Bruksela, 1.12.2004

COM(2004) 784 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

„RAPORT W SPRAWIE ODPOWIEDZIALNOŚCI ZWIĄZANEJ Z KOREKTĄ DANYCH BUDŻETOWYCH GRECJI” {SEC (2004) 1539 }

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Charakterystyka bieżącego systemu 4

2.1. Podstawa prawna 4

2.2. Rola Eurostatu 4

2.3. Rola Państw Członkowskich 5

3. Identyfikacja uchybień na wszystkich poziomach systemu 6

3.1. Powracające problemy związane z jakością przedstawianych przez greckie władze sprawozdań zawierających dane budżetowe 6

3.2. Braki w danych budżetowych przedstawianych przez Eurostat 7

3.3. Istniejące ograniczenia dotyczące sprawozdań zawierających dane budżetowe oraz systemów przekazywania danych 7

4. Wnioskowane działania 8

4.1. Wnioski dotyczące systemu 8

4.2. Wnioski dotyczące Eurostatu 8

4.3. Działania dotyczące Grecji 8

1. WPROWADZENIE

W ostatnim okresie istotnej korekcie poddane zostały statystyczne dane budżetowe Grecji. W 2003 roku deficyt budżetowy, który początkowo określono na poziomie 1,7% PKB, w sprawozdaniu złożonym we wrześniu 2004 r. ustalono na poziomie 4,6% PKB. Deficyt budżetowy zgłoszony Komisji na rok 2000, 2001 oraz 2002 również okazał się wyższy o ponad dwa punkty procentowe PKB. Tak znaczny wzrost był wynikiem wcześniejszych działań Eurostatu, jak również inicjatywy nowego rządu greckiego zaproponowanej wiosną 2004 r. mającej na celu przeprowadzenie dokładnego audytu podatkowego. W wyniku tej inicjatywy we wrześniu złożono sprawozdanie, a władze greckie, w ścisłej i ciągłej współpracy z Eurostatem, podjęły działania mające na celu poprawę sytuacji.

Korekty danych na taką skalę zrodziły wątpliwości dotyczące wiarygodności greckich danych statystycznych dotyczących finansów publicznych. W dniu 21 października 2004 r. Rada ECOFIN otrzymała od Komisji notatkę informacyjną dotyczącą sprawozdania fiskalnego Grecji oraz przyjęła inicjatywę Komisji dotyczącą przedstawienia szczegółowej analizy danych dotyczących deficytu budżetowego oraz długu publicznego Grecji wstecz aż do roku 1997. W dniu 16 listopada Rada ECOFIN przyjęła wstępny raport Eurostatu oraz poinformowała o zamiarze powrotu do sprawy odpowiedzialności oraz podjęcia w przyszłości, w oparciu o raport Komisji, ewentualnych działań mających na celu zapobieżenie powtórzeniu się sytuacji. Niniejszy dokument, który został przygotowany w oparciu o wersję końcową raportu Eurostatu dotyczącego deficytu budżetowego i długu publicznego Grecji za okres 1997-2003 i który powinien być rozpatrywany razem z nim, jest odpowiedzią na wniosek Rady.

Z analizy danych dotyczących okresu 1997-2003 wynika, że wysokość deficytu budżetowego została poprawiona na wyższą o średnio 2,1 % PKB w danym okresie. Wynika z niej także, że wysokość deficytu budżetowego systematycznie przekraczała 3% PKB. Ponadto Eurostat naciskał na greckie organy statystyczne od lat 90. XX wieku, aby przedstawiały rozliczenia sporządzone w oparciu o uzgodnione wspólne standardy. Eurostat kilkakrotnie dokonał korekty danych przedstawionych przez władze greckie, a władze greckie w przeszłości nie były w stanie zapewnić podstawowego poziomu współpracy wymaganego w przypadku takich działań.

Ogólnie rzecz ujmując, ostatnia korekta między sprawozdaniem z marca 2004 r. i sprawozdaniem z września 2004 r. opiera się na dokładniejszym zastosowaniu ESA 95 i wynika z dostępu do nowych danych. Konieczność przeprowadzenia korekty greckiego deficytu budżetowego określonego w sprawozdaniu z marca 2004 r. i z września 2004 r. wynika głównie z zaniżenia wysokości wydatków na wojsko, zawyżenia nadwyżki środków na fundusz ubezpieczeń społecznych oraz zmniejszenie wartości szacunkowych dochodów podatkowych (w szczególności dochodów z tytułu podatku VAT). Skorygowany stosunek deficytu budżetowego do PKB kształtuje się obecnie na poziomie 4,1% w 2000 r., 3,7% w 2001 r., 3,7% w 2002 r. oraz 4,6% w 2003 r.

W przypadku rozliczeń za lata 1997, 1998 oraz 1999, dane liczbowe różnią się od danych przedstawionych w poprzednich sprawozdaniach głównie z uwagi na sposób rejestrowania wydatków na wojsko oraz traktowanie zastrzyków kapitału oraz dotacji z Unii Europejskiej. Po korekcie deficyt ukształtował się na poziomie 6,6%, 4,3% oraz 3,4% PKB odpowiednio w 1997, 1998 i 1999 r.

Niniejszy raport został przygotowany w następujący sposób. Część 2 obejmuje krótką charakterystykę bieżącego systemu, przybliżając tym samym jego kontekst prawny, rolę Eurostatu oraz krajowych instytucji statystycznych Państw Członkowskich. Część 3 skupia się na problemach dotyczących Grecji i zawiera analizę słabych stron systemu, przy uwzględnieniu zarówno władz greckich, Eurostatu jak i innych uczestników systemu. Na podstawie tej analizy w części 4 przedstawiono wnioski dotyczące potencjalnych działań, które można podjąć, aby zapobiec ponownemu pojawieniu się podobnych problemów w przyszłości.

2. CHARAKTERYSTYKA BIEżąCEGO SYSTEMU

2.1. Podstawa prawna

Artykuł 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską stanowi, że Państwa Członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego oraz, że Komisja nadzoruje rozwój sytuacji budżetowej i wysokość długu publicznego w Państwach Członkowskich w celu wykrycia oczywistych i aby zapewnić poszanowanie wymaganej dyscypliny budżetowej.

Protokół w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu (EDP) załączony do Traktatu (zwany dalej „Protokołem”), stanowi między innymi, że dane statystyczne, z których korzysta się przy stosowaniu procedury są dostarczane przez Komisję. Protokół stanowi także, że Państwa Członkowskie składają sprawozdania dotyczące ich planowanych i rzeczywistych deficytów oraz poziomów ich zadłużeń.

Szczegółowe postanowienia Protokołu (łącznie z procedurą dotyczącą przedstawiania sprawozdań) zostały przedstawione w rozporządzeniu Rady nr 3605/93. Terminy stosowane w Protokole i rozporządzeniu zostały zdefiniowane zgodnie z Europejskim systemem zintegrowanych rachunków gospodarczych (ESA 95) ustanowionym na mocy rozporządzenia Rady nr 2223/96. ESA 95 to statystyczny system referencyjny mający zastosowanie w przypadku standardów, definicji oraz przepisów rachunkowych, mający na celu zapewnienie spójności i porównywalności danych dostarczanych przez Państwa Członkowskie.

Rozporządzenie Rady 3605/93 określa procedurę składania przez Państwa Członkowskie do Komisji sprawozdań obejmujących dane budżetowe w określonych i regularnych odstępach czasu.

W dniu 18 lutego 2003 r. Rada ECOFIN, w związku z inicjatywą Komisji, przyjęła Kodeks Dobrej Praktyki dotyczący gromadzenia, przekazywania oraz publikowania danych dla celów procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, w celu objaśnienia procedur na poziomie Państw Członkowskich i Komisji.

2.2. Rola Eurostatu

Zgodnie z postanowieniami Protokołu Komisja pełni rolę organu statystycznego dla celów EDP. Dostarcza dane statystyczne, które są wykorzystane w procesie wdrażania EDP, po dokonaniu oceny jakości danych zgłoszonych przez Państwa Członkowskie. Ponadto do jej zadań należy interpretacja zasad rachunkowości w przypadku pojawienia się wątpliwości dotyczących zakwalifikowania transakcji budżetowych oraz tego, jak transakcje takie wpływają na wielkość deficytu budżetowego i długu publicznego. W odpowiednich przypadkach Komisja może wydawać zalecenia krajowym organom statystycznym w sprawie rejestrowania poszczególnych transakcji.

W ramach wewnętrznej struktury Komisji zadania związane z dokładną kontrolą przedstawionych rozliczeń oraz interpretacja zasad rachunkowości leżą w gestii Eurostatu. Powierzając te zadania Eurostatowi, Komisja zapewnia, że sprawy księgowe i statystyczne rozpatrywane są niezależnie przez bezstronny i technicznie kompetentny organ na podstawie obiektywnych kryteriów. Ponadto wyżej wspomniana niezależność i kompetencje techniczne Eurostatu wynika również ze wsparcia ze strony Komitetu ds. Statystyki w Dziedzinie Monetarnej, Finansowej oraz Bilansu Płatniczego (CMFB), w skład którego wchodzą statystycy i księgowi z krajowych instytutów statystycznych oraz krajowych banków centralnych wszystkich Państw Członkowskich, jak również przedstawiciele Komisji i EBC oraz obserwatorzy z Komitetu Ekonomiczno-Finansowego (EFC).

Kodeks Dobrej Praktyki określa rolę i uprawnienia Eurostatu, jako organu statystycznego z ramienia Komisji, do oceny przekazanych danych, ewentualnych zmian w ich zakresie oraz ich publikacji.

Przeprowadzona przez Eurostat ocena danych przekazanych przez Państwa Członkowskie obejmuje sprawdzenie ich zgodności z zasadami rachunkowości, jak również weryfikację ich kompletności, wiarygodności i spójności. Ocena dokonywana jest w oparciu o tabele przekazane Komisji przez Państwa Członkowskie, inne informacje dołączone do sprawozdania, wszelkie inne dane, jak również w oparciu o zbiór procedur i podstawowe dane statystyczne oraz regularne kontakty z krajowymi instytucjami statystycznymi. Eurostat może publicznie wyrażać zastrzeżenia dotyczące przedstawionych danych oraz ostatecznie wprowadzać w zmiany w ich zakresie w momencie publikacji rzeczywistego deficytu i długu publicznego.

2.3. Rola Państw Członkowskich

Zgodnie z art. 3 Protokołu Państwa Członkowskie są odpowiedzialne za gromadzenie danych dotyczących deficytu i długu publicznego oraz za przekazywanie danych do Komisji. Za jakość rozliczeń publicznych odpowiedzialne jest każde Państwo Członkowskie. Ocena przedstawionych danych przez Eurostat nie zwalnia Państw Członkowskich z odpowiedzialności.

Kodeks Dobrej Praktyki stanowi, że krajowe instytucje statystyczne działają w pełni niezależnie naukowo, zgodnie ze standardami rachunkowości określonymi w rozporządzeniu nr 3605/93 oraz ESA 95. Kodeks określa także obowiązek Państw Członkowskich polegający na niezwłocznym powiadamianiu Komisji o wszelkich korektach danych, łącznie z dokumentacją, która zawiera uzasadnienie tych korekt.

Zgodnie z art. 10 Traktatu Państwa Członkowskie mają obowiązek ułatwić Wspólnocie wypełnianie jej zadań i muszą podjąć wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatu.

3. IDENTYFIKACJA UCHYBIEń NA WSZYSTKICH POZIOMACH SYSTEMU

3.1. Powracające problemy związane z jakością przedstawianych przez greckie władze sprawozdań zawierających dane budżetowe

Raport Eurostatu dotyczący korekty danych budżetowych, przedstawiony Radzie ECOFIN dnia 16 listopada 2004 r. wskazuje, że służby Komisji prawidłowo zidentyfikowały najważniejsze problemy rachunkowe w rozliczeniach budżetowych Grecji oraz, że kluczowe kwestie zostały poruszone już w 1997 r. Od tego czasu Grecja była dokładniej monitorowana niż inne Państwa Członkowskie, jak widać chociażby z liczby misji kontrolnych[1], których było znacznie więcej niż w przypadku innych Państw Członkowskich. Te zintensyfikowane działania miały swoje odzwierciedlenie w liczbie konkretnych zaleceń adresowanych do greckich władz . Chociaż zalecenia te były jasno sformułowane, władze greckie ich nie wdrożyły lub wdrożyły je jedynie częściowo. W przypadku niektórych spraw (takich jak wydatki na wojsko oraz skapitalizowane odsetki) Eurostat otrzymał zapewnienia od władz greckich, że transakcje zostały prawidłowo zarejestrowane, natomiast w roku 2004 okazało się, że tak wcale nie było.

Struktura statystyczna, aby działać prawidłowo, musi opierać się w określonym zakresie na współpracy ze strony Państw Członkowskich. Z ostatnich informacji udostępnionych Komisji wynika, że sprawozdania władz greckich, przedstawiane w przeszłości podczas regularnych spotkań lub w ramach oficjalnej korespondencji z Eurostatem, nie zawsze były w pełni wiarygodne.

Od 2002 r. Eurostat systematycznie wyrażał zastrzeżenia dotyczące niektórych danych przedstawionych przez Grecję. Podczas gdy w przypadku większości krajów nie zgłoszono zastrzeżeń, a w przypadku niektórych zgłoszono tylko jedno, w przypadku Grecji zgłoszono ich co najmniej cztery.

Wydaje się, że w przeszłości braki w statystykach finansowych Grecji wynikały w dużej mierze z niedoskonałości systemu i były szczególnie widoczne w obszarze rozliczeń krajowych oraz rozliczeń sektora publicznego, w związku z tym doświadczenie w tym zakresie jest niewystarczające, co może stanowić częściowe wyjaśnienie nieprzestrzegania zaleceń Eurostatu. Brakuje także wiarygodnych danych podstawowych niezbędnych do sporządzenia rozliczeń publicznych dobrej jakości. W związku z powyższym grecki urząd statystyczny korzystał z pełnomocników, co nie zapewniło wiarygodności wyników. Przykładem są dane liczbowe dotyczące ubezpieczeń społecznych, które zostały poddane korekcie.

Komisja uznała, że wrześniowe sprawozdanie przekazane przez władze greckie, jak również odpowiedzi tych władz na dalsze konkretne wnioski Komisji wystosowane od tego czasu, pozwoliły na znaczną redukcję niezgodności z ww. przepisami.

3.2. Braki w danych budżetowych przedstawianych przez Eurostat

Zgodnie z obowiązującymi przepisami Eurostat nie może sprawować bezpośredniej kontroli nad rozliczeniami budżetowymi Państw Członkowskich. Rozmowy między Eurostatem a krajowymi organami statystycznymi prowadzone są w oparciu o współpracę z władzami krajowymi. Eurostat nie może bezpośrednio gromadzić danych ze źródeł podstawowych ani zobowiązać władz krajowych do dostarczenia informacji uważanych za istotne dla weryfikacji przedstawionych danych dotyczących deficytu budżetowego i długu publicznego oraz nie jest upoważniony do przeprowadzania na miejscu weryfikacji danych, które mogą wymagać dalszego wyjaśnienia. Podobnie jak w przypadku innych systemów statystycznych, Eurostat, pełniący rolę organu statystycznego Wspólnoty, współpracuje w dobrej wierze z dostawcami podstawowych danych.

Pomimo tak istotnej odpowiedzialności oraz złożoności zadań liczba pracowników Eurostatu zajmujących się analizą statystyk finansowych jest ograniczona. Niektóre zadania poboczne są zlecane na zewnątrz. Eurostatowi brakuje zasobów niezbędnych do rozwinięcia prawdziwych możliwości kontroli danych statystycznych EDP. Już począwszy od roku 2000 Eurostat wyrażał publicznie w swoich komunikatach prasowych wątpliwości dotyczące problemów księgowych w sprawozdaniach Grecji.

Eurostat nie wiedział, że problemy należy natychmiast przedyskutować na odpowiednim forum publicznym zamiast prowadzić zamknięte dyskusje pomiędzy statystykami (którzy w tym czasie nie byli odpowiednio uwrażliwieni na dyskusje na poziomie politycznym). Zabrakło także potrzeby ustalenia priorytetów oraz skoncentrowania się na głównych zadaniach. Patrząc z perspektywy czasu Komisja powinna wcześniej i bardziej konsekwentnie zgłaszać napotkane problemy Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu oraz Radzie. Zwłaszcza w momencie zatwierdzania w marcu 2000 r. danych dotyczących deficytu za 1999 r. Eurostat powinien był zasygnalizować potencjalne problemy w zakresie niezgodności z ESA 95. Powinien także przeprowadzić głębszą i bardziej systematyczną analizę spójności danych liczbowych. Raporty o Konwergencji z 2000 r. przygotowane przez Komisję i EBC powinny przedstawiać wątpliwości w tej kwestii (wówczas dostępne dane wykazały deficyt stanowiący 1,6% PKB w 1999 r.).

3.3. Istniejące ograniczenia dotyczące sprawozdań zawierających dane budżetowe oraz systemów przekazywania danych

Raporty z misji (przeprowadzonych we współpracy z DG ds. Gospodarczych i Finansowych oraz EBC) zostały udostępnione członkom CMFB już w latach 90. XX wieku. Rozmowy były prowadzone na poziomie technicznym, a w procesie konsultacji brały udział wszystkie Państwa Członkowskie.

Państwa Członkowskie mogły w ramach swojej polityki poświęcić więcej uwagi korektom statystycznym. Istotna korekta danych liczbowych w 2002 r. przeszła niezauważona. Statystyczna niepewność danych budżetowych Grecji była wielokrotnie podkreślana w ocenach Komisji i znalazła odzwierciedlenie w danych przekazywanych przez Eurostat.

4. WNIOSKOWANE DZIAłANIA

4.1. Wnioski dotyczące systemu

Komisja pracuje obecnie nad wytycznymi mającymi na celu poprawę zarządzania danymi statystycznymi. Istnieje potrzeba ustalenia standardów ogólnoeuropejskich dotyczących niezależności, integralności i odpowiedzialności krajowych instytucji statystycznych, odpowiadając na zaproszenie Rady ECOFIN z dnia 10 września 2004 r. Komisja rozważa określenie ram działania na podstawie Kodeksu Postępowania, najprawdopodobniej w drodze dyrektywy.

W celu zapewnienia lepszego zarządzania Komisja powinna zgłaszać problemy, gdy tylko się pojawią. Znajduje to odzwierciedlenie w Kodeksie Dobrej Praktyki z lutego 2003 r., który stanowi, że w ciągu jednego miesiąca od terminu złożenia sprawozdania, Komisja dokonuje podsumowania głównych spraw lub problemów dotyczących sprawozdań przedkładanych przez Państwa Członkowskie, mając na uwadze znalezienie rozwiązań oraz ciągłą poprawę jakości i terminowości danych.

W celu poprawy zarządzania konieczne jest ulepszenie procedur dotyczących składania sprawozdań, weryfikacji oraz publikacji, a także zapewnienie stabilności, prostoty i przejrzystości systemu. Państwa Członkowskie mają także za zadanie zapewniać wsparcie dla systemu.

4.2. Wnioski dotyczące Eurostatu

Komisja rozważy przedstawienie wniosku mającego na celu uzupełnienie istniejących przepisów poprzez wzmocnienie mechanizmów monitorowania danych. Na mocy obowiązujących przepisów Komisja nie jest uprawniona do bezpośredniego monitorowania rozliczeń publicznych. Obowiązujące przepisy należy poszerzyć tak, aby Eurostat, jako organ statystyczny, mógł przeprowadzać skuteczne kontrole danych przedstawionych przez Państwa Członkowskie. Doprowadzi to do wyjaśnienia kwestii odpowiedzialności.

Komisja rozważy także przedstawienie wniosku o rozszerzenie swoich uprawnień w zakresie kontroli i inspekcji danych statystycznych EDP. Oznacza to wzmocnienie służb Komisji zajmujących się tymi sprawami oraz możliwość wykorzystania doświadczeń Państw Członkowskich. Ponadto wymagane jest systematyczne planowanie realizowanych misji oraz dłuższa i bardziej dogłębna ich weryfikacja.

4.3. Działania dotyczące Grecji

Komisja wszczyna procedurę w sprawie naruszenia ze względu na fakt, że władze greckie ustawiczne nie przekazują Komisji danych statystycznych zgodnie z art. 3 Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu, rozporządzeniem Rady nr 3605/93 oraz rozporządzeniem Rady nr 2223/96 w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych. Komisja jest zdania, że opisana sytuacja oznacza utrzymujące się problemy systemowe w poszczególnych departamentach.

[1] Szczegółowy opis znajduje się w raporcie końcowym Eurostatu dotyczącym korekty danych dotyczących deficytu i długu publicznego Grecji, 22 listopada 2004