Sprawozdanie specjalne Ocena mechanizmów 
zamknięcia programów 
rozwoju obszarów 
wiejskich i programów 
w obszarze spójności 
na lata 2007–2013 PL 2016  nr 36
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017
Print ISBN 978-92-872-6739-9 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/89808 QJ-AB-16-035-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-6711-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/098573 QJ-AB-16-035-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6762-7 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/21833 QJ-AB-16-035-PL-E
© Unia Europejska, 2017
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Ocena mechanizmów 
zamknięcia programów 
rozwoju obszarów 
wiejskich i programów 
w obszarze spójności 
na lata 2007–2013 
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 36
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie, jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II – której przewodniczy członek Try -
bunału Iliana Iwanowa – zajmującą się inwestycjami w takich obszarach wydatków jak spójność, wzrost gospodarczy 
i włączenie społeczne. Kontrolę przeprowadzono we współpracy z Izbą I, która zajmuje się obszarem wydatków doty -
czącym zrównoważonego użytkowania zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Ladislav Balko, członek sprawozdawca, 
a w działania kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanič, szef gabinetu; Niels-Erik Brokopp, kierownik; Maria Żekowa, 
koordynator zadania, Charlotta Törneling, zastępca koordynatora zadania, a także kontrolerzy: Milan Smid, Judit Oroszki 
i Maria Ploumaki.
Od lewej:  Ch. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp i M. Żekowa.

03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–XV  Streszczenie
1–14  Wstęp
1–10  Zamknięcie wieloletnich programów w dziedzinach polityki spójności i rozwoju obszarów 
wiejskich
11–14  Obowiązki państw członkowskich i Komisji w ramach procesu zamknięcia
15–18  Zakres kontroli i podejście kontrolne
19 –115  Uwagi
19–68  Ulepszono przepisy dotyczące zamknięcia, lecz wymagane są dalsze działania, aby zapewnić 
większą skuteczność i terminowość
21–29  Istotne zmiany w ustaleniach dotyczących zamknięcia do okresu 2000–2006 w dziedzinie spójności 
i rozwoju obszarów wiejskich
30–45  Podczas zamykania programów na lata 2007–2013 w obszarze spójności wzięto pod uwagę legalność 
i prawidłowość, lecz w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich nie są one uwzględniane przy zamknięciu
46–52  W momencie zamknięcia nie uwzględniono w wystarczającym stopniu uzyskanych produktów 
i osiągniętych rezultatów
53–56  Skonsolidowane sprawozdanie z zamknięcia dotyczące legalności i prawidłowości wydatków, a także 
uzyskanych produktów i rezultatów nie jest przekazywane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie
57–68  Zamknięcie jest inicjowane dopiero kilka lat po zakończeniu okresu programowania ze względu na 
pokrywanie się okresów kwalifikowalności
04 Spis treści 
69 –115  Komisja zapewniła odpowiednie i terminowe wsparcie państwom członkowskim w przygotowaniu 
do zamknięcia programów na lata 2007–2013, jednak musi zachować czujność, aby dopilnować 
prawidłowego wdrożenia przez państwa członkowskie
69–88  Komisja wydała w odpowiednim czasie kompleksowe wytyczne dotyczące zamknięcia okresu 2007–2013
89–91  Pewne wymogi zawarte w wytycznych polityki spójności wykraczają poza zakres przepisów wykonawczych
92–103  Państwa członkowskie są zadowolone ze wsparcia udzielanego przez Komisję, jednak kluczowe znaczenie 
ma koordynacja między organami krajowymi i regionalnymi
10 4 –115  Komisja musi zachować czujność, aby zagwarantować prawidłowe zamknięcie okresu 2007–2013
116 –141  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I —  Podstawa prawna do zamknięcia programów na lata 2007–2013
 Załącznik II —  Zarządzanie programami na lata 2007–2013 i ich kontrola na szczeblu państw 
członkowskich
 Załącznik III —  Zmiany ram poświadczania Komisji i ustaleń dotyczących zamknięcia w trzech 
okresach 
 Załącznik IV —  Przegląd najważniejszych kwestii wymagających dalszego wyjaśnienia 
w odniesieniu do zamknięcia okresu 2007–2013 – odpowiedzi udzielone przez 
organy państw członkowskich w ramach ankiety/wywiadów 
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Duży projekt : projekt obejmujący ekonomicznie niepodzielną serię prac, spełniający ściśle określoną funkcję 
techniczną i posiadający jasno określone cele, którego koszt całkowity służący do określenia wkładu funduszy 
przekracza 50 milionów euro (dla okresu programowania 2007–2013). Zatwierdzenie Komisji jest wymagane 
na poziomie całego projektu.
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne : europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne obejmują 
pięć osobnych funduszy mających na celu zmniejszenie regionalnych nierówności w Unii. Ramy polityki wyznaczane 
są na siedmioletni okres budżetowy przewidziany w wieloletnich ramach finansowych. Te fundusze to: Europejski 
Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz 
Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).
Instrumenty finansowe : ogólny termin określający umowy, które zapewniają posiadaczowi roszczenie względem 
strony zobowiązanej. UE zapewnia wsparcie względem trzech możliwych typów instrumentów finansowych: 
instrumentów kapitałowych, pożyczkowych i gwarancyjnych. Instrumenty kapitałowe i pożyczkowe stanowią 
umowy między inwestorem a jednostką, w której dokonano inwestycji, lub między kredytodawcą a kredytobiorcą. 
Gwarancje stanowią umowy, w ramach których gwarant gwarantuje prawa inwestorowi lub kredytodawcy.
Kontrola zgodności rozliczeń : decyzje Komisji dotyczące wyłączenia wydatków z finansowania przez UE 
w przypadku gdy nie były one dokonywane zgodnie z przepisami unijnymi. Takie decyzje zasadniczo dotyczą 
wydatków poniesionych w więcej niż jednym roku budżetowym.
Korekty finansowe : celem korekt finansowych jest ochrona budżetu UE przed obciążeniem go błędnymi lub 
nieprawidłowymi wydatkami. W przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym za odzyskiwanie 
nieprawidłowo dokonanych płatności odpowiadają przede wszystkim państwa członkowskie. Korekty finansowe 
mogą zostać wprowadzone poprzez wycofanie nieprawidłowych wydatków z deklaracji przedstawianych przez 
państwa członkowskie lub poprzez odzyskanie określonych kwot od beneficjentów. Korekty finansowe mogą być 
również nakładane przez Komisję.
Korekty finansowe netto : korekty finansowe nakładane przez Komisję, gdy państwa członkowskie są zobowiązane 
do zwrotu nieprawidłowych środków finansowych do budżetu UE, co prowadzi do definitywnego zmniejszenia 
środków finansowych dla danego państwa członkowskiego.
Odzyskiwanie środków : jeden z dwóch sposobów dokonania korekty finansowej (drugi sposób stanowi 
wycofanie). Państwo członkowskie pozostawia wydatek w programie do czasu odzyskania niesłusznie zapłaconej 
kwoty od beneficjentów oraz odejmuje go w ramach następnej deklaracji wydatków po odzyskaniu środków.
Operacja : projekt, grupa projektów lub inne działanie wybrane zgodnie z kryteriami ustanowionymi dla programu 
operacyjnego lub programu rozwoju obszarów wiejskich oraz wdrażane przez jednego lub kilku beneficjentów 
w celu osiągnięcia założeń i celów programu.
Polityka rozwoju obszarów wiejskich : drugi filar wspólnej polityki rolnej, współfinansowany przez EFRROW. 
Celem polityki jest poprawa stanu terenów wiejskich i sytuacji ludzi na nich mieszkających przez wzmocnienie 
konkurencyjności sektora rolnictwa i leśnictwa, poprawę stanu środowiska i jakości życia na obszarach wiejskich 
oraz zachęcanie do zróżnicowania gospodarki wiejskiej. Polityka ta obejmuje zarówno działania obszarowe, jak 
i działania inne niż obszarowe. Działania inne niż obszarowe są zwykle działaniami inwestycyjnymi, takimi jak 
modernizacja gospodarstw rolnych oraz tworzenie infrastruktury publicznej na obszarach wiejskich.
06 Glosariusz 
Polityka spójności : polityka spójności to jeden z największych obszarów polityki, na który wydatkowane 
są środki z budżetu UE. Jej cele to: zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi regionami, 
restrukturyzacja podupadających stref przemysłowych, różnicowanie obszarów wiejskich oraz wspieranie 
współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej. Finansowana jest poprzez Europejski Fundusz 
Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS) oraz Fundusz Spójności.
Poziom ryzyka rezydualnego : szacunkowa część łącznych zadeklarowanych wydatków, dla każdego programu 
w całym okresie programowania, która nie jest legalna i prawidłowa. Poziom ryzyka rezydualnego obejmuje 
wszystkie korekty finansowe wdrożone od początku okresu oraz całkowite zadeklarowane wydatki w momencie 
zamknięcia.
Program operacyjny (PO) : PO określa priorytety i szczegółowe cele państwa członkowskiego oraz sposób 
wykorzystania środków finansowych (współfinansowanie unijne i krajowe publiczne i prywatne) w danym okresie 
(obecnie siedmioletnim) na finansowanie projektów. Projekty w ramach PO muszą przyczyniać się do osiągnięcia 
określonej liczby celów. PO mogą otrzymywać finansowanie z EFRR, Funduszu Spójności lub EFS. PO jest 
przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem 
jakichkolwiek płatności z budżetu UE. PO można modyfikować w okresie programowania za zgodą obu stron.
Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW) : dokument programowy opracowany przez państwo członkowskie 
i zatwierdzony przez Komisję, do wykorzystania podczas planowania i monitorowania realizacji unijnej polityki 
rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu regionalnym lub krajowym. PROW określa priorytety i szczegółowe 
cele państwa członkowskiego oraz sposób wykorzystania środków finansowych (współfinansowanie unijne oraz 
publiczne współfinansowanie krajowe) w danym okresie (obecnie siedmioletnim). PROW są współfinansowane 
przez EFRROW.
Próg istotności : kontrolerzy wyrażają opinię co do tego, czy sprawozdania finansowe zostały sporządzone zgodnie 
z określonymi przepisami we wszystkich istotnych aspektach. Ocena tego, co jest istotne, jest kwestią osądu 
zawodowego. Próg istotności ustanowiony przez Komisję wynosi obecnie 2% i odnosi się do udziału błędnych lub 
nieprawidłowych wydatków w skontrolowanych wydatkach z budżetu UE.
Rezerwa na wykonanie : zasoby stanowiące 6% zasobów przydzielonych na EFRR, EFS i Fundusz Spójności lub 
EFRROW, udostępniane po dokonaniu weryfikacji skuteczności działania w 2019 r., jeśli spełnione lub przekroczone 
są określone wymogi.
Roczne sprawozdanie z działalności : w rocznym sprawozdaniu z działalności wskazane są między innymi 
rezultaty operacji względem ustanowionych celów, powiązane ryzyko oraz forma kontroli wewnętrznej. Od czasu 
opracowania budżetu na 2001 r. dla Komisji oraz od 2003 r. w odniesieniu do wszystkich instytucji Unii Europejskiej 
(UE) „delegowany urzędnik zatwierdzający” musi przekazać swojej instytucji roczne sprawozdanie z działalności 
dotyczące wykonania swoich obowiązków wraz z informacjami finansowymi i zarządczymi.
Rozliczanie finansowe : coroczna decyzja Komisji dotycząca kompletności, dokładności i prawdziwości rocznych 
sprawozdań finansowych przedłożonych przez akredytowane agencje płatnicze. Do celów tej decyzji Komisja 
wymaga certyfikacji rachunków przez niezależne jednostki certyfikujące.
Rozliczanie rachunków : dwuetapowa procedura realizowana przez Komisję w celu zapewnienia, by państwa 
członkowskie wywiązywały się w odpowiedni sposób z obowiązków dotyczących płatności w ramach wspólnej 
polityki rolnej (WPR). Procedura obejmuje roczne rozliczanie finansowe rachunków każdej agencji płatniczej oraz 
wieloletnią kontrolę zgodności rozliczeń dotyczącą zgodności transakcji z przepisami unijnymi.
07 Glosariusz 
Saldo końcowe : kwota zapłacona lub odzyskana w momencie zamknięcia programu operacyjnego lub programu 
rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi zamknięcia.
Wieloletnie ramy finansowe (WRF) : WRF określają priorytety dotyczące wydatków oraz maksymalne kwoty, 
które UE może wydać w poszczególnych obszarach w ustalonym okresie kilku lat. Pułapy wydatków ustanowione 
w rozporządzeniu w sprawie wieloletnich ram finansowych są zawsze wyższe niż pułapy określone w budżecie UE. 
WRF obejmują także źródła dochodów dla budżetu UE oraz mechanizmy korekt finansowych dla danego okresu. 
Obecne WRF obejmują lata 2014–2020; poprzednie obejmowały lata 2007–2013 i 2000–2006 (Agenda 2000).
Zarządzanie dzielone : metoda wykonywania budżetu UE, w myśl której Komisja przekazuje zadania wykonawcze 
państwom członkowskim, przy równoczesnym zachowaniu ostatecznej odpowiedzialności.
08
 Streszczenie
I
Wydatki w ramach polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich stanowią dużą część (około 44%) ogólnego 
budżetu Unii Europejskiej (UE). Te dwa kierunki polityki mają uzupełniające się cele i są realizowane za pomocą 
instrumentów o podobnych systemach zarządzania i kontroli.
II
Wydatki UE są zasadniczo planowane i realizowane na podstawie „wieloletnich ram finansowych” (WRF) obejmu -
jących programowanie w ustalonym okresie kilku lat. Okres ten odpowiada okresom programowania w obszarze 
spójności i rozwoju obszarów wiejskich. Trzy ostatnie okresy programowania obejmują lata 2000–2006, 2007–2013 
i 2014–2020.  Kontrole przeprowadzone przez Trybunał w latach 2007–2013 pokazały, że zarówno w dziedzinie spój -
ności, jak i rozwoju obszarów wiejskich może wystąpić istotny poziom nieprawidłowych wydatków.
III
Na koniec okresu programowania programy spójności i rozwoju obszarów wiejskich muszą zostać zamknięte 
i rozliczone pod względem finansowym. Obejmuje to określenie udziału UE we współfinansowaniu ewentualnych 
nieprawidłowych wydatków i ich zwrot do budżetu UE. Zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie mają szcze -
gólne zadania i obowiązki w procesie zamknięcia. Są one ustanowione w rozporządzeniach i dodatkowo wyjaśnione 
w wytycznych wydawanych przez Komisję.
IV
W ramach przedmiotowej kontroli Trybunał zbadał, czy przepisy i procedury dotyczące zamknięcia umożliwiają 
Komisji i państwom członkowskim zamykanie programów spójności i rozwoju obszarów wiejskich w sposób sku -
teczny i terminowy. Trybunał porównał ustalenia dotyczące zamknięcia w trzech okresach programowania w odnie -
sieniu do tych dwóch obszarów polityki oraz ocenił w szczególności, w jaki sposób Komisja uzyskuje pewność, 
że w ostatecznej deklaracji znalazły się legalne i prawidłowe wydatki, które były zgodne z celami programu. Trybu -
nał przeanalizował także terminowość procesu zamknięcia oraz skontrolował, czy władza budżetowa jest informo -
wana o rezultatach zamknięcia programu.
V
W trzech omawianych okresach programowania w ustaleniach dotyczących zamknięcia w obszarze spójności 
i rozwoju obszarów wiejskich zachodziły zmiany. W odniesieniu do okresu 2000–2006 ustalenia były takie same 
dla obydwu obszarów. Wydatki były deklarowane zbiorczo i zatwierdzane przez Komisję dopiero w momencie 
zamknięcia. W latach 2007–2013 od państw członkowskich wymagano przekazania Komisji corocznego poświadcze -
nia, że wydatki w ramach operacji finansowanych przez UE były legalne i prawidłowe, jednak wymóg ten wdrażano 
w każdym z obszarów w odmienny sposób.
VI
W obszarze spójności zamknięcie może być zasadniczo postrzegane jako ostateczne zatwierdzenie wydatków jako 
legalnych i prawidłowych. Aby to umożliwić, Komisja oblicza poziom ryzyka rezydualnego dla każdego programu, 
biorąc pod uwagę korekty finansowe dla okresu jako całości. Natomiast w odniesieniu do rozwoju obszarów wiej -
skich wydatki w ramach programu były rozliczane co roku, a Komisja dokonuje weryfikacji legalności i prawidło -
wości nawet po formalnym zamknięciu programu. Zamknięcie jest zatem wyłącznie transakcją finansową, nieobej -
mującą zatwierdzenia wydatków jako legalnych i prawidłowych ani obliczenia poziomu ryzyka rezydualnego dla 
każdego programu rozwoju obszarów wiejskich.
VII
W przypadku okresu 2014–2020 ramy poświadczania zostały w dalszym stopniu udoskonalone i dostosowane w obrę -
bie dwóch obszarów wydatkowania. Coroczne zatwierdzanie zestawienia wydatków obowiązuje obecnie w obydwu 
obszarach polityki. Nadal istnieją jednak pewne różnice w terminologii, harmonogramie i terminach wykonania.
09 Streszczenie 
VIII
W odniesieniu do okresu 2007–2013 Trybunał stwierdził niewystarczający nacisk na uzyskiwanie produktów i rezul -
tatów. Państwa członkowskie mają wprawdzie obowiązek przedkładać sprawozdania dotyczące rezultatów pro -
gramu, które są odpowiednio oceniane przez Komisję, płatność salda końcowego w momencie zamknięcia nie jest 
jednak bezpośrednio uzależniona od rzeczywistego uzyskania produktów i rezultatów w ramach każdego z tych 
dwóch obszarów.
IX
Z kolei termin zamknięcia nie odpowiada końcowi okresu programowania, ani końcowi okresu kwalifikowalno -
ści. Formalne zamknięcie jest zasadniczo inicjowane po zakończeniu okresu kwalifikowalności, gdy kolejny okres 
programowania już w pełni obowiązuje; w zależności od okoliczności jego zakończenie może zająć kilka lat. Istotne 
pokrywanie się zadań w ramach różnych okresów oraz trudności administracyjne napotykane podczas monitoro -
wania działań, z których część była realizowana ponad dziesięć lat wcześniej, stanowią zagrożenie dla skuteczności 
zamknięcia programu. Ponadto możliwość wydatkowania budżetu programu do dwóch (n+2) lat, a w odniesieniu 
do okresu 2014–2020 nawet do trzech (n+3) lat po zakończeniu okresu programowania zniechęca do rozpoczynania 
programów z następnego okresu.
X
Kolejna obawa związana jest ze sprawozdawczością Komisji na temat wyniku procesu zamknięcia programów 
w obydwu obszarach. Komisja nie informuje bowiem władzy budżetowej o końcowym wyniku tego procesu (prawi -
dłowość wydatków oraz uzyskane produkty i rezultaty). Biorąc pod uwagę, że unijny system budżetowy opiera się 
na wieloletnim programowaniu, Trybunał uważa, że Komisja powinna przekazywać Parlamentowi Europejskiemu 
i Radzie skonsolidowane sprawozdanie z zamknięcia zawierające kluczowe informacje na temat najważniejszych 
aspektów skuteczności i zgodności wdrażania programu.
XI
W celu zapewnienia, aby ustalenia dotyczące zamknięcia dla obszarów polityki spójności i rozwoju obszarów wiej -
skich prowadziły do zwiększenia rozliczalności i przejrzystości wykorzystania środków finansowych UE, Trybunał 
zaleca Komisji, co następuje:
– zaproponowanie dalszego dostosowania przepisów wykonawczych w sprawie zamknięcia w obszarach spój -
ności i rozwoju obszarów wiejskich, tak aby zharmonizować proces corocznego poświadczenia w obydwu 
obszarach,
– wprowadzenie ostatecznego zatwierdzenia przez Komisję legalności i prawidłowości wydatków oraz produk -
tów i rezultatów uzyskanych po zamknięciu programów. Obejmowałoby to ustanowienie procedury obliczania 
poziomu ryzyka rezydualnego na szczeblu programu oraz zapewnienie, by wskaźnik ten nie przekraczał progu 
istotności w momencie zamknięcia, a także ocenę tego, czy cele zostały osiągnięte oraz, w razie konieczności, 
nałożenie korekt finansowych w przypadku niezadowalających wyników,
– ustalenie, w jaki sposób będzie informować władzę budżetową o rezultacie procesu zamknięcia,
– wyeliminowanie nakładania się okresów kwalifikowalności, dostosowując w miarę możliwości kwalifikowalność 
do okresu programowania, a także wymaganie, by programy były zamykane niezwłocznie po zakończeniu okre -
su kwalifikowalności (maksymalnie sześć miesięcy na złożenie dokumentów zamknięcia przez państwa człon -
kowskie i dodatkowe sześć miesięcy na podjęcie decyzji przez Komisję).
Zalecenia te powinny zostać wdrożone podczas przygotowywania ram prawnych obowiązujących po 2020 r.
10 Streszczenie 
XII
Trybunał ocenił także, czy podczas przygotowań do zamknięcia programów państw członkowskich na lata 2007–
2013 Komisja udzielała im odpowiedniego i terminowego doradztwa oraz wsparcia. W ujęciu ogólnym Trybunał 
stwierdził, że wytyczne Komisji dotyczące zamknięcia dla okresu 2007–2013 zarówno w obszarze spójności, jak i roz -
woju obszarów wiejskich stanowią dla państw członkowskich odpowiednią podstawę do skutecznego przygotowa -
nia się do zamknięcia. Wytyczne były terminowe i kompleksowe, a Komisja udzielała także dodatkowego wsparcia 
zgodnie z potrzebami państw członkowskich. Państwa członkowskie były zadowolone ze wsparcia ze strony Komisji 
i w dużej mierze uważały, że są dobrze przygotowane do przeprowadzenia zamknięcia.
XIII
Trybunał wskazał pewne zagrożenia, które należy uwzględnić podczas zamykania programów spójności i roz -
woju obszarów wiejskich na lata 2007–2013. W szczególności w przypadku niektórych obszarów związanych 
z zamknięciem nie ustanowiono wiążących terminów, co może przyczyniać się do dodatkowych opóźnień w pro -
cesie zamknięcia. Trybunał stwierdził również, że niektóre wymogi, a mianowicie te dotyczące niefunkcjonujących 
projektów i zgłaszania poziomu ryzyka rezydualnego, pomagają ograniczyć zagrożenia związane z zamknięciem. 
Inne wymogi, takie jak podział projektów innych niż duże pomiędzy dwa okresy programowania, są konieczne, ale 
w obecnym kształcie mogą skomplikować proces zamknięcia. Ponadto Trybunał wyraża zaniepokojenie, że kontrole 
na szczeblu państw członkowskich lub Komisji nie są wystarczające do zapewnienia legalności i prawidłowości 
wydatków w momencie zamknięcia w odniesieniu do instrumentów finansowych, zaliczek umownych oraz niektó -
rych dużych projektów istotnych z punktu widzenia pomocy państwa.
XIV
Komisja musi w związku z tym zachować czujność, aby zagwarantować prawidłowe zamknięcie okresu 2007–2013. 
W celu odpowiedniego uwzględnienia wszystkich zagrożeń podczas zamknięcia programów spójności i rozwoju 
obszarów wiejskich na lata 2007–2013 Trybunał zaleca Komisji zapewnienie, by:
– decyzje w sprawie zatwierdzania dużych projektów były podejmowane szybko,
– państwa członkowskie wdrażały szczególne procedury w celu zweryfikowania kwalifikowalności wydatków, 
w szczególności w przypadku instrumentów finansowych i zaliczek umownych.
XV
Trybunał zaleca także, aby instytucje zarządzające państw członkowskich wypłacały terminowo pełny wkład 
UE beneficjentom projektu.
11
 Wstęp
Zamknięcie wieloletnich programów w dziedzinach 
polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich
Okresy programowania i przydział budżetu
01 
Wydatki w ramach polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich stanowią 
dużą część (około 44%) ogólnego budżetu UE. Te i inne wydatki UE są planowane 
i realizowane na podstawie „wieloletnich ram finansowych” (WRF) obejmujących 
programowanie w ustalonym okresie kilku lat. Okres ten odpowiada okresom 
programowania w obszarze spójności i rozwoju obszarów wiejskich. Trzy ostatnie 
okresy obejmują lata 2000–2006, 2007–2013 i 2014–2020.
02 
Dziedziny spójności i rozwoju obszarów wiejskich są do siebie podobne pod 
względem mechanizmów realizacji, instrumentów i systemów kontroli. Obydwa 
obszary mają na celu ograniczenie regionalnych dysproporcji (zob. ramka 1 ) 
i w latach 2014–2020 finansowane są z europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych1.1 Art. 1 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. 
ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1083/2006 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 320).
Cele w obszarze polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich
Celem polityki spójności jest zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi regionami, 
restrukturyzacja podupadających stref przemysłowych, różnicowanie obszarów wiejskich oraz wspieranie 
współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej.
Celem polityki rozwoju obszarów wiejskich jest poprawa stanu terenów wiejskich i sytuacji ludzi na nich 
mieszkających poprzez wzmocnienie konkurencyjności sektora rolnictwa i leśnictwa, poprawę stanu środowi -
ska i jakości życia na obszarach wiejskich oraz zachęcanie do zróżnicowania gospodarki wiejskiej.Ramka 1
12 Wstęp 
03 
W okresie programowania 2014–2020 przeznaczono około 460 mld euro na pro -
gramy spójności i rozwoju obszarów wiejskich z budżetu UE. W latach 2007–2013 
było to około 430 mld euro, zaś w latach 2000–2006 – 300 mld euro (zob. rys. 1 ). 
Stanowi to około 40% łącznego budżetu UE na lata 2000–2006, 44% na lata 
2007–2013 i 43% na lata 2014–2020. Rys. 1Przydzielone środki UE na lata 2000–2006, 2007–2013 i 2014–2020 (w mld euro)
Uwaga:  do opracowania wykresu wykorzystano WRF skorygowane odpowiednio dla 2006 r. (UE-25), 2013 r. (UE-27) i 2017 r. (UE-28).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.618
PO440
PO510
PO
152
PROW94
PROW118
PROW
Rozwój obszarów 
wiejskichSpójność2014-2020
2007-2013
2000-2006
500 400 300 200 100 0
13 Wstęp 
Zarządzanie dzielone polityką spójności i rozwoju obszarów 
wiejskich
04 
Odpowiedzialność za wdrażanie polityki spójności i rozwoju obszarów wiejskich 
jest dzielona między państwami członkowskimi a Komisją Europejską. Komisja 
zatwierdza wieloletnie programy na podstawie wniosków państw członkowskich.
05 
W Komisji odpowiedzialność za zarządzanie tymi obszarami polityki spoczywa 
na DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO), DG ds. Zatrudnienia, Spraw 
Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) oraz DG ds. Rolnictwa i Roz -
woju Obszarów Wiejskich (DG AGRI). W państwach członkowskich krajowe lub 
regionalne organy odpowiedzialne za realizację programu spójności i rozwoju 
obszarów wiejskich mają za zadanie zapewnić legalność i prawidłowość współfi -
nansowanych operacji pod nadzorem Komisji, przy zachowaniu przez nią osta -
tecznej odpowiedzialności2.
Zamknięcie jako ostatni etap w całym okresie trwania programu
06 
Zatwierdzenie, wdrażanie i zamknięcie wieloletnich programów to proces cy -
kliczny. Trzy etapy całego okresu trwania programu zostały objaśnione na rys. 2 .
07 
Zamknięcie, ostatni etap cyklu realizacji programu, definiowany jest w rozporzą -
dzeniu finansowym UE i rozporządzeniach sektorowych dotyczących obydwu 
obszarów polityki jako następujący po zapłaceniu salda, którym rozlicza się 
wszystkie poprzednie wydatki (co określa się także mianem salda końcowego) 
na rzecz państwa członkowskiego lub odzyskaniu nadmiernych wypłaconych 
kwot przez Komisję3.2 Art. 317 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej (TFUE).
3 Art. 90 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE, Euratom) 
nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie 
do budżetu ogólnego Unii 
oraz uchylającego 
rozporządzenie Rady (WE, 
Euratom) nr 1605/2002 
(rozporządzenie finansowe) 
(Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1); 
art. 109 ust. 3 zasad 
stosowania rozporządzenia 
finansowego; art. 89 ust. 5 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006 ustanawiającego 
przepisy ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności (Dz.U. L 210 
z 31.7.2006, s. 25); oraz art. 37 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 w sprawie finansowania 
wspólnej polityki rolnej, 
zarządzania nią 
i monitorowania jej oraz 
uchylającego rozporządzenia 
Rady (EWG) nr 352/78, (WE) 
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, 
(WE) nr 814/2000, (WE) 
nr 1290/2005 i (WE) 
nr 485/2008 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 549).
14 Wstęp Rys. 2Cykl realizacji wieloletnich programów spójności i rozwoju obszarów wiejskich
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Bieżący okres
Następny okresPo zakończeniu okresu programy muszą zostać zamknięte. 
W obydwu obszarach polityki zamknięcie programu jest deﬁniowane jako rozliczenie ﬁnansowe mające formę płatności salda końcowego na rzecz państwa członkowskiego lub odzyskania nadmiernych wypłaconych kwot przez Komisję. Państwa członkowskie mają 6 miesięcy (w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich) lub 15 miesięcy (w obszarze spójności) na przekazanie Komisji dokumentów zamknięcia.Państwa członkowskie realizują programy w drodze wyboru poszczególnych operacji na podstawie uzgodnionych kryteriów. W okresie programowania państwa członkowskie dokonują na rzecz beneﬁcjentów zwrotu poniesionych kosztów na podstawie deklaracji wydatków. Deklaracje te zostają następnie zagregowane we wnioski o płatności okresowe poświadczane przez organy państw członkowskich i przedkładane Komisji w celu uzyskania współﬁnansowania. Komisja dokonuje płatności okresowych na rzecz państw członkowskich w oparciu o te wnioski o płatność. Państwa członkowskie mają dwa lata po zakończeniu okresu programowan-ia na zakończenie realizacji programów, w związku z czym płatności w odniesieniu do okresu 2007-2013 mogły być dokonywane najpóźniej do 31 grudnia 2015 r.Państwa członkowskie przygotowują programy na potrzeby wdrożenia polityki na szczeblu krajowym lub regionalnym, które są zatwierdzane przez Komisję.Aby zapewnić płynność i dostępność środków ﬁnansowych na potrzeby wsparcia beneﬁcjentów od początku realizacji programu, Komisja przekazuje państwom członkowskim płatności zaliczkowe.
Realizacja
ZamknięcieZatwierdzanie 
programu 
ZamknięcieRealizacjaZatwierdzanie programu 
15 Wstęp 
08 
„Zamknięcie” odnosi się jednak także do procesu zakończenia programu, które 
obejmuje przekazanie Komisji dokumentów przez państwa członkowskie i skut -
kuje wypłatą salda końcowego. W odniesieniu do obydwu obszarów polityki 
ustalenia dotyczące zamknięcia są ustanowione w odpowiednich rozporządze -
niach, wymienionych w  załączniku I .
09 
Zamknięcie jest kluczowym etapem całego cyklu realizacji programu, gdyż:
 ο od Komisji wymagane jest zatwierdzenie tylko tych wydatków, które były 
zgodne z przepisami unijnymi i krajowymi. W szczególności oznacza to, 
że tylko wydatki wykorzystane zgodnie z celami programu oraz poniesione 
w sposób legalny i prawidłowy mogą być zwrócone z budżetu UE;
 ο państwa członkowskie muszą upewnić się, że wydatki są zgodne z mającymi 
zastosowanie wymogami prawnymi oraz zasadami należytego zarządzania 
finansami. Wszystkie nieprawidłowe wydatki wykryte i skorygowane przez 
Komisję po zamknięciu mogą skutkować redukcją netto finansowania unijne -
go na rzecz programu. W przypadku rozwoju obszarów wiejskich wszystkie 
tego rodzaju korekty mają efekt netto dla finansowania unijnego.
10 
Jednocześnie rozporządzenia unijne wymagają, by środki finansowe udostępnia -
ne przez UE w celu współfinansowania operacji w państwach członkowskich były 
wydawane w terminach określonych w tych rozporządzeniach. Presja względem 
państw członkowskich związana z wykorzystaniem tych środków finansowych 
wzrasta pod koniec okresów kwalifikowalności, gdyż państwa te mogą ryzyko -
wać utratę niewydanej części środków pierwotnie im przydzielonych.
Obowiązki państw członkowskich i Komisji w ramach 
procesu zamknięcia
Organy państw członkowskich składają dokumenty zamknięcia
11 
Organy odpowiedzialne za zarządzanie programami spójności i rozwoju obsza -
rów wiejskich na lata 2007–2013 oraz ich kontrolę na szczeblu państw członkow -
skich są opisane w  załączniku II . Ich konkretne obowiązki w ramach procesu 
zamknięcia są przedstawione w  tabeli 1  poniżej.
16 Wstęp 
Obowiązki organów państw członkowskich w momencie zamknięcia
Spójność Rozwój obszarów wiejskich
(i) Instytucja zarządzająca  
składa sprawozdanie końcowe 
z realizacji obejmujące cały okres 
programowania1.(i) Instytucja zarządzająca  składa ostatnie roczne sprawoz -
danie z postępu prac dotyczące realizacji4.
(ii) Instytucja certyfikująca  składa 
wniosek o płatność salda końco -
wego oraz deklarację wydatków2.(ii) Agencja płatnicza  składa roczne sprawozdanie finansowe 
za ostatni rok realizacji5.
(iii) Instytucja audytowa  ocenia 
zasadność wniosku o wypłatę 
salda końcowego oraz legal -
ność i prawidłowość transakcji 
będących podstawą wydatków 
objętych końcową deklaracją 
wydatków, do której dołącza się 
końcowe sprawozdanie z kontroli3.
W swojej deklaracji zamknięcia 
instytucja audytowa musi ująć 
poziom ryzyka rezydualnego dla 
każdego PO (lub grupy PO) dla ca -
łego okresu programowania. Jeśli 
jest on wyższy od progu istotności 
ustanowionego przez Komisję 
i wynoszącego 2%, w normalnych 
warunkach będzie to skutkować 
zastosowaniem korekty finanso -
wej. Programy nie powinny być 
zamykane, jeśli ich zweryfikowany 
poziom ryzyka rezydualnego 
przekracza próg istotności.(iii) Jednostka certyfikująca  przedstawia opinię i sporządza 
sprawozdanie na temat kompletności, poprawności oraz 
prawdziwości ostatnich rocznych sprawozdań finansowych 
oraz funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej6.
1 Art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
2 Art. 61, 78 i 89 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
3 Art. 62 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
4 Art. 82 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 i art. 37 rozporządzenia (UE) 1306/2013.
5 Art. 7 ust. 3 i 37 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
6  Art. 9 rozporządzenia (UE) 1306/2013 i art. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiające -
go zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych 
i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. L 255 
z 28.8.2014, s. 59).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Tabela 1
17 Wstęp 
Komisja ocenia i zatwierdza dokumenty zamknięcia
12 
W obszarze spójności, w odniesieniu do zamknięcia programów na lata 2007–2013, 
Komisja ma pięć miesięcy na przeanalizowanie dokumentów złożonych przez 
państwa członkowskie oraz wydanie opinii w sprawie sprawozdania końcowego 
z realizacji4 i deklaracji zamknięcia5. Po ich zatwierdzeniu Komisja musi wypłacić 
saldo końcowe w terminie 45 dni kalendarzowych6. W okresie programowania 
weryfikacje przeprowadzane przez państwa członkowskie lub Komisję mogą 
prowadzić do zastosowania korekt finansowych dotyczących PO. Zasadniczo 
wszystkie nierozwiązane kwestie związane z działaniami kontrolnymi i ustale -
niami kontroli powinny być wyjaśnione i uregulowane w procesie zamknięcia. 
Komisja może jednak prowadzić dalsze prace kontrolne, które mogą skutkować 
nałożeniem korekt finansowych po wypłacie salda końcowego7.
13 
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich zamknięcie w dużej mierze opiera 
się na procesie rocznego rozliczania finansowego: corocznej weryfikacji przez 
Komisję sprawozdania jednostki certyfikującej oraz zatwierdzeniu zestawienia 
wydatków. W momencie zamknięcia Komisja ma pięć miesięcy na wniesienie 
uwag dotyczących ostatniego rocznego sprawozdania z postępu prac8. Po uzna -
niu sprawozdania za dopuszczalne i rozliczeniu ostatnich rocznych sprawozdań 
finansowych Komisja musi wypłacić saldo końcowe w ciągu sześciu miesięcy9. 
W całym okresie programowania, aby chronić budżet UE przed nieprawidłowymi 
wydatkami, Komisja przeprowadzała także kontrole legalności i prawidłowo -
ści wydatków (wieloletnią kontrolę zgodności rozliczeń), które były niezależne 
względem rozliczania finansowego. Kontrole te często skutkowały korektami 
finansowymi netto. Mogą one być przeprowadzane lub finalizowane nawet 
po zamknięciu PROW.
14 
Podczas gdy organy państw członkowskich były zobowiązane złożyć dokumenty 
zamknięcia w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich do 30 czerwca 2016 r., 
termin złożenia dokumentów dla programów spójności ustalono na 30 marca 
2017 r. W momencie przeprowadzania kontroli, ze względu na odmienne terminy, 
dyrekcje generalne były na różnych etapach przygotowań. DG AGRI zakończyła 
opracowywanie swojego wewnętrznego podręcznika i procedur dotyczących 
zamknięcia, podczas gdy zadanie to jest nadal w toku w DG REGIO i DG EMPL, 
a jego zakończenie planowane jest na koniec 2016 r., przed upływem terminu 
składania dokumentów zamknięcia.4 Art. 67 ust. 4 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006.
5 Art. 89 ust. 3 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006.
6 Art. 89 ust. 4 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006.
7 Zgodnie z art. 90 
rozporządzenia (WE) 
nr 1083/2006 instytucja 
zarządzająca musi zapewnić, 
by wszystkie dokumenty 
uzupełniające dotyczące 
wydatków i kontroli danego 
programu były 
przechowywane do wglądu 
Komisji i Europejskiego 
Trybunału Obrachunkowego 
przez trzy lata po zamknięciu.
8 Art. 82 ust. 3 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 277 
z 21.10.2005, s. 1).
9 Art. 37 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
18
 Zakres kontroli 
i podejście kontrolne
15 
W ramach niniejszej kontroli Trybunał zbadał, czy przepisy i procedury dotyczą -
ce programów spójności i rozwoju obszarów wiejskich zapewniają podstawę 
do ich zamknięcia przez Komisję i państwa członkowskie w sposób skuteczny 
i terminowy.
W pierwszej kolejności Trybunał zbadał:
 ο czy przepisy wykonawcze dotyczące zamknięcia w obszarze spójności i roz -
woju obszarów wiejskich wymagają ostatecznego zatwierdzenia wydatków 
w ramach programu pod względem legalności i prawidłowości oraz poświad -
czenia, że uzyskano produkty i rezultaty;
 ο czy władza budżetowa (Parlament Europejski i Rada) jest informowana o wy -
niku procesu zamknięcia wieloletnich programów wydatków;
 ο czy proces zamknięcia jest przeprowadzany terminowo.
W drugiej kolejności Trybunał ocenił, czy Komisja udzielała odpowiedniego i ter -
minowego wsparcia państwom członkowskim, aby pomóc im w przygotowaniach 
do zamknięcia PO i PROW na lata 2007–2013.
16 
Kontrola prowadzona przez Trybunał koncentrowała się na mocnych i słabych 
stronach w ustaleniach dotyczących zamknięcia programów spójności i rozwoju 
obszarów wiejskich na lata 2007–2013, na wnioskach wyciągniętych z procesu 
zamknięcia programów na lata 2000–2006 oraz na zakresie, w jakim uchybienia 
zaobserwowane w obydwu okresach zostały uwzględnione w rozporządzeniach 
na lata 2014–2020.
19 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
17 
Prace kontrolne obejmowały następujące elementy:
 ο analizę przepisów dotyczących zamknięcia w okresach programowania 
2000–2006, 2007–2013 i 2014–2020;
 ο analizę wsparcia udzielanego przez Komisję na rzecz państw członkowskich 
poprzez wytyczne i szkolenia dotyczące zamknięcia programów na lata 
2007–2013;
 ο elektroniczną ankietę przeprowadzoną wśród organów krajowych i regional -
nych zaangażowanych w zamknięcie programów w celu uzyskania ich opinii 
na temat przepisów, wytycznych i wsparcia ze strony Komisji oraz własnego 
przygotowania. Ankietę przeprowadzono między listopadem 2015 r. a stycz -
niem 2016 r. Była ona skierowana do instytucji zarządzających i instytucji au -
dytowych w obszarze polityki spójności oraz agencji płatniczych i jednostek 
certyfikujących w odniesieniu do polityki rozwoju obszarów wiejskich. Na an -
kietę odpowiedziało 337 z 480 organów zaproszonych do udziału (wskaźnik 
odpowiedzi na poziomie około 70%);
 ο wywiady z przedstawicielami organów państw członkowskich, które wzięły 
udział w ankiecie. Trybunał przeprowadził wywiady łącznie z 25 organami 
krajowymi i regionalnymi w obszarze spójności oraz 12 organami w dziedzi -
nie rozwoju obszarów wiejskich.
18 
Prace kontrolne przeprowadzono od września 2015 r. do września 2016 r.
20
 Uwagi
10 Zwane instytucjami 
poświadczającymi zamknięcie 
pomocy w latach 2000–2006.Ulepszono przepisy dotyczące zamknięcia, lecz 
wymagane są dalsze działania, aby zapewnić większą 
skuteczność i terminowość
19 
Zamknięcie jest ostatnim etapem całego cyklu realizacji programu wieloletnie -
go. Aby zapewnić rozliczalność i przejrzystość, Komisja powinna zatwierdzać 
legalność i prawidłowość wydatków końcowych oraz ich wykorzystanie zgodnie 
z celami programu. Zamknięcie powinno mieć miejsce możliwie jak najszybciej 
po zakończeniu okresu programowania, a Komisja powinna przekazać władzy 
budżetowej sprawozdanie dotyczące wyniku procesu zamknięcia.
20 
Biorąc pod uwagę podobieństwa w obszarach polityki spójności i rozwoju obsza -
rów wiejskich (w szczególności działania inwestycyjne inne niż obszarowe) oraz 
fakt, że od 2014 r. obydwa obszary są objęte europejskimi funduszami struktural -
nymi i inwestycyjnymi, ustalenia dotyczące zamknięcia powinny zostać ujednoli -
cone, aby zwiększyć przejrzystość i ułatwić porównania. Ujednolicone ustalenia 
dotyczące zamknięcia powinny także ułatwić zainteresowanym stronom zro -
zumienie procesu zamknięcia. Ponadto wspólne przepisy mogłyby prowadzić 
do zwiększenia wydajności w ramach realizacji programów.
Istotne zmiany w ustaleniach dotyczących zamknięcia 
od okresu 2000–2006 w dziedzinie spójności i rozwoju 
obszarów wiejskich
Okres 2000–2006 – brak corocznego poświadczenia ze strony 
państw członkowskich w obydwu obszarach polityki
21 
Proces zamknięcia i wytyczne w odniesieniu do okresu 2000–2006 były takie 
same w dziedzinie spójności i rozwoju obszarów wiejskich i w żadnym z tych 
dwóch obszarów organy państw członkowskich nie przedstawiały corocznego 
poświadczenia. W momencie zamknięcia organy te10 musiały zapewnić poświad -
czenie, w oparciu o kontrolę wyrywkową, dotyczące legalności i prawidłowości 
wszystkich wydatków w całym okresie. Analizy i weryfikacje prowadzone przez 
Komisję doprowadziły w wielu przypadkach do złożenia wniosków o wyjaśnienie 
lub dodatkowych prac na szczeblu państw członkowskich, co często wydłużało 
proces zamknięcia. Na przykład w przypadku 14% programów operacyjnych w ra -
mach EFRR zamknięcie trwało dłużej niż cztery lata. Informacje na temat czasu, 
w jakim dyrekcje generalne Komisji dokonywały zamknięcia programów spójno -
ści i rozwoju obszarów wiejskich na lata 2000–2006, są przedstawione na rys. 3 .
21 Uwagi 
Okres 2007–2013 – wymóg zapewniania corocznego 
poświadczenia przez państwa członkowskie w obydwu obszarach 
polityki
22 
W okresie 2007–2013 przewidziano wymóg przedstawienia corocznego poświad -
czenia przez państwa członkowskie w obydwu obszarach polityki. Te coroczne 
deklaracje stanowiące podstawę do zamknięcia programu miały na celu ułatwie -
nie i przyspieszenie procesu w porównaniu z poprzednim okresem. W obszarze 
spójności miały one formę rocznych sprawozdań z kontroli składanych przez 
instytucje audytowe i zatwierdzanych przez Komisję. W odniesieniu do rozwoju 
obszarów wiejskich Komisja opracowała procedurę „rozliczania rachunków”11 
w celu ostatecznego uznawania wydatków, obejmującą roczne rozliczanie finan -
sowe i wieloletnią kontrolę zgodności rozliczeń (zob. pkt 13). Przegląd zadań od -
powiedzialnych organów państw członkowskich w zakresie zarządzania i kontroli 
w okresie programowania 2007–2013 jest przedstawiony w  załączniku II .11 Wprowadzoną w tym czasie 
na mocy rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1290/2005 z dnia 
21 czerwca 2005 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej (Dz.U. L 209 
z 11.8.2005, s. 1); obecnie 
art. 51 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.Liczba programówPROW łącznie (%)EFS łącznie (%)EFRR łącznie (%)PROW zamknięteEFS: zamknięte POEFRR: zamknięte PO
Czas na zamknięcie(%)
> 4 lata Od 3 
do 4 latOd 2 
do 3 latOd 1 
do 2 latOd 6 
miesięcy 
do 1 roku< 6 miesięcy140
120
100
80
60
40
20
0100
80
60
40
20
0Rys. 3Czas wymagany do zamknięcia PO i PROW w latach 2000–2006
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.
22 Uwagi 
23 
W obszarze polityki spójności w latach 2007–2013 wydatki były deklarowane 
zbiorczo od momentu rozpoczęcia okresu, a Komisja nie zatwierdzała ich co roku. 
Roczne sprawozdania z kontroli i opinie pokontrolne składane przez instytucje 
audytowe oraz zatwierdzane przez Komisję stanowiły mimo wszystko ważny ele -
ment corocznego poświadczania przez Komisję. Komisja miała także możliwość 
przerwania lub wstrzymania płatności, jeśli istniały wątpliwości dotyczące legal -
ności i prawidłowości wydatków. System rocznych sprawozdań z kontroli i opinii, 
wraz z zatwierdzaniem przez Komisję rocznych sprawozdań z realizacji, zapewnia 
podstawę do procesu zamknięcia.
24 
Z drugiej strony, w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 
Komisja zatwierdzała deklaracje wydatków co roku. Od Komisji wymagana była 
weryfikacja sprawozdania jednostki certyfikującej i opinii pokontrolnych oraz 
zatwierdzanie rachunków każdego roku (roczne rozliczanie finansowe). Procedu -
ra ta obejmowała nie tylko rachunki, ale także funkcjonowanie systemu kontroli 
wewnętrznej agencji płatniczej oraz poświadczenie wiarygodności wydawane 
przez dyrektora agencji; nie obejmowała jednak legalności i regularności wy -
datków. Niezależnie od tego Komisja ma obowiązek zbadania i zatwierdzenia 
rocznego sprawozdania z postępu prac dotyczącego realizacji. Zamknięcie 
programu rozwoju obszarów wiejskich opiera się na rocznych sprawozdaniach 
finansowych składanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do każde -
go roku budżetowego w okresie programowania (2007–2015) oraz ich zatwier -
dzeniu przez Komisję (decyzje w sprawie rozliczania finansowego). Legalność 
i prawidłowość nie są jednak objęte zakresem rocznego rozliczania finansowego, 
natomiast stanowią element procedury wieloletniej kontroli zgodności rozliczeń, 
która może trwać nawet po zamknięciu. W odniesieniu do rozwoju obszarów 
wiejskich zamknięcie może być zatem postrzegane jako proces składający się 
z koniecznych etapów w całym okresie realizacji, który może trwać po formalnym 
zamknięciu PROW, a nie jako jednorazowe działanie przeprowadzane w określo -
nym momencie.
25 
Rozwój systemu zarządzania i kontroli w trzech okresach programowania 
(2000–2006, 2007–2013 i 2014–2020) w obszarach spójności i rozwoju obszarów 
wiejskich, który ma istotne znaczenie w odniesieniu do zamknięcia, jest pokaza -
ny w  załączniku III . Załącznik ten pokazuje także, w jaki sposób organy państw 
członkowskich i Komisja zapewniały informacje dotyczące monitorowania i po -
świadczanie w trzech okresach.
23 Uwagi 
Okres 2014–2020 – ustalenia dotyczące zamknięcia w obszarach 
spójności i rozwoju obszarów wiejskich są coraz bardziej zbieżne, 
jednak nie są jeszcze w pełni ujednolicone
26 
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 coroczne zatwierdzanie 
zestawienia wydatków ma zastosowanie zarówno do spójności, jak i rozwoju 
obszarów wiejskich12, zapewniając „coroczne zamknięcie” w obydwu obszarach 
polityki. W odniesieniu do spójności problemy dotyczące legalności i prawidło -
wości wydatków są uwzględniane do celów corocznego zatwierdzenia zestawie -
nia wydatków, jeśli organy krajowe wykryją je i skorygują przed przedłożeniem 
rachunków Komisji, ale mogą być także uwzględniane na kolejnym etapie w ra -
mach wieloletnich kontroli zgodności rozliczeń, które mogą skutkować korektami 
finansowymi netto nakładanymi przez Komisję pod pewnymi warunkami13. Odpo -
wiada to zasadniczo procesowi, jakim objęta jest dziedzina rozwoju obszarów 
wiejskich począwszy od okresu 2007–2013. W tej dziedzinie zakres corocznego 
poświadczenia został rozszerzony, aby objąć legalność i prawidłowość, jako 
że od 2015 r. jednostki certyfikujące muszą ujmować te aspekty w swoich rocz -
nych sprawozdaniach. Tak jak w przypadku polityki spójności, wieloletnie kontro -
le zgodności z możliwością zastosowania korekt finansowych netto są przepro -
wadzane oddzielnie.
27 
W obydwu obszarach polityki zamknięcie okresu 2014–2020 będzie przebiegać 
prawie identycznie jak coroczne zatwierdzanie zestawienia wydatków, z tą różni -
cą, że w obszarze spójności wymagane będzie sprawozdanie końcowe z realizacji 
oprócz corocznych dokumentów14 złożonych za ostatni rok. W przypadku roz -
woju obszarów wiejskich nie będą wymagane dodatkowe dokumenty do celów 
zamknięcia; format sprawozdań będzie taki sam jak co roku.
28 
W odniesieniu do okresu 2014–2020 przepisy dotyczące poświadczania i za -
mknięcia zostały w dalszym stopniu udoskonalone i ujednolicone w dwóch 
obszarach wydatkowania. Pomimo wysiłków podejmowanych w celu uproszcze -
nia procedur w drodze rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów15 nadal 
istnieje kilka różnic w ustaleniach dotyczących zamknięcia w dwóch obszarach 
polityki. Najważniejsze różnice są wymienione w  tabeli 2 .12 Art. 84 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
13 Art. 139 ust. 5 i art. 145 ust. 7 
rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
14 Art. 141 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
15 Rozporządzenie (UE) 
nr 1303/2013.
24 Uwagi 
Różnice w ustaleniach dotyczących zamknięcia w okresie 2014–2020 między 
dziedzinami spójności i rozwoju obszarów wiejskich
Zagadnienie Spójność Rozwój obszarów wiejskich Różnice
Terminologia i rola 
organów państw 
członkowskichZadania i obowiązki instytucji zarządzają -
cych, instytucji certyfikujących i instytucji 
audytowych są opisane w załączniku II .
W okresie 2014–2020 wprowadzono 
nowy termin „zatwierdzenie zestawienia 
wydatków”1.Zadania i obowiązki instytucji zarządzają -
cych, agencji płatniczych i jednostek cer -
tyfikujących są opisane w załączniku II .
Termin „zatwierdzenie zestawienia 
wydatków” z rozporządzenia w sprawie 
wspólnych przepisów ma zastosowa -
nie, ale w szczególnych przepisach 
dotyczących rozwoju obszarów wiejskich 
nadal stosowane są terminy „rozliczanie 
rachunków”2 i „rozliczanie zgodności”3.Chociaż ich zadania są zasadniczo 
podobne, organy państw członkowskich 
mają różne nazwy i pełnią różne role 
w poszczególnych obszarach polityki.
Wyrażenie „zatwierdzenie zestawienia 
wydatków” jest stosowane w obszarze 
spójności, ale w odniesieniu do rozwoju 
obszarów wiejskich stosowane są także 
terminy „rozliczanie rachunków” i „rozli -
czanie zgodności”.
Legalność 
i prawidłowośćW obszarze spójności początkowe 
płatności zaliczkowe na rzecz programów 
są uzupełnianie rocznymi płatnościami 
zaliczkowymi. W celu ochrony budżetu 
UE przed skutkami nieprawidłowych 
wydatków systematycznie wstrzymuje 
się 10% płatności okresowych. Kwota 
ta ma być zwalniania po zatwierdzeniu 
rocznych sprawozdań finansowych.
W przepisach4 konkretnie stwierdza się, 
że kwestii legalności i prawidłowości nie 
należy uwzględniać do celów corocznego 
zatwierdzenia zestawienia wydatków.W przypadku rozwoju obszarów wiej -
skich na rzecz państw członkowskich 
wypłacane są wyłącznie początkowe 
płatności zaliczkowe, nie występują 
roczne płatności zaliczkowe, a z płat -
ności okresowych nie wstrzymuje się 
żadnych kwot. Niemniej jednak łączne 
kwoty płatności na rzecz programu 
są objęte górnym limitem wynoszącym 
95%, a pozostałe 5% zostaje zwolnione 
dopiero w momencie wypłaty salda 
końcowego.
Szczegółowe przepisy dotyczące rozwo -
ju obszarów wiejskich rozszerzają zakres 
rocznych sprawozdań składanych przez 
jednostki certyfikujące, tak by uwzględ -
niano w nich kwestie legalności oraz 
prawidłowości5.Podczas gdy w przypadku rozwoju obsza -
rów wiejskich na rzecz państw członkow -
skich wypłacane są wyłącznie początkowe 
płatności zaliczkowe, w przypadku 
obszaru spójności są one uzupełniane 
rocznymi płatnościami zaliczkowymi. 
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich 
nie jest wstrzymywana żadna część 
płatności okresowych, podczas gdy 
w obszarze spójności zatrzymywane jest 
10%. Z drugiej strony, płatności na rzecz 
programów rozwoju obszarów wiejskich 
są objęte górnym limitem wynoszącym 
95%, a w obszarze spójności nie wprowa -
dzono takiego ograniczenia.
Nie jest jasne w odniesieniu do żadnego 
z obszarów, w jakim zakresie Komisja 
będzie w praktyce uwzględniać kwestie 
legalności i prawidłowości w ramach 
corocznego zatwierdzenia.Tabela 2
1 Art. 84 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
2 Art. 51 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
3 Art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
4 Art. 139 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
5 Art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
25 Uwagi 
29 
Zasadniczo różnice te oznaczają, że zamknięcie rozpocznie się później w przy -
padku spójności niż rozwoju obszarów wiejskich oraz że państwa członkowskie 
będą musiały przekazać Komisji sprawozdanie końcowe z realizacji wyłącznie dla 
programów w obszarze spójności16. Proces zamknięcia mógłby zostać udoskona -
lony dzięki dalszemu ujednoliceniu obu obszarów polityk.16 Art. 141 rozporządzenia (WE) 
nr 1303/2013.Tabela 2Zagadnienie Spójność Rozwój obszarów wiejskich Różnice
Rok obrachunkowy, 
rok budżetowy 
i ostatnie roczne 
sprawozdania 
finansoweWprowadzono nowy rok obrachunkowy, 
trwający od 1 lipca do 30 czerwca6.
Ostatnie roczne sprawozdania finansowe 
muszą obejmować wydatki do końcowej 
daty kwalifikowalności (31 grudnia 
2023  r.)8; będą one formalnie obejmować 
rok obrachunkowy od 1 lipca 2023 r. 
do 30 czerwca 2024 r.Dla okresu 2007–2013 obowiązuje nadal 
rok obrachunkowy trwający od 16 paź -
dziernika do 15  października7.
Podczas gdy końcowa data kwalifiko -
walności jest taka sama (31 grudnia 
2023 r.), ostatnie roczne sprawozdania 
finansowe będą obejmować okres 
od 15 października 2022 r. do 31 grudnia 
2023  r.Lata obrachunkowe obejmują różne 
okresy.
Okres objęty ostatnimi rocznymi sprawoz -
daniami finansowymi jest także różny.
Terminy Termin składania dokumentów końco -
wych na potrzeby zamknięcia przypada 
na dzień 15 lutego 2025 r., 13,5 miesiąca 
po końcowej dacie kwalifikowalności, 
tj. 31 grudnia 2023 r.Termin składania dokumentów końco -
wych na potrzeby zamknięcia przypada 
na dzień 30 czerwca 2024 r., 6 miesięcy 
po końcowej dacie kwalifikowalności, 
tj. 31 grudnia 2023 r.Obowiązują różne terminy składania 
dokumentów końcowych na potrzeby 
zamknięcia.
Dokumenty 
zamknięciaNależy złożyć sprawozdanie końcowe 
z realizacji9.Na potrzeby zamknięcia nie są wymaga -
ne żadne dodatkowe dokumenty.W przeciwieństwie do rozwoju obszarów 
wiejskich w odniesieniu do spójności 
należy złożyć sprawozdanie końcowe 
z realizacji.
6 Art. 2 ust. 29 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
7 Art. 39 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
8 Art. 65 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
9 Art. 141 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
26 Uwagi 
Podczas zamykania programów na lata 2007–2013 
w obszarze spójności wzięto pod uwagę legalność 
i prawidłowość, lecz w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich nie są one uwzględniane przy zamknięciu
Zrozumienie koncepcji zamknięcia okresu 2007–2013 i jego 
oczekiwane konsekwencje nieco się różnią
Państwa członkowskie interpretują cel zamknięcia w ujęciu bardziej 
ogólnym niż przewidziany w definicji zawartej w ramach prawnych
30 
Cel zamknięcia programu powinien być jasno określony w rozporządzeniach 
i przekazany do wiadomości, tak aby zapewnić jego jednolitą interpretację przez 
Komisję i państwa członkowskie.
31 
Większość respondentów ankiety przeprowadzonej przez Trybunał wśród orga -
nów państw członkowskich odpowiedziała, że cel zamknięcia był jasny. Postrze -
gali oni jednak cel zamknięcia w obydwu obszarach polityki w ujęciu szerszym 
niż przewidziany w definicji zawartej w rozporządzeniach (tj. wypłata salda 
końcowego17). Znaczna część respondentów wskazała także inne cele zamknięcia, 
takie jak „ostateczna weryfikacja legalności i prawidłowości zwróconych wydat -
ków”, „pewność prawa dla państw członkowskich, że zadeklarowane wydatki 
w danym okresie zostaną zatwierdzone przez Komisję Europejską” oraz „ocena, 
czy cele zostały osiągnięte”.
32 
W obszarze spójności Komisja także podzielała ten szerszy pogląd. Według 
DG REGIO i DG EMPL wypłata salda końcowego następuje po przeanalizowaniu 
osiągnięć programu wyszczególnionych w sprawozdaniu końcowym z realizacji 
i zależy od potwierdzenia przez instytucję audytową, że zadeklarowane Komisji 
wydatki są legalne i prawidłowe.17 Art. 89 ust. 5 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006 
w odniesieniu do spójności 
i art. 37 rozporządzenia 
(UE) 1306/2013 w odniesieniu 
do rozwoju obszarów 
wiejskich.
27 Uwagi 
33 
Opinia, zgodnie z którą zamknięcie programu spójności zapewnia pewność 
prawa, że wydatki zostaną zatwierdzone przez Komisję, nie znajduje jednak po -
twierdzenia w rozporządzeniach, jako że wprowadzenie korekt finansowych jest 
możliwe nawet po zamknięciu. W praktyce rzadko zachodzi potrzeba zastosowa -
nia takich korekt finansowych. W przypadku rozwoju obszarów wiejskich rozbież -
ność oczekiwań jest nieco większa, gdyż przeprowadzane po zamknięciu kontro -
le zgodności (mogące prowadzić do korekt finansowych) są częste, a „faktyczne” 
zamknięcie ma miejsce dopiero po zakończeniu i rozliczeniu wszystkich kontroli 
poprzez decyzje Komisji w sprawie korekt finansowych.
W obszarze spójności poziom skumulowanego ryzyka 
rezydualnego jest obliczany podczas realizacji programu 
i w momencie zamknięcia w celu oceny legalności i prawidłowości 
wydatków; nie jest to dokonywane w odniesieniu do rozwoju 
obszarów wiejskich
34 
W obydwu obszarach Komisja ustanowiła ramy dla państw członkowskich w celu 
poświadczania legalności i prawidłowości wydatków deklarowanych w całym 
okresie programowania. Na koniec okresu, z uwzględnieniem wszelkich korekt 
finansowych, wydatki powinny być legalne i prawidłowe w odniesieniu do pro -
gramu jako całości. Obliczenie poziomu ryzyka rezydualnego dla całego okresu 
wskazałoby na błąd nadal występujący po uwzględnieniu wszystkich korekt fi -
nansowych oraz umożliwiłoby ocenę, czy poziom nieprawidłowych płatności jest 
niższy od progu istotności ustanowionego obecnie przez Komisję na poziomie 
2% w obydwu obszarach polityki. Obliczenie i analiza poziomu ryzyka rezydu -
alnego na szczeblu programu pozwoliłoby także na zidentyfikowanie przyczyn 
nadal występującego błędu oraz umożliwiłoby przeprowadzenie dalszych działań 
naprawczych w celu obniżenia poziomu nieprawidłowych wydatków do akcepto -
wanej wartości.
35 
W obszarze spójności Trybunał stwierdził, że poziom ryzyka rezydualnego jest 
obliczany w momencie zamknięcia w odniesieniu do każdego programu i całe -
go okresu programowania, z uwzględnieniem korekt finansowych. DG REGIO 
i DG EMPL mogą nakładać dodatkowe korekty finansowe w momencie zamknię -
cia, jeśli zweryfikowany wskaźnik ryzyka dla PO jest istotny.
28 Uwagi 
36 
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich jednostki certyfikujące ani Komisja 
nie obliczają poziomu ryzyka rezydualnego na szczeblu projektu po zastosowa -
niu wszystkich korekt finansowych. Jako że takie obliczenia nie są przeprowa -
dzane co roku ani dla całego okresu programowania, nie można poświadczyć 
w momencie zamknięcia, że ryzyko nie przekracza poziomu istotności nawet 
po zastosowaniu korekt. W rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI 
za 2015 r. stwierdzono, że „nie można oczekiwać z prawdziwą pewnością, że moż -
liwe będzie uzyskanie pozostałego ryzyka finansowego na poziomie poniżej 
2% po dołożeniu uzasadnionych wysiłków w odniesieniu do rozwoju obszarów 
wiejskich”18.
37 
Roczne sprawozdanie z działalności DG AGRI zawiera szczegółowe dane na te -
mat szacowanego poziomu ryzyka i szacowanych zdolności naprawczych19 dla 
EFRROW jako całości. Daje to pogląd na pozostałe ryzyko finansowe dla budżetu 
UE po uwzględnieniu wszystkich działań naprawczych. Działanie to jest jednak 
ograniczone do jednego roku budżetowego i na tym etapie nie są przeprowa -
dzane obliczenia na poziomie programu lub agencji płatniczej. Ponadto w prze -
ciwieństwie do tego, jak informacje są wykorzystywane w obszarze spójności, 
nie są one używane do zapewniania, by poziom ryzyka rezydualnego pozostawał 
poniżej progu istotności ustanowionego przez Komisję.
38 
W żadnym z obszarów polityki rozporządzenia w sprawie okresu 2014–2020 nie 
wymagają od instytucji audytowych i jednostek certyfikujących przedłożenia 
opinii pokontrolnej lub sprawozdania dotyczących całego okresu programowania 
lub obliczenia poziomu ryzyka rezydualnego dla każdego programu w momencie 
zamknięcia. Niemniej jednak Trybunał odnotowuje, że wartości poziomu błędu 
resztowego w ujęciu rocznym są zgłaszane przez instytucje audytowe, a poziom 
błędu i wskaźnik braku zgodności – przez jednostki certyfikujące, a następnie 
są one weryfikowane przez Komisję. Są w nich uwzględniane korekty finansowe 
zastosowane na poziomie państw członkowskich.
W momencie zamknięcia lub po zamknięciu legalność 
i prawidłowość wydatków w ramach rozwoju obszarów wiejskich 
nie jest ostatecznie zatwierdzana
39 
Ostateczne zatwierdzenie legalności i prawidłowości wydatków programu mia -
łoby określone konsekwencje praktyczne. W szczególności państwa członkow -
skie uzyskałyby dzięki temu jasny obraz sytuacji, a także użyteczne informacje 
na potrzeby procedury udzielania absolutorium – procesu, na podstawie którego 
Parlament Europejski, zgodnie z zaleceniem Rady, Komisji ostatecznie zatwierdza 
sposób wykonania budżetu UE przez Komisję. Udzielanie absolutorium stanowi 
jeden ze sposobów pociągnięcia Komisji przez Parlament i Radę do odpowie -
dzialności za wykonanie budżetu UE20.18 Sekcja 3.3 rocznego 
sprawozdania z działalności 
Dyrekcji Generalnej 
ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich za 2015 r., 
s. 86 (nr ref. 
Ares(2016)2325961 – 
19.5.2016).
19 Zdolności naprawcze 
są obliczane jako średnia 
z korekt finansowych 
nałożonych przez Komisję 
z trzech ostatnich lat oraz 
środków odzyskanych 
od beneficjentów przez 
państwa członkowskie.
20 Art. 319 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej.
29 Uwagi 
40 
W obszarze spójności Trybunał przeanalizował proces kończący się wypłatą salda 
końcowego na rzecz każdego PO. Zasadniczo wszystkie nierozwiązane kwestie 
związane z legalnością i prawidłowością wydatków powinny być wyjaśnione 
i uregulowane przed zamknięciem PO. Po zakończeniu oceny Komisja wysyła 
do państwa członkowskiego pismo dotyczące zamknięcia, w którym określa kwo -
tę wydatków zatwierdzonych jako kwalifikowalne w ramach programu. Odpowia -
da to zasadniczo ostatecznemu zatwierdzeniu legalności i prawidłowości tych 
wydatków. Jako że od beneficjentów wymaga się przechowywania dokumentów 
przez trzy lata po zamknięciu programu, DG REGIO i DG EMPL mogą przeprowa -
dzać kontrole po jego zakończeniu. W praktyce jednak robią to bardzo rzadko.
41 
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich Komisja uznaje ostateczną dekla -
rację wydatków w ramach procedury rozliczania rachunków, na podstawie której 
podejmowane są decyzje w sprawie rocznego rozliczania finansowego i wielo -
letniej kontroli zgodności rozliczeń (zob. pkt 13). Trybunał zbadał, w jaki sposób 
decyzje te są uwzględniane podczas obliczania salda końcowego. Mimo że pod -
czas obliczania salda końcowego uwzględniane są wszystkie decyzje w sprawie 
rozliczania finansowego, decyzje w sprawie zgodności są rozpatrywane osobno, 
ponieważ obniżają w sposób bezpośredni pulę dostępnych środków z budżetów 
(tj. odpowiadają korekcie finansowej netto). Może do tego dojść nawet po po -
wzięciu przez Komisję formalnej decyzji o rozliczeniu ostatnich rocznych spra -
wozdań dotyczących danego programu.
42 
Decyzje w sprawie kontroli zgodności rozliczeń często obejmują korekty finan -
sowe wynikające z kontroli zgodności przeprowadzanych przez Komisję w całym 
okresie w celu zweryfikowania, czy wydatki są zgodne z przepisami. Kontrola 
zgodności rozliczeń stanowi zasadniczy element procedury rozliczania rachun -
ków DG AGRI; jest ona przeprowadzana odrębnie względem procedury rocznego 
rozliczania finansowego. Kontrole zgodności mogą być przeprowadzane, a decy -
zje podejmowane po zamknięciu programu. Komisja szacuje, że na koniec 2016 r., 
kiedy to spodziewa się ona podjęcia większości decyzji w sprawie ostatniego 
corocznego rozliczania rachunków w odniesieniu do okresu 2007–2013, nadal 
w toku będzie około 80 kontroli zgodności.
43 
Fakt, że decyzje w sprawie kontroli zgodności mogą być podejmowane po za -
mknięciu, oznacza, iż saldo rozliczane w momencie zamknięcia21 nie musi być 
koniecznie „końcowe”, jako że wynik kontroli zgodności może nadal skutko -
wać koniecznością odzyskania środków finansowych przez Komisję od państw 
członkowskich.21 Zgodnie z definicją w art. 37 
rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013.
30 Uwagi 
44 
W swoim sprawozdaniu specjalnym nr 7/201022 Trybunał zauważył, że oddzielenie 
rocznego rozliczania finansowego od wieloletniej kontroli zgodności rozliczeń 
może dawać pewne korzyści operacyjne. Komisja uznała, że rozdzielenie pro -
cedury było konieczne ze względu na długość trwania kontroli zgodności oraz 
umożliwiłoby ściślejsze monitorowanie corocznej realizacji programów pod 
względem finansowym. Trybunał skrytykował jednak fakt, że Komisja nie przygo -
towuje zestawienia, w którym uznawałaby wydatki w danym roku po zakończe -
niu wszystkich kontroli zgodności. Trybunał stwierdził, że takie zestawienie nie 
jest także przygotowywane w momencie zamknięcia. Taka decyzja stanowiłaby 
potwierdzenie wydatków netto zatwierdzonych po przeprowadzeniu wszyst -
kich korekt finansowych, a jednocześnie byłaby źródłem informacji dla organu 
udzielającego absolutorium. Zapewniłaby także jeden z elementów koniecznych 
do obliczania poziomu ryzyka rezydualnego na szczeblu programu w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich. Kwestia ta nie została uwzględniona przez Komisję 
w odniesieniu do okresu 2014–2020.
45 
W okresie 2014–2020 rozdział między corocznym zatwierdzaniem zestawienia 
wydatków a wieloletnimi kontrolami zgodności został utrzymany i rozszerzony 
na obszar spójności23.
W momencie zamknięcia nie uwzględniono 
w wystarczającym stopniu uzyskanych produktów 
i osiągniętych rezultatów
46 
Zamknięcie powinno obejmować sprawozdawczość końcową i ocenę programu, 
w tym monitorowanie i analizę uzyskania produktów i rezultatów w całym okre -
sie. Wiarygodne dane na temat osiągnięcia celów powinny być przekazywane 
Komisji, aby umożliwić jej przeprowadzenie oceny tego, na ile wydajnie i skutecz -
nie zostały wykorzystane środki finansowe UE w całym okresie.22 Pkt 77, 81, 100 i 104 
sprawozdania specjalnego 
nr 7/2010 pt. „Kontrola 
procedury rozliczania 
rachunków” ( http://eca.
europa.eu ).
23 Art. 139 ust. 5 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013.
31 Uwagi 
Okres 2007–2013 – państwa członkowskie muszą składać 
sprawozdania dotyczące konkretnych i weryfikowalnych celów 
z wykorzystaniem wskaźników zdefiniowanych w programach
47 
W okresie programowania od państw członkowskich wymagane było składanie 
sprawozdań z postępów w realizacji programów24. Musiały w nich zamieszczać 
informacje na temat konkretnych, weryfikowalnych celów z wykorzystaniem 
wskaźników zdefiniowanych w programach. W rozporządzeniach przewidziano 
także ocenę śródokresową w przypadku PROW (w 2010 r.) oraz ocenę ex post  
w obydwu obszarach polityki (w 2015 r.)25.
48 
W momencie zamknięcia składanie sprawozdań dotyczących osiągnięcia celów 
stanowi wymóg w obydwu obszarach polityki – w sprawozdaniu końcowym z re -
alizacji w obszarze spójności oraz w ostatnim rocznym sprawozdaniu z postępu 
prac dotyczącym realizacji w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich – przed 
wypłatą salda końcowego (zob. tabela 1 ). Kwota płatności końcowej nie jest jed -
nak bezpośrednio uzależniona od faktycznego uzyskania produktów i rezultatów.
49 
W obszarze spójności niektóre organy państw członkowskich wskazały, że nie 
było jasne, w jaki sposób operacje niezakończone przed terminem zamknięcia 
powinny być brane pod uwagę w sprawozdaniach dotyczących osiągniętych 
wyników. Inne organy nie miały pewności co do możliwych konsekwencji finan -
sowych w przypadku braku osiągnięcia celów ustanowionych w programach. 
Chociaż Komisja odpowiedziała państwom członkowskim, że nie będą dokony -
wane automatyczne korekty finansowe, jeśli wskaźniki nie zostały osiągnięte, 
odpowiedzialne organy nadal nie były pewne, jakie podejście zostanie przyjęte 
przez DG REGIO i DG EMPL.
50 
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich niektóre organy państw członkow -
skich wskazały, że przepisy dotyczące sprawozdawczości w obszarze produktów 
i rezultatów operacji finansowanych w dwóch okresach programowania są nadal 
niejasne.
51 
Instytucje audytowe i jednostki certyfikujące państw członkowskich wskazały 
w ramach ankiety i wywiadów, że nie przewidywały weryfikacji osiągnięcia celów 
ani ewentualnych przyczyn braku ich osiągnięcia. W powiązaniu z niepewnością 
organów co do sposobu, w jaki należy opracowywać sprawozdania dotyczące 
operacji niezakończonych przed końcem okresu programowania, stanowi to za -
grożenie dla wiarygodności i poprawności danych na temat osiągnięcia celów 
w latach 2007–2013.24 W rocznym sprawozdaniu 
z realizacji w obszarze 
spójności oraz w rocznym 
sprawozdaniu z postępu prac 
dotyczącym rozwoju 
obszarów wiejskich (zob. 
załącznik II ).
25 Art. 84 rozporządzenia (WE) 
nr 1698/2005 i art. 49 
rozporządzenia (WE) 
nr 1083/2006.
32 Uwagi 
26 Art. 20 i art. 22 ust. 2 
rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
27 Art. 22 ust. 7 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013.
28 Pkt 3.61–3.65 sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok 
2014 (Dz.U. C 373 z 10.11.2015).Okres 2014–2020 – przydział rezerwy na wykonanie zależny 
od osiągnięcia celów pośrednich w ramach programu na poziomie 
priorytetów
52 
W odniesieniu do okresu 2014–2020 położono większy nacisk na produkty 
i rezultaty podczas realizacji i kontroli programu (w tym podczas przyjmowania 
programu oraz w trakcie jego oceny i kontroli). Aspekt ten wzmocniono przez 
zmodyfikowanie ram wykonania, w tym przywrócenie rezerwy na wykonanie 
w wysokości 6% budżetu programu. Przydział rezerwy zależy od osiągnięcia 
celów pośrednich ustanowionych na poziomie priorytetów programu26. Jeśli 
cele nie zostały osiągnięte, Komisja może zastosować także korekty finanso -
we27. W poprzednim sprawozdaniu Trybunał odnotował jednak szereg uchybień 
w koncepcji ram wykonania w obydwu obszarach28. Ponadto nadal nie wiadomo 
jeszcze, jak rezerwa na wykonanie będzie stosowana w praktyce i jaki będzie jej 
faktyczny skutek.
Skonsolidowane sprawozdanie z zamknięcia dotyczące 
legalności i prawidłowości wydatków, a także uzyskanych 
produktów i rezultatów nie jest przekazywane Parlamentowi 
Europejskiemu i Radzie
53 
System budżetu UE opiera się na wieloletnim programowaniu. Aby zapewnić 
rozliczalność i przejrzystość realizacji programu, wynik procesu zamknięcia po -
winien być przekazywany władzy budżetowej. Komisja powinna zatem poinfor -
mować Parlament Europejski i Radę o sytuacji końcowej w odniesieniu do okresu 
programowania pod względem prawidłowości wydatków i osiągniętych celów.
54 
Obecnie władza budżetowa ma dostęp do szeregu różnych dokumentów doty -
czących realizacji programów:
 ο komunikatu Komisji w sprawie ochrony budżetu Unii Europejskiej;
 ο rocznych sprawozdań z działalności DG AGRI, DG EMPL i DG REGIO;
 ο rocznego sprawozdania podsumowującego z osiągnięć Komisji w zakresie 
zarządzania;
 ο ocen ex post  dotyczących osiągnięcia celów PO i PROW w całym okresie;
33 Uwagi 
 ο sprawozdania podsumowującego z oceny ex post ;
 ο decyzji Komisji w sprawie zgodności wydatków z przepisami UE;
 ο w przypadku rozwoju obszarów wiejskich – do corocznych decyzji Komi -
sji w sprawie rozliczania finansowego (z których ostatnia obejmuje saldo 
końcowe).
55 
Komisja przedkłada władzy budżetowej roczne sprawozdania z działalności 
poszczególnych dyrekcji generalnych na podstawie rocznego stanu prac, ale 
w odniesieniu do całego okresu programowania nie przewidziano specjalnego 
sprawozdania na temat ostatecznego wyniku zamknięcia. Sytuacja ta nie zmieni -
ła się w odniesieniu do okresu 2014–2020.
56 
Jeśli chodzi o okres 2000–2006, Trybunał odnotował, że w 2013 r. Komisja wydała 
sprawozdanie ad hoc  na temat korekt finansowych i statusu zamknięcia progra -
mów w ramach EFRR i EFS oraz projektów w ramach Funduszu Spójności.
Zamknięcie jest inicjowane dopiero kilka lat po zakończeniu 
okresu programowania ze względu na pokrywanie się 
okresów kwalifikowalności
57 
Zamknięcie powinno nastąpić tak szybko po zakończeniu okresu programowa -
nia, jak jest to możliwe, tak aby kolejne programy mogły zostać rozpoczęte bez 
zwłoki. Aby zapewnić skuteczność zamknięcia, podstawowe znaczenie ma także 
przeznaczenie wystarczającego czasu i zasobów na powiązane zadania.
34 Uwagi 
Dodatkowy czas na wydawanie środków finansowych UE: od n+2 
w latach 2000–2006 do n+3 w latach 2014–2020
58 
W trzech ostatnich okresach rozporządzenia UE dały państwom członkowskim 
dodatkowy czas na wydawanie przydzielonych im środków finansowych. W la -
tach 2000–2006 i 2007–2013 mogły one nadal wydawać środki przez dwa lata 
po zakończeniu okresu programowania. Okres kwalifikowalności dla okresu 
2007–2013 trwał zatem do dnia 31 grudnia 2015 r. (a nie do końca 2013 r.).
59 
W odniesieniu do okresu 2014–2020 okres kwalifikowalności (czas na wydatko -
wanie budżetu programu) został przedłużony o trzy lata po zakończeniu okresu 
programowania (n+3)29 zamiast dwóch lat (n+2) przewidzianych w poprzednich 
okresach programowania. W związku z tym okres kwalifikowalności zakończy 
się w 2023 r., czyli dokładnie 10 lat po przyjęciu ram prawnych przez Parlament 
Europejski i Radę (pod koniec 2013 r.). Następnie dokonane zostanie zamknięcie, 
co w przypadku obszaru spójności oznacza co najmniej kolejne dwa lata. Do tego 
czasu skład Parlamentu Europejskiego zmieni się dwukrotnie, a do czasu pełnego 
zamknięcia być może nawet trzykrotnie.
W obszarze spójności państwa członkowskie mają więcej czasu 
na złożenie dokumentów zamknięcia
60 
Przepisy dotyczące zamknięcia odnoszące się do okresu 2000–2006 umożliwiały 
przedłużenie okresu kwalifikowalności o kolejne 6 lub 12 miesięcy w poszczegól -
nych przypadkach. Przedłużenia takie nie były możliwe w odniesieniu do okre -
su 2007–2013 w żadnym z dwóch obszarów polityki, co powinno doprowadzić 
do skrócenia procesu zamknięcia. Istnieje jednak zasadnicza różnica między 
obszarem spójności a rozwojem obszarów wiejskich pod względem czasu prze -
widzianego na przygotowanie i przekazanie Komisji dokumentów zamknięcia30: 
w obszarze spójności państwa członkowskie mają na to 15 miesięcy po zakoń -
czeniu okresu kwalifikowalności, natomiast w przypadku rozwoju obszarów 
wiejskich tylko 6 miesięcy31. W rezultacie w odniesieniu do okresu programo -
wania 2007-2013 państwa członkowskie muszą sfinalizować proces zamknięcia 
do 31 marca 2017 r. w obszarze spójności oraz do 30 czerwca 2016 r. w przypadku 
rozwoju obszarów wiejskich (zob. rys. 4 ).29 Art. 38 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013 i art. 65 
rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
30 Art. 89 ust. 1 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006.
31 Art. 37 rozporządzenia (UE) 
nr 1306/2013 i art. 82 ust. 1 
rozporządzenia 
(WE) nr 1698/2005.
35 Uwagi Rys. 4
61 
Różnicę tę można wytłumaczyć faktem, że w odniesieniu do rozwoju obsza -
rów wiejskich znaczna część prac została już przeprowadzona w całym okresie, 
w związku z czym zamknięcie dotyczy głównie ostatniego roku budżetowego. 
Tymczasem w obszarze spójności proces zamknięcia jest bardziej kompleksowy 
i obejmuje zatwierdzenie wydatków za cały okres programowania (zob. także 
pkt 22–25).
62 
W odniesieniu do okresu 2014–2020, chociaż ustalenia dotyczące zamknięcia dla 
obydwu obszarów polityki zostały w większym stopniu ujednolicone, w przypad -
ku spójności nadal obowiązują znacznie dłuższe terminy na przekazanie doku -
mentów Komisji – 13,5 miesiąca po końcowej dacie kwalifikowalności w porów -
naniu z sześcioma miesiącami w przypadku rozwoju obszarów wiejskich.Harmonogram zamknięcia
Złożenie 
dokumentów zamknięcia
Rozwój obszarów 
wiejskichZłożenie 
dokumentów 
zamknięcia
SpójnośćKońcowa 
data
kwali/f_ikowalnościKoniec okresu 
programowania
31 marca 2017/uni00A0r. 30 czerwca 2016/uni00A0r. 31 grudnia 2015/uni00A0r. 31 grudnia 2013/uni00A0r. Styczeń 2007/uni00A0r.Działania państw 
członkowskich 
związane 
z zamknięciem 
w dziedzinie 
rozwoju obszarów 
wiejskich 
(6 miesięcy)
Działania państw członkow-
skich związane z zamknięciem 
w dziedzinie spójności 
(15 miesięcy)Przedłużenie okresu 
kwali/f_ikowalności (n+2)Okres programowania 2007-2013
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
36 Uwagi 
64 
Na początku listopada 2016 r. powiadomiono o wyznaczeniu instytucji dla 140 
(z 215) programów w przypadku DG EMPL i dla 163 (z 295) programów w przy -
padku DG REGIO. W odniesieniu do 66 programów, za które odpowiedzialna jest 
DG EMPL, oraz 53 programów składających sprawozdania do DG REGIO złożo -
no wnioski o płatności okresowe za 2016 r.32, co wskazuje, że operacje były już 
realizowane. W związku z tym w państwach członkowskich organy rozpoczęły 
już zasadniczo realizację programów na lata 2014–2020. W przypadku znacznej 
większości programów realizacja nie została jednak jeszcze rozpoczęta, gdyż 
niewydane środki były nadal dostępne w ramach programów na lata 2007–2013, 
w odniesieniu do których okres kwalifikowalności zakończył się dopiero w dniu 
31 grudnia 2015 r. To nakładanie się okresów kwalifikowalności stanowi czynnik 
zniechęcający do rozpoczynania programów z następnego okresu.Pokrywanie się okresów kwalifikowalności przyczynia się 
do opóźnienia w uruchomianiu kolejnych programów
63 
Wiele programów na lata 2014–2020 zostało zatwierdzonych w 2015 r., a nawet 
w 2016 r., jak pokazano w  tabeli 3 . Od momentu przyjęcia podstawy prawnej 
w grudniu 2013 r. realizacja działań dotyczących nowego okresu była w pełni 
prowadzona w państwach członkowskich i wymagała uwagi ze strony dyrekcji 
generalnych Komisji. Po zakończeniu negocjacji dotyczących umów partnerstwa 
oraz PO i PROW wiele państw członkowskich, w obszarze spójności, jest w trakcie 
wyznaczania instytucji zarządzających i instytucji certyfikujących, które muszą 
zostać zweryfikowane przez instytucje audytowe. Powiadomienie Komisji o wy -
znaczeniu instytucji stanowi warunek złożenia wniosków o płatności okresowe. Tabela 3Przyjmowanie programów na lata 2014–2020
Dyrekcja GeneralnaLiczba przyjętych programów
2014 2015 2016 Łącznie
DG REGIO 132 (45%) 143 (48%) 20 (7%) 295
DG EMPL 153 (71%) 62 (29%) 215
DG AGRI 9 (8%) 109 (92%) 118
Łącznie na rok 294 (47%) 314 (50%) 20 (3%) 628
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.32 Źródło : dane przekazane przez 
DG REGIO i DG EMPL.
37 Uwagi 
Nakładanie się okresów kwalifikowalności zwiększa również 
ogólne obciążenie administracyjne związane z zarządzaniem 
programami i ich kontrolą na szczeblu państw członkowskich 
i Komisji
65 
Komisja uważa, że zamknięcie stanowi element wymogów regulacyjnych i nie 
przeznacza w budżecie odrębnych środków na pokrycie kosztów zamknięcia 
w żadnym z obszarów polityki ani nie monitoruje tych kosztów. Komisja nie wy -
maga od państw członkowskich przekazywania informacji na temat ich własnych 
wymogów dotyczących kosztów i zasobów na potrzeby procesu zamknięcia; nie 
opracowuje także kompleksowych danych szacunkowych na temat łącznych wy -
mogów w zakresie zasobów w swoich dyrekcjach generalnych. Jako że państwa 
członkowskie postrzegają zamknięcie jako część swoich obowiązków w obszarze 
zarządzania programem, także nie oszacowują one odrębnie ani nie monitorują 
wymaganych zasobów na potrzeby zamknięcia w żadnym z obszarów polityki.
66 
Główna obawa, jaką wyraziły państwa członkowskie w ankiecie przeprowadzonej 
przez Trybunał, dotyczyła presji czasowej pojawiającej się zarówno ze względu 
na nakładanie się okresów kwalifikowalności, jak i z uwagi na prace wymaga -
ne w momencie zamknięcia. W szczególności instytucje audytowe i jednostki 
certyfikujące postrzegają tę presję czasową jako duże ryzyko. Niektóre organy 
wskazały, że rozwiązały ten problem, zatrudniając dodatkowych pracowników 
lub zlecając realizację działań na zewnątrz. Ze względu na cięcia budżetowe 
inne organy nie mogły sobie jednak na to pozwolić. Również Komisja stwierdziła 
zapotrzebowanie na dodatkowych pracowników podczas zamknięcia i rozważa 
zlecenie realizacji pewnych zadań na zewnątrz.
67 
Ponadto na niektóre organy państw członkowskich zaangażowane w proces 
zamknięcia negatywny wpływ wywarła reorganizacja administracyjna prowa -
dząca do zwolnienia pracowników lub zmiany zakresów ich obowiązków. Ist -
nieje zatem poważne ryzyko, że na potrzeby działań związanych z zamknięciem 
na poziomie krajowym dostępna będzie niewystarczająca liczba doświadczonych 
pracowników.
68 
W latach 2014–2020 problem realizacji programów związanych równocześnie 
z obydwoma okresami jeszcze się nasili, gdyż wydatki będą uznawane za kwalifi -
kowalne przez trzy lata po zakończeniu okresu programowania, a nie przez dwa 
lata, jak było to przewidziane w odniesieniu do okresu 2007–2013. Zakładając, 
że rozpoczęcie kolejnego okresu nie opóźni się, prace prowadzone przez pań -
stwa członkowskie w związku z corocznym zatwierdzeniem zestawienia wydat -
ków w ramach programów na lata 2014–2020 będą pokrywać się z realizacją 
nowych programów między 1 stycznia 2021 r. a 30 czerwca 2024 r. (w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich) lub 15 lutego 2025 r. (w obszarze spójności).
38 Uwagi 
Komisja zapewniła odpowiednie i terminowe wsparcie 
państwom członkowskim w przygotowaniu 
do zamknięcia programów na lata 2007–2013, jednak 
musi zachować czujność, aby dopilnować 
prawidłowego wdrożenia przez państwa członkowskie
Komisja wydała w odpowiednim czasie kompleksowe 
wytyczne dotyczące zamknięcia okresu 2007–2013
69 
Przepisy powinny być jasne, proste i praktyczne oraz łatwe do znalezienia 
w rozporządzeniach. Skomplikowane ramy prawne mogłyby zwiększyć praw -
dopodobieństwo popełniania błędów w momencie zamknięcia, jeśli organy 
nie zrozumiałyby wymogów w odpowiedni sposób lub interpretowałyby je od -
miennie niż Komisja. Mogłyby spowodować także obniżenie skuteczności, jeśli 
Komisja musiałaby przekazywać państwom członkowskim wyjaśnienia. Aby 
ograniczyć to ryzyko, Komisja musi z wyprzedzeniem opracować wytyczne 
streszczające przepisy dotyczące zamknięcia i zawierające ich dalsze wyjaśnienie. 
Rozporządzenia zapewniają ogólne ramy dla okresu programowania jako całości 
(programowanie, zarządzanie finansowe, kontrole itd.), wytyczne zaś powinny 
koncentrować się bardziej na technicznych i praktycznych aspektach interpretacji 
rozporządzeń przez Komisję.
Wytyczne Komisji ułatwiały zrozumienie przepisów mających 
zastosowanie w procesie zamknięcia w obydwu obszarach polityki
70 
Przegląd ram prawnych przeprowadzony przez Trybunał wykazał, że w obydwu 
obszarach polityki przepisy dotyczące zamknięcia należy zaczerpnąć z różnych 
rozporządzeń33. Dotyczy to w szczególności rozwoju obszarów wiejskich, w której 
to dziedzinie liczne rozporządzenia dotyczące zamknięcia skutkują zwiększeniem 
stopnia złożoności. Ponadto finansowe aspekty procesu zamknięcia dla okresu 
2007–2013 są ujęte w nowych rozporządzeniach przyjętych w 2013 r. i 2014 r. 
w odniesieniu do okresu 2014–202034, podczas gdy warunki kwalifikowalności 
wydatków są ustanowione w rozporządzeniach dotyczących okresu 2007–201335. 
Ustalenia dotyczące kontroli36 i przepisy przejściowe37 są zawarte w jeszcze in -
nych rozporządzeniach.33 Rozporządzenia definiujące 
ustalenia dotyczące 
zamknięcia w poszczególnych 
obszarach polityki 
są wymienione 
w załączniku  I .
34 Rozporządzenie (UE) 
nr 1306/2013, rozporządzenie 
delegowane Komisji (UE) 
nr 907/2014 z dnia 11 marca 
2014 r. uzupełniające 
rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 w odniesieniu 
do agencji płatniczych i innych 
organów, zarządzania 
finansami, rozliczania 
rachunków, zabezpieczeń oraz 
stosowania euro (Dz.U. L 255 
z 28.8.2014, s. 18) oraz 
rozporządzenie (UE) 
nr 908/2014.
35 Rozporządzenie (WE) 
nr 1698/2005 oraz 
rozporządzenie Komisji 
nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 
2006 r. ustanawiające 
szczegółowe zasady 
stosowania rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 
w sprawie wsparcia rozwoju 
obszarów wiejskich przez 
Europejski Fundusz Rolny 
na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW) 
(Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).
36 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 
2011 r. ustanawiające 
szczegółowe zasady 
wykonania rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 
w odniesieniu 
do wprowadzenia procedur 
kontroli oraz do zasady 
wzajemnej zgodności 
w zakresie środków wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
(Dz.U. L 25 z 28.1.2011, s. 8) 
oraz (UE) nr 908/2014.
37 Rozporządzenie (UE) 
nr 1310/2013 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
17 grudnia 2013 r. 
ustanawiające niektóre 
przepisy przejściowe 
w sprawie wsparcia rozwoju 
obszarów wiejskich przez 
Europejski Fundusz Rolny 
na rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW) oraz 
zmieniające rozporządzenie 
(UE) nr 1305/2013, (WE) 
nr 73/2009, (UE) nr 1307/2013, 
(UE) nr 1306/2013 i (UE) 
nr 1308/2013 (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 865); oraz 
rozporządzenie delegowane 
Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 
11 marca 2014 r. uzupełniające 
rozporządzenie Parlamentu 
39 Uwagi 
71 
W obydwu obszarach polityki Komisja uwzględniła jednak kwestię złożoności 
ram prawnych i przygotowała wytyczne dotyczące zamknięcia. Podsumowują 
one kluczowe wymogi i terminy wykonania w ramach procesu oraz zapewniają 
dalsze wyjaśnienia, które zostały z zadowoleniem przyjęte przez większość orga -
nów zaangażowanych w proces zamknięcia.
72 
W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że Komisja wydała kompleksowe wytyczne, 
które wyjaśniają mające zastosowanie przepisy zawarte w rozporządzeniach doty -
czących obydwu obszarów. Projekt wytycznych został przedstawiony państwom 
członkowskim na wczesnym etapie, co dało im możliwość wyrażenia opinii na te -
mat ich treści. Tabela 4  pokazuje harmonogram przyjęcia wytycznych w obydwu 
obszarach polityki. Zmienione wytyczne zawierały bardzo mało zmian. Tabela 4Harmonogram przyjęcia wytycznych dotyczących 
zamknięcia
Spójność Rozwój obszarów wiejskich
Pierwszy projekt wytycznych prze -
stawiony państwom członkowskimCzerwiec 2012 r.1Kwiecień 2013 r.4
Przyjęcie wytycznych Marzec 2013 r.2Marzec 2015 r.5
Przyjęcie zmienionych wytycznych Kwiecień 2015 r.3Grudzień 2015 r.6
1 Podczas posiedzenia komitetu koordynującego fundusze w dniu 7 czerwca 2012 r.
2  Decyzja Komisji C(2013) 1573 z dnia 20 marca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia wytycznych do -
tyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego 
Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności 
(2007-2013).
3  Decyzja Komisji C(2015) 2771 z dnia 30 kwietnia 2015 r. zmieniająca decyzję C(2013) 1573 z dnia 
20 marca 2013 r.
4 Podczas posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich w dniu 19 kwietnia 2013 r.
5  Decyzja Komisji C(2015) 1399 z dnia 5 marca 2015 r. dotycząca zatwierdzenia wytycznych w spra -
wie zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich przyjętych w celu udzielania pomocy 
z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) na lata 
2007-2013.
6  Decyzja Komisji C(2015) 8866 z dnia 11 grudnia 2015 r. zmieniająca decyzję C(2015) 1399 z dnia 
5 marca 2015 r.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
40 Uwagi 
73 
W obydwu obszarach polityki wytyczne zapewniły wyjaśnienia i wskazówki prak -
tyczne w kwestiach, które nie zostały szczegółowo omówione ani wystarczająco 
wyjaśnione w rozporządzeniach.
74 
Prawie wszystkie organy w obydwu obszarach polityki, które wzięły udział w an -
kiecie, uważały, że Komisja przekazała wytyczne z wystarczającym wyprzedze -
niem, aby przygotować się do zamknięcia. Dwie trzecie respondentów wskazało, 
że wytyczne wyjaśniały wiele kwestii, które nie zostały w wystarczającym stopniu 
uwzględnione w rozporządzeniach (zob.  rys. 5 ). Prawie wszystkie organy uznały 
także, że wytyczne są jasne, jeśli chodzi o organizację procesu zamknięcia, w tym 
obowiązki i terminy wykonania.
75 
Około jednej piątej organów biorących udział w ankiecie wskazało, że nadal 
potrzebuje dalszych wytycznych lub wyjaśnień dotyczących konkretnych kwestii. 
Obszary, w odniesieniu do których 15% lub więcej respondentów uznało, że wy -
tyczne są niejasne lub raczej niejasne, są wymienione w  załączniku IV .Rys. 5Odpowiedzi udzielone przez organy państw członkowskich w ramach ankiety 
dotyczące tego, czy w wytycznych Komisji zapewniono wystarczające wyjaśnienia
Źródło:  ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.
Brak opiniiNie
Wszystkie kwestie są już ściśle 
uregulowane w rozporządzeniachTak
67%11%
13%9%
41 Uwagi 
Brak terminów wykonania w związku z pewnymi aspektami 
procesu zamknięcia może zagrozić terminowemu zakończeniu 
zamknięcia
76 
Wyraźnie określone terminy końcowe stanowią ważny element przepisów do -
tyczących zamknięcia, gdyż pomagają zapewnić, by zadania były realizowane 
na czas, a cały proces zamknięcia był skuteczny.
77 
W ujęciu ogólnym rozporządzenia obejmowały terminy wykonania w odniesieniu 
do większości aspektów, jednak w trzech obszarach nie zostały one ustalone: dla 
odpowiedzi udzielanych przez państwa członkowskie na pytania Komisji doty -
czące dokumentów zamknięcia, dla zatwierdzania przez Komisję dużych projek -
tów oraz dla wkładu ze środków publicznych wypłacanego beneficjentom przez 
państwa członkowskie w obszarze spójności.
Brak terminów przewidzianych w rozporządzeniach dla odpowiedzi 
udzielanych przez państwa członkowskie na pytania Komisji: ryzyko 
przedłużania się procesu zamknięcia
78 
Jeśli dokumenty zamknięcia są dobrej jakości, przepisy zawarte w rozporządze -
niach są wystarczające do zagwarantowania zamknięcia zgodnie z harmonogra -
mem. Jeśli Komisja nie jest jednak zadowolona z informacji przekazanych przez 
państwo członkowskie, brak ram czasowych przewidzianych w rozporządzeniach 
dla odpowiedzi na pytania Komisji może skutkować dalszym przedłużeniem 
procesu zamknięcia.
79 
Żadne z rozporządzeń na lata 2007–2013 nie określało terminu, w jakim pań -
stwa członkowskie byłyby zobowiązane udzielić odpowiedzi na pytania Komisji 
dotyczące dokumentów zamknięcia. W obszarze spójności wytyczne ustanawiały 
termin dwóch miesięcy w tym względzie, przedłużany na wniosek o kolejne dwa 
miesiące; wytyczne dotyczące rozwoju obszarów wiejskich nie zawierały takich 
przepisów.
42 Uwagi 
Brak terminów na przedstawianie i zatwierdzanie dużych projektów 
w obszarze spójności: komplikowanie procesu zamknięcia i ryzyko 
dotyczące wydawania środków finansowych
80 
W latach 2007–2013 duże projekty w obszarze spójności były definiowane jako 
operacje o całkowitych kosztach przekraczających 50 mln euro38. Jako że takie 
projekty obejmowały znaczne środki finansowe ze strony UE, musiały być ocenia -
ne i zatwierdzane przez Komisję39.
81 
Ramy prawne dla okresu 2007–2013 nie określały terminów na składanie wnio -
sków dotyczących dużych projektów i w praktyce nie określały także terminów 
na podjęcie odnośnych decyzji przez Komisję. Według stanu na dzień 15 listopa -
da 2016 r. 19 wniosków dotyczących dużych projektów złożonych przez siedem 
państw członkowskich nadal oczekiwało na zatwierdzenie przez DG REGIO. Po -
wiązany łączny koszt kwalifikowalny tych projektów wynosił 1 mld euro, a wkład 
UE wynosił 854 mln euro.
82 
Decyzja dotycząca dużego projektu oczekująca na podjęcie komplikuje za -
mknięcie PO, gdyż instytucje zarządzające i audytowe nie wiedzą, jak traktować 
powiązane wydatki podczas opracowywania dokumentów zamknięcia. Ocze -
kiwanie na podjęcie decyzji skutkuje także niepewnością prawa dla państwa 
członkowskiego. W szczególności jeśli Komisja odrzuci duży projekt, gdy zbliża 
się termin zamknięcia, istnieje zwiększone ryzyko, że państwo członkowskie nie 
będzie w stanie zastąpić go innym kwalifikowalnym wydatkiem, co może prowa -
dzić do trudności z pełnym wykorzystaniem wkładu UE.
83 
W latach 2014-2020 wydatki związane z dużym projektem można uwzględnić 
we wniosku o płatność40, jeśli Komisja zostanie wcześniej powiadomiona o po -
zytywnym wyniku oceny przeprowadzonej przez niezależnych ekspertów lub 
po przedłożeniu do zatwierdzenia przez Komisję. Komisja powinna przyjąć decy -
zję w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego dla dużego projektu w ciągu 
trzech miesięcy41.Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1305/2013 w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i wprowadzające 
przepisy przejściowe 
(Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 1).
38 Art. 39 rozporządzenia (WE) 
nr 1083/2006.
39 Art. 41 rozporządzenia (WE) 
nr 1083/2006.
40 Art. 102 ust. 6 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013.
41 Art. 102 ust. 1 i 2 
rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
43 Uwagi 
Brak terminów w obszarze spójności dotyczących płatności wkładu 
ze środków publicznych na rzecz beneficjentów: ryzyko utraty reputacji
84 
Zasadniczo wydatki w obszarze spójności są kwalifikowalne do współfinansowa -
nia ze strony UE, jeśli zostały faktycznie poniesione przez beneficjentów w celu 
realizacji operacji w okresie kwalifikowalności42. W związku z tym beneficjent nie 
musi otrzymać odpowiedniego współfinansowania publicznego, zanim państwo 
członkowskie złoży wniosek o zwrot wydatków przez Komisję.
85 
Instytucje zarządzające muszą zapewnić, aby beneficjenci otrzymali pełną kwotę 
wkładu ze środków publicznych możliwie najszybciej i w całości43, jednak ramy 
prawne w obszarze spójności na lata 2007–2013 nie ustanawiają konkretnych ter -
minów płatności na rzecz beneficjentów. W związku z tym w momencie zamknię -
cia państwa członkowskie mogą ubiegać się o zwrot wydatków jeszcze niewypła -
conych beneficjentom44.
86 
Trybunał zwracał wcześniej uwagę na poważne opóźnienia w wypłacie wkładu 
ze środków publicznych na rzecz beneficjentów (zob. ramka 2 ). Komisja nie wy -
maga od państw członkowskich zgłaszania w momencie zamknięcia ani później, 
jaka część wkładu ze środków publicznych została faktycznie wypłacona. W rezul -
tacie istnieje możliwość, że beneficjenci nie otrzymają pełnego wkładu w odpo -
wiednim czasie, nawet jeśli Komisja wypłaci swój wkład państwu członkowskie -
mu w całości. Zasadniczo może to oznaczać, nawet po zamknięciu (w 2018 r. lub 
później), że beneficjenci mogą nadal nie otrzymać wkładu UE w ramach swoich 
projektów. Trybunał uznaje, że opóźnienie płatności stanowi poważne ryzyko dla 
UE związane z utratą reputacji.42 Art. 56 ust. 1 i art. 78 ust. 1 
rozporządzenia (WE) 
nr 1083/2006.
43 Art. 80 rozporządzenia (WE) 
nr 1083/2006.
44 Pkt 5.1.1 wytycznych 
dotyczących zamknięcia 
w obszarze spójności.
Opóźnione wypłaty wkładu UE na rzecz beneficjentów
We Francji obserwowane były poważne opóźnienia w przekazywaniu unijnych środków finansowych przez 
organy krajowe podmiotom regionalnym pełniącym rolę beneficjentów: w dwóch przypadkach opóźnienie 
wyniosło ponad pięć miesięcy45.
W ramach projektu we Włoszech beneficjent przedłożył instytucji zarządzającej wniosek o płatność w marcu 
2014 r. w celu opracowania sprawozdania mapującego potrzeby szkoleniowe w różnych regionach Włoch. 
Koszty przedstawione we wniosku zostały zatwierdzone przez organy krajowe i przedłożone Komisji. Mimo 
że Komisja rozliczyła zgłoszone koszty w czerwcu 2014 r., beneficjent otrzymał płatność okresową dopiero 
pięć miesięcy później, w listopadzie 2014 r.
Podobne przypadki stwierdzono w czterech innych projektach we Włoszech, w jednym projekcie we Francji 
i w sześciu projektach w Niderlandach46.
45 Ramka 6.3 lit. a) sprawozdania rocznego Trybunału za rok 2013 (Dz.U. C 398 z 12.11.2014).
46 Ramka 6.5 lit. a) sprawozdania rocznego Trybunału za rok 2014.Ramka 2
44 Uwagi 
87 
W przeciwieństwie do obszaru spójności w dziedzinie rozwoju obszarów wiej -
skich wydatki kwalifikują się do wkładu UE, jeżeli odpowiednia pomoc jest rze -
czywiście wypłacana przez agencję płatniczą na rzecz beneficjenta47.
88 
W odniesieniu do okresu 2014–2020 rozporządzenie stanowi, że wkład ze środ -
ków publicznych na rzecz beneficjentów musi być wypłacony nie później niż 90 
dni od dnia przedłożenia wniosku o płatność przez beneficjenta48. Rozporządze -
nie zawiera także klauzulę dodatkową, zgodnie z którą państwa członkowskie 
zapewniają, aby do momentu zamknięcia kwota wkładu ze środków publicznych 
wypłacona na rzecz beneficjentów była co najmniej równa wkładowi wypłacone -
mu z budżetu UE49.
Pewne wymogi zawarte w wytycznych polityki spójności 
wykraczają poza zakres przepisów wykonawczych
89 
Trybunał stwierdził, że wytyczne w obszarze spójności wprowadzały pewne 
wymogi, które wykraczały poza zakres przepisów wykonawczych. Wymogi te 
dotyczyły instrumentów finansowych, niefunkcjonujących projektów, podziału 
projektów między dwa okresy programowania oraz poziomu ryzyka rezydual -
nego. Są one przedstawione w  tabeli 5 , w której wskazano także, w jaki sposób 
zostały one uwzględnione w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich oraz czy 
zmieniono je w odniesieniu do okresu 2014–2020. Wytyczne dotyczące rozwoju 
obszarów wiejskich nie wprowadzały dodatkowych wymogów.
90 
Około 19% instytucji zarządzających i 24% instytucji audytowych także zauważy -
ło w swoich odpowiedziach na ankietę, że niektóre wymogi zawarte w wytycz -
nych wykraczały poza zakres przepisów ujętych w rozporządzeniach.
91 
Wszystkie wymogi wymienione w  tabeli 5  zostały wprowadzone w celu wyeli -
minowania konkretnych niedociągnięć. Wymogi dotyczące niefunkcjonujących 
projektów oraz zgłaszania poziomu ryzyka rezydualnego pomagają ograniczyć 
ryzyko związane z zamknięciem. Wyjaśnienia związane z dzieleniem projektów 
innych niż duże między dwa okresy programowania są konieczne, ale w obecnym 
kształcie mogą skomplikować proces zamknięcia. Trybunał zwracał już wcześniej 
uwagę na kwestię wydłużenia okresu kwalifikowalności w przypadku instrumen -
tów finansowych za pośrednictwem wytycznych Komisji dotyczących zamknię -
cia50, która to kwestia stwarza problem związany z hierarchią norm prawnych. 
Komisja nie zgadza się z tą opinią i odmówiła przedłożenia wniosku ustawo -
dawczego zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, który zapewniłby 
państwom członkowskim pewność prawa51.47 Art. 71 ust. 1 rozporządzenia 
(WE) nr 1698/2005.
48 Art. 132 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
49 Art. 129 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
50 Pkt 6.45 sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok 
2015, pkt 6.52 sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok 
2014 oraz pkt 43 sprawozdania 
specjalnego nr 19/2016.
51 Odpowiedź Komisji na pkt 
6.52 sprawozdania rocznego 
Trybunału za rok 2014, pkt 6.45 
sprawozdania rocznego 
Trybunału za rok 2015 oraz pkt 
43 sprawozdania specjalnego 
nr 19/2016 pt. „Wykonywanie 
budżetu UE za pośrednictwem 
instrumentów finansowych – 
wnioski na przyszłość z okresu 
programowania 2007–2013” 
(http://eca.europa.eu ).
45 Uwagi Tabela 5Wymogi zawarte w wytycznych w obszarze spójności wykraczające poza zakres 
rozporządzeń
Zagadnienie Opis kwestii w  obszarze spójnościPodejście w  dziedzinie rozwoju 
obszarów wiejskichPodejście w latach 
2014–2020
Okres kwalifikowalności 
wydatków w ramach 
instrumentów 
finansowych1W swoim sprawozdaniu rocznym za rok 2015 
Trybunał zauważył, że zgodnie z art. 56 ust. 1 
rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 końcową 
datą kwalifikowalności płatności jest 31 grud -
nia 2015 r. W kwietniu 2015 r. Komisja podjęła 
decyzję o  przedłużeniu okresu kwalifikowalności 
do 31 marca 2017 r. Dokonała tego jednostronnie 
w drodze decyzji zmieniającej wytyczne dotyczące 
zamknięcia zamiast zwrócić się do Rady i Parla -
mentu z wnioskiem o zmianę rozporządzenia. 
Ze względu na brak aktu prawnego odpowiedniej 
rangi Trybunał uznaje wydatkowanie dokonane po 
31 grudnia 2015 r. za nieprawidłowe2.Brak zmiany okresu kwalifikowalno -
ści, którego koniec nadal przypada 
na 31 grudnia 2015 r., tak jak dla 
wszystkich innych wydatków.W obydwu obszarach polityki 
wydatki w ramach instru -
mentów finansowych muszą 
być zasadniczo faktycznie 
wypłacone lub, w przypadku 
gwarancji, zadeklarowane 
w okresie kwalifikowalności3.
Podział dużych 
projektów między dwa 
okresy programowania4 
w porównaniu 
z projektami innymi niż 
duże.Rozporządzenie przewiduje dzielenie dużych 
projektów między dwa okresy programowania5 
(indywidualne etapy realizowane w różnych 
okresach programowania), jednak wytyczne6 
zawierają dalsze przepisy dotyczące tego rodzaju 
podziału w odniesieniu do finansowania projektów 
innych niż duże w dwóch okresach programowania 
(2007–2013 i  2014–2020). Wymogi dotyczące 
finansowania projektów w dwóch okresach progra -
mowania są bardziej skomplikowane i rygorystycz -
ne w obszarze spójności niż w przypadku rozwoju 
obszarów wiejskich.Rozporządzenie nie przewiduje 
podziału projektów na etapy. 
Niezakończone projekty kwalifikują 
się zasadniczo7 (bez zastosowania 
wymogu dotyczącego łącznego 
kosztu projektu) do uzyskania dal -
szego współfinansowania w nowym 
okresie na podstawie przepisów 
przejściowych. Termin końcowy 
stanowi data płatności za poniesiony 
wydatek.Tak jak w odniesieniu do okre -
su 2007–2013 rozporządzenia 
na lata 2014–2020 przewidują 
dzielenie na etapy jedynie 
dużych projektów.
1 Płatności w ramach instrumentu finansowego na rzecz ostatecznych odbiorców, zwrot kosztów administracyjnych i wydawanie gwarancji.
2 Pkt 6.45 sprawozdania rocznego Trybunału za rok 2015 (Dz.U. C 375 z 13.10.2016).
3  Art. 42 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013: „[w] momencie zamknięcia programu wydatki kwalifikowalne w ramach instrumentu finanso -
wego stanowi łączna kwota wkładów z programu faktycznie wypłacona lub, w przypadku gwarancji, łączna kwota zobowiązań zaciągniętych 
przez instrument finansowy w okresie kwalifikowalności”. Podlega to wyjątkom określonym w art. 42 ust. 2 i 3.
4 Art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 definiuje duży projekt jako operację, której całkowity koszt przekracza kwotę 50 mln euro.
5 Art. 40 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
6 Pkt 3.3 i 3.4 wytycznych dotyczących zamknięcia w obszarze spójności.
7 Z wyjątkiem trzech wycofanych działań.
46 Uwagi 
Zagadnienie Opis kwestii w  obszarze spójnościPodejście w  dziedzinie rozwoju 
obszarów wiejskichPodejście w latach 
2014–2020
Definicja 
niefunkcjonujących 
projektów i powiązane 
wymogiBrak wymogu prawnego, by operacje w momen -
cie zamknięcia były funkcjonujące, co wiąże się 
z ryzykiem, że operacje otrzymujące współfinanso -
wanie z UE mogą nigdy nie być ukończone. Wymóg 
ten jest wprowadzony w wytycznych8. W ramach 
wyjątku i w określonych okolicznościach mogą być 
jednak współfinansowane także niefunkcjonu -
jące projekty. Muszą one być ukończone do dnia 
31 marca 2019 r., w przeciwnym wypadku Komisja 
zastosuje korekty finansowe.Nieukończone projekty są zasadniczo 
kwalifikowalne, jak wyjaśniono 
powyżej.Nadal brak wymogu, aby 
operacje były funkcjonujące 
w momencie zamknięcia.
Wymóg obliczania 
poziomu ryzyka 
rezydualnegoWytyczne9 poszerzają wymóg regulacyjny dotyczą -
cy obliczania rocznego poziomu błędu o wymóg 
ujawniania przez instytucje audytowe poziomu 
ryzyka rezydualnego w deklaracji zamknięcia każ -
dego PO. Poziom ryzyka rezydualnego w momencie 
zamknięcia jest definiowany jako suma rocznych 
wartości ryzyka rezydualnego (z uwzględnieniem 
kwot wycofanych i odzyskanych) podzielona przez 
sumę całkowitych wydatków zadeklarowanych 
w momencie zamknięcia. Instytucje audytowe po -
winny brać pod uwagę poziom ryzyka rezydualnego 
podczas formułowania opinii pokontrolnych w mo -
mencie zamknięcia. Podczas gdy wymóg ten może 
wiązać się z dodatkowymi nakładami pracy dla 
niektórych instytucji audytowych, daje on Komisji 
dodatkowe zapewnienie, że nadal występujący 
poziom błędu w ramach programu nie przekracza 
progu istotności w momencie zamknięcia.Rozporządzenia nie wymagają 
od jednostek certyfikujących 
przedłożenia opinii pokontrolnej lub 
sprawozdania dotyczących całego 
okresu bądź obliczenia poziomu 
ryzyka rezydualnego dla każdego 
programu w momencie zamknięcia.Rozporządzenia nie wymagają 
od instytucji audytowych lub 
jednostek certyfikujących 
przedłożenia opinii pokon -
trolnej lub sprawozdania 
dotyczących całego okresu 
bądź obliczenia poziomu 
ryzyka rezydualnego dla każ -
dego programu w momencie 
zamknięcia.Tabela 5
8  Pkt 3.5 „Niefunkcjonujące projekty”: „[p]rzy składaniu dokumentów zamknięcia państwa członkowskie muszą się upewnić, że wszyst -
kie projekty uwzględnione w zamknięciu programu są funkcjonujące, to znaczy ukończone i użytkowane, aby mogły zostać uznane 
za kwalifikowalne”.
9  Załącznik VI do wytycznych w sprawie zamknięcia w obszarze spójności (Wytyczne dotyczące sporządzania końcowego sprawozdania audy -
towego i deklaracji zamknięcia).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
47 Uwagi 
Państwa członkowskie są zadowolone ze wsparcia 
udzielanego przez Komisję, jednak kluczowe znaczenie 
ma koordynacja między organami krajowymi i regionalnymi
92 
Komisja powinna pomóc organom w państwach członkowskich w przygotowaniu 
się do procesu zamknięcia, udzielając im terminowego i odpowiedniego wspar -
cia w formie szkoleń i udzielania na bieżąco wyjaśnień w przypadku wystąpienia 
problemów. Państwa członkowskie powinny rozpocząć przygotowania z od -
powiednim wyprzedzeniem oraz organizować działania w ramach zamknięcia 
na szczeblu krajowym i regionalnym w odpowiednim czasie.
Państwa członkowskie są zadowolone ze wsparcia udzielanego 
przez Komisję i ogólnie uważają, że są przygotowane do procesu 
zamknięcia
93 
Analiza przeprowadzona przez Trybunał pokazała, że Komisja udzielała odpo -
wiedniego wsparcia w formie szkoleń, konferencji, seminariów, spotkań oraz 
dokumentów zawierających pytania i odpowiedzi odnoszące się do obydwu 
obszarów polityki. Wszystkie odpowiedzialne organy miały dostęp do tych doku -
mentów i były zapraszane do wzięcia udziału w sesjach szkoleniowych organizo -
wanych przez Komisję.
94 
Większość organów, które wzięły udział w ankiecie przeprowadzonej przez 
Trybunał, uznała szkolenia i wsparcie oferowane przez Komisję za użyteczne 
w obydwu obszarach polityki oraz wskazała, że odpowiedzi na ich pytania zosta -
ły udzielone w odpowiednim czasie. Większość respondentów była także zado -
wolona z rodzaju wsparcia udzielanego przez Komisję, przy czym tylko jedna 
dziesiąta wszystkich organów chciałaby uzyskać wsparcie w innej formie.
95 
Prawie jedna trzecia respondentów (29%) uznała, że wsparcie udzielone przez 
Komisję na potrzeby zamknięcia okresu 2007–2013 zostało udoskonalone w po -
równaniu z latami 2000–2006 (zob. rys. 6 ).
48 Uwagi 
96 
89% respondentów w ramach ankiety uważało się za dobrze przygotowanych 
lub stosunkowo dobrze przygotowanych do procesu zamknięcia już we wrześniu 
2015 r. Większość wskazała także, że posiadała gotowe wewnętrzne podręczniki 
i procedury lub prowadziła zaawansowane prace związane z ich opracowaniem. 
85% respondentów uważało, że będzie posiadać wystarczająco dużo czasu na 
odpowiednie zakończenie swoich zadań.
Koordynacja między różnymi organami państw członkowskich 
jest postrzegana jako ryzyko dla starannego zakończenia zadań 
związanych z zamknięciem
97 
Aby zagwarantować skuteczność i wydajność procesu zamknięcia, konieczne 
jest zapewnienie skutecznej koordynacji między różnymi organami w państwach 
członkowskich. Wszystkie organy powinny dysponować wystarczającą ilością 
czasu na przeprowadzenie zadań związanych z zamknięciem w zadowalający 
sposób. Rys. 6Opinia państw członkowskich na temat wsparcia udzielanego przez Komisję 
na potrzeby zamknięcia okresu 2007–2013 w porównaniu z latami 2000–20061
1  Odpowiedzi udzielone przez organy bułgarskie, rumuńskie i chorwackie nie zostały uwzględnione, gdyż organy te nie uczestniczyły w za -
mknięciu okresu 2000–2006.
Źródło:  ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.
1%
43%27%29%
Nie ma zastosowania lub 
brak opiniiBez zmian
PogorszeniePoprawa
49 Uwagi 
98 
Ankieta pokazała, że 44% organów odpowiedzialnych za rozwój obszarów 
wiejskich i 56% organów odpowiedzialnych za spójność uważało, że koordyna -
cja z innymi organami stwarzała umiarkowane lub wysokie ryzyko dla procesu 
zamknięcia.
99 
W szczególności instytucje audytowe i jednostki certyfikujące wyraziły obawy, 
czy harmonogram uzgodniony na szczeblu krajowym da im wystarczająco dużo 
czasu na przeprowadzenie ich prac w zadowalający sposób. Odpowiednio uzgod -
nione terminy wykonania budzą większe obawy tych instytucji niż instytucji za -
rządzających i agencji płatniczych, jako że ich zadania są realizowane na samym 
końcu.
100  
W obszarze spójności, w którym zgodnie z przepisami pewne rodzaje wydat -
ków są kwalifikowalne do dnia składania dokumentów, tj. 31 marca 2017 r. 
(zob. pkt 106–113), proces zamknięcia może nie zapewniać instytucjom audyto -
wym wystarczająco długiego czasu na sprawdzenie końcowych zestawień wydat -
ków. Jest to postrzegane jako wyjątkowo wysokie ryzyko.
101  
W szczególności w odniesieniu do programów, w ramach których nie wydano 
pełnego wkładu UE, harmonogram na szczeblu państw członkowskich może za -
wierać późny termin na przekazanie końcowego zestawienia wydatków instytucji 
audytowej przez instytucję zarządzającą. Czasami uzgodniony termin składania 
dokumentów przypada na koniec 2016 r., co skutkuje zwiększeniem obciążenia 
instytucji audytowej i może prowadzić do ograniczenia zakresu opinii pokontro -
lnej, która musi zostać wydana do dnia 31 marca 2017 r. W takich przypadkach 
Komisja może zażądać od instytucji audytowej przeprowadzenia dodatkowych 
weryfikacji takich wydatków, co faktycznie oznacza przyznanie instytucjom 
audytowym dodatkowego czasu i przedłużenie procesu zamknięcia, lub może 
nałożyć korekty finansowe. Nie jest jasne, w jaki sposób takie ograniczenie zakre -
su będzie uwzględniane podczas obliczania poziomu ryzyka rezydualnego.
102  
Ramka 3 prezentuje przykład „dobrej praktyki” w formie harmonogramu uzgod -
nionego przez różne organy.
50 Uwagi 
103  
Niektórzy respondenci uważali, że Komisja powinna ustanowić wiążące terminy 
dla wszystkich zaangażowanych organów. W latach 2014–2020 sporządzanie har -
monogramu prac różnych krajowych i regionalnych organów pozostaje jednak 
obowiązkiem państw członkowskich.
Komisja musi zachować czujność, aby zagwarantować 
prawidłowe zamknięcie okresu 2007–2013
104  
Odpowiednie opracowanie koncepcji i przygotowanie mają kluczowe znaczenie, 
jednak nie są wystarczającymi elementami w celu zagwarantowania skutecznego 
i terminowego zamknięcia programów spójności i rozwoju obszarów wiejskich. 
Będzie to w głównej mierze zależeć od sposobu przeprowadzenia procesu za -
mknięcia w praktyce, jakości dokumentów zamknięcia złożonych przez państwa 
członkowskie oraz spójnej i dokładnej analizy przeprowadzonej przez Komisję 
w terminach określonych w rozporządzeniach.Wiążący harmonogram uzgodniony w regionie Niemiec
W niemieckim regionie Szlezwik-Holsztyn instytucje zarządzające, certyfikujące i audytowe uzgodniły harmo -
nogram wiążący dla wszystkich trzech organów. Celem było zapewnienie każdemu organowi wystarczającej 
ilości czasu na przeprowadzenie swoich prac.
Zadanie Odpowiedzialny organ Termin
Przekazanie Komisji ostatniego wniosku o płatność 
okresowąInstytucja zarządzająca, insty -
tucja certyfikująca29.4.2016  r.
Zakończenie kontroli operacji Instytucja audytowa 31.8.2016  r.
Przygotowanie końcowego wniosku o płatność Instytucja zarządzająca, insty -
tucja certyfikująca30.11.2016  r.
Sprawozdanie końcowe z  realizacji Instytucja zarządzająca 30.11.2016  r.
Kontrola dokumentów zamknięcia Instytucja audytowa 31.1.2017  r.
Zatwierdzenie przez komitet monitorujący Instytucja zarządzająca 20.2.2017  r.
Przekazanie Komisji pakietu zamknięcia Instytucja zarządzająca, insty -
tucja certyfikująca, instytucja 
audytowa1.3.2017  r.Ramka 3
51 Uwagi 
105  
W ramach poprzedniej kontroli początkowego etapu procesu zamknięcia dla 
okresu 2000–2006 w obszarze spójności Trybunał stwierdził, że był on tyl -
ko częściowo skuteczny, gdyż, aby uniknąć korekt finansowych w momencie 
zamknięcia, państwa członkowskie złożyły poświadczenia, w których w spo -
sób nieuzasadniony obniżono ostateczne poziomy błędu52. Mimo usprawnień 
wprowadzonych w ramach kontroli, ryzyko to występuje również w przypadku 
zamknięcia okresu programowania 2007–2013. Ponadto Trybunał stwierdził 
występowanie szeregu zagrożeń, które muszą być szczegółowo uwzględnione 
podczas zamknięcia okresu 2007–2013.
Nadal występuje szczególne ryzyko związane z prawidłowością 
wydatków w odniesieniu do instrumentów finansowych, zaliczek 
umownych oraz niektórych dużych projektów istotnych z punktu 
widzenia pomocy państwa
Ryzyko, że kwalifikowalność wydatków w ramach instrumentów 
finansowych nie będzie odpowiednio weryfikowana w momencie 
zamknięcia
106  
Instrumenty finansowe stanowią mechanizm finansowania w ramach budżetu 
UE, który może mieć formę pożyczek, gwarancji lub inwestycji kapitałowych (lub 
quasi-kapitałowych). Są one wykorzystywane zarówno w dziedzinie spójności, jak 
i rozwoju obszarów wiejskich.
107  
Gdy instrument finansowy był ustanawiany w latach 2007–2013, na jego rzecz 
wypłacana była płatność zaliczkowa, a Komisja zwracała wkład UE53 państwu 
członkowskiemu. Wielkość kwalifikowalnych wydatków na rzecz instrumen -
tów finansowych może jednak zostać ustalona tylko w momencie zamknięcia 
oraz obejmuje faktyczne kwoty pożyczek, gwarancji i inwestycji kapitałowych 
zapewnionych ostatecznym odbiorcom, a także koszty i opłaty związane z za -
rządzaniem54. Jako że od instytucji audytowych i jednostek certyfikujących nie 
było wymagane kontrolowanie tych wydatków w całym okresie, istnieje ryzyko, 
że wydatki te nie zostaną odpowiednio sprowadzone pod kątem kwalifikowal -
ności. Umożliwienie instrumentom finansowym w obszarze spójności zapew -
nianie wsparcia finansowego ostatecznym odbiorcom do dnia 31 marca 2017 r. 
(zob.  tabela 5 ) dodatkowo ogranicza zdolności instytucji audytowych do uzyska -
nia poświadczenia legalności i prawidłowości wydatków (zob. także pkt 100).
108  
W latach 2014–2020 wkład ze środków publicznych w instrumenty finansowe 
ma być wypłacany w transzach. Wypłata danej transzy zależy od faktycznego 
wykorzystania określonej wartości procentowej poprzedniej transzy55, przy czym 
instytucje audytowe i jednostki certyfikujące są zobowiązane do weryfikacji tego 
wykorzystania. Kwota kwalifikowalnych wydatków jest jednak nadal określana 
dopiero w momencie zamknięcia56. Działania te razem ograniczają ryzyko współ -
finansowania z budżetu UE nieprawidłowych wydatków.52 Pkt 5.61 sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok 
2011 (Dz.U. C 344 z 12.11.2012).
53 Art. 52 ust. 2 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006 i art. 52 
rozporządzenia (WE) 
nr 1974/2006.
54 Art. 78 ust. 6 rozporządzenia 
(WE) nr 1083/2006 i art. 52 
ust. 1 rozporządzenia (WE) 
nr 1974/2006.
55 Art. 41 ust. 1 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013.
56 Art. 42 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
52 Uwagi 
Ustalenia dotyczące zaliczek umownych w obszarze spójności: wyzwanie 
dla weryfikacji kwalifikowalności
109  
Zaliczki umowne to płatności zaliczkowe związane z przeprowadzaniem prac 
lub świadczeniem usług zgodnie ze zwykłym prawem i praktykami handlowymi 
na podstawie umów zawieranych przez beneficjenta końcowego lub końcowego 
odbiorcę.
110  
Komisja uznaje zaliczki umowne wypłacane przez beneficjenta do dnia 31 grud -
nia 2015 r. za wydatki kwalifikowalne, jeśli zostaną przekształcone w faktyczne 
wydatki przed 31 marca 2017 r. Płatność ta musi być zgodna z przepisami krajo -
wymi i zobowiązaniami umownymi.
111 
Deklarowanie zaliczek umownych, zwłaszcza jeśli stanowią duży procent warto -
ści umowy, wiąże się z istotnym ryzykiem, że w momencie zamknięcia występo -
wać będą wydatki niekwalifikowalne. Aby zminimalizować to ryzyko, konieczne 
jest bardzo dokładne przeanalizowanie, czy wysokie płatności zaliczkowe były 
dokonywane zgodnie z prawem i praktykami handlowymi. Możliwość przekształ -
cenia zaliczek w faktyczne wydatki w dowolnym momencie do 31 marca 2017 r. 
oznacza także, że instytucje audytowe nie będą często w stanie zweryfikować 
takich wydatków, a zatem poświadczyć ich kwalifikowalności (zob. także pkt 100).
112  
W obliczu istotnego ryzyka związanego z deklarowaniem zaliczek umownych 
w momencie zamknięcia kilka państw członkowskich (na przykład Bułgaria, Dania 
i Estonia) zdecydowało o niewłączaniu ich w końcowe wnioski o płatność.
113  
Trybunał zauważył, że Komisja także określiła kwalifikowalność wydatków zwią -
zanych z instrumentami finansowymi i zaliczkami umownymi jako obszar ryzyka 
i we wrześniu 2016 r. przekazała dalsze wytyczne dotyczące tych kwestii instytu -
cjom audytowym57.57 W ramach prezentacji podczas 
posiedzenia grupy 
„Homologues” z udziałem 
Komisji i instytucji 
audytowych, które miało 
miejsce we wrześniu 2016 r. 
w Budapeszcie.
53 Uwagi 
Duże projekty zatwierdzone przed końcem 2012 r.: wyższe ryzyko braku 
zgodności z zasadami pomocy państwa
114  
Z 918 dużych projektów zatwierdzonych przez Komisję na okres programowania 
2007–2013 do końca 2012 r. zostały podjęte decyzje dotyczące 440 z nich. Dy -
rekcja Generalna ds. Konkurencji nie weryfikowała w systematyczny sposób, czy 
inwestycje w infrastrukturę publiczną w ramach tych projektów mogą obejmo -
wać pomoc państwa. W listopadzie 2012 r. Komisja wydała wytyczne dla państw 
członkowskich, w których poinformowała, że „nie zamierza systematycznie badać 
przestrzegania zasad pomocy państwa w przypadku dużych projektów infra -
strukturalnych, co do których decyzję podjęto […] przed datą wydania tych wy -
tycznych”58. Z tego względu zasadniczo nie można wykluczyć sytuacji, w której 
państwo członkowskie otrzymało decyzję Komisji zatwierdzającą duży projekt, 
mimo że doszło do naruszenia zasad pomocy państwa59.
115  
Ponadto przed 2012 r. i wydaniem wyjaśnień przez Trybunał Sprawiedliwości Unii 
Europejskiej w ramach wyroku w sprawie dotyczącej pomocy państwa (wyrok 
Leipzig-Halle) państwa członkowskie rzadko notyfikowały do Komisji inwestycje 
w infrastrukturę60.58 Komisja Europejska, wytyczne 
nr 12-0059-01 „Verification of 
compliance with state aid 
rules in infrastructure cases” 
[Weryfikacja zgodności 
z zasadami pomocy państwa 
w przypadku obiektów 
infrastruktury], 21 listopada 
2012 r.
59 Pkt 71 sprawozdania 
specjalnego nr 24/2016 pt. 
„Należy dołożyć starań, by 
szerzyć wiedzę na temat zasad 
pomocy przyznawanej przez 
państwa w obszarze polityki 
spójności i egzekwować ich 
przestrzeganie” ( http://eca.
europa.eu ).
60 Pkt 121 sprawozdania 
specjalnego nr 24/2016.
54
 Wnioski i zalecenia
Przepisy dotyczące zamknięcia zostały ulepszone, 
ale wymagane są dalsze kroki, aby zapewnić większą 
skuteczność i terminowość
Ustalenia dotyczące zamknięcia w obszarze spójności i rozwoju 
obszarów wiejskich muszą zostać w dalszym stopniu ujednolicone 
w odniesieniu do okresu po 2020 r.
116  
Koncepcja zamknięcia zmieniała się w trzech ostatnich okresach programowania 
wraz z udoskonalaniem systemów zarządzania i kontroli zarówno w obszarze 
spójności, jak i rozwoju obszarów wiejskich. Poświadczenie było coraz częściej 
uzyskiwane w regularnych odstępach czasu w całym okresie programowania, 
co powodowało, że w mniejszym stopniu koncentrowano się na końcu okresu 
i ograniczano prace, które muszą zostać przeprowadzone konkretnie w momen -
cie zamknięcia.
117  
W latach 2000–2006 ustalenia dotyczące zamknięcia były takie same zarów -
no w odniesieniu do dziedziny spójności, jak i działań inwestycyjnych na rzecz 
rozwoju obszarów wiejskich, a w obydwu obszarach polityki zastosowanie miały 
wspólne wytyczne. Wydatki były deklarowane zbiorczo i zatwierdzane przez 
Komisję dopiero w momencie zamknięcia. W latach 2007-2013 położono większy 
nacisk na coroczne poświadczanie, ale pod innymi względami nastąpiło zróżnico -
wanie obu obszarów polityki w związku z wprowadzeniem corocznego zatwier -
dzania wydatków w odniesieniu do działań inwestycyjnych na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich. W przypadku polityki spójności legalność i prawidłowość 
wydatków była sprawdzana przez instytucje audytowe i Komisję w ujęciu rocz -
nym. Ponadto w stosownych przypadkach Komisja mogła przerwać i zawiesić 
płatności. Niemniej jednak wydatki nadal były deklarowane zbiorczo i formalnie 
zatwierdzane przez Komisję dopiero w momencie zamknięcia.
118  
W odniesieniu do okresu 2014–2020 wydatki UE zarówno w obszarze spójności, 
jak i rozwoju obszarów wiejskich pochodzą z europejskich funduszy struktural -
nych i inwestycyjnych. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje ujednolicenie ustaleń 
dotyczących poświadczania i zamknięcia w obydwu obszarach polityki, które 
wynikło z tej zmiany. Większa koncentracja na zapewnianiu poświadczenia w ca -
łym okresie i ograniczeniu liczby zadań związanych konkretnie z zamknięciem 
stanowią pozytywną zmianę, gdyż mogą skutkować także ograniczeniem po -
wiązanego ryzyka i prowadzić do skrócenia procesu zamknięcia. Pomimo wysił -
ków podejmowanych w celu usprawnienia procedur za pomocą rozporządzenia 
w sprawie wspólnych przepisów nadal istnieją różnice w ustaleniach dotyczących 
zamknięcia w obu obszarach polityki (zob. pkt 21–29).
55 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1
W swoich wnioskach ustawodawczych dotyczących okresu po 2020 r. Komisja 
powinna zaproponować dalsze ujednolicenie przepisów wykonawczych w spra -
wie zamknięcia w dziedzinie spójności i działań inwestycyjnych na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich w celu zharmonizowania procesu corocznego poświadczenia 
w obydwu obszarach.
W ujęciu szczegółowym ujednolicenie to powinno mieć na celu zharmonizowa -
nie terminologii i ról organów państw członkowskich działających w dwóch ob -
szarach polityki, legalności i prawidłowości w ramach corocznego zatwierdzania 
oraz standardowego roku obrachunkowego.
Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania wniosków ustawo -
dawczych dotyczących okresu po 2020 r.
Zamknięcie, zgodnie z definicją określoną w rozporządzeniach, 
wciąż nie obejmuje ostatecznego zatwierdzenia przez Komisję 
legalności i prawidłowości wydatków ani rezultatów programu
Różnice w oczekiwaniach dotyczących celu i skutków zamknięcia
119  
W rozporządzeniach dotyczących obszaru spójności i rozwoju obszarów wiej -
skich nie ma definicji zamknięcia. Komisja określiła warunki i praktyczne aspekty 
w tym zakresie w szeregu wytycznych, które zostały omówione również z pań -
stwami członkowskimi. W obszarze spójności Trybunał stwierdził, że Komisja 
i państwa członkowskie mają podobne poglądy na temat celu zamknięcia, inter -
pretując ten proces szerzej niż przewiduje definicja zawarta w rozporządzeniach, 
obejmująca jedynie rozliczanie finansowe. Niemniej jednak w odniesieniu do roz -
woju obszarów wiejskich interpretacja zamknięcia przez państwa członkowskie 
różni się nieco od interpretacji Komisji.
120  
W obydwu obszarach, a w szczególności w odniesieniu do rozwoju obszarów 
wiejskich, obserwowana jest rozbieżność oczekiwań, gdyż według państw 
członkowskich zamknięcie daje pewność prawa co do legalności i prawidłowości 
wydatków zatwierdzonych przez Komisję. Ściśle rzecz biorąc, tak jednak nie jest 
(zob. pkt 30–33).
56 Wnioski i zalecenia 
W latach 2007–2013 ostateczne zatwierdzenie wydatków w ramach 
programu za cały okres jako legalnych i prawidłowych ma miejsce tylko 
w obszarze spójności
121  
Procedura zamknięcia w latach 2007–2013 w obszarze spójności uwzględnia 
rezultaty wszystkich unijnych i krajowych kontroli działań w ramach programu. 
Zamknięcie może w związku z tym być postrzegane jako zatwierdzenie legalno -
ści i prawidłowości wydatków w całym okresie. DG REGIO i DG EMPL mogą także 
przeprowadzić dodatkowe kontrole, mogące prowadzić do nałożenia korekt fi -
nansowych w okresie do trzech lat po zamknięciu, chociaż w praktyce ma to miej -
sce tylko w wyjątkowych przypadkach. Natomiast w dziedzinie rozwoju obszarów 
wiejskich kontrole zgodności są nadal w toku w momencie zamknięcia, które 
stanowi zatem wyłącznie transakcję finansową, nieobejmującą zatwierdzenia 
wydatków jako legalnych i prawidłowych. Komisja nie dokonuje ostatecznego 
zatwierdzenia wydatków jako legalnych i prawidłowych ani co  roku, ani dla 
całego okresu. Sytuacja ta nie zmieniła się w odniesieniu do  okresu 2014–2020 
(zob. pkt 39-45).
Komisja powinna informować władzę budżetową o ostatecznym wyniku 
procedury zamknięcia
122  
Sprawozdawczość na temat wyników uzyskanych z wydatków publicznych 
stanowi kluczowe narzędzie w ramach rozliczalności. Komisja przedkłada władzy 
budżetowej roczne sprawozdania z działalności poszczególnych dyrekcji gene -
ralnych na podstawie rocznego stanu prac, ale w odniesieniu do całego okresu 
programowania nie przewidziano specjalnego sprawozdania na temat ostatecz -
nego wyniku zamknięcia. Sytuacja ta nie zmieniła się w odniesieniu do okresu 
2014–2020.
123  
Trybunał stwierdził, że w unijnym systemie budżetowym, który opiera się na wie -
loletnim programowaniu, zamknięcie programu powinno obejmować ostateczne 
zatwierdzenie przez Komisję legalności i prawidłowości wydatków dla okresu 
programowania jako całości, z uwzględnieniem rezultatów wszystkich unijnych 
i krajowych kontroli, wraz ze sprawozdaniem z realizacji programu i jego rezul -
tatów. Informacje na temat tych najistotniejszych aspektów skuteczności i zgod -
ności powinny następnie zostać również przedłożone władzy budżetowej. Tego 
rodzaju rozwiązania należy rozważyć podczas opracowywania wniosków ustawo -
dawczych dotyczących okresu po 2020 r. (zob. pkt 53–55).
57 Wnioski i zalecenia 
W celu oceny legalności i prawidłowości wydatków poziom ryzyka 
rezydualnego powinien być obliczany w trakcie realizacji programu 
i w momencie zamknięcia
124  
Trybunał uważa, że obliczanie poziomu ryzyka rezydualnego dla każdego progra -
mu spójności stanowi odpowiednie i użyteczne działanie mogące poświadczyć, 
że w momencie zamknięcia utrzymujący się poziom błędu nie przekracza progu 
istotności.
125  
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich Trybunał stwierdził jednak, 
że obecne procedury nie zapewniają, w drodze corocznego lub końcowego 
rozliczania rachunków bądź po zakończeniu kontroli zgodności, że ryzyko rezy -
dualne na szczeblu programu nie przekracza progu istotności ustanowionego 
przez Komisję na poziomie 2%. Podczas obliczania poziomu ryzyka rezydualnego 
na poziomie programu Komisja nie bierze pod uwagę korekt finansowych wyni -
kających z kontroli zgodności rozliczeń. Nie ma zatem gwarancji, że nadal wystę -
pujący poziom błędu w odniesieniu do programu nie przekracza progu istotności 
(zob. pkt 34–38).
Zamknięcie powinno obejmować ocenę skuteczności programu oraz 
uzyskanych produktów i rezultatów
126  
W ramach prawnych i w koncepcji dotyczących zamknięcia okresu 2007–2013 
położono zbyt mały nacisk na uzyskanie produktów i rezultatów. Od organów 
państw członkowskich wymaga się składania sprawozdań dotyczących osią -
gnięcia celów programu, ale informacje te nie są zazwyczaj weryfikowane przez 
instytucje audytowe ani jednostki certyfikujące. Podczas gdy od Komisji wymaga 
się przeprowadzania oceny tych sprawozdań, wypłata salda końcowego nie jest 
bezpośrednio uzależniona od osiągnięcia celów.
127  
Trybunał z zadowoleniem przyjmuje większy nacisk na osiąganie wyników 
w ramach prawnych na lata 2014–2020. Jedną z głównych zmian stanowi po -
nowne wprowadzenie rezerwy na wykonanie, która ma stworzyć powiązanie 
między płatnościami a uzyskiwaniem produktów i rezultatów. Nadal nie wiado -
mo, jak rezerwa na wykonanie będzie stosowana w praktyce w latach 2014–2020 
(zob. pkt 46–52).
58 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 2
We wnioskach ustawodawczych dotyczących okresu po 2020 r. Komisja powin -
na wprowadzić ostateczne zatwierdzenie legalności i prawidłowości wydatków 
w ramach programu oraz uzyskanych produktów i rezultatów w momencie jego 
zamknięcia. W związku z tym w obydwu obszarach polityki Komisja powinna:
– ustanowić procedury obliczania poziomu ryzyka rezydualnego na szczeblu 
programu po wdrożeniu wszystkich korekt finansowych oraz zapewnić, by 
poziom ten nie przekraczał progu istotności w momencie zamknięcia,
– ocenić, czy cele programu zostały osiągnięte oraz, w razie konieczności, nało -
żyć korekty finansowe w przypadku niezadowalających wyników.
Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania wniosków ustawo -
dawczych dotyczących okresu po 2020 r.
Zalecenie 3
We wnioskach ustawodawczych dotyczących okresu po 2020 r. Komisja powinna 
określić, w jaki sposób będzie informować władzę budżetową o wyniku procesu 
zamknięcia po wydaniu ostatecznego zatwierdzenia.
Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania wniosków ustawo -
dawczych dotyczących okresu po 2020 r.
Okresy kwalifikowalności nie powinny się na siebie nakładać, a zamknięcie 
powinno mieć miejsce możliwie jak najszybciej po zakończeniu okresu 
kwalifikowalności
128  
W odniesieniu do okresów 2000–2006 i 2007–2013 państwa członkowskie miały 
dwa dodatkowe lata po zakończeniu okresu na wydatkowanie przydzielonych 
im środków finansowych. W okresie programowania 2014–2020 czas ten przedłu -
żono do trzech lat dodatkowo względem pierwotnego okresu programowania 
wynoszącego siedem lat. W związku z tym okres kwalifikowalności zakończy się 
w 2023 r., czyli dokładnie 10 lat po przyjęciu ram prawnych przez Parlament Euro -
pejski i Radę (pod koniec 2013 r.). Następnie przeprowadzone zostanie zamknię -
cie, co w przypadku obszaru spójności oznacza co najmniej kolejne dwa lata.
59 Wnioski i zalecenia 
129  
Zamknięcie będzie zawsze nakładać się na kolejny okres. Trybunał jest zdania, 
że najważniejsze wyzwanie dla skutecznego zamknięcia programów stanowi 
dostępność zasobów kadrowych. Z tego względu czas, w którym programy z obu 
okresów programowania są realizowane równocześnie, powinien być jak najkrót -
szy, tak aby ograniczyć ogólne obciążenie administracyjne. Ponadto możliwość 
wydawania budżetu programu po zakończeniu okresu programowania zniechęca 
do rozpoczynania programów z następnego okresu.
130  
Z tego względu Trybunał uważa, że okresy kwalifikowalności nie powinny się 
na siebie nakładać, a koniec okresu kwalifikowalności powinien w miarę możliwo -
ści pokrywać się z początkiem kolejnego okresu programowania. Zwiększyłoby 
to presję względem państw członkowskich związaną z wykorzystaniem środków 
finansowych UE w terminowy i rozsądny sposób oraz zapewniłoby szybkie roz -
poczęcie następnego okresu programowania. Uproszczone przepisy dotyczące 
dzielenia projektów między dwa okresy programowania, zwłaszcza w obszarze 
spójności, mogłyby ułatwić przejście między okresami programowania.
131  
Ponadto coroczne zatwierdzanie zestawienia wydatków obowiązuje w latach 
2014–2020 w obydwu obszarach polityki, a w rezultacie działania związane 
z zamknięciem, zwłaszcza w obszarze spójności, powinny być mniej uciążliwe niż 
w przeszłości. Trybunał stwierdził jednak, że czas, jakim dysponują organy państw 
członkowskich na potrzeby przygotowania i złożenia dokumentów zamknięcia, 
jest nadal różny w obu obszarach polityki – 13,5 miesiąca w obszarze spójności 
i sześć miesięcy w przypadku rozwoju obszarów wiejskich (zob. pkt 58–68).
Zalecenie 4
We wnioskach ustawodawczych dotyczących okresu po 2020 r. Komisja powinna 
zadbać o to, by okresy kwalifikowalności nie pokrywały się już z następnym okre -
sem programowania, a procedura zamknięcia była finalizowana niezwłocznie po 
zakończeniu okresu kwalifikowalności. W odniesieniu do obydwu obszarów polityki:
– należy wyeliminować nakładanie się na siebie okresów kwalifikowalności, 
a koniec okresu kwalifikowalności powinien w miarę możliwości pokrywać się 
z początkiem kolejnego okresu programowania,
– od państw członkowskich należy wymagać składania wszystkich doku -
mentów zamknięcia nie później niż sześć miesięcy po końcowej dacie 
kwalifikowalności,
- Komisja powinna ograniczyć czas potrzebny na podjęcie decyzji w sprawie 
zatwierdzenia sprawozdania końcowego z realizacji i ostatnich rocznych spra -
wozdań finansowych, w tym obliczenia salda końcowego. Okres maksymalnie 
sześciu miesięcy (dwunastu miesięcy od końcowej daty kwalifikowalności) 
powinien być wystarczający.
Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania wniosków ustawo -
dawczych dotyczących okresu po 2020 r.
60 Wnioski i zalecenia 
Komisja zapewniła odpowiednie i terminowe wsparcie 
państwom członkowskim w przygotowaniu do zamknięcia 
programów na lata 2007–2013, jednak musi zachować 
czujność, aby dopilnować prawidłowego wdrożenia przez 
państwa członkowskie
132  
W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że wytyczne dotyczące zamknięcia po -
mogły państwom członkowskim w zrozumieniu i zorganizowaniu zamknięcia: 
w obydwu obszarach polityki podsumowują one kluczowe wymogi i terminy 
ustanowione w szeregu różnych rozporządzeń oraz zapewniają w razie koniecz -
ności dodatkowe wyjaśnienia. Komisja organizowała także szkolenia dotyczące 
zamknięcia oraz udzielała wsparcia, które odpowiadało zasadniczo potrzebom 
państw członkowskich w odpowiednim czasie. Państwa członkowskie zasadniczo 
uważają, że są przygotowane do procesu zamknięcia, a Komisja finalizuje ko -
nieczne procedury wewnętrzne.
Nadal występuje pewne ryzyko w odniesieniu do zamknięcia 
okresu 2007–2013
133  
Trybunał stwierdził występowanie pewnych zagrożeń, którym należy poświęcić 
dużą uwagę podczas zamknięcia okresu 2007–2013. Na przykład pewne terminy 
dotyczące zamknięcia nie są w ogóle zdefiniowane lub są zdefiniowane jedynie 
w wytycznych. Może to przyczynić się do nadmiernego wydłużenia procesu 
zamknięcia. Ponadto jeśli płatności na rzecz beneficjentów są opóźniane przez 
państwa członkowskie, może to także zaszkodzić reputacji UE. Co więcej, według 
stanu na połowę listopada 2016 r. wnioski dotyczące dużych projektów odpowia -
dające wkładowi UE w wysokości 854 mln euro nie zostały jeszcze zatwierdzone 
przez Komisję (zob. pkt 70–88 i 93–96).
Zalecenie 5
Instytucje zarządzające państw członkowskich powinny zapewnić, by wszyscy 
beneficjenci terminowo otrzymywali pełny wkład UE na rzecz projektów w ra -
mach EFRR, Funduszu Spójności i EFS. Termin 90 dni kalendarzowych od daty 
złożenia wniosku o płatność ustanowiony dla okresu 2014–2020 jest w tym 
względzie odpowiedni.
Docelowy termin wdrożenia: marzec 2017 r.
61 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 6
Komisja powinna niezwłocznie przyjąć zaległe decyzje dotyczące dużych projek -
tów za lata 2007–2013. W odniesieniu do okresu 2014–2020 DG REGIO powinna 
opracować procedury wewnętrzne, aby zagwarantować, że decyzje dotyczące 
dużych projektów są podejmowane szybko, przed upływem terminu trzech mie -
sięcy określonego w przepisach.
Docelowy termin wdrożenia: styczeń 2017 r.
Wytyczne Komisji dotyczące zamknięcia wykraczają poza zakres 
przepisów wykonawczych
134  
Trybunał stwierdził, że wytyczne Komisji dotyczące zamknięcia w obszarze spój -
ności wykraczają czasami poza zakres wymogów zawartych w rozporządzeniach. 
Trybunał zgłosił już wcześniej najpoważniejszy problem związany z wydłużeniem 
okresu kwalifikowalności dla instrumentów finansowych61. Odnosi się to jednak 
także do kilku innych obszarów.
135  
Niektóre z tych wymogów, a mianowicie wymóg dotyczący funkcjonujących 
projektów oraz zgłaszania poziomu ryzyka rezydualnego, pomagają ograniczyć 
ryzyko związane z zamknięciem. Inne wymogi, takie jak dzielenie projektów in -
nych niż duże między dwa okresy programowania, są konieczne, ale w obecnym 
kształcie mogą skomplikować proces zamknięcia (zob. pkt 89–91).
Komisja musi zachować czujność, aby zagwarantować prawidłowe 
zamknięcie okresu 2007–2013
136  
Odpowiednie projektowanie i przygotowanie mają kluczowe znaczenie, jednak 
nie są elementami wystarczającymi do zagwarantowania skutecznego i termino -
wego zamknięcia programów spójności i rozwoju obszarów wiejskich. Tak samo 
ważne są sposób wdrożenia procesu zamknięcia w praktyce, jakość dokumentów 
zamknięcia złożonych przez państwa członkowskie oraz ich analiza przez Komisję 
w spójny i dokładny sposób w terminach ustanowionych w rozporządzeniach.61 Pkt 6.45 sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok 
2015, pkt 6.52 sprawozdania 
rocznego Trybunału za rok 
2014 oraz pkt 43 sprawozdania 
specjalnego nr 19/2016.
62 Wnioski i zalecenia 
137  
Trybunał stwierdził, że koordynacja między różnymi organami w państwach 
członkowskich, w tym sporządzanie dokładnego harmonogramu ich prac, 
ma kluczowe znaczenie dla powodzenia procesu zamknięcia. Należy uzgodnić 
terminy, aby dać instytucjom audytowym i jednostkom certyfikującym wystar -
czająco dużo czasu na zapewnienie odpowiedniego poświadczenia kwalifikowal -
ności wszystkich wydatków deklarowanych w momencie zamknięcia. Ponadto 
nie wiadomo jeszcze, czy terminy ustanowione na szczeblu krajowym i regional -
nym będą respektowane.
138  
W ramach poprzedniej kontroli początkowego etapu procesu zamknięcia dla 
okresu 2000–2006 w obszarze spójności Trybunał stwierdził, że był on tyl -
ko częściowo skuteczny, gdyż, aby uniknąć korekt finansowych w momencie 
zamknięcia, państwa członkowskie złożyły poświadczenia, w których w sposób 
nieuzasadniony obniżono ostateczne poziomy błędu. Mimo usprawnień wprowa -
dzonych w ramach kontroli, Trybunał jest zdania, że ryzyko to występuje również 
w przypadku zamknięcia okresu programowania 2007–2013.
139  
Trybunał zauważył także we wcześniejszym sprawozdaniu, że Komisja, zwłaszcza 
na początku okresu programowania 2007–2013, nie weryfikowała w systematycz -
ny sposób dużych projektów pod kątem ich zgodności z wymogami dotyczącymi 
pomocy państwa62. W rezultacie istnieje ryzyko, że niektóre z takich projektów 
współfinansowanych ze środków UE są niezgodne z rynkiem wewnętrznym, 
co może również wynikać z faktu, że do 2012 r. państwa członkowskie rzadko 
przekazywały Komisji notyfikacje dotyczące inwestycji w infrastrukturę.
140  
Trybunał zalecił, by Komisja zwróciła się do instytucji audytowych, by sprawdziły, 
czy duże projekty zatwierdzone przed końcem 2012 r. są zgodne z zasadami po -
mocy państwa63. Komisja nie przyjęła tego zalecenia, w związku z czym Trybunał 
uznał, że nadal istnieje zagrożenie dotyczące zgodności z zasadami pomocy pań -
stwa w momencie zamknięcia dużych projektów zatwierdzonych przed końcem 
2012 r.
141  
Trybunał uważa także, że w szczególności w odniesieniu do instrumentów finan -
sowych i zaliczek umownych istnieje ryzyko, że w momencie zamknięcia deklaro -
wane będą wydatki niekwalifikowalne (zob. pkt 97–115).62 Pkt 71 sprawozdania 
specjalnego nr 24/2016.
63 Zalecenie 4 lit. b) 
sprawozdania specjalnego 
nr 24/2016.
63 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 7
W momencie zamknięcia Komisja powinna zapewnić, by państwa członkowskie 
wdrażały szczegółowe procedury w celu zweryfikowania w szczególności kwa -
lifikowalności wydatków związanych z instrumentami finansowymi i zaliczkami 
umownymi. Jeśli instytucje audytowe i jednostki certyfikujące nie są w stanie 
zapewnić wystarczającego poświadczenia co do kwalifikowalności takich wydat -
ków, mogą być wymagane dodatkowe procedury kontroli.
Docelowy termin wdrożenia: marzec 2017 r.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczyła Iliana 
IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 14 grudnia 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Klaus-Heiner LEHNE
 Prezes
64
 Załączniki
Podstawa prawna do zamknięcia programów na lata 2007–2013
Ustalenia dotyczące zamknięcia programów operacyjnych w obszarze spójności na lata 2007–2013 
są zdefiniowane w:
 Ø rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Eu -
ropejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności;
 Ø rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady 
w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Ustalenia dotyczące zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 
są zawarte w:
 Ø rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finanso -
wania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) 
nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008;
 Ø rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie 
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, za -
rządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro;
 Ø rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającym zasady doty -
czące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji 
płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, 
zabezpieczeń i przejrzystości;
 Ø rozporządzeniu (UE) nr 1310/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym 
niektóre przepisy przejściowe w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny 
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 1305/2013 Parlamentu 
Europejskiego i Rady w zakresie środków i ich rozdziału w odniesieniu do roku 2014, a także i zmieniającym roz -
porządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, (UE) nr 1306/2013 i (UE) nr 1308/2013 
Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie ich stosowania w roku 2014;
 Ø rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie 
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Euro -
pejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającym przepisy przejściowe;
 Ø rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiej -
skich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); rozporządzeniu Komisji 
nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich (EFRROW);
 Ø rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wza -
jemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.Załącznik I
65 Załączniki 
Zarządzanie programami na lata 2007–2013 i ich kontrola na szczeblu państw 
członkowskich
Zarówno w dziedzinie spójności, jak i rozwoju obszarów wiejskich trzy rodzaje instytucji są odpowiedzialne 
w państwach członkowskich za zarządzanie PO/PROW oraz za ich kontrolę. Instytucje te pracują razem pod nad -
zorem i kierunkiem Komisji1, aby zapewnić legalność i prawidłowość w następujących obszarach:
Spójność Rozwój obszarów wiejskich
(i) Instytucje zarządzające  są odpowiedzialne za planowanie i realizowanie 
PO, w tym wybór poszczególnych operacji i ocenę programu. Przeprowa -
dzają one także kontrole pierwszego szczebla operacji i wydatków. Składają 
roczne sprawozdania z realizacji, które muszą zostać zatwierdzone przez 
Komisję2.(i) Instytucje zarządzające  są odpowiedzialne za planowanie, 
realizację, uzyskiwanie wyników oraz ocenę PROW. Przekazują 
one Komisji roczne sprawozdania z postępu prac dotyczące 
realizacji PROW.
(ii) Jednostki certyfikujące  poświadczają legalność i prawidłowość deklaro -
wanych wydatków oraz przekazują Komisji wnioski o płatność okresową3.(ii) Agencje płatnicze  są odpowiedzialne za zarządzanie 
wydatkami i ich kontrolę. Powinny posiadać system kontroli we -
wnętrznej, który zapewnia wystarczające gwarancje co do tego, 
że płatności są legalne i prawidłowe. Przekazują Komisji kwar -
talne wnioski o płatność i przygotowują roczne sprawozdania 
finansowe.
(iii) Instytucje audytowe  muszą być niezależne względem instytucji zarzą -
dzającej i instytucji certyfikującej. Dzięki nim Komisja uzyskuje pewność 
co do skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania i mechanizmów 
kontroli wewnętrznej PO oraz co do legalności i prawidłowości wydatków 
poświadczonych przez instytucje certyfikujące. Wymagane jest od nich 
przekazywanie Komisji rocznych sprawozdań z kontroli4, a także rocznej 
opinii pokontrolnej obejmującej funkcjonowanie systemów oraz oszacowa -
nie rocznego poziomu błędu; sprawozdania i opinia muszą zostać zweryfiko -
wane i zatwierdzone przez Komisję5.(iii) Jednostki certyfikujące  przedstawiają Komisji poświadczenie 
na temat kompletności, dokładności i prawdziwości rocznych 
sprawozdań finansowych agencji płatniczej oraz prawidłowego 
funkcjonowania swojego systemu kontroli wewnętrznej. Muszą 
być one niezależne względem agencji płatniczej.
Od 2015 r. jednostki certyfikujące muszą także zapewniać 
poświadczenie dotyczące legalności i prawidłowości wydatków, 
których zwrot jest wnioskowany od Komisji.
1 Art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
2 Art. 67 ust. 1 i art. 67 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
3 Art. 61 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
4 Art. 62 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
5 Art. 72 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
 
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Załącznik II
66 Załączniki 
Zmiany ram poświadczania Komisji i ustaleń dotyczących zamknięcia w trzech 
okresach
a) SpójnośćZałącznik III
Komisja – Kontrole legalności i prawidłowości Spójność, 2000–2006
Komisja – 
Ewentualne 
kontrole 
obejmujące korekty 
/f_inansowe nettoKomisja – 
Zatwierdzenie sprawozdania końcowego  z realizacji i deklaracji poświadczającej zamknięcie pomocy, wypłata salda 
końcowegoInstytucja zarządzająca –  
Sprawozdanie końcowe z realizacji 
Agencja płatnicza – 
Poświadczone końcowe 
zestawienie wydatków 
Instytucja poświadczająca 
zamknięcie pomocy –  
Deklaracja poświadczająca 
zamknięcie pomocy
(zapewniająca poświadczenie
dla całego okresu)Instytucja zarządzająca –  Roczne sprawozdanie z realizacji
3 lata 15 miesięcy 2 lata1.2000 12.2006 ??? 3.2010 12.2008
siedmioletni 
okres 
programowaniaWieloletnie poświadczenieKomisja – Zatwierdzenie rocznego sprawozdania z realizacji Płatność salda końcowego Złożenie 
dokumentów zamknięcia Końcowa data kwaliﬁkowalnościKoniec okresu 
programowania
Zamknięcie Coroczne monitorowanie i ocena
Spójność, 2007–2013
Cel Komisji: 1 rokInstytucja audytowa – 
Roczne sprawozdanie z kontroli i opiniaKomisja – Zatwierdzenie rocznego sprawozdania z kontroliCoroczne poświadczenie
Komisja – 
Ewentualne 
kontrole obejmujące 
korekty /f_inansowe 
nettoKomisja – Zatwierdzenie sprawozdania końcowego z realizacji i deklaracji zamknięcia, wypłata salda końcowegoInstytucja zarządzająca – Sprawozdanie końcowe z realizacji   Instytucja certyﬁkująca –  Wniosek o płatność salda końcowego
Instytucja audytowa –  
Deklaracja zamknięciaInstytucja zarządzająca – Roczne sprawozdanie z realizacji
3 lata 15 miesięcy 2 lata1.2007 12.2013 ??? 3.2017 12.2015
siedmioletni okres 
programowaniaKomisja – Kontrole legalności i prawidłowości Wieloletnie poświadczenieKomisja – Zatwierdzenie 
rocznego sprawozdania z realizacjiPłatność salda końcowego Złożenie 
dokumentów zamknięcia Końcowa data kwaliﬁkowalnościKoniec okresu 
programowania
ZamknięcieCoroczne monitorowanie i ocena
67 Załączniki Załącznik III
Komisja – Zatwierdzenie 
rocznego sprawozdaniaz realizacjiInstytucja zarządzająca –  Roczne sprawozdaniez realizacjiSpójność, 2014–2020
Instytucja zarządzająca – Deklaracja zarządcza oraz roczne podsumowanie kontroliInstytucja certyﬁkująca – Poświadczone rachunkiInstytucja audytowa – Roczne sprawozdanie z kontroli i opinia na temat rachunków Komisja – Zatwierdzenie sprawozdań /f_inansowych,obliczanie saldaPakiet do celów procesu corocznego poświadczeniaKomisja –  
Zatwierdzenie sprawozdania końcowego z realizacjii ostatnich rocznych sprawozdań /f_inansowych, obliczanie salda dla ostatniego rokuDodatkowo względem pakietu do celów procesu corocznego poświadczenia:
Instytucja 
zarządzająca –  Sprawozdanie końcowe z realizacji
3/uni00A0lata 13,5/uni00A0miesiąca 3/uni00A0lata1.2014 12.2020 ??? 15.2.2025 12.2023
siedmioletni okres 
programowaniaKomisja – Kontrole zgodności obejmujące ewentualne korekty /f_inansowe nettoWieloletnie poświadczeniePłatność salda końcowego Złożenie 
dokumentów zamknięciaKońcowa data 
kwaliﬁkowalnościKoniec okresu 
programowania
Zamknięcie Coroczne monitorowanie i ocena
68 Załączniki 
b) Rozwój obszarów wiejskichZałącznik III
Komisja – Zatwierdzenie 
sprawozdania z realizacjiInstytucja zarządzająca –  Roczne sprawozdanie z postępu prac dotyczące realizacji
1.2018
2 lataRozwój obszarów wiejskich, 2007–2013
Cel Komisji: 1 rokAgencja płatnicza – Roczne sprawozdania /f_inansowe, deklaracja zarządcza, roczne podsumowanie kontroliJednostka certyﬁkująca –  Opiniai sprawozdanie na temat rocznych sprawozdań /f_inansowychKomisja –  Zatwierdzenie rocznych sprawozdań /f_inansowych, rozliczenie saldaRoczne rozliczanie ﬁnansoweKomisja –  Zatwierdzenie sprawozdania 
z realizacji i ostatnich 
rocznych sprawozdań /f_inansowych, obliczanie salda końcowego
Instytucja zarządza-jąca – Sprawozdanie końcowe za ostatni rok  
Agencja płatnicza – 
Rachunki za ostatni rok realizacji 
Jednostka 
certyﬁkująca – Opinia na temat rachunków za ostatni rok realizacji
6/uni00A0miesięcy 2 lata1.2007 12.2013 6.2016 12.2015
siedmioletni okres 
programowaniaKomisja – Kontrole zgodności dotyczące legalności i prawidłowości obejmujące ewentualne korekty /f_inansowe nettoWieloletnia kontrola zgodności rozliczeńPłatność salda końcowego 
(oczekiwana)Złożenie 
dokumentów 
zamknięciaKońcowa data
kwaliﬁkowalnościKoniec okresu 
programowania
Zamknięcie Coroczne monitorowanie i ocena
Zamknięcie trwało średnio
20 miesięcyRozwój obszarów wiejskich, lata 2000–2006
Komisja – 
Ewentualne 
kontrole 
obejmujące korekty 
/f_inansowe nettoKomisja –   
Zatwierdzenie sprawozdania końcowego z realizacji i deklaracji poświadczającej zamknięcie pomocy (dla całego okresu), obliczanie salda końcowegoInstytucja zarządzająca –  Sprawozdanie końcowez realizacji 
Agencja płatnicza –  
Poświadczone końcowe zestawienie wydatków 
Instytucja poświadczająca 
zamknięcie pomocy –  
Deklaracja poświadczająca 
zamknięcie pomocy(dla całego okresu)Instytucja zarządzająca –  Roczne sprawozdanie z realizacji
3 lata 15 miesięcy 2 lata1.2000 12.2006 ??? 3.2010 12.2008
siedmioletni 
okres 
programowaniaKomisja – Kontrole legalności i prawidłowościWieloletnie poświadczenieKomisja –   
Zatwierdzenie rocznego sprawozdaniaz realizacjiPłatność salda końcowego Złożenie 
dokumentów zamknięciaKońcowa data
kwaliﬁkowalnościKoniec okresu 
programowania
Zamknięcie Coroczne monitorowanie i ocena
69 Załączniki 
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.Załącznik III
Agencja płatnicza – Deklaracja zarządcza, 
roczne podsumowanie kontroli
Jednostka certyﬁkująca – Opinia 
i sprawozdanie na temat rocznych sprawozdań ﬁnansowych (w tym legalności i prawidłowości)Komisja – Zatwierdzenie 
rocznego sprawozdania 
z realizacjiInstytucja zarządzająca – Roczne sprawozdanie z realizacji
styczeń 2026 r.
2 lataRozwój obszarów wiejskich, 2014-2020
Komisja –Zatwierdzenie sprawozdań ﬁnansowych,obliczanie saldaRoczne rozliczanie ﬁnansoweKomisja –  Zatwierdzenie sprawozdania końcowego
z realizacji 
i ostatnich rocznych sprawozdań 
ﬁnansowych, 
obliczanie salda 
dla ostatniego rokuNie są wymagane 
dodatkowe 
dokumenty
6 miesięcy 3 latastyczeń 2014 r. grudzień 2020 r. 30 czerwca 2024 r. grudzień 2023 r.
siedmioletni 
okres 
programowaniaKomisja – Kontrole zgodności dotyczące legalności i prawidłowości obejmujące ewentualne korekty ﬁnansowe nettoWieloletnia kontrola zgodności rozliczeńPłatność salda 
końcowegoZłożenie 
dokumentów 
zamknięciaKońcowa data 
kwaliﬁkowalnościKoniec okresu 
programowania
Zamknięcie Coroczne monitorowanie i ocena
70 Załączniki 
Przegląd najważniejszych kwestii wymagających dalszego wyjaśnienia w odniesie -
niu do zamknięcia okresu 2007–2013 – odpowiedzi udzielone przez organy państw 
członkowskich w ramach ankiety/wywiadów1
Zagadnienie Spójność Rozwój obszarów wiejskich
Obliczanie poziomu błędu resztowego i jego skutków, jeśli przekracza on próg 
istotności (2%)X X
Definiowanie i postępowanie w przypadku błędów anormalnych X X
Instrumenty finansowe X X
Sporządzanie sprawozdań dotyczących wyników programu oraz potencjalnych 
skutków braku osiągnięcia celówX X
Operacje zawieszone ze względu na postępowanie sądowe lub administracyjne X X
Dalsze przykłady praktyczne X
Niefunkcjonujące projekty X
Projekty generujące dochody X
Zgłaszanie i uwzględnianie kwot wycofanych, odzyskanych i oczekujących na 
odzyskanieX
Zasady przejściowe X
1 Wykaz zawiera jedynie kwestie zgłoszone jako niejasne lub raczej niejasne przez więcej niż 15% organów.
Źródło:  ankieta Europejskiego Trybunału Obrachunkowego i wywiady przeprowadzone w organach państw członkowskich.Załącznik IV
71 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
II
Komisja pracuje wspólnie z państwami członkowskimi, aby wyeliminować przyczyny nieprawidłowości w wydatkach.
Kontrole Trybunału Obrachunkowego prowadzone od 2009 r. w odniesieniu do polityki spójności wykazały, że poziom 
błędu w okresie programowania 2007–2013 jest zdecydowanie niższy niż w okresie programowania 2000–2006.
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich w ostatnich trzech latach poziom błędu również ulegał zmniejszeniu.
VI
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich legalność i prawidłowość wydatków EFRROW zapewnia procedura kontroli 
zgodności rozliczeń prowadzona niezależnie od zamknięcia. Jeżeli w toku procedury kontroli zgodności rozliczeń zostaną 
stwierdzone uchybienia w zarządzaniu i kontroli wydatków, Komisja stosuje korekty finansowe wydatków dokonanych 
do 24 miesięcy przed wystosowaniem powiadomienia przez Komisję, zgodnie z art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Każdego roku w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI ujawnia się zarówno szacowane poziomy błędu transakcji 
między państwami członkowskimi a beneficjentami, jak i potencjał naprawczy kontroli ex post , procedur prowadzących 
do odzyskania kwot od beneficjentów oraz korekt finansowych netto. Porównanie tych dwóch elementów umożliwia 
Komisji wyciągnięcie wniosków na temat rocznego ryzyka rezydualnego dla budżetu UE po uwzględnieniu wszystkich 
kontroli i korekt.
Komisja podtrzymuje pogląd wyrażony w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI z 2015 r. W przypadku polityki 
rozwoju obszarów wiejskich potrzeba zapewnienia legalności i prawidłowości musi zostać wyważona względem ambit -
nych celów polityki, co prowadziło niekiedy do złożonego planowania działań. Sytuacja jest uważnie kontrolowana, 
a Komisja zobowiązuje się do wspomagania państw członkowskich w zwalczaniu pierwotnych przyczyn błędów.
VII
Komisja uważa, że dostosowane roczne poświadczenie wiarygodności rachunków zwiększa legalność i prawidłowość 
płatności i przyczyni się do sprawnego zamknięcia programów na lata 2014–2020.
VIII
Istniejące ramy prawne dla polityki spójności na lata 2007–2013 nie przewidują możliwości uzależnienia płatności 
od wyników lub osiągnięć. Wytyczne dotyczące zamknięcia wymagają systematycznego przedkładania sprawozdań 
na temat wskaźników w rozbiciu na osie priorytetowe, w sytuacji gdy osiągnięty wynik różni się o więcej niż 25 % od war -
tości docelowych, wraz z uzasadnieniem wyjaśniającym, dlaczego nie osiągnięto wartości docelowych i dlaczego nie 
podjęto działań naprawczych.
Państwa członkowskie powinny przedstawiać wyjaśnienia i uzasadnienia dotyczące rozbieżności w uzyskanych wskaźni -
kach. Decyzję o korekcie finansowej podejmuje się indywidualnie w odniesieniu do poszczególnych spraw, gdzie rozbież -
ności ujawniłyby przypadki, o których mowa w art. 99 rozporządzenia ogólnego (nieprawidłowości, poważne uchybienia 
systemów zarządzania i kontroli).
Podejście ukierunkowane na produkty i rezultaty wprowadzono na szerszą skalę w odniesieniu do obydwu obszarów 
polityki w okresie 2014–2020.
Odpowiedzi Komisji 72
IX
Komisja jest związana obowiązującymi ramami prawnymi, o których decyduje prawodawca.
Nakładanie się dwóch okresów uważa się za nieodzowne z uwagi na to, iż w przypadku wielu operacji wdrożenie zajmuje 
kilka lat, a okres programowania zawsze będzie obejmował fazę rozruchu i fazę likwidacji.
Problem związany z generowaniem przez ostateczne zamknięcie dużej intensywności pracy administracyjnej dla orga -
nów w okresie, gdy powinny się one skoncentrować na rozpoczęciu nowych programów, rozwiązano w rozporządzeniu 
na lata 2014–2020 poprzez coroczne zatwierdzanie zestawienia wydatków (zob. odpowiedź Komisji na pkt VII powyżej).
Ponadto Komisja zachęca państwa członkowskie do zwiększania potencjału związanego z zamknięciem i do wykorzysta -
nia w tym celu pomocy technicznej na lata 2007–2013 lub 2014–2020.
Proces zamknięcia rozpoczął się od przygotowania przed końcem okresu kwalifikowalności i ruszył w pełni niezwłocznie 
po zakończeniu okresu kwalifikowalności. Państwa członkowskie dostały dwa dodatkowe lata (trzy lata w przypadku 
programów na okres 2014–2020) na wdrażanie swoich programów.
Komisja uznaje, że pozwala to na lepsze zarządzanie programami i ich lepszą realizację, zmniejsza presję i obciążenie 
pracą w zaangażowanych instytucjach oraz umożliwia płynniejsze przejście z jednego okresu do drugiego.
X
Komisja informuje władzę budżetową o postępie procesu zamknięcia (prawidłowości wydatków oraz uzyskanych produk -
tach i rezultatach) w rocznym sprawozdaniu z działalności poszczególnych dyrekcji generalnych.
Ponadto w 2013 r. DG REGIO i DG EMPL przedstawiły sprawozdanie dotyczące zamknięcia oraz ogólnego poziomu korekt 
finansowych przy zamknięciu programów z lat 2000–2006, skierowane do organu udzielającego absolutorium.
Ponadto wszystkie decyzje w sprawie rozliczania finansowego dotyczące EFRROW są publikowane w Dzienniku 
Urzędowym.
XI – Tiret pierwsze
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja nie może na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wniosków ustawodawczych 
na okres po 2020 r.
Podjęto już istotny wysiłek na rzecz ujednolicenia zasad europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 
2014–2020, zarówno na potrzeby poszczególnych lat obrachunkowych, jak i na potrzeby zamknięcia. Komisja będzie 
dążyła do dalszego ujednolicania przepisów dotyczących funduszy, między innymi pod względem terminologii, pewno -
ści i procesów zamknięcia, jeżeli tylko będzie to umożliwiało poprawę zarządzania funduszami unijnymi i przyczyni się 
do łatwiejszego i bardziej skutecznego wdrażania w państwach członkowskich i regionach.
Komisja uważa, że dostosowanie ustaleń w polityce rozwoju obszarów wiejskich i polityce spójności nie może podważać 
jednorodności realizacji WPR. Prawodawca uznał znaczenie zachowania synergii osiąganych między dwoma filarami 
(EFRG i EFRROW) (motyw czwarty rozporządzenia nr 1303/2013). W przypadku obydwu filarów WPR kontrola zgodności 
rozliczeń jest niezależna od rocznego rozliczania finansowego.
Odpowiedzi Komisji 73
XI – Tiret drugie
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja nie może na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wniosków ustawodawczych 
na okres po 2020 r.
Jeżeli chodzi o politykę spójności, zasady obowiązujące w okresie programowania 2014–2020 uwzględniają już elementy, 
których Trybunał Obrachunkowy się domaga.
W kwestii drugiej części zalecenia dotyczącego wykonania – art. 22 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepi -
sów umożliwia już Komisji stosowanie korekt finansowych w przypadku ustalenia, iż w poważnym stopniu nie zrealizo -
wano wyznaczonych celów w zakresie wskaźników finansowych, wskaźników produktu oraz kluczowych działań wdroże -
niowych przewidzianych ramami wykonania.
Komisja uważa, że kolejne dostosowania między różnymi obszarami polityki nie powinny podważać synergii uzyskanych 
w zarządzaniu dwoma funduszami WPR – EFRG oraz EFRROW. Prawodawca uznał znaczenie zachowania synergii osiąga -
nych między dwoma filarami (EFRG i EFRROW) (motyw czwarty rozporządzenia nr 1303/2013).
XI – Tiret trzecie
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja będzie nadal informować władzę budżetową z zachowaniem pełnej przejrzystości o wdrażaniu programu, w tym 
o wyniku zamknięcia. Komisja nie może jednak na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wnio -
sków ustawodawczych na okres po 2020 r.
XI – Tiret czwarte
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja zdecydowanie uważa, że rezygnacja z nakładania się okresów kwalifikowalności będzie skutkować niższym 
poziomem realizacji polityki, zmniejszy możliwość podejmowania decyzji o projektach wieloletnich w ostatnim roku 
okresu wdrażania poprzez nałożenie dodatkowego obciążenia administracyjnego, jak również spowoduje zakłócenia 
w przejściu między okresami. W przypadku EFRROW miałoby to negatywny wpływ na płynną realizację wieloletnich 
zobowiązań środowiskowych czy też projektów związanych z rozpoczynaniem działalności gospodarczej opartych 
na wieloletnich biznesplanach.
XIII
W przypadku polityki spójności kluczowymi obszarami istotnymi dla zamknięcia są wdrożenie (którego dotyczy spra -
wozdanie końcowe z realizacji), legalność i prawidłowość wydatków (których dotyczy deklaracja zamknięcia i końcowe 
sprawozdanie z kontroli) i wreszcie końcowa deklaracja wydatków. W tych kluczowych obszarach terminy reguluje 
rozporządzenie. W szczególności Komisja ma pięć miesięcy na poinformowanie państwa członkowskiego o swojej opinii 
w sprawie treści sprawozdania końcowego z realizacji oraz deklaracji zamknięcia.
Odpowiedzi Komisji 74
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich kluczowe terminy określa prawodawstwo (np. dostarczenie dokumentów 
na potrzeby zamknięcia, płatność końcowa). Niemniej jednak niektóre terminy nie są doprecyzowane, co zapewnia 
dostateczny czas na przekazanie właściwej decyzji o zamknięciu i ochronę budżetu UE.
Komisja wydała wytyczne w sprawie zamknięcia, które mają na celu doprecyzowanie, w jaki sposób Komisja rozumie 
obowiązujące przepisy i jakie ma oczekiwania.
Jeżeli chodzi o zidentyfikowane przez Trybunał Obrachunkowy szczególne rodzaje ryzyka właściwe dla zamknięcia, 
Komisja zwróciła na nie uwagę instytucji odpowiedzialnych za realizację programów, w tym instytucji audytowych.
W razie potrzeby Komisja zastosuje korekty finansowe.
XIV – Tiret pierwsze
Komisja przyjmuje to zalecenie.
XIV – Tiret drugie
Komisja przyjmuje to zalecenie.
XV
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Wprowadzenie
02
Polityka spójności i polityka rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 regulowane są odrębnymi ramami prawnymi, 
zarządzanie programami odbywa się w różny sposób, funkcjonują różne mechanizmy zwrotu kosztów, a cele polityki 
są niezależne.
09
Zamknięcie jest wymogiem prawnym określonym w unijnych rozporządzeniach.
Zgodnie z wieloletnimi ramami kontroli programów na lata 2007–2013 realizowanych w ramach polityki spójności pań -
stwa członkowskie musiały zapewnić zapobieganie nieprawidłowościom, ich wykrywanie oraz naprawianie przez cały 
okres programowania. Jeżeli Komisja wykryła dodatkowe nieprawidłowości, których jeszcze nie naprawiono, nakładała 
dodatkowe korekty finansowe.
09 – Tiret pierwsze
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich w ramach rocznego rozliczania finansowego jednostki certyfikujące mają 
obowiązek przedstawić Komisji opinię w sprawie rocznych zestawień wydatków agencji płatniczych, które Komisja akcep -
tuje na tym etapie. Na etapie wykonywania rocznego rozliczania finansowego Komisja nie ma obowiązku potwierdzania 
legalności i prawidłowości wydatków.
Legalność i prawidłowość wydatków jest kontrolowana na dalszym etapie poprzez procedurę kontroli zgodności rozli -
czeń prowadzoną odrębnie i niezależnie od wykonania zamknięcia w sposób ustalony przez prawodawcę.
Procedury kontroli zgodności rozliczeń zajmują około dwóch lat, co jest okresem koniecznym do zapewnienia w pełni 
przejrzystego postępowania arbitrażowego, dającym czas na omówienie ustaleń i określenie ryzyka dla unijnego 
budżetu, jakie ma pokryć korekta finansowa netto.
Odpowiedzi Komisji 75
09 – Tiret drugie
Doraźne decyzje Komisji wynikające z procedury kontroli zgodności rozliczeń zapewniają wyłączenie wszelkich zidenty -
fikowanych wydatków niekwalifikowalnych z finansowania i objęcia faktycznym zwrotem z unijnego budżetu (korektami 
finansowymi netto). W rolnictwie, w tym również w rozwoju obszarów wiejskich, wszelkie korekty finansowe mają wpływ 
netto na unijne finansowanie.
Ponadto w przypadku rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie mają obowiązek odzyskać nieprawidłowo 
poniesione wydatki od beneficjentów i zwrócić je Komisji nawet po zamknięciu.
14
DG REGIO oraz DG EMPL zmierzają do dotrzymania końcoworocznego terminu zakończenia oraz zatwierdzenia instrukcji 
i procedur zamknięcia.
Uwagi
19
Zamknięcie jest wymogiem prawnym określonym w unijnych rozporządzeniach, do którego Komisja przygotowuje się 
w sposób najbardziej skuteczny.
W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 w zakresie polityki spójności organy państw członkowskich mają 
obowiązek dostarczyć Komisji dokumenty zamknięcia najpóźniej do dnia 31 marca 2017 r. Komisja ma pięć miesięcy 
na przekazanie państwu członkowskiemu swojej opinii w sprawie sprawozdania końcowego z realizacji oraz deklaracji 
zamknięcia. Płatność końcowa zostanie dokonana dopiero po przeprowadzeniu oceny dokumentów zamknięcia, co ma 
zapewnić, aby końcowa deklaracja wydatków nie zawierała żadnych istotnych błędów.
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich Komisja musi przestrzegać wszystkich przepisów ustalonych przez prawodawcę, 
szczególnie niezależności procedury zamknięcia i procedury kontroli zgodności rozliczeń stosowanej w celu uzyskania 
potwierdzenia co do legalności i prawidłowości wydatków w zakresie WPR. Komisja przestrzega również daty płatności 
salda w terminie sześciu miesięcy od otrzymania odpowiednich dokumentów. Procedury kontroli zgodności rozliczeń zaj -
mują około dwóch lat, co jest okresem koniecznym do zapewnienia w pełni przejrzystego postępowania arbitrażowego, 
dającym czas na omówienie ustaleń i określenie ryzyka dla unijnego budżetu, jakie ma pokryć korekta finansowa netto.
Dyrekcje generalne w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności uwzględniają korekty finansowe dokonane w każ -
dym roku, w tym również w odniesieniu do zamkniętych programów z okresów programowania na lata 1994–1999 oraz 
2000–2006. Sprawozdania te są przedkładane władzy budżetowej w ramach procedury udzielania absolutorium.
20
Jeżeli chodzi o politykę spójności, w celu sporządzenia wytycznych dotyczących zamknięcia powołano grupę zadaniową, 
która obejmowała kilka kluczowych służb DG REGIO i DG EMPL. Wytyczne i ich modyfikacje przeszły przez konsultacje 
pomiędzy służbami oraz kilka sesji konsultacji z organami krajowymi.
Komisja uważa, że dostosowanie ustaleń w polityce rozwoju obszarów wiejskich i polityce spójności nie może podważać 
jednorodności realizacji WPR. Prawodawca uznał znaczenie zachowania synergii osiąganych między dwoma filarami 
(EFRG i EFRROW) (motyw 4 rozporządzenia nr 1303/20131). W przypadku obydwu filarów WPR kontrola zgodności rozli -
czeń jest niezależna od zamknięcia.
1 „W odniesieniu do wspólnej polityki rolnej (WPR) osiągnięto już istotne synergie poprzez zharmonizowanie i dostosowanie przepisów 
dotyczących zarządzania i kontroli dla pierwszego filara (Europejski Fundusz Gwarancji Rolnych – EFGR) oraz drugiego filara WPR (EFRROW). 
Należy zatem utrzymać silne więzy między EFGR i EFRROW oraz podtrzymać struktury już istniejące w państwach członkowskich”.
Odpowiedzi Komisji 76
23
Każdego roku Komisja analizuje roczne sprawozdania z kontroli i wzywa do zastosowania środków naprawczych w przy -
padku istotnych rocznych poziomów błędu lub skumulowanego ryzyka rezydualnego (poziomu ryzyka rezydualnego 
przy zamknięciu).
Komisja przyjęła również zdecydowaną politykę przerywania i zawieszania płatności okresowych w przypadku wykrycia 
poważnych uchybień. Powinno to ograniczyć obciążenie pracą przy zamknięciu, ponieważ wiele problemów zostaje 
zidentyfikowanych i naprawionych już w trakcie realizacji.
24
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich zamknięcie jest rozliczeniem finansowym ostatniego roku realizacji. Wylicza 
się saldo końcowe, które podlega zapłacie pod warunkiem rozliczenia wszystkich rocznych zestawień wydatków okresu 
programowania (rozliczenia finansowego).
Legalność i prawidłowość wydatków EFRROW w zakresie rozwoju obszarów wiejskich jest zapewniania poprzez proce -
durę kontroli zgodności rozliczeń niezależnie od zamknięcia. Jeżeli w toku procedury kontroli zgodności rozliczeń stwier -
dzone zostaną uchybienia w zarządzaniu i kontroli wydatków, Komisja stosuje korekty finansowe wydatków dokonanych 
do 24 miesięcy przed wystosowaniem powiadomienia przez Komisję, zgodnie z art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Zobacz również odpowiedź Komisji na pkt 19.
28
W przypadku funduszy spójności roczne środki budżetowe Komisji są chronione poprzez wypłatę jedynie 90 % wydat -
ków okresowych. Jest to porównywalne z zasadą 95 % obowiązującą w odniesieniu do EFRROW na zakończenie okresu 
programowania (art. 34 rozporządzenia nr 1306/2013).
W EFRROW nie funkcjonuje dodatkowy system rozliczanych rocznie płatności zaliczkowych, a zatem nie ma potrzeby 
wstrzymywania żadnych płatności okresowych przed realizacją 95 %.
29
Dalsze potencjalne dostosowanie powinno odbywać się z poszanowaniem potrzeby zachowania spójności między 
dwoma filarami WPR.
Zobacz również odpowiedź Komisji na pkt 20.
32
W przypadku polityki spójności cel zamknięcia jest już jasno określony w rozporządzeniach na lata 2014–2020.
Odpowiedzi Komisji 77
33
W przypadku polityki spójności rozporządzenie przewiduje trzyletni okres od wypłaty salda na przechowywanie doku -
mentów potwierdzających, w którym to okresie mogą zostać przeprowadzone kontrole i w którym – w rezultacie – może 
dojść do zastosowania korekt finansowych.
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich beneficjenci mają obowiązek utrzymania współfinansowanych inwestycji 
przez okres pięciu lat od płatności, a w przeciwnym wypadku państwo członkowskie ma obowiązek odzyskać nienale -
życie wydatkowe kwoty. Komisja musi mieć możliwość sprawdzenia, czy te zobowiązania są przestrzegane i nałożenia 
korekt finansowych w przypadku ich naruszenia.
Wytyczne dotyczące zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 wyraźnie stanowią, że kon -
trole zgodności są prowadzone niezależnie od zamknięcia. Korekty finansowe nie mają wpływu na obliczanie salda 
końcowego. Kwoty korekt finansowych są określane w decyzjach w sprawie kontroli zgodności rozliczeń dokonywanych 
przez Komisję i realizowane w drodze nakazu odzyskania środków (korekt finansowych netto).
34
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich nie ma podstawy prawnej do nakładania korekt finansowych w oparciu 
o szacowany poziom błędu oraz w celu ograniczenia poziomu błędu do poziomu niższego niż próg istotności. Można 
tego dokonać wyłącznie w drodze procedury kontroli zgodności rozliczeń, którą Komisja przeprowadzi w stosownych 
przypadkach.
Zobacz również odpowiedź Komisji na pkt 36.
35
W przypadku polityki spójności Komisja wylicza skumulowane ryzyko rezydualne przez cały okres programowania, 
co pozwala na ograniczenie ryzyka błędów do poziomu niższego niż próg istotności w każdym momencie w okresie pro -
gramowania. Instytucje audytowe są zobowiązane ujawnić poziom ryzyka rezydualnego w momencie zamknięcia, a gdy 
jest ono istotne, instytucje odpowiedzialne za realizację programu są zobowiązane do wprowadzenia dodatkowych 
koniecznych korekt finansowych przed przedłożeniem końcowej deklaracji zamknięcia.
36
W obecnych ramach prawnych dotyczących rozwoju obszarów wiejskich decyzje w sprawie kontroli zgodności rozliczeń 
mogą być podejmowane nawet po zamknięciu programu. Z tego względu koncepcja „poziomu ryzyka rezydualnego 
w momencie zamknięcia” nie jest obecnie spójna z przepisami stanowiącymi podstawę drugiego filara WPR.
Niemniej jednak każdego roku w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI ujawnia się zarówno szacowane poziomy 
błędu transakcji między państwami członkowskimi a beneficjentami, jak i potencjał naprawczy kontroli ex post , procedur 
prowadzących do odzyskania kwot od beneficjentów oraz korekt finansowych netto. Porównanie tych dwóch elementów 
umożliwia Komisji wyciągnięcie wniosków na temat rocznego ryzyka rezydualnego dla budżetu UE po uwzględnieniu 
wszystkich kontroli i korekt.
Komisja podtrzymuje pogląd wyrażony w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI z 2015 r. W przypadku polityki 
rozwoju obszarów wiejskich potrzeba zapewnienia legalności i prawidłowości musi zostać wyważona względem ambit -
nych celów polityki, co prowadziło niekiedy do złożonego planowania działań. Sytuacja jest uważnie kontrolowana, 
a Komisja zobowiązuje się do wspomagania państw członkowskich w zwalczaniu pierwotnych przyczyn błędów.
Odpowiedzi Komisji 78
37
Każdego roku w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich podaje się 
skorygowany poziom błędu i szacowaną kwotę obciążoną ryzykiem. Skorygowany poziom błędu oblicza się na szczeblu 
agencji płatniczej, a następnie – w postaci łącznej – dla obszaru działalności.
Zgodnie z obowiązującymi obecnie zasadami regulującymi wydatki w zakresie WPR (w tym rozwoju obszarów wiejskich) 
poświadczenie legalności i prawidłowości wynika z procedury kontroli zgodności rozliczeń, a nie z obliczenia poziomu 
błędu resztowego w momencie zamknięcia.
Procedurę kontroli zgodności rozliczeń uruchamia się, gdy łączny poziom błędu na szczeblu funduszu zgłoszony przez 
jednostkę certyfikującą wykracza ponad próg istotności. Gdy ustalenia jednostek certyfikujących zostaną potwierdzone, 
stosuje się korekty finansowe.
38
W odniesieniu do programów na lata 2014–2020 blok wydatków jest poświadczany w trybie rocznym w zestawieniach 
wydatków poddawanych corocznemu zatwierdzeniu/rozliczeniu oraz dalszemu badaniu pod kątem legalności i prawi -
dłowości. Wydatki nie są już poświadczane łącznie w okresie programowania, a zatem przy zamknięciu nie ma potrzeby 
obliczania poziomu skumulowanego ryzyka rezydualnego ani wnioskowania o opinię pokontrolną dotyczącą całego 
okresu programowania. W ostatnim roku tego okresu – w odniesieniu do polityki spójności – instytucje audytowe przed -
stawią roczny poziom ryzyka rezydualnego i wydadzą na tej podstawie ostatnią roczną opinię pokontrolną. W odnie -
sieniu do rozwoju obszarów wiejskich jednostki certyfikujące podadzą poziomy błędu i poziomy niezgodności w swojej 
ostatniej rocznej opinii pokontrolnej.
39
Parlament Europejski i Rada są informowane w rocznych sprawozdaniach z działalności o postępie zamknięcia progra -
mów rozwoju obszarów wiejskich i spójności.
40
Komisja podkreśla, że proces zamknięcia powinien służyć wyjaśnieniu i rozliczeniu wszystkich otwartych kwestii związa -
nych z działaniami kontrolnymi oraz ustaleniami z kontroli oraz uważa, że łączne kontrole zrealizowane w okresie progra -
mowania oraz przy zamknięciu zapewnią dostateczny poziom pewności przy zamknięciu bez konieczności przeprowa -
dzania dodatkowej kontroli w późniejszym okresie.
Jeżeli chodzi o okres 2007–2013, plan kontroli w ostatnich latach (2015–2016) jest ściśle ukierunkowany na sprawdzenie 
poziomu przygotowania państw członkowskich do zamknięcia i skupia się na powtórnej realizacji kontroli przeprowadzo -
nych przez instytucje audytowe, ale również obejmuje kontrole ryzykownych programów operacyjnych i wiarygodności 
wycofania finansowania i odzyskiwania finansowania zgłaszanego przez państwa członkowskie. Kontrole przeprowa -
dzone po zamknięciu nie są jednak wykluczone i są możliwe w zależności od oceny pozostałego ryzyka na podstawie 
analizy dokumentów zamknięcia.
43
Komisja uważa, że obecne warunki dotyczące procedury kontroli zgodności rozliczeń zapewniają odpowiednią ochronę 
interesów finansowych budżetu Unii Europejskiej.
Zobacz również odpowiedź Komisji na pkt 24.
Odpowiedzi Komisji 79
46
Komisja uważa, że jeżeli sprawozdawczość końcowa i ocena programu, w tym monitorowanie i analiza osiągnięcia pro -
duktów i rezultatów, miałyby dotyczyć całego okresu, proces zamknięcia byłby dużo dłuższy i wymagałby dużo więcej 
zasobów.
48
Istniejące ramy prawne dla polityki spójności na lata 2007–2013 nie przewidują możliwości uzależnienia płatności 
od wyników lub osiągnięć, a pkt 5.2.6 wytycznych dotyczących zamknięcia wymaga systematycznego przedkładania 
sprawozdań dotyczących wskaźników w rozbiciu na osie priorytetowe, w sytuacji gdy osiągnięty wynik różni się o więcej 
niż 25 % od wartości docelowych, wraz z uzasadnieniem wyjaśniającym, dlaczego nie osiągnięto wartości docelowych 
i dlaczego nie podjęto działań naprawczych.
Państwa członkowskie powinny przedstawiać wyjaśnienia i uzasadnienia dotyczące rozbieżności w uzyskanych wskaźni -
kach. Decyzję o korekcie finansowej podejmuje się indywidualnie w odniesieniu do poszczególnych spraw, gdzie rozbież -
ności ujawniłyby przypadki, o których mowa w art. 99 rozporządzenia ogólnego (nieprawidłowości, poważne uchybienia 
systemów zarządzania i kontroli).
Podejście ukierunkowane na produkty i rezultaty wprowadzono na szerszą skalę w odniesieniu do obydwu obsza -
rów polityki w okresie 2014–2020 (zob. pkt 52). Podejście to wzmocniono przez wprowadzenie rezerwy na wykonanie 
w wysokości 6% budżetu programu. Ramy wykonania bazują na elementach ukierunkowania na rezultaty. Ich celem jest 
kierowanie zachęt do osób zarządzających programami i priorytetami, aby dostarczały to, za co odpowiadają. Przewiduje 
to wynagradzanie programów, w których postęp w realizacji celów jest osiągany poprzez przydzielanie rezerwy na wyko -
nanie, a także podjęcie działań w odniesieniu do priorytetów, w których taki postęp nie następuje. Dla wskaźników 
określa się cele pośrednie, które mają być zrealizowane do końca 2018 r. i cele ostateczne, które mają być zrealizowane 
do końca 2023 r. Przydział rezerwy jest zależny od realizacji tych celów pośrednich na szczeblu priorytetów programu 
(art. 20 i art. 22 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013). Jeżeli cele nie zostaną zrealizowane, Komisja może również 
zastosować korekty finansowe, wiążąc płatności z faktycznymi osiągnięciami w zakresie produktów i rezultatów.
49
Komisja uważa, że w pkt 3.5 wytycznych dotyczących zamknięcia jasno określono, w jaki sposób traktować niezrealizo -
wane operacje.
Do konsekwencji finansowych niezrealizowania celów określonych w programach Komisja odnosi się w pytaniach i odpo -
wiedziach dotyczących zamknięcia2, zob. odpowiedzi na pytania 200–205, w których wyjaśnia, że państwo członkowskie 
powinno w sprawozdaniu końcowym z realizacji zawrzeć informacje o osiągnięciach programu wyrażonych wskaźnikami 
fizycznymi i finansowymi, jak również informacje o wskaźnikach. Tylko w sytuacji wystąpienia istotnej rozbieżności należy 
zapewnić wyjaśnienie i uzasadnienie wymagane na podstawie wytycznych dotyczących zamknięcia.
Zobacz również odpowiedź Komisji na pkt 48.
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf
Odpowiedzi Komisji 80
50
Komisja zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wytyczne na ten temat, np. w ramach komitetu ds. rozwoju 
obszarów wiejskich oraz grupy ekspertów ds. oceny.
51
Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi zamknięcia odnoszącymi się do polityki spójności przy składaniu dokumentów 
zamknięcia państwa członkowskie muszą zapewnić, aby wszystkie projekty uwzględnione w zamknięciu programu były 
funkcjonujące, to znaczy ukończone i użytkowane. Komisja czyni wyjątek dla projektów niefunkcjonujących i projektów 
rozłożonych na etapy, które będą monitorowane (załączniki III, IV i V). Będą one stanowić uzupełnienie przedstawionych 
danych dotyczących realizacji celów.
Konkretnie dzielenie na etapy i ich faktyczna realizacja były przedmiotem kilku odpowiedzi udzielonych w dokumencie 
„Pytania i odpowiedzi” na temat zamknięcia, szkoleń dotyczących zamknięcia oraz wsparcia specjalnego zapewnianego 
państwom członkowskim w kontekście grupy zadaniowej ds. lepszego wdrażania.
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich sprawozdawczość dotycząca realizacji celów dokonywana jest w ostatnim 
rocznym sprawozdaniu z postępu prac (tabela G.3 przedkładana przez państwa członkowskie wskazuje na poziom reali -
zacji tych celów). Oceny ex post  będą uwzględniać te wskaźniki i poziom realizacji celów.
52
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi zawartej w pkt 48.
Ramy wykonania przewidują mechanizm monitorowania w celu stwierdzenia, czy realizacja priorytetów jest na dobrej 
drodze. Rezerwa na wykonanie stanowi zachętę do osiągania celów pośrednich, które są niezbędnym wstępnym warun -
kiem uzyskania zaplanowanych rezultatów. Rezerwa na wykonanie jest tylko jednym z elementów wspierających zwięk -
szony nacisk na rezultaty. Głównym elementem ukierunkowania na rezultaty jest logika interwencji wpisana w każdy 
program w powiązaniu ze wskaźnikami produktu i rezultatu.
Komisja odsyła również do uwag zawartych w rozdziale III sprawozdania rocznego Trybunału Obrachunkowego za rok 
2014.
Komisja zauważa również, że ocena ex post  programu jest wymagana jedynie do 31 grudnia 2024 r. (art. 57 rozporzą -
dzenia nr 1303/2013). Ponadto wnioski wynikające ze sprawozdania z realizacji z 2019 r. będą zawierać ocenę postępu 
w realizacji celów programu oraz jego wkładu w realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu 
gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. W powyższe wpisywać się będzie również wprowadzenie weryfi -
kacji skuteczności działania.
54
Komisja uważa, że konieczna rozliczalność i przejrzystość realizacji programów jest zapewniana co roku w rocznych spra -
wozdaniach z działalności poszczególnych dyrekcji generalnych. Roczne sprawozdania z działalności zawierają ujawnie -
nie wszystkich szczegółów dotyczących finansów i wykonania danych programów w każdym roku.
Odpowiedzi Komisji 81
55
Należy zapoznać się z odpowiedziami Komisji zawartymi w pkt 54 i 39.
56
Władza budżetowa uzyska informacje o wyniku procesu zamknięcia okresu 2007–2013 w rocznym sprawozdaniu z działal -
ności poszczególnych dyrekcji generalnych.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 57 i 58
Komisja przyznaje, że zamknięcie powinno nastąpić jak najszybciej, przy czym państwa członkowskie potrzebują dosta -
tecznie dużo czasu, aby zakończyć swoje działania przed przedłożeniem pakietu zamknięcia. Ponadto zamknięcie można 
rozpocząć jedynie po przedłożeniu dokumentów zamknięcia. Komisja uważa, że kluczowe znaczenie ma przydzielenie 
dostatecznej ilości czasu i zasobów na powiązane zadania.
Zawsze będzie dochodzić do nakładania się pracy z dwóch okresów. Zanim jeden okres dobiegnie końca, drugi musi się 
rozpocząć. Istniałoby ryzyko wystąpienia luki między okresami programowania.
Zarządzanie programami w zakresie polityki spójności jest złożone i podczas siedmioletniego okresu programowania 
wiele okoliczności ulega zmianom. Może to powodować opóźnienia w przygotowaniu i wdrażaniu projektów. Przykła -
dem tego są np. skutki kryzysu finansowego z 2008 r., kiedy to Komisja zezwoliła państwom członkowskim na wydłużenie 
okresu kwalifikowalności w celu ukończenia projektów opóźnionych za sprawą kryzysu. Kontynuowanie okresu kwalifi -
kowalności w okresie wykraczającym poza siedmioletni okres programowania daje państwom członkowskim możliwość 
ukończenia opóźnionych projektów, a przez to i maksymalnego zwiększenia oddziaływania wkładu budżetu unijnego.
59
Komisja odnotowuje, że zamknięcie dotyczące okresu 2014–2020 zostanie uproszczone poprzez coroczne zatwierdzanie 
zestawienia wydatków. Był to szczególny cel przyświecający prawodawcy przy przyjmowaniu zasad na okres 2014–2020, 
który wynikał z doświadczeń płynących z poprzednich okresów.
Ramy finansowe określają roczne zobowiązania budżetowe rozłożone na siedem lat. Naturalne jest, że płatności w projek -
tach wieloletnich nie mogą dokładnie odzwierciedlać rytmu zobowiązań.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 60–62
Komisja zwraca uwagę, że terminy, o których wspomina Trybunał Obrachunkowy, są terminami prawnymi przewidzia -
nymi w rozporządzeniu ogólnym w sprawie polityki spójności i są one prawnie wiążące dla Komisji.
Odpowiedzi Komisji 82
64
Należy zauważyć, że realizacja w terenie może nastąpić bez dostarczenia płatności unijnych.
Wybór projektu i wydatki w terenie dają bardziej adekwatny obraz realizacji niż płatności unijne. Poziom wyboru pro -
jektów zwiększył się dwukrotnie w pierwszej połowie 2016 r. z 8 do 15%, co dowodzi, że realizacja w terenie ruszyła. 
Do czerwca 2016 r. ze środków unijnych przydzielono kwotę 48 mld EUR na 200 000 konkretnych projektów będących 
w trakcie realizacji w terenie. Uwzględniając współfinansowanie krajowe, w całej Europie w gospodarkę realną i tworze -
nie miejsc pracy oraz generowanie wzrostu zainwestowano 68 mld EUR. Niektóre państwa osiągają wyniki zdecydowanie 
przekraczające te wartości (np. Irlandia, Szwecja, Dania i Finlandia). Przekazane kwoty zaliczek pokrywają w dużej mierze 
wydatki w terenie. Chociaż nakładanie się okresów może nie być pomocne, istotne różnice we wdrażaniu programów 
obserwowane między poszczególnymi państwami członkowskimi wskazują, że większe znaczenie w tej kwestii mają inne 
czynniki (np. potencjał administracyjny).
65
Komisja uważa, że przepisy przejściowe i nakładające się okresy są konieczne dla zapewnienia płynnej kontynuacji 
polityki i lepszego wdrażania programu. Dodatkowe wydłużenie (z n+2 na n+3) dało większą elastyczność we wdrażaniu 
programów i zapewnieniu osiągnięcia celów polityki. Nakładanie się okresów zmniejsza presję na zasoby i natężenie 
obciążenia pracą.
Komisja przypomina, że zamknięcie jest wymogiem prawnym przewidzianym w unijnych rozporządzeniach, do którego 
dyrekcje generalne przygotowują się w najbardziej skuteczny sposób w kontekście ograniczenia personelu, ale przygo -
towanie szacunków kosztów lub działań następczych dotyczących kosztów zamknięcia nie jest uznawane za istotne lub 
pożądane. Komisja nie zgłasza żadnych kosztów konkretnych działań, ale ogólne koszty administracyjne swoich ogólnych 
działań.
Komisja zwiększyła świadomość państw członkowskich na temat znaczenia zasobów przydzielanych na potrzeby 
zamknięcia w drodze różnych spotkań z państwami członkowskimi (np. posiedzeń grupy „Homologues” i corocznych 
spotkań koordynacyjnych) od 2014 r., jak również poprzez szkolenia i seminaria oferowane wszystkim państwom człon -
kowskim przy zamknięciu programów w zakresie polityki spójności na lata 2007–2013.
W kontekście zarządzania dzielonego za przydzielenie zasobów na zamknięcie odpowiadają państwa członkowskie; 
to one są odpowiedzialne za planowanie i monitorowanie w tym zakresie.
66
W przypadku obydwu obszarów polityki zasoby pomocy technicznej są również dostępne na potrzeby przeprowadze -
nia zamknięcia i mogą być wykorzystywane do finansowania działań związanych z zamknięciem niezależnie od okresu 
(tj. zasoby pomocy technicznej na lata 2014–2020 mogą być także wykorzystane na potrzeby działań związanych 
z zamknięciem okresu 2007–2013).
Komisja uważa również, że terminy zalecane w wytycznych dotyczących zamknięcia mają pomóc różnym instytucjom 
w realizowaniu ich obowiązków w sposób terminowy, jak przewidziano w określonych rozporządzeniem ramach czaso -
wych właściwych dla zamknięcia.
Jeżeli ograniczono by nakładanie się okresów, presja czasowa i natężenie pracy tym bardziej uległyby zwiększeniu.
Odpowiedzi Komisji 83
67
Problem reorganizacji administracyjnej w organach krajowych podniesiono podczas seminariów organizowanych 
w państwach członkowskich, podczas których Komisja przypominała o potrzebie wyznaczenia odrębnego personelu 
do obsługi zamknięcia.
Zobacz również odpowiedzi Komisji na pkt 65 i 66.
68
Komisja zauważa, że proces zamknięcia okresu programowania na lata 2014–2020 będzie bardziej uproszczony 
ze względu na coroczne zatwierdzanie zestawienia wydatków oraz dalsze badanie aspektów legalności i prawidłowo -
ści. W szczególności w ostatnim roku prace będą dotyczyć wyłącznie zamknięcia bloku wydatków poświadczonych 
w związku z ostatnim rokiem obrachunkowym.
69
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi zawartej w pkt 20.
70
Aby uregulować przepisy przejściowe, zawsze będzie istniała potrzeba przestrzegania przepisów mających zastosowanie 
do dwóch różnych okresów programowania i – z dużym prawdopodobieństwem – pewnych szczególnych (pod wzglę -
dem odstępstw) przepisów służących dalszemu określeniu lub umożliwieniu pewnych zobowiązań lub wykorzystania 
środków.
75
Komisja w 2016 r. nadal zapewniała ukierunkowaną pomoc na rzecz władz państw członkowskich, które o nią wniosko -
wały (sesje z 2015 i 2016 r. dotyczące zamknięcia realizowane podczas posiedzeń grupy „Homologues” z udziałem insty -
tucji audytowych, jak również przekazanie dodatkowych wyjaśnień pisemnych).
W przypadku EFRROW opracowano dokument pytań i odpowiedzi, który zawierał odpowiedzi na pytania i zagadnienia 
najczęściej podnoszone przez państwa członkowskie. Poza konferencją dotyczącą zamknięcia w 2015 r. zorganizowano 
dodatkowe dwudniowe spotkanie grupy eksperckiej dla agencji płatniczych i jednostek certyfikujących.
77
Nie wszystkie aspekty postępowań kontradyktoryjnych między Komisją a państwami członkowskimi są wskazane 
na szczeblu rozporządzenia ogólnego w sprawie polityki spójności, niemniej jednak kwestię tę poruszono w wytycznych 
dotyczących zamknięcia.
W celu przyspieszenia procesu w wytycznych dotyczących zamknięcia przewidziano dla państw członkowskich dwa 
miesiące na udzielenie odpowiedzi na pytania Komisji oraz dwa dodatkowe miesiące na żądanie.
Płatności na rzecz beneficjentów są regulowane rozporządzeniem dotyczącym okresu 2007–2013 (art. 80 rozporządzenia 
ogólnego), nawet jeżeli nie określa ono liczby dni; stanowi ono, że płatności powinny być dokonywane możliwie szybko 
i w całości. W rozporządzeniu dotyczącym okresu 2014–2020 przewidziano termin 90 dni na dokonanie płatności na rzecz 
beneficjentów.
DG REGIO podejmuje obecnie pozostałe decyzje dotyczące dużych projektów z zamiarem zakończenia ich do końca 
2016  r.
Odpowiedzi Komisji 84
78
W wytycznych dotyczących zamknięcia (pkt 5.2) odnoszących się do polityki spójności jasno określono termin na usto -
sunkowanie się do sprawozdania końcowego, obowiązujący zarówno Komisję, jak i państwa członkowskie. Ponadto 
w wytycznych dotyczących zamknięcia stwierdzono, że jeżeli państwo członkowskie nie jest w stanie poprawić sprawoz -
dania końcowego, Komisja odrzuci sprawozdanie i przeprowadzi zamknięcie na podstawie dostępnych dokumentów. 
Jednocześnie Komisja może zastosować korekty finansowe w kontekście art. 99 rozporządzenia ogólnego. Możliwość 
odrzucenia sprawozdania przez Komisję oraz możliwość zastosowania korekt finansowych jest dla państw członkowskich 
zachętą, aby odpowiadać na pytania Komisji w sposób terminowy.
79
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi zawartej w pkt 78.
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich badanie ostatniego rocznego sprawozdania z postępu prac nie opóźnia pro -
cesu zamknięcia. Saldo może być wypłacone, gdy wszystkie zestawienia wydatków zostaną rozliczone, a roczne sprawoz -
danie z postępu prac zostanie uznane za dopuszczalne.
81
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi zawartej w pkt 78.
82
Albo państwo członkowskie ma wydatki przekraczające przydział na dany program, albo nie, zależnie od warunków reali -
zacji i podejścia opartego na rezerwacji środków przekraczającej zasoby. Decyzję należało podjąć przed końcową datą 
kwalifikowalności, tj. 31 grudnia 2015  r.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 84 i 85
Zgodnie z art. 80 rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie powinny zapewnić, aby beneficjenci otrzymali 
pełną kwotę wkładu ze środków publicznych możliwie najszybciej i w całości. To wiadomość, którą Komisja dostarczyła 
państwom członkowskim podczas seminariów dotyczących zamknięcia. Kwestię tę rozwiązano w okresie programowania 
2014–2020 (art. 132 rozporządzenia nr 1303/2013, który stanowi, że z zastrzeżeniem dostępności środków z początkowej 
i rocznej płatności zaliczkowej i z płatności okresowych, instytucja zarządzająca zapewnia, aby beneficjent otrzymał 
całkowitą należną kwotę kwalifikowalnych wydatków publicznych nie później niż 90 dni od dnia przedłożenia wniosku 
o płatność przez beneficjenta).
86
Komisja uważa, że państwa członkowskie wspomniane w przykładzie w polu 2 albo stosowały ostrożne podejście 
do płatności na rzecz beneficjentów EFS (wypłata salda dopiero po szczegółowej weryfikacji wszystkich wydatków), albo 
wypłacały zaliczki na żądanie beneficjentów, co pozwalało na płynną realizację danych projektów.
Ponadto Komisja odnotowuje, iż podjęto działania w celu zapobiegania opóźnieniom w płatnościach w okresie progra -
mowania 2014–2020 (zob. odpowiedź Komisji na pkt 85).
Odpowiedzi Komisji 85
89
Wytyczne służą doprecyzowaniu, w jaki sposób Komisja rozumie obowiązujące przepisy, i jakie ma oczekiwania; nie 
mogą być zatem postrzegane jako dodatkowe wymaganie. Przewidują również pewne zalecenia dla państw człon -
kowskich, które to zalecenia – o ile będą realizowane – powinny usprawnić proces zamknięcia. W ten sposób wytyczne 
zapewniają większą spójność i przejrzystość zasad dla państw członkowskich, a dzięki temu gwarantują państwom człon -
kowskim pewność, jeżeli chodzi o wymagania Komisji dotyczące zamknięcia. Przyczyniają się do jednakowego rozumie -
nia interpretacji rozporządzenia przez Komisję, co powinno pomóc w uniknięciu konfliktów między Komisją a państwem 
członkowskim w procesie zamknięcia. Wytyczne są wiążące jedynie dla Komisji, nie dla państw członkowskich.
90
Komisja odnotowuje, że większość instytucji, z którymi prowadzono konsultacje, nie uważa, że wytyczne nakładają 
dodatkowe wymagania.
Ponadto punkty nie stanowią nowych wymagań; istniała jednak potrzeba doprecyzowania pewnych szczegółów, aby 
wzmocnić pewność w określonych kwestiach oraz pewność legalności i prawidłowości przy zamknięciu.
91
Wyjaśnienie dotyczące zakończenia operacji oraz jej funkcjonalności przy zamknięciu służy (w myśl art. 57 rozporządze -
nia ogólnego) efektywnemu wydatkowaniu środków unijnych w celach określonych w programach. Koncepcja ta i spo -
sób postępowania w odniesieniu do projektów niefunkcjonalnych miały zastosowanie już przy zamknięciu programów 
na lata 2000–2006.
W związku z poziomem ryzyka rezydualnego w wytycznych dotyczących zamknięcia doprecyzowano, że na potrzeby 
opinii pokontrolnej wydawanej przez instytucję audytową przy zamknięciu, instytucja audytowa może wziąć pod uwagę 
korekty finansowe zastosowane przed złożeniem dokumentów zamknięcia. Komisja oblicza skumulowany poziom błędu 
od 2011 r. i jest to warunek zastrzeżenia w rocznych sprawozdaniach z działalności. Pozwala to ograniczyć ryzyko przy 
zamknięciu i dostarcza informacji o pozostałym poziomie błędu w łącznych poświadczonych wydatkach (zob. pkt 91).
Koncepcja dzielenia na etapy była obecna w wytycznych dotyczących zamknięcia od ich pierwszego przyjęcia. Dzielenie 
projektów na etapy motywuje się potrzebą zapewnienia ciągłości inwestycji między okresami programowania, ograni -
czania sztucznych cykli popytu inwestycyjnego (skutkujących wysokimi cenami), jakie obejmuje siedmioletni cykl progra -
mowania oraz zapewnienia realizacji ostatecznego celu.
Komisja uważa, że w wytycznych dotyczących zamknięcia w sposób odpowiedni doprecyzowano szczegółowe zasady 
dzielenia na etapy projektów innych niż duże i nie skomplikuje to procesu zamknięcia.
Jeżeli chodzi o instrumenty finansowe, decyzja o modyfikacji wytycznych dotyczących zamknięcia autorstwa Komisji nie 
wpływa na przepisy rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którymi wypłata wkładu ze środków do instrumentów finan -
sowych musi zostać dokonana najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. Wytyczne zawierają zatem jedynie doprecyzowanie 
istniejących zasad. Zobacz też odpowiedzi komisji na pkt 6.45 i zalecenie 3 zawarte w sprawozdaniu rocznym Trybunału 
Obrachunkowego z 2015 r.
Odpowiedzi Komisji 86
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 98 i 99
Zalecane terminy zawarte w sformułowanych przez Komisję wytycznych dotyczących zamknięcia odnoszące się do poli -
tyki spójności mają pomóc różnym instytucjom w realizacji ich obowiązków w odpowiednim czasie.
Zapewnienie odpowiedniego podziału zadań i koordynacja administracji krajowej to obowiązek państw członkowskich.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 100 i 101
W dokumencie „Pytania i odpowiedzi” dotyczącym zamknięcia przeznaczonym dla państw członkowskich (pytanie 98) 
Komisja uznaje, że takie opóźnienie czasowe powinno być brane pod uwagę przez instytucję zarządzającą w odniesieniu 
do instrumentów finansowych, aby instytucja certyfikująca oraz instytucja audytowa mogły ukończyć swoje prace w ter -
minie. Zalecono, aby instytucja certyfikująca wysłała ostatni wniosek o płatność okresową (w tym wydatki poświadczane 
przy zamknięciu) do instytucji audytowej do dnia 30 czerwca 2016 r., aby umożliwić jej przeprowadzenie koniecznej 
kontroli. Komisja dostarczyła instytucjom audytowym szczegółowych instrukcji w tym zakresie, np. na posiedzeniu grupy 
„Homologues”, które odbyło się w Rydze we wrześniu 2015 r.
105
Komisja zwraca już szczególną uwagę na zatwierdzanie zmian poprzednio zgłoszonych poziomów błędu. W przypadku 
bardziej ryzykownych programów operacyjnych przed zamknięciem przeprowadza się szczegółowe prace kontrolne.
Trybunał Obrachunkowy zbadał ocenę poziomów błędu dokonaną przez Komisję podaną w rocznych sprawozdaniach 
z kontroli przedstawionych przez instytucje krajowe od 2010 r.
107
Zgodnie z art. 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 wkład funduszy na rzecz instrumentów finansowych jest 
uwzględniany we wnioskach o płatność kierowanych do Komisji. W myśl wytycznych Komisji wydatki te powinny być 
zawsze uwzględniane w populacji podlegającej kontroli. Ponadto, jak ustalono w ramach uzgodnionej metodyki kon -
troli, instytucje audytowe mogą przeprowadzać kontrole tematyczne dotyczące instrumentów finansowych obejmujące 
zarówno utworzenie funduszu, jak i faktyczną realizację projektów, poprzez kontrolę próby transakcji na szczeblu pośred -
ników finansowych lub ostatecznych odbiorców. Instytucje audytowe – na potrzeby deklaracji zamknięcia – będą musiały 
uzyskać i przedstawić poświadczenie legalności i prawidłowości nie tylko wkładu programu operacyjnego w fundusze 
wdrażające instrumenty finansowe, ale również wykorzystania wkładu programu operacyjnego poprzez operacje leżące 
u podstaw rozliczeń wdrażane przez ostatecznych odbiorców.
W przypadku EFRROW Komisja wymagała, aby jednostki certyfikujące potwierdziły w odniesieniu do ostatniego rozlicze -
nia zestawienia wydatków wydatki kwalifikowalne dla instrumentów finansowych.
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi zawartej w pkt 100.
Odpowiedzi Komisji 87
108
Jeżeli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, agencje płatnicze i jednostki certyfikujące powinny zweryfikować faktyczne 
wykorzystanie poprzedniej transzy przed przyznaniem kolejnych płatności. Ponadto prawidłowe wdrożenie i należyte 
zarządzanie finansami zapewniają również wyczerpujące wymagania w zakresie sprawozdawczości wprowadzone 
w art. 46 rozporządzenia nr 1303/2013.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 109 i 110
Normy krajowe i międzynarodowe przewidują obowiązek wypłaty zaliczki z zawarciem umowy. Płatność zaliczki jest 
zatem warunkiem rozpoczęcia realizacji robót i usług.
111
Zaliczki umowne są kwalifikowalne jedynie wówczas, jeżeli są wypłacone zgodnie z zasadami krajowymi i zwyczajową 
praktyką rynkową. Nie jest zatem prawdopodobne, aby stanowiły one wysoki odsetek, a jeżeli tak, to istnieje ku temu 
rynkowe uzasadnienie.
Komisja ustaliła, że płatności zaliczkowe są kwalifikowalne wyłącznie wówczas, jeżeli fizyczna wartość odpowiedniego 
wdrożenia jest przy zamknięciu co najmniej równa zaliczkom. Jest to element służący weryfikacji już podczas kontroli 
zarządczych. W tym zakresie władze krajowe muszą sprawdzić, czy płatności są dokonywane na podstawie decyzji 
o udzieleniu dotacji oraz czy przełożyły się na faktyczne roboty lub usługi.
Kwestia ta została wyjaśniona w okresie programowania 2000–2006.
Pewność uzyskiwana na podstawie kontroli gwarantowana przez instytucje audytowe przy zamknięciu obejmie również 
płatności zaliczkowe oraz fakt, iż instytucje zarządzające zweryfikowały ich kwalifikowalność, o czym przypomniano 
wszystkim instytucjom audytowym podczas dorocznego spotkania koordynacyjnego dotyczącego audytu zorganizowa -
nego w 2016 r. oraz podczas posiedzenia grupy „Homologues” we wrześniu 2016 r. (zob. pkt 113).
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 114 i 115
Komisja przypomina, że obowiązek zgłoszenia pomocy państwa leży po stronie państw członkowskich, a decyzja Komisji 
w sprawie dużego projektu nie jest decyzją w sprawie zgodności dużego projektu z zasadami pomocy państwa.
Niemniej jednak jedynie w przypadku niewielkiej liczby dużych projektów zgłoszenie pomocy państwa jest konieczne 
(zgłoszenie nie jest konieczne np. gdy pomoc państwa nie ma miejsca lub jeżeli projekt jest objęty zakresem rozporzą -
dzenia w sprawie wyłączeń grupowych lub zatwierdzonego programu pomocy).
Ponadto należy dokonać rozróżnienia między sytuacją sprzed wydania wyroku w sprawie Leipzig–Halle i po jego wyda -
niu, jak również między okresami programowania 2007–2013 a 2014–2020.
Odpowiedzi Komisji 88
Komisja odnotowuje również, że DG COMP uczestniczyła w oficjalnych konsultacjach między służbami prowadzonych 
przez DG REGIO w sprawie decyzji dotyczących dużych projektów jeszcze przed końcem 2012 r., przy czym nie odbywało 
się to systematycznie.
Po wydaniu wyroku w sprawie Leipzig–Halle DG REGIO i DG COMP zacieśniły współpracę w związku z oceną wniosków 
dotyczących dużych projektów. Komisja podkreśla, że nie ma dużych projektów, dla których Komisja podjęłaby w ostat -
nich latach decyzję zatwierdzającą finansowanie ze środków EFRR lub Funduszu Spójności i dla których podjęto by 
w późniejszym terminie negatywną decyzję w kontekście zasad pomocy państwa. Pokazuje to, że funkcjonujące ustale -
nia o współpracy sprawdzają się w praktyce.
Wnioski i zalecenia
Zalecenie 1
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja nie może na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wniosków ustawodawczych 
na okres po 2020 r.
Podjęto już istotny wysiłek na rzecz ujednolicenia zasad europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 
2014–2020, zarówno na potrzeby poszczególnych lat obrachunkowych, jak i na potrzeby zamknięcia. Komisja będzie 
dążyła do dalszego ujednolicania przepisów dotyczących funduszy, między innymi pod względem terminologii, pewno -
ści i procesów zamknięcia, jeżeli tylko będzie to umożliwiało poprawę zarządzania funduszami unijnymi i przyczyni się 
do łatwiejszego i bardziej skutecznego wdrażania w państwach członkowskich i regionach.
Komisja uważa, że dostosowanie ustaleń w polityce rozwoju obszarów wiejskich i polityce spójności nie może podważać 
jednorodności realizacji WPR. Prawodawca uznał znaczenie zachowania synergii osiąganych między dwoma filarami 
(EFRG i EFRROW) (motyw 4 rozporządzenia nr 1303/20133). W przypadku obydwu filarów WPR kontrola zgodności rozli -
czeń jest niezależna od rocznego rozliczania finansowego.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 119 i 120
W przypadku polityki rozwoju obszarów wiejskich Komisja nie spotkała się z żadnymi skargami państw członkowskich 
w kwestii rozbieżności oczekiwań. Zamknięcie polega na rozliczeniu kwestii finansowych. Odbywa się ono niezależnie 
od kontroli zgodności rozliczeń.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013) procedury kontroli zgodności rozliczeń obej -
mują okres 24 miesięcy poprzedzających wystosowanie zapytania. Państwa członkowskie są zaznajomione ze strukturą 
systemu. Dysponują jasnymi informacjami na temat okresu, którego dotyczy każde zapytanie. W poprzednim okresie 
programowania w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich dochodziło do korekt finansowych już po zamknięciu okresu 
2000–2006. Państwa członkowskie nie kwestionowały terminu decyzji w sprawie korekt finansowych.
3 „W odniesieniu do wspólnej polityki rolnej (WPR) osiągnięto już istotne synergie poprzez zharmonizowanie i dostosowanie przepisów 
dotyczących zarządzania i kontroli dla pierwszego filara (Europejski Fundusz Gwarancji Rolnych – EFGR) oraz drugiego filara WPR (EFRROW). 
Należy zatem utrzymać silne więzy między EFGR i EFRROW oraz podtrzymać struktury już istniejące w państwach członkowskich”.
Odpowiedzi Komisji 89
121
W przypadku wydatków w ramach WPR, w tym rozwoju obszarów wiejskich, rozróżnienie pomiędzy rocznym rozli -
czaniem finansowym i procedurami zamknięcia, z jednej strony, oraz procedurą kontroli zgodności rozliczeń, z drugiej 
strony, zostało wprowadzone przez prawodawcę w odniesieniu do okresu 2007–2013 i potwierdzone na okres 2014–2020. 
Rozróżnienie pomiędzy rachunkowością a legalnością i prawidłowością okazało się skuteczne i wydajne.
122
Komisja uważa, że taka szczegółowa sprawozdawczość dotycząca ostatecznego wyniku zamknięcia okresu programowa -
nia jako całości może odbywać się w ramach rocznego sprawozdania z działalności poszczególnych dyrekcji generalnych.
123
Komisja odsyła do swoich odpowiedzi zawartych w pkt 40 i 54.
W przypadku polityki spójności roczne sprawozdania z działalności zawierają szczegółowe informacje na temat 
wewnętrznych procesów służących zapewnieniu odpowiedniego zarządzania ryzykiem związanym z legalnością i pra -
widłowością operacji leżących u podstaw rozliczeń z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, a także 
charakteru przedmiotowych płatności. W tym względzie celem kontroli w odniesieniu do okresu 2007–2013 jest zapew -
nienie, aby skumulowane ryzyko rezydualne dla każdego programu nie przekraczało 2% w wymiarze łącznym w oparciu 
o wszystkie dostępne wyniki kontroli. W odniesieniu do okresu 2014–2020 rozporządzeniem wprowadzono coroczne 
zatwierdzanie zestawienia wydatków oraz – odpowiednio – coroczne zatwierdzanie przez Komisję bloków legalnych 
i prawidłowych wydatków, a także zatwierdzanie sprawozdań końcowych z realizacji danego programu jako warunek 
zatwierdzenia salda końcowego.
W przypadku EFRROW na lata 2007–2013 oraz 2014–2020 prawodawca przewidział zamknięcie w oparciu o roczne rozli -
czanie finansowe zestawienia wydatków z możliwością wnioskowania o korektę finansową poprzez kontrolę zgodności 
rozliczeń po płatności salda końcowego. Roczne sprawozdania z działalności będą nadal zawierać szczegółowe informa -
cje dotyczące wykonania działań w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz informacje na temat zgodności podawane 
w oparciu o roczne rozliczanie finansowe i wyniki kontroli zgodności.
Komisja nie może na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wniosków ustawodawczych 
na okres po 2020 r.
125
W odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich Komisja ustanowiła procesy służące zapewnieniu odpowiedniego zarzą -
dzania ryzykiem związanym z legalnością i prawidłowością operacji leżących u podstaw rozliczeń, uwzględniając wielo -
letni charakter programów, jak również charakter danych płatności, przyjmując cel, w myśl którego pozostałe ryzyko dla 
budżetu Unii nie przekracza 2%.
Legalność i prawidłowość wydatków jest kontrolowana poprzez procedurę kontroli zgodności rozliczeń prowadzoną 
odrębnie i niezależnie od wykonania zamknięcia. W wyniku procedury kontroli zgodności rozliczeń podejmowane 
są decyzje o korektach finansowych.
W obecnych ramach prawnych decyzje w sprawie kontroli zgodności rozliczeń mogą być nadal podejmowane nawet 
po zamknięciu programu.
Odpowiedzi Komisji 90
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 126 i 127
W odniesieniu do okresu 2007–2013 nie istnieją de facto podstawy prawne pozwalające Komisji na bezpośrednie powią -
zanie płatności salda końcowego przy zamknięciu z faktycznymi osiągnięciami na poziomie programu/osi priorytetowej.
Fakt, iż nie istnieje ścisłe powiązanie regulacyjne między wykonaniem a płatnościami nie oznacza, że nie dochodzi 
do ewaluacji i oceny programów pod kątem ich wykonania.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 funkcjonujące ramy wykonania wprowadzą powiązanie między płatnościami a osią -
gnięciem produktów i rezultatów na poziomie osi priorytetowych.
Zalecenie 2
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja nie może na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wniosków ustawodawczych 
na okres po 2020 r.
Jeżeli chodzi o politykę spójności, zasady obowiązujące w okresie programowania 2014–2020 uwzględniają już elementy, 
których Trybunał Obrachunkowy domaga się w obydwu tiret. 
W kwestii drugiej części zalecenia dotyczącego wykonania – art. 22 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepi -
sów umożliwia już Komisji stosowanie korekt finansowych w przypadku ustalenia, iż w poważnym stopniu nie zrealizo -
wano wyznaczonych celów w zakresie wskaźników finansowych, wskaźników produktu oraz kluczowych działań wdroże -
niowych przewidzianych ramami wykonania.
Komisja uważa, że dalsze dostosowanie między różnymi obszarami polityki nie powinno podważać synergii uzyskanych 
w zarządzaniu dwoma funduszami WPR – EFRG oraz EFRROW. Prawodawca uznał znaczenie zachowania synergii osiąga -
nych między dwoma filarami (EFRG i EFRROW) (motyw 4 rozporządzenia nr 1303/20134).
Zalecenie 3
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja będzie nadal informować władzę budżetową z zachowaniem pełnej przejrzystości o wdrażaniu programu, w tym 
o wyniku zamknięcia. Komisja nie może jednak na tym etapie poczynić żadnych szczegółowych zobowiązań co do wnio -
sków ustawodawczych na okres po 2020 r.
4 „W odniesieniu do wspólnej polityki rolnej (WPR) osiągnięto już istotne synergie poprzez zharmonizowanie i dostosowanie przepisów 
dotyczących zarządzania i kontroli dla pierwszego filara (Europejski Fundusz Gwarancji Rolnych – EFGR) oraz drugiego filara WPR (EFRROW). 
Należy zatem utrzymać silne więzy między EFGR i EFRROW oraz podtrzymać struktury już istniejące w państwach członkowskich”.
Odpowiedzi Komisji 91
129
Komisja jest związana obowiązującymi ramami prawnymi, o których decyduje prawodawca.
Nakładanie się dwóch okresów jest nieodzowne z uwagi na to, iż w przypadku wielu operacji wdrożenie zajmuje kilka lat, 
a okres programowania zawsze będzie obejmował fazę rozruchu i fazę likwidacji.
Służby Komisji zachęcają państwa członkowskie do zwiększania potencjału związanego z zamknięciem i do wykorzysta -
nia w tym celu pomocy technicznej na lata 2007–2013 oraz 2014–2020.
Proces zamknięcia rozpoczął się od przygotowania przed końcem okresu kwalifikowalności i ruszył w pełni niezwłocznie 
po zakończeniu okresu kwalifikowalności. Państwa członkowskie dostały dwa dodatkowe lata (trzy lata w przypadku pro -
gramów na okres 2014–2020) na wdrażanie swoich programów. Pozwala to na lepsze zarządzanie i absorpcję programów 
z uwzględnieniem potrzeby zrealizowania projektów wieloletnich, zmniejsza presję i obciążenie pracą w zaangażowa -
nych instytucjach, jak również umożliwia płynniejsze przejście z jednego okresu do drugiego.
130
Komisja zdecydowanie uważa, że rezygnacja z nakładania się okresów kwalifikowalności będzie skutkować niższym 
poziomem realizacji polityki.
131
Krótszy termin przewidziany w ramach rozwoju obszarów wiejskich można wyjaśnić tym, iż proces certyfikacji i rozlicze -
nia rachunków istnieje od ponad dekady i – ogólnie rzecz biorąc – jednostki certyfikujące i agencje płatnicze rozumieją 
wymagania.
Komisja uważa, że istnieje potrzeba zachowania równowagi między łagodzeniem obciążenia administracyjnego a gwa -
rantowaniem pewności co do legalności i prawidłowości wydatków.
Zalecenie 4
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Komisja zdecydowanie uważa, że rezygnacja z nakładania się okresów kwalifikowalności będzie skutkować niższym 
poziomem realizacji polityki, zmniejszy możliwość podejmowania decyzji o projektach wieloletnich w ostatnim roku 
okresu wdrażania poprzez nałożenie dodatkowego obciążenia administracyjnego, jak również spowoduje zakłócenia 
w przejściu między okresami. W przypadku EFRROW miałoby to negatywny wpływ na płynną realizację wieloletnich 
zobowiązań środowiskowych czy też projektów związanych z rozpoczynaniem działalności gospodarczej opartych 
na wieloletnich biznesplanach.
Odpowiedzi Komisji 92
133
Komisja uważa, że terminy określono dla wszystkich kluczowych obszarów istotnych dla zamknięcia.
W przypadku polityki spójności kluczowymi obszarami istotnymi dla zamknięcia są wdrożenie (którego dotyczy spra -
wozdanie końcowe z realizacji), legalność i prawidłowość wydatków (których dotyczy deklaracja zamknięcia i końcowe 
sprawozdanie z kontroli) i wreszcie końcowa deklaracja wydatków. W tych obszarach terminy reguluje rozporządzenie. 
W szczególności Komisja ma pięć miesięcy na poinformowanie państwa członkowskiego o swojej opinii w sprawie 
treści sprawozdania końcowego z realizacji oraz deklaracji zamknięcia. Jeżeli chodzi o duże projekty z okresu 2007–2013, 
na zatwierdzenie oczekuje mniej niż 2% z nich.
W przypadku rozwoju obszarów wiejskich kluczowe terminy (np. dostarczenia dokumentów na potrzeby zamknięcia, 
płatności końcowej) określa prawodawstwo. Niemniej jednak niektóre terminy nie są doprecyzowane, co zapewnia 
dostateczny czas na przekazanie właściwej decyzji o zamknięciu i ochronę budżetu UE.
Zalecenie 5
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 6
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja pracuje obecnie nad pozostałymi decyzjami dotyczącymi dużych projektów z okresu 2007–2013 z zamiarem 
podjęcia ich możliwie jak najszybciej i przed końcem 2016 r. Istnieją procedury służące podejmowaniu decyzji dotyczą -
cych dużych projektów w terminie trzech miesięcy, jak wymagają tego przepisy. Do zatwierdzenia pozostało mniej niż 
2% dużych projektów z okresu 2007–2013.
Jeżeli chodzi o okres programowania 2014–2020, Komisja przyspieszyła obsługę dużych projektów, które obecnie 
są zatwierdzane średnio w ciągu 110 dni.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 134 i 135
Ogólnie rzecz biorąc, wytyczne dotyczące zamknięcia nie mogą być postrzegane jako dodatkowe wymagania, ale mają 
służyć doprecyzowaniu, w jaki sposób Komisja rozumie obowiązujące przepisy i jakie są jej oczekiwania. Przewidują one 
również pewne zalecenia dla państw członkowskich, które to zalecenia – o ile będą realizowane – powinny usprawnić 
proces zamknięcia. W ten sposób wytyczne zapewniają większą spójność i przejrzystość zasad dla państw członkowskich, 
a dzięki temu gwarantują państwom członkowskim pewność, jeżeli chodzi o wymagania Komisji dotyczące zamknięcia.
Komisja zauważa, że Trybunał Obrachunkowy uznaje takie wyjaśnienia za użyteczne i stosowne, na przykład jeżeli chodzi 
o poziom ryzyka rezydualnego (zob. pkt 123 i 135).
Komisja wyjaśniła swoje stanowisko dotyczące możliwości prawnych w zakresie uznawania wydatków kwalifikowalnych 
dla instrumentów finansowych przy zamknięciu, przewidzianych w art. 78 ust. 6 rozporządzenia ogólnego dotyczącego 
okresu 2007–2013. Zob. odpowiedź Komisji na zalecenie 3 zawarte w sprawozdaniu rocznym Trybunału Obrachunkowego 
z 2015 r.
Komisja odsyła również do swojej odpowiedzi zawartej w pkt 89.
Odpowiedzi Komisji 93
Komisja uważa, że w wytycznych dotyczących zamknięcia w sposób odpowiedni doprecyzowano szczegółowe zasady 
dzielenia na etapy projektów innych niż duże i nie skomplikuje to procesu zamknięcia.
137
Komisja uważa, że wewnętrzne przygotowanie do zamknięcia jest na dobrej drodze, aby zapewnić płynny proces 
zamknięcia.
Zapewnienie odpowiedniego podziału zadań i koordynacja administracji krajowej to obowiązek państw członkowskich.
138
Komisja podkreśla, że w kwestii zamknięcia okresu 2007–2013 ryzyko nieuzasadnionych ograniczeń w przypadku koń -
cowych poziomów błędu zgłoszonych przez państwa członkowskie jest ograniczane wydaniem rocznych sprawozdań 
z kontroli, a także wdrożeniem korekt finansowych, w sytuacji gdy poziomy błędu resztowego pozostają powyżej progu 
istotności. Komisja uważnie analizuje i zatwierdza poziom błędu zgłaszany przez instytucje audytowe z roku na rok i przy 
zamknięciu. Proces ten jest co roku poddawany kontroli Trybunału Obrachunkowego.
Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 139 i 140
Należy zauważyć, że jedynie w przypadku niewielkiej liczby dużych projektów zgłoszenie pomocy państwa jest 
konieczne (zgłoszenie nie jest konieczne np. gdy pomoc państwa nie ma miejsca lub jeżeli projekt jest objęty zakresem 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych lub zatwierdzonego programu pomocy).
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na zalecenie 4 sprawozdania specjalnego nr 24/2016.
Jeżeli chodzi o weryfikację zgodności dużych projektów z zasadami pomocy państwa, Komisja odrzuciła zalecenie, 
ponieważ uważa, że nie jest ono spójne z celami Komisji, do których dąży ona poprzez wytyczne przekazane państwom 
członkowskim w 2012 r. Cele te zakładają brak systematycznego ponownego badania projektów, o których decydowano 
przed tą datą, aby pozostawić państwom członkowskim możliwość dokonania zgłoszenia lub nie, a tym samym zapewnić 
państwom członkowskim i beneficjentom stabilność w kwestii traktowania takich projektów.
141
Jeżeli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, Komisja ma świadomość, że podobnie jak w przypadku innych działań, 
którymi zarządza agencja płatnicza, przy instrumentach finansowych występuje ryzyko zadeklarowania wydatków 
niekwalifikowalnych.
Niemniej jednak Komisja pragnie podkreślić, że już w poprzednich kontrolach ostrzegała państwa członkowskie o możli -
wości wystąpienia nieprawidłowości przy wydatkowaniu.
Zaplanowano już kontrole poświęcone zamknięciu funduszy gwarancyjnych, które w razie potrzeby mogą skutkować 
korektami finansowymi.
W związku z kwalifikowalnością wydatków dotyczących instrumentów finansowych i zaliczek umownych organom krajo -
wym przekazano już szczegółowe wyjaśnienia, aby zagwarantować pewność przy zamknięciu.
Jeżeli chodzi o politykę spójności, Komisja odsyła do swoich odpowiedzi zawartych w pkt 100 i 107.
Odpowiedzi Komisji 94
Zalecenie 7
Komisja przyjmuje to zalecenie.
W związku z kwalifikowalnością wydatków dotyczących instrumentów finansowych i zaliczek umownych instytucjom 
zaangażowanym w programy przekazano już szczegółowe wyjaśnienia, aby zagwarantować pewność przy zamknięciu.
JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli/rozpoczęcie kontroli 15.9.2015
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)13.10.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego14.12.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) 
we wszystkich językach25.1.2017
Po zakończeniu okresu programowania programy rozwoju 
obszarów wiejskich i programy w obszarze spójności 
muszą zostać zamknięte i rozliczone pod względem 
finansowym. Zarówno Komisja, jak i  państwa 
członkowskie posiadają szczególne zadania i  obowiązki 
w procesie zamknięcia tych programów. W ramach tej 
kontroli Trybunał zbadał, czy przepisy i procedury 
dotyczące zamknięcia umożliwiają Komisji i państwom 
członkowskim zamykanie programów w sposób skuteczny 
i terminowy. Trybunał stwierdził, że wytyczne Komisji 
dotyczące zamknięcia programów z okresu 2007–2013 
w dziedzinie zarówno spójności, jak i rozwoju obszarów 
wiejskich stanowią dla państw członkowskich 
odpowiednią podstawę skutecznego przygotowania się 
do procesu zamknięcia. Niemniej jednak kontrolerzy 
wykryli pewne uchybienia i zagrożenia, które należy 
uwzględnić podczas tego procesu. Trybunał przedstawił 
również szereg zaleceń dotyczących ram prawnych 
na okres po 2020 r.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y