Sprawozdanie specjalne Pomoc UE na rzecz 
wzmocnienia administracji 
publicznej w MołdawiiPL 2016  nr 13
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-4948-7 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/08784 QJ-AB-16-013-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-4942-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/39651 QJ-AB-16-013-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4966-1 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/372206 QJ-AB-16-013-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Pomoc UE na rzecz 
wzmocnienia administracji 
publicznej w Mołdawii
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 13
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybu -
nału Karel Pinxten i która zajmuje się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych. Kontrolą kierował Hans 
Gustaf Wessberg, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Peter Eklund, szef gabinetu; Emmanuel -
-Douglas Hellinakis, attaché; Sabine Hiernaux-Fritsch, kierownik; Laura Gores, koordynator zadania, a także kontrolerzy: 
Erika Soveges i Alexandre Tan.
Od lewej:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, A. Tan,  
E. Soveges, P . Eklund.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
I–VII  Streszczenie
1–8 Wstęp
9 –11  Zakres kontroli i podejście kontrolne
12– 67  Uwagi
12– 47  Wsparcie budżetowe jedynie nieznacznie przyczyniło się do wzmocnienia administracji publicznej 
we wspieranych sektorach
13–28  Komisja powinna była szybciej reagować na zagrożenia, a programy powinny lepiej odzwierciedlać 
strategie krajowe
29–34  Nie wykorzystano w pełni warunkowości wypłat
35–37  Dodatkowe wypłaty środków w ramach podejścia motywacyjnego nie były uzasadnione
38–47  Nie było dostatecznych dowodów na postępy w sektorach objętych sektorowym wsparciem budżetowym
48–67  Projekty częściowo przyczyniły się do wzmocnienia administracji publicznej
49–51  Projekty były odpowiednie, jednak na analizach potrzeb negatywnie odbiły się pewne niedociągnięcia
52–63  Projekty nie zawsze były dobrze skoordynowane z programami sektorowego wsparcia budżetowego
64–67  Ze względu na brak woli politycznej i inne czynniki zewnętrzne rezultaty nie zawsze były trwałe
68–77  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I – Wykaz skontrolowanych umów
 Załącznik II –  Podsumowanie oceny umów sektorowego wsparcia budżetowego objętych 
skontrolowaną próbą
 Załącznik III – Podsumowanie oceny umów projektowych objętych skontrolowaną próbą
 Odpowiedzi Komisji i ESDZ
04
 Wykaz skrótów
ENI : Europejski Instrument Sąsiedztwa
ENPI : Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa
EPS : europejska polityka sąsiedztwa
EUHLPAM : misja doradcza Unii Europejskiej wysokiego szczebla w Republice Mołdawii
JSRS : Strategia w zakresie reformy wymiaru sprawiedliwości
PFPR : reformy polityki finansów publicznych
SWB : sektorowe wsparcie budżetowe
05
 Streszczenie
I
Republika Mołdawii to najbiedniejszy kraj w Europie. Od 2007 r. przydzielono jej w ramach europejskich instrumen -
tów sąsiedztwa środki pomocowe w wysokości 782 mln euro, co odpowiada kwocie blisko 37 euro rocznie w prze -
liczeniu na mieszkańca. Tym samym jest to najwyższa kwota wśród wszystkich wschodnich sąsiadów UE. W 2014 r. 
Mołdawia podpisała układ o stowarzyszeniu z UE, w którym zawarto postanowienie o utworzeniu głębokiej i kom -
pleksowej strefy wolnego handlu.
II
Do najpoważniejszych problemów tego kraju należą szeroko rozpowszechniona korupcja i słabość instytucji 
publicznych, i to właśnie te kwestie stanowią od 2007 r. ważny przedmiot unijnej pomocy. Znacząca część pomocy 
przyjmuje formę wsparcia budżetowego, obejmującego przekazywanie środków do skarbu państwa kraju part -
nerskiego pod warunkiem, że spełnione zostaną określone wymogi. Pozostała część pomocy jest świadczona za 
pośrednictwem projektów.
III
Trybunał zbadał, czy wsparcie unijne przyczyniło się do wzmocnienia administracji publicznej. Próba obejmowała 
cztery programy wsparcia budżetowego w sektorach: wymiaru sprawiedliwości, finansów publicznych, zdrowia 
publicznego i gospodarki wodnej, jak również 20 projektów realizowanych w różnych organach administracji 
publicznej.
IV
Trybunał ustalił, że wsparcie unijne tylko częściowo przyczyniło się do wzmocnienia administracji publicznej. Szereg 
zaobserwowanych niedociągnięć można wyjaśnić czynnikami zewnętrznymi, jednak pozostałe można przypisać 
uchybieniom w koncepcji i realizacji skontrolowanych programów i projektów.
V
W związku z tym, że w sektorach objętych kontrolą nie nastąpiły znaczące postępy, Trybunał uznał, że wsparcie 
budżetowe jedynie w niewielkim stopniu przyczyniło się do wzmocnienia administracji publicznej. Komisja mogła 
szybciej reagować na urzeczywistniające się zagrożenia związane z sektorowym wsparciem budżetowym. Programy 
nie były dostatecznie dostosowane do mołdawskich strategii krajowych. Potencjalne korzyści z programów zostały 
zmniejszone, ponieważ Komisja nie wykorzystała w pełni możliwości ustalania warunków wstępnych wypłat. Nie -
które warunki szczegółowe zostały spełnione już w okresie między negocjacjami w sprawie programów a rozpoczę -
ciem udzielania sektorowego wsparcia budżetowego lub nie były bezpośrednio mierzalne, a Komisja mogła oceniać 
ich spełnienie w bardziej restrykcyjny sposób. Nie było także w pełni uzasadnione przydzielanie dodatkowych 
środków w ramach podejścia motywacyjnego.
06 Streszczenie 
VI
Koncepcje projektów uznano za zasadniczo odpowiednie. Pomoc unijna przekazywana za pośrednictwem projek -
tów na rzecz wzmocnienia administracji publicznej była jednak tylko częściowo skuteczna. Działo się tak między 
innymi dlatego, że zakres i terminy projektów nie zawsze były dobrze skoordynowane z programami wsparcia 
budżetowego. Konkretna pomoc techniczna związana ze wsparciem budżetowym na rzecz rozwoju zdolności admi -
nistracyjnych rozpoczęła się dopiero wiele miesięcy po uruchomieniu głównego programu wsparcia budżetowego. 
Przy przygotowaniu i wspieraniu programów wsparcia budżetowego nie zawsze korzystano z innych projektów 
pomocy technicznej lub programów partnerstwa. Projekty zasadniczo prowadziły do powstania oczekiwanych pro -
duktów. Ze względu na brak woli politycznej i inne czynniki zewnętrzne rezultaty nie zawsze jednak były trwałe.
VII
Trybunał przedstawia Komisji szereg zaleceń dotyczących zwiększenia skuteczności unijnej pomocy dla Mołdawii.
07
 Wstęp
01 
Mołdawia to państwo położone w południowo-wschodniej Europie, pomiędzy 
Rumunią a Ukrainą, o liczbie mieszkańców wynoszącej 3,6 mln. Jako niepodległa 
republika Mołdawia wyłoniła się w 1991 r., po rozpadzie Związku Radzieckiego, 
choć region Naddniestrza jednostronnie zadeklarował niepodległość i nadal pod -
lega osobnym rządom.
02 
W 1998 r., po przedłużającym się okresie spadku koniunktury, w gospodarce 
Mołdawii ponownie pojawił się wzrost. Mimo to jest to nadal najbiedniejszy kraj 
w Europie. PKB na mieszkańca w Mołdawii wynosi jedynie 1 687 euro, a wskaźnik 
ubóstwa sięga 12,7 %1. Od czasu ogłoszenia niepodległości liczba mieszkańców 
kraju spadła, głównie ze względu na niski wskaźnik urodzeń i wysoką migrację 
zarobkową. Ważną rolę w życiu ekonomicznym i społecznym odgrywają przekazy 
pieniężne od emigrantów.
03 
Pierwsze stosunki umowne między Mołdawią a UE ustanowiono w 1994 r. w for -
mie umowy o partnerstwie i współpracy. W czerwcu 2014 r. obie strony podpisały 
układ o stowarzyszeniu, w którym zawarły postanowienie o utworzeniu głębokiej 
i kompleksowej strefy wolnego handlu. Umowa ta ma na celu poprawę stosun -
ków politycznych i gospodarczych oraz stopniową integrację Mołdawii z rynkiem 
wewnętrznym UE. Utworzenie strefy wolnego handlu oznacza usunięcie opłat 
celnych i kontyngentów oraz harmonizację przepisów w różnych sektorach z re -
gulacjami unijnymi. Według Parlamentu Europejskiego Mołdawia „ma możliwość 
integracji z UE i może starać się o przystąpienie do Unii Europejskiej pod warun -
kiem przestrzegania zasad demokracji, poszanowania podstawowych wolności 
i praw mniejszości, a także zapewnienia praworządności”2.
04 
UE współpracuje z Mołdawią w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS), 
a dokładniej w ramach jej wschodniego wymiaru regionalnego, czyli Partner -
stwa Wschodniego. Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) to unijny instrument 
finansowy adresowany do krajów sąsiedzkich w okresie 2014–2020. Zastąpił on 
Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI) funkcjonujący w latach 
2007–2013. W ramach tych programów w latach 2007–2015 przydzielono Mołda -
wii kwotę 782 mln euro z tytułu pomocy dwustronnej3. W 2014 r. przyznane Moł -
dawii wsparcie wyniosło blisko 37 euro w przeliczeniu na mieszkańca, co stanowi -
ło najwyższą kwotę spośród wsparcia przyznawanego wschodnim sąsiadom UE4.1 PKB na mieszkańca w 2014 r., 
dane Eurostatu ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
wskaźnik ubóstwa w 2013 r. 
według najnowszych 
dostępnych wskaźników 
Banku Światowego – World 
Bank World Development 
Indicators (http:// data.
worldbank.org ).
2 Parlament Europejski, Komisja 
Spraw Zagranicznych, 
„Sprawozdanie zawierające 
projekt rezolucji 
nieustawodawczej w sprawie 
projektu decyzji Rady 
dotyczącej zawarcia, w imieniu 
Unii Europejskiej, Układu 
o stowarzyszeniu między Unią 
Europejską i Europejską 
Wspólnotą Energii Atomowej 
oraz ich państwami 
członkowskimi, z jednej strony, 
a Republiką Mołdawii, 
z drugiej strony”, A8-
0022/2014, 21.10.2014 r.
3 W tym samym okresie środki 
pomocowe, na które 
podpisano umowy, wyniosły 
547 mln euro, natomiast środki 
wypłacone – 363 mln euro. 
Mołdawia otrzymała także 
wsparcie w ramach projektów 
regionalnych ENPI w zakresie 
współpracy transgranicznej, 
pomocy makrofinansowej, 
sąsiedzkiego funduszu 
inwestycyjnego, Instrumentu 
Finansowania Współpracy na 
rzecz Rozwoju, Europejskiego 
Instrumentu na rzecz 
Wspierania Demokracji i Praw 
Człowieka oraz Instrumentu 
na rzecz Stabilności.
4 Kraje wschodnie objęte EPS to: 
Armenia, Azerbejdżan, 
Białoruś, Gruzja, Mołdawia 
i Ukraina.
08 Wstęp 
05 
Jednym z głównych problemów, z którymi boryka się Mołdawia, jest słaba kon -
dycja administracji publicznej. Instytucje publiczne borykają się z nadmiarem 
biurokracji, brakiem nacisku na najważniejsze zadania i dużą rotacją personelu, 
co w rezultacie prowadzi do niskiej wydajności działania. Problemem jest również 
korupcja. W 2015 r. Mołdawia zajęła 103. miejsce na 168 możliwych w rankingu 
opracowanym przez Transparency International na podstawie wskaźnika po -
strzegania korupcji. W związku z tym od 2007 r. wsparcie na rzecz administracji 
publicznej w Mołdawii jest ważnym elementem współpracy we wszystkich sekto -
rach. W ramach ENI temu rodzajowi wsparcia poświęca się jednak jeszcze więcej 
uwagi, gdyż „reforma administracji publicznej” jest jednym z trzech obszarów 
priorytetowych współpracy na lata 2014–2017, obok „rolnictwa i rozwoju obsza -
rów wiejskich” oraz „reformy policji i zarządzania granicami”.
06 
Główną metodą zapewniania pomocy w przypadku Mołdawii jest sektorowe 
wsparcie budżetowe5. Środki wsparcia budżetowego wraz z dodatkową pomocą 
udzieloną za pośrednictwem tych samych umów finansowych stanowiły łącznie 
74 % pomocy dwustronnej wypłaconej w latach 2007–2015 (zob. również wy-
kres 1 ). Wsparcie budżetowe obejmuje przekazywanie środków na rzecz kraju 
partnerskiego pod warunkiem spełnienia uzgodnionych warunków płatności. 
Spełnienie tych warunków jest istotnym wymogiem wsparcia budżetowego (tak 
zwana „zasada warunkowości”). Jeśli kryteria kwalifikowalności są spełnione, 
wypłaca się stałe transze pomocy6. Dodatkowo wypłacane są zmienne transze, 
zależne od postępów w spełnianiu konkretnych warunków.5 Wsparcie budżetowe może 
być udzielane w formie 
sektorowego wsparcia 
budżetowego lub ogólnego 
wsparcia budżetowego. 
Ogólne wsparcie budżetowe 
przyczynia się do realizacji 
krajowej strategii rozwoju, 
natomiast wsparcie sektorowe 
dotyczy polityk sektorowych. 
Od 2013 r. UE udziela dotacji 
w ramach sektorowego 
wsparcia budżetowego na 
podstawie umów dotyczących 
reform sektorowych (ang. 
Sector Reform Contracts), 
wcześniej nazywanych 
programami wspierania 
polityki sektorowej (ang. 
Sector Policy Support 
Programmes). Dla zachowania 
spójności w niniejszym 
sprawozdaniu termin 
sektorowe wsparcie 
budżetowe stosuje się na 
określenie wszystkich 
skontrolowanych umów 
dotyczących wsparcia.
6 Wsparcie budżetowe 
udzielane przez UE podlega 
czterem następującym 
kryteriom kwalifikowalności: 
stabilne ramy 
makroekonomiczne, 
przejrzystość i nadzór nad 
budżetem oraz odpowiednie 
i wiarygodne polityki i reformy 
krajowe lub sektorowe.Wykres 1Wsparcie budżetowe udzielone Mołdawii w latach 2007–2015 (w mln euro)
Uwaga:  Środki przedstawiono w podziale na lata budżetowe zgodnie z poszczególnymi decyzjami Komisji, które stanowią ich podstawę.
Źródło:  Wspólny system informacji RELEX (CRIS).Środki wsparcia budżetowegoWsparcie uzupełniające (pomoc techniczna, 
oceny itp.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Wstęp 
07 
W przypadku Mołdawii w ramach umów finansowych Komisja udziela również 
dodatkowego wsparcia towarzyszącego głównemu przedsięwzięciu sektorowego 
wsparcia budżetowego, w szczególności w formie projektów pomocy technicz -
nej na rzecz rozwoju zdolności administracyjnych organów publicznych (pomoc 
techniczna w ramach sektorowego wsparcia budżetowego).
08 
Mołdawia otrzymała również pomoc, w szeregu różnych dziedzin, za pośrednic -
twem projektów. W próbie skontrolowanej przez Trybunał projekty te przybrały 
formę partnerstwa i pomocy technicznej. Projekty partnerstwa polegają na 
współpracy z organami publicznymi w jednym z państw członkowskich UE, nato -
miast pomoc techniczna świadczona jest zazwyczaj przez zewnętrznych eksper -
tów z sektora prywatnego.
10
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
09 
W ramach kontroli zbadano, czy pomoc unijna dla Mołdawii przyczyniła się do 
wzmocnienia administracji publicznej pod względem jej zdolności do skuteczne -
go i wydajnego wykonywania różnych zadań administracyjnych, w tym świad -
czenia usług publicznych. Kontrolerzy Trybunału przyjrzeli się dwóm głównym 
metodom świadczenia pomocy, skupiając się na następujących pytaniach:
a) Czy programy sektorowego wsparcia budżetowego przyczyniają się do 
wzmocnienia administracji publicznej?
b) Czy projekty przyczyniają się do wzmocnienia administracji publicznej?
10 
Podczas kontroli skupiono się na pomocy udzielonej w latach 2007-2014 w ra -
mach ENPI i ENI. W zakres skontrolowanej próby wchodziły:
a) cztery programy sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz promowania 
reform sektorowych, w tym dwa dotyczące kluczowych obszarów administra -
cji publicznej, czyli wymiaru sprawiedliwości i polityki finansów publicznych, 
oraz dwa na rzecz usprawnienia publicznej służby zdrowia i usług wodnych.
b) 20 projektów na rzecz wzmocnienia władzy centralnej, w szczególności sie -
dem projektów w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, trzy kolejne projekty 
przewidujące doradztwo polityczne na wysokim szczeblu dla mołdawskich 
ministerstw (tak zwane projekty EUHLPAM, z ang. European Union High Level 
Policy Advice Mission to the Republic of Moldova ) oraz projekt wsparcia moł -
dawskiej Kancelarii Stanu, która jest centralnym organem odpowiedzialnym 
za koordynację funduszy unijnych w tym kraju.
11 
Próbą objęto 40 % pomocy dwustronnej w ramach ENPI/ENI, na którą podpisano 
umowy od 2007 r. (zob. załącznik I ). Prace kontrolne przeprowadzono od marca 
do września 2015 r. Trybunał zbadał dowody na piśmie, takie jak dokumenty 
programowe czy sprawozdania z postępów, monitorowania i oceny. Na kontrolę 
składał się przegląd dokumentacji oraz wizyta w Mołdawii. Kontrolerzy Trybuna -
łu przeprowadzili rozmowy z personelem mołdawskich organów administracji, 
delegatury UE w Kiszyniowie, Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, Dyrekcji 
Generalnej Komisji ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia, 
organizacji międzynarodowych, pozostałych donatorów, firm konsultingowych 
oraz organizacji pozarządowych.
11
 Uwagi
Wsparcie budżetowe jedynie nieznacznie przyczyniło 
się do wzmocnienia administracji publicznej we 
wspieranych sektorach
12 
W tym rozdziale omówiony zostanie wkład programów sektorowego wsparcia 
budżetowego w usprawnianie administracji publicznej w Mołdawii. Ocenio -
ne zostaną koncepcje programów, stosowanie zasady warunkowości pomocy, 
podstawa przydzielania dodatkowych środków oraz wkład sektorowego wsparcia 
budżetowego w rozwój czterech skontrolowanych sektorów: wymiaru sprawiedli -
wości, finansów publicznych, zdrowia i gospodarki wodnej (zob. załącznik II ).
Komisja powinna była szybciej reagować na zagrożenia, 
a programy powinny lepiej odzwierciedlać strategie krajowe
13 
W celu oceny programów sektorowego wsparcia budżetowego kontrolerzy 
Trybunału sprawdzili, czy Komisja podjęła wystarczające kroki w kierunku 
przeanalizowania i ograniczenia zagrożeń związanych z sektorowym wsparciem 
budżetowym. Zbadali również, czy cztery skontrolowane programy dostatecznie 
odzwierciedlały krajowe strategie reform.
Komisja mogła szybciej reagować na urzeczywistniające się 
zagrożenia związane z sektorowym wsparciem budżetowym
14 
Oprócz zalet takich jak większe poczucie odpowiedzialności za kraj, niższe 
koszty transakcji i lepsza koordynacja donatorów, dla wsparcia budżetowego 
charakterystyczne jest również powstawanie licznych zagrożeń, które nieodłącz -
nie się z nim wiążą (zob. sprawozdanie specjalne Trybunału Obrachunkowego 
nr 11/2010)7. Profil szczególnego ryzyka związany ze wsparciem budżetowym 
wynika z faktu, że do udzielania wsparcia wykorzystuje się systemy krajowe, gdyż 
środki finansowe przekazuje się do skarbu państwa kraju otrzymującego pomoc8. 
Ze względu na to, że środki wsparcia budżetowego łączy się z zasobami budże -
towymi państwa otrzymującego pomoc, one również są dotknięte uchybieniami 
w zarządzaniu finansami przez to państwo9. Trybunał ocenił, czy Komisja Europej -
ska poprawnie przeanalizowała i ograniczyła to zagrożenie.7 Sprawozdanie specjalne 
nr 11/2010 „Zarządzanie przez 
Komisję ogólnym wsparciem 
budżetowym w krajach AKP, 
Ameryki Łacińskiej i Azji” 
(http://eca.europa.eu ).
8 Komisja Europejska, Dyrekcja 
Generalna ds. Rozwoju 
i Współpracy  – EuropeAid, 
Budget Support Guidelines  
[Wytyczne dotyczące 
wsparcia budżetowego].  
Budget support – Programming, 
Design and Management – 
A modern approach to Budget 
Support  [Wsparcie 
budżetowe – Planowanie, 
koncepcja i zarządzanie – 
Nowoczesne podejście do 
wsparcia budżetowego], 
wrzesień 2012, s. 126.
9 Sprawozdanie roczne za rok 
budżetowy 2014, pkt 8.6–8.8 
(Dz.U. C 373 z 10.11.2015).
12 Uwagi 
15 
W 2012 r. Komisja wprowadziła bardziej systematyczną analizę ryzyka, komitety 
sterujące wysokiego szczebla ds. operacji wsparcia budżetowego oraz system 
wczesnego ostrzegania10 w sytuacjach urzeczywistnienia się zagrożeń. Stanowiło 
to wyraźną poprawę w stosunku do poprzedniego podejścia.
16 
Zarówno zarządzanie zdecentralizowane11, jak i wsparcie budżetowe, są w dużym 
stopniu zależne od krajowych systemów. Krajowe systemy kontroli finansów pu -
blicznych nie są zatwierdzone przez służby UE. Projekty finansowane przy użyciu 
wsparcia unijnego nie są więc objęte trybem zarządzania zdecentralizowanego. 
Jednocześnie wsparcie budżetowe było główną metodą udzielania pomocy, sta -
nowiącą prawie trzy czwarte łącznej pomocy UE wypłaconej na rzecz Mołdawii 
w latach 2007–2015.
17 
W Mołdawii występuje wysokie zagrożenie korupcją. Dane Transparency Inter -
national na temat wskaźnika postrzegania korupcji świadczą o tym, że od 2012 r. 
sytuacja się pogorszyła (zob. ramka 5 ).
18 
W listopadzie 2014 r. w Mołdawii urzeczywistniły się zagrożenia makroekono -
miczne, gdy ujawniono, że afera korupcyjna, w którą zamieszane były trzy moł -
dawskie banki, doprowadziła depozytariuszy do strat w łącznej wysokości 1 mld 
dolarów amerykańskich (zob. ramka 1 ). W grudniu 2014 r. komitet sterujący wy -
sokiego szczebla postanowił skupić się w 2015 r. na przypadku Mołdawii w kon -
tekście przydziału wsparcia budżetowego w sytuacji zwiększającego się poziomu 
ryzyka. Po tym jak przeprowadzono wewnętrzną analizę potencjalnych środ -
ków ograniczających ryzyko, w lipcu 2015 r. Komisja Europejska odpowiedziała 
publicznym ogłoszeniem zawieszenia wypłat wsparcia budżetowego do czasu 
zawarcia umowy pomiędzy Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) 
a Mołdawią12. Obniżyła też znacznie wysokość wsparcia budżetowego zaplano -
wanego na 2015 r. w porównaniu z poprzednimi latami (zob. wykres 1 ). Sytuacja 
w sektorze bankowości postawiła pod znakiem zapytania uczciwe wykorzystanie 
dofinansowania UE wpłacanego do budżetu państwowego Mołdawii. Nie można 
jednak dowieść, że dotyczyło to konkretnie środków unijnych, gdyż zostały one 
połączone z ogólnym budżetem państwa.10 System wczesnego 
ostrzegania będzie 
uruchamiany w sytuacjach, 
gdy nastąpi bezpośrednie 
i poważne pogorszenie 
sytuacji lub nastąpi 
wydarzenie uważane za 
zagrożenie mające duży 
wpływ na cele programu. 
W takich przypadkach UE musi 
reagować niezwłocznie, aby 
uniknąć poważnej szkody dla 
swojej reputacji i wizerunku, 
jaką mogą spowodować na 
przykład poważny przypadek 
korupcji czy nadużycia 
finansowego lub naruszenie 
podstawowych wartości. 
Delegatury UE powinny 
niezwłocznie informować 
o tych przypadkach centralę. 
Por. Budget Support Guidelines , 
s. 132.
11 W przypadku zarządzania 
zdecentralizowanego Komisja 
może zdecydować 
o zastosowaniu procedur 
udzielania dotacji lub 
zamówień publicznych 
stosowanych w państwie 
otrzymującym pomoc. 
Por. art. 18 ust. 4 
rozporządzenia (WE) 
nr 1638/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
24 października 2006 r. 
określającego przepisy ogólne 
w sprawie ustanowienia 
Europejskiego Instrumentu 
Sąsiedztwa i Partnerstwa.
12 Delegatura UE w Mołdawii, EU 
Budget Support for the Republic 
of Moldova – pending the 
fulfilment of several conditions  
[Wsparcie budżetowe UE dla 
Republiki Mołdawii – 
konieczność spełnienia kilku 
warunków], Kiszyniów, 8 lipca 
2015.
13 Uwagi 
19 
Ostatni program MFW dla Mołdawii zakończył się w 2013 r. Nie udało się ukoń -
czyć jego przeglądu ze względu na spory dotyczące polityki fiskalnej i finan -
sowej. W kwietniu 2014 r. Bank Światowy zawiesił swoje wsparcie budżetowe 
w wysokości 45 mln dolarów amerykańskich, ponieważ uznał, ze zagrożenia dla 
finansów publicznych płynące z sektora bankowości były zbyt znaczące, by moż -
na było dokonać jakiegokolwiek przelewu do budżetu krajowego Mołdawii.
20 
Wprawdzie Komisja Europejska poprawnie zidentyfikowała zagrożenie korupcyj -
ne i niestabilność makroekonomiczną Mołdawii, jednak mogła szybciej zare -
agować na urzeczywistniające się zagrożenia. W kontekście podpisania w 2014 r. 
układu o stowarzyszeniu / o utworzeniu kompleksowej strefy wolnego handlu 
w październiku i listopadzie 2014 r. Komisja zawarła dwie umowy finansowe – 
jedną na operacje sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz reform polityki 
finansów publicznych, a drugą na wdrażanie strefy wolnego handlu. W związku 
z tym w grudniu 2014 r. wypłaciła 16 mln euro. O zagrożeniach związanych z sek -
torem bankowości ostrzegały od 2012 r. zarówno MFW, jak i Komisja13.13 Międzynarodowy Fundusz 
Walutowy, IMF Country Report 
No 12/288, Republic of Moldova, 
Staff report for the 2012 Article 
IV consultation, fifth reviews 
under the extended 
arrangement and under the 
three-year arrangement under 
the extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria , wrzesień 2012; IMF 
Country Report No 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions , czerwiec 2014.Podstawowe informacje na temat kryzysu bankowego w Mołdawii
W listopadzie 2014 r. trzy mołdawskie banki zostały objęte zarządem specjalnym przez Narodowy Bank Moł -
dawii po tym, jak udzieliły pożyczek na kwotę 1 mld dolarów amerykańskich. Transakcje te nie miały żadnego 
racjonalnego uzasadnienia ekonomicznego i doprowadziły do tak znacznego pogorszenia bilansów tych 
banków, że kontynuacja ich działalności nie była już opłacalna. W wyniku tego zdarzenia narosły masowe 
należności, a szacowany koszt ocalenia tych banków wynosi co najmniej 13 % PKB Mołdawii.
Na dzień kontroli w śledztwie w sprawie oszustwa bankowego osiągnięto niewielkie postępy. Nie przygoto -
wano też żadnej strategii odzyskania środków. Sytuacja ta wywołała publiczne protesty i przyczyniła się do 
powstania przedłużonego okresu braku stabilności politycznej. W okresie od listopada 2014 r. do grudnia 
2015 r. złożyły rezygnację trzy kolejne rządy.Ramka 1
14 Uwagi 
Programy sektorowego wsparcia budżetowego nie były 
dostatecznie dopasowane do strategii krajowych i nie było jasne, 
na jakiej podstawie ustalano budżety tych programów
21 
Kontrolerzy Trybunału ocenili, czy w ramach programów sektorowego wsparcia 
budżetowego wspierano odpowiednie, jasno określone strategie krajowe, za 
które państwo przyjmuje pełną odpowiedzialność. Warunki wypłacania środków 
wsparcia budżetowego powinny wywodzić się ze strategii krajowej i być z nią 
spójne14.
22 
Dwa z czterech programów sektorowego wsparcia budżetowego objętych 
skontrolowaną próbą są nie w pełni spójne ze strategiami krajowymi. W ramach 
sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie finansów publicznych udziela -
na jest pomoc na rzecz strategii krajowej, w której nie określono celów dotyczą -
cych tego sektora (zob. ramka 2 ). Sektorowe wsparcie budżetowe w dziedzinie 
wymiaru sprawiedliwości natomiast nie przyczynia się bezpośrednio do realizacji 
krajowej strategii reform.14 Szczegóły w  Budget Support 
Guidelines,  załącznik 
3 – Assessing Public Policy 
Eligibility.
Szczegółowe warunki nie były dostatecznie dostosowane do strategii krajowej 
– sektorowe wsparcie budżetowe na rzecz reform polityki finansów publicznych
Sektorowe wsparcie budżetowe na rzecz reform polityki finansów publicznych opiera się na krajowej strategii 
rozwoju Mołdawii na 2020 r., obejmującej siedem sektorów, w tym infrastrukturę, systemy emerytalno-rento -
we i oświatę, jednak nieuwzględniającej finansów publicznych. Mołdawia opracowała strategię krajową zarzą -
dzania finansami publicznymi na lata 2013–2020, na którą składa się strategia ogólna, roczne plany działania 
oraz system monitorowania.
W umowie finansowej dotyczącej sektorowego wsparcia budżetowego wyznaczono 12 szczegółowych warun -
ków, które państwo musi spełnić, aby otrzymać każdą z trzech zmiennych transzy pomocy. Warunki te nie 
są przewidziane w krajowej strategii rozwoju i nie odzwierciedlają bezpośrednio priorytetów wyznaczonych 
w strategii zarządzania finansami publicznymi.
Przykładowo jeden z warunków dotyczy utworzenia Rady Fiskalnej, które nie jest bezpośrednio przewidziane 
w żadnym dokumencie strategicznym zawartym pomiędzy Mołdawią a UE. To samo dotyczy dwóch warun -
ków dotyczących publikacji „budżetu dla obywatela”15 oraz sprawozdań śródrocznych z wykonania budżetu. 
Za publiczny dostęp do kluczowych informacji fiskalnych w ocenie wydatków publicznych i rozliczalności 
finansowej16 za 2011 r. przyznano ocenę A.
15 Budżet dla obywatela to prezentacja budżetu państwowego językiem niespecjalistycznym opracowana w taki sposób, by dotarła do jak 
największej części ludności i by była dla niej zrozumiała.
16 Program rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA) to partnerstwo z udziałem wielu donatorów służące ocenie kondycji finansów 
publicznych, systemów udzielania zamówień i rozliczalności finansowej. Oceny z użyciem narzędzia PEFA polegają na analizie wyników 
funkcjonowania systemu zarządzania finansami publicznymi kraju na podstawie zestawu 31 wskaźników, którym przyporządkowuje się oceny 
od A do D ( www.pefa.org ).Ramka 2
15 Uwagi 
23 
Deklarowanym celem sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymia -
ru sprawiedliwości jest wprawdzie pomoc w realizacji strategii reform sektora 
wymiaru sprawiedliwości, jednak jego poszczególne warunki związane z wy -
miarem sprawiedliwości nie są wyrażone w ten sam sposób. Niektóre warunki 
sektorowego wsparcia budżetowego dotyczą kwestii finansów publicznych i nie 
są wymienione w strategii reform, stąd nie ma ścisłej korelacji między działania -
mi podejmowanymi w ramach strategii reform sektora wymiaru sprawiedliwości 
i w ramach sektorowego wsparcia budżetowego. Oznacza to konieczność usta -
nowienia dodatkowych wymogów w zakresie monitorowania i sprawozdawczości 
w odniesieniu do sektorowego wsparcia budżetowego.
24 
Programy sektorowego wsparcia budżetowego mające na celu poprawę świad -
czenia usług w zakresie zdrowia publicznego i usług wodnych nie były oparte na 
jasno sformułowanych krajowych strategiach reform. Według wytycznych, aby 
kwalifikować się do wsparcia sektorowego, strategia sektorowa musi dyspono -
wać stosownym budżetem17. W przypadku sektorowego wsparcia budżetowe -
go w dziedzinie zdrowia strategia krajowa nie była jednak spójna z nadrzędną 
krajową polityką zdrowia publicznego i nie została w pełni odzwierciedlona 
w prognozach budżetowych. Sektorowe wsparcie budżetowe w dziedzinie wody 
zostało opracowane tak, by przyczyniać się do realizacji krajowej strategii wodnej 
na rok 2007. Strategia ta jednak okazała się zbyt ambitna, gdyż wyznaczono 
w niej liczne cele bez określonego dokładnie harmonogramu działań czy jasno 
ustalonych ram instytucjonalnych jej realizacji.
25 
Trybunał zbadał również podstawy ustalania budżetów programów sektorowego 
wsparcia budżetowego. Zgodnie z wytycznymi w sprawie wsparcia budżetowego 
z 2012 r. budżet takiego programu musi się opierać się na pewnych kryteriach, 
takich jak potrzeby finansowe kraju partnerskiego i jego zaangażowanie w przy -
dzielanie środków budżetowych zgodnie ze strategią krajową. Inne kryteria 
obejmowały: skuteczność, gospodarne wykorzystanie środków i wpływ wsparcia 
budżetowego na osiąganie celów, dotychczasowe sukcesy i zdolność absorpcyj -
ną wykazaną przy wcześniejszych wypłatach, a także to, jak skutecznie osiągnię -
to uzgodnione cele dzięki wsparciu budżetowemu oraz stopień zorientowania 
strategii rozwoju na wyniki.
26 
Z dokonanego przez Trybunał przeglądu wybranych programów dostatecznie 
jasno wynika, jak określano budżety. Sektorowe wsparcie budżetowe na rzecz 
reform polityki finansów publicznych było pierwszym programem w zbadanej 
próbie opracowanym zgodnie z nową metodyką. Nie przeprowadzono jednak 
kompleksowej oceny spełnienia kryteriów wymienionych w pkt 25.17 Więcej 
informacji – zob.  Budget 
Support Guidelines,  
załącznik 3 – Assessing Public 
Policy Eligibility, pkt. 3.2. Policy 
Financing.
16 Uwagi 
27 
Mimo że wytyczne nie miały zastosowania do programów sektorowego wsparcia 
budżetowego opracowanych przed 2012 r., wcześniejszą ocenę potrzeb finan -
sowych przeprowadzono już na potrzeby strategii w zakresie reformy wymiaru 
sprawiedliwości. W ramach tej oceny nie uzyskano jednak wiarygodnych infor -
macji, gdyż początkowy szacunkowy budżet w wysokości 124 mln euro został 
po dwóch latach realizacji programu zmniejszony o połowę18. Ponowną ocenę 
potrzeb finansowych rozpoczęto w 2015 r. przy wsparciu w ramach finansowane -
go przez UE projektu pomocy technicznej (zob. pkt 61). W przypadku pozostałych 
programów sektorowego wsparcia budżetowego nie było dowodów na przepro -
wadzenie oceny potrzeb finansowych.
28 
W odniesieniu do procedury ustalania budżetu Trybunał odnotował również, że 
w fazie przygotowań planowany budżet ulegał zmianom bez wyraźnego uzasad -
nienia. W przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymia -
ru sprawiedliwości, którego budżet wyniósł 58,2 mln euro, zewnętrzna ocena 
przeprowadzona przed opracowaniem programu wskazywała na 40  mln  euro. 
Doraźne zwiększenie budżetu sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie 
gospodarki wodnej o 5 mln euro w trakcie jego wdrażania nastąpiło ze względów 
politycznych.
Nie wykorzystano w pełni warunkowości wypłat
29 
System monitorowania wyników oraz kryteria wypłat są najważniejszymi ele -
mentami wsparcia budżetowego i stanowią ramy dla warunkowości pomocy. 
Wysokość zmiennych transz jest zależna od postępu w realizacji poszczegól -
nych warunków. Stanowią one zachętę do osiągania lepszych wyników, gdyż 
częściowa realizacja wymogów oznacza częściową płatność. Trybunał ocenił, 
czy warunki wypłaty transz stanowiły rzeczywistą zachętę do przeprowadzenia 
reform, oraz zbadał, czy wypłaty były konsekwentnie uzależniane od spełnienia 
tych warunków.
Niektóre szczegółowe warunki wypłat zostały spełnione 
już w okresie między negocjacjami w sprawie programów 
a rozpoczęciem udzielania sektorowego wsparcia budżetowego 
lub nie były bezpośrednio mierzalne
30 
Umowy objęte próbą zawierały warunki szczegółowe, które wymagały nie -
wielkiej aktywności ze strony władz Mołdawii lub zostały spełnione w okresie 
między negocjacjami w sprawie programu a rozpoczęciem udzielania wspar -
cia (zob.  ramka 3 ). Wartości docelowe stanowiące niewystarczające wyzwanie 
zmniejszają efekt zachęty. Z uwzględnieniem działań, które miały miejsce przed 
rozpoczęciem realizacji programu, wiąże się pewne ryzyko, gdyż jest możliwe, że 
zostałyby one podjęte w całości lub w części nawet bez udzielonego wsparcia.18 Plan działania (decyzja 
Parlamentu Mołdawii nr 6, 
16 lutego 2012 r., s. 168) 
przewiduje 1 989 mln lei 
mołdawskich (124 mln euro, 
2012 r.) na realizację strategii 
w zakresie reformy wymiaru 
sprawiedliwości. 
W sprawozdaniu rocznym za 
2014 r. podano szacunkową 
kwotę 1 034 mln lei 
(50 mln euro, 2014 r.).
17 Uwagi 
31 
Wszystkie cztery umowy finansowe zawierały warunki szczegółowe, które nie 
były jednoznacznie wymierne. Na przykład warunki szczegółowe sektorowego 
wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości wymagały kla -
ryfikacji po wypłaceniu pierwszej transzy pomocy, gdyż wystąpiły trudności 
w uzgodnieniu ich interpretacji19. Ponadto sektorowe wsparcie budżetowe na 
rzecz reformy polityki finansów publicznych jest również zależne od warunków 
szczegółowych, jednak nie przewiduje żadnych osobnych wskaźników, a nie 
wszystkie te warunki są bezpośrednio mierzalne. W przypadku sektorowego 
wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia blisko połowa wskaźników była zbyt 
mało precyzyjna20. Program sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie 
gospodarki wodnej również przewidywał wskaźniki, które były niemożliwe do 
zweryfikowania, zagregowane lub niejasne.
Warunki nie zawsze były stosowane konsekwentnie w celu 
skłaniania do reform
32 
Zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi wsparcia budżetowego transze po -
mocy powinny być wypłacane jedynie wtedy, gdy spełnione zostaną odpowiednie 
warunki szczegółowe i gdy uda się osiągnąć wyznaczone wskaźniki wykonania 
zadań.Kontrolerzy Trybunału zaobserwowali przypadki niekonsekwencji w stoso -
waniu zasady warunkowości w ramach trzech z czterech skontrolowanych progra -
mów21. W przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia 
środki były wypłacane nawet wówczas, gdy warunki nie zostały spełnione. Przykła -
dy opisano w  ramce 4 . Ponadto w przypadku programów sektorowego wsparcia 
budżetowego w dziedzinie zdrowia, wymiaru sprawiedliwości i gospodarki wodnej 
można było bardziej restrykcyjnie oceniać spełnienie niektórych warunków.19 Konieczne było opracowanie 
tabel objaśniających w ramach 
finansowanego przez UE 
projektu pomocy technicznej 
(zob. pkt 61) oraz omówienie 
ich na forum grupy roboczej 
monitorującej sektorowe 
wsparcie budżetowe.
20 Przykładami takich 
wskaźników są: 
„Optymalizacja struktury 
podstawowej opieki 
zdrowotnej”, „Analiza 
możliwości sprzyjania 
prywatnym inwestycjom 
w system opieki zdrowotnej” 
czy „Kontynuacja usprawnień 
planowania strategicznego 
w sektorze opieki zdrowotnej 
w oparciu o proces 
średnioterminowego 
planowania wydatków 
(MTEF)”.
21 W momencie 
przeprowadzania kontroli 
spełnienie warunków 
szczegółowych sektorowego 
wsparcia budżetowego na 
rzecz reformy polityki 
finansów publicznych, które 
rozpoczęto dopiero w 2014 r., 
nie zostało jeszcze ocenione.Przykłady warunków szczegółowych
Przykład 1 – Niektóre warunki szczegółowe wymagały niewielkiej aktywności ze strony mołdawskich 
władz
Jeden z warunków sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz reformy polityki finansów publicznych, które 
rozpoczęło się w 2014 r., zakłada publikację sprawozdań śródrocznych z wykonania budżetu. Mołdawia tym -
czasem już od kilku lat publikowała sprawozdania miesięczne z wykonania swojego budżetu.
Przykład 2 – Niektóre warunki szczegółowe były spełnione już w okresie między negocjacjami w spra -
wie programu a rozpoczęciem realizacji wsparcia
Umowa finansowa dotycząca sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia została podpisana 
w 2009 r. Pierwsza zmienna transza pomocy, w wysokości 13,4 mln euro, została wypłacona po dokonaniu 
oceny 53 wskaźników, z których 22 dotyczyły działań podjętych w 2008 r., czyli już po negocjacjach w sprawie 
programu.
Realizację programu sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości rozpoczęto 
w czerwcu 2013 r. Trzy spośród warunków wypłaty pomocy – dotyczące modernizacji systemu apelacji, zmian 
w postępowaniu karnym oraz ograniczenia immunitetu sędziów – zostały spełnione w całości lub w części dzięki 
ustawom przyjętym w okresie od kwietnia do czerwca 2012 r., czyli już po negocjacjach w sprawie programu.Ramka 3
18 Uwagi 
33 
Zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi wsparcia budżetowego przesunięcie 
niewypłaconych środków w ramach programów do kolejnych transz powoduje 
ryzyko zmniejszenia efektu zachęty, jaki mają wywoływać warunki płatności. 
Mimo to w ramach sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia 
wypłacono ostatnią transzę uwzględniającą środki niewypłacone we wcześniej -
szych transzach.
34 
Na początku realizacji programu na 2009 r. sektorowe wsparcie budżetowe 
w dziedzinie gospodarki wodnej nie przewidywało takiej ostatniej transzy 
uwzględniającej pozostałe środki. Mimo to w późniejszym okresie, tuż przed 
podpisaniem w 2014 r. układu o stowarzyszeniu / o utworzeniu strefy wolnego 
handlu, stworzono dodatkową transzę w wysokości 6,1 mln euro. Ze względu 
na niespełnienie warunków, od których uzależnione były poprzednie wypłaty, 
wyznaczono nowe warunki, zgodne z ogólnymi celami sektorowego wsparcia 
budżetowego w dziedzinie wody, co umożliwiło wypłatę 4,9 mln euro z niewy -
płaconych dotąd środków.Wypłat środków dokonywano nawet w przypadkach, gdy warunki szczegółowe nie 
zostały spełnione i gdy nie osiągnięto wskaźników wykonania zadań
Przykład 1 – Wypłacono więcej środków niż zalecano w sprawozdaniu z oceny
Decyzje o wypłatach środków w ramach sektorowego wsparcia budżetowego były oparte na sprawozdaniu 
z oceny zewnętrznej, w którym przeanalizowano spełnienie szczegółowych warunków wypłat. W przypadku 
dwóch z trzech zmiennych transz pomocy w ramach sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdro -
wia wypłaty środków odbiegały od zaleceń zawartych w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej. Druga transza, 
wypłacona w 2011 r., wyniosła 13,6 mln euro, czyli 9 % więcej niż 12,5 mln euro zalecane na podstawie oceny 
28 warunków. Trzecia transza (4,1 mln euro), wypłacona w 2012 r., wyniosła 11 % więcej niż zalecano (ocena 
dziewięciu warunków). Różnica wynikała w przeważającej części z wypłaty środków przesuniętych z pomocy 
technicznej w ramach sektorowego wsparcia budżetowego do wsparcia budżetowego, które nie było uzależ -
nione od żadnych nowych działań czy warunków.
Przykład 2 – Wypłat dokonywano na podstawie niewystarczająco rygorystycznej oceny spełnienia 
warunków
Jednym z warunków sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie gospodarki wodnej było przeznacze -
nie co najmniej 600 mln lei mołdawskich w budżecie państwowym na sektor wodno-kanalizacyjny. W 2012 r. 
środki przydzielone na ten cel wyniosły 252 mln lei, czyli znacznie mniej niż minimalny próg (jedynie 42 % 
z 600 mln lei). Warunek ten został jednak uznany za częściowo spełniony i wypłacono 42 % środków od niego 
uzależnionych.
Z kolei w przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia jednym z warunków było to, 
by nie spadła kwota wydatków publicznych na sektor opieki zdrowotnej, skorygowana o inflację. W 2010 r. 
budżet sektora opieki zdrowotnej w Mołdawii wzrósł o 5 % w stosunku do 2009 r. w wartościach nominalnych. 
Biorąc pod uwagę, że inflacja w 2010 r. wyniosła 9 %, skorygowane wydatki sektora opieki zdrowotnej w rze -
czywistości spadły w porównaniu z rokiem poprzednim. Mimo to warunek ten został uznany za spełniony.Ramka 4
19 Uwagi 
Dodatkowe wypłaty środków w ramach podejścia 
motywacyjnego nie były uzasadnione
35 
W 2012 r. Komisja wprowadziła zasadę „więcej za więcej”, która przewiduje do -
datkowe środki motywacyjne przeznaczone na nagradzanie postępów krajów 
partnerskich w demokratyzacji. Dodatkowe środki przydzielane krajom w ramach 
tego systemu mają być zależne od postępów w procesie reform ocenionych 
w sprawozdaniu z postępów w ramach EPS oraz zgodnie z międzynarodowymi 
normami i poziomami referencyjnymi22.
36 
Ogółem w latach 2012–2014 Mołdawia otrzymała w ten sposób 93 mln euro, 
w tym 28 mln euro i 35 mln euro za pośrednictwem programu na rzecz integracji 
i współpracy w ramach Partnerstwa Wschodniego, odpowiednio w 2012 i 2013 r., 
oraz 30 mln euro w ramach programu parasolowego ENI w 2014 r.23 Środki te 
przydzielono głównie na nowe lub już realizowane programy sektorowego 
wsparcia budżetowego.
37 
Z przeglądu dokumentacji nie wynikało jasno uzasadnienie przyznania Mołdawii 
dodatkowych środków. Przez te trzy lata przydział środków był oparty jedynie 
na ograniczonej analizie postępów. Sprawozdania z postępów w ramach EPS nie 
wskazywały, by Mołdawia osiągnęła postępy w demokratyzacji. Jak wynika ze 
sprawozdania za 2013 r., w pierwszej połowie roku Mołdawia przeszła najgłębszy 
kryzys polityczny ostatnich lat24, który opisano jako „krach instytucjonalny”25 
i który „doprowadził do trwałych szkód w zakresie wiarygodności demokratycz -
nych instytucji Mołdawii”26.
Nie było dostatecznych dowodów na postępy w sektorach 
objętych sektorowym wsparciem budżetowym
38 
Na podstawie dostępnych wskaźników i sprawozdań Trybunał ocenił, na tyle do -
kładnie, na ile było to możliwe, czy programy sektorowego wsparcia budżetowe -
go przyczyniły się do postępów w czterech skontrolowanych sektorach: wymiaru 
sprawiedliwości, finansów publicznych, służby zdrowia i gospodarki wodnej. 
Oceniając wsparcie budżetowe, OECD zaleca podejście trzystopniowe, w ramach 
którego: (i) etap pierwszy obejmuje ocenę wkładu oraz bezpośrednich i pośred -
nich produktów wsparcia budżetowego, (ii) etap drugi obejmuje ocenę wyników 
i oddziaływania polityki, strategii i wydatków rządu, (iii) etap trzeci obejmuje 
badanie wkładu wsparcia budżetowego w politykę, strategie i wydatki rządu, 
które doprowadziły do powstania wyników i oddziaływania wykrytych na etapie 
drugim, które przeprowadza się poprzez zestawianie i porównywanie rezultatów 
etapów pierwszego i drugiego27.22 Najważniejsze kryteria oceny 
postępów to: demokratyczne 
i wiarygodne wybory, wolność 
stowarzyszania się, wolność 
słowa i zgromadzeń, wolna 
prasa i media, praworządność 
gwarantowana przez 
niezawisłe sądy i prawo do 
uczciwego procesu, 
zwalczanie korupcji, reformy 
bezpieczeństwa 
i egzekwowania prawa, 
demokratyczna kontrola nad 
siłami zbrojnymi oraz 
przestrzeganie praw 
człowieka (załącznik do 
decyzji wykonawczej Komisji 
C(2012) 4170 z 26.6.2012).
23 10 % budżetu ENI 
zarezerwowane jest na 
działania w ramach podejścia 
motywacyjnego. Programy 
parasolowe obejmujące wiele 
krajów służą nagradzaniu 
postępów w budowaniu 
głębokiej i trwałej demokracji 
oraz w realizacji uzgodnionych 
celów reform (rozporządzenie 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 232/2014 z dnia 
11 marca 2014 r. ustanawiające 
Europejski Instrument 
Sąsiedztwa (Dz.U. L 77 
z 15.3.2014, s. 27), art. 7 ust. 6, 
motyw 4; decyzja 
wykonawcza Komisji C(2014) 
2988 z 2.5.2014). Na podstawie 
programu na rzecz integracji 
i współpracy w ramach 
Partnerstwa Wschodniego 
przydzielono dodatkowe 
środki tym partnerom, którzy 
przeprowadzili reformy na 
rzecz głębokiej demokracji 
i poszanowania praw 
człowieka (decyzje 
wykonawcze Komisji C(2012) 
4170 z 26.6.2012 oraz C(2013) 
8140 z 27.11.2013).
24 Komisja Europejska, Wysoki 
Przedstawiciel Unii do Spraw 
Zagranicznych i Polityki 
Bezpieczeństwa,  Joint Staff 
Working Document. 
Implementation of the 
European Neighbourhood 
Policy in the Republic of 
Moldova. Progress in 2013 and 
recommendations for action 
accompanying the document 
Joint Communication to the 
European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions. 
Neighbourhood at the 
Crossroads: Implementation of 
the European Neighbourhood 
Policy in 2013 [Wspólny 
dokument roboczy Komisji 
„Wdrażanie Europejskiej 
Polityki Sąsiedztwa 
w Republice Mołdawii. 
20 Uwagi 
39 
Jednak nawet w tych przypadkach, w których można określić jasne, logiczne po -
wiązanie między działaniem a rezultatami28, może być trudno ocenić – lub ocena 
taka może nie być możliwa – którą część rezultatów należy przypisać interwencji 
UE, a którą innym czynnikom29. Strategię rozwoju państwa wspiera się bowiem 
z budżetu kraju partnerskiego, w związku z czym produkty wsparcia budżetowe -
go UE są związane ze zmianami, które nie są wyłącznie konsekwencją programu 
wsparcia budżetowego, lecz wynikają także z różnych innych działań rządu, in -
nych programów pomocy oraz czynników zewnętrznych30. Mimo tych ograniczeń 
istnieją dowody na to, że w Mołdawii sektorowe wsparcie budżetowe przyniosło 
ograniczone rezultaty, gdyż ze wskaźników i sprawozdań nie wynika, by kraj ten 
dokonał znacznych postępów w trzech z sektorów objętych wsparciem (wymiar 
sprawiedliwości, służba zdrowia i gospodarka wodna). Podczas kontroli było zbyt 
wcześnie na ocenę potencjalnych skutków sektorowego wsparcia budżetowego 
w dziedzinie finansów publicznych.
40 
W ramach sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawie -
dliwości wypłacono do tej pory dwie transze w wysokości odpowiednio 28,2 oraz 
30 mln euro. Kwoty te zostały obniżone, gdyż spełniono jedynie 88 % warunków. 
W obszarach postępowania przygotowawczego, wymiaru sprawiedliwości dla 
nieletnich oraz braku tolerancji dla korupcji nie osiągnięto produktów, na przy -
kład w postaci zmian w przepisach.
41 
Sprawozdanie z postępów w ramach EPS z marca 2015 r. wskazuje co prawda, że 
Mołdawia dokonała pewnych ogólnych postępów we wdrażaniu strategii reform 
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, jednak międzynarodowe wskaźniki poda -
ją faktyczne postępy w wątpliwość (zob. ramka 5 ).Postępy w 2013 r. i zalecane 
działania” towarzyszący 
wspólnemu komunikatowi do 
Parlamentu Europejskiego, 
Rady, Europejskiego Komitetu 
Ekonomiczno-Społecznego 
i Komitetu Regionów „Polityka 
sąsiedztwa na rozstaju – 
realizacja europejskiej polityki 
sąsiedztwa w 2013 r.”], s. 5.
25 Ibidem, s. 2.
26 Ibidem, s. 5.
27 Por. OECD-DAC, Evaluating 
Budget Support, 
Methodological Approach , s. 3.
28 Rezultaty obejmują zazwyczaj 
trzy kategorie: produkty, 
wyniki i oddziaływanie. 
Szczegółowe definicje można 
znaleźć w sprawozdaniu 
specjalnym nr 21/2015 
pt. „Przegląd zagrożeń 
związanych z przyjęciem 
podejścia zorientowanego na 
rezultaty w unijnych 
działaniach na rzecz rozwoju 
i współpracy”, s. 7 ( http://eca.
europa.eu ).
29 Sprawozdanie specjalne 
nr 21/2015 pt. „Przegląd 
zagrożeń związanych 
z przyjęciem podejścia 
zorientowanego na rezultaty 
w unijnych działaniach na 
rzecz rozwoju i współpracy” 
(http://eca.europa.eu ).
30 Sprawozdanie specjalne 
nr 21/2015, s. 23.
21 Uwagi 
Zgodnie z międzynarodowymi wskaźnikami Mołdawia osiągnęła niewielkie 
postępy w reformach sektora wymiaru sprawiedliwości i w walce z korupcją
Wiele ośrodków analitycznych i organizacji pozarządowych publikuje wskaźniki dotyczące wymiaru sprawie -
dliwości i korupcji na całym świecie. Wskaźniki te składają się na mieszany obraz postępów Mołdawii.
W 2015 r. Organizacja Freedom House oceniła system wymiaru sprawiedliwości i niezawisłość sądów w Moł -
dawii gorzej niż w 2012 r., (zmiana oceny z 4,5 do 4,75 na skali 1–7), natomiast wskaźnik korupcji poprawił się 
nieznacznie z 6 na 5,7531.
W rankingu niezawisłości sądów Global Competitiveness Report za lata 2014–2015 Mołdawia zajęła 141. miej -
sce ze 14432.
Wskaźnik praworządności Mołdawii według Banku Światowego mieścił się w 45 percentylu w 2012 r., po czym 
spadł do 42,7 percentyla w 2013 r., jednak ponownie wzrósł do 46,6 percentyla w 2014 r.33
Według danych mołdawskiego Instytutu Polityki Publicznej w ciągu ostatniego dziesięciolecia zaufanie oby -
wateli do wymiaru sprawiedliwości spadło z 41 % do 23 % na koniec 2014 r.34
Mołdawia spadła również w rankingu postrzegania korupcji opracowywanym przez Transparency Internatio -
nal. W 2012 r. uzyskała 94. miejsce na 176 krajów, a w 2015 r. – 103. miejsce na 168 krajów. Mieszkańcy Mołda -
wii uważali wymiar sprawiedliwości za drugi najbardziej skorumpowany sektor po policji35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Instytutu Polityki Publicznej Mołdawii, Barometr opinii publicznej, listopad 2014 r. ( http://www.ipp.md )
35 http://www.transparency.org/country#MDARamka 5
22 Uwagi 
42 
W ramach sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie służby zdrowia wy -
płacono 43,5 mln euro, co stanowiło 99,2 % budżetu. Wynik ten osiągnięto dzięki 
temu, że ostatnia transza pozwalała na wypłatę środków, które pozostały nie -
wypłacone ze względu na niespełnienie warunków, od których uzależnione były 
poprzednie transze (zob. pkt 33). Wcześniej wskaźnik wypłat wynosił 89,7 %.
43 
Z oceny Światowej Organizacji Zdrowia z 2012 r. wyłania się mieszany obraz 
wyników mołdawskiej służby zdrowia. Postępy w zakresie ochrony finansowej 
(tj. stopnia, w jakim ludzie są chronieni przed konsekwencjami finansowymi złe -
go stanu zdrowia) oraz kapitału własnego w finansowaniu systemu opieki zdro -
wotnej są wciąż słabsze niż oczekiwane. Problemem pozostawał nierówny dostęp 
do służby zdrowia. W opracowaniu zaznaczono, że wprawdzie trudno jest ocenić 
ogólną jakość służby zdrowia, jednak dokonano pewnych postępów, w szczegól -
ności w dziedzinie profilaktyki zdrowotnej36. Ogólnie trudno jest ocenić wkład 
programu sektorowego wsparcia budżetowego w usprawnienia systemu służby 
zdrowia, a tym samym w poprawę stanu zdrowia mieszkańców Mołdawii. Miały 
na to wpływ inne czynniki, takie jak poprawa statusu socjoekonomicznego37. Nie 
gromadzono też systematycznie ani nie udostępniano odpowiednich danych38. 
Można to również wyjaśnić faktem, że nie przeprowadzono późniejszej oceny 
oddziaływania sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie służby zdrowia 
po zakończeniu programu w 2013 r.
44 
Sektorowe wsparcie budżetowe w dziedzinie wody nie spełniło oczekiwań 
w zakresie produktów wyznaczonych w umowie finansowej. Czynniki zewnętrz -
ne, takie jak kryzys gospodarczy, który wstrząsnął Mołdawią w 2009 r., i brak 
stabilności politycznej w kraju, w połączeniu ze słabymi instytucjami w sektorze 
gospodarki wodnej i brakiem pomocy technicznej, doprowadziły do jedynie 
częściowego spełniania warunków wypłaty zmiennych transz. Z tego powodu 
Komisja wypłaciła tylko 68 % środków przewidzianych w ramach trzeciej transzy.36 Europejskie Obserwatorium 
Polityki i Systemów Opieki 
Zdrowotnej, partnerstwo pod 
egidą WHO, „Republic of 
Moldova, Health system 
review”, Health Systems in 
Transition , t. 14 No. 7, 2012, 
s. 131–139.
37 „Zawsze trudno jest oddzielić 
wkład opieki zdrowotnej 
w poprawę stanu zdrowia od 
ogólnej poprawy statusu 
socjoekonomicznego. Jest to 
szczególnie trudne 
w przypadku Republiki 
Mołdawii, która ma 
stosunkowo niewielką liczbę 
ludności, w związku z czym 
pewne tendencje 
obserwowane w czasie należy 
traktować z ostrożnością”, 
ibidem, s. 135.
38 „Trudno jest ocenić ogólną 
jakość świadczenia usług 
zdrowotnych, gdyż niezbędne 
dane na temat takich 
wskaźników nie są 
systematycznie gromadzone 
i udostępniane. Nie są na 
przykład rutynowo 
wykonywane pomiary oparte 
na wynikach zgłaszanych 
przez pacjentów, nie gromadzi 
się też danych na temat 
śmiertelności w szpitalach 
pacjentów przyjmowanych 
w trybie nagłym. Nie są 
również systematycznie 
gromadzone ani analizowane 
dane na temat 
bezpieczeństwa pacjentów. 
Na przykład, mimo że są 
gromadzone ogólne dane na 
temat powikłań 
pooperacyjnych, nie są one 
przedstawiane w podziale 
według przyczyny lub 
czynników, które się do nich 
przyczyniły, stąd nie mogą być 
one wykorzystane jako 
wskaźniki bezpieczeństwa 
pacjentów”, ibidem, s. 136.
23 Uwagi 
39 Por. WHO/UNICEF, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation , 
czerwiec 2015 (wssinfo.org).
40 Według większości źródeł 
w 2010 i 2011 r. rządowe 
wydatki w dziedzinie służby 
zdrowia w wartościach 
realnych spadły [WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, s. 4; wyliczenia 
z uwzględnieniem danych 
o inflacji (wskaźnik cen 
towarów i usług 
konsumpcyjnych – CPI, 
deflator PKB) według Banku 
Światowego ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) oraz wskaźnik cen 
towarów i usług 
konsumpcyjnych (CPI) 
z mołdawskiego Narodowego 
Biura Statystycznego ( http://
www.statistica.md )]. Licząc 
według deflatora PKB 
podanego przez Narodowe 
Biuro Statystyczne, w 2011 r. 
wydatki w wartościach 
realnych nieznacznie wzrosły.
41 Europejskie Obserwatorium 
Polityki i Systemów Opieki 
Zdrowotnej, partnerstwo pod 
egidą WHO, „Republic of 
Moldova, Health system 
review”, Health Systems in 
Transition , t. 14 No. 7, 2012, 
s. 43, zob. również: WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, s. 3: „odsetek 
budżetu rządowego 
przeznaczony na sektor służby 
zdrowia jest często 
przedstawiany jako 
wyznacznik priorytetu 
nadawanego przez rząd temu 
sektorowi w porównaniu 
z innymi sektorami 
gospodarki. […] wskazuje to 
jasno na spadające znaczenie 
tego sektora”.45 
W publicznych usługach wodnych w Mołdawii wciąż występują niedociągnięcia. 
Tylko około 50 % mieszkańców ma dostęp do czystej wody pitnej, sektor jest 
wyraźnie zbyt słabo rozwinięty, zdolności instytucjonalne są słabe, a możliwo -
ści władz gminnych w zakresie zarządzania wodociągami i dostawami wody są 
ograniczone. W sprawozdaniu w sprawie wyników sektora gospodarki wodnej 
z 2012 r. mołdawski trybunał obrachunkowy uznał, że „sytuacja w zakresie do -
staw wody i dostępu do systemów sanitarnych w gminach Republiki Mołdawii 
jest trudna i znalazła się w martwym punkcie”. W innym sprawozdaniu z 2012 r. ta 
sama instytucja stwierdziła, że „w celu uzyskania spodziewanych korzyści w dzie -
dzinie odbudowy systemu zaopatrywania w wodę pitną i budowy infrastruktury 
wodociągowej oraz systemów sanitarnych konieczna jest poprawa zarządzania 
środkami publicznymi przeznaczanymi na osiąganie tych korzyści oraz uspraw -
nienie systemu zarządzania organów publicznych zajmujących się realizacją 
projektów w tej dziedzinie”. Z najnowszego badania WHO i UNICEF-u wynika jed -
nak, że wykorzystanie źródeł wody i systemów sanitarnych w latach 1995–2015 
polepszyło się39.
46 
Środki w ramach sektorowego wsparcia budżetowego wnoszą niewielką wartość 
dodaną do krajowych budżetów sektorowych. Trybunał odnotował, że tak było 
w przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie służby zdrowia, 
gdyż krajowe budżety w tym obszarze, skorygowane o inflację, spadły podczas 
trwania programu, w latach 2010 i 201140 (zob. ramka 4 , przykład 2). Uznano to za 
znak, że sektorowi temu nadawano niski priorytet, co wzbudziło wątpliwości co 
do zdolności Ministerstwa Zdrowia w zakresie realizacji krajowej strategii w dzie -
dzinie zdrowia. Zgodnie z badaniem opublikowanym przez WHO w 2012 r. łączne 
wydatki w dziedzinie służby zdrowia były wciąż bardzo niskie w porównaniu 
z innymi państwami europejskimi, co znacznie ograniczało obszerność i jakość 
zapewnianego pakietu usług41.
47 
Również w przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie gospo -
darki wodnej dokonano niewielkich postępów ze względu na okres wyborczy, 
puste budżety na inwestycje w tym sektorze i problemy z zarządzaniem w Mi -
nisterstwie Środowiska. Sytuacja ta ilustruje, jak ważne jest, by zobowiązania, 
jakie podejmują kraje w związku z unijnym wsparciem budżetowym, miały swoje 
odbicie w budżetach państwowych, a więc by poszczególne ministerstwa dyspo -
nowały środkami niezbędnymi do spełnienia warunków wypłat.
24 Uwagi 
Projekty częściowo przyczyniły się do wzmocnienia 
administracji publicznej
48 
W tym rozdziale omówiony zostanie wkład projektów we wzmocnienie admini -
stracji publicznej w Mołdawii. Przybliżone w nim zostaną koncepcje projektów, 
wsparcie udzielone za ich pośrednictwem na rzecz programów sektorowego 
wsparcia budżetowego oraz trwałość rezultatów (zob.  załącznik III ).
Projekty były odpowiednie, jednak na analizach potrzeb 
negatywnie odbiły się pewne niedociągnięcia
49 
UE udzieliła znacznego wsparcia na rzecz poprawy zdolności centralnych władz 
Mołdawii w zakresie zarządzania pomocą unijną i koordynowania jej. Pomoc 
została przekazana do Kancelarii Stanu, która pełniła funkcję krajowej jednostki 
koordynującej42 środki UE. Ten rodzaj pomocy jest istotny, biorąc pod uwagę 
ograniczenia władz Mołdawii w zakresie zdolności zarządzania środkami, na co 
wskazują, między innymi, problemy z ustanowieniem projektów partnerstwa 
(zob. wykres 2 ).42 Krajowej jednostce 
koordynacyjnej powierzono 
zadanie koordynowania 
zagranicznej pomocy 
otrzymywanej od donatorów 
na poziomie krajowym.Wykres 2Planowane i faktycznie przeprowadzone projekty partnerstwa w latach 2007–2010 
(w mln euro)
Planowane projekty
Wykorzystane kwoty
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Źródło:  Wspólny system informacji RELEX (CRIS).
25 Uwagi 
43 Uznano, że 12 działań 
wymienionych w pierwotnym 
zakresie zadań straciło na 
znaczeniu ze względu na 
zmniejszone zapotrzebowanie 
beneficjenta.50 
Jak wynika z  załącznika III  (pytanie 1.1), Trybunał ustalił, że analizy potrzeb 
przeprowadzone w związku z projektami były zasadniczo odpowiednie. Tylko 
dwa z projektów objętych skontrolowaną próbą były oparte na niedostatecznej 
analizie. W przypadku dziewięciu projektów analiza była jednak obarczona czę -
ściowym błędem, w wyniku czego koncepcje projektów nie były w pełni zgodne 
z potrzebami lub celami mołdawskiej administracji.
51 
W niektórych przypadkach niedociągnięcia te można było skorygować w trakcie 
realizacji projektu lub na dalszych etapach. W przypadku projektu pomocy tech -
nicznej nr 13 (zob. załącznik III ) konsultant starał się zmodyfikować początkowy 
zakres zadań kilka miesięcy po rozpoczęciu realizacji projektu w następstwie 
konsultacji z Sądem Najwyższym, Najwyższą Radą Sędziowską, sądami okręgo -
wymi i pozostałymi donatorami43. W przypadku projektu EUHLPAM w fazie I i II 
delegatura UE nie przeprowadziła ustrukturyzowanej analizy potrzeb w celu po -
twierdzenia rzeczywistych potrzeb i problemów, z jakimi boryka się mołdawska 
administracja w celu skutecznego ustalenia hierarchii ważności i bardziej szcze -
gółowego ukierunkowania pomocy. Zadanie to pozostawiono w gestii poszcze -
gólnych doradców. W związku z tym, że nie istniały procedury przekazywania 
obowiązków, każdy nowy doradca musiał przeprowadzić własną analizę potrzeb. 
W fazie III projektu takim analizom poświęcano jednak więcej uwagi.
Projekty nie zawsze były dobrze skoordynowane 
z programami sektorowego wsparcia budżetowego
52 
W kolejnych dwóch podrozdziałach nacisk położony zostanie na ocenę koordy -
nacji pomiędzy programami sektorowego wsparcia budżetowego a projektami 
w przypadku dwóch różnych rodzajów projektów. W pierwszym przedstawiona 
zostanie pomoc techniczna w ramach sektorowego wsparcia budżetowego prze -
widziana w odnośnych umowach finansowych (zob. pkt 7 i  wykres 1 ), natomiast 
w drugim omówiona zostanie pozostała pomoc techniczna i projekty partner -
stwa (zob. pkt 8).
26 Uwagi 
Konkretna pomoc techniczna w ramach sektorowego wsparcia 
budżetowego na rzecz rozwoju zdolności administracyjnych 
została udzielona zbyt późno ze względu na procedury zawierania 
umów
53 
Komisja zapewniała administracji mołdawskiej konkretną pomoc techniczną ma -
jącą na celu wsparcie jej we wdrażaniu sektorowego wsparcia budżetowego na 
podstawie czterech skontrolowanych umów. Wynikało to z tego, że rządy krajów 
partnerskich często charakteryzują się ograniczeniami zdolności administracyj -
nych, co może utrudnić realizację strategii wspieranej za pomocą sektorowego 
wsparcia budżetowego.
54 
Pomoc ta nie została jednak zsynchronizowana z głównym programem wsparcia 
budżetowego. Pomoc techniczną można uruchomić dopiero po podpisaniu umo -
wy finansowej na program sektorowego wsparcia budżetowego, a ze względu na 
nieuniknione opóźnienia związane z postępowaniami o udzielenie zamówienia 
rozpoczyna się ona kilkanaście miesięcy po uruchomieniu głównego programu 
(zob. tabela ).TabelaOpóźnienie pomiędzy uruchomieniem wsparcia budżetowego a rozpoczęciem 
konkretnej pomocy technicznej w ramach sektorowego wsparcia budżetowego 
w przypadku skontrolowanych umów1
Program 
wsparcia 
budżetowegoPomoc techniczna przewidziana 
w umowie finansowej dotyczącej 
wsparcia (w mln EUR)Termin rozpoczęcia programu 
(podpisanie umowy finansowej)Termin rozpoczęcia pomo -
cy technicznej (podpisanie 
umowy)Opóźnienie
Służba zdrowia 3,15 luty 2009 r. czerwiec 2010 r. 16 miesięcy
Wymiar 
sprawiedliwości1,82czerwiec 2013 r. brak -
Finanse publiczne 4 październik 2014 r. październik 2015 r. 12 miesięcy
Gospodarka 
wodna3 sierpień 2009 r. wrzesień 2011 r. 25 miesięcy
1 Dotyczy tylko pomocy technicznej świadczonej konkretnie w ramach sektorowego wsparcia budżetowego. Istnieją inne projekty w tych sektorach, 
np. w sektorze wymiaru sprawiedliwości.
2 Kwota ta jest wykorzystywana do finansowania misji oceniających przed wypłatami transz pomocy.
Źródło:  Wspólny system informacji RELEX (CRIS).
27 Uwagi 
55 
Opóźnienia te mają negatywny wpływ na realizację sektorowego wsparcia bu -
dżetowego w dziedzinie służby zdrowia i gospodarki wodnej, gdyż krajowe zdol -
ności administracyjne były niewystarczające do zarządzania tymi programami. 
W przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie służby zdrowia 
ze względu na opóźnione rozpoczęcie pomocy technicznej nie spełniono kilku 
warunków szczegółowych. Natomiast w odniesieniu do sektorowego wsparcia 
budżetowego w dziedzinie gospodarki wodnej w sprawozdaniu z monitorowania 
za 2012 r. stwierdzono, że zalecana byłaby lepsza synchronizacja czasowa pomię -
dzy planowaną pomocą techniczną a sektorowym wsparciem budżetowym, która 
zapewniłaby udaną realizację programu. W sprawozdaniu końcowym druga stro -
na umowy zasugerowała, że pomoc techniczna powinna poprzedzać wsparcie 
budżetowe, a nie następować po jego rozpoczęciu, jak to się działo w praktyce.
Przy opracowywaniu i wspieraniu programów wsparcia 
budżetowego nie zawsze korzystano z innych projektów pomocy 
technicznej lub projektów partnerstwa
56 
Delegatura UE zwracała uwagę na tworzenie synergii pomiędzy sektorowym 
wsparciem budżetowym a projektami dotyczącymi tego samego sektora. Za -
sadniczo projekty partnerstwa oraz pomocy technicznej stanowiły uzupełnienie 
programów sektorowego wsparcia budżetowego. Było tak na przykład w przy -
padku programu na rzecz obszarów wiejskich (choć program ten nie był objęty 
kontrolą). Projekty służyły również przygotowaniu gruntu pod sektorowe wspar -
cie budżetowe, na przykład w przypadku programu dotyczącego strefy wolnego 
handlu. Natomiast cztery projekty pomocy technicznej w sektorze wymiaru 
sprawiedliwości obejmowały potrzeby związane z celami wsparcia budżetowego 
(zob. załącznik III , projekty nr 12–14).
57 
Mimo tych starań w skontrolowanych przypadkach projekty nie zawsze wykorzy -
stywano do przygotowania lub wspierania programów wsparcia budżetowego 
(zob. pkt 58–63 i  ramka 6 ). Metody zapewniania pomocy preferowane przez 
Komisję to wsparcie budżetowe i projekty partnerstwa, mimo że istniała potrzeba 
pomocy technicznej i wysokie zapotrzebowanie rządu na taką pomoc, zwłaszcza 
w obszarach, w których wsparcie budżetowe planowano później, aby przygoto -
wać grunt pod lepsze rezultaty.
28 Uwagi 
58 
W 2011 r. Komisja sfinansowała ocenę ex ante  sektora wymiaru sprawiedliwości. 
W ocenie tej zalecono skupienie się na pomocy technicznej jako głównej me -
todzie zapewniania pomocy przed programowaniem sektorowego wsparcia 
budżetowego. Wcześniejsza pomoc techniczna jest niezbędna, gdyż rząd nie 
byłby w stanie opracować strategii reform w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości 
bez koordynacji organami władzy sądowniczej, które zgodnie z konstytucją są 
niezależne od organów władzy wykonawczej. W 2011 r., podczas opracowywania 
strategii reformy sektora wymiaru sprawiedliwości, niedociągnięcia w koordyna -
cji ze strony organów władzy wykonawczej postawiły pod znakiem zapytania ich 
zdolność do ustanowienia spójnej strategii reform, która byłaby w pełni zatwier -
dzona przez władzę sądowniczą.
59 
Na podstawie tej oceny zaplanowano cztery projekty pomocy technicznej 
w sektorze wymiaru sprawiedliwości, począwszy od 2011 r., które jednak uległy 
opóźnieniu ze względu na ograniczenia kadrowe w delegaturze UE. Realizację 
jednego z tych projektów rozpoczęto dwa miesiące przed podpisaniem umowy 
finansowej w sprawie sektorowego wsparcia budżetowego, w kwietniu 2013 r., 
natomiast pozostałe trzy rozpoczęły się 18 miesięcy później (zob. załącznik III , 
projekty nr 12–14).Szkolenie na temat wsparcia budżetowego dla mołdawskich urzędników zostało 
przeprowadzone zbyt późno
Pełna sesja szkoleniowa na temat wsparcia budżetowego dla mołdawskich urzędników została po raz pierw -
szy zorganizowana w ramach projektu pomocy technicznej w marcu 2014 r., na który przeznaczono kwotę 
40 000 euro (zob. załącznik III , projekt nr 9). Wsparcie budżetowe było już wówczas wykorzystywane w Moł -
dawii od siedmiu lat.
W trwającym sześć dni szkoleniu uczestniczyło 24 urzędników. W trakcie szkolenia okazało się, że uczestnicy 
słabo rozumieją tę metodę realizacji pomocy, a postępy osiągnięte w wyniku szkolenia były niewielkie, gdyż 
oceny uzyskane w testach początkowych i końcowych wzrosły tylko z 3,2 do 3,9 na 10 punktów. W czterech 
z 10 ocenianych obszarach oceny nawet spadły.
Ten słaby wynik nie stał się impulsem do dalszych kompleksowych działań, gdyż od tego czasu nie przepro -
wadzono żadnego kolejnego pełnego szkolenia na temat wsparcia budżetowego. Komisja zorganizowała 
jednak kilka spotkań przy okrągłym stole i prezentacji w Mołdawii, trwających po pół dnia.Ramka 6
29 Uwagi 
44 SIGMA (wsparcie ulepszeń 
w zakresie ładu 
administracyjno-
regulacyjnego i zarządzania) 
to wspólna inicjatywa UE 
i OECD. Eksperci SIGMA służą 
pomocą w sześciu kluczowych 
obszarach administracji 
publicznej.  
(http://www.sigmaweb.org ))60 
Mołdawska strategia reformy sektora wymiaru sprawiedliwości została przyjęta 
w 2011 r. w celu spełnienia warunków kwalifikowalności do sektorowego wspar -
cia budżetowego. Przeszkodą w jej realizacji są niewystarczające postępy w refor -
mie prokuratury i niewystarczające poparcie dla reform wśród organów wymiaru 
sprawiedliwości. Nowa inicjatywa reform, opracowana przez Najwyższą Radę 
Sędziowską i Sąd Najwyższy, została publicznie przedstawiona w maju 2015 r. 
przy wsparciu logistycznym w ramach projektu pomocy technicznej nr 13.
61 
Realizowany obecnie projekt pomocy technicznej nr 12 służy wspieraniu grup 
roboczych przy przeglądzie szacowanego budżetu na strategii reform sektora 
wymiaru sprawiedliwości oraz wyjaśnianiu poszczególnych warunków udzielania 
sektorowego wsparcia budżetowego (zob. pkt 27 i 31). Projekt ten jest przykła -
dem elastycznego dostosowania do dodatkowych potrzeb pojawiających się 
w związku z realizacją programu sektorowego wsparcia budżetowego, nawet 
w przypadkach, gdy takie wsparcie nie było wyraźnie przewidziane w pierwotnej 
umowie projektowej.
62 
W sektorze zarządzania finansami publicznymi stwierdzono przykłady różnego 
rodzaju pomocy, takiej jak SIGMA44, pomoc techniczna, projekty partnerstwa 
i sektorowe wsparcie budżetowe. Projekty partnerstwa w zakresie zamówień 
publicznych i wewnętrznej kontroli finansowej zakończyły się w 2012 i 2013 r., 
a w sprawozdaniach końcowych podkreślono potrzebę ugruntowania ich rezul -
tatów (zob. załącznik III , projekty nr 2 i 4). Starania w tych obszarach są kontynu -
owane w formie inicjatywy SIGMA i dialogu politycznego. Poszczególne warunki 
sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz reform polityki finansów publicz -
nych nie odnoszą się jednak do tych niedociągnięć. Doradcy finansowani przez 
UE (w ramach projektu EUHLPAM) zostali wysłani do instytucji, które są istotne 
z punktu widzenia zarządzania finansami publicznymi, takich jak państwowa 
inspekcja podatkowa, jednak żaden z nich nie otrzymał stanowiska w żadnej 
z trzech instytucji realizujących program sektorowego wsparcia budżetowego 
(Trybunał Obrachunkowy, Ministerstwo Finansów, Parlament).
63 
Od 2014 r. Komisja zwraca jednak większą uwagę na tworzenie synergii pomię -
dzy sektorowym wsparciem budżetowym a projektami, czego dowodzi projekt 
partnerstwa realizowany w mołdawskim trybunale obrachunkowym (zob. załącz -
nik III , projekt nr 5), jak również planowane wysłanie doradcy z ramienia EUHL -
PAM do Parlamentu w 2016 r.
30 Uwagi 
Ze względu na brak woli politycznej i inne czynniki 
zewnętrzne rezultaty nie zawsze były trwałe
64 
Projekty zasadniczo prowadziły do powstania spodziewanych produktów. Przy -
kładami takich konkretnych osiągnięć są: platforma internetowa do monitorowa -
nia działań przeprowadzanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego 
w Mołdawii, doradztwo strategiczne dla różnych ministerstw, projekt ustawy 
o pomocy publicznej czy podręcznik procedur w zakresie zarządzania pomocą 
z UE.
65 
Istnieją obawy co do trwałości rezultatów uzyskanych dzięki tym projektom, czę -
sto ze względu na niewystarczającą wolę polityczną ze strony władz krajowych, 
by pokonywać przeszkody we wzmacnianiu administracji publicznej (zob.  ram -
ka 7 ). Jak wynika z  załącznika III  (pyt. 1.3) z połową z 14 ocenionych projektów 
wiązały się częściowe obawy, natomiast co do pozostałych istniały poważne 
obawy.
66 
Komisja zapewniała pomoc techniczną w celu wsparcia mołdawskiej Kancelarii 
Stanu w kontekście projektu TTSIB (zob. ramka 7 ) w latach 2011–2013. Celem 
projektu było wprawdzie budowanie zdolności Kancelarii Stanu w zakresie przy -
wództwa merytorycznego polegającego na identyfikacji, przygotowaniu i reali -
zacji działań finansowanych z pomocy zewnętrznej, jednak konsultanci do spraw 
TTSIB świadczyli również usługi, które częściowo zastąpiły zadania operacyjne 
personelu Kancelarii Stanu. Według sprawozdań z projektu TTSIB mimo osiągnie -
cia wielu oczekiwanych rezultatów Kancelaria Stanu nie miała wystarczających 
zdolności, by realizować zadania, przyswoić wiedzę ze szkoleń i zastosować 
uzyskane umiejętności.
67 
W ramach dobrych praktyk, w obliczu braku elementów trwałości w poprzednich 
projektach, delegatura UE zalecała opracowanie strategii wyjścia z projektów 
TTSIB i EUHLPAM w fazie III. Miało to zagwarantować, że każdy doradca przed 
opuszczeniem swojego stanowiska podejmie się rozwiązania problemów z trwa -
łością. W przypadku TTSIB strategia nie została jednak wdrożona, gdyż władze 
Mołdawii uznały ją za wymagającą zbyt wielu zasobów.
31 Uwagi 
Problemy z trwałością projektu – pomoc techniczna na rzecz wsparcia Mołdawii 
w budowaniu zdolności w zakresie stosowania programów pomocy (1,9 mln euro)
W ramach projektu pomocy technicznej wspierano mołdawską Kancelarię Stanu w ogólnej koordynacji pomo -
cy UE, a dokładnie w budowaniu zdolności w zakresie stosowania projektów partnerskich oraz instrumentów 
TAIEX45 i SIGMA, jak również w przygotowaniu i realizacji kompleksowego programu rozwoju instytucjonalne -
go (projekt TTSIB, zob. załącznik III , projekt nr 6).
Po zakończeniu projektu w 2013 r. część funkcji koordynatora pomocy UE przeniesiono z Kancelarii Stanu na 
Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Władze Mołdawii nie zapewniły kontynuacji wiedzy zgromadzonej przez 
lata przez Kancelarię Stanu przez przesunięcie wyszkolonego personelu czy przeszkolenie pracowników mini -
sterstwa. Delegatura UE przewidziała projekt pomocy technicznej dla ministerstwa, jednak miał on znacznie 
bardziej okrojony zakres niż TTSIB. Trwają plany przesunięcia funkcji koordynacyjnej z powrotem do Kancelarii 
Stanu, jednak znaczna część personelu Kancelarii Stanu odeszła z niej po 2013 r.
45 TAIEX to instrument pomocy technicznej i wymiany informacji Komisji Europejskiej. Zakłada on wsparcie organów administracji publicznej 
w przybliżaniu, stosowaniu i egzekwowaniu przepisów unijnych, jak również w umożliwianiu dzielenia się najlepszymi praktykami UE.Ramka 7
32
 Wnioski i zalecenia
68 
Realizacja pomocy na rzecz Mołdawii stanowi dla UE poważne wyzwanie. Brak 
stabilności politycznej i makroekonomicznej, złe sprawowanie rządów i słaba ad -
ministracja publiczna znacznie obniżają możliwości zachęcania do reform, jakimi 
dysponuje Komisja.
69 
Trybunał zbadał, czy pomoc unijna dla Mołdawii przyczyniła się do wzmocnienia 
administracji publicznej. W tym celu Trybunał ocenił, czy Komisja opracowała 
i realizowała wsparcie finansowe świadczone za pośrednictwem programów 
sektorowego wsparcia budżetowego oraz tradycyjnych projektów we właściwy 
sposób. W ramach kontroli przeanalizowano projekty i programy sektorowego 
wsparcia budżetowego w sektorach, na które przeznacza się największa cześć 
unijnego wsparcia: wymiaru sprawiedliwości, finansów publicznych, służby zdro -
wia i gospodarki wodnej.
70 
Na podstawie prac kontrolnych Trybunał ustalił, że pomoc unijna jedynie czę -
ściowo przyczyniła się do wzmocnienia administracji publicznej. Szereg zaob -
serwowanych niedociągnięć można wyjaśnić czynnikami zewnętrznymi, jednak 
pozostałe można przypisać uchybieniom w koncepcji i realizacji skontrolowanych 
programów i projektów.
71 
W związku z tym, że w sektorach objętych kontrolą nie nastąpiły znaczące postę -
py, Trybunał uznał, że wsparcie budżetowe jedynie w niewielkim stopniu przyczy -
niło się do wzmocnienia administracji publicznej (zob. pkt 38–47).
72 
Trybunał ustalił również, że Komisja mogła szybciej reagować na urzeczywist -
niające się zagrożenia związane z sektorowym wsparciem budżetowym. Pro -
gramy nie były dostatecznie dostosowane do mołdawskich strategii krajowych 
(zob. pkt 13–28).
73 
Potencjalne korzyści płynące z programów zostały ograniczone, ponieważ 
warunkowość wypłat transz pomocy nie została w pełni wykorzystana. Niektó -
re warunki szczegółowe zostały spełnione już w okresie między negocjacjami 
w sprawie programu a rozpoczęciem udzielania sektorowego wsparcia budżeto -
wego lub nie były bezpośrednio mierzalne. Komisja mogła w bardziej restrykcyj -
ny sposób oceniać spełnienie warunków wypłat (zob. pkt 29–34). Nie było także 
w pełni uzasadnione przydzielanie dodatkowych środków w ramach podejścia 
motywacyjnego (zob. pkt 35–37).
33 Wnioski i zalecenia 
74 
Koncepcje projektów uznano za zasadniczo odpowiednie. Dzięki pomocy unijnej 
przekazywanej za pośrednictwem projektów udało się częściowo wzmocnić 
administrację publiczną.
75 
Zakres i terminy projektów nie zawsze były dobrze skoordynowane z programa -
mi sektorowego wsparcia budżetowego (zob. pkt 52–63). Konkretna pomoc tech -
niczna związana ze wsparciem budżetowym na rzecz rozwoju zdolności admini -
stracyjnych rozpoczęła się dopiero wiele miesięcy po uruchomieniu głównego 
programu wsparcia budżetowego. Przy przygotowaniu i wspieraniu programów 
wsparcia budżetowego nie zawsze korzystano z innych projektów pomocy tech -
nicznej lub projektów partnerstwa.
76 
Projekty zasadniczo prowadziły do powstania spodziewanych produktów, Ze 
względu na brak woli politycznej i inne czynniki zewnętrzne rezultaty nie zawsze 
jednak były trwałe (zob. pkt 64–67).
77 
Na podstawie powyższych wniosków Trybunał zaleca, co następuje:
Zalecenie 1  
Ograniczenie zagrożeń związanych z operacjami wsparcia 
budżetowego
Komisja powinna bardziej rygorystycznie stosować istniejące środki w kontekście 
systemu wczesnego ostrzegania, aby wyeliminować lub ograniczyć ryzyko oraz 
bardziej precyzyjnie wyznaczyć sposób postępowania na wypadek materializacji 
ryzyka. Działania takie należy podejmować terminowo.
Zalecenie 2  
Dostosowanie programów sektorowego wsparcia 
budżetowego do jasno określonej krajowej strategii reform
Komisja powinna lepiej powiązać programy wsparcia budżetowego ze strate -
giami krajowymi, dawkując pomoc i upewniając się, że istnieje dobrze określony 
krajowy plan reform. Komisja powinna w szczególności oceniać stosowność 
i wiarygodność strategii krajowej w kontekście dostępnych zasobów instytucjo -
nalnych i finansowych.
34 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 3  
Lepsze wykorzystanie warunków wypłat i wskaźników 
wykonania zadań
Komisja powinna lepiej wykorzystywać zasadę warunkowości. Powinna przy tym: 
(i) ustalić jasne i odpowiednie warunki i wskaźniki wykonania zadań, na podsta -
wie których będzie można lepiej ocenić i wykazać rezultaty, (ii) zdecydowanie, 
proporcjonalnie i szybko reagować w przypadkach, gdy rząd Mołdawii wykazuje 
niewystarczające zaangażowanie na rzecz spełnienia uzgodnionych warunków.
Zalecenie 4  
Wyraźniejsze uzależnienie wypłaty dodatkowych środków 
w ramach podejścia motywacyjnego od wykazania postępów
Środki wypłacane w ramach podejścia motywacyjnego powinny być przydziela -
ne przy bardziej restrykcyjnym zastosowaniu istniejącej metodyki.
Zalecenie 5  
Skoordynowanie projektów z programami sektorowego 
wsparcia budżetowego
Komisja powinna bardziej systematycznie wykorzystywać projekty do przygo -
towania i wspierania programów sektorowego wsparcia budżetowego. Pomoc 
techniczna w ramach sektorowego wsparcia budżetowego powinna być lepiej 
rozłożona w czasie, tak by wspierać realizację programów sektorowego wsparcia 
budżetowego od samego początku.
Zalecenie 6  
Zapewnienie trwałości projektów
Komisja powinna dopilnować, by w planowaniu wszystkich projektów zostały 
uwzględnione aspekty trwałości, bardziej systematycznie oceniając zdolno -
ści i zaangażowanie polityczne władz publicznych w podtrzymanie wyników 
projektów.
Niniejsze sprawozdanie specjalne zostało przyjęte przez Izbę III, której 
przewodniczył Karel Pinxten, członek Trybunału Obrachunkowego, na 
posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 19 kwietnia 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
35
 Załączniki Załącznik IWykaz skontrolowanych umów
Projekty
Tytuł 
umowyStatus Tytuł umowyZaplanowa -
na kwota 
(w EUR)Wypłacono 
(w EUR)
Reforma wymiaru sprawiedliwości 
2009 zamkniętyWsparcie dla Mołdawii na rzecz usprawnienia systemu więziennego i reformy systemu 
penitencjarnego850 500 850 500
2010 zamkniętyOcena pod kątem praworządności oraz funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości do 
celów programowania ogólnosektorowego198 193 198 193
2011 zamkniętyWsparcie na rzecz sformułowania programu sektorowego wsparcia budżetowego oraz 
opracowania przetargów w sektorze wymiaru sprawiedliwości139 304 139 304
2012 w trakcie realizacjiMonitorowanie reformy sektora wymiaru sprawiedliwości pod kątem zwiększonej 
rozliczalności rządu274 105 246 695
2013 w trakcie realizacji Wsparcie na rzecz koordynacji reformy sektora wymiaru sprawiedliwości w Mołdawii 2 231 800 1 476 324
2014 w trakcie realizacji Zwiększona wydajność, rozliczalność i przejrzystość sądownictwa w Mołdawii 2 078  700 709 357
2014 w trakcie realizacjiWsparcie na rzecz ustanowienia reguł postępowania przygotowawczego, postępowania 
karnego oraz obrony sądowej2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Pozostałe sektory centralnej administracji publicznej
2009 zamknięty Wsparcie reform zarządzania finansami publicznymi 114 474 114 474
2010 zamknięty Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu (EUHLPAM) 3 152 441 3 152 441
2010 zamknięty Wsparcie systemu zamówień publicznych w Republice Mołdawii 914 008 914 008
2011 zamknięty Wsparcie na rzecz realizacji i egzekwowania polityki konkurencji i pomocy publicznej 926 244 926 244
2011 zamkniętyWparcie na rzecz realizacji kompleksowego programu rozwoju instytucjonalnego 
w Republice Mołdawii111 370 111 370
2011 w trakcie realizacjiWsparcie dla rządu Republiki Mołdawii w obszarze walki z korupcją i reformy Minister -
stwa Spraw Wewnętrznych, w tym policji i ochrony danych osobowych2 853 790 2 832 718
2011 zamkniętyPomoc techniczna dla rządu Republiki Mołdawii w zakresie budowania zdolności 
stosowania instrumentów partnerstwa (tzw. twinning), TAIEX i SIGMA oraz w zakresie 
przygotowania i realizacji programu CIB1 900 859 1 900 859
2011 zamknięty Wzmacnianie zarządzania finansami publicznymi w Republice Mołdawii 1 369 926 1 369 926
2012 zamknięty Druga misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu (EUHLPAM II) 2 864 015 2 864 015
2013 w trakcie realizacji Trzecia misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu (EUHLPAM III) 2 977 291 2 840 539
2013 w trakcie realizacji Szkolenie na temat unijnego wsparcia budżetowego dla rządu Republiki Mołdawii 39 148 37 533
2014 w trakcie realizacjiBudowanie zdolności w zakresie zarządzania unijnymi programami rozwoju 
instytucjonalnego225 018 211 448
2014 w trakcie realizacji Konsolidacja i  wzmocnienie publicznej kontroli zewnętrznej w  Republice Mołdawii 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Ogółem 26 826  755 22 547 579
36 Załączniki 
Projekty
Tytuł 
umowyStatus Tytuł umowyZaplanowa -
na kwota 
(w EUR)Wypłacono 
(w EUR)
Administracja publiczna – funkcje międzysektorowe
2013 w trakcie realizacji Wsparcie dla sektora wymiaru sprawiedliwości 58 200 000 28 200 000
2014 w trakcie realizacji Wsparcie na rzecz reform polityki finansów publicznych w Mołdawii 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Administracja publiczna – świadczenie usług publicznych
2009 zamknięty Sektorowy program wsparcia polityki w dziedzinie zdrowia 43 114 336 43 114 336
2009 zamknięty Sektorowy program wsparcia polityki w sektorze wodnym ENPI AAP 2009 35 777 200 35 777 200
2010 zamkniętyPomoc techniczna związana z sektorowym wsparciem budżetowym w dziedzinie 
zdrowia2 992 753 2 992 753
2010 w trakcie realizacji Odbudowanie systemu wodociągów w  gminie Nisporeni, Republika Mołdawii 5 000 000 4 500 000
2011 w trakcie realizacjiPomoc techniczna na rzecz programu sektorowego wsparcia budżetowego w sektorze 
gospodarki wodnej2 771 010 1 611 437
2012 zamkniętyProgram sektorowego wsparcia budżetowego w sektorze gospodarki wodnej ENPI AAP 
2009 – Dodatek 01 do FA 2009/020-520 (dodatkowe 5 mln EUR na wsparcie budżetowe)5 000 000 5 000 000
2013 zamkniętyEaPIC – Mołdawia – rozszerzenie programu wsparcia polityki sektorowej w dziedzinie 
służby zdrowia (2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Ogółem 191 855 299 135 195 726
Razem 218 682 054 157 743 305Załącznik I
37 Załączniki Załącznik IIPodsumowanie oceny umów sektorowego wsparcia budżetowego objętych skontro -
lowaną próbą
TYTUŁWsparcie na rzecz 
reform polityki 
finansów publicznych 
w MołdawiiProgram wspar -
cia reformy 
sektora wymiaru 
sprawiedliwościProgram 
wsparcia poli -
tyki sektorowej 
w sektorze go -
spodarki wodnejProgram sekto -
rowego wsparcia 
budżetowego 
„Wsparcie poli -
tyki sektorowej 
w sektorze 
służby zdrowia”
Czas trwania umowy w  miesiącach 60 72 108 60
Rok umowy 2014 2013 2009 2009Pyt. 2: Czy programy sektorowego wsparcia budżetowego skutecznie przyczyniają się do wzmocnienia administracji publicznej?
2.1 Czy programy sektorowego wsparcia 
budżetowego były dobrze skonstruowane?Program przyczynił się do realizacji jasnej strategii ogólnej
Sektorowe wsparcie budżetowe było oparte na istniejących jasno sformu -
łowanych priorytetach krajowych
Cele programu są zgodne z priorytetami krajowymi
Przed udzieleniem sektorowego wsparcia budżetowego zagrożenia 
polityczne i  gospodarcze oceniono jako niewielkie
Ryzyko niedopełnienia obowiązku powierniczego zostało ograniczone 
dzięki przeprowadzonej ex ante  ocenie kosztów reform
Istniały udokumentowane, jasne, obiektywne i  stosowne przyczyny wyko -
rzystania sektorowego wsparcia budżetowego jako metody pomocy
Wzięto pod uwagę wcześniejsze oceny lub doświadczenia2.2 Czy programy sektorowego wsparcia budżetowego  
były dobrze realizowane?Mołdawska administracja zrealizowała program w całości i terminowo program w  trakcie realizacjiprogram w  trakcie 
realizacji
Pomoc techniczna była odpowiednio ukierunkowana, terminowa i  dopro -
wadziła do zbudowania trwałych zdolnoścind.
Transze pomocy wypłacano jedynie w przypadku spełnienia warunkównie wypłacono zmiennych 
transz
Cele były bezpośrednio mierzalne
Uzupełnienia budżetów były uzasadnione nd.
System monitorowania obejmuje cele SMART i  wymierne wskaźniki
Dostępne były informacje niezbędne do ustalania wartości bazowych 
i monitorowania/oceny postępów
Prowadzono stałe monitorowanie i ocenę
Gdy program zbaczał z kursu, podejmowano działania naprawcze program w  trakcie realizacjiprogram w  trakcie 
realizacji2.3 Czy programy sektorowego wsparcia 
budżetowego przyniosły konkretne 
i trwałe rezultaty?Osiągnięto oczekiwane produkty/rezultaty program w  trakcie realizacjiprogram w  trakcie 
realizacji
Warunki wypłat stanowiły skuteczny impuls do reformnie wypłacono zmiennych 
transzprogram w  trakcie 
realizacji
Program miał pozytywny wpływ na zdolności administracyjne program w  trakcie realizacjiprogram w  trakcie 
realizacji
Sektorowe wsparcie budżetowe zapewniało odpowiednią pomoc i prowa -
dziło do tworzenia trwałych zdolności administracyjnych w  mołdawskich 
organachprogram w  trakcie realizacjiprogram w  trakcie 
realizacji
Finansowane działania mają wyraźnie charakter dodatkowy w  stosunku do 
działań podejmowanych przez Mołdawię przed otrzymaniem pomocy
Efekty sektorowego wsparcia budżetowego były zgodne z  oczekiwaniami program w  trakcie realizacjiprogram w  trakcie 
realizacji
Legenda:  Ustalono następujące kryteria:
kryterium  
spełnionekryterium częściowo 
spełnionekryterium  
niespełnione
38 Załączniki Załącznik IIIPodsumowanie oceny umów projektowych objętych skontrolowaną próbą
Nr 
projektuROK 
UMOWYCzas trwa -
nia umowy 
w miesią -
cachTytułPyt. 1: Czy projekty faktycznie przyczyniają się do wzmocnienia administracji publicznej?
1.1 Czy projekty 
były dobrze 
skonstruowane?1.2 Czy projekty były odpowiednio realizowane? 1.3 Czy projekty przyniosły konkretne i trwałe rezultaty?Projekt opierał się na 
analizie potrzeb
Wzięto pod uwagę 
wcześniejsze oceny lub 
doświadczenia
Mołdawska 
administracja 
zrealizowała projekt 
w całości i terminowo
Istnieje synergia 
lub współpraca 
z realizowanymi 
programami 
sektorowego wsparcia 
budżetowego 
System monitorowania 
obejmuje cele SMART 
i wymierne wskaźniki
Dostępne są informacje 
niezbędne do ustalania 
wartości bazowych 
i monitorowania/oceny 
postępów
Prowadzono stałe 
monitorowanie i  ocenę
Gdy projekt zbaczał 
z kursu, podejmowano 
działania naprawcze
Osiągnięto oczekiwane 
produkty/rezultaty
Można ustalić 
powiązanie między 
projektem a ogólnym 
rozwojem zdolności 
administracyjnych
Projekt zapewnił 
odpowiednią pomoc 
i doprowadził do 
tworzenia trwałych 
zdolności administra -
cyjnych w mołdawskich 
organach
Finansowane działania 
mają charakter 
dodatkowy w stosunku 
do działań podejmowa -
nych przez Mołdawię 
przed otrzymaniem 
pomocy
1 2009 2 Pomoc techniczna – wsparcie reform zarządzania finansami publicznymi nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd.
2 2010 24 Projekt partnerstwa – wsparcie na rzecz systemu zamówień publicznych 
3 2011 30Pomoc techniczna – Wsparcie dla rządu Republiki Mołdawii w obszarze walki z korupcją i reformy Ministerstwa Spraw Wewnętrz -
nych (komponent III)
4 2011 24 Projekty partnerstwa – wzmacnianie zarządzania finansami publicznymi 
5 2014 24 Projekty partnerstwa – konsolidacja i wzmacnianie publicznej kontroli zewnętrznej projekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
6 2011 38Pomoc techniczna – Wsparcie dla rządu Republiki Mołdawii w budowaniu zdolności w zakresie stosowania projektów partnerstwa, 
instrumentów TAIEX i SIGMA oraz programu CIB (TTSIB)
7 2011 21 Projekt partnerstwa – wsparcie na rzecz realizacji i egzekwowania polityki konkurencji i pomocy publicznej nd.
8 2011 5 Studium – wsparcie na rzecz realizacji programu CIB nd. nd.
9 2014 3 Pomoc techniczna – szkolenie na temat unijnego wsparcia budżetowego dla rządu Republiki Mołdawii
10 2014 12 Pomoc techniczna – budowanie zdolności w  zakresie zarządzania unijnymi programami rozwoju instytucjonalnego
11 2012 24 Monitorowanie reformy sektora wymiaru sprawiedliwości pod kątem zwiększonej rozliczalności rządu (PROMOLEX) nd. nd. nd.
12 2013 36 Pomoc techniczna – wsparcie na rzecz koordynacji reformy sektora wymiaru sprawiedliwości w Mołdawiiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
13 2014 36 Pomoc techniczna – zwiększona wydajność, rozliczalność i przejrzystość sądownictwa w Mołdawii (ATRECO)projekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
14 2014 36Pomoc techniczna – wsparcie na rzecz ustanowienia reguł postępowania przygotowawczego, postępowania karnego oraz obrony 
sądowejprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
15 2009 24 Projekt partnerstwa – usprawnienie systemu więziennictwa nd.
16 2010 26.5 Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu EUHLPAM I
17 2012 20 Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu EUHLPAM II
18 2013 18 Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu EUHLPAM III
19 2010 18 Ocena praworządności (działalność doradcza) nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd.
20 2011 17 Pomoc w zakresie przygotowania sektorowego wsparcia budżetowego (działalność doradcza) nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd.
39 Załączniki
Podsumowanie oceny umów projektowych objętych skontrolowaną próbą
Nr 
projektuROK 
UMOWYCzas trwa -
nia umowy 
w miesią -
cachTytułPyt. 1: Czy projekty faktycznie przyczyniają się do wzmocnienia administracji publicznej?
1.1 Czy projekty 
były dobrze 
skonstruowane?1.2 Czy projekty były odpowiednio realizowane? 1.3 Czy projekty przyniosły konkretne i trwałe rezultaty?Projekt opierał się na 
analizie potrzeb
Wzięto pod uwagę 
wcześniejsze oceny lub 
doświadczenia
Mołdawska 
administracja 
zrealizowała projekt 
w całości i terminowo
Istnieje synergia 
lub współpraca 
z realizowanymi 
programami 
sektorowego wsparcia 
budżetowego 
System monitorowania 
obejmuje cele SMART 
i wymierne wskaźniki
Dostępne są informacje 
niezbędne do ustalania 
wartości bazowych 
i monitorowania/oceny 
postępów
Prowadzono stałe 
monitorowanie i  ocenę
Gdy projekt zbaczał 
z kursu, podejmowano 
działania naprawcze
Osiągnięto oczekiwane 
produkty/rezultaty
Można ustalić 
powiązanie między 
projektem a ogólnym 
rozwojem zdolności 
administracyjnych
Projekt zapewnił 
odpowiednią pomoc 
i doprowadził do 
tworzenia trwałych 
zdolności administra -
cyjnych w mołdawskich 
organach
Finansowane działania 
mają charakter 
dodatkowy w stosunku 
do działań podejmowa -
nych przez Mołdawię 
przed otrzymaniem 
pomocy
1 2009 2 Pomoc techniczna – wsparcie reform zarządzania finansami publicznymi nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd.
2 2010 24 Projekt partnerstwa – wsparcie na rzecz systemu zamówień publicznych 
3 2011 30Pomoc techniczna – Wsparcie dla rządu Republiki Mołdawii w obszarze walki z korupcją i reformy Ministerstwa Spraw Wewnętrz -
nych (komponent III)
4 2011 24 Projekty partnerstwa – wzmacnianie zarządzania finansami publicznymi 
5 2014 24 Projekty partnerstwa – konsolidacja i wzmacnianie publicznej kontroli zewnętrznej projekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
6 2011 38Pomoc techniczna – Wsparcie dla rządu Republiki Mołdawii w budowaniu zdolności w zakresie stosowania projektów partnerstwa, 
instrumentów TAIEX i SIGMA oraz programu CIB (TTSIB)
7 2011 21 Projekt partnerstwa – wsparcie na rzecz realizacji i egzekwowania polityki konkurencji i pomocy publicznej nd.
8 2011 5 Studium – wsparcie na rzecz realizacji programu CIB nd. nd.
9 2014 3 Pomoc techniczna – szkolenie na temat unijnego wsparcia budżetowego dla rządu Republiki Mołdawii
10 2014 12 Pomoc techniczna – budowanie zdolności w  zakresie zarządzania unijnymi programami rozwoju instytucjonalnego
11 2012 24 Monitorowanie reformy sektora wymiaru sprawiedliwości pod kątem zwiększonej rozliczalności rządu (PROMOLEX) nd. nd. nd.
12 2013 36 Pomoc techniczna – wsparcie na rzecz koordynacji reformy sektora wymiaru sprawiedliwości w Mołdawiiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
13 2014 36 Pomoc techniczna – zwiększona wydajność, rozliczalność i przejrzystość sądownictwa w Mołdawii (ATRECO)projekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
14 2014 36Pomoc techniczna – wsparcie na rzecz ustanowienia reguł postępowania przygotowawczego, postępowania karnego oraz obrony 
sądowejprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacjiprojekt w trakcie 
realizacji
15 2009 24 Projekt partnerstwa – usprawnienie systemu więziennictwa nd.
16 2010 26.5 Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu EUHLPAM I
17 2012 20 Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu EUHLPAM II
18 2013 18 Misja doradztwa politycznego na wysokim szczeblu EUHLPAM III
19 2010 18 Ocena praworządności (działalność doradcza) nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd.
20 2011 17 Pomoc w zakresie przygotowania sektorowego wsparcia budżetowego (działalność doradcza) nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd. nd.
Legenda:  Ustalono następujące kryteria:
kryterium spełnione kryterium częściowo 
spełnionekryterium niespełnione
40 Odpowiedzi Komisji i ESDZ
Streszczenie
V
Komisja wskazuje, że w 2 z 4 sektorów (usługi wodne i służba zdrowia) objętych kontrolą wsparcia budżetowego odno -
towano postępy, choć były one częściowe, natomiast w dwóch pozostałych (wymiar sprawiedliwości i reforma finansów 
publicznych) nadal realizowane są późniejsze programy, a ich ostatecznych wyników nie można jeszcze zmierzyć.
Reakcja Komisji na zagrożenia była jednak szybka, biorąc pod uwagę faktyczny rozwój sytuacji oraz decyzje wewnętrzne, 
jak wskazano w odpowiedzi na pkt 13–28.
Obecnie, jeżeli chodzi o płatności w ramach wsparcia budżetowego w Mołdawii, wszystkie wypłaty są wstrzymane do 
czasu wypełnienia wszystkich warunków ogólnych, w tym warunków dotyczących stabilności makroekonomicznej 
i przejrzystości budżetowej. Niezbędna jest w tym względzie umowa z MFW.
Jeżeli chodzi o dostosowanie do strategii krajowych, Komisja przyjęła koncepcję strategii, która nie jest statyczna ani for -
malna. Komisja zwracała uwagę na zasadnicze znaczące elementy tego, co powinno stanowić strategię, a jednocześnie 
ciągle dostosowywała się do pilnych potrzeb politycznych wynikających z ambitnego programu stowarzyszeniowego 
oraz pełnej wyzwań sytuacji geopolitycznej. Fakt, że Komisja nie wahała się wykroczyć poza czasem wąski zakres niektó -
rych strategii krajowych świadczy w rzeczywistości o tym, że Komisja zadbała o wykorzystanie warunków w taki sposób, 
aby w jak największym stopniu stanowiły one zachętę do przeprowadzenia reform.
Komisja podkreśla, że wsparcie budżetowe jest takim rodzajem pomocy, który obejmuje kompleksowy pakiet środków, 
w tym finansowanie, budowanie zdolności, dialog polityczny oraz wskaźniki efektywności. Dialog polityczny, nawet na 
etapie opracowania zarysu programu, może zaowocować podjęciem działań przez rząd przed przekazaniem jakichkol -
wiek środków pieniężnych, co jest bardzo pozytywnym sygnałem.
Komisja podkreśla ponadto, że częściowe wypełnienie kryteriów efektywności uzasadniałoby częściową wypłatę środ -
ków. Komisja uznaje, że szczególnie w jednym przypadku ocena mogła być surowsza, ale nie jest to kwestia systemowa.
Komisja wskazuje, że dodatkowe środki pieniężne zgodnie z zasadą „więcej za więcej” przyznano po przeglądach 
wewnętrznych. Decyzje te zostały podjęte przez Komisję na podstawie jej uprawnień wykonawczych w zakresie pomocy 
zewnętrznej, w oparciu o wskazówki polityczne udzielone przez ESDZ, oraz zatwierdzone przez państwa członkowskie 
przy pełnym poszanowaniu procedury komitetowej.
VI
Trybunał ma rację, zwracając uwagę na jakość koncepcji projektów, ich skuteczność i wyniki.
Komisja zgadza się co do konieczności zachowania odpowiedniej kolejności przy udzielaniu pomocy technicznej, realiza -
cji programów partnerstwa i udzielaniu wsparcia budżetowego. Przy obecnych przepisach finansowych zawsze jednak 
będzie upływało trochę czasu między udzieleniem pomocy technicznej lub realizacją programu partnerstwa a opera -
cjami udzielania wsparcia budżetowego.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 41
Wstęp
05
Słabości administracji publicznej, szczególnie te dotyczące systemów finansów publicznych lub związane z korup -
cją, hamują ogólny rozwój i zmniejszają skuteczność pomocy. Ich potencjalny wpływ nie ogranicza się do wpływu na 
wsparcie budżetowe. Oczywiste jest natomiast, że usprawnienia systemów kontroli finansowej i udzielania zamówień 
publicznych wprowadzane przy okazji wdrażania wsparcia budżetowego skutecznie ograniczają możliwość wystąpienia 
zachowań korupcyjnych.
07
Komisja podkreśla, że oprócz pomocy uzupełniającej w ramach tego samego programu jest wiele przykładów pomocy 
opartej na projektach realizowanej na wyższych szczeblach przed rozpoczęciem operacji wsparcia budżetowego.
Jeżeli chodzi o skontrolowane programy, dotyczy to w szczególności dziedziny wymiaru sprawiedliwości, ale także takich 
sektorów, jak: kształcenie i szkolenie zawodowe i Program Europejskiego Sąsiedztwa na Rzecz Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Uwagi
14
Komisja podkreśla, że udzielanie wsparcia budżetowego z wykorzystaniem systemów krajowych wzmacnia poczucie 
odpowiedzialności i zmniejsza koszty transakcji dla kraju będącego beneficjentem.
Sektorowe wsparcie budżetowe inne niż ukierunkowane wsparcie budżetowe ma raczej nagradzać wyniki niż służyć do 
finansowania działań. Z tego względu kontrole i audyty zasadniczo nie mogą wykraczać poza etap, na którym następuje 
przekazanie środków pieniężnych po spełnieniu uzgodnionych warunków.
Wsparcie budżetowe udzielane jest na określonym etapie rozwoju, gdy podstawowe systemy, przy pomocy których 
sprawuje się rządy, takie jak np. system zarządzania finansami publicznymi, mogą być obarczone poważnymi niedocią -
gnięciami. Uwaga ta nie uwzględnia jednak faktu, że sektorowe wsparcie budżetowe wzmacnia krajowe systemy wspo -
magające trwały rozwój, wspiera rolę instytucji krajowych, sprzyja przejrzystości, kształtuje poczucie odpowiedzialności 
na szczeblu krajowym i wzmacnia dialog polityczny.
Warunki kwalifikowalności są rygorystyczne. Kraj partnerski kwalifikuje się do wsparcia budżetowego jedynie wówczas, 
gdy rząd tego kraju wdraża właściwą i wiarygodną strategię w celu rozwiązania wymienionych problemów. Komisja 
może również wymagać wdrożenia specjalnych krótkookresowych działań w celu ograniczenia ryzyka. Nowe wytyczne 
w sprawie wsparcia budżetowego (zmienione w 2012 r. w następstwie wniosków Komisji oraz konkluzji Rady z dnia 
14 maja 2012 r. o nowym podejściu do wsparcia budżetowego) zawierają obecnie szereg nowych przepisów zmierzają -
cych do dalszego doprecyzowania zasad. Obejmują one nowe zasady kwalifikowalności dotyczące przejrzystości i nad -
zoru, formalny proces oceny ryzyka oraz ramy sprawowania rządów przez osoby zarządzające wyższego szczebla.
Kryteria dotyczące zarządzania finansami publicznymi (PFM) są istotnie jednym z warunków ogólnych zapisanych we 
wszystkich nowych programach sektorowego wsparcia budżetowego i podlegają sprawdzeniu w przypadku każdej 
decyzji dotyczącej płatności. Wprawdzie Trybunał uznaje, że wykorzystanie krajowych systemów zarządzania finansami 
publicznymi wiąże się z ryzykiem, ale nie wspomina, że do dobrego zarządzania gospodarczego oraz zrównoważonego 
rozwoju niezbędne są takie elementy, jak dobrze funkcjonujący system zarządzania finansami publicznymi oraz solidna 
krajowa baza dochodów.
Wspomniany mechanizm udzielania pomocy stanowi jeden ze sposobów, w jaki Komisja odpowiada na apele ze strony 
międzynarodowej społeczności działającej na rzecz rozwoju i zainteresowanych podmiotów w UE o podejmowanie 
skuteczniejszych interwencji, w których nacisk położony jest na wyniki i poczucie odpowiedzialności i które są mniej 
złożone pod względem administracyjnym, przez co przyczyniają się do ograniczenia kosztów transakcji po stronie krajów 
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 42
partnerskich. Jest to odpowiedź na ograniczenia, jakie napotyka się, stosując tradycyjną metodę projektową do wspiera -
nia kluczowych reform.
16
Komisja wskazuje, że wsparcie budżetowe oraz zarządzanie zdecentralizowane to dwie różne metody wdrażania pomocy, 
które nie są w równym stopniu uzależnione od systemów krajowych.
Jak wyjaśniono powyżej, wsparcie budżetowe udzielane na określonym etapie rozwoju, gdy podstawowe systemy, przy 
pomocy których sprawuje się rządy, jak np. system zarządzania finansami publicznymi, mogą być obarczone poważ -
nymi niedociągnięciami. Niemniej jednak warunki kwalifikowalności są rygorystyczne. Kraj partnerski kwalifikuje się do 
wsparcia budżetowego jedynie wówczas, gdy rząd tego kraju wdraża właściwą i wiarygodną strategię w celu rozwiązania 
wymienionych problemów. Komisja może również wymagać wdrożenia specjalnych krótkookresowych działań w celu 
ograniczenia ryzyka. Nowe wytyczne w sprawie wsparcia budżetowego (zmienione w 2012 r. w następstwie wniosków 
Komisji oraz konkluzji Rady z dnia 14 maja 2012 r. o nowym podejściu do wsparcia budżetowego) zawierają obecnie sze -
reg nowych przepisów zmierzających do dalszego doprecyzowania zasad. Obejmują one nowe zasady kwalifikowalności 
dotyczące przejrzystości i nadzoru, formalny proces oceny ryzyka oraz ramy sprawowania rządów przez osoby zarządza -
jące wyższego szczebla.
Po trzecie Komisja zwraca uwagę, że odsetek pomocy udzielanej w ramach wsparcia budżetowego podany przez Trybu -
nał obejmuje w praktyce całe wsparcie dodatkowe, takie jak projekty partnerstwa oraz pomoc techniczna, które udzie -
lane jest w oparciu o te same umowy finansowe i wypłacane bezpośrednio dostarczycielom pomocy, a nie przekazywane 
do skarbu państwa danego kraju.
17
Komisja wskazuje, że korupcja ogólnie obniża skuteczność pomocy i jej wpływ nie ogranicza się do programów ogól -
nego wsparcia budżetowego. Oczywiste jest natomiast, że usprawnienia systemów kontroli finansowej i udzielania zamó -
wień publicznych wprowadzane przy okazji realizacji programów wsparcia budżetowego mogą skutecznie ograniczyć 
możliwość wystąpienia zachowań korupcyjnych.
18
Komisja zwraca uwagę na faktyczny rozwój sytuacji oraz decyzje wewnętrzne opisane poniżej.
W praktyce, wkrótce po wybuchu afery bankowej w listopadzie 2014 r. Komitet Sterujący ds. Wsparcia Budżetowego 
powołany przez Komisję podjął w grudniu 2014 r. decyzję o konieczności przeglądu metod udzielania pomocy w kon -
tekście programowania na 2015 r. oraz wprowadzenia środków, które w jeszcze większym stopniu miały ograniczać 
ryzyko. Obejmowały one: systematyczne omawianie tej kwestii na wysokim szczeblu z władzami Mołdawii; decyzję 
podjętą w lutym przez Komitet Sterujący ds. Pomocy Finansowej o zmianie ratingu Mołdawii w związku ze wzrostem 
ryzyka, wskutek czego zaostrzono nadzór nad transakcjami w ramach wsparcia budżetowego; zalecenie delegaturze Unii 
ściślejszego monitorowania ryzyka. Ponadto doprowadziło to do znacznego zmniejszenia części wsparcia budżetowego 
przewidzianej w programowaniu na 2015 r. w stosunku do lat ubiegłych.
Od czerwca 2015 r., po objęciu trzech dużych banków nadzorem państwowym, nie zanotowano większych postę -
pów w śledztwach w sprawie oszustw bankowych, nie opracowano żadnej strategii odzyskania środków, a misja MFW 
zaplanowana na połowę czerwca musiała zostać odwołana z uwagi na podanie się premiera do dymisji. W związku z tą 
sytuacją w lipcu 2015 r. Komisja oświadczyła publicznie, że wypłaty środków w ramach wsparcia budżetowego zostały 
wstrzymane do czasu osiągnięcia porozumienia między Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MRW) i Mołdawią.
Ponadto należy podkreślić, że miliard dolarów utracony przez trzy mołdawskie banki stanowiły środki deponentów – 
głównie Mołdawian – a nie, o ile Komisji wiadomo, środki unijnych podatników.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 43
Ramka 1 – Podstawowe informacje na temat kryzysu bankowego w Mołdawii
Przy wszystkich możliwych okazjach i w każdych odpowiednich warunkach instytucjonalnych Komisja wzywała władze 
mołdawskie do przeprowadzenia dochodzenia w sprawie utraconych środków pieniężnych i podjęcia niezbędnych kro -
ków w celu ich odzyskania.
Stanowisko UE zostało potwierdzone w lutym 2016 r. w konkluzjach Rady, w których stwierdzono, że należy kontynuować 
działania w celu odzyskania środków pieniężnych, których w związku z tym nie należy uznawać za ostatecznie utracone.
W czasie kontroli – i przy wsparciu partnerów międzynarodowych – rząd Mołdawii wprowadza mechanizm, który ma 
umożliwić odzyskanie jak największej części sprzeniewierzonych aktywów .
20
Komisja wskazuje, że dokonała wypłat w grudniu 2014 r. po dyskusji na posiedzeniu Komitetu Sterującego ds. Wspar -
cia Budżetowego, na którym omawiano ryzyko polityczne i makroekonomiczne związane z sytuacją w kraju; w sumie, 
ogólny wniosek komitetu był taki, żeby zatwierdzić bieżące wypłaty, przy założeniu, że metody udzielania pomocy 
zostaną poddane przeglądowi i że zostaną podjęte środki w celu ograniczenia ryzyka, co istotnie miało miejsce w kolej -
nych tygodniach i miesiącach, jak opisano powyżej.
22
Komisja podkreśla, że zarówno wsparcie w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości, jak i wsparcie w dziedzinie finansów 
publicznych było osadzone w strategiach krajowych, a nawet wykraczało poza ich zakres w ściśle określonych przypad -
kach opisanych poniżej.
To ambitne podejście jest także zgodne z oczekiwaniem Komisji, że warunki zostaną wykorzystane tak, aby stanowiły jak 
największą zachętę do przeprowadzenia reform (zob. odpowiedzi Komisji na pkt 29–34).
Ramka 2 – Szczegółowe warunki nie były spójne ze strategią krajową – sektorowe 
wsparcie budżetowe na rzecz reform polityki finansów publicznych
Komisja podkreśla, że sektorowe wsparcie budżetowe na rzecz finansów publicznych wykracza poza węższy zakres 
strategii zarządzania finansami publicznymi i wspomaga realizację krajowej strategii rozwoju „Mołdawia 2020” i osią -
gnięcie celów reformy finansów publicznych. Sektorowe wsparcie budżetowe na rzecz reform polityki finansów publicz -
nych jest uzależnione nie tylko od krajowej strategii w odniesieniu do aspektów zarządzania finansami publicznymi, ale, 
bardziej strategicznie, od opracowania odpowiedzialnej polityki w dziedzinie finansów publicznych, która zapewniłaby 
przejrzyste i rzetelne wdrożenie krajowej strategii rozwoju Mołdawii. Udokumentowano to podczas przeglądu jakościo -
wego, w następstwie którego ostatecznie przyjęto program wsparcia budżetowego na rzecz reform polityki finansów 
publicznych.
Jak wyjaśniono powyżej, sektorowe wsparcie budżetowe zasadza się na bardziej ogólnym dokumencie strategicznym, 
a w ściśle określonych przypadkach opisanych poniżej zostałyby wykorzystane dalsze cele strategiczne określone 
w innych dokumentach.
Komisja oczekuje, że warunki będą wykorzystane tak, aby stanowiły jak największą zachętę do przeprowadzenia reform 
(zob. odpowiedzi Komisji na pkt 29–34).
Rada Fiskalna została utworzona w oparciu o art. 47 układu o stowarzyszeniu między UE a Mołdawią, wspólną praktykę 
w kilku państwach członkowskich UE, a także jednolite ramy wsparcia. Ponadto wspomniane oczekiwania odzwiercie -
dlają dobre praktyki międzynarodowe w zarządzaniu finansami publicznymi. Mołdawia, zważywszy na etap swojego 
rozwoju, musi osiągnąć postępy pod względem dyscypliny budżetowej, budżetowania średniookresowego i poprawy 
przejrzystości.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 44
23
Komisja uważa, że poza zgodnością na poziomie formalnym założenia polityczne sektorowego wsparcia budżetowego 
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości są dostosowane pod względem treści do strategii reform sektora wymiaru spra -
wiedliwości na lata 2011–2016. Znaczącym wyjątkiem jest jeden warunek dotyczący opracowania i złożenia projektu 
oraz przyjęcia ustawy o ratyfikacji protokołu 12 do europejskiej konwencji praw człowieka. Został on wprowadzony, aby 
uwzględnić ważną kwestię budzącą obawy oraz zastosować się do nowych wytycznych w sprawie wsparcia budżeto -
wego. Komisja oczekuje, że warunki będą wykorzystane tak, aby stanowiły jak największą zachętę do przeprowadzenia 
reform (zob. odpowiedzi Komisji na pkt 29–34).
24
Komisja zauważa, że kalkulacja kosztów strategii sektorowych niestety nie jest jeszcze zbyt rozpowszechniona w wielu 
krajach. Nie jest ona sama w sobie wymogiem kwalifikowalności. We wspomnianym załączniku nowe wytyczne w spra -
wie wsparcia budżetowego z 2012 r., które weszły w życie w styczniu 2013 r. (w każdym razie po tym, jak miał powstać 
program sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia), określają ramy analizy, ale decyzja dotycząca kwa -
lifikowalności jest oparta na obecności wiarygodnej i stosownej strategii sektorowej. Ocena ta jest przeprowadzana przy 
użyciu wielu kryteriów i obejmuje osąd.
W niniejszym przypadku program sektorowego wsparcia budżetowego mający na celu poprawę świadczenia usług 
w zakresie zdrowia publicznego opierał się na strategii rozwoju systemu opieki zdrowotnej, czyli strategii sektorowej, 
która odnosi się do takich kwestii jak finansowanie sektora opieki zdrowotnej lub świadczenie usług opieki zdrowotnej. 
Program sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz usprawnienia usług wodnych nie był jednak oparty na jasno 
sformułowanej mołdawskiej strategii reform. Program sektorowego wsparcia budżetowego w zakresie usług wodnych 
został opracowany z myślą o tym, że będzie on wspierał realizację krajowej strategii wodnej z 2007 r. W czasie realizacji 
programu okazało się jednak, że strategia jest zbyt ambitna, gdyż wytyczono w niej wiele celów bez określenia harmono -
gramu działań czy jasno ustalonych ram instytucjonalnych do jej realizacji. Podjęto środki ograniczające ryzyko, takie jak 
pomoc techniczna, aby rozwiązać kwestie instytucjonalne.
26
Komisja wskazuje, że w dokumencie dotyczącym działania podano następujące uzasadnienia kwoty wsparcia:
– Jeżeli chodzi o kryterium Potrzeby finansowe kraju partnerskiego , przeprowadzono ocenę potrzeb na etapie 
opracowania programu wsparcia budżetowego na rzecz reform polityki finansów publicznych i oszacowano za -
soby techniczne i finansowe niezbędne do realizacji strategii reform zarządzania polityką finansów publicznych 
na lata 2013–2020. Główne ustalenia podsumowano w ostatecznym dokumencie dotyczącym działania. Doku -
ment ten dotyczący reform polityki finansów publicznych także zawiera krótką analizę kryterium odnoszącego 
się do zaangażowania kraju partnerskiego w przydział krajowych środków z budżetu zgodnie ze strategią i celami 
rozwoju .
– Jeżeli chodzi o kryterium dotyczące zorientowania na rezultat strategii rozwoju kraju partnerskiego, w tym systemu 
monitorowania, dokument uzupełniający do dokumentu dotyczącego działania w sprawie polityki publicznej 
zawiera ocenę systemu monitorowania realizacji krajowej strategii rozwoju wdrożonej przez kancelarię stanu.
– Jeżeli chodzi o kryterium dotyczące bilansu realizacji i zdolności absorpcyjnej dokonanych wypłat oraz poziomu 
skutecznego osiągnięcia uzgodnionych celów dzięki operacjom wsparcia budżetowego , szczegółowe informacje są 
podawane na bieżąco w dokumentacji wypłat każdego programu wsparcia budżetowego (np. ESRA i wsparcie 
budżetowe w dziedzinie energii).
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 45
28
Komisja przypomina, że w przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości 
zmiany budżetu wynikały częściowo z decyzji o dodaniu komponentu dotyczącego ochrony praw człowieka.
30
Komisja podkreśla, że wsparcie budżetowe jest takim rodzajem pomocy, który obejmuje kompleksowy pakiet środków, 
w tym finansowanie, budowanie zdolności, dialog polityczny oraz wskaźniki efektywności. Wsparcie budżetowe jest tak 
skonstruowane, żeby motywowało do przeprowadzania reform przez nagradzanie postępów rządu, a nie dostarczało 
opinii. Dialog polityczny, nawet na etapie opracowania zarysu programu, może zaowocować podjęciem działań przez 
rząd przed przekazaniem jakichkolwiek środków pieniężnych, co jest bardzo pozytywnym sygnałem.
Ponadto długie cykle realizacji programów wynikające z rozporządzenia finansowego oraz z rozporządzeń dotyczących 
instrumentów oznaczają, że rządy mają świadomość warunków na długo przed podpisaniem faktycznych umów finanso -
wych. W skontrolowanych przypadkach środki podjęto po fazie identyfikacji.
Ramka 3 – przykłady warunków
Przykład 1 – Niektóre warunki wymagały niewielkiej aktywności ze strony mołdawskich władz
Komisja nie uważa, aby ten warunek sektorowego wsparcia budżetowego na rzecz reformy polityki finansów publicznych 
był szczególnie łatwy do spełnienia. Ministerstwo Finansów nie opublikowało sprawozdań śródrocznych z niezbędnymi 
zagregowanymi danymi. Programy rozliczalności finansowej wydatków publicznych z 2011 i 2015 r. odnoszą się tylko do 
sprawozdań miesięcznych. Jeżeli chodzi o przejrzystość i jakość sprawozdań z wykonania budżetu, Komisja prawidłowo 
uznała, że takie ulepszenia były ważne i konieczne.
Przykład 2 – Niektóre warunki były spełnione jeszcze przed rozpoczęciem sektorowego wsparcia 
budżetowego
Komisja potwierdza, że po określeniu zakresu projektu i kiedy proces opracowania jego koncepcji był na zaawansowa -
nym etapie, beneficjenci sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia podjęli pewne działania wymagane 
w związku ze stosowaniem wskaźników.
Komisja podkreśla, że w przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości prace 
nad określeniem zakresu na potrzeby tego wsparcia rozpoczęły się w lipcu 2010 r. i zaowocowały przedstawieniem 
projektu w kwietniu 2011 r., a przegląd jakościowy programu odbył się dnia 5 marca 2012 r., czyli przed przyjęciem ustaw. 
Ze względu na wewnętrzne mołdawskie procedury ratyfikacja umowy finansowej powodującej formalne uruchomienie 
komponentu wsparcia budżetowego nastąpiła 25 września 2013 r.
31
Jeżeli chodzi o wymierność warunków sektorowego wsparcia budżetowego, Komisja podkreśla konieczność uwzględ -
niania ciągle zmieniających się okoliczności, jak i długich cyklów realizacji programów wynikających z rozporządzenia 
finansowego oraz z rozporządzeń dotyczących instrumentów.
W przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości przygotowano tabelę obja -
śniającą, aby obu stronom, czyli delegaturze UE oraz Ministerstwu Sprawiedliwości, zapewnić większą jasność, mając 
jednocześnie na uwadze, że ocena na potrzeby wypłaty każdej transzy będzie dokonywana w toku zewnętrznej wizyty 
kontrolnej.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 46
32
Komisja wskazuje, że środki pieniężne zostały częściowo wypłacone w tych przypadkach, w których stwierdzono czę -
ściowe wypełnienie stosownych kryteriów. Własna ocena wniosków o wypłatę dokonywana przez Komisję może dopro -
wadzić do aktualizacji oceny spełnienia warunków i zmniejszenia lub zwiększenia wypłat w stosunku do zaleceń zawar -
tych w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej.
Ramka 4 – Wypłat środków dokonywano nawet w przypadkach, gdy warunki nie 
zostały spełnione
Przykład 1 – Wypłacono więcej środków niż zalecano w sprawozdaniu z oceny
Komisja wskazuje, że ma obowiązek dokonać przeglądu zaleceń wynikających z oceny zewnętrznej i, na podstawie włas -
nej oceny i własnych źródeł informacji, wypłacić większe lub mniejsze kwoty zgodnie z warunkami umowy.
W przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zdrowia okres, jaki upłynął między analizą ekspertów 
a przeglądem dokonanym przez delegaturę Unii, jest przyczyną rozbieżności między zaleceniami ekspertów a wypłatą 
dokonaną przez Komisję w ramach drugiej transzy po przedstawieniu przez delegaturę w maju 2012 r. dokumentacji 
dotyczącej płatności. W okresie między grudniem 2011 r. (finalizacja sprawozdania ekspertów) a majem 2012 r. odnoto -
wano w istocie pewne korzystne zmiany.
Przykład 2 – Wypłat dokonywano na podstawie łagodnej oceny spełnienia warunków
Komisja podkreśla, że środki pieniężne zostały częściowo wypłacone w tych przypadkach, w których stwierdzono czę -
ściowe wypełnienie stosownych kryteriów. W przypadku sektorowego wsparcia budżetowego w zakresie usług wodnych 
rząd był w stanie przedstawić dowody potwierdzające częściowe wypełnienie warunków związanych z krajowym przy -
działem środków budżetowych na sektor wodno-kanalizacyjny.
Komisja uznaje, że szczególnie w tym przypadku mogła być surowsza przy stosowaniu warunków, ale nie jest to kwestia 
systemowa.
Należy ponadto pamiętać, że spośród wszystkich krajów europejskiego regionu WHO Mołdawia ma najwyższy procen -
towy udział wydatków na zdrowie w ogóle wydatków publicznych. Z tego względu niewielkie wahania tego wskaźnika 
z uwagi na możliwości budżetowe nie powinny być interpretowane jako oznaka utraty znaczenia sektora zdrowia dla 
rządu. Budżet na opiekę zdrowotną nie tylko wrósł w ujęciu realnym, co potwierdzają dokumenty dotyczące przeglądu, 
ale także w ujęciu względnym jako procent ogółu wydatków publicznych. Praktycznie rzecz biorąc, te zwiększone 
wydatki, które potwierdzają zaangażowanie rządu w kwestie ochrony zdrowia, pozwoliły na zwiększenie pakietu świad -
czeń dla ludności (w tym osób nieubezpieczonych) od 2009 r., wprowadzenie nieodpłatnego dostępu do publicznej 
służby zdrowia oraz opieki w nagłych przypadkach dla całej ludności, dalsze rozszerzenie nieodpłatnego dostępu do 
diagnostyki oraz usług leczenia szpitalnego.
34
Komisja zauważa rzeczywiste wysiłki, które już podjęto, aby przy pomocy nowych warunków wykorzystać dostępne 
zasoby jako zachętę do dalszych reform.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 47
37
Komisja i ESDZ wskazują, że w każdym roku w tym okresie przeprowadzono wewnętrzne przeglądy. Ponadto decyzja ta, 
podjęta przez Komisję na podstawie jej uprawnień wykonawczych w zakresie pomocy zewnętrznej, w oparciu o wska -
zówki polityczne udzielone przez ESDZ, została zatwierdzona przez państwa członkowskie przy pełnym poszanowaniu 
procedury komitetowej.
W sprawozdaniach z postępów w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa za 2011, 2012 i 2013 r. wskazuje się zarówno 
znaczące oznaki postępów, jak i kwestie budzące obawy. Zgodnie ze sprawozdaniem z postępów z 2013 r. w pierwszym 
półroczu „Mołdawia przeszła najgłębszy kryzys polityczny ostatnich lat, określany mianem załamania instytucjonalnego, 
które na długo zaszkodziło wiarygodności demokratycznych instytucji Mołdawii”. Zdanie to należy jednak rozpatry -
wać w pełnym kontekście, zwłaszcza w kontekście ogólnego wniosku sformułowanego w poprzednim zdaniu, że „[…] 
pomimo regresu w pierwszym półroczu 2013 r. Mołdawii udało się osiągnąć postępy w znaczących i wrażliwych obsza -
rach planu działania w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa, wskazanych jako priorytetowe w poprzednim sprawo -
zdaniu z postępów w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa”. Decyzja dotycząca postępów w budowaniu głębokiej 
i trwałej demokracji z 2013 r., zgodnie z oceną zawartą w sprawozdaniu z postępów w ramach europejskiej polityki 
sąsiedztwa dotyczącym Mołdawii za ten rok, była poparta konkretnymi działaniami reformatorskimi, które obejmowały 
m.in. zmiany ustaw i wdrażanie planów działania.
Komisja i ESDZ podkreślają, że przy braku unijnego dorobku prawnego dotyczącego tych szczególnych kwestii czy 
wyraźnych norm lub nawet identycznych praktyk państw członkowskich w dziedzinie budowania głębokiej i trwałej 
demokracji każda ocena wartości podjętych reform będzie zawierała element subiektywizmu.
54
Komisja wskazuje, że pomoc techniczna nie zawsze jest skoordynowana z głównym programem wsparcia budżetowego. 
Można ją uruchomić dopiero po podpisaniu umowy finansowej dotyczącej programu sektorowego wsparcia budżeto -
wego, a biorąc pod uwagę okresy, które zgodnie z przepisami przewidziane są na procedury przetargowe i zawieranie 
umów, rozpoczyna się ona kilka miesięcy po uruchomieniu głównego programu.
57
Komisja podkreśla, że cztery projekty pomocy technicznej w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości miały z założenia 
wspierać wdrażanie strategii reform sektora wymiaru sprawiedliwości na lata 2011–2016. Sektorowe wsparcie budżetowe 
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości opiera się na krajowej strategii reform sektora wymiaru sprawiedliwości.
59
Komisja zwraca uwagę, że projekt pomocy technicznej towarzyszący sektorowemu wsparciu budżetowemu oraz wspie -
rający koordynację reformy sektora wymiaru sprawiedliwości rozpoczął się dnia 9 kwietnia 2013 r., czyli pół roku przed 
ratyfikacją umowy finansowej inicjującej formalnie program wsparcia budżetowego w dziedzinie wymiaru sprawiedliwo -
ści w dniu 25 września 2013 r.
61
Jest to przykład elastycznego dostosowania do dodatkowych potrzeb, jakie pojawiły się podczas realizacji programu 
wsparcia budżetowego, nawet w przypadkach gdy takie wsparcie nie było wyraźnie przewidziane w pierwotnej umowie 
projektowej.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 48
Wnioski i zalecenia
70
Komisja wskazuje, że w dwóch z czterech sektorów (usługi wodne i służba zdrowia) objętych kontrolą wsparcia budże -
towego odnotowano postępy, choć były one częściowe, natomiast w dwóch pozostałych (wymiar sprawiedliwości 
i reforma finansów publicznych) nadal realizowane są późniejsze programy, a ich ostatecznych wyników nie można 
jeszcze zmierzyć. Trybunał ma rację, zwracając uwagę na pozytywne wyniki projektów. W przeciwieństwie do wsparcia 
budżetowego, tradycyjne projekty pomocowe z racji tego, w jaki sposób są tworzone, wiążą się z mniejszym poczuciem 
odpowiedzialności, co może wpływać na trwałość rezultatów. Szczegółowe ustalenia na podstawie próby przeanalizowa -
nej przez Trybunał wskazują raczej na częściowe spełnienie kryterium trwałości.
71
Komisja wskazuje, że w dwóch z czterech sektorów (usługi wodne i służba zdrowia) objętych kontrolą wsparcia budże -
towego odnotowano postępy, choć były one częściowe, natomiast w dwóch pozostałych (wymiar sprawiedliwości 
i reforma finansów publicznych) nadal realizowane są późniejsze programy, a ich ostatecznych wyników nie można 
jeszcze zmierzyć.
72
Komisja zgadza się, że reakcja mogła być szybsza. Reakcja Komisji na zagrożenie była jednak szybka, biorąc pod uwagę 
faktyczny rozwój sytuacji oraz decyzje wewnętrzne, jak wskazano w odpowiedzi na pkt 13–28.
Obecnie, jeżeli chodzi o płatności w ramach wsparcia budżetowego w Mołdawii, wszystkie wypłaty są wstrzymane do 
czasu wypełnienia wszystkich warunków ogólnych, w tym warunków dotyczących stabilności makroekonomicznej 
i przejrzystości budżetowej. Niezbędna jest w tym względzie umowa z MFW.
Jeżeli chodzi o dostosowanie do strategii krajowych, Komisja przyjęła koncepcję strategii, która nie jest statyczna ani for -
malna. Komisja zwracała uwagę na zasadnicze znaczące elementy tego, co powinno stanowić strategię, a jednocześnie 
ciągle dostosowywała się do pilnych potrzeb politycznych wynikających z ambitnego programu stowarzyszeniowego 
oraz pełnej wyzwań sytuacji geopolitycznej.
Fakt, że Komisja nie wahała się wykroczyć poza czasem wąski zakres niektórych strategii krajowych świadczy w rzeczywi -
stości o tym, że Komisja zadbała o wykorzystanie warunków w taki sposób, aby w jak największym stopniu stanowiły one 
zachętę do przeprowadzenia reform.
73
Komisja podkreśla, że wsparcie budżetowe jest takim rodzajem pomocy, który obejmuje kompleksowy pakiet środków, 
w tym finansowanie, budowanie zdolności, dialog polityczny oraz wskaźniki efektywności. Dialog polityczny, nawet na 
etapie opracowania zarysu programu, może zaowocować podjęciem działań przez rząd przed przekazaniem jakichkol -
wiek środków pieniężnych, co jest bardzo pozytywnym sygnałem.
Komisja podkreśla ponadto, że częściowe wypełnienie kryteriów efektywności uzasadniałoby częściową wypłatę środ -
ków. Komisja uznaje, że szczególnie w jednym przypadku ocena mogła być surowsza, ale nie jest to kwestia systemowa.
Komisja wskazuje, że dodatkowe środki zgodnie z zasadą „więcej za więcej” przyznano po przeglądach wewnętrznych. 
Decyzje te zostały podjęte przez Komisję na podstawie jej uprawnień wykonawczych w zakresie pomocy zewnętrznej, 
w oparciu o wskazówki polityczne udzielone przez ESDZ, oraz zatwierdzone przez państwa członkowskie przy pełnym 
poszanowaniu procedury komitetowej.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 49
74
Komisja podkreśla jakość koncepcji projektów, ich skuteczność i wyniki.
75
Komisja zgadza się co do konieczności zachowania odpowiedniej kolejności przy udzielaniu pomocy technicznej, realiza -
cji programów partnerstwa i udzielaniu wsparcia budżetowego. Przy obecnych przepisach finansowych zawsze jednak 
będzie upływało trochę czasu między udzieleniem pomocy technicznej / realizacją programu partnerstwa a operacjami 
udzielania wsparcia budżetowego.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 2
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 5
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zalecenie 6
Komisja przyjmuje to zalecenie.

Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 24.3.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)15.2.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego19.4.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach25.5.2016
  JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Mołdawia otrzymuje najwyższą kwotę wsparcia unijnego 
w przeliczeniu na mieszkańca spośród wszystkich 
wschodnich sąsiadów UE. Trybunał zbadał, czy pomoc 
unijna przyczyniła się do wzmocnienia administracji 
publicznej w tym kraju i ustalił, że wsparcie budżetowe 
wywarło ograniczone skutki w  tym zakresie. Komisja 
powinna była szybciej reagować na urzeczywistniające się 
zagrożenia, a programy należało lepiej dostosować do 
mołdawskich strategii krajowych. Komisja nie 
wykorzystała w pełni możliwości ustalania warunków 
wypłat, a  przydzielanie dodatkowych środków w  ramach 
podejścia motywacyjnego nie było w pełni uzasadnione.
Skontrolowane projekty były wprawdzie odpowiednie 
w stosunku do zamierzonego celu i przyniosły oczekiwane 
produkty, jednak nie zawsze były właściwie 
skoordynowane z  programami wsparcia budżetowego, 
a ich rezultaty nie we wszystkich przypadkach były trwałe.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y