UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

ZARYS OGÓLNY

8.1. Rozdział 8 składa się z trzech części: zawiera on szczegółową ocenę grupy polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” do celów poświadczenia wiarygodności (zob. pkt 8.2–8.34), a następnie przedstawiono wyniki stałych zadań kontrolnych w zakresie Funduszu Gwarancyjnego dla Działań Zewnętrznych (zob. pkt 8.35–8.39) oraz w zakresie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w Likwidacji (zob. pkt 8.40–8.44). Na końcu rozdziału znajduje się podsumowanie działań podjętych w związku z uwagami z poprzednich lat (zob. załącznik 8.4

SZCZEGÓŁOWA OCENA DO CELÓW POŚWIADCZENIA WIARYGODNOŚCI

Wstęp

8.2. W niniejszej części przedstawiono wyniki przeprowadzonej przez Trybunał szczegółowej oceny grupy polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe”, obejmującej polityki w następujących obszarach: 01 – „Sprawy gospodarcze i finansowe”, 02 – „Przedsiębiorstwa”, 03 – „Konkurencja”, 12 – „Rynek wewnętrzny” oraz 20 – „Handel”. Najważniejsze informacje dotyczące działań objętych kontrolą i wydatków w 2009 r. przedstawiono w tabeli 8.1 .

Charakterystyka grupy polityk

8.3. Podstawowe programy w niniejszej grupie polityk, stanowiące niemal 83 % (tj. 605 mln euro) wydatków operacyjnych w tej grupie, finansowane są w ramach obszarów polityki 01 – „Sprawy gospodarcze i finansowe” oraz 02 – „Przedsiębiorstwa”. Są to następujące programy: a) Siódmy oraz Szósty program ramowy w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji (7. PR, 6. PR) (222 mln euro); b) finansowanie agencji UE (1) (116 mln euro); c) Fundusz Gwarancyjny dla Działań Zewnętrznych (zob. pkt 8.35–8.39) (92 mln euro); oraz d) Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP) oraz Wieloletni program na rzecz przedsiębiorstw i przedsiębiorczości (MAP) (175 mln euro).

Tabela 8.1 – Sprawy gospodarcze i finansowe – najważniejsze informacje (w mln EUR) Tytuł budżetowy Obszar polityki Opis Płatności za 2009 r. Tryb zarządzania 1 Sprawy gospodarcze i finansowe Wydatki administracyjne (23) 63 Bezpośrednie scentralizowane Unia gospodarcza i walutowa 13 Bezpośrednie scentralizowane Międzynarodowe kwestie gospodarcze i finansowe 17 Bezpośrednie scentralizowane Operacje i instrumenty finansowe 235 Bezpośrednie scentralizowane/wspólne zarządzanie z EFI/pośrednie scentralizowane poprzez EFI 328 2 Przedsiębiorstwa Wydatki administracyjne (23) 114 Bezpośrednie scentralizowane Konkurencyjność, polityka przemysłowa, innowacje i przedsiębiorczość 71 Bezpośrednie scentralizowane/pośrednie scentralizowane poprzez EACI Rynek wewnętrzny towarów i polityki sektorowe 145 Bezpośrednie scentralizowane Współpraca – przestrzeń kosmiczna i bezpieczeństwo 228 Bezpośrednie scentralizowane 558 3 Konkurencja Wydatki administracyjne (23) 91 Bezpośrednie scentralizowane Kartele, przeciwdziałanie praktykom ograniczającym konkurencję i nadużywaniu pozycji dominującej oraz liberalizacja 3 Bezpośrednie scentralizowane 94 12 Rynek wewnętrzny Wydatki administracyjne (23) 58 Bezpośrednie scentralizowane Strategia i koordynacja polityki dla Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego 8 Bezpośrednie scentralizowane 66 20 Handel Wydatki administracyjne (23) 65 Bezpośrednie scentralizowane Polityka handlowa 12 Bezpośrednie scentralizowane/wspólne zarządzanie z OM 77 Wydatki administracyjne ogółem (23) 391 Wydatki operacyjne ogółem (w tym): 732 — zaliczki ( 24 ) 273 — płatności okresowe/końcowe ( 25 ) 459 Płatności za rok ogółem 1 123 Zobowiązania za rok ogółem 1 373 Źródło: Sprawozdanie finansowe za rok budżetowy 2009.

8.4. Programy CIP oraz MAP, które finansowane są w ramach obszaru polityki 01 – „Sprawy gospodarcze i finansowe”, mają za zadanie wspierać małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) za pomocą wspólnotowych instrumentów finansowych, którymi w imieniu Komisji zarządza Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI), ułatwiających dostęp do finansowania. Dokonywane przez Komisję płatności na rzecz EFI związane są z transferem środków na rachunki powiernicze wykorzystywane przez EFI do realizacji programów. Ryzyko dokonywania przez Komisję nielegalnych lub nieprawidłowych płatności jest niskie.

8.5. W omawianym obszarze polityk 7. PR ma za zadanie wspierać działania prowadzone w zakresie badań naukowych w dziedzinie kosmosu i bezpieczeństwa, natomiast z 6. PR finansowane są działania promujące innowacje technologiczne, wykorzystanie wyników badań naukowych oraz tworzenie przedsiębiorstw technologicznych we Wspólnocie i wszystkich jej regionach. Celem programu CIP, finansowanego w ramach obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa”, jest wspieranie działań promujących konkurencyjność przedsiębiorstw, w szczególności MŚP, poprzez innowacje.

8.6. W przypadku większości działań realizowanych w trzech wymienionych programach (2) finansowanie zapewniane jest na podstawie podpisanej z Komisją umowy o dotację. Dotacje są wypłacane w transzach: zaliczka po podpisaniu umowy o dotację oraz płatności okresowe i końcowe, które pokrywają kwalifikowalne wydatki przedstawione przez beneficjentów w zestawieniach poniesionych wydatków.

8.7. Podstawowe zagrożenie dla prawidłowości wynika z tego, że koszty kwalifikowalne przedstawiane w zestawieniach poniesionych wydatków mogą być zawyżone, co nie zostanie wykryte przez systemy nadzoru i kontroli Komisji. Ze względu na znaczną liczbę zestawień poniesionych wydatków Komisja nie jest w stanie skontrolować każdego z nich na miejscu, na poziomie beneficjenta. Dlatego też Trybunał ocenia ryzyko dla prawidłowości płatności dokonywanych na podstawie zestawień poniesionych wydatków jako wysokie (3). Warunki płatności w przypadku płatności zaliczkowych są mniej złożone, ponieważ płatności te są uruchamiane poprzez podpisanie umowy o dotację lub decyzji o finansowaniu. Jednakże w płatnościach zaliczkowych występowały w poprzednich latach błędy, choć błędy te zwykle nie były kwantyfikowalne i były związane z uchybieniami proceduralnymi. 8.7. Komisja wprowadziła strategię kontroli i opracowała kontrole ex post w celu ograniczenia ryzyka pod względem prawidłowości dokonywanych płatności. Podjęte działania naprawcze mają na celu ograniczenie poziomu błędu. Komisja odzyskuje wszelkie kwoty nadpłacone na rzecz objętych kontrolą beneficjentów.

8.8. Również W 7. PR Komisja podpisała z Europejską Agencją Kosmiczną (ESA) (4) umowę, której przedmiotem było finansowanie elementu „Globalnego monitoringu środowiska i bezpieczeństwa” (GMES) dotyczącego przestrzeni kosmicznej w latach 2008–2013. Zgodnie z art. 53d rozporządzenia finansowego Komisja delegowała do ESA zadania związane z wykonaniem budżetu. Na podstawie tej umowy ESA przyznano łącznie 624 mln euro, z czego w 2009 r. wypłacono kwotę 68 mln euro. 8.8. Płatność dla Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA) w 2009 r. była pierwszym wkładem z budżetu UE na rzecz wspólnie zarządzanego programu Globalnego monitoringu środowiska i bezpieczeństwa (GMES). Umowa o przekazaniu uprawnień została podpisana przez Komisję i ESA na zasadach „wspólnego zarządzania”, w ramach którego niektóre zadania wykonawcze zostały przekazane organizacjom międzynarodowym.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

8.9. Ogólne podejście kontrolne i metodykę kontroli Trybunału przedstawiono w załączniku 1.1 , część 2 . W odniesieniu do kontroli grupy polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” należy zwrócić uwagę na następujące punkty: — zbadano próbę 80 płatności, z których 51 było płatnościami okresowymi lub końcowymi, w tym 15 było związanych z trzema wymienionymi wcześniej programami (5) (zob. pkt 8.5), — do próby włączono zaliczki, ponieważ związane jest z nimi ryzyko wystąpienia błędów, oraz — oceną skuteczności objęto następujące systemy nadzoru i kontroli: — kontrole ex ante dokumentacji związanej z dokonanymi przez Agencję Wykonawczą ds. Konkurencyjności i Innowacyjności (EACI) (6) płatnościami, głównie na podstawie badania próby 30 płatności, — certyfikację zestawień wydatków poniesionych w ramach projektu, dokonywaną przez niezależnych kontrolerów, oraz — kontrole ex post, w szczególności prowadzone przez Dyrekcję Generalną ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oraz Dyrekcję Generalną ds. Gospodarczych i Finansowych.

Prawidłowość transakcji

8.10. Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 8.1 . Trybunał stwierdził, że 26 % płatności (21 na 80) (7) było obarczonych 25 błędami. W 62 % tych płatności (13 z 21) występowały błędy kwantyfikowalne dotyczące kwalifikowalności lub dokładności deklarowanych wydatków. W pozostałych płatnościach (osiem z 21) występowały błędy niekwantyfikowalne, które dotyczyły w szczególności nieprzestrzegania ustalonych przez Komisję procedur udzielania zamówień lub innych przepisów wewnętrznych (8). Trybunał stwierdził, że w zbadanych płatnościach zasadniczo nie wystąpił istotny poziom błędu. 8.10. Komisja dąży do dalszego ograniczenia i wyeliminowania błędów, starając się jednocześnie w możliwie największym zakresie obniżać związane z tym koszty.

8.11. Większość błędów odnosi się do działań finansowanych z trzech wymienionych programów (zob. pkt 8.5) i dotyczy zwrotu przez Komisję niekwalifikowalnych kosztów zadeklarowanych przez beneficjentów w zestawieniach poniesionych wydatków. Wynik ten potwierdzają ustalenia przeprowadzonych przez Komisję kontroli ex post (9). 8.11. Złożoność odnośnych przepisów jest głównym źródłem błędów i niekwalifikowalnych kosztów w zestawieniach. Komunikat Komisji w sprawie uproszczenia ramowych programów badań zawiera propozycje działań ograniczających to ryzyko. Ponieważ propozycje te zostaną wdrożone dopiero w ramach następnego programu ramowego, a Komisja musi zaradzić problemom spowodowanym przez złożone wymagania dotyczące kwalifikowalności dla beneficjentów dotacji, w dniu 26 maja 2010 r. przyjęła komunikat ( 22 ) do innych instytucji zawierający propozycję poziomu dopuszczalnego ryzyka błędu w obszarze badań między 2 % a 5 %. Proponowany poziom dopuszczalnego ryzyka błędu ustalany jest w oparciu o efektywność kosztową kontroli oraz dopuszczalny poziom błędów resztowych uzasadniony w kontekście tych kosztów.

8.12. Błędy były przede wszystkim związane z niekwalifikowanymi kosztami osobowymi i pośrednimi oraz nieadekwatną lub brakującą dokumentacją poświadczającą. Przedstawione poniżej trzy przykłady pokazują, jakiego rodzaju błędy w projektach Trybunał napotyka podczas kontroli przeprowadzanych na poziomie beneficjentów końcowych. 8.12. Jeśli chodzi o te trzy sprawy, Komisja pragnie przekazać poniższe uwagi.

Przykłady niekwalifikowalnych kosztów Przykłady niekwalifikowalnych kosztów

a) 6. program ramowy Skontrolowanym projektem zarządzał beneficjent realizujący w sumie pięć projektów w ramach 6. PR finansowanych przez dwie różne dyrekcje generalne Komisji. Podczas badania ewidencji czasu pracy we wszystkich projektach stwierdzono, że beneficjent księgował zawyżony, a nawet podwojony czas pracy w ramach tych finansowanych przez Wspólnotę projektów. Ponadto beneficjent znacznie zawyżał swoje koszy pośrednie. Łączna wartość wykrytych błędów wyniosła 21 % zadeklarowanych kosztów (czyli ok. 146 000 euro). Wymienione poważne uchybienia w zestawieniach poniesionych wydatków nie zostały wykryte ani przez firmę, która wydała poświadczenie z kontroli, ani przez inną zajmującą się kontrolą zewnętrzną firmę, która przeprowadziła dwie kontrole ex post w imieniu Komisji. a) Komisja będzie nadal badać daną sprawę i odzyskiwać wszelkie nadpłacone kwoty. Kontrole ex post przeprowadzone w imieniu Komisji w istocie doprowadziły do wykrycia pewnej liczby nieprawidłowości w zestawieniach poniesionych wydatków. Jednak wnioski z tych kontroli w odniesieniu do kwalifikowalności kosztów pośrednich różnią się od ustaleń Trybunału. Chociaż rzeczywiście godziny były podwójnie zarezerwowane na różne projekty, stwierdzono, że wynikało to głównie ze słabego zarządzania projektem przez beneficjenta i nie było celowe.

b) 7. program ramowy Od 2004 r. beneficjent uczestniczył w sześciu projektach finansowanych z 6. PR i ośmiu projektach finansowanych z 7. PR. Łączna kwota finansowania otrzymanego od Wspólnoty od 2006 r. wyniosła w przybliżeniu 1 mln euro. Beneficjent stosował metodykę obliczania kosztów osobowych niezgodną z zasadami 6. i 7. PR. W związku z tym w jednym skontrolowanym projekcie zadeklarowane koszty zawyżono o ponad 17 % (ok. 7 800 euro). Metodykę tę stosowano również w pozostałych 13 projektach. b) Wykryte błędy dotyczą niewłaściwej interpretacji zasad kwalifikowalności 7. PR w odniesieniu do znormalizowanych efektywnie przepracowanych godzin. Komisja dokona niezbędnej korekty, a odnośne ustalenie zostanie ekstrapolowane na inne projekty zarządzane przez tego beneficjenta.

c) 7. program ramowy – zarządzanie wspólne ESA przedstawia roczne sprawozdania finansowe obejmujące wykorzystanie funduszy otrzymanych z UE (zob. pkt 8.8). Trybunał zbadał roczne sprawozdanie finansowe za 2008 r. przedstawione Komisji dnia 19 marca 2009 r., dotyczące wydatków w wysokości 20,2 mln euro. Trybunał stwierdził włączenie kosztów, które nie powinny być pokryte przez Wspólnotę, lub kosztów, które były niewystarczająco udokumentowane, o wartości prawie 10 % zbadanej próby (tj. ok. 1,3 mln euro), a także poważne uchybienia w zasadach i procedurach udzielania zamówień (10). c) Skontrolowana przez Trybunał płatność dla ESA w 2009 r. była pierwszym wkładem z budżetu UE na rzecz wspólnie zarządzanego programu GMES. Zgodnie z umową o przekazaniu uprawnień podpisaną przez Komisję i ESA coroczny transfer środków przez Komisję nie jest uzależniony od kwoty zgłoszonej w rocznym sprawozdaniu finansowym składanym przez ESA. Możliwe błędy wykryte w rocznym sprawozdaniu finansowym ESA nie miały wpływu na legalność i prawidłowość płatności. Komisja uznaje, że uwzględniając również koszty początkowo nieujęte w sprawozdaniu finansowym, koszty zgłoszone przez ESA były o 2 % za wysokie. Zostanie to skorygowane przed dokonaniem płatności końcowej pod koniec programu.

Chociaż Komisja zgadza się, że niektóre procedury zamówień powinny być w większym stopniu dostosowane do przepisów wspólnotowych, należy również uwzględnić szczególny charakter działań związanych z zamówieniami w dziedzinie przestrzeni kosmicznej. Komisja uznaje, że zasady i procedury zamówień ESA gwarantują najlepszy stosunek jakości do kosztów w dziedzinie zamówień dotyczących przestrzeni kosmicznej.

Skuteczność systemów

8.13. Komisja posiada różne mechanizmy kontrolne mające na celu ograniczenie przez cały cykl wydatkowania ryzyka dokonywania niepoprawnych lub nieprawidłowych płatności. Trybunał dokonał oceny skuteczności kontroli ex ante płatności, wiarygodności systemu certyfikacji zestawień poniesionych wydatków oraz przeprowadzanych przez Komisję kontroli ex post zwrotów kosztów.

8.14. Wyniki badania systemów podsumowano w załączniku 8.2 .

Kontrole ex ante

8.15. Celem kontroli ex ante jest sprawdzenie prawidłowości i stosowności finansowego zarządzania płatnościami. Obejmują one zarówno aspekty operacyjne i finansowe, zwłaszcza jakość uzyskanych produktów i zgodność z zapisami umownymi, jak i poprawność obliczania kwot do zapłaty.

8.16. Jako że zarówno w 6. PR, jak i w 7. PR płatności okresowe lub końcowe opierają się wyłącznie na zestawieniach poniesionych wydatków, standardowe kontrole ex ante zadeklarowanych wydatków umożliwiają wykrywanie tylko błędów ludzkich lub arytmetycznych. Aby uwzględnić ten nieodłącznie ograniczony charakter kontroli ex ante, Dyrekcja Generalna ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu wzmocniła swoją strategię kontroli ex ante dzięki szczegółowym kontrolom dokumentacji (11) oraz kontrolom ex ante systemów beneficjentów.

8.17. Badanie próby 80 płatności, o którym mowa w pkt 8.9, nie wykazało żadnych znaczących uchybień w funkcjonowaniu kontroli ex ante dokumentacji. Jednakże w odniesieniu do obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” Trybunał stwierdził, że w 24 z 48 zbadanych płatności wystąpiły uchybienia w kontrolach ex ante. W przypadku Agencji Wykonawczej ds. Badań Naukowych (12) podczas kontroli ex ante nie wykryto pięciu błędów dotyczących prawidłowości. W przypadku ESA przed podpisaniem umowy o finansowaniu GMES (zob. pkt 8.8) Komisja nie określiła jasno kwalifikowalnych kosztów wspólnie finansowanych działań i nie poczyniła żadnych kroków w związku z uchybieniami w udzielaniu zamówień. Ponadto do lutego 2010 r. Komisja nie przyjęła formalnie żadnej strategii kontroli ex ante (zob. pkt 8.26). 8.17. Komisja zgadza się z oceną Trybunału, że kontrole ex ante w ramach obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” nie wykazały znaczących uchybień. Komisja uznaje, że kontrole ex ante w ramach obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” są proporcjonalne i skuteczne. Drobne rozbieżności nie mają wpływu na skuteczność kontroli ex ante. Wyeliminowanie tych drobnych rozbieżności nie byłoby opłacalne. Jeśli chodzi o Agencję Wykonawczą ds. Badań Naukowych, trzy z pięciu wymienionych spraw dotyczą tego samego upoważnienia dla agenta w obiegu płatniczym, który Trybunał uznał za nieprawidłowy. Komisja nie podziela zdania Trybunału, że w zakresie legalności i prawidłowości występują błędy odnoszące się do upoważnienia przez urzędnika zatwierdzającego personelu, który działał dla tego obiegu finansowego, gdyż nie ma wymagań prawnych nakazujących formalne wyznaczenie personelu do różnych funkcji. Fakt, że koszty kwalifikowalne wspólnie finansowanych działań nie są szczegółowo zdefiniowane, wynika zasadniczo z charakteru działań w ramach wspólnego zarządzania, a w szczególności z charakteru programu GMES. Program dotyczy technicznie skomplikowanego projektu w dziedzinie przestrzeni kosmicznej, w tym rozwoju satelitów Sentinel, co utrudnia oddzielenie elementów, które są finansowane z różnych źródeł w procesie rozwoju satelitów i zamówień publicznych. Komisja uznaje za wystarczającą ocenę ex ante wymagań dotyczących „wspólnego zarządzania”, przeprowadzoną przed przystąpieniem do umowy. Przygotowanie ram monitorowania i kontroli w odniesieniu do finansowania GMES rozpoczęło się już w 2008 r., lecz musiało zostać dostosowane i uzupełnione w związku z doświadczeniem wynikającym z wdrażania projektu. Komisja od 2010 r. wdraża i formalizuje swoje działania w zakresie monitorowania i kontroli.

8.18. Trybunał wybrał dodatkową próbę 30 płatności zaliczkowych, aby ocenić strukturę systemu kontroli ex ante oraz skuteczność jego działania w EACI w odniesieniu do zarządzania programem CIP (13). Nie stwierdzono znaczących uchybień. Jednakże Trybunał stwierdził, że należy zaktualizować podręcznik finansowy oraz że dokumentacja części przeprowadzonych kontroli była niewystarczająca. 8.18. Agencja EACI przyznaje, że nie wszystkie części podręcznika procedur są w pełni zaktualizowane w odniesieniu do wszystkich programów. Różne rozdziały podręcznika poddano przeglądowi i aktualizacji w 2010 r.

Certyfikacja zestawień poniesionych wydatków

8.19. Rozporządzenie finansowe UE (14) wymaga sporządzenia przez zatwierdzonego audytora poświadczenia w zakresie dokładności, wystąpienia i kwalifikowalności zadeklarowanych kosztów w odniesieniu do zestawień poniesionych wydatków przekraczających pewien próg finansowy. Tego typu poświadczenia z kontroli są dla Komisji kluczowym mechanizmem kontrolnym w odniesieniu do projektów finansowanych w ramach obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa”, szczególnie w 6. PR i 7. PR.

8.20. W przypadku wszystkich płatności skontrolowanych na poziomie beneficjenta, w odniesieniu do których sporządzono poświadczenie, Trybunał dokonał porównania wyników własnych kontroli z poświadczeniami. We wszystkich przypadkach, w odniesieniu do których zatwierdzony audytor wydał opinię bez zastrzeżeń, Trybunał stwierdził błędy. W dwóch przypadkach błędy nie miały znacznego wpływu finansowego (15), jednak w pozostałych czterech przypadkach miały taki wpływ lub też dotyczyły niezgodnej z obowiązującymi przepisami metodyki przydzielania kosztów. Niniejsza uwaga potwierdza ustalenia z poprzedniego roku oraz ustalenia przedstawione w rozdziale 5 i świadczy o tym, że mechanizm ten jest tylko częściowo skuteczny w wykrywaniu błędów w deklarowanych kosztach. 8.20. Komisja podziela obawy Trybunału dotyczące prawidłowości poświadczeń z kontroli 6. PR, które faktycznie nie zapewniły w pełni oczekiwanego początkowo dodatkowego poświadczenia wiarygodności. Komisja utrzymuje jednak, że instrument ten znacząco przyczynił się do zapobiegania błędom, doprowadzając do znacznego spadku poziomu błędu w kontrolach 6. PR w porównaniu z 5. PR. Komisja podjęła działania naprawcze w celu poprawy jakości poświadczeń z kontroli w 7. PR. Certyfikacja zestawień poniesionych wydatków w ramach 7. PR opiera się na „uzgodnionych procedurach”, które nakładają na kontrolera poświadczającego obowiązek stosowania wcześniej określonych procedur i kierowania się nimi przy sporządzaniu sprawozdania z poczynionych ustaleń. Podejście to powinno prowadzić do ograniczenia liczby błędów dotyczących interpretacji zasad kwalifikowalności przez kontrolerów, co miało miejsce w przypadku 6. PR. Komisja będzie kontynuować ocenę wiarygodności poświadczeń z kontroli w ramach własnych audytów finansowych.

8.21. W 6. PR każdy beneficjent musiał z zasady przedstawić co najmniej jedno poświadczenie dotyczące zestawienia poniesionych wydatków. W 7. PR beneficjenci są zobowiązani do przedstawiania poświadczeń z kontroli tylko w sytuacji, gdy łączne finansowanie z UE ma wartość równą lub wyższą niż 375 000 euro. Ponadto Komisja wprowadziła system certyfikacji ex ante metodyki wyliczania kosztów przez beneficjentów. Jednakże liczba beneficjentów, którzy otrzymali poświadczenie ich metodyki wyliczania kosztów, jest niewielka. Wraz ze znacznym zmniejszeniem liczby wymaganych poświadczeń z kontroli zwiększa to ryzyko występowania błędów (zob. także pkt 5.28–5.31). 8.21. Liczba składanych poświadczeń z kontroli w ramach 7. PR została ograniczona w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego uczestniczących podmiotów. Jednak poświadczenie sprawozdania finansowego jest nadal wymagane w przypadku beneficjentów, którzy otrzymali poświadczenie swojej metodyki wyliczania kosztów, ponieważ znosi ona jedynie obowiązek składania przez beneficjenta okresowego poświadczenia sprawozdania finansowego. Poświadczenie sprawozdania finansowego musi być składane za ostatni okres sprawozdawczy, jeśli skumulowany wymagany wkład przekracza 375 000 EUR. Wskutek intensywnych działań kontrolnych w ramach 6. PR wielu beneficjentów zdobyło doświadczenie na przyszłość i dlatego Komisja oczekuje, że beneficjenci prawdopodobnie będą stosować poprawione praktyki w zakresie rachunkowości kosztów projektów. Obecnie nie jest możliwe stwierdzenie, że ogólny poziom błędu zwiększy się, ponieważ ustalone rodzaje ryzyka mogą zostać zrównoważone przez inne środki.

Kontrole ex post

8.22. Dyrekcje generalne odpowiedzialne za prowadzenie działań w obszarach: 01 – „Sprawy gospodarcze i finansowe” oraz 02 – „Przedsiębiorstwa” wprowadziły oddzielne mechanizmy kontroli ex post, głównie z powodu dużej liczby płatności oraz złożoności programów, którymi te dyrekcje zarządzają.

8.23. W odniesieniu do obszaru polityki 01 – „Sprawy gospodarcze i finansowe” Trybunał stwierdził, że program prac dotyczących kontroli ex post obejmujący 2009 r. został formalnie przyjęty dopiero w grudniu 2009 r. W 2009 r. wydano trzy sprawozdania z kontroli ex post, a dwa z nich odnosiły się do kontroli rozpoczętych w 2006 r. i ukończonych dopiero w 2009 r. 8.23. Odnotowuje się opóźnienie przy formalizacji programu prac na 2009 r. Jednak program ten był w znacznej mierze określony i uzgodniony przez Grupę Zarządzającą ds. Kontroli Wewnętrznej w lutym 2009 r. i wówczas rozpoczęto jego wdrażanie. Program na kolejny rok został uzgodniony przez tę grupę w styczniu 2010 r. i sformalizowany w marcu 2010 r. W poprzednich latach znaczna część zasobów w ramach kontroli ex post była przeznaczona na niezmiernie ważną kontrolę, co w konsekwencji doprowadziło do opóźnień w zakończeniu innych kontroli.

8.24. W odniesieniu do obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” podstawą systemu kontroli wewnętrznej wydatków na badania naukowe jest system kontroli ex post (tj. kontrole finansowe u beneficjentów po dokonaniu zwrotu kosztów). Kontrole prowadzone są albo bezpośrednio przez kontrolerów Komisji, albo przez zewnętrzne firmy audytorskie pod nadzorem Komisji. Jeśli chodzi o 6. PR i 7. PR, określono szczegółową strategię kontroli mającą na celu: a) ocenę prawidłowości transakcji finansowych oraz przygotowanie wkładu do rocznego poświadczenia wiarygodności (zob. pkt 8.28 i 8.29); a także b) zapewnienie podstawy dla mechanizmów korekcyjnych i odzyskiwania środków.

8.25. System kontroli ex post wprowadzony przez Dyrekcję Generalną ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu oceniono jako skuteczny, pomimo potrzeby wprowadzenia pewnych dalszych usprawnień w zakresie kontroli ex post realizowanych przez zewnętrzne firmy audytorskie. Część obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” powierzona REA i EACI nie została objęta programami prac agencji wykonawczych i nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych kontroli ex post. 8.25. Ocena Trybunału odnosi się wyłącznie do 2009 r. W przypadku EACI liczba i terminy pierwszych płatności okresowych opartych na zestawieniach poniesionych wydatków w 2009 r. dotyczących obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” nie uzasadniała rozpoczęcie kontroli ex post już w 2009 r. Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych wdraża wspólną wieloletnią strategię kontroli dotyczącą 7. PR. Zgodnie z tą strategią i dokładniejszymi informacjami zawartymi w rocznym sprawozdaniu z działalności Agencji suma płatności dokonanych w 2009 r. i wchodzących w zakres tej strategii była zbyt mała, aby uzasadnić pierwszą selekcję, a następnie rozpoczęcie kontroli ex post w 2009 r. Jednak te płatności z 2009 r. zostaną uwzględnione w populacji płatności, z której w 2010 r. wybrane zostaną kontrole ex post.

8.26. W przypadku umowy o finansowaniu GMES (zob. pkt 8.8), którą podpisano w lutym 2008 r., strategię monitorowania i kontroli ukończono dopiero w lutym 2010 r. Art. 6 tej umowy stanowi, że Komisja może przeprowadzać kontrole dokumentacji oraz kontrole na miejscu w zakresie wykorzystania funduszy Wspólnoty oraz że może przeprowadzać pełne kontrole. Do końca 2009 r. Komisja nie przeprowadziła żadnych tego typu kontroli i nie zwróciła się o dokumenty poświadczające na poparcie rocznego sprawozdania finansowego ESA. 8.26. Zgodnie z umową o przekazaniu uprawnień podpisaną przez Komisję i ESA coroczny transfer środków przez Komisję nie jest uzależniony od kwoty zgłoszonej w rocznym sprawozdaniu finansowym składanym przez ESA. Komisja zaplanowała już w 2009 r. kontrole na miejscu, które zostały przeprowadzone w 2010 r. Przygotowanie ram monitorowania i kontroli w odniesieniu do finansowania GMES rozpoczęło się już w 2008 r., lecz musiało zostać dostosowane i uzupełnione w związku z doświadczeniem wynikającym z wdrażania projektu. Komisja ostatnio wdrożyła i sformalizowała swoje działania w zakresie monitorowania i kontroli.

8.27. Trybunał stwierdził również, że pomimo ukończenia we wrześniu 2009 r. strategii kontroli ex post 7. PR na lata 2009–2016, do końca 2009 r. nie był dostępny podręcznik kontroli 7. PR. 8.27. Służby audytu dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za badania naukowe dysponują odpowiednimi narzędziami w celu wdrożenia pierwszych kontroli 7. PR. Standardowe szablony zostały dostosowane do warunków 7. PR oraz planuje się podobną aktualizację podręcznika kontroli 7. PR. Należy jednak pamiętać, że głównymi ramami odniesienia dla kontrolerów są obowiązujące zasady kontrolowanej umowy o dotację, tj. zasady uczestnictwa w 7. PR, przepisy umowy o dotację oraz wszelkie odnośne wytyczne.

Wiarygodność oświadczeń kierownictwa Komisji

8.28. Trybunał ocenił roczne sprawozdania z działalności i towarzyszące im oświadczenia pięciu dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za obszary polityki objęte rozdziałem „Sprawy gospodarcze i finansowe”, a także stosowne części rocznych sprawozdań z działalności dwóch agencji wykonawczych (16), odpowiadających częściowo za realizację zadań w obszarze polityki 02 – „Przedsiębiorstwa”.

8.29. Zestawienie wyników oceny oświadczeń kierownictwa przedstawiono w załączniku 8.3 . 8.29. Komisja z zadowoleniem przyjmuje pozytywną ocenę Trybunału dla wszystkich rocznych sprawozdań z działalności objętych tym rozdziałem. DG ds. Konkurencji nie sformalizowała jeszcze oceny skutków, jednak ryzyko związane z odnośnym odzyskaniem środków zostało dokładnie ocenione na szczeblu kierowniczym na wszystkich etapach postępowania. Ponadto kierownictwo ściśle monitorowało tę sprawę, prowadząc wymianę informacji z DG ds. Budżetu i Służbą Prawną Komisji, aby podjąć decyzje, jak skutecznie odzyskać wspomniane środki.

Wnioski i zalecenia

8.30. Na podstawie swoich prac kontrolnych Trybunał stwierdza, że w płatnościach za rok zakończony 31 grudnia 2009 r. w zakresie „Spraw gospodarczych i finansowych” nie wystąpił istotny poziom błędu. Trybunał zwraca jednak uwagę na rodzaj i zasięg błędów wykrytych w wydatkach na badania naukowe, mimo że błędy te nie są istotne z punktu widzenia prawidłowości w grupie polityk jako całości.

8.31. Trybunał zbadał trzy systemy nadzoru i kontroli w grupie polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe”. Dwa z tych systemów zostały uznane za skuteczne (01 – „Sprawy gospodarcze i finansowe” oraz 03 – „Konkurencja”, 12 – „Rynek wewnętrzny” i 20 – „Handel”), natomiast jeden, związany z obszarem polityki 02 – „Przedsiębiorstwa”, oceniono jako jedynie częściowo skuteczny w zapewnianiu prawidłowości płatności. 8.31. Zob. 8.17. Komisja uznaje, że kontrole ex ante w ramach obszaru polityki 02 – „Przedsiębiorstwa” są proporcjonalne i skuteczne.

8.32. Komisja podjęła działania, które zmierzają do uproszczenia stosowania zasad kwalifikowalności i do poprawy znajomości tych zasad wśród beneficjentów. Trybunał zaleca jednak, aby Komisja: 8.32.

a) zachęcała beneficjentów do przedstawiania ich metodyki wyliczania kosztów w celu uzyskania certyfikacji ex ante; oraz a) Komisja podjęła niedawno działania w celu uatrakcyjnienia certyfikacji ex ante metodyki wyliczania kosztów beneficjentów. Komisja wyraziła swoją opinię na ten temat w komunikacie w sprawie uproszczenia z dnia 24 kwietnia 2010 r., a także w swoim wniosku dotyczącym przeprowadzanego co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego i jego przepisów wykonawczych, przyjętym w dniu 28 maja 2010 r. Rzeczywiste uproszczenie można by osiągnąć poprzez dopuszczenie metod, które są stosowane jako zwykłe praktyki w zakresie rachunkowości, o ile opierają się na rzeczywistych kosztach personelu zarejestrowanych w księgach.

b) poprawiła znajomość zasad kwalifikowalności wśród kontrolerów poświadczających, aby zwiększyć wiarygodność poświadczeń z kontroli, które oni wydają. b) Komisja prowadzi politykę aktywnego przekazywania informacji zwrotnej z kontroli ex post beneficjentom i kontrolerom wydającym poświadczenia, aby zapewnić – tam gdzie jest to konieczne – udoskonalenia na poziomie kontrolerów wydających poświadczenia z kontroli. Nieunikniona złożoność kryteriów kwalifikowalności wywiera wpływ na pracę wielu kontrolerów zewnętrznych upoważnionych przez beneficjentów do wydawania poświadczeń z kontroli. W przypadku 7. PR oczekuje się, że ze względu na wiarygodność uzgodnionych procedur ilość błędów wynikających z tego typu błędnej interpretacji zmniejszy się znacząco.

8.33. Komisja powinna dodatkowo poprawić jakość swoich kontroli ex ante sprawdzających procedury udzielania zamówień i okresowe/końcowe płatności, a także dopilnować, aby kontrole ex post były objęte programami prac. W odniesieniu do wspólnego zarządzania z ESA Komisja powinna ściśle monitorować skuteczność działania systemów kontroli ESA oraz wiarygodność jej rocznego sprawozdania finansowego obejmującego realizację działań finansowanych na podstawie umowy o przekazaniu uprawnień w ramach GMES. 8.33. Komisja sprawdzi, jakie dalsze działania można podjąć w celu zmniejszenia liczby błędów, uwzględniając kwestię opłacalności takich działań. Jeśli chodzi o wspólne zarządzanie z ESA, Komisja od 2010 r. wdraża swoje działania w zakresie monitorowania i kontroli.

8.34. W załączniku 8.4 przedstawiono podsumowanie działań podjętych w związku z poprzednimi uwagami.

WYNIKI KONTROLI FUNDUSZU GWARANCYJNEGO DLA DZIAŁAŃ ZEWNĘTRZNYCH

8.35. Celem Funduszu Gwarancyjnego dla Działań Zewnętrznych (17) (Funduszu), który udziela gwarancji na pożyczki dla państw trzecich, jest pokrycie należności wierzycieli Wspólnoty (18) w razie niewywiązania się przez beneficjenta z zobowiązań kredytowych, a także zapobieganie wysuwaniu bezpośrednich roszczeń wobec budżetu Wspólnoty. Za zarządzanie Funduszem od strony administracyjnej odpowiedzialna jest Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych (DG ECFIN), podczas gdy Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) odpowiada za zarządzanie środkami pieniężnymi.

8.36. Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. łączne środki Funduszu wyniosły 1 240 mln euro, w porównaniu z 1 091 mln euro na dzień 31 grudnia 2008 r. W badanym roku nie odnotowano wezwań do zapłaty z tytułu udzielonych z tego Funduszu.

8.37. Do oceny rocznej rentowności Funduszu EBI i Komisja wykorzystują wskaźnik referencyjny. Stopa zwrotu portfela Funduszu w 2009 r. wyniosła 4,6 % w zestawieniu ze wskaźnikiem zwrotu na poziomie 3,78 %.

8.38. Portfelem inwestycyjnym Funduszu w imieniu Wspólnot Europejskich zarządza EBI (19), natomiast portfelem inwestycyjnym EWWiSwL zarządza specjalny dział DG ECFIN. Cele inwestycyjne obu portfeli są dosyć podobne – np. gotowość do podejmowania ryzyka, rodzaj i jakość inwestycji oraz ograniczenia inwestycyjne. W przypadku obu funduszy nie dokonano oceny zysków finansowych, którymi zarządza dział DG ECFIN. 8.38. Zarówno EBI, jak i Komisja dysponują możliwościami w zakresie zarządzania aktywami Funduszu w podobny sposób i z podobnymi skutkami finansowymi. Dlatego też jego wyniki nie uzasadniają wniosku w sprawie zmiany art. 7 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r. (wersja ujednolicona), na mocy którego zarządzanie aktywami Funduszu Gwarancyjnego zostało powierzone EBI. Komisja uznaje, że występują korzyści wynikające z dywersyfikacji ryzyka operacyjnego i finansowego, co wynika z faktu, że środkami zarządzają dwie instytucje. W istocie praktyką stosowaną przez ministerstwa finansów i krajowe banki centralne większości państw członkowskich jest częściowe przekazanie podmiotom trzecim zarządzania swoimi środkami.

8.39. Ogólnie w ocenie Trybunału zarządzanie Funduszem w 2009 r. odbywało się w sposób zadowalający. Podjęto również stosowne działania w zakresie monitorowania oddziaływania kryzysu finansowego na portfel Funduszu.

WYNIKI KONTROLI EWWIS W LIKWIDACJI

8.40. Po wygaśnięciu Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali dnia 23 lipca 2002 r. aktywa i pasywa EWWiS zostały przekazane Wspólnocie Europejskiej (20). Wartość netto tych aktywów i pasywów, określanych jako „Europejska Wspólnota Węgla i Stali w likwidacji” (EWWiSwL), jest przeznaczona na badania w sektorach powiązanych z przemysłem węgla i stali.

8.41. Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. aktywa EWWiSwL wyniosły ogółem 2 011 mln euro w porównaniu z 2 045 mln euro na dzień 31 grudnia 2008 r. Zysk netto w 2009 r. wyniósł 13,9 mln euro w zestawieniu ze stratą netto w wysokości 14,8 mln euro w 2008 r.

8.42. Dochód netto z inwestycji EWWiSwL w 2009 r. wyniósł 68 mln euro. Zostanie on włączony do budżetu Wspólnoty na finansowanie badań w ramach projektów w sektorze węgla i stali. Trybunał ustalił, że na dzień 31 grudnia 2009 r. niewykorzystane dostępne środki budżetowe na finansowanie badań w sektorze węgla i stali skumulowały się do wysokości 238 mln euro (21). 8.42. Niewykorzystany budżet w wysokości 238 mln EUR obejmuje: — środki na 2010 r., jeszcze nieprzyznane (54 mln EUR), — środki na 2011 r. (61 mln EUR), — nierozliczone kwoty (123 mln EUR) dotyczące umów podpisanych od 2003 r., w odniesieniu do których nie zamknięto jeszcze rachunków dla wszystkich partnerów uczestniczących w projekcie. Uwolnienie środków może nastąpić dwa miesiące po ostatnim zamknięciu rachunków odnośnej umowy. Średni czas trwania umów finansowanych przez Fundusz Badawczy Węgla i Stali wynosi trzy lata, a większość nierozliczonych kwot dotyczy umów jeszcze niezakończonych lub umów, w przypadku których nie zatwierdzono jeszcze końcowego sprawozdania technicznego (warunek ostatniej płatności i zamknięcia rachunków). Dlatego sytuacja, w której kwota 238 mln EUR była nadal niewykorzystana na dzień 31 grudnia 2009 r., jest całkowicie normalna.

8.43. Rentowność portfela EWWiSwL za 2009 r. wyniosła 5,85 %, podczas gdy wskaźnik referencyjny zwrotu dla EWWiSwL wynosił 4,41 %.