STRESZCZENIE

I. Unia Europejska w ramach WPR dysponuje dwoma podobnymi instrumentami skierowanymi do dzieci:

- programem "Mleko dla szkół", w ramach którego od 1977 r. przyznaje dopłaty na dostarczanie po obniżonych cenach przetworów mlecznych do szkół.

- programem "Owoce w szkole", w ramach którego od rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 współfinansuje dystrybucję owoców i warzyw w szkołach.

II. Na podstawie tej samej strategii (udostępnienie produktu w szkołach), oba te programy starają się osiągnąć ten sam dwutorowy cel:

a) przyczynić się do stabilizacji rynku (cel "rynkowy");

b) przyczynić się do zdrowego odżywiania (cel "zdrowe odżywianie").

W szczególności w przypadku programu "Mleko dla szkół", który początkowo był przewidziany jako środek zbytu mleka, Komisja stopniowo za jego główny cel zaczęła obierać aspekt odżywiania.

III. Oba programy mają także za zadanie oddziaływanie na dwóch poziomach:

a) w krótkiej perspektywie czasowej, wzrost lub utrzymanie spożycia danych produktów przez młodzież, dzięki ich udostępnieniu w szkołach;

b) w dłuższej perspektywie czasowej, funkcja edukacyjna w zakresie nawyków żywieniowych.

IV. Trybunał przeprowadził połączoną kontrolę skuteczności tych dwóch programów. Z uwagi na to, że program dystrybucji owoców rozpoczął się niedawno, kontrola objęła głównie program mleka i została uzupełniona analizą porównawczą programu owoców, będącego w toku uruchamiania.

V. Założenia obu programów w dużej mierze opierają się obecnie na pozytywnym związku między spożywaniem dotowanych produktów a zdrowiem publicznym. Badanie tego założenia nie wchodziło w zakres kontroli, gdyż nie leży to w kompetencjach Trybunału. Trybunał stwierdza jednak, że założenie to nie jest powszechnie akceptowane.

VI. Trybunał stwierdził, że dziesięć lat po decyzji Rady o utrzymaniu programu "Mleko dla szkół", pomimo bardzo negatywnej oceny oraz złożonej przez Komisję propozycji jego zakończenia, program nie został gruntownie zmieniony, a jego skuteczność jest, w najlepszym razie, bardzo ograniczona:

a) Jeśli chodzi o spodziewane oddziaływanie krótkoterminowe (udostępnienie w szkołach), Trybunał stwierdza, że konkretne rezultaty programu mleka są bardzo ograniczone:

i) W szczególności z powodu niskiego poziomu dotacji program jest stosunkowo mało atrakcyjny, a zatem jego wpływ jest w dużej mierze ograniczony do efektu deadweight. Dotowane produkty byłyby w większości przypadków tak czy inaczej częścią posiłków wydawanych w stołówkach lub prawdopodobnie byłyby kupowane przez beneficjentów nawet przy braku dotacji.

ii) Kontrola wykazała, że chociaż organizowanie bezpłatnej dystrybucji w niektórych państwach członkowskich przynosi bardziej zadowalający efekt, to bezpłatna dystrybucja podlega obecnie kosztownym programom krajowym, do których budżet wspólnotowy dokłada się w sposób tylko marginalny.

b) Jeśli chodzi o spodziewane oddziaływanie długoterminowe (edukacja), Trybunał stwierdza, że zakładane cele edukacyjne nie są w obecnej formie tego programu brane pod uwagę w sposób wystarczający. W szczególności widoczność dystrybucji nie zawsze jest zapewniona, a żaden inny specjalny instrument edukacyjny nie został wdrożony.

VII. Trybunał stwierdza jednak, że większość niedociągnięć ujawnionych w programie "Mleko dla szkół" zostało zidentyfikowanych i przynajmniej częściowo uwzględnionych przez Komisję w trakcie opracowywania programu "Owoce w szkole". Doprowadziło to w szczególności do przyjęcia jednolitego modelu bezpłatnej dystrybucji poza stołówkami oraz do wdrożenia instrumentów mających ułatwić osiągnięcie celów edukacyjnych. Konsekwencją tego jest jednak znaczny koszt, którego istotną część ponoszą budżety krajowe lub lokalne. Chociaż jest jeszcze zbyt wcześnie, aby móc wypowiedzieć się w sposób ostateczny na temat faktycznej skuteczności tego nowego programu, wydaje się znacznie bardziej prawdopodobne, iż przyczyni się on do skutecznego osiągnięcia celów w perspektywie krótko- i długoterminowej oraz wskaże tym samym możliwość poprawy programu mleka.

VIII. Trybunał sformułował następujące główne zalecenia:

a) Ze względu na znikomą skuteczność programu mleka, warunkiem jego utrzymania powinna być możliwość jego gruntownej reformy w celu usunięcia zidentyfikowanych uchybień. Decyzja ta powinna przede wszystkim brać pod uwagę wartość odżywczą produktu w kontekście celów w zakresie zdrowia publicznego. W sytuacji gdyby podjęto gruntowną reformę, należy rozważyć przedstawione poniżej kwestie.

b) Aby program "Mleko dla szkół" mógł mieć faktyczne oddziaływanie na ilość mleka spożywanego w szkołach, poziom dotacji w przeliczeniu na kilogram powinien znacznie wzrosnąć, do poziomu pozwalającego na bezpłatną dystrybucję. Zalecenie to nie oznacza jednak zwiększenia wydatków UE na ten program, ale powinno prowadzić do skoncentrowania środków na bardziej ograniczonych grupach, co mogłoby również przyczynić się w sposób skuteczny do rozwiązania problemu efektu deadweight. Populację docelową należy zdefiniować na podstawie ustalonych potrzeb w zakresie odżywiania.

c) W zakresie programu "Mleko dla szkół" należy podjąć działania, aby ograniczyć efekt deadweight, w szczególności w przypadku stołówek, starając się jednocześnie zapewnić optymalną widoczność tego instrumentu.

d) Jeśli chodzi o cele edukacyjne, należy przyjąć bardziej spójne podejście w tych dwóch programach w zakresie roli i istotności środków towarzyszących. Jeśli ich istotność się potwierdzi, należy poddać ponownej analizie możliwość objęcia ich współfinansowaniem wspólnotowym.

e) Ogólnie rzecz ujmując, aby zapewnić globalną spójność podejścia żywieniowego oraz optymalne zarządzanie, należy wzmocnić koordynację i synergię między oboma programami.

WSTĘP

+++++ TIFF +++++

Źródło: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

DWA PORÓWNYWALNE PROGRAMY ŻYWIENIOWE REALIZOWANE W SZKOŁACH

1. "Jedz, pij i ruszaj się": W latach 2009–2010 Komisja prowadziła kampanię informacyjną na rzecz zdrowego odżywiania, skierowaną do dzieci w UE. Kampania ta, finansowana z budżetu UE na wydatki rolne, miała na celu skłonienie dzieci do przyjęcia lepszych nawyków żywieniowych. Zapoczątkowana przez organizację wystawy objazdowej kampania "Smakoszki", opierała się głównie na dwóch następujących programach, w ramach których udostępnia się produkty spożywcze w szkołach:

a) Program "Mleko dla szkół" [1], w ramach którego od 1977 r. przyznaje się dotacje na sprzedaż uczniom przetworów mlecznych po obniżonych cenach.

b) Program "Owoce w szkole" [2], w ramach którego od rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 współfinansuje się dystrybucję owoców i warzyw w szkołach.

2. Na chwilę obecną Komisja dysponuje zatem – od 2009 r. – dwoma podobnymi instrumentami, jednym w zakresie przetworów mlecznych i drugim obejmującym owoce i warzywa (w załączniku I przedstawiono tabelę porównującą oba programy). Oba programy skierowane są do tych samych odbiorców, podobny jest także ich wymiar finansowy (zob. wykres 1).

3. Oba programy mają ten sam dwutorowy cel:

a) przyczynić się do stabilizacji rynku (cel "rynkowy") [3];

b) przyczynić się do zdrowego odżywiania (cel "zdrowe odżywianie") [4].

W szczególności w przypadku programu "Mleko dla szkół", który początkowo był przewidziany jako środek zbytu mleka, Komisja stopniowo za jego główny cel zaczęła uważać aspekt odżywania (zob. ramka 1).

WYKRES 1

WYDATKI WSPÓLNOTOWE [5] W RAMACH PROGRAMÓW "MLEKO DLA SZKÓŁ" I "OWOCE W SZKOLE" (W MLN EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Budżet UE.

4. Oba programy, opierając się na tej samej zasadzie, mają także za zadanie oddziaływanie na dwóch poziomach:

a) w krótkiej perspektywie czasowej, wzrost lub utrzymanie spożycia danych produktów przez młodzież, dzięki ich udostępnieniu w szkołach;

b) w dłuższej perspektywie czasowej, funkcja edukacyjna w zakresie nawyków żywieniowych [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Źródło: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

RAMKA 1

CELE ŻYWIENIOWE I EDUKACYJNE PROGRAMU MLEKA

Celem programu pomocy dotyczącego mleka w szkołach nie jest zbyt nadwyżek mleka […]. Chodzi o prawdziwe działanie edukacyjne, którego celem jest przede wszystkim utrzymanie i promowanie w szkołach nawyku spożywania mleka lub przetworów mlecznych. Ponadto program obejmuje także aspekt żywieniowy w takim kontekście, że dotowane przetwory mleczne pozwalają uzupełnić niekompletną lub niezbilansowaną dietę. Niewątpliwie nie można negować skutku ubocznego, jakim jest zapewnienie dodatkowej konsumpcji dużej ilości przetworów mlecznych, które, w przeciwnym razie, zwiększyłyby nadwyżkę mleka, którą należałoby zbyć za pomocą innych środków.

Źródło: Komisja – 1990.

"Program dopłat do spożycia mleka w szkołach ma zarówno żywieniowy, jak i edukacyjny charakter; przyczynia się do zwalczania otyłości i zapewnienia niezbędnych składników dla r ozwoju i zdrowia dzieci".

Źródło: Komunikat prasowy komisarz M. Fischer Boel – 2008.

PRZEGLĄD SYSTEMU ZARZĄDZANIA DWOMA PROGRAMAMI

5. Oba programy pomocy są skierowane bądź bezpośrednio do placówek oświatowych, bądź do innego wnioskodawcy, który może być organem nadzoru (z reguły gmina), dostawcą lub specjalnie ustanowioną organizacją pośredniczącą [7]. Po ich zatwierdzeniu wnioskodawcy są odpowiedzialni za całość procedury (zakup, magazynowanie, dystrybucja i zarządzanie administracyjne).

PRZETWORY MLECZNE

6. Pomoc ma formę ryczałtowej dotacji europejskiej w wysokości 18,15 euro na 100 kg mleka [8], bez wymogu uzupełnienia ze strony państwa członkowskiego.

7. Każda placówka sama decyduje o swoim udziale, a wkład UE jest obliczany na podstawie liczby otrzymanych kwalifkowalnych wniosków. W rozporządzeniu nie ustanowiono żadnych limitów budżetowych. Jednak określono w nim maksymalną ilość objęta pomocą: 0,25 l na dzień szkolny na jednego ucznia regularnie uczęszczającego do danej placówki [9], co stanowi pułap, który zazwyczaj nie jest osiągany przez wnioskodawców.

WYKRES 2

MLEKO DLA SZKÓŁ – ODSETEK RÓŻNYCH MODELI W SKONTROLOWANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

+++++ TIFF +++++

Źródło: Skontrolowane państwa członkowskie.

8. Programy mogą przybierać różną formę, jednak w skontrolowanych państwach członkowskich wyróżniono trzy główne modele (zob. wykres 2 i ramka 2):

a) dotacja do przetworów mlecznych będących częścią posiłków w stołówkach [10] (głównie: Francja, Włochy i Szwecja);

b) sprzedaż mleka po obniżonej cenie poza stołówkami (Niemcy, Polska (szkoły średnie) i Zjednoczone Królestwo (dzieci powyżej lat 5));

c) bezpłatna dystrybucja mleka poza stołówkami [11] (głównie w Polsce (szkoły podstawowe) i w Zjednoczonym Królestwie (dzieci w wieku lat 5 i poniżej)).

OWOCE I WARZYWA

9. Pomoc wspólnotowa obejmuje 50–75% [12] kosztu rozdawanych owoców i warzyw oraz niektóre koszty powiązane. Pozostałe koszty są pokrywane zasadniczo przez państwa członkowskie.

RAMKA 2

TYPOWE PRZYKŁADY DOTOWANYCH PRZETWORÓW MLECZNYCH, ODNOTOWANE W SKONTROLOWANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

Francja: porcja sera lub jogurt na deser (stołówka).

Włochy: parmezan w daniu z makaronem lub mozarella w sałatce (stołówka).

Szwecja: samoobsługowy dystrybutor mleka w trakcie posiłku (stołówka).

Zjednoczone Królestwo i Polska: kartony mleka sprzedawane po obniżonej cenie lub rozdawane bezpłatnie dzieciom w niektórych kategoriach wiekowych, głównie dzięki wsparciu z budżetu krajowego.

Niemcy: kartony mleka smakowego sprzedawane po obniżonej cenie w sklepikach na terenie placówek oświatowych.

10. Rozporządzenie ustanawia ogólny limit wydatków na 90 mln euro. Środki te rozdziela się między państwa członkowskie, które złożyły wniosek. Przydział kwoty krajowej dla poszczególnych wnioskodawców leży w gestii każdego państwa członkowskiego w ramach jego strategii krajowej.

11. Otrzymanie pomocy na program owoców jest uzależnione od przyjęcia edukacyjnych środków towarzyszących, które muszą zostać wdrożone, aby zagwarantować powodzenie programu. Choć nie kwalifikują się one do finansowania z UE, środki te są uważane za kluczowy element mechanizmu.

12. We wszystkich przypadkach zaobserwowanych podczas kontroli dystrybucja była bezpłatna i odbywała się poza posiłkami.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

POŁĄCZONA KONTROLA OBU PROGRAMÓW SKONCENTROWANA NA SKUTECZNOŚCI …

13. Zrealizowana kontrola skoncentrowana była w szczególności na skuteczności programów "Mleko dla szkół" i "Owoce w szkole". Uruchomienie w 2009 r. nowego programu owoców opierającego się na modelu istniejącym dla programu mleka wydaje się odpowiednim momentem na dokonanie takiej analizy. Z uwagi na tę chronologię, kontrola objęła głównie program mleka, uzupełniony analizą porównawczą programu owoców, będącego w toku uruchamiania.

14. Pytania kontrolne dotyczące skuteczności programów były następujące:

a) Czy w zadowalającym stopniu zachęca się do udziału w programach (analiza czynników zniechęcających do udziału) oraz czy udział ten jest wystarczający, aby zapewnić osiągnięcie celów?

b) Czy zrealizowane wydatki mają bezpośredni wpływ na spożycie produktów przez beneficjentów? (Efekt deadweight: czy produkty byłyby spożywane także w sytuacji braku pomocy?)

c) Czy programy mają szansę spełnić swoją rolę edukacyjną i wpłynąć na nawyki żywieniowe w przyszłości?

WYKRES 3

MLEKO DLA SZKÓŁ – PŁATNOŚCI W 2009 R. W PODZIALE NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

15. Założenia obu programów w dużej mierze opierają się obecnie na założeniu, że istnieje pozytywny związek między spożywaniem dotowanych produktów a zdrowiem publicznym [13]. Badanie tego założenia nie wchodziło w zakres kontroli, gdyż nie leży to w kompetencjach Trybunału. Trybunał stwierdza jednak, że założenie to nie jest powszechnie akceptowane.

16. Kontrola objęła lata szkolne 2008/2009 i 2009/2010. Objęła ona również badanie procesu opracowywania dwóch obecnie obowiązujących rozporządzeń oraz – w przypadku mleka – analizę rezultatów najnowszych dostępnych ocen.

17. Kontrola została zrealizowana w siedzibie Komisji, a także w Niemczech [14], we Francji, Włoszech, w Polsce, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. Wymienione sześć państw członkowskich (dwa ostatnie uczestniczyły tylko w programie mleka) otrzymało 75% płatności w 2009 r. z tytułu programu mleka oraz 63% budżetu przewidzianego na pierwszy rok programu owoców (zob. wykresy 3 i 4).

WYKRES 4

OWOCE W SZKOLE – BUDŻET 2009/2010 W PODZIALE NA PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

18. Procedury ustanowione przez Komisję i skontrolowane państwa członkowskie dotyczące uruchomienia i monitorowania programów zostały poddane analizie. Prace kontrolne objęły także wizyty u 31 beneficjentów otrzymujących pomoc w imieniu ponad 40000 placówek oświatowych i dwóch milionów dzieci. Kontrolą na miejscu objęto także 56 placówek uczestniczących w co najmniej jednym programie, do których uczęszczało ponad 16000 dzieci.

… UZUPEŁNIONA BADANIEM PRAWIDŁOWOŚCI

19. Kontrola objęła także badanie prawidłowości ograniczone do najważniejszych aspektów oraz tych mogących mieć najbardziej bezpośredni wpływ na beneficjentów i skuteczność polityki. W poszczególnych skontrolowanych państwach członkowskich odnotowano różne problemy, w szczególności dotyczące interpretacji obowiązujących zasad. Problemy te zostały przedstawione Komisji i danym państwom członkowskim. Podsumowanie tych elementów znajduje się w załączniku II.

+++++ TIFF +++++

Źródło: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

UWAGI

BARDZO KRYTYCZNA OCENA PROGRAMU MLEKA W 1999 R.; OD TEGO CZASU NIE DOKONANO ŻADNYCH REALNYCH ZMIAN

20. Program "Mleko dla szkół" został poddany w 1999 r. zewnętrznej ocenie na poziomie wspólnotowym [15]. W ocenie tej przedstawiono niezwykle krytyczny bilans programu oraz z powodu jego niskiej skuteczności i słabego stosunku koszt/korzyść zalecano jego zakończenie (zob. ramka 3).

21. Na tej podstawie Komisja zaproponowała zniesienie programu, jednak propozycja ta została odrzucona przez Radę. Uwzględniając tę decyzję polityczną, Komisja przedstawiła propozycje zmniejszenia wspólnotowego wkładu do programu, które zostały przyjęte tylko częściowo (zob. ramka 4).

RAMKA 3

OCENA Z 1999 R. – WNIOSEK I KOŃCOWE ZALECENIE

[…] Na podstawie oceny jedynie aktualnych oficjalnie zadeklarowanych celów (utrzymanie lub wzrost spożycia przetworów mlecznych), stwierdza się, że pozytywne oddziaływanie programu jest tylko marginalne oraz że program przestawia słaby stosunek koszt/korzyść. Komisja powinna zatem poważnie rozważyć zakończenie tego programu. Głównym skutkiem tego byłoby pozostawienie w gestii rządów państw członkowskich odpowiedzialności za dostarczanie dotowanego mleka uczniom w dowolnej formie. Chociaż trudno jest przewidzieć rezultat takich działań, spowodowałoby to niewątpliwie zmniejszenie dostępności przetworów mlecznych w szkołach i ich spożycia. Niemniej jednak informacje zawarte w niniejszym sprawozdaniu sugerują, że oddziaływanie programu będzie prawdopodobnie bardzo ograniczone.

[…] Główne zalecenia dotyczą zaniechania realizacji programu oraz przydzielenia zasobów na inne bardziej skuteczne programy. Nie sformułowano innych zaleceń odnoszących się do poprawy skuteczności istniejącego działania. Autorzy są zdania, że każda ewentualna zmiana powinna mieć na celu wyeliminowanie najważniejszych uchybień, które nie pozwalają na uzyskanie założonych celów. Ewentualne zalecenia mające na celu poprawę skuteczności istniejącego programu, nie wpłynęłyby istotnie na elementy, które są przyczyną jego bardzo ograniczonej skuteczności.

22. W 2005 r. w Zjednoczonym Królestwie została przeprowadzona inna ocena [16]. Obejmowała ona zarówno pomoc UE, jak i uzupełnienie z budżetu krajowego (zob. pkt 8 lit. b)). Wnioski tej oceny kwalifikują program jako nieskuteczny i kosztowny. Stwierdzono także, że koszt zarządzania nim jest nieproporcjonalny, a wartość dodana znikoma. W ocenie zalecono rządowi brytyjskiemu rozważenie, wraz z Komisją Europejską, możliwości zakończenia realizacji programu.

23. Równocześnie Komisja od 1999 r. systematycznie pracowała nad przepisami wykonawczymi do tego instrumentu (uproszczenie, przyjęcie wykazu produktów i stawek pomocy w podziale na kategorie, itp.) w celu jego ulepszenia. Niemniej jednak zmiany te pozostały marginalne: nie zmieniły one logiki programu ani jego głównych aspektów. Chociaż ogólnie uznano je za pozytywne, zmiany te nie przyniosły rozwiązania najbardziej krytykowanych kwestii, związanych z koncepcją programu.

RAMKA 4

PROPOZYCJE KOMISJI BĘDĄCE EFEKTEM OCENY Z 1999 R.

Na podstawie tego zalecenia Komisja rozważyła przede wszystkim propozycję zniesienia programu i przedstawiła wstępny projekt budżetu na 2000 r. uwzględniający to założenie […] wszyscy uczestnicy opowiedzieli się za utrzymaniem dotacji UE z uwagi na korzyści w kontekście żywienia […] W świetle tej dyskusji Komisja przeformułowała swoje wstępne stanowisko i proponuje od tego momentu współfinansowanie w równych częściach programu dystrybucji mleka w szkołach. […] Z uwagi na ograniczone ramy budżetowe oraz na słaby stosunek koszt/korzyść programu, linia budżetowa na dystrybucję mleka w szkołach nie może być utrzymana na obecnym poziomie […] Program dopłat do spożycia mleka w szkołach jest często wspierany na podstawie obszerniejszych celów w dziedzinie zdrowotnej, żywieniowej lub nawet socjalnej. Uznaję ten argument za w pełni zasadny, jednak […] cele te są zbyt ambitne jak na program podlegający WOR w sektorze mleka i przetworów mlecznych. Ponadto […], jeżeli państwa członkowskie uznają te cele za priorytetowe, powinny one zgodzić się na podział odpowiedzialności za wydatki ponoszone w ramach programu.

Źródło: Nota DG VI do gabinetu członka Komisji Europejskiej odpowiedzialnego za rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich – marzec 2000 r.

NIEWIELKIE WYDATKI ORAZ BRAK NARZĘDZIA, KTÓRE UKIERUNKOWAŁOBY POMOC NA OBSZARY PRIORYTETOWE, OGRANICZAJĄ ODDZIAŁYWANIE PROGRAMU

BRAK ODPOWIEDNICH SYSTEMÓW POMIARU WYNIKÓW

24. Cele obu programów, zarówno te odnoszące się do rynku, jak i do zdrowego odżywiania są określone jakościowo i w sposób bardzo ogólny (zob. ramka 5). Nie zostały one sprecyzowane ilościowo ani też określone w systemie SMART [17].

25. W zakresie mleka z uwagi na brak precyzyjnych celów, w stosunku do których można by ocenić skuteczność polityki, dostępne wskaźniki (ilość produktu podlegająca dystrybucji w danej kategorii, szacowana liczba uczniów) są wskaźnikami aktywności, które nie mierzą rezultatów lub oddziaływania polityki [18]. Kontrola ujawniła ponadto brak wiarygodności gromadzonych informacji, w szczególności dotyczących szacowanej liczby uczniów [19].

RAMKA 5

OGÓLNY CHARAKTER CELÓW PROGRAMU MLEKA

Zapewnienie równowagi na rynku mleka oraz stabilizacji cen rynkowych (motyw 43 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007).

Odgrywa również rolę w ramach szerszych polityk […] w dziedzinie zdrowotnej, żywieniowej lub socjalnej (wniosek rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1255/1999, uzasadnienie).

Odgrywa on również rolę edukacyjną, wspierając rozwijanie dobrych nawyków żywieniowych, które będą trwać przez całe życie (strona internetowa Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich).

"Program dopłat do spożycia mleka w szkołach ma zarówno żywieniowy, jak i edukacyjny charakter; przyczynia się do zwalczania otyłości i zapewnienia niezbędnych składników dla rozwoju i zdrowia dzieci" – komunikat prasowy z 11 lipca 2008 r. komisarz M. Fischer Boel).

26. W przypadku owoców nie przewidziano żadnego wskaźnika. Niemniej jednak ten nowy program wprowadza kilka przepisów sprzyjających monitorowaniu wyników, od wstępnego opracowania strategii do obowiązku okresowych ocen w każdym państwie członkowskim. Jest jednak wciąż zbyt wcześnie, aby móc ocenić skuteczność tych narzędzi, które są wciąż w fazie opracowywania.

NIEWIELKIE WYDATKI W ODNIESIENIU DO CELÓW OBU PROGRAMÓW

CEL RYNKOWY

27. Podczas dyskusji poprzedzających uruchomienie programu owoców Parlament Europejski zaproponował budżet w wysokości 500 mln euro rocznie. Na wniosek Komisji ostatecznie przyjęto limit w wysokości 90 mln euro. Komisja uważała w szczególności, że projekt musi najpierw wykazać swoją skuteczność w takim wymiarze finansowym, zanim podejmie się decyzję o zwiększeniu budżetu.

28. Wyjątkowo powolne uruchomienie programu (zob. załącznik IV) udowodniło, iż podejście Komisji było słuszne. Niemniej jednak z uwagi na tę decyzję, mimo uwzględnienia współfinansowania krajowego [20], ustalony limit budżetowy odpowiada około 0,3% wartości produkcji owoców i warzyw w UE. Program "Mleko dla szkół", który według dostępnych danych, pozwolił na dystrybucję w 2008/2009 r. ekwiwalentu bliskiego 0,28% łącznej produkcji UE jest podobnego rzędu wielkości.

29. W obu przypadkach, nawet przy założeniu, że środki te zostałyby wydane skutecznie, sumy te odpowiadają ilościom, które nie mają szans wywołać istotnego bezpośredniego oddziaływania [21] na równowagę rynkową.

30. Jeśli chodzi o mleko, stwierdzenie to padło już w ocenie z 1999 r. [22]

CEL ZDROWEGO ŻYWIENIA

31. Obecne wydatki przewidziane w budżecie na każdy z programów w przeliczeniu na liczbę dzieci w Unii Europejskiej stanowią między 50 a 80 centów na dziecko rocznie. Taki rząd wielkości także sprawia, że trudno jest wyobrazić sobie, by jego wpływ w zakresie żywienia na całość docelowej populacji był zauważalny.

32. W praktyce wydatki przynoszą korzyści mniejszej liczbie dzieci [23], a zatem potencjalne oddziaływanie na każdego beneficjenta jest wyższe. Natomiast globalna skuteczność instrumentów pod kątem ich celów zdrowego żywienia zależy w dużym stopniu od "wyboru" subpopulacji beneficjentów.

BRAK NARZĘDZIA, KTÓRE UKIERUNKOWAŁOBY POMOC W ZALEŻNOŚCI OD PRIORYTETOWYCH POTRZEB W ZAKRESIE ŻYWIENIA

33. Dostarczanie mleka dziecku, które spożywa go znacznie mniej niż średnia lub zalecane normy żywieniowe [24] przedstawia większą wartość niż dostarczanie takiej samej ilości mleka dziecku, które spożywa więcej przetworów mlecznych niż średnia lub zalecane normy. Cel zdrowego odżywiania obu programów implikuje zatem, by programy były przede wszystkim ukierunkowane na kategorie (regiony, państwa członkowskie, kategorie społeczne, itp.), w których spożycie oceniane jest jako niewystarczające lub niższe niż średnia. Priorytetowym celem nie jest zwiększenie średniego spożycia, ale umożliwienie jak największej liczbie osób osiągnięcie minimalnego spożycia uważanego za konieczne.

34. Niektóre państwa członkowskie już zaangażowały się w dyskusję na temat mleka w tym kontekście. W Zjednoczonym Królestwie w ocenie z 2005 r. ujawniono, że duża część populacji docelowej już osiągnęła wystarczające spożycie przetworów mlecznych [25] i zalecono ukierunkowanie działań na niektóre kategorie uważane za priorytetowe. We Francji władze zdecydowały się skoncentrować dostępne krajowe uzupełnienie budżetu na obszarach mniej uprzywilejowanych, którym przyznano priorytet w związku z występującymi na nich potrzebami żywieniowymi [26]. Ten rodzaj ukierunkowania mógłby przybrać różne inne formy, chociaż niektóre z nich mogłyby generować dodatkowe koszty.

35. Żaden z dwóch programów UE nie przewiduje mechanizmu przydziału zasobów w zależności od potrzeb żywieniowych.

36. W zakresie owoców rozporządzenie daje państwom członkowskim możliwość przyjęcia takiego podejścia w ramach ich strategii krajowej, ale żadne z nich dotąd nie wykorzystało tej opcji [27].

37. W przypadku mleka nie istnieje w tym zakresie żaden mechanizm. Analiza w podziale na państwa członkowskie pokazuje ponadto, że w ramach mechanizmu nie tylko nie przydziela się w sposób priorytetowy zasobów tam, gdzie potrzeby wydają się największe, ale także, że główni beneficjenci programu to w większości państwa członkowskie, w których spożycie przetworów mlecznych jest już największe, a zatem potrzeby są mniejsze lub mniej pilne (zob. ramka 6).

RAMKA 6

PORÓWNANIE SPOŻYCIA PRZETWORÓW MLECZNYCH W RÓŻNYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH I POMOCY OTRZYMANEJ W 2009 R. Z TYTUŁU PROGRAMU MLEKA

Dwa państwa członkowskie, w których spożycie przetworów mlecznych na mieszkańca jest już największe, są równocześnie dwoma najważniejszymi beneficjentami pomocy w ramach tego programu na mieszkańca.

Sześć państw członkowskich, w których spożycie przetworów mlecznych jest już największe w przeliczeniu na mieszkańca, otrzymuje średnio 3,5 razy więcej pomocy wspólnotowej na mieszkańca niż 10 państw członkowskich, w których spożycie jest najniższe.

Sześć państw członkowskich, które otrzymują najwięcej pomocy na mieszkańca, to państwa, w których spożycie przetworów mlecznych na mieszkańca jest już wyższe niż średnia.

Dziesięć państw członkowskich, w których spożycie przetworów mlecznych jest najniższe na mieszkańca otrzymuje tylko 20% łącznej pomocy. Dziewięć z nich otrzymuje pomoc na mieszkańca dwa do pięciu razy niższą niż średnia lub w ogóle nie uczestniczy w programie.

PROBLEMY KONCEPCYJNE OGRANICZAJĄ EFEKTY REALIZACJI PROGRAMU MLEKA, JEDNAK ISTNIEJĄ ROZWIĄZANIA TYCH PROBLEMÓW

PROGRAM MLEKA JEST STOSUNKOWO MAŁO ATRAKCYJNY

38. Kwota wydatków na program "Mleko dla szkół" nie jest bezpośrednio ustalana przez Komisję, ale wynika z sumy wniosków poszczególnych wnioskodawców i potencjalnych beneficjentów. 74 mln euro wydatków w 2009 r. stanowią mniej niż 10% maksymalnych potencjalnych wydatków w tym programie [28]. Wskaźnik wykorzystania pomocy wydaje się więc niski, a polityka stosunkowo mało atrakcyjna (zob. ramki 7 i 8) na podobnym poziomie, jak ten stwierdzony już w przeszłości [29].

39. Kontrola ujawniła, że ten brak atrakcyjności wynikał w dużej części z połączenia niskiego poziomu pomocy z nieproporcjonalnie wysokimi kosztami zarządzania.

SPRZEDAŻ MLEKA PO OBNIŻONEJ CENIE POZA STOŁÓWKAMI

40. Przy obecnym poziomie pomocy, dotacja UE może pokryć tylko niewielką część kosztów rozdawanych produktów [30]. Przy braku innych, znacznie hojniejszych, źródeł finansowania (zob. pkt 60 i kolejne), program UE nie pozwala na bezpłatną dystrybucję, a jedynie na sprzedaż po obniżonej cenie.

RAMKA 7

NISKI POZIOM UCZESTNICTWA I BRAK ATRAKCYJNOŚCI INSTRUMENTU

W Niemczech zrealizowane studium pokazuje, że spośród 56% placówek oferujących mleko lub przetwory mleczne swoim uczniom, tylko 21% wnioskuje o udzielenie pomocy.

Źródło: Ministerstwo rolnictwa Bawarii.

41. Pomoc UE stanowi tym samym tylko jedną czwartą bezpośredniego kosztu mleka w Polsce i 10–15% w Niemczech i Zjednoczonym Królestwie. Pozwala ona zatem, na przykład, na sprzedaż w Niemczech kartonów mleka smakowego po cenie 35 centów zamiast 40 centów. Dla potencjalnego beneficjenta obniżka tego rzędu jest z reguły zbyt niska, aby zachęcić go do zakupu, w szczególności, iż dostępne analizy pokazują słabą elastyczność cenową popytu [31].

42. W wielu przypadkach sama placówka podejmuje decyzję o nieuczestniczeniu w programie. Uruchomienie programu w danej placówce zależy najczęściej od indywidualnej dobrej woli. Zorganizowanie sprzedaży po obniżonej cenie oznacza dodatkową pracę, której wymiar może być znaczny (zakup, przechowywanie, dystrybucja, ale także pobór pieniędzy od beneficjentów) i stanowi prawdziwą barierę dla uczestnictwa [32].

43. W niektórych przypadkach na gotowość decydentów do przyjęcia na siebie odpowiedzialności związanej z realizacją programu wpływa fakt, że sprzedaż po obniżonej cenie cieszy się niewielkim zainteresowaniem ze strony rodzin lub czasem, że odpowiedzialny personel sam nie był przekonany o zasadności programu pod względem zdrowia.

PRZETWORY MLECZNE BĘDĄCE CZĘŚCIĄ POSIŁKÓW W STOŁÓWKACH

44. W sytuacji gdy dotacja jest wypłacana na produkty wykorzystywane do przygotowywania posiłków w stołówkach, większość kosztów zarządzania zanika, gdyż program jest włączony w normalne zarządzanie stołówką. Stwierdzenie to, niezależnie od negatywnego osądu na temat skuteczności dotacji w tym przypadku (zob. pkt 47–50), oznacza, że jedyny koszt do poniesienia stanowi czas potrzebny na złożenie wniosku o dotację. Paradoksalnie nawet to jedyne obciążenie administracyjne jest wciąż źle przyjmowane i może okazać się dużą przeszkodą.

45. Procedura administracyjna jest uciążliwa dla większości wnioskodawców, w szczególności tych najmniejszych, nie z powodu złożonego charakteru formalności, ale z powodu niewielkiej otrzymywanej kwoty pomocy (zob. ramka 8). Niska wartość bezwzględna jest tym bardziej odczuwalna, że pomoc nie jest porównywana z cenami przetworów mlecznych, lecz z budżetem ogólnym, którego stanowi znikomą część (mniej niż 1% w przypadku stołówek, a nawet jeszcze mniej w porównaniu z budżetem ogólnym prywatnej niezależnej placówki oświatowej lub żłobka).

BEZPOŚREDNI WPŁYW WYDATKÓW Z TYTUŁU PROGRAMU MLEKA JEST OGRANICZONY ISTOTNYM EFEKTEM DEADWEIGHT [33]

46. Niezależnie od formy dystrybucji dotacja na mleko może zostać przyznana na każdy kwalifikowalny produkt i nie istnieje żaden mechanizm mogący ograniczyć część płatności odpowiadającej ilościom, które tak czy inaczej byłyby wykorzystane przez beneficjentów bez tej pomocy. Kontrola wykazała, że ten efekt deadweight objawia się w różny sposób, w zależności od wybranej formy dystrybucji.

RAMKA 8

BRAK ATRAKCYJNOŚCI POMOCY DLA STOŁÓWEK

We Francji 70% z 11000 wnioskodawców otrzymuje średnio około 300 euro rocznie.

Wielu rozmówców podkreślało, że pomoc tego rzędu jest niewystarczająca, aby zachęcić ich do zmiany nawyków, a jeden z kierowników placówki na przykład oświadczył: "Rocznie otrzymuję tylko około 200 euro i dla takiej kwoty nie będę tracił czasu na czytanie okólnika."

Chociaż wszystkie stołówki wykorzystują przetwory mleczne, za które mogłyby otrzymać minimalną kwotę wsparcia jedynie poprzez złożenie wniosku, tylko 60% placówek składa wniosek o pomoc we Francji i niespełna 15% we Włoszech.

PRZETWORY MLECZNE BĘDĄCE CZĘŚCIĄ POSIŁKÓW W STOŁÓWKACH

47. Kontrola wykazała, że wypłata pomocy na przetwory wykorzystywane w posiłkach w stołówkach systematycznie powoduje efekt deadweight. W szczególności:

a) jako że standardowy posiłek często zawiera przetwory mleczne (może to być nawet obowiązkowe), nie istnieje obecnie żaden sposób, aby ograniczyć sytuację, w której stołówki otrzymują pomoc na produkty, których używałyby tak czy inaczej;

b) nie znaleziono żadnych dowodów na jakikolwiek wpływ pomocy na ilość przetworów mlecznych ujętych w menu;

c) prawie wszystkie osoby odpowiedzialne, z którymi przeprowadzono rozmowy, wyraźnie przyznały, że pomoc w żaden sposób nie wpływa na ilość przetworów mlecznych serwowanych uczniom (zob. ramka 9).

RAMKA 9

PRZYKŁADY WYPOWIEDZI OSÓB ODPOWIEDZIALNYCH ZA STOŁÓWKI NA TEMAT PROGRAMU MLEKA

"Pomoc europejska nie ma wpływu na kompozycję naszego menu." […] "To nie jest opinia, to jest fakt." (Włochy, zarządca przedsiębiorstwa gastronomicznego obsługującego stołówki w jednym z największych miast w kraju).

"Nigdy nie brałam pod uwagę programu mleka UE przy opracowywaniu menu" (Szwecja, przedstawiciel przedsiębiorstwa gastronomicznego otrzymujący pomoc dla kilku szkół w mieście).

"Na menu w żaden sposób nie wpływa fakt pomocy europejskiej". (Włochy, przedstawiciel placówki otrzymującej bezpośrednią pomoc).

We Francji kierownicy żłobków oczekujący na zatwierdzenie wyjaśnili, iż chcieliby odzyskać pieniądze, do których są uprawnieni, stosując swoje standardowe praktyki, tj. za produkty kupowane, zanim dowiedzieli się o istnieniu pomocy.

Inny rozmówca, odpowiedzialny za sporządzanie menu w stołówce, nie wiedział nic o istnieniu pomocy, którą jego placówka otrzymuje od lat.

48. Stołówki otrzymują więc pomoc na przetwory mleczne, które wykorzystywałyby tak czy inaczej, a pomoc nie stanowi dla nich zachęty do używania większej ilości przetworów mlecznych niż w sytuacji braku tej pomocy. Nawet w Szwecji, gdzie sytuacja wydaje się być najbardziej korzystna [34], dotowany instrument (głównie samoobsługowe dystrybutory mleka w stołówkach) istniały nawet przed wprowadzeniem pomocy europejskiej. Duże spożycie mleka zależy od uprzednio istniejących nawyków kulturowych i nie jest zasługą programu europejskiego, który przynosi tylko korzyści finansowe za praktyki, na które nie ma wpływu.

49. Oddziaływanie pomocy wypłacanej stołówkom jest zatem w chwili obecnej trudne do ocenienia, a na podstawie kontroli na miejscu można stwierdzić, że jest ono w najlepszym razie bardzo niskie pod względem ilości przetworów mlecznych spożywanych przez beneficjentów. Ponadto pomimo istniejących w rozporządzeniu przepisów, jego potencjalne oddziaływanie na cenę, którą płaci rodzina, nie jest możliwe do sprawdzenia (zob. załącznik II) i w każdym razie pozostaje nieznaczne.

50. Podobne stwierdzenie odnosi się do żłobków, tym bardziej, że w przypadku młodszych dzieci jest bardziej prawdopodobne, że ich system żywienia obejmuje przetwory mleczne. Jest to na przykład przypadek żłobków we Francji (dzieci w wieku 0–3 lata), gdzie system żywienia musi zawierać przetwory mleczne.

SPRZEDAŻ MLEKA PO OBNIŻONEJ CENIE POZA STOŁÓWKAMI

51. Z uwagi na obecny niski wskaźnik pomocy pozytywne oddziaływanie wydaje się bardzo ograniczone. W rzeczywistości niewielka obniżka ceny sprzedaży będąca efektem pomocy UE (zob. pkt 40 i 41) przekłada się nie tylko na niski poziom uczestnictwa, ale także na fakt, że korzystają z niej głównie beneficjenci, którzy podjęliby taką samą decyzję bez tej pomocy. Ponieważ poziom pomocy jest zbyt niski, aby mieć istotny wpływ na decyzję o zakupie [35] (zob. także ramka 10), uczniowie, którzy korzystają z pomocy to uczniowie, którzy prawdopodobnie kupiliby mleko nawet po cenie niedotowanej.

52. Ponadto beneficjenci ci to z definicji beneficjenci, wśród których istnieje największe prawdopodobieństwo spożycia danych produktów poza szkołą. Analiza w podziale na państwa członkowskie pokazuje, że pomoc jest kierowana głównie tam, gdzie potrzeby są najmniejsze (zob. pkt 37). Podobnie dzieje się w przypadku sprzedaży po tak niewiele obniżonej cenie, gdzie z pomocy korzystają głównie dzieci, w przypadku których istnieje największe prawdopodobieństwo, że spożywają najwięcej przetworów mlecznych.

RAMKA 10

FRAGMENT SPRAWOZDAŃ Z OCENY POKAZUJĄCY OGRANICZONY WPŁYW POMOCY NA ILOŚCI SPOŻYWANE PRZEZ BENEFICJENTÓW

Ocena brytyjska z 2005 r.: Nasze badanie obejmujące uczniów wykazało, że niewiele elementów przemawia za tym, by mleko spożywane w szkole uzupełniało ilość mleka spożywanego poza nią […] Ponadto niektóre dzieci piją bardzo mało mleka, niezależnie od tego, czy szkoły uczestniczą w programie SMSS, czy też nie. […] Nasze badanie ujawniło, że brakuje odpowiednich informacji na potwierdzenie, ze udział szkół w programie SMSS UE wpływał na ogólny poziom spożycia mleka wśród dzieci. […] W szkołach, które uczestniczą w programie oraz w szkołach, które w nim nie uczestniczą, niewielka część uczniów wypijała bardzo małe ilości mleka. Dostępne dowody sugerują, że wzrost konsumpcji mleka wynikający z uczestnictwa szkół w programie SMSS był szczególnie widoczny wśród dzieci, które spożywałyby znaczne ilości mleka bez względu na fakt uczestnictwa lub nieuczestnictwa szkoły w programie.

[…] Doświadczenie w kwestii dostarczania uczniom wysokiej jakości pożywienia pokazało, że wielu rodziców, którzy nie chcą kupować tego rodzaju produktów w sklepach, nie chciałoby także płacić za nie w szkole. Problem ten dotyczy także mleka, które szkoły pozwalają rodzicom zakupić w ramach uzupełnienia krajowego.

Ocena z 1999 r.: Istnieje niewiele dowodów, jeśli chodzi o wpływ programu na dostępność przetworów mlecznych. […] Chociaż główne czynniki wpływające na realizację programu to czynniki zewnętrzne, sam program przyczynia się w sposób bardzo ograniczony do zwiększenia podaży produktu.

PEWNE ROZWIĄZANIA ZOSTAŁY JUŻ WPROWADZONE PRZEZ KOMISJĘ W ZAKRESIE OWOCÓW ORAZ PRZEZ NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE W ZAKRESIE MLEKA

POTENCJALNE ROZWIĄZANIA ZOSTAŁY JUŻ UWZGLĘDNIONE PRZEZ KOMISJĘ PRZY OPRACOWYWANIU PROGRAMU OWOCÓW

53. Brak atrakcyjności programu mleka i ryzyko efektu deadweight zostały co najmniej częściowo uwzględnione przez Komisję podczas opracowywania programu owoców.

ORGANIZACJA DYSTRYBUCJI OWOCÓW POZA STOŁÓWKAMI

54. Ponieważ dotowanie owoców dystrybuowanych równolegle z normalnymi posiłkami szkolnymi zostało ocenione przez Komisję jako zagrażające wartości dodanej programu [36], ten sposób dystrybucji został znacznie ograniczony, a w praktyce nawet wykluczony. Żadne państwo członkowskie nie zawarło tej opcji w swojej strategii, a całość odnotowanej dystrybucji owoców odbywała się poza stołówkami.

WYŻSZY WSKAŹNIK POMOCY I WYBÓR MODELU BEZPŁATNEJ DYSTRYBUCJI

55. Wskaźnik wspólnotowego współfinansowania programu owoców waha się w państwach członkowskich w przedziale 50–75% i jest znacznie wyższy niż pomoc na mleko.

56. Na tej podstawie bezpłatna dystrybucja została przyjęta jako jednolity model dla programu "owoce w szkole" (we francuskiej wersji rozporządzenia ws. programu owoców użyto terminu distribution w miejscu, gdzie rozporządzenie ws. programu mleka używa terminu cession).

57. Dystrybucja owoców jest zatem bezpłatna dla dzieci, co oznacza prawie całościowy udział wśród tych, do których dystrybucja jest skierowana. Kwestia bezpłatności pozwala zminimalizować relatywną skalę efektu deadweight, ponieważ poszerza się lista beneficjentów, obejmując nie tylko te dzieci, które byłyby gotowe kupić produkt bez dotacji. Bezpłatna dystrybucja upraszcza także w dużym stopniu zadanie szkół, które nie muszą zbierać pieniędzy wśród rodzin.

58. W większości państw członkowskich dystrybucja jest także bezpłatna dla szkół, gdyż współfinansowanie z UE jest uzupełniane z budżetu krajowego i wypłacane bezpośrednio dostawcy. Szkoła otrzymuje zatem dostawy bezpłatnie, bez ponoszenia kosztów lub wypłacania zaliczek ze swoich środków. We Włoszech system przetargów "obejmujących wszystko" (w tym fizyczną dystrybucję w klasach i organizację środków towarzyszących) umożliwił wręcz usunięcie wszelkich ograniczeń związanych z zarządzaniem dla szkół. Odtąd udział placówek oświatowych jest ograniczony tylko wartością dostępnej kwoty pomocy budżetowej.

59. We Francji żaden budżet krajowy nie został przewidziany, a udział placówek zależy od ich możliwości znalezienia finansowania na poziomie lokalnym. Warunek ten bardzo rzadko był spełniony, co przekłada się obecnie na niezwykle niską liczbę wnioskodawców (zob. załącznik IV).

MODEL BEZPŁATNEJ DYSTRYBUCJI POZA STOŁÓWKAMI WDROŻONY JUŻ TAKŻE PRZEZ NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE W ZAKRESIE MLEKA

60. We Francji większą część pomocy UE otrzymują stołówki, jednak Francja zdecydowała o zarezerwowaniu swojego uzupełnienia budżetowego na bezpłatną dystrybucję poza stołówkami. Jako wyraźny powód Francja podała chęć zagwarantowania, by to uzupełnienie z budżetu krajowego miało faktyczne oddziaływanie, czego, jak się wydaje, nie może zapewnić dotowanie stołówek.

61. W Polsce i Zjednoczonym Królestwie pomoc UE jest łączona z krajowymi środkami budżetowymi, co pozwoliło zastąpić sprzedaż po cenach obniżonych bezpłatną dystrybucją poza stołówkami dla coraz większej liczby beneficjentów (klasy podstawowe w Polsce, dzieci poniżej 5 roku życia w Zjednoczonym Królestwie).

62. Model ten, znacznie bardziej atrakcyjny niż sprzedaż po obniżonych cenach, zapewnia wyższy wskaźnik udziału (zob. ramka 11). Tym samym ograniczono znacznie skalę efektu deadweight stwierdzonego w przypadku sprzedaży po obniżonej cenie, co pozwoliło objąć pomocą prawie wszystkie dzieci, do których skierowana jest dystrybucja, a nie tylko dzieci, które byłyby gotowe płacić za mleko w przypadku braku dotacji.

RAMKA 11

ODDZIAŁYWANIE BEZPŁATNEJ DYSTRYBUCJI

W Zjednoczonym Królestwie badania wykazały widoczny spadek udziału uczniów od momentu, gdy dystrybucja przestała być bezpłatna (źródło: główny partner programu w Zjednoczonym Królestwie dla szkół podstawowych i średnich). Kontrola wykazała także przykład placówki, w której wskaźnik udziału w krajowym bezpłatnym programie "Nursery Milk Scheme" (NMS, dla dzieci w wieku 5 lat i poniżej) był wysoki, a po wprowadzeniu opłat żadne dzieci nie chciały uczestniczyć dalej w programie. Można było także zaobserwować, że placówki odmawiały zarządzania płatną dystrybucją i ograniczały swój udział tylko do tych kategorii wiekowych, którym przysługiwała bezpłatna dystrybucja.

W Polsce przejście w 2007/2008 r. na bezpłatną dystrybucję w szkole podstawowej pozwoliło zwiększyć liczbę uczestniczących szkół podstawowych ponaddwukrotnie i ponadczterokrotnie liczbę uczestniczących dzieci.

Badanie zrealizowane w Niemczech wykazało, że nawet znaczne różnice w cenie sprzedaży (30/35 centów do 15 centów) miały ograniczone oddziaływanie na poziom uczestnictwa. Tylko bezpłatna dystrybucja realnie wpływa na uzyskiwane oddziaływanie (zob. wykres 5).

WYKRES 5

EWOLUCJA UDZIAŁU UCZNIÓW W OBJĘTYCH KONTROLĄ SZKOŁACH, W ZALEŻNOŚCI OD CENY SPRZEDAŻY

+++++ TIFF +++++

Źródło: Władze Nadrenii Północnej-Westfalii.

63. Niemniej jednak w Polsce i Zjednoczonym Królestwie bezpłatna dystrybucja zależy od istotnego wkładu budżetu krajowego (zob. wykres 6), a dotacja z UE stanowi tylko skromną część ogólnego kosztu [37]. Na obecnym poziomie pomocy UE bezpłatna dystrybucja nie może być zatem bezpośrednio zapisana na konto programu europejskiego [38]. Przykład tych dwóch państw członkowskich ilustruje jednak, jak istotnym obciążeniem dla budżetu jest wdrożenie modelu bezpłatnej dystrybucji.

WYKRES 6

KRAJOWE OBCIĄŻENIE BUDŻETOWE DWÓCH GŁÓWNYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH ORGANIZUJĄCYCH BEZPŁATNĄ DYSTRYBUCJĘ MLEKA (W MLN EURO; ROK 2008/2009)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Dane budżetowe państw członkowskich.

INNE DOBRE PRAKTYKI ZIDENTYFIKOWANE W TRAKCIE KONTROLI, PRZYCZYNIAJĄCE SIĘ DO ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU W PROGRAMIE I JEGO SKUTECZNOŚCI

64. Kontrola wykazała także pewne czynniki lub decyzje na poziomie lokalnym, które umożliwiły redukcję kosztów zarządzania i mogły wpłynąć na zwiększenie udziału w programie i jego skuteczności:

a) wykorzystanie wszystkich istniejących w rozporządzeniu opcji w celu uproszczenia określenia i kontroli zapotrzebowania na pomoc (w szczególności możliwość wykorzystania niektórych współczynników ryczałtowych do obliczeń);

b) koncentracja programu na największych wnioskodawcach (co czyni obciążenie administracyjnie proporcjonalnie bardziej akceptowalne i pozwala na uzyskanie znacznych korzyści skali);

c) włączenie partnerów sektora prywatnego, którzy mogą wziąć na siebie całość lub część zadań administracyjnych i logistycznych [39], będąc równocześnie bezpośrednio zainteresowani zwiększaniem uczestnictwa.

CELE EDUKACYJNE MUSZĄ ZOSTAĆ SKONSOLIDOWANE

65. Poza natychmiastowym oddziaływaniem dystrybucji, oba programy mają te same cele edukacyjne: wpływać na długoterminowe nawyki żywieniowe. Cele te są niemniej jednak uwzględniane w sposób dosyć zróżnicowany w obu programach i muszą zostać skonsolidowane.

CELE EDUKACYJNE UWZGLĘDNIANE W NIKŁYM STOPNIU W PRZYPADKU MLEKA, CO OZNACZA, ŻE ISTOTNE DŁUGOTERMINOWE ODDZIAŁYWANIE JEST MAŁO PRAWDOPODOBNE

EFEKT EDUKACYJNY ZWIĄZANY Z ISTNIENIEM DOTOWANEJ DYSTRYBUCJI ZALEŻY OD WIDZIALNOŚCI, KTÓRA NIE ZAWSZE JEST FAKTEM

66. Dotowana dystrybucja może, z racji samego istnienia, przyczynić się do dostarczenia informacji na temat wartości produktu. Taki mechanizm opiera się jednak na widzialności dystrybucji.

67. Warunek ten był spełniony w większości odnotowanych przypadków dystrybucji mleka poza stołówkami. Został on także spełniony w Szwecji, poprzez wykorzystanie dystrybutorów mleka w stołówkach. W innych przypadkach dotacja i rozdawany produkt nie były widoczne w sposób zadowalający.

68. Mleko sprzedawane w sklepikach (Niemcy) nie podlega szczególnej ekspozycji i jest niekorzystnie umiejscowione w pobliżu innych sprzedawanych produktów (napoje gazowane, chipsy, słodycze). Nie jest ono więc tak widzialne jak jeden konkretny produkt podlegający dystrybucji.

69. Podobnie dzieje się w przypadku, gdy dotacja dotyczy przetworów mlecznych będących częścią posiłków stołówkowych: znika koncepcja dystrybucji i zmniejsza się wymiar edukacyjny. Uchybienie to zostało wyraźnie zidentyfikowane przez Komisję, która mając to na uwadze, starała się ograniczyć przeznaczanie pomocy dla stołówek [40]. Chociaż zmiana ta jest pozytywna, nie wydaje się ona być wystarczająca, aby zapewnić skuteczną wartość edukacyjną pomocy.

Posiłek "makaron z masłem" (sos z parmezanu), dotowany w ramach programu mleka

+++++ TIFF +++++

Źródło: Włoska stołówka.

70. Po pierwsze, produkt nie jest dostępny w swojej pierwotnej postaci i z natury rzeczy jest mniej wyeksponowany niż w dystrybucji ad hoc [41]. Po drugie, beneficjenci z reguły nie zdają sobie sprawy z istnienia programu [42], a co za tym idzie – szczególnego statusu danego produktu. We Francji i Włoszech niektórzy kierownicy placówek nie byli świadomi faktu, że ich stołówka otrzymuje dotację.

BRAK EDUKACYJNEGO ŚRODKA TOWARZYSZĄCEGO

71. Nawet w sytuacji, gdy spełniony jest warunek widzialności, mechanizm dystrybucji nie jest uważany za wystarczający, aby osiągnąć zadowalający cel edukacyjny.

72. Już ocena z 1999 r. podkreślała słaby wymiar edukacyjny programu, który ograniczał się do redukcji cen i nie uwzględniał żadnego działania promocyjnego lub edukacyjnego [43]; kwestia ta została też podniesiona w ocenie brytyjskiej z 2005 r. [44] Wielu rozmówców w trakcie kontroli potwierdziło tę analizę, podkreślając zwłaszcza, że głównym powodem ograniczającym spożycie mleka (przynajmniej w formie mleka do picia) przez osoby młode jest problem "wizerunku", który nie jest uwzględniony w koncepcji programu.

73. Pomimo tego rozporządzenie (WE) nr 657/2008 ogranicza się tylko do udostępnienia produktów i nie przewiduje żadnego obowiązku ani stosowania zachęt na rzecz środków towarzyszących. W tym kontekście żadne z odwiedzonych państw członkowskich nie narzuciło takiego rodzaju obowiązku, a żadna z odwiedzonych placówek nie ustanowiła konkretnego środka towarzyszącego ani nie korzystała z niego.

74. Działania promocyjne istnieją naturalnie poza programem "Mleko dla szkół". Poza już wspomnianą kampanią "Smakoszki" [45] Komisja współfinansuje również na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 3/2008 [46] działania promocyjne, których niewielka liczba dotyczy przetworów mlecznych i jest skierowana do dzieci [47]. W różnych państwach członkowskich odnotowano inne niewątpliwie pozytywne przykłady. Niemniej jednak w rozporządzeniu (WE) nr 657/2008 działania te nie są przewidziane ani też nie zachęca się do nich, a zatem pozostają w dużym stopniu niezależne od programu "Mleko dla szkół" i nie mogą być zapisane na jego konto.

BRAK OZNAK DŁUGOTERMINOWEGO ODDZIAŁYWANIA NA NAWYKI ŻYWIENIOWE

75. W sytuacji braku konkretnych narzędzi nie istnieje obecnie, po kilkudziesięciu latach istnienia programu, żaden element wykazujący długoterminowy wpływ programu mleka na nawyki żywieniowe jego beneficjentów. Jak stwierdzono już w ocenie brytyjskiej z 2005 r., nie widać jasno, by program mleka wpoił trwały nawyk spożywania mleka.

76. Przeciwnie, w państwach członkowskich, na temat których dostępne są dane, obserwuje się, że przy zachowaniu wszelkich innych stałych parametrów, udział w programie znacznie spada wraz z wiekiem. W szkołach podstawowych program nie ma wystarczającego oddziaływania średnioterminowego, aby zapewnić zadowalający poziom uczestnictwa w trakcie kolejnych lat. Jest tym bardziej prawdopodobne, że instrument, który nie jest w stanie utrzymać beneficjentów w skali średnioterminowej, nie będzie w stanie wpłynąć w istotny sposób na długoterminowe nawyki.

+++++ TIFF +++++

Źródło: www.drinkitup.europa.eu

CELE EDUKACYJNE LEPIEJ UWZGLĘDNIONE W PRZYPADKU OWOCÓW

77. Chociaż jest wciąż zbyt wcześnie, aby wyrazić opinię na temat skuteczności programu owoców w perspektywie długoterminowej, podejście przyjęte w ramach tego programu wykazuje znacznie większą spójność z celami edukacyjnymi.

78. Z jednej strony przypadki dystrybucji owoców odnotowane w trakcie kontroli mogą w znacznie większym stopniu mieć wpływ edukacyjny, gdyż są one znacznie bardziej widoczne. Widoczność ta wynikała częściowo z entuzjazmu związanego z nowością programu, ale również była zapewniona przez organizację dystrybucji ad hoc poza stołówkami (zob. pkt 54).

79. Z drugiej strony, w odróżnieniu od programu mleka, program "Owoce w szkole, od momentu jego opracowania, zawiera pożądany wymiar edukacyjny dzięki zastosowaniu odpowiedniego narzędzia. Rozporządzenie Komisji stanowi także, że każdy program Owoce w szkole" wymaga środków towarzyszących, jeśli ma być wykonany skutecznie [48] i chociaż nie przewiduje ich finansowania, ustanowienie takich środków jest warunkiem wypłacenia pomocy.

RAMKA 12

ODNOTOWANE W TRAKCIE KONTROLI PRZYKŁADY ŚRODKÓW TOWARZYSZĄCYCH

Objazdowa ekspozycja na temat owoców i warzyw przeznaczona dla uczniów.

Interaktywny punkt informacyjny w holu placówki.

Spotkania z lekarzami i dietetykami przeznaczone dla rodziców.

Uprawa ogródków warzywnych w obrębie szkoły.

Materiały pedagogiczne przeznaczone dla nauczycieli.

80. W tym kontekście synergii sprzyjają działania promocyjne określone w rozporządzeniu (WE) nr 3/2008, dzięki możliwości dodatkowego współfinansowania [49], które nie istnieje w przypadku mleka.

81. Kontrola wykazała jednak, że jeżeli wziąć pod uwagę koszt, którego może wymagać uruchomienie środka towarzyszącego, brak finansowania takich środków i trudności w ustaleniu, co stanowi wystarczający środek towarzyszący przekładają się na zróżnicowane cele tych instrumentów (zob. ramka 13). Przyszłość pokaże, czy ten instrument edukacyjny będący w fazie uruchamiania okaże się skuteczny.

RAMKA 13

SZEROKI WACHLARZ ŚRODKÓW TOWARZYSZĄCYCH ISTNIAŁ JUŻ W MOMENCIE KONTROLI

We Włoszech od pierwszego roku ustanowiono ambitny system, w którym środki towarzyszące są ustanawiane na poziomie regionalnym przez organizacje producentów odpowiedzialnych za dystrybucję.

W Niemczech i Francji odwiedzone placówki zorganizowały towarzyszące środki edukacyjne powiązane z owocami i warzywami oraz ogólnym żywieniem. Niemniej jednak, zwłaszcza w obliczu braku systemu kontroli, środki te opierały się na tym etapie na dobrej woli na poziomie indywidualnym lub lokalnym.

W Polsce w odwiedzonych placówkach żadne edukacyjne środki towarzyszące nie zostały jeszcze uruchomione lub zaplanowane (przepisy przejściowe przewidziane w rozporządzeniu określały te środki jako opcjonalne w pierwszym roku, ale władze krajowe same się zobowiązały, że środki te zostaną uruchomione w tym terminie).

WNIOSKI I ZALECENIA

82. Po uzyskaniu oceny zewnętrznej przedstawiającej niezwykle surowe wnioski, Rada w 1999 r. podjęła decyzję – wbrew początkowej propozycji Komisji – o utrzymaniu programu "Mleko dla szkół" (zob. pkt 20–23). Trybunał stwierdził, że dziesięć lat od tej decyzji i pomimo kilku ulepszeń, nie zastosowano żadnych faktycznych rozwiązań, aby zaradzić podstawowym pierwotnie stwierdzonym uchybieniom.

83. Skuteczność programu mleka pozostaje znikoma:

a) Jeśli chodzi o spodziewane oddziaływanie krótkoterminowe (udostępnienie w szkołach), Trybunał stwierdza, że konkretne rezultaty programu mleka są bardzo ograniczone:

i) Z powodu zwłaszcza niskiego poziomu dotacji program jest stosunkowo mało atrakcyjny, a zatem w dużej mierze ograniczony do efektu deadweight. Dotowane produkty byłyby tak czy inaczej częścią posiłków wydawanych w stołówkach lub byłyby prawdopodobnie kupowane przez beneficjentów nawet przy braku dotacji (zob. pkt 38–52).

ii) Kontrola wykazała, że organizowanie bezpłatnej dystrybucji w niektórych państwach członkowskich przynosi bardziej zadowalający efekt, ale bezpłatna dystrybucja podlega obecnie kosztownym programom krajowym, do których budżet wspólnotowy dokłada się w sposób tylko marginalny (zob. pkt 60–63).

b) Jeśli chodzi o spodziewane oddziaływanie długoterminowe (edukacja), Trybunał stwierdza, że zakładane cele edukacyjne nie są w obecnej formie tego mechanizmu brane pod uwagę w sposób wystarczający. W szczególności widoczność dystrybucji nie zawsze jest zapewniona, a żaden inny instrument edukacyjny nie został wdrożony (zob. pkt 66–75).

84. Trybunał stwierdza jednak, że większość niedociągnięć ujawnionych w programie "Mleko dla szkół" zostało zidentyfikowanych i przynajmniej częściowo uwzględnionych przez Komisję w trakcie opracowywania programu "Owoce w szkole". Nowy program w szczególności przyjął jednolity model bezpłatnej dystrybucji poza stołówkami (zob. pkt 53–59) oraz ustanowił specjalne instrumenty, aby uwzględnić swoje cele edukacyjne (zob. pkt 77–81). Konsekwencją tego jest jednak znaczny koszt, którego istotną część ponoszą budżety krajowe lub lokalne. Chociaż jest jeszcze zbyt wcześnie, aby móc wydać ostateczną opinię na temat faktycznej skuteczności tego nowego programu, wydaje się znacznie bardziej prawdopodobne, iż skutecznie zrealizuje on swoje cele w perspektywie krótko- i długoterminowej oraz wskaże tym samym możliwość poprawy programu mleka.

85. Trybunał stwierdza jednak, że w obu przypadkach obecny poziom wydatków pozwala jedynie na ograniczone oddziaływanie, tym bardziej, że żaden z tych dwóch programów nie dysponuje mechanizmem pozwalającym na skoncentrowanie pomocy na grupach docelowych o priorytetowych potrzebach (zob. pkt 27–37). W przypadku programu "Owoce w szkole" rozważano limit wydatków w wysokości 500 mln euro zamiast aktualnego 90 mln euro, jednak Komisja uważała, że program musi wpierw wykazać swoją skuteczność. Jest zatem wciąż zbyt wcześnie, aby ponownie ocenić ten aspekt, gdyż program jest wciąż w fazie rozruchu (zob. załącznik IV).

86. W tym kontekście Trybunał sformułował następujące główne zalecenia:

a) Uwzględniając znikomą skuteczność programu mleka, warunkiem jego utrzymania powinna być możliwość jego dogłębnej reformy w celu naprawy zidentyfikowanych uchybień. Decyzja ta powinna przede wszystkim brać pod uwagę wartość odżywczą produktu w kontekście celów w zakresie zdrowia publicznego. W sytuacji gdy podejmie się gruntowną reformę, należy rozważyć następujące kwestie.

b) Aby program "Mleko dla szkół" mógł mieć faktyczne oddziaływanie na ilość mleka spożywanego w szkołach, poziom dotacji w przeliczeniu na kilogram powinien znacznie wzrosnąć, do poziomu pozwalającego na bezpłatną dystrybucję [50]. Zalecenie to nie może skutkować jednak zwiększeniem wydatków UE na ten program, ale powinno oznaczać skoncentrowanie środków na bardziej ograniczonych grupach, co mogłoby również przyczynić się w sposób skuteczny do rozwiązania problemu efektu deadweight. Populację docelową należy zdefiniować w zależności od ustalonych potrzeb w zakresie odżywiania.

c) W zakresie programu "Mleko dla szkół" należy podjąć działania, aby ograniczyć efekt deadweight występujący w przypadku stołówek, starając się jednocześnie zapewnić optymalną widoczność tego programu.

d) Jeśli chodzi o cele edukacyjne, należy przyjąć bardziej spójne podejście w tych dwóch programach w zakresie roli i istotności środków towarzyszących. Jeśli ich istotność się potwierdzi, należy poddać ponownej analizie możliwość objęcia ich współfinansowaniem wspólnotowym.

e) Aby zapewnić globalną spójność podejścia żywieniowego oraz optymalne zarządzanie, należy wzmocnić koordynację i synergię między oboma programami.

87. Ponadto Trybunał formułuje następujące zalecenia:

a) Żaden z programów nie dysponuje zadowalającym systemem pomiaru wyników (zob. pkt 24–26), a zatem należy ulepszyć system monitorowania wyników, tak aby poprawić zgodność z przepisami rozporządzenia finansowego.

b) Należy kontynuować starania na rzecz uproszczenia oraz wspierać dobre praktyki pozwalające na sprawniejszą realizację programu.

c) W kontekście uproszczenia oraz zwracając szczególną uwagę na stosunek koszt/skuteczność kontroli, należy rozwiązać, w największym możliwym stopniu, różne odnotowane problemy dotyczące prawidłowości wydatków (zob. załącznik II).

Niniejsze sprawozdanie specjalne zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Olavi ALA-NISSILÄ, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 13 lipca 2011 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 657/2008 z dnia 10 lipca 2008 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do pomocy wspólnotowej na rzecz dostarczania mleka i niektórych przetworów mlecznych dla uczniów w instytucjach oświatowych (Dz.U. L 183 z 11.7.2008, s. 17).

[2] Rozporządzenie Rady (WE) nr 13/2009 (Dz.U. L 5 z 9.1.2009, s. 1) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 288/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do pomocy wspólnotowej przeznaczonej na dostarczanie dzieciom w placówkach oświatowych owoców i warzyw świeżych i przetworzonych oraz produktów z bananów w ramach programu "Owoce w szkole" (Dz.U. L 94 z 8.4.2009, s. 38).

[3] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz.U. L 299 z 16.11.2007, s. 1), motyw 43 preambuły: "W celu zapewnienia równowagi na rynku mleka oraz stabilizacji cen rynkowych mleka i przetworów mlecznych". Rozporządzenie (WE) nr 13/2009, motyw 2 preambuły: "program "Owoce w szkole" spełniałby cele WPR, w tym w zakresie zwiększania przychodów w rolnictwie, stabilizacji rynków oraz dostępności dostaw obecnie i w przyszłości".

[4] Rozporządzenie (WE) nr 657/2008, motyw 2 preambuły: "W świetle walki z otyłością oraz w celu zapewnienia dzieciom zdrowych przetworów mlecznych". Rozporządzenie (WE) nr 13/2009, motyw 4 preambuły: "Oczywiste korzyści zdrowotne programu Owoce w szkole".

[5] W odniesieniu do 2008, 2009 i 2010 r. wydatki zrealizowane, w odniesieniu do 2011 r. wydatki przewidziane w projekcie budżetu ogólnego na 2011 r. W przypadku programu owoców, zob. załącznik IV w kwestii aktualizacji tych szacunków.

[6] Rozporządzenie (WE) nr 657/2008, motyw 4 preambuły: "osiągnięcie edukacyjnego celu programu". Rozporządzenie (WE) nr 13/2009, motyw 2 preambuły: "dzięki trwałemu zwiększeniu udziału owoców i warzyw w żywieniu dzieci na etapie, na którym kształtują się ich nawyki żywieniowe. […] powinno spowodować, że młodzi konsumenci docenią walory owoców i warzyw, dzięki czemu będą ich w przyszłości więcej spożywać".

[7] Niektóre państwa członkowskie podjęły decyzję o zawężeniu rodzaju kwalifikowalnych wnioskodawców, co oznacza bardzo różną organizację: we Francji w programie mleka zatwierdzono ponad 11 tys. szkół lub gmin wobec około 40 dostawców w Hiszpanii lub – w przypadku owoców – tylko czterech organizacji producentów we Włoszech.

[8] Stawka ustalona w rozporządzeniu Rady (WE) nr 657/2008. W przypadku kwalifikowalnych przetworów mlecznych innych niż mleko (ser, jogurt itp.) rozporządzenie przewiduje wysokość pomocy w podziale na kategorie i przeliczenie ilości na ekwiwalent w kg mleka.

[9] Art. 5 rozporządzenia (WE) nr 657/2008.

[10] Mleko i przetwory mleczne, które służą do przygotowywania posiłków w obiektach instytucji oświatowej i nie wymagają obróbki cieplnej mogą kwalifikować się do pomocy (art. 5 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 657/2008).

[11] Pomoc UE obejmuje tylko niewielką część kosztów, a kosztami bezpłatnej dystrybucji obciąża się głównie budżety krajowe. Zob. pkt 61 i 63.

[12] Różny odsetek według państw członkowskich, z uwzględnieniem wyższej stawki dla regionów objętych celem konwergencji oraz regionów najbardziej oddalonych.

[13] Zob. pkt 3 b) i ramka 1.

[14] Nadrenia Północna-Westfalia i Bawaria.

[15] Evaluation of the School Milk Measure (Ocena programu "Mleko dla szkół"), zrealizowana w lutym 1999 r. przez CEAS Consultants (Wye) Ltd – Europejski ośrodek badań rolniczych oraz Instytut zarządzania przedsiębiorstwami mleczarskimi – Technische Universität München. Dostępne na stronie internetowej Komisji: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/

[16] Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England (Ocena uzupełnienia krajowego do programu dopłat UE do spożycia mleka w szkołach w Anglii), na zlecenie ministerstwa środowiska, żywienia i obszarów wiejskich (Defra), sporządzona przez London Economics we współpracy z dr Susan New. Zob. fragmenty i link w załączniku III.

[17] Art. 27 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1) przewiduje, że "definiowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele [z ang. "SMART"] powinny być wyznaczone we wszystkich obszarach działalności objętych budżetem".

[18] Wewnętrzna nota Komisji podkreślająca już w kwietniu 1996 r.: elementem kluczowym analizy skuteczności jest oddziaływanie programu na postrzeganie mleka i poziom jego spożycia. Służby DG VI nie są w stanie dokonać analizy tych elementów ani też nastawienia konsumentów.

[19] Na przykład ponad jedną trzecią uczestników zgłoszono we Francji. 7,3 mln dzieci zgłoszonych we Francji było uczniami zapisanymi do uczestniczących placówek oświatowych, podczas gdy z zasady tylko ci uczniowie, którzy uczęszczają na stołówki, są aktywnymi uczestnikami programu. Liczba beneficjentów była więc w tym państwie członkowskim zawyżona o około trzy miliony.

[20] Uwzględniając średnie współfinansowanie UE rzędu 58%, aktualny limit budżetowy wynoszący 90 mln euro odpowiada łącznym wydatkom (Komisja i państwa członkowskie) rzędu 155 mln euro.

[21] Celem obu programów jest długoterminowe oddziaływanie większe niż oddziaływanie bezpośrednie dystrybuowanych ilości, dzięki efektowi edukacyjnemu i wpływaniu na nawyki żywieniowe. Cel ten jest poddany analizie w pkt 66 i kolejnych.

[22] Ilość mleka i przetworów mlecznych dostarczanych w ramach programu jest niezwykle mała w porównaniu z rozmiarem rynku europejskiego (0,3% łącznej ilości mleka dostarczonego mleczarniom w 1996/1997 r.). Jej udział procentowy ponadto się zmniejsza. […] W najlepszym razie oddziaływanie programu było bardzo niskie w stosunku do kontekstu całości rynku oraz najważniejszego celu programu. […] Pomyślany jako środek mający za zadanie rozwój rynku przetworów mlecznych oraz mechanizm zbytu nadwyżek, program nie przedstawia odpowiedniego stosunku koszt/korzyść.

[23] W przypadku mleka Komisja dysponuje oszacowaniem (którego analiza pokazała jednak, że było mało wiarygodne) wskazującym na 21 mln beneficjentów, czyli około 20% łącznej populacji docelowej. W przypadku owoców skontrolowane państwa członkowskie zadecydowały o skoncentrowaniu programu w pierwszym roku na szkołach podstawowych.

[24] Chociaż nie istnieje konsensus w sprawie normy, pojęcie zalecanej ilości jest powszechnie używane w różnych krajach.

[25] Uczniowie, którzy nie uczestniczyli w programie dopłat do spożycia mleka dla uczniów (SMSS, School Milk Subsidy Scheme) spożywali średnio ilość mleka odpowiadającą zalecanej dziennej dawce wapnia. Stwierdzenie to jest spójne z przeprowadzoną niedawno ogólnokrajową ankietą na temat odżywiania, która ujawniła, że średnie spożycie wapnia było odpowiednie w kategorii wiekowej 4–10 lat.

[26] Jednocześnie pomoc UE jest we Francji głównie przeznaczana dla stołówek, które są proporcjonalnie mniej uczęszczane przez dzieci z mniej uprzywilejowanych kategorii społecznych. Pomoc UE kierowana jest więc statystycznie w mniejszym stopniu na cel uważany za priorytetowy przez władze krajowe.

[27] Należy uściślić, że chociaż rozporządzenie w sprawie owoców przewiduje wyższą stawkę współfinansowania dla regionów podlegających celowi konwergencji i najbardziej oddalonych, wybór ten nie opiera się na analizie potrzeb żywieniowych, a ponadto pula środków UE jest rozdzielana na podstawie jednego kryterium – liczby dzieci w wieku 6–10 lat.

[28] Z powodu braku ustanowienia w rozporządzeniu limitu wydatków poziom maksymalnych potencjalnych wydatków (około 900 mln euro) został obliczony na podstawie udziału łącznej liczby dzieci szkolnych we wszystkich placówkach oświatowych na 25 cl/dzień roboczy (ustawowy limit dzienny na dziecko).

[29] Ocena z 1999 r.: Wskaźnik realizacji programu na całym terenie UE w roku 1996/1997 wynosił tylko 12% maksymalnego wymiaru uprawnień do pomocy oraz 19% w 1992/1993 r. Świadczy to o stosunkowo niskim poziomie skuteczności i wydajności, jeśli chodzi o dotarcie do populacji docelowej.

[30] Tym bardziej, że celem programu nie jest tylko dotowanie produktu, ale kompletnej obsługi, co implikuje koszty w zakresie opakowań (kartony) lub logistyki (na przykład: mleko świeże rozwożone co rano w Zjednoczonym Królestwie).

[31] Fragment oceny z 1999 r. dotyczący słabego oddziaływania czynnika cenowego: Cena nie wydaje się stanowić podstawowego czynnika w spożyciu mleka i przetworów mlecznych dla konsumentów, w tym uczniów. […] Świadczy to, iż główny mechanizm realizacji programu dopłat do spożycia mleka w szkołach (dotowane ceny) jest skoncentrowany na czynniku, który ma jedynie niewielki wpływ na poziom spożycia mleka i przetworów mlecznych. Oznacza to, że jego oddziaływanie netto na spożycie jest prawdopodobnie bardzo słabe.

[32] Fragmenty ocen z 1999 r. i 2005 r. ilustrujące koszt zarządzania związany z płatną dystrybucją:

- Stwierdzamy także, że program SMSS UE jest niewydajny. Program i uzupełnienie krajowe łącznie stanowią rocznie wydatki w kwocie niemal 7,2 mln funtów w Anglii i wygenerowały koszty administracyjne szacowane na 5 mln funtów dla szkół oraz 831000 funtów dla władz lokalnych odpowiedzialnych za edukację i agencje płatności rolnych. […] Zalecamy, aby w ramach tych programów mleko było rozdawane bezpłatnie, a nie sprzedawane po obniżonych cenach, gdyż znaczniej mniej kosztowne byłoby zarządzanie programem, w ramach którego nauczyciele nie muszą kontrolować płatności dokonywanych przez rodziców. Uważa się, że zobowiązania administracyjne i finansowe programu stanowiły przeszkodę dla jego realizacji na poziomie szkół. Jest to głównie spowodowane inwestycjami koniecznymi, aby uruchomić program "Mleko dla szkół" oraz nim zarządzać.

[33] Efekt deadweight występuje wtedy, gdy program przynosi korzyści beneficjentowi, który bez tej pomocy podjąłby tę samą decyzję. W tym przypadku zaobserwowany rezultat nie może być zapisany na konto prowadzonej polityki, a pomoc wypłacona temu beneficjentowi nie przyniosła żadnych efektów. Część wydatków generująca efekt deadweight jest zatem z natury rzeczy nieskuteczna, gdyż nie przyczynia się do osiągnięcia wyznaczonych celów. Efekt deadweight jest z natury rzeczy bardzo trudno precyzyjnie zmierzyć, gdyż wymaga to uwzględnienia sytuacji hipotetycznej, gdy badana pomoc publiczna nie miałaby miejsca.

[34] Ponad 90% szkół otrzymuje pomoc, a kwoty odpowiadają prawie 120 cl na dzień i dziecko zapisane do danej placówki.

[35] Zmniejszenie stawki dotacji będące efektem oceny z 1999 r. zwiększyło stwierdzoną już wtedy niewydajność, co dodatkowo ograniczyło zdolność programu do wpływania na decyzje podejmowane przez wnioskodawców i potencjalnych beneficjentów.

[36] Celem zagwarantowania, by ustanowiony […] program […] wnosił nową wartość, państwa członkowskie powinny zawrzeć w swoich strategiach wyjaśnienie, w jaki sposób zamierzają zadbać o rzeczywistą wartość dodaną wnoszoną przez program, w szczególności w przypadku gdy produkty finansowane w ramach programu "Owoce w szkole" są dostarczane równolegle ze zwykłymi posiłkami oferowanymi przez stołówki placówek oświatowych (motyw 2 rozporządzenia (WE) nr 288/2009).

[37] Jest to również przypadek bezpłatnej dystrybucji we Francji, jednak ponieważ skala tego zjawiska jest znacznie bardziej ograniczona, krajowe środki budżetowe przeznaczone na ten cel są znacznie skromniejsze.

[38] W Zjednoczonym Królestwie bezpłatna dystrybucja (NMS) była do 2008 r. w całości finansowana przez brytyjskie ministerstwo zdrowia. Dopiero od 2008 r. w następstwie decyzji władz brytyjskich, ze środków UE zwracana jest część kosztów tej polityki krajowej.

[39] Zlecenie organizacji podmiotowi zewnętrznemu nie anuluje kosztów zarządzania, lecz jedynie je eksternalizuje. W takim przypadku władze brytyjskie zaakceptowały, że zewnętrzny podmiot narzuca marżę równą dwukrotnej kwocie pomocy UE. Niemniej jednak eksternalizacja (i) pozwala prawdopodobnie uzyskać znaczne korzyści skali w zakresie kosztów zarządzania, (ii) odciąża decydentów z prac, które mogłyby w przeciwnym razie zniechęcić ich do zgłoszenia placówki do programu.

[40] Rozporządzenie (WE) nr 657/2008, motyw 4 preambuły: "nie jest to skuteczny sposób na osiągnięcie edukacyjnego celu programu. W związku z tym należy odpowiednio ograniczyć przygotowywanie posiłków". Art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia nie zezwala na obróbkę cieplną, aby przetwory mleczne pozostały widoczne i rozpoznawalne przez dziecko.

[41] Ocena z 1999 r. wykazała w tym punkcie, że jeżeli mleko jest spożywane jako składnik pokarmowy, skuteczność programu dotacji jest jeszcze bardziej ograniczona.

[42] Rozporządzenia Komisji (mleko i owoce) wymagają obecnie obecności plakatu umieszczonego przy wejściu do każdej uczestniczącej placówki. Nie podając w wątpliwość pozytywnego wkładu tego przepisu, jego oddziaływanie pozostaje ograniczone.

[43] Działanie miało prawdopodobnie nieliczący się efekt na poprawę wiedzy o walorach odżywczych przetworów mlecznych. Nie jest to jednak zaskakujące, zważywszy na fakt, że program dopłat do spożycia mleka w szkołach nie obejmuje żadnego przepisu przewidującego finansowanie działań promocyjnych i jest w zasadzie środkiem subwencjonowania cen.

[44] Program SMSS mógłby dostarczyć użytecznych informacji rodzicom i dzieciom. Jednakże fakt wysyłania samochodów dostawczych do szkół każdego dnia i wymaganie od nauczycieli kontrolowania płatności rodziców wydaje się kosztowną metodą dostarczania informacji.

[45] Zob. strona internetowa: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm, która zawiera link do strony poświęconej programowi "mleko" "Drink it up": (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm).

[46] Rozporządzenie Rady (WE) nr 3/2008 z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących produktów rolnych na rynku wewnętrznym i w krajach trzecich (Dz.U. L 3 z 5.1.2008, s. 1) (pozycja budżetowa 05 02 10 01).

[47] Stwierdzono kilka rzadkich przykładów wyraźnego odniesienia się do programu "Mleko dla szkół". Wyjątki te stanowią mimo wszystko postęp, gdyż w ocenie z 1999 r. odnotowano całkowity brak synergii: główne rezultaty badania pokazują, że prawie żadna kampania promocji przetworów mlecznych w UE nie zawiera odniesienia do programu "Mleko dla szkół".

[48] Motyw 5 rozporządzenia (WE) nr 288/2009.

[49] W zakresie promocji świeżych owoców i warzyw zwraca się szczególną uwagę na działania promocyjne skierowane do dzieci w placówkach szkolnych (art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 3/2008); udział procentowy, o którym mowa w akapicie pierwszym, wynosi 60% dla działań promocyjnych dotyczących owoców i warzyw przeznaczonych specjalnie dla dzieci w placówkach szkolnych we Wspólnocie (art. 13 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 3/2008).

[50] Aby umożliwić bezpłatną dystrybucję, należałoby ponownie rozważyć współfinansowanie ze strony państw członkowskich lub nawet sektora przemysłowego.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

ANALIZA PORÓWNAWCZA PROGRAMÓW "MLEKO DLA SZKÓŁ" I "OWOCE W SZKOLE"

| Mleko dla szkół | Owoce w szkole |

Kwalifikowalne produkty | Mleko i przetwory mleczne określone w rozporządzeniu (mleko, mleko smakowe, jogurt, ser, itp.) | Owoce i warzywa (w tym przetworzone, z wyjątkiem zawierających cukier, tłuszcze, sól lub dodatkowe substancje słodzące) |

Cele | Rynkowy | Przyczynić się do stabilności rynku/ogólne cele WPR |

Zdrowe odżywianie | Krótkoterminowe : zawrzeć zdrowe produkty w systemie żywienia dzieci Długoterminowe: efekt edukacyjny, promowanie dobrych nawyków żywieniowych w przyszłości |

Główna zasada programu | Dotacja finansowa pozwalająca na sprzedaż po obniżonej cenie (mleko) lub dystrybucję w szkołach (owoce) |

Beneficjent | Uczniowie uczęszczający regularnie do placówki oświatowej |

Pomoc wypłacana | Placówkom oświatowym, dostawcom, organowi odpowiedzialnemu za nauczanie lub organowi pośredniczącemu utworzonemu w tym celu Wnioskodawcy ci muszą zostać najpierw zatwierdzeni przez właściwe organy krajowe |

Informowanie | Plakaty przy wejściu głównym do placówki |

Kwota pomocy / Wydatki kwalifikowalne | Wysokość pomocy na kategorię produktu (poziom referencyjny: 18,15 euro/100 kg mleka) | Współfinansowanie (50–75%) kosztu dystrybuowanego produktu (+ niektóre koszty powiązane) |

Wkład finansowy beneficjentów | Kwota pomocy UE pozwala tylko na sprzedaż po obniżonej cenie Odnotowane przypadki bezpłatnej dystrybucji opierają się na dodatkowym finansowaniu | Rozporządzenie sugeruje bezpłatną dystrybucję, ale wyraźnie jej nie narzuca Żaden przypadek płatnej dystrybucji nie został odnotowany, chociaż w kilku przypadkach rodzice pośrednio finansują część kosztów |

Sposób udostępnienia produktu | Sprzedaż po obniżonej cenie w klasach lub sklepiku szkolnym Bezpłatna dystrybucja w klasach Przetwory mleczne będące częścią posiłków w stołówce | Bezpłatna dystrybucja poza porą posiłku (dystrybucja w stołówkach dozwolona tylko wtedy, gdy państwo członkowskie wykaże wartość dodaną tej metody. W praktyce nie zadeklarowano takiego przypadku) |

Limit budżetowy | Brak limitu budżetowego Art. 5 rozporządzenia (WE) nr 657/2008 przewiduje jednak maksymalną ilość objętą pomocą, wynoszącą 0,25 l na dzień szkolny na jednego ucznia uczęszczającego regularnie do danej placówki; limit ten nie jest zazwyczaj osiągany przez wnioskodawców | 90 mln euro |

Warunek uczestnictwa placówki | Nie | Strategia krajowa przedstawiona przez państwo członkowskie |

Środki towarzyszące | Nie | Obowiązkowe i opisane jako kluczowe Organizacja i finansowanie tych środków nieuwzględnione jednak w programie |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

PODSUMOWANIE UWAG DOTYCZĄCYCH PRAWIDŁOWOŚCI WYDATKÓW PRZEDSTAWIONYCH KOMISJI

MLEKO DLA SZKÓŁ

PROBLEMY Z INTERPRETACJĄ ROZPORZĄDZENIA

1. Kwalifikowalność żłobków: z powodu różnic w tłumaczeniu i interpretacji rozporządzenia w poszczególnych językach, żłobki kwalifikują się we Francji dopiero od 2008 r. [1], a nadal nie są objęte programem we Włoszech i w Polsce. Żłobki kwalifikują się do wsparcia w Niemczech, Szwecji i Zjednoczonym Królestwie [2].

Chociaż w niektórych wersjach językowych żłobki są wyraźnie przewidziane, ich kwalifikowalność jest sprzeczna z faktem, że reszta tekstu definiuje beneficjentów jako uczniów uczęszczających do placówek oświatowych. W skontrolowanych państwach członkowskich żłobki z reguły nie odpowiadają tym kryteriom.

2. Uznanie gmin jako władz oświatowych: rozporządzenie (WE) nr 657/2008 definiuje cztery kategorie kwalifikowalnych wnioskodawców. Wśród nich w ramach kategorii b) wymienia się gminy, niezbędny filar programu w wielu państwach członkowskich. Wersje francuska i włoska poprzedniego rozporządzenia przedstawiały znacznie szerszą definicję (le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide, l’amministrazione responsabile), a definicja tej kategorii została ujednolicona w rozporządzeniu (WE) nr 657/2008 (une instance chargée de l’enseignement (władze oświatowe)). Ta ujednolicona definicja jest źródłem wątpliwości, czy gminy mogą prawnie być uważane we wszystkich państwach członkowskich za "władze oświatowe".

3. Odzwierciedlenie kwot pomocy w stołówkach: rozporządzenie stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, "że kwota pomocy jest właściwie odzwierciedlona w cenie płaconej przez beneficjentów" [3]. Zapis ten wydaje się niezbędny, aby zagwarantować, że pomoc faktycznie trafia do docelowej grupy beneficjentów. Niemniej jednak w przypadku stołówek i żłobków, gdzie beneficjenci płacą ogólną cenę ryczałtową, obowiązek ten nie jest w praktyce szczególnie kontrolowany, a w wielu przypadkach jego kontrola nie jest możliwa.

4. Organizacja kontroli na miejscu przez państwa członkowskie: w chwili obecnej trwa postępowanie prawne obejmujące Komisję i jedno z państw członkowskich, dotyczące interpretacji wymogów w zakresie kontroli na miejscu (zwłaszcza pojęć kontroli ex ante lub ex post). Kontrola wykazała jednak, że punkt ten nie jest interpretowany jednolicie przez inne państwa członkowskie. Konieczne wydaje się zatem przeprowadzenie konsultacji z udziałem wszystkich stron, aby zapewnić jednolite podejście. Z uwagi na fakt, że oba rozporządzenia są podobne w tym punkcie, to samo pytanie nasuwa się w zakresie programu owoców.

PRZYKŁADY KONKRETNYCH PROBLEMÓW UJAWNIONYCH W SKONTROLOWANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

5. W poniższych punktach przedstawiono przykłady problemów ujawnionych w różnych państwach członkowskich:

a) Kontrola wykazała istnienie uchybień w systemie kontroli jednego z państw członkowskich. Nie można było otrzymać żadnej dokumentacji dotyczącej niektórych kontroli. W innych przypadkach zrealizowane przez inspektorów prace nie pozwoliły na szczegółową kontrolę deklarowanych ilości, a kontrola wykazała jeden przypadek, gdzie deklarowane ilości nie były uzasadnione.

b) W innym państwie członkowskim podstawy prawne zatwierdzania głównego wnioskodawcy wymagają potwierdzenia, gdyż wnioskodawca ten nie spełniał bezpośrednio formalnych warunków ustanowionych w rozporządzeniu.

c) Wnioski o pomoc składane przez placówki i gminy kolejnego państwa członkowskiego były często sporządzane na podstawie statystyk zakupu, co nie było z zasady sprawdzane przez kontrolerów. Ponadto odjęcie ilości skonsumowanych przez niekwalifikowalnych beneficjentów było czasem dokonywane w sposób subiektywny i trudny do zweryfikowania.

d) W innym państwie członkowskim siedem z dziewięciu placówek objętych kontrolą nie wywiesiło plakatu informacyjnego wymaganego na podstawie rozporządzenia.

OBCIĄŻENIE PRACĄ SPOWODOWANE ISTNIEJĄCYMI KONTROLAMI

6. W większości przypadków istniejący system stanowi zarówno dla administracji, jak i wnioskodawców, istotne obciążenie pracą w stosunku do niewielkich otrzymywanych kwot (zob. w szczególności pkt 42–45 i ramka 8).

7. Ujawnione problemy muszą zatem zostać rozwiązane z uwzględnieniem relacji koszt/skuteczność kontroli i wymogów rozporządzenia.

OWOCE W SZKOLE

8. W przypadku owoców pierwsze płatności w państwach członkowskich nastąpiły na początku 2010 r. Jest więc zatem zbyt wcześnie, aby ocenić skuteczność systemu monitorowania i kontroli. Jednakże zidentyfikowano kilka problemów dotyczących interpretacji rozporządzenia. Zostały one opisane w pkt 9–11.

9. Finansowanie środków towarzyszących, w sytuacji gdy stanowią one integralną część umowy na dostawy owoców: w jednym z państw członkowskich program był objęty procedurą przetargową, która uwzględniała środki towarzyszące. Chociaż zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 288/2009 nie podlegają one współfinansowaniu wspólnotowemu, kontrola wykazała, że środki te stanowią istotną część wartości przetargu.

10. Trudności w zdefiniowaniu, co stanowi wystarczający środek towarzyszący wymagany rozporządzeniem, pod kątem zarówno ilości, jak i jakości: żadne z trzech odwiedzonych państw członkowskich nie określiło jeszcze ani nie zdefiniowało cech systemu kontroli oraz sankcji w tym zakresie.

11. Pojęcie współfinansowania kosztów: rozporządzenie przewiduje współfinansowanie kosztu produktów dostarczanych do placówek oświatowych. Definicja ta stosuje się bezpośrednio, gdy pomoc jest wypłacana nabywcy (szkole lub merostwu w modelu francuskim). W sytuacji gdy pomoc jest wypłacana dostawcy (Niemcy, Włochy, Polska), pojęcie kosztu figurujące w rozporządzeniu (WE) nr 288/2009 nie stosuje się bezpośrednio, gdyż pomoc może być obliczona tylko na podstawie ceny sprzedaży, która musi zawierać marżę.

[1] W wersji francuskiej rozporządzenia pojęcie ecoles maternelles (przedszkola) używane wcześniej (art. 2 ust. 1 lit. a) w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2707/2000 (Dz.U L 311 z 12.12.2000, s. 37)) zostało zastąpione pojęciem crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire (żłobki/inne przedszkolne instytucje oświatowe) (art. 2 rozporządzenia (WE) nr 657/2008).

[2] W różnych wersjach językowych zastosowanego pojęcia nie zmieniono w nowym rozporządzeniu: nursery (angielski), scuole materne (włoski), przedszkole (polski), Kindergarten (niemiecki), förskolor (szwedzki) – jednak różnice między zastosowanymi słowami doprowadziły do zróżnicowanego stosowania/interpretacji.

[3] Art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 657/2008.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

PODSUMOWANIE OCENY ZEWNĘTRZNEJ Z 2005 R. PRZEPROWADZONEJ W ZJEDNOCZONYM KRÓLESTWIE "EVALUATION OF THE NATIONAL TOP-UP TO THE EU SCHOOL MILK SUBSIDY IN ENGLAND" (OCENA UZUPEŁNIENIA KRAJOWEGO DO PROGRAMU DOPŁAT UE DO SPOŻYCIA MLEKA W SZKOŁACH W ANGLII)

1. W 2005 r. Zjednoczone Królestwo przeprowadziło ocenę uzupełnienia krajowego do programu dopłat UE do spożycia mleka w szkołach w Anglii. Zakres tej oceny ograniczał się do sprzedaży mleka po obniżonych cenach i nie obejmował krajowego programu bezpłatnej dystrybucji dla dzieci do 5 roku życia (zob. pkt 8 i 61).

2. Wnioski tej oceny były bardzo krytyczne. Działanie oceniono jako nieskuteczne i niewydajne. W szczególności ocena uwidoczniła niską wartość dodaną i wysokie koszty zarządzania programem, a także fakt, że dotowane mleko kosztuje uczniów więcej niż mleko sprzedawane w supermarketach.

3. Sprawozdanie kończy się wnioskiem, że uzupełnienie krajowe było mało opłacalne i zaleca rządowi zakończenie jego wypłacania:

"1) Zważywszy, że uzupełnienie krajowe generuje wysokie koszty administracyjne oraz że działanie przynosi niskie korzyści dla zdrowia dzieci, rząd Zjednoczonego Królestwa powinien rozważyć jego zniesienie. […]

2) Jeśli chodzi o koszty i korzyści programu SMSS UE oraz brak dostatecznego uzasadnienia dla programu mającego na celu dostarczanie dotowanego mleka do szkół, rząd Zjednoczonego Królestwa wraz z Komisją Europejską powinni rozważyć zakończenie programu SMSS UE.

Gdyby uzupełnienie krajowe oraz być może także program SMSS zostały zakończone, rząd mógłby zainteresować się innymi działaniami mającymi na celu zachęcenie ludzi młodych do spożywania mleka. Jesteśmy zdania, ze programy mleka na dużą skalę nie stanowią właściwego wykorzystania środków publicznych, jednak istnieje uzasadnienie dla ściśle ukierunkowanych programów. Zalecamy, aby w ramach tych programów mleko było rozdawane bezpłatnie, a nie sprzedawane po obniżonych cenach, gdyż zarządzanie programem, w którym nauczyciele nie są zobowiązani do kontrolowania płatności rodziców, byłoby znacznie mniej kosztowne".

4. Pełny tekst sprawozdania "Evaluation of the National Top-Up to the EU School Milk Subsidy in England, For the Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra)", sporządzonego przez London Economics we współpracy z dr Susan New jest dostępny na stronie:

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/school milk/fullreport.pdf.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IV

POWOLNY START PROGRAMU OWOCÓW

START DUŻO WOLNIEJSZY NIŻ ZAKŁADANO...

1. W stosunku do 90 mln euro początkowo przewidzianych od pierwszego roku szkolnego [1], faktyczne wydatki na rok szkolny 2009/2010 zostały ocenione tylko na 33 mln euro. Z głównych państw członkowskich objętych programem tylko Włochy były w stanie uruchomić instrument ujęty w swojej strategii (zob. wykres).

PORÓWNANIE PRZYDZIAŁU BUDŻETOWEGO I WYDATKÓW ZREALIZOWANYCH W ROKU SZKOLNYM 2009/2010 (W MLN EURO)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

2. Z pierwszego bilansu wynika zatem, że Komisja wykazała zdrowy rozsądek, proponując ograniczenie budżetu proponowanego przez Parlament [2] oraz że jej założenia dotyczące uruchomienia programu wydawały się nadmiernie optymistyczne.

3. W skontrolowanych państwach członkowskich:

a) W Polsce opóźnienia były spowodowane terminami administracyjnymi oraz faktem, że początkowe krajowe przepisy wykonawcze nie pozwalały na znalezienie wystarczającej liczby dostawców gotowych dostarczać owoce.

b) W Niemczech uruchomienie programu było opóźnione z powodu dyskusji między rządem federalnym i landami w kwestii finansowania.

c) Również we Francji odnotowano trudności w zapewnieniu współfinansowania, co wyjaśnia opóźnione uruchomienie programu w tym kraju. Z braku finansowania krajowego udział każdej placówki jest uwarunkowany finansowaniem lokalnym (z reguły na poziomie gminy). To uzupełnienie lokalne okazało się dotąd trudne do uzyskania.

… NIE WYDAJE SIĘ, NA TYM ETAPIE, PODWAŻAĆ ZASADNOŚCI PROGRAMU

4. W Zjednoczonym Królestwie głównym powodem nieuczestniczenia w programie jest fakt istnienia krajowego programu bezpłatnej dystrybucji, który jest znacznie bardziej ambitny (44 mln funtów rocznie dla Anglii).

5. Stwierdzone w prawie wszystkich krajach duże opóźnienia wydają się znajdować wyjaśnienie w braku równowagi między z jednej strony konsensusem i entuzjazmem politycznym, który doprowadził do uruchomienia projektu w jak najkrótszym czasie, a z drugiej strony faktyczną zdolnością różnych podmiotów do jego uruchomienia zgodnie z przewidzianym harmonogramem. Harmonogram przyjęty przez Komisję sprawił, że państwa członkowskie dowiedziały się o wysokości ostatecznego przydziału budżetowego na rok 2009/2010 dopiero w lipcu 2009 r., chociaż w zwykłym trybie decyzja Komisja będzie podejmowana najpóźniej 31 marca poprzedzającego roku szkolnego.

6. Chociaż oddziaływanie programu odsuwa się w czasie, opóźnienia te nie wydają się obniżać zainteresowania programem. W krajach, w których program został już uruchomiony, wywołuje on pozytywne reakcje, a 14 spośród państw członkowskich, które w nim uczestniczą, zwiększyło swój szacunkowy budżet na 2010/2011 r. [3]

7. Wydaje się prawdopodobne, że wkrótce udział będzie ograniczony tylko dostępnym budżetem (na poziomie UE lub krajowym).

[1] Budżet na 2010 r. odpowiadał założeniu wydatków w łącznej wysokości dostępnego limitu (z czego dwie trzecie podlegało roku budżetowemu 2010).

[2] Parlament Europejski proponował początkowo budżet w wysokości 500 mln euro. Limit 90 mln euro został ustalony na wniosek Komisji, która uważała, że projekt powinien najpierw wykazać skuteczność na tym poziomie wsparcia.

[3] Uwzględniając, iż państwa członkowskie nie są w stanie ocenić swoich potrzeb w pierwszym roku, nie jest wciąż możliwe, aby stwierdzić, czy te nowe wnioski okażą się a posteriori bardziej realistyczne.

--------------------------------------------------