[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.11.2007

KOM(2007) 693 wersja ostateczna

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

w sprawie wykonalności przepisów prawnych UE w zakresie ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

w sprawie wykonalności przepisów prawnych UE w zakresie ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości

1. WSTęP

Niniejszy dokument powstał w toku prac przygotowawczych, koniecznych do oceny skutków wszelkich unijnych wniosków legislacyjnych w zakresie ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości. W niniejszym dokumencie roboczym omówiono bieżącą sytuację dotyczącą przepisów prawnych i ogólnej praktyki na poziomie krajowym, unijnym i międzynarodowym. Następnie przedstawiono analizę problemów, celów oraz potencjalnych rozwiązań strategicznych. Poruszono również główne kwestie, które należy omówić bardziej szczegółowo, zanim dojdzie to ewentualnego utworzenia zharmonizowanego europejskiego systemu ochrony świadków.

W programie działalności legislacyjnej i prac Komisji na rok 2007[1] kwestię ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości uznano za jedną z priorytetowych inicjatyw. Jednakże w wyniku procedury oceny skutków stwierdzono, że w chwili obecnej niepożądane byłoby kontynuowanie działań legislacyjnych na poziomie UE.

2. KONTEKST

Zapewnienie odpowiedniej ochrony świadków może odgrywać zasadniczą rolę w doprowadzeniu sprawców przed oblicze wymiaru sprawiedliwości, jako że pomyślne zakończenie poszczególnych etapów postępowania karnego zależy często od współpracy ze strony świadków. Sprawcy często próbują powstrzymać świadków od składania zeznań, nawet przy użyciu groźby. Składanie zeznań jako świadek jest obywatelskim obowiązkiem, zaś państwo jest zobowiązane do zapewnienia ochrony świadków przed wszelką ingerencją w wykonywanie tego obowiązku.

Ochrona świadków oznacza, że świadkowie składający zeznania w postępowaniu karnym podlegają szczególnej ochronie w formie środków procesowych i pozaprocesowych, które mają zapewnić im – a także ich najbliższym – bezpieczeństwo przed, w trakcie i po złożeniu zeznań. Środki ochronne przeznaczone dla świadków mogą również przysługiwać osobom współpracującym z wymiarem sprawiedliwości. Pod pojęciem osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości, w przypadkach dotyczących przestępczości zorganizowanej, należy rozumieć osoby posiadające wartościowe informacje, które są zaangażowane w działalność przestępczą i które z tego względu same podlegają ściganiu i karaniu.

Od wielu lat rozważa się konieczność zbadania przepisów prawnych zapewniających ochronę świadków na szczeblu UE. Już w 1997 r. w zaleceniu nr 16 Programu działania w zakresie zapobiegania i zwalczania przestępczości zorganizowanej[2] sugerowano, aby zbadać potrzeby w zakresie ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości. Także deklaracja Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie zwalczania terroryzmu oraz haski plan działania[3] poruszają kwestię ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości.

3. PRACE PRZYGOTOWAWCZE

Celem prac było zebranie informacji o przepisach obowiązujących w państwach członkowskich, ich struktur administracyjnych oraz doświadczenia praktycznego w celu ustalenia luk prawnych i niedociągnięć operacyjnych, które wywierają wpływ na szczeblu UE oraz zaproponowanie rozwiązań o europejskiej wartości dodanej. W prawnoporównawczym projekcie ochrony świadków AGIS[4], oprócz analizy ustawodawstwa i praktyki, przedstawiono propozycje ewentualnych aktów prawnych UE. Komisja uczestniczyła również w pracach wspólnej grupy roboczej Europolu-ISISC-OPCO[5], mającej na celu rozważenie możliwości harmonizacji krajowego ustawodawstwa w zakresie ochrony świadków[6].

W 2006 i 2007 r.[7] Komisja zorganizowała spotkania w celu przeprowadzenia konsultacji z przedstawicielami państw członkowskich i ekspertami ds. ochrony świadków, które bardzo pomogły Komisji w analizie konieczności przeprowadzenia prac legislacyjnych na szczeblu UE.

Badanie Eurobarometru w 2006 r.[8] wykazało, że obywatele UE popierają uregulowanie kwestii ochrony świadków na szczeblu UE. 86 % respondentów popiera stworzenie polityki UE dotyczącej współpracy transgranicznej i międzynarodowej w zakresie ochrony świadków, a 45 % ankietowanych wyraziło nawet zdecydowane poparcie dla tego pomysłu[9].

Podjęto wysiłki w celu zebrania rzetelnych danych i statystyk (np. informacje Europolu, krajowe dokumenty publiczne, odpowiedzi na kwestionariusze specjalnej grupy roboczej Rady Europy, spotkania ekspertów). Ze względu na wymóg zachowania poufności w odniesieniu do indywidualnych spraw nie udostępniono dokładnych danych statystycznych w kwestii ochrony świadków. Dla zapewnienia najlepszej ochrony zainteresowanych osób, ogromne znaczenie ma poufność przetwarzanych danych osobowych oraz szczegółów programów ochrony. Tym niemniej udało się ustalić, że w większości państw w ciągu ostatnich 5-10 lat zwiększyły się potrzeby w zakresie ochrony świadków, co widoczne jest zarówno w ilości wniosków, jak też w liczbie świadków objętych programami ochrony.

4. DZIAłANIA LEGISLACYJNE I OPERACYJNE NA POZIOMIE EUROPEJSKIM, KRAJOWYM I MIęDZYNARODOWYM

Obecne instrumenty Unii Europejskiej , rezolucja w sprawie ochrony świadków w ramach zwalczania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (1995 r.)[10] oraz rezolucja w sprawie osób współpracujących w procesie sądowym w ramach zwalczania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (1996 r.)[11] mają ograniczony zakres zastosowania, ponieważ dotyczą jedynie przypadków zwalczania przestępczości zorganizowanej i mają formę prawa „miękkiego”. Ponadto w wiążących aktach prawnych, takich jak decyzja ramowa w sprawie terroryzmu[12] oraz decyzja ramowa Rady w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym[13] przewidziano możliwość uzyskania korzyści w zamian za udzielenie informacji.

Większość państw członkowskich UE posiada przepisy dotyczące ochrony świadków, albo w formie oddzielnego aktu prawnego, albo jako część kodeksu postępowania karnego. Zwykle przepisy te zawierają definicje (świadek podlegający ochronie, świadek anonimowy, osoba współpracująca z wymiarem sprawiedliwości), środki procesowe (specjalne ustalenia dotyczące postępowania sądowego, alternatywne metody składania zeznań), środki pozaprocesowe (ochrona osobista, zmiana miejsca pobytu, zmiana tożsamości) oraz konieczne struktury wdrożeniowe, określające rolę różnych organów ścigania przed, w trakcie i po procesie, prawa i obowiązki stron w systemie ochrony. Zwykle wspomina się też ogólnie o międzynarodowej współpracy w zakresie ochrony świadków.

Niektóre państwa posiadają szczególne przepisy dotyczące prowadzenia programów ochrony świadków obowiązujących w tych państwach, zaś inne nie posiadają żadnych takich przepisów; niektóre państwa uznają, że za ochronę świadków w dużym stopniu odpowiada policja, zaś inne przyznają kluczową rolę organom wymiaru sprawiedliwości i administracji rządowej; wreszcie niektóre z państw dysponują jednym krajowym programem ochrony, podczas gdy inne mają szereg programów regionalnych lub lokalnych. Istnieją też znaczące różnice między państwami, jeżeli chodzi o rodzaj środków wprowadzonych w celu ułatwienia współpracy ze świadkami, co częściowo odzwierciedla różnice skali i charakteru przestępstw, a częściowo jest związane z różnymi tradycjami prawnymi i różnymi uwarunkowaniami (zob. załącznik).

Chociaż pojęcie „osoby współpracującej z wymiarem sprawiedliwości” rzadko pojawia się w krajowych kodeksach karnych, prawie wszystkie państwa przewidują możliwość wymierzenia łagodniejszej kary sprawcy, który pomógł policji/ organom wymiaru sprawiedliwości w wyjaśnieniu okoliczności własnego lub cudzego przestępstwa. Jednakże niektóre z państw członkowskich nie zdecydowały się na wydanie przepisów dotyczących osób współpracujących (albo ze względu na to, że rzadko mają one do czynienia z rodzajami przestępstw, w przypadku których takie przepisy byłyby skuteczne, albo ze względu na wątpliwości natury etycznej dotyczące odstąpienia od wymierzenia/ zmniejszenia wymiaru kary). Niektóre państwa członkowskie z kolei korzystają z możliwości odstąpienia od wymierzenia/ zmniejszenia wymiaru kary w bardzo szerokim zakresie.

Szczególną uwagę zwrócono na prace Rady Europy . Ta międzynarodowa instytucja zajmowała się problematyką ochrony świadków od połowy lat 90-tych ubiegłego wieku i także podejmowała działania legislacyjne. Zalecenie (1997)13 w sprawie zastraszania świadków i prawa do obrony, jak również zalecenie (2005)9 w sprawie ochrony świadków i osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości dotyczą różnych sytuacji, w których świadkowie mogą potrzebować ochrony. W odniesieniu do ochrony procesowej ważny wkład stanowią orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, szczególnie dotyczące prawa do sprawiedliwego procesu zgodnie z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Należy również wspomnieć inne instrumenty prawne Rady Europy[14] zawierające postanowienia w kwestii ochrony.

Istnieją również ustalenia praktyczne dotyczące współpracy w zakresie ochrony świadków na terenie Europy. W 2000 r. stworzono sieć European Liaison Network . W jej skład wchodzą, na zasadzie dobrowolności, kierownicy jednostek wyspecjalizowanych w ochronie świadków, zaś koordynacją zajmuje się Europol, który nie dysponuje jednakże konkretnym upoważnieniem w tym zakresie. Z biegiem lat sieć stała się specjalistycznym globalnym forum obejmującym pięć kontynentów[15]. Spotkania uczestników sieci umożliwiają wymianę informacji i opracowywanie aktów prawnych oraz wytycznych, ale nie stanowią podstawy do działań operacyjnych. Dyskusje uczestników sieci Europolu zaowocowały opracowaniem i udostępnieniem do wykorzystania dwóch dokumentów jako „wytycznych UE”: Podstawowe zasady współpracy policyjnej Unii Europejskiej w zakresie ochrony świadków („Basic principles of the European Union police co-operation in the field of Witness Protection”), dotyczące głównie zmiany miejsca pobytu świadków w aspekcie międzynarodowym oraz Wspólne kryteria objęcia świadków programem ochrony („Common Criteria for taking a witness into a Protection Programme”), określające kryteria konieczne do objęcia świadka programem ochrony.

W odniesieniu do międzynarodowej współpracy w zakresie ochrony świadków – w tym współpracy państw członkowskich UE oraz współpracy z organami międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości lub krajami trzecimi – państwa zwykle zawierają dwustronne doraźne porozumienia. Jedyne wielostronne porozumienie na szczeblu europejskim zawarły trzy państwa bałtyckie[16] w celu podjęcia współpracy w sprawach karnych. Porozumienie to dotyczy zaprzestania dalszego ścigania lub zmniejszenia wymiaru kary wobec osób, które udzieliły pomocy organom ścigania państwa będącego stroną porozumienia.

Biorąc pod uwagę, że dopiero w ostatnich latach zaczęto opracowywać zasady międzynarodowej jurysdykcji i międzynarodowego postępowania karnego, Międzynarodowy Trybunał Karny dla byłej Jugosławii (MTKJ, 1993 r.) był jednym z podstawowych źródeł i pierwszym punktem odniesienia w obu dziedzinach. Reguły stosowane przez MTKJ w dużym stopniu obowiązują również Międzynarodowy Trybunał Karny (MTK, 1998 r.). Jednakże podczas gdy międzynarodowe prawo karne nie definiuje pojęcia „świadka” i poziomu środków ochronnych przysługujących świadkowi w postępowaniach karnych, z przepisów postępowania i orzecznictwa tych organów można wywnioskować, że osoby składające zeznania w sprawach karnych podlegają pewnym przepisom i wytycznym. Problemy wynikające w trakcie udzielania pomocy świadkom sądu dotyczą niemożności ustalenia konkretnego terytorium i wynikającej z tego jurysdykcji, ograniczonego budżetu na finansowanie takich działań i braku współpracy z innymi państwami. Ponieważ sądy te odgrywają podstawową rolę w utrzymaniu pokoju i sprawiedliwości, przyszłe przepisy prawne UE mogłyby korzystnie wpłynąć na ich funkcjonowanie w zakresie dotyczącym ochrony świadków[17].

Ze względu na brak wiążącego lub niewiążącego szczególnego instrumentu Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) poświęconego wyłącznie ochronie świadków, istnieje tendencja do umieszczania bezpośredniego odniesienia do kwestii ochrony świadków we właściwych konwencjach ONZ przyjętych w ostatnich latach, np. w Konwencji ONZ w sprawie przeciwdziałania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (UNTOC, 2001 r.)[18] oraz Konwencji ONZ przeciwko korupcji (UNCAC, 2003 r.)[19]. W konwencjach tych wezwano państwa członkowskie, by zgodnie z krajowym systemem prawnym i w ramach swoich możliwości, podjęły odpowiednie środki zapewniające skuteczną ochronę świadków składających zeznania w sprawie przestępstw określonych w tych konwencjach. W celu pomocy państwom członkowskim ONZ we wdrażaniu postanowień tych konwencji, Biuro ONZ ds. Narkotyków i Przestępczości (UNODC) rozpoczęło w 2005 r. prace nad opracowaniem wytycznych w zakresie ochrony świadków.

5. PROBLEMY WYNIKAJąCE Z BIEżąCEJ SYTUACJI

Analiza stanu prawnego i praktyki w zakresie ochrony świadków potwierdza, że pomimo pewnych osiągnięć, zwłaszcza w ciągu ostatnich kilku lat, wciąż brakuje wystarczająco stabilnych ram. Oznacza to z jednej strony, że istnieje wiele struktur legislacyjnych i administracyjnych w państwach członkowskich, zaś z drugiej strony, że dziedzina ta wciąż się rozwija.

Do sytuacji tej przyczynia się szereg elementów, takich jak:

- na poziomie międzynarodowym podejmuje się wiele działań związanych z różnymi aspektami ochrony świadków (UE, w tym Europol, Rada Europy, MTKJ/MTK, grupa G8);

- istnieją różnice w poziomie wdrażania instrumentów o głównie niewiążącym charakterze;

- konieczna jest poprawa koordynacji między właściwymi organami państw członkowskich i UE przy opracowywaniu strategii i programów dotyczących świadków; brakuje m.in. wspólnie uzgodnionych dobrych praktyk zapewniających skuteczną ochronę;

- istnieją trudności w transgranicznej współpracy operacyjnej i należy zwiększyć wykorzystanie istniejących sieci;

- nie ma całościowego planu określającego dotychczasowe osiągnięcia ze względu na brak danych i analiz, głównie z powodu poufnego charakteru informacji.

Podstawowe różnice istniejące w przepisach prawa karnego państw członkowskich sprawiają, że ich współpraca w zwalczaniu bardzo dobrze zorganizowanych grup przestępczych jest mniej skuteczna. Transgraniczna współpraca w ochronie świadków jest szczególnie ograniczana przez kraje, które nie dysponują przepisami prawnymi lub strukturami administracyjnymi w zakresie świadków i programów ochrony, nawet jeśli w prowadzą takie działania w stosunku do swoich obywateli na swym terytorium. Coraz częściej państwa mające praktyczne trudności w zapewnieniu ochrony świadków ze względu na cechy geograficzne (małe terytorium) lub demograficzne (gęste zaludnienie) oraz państwa, w których organizacje przestępcze są bardzo aktywne, muszą wywozić chronione osoby do innych państw.

6. UZASADNIENIE PODJęCIA DZIAłANIA PRZEZ UNIę EUROPEJSKą

Chociaż odpowiedzialność za podejmowanie wielu kwestii dotyczących ochrony świadków spoczywa w pierwszym rzędzie na państwach członkowskich, niniejsza analiza wskazuje na istnienie europejskiego wymiaru tego problemu. Działanie na szczeblu UE miałoby wartość dodaną w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej poprzez wzmacnianie współpracy transgranicznej, zachęcając świadków do składania zeznań w zamian za udzielenie ochrony. Przy poszanowaniu różnych systemów prawnych i organizacji administracyjnej każdego państwa członkowskiego, wspólne podejście w zakresie ochrony świadków, osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości i ich bliskich mogłoby prowadzić do większej ilości wyroków skazujących w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej. Ochrona świadków powinna być wreszcie dostępna we wszystkich państwach członkowskich ze względu na to, że stanowi ona potężne narzędzie w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i terroryzmu. Zamknięty charakter tych grup utrudnia bowiem wykorzystanie tradycyjnych metod śledczych.

Aby uniknąć powielania działań i niepotrzebnych kosztów, należy rozważyć sposoby jak najlepszego wykorzystania istniejących sieci organów krajowych, takich jak sieć Europolu.

6.1 ROZWAżANE ROZWIąZANIA STRATEGICZNE

Analizie poddano różne warianty strategiczne, oceniając zarówno ich zalety, jak i wady. W świetle wyników procedury oceny skutków ustalono trzy rozwiązania strategiczne: pierwsze przewiduje zachowanie status quo , zaś dwa kolejne rozwiązania wskazują potencjalną podstawę dla działania prawnego UE w zakresie ochrony świadków (jedno przewiduje ogólne ramy w tej dziedzinie, drugie zaś koncentruje się na zmianie miejsca pobytu).

W każdym razie należy unikać powielania wysiłków. Istnieje już szereg instrumentów w formie niewiążących dokumentów, pochodzących od różnych podmiotów międzynarodowych.

6.1.1. ROZWIąZANIE PIERWSZE – UTRZYMANIE STATUS QUO I DOSKONALENIE ISTNIEJąCYCH REGULACJI

W przypadku utrzymania status quo , obowiązujące instrumenty prawne i operacyjne powinny tworzyć trzon europejskiej polityki ramowej i być uzupełniane poprzez szerszą koordynację. Wspólna polityka UE powinna mieć na celu wzmacnianie spójności, skuteczności działań legislacyjnych i praktycznych oraz poprawę koordynacji.

6.1.2. ROZWIąZANIE DRUGIE – ZHARMONIZOWANY SYSTEM OCHRONY śWIADKÓW W UE W POSTACI MINIMALNYCH STANDARDÓW W WIążąCYCH AKTACH PRAWNYCH

Wykorzystując prace Europolu, jak również uwzględniając zalecenia Rady Europy, można opracować przepisy prawne UE, które nakładałyby na wszystkie państwa członkowskie UE obowiązek stworzenia ram prawnych i struktury instytucjonalnej w zakresie ochrony świadków.

Z jednej strony można ustanowić przepisy prawne UE dotyczące zharmonizowanego systemu ochrony świadków we wszystkich państwach członkowskich przy pełnym poszanowaniu różnych krajowych systemów prawnych i organizacji administracyjnej. To podejście skutkowałoby zwiększoną kompatybilnością krajowych systemów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (np. państwa członkowskie miałyby podstawowe ustawodawstwo i wyznaczony organ odpowiedzialny za ochronę świadków).

Należy jednakże przypomnieć, że ostatnią próbę uregulowania tej szczególnej kwestii podjęła Rada Europy w 2005 r., a powołana przez nią specjalna grupa ekspertów ds. ochrony świadków opowiedziała się za realizacją nowego zalecenia. Chociaż badanie przeprowadzono w celu zidentyfikowania niedociągnięć obowiązującego systemu, nie doprowadziło ono do tej pory do opracowania projektu konwencji. Analizując istniejące praktyki i dokumenty, można rozważyć stworzenie zharmonizowanego systemu ochrony świadków na szczeblu UE poprzez wprowadzenie minimalnych standardów w wiążących przepisach prawnych. Jednakże biorąc pod uwagę trudności przedstawione powyżej w analizie, istnieje konieczność dokładniejszego zbadania powyższej kwestii w warunkach szybkich zmian w tej dziedzinie.

6.1.3 ROZWIąZANIE TRZECIE – WZMOżONA WSPÓłPRACA PAńSTW CZłONKOWSKIMI W ODNIESIENIU DO ZMIANY MIEJSCA POBYTU POPRZEZ USTANOWIENIE WIążąCYCH PRZEPISÓW PRAWNYCH

Nie ma wielostronnego porozumienia w sprawie zasad, jakie należy stosować w przypadku zmiany miejsca pobytu świadków i ogólnej współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony świadków. Państwa zawierają porozumienia dwustronne w konkretnych przypadkach między sobą lub z międzynarodowymi organami wymiaru sprawiedliwości w celu ułatwienia współpracy.

Jednym z głównych czynników przemawiających za sformalizowaniem istniejącej praktyki jest to, że zmiana miejsca pobytu osób winna być kwestią priorytetową ze względu na zwiększone zapotrzebowanie (kwestie geograficzne, rozpowszechnienie przestępczości itd.) na czasowe lub stałe przesiedlanie osób za granicę w celu zapewnienia ich bezpieczeństwa.

Aby zapewnić sprawnie działający system zmiany miejsca pobytu na terytorium UE, państwa członkowskie musiałyby wdrożyć pewne obowiązkowe przepisy prawne i administracyjne. Obywatele europejscy mogliby czerpać bezpośrednie korzyści z zapewnienia, że otrzymają konieczne środki bezpieczeństwa, w razie konieczności nawet za granicą, i na tej podstawie byliby przypuszczalnie bardziej skłonni do składania zeznań.

Mimo niepodważalnych praktycznych zalet zharmonizowanego podejścia do kwestii zmiany miejsca pobytu, uczestnicy spotkania ekspertów Komisji doszli do wniosku, że państwa członkowskie nie zgodzą się na utworzenie centralnego systemu UE ułatwiającego współpracę. Eksperci uzgodnili również, że Europol/ Eurojust nie powinny otrzymać kompetencji operacyjnych. Konieczne jest dalsze zbadanie, jaką rolę mogą odegrać te organy europejskie w ogólnounijnym systemie współpracy ochrony świadków.

Projekt grupy roboczej Europolu-ISISC-OPCO ds. minimalnych wymagań dla możliwych przepisów prawnych na szczeblu UE zawiera modelową umowę bilateralną w odniesieniu do zmiany miejsca pobytu świadków. Podejście to opiera się na obecnej praktyce współpracy międzypaństwowej. Ze względów bezpieczeństwa i poufności, porozumienia te nie są publikowane w krajowych dziennikach urzędowych. Chociaż pod względem prawnym możliwe jest wprowadzenie modelowego porozumienia do instrumentu prawnego UE i zachęcenia państw członkowskich do korzystania z niego[20], w praktyce nie doprowadziłoby to do zamierzonej poprawy polityki na poziomie UE.

Należy przeprowadzić dalsze badania w celu zidentyfikowania dopuszczalnych sposobów dalszego działania na rzecz ustanowienia europejskiej współpracy w zakresie ochrony świadków , ze względu na złożoność dziedziny, która dotyka wielu innych kontrowersyjnych i skomplikowanych kwestii (np. zmiany tożsamości). Ponadto należy uważnie się przyjrzeć nowym zjawiskom, takim jak wykorzystanie danych biometrycznych, które mogą wpływać na ochronę świadków.

7. WNIOSKI

W świetle oceny skutków wydaje się, że jest jeszcze zbyt wcześnie na natychmiastowe działanie legislacyjne na szczeblu UE w zakresie ochrony świadków . Wcześniejsze wysiłki na poziomie międzynarodowym ukazują trudności w przyjęciu prawnie wiążącego instrumentu. Chociaż istnieją przepisy prawne, priorytetowe dziedziny polityki i orzeczenia sądowe na poziomie Rady Europy, które wskazują na konieczność podjęcia wiążących działań w zakresie ochrony świadków, wysiłki te nie zaowocowały przyjęciem wiążących przepisów prawnych. Ostatnie prace Rady Europy, złożonej z ponad 40 państw, w tym ze wszystkich państw członkowskich UE, nie doprowadziły do przyjęcia wiążących przepisów w formie konwencji, ponieważ państwa nie były gotowe na przyjęcie związanych z tym zobowiązań. Możliwe było zatem jedynie uzgodnienie instrumentu o niewiążącym charakterze.

W wyniku spotkań ekspertów zorganizowanych przez Komisję i pisemnych uwag ekspertów oceniono, że obecnie państwa członkowskie byłyby niechętne do przyjęcia wiążących przepisów prawnych regulujących ich bieżącą nieformalną współpracę.

Niezależnie od tego widoczne są tendencje wskazujące na konieczność zacieśnienia współpracy między państwami, która ostatecznie we właściwym czasie może doprowadzić do zaakceptowania formalizacji reguł i struktur w zakresie ochrony świadków. Najstarsze praktyki i przepisy prawne w Europie pochodzą sprzed 16 lat (Włochy, 1991 r., w sprawie osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości ( pentiti )). W międzyczasie większość państw członkowskich uchwaliła szczególne ustawy, albo przynajmniej zamieściła w przepisach prawa karnego odniesienie do kwestii ochrony zagrożonych świadków. Jednakże nie zrobiono tego w jednakowy sposób. Z drugiej strony w ostatnich latach państwa w sposób nieformalny wymieniają doświadczenia na temat tworzenia systemu ochrony świadków, jak również uwzględniają zasady opracowane przez Europol i Radę Europy. Z tego względu istnieją pewne podobieństwa w systemach ochrony świadków, które stworzono w ciągu ubiegłych 2-3 lat, zgodnie z różnymi systemami prawnymi i podstawowymi zasadami organizacji administracyjnej poszczególnych państw członkowskich.

Tendencje w zakresie przestępczości, tzn. wzrost liczby i skali przestępstw popełnianych przez transgraniczne związki przestępcze i grupy terrorystyczne sprawiły, że państwa zacieśniły współpracę. Ponieważ nie tylko przestępcy, ale także zwykli obywatele korzystają z wolności poruszania się na terytorium UE, prawdopodobnie zwiększy się liczba obywateli europejskich wzywanych do składania zeznań jako świadkowie w poważnych sprawach karnych.

Przy opracowywaniu polityki UE w zakresie ochrony świadków, należy również przeanalizować usprawnienia współpracy transgranicznej poprzez wykorzystanie najnowszych osiągnięć technologicznych i rozwoju społeczeństwa informacyjnego (np. transmisji video). Powinny być one szerzej wykorzystywane przez organy ścigania, także przy ochronie świadków.

Uznanie potrzeby zacieśnienia współpracy w zwalczaniu zorganizowanej przestępczości transgranicznej za pomocą świadków wymagających ochrony i działania wdrożeniowe na rzecz udoskonalenia systemów ochrony świadków wymaganych przez konwencje ONZ mogą prowadzić do zmiany podejścia na poziomie politycznym i operacyjnym.

Na podstawie powyższych punktów Komisja Europejska sugeruje, aby wstrzymać chwilowo działania legislacyjne w dziedzinie ochrony świadków i poddać analizie możliwość realizacji działań na poziomie UE w perspektywie średnioterminowej (4-5 lat), czemu powinno towarzyszyć sporządzenie odpowiedniego opracowania. W tym celu do dalszych badań i zbierania informacji można wykorzystać szczególny program finansowy w sprawie „Zapobiegania i zwalczania przestępstw” w latach 2007-2013[21]; w którym „ochronę i wspieranie świadków” wymieniono jako jeden z tematów i szczególnych celów, co odzwierciedla wagę tej problematyki na szczeblu UE.

Załącznik

Przepisy dotyczące ochrony świadków w państwach członkowskich i Norwegii

Przepisy dotyczące ochrony świadków | Jednostka ds. ochrony świadków | Możliwość zmiany tożsamości | Prawna możliwość zmiany tożsamości | Ustawa dotycząca osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości |

AUSTRIA | NIE | TAK | TAK | TAK | NIE |

BELGIA | TAK | TAK | NIE | NIE | NIE |

BUłGARIA | TAK | TAK | TAK | NIE | NIE |

REPUBLIKA CZESKA | TAK | TAK | TAK | TAK | NIE |

CYPR | TAK | TAK | TAK | TAK | TAK |

DANIA | NIE | TAK | TAK | NIE | NIE |

ESTONIA | TAK | TAK | TAK | TAK | BRAK SZCZEGÓLNEJ USTAWY, NIEKTÓRE ARTYKUłY W AKCIE DOTYCZąCYM NADZORU |

FINLANDIA | NIE | TAK | NIE | NIE | NIE |

FRANCJA | NIE | NIE | NIE | NIE |

NIEMCY | TAK | TAK | TAK | TAK |

GRECJA | NIE | NIE | NIE | NIE |

WęGRY | TAK | TAK | TAK | TAK |

IRLANDIA | NIE | TAK | TAK | NIE |

WłOCHY | TAK | TAK | TAK | TAK | TAK |

ŁOTWA | TAK | TAK | TAK | TAK / NIE[22] | TAK[23] |

LITWA | TAK | TAK | TAK | TAK |

LUKSEMBURG | NIE | NIE | TAK | NIE |

MALTA | TAK | NIE | NIE | NIE |

NIDERLANDY | NIE | TAK | TAK | NIE | NIE |

NORWEGIA | NIE | TAK | NIE | NIE | NIE |

POLSKA | TAK | TAK | TAK | TAK | TAK |

PORTUGALIA | TAK | TAK | TAK | TAK |

RUMUNIA | TAK | TAK | NIE | TAK |

SŁOWACJA | TAK | TAK | TAK | TAK | TAK |

SŁOWENIA | TAK | TAK | TAK | TAK | NIE |

HISZPANIA | NIE | NIE | TAK | NIE |

SZWECJA | TAK | TAK | NIE | NIE |

ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO[24] | TAK | TAK | TAK | TAK | TAK |

[1] Komunikat COM(2006) 629 wersja ostateczna (24.10.2006), str. 22.

[2] Dz.U. C 251 z 15.8.1997, str. 1.

[3] Komunikat COM(2005) 184 wersja ostateczna (10.5.2005), str. 23.

[4] Wyd. Gert Vermeulen, „EU standards in witness protection and collaboration with justice”, na zlecenie Komisji Europejskiej (JAI/2004/AGIS/077), IRCP Uniwersytet w Gandawie.

[5] International Institute of Higher Studies in Criminal Sciences (ISISC) i Monitoring Centre on Organized Crimes (OPCO), oba z siedzibą we Włoszech/Syrakuzy.

[6] Spotkania odbyły się w Syrakuzach, w dniach: 8-10 marca 2005 r. i 26-29 października 2005 r. Zaowocowały one opracowaniem następujących dokumentów: „Final Proposal on minimum requirements for potential legislation at European Unions level” oraz „Explanatory report”.

[7] Spotkania odbyły się w Brukseli w dniach: 21 lutego 2006 r. („Workshop on the Protection of Witnesses and Collaborators of Justice”) i 5 marca 2007 r. („Meeting of European Witness Protection Experts”).

[8] Specjalne badanie Eurobarometru nr 264: „The role of the European Union in fighting against organised crime”, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_264_en.pdf.

[9] Tylko 7 % ankietowanych sprzeciwiło się stworzeniu takiej polityki UE, zaś 7 % respondentów nie ma zdania na ten temat.

[10] Dz.U. C 327 z 7.12.1995, str. 5.

[11] Dz.U. C 10 z 11.1.1997, str. 1.

[12] Dz.U. L 164 z 22.6.2002, str. 3, art. 6.

[13] Dz.U. L 82 z 22.3.2001, str. 1, art. 8.

[14] Wytyczne Rec (2001)11 w sprawie zwalczania przestępczości zorganizowanej; Zalecenie Rec (1997)1325 w sprawie handlu kobiet i przymusowej prostytucji Rady Europy państw członkowskich; Działanie Rec (2000) 11 w celu zwalczania handlu ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego; Karnoprawna Konwencja o korupcji (nr 173 z 27.1.1999.)

[15] Sieć składa się obecnie z kierowników jednostek wyspecjalizowanych w ochronie świadków/ krajowych punktów kontaktowych ze wszystkich 27 państw członkowskich, 10 europejskich krajów spoza UE, 7 obserwatorów z terytoriów zamorskich oraz 12 organizacji międzynarodowych działających na tym obszarze.

[16] Porozumienie między Republiką Litewską, Republiką Estońską i Republiką Łotewską w sprawie współpracy w zakresie ochrony świadków i pokrzywdzonych (2000 r.)

[17] Umowa o współpracy i pomocy między Międzynarodowym Trybunałem Karnym a Unią Europejską (kwiecień 2006 r.)

[18] Artykuł 24: Ochrona świadków.

[19] Artykuł 32: Ochrona świadków, biegłych i ofiar.

[20] Podobny do praktyki wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych.

[21] Decyzja Rady 2007/125/WSiSW (12.2.2007 r.), Dz.U. L 58 z 24.2.2007, str. 7.

[22] Prawo zezwala na nadanie nowej tożsamości, ale nie przewiduje możliwości usunięcia starej tożsamości.

[23] Parlament zajmuje się projektem ustawy, która prawdopodobnie wejdzie w życie w 2008 r.

[24] W tym odrębne sądownictwo Anglii / Walii, Szkocji i Irlandii Północnej.