Dyrektywa jest wersją przekształconą wcześniejszych dyrektyw 93/7/EWG, 96/100/WE i 2001/38/WE w sprawie zwrotu dóbr kultury. Stanowi ona, że do dnia 18 grudnia 2015 r. państwa członkowskie powinny były przyjąć środki niezbędne do zapewnienia zgodności z jej nowymi przepisami, tj. z art. 2 pkt 1, art. 5 akapit pierwszy pkt 3, art. 5 akapit drugi, art. 7 akapit trzeci, art. 8 ust. 1, art. 10 akapity pierwszy i drugi oraz art. 17 ust. 1.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do przekazywania Komisji swoich sprawozdań dotyczących wykonania dyrektywy. Aby usprawnić proces przekazywania tych sprawozdań, w kwietniu 2020 r. Komisja rozesłała kwestionariusz dotyczący zwrotu dóbr kultury, którego treść uzgodniono z grupą ekspertów Komisji. Od 27 sierpnia 2020 r. do 29 stycznia 2021 r. otrzymano odpowiedzi od 21 państw członkowskich, 2 państw EFTA i Zjednoczonego Królestwa, a następnie omówiono je na forum grupy ekspertów. Sprawozdania krajowe dotyczące wykonania dyrektywy, o których mowa w art. 17 ust. 1 i które przekazano w ramach wspomnianych powyżej odpowiedzi, stanowiły podstawę dla sporządzenia pierwszego sprawozdania oceniającego stosowanie i skuteczność dyrektywy 2014/60/UE, które Komisja jest zobowiązana przekazywać Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu co pięć lat zgodnie z art. 17 ust. 2 dyrektywy.

W połączeniu z rozporządzeniem (WE) nr 116/2009 w sprawie wywozu dóbr kultury i rozporządzeniem (UE) 2019/880 w sprawie wprowadzania i przywozu dóbr kultury na mocy dyrektywy 93/7/EWG (zmienionej dyrektywą 2014/60/UE) ustanowiono ramy UE na rzecz przeciwdziałania nielegalnemu handlowi dobrami kultury w Unii Europejskiej poprzez wprowadzenie mechanizmów i procedury odzyskiwania narodowych dóbr kultury w przypadku ich niezgodnego z prawem wyprowadzenia z terytorium państwa członkowskiego. Podczas gdy celem rozporządzenia (WE) nr 116/2009 jest przeciwdziałanie niekontrolowanemu wyprowadzaniu narodowych dóbr kultury poza terytorium UE, w dyrektywie wprowadzono mechanizmy współpracy administracyjnej między organami krajowymi oraz określono przebieg postępowań przed sądami krajowymi w przedmiocie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego. Ponadto celem rozporządzenia (UE) 2019/880 jest wprowadzenie zakazu przywozu na obszar celny Unii dóbr kultury wywiezionych niezgodnie z prawem z państw trzecich, w których dobra te powstały lub w których je odkryto, a także przyjęcie procedur w zakresie zgodnego z prawem przywozu dóbr kultury do Unii.

Niniejsze sprawozdanie obejmuje lata 2015–2020. Sporządzono je na podstawie danych przekazanych przez państwa członkowskie w odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu przesłanym przez Komisję Europejską. We wspomnianym kwestionariuszu odniesiono się do szeregu aspektów związanych z korzystaniem z ustanowionych w państwach członkowskich mechanizmów współpracy administracyjnej i sądowej w zakresie dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem oraz skuteczności tych mechanizmów. W niniejszym sprawozdaniu zawarto również informacje dotyczące korzystania z systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („IMI”) w celu zapewnienia zgodności z przepisami dyrektywy.



W wersji przekształconej dyrektywy zawarto definicję dóbr kultury, tj. „przedmiot[u], który, przed jego niezgodnym z prawem wyprowadzeniem z terytorium państwa członkowskiego lub po nim, został sklasyfikowany lub zdefiniowany przez państwo członkowskie na podstawie ustawodawstwa krajowego lub procedur administracyjnych, jako narodowe dobro kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej w rozumieniu art. 36 TFUE” (art. 2 pkt 1 dyrektywy). Zgodnie z motywem 9 dyrektywy zakres jej stosowania powinien zatem obejmować zbiory o znaczeniu historycznym, paleontologicznym, etnograficznym lub numizmatycznym lub o wartości naukowej, niezależnie od tego, czy stanowią one część zbiorów publicznych, innych zbiorów, czy też są pojedynczymi przedmiotami i czy pochodzą z legalnych czy też nielegalnych wykopalisk, pod warunkiem, że są one sklasyfikowane lub zdefiniowane jako narodowe dobra kultury.

Z odpowiedzi na pytania kwestionariusza udzielonych przez większość państw członkowskich wynika, że przyjęcie definicji terminu „dobro kultury” na szczeblu UE przyczyniło się do znacznej poprawy sytuacji w tym zakresie i wniosło wkład w realizację celu polegającego na wzmocnieniu ochrony dóbr kultury rozumianych jako określona kategoria dóbr. Należy jednak poprawić wzajemną interpretację krajowych definicji, aby zagwarantować, że wszystkie państwa członkowskie będą uznawały nawzajem swoje chronione dobra kultury i zapewniały ich należytą ochronę.

Choć większość państw członkowskich, które udzieliły odpowiedzi na pytania kwestionariusza, uznała definicję „dóbr kultury” ustanowioną w art. 2 dyrektywy za zadowalającą, nie wyeliminowano jeszcze wszystkich problemów związanych z ustalaniem państwa pochodzenia przedmiotów archeologicznych zrabowanych i wyprowadzonych niezgodnie z prawem z miejsc, w których znajdowały się pierwotnie. O ile w przypadku unikalnych dóbr kultury zidentyfikowanie ich pochodzenia i państwa członkowskiego, z którego się one wywodzą, może okazać się łatwe, w przypadku innych dóbr kultury wytworzonych np. przez cywilizacje, które rozwijały się na dużym obszarze geograficznym, lub w przypadku dóbr kultury o charakterze seryjnym (takich jak monety lub biżuteria, którą można podzielić na mniejsze elementy) może być to trudniejsze. Z uwagi na fakt, że tego rodzaju dóbr nie zgłasza się jako dóbr zaginionych lub skradzionych ze zbioru, ustalenie ich pochodzenia jest stosunkowo trudne, ponieważ albo nie zostały one nigdy zarejestrowane w katalogach muzealnych, albo uważa się je za należące do zbiorów prywatnych, które nigdy nie zostały poddane inwentaryzacji.

10 państw członkowskich zwróciło uwagę na fakt, że dyrektywa powinna mieć również zastosowanie do dóbr kultury, które zostały wywiezione z państwa członkowskiego niezgodnie z prawem, ale które nie posiadają statusu „narodowych dóbr kultury”, ponieważ niektóre sądy krajowe mają tendencję do stosowania wykładni zawężającej w odniesieniu do kategorii dóbr kultury, które mogłyby kwalifikować się do zwrotu zgodnie z przepisami dyrektywy.

5 państw członkowskich nie zgłosiło potrzeby przyjęcia wspólnej definicji terminów takich jak definicja „dóbr kultury”, która nie będzie odnosiła się do ustawodawstwa krajowego, definicja „antyków” lub definicja „przedmiotów archeologicznych” na szczeblu europejskim.

W 3 odpowiedziach zwrócono uwagę na fakt, że preferowanym rozwiązaniem byłoby zawarcie odniesienia do zharmonizowanej definicji dóbr kultury w rozporządzeniu (WE) nr 116/2009 i rozporządzeniu (UE) 2019/880, aby uniknąć trudności wynikających z różnic w definicjach pojęć takich jak „antyki” i „przedmioty archeologiczne” ustanowionych w ustawodawstwie krajowym.

Na podstawie odpowiedzi przekazanych przez państwa członkowskie można ogólnie stwierdzić, że przepisy dyrektywy łatwo stosuje się do dóbr kultury o zwyczajowo wysokiej wartości handlowej oraz do dóbr kultury będących dziełami sztuki zarejestrowanymi w zbiorach muzealnych lub jako część innych zbiorów. Zapewnienie należytej ochrony „narodowych dóbr kultury” o mniejszej wartości handlowej, tj. artefaktów archeologicznych, z uwagi na ich niezastąpioną wartość z punktu widzenia historii kultury wiązałoby się z koniecznością podjęcia dodatkowych starań.

b)Ocena przeprowadzana w celu ustalenia, jakie działanie można uznać za „niezgodne z prawem wyprowadzenie” dóbr kultury z terytorium państwa członkowskiego



Przewidziany w dyrektywie obowiązek zwrotu ma zastosowanie wyłącznie do dóbr kultury, które wyprowadzono z terytorium państwa członkowskiego niezgodnie z prawem. Zgodnie z art. 2 pkt 2 dyrektywy termin „wyprowadzone niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego” oznacza: „a) wyprowadzone z terytorium państwa członkowskiego z naruszeniem jego przepisów dotyczących ochrony narodowych dóbr kultury lub z naruszeniem rozporządzenia (WE) nr 116/2009; lub b) niezwrócone, przed upływem okresu zgodnego z prawem czasowego wyprowadzenia, lub każde naruszenie innego warunku takiego czasowego wyprowadzenia”. W niemal wszystkich odpowiedziach potwierdzono jednak, że organy krajowe państw członkowskich napotykają trudności z prowadzeniem badań i wdrażaniem rozwiązań w kontekście weryfikacji środków służących zapewnieniu ochrony narodowych dóbr kultury przewidzianych w ustawodawstwie innych państw członkowskich.

Trudności te sprawiają, że dobra kultury, które zostały wyprowadzone niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego (w rozumieniu dyrektywy), można byłoby uznać za będące przedmiotem zgodnej z prawem wymiany handlowej w innym państwie członkowskim, gdyby w przepisach krajowych nie ustanowiono w tym celu wymogu dotyczącego ich pochodzenia. W art. 10 dyrektywy w jego aktualnym brzmieniu nie odniesiono się do tych trudności – termin „pochodzenie” pojawia się w nim wyłącznie w odniesieniu do prawa posiadacza do odszkodowania. W miarę rozwoju sektora handlu online wzrasta również poziom niepewności co do zgodnego z prawem pochodzenia dóbr kultury na jednolitym rynku, co stanowi barierę dla zrównoważonego wzrostu na rynku dzieł sztuki w UE.

Ponadto w żadnym ze sprawozdań dotyczących wykonania dyrektywy przekazanych przez państwa członkowskie nie zakwestionowano konieczności ustanowienia obowiązku dochowania należytej staranności przez pośredników w handlu dziełami sztuki na szczeblu UE. Co najmniej 8 państw członkowskich przyjęło już szczegółowe przepisy dotyczące obowiązku dochowania należytej staranności przez pośredników w handlu dziełami sztuki i antykami oraz ustanowiło obowiązkowe wymogi w zakresie dochowania należytej staranności przy wprowadzaniu dóbr kultury do obrotu. 4 państwa członkowskie uważają, że wprowadzenie obowiązkowych norm w zakresie dochowania należytej staranności przez podmioty zajmujące się handlem dziełami sztuki na szczeblu UE przyczyniłoby się do zwiększenia przejrzystości i zapewnienia równych warunków działania na rynku dzieł sztuki, o ile wspomniane normy opierałyby się na najbardziej rygorystycznych obowiązujących wymogach, aby nie dopuścić do obniżenia poziomu ochrony, jaki udało się już zapewnić w ustawodawstwie krajowym. 13 państw członkowskich zwróciło również uwagę na fakt, że elementem o kluczowym znaczeniu dla zapewnienia dochowywania należytej staranności przez specjalistów działających na rynku dzieł sztuki i przestrzegania przez nich unijnego kodeksu etyki będzie monitorowanie stosowania tego kodeksu oraz nakładanie określonych sankcji w przypadku naruszenia jego przepisów.

Biorąc te aspekty pod uwagę, w sprawozdaniu z badania poświęconego niezgodnemu z prawem handlowi dobrami kultury w Europie opublikowanym przez Komisję Europejską w 2019 r. zawarto szczegółową analizę zaleceń dotyczących udoskonalenia badań w obszarze pochodzenia tych dóbr oraz dochowywania należytej staranności przez pośredników w handlu dziełami sztuki, a także propagowania zgodnego z prawem, odpowiedzialnego i etycznego handlu dobrami kultury rozumianymi jako szczególna kategoria dóbr. Wyniki badania, które przedstawiono członkom grupy ekspertów ds. dyrektywy w październiku 2019 r., spotkały się z pozytywnym przyjęciem ze strony delegatów państw członkowskich.

3.3. Definicja „dóbr kultury” – zakres czasowy (art. 14 i 15)



Dyrektywę stosuje się do dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego, począwszy od dnia 1 stycznia 1993 r. (art. 14).

W art. 15 ust. 2 państwom członkowskim zapewniono możliwość rozszerzenia zakresu czasowego dyrektywy na wnioski o zwrot dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem złożone przed tą datą bez konieczności potwierdzenia naruszenia ogólnej zasady pewności prawa. Jak dotąd, zaledwie 3 państwa członkowskie przewidziały w swoim ustawodawstwie możliwość przedłużenia tego zakresu czasowego, przy czym w krajowych przepisach procesowych obowiązujących w 2 z nich nie ustanowiono żadnego ograniczenia czasowego w tym zakresie, natomiast w przepisach obowiązujących w jednym państwie najwcześniejszym terminem złożenia takich wniosków jest 1 stycznia 1960 r. W szczególnym przypadku dotyczącym państwa członkowskiego, które odzyskało swoją państwowość w 1990 r., rozważa się możliwość wydłużenia okresu obowiązywania wymogu zwrotu dóbr kultury poza zakres czasowy dyrektywy w określonych sytuacjach, ale bez nakładania tego wymogu w odniesieniu do okresu poprzedzającego istnienie tego państwa.

Ponadto jedno państwo członkowskie opowiada się za przyjęciem na szczeblu UE przepisu ogólnego skreślającego odniesienie do 1993 r. jako daty granicznej, w szczególności jeżeli chodzi o przedmioty archeologiczne pochodzące z nielegalnych wykopalisk, które wywieziono niezgodnie z prawem.

Jeżeli chodzi o pozostałe 19 odpowiedzi, państwa członkowskie wskazały, że nie planują rozszerzenia zakresu czasowego dyrektywy, zwracając jednocześnie uwagę na fakt, że wobec braku przepisu dotyczącego wzajemności jednostronne rozszerzenie zakresu materialnego i czasowego dyrektywy przez państwo członkowskie wyłącznie w celu zapewnienia określonych korzyści pozostałym państwom członkowskim nie byłoby odpowiednim rozwiązaniem. W tym kontekście można co najwyżej rozważyć możliwość stosowania odstępstw w poszczególnych przypadkach, biorąc również pod uwagę postanowienia konwencji międzynarodowych, które zapewniają odpowiednie ramy dla działań w tym obszarze. Główną przeszkodą utrudniającą ogólne rozszerzenie zakresu czasowego obowiązku zwrotu dóbr kultury jest konstytucyjny zakaz działania prawa wstecz.

Część państw członkowskich potwierdziła, że podejmuje starania na rzecz wypracowania wspólnie uzgodnionego rozwiązania we wszystkich przypadkach, w których dowód świadczący o niezgodnym z prawem wyprowadzeniu dostarczono jeszcze przed datą graniczną.