Sprawozdanie specjalne Przeciwdziałanie 
eutrofizacji w Morzu 
Bałtyckim – wymagane są 
dalsze, bardziej skuteczne 
działaniaPL 2016  nr 03
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-4417-8 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/745102 QJ-AB-16-005-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-4370-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/417942 QJ-AB-16-005-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4421-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/91757 QJ-AB-16-005-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Przeciwdziałanie 
eutrofizacji w Morzu 
Bałtyckim – wymagane są 
dalsze, bardziej skuteczne 
działania
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 03
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów 
działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby 
miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, 
poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału 
Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierował 
Ville Itälä, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Turo Hentilä, szef gabinetu; Outi Grönlund, attaché; 
Alain Vansilliette, kierownik; Maria del Carmen Jimenez, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Krzysztof Zalega, Nils Odins, 
Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick i Vivi Niemenmaa.
Od lewej:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz, K. Zalega  
i J.F. Hynderick.

03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz i wykaz skrótów
I–IX  Streszczenie
1–14  Wstęp
1–5 Morze Bałtyckie i eutrofizacja
6 –11  Instrumenty prawne UE dotyczące zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi
12–14  Unijne instrumenty budżetowe, które mogą zostać wykorzystane do rozwiązania kwestii 
zanieczyszczeń wód substancjami biogennymi
15–17  Zakres kontroli i podejście kontrolne
18 –112  Uwagi
18–41  Zmniejszanie napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego przez państwa członkowskie
23–25  Ograniczone postępy w zmniejszaniu napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego
26–31  Plany państw członkowskich dotyczące redukcji substancji biogennych nie są ambitne i nie obejmują 
odpowiednich wskaźników
32–36  Kontrolowane państwa członkowskie tylko częściowo uwzględniają zalecenia HELCOM w swoich planach 
lub ramach prawnych
37–41  Nie jest zapewniona wiarygodność danych pochodzących z monitorowania napływu substancji biogennych 
do Morza Bałtyckiego
42–69  Skuteczność działań zmierzających do zmniejszenia zanieczyszczenia substancjami biogennymi 
ze ścieków komunalnych
46–54 Większość państw członkowskich nie spełnia jeszcze wymogów dyrektywy dotyczącej oczyszczania 
ścieków komunalnych
55–57  Oczyszczalnie ścieków współfinansowane przez UE są efektywne, ale ich trwałość nie zawsze jest 
zagwarantowana
58–64  Działania następcze Komisji związane z wdrażaniem dyrektywy w państwach członkowskich nie są 
terminowe
65–69  Wsparcie UE na rzecz Rosji i Białorusi może być efektywne pod względem kosztów, ale jego zakres jest 
bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb, a realizacja projektów jest czasochłonna
04 Spis treści 
70–102  Skuteczność działań na rzecz ograniczenia zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi 
z rolnictwa
75–83  Dyrektywa azotanowa nie jest skutecznie wdrażana pomimo stosunkowo udanych działań następczych 
ze strony Komisji
84–90 Zasada wzajemnej zgodności pomaga egzekwować dyrektywę azotanową i inne wymogi dotyczące 
nawożenia, ale nie jest w pełni skuteczna
91–102  Działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich współfinansowane przez UE w latach 2007–2013 miały 
niewielki wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi w jednolitych częściach wód 
w skontrolowanych państwach członkowskich
103 –112  Wartość dodana strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego w odniesieniu do 
zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego
105 Skomplikowana sieć zarządzania i wartość dodana, którą trudno ocenić
106–108  Projekty przewodnie pomagają upowszechniać dobre praktyki, ale ich wpływ na redukcję substancji 
biogennych nie został potwierdzony
109 –112  W programach operacyjnych należy w większym stopniu uwzględnić strategię Unii Europejskiej dla regionu 
Morza Bałtyckiego
113 –128  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I — Cele w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych
 Załącznik II  —  Tendencje dotyczące napływu azotu i fosforu do Morza Bałtyckiego według 
państw
 Załącznik III —  Osiągnięcie wartości granicznych napływów według akwenów Morza 
Bałtyckiego
 Załącznik IV —  Stężenie substancji biogennych w ściekach oczyszczonych z oczyszczalni 
ścieków w głównych miastach państw członkowskich UE w regionie Morza 
Bałtyckiego (2013 r.)
 Załącznik V —  Projekty przewodnie i inne projekty mające znaczenie dla wdrożenia strategii 
Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz i wykaz skrótów
BSAP : bałtycki plan działań (zob. pkt 8).
Dorzecze : obszar lądu, z którego wszystkie spływy powierzchniowe odprowadzane są przez system strumieni, rzek 
i w niektórych przypadkach jezior do morza poprzez pojedyncze ujście cieku, estuarium lub deltę. Obszar (dorzecza) 
stanowi część dorzecza na terytorium danego państwa członkowskiego.
EUSBSR : strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego (zob. pkt 11).
HELCOM : komisja helsińska (zob. pkt 8).
Jednolita część wód : oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych. Definicja ta obejmuje jeziora, zbiorniki, 
strumienie, rzeki, kanały, wody przejściowe i pasy wód przybrzeżnych.
Program działań : część planu gospodarowania wodami w dorzeczu, która wskazuje działania niezbędne do 
przywrócenia dobrego stanu jednolitej części wód, z uwzględnieniem charakterystyki obszaru dorzecza. Podobne 
programy działań muszą zostać opracowane w celu przywrócenia jakości wód morskich.
Stan wód : jest ogólnym wyrażeniem stanu jednolitej części śródlądowych wód powierzchniowych, określonym przez 
gorszy ze stanów – ekologiczny lub chemiczny. W przypadku wód morskich stan wód odpowiada stanowi środowiska, 
który jest oparty na innych kryteriach niż stan śródlądowych wód powierzchniowych.
Zasada „zanieczyszczający płaci” : zasada określona w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 191 ust. 2). 
W odniesieniu do ścieków oznacza to, że zrzucający ścieki powinni płacić za spowodowane zanieczyszczenia (np. 
gospodarstwa domowe powinny płacić za usługę oczyszczania ścieków, uiszczając opłatę za ich odprowadzanie; 
oczyszczalnie ścieków uiszczają opłaty z tytułu zanieczyszczeń).
Źródła zanieczyszczeń : istnieją dwa główne źródła zanieczyszczeń wodnych:
źródła rozproszone, w przypadku których nie istnieje konkretny punkt zrzutu; do takich zanieczyszczeń najbardziej 
przyczynia się działalność rolnicza i leśna oraz budynki mieszkalne niepodłączone do sieci kanalizacyjnej;
źródła punktowe, w przypadku których istnieje konkretny punkt zrzutu; są to zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych 
oraz z przemysłu i gospodarstw rybackich.
06
 Streszczenie
I
Z Morzem Bałtyckim graniczy osiem państw członkowskich UE (Dania, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska 
i Szwecja) oraz Rosja. Morze Bałtyckie jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych mórz na świecie, a przeciwdziałanie 
eutrofizacji jest uważane za istotne wyzwanie. Dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej z 2008 r. ma na celu osiąg -
nięcie dobrego stanu środowiska wód morskich UE do 2020 r. Aby osiągnąć określone w niej cele, państwa członkow -
skie muszą podjąć współpracę na poziomie regionów i podregionów, na przykład z wykorzystaniem – w razie potrzeby 
i w odpowiednich przypadkach – już istniejących struktur w ramach regionalnych konwencji morskich. W odniesieniu do 
Morza Bałtyckiego zastosowanie ma konwencja helsińska (za którą odpowiada komisja helsińska, HELCOM), wraz z bałtyc -
kim planem działań, która wymaga od sygnatariuszy zmniejszenia ładunków substancji biogennych.
II
W 2009 r. Rada Europejska przyjęła strategię makroregionalną, a mianowicie strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza 
Bałtyckiego. Ma ona na celu przede wszystkim wspieranie ochrony środowiska, w tym zmniejszenie ładunków substancji 
biogennych, poprzez promowanie wzmożonej współpracy między sąsiadującymi krajami oraz innowacyjnych rozwiązań.
III
Głównymi źródłami ładunków substancji biogennych powodujących eutrofizację są rolnictwo i ścieki komunalne. 
W latach 2007–2013 wkład UE w projekty zbierania i oczyszczania ścieków w pięciu państwach członkowskich graniczą -
cych z Morzem Bałtyckim korzystających ze wsparcia UE w tym obszarze wyniósł 4,6 mld euro. Wartość działań dotyczą -
cych rozwoju obszarów wiejskich, w tym ochrony wód, na rzecz wszystkich ośmiu państw członkowskich leżących nad 
Morzem Bałtyckim wyniosła 9,9 mld euro.
IV
Przeprowadzona przez Trybunał kontrola miała na celu uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy działania UE pomogły pań -
stwom członkowskim w zmniejszeniu ładunków substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego. Trybunał 
stwierdził, że dzięki tym działaniom osiągnięto jedynie ograniczone postępy w zakresie redukcji substancji biogennych 
w Morzu Bałtyckim.
V
Plany państw członkowskich dotyczące celów HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych są oparte na ich 
planach gospodarowania wodami w dorzeczu, opracowanych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej. Plany te nie są 
ambitne, ponieważ skupiają się na „środkach podstawowych” wymaganych do wdrożenia dyrektyw UE w odniesieniu do 
konkretnych obszarów działalności powodujących zanieczyszczenie substancjami biogennymi, w szczególności ścieków 
komunalnych i rolnictwa. W mniejszym stopniu koncentrują się one na działaniach na rzecz kontroli rozproszonych źródeł 
substancji biogennych i na „środkach dodatkowych”, które określono w ramowej dyrektywie wodnej. Działania ustalane 
są na podstawie niewystarczających informacji. Ponadto brakuje w nich celów i odpowiednich wskaźników na potrzeby 
oceny osiągnięć w obszarze zmniejszenia ładunków substancji biogennych odprowadzanych do wód.
Streszczenie 07
VI
Działania ograniczające ładunki substancji biogennych z aglomeracji miejskich doprowadziły do zmniejszenia ilości tych 
substancji. Kilka aglomeracji oczyszcza ścieki komunalne z zastosowaniem wyższych norm niż te określone w dyrektywie 
dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Jednak mimo przekazania przez UE znacznych środków finansowych, 
wdrażanie dyrektywy jest opóźnione w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. Ponadto nie wszyst -
kie państwa członkowskie położone w basenie Morza Bałtyckiego, które były zobowiązane do zapewnienia zgodności 
z dyrektywą do 2012 r., spełniły ten wymóg. Działania następcze Komisji związane z wdrażaniem dyrektywy w państwach 
członkowskich nie były terminowe. W Rosji i na Białorusi działania UE dotyczące ścieków komunalnych są potencjalnie 
efektywne pod względem kosztów, ale ich zakres jest bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb, a realizacja projektów 
jest czasochłonna.
VII
Wdrażanie dyrektywy azotanowej przez państwa członkowskie leżące w basenie Morza Bałtyckiego nie jest w pełni 
skuteczne. Nie zdefiniowano w odpowiedni sposób, które obszary są istotne, a wymogi ustanowione w programach 
działania państw członkowskich nie są wystarczająco rygorystyczne. W odniesieniu do wymogów dotyczących nawożenia 
substancjami biogennymi efekt odstraszający zasady wzajemnej zgodności nie jest wystarczający, jako że poziom nie -
zgodności jest nadal wysoki. Chociaż wszystkie plany gospodarowania wodami w dorzeczu obejmują środki dodatkowe 
dotyczące ładunków substancji biogennych pochodzących z rolnictwa, nie zostały one wystarczająco ukierunkowane na 
wymagające tego obszary. Ponadto żadne państwo członkowskie nie wykorzystało przewidzianej w rozporządzeniach UE 
opcji obowiązkowego stosowania się do tych środków przez gospodarstwa zlokalizowane na takich obszarach.
VIII
Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego zwiększa znaczenie polityczne stanu środowiska Morza Bałtyc -
kiego oraz współpracy regionalnej, ale aktualnie trudno jest ocenić jej wartość dodaną w zakresie zmniejszania napływu 
substancji biogennych.
IX
Trybunał opracował szereg zaleceń, aby zwiększyć skuteczność działań na rzecz zwalczania eutrofizacji w Morzu 
Bałtyckim.
08
 Wprowadzenie
Morze Bałtyckie i eutrofizacja
01 
Morze Bałtyckie jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych mórz na świecie, a za 
największe wyzwanie uznaje się eutrofizację1. Z Morzem Bałtyckim graniczy dziewięć 
państw: osiem państw członkowskich UE (Dania, Niemcy, Estonia, Łotwa, Litwa, Pol -
ska, Finlandia i Szwecja) oraz Rosja. Białoruś jest kolejnym dużym państwem leżącym 
w zlewni Morza Bałtyckiego.
02 
Eutrofizacja jest procesem występującym, gdy nadmierne ilości substancji biogen -
nych powstających przede wszystkim w związku z działalnością człowieka, głównie 
azotu i fosforu, dostają się do jednolitej części wód. Wysokie stężenia substancji 
biogennych skutkują intensywnymi, potencjalnie toksycznymi zakwitami wody 
(zob.  zdjęcie 1 ).1 Europejska Agencja 
Środowiska, „Nutrients in 
transitional, coastal and 
marine waters (CSI 021)” 
(Substancje biogenne 
w wodach przejściowych, 
przybrzeżnych i morskich, (CSI 
021)). Ocena opublikowana 
w marcu 2013 r.
Zdjęcie 1 – Eutroficzna woda morska
Źródło:  HELCOM, autor: Samuli Korpinen.
09 Wprowadzenie 
03 
Eutrofizacja może znacznie ograniczyć pożyteczność morza, zmniejszając różno -
rodność biologiczną, niszcząc wygląd wybrzeża i zubażając stada ryb. Problem ten 
dotyczy w największym stopniu akwenów: Zatoki Fińskiej, Zatoki Ryskiej i centralnej, 
najgłębszej strefy Morza Bałtyckiego, zwanej Bałtykiem Właściwym (zob. wykres 1 ).Wykres 1Eutrofizacja Morza Bałtyckiego
Źródło:  HELCOM, „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?” (Jaki był stan 
eutrofizacji Morza Bałtyckiego w latach 2003–2007?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laama -
nen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther i Norkko Alt (2010 r.).
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Wprowadzenie 
04 
Głównymi źródłami substancji biogennych trafiających do morza są ładunki wodne 
transportowane przez rzeki oraz bezpośrednie zrzuty z wybrzeża. Ładunki wodne 
odpowiadają za 78% całkowitego ładunku azotu i 95% całkowitego ładunku fosforu, 
który trafia do Morza Bałtyckiego2. Dwoma najbardziej istotnymi źródłami wodnych 
ładunków substancji biogennych są źródła rozproszone, głównie rolnictwo (45% 
całkowitego ładunku azotu i 45% całkowitego ładunku fosforu), oraz źródła punkto -
we, głównie ścieki komunalne (12% całkowitego ładunku azotu i 20% całkowitego 
ładunku fosforu)3.
05 
Zmiana klimatu wiąże się z dwoma dalszymi wyzwaniami. Po pierwsze, przewiduje 
się, że krótsze i bardziej mokre zimy będą skutkować mniejszymi opadami śniegu 
i zmniejszeniem pokrywy lodowej, a zatem obfitszymi spływami ze zlewni rzek. To 
doprowadzi do coraz większych ładunków substancji biogennych trafiających do mo -
rza, co zwiększy stopień eutrofizacji4. Po drugie, wyższa temperatura morza zapewni 
lepsze warunki dla rozwoju zakwitów wody oraz doprowadzi do dłuższego okresu 
wzrostu.
Instrumenty prawne UE dotyczące zanieczyszczenia 
wód substancjami biogennymi
06 
Jakość wód morskich UE jest przedmiotem dyrektywy ramowej w sprawie strategii 
morskiej z 2008 r.5, której celem jest zapewnienie osiągnięcia dobrego stanu środowi -
ska wód morskich UE do 2020 r. Wdrażanie dyrektywy jest nadal na wczesnym etapie. 
Do października 2012 r. państwa członkowskie musiały złożyć Komisji sprawozdanie 
dotyczące określania dobrego stanu środowiska wód morskich na podstawie wskaź -
ników zaproponowanych w ramach dyrektywy (jednym z nich jest eutrofizacja). 
Musiały one również przedstawić wstępną ocenę stanu ich wód morskich, a także 
cele środowiskowe i związane z nimi wskaźniki.
07 
Wdrożenie dyrektywy leży w kompetencji państw członkowskich. Do końca 2015 r. 
miały one opracować program działań w celu osiągnięcia dobrego stanu środowiska. 
Programy działań muszą zostać przesłane do Komisji w terminie do marca 2016 r. Co 
do zasady państwa członkowskie powinny w jak największym stopniu opierać się na 
celach i działaniach przewidzianych w istniejących regionalnych konwencjach w spra -
wie mórz.2 HELCOM, zaktualizowana 
piąta okresowa ocena 
ładunków zanieczyszczeń 
odprowadzanych do Bałtyku 
(PLC-5.5) – 2015 r. (dane 
z 2010 r.).
3 HELCOM, piąta okresowa 
ocena ładunków 
zanieczyszczeń 
odprowadzanych do Bałtyku 
(PLC-5) – 2011 r. (dane 
z 2006 r.).
4 „Second Assessment of 
Climatic Change for the Baltic 
Sea Basin” (Druga ocena 
zmiany klimatu dla basenu 
Morza Bałtyckiego), zespół 
autorski BACC II, Regional 
Climate Studies , Springer 
International Publishing, 2015.
5 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady  
2008/56/WE z dnia  
17 czerwca 2008 r. 
ustanawiająca ramy działań 
Wspólnoty w dziedzinie 
polityki środowiska morskiego 
(Dz.U. L 164 z 25.6.2008, s. 19).
11 Wprowadzenie 
08 
W odniesieniu do Morza Bałtyckiego regionalna konwencja została podpisana 
w 1974 r.: Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego 
(konwencja helsińska). Aktualnymi sygnatariuszami są: Dania, Estonia, Finlandia, 
Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska, Rosja, Szwecja i Unia Europejska. W 2007 r. komisja hel -
sińska (HELCOM) odpowiedzialna za tę konwencję przedstawiła bałtycki plan działań 
w celu przywrócenia dobrego stanu środowiska Morza Bałtyckiego do 2021 r. Plan 
ten został przyjęty przez sygnatariuszy.
09 
Kluczowe znaczenie dla osiągnięcia dobrego stanu środowiska wód morskich ma 
dobra jakość wód rzek wpływających do morza. Ramowa dyrektywa wodna z 2000 r.6 
zapewnia ramy dla ochrony wód śródlądowych, przejściowych i przybrzeżnych. Jej 
celem było zapewnienie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych do 
2015 r. bądź, w wyjątkowych przypadkach, do 2021 r. lub 2027 r. Państwa członkow -
skie zostały najpierw poproszone o opracowanie planów gospodarowania wodami 
w dorzeczu do grudnia 2009 r. Należało wskazać w nich jednolite części wód, w przy -
padku których istnieje ryzyko, że cele nie zostaną osiągnięte do 2015 r., oraz określić 
najważniejsze czynniki tego ryzyka. Podobnie jak w przypadku dyrektywy ramowej 
w sprawie strategii morskiej plany gospodarowania wodami w dorzeczu obejmowały 
program działań na rzecz realizacji celów ramowej dyrektywy wodnej.
10 
Programy te muszą obejmować przynajmniej działania konieczne do pełnego wdro -
żenia już istniejących dyrektyw mających na celu zachowanie jakości wody i inne 
działania wymagane przez ramową dyrektywę wodną (a w szczególności działania 
na rzecz kontroli rozporoszonych źródeł zanieczyszczeń)7. Już istniejące dyrektywy 
obejmują:
- dyrektywę z 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych8 odnoszącą się 
do zbierania i oczyszczania ścieków z aglomeracji,
- dyrektywę azotanową z 1991 r.9 dotyczącą przyjęcia działań w celu zapewnie -
nia, by rolnicy posiadający użytki rolne, które powodują lub mogą powodować 
zanieczyszczenie wody azotanami (zwane „obszarami szczególnie narażonymi na 
zanieczyszczenia azotanami”), spełniali minimalne wymogi dotyczące stosowa -
nia nawozów azotowych.
11 
W 2009 r. Rada Europejska przyjęła strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza 
Bałtyckiego. Strategia ta odnosi się do różnych celów w ramach trzech obszarów 
tematycznych: „Ocalenie morza”, „Rozwój połączeń w regionie” oraz „Zwiększenie 
dobrobytu”. Jeden z celów cząstkowych obszaru „Ocalenie morza” o nazwie „Czy -
stość wód w Morzu Bałtyckim” obejmuje cele ustanowione w bałtyckim planie dzia -
łań w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych. Działania UE mają 
na celu wspieranie współpracy między sąsiadującymi krajami, zarówno państwami 
członkowskimi UE, jak i państwami niebędącymi członkami Unii.6 Dyrektywa 2000/60/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 23 października 
2000 r. ustanawiająca ramy 
wspólnotowego działania 
w dziedzinie polityki wodnej 
(Dz.U. L 327 z 22.12.2000, s. 1).
7 Art. 11 ust. 3 lit. h) ramowej 
dyrektywy wodnej.
8 Dyrektywa Rady 91/271/EWG 
z dnia 21 maja 1991 r. 
dotycząca oczyszczania 
ścieków komunalnych 
(Dz.U. L 135 z 30.5.1991, s. 40).
9 Dyrektywa Rady 91/676/EWG 
z dnia 12 grudnia 1991 r. 
dotycząca ochrony wód przed 
zanieczyszczeniami 
powodowanymi przez 
azotany pochodzenia 
rolniczego (Dz.U. L 375 
z 31.12.1991, s. 1).
12 Wprowadzenie 
Unijne instrumenty budżetowe, które mogą zostać 
wykorzystane do rozwiązania kwestii zanieczyszczeń 
wód substancjami biogennymi
12 
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Fundusz Spójności w ramach polityki 
spójności10 mogą być wykorzystywane do współfinansowania projektów infrastruktu -
ralnych w dziedzinie ścieków objętych programami operacyjnymi państw członkow -
skich. Całkowity wkład UE w projekty zbierania i oczyszczania ścieków w państwach 
członkowskich graniczących z Morzem Bałtyckim11 wyniósł 4,6 mld euro w okresie 
2007–2013: 3,4 mld euro w Polsce; 0,6 mld euro na Łotwie; 0,4 mld euro na Litwie; 
0,2 mld euro w Estonii i 0,04 mld euro w Niemczech.
13 
Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich12 może być wyko -
rzystywany do finansowania szeregu działań w ramach programu rozwoju obszarów 
wiejskich, które mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na jakość wody (głów -
nie działania związane z „poprawą środowiska naturalnego i terenów wiejskich”)13. 
W latach 2007–2013 wszystkim ośmiu państwom członkowskim leżącym nad Morzem 
Bałtyckim przekazano środki na tego typu działania w wysokości 9,9 mld euro14. Nie 
są dostępne dane dotyczące kwoty przeznaczonej konkretnie na ochronę wód.
14 
Jeśli chodzi o państwa niebędące członkami UE, europejska polityka sąsiedztwa 
oferuje Rosji i Białorusi różne możliwości współpracy w obszarze środowiska. Obej -
mują one program niejądrowy partnerstwa na rzecz środowiska w ramach wymiaru 
północnego, na rzecz którego UE przeznaczyła jak dotąd 44 mln euro, a także pomoc 
dwustronną/regionalną i współpracę transgraniczną, w przypadku których wkład UE 
wyniósł, odpowiednio, 14,5 mln euro i 3,5 mln euro w latach 2003–201315.10 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 
2006 r. ustanawiające przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności i uchylające 
rozporządzenie (WE) 
nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 
z 31.7.2006, s. 25); oraz 
rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 r. ustanawiające wspólne 
przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiające przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego oraz uchylające 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 320).
11 Na rzecz czterech państw 
członkowskich, które 
przystąpiły do UE w 2004 r., 
oraz niemieckich krajów 
związkowych położonych 
w zlewni Morza Bałtyckiego. 
Pozostałe trzy państwa 
członkowskie leżące nad 
Morzem Bałtyckim (Dania, 
Finlandia i Szwecja) nie 
otrzymały środków unijnych 
na projekty dotyczące 
ścieków.
12 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz 
Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487).
13 Oś 2 programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013. Główne aspekty uwzględniane w ramach tej osi obejmują różnorodność 
biologiczną, zarządzanie obszarami Natura 2000, działania związane z ramową dyrektywą wodną, ochronę wód i gleb oraz łagodzenie zmiany 
klimatu.
14 Polska (4,4 mld euro), Finlandia (1,5 mld euro), Szwecja (1,3 mld euro), Niemcy (1,1 mld euro), Litwa (0,6 mld euro), Łotwa (0,4 mld euro), Dania 
(0,3 mld euro) i Estonia (0,3 mld euro).
15 Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy. Środki unijne przyznane na rzecz Rosji i Białorusi w ramach TACIS i ENPI na koniec 2013 r.
13
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
15 
W ramach kontroli Trybunał zbadał, w jakim stopniu zmniejszyły się ładunki substan -
cji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego, a także ocenił skuteczność 
działań UE wdrażanych przez państwa członkowskie w celu redukcji substancji bio -
gennych. Trybunał postawił następujące pytania kontrolne:
a) czy państwom członkowskim udało się ogólnie zmniejszyć napływ substancji 
biogennych do Morza Bałtyckiego?
b) czy dzięki unijnym działaniom dotyczącym ścieków komunalnych udało się ogra -
niczyć zanieczyszczenie Morza Bałtyckiego substancjami biogennymi?
c) czy dzięki unijnym działaniom dotyczącym rolnictwa udało się ograniczyć zanie -
czyszczenie Morza Bałtyckiego substancjami biogennymi?
d) czy strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego przyniosła wartość 
dodaną w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych do Morza 
Bałtyckiego?
16 
Odpowiedzi na te pytania zostały udzielone na podstawie dowodów zebranych w na -
stępujący sposób:
- Działania UE zmierzające do ograniczenia zanieczyszczeń pochodzących z rolnic -
twa były analizowane w Finlandii, na Łotwie i w Polsce, natomiast działania UE zmie -
rzające do ograniczenia zanieczyszczeń pochodzących ze ścieków komunalnych 
były badane tylko na Łotwie i w Polsce (w trzech oczyszczalniach ścieków na Łotwie 
i w siedmiu w Polsce), jako że Finlandia nie otrzymała środków unijnych na ten cel 
(zob. przypis 11). Wsparcie UE na rzecz projektów dotyczących ścieków w Rosji i na 
Białorusi było analizowane na podstawie dokumentów posiadanych przez Komisję.
- Przeglądy danych na temat osiągniętych wyników w odniesieniu do 18 dodatko -
wych oczyszczalni ścieków komunalnych w głównych miastach w zlewni Morza 
Bałtyckiego.
- Kwestionariusze wysłane do pięciu państw członkowskich, które nie zostały 
skontrolowane (Dania, Niemcy, Estonia, Litwa i Szwecja), dotyczące ich planów 
realizacji celów HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych.
- Analiza dokumentów i rozmowy z urzędnikami Komisji i sekretariatu HELCOM 
oraz ekspertami z Baltic Nest Institute16.
- Rozmowy z przedstawicielami estońskiej izby kontroli, która przeprowadziła 
podobną kontrolę w Estonii.
17 
Kryteria zastosowane przez Trybunał w celu udzielenia odpowiedzi na pytania zosta -
ły opracowane na podstawie ustawodawstwa, wytycznych Komisji oraz porozumień 
HELCOM, a także wcześniejszych kontroli przeprowadzonych przez Trybunał w dzie -
dzinie ochrony wód17. Są one wyjaśnione bardziej szczegółowo w różnych częściach 
niniejszego sprawozdania.16 Baltic Nest Institute jest 
międzynarodowym 
stowarzyszeniem badawczym 
obejmującym Centrum ds. 
Morza Bałtyckiego na 
Uniwersytecie w Sztokholmie, 
Szwedzką Agencję Mórz 
i Gospodarki Wodnej, 
Uniwersytet w Aarhus i Fiński 
Instytut Środowiska. Łączy 
ono kompetencje we 
wszystkich dziedzinach 
związanych z zarządzaniem 
ekosystemem morskim. Prace 
badawcze są prowadzone 
w szczególności we 
współpracy z HELCOM.
17 W szczególności: 
sprawozdanie specjalne 
nr 3/2009 „Skuteczność 
wydatków w ramach działań 
strukturalnych na 
oczyszczanie ścieków 
w okresach programowania 
1994–1999 i 2000–2006”, 
sprawozdanie specjalne 
nr 4/2014 „Włączenie celów 
polityki wodnej UE do WPR: 
częściowy sukces”, 
sprawozdanie specjalne 
nr 2/2015 „Wsparcie UE na 
rzecz oczyszczalni ścieków 
komunalnych w dorzeczu 
Dunaju: konieczne są dalsze 
działania, aby pomóc 
państwom członkowskim 
w realizacji celów polityki UE 
w zakresie gospodarowania 
ściekami” oraz sprawozdanie 
specjalne nr 23/2015, „Jakość 
wód w dorzeczu Dunaju – 
poczyniono postępy we 
wdrażaniu ramowej 
dyrektywy wodnej, lecz 
konieczne jest podjęcie 
dalszych działań” ( http://eca.
europa.eu ).
14
 Uwagi
18 Dokument SWD(2014) 49 final 
z dnia 20 lutego 2014 r. 
dołączony do sprawozdania 
Komisji dla Rady i Parlamentu 
Europejskiego „Pierwsza faza 
wdrażania dyrektywy 
ramowej w sprawie strategii 
morskiej (2008/56/WE) – 
Ocena i wytyczne Komisji 
Europejskiej”.
19 Model SANBALT został 
opracowany w ramach 
programu badawczego MARE 
w Szwecji (prof. Wulff et al., 
Baltic Nest Institute, 2007 r.).
20 Deklaracja z posiedzenia 
ministerialnego HELCOM, 
Kopenhaga, październik 2013.
21 Państwa niebędące 
sygnatariuszami, które 
znacznie przyczyniają się do 
napływu substancji 
biogennych do Morza 
Bałtyckiego: Białoruś, 
Republika Czeska i Ukraina. 
Oczekiwane ograniczenia 
w tych państwach wynikają 
z protokołu z Göteborga.Zmniejszanie napływu substancji biogennych do 
Morza Bałtyckiego przez państwa członkowskie
18 
Zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej państwa członkowskie 
muszą opracować program działań do grudnia 2015 r. Przeprowadzona przez Komisję 
ocena sprawozdawczości państw członkowskich leżących nad Morzem Bałtyckim18 
wykazała, że tylko jedno z nich (Finlandia) ustanowiło cele ilościowe w odniesieniu 
do ładunków substancji biogennych, które są główną przyczyną eutrofizacji (zob. pkt 
6). Jeśli cele takie nie zostały ustanowione, w opinii Komisji dobrą praktykę stanowi 
wykorzystanie celów bałtyckiego planu działań HELCOM (zob. pkt 7 i 8). Trybunał 
zbadał obecny stan wdrożenia tej konwencji, gdyż może ona służyć za podstawę 
przyszłych programów działań.
19 
W 2007 r. sygnatariusze HELCOM uzgodnili przyjęcie dwóch głównych instrumentów 
w celu przeciwdziałania eutrofizacji:
- bałtycki plan działań, który obejmuje program redukcji substancji biogennych 
określający cele w zakresie ograniczania substancji biogennych dla każdego 
państwa, zdefiniowane na poziomie akwenu Morza Bałtyckiego w stosunku 
do średnich napływów z tego państwa w latach odniesienia 1997–2003. Każde 
państwo miało opracować własny plan redukcji substancji biogennych do końca 
2009 r., aby osiągnąć zawarte w nim cele do 2021 r. Dane, które uznano za wstęp -
ne, ustalono w oparciu o model naukowy19,
- wdrażanie praktyk zalecanych przez HELCOM w zakresie ochrony wód przed 
zanieczyszczeniami będącymi wynikiem różnego rodzaju działalności, w tym 
zbierania i oczyszczania ścieków, stosowania fosforanów w detergentach oraz 
stosowania nawozów w rolnictwie.
20 
W 2013 r. program redukcji substancji biogennych w ramach bałtyckiego planu dzia -
łań został poddany przeglądowi na podstawie nowego i bardziej kompletnego zbioru 
danych oraz udoskonalonego podejścia modelowego20. Sygnatariusze zgodzili się na 
ograniczenie rocznego napływu azotu do morza o 13% (118 134 tony/rok) oraz napły -
wu fosforu o 41% (15 178 ton/rok) w porównaniu z wielkościami napływu w okresie 
odniesienia (odpowiednio 910 344 tony/rok i 36 894 tony/rok). Sygnatariusze zgodzili 
się na zapewnienie wkładu w osiągnięcie tego celu poprzez ograniczenie własnych 
rocznych napływów azotu i fosforu odpowiednio o 89 260 ton/rok i 14 374 tony/
rok w rozbiciu na akweny Morza Bałtyckiego, natomiast za pozostałe ograniczenia 
odpowiadać miały podmioty reprezentujące działalność morską i państwa niebędące 
sygnatariuszami21.
15 Uwagi 
22 Deklaracja z posiedzenia 
ministerialnego HELCOM 
z 2013 r., „Summary report on 
the development of revised 
Maximum Allowable Inputs 
and updated Country 
Allocated Reduction Targets of 
BSAP” (Sprawozdanie 
podsumowujące dotyczące 
opracowania skorygowanych 
maksymalnych 
dopuszczalnych napływów 
oraz zaktualizowanych celów 
redukcji dla poszczególnych 
państw w ramach bałtyckiego 
planu działań).
23 Dane przedstawiono podczas 
48. spotkania szefów delegacji 
HELCOM w dniach 10.6.2015–
11.6.2015, Tallinn. Kierownik 
ds. danych uważa dane na 
temat napływów substancji 
biogennych w 2012 r. za 
niepewne (z oznaczeniem 
„test value”).21 
Wysiłki wymagane od różnych państw w bardzo dużej mierze zależą od lokalizacji 
tych państw (czy graniczą z akwenem Morza Bałtyckiego, który w większym lub 
mniejszym stopniu jest dotknięty eutrofizacją) oraz ograniczeń wprowadzonych 
w przeszłości22. Oznacza to, że ograniczenia wymagane od Danii, Finlandii i Szwe -
cji były niewielkie i koncentrowały się w bardzo dużej mierze na akwenach Morza 
Bałtyckiego, w których były najbardziej potrzebne, natomiast od Litwy, Polski i Rosji 
wymagane były znaczne ograniczenia (zob. załącznik I ).
22 
Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie:
- dokonały postępów w zmniejszaniu swoich zrzutów substancji biogennych do 
Morza Bałtyckiego,
- przyjęły odpowiednie plany redukcji substancji biogennych wraz z właściwymi 
wskaźnikami na potrzeby monitorowania ich realizacji,
- zastosowały zalecenia HELCOM w celu redukcji substancji biogennych;
- przygotowały wiarygodne dane pochodzące z monitorowania.
Ograniczone postępy w zmniejszaniu napływu substancji 
biogennych do Morza Bałtyckiego
23 
Ostatnie dane na temat całkowitych rocznych napływów do Morza Bałtyckiego 
w latach 1995–201223 świadczą o tendencji spadkowej w zakresie napływów azotu 
(9%) i fosforu (14%). Na wykresach 2 i 3  przedstawiono porównanie napływów azotu 
i fosforu w 2012 r. oraz napływów w okresie odniesienia dla każdego z państw. Trzy 
państwa wykazują tendencję spadkową w przypadku obu substancji biogennych 
(Dania, Polska i Szwecja), natomiast dwa zwiększyły swoje napływy obu substancji 
(Łotwa i Rosja). W przypadku pozostałych państw tendencja spadkowa została zaob -
serwowana tylko w odniesieniu do jednej substancji biogennej. Szczegółowe dane 
przedstawiono w  załączniku II .
16 Uwagi Wykres 2 Wykres 3Porównanie wartości napływu azotu w okresie odniesienia 
i w 2012 r.
Porównanie wartości napływu fosforu w okresie 
odniesienia i w 2012 r.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych przedstawionych podczas 48. spo -
tkania szefów delegacji HELCOM w dniach 10.6.2015–11.6.2015, Tallin.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEw tys. ton
Napływy w 2012/uni00A0r. Napływy w latach 1997–2003 (okres odniesienia)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEw tys. ton
Napływy w 2012/uni00A0r. Napływy w latach 1997–2003 (okres odniesienia)
17 Uwagi 
24 HELCOM, piąta okresowa 
ocena ładunków 
zanieczyszczeń 
odprowadzanych do Bałtyku 
(PLC-5) – 2011 r.
25 COM(2013) 683 final z dnia 
4 października 2013 r. 
„Sprawozdanie Komisji dla 
Rady i Parlamentu 
Europejskiego w sprawie 
wykonania dyrektywy Rady 
91/676/EWG dotyczącej 
ochrony wód przed 
zanieczyszczeniami 
powodowanymi przez 
azotany pochodzenia 
rolniczego na podstawie 
sprawozdań państw 
członkowskich za okres 
2008–2011”.
26 Ilość substancji biogennych 
stosowanych na gruntach 
rolnych zmniejszyła się we 
wszystkich państwach 
członkowskich w regionie 
Morza Bałtyckiego 
z wyjątkiem Niemiec i Polski. 
Stężenie azotanów w wodach 
powierzchniowych 
zmniejszyło się lub utrzymało 
na takim samym poziomie we 
wszystkich państwach 
członkowskich w regionie 
Morza Bałtyckiego 
z wyjątkiem Łotwy, chociaż 
nowsze dane wskazują na 
spadek także w tym państwie 
członkowskim.
27 Krajowy program wdrażania 
bałtyckiego planu działań 
został opracowany w 2010 r. 
przez Główny Inspektorat 
Ochrony Środowiska oraz 
zaktualizowany w 2013 r., ale 
nie został jeszcze przyjęty 
przez polski rząd.24 
Z danych HELCOM z 2012 r. wynika jednak, że żaden z sygnatariuszy nie osiągnął wy -
maganych ograniczeń we wszystkich akwenach szczególnie dotkniętych eutrofizacją 
(Bałtyk Właściwy, Zatoka Fińska i Zatoka Ryska), natomiast zmniejszanie napływu 
substancji biogennych miało miejsce w akwenach, w których ograniczenia nie są 
wymagane (Cieśniny Duńskie i Morze Botnickie) (zob. załącznik III ).
25 
Z ostatniej analizy HELCOM wynika, że obserwuje się tendencję spadkową w zakre -
sie ładunków azotu i fosforu z punktowych źródeł zanieczyszczeń, jednak napływy 
azotu i fosforu związane z działalnością rolniczą pozostają na takim samym poziomie 
lub uległy zwiększeniu w latach 1994–200824. Bardziej aktualne informacje przed -
stawione Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w ostatnim sprawozdaniu w sprawie 
wdrożenia dyrektywy azotanowej (lata 2008–2011)25 świadczą o redukcji substancji 
biogennych stosowanych na gruntach rolnych oraz niewielkim ograniczeniu stęże -
nia azotanów w wodach powierzchniowych26. Wydaje się jednak, że ta poprawa nie 
wpłynęła jeszcze na eutrofizację wód przybrzeżnych i nie zaowocowała jak dotąd 
zmniejszaniem napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego. Należy zauwa -
żyć, że ograniczenie stosowania substancji biogennych na gruntach może skutkować 
zmniejszeniem napływu substancji biogennych do morza dopiero po upływie kilku 
lat.
Plany państw członkowskich dotyczące redukcji substancji 
biogennych nie są ambitne i nie obejmują odpowiednich 
wskaźników
26 
We wszystkich trzech państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną plan 
redukcji substancji biogennych stanowił ogólny dokument programowy, w którym 
nie ustanowiono ilościowych celów w zakresie redukcji substancji biogennych w roz -
biciu na rodzaj źródła zanieczyszczeń, rodzaj działalności lub obszar geograficzny. 
W pozostałych pięciu państwach członkowskich przyjęto podobne plany redukcji 
substancji biogennych. Polska wyraziła zastrzeżenia dotyczące celów w zakresie 
redukcji substancji biogennych na poziomie krajowym i nie przyjęła jeszcze oficjalnie 
konkretnego planu27.
27 
We wszystkich państwach członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego podstawę 
planowania na potrzeby osiągnięcia celów HELCOM w zakresie redukcji substancji 
biogennych stanowi program działań w planie gospodarowania wodami w dorzeczu 
wymagany w ramowej dyrektywie wodnej. Osiągnięcie dobrego stanu wód śródlą -
dowych, zgodnie z ramową dyrektywą wodną, wymaga rzeczywiście istotnego 
zmniejszenia ładunków substancji biogennych w rzekach wpływających do Morza 
Bałtyckiego, co przyczyni się także do osiągnięcia celów HELCOM w zakresie redukcji 
substancji biogennych.
18 Uwagi 
28 
W przypadku niektórych państw członkowskich osiągnięcie wyłącznie dobrego stanu 
wymaganego przez ramową dyrektywę wodną nie wystarczy do osiągnięcia celów 
HELCOM w zakresie fosforu. W przypadku Polski, według ekspertów i polskich orga -
nów środowiskowych28, osiągnięcie celów HELCOM wymaga zmniejszenia stężenia 
fosforu w wodach Odry i Wisły do 0,07–0,08 mg/l, co stanowi mniej więcej poziom 
naturalny i oznacza, że nie można byłoby w ogóle dokonywać zrzutów fosforu do 
rzek. Według organów krajowych analiza ta ma także zastosowanie do Niemiec 
i Ukrainy. Spełnienie celów HELCOM będzie zatem wymagało dołożenia dodatkowych 
starań na rzecz zmniejszenia ładunków fosforu odprowadzanych do morza.
29 
W odniesieniu do ładunków substancji biogennych zbadane przez Trybunał plany 
gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. wraz z powiązanymi programami dzia -
łań29 obejmują głównie środki podstawowe wymagane do wdrożenia określonych 
dyrektyw UE, które nie zostały jeszcze w pełni wdrożone. W momencie przyjęcia 
swoich planów gospodarowania wodami w dorzeczu Estonia, Łotwa i Polska nadal 
nie wdrożyły jeszcze w pełni dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunal -
nych (korzystały one wówczas z okresu przejściowego, zob. pkt 44). Zbadane plany 
gospodarowania wodami w dorzeczu obejmują również działania na rzecz kontroli 
zanieczyszczeń rozproszonych (zob. pkt 10), które jednak zostały wprowadzone jesz -
cze przed przyjęciem tych planów. Ponadto w przedmiotowych planach uwzględ -
niono środki dodatkowe, które w większości mają być współfinansowane z budżetu 
UE, wykraczające poza wymogi tych dyrektyw, ale które dotyczą prawie wyłącznie 
rolnictwa.
30 
Owe plany gospodarowania wodami w dorzeczu cechuje kilka niedociągnięć:
- niedokładna identyfikacja źródeł zanieczyszczeń i klasyfikacja stanu wód; 
w szczególności niewystarczające określenie pod względem ilościowym ładun -
ków substancji biogennych na poziomie jednolitych części wód lub części dorze -
cza. Oznacza to, że plany nie stanowią solidnej podstawy dla ustanawiania celów 
i ukierunkowywania działań,
- brak systematycznej definicji działań naprawczych na poziomie jednolitych 
części wód lub zlewni, brak konkretnych celów w zakresie wydajności dla różnych 
działań (liczba hektarów, na których należy zastosować działanie) oraz brak po -
działu całkowitych kosztów szacunkowych na poziomie poszczególnych działań. 
Dane te są konieczne do zapewnienia efektywności działań z punktu widzenia 
kosztów w odniesieniu do zmniejszania napływu substancji biogennych do 
Morza Bałtyckiego oraz zarządzania zasobami finansowymi, zwłaszcza środkami 
unijnymi,
- brak celów i wskaźników w zakresie oczekiwanej redukcji substancji biogennych 
w wyniku różnych działań, w rozbiciu na rodzaj źródła zanieczyszczeń, sektor 
działalności lub obszar geograficzny, tj. dorzecza, części dorzeczy i jednolite 
części wód30.
Komisja31 i Trybunał32 wskazywały wcześniej podobne niedociągnięcia w innych planach 
gospodarowania wodami w dorzeczu.28 Odra i Wisła stanowią część 
zlewni Morza Bałtyckiego, 
a ich dorzecza obejmują około 
93% terytorium Polski. Opinia 
ekspertów oparta jest na 
badaniu przygotowanym 
w 2012 r. na zlecenie 
Głównego Inspektoratu 
Ochrony Środowiska, 
„Weryfikacja wartości 
granicznych dla oceny stanu 
ekologicznego rzek i jezior 
w zakresie elementów 
fizykochemicznych 
z uwzględnieniem warunków 
charakterystycznych dla 
poszczególnych typów wód”, 
s. 180 (Garcia et al, 2012).
29 Kymijoki-Zatoka Fińska, 
zachodni obszar dorzecza 
(Finlandia), Dźwina, Lelupa, 
Windawa i Gauja (Łotwa) oraz 
Wisła i Odra (Polska) 
wpływające do takich 
akwenów morskich, jak Zatoka 
Fińska, Zatoka Ryska i Bałtyk 
Właściwy.
30 Cele i wskaźniki dotyczące 
redukcji substancji 
biogennych zostały 
zdefiniowane w Danii, 
w jednym z nadbałtyckich 
krajów związkowych Niemiec 
oraz w ramach jednego planu 
gospodarowania wodami 
w dorzeczu w Finlandii. 
Na Łotwie wszystkie plany 
gospodarowania wodami 
w dorzeczu określają 
oczekiwane ograniczenie 
substancji biogennych 
pochodzących ze ścieków 
komunalnych.
31 Dokument SWD(2012) 379 
final z dnia 14 listopada 2012 r. 
dołączony do sprawozdania 
Komisji dla Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie wykonania 
ramowej dyrektywy wodnej 
(2000/60/WE). Plany 
gospodarowania wodami 
w dorzeczu.
32 Sprawozdanie specjalne 
Trybunału nr 4/2014 oraz 
sprawozdanie specjalne 
Trybunału nr 23/2015.
19 Uwagi 
31 
Trybunał stwierdził także, że choć państwa członkowskie są zobowiązane do oceny 
swoich postępów w spełnianiu wymogów ramowej dyrektywy wodnej na podstawie 
odsetka jednolitych części wód o dobrym stanie w każdym dorzeczu, nie muszą one 
ustanawiać podstawowych wartości docelowych, takich jak zmniejszenie ładunków 
substancji biogennych (lub innych niemających znaczenia dla niniejszej kontroli, 
takich jak zmniejszenie konkretnych ładunków zanieczyszczeń). W związku z tym nie 
można ocenić wkładu działań określonych w planach gospodarowania wodami w do -
rzeczu w redukcję substancji biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego.
Państwa członkowskie objęte wizytą kontrolną tylko 
częściowo uwzględniają zalecenia HELCOM w swoich planach 
lub ramach prawnych
32 
W odniesieniu do oczyszczania ścieków komunalnych HELCOM opracował zalecenia 
dla sygnatariuszy wykraczające poza wymogi dyrektyw UE. Najważniejsze z nich 
przedstawiono w  ramce 1 .
Zalecenia HELCOM w zakresie oczyszczania ścieków wykraczające poza wymogi 
dyrektyw UE
W zaleceniu 28E/5  (z 2007 r.) zaproponowano dobre praktyki w obszarze:
 οrozwoju i utrzymania systemów kanalizacyjnych,
 οoczyszczania ścieków komunalnych z fosforu w zależności od wielkości oczyszczalni, np. zalecenie maksymalnej 
ilości wynoszącej 0,5 mg/l w ściekach oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni ścieków o wydajności 
ponad 10 000 RLM, podczas gdy norma określona w dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych 
wynosi 1 mg/l.
W zaleceniu 28E/7  (z 2007 r.) zaproponowano normy dotyczące stosowania polifosforanów w detergentach, które 
powinny być stopniowo wprowadzane przez sygnatariuszy zgodnie z harmonogramami krajowymi. Sygnatariusze 
powinni:
 οograniczyć zwartość fosforu całkowitego w detergentach przeznaczonych do prania,
 οzbadać możliwość zastąpienia polifosforanów w detergentach przeznaczonych do automatycznych zmywarek 
do naczyń.Ramka 1
20 Uwagi 
33 
Żadne z trzech państw członkowskich objętych wizytą kontrolną nie włączyło tych 
zaleceń HELCOM do swoich ram prawnych. W szczególności żadne z nich nie wpro -
wadziło obowiązkowych ograniczeń zawartości fosforu w detergentach przezna -
czonych do prania przed datą obowiązującą dla wszystkich państw członkowskich 
(30 czerwca 2013 r.)33. Żadne z nich nie zastosowało jeszcze ograniczeń w odniesieniu 
do detergentów przeznaczonych do automatycznych zmywarek do naczyń (zalecenie 
28E/7).
34 
W Finlandii ograniczenia ilości fosforu w oczyszczalniach ścieków są nakładane w du -
żym stopniu za pośrednictwem systemu pozwoleń środowiskowych. W zależności 
od stanu ekologicznego odbiorników wodnych decyzje te mogą być bardziej rygory -
styczne niż wymaga tego dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych 
pod względem stężenia azotu i fosforu w ściekach oczyszczonych odprowadzanych 
z oczyszczalni ścieków, a nawet bardziej rygorystyczne niż zalecenie HELCOM34. Na 
Łotwie i w Polsce zalecenie HELCOM nie jest uwzględnione w pozwoleniach środo -
wiskowych dla operatorów oczyszczalni. W obu państwach podczas kontroli stwier -
dzono jednak, że istniały oczyszczalnie, które stosowały zalecenia HELCOM (jedna 
z trzech na Łotwie oraz cztery z siedmiu w Polsce).
35 
W odniesieniu do rolnictwa HELCOM zalecił zastosowanie ograniczeń dotyczących 
fosforu z obornika na gruntach rolnych na poziomie 25 kg/ha/rok (zalecenie HELCOM 
28E/4 z 2007 r.). W żadnym z państw członkowskich objętych wizytą kontrolną ani 
przepisy, ani wymogi minimalne dla nawozów i pestycydów35 w ramach określonych 
działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, ani działania na rzecz kontroli 
zanieczyszczeń rozporoszonych ustanowione w planach gospodarowania wodami 
w dorzeczu nie nakładają jednak takiego ograniczenia w odniesieniu do stosowa -
nia fosforu w nawozach (zob. pkt 29). Spośród pozostałych państw członkowskich 
w regionie Morza Bałtyckiego tylko Estonia, Szwecja i Niemcy wprowadziły przepisy 
ograniczające stosowanie fosforu w nawozach, lecz nie są one tak rygorystyczne jak 
zalecenia HELCOM36.33 Rozporządzenie (WE) 
nr 648/2004, zmienione 
rozporządzeniem Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 259/2012 z dnia 14 marca 
2012 r. zmieniającym 
rozporządzenie (WE) 
nr 648/2004 w odniesieniu do 
stosowania fosforanów 
i innych związków fosforu 
w detergentach 
dla konsumentów 
przeznaczonych do prania 
i detergentach dla   
konsumentów 
przeznaczonych 
do automatycznych zmywarek 
do naczyń (Dz.U. L 94 
z 30.3.2012, s. 16).
34 We wszystkich pozwoleniach 
środowiskowych dla 
oczyszczalni w aglomeracjach 
o wydajności od 160 do 16 900 
RLM w południowej 
i południowo-wschodniej 
Finlandii wydanych w 2014 r. 
ustanowiono ograniczenia dla 
fosforu, które były co najmniej 
tak samo rygorystyczne jak te 
określone w zaleceniu 
HELCOM 28E/5.
35 Wymogi określone w ramach 
programów rozwoju 
obszarów wiejskich, które 
muszą spełniać (dodatkowo 
względem obowiązkowych 
zasad wzajemnej zgodności) 
rolnicy korzystający 
z płatności 
rolnośrodowiskowych.
36 F. Amery (ILVO) 
i O.F.  Schoumans (Alterra 
Wageningen UR) „Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe” (Przepisy w sprawie 
fosforu w rolnictwie 
w Europie), kwiecień 2014.
21 Uwagi 
36 
Trzy państwa członkowskie objęte wizytą kontrolną uzasadniały brak zastosowania 
zaleceń, twierdząc, że ich gleby są ubogie w fosfor lub że zastosowanie fosforu na 
gruntach rolnych w ujęciu średnim jest raczej niewielkie. Niemniej jednak Trybunał 
stwierdził, że dane na temat wykorzystania fosforu wykazują, że ilości stosowane 
w niektórych miejscach przekraczają poziomy zalecane przez HELCOM, że niektóre 
gleby są bogate w fosfor, a ilości spływającego fosforu są duże37. Zalecenie HELCOM 
28E/4 dotyczy także pozwoleń środowiskowych dla gospodarstw posiadających 
40 000 sztuk drobiu, 2 000 świń, 750 loch lub 400 sztuk bydła. We wszystkich pań -
stwach członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego wymagane są pozwolenia 
środowiskowe na prowadzenie hodowli trzody chlewnej i drobiu, gdyż jest to także 
wymóg dyrektywy UE dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom 
i ich kontroli38, chociaż Polska nie wymaga takich pozwoleń w przypadku hodowli 
bydła o dużej jednostce przeliczeniowej inwentarza przekraczającej 400 sztuk. W Fin -
landii i na Łotwie pozwolenia takie są jednak wymagane w przypadku wszystkich 
gospodarstw hodowlanych o liczbie zwierząt znacznie niższej niż wartość progowa 
zalecana przez HELCOM.
Nie jest zapewniona wiarygodność danych pochodzących 
z monitorowania napływu substancji biogennych do Morza 
Bałtyckiego
37 
Ładunki substancji biogennych zrzucane do Morza Bałtyckiego z rzek i strumieni oraz 
zrzuty bezpośrednie są monitorowane i zgłaszane co roku do HELCOM przez organy 
krajowe każdego sygnatariusza. Przy ujściach rzek wpływających do Morza Bałtyc -
kiego dokonywane są pomiary zgodnie ze standardową metodyką opracowaną przez 
HELCOM. Dane te, gromadzone w ujęciu rocznym, pokazują całkowite zanieczyszcze -
nie wód odprowadzanych do morza, bez uwzględnienia rodzaju źródła zanieczysz -
czeń oraz państwa pochodzenia ładunku. Transgraniczne napływy azotanów i fosforu 
pochodzące z każdego państwa są zgłaszane co sześć lat.
38 
Napływy substancji biogennych według rodzaju źródła zanieczyszczeń i sektora dzia -
łalności są także zgłaszane co sześć lat39. Dane te są szczególnie użyteczne do oceny 
tendencji w zakresie napływów substancji biogennych pochodzących z różnych sek -
torów działalności i mają zasadnicze znaczenie dla ustanawiania środków efektyw -
nych pod względem kosztów, które będą stosowane w poszczególnych sektorach.
39 
Kontrola wykazała, że na potrzeby celów HELCOM dane szacunkowe dotyczące 
zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych są opracowywane na podstawie wspólnej 
metodyki na poziomie krajowym, ale nie na niższych poziomach, takich jak dorzecze, 
część dorzecza lub jednolita część wód. Trybunał stwierdził także, że dane HEL -
COM nie zgadzają się z danymi szacunkowymi opracowanymi przez każde państwo 
członkowskie podczas ustanawiania planów gospodarowania wodami w dorzeczu na 
podstawie ramowej dyrektywy wodnej z zastosowaniem różnych metodyk.37 W Finlandii średnia ilość 
stosowanego fosforu wynosi 
około 10 kg/ha/rok, chociaż na 
niektórych obszarach 
przekracza 25 kg/ha/rok 
(źródło:  „Report on the 
implementation of HELCOM 
Recommendations within the 
competence of HELCOM LAND 
adopted since HELCOM BSAP 
(2007)” (Sprawozdanie 
w sprawie wdrażania zaleceń 
HELCOM w ramach 
kompetencji HELCOM LAND 
przyjętych od czasu 
bałtyckiego planu działań 
HELCOM w 2007 r.), s. 10). 
W Polsce stosowanie 
fosforowych nawozów 
mineralnych wykazywało 
tendencję zwyżkową, po 
czym ustabilizowało się na 
poziomie około 25 kg/ha/rok 
(źródło:  „Raport o stanie 
środowiska w Polsce 
w 2008 r.”, GIOŚ 2010). Gleby 
na co najmniej 20% 
wykorzystywanych gruntów 
rolnych mają wysoką lub 
bardzo wysoką średnią 
zawartość fosforu ( źródło:  
„Monitoring chemizmu gleb 
ornych Polski”, Okręgowa 
Stacja Chemiczno-Rolnicza 
w Lublinie, 2005).
38 Dyrektywa Parlamentu 
Europejskiego i Rady  
2008/1/WE z dnia 15 stycznia 
2008 r. dotycząca 
zintegrowanego zapobiegania 
zanieczyszczeniom i ich 
kontroli (Dz.U. L 24 z 29.1.2008, 
s. 8), zastąpiona dyrektywą 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady 2010/75/UE z dnia 
24 listopada 2010 r. w sprawie 
emisji przemysłowych 
(zintegrowane zapobieganie 
zanieczyszczeniom i ich 
kontrola) (Dz.U. L 334 
z 17.12.2010, s. 17).
39 Ta szczegółowa ocena różnych 
źródeł zanieczyszczeń 
określana jest mianem 
„podejścia opartego na 
podziale źródeł 
zanieczyszczeń” 
(wszechstronne oceny 
ładunków zanieczyszczeń 
wodnych – PLC), które określa 
pod względem ilościowym 
zrzuty ze źródeł punktowych 
(aglomeracje, przemysł 
i gospodarstwa rybackie) oraz 
z rozproszonych źródeł 
zanieczyszczeń (rolnictwo, 
działalność leśna, depozycja 
atmosferyczna, budynki 
mieszkalne o zabudowie 
rozproszonej i wody 
deszczowe), a także naturalne 
straty do śródlądowych wód 
powierzchniowych.
22 Uwagi 
40 
Na przykład dane dotyczące zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych w łotewskich 
planach gospodarowania wodami w dorzeczu są niższe niż odpowiadające im dane 
zawarte w bazie danych HELCOM z tego samego roku. Ta niespójność ma również 
wpływ na dane dotyczące zanieczyszczeń transgranicznych. Ponadto dane na potrze -
by monitorowania planów gospodarowania wodami w dorzeczu wykazują poprawę 
w zakresie stężenia substancji biogennych w wodach powierzchniowych w latach 
2006–2013, podczas gdy dane HELCOM wykazują tendencję zwyżkową w odniesie -
niu do ładunków substancji biogennych odprowadzanych z tego państwa do Morza 
Bałtyckiego. W przypadku Polski ocena stanu wód przybrzeżnych i przejściowych 
w latach 2010–2013 przeprowadzona na potrzeby planów gospodarowania wodami 
w dorzeczu nie wykazuje spadku stężenia substancji biogennych, podczas gdy dane 
przekazane do HELCOM świadczą o ciągłym zmniejszaniu ładunków tych substancji.
41 
Te widoczne niespójności podają w wątpliwość wiarygodność danych pochodzących 
z monitorowania, zwłaszcza tych dotyczących zanieczyszczeń transgranicznych 
i zanieczyszczeń ze źródeł rozproszonych. Problem ten został także zaobserwowany 
przez grupę ekspertów HELCOM, która wezwała państwa członkowskie do podania 
informacji na temat oczekiwanego zmniejszenia ładunków substancji biogennych 
wynikającego z wdrożenia przez te państwa ramowej dyrektywy wodnej40.
Skuteczność działań zmierzających do zmniejszenia 
zanieczyszczenia substancjami biogennymi ze ścieków 
komunalnych
42 
Ścieki komunalne stanowią około 90% wszystkich punktowych źródeł zanieczysz -
czeń. Część z tych zanieczyszczeń pochodzi z Rosji i Białorusi, które nie podlegają 
przepisom unijnym.
43 
W państwach członkowskich dyrektywa dotycząca oczyszczania ścieków komunal -
nych przewiduje, że wszystkie aglomeracje41 o RLM42 większej niż 2 000 muszą być 
wyposażone w systemy zbierania ścieków lub, jeśli nie jest to uzasadnione, w poje -
dyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony 
środowiska (art. 3). Przed zrzutem do jednolitej części wód ścieki muszą być poddane 
wtórnemu oczyszczaniu ograniczającemu stężenie zanieczyszczeń organicznych43 do 
wartości poniżej określonych poziomów (art. 4). Ponadto na „obszarach wrażliwych” 
ścieki muszą być poddane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu. W przypadku gdy 
wrażliwy charakter danego obszaru spowodowany jest eutrofizacją lub ryzykiem jej 
wystąpienia, państwa członkowskie mogą wybrać jedną z dwóch opcji postępowa -
nia. Po pierwsze, mogą osiągnąć stężenia nieprzekraczające wartości granicznych 
określonych w dyrektywie dla azotu lub fosforu w ściekach oczyszczonych zrzuca -
nych z oczyszczalni ścieków w aglomeracjach o RLM wynoszącej ponad 10 000 (art. 5 
ust. 2 i 3). Po drugie, mogą ograniczyć ilość azotu lub fosforu w całkowitym ładunku 
odprowadzanym do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na obszarze wraż -
liwym o określoną wartość procentową (art. 5 ust. 4).40 LOAD 7-2014, 3-2. Protokół 
posiedzenia grupy ekspertów 
w sprawie monitorowania 
postępów krajowych 
w osiąganiu celów w zakresie 
redukcji substancji 
biogennych określonych 
w bałtyckim planie działań 
(Ryga, Łotwa, 12–14 marca 
2014 r.). „Podczas posiedzenia 
zwrócono uwagę na 
znaczenie informacji 
dotyczących oczekiwanej 
redukcji substancji 
biogennych nie tylko do celów 
monitorowania bałtyckiego 
planu działań […], ale także 
w celu zapewnienia lepszych 
synergii między ramową 
dyrektywą wodną 
a dyrektywą ramową 
w sprawie strategii morskiej”.
41 Obszar, na którym zaludnienie 
lub działalność gospodarcza 
są wystarczająco 
skoncentrowane, aby ścieki 
komunalne były zbierane 
i przekazywane do 
oczyszczalni ścieków 
komunalnych lub do 
końcowego punktu zrzutu.
42 Równoważna liczba 
mieszkańców (RLM): ilościowe 
określenie ładunku 
zanieczyszczenia ścieków za 
pomocą „równoważnej” liczby 
osób, które wytworzyłyby 
odpady o tym samym 
ładunku. 1 RLM odpowiada 
ładunkowi zanieczyszczenia 
ścieków wytworzonemu przez 
jednego mieszkańca.
43 Biochemiczne 
zapotrzebowanie na tlen 
(BZT), chemiczne 
zapotrzebowanie na tlen 
(ChZT) i zawiesina ogólna.
23 Uwagi 
44 
Państwom członkowskim w regionie Morza Bałtyckiego, które przystąpiły do UE 
w 2004 r. (Estonia, Litwa, Łotwa i Polska), przyznano okres przejściowy na spełnienie 
wymogów dyrektywy. Pod koniec 2012 r. (tj. roku, w którym przekazano najnowsze 
dane dotyczące zgodności) dobiegł końca okres przejściowy dla Litwy i Estonii, pod -
czas gdy Łotwa i Polska nie musiały jeszcze zapewniać pełnej zgodności z dyrektywą, 
jako że ich okresy przejściowe kończą się z dniem 31 grudnia 2015 r.
45 
Trybunał przeanalizował następujące zagadnienia:
- czy państwa członkowskie zachowują zgodność z dyrektywą dotyczącą oczysz -
czania ścieków komunalnych,
- czy oczyszczalnie ścieków współfinansowane przez UE są efektywne i stabilne,
- czy Komisja podjęła odpowiednie działania, aby upewnić się, że państwa człon -
kowskie zachowują zgodność z dyrektywą,
- czy wsparcie UE na rzecz Rosji i Białorusi skutkowało znacznym ograniczeniem 
substancji biogennych pochodzących ze ścieków.
Większość państw członkowskich nie zachowuje jeszcze 
zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków 
komunalnych
Państwa członkowskie zobowiązane do zapewnienia zgodności 
z dyrektywą do 2012 r.
46 
W tabeli 1  przedstawiono poziom zgodności na koniec 2012 r. w państwach człon -
kowskich, dla których minął już ostateczny termin spełnienia wymogów dotyczących 
oczyszczania wtórnego lub bardziej rygorystycznego. Niemcy i Finlandia były bardzo 
bliskie całkowitego spełnienia wymogów art. 4 i 5 dyrektywy, które dotyczą oczysz -
czania wtórnego i bardziej rygorystycznego.
24 Uwagi 
47 
Komisja uważa, że wszystkie państwa członkowskie przestrzegają wymogu zbierania 
ścieków, niezależnie od udziału ścieków oczyszczanych w pojedynczych systemach 
lub innych właściwych systemach. Udział ten jest największy na Litwie oraz w Esto -
nii i wynosi odpowiednio 10,2% i 3,6% ładunku ścieków z aglomeracji o RLM ponad 
2 000.
48 
Wymogi nakładane na takie systemy przez dyrektywę zostały sformułowane w spo -
sób ogólnikowy: powinny zapewniać one ten sam poziom ochrony środowiska co 
scentralizowane systemy zbierania ścieków. Dopiero niedawno Komisja poprosiła 
państwa członkowskie o wyjaśnienie działania pojedynczych systemów. Kwestia ta 
była już przedmiotem uwagi Trybunału44.Tabela 1Główne dane na temat zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków 
komunalnych w odniesieniu do oczyszczania ścieków
DK DE EE LT FI SE
Całkowity ładunek w państwie członkowskim (w RLM) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Oczyszczanie wtórne1
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie musi 
spełniać wymogi (w RLM)11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie 
spełnia wymogi (w RLM)11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% ładunku, w przypadku którego oczyszczanie spełnia 
wymogi (w RLM)99,3% 99,9% 95,7% 100,0% 99,7% 97, 5%
Bardziej rygorystyczne oczyszczanie2
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie musi 
spełniać wymogi (w RLM)10 358 176Spełnia 
wymogi 
zgodnie 
z art. 5 ust. 
431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Całkowity ładunek, w przypadku którego oczyszczanie 
spełnia wymogi (w RLM)10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% ładunku, w przypadku którego oczyszczanie spełnia 
wymogi (w RLM)98,8% 89,4% 96,7% 99,6% 88,9%
1 Oczyszczanie wtórne nie ma zastosowania do aglomeracji o RLM < 10 000 dokonujących bezpośrednich zrzutów na wybrzeżu.
2  Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Niemiec stosują bardziej rygorystyczne oczyszczanie na poziomie aglomeracji zgodnie z art. 5 
ust. 2. W tym przypadku bardziej rygorystyczne oczyszczanie nie ma zastosowania do aglomeracji o RLM < 10 000 ani do aglomeracji położo -
nych poza obszarami wrażliwymi.
3  Niemcy stosują bardziej rygorystyczne oczyszczanie zgodnie z art. 5 ust. 4, co oznacza, że zmniejszenie całkowitego ładunku danego 
państwa odprowadzanego do oczyszczalni ścieków w odniesieniu do substancji biogennych musi wynosić 75%. Według stanu na rok 2012 
Niemcy zmniejszyły całkowite ładunki azotu i fosforu odprowadzane do oczyszczalni ścieków odpowiednio o 82% i 90%.
Źródło:  Dane Komisji według stanu na grudzień 2012 r.
44 Sprawozdanie specjalne 
Trybunału nr 2/2015.
25 Uwagi 
49 
Komisja jest zdania, że wymóg dotyczący zbierania ścieków jest spełniony, gdy 98% 
ładunku z każdej aglomeracji jest zbierane w scentralizowanych sieciach kanalizacyj -
nych lub oczyszczane w pojedynczych systemach lub innych właściwych systemach, 
a pozostałe 2% ładunku jest niższe niż 2 000 RLM. W praktyce w ramach zatwierdza -
nia programów operacyjnych na lata 2014–2020 Komisja zachęcała do osiągnięcia 
tej wartości procentowej poprzez inwestycje w scentralizowane systemy zbierania 
ścieków.
Państwa członkowskie, które muszą zakończyć wdrażanie 
dyrektywy do końca 2015 r.
50 
Dwa państwa członkowskie objęte wizytą kontrolną, względem których nadal obo -
wiązuje okres przejściowy, albo nie osiągnęły celów pośrednich (Łotwa), albo nie 
przekazały jeszcze kompletnych i wiarygodnych danych (Polska).
51 
W przypadku Polski wymogi dyrektywy nie zostaną spełnione w 2015 r. Bardziej 
rygorystyczne oczyszczanie było planowane tylko w przypadku oczyszczalni ścieków 
o wydajności powyżej 15 000 RLM, jako że państwo członkowskie zdecydowało o za -
stosowaniu drugiej opcji w ramach dyrektywy, która polega na osiągnięciu średniego 
zmniejszenia o 75% zawartości azotu i fosforu w całkowitym ładunku odprowadza -
nym do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na obszarze wrażliwym (zob. 
pkt 43). Decyzja ta nie była jednak właściwa, ponieważ traktat o przystąpieniu Polski 
do UE przyznaje okres przejściowy wyłącznie na spełnienie wymogów pierwszej 
opcji (redukcja substancji biogennych do poziomów standardowych we wszystkich 
aglomeracjach o RLM ponad 10 000), a nie drugiej. Komisja zareagowała na ten pro -
blem dopiero w 2010 r. (zob. pkt 59 i 60).
52 
Jak wynika z danych przekazanych przez władze polskie, do końca 2015 r. Polska 
przekroczy swój budżet na zbieranie ścieków o 95%, a budżet na oczyszczalnie ście -
ków o 79%. W obu przypadkach budżety te są w głównej mierze współfinansowane 
przez UE. W przypadku Polski, pomimo znacznych inwestycji, spełnienie wymogów 
dyrektywy stanowi wciąż odległą perspektywę. Polskie władze krajowe przewidują, 
że 1 029 z 1 559 aglomeracji, które są odpowiedzialne za 63% ładunku zanieczysz -
czeń ze ścieków w kraju, nie spełni wszystkich wymogów dyrektywy do końca 2015 r. 
Przyczyny znacznych opóźnień obejmują między innymi nieprawidłowe wdrożenie 
traktatu o przystąpieniu i zmianę definicji aglomeracji45.45 2002 r.: 1 378 aglomeracji 
i 41 mln RLM. 2006 r.: liczba 
aglomeracji i wielkość ładunku 
zwiększone odpowiednio 
o 26% i 12%. 2013 r.: wartości 
zmniejszone odpowiednio 
o 10% i 16% w porównaniu 
z 2006 r.
26 Uwagi 
53 
W przypadku Łotwy wymogi mogą zostać spełnione do końca 2015 r. Niemniej 
jednak zgodnie z oczekiwaniami organów krajowych na 2020 r., pięć lat po rozbu -
dowaniu sieci ma ona obejmować 93% ludności, ale tylko 85% będzie dysponowało 
podłączeniem. W 2014 r. rząd Łotwy przedstawił projekt przepisów, które ułatwiałyby 
podłączanie gospodarstw domowych do sieci kanalizacyjnej poprzez umożliwianie 
gminom przyznawania dotacji osobom, które chciałyby zostać podłączone.
54 
W kilku dużych miastach w Polsce i na Łotwie zrealizowano współfinansowane 
przez UE inwestycje w technologie oczyszczania ścieków wykraczające poza wymo -
gi dyrektywy w zakresie usuwania fosforu (zob. pkt 34). Inwestycje tego typu były 
także proponowane w łotewskich planach gospodarowania wodami w dorzeczu dla 
mniejszych miast46 na obszarach, na których jednolite części wód nie mogą osiągnąć 
dobrego stanu wód. W momencie przeprowadzania kontroli nie zostały one jednak 
jeszcze zrealizowane. Polskie plany gospodarowania wodami w dorzeczu nie przewi -
dywały takich inwestycji.
Oczyszczalnie ścieków współfinansowane przez UE są 
efektywne, ale ich trwałość nie zawsze jest zagwarantowana
55 
Pod koniec 2013 r. wszystkie z 10 skontrolowanych oczyszczalni ścieków (trzy na 
Łotwie i siedem w Polsce) spełniały normy UE dotyczące ścieków oczyszczonych, 
z wyjątkiem jednej na Łotwie, która miała spełnić te normy przed upływem ostatecz -
nego terminu dla państwa członkowskiego w grudniu 2015 r. Jedna oczyszczalnia na 
Łotwie i cztery w Polsce spełniały również bardziej rygorystycznye zalecenia HELCOM 
w odniesieniu do fosforu (zob. zalecenie 28E/5 w  ramce 1 ).
56 
Jeśli chodzi o wydajność oczyszczania skontrolowanych obiektów, jedna oczysz -
czalnia na Łotwie (Ogre) została uznana za zbyt dużą, gdyż podczas oczyszczania 
ładunków organicznych wykorzystywano tylko 29% jej wydajności. Trybunał zauwa -
żył także, że wymagana wydajność czterech polskich oczyszczalni (Warszawa, Łódź, 
Szczecin i Gdynia) mogłaby być niższa, gdyż oczyszczana w nich była także czysta 
woda z przenikających wód podziemnych, stanowiąca od 21 do 26% całkowitej obję -
tości. Podobne spostrzeżenia zostały zawarte w niedawno opublikowanym sprawo -
zdaniu specjalnym Trybunału na temat dorzecza Dunaju47.46 Inwestycje w oczyszczanie 
ścieków w 15 miastach 
o ponad 10 000 mieszkańców 
(dorzecza rzek Dźwina i Gauja) 
oraz w kilku aglomeracjach 
o liczbie mieszkańców poniżej 
2 000.
47 Zob. sprawozdanie specjalne 
nr 2/2015, pkt 65–67.
27 Uwagi 
57 
Opłaty taryfowe za usługi wodne w kontrolowanych aglomeracjach są ustanawiane 
przez gminy zgodnie z przepisami krajowymi i podlegają zatwierdzeniu przez krajo -
wy organ regulacyjny. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że opłaty 
taryfowe nie pokrywają części kosztów amortyzacji majątku na Łotwie. Takie samo 
uchybienie stwierdzono w przypadku jednej z siedmiu oczyszczalni skontrolowanych 
w Polsce. W związku z tym w powyższych przypadkach uzyskane dochody nie były 
wystarczające do wymiany składników majątku po zakończeniu okresu ich użytko -
wania. To uchybienie może być również spowodowane niepełnym wykorzystaniem 
oczyszczalni. We wszystkich zbadanych aglomeracjach cena usług wodnych była 
niższa od ogólnie przyjmowanego poziomu przystępności cenowej dla gospodarstw 
domowych (4% dochodu gospodarstwa domowego, o którym mowa w wytycznych 
Komisji48). Podobne spostrzeżenia zostały wcześniej przedstawione przez Trybunał49.
Działania następcze Komisji związane z wdrażaniem 
dyrektywy w państwach członkowskich nie są terminowe
58 
Pierwszym etapem działań następczych Komisji jest sprawdzenie, czy przepisy dyrek -
tywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych zostały prawidłowo włączone 
do odpowiednich ram prawnych państw członkowskich. Odbywa się to na podstawie 
badań zgodności. Takie kontrole rozpoczęły się natychmiast po przyjęciu dyrektywy 
i skutkowały sprawami sądowymi przeciwko Danii, Niemcom i Szwecji. W przypad -
ku państw członkowskich w regionie Morza Bałtyckiego, które przystąpiły do Unii 
w 2004 r., nie doszło do spraw sądowych.
59 
W odniesieniu do Polski w badaniu zgodności w 2005 r. nie stwierdzono problemów 
prawnych, ale jasno wskazano, że: „Polska zastosowała alternatywną procedurę 
oczyszczania określoną w art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/271/EWG. W związku z tym 
postanowienia przejściowe traktatu o przystąpieniu mają zastosowanie do wymo -
gu ograniczenia azotu ogólnego i fosforu ogólnego o 75%”. Jak wyjaśniono jednak 
w pkt 51, traktat o przystąpieniu przyznał Polsce okres przejściowy wyłącznie na 
wdrożenie art. 5 ust. 2 i 3 (pierwsza opcja bardziej rygorystycznego oczyszczania), 
a nie art. 5 ust. 4 (druga opcja).
60 
Komisja zareagowała na ten problem dopiero w 2010 r., kiedy musiała zatwierdzić 
wnioski o dofinansowanie projektów dotyczących infrastruktury ścieków komu -
nalnych, które nie były zgodne z traktatem o przystąpieniu Polski do UE. Trybunał 
uznaje, że działania Komisji nie były terminowe.48 Nowy okres programowania 
2007–2013: Wytyczne 
dotyczące metodologii 
przeprowadzania analizy 
kosztów i korzyści, dokument 
roboczy nr 4, 8/2006.
49 Sprawozdanie specjalne 
Trybunału nr 2/2015.
28 Uwagi 
61 
W styczniu 2012 r. Komisja uzależniła uzyskanie przez państwa członkowskie współ -
finansowania unijnego od wykazania, że wszystkie projekty dotyczące aglomeracji 
o RLM ponad 10 000 były zgodne z wymogami art. 5 ust. 2 i 3 dyrektywy. W rezultacie 
Polska musi zmienić swój plan wdrażania dotyczący ścieków komunalnych, aby objąć 
nim dodatkowe inwestycje w celu spełnienia wymogów, chociaż i tak nie osiągnie 
tego w terminie przyjętym w traktacie o przystąpieniu.
62 
Na drugim etapie Komisja powinna stale monitorować postępy w realizacji krajowych 
planów wdrażania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych na pod -
stawie informacji przekazywanych co dwa lata przez państwa członkowskie (art. 17). 
W opinii Komisji zgromadzone informacje były niewystarczające do umożliwienia 
skutecznego prowadzenia działań następczych. Z tego względu w 2014 r. Komisja 
wprowadziła nowy format sprawozdań50. Działania Komisji w tym obszarze są jednak 
niewystarczające do wyeliminowania występujących obecnie niedociągnięć. Komisja 
nie żąda na przykład informacji na temat oczekiwanych produktów i rezultatów pro -
ponowanych inwestycji wyrażonych jako kilometry rur kanalizacyjnych lub procento -
wa części ładunku ścieków z aglomeracji, która ma być zbierana.
63 
Komisja wymaga także od państw członkowskich informacji dotyczących spełnie -
nia wymogów w odniesieniu do zbierania i oczyszczania ścieków (art. 15 ust. 4), co 
może skutkować wymianą informacji w ramach programu „EU Pilot”51 lub podjęciem 
działań prawnych, jeśli naruszenia zostaną potwierdzone. Działania Komisji na tym 
obszarze nie były jednak terminowe. Rozpoczęła ona wymianę informacji w ramach 
programu „EU Pilot” z państwami członkowskimi w regionie Morza Bałtyckiego na 
długo po upłynięciu terminów określonych w traktatach o przystąpieniu (w przypad -
ku Litwy pod koniec 2014 r. w odniesieniu do aglomeracji, dla których termin upłynął 
w 2008 r.; w przypadku Łotwy pod koniec 2014 r. w odniesieniu do aglomeracji, dla 
których termin upłynął w 2010 r.). Komisja wszczęła także postępowania w sprawie 
uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec Szwecji i Finlandii 
w 2002 r., ponieważ państwa te zdecydowały o ograniczeniu tylko ilości fosforu (a nie 
azotu) na niektórych obszarach nadbrzeżnych i śródlądowych. Trybunał Sprawie -
dliwości wydał orzeczenie na korzyść Finlandii, ale Szwecja została zobowiązana do 
ograniczenia ilości azotu w ściekach zrzucanych z 36 aglomeracji52. Jak wynika z in -
formacjami będących w posiadaniu Komisji, w 2015 r. osiem z nich nadal nie spełniało 
wymogów.50 Decyzja wykonawcza Komisji 
2014/431/UE z dnia 26 czerwca 
2014 r. dotycząca formatu 
sprawozdań na temat 
krajowych programów 
wdrażania dyrektywy Rady 
91/271/EWG (Dz.U. L 197 
z 4.7.2014, s. 77).
51 Program „EU Pilot” to pierwszy 
krok w kierunku rozwiązania 
problemu, tak aby w miarę 
możliwości uniknąć 
formalnych postępowań 
w sprawie uchybienia 
zobowiązaniom państwa 
członkowskiego.
52 Sprawa C-438/07 – załączniki 2 
i 3 do szwedzkich 
dokumentów obronnych 
przedstawionych Trybunałowi 
Sprawiedliwości.
29 Uwagi 
64 
Trybunał zaobserwował ponadto, że wybór pozostawiony w odniesieniu do stosowa -
nia bardziej rygorystycznego oczyszczania prowadzi do sytuacji, w której państwa 
członkowskie mogą zachowywać zgodność z dyrektywą, a jednocześnie umożli -
wiać aglomeracjom stosowanie różnych poziomów redukcji substancji biogennych. 
Trybunał stwierdził, że stężenie substancji biogennych w ściekach oczyszczonych 
zrzucanych z 28 skontrolowanych oczyszczalni ścieków w regionie Morza Bałtyckiego 
jest bardzo zróżnicowane (zob.  załącznik IV ). Jeśli weźmie się pod uwagę oczysz -
czalnie ścieków, które były zgodne z dyrektywą w 2013 r., stężenie azotu waha się od 
16,4 mg/l w Espoo do 3,7 mg/l w Helsinkach, a stężenie fosforu waha się od 0,9 mg/l 
w Rydze do 0,1 mg/l w Sztokholmie.
Wsparcie UE na rzecz Rosji i Białorusi może być efektywne 
pod względem kosztów, ale jego zakres jest bardzo 
ograniczony w stosunku do potrzeb, a realizacja projektów 
jest czasochłonna
65 
Finansowanie projektów dotyczących ścieków w Rosji i na Białorusi przez UE jest 
bardzo ograniczone. W latach 2001–2014 z funduszu wsparcia partnerstwa na rzecz 
środowiska w ramach wymiaru północnego, międzynarodowej inicjatywy mającej 
na celu rozwiązywanie problemów związanych ze środowiskiem o zasięgu trans -
granicznym w Europie Północnej, przydzielono 177 mln euro na projekty środowi -
skowe w Rosji i na Białorusi w ramach programu niejądrowego. Wkład UE wyniósł 
44 mln euro. W momencie przeprowadzania kontroli partnerstwo zatwierdziło 
18 projektów dotyczących zbierania i oczyszczania ścieków oraz dostarczania wody 
(15 w Rosji i trzy na Białorusi), na które przeznaczyło ono 71% swoich dotacji.
66 
Ocena przedstawiona zgromadzeniu darczyńców w grudniu 2013 r. przez Europejski 
Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR) – zarządzający funduszem partnerstwa – szacuje, 
że projekty zatwierdzone przez partnerstwo mogą skutkować ograniczaniem ilości 
azotu o ponad 7 600 t/rok oraz fosforu o 2 300 t/rok. Stanowi to około 7% i 27% 
napływów z Rosji oraz 9% i 21% napływów z Białorusi, a zatem jest to znaczący wkład 
w wymaganą redukcję substancji biogennych w Morzu Bałtyckim. Zgromadzeniu nie 
przedstawiono jednak żadnych danych pochodzących z monitorowania w zakresie 
osiągniętych poziomów redukcji.
30 Uwagi 
67 
Jako że wkład UE w fundusz jest stosunkowo niewielki, a część współfinansowana 
przez organy krajów otrzymujących jest znaczna, efekt mnożnikowy finansowania 
unijnego jest duży: na każde 2 euro przekazywane przez UE 98 euro jest pozyskiwane 
z innych źródeł. Zgodnie z oceną EBOR koszt zmniejszenia ładunku fosforu o jedną 
tonę w ramach projektów dotyczących ścieków realizowanych przez partnerstwo 
w Rosji i na Białorusi wynosi 462 000 EUR, co stanowi około jedną piątą kosztów po -
noszonych w Finlandii, Szwecji czy Niemczech.
68 
Redukcję substancji biogennych z Rosji osiągnięto przede wszystkim dzięki rozbudo -
waniu i zmodernizowaniu systemu zbierania i oczyszczania ścieków w Petersburgu. 
Nowe dane przekazane przez operatora systemu pokazują, że stężenie fosforu jest 
zgodne z normą HELCOM (zob. ramka 1 ) w 11 z 12 oczyszczalni, a stężenie azotu jest 
zgodne z normą HELCOM w ośmiu oczyszczalniach.
69 
Wdrażanie projektów jest jednak bardzo czasochłonne. Długotrwałe negocjacje 
w sprawie pożyczek, zmiany przepisów środowiskowych oraz harmonogram zlecania 
robót sprawiają, że projekty zostają ukończone kilka lat po ich zatwierdzeniu. Według 
stanu na dzień 31 października 2014 r. tylko cztery z 18 projektów dotyczących infra -
struktury ściekowej zostały ukończone, dwa razy mniej niż oczekiwano w odniesieniu 
do Rosji. Znaczne opóźnienia wystąpiły w „Gminnym programie inwestycji środo -
wiskowych w obwodzie leningradzkim”, zatwierdzonym w 2002 r., oraz w projekcie 
„Usług wodnych i środowiskowych w Kaliningradzie”, zatwierdzonym w 2005 r., które 
nie zostały jeszcze ukończone. Ostatni z tych projektów ma duże znaczenie dla Morza 
Bałtyckiego, ponieważ ładunki z Kaliningradu są drugie pod względem wielkości, 
zaraz po ładunkach z Petersburga. Na Białorusi nie ukończono jeszcze żadnego z pro -
jektów. W związku z tym nadal wymaganych jest wiele działań, aby uzyskać niezbęd -
ne redukcje substancji biogennych z tych państw.
Skuteczność działań na rzecz ograniczenia 
zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi 
z rolnictwa
70 
Rolnictwo stanowi główne źródło rozproszonych zanieczyszczeń wód substancjami 
biogennymi (zob. pkt 4). Obecnie jest ono również źródłem ogólnego zanieczyszcze -
nia substancjami biogennymi, zwłaszcza w państwach, w których zanieczyszczenia 
pochodzące ze ścieków komunalnych zostały już znacznie ograniczone. Rolnictwo 
odpowiada na przykład za około dwie trzecie wodnych ładunków azotu w Finlandii, 
ale w Polsce tylko za jedną trzecią.
31 Uwagi 
71 
UE przyjęła dyrektywę azotanową w 1991 r. w celu ochrony wód przed zanieczyszcze -
niami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego na obszarach, z których 
mają miejsce spływy do wód już zanieczyszczonych lub zagrożonych zanieczyszcze -
niem, tzw. „obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami”, na 
których należy wdrożyć programy działania dotyczące azotanów. Państwo członkow -
skie mogło także zastosować wymogi dyrektywy na całym swoim terytorium, jeśli 
podjęło taką decyzję.
72 
W 2005 r. przyjęto zasadę wzajemnej zgodności, która wprowadza zależność między 
płatnościami otrzymywanymi przez rolników a m.in. ich zgodnością z wymogami 
środowiskowymi. Rozporządzenia unijne przewidują, że wymogi dotyczące zasady 
wzajemnej zgodności należy systematycznie kontrolować.
73 
Zgodnie z ramową dyrektywą wodną, jeśli środki podstawowe (wdrożenie dyrektywy 
azotanowej i innych działań na rzecz kontroli zanieczyszczeń rozproszonych – zob. 
pkt 29) są niewystarczające do osiągnięcia dobrego stanu wód, jak ma to miejsce 
w odniesieniu do regionu Morza Bałtyckiego, należy wdrożyć środki dodatkowe 
w zlewniach jednolitych części wód, w przypadku których nie można osiągnąć dobre -
go stanu wód. Środki dodatkowe muszą być ujęte w planach gospodarowania woda -
mi w dorzeczu. W kontrolowanych państwach członkowskich odpowiadały głównie 
działaniom w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich współfinansowanych 
przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
74 
Trybunał przeanalizował następujące zagadnienia:
- czy państwa członkowskie skutecznie wdrażają wymogi dyrektywy azotanowej 
i czy działania następcze Komisji są odpowiednie,
- czy zasada wzajemnej zgodności jest skuteczna z punktu widzenia ochrony wód,
- czy współfinansowane przez UE działania dotyczące rozwoju obszarów wiej -
skich mające na celu ochronę wód są skuteczne w zakresie redukcji substancji 
biogennych.
32 Uwagi 
Dyrektywa azotanowa nie jest skutecznie wdrażana pomimo 
stosunkowo udanych działań następczych ze strony Komisji
Uchybienia w wyznaczaniu obszarów szczególnie narażonych
75 
Obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami powinny obejmo -
wać wszystkie obszary, z których mają miejsce spływy do zanieczyszczonych wód 
(tj. wód eutroficznych, wód o stężeniu azotanów powyżej 50 mg/l) lub zagrożonych 
zanieczyszczeniem, i które przyczyniają się do zanieczyszczenia azotanami. Pań -
stwa członkowskie muszą następnie wdrożyć program działania na tych obszarach. 
Niemcy, Dania, Finlandia i Litwa nie wyznaczyły konkretnych obszarów, gdyż zdecy -
dowały o zastosowaniu programów działania na całych swoich terytoriach. Pozostałe 
cztery państwa członkowskie, w szczególności Polska, mimo iż wody z prawie całych 
ich obszarów spływają do Morza Bałtyckiego, uznały tylko niewielkie części swoich 
terytoriów za obszary szczególnie narażone na zanieczyszczenia azotanami (Estonia 
7%; Łotwa 13%; Polska 4,5% i Szwecja 22%). Komisja zakwestionowała poprawność 
wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych w tych państwach. W przypadku 
Polski Komisja zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości (zob. pkt 82).
76 
Zastosowanie programu działania do całego terytorium, czego dokonano w Finlandii, 
ułatwia przyjmowanie przepisów, ponieważ są one takie same dla wszystkich rolni -
ków. Jednak na obszarach rolnictwa ekstensywnego, na których stosuje się niewielkie 
ilości nawozów i na których osiągnięto dobry stan wód oraz niski poziom zagrożenia 
zanieczyszczeniami w odbiornikach wodnych, niektóre wymogi programu działania 
są zbyteczne, a koszty administracyjne i związane z kontrolami ulegają zwiększeniu. 
Z drugiej strony na obszarach rolnictwa intensywnego i chowu zwierząt wymogi 
mogą być niewystarczające do uzyskania redukcji substancji biogennych koniecz -
nych do osiągnięcia dobrego stanu wód śródlądowych i wód Morza Bałtyckiego. 
Na przykład po 20 latach stosowania dyrektywy azotanowej stan znacznego odset -
ka jednolitych części wód w południowej Finlandii jest niezadowalający. Finlandia 
w ostatnim czasie nie ograniczyła także swoich napływów azotu do Morza Bałtyckie -
go (zob. wykres 2 ).
77 
Do osiągnięcia celów w zakresie zmniejszania napływu fosforu wymaganych jest 
jeszcze wiele działań (zob. załącznik III ). Ponadto dyrektywa azotanowa skupia się na 
azotanach i nie ustanawia ograniczeń dotyczących stosowania fosforu53. Jako że eu -
trofizację powoduje fosfor, zastosowanie programu działania dotyczącego azotanów 
niekoniecznie rozwiąże zatem istniejący problem, a od państw członkowskich może 
być wymagane wprowadzenie środków dodatkowych. W państwach członkowskich 
objętych wizytą kontrolną wymogi ograniczające zastosowanie fosforu na gruntach 
nie zostały ustanowione (zob. pkt 35).53 W dyrektywie problem ten 
został podjęty jedynie 
pośrednio, w ramach wymogu 
„ograniczenia rolniczego 
wykorzystania nawozów”, 
ponieważ co do zasady 
azotany i fosfor występują 
razem w nawozach (wraz 
z innymi substancjami 
biogennymi). Wymóg ten nie 
gwarantuje jednak 
ograniczenia stosowania 
fosforu, gdyż proporcje 
różnych substancji 
biogennych w nawozach 
dostępnych w handlu nie są 
jednakowe.
33 Uwagi 
Zróżnicowanie treści programów działania dotyczących azotanów
78 
Dyrektywa obejmuje zarówno obowiązkowe, jak i opcjonalne wymogi dla rolników. 
Dokładne wartości graniczne zostały w niej jednak określone jedynie w odniesieniu 
do kilku wymogów obowiązkowych, które w związku z tym są stosowane w jedna -
kowy sposób przez wszystkie państwa członkowskie54. W przypadku pozostałych 
wymogów obowiązkowych państwa członkowskie ustanawiają dokładne przepisy 
w swoich programach działania dotyczących azotanów. W trzech państwach człon -
kowskich objętych wizytą kontrolną przepisy te różniły się pod względem ich suro -
wości i były mniej rygorystyczne niż te określone w badaniu przeprowadzonym na 
zlecenie Komisji, jak pokazano w  tabeli 2 .
79 
W dyrektywie określono dokładną wartość graniczną w odniesieniu do azotu z obor -
nika, lecz nie w odniesieniu do azotu z nawozów mineralnych. Tymczasem zastoso -
wanie azotu z nawozów mineralnych zwiększyło się55. Ponadto dyrektywa w sposób 
ogólny zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia wartości granicznych 
w odniesieniu do całkowitej ilości stosowanych nawozów azotowych. Skuteczność 
takiego wymogu najlepiej jest zapewnić poprzez przygotowanie planów nawożenia 
przez niezależnych ekspertów i ich zatwierdzenie przez właściwe organy. Zgodnie 
z dyrektywą azotanową plany i rejestry nawożenia nie są obowiązkowe dla rolników. 
Program działań w Finlandii nie wymaga od rolników stosowania planów nawoże -
nia, natomiast Polska wymaga prowadzenia rejestrów nawożenia, a także planów 
nawożenia w przypadku gospodarstw o wielkości powyżej 100 ha, które stanowią 
1% całkowitej liczby gospodarstw w Polsce. W tych dwóch państwach wymogi te nie 
są obowiązkowe, lecz są stosowane dobrowolnie przez rolników i stanowią warunek 
otrzymania płatności rolnośrodowiskowych56. Łotwa wymaga zarówno planów nawo -
żenia, jak i rejestrów dla gospodarstw o wielkości powyżej 20 ha (lub 3 ha w przypad -
ku gospodarstw ogrodniczych), które obejmują 85% gruntów rolnych na obszarach 
szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami.
80 
Ponadto wprowadzenie pewnych wymogów, które trudno jest skontrolować, 
ponieważ obejmują one zakaz stosowania nawozów w określonych okresach lub 
na określonych pasach ziemi (zob. III.1.1, II.A.2 i II.A.4 w tabeli 2 ), byłaby w więk -
szym stopniu zapewniona, gdyby wymagane było stosowanie rejestrów nawożenia. 
W sytuacji gdy nie ma tego rodzaju rejestrów, rzadko można potwierdzić popełnienie 
naruszenia w sposób niebudzący wątpliwości (i zastosować sankcje), o ile rolnik nie 
zostanie przyłapany na gorącym uczynku.54 Załącznik III pkt 2, 
ograniczenie stosowania 
azotu z obornika do 170 kg/
ha/rok oraz załącznik II 
lit. A pkt 3, zakaz 
wykorzystania nawozu na 
gruntach nasyconych wodą, 
zatopionych, przemarzniętych 
lub pokrytych śniegiem.
55 Jak wynika z danych Eurostatu, 
w latach 2004–2012 
zastosowanie azotu 
z nawozów mineralnych 
ogółem wzrosło w ujęciu 
rocznym średnio o 4% 
w Estonii, na Łotwie i Litwie 
oraz w mniejszym zakresie 
w Polsce i Szwecji. Zmniejszyło 
się ono w ujęciu rocznym 
średnio o 1% w Niemczech, 
Finlandii i Danii.
56 W Finlandii odsetek ten 
obejmuje 90% rolników 
uprawiających 97% gruntów 
ornych. W Polsce rejestry 
muszą prowadzić rolnicy 
otrzymujący płatności 
rolnośrodowiskowe, ale plany 
nawożenia są wymagane tylko 
od rolników otrzymujących 
płatności w ramach 
programów 
rolnośrodowiskowych 
„rolnictwo ekologiczne” 
i „rolnictwo zrównoważone”, 
uprawiających 12% gruntów 
ornych.
34 Uwagi 
Wymogi w ramach programów działania dotyczących azotanów obowiązujące na 
koniec 2014 r.
 Odniesienie 
do załączników 
do dyrektywy 
azotanowejWymogi obowiązkowe
Nawozy Obornik
III 1.1
Okresy zakazu „III 1.3
Ograniczenie wykorzystania 
na gruntach (kg/ha/rok)”„II.A.2
Tereny o dużym 
nachyleniu”„II.A.4
Odległość do cieków 
wodnych”„III 1.2
Pojemność zbiorni -
ków do przechowy -
wania obornika”
ŁOTWA
(w strefach 
zagrożonych za -
nieczyszczeniem 
azotanami)4,5 miesiąca dla 
obornika
5 miesięcy dla nawo -
zów mineralnychZiemniaki < 150
Obszary trawiaste od 50 do 190
Zboża jare i nasiona oleiste od 110 
do 200 Wszystkie 
nawozy zakazane 
na zboczach 
o nachyleniu > 
17 ,6% (10°) 50 m, jeśli nachylenie 
> 10°
10 m od wód na obsza -
rach chronionych 6 miesięcy w przyp. 
produkcji obornika 
stałego
7 miesięcy w przyp. 
produkcji obornika 
płynnego
POLSKA
(w strefach 
zagrożonych za -
nieczyszczeniem 
azotanami)Od 3,5 do 4,5 mie -
siąca dla obornika 
stałego
6,5 miesiąca dla 
obornika płyn -
nego i nawozów 
mineralnych Ziemniaki od 100 do 200
Obszary trawiaste i kiszonka od 
260 do 300
Zboża jare i nasiona oleiste od 100 
do 240Niektóre nawozy 
zakazane na zbo -
czach o nachyle -
niu > 10%Od 5 do 20 m 6 miesięcy w przyp. 
produkcji obornika
FINLANDIA
(terytorium 
całego kraju)6 miesięcyZiemniaki < 139
Obszary trawiaste, kiszonka < 250
Zboża jare i nasiona oleiste < 170 Obornik zakazany 
na zboczach 
o nachyleniu > 
10% 5 m
10 m, jeśli nachylenie 
wynosi > 2%12 miesięcy w przyp. 
produkcji obornika
Badanie przepro -
wadzone w  imie -
niu KomisjiFinlandia 8 miesięcy
Łotwa i Polska 
7 miesięcy 
(2 miesiące mniej 
dla obornika 
stałego w przypadku 
braku szczególnych 
zagrożeń)Ziemniaki < 130 w Finlandii
< 90 na Łotwie i w Polsce
Wszystkie 
nawozy zakazane 
na zboczach 
o nachyleniu > 
8% i długości 
100 m25 m wzdłuż cieków 
wodnych na obszarach 
jednolitych części 
wód wrażliwych na 
eutrofizację
50 m w przypadku 
terenów położonych 
na zboczach
3 do 10 m wzdłuż 
rowów i małych 
strumieniFinlandia – 9 miesięcy 
w przyp. produkcji 
obornika
Łotwa i Polska 
– 8 miesięcy Obszary trawiaste i kukurydza na 
kiszonki < 90 i < 210 w Finlandii
< 100 i < 250 na Łotwie i w Polsce
Zboża jare i nasiona oleiste < 70 
w Finlandii
< 60–80 na Łotwie i w Polsce
Równe normom przyjętym w badaniu lub bardziej rygorystyczne 
Bliskie normom przyjętym w badaniu 
Dużo niższe niż normy przyjęte w badaniu 
Zdecydowanie dużo niższe niż normy przyjęte w badaniu 
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
Badanie przeprowadzone w imieniu Komisji, „Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning 
the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources” (Zalecenia dotyczące ustanawiania programów działania 
w ramach dyrektywy 91/676/EWG dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego) 
(DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant Research International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Hiszpania, Instytut Technologiczno -
-Przyrodniczy (ITP), Warszawa, Polska, Szwedzki Instytut Inżynierii Rolnictwa i Środowiska (JTI), Uppsala), grudzień 2011 r.Tabela 2
35 Uwagi 
Działania następcze Komisji były stosunkowo udane, ale 
czasochłonne
81 
Komisja powinna zapewnić, by dyrektywa azotanowa została prawidłowo wdrożona 
przez państwa członkowskie57. Jednak to państwa członkowskie zatwierdzają wyzna -
czenie obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami i programy 
działania dotyczące azotanów. Co cztery lata państwa członkowskie muszą przedło -
żyć Komisji sprawozdanie (sprawozdanie dotyczące art. 10) zawierające uzasadnienie 
wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, wy -
niki monitorowania zanieczyszczenia wody przez azotany i podsumowanie progra -
mów działania. Jeśli Komisja uważa, że dyrektywa nie została wdrożona prawidłowo, 
jedynym środkiem przymusu, jakim dysponuje, są działania prawne.
82 
Od 2010 r. Komisja prowadziła dialog ze wszystkimi państwami członkowskimi w re -
gionie Morza Bałtyckiego, co pomogło wprowadzić zmiany w ogólnych przepisach 
dotyczących nawozów. Najnowsze programy działania, w których zaostrzono niektó -
re wymogi, zostały wprowadzone w Finlandii i na Łotwie pod koniec 2014 r. W 2008 r. 
Komisja zwróciła się do Polski o rozszerzenie zakresu obszarów szczególnie narażo -
nych na zanieczyszczenia azotanami oraz poprawę programów działania. Po wydaniu 
orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości (C-356/13) w 2014 r. Polska uruchomiła 
procedury ustawodawcze w celu ponownego wyznaczenia obszarów szczególnie 
narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz zmiany przepisów dotyczących 
nawozów i programów działania na 2016 r.
83 
Procedura działań następczych prowadzonych przez Komisję jest czasochłonna, co 
wynika po części z faktu, że wymogi dyrektywy są sformułowane w sposób ogólni -
kowy i wymagają od państw członkowskich określenia szczegółowych przepisów 
wykonawczych. Komisja potrzebuje także naukowej wiedzy fachowej w celu doko -
nania oceny, czy przepisy państw członkowskich są wystarczająco rygorystyczne, by 
zapewnić poziom ochrony wód określony w dyrektywie. Po przeprowadzeniu bada -
nia opisanego w  tabeli 2  i uzyskaniu dodatkowych dowodów naukowych Komisja 
zwiększyła intensywność swoich działań, ale zalecenia wynikające z tego badania są 
czasem kwestionowane przez państwa członkowskie. W momencie przeprowadzania 
kontroli trwały rozmowy z Estonią i Szwecją oraz otwarte było postępowanie w spra -
wie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec Estonii. Komisja zgo -
dziła się, by Łotwa, zamiast rozszerzenia zakresu obszarów szczególnie narażonych 
na zanieczyszczenia azotanami, przyjęła odpowiednie przepisy dotyczące stoso -
wania azotanów poza tymi obszarami. Te dwie opcje mogą jednak nie być w rów -
nym stopniu skuteczne. Podczas gdy wymogi mające zastosowanie do obszarów 
szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami są egzekwowane w ramach 
mechanizmu unijnego, wymogi stosowane poza tymi obszarami nie są w pełni objęte 
podobnymi kontrolami (zob. pkt 85).57 Zgodnie z art. 258 traktatu 
lizbońskiego Komisja ma za 
zadanie dopilnować 
stosowania postanowień 
traktatu oraz działań 
podjętych na ich podstawie 
przez instytucje.
36 Uwagi 
58 Uprawa i wypas są dozwolone, 
ale z ograniczeniami, np. 
w odniesieniu do nawożenia.
59 Przykłady wymogów 
krajowych dotyczących 
stosowania nawozów poza 
obszarami szczególnie 
narażonymi na 
zanieczyszczenia azotanami 
obejmują okresowy zakaz 
stosowania nawozów (Polska), 
ograniczenie azotu 
w oborniku do 170 kg na 
hektar, zakaz wykorzystania 
nawozu na gruntach 
nasyconych wodą, 
zatopionych, przemarzniętych 
lub pokrytych śniegiem, 
a także na obszarach o dużym 
nachyleniu terenu (Polska 
i Łotwa).Zasada wzajemnej zgodności pomaga egzekwować 
dyrektywę azotanową i inne wymogi dotyczące nawożenia, 
ale nie jest w pełni skuteczna
Nie wszystkie wymogi dotyczące stosowania nawozów są objęte 
zasadą wzajemnej zgodności
84 
Dyrektywa azotanowa nie obejmowała szczegółowych przepisów dotyczących 
egzekwowania ustanowionych w niej wymogów. Od czasu gdy wprowadzono system 
kontroli zasady wzajemnej zgodności, wymogi mające zastosowanie do obszarów 
szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami muszą zostać skontrolowa -
ne pod względem wzajemnej zgodności. Oznacza to, że jeśli wymogi nie zostaną 
spełnione, można nałożyć karę na rolnika. Choć przepisy sektorowe i mechanizmy ich 
egzekwowania mają zastosowanie do wszystkich rolników, sankcje z tytułu nieza -
chowania wzajemnej zgodności można nałożyć jedynie na beneficjentów płatności 
w ramach WPR.
85 
Ponadto państwa członkowskie muszą ustanowić normy, zwane normami dobrej 
kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w odniesieniu do kwestii określonych 
w przepisach unijnych, tak aby utrzymywać grunty w dobrej kulturze rolnej zgodnej 
z ochroną środowiska. Norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska 
istotna dla jakości wody, w ramach której należy sprecyzować wymogi dotyczące na -
wożenia, to norma dotycząca ustalenia stref buforowych wzdłuż cieków wodnych58.
86 
Nie wszystkie wymogi krajowe dotyczące stosowania nawozów poza obszarami 
szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami wchodzą jednak w zakres 
norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i w związku z tym nie 
wszystkie są objęte zasadą wzajemnej zgodności59. Wymogi nieobjęte tą zasadą są 
sprawdzane przez krajowe organy ochrony środowiska i mogą wiązać się z nakłada -
niem sankcji na mocy prawa krajowego. Na kontrole te miały jednak wpływ niedo -
ciągnięcia w procedurach ustalania próby kontrolnej (Polska). Ponadto nie wszystkie 
mające zastosowanie wymogi były objęte kontrolami (Łotwa). Na Łotwie dodatkowe 
kontrole obejmowały tylko wymogi dotyczące przechowywania obornika i gospoda -
rowania nim.
87 
Ponadto przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że norma dobrej kultury 
rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotycząca stref buforowych nie była zbyt suro -
wa (zob. ramka 2 ).
37 Uwagi 
60 Pkt 69 sprawozdania 
specjalnego nr 8/2008 „Czy 
zasada współzależności jest 
skuteczna?” oraz 
sprawozdanie specjalne 
nr 23/2015, pkt 136.Kontrole wzajemnej zgodności wykazują wysoki odsetek 
przypadków nieprzestrzegania wymogów dotyczących ochrony 
wód przed substancjami biogennymi
88 
We wszystkich trzech państwach członkowskich objętych wizytą kontrolną podczas 
ustalania próby nie wzięto pod uwagę konkretnych zagrożeń związanych z ładunka -
mi substancji biogennych (zob. tabela 3 ).Ramka 2 Tabela 3Przykłady wymogów w ramach norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną 
środowiska ustalających strefy buforowe wzdłuż cieków wodnych
Normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, obowiązujące wszystkich rolników od 2013 r., musiały 
odpowiadać co najmniej wymogom obowiązującym rolników na obszarach szczególnie narażonych na zanieczysz -
czenia azotanami. W  tabeli 2  (wymóg II.A.4) przedstawiono ogromną różnorodność w definiowaniu wymogów.
W fińskiej normie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dodatkowo sprecyzowano, że uprawa nie jest 
dozwolona w strefie o szerokości 0,60 m od granicy cieku wodnego. Łotwa i Polska nie wykorzystały możliwości 
ustanowienia strefy nieuprawianych gruntów w ramach normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Czynniki związane z ładunkami substancji biogennych 
brane pod uwagę podczas ustalania próby na potrzeby 
kontroli wzajemnej zgodności
Gospodarstwa powodujące większe zagrożenie 
w odniesieniu do zanieczyszczenia wody substancja -
mi biogennymiLV PL FI
Położone w  pobliżu cieków wodnych NIE TAK NIE
Położone na zboczach NIE TAK NIE
O gęstości obsady wynoszącej > 1,7 DJP/ha NIE NIE NIE
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
89 
Instrukcje dotyczące kontroli w państwach członkowskich nie zawsze są wystarcza -
jąco szczegółowe, aby zapobiec nieprawidłowemu przeprowadzaniu niektórych 
kluczowych kontroli. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała na przykład, 
że w instrukcji nie wymagano potwierdzenia wiarygodności rejestrów nawozów po -
przez uzgodnienie stanu na podstawie faktur (Polska) lub zapasów nawozów (Polska 
i Łotwa). Czas prowadzenia kontroli (głównie od lipca do października) nie jest odpo -
wiedni, by sprawdzić wymogi dotyczące miesięcy zimowych. Problem ten został już 
wcześniej wskazany przez Trybunał60.
38 Uwagi 
61 Sprawozdania specjalne 
nr 8/2008, 4/2014 i 23/2015.
62 Art. 36 rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005.
63 Plany gospodarowania 
wodami w dorzeczu przyjęte 
w 2009 r. obejmują lata 
2010–2015, natomiast 
programy rozwoju obszarów 
wiejskich przyjęte w 2006 r. 
obejmują lata 2007–2013.
64 W planach gospodarowania 
wodami w dorzeczu na Łotwie 
zaproponowano dwa 
działania finansowane ze 
środków krajowych: 
„buforowe strefy trawiaste” 
i „przygotowanie planów 
nawożenia”, ale miały one 
ograniczony zakres lub nie 
były wdrażane.90 
W trzech państwach objętych wizytą kontrolną odnotowano wysoki wskaźnik nie -
przestrzegania wymogów na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia 
azotanami. Wskaźnik ten wynosił od 17% do 32% gospodarstw skontrolowanych 
w 2013 r. Przypadki braku zgodności z wymogami w większości dotyczyły obiektów 
do przechowywania obornika, które nie były dostępne lub były nieodpowiednie, 
oraz problemów z badaniem zawartości azotu w oborniku (Finlandia), braku zgodno -
ści z ograniczeniami w zakresie stosowania azotu z obornika (Polska), niewłaściwych 
planów nawożenia i braku rejestrów nawozów (Łotwa). Oznacza to, że system kontroli 
ma ograniczony efekt odstraszający, co zostało już wskazane przez Trybunał w po -
przednich sprawozdaniach61.
Działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich 
współfinansowane przez UE w latach 2007–2013 miały 
niewielki wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia 
substancjami biogennymi w jednolitych częściach wód 
w skontrolowanych państwach członkowskich
91 
Środki dodatkowe w planach gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. miały na 
celu zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi pochodzącymi z rolnic -
twa i miały zasadniczo taki sam charakter jak działania ustanowione w programach 
rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013, tj. obejmowały inwestycje w gospo -
darstwa związane z przechowywaniem obornika oraz działania na rzecz poprawy śro -
dowiska naturalnego i terenów wiejskich62. W ramach programów rozwoju obszarów 
wiejskich działania te mają jednak na celu osiągnięcie wielorakich celów środowisko -
wych i co do zasady wszyscy rolnicy mogą stosować je dobrowolnie niezależnie od 
lokalizacji gospodarstwa. W planach gospodarowania wodami w dorzeczu działania 
te stanowią natomiast podstawowe narzędzie poprawy stanu wód i mają być stoso -
wane na określonych obszarach.
92 
Ponadto gdy przyjmowane były plany gospodarowania wodami w dorzeczu63, 
znaczna część środków na rozwój obszarów wiejskich została już rozdysponowana, 
w szczególności na programy rolnośrodowiskowe, ale niekoniecznie na obszarach 
określonych w planach gospodarowania wodami w dorzeczu. W celu realizacji tych 
programów na wskazanych obszarach niezbędna byłaby lepsza koordynacja między 
organami odpowiedzialnymi za rozwój obszarów wiejskich i tymi odpowiedzialnymi 
za gospodarkę wodną lub konieczne byłyby dodatkowe środki finansowe. Zastoso -
wanie tych rozwiązań należało jednak do rzadkości64.
39 Uwagi 
65 Na Łotwie z inwestycji 
w obiekty do przechowywania 
obornika skorzystało 50% 
gospodarstw posiadających 
80% DJP na obszarach 
szczególnie narażonych na 
zanieczyszczenia azotanami. 
W Polsce wsparcie na rzecz 
obiektów do przechowywania 
obornika nie cieszyło się 
dużym powodzeniem.Inwestycje współfinansowane ze środków unijnych pomogły 
rolnikom w lepszym gospodarowaniu obornikiem, ale jedynie 
częściowo objęły one gospodarstwa produkujące największe ilości 
zanieczyszczeń
93 
Brak odpowiednich obiektów do przechowywania obornika uznano za poważ -
ny problem dotyczący prawie wszystkich gospodarstw na obszarach szczególnie 
narażonych na zanieczyszczenia azotanami w Polsce. Również na Łotwie uznano ten 
problem za istotny. Został on podjęty z różnym powodzeniem w ramach pierwszych 
polskich i łotewskich programów rozwoju obszarów wiejskich (w latach 2004–2006)65. 
Ponadto plany gospodarowania wodami w dorzeczu z 2009 r. zostały opracowane 
w oparciu o założenie, że udoskonalenie obiektów do przechowywania obornika na 
obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz w zlewniach 
określonych jednolitych części wód było nadal konieczne. Plany gospodarowania 
wodami w dorzeczu w Finlandii także obejmowały to działanie.
94 
Podczas wdrażania programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 
żadne z trzech państw członkowskich objętych wizytą kontrolną nie nadało jednak 
priorytetu dotacjom na udoskonalenie obiektów do przechowywania obornika w go -
spodarstwach położonych na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia 
azotanami lub stanowiących większe zagrożenie dla ochrony wód, takich jak gospo -
darstwa o wysokiej gęstości obsady i położone w zlewniach jednolitych części wód, 
których stan jest niezadowalający.
Kilka czynników ograniczyło skuteczność działań dotyczących 
rozwoju obszarów wiejskich ukierunkowanych na ochronę wód
95 
Pod względem zmniejszania zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi 
najbardziej istotne programy rolnośrodowiskowe nie były ukierunkowane geogra -
ficznie na problematyczne obszary określone w planach gospodarowania wodami 
w dorzeczu. Są to często obszary rolnictwa intensywnego lub obszary szczególnie 
narażone na zanieczyszczenia azotanami, a także obszary ulegające erozji, a zatem 
charakteryzujące się znacznymi spływami substancji biogennych do wód. Nawet jeśli 
kilka programów rolnośrodowiskowych i działań dotyczących zalesiania było dobrze 
ukierunkowanych, zapotrzebowanie na nie wśród rolników było niewielkie. Na przy -
kład w Finlandii w ramach programów „ustalanie stref buforowych (strefy nadbrzeż -
ne)” i „skuteczne zmniejszenie ładunków substancji biogennych (fosfor)” osiągnięto 
odpowiednio 57% i 15% ich celów (liczba hektarów). Na Łotwie program „ściernisko 
w okresie zimowym” osiągnął poziom realizacji celów bliski 59%, a w Polsce działanie 
„zalesianie” osiągnęło w tym względzie 50%. Według organów krajowych niskie wy -
niki spowodowane były złożonością działań i niską kwotą dotacji, w szczególności dla 
gospodarstw intensywnych, które są zasadniczo zlokalizowane na tych obszarach.
40 Uwagi 
66 Minimalne wymogi dotyczące 
nawozów i pestycydów muszą 
być zdefiniowane przez 
państwa członkowskie oraz 
mają zastosowanie do 
określonych działań w ramach 
programów rozwoju 
obszarów wiejskich. W trzech 
państwach członkowskich 
objętych wizytą kontrolną nie 
wykraczają one poza wymogi 
dotyczące zasady wzajemnej 
zgodności w zakresie 
nawozów i nie obejmują 
ograniczeń dotyczących 
stosowania fosforu, 
z wyjątkiem Finlandii, gdzie 
ograniczenie to nie jest jednak 
zbyt restrykcyjne.96 
W rezultacie najbardziej istotne programy rolnośrodowiskowe są niewystarczająco 
wykorzystane na obszarach zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami biogen -
nymi w skontrolowanych państwach członkowskich. Na przykład na Łotwie i w Polsce 
większość obszarów objętych programami „rolnictwo ekologiczne”, „ochrona gleb 
i wód” oraz „buforowe strefy trawiaste” stanowią grunty rolne położone poza obsza -
rami szczególnie narażonymi na zanieczyszczenia azotanami (zob. tabela 4 ).Tabela 4Wdrażanie programów rolnośrodowiskowych istotnych 
dla ochrony wód na obszarach szczególnie narażonych na 
zanieczyszczenia azotanami
% obszarów objętych programami 
położonych w strefach zagrożonych 
zanieczyszczeniem azotanami
Programy rolnośrodowiskowe istotne dla ochrony 
wód LV PL
Rolnictwo ekologiczne 5,2 1,6
Rolnictwo zrównoważone 28,8 11,6
Ochrona gleb i wód 10,9 7, 5
Buforowe strefy trawiaste 0,0 2,4
Uwaga:  Finlandia nie została ujęta w tabeli, gdyż terytorium całego kraju zostało określone jako 
obszar szczególnie narażony na zanieczyszczenia azotanami.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
97 
Ponadto pewne wymogi programów rolnośrodowiskowych nie były wystarczająco 
surowe, tzn. były tylko nieco bardziej rygorystyczne niż wymogi podstawowe, tj. wy -
mogi dotyczące zasady wzajemnej zgodności oraz minimalne wymogi dla nawozów 
i pestycydów66. Na przykład w Polsce program rolnośrodowiskowy dotyczący usta -
nowienia strefy nieuprawianych gruntów porośniętych trawą i rosnącymi naturalnie 
krzewami wzdłuż cieków wodnych wymaga, by strefa ta miała szerokość 5 m, podczas 
gdy wymagana minimalna szerokość jest o wiele większa w innych państwach człon -
kowskich, np. 15 m. W Finlandii wymogi dotyczące planów nawożenia i pokrywania 
gleby roślinnością w okresie zimowym mogłyby być włączone do wymogów podsta -
wowych. Dokonano tego na Łotwie (zob. pkt 79) w odniesieniu do obu wymogów 
oraz w Polsce w zakresie drugiego z wymogów (zob. pkt 86 i przypis 59).
41 Uwagi 
67 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i uchylające 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005.
68 Komisja wnioskowała 
przykładowo o wprowadzenie 
w łotewskim programie 
rozwoju obszarów wiejskich 
działań łagodzących 
w odniesieniu do każdej 
współfinansowanej inwestycji 
w odwadnianie gruntów 
rolnych i leśnych, tak jak 
przewidziano to w planach 
gospodarowania wodami 
w dorzeczu.
69 Od rolników uprawnionych do 
otrzymania płatności 
obszarowej wymaga się 
stosowania zestawu praktyk 
w zakresie zazieleniania 
wpływających korzystnie na 
środowisko i działania 
w dziedzinie klimatu na ich 
gospodarstwach. Praktyki te 
obejmują dywersyfikację 
upraw, utrzymanie trwałych 
użytków zielonych 
i przeznaczenie pięciu procent 
gruntów ornych na elementy 
korzystne dla środowiska. 
Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 r. ustanawiające przepisy 
dotyczące płatności 
bezpośrednich dla rolników na 
podstawie systemów wsparcia 
w ramach wspólnej polityki 
rolnej i uchylające 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 637/2008 i rozporządzenie 
Rady (WE) nr 73/2009 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 608).
70 W fińskim programie rozwoju 
obszarów wiejskich 
zwiększono ukierunkowanie 
geograficzne za pomocą 
różnych mechanizmów. 
W polskim programie rozwoju 
obszarów wiejskich wymóg 
dotyczący planu nawożenia 
został dodatkowo włączony 
do kilku programów 
rolnośrodowiskowych. 
W łotewskim programie 
rozwoju obszarów wiejskich 
wymogi programów 
„ścierniska” i „zintegrowane 
ogrodnictwo” zostały 
zaostrzone w porównaniu 
z poprzednim programem.98 
Kontrola wykazała także, że żadne z państw członkowskich graniczących z Morzem 
Bałtyckim nie ujęło działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną” 
w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 i 2014–2020 
(z wyjątkiem Danii w latach 2007–2013). Zostało to wyjaśnione faktem, że w ramach 
tego działania można wspierać wyłącznie czynności wykraczające poza wymogi 
podstawowe i obowiązkowe dla rolników na obszarach określonych w planach go -
spodarowania wodami w dorzeczu. Tego rodzaju działania nie zostały uwzględnione 
w pierwszych planach gospodarowania wodami w dorzeczu w większości państw 
członkowskich w basenie Morza Bałtyckiego.
99 
Z jednej strony gospodarstwa produkujące największe ilości zanieczyszczeń nie 
stosują w wystarczającym stopniu programów rolnośrodowiskowych, gdyż oferują 
one ograniczone wypłaty odszkodowania, a z drugiej strony państwa członkow -
skie nie nakładają na te gospodarstwa kar wymaganych na potrzeby ochrony wód. 
W sprawozdaniu specjalnym nr 23/2015 (pkt 154–161) wyjaśniono trudności związane 
z praktycznym zastosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w rolnictwie.
W okresie programowania 2014–2020 dostępne są narzędzia 
zwiększające skuteczność działań dotyczących rozwoju obszarów 
wiejskich ukierunkowanych na ochronę wód, ale nie są one jeszcze 
w pełni wykorzystywane
100  
Rozporządzenie (UE) nr 1305/201367 przewiduje specjalny priorytet dotyczący ochro -
ny wód w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich oraz ustanawia uwarunko -
wania ex ante , które należy spełnić w odniesieniu do wdrażania ramowej dyrektywy 
wodnej i przepisów środowiskowych mających zastosowanie do rolnictwa.
101  
Podczas oceny programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 przed ich 
zatwierdzeniem Komisja nalegała, by państwa członkowskie odpowiednio ukierun -
kowywały działania na obszary w największej potrzebie. Komisja wymagała także 
większej spójności między planami gospodarowania wodami w dorzeczu (projekty 
gotowe do zatwierdzenia przed końcem 2015 r.) a programami rozwoju obszarów 
wiejskich, zwłaszcza pod kątem ukierunkowania geograficznego68. Ponadto zwróciła 
się o wprowadzenie bardziej rygorystycznych wymogów podstawowych oraz surow -
szych wymogów w ramach poszczególnych programów rolnośrodowiskowych, a tak -
że o unikanie nakładania się działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich i nowo 
wprowadzonych praktyk w zakresie zazieleniania69. W praktyce rozmowy z Komisją 
doprowadziły do wprowadzenia usprawnień w działaniach w ramach programów 
rozwoju obszarów wiejskich mających na celu ochronę jakości wody70.
42 Uwagi 
71 „Strategia makroregionalna” 
oznacza zintegrowane ramy 
zatwierdzone przez Radę 
Europejską, mające sprostać 
wspólnym wyzwaniom, przed 
którymi stoi dany obszar 
geograficzny i które odnoszą 
się do państw członkowskich 
i państw trzecich znajdujących 
się na tym samym obszarze 
geograficznym, korzystającym 
tym samym ze wzmocnionej 
współpracy na rzecz 
osiągnięcia spójności 
gospodarczej, społecznej 
i terytorialnej ( źródło:  
InfoRegio).
72 Dokument SWD(2013) 233 
final z dnia 27 czerwca 2013 r. 
dołączony do sprawozdania 
Komisji dotyczącego wartości 
dodanej strategii 
makroregionalnych. Także 
COM(2014) 284 final z dnia 
20 czerwca 2014 r. 
„Sprawozdanie Komisji 
w sprawie zarządzania 
strategiami 
makroregionalnymi”.102  
W wyniku tego niektóre programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020 
zostały jednak zatwierdzone częściowo lub warunkowo, ponieważ w momencie ich 
zatwierdzania państwa członkowskie nadal opracowywały swoje plany gospodaro -
wania wodami w dorzeczu z 2015 r., zmieniały przepisy dotyczące wymogów pod -
stawowych lub ustanawiały praktyki w zakresie zazieleniania. Będzie to skutkować 
opóźnieniami we wdrażaniu niektórych działań.
Wartość dodana strategii Unii Europejskiej dla regionu 
Morza Bałtyckiego w odniesieniu do zmniejszania 
napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego
103  
Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego została zapoczątkowana 
w 2009 r. jako pionierska inicjatywa mająca na celu zastosowanie podejścia makro -
regionalnego71 do rozwoju regionalnego oraz utworzenie m.in. powiązań między 
organami odpowiedzialnymi za kwestie środowiskowe i rolne. W ramach celu cząst -
kowego strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego o nazwie „Czystość 
wód w Morzu Bałtyckim” przyjęto cele w zakresie zmniejszania napływu substancji 
biogennych określone w bałtyckim planie działań HELCOM. W związku z tym wartość 
dodana w tym obszarze powinna obejmować wsparcie i przyspieszenie wdrażania 
bałtyckiego planu działań HELCOM dzięki nowej strukturze zarządzania, łączeniu róż -
nych polityk sektorowych i zasobów, angażowaniu szerokiej rzeszy zainteresowanych 
stron (publicznych, prywatnych, społeczeństwa obywatelskiego) oraz wzmocnieniu 
współpracy międzynarodowej72.
104  
Trybunał przeanalizował następujące zagadnienia:
- czy strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego ma istotny wpływ 
na zmniejszenie ładunków substancji biogennych,
- czy opracowano innowacyjne projekty i rozpowszechniono wynikające z nich 
najlepsze praktyki,
- czy Komisja podjęła działania w celu zapewnienia, by programy operacyjne 
i programy rozwoju obszarów wiejskich były dostosowane do celów strategii 
Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego w zakresie redukcji substancji 
biogennych.
43 Uwagi 
Skomplikowana sieć zarządzania i wartość dodana, którą 
trudno ocenić
105  
Strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego opiera się na zasadzie 
trzech „nie”: „nie” dla nowych przepisów, „nie” dla nowych środków oraz „nie” dla 
nowych instytucji. Nawet jeśli w założeniu nowe instytucje nie miały zostać utworzo -
ne, w praktyce strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego obejmuje 
obszerną sieć grup i podmiotów. Dołączyły one do licznych podmiotów już działają -
cych w regionie Morza Bałtyckiego. Pod względem praktycznym ciężko jest jednak 
ocenić wartość dodaną tej strategii dla działań państw członkowskich zmierzających 
do zmniejszenia napływów substancji biogennych, jako że nie istnieją ramy monito -
rowania, które umożliwiłyby odróżnienie rezultatów osiągniętych dzięki strategii od 
wyników już realizowanych działań.
Projekty przewodnie pomagają upowszechniać dobre 
praktyki, ale ich wpływ na redukcję substancji biogennych 
nie został potwierdzony
106  
Oczekiwano, że zainteresowane strony, takie jak organy państw członkowskich, 
partnerzy biznesowi, uniwersytety i organizacje pozarządowe, będą opracowywać 
innowacyjne projekty, wykorzystując i rozwijając najlepsze praktyki. Najważniejsze 
projekty przewodnie strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego, ich 
cele, koszty i źródła finansowania zostały przedstawione w  załączniku V .
107  
Projekty przewodnie „Baltic Manure” i „Baltic Deal” przyczyniły się do rozpowszech -
nienia dobrych praktyk w dziedzinie rolnictwa. Niemniej jednak niektóre projekty 
przewodnie obejmowały bardzo małe inwestycje bezpośrednie w obszarze zmniej -
szania ładunków substancji biogennych. Inne projekty, które nie uzyskały statusu 
projektów przewodnich, były równie istotne z punktu widzenia ograniczenia sub -
stancji biogennych, np. projekty „Baltic Compass” i „Baltic Compact” dotyczące 
zanieczyszczeń pochodzenia rolniczego oraz projekt PURE dotyczący oczyszczania 
ścieków komunalnych z fosforu.
108  
Określenie wkładu projektu przewodnich i innych projektów finansowanych w ra -
mach programu na rzecz regionu Morza Bałtyckiego w ograniczenie ilości substancji 
biogennych jest skomplikowane. Projekty przewodnie w większości przypadków 
same w sobie nie prowadzą do uzyskania natychmiastowych, wymiernych rezulta -
tów, jako że często pełnią funkcję pilotażową w odniesieniu do pożądanych, szerzej 
zakrojonych działań w danej dziedzinie. W niektórych przypadkach są one częściowo 
zbędne, gdyż te same rezultaty można osiągnąć za pośrednictwem innych, finan -
sowanych przez UE projektów badawczych i ocen i już przeprowadzonych przez 
Komisję.
44 Uwagi 
73 Zob. rozporządzenie (UE) 
nr 1303/2013, art. 15 (treść 
umowy partnerstwa), art. 96 
ust. 3 lit. d) (wymóg, by 
programy operacyjne 
opisywały rozwiązania na 
rzecz przedsięwzięć 
międzyregionalnych 
i transnarodowych) oraz 
art. 70 ust. 2 (zezwolenie na 
współfinansowanie operacji 
wdrażanych poza obszarem 
objętym programem).
74 Przeanalizowano umowy 
partnerstwa i programy 
operacyjne w Szwecji, 
Finlandii, na Łotwie i w Polsce.
75 Zostało to jasno określone 
w polskim krajowym planie 
operacyjnym „Infrastruktura 
i środowisko” i w szwedzkich 
programach operacyjnych, 
a w ujęciu bardziej ogólnym 
w fińskim krajowym 
programie operacyjnym.W programach operacyjnych należy w większym stopniu 
uwzględnić strategię Unii Europejskiej dla regionu Morza 
Bałtyckiego
109  
Jedną z trzech zasad strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego jest 
„nie” dla nowych środków finansowych. Oczekuje się raczej lepszego ukierunko -
wania unijnych środków na cel spójności i funduszy krajowych na wspieranie celów 
makroregionalnych oraz ich wydajniejszego wykorzystania. Ponieważ strategię 
Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego ustanowiono w 2009 r., w połowie 
okresu programowania 2007–2013, zakres, w jakim strategia makroregionalna mogła 
wpłynąć na przydział środków na rzecz poszczególnych priorytetów w programach 
operacyjnych, był od samego początku ograniczony.
110  
W okresie programowania 2014–2020 zakres, w jakim strategia Unii Europejskiej 
dla regionu Morza Bałtyckiego mogła wpłynąć na opracowanie polityki spójności 
i rozwoju obszarów wiejskich, uległ zwiększeniu73. Kontrola wykazała, że dokumenty 
programowe na lata 2014–2020 (umowy partnerstwa i programy operacyjne) zostały 
ocenione przez Komisję w sposób ustrukturyzowany i standardowy. Komisja zwró -
ciła szczególną uwagę na powiązania między strategią Unii Europejskiej dla regionu 
Morza Bałtyckiego a priorytetami określonymi w programach oraz na mechanizmy 
koordynacji między strukturami zarządzania środkami UE i strategią.
111 
Trybunał stwierdził jednak w związku z celem cząstkowym „Czystość wód w Mo -
rzu Bałtyckim”, że strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego miała 
niewielki wpływ na priorytety państw członkowskich74. Przykładowo szwedzkie 
i fińskie programy operacyjne prawie w ogóle nie nawiązują do tego konkretnego 
celu cząstkowego strategii. Odnośne działania łotewskie i polskie dotyczą natomiast 
infrastruktury ściekowej, która i tak jest wymagana do celów zapewnienia zgodności 
z dyrektywami UE, niezależnie od istnienia strategii Unii Europejskiej dla regionu 
Morza Bałtyckiego. Państwa członkowskie mogą zwiększyć przydział środków UE na 
ochronę wód w okresie programowania 2014–2020 tylko w bardzo ograniczonym 
zakresie, ponieważ 50% środków z EFRR w regionach objętych celem „Konwergencja” 
i 80% w innych regionach jest przeznaczonych na zaledwie trzy cele tematyczne. Nie 
obejmują one ochrony środowiska.
112  
Po przedstawieniu zaleceń przez Komisję w trzech z czterech przeanalizowanych kra -
jowych programów operacyjnych nadano specjalny priorytet projektom związanym 
ze strategią Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego75. Żaden z tych projek -
tów nie obejmował jednak celów lub wskaźników w zakresie zmniejszania napływu 
substancji biogennych, w związku z czym trudno jest ocenić ich wkład w cel cząst -
kowy strategii dotyczący czystości wód. We wszystkich czterech programach ope -
racyjnych włączono krajowe struktury strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza 
Bałtyckiego do komitetów monitorujących.
45
 Wnioski i zalecenia
113  
Wdrażanie działań unijnych przez państwa członkowskie skutkowało ograniczonymi 
postępami w zmniejszaniu napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego. 
Inwestycje w infrastrukturę ściekową były tylko częściowo skuteczne, działania 
dotyczące rolnictwa nie są proporcjonalne do skali presji ani wystarczająco ukierun -
kowane, a wartość dodaną strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego 
trudno jest ocenić.
Plany państw członkowskich nie są ambitne i nie 
obejmują odpowiednich wskaźników, a postępy 
w redukcji substancji biogennych były ograniczone
114  
Na koniec 2012 r. osiągnięto ograniczone postępy w zmniejszaniu napływu sub -
stancji biogennych w celu przeciwdziałania eutrofizacji w Morzu Bałtyckim. Ładunki 
substancji biogennych z aglomeracji miejskich zostały ograniczone, jednak ładunki 
z działalności rolniczej pozostają na takim samym poziomie lub nawet uległy zwięk -
szeniu (zob. pkt 25).
115  
Plany państw członkowskich dotyczące zmniejszenia ilości substancji biogennych 
na potrzeby celów HELCOM ograniczały się do wdrażania planów gospodarowania 
wodami w dorzeczu przyjętych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej. Nie we 
wszystkich przypadkach wystarczy to do uzyskania niezbędnych redukcji substancji 
biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego. Ponadto plany gospodarowania 
wodami w dorzeczu nie są wystarczające, gdyż przewidziane w nich działania doty -
czą głównie wdrożenia określonych dyrektyw UE (zob. pkt 26–30).
116  
Cele planów gospodarowania wodami w dorzeczu na podstawie ramowej dyrektywy 
wodnej są wyrażane za pomocą wskaźnika oddziaływania, tj. odsetka wód o dobrym 
stanie. Nie zostało to jednak przełożone na podstawowe cele, takie jak wielkość 
rocznego ładunku substancji biogennych. Taki sam problem zaobserwowano w do -
kumentach przygotowawczych dla programów działań wynikających z dyrektywy 
ramowej w sprawie strategii morskiej. Zalecenia HELCOM, które wykraczają poza 
normy ustanowione w dyrektywach unijnych dla konkretnych obszarów działalności, 
są stosowane jedynie częściowo (zob. pkt 31–36).
117  
Nie jest zapewniona wiarygodność danych pochodzących z monitorowania napły -
wu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego. W szczególności odnosi się to 
do danych na temat zanieczyszczeń transgranicznych i zanieczyszczeń ze źródeł 
rozproszonych, które mają kluczowe znaczenie dla sprawiedliwego określania celów 
poszczególnych państw w zakresie redukcji oraz dla ustanowienia odpowiednich 
działań (zob. pkt 37–41).
46 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1
Komisja powinna:
a) wymagać od państw członkowskich określenia programów działań, które umoż -
liwią osiągnięcie mierzalnych celów na rzecz ograniczenia ładunków substancji 
biogennych, tak aby zrealizować cele dyrektywy ramowej w sprawie strategii 
morskiej i ramowej dyrektywy wodnej;
b) wymagać od państw członkowskich, by w sposób wiarygodny i konsekwentny 
oceniały i monitorowały ładunki substancji biogennych w dorzeczach oraz napły -
wy substancji biogennych do Morza Bałtyckiego.
Państwa członkowskie powinny:
c) gromadzić informacje dotyczące efektywności działań na rzecz ograniczenia 
ładunków substancji biogennych pod względem kosztów, tak aby dysponować 
wiarygodną analizą na potrzeby ustanawiania przyszłych programów działań.
Działania na rzecz zmniejszenia zanieczyszczenia 
substancjami biogennymi ze ścieków komunalnych są 
częściowo skuteczne
118  
Nie wszystkie państwa członkowskie położone w basenie Morza Bałtyckiego, które 
były zobowiązane do zapewnienia zgodności z dyrektywą do 2012 r., spełniły ten 
wymóg. Jedynie Niemcy i Finlandia były bardzo bliskie całkowitego spełnienia wy -
mogów art. 4 i 5 dyrektywy, które dotyczą oczyszczania wtórnego i bardziej rygo -
rystycznego. Jeśli chodzi o państwa członkowskie, które muszą ukończyć wdrażanie 
dyrektywy do końca 2015 r., pomimo znacznych inwestycji współfinansowanych 
przez UE w Polsce wymogi dyrektywy nie zostaną spełnione, a wskaźnik braku pod -
łączenia do systemów zbierania ścieków wciąż utrzymuje się na wysokim poziomie 
(zob. pkt 46–54).
119  
Skontrolowane oczyszczalnie ścieków są skuteczne i spełniają wymogi dyrektywy do -
tyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Jednak tylko niektóre z nich są spełniają 
bardziej rygorystyczne zalecenia HELCOM dotyczące fosforu. Ich trwałość finansowa 
nie zawsze jest zagwarantowana (zob. pkt 55–57).
47 Wnioski i zalecenia 
120  
Działania następcze Komisji dotyczące przestrzegania przez państwa członkowskie 
zapisów poszczególnych traktatów o przystąpieniu nie były terminowe. Komisja nie 
śledziła wystarczająco dokładnie wdrażania tych planów, ponieważ jej prace opie -
rają się na nieodpowiednich danych. Komisja z opóźnieniem podejmowała działania 
w celu wykrycia naruszeń i wszczynania postępowań w przypadku niespełnienia 
wymogów w państwach członkowskich (zob. pkt 58–64).
121  
Wsparcie UE na rzecz infrastruktury zbierania i oczyszczania ścieków w Rosji i na Bia -
łorusi może skutkować efektywnym pod względem kosztów ograniczeniem substan -
cji biogennych pochodzących ze zrzutów ścieków. Jego wdrażanie zajmuje jednak 
dużo czasu, a jego zakres jest bardzo ograniczony w stosunku do potrzeb. Szczególny 
problem dotyczy zanieczyszczeń pochodzących z obwodu kaliningradzkiego w Rosji 
(zob. pkt 65–69).
Zalecenie 2
Komisja powinna:
a) zachęcać państwa członkowskie, by ustanawiały i egzekwowały zobowiązania 
prawne względem gospodarstw domowych dotyczące podłączenia do istnieją -
cych sieci kanalizacyjnych;
b) wymagać od państw członkowskich, by wdrożyły zrównoważoną politykę doty -
czącą opłat taryfowych za ścieki w celu umożliwienia odpowiedniej konserwacji 
infrastruktury i odtwarzania majątku. Polityka ta powinna uwzględniać zasadę 
„zanieczyszczający płaci” oraz przystępność cenową usług wodnych;
c) ograniczyć czas potrzebny do przeprowadzenia oceny zgodności z dyrektywą 
dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych;
d) nadal wspierać projekty mające na celu zmniejszenie ładunków substancji bio -
gennych trafiających do Morza Bałtyckiego z Rosji i Białorusi poprzez skupienie 
się w jeszcze większym zakresie na głównych zanieczyszczających zidentyfiko -
wanych przez HELCOM (takich jak obszar Kaliningradu).
Państwa członkowskie powinny:
e) zaplanować i budować swoją infrastrukturę ściekową w jak najbardziej wydajny 
sposób oraz, w razie potrzeby, rozważyć przyznanie wsparcia finansowego go -
spodarstwom domowym, których w innym wypadku nie byłoby stać na podłą -
czenie do sieci kanalizacyjnej;
f) ustanowić bardziej rygorystyczne normy dotyczące substancji biogennych 
w ściekach oczyszczonych niż te określone w dyrektywie dotyczącej oczyszcza -
nia ścieków komunalnych dla obszarów, z których mają miejsce spływy do wód, 
które nie mogą osiągnąć warunków biogennych zgodnych z ramową dyrektywą 
wodną ani dobrego stanu zgodnego z dyrektywą ramową w sprawie strategii 
morskiej.
48 Wnioski i zalecenia 
Niechęć państw członkowskich do wykorzystywania 
w pełni możliwych działań w dziedzinie rolnictwa oraz 
brak ukierunkowania na obszary w potrzebie
122  
W niektórych państwach członkowskich działania obowiązkowe określone w dyrekty -
wie azotanowej są stosowana na niewystarczającym obszarze. Programy działania nie 
są jednakowo rygorystyczne i nie zawsze tak surowe, jak zaleca Komisja. Dyrektywa 
nie wymaga wyraźnie od gospodarstw opracowania planów nawożenia ani prowa -
dzenia rejestrów stosowanych nawozów. Oba te narzędzia pomogłyby we wdrożeniu 
i kontroli kilku wymogów dyrektywy azotanowej. Komisja przekazała państwom 
członkowskim wytyczne i prowadzi stałą obserwację wdrażania dyrektywy azotano -
wej. Poskutkowało to poprawą wyznaczania obszarów szczególnie narażonych na 
zanieczyszczenia azotanami i programów działania, ale proces ten jest czasochłonny 
(zob. pkt 75–83).
123  
Zasada wzajemnej zgodności pomaga egzekwować wymogi w zakresie azotanów 
i inne wymogi dotyczące nawożenia, ale nie jest w pełni skuteczna, gdyż niektóre 
wymogi nie są wystarczająco rygorystyczne. Na system kontroli zasady wzajemnej 
zgodności obejmujący kontrole i sankcje mają wpływ niedociągnięcia dotyczące 
doboru próby i udzielania instrukcji. Wskaźnik nieprzestrzegania wymogów na obsza -
rach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami jest wysoki, co oznacza, 
że system kontroli ma obecnie ograniczony efekt odstraszający. Kontrole krajowe 
dotyczące wymogów nieobjętych zasadą wzajemnej zgodności także wykazują nie -
dociągnięcia (zob. pkt 84–90).
124  
Działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich współfinansowane przez UE miały 
niewielki wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia substancjami biogennymi w jed -
nolitych częściach wód. Inwestycje, które miały pomóc rolnikom we wprowadzeniu 
ulepszeń w przechowywaniu obornika i gospodarowania nim tylko częściowo objęły 
odpowiednie gospodarstwa. Programy rolnośrodowiskowe nie były ukierunkowane 
geograficznie na obszary, na których jednolite części wód nie mogą osiągnąć dobre -
go stanu. Specjalne działanie dotyczące realizacji przedsięwzięć powiązanych z ramo -
wą dyrektywą wodną było rzadko realizowane. Zasada „zanieczyszczający płaci” nie 
jest stosowana w wystarczającym stopniu w odniesieniu do działalności rolniczej 
(zob. pkt 91–99).
49 Wnioski i zalecenia 
125  
Komisja wykorzystała możliwość przewidzianą w ramach nowych narzędzi mających 
zastosowanie do okresu programowania 2014–2020, aby wymagać bardziej rygory -
stycznych wymogów podstawowych oraz bardziej wymagających środków rolnośro -
dowiskowych. Komisja zwróciła się także o lepsze ukierunkowanie geograficzne 
działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich oraz większą spójność między 
planami gospodarowania wodami w dorzeczu a programami rozwoju obszarów 
wiejskich. Rozmowy z państwami członkowskimi doprowadziły do poprawy sytuacji. 
Niemniej jednak po przyjęciu wszystkich stosownych przepisów krajowych i planów 
kilka działań należało będzie zdefiniować na nowo. Doprowadzi to do opóźnień we 
wdrażaniu niektórych działań i do wzrostu obciążenia administracyjnego programów 
(zob. pkt 100–102).
Zalecenie 3
Komisja powinna:
a) wymagać od państw członkowskich wyznaczenia odpowiednich obszarów 
szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami. Państwa członkowskie 
powinny przy tym uwzględnić informacje na temat zanieczyszczeń substancjami 
biogennymi pochodzenia rolniczego przedstawione w planach gospodarowania 
wodami w dorzeczu opracowanych na podstawie ramowej dyrektywy wodnej.
Państwa członkowskie powinny:
b) ustanowić odpowiednie ograniczenia dla stosowania fosforu w rolnictwie, 
w przypadku gdy stanowi ono zagrożenie dla dobrego stanu wód;
c) ustanowić zasady programów działania dotyczących azotanów w oparciu o naj -
nowsze dane naukowe;
d) ustanowić obowiązkowe działania wykraczające poza istniejące wymogi wzglę -
dem gospodarstw produkujących zanieczyszczenia w zlewniach, z których mają 
miejsce spływy do wód eutroficznych;
e) zastosować te programy rolnośrodowiskowe, które mają największe znaczenie 
dla zmniejszania zanieczyszczenia wód substancjami biogennymi, oraz ukierun -
kować te programy wraz z działaniami dotyczącymi zalesiania na obszary, na któ -
rych ich wpływ na zmniejszenie ładunków substancji biogennych jest największy.
50 Wnioski i zalecenia 
Trudności w ocenie wartości dodanej 
makroregionalnej strategii Unii Europejskiej dla 
regionu Morza Bałtyckiego w zakresie redukcji 
substancji biogennych
126  
Struktura zarządzania w strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego jest 
skomplikowana i powoduje ona dodanie kolejnych szczebli do istniejących instytucji 
samorządowych. Trudno jest ocenić, jaki wpływ strategia Unii Europejskiej dla regio -
nu Morza Bałtyckiego wywiera na działania państw członkowskich na rzecz zmniej -
szenia napływu substancji biogennych do Morza Bałtyckiego (zob. pkt 105).
127  
Projekty przewodnie realizowane we współpracy z kilkoma państwami UE i państwa -
mi niebędącymi członkami UE mają na celu opracowanie najlepszych praktyk, które 
będą powszechnie stosowane. Czasami jednak ich rezultaty nie wykraczały poza już 
dostępne działania, a ich oddziaływanie pod względem praktycznym było raczej 
niewielkie (zob. pkt 106 i 108).
128  
Ponadto oczekiwane rezultaty dostosowania priorytetów programów współfinan -
sowanych przez UE do celu cząstkowego „Czystość wód w Morzu Bałtyckim” były 
bardzo ograniczone (zob. pkt 109–112).
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri 
GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 27 stycznia 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
51
 Załączniki
Cele w zakresie zmniejszania napływu substancji biogennych
PaństwoŚrednie 
napływy 
azotu w latach 
1997–2003Średnie 
napływy 
fosforu 
w latach 
1997–2003Cel w zakresie 
zmniejszenia 
ilości N na 
2021  r.Cel w zakresie 
zmniejszenia 
ilości P na 
2021  r.Zmniejszenie 
ilości N w %Zmniejszenie 
ilości P w %
tona/rok tona/rok tona/rok tona/rok
Dania 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estonia 27 684 804 1 800 320 7 40
Finlandia 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Niemcy 65 672 627 7 670 170 12 27
Łotwa 61 164 829 1 670 220 3 27
Litwa 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Polska 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Rosja 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Szwecja 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Napływy substancji biogennych 
powstające w  państwach HELCOM791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Napływy substancji biogennych z państw 
niebędących sygnatariuszami1 21 421 1 979
Ładunek substancji biogennych 
trafiający do Morza Bałtyckiego za 
pośrednictwem państw HELCOM812  938 34 807
Substancje biogenne z innych źródeł297 405 2 087
Morze Bałtyckie ogółem 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Transgraniczne napływy rzeczne substancji biogennych z Republiki Czeskiej, Ukrainy i Białorusi.
2 Napływy ze statków i zanieczyszczenia atmosferycznego powstające we wszystkich państwach UE nienależących do zlewni Morza Bałtyckiego.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o dane zawarte w dokumencie „Summary report on the development of revised Maxi -
mum Allowable Inputs (MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” (Sprawozdanie podsumo -
wujące dotyczące opracowania skorygowanych maksymalnych dopuszczalnych napływów oraz zaktualizowanych celów redukcji dla poszcze -
gólnych państw w ramach bałtyckiego planu działań), posiedzenie ministerialne HELCOM z 2013 r.Załącznik I
52 Załączniki 
Tendencje dotyczące napływu azotu i fosforu do Morza Bałtyckiego według państw
(tona/rok)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
NNapływy w latach 1997–2003 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Napływy w 2012 r., dane niepewne 
(oznaczenie „test value”)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
PNapływy w latach 1997–2003 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Napływy w 2012 r., dane niepewne 
(oznaczenie „test value”)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Źródło:  Ocena wstępna na potrzeby monitorowania postępów w osiąganiu celów redukcji substancji biogennych dla poszczególnych państw 
(CART) przyjętych na podstawie deklaracji ministerialnej HELCOM z 2013 r., Kopenhaga.
L.M.  Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, 2015 r. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction 
Scheme (Ocena osiągnięcia celów w zakresie redukcji substancji biogennych w ramach programu redukcji substancji biogennych HELCOM). 
Wersja internetowa: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageZałącznik II
53 Załączniki 
Osiągnięcie wartości granicznych napływów według akwenu Morza Bałtyckiego
(tona/rok)
Zatoka 
BotnickaMorze 
BotnickieBałtyk 
WłaściwyZatoka 
FińskaZatoka
RyskaCieśniny 
DuńskieCieśnina 
KattegatOgółem
Wartości graniczne napływów 
azotu z  uwzględnieniem celu 
redukcji HELCOM57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792  211
Napływy w 2012 r., dane niepewne 
(oznaczenie „test value”)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845  127
Dodatkowa redukcja 4 578 14 503 8 200 27 281
Brakujące wartości redukcji do osiągnięcia 
celów HELCOM na 2021 r.2 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Wartości graniczne napływów 
fosforu z  uwzględnieniem celu 
redukcji HELCOM2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Napływy w 2012 r., dane niepewne 
(oznaczenie „test value”)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
Dodatkowa redukcja 283 183 96 562
Wartość redukcji brakująca do osiągnięcia 
celów HELCOM na 2021 r.112 7 785 3 936 755 12 588
Źródło:  Ocena wstępna w celu monitorowania postępów w osiąganiu celów redukcji substancji biogennych dla poszczególnych państw (CART) 
przyjętych na podstawie deklaracji ministerialnej HELCOM z 2013 r., Kopenhaga.
L.M.  Svendsen, B. Gustafsson, M. Pyhälä, 2015 r. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction 
Scheme (Ocena osiągnięcia celów w zakresie redukcji substancji biogennych w ramach programu redukcji substancji biogennych HELCOM). 
Wersja internetowa: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageZałącznik III
54 Załączniki 
Stężenie substancji biogennych w ściekach oczyszczonych z oczyszczalni ścieków 
w głównych miastach państw członkowskich UE w regionie Morza Bałtyckiego 
(2013 r.)Załącznik IV
Uppsala
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)Turku
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
Gdańsk
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)Sztokholm
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)Espoo
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
Tallinn
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)Helsinki
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
Gdynia
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)Kopenhaga
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)Malmö
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kilonia
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
Lubeka
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)Rostock
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
Szczecin
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
Poznań
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
Wrocław
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)Warszawa
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) Łódź
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Ryga
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
Jełgawa
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)Ogre
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
Dyneburg
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
Wilno
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)Kłajpeda
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
Kowno
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)Jurmała
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, w oparciu o dane przekazane na koniec 2013 r. przez państwa członkowskie. Wartości dla Kopenhagi 
i Sztokholmu obliczono na podstawie średniej z dwóch oczyszczalni ścieków działających w każdym z tych miast. 
55 Załączniki 
Projekty przewodnie i inne projekty mające znaczenie dla wdrożenia strategii Unii 
Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego
(w mln EUR)
Projekty przewodnie strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego dotyczące eutrofizacji
Obszar priorytetowy AGRI Źródło i  wysokość finansowania
BALTIC MANURECelem tego projektu jest poszerzenie wiedzy fachowej w zakresie 
innowacyjnych rozwiązań dotyczących gospodarowania obornikiem, 
np. produkcji energii ze źródeł odnawialnych i nawozów organicznych.Program Operacyjny Region Morza 
Bałtyckiego
Łącznie: 3,7
EFRR: 2,8
Recykling fosforuCelem tego projektu jest odzyskanie fosforu z głównych źródeł w re -
gionie Morza Bałtyckiego, takich jak obornik, osady ściekowe i tusze 
zwierząt oraz produkowanie nawozów wtórnych. Jego celem jest także 
opracowanie strategii nawożenia dla określonych obszarów, tak aby 
region Morza Bałtyckiego stał się pierwszym samowystarczalnym re -
gionem pod względem stosowania mineralnych nawozów fosforowych.
Obszar priorytetowy NUTRI Finansowanie
Usuwanie fosforanów 
z detergentówCelem tego projektu jest wsparcie państw w regionie Morza Bałtyc -
kiego we wdrażaniu zalecenia 28E/7 HELCOM (tj. krajowych działań 
ustawodawczych w celu ograniczenia fosforanów w detergentach 
przeznaczonych do prania i detergentach przeznaczonych do auto -
matycznych zmywarek do naczyń) poprzez opracowanie materiałów 
informacyjnych dla podmiotów kształtujących politykę. Ogólnounijny 
zakaz stosowania fosforanów w detergentach przeznaczonych do 
prania został przyjęty w 2011 r.Środki na niewielki budżet projektu prze -
kazała Szwedzka Agencja Chemikaliów.
PRESTOCelem projektu jest zmniejszenie ładunków substancji biogennych 
odprowadzanych do Morza Bałtyckiego dzięki programom edukacyj -
nym dla personelu obsługi, projektantów i instruktorów akademickich 
zaangażowanych w obszarze oczyszczania ścieków, a także badaniom 
technicznym i inwestycjom w wybranych białoruskich oczyszczalniach 
ścieków (Baranowicze, Grodno, Mołodeczno i Witebsk).Program Operacyjny Region Morza 
Bałtyckiego
Łącznie: 4,6
EFRR: 1,1
ENPI: 2,8
BALTIC DEALCelem tego projektu jest przeciwdziałanie spływom i wyciekom sub -
stancji biogennych z gospodarstw: został on zainicjowany dobrowolnie 
przez pięć federacji rolników.Program operacyjny dla regionu Morza 
Bałtyckiego
Łącznie: 3,8
EFRR: 3,0
Ocena regionalnego ładunku 
zanieczyszczeń substancjami 
biogennymi oraz określenie 
projektów priorytetowych 
w celu zmniejszania napływu 
substancji biogennych do Morza 
Bałtyckiego z  BiałorusiCelem tego projektu jest określenie priorytetowych inwestycji oraz bu -
dowanie zdolności na poziomie lokalnym w celu zmniejszania napływu 
substancji biogennych do Morza Bałtyckiego w kontekście partnerstwa 
na rzecz środowiska w ramach wymiaru północnego, ze szczególnym 
uwzględnieniem rolnictwa, ścieków komunalnych i przemysłu, a także 
produkcji i stosowania detergentów zawierających fosfor.Finansowanie z funduszu bałtyckiego 
planu działań zarządzanego przez Nor -
dycki Bank Inwestycyjny (NIB)/Nordycką 
Korporację Finansowania na rzecz Ochro -
ny Środowiska Naturalnego (NEFCO), 
Szwecja i Finlandia jako inwestorzy: 0,25
Działanie horyzontalne „Sąsiedztwo”
Obszar jeziora Pejpus 
zrównoważony pod 
względem ekonomicznym 
i środowiskowymCelem tego projektu jest poprawa sytuacji środowiskowej w zlewni 
jeziora Pejpus poprzez modernizację istniejących oczyszczalni ścieków 
w obwodzie pskowskim oraz wybudowanie nowej infrastruktury w ma -
łych przystaniach po estońskiej stronie jeziora Pejpus.Program operacyjny 
Estonia-Łotwa-RosjaZałącznik V
56 Załączniki 
Projekty w ramach programu operacyjnego Region Morza Bałtyckiego (inne niż 
przewodnie) dotyczące eutrofizacji
(w mln EUR)
Projekty w  ramach programu operacyjnego Region Morza Bałtyckiego (inne niż przewodnie) dotyczące 
eutrofizacjiŹródło i wysokość 
finansowania (program 
operacyjny Region Morza 
Bałtyckiego)
Baltic CompassProjekt ten obejmuje działania w sektorze rolnym i środowiskowym w celu 
zaspokojenia zapotrzebowania na podejście transnarodowe do ograniczania 
eutrofizacji Morza Bałtyckiego.Łącznie: 6,6
EFRR: 4,6
ENPI: 0,5
Baltic Compact Projekt ten obejmuje działania rolnośrodowiskowe.Łącznie: 1,9
EFRR: 1,5
BERAS (Baltic Ecological 
Recycling Agriculture and 
Society)Celem tego projektu jest zmniejszenie eutrofizacji, zaprzestanie stosowania 
pestycydów i ograniczenie wpływu sektora spożywczego na globalne ocieplenie.Łącznie: 4,4
EFRR: 3,4
ENPI: 0,05
WaterpraxisCelem tego projektu jest poprawa stanu wód w Morzu Bałtyckim poprzez wspie -
ranie praktycznego wdrażania planów gospodarowania wodami w dorzeczu 
w regionie.Łącznie: 2,0
EFRR: 1,5
PURE (projekt redukcji 
eutrofizacji z  obszarów 
zurbanizowanych)Celem projektu jest przygotowanie i zrealizowanie inwestycji w gminach w ra -
mach współpracy transnarodowej.Łącznie: 3,2
EFRR: 2,0
ENPI: 0,5Załącznik V
57 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
V
Komisja zwróciła uwagę na te kwestie w ocenie pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu1 i w ocenie pierw -
szych programów działań2, stwierdzając, iż stanowią one istotny obszar wymagający poprawy, oraz wezwała państwa człon -
kowskie do podjęcia działań w tym zakresie w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu.
VI
Komisja uważa, że podjęła właściwe działanie. W Traktacie oraz w ustalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyraź -
nie przewidziano, że Komisja, zgodnie z pełnioną przez siebie funkcją strażnika traktatów, dysponuje znacznym marginesem 
swobody w kwestii tego, kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 
i kiedy należy ścigać naruszenia. W niektórych przypadkach alternatywne narzędzia lub dialog polityczny mogą stanowić bar -
dziej skuteczne podejście niż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Komisja posiada mimo to znaczne i udokumentowane osiągnięcia w zapewnianiu zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszcza -
nia ścieków komunalnych poprzez wykorzystanie jako narzędzia postępowania w sprawie uchybienia.
VII
W niektórych przypadkach państwa członkowskie napotkały wiele wyzwań w trakcie wdrażania dyrektywy azotanowej, 
w innych natomiast wdrażanie to przebiegało skutecznie. Zasadniczo jednak zgodnie z odnotowaną tendencją średnie stężenie 
azotanów w UE i w Morzu Bałtyckim ulega poprawie.
Celem polityki wzajemnej zgodności nie jest egzekwowanie wdrażania prawodawstwa europejskiego w państwach członkow -
skich. W razie niewdrożenia prawodawstwa sprawdzonym sposobem jest postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom 
państwa członkowskiego.
Liczba przypadków nieprzestrzegania przepisów i sankcji nałożonych w związku ze stosowaniem zasady wzajemnej zgodności 
świadczy raczej o jej prawidłowym funkcjonowaniu niż o tym, że przynosi ona niewymierne efekty. Zasada wzajemnej zgod -
ności ma zastosowanie tylko do rolników otrzymujących płatności bezpośrednie lub uczestniczących w niektórych działaniach 
dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, np. środkach rolnośrodowiskowych.
VIII
Komisja uważa, że strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego skutecznie przyczyniła się do promowania ochrony 
środowiska Morza Bałtyckiego. Ogólnie rzecz biorąc, nowe podejście makroregionalne można postrzegać jako cenne narzędzie 
służące rozwiązywaniu problemów regionalnych i wzmacnianiu współpracy między państwami basenu Morza Bałtyckiego.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=PL
Odpowiedzi Komisji 58
Wprowadzenie
09
W marcu 2016 r. usprawniono do celów wspólnej sprawozdawczości programy działań przewidziane zarówno w ramowej 
dyrektywie wodnej, jak i dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej Programy działań przewidziane w ramowej dyrek -
tywie wodnej i dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej zgłaszane przez państwa członkowskie powinny uwzględniać 
zobowiązania wynikające z porozumień HELCOM i umów międzynarodowych.
13
EFRROW określa gospodarkę wodną mianem jednego z głównych celów rozwoju obszarów wiejskich zarówno w okresie pro -
gramowania 2007–2013, jak i 2014–2020. Cele te można osiągnąć za pomocą różnych działań, w tym działań nieobszarowych, 
takich jak inwestycje i szkolenia.
W odniesieniu do okresu 2007–2013 informacje dotyczące przydziału środków finansowych są dostępne jedynie na poziomie 
osi i działań. W odniesieniu do okresu 2014–2020 takie informacje są dostępne na poziomie działań i obszarów docelowych 
(lub priorytetu, jak ma to miejsce w przypadku priorytetu związanego z gospodarką wodną), co umożliwi uzyskiwanie danych 
bezpośrednio związanych z celami.
Uwagi
18
Komisja zauważa, że nawet jeżeli cele HELCOM w zakresie redukcji substancji biogennych uznaje się za dobrą praktykę, zgodnie 
z prawem od państw członkowskich regionu Morza Bałtyckiego nie można było oczekiwać, że w swoich sprawozdaniach z paź -
dziernika 2012 r., które przedłożono zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, zgłoszą one swoje cele HELCOM 
w zakresie redukcji substancji biogennych przyjęte na posiedzeniu ministerialnym HELCOM w październiku 2013 r. W praktyce 
jednak Komisja z zadowoleniem przyjęłaby fakt, gdyby programy działań państw członkowskich, które przewidziano w dyrek -
tywie ramowej w sprawie strategii morskiej i które mają zostać opracowane do marca 2016 r., również przyczyniły się do wypeł -
nienia ich zobowiązań w ramach HELCOM.
28
Za pomocą ramowej dyrektywy wodnej i w ramach HELCOM zmierza się do tego samego celu, jakim jest brak eutrofizacji 
w Morzu Bałtyckim. Osiągnięcie dobrego stanu, o którym mowa w ramowej dyrektywie wodnej, powinno wystarczyć do osiąg -
nięcia celu HELCOM. Polska powinna podjąć dodatkowe działania – jednak nie są one wymagane tylko po to, aby spełnić cele 
HELCOM, lecz również aby zrealizować cele ramowej dyrektywy wodnej.
W odniesieniu do pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu Polska nie ustanowiła wystarczająco surowych, 
zgodnych z ramową dyrektywą wodną norm dotyczących fosforanu, które odpowiadałyby dobremu stanowi ekologicznemu 
wymaganemu w ramowej dyrektywie wodnej (zastosowano obowiązujące wcześniej starsze normy), i w związku z tym może 
się wydawać, że cele HELCOM są bardziej rygorystyczne. Polska powinna naprawić tę oczywistą nieprawidłowość, ustanawiając 
zgodne z ramową dyrektywą wodną normy dotyczące fosforanu i stosując je w celu opracowania programów działań w ramach 
drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu zakładających ograniczenie poziomu fosforanu zarówno w wodach 
śródlądowych, jaki i morskich.
31
W odniesieniu do sprawozdawczości w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu od państw członkow -
skich wymaga się przeprowadzenia analizy rozbieżności dotyczącej substancji biogennych, tak by w ciągu dwóch kolejnych 
okresów sprawozdawczych poprawiło się prowadzone przez Komisję monitorowanie poziomu ograniczenia substancji biogen -
nych w państwach członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 59
Państwa członkowskie w drugich planach gospodarowania wodami w dorzeczu muszą zgłosić, w jakim stopniu wdrożenie 
dyrektywy azotanowej wystarcza do zwalczenia zanieczyszczeń substancjami biogennymi z rolnictwa, oraz określić, jakie 
dodatkowe działania podstawowe i uzupełniające przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej zostaną podjęte w tym celu. 
Umożliwi to państwom członkowskim i Komisji zrozumienie, w jakich obszarach konieczne jest podjęcie dalszych działań.
34
Komisja oczekuje, że – w ramach działań przewidzianych w planie gospodarowania wodami w dorzeczu – obowiązujące 
pozwolenia na oczyszczanie ścieków komunalnych zostaną poddane przeglądowi i zmienione w stosownych przypadkach, 
aby zapewnić zmniejszenie zanieczyszczeń w miastach do poziomu, który pozwoli na spełnienie warunków koniecznych do 
osiągnięcia dobrego stanu wszystkich zbiorników wodnych. W pewnych wodach poziom ten może wynosić 1 mg/l fosforu, 
a na innych obszarach może zajść potrzeba, by warunki te były bardziej rygorystyczne, np. 0,5 mg/l lub mniej – w przypadkach 
wysokiej gęstości zaludnienia lub niskiego rozcieńczenia.
41
Opracowane przez państwa członkowskie plany ograniczenia substancji biogennych, które opierają się na ich planach gospo -
darowania wodami w dorzeczu, są mało ambitne, ponieważ w większości przypadków skupiono się w nich jedynie na już 
stosowanych „środkach podstawowych” wymaganych do wdrożenia dyrektyw UE w odniesieniu do konkretnych obszarów 
działalności powodujących zanieczyszczenie substancjami biogennymi, w szczególności ścieków komunalnych i rolnictwa, 
a nie wskazano w nich, w jaki sposób środki te należy wzmocnić, aby zapewnić osiągnięcie takich warunków w zakresie sub -
stancji biogennych, które będą odpowiadać dobremu stanowi. Wprowadzono jedynie kilka nowych środków na podstawie 
art. 11 ust. 3 lit. h) ramowej dyrektywy wodnej w celu kontroli rozproszonych źródeł zanieczyszczeń (w szczególności brakuje 
w tym przypadku środków kontroli rozproszonych źródeł fosforanu), a ogólny oczekiwany wpływ „środków dodatkowych” nie 
jest jasny. Komisja zwróciła uwagę na tę kwestię w ocenie pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu3 i w ocenie 
pierwszych programów działań4, stwierdzając, iż stanowi ona istotny obszar wymagający poprawy, i wezwała państwa człon -
kowskie do podjęcia działań w tym zakresie w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu.
Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 30.
46
Komisja uważa, że zgodnie z metodyką oceny zgodności Komisji Niemcy i Finlandia zachowują zgodność z dyrektywą, jako że 
osiągają wskaźnik zgodności na poziomie 99% lub wyższym. Cztery inne państwa członkowskie regionu Morza Bałtyckiego 
miały obowiązek zapewnić pełną zgodność z dyrektywą w 2012 r. – osiągnęły one wysoki wskaźnik na poziomie 89% lub 
wyższym.
47
Faktycznie Komisja nie uznaje automatycznie, że stosowanie pojedynczych lub właściwych systemów stanowi naruszenie, 
ponieważ taką możliwość przewidziano w dyrektywie. Wysoki wskaźnik stosowania pojedynczych lub właściwych systemów 
może jednak świadczyć o problemach z systemami zbierania, w związku z czym Komisja podejmie działania następcze/zbada 
te sytuacje (więcej informacji – zob. odpowiedź do pkt 48).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=PL
Odpowiedzi Komisji 60
48
Komisja bada stosowanie pojedynczych i właściwych systemów za pomocą tzw. narzędzia pilotażowego (bada np. rodzaje 
pojedynczych lub właściwych systemów stosowanych w państwach członkowskich, rejestrację, zezwolenia i kontrole w odnie -
sieniu do tych systemów). Komisja od wielu lat również sprawdza pojedyncze i właściwe systemy poprzez włączenie pojedyn -
czych i właściwych systemów do tabeli sprawozdawczej zgodnie z art. 15. Ponadto wytyczne zawarte w „Terminach i defini -
cjach dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych”, które są dostępne od 2007 r., zawierają sekcję poświęconą 
pojedynczym i właściwym systemom.
49
Komisja postanowiła przyjąć, że osiągnięcie 100% zgodności nie było prawdopodobne ani realistyczne, więc obniżyła próg, 
poniżej którego wszczyna się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, poprzez wpro -
wadzenie dwóch norm, o których wspomniał Trybunał. Tę metodykę zaakceptował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 
(zob. sprawa C-395/13 Komisja przeciwko Belgii , pkt 33–38).
51
Komisja zwraca uwagę, że była świadoma wyboru dokonanego przez Polskę przed 2010 r., ale z prawnego punktu widzenia 
przed 2010 r. nie miała możliwości go zakwestionować ani przewidzieć, jaki będzie poziom braku zgodności w Polsce. W dyrek -
tywie wyraźnie pozostawiono państwom członkowskim te dwie możliwości, a Polska miała uzasadnioną prawnie swobodę 
wyboru skorzystania z art. 5 ust. 4, nawet jeżeli był on nierealistyczny, biorąc pod uwagę fakt, iż Polska, dokonując tego wyboru, 
nie mogła skorzystać z dodatkowego czasu przyznanego na mocy traktatu o przystąpieniu.
52
Komisja śledziła wdrażanie przedmiotowej dyrektywy w Polsce z rosnącym zaniepokojeniem i uwagą, ponieważ stało się jasne, 
że podstawowym problemem był i nadal jest brak przejrzystego planowania jej wdrażania. Wybór podstawy prawnej stanowi 
najmniej istotny powód do obaw dla Komisji w tej kwestii oraz niewystarczające usprawiedliwienie tego braku skoordynowa -
nego działania na poziomie krajowym.
Komisja od 2011 r. regularnie zwracała uwagę, że przewidziane inwestycje nie będą prowadzić do osiągnięcia stanu zgodności 
w Polsce. Ponadto Polska przedstawiła jedynie wstępne plany inwestycyjne (plan centralny) i do tej pory nie opracowała odpo -
wiedniego KPOŚK (2010 r.). Ani wstępny plan centralny z lutego 2014 r., ani jego wersja ostateczna z maja 2015 r. nie zostały do 
chwili obecnej przyjęte przez Komisję.
56
Oczyszczalnie ścieków stanowią infrastruktury o długotrwałym charakterze i niełatwo jest ocenić ich odpowiedni rozmiar 
jedynie w perspektywie krótkofalowej. Zasadniczo rozmiar oczyszczalni można określić za pomocą kilku czynników, takich jak 
marginesy bezpieczeństwa, wydajność w kontekście działań/zmian sezonowych, takich jak turystyka, napływ wody w wyniku 
obfitych opadów lub zapewnianie ewentualnych przyłączy w przyszłości w związku ze wzrostem liczby ludności.
Ponadto minimalny poziom czystej wody nie ma negatywnego wpływu, ponieważ zapobiega skażeniu ścieków i powstawaniu 
w nich siarkowodoru, który jest niebezpieczny dla ludzkiego zdrowia.
Odpowiedzi Komisji 61
58
Przed przystąpieniem krajów przystępujących przeprowadzono oceny obowiązujących w nich przepisów i uznano je za kom -
pletne zgodnie z wymogami obowiązującymi przed przystąpieniem w odniesieniu do ówczesnego dorobku UE, np. dyrektywy 
91/271/EWG.
59
Państwa członkowskie mają swobodę wyboru między art. 5 ust. 2 a art. 5 ust. 4 i ich wybór nie jest ograniczony istnieniem 
przepisów traktatu o przystąpieniu.
60
Po przystąpieniu Polski Komisja rozpoczęła stopniową identyfikację problemów, z którymi Polska mierzyła się podczas wdra -
żania dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, i od 2007 r. regularnie przeprowadzała rozszerzone kontrole 
wniosków projektowych o współfinansowanie przez UE. Od 2010 r. – kiedy to Komisja zebrała wystarczające informacje dowo -
dzące, że wystąpiły poważne problemy podczas wdrażania – oficjalnie rozpoczęto wymianę informacji z władzami polskimi 
w tej sprawie. Należy podkreślić, że problemy, z którymi mierzyła się Polska, były znacznie większe i o bardziej podstawowym 
znaczeniu niż wybór między zastosowaniem art. 5 ust. 2 lub art. 5 ust. 4 oraz wiązały się z nieprawidłowym wytyczaniem aglo -
meracji, brakiem sprawozdawczości w przedmiocie danych dotyczących zgodności lub niespójną sprawozdawczością w tym 
zakresie, brakiem jasnego i spójnego planowania, a także arbitralnym odcinaniem inwestycji koncentrujących się jedynie na 
oczyszczalniach, w których oczyszcza się ładunek powyżej 15 000 RLM.
61
Mimo że Komisja wielokrotnie zwracała się do Polski o przedłożenie spójnych danych dotyczących stanu wdrożenia i przy -
szłego planowania wdrożenia dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (w tym danych, które wskazywałyby 
na zgodność z art. 5 ust. 2 albo art. 5 ust. 4), Polska tego nie uczyniła. Komisja pragnie podkreślić, że po wymianie informacji 
z Komisją Polska sama postanowiła zastosować art. 5 ust. 2. W 2012 r. w trakcie negocjacji dotyczących okresu programowania 
2014–2020 Komisja zwróciła się do Polski o przygotowanie centralnego planu wdrażania dyrektywy dotyczącej oczyszczania 
ścieków komunalnych, który podlegałby kontroli Komisji w celu zapewnienia, aby w okresie programowania 2014–2020 UE 
współfinansowała projekty, które są zgodne z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych i które w największym 
stopniu przyczyniają się do niwelowania luk we wdrażaniu.
62
Komisja obecnie wznowiła obowiązek przedkładania sprawozdań na podstawie art. 17 w celu ustalenia, kiedy dana aglomera -
cja osiągnie zgodność, jeżeli to jeszcze nie nastąpiło.
Wprowadzając nowy format sprawozdań na podstawie art. 17, Komisja starała się zapewnić równowagę między polepszaniem 
stanu wiedzy na temat sytuacji w państwach członkowskich i nie zwiększyć jednocześnie obciążeń administracyjnych. Więk -
szość państw członkowskich odniosła się do tego pozytywnie i przedkładała sprawozdania w nowym formacie. Ponadto pań -
stwa członkowskie dysponują swobodą w opisie każdego projektu w tabeli sprawozdawczej. Dzięki wymogom art. 15 Komisja 
posiada informacje na temat odsetka ładunku, który podlega zrzutom bez oczyszczenia, a więc wie, „jaki dystans dzieli pań -
stwo członkowskie od osiągnięcia zgodności”. W związku z tym to państwa członkowskie mają za zadanie opisać dostosowany 
projekt, aby osiągnąć zgodność możliwie jak najszybciej. Komisja nie zamierza zwiększać obciążenia związanego ze sprawoz -
dawczością, które spoczywa na państwach członkowskich, jako że nie musi posiadać szczegółowych informacji dotyczących 
długości rur kanalizacyjnych wyrażonej w kilometrach na każdą aglomeracje na poziomie UE.
Odpowiedzi Komisji 62
63
Komisja dysponuje znacznym marginesem swobody w tych kwestiach i musi wybrać najbardziej odpowiednie narzędzia. 
W tym przypadku Komisja zdecydowała się na działania poprzez spotkania z państwami członkowskimi w sprawie oczyszczania 
ścieków komunalnych i wolała zaczekać ze wszczynaniem bardziej formalnych procedur do momentu upłynięcia wystarcza -
jącej liczby terminów w wystarczającej liczbie państw członkowskich. Projekty pilotażowe, których realizację rozpoczęto na 
podstawie oceny upłynięcia wstępnego terminu (od 2004 r. do końca 2006 r.), miały obejmować jedynie trzy państwa człon -
kowskie, w tym Polskę. W celu zapewnienia skuteczności postanowiono zatem zaczekać na wyniki kolejnego działania spra -
wozdawczego, które miałoby większe znaczenie w kontekście objętych nim państw członkowskich i aglomeracji.
Komisja w związku z tym uważa, że podjęła właściwe działanie. W Traktacie oraz w ustalonym orzecznictwie Trybunału 
Sprawiedliwości wyraźnie przewidziano, że Komisja, zgodnie z pełnioną przez siebie funkcją strażnika traktatów, dysponuje 
znacznym marginesem swobody w kwestii tego, kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom 
państwa członkowskiego i kiedy należy ścigać naruszenia. W niektórych przypadkach alternatywne narzędzia lub dialog 
polityczny mogą stanowić bardziej skuteczne podejście niż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa 
członkowskiego.
Ponadto Komisja, rozpoczynając projekty pilotażowe i wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom pań -
stwa członkowskiego, brała pod uwagę różne okresy wdrożenia (14 lat dla 15 państw członkowskich UE w porównaniu z okre -
sem 3–11 lat dla 10 państw członkowskich UE, które przystąpiły w 2004 r.).
Komisja posiada mimo to znaczne i udokumentowane osiągnięcia w zapewnianiu zgodności z dyrektywą dotyczącą oczyszcza -
nia ścieków komunalnych poprzez wykorzystanie jako narzędzia postępowania w sprawie uchybienia (np. we Francji, w Belgii, 
w Zjednoczonym Królestwie itp.).
64
W dyrektywie dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych wprowadzono minimalne normy, które należy spełnić zgodnie 
z wymogami przedstawionymi w tabeli 2 załącznika, ale też zapewniono państwom członkowskim możliwość swobodnego 
zastosowania bardziej rygorystycznych standardów. Takie bardziej rygorystyczne standardy mogą być prawnie wymagane 
w celu zapewnienia zgodności z ramową dyrektywą wodną.
69
Komisja pragnie uściślić, że oczekuje się, iż projekt „Usług wodnych i środowiskowych w Kaliningradzie” zostanie w pełni uru -
chomiony w 2016 r., jeżeli chodzi o jego elementy związane z usługami wodnymi.
76
Wody na obszarach rolnictwa ekstensywnego, na których stosuje się niewielkie ilości nawozów, mogą wciąż ulegać zanieczysz -
czeniom substancjami biogennymi. Zgodnie z dyrektywą azotanową również wody zagrożone zanieczyszczeniem należy objąć 
konkretnymi działaniami.
Na pewnych obszarach konieczne jest podjęcie działań przewidzianych zarówno w dyrektywie azotanowej, jak i ramowej 
dyrektywie wodnej, aby ograniczyć substancje biogenne w stopniu wymaganym do uzyskania dobrego stanu wód.
79
Sam fakt stosowania azotu z nawozów mineralnych nie może posłużyć za wskaźnik braku skuteczności wymogów, należy go 
zatem interpretować w sposób ostrożny. Bardziej odpowiednimi wskaźnikami są całkowite straty azotu i całkowita nadwyżka 
azotu (ze wszystkich źródeł).
Odpowiedzi Komisji 63
80
Komisja uważa, że działania takie jak zakaz stosowania nawozów w określonych okresach roku można skutecznie sprawdzać, 
jeżeli kontrole są przeprowadzane we właściwym czasie.
Plany lub rejestry nawożenia włączono do kilku programów działania zgodnie z dyrektywą azotanową jako wspólną praktykę 
mającą na celu osiągnięcie zrównoważonego nawożenia i ułatwienie kontroli.
84
Komisja podkreśla, że zasada wzajemnej zgodności nie jest mechanizmem egzekwowania europejskich przepisów w zakre -
sie ochrony środowiska, ale ma na celu między innymi „pogodzeni[e] celów WPR z oczekiwaniami społeczeństwa” (zob. 
motyw 54 rozporządzenia UE nr 1306/2013). Zasada wzajemnej zgodności łączy płatności w ramach wspólnej polityki rolnej 
(WPR) z poszanowaniem określonych przepisów, natomiast naruszenie takich przepisów prowadzi do ograniczenia płatności 
w ramach WPR. W ramach zasady wzajemnej zgodności należy zasadniczo wykorzystywać istniejące systemy kontroli. Zasada 
ta powinna jednak także zapewnić minimalny poziom kontroli, gdy system kontroli w ramach przepisów sektorowych nie jest 
wystarczająco skuteczny.
86
To państwa członkowskie mają określić normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w taki sposób, aby osiągnąć 
cel tej normy. Celem wspomnianej normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczącej ustalenia stref bufo -
rowych wzdłuż cieków wodnych jest ustalenie stref buforowych i zarządzanie nimi, a nie ogólnie wykorzystywanie nawozów 
na gruntach rolnych. Stąd zakres wspomnianej normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska jest ograniczony 
do stref buforowych zarówno na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami, jak i poza nimi. Ponadto 
pewne wymogi wynikające z dyrektywy azotanowej są objęte zasadą wzajemnej zgodności poprzez SMR 1, dawny SMR 4.
87
Wspomniana norma dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotycząca stref buforowych, która jest stosowana 
od dnia 1 stycznia 2012 r. (zob. art. 149 rozporządzenia (WE) nr 73/2009), odnosi się do wymogów wynikających z dyrektywy 
azotanowej i w wyniku jej wprowadzenia tymi wymogami objęto grunty rolne znajdujące się poza obszarami szczególnie nara -
żonymi na zanieczyszczenia azotanami, mając na uwadze lokalne warunki zgodnie z wymogami art. 94 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013. W związku z tym różnorodność w definiowaniu wymogów zauważona przez Trybunał wynika z samej dyrektywy 
azotanowej i – jak twierdzą państwa członkowskie – odzwierciedla różnorodność warunków lokalnych.
90
Liczba przypadków nieprzestrzegania przepisów i sankcji nałożonych w związku ze stosowaniem zasady wzajemnej zgodności 
świadczy raczej o jej prawidłowym funkcjonowaniu niż o tym, że przynosi ona niewymierne efekty. Przykładowo brak obiektu 
do przechowywania obornika cały czas stanowi problem na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami 
i w przypadku tego naruszenia zgodnie z zasadą wzajemnej zgodności podejmuje się działania następcze, co wyjaśnia wysoki 
stopień niezgodności (zob. również pkt 93).
Odpowiedzi Komisji 64
91
Programy rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 miały przyczynić się do realizacji celów rozwoju obszarów wiejskich 
wdrażanych w ramach kliku osi. Niektóre z wdrożonych działań i operacji, w tym środki rolnośrodowiskowe, mogły obejmować 
jeden główny cel, ale wiele z nich ustanowiono z myślą o realizacji wielu celów, co nie zmniejsza skuteczności takich działań 
i umożliwia zapewnienie większej opłacalności.
Środki rolnośrodowiskowe stosowane przez dużą liczbę rolników na rozległych obszarach mogą również przyczynić się do 
poprawy stanu wód na wszystkich takich obszarach.
Podczas przyjmowania programów na lata 2014–2020 Komisja zwróciła uwagę, że państwa członkowskie powinny w większym 
stopniu stosować ukierunkowanie, w tym na kwestie związane z wodami.
92
W okresie programowania 2007–2013 różne harmonogramy przyjmowania planów gospodarowania wodami w dorzeczu i pro -
gramów rozwoju obszarów wiejskich były jednym z powodów, dla których zakres środków rolnośrodowiskowych nie zawsze 
odpowiadał obszarom określonym w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.
Co więcej, należy przypomnieć, że nie można zapewnić zgodności z obowiązującymi wymogami, do których często czyni się 
odniesienia w planach gospodarowania wodami w dorzeczu, poprzez stosowanie środków rolnośrodowiskowych mogących 
jedynie stanowić wsparcie działań dobrowolnych wychodzących poza obowiązujące wymogi.
Ponadto w trakcie okresu programowania państwa członkowskie miały możliwość wprowadzenia zmian w swoich progra -
mach w odniesieniu do ich zawartości lub przydziału środków finansowych. Proponowane zmiany należy wprowadzać zgod -
nie z ogólnymi celami i strategią programu. Dzięki temu mechanizmowi można je skoordynować z planami gospodarowania 
wodami w dorzeczu, o ile te są dostępne. W 2009 r. wskutek oceny funkcjonowania WPR i Europejskiego planu naprawy 
gospodarczej wzmocniono realizację celu związanego z gospodarowaniem wodami stanowiącego jedno z wyzwań rozwoju 
obszarów wiejskich.
93
W latach 2004–2006 nowe państwa członkowskie regionu Morza Bałtyckiego (Estonia, Łotwa, Litwa, Polska) zachęcono do 
wprowadzenia określonego wsparcia w kontekście obiektów do przechowywania obornika, aby spełnić normy ochrony wód.
94
W programach rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 przewidziano działania związane z inwestycjami w obiekty do 
przechowywania obornika.
W szczególności państwa członkowskie mogły udzielać wsparcia na rzecz inwestycji mających poprawić warunki przechowy -
wania obornika w gospodarstwach jedynie wtedy, gdy inwestycje te służyły zapewnieniu zgodności z nowymi normami wspól -
notowymi wynikającymi z dyrektywy azotanowej wdrożonej w państwach członkowskich i przez ograniczony okres karencji 
36 miesięcy od dnia, w którym normy zaczęły obowiązywać.
Odpowiedzi Komisji 65
95
Zdaniem Komisji różnorodność środków rolnośrodowiskowych oznacza, że środki te obejmują zarówno proste, jak i bardziej 
złożone operacje służące ochronie i poprawie stanu środowiska. Umożliwia to beneficjentom wdrażanie operacji odpowiadają -
cych ich konkretnym potrzebom i dostosowanych do obciążeń dla środowiska.
Poziom wsparcia zawsze wiąże się z poziomem zobowiązań oraz rekompensuje utracone dochody i dodatkowe koszty ponie -
sione w związku z tymi zobowiązaniami.
Poza złożonością operacji niewielkie wykorzystanie tego wsparcia można również wytłumaczyć innymi przyczynami, do 
których zalicza się np. brak dostatecznej promocji wsparcia, a także niewystarczający transfer wiedzy lub korzystanie z usług 
doradczych w zbyt niskim stopniu.
Problem niewielkiego wykorzystania środków rolnośrodowiskowych na obszarach intensywnych upraw rolnych stanowił jeden 
z powodów, dla których Komisja zaproponowała w 2011 r. zazielenienie pierwszego filaru WPR w celu objęcia tych obszarów 
prostymi, ogólnymi i pozaumownymi działaniami, których wpływ na środowisko powinien być większy dzięki bardziej ukierun -
kowanym środkom rolnośrodowiskowym.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 Komisja promowała ukierunkowanie, które wdrożono w Polsce i w Finlandii.
Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 92.
98
Większość państw członkowskich decyduje się – w przypadku obydwu programów – skorzystać z innych działań, takich jak 
środki rolno-środowiskowo-klimatyczne, żeby zrealizować cele związane z priorytetem gospodarki wodnej. Cele i wskaźniki 
dotyczące jakości wody i gospodarki wodnej w obu okresach pokazują, że nawet bez wdrożenia działania „płatności związane 
z ramową dyrektywą wodną” państwa członkowskie programują działania, które mają przyczynić się do osiągnięcia tych celów 
i wskaźników.
Brak obowiązkowych działań w planach gospodarowania wodami w dorzeczu oraz problemy z określaniem ich działań stano -
wiły jedne z głównych przeszkód w stosowaniu przedmiotowego środka w okresie 2007–2013.
99
Jeżeli chodzi o stosowanie kar związanych z ochroną wód, nakładają je państwa członkowskie (poza zasadami wzajemnej zgod -
ności) w stosownych przypadkach oraz w sytuacjach, w których można ustalić odpowiedzialność jednostki za zanieczyszczenie.
Komisja uważa, że ze stosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w rolnictwie nie wiąże się żadna istotna trudność. Przy -
kładowo można by nałożyć podatek od nawozu lub obornika. Ambitne programy działań dotyczące azotanów i podstawowe 
działania przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej mogłyby wprowadzać przejrzyste kontrole w celu ograniczenia zanie -
czyszczeń u źródeł.
Odpowiedzi Komisji 66
100
W rozporządzeniu (UE) nr 1305/2013 przewidziano uwarunkowania ex ante  związane konkretnie z rozwojem obszarów wiej -
skich. Uwarunkowania ex ante  dotyczące sektora gospodarki wodnej (mające zastosowanie do inwestycji przewidzianych 
w ramach priorytetu 5) wiążą się z wdrożeniem polityki opłat za wodę i istnieniem odpowiedniego wkładu różnych użytkowni -
ków wody w zwrot kosztów usług wodnych w kwocie określonej w zatwierdzonym planie gospodarowania wodami w dorze -
czu dla inwestycji, które uzyskały wsparcie w programach.
Inne uwarunkowania ex ante  związane konkretnie z rozwojem obszarów wiejskich w dziedzinie ochrony środowiska dotyczą 
norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, minimalnych wymogów korzystania z nawozów i środków ochrony 
roślin, efektywności energetycznej, energii ze źródeł odnawialnych.
102
Jeżeli nie stosuje się odpowiednich podstaw prawnych, nie można podjąć pewnych działań dotyczących rozwoju obszarów 
wiejskich. Ma to miejsce w przypadku działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną”, które można wdrożyć jedy -
nie w przypadku, gdy ustanowiono plany gospodarowania wodami w dorzeczu i odpowiadające im programy działań. Państwa 
członkowskie mają jednak możliwość zmiany swoich programów przez cały okres programowania.
Jeżeli chodzi o zmiany przepisów dotyczących wymogów podstawowych – w razie wprowadzania zmian do odpowiedniego 
wymogu podstawowego w trakcie wdrażania działań – państwa członkowskie muszą odzwierciedlić takie zmiany w treści dzia -
łań (np. poziomy zobowiązań i składek, jeżeli zmiany mają wpływ na te elementy).
105
W ramach strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego państwa członkowskie wybrały bardzo „prostą” strukturę 
zarządzania. Praca opiera się na sieci koordynatorów obszaru polityki i działania horyzontalnego. Mają oni za zadanie zapewnić 
spójność wszystkich priorytetów strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego. Nie utworzono żadnych nowych 
instytucji ani składów Rady. Wybrana struktura zarządzania nie jest zbyt skomplikowana ani uciążliwa.
Zasadniczo podejście makroregionalne można postrzegać jako cenne narzędzie służące rozwiązywaniu problemów regional -
nych na mniejszym obszarze geograficznym w porównaniu z poziomem całej UE. Komisja uważa, że strategia Unii Europejskiej 
dla regionu Morza Bałtyckiego skutecznie przyczyniła się do promowania ochrony środowiska na Morzu Bałtyckim.
107
Ubieganie się o uzyskanie statusu projektu przewodniego leży w gestii każdego podmiotu realizującego projekt. W planie 
działania strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego opisano tę procedurę i zamieszczono formularz wniosku. 
Zgodnie z tym formularzem od koordynatora obszaru polityki lub działania horyzontalnego wymaga się krótkiej oceny, przy 
czym do kryteriów oceny należą między innymi „makroregionalny wpływ projektu przewodniego” i wkład „w osiąganie zało -
żeń/wskaźników/celów strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego”. Komisja przeprowadza wewnętrzne konsul -
tacje w przedmiocie każdego wniosku, a następnie grupa koordynatorów krajowych zatwierdza status projektu przewodniego. 
Koordynatorzy obszaru polityki i działania horyzontalnego zachęcają podmiot realizujący projekt do ubiegania się o status 
projektu przewodniego.
108
Komisja odnotowuje duże zainteresowanie podmiotów realizujących projekty uzyskaniem statusu projektu przewodniego, 
przypuszczalnie dlatego, że umożliwia to projektom uruchomienie finansowania w przypadku projektów makroregionalnych 
i zwiększa ich widoczność.
Komisja uważa, że można określić wkład konkretnych projektów przewodnich w ograniczenie substancji biogennych. Pro -
jekty przewodnie powinny służyć szerokiemu wachlarzowi celów, takich jak tworzenie nowych sieci, wymiana doświadczeń, 
wkład w budowanie zdolności, umożliwianie wielopoziomowego systemu rządzenia i dokonywanie inwestycji pilotażowych. 
Rezultaty i wpływ na cele z zakresu polityki można faktycznie zaobserwować jedynie w perspektywie długofalowej. W tym 
sensie nawet projekty na małą skalę mogą mieć istotny wpływ na rozwój. Przykładowo w ramach projektu PRESTO nie tylko 
Odpowiedzi Komisji 67
dokonano inwestycji w techniki oczyszczania ścieków, ale również zwrócono uwagę na rosnące kompetencje pracowników 
operacyjnych oczyszczalni ścieków, osób projektujących oczyszczalnie i pracowników uniwersyteckich, którzy szkolą przy -
szłych inżynierów z branży oczyszczania ścieków.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 111 i 112
Komisja z większym zadowoleniem przyjęłaby fakt, gdyby strategia Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego była moc -
niej zakorzeniona w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych regionu Morza Bałtyckiego. Komisja 
zauważa, że poziom zaangażowania w strategię różni się w poszczególnych państwach członkowskich i regionach, odzwiercie -
dlając tym samym odmienne priorytety krajowe i regionalne.
W programach tych przewiduje się jednak możliwości finansowania wdrażania strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza 
Bałtyckiego. Przykładowo Litwa w procesie selekcji traktuje priorytetowo projekty, które wnoszą wkład w strategię Unii Euro -
pejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego (kładą nacisk na aspekt współpracy/partnerstwo międzynarodowe), i w stosownych 
przypadkach ma zamiar ogłosić specjalne zaproszenia do składania wniosków. Szwecja również planuje wprowadzenie kryte -
riów selekcji wobec projektów mających znaczenie dla strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego i ma zamiar 
przydzielić obszarom środki na inicjatywy lub projekty zgodne z definicją zawartą w planie działania strategii. Dopiero sam 
proces wdrażania programów pokaże, w jakim stopniu zostaną wykorzystane te możliwości.
Wnioski i zalecenia
115
Za pomocą ramowej dyrektywy wodnej i w ramach HELCOM zmierza się do tego samego celu, jakim jest brak eutrofizacji 
w Morzu Bałtyckim. Osiągnięcie dobrego stanu, o którym mowa w ramowej dyrektywie wodnej, powinno wystarczyć do osiąg -
nięcia celu HELCOM.
Opracowane przez państwa członkowskie plany ograniczenia substancji biogennych, które opierają się na ich planach gospo -
darowania wodami w dorzeczu, są mało ambitne, ponieważ w większości przypadków skupiono się w nich jedynie na już 
stosowanych „środkach podstawowych” wymaganych do wdrożenia dyrektyw UE w odniesieniu do konkretnych obszarów 
działalności powodujących zanieczyszczenie substancjami biogennymi, w szczególności ścieków komunalnych i rolnictwa, 
a nie wskazano w nich, w jaki sposób środki te należy wzmocnić, aby zapewnić osiągnięcie takich warunków w zakresie sub -
stancji biogennych, które będą odpowiadać dobremu stanowi. Wprowadzono jedynie kilka nowych środków na podstawie 
art. 11 ust. 3 lit. h) ramowej dyrektywy wodnej w celu kontroli rozproszonych źródeł zanieczyszczeń (w szczególności brakuje 
w tym przypadku środków kontroli rozproszonych źródeł fosforanu), a ogólny oczekiwany wpływ „środków dodatkowych” nie 
jest jasny. Komisja zwróciła uwagę na tę kwestię w ocenie pierwszych planów gospodarowania wodami w dorzeczu5 i w ocenie 
pierwszych programów działań6, stwierdzając, iż stanowią one istotny obszar wymagający poprawy, i wezwała państwa człon -
kowskie do podjęcia działań w tym zakresie w ramach drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu.
116
W październiku 2012 r. państwa członkowskie zgłosiły swoje cele środowiskowe Komisji na podstawie dyrektywy ramowej 
w sprawie strategii morskiej. Niektóre państwa członkowskie postawiły sobie bardziej ambitne cele w zakresie zmniejszania 
obciążeń, tj. cele w zakresie napływu ładunków substancji biogennych (zob. również pkt 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=PL
Odpowiedzi Komisji 68
Zalecenie 1 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że w odniesieniu do ramowej dyrektywy wodnej już je wdrożono, a w odniesieniu do 
dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej zostanie ono wdrożone.
W ramach sprawozdawczości przewidzianej w ramowej dyrektywie wodnej w stosunku do drugiego planu gospodarowania 
wodami w dorzeczu od państw członkowskich wymaga się, aby przedstawiały sprawozdania dotyczące poziomu ograniczenia 
ładunku substancji biogennych, który jest wymagany do spełnienia warunków w odniesieniu do substancji biogennych odpo -
wiadających dobremu stanowi określonemu w ramowej dyrektywie wodnej (w tym poziomu ładunków substancji biogennych 
koniecznego do spełnienia wymogów dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej, jeżeli każde państwo członkowskie 
zastosuje właściwe podejście).
W odniesieniu do dyrektywy ramowej w sprawie strategii morskiej Komisja – określając wymogi w zakresie sprawozdawczości 
na następny cykl – uwzględni to zalecenie wraz z analizą obecnego cyklu programów działań.
Zalecenie 1 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie; trwają prace nad jego wdrożeniem.
Jeżeli chodzi o ramową dyrektywę wodną, w pierwszych planach gospodarowania wodami w dorzeczu wykazano braki 
odnoszące się do monitorowania i oceny, w związku z czym w ramach działań następczych podjęto rozmowy dwustronne 
z państwami członkowskimi. Podczas rozmów z państwami członkowskimi uzgodniono działania mające na celu poprawę sytu -
acji w kwestii monitorowania i oceny, a Komisja podda tę kwestię przeglądowi przy ocenie drugich planów gospodarowania 
wodami w dorzeczu, która zostanie przeprowadzona w 2017 r.
Państwa członkowskie wprowadziły programy monitorowania zgodnie z dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, 
aby móc oceniać postępy w osiąganiu dobrego stanu środowiska oraz celów. W sporządzonym przez Komisję projekcie oceny 
programów monitorowania dla regionu Morza Bałtyckiego wykazano, że większość państw członkowskich wprowadziła moni -
torowanie napływu substancji biogennych (między innymi przykładowo: poziomy napływu substancji biogennych ze źródeł 
lądowych, substancji biogennych pochodzących z atmosfery i nawozów oraz innych substancji bogatych w azot i fosfor).
Ponadto prowadzi się prace, których skutkiem powinno być wydanie wytycznych w 2018 r. i które koncentrują się na porów -
naniu norm dotyczących substancji biogennych ustanowionych przez państwa członkowskie zgodnie z ramową dyrektywą 
wodną i dyrektywą ramową w sprawie strategii morskiej, aby zapewnić spójność z normami biologicznymi i aby zrozumieć, 
w jaki sposób państwa członkowskie wykorzystują je w planowaniu programów działań.
Zalecenie 1 c)
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
118
Komisja uważa, że Niemcy i Finlandia zachowują zgodność z dyrektywą zgodnie z metodyką oceny zgodności Komisji, jako że 
osiągają wskaźniki zgodności na poziomie 99% lub wyższym. Cztery inne państwa członkowskie basenu Morza Bałtyckiego, 
które miały obowiązek zapewnić pełną zgodność z dyrektywą w 2012 r., osiągnęły wysoki wskaźnik zgodności na poziomie 
89% lub wyższym.
Jeżeli dostępne dowody wskazywały na późne wdrożenie lub osiągnięcie zgodności, Komisja rozpoczęła programy „EU Pilot” 
lub wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; w takich przypadkach stosuje się 
zwykłe procedury.
120
Komisja uważa, że podjęła właściwe działanie. W Traktacie oraz w ustalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyraź -
nie przewidziano, że Komisja, zgodnie z pełnioną przez siebie funkcją strażnika traktatów, dysponuje znacznym marginesem 
swobody w kwestii tego, kiedy należy wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 
Odpowiedzi Komisji 69
i kiedy należy ścigać naruszenia. W niektórych przypadkach alternatywne narzędzia lub dialog polityczny mogą stanowić bar -
dziej skuteczne podejście niż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Ponadto Komisja postanowiła również zaczekać z rozpoczęciem projektów pilotażowych do upłynięcia kilku terminów przej -
ściowych, tak aby – w celu zapewnienia skuteczności – to działanie miało większe znaczenie w kontekście objętych nim państw 
członkowskich i aglomeracji.
Ponadto Komisja, rozpoczynając projekty pilotażowe i wszczynając postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom pań -
stwa członkowskiego, brała pod uwagę różne okresy wdrożenia (14 lat dla 15 państw członkowskich UE w porównaniu z okre -
sem 3–11 lat dla 10 państw członkowskich UE, które przystąpiły w 2004 r.).
Zalecenie 2 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już je wdrożono w aglomeracjach o RLM większej niż 2 000. W dyrektywie dotyczą -
cej oczyszczania ścieków komunalnych przewidziano, że w przypadku tych aglomeracji wprowadza się systemy zbierania lub 
też pojedyncze lub właściwe systemy, w związku z czym Komisja uważa, że na poziomie UE ustanowiono ramy prawne. Komisja 
podkreśla jednak, że nie może zmusić gospodarstw domowych do podłączenia się do sieci kanalizacyjnych, jako że stanowi to 
obowiązek państw członkowskich i decyzję podejmowaną w ramach polityki krajowej.
Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie, jako że opiera się ono na wykładni art. 9 ramowej dyrektywy wodnej. Komisja dokona oceny 
wdrożenia tego zalecenia w ogólnej ocenie drugich planów gospodarowania wodami w dorzeczu, których termin przyjęcia 
przez państwa członkowskie upłynął w dniu 22 grudnia 2015 r.
Zalecenie 2 c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i pracuje nad poprawą procesu sprawozdawczości, który stanowi podstawę oceny zgodności, 
zgodnie z dyrektywą dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych.
Zalecenie 2 d)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 2 e)
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 2 f)
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
123
Komisja podkreśla, że zasada wzajemnej zgodności nie jest mechanizmem egzekwowania europejskich przepisów w zakre -
sie ochrony środowiska, ale ma na celu między innymi „pogodzeni[e] celów WPR z oczekiwaniami społeczeństwa” (zob. 
motyw 54 rozporządzenia UE nr 1306/2013). Zasada wzajemnej zgodności łączy płatności w ramach wspólnej polityki rolnej 
(WPR) z poszanowaniem określonych przepisów, natomiast naruszenie takich przepisów prowadzi do ograniczenia płatności 
w ramach WPR. W ramach zasady wzajemnej zgodności należy zasadniczo wykorzystywać istniejące systemy kontroli. Zasada 
ta powinna jednak zapewnić także minimalny poziom kontroli, gdy system kontroli w ramach przepisów sektorowych nie jest 
wystarczająco skuteczny.
Odpowiedzi Komisji 70
124
Komisja przypomina, że nie można zapewnić zgodności z obowiązującymi wymogami planów gospodarowania wodami 
w dorzeczu poprzez środki rolnośrodowiskowe, które wspierają jedynie działania dobrowolne. Mimo to wiele programów 
rozwoju obszarów wiejskich zawierało od początku pewne działania (inwestycje, szkolenia, środki rolnośrodowiskowe), które 
służyły realizacji celów związanych z wodami.
W latach 2007–2013 wsparcie dla obowiązkowego przechowywania obornika ograniczono do wsparcia, które było skutkiem 
nowych norm wspólnotowych wynikających z dyrektywy azotanowej wdrożonej przez państwa członkowskie.
W okresie 2014–2020 w wielu programach wprowadzono konkretne działanie w odniesieniu do wdrożenia działań związanych 
z ramową dyrektywą wodną.
Co więcej, podczas przyjmowania programów na lata 2014-2020 Komisja zwróciła uwagę, że państwa członkowskie powinny 
w większym stopniu stosować ukierunkowanie, w tym na kwestie związane z wodami.
Jeżeli chodzi o stosowanie kar związanych z ochroną wód, nakładają je państwa członkowskie (poza zasadami wzajemnej zgod -
ności) w stosownych przypadkach oraz w sytuacjach, w których można ustalić odpowiedzialność jednostki za zanieczyszczenie.
Komisja uważa, że ze stosowaniem zasady „zanieczyszczający płaci” w rolnictwie nie wiąże się żadna istotna trudność. Przy -
kładowo, można by nałożyć podatek od nawozu lub obornika. Ambitne programy działań dotyczące azotanów i podstawowe 
działania przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej mogłyby wprowadzać przejrzyste kontrole w celu ograniczenia zanie -
czyszczeń u źródeł.
Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 91–99.
125
Nowa architektura WPR obejmująca zazielenienie wraz z wymogami w zakresie zazielenienia w I filarze mają wpływ na rozwój 
obszarów wiejskich. By uniknąć podwójnego finansowania, działania wspierane w ramach realizacji tych wymogów w zakresie 
zazielenienia nie mogą podlegać płatnościom rolno-środowiskowo-klimatycznym.
W przypadku braku odpowiednich podstaw prawnych nie można podjąć niektórych działań dotyczących rozwoju obszarów 
wiejskich. Ma to miejsce w przypadku działania „płatności związane z ramową dyrektywą wodną”, które można wdrożyć jedy -
nie w przypadku, gdy ustanowiono plany gospodarowania wodami w dorzeczu i odpowiadające im programy działań. Państwa 
członkowskie mają jednak możliwość zmiany swoich programów przez cały okres programowania.
O ile takie zmiany mogą wiązać się ze zwiększonymi wysiłkami administracyjnymi, o tyle należy je rozpatrywać w kontekście 
ich dodatkowej wartości dodanej w realizacji celów i priorytetów programów.
Zalecenie 3 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest w trakcie jego wdrażania. Komisja zwraca się do państw członkowskich, aby przeprowa -
dzając rewizję obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami oraz dokonując przeglądu programów działań 
dotyczących azotanów, uwzględniły informacje zawarte w ramowej dyrektywie wodnej dotyczące oddziaływań zanieczysz -
czeń substancjami biogennymi z rolnictwa. Jest to niezbędne do kontrolowania zanieczyszczeń u źródeł, w szczególności 
w państwach członkowskich, w których regulacja krajowa mająca na celu wdrożenie dyrektywy azotanowej stanowi jedyny 
instrument prawny kontroli strat wywołanych substancjami biogennymi z rolnictwa.
Państwa członkowskie w drugim planie gospodarowania wodami w dorzeczu muszą zgłosić, w jakim stopniu wdrożenie dyrek -
tywy azotanowej wystarcza do zwalczenia zanieczyszczeń substancjami biogennymi z rolnictwa, oraz określić, jakie dodatkowe 
działania podstawowe i uzupełniające przewidziane w ramowej dyrektywie wodnej zostaną podjęte w tym celu. Umożliwi to 
państwom członkowskim i Komisji zrozumienie, w jakich obszarach konieczne jest podjęcie dalszych działań.
Odpowiedzi Komisji 71
Zalecenie 3 b)
Komisja zauważa, że zalecenia te są skierowane do państw członkowskich.
126
W ramach strategii Unii Europejskiej dla regionu Morza Bałtyckiego państwa członkowskie wybrały bardzo „prostą” strukturę 
zarządzania. Nie utworzono żadnych nowych instytucji ani składów Rady. Komisja uważa, że strategia Unii Europejskiej dla 
regionu Morza Bałtyckiego skutecznie przyczyniła się do promowania ochrony środowiska na Morzu Bałtyckim.
127
Komisja uważa, że można określić wpływ konkretnych projektów przewodnich na ograniczenie substancji biogennych. Projekty 
przewodnie służą wielu celom i nawet projekty na małą skalę mogą mieć istotny wpływ na rozwój. Konkretne rezultaty i wpływ 
na cele z zakresu polityki można zaobserwować jedynie w perspektywie długofalowej.
128
Komisja zgadza się z analizą Trybunału i z większym zadowoleniem przyjęłaby fakt, gdyby strategia Unii Europejskiej dla 
regionu Morza Bałtyckiego była mocniej zakorzeniona w programach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych 
regionu Morza Bałtyckiego. Ponadto Komisja zauważa, że poziom zaangażowania w strategię różni się w poszczególnych zain -
teresowanych państwach członkowskich i regionach, odzwierciedlając tym samym odmienne priorytety krajowe i regionalne.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Morze Bałtyckie jest jednym z  najbardziej 
zanieczyszczonych mórz na świecie. Przeciwdziałanie 
zjawisku eutrofizacji, powodowanemu przez ładunki 
substancji biogennych pochodzących głównie z  rolnictwa 
i ze ścieków komunalnych, uważane jest za istotne 
wyzwanie. Konwencja helsińska nakłada na wszystkie 
państwa leżące w basenie Morza Bałtyckiego – zarówno te 
należące do Unii Europejskiej, jak i te spoza Unii – 
obowiązek ochrony jego środowiska. Z kolei unijne ramy 
prawne zobowiązują państwa członkowskie do 
podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie 
nadmiernym ładunkom substancji biogennych i  do 
osiągnięcia dobrego stanu środowiska wód morskich. Unia 
Europejska współfinansuje niektórych z  tych działań. 
Trybunał zbadał, czy działania unijne pomogły państwom 
członkowskim w  zmniejszeniu ładunków substancji 
biogennych odprowadzanych do Morza Bałtyckiego. 
Stwierdził, że dzięki powyższym działaniom osiągnięto 
jedynie ograniczone postępy w tym zakresie. Trybunał 
opracował szereg zaleceń na temat tego, jak zwiększyć 
skuteczność działań na rzecz zwalczania eutrofizacji 
w Morzu Bałtyckim.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y