Streszczenie We francuskim systemie wymiaru sprawiedliwości nadal przeprowadza się szereg reform, których celem jest poprawa jego jakości i efektywności. Wieloletnie inicjatywy mające wzmocnić niezależność sądów, w szczególności przez zwiększenie kompetencji Najwyższej Rady Sądownictwa (Conseil supérieur de la magistrature), są wciąż odległą perspektywą, ponieważ ich przyjęcie wymagałoby większości kwalifikowanej głosów oddanych przez obie izby parlamentu. Znacząco wzrosły środki przeznaczone na system wymiaru sprawiedliwości. Nadal czynione są postępy w projektach, których celem jest osiągnięcie pełnej cyfryzacji postępowania karnego i niektórych aspektów postępowania cywilnego. Dwa nowe projekty ustaw mające wzmocnić zaufanie do systemu wymiaru sprawiedliwości obejmują takie kwestie, jak tajemnica zawodowa adwokatów, utworzenie sądów dyscyplinarnych dla przedstawicieli zawodów prawniczych oraz transmitowanie rozpraw. Prezydent Republiki zwrócił się do Najwyższej Rady Sądownictwa o przedstawienie opinii na temat sposobów poprawy systemu odpowiedzialności i ochrony funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości (fr. magistrat). Francja w dalszym ciągu wzmacniała swoje ramy instytucjonalne w zakresie zwalczania korupcji i jej zapobiegania w sektorze publicznym i prywatnym. Wyspecjalizowane instytucje antykorupcyjne, takie jak Wysoki Urząd ds. Przejrzystości w Życiu Publicznym i Francuska Agencja Antykorupcyjna, nadal wykonują swoje zadania. Istnieją przepisy dotyczące konfliktu interesów i ochrony sygnalistów. Chociaż obowiązujące przepisy dotyczące lobbingu nie obejmują osób nawiązujących kontakty z urzędnikami wyższego szczebla, rząd nie przedstawił jeszcze żadnego wniosku w tej sprawie. Oświadczenia majątkowe są ujawniane i regularnie weryfikowane. Zreorganizowano instytucję Krajowego Prokuratora Finansowego, który nadal wydaje znaczną liczbę wyroków skazujących, również w drodze porozumień sądowych o znaczeniu dla interesu publicznego, w tym w odniesieniu do urzędników wysokiego szczebla i spraw o dużej wartości. Wydaje się, że zasoby ludzkie Krajowej Komisji ds. Rozliczania Kampanii i Finansowania Politycznego są niewystarczające w stosunku do jej obciążenia pracą. W odpowiedzi na pandemię COVID-19 wprowadzono szczególne działania w zakresie zamówień publicznych. We Francji funkcjonują zasadniczo solidne ramy prawne chroniące pluralizm i wolność mediów. Zbliżająca się zmiana legislacyjna może doprowadzić do reorganizacji instytucjonalnej krajowego organu regulacyjnego ds. mediów i utworzenia jednego organu odpowiedzialnego za komunikację audiowizualną i cyfrową. Dziennikarze nadal narażeni są na różnego rodzaju zagrożenia. W związku z rosnącą liczbą ataków podczas protestów lub demonstracji rząd zamierza wdrożyć środki mające poprawić komunikację między dziennikarzami a policją podczas takich wydarzeń. Władze francuskie przewidziały kompleksowy plan odbudowy dla środków masowego przekazu w celu złagodzenia skutków pandemii COVID-19, a także wsparcia transformacji sektora mediów. Oceny skutków i konsultacje z zainteresowanymi stronami są często prowadzone w ramach procedury ustawodawczej. Rząd znacznie zwiększył jednak tempo przyspieszonych procedur przyjmowania aktów, ograniczając debatę parlamentarną nad niektórymi wrażliwymi projektami ustaw. Stan wyjątkowy wprowadzony w związku z pandemią COVID-19 zakończył się w dniu 1 czerwca 2021 r. Inne środki mające wpływ na prawa podstawowe zostały poddane przeglądowi przez Radę Konstytucyjną oraz Radę Stanu, która odrzuciła wniosek rządu o rozpatrzenie kwestii, czy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości może naruszać zasadę przyznania i podziału kompetencji między UE a jej państwami członkowskimi. Organy niezależne w dalszym ciągu odgrywały bardzo aktywną rolę w ochronie praw podstawowych podczas pandemii COVID-19. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał potrzebę poprawy działań następczych podejmowanych przez organy krajowe w związku z jego zaleceniami. Niedawno przyjęte przepisy budzą obawy co do ich potencjalnego wpływu na sytuację społeczeństwa obywatelskiego. W szczególności nowa ustawa o bezpieczeństwie globalnym spotkała się z ostrą krytyką ze strony zainteresowanych stron i niezależnych organów, a Rada Konstytucyjna uznała niektóre z jej przepisów za niezgodne z konstytucją, w szczególności przepis, który ma chronić anonimowość funkcjonariuszy policji na służbie.

I.System wymiaru sprawiedliwości

System wymiaru sprawiedliwości składa się z dwóch niezależnych gałęzi sądów: z jednej strony z sądów powszechnych, właściwych w sprawach cywilnych i karnych, a z drugiej – z sądów administracyjnych. Obie gałęzie obejmują trzy poziomy sądownictwa, na które składają się sądy pierwszej instancji, sądy apelacyjne oraz sąd wyższej instancji (odpowiednio Sąd Kasacyjny (Cour de cassation) i Rada Stanu). Rada Stanu obejmuje również organ doradczy, który wydaje opinie na temat projektów ustaw, a jej zadaniem jest zarządzanie sądami administracyjnymi i sądami apelacyjnymi. Rada Konstytucyjna jest właściwa do kontroli konstytucyjności przepisów. Najwyższa Rada Sądownictwa, której połowę członków stanowią funkcjonariusze wymiaru sprawiedliwości (fr. magistrat) wybierani przez innych zawodowych urzędników sądowych, odgrywa istotną rolę w ochronie niezależności sądów. Przedstawia kandydatów na najwyższe stanowiska sędziowskie, a w zakresie powoływania sędziów przez Ministra Sprawiedliwości wydaje wiążące opinie . Prokuratura jest częścią systemu sądownictwa i podlega Ministrowi Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości może wydawać ogólne instrukcje dotyczące polityki w kwestii ścigania, ale nie może tego robić w poszczególnych sprawach. Francja uczestniczy w pracach Prokuratury Europejskiej (EPPO). Adwokaci są reprezentowani przez różne izby adwokackie działające w całej Francji.

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności jest przeciętny zarówno wśród przedsiębiorstw, jak i wśród ogółu społeczeństwa. Wśród ogółu społeczeństwa 57 % uważa poziom niezależności sądów za „dość dobry lub bardzo dobry”, podobnie jak 58 % przedsiębiorstw. Podczas gdy poziom postrzeganej niezależności wzrósł wśród ogółu społeczeństwa od 2016 r., na przestrzeni ostatniego roku wskaźnik ten spadł w przypadku przedsiębiorstw. W obu przypadkach najczęściej wymieniany powód postrzeganego braku niezależności sądów ma związek z ingerencją lub presją ze strony rządu i polityków.

Nie posunęły się prace nad przygotowywaną od dawna reformą konstytucyjną, której celem jest rozszerzenie uprawnień Najwyższej Rady Sądownictwa. Wskutek reformy konstytucyjnej w szczególności opinia Najwyższej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania kandydatów na stanowisko prokuratorskie stałaby się wiążąca dla organów władzy wykonawczej, Najwyższa Rada stałaby się organem właściwym do orzekania w sprawie środków dyscyplinarnych wobec prokuratorów, byłym prezydentom Republiki nie przysługiwałoby już prawo do zostania członkami Rady Konstytucyjnej po zakończeniu ich służby oraz rozwiązany zostałby Trybunał Sprawiedliwości Republiki. W sprawozdaniu na temat przeszkód w zapewnieniu niezależności sądów, które sporządziła parlamentarna komisja śledcza w dniu 2 września 2020 r., podkreślono znaczenie przeprowadzenia wspomnianej reformy konstytucyjnej. W sprawozdaniu zaproponowano jeszcze większe wzmocnienie roli Najwyższej Rady, w szczególności przez pełne dostosowanie przepisów, które dotyczą środków dyscyplinarnych wobec prokuratorów i ich powoływania, do przepisów mających zastosowanie do sędziów oraz przez uprawnienie Najwyższej Rady do podejmowania działań z urzędu w każdej sprawie, która dotyczy niezależności sądownictwa. Aby poczynić postępy na drodze do przyjęcia projektu ustawy zasadniczej, Prezydent musiałby zwołać obie izby parlamentarne w formie Kongresu celem przeprowadzenia głosowania nad tą ustawą, przy czym jej przyjęcie wymaga większości kwalifikowanej trzech piątych oddanych głosów. Konieczność rozszerzenia uprawnień dyscyplinarnych Najwyższej Rady została dodatkowo podkreślona w kontekście zawisłych obecnie dochodzeń administracyjnych, które minister sprawiedliwości wszczął przeciw trojgu prokuratorów pracujących pod zwierzchnictwem Krajowego Prokuratora Finansowego (PNF) i które mogą doprowadzić do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych. Związki zawodowe, do których należy tych troje funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, złożyły skargę do Ministra Sprawiedliwości, w której powołały się na konflikty interesów związane z jego wcześniejszym wykonywaniem zawodu adwokata. Trybunał Sprawiedliwości Republiki uznał skargę za dopuszczalną i wszczął postępowanie sądowe w dniu 13 stycznia 2021 r. W dniu 23 lutego 2021 r. Prezydent Republiki zwrócił się do Najwyższej Rady Sądownictwa o przedstawienie opinii na temat odpowiedzialności i ochrony funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości. Jednym z celów jest zwiększenie skuteczności systemu składania skarg przez strony postępowania, aby lepiej reagować na przypadki uchybień w wykonywaniu obowiązków zawodowych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości.

Dwa nowe projekty ustaw mają na celu zwiększenie zaufania do systemu wymiaru sprawiedliwości. W dniu 14 kwietnia 2021 r. Minister Sprawiedliwości przedłożył Radzie Ministrów dwa projekty ustaw, których celem jest zwiększenie zaufania do systemu wymiaru sprawiedliwości i na mocy których w szczególności wzmocniona zostanie ochrona tajemnicy zawodowej obejmującej obrońców, utworzone zostaną krajowe sądy dyscyplinarne dla prawników praktyków, których zadaniem będzie również opracowanie kodeksu etycznego, oraz rozszerzona zostanie możliwość rejestrowania przesłuchań w formie filmów i ich transmisji, aby promować zrozumienie funkcjonowania systemu wymiaru sprawiedliwości przez ogół społeczeństwa.

Jakość

Obecnie wdraża się szereg projektów w celu dalszej cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. Mimo prac na rzecz podniesienia poziomu cyfryzacji systemu wymiaru sprawiedliwości nadal istnieje pole do poprawy w zakresie przepisów procesowych, które zezwalałyby na stosowanie technologii cyfrowych w sądach, wykorzystywanie narzędzi cyfrowych i łączności elektronicznej przez sądy i prokuraturę oraz wdrażanie rozwiązań cyfrowych w celu wszczynania, prowadzenia i monitorowania przebiegu postępowań. W sprawach karnych wdrażany jest projekt tzw. cyfrowego postępowania karnego. Jego celem jest cyfryzacja wszystkich etapów postępowania, od rejestracji zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub stwierdzenia popełnienia przestępstwa do wydania przez sąd wyroku i złożenia orzeczenia sądowego, a także ułatwienie dostępu do akt dla stron postępowania i prawników praktyków. Wdrażanie poszczególnych narzędzi w celu cyfryzacji komunikacji między wszystkimi uczestnikami postępowania karnego i digitalizacji wszystkich dokumentów należących do akt sprawy rozpoczęto w trybie eksperymentalnym w 2019 r. w dwóch sądach – proces ten będzie stopniowo rozszerzany na wszystkie sądy. Jeżeli chodzi o sprawy cywilne, opracowano program PORTALIS, którego celem jest zastąpienie jednym narzędziem cyfrowym wszystkich ośmiu istniejących aplikacji, które wykorzystuje się w sądach, i ostatecznie pełna cyfryzacja postępowania cywilnego zarówno dla stron postępowania, jak i dla prawników praktyków, od złożenia pozwu do doręczenia postanowienia sądu za pośrednictwem bezpiecznego portalu. Pierwszym krokiem w tym kierunku było uruchomienie strony internetowej dla stron postępowania, dzięki której od dnia 4 stycznia 2021 r. mogą one składać wnioski w niektórych sprawach cywilnych. Przewidziano również możliwość składania wniosków o pomoc prawną przez internet, którą wprowadzono w sądach pilotażowych w marcu 2021 r. i która będzie stopniowo wdrażana na szczeblu krajowym – oczekuje się, że wraz z nowymi ujednoliconymi zasadami obliczania środków wnioskodawców możliwość ta znacząco skróci czas niezbędny do rozpatrywania takich wniosków. Narzędzie PORTALIS zacznie być stosowane w sądach pracy w 2021 r., a w 2022 r. zostanie wprowadzone również w innych sądach.

W 2021 r. nastąpił dalszy znaczny wzrost środków przeznaczonych na system wymiaru sprawiedliwości . Zgodnie z ustawą budżetową na 2021 r. Ministerstwo Sprawiedliwości otrzymało budżet w wysokości 12,1 mld EUR, czyli około 2 % wydatków publicznych ogółem, co stanowi wzrost o 8 % w porównaniu z rokiem poprzednim (największy wzrost rok do roku na przestrzeni ponad 20 lat), w tym dodatkowe 127 mln EUR przeznaczonych na koszty sądowe. Na mocy ustawy budżetowej utworzono również 2 450 stanowisk pracy w systemie wymiaru sprawiedliwości, co stanowi wzrost o około 3 % i daje łączną liczbę miejsc pracy wynoszącą około 90 000. Budżet na pomoc prawną osiągnął w 2021 r. wysokość 585 mln EUR, co oznacza wzrost o 10 %, który umożliwia podniesienie wynagrodzeń adwokatów pracujących w ramach systemu pomocy prawnej, w szczególności w odniesieniu do niektórych czynności w sprawach karnych i mediacji. Utworzono również nową gwarancję wynagrodzenia adwokatów bez względu na uchybienia ze strony osoby wnoszącej o pomoc prawną. Izby adwokackie uważają, że wynagrodzenie adwokatów za pomoc prawną jest w dalszym ciągu w dużej mierze niewystarczające i nie pokrywa ponoszonych przez nich kosztów.

Unieważniono niektóre środki związane z funkcjonowaniem systemu sądownictwa karnego, które wprowadzono w trakcie pandemii COVID-19. Rada Konstytucyjna uznała za niezgodne z konstytucją automatyczne przedłużanie okresu tymczasowego aresztowania, które wprowadzono w drodze zarządzenia z dnia 25 marca 2020 r. i stosowano w okresie obostrzeń do dnia 11 maja 2020 r., ze względu na automatyczność tego procesu i brak systematycznej kontroli konieczności szybkiego rozszerzenia okresu aresztowania przez sądy w świetle prawa jednostki do wolności. W orzeczeniu z dnia 5 marca 2021 r. Rada Stanu stwierdziła również, że takie automatyczne przedłużanie stanowiło naruszenie prawa do wolności, które przewidziano w art. 5 europejskiej konwencji praw człowieka (EKPC), oraz że uprawnienie sędziów w sądach karnych niższej instancji do narzucenia korzystania z wideokonferencji lub komunikacji telefonicznej stanowi naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego chronionego w art. 6. EKPC. W drodze postanowienia z dnia 27 listopada 2020 r. Rada Stanu zawiesiła już możliwość korzystania z wideokonferencji bez zgody oskarżonego podczas przesłuchań przed sądami karnymi wyższej instancji, stwierdzając, że możliwość ta stanowi poważne i wyraźnie niezgodne z prawem naruszenie praw do obrony i prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Efektywność

Podejmuje się środki, aby ograniczyć wpływ pandemii COVID-19 na efektywność sądów cywilnych i karnych, ale długość postępowań w dalszym ciągu budzi ogólne wątpliwości. Środki nadzwyczajne wprowadzone w odpowiedzi na kryzys zdrowotny, w szczególności w okresie od marca do maja 2020 r., przyczyniły się do spowolnienia działalności sądów i wzrostu liczby rozpoznawanych przez nie spraw. Od października 2020 r. liczba spraw rozpoznawanych przez sądy cywilne wzrosła bowiem o niemal 43 000 w porównaniu z końcem 2019 r., a przez sądy karne niższej instancji – o 19 000. Szacunkowy czas potrzebny na rozstrzygnięcie procesowych spraw cywilnych i gospodarczych w dalszym ciągu się wydłużał i w 2019 r. wynosił średnio 432 dni. Z kolei wskaźnik zamykanych procesowych spraw cywilnych i gospodarczych wzrósł nieznacznie i w 2019 r. osiągnął 99,7 %, ale wartość ta nie obejmuje efektów pandemii. Aby uporać się z wyzwaniami, z którymi mierzą się sądy karne, w dniu 8 kwietnia 2021 r. przyjęto nową ustawę, której celem jest poprawienie efektywności lokalnych organów wymiaru sprawiedliwości i postępowań w sprawach karnych oraz w której przewidziano rozszerzenie zakresu środków alternatywnych wobec ścigania, rozszerzenie zakresu środków mających zastosowanie w ramach composition pénale oraz możliwość nakazania pracy na rzecz społeczności w trybie pozasądowym.

II.Ramy antykorupcyjne

Organy zaangażowane w walkę z korupcją obejmują Agencję Antykorupcyjną (która sporządza wieloletni plan antykorupcyjny oraz zapewnia prywatnym i publicznym osobom prawnym wsparcie w zakresie zapobiegania korupcji i jej wykrywania), Wysoki Urząd ds. Przejrzystości w Życiu Publicznym (odpowiedzialny za zapewnienie uczciwości instytucji publicznych i urzędników) oraz Główny Urząd ds. Zwalczania Korupcji i Przestępstw Podatkowych (specjalny rodzaj policji ds. ścigania przestępstw gospodarczych, w tym korupcji i prania pieniędzy). Krajowy Prokurator Finansowy jest organem właściwym do prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.