Turcja w dalszym ciągu podejmuje bardzo istotne działania związane z przyjmowaniem i zaspokojeniem potrzeb ponad czterech milionów uchodźców i migrantów oraz potwierdza swoje zaangażowanie w realizację oświadczenia UE-Turcja z marca 2016 r. Wbrew oczekiwaniom Turcja nie stanęła w obliczu masowego napływu migrantów i uchodźców w wyniku pogorszenia się sytuacji w Afganistanie pod względem bezpieczeństwa. Wzdłuż granicy turecko-irańskiej wciąż jednak utrzymuje się presja. Oświadczenie to nadal przynosiło konkretne rezultaty w 2021 r., przyczyniając się do zmniejszenia liczby nielegalnych i niebezpiecznych przepraw oraz do ratowania życia na Morzu Egejskim. W 2021 r. liczba przybywających migrantów o nieuregulowanym statusie wzrosła jednak na większości tras w porównaniu z rokiem 2020: o 11 865 osób, czyli o 92 %, na Cyprze, o 12 916 osób, czyli o ponad 200 %, we Włoszech oraz o 936 osób, czyli o ponad 300 %, w Bułgarii. Natomiast liczba osób, które przybyły do Grecji, zmniejszyła się do 7 443, co oznacza spadek o 47 %. Wzrost w 2021 r. może być częściowo spowodowany zniesieniem środków podjętych przez kraje regionu w 2020 r. w celu powstrzymania pandemii. Ponadto, mimo że przesiedlenia uchodźców do państw członkowskich UE zostały wznowione po krótkiej przerwie spowodowanej pandemią COVID-19, Turcja utrzymała zawieszenie powrotów z wysp greckich wprowadzone w marcu 2020 r.

Ze względu na swoje położenie geograficzne Turcja jest ważnym krajem przyjmującym i tranzytowym dla uchodźców i migrantów. Kraj ten przyjął ponad cztery mln uchodźców, co stanowi największą liczbę na świecie. Liczba ta obejmuje ponad 3,7 mln zarejestrowanych uchodźców z Syrii oraz ponad 330 tys. zarejestrowanych uchodźców i osób ubiegających się o azyl pochodzących głównie z Afganistanu, Iraku, Iranu i Somalii . Skala tego zjawiska ma duży wpływ na społeczności przyjmujące. Przedłużająca się obecność syryjskich uchodźców w Turcji i rosnąca liczba osób o nieuregulowanym statusie przybywających z Afganistanu do Turcji w następstwie kryzysu z lata 2021 r. stanowi coraz większe wyzwanie dla spójności społecznej między uchodźcami, migrantami i społecznościami przyjmującymi, w szczególności w kontekście pogorszenia koniunktury gospodarczej oraz oddziaływania pandemii COVID-19 na rynek pracy.

Podczas posiedzeń w marcu i czerwcu 2021 r. Rada Europejska potwierdziła, że w strategicznym interesie UE leży stabilne i bezpieczne środowisko we wschodniej części Morza Śródziemnego oraz wypracowanie opartych na współpracy i wzajemnie korzystnych stosunków z Turcją. Przywódcy UE zaproponowali, by nadać stosunkom unijno-tureckim bardziej pozytywną dynamikę. W tym celu wyrazili gotowość do stopniowego, proporcjonalnego i odwracalnego zaangażowania Turcji w szereg obszarów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, w tym w migrację. W październiku 2021 r. w Ankarze odbył się dialog wysokiego szczebla UE-Turcja na temat migracji i bezpieczeństwa.

Rada Europejska na posiedzeniu w czerwcu 2021 r. wezwała Komisję do niezwłocznego przedstawienia formalnych wniosków w sprawie kontynuacji finansowania pomocy dla uchodźców syryjskich i społeczności przyjmujących w Turcji, Jordanii, Libanie i innych częściach regionu, zgodnie z oświadczeniem członków Rady Europejskiej z marca 2021 r. i w kontekście ogólnej polityki migracyjnej UE. Komisja uruchomiła 3 mld EUR z budżetu UE na lata 2021–2023. Na koniec 2021 r. uruchomiła 860 mln EUR na wsparcie w obszarach takich jak potrzeby podstawowe, edukacja i zarządzanie migracjami. Podobnie jak w przypadku drugiej transzy instrumentu, programowanie pakietu 3 mld EUR na lata 2021–2023 powinno w dalszym ciągu odzwierciedlać przejście od wsparcia humanitarnego do pomocy rozwojowej.

1.2.Reakcja UE na kryzys i ustanowienie instrumentu

W 2015 r. Unia Europejska i jej państwa członkowskie postanowiły zwiększyć swoje zaangażowanie polityczne i finansowe we wspieranie wysiłków Turcji związanych z przyjmowaniem uchodźców. W odpowiedzi na wezwanie państw członkowskich UE do udostępnienia znacznej ilości dodatkowych środków na wsparcie dla uchodźców w Turcji Komisja ustanowiła Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji w drodze decyzji z dnia 24 listopada 2015 r., zmienionej 10 lutego 2016 r. i ponownie 14 marca i 24 lipca 2018 r. Instrument ten stanowi mechanizm koordynacji uruchamiania zasobów udostępnionych w ramach budżetu UE i dodatkowych wkładów od państw członkowskich włączonych do budżetu UE jako zewnętrzne dochody przeznaczone na określony cel. Państwa członkowskie podjęły polityczne zobowiązanie do wpłacenia wkładów krajowych w ramach wspólnego porozumienia między państwami członkowskimi UE a Komisją Europejską, które przedstawiciele rządów państw członkowskich przyjęli 3 lutego 2016 r. i które zostało zaktualizowane przy okazji porozumienia w sprawie drugiej transzy instrumentu. Wspólne porozumienie ustanawia również warunki udzielania wsparcia. W ramach pierwszej transzy instrumentu (2016–2017) przyznano łącznie 3 mld EUR. Wspomniana kwota 3 mld EUR została udostępniona dodatkowo do kwoty 345 mln EUR przyznanej Turcji przez Komisję w odpowiedzi na syryjski kryzys uchodźczy jeszcze przed rozpoczęciem wdrażania tego instrumentu i miała charakter uzupełniający w stosunku do pomocy dwustronnej państw członkowskich. Dodatkowa kwota w wysokości 3 mld EUR została udostępniona w ramach drugiej transzy instrumentu (2018–2019), co podniosło łączną kwotę udostępnioną w ramach instrumentu do 6 mld EUR. Instrument został uruchomiony w dniu 17 lutego 2016 r., podczas pierwszego posiedzenia komitetu sterującego. Po posiedzeniu Komisja niezwłocznie przeszła do udzielania zamówień na pierwsze projekty w ramach instrumentu. Do 31 grudnia 2020 r. Komisja przyznała pełną pulę środków operacyjnych instrumentu. Z łącznej kwoty 6 mld EUR wypłacono jak dotąd ponad 4,6 mld EUR.

18 marca 2016 r. szefowie państw i rządów Unii Europejskiej oraz Turcji potwierdzili swoje zobowiązanie do realizacji wspólnego planu działania i uzgodnili dalsze działania mające na celu pogłębienie stosunków między Turcją a UE oraz rozwiązanie kryzysu migracyjnego. Turcja i Unia Europejska uznały, że potrzebne są szybkie i zdecydowane działania. Dokładniej rzecz biorąc, w oświadczeniu UE–Turcja z dnia 18 marca 2016 r. (zwanym dalej „oświadczeniem”) wezwano między innymi do wyeliminowania nieuregulowanej migracji z Turcji do UE przez zakłócenie modelu działalności przemytników oraz zaoferowanie migrantom alternatywy, która nie wiąże się z narażaniem życia, oraz do przyspieszenia procesu wdrażania instrumentu. W 2021 r. łączna liczba osób, które przybyły z Turcji do Grecji, Włoch i Bułgarii, wyniosła 21 295 w porównaniu z 18 402 w 2020 r. (wzrost o 16 %). Odnotowano przybycie do Grecji 7 443 osób, w porównaniu z 13 979 w 2020 r. (spadek o 47 %); 12 916 osób, które przybyły do Włoch, w porównaniu z 4 191 w 2020 r. (wzrost o ponad 200 %) i 936 osób, które przybyły do Bułgarii w porównaniu z 232 w 2020 r. (wzrost o ponad 300 %). Szlak migracyjny z Turcji na Cypr pozostaje bardzo aktywny. W 2021 r. łączna liczba przybywających osób o nieuregulowanym statusie na obszary Cypru kontrolowane przez rząd wyniosła 11 685 (10 918 po przekroczeniu zielonej linii z obszarów niekontrolowanych przez rząd), co stanowi 92-procentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2020.

Turcja nadal borykała się ze znaczną presją migracyjną, która po spadku w 2020 r. w wyniku pandemii COVID-19 ponownie wzrosła w 2021 r. Od marca 2021 r. miesięczna liczba zatrzymań w Turcji jest wyższa w porównaniu z odpowiednimi okresami sprawozdawczymi w 2020 r. Kontynuowano wdrażanie przewidzianego w oświadczeniu systemu przesiedleń „jeden za jednego”. W okresie od kwietnia 2016 r. do lutego 2022 r. z Turcji do UE przesiedlono 32 562 syryjskich uchodźców. Od 2016 r. na podstawie oświadczenia z wysp greckich do Turcji odesłano 2 140 migrantów. Ponieważ władze tureckie nie odwołały swojej decyzji z marca 2020 r. o zawieszeniu operacji powrotowych na mocy oświadczenia z powodu pandemii COVID-19, w 2021 r. nie przeprowadzono żadnych operacji powrotowych. Chociaż od lipca 2020 r. wznowiono przesiedlenia z Turcji, powroty z Grecji pozostają zawieszone. Odpowiadając na wielokrotne wnioski ze strony władz greckich i Komisji Europejskiej dotyczące wznowienia operacji powrotowych, Turcja stwierdziła, że operacje powrotowe nie zostaną przeprowadzone, dopóki nie ustaną domniemane akty zawracania na granicy turecko-greckiej, a Grecja nie cofnie swojej decyzji o uznaniu Turcji za bezpieczny kraj trzeci.

Państwa członkowskie nie rozpoczęły jeszcze programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych, który powinien rozpocząć się po ustaniu nielegalnych wjazdów na teren UE z Turcji, lub przynajmniej po ich znacznym i trwałym ograniczeniu.

COVID-19 Pandemia COVID-19 nadal przynosi poważne skutki w Turcji. Po wystąpieniu kryzysu w Turcji w marcu 2020 r. Komisja skontaktowała się z władzami tureckimi, aby zapytać, czy konieczne jest jakiekolwiek specjalne unijne wsparcie dla ich reakcji na kryzys. Władze tureckie potwierdziły swój zamiar kontynuowania projektów w ramach instrumentu oraz regularnego dwustronnego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), zgodnie z pierwotnym harmonogramem. Komisja, w ścisłym porozumieniu z władzami tureckimi, wyraziła zgodę na uruchomienie oszczędności z instrumentu na cele związane z COVID-19 w formie dopłat uzupełniających do istniejących projektów, a nie do nowych projektów. Komisja skontaktowała się również z partnerami wykonawczymi instrumentu, aby uzyskać ich ocenę skutków pandemii COVID-19 dla projektów realizowanych w ramach instrumentu. W wyniku tych konsultacji okres realizacji projektów w ramach środka szczególnego z 2016 r. o wartości 1,6 mld EUR przedłużono do czerwca 2025 r., co powinno umożliwić osiągniecie wyznaczonych celów wszystkich projektów objętych tym środkiem. Do końca 2021 r. przekierowano około 83 mln EUR na działania w zakresie opieki zdrowotnej oraz środki wsparcia społeczno-gospodarczego mające na celu złagodzenie skutków pandemii COVID-19 w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców (z całkowitej kwoty 133 mln EUR przekierowanych interwencji UE w ramach wszystkich instrumentów finansowych UE). Działania obejmowały uruchomienie rezerwy na nieprzewidziane wydatki w wysokości 4,7 mln EUR z projektu SIHHAT I w celu wyposażenia ośrodków opieki zdrowotnej dla migrantów w sprzęt ochronny i środki dezynfekujące. Ponadto w ramach komponentu humanitarnego instrumentu przesunięto ponad 63 mln EUR na realizację działań humanitarnych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 poprzez szereg projektów. W szczególności zarówno siatka bezpieczeństwa socjalnego w sytuacjach nadzwyczajnych (ESSN), jak i warunkowy transfer pieniężny na rzecz edukacji (CCTE) zapewniły swoim beneficjentom uzupełniające wsparcie pieniężne. W ramach ESSN w czerwcu i lipcu 2020 r. przekazano dwie dopłaty uzupełniające w wysokości 500 lir tureckich (TL) każda dla ponad 1,75 mln indywidualnych uchodźców (308 000 gospodarstw domowych), na łączną kwotę ponad 40 mln EUR. 30 listopada 2020 r. w ramach projektu realizowanego w związku z CCTE wszystkim kwalifikującym się beneficjentom tego programu, niezależnie od wieku i poziomu edukacji, przekazano dopłatę uzupełniającą w wysokości 85 TL w formie jednorazowej płatności. Z dopłaty tej skorzystało łącznie 518 794 dzieci. Ponadto zapewniono również pomoc pieniężną dla około 88 779 gospodarstw domowych (414 459 osób) niebędących beneficjentami ESSN w ramach ogólnokrajowej operacji realizowanej przez UNHCR wraz z Dyrekcją Generalną ds. Zarządzania Migracją (DGMM), przy wkładzie w wysokości 16,7 mln EUR pochodzącym z funduszy humanitarnych spoza instrumentu. W ramach funduszu powierniczego Unii Europejskiej w odpowiedzi na kryzys w Syrii pomoc w związku z pandemią COVID-19 koncentrowała się na zapewnieniu środków ochrony indywidualnej, zdalnym uczeniu się i nauce na odległość, pośrednictwu pracy oraz wsparciu psychologicznym.





2.Funkcjonowanie instrumentu

Omawiany instrument to mechanizm koordynacji, który umożliwia sprawne, skuteczne i wydajne świadczenie pomocy UE na rzecz uchodźców w Turcji. Zapewnia on optymalne wykorzystanie istniejących unijnych instrumentów finansowych w formie pomocy humanitarnej lub rozwojowej w celu zaspokojenia w kompleksowy i skoordynowany sposób potrzeb uchodźców i społeczności przyjmujących.

Komitet sterujący instrumentem przedstawia wytyczne strategiczne w sprawie priorytetów, rodzajów wspieranych działań, przydzielanych kwot i uruchamianych instrumentów finansowania, a także, w stosownych przypadkach, w sprawie warunków dotyczących wdrażania zobowiązań Turcji w ramach wspólnego planu działania UE–Turcja z dnia 29 listopada 2015 r. (zwanego dalej „wspólnym planem działania”). W 2021 r. – szóstym roku wdrażania instrumentu – odbyły się dwa posiedzenia komitetu sterującego: 30 czerwca 2021 r. i 17 grudnia 2021 r. Ze względu na pandemię COVID-19 posiedzenia te odbyły się w formie wirtualnej.

Główne zasady leżące u podstaw wdrażania instrumentu to szybkość, wydajność i skuteczność przy jednoczesnym zapewnieniu należytego zarządzania finansami. Istotne znaczenie mają również stabilność interwencji podejmowanych w ramach instrumentu i współodpowiedzialność władz tureckich. Priorytetowe obszary wsparcia określa się w oparciu o kompleksową i niezależną ocenę potrzeb, ze szczególnym uwzględnieniem grup szczególnie wrażliwych. Ocenę tę zaktualizowano w 2018 r.

W ramach instrumentu koordynuje się środki finansowe pochodzące z następujących instrumentów finansowania zewnętrznego: pomoc humanitarna, Europejski Instrument Sąsiedztwa, Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej oraz Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju. Środki finansowane z budżetu Unii wdrażane są zgodnie z mającymi do niego zastosowanie zasadami finansowymi oraz uregulowaniami dotyczącymi zarówno zarządzania bezpośredniego, jak i pośredniego.

Wrażanie środków pomocy jest uzależnione od ścisłego przestrzegania przez Turcję zobowiązań określonych we wspólnym planie działania i w oświadczeniu.

3.Zdolności finansowe, czas realizacji i charakter finansowania

Instrument obejmuje łączny budżet w kwocie 6 mld EUR uruchamiany w dwóch transzach. Projekty w ramach pierwszej i drugiej transzy będą realizowane najpóźniej do połowy 2025 r. (przy czym wiele projektów w ramach pierwszej transzy zostało już zakończonych, a większość projektów zakończy się wcześniej).

Wyjątkowo, ze względu na pandemię COVID-19, okres realizacji projektów w ramach środka szczególnego z 2016 r. o wartości 1,6 mld EUR przedłużono dodatkowo do czerwca 2025 r., co umożliwi osiągnięcie wyznaczonych celów wszystkich odnośnych projektów.

W ramach pierwszej transzy wyasygnowano 3 mld EUR, w tym 1 mld EUR z budżetu UE i 2 mld EUR od państw członkowskich w formie dwustronnych wkładów. Podobnie w przypadku drugiej transzy wyasygnowano 3 mld EUR, w tym 2 mld EUR z budżetu UE i 1 mld EUR ze środków pochodzących od państw członkowskich.