I. Wprowadzenie

Opracowanie przyszłościowej i kompleksowej europejskiej polityki migracyjnej, opartej na solidarności i odpowiedzialności, jest jednym z głównych celów politycznych Unii Europejskiej[1].

W dniu 4 maja Komisja przedstawiła komunikat w sprawie migracji[2]. Miał on na celu ujęcie niedawnych i przyszłych propozycji politycznych w ramach uwzględniających wszystkie właściwe aspekty i umożliwiających UE i jej państwom członkowskim zarządzanie kwestiami azylu, migracji oraz mobilności obywateli państw trzecich w sposób całościowy i spójny.

Obecne sprawozdanie roczne przedstawiane jest w odpowiedzi na wezwanie Rady Europejskiej wystosowane podczas przyjmowania paktu o emigracji i azylu[3] w 2008 r. i obejmuje wydarzenia związane z realizacją paktu w 2010 r., a także właściwe priorytety programu sztokholmskiego przyjętego w 2009 r.[4], zarówno na szczeblu UE, jak i krajowym. Sprawozdanie zostało przygotowane na podstawie danych dostarczonych przez państwa członkowskie oraz innych informacji, w szczególności sprawozdań krajowych punktów kontaktowych Europejskiej Sieci Migracyjnej.

W sprawozdaniu podsumowano i oceniono wydarzenia na szczeblu UE i krajowym[5] oraz przedłożono zalecenia dotyczące przyszłych działań.

II. Wjazd do ue i zamieszkiwanie na jej terytorium

Ludzie przybywają do UE różnymi sposobami i w różnych celach. Kanał, przed który obywatel państwa trzeciego dostaje się do UE, będzie miał bezpośredni wpływ na przysługujące mu prawa, w szczególności w odniesieniu do rynku pracy. Jednakże migranci, którzy legalnie przebywają na terytorium UE, niezależnie od ich konkretnego statusu, muszą być integrowani ze społeczeństwem migrującym, co jest wspólną odpowiedzialność migranta, jak i społeczeństwa, do którego przybył.

1. Legalna migracja – zagwarantowanie sposobu dostania się do UE

1.1 Wyzwania demograficzne i niedobór pracowników

W okresie od 2010 do 2035 r. ludność UE ma wzrosnąć z 501 do 520,7 mln, by następnie zmniejszyć się do 505,7 mln w 2060 r. Podczas gdy w 2010 r. na każde 3,5 osoby w wieku produkcyjnym (20-64) przypadała jedna osoba w wieku 65 lat lub starsza, w 2060 r. stosunek ten ma wynosić 1,7 do 1[6].

Migracja stanowi główny czynnik przemian demograficznych w UE. W 2009 r. migracja netto do UE wyniosła 857 000 osób, tzn. odpowiadała za 63% ogólnego wzrostu liczby ludności.

W dniu 1 stycznia 2003 r . liczba obywateli państw trzecich w UE-25 wynosiła 16,2 mln, czyli 3,6 % ludności. W 2010 r. podział ludności według obywatelstwa w UE-27 wykazał, że 20,1 mln osób stanowili obywatele państw trzecich (4% łącznej liczby ludności).

Największą grupę obywateli państw trzecich w UE stanowili Turcy, Marokańczycy i Albańczycy.

W 2009 r. ponad 770 000 osób zdobyło obywatelstwo jednego z państw członkowskich UE, co stanowi 9% wzrost w porównaniu ze średnią liczbą odnotowaną w okresie 2004-2008.

W 2009 r. obywatelom państw trzecich wydano w UE dwa miliony zezwoleń na pobyt , osiem procent mniej niż w roku ubiegłym. Liczba zezwoleń wydanych w odniesieniu do działalności zarobkowej zmniejszyła się o 28%, co stanowi odzwierciedlenie kryzysu gospodarczego. Zezwolenia takie stanowiły 24% łącznej liczby zezwoleń wydanych w 2009 r., wobec 27% wydanych z przyczyn rodzinnych, 22% wydanych na potrzeby studiów oraz 27% z różnych innych przyczyn (związanych z ochroną, zamieszkiwaniem bez prawa do pracy itd.).

Tendencja ta znajduje także wyraz w przepływie przekazów pieniężnych (poza UE); kwota środków przekazanych przez pracowników w 2009 r. zmalała o 4% w porównaniu z rokiem 2008[7].

Powyższe dane pokazują, że UE stoi w obliczu problemów strukturalnych w dziedzinie rozwoju demograficznego. Mimo bezrobocia na poziomie blisko 10 procent, przez co 23 mln osób pozostaje bez pracy, zewsząd płyną doniesienia o niedoborze specjalistów. Roczna wizja wzrostu gospodarczego z roku 2010[8] pokazuje, że zapotrzebowanie na pracowników nadal wzrastało, i że, pomimo wysokiego poziomu bezrobocia, niektórzy pracodawcy nie są w stanie znaleźć pracowników o odpowiednich kwalifikacjach w celu obsadzenia wakatów. Aby podtrzymać ożywienie gospodarcze oraz utrzymać europejskie systemy ochrony socjalnej UE musi pilnie zaradzić brakowi dopasowania kwalifikacji dostępnych pracowników do zapotrzebowania na rynku pracy. Podkreślono to w strategii „Europa 2020”, w szczególności w wytycznych dotyczących zatrudnienia oraz przewodnim komunikacie „Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia”. W strategii „Europa 2020” UE zobowiązała się do osiągnięcia 75% wskaźnika zatrudnienia do 2020 r., jak również lepszego dopasowania kwalifikacji uzyskiwanych przez pracowników w procesie kształcenia i szkolenia do faktycznego zapotrzebowania na rynku pracy.

Dominującą wstępną odpowiedzią polityczną państw członkowskich na to wyzwanie w zakresie kwalifikacji jest poprawa zatrudnialności swojej krajowej siły roboczej poprzez lepsze kształcenie i szkolenia, zwiększenie aktywności zawodowej kobiet, starszych pracowników, obywateli mających migracyjne korzenie i mieszkających już legalnie obywateli państw trzecich, jak również poprzez preferencję unijną. Jednak ze względu na skalę niedopasowania kwalifikacji na europejskich rynkach pracy, jak również nieodwracalne zmiany demograficzne[9], dobrze zorganizowana polityka legalnej imigracji i integracji, zgodnie z programem sztokholmskim oraz przy wsparciu niżej wymienionych instrumentów prawnych UE, ma kluczową rolę do odegrania w zapewnieniu długoterminowej konkurencyjności UE i, w ostatecznym ujęciu, przyszłości jej modelu socjalnego.

Imigranci mają istotny wkład w funkcjonowanie gospodarek UE. W latach 2000-2005 imigranci z państw trzecich w UE odpowiadali za ponad jedną czwartą ogólnego wzrostu zatrudnienia oraz 21% średniego wzrostu PKB w UE-15. Na ten rosnący udział migrantów w rynku pracy składały się zarówno stanowiska wymagające wysokich kwalifikacji w rozwijających się sektorach gospodarki, jak też i wiele stanowisk wymagających różnych mniej zaawansowanych umiejętności. Dlatego też skuteczne zarządzanie migracją oraz promowanie skutecznego udziału i włączenia znacznej liczby migrantów już mieszkających legalnie w UE do zatrudnienia i naszych społeczeństw stanowi klucz do realizacji celów w zakresie zatrudnienia określonych w strategii „Europa 2020”.

W tych ramach Komisja wprowadza obecnie szereg instrumentów służących przeglądowi kwestii dopasowania umiejętności i podaży, takich jak kompleksowa unijna panorama umiejętności w 2012 r., Europejski Monitor Wolnych Stanowisk Pracy, Europejski Biuletyn Mobilności zawodowej i prognozy Europejskiego Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego dotyczące długoterminowego zapotrzebowania na umiejętności i ich dostępności. Komisja zamierza przedstawić do 2012 r. zieloną księgę, w której przeanalizuje te kwestie.

Zasadnicze znaczenie ma zagwarantowanie, by migranci, którzy mieszkają już legalnie w UE, mogli korzystać z niedyskryminacyjnego dostępu do rynków pracy stosownie do ich umiejętności i doświadczenia oraz mieli możliwość pełnego udziału w życiu gospodarczo-społecznym, politycznym i kulturalnym społeczeństw, do których przybyli. W tym kontekście środki na rzecz uznawania zdobytych umiejętności i kompetencji, niedyskryminujący dostęp do służb socjalnych i zatrudnienia, jak również dobra koordynacja między politykami służącymi integracji i włączeniu, są konieczne do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”. Nie ma obecnie uzgodnionej ogólnounijnej metody szacowania konkretnych niedoborów pracowników/umiejętności w państwach członkowskich oraz oceny, czy pracownicy z państw trzecich posiadają umiejętności i kwalifikacje potrzebne do ich wypełnienia. Nie we wszystkich państwach członkowskich istnieją systemy umożliwiające im (lub pracodawcom działającym na ich terytorium) ustalenie przyszłych niedoborów umiejętności oraz sposobów wypełnienia ich przez odpowiednio wykwalifikowanych migrantów. Chociaż charakter i zakres (przyszłych) niedoborów umiejętności są zróżnicowane w poszczególnych państwach członkowskich, w UE panuje powszechne przekonanie o potrzebie szybkiego zaradzenia tym niedoborom.

Przykładowo w odniesieniu do sektora zdrowotnego, jak już zapowiedziano w „Programie na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia„[10], Komisja zamierza przedłożyć do 2012 r. plan działania w celu zaradzenia niedoborowi specjalistów w dziedzinie opieki zdrowotnej w UE. Wspólne działania w zakresie planowania siły roboczej ogłoszone w tym samym komunikacie pomogą ustalić niedobory w zakresie pracowników/umiejętności w sektorach zdrowotnych państw członkowskich. Należy zbadać, jaką rolę w zaspokojeniu tych niedoborów mogą odegrać obywatele państw trzecich migrujący do UE.

Skuteczne środki w tym obszarze przyniosą korzyści wszystkim zaangażowanym stronom: państwa członkowskie będą w mniejszym stopniu cierpieć na niedobór pracowników, migranci obu płci będą w stanie w pełni wykorzystać potencjał wynikający z ich umiejętności i kwalifikacji, a UE stworzy atrakcyjny rynek pracy dla migrantów. Komisja jest gotowa w pełni wspierać wysiłki państw członkowskich w tym procesie oraz przedłoży w tym celu różne narzędzia.

- Państwa członkowskie muszą podjąć działania w celu zaradzenia problemowi niedopasowania dostępnych umiejętności do potrzeb rynku pracy , przy pełnym wsparciu Komisji. Zasadniczym elementem tych wysiłków powinna być koncepcja zaspokojenia tych potrzeb poprzez kontrolowaną migrację do UE odpowiednio wykwalifikowanych obywateli państw trzecich.

- Lepsze uznawanie na szczeblu UE umiejętności i kwalifikacji obywateli państw trzecich pozwoliłoby im w pełni wykorzystywać posiadany potencjał w pracy. Bardziej elastyczne geograficznie rynki pracy pozwoliłyby migrantom łatwiej zmieniać pracodawców, których siedziba może znajdować się w różnych państwach członkowskich. Taka mobilność powinna pozwolić im zachować prawo do zamieszkania oraz umożliwić lepsze dopasowanie podaży i popytu na rynku pracy.

- W ramach strategii EU 2020 państwa członkowskie i UE powinny uwzględnić potencjalną rolę imigracji w zaspokojeniu niedoboru pracowników i umiejętności.

1.2 Ramy prawne UE

Na szczeblu europejskim dopiero w 1999 r.[11] państwa członkowskie uzgodniły ustanowienie wspólnej polityki imigracyjnej, co oznacza, że jest to stosunkowo nowa dziedzina polityki. Od czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego decyzje w sprawie polityki migracyjnej podejmowane są w trybie normalnej procedury ustawodawczej.

Skutki kryzysu gospodarczego w dalszym ciągu wpływały na kierunek rozwoju polityki w dziedzinie legalnej migracji w 2010 r. Znalazło to wyraz w procedurze legislacyjnej w sprawie unijnych projektów, która okazała się trudna i osiągnięto jedynie niewielki postęp w dyskusji nad nowymi projektami. Działo się tak od lipca 2010 r., kiedy to Komisja przedłożyła projekty dotyczące pracowników sezonowych[12] oraz przenoszenia pracowników w ramach przedsiębiorstwa[13]. Otrzymano ponadto szereg opinii z parlamentów narodowych wskazujących na możliwość naruszenia zasady pomocniczości. Kontynuowano dyskusje nad projektem dyrektywy w sprawie „jednego zezwolenia” oraz praw migrantów związanych z zatrudnieniem, jednak Parlament Europejski i Rada nie zdołały jak dotąd dojść do porozumienia.

UE potrzebuje systemu imigracyjnego o elastycznych regułach przyjmowania, zapewniającego równocześnie wspólne normy w zakresie warunków wjazdu i pobytu, a także odpowiednie gwarancje praw migrantów. Dlatego konieczne jest porozumienie w sprawie wniosku dotyczącego „jednego zezwolenia”. Bez tego nie będzie gwarancji na szczeblu UE dla praw pracowników migrujących oraz kontynuowane będzie obecne niejednolite podejście w kwestii formalności administracyjnych i uproszczenia. Podobnie projekty dotyczące pracowników sezonowych i pracowników przenoszonych w ramach przedsiębiorstwa są niezbędne do dalszego rozwoju unijnych ram legislacyjnych w zakresie legalnej migracji. Dyrektywa w sprawie tych ostatnich pomoże UE w tworzeniu innowacyjnej gospodarki opartej na wiedzy, przyciąganiu inwestycji wielonarodowych spółek oraz zwiększaniu konkurencyjności naszej gospodarki. Dyrektywa w sprawie pracowników sezonowych pomoże w walce z wyzyskiem szczególnie narażonych na to zjawisko grup migrantów oraz zapewni proste i szybkie wspólne ramy umożliwiające pracownikom sezonowym przyjeżdżanie do UE w celu wykonywania pracy tymczasowej.

Daleka od satysfakcjonującej jest również sytuacja w zakresie transpozycji dyrektywy w sprawie „niebieskiej karty UE”, która ma zostać zakończona do czerwca 2011 r. Jak dotąd tylko kilka państw członkowskich przekazało Komisji informacje o środkach służących transpozycji. System niebieskiej karty UE wprowadza atrakcyjny pakiet środków, takich jak traktowanie na równi z pracownikami krajowymi, korzystne warunki łączenia rodzin oraz wewnątrzunijna mobilność, by przyciągnąć do UE wysoko wykwalifikowane osoby. Komisja kontynuowała ocenę transpozycji obowiązujących dyrektyw (w sprawie rezydentów długoterminowych, studentów i naukowców) w celu przedstawienia sprawozdań w późniejszym okresie 2011 r. Jeżeli chodzi o łączenie rodzin, niektóre państwa członkowskie ustaliły potrzebę zareagowania na działania, które uznają za nadużywanie procedur łączenia rodzin, inicjując zmiany legislacyjne. Po przedstawieniu w 2008 r. sprawozdania na temat dyrektywy o łączeniu rodzin[14] Komisja przedstawi do końca roku zieloną księgę w sprawie łączenia rodzin.

Komisja uważa, że w celu dalszego rozwoju ram prawnych w zakresie legalnej migracji należy zintensyfikować dyskusje z wszelkimi zainteresowanymi podmiotami, w tym z partnerami społecznymi.

- Państwa członkowskie muszą dokonać do czerwca 2011 r. pełnej transpozycji dyrektywy w sprawie „niebieskiej karty” .

- W bliskiej przyszłości musi zostać osiągnięte porozumienie w sprawie projektu dyrektywy dotyczącej jednego zezwolenia . W najbliższych miesiącach muszą być osiągnięte znaczące postępy w dyskusjach nad projektami w sprawie pracowników sezonowych oraz przenoszenia pracowników wewnątrz przedsiębiorstwa .

- Należy przeprowadzać ocenę transpozycji obowiązujących dyrektyw. Pozwoli to ustalić problemy z wdrażaniem oraz pomoże poprawić obowiązujące przepisy lub ustalić potrzebę konsolidacji obecnego dorobku prawnego.

2. Azyl – udzielenie ochrony międzynarodowej i zapewnienie solidarności

W 2009 r. państwa członkowskie odnotowały 266 400 wniosków o udzielenie azylu, w roku 2010 liczba ta wyniosła 257 815, czyli uległa niewielkiemu obniżeniu (o 3%). Do Polski, Włoch, Węgier i na Maltę przybyło w 2010 r. mniej osób ubiegających się o azyl niż w roku 2009, natomiast w Niemczech, Belgii i Szwecji liczba takich osób znacząco wzrosła. W 2010 r. najwięcej osób ubiegających się o azyl w UE miało, w kolejności, obywatelstwo następujących państw: Afganistanu (20 580), Rosji (18 500), Serbii (17 715, z wyłączeniem Kosowa*[15]), Iraku (15 800) i Somalii (14 350). W 2010 r. 55 095 osób ubiegających się o azyl otrzymało status ochrony w UE w pierwszej instancji (uchodźca, ochrona uzupełniająca lub względy humanitarne). Status ten został zatem przyznany w przypadku 25% decyzji wydanych w pierwszej instancji. W 2009 r. 7 147 uchodźców zostało przesiedlonych do UE z państw trzecich. W roku 2010 r. liczba ta wyniosła (do 3 kwartału) 3 848. |

Postępy legislacyjne w dziedzinie azylu w 2010 r. były powolne i trudne. Oba organy legislacyjne porozumiały się co do rozciągnięcia zakresu dyrektywy w sprawie rezydentów długoterminowych na osoby korzystające z ochrony międzynarodowej oraz poczyniły pewne postępy w sprawie rozporządzenia dublińskiego i rozporządzenia Eurodac, jak również w sprawie dyrektywy kwalifikacyjnej. Aby nadać impuls przeciągającym się negocjacjom w sprawie dyrektyw dotyczących warunków przyjmowania i procedur azylowych, Komisja przyjmie w czerwcu 2011 r. zmodyfikowane wnioski dotyczące obu tych instrumentów.

Istotnym wydarzeniem było przyjęcie w 2010 r. rozporządzenia w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO). Komisja prowadzi aktywne prace, by doprowadzić do tego, by urząd zaczął funkcjonować w czerwcu bieżącego roku, w celu intensyfikacji praktycznej współpracy.

Potrzebna jest solidarność między państwami członkowskimi jako jeden z elementów wspólnego europejskiego systemu azylowego. Realizowany jest obecnie pilotażowy projekt polegający na rozlokowaniu ok. 250 osób korzystających z ochrony międzynarodowej w dziesięciu państwach członkowskich. Zostanie on przedłużony poza pierwotne ramy czasowe, by ułatwić rozlokowanie niedawno przybyłych migrantów potrzebujących ochrony międzynarodowej.

Po przedłożeniu Komisji Europejskiej planu działania w sierpniu 2010 r., Grecja podjęła dzieło kompleksowej reformy swojego systemu azylowo-migracyjnego, otrzymując wsparcie Komisji, państw członkowskich, Norwegii, UNHCR oraz innych partnerów z UE. Obecnie rozmieszczane są tam zespoły ekspertów ds. azylowych koordynowane przez EASO. Już w 2010 r. Grecja przyjęła istotne nowe przepisy, a obecnie trwa ich wdrażanie.

Kontynuowana jest realizacja trwających regionalnych programów ochrony (RPO) w Tanzanii i Europie Wschodniej. realizacja nowego RPO w regionie Rogu Afryki rozpoczęła się we wrześniu, w bliskiej współpracy z UNHCR. Postępowały też prace nad tworzeniem innego RPO w Afryce Północno-Wschodniej (Egipt, Libia i Tunezja).

Przesiedlenie jest równie istotne w tym kontekście. Negocjacje w sprawie stworzenia wspólnego unijnego programu przesiedleń muszą zostać zakończone w wymiarze operacyjnym i z pozytywnym skutkiem. Potrzebne jest strategiczne podejście i sterowanie polityczne w zakresie korzystania z przesiedleń.

- Negocjacje w sprawie wszystkich wniosków legislacyjnych dotyczących azylu muszą zostać sfinalizowane przed upływem terminu wyznaczonego na 2012 r.

- Niedawne wydarzenia w regionie Morza Śródziemnego oraz potrzeba restrukturyzacji systemów azylowych w niektórych państwach członkowskich potwierdzają potrzebę stworzenia wspólnej procedury oraz jednolitego statusu na szczeblu UE . Oznacza to konieczność lepszych unijnych przepisów, poprawionej praktycznej współpracy koordynowanej przez EASO, konkretnego, wieloaspektowego zobowiązania do solidarności oraz zwiększonych inwestycji we współpracę z państwami trzecimi .

- Parlament Europejski i Rada muszą porozumieć się w sprawie wspólnego unijnego systemu przesiedleń .

- Unijny pilotażowy projekt przesiedleń realizowany wraz z Maltą, reformy legislacyjne przyjęte przez Grecję oraz stałe wsparcie, jakie otrzymywała ona w realizacji planu działania, stanowią konkretne przykłady połączenia odpowiedzialności i solidarności potrzebnych do zbudowania WESA .

3. Integracja - element kluczowy zarówno dla migrantów, jak i społeczeństw przyjmujących

Kwestie integracyjne miały wysoki priorytet w programie politycznym w całej Europie w 2010 r. Z jednej strony europejscy liderzy w coraz większym stopniu uznają znaczenie zapewnienia spójności między strategiami politycznymi w dziedzinie imigracji i integracji oraz wysiłków, które powinni poczynić legalnie przebywający migranci i społeczeństwa przyjmujące w celu zagwarantowania udziału migrantów w życiu gospodarczym, społecznym, kulturalnym i politycznym. Z drugiej strony stosunek części osób w Europie do imigracji i integracji może prowadzić do dyskryminacji i rasizmu, chociaż antyimigracyjne postawy często opierają się na fałszywych opiniach na temat migracji i jej oddziaływania na gospodarkę.

Mimo wysiłków migranci wciąż napotykają bariery utrudniające im udział w europejskich społeczeństwach. W celu sprostania tym wyzwaniom ministrowie odpowiedzialni za integrację spotkali się w 2010 r. w Saragossie, potwierdzając zaangażowanie na rzecz „integracji jako siły napędowej rozwoju i spójności społecznej”[16]. Komisja uruchomiła projekt pilotażowy w celu ustalenia wskaźników monitorowania rezultatów polityk integracyjnych. Rozpoczęła ona również tworzenie tzw. „europejskich modułów” w celu wspierania krajowych i lokalnych polityk i praktyk integracyjnych. Odbyły się dwa spotkania europejskiego forum integracji, kontynuowano także rozwój europejskiej strony internetowej poświęconej integracji. Opublikowano trzeci podręcznik na temat integracji.

Na szczeblu krajowym większość państw członkowskich opracowała krajowe plany integracji lub ustanowiła organy doradcze, które należy konsultować w sprawach integracji. Niektóre zmieniły swoje przepisy w celu wprowadzenia testów dla obywateli państw trzecich, mających ocenić stopień ich integracji. W niektórych państwach członkowskich kontynuowano formalizowanie praw i obowiązków nowo przybyłych migrantów poprzez „umowę o przyjęciu i integracji”. W wielu państwach członkowskich szczególną uwagę poświęcono potrzebie nauki języka przyjmującego społeczeństwa oraz zaradzeniu problemowi rosnącego bezrobocia wśród migrantów, podejmując środki mające zwiększyć ich dostęp do zatrudnienia. W większości państw członkowskich nadal panowała tendencja do opracowywania kompleksowych strategii i systemów monitorowania w celu śledzenia rezultatów tych strategii.

Potrzebne są dalsze wysiłki w celu skuteczniejszej integracji. UE musi uznać i wspierać udział migrantów we wzroście gospodarczym, dbając równocześnie o spójność społeczną. Wyłącznie dzięki stopniowemu zagwarantowaniu skutecznej integracji społecznej i gospodarczej legalnie przebywających obywateli państw trzecich, UE może doprowadzić do większej akceptacji migracji, promując równocześnie europejskie wartości. Należy zachęcać do synergii między specjalnie ukierunkowanymi inicjatywami politycznymi w kontekście polityki migracyjnej oraz szerokim zakresem horyzontalnych inicjatyw politycznych w celu zagwarantowania odpowiedniej, całościowej odpowiedzi politycznej. W odniesieniu do Komisji najlepszą metodą jest podejście „oddolne” oparte na dobrze zorganizowanych strukturach rządzenia na szczeblu lokalnym/regionalnym. Komisja zapewni zachęty i wsparcie dla tych działań. Komisja przyjmie wkrótce komunikat „Europejski program integracji obywateli państw trzecich” oraz towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji, w których nakreśli swoją wizję integracji.

- UE musi stopniowo zagwarantować skuteczną integrację społeczną i ekonomiczną legalnie przebywających obywateli państw trzecich – zarówno mężczyzn, jak i kobiet – w celu pełnego wykorzystania potencjału migracji, wzrostu i spójności.

- UE może pogodzić udział migrantów we wzroście gospodarczym ze spójnością społeczną . Wymierne rezultaty uda się osiągnąć wyłącznie wtedy, gdy państwa członkowskie uwzględnią problematykę integracji i włączenia społecznego we wszystkich właściwych dziedzinach polityki. Najlepszą metodą osiągnięcia tego celu jest podejście „oddolne” oparte na skutecznym systemie rządzenia na szczeblu lokalnym/regionalnym.

- Należy ustanowić aktywną strategię informacyjno-komunikacyjną na szczeblu UE, krajowym i regionalnym w celu dopilnowania, by migracja była jak najlepiej postrzegana.

III. ZARADZENIE NIELEGALNEJ MIGRACJI W CELU UłATWIENIA MIGRACJI LEGALNEJ

W 2009 r. liczba nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich zatrzymanych w UE-27 wyniosła ok. 570 000 (7% mniej niż w 2008 r.). Państwa członkowskie zawróciły około 253 000 obywateli państw trzecich (4,7% więcej niż w 2008 r.). W 2010 r. 63% przypadków próby nielegalnego przedostania się do UE (tzn. ok. 20 000 takich przypadków) zostało wykrytych w trzecim kwartale 2010 r. na granicy grecko-tureckiej. |

Skuteczne środki na rzecz zapobieżenia nielegalnej migracji oraz zagwarantowania bezpiecznych granic stanowią zasadniczy element spójnej i wiarygodnej unijnej polityki imigracyjnej, jednak polityka ta musi być sprawiedliwa oraz muszą być przestrzegane prawa człowieka.

1. Instrumenty zwalczania nielegalnej migracji

W ostatnich latach przyjęto dwa kluczowe instrumenty prawne – dyrektywę powrotową 2008/115/WE oraz dyrektywę o sankcjach dla pracodawców 2009/52/WE. Instrumenty te już obowiązują, jednak stopień ich transpozycji jest daleki od zadowalającego, co dotyczy w szczególności dyrektywy powrotowej, której termin transpozycji minął w dniu 24 grudnia 2010 r. Dlatego też konieczna jest pełna i terminowa transpozycja. Przepisy te, przyznające bezpośrednio prawa migrantom, mogą być, i już są, przywoływane w postępowaniach przed sądami krajowymi oraz są bezpośrednio stosowane na szczeblu krajowym, niezależnie od tego, czy ustanowiono krajowe przepisy transponujące.

Wzmocnione kontrole graniczne i współpraca z państwami trzecimi, w szczególności poprzez umowy o readmisji, dowiodły już swojej skuteczności, co pokazuje przykład niektórych państw członkowskich, które potwierdziły ich efekt odstraszający oraz fakt lepszego funkcjonowania mechanizmu powrotów. Jednakże nadal istnieje pole do poprawy skuteczności umów o readmisji na szczeblu UE, na co wskazywała Komisji w komunikacie o ocenie unijnych umów o readmisji (COM(2011)76). Wyraźnym sukcesem była większa liczba wspólnych lotów powrotnych koordynowanych przez Frontex w 2010 r., dzięki którym agencja ta zyskała dalsze wsparcie i większe zasoby finansowe. Ponadto obecnie wprowadza się w życie 29 środków uzgodnionych przez Radę w celu ochrony granic zewnętrznych oraz zwalczania nielegalnej imigracji. W dokumencie roboczym służb Komisji[17] na temat realizacji tych 29 środków Komisja przedstawiła szczegółowe sprawozdanie z postępów w odniesieniu do poszczególnych środków, kładąc szczególny nacisk na rolę odgrywaną przez Frontex, rozwój EUROSUR oraz stały dialog na temat migracji z głównymi państwami pochodzenia i tranzytu w ramach realizacji podejścia globalnego. Środki te należy przyśpieszyć i nadać im priorytet.

Dyrektywa w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, wyznaczenie przez Komisję unijnego koordynatora ds. przeciwdziałania handlowi ludźmi oraz uruchomienie w 2010 r. strony internetowej na temat walki z handlem ludźmi[18] to działania, które wyposażyły UE w nowe kompetencje i metody zwalczania tej współczesnej formy niewolnictwa. Również w niedawno przyjętym sprawozdaniu z wdrażania dyrektywy 2004/81/WE[19]w sprawie zezwoleń na pobyt dla ofiar handlu wezwano do skuteczniejszej ochrony tych ofiar, co powinno również pomóc w rozbiciu siatek handlarzy.

- Państwa członkowskie muszą dokonać do lipca 2011 r. pełnej transpozycji dyrektywy o sankcjach dla pracodawców , mającej zasadnicze znaczenie dla zwalczania nielegalnej migracji oraz dla wiarygodności migracji legalnej.

- Państwa członkowskie muszą zintensyfikować środki przeciwko handlowi ludźmi , w tym pomoc udzielaną ofiarom na mocy dyrektywy 2004/81/WE w celu rozbicia siatek handlarzy, wzmacniając równocześnie prawa ofiar.

- Dyrektywa powrotowa musi zostać w pełni transponowana i wdrożona przez państwa członkowskie, które powinny w dalszym ciągu korzystać z możliwości oferowanych przez tę dyrektywę w celu zachęcania do dobrowolnych wyjazdów jako preferowanej opcji powrotu.

- Należy w dalszym ciągu korzystać ze wspólnych lotów powrotnych poprzez pełne wykorzystanie Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów oraz koordynacji ze strony FRONTEXU, w tym poprzez zapewnienie obecności osób nadzorujących proces przymusowych powrotów , zgodnie z wymogami dyrektywy powrotowej.

- Państwa członkowskie powinny systematycznie dodawać wpisy o zakazie wjazdu do SIS , by nadać pełną skuteczność europejskiemu wymiarowi zakazów wjazdu wydanych na mocy dyrektywy powrotowej.

2. Skuteczna kontrola granic

W 2010 r. Komisja zaproponowała rozporządzenie w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny prawidłowego stosowania dorobku Schengen. W świetle niedawnych doświadczeń jego przyjęcie musi być uznane za jeden z priorytetów, tak by UE była lepiej przygotowana do egzekwowania jednolitego stosowania przepisów oraz podejmowała odpowiednie środki, gdyby tej jednolitości zabrakło. Kontynuowano tworzenie wizowego systemu informacyjnego (VIS), realizując drugi i trzeci etap głównych testów z łącznej liczby czterech takich etapów. Osiągnięto ostateczne porozumienie co do specyfikacji technicznych w zakresie interakcji SIS II z systemami krajowymi. Państwa członkowskie kontynuowały przygotowania do ustanowienia EUROSUR zgodnie z planem działania. EUROSUR stopniowo ustanowi mechanizm umożliwiający współpracę między organami państw członkowskich nadzorującymi granice oraz wymianę informacji między tymi organami oraz Frontexem, w celu wzmocnienia kontroli granic zewnętrznych strefy Schengen, w szczególności na jej południowych granicach morskich oraz wschodnich granicach lądowych, jak również zintensyfikowania walki z nielegalną migracją i przestępczością transgraniczną. W ubiegłym roku UE stanęła w obliczu krytycznej sytuacji na swoich granicach, w związku z masowym napływem nielegalnych migrantów. Był to, i nadal jest, bardzo istotny test w zakresie zdolności UE do szybkiego i skutecznego reagowanie w sytuacji, gdy państwa członkowskie, do których trafiają strumienie migrantów, potrzebują pomocy w duchu solidarności. Obecnie powszechnie docenia się osiągnięcia Frontexu, panuje też ogólna zgodność co do potrzeby wzmocnienia jego roli, by mógł być bardziej skuteczny.

UE uzyskała niejednolite rezultaty w działaniach służących zaradzeniu kryzysom granicznym. Z jednej strony UE i państwa członkowskie zademonstrowały zdolność do zdecydowanych działań w celu sprostania konkretnym wyzwaniom w zakresie zarządzania swoimi granicami zewnętrznymi, przed którymi stoją państwa członkowskie. Po raz pierwszy w historii, na wniosek Grecji związany z presją migracyjną na jej granicach lądowych z Turcją, wykorzystano zespoły szybkiej interwencji na granicy (RABIT). Szybkie rozmieszczenie zespołów, zdecydowanie wsparte przez uczestniczące państwa członkowskie, pozwoliło ustabilizować sytuację oraz zmniejszyć liczbę przybywających osób w porównaniu ze szczytowym okresem w 2010 r. Malta niedawno wystąpiła o rozmieszczenie takich zespołów w związku z sytuacją w południowym regionie Morza Śródziemnego.

Z drugiej strony jedną z lekcji wypływających z tych wydarzeń jest to, że państwa członkowskie muszą lepiej i bardziej skutecznie zapewniać intensywniejszą współpracę oraz jednolite stosowanie dorobku. Skoordynowane działania prewencyjne UE wobec państw pochodzenia są nadal powolne i słabe.

- Parlament Europejski i Rada muszą jak najszybciej porozumieć się w sprawie proponowanej zmiany rozporządzenia o FRONTEX , aby zapewnić odpowiednią podstawę prawną dla udoskonalenia funkcjonowania tej agencji.

- Należy odpowiednio wyposażyć wszystkie schengeńskie przejścia graniczne, zapewnić odpowiedni nadzór granic oraz odpowiednio szkolić strażników granicznych do używania nowych narzędzi informatycznych , zgodnie z treścią kodeksu granicznego Schengen.

- Proponowany mechanizm oceny Schengen musi zostać przyjęty , w celu pogłębiania wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi i instytucjami UE w zakresie prawidłowego, jednolitego i spójnego stosowania dorobku Schengen.

- Należy rozważyć możliwość ustanowienia europejskiego systemu straży granicznej.

- Należy w pełni wykorzystywać lokalną współpracę Schengen w celu zagwarantowania pełnej harmonizacji oraz uproszczonych procedur wizowych, w szczególności na rzecz osób podróżujących w dobrej wierze.

- W celu stworzenia w pełni niezawodnego unijnego systemu kontroli granicznej państwa członkowskie powinny nadal przygotowywać grunt pod ustanowienie EUROSUR oraz zbadać potrzebę wprowadzenia systemu wjazdu/wyjazdu, a także programu rejestrowania podróżnych .

- Aby lepiej koordynować kontrole na granicach zewnętrznych, Komisja przedstawi w 2012 r. propozycje mające poprawić współpracę między różnymi organami: FRONTEXEM, EUROPOLEM oraz krajowymi organami celnymi i policją.

IV. MAłOLETNI BEZ OPIEKI – SZCZEGÓLNE WYZWANIE

Wielu małoletnich bez opieki zasługuje na szczególną uwagę. Wiele z tych dzieci to osoby ubiegające się o azyl, które z tego tytułu chronione są przepisami o azylu, są też jednak dzieci przybywające na terytorium UE nielegalnie, i to one są najbardziej bezbronne.

W ostatnich latach w większości państw członkowskich odnotowano większą liczbę małoletnich bez opieki przybywających na ich terytorium, czemu towarzyszył wzrost świadomości o potrzebie działań ze strony UE. W odpowiedzi na te potrzeby w 2010 r. Komisja przyjęła plan działania w zakresie małoletnich bez opieki (2010-2014)[20], na podstawie którego w czerwcu Rada przyjęła konkluzje[21]. W planie działania przedstawiono wspólne unijne podejście oparte na zasadzie najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka oraz ustalono szereg głównych kierunków działania, takich jak zapobieganie, a także przyjmowanie i określanie trwałych rozwiązań. W planie działania uznano również, że skuteczna ochrona małoletnich bez opieki wymaga bliższej współpracy między państwami członkowskimi, EASO, instytucjami UE i zainteresowanymi podmiotami.

Realizacja planu działania trwa. Zorganizowane przez belgijską prezydencję w 2010 r. seminarium „Małoletni bez opieki: dzieci przekraczające granice zewnętrzne UE w poszukiwaniu ochrony” doprowadziła do przyjęcia kompleksowego zestawu zaleceń, w których podkreślono, między innymi, znaczenie ustanowienia procedur umożliwiających szybką identyfikację dzieci bez opieki na granicy. Zgodnie ze sprawozdaniami przedłożonymi przez państwa członkowskie w 2010 r., liczba małoletnich bez opieki przybywających na ich terytorium była bardzo różna w poszczególnych państwach, od kilku do 6 000. Niektóre państwa członkowskie przeprowadziły specjalne kampanie informacyjne w państwach pochodzenia na temat niebezpieczeństw związanych z nielegalną migracją małoletnich bez opieki. Niektóre państwa członkowskie opracowały narzędzia do oceny wieku małoletnich bez opieki.

- UE i państwa członkowskie muszą w dalszym ciągu realizować plan działania w zakresie małoletnich bez opieki

V. ZEWNęTRZNY WYMIAR UNIJNEJ POLITYKI MIGRACYJNEJ – PODEJśCIE GLOBALNE

W 2010 r. istniejące narzędzia globalnego podejścia do migracji były coraz szerzej stosowane w skali globalnej, w celu rozwinięcia zewnętrznego wymiaru unijnej polityki migracyjnej. W szczególności rośnie zainteresowanie partnerstwami na rzecz mobilności. Szereg państw członkowskich wskazało na swój udział w takich partnerstwach oraz gotowość do dalszego zaangażowania w nowe partnerstwa. Kontynuowano współpracę z Republiką Mołdowy, Republiką Zielonego Przylądka i Gruzją w ramach partnerstw na rzecz mobilności. Przeprowadzono dyskusje na temat nowych partnerstw z Armenią i Ghaną. Komisja zamierza także zainicjować w bliskiej przyszłości dialogi zmierzające do zawarcia partnerstw na rzecz mobilności z państwami południowego regionu Morza Śródziemnego.

Kontynuując swoją współpracę dwustronną, państwa członkowskie równocześnie coraz intensywniej współdziałały w realizacji wspólnych inicjatyw na szczeblu UE. W następstwie rewizji umowy z Kotonu zainicjowano dialog w sprawach migracji z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku. W październiku 2010 r. zainaugurowano Obserwatorium Migracji (AKP). W ramach afrykańsko-unijnego partnerstwa na rzecz mobilności i zatrudnienia na trzecim szczycie Afryka-UE w listopadzie w Trypolisie przyjęto nowy plan działania na lata 2011-2013. Pod koniec 2010 r. rozpoczęły się prace nad wytyczeniem przyszłego kierunku realizacji procesu praskiego (budowa partnerstw na rzecz mobilności). Nadal rozwijany był zorganizowany dialog na rzecz migracji między Unią Europejską i Ameryką Łacińską. Uruchomiono platformę na rzecz współpracy w sprawach migracji i uchodźców między UE i USA. W październiku 2010 r. odbyło się spotkanie z Indiami w ramach dialogu migracyjnego. Jeżeli chodzi o proces rozszerzenia, istotne znaczenie ma bliska współpraca z państwami kandydującymi, by uzgodnić ich strategie polityczne i praktyki w dziedzinie migracji i azylu z normami UE.

Rośnie znaczenie wzmocnionej polityki zewnętrznej w dziedzinie migracji. Traktat lizboński oraz ustanowienie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych stwarzają nowe możliwości oraz powodują konieczność rozważenie roli podejścia globalnego do kwestii migracji w szerszym kontekście stosunków zewnętrznych UE. Również zewnętrzny wymiar unijnej polityki migracyjnej musi odzwierciedlać proces, w którym UE tworzy warunki modernizacji swoich rynków pracy zgodnie ze strategią „Europa 2020”. Globalne podejście do kwestii migracji powinno zatem lepiej uwzględniać strategiczne cele Unii w dziedzinie migracji, zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne.

- Zewnętrzny wymiar unijnej polityki migracyjnej musi odzwierciedlać priorytety unijnego rynku pracy oraz rolę imigracji zgodnie ze strategią „Europa 2020” .

- Globalne podejście do kwestii migracji musi przekształcić się w bardziej długofalowe, wyważone i trwałe ramy polityczne odpowiadające geograficznym i tematycznym priorytetom UE.

- Także państwa członkowskie, instytucje UE i właściwe unijne agencje będą musiały współpracować skuteczniej, by przewidywać nagłe, masowe napływy migrantów poprzez solidne mechanizmy oparte na zasadzie solidarności , jak również w partnerstwie z państwami trzecimi

- UE zaoferuje swoim państwom partnerskim zorganizowany dialog na temat migracji, mobilności i bezpieczeństwa , w szczególności państwom położonym w południowym regionie Morza Śródziemnego, w celu ustanowienia powiązanych partnerstw na rzecz mobilności , które będą obejmować inicjatywy w dziedzinie legalnej migracji i ułatwień wizowych.

[1] Program sztokholmski z dnia 2 grudnia 2009 r., Rada Unii Europejskiej 17024/09.

[2] COM(2011) 248/3.

[3] http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/08/st13/st13440.pl08.pdf.

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:PL:PDF.

[5] Bardziej szczegółowe informacje zawarte w dokumencie roboczym służb Komisji.

[6] Wszystkie dane podano za Eurostatem, chyba że zaznaczono inaczej.

[7] Eurostat, Statistics in focus, 40/2010.

[8] Sprawozdanie dotyczące wzrostu MEMO/11/11, s. 3.

[9] Eurostat, Statistics in Focus, 72/2008 „Zjawisko starzenia się charakteryzuje perspektywy demograficzne europejskich społeczeństw”.

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0682:FIN:PL:PDF.

[11] Konkluzje Rady Europejskiej w Tampere.

[12] COM(2010) 379 wersja ostateczna.

[13] COM(2010) 378 wersja ostateczna.

[14] 2003/86/EC.

[15] * Zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244/1999.

[16] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/115346.pdf.

[17] SEC(2010) 1480 wersja ostateczna z 26.11.2010.

[18] http://ec.europa.eu/anti-trafficking/index.action.

[19] COM(2010) 493.

[20] COM(2010) 213. Europejska Sieć Migracyjna dostarczyła unijną analizę w zakresie takich małoletnich http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html).

[21] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/114900.pdf.