Streszczenie Irlandzki system wymiaru sprawiedliwości, charakteryzujący się wysokim stopniem postrzeganej niezależności, przechodzi istotne zmiany. Nowy projekt ustawy ma na celu zreformowanie systemu powoływania i awansowania sędziów, dzięki czemu pozwoli zmniejszyć niektóre z wcześniejszych obaw. Reforma nadal pozostawiałaby jednak rządowi dużą swobodę uznania, zważywszy na fakt, że lista kandydatów nie jest ułożona w kolejności preferencji i nie jest wiążąca dla rządu, chociaż jego decyzje muszą być publikowane. Istotne jest, że reforma ta gwarantuje niezależność sądów, biorąc pod uwagę normy europejskie. Opracowywany jest system dyscyplinarny mający na celu zwiększenie odpowiedzialności sędziów, a Komitet ds. Postępowania Sędziów przygotowuje projekt wytycznych w zakresie postępowania i etyki oraz procedurę rozpatrywania skarg. Zgodnie z konstytucją podjęcie ostatecznej decyzji o odwołaniu sędziów, co jest przewidziane tylko w przypadkach przewinienia podczas sprawowania urzędu publicznego lub niezdolności do pełnienia funkcji, pozostaje prerogatywą parlamentu, co może wzbudzić obawy w odniesieniu do polityzacji tej procedury. Niedawno powołana Rada Sądownictwa kontynuowała prace nad szeregiem wytycznych. Trwają dyskusje dotyczące ograniczenia kosztów sądowych i udoskonalenia systemów pomocy prawnej, co poprawiłoby dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Podejmowane są działania mające na celu stawienie czoła wyzwaniom związanym z cyfryzacją, niską liczbą sędziów na jednego mieszkańca oraz długością postępowania. Irlandia dokonuje szeroko zakrojonego przeglądu swoich struktur przeciwdziałania korupcji i nadużyciom finansowym, a także strategii w zakresie zapobiegania przestępstwom gospodarczym i korupcji, prowadzenia dochodzeń i orzekania w tych sprawach. Rząd zobowiązał się do wprowadzenia nowych struktur przeciwdziałania korupcji i nadużyciom finansowym, nowego prawodawstwa dotyczącego wstępnych przesłuchań sądowych oraz zmian w ustawie o wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych (przestępstwa korupcyjne) z 2018 r. Główne wyzwania dotyczące zdolności Irlandii do zniechęcania do korupcji oraz jej karania utrzymują się z uwagi na ograniczone zasoby oraz rozdrobnienie instytucjonalne. Istnieją środki zapobiegania korupcji i promowania uczciwości zawodowej, lecz utrzymują się wyzwania w zakresie ich egzekwowania, zwłaszcza w odniesieniu do ujawniania informacji majątkowych, lobbingu i efektu „drzwi obrotowych”. Pojawiły się obawy, że Komisja ds. Standardów w Urzędach Publicznych, jako organ nadzorczy zarządzający ujawnianiem interesów oraz systemem zaświadczeń o braku zaległości podatkowych, może nie posiadać adekwatnych zasobów. Zaplanowano przeprowadzenie przeglądu zdolności w celu zbadania tej kwestii. Oczekiwana jest gruntowna reorganizacja organu regulacyjnego ds. mediów (Urzędu Radiofonii i Telewizji Irlandii) w ramach nowego projektu ustawy o regulacji bezpieczeństwa w sieci i mediów do celów transpozycji zmienionej dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Zgodnie z planem nowy projekt ustawy ma zostać przyjęty do końca 2021 r. Do ostatnich zmian mających na celu zwiększenie przejrzystości w sektorze mediów należy udostępnienie bazy danych dotyczącej własności mediów, która ma być regularnie aktualizowana. Oczekuje się, że zmiany w ustawie o zniesławieniu, której przyjęcie przewidywane jest w nadchodzących miesiącach, wywrą pozytywny wpływ na działalność dziennikarzy. Rząd ustanowił doradczą komisję ds. przyszłości mediów, aby zainicjować dialog na temat nowych środków z zakresu polityki oraz możliwych działań długoterminowych wspierających ten sektor. Jeżeli chodzi o mechanizmy kontroli i równowagi, do stanowienia prawa związanego z przeciwdziałaniem pandemii COVID-19 nadal stosowano zwykłą procedurę ustawodawczą, lecz pojawiły się obawy dotyczące ograniczonej kontroli parlamentarnej nad środkami przyjmowanymi na szczeblu ministerialnym. Chociaż Irlandia posiada dobrze rozwiniętą procedurę ustawodawczą, ostatnio w istotnej mierze korzystano z możliwości skrócenia dyskusji w parlamencie. Irlandzka Komisja Praw Człowieka i Równouprawnienia nadal skutecznie wykonuje swoją pracę i otrzymała ponownie akredytację w czerwcu 2021 r. Choć w Irlandii społeczeństwo obywatelskie charakteryzuje się dynamiką i różnorodnością, pewne zastrzeżenia budzą jednak nadal ograniczenia w zakresie finansowania organizacji pozarządowych. Planowane jest zajęcie się tymi zastrzeżeniami w kontekście trwającej reformy ordynacji wyborczej.

I.System wymiaru sprawiedliwości

Irlandzki system prawny to system prawa zwyczajowego (ang. common law), w którym sądy dzielą się na sądy cywilne i sądy karne. System sądownictwa składa się z: sądu apelacyjnego najwyższej instancji, tj. Sądu Najwyższego (Supreme Court), Sądu Apelacyjnego (Court of Appeal) oraz sądów pierwszej instancji, do których należą: Wysoki Trybunał (High Court), posiadający właściwość ogólną we wszystkich sprawach karnych i cywilnych, oraz sądy o ograniczonej właściwości, tj. sąd okręgowy (Circuit Court) i sąd rejonowy (District Court), zorganizowane według lokalizacji geograficznej. Szczególne Sądy Karne (Special Criminal Courts) są sądami bez ławy przysięgłych i zajmują się sprawami związanymi z działalnością paramilitarną i wywrotową, a także przestępczością zorganizowaną. Ponadto funkcjonuje wiele sądów i trybunałów szczególnych właściwych w poszczególnych obszarach, w tym w zakresie stosunków pracy. W 2019 r. ustanowiono Radę Sądownictwa. Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Irlandii po zasięgnięciu opinii rządu. Rada doradcza ds. powoływania na stanowiska sędziowskie (Judicial Appointments Advisory Board – JAAB) zajmuje się wyborem odpowiednich kandydatów na sędziów. Prokuratura nie należy do struktur władzy sądowniczej. Rzecznik Generalny (Attorney General) jest doradcą prawnym rządu. Przedstawiciele zawodów prawniczych dzielą się na solicitors (radców prawnych), których reprezentuje Towarzystwo Prawnicze (Law Society), oraz barristers (adwokatów), których znaczną część reprezentuje Palestra Irlandii (Bar of Ireland). Urząd Regulacji Służby Prawnej, ustanowiony w 2016 r. jako niezależny organ, to irlandzki ustawowy krajowy organ regulacyjny właściwy dla obu gałęzi zawodów prawniczych.

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności sądów i niezawisłości sędziów w opinii ogółu społeczeństwa i wśród przedsiębiorstw pozostaje wysoki. Poziom niezależności sądów i niezawisłości sędziów jest postrzegany jako „dość dobry” lub „bardzo dobry” przez 73 % ogółu społeczeństwa i 77 % przedsiębiorstw. Od 2016 r. postrzegana niezależność sądów utrzymuje się stale na wysokim poziomie.

Niedawno powołana Rada Sądownictwa kontynuowała prace nad wydaniem szeregu wytycznych, obejmujące m.in. prowadzenie badań i opracowywanie dokumentów. Rozpoczęto realizację nowoczesnego programu kształcenia i szkolenia sędziów przy udziale urzędującego sędziego powołanego na stanowisko dyrektora studiów prawniczych. Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) Rady Europy z zadowoleniem przyjęła ustanowienie Rady Sądownictwa zgodnie z jej wcześniejszymi zaleceniami. Rada Sądownictwa prowadzi badania mające ukierunkować opracowywane przez nią wytyczne orzecznicze. Rada przyjęła w marcu 2021 r. wytyczne w zakresie szkód na osobie zawierające ogólne wytyczne dotyczące wysokości kwot przyznawanych z tytułu roszczeń w zakresie szkód na osobie lub kwot oszacowanych w ramach oceny tych roszczeń, obowiązujące od kwietnia 2021 r. od momentu wejścia w życie tego aktu prawnego. Przy wdrażaniu takich wytycznych szczególną uwagę należy zwrócić na przestrzeganie niezależności sądów.

Przygotowywany jest nowy projekt ustawy o powoływaniu i awansowaniu sędziów. Po wygaśnięciu projektu ustawy o powoływaniu na stanowiska sędziowskie z 2017 r. wraz z zakończeniem poprzedniej kadencji parlamentu, nowy rząd przedstawił nowy ogólny plan tej ustawy w grudniu 2020 r. Oczekuje się, że projekt ustawy zostanie przedłożony w parlamencie w trzecim kwartale 2021 r.

Zmieniono skład planowanej komisji ds. powoływania sędziów. W nowym ogólnym planie przewidziano ustanowienie komisji ds. powoływania sędziów złożonej z dziewięciu członków, która zastąpi obecną radę doradczą ds. powoływania na stanowiska sędziowskie (JAAB). W skład komisji będą wchodzili: pierwszy prezes Sądu Najwyższego (jako przewodniczący), dwóch sędziów mianowanych przez Radę Sądownictwa (z których jeden wykonywał wcześniej zawód solicitora, a drugi – barristera), jeden prezes sądu (będący prezesem sądu do którego komisja ma zalecić kandydatów do powołania) oraz czterech ławników (spośród których trzy osoby mają zostać wybrane w drodze otwartego konkursu przez służbę ds. nominacji publicznych, a jedna zostanie mianowana przez Irlandzką Komisję Praw Człowieka i Równouprawnienia). Rzecznik Generalny będzie zasiadał w komisji z urzędu bez prawa głosu. Skład przewidywanej komisji nie przewiduje wyraźniej większości sędziów wybranych przez innych sędziów, chociaż uwzględnia on pewne obawy podnoszone w odniesieniu do poprzednich planów przewidujących większość członków będących ławnikami i przewodniczącego będącego ławnikiem. Członkostwo Rzecznika Generalnego w komisji, nawet bez prawa głosu, który jest również głównym doradcą prawnym rządu i uczestniczy w posiedzeniach rządu, może wzbudzać obawy dotyczące niezależności komisji od rządu, jak stwierdzono w sprawozdaniach Komisji Praw Człowieka i Równouprawnienia oraz Towarzystwa Prawniczego. Ogólny plan przewiduje również komitet doradczy ds. powoływania na wyższe stanowiska sędziowskie, który ma polecać kandydatów na stanowiska pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, prezesa Sądu Apelacyjnego oraz prezesa Wysokiego Trybunału. W skład tego Komitetu będą wchodzili: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, jeden członek cywilny oraz Rzecznik Generalny. Rzecznik Generalny odgrywałby zatem znaczącą role w powoływaniu osób na najwyższe stanowiska w sądownictwie, co również mogłoby wywołać obawy co do niezależności. Ważne jest, aby ostateczna reforma gwarantowała niezależność sądów, zgodnie z prawem Unii i z uwzględnieniem norm europejskich, oraz aby była przeprowadzona w pełnym porozumieniu z właściwymi zainteresowanymi stronami oraz z Komisją Wenecką. W szczególności taki niezależny organ powołujący powinien zgodnie z zaleceniami Rady Europy w znacznej części wywodzić się z sądownictwa i powinien być upoważniony do wydawania zaleceń lub wyrażania opinii, które odpowiedni organ powołujący uwzględnia w praktyce.

Przewidywana procedura powołań na stanowiska sędziowskie i awansów budzi zaniepokojenie. W ramach obowiązującego systemu w przypadku pierwszorazowych powołań na stanowiska sędziowskie rada doradcza ds. powoływania na stanowiska sędziowskie rekomenduje ministrowi sprawiedliwości co najmniej siedmiu kandydatów na każde wolne stanowisko. Kolejność kandydatów na liście nie odzwierciedla preferencji, a rząd nie jest zobowiązany do wyboru kandydatów z listy. Sędziów awansuje prezydent Irlandii po zasięgnięciu porady rządu, a proces ten nie podlega procedurze przeprowadzanej przez radę doradczą ds. powoływania na stanowiska sędziowskie. Zgłoszono zaniepokojenie szerokim zakresem swobody uznania pozostawionym władzy wykonawczej w obecnym systemie. W ogólnym planie przewidziano, że wszelkie powołania na stanowiska sędziowskie i awanse muszą podlegać planowanej nowej procedurze, która jest zdolna wzmocnić niezależność sądów. W ogólnym planie przewidziano, że komisja będzie przedstawiać rządowi pięciu kandydatów, bez ustawiania ich w kolejności preferencji, co skuteczniej ograniczy zakres swobody uznania rządu w porównaniu z obecnym systemem listy siedmiu kandydatów. W projekcie ustawy z 2017 r. przewidywano jednak jeszcze większe ograniczenie, proponując listę tylko trzech kandydatów, podanych w kolejności preferencji. Liczba kandydatów, jaką należy przedstawić, oraz fakt, że w nowym ogólnym planie nie przewidziano układania listy według preferencji, zapewniają rządowi szeroki zakres swobody uznania w odniesieniu do powoływania na stanowiska sędziowskie, co wzbudziło krytykę. Swobodę uznania wzmacnia dodatkowo możliwość wyboru przez rząd kandydata, który nie figuruje na liście przygotowanej przez komisję, bez konieczności podania przyczyn. Rząd uważa, że ta swoboda uznania wynika z przepisów konstytucyjnych, zgodnie z którymi sędziów powołuje prezydent. Ważne jest jednak, aby w ramach reformy uwzględniono zalecenia Rady Europy dotyczące potrzeby stosowania w praktyce przez władzę wykonawczą zaleceń niezależnych organów.

Trwają pracę nad ustanowieniem systemu dyscyplinarnego dla sędziów, a parlament jest nadal odpowiedzialny za odwoływanie sędziów. Komitet ds. Postępowania Sędziów Rady Sądownictwa, który ustanowiono w 2020 r. w celu rozpatrywania skarg dotyczących wykroczeń zawodowych sędziów, opracowuje wytyczne dotyczące postępowania sędziów, procedur nieformalnego rozpatrywania skarg oraz dopuszczalności i działania systemu składania skarg. Procedura rozpatrywania skarg powinna być gotowa do wdrożenia do lata 2022 r.. Pomimo postępów poczynionych w tym zakresie wyrażona została obawa, w tym przez społeczeństwo obywatelskie, wobec obecnego braku formalnych procedur dyscyplinarnych dotyczących sędziów. Powstające wytyczne i procedury mogłyby zatem doprowadzić do zwiększenia poziomu rozliczalności sędziów; ważne jest, aby utrzymały one niezależność sądów zgodnie z prawem Unii oraz z uwzględnieniem zaleceń Rady Europy. Parlament pozostaje odpowiedzialny za podejmowanie decyzji o usunięciu sędziów ze stanowiska i zachowuje w tym zakresie swój margines swobody decyzyjnej, co może budzić obawy co do upolitycznienia tego procesu, nawet jeśli procesu tego nigdy nie uruchomiono.

Jakość

Liczba sędziów jest wciąż niska, a dostępne zasoby na potrzeby szkolenia sędziów wydają się ograniczone. Liczba sędziów w przeliczeniu na mieszkańca utrzymuje się na poziomie, który jest najniższy w UE, co może również mieć wpływ na efektywność irlandzkiego systemu wymiaru sprawiedliwości. Chociaż rząd zobowiązał się do dokonania przeglądu liczby i kategorii sędziów potrzebnych do zapewnienia efektywnego wymiaru sprawiedliwości przez kolejne pięć lat, bardziej bezpośrednie działania mogłyby rozwiać obawy zgłaszane również przez zainteresowane strony. W ostatnich latach odnotowuje się znaczny wzrost budżetu systemu wymiaru sprawiedliwości w przeliczeniu na mieszkańca i należy on do najwyższych w UE, natomiast budżet wyrażony jako odsetek PKB pozostaje na stałym poziomie i nadal kształtuje się poniżej średniej unijnej. Jeżeli chodzi o kwestię szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości, w 2020 r. powołano dyrektora studiów prawniczych (który jest czynnym sędzią), pełniącego tę funkcję w niepełnym wymiarze czasu pracy. Rozszerzenie programu szkoleń było niemożliwe, jakkolwiek ostatnio poczyniono postępy w zakresie zabezpieczenia niezbędnego wsparcia administracyjnego ułatwiającego rozwijanie tego programu. W 2021 r. przeprowadzono badanie dotyczące potrzeb w zakresie szkolenia kadr wymiaru sprawiedliwości.

Trwa debata nad kosztami postępowania sądowego oraz nad systemem pomocy prawnej i może ona doprowadzić do poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W październiku 2020 r. opublikowano Przegląd wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych , który zawiera zalecenia ukierunkowane na poprawę dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych, upowszechnianie wczesnego rozwiązywania sporów, ograniczanie kosztów postępowania sądowego, tworzenie bardziej reaktywnego i proporcjonalnego systemu, a także zapewnienie lepszych rezultatów uczestnikom postępowań sądowych. W Przeglądzie zaleca się opracowanie niewiążących wytycznych dotyczących kosztów sądowych. Rząd rozpoczął ocenę tego wniosku, w tym ocenę kwestii, czy koszty sądowe powinno się ustalać w sposób wiążący. Oczekuje się przedstawienia zaleceń w tej kwestii do końca 2021 r. Rząd zobowiązał się również do rozpoczęcia w tym roku przeglądu systemu pomocy prawnej w sprawach cywilnych. Inicjatywy te mogą pomóc w uwzględnieniu zastrzeżeń dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości, a w szczególności do systemu pomocy prawnej w sprawach cywilnych. Jeżeli chodzi o pomoc prawną w sprawach karnych, rząd planuje przekazać prowadzenie tego systemu radzie ds. pomocy prawnej. Chociaż system pomocy prawnej w sprawach karnych ogólnie uznaje się za dobrze funkcjonujący, Palestra Irlandii zgłosiła zastrzeżenia dotyczące niskiego wynagrodzenia dla barristers przewidzianego w ramach tego systemu. Wzmocnienie systemów pomocy prawnej oraz ograniczenie kosztów sądowych wydaje się ważne w celu poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Ponadto można by jeszcze bardziej udoskonalić propagowanie alternatywnych metod rozwiązywania sporów oraz środki zachęcające do stosowania tych metod.

Urząd Regulacji Służby Prawnej wprowadza dalsze środki mające usunąć pozostałe bariery na rynku usług prawnych. Przed końcem 2021 r. Urząd planuje wprowadzenie ram regulujących prawnicze spółki partnerskie (które mogłoby obejmować spółki, których wspólnikami są sami barristers, i spółki zakładane wspólnie przez barristers i solicitors). Urząd zamierza również ponownie rozważyć wprowadzenie praktyk interdyscyplinarnych (obejmujących usługi prawników praktyków i innych przedstawicieli wolnych zawodów – np. architektów, księgowych), jako kolejny krok następujący po wprowadzeniu prawniczych spółek partnerskich. W 2020 r. Urząd opublikował sprawozdanie, w którym rozważano, czy należy zunifikować zawody prawnicze barristers i solicitors. W sprawozdaniu stwierdzono brak dowodów stanowiących podstawę do zalecenia unifikacji zawodów prawniczych, lecz Urząd zobowiązał się do ponownego rozważenia tej kwestii po ugruntowaniu się reform określonych w ustawie. Urząd opublikował również sprawozdanie dotyczące kształcenia i szkolenia prawników praktyków, w którym zaleca się reformy mające na celu zdefiniowanie kompetencji i standardów wymaganych do wykonywania zawodu solicitora lub barristera. Urząd zaleca również ustanowienie ram ustawowych na potrzeby akredytacji istniejących podmiotów zajmujących się kształceniem i szkoleniem prawników praktyków, a także umożliwiających akredytację nowych podmiotów zajmujących się szkoleniem zawodowym solicitors i barristers. Urząd pracuje obecnie wspólnie z Ministerstwem Sprawiedliwości nad wdrożeniem tych zaleceń. Urząd rozpoczyna również projekt badawczy na temat potencjalnych barier, które mogą występować przy rozpoczynaniu kariery zawodowej w charakterze barristera lub solicitora, który ma zostać zakończony przed końcem 2021 r. W 2020 r. w związku z wprowadzeniem nowych przepisów Urząd przejął regulowanie reklamy prawników praktyków. Ważne byłoby, aby Urząd przeprowadził ocenę, czy i w jaki sposób podjęte działania przyczyniły się do ograniczenia kosztów sądowych i zwiększenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Trwają prace nad wypełnianiem istniejących luk w systemie cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. Służba Sądownicza opracowała długoterminową strategię, której celem jest lepsze wspieranie dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Do priorytetów programu modernizacji należą: składanie pism drogą elektroniczną, system zarządzania sprawami oraz stworzenie infrastruktury ułatwiającej działalność sądów przez internet. Podczas pandemii COVID-19 program wirtualnych sal rozpraw umożliwił przeprowadzenie od marca 2020 r. ponad 2 200 rozpraw sądowych na odległość. Sądy na odległość nadal działają w sądach wszystkich instancji w szerokim zakresie – w Sądzie Najwyższym, Sądzie Apelacyjnym i Wysokim Trybunale – i planuje się ich dalsze funkcjonowanie w przyszłości. Pomimo wprowadzonych w 2020 r. środków umożliwiających zwiększenie wykorzystania rozpraw prowadzonych na odległość w sprawach cywilnych oraz w postępowaniach apelacyjnych w sprawach karnych Irlandia uzyskała wynik poniżej średniej unijnej w zakresie przepisów proceduralnych dopuszczających stosowanie technologii cyfrowych w sądach w sprawach cywilnych/handlowych, administracyjnych i karnych. Irlandia uzyskała również wynik poniżej średniej w zakresie wykorzystywania technologii cyfrowej przez sądy i prokuraturę, narzędzi łączności elektronicznej w sądach, rozwiązań cyfrowych służących do prowadzenia i śledzenia postępowań sądowych w sprawach karnych oraz dostępu ogółu społeczeństwa przez internet do opublikowanych orzeczeń. Niezbędna jest zatem dalsza cyfryzacja irlandzkiego systemu wymiaru sprawiedliwości, aby wypełnić istniejące luki, a także umożliwić gromadzenie danych dotyczących długości postępowania zgodnie z metodyką Europejskiej Komisji na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości Rady Europy (CEPEJ).