UZASADNIENIE

1.KONTEKST WNIOSKU

•Przyczyny i cele wniosku

Od początku pandemii COVID-19 Komisja przedstawiła szereg wniosków mających na celu zapewnienie możliwości zmobilizowania wszystkich dostępnych środków finansowych w ramach programów na lata 2014–2020 finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu natychmiastowego zareagowania na bezpośrednie i pośrednie skutki kryzysu. Zmiany te zapewniły możliwość uruchomienia dostępnych środków finansowych w celu zaspokojenia potrzeb wynikających ze zwiększonej presji na systemy ochrony zdrowia, a także zapewnienia wsparcia dla pracodawców i pracowników ułatwiającego im przetrwanie tych nadzwyczajnych okoliczności. Państwom członkowskim i regionom zapewniono natychmiastową płynność i elastyczność, aby umożliwić im ukierunkowanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych tam, gdzie były one najbardziej potrzebne. Możliwość przeznaczenia 100 % unijnego finansowania na te środki w roku budżetowym rozpoczynającym się w 2020 r. przyczyni się do zmniejszenia obciążenia ich finansów publicznych.

Rozprzestrzenianie się koronawirusa między krajami skłoniło wiele rządów do wprowadzenia bezprecedensowych środków w celu powstrzymania pandemii, takich jak tymczasowe wstrzymanie działalności gospodarczej lub powszechne ograniczenie podróży i mobilności. To z kolei doprowadziło do gwałtownego spadku poziomu produkcji w wielu gospodarkach pociągającego za sobą poważne konsekwencje społeczne. W nadchodzących latach będzie to stanowić poważne wyzwanie dla finansów publicznych i zarządzania długiem, co z kolei może ograniczyć inwestycje publiczne niezbędne do odbudowy gospodarki. Ponadto krajowe i regionalne zdolności reagowania na skutki kryzysu różnią się w poszczególnych państwach członkowskich i regionach ze względu na różną strukturę gospodarczą i sytuację budżetową. Jeżeli różnice te zostaną zlekceważone, mogą prowadzić do asymetrycznej odbudowy i przyczynić się do zwiększenia dysproporcji regionalnych, co z kolei może osłabić rynek wewnętrzny, stabilność finansową strefy euro i naszą Unię jako całość.

Sytuacja powoli się zmienia, a wiele regionów i państw członkowskich przygotowuje się do ostrożnego rozluźnienia ograniczeń nałożonych na społeczeństwo i przedsiębiorstwa, a także do ożywienia gospodarek. Niemniej jednak bezpośredni i pośredni wpływ kryzysu odbił się już na wielu sektorach, proces odbudowy gospodarki będzie wymagał czasu i nie da się wykluczyć konieczności wprowadzenia dalszych środków izolacji. Gospodarka ponosi straty, a bezrobocie rośnie. Niepewność sytuacji może prowadzić do wolniejszej odbudowy.

Aby zapobiec powiększaniu się dysproporcji oraz uniknąć nierównomiernego procesu odbudowy gospodarki, konieczne jest zatem zapewnienie dodatkowego wsparcia w perspektywie krótko- i średnioterminowej dla państw członkowskich i regionów, w szczególności tych, których gospodarka najbardziej ucierpiała wskutek pandemii i które mają najmniejsze możliwości pomyślnego wyjścia z obecnej sytuacji, aby zwiększyć ich zdolność reagowania na zaistniały kryzys, pomóc przetrwać ten kryzys ich gospodarkom i społeczeństwom oraz przygotować podstawy szybkiej odbudowy ich gospodarek.

Nadzwyczajne środki zapewniające jak największą możliwą elastyczność i finansowanie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych odegrały istotną rolę we wspieraniu państw członkowskich i regionów w radzeniu sobie z bezpośrednimi skutkami kryzysu. Jest jednak jasne, że ich zakres był ograniczony dostępnością nieprzydzielonych środków finansowych pozostających do dyspozycji na koniec okresu programowania 2014–2020. W tym kontekście należy zrobić więcej i jest to możliwe wyłącznie w drodze udostępnienia dodatkowych zasobów.

Komisja proponuje wykorzystanie pełnej mocy budżetu UE w celu uruchomienia inwestycji i skoncentrowania wsparcia finansowego na działaniach przeprowadzanych w kluczowych pierwszych latach odbudowy. Te propozycje opierają się na dwóch filarach. Z jednej strony, na zmienionych wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 i nadzwyczajnym Europejskim Instrumencie na rzecz Odbudowy, który tymczasowo zwiększy zasoby finansowe budżetu UE, wykorzystując margines elastyczności tego budżetu w celu pozyskania dodatkowego finansowania na rynkach finansowych. Z drugiej strony, na wzmocnionych wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027. Komisja proponuje wzmocnienie kluczowych programów za pośrednictwem Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy, aby niezwłocznie skierować inwestycje tam, gdzie są one najbardziej potrzebne, wzmocnić jednolity rynek, zintensyfikować współpracę w obszarach takich jak zdrowie i zarządzanie kryzysowe oraz wyposażyć Unię w ukierunkowany budżet, który będzie sprzyjał długoterminowej transformacji wiodącej ku bardziej odpornej, ekologicznej i cyfrowej Europie, przy równoczesnym wsparciu zasad europejskiego filaru praw socjalnych. Niniejszy wniosek należy do pierwszego z powyższych filarów.

Wspomniane dodatkowe zasoby mogą zostać szybko uruchomione w gospodarce realnej tylko wtedy, gdy zostaną udostępnione w ramach wciąż trwających programów z okresu programowania 2014–2020.

Proponuje się zatem udostępnienie zasobów dodatkowych w wysokości 58 272 800 000 EUR w cenach bieżących na fundusze strukturalne na okres 2020–2022. Dodatkowe zasoby na 2020 r. pochodzą ze zwiększenia zasobów ogólnych na rzecz spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 i stanowią dodatkowe zasoby ogólne dla EFRR i EFS w bieżącym okresie. Dodatkowe zasoby na lata 2021 i 2022 stanowią zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel pochodzące z Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy.

Kwoty te będą rozdzielane między państwa członkowskie z uwzględnieniem ich względnej zamożności oraz wpływu obecnego kryzysu na ich gospodarki i społeczeństwa. Na zasadzie odstępstwa od zasad mających zastosowanie do zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel zawartych w rozporządzeniu finansowym, do tych dodatkowych zasobów, po ich przyporządkowaniu do programów operacyjnych, zastosowanie mają przepisy określone w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, w tym przepisy rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dotyczącymi zobowiązań i umorzeń.

Państwa członkowskie mogą wykorzystać te kwoty w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia” z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) lub Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) w celu wspierania kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 w regionach, których gospodarka i miejsca pracy ucierpiały bardziej, i przygotowania do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność, lub w celu zwiększenia alokacji środków na programy wspierane z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD).

Aby umożliwić przekierowywanie zasobów dodatkowych na te obszary geograficzne, które najbardziej ich potrzebują, zasobów dodatkowych nie należy, jako środka nadzwyczajnego, rozbijać według kategorii regionów, bez uszczerbku dla zasad ogólnych dotyczących przydzielania zasobów funduszy strukturalnych. Oczekuje się jednak, że państwa członkowskie wezmą pod uwagę różne regionalne potrzeby i poziomy rozwoju, aby położyć nacisk na regiony słabiej rozwinięte, zgodnie z celami spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Zgodnie z zasadą partnerstwa, państwa członkowskie powinny również zaangażować władze lokalne i regionalne, a także odpowiednie podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie.

Ponadto na potrzeby wdrożenia tych zasobów udostępniony zostanie nowy przekrojowy cel tematyczny „Wspieranie kryzysowych działań naprawczych w kontekście pandemii COVID-19 i przygotowania do ekologicznej i cyfrowej odbudowy gospodarki zwiększającej jej odporność”, co ułatwi proces programowania i zapewni możliwie największy zakres działań. Ten cel tematyczny będzie dostępny wyłącznie na potrzeby programowania i wdrażania dodatkowych zasobów. Nie można ich łączyć z żadnym innym celem tematycznym i nie ma możliwości przeniesienia zasobów ze „zwykłej” alokacji w ramach tego nowego specjalnego celu tematycznego. W związku z tym, że w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w kontekście europejskiego semestru w 2020 r. określono konkretne obszary priorytetowe, w których należy skoncentrować inwestycje publiczne w celu ułatwienia odbudowy gospodarki, zachęca się państwa członkowskie do uwzględnienia tych obszarów priorytetowych przy programowaniu dodatkowych zasobów.

W celu umożliwienia szybkiego zwrotu i uproszczonego dostępu do dodatkowych zasobów wnioskuje się, aby 50 % dodatkowych zasobów na rok 2020 zostało udostępnionych natychmiast po zatwierdzeniu programu (programów) lub zmian w programie (programach), jako początkowe płatności zaliczkowe, które będą musiały zostać rozliczone dopiero w momencie zamknięcia programów. Zachęca się państwa członkowskie i regiony do wykorzystania tych płatności zaliczkowych do przekazania zaliczek beneficjentom, aby zwiększyć ich płynność finansową. Proponuje się również, aby w odniesieniu do dodatkowych zasobów przydzielonych na programy roczne wypłacane były płatności zaliczkowe w latach 2021, 2022 i 2023. Biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia szybkiego przeznaczenia tych dodatkowych zasobów na inwestycje w terenie, by przyniosły efekty w gospodarce realnej, nie proponuje się przedłużenia ostatecznej daty kwalifikowalności, która przypada – również w odniesieniu do dodatkowych zasobów – w dniu 31 grudnia 2023 r. (w odniesieniu do wydatków poniesionych na poziomie beneficjentów). Niemniej jednak wyjaśniono, że zobowiązania związane z dodatkowymi zasobami są umarzane zgodnie z zasadami mającymi zastosowanie do zamykania programów (tj. w 2025 r. po przedłożeniu niezbędnych dokumentów zgodnie z art. 141 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów).

Przewiduje się również, że elektroniczny system wymiany informacji stosowany do celów oficjalnej wymiany informacji między Komisją a państwami członkowskimi zgodnie z art. 74 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów zostanie dostosowany, aby umożliwić państwom członkowskim składanie wniosków w sprawie programów operacyjnych lub zmiany programów operacyjnych w celu alokacji dodatkowych zasobów na lata 2020, 2021 i 2022 bez żadnych opóźnień. Kwotę w wysokości 0,35 % dodatkowych zasobów należy przeznaczyć na pomoc techniczną z inicjatywy Komisji.

Ponadto proponuje się również wykorzystanie dodatkowych zasobów do dofinansowania kwalifikujących się wydatków do 100 % z budżetu UE. Aby zapewnić taką możliwość, konieczne jest, by zasoby te były programowane w ramach jednej lub większej liczby nowych specjalnych osi priorytetowych lub, w stosownych przypadkach, w ramach nowego odrębnego programu operacyjnego.

Wyjaśniono, że wymogi w zakresie koncentracji tematycznej, w tym wymogi dotyczące przydzielenia określonej części EFRR na zrównoważony rozwój obszarów miejskich, warunki wstępne lub przepisy dotyczące rezerwy wykonania, stosowania ram wykonania oraz strategii komunikacji, nie mają zastosowania do tych dodatkowych zasobów. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę dodatkowe wsparcie, które może być w całości finansowane z budżetu UE bez żadnego współfinansowania krajowego, uzasadnione jest nałożenie na państwa członkowskie i instytucje zarządzające wymogu informowania ogółu społeczeństwa, potencjalnych beneficjentów, beneficjentów, uczestników i ostatecznych odbiorców instrumentów finansowych o istnieniu i pochodzeniu tego dodatkowego wsparcia.