Europejski Fundusz Obronny jest instrumentem przeznaczonym do promowania konkurencyjności i innowacyjności bazy technologiczno–przemysłowej sektora obronnego w Europie, co przyczyni się do strategicznej autonomii UE. Jego celem jest uruchomienie programów współpracy, które nie miałyby miejsca bez wkładu UE, a poprzez wspieranie działań w zakresie badań i rozwoju – zapewnienie zachęt niezbędnych do pobudzenia współpracy na każdym etapie cyklu przemysłowego.

Europejska polityka obronności stoi w obliczu poważnych niedomagań rynku związanych z niewykorzystanymi korzyściami skali (rozproszenie rynków krajowych z pojedynczymi nabywcami) i powielaniem zasobów na poziomie krajowym. Popyt pochodzi prawie wyłącznie ze strony państw członkowskich, ale ich budżety na obronę – w szczególności na badania i rozwój – zostały w znaczącym stopniu ograniczone w ostatnich 10 latach. Chociaż ostatnio pojawiły się pozytywne wskazania w odniesieniu do stabilizacji i wzrostu krajowych funduszy związanych z obroną, potrzebne są znaczne dodatkowe wysiłki, aby zmaksymalizować efektywność tych inwestycji. Jednocześnie wzrosły koszty sprzętu wojskowego, a w szczególności koszty badań i rozwoju dotyczących takiego sprzętu, a współpraca między państwami członkowskimi w zakresie inwestycji w badania i rozwój oraz w sprzęt wojskowy pozostaje ograniczona. W 2015 r. jedynie 16 % wyposażenia wojskowego zamówiono w drodze wspólnych europejskich zamówień publicznych, co jest wynikiem dalekim od zakładanego poziomu docelowego wynoszącego 35 %, który został ustalony na forum Europejskiej Agencji Obrony (EAO). Szacowany udział w europejskiej współpracy na wczesnym etapie badań w dziedzinie obronności wynosił tylko 7,2 % w stosunku do poziomu docelowego wynoszącego 20 %.

Obywatele UE i ich przywódcy polityczni zgadzają się, że UE powinna wspólnie wziąć na siebie większą odpowiedzialność za swoje bezpieczeństwo. We wspólnej deklaracji, podpisanej w Rzymie dnia 25 marca 2017 r., przywódcy 27 państw członkowskich oraz Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej oświadczyli, że Unia wzmocni swoją wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony oraz przyczyni się do powstania bardziej konkurencyjnego i zintegrowanego przemysłu obronnego.

Działania w ramach funduszu powinny być wykorzystywane do eliminowania niedoskonałości rynku lub nieoptymalnych warunków inwestycyjnych, w sposób proporcjonalny, bez powielania lub wypierania finansowania prywatnego, oraz tworzyć wyraźną europejską wartość dodaną. Zapewni to spójność między działaniami funduszu a unijnymi zasadami pomocy państwa oraz unikanie nieuzasadnionych zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym.

Połączenie wsparcia ukierunkowanego na projekty w formie finansowania ze środków Europejskiego Funduszu Obronnego i dobrze opracowanego i ukierunkowanego finansowania w sektorze obronności może w znaczący sposób przyczynić się do wzmocnienia odporności tego sektora i wyeliminowania jego słabych punktów, w szczególności w odniesieniu do innowacyjnych MŚP i spółek o średniej kapitalizacji. Gwarancje budżetowe mogą stanowić skuteczny pod względem podatkowym sposób uwzględnienia ryzyka w łańcuchu dostaw podwykonawców zaangażowanych w projekty finansowane ze środków funduszu. Sektor obronności został zaproponowany jako sektor kwalifikujący się do wsparcia z gwarancji budżetowych w ramach Funduszu InvestEU, który tworzy międzysektorowe i nadrzędne ramy wspierające inwestycje w różnych obszarach polityki w oparciu o gwarancje budżetowe UE. W niniejszym wniosku przewidziano możliwość łączenia wsparcia w ramach funduszu z zapewnieniem finansowania wspieranego przez Fundusz InvestEU.

Zostaną ustanowione ścisłe powiązania między funduszem a projektami realizowanymi w ramach stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obrony (PESCO). Po otrzymaniu oceny kwalifikującej do objęcia pomocą „bonus PESCO” w formie zwiększonej stopy finansowania zostanie przyznany na rzecz kwalifikowalnych projektów rozwijanych w ramach PESCO. Należy wezwać Komisję do zaangażowania w postępowanie dotyczące projektów celem konsultacji, tak aby mogła ona pomóc ocenić ewentualną kwalifikowalność takich projektów w ramach funduszu.

- inicjatywami UE w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, takimi jak inicjatywy zapowiedziane we wspólnym komunikacie w sprawie cyberbezpieczeństwa. W szczególności centrum kompetencji w dziedzinie cyberbezpieczeństwa, które ma zostać utworzone, powinno dążyć do uzyskania synergii między wymiarem cywilnym i wymiarem obronnym cyberbezpieczeństwa. Mogłoby ono aktywnie wspierać państwa członkowskie i inne zainteresowane strony, udzielając poradnictwa, dzieląc się wiedzą fachową i ułatwiając współpracę w odniesieniu do projektów i działań, a także, gdy wystąpią o to państwa członkowskie działające w charakterze zarządzającego projektem w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Obronnego;

Aby zapewnić wszystkim zainteresowanym stronom okazję do przedstawienia uwag, Komisja przeprowadziła w okresie od dnia 13 stycznia 2018 r. do dnia 9 marca 2018 r. otwarte konsultacje publiczne w sprawie Europejskiego Funduszu Obronnego, w ramach szerszych konsultacji dotyczących wszystkich obszarów polityki objętych budżetem UE na lata 2021–2027. Za pośrednictwem portalu internetowego otwartych konsultacji publicznych przekazano kilka stanowisk.

To kompromisowe porozumienie pokazało wolę polityczną współprawodawców odnośnie do szybkiego uzgodnienia budżetu, struktury oraz zasad wdrożenia programu na rzecz współfinansowania rozwoju produktów i technologii obronnych.

Wnioskodawcy, którzy odpowiedzieli w 2017 r. na zaproszenia do składania wniosków, reprezentują szeroki obszar geograficzny: wnioski złożyły podmioty z 25 państw członkowskich UE i Norwegii, wiele z nich to niepowtarzający się wnioskodawcy: ich łączna liczba wyniosła 187. Projekty wybrane do finansowania dotyczą uczestników z 17 państw członkowskich UE. Jeśli chodzi o rodzaje wnioskodawców, wnioski dotyczą sektora prywatnego, zarówno dużych, jak i małych przedsiębiorstw branżowych, MŚP, organów publicznych, ośrodków badawczych i uczelni. Udział małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) wynosi 30 % w przypadku wniosków bez działania przygotowawczego Unii w zakresie badań nad obronnością narzucającego surowe zasady dotyczące uczestnictwa MŚP. Współczynnik udziału MŚP został utrzymany w przypadku projektów wybranych do finansowania i wynosi 32 % przy wartości budżetu na poziomie 14 %. Z danych tych wynika, że zaproszenia ogłoszone w pierwszym roku działania przygotowawczego Unii w zakresie badań nad obronnością wywołały spory odzew i wzbudziły duże zainteresowanie branży. Na podstawie tego pozytywnego wskaźnika odzewu można wyciągnąć wstępny wniosek, że podjęto odpowiednie tematy związane z obronnością, które wywołały zainteresowanie branży.

Komisja przedstawia wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w celu ustanowienia funduszu. Jest to najodpowiedniejszy instrument prawny, ponieważ wyłącznie rozporządzenie, którego przepisy prawne są bezpośrednio stosowane, może zapewnić konieczny poziom ujednolicenia potrzebny do ustanowienia i realizacji programu unijnego finansowania mającego na celu wspieranie sektora przemysłowego w Europie.

Inicjatywa ogranicza się do tych celów, których państwa członkowskie nie są w stanie samodzielnie zrealizować w zadowalającym stopniu i co do których można oczekiwać od Unii skuteczniejszego działania. Proponowany mechanizm realizacji wdrożony na poziomie europejskim będzie miał na celu ograniczenie kosztów finansowych i administracyjnych.

Decyzje dotyczące inwestycji w obronę i uruchomienia programów rozwoju obrony pozostają prerogatywą i zadaniem państw członkowskich. Unia nie może i nie powinna działać na rzecz nadrabiania niedoborów inwestycji w obronność państw członkowskich. Może ona jednak uzupełniać, wykorzystywać efekt dźwigni i konsolidować ich wspólne wysiłki na rzecz rozwoju zdolności obronnych w celu wspierania europejskiego przemysłu obronnego i reagowania na wyzwania w zakresie bezpieczeństwa. Pozwoliłoby to na uniknięcie powielania działań, umożliwiłoby bardziej efektywne wykorzystanie pieniędzy podatników, przyczyniłoby się do poprawy interoperacyjności wyposażenia wojskowego, zminimalizowałoby rozdrobnienie oraz zwiększyłoby konkurencyjność i innowacyjność europejskiej technologicznej bazy przemysłowej w dziedzinie obronności.

Poprzez zachęcanie do współpracy Unia może pomóc zmaksymalizować wydajność i jakość inwestycji państw członkowskich w dziedzinie obrony. Europejski Fundusz Obronny przyczyni się do zwiększenia wartości dodanej UE poprzez zapewnienie zachęt dla wspólnych badań i rozwoju w zakresie produktów i technologii obronnych w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych i wniesienia wkładu w autonomię operacyjną Unii.

Wysiłki mające na celu osiągnięcie poziomu ambicji Unii w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony (jak zatwierdziła przez Rada Europejska w 2016 r.) przyczynią się do realizacji tego celu. Aby przygotować się na przyszłe zagrożenia i chronić swoich obywateli, Unia musi zwiększyć swoją strategiczną autonomię. Wymaga to opracowania kluczowych technologii w najważniejszych obszarach i budowania zdolności strategicznych w celu zapewnienia przewagi technologicznej. Ściślejsza współpraca na wszystkich szczeblach jest jedynym sposobem na spełnienie oczekiwań obywateli Unii.

Nawiązano kontakt z różnymi grupami zainteresowanych stron, łącznie z podmiotami, których bezpośrednio dotyczy przedmiotowy fundusz, np. branżą przemysłową i instytucjami badawczymi, oraz podmiotami, które wydały opinię na ten temat, ale nie są bezpośrednimi beneficjentami, m.in. obywatelami i organizacjami pozarządowymi. Niektóre z nich skrytykowały inicjatywę z perspektywy etycznej. Chociaż w stosownych przypadkach ich obawy zostały uwzględnione we wniosku (np. w odniesieniu do etyki, konieczności przestrzegania konwencji międzynarodowych), Komisja korzysta z prawa inicjatywy, aby odpowiedzieć na wezwanie obywateli UE i ich przywódców politycznych do wsparcia unijnego przemysłu obronnego i zwiększenia bezpieczeństwa.

Bezpośrednio zainteresowane podmioty wspierają tę inicjatywę. Przedstawiły one swoje uwagi na tematy, które mają być finansowane, a także propozycje dotyczące struktury funduszu i mechanizmów finansowania: Główne kwestie były następujące:

–należy się skoncentrować na długo- i średnioterminowych priorytetach w zakresie badań i rozwoju (impuls technologiczny i innowacje radykalne), mając na względzie długoterminową konkurencyjność sektora i zapewnianie przełomowych zdolności. Priorytety funduszu powinny zostać ustalone z państwami członkowskimi w ramach rocznych/wieloletnich programów prac;

–struktura funduszu powinna odzwierciedlać całościowe i skoncentrowane na zdolnościach podejście, które obejmuje cały cykl technologiczny i jest oparte na jednym rozporządzeniu. Należy w jak największym stopniu dostosować szczegółowe ustalenia obu pionów;

–zainteresowane strony jednomyślnie uważają, że należy dostosować zasady dotyczące praw własności intelektualnej do celów obrony. Organizacje badawcze wezwały do ochrony praw wszystkich uczestników projektu, a nie tylko dużych przedsiębiorstw przemysłowych;

–jeżeli chodzi o stopy finansowania, zainteresowane strony podzieliły pogląd, że stopy te muszą uwzględniać specyfikę sektora. Placówki badawcze opowiedziały się za wyższymi wkładami finansowymi na badania, nawet do 100 %, i pokryciem kosztów pośrednich związanych z infrastrukturą. W sprawozdaniu grupy osobistości dotyczącym działań przygotowawczych w zakresie badań nad obronnością (sprawozdanie grupy osobistości) zalecono zwracanie wyższego odsetka kosztów pośrednich;

–jeśli chodzi o formy wsparcia finansowego, respondenci zasugerowali rozważenie możliwości współfinansowania przez państwa członkowskie, np. za pomocą zamówień przedkomercyjnych i działań łączonych zarządzanych za pośrednictwem Funduszu InvestEU w sprawach mających również wpływ na projekty cywilne lub dotyczących obiektów badawczych.

•Wiedza ekspertów zewnętrznych

Komisarz ds. rynku wewnętrznego, przemysłu, przedsiębiorczości i MŚP zwołała grupę 16 osób wysokiego szczebla działających w dziedzinie obronności (przedstawicieli przemysłu, organizacji badawczych, Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych oraz instytutów zajmujących się polityką w dziedzinie obronności), aby zapewnić doradztwo zewnętrzne w perspektywie krótko- i długoterminowej w zakresie polityki badań naukowych w dziedzinie obronności. W następstwie regularnych rozmów i konsultacji grupa opublikowała w styczniu 2016 r. sprawozdanie zatytułowane „Europejskie badania nad obronnością – sprawa programu w dziedzinie badań i technologii obronnych finansowanego ze środków UE”. Grupa pomogła w kształtowaniu działania przygotowawczego Unii w zakresie badań nad obronnością, uruchomionego w kwietniu 2017 r., i zapewniła doradztwo strategiczne na temat długoterminowych aspiracji dotyczących badań nad obronnością finansowanych przez UE.

•Ocena skutków

Zgodnie z praktykami Komisji w zakresie lepszego stanowienia prawa niniejszy wniosek został poparty oceną skutków. W dniu 11 kwietnia 2018 r. niezależna Rada ds. Kontroli Regulacyjnej przeanalizowała sprawozdanie z oceny skutków i wydała pozytywną opinię. Rada zaleciła wyjaśnienie podstawy prawnej inicjatywy i ewentualnego pokrywania się działań z badaniami finansowanymi w ramach innego programu szczegółowego „Horyzont Europa” w celu dostosowania opisu mechanizmów realizacji, aby umożliwić bardziej selektywne podejście, a także, aby lepiej uzasadnić proponowany tryb zarządzania bezpośredniego dla funduszu. W sprawozdaniu z oceny skutków wprowadzono odpowiednie zmiany zgodnie z zaleceniami rady. Sekcja 3.2.1 oceny skutków została w pełni uaktualniona zgodnie z pierwszym zaleceniem. Brzmienie sekcji 2.4 zostało poprawione i zawiera obecnie wyraźne objaśnienie rozgraniczenia między Europejskim Funduszem Obronnym a programem szczegółowym wdrażającym program „Horyzont Europa” w odniesieniu do zastosowań cywilnych. Aby lepiej wyjaśnić rozgraniczenie oraz mocne i słabe strony poszczególnych wariantów, dostosowano brzmienie w sekcji 4.1, a także ocenę wariantów w sekcji 4.2, która obejmuje obecnie możliwość wdrożenia, w poszczególnych przypadkach, w razie potrzeby, niektórych środków inspirowanych logiką wariantu 3. Wreszcie szczegółowe sformułowanie uzasadniające zastosowanie trybu zarządzania bezpośredniego podano w sekcji 4.1.1.

W sprawozdaniu z oceny skutków wyjaśniono problemy i związane z nimi powody, które doprowadziły Komisję do zaproponowania przedmiotowej inicjatywy. Dotyczą one cięć w budżetach obronnych poszczególnych państw oraz nieskoordynowanych wydatków, co prowadzi do braku efektywności i ograniczenia dostępności wyposażenia wojskowego do poziomów krytycznych. W sprawozdaniu wskazano również jako problem brak innowacji w dziedzinie obronności, a także spadek poziomu współpracy w dziedzinie badań i rozwoju na rzecz obronności oraz inwestycji w wyposażenie, co utrudnia zdolność Unii do rozwijania nowych technologii i systemów obronnych. Rozdrobnienie popytu odzwierciedla nieefektywna organizacja po stronie podaży, w tym znaczny poziom powielania wysiłków, mała skala produkcji i łańcuchy dostaw przemysłowych oparte głównie na zapleczu krajowym. Wszystko to ograniczyło interoperacyjność wyposażenia wojskowego i doprowadziło do utraty korzyści skali.

Zgodnie ze sprawozdaniem z oceny skutków fundusz przyczyni się do poprawy obecnej sytuacji poprzez skierowanie 13 mld EUR na oparte na współpracy badania i rozwijanie zdolności w dziedzinie obronności, co sprawi, że Unia stanie się jednym z największych inwestorów w badania w dziedzinie obronności w UE, i zadziała jako katalizator, kierując indywidualne wydatki do unijnych projektów rozwoju opartych na współpracy z zastosowaniem wspólnych wymogów technicznych odnoszących się do priorytetów UE.

W sprawozdaniu oceniono trzy warianty dotyczące struktury funduszu i mechanizmów realizacji, które umożliwiłyby rozwiązanie problemów w sposób optymalny:

–wariant 1 – utrzymanie dwóch obecnych odrębnych programów badań przewidzianych w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020, przy czym poziomy wydatków wzrosłyby ponad sześciokrotnie;

–wariant 2 – wprowadzenie dodatkowych środków w zakresie elastyczności i uproszczenia. W ramach tego wariantu ustanawia się jeden fundusz, który umożliwi zintegrowane planowanie badań i rozwoju w oparciu o zharmonizowane zasady uczestnictwa. Wariant 2 uwzględnia obawy zainteresowanych stron, że poziomy finansowania dla kosztów pośrednich są zbyt niskie w przypadku metody stosowanej w scenariuszu odniesienia. Należy uznać specyfikę tego sektora, w tym zależność od pojedynczego nabywcy, a także istotne ograniczenia w zakresie komercyjnego wykorzystania wyników badań i rozwoju w dziedzinie obronności. Zgodnie z wariantem 2 wprowadzona zostanie elastyczność umożliwiająca lepsze pokrycie kosztów pośrednich. Wprowadzono by również środki upraszczające, takie jak dotacje w formie kwot ryczałtowych; oraz

–wariant 3 – wprowadzenie bardziej rygorystycznych wymogów, tzn. zastępuje się podejście oparte na zachętach i premiach bardziej nakazowym podejściem, którego celem jest reagowanie na zidentyfikowane problemy w sposób bardziej zdecydowany w celu szybszego osiągnięcia rezultatów. Takie nakazowe podejście wiąże się również z istotnymi zagrożeniami, w szczególności w odniesieniu do kwestii absorpcji środków, co może spowodować ograniczenie zdolności funduszu do osiągania wyznaczonych celów.

Po porównaniu wariantów w sprawozdaniu zaleca się wybór wariantu 2, ponieważ maksymalizuje synergie i wprowadza uproszczenia, a podejście oparte na zachętach jest mniej ryzykowne niż podejście nakazowe wynikające z wariantu 3. Wariant 2 byłby najlepszym sposobem zagwarantowania, że fundusz:

–wspiera integrację i wzmacnianie globalnej konkurencyjności europejskiej bazy technologiczno–przemysłowej sektora obronnego;