowym podmiotom (w tym zasiedziałym przedsiębiorstwom kolejowym koncesjonowanym w innym państwie członkowskim) realizowanie usług międzynarodowych na podstawie dyrektywy. Spóźnione i w niektórych przypadkach restrykcyjne wdrożenie dyrektywy, a także utrzymująca się dyskryminacja w zakresie dostępu do infrastruktury i usług towarzyszących, które doprowadziły do wszczęcia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w zakresie wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego, mają negatywny wpływ na rynek.

Istnieje niewiele międzynarodowych tras o natężeniu ruchu wystarczającym, by umożliwić przewoźnikom wprowadzenie rentownych nowych usług. W szczególności rynki niszowe, takie jak pociągi nocne (wypierane przez szybsze połączenia kolejowe w ciągu dnia lub inne rodzaje transportu), oferują niewielkie możliwości rentownych połączeń. Trudno jest też zintegrować nowe połączenia międzynarodowe z rozkładem krajowym, aby zapewnić odpowiednie połączenia.

Doświadczenia zgromadzone podczas otwierania rynku kolejowych przewozów towarowych pokazują również, że nowi przewoźnicy (nawet spółki zależne od zasiedziałych przedsiębiorstw kolejowych w innych państwach członkowskich) wolą realizować usługi krajowe zamiast międzynarodowych, ponieważ ruch krajowy ma większe natężenie i jest łatwiejszy do zorganizowania (tylko jeden zarządca infrastruktury, brak barier językowych itp.).

Podmioty zainteresowane wykonywaniem usług międzynarodowych wskazują na następujące przeszkody w dostępie:

· przeszkody administracyjne: trudności z otrzymaniem certyfikatu bezpieczeństwa lub zezwolenia na dopuszczenie pojazdu do eksploatacji (w kilku przypadkach wyjątkowo długi czas oczekiwania na decyzję);

· przeszkody informacyjne: trudności z uzyskaniem informacji i niska jakość informacji dotyczących kwestii administracyjnych, o których mowa powyżej;

· przeszkody operacyjne: niezbędny personel posługujący się wszystkimi językami urzędowymi używanymi w krajach, przez które przebiega trasa, zmienność opłat z tytułu dostępu do infrastruktury, dostęp do zaplecza eksploatacyjnego i usług, trudności z dostosowaniem tras w rozkładzie krajowym w celu uzyskania odpowiednich tras międzynarodowych, brak wzajemnej dostępności biletów;

· przeszkody związane z dostępem do kanałów sprzedaży: trudności z wykorzystywaniem istniejących punktów sprzedaży w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący bądź też z wynajęciem powierzchni na stacjach w celu stworzenia własnych punktów sprzedaży lub nawet z publikowaniem reklam (według badania Republika Czeska, Portugalia, Dania i Zjednoczone Królestwo były w roku 2011 jedynymi państwami członkowskimi, w których wszystkie punkty sprzedaży w kolejowym transporcie pasażerskim były dostępne bez ograniczeń dla zewnętrznych przedsiębiorstw kolejowych[11]).

Ustalone formy współpracy między przewoźnikami zasiedziałymi (którzy, w przeciwieństwie do nowych podmiotów, korzystają z efektu sieciowego i dominującej pozycji na swoich rynkach krajowych) mogą również stanowić przeszkodę, nie tylko dla nowych podmiotów, które nie mogą znaleźć rentownego segmentu rynku, aby rozpocząć własne usługi, ale także dla przewoźników zasiedziałych, którzy rozważają zmianę strategii i samodzielne wejście na rynek innego państwa członkowskiego.

Nieodpowiednie finansowanie infrastruktury kolejowej w niektórych państwach członkowskich prowadzi do nieuniknionego pogorszenia jakości usług i konieczności likwidacji usług międzynarodowych, które przestały być konkurencyjne wobec innych rodzajów transportu.

Kolej dużych prędkości to przykład udanego przedsięwzięcia w transporcie kolejowym. Szybkie połączenia kolejowe między dużymi miastami oferują największe natężenie ruchu, a tym samym realną możliwość wprowadzenia nowych usług (potwierdza to m.in. fakt, że DB planuje wprowadzić własne połączenia InterCityExpress z Frankfurtu nad Menem do Londynu, a niedawno uruchomiono też nowe usługi pomiędzy Frankfurtem nad Menem a Marsylią we współpracy SNCF z DB). Kolej dużych prędkości wymaga jednak specjalnego taboru, a tym samym dużych nakładów. Na niektórych rynkach może też napotykać na ograniczenia w zakresie bezpieczeństwa, np. w tunelu pod kanałem La Manche, gdzie specjalne regulacje bezpieczeństwa oparte na normach dotyczących pojazdów, które różnią się od europejskich TSI, uniemożliwiają przedsiębiorstwu DB wykorzystywanie własnych zestawów pociągów ICE.

Warunki ramowe dla różnych rodzajów transportu także nie zapewniają równych szans: w niektórych państwach członkowskich pociągi międzynarodowe podlegają podatkowi VAT lub akcyzie na paliwo, podczas gdy ruch lotniczy jest z nich zwolniony.

Na koniec trzeba też wziąć pod uwagę ogólny niekorzystny klimat gospodarczy panujący od 2008 r. oraz słabą reakcję sektora kolei na zmiany w przepisach (związaną z dużymi potrzebami inwestycyjnymi i długim okresem użytkowania aktywów).

Niektóre z przeszkód zidentyfikowanych w niniejszym sprawozdaniu zostały usunięte przez europejskich współustawodawców w ramach przekształcenia pierwszego pakietu kolejowego, które doprowadziło do przyjęcia dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy (dostęp do obiektów i usług, większa stabilność finansowania infrastruktury, krótsze terminy wydawania decyzji administracyjnych). Komisja pragnie wyeliminować pozostałe przeszkody administracyjne poprzez harmonizację certyfikatów bezpieczeństwa i zezwoleń na dopuszczenie pojazdu do eksploatacji w ramach czwartego pakietu kolejowego.

5. Wnioski

Międzynarodowe usługi kolejowego transportu pasażerskiego włącznie z prawami kabotażu zostały zliberalizowane w UE na podstawie dyrektywy 2007/58/WE z dniem 1 stycznia 2010 r. (oprócz Luksemburga, gdzie termin ten został przesunięty na dzień 1 stycznia 2012 r.). Chociaż wszystkie państwa członkowskie spóźniły się z transpozycją, do chwili obecnej wszystkie przyjęły krajowe środki ustawodawcze zapewniające zgodność z dyrektywą.

Jeżeli chodzi o praktyczne wdrożenie dyrektywy, to dla państw członkowskich najtrudniejsza okazała się interpretacja przepisów dotyczących głównego celu połączenia kolejowego oraz zagrażania równowadze ekonomicznej usług objętych umowami o świadczenie usług publicznych. W tym zakresie Komisja przyjmie akty wykonawcze na podstawie dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy.

Kilka państw członkowskich nie skorzystało z żadnych z przewidzianych w dyrektywie możliwości ograniczenia nowych usług międzynarodowych lub praw kabotażu. Nawet jeżeli przepisy krajowe zezwalają na ograniczanie kabotażu, ich praktyczne stosowanie pozostaje znikome. Ograniczenie oparte na koncesji wydaje się być najskuteczniejszym środkiem zabezpieczającym interesy przewoźników obsługujących połączenia na trasach, które mogą być atrakcyjne z punktu widzenia kabotażu; jest ono jednak stosowane tylko w jednym państwie członkowskim.

Pomimo ustanowienia odpowiednich krajowych ram prawnych we wszystkich właściwych państwach członkowskich, na rynku pojawiło się niewiele nowych usług międzynarodowych wykonywanych na podstawie dyrektywy. Nowi przewoźnicy, którzy chcą wejść na rynek międzynarodowych przewozów pasażerskich, często napotykają przeszkody związane z niewłaściwym wdrożeniem poprzednich pakietów kolejowych lub z lukami we wcześniej przyjętych przepisach UE. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przekształcenie pierwszego pakietu kolejowego oraz obecne wnioski ustawodawcze składające się na czwarty pakiet kolejowy powinny przyczynić się do rozwiązania tych problemów.

Jednakże nawet w przypadku usunięcia wszystkich tych przeszkód nie należy się spodziewać gwałtownego wzrostu liczby nowych międzynarodowych usług kolejowego transportu pasażerskiego, ponieważ większość segmentów tego rynku z trudem utrzymuje rentowność i dlatego są one nieatrakcyjne dla przewoźników. Dużo łatwiej jest zorganizować krajowy przewóz osób i w państwach członkowskich, które otwarły na konkurencję rynek krajowych przewozów pasażerskich, liczba nowych podmiotów na tym rynku jest znacznie większa niż na rynku przewozów międzynarodowych. Podobna sytuacja wytworzyła się w wyniku otwarcia rynku usług kolejowego transportu towarowego. Należy również zauważyć, że w transporcie pasażerskim konkurencja wydaje się być największa w odniesieniu do usług lokalnych i regionalnych objętych umowami o świadczenie usług publicznych zawieranymi w drodze przetargów.

Tym samym analiza doświadczeń zdobytych od 2010 r. w następstwie otwarcia rynku międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich wydaje się potwierdzać, że nowe usługi międzynarodowe będą raczej wyrastać z otwarcia rynków krajowych, a nie odwrotnie. Na przykład dzięki otwarciu rynków krajowych przewoźnicy obsługujący połączenia międzynarodowe mogliby utworzyć połączenia dojazdowe, które poprawiłyby rentowność usług międzynarodowych. Wnioski ustawodawcze Komisji dotyczące otwarcia krajowych rynków kolejowych przewozów pasażerskich oraz rozszerzenia procedur przetargowych w ramach czwartego pakietu kolejowego powinny pobudzić rozwój usług międzynarodowych.

[1] Dz.U. L 315 z 3.12.2007.

[2] Motyw (4) dyrektywy 2007/58/WE.

[3] Art. 10 ust. 3d.

[4] Przewoźnik zasiedziały to (byłe) państwowe przedsiębiorstwo kolejowe, które miało dominującą pozycję na rynku przed jego liberalizacją.

[5] Motyw (8) dyrektywy 2007/58/WE.

[6] Dz.U. C 353 z 28.12.2010, s. 1-6.

[7] Art. 10 ust. 4 dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy, przyjętej przez Parlament Europejski dnia 3 lipca 2012 r. i przez Radę dnia 29 października 2012 r.

[8] Art. 2 ust. 4 dyrektywy 91/440/EWG zmieniony dyrektywą 2007/58/WE.

[9] Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70.

[10] Art. 11 ust. 4 dyrektywy ustanawiającej jednolity europejski obszar kolejowy.

[11] http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file__attachements/position__papers/study__rail__liberalisation__index__2011__complete__version.pdf, s. 70.