[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 21.2.2007

SEK(2007) 216

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument towarzyszący KOMUNIKAT KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO i KOMITETU REGIONÓW Podniesienie wydajności i jakości pracy: Strategia Wspólnoty na lata 2007-2012 dotycząca bezpieczeństwa i higieny pracy Streszczenie oceny wpływu {KOM(2007) 62 wersja ostateczna}{SEK(2007) 214}{SEK(2007) 215}

1. Wprowadzenie

Niniejsza ocena wpływu towarzyszy komunikatowi nakreślającemu strategię wspólnotową w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy na lata 2007 – 2012. Wykorzystuje on analizę danych uzyskanych z Eurostatu, badań dotyczących siły roboczej, europejskich ankiet na temat warunków pracy, krajowych i międzynarodowych badań oraz z wyników oceny poprzedniej strategii wspólnotowej obejmującej lata 2002 – 2006. Trudno jest ocenić wpływ nowej strategii wspólnotowej, ponieważ większość działań zostanie przeprowadzona po ich realizacji. Dlatego też autorzy niniejszego dokumentu skupią się na przedstawieniu podstawowych powodów nowej strategii wspólnotowej oraz na ocenie ogólnych skutków, jakie mogłaby wywrzeć ta strategia, gdyby spowodowała odpowiednie reakcje wszystkich zainteresowanych stron na różnych poziomach.

2. Na jakich kwestiach koncentruje się omawiana strategia?

2.1 . Zakres problemu w kontekście gospodarczym i społecznym

Wielu pracowników w UE narażonych jest na różnego rodzaju zagrożenia w miejscu pracy: spowodowane substancjami chemicznymi, biologicznymi i fizycznymi, niesprzyjającymi warunkami ergonomicznymi, złożonymi zagrożeniami bezpieczeństwa oraz różnymi czynnikami psychospołecznymi. Mimo, iż w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (BHP) poczyniono znaczne postępy w UE w okresie objętym poprzednią strategią wspólnotową (2002-2006), wciąż pozostaje wiele do zrobienia.

Wypadki przy pracy i choroby zawodowe wciąż pozostają poważnym obciążeniem dla społeczeństw i gospodarki, zaś działania na rzecz podwyższenia standardów BHP dają potencjalne korzyści nie tylko pracodawcom, ale również indywidualnym pracownikom i całemu społeczeństwu.

Skalę problemu najłatwiej dojrzeć analizując liczbę wypadków przy pracy. Każdego roku w UE wypadkowi przy pracy ulega ponad 4 miliony pracowników. Gdyby dodać do tego wypadki nie powodujące nieobecności w pracy lub nieobecność trwającą do trzech dni, liczba ta wzrosłaby do 6 milionów. W 2004 r. miało miejsce około 4 400 wypadków śmiertelnych w pracy.

Konsekwencje wypadków przy pracy i chorób zawodowych są wielorakie i złożone. Ponieważ czynniki związane ze środowiskiem pracy są powodem około jednej trzeciej zwolnień chorobowych, istnieje możliwość obniżenia tej liczby poprzez poprawę środowiska pracy.

Ogólne koszty wypadków przy pracy i chorób zawodowych nie są ponoszone równo przez poszczególne podmioty. Dla ofiar wypadków nieobecność w pracy oznacza niższe dochody, szczególnie w przypadku przedłużającej się nieobecności. W 2000 r. koszty związane z niższymi dochodami szacowano na 1,18 mld euro, zaś pozostałe koszty, takie jak nierefundowalne koszty opieki zdrowotnej lub rehabilitacji szacowano na około 0,18 mld euro w ówczesnych piętnastu państwach członkowskich UE[1].

Pracodawcy muszą ponosić koszty świadczeń chorobowych, zmniejszonej wydajności zakładów pracy oraz związane z zastąpieniem nieobecnych pracowników, co może odbić się na zdolnościach konkurencyjnych danego przedsiębiorstwa. Obciążenie powodowane wypadkami i chorobami zawodowymi wykracza daleko poza koszty związane z nieobecnością w pracy. Ubezpieczenie pokrywa jedynie nikłą część kosztów powodowanych wypadkiem. Stosunek między wpłacaną składką ubezpieczenia a stratami nieobjętymi ubezpieczeniem waha się pomiędzy 1:8 a 1:36[2]. Określa się to mianem wierzchołka góry lodowej, ponieważ większość strat jest nieubezpieczona lub ukryta.

Grupą szczególnie narażoną na koszty wypadków są małe i średnie przedsiębiorstwa, ponieważ to w nich ma miejsce 82% wszystkich wypadków przy pracy i 90% wszystkich wypadków ze skutkiem śmiertelnym[3]. Skutki relatywne w tym segmencie są poważniejsze niż w przypadku porównywalnych dużych przedsiębiorstw, ponieważ najważniejszych pracowników nie można łatwo i szybko zastąpić, zaś krótkotrwałe przerwy w pracy mogą doprowadzić do utraty klientów lub ważnych kontraktów.

Część tego obciążenia, a mianowicie koszty opieki zdrowotnej, rehabilitacji i świadczeń z tytułu zabezpieczenia socjalnego ofiar wypadków ponosi całe społeczeństwo. Łączne koszty wypadków przy pracy poniesione przez gospodarkę UE w ostatnim roku, co do którego istnieją dostępne informacje (2000 r.) szacuje się na około 55 mld euro, co odpowiada 0,64% PKB UE 15 w 2000 r.[4]. Ta wielkość szacunkowa obejmuje jedynie wypadki przy pracy; Nie uwzględnia natomiast pozostałych problemów zdrowotnych związanych z pracą. Według wyników badań tego rodzaju problemy powodują jeszcze większe straty czasu pracy lub koszty opieki zdrowotnej. W sensie makroekonomicznym koszt wypadków przy pracy i chorób zawodowych w UE 15 waha się od 2,6% do 3,8% produktu krajowego brutto (PKB). Według wyników niektórych badań szacowane koszty chorób zawodowych na jednego pracownika są co najmniej trzy razy wyższe od kosztów zapobiegania takim chorobom[5].

Obrażenia poniesione podczas pracy oraz choroby zawodowe również powodują wiele konsekwencji społecznych . Obrażenia spowodowane wypadkami oraz choroby nabyte w pracy mogą doprowadzić do tymczasowej lub trwałej niezdolności do pracy. Według modułu ad hoc badania dotyczącego siły roboczej (LFS) z 1999 r., około 5% ofiar, które wróciły do zdrowia po wypadku przy pracy nie może wykonywać na powrót tego samego zajęcia. Ograniczone możliwości pracy często wpływają na funkcjonowanie zawodowe oraz na reakcje psychologiczne i behawioralne prowadząc do wykluczenia społecznego, co ma swoje reperkusje na wielu poziomach i generuje dodatkowe koszty, które muszą ponosić systemy zabezpieczenia społecznego. Ponadto niektóre grupy, takie jak pracownicy tymczasowi, imigranci, niepełnosprawni, pracownicy młodociani i starsi narażone są na większe ryzyko ucierpienia z powodu słabego zdrowia lub nieodpowiednich warunków pracy.

2.2. Jakiego rodzaju zagrożenie wiąże się z sytuacją początkową?

Jako zagrożenia związane z obecną sytuacją określono dwie tendencje. Pierwsza wiąże się z tym, że ograniczenie zagrożeń zawodowych nie jest takie samo dla wszystkich. Określone kategorie wiekowe, np. pracownicy młodociani, są bardziej narażone na zagrożenia zawodowe, określone kategorie przedsiębiorstw, np. MŚP oraz określone sektory w dalszym ciągu charakteryzują się większym odsetkiem wypadków przy pracy i chorób zawodowych[6].

[pic]

[pic]

[pic]

Źródło: Eurostat

Druga tendencja wiąże się ze zmieniającym się charakterem zagrożeń zawodowych w kontekście wzrastającego tempa innowacyjności i zmian w pracowniczym trybie życia.

Jeżeli chodzi o poziomy praktycznej realizacji prawodawstwa wspólnotowego w dziedzinie BHP, pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w dalszym ciągu można odnotować poważne różnice. Brak ustalonych celów i postępu w monitorowaniu mających na celu realizację celów polityki również określono jako wspólne słabe punkty wielu państw członkowskich.

2.3. Co stałoby się, gdyby zastosować scenariusz „żadnej zmiany polityki”?

Gdyby utrzymać status quo i nie zważać na istniejące wyzwania, reakcja na nowe tendencje dotyczące zagrożeń zawodowych w kontekście ogólnych działań w ramach tej polityki i konkretnych środków prewencyjnych byłaby niewystarczająca. Należałoby spodziewać się stagnacji lub w najgorszym przypadku wzrostu liczby wypadków przy pracy (szczególnie w sektorach wysokiego ryzyka, takich jak budownictwo, rolnictwo, transport lub usługi zdrowotne i socjalne) oraz niewykorzystania szansy odciążenia brzemienia społecznego i gospodarczego, którym wypadki przy pracy i choroby zawodowe obciążają UE.

Utrwalanie różnic w sposobie praktycznej realizacji minimalnych wymagań określonych w dyrektywach UE na terenie Unii Europejskiej zahamowałoby stworzenie równych warunków dla wszystkich przedsiębiorstw unijnych i mogłoby przyczynić się do powstania konkurencyjności opartej o niskie standardy warunków pracy.

2.4. Co jest siłą napędową działań?

Jedno z fundamentalnych zobowiązań zawartych w strategii lizbońskiej polega na wzroście zatrudnienia i zwiększeniu wydajności produkcji poprzez propagowanie konkurencyjności; wymaga to zwiększonych wysiłków ze strony wszystkich podmiotów zmierzających do zwiększenia skuteczności BHP w UE. Rola, którą BHP odgrywa w zwiększeniu konkurencyjności i wydajności przedsiębiorstw poprzez obniżenie kosztów spowodowanych wypadkami, urazami i chorobami w pracy i propagowaniu większej motywacji siły roboczej jest nie do przecenienia. Czynniki zagrożenia zawodowego odpowiadają za 8,8% globalnej śmiertelności i za 8,1% przypadków pomniejszenia liczby lat czynnych zawodowo spowodowanego niezdolnością do pracy[7] ze względu na niezamierzone odniesienie urazów na całym świecie[8]. Obciążenie spowodowane chorobami zawodowymi jest potężne, zaś ich powody są wielorakie i złożone. Skala tego problemu wymaga zintegrowanej, koordynowanej i opartej o odpowiednią strategię reakcji, jak również wspólnego tworzenia polityk krajowych przez główne instytucje Unii Europejskiej.

3. Jakie są główne cele, które należy osiągnąć przy pomocy opisywanej strategii?

Celem nowej strategii wspólnotowej jest w dalszym ciągu angażowanie wszystkich podmiotów w realizację nowoczesnego, skutecznego i wydajnego programu bezpieczeństwa i higieny pracy dla Europy, który wpłynąłby na obniżenie statystyk dotyczących wypadków i zachorowań, a zarazem byłby korzystny dla poziomu zatrudnienia i przedsiębiorstw. Głównym celem nowej strategii jest osiągnięcie trwałego i homogenicznego obniżenia liczby wypadków przy pracy i chorób zawodowych w UE poprzez:

- wspieranie tworzenia i realizacji spójnych strategii krajowych;

- utrzymywanie zbioru przepisów umożliwiających zmiany w świecie pracy;

- stymulowanie poświęcenia i motywacji ze strony pracodawców i pracowników;

- przyjęcie nowego podejścia do zdrowia zawodowego w kontekście tendencji demograficznych;

- ulepszenie kontroli postępu.

Cel ogólny polega na 25% obniżeniu liczby wypadków i chorób zawodowych na poziomie UE w okresie 2007 – 2012.

4. Jakie są główne rodzaje polityk, które umożliwiłyby osiągnięcie celów?

Celem dokonania konsolidacji kultury zapobiegania ryzyku i realizacji celów strategicznych niezbędne jest połączenie różnych instrumentów politycznych, takich jak prawodawstwo, dialog społeczny, środki postępu i najlepsze praktyki, społeczna odpowiedzialność korporacji, bodźce gospodarcze i wprowadzanie kwestii BHP do głównego nurtu polityk. Nowa strategia wspólnotowa zakłada działania różnych stron na wszystkich poziomach: europejskim, krajowym, lokalnym i zakładowym. Tworząc swoje strategie krajowe, państwa członkowskie powinny ustalać cele i priorytety działań krajowych oraz wybierać odpowiednie instrumenty polityczne, w oparciu o dogłębne wielopoziomowe analizy uwzględniające czynniki społeczne, gospodarcze i środowiskowe.

Ponieważ istnieje już całościowe prawodawstwo wspólnotowe, działania na poziomie Wspólnoty skoncentrują się głównie na uaktualnianiu i upraszczaniu środków legislacyjnych bez obniżania istniejących standardów ochrony. Wysiłkowi temu powinny towarzyszyć podobne przedsięwzięcia ze strony państw członkowskich mające na celu uproszczenie ich własnych systemów prawnych w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. Celem ułatwienia praktycznej realizacji przepisów tego prawodawstwa, Komisja będzie kontynuować prace polegające na dostarczaniu niezobowiązujących wytycznych. Komisja będzie również wzmacniać współpracę w dziedzinie realizacji przy pomocy działań Komitetu Starszych Inspektorów Pracy (SLIC), który w dalszym ciągu będzie prowadził wymianę dobrych praktyk i doświadczeń oraz jeszcze bardziej skoncentruje się na określaniu problemów związanych z praktycznym wdrożeniem w poszczególnych państwach członkowskich.

Celem zwiększenia motywacji pracodawców i pracowników niezbędne jest tworzenie polityk koncentrujących się na zmienianiu nastawienia poprzez uczynienie BHP integralną częścią edukacji i szkoleń. Należy również zagwarantować konkretne wsparcie dla MŚP. Konieczne jest również zagwarantowanie lepszego dostępu do informacji oraz podnoszenie poziomu wiedzy w zakładach pracy poprzez dzielenie się najlepszymi praktykami w danej dziedzinie.

Nowe podejście do zdrowia pracowniczego w kontekście tendencji demograficznych powinno uwzględnić środki gwarantujące objęcie wszystkich poszczególnych potrzeb różnych grup siły roboczej. Państwa członkowskie zaprasza się również do tworzenia instrumentów polityki BHP zachęcających do ponownej integracji osób niepełnosprawnych na rynku pracy, doceniających wkład zarówno starszych, jak i młodych pracowników oraz spełniających specyficzne potrzeby pracowników migrujących.

5. Znaczenie strategii

5.1. Znaczenie gospodarcze

Znaczenie strategii w sensie gospodarczym powinno przybrać formę ograniczenia bezpośrednich i pośrednich kosztów wypadków i problemów związanych ze zdrowiem w pracy, które ponoszą pracownicy, ich rodziny, pracodawcy i społeczeństwo.

Jako dokument zawierający działania związane z konkretną polityką, strategia nie wprowadza żadnych nowych wymogów BHP, dlatego też nie generuje żadnych dodatkowych kosztów dla przedsiębiorstw. Zaleca ona skuteczniejszą realizację i przestrzegania istniejących przepisów prawa. Realizacja minimalnych wymagań zawartych w dyrektywach UE w całej Unii Europejskiej spowoduje stworzenia równych warunków działania dla wszystkich oraz zapobiegnie konkurencyjności opartej na niskich standardach warunków pracy.

Trudno jest ocenić szczegółowe znaczenie strategii, ponieważ większość działań będzie oceniana po ich zakończeniu i zależy ona od zaangażowania się w jej realizację podmiotów na różnych szczeblach. Jednakże, ponieważ ogólnym celem strategii jest obniżenie o 25% liczby wypadków przy pracy, spodziewane wyniki w sensie gospodarczym będą polegać głównie na obniżeniu ogólnych kosztów wypadków, nieobecności w pracy oraz kosztów zdrowotnych (związanych z leczeniem i hospitalizacją). Jeżeli cele te zostaną zrealizowane, uda się uniknąć utraty ponad 137,5 mln dniówek roboczych, traconych z powodu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Obniżenie liczby dni nieobecności w pracy oznacza zredukowanie kosztów ponoszonych przez pracodawców, pracowników i ubezpieczycieli. Ma ono bezpośrednie znaczenie dla gospodarek krajowych, ze względu na koszty medyczne i koszty zabezpieczenia socjalnego oraz utratę produkcji wynikającą ze zmniejszonej siły roboczej.

Porównanie szacunkowych kosztów spowodowanych chorobami zawodowymi z kosztami zapobiegania wskazuje na duży potencjał pozytywnego znaczenia gospodarczego, jakie daje skuteczne zapobieganie w ramach BHP. Według wyników niektórych badań, szacowane koszty powstałe w wyniku chorób zawodowych na jednego pracownika są co najmniej trzy razy wyższe od kosztów zapobiegania takim chorobom. Ponadto dobre BHP daje wiele korzyści biznesowych. Pozytywna kultura bezpieczeństwa stanowi ważną część utrzymania dobrego morale pracowników i ich poświęcenia przedsiębiorstwu. Pomaga również tworzyć dobry wizerunek i relacje z partnerami biznesowymi.

5.2. Znaczenie społeczne

W kontekście socjalnym, polityka określona w ramach strategicznych pomaga zmienić postrzeganie ryzyka przez pracodawcę i pracownika, dzięki procesu uczenia się oraz zwiększoną świadomość problemów i sposobów rozwiązywania ich. Uzyskane dzięki temu lepsze zrozumienie roli BHP oraz rzeczywiste zwracanie uwagi na jego zasady ze strony pracowników i pracodawców umożliwi wdrażanie zasad BHP wybiegające poza zwykłą zgodność z prawodawstwem i przyczyni się do lepszego zadowolenia z pracy i samopoczucia w niej.

Najważniejsze implikacje społeczne strategii w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej dla różnych grup siły roboczej przedstawiają się następująco:

- Niepełnosprawni: Dobre procedury BHP mogą pomóc ofiarom wypadków lub przewlekle chorym w utrzymaniu stanowisk pracy lub w powrocie do pracy. Odbyta na czas rehabilitacja połączona z wczesną interwencją zapobiega eskalacji stanu chorobowego oraz utracie umiejętności/motywacji u pracowników, którzy doświadczyli wypadku.

- Pracownicy migrujący: Środowisko pracy ma potencjał do stania się główną platformą integracji pracowników migrujących. Niezbędne jest zagwarantowanie korzystania tej grupy społecznej z wszystkich norm BHP na równych zasadach, ponieważ będzie to miało pozytywne skutki, takie jak stworzenia poczucia równego traktowania i możliwości udziału w rynku pracy, pomoże to również zapobiec społecznemu wykluczeniu pracowników migrujących.

- Starzejąca się siła robocza: Dobre BHP będzie miało pozytywne skutki na wydłużenie życia zawodowego poprzez osiąganie satysfakcji z pracy oraz ograniczenie stresujących i monotonnych warunków pracy, które powodują wczesne pogorszenie się zdrowia, co prowadzi z kolei do wcześniejszego zakończenia życia zawodowego.

- Pracownicy młodociani: podnoszenie poziomu wiedzy wśród pracowników młodocianych, którzy często są słabiej poinformowani co do zagrożeń zawodowych będzie miało korzystne skutki w formie lepszego dostosowania się do rynku pracy i udziału w nim takich pracowników.

5.3. Oddziaływanie na środowisko naturalne

Polityki w zakresie BHP mogą oddziaływać nie tylko w miejscu pracy, ale również na środowisko naturalne. Tego rodzaju możliwe interakcje zostaną wzięte pod uwagę przy tworzeniu poszczególnych działań w ramach polityki BHP oraz praktycznych rozwiązań o możliwych synergii, które zostaną włączone w proces tworzenia polityk.

6. W jaki sposób kontrolowane będą wyniki i oddziaływanie wniosku po jego realizacji?

Komisja ustanowi całościowy system kontroli celem prowadzenia oceny postępu w działaniach prowadzonych przez państwa członkowskie oraz inne podmioty zaangażowane w realizację strategii. Komisja, wspólnie z Komitetem doradczym ds. BHP (ACSH), stworzy wspólny system gromadzenia i dzielenia informacji dotyczących treści strategii krajowych, tempa realizacji ich celów oraz skuteczności struktur prewencyjnych.

Ponadto polityka BHP będzie monitorowana przez Komisję przy pomocy istniejących wskaźników statystycznych wykorzystywanych w ramach projektów ESAW[9] i EODS[10], badań dotyczących siły roboczej i badań dotyczących warunków pracy. Komisja rozważy również możliwość stworzenia nowych wskaźników jakościowych umożliwiających mierzenie wysiłków zmierzających do realizacji inicjatyw prowadzonych w ramach strategii krajowych.

[1] Statystyczna analiza społeczno gospodarczych kosztów wypadków przy pracy w Unii Europejskiej, Eurostat

[2] http://www.hse.gov.uk/costs/costs_overview/costs_overview.asp.

[3] http://sme.osha.europa.eu/.

[4] Statystyczna analiza społeczno gospodarczych kosztów wypadków przy pracy w Unii Europejskiej, Eurostat

[5] Koszty nieodpowiednich warunków pracy, Europejska Fundacja na Rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy

[6] Standardową stopę wypadków oblicza się stosując taką samą ważoną wobec każdej branży na poziomie krajowym co na poziomie europejskim. Metodologię tą opisano szczegółowo w: Metodologia dotycząca europejskich statystyk pracy (ESAW) – 2001 r.

[7] DALYs - pomniejszenie liczby lat czynnych zawodowo spowodowane niezdolnością do pracy. DALYs w odniesieniu do danej choroby to suma potencjalnych lat życia stracona z powodu przedwczesnej umieralności w danej populacji oraz lata życia zawodowego utracone z powodu niepełnosprawności spowodowanej wypadkami zdrowotnymi.

[8] Przekształcenie wiedzy o obciążeniu globalnym w działania prewencyjne Gerry J.M. Eijkemans, Jukka Takala, American Journal of Industrial Medicine

[9] Europejskie statystyki dotyczące wypadków przy pracy.

[10] Europejskie statystyki dotyczące chorób zawodowych.