1.WPROWADZENIE

1.1.Prawo Unii w zakresie środków ograniczających

Środki ograniczające są jednym z podstawowych narzędzi propagowania celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa („WPZiB”), które określono w art. 21 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”). Cele te obejmują ochronę wartości Unii, utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz umacnianie i wspieranie demokracji, państwa prawnego i praw człowieka.

Aby chronić te wartości, Unia może nakładać środki ograniczające wobec państw trzecich oraz osób prawnych lub fizycznych. Do środków takich zaliczają się ukierunkowane środki indywidualne, tj. zabezpieczenie mienia i ograniczenia wjazdu (zakaz wjazdu na terytorium Unii Europejskiej), oraz środki sektorowe, tj. embargo na broń lub środki gospodarcze i finansowe (np. ograniczenia przywozowe i wywozowe, ograniczenia świadczenia niektórych usług, np. usług bankowych) . Obecnie w Unii obowiązuje ponad czterdzieści różnych systemów środków ograniczających; w ostatnim czasie coraz częściej się z nich korzysta. Niektóre z tych systemów wdrażają środki ograniczające wprowadzone przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, w niektórych przypadkach w ramach systemów nakłada się dodatkowe ograniczenia; inne są natomiast przyjmowane przez Unię w sposób autonomiczny. Oprócz systemów odnoszących się do sytuacji w poszczególnych krajach Unia przyjmuje również systemy horyzontalne wymierzone w rozprzestrzenianie i stosowanie broni chemicznej, cyberataki, naruszanie praw człowieka i terroryzm .

Utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa ma zasadnicze znaczenie w kontekście obecnej inwazji Rosji na Ukrainę. Unia wprowadziła szereg środków ograniczających wobec osób fizycznych i prawnych z Rosji i Białorusi, jak również środki sektorowe – niektóre z tych środków sięgają 2014 r. W tym kontekście, dążąc do poprawy koordynacji wdrażania środków ograniczających na szczeblu unijnym, Komisja utworzyła grupę zadaniową „Freeze and Seize”, w skład której wchodzą służby Komisji, przedstawiciele państw członkowskich i agencje unijne, takie jak Eurojust i Europol . Zadaniem tej grupy jest, obok zapewnienia koordynacji między państwami członkowskimi, zbadanie wzajemnego oddziaływania między środkami ograniczającymi a środkami prawnokarnymi.

1.2.Potrzeba skuteczniejszego egzekwowania środków ograniczających za pośrednictwem prawa karnego

Wdrażanie i egzekwowanie środków ograniczających jest przede wszystkim obowiązkiem państw członkowskich. Właściwe organy państw członkowskich muszą ocenić, czy doszło do naruszenia odpowiedniego rozporządzenia Rady, i podjąć odpowiednie kroki. W tym kontekście do rozporządzeń Rady przyjętych na podstawie art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) systematycznie zawsze wprowadza się przepis zobowiązujący państwa członkowskie do przyjęcia przepisów krajowych, w których przewiduje się skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary za naruszenie przepisów danego rozporządzenia . Co do zasady rozporządzenia te obejmują:

·środki ograniczające;

·klauzulę przeciwdziałającą obejściu, na podstawie której zakazuje się świadomego i celowego udziału w działaniach mających na celu obejście przedmiotowych środków ograniczających, oraz

·inne zobowiązania, w szczególności dotyczące zgłaszania działań podejmowanych w celu wdrożenia środków ograniczających (np. zgłaszanie władzom wartości zabezpieczonego mienia).

Wobec braku harmonizacji na szczeblu unijnym systemy krajowe różnią się znacznie pod względem kryminalizacji naruszeń prawa Unii w zakresie środków ograniczających („unijne środki ograniczające”). W 12 państwach członkowskich naruszenie unijnych środków ograniczających jest wyłącznie przestępstwem. W 13 państwach członkowskich naruszenie unijnych środków ograniczających może stanowić przestępstwo lub wykroczenie o charakterze administracyjnym . Kryteria, zgodnie z którymi dany czyn kwalifikuje się do jednej lub drugiej kategorii, są różne w poszczególnych państwach członkowskich, ale zazwyczaj są one związane z jego wagą (poważnym charakterem) określaną w kategoriach jakościowych (zamiar, rażące niedbalstwo) albo ilościowych (szkoda) . W dwóch państwach członkowskich szczególne przestępstwo naruszenia unijnych środków ograniczających może obecnie skutkować wyłącznie nałożeniem kar administracyjnych . Również systemy kar znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. Jeśli chodzi o kary pozbawienia wolności, w 14 państwach członkowskich maksymalny wymiar kary wynosi 2–5 lat. W ośmiu państwach członkowskich możliwe jest nałożenie kary w maksymalnym wymiarze 8–12 lat. Maksymalna grzywna, jaką można nałożyć za naruszenie unijnych środków ograniczających – uznawane za przestępstwo albo wykroczenie o charakterze administracyjnym – jest bardzo zróżnicowana w poszczególnych państwach członkowskich i wynosi od 1 200 EUR do 500 000 EUR. W 14 państwach członkowskich za naruszenie unijnych środków ograniczających przewidziano odpowiedzialność karną. Ponadto w dwunastu państwach członkowskich przewidziano kary administracyjne, w szczególności grzywny, które można nakładać na osoby prawne w przypadku naruszenia środków ograniczających przez ich pracowników lub kadrę kierowniczą. Maksymalne grzywny dla osób prawnych wynoszą od 133 000 EUR do 37,5 mln EUR.

Komisja oraz wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przedstawili wniosek w sprawie zaostrzenia przepisu dotyczącego kar w rozporządzeniach Rady nr 833/2014 i 269/2014 w ramach szóstego pakietu środków ograniczających w odpowiedzi na rosyjską agresję przeciwko Ukrainie. Na mocy zmienionych przepisów państwa członkowskie byłyby zobowiązane do ustanowienia przepisów dotyczących kar, w tym w stosownych przypadkach sankcji karnych, mających zastosowanie w przypadku naruszeń odnośnych przepisów tych rozporządzeń. Państwa członkowskie muszą przyjąć wszelkie środki niezbędne do zapewnienia należytego wdrażania i wykonywania tych kar. Kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie muszą także przewidzieć odpowiednie środki konfiskaty korzyści uzyskanych w wyniku takich naruszeń. Środki ograniczające przyjmuje się na podstawie art. 29 TUE i art. 215 TFUE. Chociaż przepisy te służą jako podstawa prawna zobowiązania państw członkowskich do ustanowienia kar, w tym sankcji karnych, żadnego z tych artykułów nie można wykorzystać do określenia dokładnych rodzajów i wymiarów sankcji karnych. Zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia sankcji karnych, bez konieczności zbliżenia definicji przestępstw i sankcji karnych na mocy dyrektywy opartej na art. 83 TFUE, miałoby ograniczone oddziaływanie, oznaczając, że państwa członkowskie nadal nie stosowałyby ujednoliconego podejścia do środków dotyczących konfiskaty w odniesieniu do naruszenia unijnych środków ograniczających oraz że środki dotyczące zabezpieczenia, zarządzania i konfiskaty, przewidziane w obecnym i przyszłym dorobku prawnym UE w zakresie odzyskiwania i konfiskaty mienia, nie miałyby zastosowania do naruszenia unijnych środków ograniczających. Wprawdzie naruszenie unijnych środków ograniczających uznaje się już za przestępstwo w kilku państwach członkowskich, jednak różnice między państwami członkowskimi mogą prowadzić do fragmentacji podejścia w sprawach transgranicznych.

W związku z tym Komisja przedstawia wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE . Po dodaniu naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE Komisja będzie mogła przejść do kolejnego etapu i przedstawić, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, wniosek dotyczący dyrektywy w celu zbliżenia definicji przestępstw i sankcji karnych. Takie zbliżenie definicji przestępstw i sankcji karnych związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających stanowiłoby uzupełnienie przyjętego również dzisiaj wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia . Wniosek ten znacznie wzmacnia obecne unijne ramy odzyskiwania mienia, na które składają się dyrektywa w sprawie konfiskaty i decyzja Rady w sprawie biur ds. odzyskiwania mienia .

Dyrektywa w sprawie odzyskiwania i konfiskaty mienia będąca przedmiotem wniosku przyczynia się do skutecznego stosowania unijnych środków ograniczających na dwa sposoby. Po pierwsze, na podstawie dyrektywy zobowiązuje się państwa członkowskie do wszczynania dochodzeń mających na celu śledzenie i identyfikację mienia, gdy jest to konieczne do zapobiegania przestępstwom związanym z naruszeniem unijnych środków ograniczających, wykrywania ich lub prowadzenia dochodzeń w ich sprawie, oraz do rozszerzenia zakresu uprawnień biur ds. odzyskiwania mienia w celu szybkiego wyśledzenia i szybkiej identyfikacji mienia osób i podmiotów objętych unijnymi ukierunkowanymi sankcjami finansowymi, a także niezwłocznego zabezpieczenia takiego mienia, gdy jest to konieczne dla zapobieżenia wywiezieniu tego mienia z danej jurysdykcji. Po drugie, dzięki zastosowaniu zaostrzonych przepisów dotyczących odzyskiwania i konfiskaty mienia do przestępstwa, jakim jest naruszenie unijnych środków ograniczających, wniosek zapewniłby skuteczne śledzenie, zabezpieczenie i konfiskatę korzyści pochodzących z naruszenia unijnych środków ograniczających oraz zarządzanie takimi korzyściami, w oczekiwaniu na zbliżenie definicji przestępstw i sankcji karnych związanych z naruszeniem unijnych środków ograniczających.

Jak wyjaśniono bardziej szczegółowo we wniosku dotyczącym decyzji Rady w sprawie dodania naruszenia unijnych środków ograniczających do dziedzin przestępczości określonych w art. 83 ust. 1 TFUE , spełnione są kryteria, o których mowa w art. 83 ust. 1 TFUE, dotyczące dodania do tego artykułu nowej dziedziny przestępczości, odnoszące się do transgranicznego wymiaru tej dziedziny przestępczości (charakter, skutki, szczególna potrzeba wspólnego zwalczania).