KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia 22.11.2016 COM(2016) 723 final 2016/0359(COD) Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotycząca ram prawnych restrukturyzacji zapobiegawczej, drugiej szansy i środków zwiększających skuteczność postępowań restrukturyzacyjnych, upadłościowych i w zakresie umorzenia oraz zmieniająca dyrektywę 2012/30/UE (Tekst mający znaczenie dla EOG) {SWD(2016) 357 final}

{SWD(2016) 358 final}



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU •Przyczyny i cele wniosku Prawo upadłościowe obejmuje szereg środków, począwszy od wczesnej interwencji podejmowanej zanim przedsiębiorstwo znajdzie się w bardzo trudnej sytuacji, poprzez restrukturyzację przeprowadzoną w odpowiednim czasie w celu zachowania rentownych części działalności, likwidację aktywów, kiedy przedsiębiorstwa nie można już w inny sposób uratować, aż po danie uczciwym przedsiębiorcom drugiej szansy przez umorzenie długów. Dobrze funkcjonujące ramy upadłościowe, obejmujące wszystkie te środki, stanowią istotny element dobrego otoczenia biznesu, gdyż wspierają handel i inwestycje, pomagają w tworzeniu i utrzymaniu miejsc pracy oraz ułatwiają gospodarkom amortyzowanie wstrząsów gospodarczych, których efektem są wysoki odsetek kredytów zagrożonych oraz wysoka stopa bezrobocia. Wszystkie te kwestie stanowią priorytety Komisji Europejskiej. Kwestie związane z upadłością mają silny wymiar unijny. Jednolity rynek z coraz silniejszą siecią powiązań i o coraz bardziej cyfrowym charakterze oznacza, że niewiele przedsiębiorstw zachowuje czysto narodowy charakter, jeśli wziąć pod uwagę takie czynniki, jak baza klientów, łańcuch dostaw, zakres działalności, baza inwestorów i baza kapitałowa (by wymienić choć kilka). Istotne jest także to, że kwestie związane z upadłością zniechęcają do rozwijania działalności i inwestycji za granicą. Wielu inwestorów wskazuje niepewność co do przepisów upadłościowych lub ryzyko długotrwałego lub skomplikowanego postępowania upadłościowego w innym kraju jako główny powód decyzji o nieinwestowaniu lub nienawiązywaniu relacji biznesowych poza swoim krajem. Wysoki stopień harmonizacji prawa upadłościowego jest zatem niezbędny do dobrego funkcjonowania jednolitego rynku oraz prawdziwej unii rynków kapitałowych. Z tych właśnie powodów kwestii tej od dawna poświęcano znaczną uwagę na poziomie UE. Zwiększona konwergencja postępowań upadłościowych i restukturyzacyjnych zapewniłaby inwestorom transgranicznym większą pewność prawa oraz zachęciłaby do przeprowadzania restrukturyzacji rentownych przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej w odpowiednim czasie. Nieskuteczne i rozbieżne przepisy prawa upadłościowego w poszczególnych krajach utrudniają inwestorom ocenę ryzyka kredytowego, szczególnie kiedy rozważają inwestycje transgraniczne. Zwiększenie transgranicznego podziału ryzyka, bardziej prężne i płynniejsze rynki kapitałowe oraz zróżnicowane źródła finansowania dla przedsiębiorstw w UE pogłębią integrację finansową, obniżą koszty uzyskania kredytu i zwiększą konkurencyjność UE. Restrukturyzacja i upadłość Obecnie w Europie połowa wszystkich przedsiębiorstw utrzymuje się na rynku krócej niż 5 lat. Liczba przypadków upadłości przedsiębiorstw wzrosła od momentu szczytowego przypadającego na okres kryzysu gospodarczego w 2009 r. i utrzymuje się na wysokim poziomie, chociaż obecnie wygląda, że tendencja ta się odwraca. W kilku państwach członkowskich rentowne przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji finansowej raczej poddaje się likwidacji niż wczesnej restrukturyzacji. Szacuje się, że co roku 200 000 przedsiębiorstw w UE ogłasza upadłość (czyli 600 dziennie), co przynosi co roku bezpośrednią stratę 1,7 mln miejsc pracy. Co czwarty z tych przypadków ma wymiar transgraniczny, tzn. dotyczy wierzycieli i dłużników w więcej niż jednym państwie członkowskim UE. Znaczący procent przedsiębiorstw i miejsc pracy, które są z nimi związane, można by uratować, gdyby we wszystkich państwach członkowskich, w których znajdują się zakłady, aktywa lub wierzyciele tych przedsiębiorstw, istniały postępowania zapobiegawcze. Ponadto dostępność zapobiegawczych postępowań restrukturyzacyjnych zapewniałaby możliwość podjęcia działań, zanim przedsiębiorstwa przestaną wywiązywać się ze spłaty pożyczek. Przyczyniłoby się to do zmniejszenia ryzyka, że w okresie gorszej koniunktury kredyty staną się zagrożone, co ograniczyłoby związany z tym negatywny wpływ na sektor finansowy. Wymiar transgraniczny oraz koszty związane z rozbieżnościami w regulacjach dotyczących upadłości należy jednak rozpatrywać w znacznie szerszym kontekście. Po pierwsze wprawdzie wierzyciele mogę mieć w swoim łańcuchu dostaw dostawców działających w granicach jednego państwa, ale dostawca, który ma trudności finansowe i którego nie można uratować, może wywierać mimo wszystko negatywny wpływ, co z kolei może spowodować niewypłacalność przedsiębiorstwa transgranicznego. Skutki tych transgranicznych przypadków niewypłacalności mogą być bardzo znaczące, gdyż będą prawdopodobnie częściej dotyczyć większych przedsiębiorstw. Po drugie transgraniczni wierzyciele (zwłaszcza MŚP) niektórych przedsiębiorstw mogą być gotowi raczej zrezygnować z dochodzenia wierzytelności transgranicznych po prostu dlatego, że ich dochodzenie jest zbyt kosztowne, np. jeżeli istnieje konieczność uzyskania doradztwa prawnego na miejscu. Ponadto przewiduje się, że ze względu na ewolucję jednolitego rynku wzrośnie liczba przedsiębiorstw zawierających transakcje transgraniczne, w związku z czym zwiększy się liczba przypadków upadłości o skutkach transgranicznych. Szczególnie przedsiębiorstwa innowacyjne potrzebują większych rynków, by dynamicznie się rozwijać i uniknąć upadłości w ciągu pierwszych 5 lat. Jakość ram prawnych państw członkowskich w zakresie restrukturyzacji i upadłości ma bezpośredni wpływ na stopy odzysku wierzycieli. Według wskaźników Banku Światowego stopy odzysku w UE wynoszą od 30 % w Chorwacji i Rumunii po 90 % w Belgii i Finlandii. Stopy odzysku są wyższe w gospodarkach, w których restrukturyzacja jest najbardziej powszechnym postępowaniem upadłościowym. W takich gospodarkach wierzyciele mogą spodziewać się odzyskania swoich wierzytelności średnio w ok. 83 % w stosunku do, średnio, 57 % w postępowaniach likwidacyjnych. Wyniki te wprawdzie także odzwierciedlają także czynniki ekonomiczne, takie jak ogólny stan gospodarki, ale świadczą również o znaczeniu, jakie kompleksowe ramy prawne w zakresie upadłości, osadzone na gruncie dobrze funkcjonującego otoczenia instytucjonalnego i kulturowego, mają dla zapewnienia społeczeństwu jak największych korzyści. Jeżeli chodzi o elementy zapobiegawcze postępowań restrukturyzacyjnych, mające wpływ na ich skuteczność, a tym samym na liczbę ratowanych przedsiębiorstw i ich długoterminową rentowność, między państwami członkowskimi występują znaczne różnice. Na przykład skuteczne ramy prawne powinny obejmować wymóg, aby przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji, mogło jak najwcześniej skorzystać z restrukturyzacji zapobiegawczej. W kilku państwach członkowskich dłużnicy nie mogą jednak przeprowadzić restrukturyzacji długu u swoich wierzycieli, zanim nie zostaną uznani za niewypłacalnych, a jeżeli tak się stanie, muszą spełnić bardzo restrykcyjne warunki dostępu do tego postępowania lub ponieść znaczne koszty, jakie się z tym wiążą. Warunki wstrzymania czynności egzekucyjnych w indywidualnym przypadku w celu wsparcia negocjacji dotyczących restrukturyzacji także bardzo się różnią: w niektórych państwach nie ma możliwości wstrzymania czynności egzekucyjnych, a w innych – czynności te można wstrzymać na okresy o bardzo różnej długości, przy czym obowiązują różne wyjątki. Na etapie kiedy plany są już przyjęte przez wierzycieli, w przepisach państw członkowskich występują znaczące różnice, jeżeli chodzi o tworzenie grup, możliwość restrukturyzacji z udziałem tylko niektórych wierzycieli bez wpływania na prawa wierzycieli nieuczestniczących w restrukturyzacji, wymaganą większość oraz warunki potwierdzenia planu restrukturyzacji przez organ sądowy lub administracyjny. Państwa członkowskie stosują także różne zakresy ochrony nowego finansowania i finansowania przejściowego (niezbędnych do zapewnienia powodzenia planów restrukturyzacji), począwszy od minimalnej ochrony przed pozwami o uznanie czynności za bezskuteczną po pewną formę uprzywilejowania w stosunku do istniejących długów w późniejszym postępowaniu upadłościowym. Dodatkowo, stopień zaangażowania organów sądowych lub administracyjnych oraz zarządców ustanowionych przez te organy waha się do minimalnego po pełne zaangażowanie. Takie różnice niemal całkowicie wykluczają możliwość przyjęcie planu restrukturyzacji dla grupy transgranicznych przedsiębiorstw posiadających spółki zależne w co najmniej dwóch państwach członkowskich. Druga szansa W wielu państwach członkowskich potrzeba aż 3 lat, aby uczciwi przedsiębiorcy, którzy zbankrutowali, mogą uzyskać umorzenie swoich długów i podjąć nową działalność. Nieskuteczne ramy prawne dotyczące drugiej szansy sprawiają, że przedsiębiorcy popadają w pułapki długów lub zostają zmuszeni do przejścia do szarej strefy gospodarki bądź do przeniesienia się do innych jurysdykcji, aby móc działać w bardziej przyjaznych systemach. Przeniesienie jest kosztowne dla wierzycieli, którzy muszą uwzględnić dodatkowe ryzyko, że w innej jurysdykcji przedsiębiorca może uzyskać umorzenie długów w krótszym czasie. Przeniesienie wiąże się także z wysokimi kosztami ekonomicznymi i społecznymi dla przedsiębiorców, gdyż zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 2015/848 w sprawie postępowania upadłościowego mogą być oni zobowiązani prowadzić działalność w danym państwie członkowskim przez jakiś czas, zanim będą mogli wystąpić o umorzenie długów w tej jurysdykcji. Ponadto dowody wskazują, że krótsze okresy umorzenia mają pozytywny wpływ zarówno na konsumentów, jak i inwestorów, gdyż szybciej wchodzą oni ponownie w cykl konsumpcyjno- inwestycyjny. To z kolei pobudza przedsiębiorczość. Samo umorzenie długów w niektórych państwach członkowskich może nie być wystarczające, aby umożliwić przedsiębiorcy rozpoczęcie nowej działalności gospodarczej, np. kiedy upadłości towarzyszy zakaz prowadzenia działalności przez dłuższy czas, który może zostać wydany bez uwzględniania faktu, czy przedsiębiorca działał w dobrej wierze, czy nie. Aby dać uczciwym przedsiębiorcom skuteczną możliwość skorzystania z drugiej szansy, zakaz prowadzenia działalności związany z nadmiernym zadłużeniem powinien być ograniczony w czasie, tak by wygasał najpóźniej na koniec okresu umorzenia długów. Dane osobowe wykorzystane w związku z nadmiernym zadłużeniem dłużnika powinny być adekwatne, właściwe i ograniczone do tego, co jest niezbędne do celów, w których są przetwarzane, oraz przechowywane w formie umożliwiającej identyfikację osób, których dane dotyczą, przez okres nie dłuższy, niż jest to niezbędne do celów przetwarzania danych osobowych. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych, które zastąpi dyrektywę 95/46/WE i będzie stosowane od dnia 25 maja 2018 r., zawiera dalsze doprecyzowanie ram prawnych i wymogów obowiązujących przy przetwarzaniu danych osobowych. Nadmierne zadłużenie osób fizycznych jest poważnym problemem ekonomicznym i społecznym. 11,4 % obywateli Unii stale ma zaległości w płatnościach, często z tytułu rachunków za media. Wynika to głównie z niekorzystnych warunków makroekonomicznych w związku z kryzysem finansowym i gospodarczym (np. bezrobocie) w połączeniu z sytuacją osobistą (np. rozwód, choroba). Skutki te odczuwają nie tylko przedsiębiorcy. Krajowe przepisy prawa upadłościowego wprawdzie traktują konsumentów w dużej mierze jednakowo, ale nie jest tak we wszystkich państwach członkowskich. Pociąga to za sobą wyższe koszty dla systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich oraz określone konsekwencje gospodarcze, np. zmniejszoną konsumpcję i aktywność siły roboczej oraz utracone możliwości wzrostu.

Ogólna skuteczność restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy Zbyt długie postępowania restrukturyzacyjne, upadłościowe oraz w zakresie umarzania długów w kilku państwach członkowskich są ważnym czynnikiem przyczyniającym się do niskich stóp odzysku i zniechęcającym inwestorów do prowadzenia działalności gospodarczej w jurysdykcjach, w których postępowania te mogą być zbyt długotrwałe. W połowie państw członkowskich postępowanie upadłościowe zostaje zakończone w okresie od 2 do 4 lat. W ciągu ostatnich 4 lat długość postępowania skróciła się tylko w trzech państw członkowskich, natomiast w dwóch – wydłużyła się. Na długość postępowania ważny wpływ mają szczególne czynniki, takie jak stopień specjalizacji sędziów, z czym wiąże się zdolność do szybkiego podejmowania decyzji, profesjonalizm zarządców ustanowionych w ramach postępowania restrukturyzacyjnego, upadłościowego i drugiej szansy, a także wykorzystanie elektronicznych środków komunikacji w takich postępowaniach. Wyspecjalizowani zarządcy ustanowieni w ramach postepowania upadłościowego oraz sędziowie, a także dostępność narzędzi elektronicznych mogą znacznie ułatwić skrócenie postępowań, obniżyć koszty oraz poprawić jakość pomocy i nadzoru. Mimo poprawy warunków koniunkturalnych odsetek kredytów zagrożonych, który wzrósł gwałtownie w większości państw członkowskich w następstwie kryzysu gospodarczego, nadal pozostaje wysoki. Wysoki odsetek kredytów zagrożonych przekłada się bezpośrednio na zdolność banków do wspierania wzrostu. W niektórych państwach członkowskich ukierunkowane reformy przyniosły pozytywne efekty. Trudność z wyeliminowaniem kredytów zagrożonych w Unii Europejskiej świadczy o tym, że konieczne są dalsze działania, aby ograniczyć negatywne sprzężenie zwrotne między niską jakością aktywów, powolnymi zmianami na rynku kredytów i niskim wzrostem. Środki służące poprawie skuteczności ram prawnych dotyczących restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy przyczyniłyby się do skuteczniejszego zarządzania przypadkami niewywiązywania się ze spłaty kredytu i ograniczenia akumulacji kredytów zagrożonych w bilansach banków. Przyniosłyby one także poprawę wartości końcowej, jakiej mogą spodziewać się wierzyciele, kiedy zezwalają na wcześniejszą lub szybszą restrukturyzację lub uporządkowaną likwidację dłużników znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej. Ponadto mogłyby także pomóc uniknąć przyszłego narastania kredytów zagrożonych, gdyż ułatwiłyby skuteczniejsze przeprowadzenie egzekucji w przypadku kredytów, które przestają być obsługiwane. Kompleksowa poprawa regulacji w zakresie egzekucji nie rozwiąże w pełni kwestii istniejących kredytów zagrożonych, kiedy postępowanie egzekucyjne już się rozpoczęło. Ulepszenie przepisów regulujących postępowanie na etapie sądowym mogłoby jednak przyspieszyć pozostałe etapy. W ten sposób reformy przepisów prawa upadłościowego mogą uzupełniać przeprowadzane obecnie na poziomie UE inne reformy dotyczące sektora bankowego i rynków kapitałowych. Cel wniosku Głównym celem wniosku jest ograniczenie najważniejszych barier, które wynikają z różnic w ramach państw członkowskich w zakresie restrukturyzacji i upadłości oraz hamują swobodny przepływ kapitału. Chodzi o to, aby wszystkie państwa członkowskie dysponowały głównymi zasadami dotyczącymi skutecznych ram restrukturyzacji zapobiegawczej i drugiej szansy oraz środkami, które umożliwiłyby zwiększenie skuteczności wszelkiego rodzaju postępowań upadłościowych przez ich skrócenie, poprawę ich jakości oraz ograniczenie ich kosztów. Takie ramy prawne mają w szczególności przyczynić się do zwiększenia możliwości inwestycyjnych i możliwości tworzenia miejsc pracy na jednolitym rynku, ograniczenia niepotrzebnych likwidacji rentownych przedsiębiorstw, uniknięcia niepotrzebnej utraty miejsc pracy, ograniczenia narastania zagrożonych kredytów, ułatwienia restrukturyzacji transgranicznych oraz ograniczenia kosztów i zwiększenia możliwości rozpoczęcia na nowo działalności przez uczciwych przedsiębiorców. Oprócz głównych zasad trzeba także wprowadzić bardziej ukierunkowane zasady, aby zwiększyć skuteczność ram prawnych restrukturyzacji. W propagowaniu kultury ratowania przedsiębiorstw zamiast ich likwidacji ważną rolę pełnią także zasady dotyczące obowiązku dochowania należytej staranności, spoczywającego na zarządach przedsiębiorstw w sytuacji, kiedy przedsiębiorstwo jest bliskie niewypłacalności, gdyż zachęcają one do wczesnej restrukturyzacji, zapobiegają nadużyciom i możliwym od uniknięcia stratom dla wierzycieli. Równie ważne są przepisy dotyczące narzędzi wczesnego ostrzegania. Wniosek nie odnosi się do harmonizacji zasadniczych aspektów upadłości, takich jak warunki wszczęcia postępowania upadłościowego, wspólna definicja upadłości, kolejność zaspokojenia wierzytelności oraz pozwy o uznanie czynności za bezskuteczną w ujęciu ogólnym. Takie zasady byłyby wprawdzie przydatne do osiągnięcia pełnej transgranicznej pewności prawa, co wiele zainteresowanych stron potwierdziło w konsultacjach społecznych, ale obecne zróżnicowane systemów prawnych państw członkowskich w zakresie postępowania upadłościowego wydaje się zbyt duże, aby dokonać harmonizacji, zważywszy na liczne związki między prawem upadłościowym oraz powiązanymi dziedzinami prawa, takimi jak prawo podatkowe, prawo pracy i prawo w zakresie zabezpieczenia społecznego. Harmonizacja o charakterze nakazowym wymagałaby daleko idących zmian w prawie handlowym, prawie cywilnym i prawie spółek, natomiast elastyczne przepisy mogłyby nie przynieść pożądanych zmian. Ponadto przepisy dotyczące zgłaszania i weryfikacji wierzytelności, o których mowa w komunikacie Komisji z grudnia 2012 r., mają raczej mniejsze znaczenie, zważywszy na udoskonalenia wprowadzone przepisami rozporządzenia upadłościowego. Zamiast tego we wniosku skupiono się na rozwiązaniu najważniejszych problemów, które można by w racjonalny sposób rozwiązać przez harmonizację. Należy dostosować postępowania upadłościowe, aby umożliwić dłużnikom w trudnej sytuacji finansowej wczesną restrukturyzację. Przepisy, które by się do tego przyczyniły, obejmują zniesienie obowiązku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania upadłościowego w sytuacji, gdy dłużnik jest nadal objęty formalną procedurą restrukturyzacyjną, gdyż złożenie takiego wniosku mogłoby uniemożliwić osiągnięcie celów restrukturyzacji; oraz wprowadzenie takich zasad składania pozwów o uznanie czynności za bezskuteczną w postępowaniach upadłościowych, które chroniłyby transakcje zawierane w dobrej wierze ze względu na restrukturyzację zapobiegawczą dłużnika. Wniosek obejmuje także takie kwestie związane z upadłością, które mają bezpośredni wpływ na długość postępowania, takie jak specjalizacja sędziów i profesjonalizacja zarządców ustanowionych w ramach postępowania, a także kwestie, które są ściśle związane z ramami prawnymi restrukturyzacji zapobiegawczej, jak np. ochrona nowego finansowania przed pozwami o uznanie czynności za bezskuteczną. Aby zachęcać do przedsiębiorczości, nie można stygmatyzować przedsiębiorców i zarządzających przedsiębiorstwami, kiedy ich uczciwe starania zakończyły się niepowodzeniem. Nie należy zniechęcać osób fizycznych do podejmowania działalności gospodarczej ani odmawiać im możliwości skorzystania z drugiej szansy. Według szacunków zaoferowanie uczciwym przedsiębiorstwo prawdziwej drugiej szansy ponownego rozpoczęcia działalności gospodarczej przedłożyłoby się na stworzenie 3 mln miejsc pracy w Europie. Opracowując wniosek, Komisja starała się odpowiednio wyważyć interesy dłużników i wierzycieli oraz zapewnić zabezpieczenia tam, gdzie proponowane środki mogłyby mieć potencjalnie negatywny wpływ na prawa stron. Przede wszystkim jednak wniosek ma na celu rozwijanie kultury ratowania przedsiębiorstw w UE. Zasady dotyczące restrukturyzacji przedsiębiorstw oraz praw akcjonariuszy lub wspólników będą przede wszystkim miały skutek zapobiegawczy, zasady dotyczące uznawania czynności za bezskuteczną, zarządców ustanowionych w ramach postepowania upadłościowego oraz organów sądowych i administracyjnych przyczynią się do odzyskiwania wierzytelności, a zasady dotyczące drugiej szansy – do umarzania długów. Oprócz zysków ekonomicznych proponowane zmiany będą miały pozytywne skutki społeczne. We wniosku wyznaczono wspólne cele, w postaci zasad, lub w stosownych przypadkach, ukierunkowanych zasad szczegółowych. Wniosek ma wprawdzie przyczynić się do osiągnięcia potrzebnej spójności ram prawnych w całej UE, ale jednocześnie zapewnia państwom członkowskim elastyczność w zakresie osiągnięcia celów przez stosowanie zasad ogólnych i ukierunkowanych zasad w sposób, który będzie odpowiedni ze względu na uwarunkowania krajowe. Jest to szczególnie istotne, gdyż niektóre państwa członkowskie już dysponują elementami dobrze funkcjonujących ram prawnych. Chodzi więc o to, by nie podejmować interwencji tam, gdzie istnieją dobre rozwiązania, lecz o ustanowienie wspólnych ogólnounijnych ram prawnych, aby zapewnić skuteczną restrukturyzację i drugą szansę oraz sprawne procedury zarówno na poziomie krajowym, jak i transgranicznym. Pobudzanie tworzenia miejsc pracy i wzrostu w Europie wymaga silniej rozwiniętej kultury ratowania przedsiębiorstw, która będzie sprzyjać restrukturyzacji rentowych przedsiębiorstw i kontynuowaniu przez nie działalności, a jednocześnie umożliwi szybką likwidację tych przedsiębiorstw, które nie mają szans przetrwania, i daje uczciwym przedsiębiorstwom w trudnej sytuacji drugą szansę. Niniejszy wniosek stanowi ważny krok w kierunku takiej zmiany kultury. Kontekst instytucjonalny W 2011 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie postępowania upadłościowego, zawierającą zalecenia dotyczące harmonizacji niektórych aspektów materialnego prawa upadłościowego, w tym restrukturyzacji, oraz prawa spółek. W tym samym roku Rada wezwała państwa członkowskie do skrócenia okresu umarzania i spłaty zadłużenia dla uczciwych przedsiębiorców po ogłoszeniu upadłości do maksymalnie 3 lat do 2013 r.. W związku z tym oraz uznając znaczenie istotnych różnic między krajowymi ramami prawnymi dotyczącymi niewypłacalności, Komisja Europejska wydała w grudniu 2012 r. komunikat, w którym podkreśliła potrzebę przyjęcia stopniowego podejścia w niektórych dziedzinach, gdzie różnice pomiędzy krajowymi przepisami w zakresie niewypłacalności mogłyby utrudniać sprawne funkcjonowanie jednolitego rynku. Pierwszym działaniem w ramach tego podejścia była zmiana rozporządzenia (WE) nr 1346/2000. Dokonano tego przez przyjęcie rozporządzenia (UE) 2015/848 w sprawie postępowania upadłościowego. Rozporządzenie to dotyczy przede wszystkim rozwiązywania konfliktów jurysdykcyjnych i kolizji między ustawodawstwami w transgranicznych postępowaniach upadłościowych oraz zapewnia uznawanie orzeczeń dotyczących upadłości w całej UE. Nie wprowadza ono harmonizacji materialnego prawa upadłościowego państw członkowskich. W następnym etapie Komisja przyjęła w 2014 r. zalecenie dotyczące restrukturyzacji i drugiej szansy. Zalecenie to dotyczy przede wszystkim restrukturyzacji i drugiej szansy, ponieważ uznano, że w tych dwóch dziedzinach działania na poziomie UE przyniosą największą wartość dodaną. W zaleceniu wezwano państwa członkowskie do wprowadzenia (i) skutecznych procedur przedupadłościowych, aby pomóc dłużnikom przeprowadzić restrukturyzację i uniknąć upadłości oraz (ii) przepisów dotyczących drugiej szansy dla przedsiębiorców, które umożliwiałyby im uzyskanie umorzenia zadłużenie w okresie nie dłuższym niż 3 lata po ogłoszeniu upadłości. Po przyjęciu zalecenia przeprowadzono dwie oceny jego wdrożenia – w 2015 i 2016 r.. W wyniku tych przeglądów ustalono, że zalecenie ukierunkowało wprawdzie państwa członkowskie na przeprowadzenie reform w obszarze upadłości, ale nie przyniosło spodziewanych efektów w postaci konsekwentnych zmian we wszystkich państwach członkowskich, które ułatwiłyby ratowanie przedsiębiorstw w trudnej sytuacji finansowej oraz danie przedsiębiorcom drugiej szansy. Powodem tego było jedynie częściowe wdrożenie zalecenia w znacznej części państw członkowskich, w tym tych, które podjęły reformy.

W kilku państwach członkowskich nadal nie ma jednak możliwości przeprowadzenia restrukturyzacji przedsiębiorstwa przed ogłoszeniem upadłości. Niektóre inne państwa członkowskie wprowadziły natomiast nowe zapobiegawcze postępowania restrukturyzacyjne, ale przepisy, które je regulują, różnią się pod kilkoma względami od tych zalecanych. W odniesieniu do drugiej szansy, od czasu przyjęcia zalecenia kilka państw członkowskich wprowadziło po raz pierwszy system umorzenia długów dla osób fizycznych. Nadal występują jednak znaczące różnice w długości okresu umorzenia. Tego rodzaju różnice pomiędzy ramami prawnymi państw członkowskich oznaczają utrzymywanie się braku pewności prawa, dodatkowe koszty dla inwestorów związane z oceną ryzyka, słabszy rozwój rynków kapitałowych oraz utrzymujące się bariery utrudniające skuteczną restrukturyzację rentowych przedsiębiorstw w UE, w tym grup przedsiębiorstw transgranicznych. W sprawozdaniu pięciu przewodniczących z dnia 22 czerwca 2015 r. na temat dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej prawo upadłościowe wskazano jako jedną z głównych przeszkód utrudniających integrację rynków kapitałowych w strefie euro i poza nią. W związku z tym w planie działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych z 2015 r. zapowiedziano inicjatywę ustawodawczą, która miała dotyczyć niewypłacalności przedsiębiorstw, w tym wczesnej restrukturyzacji i drugiej szansy. Inicjatywa ta ma przyczynić się do usunięcia głównych barier utrudniających swobodny przepływ kapitału oraz opierać się na systemach krajowych, które dobrze funkcjonują. W strategii jednolitego rynku stwierdzono również, że Komisja będzie wspierać uczciwych przedsiębiorców i zaproponuje przepisy, które zapewnią stworzenie przez państwa członkowskie otoczenia regulacyjnego, które będzie zawierać rozwiązania na wypadek niepowodzenia bez zniechęcania przedsiębiorców do ponownego wypróbowania nowych pomysłów. W konkluzjach Rady z lipca 2016 r. w sprawie planu działania na rzecz dokończenia budowy unii bankowej podkreślono znaczenie prac Komisji nad przygotowaniem wniosku ustawodawczego w sprawie minimalnej harmonizacji w dziedzinie prawa dotyczącego niewypłacalności w kontekście unii rynków kapitałowych, zwracając uwagę, że może on także wesprzeć działania na rzecz obniżenia przyszłych poziomów kredytów zagrożonych. Ostatnio w swoim komunikacie „Unia rynków kapitałowych – przyspieszenie reformy” Komisja ponownie przypomniała, że nieskuteczność krajowych ram prawnych dotyczących niewypłacalności i różnice między nimi powodują niepewność prawa, generują przeszkody utrudniające odzyskanie należności przez wierzycieli oraz bariery utrudniające skuteczną restrukturyzację rentownych przedsiębiorstw w UE, w tym dla grup transgranicznych. •Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Rozporządzenie w sprawie transgranicznego postępowania upadłościowego Od dnia 26 czerwca 2017 r. rozporządzenie (UE) 2015/848 zastąpi rozporządzenie Rady (WE) 1346/2000. Rozporządzenie 2015/848 dotyczy kwestii związanych z jurysdykcją, prawem właściwym, uznawaniem i wykonywaniem orzeczeń dotyczących upadłości, a także koordynacją transgranicznych postępowań upadłościowych. Określa się w nim prawo właściwe, tj. przepisy prawa restrukturyzacyjnego i upadłościowego, które już istnieją w państwach członkowskich, i zapewnia ich uznawanie w całej UE. Zakres rozporządzenia obejmuje także wiele rodzajów postępowań upadłościowych, w tym postępowania zapobiegawcze/przedupadłościowe oraz pewne postępowania dotyczące niewypłacalności osób fizycznych, o ile spełniają one określone warunki (np. postępowanie przedupadłościowe może zostać wszczęte najwcześniej wtedy, kiedy zachodzi prawdopodobieństwo niewypłacalności, postępowanie musi obejmować wszystkich lub znaczną część wierzycieli dłużnika i musi być publiczne). Rozporządzenie 2015/848 nie zobowiązuje jednak państw członkowskich do wprowadzenia określonych rodzajów postępowań ani do zapewnienia skutecznego upowszechniania, dzięki przewidywanym przez nie postępowaniom, restrukturyzacji zapobiegawczej i drugiej szansy. Wniosek stanowi zatem uzupełnienie rozporządzenia 2015/848, ponieważ zawiera przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do zapewnienia zgodności ich krajowych zapobiegawczych postępowań restrukturyzacyjnych z określonymi minimalnymi zasadami skuteczności. Zalecenie w sprawie nowego podejścia do niepowodzenia w działalności gospodarczej i niewypłacalności Zalecenie skierowane do państw członkowskich miało na celu ustanowienie minimalnych standardów dotyczących: (i) zapobiegawczych postępowań restrukturyzacyjnych, które umożliwią dłużnikom w trudnej sytuacji finansowej restrukturyzację na wczesnym etapie, tak aby zapobiec upadłości, oraz (ii) umorzenie zadłużenia, w określonych okresach, uczciwym przedsiębiorcom w ramach działań niezbędnych do zapewnienia im drugiej szansy. Wniosek umacnia zalecenie z 2014 r. oraz wykracza poza jego zakres m.in. przez ustanowienie ukierunkowanych reguł dotyczących poprawy efektywności wszystkich rodzajów postępowań, w tym postępowań likwidacyjnych. Ramy prawne dotyczące usług finansowych Specjalne zasady mają zastosowanie do zakładów ubezpieczeń lub zakładów reasekuracji, o których mowa w art. 13 pkt 1 i 4 dyrektywy 2009/138/WE, instytucji kredytowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 575/2013, firm inwestycyjnych lub przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 7 rozporządzenia (WE) nr 575/2013, kontrahentów centralnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 648/2012, centralnych depozytów papierów wartościowych, o których mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia (UE) nr 909/2014, i innych instytucji lub podmiotów finansowych wymienionych w art. 1 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2014/59/UE. W odniesieniu do nich krajowe organy nadzorcze dysponują szerokimi uprawnieniami interwencyjnymi, więc tego rodzaju dłużników należy wykluczyć z zapobiegawczych postępowań restrukturyzacyjnych przewidzianych w niniejszym wniosku. Wniosek pozostaje także bez uszczerbku dla dyrektywy 98/26/WE w sprawie zamknięcia rozliczeń w systemach płatności i rozrachunku papierów wartościowych, dyrektywy 2002/47/WE w sprawie uzgodnień dotyczących zabezpieczeń finansowych oraz rozporządzenia (UE) nr 648/2012 w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji. Jest to istotne, aby uniknąć nakładania się tych instrumentów i niniejszego wniosku, co mogłoby mieć wpływ na zdolność wierzycieli zabezpieczonych do egzekwowania zabezpieczeń finansowych udzielonych przez podmiot prawny, w tym uzupełnienia zabezpieczenia na rzecz kontrahentów centralnych lub banków centralnych/EBC lub uzgodnień dotyczących zabezpieczeń finansowych przyjętych przez podmiot niefinansowy i instytucję finansową. Niewyłączenie takich transakcji z przepisów dotyczących wstrzymania czynności egzekucyjnych mogłoby zaszkodzić stabilności rynku finansowego. Dyrektywy dotyczące ochrony pracowników Zapewnienie pracownikom we właściwym czasie odpowiednich informacji i przeprowadzenie z nimi konsultacji zwiększają skuteczność procesu restrukturyzacji. Istnieje kilka dyrektyw, które gwarantują prawo do informacji i konsultacji przed przystąpieniem do restrukturyzacji lub zwolnień grupowych. Niniejszy wniosek nie narusza praw zagwarantowanych przepisami dyrektywy 98/59/WE, 2001/23/WE, 2002/14/WE, 2008/94/WE i 2009/38/WE, a ponadto przyznaje pracownikom dotkniętym skutkami restrukturyzacji prawo głosu w sprawie planów restrukturyzacji. Dyrektywa 2008/94 zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania zapłaty niezaspokojonych roszczeń pracowniczych wynikających z umów o pracę lub stosunku pracy w razie wszczęcia formalnego postępowania upadłościowego wobec pracodawcy. Państwa członkowskie mogą rozszerzyć zakres tych gwarancji także na inne rodzaje postępowań i niniejszy wniosek może zachęcić państwa członkowskie do rozszerzenia zakresu gwarancji na postępowania restrukturyzacyjne tam, gdzie nie jest to dotychczas przewidziane, aczkolwiek ich do tego nie zobowiązuje. Celem wniosku jest zapewnienie wprowadzenia w każdym państwie członkowskim postępowań zapobiegawczych, które pomogą dłużnikom uniknąć niewypłacalności. Jeżeli jednak restrukturyzacja się nie powiedzie i dłużnik stanie się niewypłacalny w rozumieniu prawa krajowego, zastosowanie będzie miała odpowiednio dyrektywa 2008/94.

Zgodnie z wnioskiem wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie powinno co do zasady dotyczyć niezaspokojonych roszczeń pracowniczych, o których mowa w dyrektywie 2008/94/WE, gdyż prowadziłoby to do tymczasowego wstrzymania zdolności pracowników do egzekwowania takich roszczeń, bez względu na to, czy powstały one przed wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, czy po ich wstrzymaniu. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w odniesieniu do takich roszczeń powinno być dopuszczalne wyłącznie w przypadku kwot, których wypłatę z tytułu tego rodzaju roszczeń państwa członkowskie gwarantują w inny sposób, oraz na okres, w którym gwarantuje się ich wypłacanie. Dyrektywa 2001/23/WE ma na celu zabezpieczenie praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw. Zgodnie z niniejszym wnioskiem restrukturyzacja może obejmować przejęcie części przedsiębiorstwa lub zakładu. W takich przypadkach dyrektywa 2001/23/WE oraz poziom ochrony pracowników, jaki gwarantuje, będą miały w pełni zastosowanie i niniejszy wniosek nie ma na nie wpływu. Jeżeli restrukturyzacja wiąże się z przejęciem części przedsiębiorstwa lub zakładu, prawa pracownicze należy zabezpieczyć zgodnie z dyrektywą 2001/23/WE, bez uszczerbku dla możliwości dopuszczonych przepisami art. 5 ust. 2 tej dyrektywy. Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy 2001/23/WE stanowi, że jeżeli postępowanie podlega nadzorowi właściwego organu publicznego, przejmujący może zostać zwolniony z wcześniejszych zobowiązań, jeżeli pracownicy otrzymają rekompensatę pieniężną co najmniej równoważną rekompensacie, jaką otrzymaliby z istniejącego funduszu gwarancyjnego dla pracowników. Ponadto warunki pracy mogą zostać zmienione w porozumieniu z pracownikami. Dyrektywa 2002/14/WE ustanawia prawo przedstawicieli pracowników przedsiębiorstwa do stałych informacji i bycia konsultowanym, m.in. w sprawie decyzji, które „prawdopodobnie będą prowadziły do istotnych zmian w organizacji pracy lub w stosunkach umownych”. Takie konsultacje prowadzone są w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie tych decyzji. Wniosek nie ma wpływu na prawa zagwarantowane przepisami dyrektywy 2002/14/WE. Ponadto, dodatkowo i bez uszczerbku dla praw pracowników do informacji i bycia konsultowanym na mocy dyrektywy 2002/14, we wniosku przewiduje się udzielenie pracownikom, których mają dotknąć skutki restrukturyzacji, prawa głosu w sprawie planu restrukturyzacji. Na użytek głosowania nad planem restrukturyzacji państwo członkowskie może zdecydować o zaliczeniu pracowników do odrębnej grupy wierzycieli. Dyrektywa 2012/30/UE w sprawie prawa spółek Art. 19 ust. 1, art. 29, 34, 35, art. 40 ust. 1 lit. b), art. 41 ust. 1 i art. 42 dyrektywy 2012/30/UE przewidują konieczność zwołania walnego zgromadzenia akcjonariuszy. Jeżeli podwyższenie kapitału następuje przez wniesienie wkładów pieniężnych, art. 33 dyrektywy ustanawia prawo pierwszeństwa akcjonariuszy do nowych akcji. Obydwa wymogi, zarówno ten dotyczący zwołania walnego zgromadzenia akcjonariuszy, jak i ten, który odnosi się do prawa pierwszeństwa, mogłyby zagrażać sprawnemu przyjęciu planu restrukturyzacji i jego skutecznej realizacji. Wniosek zobowiązuje państwa członkowskie do stosowania odstępstwa od tych przepisów prawa spółek w takim zakresie i na taki okres, jakie są niezbędne do zapewnienia, aby akcjonariusze nie udaremniali wysiłków restrukturyzacyjnych przez nadużywanie praw przysługujących im na mocy dyrektywy 2012/30/UE. Państwa członkowskie nie mają jednak obowiązku stosowania odstępstwa od przepisów prawa spółek, jeżeli mogę zapewnić, aby wyżej wymienione wymogi prawa spółek nie zagrażały skuteczności procesu restrukturyzacji lub jeżeli państwa członkowskie dysponują innymi, równie skutecznymi narzędziami, które pozwolą zapewnić, aby akcjonariusze nie uniemożliwiali w sposób nieuzasadniony przyjęcia lub wdrożenia planu restrukturyzacji, który miałby przywrócić rentowność przedsiębiorstwa. Zasady pomocy państwa Wniosek nie ma wpływu na zasady pomocy państwa. Wierzyciele państwowi nie zrzekają się swoich roszczeń i w związku z tym nie można uznać, że udzielają dłużnikom pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym przez sam fakt uczestniczenia w planie restrukturyzacji, o ile środki restrukturyzacyjne obejmują wierzycieli państwowych w taki sam sposób jak wierzycieli prywatnych i o ile wierzyciele państwowi zachowują się jak podmioty prywatne działające w warunkach gospodarki rynkowej, które znalazły się w jak najbardziej porównywalnej sytuacji. Niniejszy wniosek nie narusza także zasad dotyczących pełnego odzyskiwania niezgodnej z prawem pomocy państwa, potwierdzonych w wyroku w sprawie C-454/09 New Interline (pkt 36) oraz w sprawie C-610/10 Magefesa (pkt 104). •Spójność z innymi politykami Unii Jednym ze środków zapowiedzianych w planie działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych z dnia 30 września 2015 r. było przedstawienie przez Komisję inicjatywy ustawodawczej dotyczącej niewypłacalności przedsiębiorstw, w tym wczesnej restrukturyzacji i drugiej szansy, w oparciu o doświadczenia związane z wdrażaniem zalecenia z 2014 r. Inicjatywa miałaby wykorzystywać rozwiązania krajowe, które dobrze funkcjonują. Również w strategii jednolitego rynku zapowiedziano, że Komisja będzie wspierać przedsiębiorców działających w dobrej wierze i zaproponuje przepisy, które zapewnią stworzenie przez państwa członkowskie otoczenia regulacyjnego, które będzie zawierać rozwiązania na wypadek niepowodzenia bez zniechęcania przedsiębiorców do wypróbowania nowych pomysłów. Dobrze funkcjonujące ramy prawne dotyczące upadłości mają szczególne znaczenie ekonomiczne w sektorze finansowym, w sytuacji, gdy występuje wysoki poziom zadłużenia sektora prywatnego i dużym odsetkiem kredytów zagrożonych, jak ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich. W kompleksowej ocenie przeprowadzonej przez Europejski Bank Centralny w 2015 r. ekspozycję zagrożoną w systemie bankowym oszacowano na 980 mld EUR. Takie kredyty stanowią znacznie obciążenie dla zdolności banków do finansowania realnej gospodarki w kilku państwach członkowskich. Banki są głównymi dostarczycielami kredytów dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych i w związku z tym szczególnie łatwo reagują na nieskuteczność ram prawnych dotyczących upadłości. Dobre ramy prawne dotyczące upadłości mogą pomóc rozwiązać problemy, ale same w sobie nie są narzędziem umożliwiającym sprostanie wszystkim wyzwaniom, z którymi banki muszą się zmierzyć przy zarządzaniu bilansami obejmującymi aktywa o obniżonej jakości. Rozwiązywanie problemów związanych z nawisem długu oraz zagrożonymi kredytami wymaga dodatkowych działań w sferze politycznej i ogólnych warunków. Same dobre ramy prawne dotyczące upadłości nie przyniosą zadowalających efektów, jeżeli nie będziemy dysponować odpowiednią infrastrukturą sądowniczą i odpowiednią polityką podatkową, aby zapewnić stabilność finansową. Ponadto konieczne mogą być specjalne działania w sferze politycznej w celu zmniejszenia nawisu długu. W przypadku wierzycieli środki takie odnoszą się w szczególności do wyceny aktywów, celów w zakresie likwidacji wyznaczonych przez nadzorcę i traktowania do celów podatkowych odpisów z tytułu utraty wartości. W przypadku dłużników dostępność siatek bezpieczeństwa socjalnego pomogłaby ograniczyć skutki strategii zakładających bardziej zdecydowane działania likwidacyjne i naprawcze, które wierzyciele uznają za niezbędne. Wniosek pomoże zapobiegać akumulacji kredytów zagrożonych. Najważniejsze elementy uzupełniające w tym aspekcie to po pierwsze umożliwienie przedsiębiorstwom restrukturyzacji w łatwiejszy sposób, co oznaczałoby szybsze przywrócenie rentowności finansowej i spłatę zobowiązań, a po drugie zapewnienie bankom możliwości odzyskania aktywów, kiedy dłużnik nie ma szans na odzyskanie rentowności. Skuteczny plan restrukturyzacji zamieni kredyty zagrożone w kredyty, które przedsiębiorstwo będzie faktycznie w stanie spłacić. W przypadku likwidacji wierzyciele zabezpieczeni muszą brać pod uwagę możliwość znacznego zmniejszenia wartości swoich roszczeń. Natomiast w przypadku restrukturyzacji unika się upadłości, zobowiązania umowne są z reguły spłacane, a negocjacje w większości przypadków dotyczą jedynie zobowiązań finansowych. Dane wskazują, że najwyższe stopy odzysku dla wierzycieli odnotowuje się w gospodarkach, w których restrukturyzacja jest najbardziej powszechnym postępowaniem upadłościowym i że w 45 % gospodarek państw OECD restrukturyzacja jest najpowszechniej wybieranym sposobem ratowania rentownych przedsiębiorstw. Średni stopień odzysku wynosi w tych państwach 83 centy w stosunku do dolara, natomiast w państwach, w których przeważa likwidacja, jest to 57 centów w stosunku do dolara. Kolejnym istotnym czynnikiem mogącym przyczynić się do poprawy ogólnych stóp odzysku, a co za tym idzie wartości końcowej kredytów zagrożonych, jest szybkie rozstrzyganie spraw dotyczących restrukturyzacji i niewypłacalności. Umorzenie zadłużenia przedsiębiorstw, i ewentualnie sektora prywatnego, pomogłoby wyeliminować z bilansów instytucji kredytowych kredyty, których kredytobiorcy i tak nie mogą spłacić. Liczbę wniesionych spraw można także ograniczyć przez opracowanie skutecznych rozwiązań dotyczących restrukturyzacji zadłużenia w stosunkach między dłużnikami a wierzycielami z uciekaniem się do organów sądowych lub administracyjnych bądź procedur sądowych tylko w ograniczonym zakresie lub z ich całkowitym pominięciem. Niniejszy wniosek nie ma jednak na celu całkowitego rozwiązania problemów banków z egzekwowaniem kredytów, zwłaszcza ze skutecznością egzekucji, które ograniczają finansowanie przez nie gospodarki realnej, ani tych problemów nie rozwiąże. Jak stwierdzono w komunikacie Komisji „Droga do utworzenia unii bankowej” z dnia 24 listopada 2015 r., konieczna jest poprawa skuteczności postępowań restrukturyzacyjnych i upadłościowych. Komisja przeanalizowała krajowe systemy dotyczące upadłości w kontekście europejskiego semestru, który stanowi unijne ramy zarządzania gospodarczego. Przewlekłe, nieefektywne i kosztowne postępowania upadłościowe w niektórych państwach członkowskich uznano za jeden z czynników przyczyniających się do niewystarczającego delewarowania zadłużenia w sektorze prywatnym po kryzysie finansowym i zaostrzania nawisu długu. Skuteczna i przejrzysta administracja publiczna oraz skuteczne systemy wymiaru sprawiedliwości są niezbędne do tego, aby wspierać wzrost gospodarczy i zapewniać przedsiębiorstwom i obywatelom wysokiej jakości usługi, m.in. w odniesieniu do ram prawnych dotyczących upadłości. W tym celu Komisja będzie kontynuować współpracę z państwami członkowskimi w ramach europejskiego semestru na rzecz usprawnienia ich systemów wymiaru sprawiedliwości. Ze względu na brak wspólnie uzgodnionych sposobów gromadzenia danych oraz niską porównywalność danych pomiędzy poszczególnymi państwami, nie ma pełnego obrazu sytuacji w państwach członkowskich, zwłaszcza jeżeli chodzi o wpływ na instytucje finansowe. Dlatego też, zgodnie z zapowiedzią w komunikacie „Unia rynków kapitałowych – przyspieszenie reformy” Komisja prowadzi również analizę porównawczą systemów egzekwowania kredytów (w tym w przypadku niewypłacalności) w celu zebrania szczegółowych i wiarygodnych informacji na temat skutków, jakie niespłacone zobowiązania mają dla banków pod względem opóźnień, kosztów i odzyskiwania należności. Analiza ta pomoże państwom członkowskim, które dążą do usprawnienia swoich systemów i zwiększenia ich przejrzystości. Komisja będzie zatem w dalszym ciągu badać kwestie, które nie zostały uwzględnione bezpośrednio w niniejszym wniosku. Usprawnienie i uspójnienie funkcjonowania krajowych ram prawnych dotyczących restrukturyzacji zadłużenia, egzekwowania kredytów, upadłości i umorzenia długów przyczyni się także do lepszego funkcjonowania jednolitego rynku, a szczególnie unii rynków kapitałowych. Uspójnienie zasad i zaufanie do skutecznego wprowadzania tych zasad w życie w państwach członkowskich będą miały zasadnicze znaczenie dla tworzenia warunków, które będą sprzyjać udzielaniu kredytów przez kredytodawców dłużnikom w innych państwach członkowskich. Kredytodawcy będą powstrzymywać się od udzielania kredytów za granicą, jeżeli nie będą mieli zaufania do swoich możliwości ochrony w razie braku spłaty kredytu lub do możliwości odzyskania, w razie konieczności, należności lub zabezpieczenia. Przez ustanowienie wspólnych zasad, na których ma się opierać dostosowanie krajowych ram prawnych dotyczących restrukturyzacji i upadłości, niniejszy wniosek przyczyni się dodatkowo do restrukturyzacji zadłużenia. W przypadku osób fizycznych długi osobiste i długi związane z prowadzeniem działalności gospodarczej są często ze sobą powiązane: przedsiębiorcy zaciągają pożyczki osobiste na rozpoczęcie i prowadzenie działalności, na przykład dlatego, że zabezpieczeniem pożyczki na działalność jest ich majątek osobisty, jak np. samochód, natomiast osoby fizyczne często korzystają z kredytów konsumenckich na zakup aktywów na użytek swoje działalności zawodowej. Zgodnie z wnioskiem obydwa rodzaje kredytu będą mogły zostać skonsolidowane, w stosownych przypadkach, o ile zostały zaciągnięte przez osoby fizyczne w ramach ich działalności gospodarczej. Jednocześnie w wniosku zachęca się państwa członkowskie do rozszerzenia zakresu stosowania zasad dotyczących umarzania długów także na osoby fizyczne, które nie są przedsiębiorcami, tj. konsumentów. W ostatnich latach wiele państw członkowskich przyjęło lub zreformowało krajowe przepisy dotyczące upadłości konsumenckiej, uznając znaczenie umożliwienia konsumentom uzyskania umorzenia swoich długów i otrzymania drugiej szansy. Nie wszystkie państwa członkowskie dysponują jednak takimi przepisami, a okresy umorzenia długów dla nadmiernie zadłużonych konsumentów pozostają bardzo długie. Ułatwienie konsumentom powrotu do gospodarczego cyklu wydatkowego jest ważną częścią dobrego funkcjonowania rynków oraz detalicznych usług finansowych. Komisja będzie w dalszym ciągu analizować, jak państwa członkowskie zreformowały swoje krajowe ramy prawne, oraz monitorować wdrażanie przepisów szczegółowych dotyczących drugiej szansy zawartych w niniejszym wniosku, aby dokonać przeglądu sytuacji nadmiernego zadłużenia konsumentów.

2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Podstawą wniosku jest art. 53 i 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Wniosek zawiera kompleksowy zbiór zasad oraz, w stosownych przypadkach, ukierunkowane zasady dotyczące skutecznych ram prawnych restrukturyzacji zapobiegawczej i drugiej szansy. Przewidziano w nim także środki, które mają usprawnić procedury, m.in. formalne postępowania upadłościowe (likwidacyjne), aby skrócić ich czas trwania. Skuteczny system drugiej szansy oznaczałby także ograniczenie okresu zakazu prowadzenia działalności, wydawanego nadmiernie zadłużonym przedsiębiorcom, aby umożliwić im podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej po upływie uzasadnionego okresu. Celem tego wniosku jest wyeliminowanie przeszkód, które utrudniają korzystanie z podstawowych swobód, takich jak swoboda przepływu kapitału i swoboda przedsiębiorczości, i wynikają z różnic między krajowymi przepisami i procedurami w zakresie restrukturyzacji zapobiegawczej, upadłości i drugiej szansy. W szczególności wniosek przyczyni się do wyeliminowania dodatkowych kosztów ex ante, na jakie narażeni są inwestorzy, kiedy oceniają ryzyko popadnięcia przez dłużników w trudną sytuację finansową w co najmniej jednym państwie członkowskim, a także kosztów ex post związanych z restrukturyzacją przedsiębiorstw, których zakłady, wierzyciele lub aktywa znajdują się w innych państwach członkowskich, co ma zazwyczaj miejsce, kiedy restrukturyzacji poddaje się grupę przedsiębiorstw. Wniosek pozwoli także wyeliminować dodatkowe koszty oceny ryzyka i transgranicznej egzekucji dla wierzycieli nadmiernie zadłużonych przedsiębiorców, którzy przenoszą się do innego państwa członkowskiego, aby mieć możliwość skorzystania z drugiej szansy w znacznie krótszym czasie. Pozwoli to także uniknąć dodatkowych kosztów samym przedsiębiorcom, którzy przenoszą się do innego państwa członkowskiego, aby mieć możliwość skorzystania z drugiej szansy. Problemy jednolitego rynku nie ograniczają się do sytuacji o charakterze czysto transgranicznym. Nawet upadłość o charakterze czysto krajowym może wywołać efekt domina, który może mieć wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku. Przedsiębiorstwa prowadzące działalność transgraniczną mają w swoim łańcuchu dostaw dostawców, których działalność ogranicza się tylko do jednego państwa. Jeżeli dostawca ma trudności finansowe i nie go można uratować, może mieć to negatywne skutki i spowodować niewypłacalność przedsiębiorstwa transgranicznego. Instrument ograniczający się wyłącznie do transgranicznych postępowań upadłościowych nie rozwiązałby wszystkich problemów; co więcej, inwestorzy nie są w stanie określić z góry, czy ewentualne przyszłe trudności finansowe ich dłużnika będą miały wymiar transgraniczny, czy też krajowy. Wniosek wykracza zatem poza kwestie współpracy sądowej i ustanawia minimalne standardy w zakresie prawa materialnego. Z tych powodów niewłaściwe było zastosowanie art. 81 jako podstawy prawnej, Kilka państw członkowskich podjęło lub podejmuje niezależne działania i przyjęło ostatnio nowe przepisy, które mają ulepszyć ramy prawne dotyczące restrukturyzacji zapobiegawczej i drugiej szansy, lub rozpoczęło prace przygotowawcze. Te przepisy krajowe różnią się jednak znacznie pod względem treści, co dla inwestorów oznacza nierówny poziom przejrzystości i ochrony. Inwestorzy mogą napotykać utrudnienia zniechęcające ich do inwestowania za granicą, ponieważ koszty takich inwestycji są znacznie wyższe, niż być powinny. Jeżeli UE nie podejmie działań, należy spodziewać się, że inne państwa członkowskie, które podejmą reformy istniejących ram prawnych restrukturyzacji i drugiej szansy lub wprowadzą takie przepisy prawne po raz pierwszy, podążą w rozbieżnych kierunkach. Niniejszy wniosek ma także zapobiec takim przyszłym zamianom przepisów prawa, które potęgowałyby rozbieżności i w konsekwencji wywoływałyby utrudnienia. •Pomocniczość Zważywszy na znaczące różnice pomiędzy krajowymi ramami prawnymi dotyczącymi restrukturyzacji i drugiej szansy w UE oraz brak spójności we wprowadzanych ostatnio zmianach przepisów na poziomie krajowym istnieje małe prawdopodobieństwo, aby państwa członkowskie indywidualnie były w stanie zapewnić ogólną spójność swoich przepisów z przepisami upadłościowymi innych państw członkowskich. W zakresie drugiej szansy, aby rozważyć kwestię pomocniczości należy dokonać rozróżnienia osób fizycznych, które są przedsiębiorcami, oraz tych, które są konsumentami. W przeciwieństwie do przedsiębiorców, którzy nieustannie poszukują źródeł inwestycji (często za granicą), konsumenci są raczej, na obecnym etapie, odbiorcami lokalnego finansowania (pożyczki z lokalnych banków). Dlatego też problem nadmiernego zadłużenia konsumentów powinien zostać rozwiązany najpierw na poziomie krajowym. Ostatnio jednak w odpowiedziach na zieloną księgę w sprawie detalicznych usług finansowych za barierę utrudniającą transgraniczną sprzedaż detalicznych produktów finansowych respondenci z branży często uznawali rozbieżności między krajowymi przepisami w zakresie upadłości konsumenckiej. Państwa członkowskie mogą w związku z tym rozważać zastosowanie tych samych zasad w zakresie umarzania długów do wszystkich osób fizycznych, w tym konsumentów. Do dobrego funkcjonowania jednolitego rynku UE potrzebne są spójne ramy prawne dotyczące restrukturyzacji i drugiej szansy, które będą uwzględniały transgraniczny charakter przedsiębiorstw, ponieważ coraz powszechniejsza staje się współpraca przedsiębiorstw mających siedzibę w różnych państwach członkowskich. Działanie UE przyniesie zatem wartość dodaną przez ułatwienie transgranicznych inwestycji w UE, ponieważ zapewni rentownym przedsiębiorstwom w trudnej sytuacji, bez względu na miejsce prowadzenia działalności na jednolitym rynku, możliwość skorzystania z szerszej gamy narzędzi, aby uniknąć upadłości. Jednocześnie przedsiębiorcy odniosą korzyść z tego, że w państwach członkowskich, w których prowadzą działalność, okresy umorzenia będą racjonalne. Realistycznie nie można oczekiwać, aby państwa członkowskie osiągnęły te cele dzięki działaniom indywidualnym. Ponadto zapewnienie, aby transgraniczni wierzyciele i inwestorzy uczestniczący w takim procesie restrukturyzacji dysponowali odpowiednimi zabezpieczeniami, przyniesie korzyści ekonomiczne. Proponowane przepisy zapewnią pewność prawa wierzycielom i inwestorom, którzy chcą udzielać kredytów w innych państwach członkowskich; będą dostępne niezbędne informacje, tak by mogli oni podejmować świadome decyzje. Podsumowując, wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości, ponieważ proponuje się w nim działania tylko w przypadkach i w zakresie, w których państwa członkowskie nie mogą osiągnąć wytyczonych celów samodzielnie. •Proporcjonalność Wniosek został opracowany zgodnie z zasadą proporcjonalności. Środki, których zastosowanie się w nim proponuje, zostaną dostosowane tak, aby osiągnąć cel, jakim jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku. Przyszły instrument UE powinien wyznaczać wspólne cele i zasady ogólne oraz pozostawiać państwom członkowskim swobodę określenia sposobów osiągnięcia tych celów. •Wybór instrumentu i stopień harmonizacji Wiążący instrument w postaci dyrektywy określającej minimalne zharmonizowane ramy prawne wydaje się konieczny do osiągnięcia celów politycznych dotyczących restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy. Zalecenie Komisji z 2014 r. nie przyniosło pożądanego skutku, jakim było zapewnienie państwom członkowskim narzędzi, które umożliwią spójne i skuteczne reagowanie na dostrzeżone problemy. Ponadto w planie działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych oraz w strategii jednolitego rynku Komisja zwróciła po raz kolejny wagę na słabości w funkcjonowaniu jednolitego rynku wynikające z braku konwergencji ram prawnych dotyczących upadłości. Dyrektywa umożliwiłaby państwom członkowskim zachowanie elastyczności w wyborze najodpowiedniejszych środków wdrażania takich zasad, jak dostępność narzędzi wczesnego ostrzegania czy obowiązki dyrektorów w sytuacji bliskiej upadłości w swoich uwarunkowaniach krajowych. Mogą one także określić bardziej ukierunkowane zasady niezbędne do osiągnięcia celów wniosku, takie jak maksymalne okresy wstrzymania czynności egzekucyjnych lub większości niezbędne do przyjęcia planu restrukturyzacji. Restrukturyzacja, upadłość i druga szansa są w dużym stopniu uregulowane na gruncie krajowym i są powiązane z takimi dziedzinami prawa, jak prawo spółek, prawo pracy, prawo podatkowe i prawo pomocy państwa. Ponadto restrukturyzacja, upadłość i druga szansa są różnie traktowane w państwach członkowskich nie tylko ze względu na różnice w przebiegu zmian historycznych i gospodarczych, ale także różnice w podejściu do ochrony wartości społecznych, takich jak prawa pracownicze czy prawo własności. Najwłaściwszym sposobem na zapewnienie spójnych ram prawnych we wszystkich państwach członkowskich przy jednoczesnym umożliwieniu im wykroczenia poza przepisy dyrektywy jest zatem określenie minimalnych standardów. Państwa członkowskie mogą np. jeszcze bardziej zachęcać do korzystania z nowego finansowania i finansowania przejściowego w postępowaniach restrukturyzacyjnych przez nadanie im pierwszeństwa przed roszczeniami sprzed restrukturyzacji w późniejszych procedurach likwidacyjnych. Państwa członkowskie mogą także udoskonalić ramy prawne dotyczące drugiej szansy przez rozszerzenie ich zakresu na wszystkie osoby fizyczne, w tym konsumentów. Państwa członkowskie mogą także zapewnić lepszą ochronę pracowników na etapie przyjmowania planów restrukturyzacji przez wprowadzenie wymogu, aby pracownicy zostali zaklasyfikowani do całkowicie odrębnej grupy wierzycieli. 3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW •Oceny ex post/kontrole sprawności obowiązującego prawodawstwa

Wniosek opiera się na zaleceniu z 2014 r. w sprawie nowego podejścia do niepowodzenia w działalności gospodarczej i niewypłacalności. Ocena Komisji zawarta w tym zaleceniu została jedynie częściowo uwzględniona przez niektóre państwa członkowskie, w tym te, do których skierowano zalecenia dotyczące upadłości w ramach europejskiego semestru. Nawet państwa członkowskie, które wdrożyły zalecenie, dokonały tego wybiórczo, więc pozostają znaczące różnice. W związku z tym samo zalecenie nie było wystarczające, aby osiągnąć takie cele, jak konwergencja i ograniczenie niedostatków w przepisach umożliwiających wczesną restrukturyzację zadłużenia i skorzystanie z drugiej szansy. •Konsultacje z zainteresowanymi stronami Komisja przeprowadziła szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami. W wyniku konsultacji społecznych przeprowadzonych przez internet w dniach od 23 marca 2016 r. do 14 czerwca 2016 r. wpłynęło ponad 260 odpowiedzi z 27 państw członkowskich (głównie z Niemiec, potem kolejno ze Zjednoczonego Królestwa, z Belgii i Litwy). Przeprowadzono spotkania z ekspertami rządowymi państw członkowskich. Utworzono nieformalną grupę złożoną z przedstawicieli wybranych zainteresowanych stron szczególnie zainteresowanych kwestiami restrukturyzacji zadłużenia, upadłości i drugiej szansy; grupa ta odbyła w 2016 r. trzy spotkania. Ponadto dnia 11 lipca 2016 r., w okresie słowackiej prezydencji, odbyła się konferencja poświęcona konwergencji ram prawnych dotyczących upadłości w Unii Europejskiej. Większość państw członkowskich poparła cele Komisji związane z ulepszeniem ram prawnych wczesnej restrukturyzacji i drugiej szansy, ale naciskała, aby harmonizacja pozostała głównie na poziomie zasad ze względu na skomplikowane powiązania z innymi dziedzinami prawa, np. prawem spółek. Jeśli chodzi o zainteresowane strony, organizacje przedsiębiorców, stowarzyszenia zawodowe, instytucje finansowe, organizacje konsumenckie, związki zawodowe i pracownicy naukowi zasadniczo poparli wprowadzenie minimalnych zharmonizowanych zasad podejścia, w którym kładzie się nacisk na wczesną restrukturyzację i drugą szansę, oraz z zadowoleniem przyjęli pomysł wprowadzenia skutecznych unijnych ram prawnych upadłości i związanej z tym racjonalizacji kosztów z myślą o ratowaniu rentownych przedsiębiorstw. Podkreślili także konieczność rozważenia wyważonego podejścia, zabezpieczającego interesy zainteresowanych stron i zapobiegającego nadużyciom. Sektor bankowy oraz niektóre inne zainteresowane strony były zdania, że unijne przepisy dotyczące umorzenia długów konsumentów, jeżeli rozważa się ich wprowadzenie, powinny zostać ujęte w odrębnym instrumencie. Parlament Europejski poparł harmonizację niektórych aspektów restrukturyzacji i podkreślił konieczność zapewnienia wszystkim osoby fizycznym drugiej szansy. •Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej Grupa ekspercka ds. restrukturyzacji i prawa upadłościowego odbyła sześć spotkań w okresie od stycznia do lipca 2016 r. Przeprowadzono kompleksową analizę prawnoporównawczą dotyczącą prawa upadłościowego we wszystkich państwach członkowskich, by określić wszystkie obszary, w których różnice między przepisami krajowymi mogą prowadzić do utrudnień na jednolitym rynku. Przeprowadzono także analizę ekonomiczną dotyczącą wpływu minimalnych standardów w zakresie restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy. •Ocena skutków Rozważono następujące zaawansowane warianty: Wariant 1: Utrzymanie stanu obecnego (scenariusz odniesienia) Wariant 2: Ustanowienie w pełni zharmonizowanych ram prawnych zapobiegawczej procedury restrukturyzacyjnej i drugiej szansy Wariant 3: Wprowadzenie alternatywnego, opcjonalnego unijnego systemu w zakresie restrukturyzacji i drugiej szansy. Wariant 4: Ustanowienie zharmonizowanych minimalnych przepisów prawnych w dziedzinie restrukturyzacji i drugiej szansy dla przedsiębiorców. Wariant wybrany w ocenie skutków polegał na ustanowieniu zharmonizowanych minimalnych przepisów prawnych w dziedzinie restrukturyzacji i drugiej szansy dla przedsiębiorców, z niewiążącymi przepisami dotyczącymi drugiej szansy dla konsumentów, oraz usprawnieniu procedur. Wariant preferowany niesie z sobą następujące korzyści: (i) wprowadza skuteczne możliwości wczesnej restrukturyzacji; (ii) zwiększa szanse na przeprowadzenie skutecznych negocjacji, zapewniając dłużnikom „chwilę wytchnienia” od czynności egzekucyjnych (moratorium); (iii) ułatwia kontynuowanie działalności przez przedsiębiorstwo dłużnika podczas restrukturyzacji; (iv) uniemożliwia wyrażającej sprzeciw mniejszości wierzycieli wywieranie negatywnego wpływu na działania restrukturyzacyjne, a jednocześnie zabezpiecza ich interesy; (v) zwiększa szanse na sukces planu restrukturyzacji; (vi) ogranicza koszty procedur restrukturyzacyjnych i skraca czas ich trwania; (vii) umożliwia umorzenie długów nadmiernie zadłużonych przedsiębiorców w rozsądnym czasie (3 lata);

(viii) zwiększa skuteczność restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy. Wariant preferowany ułatwi zmniejszenie barier utrudniających inwestycje transgraniczne. Doprowadzi do uratowania większej liczby rentownych przedsiębiorstw niż obecnie, gdyż mniejszość wierzycieli nie będzie mogła destabilizować procesu negocjacji w nadziei na osiągnięcie większych korzyści handlowych, np. przez wymuszenie wczesnego odzyskania swoich należności. Skuteczne procedury zapobiegawcze mogą przyczynić się do ograniczenia narastania kredytów zagrożonych w okresach gorszej koniunktury, a jednocześnie zapewnią wysoką stopę odzysku w przypadku kredytów o obniżonej jakości. Wariant preferowany powinien doprowadzić do zwiększenia stopnia odzysku, co z kolei powinno spowodować obniżenie kosztów finansowania zewnętrznego. Wariant preferowany zmniejszy koszty i zwiększy możliwości podejmowania przez osoby fizyczne (przedsiębiorców) nowej działalności. Zmniejszą się koszty szacowania ryzyka inwestycyjnego ex ante, a stopa odzysku w postępowaniach upadłościowych wzrośnie. Im bardziej jednolite będą systemy restrukturyzacyjne, tym niższe będą koszty doradztwa prawnego, z którego się obecnie korzysta, aby uniknąć stosowania kilku krajowych ram prawnych restrukturyzacji i upadłości. Wariant preferowany zwiększy także samozatrudnienie, ponieważ skrócenie okresów umorzenia powoduje wzrost odsetka osób samozatrudnionych. Wariant preferowany wpłynie także korzystanie na konsumpcję i wzrost. Wariant preferowany będzie oznaczał, że niektóre państwa członkowskie poniosą koszty związane ze zmianą swoich ram prawnych restrukturyzacji i drugiej szansy. Niektóre państwa członkowskie będą musiały wprowadzić procedurę zapobiegawczą lub dostosować procedurę, którą już zgłosiły na podstawie załącznika A do rozporządzenia upadłościowego. Mogą być potrzebne pewne zmiany prawa spółek, aby wdrożyć przepisy dotyczące pozycji akcjonariuszy w procesie restrukturyzacji. •Sprawność regulacyjna i uproszczenie Wariant preferowany zmniejszy bariery utrudniające udzielanie MŚP kredytów transgranicznych: skuteczna restrukturyzacja umożliwiłaby tym MŚP, które są wierzycielami, odzyskanie większej części należności, niż gdyby dłużnik został objęty postępowaniem upadłościowym. Wynika to z tego, że stopnie odzysku wierzycieli są zasadniczo wyższe tam, gdzie ramy prawne upadłości i restrukturyzacji umożliwiają wczesną i skuteczną restrukturyzację rentownych przedsiębiorstw oraz szybką likwidację przedsiębiorstw nierentownych. Jako dłużnicy MŚP będą miały dostęp do narzędzi wczesnego ostrzegania, co powinno prowadzić do zwiększenia liczby wcześnie składanych wniosków o restrukturyzację. MŚP w szczególności skorzystają także z modelowych planów restrukturyzacji opracowanych na szczeblu krajowym, gdyż ułatwią one dłużnikom opracowanie planów restrukturyzacji, które będą zawierały odpowiednie informacje. Przez promowanie bardziej elastycznych ram prawnych restrukturyzacji oraz lepszych warunków rozpoczęcia na nowo działalności po niepowodzeniu można zmniejszyć odsetek upadających przedsiębiorstw, a także negatywne skutki związanych z tym upadłości w łańcuchu dostaw. Łatwiejsze warunki umorzenia dla przedsiębiorców przyczynią się także do wzrostu wskaźnika nowo powstających przedsiębiorstw. Zwiększenie skuteczności procedur restrukturyzacyjnych, upadłościowych i procedur umorzenia długów, a szczególnie digitalizacja wszystkich procedur upadłościowych pomogą skrócić długość procedur i zwiększyć ich skuteczność, co przełoży się na niższe koszty restrukturyzacji i wyższe stopy odzysku dla wierzycieli. •Prawa podstawowe Wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo do wykonywania pracy za wynagrodzeniem (art. 16 i 15 Karty praw podstawowych): prawa te są zagwarantowane. Dłużnicy w trudnej sytuacji finansowej mogą kontynuować działalność podczas negocjacji w sprawie restrukturyzacji i zachować całkowity lub przynajmniej częściowy zarząd nad swoim majątkiem i swoimi sprawami. Nadmiernie zadłużeni przedsiębiorcy będą mogli rozpocząć działalność jeszcze raz po całkowitym umorzeniu długów. Prawo własności oraz prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 17 i 47 Karty): niektóre elementy procedury mogą mieć wprawdzie wpływ na te prawa, ale elementy te są proporcjonalne i niezbędne do tego, aby ułatwić sprawne wprowadzenie w życie planów restrukturyzacji, które mogą przywrócić rentowność dłużników. W każdym przypadku uwzględniono odpowiednie zabezpieczenia, aby zapewnić ochronę uzasadnionych interesów stron przed nadużyciami. Prawa pracowników do informacji i konsultacji (art. 27 Karty): proponowane środki będą miały na nie pozytywny wpływ, gdyż wniosek nie narusza istniejących przepisów Unii w tej dziedzinie i przewiduje się w nim, dodatkowo, przyznanie pracownikom, których dotkną skutki restrukturyzacji, prawa do głosowania nad planami restrukturyzacji. Prawo do rokowań i działań zbiorowych (art. 28 Karty): wniosek nie narusza praw pracowników i pracodawców ani organizacji, do których należą, do negocjowania i zawierania układów zbiorowych na odpowiednich szczeblach oraz, w przypadkach konfliktu interesów, do podejmowania działań zbiorowych w celu ochrony swoich interesów, w tym strajku, zgodnie z prawem Unii oraz krajowymi przepisami i praktykami. 4.WPŁYW NA BUDŻET Wniosek nie ma wpływu finansowego na budżet UE. Koszty wdrożenia i transponowania dyrektywy zostaną w pełni pokryte ze środków budżetowych przydzielonych na program „Sprawiedliwość”. Koszty sprawozdania z wdrożenia, które ma zostać przygotowane po 5 latach od daty rozpoczęcia stosowania dyrektywy, a następnie być przygotowywane co 7 lat, zostaną pokryte ze środków budżetowych, jakie zostaną przydzielone na instrumenty w obszarze polityki „Sprawiedliwość i konsumenci” na odpowiednie lata. 5.ELEMENTY FAKULTATYWNE •Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania Komisja ułatwi wdrażanie dyrektywy w państwach członkowskich przez: zapewnienie wsparcia przy transpozycji; zorganizowanie dwóch warsztatów poświęconych transpozycji oraz podsumowań na etapach pośrednich; zorganizowanie spotkań dwustronnych, w tym także na wniosek państw członkowskich; zapewnienie państwom członkowskim modeli do przekazywania informacji na temat krajowych środków transpozycji.

Państwa członkowskie zostaną także zaproszone do podjęcia pewnych środków wykonawczych, np. wyznaczenia specjalnego punku kontaktowego, informowania o wszystkich krajowych środkach transpozycji oraz podnoszenia świadomości. Aby zapewnić monitorowanie i wprowadzenie w życie przepisów, wniosek zobowiązywałby państwa członkowskie do gromadzenia danych w oparciu o standardową metodykę, na temat takich wskaźników, jak liczba wniosków o wszczęcie procedury dla każdego jej rodzaju (restrukturyzacja, upadłość, druga szansa), długość, wynik procedur, koszty administracyjne procedur, stopy odzysku i powodzenie takich procedur. Dane zostaną przedstawione w podziale na wielkość i rodzaj dłużnika, tak aby można było obiektywnie ocenić skuteczność procedur państw członkowskich. Państwa członkowskie zobowiązuje się do przekazywana danych Komisji co roku. Funkcjonowanie dyrektywy zostanie poddane ocenie po raz pierwszy po 5 latach od daty rozpoczęcia stosowania, a następnie będzie oceniane co 7 lat. •Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku Dyrektywa składa się z trzech oddzielnych głównych części: ram restrukturyzacji zapobiegawczej (tytuł II) i drugiej szansy dla przedsiębiorców (tytuł III) oraz środków zwiększających skuteczność środków w zakresie restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy (tytuł IV). Tytuły I, IV, V i VI mają zakres horyzontalny. Tytuł I Przepisy ogólne: zawiera przepisy dotyczące zakresu stosowania, zarówno przedmiotowego, jak i podmiotowego, kilka definicji oraz przepis dotyczący dostępności instrumentów wczesnego ostrzegania dla dłużników, zarówno osób prawnych, jak i osób fizycznych prowadzących działalność handlową, gospodarczą lub zawodową (przedsiębiorcy). Wprawdzie przepisy tytułu III są ograniczone do przedsiębiorców, ale wyraźnie stwierdza się w nim, że państwa członkowskie mogą rozszerzyć te przepisy na wszystkie osoby fizyczne, aby zapewnić spójne traktowanie długu prywatnego. W kilku państwach członkowskich nie istnieje w praktyce rozróżnienie długów prywatnych, które powstały w toku działalności gospodarczej, oraz długów, które nie powstały w toku takiej działalności. Żaden z przepisów niniejszej dyrektyw nie wskazuje, że takie rozróżnienie jest właściwe lub należy je wprowadzić. Dyrektywa zachęca państwa członkowskie do stosowania tych samych zasad dotyczących drugiej szansy do wszystkich osób fizycznych. Tytuł II Ramy prawne restrukturyzacji zapobiegawczej: wprowadza wspólne podstawowe elementy ram restrukturyzacji zapobiegawczej, aby zapewnić dłużnikom w trudnej sytuacji finansowej, zarówno osobom prawnym, jak i fizycznym, skuteczny dostęp do procedur ułatwiających wczesne negocjacje w sprawie planów restrukturyzacji, ich przyjęcie przez wierzycieli oraz ewentualne potwierdzenie przez organ sądowy lub administracyjny. Artykuł 4: ramy prawne restrukturyzacji zapobiegawczej mogą obejmować co najmniej jeden środek lub co najmniej jedną procedurę, pod warunkiem że dłużnik może połączyć wszystkie wymienione w nich elementy w celu skutecznego wynegocjowania i przyjęcia planu restrukturyzacji. Artykuł 5: dłużnik powinien zachować zarząd nad swoim majątkiem i swoimi sprawami. Mediatorzy lub nadzorcy (zarządcy restrukturyzacyjni) mogą być przydatni, ale nie powinni być powoływani przez organ sądowy lub administracyjny w każdym przypadku. Artykuły 6 i 7: umożliwiają przeprowadzenie negocjacji i powstrzymanie wierzycieli, którzy odmawiają przystąpienia do porozumień restrukturyzacyjnych, dłużnik powinien mieć dostęp do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Aby uwzględnić obawy, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych może mieć negatywne skutki dla wierzycieli, przewidziano przepisy dotyczące okresu wstrzymania czynności egzekucyjnych, warunków jego odnowienia oraz warunków uchylenia wstrzymania. Niezaspokojone roszczenia pracowników są wyłączone z postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych w takim zakresie, w jakim państwa członkowskie nie zapewniają odpowiedniej ochrony innymi środkami. Ponadto dłużnik powinien nie być zobowiązany do wystąpienia o wszczęcie innego rodzaju procedury upadłościowej, w tym procedur likwidacyjnych, ani być zagrożony ich wszczęciem przez okres wstrzymania czynności egzekucyjnych, tak by mógł kontynuować swoją działalność. Powinien także być w stanie liczyć na kontynuowanie realizacji umów z dostawcami i innymi wierzycielami, o ile będzie się wywiązywał ze swoich obowiązków na podstawie tych umów. Artykuł 8: zawiera przepisy ustanawiające minimalne informacje obowiązkowe, które muszą zostać uwzględnione w planach restrukturyzacji. Państwa członkowskie mogą wymagać dodatkowych informacji obowiązkowych, o ile nie nakłada to nieproporcjonalnego obciążenia na wierzycieli. Państwa członkowskie powinny opracować modelowy plan restrukturyzacji oraz informacje praktyczne na temat tego, jak osoba proponująca plan może korzystać z takich modeli. Artykuł 9: zawiera przepisy dotyczące przyjęcia planów restrukturyzacji przez wierzycieli, których dotkną skutki restrukturyzacji, lub grupy wierzycieli. Jeżeli istnieją wierzyciele o odmiennych interesach, powinni oni zostać zaliczeni do odrębnych grup. Jako minimum należy przyjąć, że wierzycieli zabezpieczonych i niezabezpieczonych traktuje się odrębnie. Państwa członkowskie mogą także przyjąć przepisy, które będą przewidywać zaklasyfikowanie pracowników do całkowicie odrębnej grupy wierzycieli. Artykuł 10: zawiera wykaz przypadków, w których plan restrukturyzacji, aby był wiążący, musi zostać zatwierdzony przez organ sądowy lub administracyjny, i określa warunki dla takiego zatwierdzenia. Artykuł 11: określa warunki, które muszą zostać spełnione, aby plan restrukturyzacji, który nie uzyska poparcia wszystkich grup wierzycieli, mógł jednak zostać zatwierdzony przez organ sądowy lub administracyjny. Artykuł 12: określa zasadę, że akcjonariusze lub wspólnicy i inni udziałowcy nie mogą blokować przyjęcia planu restrukturyzacji rentownego przedsiębiorstwa, o ile chronione są ich uzasadnione interesy. Artykuł 13: zawiera przepisy dotyczące wyceny, a także tego, kiedy i w jaki sposób musi ona zostać dokonana, aby zapewnić stosowną ochronę stron wyrażających sprzeciw. Artykuł 14: określa skutki planów restrukturyzacji dla stron, na które plan restrukturyzacji ma wpływ, i stron, na które on ma on wpływu. Artykuł 15: określa minimalne zasady dotyczące odwołań jako zabezpieczenia służącego ochronie uzasadnionych interesów stron, a jednocześnie zapewnia, aby takie zabezpieczenia nie opóźniały potwierdzenia lub wprowadzenia w życie planu restrukturyzacji. Artykuły 16 i 17: zawiera przepisy przewidujące minimalną ochronę nowego finansowania niezbędnego do wprowadzenia w życie planu restrukturyzacji, finansowania przejściowego pozyskanego w celu zapewnienia kontynuowania działalności podczas negocjacji w sprawie restrukturyzacji oraz innych zawartych transakcji ściśle związanych z planem restrukturyzacji.

Artykuł 18: zawiera przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do nałożenia szczególnych obowiązków na dyrektorów w sytuacji bliskiej upadłości, które mają zachęcać ich do podjęcia wczesnej restrukturyzacji, kiedy przedsiębiorstwo jest rentowne. Tytuł III Druga szansa dla przedsiębiorców: wprowadza minimalne przepisy dotyczące umorzenia długów nadmiernie zadłużonym przedsiębiorcom jako podstawowego warunku zapewnienia przedsiębiorcom drugiej szansy. Państwa członkowskie mogą wykroczyć poza tę ochronę minimalną i dopuścić łagodniejsze traktowanie przedsiębiorców, np. przy pomocy przepisów o dostępie do finansowania dla korzystających z drugiej szansy. Artykuł 19: określa zasadę, że nadmiernie zadłużeni przedsiębiorcy powinni mieć skuteczny dostęp do całkowitego umorzenia długów bez minimalnej kwoty spłaty lub procentu długu. Artykuł 20: przedsiębiorcy powinni uzyskać całkowite umorzenie długów maksymalnie po 3 latach, bez konieczności składania ponownego wniosku do organu sądowego lub administracyjnego. Początek okresu trzyletniego różni się w zależności od tego, czy przedsiębiorca dokonuje płatności na rzecz wierzycieli w ramach planu spłaty, czy postępowanie polega jedynie na likwidacji majątku. Ograniczenia dotyczące krótszego okresu umorzenia określono w art. 22. Artykuł 21: przedsiębiorcy, których obowiązuje zakaz wykonywania działalności wydany z przyczyn związanych z ich nadmiernym zadłużeniem, powinni także móc skorzystać z krótszych okresów zakazu wykonywania działalności, aby móc skutecznie skorzystać z drugiej szansy. Ograniczenia w art. 22 powinny mieć zastosowanie. Artykuł 22: zapewnia państwom członkowskim duży margines swobody przy określaniu ograniczeń dotyczących przepisów o dostępie do umorzenia i okresów umorzenia, pod warunkiem że ograniczenia takie są wyraźnie określone i niezbędne do ochrony interesu ogólnego. Artykuł 23: ponieważ długi związane z działalnością zawodową i długi z nią niezwiązane są często ściśle ze sobą powiązane, państwa członkowskie powinny starać się skonsolidować, w stosownych przypadkach, odrębne procedury, aby zapewnić przedsiębiorcom skuteczny dostęp do drugiej szansy. Tytuł IV Środki zwiększające skuteczność postępowań w zakresie restrukturyzacji, upadłości i umorzenia zobowiązań: ma zastosowanie nie tylko do postępowań w zakresie restrukturyzacji zapobiegawczej i umorzenia zobowiązań, ale także do postępowań upadłościowych. Artykuł 24: zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby pracownicy wymiaru sprawiedliwości i innych właściwych organów byli odpowiednio przeszkoleni i wyspecjalizowani w dziedzinie restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy. Artykuł 25: zobowiązuje państwa członkowskie do wspierania wstępnych i dalszych szkoleń, a także do ustanowienia kodeksów etyki dla zarządców zajmujących się sprawami z zakresu restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy. Artykuł 26: zawiera minimalne standardy dotyczące powoływania zarządców restrukturyzacyjnych, upadłościowych i zarządców na potrzeby drugiej szansy, nadzoru nad nimi oraz ich wynagradzania. Artykuł 27: zawiera przepisy przewidujące korzystanie z elektronicznych środków komunikacji na potrzeby restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy. Tytuł V Monitorowanie restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy: zawiera minimalne przepisy dotyczące gromadzenia danych przez państwa członkowskie oraz przekazywania takich danych Komisji z wykorzystaniem standardowego modelu do przekazywania danych; Tytuł VI Przepisy końcowe przepisy dotyczące powiązań niniejszej dyrektywy z innymi unijnymi aktami prawnymi, przeglądu stosowania dyrektywy, przyjęcia standardowych formularzy, wejścia w życie oraz rozpoczęcia stosowania.



2016/0359 (COD) Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotycząca ram prawnych restrukturyzacji zapobiegawczej, drugiej szansy i środków zwiększających skuteczność postępowań restrukturyzacyjnych, upadłościowych i w zakresie umorzenia oraz zmieniająca dyrektywę 2012/30/UE (Tekst mający znaczenie dla EOG)

PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 53 i 114, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, uwzględniając opinię Komitetu Regionów, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Celem niniejszej dyrektywy jest wyeliminowanie przeszkód, które utrudniają korzystanie z podstawowych swobód, takich jak swoboda przepływu kapitału i swoboda przedsiębiorczości, oraz wynikają z różnic między krajowymi przepisami i postępowaniami w zakresie restrukturyzacji zapobiegawczej, upadłości i drugiej szansy. Niniejsza dyrektywa ma usunąć te przeszkody przez zapewnienie rentownym przedsiębiorstwom w trudnej sytuacji finansowej dostępu do skutecznych krajowych ram prawnych dotyczących restrukturyzacji zapobiegawczej, które umożliwią im kontynuowanie działalności; zapewnienie uczciwym nadmiernie zadłużonym przedsiębiorcom możliwości skorzystania z drugiej szansy po całkowitym umorzeniu długów po upływie odpowiedniego okresu; oraz poprawę skuteczności postępowań restrukturyzacyjnych, upadłościowych i w zakresie umorzenia długów, a szczególnie skrócenie ich trwania. (2)Restrukturyzacja powinna umożliwić przedsiębiorstwom w trudnej sytuacji finansowej kontynuowanie działalności w pełnym zakresie lub częściowo przez przedsiębiorstwo przez zmianę składu, warunków lub struktury aktywów i pasywów lub ich struktury kapitałowej, w tym sprzedaż aktywów lub części przedsiębiorstwa. Ramy prawne dotyczące restrukturyzacji zapobiegawczej powinny przede wszystkim umożliwić przedsiębiorstwom restrukturyzację na wczesnym etapie i uniknięcie upadłości. Ramy te powinny maksymalizować całkowitą wartość dla wierzycieli, właścicieli oraz dla całej gospodarki i zapobiegać niepotrzebnej utracie miejsc pracy, wiedzy i umiejętności. Powinny także zapobiegać narastaniu kredytów zagrożonych. W procesie restrukturyzacji prawa wszystkich stron powinny być chronione. Jednocześnie nierentowne przedsiębiorstwa bez szans na przetrwanie należy jak najszybciej likwidować. (3)Istnieją różnice między państwami członkowskimi, jeżeli chodzi o wybór postępowań, z których mogą skorzystać dłużnicy znajdujący się w trudnej sytuacji finansowej w celu przeprowadzenia restrukturyzacji prowadzonego przedsiębiorstwa. Niektóre państwa członkowskie oferują ograniczony wybór takich procedur, co oznacza, że restrukturyzacja jest możliwa jedynie na stosunkowo późnym etapie, w kontekście postępowań upadłościowych. W innych państwach członkowskich restrukturyzacja jest możliwa na wcześniejszym etapie, ale dostępne procedury mogłyby być bardziej skuteczne lub są bardzo sformalizowane, np. ograniczone jest korzystanie z postępowań pozasądowych. Analogicznie, przepisy krajowe umożliwiające przedsiębiorcom skorzystanie z tzw. drugiej szansy, w szczególności przez zapewnienie im umorzenia długów zaciągniętych w czasie prowadzenia działalności gospodarczej, różnią się między państwami członkowskimi pod względem długości okresu umorzenia oraz warunków jego uzyskania. (4)W wielu państwach członkowskich mijają ponad trzy lata, zanim uczciwi przedsiębiorcy, którzy zbankrutowali, mogą uzyskać umorzenie swoich długów i podjąć nową działalność. Nieskuteczne ramy prawne dotyczące drugiej szansy sprawiają, że przedsiębiorcy są zmuszeni przenosić się do innych jurysdykcji, aby skorzystać możliwości rozpoczęcia nowej działalności w rozsądnym terminie, co pociąga za sobą znaczące koszty zarówno dla wierzycieli, jak i dla samych dłużników. Długie okresy zakazu prowadzenia działalności, które często towarzyszą postępowaniu prowadzącemu do umorzenia długów stanowią przeszkody ograniczające swobodę podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w ramach samozatrudnienia. (5)Zbyt długie postępowania restrukturyzacyjne, upadłościowe oraz w zakresie umarzania długów w kilku państwach członkowskich są ważnym czynnikiem przyczyniającym się do niskich stóp odzysku i zniechęcającym inwestorów do prowadzenia działalności gospodarczej w jurysdykcjach, w których postępowania te mogą być zbyt długotrwałe. (6)Wszystkie te różnice przekładają się na dodatkowe koszty, na jakie narażeni są inwestorzy, kiedy oceniają ryzyko popadnięcia przez dłużników w trudną sytuację finansową w co najmniej jednym państwie członkowskim, oraz koszty związane z restrukturyzacją przedsiębiorstw, których zakłady, wierzyciele lub aktywa znajdują się w innych państwach członkowskich, czego bardzo ewidentnym przykładem jest restrukturyzacja międzynarodowych grup spółek. Wielu inwestorów wskazuje niepewność dotyczącą prawa upadłościowego lub ryzyko długotrwałego lub skomplikowanego postępowania upadłościowego w innym kraju jako główny powód decyzji o nieinwestowaniu lub nienawiązywaniu relacji biznesowych z kontrahentami poza własnym krajem. (7)Różnice te prowadzą do niejednakowych warunków dostępu do kredytu oraz zróżnicowanych stóp odzysku w państwach członkowskich. Wysoki stopień harmonizacji w dziedzinie restrukturyzacji, upadłości i drugiej szansy jest zatem niezbędny do dobrego funkcjonowania jednolitego rynku w ujęciu ogólnym, a w szczególności do funkcjonowania unii rynków kapitałowych. (8)Należy także wyeliminować dodatkowe koszty oceny ryzyka i transgranicznej egzekucji dla wierzycieli nadmiernie zadłużonych przedsiębiorców, którzy przenoszą się do innego państwa członkowskiego, aby mieć możliwość skorzystania z drugiej szansy w znacznie krótszym czasie. Konieczne jest także wyeliminowanie dodatkowych kosztów dla przedsiębiorców, wynikających z potrzeby przeniesienia się do innego państwa członkowskiego w celu skorzystania z drugiej szansy. Ponadto przeszkody wynikające z długiego okresu obowiązywania zakazów działalności związanych z nadmiernym zadłużeniem hamują przedsiębiorczość. (9)Przeszkody utrudniające korzystanie z podstawowych swobód nie ograniczają się do sytuacji o charakterze czysto transgranicznym. Jednolity rynek z coraz silniejszą siecią powiązań – ze swobodnym przepływem towarów, usług, kapitału i pracowników – i o coraz bardziej cyfrowym charakterze oznacza, że niewiele przedsiębiorstw zachowuje czysto narodowy charakter, jeśli wziąć pod uwagę takie czynniki, jak baza klientów, łańcuch dostaw, zakres działalności, baza inwestorów i baza kapitałowa. Nawet upadłość o charakterze czysto krajowym może wywrzeć wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku przez tzw. efekt domina, kiedy upadłość jednego przedsiębiorstwa może spowodować upadłość kolejnych przedsiębiorstw w łańcuchu dostaw. (10)Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 dotyczy kwestii jurysdykcji, uznawania i wykonywania orzeczeń, prawa właściwego oraz współpracy w zakresie transgranicznego postępowania upadłościowego, a także wzajemnego połączenia rejestrów upadłości. Swoim zakresem obejmuje ono postępowania zapobiegawcze, które pomagają ratować rentownych dłużników, i postępowania umożliwiające przedsiębiorcom skorzystanie z drugiej szansy. Rozporządzenie (UE) 2015/848 nie odnosi się jednak do różnic w przepisach krajowych regulujących te postępowania. Ponadto instrument ograniczający się wyłącznie do transgranicznych postępowań upadłościowych nie usunąłby wszystkich przeszkód utrudniających swobodny przepływ; co więcej, inwestorzy nie są w stanie określić z góry, czy ewentualne przyszłe trudności finansowe ich dłużników będą miały wymiar transgraniczny, czy krajowy. Konieczne jest zatem wykroczenie poza kwestie współpracy sądowej i ustanowienie minimalnych standardów w zakresie prawa materialnego. (11)Konieczne jest obniżenie kosztów restrukturyzacji zarówno dla dłużników, jak i wierzycieli. Należy w związku z tym zmniejszyć różnice prawne, które utrudniają wczesną restrukturyzację rentownych przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i możliwość skorzystania z drugiej szansy przez uczciwych przedsiębiorców. Działanie to powinno zwiększyć przejrzystość, pewność prawa i przewidywalność w Unii. Powinno ono także przynieść maksymalne korzyści wszystkim typom wierzycieli i inwestorów oraz zachęcić do inwestycji transgranicznych. Większa spójność powinna również ułatwić restrukturyzację grup przedsiębiorstw, niezależnie od tego, gdzie na terytorium Unii znajdują się siedziby członków grupy. (12)Likwidacja barier utrudniających restrukturyzację rentownych przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej przyczynia się do zminimalizowania utraty miejsc pracy i strat finansowych dla wierzycieli będących ogniwami łańcucha dostaw, a także chroni wiedzę fachową i umiejętności, co przynosi korzyści całej gospodarce. Ułatwienie przedsiębiorcom skorzystania z drugiej szansy zapobiega wykluczeniu ich z rynku pracy i umożliwia podjęcie na nowo działalności gospodarczej w oparciu o zdobyte wcześniej doświadczenia. Dzięki skróceniu postępowania restrukturyzacyjnego zaspokajana byłaby większa część roszczeń wierzycieli – w miarę upływu czasu restrukturyzowane przedsiębiorstwo traci zwykle na wartości. Skuteczne ramy upadłościowe będą również umożliwiały lepszą ocenę ryzyka związanego z podejmowaniem decyzji o udzielaniu lub zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz ułatwią działania naprawcze nadmiernie zadłużonym przedsiębiorstwom, minimalizując ekonomiczne i społeczne koszty związane z procesem zmniejszenia udziału finansowania dłużnego w tych przedsiębiorstwach.

(13)Korzyści z bardziej spójnego podejścia na poziomie Unii powinny odnieść zwłaszcza małe i średnie przedsiębiorstwa, ponieważ nie posiadają one zasobów niezbędnych do pokrycia znacznych kosztów restrukturyzacji i skorzystania z efektywniejszych postępowań restrukturyzacyjnych, które obowiązują w niektórych państwach członkowskich. Małe i średnie przedsiębiorstwa często nie dysponują środkami na profesjonalne doradztwo, tym bardziej w sytuacji, gdy napotykają trudności finansowe; należy zatem wprowadzić instrumenty wczesnego ostrzegania, które będą uprzedzać dłużników o konieczności pilnego podjęcia działań. Aby pomóc takim przedsiębiorstwom w przeprowadzeniu niskokosztowej restrukturyzacji, należy opracować na szczeblu krajowym modelowe plany restrukturyzacji i udostępnić je online. Korzystając z tych modelowych planów, dłużnicy powinni móc je dostosowywać do własnych potrzeb i specyfiki swojej działalności. (14)Z zakresu stosowania niniejszej dyrektywy należy wyłączyć dłużników będących zakładami ubezpieczeń lub zakładami reasekuracji w rozumieniu art. 13 pkt 1 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE, instytucjami kredytowymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 575/2013, firmami inwestycyjnymi lub przedsiębiorstwami zbiorowego inwestowania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 i 7 rozporządzenia (WE) nr 575/2013, kontrahentami centralnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012, centralnymi depozytami papierów wartościowych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 909/2014, i innymi instytucjami lub podmiotami finansowymi wymienionymi w art. 1 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE. Podmioty te podlegają szczególnym regulacjom, a krajowe organy nadzoru dysponują wobec nich szerokimi uprawnieniami interwencyjnymi. (15)Problem nadmiernego zadłużenia konsumentów ma duże znaczenie ekonomiczne i społeczne i jest ściśle powiązany ze zmniejszaniem nawisu długu. Często nie jest możliwe dokonanie wyraźnego rozróżnienia pomiędzy długami konsumenckimi przedsiębiorcy, a jego zobowiązaniami związanymi z prowadzeniem działalności. System drugiej szansy dla przedsiębiorców nie będzie działał skutecznie, jeżeli przedsiębiorca będzie musiał przechodzić odrębne postępowania (różniące się warunkami dostępu i długością okresu umorzenia), aby uwolnić się od długów osobistych związanych z prowadzeniem działalności i pozostałych długów osobistych. Państwa członkowskie powinny mieć w związku z tym możliwość stosowania przepisów dotyczących umorzenia długów także w stosunku do konsumentów, pomimo tego, że niniejsza dyrektywa nie zawiera wiążących przepisów dotyczących nadmiernego zadłużenia konsumentów. (16)Im szybciej dłużnicy będą w stanie wykrywać trudności finansowe i odpowiednio reagować na nie, tym większe będą ich szanse na uniknięcie upadłości albo – w przypadku przedsiębiorstw, które nieodwracalnie utraciły rentowność – tym łatwiej i sprawniej przebiegnie ich likwidacja. Aby zachęcić do wczesnego podjęcia działań tych dłużników, którzy dopiero zaczynają doświadczać trudności finansowych, należy przekazywać im jasne informacje na temat dostępnych zapobiegawczych postępowań restrukturyzacyjnych i wprowadzić instrumenty wczesnego ostrzegania. Ewentualne mechanizmy wczesnego ostrzegania powinny obejmować nałożenie na dłużnika lub zarządu dłużnika określonych obowiązków w zakresie rachunkowości i monitorowania oraz obowiązki sprawozdawcze związane z umowami kredytów i pożyczek. Oprócz tego należy wprowadzić na szczeblu krajowym zachęty lub obowiązki dla osób trzecich mających dostęp do informacji finansowych, takich jak księgowi, organy podatkowe lub organy ds. zabezpieczenia społecznego, aby osoby te sygnalizowały niekorzystne zmiany. (17)Dłużnicy powinni dysponować ramami restrukturyzacji, które umożliwiałyby im uporanie się z trudnościami finansowymi na wczesnym etapie, kiedy można jeszcze zapobiec upadłości oraz zapewnić kontynuację działalności. Dłużnik powinien dysponować ramami restrukturyzacji, zanim stanie się niewypłacalny w rozumieniu prawa krajowego, tzn. zanim spełni warunki otwarcia zbiorowego postępowania upadłościowego, które zwykle wiąże się z całkowitym lub częściowym pozbawieniem dłużnika zarządu majątkiem i powołaniem likwidatora. Testu rentowności nie należy zatem traktować jako warunku wstępnego rozpoczęcia negocjacji i wstrzymania czynności egzekucyjnych. Standardowym rozwiązaniem powinna być raczej ocena rentowności przez zainteresowanych wierzycieli, którzy podejmowaliby większościową decyzję w sprawie zgody na zmniejszenie sumy ich roszczeń. Aby jednak zapobiec nadużywaniu tego postępowania, trudności finansowe dłużnika powinny mieć taki charakter, aby zachodziło prawdopodobieństwo jego niewypłacalności, a plan restrukturyzacji powinien być w stanie jej zapobiec oraz zapewnić rentowność przedsiębiorstwa. (18)Aby zwiększyć skuteczność restrukturyzacji zapobiegawczej, skrócić jej okres i ograniczyć koszty, krajowe przepisy powinny obejmować elastyczne procedury ograniczające zaangażowanie organów sądowych lub administracyjnych do przypadków, gdy jest ono konieczne i proporcjonalne, aby chronić interesy wierzycieli oraz ewentualnych innych zainteresowanych stron. W celu zapobieżenia zbędnym kosztom i uwzględnienia faktu, że postępowanie to ma charakter uprzedzający, dłużnicy co do zasady powinni utrzymywać zarząd nad swoim majątkiem i w zakresie bieżącego prowadzenia działalności. Ustanowienie zarządcy restrukturyzacyjnego, takiego jak mediator pomagający w negocjowaniu planu restrukturyzacji czy zarządca upadłościowy nadzorujący działania dłużnika, nie powinno być obowiązkowe w każdym przypadku – decyzja ta powinna być podejmowana w oparciu o okoliczności danej sprawy lub szczególne potrzeby dłużnika. Także rozpoczęcie restrukturyzacji nie musi zawsze wymagać orzeczenia sądowego – proces ten może mieć nieformalny charakter, o ile nie wpłynie to na prawa osób trzecich. Należy jednak zapewnić pewien stopień nadzoru, gdy wymaga tego ochrona prawnie uzasadnionych interesów wierzyciela lub wierzycieli, lub innych zainteresowanych stron. Sytuacja taka może zachodzić w szczególności wówczas, gdy organ sądowy lub administracyjny zdecydował o całkowitym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych w indywidualnym przypadku lub gdy wydaje się konieczne narzucenie planu restrukturyzacji grupom wierzycieli wyrażającym sprzeciw. (19)Dłużnik powinien mieć możliwość zwrócenia się do organu sądowego lub administracyjnego o tymczasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych w indywidualnym przypadku; wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinno również prowadzić do zawieszenia obowiązku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania upadłościowego, jeżeli takie działanie może mieć niekorzystny wpływ na negocjacje i osłabić szanse na restrukturyzację przedsiębiorstwa dłużnika. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego może być całkowite, tzn. dotyczyć wszystkich wierzycieli, albo może odnosić się tylko do wybranych wierzycieli. W celu zapewnienia odpowiedniej równowagi pomiędzy prawami dłużnika a prawami wierzycieli wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinno obejmować okres nie dłuższy niż cztery miesiące. Skomplikowane postępowania restrukturyzacyjne mogą jednak wymagać więcej czasu. Państwa członkowskie mogą zdecydować, że w takiej sytuacji organ sądowy lub administracyjny jest uprawniony do wydłużenia okresu wstrzymania czynności egzekucyjnych, o ile istnieją dowody na to, że osiągnięto postępy w negocjacjach dotyczących planu restrukturyzacji, a wierzyciele nie są narażeni na niesprawiedliwe pokrzywdzenie. W przypadku dalszego wydłużania tego okresu organ sądowy lub administracyjny powinien mieć pewność, że istnieje duże prawdopodobieństwo przyjęcia planu restrukturyzacji. Państwa członkowskie powinny zapewnić składanie wniosków o wydłużenie podstawowego okresu wstrzymania czynności egzekucyjnych z rozsądnym wyprzedzeniem, aby umożliwić organowi sądowemu lub administracyjnemu wydanie decyzji w odpowiednim terminie. Jeżeli organ sądowy lub administracyjny nie wyda decyzji w sprawie wydłużenia okresu wstrzymania czynności egzekucyjnych przed jego upływem, wstrzymanie czynności przestaje obowiązywać w dniu wygaśnięcia tego okresu. W interesie pewności prawa łączny okres wstrzymania czynności egzekucyjnych należy ograniczyć do dwunastu miesięcy. (20)Aby chronić wierzycieli przed doznaniem szkody, nie należy wydawać decyzji o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, albo – gdy decyzja w tym zakresie została już wydana – nie powinno się go przedłużać albo należy je cofnąć, jeżeli stanowi ono niesprawiedliwe pokrzywdzenie wierzycieli. W celu ustalenia, czy doszło do niesprawiedliwego pokrzywdzenia wierzycieli, organ sądowy lub administracyjny może wziąć pod uwagę następujące kwestie: czy wstrzymanie czynności egzekucyjnych będzie chronić całkowitą wartość masy sanacyjnej lub upadłościowej oraz czy dłużnik działa w złej wierze lub z zamiarem pokrzywdzenia wierzycieli, lub generalnie działa wbrew uzasadnionym oczekiwaniom ogółu wierzycieli. Do niesprawiedliwego pokrzywdzenia pojedynczego wierzyciela lub grupy wierzycieli dochodzi na przykład w sytuacji, gdy wskutek wstrzymania czynności egzekucyjnych wierzyciele mają znacznie mniejsze szanse na zaspokojenie swoich roszczeń niż gdyby nie postanowiono o takim wstrzymaniu, albo gdy jeden wierzyciel zostaje potraktowany gorzej niż pozostali wierzyciele będący w podobnej sytuacji. (21)Wierzycielom, których dotyczy wstrzymanie czynności egzekucyjnych, należy także zakazać wstrzymywania się ze spełnieniem świadczenia, wypowiadania umów niewykonanych, wymagania wcześniejszej spłaty lub jakichkolwiek innych zmian w tych umowach w okresie wstrzymania, pod warunkiem że dłużnik wywiązuje się w dalszym ciągu ze swoich zobowiązań umownych. Wypowiedzenie umów może uniemożliwić przedsiębiorstwu kontynuowanie działalności podczas negocjacji w sprawie restrukturyzacji, zwłaszcza gdy takie rozwiązane przedwcześnie umowy dotyczą podstawowych usług, takich jak zaopatrzenie w gaz, energię elektryczną, wodę, usług telekomunikacyjnych czy kart płatniczych. Aby chronić uzasadnione interesy wierzycieli i ograniczyć do minimum zakłócenia działalności wierzycieli będących ogniwami łańcucha dostaw, wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinno jednak dotyczyć wyłącznie tych zobowiązań, które powstały przed wydaniem decyzji w sprawie wstrzymania czynności. Powodzenie restrukturyzacji wymaga, aby dłużnik spłacał w ramach prowadzenia zwykłej działalności gospodarczej wierzytelności i należności wierzycieli, których nie dotyczy wstrzymanie czynności egzekucyjnych, oraz nowo powstałe zobowiązania wobec wierzycieli, których objęło wstrzymanie czynności egzekucyjnych. (22)W chwili, gdy dłużnik staje się uczestnikiem postępowania upadłościowego, niektórym dostawcom może przysługiwać umowne prawo do wypowiedzenia umowy na dostawy na podstawie samego faktu niewypłacalności odbiorcy (tzw. klauzule ipso facto). Takie same prawo może przysługiwać im również w przypadku wystąpienia przez dłużnika o restrukturyzację zapobiegawczą. Jeżeli strony umowy powołują się na tego typu klauzule, gdy dłużnik negocjuje plan restrukturyzacji lub występuje o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, lub w związku z jakimkolwiek zdarzeniem dotyczącym tego wstrzymania, przedterminowe wypowiedzenie umowy może mieć niekorzystny wpływ na działalność dłużnika i powodzenie działań mających na celu uratowanie jego przedsiębiorstwa. W przypadku wydania przez organ sądowy lub administracyjny decyzji o w