[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.11.2007

SEK(2007) 1473

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Streszczenie oceny skutków Dokument uzupełniający wniosek Komisji w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/19/WE, 2002/20/WE oraz 2002/21/WE wniosek Komisji w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE oraz 2002/58/WE wniosek Komisji w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Europejski Urząd ds. Rynku Łączności Elektronicznej

{KOM(2007) 697 wersja ostateczna}{KOM(2007) 698 wersja ostateczna}{KOM(2007) 699 wersja ostateczna}{SEK(2007)1472}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Streszczenie oceny skutków

WPROWADZENIE

Niniejszy dokument zawiera streszczenie sprawozdania z oceny skutków[1] przeglądu unijnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (łączność elektroniczna). W sprawozdaniu tym pogłębiono i doprecyzowano analizę pierwszej wstępnej oceny skutków z czerwca 2006 r.

Zmiany zaproponowane w ramach tego przeglądu są oparte na uzyskanych dotychczas doświadczeniach oraz spodziewanym rozwoju technologicznym i rozwoju rynku. Zmierzają one do poprawy zdolności ram regulacyjnych do osiągnięcia zakładanych celów oraz do wsparcia realizacji politycznych celów inicjatywy i2010.

Sprawozdanie z oceny skutków jest podzielone na trzy główne części tematyczne , obejmujące bardziej konkretne problemy i cele:

TEMAT I – Lepsze uregulowania prawne

1) Konkurencja, inwestycje i innowacje : określenie najlepszego sposobu wspierania konkurencji, inwestycji i innowacji w łączności elektronicznej i zapewnienie przez to zaspokojenia potrzeb użytkowników oraz ochrony interesów konsumentów.

2) Zarządzanie widmem : zapewnienie, że widmo radiowe jako zasób deficytowy, na który istnieje wysoki popyt, jest wykorzystywane z maksymalną korzyścią dla społeczeństwa, oraz że zmiany technologiczne i zmiany w strukturze popytu mogą być szybko odzwierciedlone w sposobie wykorzystania widma.

TEMAT II – Zakończenie budowy jednolitego rynku łączności elektronicznej

3) Spójność i skuteczność regulacji – aspekty instytucjonalne i proceduralne : przyjęcie modelu regulacji, który zapewni osiągnięcie jednolitego rynku łączności elektronicznej poprzez spójną i skuteczną regulację, przy przestrzeganiu zasad pomocniczości i proporcjonalności.

TEMAT III – Uwzględnienie potrzeb obywateli

4) Prawa użytkowników i ochrona konsumentów : stworzenie wystarczających zabezpieczeń praw użytkowników, ochrony konsumentów i interesu publicznego w środowisku charakteryzującym się konwergencją technologiczną, zgodnie z określonymi w inicjatywie i2010 celami w zakresie społeczeństwa informacyjnego dla wszystkich.

5) Ochrona prywatności i bezpieczeństwo : przyczynienie się do wyższego poziomu bezpieczeństwa i integralności sieci łączności elektronicznej w Europie, co przyniosłoby wymierne korzyści wszystkim obywatelom i społeczeństwu jako całości, zgodnie z celami inicjatywy i2010.

STRESZCZENIE PROBLEMÓW I ROZWAżANYCH OPCJI POLITYCZNYCH

Konkurencja, inwestycje i innowacje

W odniesieniu do konkurencji i innowacji w dziedzinie łączności elektronicznej UE jest co najmniej tak samo skuteczna jak jej główni partnerzy handlowi. Skuteczne wdrożenie przepisów UE doprowadziło do otwarcia rynków, powodując obniżenie cen usług głosowych i szerokopasmowych dla przedsiębiorców i konsumentów. Niektóre z państw UE są obecnie światowymi liderami pod względem rozpowszechnienia telefonów komórkowych i łączy szerokopasmowych.

Kluczową kwestią w nadchodzących latach będzie pytanie, czy ramy regulacyjne zawierają wystarczające zachęty dla inwestycji w nowe, szybkie sieci, które będą wspierały innowacje w bogatych w treści usługach internetowych. Debata polityczna w tej dziedzinie skupia się na zagadnieniu, czy otwarty dostęp zmniejsza zachęty do inwestowania w nową infrastrukturę.

W tej części rozważano trzy główne opcje polityczne:

Opcja 1 : Przyjęcie modelu „otwartego dostępu” dla nowej infrastruktury sieciowej (tzn. rozdział udostępniania infrastruktury od świadczenia usług);

Opcja 2 : Brak regulacji: uchylenie lub ograniczenie regulacji szczególnej dla danego sektora („zwolnienie regulacyjne”); oraz

Opcja 3 : Utrzymanie obecnego modelu ram regulacyjnych.

Równy dostęp usługodawców do infrastruktury z ograniczonym dostępem stanowi już obecnie cel ram regulacyjnych (opcja 3), które zawierają przepisy mające zapobiec dyskryminacji celem utrzymania otwartego i konkurencyjnego rynku. Jednakże zapewnienie takiego równoprawnego dostępu jest trudne, gdy operatorzy sieci są wertykalnie zintegrowanymi dostawcami usług, w szczególności w odniesieniu do dyskryminacji pozacenowej.

W przypadkach, w których taka dyskryminacja się utrzymuje i nie może być zniesiona za pomocą środków naprawczych ukierunkowanych na zachowanie, rozdział zintegrowanego operatora na oddzielne jednostki usunie zachęty do stosowania dyskryminacji pomiędzy usługodawcami (opcja 1) . Odpowiedni stopień rozdziału zależy od charakterystyki danego sektora sieciowego (np. telekomunikacja, energia albo koleje). Pełny strukturalny rozdział (rozdział własności) jest decydującym krokiem służącym zniesieniu zachęt do dyskryminowania poprzez zbycie niepodlegających odnowieniu elementów sieci. Jeśli jednak, jak to ma miejsce w przypadku łączności elektronicznej, stopień innowacyjności technologii i usług jest wysoki, możliwe jest mniej interwencyjne podejście, zgodnie z którym aktywa stanowiące „wąskie gardło” sieci zostają przekazane funkcjonalnie oddzielonej spółce zależnej o innych celach w dziedzinie zarządzania, dzięki czemu zachowana zostaje elastyczność wspólnej własności nad infrastrukturą i usługami, przy zwiększeniu przejrzystości i zachęt do niedyskryminacyjnych zachowań.

Opcja 2 – „zwolnienie regulacyjne” – stanowi ryzyko dla skutecznej konkurencji na większości europejskich rynków łączności elektronicznej. Doświadczenie wskazuje, że poziom inwestycji i innowacji jest największy tam, gdzie występuje skuteczna konkurencja pomiędzy infrastrukturami. Jednakże wciąż brakuje konkurencji w odniesieniu do infrastruktury w około 80% pętli lokalnych w UE. Oznacza to, że regulacja ex-ante nadal odgrywa kluczową rolę w utrzymaniu konkurencji i ochronie konsumentów poprzez określenie warunków dostępu do infrastruktury przedsiębiorstw od dawna działających na rynku.

Wniosek

Doświadczenie wskazuje, że mimo iż dyskryminacja pozostaje istotnym problemem na niektórych rynkach, na innych rynkach istniejące środki naprawcze doprowadziły do stworzenia wystarczająco równych warunków dostępu. Dokonana analiza wspiera zatem kontynuację obecnego podejścia ( opcja 3 ) w postaci środków naprawczych ex-ante w celu utrzymania otwartego dostępu. Jednakże Komisja uważa za niezbędne przyznanie krajowym organom regulacyjnym uprawnień do zarządzenia w wyjątkowych sytuacjach funkcjonalnego rozdziału celem zniesienia utrzymującej się dyskryminacji, której nie zapobiegają istniejące środki naprawcze ukierunkowane na zachowanie.

Zarządzanie widmem

Wartość usług świadczonych z wykorzystaniem widma w gospodarce UE wynosi 250 mld EUR i wzrasta. Jednakże dostępna ilość częstotliwości radiowych jest ograniczona, a obecne systemy przydziału są sztywne i niezachęcające do innowacji. Obecna polityka Komisji zmierza do wspierania większej elastyczności i skuteczności wykorzystania widma, przy jednoczesnym zabezpieczeniu użytkowników usług bezprzewodowych przed zakłóceniami. Przedstawione w tej sekcji opcje dotyczą zmian zmierzających do uwzględnienia tej polityki w ramach regulacyjnych.

W wyniku konsultacji w sprawie dokumentów Komisji z czerwca 2006 r. dotyczących przeglądu ram regulacyjnych jedna z opcji – powołanie niezależnego organu w celu koordynacji i usprawnienia decyzji podejmowanych odnośnie do widma – została odrzucona i liczba opcji dotyczących zarządzania widmem została zredukowana do dwóch:

Opcja 1 : dostosowanie ram regulacyjnych poprzez wprowadzenie zasady neutralności technologicznej i neutralności usług oraz skoordynowanego handlu częstotliwościami; oraz

Opcja 2 : brak zmian w ramach regulacyjnych.

Neutralność usług i technologii (główne zasady opcji 1) zniosłyby większość ograniczeń prawnych, wzmocniły konkurencję i zmniejszyły obciążenia prawne użytkowników. W połączeniu z handlem częstotliwościami i egzekwowaniem przepisów prawa konkurencji zapewniłoby to otwarty dostęp do rynku dla nowych technologii i nowych usługodawców.

Wprawdzie opcja 2 co do zasady dopuszcza współistnienie różnych modeli zarządzania, jednak w rzeczywistości może ona doprowadzić do zachowania modelu administracyjnego opartego na technologii i usługach, który dominuje obecnie i który ogranicza liczbę zezwoleń i spowalnia wprowadzanie nowych technologii.

Opcja 1 zakłada wzmocniony mechanizm koordynacji, podczas gdy opcja 2 jest oparta o dobrowolną koordynację.

Wniosek

Komisja uważa, że opcja 1 stanowi najodpowiedniejszą podstawę zreformowanego zarządzania widmem w Europie.

Spójność i skuteczność regulacji: aspekty instytucjonalne i proceduralne

Największą przewagą konkurencyjną Europy w gospodarce światowej jest jej otwarty rynek z prawie 500 mln konsumentów. Uzyskanie korzyści z tego rynku wewnętrznego zależy od tego, czy przedsiębiorstwa są w stanie osiągnąć korzyści skali dzięki stabilnym i spójnie stosowanym przepisom.

Unijne ramy łączności elektronicznej ustanowiły system 27 rynków krajowych, które podlegają koordynacji na podstawie wspólnych zasad. Jednakże, pomimo znacznych postępów w niektórych dziedzinach, utrzymują się problemy wynikające z niespójnego wdrożenia tych zasad.

W celu zaradzenia tym problemom dokonano analizy trzech głównych opcji:

Opcja 1 : jeden europejski organ regulacyjny posiadający swobodę decyzyjną w ramach przeprowadzanych analiz rynku, odpowiedzialny za zarządzanie unijnymi aspektami widma;

Opcja 2 : europejski organ regulacyjny nieposiadający swobody decyzyjnej, wspierający stosowanie wzmocnionych procedur wspólnotowych; oraz

Opcja 3 : lepsza koordynacja pomiędzy państwami członkowskimi.

Scentralizowana regulacja zaproponowana w ramach opcji 1 przyniosłaby korzyści operatorom prowadzącym działalność na terenie całej UE, przyczyniając się do szybszego wprowadzenia usług o ogólnoeuropejskim potencjale i zwiększenia konkurencji ponadnarodowej. Przeciwko tej opcji przemawiają jednak znaczne ograniczenia związane z zasadą pomocniczości oraz ograniczenia prawne.

Opcja 2 zapewnia spójność regulacyjną przy zachowaniu zdecentralizowanego systemu regulacji. Łączy ona większe uprawnienia po stronie Wspólnoty z doradczą rolą nowego organu europejskiego, zapewniając skuteczny sposób postępowania w zakresie wyboru, udzielania zezwoleń i harmonizacji usług o ogólnoeuropejskim potencjale korzystających z częstotliwości lub numerów.

Bezpieczeństwo sieci i bezpieczeństwo informacji zostały zidentyfikowane w trakcie oceny i konsultacji jako dziedziny wymagające większej skuteczności. Dlatego też w ramach opcji 2 funkcje Europejskiej Agencji ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA) zostałyby przeniesione na europejski organ regulacyjny. To zwiększenie znaczenia ENISA, która stałaby się integralną częścią europejskiego organu regulacyjnego, przyniosłoby zwiększenie wydajności operacyjnej w wyniku połączenia obu organów.

Opcja 3 wymaga od wszystkich krajowych organów regulacyjnych podjęcia zobowiązań w zakresie przestrzegania wspólnych wytycznych i stosowania spójnych środków naprawczych. Jest mało prawdopodobne, że taka dobrowolna koordynacja funkcjonowałaby w praktyce.

Wniosek

Komisja uważa opcję 2 za najodpowiedniejszą z punktu widzenia obecnych ram instytucjonalnych i prawnych.

Prawa użytkowników i ochrona konsumentów

Konkurencja przyniosła konsumentom istotne korzyści poprzez obniżenie cen w wartościach bezwzględnych. Jednakże konkurencja i innowacje zwiększyły także stopień skomplikowania systemu. Należy zatem podjąć dalsze kroki w celu zwiększenia przejrzystości, zabezpieczenia możliwość podłączenia się do sieci i jakości usług łączności oraz zapewnienia, że wraz z powstawaniem nowych rynków nie są zaniedbywane podstawowe usługi, takie jak połączenia alarmowe, a także cele związane z „e-integracją”.

Dokonano analizy trzech opcji politycznych:

Opcja 1 : zachęcenie do większej samoregulacji sektora;

Opcja 2 : uaktualnienie i wzmocnienie istniejących przepisów; oraz

Opcja 3 : brak zmian w ramach regulacyjnych.

Skuteczność opcji 1 zależy w dużym stopniu od zgody wszystkich zainteresowanych stron. Obecnie nie należy oczekiwać, że dobrowolna samoregulacja przyniosłaby znaczną poprawę ochrony konsumentów i wzmocnienie praw użytkowników.

Opcja 2 uwzględnia postęp techniczny i rozwój rynku oraz zapewnia, że ochrona konsumentów będzie zagwarantowana prawem, a nie tylko zapisana w porozumieniach uzgodnionych przez branżę. W wyniku konsultacji publicznych okazało się, że istnieje potrzeba poprawienia wstępnych propozycji Komisji, ale po wprowadzeniu odpowiednich zmian opcja 2 uzyskałaby szerokie poparcie polityczne.

W ramach opcji 3 zidentyfikowane problemy dotyczące ochrony konsumentów i praw użytkowników w łączności elektronicznej nie zostałyby rozwiązane, co pozostawałoby w sprzeczności z celami inicjatywy i2010.

Wniosek

Komisja uważa, że opcja 2 jest najodpowiedniejsza, ale nie wyklucza możliwości rozwoju samoregulacji w obrębie ram prawnych utworzonych w oparciu o opcję 2 tam, gdzie samoregulacja byłaby skutecznym środkiem do osiągnięcia zamierzonych celów.

Ochrona prywatności i bezpieczeństwo

W ramach tego tematu zidentyfikowano trzy opcje polityczne:

Opcja 1 : brak zmian w ramach regulacyjnych;

Opcja 2 : uaktualnienie i wzmocnienie istniejących przepisów; oraz

Opcja 3 : przyjęcie nowego, szczegółowego instrumentu dotyczącego bezpieczeństwa i integralności.

Opcja 1 oznaczałaby, że wymogi dotyczące integralności sieci byłyby nadal stosowane jedynie wobec sieci telefonii stacjonarnej, przez co – w obliczu zmian w kierunku środowiska opartego w całości na protokole internetowym (IP) – poważnie straciłyby one w przyszłości na znaczeniu.

Opcja 2 oznaczałaby uwzględnienie kwestii związanych z integralnością i egzekwowaniem odpowiednich przepisów w zharmonizowany sposób, zapewniając dostosowanie ram regulacyjnych do nowych potrzeb, bez ryzyka nadmiernej regulacji.

Wyniki konsultacji wykazały, że opcja 3 nie uzyskała poparcia zainteresowanych. W szczególności pojawiły się obawy, że nowe szczegółowe przepisy mogłyby znacząco podwyższyć koszty prowadzenia działalności i negatywnie wpłynąć na konkurencję.

Wniosek

Komisja uważa, że opcja 2 jest najodpowiedniejsza, zapewniając równowagę pomiędzy harmonizacją, przewidywalnością i elastycznością, co pozwoli na zapobieganie przyszłym zagrożeniom bezpieczeństwa w odpowiednim czasie.

GłÓWNE SKUTKI PREFEROWANYCH OPCJI

W tym rozdziale podsumowano główne skutki preferowanych opcji opisanych powyżej.

TEMAT I – Lepsze uregulowania prawne

1) Utrzymanie obecnego modelu regulacji ex-ante opartego na analizie rynku daje najlepsze możliwości w zakresie wspierania konkurencji, inwestycji i innowacji w łączności elektronicznej: krajowe organy regulacyjne posiadają środki wspierania konkurencji, uwzględniając przy tym potrzebę osiągnięcia odpowiedniego zwrotu z kapitału w przypadku ryzykownych inwestycji. Funkcjonalny rozdział jako nowy środek naprawczy stosowany w wyjątkowych przypadkach mógłby wzmocnić konkurencję w sytuacjach, w których utrzymują się problemy związane z konkurencją i „wąskie gardła”, a inne środki naprawcze są nieskuteczne w zapewnieniu niedyskryminacji.

Zmiana zalecenia z 2003 r. dotyczącego odnośnych rynków (następująca równolegle do omawianego przeglądu) pokazuje, że obecne ramy regulacyjne już teraz umożliwiły znaczną deregulację, jako że proponuje się skreślenie 11 (głównie detalicznych) z obecnych 18 rynków, które mogą być objęte regulacją ex-ante . Regulacja sektora może więc skupić się na rynkach hurtowych, gdzie wciąż istnieją istotne ograniczenia dla skutecznej konkurencji.

2) Reforma zarządzania widmem poprzez wprowadzenie większej elastyczności na rynku wzmocni konkurencję i zmniejszy obciążenie regulacyjne użytkowników widma. Pobudzi to inwestycje i umożliwi operatorom wprowadzenie nowych technologii w pasmach widma, do których posiadają oni prawa użytkowania, ułatwiając rozpowszechnienie nowych technologii i zwiększając zainteresowanie konsumentów poprzez zapewnienie większego wyboru i niższych cen.

TEMAT II – Zakończenie budowy jednolitego rynku łączności elektronicznej

3) Podczas gdy system niezależnych krajowych organów regulacyjnych dostarcza obszernej wiedzy stanowiącej podstawę działań regulacyjnych, dodatkowy europejski organ z rolą doradczą w połączeniu z nadzorem Komisji nad środkami naprawczymi znacznie przyczyniłby się do poprawy skuteczności i szybkości procesów decyzyjnych w UE. Byłoby to właściwe rozwiązanie istniejących problemów w zakresie niespójności w podejściach regulacyjnych, która prowadzi do nierównych warunków prowadzenia działalności dla usługodawców w UE. Spójność nie tylko zachęci operatorów do rozwoju działalności transgranicznej, ale także obniży ogólne koszty prowadzenia działalności w Europie poprzez wspieranie usług ogólnoeuropejskich.

TEMAT III – Uwzględnienie potrzeb obywateli

4) Uaktualnienie i wzmocnienie praw użytkowników – w tym użytkowników niepełnosprawnych – oraz przepisów dotyczących ochrony konsumentów uwzględnia rozwój technologiczny i rozwój rynku, oferując przez to większy wybór i większą pewność prawną dla wszystkich użytkowników. Konsumenci zyskają ponieważ będą lepiej poinformowani o cenach i usługach. Zwiększone wykorzystanie usług łączności i łatwiejszy do nich dostęp doprowadzą do zwiększonego udziału społecznego użytkowników niepełnosprawnych lub użytkowników o specjalnych potrzebach oraz osób starszych. Lepsze informacje o lokalizacji rozmówcy poprawiłyby jakość służb ratunkowych.

5) Uaktualnienie i wzmocnienie obecnych przepisów w zakresie ochrony prywatności i bezpieczeństwa zapewni konsumentom wyższą jakość i zwiększone bezpieczeństwo sieci i usług oraz więcej informacji i zwiększoną przejrzystość, tak że jakość i bezpieczeństwo usługi staną się jednym z kryteriów wyboru dokonywanego przez konsumentów. Więcej informacji, zwiększona przejrzystość i zaufanie doprowadzą do szerszego wykorzystania technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Podsumowanie

Połączenie wszystkich preferowanych opcji przyczynia się do uproszczenia obowiązków prawnych nałożonych na przedsiębiorców, jednocześnie wzmacniając prawa obywateli i przynosząc korzyści konsumentom. Główne elementy uproszczenia obejmują zmniejszenie liczby odnośnych rynków w zaleceniu Komisji, uproszczone procedury analizy rynku oraz reformę zarządzania widmem, prowadząc do obniżenia netto kosztów administracyjnych. Infrastruktura łączności elektronicznej stanowi podstawę gospodarki jako całości i zmiany wprowadzone w tym sektorze przełożą się na korzyści dla całej gospodarki UE.

[1] SEC(2007) 1472