Ogólnym celem jest odejście od systemu, którego sama konstrukcja lub niedostateczne stosowanie nakłada nieproporcjonalnie dużą odpowiedzialność na określone państwa członkowskie i zachęca do niekontrolowanych i nielegalnych przepływów migracyjnych, na rzecz sprawiedliwszego systemu, który zaoferuje uporządkowane i bezpieczne szlaki do UE obywatelom państw trzecich potrzebującym ochrony lub mogącym przyczynić się do rozwoju gospodarczego Unii. UE potrzebuje stabilnego i skutecznego systemu zrównoważonego zarządzania migracją w przyszłości, sprawiedliwego zarówno dla społeczeństw przyjmujących i dla obywateli UE, jak i dla obywateli państw trzecich oraz państw pochodzenia i tranzytu. Aby system ten działał w taki sposób, musi on być kompleksowy i oparty na zasadach odpowiedzialności i solidarności.

W rozporządzeniu dublińskim ustanowiono kryteria i mechanizmy określania, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Osoby, które ubiegają się o taką ochronę lub ją otrzymały, nie mają prawa wyboru państwa członkowskiego, w którym chcą się osiedlić. Jeżeli państwo członkowskie, w którym dana osoba ubiega się o azyl, nie jest państwem odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku, osobę tę należy przenieść do odpowiedzialnego państwa członkowskiego.

Konstrukcja systemu dublińskiego nie zapewnia zrównoważonego podziału odpowiedzialności za osoby ubiegające się o azyl w całej UE, co uwydatnił obecny kryzys. W praktyce głównym kryterium ustalania odpowiedzialności za wnioski o udzielenie azylu jest miejsce nielegalnego wjazdu na terytorium jednego z państw członkowskich. Kryterium to wybrano w oparciu o założenie, że należy ustanowić powiązanie między podziałem odpowiedzialności w obszarze azylu oraz przestrzeganiem przez państwa członkowskie obowiązków w zakresie ochrony zewnętrznej granicy. Zdolność skutecznego zwalczania nielegalnego napływu migracji na granicy zewnętrznej jest jednak w pewnym stopniu uzależniona od współpracy z państwami trzecimi. Ponadto doświadczenia ostatnich lat pokazały, że zwłaszcza w przypadku masowego napływu migrantów poszczególnymi szlakami migracyjnymi obecny system nakłada odpowiedzialność prawną za znaczącą większość osób ubiegających się o azyl na ograniczoną grupę państw członkowskich, stawiając je w sytuacji, która przerosłaby możliwości każdego państwa członkowskiego. To częściowo tłumaczy również przyczyny narastającego w ostatnich latach lekceważenia unijnych przepisów. Migranci często odmawiają składania wniosków azylowych i przestrzegania obowiązków związanych z identyfikacją w państwie członkowskim pierwszego przybycia, a następnie przenoszą się do państwa członkowskiego, w którym chcą się osiedlić, i ubiegają się o azyl w tym państwie. Te wtórne przepływy przyniosły skutek w postaci licznych wniosków azylowych w państwach członkowskich, które nie są państwami pierwszego miejsca wjazdu, co z kolei skłoniło kilka państw członkowskich do przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych w celu zapanowania nad napływem migrantów.

Poważne niedociągnięcia w wykonywaniu rozporządzenia dublińskiego wystąpiły jednak jeszcze przed obecnym kryzysem, przez co nawet przy efektywniejszym i ściślejszym egzekwowaniu przez wszystkie państwa członkowskie obowiązujących przepisów oraz przy zastosowaniu dodatkowych środków zapobiegających wtórnym przepływom obecny system najprawdopodobniej byłby nadal niestabilny w obliczu ciągłej presji migracyjnej . Problemy polegają m.in. na trudnościach z uzyskaniem dowodów na odpowiedzialność danego państwa członkowskiego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu oraz z dojściem do porozumienia w tej sprawie, co prowadzi do wzrostu liczby odrzuconych wniosków o zgodę na przeniesienie osób ubiegających się o azyl. Nawet jeżeli państwa członkowskie wyrażą zgodę na takie przeniesienie, jedynie w około jednej czwartej takich przypadków rzeczywiście dochodzi do przeniesienia, po czym często dochodzi do wtórnych przepływów, czyli do powrotu przeniesionej osoby do państwa członkowskiego, z którego została przeniesiona. Skuteczność systemu dodatkowo osłabiają obecne przepisy, które przewidują przeniesienie odpowiedzialności między państwami członkowskimi po pewnym czasie. A zatem jeżeli osoba ubiegająca się o azyl ukrywa się wystarczająco długo w danym państwie członkowskim i nie dochodzi do jej faktycznego przeniesienia, to właśnie to państwo członkowskie będzie ostatecznie ponosić odpowiedzialność za rozpatrzenie jej wniosku.

Kolejna przeszkoda w skutecznym funkcjonowaniu systemu dublińskiego wynika z trudności z przenoszeniem osób ubiegających się o azyl do państw członkowskich, w których kluczowe aspekty procedury azylowej lub warunki przyjmowania dotknięte są wadami systemowymi. Faktyczne wstrzymanie procesu przenoszenia osób w ramach systemu dublińskiego do Grecji od 2011 r. okazało się szczególnie poważną słabością tego systemu, w szczególności wobec znacznej liczby migrantów przybywających do tego kraju w ostatnich miesiącach.

Wspólny europejski system azylowy charakteryzuje również zróżnicowane traktowanie osób ubiegających się o azyl, w tym pod względem długości procedur azylowych oraz warunków przyjmowania w państwach członkowskich, co z kolei zachęca do wtórnych przepływów. Takie rozbieżności w pewnym stopniu wynikają z niejednokrotnie dyskrecjonalnych przepisów obecnej dyrektywy w sprawie procedur azylowych i dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania . Ponadto mimo że w dyrektywie w sprawie kwalifikowania określono normy dotyczące uznawania i ochrony oferowane na szczeblu UE, w praktyce odsetek uznawania różni się, niekiedy znacząco, w poszczególnych państwach członkowskich . Nie ma także dostatecznej spójności, jeżeli chodzi o decyzje o przyznaniu statusu uchodźcy (przyznawanego osobom uciekającym przed prześladowaniami) lub statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej (przyznawanego osobom uciekającym przed ryzykiem doznania poważnej krzywdy, w tym przed konfliktem zbrojnym) w stosunku do wnioskodawców z danego kraju pochodzenia. Rozbieżność ta jest jednym z czynników zachęcających do wtórnych przepływów, podobnie jak różnice co do okresu ważności dokumentów pobytowych, jak i różnice w zakresie dostępu do pomocy społecznej i łączenia rodzin.

UE dysponuje jednym z zapewniających największą ochronę i najbardziej szczodrych systemów azylowych na świecie, a przyznanie statusu ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich UE w praktyce prawie zawsze prowadzi do stałego osiedlenia się w UE, chociaż pierwotnym i podstawowym celem było przyznanie ochrony jedynie dopóty, dopóki istnieje ryzyko prześladowania lub poważnej krzywdy. Gdy warunki w kraju pochodzenia lub sytuacja wnioskodawcy ulegną zmianie, ochrona nie jest już konieczna. Niemniej jednak, mimo że dyrektywa w sprawie kwalifikowania zawiera przepisy o zawieszeniu statusu, obecnie nie są one systematycznie stosowane w praktyce.

W oparciu o najpilniejsze priorytety określone w Europejskim programie w zakresie migracji Komisja wprowadziła środki finansowe, prawne i operacyjne mające na celu lepsze egzekwowanie zasad wspólnego europejskiego systemu azylowego, jak przedstawiono bardziej szczegółowo w komunikacie z dnia 10 lutego 2016 r. W szczególności Komisja zaproponowała dwa tymczasowe programy relokacji w sytuacjach kryzysowych uzgodnione we wrześniu, w których przewidziano przeniesienie odpowiedzialności za niektóre osoby ubiegające się o azyl z Włoch i Grecji na inne państwa członkowskie.

Aby sprostać najpilniejszym wyzwaniom, należy te środki stosować w pełni i szybko. Poprzez wspólne działanie wszystkich państw członkowskich oraz przy pełnym wsparciu Komisji i organów unijnych Unia musi doprowadzić do prawidłowego stosowania obowiązujących ram prawnych, tak aby wzmocnić stabilność i wprowadzić porządek w funkcjonowaniu wspólnego europejskiego systemu azylowego. Jednocześnie UE musi wyciągnąć wnioski z obecnego kryzysu i zająć się słabymi punktami systemu w dłuższej perspektywie. Konieczne są zatem działania w celu zapewnienia ludzkiego, sprawiedliwego i skutecznego systemu w przyszłości.

I.2 Rozwiązanie problemów strukturalnych: pięć priorytetów

Uwzględniając powyższe okoliczności, Komisja jest zdania, że należy wprowadzić zmiany strukturalne wspólnego europejskiego systemu azylowego w pięciu obszarach priorytetowych.