I.Wprowadzenie

Swobodny przepływ osób jest podstawowym prawem, które UE gwarantuje swoim obywatelom. Każdy obywatel ma prawo podróżować, pracować i mieszkać w dowolnym państwie członkowskim bez szczególnych formalności. Współpraca schengeńska zwiększa tę swobodę, umożliwiając ponad 400 mln obywateli UE, jak również obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym na terytorium UE, przemieszczanie się z jednego państwa członkowskiego do drugiego bez konieczności przechodzenia kontroli granicznych. Strefa Schengen bez kontroli granicznej na granicach wewnętrznych obejmuje obecnie 26 państw, których wspólnym celem jest dzielenie się tym osiągnięciem z większą liczbą państw członkowskich.

Aby państwa członkowskie mogły w pełni dołączyć do strefy Schengen, muszą spełnić szereg warunków. Muszą być przygotowane i zdolne do przyjęcia odpowiedzialności za kontrolę granic zewnętrznych w imieniu pozostałych państw Schengen oraz za wydawanie jednolitych wiz Schengen. Potrzebują zdolności do prowadzenia skutecznej współpracy z organami ścigania w innych państwach Schengen, aby utrzymać wysoki poziom bezpieczeństwa w przypadku braku kontroli na granicach wewnętrznych. Państwa te muszą stosować wspólny zestaw przepisów Schengen dotyczących kontroli granic lądowych, morskich i powietrznych (w portach lotniczych), wydawania wiz, współpracy policyjnej i ochrony danych osobowych. Ponadto muszą mieć możliwość podłączenia się do Systemu Informacyjnego Schengen i korzystania z niego.

Aby sprawdzić, czy spełniono warunki konieczne do stosowania wszystkich części dorobku Schengen, państwa członkowskie pragnące przystąpić do strefy Schengen muszą zostać poddane ocenie . Od 2013 r. państwa członkowskie i Komisja są wspólnie odpowiedzialne za mechanizm oceny i monitorowania dorobku Schengen, przy wsparciu ze strony organów, biur i agencji UE, przy czym Komisja pełni ogólną rolę koordynacyjną. Komisja przygotowuje i planuje ocenę oraz przyjmuje sprawozdania z oceny, natomiast Rada jest odpowiedzialna za przyjmowanie zaleceń dotyczących działań naprawczych.

Po raz pierwszy ocenę Schengen rozpoczęto we wszystkich istotnych obszarach polityki w ramach nowego mechanizmu w celu sprawdzenia, czy państwo członkowskie pragnące dołączyć do strefy Schengen bez kontroli granicznej na granicach wewnętrznych spełniło warunki konieczne do stosowania wszystkich istotnych części dorobku Schengen. Proces ten opiera się na kontrolach na miejscu z udziałem ekspertów z państw członkowskich i Komisji, na serii sprawozdań z oceny zawierających ustalenia oraz na zaleceniach Rady w sprawie działań naprawczych, a następnie na planach działania sporządzonych przez państwo członkowskie.

Akt przystąpienia z 2011 r. stanowi, że pełny dorobek Schengen będzie stosowany w Chorwacji jedynie po podjęciu decyzji Rady w tym celu, oraz że taka decyzja powinna zostać podjęta po sprawdzeniu, zgodnie z mającymi zastosowanie procedurami oceny Schengen, czy w Chorwacji zostały spełnione warunki konieczne do stosowania wszystkich części tego dorobku, włączając w to skuteczne stosowanie wszystkich przepisów Schengen zgodnie z uzgodnionymi wspólnymi standardami i podstawowymi zasadami. Podejmując tę decyzję, Rada powinna również uwzględnić sprawozdanie Komisji potwierdzające, że Chorwacja nadal wywiązuje się z zobowiązań, które mają znaczenie dla dorobku Schengen, podjętych w trakcie negocjacji akcesyjnych, w szczególności zobowiązań podjętych przez Chorwację w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych (załącznik VII do Aktu przystąpienia), w tym dotyczących stałego osiągania postępów w zakresie reformy i skuteczności sądownictwa oraz zwalczania korupcji. Sześć zobowiązań spośród dziesięciu wymienionych w załączniku VII ma znaczenie dla dorobku Schengen.

Celem niniejszego komunikatu jest podsumowanie postępów poczynionych przez Chorwację w spełnianiu warunków koniecznych do stosowania wszystkich części dorobku Schengen, z uwzględnieniem wyników ocen Schengen i działań następczych podjętych przez Chorwację od rozpoczęcia oceny w 2016 r. do października 2019 r. W niniejszym komunikacie przedstawiono również sprawozdania dotyczące wypełniania przez Chorwację zobowiązań podjętych przez nią w trakcie negocjacji akcesyjnych, które są istotne dla dorobku Schengen, od dnia przystąpienia (1 lipca 2013 r.) do września 2019 r.

II.Ocena Schengen

W dniu 6 marca 2015 r. Chorwacja zadeklarowała gotowość do rozpoczęcia procesu oceny Schengen we wszystkich istotnych obszarach polityki od dnia 1 lipca 2015 r. w celu przyjęcia decyzji Rady w sprawie pełnego stosowania dorobku Schengen. W następstwie „deklaracji gotowości” Chorwacji proces oceny Schengen rozpoczął się w 2016 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 1053/2013 w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen, przy ogólnej koordynacji ze strony Komisji.

Ocena Schengen dotycząca Chorwacji odbyła się zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1053/2013. Od czerwca 2016 r. do maja 2019 r. zespoły składające się z ekspertów z Komisji i z państw członkowskich sprawdziły stosowanie dorobku Schengen przez Chorwację w dziedzinach ochrony danych, współpracy policyjnej, wspólnej polityki wizowej, zarządzania granicami zewnętrznymi, powrotów, Systemu Informacyjnego Schengen, broni palnej oraz współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. Podczas tych ocen szczególną uwagę zwrócono na poszanowanie praw podstawowych oraz funkcjonowanie organów stosujących odpowiednie części dorobku Schengen. W wyniku tego procesu Komisja przyjęła szereg sprawozdań z oceny w latach 2016–2019, zawierających ustalenia i oceny, a Rada wydała zalecenia dotyczące naprawy stwierdzonych niedociągnięć. W następstwie zaleceń Rady oraz zgodnie z art. 16 rozporządzenia (UE) nr 1053/2013 Chorwacja przedkładała Komisji i Radzie plany działań mające naprawić niedociągnięcia wymienione w odpowiednich sprawozdaniach z oceny. W oparciu o otrzymane sprawozdania z działań następczych Komisja oceniła pełne wdrożenie planów działań i regularnie informowała Grupę Roboczą Rady do Spraw Schengen o procesie wdrażania planów działań.

Wyniki procesu oceny Schengen w poszczególnych obszarach polityki

W przeprowadzonej w lutym 2016 r. ocenie w zakresie ochrony danych zasadniczo stwierdzono, że Chorwacja spełnia warunki konieczne do stosowania dorobku Schengen w tej dziedzinie. Ocena nie zawierała ustaleń wskazujących na niezgodność z przepisami. Wskazano w niej jednak na konieczność pewnych ulepszeń, zwłaszcza w odniesieniu do niezależności organu ochrony danych oraz wzmocnienia pozycji inspektora ochrony danych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. W dniu 30 stycznia 2019 r. Komisja poinformowała Chorwację i Radę, że wszystkie zalecenia dotyczące poprawy, sformułowane w formie zalecenia Rady, zostały przez Chorwację w wystarczającym stopniu wdrożone.

Także w odniesieniu do oceny współpracy policyjnej, która miała miejsce w czerwcu 2016 r., zasadniczo stwierdzono, że Chorwacja spełnia warunki konieczne do stosowania dorobku Schengen w tej dziedzinie polityki. Nie stwierdzono żadnych problemów związanych z nieprzestrzeganiem dorobku Schengen w dziedzinie współpracy policyjnej. Wskazano jednak szereg obszarów, w których stwierdzono konieczność poprawy, takich jak wdrożenie i modernizacja umów o współpracy policyjnej z sąsiednimi państwami członkowskimi, wzmocnienie organizacji policji w obszarze międzynarodowej współpracy policyjnej oraz usprawnienie wymiany informacji poprzez wprowadzenie konkretnych środków technicznych. W dniu 28 maja 2019 r., po dokładnej analizie sprawozdań z działań następczych przedstawionych przez Chorwację w związku z wdrożeniem zaleceń Rady dotyczących niezbędnych usprawnień, Komisja poinformowała Chorwację i Radę, że zalecenia zostały zasadniczo uznane za wdrożone. Zalecenie dotyczące renegocjacji umów dwustronnych ze Słowenią w sprawie specjalnych form transgranicznej współpracy policyjnej w celu zapobiegania przestępczości nie zostało jeszcze jednak w pełni wdrożone. Od Chorwacji wymaga się kontynuowania wysiłków na rzecz szybkiego podpisania i ratyfikowania umowy dwustronnej ze Słowenią oraz informowania Komisji o poczynionych postępach.

Jeżeli chodzi o ocenę wspólnej polityki wizowej, na potrzeby której w czerwcu 2016 r. przeprowadzono kontrole na miejscu w ambasadach Chorwacji w Prisztinie (Kosowo) i Moskwie (Federacja Rosyjska), zasadniczo stwierdzono, że Chorwacja spełnia warunki konieczne do stosowania dorobku Schengen w dziedzinie wspólnej polityki wizowej. Nie stwierdzono żadnych problemów związanych z nieprzestrzeganiem przepisów. W kilku dziedzinach konieczne było jednak wprowadzenie usprawnień, w szczególności w odniesieniu do przepływu pracy w wydziałach wizowych i chorwackim wizowym systemie informacyjnym. Po przeanalizowaniu planu działania i sprawozdań z działań następczych podjętych w związku z wdrożeniem zaleceń Rady w celu zaradzenia zidentyfikowanym problemom wymagającym poprawy, a także po podpisaniu w dniu 17 czerwca 2019 r. zmienionej „Umowy między rządem Republiki Chorwacji a rządem Federacji Rosyjskiej w sprawie wzajemnego podróżowania obywateli Republiki Chorwacji i obywateli Federacji Rosyjskiej”, Komisja uznała zalecenia za w pełni wdrożone. Chorwacja i Rada zostały o tym poinformowane w dniu 28 czerwca 2019 r.

Ocena Schengen w dziedzinie powrotów miała miejsce w czerwcu 2016 r. Na podstawie ustaleń zasadniczo stwierdzono, że spełnienie przez Chorwację warunków niezbędnych do stosowania dorobku Schengen w dziedzinie powrotów jest uzależnione od dalszego dostosowania chorwackiej ustawy o cudzoziemcach do przepisów dyrektywy powrotowej i wdrożenia tej ustawy. Dotyczy to w szczególności wydawania zakazów wjazdu i ich ważności w całej UE, kryminalizacji nielegalnego pobytu, który może grozić opóźnieniem procesu powrotu, oraz braku definicji terminu „ryzyko ucieczki”. Zgodnie z planem działania i sprawozdaniami z działań następczych przedłożonymi w celu wdrożenia zaleceń Rady dokonano niezbędnych dostosowań ustawy o cudzoziemcach do przepisów dyrektywy powrotowej. W dniu 18 marca 2019 r. Komisja powiadomiła Chorwację i Radę o pełnym wdrożeniu zaleceń Rady związanych z oceną w dziedzinie powrotów.

W związku z pozytywną oceną Schengen dotyczącą Chorwacji w dziedzinie ochrony danych przeprowadzoną w lutym 2016 r. i po sprawdzeniu, czy z technicznego punktu widzenia chorwacki krajowy System Informacyjny Schengen jest gotowy, aby włączyć go do ogólnego Systemu Informacyjnego Schengen (SIS), w dniu 11 kwietnia 2017 r. Rada przyjęła decyzję w sprawie stosowania przepisów dorobku Schengen dotyczących SIS. W Chorwacji SIS uruchomiono w dniu 27 czerwca 2017 r., z wyjątkiem przypadków odmowy pozwolenia na wjazd lub pobyt w strefie Schengen (do czasu zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych). Powiązana ocena Schengen miała miejsce we wrześniu 2017 r. W ocenie stwierdzono, że wdrożenie SIS jest zadowalające, a Chorwacja spełnia warunki konieczne do stosowania dorobku w tej dziedzinie. Chorwacja zapewniła solidną, nowoczesną architekturę systemu zapewniającą wysoką dostępność i ciągłość działania. Uznano jednak, że konieczne jest jeszcze pewne dopracowanie funkcji wyszukiwania i systemu zarządzania sprawami SIRENE. W dniu 4 czerwca 2019 r., po przeanalizowaniu planu działania i sprawozdań z działań następczych podjętych w związku z zaleceniem Rady przedstawionych w celu zapewnienia niezbędnych usprawnień, Komisja powiadomiła Chorwację i Radę, że zrealizowano działania związane z zaleceniem.

Ocenę przepisów dotyczących broni palnej przeprowadzono na podstawie kwestionariusza we wrześniu 2016 r. Oceniono, że ramy prawne dotyczące broni palnej, struktur administracyjnych i procedur policyjnych w zakresie współpracy policyjnej są na ogół zgodne z dorobkiem Schengen. Uznano za konieczne wprowadzenie pewnych ulepszeń w odniesieniu do wymogów prawnych UE, takich jak dostosowanie klasyfikacji łatwo wymienialnej broni gazowej zgodnie z dyrektywą 91/477/EWG (załącznik I część II) oraz zapewnienie w praktyce zgodności wymogów dotyczących oznakowania przywożonej broni z rozporządzeniem nr (UE) 258/2012 (art. 2 pkt 15 lit. c)). W dniu 6 listopada 2018 r. Komisja powiadomiła Chorwację i Radę, że zrealizowano działania związane z zaleceniami Rady.

Ocena w dziedzinie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych miała ograniczony zakres, biorąc pod uwagę fakt, iż zdecydowana większość przepisów dorobku Schengen w tej dziedzinie została zastąpiona w stosunkach między państwami członkowskimi instrumentami prawnymi niestanowiącymi części dorobku Schengen. Z tego powodu od lipca do października 2018 r. przeprowadzono opartą na kwestionariuszu ocenę transpozycji i stosowania przez Chorwację tych przepisów dorobku Schengen, które nie zostały zastąpione. Ogólna ocena wykazała, że ramy prawne Chorwacji w zakresie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, w szczególności w zakresie wzajemnej pomocy w sprawach karnych oraz zasady ne bis in idem, spełniają warunki konieczne do stosowania dorobku Schengen w tej dziedzinie. Nie sformułowano żadnych zaleceń dotyczących usprawnień. Oceniono natomiast, że Chorwacja w pełni dostosuje się do dorobku Schengen, gdy stanie się stroną Konwencji o pomocy prawnej w sprawach karnych pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej z dnia 20 maja 2000 r. oraz Protokołu dodatkowego do tej konwencji. Stanie się tak po podjęciu przez Radę jednomyślnej decyzji w sprawie ustalenia daty wejścia w życie tej konwencji i jej protokołu.