Dane te ograniczają się do aglomeracji, dróg, kolei i lotnisk wchodzących w zakres zastosowania dyrektywy. To oznacza, że realne narażenie i negatywny wpływ na ludzkie zdrowie są jeszcze większe.

Największym źródłem hałasu powodującym narażenie ludzi na hałas przekraczający poziomy zgłaszania określone w dyrektywie – zarówno w aglomeracjach, jak i poza nimi – jest hałas powodowany ruchem drogowym. Łączna liczba osób narażonych na hałas pochodzący z ruchu drogowego na poziomie przekraczającym 55 dB Lden (w aglomeracjach i poza nimi) to około 100 mln (prawie 70 mln w aglomeracjach, a 30 mln poza nimi). Drugim w kolejności źródłem hałasu jest transport kolejowy. Łączna liczba osób narażonych na hałas pochodzący z ruchu kolejowego na poziomie przekraczającym 55 dB Lden to ponad 18 mln (około 10 mln w aglomeracjach i 8 mln poza nimi). Trzecim źródłem hałasu jest transport lotniczy – prawie 4 mln osób (prawie 3 mln w aglomeracjach i milion poza nimi) są narażone na hałas na poziomie powyżej 55 dB Lden. Hałas pochodzący z zakładów przemysłowych na obszarach miejskich jest zagrożeniem dla miliona osób wystawionych na działanie hałasu na poziomie przekraczającym 55 dB Lden.

Zanieczyszczenie hałasem jest jednym z największych problemów środowiskowych dotyczących zdrowia w Europie. Istnieją dowody naukowe na to, że narażenie przez dłuższy czas na wysoki poziom hałasu może powodować poważne problemy zdrowotne związane z funkcjonowaniem ludzkiego układu hormonalnego i mózgu, takie jak choroby układu krążenia, zaburzenia snu oraz irytacja (poczucie dyskomfortu wpływające negatywnie na ogólny stan samopoczucia). Według Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) zanieczyszczenie hałasem zajmuje drugie po zanieczyszczeniu powietrza miejsce na liście związanych ze środowiskiem czynników powodujących najwięcej chorób w Europie.

Artykuł 11 dyrektywy w sprawie hałasu w środowisku (dalej zwanej „dyrektywą”) przewiduje, że co pięć lat Komisja Europejska ma obowiązek sporządzać sprawozdanie z wykonania tej dyrektywy. Sprawozdanie to – oprócz informacji o stanie wykonania dyrektywy – powinno zawierać zaktualizowane informacje na temat środowiska akustycznego, celów w zakresie zmniejszenia hałasu w środowisku i metod stosowanych, aby je osiągnąć (akty prawne dotyczące źródeł hałasu), jak również ocenę tego, czy Wspólnota powinna podejmować w tej sprawie dalsze działania. Tematem drugiego sprawozdania z wykonania dyrektywy jest sytuacja od czasu opublikowania pierwszego sprawozdania. Drugie sprawozdanie zawiera też plan działania oparty na ocenie dyrektywy, którą zrealizowano w 2016 r. w ramach komisyjnego programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT). Analizując sprawozdanie, należy zatem również zapoznać się z odpowiednim badaniem uzupełniającym oraz dokumentem roboczym służb Komisji.

Ocena dotyczy okresu od momentu przyjęcia dyrektywy w sprawie hałasu w środowisku (2002 r.) do dzisiaj. Zakres oceny ogranicza się do dyrektywy w sprawie hałasu w środowisku, lecz uwzględnia również jej powiązania z innymi aktami prawa UE dotyczącymi źródeł emisji (np. regulującymi poziom hałasu pochodzący z pojazdów silnikowych). Jednak te powiązane akty prawne nie są przedmiotem szczegółowej oceny.

Dużym wyzwaniem przy wdrażaniu dyrektywy okazał się jej rozszerzony zakres (zob. tabela nr 2) oraz znaczący wzrost liczby podmiotów, w odniesieniu do których potrzebne jest sporządzenie map hałasu i planów działania (np. liczba aglomeracji objętych zakresem dyrektywy wzrosła z 176 do 467). Zmiana zakresu dyrektywy utrudnia też porównywanie kompletności danych zgłoszonych w ramach poszczególnych rund sprawozdawczych.

Mimo iż wiele państw członkowskich zrobiło postępy w opracowywaniu definicji obszarów ciszy (w aglomeracjach i na otwartym terenie poza miastem) i w selekcji kryteriów służących do wyznaczania tego rodzaju obszarów, dotychczas tylko 13 krajów rzeczywiście wyznaczyło jakiekolwiek obszary ciszy. Być może wynika to z faktu, że nie wiadomo, czy wyznaczenie obszaru ciszy będzie można w przyszłości cofnąć i czy wyznaczony obszar będzie podlegać ograniczeniom prawnym. Jednak w tych krajach UE, które wyznaczyły obszary ciszy, liczba tych obszarów znacznie wzrosła w okresie między pierwszym a drugim cyklem sprawozdawczości (lata 2007–2012). Państwa członkowskie zwróciły się do Komisji o opracowanie nowych praktycznych wytycznych, które ułatwią wyznaczanie obszarów ciszy.

Poszczególne kraje UE mają różne podejście do planowania działań. Widać to na przykładzie metod ograniczania hałasu, proporcji pomiędzy działaniami w zakresie wydatków a działaniami niezwiązanymi z wydatkami oraz tego, czy plany mają tylko charakter strategiczny, czy też operacyjny. Poza tym opóźnienia w sporządzeniu planów działania wskazują na to, że wiele państw członkowskich nie podjęło kroków mających na celu rozwiązanie problemu zanieczyszczenia hałasem. Powody mogą być różne. Na przykład w aglomeracjach właściwe organy odpowiedzialne za opracowanie planów działania mogą nie mieć uprawnień do podejmowania decyzji strategicznych lub budżetowych potrzebnych do stwierdzenia, czy środki zawarte w planie działania są realistyczne, wykonalne i czy mogą zostać sfinansowane.

Ponad 20 proc. wymaganych map hałasu oraz około 50 proc. planów działania w ramach aktualnego, pięcioletniego cyklu sprawozdawczego nie zostało jeszcze zgłoszonych. Oznacza to, że mamy do czynienia ze znaczącym opóźnieniem w realizacji dyrektywy, ponieważ państwa członkowskie miały obowiązek zgłosić te informacje odpowiednio do roku 2012 i 2013. W tabeli nr 1 poniżej przedstawiono informacje o kompletności danych.

Nie ma możliwości porównania danych z kolejnych rund sprawozdawczych ani z różnych krajów, ponieważ kraje UE nadal mogą do oceny poziomu hałasu stosować zaadaptowane do tego celu metody krajowe. Sytuacja pod tym względem ulegnie poprawie dzięki opracowaniu nowych wspólnych metod – po wprowadzeniu w 2018 r. obowiązku ich stosowania porównywanie danych będzie już możliwe.

Do sporządzenia strategicznych map hałasu państwa członkowskie wykorzystują wskaźniki, zgodnie z wymogami dyrektywy. W odniesieniu do szczególnych przypadków państwa członkowskie – zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy – stosują również dodatkowe wskaźniki hałasu.

Dyrektywa i jej dwa cele pozostają w dużym stopniu adekwatne do unijnych celów w zakresie kształtowania polityki. Zanieczyszczenie hałasem jest jednym z największych problemów środowiskowych dotyczących zdrowia w Europie. Informacje zwrotne uzyskane od zainteresowanych stron wskazują na to, że aby rozwiązać ten problem, wciąż niezbędne jest wspólne podejście do zarządzania hałasem. Poza tym dla dalszego rozwoju unijnego prawodawstwa w sprawie źródeł hałasu ważne jest gromadzenie zharmonizowanych danych w skali UE. Rozwój tego rodzaju prawodawstwa jest niezbędny, ponieważ bez dodatkowej kontroli hałasu pochodzącego z głównych źródeł środki kontroli hałasu mogłoby być nieskuteczne.

Jeśli chodzi o stopień spójności, stwierdzono, że dyrektywa jest w przeważającej mierze spójna wewnętrznie, choć zainteresowane strony wskazują na pewne niejasności. Wykazano również, że jest ona spójna z innymi aktami prawnymi UE (dotyczącymi środowiska i źródeł hałasu), których uzupełnienie stanowi. Choć na wczesnym etapie transpozycji dyrektywy do prawa krajowego pojawiły się pewne trudności praktyczne, okazało się, że krajowe przepisy w zakresie kontroli hałasu niemal we wszystkich krajach są spójne z dyrektywą.

Osiągnięto pewne postępy w realizacji pierwszego z celów dyrektywy, jednak wyniki nie są jeszcze odczuwalne ze względu na opóźnienia w procesie legislacyjnym dotyczącym przyjęcia wspólnych metod oraz przedłużone okresy wdrażania dyrektywy w państwach członkowskich. Jeśli chodzi o postępy w realizacji drugiego z celów dyrektywy, w coraz większym stopniu zwraca ona uwagę UE na szkodliwy wpływ hałasu na zdrowie. Jednak UE nie wykorzystała jeszcze danych dotyczących narażenia ludzi na hałas wynikających z dyrektywy do opracowania aktów prawnych w sprawie hałasu u źródła. Należy zauważyć, że jeśli chodzi o ogólny wpływ dyrektywy o zanieczyszczeniu hałasem, korzyści wynikające z zastosowania środków mających na celu ograniczanie hałasu są dostrzegalne wyłącznie w dłuższej perspektywie, ponieważ ich wdrożenie wymaga dłuższego czasu (np. 20 lat). Dlatego w tej chwili nie da się w pełni ocenić skutków dyrektywy w sprawie zanieczyszczenia hałasem.

Wydaje się, że pięcioletnie cykle tworzenia map hałasu i planów działania są odpowiednie. Jednak stwierdzono, że okres jednego roku, który dzieli termin sporządzenia map hałasu od terminu opracowania planu działania, jest zbyt krótki. Mechanizm sprawozdawczy działa skutecznie w zakresie umożliwiania państwom członkowskim szybkiego przedkładania danych, jednak jego struktura mogłaby być lepsza.

Tam, gdzie plany działania zawierające środki ograniczające hałas zostały przyjęte, dyrektywa zaowocowała pozytywną relacją kosztów i korzyści (1:29), obliczoną na podstawie najbardziej prawdopodobnego scenariusza w analizie kosztów i korzyści. Koszty realizacji dyrektywy są niskie i wynoszą 0,15 euro w przypadku map hałasu i 0,03 euro w przypadku planów działania na mieszkańca w stosunku do całkowitej liczby ludności (średnia wartość) na cykl sprawozdawczy (czyli co pięć lat). Biorąc pod uwagę fakt, że w sumie UE ma 508 mln mieszkańców, koszty administracyjne pełnego wdrożenia dyrektywy przez wszystkie państwa członkowskie są bardzo niskie i wynoszą około 91 mln euro na 5 lat, czyli w przybliżeniu 18 mln rocznie. Zakres, w jakim można by jeszcze bardziej obniżyć koszty administracyjne realizacji dyrektywy, jest niewielki. Dyrektywa nie ma również wpływu na sytuację MŚP.

Ma ona jednak potencjał pod względem wytworzenia wartości dodanej w skali UE, ponieważ zapewnienia operatorom infrastruktury transportu z całej UE porównywalne warunki funkcjonowania, dzięki czemu mogą oni ze sobą konkurować. Dyrektywa przyczynia się też do rozpowszechniania informacji na temat zanieczyszczenia hałasem i zwiększa jakość unijnego procesu decyzyjnego, zapewniając porównywalne dane na temat narażenia na hałas w skali UE. Choć dyrektywa ma duży potencjał, z powodu opóźnień w jej wykonaniu nie udało się uzyskać takiej wartości dodanej na poziomie UE, jaką mogłaby ona wygenerować.

Jeśli chodzi o ewentualne uproszczenia, z oceny wynika, że wymogi zawarte w dyrektywie są dość proste, a komplikacje wynikają głównie ze sposobu wdrażania dyrektywy przez kraje UE zgodnie z zasadą pomocniczości. Chodzi tu na przykład o delegowanie odpowiedzialności za wdrażanie na podmioty reprezentujące różne szczeble władzy, co komplikuje relacje pod względem kompetencji w poszczególnych krajach. Dlatego potencjał w zakresie uproszczenia leży po stronie wdrażania przez państwa członkowskie, a nie na poziomie tekstu dyrektywy. Wskazują na to również wyniki najnowszych przeglądów transpozycji dyrektywy do prawa krajowego w niektórych państwach członkowskich.

5. Akty prawne regulujące źródła hałasu

Od czasu opublikowania w 2011 r. pierwszego sprawozdania z wykonania dyrektywy UE przyjęła cztery rozporządzenia: rozporządzenie (UE) nr 540/2014 w sprawie poziomu dźwięku pojazdów silnikowych, rozporządzenie (UE) nr 168/2013 w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów dwu- lub trzykołowych oraz czterokołowców, rozporządzenie Komisji (UE) nr 1304/2014 w sprawie technicznych specyfikacji interoperacyjności podsystemu „Tabor kolejowy — hałas” i rozporządzenie (UE) nr 598/2014 w sprawie ustanowienia zasad i procedur w odniesieniu do wprowadzenia ograniczeń operacyjnych odnoszących się do poziomu hałasu w portach lotniczych Unii w ramach zrównoważonego podejścia. W odniesieniu do hałasu kolejowego Komisja opublikowała również dokument roboczy służb Komisji w sprawie hałasu spowodowanego towarowymi przewozami kolejowymi, zobowiązujący kraje UE do korzystania z dostępnych instrumentów i środków finansowych w tak szerokim zakresie, jak to możliwe. Komisja rozważyła również wariant połączenia dyrektywy nr 2000/14/WE w sprawie emisji hałasu przez urządzenia używane na zewnątrz pomieszczeń z dyrektywą w sprawie maszyn nr 2006/42/WE. Doszła jednak do wniosku, że powinny one pozostać osobnymi aktami prawnymi.

6. Zalecenia i kolejne działania

Ocena wdrożenia dyrektywy wykazała, że istnieje szereg obszarów, w których potrzebne są działania w celu ograniczenia hałasu mającego szkodliwy wpływ na zdrowie obywateli Unii, tak aby skuteczniej wypełnić cele dyrektywy i tym samym zbliżyć poziom hałasu do wartości zalecanych przez WHO.

(1) W unijnym przeglądzie wdrażania polityki ochrony środowiska zwrócono uwagę na opóźnienie w wykonaniu dyrektywy. Ocena wykazała również, że odpowiedzialność za zlikwidowanie luk we wdrażaniu dyrektywy spoczywa na państwach członkowskich. Aby wspierać je w realizacji tego zadania, Komisja będzie nadal pomagać w jej wdrażaniu poprzez ukierunkowane działania w zakresie egzekwowania przepisów, jak również zaoferuje państwom członkowskim potwierdzone naukowo wytyczne, zwłaszcza w odniesieniu do oceny szkodliwych skutków hałasu za pomocą określania zależności dawka–skutek. Komisja będzie również współpracować z państwami członkowskimi w celu usprawnienia mechanizmu sprawozdawczego w kontekście kontroli sprawności obowiązków w zakresie monitorowania i sprawozdawczości dotyczących polityki środowiska.

(2) Ponieważ komplikacje związane z wdrażaniem dyrektywy wynikają głównie ze sposobu jej wdrażania przez kraje UE zgodnie z zasadą pomocniczości, Komisja wzywa państwa członkowskie do zrewidowania swoich rozwiązań krajowych, w tym również w odniesieniu do wyznaczania obszarów ciszy.

(3) Najbardziej efektywną pod względem kosztów metodą rozwiązywania problemów związanych z hałasem są unijne przepisy w sprawie hałasu u źródła. Sprawniejsze wdrażanie dyrektywy, które pozwoli utworzyć bazę danych zawierającą informacje na temat narażenia na hałas w Unii, pomoże w podejmowaniu decyzji co do wariantów działań politycznych dotyczących metod ograniczania hałasu pochodzącego z transportu. Komisja zobowiązuje się do pełnego wykorzystania tych osiągnięć w przyszłości, przy podejmowaniu decyzji dotyczących przeglądu wyżej wspomnianych instrumentów prawnych.

(4) Z oceny wynika, że w samej dyrektywie istnieje tylko niewielka liczba problematycznych kwestii, między innymi ograniczony zakres dyrektywy (wspólne podejście do unikania i zmniejszania szkodliwych skutków hałasu oraz zapobiegania im, zamiast zmniejszenia niekorzystnych dla zdrowia skutków hałasu w środowisku). Doprecyzowania wymagają niektóre definicje. Potrzebne jest również dostosowanie dyrektywy do najnowszych zmian w przepisach, jakie miały miejsce na szczeblu UE od czasu jej przyjęcia (np. wprowadzonych traktatem lizbońskim). Poza tym nowe dowody naukowe wskazują na to, że do szkodliwego wpływu na zdrowie może dochodzić na poziomach niższych niż te, których dotyczy dyrektywa, co Komisja musi wziąć pod uwagę zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy. Dlatego Komisja będzie prowadzić dialog z zainteresowanymi stronami w celu stwierdzenia, jak najlepiej rozwiązać te problemy, bez niepotrzebnego ograniczania elastyczności państw członkowskich w wyznaczaniu swoich własnych celów lub opracowywaniu własnego podejścia.

(5) Problem narażenia na nadmierny hałas można również rozwiązywać za pośrednictwem polityki urbanistycznej, zgodnie z 7. programem działań w zakresie środowiska. Choć kompetencje w tej dziedzinie należą do państw członkowskich, Komisja będzie wspierać i stymulować działania łagodzące nadmierny hałas na obszarach miejskich, na przykład poprzez wymianę sprawdzonych rozwiązań, ja również poprzez wspieranie badań naukowych i innowacji w tym obszarze.

(6) Z oceny wynika, że koszty wstępne środków bezpośrednio dotyczących hałasu są wysokie, a czas amortyzacji poniesionych na nie nakładów finansowych jest długi. Jednak jeśli porównamy koszty z korzyściami, jakie czerpie z zastosowania tych środków społeczeństwo, środki te są bardzo skuteczne. Komisja zachęca zatem kraje UE do wprowadzania środków obniżających poziom hałasu w kontekście swoich planów działania sporządzonych na mocy dyrektywy i tam, gdzie to możliwe, stosowania efektu dźwigni inwestycji prywatnych.

(7) W niektórych przypadkach państwa członkowskie mogą wykorzystywać środki dofinansowania pochodzące ze źródeł unijnych, takich jak Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, do wdrażania środków zmniejszających hałas. Jest to możliwe tam, gdzie środki te są elementem szeroko zakrojonych wysiłków na rzecz poprawy stanu środowiska na obszarach miejskich lub tworzenia i ulepszania przyjaznych dla środowiska (w tym cichych) systemów transportu. Wsparcie na ten cel można uzyskać również ze środków instrumentu „Łącząc Europę”.

(8) Długoterminowe konsekwencje narażenia na nadmierny hałas pochodzący z transportu dla zdrowia ludzkiego nie zostały jeszcze wystarczająco zbadane, co sprawia, że środki ograniczające hałas nie są traktowane priorytetowo i choć wymagają nakładów z budżetu, nie otrzymują ich. Państwa członkowskie powinny zatem popularyzować wiedzę na temat negatywnego wpływu hałasu na zdrowie ludzi wśród obywateli i polityków działających na szczeblu lokalnym i regionalnym.