KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 25.1.2018 COM(2018) 41 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące wdrożenia dyrektywy 2009/110/WE oraz jej skutków, w szczególności w zakresie stosowania wymogów ostrożnościowych dla instytucji pieniądza elektronicznego





Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące wdrożenia dyrektywy 2009/110/WE oraz jej skutków, w szczególności w zakresie stosowania wymogów ostrożnościowych dla instytucji pieniądza elektronicznego 1.WPROWADZENIE W art. 17 dyrektywy 2009/110/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością (zwanej dalej „drugą dyrektywą w sprawie pieniądza elektronicznego”) nałożono na Komisję obowiązek przedłożenia najpóźniej do dnia 1 listopada 2012 r. Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Europejskiemu Bankowi Centralnemu sprawozdania zawierającego pełną ocenę wdrażania dyrektywy i jej skutków wraz z ewentualną propozycją jej przeglądu. Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź Komisji na ten wymóg. Proces przeglądu drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego jest oparty na wynikach dwóch specjalnych badań zewnętrznych. Pierwsze badanie obejmowało ocenę zgodności z przepisami w odniesieniu do transpozycji drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego do prawa krajowego w 27 państwach członkowskich i zostało zakończone w kwietniu 2013 r. Drugie badanie obejmowało analizę skutków gospodarczych drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego dla rynku pieniądza elektronicznego; badanie to zakończono pod koniec 2014 r. Ponadto Komisja uwzględniła uwagi państw członkowskich i zainteresowanych stron, które zostały zgromadzone za pośrednictwem podlegających Komisji komitetów doradczych ds. polityki w zakresie płatności detalicznych, i zaktualizowała dane dotyczące liczby instytucji pieniądza elektronicznego posiadających zezwolenie, korzystających ze zwolnienia lub działających na zasadzie paszportu według stanu na styczeń 2017 r. Niniejsze sprawozdanie dotyczy okresu obejmującego lata 2009–2014. Opracowanie niniejszego sprawozdania zostało przesunięte, ponieważ większość państw członkowskich nie wdrożyła dyrektywy przed upływem terminu jej transpozycji, który upłynął w kwietniu 2011 r. Do dnia upływu terminu, w którym należało przedłożyć niniejsze sprawozdanie, tj. do dnia 1 listopada 2012 r., tylko 23 państwa członkowskie w pełni transponowały dyrektywę w sprawie pieniądza elektronicznego do swojego prawa krajowego – przy czym w większości przypadków nastąpiło to na krótko przed tym terminem. W tamtym czasie doświadczenie praktyczne na rynku pieniądza elektronicznego w związku ze stosowaniem drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego było zbyt małe, aby można było uzyskać istotne informacje zwrotne dotyczące rzeczywistych skutków wprowadzenia nowych przepisów. Komisja uznała również za istotne uwzględnienie wyników procesu przeglądu dyrektywy w sprawie usług płatniczych, które będą miały wpływ na ramy prawne, którymi objęte są instytucje pieniądza elektronicznego, ponieważ druga dyrektywa w sprawie pieniądza elektronicznego zawiera wiele odniesień do ram prawnych dyrektywy w sprawie usług płatniczych. Zmieniona dyrektywa w sprawie usług płatniczych („druga dyrektywa w sprawie usług płatniczych”) została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę pod koniec 2015 r. i weszła w życie w dniu 13 stycznia 2016 r. W dniu 5 lipca 2016 r. Komisja przyjęła także wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy ((UE) 2015/849) w celu ograniczania nowego ryzyka związanego z finansowaniem terroryzmu, które wykryto po atakach terrorystycznych w Paryżu (COM(2016) 450 final). Prawdopodobnie wniosek ten także będzie miał wpływ na rynek pieniądza elektronicznego w Unii, w szczególności w obszarach dotyczących anonimowych instrumentów przedpłaconych, których użycie może zostać bardziej ograniczone. W sprawozdaniu dotyczącym drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego nie udało się uwzględnić tej najnowszej zmiany, ale wszelkie ewentualne zmiany ram w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu będą musiały zostać uwzględnione w ewentualnej rewizji drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego. W niniejszym sprawozdaniu opisano transpozycję drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego (sekcja 3), dokonano przeglądu jej dotychczasowego stosowania i jej dotychczasowych skutków (sekcja 4) oraz skutków niedawnej rewizji dyrektywy w sprawie usług płatniczych (sekcja 5), a także opisano związek drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego z czwartą dyrektywą w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy (sekcja 6). Wskazano w nim najważniejsze pojawiające się problemy wynikające ze stosowania przedmiotowej dyrektywy (sekcja 7) i wyciągnięto określone wnioski (sekcja 8). Prace nad niniejszym sprawozdaniem podjęto przed przyjęciem obecnie obowiązujących wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa, więc przedstawiona w nim ocena drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego nie jest zgodna z tymi wytycznymi. 2. KONTEKST Pieniądz elektroniczny (e-pieniądz) jest cyfrowym odpowiednikiem znaków pieniężnych, który może być oparty na oprogramowaniu lub urządzeniu technicznym. Pieniądz elektroniczny oparty na karcie, taki jak pieniądz elektroniczny przechowywany na karcie przedpłaconej lub w elektronicznej portmonetce, jest zazwyczaj przedstawiany jako oparty na urządzeniu technicznym. Innym rozwiązaniem jest przechowywanie pieniądza elektronicznego na rachunku płatniczym w internecie. Uznaje się wtedy, że jest oparty na oprogramowaniu. Ramy prawne w zakresie pieniądza elektronicznego zostały ustanowione na mocy dyrektywy 2000/46/WE w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością (zwanej dalej „pierwszą dyrektywą w sprawie pieniądza elektronicznego”). W momencie przeglądu pierwszej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego, który przeprowadzono w 2006 r., z danych liczbowych dotyczących ograniczonej liczby instytucji pieniądza elektronicznego posiadających pełne zezwolenie lub niewielkiej ilości emitowanego pieniądza elektronicznego wynikało, że w większości państw członkowskich funkcjonowanie pieniądza elektronicznego nie rozwinęło się jeszcze znacząco. Niektóre rezerwy określone w pierwszej dyrektywie w sprawie pieniądza elektronicznego, a w szczególności wymogi kapitałowe nałożone na instytucje pieniądza elektronicznego, zostały uznane z perspektywy czasu jako zbyt wysokie, w związku tym stwierdzono, że stanowiły przeszkodę w rozwoju rynku pieniądza elektronicznego. W przeglądzie z 2006 r. stwierdzono, w szczególności uwzględniając perspektywę nadchodzącego przyjęcia dyrektywy w sprawie usług płatniczych, że konieczne są dalsze działania mające na celu sprzyjanie powstaniu prawdziwego jednolitego rynku dla usług w zakresie pieniądza elektronicznego w Unii Europejskiej. W następstwie tego przeglądu Komisja przedstawiła wniosek dotyczący drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego. W dyrektywie tej skupiono się na aktualizacji przepisów pierwszej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego, ze szczególnym odniesieniem do systemu nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami pieniądza elektronicznego, przy zapewnieniu zgodności z dyrektywą w sprawie usług płatniczych. Druga dyrektywa w sprawie pieniądza elektronicznego została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę w 2009 r. i miała na celu stworzenie nowoczesnych i zharmonizowanych ram prawnych w zakresie emisji i wykupu pieniądza elektronicznego, co umożliwiłoby opracowanie nowych, innowacyjnych i bezpiecznych usług w zakresie pieniądza elektronicznego. W tym celu w drugiej dyrektywie w sprawie pieniądza elektronicznego przewidziano szereg w pełni zharmonizowanych i uproszczonych zasad w odniesieniu do udzielania zezwoleń instytucjom pieniądza elektronicznego oraz zwiększono prawa i obowiązki związane z wypłatą środków przez klientów. Dyrektywa ma zastosowanie do dostawców usług w zakresie pieniądza elektronicznego we wszystkich państwach członkowskich UE, a także w Islandii, Liechtensteinie i Norwegii. Poprzez aktualizację unijnych przepisów dotyczących pieniądza elektronicznego, w szczególności poprzez dostosowanie systemu ostrożnościowego dla instytucji pieniądza elektronicznego do wymogów dla instytucji płatniczych zawartych w dyrektywie w sprawie usług płatniczych, druga dyrektywa w sprawie pieniądza elektronicznego miała służyć zapewnieniu nowym przedsiębiorstwom dostępu do rynku oraz wsparciu rzeczywistej i efektywnej konkurencji między wszystkimi uczestnikami rynku w celu poprawienia efektywności i obniżenia kosztu płatności.



3.TRANSPOZYCJA DRUGIEJ DYREKTYWY W SPRAWIE PIENIĄDZA ELEKTRONICZNEGO

Państwa członkowskie miały wdrożyć dyrektywę do prawa krajowego do dnia 30 kwietnia 2011 r. Ocena zgodności krajowych środków w 27 państwach członkowskich (z wyłączeniem Chorwacji) wdrażających drugą dyrektywę w sprawie pieniądza elektronicznego, obejmująca większość artykułów dyrektywy, została przeprowadzona przez zewnętrznego konsultanta i sfinalizowana w kwietniu 2013 r. Z oceny zgodności wynika, że generalnie przepisy wykonawcze państw członkowskich są zgodne z dyrektywą. Chociaż ogólne podejście drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego zakładało pełną harmonizację, niektóre z jej przepisów pozostawiły państwom członkowskim pewien margines elastyczności. Kluczowe znaczenie miała zatem współpraca krajowych organów regulacyjnych z Komisją w celu zapewnienia spójnej, terminowej i równoważnej transpozycji tych przepisów do prawa krajowego. W tym celu Komisja zorganizowała warsztaty dotyczące najlepszych praktyk i uruchomiła interaktywną stronę internetową zawierającą pytania i odpowiedzi zwaną YQOL (twoje pytania w sprawie prawodawstwa). Obecnie wszystkie państwa członkowskie wdrożyły tę dyrektywę. 4. STOSOWANIE I WPŁYW DRUGIEJ DYREKTYWY W SPRAWIE PIENIĄDZA ELEKTRONICZNEGO Badanie ekonomiczne na temat wpływu drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego na europejski rynek elektroniczny wykazało, że – ogólnie rzecz biorąc – wpływ drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego na rynek jest pozytywny. 4.1. Przedmiot, zakres stosowania i definicje (tytuł I drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego) Badanie ekonomiczne potwierdziło, że chociaż definicje pieniądza elektronicznego i ogólny zakres stosowania drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego są ogólnie uznawane za właściwe, zarówno państwa członkowskie, jak i zainteresowane strony mają trudności z wybraniem odpowiednich ram prawnych, które należy zastosować w odniesieniu do bardziej złożonych produktów. W przypadku tych produktów trudno jest dokonać rozróżnienia między rachunkiem płatniczym, rachunkiem pieniądza elektronicznego i rachunkiem bankowym. Dotyczy to w szczególności systemów kart przedpłaconych, które w niektórych przypadkach zostały uznane za podlegające dyrektywie w sprawie usług płatniczych, a w innych przypadkach za instytucje pieniądza elektronicznego. Istnieją również rozbieżności w zakresie podejścia do prawnej koncepcji agenta i niezdefiniowanego pojęcia dystrybutora, które mają różny status w drugiej dyrektywie w sprawie pieniądza elektronicznego. Poszukuje się również wyjaśnień w związku z podejściem do ograniczonych sieci, które są wyłączone z zakresu drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego. Jako niepokojącą kwestię wymienia się rozbieżność w interpretacji tych zagadnień przez organy krajowe, która często dokonywana dla każdego przypadku z osobna. Różne podejścia w odniesieniu do zakresu stosowania i przedmiotu drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego doprowadziły szereg właściwych organów do wniosku, że w przyszłości lepiej byłoby połączyć dyrektywę w sprawie usług płatniczych (obecnie drugą dyrektywę w sprawie usług płatniczych) i drugą dyrektywę w sprawie pieniądza elektronicznego, aby zapewnić bardziej spójne stosowanie i spójną interpretację w państwach członkowskich. 4.2. Dostęp do rynku, struktura i zasady ostrożnościowe (tytuł II drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego) Na podstawie danych rynkowych przekazanych w kontekście badania ekonomicznego i zebranych przez Komisję zaktualizowanych danych na temat instytucji posiadających zezwolenie, korzystających ze zwolnienia i działających na zasadzie paszportu we wszystkich państwach członkowskich można stwierdzić, że istnieją dowody na zwiększone zainteresowanie uzyskaniem zezwolenia na wydawanie pieniądza elektronicznego oraz że instytucje pieniądza elektronicznego prowadzące obecnie działalność na rynku uzyskały zezwolenie po wejściu w życie dyrektywy w 2011 r. (zob. tabela w załączniku). Karty przedpłacone i cyfrowe portfele wydają się bardziej popularne, a liczba usług powiązanych z tymi produktami jest bardzo zróżnicowana. Chociaż wzrost liczby instytucji pieniądza elektronicznego posiadających zezwolenie od 2011 r. jest wyraźny, w świetle ograniczonej dostępności porównywalnych danych ilościowych trudno jest w oparciu o tę analizę empiryczną wykazać istnienie korelacji między modernizacją ram prawnych z drugą dyrektywą w sprawie pieniądza elektronicznego i tą pozytywną tendencją. Badanie ekonomiczne wskazuje jednak, że fakt, iż na mocy dyrektywy zapewniono większą przejrzystość i obniżono wymogi kapitałowe w porównaniu z pierwszą dyrektywą w sprawie pieniądza elektronicznego, stanowi znaczącą poprawę ram prawnych regulujących działanie instytucji pieniądza elektronicznego. Ponadto za pozytywny uznaje się fakt, iż usługi płatnicze i usługi w zakresie pieniądza elektronicznego można świadczyć na podstawie tylko jednego zezwolenia, a wiele instytucji pieniądza elektronicznego rzeczywiście oprócz usług w zakresie pieniądza elektronicznego świadczy również usługi płatnicze. Z drugiej strony instytucje pieniądza elektronicznego zauważają, że istnieją różnice we wdrażaniu przepisów dotyczących nadzoru i interpretacji tych przepisów na poziomie krajowym, co wpływa na równe warunki działania dla instytucji pieniądza elektronicznego w UE. W rezultacie instytucje pieniądza elektronicznego stosują „turystykę sądową”, podejmując decyzję o rejestracji w państwach członkowskich, które oferują najbardziej korzystne ramy prawne z punktu widzenia tych instytucji. Koszty przestrzegania przepisów, które ponoszą instytucje pieniądza elektronicznego, różnią się w zależności od rozmiaru danej instytucji, państwa, w którym udzielono jej zezwolenia, i charakteru jej modelu biznesowego. Ogólnie rzecz biorąc, szacuje się, że koszty przestrzegania przepisów wynoszą 1–5 % ogólnych kosztów (od 25 000 EUR do 0,5 mln EUR). W ujęciu bezwzględnym koszty te mogą więc być dla niektórych instytucji pieniądza elektronicznego stosunkowo wysokie. W tych i innych przypadkach powinny być one jednak zrekompensowane zmniejszeniem wymogów kapitałowych, które wprowadzono w drugiej dyrektywie w sprawie pieniądza elektronicznego (z 1 mln EUR do 350 000 EUR). Od 2011 r. w państwach członkowskich odnotowano wzrost działalności transgranicznej funkcjonującej na zasadzie paszportu. Informacje zwrotne otrzymane od właściwych organów w trakcie badania ekonomicznego stanowią potwierdzenie, że wciąż można poprawić współpracę pomiędzy państwami członkowskimi w kwestii działalności na zasadzie paszportu. Szereg państw członkowskich zastosowało fakultatywny system zwolnień dla mniejszych instytucji pieniądza elektronicznego zaproponowany w art. 9. Instytucje pieniądza elektronicznego, które skorzystały z tego wariantu, ogólnie postrzegają go jako pozytywny. Niektóre zainteresowane strony z branży preferowałyby bardziej stopniowane podejście, uwzględniające pośrednie kategorie instytucji pieniądza elektronicznego w celu uniknięcia podejścia „wszystko albo nic”. 4.3. Emisja i możliwość wykupu pieniądza elektronicznego (tytuł III drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego) W badaniu ekonomicznym nie wskazano poważnych problemów związanych z przepisami dotyczącymi emisji i możliwości wykupu pieniądza elektronicznego. Nie znaleziono żadnych dowodów na to, że druga dyrektywa w sprawie pieniądza elektronicznego ma wpływ na jakość i ceny produktów dostarczanych przez emitentów i usług przez nich świadczonych oraz na zaufanie konsumentów do takich produktów i usług. Organizacje konsumenckie nie zgłosiły żadnych konkretnych obaw lub problemów związanych z pieniądzem elektronicznym z punktu widzenia konsumentów. W odniesieniu do kosztów związanych z nałożonym na emitentów obowiązkiem umożliwienia, w dowolnym czasie, wykupu pieniądza elektronicznego na wniosek posiadacza pieniądza elektronicznego, nie stwierdzono w badaniu poważnych problemów lub istotnych kosztów związanych z faktem wykorzystywania tego prawa przez konsumentów.





5. WPŁYW DRUGIEJ DYREKTYWY W SPRAWIE USŁUG PŁATNICZYCH NA DRUGĄ DYREKTYWĘ W SPRAWIE PIENIĄDZA ELEKTRONICZNEGO Dyrektywa w sprawie usług płatniczych i druga dyrektywa w sprawie pieniądza elektronicznego mają wiele punktów wspólnych. Dyrektywa w sprawie pieniądza elektronicznego jest oparta na logicznej strukturze dyrektywy w sprawie usług płatniczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego do instytucji pieniądza elektronicznego stosuje się art. 5 i 10–15, art. 17 ust. 7 i art. 18–25 dyrektywy w sprawie usług płatniczych. Artykuły te dotyczą wniosków o udzielenie zezwolenia, udzielania zezwoleń, powiadamiania o decyzji, cofania zezwolenia, rejestracji, utrzymania zezwolenia, rachunkowości i badania ustawowego, wymogów dotyczących powiadamiania o zamiarze zlecania wykonywania funkcji operacyjnych usług płatniczych w ramach outsourcingu, odpowiedzialności, prowadzenia rejestrów, wyznaczania właściwych organów, nadzoru, tajemnicy zawodowej, prawa odwołania się do sądu, wymiany informacji oraz korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. Niedawno dokonano rewizji dyrektywy w sprawie usług płatniczych. W lipcu 2013 r. Komisja Europejska opublikowała swój wniosek. Ostateczny tekst kompromisowy został przegłosowany przez Parlament dnia 8 października 2015 r. i przyjęty przez Radę dnia 25 listopada 2015 r. Spośród istotnych zmian wprowadzonych drugą dyrektywą w sprawie usług płatniczych (dotyczących uregulowania tzw. dostawców usług płatniczych będących osobami trzecimi, zwiększenia wymogów dotyczących bezpieczeństwa płatności elektronicznych, częściowego pokrycia międzynarodowych transakcji wychodzących z UE lub przychodzących do UE) największy wpływ na instytucje pieniądza elektronicznego ma zmiana dotycząca wzmocnienia przepisów ostrożnościowych dla instytucji płatniczych, w której przewiduje się przyznanie istotniejszej roli nadzorczej i większych kompetencji przyjmującemu państwu członkowskiemu, w którym instytucja płatnicza świadczy swoje usługi w innym państwie członkowskim na zasadzie paszportu. Ponadto wyjaśnienia zawarte w drugiej dyrektywie w sprawie pieniądza elektronicznego dotyczące wyłączenia z tytułu ograniczonej sieci – w połączeniu z nałożonym na wszystkie ograniczone sieci obowiązkiem powiadamiania o rodzajach działalności, gdy wielkość ich działalności osiągnie pewien próg – zapewnią lepsze wytyczne, które pomogą właściwym organom ocenić, czy ramy prawne drugiej dyrektywy w sprawie usług płatniczych lub drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego mają zastosowanie dla tych sieci. Ponieważ te ograniczone sieci będą również rejestrowane w krajowych rejestrach i w centralnym rejestrze zarządzanym przez EUNB, sposób oceny ograniczonych sieci dokonywanej przez różne organy będzie bardziej przejrzysty. 6. PRZECIWDZIAŁANIE PRANIU PIENIĘDZY I DRUGA DYREKTYWA W SPRAWIE PIENIĄDZA ELEKTRONICZNEGO Instytucje pieniądza elektronicznego podlegają prawodawstwu dotyczącemu przeciwdziałaniu praniu pieniędzy. Czwarta dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, która została przyjęta w 2015 r., także będzie miała do nich zastosowanie. Termin transpozycji czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy upłynął w czerwcu 2017 r. W badaniu ekonomicznym nie przedstawiono żadnego krótko- lub średnioterminowego zalecenia w tym zakresie. W badaniu ustalono, że zainteresowane strony z branży postrzegają większość transakcji przeprowadzanych za pomocą pieniądza elektronicznego jako transakcje o niskim ryzyku, co jest częściowo spowodowane niewielkim rozmiarem rynku pieniądza elektronicznego. Zaleca się jednak, aby w długim okresie zapewnić maksymalną harmonizację przepisów szczegółowych, w szczególności w kwestii progów, których przekroczenie wymaga zastosowania środków należytej staranności i które są określone w przepisach dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, oraz w kwestii możliwości rejestracji jako małe instytucje pieniądza elektronicznego. Pomogłoby to w zagwarantowaniu bardziej równych warunków konkurencji. Kwestię progów, których przekroczenie wymaga zastosowania środków należytej staranności, będzie można zbadać po transpozycji czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. W przeglądzie będzie należało również uwzględnić wprowadzone w przyszłości dalsze zmiany czwartej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, które Komisja zaproponowała w swoim wniosku ustawodawczym z dnia 5 lipca 2016 r. (COM(2016) 450 final) i które są obecnie przedmiotem negocjacji na forum Rady i Parlamentu Europejskiego.



7. PRZEGLĄD DRUGIEJ DYREKTYWY W SPRAWIE PIENIĄDZA ELEKTRONICZNEGO I POJAWIAJĄCYCH SIĘ PROBLEMÓW Jednym z kluczowych wyzwań zidentyfikowanych w badaniu ekonomicznym jest klasyfikacja produktów i usług jako pieniądze elektroniczne lub jako usługi płatnicze, jako rachunki pieniądza elektronicznego lub rachunki płatnicze, a tym samym zastosowanie odpowiednich ram prawnych. Jako niepokojącą kwestię wskazano również różne podejścia organów krajowych do agentów i dystrybutorów. Kwestia rozbieżnych interpretacji w odniesieniu do ograniczonych sieci jest szczególnie niepokojąca w przypadku usług w zakresie pieniądza elektronicznego i tzw. systemów obiegu zamkniętego (takich jak karty podarunkowe, karty sklepowe, karty stacji benzynowych), obiegu półzamkniętego (wariant kategorii obiegu zamkniętego określony przez zakres sieci, w której można użyć karty) i systemów obiegu otwartego (takich jak przedpłacone karty debetowe ogólnego przeznaczenia). Udoskonalenia wprowadzone w kontekście przeglądu drugiej dyrektywy w sprawie usług płatniczych będą miały także pozytywny wpływ na stosowanie tego wyłączenia w drugiej dyrektywie w sprawie pieniądza elektronicznego. Kolejnym kluczowym wyzwaniem wynikającym z badania ekonomicznego jest współpraca między państwami członkowskimi w kontekście nadzoru transgranicznego. Wraz z przyjęciem drugiej dyrektywy w sprawie usług płatniczych i jej szczegółowych przepisów w tym obszarze wymiana informacji i współpraca zostaną jeszcze bardziej zintensyfikowane, a rola przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie nadzorowania działań instytucji pieniądza elektronicznego funkcjonującej na zasadzie paszportu na terytorium tego państwa będzie ważniejsza. W badaniu zauważono, że instytucje pieniądza elektronicznego napotykają problemy związane z poleganiem na bankach komercyjnych w sprawie depozytów. Rozwiązania przewidziane przez instytucje pieniądza elektronicznego w celu przezwyciężenia tych trudności zakładałyby poprawę ich dostępu do systemu międzybankowego lub banków centralnych w celu przechowywania depozytu. Dzięki nowym przepisom dotyczącym dostępu do rachunków bankowych i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów płatności zawartym w drugiej dyrektywie w sprawie usług płatniczych dyrektywa ta przyczyni się do poprawy sytuacji instytucji pieniądza elektronicznego w tej kwestii. Chociaż z badania wynika, że niektóre zainteresowane strony poparły połączenie dyrektywy w sprawie usług płatniczych i drugiej dyrektywy w sprawie pieniądza elektronicznego, poparcie to było niejednomyślne. Takie połączenie nie zapewniłoby również rozwiązania problemów, które napotykają zainteresowane strony w odniesieniu do klasyfikacji produktów jako pieniądza elektronicznego. Jest to widoczne zwłaszcza w państwach członkowskich, które posiadają jeden akt prawny regulujący kwestie objęte zarówno dyrektywą w sprawie usług płatniczych, jak i dyrektywą w sprawie pieniądza elektronicznego i nadal stoją w obliczu tego wyzwania.