KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Wzmocnienie pozycji samorządów lokalnych w krajach partnerskich w celu poprawy zarządzania i zwiększenia skuteczności w dziedzinie rozwoju

1. KONTEKST

Kierowane centralnie, odgórnie strategie i programy na rzecz rozwoju nie są w stanie zapewnić pomyślnego rozwiązania problemów zrównoważonego rozwoju i walki z ubóstwem. Pewną rolę mają w tym zakresie do odegrania także podmioty publiczne i prywatne, szczególnie na szczeblu lokalnym. W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci wiele rządów centralnych w krajach rozwijających się przyznało samorządom lokalnym[1] pewne kompetencje w ramach krajowych procesów rozwoju, tak aby zapewnić określenie polityki publicznej i świadczenie usług stosownie do warunków lokalnych.

Uznaniu roli politycznej nie zawsze towarzyszyła jednak odpowiednia autonomia, budowanie potencjału i zasoby finansowe, przez co wzmocnienie pozycji samorządów było niepełne. W wielu krajach partnerskich UE finansowanie bezpośrednio za pośrednictwem samorządów lokalnych stanowi nadal nieznaczną część wydatków krajowego sektora publicznego i międzynarodowej pomocy rozwojowej.

Uwolnienie potencjału w zakresie rozwoju samorządów lokalnych wymaga pokonania szeregu przeszkód. W tym celu Komisja Europejska podkreśla więc znaczenie samorządów lokalnych w krajach partnerskich, jeśli chodzi o realizację celów rozwojowych, oraz proponuje podjęcie bardziej strategicznych działań na rzecz wzmocnienia ich pozycji[2].

W niniejszym komunikacie podsumowano wyniki zorganizowanego dialogu na temat zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego i samorządów lokalnych w unijną współpracę na rzecz rozwoju[3], nowego podejścia UE do kwestii ograniczania ubóstwa i zrównoważonego rozwoju, określonego w komunikacie: „Zwiększanie wpływu unijnej polityki rozwoju: Program działań na rzecz zmian”[4] oraz związanych z nim komunikatach i konkluzjach Rady[5], jak również wyniki konsultacji z zainteresowanymi podmiotami przeprowadzonych w oparciu o dokument tematyczny dotyczący władz lokalnych w procesie rozwoju. Ponadto w komunikacie uwzględniono międzynarodowy program działań na rzecz zwiększenia skuteczności pomocy i rozwoju, ostatnio nakreślony w dokumencie końcowym z posiedzenia w Pusanie[6].

Znaczenie samorządów lokalnych w procesie rozwoju

Uczestnictwo obywateli w procesach decyzyjnych, które wywierają wpływ na ich życie, a także dostęp do mechanizmów kontroli władzy mają zasadnicze znaczenie dla wspierania zrównoważonego rozwoju i ograniczania ubóstwa. Jest to szczególnie istotne na poziomie lokalnym, tam gdzie żyją i pracują obywatele, gdzie świadczone są podstawowe usługi i gdzie zakładane są przedsiębiorstwa. Obywatele mają w związku z tym wspólne interesy obejmujące wyznaczenie celów i wspólne poszukiwanie rozwiązań służących przede wszystkim poprawie dostępu do usług, bardziej zrównoważonemu podziałowi dostępnych zasobów, większej spójności społecznej, jak również zwiększonej odpowiedzialności i przejrzystości administracji publicznej, obejmującej dostęp do mechanizmów kontroli władzy.

Zważywszy, że samorządy lokalne funkcjonują bliżej obywateli niż inne instytucje publiczne, są one odpowiedzialne za zbieranie opinii społeczności lokalnych, a równocześnie za zapoczątkowywanie zmian. Dotyczy to przede wszystkim skuteczniejszej administracji publicznej, procesów rozwoju bardziej sprzyjających włączeniu społecznemu, realizowanych we współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego[7], oraz rozwiązań dla pilnych wyzwań, przed którymi stoją społeczności lokalne. Wśród tych wyzwań znajdują się: wykluczenie społeczne, migracja, bezpieczeństwo żywnościowe, ograniczona infrastruktura, gwałtowna urbanizacja, wyczerpywanie się zasobów, bezpieczeństwo publiczne i przemoc, środowiskowe i społeczne skutki działalności wydobywczej, przystosowanie się do zmiany klimatu i łagodzenie jej skutków, praworządność i dostęp do wymiaru sprawiedliwości.

Dobre zarządzanie[8] na szczeblu lokalnym jest niezbędne do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju i sprawiedliwych wyników. Stwarza warunki do elastycznych i skutecznych procesów rozwojowych sprzyjających włączeniu społecznemu.

Jakość zarządzania na poziomie lokalnym jest przede wszystkim związana z wolą polityczną rządów centralnych w kwestii stworzenia sprzyjających warunków na szczeblu lokalnym za pomocą instrumentów prawnych i regulacyjnych[9], które zapewnią władzom lokalnym wystarczającą autonomię w wykonywaniu władzy publicznej i zdobycie specjalistycznych zdolności. Dlatego też jakość lokalnego zarządzania dotyczy również sposobu, w jaki samorządy lokalne zarządzają polityką publiczną i usługami oraz wdrażają je poprzez lokalne procesy kształtowania polityki oraz kontakty z innymi instytucjami publicznymi, obywatelami i sektorem prywatnym, a także poprzez alokację dostępnych zasobów.

W krajach bogatych w zasoby naturalne samorządy lokalne mogłyby udzielać porad dotyczących sposobów funkcjonowania przemysłu wydobywczego oraz na temat tego, w jaki sposób dochody z sektora wydobywczego są dzielone między społeczności lokalne, rząd centralny i podmioty prywatne.

W sytuacjach niestabilnych, przy podwyższonym zagrożeniu kryzysem samorządy lokalne mają do odegrania kluczową rolę w celu ochrony słabszych grup i społeczności, poprzez dążenie do tworzenia lokalnych strategii i poprzez umożliwienie świadczenia podstawowych usług społecznych. Na obszarach szczególnie narażonych na katastrofy mogą one mieć kluczowe znaczenie dla zapobiegania im, łagodzenia ich skutków i zwiększania gotowości na wypadek ich wystąpienia, oprócz zarządzania wczesnym reagowaniem i świadczenia podstawowych usług na rzecz społeczeństwa. Ponadto odgrywają one często ważną rolę we wczesnym ostrzeganiu i tym samym przyczyniają się do łagodzenia pierwszych oznak przemocy, za pomocą lokalnych i tradycyjnych mechanizmów rozstrzygania sporów.

Korzystanie z przewagi komparatywnej władz lokalnych może jednak okazać się nieskuteczne z powodu niekorzystnych czynników politycznych, w szczególności związanych z brakiem skutecznego przywództwa, wysokim poziomem korupcji i niewłaściwej administracji, klientelizmem oraz szarą strefą, jak również niedostatkami instytucjonalnymi, na przykład zniekształconymi zasadami działania instytucji, ograniczonymi środkami finansowymi, niskim stopniem zdolności administracyjnej, nieprawidłowościami w procedurach planowania i zarządzaniu finansami publicznymi.

W związku z tym, w zależności od warunków krajowych, powiązanie sektora publicznego na poziomie lokalnym z procesami rozwojowymi może wymagać rozszerzenia możliwości samorządów lokalnych i wzmocnienia struktur lokalnego zarządzania. Istotne jest przy tym, aby równocześnie wzmocnić pozycję lokalnych władz publicznych i obywateli, tak aby zagwarantować, że obywatele będą mogli wymagać przejrzystości i odpowiedzialności[10] ze strony władz, a samorządy lokalne będą dysponowały środkami i zachętami potrzebnymi do reagowania na oczekiwania obywateli dotyczące skutecznego, przejrzystego i odpowiedzialnego zarządzania, sprawiedliwego podziału zasobów i dostępu do usług.

2. UWOLNIENIE POTENCJAŁU ROZWOJU SAMORZĄDÓW LOKALNYCH

W ramach wsparcia dla sektora publicznego w krajach partnerskich na rzecz skuteczniejszego i wydajniejszego opracowywania i wdrażania krajowej polityki i planów rozwoju należy uwzględnić istotną rolę lokalnego sektora publicznego. Pomoc dla samorządów lokalnych powinna mieć na celu zwiększenie ich możliwości i środków potrzebnych do sprawowania mandatu instytucjonalnego zdefiniowanego w przepisach prawa, a w związku z tym do korzystania z prawa do inicjatywy przysługującego im jako pełnoprawnym decydentom politycznym.

W imię zasady pomocniczości[11] UE dąży do wspierania roli samorządów lokalnych jako organów politycznych i decyzyjnych w celu zapewnienia przejrzystego i odpowiedzialnego kształtowania polityki i świadczenia usług na poziomie lokalnym. Może to poprawić ich pozycję, a także pobudzić do rozwoju lokalnego poprzez większe uczestnictwo w demokracji, sprawiedliwość, prawa człowieka, aktywną postawę obywatelską, udział kobiet i młodzieży w życiu publicznym oraz wielopoziomową kontrolę władz.

Partnerstwa osób zainteresowanych i mechanizmy dialogu, w którym uczestniczą przedstawiciele samorządów lokalnych, inne lokalne podmioty i obywatele, powinny być wspierane na poziomie lokalnym, gdyż jest to sposób na podjęcie dialogu z właściwymi organami władz centralnych i zakomunikowanie swoich potrzeb i obaw, a także dopilnowanie, że będą one brane pod uwagę.

W tym kontekście należy też wspierać terytorialne podejście do kwestii rozwoju. Podejście to, dostosowane do specyficznych cech i potrzeb poszczególnych obszarów, ma postać dynamicznego, oddolnego i długotrwałego procesu polegającego na zaangażowaniu wielu podmiotów i obejmującego wiele sektorów, w którym różne instytucje i podmioty lokalne wspólnie określają priorytety, a także planują i wdrażają strategie rozwoju. Poprzez wytyczne samorządów lokalnych oraz mobilizację dodatkowych możliwości i zasobów osób prywatnych i całej wspólnoty terytorialne podejście do kwestii rozwoju mogłoby spowodować zmiany, jeśli chodzi o jakość życia obywateli i ich dobrobyt, zapewniając równowagę między rozwojem społeczno-gospodarczym, sprawiedliwość i wysoką jakość środowiska naturalnego, a także zwiększając odporność szczególnie wrażliwych grup społecznych. Podejście to mogłoby również wzmocnić lokalne procesy polityczne, zwiększyć przejrzystość i zaangażowanie demokratyczne w kwestię rozwoju poprzez stałe monitorowanie postępów w kierunku zapewnienia długoterminowej stabilności.

3. OPRACOWANIE WSPARCIA ZE STRONY UE NA RZECZ LEPSZEGO ZARZĄDZANIA I SKUTECZNIEJSZYCH WYNIKÓW W OBSZARZE ROZWOJU NA POZIOMIE LOKALNYM

UE powinna dążyć do tego, by samorządy lokalne i osoby nimi kierujące w krajach partnerskich miały demokratyczną legitymację, podlegały kontroli społecznej i były reprezentatywne; a szczególnie powinno to dotyczyć władz gminnych na obszarach wiejskich i w miastach. UE powinna również zbadać możliwości zapewnienia koordynacji z władzami regionalnymi.

W sytuacjach niestabilności współpraca UE z władzami lokalnymi jest szczególnie istotna w połączeniu z szerzej zakrojonymi procesami budowania państwowości, które są niezbędne do osiągnięcia stanu stabilności. Jak stwierdzono w Programie działań na rzecz zmian, jest to szczególnie istotne w krajach, w których dochodzi do rażących naruszeń praw człowieka. W takich przypadkach UE może zawiesić współpracę z rządami centralnymi i kontynuować przekazywanie pomocy za pośrednictwem samorządów lokalnych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

UE powinna również wspierać starania rządów na rzecz stworzenia sprzyjających warunków, tak aby samorządy lokalne miały prawo do definiowania i realizowania lokalnej polityki i planów oraz pełnego uczestnictwa w procesach na rzecz zrównoważonego rozwoju. Wraz z rządami centralnymi UE powinna inwestować w rozwój zdolności do działania, aby zagwarantować, że samorządy lokalne, zwłaszcza na odległych obszarach o ograniczonych możliwościach i zasobach, będą w stanie objąć zarządzanie rozwojem na swoim terytorium we współpracy z innymi podmiotami lokalnymi.

Z operacyjnego punktu widzenia nowe podejście UE będzie wspierać wzmocnioną autonomię polityczną, administracyjną i fiskalną samorządów lokalnych poprzez reformy decentralizacyjne, poszerzanie zdolności i rozwój instytucjonalny.

3.1. Procesy decentralizacji

Decentralizacja stanowi szczególny aspekt reformy sektora publicznego. Wiąże się z przekazaniem szeregu uprawnień politycznych, obejmujących zasilanie budżetu własnego, obowiązki w zakresie świadczenia usług oraz zasoby finansowe, ludzkie i administracyjne przekazane przez organy wyższego szczebla systemu politycznego organom publicznym na niższym poziomie.

Decentralizacja jest z natury zagadnieniem politycznym, które wpływa na ogólną organizację danego państwa. Jej celem jest poprawa wydajności, równości i spójności społecznej, a decyzję o jej wprowadzeniu może podjąć jedynie suwerenne państwo. Dlatego też pomoc w decentralizacji ze strony partnerów działających na rzecz rozwoju powinna być przewidziana jedynie w przypadku, gdy istnieje wola polityczna do inicjowania i wspierania decentralizacji lub gdy reformy decentralizacyjne zostały już wprowadzone w życie. UE powinna równocześnie dostosować swoje działania sektorowe do obszarów, w których wprowadzono już decentralizację, jeśli takie występują.

Wsparcie UE dla procesów decentralizacji będzie opierać się przede wszystkim na poznaniu ekonomii politycznej takich reform w odniesieniu do zasobów terytorialnych. Ponadto wsparcie UE na rzecz decentralizacji powinno koncentrować się na stworzeniu warunków prawnych i politycznych sprzyjających decentralizacji, rozwojowi instytucjonalnemu i rozszerzaniu możliwości, tak aby samorządy lokalne miały pewną autonomię w wypełnianiu funkcji, do których są prawnie umocowane.

Powinno to doprowadzić do przydzielenia samorządom lokalnym wystarczających środków finansowych zgodnie z krajowymi ramami prawnymi, poprawy zarządzania finansami publicznymi i pozyskiwania dochodów na poziomie lokalnym. Równocześnie unijna pomoc powinna służyć poszerzeniu możliwości organów centralnych, dekoncentracji usług publicznych, jak również lokalnych organów politycznych i pracowników administracyjnych, a także ustanowieniu mechanizmów odpowiedzialności politycznej, przejrzystości i mechanizmów monitorowania polityki gminnej.

Przykład wsparcia UE na rzecz procesu decentralizacji: przypadek Kambodży Współfinansowany przez UE program „Wzmocnienie demokratycznych i zdecentralizowanych władz lokalnych” został wdrożony w ramach partnerstwa z UNDP w okresie od 2006 r. do grudnia 2011 r. w celu wsparcia strategii dekoncentracji i decentralizacji opracowanej przez rząd Kambodży. Na poziomie gmin program stworzył współpracę horyzontalną między gminami, a równocześnie poprawił postrzeganie samorządów lokalnych oraz dobrostan obywateli. Na poziomie prowincji program zachęcił do ustanowienia 24 prawnie niezależnych stowarzyszeń samorządów lokalnych. Działania na szczeblu krajowym miały na celu poprawę międzyrządowych transferów środków finansowych. Samorządy lokalne rozpoczęły korzystanie z zasobów finansowych w niezależny sposób.

W tym kontekście UE powinna rozważyć decentralizację fiskalną jako strategiczny punkt wyjścia do stopniowej budowy kultury odpowiedzialności władzy przed społeczeństwem, ponieważ określa ona zasady wytwarzania i dystrybucji zasobów wykorzystywanych do zaspokojenia oczekiwań obywateli. Należy zwrócić szczególną uwagę na mechanizmy umożliwiające połączenie zasobów zewnętrznych i krajowych w ramach instrumentów transferów fiskalnych w celu wsparcia lokalnych dochodów podatkowych i planowania przestrzennego, procesów budżetowania i wydatkowania środków samorządów lokalnych.

3.2. Rozwijanie zdolności samorządów lokalnych

W celu zwiększenia możliwości samorządów lokalnych, jeśli chodzi o przyczynianie się do dobrych rządów, a w efekcie osiąganie celów rozwoju na szczeblu lokalnym, urzędnicy wyłonieni w wyborach lokalnych i pracownicy administracyjni, muszą przezwyciężyć ograniczenia możliwości, np. w zakresie zarządzania zasobami publicznymi i ich pozyskiwania, umiejętności przywódczych, zarządzania finansami publicznymi, pozyskiwania dochodów i wydatkowania środków, przejrzystości, uczestnictwa i kontaktów z innymi podmiotami.

Możliwości zapewnienia lokalnych dobrych rządów zależą od trzech rodzajów czynników: indywidualnych, instytucjonalnych i organizacyjnych. Na poziomie indywidualnym możliwości lokalne zależą od umiejętności, przeszkolenia i postawy lokalnych polityków i pracowników administracji. Na poziomie instytucjonalnym możliwości zależą od struktur i procedur operacyjnych, które ograniczają i regulują działania personelu. Na poziomie organizacyjnym o możliwościach decyduje otoczenie polityczne i prawne, a także przepisy i praktyki regulujące stosunki z innymi podmiotami.

Wsparcie na rzecz budowania możliwości samorządów lokalnych zostanie określone na podstawie podejścia długoterminowego, ukierunkowanego na potrzeby, z naciskiem na wzmocnienie pozycji liderów, świadczenie usług sprzyjające włączeniu społecznemu i należyte zarządzanie finansami. Takie podejście będzie wiązało się ze wspieraniem ogólnokrajowego rozwoju możliwości samorządów lokalnych w sektorach ich działalności, szczególnie przez angażowanie krajowych stowarzyszeń samorządów lokalnych oraz szkół wyspecjalizowanych w administracji, współpracę horyzontalną między samorządami lokalnymi polegającą np. na oferowaniu przez duże gminy pomocy technicznej mniejszym ośrodkom oraz wprowadzaniu bardziej odpowiednich powiązań między organami władz centralnych lokalnych.

3.3. Zrównoważona urbanizacja

Ze względu na szybki wzrost liczby ludności miejskiej zarządzanie miastem stało się kolejnym ważnym elementem dobrych rządów na poziomie lokalnym. Władze lokalne na obszarach miejskich odgrywają decydującą rolę w sprostaniu wyzwaniom związanym z urbanizacją, takim jak potrzeby obywateli mieszkających w budynkach, na które nie wydano zezwolenia, bez odpowiednich usług i infrastruktury, w warunkach zaniżonej jakości życia, przestępczości i dysfunkcji społecznych.

Do 2025 r. około dwie trzecie ludności świata będzie mieszkało na obszarach miejskich, przy czym wzrost liczby tej ludności w 95 % nastąpi w krajach partnerskich i w szczególności w grupie o najniższych dochodach. Urbanizacja ma różne przyczyny; jest nią np. migracja ludności z małych miast i wsi do głównych ośrodków metropolitalnych, a także migracja z obszarów wiejskich do miast pośrednich, jak również naturalny wzrost liczby ludności obecnie zamieszkującej największe miasta.

W swojej współpracy z krajami partnerskimi UE będzie starała się wspierać zrównoważone strategie propagujące niedyskryminację i likwidowanie barier wykluczających różne grupy z dostępu do zasobów i możliwości oferowanych przez rozwój obszarów miejskich, tak aby promować w ten sposób włączenie społeczne, spójność terytorialną i ochronę środowiska.

Należy zwrócić szczególną uwagę na dostęp do gruntów jako podstawowy warunek zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich. Urbanizacja znacząco wpływa na wartość gruntów, ważne jest zatem dopilnowanie, aby budżet gminny odnosił korzyści ze wzrostu wartości gruntów i mógł tym samym finansować niezbędne usługi i infrastrukturę.

UE powinna przede wszystkim zachęcać do określania polityki miast w zakresie poprawy warunków życia w najbiedniejszych dzielnicach, aby stopniowo poprawiać stan, formalizować status tych dzielnic i włączać je do miasta poprzez zapewnienie ich mieszkańcom gruntów, usług i praw obywatelskich. Unia powinna też dążyć do poprawy zdolności administracyjnych samorządów lokalnych w zakresie rejestrowania praw do gruntów i ich własności oraz zapewniania skutecznego i efektywnego zarządzania gruntami miejskimi (katastry, miejskie rejestry gruntów). Poprawa sytuacji gruntów miejskich spowoduje otwarcie rynków nieruchomości. Nieruchomości i transakcje staną się bardziej przejrzyste i łatwiejsze do opodatkowania, przez co zwiększą się możliwości fiskalne samorządów lokalnych, które są warunkiem rozwoju infrastruktury miejskiej i poprawy ogólnej jakości życia.

3.4. Stowarzyszenia samorządów lokalnych

Stowarzyszenia samorządów lokalnych[12] mogą mieć zasadnicze znaczenie w dążeniu do zapewnienia dobrych rządów i rozwoju na poziomie lokalnym. Ich główne funkcje obejmują: (i) popieranie interesów członków w ramach krajowego dialogu politycznego z rządami centralnymi i innymi podmiotami krajowymi, a także na forach międzynarodowych; (ii) lobbowanie na rzecz polityki decentralizacyjnej prowadzącej do bardziej autonomicznych samorządów lokalnych mających większe uprawnienia; (iii) koordynację i stworzenie platformy dyskusji dla członków; (iv) doświadczenie i dzielenie się wiedzą w celu zwiększenia możliwości samorządów lokalnych; (v) nadzór nad jakością działań samorządów lokalnych w kwestiach dotyczących lokalnych procesów tworzenia polityki oraz świadczenia usług; (vi) wspieranie i koordynację lokalnych planów rozwoju przygotowywanych z udziałem zainteresowanych stron.

W wielu krajach partnerskich stowarzyszenia samorządów lokalnych mają nadal słabą pozycję. W jeszcze innych krajach takie stowarzyszenia w ogóle nie istnieją.

W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci międzynarodowe stowarzyszenia samorządów lokalnych rozpoczęły działania na rzecz włączenia ich w proces opracowywania polityki na rzecz rozwoju oraz w dostarczanie pomocy międzynarodowej na poziomie lokalnym. Międzynarodowe stowarzyszenia samorządów lokalnych podkreśliły również znaczenie lokalnych reform w zakresie sprawowania rządów i decentralizacji w ramach tworzenia sprzyjających warunków, które pozwolą im skutecznie stymulować rozwój lokalny.

Wspieranie stowarzyszeń samorządów lokalnych w krajach AKP

Od 2010 r. celem finansowanego przez UE w ramach umowy z Kotonu programu regionalnego „Wspieranie i wzmacnianie stowarzyszeń samorządów lokalnych na poziomie krajowym i regionalnym w krajach AKP” (ARIAL) jest umożliwienie tym stowarzyszeniom udziału w definiowaniu i wdrażaniu polityki rozwoju poprzez budowanie ich potencjału i rozwój instytucjonalny. W trakcie trzyletniego okresu wdrażania program ARIAL działał na rzecz wzmocnienia stowarzyszeń samorządów lokalnych na poziomie krajowym, subkontynentalnym i kontynentalnym. Najważniejsze rezultaty są następujące: (i) wsparcie pięciu stowarzyszeń krajowych w Gabonie, Czadzie, Suazi, Kiribati i Vanuatu, poprzez instrument wspierania nowych stowarzyszeń samorządów lokalnych; (ii) stworzenie serii narzędzi służących do rozwijania zdolności dostosowanych do potrzeb stowarzyszeń samorządów lokalnych w celu określenia możliwości finansowania, badania opinii samorządów lokalnych na temat ich potrzeb, zarządzania projektami, przygotowania planów komunikacji, reprezentacji i lobbingu.

UE powinna dążyć do zaangażowania stowarzyszeń samorządów lokalnych w planowanie priorytetów krajowych i lokalnych, jak również w realizację stosownych programów finansowanych przez UE, w szczególności tych dotyczących decentralizacji. Ponadto UE powinna wspierać tworzenie partnerstw między stowarzyszeniami władz lokalnych zarówno w krajach partnerskich, jak i w UE.

4. KIERUNEK PRZYSZŁYCH DZIAŁAŃ: WYDAJNIEJSZE I ELASTYCZNIEJSZE WARUNKI WSPARCIA

UE powinna dostosować swoje wsparcie do rosnącej roli, potencjału i potrzeb samorządów lokalnych i ich stowarzyszeń w krajach partnerskich.

Należy zbadać możliwość wykorzystania innowacyjnych sposobów finansowania ułatwiających elastyczny, przejrzysty i opłacalny dostęp do zasobów na poziomie lokalnym. W kontekście wsparcia dla procesów decentralizacji mogłoby to obejmować oparte na wynikach dotacje dla lokalnych usługodawców na podstawie wyników rocznej oceny sprawności instytucjonalnej samorządów lokalnych. UE powinna także wspierać inicjatywy umożliwiające obywatelom zidentyfikowanie, omówienie oraz określenie hierarchii projektów wydatków publicznych (np. udział obywateli w opracowywaniu budżetu).

UE wykorzystuje operacje wsparcia budżetowego, zwłaszcza umowy dotyczące reform sektorowych, aby wspierać lepsze świadczenie usług. Operacje te mogłyby zostać zdecentralizowane, tak aby lepiej dotrzeć do grupy docelowej lub do odnośnych instytucji, na przykład w dziedzinie zdrowia, edukacji, infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, rolnictwa lub samego procesu decentralizacji[13]. W kwestii opracowania i wdrożenia wsparcia budżetowego UE powinna uwzględnić organy na szczeblu centralnym, jak i niższym niż krajowy. W trakcie wdrażania UE powinna wspierać systemy służące do monitorowania, w jakim zakresie finansowanie jest przekazywane przez Skarb Państwa administracji lokalnej na najwłaściwszym poziomie. Może to przyczynić się do poprawy międzyrządowych transferów fiskalnych, wzmocnienia możliwości instytucjonalnych samorządów lokalnych, procedur i systemów w takich obszarach jak planowanie i zarządzanie finansami, a tym samym przyczynić się do poprawy jakości świadczonych usług.

UE powinna także zwrócić szczególną uwagę na koordynację polityki, komplementarność i spójność polityki na poziomie krajowym, niższym niż krajowy i polityki w poszczególnych sektorach, na które kierowane jest wsparcie budżetowe, jak również na komplementarność względem reform wprowadzających decentralizację i delegowanie uprawnień, poruszanie ewentualnych wątpliwości w ramach dialogu politycznego z organami centralnymi.

UE powinna w dalszym ciągu wspierać i koordynować zdecentralizowaną współpracę transgraniczną między samorządami lokalnymi z Europy i krajów partnerskich na podstawie długoterminowego, opartego na równości partnerstwa instytucjonalnego. Zdecentralizowana współpraca pomiędzy samorządami lokalnymi z UE oraz ich odpowiednikami w państwach trzecich może wnieść wartość dodaną do działań na rzecz rozwoju poprzez ustawiczne uczenie się od siebie nawzajem, przekazywanie wiedzy eksperckiej i zwiększanie udziału podmiotów lokalnych w przestrzeni publicznej na poziomie lokalnym.

Wiedząc, że wiele europejskich samorządów lokalnych zaczęło działać w charakterze darczyńców, UE wzywa te podmioty do połączenia swojej wiedzy fachowej, tak aby zaangażowały się one w bardziej systematyczną współpracę i aby zwiększyły oddziaływanie tej współpracy na poziomie lokalnym, zgodnie z zasadą skuteczności pomocy i rozwoju. Komitet Regionów, który zapewnia europejskim samorządom lokalnym przestrzeń polityczną do wymiany doświadczeń i dobrych praktyk, jak również do nawiązywania stosunków międzyregionalnych, mógłby odgrywać kluczową rolę w tym zakresie. Europejskie samorządy lokalne również mogą odegrać ważną rolę w promowaniu edukacji dotyczącej rozwoju i podnoszenia świadomości wśród obywateli.

Oddolne wsparcie dla reform sektora publicznego powinno być skoordynowane ze wsparciem odgórnym w celu wzmocnienia roli samorządów lokalnych w dialogu politycznym i podejmowaniu decyzji na poziomie krajowym. UE powinna także zapewnić wystarczającą elastyczność, by wspierać własne inicjatywy samorządów lokalnych i ich stowarzyszeń.

W celu wsparcia samorządów lokalnych w krajach partnerskich oraz ich stowarzyszeń na poziomie krajowym, kontynentalnym i międzynarodowym proponuje się wdrożenie zasad przedstawionych w niniejszym komunikacie. UE powinna szczególnie aktywnie zaangażować się we wzmacnianie pozycji tych podmiotów, aby umożliwić im lepsze reagowanie na oczekiwania obywateli, oraz w bardziej sprawiedliwą redystrybucję korzyści społeczno-gospodarczych na poziomie lokalnym. Celom tym powinno towarzyszyć promowanie sprzyjającego środowiska na poziomie krajowym i lokalnym, a także działania służące zwiększeniu możliwości samorządów lokalnych.

Na poziomie międzynarodowym, UE powinna w dalszym ciągu wspierać rolę, jaką samorządy lokalne i ich stowarzyszenia odgrywają w podnoszeniu świadomości na temat zagadnień związanych z rozwojem lokalnym i rozwojem miast, a także w kształtowaniu międzynarodowej agendy rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem interesów lokalnych społeczności. W świetle definicji działań na rzecz rozwoju po 2015 r. oraz przygotowania konferencji Habitat III społeczność międzynarodowa powinna lepiej poznać obowiązki poszczególnych szczebli władzy oraz rozwiązania problemów o charakterze globalnym i lokalnym, jakie mogłyby one zapewnić.

[1] W niniejszym komunikacie termin „samorząd lokalny” będzie się odnosić do instytucji publicznych mających osobowość prawną, wchodzących w skład struktury państwa, poniżej poziomu rządu centralnego, i odpowiedzialnych przed obywatelami. Samorząd lokalny składa się zwykle z organu obradującego lub organu decydującego o polityce (rady lub zgromadzenia) i organu wykonawczego (burmistrza lub innego urzędnika) wybieranych w wyborach bezpośrednich lub pośrednich na szczeblu lokalnym. Termin ten obejmuje poszczególne szczeble władzy, np. wsie, gminy, okręgi, powiaty, prowincje, regiony itp. Mimo tak szerokiego kontekstu niniejszy komunikat jest jednak skoncentrowany na szczeblu gminnym, który jest zazwyczaj najniższym poziomem systemu instytucji publicznych, najbliższym obywatelowi.

[2] Jako kontynuacja i uzupełnienie komunikatu Komisji „Władze lokalne: podmioty rozwoju” COM(2008) 626 final (8.10.2008). URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0626:FIN:PL:PDF, wraz z załączoną Europejską kartą współpracy rozwojowej na rzecz sprawowania władzy na szczeblu lokalnym URL:

https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/European_charter_on_development_cooperation_in_support_of_local_governance_paper_P65.

[3] URL: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm.

[4] COM(2011) 637 final (13.10.2011).

[5] COM(2011) 638 final (13.10.2011), COM(2011) 865 final (7.12.2011), COM(2012) 446 final (20.8.2012), COM(2012) 492 final (12.9.2012) oraz konkluzje Rady (15.10.2012), COM(2012) 586 final (3.10.2012), JOIN(2012) 27 final (3.10.2012), COM(2013) 92 (27.2.2013).

[6] URL: www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_EN.pdf

[7] UE za organizacje społeczeństwa obywatelskiego uznaje wszystkie struktury niepaństwowe, niekomercyjne (w tym organizacje wspólnotowe, organizacje pozarządowe, organizacje religijne, fundacje, instytuty badawcze, związki zawodowe, organizacje kobiece, spółdzielnie, stowarzyszenia zawodowe, stowarzyszenia przedsiębiorców oraz media), dzięki którym ludzie łączą się w imię wspólnych celów i ideałów. COM(2012) 492 final.

URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0492:FIN:PL:PDF.

[8] Sposób sprawowania rządów jest związany z przepisami, procesami i strategiami, za pomocą których odbywa się określanie interesów, zarządzanie zasobami, sprawowanie władzy w społeczeństwie przez instytucje odpowiedzialne za sprawy publiczne oraz zapewniany jest udział wszystkich zaangażowanych podmiotów. COM(2003) 615 final (20.10.2003).

[9] Np. przepisy instytucjonalne, rozdział władzy, systemy wyborcze i partyjne, odpowiednia polityka decentralizacyjna, międzyrządowe systemy fiskalne, poszanowanie praworządności.

[10] Lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą odgrywać ważną rolę w obligowaniu lokalnych polityków i urzędników do elastycznego i skutecznego sprawowania służby publicznej na poziomie lokalnym. Ponadto kontakty między samorządami lokalnymi a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego przyczyniają się do tworzenia lokalnego systemu politycznego, w którym zachodzą procesy polityczne i rozwojowe.

[11] Zgodnie z zasadą pomocniczości funkcje publiczne, funkcje regulacyjne i wydatkowanie środków są przekazywane do najniższego szczebla instytucjonalnego lub społecznego, najbliższego obywatelom, który jest w stanie wypełniać te funkcje lub zarządzać wydatkami i ma niezbędne do tego uprawnienia.

[12] Termin „stowarzyszenia samorządów lokalnych” należy rozumieć jako organizacje patronackie oparte na członkostwie i reprezentatywności na szczeblu niższym niż krajowy, krajowym, subkontynentalnym, kontynentalnym i międzynarodowym. Mogą być zorganizowane jako niezależny podmiot zgodnie z ustawodawstwem obowiązującym w kraju rejestracji. Stowarzyszenia samorządów lokalnych mogą składać się z organu przedstawicielskiego wybranego przez jego członków i stałego sekretariatu.

[13] Wytyczne EuropeAid dotyczące wsparcia budżetowego (2012). URL: http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/budget-support/documents/bs_guidelines-part_ii-programming,design_management_en.pdf.