[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.11.2006r.

COM(2006) 733 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Doskonalenie zarządzania południowymi grani cami morskimi Unii Europejskiej

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Doskonalenie zarządzania południowymi granica mi morskimi Unii Europejskiej

1. Od czasu przyjęcia programu z Tampere w 1999 r. zarządzanie granicami zewnętrznymi stanowi jeden z filarów stopniowego tworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej. Komunikat Komisji „W kierunku zintegrowanego zarządzania zewnętrznymi granicami państw członkowskich Unii Europejskiej” określa priorytety rozwoju systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi, koncentrując się na wspólnym prawodawstwie, współpracy operacyjnej państw członkowskich oraz solidarności między państwami członkowskimi i Wspólnotą. Cele określone w wyżej wspomnianym komunikacie z 2002 r. zostały w znacznej mierze osiągnięte dzięki wprowadzeniu w życie Kodeksu granicznego Schengen i utworzeniu Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (FRONTEX). Osiągnięciu tych celów służyć będzie również przewidywane w niedalekiej przyszłości przyjęcie dokumentu o ustanowieniu Funduszu Granic Zewnętrznych, który wejdzie w życie w 2007 r.

2. Program haski z 2004 r. , który jest oparty na programie z Tampere, nakreśla kierunek działań związanych z opracowaniem środków drugiej generacji, mających przyczynić się do ogólnego udoskonalenia zarządzania granicami zewnętrznymi. W 2005 r. Rada Europejska uzgodniła Podejście ogólne do kwestii migracji , w tym kwestii zarządzania morskimi południowymi granicami zewnętrznymi oraz określenia szeregu środków priorytetowych, które powinny zostać wprowadzone w życie przed końcem 2006 r.

3. W swoich konkluzjach z dnia 5 października 2005 r. [1] Rada wzywa Komisję „do przedłożenia przed końcem 2006 r. – we współpracy z agencją FRONTEX oraz przy uwzględnieniu obowiązków państw członkowskich, analizy wykonalności projektu utworzenia sieci śródziemnomorskich patroli przybrzeżnych (MEDSEA) oraz doświadczenia zdobytego we wspólnych działaniach – komunikatu do Rady, określającego dalsze środki operacyjne, które mogą zostać podjęte w perspektywie krótkoterminowej i zapewnią Unii możliwość udzielenia wsparcia w działaniach związanych z zapobieganiem sytuacjom kryzysowym w zakresie migracji oraz zarządzaniem takimi sytuacjami”.

4. Usprawnienie zarządzania morskimi południowymi granicami zewnętrznymi jest niezbędne do dalszego rozwijania europejskiego modelu zintegrowanego zarządzania granicami . W okresie, w którym Finlandia sprawowała przewodnictwo w Radzie, opracowano szereg zasad ogólnych. W szczególności przyjęto, że zarządzanie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej opiera się na zasadzie solidarności, wzajemnego zaufania i współodpowiedzialności państw członkowskich oraz pełnym poszanowaniu praw człowieka. Podkreśla się również, że państwa członkowskie powinny przygotować środki operacyjne oraz inne środki na potrzeby związane z zarządzaniem i utrzymywać je w odpowiednim stanie, tak by zagwarantować rzetelną kontrolę operacyjną swoich granic i umożliwić prowadzenie wspólnych działań we współpracy z agencją FRONTEX. Środki dotyczące granic morskich należy rozpatrywać w szerszym kontekście Zielonej księgi w sprawie przyszłej unijnej polityki morskiej dotyczącej szerszego uzasadnienia działań władz państw UE na obszarach morskich oraz koordynacji systemów nadzoru[2].

5. Napływ nielegalnych migrantów do państw członkowskich Unii Europejskiej leżących w rejonie Morza Śródziemnego i Oceanu Atlantyckiego w ciągu ostatnich dwóch lat osiągnął niespotykane dotąd rozmiary i wymaga niezwłocznych i zdecydowanych działań zarówno na szczeblu krajowym, jak i europejskim, w celu zapewnienia skuteczności systemu Schengen oraz zapobieżenia dalszym tragediom wśród nielegalnych migrantów, których wielu traci życie podczas próby dotarcia do wybrzeży państw Unii Europejskiej.

6. W związku z tym kwestią najwyższej wagi jest kontynuowanie współpracy przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w duchu solidarności , mającej na celu przede wszystkim udzielenie wsparcia południowym państwom członkowskim, które najbardziej odczuwają napływ nielegalnych migrantów z Afryki, przy jednoczesnym uwzględnieniu niezbędnych kroków, które już zostały podjęte lub mają zostać podjęte, by sprostać równie ważnym wyzwaniom związanym z migracją na wschodnich i południowo-wschodnich granicach Unii Europejskiej.

Dane statystyczne na temat liczby osób przybyłych do Hiszpanii (na Wyspy Kanaryjskie), Włoch i na Maltę w 2006 r. w porównaniu z rokiem 2005. Dane przedstawione poniżej pozyskano w związku z działaniami HERA II oraz NAUTILUS. Są to najbardziej aktualne dostępne dane. Dane dotyczące Grecji i Cypru nie są dostępne.

Źródło: FRONTEX[pic]

7. Nieustannie wrastający napływ migrantów z Afryki subsaharyjskiej stawia Unię Europejską w obliczu poważnego wyzwania: z jednej strony oczywista jest konieczność współpracy z państwami tranzytowymi Afryki i Bliskiego Wschodu w celu rozwiązania problemu nielegalnej migracji; z drugiej strony niezbędnego poziomu współpracy operacyjnej i politycznej z tymi państwami nie da się osiągnąć z dnia na dzień, choć współpraca ta jest stopniowo rozwijana w oparciu o dialog i współdziałanie w kwestiach związanych z migracją przy realizacji planów działania w ramach eurośródziemnomorskich układów o stowarzyszeniu oraz europejskiej polityki sąsiedztwa (EPS).

8. Jeśli chodzi o kontrolę granic morskich , Unia Europejska powinna zatem przyjąć podejście dwutorowe, przewidujące zestaw środków uzupełniających, które mogą być wprowadzane w życie niezależnie od siebie:

9. środki operacyjne mające na celu zwalczanie nielegalnej imigracji, ochronę uchodźców oraz wzmożenie kontroli i nadzoru nad morską granicą zewnętrzną, które mogą być wprowadzone w życie niezwłocznie, oraz

10. wykorzystywanie istniejących relacji i praktycznej współpracy już nawiązanej z państwami trzecimi, prowadzenie i pogłębianie dialogu oraz kontynuowanie i zacieśnianie współpracy z państwami trzecimi w zakresie tych środków operacyjnych w kontekście planów działania w ramach eurośródziemnomorskich układów o stowarzyszeniu oraz EPS, jak również umowy z Kotonu.

11. W niniejszym komunikacie kładzie się nacisk na pierwszy aspekt wspomnianego podejścia dwutorowego , przy czym przedstawia się główne zalecenia Komisji mające służyć poprawie zarządzania morskimi południowymi granicami zewnętrznymi.

12. Ponieważ zjawisko nielegalnej imigracji drogą morską obserwowane na morskich południowych granicach zewnętrznych Unii Europejskiej ma charakter niejednorodny , gdyż obejmuje zarówno nielegalnych imigrantów niewymagających specjalnej ochrony, jak i uchodźców potrzebujących ochrony międzynarodowej, reakcja Unii Europejskiej musi być odpowiednio dostosowana w zależności od przypadku. Azyl musi stanowić istotny element tej reakcji, a zatem osoby potrzebujące ochrony międzynarodowej muszą mieć rzeczywiście możliwość jego uzyskania. Aby ten cel osiągnąć, należy zadbać o to, by państwa członkowskie w sposób spójny i skuteczny wykonywały swoje obowiązki w zakresie zapewnienia międzynarodowej ochrony w kontekście środków związanych z zatrzymywaniem i ratowaniem na morzu osób, które mogą takiej ochrony potrzebować, a także niezwłocznej identyfikacji osób potrzebujących ochrony po sprowadzeniu ich na ląd. Należy podkreślić, że państwa trzecie oczywiście podlegają takim samym obowiązkom w tym względzie.

13. Oczywiście FRONTEX może odegrać kluczową rolę w zapewnieniu pomocy technicznej w celu poprawy zarządzania współpracą operacyjną na granicach zewnętrznych, przy czym należy pamiętać, że odpowiedzialność za kontrolę granic zewnętrznych i nadzór nad tymi granicami ponoszą państwa członkowskie. Państwa członkowskie muszą zatem wewnętrznie zorganizować swoje służby w sposób jak najbardziej efektywny, w tym także rozważyć utworzenie krajowych centrów koordynacyjnych, w celu zacieśnienia współpracy między agencjami, zgodnie z sugestiami zawartymi w analizie dotyczącej MEDSEA. Należy pamiętać, że praca agencji FRONTEX przynosić będzie namacalne efekty wyłącznie wówczas, gdy państwa członkowskie zobowiążą się przekazać agencji zasoby ludzkie i środki techniczne niezbędne do prowadzenia wspólnych działań i będą gotowe rzeczywiście je udostępnić. Aktywny udział państw członkowskich w działaniach operacyjnych, którymi kieruje FRONTEX, jest już sam w sobie namacalnym wyrazem solidarności, przekładającym na praktykę wspólną odpowiedzialność za zarządzanie granicami zewnętrznymi.

14. Przeprowadzone działania HERA II i NAUTILUS, których koordynacją i zarządzaniem zajmowała się agencja FRONTEX, zostaną przez agencję ocenione pod kątem możliwości zwiększenia efektywności przyszłych działań operacyjnych tego rodzaju z uwzględnieniem dotychczasowych doświadczeń. Już teraz oczywiste jest, że agencja FRONTEX odegrała istotną rolę we wspieraniu tych działań oraz w kontaktach z państwami trzecimi. W tym kontekście konieczne będzie także dokonywanie regularnych przeglądów stanu zasobów ludzkich oraz innych środków agencji FRONTEX istotnych z punktu widzenia jej możliwości operacyjnych.

15. Należytą uwagę należy również poświęcić kwestiom zdrowotnym związanym z migracją. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnienie migrantom opieki profilaktycznej oraz leczenia. Unia Europejska jest zobowiązana zagwarantować, że prowadzona przez nią polityka we wszystkich dziedzinach, w tym także w dziedzinie migracji, zapewnia wysoki poziom ochrony zdrowia.

Maksymalizacja możliwości działania agencji FRONTEX

16. Zasadniczym elementem współpracy operacyjnej na granicach zewnętrznych oraz jednym z głównych zadań agencji FRONTEX jest analiza ryzyka . Aby zapewnić spójne zarządzanie granicami zewnętrznymi w sytuacjach zwyczajnych, ale także skuteczniej zapobiegać sytuacjom krytycznym i skutecznej zarządzać działaniami podejmowanymi w takich sytuacjach, agencja FRONTEX musi mieć dostęp do wszystkich istotnych źródeł informacji, by przygotowywać zarówno szczegółowe, jak i ogólne analizy ryzyka. FRONTEX nie ma obecnie bezpośredniego dostępu do informacji zgromadzonych w ramach sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji wyznaczonych przez państwa członkowskie. W związku z tym oraz w kontekście oceny sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji będącej obecnie przedmiotem prac Rady, Komisja występuje z wnioskiem o zmianę rozporządzenia (WE) nr 377/2004 w sprawie utworzenia sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji, by zapewnić agencji FRONTEX dostęp do informacji gromadzonych systematycznie przez oficerów łącznikowych oraz umożliwić jej uczestniczenie, wraz z Komisją, w spotkaniach organizowanych w ramach sieci oficerów łącznikowych ds. imigracji. Umożliwienie oficerom łącznikowym oddelegowanym do państw trzecich wykonywania zadań bezpośrednio na rzecz odpowiednich instytucji i organów ustanowionych na mocy Traktatu o UE i/lub Traktatu WE, w szczególności na rzecz Komisji i agencji FRONTEX, jak również innych państw członkowskich, wydaje się nieodzowne, lecz wymaga dalszych rozważań przy udziale państw członkowskich.

17. Dla ułatwienie wymiany informacji pomiędzy wszystkimi istotnymi podmiotami Komisja zawarła z agencją FRONTEX porozumienie w postaci protokołu ustaleń, mające zapewnić tej ostatniej dostęp do ICONet . Dzięki temu agencja uzyska możliwość przekazywania informacji do bezpiecznej internetowej sieci informowania i koordynacji dla służb imigracyjnych państw członkowskich odpowiedzialnych za zarządzanie przepływami migracyjnymi [3], a także pozyskiwania informacji z tej sieci. Sieć ICONet ma ułatwić wymianę informacji dotyczących nielegalnych przepływów migracyjnych, przypadków nielegalnego wjazdu lub imigracji oraz odsyłania osób przebywających nielegalnie. Zmiany te powinny w istotnym stopniu przyczynić się do jeszcze sprawniejszego przepływu informacji i zwiększenia efektywności współpracy operacyjnej państw członkowskich oraz agencji FRONTEX.

18. Agencja FRONTEX powinna wraz z państwami członkowskimi podjąć niezbędne kroki w celu wykonania przepisów art. 7 rozporządzenia (WE) nr 2007/2004 ustanawiającego FRONTEX. Artykuł ten umożliwia tworzenie wspólnej bazy wyposażenia technicznego, którą zarządzać będzie agencja FRONTEX , i stanowi istotny element działań wynikających z solidarności, ponieważ wyposażenie może zostać tymczasowo oddane do dyspozycji innych państw członkowskich na ich wniosek po przeprowadzeniu przez agencję oceny potrzeb i oceny ryzyka. System, który powstanie na mocy art. 7, będzie oparty jednak wyłącznie na dobrowolnym udziale państw członkowskich, w związku z czym uzależniony będzie od ich dobrej woli oraz dostępności danego sprzętu. Rada w swoich konkluzjach z posiedzenia, które odbyło się w dniu 5 i 6 października 2006 r. i dotyczyło wzmocnienia południowych zewnętrznych granic morskich, wzywa agencję FRONTEX do bezzwłocznego wprowadzenia w życie art. 7 oraz zachęca państwa członkowskie do aktywnego uczestniczenia w tworzeniu obszernej centralnej bazy środków i sprzętu na zaspokojenie potrzeb operacyjnych na granicach morskich do lata 2007 r. Komisja uważa, że by móc odpowiedzieć na to wezwanie, agencja FRONTEX powinna składać Radzie i Komisji regularne sprawozdania z postępów we wprowadzaniu w życie art. 7.

19. W przypadku gdy państwa członkowskie w regionie znajdą się w krytycznej sytuacji, związanej na przykład z masowym napływem nielegalnych imigrantów, należałoby zwiększyć możliwości operacyjne sieci patroli przybrzeżnych (patrz pkt 3.1), tak by mogły one zaradzić tej sytuacji. Można tego dokonać w ramach, jakie stwarza wniosek Komisji dotyczący tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy[4], jak również poprzez wzmożenie zwykłych czynności patrolowych oraz zapewnienie państwom członkowskich lepszych możliwości identyfikacji osób oraz przeprowadzania wstępnej oceny ich sytuacji.

20. W tym celu agencja FRONTEX powinna w swojej siedzibie stworzyć zaplecze niezbędne do koordynowania w czasie rzeczywistym działań państw członkowskich, w tym także łączności z proponowanymi regionalnymi ośrodkami dowodzenia na południowych morskich granicach zewnętrznych, z Komisją oraz odpowiednimi organami Unii Europejskiej i Wspólnoty, a także ewentualnymi partnerami zewnętrznymi, jak np. Wysokim Komisarzem Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHRC) oraz Międzynarodową Organizacją ds. Migracji (IOM). Agencję FRONTEX zachęca się do nawiązania współpracy technicznej z odpowiednimi agencjami i organami europejskimi i wspólnotowymi, w tym także EUROPOL-em, Centrum Satelitarnym Unii Europejskiej, Europejską Agencją Obrony, Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego, Europejską Agencją Kosmiczną oraz Europejskim Centrum Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC) z uwzględnieniem obowiązujących ich zasad.

21. Ramy współpracy agencji FRONTEX z wymienionymi wyżej organizacjami międzynarodowymi mogłyby zostać określone w ustaleniach roboczych przewidzianych w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 2007/2004 ustanawiającego FRONTEX. W przypadku UNHCR oraz IOM ustalenia takie mogłyby obejmować wyznaczenie przez te organizacje punktów odpowiedzialnych za kontakty z agencją FRONTEX i powinny określać w szczególności metody i dziedziny współpracy oraz zadania przypisane tym punktom kontaktowym, przy jednoczesnym zapewnieniu poufności informacji przekazywanych wzajemnie oraz informacji przekazywanych UNHRC oraz IOM.

22. Jeśli chodzi o wspólne działania, agencja FRONTEX powinna przeanalizować możliwość prowadzenia operacji w zakresie kontroli i nadzoru nad południowymi morskimi granicami zewnętrznymi w sposób nieprzerwany , w szczególności w okresie od wiosny do późnej jesieni 2007 r., na którą to część roku przypada większość prób podejmowanych przez nielegalnych imigrantów w celu dotarcia łodziami z Afryki do Unii Europejskiej. Nieprzerwane działania operacyjne przyczyniłyby się nie tylko do zwiększenia ilości zatrzymywanych łodzi z nielegalnymi imigrantami i ratowania życia na morzu, ale także miałyby skutek odstraszający, zmniejszając natężenie migracji w tej części granic południowych, i pozwoliłyby zapobiec nasileniu się sytuacji krytycznej do poziomów odnotowanych w roku bieżącym.

23. Należy tego dokonać, biorąc pod uwagę ryzyko, jakie wiąże się z przekierowaniem przepływów migracyjnych i przeniesieniem w ten sposób nacisku fali migracyjnej na inne państwa członkowskie lub państwa trzecie nieprzygotowane na taką sytuację. Doświadczenie wskazuje, że nieustanny napływ nielegalnych imigrantów będzie wywoływał przesunięcia wzdłuż granic zewnętrznych: gdy tylko jeden szlak nielegalnej imigracji zostanie zlikwidowany, siatki przemytnicze będą natychmiast starać się przetrzeć nowe szlaki lub zastosować inne metody i techniki. Zatem konieczne jest także wzmożenie kontroli na innych częściach granic zewnętrznych Unii Europejskiej oraz nadzoru nad tymi granicami. W związku z tym praca oficerów łącznikowych (patrz pkt 13 powyżej) ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia państwom członkowskim, Komisji oraz agencji FRONTEX aktualnych informacji o szlakach migracyjnych.

Nowe narzędzia do zastosowania w systemie zintegrowanego zarządzania granicami następnej generacji

Sieć patroli przybrzeżnych

24. Analiza wykonalności pt. „MEDSEA”, przedstawiona przez FRONTEX dnia 14 lipca 2006 r. w ramach wprowadzania w życie Podejścia ogólnego do kwestii migracji, wskazuje, że istnieje zapotrzebowanie na sieć stałych patroli przybrzeżnych na południowych morskich granicach zewnętrznych. Komisja uważa, że tego rodzaju sieć patrolowa zapewniałaby rzeczywistą wartość dodaną, umożliwiając państwom członkowskich koordynowanie harmonogramów patroli, stworzenie wspólnej bazy środków cywilnych i wojskowych oraz wymianę informacji strategicznych i taktycznych w czasie rzeczywistym. Sieć taka powinna zostać jak najszybciej utworzona przez agencję FRONTEX oraz państwa członkowskie regionu, które będą nią zarządzać wspólnie z agencją. Wprawdzie działanie takie można traktować jako ewentualną przymiarkę do utworzenia pełnoprawnej Europejskiej Służby Straży Przybrzeżnej, będzie to wymagało dalszych rozważań. Komisja bada obecnie w szerszym kontekście zasadność utworzenia takiej służby (Zielona księga w sprawie przyszłej polityki morskiej, przyjęta przez Komisję 6 czerwca 2006 r.).

25. W tym celu poważnie należy rozważyć zasadność utworzenia kilku regionalnych ośrodków dowodzenia na południowych morskich granicach zewnętrznych. Personel i wyposażenie zapewniłyby w tym przypadku państwa członkowskie, a koordynacją pracy tych ośrodków zajmowałaby się agencja FRONTEX. Praktycznie oznaczałoby to konieczność podziału południowych morskich granic zewnętrznych na pewną liczbę stref patrolowych obejmujących swym zasięgiem Wyspy Kanaryjskie oraz zachodni, środkowy i wschodni rejon Morza Śródziemnego. Strefy te patrolowane byłyby przez państwa członkowskie, a koordynacją patroli zajmowałyby się regionalne ośrodki dowodzenia. Agencja mogłaby również rozważyć utworzenie w dalszej perspektywie czasowej wyspecjalizowanego oddziału ds. granic morskich w regionie w celu zarządzania tymi ośrodkami dowodzenia. Struktura, jaka powstałaby w wyniku utworzenia ośrodków regionalnych, wykorzystywana byłaby przede wszystkim do prowadzenia codziennych patroli, ale mogłaby też odegrać istotną rolę w prowadzaniu wspólnych działań morskich, którymi zarządzałaby agencja FRONTEX. We właściwym czasie i w odpowiednich przypadkach sąsiadujące kraje trzecie z regionu zostałyby zaproszone do współpracy w ramach sieci patroli. Taki model zaproponowano w analizie wykonalności przygotowanej dla Komisji w 2003 r. przez CIVIPOL Conseil, dotyczącej kontroli granic morskich Unii Europejskiej[5], i mógłby on zostać zastosowany z uwzględnieniem niezbędnych zmian , w szczególności rozszerzenia UE w 2004 i 2007 r. oraz ustanowienia agencji FRONTEX.

Proponowana struktura sieci patroli przybrzeżnych:

[pic]

Europejski system nadzoru

26. Dla dalszej poprawy nadzoru nad południowymi morskimi granicami zewnętrznymi należałoby utworzyć wspólny Europejski System Nadzoru Granic (EUROSUR), kierując się w szczególności zaleceniami zawartymi w analizie wykonalności „BORTEC”, którą agencja FRONTEX ma przedstawić przed końcem 2006 r. System EUROSUR mógłby na początkowym etapie wykorzystywać efekty synergii wynikające z połączenia krajowych systemów nadzoru wykorzystywanych obecnie na południowych morskich granicach zewnętrznych. Natomiast na kolejnym etapie system ten mógłby powoli zastępować krajowe systemy nadzoru granic lądowych i morskich, zapewniając efektywność kosztową poprzez np. połączenie nadzoru radarowego i satelitarnego na poziomie europejskim z uwzględnieniem najnowszych osiągnięć w ramach Globalnego monitoringu środowiska i bezpieczeństwa. Przy tworzeniu systemu wykorzystane zostaną doświadczenia z podobnymi systemami nadzoru zebrane na gruncie krajowym i europejskim. Należy także zbadać możliwości wykorzystania ewentualnych efektów synergii wynikających ze współpracy z istniejącymi europejskim systemami nadzoru wykorzystywanymi do innych celów. Jeśli chodzi o kwestie morskie, obecnie trwają prace nad opracowaniem systemu monitorowania statków SafeSeaNet z udziałem państw członkowskich. System ma zapewniać informacje o ruchach statków i ich ładunkach. System EUROSUR może przyczynić się do zwiększenia efektywności SafeSeaNet, jeżeli obydwa systemy będą się wzajemnie rozpoznawać i ze sobą współpracować. Ponadto na późniejszym etapie należałoby rozważyć możliwość uczestniczenia w systemie EUROSUR państw trzecich sąsiadujących z UE.

Zwiększenie możliwości rozwiązywania problemów związanych z mieszanymi przepływami migracyjnymi

27. Jednym z głównych zadań, jakie niesie ze sobą skuteczne zarządzanie mieszanymi przepływami migracyjnymi, jest konieczność dokonania niezwłocznej wstępnej oceny indywidualnych przypadków w miejscach przybycia imigrantów, w tym identyfikacja osób, które mogą zabiegać o ochronę międzynarodową lub które mogą zostać odesłane do swoich państw pochodzenia lub państw tranzytowych, a następnie sprawnego rozpatrywania indywidualnych przypadków, w tym ocena stanu zdrowia imigrantów i uchodźców oraz związanej z tym sytuacji epidemiologicznej. Takie rozpatrywanie powinno również umożliwić władzom podjęcie właściwych kroków w odniesieniu do osób niepełnoletnich bez opiekunów.

28. Państwa członkowskie, które mogą mieć szczególne trudności z przeprowadzeniem takiej oceny wstępnej, powinny mieć możliwość wykorzystania wiedzy specjalistycznej i zasobów ludzkich, jakimi dysponują w danej chwili pozostałe państwa członkowskie. W tym celu konieczne jest stworzenie mechanizmu pozwalającego na efektywne dzielenie się dostępnymi zasobami, które są obecnie ograniczone. Mechanizm taki, oparty na dobrowolnym łączeniu zasobów, byłby dodatkowym, namacalnym wyrazem solidarności państw członkowskich[6].

29. Należy zatem rozważyć możliwość zapewnienia zainteresowanym państwom członkowskim szybkiej i odpowiednio ukierunkowanej pomocy operacyjnej poprzez utworzenie rezerwy ekspertów ze służb administracji państw członkowskich , którzy mogą zostać szybko oddelegowani do miejsc interwencji, i odpowiednie zarządzanie taką rezerwą . Zespoły ekspertów ds. azylu, które zostałyby utworzone z osób znajdujących się w tej rezerwie, byłyby wzywane do udzielenia czasowej pomocy państwom członkowskim, które o taką pomoc się zwrócą. Pomoc związana byłaby z przygotowaniem wstępnych profili i polegałaby w szczególności na zapewnieniu usług w zakresie tłumaczenia ustnego, rozpatrywaniu poszczególnych przypadków oraz zapewnieniu wiedzy specjalistycznej o krajach pochodzenia.

30. Skład rezerwy ekspertów powinien być elastyczny, tak by reprezentowali oni szeroki wachlarz umiejętności i różne dziedziny wiedzy specjalistycznej, aby potrzeby państw członkowskich zwracających się o pomoc zostały w jak największym stopniu zaspokojone. Można również zastanowić się nad włączeniem do rezerwy ekspertów również pracowników odpowiednich organizacji międzynarodowych (np. UNHCR). W rezerwie winny zostać uwzględnione także osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w dziedzinie zdrowia. W kontekście identyfikacji kwestii zdrowotnych proponowane działania i mechanizmy współpracy powinny również obejmować usprawnienie mechanizmów komunikacji. W związku z tym państwa członkowskie powinny wdrożyć decyzję nr 2119/98/WE[7] w sprawie nadzoru chorób zakaźnych oraz stworzyć odpowiedni system wczesnego ostrzegania oraz reagowania (decyzja nr 2000/57/WE[8]) przy wsparciu ECDC.

31. W perspektywie krótkoterminowej Komisja zachęca państwa członkowskie oraz organizacje międzynarodowe do wykorzystania stosownych wspólnotowych instrumentów finansowania do powołania takich zespołów w ramach projektów . Dobrze przygotowane projekty tego rodzaju mogą mieć istotne znaczenie dla stanu przygotowania na sytuacje kryzysowe. W związku z tym oddelegowywanie zespołów ekspertów ds. azylu do miejsc interwencji winno być w każdym przypadku koordynowane z działaniami operacyjnymi agencji FRONTEX na południowych morskich granicach zewnętrznych, tak by zapewnić sprawne postępowanie w sytuacjach kryzysowych. W przyszłości należy kontynuować rozważania na temat roli, jaką w tworzeniu takich zespołów i koordynowaniu ich działań mógłby odegrać ewentualny europejski urząd wspierania wszelkich form współpracy między państwami członkowskimi dotyczącej Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego , o czym mowa w programie haskim. W nadchodzących miesiącach rozważyć należy także możliwość przejściowego wykorzystania konferencji dyrektorów generalnych służb imigracyjnych (GDISC) do koordynowania pracy tych zespołów.

32. W tym kontekście należałoby zbadać możliwość bardziej systematycznego udziału UNHRC w działaniach i operacjach, których koordynacją zajmuje się FRONTEX , tak aby zadbać o to, by obowiązki w zakresie ochrony wynikające z przepisów prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego w zakresie uchodźców i praw człowieka stanowiły jeden z zasadniczych elementów wszystkich strategii zarządzania granicami i środków podejmowanych w tym kontekście. Pomoc strukturalna ze strony UNHCR mogłaby być bardzo korzystna z punktu widzenia różnych działań szkoleniowych przeznaczonych dla pracowników straży granicznej oraz innych urzędników zajmujących się zagadnieniem imigracji. Można by także zaprosić ekspertów UNHRC do udziału w pracach zespołów ekspertów ds. azylu opisanych powyżej. Należałoby opracować specjalne wytyczne dla osób uczestniczących w pracach zespołów ekspertów ds. azylu.

Aspekty operacyjne wdrożenia międzynarodowego prawa morza

33. W następstwie uzgodnienia Podejścia ogólnego do kwestii migracji Komisja opublikuje opracowanie na temat międzynarodowego prawa morza ze szczególnym uwzględnieniem Morza Śródziemnego. Przedmiotem opracowania jest zasadniczo analiza luk oraz identyfikacja kwestii mogących wymagać dalszego zbadania. Jest oczywiste, że struktura prawa międzynarodowego nie pozwala na wprowadzanie do jego przepisów szybkich zmian ani zmian doraźnych ze względu na jego złożoność oraz liczbę państw i osób zainteresowanych w skali międzynarodowej. Komisja sugerowałaby jednak odniesienie się do następujących kwestii:

34. Kwestią zasadniczej wagi jest konieczność ratyfikowania protokołu z Palermo przeciwko przemytowi migrantów drogą lądową, morską i powietrzną, uzupełniającego Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej przez państwa członkowskie, którego tego dotychczas nie uczyniły, oraz przez państwa afrykańskie. Na podstawie tego protokołu należy przeanalizować możliwości w zakresie zawarcia umów dwustronnych i regionalnych dopuszczających porozumienia operacyjne w celu zwalczania nielegalnego przemytu migrantów.

35. Bardziej precyzyjne określenie prawidłowego sposobu postępowania przy zatrzymywaniu łodzi przewożących lub podejrzewanych o przewożenie nielegalnych imigrantów próbujących dotrzeć do Unii Europejskiej pozwoliłoby zwiększyć efektywność wspólnych działań prowadzonych w celu zapobiegania napływowi nielegalnych imigrantów przybywających drogą morską oraz ich zawracania, przy użyciu sił różnych państw członkowskich, które nie zawsze zgadzają się co do tego, w jaki sposób i kiedy należy dokonać zatrzymania. Sukces wspólnych działań zależy przede wszystkim od umiejętności w zakresie pracy zespołowej i wykorzystania efektów synergii wynikających ze współdziałania państw członkowskich. W związku z tym umowy regionalne mogłyby określać prawo do nadzoru i zatrzymywania łodzi na wodach terytorialnych odpowiednich krajów pochodzenia i krajów tranzytowych, co ułatwiłoby prowadzenie wspólnych działań przez FRONETEX. W ten sposób wyeliminowana zostałaby konieczność zawierania porozumień doraźnych w odniesieniu do poszczególnych działań.

Dalszego rozważenia i wyjaśnienia wymagałaby kwestia określania najbardziej właściwego portu, w którym następuje zejście na ląd, po przeprowadzeniu operacji ratowania życia na morzu lub zatrzymania oraz ściśle związanej z tym kwestii rozdziału obowiązków w zakresie ochrony osób zatrzymanych lub uratowanych zabiegających o ochronę międzynarodową pomiędzy państwa uczestniczące w operacjach zatrzymania oraz operacjach poszukiwawczych i ratowniczych. Kwestia określenia najbardziej właściwego miejsca do zejścia na ląd wiąże się często w praktyce z odpowiedzialnością danego państwa za zbadanie, jakiej ochrony potrzebują osoby ubiegające się o azyl znajdujące się w grupie osób uratowanych bądź zatrzymanych.

36. Szczególną uwagę zwrócić należy także na zakres spoczywających na państwach obowiązków w zakresie ochrony, wynikających z konieczności przestrzegania zasady non-refoulement (zakaz cofnięcia lub wydalenia uchodźcy do państwa, w którym może on obawiać się prześladowania, zagrożenia życia lub wolności), w wielu różnych sytuacjach, w których jednostki pływające służb państwowych dokonują zatrzymania lub prowadzą działania poszukiwawcze i ratownicze . Ściślej rzecz biorąc, konieczne byłoby przeanalizowania okoliczności, w których dane państwo może być zobowiązane do wzięcia na siebie odpowiedzialności za zbadanie wniosku o azyl wskutek zastosowania prawa międzynarodowego dotyczącego uchodźców, w szczególności jesli jest zaangażowane we wspólne działania lub w operacje prowadzone na wodach terytorialnych innego państwa lub na morzu otwartym.

W kwestiach, które nie byłyby przedmiotem umów dwustronnych lub regionalnych, opracowanie wskazówek praktycznych byłoby pewnym rozwiązaniem pozwalającym osiągnąć większą jasność i przewidywalność, jeśli chodzi o wypełnianie przez państwa członkowskie zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego. Wskazówki takie powinny zatem zostać opracowane w ścisłej współpracy z Międzynarodową Organizacją Morską (IMO) oraz UNHCR przy wykorzystaniu wiedzy szerokiego grona ekspertów. We wskazówkach należy odpowiednio uwzględnić prace wykonane w ramach odpowiednich komitetów IMO, która zajmuje się m.in. kwestiami związanymi z wykonywaniem obowiązków w zakresie poszukiwania i ratowania życia na morzu wynikających z prawa międzynarodowego.

37. Komisja wykorzysta wszelkie stosowne doraźne fora do rozpoczęcia dyskusji na temat powyższych kwestii, tak by w granicach swoich kompetencji wspierać ten proces i umożliwić kontynuowanie dialogu.

Maksymalne wykorzystanie środków finansowych Wspólnoty Europejskiej

38. Budżet agencji FRONTEX wykorzystywany będzie do finansowania wspólnych działań oraz przedsięwzięć pilotażowych z udziałem państw członkowskich na granicach zewnętrznych, w tym także tworzenia sieci patroli przybrzeżnych, regionalnych ośrodków dowodzenia oraz, jeżeli taką decyzję podejmie zarząd agencji, utworzenia i pokrycia kosztów działalności wyspecjalizowanego oddziału agencji ds. granic morskich w regionie. Agencja pokrywa również koszty związane z oddelegowywaniem zespołów szybkiej interwencji na granicy. Budżet całkowity agencji FRONTEX na 2007 r. z uwzględnieniem poprawek Parlamentu Europejskiego wynosi 33,98 mln EUR (kwota ta zostanie potwierdzona przy ostatecznym przyjęciu budżetu na 2007 r.).

39. Efektywne i sprawne wykorzystanie środków, które zapewni nowy Fundusz Granic Zewnętrznych , będzie miało zasadnicze znaczenia dla wdrożenia przewidywanych środków. W ramach funduszu przewidziano, z zastrzeżeniem ostatecznej decyzji władzy budżetowej, łączną kwotę w wysokości 1,82 mld EUR na lata 2007–2013, z czego ok. 170 mln EUR dostępne będzie w 2007 r. (do potwierdzenia przy ostatecznym przyjęciu budżetu na 2007 r.). Wprawdzie oczywiste jest, że płatności w ramach funduszu dotyczące zarządzania dzielonego zostaną dokonane najwcześniej na początku 2008 r., mimo to koszty działań podjętych już w 2007 r. będą kwalifikować się do objęcia finansowaniem.

40. Wytyczne strategiczne funduszu zachęcać będą państwa członkowskie do opracowania swoich programów krajowych w sposób, który będzie służył realizacji wspólnej strategii zintegrowanego zarządzania granicami, oraz do wypracowania bardziej długofalowego podejścia do rozwijania możliwości na szczeblu krajowym w interesie wszystkich. Wymiana wiedzy na temat priorytetów różnych programów pozwoli osiągnąć efekt synergii wynikający ze współpracy państw członkowskich oraz zachęci do dążenia do osiągnięcia spójności w decyzjach krajowych co do charakteru działań, jakie mają być finansowane w ramach funduszu. Powinno lub mogłoby to oznaczać m.in. korzystanie ze środków przydzielanych różnym państwom członkowskim na finansowanie poszczególnym elementów systemu EUROSUR w sposób skoordynowany.

41. Należy rozważyć możliwość współfinansowania przez Fundusz Granic Zewnętrznych usług pomocniczych na rzecz niektórych państw członkowskich w przypadku należycie uzasadnionej potrzeby wynikającej z sytuacji nadzwyczajnych, wymagających bezzwłocznego działania na granicach zewnętrznych w ramach ogólnej strategii zintegrowanego zarządzania granicami, a w szczególności operacji zarządzania kryzysowego, z czym wiązałaby się konieczność szczegółowego zaplanowania wykorzystania tych środków w sytuacji kryzysowej wykraczającej poza możliwości prowadzenia standardowych operacji i nadzoru w stosownych regionach. Ponadto przewiduje się rezerwę roczną w wysokości 10 mln EUR, która ma pozwolić na sfinansowanie działań podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie, ukierunkowanych na rozwiązywanie problemów w strategicznych punktach granicznych wskazanych przez agencję FRONTEX w analizie ryzyka. Dzięki tej rezerwie Wspólnota będzie mogła pomóc poszczególnym państwom członkowskim przewidzieć ewentualne przyszłe sytuacje wyjątkowe oraz/lub im zapobiec. Będzie to stanowić uzupełnienie pracy agencji FRONTEX oraz działań podejmowanych przez państwa członkowskie w celu rozwijania swojego potencjału w kontekście programów krajowych w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych.

42. Mając na uwadze perspektywę długofalową, Komisja w swoim 7. programie ramowym badań i rozwoju technologicznego przewiduje również badania nad zwiększeniem możliwości wdrażania systemu zintegrowanego zarządzania granicami, a także wspieranie działań agencji FRONTEX oraz władz krajowych.

43. W świetle wstępnego projektu budżetu na 2007 r. Parlament Europejski poparł działania przygotowawcze w 2007 r. pod nazwą: „ Zarządzanie migracją / solidarność w działaniu ”, którego celem będzie wspieranie państw członkowskich w rozwiązywaniu problemów związanych z przyjmowaniem nielegalnych migrantów przybywających drogą morską. Na to działanie, a także na projekty w zakresie odsyłania imigrantów oraz informacje o warunkach imigracji do Unii Europejskiej przydzielono budżet w wysokości 15 mln EUR (kwota ta zostanie potwierdzona przy ostatecznym przyjęciu budżetu na 2007 r.). Planowanie perspektywiczne ze strony państw członkowskim miałoby kluczowe znaczenia dla jak najbardziej efektywnego wykorzystania środków na to działanie.

44. Działania wspólnotowe w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców (EFU) mogą obejmować pokrywanie kosztów projektów tworzenia zespołów ekspertów ds. azylu, o których mowa w niniejszym komunikacie. Od stycznia 2008 r., w związku z uruchomieniem EFU III zwiększą się możliwości oddelegowywania takich zespołów ekspertów do miejsc interwencji z uwagi na nieprzewidziane sytuacje wyjątkowe.

45. W ramach EFU III przewidziany jest również mechanizm umożliwiający państwom członkowskim znajdującym się w szczególnej potrzebie szybki, ułatwiony dostęp do nadzwyczajnej pomocy finansowej ze strony funduszu. Dzięki temu państwa te zyskałyby większe możliwości zapewnienia imigrantom odpowiednich warunków przyjęcia oraz przeprowadzenia sprawiedliwych i sprawnych procedur azylowych zgodnie z normami i standardami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Tego rodzaju działania, do których wzywane byłyby zespoły ekspertów ds. azylu, wchodzą w zakres działań kwalifikujących się do objęcia pomocą finansową.

Wniosek

46. Istnieje oczywista potrzeba udoskonalenia zarządzania południowymi morskimi granicami zewnętrznymi, tak by zapewnić Wspólnocie oraz państwom członkowskim lepsze możliwości podejmowania skutecznych działań w sytuacjach krytycznych, np. w przypadkach masowego napływu nielegalnych imigrantów. Rozwiązania proponowane w niniejszym komunikacie mają w większości charakter praktyczny i odzwierciedlają potrzebę podjęcia pilnych działań na południowych morskich granicach zewnętrznych. Niektóre z proponowanych rozwiązań mogą jednak znaleźć równie dobre zastosowanie na innych granicach zewnętrznych oraz w innych regionach Unii Europejskiej.

47. Współpraca z państwami trzecimi , w szczególności w zakresie identyfikacji osób oraz odsyłania nielegalnych imigrantów, ale także w zakresie współpracy operacyjnej i działań mających na celu zapobieganie nielegalnej imigracji, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zarządzania działaniami w sytuacjach krytycznych na granicach zewnętrznych. Współpraca taka już została nawiązana, na przykład w kontekście planów działania w ramach układów o stowarzyszeniu oraz europejskiej polityki sąsiedztwa. Należy ją jednak kontynuować, pogłębiać i poszerzać.

48. W ramach polityki w zakresie stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej agencja FRONTEX powinna zatem zapewnić, w oparciu o prowadzone przez siebie oceny ryzyka, pomoc techniczną w identyfikowaniu państw trzecich, które są najistotniejsze z punktu widzenia współpracy związanej z zarządzaniem południowymi morskimi granicami zewnętrznymi, oraz prowadzić negocjacje z tymi państwami – na poziomie technicznym – na temat ustaleń roboczych przewidzianych w art. 14 rozporządzenia (WE) nr 2007/2004 ustanawiającego agencję FRONTEX.

49. Działania operacyjne mające służyć zwalczaniu nielegalnej imigracji i ochronie uchodźców oraz podejmowane w dbałości o zapewnienie jednolitego stosowania przepisów dorobku Schengen na granicach zewnętrznych nie mogą być podejmowanie w oderwaniu od innych działań. Niniejszy komunikat winien być zatem odczytywany w szerszym kontekście kompleksowego podejścia do kwestii migracji , obejmującego wszystkie aspekty związane z polityką w zakresie migracji. Stosunki z państwami trzecimi będącymi państwami tranzytu i pochodzenia oraz propozycje działań ukierunkowanych na eliminowanie pierwotnych przyczyn nielegalnej imigracji są przedmiotem komunikatu Komisji pt. „W rok od przyjęcia podejścia ogólnego do kwestii migracji – w kierunku kompleksowej polityki migracyjnej”.

[1] Dokument 13559/06 JAI 489 MIGR 149 FRONT 199 COMIX 801 z dnia 4 października 2006 r.

[2] COM (2006) 275 wersja ostateczna.

[3] Dz.U. L 83 z 1.4.2005, str. 48.

[4] COM (2006) 401 wersja ostateczna z dnia 19 lipca 2006 r.

[5] Étude de faisabilité relative au contrôle des frontičres maritimes de l'Union européenne, rapport final 1er [Studium wykonalności dotyczące kontroli granic morskich Unii Europejskiej, sprawozdanie końcowe, 1]

z września 2003 r.

[6] Por. komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie wzmożonej współpracy praktycznej. Nowe struktury, nowe koncepcje: poprawa jakości procesu decyzyjnego w ramach wspólnego europejskiego systemu azylowego, COM(2006) 67 z dnia 17 lutego 2006 r.

[7] Dz.U. L 268 z 3.10.1998, str. 1-7.

[8] Dz.U. L 21 z 26.1.2000, str. 32-35.