Glosariusz terminów i skrótów

Dyrektorzy oraz eksperci w dziedzinie lepszych uregulowań prawnych (ang. Directors and Experts for Better Regulation (DEBR)) : Grupa ekspertów składająca się z urzędników odpowiedzialnych za lepsze uregulowania prawne w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz w innych państwach europejskich. DEBR spotyka się dwa razy w roku, a przewodniczy jej delegacja państw obejmujących kolejne przewodnictwo w Radzie. Do zadań tej grupy należy wymiana koncepcji oraz dalszy rozwój już istniejących inicjatyw przez UE oraz państwa członkowskie w celu zmniejszenia biurokracji oraz ulepszenia prawodawstwa.

Grupa Mandelkerna : Grupa doradcza wysokiego szczebla, która składała się z ekspertów w dziedzinie uregulowań prawnych pochodzących z państw członkowskich oraz z Komisji Europejskiej. Grupa ta została powołana przez ministrów odpowiedzialnych za administrację publiczną w państwach członkowskich w listopadzie 2000 r., a jej przewodniczącym był Francuz Dieudonné Mandelkern, były członek Conseil d’Etat. Jednym z postulatów grupy, wystosowanym w 2001 r., było opracowanie przez Komisję narzędzi oceny skutków społecznych, ekonomicznych oraz środowiskowych proponowanych przepisów prawnych.

Grupa robocza Rady : Grupa robocza specjalizująca się w danym obszarze polityki w Radzie Ministrów, składająca się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. Przygotowuje ona akty prawne, które mają być przyjęte przez odpowiednią Radę Ministrów.

Grupa wysokiego szczebla niezależnych partnerów ds. obciążeń administracyjnych ("Grupa Stoibera") : Grupa ta doradza Komisji w zakresie programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych. Przewodniczącym tej grupy jest dr Edmund Stoiber, były premier Bawarii. Pozostali członkowie są przedstawicielami istotnych zainteresowanych stron. Mandat grupy wygasa w 2010 r.

Komitologia : System komitetów, w ramach którego sprawuje się nadzór nad aktami delegowanymi wprowadzanymi w życie przez Komisję Europejską. Komitety składają się z przedstawicieli państw członkowskich i są upoważnione do regulowania pewnych delegowanych aspektów prawodawstwa wtórnego przyjmowanego przez Radę oraz, w przypadkach, w których stosuje się procedurę współdecyzji, Parlament Europejski. Komisja przewodniczy tym posiedzeniom oraz zapewnia obsługę sekretariatu.

Logika interwencji : Logika interwencji zapewnia konceptualne powiązanie między wkładami interwencji i jej produktami, a następnie, oddziaływaniem tej interwencji w formie rezultatów i produktów.

Obciążenie administracyjne : Koszty administracji i informacji poniesione przez przedsiębiorstwa w celu wypełniania zobowiązań prawnych.

Ocena oddziaływania : Ocena oddziaływania.

Plan działania : Krótki dokument, który zawiera wstępny opis planowanej inicjatywy Komisji, łącznie ze wskazaniem głównych obszarów do uwzględnienia w ocenie oddziaływania oraz z planem działań w jej zakresie. Plany działania spełniają dwie funkcje: przedstawiają przewidywany program działań w zakresie danego wniosku oraz określają sposób przeprowadzenia oceny oddziaływania. Plany działania publikowane są w momencie przyjęcia programu działalności legislacyjnej i prac Komisji.

Poseł : Poseł do Parlamentu Europejskiego.

Program działalności legislacyjnej i prac Komisji (ang. Commission’s Legislative and Work Programme (CLWP)) : w tym dokumencie, publikowanym w listopadzie każdego roku, Komisja przedstawia planowane inicjatywy ustawodawcze oraz inne inicjatywy na nadchodzący rok. CLWP nie obejmuje wszystkich inicjatyw przewidywanych do realizacji w danym roku, ale wskazuje najważniejsze inicjatywy polityczne. Za pomocą tego programu wprowadza się w życie priorytety polityczne oraz inicjatywy określone w RSP.

Rada ds. Oceny Skutków : Organ działający przy Sekretariacie Generalnym Komisji, który ocenia jakość każdego sprawozdania dotyczącego oceny skutków oraz publikuje stosowne opinie. Rada ta składa się z czterech dyrektorów z różnych dyrekcji generalnych oraz zastępcy Sekretarza Generalnego Komisji.

Roczna Strategia Polityczna (RSP) : Roczna strategia polityczna Komisji określa, na początku roku n 1, priorytety polityczne oraz główne inicjatywy dotyczące roku n. Równocześnie przyporządkowuje ona tym inicjatywom odpowiednie zasoby finansowe oraz kadrowe. Stanowi ona podstawę politycznej wymiany poglądów dotyczących programu Komisji z Parlamentem Europejskim oraz Radą.

Sprawozdawca : Termin stosowany w Parlamencie Europejskim odnoszący się do posła (posłów), odpowiedzialnego (odpowiedzialnych) za dany wniosek lub sprawozdanie. Posłowie odpowiedzialni za wniosek złożony przez inne grupy polityczne niż grupa oficjalnego sprawozdawcy Parlamentu Europejskiego odpowiedzialna za ten sam wniosek, są nazywani kontrsprawozdawcami.

Standardowy model kosztów : Metoda oceny kosztów poniesionych w wyniku spełnienia wymogów informacyjnych wynikających z przepisów. Koszt obliczany jest na podstawie średniego kosztu jednostkowego wymaganego działania administracyjnego pomnożonego przez całkowitą liczbę działań podjętych w ciągu roku.

Transpozycja : Zgodnie z prawem Unii Europejskiej proces, w ramach którego w państwach członkowskich dyrektywy UE wdrażane są do prawa krajowego poprzez przyjęcie odpowiednich przepisów wykonawczych.

Współdecyzja : w ramach procedury współdecyzji władza ustawodawcza sprawowana jest przez Radę oraz Parlament Europejski. Obie instytucje mogą jednak podejmować działania jedynie na wniosek Komisji (która posiada wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej).

Streszczenie

I. Ocena oddziaływania jest jednym z filarów polityki Komisji w zakresie lepszych uregulowań prawnych, mającej na celu poprawę oraz uproszczenie nowych oraz istniejących przepisów. Celem tej oceny jest uczestnictwo w procesach podejmowania decyzji poprzez systematyczne zbieranie i analizowanie informacji dotyczących planowanych interwencji oraz ocenę ich potencjalnego wpływu. Działania te powinny dostarczać organom zaangażowanym w procesy podejmowania decyzji ustawodawczych podstaw do decydowania o najlepszym sposobie rozwiązania zidentyfikowanego problemu.

II. W trakcie kontroli analizowano, czy ocena oddziaływania wspierała proces decyzyjny w instytucjach UE. W szczególności zbadano, w jakim stopniu:

- oceny oddziaływania zostały przygotowane przez Komisję podczas opracowywania wniosków, a Parlament Europejski i Rada przeprowadziły konsultacje w ich sprawie podczas procesu ustawodawczego;

- procedury Komisji dotyczące oceny oddziaływania stanowiły odpowiednie wsparcie dla Komisji w trakcie prac nad inicjatywami oraz

- treść sprawozdań Komisji z ocen oddziaływania była odpowiednia, a sposób prezentacji ustaleń przyczynił się do ich uwzględnienia w procesie decyzyjnym.

III. Badanie dotyczyło okresu 2003–2008, a kontrola obejmowała między innymi porównanie systemów ocen oddziaływania na szczeblu międzynarodowym, analizę próby zrealizowanych przez Komisję ocen oddziaływania, wywiady oraz ankiety przeprowadzone wśród osób zaangażowanych w realizację i przegląd ocen oddziaływania Komisji oraz korzystanie z nich, zarówno wewnątrz Komisji jak i poza nią. Ustalenia zostały porównane ze stosownymi umowami międzyinstytucjonalnymi, wytycznymi Komisji oraz kodeksem dobrych praktyk zawartym w dokumentacji dotyczącej polityki i ustanowionym przez OECD. W trakcie kontroli grupy ekspertów udzielały porad oraz wspierały prace kontrolne.

IV. Zapewnienie lepszych regulacji prawnych jest obowiązkiem wszystkich instytucji UE zaangażowanych w proces ustawodawczy. Biorąc pod uwagę wszystkie czynniki, szczególnie te zaobserwowane w ostatnich latach, w wyniku kontroli ustalono, że ocena oddziaływania okazała się skutecznym narzędziem wsparcia procesu decyzyjnego w instytucjach UE. W szczególności wykazano, że kompleksowy system oceny oddziaływania był stosowany przez Komisję od 2002 r. Ocena oddziaływania stała się nieodłącznym elementem procesu kształtowania polityki przez Komisję oraz jest stosowana przez tę instytucję do tworzenia lepszych inicjatyw. Oceny oddziaływania przeprowadzane przez Komisję są systematycznie przekazywane Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie w celu wspierania procesu legislacyjnego, a korzystający z nich w obu tych instytucjach uznają je za pomocne przy rozpatrywaniu wniosków Komisji. W trakcie trwania procedury legislacyjnej oceny te nie były jednak aktualizowane, a Parlament Europejski i Rada rzadko przeprowadzały oceny oddziaływania uwzględniające wprowadzone przez nie zmiany.

V. W trakcie kontroli zidentyfikowano wymagające usprawnienia obszary związane z procedurami oceny oddziaływania stosowanymi przez Komisję oraz treścią i sposobem prezentacji sprawozdań z ocen oddziaływania:

i) Komisja nie opublikowała całościowego przeglądu inicjatyw legislacyjnych nieuwzględnionych w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji, wybranych w celu przeprowadzenia w ich zakresie oceny oddziaływania i nie uzasadniła wyboru danych inicjatyw. Konsultacje przeprowadzone z zainteresowanymi stronami wykorzystywane były często w początkowej fazie, ale nie obejmowały one projektów sprawozdań z oceny oddziaływania. Ostatnio zaobserwowano usprawnienia w realizowanej przez Komisję wewnętrznej kontroli jakości prac dotyczących oceny oddziaływania, ale należałoby poprawić terminowość interwencji Rady ds. Oceny Skutków.

ii) Sprawozdania Komisji z oceny oddziaływania w większości przypadków zawierały właściwy opis zaistniałego problemu oraz określały realizowane cele. Te części sprawozdań, jak i pozostałe obowiązkowe części, były zgodne z wytycznymi Komisji. Główne ustalenia i informacje zawarte w tych sprawozdaniach nie są jednak zawsze przystępnie przedstawione, a porównanie oddziaływania różnych opcji dotyczących polityki, przedstawionych w takim sprawozdaniu, jest czasem trudne. Trudności w ilościowym i kwotowym przedstawieniu oddziaływania mogą wynikać z braku dostępności danych. Zauważono także, że koszty wdrażania i egzekwowania nowych przepisów oraz potencjalne obciążenie administracyjne nie zawsze były wystarczająco dobrze przeanalizowane lub oszacowane.

VI. Trybunał uważa, że w trakcie planowania nowych oraz przeglądu istniejących już przedsięwzięć, Komisja powinna zwrócić należytą uwagę na zasady jasności celów, uproszczeń, realizmu, przejrzystości oraz rozliczalności. Zachęca się Parlament Europejski, Radę i Komisję do wzięcia pod uwagę ustaleń oraz zaleceń przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu przy dokonywaniu przeglądu międzyinstytucjonalnych umów dotyczących "lepszych uregulowań prawnych" oraz "wspólnego podejścia do oceny oddziaływania".

Wprowadzenie

"Lepsze uregulowania prawne" w kontekście UE

1. Polityka Komisji dotycząca lepszych uregulowań prawnych ma na celu opracowanie lepszych nowych przepisów oraz uproszczenie istniejących [1]. Inicjatywa "Lepsze uregulowania prawne" była odpowiedzią na potrzebę określoną na spotkaniach Rady Europejskiej w Laeken oraz Gotenbergu w 2001 r. i dotyczącą:

- uproszczenia oraz ulepszenia otoczenia regulacyjnego Unii Europejskiej oraz

- rozpatrzenia wpływu wniosków pod względem ekonomicznym, społecznym oraz środowiskowym.

2. Od tego czasu Komisja Europejska wdrożyła kilka działań, w tym ocenę oddziaływania, mających na celu ulepszenie koncepcji interwencji (zob. ramka 1).

Ramka 1

Instrumenty polityki dotyczącej lepszych uregulowań prawnych

uproszczenie istniejących przepisów prawnych;

przegląd i, w stosownych przypadkach, wycofywanie wniosków oczekujących na rozpatrzenie;

monitorowanie oraz redukowanie "obciążeń administracyjnych";

przeprowadzanie konsultacji z zainteresowanymi stronami [2] oraz

ocena oddziaływania.

Ocena oddziaływania jako narzędzie polityki lepszych uregulowań prawnych

Zakres systemu oceny oddziaływania Komisji

3. Oceny oddziaływania są przeprowadzane w przypadku wniosków legislacyjnych oraz innych inicjatyw Komisji. Wszystkie główne i o istotnym znaczeniu inicjatywy dotyczące prawodawstwa, budżetu oraz kształtowania polityki muszą zostać poddane ocenie oddziaływania. Główne inicjatywy dotyczące polityki to te, które zostały przedstawione w rocznej strategii politycznej (RSP) lub, następnie, w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji (CLWP), z niektórymi jasno określonymi wyjątkami. Ponadto w poszczególnych przypadkach zakres ten może również obejmować inne istotne inicjatywy [3].

4. System oceny oddziaływania Komisji stosowany jest również w zakresie istniejącej legislacji UE, w przypadkach rewizji lub aktualizacji wspólnotowego dorobku prawnego, na przykład w ramach "Programu na rzecz stopniowego upraszczania". Co więcej, w 2009 r. zakres systemu oceny oddziaływania Komisji został poszerzony o przepisy wykonawcze (lub decyzje w ramach procedury komitologii). Te środki wykonawcze są istotnym źródłem prawodawstwa UE ze względu na to, że każdego roku około 2600 z nich zostaje przyjętych przez około 250 komitetów działających w ramach procedury komitologii. Około 1000 z nich opiera się na przepisach przyjętych w ramach procedury współdecyzji [4].

Zakres systemu oceny oddziaływania Komisji jest szerszy niż zakres porównywalnych systemów krajowych

5. W pełni sprawne systemy oceny oddziaływania zostały wdrożone jedynie w kilku państwach członkowskich [5]. Ponadto zakres systemu Komisji jest różny oraz, w pewnym stopniu, szerszy niż zakres innych systemów w krajach OECD (zob. załącznik I):

- Przede wszystkim inne systemy ocen oddziaływania (np. systemy w Stanach Zjednoczonych) obejmują jedynie przepisy wykonawcze (tj. środki regulacyjne, które bardziej szczegółowo określają przepisy wcześniej przyjęte przez Kongres; w kontekście UE takie środki mogą być porównane do "decyzji w ramach procedury komitologii").

- Po drugie w niektórych państwach europejskich (takich jak Niderlandy i Niemcy) analizy wprowadzanych przepisów koncentrują się na ocenie obciążenia administracyjnego. W przypadku Komisji jest to tylko jeden z kilku elementów rozpatrywanych w ramach tej oceny.

Treść sprawozdań dotyczących systemu oceny oddziaływania Komisji

6. Oczekuje się, że w sprawozdaniach będących wynikiem tych ocen oddziaływania dokonana zostanie identyfikacja oraz ocena danego problemu oraz wytyczonych celów, przedstawione zostaną główne sposoby osiągnięcia celu polityki oraz przeprowadzona zostanie analiza ich potencjalnych skutków ekonomicznych, środowiskowych oraz społecznych. Sprawozdania te powinny również być poświęcone analizie potencjalnych obciążeń administracyjnych wynikających z proponowanych opcji, ocenie ewentualnych problemów na etapie wdrażania i egzekwowania oraz określeniu odpowiednich procedur monitorowania i oceny w zakresie danej interwencji lub proponowanego programu [6].

Odpowiedzialność organizacyjna, aspekty proceduralne oraz koszt systemu oceny oddziaływania Komisji

7. Każda dyrekcja generalna (DG) Komisji ponosi odpowiedzialność za opracowanie własnych ocen oddziaływania zgodnych z wytycznymi Komisji. Od czasu pojawienia się pierwszej wersji w 2002 r., wytyczne te były aktualizowane trzykrotnie, a ostatnia aktualizacja miała miejsce w styczniu 2009 r. [7] Oceny oddziaływania są przeprowadzane przez personel odpowiedzialny za inicjatywę polityczną, wspierany przez odpowiednie "jednostki pomocnicze ds. ocen oddziaływania". Od 2007 r. Rada ds. Oceny Skutków udziela wsparcia w zakresie jakości oraz sprawuje kontrolę nad wszystkimi ocenami oddziaływania opracowanymi w Komisji [8].

8. Na etapie konsultacji międzywydziałowych dany wniosek musi być przedstawiony wraz z wstępnym projektem sprawozdania z oceny oddziaływania. Wnioskowi ustawodawczemu wysłanemu do kolegium komisarzy w celu jego ostatecznego przyjęcia musi towarzyszyć ostateczny projekt sprawozdania z oceny oddziaływania. Końcowe sprawozdanie z oceny oddziaływania jest również wysyłane do Parlamentu Europejskiego oraz Rady wraz z ostatecznym wnioskiem oraz udostępniane na stronie internetowej "Europa" [9].

Porozumienia międzyinstytucjonalne między Parlamentem Europejskim, Radą oraz Komisją

9. W porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa w 2003 r. Parlament Europejski, Rada oraz Komisja przedstawiły wspólny pogląd dotyczący pozytywnego wpływu ocen oddziaływania na jakość przepisów wspólnotowych, a w szczególności na ich zakres i treść [10]. W 2005 r. Parlament Europejski (PE), Rada oraz Komisja podpisały kolejne porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie "wspólnego podejścia do ocen oddziaływania" [11].

10. W 2005 r. Parlament Europejski, Rada oraz Komisja ustaliły, że porozumienie międzyinstytucjonalne zostanie poddane ponownej analizie do końca 2007 r. [12] Przegląd ten nie został jeszcze przeprowadzony. W ramach czynności przygotowawczych w 2008 r. Parlament Europejski, Rada oraz Komisja opracowały "sprawozdania dotyczące oceny", w których przedstawiono stanowisko tych instytucji w kwestii "wspólnego podejścia do ocen oddziaływania" od 2005 r. [13]

11. Parlament Europejski kilkakrotnie przyjmował rezolucje dotyczące lepszych uregulowań prawnych oraz stosowania ocen oddziaływania, w których z zasady pozytywnie postrzegano rolę tych ocen w procesie decyzyjnym UE [14]. Podobnie Rada zobowiązała się, w ostatnich konkluzjach dotyczących lepszych uregulowań prawnych, do dalszego wykorzystywania sprawozdań Komisji z ocen oddziaływania oraz towarzyszących im opinii Rady ds. Oceny Skutków przez cały proces negocjacyjny [15]. Parlament Europejski oraz Rada przekazały Trybunałowi swoje opinie na temat kwestii będących przedmiotem niniejszego sprawozdania (do sprawozdania załączono listy wystosowane przez Przewodniczących Parlamentu Europejskiego i Rady).

12. Schemat 1 przedstawia przegląd roli oceny oddziaływania w procesie opracowywania inicjatyw i wniosków ustawodawczych Komisji oraz podejmowania związanych z nimi decyzji.

Schemat 1

Rola oceny oddziaływania w procesie opracowywania inicjatyw i wniosków ustawodawczych Komisji oraz podejmowania związanych z nimi decyzji

+++++ TIFF +++++

Zakres kontroli i podejście kontrolne

13. W trakcie kontroli oceniono, czy oceny oddziaływania przeprowadzane przez Komisję miały pozytywny wpływ na proces podejmowania decyzji w instytucjach UE. W szczególności oceniono, w jakim stopniu:

- oceny oddziaływania zostały opracowane przez Komisję podczas przygotowywania wniosków, a Parlament Europejski i Rada odbyły konsultacje w ich sprawie podczas procesu legislacyjnego;

- procedury Komisji dotyczące oceny oddziaływania odpowiednio wspierały prace Komisji nad rozwojem jej inicjatyw oraz

- treść sprawozdań Komisji z ocen oddziaływania była odpowiednia, a sposób prezentacji ustaleń przyczynił się do ich uwzględnienia w procesie podejmowania decyzji.

14. Przegląd obejmował okres od 2003 r. do 2008 r. w przeglądzie uwzględniono między innymi:

- zestawienie elementów charakterystycznych dla systemu opracowanego przez Komisję z innymi systemami oceny oddziaływania;

- analizę statystyk produkcyjnych dotyczących ocen oddziaływania oraz próbę sprawozdań z ocen oddziaływania (analiza karty wyników dotyczących pięciu DG, odpowiadających około jednej czwartej wszystkich ocen oddziaływania opracowanych w okresie objętym kontrolą) oraz

- wywiady oraz ankiety przeprowadzone wśród osób uczestniczących w opracowaniu, przeglądzie oraz stosowaniu ocen oddziaływania zarówno w ramach Komisji, jak i poza nią.

Załącznik II zawiera bardziej szczegółowy opis metodyki stosowanej podczas kontroli.

15. Ustalenia zostały porównane ze stosownymi porozumieniami międzyinstytucjonalnymi [16], wytycznymi Komisji [17] oraz kodeksem dobrych praktyk stosowanym w dokumentach dotyczących polityki [18] i ustanowionym przez OECD [19]. Grupy ekspertów składające się ze specjalistów w dziedzinie ocen oddziaływania oraz lepszych uregulowań prawnych zostały poproszone przez Trybunał o udzielenie wsparcia oraz doradztwo w czasie trwania kontroli.

16. Zakres kontroli nie obejmował analizy jakości poszczególnych elementów prawodawstwa lub samego procesu stanowienia prawa.

Uwagi

Wykorzystanie ocen oddziaływania w procesie decyzyjnym w Komisji, Parlamencie Europejskim oraz Radzie

17. Oceny oddziaływania mają wkład w procesy decyzyjne poprzez systematyczne gromadzenie oraz analizowanie informacji dotyczących planowanych interwencji oraz oszacowanie ich potencjalnego wpływu [20]. Odpowiednie porozumienia międzyinstytucjonalne zawarte pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą oraz Komisją stanowią, że oceny oddziaływania powinny przede wszystkim wspierać Komisję w procesie opracowywania jej inicjatyw oraz wniosków ustawodawczych. Dlatego podczas procedury legislacyjnej oceny oddziaływania przedstawione przez Komisję oraz, w odpowiednich przypadkach, oceny opracowane przez Parlament Europejski oraz Radę powinny dostarczać informacje, które będą stanowiły podstawę do podejmowania przez ustawodawców decyzji dotyczących najlepszego sposobu rozwiązania zidentyfikowanego problemu.

18. W tym kontekście podczas kontroli zbadano:

- w jakim stopniu oceny oddziaływania zostały wykorzystane przez Komisję podczas prac nad wnioskami ustawodawczymi i inicjatywami oraz czy oceny oddziaływania były aktywnie wykorzystywane przy opracowywaniu polityk Komisji oraz przygotowywaniu przez nią wniosków ustawodawczych;

- czy zainteresowane strony w Parlamencie Europejskim oraz Radzie uznawały oceny oddziaływania za narzędzia pomocne w procesie decyzyjnym oraz czy oceny oddziaływania miały wpływ na sposób rozpatrywania wniosków ustawodawczych przez odpowiednie komitety i grupy robocze;

- w jakim stopniu ustawodawcy przeprowadzili oceny oddziaływania ich własnych zmian merytorycznych lub zwracali się do Komisji z prośbą o uaktualnienie jej ocen oddziaływania w świetle tych zmian oraz czy krajowe organy dostarczyły dodatkowe informacje organom podejmującym decyzje legislacyjne na poziomie UE.

Oceny oddziaływania pomagają Komisji w procesie opracowywania wniosków

Znaczny wzrost liczby ocen oddziaływania przeprowadzonych od 2003 r.

19. W okresie objętym kontrolą oceny oddziaływania były w dużym stopniu wspierane przez instytucje oraz były coraz częściej wykorzystywane przez Komisję w trakcie opracowywania jej inicjatyw politycznych oraz wniosków ustawodawczych [21]. W skontrolowanym okresie Komisja opublikowała łącznie 404 sprawozdania z oceny oddziaływania. Od 2003 r. liczba ocen oddziaływania przeprowadzonych w ciągu roku wzrosła do 121 sprawozdań w 2008 r. (zob. schemat 2).

Schemat 2

Liczba ocen oddziaływania sporządzonych każdego roku

+++++ TIFF +++++

Źródło: Komisja Europejska.

Cel Komisji polegający na wykonaniu programu działalności legislacyjnej i prac Komisji został osiągnięty…

20. Decyzja dotycząca wyboru inicjatyw objętych oceną oddziaływania jest istotna ze względu na jej skutki polityczne oraz niezbędne nakłady. W okresie objętym kontrolą głównym warunkiem selekcji było umieszczenie inicjatywy w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji zawierającym główne inicjatywy polityczne Komisji, określone w rocznej strategii politycznej (RSP, zob. ramka 2).

21. W okresie 2003–2008 69% inicjatyw umieszczonych w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji objętych zostało ocenami oddziaływania. Począwszy od 2005 r., zgodnie z obowiązującymi w tym czasie kryteriami określonymi przez Komisję, oceny oddziaływania przeprowadzone zostały dla wszystkich istotnych elementów programu działalności legislacyjnej i prac Komisji, tj. takich inicjatyw, których znaczenie zostało uznane za istotne.

Ramka 2

Kryteria selekcji inicjatyw, które zostaną objęte oceną oddziaływania

W 2003 r., pierwszym roku stosowania systemu ocen oddziaływania, Komisja postanowiła wybrać określoną liczbę wniosków, które powinny były zostać objęte oceną oddziaływania. Wybór Komisji oparty był na ocenie ważności wybranych wniosków w odniesieniu do politycznych priorytetów, możliwością szybkiego przeprowadzenia oceny przez wydziały Komisji oraz potrzebą zapewnienia równowagi między różnymi rodzajami wniosków oraz zaangażowania wielu różnych wydziałów. Rok 2004 był pierwszym rokiem, w którym procedura oceny oddziaływania została w pełni zintegrowana z cyklem programowania, a zakres stosowania ocen oddziaływania został rozszerzony, tak aby mógł on objąć grupę wniosków, które wchodziły w skład programu działalności legislacyjnej i prac Komisji, a których wpływ został uznany za istotny [22]. Począwszy od 2005 r., wszystkie inicjatywy ujęte w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji [23], z wyjątkiem określonych rodzajów inicjatyw [24], miały zostać objęte ocenami oddziaływania.

... oraz nasila się tendencja do przeprowadzania ocen oddziaływania dotyczących inicjatyw nieuwzględnionych w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji

22. Komisja opracowała również oceny oddziaływania dotyczące inicjatyw niewchodzących w skład programu działalności legislacyjnej i prac Komisji [25], dokonując ich selekcji zgodnie z własnymi zasadami oraz na podstawie oceny poszczególnych przypadków. W 2008 r. takie oceny oddziaływania stanowiły większość ocen oddziaływania przeprowadzonych w tym roku (zob. schemat 3).

Przeprowadzanie ocen oddziaływania staje się standardową praktyką stosowaną przy opracowywaniu polityk Komisji

23. Ocena oddziaływania staje się istotnym elementem rozwoju polityki w Komisji. W ciągu ostatnich kilku lat Komisja organizowała obszerne szkolenia dotyczące metodyki w zakresie ocen oddziaływania. Sposób przygotowania ocen oddziaływania został określony w wytycznych wydanych przez Sekretariat Generalny, które mają zastosowanie we wszystkich wydziałach oraz służbach. Począwszy od 2002 r., wytyczne te były aktualizowane trzykrotnie, a ostatnia aktualizacja miała miejsce w styczniu 2009 r. [26]

Schemat 3

Podział ocen oddziaływania przeprowadzonych w 2005 r. oraz 2008 r. – ujęte w CLWP oraz nieujęte w CLWP

+++++ TIFF +++++

Źródło: Analiza danych Komisji przeprowadzona przez ETO.

24. Od 2007 r. Rada ds. Oceny Skutków, przy wsparciu Sekretariatu Generalnego (SG) Komisji, dokonuje przeglądu jakości ocen oddziaływania przeprowadzonych przez dyrekcje generalne. Ponadto, zgodnie z ostatnimi wytycznymi dotyczącymi ocen oddziaływania, dyrektorzy generalni, w momencie podpisania projektu sprawozdania z oceny oddziaływania przedstawionego Radzie ds. Oceny Skutków w celu sprawdzenia jakości [27], przejmują odpowiedzialność za spójność metodologiczną dokumentów oceny oddziaływania. Wytyczne te zalecają również utworzenie grup sterujących ds. ocen oddziaływania, co ma na celu zapewnienie spójności między poszczególnymi obszarami polityki w trakcie przeprowadzania oceny oddziaływania.

Oceny oddziaływania są głównym elementem wspierającym proces tworzenia wniosków Komisji

25. W trakcie kontroli wykazano, że oceny oddziaływania nie były wykorzystywane przez Komisję do podejmowania decyzji na temat wystąpienia z określonym wnioskiem. Decyzja o rozpoczęciu danej inicjatywy podejmowana jest zazwyczaj przed zakończeniem sprawozdania z oceny oddziaływania. Oceny oddziaływania są częściej wykorzystywane przez Komisję w celu uzyskania oraz analizy informacji, które są wykorzystywane w procesie rozwoju polityki do ulepszenia proponowanej inicjatywy (zob. np. ramka 3).

Ramka 3

Ocena oddziaływania wspiera proces ulepszania proponowanej inicjatywy: "Roaming 1"

Decyzja o wprowadzeniu w życie "Roamingu 1" [28] za pomocą rozporządzenia [29] (a nie dyrektywy lub braku jakichkolwiek środków legislacyjnych) została podtrzymana, ale wniosek ustawodawczy ulegał zmianie w trakcie prowadzenia oceny oddziaływania. Na drugim etapie konsultacji Komisja wystąpiła z propozycją zastosowania podejścia regulacyjnego o nazwie "zasada stawek krajowych" (ang. Home Pricing Principle) będącego możliwym sposobem rozwiązania problemów na rynku roamingowym. W ramach oceny oddziaływania, która miała miejsce po procesie konsultacji społecznych, Komisja wzięła pod uwagę opinię większości respondentów i ostatecznie zaproponowała alternatywne podejście (tj. zasadę europejskiego rynku wewnętrznego), która okazała się lepszym rozwiązaniem problemów rynku roamingowego.

26. W trakcie kontroli wykazano również, że, szczególnie w ostatnich latach, ocena oddziaływania ma coraz szerszy zakres, biorąc pod uwagę liczbę analizowanych rozwiązań alternatywnych oraz że środki przeznaczane na ocenę inicjatyw zależą od ich ważności:

- analiza rosnącego zakresu alternatywnych opcji polityki: Personel Komisji odpowiedzialny za przygotowanie projektów wniosków legislacyjnych oraz powiązanych z nimi ocen oddziaływania oświadczył, że proces oceny oddziaływania wymagał od nich rozpatrzenia większej liczby alternatywnych rozwiązań przy przygotowywaniu wniosku ustawodawczego w porównaniu z wcześniejszym okresem. Stwierdzono, że w skontrolowanym okresie liczba takich rozwiązań przedstawionych w sprawozdaniach z oceny oddziaływania wzrosła. Szczególnie w przypadku ocen oddziaływania opracowanych w 2007 i 2008 r. analiza dokonana przez Trybunał wykazała, że w procesie przeprowadzania ocen oddziaływania Komisja częściej rozważała kilka potencjalnych rozwiązań o charakterze regulacyjnym;

- ustalenie priorytetów w zakresie zasobów przeznaczonych na wnioski ustawodawcze oraz inicjatywy ujęte w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji: Komisja uważa, że należy przeznaczyć więcej zasobów na analizę najistotniejszych inicjatyw niż na przegląd inicjatyw o mniejszym znaczeniu. Zgodnie z wytycznymi opracowanymi przez Komisję jest to zasada proporcjonalnej analizy [30]. z szacunkowych danych Komisji wynika, że więcej czasu przeznacza się na oceny oddziaływania, które dotyczą wniosków ustawodawczych (w porównaniu z inicjatywami nielegislacyjnymi) oraz te, które wchodzą w zakres programu działalności legislacyjnej i prac Komisji (w porównaniu z inicjatywami nieuwzględnionymi w tym programie) (zob. schemat 4). Wskazuje to, że sposób dysponowania zasobami Komisji jest zgodny z wcześniej określonymi priorytetami.

Schemat 4

Średnie zasoby kadrowe wykorzystane w procesie opracowania sprawozdań z oceny oddziaływania

+++++ TIFF +++++

Uwaga: 52 sprawozdania z oceny oddziaływania.

Źródło: Analiza danych Komisji przeprowadzona przez ETO (2009).

Oceny oddziaływania są aktywnie wykorzystywane w procesie podejmowania decyzji na poziomie kolegium komisarzy

27. Opracowanie inicjatyw oraz przygotowanie ocen oddziaływania w Komisji ma miejsce w dyrekcjach generalnych i podlega nadzorowi komisarza odpowiedzialnego za dany obszar polityki. Wnioski Komisji są następnie przyjmowane przez kolegium komisarzy, a odpowiednie decyzje są zazwyczaj przygotowywane na cotygodniowych spotkaniach pracowników ich gabinetów. Zgodnie z opinią pracowników gabinetów Komisji, sprawozdania z oceny oddziaływania stanowią cenne źródło informacji na temat wniosków przedłożonych przez pozostałych komisarzy, a oceny oddziaływania (oraz odpowiednie opinie Rady ds. Oceny Skutków) są systematycznie omawiane na cotygodniowych spotkaniach przygotowawczych.

Sprawozdania Komisji z oceny oddziaływania są uznawane przez większość odbiorców w Parlamencie Europejskim i Radzie za źródło informacji przydatne w procesie podejmowania decyzji legislacyjnych

Sprawozdania Komisji z oceny oddziaływania są przekazywane Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie wraz z inicjatywą polityczną

28. Sprawozdania te powinny być udostępniane Parlamentowi Europejskiemu w pełni oraz bez przeszkód w celu umożliwienia ustawodawcom całościowego wglądu do zawartych w nich podstawowych informacji [31]. W skontrolowanym okresie wszystkie sprawozdania towarzyszące wnioskom legislacyjnym były przekazywane obu instytucjom.

Ramka 4

Przykład "dobrych praktyk" związanych z przedstawieniem i omówieniem oceny oddziaływania przez grupę roboczą komisji Parlamentu Europejskiego

Spotkanie grupy roboczej w ramach Komisji ds. Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów poświęcone było przedstawieniu oraz omówieniu oceny oddziaływania dotyczącej proponowanej dyrektywy w sprawie praw konsumentów [32]. Po krótkiej prezentacji oceny oddziaływania przez przedstawiciela Komisji kilku posłów wypowiedziało się na temat treści sprawozdania z oceny oddziaływania oraz wskazało te aspekty, które zasługują na większą uwagę Komisji. Przykład ten pokazuje, że oceny oddziaływania mogą odgrywać rolę w procesie informowania ustawodawców, a omówienie sprawozdań z ocen oddziaływania z posłami do Parlamentu Europejskiego może zapewnić Komisji informacje zwrotne dotyczące wniosku legislacyjnego.

Oceny oddziaływania opracowane przez Komisję były rzadko omawiane na spotkaniach komisji Parlamentu Europejskiego oraz grup roboczych Rady

29. W Parlamencie Europejskim oraz Radzie zaleca się omówienie oceny oddziaływania Komisji za każdym razem, gdy przedkładany jest wniosek [33]. Obecne praktyki zaobserwowane zarówno w Parlamencie, jak i w Radzie, odbiegają jednak w znacznym stopniu od tego zalecanego podejścia:

- Sprawozdania z oceny oddziaływania sporządzane przez Komisję nie są systematycznie przedstawiane oraz omawiane na spotkaniach komisji w Parlamencie Europejskim. W trakcie kontroli wykryto, że tylko w wyjątkowych przypadkach Komisja była zapraszana do przedstawienia swoich ocen oddziaływania (w celu zapoznania się z przykładem "dobrych praktyk" zob. ramka 4). Analiza ponad 12000 publicznych dokumentów komisji Parlamentu Europejskiego pochodzących z kadencji 2004–2009 wykazała, że jedynie jeden dokument zawierał wyraźne odniesienia do oceny oddziaływania opracowanej przez Komisję [34].

- Wewnętrzne wytyczne Rady zalecają omówienie ocen oddziaływania opracowanych przez Komisję na poziomie grupy roboczej [35]. Wywiady przeprowadzone z urzędnikami Rady wskazują na to, że decyzja o przeprowadzeniu formalnej dyskusji dotyczącej oceny oddziaływania oraz, w stosownych przypadkach, o wystąpieniu Komisji z prezentacją, jest podejmowana indywidualnie w każdym przypadku (w celu zapoznania się z przykładem "dobrych praktyk" zob. ramka 5). Analiza publicznego rejestru Rady dotyczącego okresu 2004–2009 wykazała, że jedynie cztery dokumenty zawierały wyraźne odniesienia do oceny oddziaływania opracowanej przez Komisję.

Ramka 5

Przykład "dobrych praktyk" związanych z omówieniem ocen oddziaływania przez grupy robocze Rady

W skontrolowanym okresie dwie oceny oddziaływania dotyczące obszaru polityki energetycznej zostały przedstawione grupie roboczej Rady: pakiet legislacyjny dotyczący rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu [36] oraz pakiet środków wykonawczych w celu realizacji do 2020 r. zobowiązań UE w zakresie zmian klimatu i energii ze źródeł odnawialnych [37]. w obu przypadkach dyskusja poprowadzona była na wniosek Komisji. Dyskusji tej nie ograniczono do jednego spotkania grupy roboczej; była ona kontynuowana na forum Rady w trakcie całego procesu podejmowania decyzji legislacyjnych.

Oceny oddziaływania Komisji stanowią odpowiednie źródło informacji wspierające wnioski kierowane do Parlamentu Europejskiego oraz Rady

30. Mimo że oficjalne dokumenty Parlamentu Europejskiego oraz Rady w większości przypadków nie zawierają formalnych odniesień do ocen oddziaływania opracowanych przez Komisję, użytkownicy sprawozdań z ocen oddziaływania w obu instytucjach przyznali, że sprawozdania te są postrzegane jako źródło istotnych informacji dodatkowych wspierających wnioski Komisji (zob. schemat 5).

Schemat 5

Ankieta przeprowadzona na forum grupy roboczej Rady: Rola oceny oddziaływania Komisji w dostarczaniu informacji w ramach procesu decyzyjnego w Radzie

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez ETO na forum grupy roboczej Rady (2009).

| Zgadzam się | Nie zgadzam się | Nie wiem |

Ocena oddziaływania Komisji odgrywa istotną rolę w dostarczaniu informacji decydentom w Radzie. | 53 % | 35 % | 12 % |

| Zawsze / w większości przypadków / często | Rzadko / nigdy | Nie wiem |

Ocena oddziaływania stanowiła źródło informacji przydatnych przy podejmowaniu decyzji lub przyjmowaniu określonych stanowisk. | 50 % | 42 % | 8 % |

Podczas spotkań grup roboczych podejmowana jest dyskusja na temat przedmiotu oceny oddziaływania. | 38 % | 55 % | 7 % |

Komisja jest proszona o udostępnienie szczegółowych informacji na temat oceny. | 35 % | 57 % | 8 % |

Użytkownicy są przekonani, że oceny oddziaływania miały pozytywny wpływ na jakość prawodawstwa UE

31. Podczas kontroli użytkownicy w Parlamencie Europejskim oraz w Radzie na ogół wyrażali wsparcie dla ocen oddziaływania. Zdecydowana większość respondentów biorących udział w ankiecie dla grupy roboczej Rady (68 %) uważała, że konsultowane przez nich sprawozdania z ocen oddziaływania miały pozytywny wpływ na jakość końcowego aktu prawnego. Ta pozytywna ocena systemu ocen oddziaływania Komisji została również potwierdzona przez krajowych ekspertów do spraw lepszych uregulowań prawnych biorących udział w ankiecie na spotkaniu dyrektorów oraz ekspertów w dziedzinie lepszych uregulowań prawnych, w czerwcu 2009 r. Ponad 8 z 10 respondentów (85 %) postrzegało ocenę oddziaływania jako element mający pozytywny wpływ na osiągnięcie celów UE związanych z lepszymi uregulowaniami prawnymi (zob. schemat 6).

Schemat 6

Ankieta: Wpływ ocen oddziaływania na "lepsze uregulowania prawne"

+++++ TIFF +++++

Uwaga: 26 / 90 odpowiedzi.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez ETO na forum grupy roboczej Rady / Ankieta przeprowadzona wśród dyrektorów i ekspertów w dziedzinie lepszego stanowienia prawa (2009).

Grupy interesów oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego biorą pod uwagę oceny oddziaływania w dyskusji na temat wniosków legislacyjnych

32. Publiczna kontrola wniosków legislacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów polityki w zakresie lepszych uregulowań prawnych. Ostateczne sprawozdania Komisji z oceny oddziaływania są dokumentami publicznymi udostępnionymi wszystkim zainteresowanym stronom za pośrednictwem internetu, w momencie przedłożenia powiązanej inicjatywy politycznej. Stanowi to dobrą praktykę międzynarodową (zob. załącznik I).

33. Wywiady z zainteresowanymi organizacjami reprezentującymi grupy interesów oraz społeczeństwo obywatelskie [38] wykazały, że ich przedstawiciele systematycznie brali pod uwagę oceny oddziaływania. Niektórzy z nich postrzegali jednak sprawozdania z oceny oddziaływania jako uzasadnienia wniosków Komisji w ramach określonej polityki, a nie jako niezależną ocenę ich potencjalnego wpływu. Zarzuty te częściej odnosiły się do ocen oddziaływania przeprowadzonych we wcześniejszych latach funkcjonowania tego systemu i od tego czasu spotykano się z nimi coraz rzadziej.

Zmiany do początkowej wersji wniosku Komisji nie są poddawane dodatkowym ocenom potencjalnego oddziaływania

Rada i Parlament przeprowadziły osiem ocen oddziaływania zmian do wniosku Komisji

34. Struktura instytucjonalna Unii Europejskiej jest inna niż struktura większości państw członkowskich, co oznacza, że proces podejmowania decyzji legislacyjnych także jest różny. Zgodnie z Traktatem Parlament Europejski i Rada pełnią rolę ustawodawczą, a Komisja posiada wyłączne prawo inicjatywy. Na mocy Traktatu z Lizbony zakres współdecyzji został rozszerzony na większą liczbę obszarów polityki.

35. W praktyce prawie wszystkie wnioski Komisji są zmieniane (czasami w znacznym stopniu) przez ustawodawcę w trakcie procedury legislacyjnej. W związku z tym Parlament Europejski oraz Rada uznały, że w zakresie procedury współdecyzji mogą one, na podstawie wspólnie ustalonych kryteriów oraz procedur, zadecydować o przeprowadzeniu oceny oddziaływania przed przyjęciem jakiejkolwiek istotnej zmiany, zarówno na etapie pierwszego czytania, jak i na etapie postępowania pojednawczego [39]. Zostało to potwierdzone w 2005 r. w międzyinstytucjonalnej umowie w sprawie wspólnego podejścia do oceny oddziaływania [40].

36. Ten element porozumienia międzyinstytucjonalnego został jednak tylko częściowo wprowadzony w życie w Parlamencie Europejskim i Radzie. W okresie od 2005 r. do 2008 r. Parlament Europejski przyjął 377 aktów prawa wtórnego, a Rada – 1946 [41]. Kontrola wykazała, że w tym okresie:

- Parlament Europejski przeprowadził oceny oddziaływania zmian do siedmiu wniosków [42];

- Rada przeprowadziła jedną ocenę oddziaływania [43].

37. Parlament Europejski [44] oraz Rada [45] ponownie potwierdziły ostatnio swoje zobowiązanie dotyczące przeprowadzania ocen oddziaływania w zakresie własnych istotnych zmian. Niemniej jednak, podczas gdy Parlament Europejski, wprowadzając w życie umowę ramową dotyczącą odpowiednich procedur, stworzył warunki do przeprowadzania własnych ocen oddziaływania, Rada nie poczyniła jeszcze żadnych kroków w tym kierunku [46].

Oceny oddziaływania udostępnione przez Komisję nie są aktualizowane w trakcie procedury legislacyjnej

38. Poza ocenami oddziaływania przeprowadzonymi przez Parlament Europejski lub Radę, zgodnie z porozumieniami międzyinstytucjonalnymi ustawodawcy mogą zwrócić się do Komisji o aktualizację wstępnych ocen oddziaływania w związku ze zmianami przyjętymi przez Parlament Europejski lub Radę [47].

39. Aktualizacja sprawozdania z oceny oddziaływania przygotowanego przez Komisję byłaby najbardziej wskazana w przypadku istotnych uregulowań lub w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przyjęcie [48] istotnych zmian do wstępnego wniosku Komisji (np. w zakresie logiki interwencji lub wykorzystywanych instrumentów).

40. Kontrola wykazała jednak, że w skontrolowanym okresie oceny oddziaływania przeprowadzane przez Komisję nie były aktualizowane. Takie działania nie miały nawet miejsca w przypadku dyrektywy usługowej, która w trakcie procedury ustawodawczej uległa znacznym zmianom (zob. ramka 6).

Ramka 6

Przykład wniosków Komisji w zakresie dyrektywy w sprawie usług na rynku wewnętrznym

Wniosek legislacyjny Komisji miał na celu ograniczenie barier w transgranicznym handlu usługami na terenie UE. Wstępny wniosek Komisji został przedstawiony w marcu 2004 r. [49], a odnośne sprawozdanie z oceny oddziaływania w styczniu 2004 r. [50] w dniu 22 marca 2005 r. Rada Europejska zadecydowała o konieczności przeprowadzenia przez Komisję kompleksowej rewizji jej wstępnego wniosku w celu zapewnienia lepszej ochrony europejskiego modelu społecznego. W dniu 5 kwietnia 2006 r., zgodnie z procedurą współdecyzji na etapie pierwszego czytania, Komisja przedstawiła Radzie zmieniony wniosek uwzględniający większość zmian przyjętych przez Parlament Europejski. 29 maja 2006 r. Rada przyjęła zmieniony zapis [51]. Nie przedstawiono jednak zrewidowanej oceny oddziaływania odzwierciedlającej wpływ zmian dokonanych we wstępnym wniosku. Zmieniony wniosek został ostatecznie przyjęty 12 grudnia 2006 r. przez Parlament Europejski oraz Radę jako dyrektywa 2006/123/WE.

Stosowanie krajowych ocen oddziaływania przez państwa członkowskie w czasie procedury legislacyjnej: "dobre praktyki" w Zjednoczonym Królestwie

41. Oceny oddziaływania dotyczące wniosków Komisji mogłyby zostać także przeprowadzone przez krajowe administracje w celu budowania pozycji negocjacyjnej przez rządy tych krajów w Radzie. Kontrola wykazała jednak, że w praktyce tylko Zjednoczone Królestwo dąży do systematycznego wykorzystania w tym celu krajowego systemu ocen oddziaływania (zob. ramka 7).

Ramka 7

Krajowe oceny oddziaływania dotyczące wniosków Komisji – międzynarodowe "dobre praktyki"

Aby umocnić pozycję negocjacyjną swojego stałego przedstawicielstwa, Zjednoczone Królestwo przeprowadza krajowe oceny oddziaływania dotyczące istotnych inicjatyw Komisji [52]. Przeprowadza ono własne oceny oddziaływania, zazwyczaj wykorzystując dane dotyczące Zjednoczonego Królestwa, za pomocą których sprawdza wyniki analizy przedstawione w ocenach oddziaływania Komisji. W Niemczech Bundestag wprowadził wymóg oceny skutków proponowanego prawodawstwa UE, ale nie został on jeszcze wprowadzony w życie [53]. Władze w Polsce również posiadają mandat do przygotowania krajowej oceny oddziaływania w przypadku istotnego wniosku legislacyjnego, ale do tej pory nie opracowano tam żadnej oficjalnej oceny oddziaływania.

Procedury Komisji dotyczące opracowania ocen oddziaływania

42. Procedury Komisji dotyczące oceny oddziaływania określają, w jaki sposób oceny oddziaływania wspierają Komisję w wewnętrznym procesie decyzyjnym. W tym celu w ramach kontroli zbadano, czy podejście Komisji zapewniało:

- wybór inicjatyw wytypowanych do oceny oddziaływania, których wpływ jest najbardziej istotny oraz które są najbardziej delikatne z punktu widzenia polityki;

- konsultację z zainteresowanymi podmiotami w zakresie najbardziej istotnych etapów procesu oceny oddziaływania oraz

- przegląd jakości prac nad oceną oddziaływania.

Potrzeba zwiększenia przejrzystości procedury selekcji oraz ukierunkowania prac nad oceną oddziaływania

43. W swoich wytycznych Komisja określa kryteria, według których jej wydziały (łącznie z Sekretariatem Generalnym) powinny typować inicjatywy wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania. Oceny oddziaływania powinny być w szczególności przeprowadzane w zakresie inicjatyw, które mają największy wpływ na obywateli, przedsiębiorstwa oraz organy administracji oraz które są delikatne pod względem politycznym.

Decyzja Komisji dotycząca selekcji inicjatyw podlegających ocenie oddziaływania oparta jest na analizie poszczególnych przypadków.

44. Komisja podejmuje decyzje dotyczące przeprowadzenia oceny oddziaływania na podstawie analizy poszczególnych przypadków. Komisja nie posługuje się kwantyfikowalnymi wskaźnikami (takimi jak szacowany wpływ pieniężny) w celu ustalenia wartości progowych, po przekroczeniu których należy przeprowadzić ocenę oddziaływania. Podejście wykorzystujące takie wartości progowe stosowane jest w niektórych państwach OECD (zob. załącznik I). W przypadku wniosków legislacyjnych nieuwzględnionych w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji, uzasadnienie decyzji, które inicjatywy zostaną objęte analizą, nie jest publicznie dostępne.

Miesięczne sprawozdania Komisji dotyczące działalności ustawodawczej nie zawierają informacji o planowanych ocenach oddziaływania

45. Przegląd wszystkich wniosków legislacyjnych będących przedmiotem prac w Komisji (raport dotyczący planowania) jest przedstawiany Parlamentowi Europejskiemu i Radzie co miesiąc oraz publicznie udostępniany za pośrednictwem strony internetowej "Europa". Ten miesięczny raport nie zawiera jednak informacji o tym, które z inicjatyw zostaną objęte oceną oddziaływania. Różni się to od systemu amerykańskiego, gdzie takie inicjatywy są wyraźnie oznaczane w ogólnym katalogu prezentującym planowaną działalność ustawodawczą [54]. Podobnie w Zjednoczonym Królestwie organy rządowe zobowiązane są do publikacji listy wniosków legislacyjnych planowanych na okres najbliższych trzech lat, w przypadku których przeprowadzona zostanie ocena oddziaływania (zob. załącznik I).

46. W skontrolowanym okresie jedynymi dokumentami zawierającymi informacje na temat inicjatyw objętych oceną oddziaływania były plany prac udostępnione razem z programem działalności legislacyjnej i prac Komisji. Uzyskanie informacji dotyczącej ocen oddziaływania niezwiązanych z inicjatywami zawartymi w programie działań legislacyjnych i prac Komisji (tj. większości ocen oddziaływania w 2008 r.) nie było możliwe dla osób spoza Komisji.

Konsultacje są często wykorzystywane w procesie przeprowadzania ocen oddziaływania, ale nie dotyczą one projektów sprawozdań

47. Proces oceny oddziaływania powinien być przejrzysty oraz powinien czerpać z wiedzy oraz poglądów innych osób. Kontrola publiczna stanowi skuteczny mechanizm kontrolny mający na celu zapewnienie, że oceny oddziaływania obejmą najbardziej istotne zagadnienia, uwzględnią wszystkie możliwe opcje polityki oraz przedstawią wyważony obraz sytuacji. Dzięki konsultacjom Komisja ma możliwość pozyskania opinii zainteresowanych stron oraz rozpatrzenia danego zagadnienia z różnych perspektyw. Konsultacje powinny odbyć się zgodnie z własnymi standardami Komisji [55].

48. Komisja często prowadzi konsultacje z zainteresowanymi podmiotami, a zgłoszone uwagi są coraz częściej udostępniane do wiadomości publicznej za pośrednictwem strony internetowej "Europa". Kontrola wykazała, że z zasady przestrzegano minimalnych okresów konsultacji.

49. Konsultacje w zakresie projektów sprawozdań przyczyniają się do zapewnienia kompletności, spójności oraz poprawności analizy. W szczególności stanowią one podstawę do wskazania i ilościowego określenia potencjalnych kosztów i korzyści, obciążeń administracyjnych oraz problemów związanych z wdrażaniem i egzekwowaniem. Badanie Trybunału wykazało jednak, że Komisja nigdy nie przeprowadzała konsultacji w zakresie projektów sprawozdań z oceny oddziaływania. Podczas gdy konsultacje były czasami wykorzystywane do ustalenia potencjalnych opcji polityki we wczesnej fazie procesu (21 % skontrolowanych ocen oddziaływania), prawie nigdy nie dotyczyły one wstępnej oceny alternatywnych opcji polityki, dokonanej przez Komisję. W ankiecie przeprowadzonej wśród grup roboczych Rady 72 % respondentów wyraziło opinię, że projekt sprawozdania okresowego powinien zostać udostępniony przed publikacją wniosku Komisji (zob. schemat 7).

50. Trybunał ma na uwadze fakt, że w niektórych krajach OECD, takich jak Australia [56], Stany Zjednoczone [57] oraz Zjednoczone Królestwo [58] projekty sprawozdań z ocen oddziaływania są publikowane systematycznie w celu uzyskania informacji oraz opinii lub projekty proponowanych aktów prawnych są omawiane z zainteresowanymi organizacjami (zob. załącznik I).

Schemat 7

Ankieta przeprowadzona na forum grupy roboczej Rady: Sprawozdanie okresowe dotyczące oceny oddziaływania powinno być udostępnione przed wnioskiem

+++++ TIFF +++++

Uwaga: 91 odpowiedzi.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez ETO na forum grupy roboczej Rady (2009).

Ostatnia poprawa przeglądu jakości Komisji opracowanych przez nią sprawozdań z oceny oddziaływania

Rada ds. Oceny Skutków dokonuje przeglądu jakości ocen oddziaływania w Komisji

51. Począwszy od 2008 r., Rada ds. Oceny Skutków dokonała przeglądu praktycznie wszystkich projektów sprawozdań z ocen oddziaływania. Kontrola jakości obejmowała wszystkie aspekty oceny oddziaływania oraz wszystkie etapy tego procesu, rozpoczynając od wstępnego przeglądu programu działań. W razie stwierdzenia niewystarczającej jakości sprawozdania z oceny oddziaływania Rada ds. Oceny Skutków może wymagać jego ponownego przedstawienia. W 2008 r. taka sytuacja miała miejsce w 43 na 135 przypadków. Cztery spośród tych 43 ponownie przedstawionych sprawozdań musiały zostać poddane kolejnej ocenie oraz złożone po raz trzeci.

52. Według opinii pracowników Komisji pytanych w związku z dokładnymi analizami przypadku powołanie Rady ds. Oceny Skutków będącej organem wewnętrznej kontroli jakości wywarło nacisk na dyrekcje generalne i zmobilizowało je do przedstawiania projektów sprawozdań o dobrej jakości. W związku z tym, że wszystkie opinie Rady ds. Oceny Skutków są publikowane na stronie internetowej "Europa", system stał się również bardziej przejrzysty.

Skuteczność przeglądu jakości zależy od terminowego udostępnienia opinii Rady ds. Oceny Skutków

53. Biorąc pod uwagę fakt, że inicjatywa Komisji musi zostać poddana procesowi konsultacji międzywydziałowej, procesowi podejmowania decyzji przez Komisarzy oraz tłumaczeniu, opinia Rady ds. Oceny Skutków może mieć znaczący wpływ na ostateczną wersję inicjatywy będącej jej przedmiotem, tylko w przypadku gdy przegląd dokonany przez Radę ds. Oceny Skutków ma miejsce we wczesnej fazie procesu. Zalecenia Rady ds. Oceny Skutków w wielu przypadkach mają duże znaczenie, a zastosowanie się do nich mogłoby oznaczać znaczną ilością dodatkowej pracy w zakresie oceny oddziaływania oraz wprowadzenie potencjalnych zmian do inicjatywy. W 2007 r. oraz 2008 r. stanowiło to wyzwanie, ponieważ w jednej trzeciej skontrolowanych przypadków okres czasu między ostateczną opinią Rady ds. Oceny Skutków a przyjęciem wniosku był krótszy niż sześć tygodni. Niemniej jednak, zgodnie z informacją zawartą w skontrolowanych sprawozdaniach Rady ds. Oceny Skutków, w ostatecznych sprawozdaniach z oceny oddziaływania uwzględniano, co najmniej w pewnym stopniu, zalecenia tego organu.

Rada ds. Oceny Skutków nie posiada uprawnień, aby wymóc przeprowadzenie ocen oddziaływania, ale może doradzać Sekretariatowi Generalnemu i dyrekcjom generalnym w zakresie wyboru inicjatyw objętych ocenami oddziaływania

54. Rada ds. Oceny Skutków nie posiada uprawnień, aby wymóc na dyrekcjach generalnych przeprowadzanie ocen oddziaływania w zakresie określonego wniosku (zob. załącznik I). Niemniej jednak organ ten doradza Sekretariatowi Generalnemu i dyrekcjom generalnym w procesie selekcji inicjatyw objętych oceną oddziaływania [59]. W związku z tym w 2008 r. w Sekretariacie Generalnym początkowo stwierdzono konieczność przeprowadzenia 55 dodatkowych ocen oddziaływania. Po konsultacji z dyrekcjami generalnymi Sekretariat Generalny uznał, że przeprowadzenie oceny oddziaływania było konieczne w 21 przypadkach.

55. Ponadto Rada ds. Oceny Skutków nie może wstrzymać prac nad sprawozdaniem z ocen oddziaływania (oraz stosownym wnioskiem ustawodawczym). Zamiast tego Sekretariat Generalny może, w zakresie każdego z tych dokumentów, interweniować w fazie konsultacji międzywydziałowej. W okresie objętym kontrolą nie zaobserwowano jednak żadnej interwencji bezpośrednio związanej z końcowym sprawozdaniem z ocen oddziaływania.

Treść oraz sposób prezentacji sprawozdań Komisji z oceny oddziaływania

56. Wyniki procesu oceny oddziaływania są podsumowywane w sprawozdaniach z ocen oddziaływania, które powinny zawierać informacje, umożliwiające ustawodawcom podejmowanie decyzji w zakresie najlepszego sposobu rozwiązania stwierdzonego problemu. Dlatego sprawozdania Komisji z ocen oddziaływania powinny zawierać kompleksową oraz porównawczą ocenę różnych możliwych opcji polityki. W toku kontroli zbadano, czy:

- sprawozdania z ocen oddziaływania przedstawiały opis kwestii do rozstrzygnięcia oraz wyjaśniały sposób uzyskania korzyści z planowanej interwencji;

- informacje zawarte w sprawozdaniach z ocen oddziaływania zostały przedstawione w sposób przystępny dla odbiorcy oraz pozwoliły na porównanie rozpatrywanych alternatywnych opcji;

- oceny oddziaływania zawierały treści, które były istotne dla osób odpowiedzialnych za wyznaczanie kierunków polityki (takie jak informacje dotyczące potencjalnych problemów związanych z wdrożeniem polityki, egzekwowania oraz obciążeń administracyjnych).

W tym zakresie Trybunał uznaje, że jakakolwiek analiza potencjalnego przyszłego wpływu jest zawsze niepewna, niekompletna oraz uproszczona.

Potrzeba dalszej poprawy przedstawiania najlepszego sposobu uzyskania zamierzonych celów za pomocą proponowanej interwencji

57. Sprawozdania z oceny oddziaływania powinny zawierać opis występującego problemu, określać odpowiednie cele polityki oraz przedstawiać szereg odpowiednich opcji rozwiązania zidentyfikowanego problemu. Co więcej, powinny one przedstawiać sposób, w jaki zamierzone wyniki oraz rezultaty mogą zostać osiągnięte za pomocą proponowanego mechanizmu realizacji.

Sprawozdania z oceny oddziaływania zawierają spójny opis problemu oraz określają cele polityki

58. Od 2003 r. zgodnie z wytycznymi Komisji celem ocen oddziaływania było określenie problemu do rozwiązania oraz ustalenie celów polityki uwzględniających problem oraz jego przyczyny. Wszystkie sprawozdania z oceny oddziaływania objęte kontrolą Trybunału zawierały części poświęcone przedstawieniu problemu oraz celom polityki. W przypadkach poddanych dogłębnym analizom w częściach tych w odpowiedni sposób przedstawiono zarys problemu oraz określono wiele uzasadnionych celów polityki.

59. Zostało to potwierdzone w czasie wywiadów z użytkownikami sprawozdań z ocen oddziaływania w innych instytucjach, państwach członkowskich oraz organizacjach zainteresowanych stron. Informowali oni, że te części sprawozdań z ocen oddziaływania często umożliwiały im lepsze zrozumienie powodów, z których Komisja decydowała się na wystąpienie z wnioskiem. Według pytanych osób były to najczęściej czytane części sprawozdań z ocen oddziaływania. Ponadto 84% respondentów biorących udział w ankiecie przeprowadzonej wśród grupy roboczej Rady "zgodziło się" lub "zdecydowanie zgodziło się" z opinią, że opis problemu umożliwił im lepsze zrozumienie przyczyn wystąpienia z wnioskiem.

Brak wykorzystania logiki interwencji w celu przedstawienia sposobu osiągnięcia spodziewanych korzyści

60. W żadnym z przypadków objętych analizą Trybunału ocena oddziaływania nie zawierała wyraźnego obrazu logiki interwencji będącej podstawą inicjatywy. Dlatego też sprawozdania z oceny oddziaływania nie przedstawiają w jednakowy sposób metody osiągnięcia celów oraz spodziewanych wyników za pomocą planowanych mechanizmów realizacji, oraz, w odniesieniu do programów wydatków, szacowanego budżetu [60].

Analiza oddziaływania oraz sposób jej prezentacji wymagają dalszej poprawy

61. Oceny oddziaływania muszą być sporządzone w sposób przystępny i zrozumiały dla czytelników niebędących ekspertami w danej dziedzinie; w przeciwnym razie nie będą one mogły być wykorzystane w procesie kształtowania polityki. Zawarta w nich analiza porównawcza opcji powinna być pomocna w identyfikacji opcji polityki oraz mechanizmów realizacji, które w najlepszy sposób mogłyby rozwiązać dany problem. Identyfikację taką ułatwia przedstawienie danych w sposób ilościowy oraz w kategoriach pieniężnych. Dlatego też w ocenach oddziaływania powinno się określać koszty oraz korzyści danych wniosków, przedstawiać sposób ich wystąpienia oraz podmioty, których mogą dotyczyć. Zgodnie z wytycznymi Komisji we wszystkich możliwych i odpowiednich przypadkach oddziaływanie powinno zostać określone w sposób ilościowy oraz wyrażone w wartościach pieniężnych na podstawie odpowiednich metod oraz wiarygodnych danych [61].

Główne ustalenia i informacje zawarte w sprawozdaniach z ocen oddziaływania nie zawsze są przedstawione w przystępny sposób

62. Pomimo tego, że sprawozdania z oceny oddziaływania przedstawione są w sposób zgodny ze standardami określonymi w wytycznych dotyczących ocen oddziaływania, zapoznanie się z ich głównymi ustaleniami oraz komunikatami nie jest zawsze łatwe. Zgodnie z wynikami ankiety przeprowadzonej w ramach kontroli, główną przyczyną jest długość sprawozdań, ich techniczny charakter oraz mało przystępny język, którym zostały one napisane (zob. schemat 8), a także inne uchybienia przedstawione w dalszej części.

Schemat 8

Ankieta przeprowadzona na forum grupy roboczej Rady: Główne czynniki utrudniające skuteczne wykorzystanie ocen oddziaływania opracowanych przez Komisję

+++++ TIFF +++++

Uwaga: 93 odpowiedzi.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez ETO na forum grupy roboczej Rady (2009).

Analiza oddziaływania o charakterze ekonomicznym, społecznym oraz środowiskowym stanowi wyzwanie

63. Spełnienie przez Komisję ustanowionego przez nią obowiązku dokonania oceny wszelkich wpływów o charakterze ekonomicznym, społecznym oraz środowiskowym ("trzy filary") jest celem ambitnym. Analiza porównawcza systemów stosowanych w innych krajach wykazała, że w żadnym innym kraju nie wdrożono systemu charakteryzującego się tak kompleksowym podejściem (zob. załącznik I).

64. W wyniku analizy Trybunału zaobserwowano, że w rzeczywistości działania Komisji w zakresie oceny oddziaływania wykazywały asymetrię pod względem badania trzech filarów oraz kosztów i korzyści (zob. schemat 9). Związane jest to z tym, że nie wszystkie rodzaje oddziaływania mają takie same znaczenie dla poszczególnych inicjatyw. Ankieta przeprowadzona wśród grup roboczych Rady wykazała, że większość respondentów uważała, że zachowano odpowiednią równowagę w ocenie skutków ekonomicznych, środowiskowych oraz społecznych różnych opcji polityki (zob. schemat 10).

Bezpośrednie porównanie alternatywnych opcji bywa trudnym zadaniem

65. Ocena oddziaływania powinna stanowić podstawę porównania alternatywnych opcji. Badanie Trybunału wykazało, że miało to miejsce w przypadku dwóch trzecich skontrolowanych sprawozdań z oceny oddziaływania. W pozostałych sprawozdaniach porównanie alternatywnych opcji sprawiało trudności z powodu braku ilościowego przedstawienia analizy oddziaływania, niewystarczającego wykorzystania metod stosowanych do porównania i przedstawienia danych jakościowych oraz różnic w jakości analiz dotyczących różnych opcji.

66. Przede wszystkim oddziaływanie często nie jest w wystarczający sposób wyrażone w sposób ilościowy oraz kwotowy, co utrudnia porównanie opcji (zob. schemat 11). Uczestnicy ankiety udzielili również następujących informacji: prawie połowa (48 %) "nie zgodziła się" lub "zdecydowanie nie zgodziła się" z opinią, że koszty oraz korzyści oddziaływania różnych opcji polityki zostały w odpowiedni sposób wyrażone w sposób ilościowy oraz kwotowy (zob. schemat 12). W niektórych państwach OECD wprowadzono surowsze wymogi dotyczące ilościowego wyrażania kosztów oraz korzyści (zob. załącznik I), chociaż kwantyfikacja nie zawsze jest stosowana (przykładem tego jest Zjednoczone Królestwo [62]).

Schemat 9

Jakie rodzaje oddziaływania zostały wyrażone w sposób ilościowy lub kwotowy (wybrane dyrekcje generalne; okres 2003–2008)?

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO "Analiza karty wyników" (2003–2008).

Schemat 10

Ankieta przeprowadzona na forum Rady: Sprawozdania Komisji z oceny oddziaływania wykazały odpowiednią równowagę między oddziaływaniem ekonomicznym, społecznym oraz środowiskowym

+++++ TIFF +++++

Uwaga: 74 odpowiedzi.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez ETO na forum grupy roboczej Rady (2009).

Schemat 11

Jakie rodzaje oddziaływania zostały wyrażone w sposób ilościowy lub kwotowy (wybrane dyrekcje generalne; okres 2003–2008)?

+++++ TIFF +++++

Źródło: ETO "Analiza karty wyników" (2003–2008).

Schemat 12

Ankieta przeprowadzona na forum grupy roboczej Rady: W sprawozdaniach Komisji dotyczących oceny oddziaływania koszty oraz korzyści zostały odpowiednio wyrażone w sposób ilościowy oraz kwotowy

+++++ TIFF +++++

Uwaga: 71 odpowiedzi.

Źródło: Ankieta przeprowadzona przez ETO na forum grupy roboczej Rady (2009).

67. W przypadkach, w których wyrażenie oddziaływania w sposób ilościowy oraz kwotowy jest trudne, alternatywne opcje mogą zostać porównane za pomocą odpowiedniej analizy aspektów jakościowych. Porównanie jakościowe opcji dokonywane jest we wszystkich ocenach oddziaływania. W zakresie wykorzystywanych metod kontrola Trybunału wykazała jednak, że "analiza wielokryteriowa" została wykorzystana w 44 % sprawozdań z oceny oddziaływania, "analiza wrażliwości" w 12 % takich sprawozdań, a "analiza ryzyka"- w 11 %. Wszystkie te trzy metody zostały przedstawione w wytycznych dotyczących oceny oddziaływania jako metody porównywania oddziaływania [63].

68. Jednakowy zakres analiz ułatwia porównanie opcji. Kontrola Trybunału wykazała jednak, że w przypadku około połowy analiz poddanych przeglądowi, ich zakres był zróżnicowany. Analizy zawierały znacznie więcej informacji dotyczących podgrupy opcji, a często tylko dotyczących tej opcji, która została później wykorzystana we wniosku Komisji.

Dostępność informacji dotyczących ocen oddziaływania w dalszym ciągu stanowi problem

69. Przyczyną wielu trudności związanych z analizą oddziaływania jest brak dostępności danych. W trakcie wywiadów pracownicy Komisji informowali, że szczególny problem stanowi terminowe gromadzenie ujednoliconych i porównywalnych danych. Dodatkowym utrudnieniem są różnice w dostępności oraz wiarygodności danych w różnych państwach członkowskich, czego przykładem jest przypadek opisany w dalszej części (zob. ramka 8).

Ramka 8

Przykład trudności związanych z jakością oraz dostępnością danych

W przypadku oceny oddziaływania dotyczącej "równości szans" [64], w sprawozdaniu poinformowano o braku rzetelnych danych dotyczących dyskryminacji oraz zwrócono uwagę na fakt, że gromadzenie danych dotyczących określonych przyczyn dyskryminacji nie odbywało się systematycznie w państwach członkowskich. W celu zaradzenia tym trudnościom Komisja uzupełniła istniejące dane o ankiety mające na celu uzyskanie informacji dotyczących publicznego postrzegania i doświadczania dyskryminacji.

70. W okresie objętym kontrolą w trakcie procesu gromadzenia informacji w coraz większym zakresie korzystano z badań zewnętrznych, a stosowanie takich praktyk jest zalecane w zmienionych w 2009 r. wytycznych Komisji [65]. z drugiej strony kontrola wykazała, że wewnętrzne źródła informacji takie jak Wspólne Centrum Badawcze Komisji (WCB) lub Eurostat (urząd statystyczny Komisji) nie są aktywnie wykorzystywane do ustalenia dostępności danych dotyczących określonego państwa członkowskiego na potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania oraz do dostarczenia takich danych (np. we współpracy z krajowymi urzędami statystycznymi). Sieć takich instytucji, jak Komitet Regionów, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny lub grupa wysokiego szczebla ds. poprawy otoczenia prawnego, również nie jest wykorzystywana dla takich celów.

71. W swoich ostatnich konkluzjach w sprawie lepszych uregulowań prawnych Rada ds. Konkurencyjności zachęcała Komisję do współpracy z państwami członkowskimi w początkowej fazie gromadzenia danych niezbędnych do opracowania ocen oddziaływania, tak aby uwzględnić specyfikę każdego z tych państw w trakcie kolejnych prac przygotowawczych [66].

Poziom informacji dotyczących wdrażania, kosztów egzekwowania oraz obciążeń administracyjnych może być lepszy

72. Koszt oraz skuteczność danej interwencji zależy od sposobu, w jaki jest ona realizowana i egzekwowana przez Komisję oraz, ostatecznie, przez państwa członkowskie. Niewystarczające informacje dotyczących trudności związanych z wprowadzeniem w życie istniejącego prawodawstwa stanowią problem, ponieważ wiedza na ten temat może pomóc przeciwdziałać występowaniu podobnych problemów po przeglądzie. Dlatego też ocena oddziaływania powinna obejmować kwestie związane z wprowadzaniem w życie, a informacje dotyczące transpozycji oraz wdrażania istniejących środków regulacyjnych powinny być gromadzone. Takie informacje mogą być przekazywane między innymi poprzez ocenę ex post istniejących polityk oraz programów.

Kwestie związane z wprowadzaniem w życie nie zawsze są poddane wystarczającej analizie w ramach ocen oddziaływania

73. Chociaż oceny oddziaływania przeprowadzane przez Komisję obejmują kwestie związane z wprowadzaniem w życie, kontrola wykazała, że nie zawsze kładzie się w nich wystarczający nacisk na ustalenia wykonawcze. Analiza przeprowadzona przez Trybunał wskazuje, że w nie więcej niż około połowie sprawozdań objętych kontrolą znajdowało się jakieś odniesienie do planu wykonawczego. W kilku sprawozdaniach z oceny oddziaływania nie przeprowadzono odpowiedniej analizy ważnych kwestii związanych z wprowadzeniem w życie. W momencie skierowania wniosku ustawodawczego do Parlamentu Europejskiego oraz Rady poszczególne plany wdrożenia zostają uzupełnione o bardziej szczegółową ocenę tych aspektów. Ponadto Komisja wykorzystuje tabele korelacji w celu monitorowania aktów prawnych transponujących poszczególne przepisy UE do krajowego ustawodawstwa.

74. Z wywiadów z użytkownikami sprawozdań z oceny oddziaływania poza Komisją (posłami do PE, przedstawicielami państw członkowskich oraz urzędnikami Parlamentu Europejskiego i Rady) wynikało, że skutki transpozycji oraz wdrażania miały istotne znaczenie dla procesu podejmowania decyzji ustawodawczych. Potwierdzają to również prace krajowych organów kontroli państw członkowskich [67]. Przykład przedstawiony w ramce 9 obrazuje potencjalne konsekwencje nieodpowiedniej analizy kwestii związanych z wprowadzaniem w życie w trakcie procesu podejmowania decyzji ustawodawczych.

Ramka 9

Ocena kwestii związanych z wprowadzaniem w życie: Ocena oddziaływania dotycząca "praw konsumentów"

Ocena oddziaływania dotycząca praw konsumentów [68] nie obejmowała odpowiedniej analizy skutków europejskiej harmonizacji w poszczególnych państwach członkowskich, wynikających ze stosowania proponowanej dyrektywy [69]. W ocenie oddziaływania brakowało w szczególności analizy różnic pomiędzy istniejącym prawodawstwem krajowym a nowymi proponowanymi zharmonizowanymi zasadami dotyczącymi prawodawstwa w zakresie ochrony konsumenta. Brak ten został odnotowany również przez grupę roboczą ds. ochrony konsumenta składającą się z posłów należących do Komisji Rynku Wewnętrznego [70]. W związku z tym oczekuje się, że w trakcie procedury ustawodawczej początkowy wniosek Komisji ulegnie znacznym zmianom uwzględniającym sytuację poszczególnych państw członkowskich.

75. Pracownicy Komisji odpowiedzialni za ocenę oddziaływania zgłosili trudności w ocenie takich szczególnych aspektów w Unii Europejskiej, gdzie prawodawstwo staje się częścią 27 systemów prawnych oraz zostaje wdrożone i jest stosowane przez jeszcze większą liczbę organów krajowych i regionalnych. Wskazali oni również na brak krajowych ocen oddziaływania dla inicjatyw UE, które to oceny mogłyby stać się cennym źródłem informacji na temat potencjalnych przeszkód dla skutecznego wprowadzania w życie, wynikających ze specyficznych uwarunkowań krajowych oraz dostarczyć wiarygodnych danych szacunkowych dotyczących kosztów wdrożenia wniosku ustawodawczego (zob. pkt 41).

Oceny ex post istniejących polityk i programów nie są przeprowadzane systematycznie we wszystkich obszarach legislacyjnych

76. Interwencja państwa (oraz jej rzeczywisty wpływ) powinny być oceniane w drodze stałego monitoringu oraz oceny ex postw celu poprawy kolejnych etapów interwencji. Aby umożliwić wyciąganie wniosków i uzyskanie informacji zwrotnej na potrzeby przyszłych inicjatyw, w trakcie oceny ex postnależy gromadzić odpowiednie informacje dotyczące zgodności z prawodawstwem oraz skuteczności zasad w zestawieniu z przewidywanymi rezultatami początkowo określonymi w ocenie oddziaływania [71].

77. W przypadku występowania z wnioskami o zmiany w przepisach znaczącym elementem wymagającym uwzględnienia przez Komisję jest zapoznanie się z poziomem skuteczności transponowania i wdrożenia przepisów UE. Kontrola wykazała, że w okresie objętym kontrolą oceny ex post Komisji oraz oceny oddziaływania koncentrowały się na odmiennych aspektach. Analiza przeglądu ocen za 2007 r. [72] dokonanego przez Komisję wskazuje, że głównym przedmiotem jedynie 24% ocen ex post były kwestie związane z przeglądem (sektorowym lub przekrojowym) istniejącego prawodawstwa. Zaobserwowano to także w ostatnim badaniu [73].

Koszty egzekwowania oraz obciążenia administracyjne nie zostały wystarczająco wyliczone

Koszty egzekwowania

78. Najlepszym sposobem zapobiegania nadmiernym kosztom jest opracowywanie projektów ustaw, których egzekwowanie nie wiąże się z większymi problemami [74]. Komisja określa koszty egzekwowania w sprawozdaniach z oceny oddziaływania w przypadkach, kiedy uznaje je za ważne i istotne. Trybunał zauważył, że chociaż w praktyce odniesienia do kosztów egzekwowania znajdują się w wielu takich sprawozdaniach, wyrażone liczbowo dane szacunkowe odnoszące się do takich kosztów zostały poddane wnikliwej analizie jedynie w kilku przypadkach. W przypadku programów wydatków UE, takie koszty ponosi wyłącznie Komisja (zarządzanie bezpośrednie) lub Komisja wraz z państwami członkowskimi (zarządzanie dzielone lub zdecentralizowane). W wyniku dokładnego przeglądu ocen oddziaływania związanych z dwoma głównymi programami wydatków UE (tj. ocena oddziaływania dotycząca spójności oraz siódmego programu ramowego na rzecz badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (7. PR) [75]) zaobserwowano, że w tych przypadkach koszty egzekwowania nie zostały szczegółowo określone liczbowo.

Obciążenie administracyjne związane z istniejącym prawodawstwem: program działań zmierzających do redukcji obciążeń

79. W marcu 2007 r., w ramach inicjatywy UE "lepsze stanowienie prawa", Komisja oraz szefowie państw i rządów wszystkich państw członkowskich podjęli decyzję o redukcji o 25%, do końca 2012 r., obciążenia administracyjnego będącego rezultatem istniejącego prawa UE. W późniejszym terminie Komisja rozpoczęła systematyczny pomiar kosztów, jakie ponoszą przedsiębiorstwa w związku z wymogami informacyjnymi wynikającymi z przepisów UE [76] (zob. ramka 10). W sierpniu 2007 r. powołano grupę wysokiego szczebla niezależnych partnerów ds. obciążeń administracyjnych w celu doradzania Komisji w tej dziedzinie.

Rzadkie korzystanie ze standardowego modelu kosztów w celu określenia potencjalnych obciążeń administracyjnych związanych z nowymi przepisami

80. W zakresie ocen oddziaływania dotyczących nowych przepisów, w swoich wytycznych Komisja zaleca stosowanie standardowego modelu kosztów w celu określenia obciążeń administracyjnych, w przypadku gdy oczekuje się, że będzie on znaczny [77]. Model ten stanowi stosunkowo prostą oraz ujednoliconą metodologię stosowaną w wielu krajach (zob. załącznik I), a oszacowanie tych kosztów jest mniej skomplikowane niż określenie wszystkich wpływów ekonomicznych, społecznych oraz środowiskowych.

81. Spośród 39 sprawozdań z oceny oddziaływania z 2008 r. zbadanych przez Trybunał, Komisja rozważała oszacowanie obciążeń administracyjnych w 35 przypadkach. W 14 z tych 35 przypadków obciążenie administracyjne miało być podane także ilościowo. Standardowy model kosztów był jednak wykorzystany tylko w czterech z tych przypadków.

Ramka 10

Program działań Komisji mający na celu zmniejszenie formalności administracyjnych

W październiku 2009 r. Komisja zakończyła pomiar obciążeń administracyjnych [78] odnoszących się do przedsiębiorstw w związku z wywiązywaniem się z obowiązku dostarczania informacji na temat ich produktów i usług organom publicznym lub podmiotom prywatnym [79]. Wyniki tego badania wskazują, że w 2005 r. koszty poniesione w związku z 72 aktami objętymi programem działań oraz jego 13 obszarami priorytetowymi zostały wycenione na 123,8 mld euro [80]. Komisja zidentyfikowała łącznie 486 unijnych obowiązków informacyjnych oraz ponad 10000 krajowych obowiązków, które wynikają z transpozycji lub wdrożenia zobowiązań UE (spośród których ponad 700 przekracza zakres wymogów prawnych obowiązujących w UE). Na podstawie tej analizy oraz uzupełniając środki wchodzące w zakres jej odpowiedzialności, Komisja wystąpiła z pewną liczbą wniosków ustawodawczych w celu pozbycia się lub zredukowania obciążeń administracyjnych: do tej pory Parlament Europejski oraz Rada przyjęły 33 akty prawne (mające na celu szacunkową redukcję w wysokości 5,7 mld euro) zaproponowane przez Komisję. Prace nad kolejnymi 18 aktami, które mają umożliwić redukcję tych obciążeń o 30,7 mld euro, są w toku.

Wnioski i zalecenia

Stosowanie ocen oddziaływania w procesie podejmowania decyzji w Komisji, Parlamencie Europejskim oraz Radzie

82. W 2002 r. Komisja wdrożyła kompleksowy system oceny oddziaływania, który, w kilku aspektach badanych przez Trybunał, może być uważany za dobrą praktykę w UE. W okresie objętym kontrolą Trybunał odnotował również poprawę sprawozdań Komisji z ocen oddziaływania. Szczególnie w ostatnich latach oceny oddziaływania miały pozytywny wpływ na możliwości Komisji w zakresie opracowywania wniosków. W trakcie kontroli znaleziono dowody na to, że procedury oceny oddziaływania stały się integralnym elementem procesu rozwoju polityki oraz że sprawozdania z ocen oddziaływania są aktywnie wykorzystywane przez decydentów w Komisji.

83. Zapewnienie lepszych regulacji prawnych jest obowiązkiem wszystkich trzech instytucji UE zaangażowanych w proces ustawodawczy. Oceny oddziaływania opracowane przez Komisję są systematycznie przekazywane Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie, a użytkownicy w obu tych instytucjach uznają je za pomocne w procesie rozpatrywania wniosków ustawodawczych Komisji. Oceny oddziaływania nie są jednak aktualizowane w trakcie procedury ustawodawczej, w przypadkach gdy proponowane są zmiany. W razie wprowadzenia zmian do początkowego wniosku Komisji ani Komisja, ani Parlament lub Rada nie przeprowadzają systematycznej analizy oddziaływania takich zmian. Dlatego też szacowany wpływ ostatecznego aktu prawnego nie jest znany w przypadku, gdy wprowadzone zmiany były istotne.

Procedury Komisji dotyczące opracowywania ocen oddziaływania

84. Przejrzystość ma wpływ na wiarygodność, a podejście Komisji w zakresie oceny oddziaływania jest tym bardziej przekonujące, gdyż zapewnia tę przejrzystość. Publikacja programu działalności legislacyjnej i prac Komisji, plany działań, pełna ostateczna wersja sprawozdania z oceny oddziaływania oraz, od 2007 r., opinie Rady ds. Oceny Skutków mogą posłużyć jako przykłady. Niniejsze sprawozdanie wskazuje jednak na następujące niedociągnięcia związane z obowiązującymi w Komisji procedurami selekcji inicjatyw objętych ocenami oddziaływania, przeprowadzaniem konsultacji ze stronami zainteresowanymi oraz przeglądem jakości projektów sprawozdań z oceny oddziaływania:

- Komisja nie wskazywała z wyprzedzeniem wszystkich inicjatyw, które zostaną poddane ocenie oddziaływania, a w przypadku inicjatyw legislacyjnych nieuwzględnionych w programie działalności legislacyjnej i prac Komisji nie udostępniała publicznie uzasadnienia decyzji, które wnioski mają być objęte taką oceną;

- nie konsultowano się z zainteresowanymi podmiotami w sprawie projektów okresowych sprawozdań z oceny oddziaływania. W rezultacie potencjalne korzyści płynące z publicznej kontroli przeprowadzonej przed zakończeniem prac nad wnioskiem (np. gromadzenie opinii wszystkich zainteresowanych stron w początkowej fazie prac oraz większe poparcie dla wniosku ustawodawczego będącego ich rezultatem) nie zostały w pełni osiągnięte;

- stwierdzono, że Rada ds. Oceny Skutków miała pozytywny wpływ na jakość ocen oddziaływania. Jednakże w niektórych przypadkach przegląd jakości dokonywany był na zbyt późnym etapie procesu.

Zalecenie 1

Komisja powinna usprawnić proces oceny oddziaływania poprzez:

- dokonanie przeglądu wszystkich inicjatyw ustawodawczych (łącznie z przeglądem istniejącego prawodawstwa), które mają być objęte oceną oddziaływania. Przypadki, w których oceny oddziaływania nie będą przeprowadzane, powinny być stosownie uzasadnione;

- publikację, do celów informacyjnych oraz przedstawienia uwag, pośrednich dokumentów (takich jak plany działań oraz projekt sprawozdania z oceny oddziaływania);

- zapewnienie terminowego przeprowadzania przeglądu jakości działań w zakresie ocen oddziaływania przez Radę ds. Oceny Skutków

Treść oraz przedstawienie sprawozdań Komisji z oceny oddziaływania

85. Komisja przyjęła ambitne podejście do ocen oddziaływania polegające na dążeniu do dokonania analizy wszystkich istotnych wpływów ekonomicznych, społecznych oraz środowiskowych w ramach jednej oceny. Sprawozdania z ocen oddziaływania powinny zawierać opis zaistniałego problemu, przedstawiać analizę wszelkich możliwych opcji polityki uwzględniającą koszty i korzyści oraz ocenę kwestii związanych z ich wdrożeniem i stosowaniem, a także zawierać dane szacunkowe dotyczące zakresu obciążenia administracyjnego będącego wynikiem proponowanych przepisów. Sprawozdania te określają również zakres przyszłego monitoringu oraz oceny. Ta kompleksowa ocena wypada korzystnie w porównaniu z innymi systemami oceny oddziaływania.

86. Ogólnie uznano, że sprawozdania z oceny oddziaływania spełniały wymagania określone w wytycznych Komisji. Kontrola wykazała jednak pewne niedociągnięcia w zakresie treści oraz sposobu prezentacji sprawozdań z oceny oddziaływania:

- Główne ustalenia i informacje zawarte w sprawozdaniach z oceny oddziaływania, łącznie z informacjami dotyczącymi sposobu osiągnięcia celów interwencji, nie są zawsze przedstawione w sposób przystępny. Porównanie wpływu różnych opcji dotyczących polityki sprawia czasem trudności.

- Trudności w ilościowym oraz kwotowym wyrażeniu wpływu związane są z dostępnością danych. W tym zakresie Komisja nie wykorzystała w pełni możliwości własnych zasobów lub możliwości państw członkowskich.

- Aspekty wykonawcze nie zawsze są poddane wystarczającej analizie w ocenach oddziaływania. Oceny ex post, które mogłyby stanowić źródło informacji na temat istniejących polityk i programów istotnych w kontekście ocen oddziaływania, często nie są udostępniane w przypadku środków legislacyjnych.

- Potencjalne koszty egzekwowania oraz obciążenie administracyjne związane z europejskim prawodawstwem nie zawsze są odpowiednio przedstawiane ilościowo. Potencjalne obciążenia administracyjne są rzadko określane za pomocą standardowego modelu kosztów.

Zalecenie 2

Komisja powinna poprawić sposób prezentacji sprawozdań z ocen oddziaływania oraz ich zawartość poprzez:

- przygotowanie sprawozdań z ocen oddziaływania w sposób ułatwiający porównanie różnych opcji pod względem ich szacowanego wpływu poprzez lepsze wyrażenie wpływu w sposób ilościowy oraz kwotowy oraz prezentację analizy jakościowej;

- opracowanie strategii mającej na celu poprawę jakości danych udostępnionych na potrzeby oceny oddziaływania, z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań poszczególnych państw członkowskich;

- położenie większego nacisku na kwestie związane z wdrażaniem oraz częstsze wykorzystanie ocen ex post dotyczących wdrażania przepisów UE jako wkład w proces oceny oddziaływania;

- bardziej szczegółową analizę kosztów egzekwowania wniosków ustawodawczych oraz, w przypadkach ilościowego przedstawiania obciążeń administracyjnych, stałe wykorzystywanie standardowego modelu kosztów.

Oceny oddziaływania w instytucjach Unii Europejskiej: skuteczne narzędzie wspierające proces podejmowania decyzji

87. Trybunał uważa, że w trakcie opracowywania nowych oraz dokonywania przeglądu istniejących interwencji, Komisja powinna zwrócić należytą uwagę na zasady jasności celów, uproszczenia, realizmu, przejrzystości i rozliczalności [81]. Biorąc pod uwagę wszystkie czynniki, szczególnie w ostatnich latach, kontrola wykazała, że ocena oddziaływania okazała się skuteczna w procesie wspierania podejmowania decyzji w instytucjach UE. Parlament Europejski, Rada oraz Komisja powinny rozważyć ustalenia i zalecenia przedstawione w niniejszym sprawozdaniu podczas przeglądu porozumień międzyinstytucjonalnych w sprawie lepszego stanowienia prawa oraz wspólnego podejścia do ocen oddziaływania. Stworzy to również warunki do uwzględnienia zmian będących konsekwencją Traktatu z Lizbony, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., takich jak powszechne prawo inicjatywy przysługujące grupie państw członkowskich oraz rola parlamentów krajowych w procesie podejmowania decyzji w UE.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 19 maja 2010 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Komisja Europejska, White Paper on European Governance (Biała Księga na temat sprawowania rządów w Europie), COM(2001) 428 wersja ostateczna.

[2] Komunikat Komisji, General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission (Zasady ogólne i minimalne standardy stosowane przez Komisję w trakcie konsultacji z zainteresowanymi stronami), COM(2002) 704 (zwane dalej "minimalnymi standardami").

[3] Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2005)791, s. 6.

[4] Zob. Komisja Europejska, Sprawozdanie Komisji z prac komitetów w 2006 r., COM(2007) 842, 2007; Parlament Europejski, Grupa robocza ds. reformy parlamentarnej, Second interim report on legislative activities and interinstitutional relations (Drugie sprawozdanie okresowe dotyczące działań legislacyjnych i stosunków międzyinstytucjonalnych), 15 maja 2008 r., PE 406.309/CPG/GT (dokument wewnętrzny Parlamentu Europejskiego), część B, rozdział 4, s. 41.

[5] OECD, Indicators of regulatory management systems (Wskaźniki systemów zarządzania otoczeniem regulacyjnym), Regulatory Policy Committee, sprawozdanie z 2009 r., Evaluating integrated IAs (EVIA) (Ocena zintegrowanych ocen oddziaływania), sprawozdanie końcowe, marzec 2008 r.

[6] Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2005) 791.

[7] Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2005) 791 z 15.6.2005, zmienione 15.3.2006 r., Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2009) 92 z 15.1.2009.

[8] Nota informacyjna wystosowana przez przewodniczącego Komisji, Enhancing quality support and control for Commission IAs (Zwiększenie wsparcia i kontroli jakości w zakresie przygotowywanych przez Komisję ocen oddziaływania), Rada ds. Oceny Skutków, 14 listopada 2006 r.

[9] http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/ia_carried_out_en.htm.

[10] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (2003/C 321/01), pkt 28.

[11] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie wspólnego podejścia do ocen oddziaływania (14901/05 JUR, przyjęte 29.11.2005).

[12] Międzyinstytucjonalne wspólne podejście do ocen oddziaływania (14901/05 JUR, przyjęte 29.11.2005), pkt 19.

[13] PE: Konferencja Przewodniczących Komisji. IA: The European Parliament’s experience, a stock-taking report of the common approach to IA (Ocena oddziaływania: doświadczenia Parlamentu Europejskiego, Sprawozdanie dotyczące podsumowania wspólnego podejścia do ocen oddziaływania). Rada: Nota dyrektora Generalnego Sekretariatu Dyrekcji Generalnej, Dyrekcja I, Review of the interinstitutional common approach to IA - State of play of the handling of IA in the Council (Przegląd międzyinstytucjonalnego wspólnego podejścia do ocen oddziaływania – aktualna sytuacja dotycząca ocen oddziaływania w Radzie), Bruksela, 3.11.2008. Komisja: Review of the interinstitutional common approach to IA (IA) - Implementation of the common approach by the Commission (Przegląd międzyinstytucjonalnego wspólnego podejścia do ocen oddziaływania – Wdrażanie wspólnego podejścia przez Komisję). Dokument roboczy Sekretariatu Generalnego SG.C.2 D(2008) 9524.

[14] Rezolucja z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie oceny wpływu przepisów wspólnotowych oraz procedur konsultacyjnych (2003/2079(INI)); rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie minimalizacji kosztów administracyjnych nałożonych w drodze legislacji (2005/2140(INI); rezolucja z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie wdrażania, konsekwencji i wpływu obowiązującego prawodawstwa dotyczącego rynku wewnętrznego (2004/2224(INI)); rezolucja z dnia 16 maja 2006 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa 2004: stosowanie zasady subsydiarności – 12. sprawozdanie roczne (2005/2055(INI)); rezolucja z dnia 4 września 2007 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa 2005: stosowanie zasady pomocniczości i proporcjonalności - 13. sprawozdanie roczne (2006/2279(INI)); rezolucja z dnia 4 września 2007 r. w sprawie przeglądu jednolitego rynku (2007/2024(INI)); rezolucja z dnia 4 września 2007 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej (2007/2095(INI)); rezolucja z dnia 21 października 2008 r. w sprawie lepszego stanowienia prawa 2006: stosowanie zasady pomocniczości i proporcjonalności – 14. sprawozdanie roczne (2008/2045(INI)); Parlament Europejski, Komisja Prawna, sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej (2007/2095(INI)); A6-0273/2007 sprawozdanie końcowe, 2.7.2007: zob. uzasadnienie i pkt 5 15, 21, 26, 30, 42–43.

[15] Rada Unii Europejskiej, Competitiveness Council conclusions on "better regulation" (Konkluzje Rady ds. Konkurencyjności dotyczące lepszego prawodawstwa), 17076/09, 4.12.2009; pkt 6.

[16] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (2003/C 321/01), Międzyinstytucjonalne wspólne podejście do oceny oddziaływania, 2005.

[17] Komisja Europejska, Communication on impact assessment, (Komunikat w sprawie ocen oddziaływania), COM(2002) 276 wersja ostateczna; Komisja Europejska, Communication on "Towards a reinforced culture of consultation and dialogue – General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission" (Komunikat "W kierunku lepszej kultury konsultacji i dialogu – Zasady ogólne i minimalne standardy na potrzeby konsultacji Komisji z zainteresowanymi stronami"), COM(2002) 704 wersja ostateczna; Nota informacyjna Przewodniczącego Komisji, Enhancing quality support and control for Commission IAs (Wzmocnienie systemu wspierania jakości oraz kontroli ocen oddziaływania Komisji), Rada ds. Oceny Skutków, 14 listopada 2006 r., Komisja Europejska, 2005/2006, Impact assessment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2005) 791.

[18] Grupa Mandelkerna w sprawie lepszego stanowienia prawa, sprawozdanie końcowe, 13 listopada 2001 r.

[19] OECD, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries (Analiza wpływu regulacji prawnych: najlepsze praktyki w krajach OECD), 1997; OECD, APEC–OECD Zintegrowana lista kontrolna dotycząca reformy regulacyjnej: Projekt końcowy; OECD, Indicators of Regulatory Management Systems (Wskaźniki systemów zarządzania regulacyjnego), 2009.

[20] Komisja Europejska, Communication from the Commission on impact assessment, (Komunikat Komisji w sprawie ocen oddziaływania), COM(2002) 276 wersja ostateczna z 2.6.2002, ust. 1.2.: Oceny oddziaływania to proces systematycznej analizy potencjalnego wpływu interwencji dokonywanej przez władze publiczne.

[21] José Manuel Barroso, przewodniczący Komisji Europejskiej: Odpowiedź na program prezydencji Zjednoczonego Królestwa, Parlament Europejski – sesja plenarna, Bruksela, 23 czerwca 2005 r.; Uniting in peace: the role of Law in the European Union (Zjednoczeni w pokoju: rola prawa w Unii Europejskiej), wykład w ramach programu Jean Monnet, Europejski Instytut Uniwersytecki, Florencja, 31 marca 2006 r.; Qualité de la législation européenne: le temps des résultats Parlement européen, Strasburg, 4 kwietnia 2006 r., przedstawienie rocznego programu prac Komisji Europejskiej na rok 2007, Parlament Europejski, Strasburg, 14 listopada 2006 r.; Alive and kicking: the renewed Lisbon strategy is starting to pay off (W pełni sił: odnowiona strategia lizbońska zaczyna przynosić efekty); Bruksela, 5 marca 2007 r.; We are all new Europeans now (Wszyscy jesteśmy teraz nowymi Europejczykami), Parlament Litwy (Seimas), Wilno, 29 marca 2007 r.; Günther Verheugen, konferencja prezydencji Słowenii Better regulation (Lepsze uregulowania prawne), Lubljana, 17 kwietnia 2008 r.

[22] Zob. APS 2005; COM(2004) 133 wersja ostateczna z 25.2.2004. Program działalności legislacyjnej i prac Komisji na rok 2004, COM(2003) 645 wersja ostateczna, załącznik 2: te inicjatywy obejmowały główne wnioski określające kierunki polityki, wnioski w fazie prelegislacyjnej oraz wnioski ustawodawcze.

[23] Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2005) 791 z 15.6.2005, zmienione 15.3.2006, zasady proceduralne (II.1).

[24] Zielone Księgi, wnioski do konsultacji z "partnerami społecznymi", okresowe decyzje i sprawozdania Komisji, z wyłączeniem wniosków wynikających z międzynarodowych zobowiązań oraz działań Komisji Europejskiej wynikających z jej uprawnień do nadzorowania właściwego wdrażania prawa Wspólnoty Europejskiej oraz decyzji wykonawczych.

[25] Inicjatywy te (mające potencjalnie istotny wpływ, mogące dotyczyć nowych lub wrażliwych kwestii lub mieć szczególny wpływ na zainteresowane podmioty, a zatem takie, w przypadku których należy dokonać oceny oddziaływania) są wybierane na podstawie procedury sprawdzającej przeprowadzonej przez Sekretariat Generalny przy wsparciu Rady ds. Oceny Skutków.

[26] Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2005)791 z 15.6.2005 zmienione 15.3.2006 r., Komisja Europejska, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2009) 92 z 15.1.2009.

[27] Komisja Europejska, 2009, Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), SEC(2009) 92.

[28] COM(2006) 382.

[29] Przemówienie komisarz V. Reding dla Europejskiej Grupy Regulatorów w dniu 8 lutego 2006 r.

[30] Komisja Europejska, 2009 Impact assesment guidelines (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania na rok 2009), SEC(2009) 92, rozdział 3, s. 12–16.

[31] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (2003/C 321/01): w szczególności pkt 25 i 29; Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie wspólnego podejścia do oceny oddziaływania (14901/05 JUR, przyjęte 29.11.2005): w szczególności pkt 5, 6 i 13.

[32] COM(2008) 614.

[33] Konferencja Przewodniczących Komisji PE, IA Handbook (Podręcznik oceny oddziaływania), 17 czerwca 2008 r.; Rada Unii Europejskiej, Sekretariat Generalny, Handling IAs in Council: Indicative guidance for working party chairs (Stosowanie ocen oddziaływania w Radzie: orientacyjne wskazówki dla przewodniczących grup roboczych), Luksemburg, 2007.

[34] Parlament Europejski, Komisja Przemysłu, Badań Naukowych i Energii, ITRE(2008)0123_1; 23 stycznia 2008 r., spotkanie 17:00 – 18:00; list komisarza A. Piebalgsa dotyczący ocen oddziaływania opracowywanych przez Komisję, kontynuacja wymiany poglądów na temat pakietu energetycznego, energii elektrycznej i gazu.

[35] Rada UE, Sekretariat Generalny, Handling IAs in Council. Indicative guidance for working party chairs (Stosowanie ocen oddziaływania w Radzie. Orientacyjne wskazówki dla przewodniczących grup roboczych), 2007.

[36] COM(2007) 528, COM(2007) 529, COM(2007) 530, COM(2007) 531 oraz COM(2007) 532.

[37] COM(2008) 16, COM(2008) 17 oraz COM(2008) 19.

[38] Business Europe, Eurochambers, Europejska Organizacja Konsumentów, Europejskie Biuro Ochrony Środowiska, Europejska Federacja na rzecz Transportu i Środowiska, Europejska Federacja Związków Zawodowych, Forum Społeczne, Światowy Fundusz na rzecz Przyrody.

[39] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (2003/C 321/01, pkt 30).

[40] Międzyinstytucjonalne porozumienie w sprawie wspólnego podejścia do ocen oddziaływania (14901/05 JUR, przyjęte 29.11.2005).

[41] Zob. http://eur-lex.europa.eu/RECH_menu.do?ihmlang=en; data ostatniej wizyty: 15 czerwca 2009 r.

[42] IA: The European Parliament’s Experience - a Stock-Taking Report of the Common Approach to IA (Ocena oddziaływania: doświadczenia Parlamentu Europejskiego - sprawozdanie dotyczące podsumowania wspólnego podejścia do ocen oddziaływania), konferencja przewodniczących komisji, grudzień 2008 r. (oceny oddziaływania zmian: 1) substancje priorytetowe w wodzie (luty 2008 r.); 2) niektóre aspekty dyrektywy w sprawie czasu pracy (lipiec 2007 r.); 3) interoperacyjność wspólnotowego systemu kolejowego II (kwiecień 2007 r.); 4) proponowana dyrektywa w sprawie jakości powietrza (wrzesień 2006 r.); 5) nominalne ilości produktów w opakowaniach jednostkowych (listopad 2005 r.); 6) ocena oddziaływania docelowych poziomów recyklingu zawartych w dyrektywie ramowej w sprawie odpadów (maj 2008 r.); 7) dyrektywa w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylająca dyrektywę 91/157/EWG (listopad 2005 r.).

[43] Dyrektywa 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylająca dyrektywę 91/157/EWG (Dz.U. L 266 z 26.9.2006, s. 1).

[44] Parlament Europejski, Komisja Prawna, Sprawozdawca Katalin Lévai, Report on better regulation in the EU (Sprawozdanie w sprawie lepszego stanowienia prawa w UE) (2007/2095(INI)); A6-0280/2007 wersja ostateczna z 2.7.2007: zob. w szczególności uzasadnienie oraz pkt 5–15, 21, 26, 30, 42–43; Parlament Europejski, grupa robocza ds. reformy parlamentarnej, drugie sprawozdanie okresowe w sprawie działań legislacyjnych oraz stosunków międzyinstytucjonalnych, 21 maja 2008 r., PE 406.309/CPG/GT (wewnętrzny dokument Parlamentu Europejskiego), część A, pkt 1.3, s. 13–14).

[45] Rada, Sekretariat Generalny, konkluzje Rady ds. Konkurencyjności w sprawie lepszych uregulowań prawnych, 9663/09 COMPET 264 z 13.5.2009; pkt 13.

[46] Nota dyrektora Sekretariatu Generalnego, Dyrekcja Generalna C, Dyrekcja I, Review of the interinstitutional common approach to IA - State of play of the handling of IA in the Council (Przegląd międzyinstytucjonalnego wspólnego podejścia do ocen oddziaływania – aktualna sytuacja dotycząca stosowania ocen oddziaływania w Radzie), Bruksela, 3 listopada 2008 r.

[47] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie wspólnego podejścia do ocen oddziaływania (14901/05 JUR, przyjęte 29.11.2005), pkt 12.

[48] Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (2003/C 321/01): w szczególności pkt 30.

[49] Komisja Europejska, propozycja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie usług na rynku wewnętrznym, COM(2004) 2 wersja ostateczna/3 z 5.3.2004.

[50] SEC(2004) 21.

[51] Opinia Parlamentu Europejskiego z dnia 16 lutego 2006 r., wspólne stanowisko Rady z dnia 24 lipca 2006 r. (Dz.U. C 270 E z 7.11.2006, s. 1) oraz stanowisko Parlamentu Europejskiego z dnia 15 listopada 2006 r. Decyzja Rady z dnia 11 grudnia 2006 r.

[52] UK Better Regulation Executive (organ wykonawczy ds. lepszego stanowienia prawa w Zjednoczonym Królestwie), IA guidance (Wytyczne dotyczące oceny oddziaływania), http://www.berr.gov.uk/files/file44544.pdf.

[53] Umowa pomiędzy niemieckim Bundestagiem a rządem federalnym o współpracy w sprawach dotyczących UE wykonująca zapis sekcji 6 aktu o współpracy między rządem federalnym a niemieckim Bundestagiem w sprawach dotyczących UE (Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union); ust. I.5; Bundesgesetzblatt 2006 część i nr 44 Bonn, 30 września 2006 r.

[54] Planowanie oraz monitorowanie działalności ustawodawczej w Stanach Zjednoczonych: co sześć miesięcy Biuro ds. Informacji i Prawodawstwa (OIRA) działające przy Biurze ds. Zarządzania i Budżetu Prezydenta (OMB) przygotowuje regulacyjną agendę oraz plan zawierający zestawienie informacji dotyczących planowanej działalności ustawodawczej pochodzących z wszystkich agencji federalnych oraz jej przewidywany główny wpływ w zakresie kosztów i/lub korzyści. Plan wskazuje, które z przepisów wykonawczych proponowanych przez agencje zostaną objęte ocenami oddziaływania. Plan ten jest udostępniony do wiadomości publicznej.

[55] Komisja Europejska, komunikat Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission (Zmierzając ku pogłębionej kulturze konsultacji i dialogu – Zasady ogólne i minimalne standardy stosowane przez Komisję w trakcie konsultacji z zainteresowanymi stronami), COM(2002) 704 wersja ostateczna.

[56] Council of Australian Governments: rozporządzenie w sprawie dobrych praktyk. A guide for ministerial councils and national standards setting bodies (Przewodnik dla rad ministerialnych oraz organów ustanawiających krajowe standardy), październik 2007.

[57] O´Connor Close, C.; Mancini D.J.: Comparison of US and European Commission guidelines on Regulatory IA/analysis (Porównanie wytycznych Stanów Zjednoczonych oraz Komisji Europejskiej w zakresie ocen oddziaływania/analizy regulacji); Industrial Policy and Economic Reforms Papers No. 3 (publikacje dotyczące polityki przemysłowej oraz reform gospodarczych nr 3) kwiecień 2007.

[58] Sekretariat Rady Ministrów, Better Regulation Executive (organ wykonawczy ds. lepszego stanowienia prawa), IA Guidance (Wytyczne dotyczące ocen oddziaływania), Londyn, maj 2007.

[59] Nota informacyjna wystosowana przez Przewodniczącego Komisji, Enhancing quality support and control for Commission IAs (Zwiększenie wsparcia i kontroli jakości przygotowywanych przez Komisję ocen oddziaływania), Rada ds. Oceny Skutków, 14 list