2.4Cel 3 – Wdrożenie środków kontroli i ograniczania ryzyka tam, gdzie to wymagane („wcześniejsza ocena, kontrola tam, gdzie to wymagane”)

W strategii i planie działania wezwano do opracowania ram prawnych, które zapewnią organom celnym i innym właściwym organom dostępność wysokiej jakości danych ładunku przekazywanych z wyprzedzeniem związanych z przemieszczaniem towarów w ramach łańcucha dostaw oraz ich odpowiednie wykorzystanie przez te organy do celów zarządzania ryzykiem. Najważniejszym elementem zapewnienia wysokiej jakości danych jest wprowadzenie metody „gromadzenia danych z wielu źródeł” – zgłaszania informacji dotyczących tego samego określonego zadania od różnych podmiotów – oraz zniesienie istniejących zwolnień w odniesieniu do przesyłek pocztowych i o niskiej wartości. Na ramy prawne składa się unijny kodeks celny i szczegółowe przepisy zawarte w aktach delegowanych i wykonawczych. To nowe prawodawstwo ma zastosowanie od dnia 1 maja 2016 r., a opracowanie i aktualizowanie odpowiednich systemów informatycznych niezbędnych do jego wdrożenia nastąpi z zachowaniem terminów określonych w programie prac związanym z unijnym kodeksem celnym.

Poprawę można osiągnąć dzięki współpracy między organami celnymi i innymi organami kontroli granic w kwestii wymiany informacji w odniesieniu do kontroli towarów przewożonych przez podróżnych lub członków załogi. Kwestię tę nakreślono w komunikacie z kwietnia 2016 r. „Sprawniejsze i bardziej inteligentne systemy informacyjne do celów zarządzania granicami i zapewnienia bezpieczeństwa”.

W ramach trwającego procesu opracowywania wspólnych kryteriów w odniesieniu do pełnego zakresu ryzyka Komisja i państwa członkowskie przystąpiły do prac nad definicjami różnych rodzajów ryzyka finansowego oraz nad przeglądem istniejących kryteriów ryzyka w odniesieniu do bezpieczeństwa, w szczególności bezpieczeństwa ładunku lotniczego.

Mimo wielu działań prowadzonych na bieżąco, które służą zwiększeniu zdolności państw członkowskich i UE w zakresie wdrażania obecnych ram zarządzania ryzykiem celnym, postępy były nieznaczne. Chociaż państwa członkowskie aktywnie działały na rzecz określenia niespójności we wdrażaniu ram wspólnego zarządzania ryzykiem na szczeblu krajowym i znalezienia sposobów przeciwdziałania tym słabościom, występują problemy dotyczące zdolności państw członkowskich do wdrażania rozwiązań i możliwości UE pod względem zapewnienia państwom członkowskim odpowiedniego wsparcia w zakresie zdolności do prowadzenia analizy ryzyka za pośrednictwem inicjatywy związanej z ustanowieniem nowego systemu kontroli importu.

Postępy poczynione w tym obszarze wiążą się w znacznej części z postępami poczynionymi w ramach działań już trwających w czasie przyjmowania strategii, a mianowicie działań związanych z zakazami i ograniczeniami. Wydano szereg arkuszy informacyjnych (we współpracy z państwami członkowskimi) w odniesieniu do wybranych aktów prawnych, którymi ustanowiono zakazy i ograniczenia w przywozie i wywozie towarów, które mają być kontrolowane na zewnętrznej granicy UE. W arkuszach informacyjnych przedstawiono opis ram legislacyjnych, rolę organów celnych oraz kontrole dokumentów i kontrole fizyczne, jakie należy stosować. Na ich podstawie określa się harmonogram kontroli celnych i to, czy potrzebne są dalsze zalecenia dla organów celnych i innych organów.

2.4Cel 3 – Wdrożenie środków kontroli i ograniczania ryzyka tam, gdzie to wymagane („wcześniejsza ocena, kontrola tam, gdzie to wymagane”)

Trwa obecnie ocena współpracy między organami celnymi i strażą graniczną, w tym wdrażania wytycznych z kwietnia 2013 r.. Wstępne wyniku wskazują, że poziom współpracy jest ogólnie wysoki i że ustalono zbiór dobrych praktyk.

W dniach 7–8 maja 2015 r. zorganizowano w Rydze seminarium wysokiego szczebla na temat kontroli pasażerskich, aby usprawnić zintegrowane zarządzanie granicami między organami celnymi a innymi organami. Podczas seminarium określono program dalszych prac i współpracy między organami celnymi a innymi organami kontroli granic, w tym udostępnianie z wyprzedzeniem danych pasażerów do użytku organów celnych. Aby usprawnić współpracę z Fronteksem podjęto formalny dialog ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wchodzących w zakres działań ramowych agencji i tych organów celnych, w tym zarządzania ryzykiem celnym.

Sekcja zarządzania ryzykiem Komitetu Kodeksu Celnego oceniła konsekwencje, jeżeli chodzi o organy celne, wymiany informacji przewidzianej w dyrektywie w sprawie wykorzystania danych dotyczących przelotu pasażera (dane PNR) i dyrektywie w sprawie danych pasażera przekazywanych przed podróżą (API). Zagwarantowanie organom celnym uczestnictwa w krajowych jednostkach do spraw informacji o pasażerach lub dostępu do tych danych zgodnie z dyrektywą (UE) 2016/681 jest ważne z punktu widzenia skutecznego i efektywnego nadzoru organów celnych nad towarami w przepływie pasażerów. Uznaje się, że dane odgrywają bardzo ważną rolę w identyfikacji zagrożeń związanych z bagażem pasażerów (lub środkami pieniężnymi przewożonymi przez pasażerów), i pozwalają one organom celnym na przeprowadzenie ukierunkowanych i opartych na analizie ryzyka kontroli przy wjeździe, co przyczynia się do walki z poważnymi przestępstwami i przestępczością zorganizowaną, terroryzmem i finansowaniem terroryzmu przy jednoczesnym zachowaniu ochrony danych i prywatności.

Zapewnienie współpracy z innymi organami ścigania (w tym w niektórych przypadkach między działami odpowiadającymi za kontrole celne / zarządzanie ryzykiem a działami odpowiadającymi za dochodzenia w ramach administracji celnej) jest nadal wyzwaniem. W okresie sprawozdawczym nacisk położono na lepszą komunikację i wyjaśnienie roli zarządzania ryzykiem oraz istniejących i prawdopodobnych przyszłych możliwości organów celnych. W efekcie nastąpiła poprawa pod względem wzajemnego zrozumienia różnych obowiązków organów celnych i innych organów ścigania, konieczne są jednak dalsze starania.

Zakres wymiany informacji do celów wzajemnej pomocy między organami celnymi państw członkowskich i między tymi organami a Komisją rozszerzono wraz ze zmianą rozporządzenia w sprawie wzajemnej pomocy. Zmienione rozporządzenie stanowi poszerzoną podstawę prawną w odniesieniu do szeregu działań, których celem jest osiągnięcie lepszego podporządkowania się podmiotów gospodarczych przepisom prawa celnego i prawodawstwa rolnego. Dostęp do danych zgromadzonych na podstawie zmienionego rozporządzenia do celów zarządzania ryzykiem usprawniłoby zarządzanie ryzykiem celnym na szczeblu państw członkowskich i UE.

Jednym ze sposobów, w jaki organy celne przyczyniły się do wdrożenia Europejskiej agendy bezpieczeństwa, jest opracowanie szczegółowych zasad dotyczących ryzyka (wspólnych kryteriów ryzyka) dla bezpieczeństwa ładunku lotniczego. Uzgodniono wstępny zestaw wspólnych kryteriów ryzyka. Ponieważ kryteria w dziedzinie ładunku lotniczego dotyczą nie tylko organów celnych, lecz również innych organów, w ich opracowanie zostały zaangażowane odpowiednie służby Komisji, Centrum Analiz Wywiadowczych UE oraz krajowe organy celne i krajowi eksperci ds. lotnictwa cywilnego i walki z terroryzmem. Wspólne kryteria ryzyka dla ładunku lotniczego opierają się zatem na multidyscyplinarnym, międzysektorowym wkładzie wszystkich odpowiednich stron i będą uzupełniały istniejące środki bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym w zakresie ładunku i przesyłek pocztowych jako dodatkowy poziom zabezpieczeń. Ponieważ nowe zasady dotyczące ryzyka będą stosowane na podstawie nowego systemu kontroli importu, nie zostaną one wdrożone przed końcem 2020 r.

Strategia stanowi również wsparcie dla wdrażania strategii Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa morskiego i jej planu działania, które Rada przyjęła w dniu 16 grudnia 2014 r. W szczególności wdrożenie wspólnego mechanizmu wymiany informacji (CISE), który opracowano jako meta-projekt do celów zacieśnionej współpracy i wymiany informacji między organami cywilnymi i wojskowymi, aby dalej poprawiać powszechną morską orientację sytuacyjną i wymianę danych. Aby zwiększać bezpieczeństwo łańcucha dostaw i wspierać oparty na analizie ryzyka nadzór nad przepływem towarów w obszarze morskim, CISE promuje wymianę informacji między różnymi organami zaangażowanymi w walkę z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną (np. przemytem towarów, handlem bronią i narkotykami oraz transgranicznymi przepływami wpływów pieniężnych z nielegalnego handlu). O zacieśnienie współpracy międzyagencyjnej zwrócono się do odpowiednich agencji UE. Przedoperacyjny projekt sprawdzający „EUCISE2020” jest testem CISE przeprowadzanym na dużą skalę do roku 2017–2018, po którym nastąpi faza stopniowego wdrażania do 2020 r.

Każdy z wyżej wskazanych sposobów wymiany informacji będzie zapewniał poszanowanie praw podstawowych, a w szczególności prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych.

2.7Cel 6 – Zacieśnienie współpracy z sektorem handlu

Dzięki wzmocnieniu koncepcji upoważnionego przedsiębiorcy (AEO) nastąpiła już poprawa w zakresie współpracy między organami celnymi a sektorem handlu. Zmiany w koncepcji upoważnionego przedsiębiorcy wprowadzono unijnym kodeksem celnym oraz aktami delegowanymi i wykonawczymi do niego, a zmiany te wymusiły aktualizację wytycznych dotyczących upoważnionych przedsiębiorców.

Grupa ds. sieci AEO, utworzona w 2007 r. w celu monitorowania wdrażania koncepcji upoważnionego przedsiębiorcy, uruchomiła swoją drugą inicjatywę w zakresie monitorowania w 2013 r., która ma zapewnić prawidłowe i jednolite stosowanie zasad dotyczących upoważnionych przedsiębiorców. W wyniku monitorowania potwierdzono, że koncepcja upoważnionego przedsiębiorcy ma mocne podstawy i funkcjonuje we właściwy sposób. Państwa członkowskie opracowały solidne procedury gwarantujące wysoką jakość, skuteczność i spójność zarządzania tą koncepcją.

W 2015 r. utworzono dwie konkretne grupy docelowe w ramach systemu zarządzania ryzykiem celnym do celów wymiany informacji dotyczących ryzyka i związanych z procesami i procedurami stosowanymi wobec AEO: jedną grupę do celów wymiany danych szczególnie chronionych w procesie stosowanym wobec AEO, a drugą grupę do celów wymiany informacji na temat nieprawidłowości w kraju partnerskim AEO.

Postępy, takie jak poszerzanie wiedzy na temat łańcuchów dostaw, były znacznie wolniejsze w tym obszarze niż w innych.

Utworzenie ram prawnych w celu zapewnienia dostępności danych wysokiej jakości do celów zarządzania ryzykiem zrodziło pytanie o to, czy i jak dane przekazane przez przedsiębiorstwa handlowe i zawarte w deklaracjach celnych dotyczących paczek pocztowych (tj. deklaracji CN23) mogłyby zostać udostępnione i wykorzystane ponownie przy przedkładaniu przywozowej deklaracji skróconej do celów bezpieczeństwa i deklaracji celnej. Ta dyskusja ma również znaczenie ze względu na wciąż rosnącą liczbę małych przesyłek wysyłanych w wyniku transakcji handlu elektronicznego. Organy celne, operatorzy pocztowi, organizacje branżowe i partnerzy międzynarodowi (USA, Kanada i Chiny) państw członkowskich byli zaangażowani w analizowanie wariantów dostępnych w ramach światowego modelu pocztowego Światowego Związku Pocztowego. Niezależnie od wybranego wariantu ważne jest, aby był on w stanie funkcjonować w ramach nowego systemu kontroli importu.

2.8Cel 7 – Wykorzystanie potencjału, jaki daje międzynarodowa współpraca celna

Podjęto szereg działań, które są obecnie realizowane, w celu usprawnienia zarządzania ryzykiem łańcucha dostaw w oparciu o współpracę międzynarodową.

Do przykładów działań, które zakończyły się powodzeniem, zaliczają się przegląd Ram Norm (SAFE) Rady Współpracy Celnej, opracowanie międzynarodowych norm, np. w zakresie danych ładunku lotniczego przekazywanych przed załadunkiem, i opracowanie wzajemnego uznania koncepcji upoważnionego przedsiębiorcy (AEO). W przygotowaniu jest szereg projektów związanych z wymianą informacji z państwami niebędącymi członkami UE (np. w kontekście projektu pilotażowego „Inteligentne i bezpieczne szlaki handlowe” (ang. „Smart and Secure Trade Lanes”) realizowanego we współpracy z Chinami). Projekty te będą jednak wymagały utworzenia sprawnie działających systemów informatycznych, jeżeli mają się powieść.

3. Wstępne wnioski

Reforma zarządzania ryzykiem celnym jest działaniem wymagającym znacznych zasobów. Aby osiągnąć rezultaty, potrzeba czasu. Chociaż podjęto wiele działań, postępy rozkładają się nierównomiernie.