[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 22.2.2008

KOM(2008) 109 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie środków służących zmianie systemu VAT w celu zwalczania oszustw {SEC(2008) 249}

SPIS TREŚCI

1. Przebieg procedury 3

2. Cel niniejszego komunikatu 4

3. Opodatkowanie dostaw wewnątrzwspólnotowych w państwie członkowskim rozpoczęcia wysyłki lub transportu 4

3.1. Wyniki analizy Komisji 5

3.2. Wniosek dotyczący opodatkowania transakcji wewnątrzwspólnotowych 7

4. Mechanizm odrwotnego obciążenia 8

4.1. Wyniki analizy Komisji 8

4.2. Spójność z obecnym systemem VAT 10

4.3. Wniosek dotyczący mechanizmu odwrotnego obciążenia 10

5. Możliwość przeprowadzenia pilotażowego projektu w ograniczonym czasie w jednym z zainteresowanych państw członkowskich 11

5.1. Wyniki analizy Komisji 11

5.2. Wniosek dotyczący projektu pilotażowego 12

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie środków służących zmianie systemu VAT w celu zwalczania oszustw

1. PRZEBIEG PROCEDURY

W dniu 5 czerwca 2007 r. Rada ECOFIN zwróciła się do Komisji o zbadanie następujących dwóch „daleko idących” środków mających na celu zapobieganie oszustwom:

- opodatkowanie transakcji wewnątrzwspólnotowych, oraz

- wprowadzenie możliwości stosowania ogólnego odwrócenia zobowiązań podatkowych (ogólny system odwrotnego obciążenia).

Ponadto Rada wezwała w szczególności Komisję do przeanalizowania możliwości przeprowadzenia w ograniczonym czasie pilotażowego projektu dotyczącego ogólnego systemu odwrotnego obciążenia w jednym z zainteresowanych państw członkowskich.

Na swoim posiedzeniu w dniu 4 grudnia 2007 r. Rada ponagliła Komisję do przedstawienia ustaleń jej prac nad takimi daleko idącymi środkami, tak aby dyskusja nad nimi mogła się odbyć w pierwszym kwartale 2008 r. Komisja przedstawia niniejszy komunikat w odpowiedzi na wspomniany wniosek Rady.

Jeżeli chodzi o opodatkowanie transakcji wewnątrzwspólnotowych, Rada zwróciła się do Komisji o zbadanie w pierwszej kolejności możliwości opodatkowania tych transakcji w państwie członkowskim rozpoczęcia wysyłki lub transportu oraz skupienie się na następujących kwestiach:

- ogólne skutki procedury rozliczeniowej dla budżetów państw członkowskich, w szczególności dla państw członkowskich będących głównie importerami i dla państw członkowskich będących głównie eksporterami;

- oszacowanie dodatkowych kosztów dla podatników i administracji podatkowych spowodowanych wprowadzeniem opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych;

- ryzyko nowych form oszustw oraz skuteczność zwalczania istniejących form oszustw;

- podział odpowiedzialności i ryzyka między państwem członkowskim rozpoczęcia wysyłki lub transportu, w którym podatek jest płacony, a państwem członkowskim zakończenia wysyłki lub transportu, w którym podatek jest odliczany;

- związane z konkurencyjnością aspekty opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych w odniesieniu do krajowych przepisów podatkowych oraz w porównaniu z obecnym systemem.

Jeżeli chodzi o koncepcję ogólnego systemu odwrotnego obciążenia, Rada wezwała Komisję do poruszenia następujących kwestii:

- skutki dla państw członkowskich, które nie zastosują systemu odwrotnego obciążenia, w szczególności skutki dla ich budżetów, w tym w odniesieniu do konkurencyjności ich przedsiębiorstw;

- spójność i harmonizacja prawa dotyczącego VAT w UE;

- koszty dla podatników i organów administracyjnych związane z wprowadzeniem systemu odwrotnego obciążenia;

- przeniesienie przypadków oszustw podatkowych do tych państw członkowskich, które nie zastosują systemu odwrotnego obciążenia;

- ryzyko nowych form oszustw;

- możliwość przeprowadzenia pilotażowego projektu w ograniczonym czasie w jednym z zainteresowanych państw członkowskich.

2. CEL NINIEJSZEGO KOMUNIKATU

Z uwagi na stosunkowo krótki czas, którym dysponowała Komisja, wyniki analizy opierają się głównie na: kilku szczegółowych badaniach, przeprowadzonych przez konsultanta, które mają ograniczoną wartość; odpowiedziach na kwestionariusze wysłane do administracji podatkowych; opiniach przekazanych przez przedsiębiorców oraz analizach służb Komisji. Wiele kwestii może wymagać dalszej i pogłębionej analizy, ale już uzyskane wstępne wyniki pozwalają na postawienie Radzie Ministrów szeregu zasadniczych pytań, na które Komisja potrzebuje odpowiedzi, aby ukierunkować jakiekolwiek dalsze prace.

Bardziej szczegółową analizę zawarto w załączonym dokumencie roboczym służb Komisji. W oparciu o tę analizę w niniejszym komunikacie wyjaśniono bieżącą sytuację w odniesieniu do różnych możliwości zmiany obecnego systemu VAT, odnosząc się tym samym do kwestii zakomunikowanych Komisji przez Radę, a także poruszono w nim kwestie polityczne, w przypadku których Komisja oczekuje odpowiedzi od Rady. Podejmowanie dalszych prac nad środkami służącymi zmianie systemu VAT w celu zwalczania oszustw podatkowych może mieć sens jedynie w przypadku określenia jasnych i precyzyjnych wytycznych dotyczących tych kwestii oraz otrzymania dalszego odpowiedniego wkładu od administracji podatkowych.

3. OPODATKOWANIE DOSTAW WEWNąTRZWSPÓLNOTOWYCH W PAńSTWIE CZłONKOWSKIM ROZPOCZęCIA WYSYłKI LUB TRANSPORTU

Począwszy od 1987 r., Komisja postulowała zastosowanie zasady nakładania podatku VAT w kraju pochodzenia jako jedynego sposobu urzeczywistnienia rynku wewnętrznego. Wnioski z lat 1987 i 1995 przyjęły za punkt wyjścia harmonizację stawek VAT lub przynajmniej bardzo ścisłe zbliżenie tych stawek, tak aby wykluczyć zakłócenia konkurencji. Państwa członkowskie nie chciały jednak w tamtym czasie, tak jak i nie chcą obecnie, zrezygnować ze swojej suwerenności w zakresie ustalania wysokości stawek VAT. Dlatego też, opracowując system opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych, Komisja przedstawiła rozwiązanie, które nie wymaga tak daleko idącej harmonizacji. Zgodnie z nim koncepcja opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych opiera się na zasadzie, że krajowe stawki VAT będą nadal stosowane tak jak dotychczas, a jedyną zmianą będzie zastąpienie zwolnień od podatku dostaw wewnątrzwspólnotowych stawką w wysokości 15 %. W przypadku gdy państwo członkowskie zakończenia wysyłki lub transportu stosuje stawkę wyższą niż 15 %, ten dodatkowy VAT przypadnie temu państwu członkowskiemu; w przypadku gdy państwo członkowskie zakończenia wysyłki lub transportu stosuje stawkę niższą niż 15 % z uwagi na stosowanie jednej lub kilku obniżonych stawek VAT albo stawki zerowej, jak ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich, państwo członkowskie nabywcy umożliwi odliczenie podatnikowi dokonującemu nabycia wewnątrzwspólnotowego. Podobnie państwo członkowskie zakończenia wysyłki lub transportu będzie mogło pobrać VAT, jaki wynika z wszelkich ograniczeń mających zastosowanie do prawa nabywcy do odliczenia naliczonego podatku VAT. W ten sposób uniknie się zakłóceń konkurencji, które mogłyby w innym przypadku wystąpić z uwagi na różne poziomy krajowych stawek VAT.

3.1. Wyniki analizy Komisji

Opodatkowanie dostaw wewnątrzwspólnotowych wydaje się być odpowiednim rozwiązaniem dla problemów powodowanych przez oszustwa wewnątrzwspólnotowe typu „znikający podatnik” (ang. Missing Trader Intra-Community , MTIC). W żaden sposób nie położyłoby ono jednak kresu innym rodzajom oszustw . Objęcie dostaw wewnątrzwspólnotowych opodatkowaniem mogłoby faktycznie stworzyć dodatkowe możliwości wykorzystania innych istniejących mechanizmów oszustw w odniesieniu do takich transakcji. Na obecnym etapie nie jest jednak możliwe dokonanie oceny całkowitego oczekiwanego skutku zmiany w zakresie opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych w państwie członkowskim rozpoczęcia wysyłki lub transportu. Ponadto należy w pełni uwzględnić aspekty związane z konkurencyjnością . O ile nie ma zbytnich powodów, aby uważać, że różnice między wspólną stawką podatkową wynoszącą 15 % a stawkami stosowanymi obecnie przez państwa członkowskie miałyby poważne skutki, o tyle potencjalne skutki przepływów gotówkowych budzą pewien niepokój. W rzeczywistości, ponieważ wartość dostaw wewnątrzwspólnotowych wynosi obecnie 2 400 mld EUR rocznie, wielkość podatku VAT, którą musieliby sfinansować przedsiębiorcy, byłaby rzędu 360 mld EUR. Mogłoby to mieć różne skutki wynikające z przepływów finansowych, które jest niezmiernie trudno ocenić, ponieważ zależą one od konkretnych okoliczności, takich jak relacje między dostawcami a nabywcami czy relacje między podatnikami a ich administracjami podatkowymi. Nie można uogólniać takich indywidualnych okoliczności, a dojście w ich przypadku do wiarygodnych konkluzji wymagałoby zastosowania szczegółowych modeli. Oczywistym jest jednak, że opodatkowanie dostaw wewnątrzwspólnotowych mogłoby jeszcze bardziej zaszkodzić MŚP. Już teraz bowiem MŚP znajdują się w niekorzystnej sytuacji na rynkach krajowych, jeśli chodzi o kwestie prefinansowania.

Inne koszty dla podatników zależą w dużym stopniu od obowiązków sprawozdawczych, które uzna się za niezbędne zarówno dla opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych, jaki i dla zasadniczego systemu rozliczeniowego. Komisja uważa, że miesięczne deklaracje zbiorcze powinny być w tym względzie wystarczające zarówno w przypadku dostawcy, jak i nabywcy. Związane z tym koszty są w gruncie rzeczy typowymi jednorazowymi kosztami zmiany systemu i są mniejsze w dłuższym okresie. Zmiana dotycząca skrócenia okresu objętego deklaracjami zbiorczymi jest i tak przewidziana w ramach obecnego systemu — Komisja jest w trakcie przedstawiania stosownych wniosków w odpowiedzi na zaproszenie ECOFIN z czerwca 2007 r. — a rozszerzenie obowiązków sprawozdawczych na podatników nabywających towary może skutkować jedynie ograniczonymi kosztami.

Koszty dla administracji podatkowych zdają się być dość trudne do jakiegokolwiek precyzyjnego oszacowania. Odpowiedzi państw członkowskich na kwestionariusz nie dostarczyły w tym względzie wielu wskazówek.

Z punktu widzenia państw członkowskich najważniejszą kwestią do rozważenia jest zapewne sposób, w jaki działałby system rozliczeniowy . Inaczej niż w stanowisku przyjętym w 1996 r., Komisja opowiada się za dwustronnymi rozliczeniami mikroekonomicznymi w oparciu o deklaracje zbiorcze. Pozostawiłoby to państwom członkowskim swobodę działania w odniesieniu do określenia dokładnego sposobu stosowania systemu, zgodnie ze wspólnymi wytycznymi, które muszą jeszcze zostać opracowane. Informacje dotyczące deklaracji zbiorczych, które służyłyby również do celów rozliczeniowych, musiałyby opierać się na wystawionych i otrzymanych fakturach, ponieważ obecne przepisy dotyczące zdarzeń podatkowych związanych z transakcjami wewnątrzwspólnotowymi nie wystarczyłyby, aby zagwarantować, że deklaracja dostawcy, płatność podatku, deklaracja zbiorcza dostawcy, deklaracja zbiorcza nabywcy oraz odliczenie dokonane przez nabywcę mają miejsce w tym samym czasie. W celu zapewnienia spójności te same przepisy musiałyby mieć zastosowanie do transakcji krajowych.

System rozliczeniowy dotyczyłby wszystkich państw członkowskich — musiałyby one być płatnikami lub odbiorcami w stosunku do innych państw członkowskich w zależności od ich bilansu handlowego. Zasadniczo wszystkie państwa członkowskie musiałyby być zarówno płatnikami, jak i odbiorcami. Zgodnie z statystykami dotyczącymi ogólnego bilansu handlowego, 16 państw członkowskich byłoby w sumie „odbiorcami netto”, podczas gdy pozostałe 11 państw członkowskich byłoby „płatnikami netto”. W przypadku tych 16 państw członkowskich całkowita wielkość nadwyżki zakupów nad dostawami w 2006 r. była rzędu 200 mld EUR. Zastosowanie stawki VAT w wysokości 15 % oznaczałoby, te państwa członkowskie mogłyby liczyć na wpływy podatkowe w wysokości 30 mld EUR od pozostałych państw członkowskich. Fakt ten należy widzieć w perspektywie, zgodnie z którą w przypadku większości państw członkowskich wartość dostaw wewnątrzwspólnotowych wynosi między 10 % a 20 % ogółu dostaw , tak więc państwa członkowskie w każdym przypadku miałaby nadal zagwarantowane, że mogą liczyć na od 80 % do 90 % całości VAT, jaki byłby należny od ich własnych podatników.

Zgodnie z życzeniem Rady Komisja nie wchodzi na tym etapie prac w skomplikowane szczegóły działania systemu rozliczeniowego. Niemniej jednak jasnym jest, że w celu uniknięcia deficytów budżetowych pierwsza płatność między państwami członkowskimi musiałaby zostać dokonana wkrótce po miesiącu referencyjnym, a „ostateczne” rozliczenie należałoby przewidzieć w innych odstępach wynoszących odpowiednio sześć i dwanaście miesięcy. Na tym etapie ważniejsze jest, aby zrozumieć obowiązki państw członkowskich. Państwo członkowskie byłoby zawsze zobowiązane zapłacić VAT wykazany w deklaracji zbiorczej dostawcy składanej państwu członkowskiemu nabywcy, nawet jeżeli podatnik dokonujący dostawy nie zapłacił podatku własnemu fiskusowi. Państwo członkowskie nabywcy przeprowadzałoby normalną kontrolę podatników w celu upewnienia się, że nie dokonali oni nadmiernych odliczeń VAT z tytułu nabycia wewnątrzwspólnotowego. Stosowanie tych zasad sprawiłoby, że każde państwo członkowskie byłoby zainteresowane właściwym poborem i kontrolą VAT. Niemniej jednak, jeżeli nadal istnieć będą niemożliwe do wyjaśnienia różnice, proponuje się, by oba państwa członkowskie w równym stopniu pokrywały wszelkie niedobory, w celu zagwarantowania, że obydwa są zainteresowane właściwym wykonywaniem funkcji kontrolnej.

3.2. Wniosek dotyczący opodatkowania transakcji wewnątrzwspólnotowych

Analiza, jaką Komisja była w stanie przeprowadzić w terminie określonym przez Radę, wykazała, że system opodatkowania dostaw wewnątrzwspólnotowych ma wiele pozytywnych stron. Zidentyfikowała ona również pewne obawy, lecz charakter żadnej z nich nie powinien wykluczać tego systemu.

Zanim przejdzie się do dalszej analizy systemu, należy wszakże, zdaniem Komisji, wyjaśnić jedną ważną kwestię. W kategoriach politycznych najtrudniejszą sprawą jest to, że wpływy podatkowe poszczególnych państw członkowskich zależałyby od transferów dokonywanych przez inne państwa członkowskie. Ponieważ ich skala może stanowić około 10 % ogólnych wpływów z VAT, a całkowita wielkość wynosi około 30 mld EUR na szczeblu UE, logicznym jest zadanie pytania, czy państwa członkowskie są przygotowane do poddania się takiej zależności.

Jeżeli odpowiedź brzmiałaby tak , Komisja byłaby gotowa przedstawić bardziej szczegółowe informacje nt. konkretnego działania systemu rozliczeniowego, a także dokończyłaby niezbędne analizy dotyczące dokładnej organizacji reżimu podatkowego. Prace takie wymagałyby oczywiście dalszego wkładu ze strony administracji podatkowych.

Jeżeli odpowiedź brzmiałaby nie , wykluczałoby to możliwość ustanowienia jakiegokolwiek systemu obejmującego mechanizm rozliczania. W takim przypadku jedyną alternatywę stanowiłoby opodatkowanie dostaw wewnątrzwspólnotowych w miejscu przeznaczenia , a Komisja oczekiwałaby od Rady wskazówek co do tego, czy alternatywę taką należy dalej analizować. Komisja pragnie jednak wyraźnie zaznaczyć, że alternatywa taka wymagałaby ustanowienia rzeczywistego systemu punktów kompleksowej obsługi, popieranego swoją drogą przez Radę i Parlament Europejski, oraz pozwalałaby na opodatkowanie odpowiednią stawką w państwie członkowskim nabycia — wspólna stawka dla dostaw wewnątrzwspólnotowych w wysokości 15 % nie byłaby konieczna. Ponadto obniżyłoby to koszty zarówno podatników, jak i administracji podatkowych.

Są to, zdaniem Komisji, elementy, które wymagają dalszych wytycznych ze strony Rady w celu ustalenia, czy opodatkowanie dostaw wewnątrzwspólnotowych pozostaje opcją do rozważenia.

4. MECHANIZM ODRWOTNEGO OBCIążENIA

4.1. Wyniki analizy Komisji

Komisja uważa, że wprowadzenie ogólnego systemu odwrotnego obciążenia zmniejszyłoby znacząco oszustwa MTIC, jak również inne rodzaje oszustw w zakresie odliczeń. Zachodzi jednak obawa, że system odwrotnego obciążenia może negatywnie wpłynąć na wpływy państw członkowskich w wyniku innych rodzajów oszustw.

Aby zwalczać takie nowe rodzaje oszustw , głównie nieopodatkowaną konsumpcję oraz nadużycia w zakresie numerów identyfikacyjnych VAT, należałoby wprowadzić szereg środków towarzyszących, które komplikowałyby system i tworzyłyby nowe obciążenia dla przedsiębiorstw oraz administracji podatkowych.

Po pierwsze, konieczne byłoby zastosowanie progu w celu ograniczenia ryzyka nieopodatkowanej konsumpcji końcowej. Próg taki oznaczałby duże komplikacje, ponieważ wymagałby dokonywania rozróżnień, które nie są obecne stosowane i nie odpowiadają w żadnym stopniu rzeczywistości handlowej. Aby można go było stosować i objąć nim wszelkie możliwe sytuacje, konieczne byłoby również wprowadzenie szeregu nowych definicji.

Po drugie, ponieważ system opierałby się na rozróżnieniu między podatnikami kwalifikującymi się do dokonywania zakupów w ramach systemu odwrotnego obciążenia a wszystkimi pozostałymi podmiotami, nałożone zostałyby nowe obowiązki na podatników, którzy musieliby stosować taką identyfikację. Administracje podatkowe musiałyby opracować i udostępnić przedsiębiorcom niezbędne narzędzia, aby poradzili oni sobie z tymi wyzwaniami, a także zapewnić im pewność prawną, której potrzebują, aby zdecydować się na stosowanie normalnego systemu VAT lub systemu odwrotnego obciążenia. Nie należy zapominać, że zasadniczo wszyscy podatnicy stosowaliby zapewne oba systemy równolegle, powodując tym samym znaczne komplikacje. Ponadto system spowodowałby zwiększenie liczby wniosków o zwrot podatku składanych przez podatników, którzy nie mogliby już odliczać podatku naliczonego z tytułu mniejszych zakupów, ponieważ ich transakcje nie byłyby opodatkowane w ramach systemu odwrotnego obciążenia. Z uwagi na to, że państwa członkowskie już teraz przeznaczają nieproporcjonalnie dużą część swoich zasobów na sprawdzanie wniosków o zwrot podatku, musiałyby one prawdopodobnie zwiększyć zasoby ludzkie, aby zapewnić utrzymanie obecnego poziomu kontroli podatników, którzy wykazują w swoich deklaracjach zobowiązania. Może to bezpośrednio wpłynąć na efektywność VAT jako źródła przychodów dla państw członkowskich.

Po trzecie, w celu zaradzenia zniknięciu płatności cząstkowych, należałoby wprowadzić rekompensujące obowiązki sprawozdawcze, pozwalające w podstawowym stopniu weryfikować wzajemnie informacje pochodzące od dostawców i nabywców. Takie obowiązki wymagałyby dalszego usprawnienia w celu zagwarantowania realizacji celu polegającego na unikaniu rozbieżności danych.

O ile dodatkowe koszty dla przedsiębiorców powodowane przez taki system nie są w pełni znane, o tyle same obowiązki sprawozdawcze stanowiłyby znaczące źródło kosztów jednorazowych z tytułu ich wprowadzenia, jak również kosztów stałych. Wydaje się, że prawidłowe stosowanie progu jest dla przedsiębiorców zdecydowanie najbardziej kosztownym elementem systemu odwrotnego obciążenia. Niedawne badanie przeprowadzone dla Wiedeńskiej Izby Handlowej przez austriacki instytut badań nad MŚP wskazuje, że koszty jednorazowe dla MŚP wynosiłyby między 12 750 EUR a 20 000 EUR, podczas gdy stałe koszty roczne - między 6 000 EUR a 9 000 EUR. We wcześniejszym badaniu niemieckim całkowite koszty dla podatników niemieckich oszacowano na między 1,6 mld EUR a 2 mld EUR w roku wprowadzenia systemu odwrotnego obciążenia oraz na między 100 mln EUR a 200 mln EUR w przypadku stałych kosztów rocznych.

Koszty dla administracji podatkowych zależałyby w dużym stopniu od wdrożonych przez nie środków kontroli. O ile z jednej strony wystąpiłyby zyski, ponieważ oszustwa związane z odliczeniami zostałyby znacznie ograniczone, o tyle nie do uniknięcia wydaje się objęcie szczegółową kontrolą nowych obszarów. W rzeczywistości w ramach systemu odwrotnego obciążenia większą część VAT płaciliby dostawcy końcowi w łańcuchu produkcji, którzy w wielu krajach mogą być mniejsi i mniej wiarygodni niż niewielka liczba dużych przedsiębiorstw płacących obecnie znaczną część VAT w większości państw członkowskich. Oczywistym jest, że charakter sektora handlu detalicznego sprawia, że jego kontrola wymagać bardziej intensywnych nakładów, zwłaszcza w perspektywie otrzymywania przez wszystkich detalistów nieopodatkowanych dostaw. Nałożenie nowych szczegółowych obowiązków sprawozdawczych na wszystkie przedsiębiorstwa w sektorze gospodarki wymagałoby również nowych form zarządzania ryzykiem w celu sprostania nowemu i ogromnemu przepływowi informacji. Identyfikacja podatników byłaby kwestią jeszcze bardziej kluczową niż w przypadku obecnego systemu i wymagałaby podjęcia dodatkowych wysiłków i zaangażowania dodatkowych zasobów. Aby uniknąć przenikania towarów i usług na czarny rynek , należałoby wreszcie utrzymywać ogólną kontrolę wszystkich przedsiębiorstw, a nie tylko płatników VAT. W swoich odpowiedziach na kwestionariusz państwa członkowskie nie były w znacznym stopniu w stanie wskazać prawdopodobnej wielkości kosztów, jakie poniosłyby administracje.

Odpowiedzi państw członkowskich dostarczyły niewielu konkretnych wskazówek co do potencjalnych skutków zastosowania systemu odwrotnego obciążenia dla innych państw członkowskich. Niemniej jednak w odpowiedziach wskazuje się, że koniecznym wydaje się zastosowanie bardzo surowego systemu kontroli w celu ochrony innych państw członkowskich przed niepożądanymi skutkami, jakie mógłby ewentualnie wywołać mechanizm odwrotnego obciążenia. Ocenia się, że aby poradzić sobie z taką nową sytuacją, poprawy wymaga współpraca administracyjna.

Niewiele elementów wskazuje na przeniesienie oszustw do innych państw członkowskich w wyniku wprowadzenia szczególnych środków zwalczania nadużyć. Ponieważ w przeszłości środki takie miały tradycyjnie sektorowy charakter, zachodzą jednakże obawy, że środek o bardziej ogólnym charakterze, taki jak mechanizm odwrotnego obciążenia, może mieć inne skutki.

4.2. Spójność z obecnym systemem VAT

Komisja jest zdania, że taka fundamentalna zmiana systemu VAT w wyniku wprowadzenia ogólnego mechanizmu odwrotnego obciążenia na zasadzie fakultatywnej miałaby znaczące konsekwencje dla spójności i harmonizacji unijnego systemu VAT oraz dla możliwości przyszłego rozwoju tego systemu.

Obecnie prawodawstwo UE opracowywane i rozwijane jest w oparciu o wspólne ramy. Posiadając dwa fundamentalnie różne systemy VAT, Wspólnota Europejska musiałaby w trakcie projektowania i dyskutowania przepisów brać pod uwagę oba systemy. Wprowadzanie zmian do takiego podwójnego systemu w celu dostosowania go do ewolucji rynku wewnętrznego byłoby rzeczą niezmiernie trudną. Aspekt ten jest szczególnie ważny w przypadku dwóch kompletnie różnych zestawów obowiązków. Taki niezrównoważony system zagrażałby poważnie przyszłej harmonizacji w zakresie VAT, ponieważ interesy państw członkowskich dotyczące wprowadzania usprawnień różniłyby się w zależności od stosowanego przez nie systemu.

Ważne jest zatem, aby zdać sobie sprawę, że wprowadzenie systemu odwrotnego obciążenia na zasadzie fakultatywnej stanowiłoby krok wstecz w stosunku do obecnego poziomu harmonizacji, która przynosi korzyści przedsiębiorstwom działającym na jednolitym rynku. Dodatkowe komplikacje dla przedsiębiorstw, powodowane fakultatywnym charakterem systemu odwrotnego obciążenia, stałyby w sprzeczności z celami Wspólnoty w zakresie wzrostu gospodarczego i zwiększenia zatrudnienia, których realizacja zależy od zmniejszania obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa. W szczególności byłoby to sprzeczne z realizowaną do tej pory strategią dotyczącą VAT, która zmierza do dalszego uproszczenia jego stosowania na jednolitym rynku poprzez zmniejszenie obciążeń i obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwa oraz zapewnienie im pewności prawnej.

4.3. Wniosek dotyczący mechanizmu odwrotnego obciążenia

Ogólny system odwrotnego obciążenia byłby oczywiście nową koncepcją, która mogłaby powodować zarówno pozytywne, jak i negatywne konsekwencje. Niezależnie od jego wszelkich końcowych ocen, koncepcja mechanizmu odwrotnego obciążenia stanowi jednak poważny problem, ponieważ byłby to system zasadniczo różny od stosowanego dotychczas. Konieczne byłoby zdefiniowanie drugiego systemu na szczeblu UE, co miałoby negatywne skutki dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, a także zaszkodziłoby harmonizacji i możliwościom przyszłego usprawnienia systemu VAT.

Ponadto ustalono, że fakultatywny charakter ogólnego systemu odwrotnego obciążenia stanowiłby czynnik kosztów dla przedsiębiorstw oraz jeden z głównych czynników stwarzających ryzyko nowych rodzajów oszustw w ramach UE.

Komisja uważa zatem, że ogólny system odwrotnego obciążenia należy wprowadzić na zasadzie obowiązkowej w całej UE albo też odrzucić jego koncepcję.

5. MOżLIWOść PRZEPROWADZENIA PILOTAżOWEGO PROJEKTU W OGRANICZONYM CZASIE W JEDNYM Z ZAINTERESOWANYCH PAńSTW CZłONKOWSKICH

5.1. Wyniki analizy Komisji

W świetle powyższej analizy Komisja nadal nie jest przekonana, czy ogólny model odwrotnego obciążenia byłby odpowiednim środkiem zwiększenia ochrony systemu VAT przed oszustwami. Komisja zdaje sobie sprawę z oczywistych skutków odstraszających dotyczących oszustw MTIC, ale jest zaniepokojona innymi skutkami takiej zmiany. Musi ona jednak podkreślić, że przeprowadzona analiza systemu odwrotnego obciążenia ma charakter czysto hipotetyczny, ponieważ nie są dostępne żadne rzeczywiste doświadczenia, na których można by się oprzeć. Przeprowadzone dotychczas analizy nie pozwoliłyby na podjęcie ostatecznej decyzji, zwłaszcza z uwagi na brak dowodów wynikających z doświadczenia — system taki nie funkcjonuje obecnie w żadnym kraju na świecie. Ponieważ wszelkie dalsze analizy natknęłyby się w każdym przypadku na ten sam problem z uwagi na ich hipotetyczny charakter, Komisja uważa, że jedynie pilotażowy projekt w jednym z państw członkowskich mógłby dostarczyć bardziej konkretnej odpowiedzi w kwestiach poruszonych przez Radę.

Niemniej jednak należy podkreślić, że celem projektu pilotażowego byłoby przetestowanie wprowadzenia obowiązkowego ogólnego systemu odwrotnego obciążenia , ponieważ nie można zezwolić, ze względów związanych z rynkiem wewnętrznym oraz z powodu faktycznego zniesienia wspólnego systemu VAT, na wprowadzenie takiej zmiany do systemu VAT jedynie niektórym państwom członkowskim.

Projekt pilotażowy należałoby zorganizować w taki sposób, aby zaoferować najlepszą możliwość zwiększenia wiedzy na temat działania mechanizmu odwrotnego obciążenia, a jednocześnie nie narażać na poważne ryzyko państwa członkowskiego, które zgłosi się dobrowolnie, ani żadnego innego państwa członkowskiego.

W tym względzie ważne jest, aby gospodarka państwa członkowskiego, które zgłosi się dobrowolnie, była wystarczająco duża, a tym samym reprezentatywna, ale nie miała tak wielkiego znaczenia, by wpływać na handel wewnątrz Wspólnoty.

Projekt pilotażowy byłby z definicji realizowany przez pewien okres. Czas ten powinien być wystarczający do uzyskania koniecznych wyników oraz uniknięcia sytuacji, w której koszty podatników dotyczące przejścia na system odwrotnego obciążenia oraz ewentualnego powrotu do klasycznego systemu VAT będą nieproporcjonalnie wysokie. Projekt pilotażowy powinien w rezultacie wykazać:

- do jakiego stopnia mechanizm odwrotnego obciążenia jest rzeczywiście skuteczny w ograniczaniu i zmniejszaniu obecnych oszustw — aspekt ten należy ocenić zarówno pod względem ogólnego zmniejszenia ubytku dochodów w zakresie VAT powodowanego oszustwami, jak i w odniesieniu do rodzajów ograniczanych oszustw.

- do jakiego stopnia nowe rodzaje oszustw są rzeczywistym zagrożeniem i jakie środki są najbardziej obiecujące, jeśli chodzi o zwalczanie takiego ryzyka — należałoby przeprowadzać stałą ocenę ewolucji różnych rodzajów oszustw oraz środków kontroli wdrażanych w celu ich ograniczenia, zdając sobie doskonale sprawę, że nie powinny to być środki, które mają już wszelkie szanse na zwalczanie oszustw w ramach obecnego systemu.

- koszty wdrożenia i stosowania systemu dla przedsiębiorstw i administracji podatkowych, a także, czy koszty te byłyby proporcjonalne do korzyści uzyskanych przez fiskusa.

Działaniu temu musiałby oczywiście towarzyszyć system monitorowania, który zapewniłby przejrzystość całej operacji oraz dostarczył informacji zwrotnych nt. potencjalnych niekorzystnych skutków dla innych państw członkowskich. Aby osiągnąć zrównoważoną reprezentację zainteresowanych stron proponuje się stworzenie grupy sterującej obejmującej kraj, który zgłosi się dobrowolnie, Komisję oraz przynajmniej sąsiednie państwa członkowskie.

W opinii Komisji projekt pilotażowy powinien trwać co najmniej pięć lat, ponieważ dane statystyczne umożliwiające ocenę jego efektów byłyby w każdym razie dostępne dopiero po trzech latach. Można by nawet rozważyć dłuższy okres z uwagi na to, że oszuści mogą nie decydować się na opracowywanie nowych mechanizmów oszustw, wiedząc, że pilotaż realizowany będzie przez ograniczony czas.

Komisja jest przygotowana do opracowania, wraz ze wszystkimi delegacjami grupy roboczej nr 1, szczegółów niezbędnych do zastosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia w okresie próbnym. W oparciu o te działania Komisja mogłaby następnie wystąpić ze stosownym wnioskiem legislacyjnym.

5.2. Wniosek dotyczący projektu pilotażowego

Zasada odwrotnego obciążenia stanowi koncepcję, której na obecnym etapie nie można i nie należy odrzucać, ponieważ posiada ona szereg niewątpliwych zalet. Jest to jednak system tak różny od stosowanego obecnie, że nie można go w żadnym razie wprowadzać fakultatywnie bez szkody dla osiągnięcia celu, jakim jest sprawne funkcjonowania rynku wewnętrznego. Ponieważ decyzja o jego wprowadzeniu jest przedwczesna z uwagi na brak wynikających z doświadczenia dowodów dotyczących takiego systemu, do Rady kieruje się prośbę o:

- rozważenie, czy należy przewidzieć projekt pilotażowy w celu ustalenia, czy mechanizm odwrotnego obciążenia byłby właściwą odpowiedzią w odniesieniu do kwestii zwalczania oszustw w zakresie podatku VAT; oraz

- w przypadku planowania takiego projektu pilotażowego, potwierdzenie , że Komisja powinna kontynuować prace przygotowawcze w celu umożliwienia krajowi, który zgłosi się dobrowolnie, rozpoczęcie projektu pilotażowego na warunkach określonych w niniejszym komunikacie.