UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Prawidłowo funkcjonujący i konkurencyjny wewnętrzny rynek lotniczy ma kluczowe znaczenie dla mobilności obywateli Unii i dla gospodarki europejskiej jako całości. W 2018 r. w lotnictwie i przemyśle lotniczym zatrudnionych było około 0,4 mln osób bezpośrednio w UE, a udział tych segmentów w PKB UE w 2017 r. wyniósł około 2,1 %. Lotnictwo jest istotną siłą napędową spójności społecznej i regionalnej, która pozytywnie wpływa na rozwój turystyki, stymuluje działalność gospodarczą i łączy ludzi. W 2018 r. samoloty latające między ponad 500 portami lotniczymi w Europie przetransportowały ponad 1,2 mld pasażerów. Unijny sektor lotnictwa przyczynia się do integracji europejskiej i umacnia pozycję Europy jako lidera geopolitycznego.

Konektywność w transporcie lotniczym jest kluczowym czynnikiem napędzającym mobilność obywateli Unii, rozwój regionów UE i wzrost gospodarki jako całości. Wysoki poziom konektywności w transporcie lotniczym wewnątrz Unii oraz do i z Unii można najlepiej zapewnić, gdy unijny rynek transportu lotniczego oferuje równe warunki działania, a wszyscy uczestnicy rynku mogą funkcjonować w warunkach opartych na równych szansach. Występowanie zakłóceń na rynku wiąże się z ryzykiem osłabienia pozycji operatorów statków powietrznych lub portów lotniczych względem konkurentów. W efekcie może to spowodować utratę konkurencyjności tego sektora oraz utratę konektywności w transporcie lotniczym dla obywateli i przedsiębiorstw.

W szczególności istotne jest zapewnienie równych warunków działania na całym unijnym rynku transportu lotniczego, jeśli chodzi o stosowanie paliwa lotniczego. Ma ono znaczny udział w kosztach operatorów statków powietrznych, bowiem stanowi nawet 25 % kosztów operacyjnych. Wahania cen paliwa lotniczego mogą mieć ogromny wpływ na wyniki gospodarcze operatorów statków powietrznych. Ponadto różnice w cenie paliwa lotniczego w różnych lokalizacjach geograficznych, które obecnie występują między poszczególnymi unijnymi portami lotniczymi lub między portami lotniczymi w UE i poza nią, mogą zachęcać operatorów statków powietrznych do dostosowywania ich strategii tankowania paliwa z przyczyn ekonomicznych.

Stosowane są praktyki takie jak „tankering”, polegający na tym, że operatorzy statków powietrznych uzupełniają w danym porcie lotniczym więcej paliwa lotniczego niż jest im potrzebne, aby uniknąć częściowego lub pełnego tankowania paliwa w docelowym porcie lotniczym, w którym paliwo lotnicze jest droższe. Tankering powoduje wyższe spalanie paliwa niż to niezbędne, a tym samym generuje więcej emisji i zakłóca uczciwą konkurencję na unijnym rynku transportu lotniczego. Praktyka ta jest nie tylko sprzeczna z działaniami Unii na rzecz obniżenia emisyjności lotnictwa, ale też szkodzi zdrowej konkurencji między uczestnikami rynku lotniczego. Wraz z wprowadzeniem i rozwojem zrównoważonych paliw lotniczych w unijnych portach lotniczych praktykowanie tankeringu może się nasilić w wyniku wzrostu kosztów paliwa lotniczego. W odniesieniu do tankeringu niniejsze rozporządzenie ma zatem na celu przywrócenie i utrzymanie równych warunków działania w sektorze transportu lotniczego, a jednocześnie uniknięcie wszelkiego negatywnego wpływu na środowisko.

W grudniu 2020 r. Komisja przyjęła kompleksową strategię na rzecz zrównoważonej i inteligentnej mobilności. Określiła w niej cel, jakim jest zwiększenie wykorzystania zrównoważonych paliw lotniczych. Zrównoważone paliwa lotnicze mają potencjał, by w znacznym stopniu przyczynić się do osiągnięcia zwiększonego celu klimatycznego UE na 2030 r. oraz unijnego celu w zakresie neutralności klimatycznej. Do celów niniejszej inicjatywy zrównoważone paliwa lotnicze oznaczają ciekłe paliwa typu „drop-in”, którymi można zastąpić konwencjonalne paliwo lotnicze. Aby znacznie zmniejszyć emisje w sektorze lotnictwa, należy ograniczyć obecne wyłączne wykorzystywanie paliw kopalnych do silników odrzutowych i przyspieszyć przejście na innowacyjne i zrównoważone rodzaje paliwa i technologie. Choć postępy w rozwoju alternatywnych technologii napędowych dla statków powietrznych, takich jak zasilanie energią elektryczną lub wodorem, są obiecujące, potrzeba znacznych wysiłków i czasu na przygotowanie ich wprowadzenia do celów komercyjnych. Transport lotniczy musi ograniczyć ślad węglowy swoich lotów na wszystkich dystansach już do 2030 r., dlatego zrównoważone ciekłe paliwa lotnicze będą bardzo ważne. Z tego powodu konieczne jest także wprowadzenie środków w celu zwiększenia dostaw i wykorzystania zrównoważonych paliw lotniczych w unijnych portach lotniczych.

Choć szereg ścieżek produkcji zrównoważonych paliw lotniczych jest certyfikowanych do stosowania w lotnictwie, ich wykorzystanie jest obecnie znikome ze względu na brak możliwości produkcji po przystępnych kosztach. Niezbędne jest wprowadzenie obowiązku mieszania paliw ukierunkowanego w szczególności na sektor lotnictwa, który zwiększy wykorzystanie na rynku najbardziej innowacyjnych i zrównoważonych technologii paliwowych. Pozwoli to zwiększyć skalę mocy produkcyjnych i obniżyć koszty produkcji w miarę upływu czasu. Biorąc pod uwagę, że zrównoważone paliwa lotnicze powinny stanowić co najmniej 5 % paliw lotniczych do 2030 r. i 63 % do 2050 r., jest bardzo ważne, aby technologie paliwowe wspierane na podstawie niniejszego rozporządzenia miały jak najwyższy potencjał pod względem innowacji, obniżenia emisyjności i dostępności. To nieodzowny warunek, jaki należy spełnić, aby zaspokoić przyszły popyt w sektorze lotnictwa i przyczynić się do osiągnięcia celów obniżenia emisyjności. W szczególności działania te powinny obejmować zaawansowane biopaliwa i syntetyczne paliwa lotnicze. Zwłaszcza syntetyczne paliwa lotnicze mają potencjał do zapewnienia ograniczenia emisji aż o 85 % lub więcej w porównaniu z kopalnymi paliwami lotniczymi. Te produkowane z wykorzystaniem energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i dwutlenku węgla wychwytywanego bezpośrednio z powietrza mogą ograniczyć emisje nawet o 100 % w porównaniu z kopalnymi paliwami lotniczymi. Ze wszystkich paliw uwzględnionych w niniejszej inicjatywie syntetyczne paliwa lotnicze wykazują najwyższy potencjał obniżenia emisyjności. Proces ich produkcji jest także wyjątkowo zasobooszczędny, szczególnie pod względem zużycia wody, w porównaniu ze ścieżkami produkcji innych zrównoważonych paliw lotniczych. Choć syntetyczne paliwa lotnicze mogą w znacznym stopniu przyczynić się do obniżenia emisyjności sektora lotnictwa, ich pojawienie się na rynku w dużych ilościach do 2030 r. jest mało prawdopodobne w związku z brakiem specjalnego wsparcia politycznego. Szacuje się bowiem, że koszty produkcji syntetycznych paliw lotniczych są obecnie 3 do 6 razy wyższe od obecnej ceny rynkowej kopalnego paliwa lotniczego. Oczekuje się, że syntetyczne paliwa lotnicze odegrają rolę w obniżeniu emisyjności tego sektora już do 2030 r. i że będą stanowić co najmniej 28 % koszyka energetycznego w lotnictwie do 2050 r., dlatego też w niniejszym rozporządzeniu należy koniecznie ustanowić specjalne dodatkowe zobowiązanie, które przyspieszy ich wprowadzenie na rynek. Ma to częściowo przyczynić się do obniżenia ryzyka związanego z inwestycjami w moce produkcyjne w zakresie produkcji syntetycznych paliw lotniczych i umożliwić zwiększenie skali tych mocy produkcyjnych.

Z uwagi na zrównoważony rozwój nie należy wspierać biopaliw pierwszej generacji, takich jak biopaliwa produkowane z roślin pastewnych oraz biopaliwa produkowane z roślin spożywczych, które mają ograniczony potencjał skalowalności i istnieją wątpliwości co do ich zrównoważonego charakteru. Gdy uprawa roślin z przeznaczeniem na produkcję biopaliw wypiera tradycyjną produkcję upraw przeznaczonych do celów spożywczych lub paszowych, mówimy o pośredniej zmianie użytkowania gruntów. Taki dodatkowy popyt zwiększa presję na użytkowanie gruntów i może doprowadzić do rozszerzenia gruntów rolnych na obszary zasobne w pierwiastek węgla, takie jak lasy, tereny podmokłe i torfowiska, powodując dodatkowe emisje gazów cieplarnianych. Badania wykazały, że skala tych skutków zależy od szeregu czynników, w tym rodzaju surowców wykorzystywanych do produkcji paliwa, poziomu dodatkowego popytu na surowce wynikającego ze stosowania biopaliw oraz stopnia ochrony obszarów zasobnych w pierwiastek węgla na całym świecie. Najwyższe ryzyko pośredniej zmiany użytkowania gruntów stwierdzono w odniesieniu do biopaliw produkowanych z surowców, w przypadku których obserwuje się znaczne rozszerzenie terenów produkcji na obszary zasobne w pierwiastek węgla. Oprócz emisji gazów cieplarnianych związanej z pośrednią zmianą użytkowania gruntów, która może częściowo lub w całości zniweczyć ograniczenia emisji gazów cieplarnianych poszczególnych biopaliw, pośrednia zmiana użytkowania gruntów stwarza również ryzyko dla różnorodności biologicznej. Ryzyko to jest szczególnie poważne w połączeniu z potencjalnym dużym zwiększeniem produkcji uwarunkowanym znacznym wzrostem popytu. W związku z tym nie należy promować paliw produkowanych z roślin spożywczych i pastewnych. To podejście jest zgodne z odpowiednimi unijnymi ramami polityki, w myśl których ze względów środowiskowych ogranicza się lub wręcz stopniowo wycofuje się wykorzystanie biopaliw produkowanych z roślin. Jest tak szczególnie w przypadku dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii, w której ograniczono wykorzystanie biopaliw produkowanych z roślin, ponieważ oferują one ograniczone korzyści dla środowiska, mają ograniczony potencjał zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych i z uwagi na fakt, że takie paliwa bezpośrednio konkurują z sektorami żywności i pasz o dostęp do surowców. Nieuwzględnienie biopaliw produkowanych z roślin powinno ponadto mieć na celu uniknięcie ryzyka przeniesienia biopaliwa z sektora drogowego do transportu lotniczego, ponieważ mogłoby to spowolnić proces obniżania emisyjności transportu drogowego, który obecnie pozostaje zdecydowanie najbardziej zanieczyszczającym rodzajem transportu. Popyt na biopaliwa produkowane z roślin spożywczych i pastewnych w sektorze lotnictwa jest obecnie nieznaczny, ponieważ ponad 99 % stosowanych obecnie paliw lotniczych pochodzi z surowców kopalnych. W związku z tym należy unikać generowania potencjalnie dużego popytu na biopaliwa produkowane z roślin spożywczych i pastewnych poprzez promowanie ich stosowania w niniejszym rozporządzeniu.

Należy natomiast zapewnić kwalifikowalność technologii, które są najbardziej dojrzałe pod względem przemysłowym, a jednocześnie mają wysoki potencjał zrównoważonego rozwoju, takich jak zrównoważone paliwa lotnicze wytwarzane z lipidów z odpadów (surowców wymienionych w załączniku IX część B przekształconej dyrektywy w sprawie energii odnawialnej), aby wprowadzić je na rynek i umożliwić ograniczenie emisji już w krótkiej perspektywie czasowej. Choć oczekuje się, że takie rozwiązanie znacznie zmniejszy emisje z sektora transportu jako całości, obecnie znaczna większość biopaliw ciekłych jest wytwarzana na potrzeby sektora drogowego. W związku z tym może nastąpić przesunięcie surowców z produkcji biopaliw w sektorze drogowym do produkcji na potrzeby sektora lotniczego, ale będzie ono ograniczone. W istocie szacuje się, że potencjalne przeniesienie w odniesieniu do biopaliw wytwarzanych z surowców wymienionych w załączniku IX część B przekształconej dyrektywy w sprawie energii odnawialnej wyniesie około 3,2 % do 2030 r.

Oczekuje się, że stopniowe wprowadzanie zrównoważonych paliw lotniczych na rynek transportu lotniczego spowoduje zwiększenie kosztów paliwa lotniczego dla linii lotniczych. Może to nasilić stosowane już przez operatorów statków powietrznych szkodliwe praktyki takie jak tankering. W związku z powyższym niniejszy wniosek dotyczący rozporządzenia ma na celu wyposażenie unijnego rynku lotniczego w solidne przepisy, które zapewnią możliwość stopniowego zwiększania udziału zrównoważonych paliw lotniczych w unijnych portach lotniczych bez negatywnych skutków dla konkurencyjności wewnętrznego rynku lotniczego UE.

Aby obowiązek dostarczania zrównoważonych paliw lotniczych nie stworzył zagrożenia dla równych warunków działania rynku transportu lotniczego, konieczne jest nałożenie jasnego i jednolitego zobowiązania na wszystkich dostawców paliwa lotniczego działających na unijnym rynku wewnętrznym. Ze względu na nieodłączny wymiar transgraniczny i globalny transportu lotniczego, zamiast ram wymagających transpozycji na szczeblu krajowym preferowane jest zharmonizowane rozporządzenie dotyczące sektora lotnictwa, ponieważ te pierwsze mogłyby skutkować mozaiką krajowych środków przewidujących różne wymogi i cele. Dla zapewnienia jasnej i skutecznej polityki zobowiązania dostawców paliwa lotniczego dotyczące zrównoważonych paliw lotniczych powinny być określone wyłącznie w niniejszym rozporządzeniu, które stanowi lex specialis dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. Ponieważ w rozporządzeniu ustanowiono udziały minimalne zrównoważonych paliw lotniczych, nie uniemożliwia ono liniom lotniczym ani dostawcom paliwa dążenia do realizacji ambitniejszych celów środowiskowych ani do osiągnięcia innych korzyści gospodarczych/finansowych związanych ze zrównoważonymi paliwami lotniczymi przez uzupełnianie lub dostarczanie większych ilości zrównoważonych paliw lotniczych. W tym celu linie lotnicze powinny mieć możliwość dążenia do odpowiednich uzgodnień z dostawcami paliwa lotniczego, aby zwiększyć swoje wykorzystanie zrównoważonych paliw lotniczych. W rozporządzeniu nie uwzględniono możliwości wymiany handlowej w odniesieniu do zrównoważonych paliw lotniczych (tzw. systemu certyfikatów zbywalnych). W przypadku wprowadzenia możliwości wymiany handlowej w dowolnym momencie w przyszłości powinna ona być regulowana solidnymi przepisami zapewniającymi integralność środowiskową systemu.

Niniejszemu rozporządzeniu powinny towarzyszyć wzmożone starania UE i jej państw członkowskich na forum ICAO o ustanowienie wiążących celów w zakresie stosowania zrównoważonych paliw lotniczych w lotnictwie międzynarodowym, w tym zawarcie strategicznego sojuszu UE na rzecz wzmocnienia łańcucha wartości produkcji zrównoważonych paliw lotniczych w UE, zwłaszcza w odniesieniu do najbardziej innowacyjnych technologii, takich jak zaawansowane biopaliwa i syntetyczne paliwa lotnicze, obejmującego w szczególności mechanizmy finansowania takie jak kontrakty na transakcje różnicowe oraz środki ułatwiające certyfikację innowacyjnych technologii w zakresie zrównoważonych paliw lotniczych.

•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Niniejszy wniosek dotyczący rozporządzenia jest spójny z polityką UE w dziedzinie transportu lotniczego, a w szczególności z odpowiednimi przepisami składającymi się na ramy unijnego wewnętrznego rynku lotniczego. Wyznaczono w nim te same cele co w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty, tj. zapewnienie liniom lotniczym w UE możliwości konkurowania na równych szansach. Proponowane rozporządzenie jest również zgodne z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/712 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie ochrony konkurencji w transporcie lotniczym, którego celem jest zapewnienie wszystkim przewoźnikom lotniczym realizującym przeloty z UE i do UE równych warunków działania.

Niniejszy wniosek dotyczący rozporządzenia jest spójny z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1139 z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie lotnictwa cywilnego i utworzenia Agencji Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA), a także w szczególności z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. ustanawiającym wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych. We proponowanym rozporządzeniu zawarto wymóg, aby EASA otrzymywała i przetwarzała sprawozdania od linii lotniczych, w szczególności dotyczące ilości uzupełnianego przez nie paliwa lotniczego. Zobowiązanie dotyczące ilości uzupełnianego paliwa lotniczego ustanowione na podstawie proponowanego rozporządzenia powinno być zgodne z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa paliwa lotniczego określonymi w rozporządzeniu (UE) nr 965/2012.

Proponowane rozporządzenie jest zgodne z dyrektywą w sprawie odnawialnych źródeł energii (przekształcona dyrektywa w sprawie energii odnawialnej), ponieważ oczekuje się, że spowoduje ono większe wykorzystanie energii odnawialnej w transporcie lotniczym. Proponowane rozporządzenie opiera się na komponentach przepisów przekształconej dyrektywy w sprawie energii odnawialnej, szczególnie jej ram zrównoważonego rozwoju. Przekształcona dyrektywa w sprawie energii odnawialnej stanowi międzysektorowe ramy określające cele dla nadrzędnych sektorów. Okazała się ona za mało skuteczna aby zwiększyć wykorzystanie zrównoważonych paliw lotniczych z uwagi na specyfikę sektora lotnictwa, w szczególności obecną w tym sektorze silną ogólnounijną i globalną presję obniżania kosztów w wyniku konkurencji, a także wysoce zintegrowany i konkurencyjny wewnętrzny rynek lotniczy UE i jego globalny wymiar. W proponowanym rozporządzeniu określono w pełni zharmonizowane wymogi, aby zapewnić równe warunki działania dla linii lotniczych oraz uniknąć osłabiania pozycji konkurencyjnej unijnych portów lotniczych.