[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 15.2.2008

KOM(2008) 85 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI

Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii (1 maja 2004 r. - 30 czerwca 2007 r.)

[SEC(2008) 197]

SPRAWOZDANIE KOMISJI

Piąte sprawozdanie na temat obywatelstwa Unii (1 maja 2004 r. - 30 czerwca 2007 r.)

WPROWADZENIE

Rośnie liczba Europejczyków, którzy studiują, zawierają związek małżeński, mieszkają lub pracują w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami. Na dzień 1 stycznia 2006 r. z prawa do pobytu w innym państwie członkowskim korzystało ok. 8,2 mln obywateli UE[1].

Wyniki badania Flash na temat obywatelstwa Unii Europejskiej[2] przeprowadzonego przez Eurobarometr w 2007 ukazują, że Europejczycy są na ogół świadomi swego unijnego obywatelstwa, ale chcą być lepiej informowani o przysługujących im prawach. Ponad trzy czwarte obywateli UE spotkało się z pojęciem „obywatelstwa Unii Europejskiej” i ma świadomość, że jest ono nabywane automatycznie, wraz z obywatelstwem państwa członkowskiego. 90% z nich wie także, że posiada równocześnie status obywateli Unii i państw członkowskich.

W ostatnich pięciu latach można odnotować wśród Europejczyków znaczący wzrost ogólnej świadomości na temat ich statusu jako obywateli Unii. W porównaniu z rokiem 2002, w bieżącym roku w przybliżeniu 8% Europejczyków więcej stwierdziło, że zna pojęcie „obywatelstwa Unii” oraz wie, z czym się ono wiąże. O 15% wzrosła także liczba respondentów, którzy mają świadomość, że obywatelstwo Unii nabywane jest automatycznie wraz z obywatelstwem państwa członkowskiego.

Równocześnie jednak tylko mniej niż jedna trzecia (31%) respondentów czuje się „dobrze poinformowana”, o tym, jakie prawa przysługują im jako obywatelom Unii.

Uznając obywatela za główny punkt odniesienia własnej polityki, Komisja w dalszym ciągu będzie informować obywateli o przysługujących im prawach, a także dbać o to, by mogli oni faktycznie korzystać z takich swobód na terytorium całej Unii.

Artykuł 22 Traktatu WE nakłada na Komisję obowiązek składania Parlamentowi Europejskiemu, Radzie oraz Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu w odstępach trzyletnich sprawozdania na temat stosowania postanowień zawartych w części drugiej Traktatu dotyczącej obywatelstwa Unii. W niniejszym piątym sprawozdaniu dokonuje oceny stosowania wymienionych postanowień w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 czerwca 2007 r. w świetle rozwoju Unii, a także rozważono potrzebę wzmocnienia praw nadanych obywatelom Unii.

Sprawozdanie koncentruje się na sferze podstawowych praw obywatelskich, tj. prawie do przemieszczania się i przebywania na terytorium UE (art. 18), prawie do głosowania i kandydowania w wyborach europejskich i lokalnych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania (art. 19), prawie do ochrony dyplomatycznej i konsularnej w państwach trzecich (art. 20), prawie do składania petycji do Parlamentu Europejskiego (PE) oraz prawie do zwracania się do Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 21). Ponadto, w niniejszym sprawozdaniu dokonano przeglądu postępów w dziedzinach ściśle związanych z szeroko rozumianą kwestią obywatelstwa, np. w sferze równego traktowania bez względu na obywatelstwo czy ochrony praw podstawowych.

OBYWATELSTWO UNII

Problemy związane z nabywaniem i utratą obywatelstwa państwa członkowskiego

Zgodnie z postanowieniami Traktatu WE, każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego jest obywatelem Unii, zaś obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak (art. 17 ust. 1). Zgodnie z deklaracją nr 2 dołączoną do Traktatu UE, kwestia posiadania przez daną osobę obywatelstwa danego państwa członkowskiego rozstrzygana jest wyłącznie jest rozstrzygana wyłącznie w oparciu o przepisy danego państwa członkowskiego dotyczące obywatelstwa. Ponadto, Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) potwierdził, że kwestie nabycia lub utraty obywatelstwa państwa członkowskiego leżą w gestii państw członkowskich. Komisja otrzymała wiele skarg, sprawozdań organizacji pozarządowych, petycji i pytań PE dotyczących problemów związanych z nabywaniem i utratą obywatelstwa występujących w niektórych państwach członkowskich.

W szczególności Komisja jest świadoma problemów, z którymi borykają się osoby należące do mniejszości rosyjskojęzycznych na terenie Estonii i Łotwy , które uznawane są za „nieobywateli” , a także sytuacji osób „skreślonych” w Słowenii . Podniesiona została również kwestia rozszerzenia obywatelstwa na obywateli innego kraju m.in. ze względu na przynależność do określonej wspólnoty etnicznej.

Komisja nie jest uprawniona do zajmowania się kwestią nabywania lub utraty obywatelstwa państwa członkowskiego. W ramach posiadanych kompetencji podjęła jednakże działania na rzecz rozwiązania omawianych problemów promując integrację i wykorzystując posiadane instrumenty wspólnotowe, takie jak zapewnianie dokładnego wdrażania przez państwa członkowskie wspólnotowego prawodawstwa antydyskryminacyjnego.

Dostęp do obywatelstwa Unii

Obywatelstwo Unii uzyskiwane jest w drodze nabycia obywatelstwa państwa członkowskiego. Bez uszczerbku dla wyłącznych kompetencji państw członkowskich w zakresie prawnej regulacji obywatelstwa na posiedzeniu w Tampere w 1999 r. Rada Europejska poparła „możliwość przyznania obywatelom państw trzecich obywatelstwa państwa członkowskiego, w którym zamieszkują oni legalnie przez dłuższy czas”.

W 2004 r. Rada przyjęła wspólne podstawowe zasady integracji imigrantów mające pomóc państwom członkowskim w kształtowaniu polityki integracyjnej[3]. Jedna z nich głosi, iż udział imigrantów w procesie demokratycznym oraz kształtowanie polityk i działań imigracyjnych sprzyja integracji imigrantów. W 2005 r. Komisja przyjęła „Wspólną agendę na rzecz integracji” , w ramach której przedstawiono propozycje działań dla potrzeb praktycznej realizacji wspólnych podstawowych zasad[4]. Dotyczyły one m.in. opracowania na szczeblu krajowym programów przygotowujących do przyjęcia obywatelstwa i naturalizacji, a na szczeblu unijnym – wspierania badań i dialogu na temat zagadnień dotyczących tożsamości i obywatelstwa. Trzecie roczne sprawozdanie na temat migracji i integracji[5] potwierdza znaczenie różnych form aktywnego zaangażowania obywateli państw trzecich w życie społeczeństwa przyjmującego dla ich integracji.

W przyjętych w czerwcu 2007 r. konkluzjach Rady w sprawie wzmacniania polityk integracyjnych UE przez propagowanie koncepcji jedności w różnorodności wezwano państwa członkowskie, by przy wsparciu Komisji, analizowały i wyjaśniały różne koncepcje zaangażowania i obywatelstwa oraz dzieliły się doświadczeniami w zakresie systemów naturalizacji.

Promocja obywatelstwa europejskiego

Warunkiem rozwinięcia u obywateli poczucia tożsamości europejskiej oraz uzyskania ich pełnego poparcia dla integracji europejskiej jest uświadomienie im faktu, że są obywatelami Europy, ze wszelkimi wynikającymi stąd korzyściami, prawami i obowiązkami. Dzięki inicjatywom takim jak wspólnotowy program działań na rzecz promowania aktywnego obywatelstwa europejskiego[6] , wdrażany w latach 2004–2006, oraz program „Europa dla obywateli” [7] na lata 2007–2013, Unia zyskuje ważne instrumenty promocji aktywnego obywatelstwa europejskiego.

SWOBODA PREMIESZCZANIA SIĘ I PRAWO PRZEBYWANIA

Sprawozdanie na temat trzech dyrektyw w sprawie prawa pobytu dla obywateli Unii nieaktywnych zawodowo

W kwietniu 2006 r. Komisja przyjęła trzecie sprawozdanie[8] na temat stosowania trzech dyrektyw[9]w sprawie prawa pobytu dla studentów, osób nieaktywnych zawodowo emerytów, obejmujące lata 2003–2005.

Dyrektywa 2004/38: wzmacnianie obywatelstwa

Najważniejszym osiągnięciem w omawianej dziedzinie było wejście w życie z dniem 30 kwietnia 2006 r. dyrektywy 2004/38 w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Dyrektywa:

- kodyfikuje w ramach jednego instrumentu złożony zrąb prawodawstwa i bogate orzecznictwo ETS oraz tworzy jeden reżim prawny w kwestii obywatelstwa,

- ułatwia wykonanie prawa do pobytu poprzez uproszczenie warunków i formalności (np. zniesienie systemu dokumentów pobytowych dla obywateli Unii),

- wzmacnia prawa członków rodzin (np. rozszerzając prawo do jednoczenia rodzin na zarejestrowanych partnerów),

- wprowadza bezwarunkowe prawo do stałego pobytu po pięciu latach nieprzerwanego legalnego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, a także

- zwiększa ochronę przed wydalaniem obywateli Unii i członków ich rodzin z przyczyn dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.

Obywatele będą w stanie w pełni korzystać ze swych poszerzonych praw wyłącznie wówczas, gdy zostaną o nich w pełni poinformowani. Bliższe zapoznanie się z istniejącym prawodawstwem umożliwia obywatelom Unii „Przewodnik korzystania z dyrektywy 2004/38/WE” , który przekłada ją na język bardziej zrozumiały dla odbiorców[10]. Przewodnik rozprowadzono na terenie całej UE w liczbie ponad 16 000 egzemplarzy w 19 wersjach językowych.

Kontrola prawidłowego wdrożenia dyrektywy stanowi jeden z absolutnych priorytetów Komisji[11]. W okresie od czerwca 2006 r. do 19 lutego 2007 r. wszczęto szereg procedur w sprawie uchybienia zobowiązaniom w związku z niedopełnieniem obowiązku zgłaszania krajowych środków wdrożeniowych: w czerwcu 2007 r. toczyło się 15 takich spraw, z czego 4 została przekazana ETS. W 2007 r. Komisja zainicjowała analizę zgodności środków służących transpozycji . Już wcześniej jednak, na podstawie indywidualnych skarg, petycji i pytań PE ustalono obszary, na których prawidłowe wdrażanie dyrektywy napotyka na problemy.

Członkowie rodzin będący obywatelami krajów trzecich w dalszym ciągu mają trudności, nie tylko w związku z uzyskaniem zgody na wjazd, ale także przy wydawaniu kart pobytu. Choć prawo do wspólnego pobytu z obywatelami Unii przysługuje im ze względu na same tylko więzy rodzinne, niektóre państwa członkowskie wymagają od nich okazania dokumentów i poddania się procedurom, na które nie zezwala dyrektywa. W celu zapewnienia zgodności z dyrektywą Komisja wykorzystywała i w dalszym ciągu będzie wykorzystywać uprawnienia przysługujące jej w świetle art. 226 WE.

Wiele skarg dotyczy trudności w swobodnym poruszaniu się, na jakie napotykają obywatele Unii wyjeżdżający do innego państwa członkowskiego w związku z dokumentami wymaganymi przez służby graniczne i przewoźników lotniczych . W czerwcu 2005 r. Komisja poprosiła wszystkie państwa członkowskie o zweryfikowanie ich ustawodawstwa i praktyki krajowej, w tym przepisów i regulacji obowiązujących linie lotnicze i stosowanych przez te linie, pod kątem zgodności z prawem wspólnotowym. Po interwencji Komisji zasadniczo przestały pojawiać się skargi dotyczące tej konkretnej dziedziny.

W szeregu orzeczeń [12] ETS przypomniał, iż prawo do pobytu na terytorium państwa członkowskiego nadane jest każdemu obywatelowi Unii bezpośrednio przez art. 18 WE oraz podkreślił konieczność interpretacji prawa do swobodnego przemieszczania się w świetle praw podstawowych, a w szczególności prawa do ochrony życia rodzinnego i zasady proporcjonalności..

Ustalenia przejściowe w dziedzinie swobodnego przemieszczania się pracowników najemnych

Ustalenia przejściowe obejmujące okres maksimum 7 lat , z podziałem na trzy odrębne etapy, obowiązują obecnie w stosunku do obywateli 8 państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w dniu 1 maja 2004 r.[13] (UE-8), a także do obywateli Bułgarii i Rumunii, po akcesji tych państw w dniu 1 stycznia 2007 r.

Do maja 2007 r. swoje rynki pracy otworzyło dla obywateli państw członkowskich UE-8 dziewięć z piętnastu państw członkowskich[14], a dziesięć z dwudziestu pięciu państw członkowskich otworzyło rynki pracy dla obywateli Bułgarii i Rumunii[15]. W przypadku pozostałych państw członkowskich przepisy prawa krajowego ograniczają dostęp pracowników z tych państw poprzez zastosowanie programu zezwoleń na pracę, choć często obowiązują tutaj specjalne zasady i uproszczone procedury.

W 2006 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie z funkcjonowania ustaleń przejściowych [16]. We wnioskach Komisja stwierdza, że doszło do znacznego ograniczenia przepływu mobilnych pracowników, tymczasem taki przepływ miał pozytywny wpływ na gospodarki państw członkowskich UE-15. Komisja zaleca państwom członkowskim staranne rozważenie zasadności podtrzymywania ograniczeń w świetle sytuacji na ich rynkach pracy i ustaleń przedstawionych w sprawozdaniu.

Pozostałe zagadnienia

Wielu obywateli Unii skorzystało również z możliwości, jakie daje podobne do unijnego prawo do swobodnego poruszania się obowiązujące na terytorium Szwajcarii na mocy umowy pomiędzy WE i jej państwami członkowskimi a Konfederacją Szwajcarską w sprawie swobodnego przepływu osób[17]. Poczynając od dnia 1 czerwca 2007 r., obywatele Unii z państw członkowskich UE-15, Cypru i Malty mogą bez ograniczeń wjeżdżać i przebywać na terenie Szwajcarii. Jednocześnie toczą się negocjacje w sprawie adaptacji Porozumienia EOG w celu zastosowania dyrektywy 2004/38 w państwach członkowskich EFTA (Lichtensteinie, Norwegii i Islandii).

W kwestii repatriacji zwłok , podnoszonej kilkakrotnie przez PE oraz w czwartym sprawozdaniu na temat obywatelstwa, należy stwierdzić, że usługi pogrzebowe objęte są zakresem dyrektywy dotyczącej usług na rynku wewnętrznym ( dyrektywy 2006/123 ). Choć nie stanowi ona ujednoliconej ogólnounijnej regulacji w kwestii repatriacji zwłok, ułatwi ona usługodawcom wykonywanie tego rodzaju działalności w wymiarze transgranicznym.

PRAWA WYBORCZE

Sprawozdanie na temat wyborów do PE w 2004 r. i przygotowanie wyborów w 2009 r.

W grudniu 2006 r. Komisja przyjęła sprawozdanie na temat wyborów do PE w 2004 r. [18]O ile tendencją ogólną jest spadek frekwencji w wyborach do PE (56 % w 1994 r, 50 % w 1999 r. i 45 % w 2004 r.), można zaobserwować wzrost udziału obywateli Unii przebywających w państwie członkowskim innym niż państwo pochodzenia. W 2004 r. w spisie wyborców państwa miejsca pobytu zarejestrowało się ponad milion obywateli Unii, tj. blisko 12 %; dla porównania w 1994 r. było to 5,9 %, a w 1999 r. – 9 %. Wzrost udziału w wyborach tłumaczyć należy większą mobilnością obywateli w ramach UE oraz działaniami państw członkowskich podejmowanymi w celu informowania obywateli o przysługujących im prawach. Zmniejszyła się jednak liczba takich osób biorących udział w wyborach w charakterze kandydatów : w 1999 r. było ich 62, podczas gdy w 2004 r. – 57 (z których mandat uzyskały trzy osoby). Małą liczbę kandydatów posiadających obywatelstwo innego państwa tłumaczyć można m.in. uciążliwością przewidzianej obecnie w dyrektywie 93/109[19] procedury zgłaszania kandydatów.

Dążąc do rozwiązania problemów wskazanych w sprawozdaniu Komisja zaproponowała jednocześnie zmianę dyrektywy 93/109 poprzez wprowadzenie środków zmniejszających obciążenia kandydatów i państw członkowskich przy jednoczesnym zapewnieniu koniecznych gwarancji zapobiegania nadużyciom[20].

Tendencje w orzecznictwie

W wyrokach z dnia 12 września 2006 r.[21] ETS podkreślił, że regulacja procedury związanej z wyborami do PE w aspektach niezharmonizowanych na poziomie wspólnotowym, a w szczególności ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania i kandydowania, leży obecnie w gestii państw członkowskich, jednak podejmując działania w tym względzie zobowiązane są one do przestrzegania przepisów prawa wspólnotowego, w tym jego ogólnych zasad. Wyklucza to różne traktowanie obywateli będących o porównywalnej sytuacji, o ile nie są one uzasadnione obiektywnymi przyczynami.

Partie polityczne na poziomie europejskim

W czerwcu 2007 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący zezwolenia na tworzenie europejskich fundacji politycznych. Zmienia ona rozporządzenie (WE) nr 2004/2003 w sprawie zasad funkcjonowania i finansowania partii politycznych na poziomie europejskim. Wniosek został oparty na art. 191 WE, w którym uznano, iż partie polityczne na poziomie europejskim są ważnym czynnikiem integracji oraz przyczyniają się do kształtowania świadomości europejskiej i wyrażania woli politycznej obywateli Unii. Partie polityczne działające na poziomie europejskim, w łącznej liczbie dziesięciu, są finansowane w oparciu o powyższe rozporządzenie, a za zarządzanie tymi środkami odpowiada PE. W 2007 r. budżet na finansowanie partii politycznych na poziomie europejskim ustalono na kwotę 10,4 mln EUR.

Faktyczny udział obywateli Unii w życiu politycznym państwa członkowskiego miejsca zamieszkania

W celu umożliwienia obywatelom Unii wykonywania przysługujących im praw wyborczych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania podczas wyborów lokalnych i europejskich na równi z obywatelami takiego państwa, Komisja dokonuje oceny prawodawstwa tych spośród państw członkowskich, których ustawodawstwo krajowe nie zezwala obywatelom Unii nieposiadającym obywatelstwa krajowego na przynależność do krajowych partii politycznych ani na zakładanie takich partii . Wykluczenie możliwości zakładania lub wstępowania do partii politycznych przez obywateli Unii w państwie miejsca pobytu może utrudniać im faktyczne wykonywanie prawa do kandydowania. Komisja zwróci się do państw członkowskich, w których istnieją takie ograniczenia, o ich zniesienie, a w razie konieczności skorzysta z uprawnień przysługujących jej na mocy art. 226 WE.

W poprzednich sprawozdaniach na temat obywatelstwa wskazywano, że wielu obywateli Unii zaniepokojonych jest faktem, że obywatele Unii nieposiadający obywatelstwa krajowego pozbawiani są prawa do udziału w wyborach krajowych lub regionalnych w państwie pobytu . Dowodem tego, że kwestia ta budzi niepokój obywateli były także wielokrotne pytania PE i korespondencja urzędowa w okresie sprawozdawczym. Komisja zwraca się do państw członkowskich o zbadanie tej kwestii i propagowania udziału obywateli Unii w życiu politycznym państwa pobytu.

Prawa wyborcze w wyborach lokalnych

Wreszcie, w kwestii praw wyborczych w wyborach lokalnych dostosowano dyrektywę 94/80 przyjmując dyrektywę 2006/106, która dodaje odniesienia do podstawowych jednostek samorządowych nowych państw członkowskich.

OCHRONA DYPLOMATYCZNA I KONSULARNA

Dorobek prawny w dziedzinie ochrony dyplomatycznej i konsularnej jest bardzo skromny. Oprócz decyzji 96/409/WPZiB w sprawie ustanowienia tymczasowego dokumentu podróży, obejmuje on decyzję 95/553 dotyczącą ochrony obywateli UE przez placówki dyplomatyczne i konsularne , która, ze względu na uciążliwe procedury legislacyjne konieczne do jej przyjęcia w państwach członkowskich, weszła w życie dopiero w maju 2002 r.

Obywatele Unii coraz częściej wyjeżdżają i mieszkają w krajach trzecich. Według szacunkowych danych EUROSTATU[22], w 2005 r. liczba wyjazdów poza UE wyniosła w przybliżeniu 80 mln. Połowa obywateli Unii spodziewa się, że w ciągu najbliższych trzech lat wyjedzie do jednego z krajów trzecich[23]. Ograniczona liczba placówek państw członkowskich (w 107 z 166 krajów trzecich placówki posiada najwyżej 10 państw członkowskich) oraz doświadczenia w związku z niedawnymi sytuacjami kryzysowymi (tj. azjatyckim tsunami i kryzysem libańskim) wskazują, iż w relacji pomiędzy organami konsularnymi i dyplomatycznymi istnieje pole do usprawnienia współpracy .

Po przyjęciu w dniu 28 listopada 2006 r. zielonej księgi w sprawie ochrony dyplomatycznej i konsularnej obywateli Unii w krajach trzecich[24] Komisja przedstawiła plan działania na lata 2007–2009[25] , w ramach którego zaproponowano szereg działań na rzecz wzmocnienia takiej ochrony, a także zalecenie dla państw członkowskich w sprawie umieszczania tekstu art. 20 w paszportach[26].

PRAWO DO SKŁADANIA PETYCJI DO PE I PRAWO DO ZWRACANIA SIĘ DO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

Obywatele Unii, jak również wszystkie osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim, mają prawo kierowania petycji do PE w sprawach objętych zakresem działalności WE, które dotyczą ich bezpośrednio (art. 21 i 194 WE). W 2004 r. PE otrzymał 1002 petycje (w tym 623 dopuszczalnych), w roku 2005 - 1032 (628 dopuszczalnych), natomiast w roku 2006 - 1021 (667 dopuszczalnych). Od jednej czwartej do jednej trzeciej petycji łączy się z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom lub powoduje jego wszczęcie.

Istnieje również możliwość kierowania skarg do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach dotyczących niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów wspólnotowych (art. 21 i 195 WE). Liczba skarg kierowanych do rzecznika nadal rośnie, głównie w związku z przystąpieniem nowych państw członkowskich: w 2004 r. otrzymano 3726 skarg, w 2005 r. – 3920, a w 2006 r. – 3830. W dalszym ciągu większość tych skarg uznawanych jest za leżące poza zakresem kompetencji rzecznika lub za niedopuszczalne. Autorami zdecydowanej większości skarg (w latach 2004–2006 średnio 94,5 %) są osoby fizyczne[27].

Decyzją 2005/46 Parlament Europejski powołał N. Diamandourosa na kolejną kadencję na stanowisku Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, która rozpoczęła się z dniem 11 stycznia 2005 r.

RÓWNE TRAKTOWANIE BEZ WZGLĘDU NA PRZYNALEŻNOŚĆ PAŃSTWOWĄ

W okresie sprawozdawczym ETS wydał szereg istotnych orzeczeń[28] w tej dziedzinie. Trybunał przypomniał, że obywatelstwo Unii ma stanowić fundamentalny status obywateli państw członkowskich , zapewniający osobom będącym w takiej samej sytuacji równość wobec prawa niezależnie od przynależności państwowej, z zastrzeżeniem wyraźnie określonych odstępstw, oraz że obywatele Unii przebywający legalnie w danym państwie członkowskim korzystają z przepisów art. 12 WE we wszystkich sytuacjach objętych merytorycznym zakresem działania prawa wspólnotowego, w tym także związanych z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim.

Prawo do równego traktowania zostało bliżej wyjaśnione w dyrektywie 2004/38 . Artykuł 24 ustęp 2 dopuszcza dwa odstępstwa od tej zasady: w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub dłuższego okresu w przypadku osób poszukujących zatrudnienia, państwa członkowskie nie mają obowiązku przyznawania uprawnienia do pomocy społecznej obywatelom Unii niebędącym pracownikami najemnymi, osobami pracującymi na własny rachunek lub osobami, które zachowują ten status, a także członkom ich rodzin. Państwa członkowskie nie są również zobowiązane do udzielania takim osobom pomocy na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich przed uzyskaniem przez nie prawa do stałego pobytu.

W sprawie Garcia Avello [29] ETS orzekł, iż art. 12 i 17 WE nie pozwalają władzom krajowym na odmowne rozpatrzenie wniosku o zmianę nazwiska złożonego w imieniu niepełnoletnich obywateli Unii posiadających podwójne obywatelstwo, dzięki któremu mogliby nosić nazwisko przysługujące im zgodnie z prawem i tradycją drugiego państwa członkowskiego obywatelstwa. Po przeprowadzeniu kontroli działań podjętych przez państwa członkowskie w celu zastosowania się do powyższego wyroku, w okresie od października 2005 r. do 2006 r. Komisja wszczęła trzy postępowania o uchybienie zobowiązaniom.

ZAPEWNIANIE SKUTECZNOŚCI PRAW OBYWATELSKICH

Jednym z podstawowych źródeł informacji o przypadkach naruszenia prawa WE przez państwa członkowskie jest korespondencja przesyłana przez obywateli. Komisja wciąż otrzymuje liczne zapytania w sprawie rzekomych przypadków naruszenia praw obywatelskich, w szczególności prawa do swobodnego przemieszczania się. O ile prawo do swobodnego przemieszczania się i prawo pobytu należą przypuszczalnie do najbardziej konkretnych praw przysługujących obywatelom Unii, o tyle wielość organów krajowych mających skłonność do ograniczania ich skutecznej realizacji (poczynając od straży granicznej, poprzez władze imigracyjne, aż po organy samorządowe) świadczy o tym, że wdrażanie prawa wspólnotowego w różnych państwach UE często przebiega nierównomiernie.

W tym kontekście wspomnieć należy o sukcesie, jakim okazał się mechanizm SOLVIT [30], ustanowiony przez Komisję i państwa członkowskie w lipcu 2002 r. Umożliwia on obywatelom Unii i podmiotom gospodarczym znalezienie szybkich i pragmatycznych rozwiązań problemów wynikających z nieprawidłowego stosowania prawa wspólnotowego przez krajowe organy administracji publicznej w terminie do dziesięciu tygodni. Ośrodki SOLVIT utworzone zostały w 27 państwach członkowskich, a także na Islandii, w Lichtensteinie i w Norwegii. Wszystkie ośrodki stanowią część krajowej administracji publicznej, a zadaniem Komisji jest monitoring i dbanie o sprawne funkcjonowanie sieci.

Od czasu powstania sieci SOLVIT przepływ spraw wzrósł z 12 do 70 miesięcznie. Średnio udaje się załatwić mniej więcej 80 % spraw, a czas rozpatrywania sprawy w okresie 2004–2007 wynosił przeciętnie około 65 dni kalendarzowych. Skargi w większości składane są przez obywateli (66 %) i dotyczą prawa pobytu, wiz, ubezpieczeń społecznych, uznawalności kwalifikacji zawodowych i opodatkowania. Choć SOLVIT funkcjonuje bardzo dobrze, konieczne jest zapewnienie przez państwa członkowskie dostatecznej obsady krajowych ośrodków SOLVIT, blisko połowa których cierpi obecnie na braki kadrowe.

Komisja będzie w dalszym ciągu monitorować jednolite stosowanie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie i korzystać z uprawnień wynikających z art. 226 Traktatu WE w celu skłaniania państw członkowskich do jak najszybszego zastosowania się do prawa wspólnotowego, ale równocześnie będzie nadal zachęcać do wykorzystywania alternatywnych mechanizmów rozstrzygania sporów, które mogą być szczególnie skuteczne i wydajne oraz mniej uciążliwe w rozwiązywaniu problemów obywateli.

OBYWATELSTWO A PRAWA PODSTAWOWE

Prawa podstawowe stanowią centralny punkt wszystkich strategii politycznych Komisji. W związku z tym od 2004 r. działa grupa komisarzy ds. praw podstawowych, zwalczania dyskryminacji i równości szans , która kieruje polityką i zapewnia spójność inicjatyw Komisji w tych dziedzinach, a także w dziedzinie integracji mniejszości.

O ile większość praw gwarantowanych w Karcie praw podstawowych UE nie jest ograniczona do obywateli Unii, niektóre prawa wiążą się z obywatelstwem Unii, a mianowicie prawa wyborcze (art. 39 i 40), prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu (art. 45), a także prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej (art. 46).

Program „Prawa podstawowe i obywatelstwo” na lata 2007–2013

Podstawowym instrumentem prawnym w dziedzinie obywatelstwa jest przyjęta przez Radę w dniu 19 kwietnia 2007 r. decyzja 2007/252/WE ustanawiająca na lata 2007–2013 program szczegółowy „Prawa podstawowe i obywatelstwo” jako część programu ogólnego „Prawa podstawowe i sprawiedliwość”[31]. Program ten stanowi jeden z nowych bodźców dla rozwoju polityki praw podstawowych i obywatelstwa UE – jednym z jego głównych celów jest propagowanie społeczeństwa europejskiego funkcjonującego w oparciu o zasadę poszanowania praw podstawowych, w tym praw wynikających z obywatelstwa Unii. Wspólnotowe wsparcie finansowe w ramach programu może być przyznawane w formie dotacji lub zamówień publicznych.

Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej została powołana została do życia z dniem 1 marca 2007 r.[32] zastępując Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii. Jej celem jest zapewnianie pomocy i wiedzy fachowej w zakresie praw podstawowych odpowiednim instytucjom Wspólnoty i jej państwom członkowskim przy wdrażaniu przez nie prawa wspólnotowego. Trzy główne zadania Agencji to gromadzenie, analizowanie i rozpowszechnianie informacji i danych, formułowanie i publikowanie opinii i sprawozdań, a także wspieranie dialogu ze społeczeństwem obywatelskim i zwiększanie jego świadomości.

[1] Dane Eurostatu (zob. załącznik do niniejszego sprawozdania).

[2] Flash Eurobaromer 213.

[3] Dokument Rady 14615/04

[4] COM(2005)389.

[5] COM(2007)512.

[6] Decyzja Rady 2004/100/WE z dnia 26 stycznia 2004 r.

[7] Decyzja nr 1904/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca program „Europa dla obywateli” na rzecz promowania aktywnego obywatelstwa europejskiego na lata 2007–2013.

[8] COM(2006) 156 wersja ostateczna

[9] Dyrektywy 93/96, 90/364 i 90/365, uchylone dyrektywą 2004/38.

[10] http://ec.europa.eu/commission_barroso/frattini/doc/guide_2004_38_ec_en.pdf

[11] COM(2006) 333 wersja ostateczna - Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego - Sprawozdanie z realizacji programu haskiego w roku 2005.

[12] Zob. m.in. sprawy C-200/02 Chen, C-215/03 Oulane, C-157/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, C-258/04 Ioannidis, C-1/05 Jia, C-50/06 Komisja przeciwko Niderlandom.

[13] Z wyjątkiem Cypru i Malty

[14] Finlandia, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Niderlandy, Portugalia, Szwecja, Włochy i Zjednoczone Królestwo.

[15] Cypr, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Polska, Republika Czeska, Słowacja, Słowenia i Szwecja.

[16] COM(2006) 48 wersja ostateczna.

[17] Dz.U. L 114 z 20.4.2002.

[18] COM(2006) 790 Komunikat Komisji – Wybory europejskie w 2004 r. – Sprawozdanie Komisji na temat udziału w wyborach obywateli innego państwa członkowskiego w państwie członkowskim miejsca zamieszkania (dyrektywa 93/109) i na temat zasad przeprowadzania wyborów (decyzja 76/787 zmieniona decyzją 2002/772).

[19] Dyrektywa Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami.

[20] COM(2006)791.

[21] C-145/04 Hiszpania przeciwko Zjednoczonemu Królestwu oraz C-300/04 Eman i Sevinger.

[22] Baza danych na temat ludności, dział poświęcony turystyce. Dane obejmują co najmniej dwudniowe wyjazdy wakacyjne i służbowe w 2005 r.

[23] Eurobarometr nr 118, lipiec 2006 r.

[24] COM(2006)712.

[25] C(2007)767 wersja ostateczna.

[26] COM(2007)5841 wersja ostateczna.

[27] Sprawozdania roczne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dostępne są na stronie http://www.ombudsman.europa.eu/report/pl/default.htm.

[28] Zob. zwł. sprawy C-456/02 Trojani i C-209/03 Bidar.

[29] C-148/02.

[30] Zob. http://ec.europa.eu/solvit i roczne sprawozdanie SOLVIT SEC (2007)585.

[31] Dz.U. L 110 z 27.4.2007, str. 33, sprostowanie w Dz.U. L 141 z 2.6.2007, str. 83.

[32] Rozporządzenie (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r.