w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej w ramach Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego w odniesieniu do powiadomienia o dobrowolnym udziale w mechanizmie kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego (CORSIA) od dnia 1 stycznia 2021 r. oraz o wariancie wybranym do obliczania wymagań wobec przewoźników lotniczych w zakresie kompensacji w latach 2021–2023

W ramach ostatniej zmiany dyrektywy 2003/87/WE z 2017 r. w jej art. 28b odzwierciedlono ustalenie, że mechanizm CORSIA zostanie uwzględniony w drodze zmiany systemu regulującego unijny system handlu uprawnieniami do emisji, z zastrzeżeniem oceny głównych elementów CORSIA, w tym pod względem udziału oraz że należy to osiągnąć w sposób zgodny z celem UE w dziedzinie klimatu na 2030 r. (zgodnie z zasadą nierezygnowania z kontynuowania postępów określoną w porozumieniu paryskim).

Sektor lotnictwa jest uwzględniony w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) od 2012 r. Unijny system handlu uprawnieniami do emisji obejmował emisje pochodzące z lotów z miejscem lądowania i odlotu na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), w tym do i z państw trzecich. Aby jednak nadać tempo działaniom Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego i ułatwić postępy w realizacji globalnego podejścia do problemu emisji pochodzących z lotnictwa międzynarodowego, Unia – w oczekiwaniu na rozwój sytuacji międzynarodowej – przyjęła tymczasowe odstępstwa w celu ograniczenia zakresu geograficznego do lotów w obrębie EOG, wykluczając tym samym loty poza EOG.

W rozdziale 3 pkt 3.1.3 i 3.2.1 oraz dodatku 1 („Procedury administracyjne”) do tomu IV załącznika 16 zobowiązuje się państwa do powiadomienia ICAO do dnia 30 czerwca 2020 r. o:

Podczas konferencji stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu przyjęto w grudniu 2015 r. porozumienie paryskie, którego celem jest ograniczenie globalnego wzrostu temperatury na poziomie znacznie poniżej 2 °C w stosunku do poziomów sprzed epoki przemysłowej i kontynuacja starań zmierzających do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 °C. Wszystkie sektory gospodarki, w tym lotnictwo międzynarodowe, powinny przyczyniać się do realizacji tego zmniejszenia emisji.

Niniejszy wniosek dotyczy decyzji określającej stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii w ramach Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) w odniesieniu do dobrowolnego udziału w mechanizmie kompensacji i redukcji CO2 dla lotnictwa międzynarodowego (CORSIA) od dnia 1 stycznia 2021 r. oraz wariantu wybranego do obliczania wymagań wobec przewoźników lotniczych w zakresie kompensacji w latach 2021–2023.

3.Stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii

3.1. Przebieg procedury

Unia jest zdecydowanym zwolennikiem globalnego środka rynkowego ICAO dotyczącego emisji z lotnictwa międzynarodowego – mechanizmu CORSIA – który przyczynia się do przeciwdziałania zmianie klimatu. Przejawem wsparcia Unii było m.in. to, że Parlament Europejski i Rada trzy razy zmieniały unijny systemu handlu uprawnieniami do emisji, aby ułatwić postępy w ICAO.

Chociaż początkowy cel mechanizmu CORSIA ogranicza się do kompensowania wzrostu emisji od 2020 r., istotne jest, aby wspierać początkowe postępy i brać odpowiedni udział w dążeniu do osiągnięcia tego celu.

W decyzja Rady (UE) 2016/915 określono stanowisko Unii w odniesieniu do międzynarodowego instrumentu, który ma zostać opracowany w ramach organów ICAO i który ma doprowadzić do wdrożenia od 2020 r. jednolitego globalnego środka rynkowego dotyczącego emisji z lotnictwa międzynarodowego.

Art. 28b dyrektywy 2003/87/WE (dyrektywa EU ETS) stanowi, że „[w] terminie 12 miesięcy od przyjęcia przez ICAO odpowiednich instrumentów i zanim globalny środek rynkowy zostanie uruchomiony, Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, w którym rozpatrzy sposoby wdrożenia tych instrumentów do prawa unijnego w drodze przeglądu niniejszej dyrektywy. W sprawozdaniu tym Komisja przeanalizuje też, w stosownym przypadku, przepisy mające zastosowanie w odniesieniu do lotów w obrębie EOG. Komisja zbada także założenia i ogólną integralność środowiskową globalnego środka rynkowego, w tym jego ogólny poziom założeń w odniesieniu do celów wynikających z porozumienia paryskiego, poziom uczestnictwa, wykonalność, przejrzystość, kary za nieprzestrzeganie wymogów, procedury umożliwiające udział społeczeństwa, jakość jednostek kompensacji, monitorowanie, raportowanie i weryfikację w zakresie emisji, rejestry, rozliczalność, a także zasady dotyczące wykorzystania biopaliw”.

W decyzji Rady (UE) 2018/2027 określono stanowisko, jakie ma być zajęte w imieniu Unii w ramach ICAO w odniesieniu do pierwszego wydania międzynarodowych norm i zalecanych metod postępowania dotyczących mechanizmu CORSIA w zakresie różnic, które należy zgłosić. Zgodnie z tą decyzją państwa członkowskie zgłosiły różnice ICAO, podkreślając rozbieżności między unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji a mechanizmem CORSIA (które opierają się odpowiednio na trasach lotu i państwach) oraz że wdrożenie mechanizmu CORSIA przez UE odbędzie się poprzez dokonanie przeglądu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, jak uzgodniono w jego ostatnim przeglądzie z 2017 r. Celem była ochrona dorobku prawnego UE i przyszłej przestrzeni politycznej, a także poziomu ambicji UE w dziedzinie klimatu.

W dniu 4 marca 2020 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący Europejskiego prawa o klimacie, na podstawie którego Unia byłaby zobowiązana do zrealizowania celu polegającego na osiągnięciu neutralności klimatycznej do 2050 r., w dążeniu do osiągnięcia długoterminowego celu dotyczącego temperatury określonego w art. 2 porozumienia paryskiego. Podstawą wniosku jest ustalenie, że należy podjąć dodatkowe działania, w które swój wkład będą musiały wnieść wszystkie sektory, ponieważ oczekuje się, że aktualna polityka pomoże ograniczyć emisje gazów cieplarnianych jedynie o 60 % do 2050 r., co oznacza, że w celu osiągnięcia neutralności klimatycznej pozostanie jeszcze wiele do zrobienia.

Ponadto Unia wielokrotnie wyrażała polityczne zobowiązanie do wdrożenia mechanizmu CORSIA od początku jego etapu pilotażowego. Ostatnio oświadczenie złożone w imieniu UE i jej państw członkowskich na 40. sesji Zgromadzenia ICAO w 2019 r. miało na celu z jednej strony wskazanie, że Unia utrzyma swoje ambicje w zakresie przestrzeni politycznej i klimatu w odniesieniu do wdrażania mechanizmu CORSIA za pośrednictwem unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, a z drugiej strony wyrażenie, że Unia i jej państwa członkowskie nadal „zdecydowanie popierają mechanizm CORSIA” i są „w pełni zaangażowane w jego wdrażanie od początku etapu pilotażowego”. Unia konsekwentnie przypominała o potrzebie zachowania odpowiednich przepisów UE oraz poziomu ambicji w dziedzinie klimatu, zgodnie z ostatnią zmianą unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, oraz podkreśliła ją w ramach zgłoszonej różnicy w 2018 r., a także w oświadczeniu UE złożonym na 40. sesji Zgromadzenia ICAO. Od tego czasu Parlament Europejski wezwał Komisję i państwa członkowskie do zagwarantowania autonomii prawodawczej UE we wdrażaniu dyrektywy EU ETS.

3.2. Proponowane stanowisko

Konieczne jest przyjęcie, przed upływem terminu wyznaczonego w międzynarodowych normach i zalecanych metodach postępowania dotyczących mechanizmu CORSIA na dzień 30 czerwca 2020 r., stanowiska w imieniu Unii, aby umożliwić państwom członkowskim dokonanie niezbędnych powiadomień.

W odniesieniu do pierwszej kwestii – tj. powiadomienia o każdej decyzji o dobrowolnym udziale lub rezygnacji z dobrowolnego udziału od dnia 1 stycznia 2021 r. – biorąc pod uwagę zobowiązanie polityczne wielokrotnie składane przez Unię i uznane już przez ICAO, spodziewane korzyści dla środowiska i transportu międzynarodowego związane z mechanizmem CORSIA oraz brak jakiejkolwiek realnej alternatywy na szczeblu światowym, proponuje się powiadomienie o dobrowolnym udziale państw członkowskich od początku etapu pilotażowego w dniu 1 stycznia 2021 r. Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2018/2027 powiadomienie podlegałoby różnicom zgłoszonym w 2018 r. oraz wszelkim przyszłym różnicom, a także pozostawałoby bez uszczerbku dla przeglądu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji uzgodnionego w 2017 r. oraz dla ambicji UE w dziedzinie klimatu, a także nie naruszałoby przepisów dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii.

W odniesieniu do drugiej kwestii – tj. powiadomienia o wariancie wybranym do obliczania wymagań wobec przewoźników lotniczych w zakresie kompensacji w latach 2021–2023 – proponuje się, aby dla każdego roku etapu pilotażowego wybrać odpowiednio warianty emisji w latach 2021, 2022 i 2023, a nie wariant emisji w 2020 r. dla każdego odpowiedniego roku. Podejście to uwzględnia oczekiwane korzyści dla środowiska i transportu międzynarodowego, potrzebę zapewnienia zachęt dla przewoźników do ograniczania ich wpływu na środowisko oraz znaczenie wczesnego działania, przy jednoczesnym uwzględnieniu wielkości potencjalnych kosztów kompensacji dla przewoźników europejskich i ewentualnego wpływu na ich międzynarodową konkurencyjność. W porównaniu z wyborem roku 2020 jako odniesienia, odniesienie odpowiednio do lat 2021, 2022 i 2023 powinno prowadzić do zwiększenia efektywności środowiskowej. Wynika to z tego, że oczekuje się, iż emisje pochodzące z lotnictwa międzynarodowego będą wyższe w latach 2021, 2022 i 2023 niż w 2020 r. w szczególności ze względu na znaczny wpływ pandemii COVID-19 na ruch lotniczy i emisje.

W tym kontekście konieczne jest zapewnienie, aby obecne i potencjalne przyszłe różnice między prawem Unii a mechanizmem CORSIA zostały należycie uwzględnione. Powyższe powiadomienie powinno zatem zawierać odniesienie do różnicy zgłoszonej na podstawie decyzji Rady (UE) 2018/2027. Ponieważ różnica ta, chociaż jest istotna, dotyczy jedynie podziału kompetencji państw względem poszczególnych przewoźników, zważywszy na pewne różnice w konstrukcji między mechanizmem CORSIA a unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji, w ramach powyższego powiadomienia należy również zastrzec możliwość zgłoszenia dodatkowych różnic.

4.Spójność z innymi politykami Unii

Decyzja, której dotyczy wniosek, jest spójna z innymi politykami Unii, zwłaszcza dotyczącymi energii, środowiska i transportu, a także je uzupełnia. Przypomina ona o związku między udziałem w mechanizmie CORSIA a zmianą dyrektywy EU ETS przez Parlament Europejski i Radę, jak określono w rozporządzeniu 2017/2392. Komisja nie przedstawiła jednak jeszcze sprawozdania przewidzianego w art. 28b dyrektywy EU ETS, a bardziej ogólnie przyszła decyzja prawodawcy w tej kwestii nie jest jeszcze znana. Dlatego niniejsze powiadomienie należy uznać za etap pośredni, mając na uwadze rozdział 3 pkt 3.1.3 i 3.2.1 oraz dodatek 1 do tomu IV załącznika 16 do konwencji chicagowskiej.

W celu zapewnienia, aby ten etap pośredni pozostawał bez uszczerbku dla przyszłych decyzji politycznych współprawodawców, powiadomienie musi zawierać odniesienie do różnicy zgłoszonej już zgodnie z decyzją Rady (UE) 2018/2027 oraz dopuszczać możliwość zgłoszenia innych dodatkowych różnic, o których mowa powyżej.

5.Podstawa prawna

5.1.Proceduralna podstawa prawna