ZAWIADOMIENIE KOMISJI

Przewodnik dotyczący art. 34–36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

(2021/C 100/03)

WPROWADZENIE

Długofalowy plan działania na rzecz lepszego wdrażania i egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku (zwany dalej „planem działania w zakresie egzekwowania”) (1), przyjęty w marcu 2020 r., stawia jednolity rynek i jego egzekwowanie w centrum uwagi. Aby poprawić przestrzeganie przepisów i uniknąć segmentacji rynku, w ramach działania nr 1 w planie działania w zakresie egzekwowania przewidziano, że Komisja zapewni bardziej szczegółowe wytyczne dla organów krajowych i zainteresowanych stron. Przewidziano w nim również aktualizację wytycznych w sprawie stosowania art. 34–36 TFUE.

W związku z powyższym to właśnie w tym kontekście Komisja zaktualizowała niniejsze wytyczne. Niniejszy dokument ma na celu ułatwienie stosowania prawa Unii dotyczącego swobodnego przepływu towarów, usprawnienie egzekwowania przepisów i pomoc unijnym przedsiębiorstwom i konsumentom w czerpaniu korzyści, jakie rynek wewnętrzny towarów może im przynieść. Ma on umożliwić lepsze zrozumienie stosowania art. 34–36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w świetle najistotniejszego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w tym obszarze. Ma również na celu wzmocnienie spójnego stosowania zasady swobodnego przepływu towarów na całym rynku wewnętrznym, pomagając w usuwaniu wszelkich utrzymujących się przeszkód i zapobiegając pojawianiu się nowych.

Przewodnik opracowano na podstawie poprzedniego wydania z 2009 r. (2) i uwzględniono w nim najistotniejsze orzecznictwo TSUE z ostatnich jedenastu lat, aby zagwarantować, że będzie on zawierał kompleksowy i aktualny przegląd stosowania art. 34–36 TFUE. Mimo że podsumowano w nim odnośne orzecznictwo i przedstawiono komentarz uzupełniający, nie można go jednak uważać za wyczerpujący. Przewodnik nie jest prawnie wiążącym dokumentem.

Przepisy UE oraz orzeczenia wymienione w niniejszym przewodniku można wyszukać w bazie danych EUR-Lex (3), a wyroki Trybunału są dostępne również na stronie internetowej TSUE (4).

SPIS TREŚCI

1. ROLA I ZNACZENIE SWOBODNEGO PRZEPŁYWU TOWARÓW NA RYNKU WEWNĘTRZNYM 41

2. POSTANOWIENIA TRAKTATU 41

3. ZAKRES STOSOWANIA ART. 34 TFUE 42

3.1. Warunki ogólne 42

3.1.1. Obszar niezharmonizowany 42

3.1.2. Definicja „towarów” 42

3.1.3. Adresaci 43

3.1.4. Środki czynne i bierne 44

3.2. Zasięg terytorialny 45

3.3. Handel transgraniczny 45

3.4. Rodzaje ograniczeń na podstawie art. 34 TFUE 46

3.4.1. Ograniczenia ilościowe 46

3.4.2. Środki o skutku równoważnym 46

3.4.2.1. Ograniczenia dotyczące stosowania 47

3.4.2.2. Dyskryminacyjne sposoby sprzedaży 48

3.5. Zasada wzajemnego uznawania 49

4. RODZAJE ŚRODKÓW 51

4.1. Przepisy krajowe związane z czynnością przywozu (pozwolenia na przywóz, inspekcje i kontrole) 51

4.2. Obowiązek wyznaczenia przedstawiciela lub zapewnienia obiektów do składowania w państwie członkowskim przywozu 51

4.3. Zakazy krajowe dotyczące określonych produktów lub substancji 52

4.4. Środki dotyczące cen 53

4.5. Procedury udzielania pozwoleń 55

4.5.1. Homologacja typu 55

4.5.2. Rejestracja samochodu 56

4.6. Ograniczenia w zakresie reklamy 56

4.7. Przepisy techniczne zawierające wymagania dotyczące prezentacji towarów (masy, składu, prezentacji, etykietowania, formy, rozmiarów i opakowania) 57

4.8. Wskazania pochodzenia, znaki jakości, zachęcanie do kupowania produktów krajowych 58

4.9. Ograniczenia sprzedaży na odległość (sprzedaż internetowa, sprzedaż wysyłkowa itd.) 59

4.10. Pobieranie kaucji 59

4.11. Refundacja i przywóz równoległy 60

4.12. Obowiązek używania języka urzędowego 62

4.13. Ograniczenia przywozu towarów na własne potrzeby 62

5. PRODUKTY ROLNE 63

6. OGRANICZENIA WYWOZOWE (ART. 35 TFUE) 64

6.1. Definicja „wywozu” 64

6.2. Ograniczenia ilościowe oraz środki o skutku równoważnym 64

7. UZASADNIENIE ISTNIENIA OGRANICZEŃ W HANDLU 66

7.1. Art. 36 TFUE 66

7.1.1. Moralność publiczna, porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne 67

7.1.2. Ochrona zdrowia i życia ludzi, zwierząt i roślin (zasada ostrożności) 68

7.1.3. Ochrona narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej 69

7.1.4. Ochrona własności przemysłowej i handlowej 69

7.2. Wymogi konieczne 71

7.2.1. Ochrona środowiska 72

7.2.2. Ochrona konsumentów 73

7.2.3. Inne wymogi konieczne 73

7.3. Badanie proporcjonalności 74

7.4. Ciężar dowodu 76

8. ZWIĄZEK Z INNYMI SWOBODAMI I ARTYKUŁAMI TRAKTATU POWIĄZANYMI ZE SWOBODNYM PRZEPŁYWEM TOWARÓW 76

8.1. Podstawowe swobody 76

8.1.1. Art. 45 TFUE – Swobodny przepływ pracowników 76

8.1.2. Art. 49 i 56 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług 77

8.1.3. Art. 63 TFUE i nast. – Swobodny przepływ kapitału i płatności 79

8.2. Inne istotne artykuły Traktatu 79

8.2.1. Art. 18 TFUE – Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową 79

8.2.2. Art. 28 i 30 TFUE – Unia celna 80

8.2.3. Art. 37 TFUE – Monopole państwowe 80

8.2.4. Art. 107 TFUE – Pomoc państwa 82

8.2.5. Art. 110 TFUE – Postanowienia podatkowe 83

8.2.6. Art. 351 TFUE 84

9. EGZEKWOWANIE ART. 34 I 35 TFUE 84

9.1. Skutek bezpośredni – egzekwowanie na drodze prywatnoprawnej 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 i 260 TFUE 85

9.3.1. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 85

9.3.2. Skargi 85

10. POWIĄZANE AKTY PRAWA WTÓRNEGO 86

10.1. Dyrektywa (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego 86

10.2. Rozporządzenie (UE) 2019/515 – rozporządzenie dotyczące wzajemnego uznawania 87

10.3. Rozporządzenie (WE) nr 2679/98 – rozporządzenie „truskawkowe” 87

1. ROLA I ZNACZENIE SWOBODNEGO PRZEPŁYWU TOWARÓW NA RYNKU WEWNĘTRZNYM

Rynek wewnętrzny jest jednym z największych osiągnięć UE. Stanowi on trzon europejskiego projektu, od kilku dziesięcioleci przyczynia się do wzrostu gospodarczego i przyniósł konkretne korzyści europejskim konsumentom i przedsiębiorstwom. Dobrze funkcjonujący jednolity rynek staje się jeszcze bardziej niezbędny podczas kryzysów sanitarnych, takich jak pandemia COVID-19. Umożliwia swobodny przepływ produktów, zapewniając ich dostępność i dotarcie w całej UE do tych, którzy najbardziej ich potrzebują.

Integralność jednolitego rynku jest również niezbędnym narzędziem napędzającym wspólną odbudowę gospodarek wszystkich państw członkowskich. W tym względzie rynek wewnętrzny nie tylko ułatwia obywatelom UE korzystanie z szerszego wyboru produktów, lecz również zapewnia unijnym podmiotom gospodarczym wielki rynek krajowy, pobudza handel i konkurencję oraz poprawia wydajność.

Dzisiejszy rynek wewnętrzny ułatwia kupno i sprzedaż produktów we wszystkich 27 państwach członkowskich UE, których łączna liczba mieszkańców wynosi ponad 450 milionów, i daje konsumentom szeroki wybór produktów. Jednocześnie swobodny przepływ towarów jest korzystny dla przedsiębiorstw, ponieważ handel towarami stanowi około 75 % handlu wewnątrz UE. Jednolity rynek europejski wspiera przedsiębiorstwa w UE w solidnym ugruntowaniu swojej pozycji w otwartym, zróżnicowanym i konkurencyjnym środowisku. Ta siła sprzyja wzrostowi gospodarczemu i tworzeniu miejsc pracy w UE oraz zapewnia europejskim przedsiębiorstwom zasoby niezbędne do osiągnięcia sukcesu na rynku światowym. Właściwie funkcjonujący rynek wewnętrzny towarów stanowi więc decydujący element obecnego i przyszłego dobrobytu UE w zglobalizowanej gospodarce (5).

Z perspektywy prawa zasada swobodnego przepływu towarów zawsze stanowiła kluczowy element w tworzeniu i rozwijaniu rynku wewnętrznego. W art. 34–36 TFUE określono zakres i treść tej zasady, zakazując stosowania nieuzasadnionych ograniczeń w handlu wewnątrz UE. Postanowienia te obowiązują jednak tylko w obszarach niezharmonizowanych.

Prawodawstwo harmonizacyjne składa się z rozporządzeń i dyrektyw UE, których celem jest stworzenie wspólnych zasad mających zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie i są aktami wiążącymi, które muszą być stosowane w całości w całej UE, natomiast dyrektywy są aktami jedynie wyznaczającymi cel, który musi zostać osiągnięty przez wszystkie państwa członkowskie. W zharmonizowanym prawodawstwie określono znaczenie pojęcia jednolitego rynku w wielu obszarach i w ten sposób ujęto zasadę swobodnego przepływu towarów w konkretne ramy dla określonych produktów. Niemniej jednak podstawowa funkcja zasad traktatowych jako kluczowej podstawy i zabezpieczenia rynku wewnętrznego pozostaje bez zmian.

Obecnie swobodny przepływ towarów obejmuje wiele obszarów polityki i doskonale wpisuje się w odpowiedzialny rynek wewnętrzny, który gwarantuje łatwy dostęp do wysokiej jakości produktów w połączeniu z wysokim poziomem ochrony innych interesów publicznych.

2. POSTANOWIENIA TRAKTATU

Głównymi postanowieniami Traktatu regulującymi swobodny przepływ towarów są:

— art. 34 TFUE, który dotyczy przywozu wewnątrz UE i w którym zakazuje się stosowania „ograniczeń ilościowych oraz wszelkich środków o skutku równoważnym” między państwami członkowskimi. Artykuł ten brzmi następująco: „Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi”,

— art. 35 TFUE, który dotyczy wywozu pomiędzy państwami członkowskimi i podobnie zakazuje stosowania „ograniczeń ilościowych oraz wszelkich środków o skutku równoważnym”. Artykuł ten brzmi następująco: „Ograniczenia ilościowe w wywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi”,

— art. 36 TFUE, który dopuszcza uzasadnione pewnymi szczególnymi względami odstępstwa od swobód rynku wewnętrznego przewidzianych w art. 34 i 35 TFUE. Artykuł ten brzmi następująco: „Postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi”.

Rozdział Traktatu dotyczący zakazu ograniczeń ilościowych między państwami członkowskimi zawiera także, w art. 37 TFUE, zasady dostosowywania monopoli państwowych o charakterze handlowym. Jego rola i związek z art. 34–36 TFUE zostały krótko omówione w rozdziale 6 niniejszego przewodnika, który również dotyczy innych artykułów Traktatu.

3. ZAKRES STOSOWANIA ART. 34 TFUE

3.1. Warunki ogólne

3.1.1. Obszar niezharmonizowany

Chociaż art. 34–36 TFUE stanowią podstawę zasady swobodnego przepływu towarów, nie są jednak jedynym narzędziem prawnym służącym do oceny zgodności środków krajowych z zasadami rynku wewnętrznego. Mają one zastosowanie w przypadku, gdy dany produkt nie jest objęty unijnym prawodawstwem harmonizacyjnym lub jest nim jedynie częściowo objęty. Miałoby to miejsce, gdyby specyfikacje techniczne danego produktu lub warunki jego sprzedaży podlegały harmonizacji w drodze dyrektyw lub rozporządzeń przyjmowanych przez UE. W związku z tym podstawowa zasada przewiduje, że w sytuacji gdy dana dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji na poziomie Unii, wszelkie środki krajowe regulujące tę kwestię podlegają ocenie na podstawie przepisów środka harmonizującego, a nie postanowień prawa pierwotnego (6). W przypadkach nieprawidłowej transpozycji prawa wtórnego, którego celem jest usunięcie barier na rynku wewnętrznym, osoby fizyczne poszkodowane z powodu takiej nieprawidłowej transpozycji mogą jednak powołać się na postanowienia Traktatu dotyczące swobodnego przepływu towarów w celu wskazania na odpowiedzialność swojego państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii (7).

Jeżeli więc właściwe jest prawodawstwo wtórne, każdy odnoszący się do niego środek krajowy należy oceniać w świetle przepisów harmonizujących (8). Wynika to z faktu, że prawodawstwo harmonizujące może być rozumiane jako realizacja zasady swobodnego przepływu towarów przez ustanowienie faktycznych praw i obowiązków, których należy przestrzegać w przypadku określonych produktów.

Ma to miejsce w sprawie C-292/12 Ragn-Sells, prowadzonej w przedmiocie niektórych klauzul zawartych w specyfikacji warunków zamówienia sporządzonej przez gminę w ramach procedury przyznawania koncesji na świadczenie usług w zakresie zbierania i transportu odpadów wytworzonych na jej terenie. Trybunał stwierdził, że ponieważ rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów (9) ma na celu stworzenie zharmonizowanego systemu procedur, których zastosowanie umożliwi ograniczenie przepływu odpadów w celu zapewnienia ochrony środowiska, nie jest konieczne badanie, czy środek krajowy jest zgodny z art. 34–36 TFUE (10). Nawet po kilku dziesięcioleciach działań, prowadzonych z zaangażowaniem przez prawodawcę Unii w ramach stanowienia zharmonizowanych zasad, postanowienia Traktatu dotyczące swobodnego przepływu towarów nie stały się zbędne, a ich zakres wciąż jest znaczny. Nierzadko zdarza się, że pewne obszary nie są wcale zharmonizowane lub są przedmiotem tylko częściowej harmonizacji. Jeżeli nie można powołać się na prawodawstwo harmonizacyjne lub nie jest ono wyczerpujące, zastosowanie mają art. 34–36 TFUE. Pod tym względem artykuły Traktatu stanowią gwarancję, że wszystkie przeszkody w handlu na rynku wewnętrznym mogą być przeanalizowane pod kątem ich zgodności z prawem Unii.

3.1.2. Definicja „towarów”

Art. 34 i 35 TFUE obejmują przywóz i wywóz towarów i produktów każdego rodzaju. Artykuły Traktatu mogą obejmować każdy towar, o ile ma on wartość ekonomiczną: „w rozumieniu Traktatu towary oznaczają produkty, których wartość można wyrazić w pieniądzu i które, jako takie, mogą być przedmiotem transakcji handlowych” (11).

W swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił właściwe oznaczenie poszczególnych produktów. Na przykład dzieła sztuki należy traktować jako towary (12). Monety, które wyszły z obiegu jako środki płatnicze, są także objęte definicją towarów, podobnie jak banknoty i czeki na okaziciela (13), w przeciwieństwie do darowizn rzeczowych (14). Odpady należy uznać za towary niezależnie od tego, czy istnieje możliwość poddania ich recyklingowi lub ponownego wykorzystania (15). Energię elektryczną (16) i gaz ziemny (17) również uznaje się za towary, tak jak ludzką krew oraz pozyskane z niej osocze i produkty lecznicze (18).

Istotne jest jednak dokonywanie prawnego rozróżnienia między towarami a usługami zgodnie ze swobodami wynikającymi z Traktatu (19). Na przykład chociaż ryby to z całą pewnością towar, zasada swobodnego przepływu towarów nie obejmuje praw połowowych i pozwolenia na wędkowanie. W rozumieniu postanowień Traktatu dotyczących swobody świadczenia usług (20) są one raczej „świadczeniem usług”. Jeżeli środek państwowy ma wpływ zarówno na swobodę świadczenia usług, jak i swobodny przepływ towarów, Trybunał może zbadać środek w odniesieniu do obu swobód. Na przykład w sprawie C-591/17 Austria/Niemcy dotyczącej opłaty za użytkowanie infrastruktury i zwolnienia z podatku od pojazdów samochodowych dla pojazdów zarejestrowanych w Niemczech Trybunał przeanalizował te środki w świetle art. 34 TFUE, a swobodę świadczenia usług – na podstawie art. 56 TFUE. Trybunał rozpatrzył również sprawę w odniesieniu do zasady zakazu dyskryminacji na podstawie art. 18 TFUE oraz art. 92 TFUE, który zakazuje wszelkiej dyskryminacji w dziedzinie transportu (21).

3.1.3. Adresaci

Art. 34–36 TFUE dotyczą środków stosowanych przez państwa członkowskie. Przepisy te mają szeroką wykładnię, aby były wiążące nie tylko dla organów krajowych, lecz także wszystkich innych organów danego państwa, w tym organów lokalnych i regionalnych (22), jak również organów sądowych lub administracyjnych danego państwa członkowskiego (23). Dotyczy to oczywiście także środków stosowanych przez wszystkie organy ustanowione na mocy prawa publicznego jako „organy publiczne”. Ponadto art. 34–36 TFUE mogą mieć zastosowanie do środków stosowanych przez podmioty niepaństwowe lub inne organy ustanowione na mocy prawa prywatnego, o ile pełnią one określone funkcje suwerenne lub ich działania można przypisać państwu w inny sposób. W istocie środki stosowane przez organy zawodowe, które na mocy prawodawstwa krajowego otrzymały uprawnienia regulacyjne i dyscyplinarne w odniesieniu do danego zawodu, mogą wchodzić w zakres art. 34 TFUE (24).

To samo dotyczy działalności organów ustanowionych na mocy prawa prywatnego, ale które są powołane na mocy ustawy, finansowane głównie przez rząd lub z obowiązkowych składek przedsiębiorstw danego sektora, lub których członkowie wyznaczani są przez organy publiczne lub są przez nie nadzorowani, i w związku z tym działalność tych organów może być przypisana państwu (25). W sprawie Fra.bo Trybunał uznał, że art. 34 TFUE stosuje się horyzontalnie do prywatnych instytucji certyfikujących. Organy krajowe uznały produkty certyfikowane przez tę instytucję za zgodne z prawem krajowym. Ponadto, ze względu na te faktycznie nabyte kompetencje, instytucja certyfikująca posiadała uprawnienie do regulacji wprowadzania produktów do obrotu w Niemczech, w tym przypadku złączy miedzianych (26). Trybunał uznał, że publiczne wypowiedzi urzędnika państwowego, mimo że nie mają mocy prawnej, można przypisać państwu członkowskiemu i mogą one powodować powstanie utrudnienia w swobodnym przepływie towarów. Dokładnie rzecz biorąc, takie sytuacje miałyby miejsce, jeżeli adresaci tych wypowiedzi mogą w rozsądny sposób przyjąć, że jest to stanowisko, które urzędnik wyraża w ramach swych kompetencji służbowych (27).

Mimo że termin „państwo członkowskie” ma szeroką wykładnię, co do zasady nie stosuje się go do określenia „czysto” prywatnych środków, tj. środków stosowanych przez osoby fizyczne lub przedsiębiorstwa, ponieważ środków tych nie można przypisać państwu. W sprawie C-265/95 Komisja/Francja Trybunał uznał jednak, że wskutek niewprowadzenia przez Francję wszelkich niezbędnych i stosownych do okoliczności środków, aby zapobiec szkodliwym działaniom podejmowanym przez jednostki, w tym przypadku francuskich rolników, którzy dopuszczali się sabotażu na przywożonych towarach rolnych, doszło do naruszenia art. 34 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TFUE (28). Chociaż ograniczenie powstało w wyniku działań jednostek, uznano, że nie wprowadzając wystarczających środków mających na celu ochronę swobodnego przepływu tych towarów, państwo członkowskie naruszyło prawo Unii.

Ponadto art. 34 TFUE stosuje się również do środków wprowadzanych przez instytucje Unii. Odnośnie do kontroli sądowej prawodawca UE musi mieć jednak znaczną swobodę uznania. W związku z tym jedynie jawnie niewłaściwy charakter środka wprowadzonego przez instytucję Unii w odniesieniu do celu, jaki realizuje odpowiednia instytucja, może stanowić podstawę do zakwestionowania zgodności tego środka z prawem (29).

3.1.4. Środki czynne i bierne

Zastosowanie art. 34 TFUE, często określane jako prawo do obrony, do środków krajowych utrudniających handel transgraniczny z konieczności zakłada działanie ze strony państwa. W związku z tym środki wchodzące w zakres stosowania art. 34 TFUE obejmują głównie wiążące przepisy prawa państw członkowskich. Niewiążące środki jednak także mogą stanowić naruszenie art. 34 TFUE (30). Dotyczy to praktyk administracyjnych, które mogą stanowić przeszkodę dla swobodnego przepływu towarów, jeżeli są w określonym stopniu trwałe i powszechne (31).

Przykłady praktyk administracyjnych uznanych przez Trybunał Sprawiedliwości za środki o skutku równoważnym obejmują: systematyczną odmowę udzielenia homologacji typu frankownicy pocztowej, która to odmowa ze względu na swój charakter była praktyką protekcjonistyczną i dyskryminacyjną (32); systematyczną klasyfikację jako produktów leczniczych ze względu na ich funkcje i wycofywanie z rynku w braku zezwolenia na dopuszczenie do obrotu ziołowych produktów leczniczych produkowanych lub sprzedawanych zgodnie z prawem jako suplementy żywnościowe lub produkty dietetyczne w innych państwach członkowskich (33); automatyczną klasyfikację preparatów witaminowych jako „produktów leczniczych” po ich wyprodukowaniu lub sprzedaży zgodnie z prawem jako suplementów żywnościowych w innych państwach członkowskich, jeżeli zawierają trzy razy więcej witamin (34); wymóg, aby wzbogacone środki spożywcze produkowane lub sprzedawane zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich mogły być sprzedawane w Danii wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane, że takie wzbogacanie składnikami odżywczymi odpowiada potrzebom ludności duńskiej (35).

Biorąc pod uwagę zobowiązania państw członkowskich wynikające z art. 4 ust. 3 TFUE, zawierającego wymóg, aby stosowały one wszelkie środki właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatu i skuteczności prawa Unii, Trybunał uznał, że w art. 34 TFUE zakazano nie tylko takiego działania ze strony państwa, które stanowi naruszenie, ale także braku działania. Może do tego dojść w sytuacji, kiedy państwo członkowskie zaniecha przyjęcia środków niezbędnych do usunięcia przeszkód w swobodnym przepływie towarów, a konkretna przeszkoda może być nawet wynikiem działań osób fizycznych. W sprawie C-265/95 uznano, że Francja ponosi odpowiedzialność za działania francuskich rolników chcących ograniczyć przywóz towarów rolnych z sąsiadujących państw członkowskich, uniemożliwiając przejęcie ciężarówek przewożących te towary lub niszcząc załadowane na nie towary. Brak interwencji ze strony organów krajowych przeciwko tym działaniom uznano za naruszenie art. 34 TFUE z uwagi na fakt, że państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia swobodnego przepływu produktów na swoim terytorium przez stosowanie niezbędnych i właściwych środków w celu zapobiegania wszelkim ograniczeniom wynikającym z działań osób fizycznych (36).

Co więcej, art. 34 TFUE może stwarzać zobowiązanie rezultatu. Naruszenie tego obowiązku ma miejsce, jeżeli państwo członkowskie nie zdoła osiągnąć celów z powodu braku działania lub niewystarczającego działania. Na przykład w sprawie C-309/02 Trybunał uznał w orzeczeniu wydanym w trybie prejudycjalnym, że przepisy niemieckie są sprzeczne z art. 34 TFUE, ponieważ nie zapewniają podmiotom prywatnym możliwości skutecznego uczestniczenia w niemieckim obowiązkowym systemie zbiórki jednorazowych opakowań po napojach (37).

3.2. Zasięg terytorialny

Obowiązek przestrzegania postanowień art. 34–36 TFUE stosuje się do wszystkich państw członkowskich UE. Ponadto postanowienia Traktatu można stosować do terytoriów europejskich, za których stosunki zewnętrzne odpowiedzialne jest dane państwo członkowskie, a także do terytoriów zamorskich zależnych od państwa członkowskiego lub stowarzyszonych z nim w inny sposób (38).

Szczegółowe informacje dotyczące terytoriów, do których stosuje się art. 34 TFUE, znajdują się w załączniku do niniejszego przewodnika.

W odniesieniu do państw EFTA będących umawiającymi się stronami Porozumienia EOG i do Turcji handel towarami między tymi państwami i państwami członkowskimi regulują postanowienia poszczególnych umów, a nie postanowienia TFUE. Produkty, o których mowa w art. 8 ust. 3 Porozumienia EOG, i pochodzące z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii korzystają więc ze swobodnego przepływu w UE na mocy art. 11 tego porozumienia. Produkty przemysłowe pochodzące z Turcji korzystają ze swobodnego przepływu w UE na mocy art. 5–7 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia WE–Turcja w sprawie wprowadzenia w życie ostatniego etapu unii celnej (39).

3.3. Handel transgraniczny

Zakres stosowania art. 34 TFUE ogranicza się do przeszkód w handlu między państwami członkowskimi. Element transgraniczny jest zatem niezbędny do oceny przypadku na podstawie tego postanowienia. Środki o charakterze czysto krajowym, mające wpływ tylko na towary krajowe, nie wchodzą w zakres art. 34–36 TFUE. Aby środek spełniał wymóg transgraniczności, wystarczy, że może w sposób pośredni albo potencjalny utrudniać handel wewnątrz UE (40).

Wymagany element transgraniczny określony w postanowieniach Traktatu teoretycznie nie uniemożliwia państwom członkowskim traktowania produktów krajowych mniej przychylnie niż produktów przywożonych („dyskryminacja odwrotna”), w praktyce jednak wystąpienie tego problemu jest mało prawdopodobne. Mimo że art. 34 TFUE ma zastosowanie w przypadku, gdy produkt krajowy jest poddawany przywozowi powrotnemu lub opuszcza państwo członkowskie i jest przywożony z powrotem (41), artykułu tego nie stosuje się, jeżeli jedynym celem przywozu powrotnego jest obejście przepisów krajowych (42).

Wymóg transgraniczności może również być spełniony, jeżeli produkt jest jedynie przewożony w tranzycie przez dane państwo członkowskie. W tym względzie w art. 36 TFUE wyraźnie odniesiono się do ograniczeń tranzytowych jako objętych postanowieniami art. 34 i 35 TFUE.

Zasadę swobodnego przepływu towarów stosuje się do produktów pochodzących z państw członkowskich oraz do produktów z państw trzecich, jeżeli znajdują się one w swobodnym obrocie w państwach członkowskich. W art. 29 TFUE określono, że produkty pochodzące z państw trzecich uznaje się za będące w swobodnym obrocie w danym państwie członkowskim, pod warunkiem że dopełniono wobec nich formalności przywozowych oraz pobrano stosowne cła. W sprawie C-30/01 Komisja/Zjednoczone Królestwo Trybunał potwierdził, że na mocy art. 29 ust. 2 TFUE środki wprowadzone w celach dotyczących handlu wewnątrz Unii stosuje się w taki sam sposób do produktów pochodzących z państw członkowskich jak do produktów pochodzących z państw trzecich (43).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środek krajowy nie znajdzie się poza zakresem stosowania zakazu ustanowionego w art. 34–35 TFUE tylko dlatego, że stanowi nieznaczne utrudnienie i że możliwe są inne sposoby wprowadzenia produktów do obrotu (44). Nawet jeżeli dany środek ma względnie niewielkie znaczenie gospodarcze, ma zastosowanie jedynie w bardzo ograniczonej geograficznej części terytorium kraju (45) lub ma wpływ jedynie na niewielką liczbę przypadków przywozu/wywozu lub podmiotów gospodarczych, może stanowić zakazany środek o skutku równoważnym.

Środki państwowe, których skutek ograniczający handel między państwami członkowskimi jest zbyt niepewny i pośredni, można jednak odróżniać od powyższych środków (46). Na przykład w sprawie C-297/05 Trybunał orzekł, że administracyjna formalność wprowadzona przez Niderlandy, polegająca na identyfikacji pojazdów przywożonych do państwa przed ich rejestracją „nie może w jakikolwiek sposób zniechęcać do przywozu pojazdu do tego państwa członkowskiego ani czynić tego przywozu mniej atrakcyjnym” (47). W związku z tym środek ten znalazł się poza zakresem stosowania art. 34 TFUE.

3.4. Rodzaje ograniczeń na podstawie art. 34 TFUE

3.4.1. Ograniczenia ilościowe

Ograniczenia ilościowe zostały zdefiniowane jako środki, które mają charakter całkowitego lub częściowego ograniczenia przywozu lub tranzytu towarów (48). Przykładami takich środków mogą być bezpośredni zakaz przywozu lub system kontyngentów (49). Innymi słowy, ograniczenia ilościowe mają zastosowanie, gdy zostały osiągnięte pewne pułapy importowe lub eksportowe. Art. 34 TFUE obejmuje jednak tylko kontyngenty pozataryfowe, ponieważ kontyngenty taryfowe wchodzą w zakres art. 30 TFUE, w którym zakazano ceł przywozowych i wywozowych lub opłat o skutku równoważnym.

Ograniczenia ilościowe mogą opierać się na obowiązujących przepisach lub jedynie na praktyce administracyjnej. Art. 34 TFUE obejmie więc nawet nieujawniony lub ukryty system kontyngentów.

3.4.2. Środki o skutku równoważnym

Termin „środek o skutku równoważnym” ma dużo szerszy zakres niż ograniczenie ilościowe. Chociaż dokładne rozgraniczenie między ograniczeniami ilościowymi a środkami o skutku równoważnym nie jest łatwe, nie ma to większego znaczenia praktycznego ze względu na fakt, że przepisy na ogół mają takie samo zastosowanie do ograniczeń ilościowych i do środków o skutku równoważnym.

W sprawie Dassonville Trybunał Sprawiedliwości zawarł wykładnię znaczenia i zakresu środków o skutku równoważnym (50):

„Wszelkie uregulowania państw członkowskich dotyczące handlu, mogące, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty, należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi”.

Późniejsze orzecznictwo potwierdza tę definicję z niewielkimi zmianami. Obecnie termin „uregulowania dotyczące handlu” już zazwyczaj nie występuje, ponieważ sformułowanie z wyroku w sprawie Dassonville faktycznie nie ogranicza się do uregulowań dotyczących handlu, ale obejmuje także np. specyfikacje techniczne, a nawet akty niewiążące.

W sprawie Dassonville Trybunał podkreślił, że najważniejszym elementem określającym, czy art. 34 TFUE obejmuje dany środek krajowy, jest jego skutek (… „mogący, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić” …) (51). W związku z tym już nie musi istnieć dyskryminacyjny element, aby art. 34 TFUE objął środek krajowy.

Przełomowe orzeczenie Trybunału w sprawie Cassis de Dijon (52) potwierdziło to podejście. Uznając, że różnice między przepisami krajowymi państw członkowskich mogą utrudniać handel towarami, Trybunał potwierdził, że art. 34 TFUE może obejmować także środki krajowe, które mają zastosowanie w równy sposób do towarów krajowych i przywożonych. W tym przypadku państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwo, powołując się nie tylko na art. 36 TFUE, ale również na wymogi konieczne – pojęcie użyte po raz pierwszy w tym orzeczeniu.

Podsumowując, art. 34 TFUE stosuje się do środków krajowych dyskryminujących towary przywożone (tzw. środków stosowanych z rozróżnieniem) oraz do środków krajowych, które z punktu widzenia prawa w równy sposób mają zastosowanie do towarów krajowych i przywożonych, ale w rzeczywistości powodują dodatkowe utrudnienia w przypadku przywozu (tzw. środki stosowane bez rozróżnienia) (53). Utrudnienia te wynikają z faktu, że w przypadku towarów przywożonych istnieje wymóg przestrzegania dwóch zbiorów przepisów – ustanowionych przez państwa członkowskie producenta i przez państwa członkowskie przywozu.

Środki o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym zaczęły następnie obejmować również wszelkie inne środki mogące utrudniać dostęp do rynku (54). W tym względzie w sprawie Komisja/Hiszpania (55) Trybunał orzekł, co następuje: „z orzecznictwa jasno wynika, że środek wchodzi w zakres pojęcia środka równoważnego ograniczeniu ilościowemu w rozumieniu art. 34 TFUE, jeżeli utrudnia dostęp do rynku danego państwa członkowskiego towarom pochodzącym z innych państw członkowskich, nawet jeżeli ani jego celem, ani skutkiem nie jest mniej przychylne traktowanie produktów z innych państw członkowskich”.

Podstawowe założenie testu dostępu do rynku jest takie, że warunki dostępu są w pewnym stopniu trudniejsze do spełnienia w przypadku produktów przywożonych. Trybunał często kładzie nacisk na ocenę, czy przedmiotowy środek może mieć znaczny wpływ na zachowanie konsumentów, czyniąc zakup przywożonego produktu mniej atrakcyjnym (56).

W związku z tym definicja środków o skutku równoważnym jest szeroka i stale się zmienia. Na przykład w sprawie C-591/17 Austria/Niemcy Trybunał orzekł, że opłata za użytkowanie infrastruktury i zwolnienie z podatku od pojazdów samochodowych dla pojazdów zarejestrowanych w Niemczech mogą utrudniać dostęp do rynku niemieckiego towarom pochodzącym z innych państw członkowskich, tym samym stanowiąc ograniczenie swobodnego przepływu towarów. Trybunał wskazał, że nawet jeśli opłata za użytkowanie infrastruktury nie jest pobierana od towarów przewożonych jako takie, to przy przekraczaniu granicy może ona jednak wpływać na towary dostarczone za pomocą pojazdów samochodowych osobowych o masie do 3,5 t zarejestrowanych w państwie członkowskim innym niż Niemcy (57).

Kolejnym przykładem dynamicznego charakteru pojęcia środków o skutku równoważnym jest sprawa C-573/12 Ålands Vindkraft, która dotyczyła krajowego systemu wsparcia na rzecz zielonej energii. Certyfikaty w ramach tego systemu były przyznawane wyłącznie szwedzkim producentom energii ze źródeł odnawialnych, nawet jeżeli energia elektryczna, którą dostarczyli lub zużyli, mogła zawierać importowaną energię elektryczną. Trybunał stwierdził, że taki system może utrudniać, przynajmniej pośrednio i potencjalnie, import (zielonej) energii z innych państw członkowskich. Trybunał wskazał, że okoliczność, iż państwo członkowskie nie przyjmuje odpowiednich środków w celu usunięcia powstałych utrudnień w swobodzie przepływu towarów, może utrudniać wewnątrzunijną wymianę handlową w takim samym stopniu jak działanie czynne. Tym samym Trybunał stwierdził, że przedmiotowe uregulowanie stanowi środek o skutku równoważnym ograniczeniu ilościowemu w przywozie (58).

3.4.2.1. Ograniczenia dotyczące stosowania

Stosunkowo niedawno w orzecznictwie Trybunału ukształtowano pewną kategorię ograniczeń: ograniczenia dotyczące stosowania. Tego rodzaju ograniczenia charakteryzuje się jako przepisy krajowe, które zezwalają na sprzedaż produktu, ale jednocześnie w pewnym zakresie ograniczają jego stosowanie. Ograniczenia dotyczące stosowania mogą obejmować ograniczenia dotyczące celu lub metody określonego stosowania bądź kontekstu, czasu, zakresu lub rodzajów stosowania. W pewnych okolicznościach takie środki mogą stanowić środki o skutku równoważnym ograniczeniu ilościowemu.

W związku z powyższym można wymienić trzy sprawy. Po pierwsze, sprawę Komisja/Portugalia (59) dotyczącą portugalskiej ustawy, w której zakazano nanoszenia barwnych folii na szyby pojazdów samochodowych. Komisja była zdania, że ewentualni zainteresowani, handlowcy lub osoby prywatne, nie kupią tego rodzaju folii, wiedząc, że nie mogą ich nanieść na szyby pojazdów samochodowych (60). Trybunał najwyraźniej uznał ten argument i stwierdził, że „(...) ewentualni zainteresowani, handlowcy lub osoby prywatne, wiedząc o tym, że nie mogą nanieść tego rodzaju folii na szyby przednie i szyby znajdujące się obok siedzeń pasażerów pojazdów samochodowych, nie mają praktycznie żadnego interesu w ich kupnie” (61). W wyniku tego Trybunał uznał, że Portugalia naruszyła swoje zobowiązania wynikające z art. 34 TFUE.

Po drugie, w sprawie Komisja/Włochy (62) rozpatrywano, czy Włochy, utrzymując przepisy zakazujące ciągnięcia przyczep motocyklami, uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 34 TFUE. Jeżeli chodzi o przyczepy zaprojektowane specjalnie dla motocykli, Trybunał orzekł, że możliwość ich używania w inny sposób niż łącznie z motocyklami jest ograniczona, oraz że konsumenci, wiedząc, że zakazano im używania motocykla razem z przyczepą zaprojektowaną specjalnie w tym celu, nie mają praktycznie żadnego interesu w zakupie takiej przyczepy (63). W wyniku tego zakaz ten stanowi naruszenie art. 34 TFUE.

Z kolei sprawa Mickelsson i Roos (64) dotyczyła wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnoszącego się do kwestii, czy art. 34 i 36 TFUE wykluczają stosowanie szwedzkich uregulowań w sprawie użytkowania skuterów wodnych. Zgodnie ze szwedzkimi przepisami użytkowanie takich skuterów na drogach wodnych nieuznawanych za publiczne drogi wodne oraz na wodach, na których komisja administracyjna jednostki terytorialnej nie zezwoliła na używanie tego rodzaju jednostek, było zabronione i podlegało karze grzywny. Trybunał stwierdził, że jeżeli przepisy takie skutkowałyby przeszkodą dla użytkowników skuterów wodnych w czynieniu z nich prawidłowego użytku właściwego tym towarom lub silnym ograniczeniem ich użytkowania, miałyby za skutek utrudnienie dostępu tych towarów do rynku krajowego. Ponieważ rzeczywiste możliwości użytkowania skuterów wodnych w Szwecji były zaledwie marginalne, przepisy krajowe stanowiły środek o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym (65). Trybunał stwierdził jednak, że przepisy krajowe mogą być uzasadnione względami ochrony środowiska naturalnego, jeżeli spełnione zostaną określone wymogi dodatkowe (66). W sprawie Sandström Trybunał dodatkowo określił warunki, na jakich wprowadzenie zakazu użytkowania skuterów wodnych poza wyznaczonymi drogami wodnymi może być dozwolone (67).

Jak wskazano powyżej, na ocenę ograniczeń dotyczących stosowania ma wpływ również test dostępu do rynku. Oprócz oceniania wpływu środka na rynek Trybunał ocenia również wpływ, jaki środek może mieć na zachowanie konsumenta. Podsumowując, można stwierdzić, że środki nakładające całkowity zakaz użytkowania określonego produktu, które uniemożliwiają czynienie z niego prawidłowego użytku właściwego temu produktowi lub silnie ograniczają jego użytkowanie, mogą wchodzić w zakres art. 34 TFUE.

3.4.2.2. Dyskryminacyjne sposoby sprzedaży

Niemal dwadzieścia lat od wyroku w sprawie Dassonville Trybunał uznał za konieczne ponowne zbadanie orzecznictwa dotyczącego zakresu „środków o skutku równoważnym” na podstawie art. 34 TFUE. W przełomowym wyroku w sprawie Keck i Mithouard, która dotyczyła prawodawstwa francuskiego zakazującego odsprzedaży ze stratą (68), Trybunał stworzył więc pojęcie sposobów sprzedaży. Trybunał stwierdził, że „zastosowanie do produktów pochodzących z innych państw członkowskich krajowych przepisów, które ograniczają stosowanie pewnych sposobów sprzedaży bądź ich zakazują, nie utrudnia, bezpośrednio ani pośrednio, rzeczywiście ani potencjalnie, wymiany handlowej między państwami członkowskimi w rozumieniu wyroku w sprawie Dassonville, o ile:

1) przepisy te mają zastosowanie do wszystkich odpowiednich przedsiębiorstw handlowych prowadzących działalność na terytorium kraju; oraz

2) z prawnego i faktycznego punktu widzenia mają taki sam wpływ na wprowadzanie do obrotu produktów krajowych i produktów pochodzących z innych państw członkowskich” (69).

Przepisy określające wymagania, które towary muszą spełnić, są w dalszym ciągu przedmiotem badania w kontekście sprawy Cassis de Dijon i w związku z tym uznaje się je za wchodzące per se w zakres art. 34 TFUE. Natomiast sposoby sprzedaży wchodzą w zakres art. 34 TFUE jedynie pod warunkiem, że strona wskazująca naruszenie może udowodnić, że prowadzą one do faktycznej lub prawnej dyskryminacji ze względu na pochodzenie produktów.

W sprawie C-591/17 Republika Austrii Trybunał opisał pojęcie sposobów sprzedaży jako obejmujące przepisy krajowe dotyczące „uregulowania sposobu, w jaki produkty mogą być sprzedawane (70)”. W związku z tym sposoby sprzedaży obejmują środki związane z warunkami i metodami wprowadzania do obrotu (zob. sekcja 4.6) (71), czasu sprzedaży towarów (72), miejsca sprzedaży towarów lub ograniczeń dotyczących tego, kto może sprzedawać dany towar (73), jak również w niektórych przypadkach środki związane z ustalaniem ceny produktu (zob. sekcja 4.4) (74). Stosunkowo łatwiej jest zrozumieć, jakiego rodzaju środki dotyczą cech produktów, niż określić, jakiego rodzaju środki stanowią sposoby sprzedaży. Środki dotyczące cech produktu to np. środki dotyczące kształtu, rozmiaru, masy, składu, prezentacji lub identyfikacji (zob. sekcja 4.7).

Jako przykład powyższego może posłużyć następująca sprawa: Trybunał stwierdził w sprawie Alfa Vita (75), że uregulowania krajowe poddające sprzedaż produktów „bake-off” (tj. zamrożonego pieczywa do odgrzania lub wypieku) takim samym wymogom jak wymogi mające zastosowanie do pełnego procesu produkcji i wprowadzania do obrotu tradycyjnego chleba i tradycyjnych produktów piekarskich naruszają art. 34 TFUE i nie można ich uznać za sposób sprzedaży. Trybunał doszedł do tego wniosku na podstawie tego, że wymaganie od sprzedawców produktów „bake-off” dostosowania się do wszystkich przepisów mających zastosowanie do tradycyjnych piekarni nie uwzględnia specyfiki tych produktów i prowadzi do powstania dodatkowych kosztów, utrudniając w ten sposób wprowadzanie tych produktów do obrotu (76).

Niektóre procedury lub obowiązki niedotyczące produktu ani jego opakowania można uznać za sposoby sprzedaży, co widać na przykładzie sprawy Sapod Audic i Eco-Emballages (77). Przedmiotowy środek krajowy przewidywał, że każdy producent lub importer musi przyczynić się do usuwania wszystkich swoich zużytych opakowań lub organizować to usuwanie. Trybunał wskazał, że środek wprowadzał jedynie „ogólny obowiązek identyfikacji opakowań zebranych w celu usunięcia przez zatwierdzone przedsiębiorstwo (78)”. Tym samym Trybunał stwierdził, że „obowiązek wprowadzony tym przepisem jako taki nie odnosi się do produktu ani jego opakowania, dlatego nie stanowi sam w sobie przepisu określającego wymagania, które towary muszą spełnić, takie jak wymagania dotyczące ich oznakowania lub opakowania (79)”. W konsekwencji można go uznać za uregulowanie sposobu sprzedaży.

Reasumując, sposoby sprzedaży są środkami związanymi bardziej z wprowadzaniem towaru do obrotu niż cechami towaru (80) i nie wchodzą w zakres art. 34 TFUE, w przypadku gdy spełniają dwa warunki łączne ustanowione w wyroku w sprawie Keck wyjaśnione powyżej.

3.5. Zasada wzajemnego uznawania

Przeszkody techniczne w swobodnym przepływie towarów mogą występować, gdy organy krajowe stosują przepisy krajowe określające wymagania, które muszą spełniać towary wprowadzone legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim. Towary „wprowadzone legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim” są to takie towary lub towary takiego rodzaju, które są zgodne z odpowiednimi przepisami mającymi zastosowanie w tym państwie członkowskim lub nie podlegają w tym państwie członkowskim żadnym takim przepisom oraz zostały udostępnione użytkownikom końcowym w tym państwie członkowskim. Jeżeli przepisy krajowe nie wdrażają prawa wtórnego UE, wówczas stanowią one przeszkody techniczne, do których stosuje się art. 34 i 36 TFUE, nawet jeżeli dane przepisy mają zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich produktów.

Zasada wzajemnego uznawania została ustanowiona w orzecznictwie Trybunału. W wyroku w sprawie Cassis de Dijon (81) Trybunał stwierdził, że w przypadku braku harmonizacji przepisy krajowe określające wymagania (takie jak wymagania dotyczące oznaczenia, formy, rozmiaru, masy, składu, prezentacji, etykietowania, opakowania), które muszą spełniać towary pochodzące z innych państw członkowskich, w których są legalnie produkowane i wprowadzane do obrotu, stwarzają przeszkody w swobodnym przepływie towarów i stanowią środki o skutku równoważnym zakazane w art. 34 TFUE.

Zgodnie z zasadą wzajemnego uznawania, jeżeli przedsiębiorstwo legalnie sprzedaje produkt w jednym państwie członkowskim, przestrzegając obowiązujących w tym państwie członkowskim krajowych przepisów technicznych, powinno mieć możliwość sprzedawania go w innych państwach członkowskich bez konieczności dostosowania go do przepisów krajowych państwa członkowskiego dokonującego przywozu.

Tym samym co do zasady państwa członkowskie przeznaczenia nie mogą ograniczyć ani odmówić wprowadzenia do obrotu towarów niepodlegających harmonizacji na szczeblu UE i wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim, nawet jeżeli produkty te zostały wytworzone zgodnie z innymi przepisami technicznymi i dotyczącymi jakości niż przepisy, z którymi muszą być zgodne produkty krajowe. To samo dotyczy sytuacji, w której w państwie członkowskim pochodzenia nie obowiązują przepisy techniczne mające zastosowanie do tego produktu.

Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego: ograniczenie może być uzasadnione celem leżącym w interesie publicznym.

W związku z tym wzajemne uznawanie nie powinno być postrzegane jako wiążące się z niższymi normami zdrowotnymi, środowiskowymi lub normami bezpieczeństwa lub jako ograniczające zdolności organów krajowych do nadzoru rynku, ale raczej jako wprowadzające delikatną równowagę między swobodnym przepływem towarów i celami interesu publicznego. Państwa członkowskie muszą przestrzegać tej zasady wyłącznie wówczas, gdy uzasadnione interesy publiczne objęte mającymi zastosowanie krajowymi przepisami technicznymi tych państw są odpowiednio chronione.

Wyjątki od swobodnego przepływu towarów muszą być interpretowane w sposób zawężający (82). Przeszkody są uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy środki krajowe są niezbędne do spełnienia wymogów koniecznych lub zaspokojenia interesów wymienionych w art. 36 TFUE i są proporcjonalne do prawnie uzasadnionego zamierzonego celu. Odpowiednio podsumowano to w następujący sposób w niedawno wydanym wyroku Trybunału dotyczącym odmowy uznania określonych cech probierczych:

„Przeszkody w swobodnym przepływie towarów, będące – w braku harmonizacji ustawodawstw – wynikiem stosowania przez państwo członkowskie do towarów pochodzących z innych państw członkowskich, w których są zgodnie z prawem produkowane i sprzedawane, przepisów krajowych określających wymogi, jakie towary te muszą spełniać, stanowią środki o skutku równoważnym, zakazane na mocy art. 34 TFUE, nawet jeśli przepisy te są stosowane bez rozróżnienia do wszystkich produktów, jeżeli ich stosowanie nie może zostać uzasadnione celem dotyczącym interesu ogólnego przeważającym nad wymogami swobody przepływu towarów” (83).

W tej samej sprawie Trybunał zauważył również, że zasada wzajemnego uznawania nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do handlu w Unii dopuszczonymi do swobodnego obrotu towarami pochodzącymi z państw trzecich, jeżeli towary te przed ich wywozem do państwa członkowskiego innego niż państwo, w którym zostały one dopuszczone do swobodnego obrotu, nie były również zgodnie z prawem sprzedawane na terytorium państwa członkowskiego (84).

Podsumowując, możliwe są zatem wyjątki od zasady wzajemnego uznawania, która ma zastosowanie w obszarze niezharmonizowanym:

1) zasada ogólna przewiduje, że produkty wprowadzane legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim korzystają z prawa do swobodnego przepływu; oraz

2) zasada ogólna nie ma zastosowania, jeżeli państwo członkowskie przeznaczenia może dowieść, że niezbędne jest objęcie jego własnymi przepisami technicznymi przedmiotowych produktów z powodów wymienionych w art. 36 TFUE lub wymogach koniecznych rozwiniętych w orzecznictwie Trybunału, z zastrzeżeniem zgodności z zasadą proporcjonalności.

Nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/515 w sprawie wzajemnego uznawania towarów zgodnie z prawem wprowadzonych do obrotu w innym państwie członkowskim (85) stosuje się od dnia 19 kwietnia 2020 r. Zastępuje ono rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 764/2008 ustanawiające procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produktów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim (86).

4. RODZAJE ŚRODKÓW

Środki o skutku równoważnym w rozumieniu art. 34 TFUE przybierają różne formy i kształty. Niekiedy barierami są bardzo bezpośrednie środki w szczególności ukierunkowane na przywóz lub pozwalające na preferencyjne traktowanie towarów krajowych, a niekiedy barierę stanowi nieoczekiwany skutek uboczny decyzji dotyczących polityki ogólnej. W ostatnich dziesięcioleciach pewne rodzaje środków wielokrotnie pojawiały się w orzecznictwie i w praktycznym stosowaniu art. 34–36 TFUE w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Szereg z tych środków opisano poniżej.

4.1. Przepisy krajowe związane z czynnością przywozu (pozwolenia na przywóz, inspekcje i kontrole)

Środki krajowe związane bezpośrednio z czynnością przywozu produktów z innych państw członkowskich mogą zwiększać uciążliwość przywozu i w związku z tym są regularnie uznawane za środki o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym sprzeczne z art. 34 TFUE. Oczywistym przykładem takiej sytuacji jest obowiązek uzyskania pozwolenia na przywóz przed przywozem towarów. Ze względu na to, że tego rodzaju formalne procedury mogą powodować opóźnienia, nawet w sytuacjach, gdy pozwolenia są przyznawane automatycznie, a zainteresowane państwo członkowskie nie zamierza zastrzegać sobie prawa do odmowy wydania pozwolenia, obowiązek ten może naruszać art. 34 TFUE (87).

Inspekcje i kontrole, np. weterynaryjne, sanitarne, fitosanitarne i inne, w tym kontrole celne przywozu (i wywozu), uznaje się za środki o skutku równoważnym w rozumieniu odpowiednio art. 34 i 35 TFUE (88). Takie inspekcje mogą spowodować utrudnienie lub zwiększenie kosztów przywozu lub wywozu w wyniku opóźnień nieodłącznie związanych z procedurą inspekcji i dodatkowych kosztów transportu, które z tego powodu może ponieść przedsiębiorstwo handlowe.

Ustanowienie rynku wewnętrznego w dniu 1 stycznia 1993 r. zasadniczo wyeliminowało okresowe kontrole graniczne dotyczące przemieszczania towarów. Od tamtej pory państwa członkowskie nie mogą przeprowadzać kontroli na granicach, chyba że stanowią one część ogólnego systemu kontroli, które w podobnym zakresie mają miejsce wewnątrz terytorium kraju lub są przeprowadzane jako kontrole wyrywkowe. Jeżeli jednak, niezależnie od miejsca, w którym przeprowadza się te kontrole, stają się one systematycznymi inspekcjami przywożonych produktów, wówczas uznaje się je za środki o skutku równoważnym (89). Ich istnienie można uzasadnić tylko w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli spełnione są ściśle określone warunki (90).

4.2. Obowiązek wyznaczenia przedstawiciela lub zapewnienia obiektów do składowania w państwie członkowskim przywozu

Trybunał uznał, że nałożony na importera obowiązek posiadania miejsca prowadzenia działalności w państwie członkowskim przeznaczenia towarów jest bezpośrednio sprzeczny z artykułami dotyczącymi swobodnego przepływu towarów na rynku wewnętrznym. Trybunał stwierdził, że jeżeli przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich będą zmuszone do ponoszenia kosztów ustanowienia przedstawiciela w państwie członkowskim przywozu, obowiązek ten utrudni niektórym przedsiębiorstwom, w szczególności małym i średnim, wejście na rynek danego państwa członkowskiego, a może to wręcz uniemożliwić (91). Zasadniczo obowiązek wyznaczenia przedstawiciela lub agenta bądź utworzenia przedsiębiorstwa dodatkowego, biura lub obiektu do składowania w państwie członkowskim przywozu również jest sprzeczny z art. 34 TFUE.

Niektóre państwa członkowskie próbowały uzasadnić istnienie takich wymogów, argumentując, że są one niezbędne do zapewnienia właściwego egzekwowania przepisów krajowych leżących w interesie publicznym, w tym w niektórych przypadkach dotyczących odpowiedzialności karnej. Trybunał odrzucił taką argumentację. Trybunał stwierdził, że każde państwo członkowskie jest uprawnione do wprowadzania na swoim terytorium właściwych środków mających na celu zapewnienie ochrony porządku publicznego, ale wprowadzenie tych środków jest uzasadnione tylko wtedy, gdy spełnione zostaną określone warunki. Musi zostać ustalone, że środki te są niezbędne z uzasadnionych powodów interesu ogólnego i że nie można tego osiągnąć, stosując środki nakładające mniejsze ograniczenia na swobodny przepływ towarów (92). Trybunał orzekł, że „[c]hociaż sankcje karne mogą mieć odstraszający skutek względem postępowania, które sankcjonują, skutek ten nie jest gwarantowany i w żadnym przypadku nie jest wzmacniany (…) wyłącznie przez obecność na terytorium kraju osoby, która może być przedstawicielem prawnym producenta” (93). Z punktu widzenia celów interesu publicznego wymóg głoszący, że przedstawiciel musi posiadać siedzibę na terytorium państwa, nie zapewnia więc wystarczających dodatkowych środków bezpieczeństwa uzasadniających wyjątek od zakazu, o którym mowa w art. 34 TFUE.

Krajowe wymogi regulujące składowanie lub przechowywanie przywożonych towarów mogą także stanowić naruszenie art. 34 TFUE, jeżeli te środki wpływają na przywożone towary w sposób dyskryminujący w porównaniu z produktami krajowymi. Zasada ta odnosi się do wszelkich przepisów, które zabraniają, lub wymagają składowania tylko przywożonych towarów bądź też ograniczają takie składowanie. Krajowy środek wymagający składowania przywożonych spirytusowych napojów winopochodnych przez co najmniej sześć miesięcy, aby kwalifikowały się one do określonego oznaczenia jakości, został uznany przez Trybunał za środek o skutku równoważnym ograniczeniu ilościowemu (94).

Podobne przeszkody w handlu towarami mogą powstać wskutek wszelkich przepisów krajowych, które całkowicie lub częściowo ograniczają używanie obiektów składowania wyłącznie do produktów krajowych lub powodują, że składowanie przywożonych produktów podlega warunkom odmiennym niż warunki wymagane w stosunku do produktów krajowych i trudniejszym do spełnienia. W konsekwencji środek krajowy, który sprzyja składowaniu produktów wyprodukowanych w kraju, może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu art. 34 TFUE.

4.3. Zakazy krajowe dotyczące określonych produktów lub substancji

Z punktu widzenia swobodnego przepływu towarów zakaz wprowadzenia do obrotu określonych produktów lub substancji stanowi najbardziej ograniczający środek, jaki może przyjąć państwo członkowskie. Większość towarów objętych zakazami krajowymi to środki spożywcze, w tym witaminy i inne suplementy żywnościowe (95), a także substancje chemiczne (96).

Uzasadnieniem najczęściej przywoływanym przez państwa członkowskie w odniesieniu do tych rygorystycznych środków są ochrona zdrowia i życia ludzi i zwierząt i ochrona roślin zgodnie z art. 36 TFUE oraz wymogi konieczne określone w orzecznictwie Trybunału, takie jak ochrona środowiska. Uzasadnienia te często występują łącznie. Państwo członkowskie wprowadzające krajowy zakaz obrotu produktami lub substancjami musi wykazać, że jest to środek niezbędny i, w stosownych przypadkach, że wprowadzenie przedmiotowych produktów do obrotu stwarza poważne ryzyko, na przykład dla zdrowia publicznego, oraz że odnośne przepisy są zgodne z zasadą proporcjonalności (97). Obejmuje to także przedstawienie wszelkich istotnych dowodów, takich jak dane techniczne, naukowe, statystyczne i żywieniowe (98). W przypadku przedsiębiorstwa Humanplasma, chociaż celem ograniczenia było zapewnienie jakości i bezpieczeństwa krwi i jej składników, a zatem zdrowia publicznego, środek ten uznano za wykraczający poza niezbędny zakres (99).

Ponadto na państwie członkowskim spoczywa ciężar udowodnienia, że określony cel nie może być osiągnięty żadnymi innymi środkami wywierającymi mniej ograniczający wpływ na handel wewnątrzunijny (100). Na przykład w odniesieniu do francuskiego zakazu dotyczącego dodawania do napojów kofeiny powyżej określonego limitu Trybunał stwierdził, że „odpowiednie oznakowanie i informowanie konsumentów o rodzaju, składnikach i cechach charakterystycznych wzmocnionych produktów może pomóc konsumentom narażonym na nadmierne spożycie składnika odżywczego dodanego do tych produktów zadecydować samodzielnie o spożyciu tych produktów” (101). Trybunał stwierdził zatem, że zakaz dotyczący dodawania kofeiny powyżej określonego limitu nie był najmniej restrykcyjnym z dostępnych środków, a zatem nie był konieczny w celu ochrony konsumentów.

Sprawa Danish vitamins (102) dotyczyła duńskiej praktyki administracyjnej zabraniającej wzbogacania środków spożywczych witaminami i minerałami, jeżeli nie można było wykazać, że takie wzbogacanie spełnia potrzeby ludności Danii. Trybunał przyznał pierwotnie, że Dania może sama decydować o planowanym poziomie ochrony zdrowia i życia ludzi, mając na uwadze zastosowanie zasady proporcjonalności. Trybunał zauważył jednak, że na władzach duńskich spoczywa ciężar dowodu w celu „wykazania w każdym przypadku w świetle krajowych zwyczajów żywieniowych i z uwzględnieniem wyników międzynarodowych badań naukowych, że ich przepisy są niezbędne do skutecznej ochrony interesów, o których mowa” oraz „że wprowadzenie do obrotu danych produktów stanowi rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia publicznego” (103). Ostatecznie Trybunał stwierdził, że środek nie był uzasadniony na podstawie „rzeczywistego zagrożenia dla zdrowia publicznego”, co wymagałoby w każdym indywidualnym przypadku szczegółowej oceny skutków, które może spowodować dodawanie witamin do środków spożywczych (104).

Zasadniczo Trybunał przyjął restrykcyjne podejście do tego rodzaju środków. Okazało się jednak, że Trybunałowi było trudniej odrzucić takie zakazy w obszarach, w których brak jest pewności naukowej co do wpływu określonych produktów lub substancji np. na zdrowie publiczne lub środowisko (105). W tych sprawach ważną rolę w ogólnej ocenie okoliczności sprawy dokonywanej przez Trybunał odgrywa również tak zwana zasada ostrożności (106).

Pewne sytuacje mogą również występować w sprawach dotyczących ochrony zdrowia publicznego, jeżeli państwa członkowskie nie zakazują wprost dodawania produktu lub substancji dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim, lecz wymagają jedynie uprzedniego zezwolenia na ich dodanie. W takich przypadkach państwa członkowskie wywiążą się ze swoich obowiązków w ramach prawa Unii tylko wtedy, gdy takie procedury będą dostępne i będą mogły zostać ukończone w odpowiednim czasie, oraz gdy zakaz dotyczący danego produktu będzie mógł zostać zaskarżony przed sądami krajowymi. Procedura ta musi zostać wyraźnie przewidziana w środku o charakterze ogólnym, który jest wiążący dla organów krajowych państwa członkowskiego. Cechy charakterystyczne tej „procedury uproszczonej” zostały ustalone przez Trybunał w sprawie C-344/90 (107).

4.4. Środki dotyczące cen

Mimo że Traktat nie zawiera żadnych szczególnych postanowień odnoszących się do przepisów krajowych dotyczących kontroli cen, Trybunał wielokrotnie stosował art. 34 TFUE do tego rodzaju przepisów.

Przepisy te obejmują szereg środków: ceny minimalne i maksymalne, zamrażanie cen, minimalne i maksymalne marże zysku i narzucanie cen odsprzedaży.

Ceny minimalne: cena minimalna ustalona jako określona kwota, która, mimo że ma zastosowanie bez rozróżnienia do produktów krajowych i przywożonych, może ograniczać przywóz przez uniemożliwienie odzwierciedlenia niższych kosztów wytworzenia w detalicznej cenie sprzedaży. Utrudnia to importerom wykorzystanie ich przewagi konkurencyjnej, a w związku z tym stanowi środek o skutku równoważnym sprzeczny z art. 34 TFUE, ponieważ konsument nie może skorzystać z tej ceny (108). Ceny minimalne można jednak regulować na poziomie UE, na przykład poprzez ustawodawstwo krajowe ustalające ceny minimalne wyrobów tytoniowych, co należy rozważyć w świetle dyrektywy Rady 2011/64/UE z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych (109).

W sprawie C-221/15 Colruyt, która dotyczyła ustalania cen wyrobów tytoniowych w Belgii, Trybunał orzekł, że prawodawstwo krajowe zakazujące sprzedawcom detalicznym sprzedaży wyrobów tytoniowych po cenie jednostkowej niższej niż cena wskazana przez producenta lub importera umieszczona na tych wyrobach, jeżeli cena ta została swobodnie ustalona przez importera, nie jest sprzeczne z art. 34 TFUE (110). W sprawie tej Trybunał uznał, że ustalanie minimalnych cen wyrobów tytoniowych stanowi pewien sposób sprzedaży, który ma zastosowanie do wszystkich odnośnych przedsiębiorstw handlowych prowadzących działalność na terytorium krajowym i który nie utrudnia dostępu do belgijskiego rynku wyrobów tytoniowych wyrobom pochodzącym z innego państwa członkowskiego w stopniu większym niż utrudnia ten dostęp krajowym wyrobom tytoniowym.

W sprawie Scotch Whisky Association Trybunał analizował, czy rząd szkocki naruszył art. 34 TFUE, narzucając ceny minimalne za jednostkę alkoholu. Środki miały na celu eliminację z rynku bardzo tanich produktów alkoholowych i miały być uzasadnione względami zdrowia publicznego. Trybunał stwierdził, że fakt, iż przepisy krajowe „uniemożliwiają odzwierciedlenie niższych kosztów produkcji towarów importowanych w cenie sprzedaży dla konsumenta”, stanowi środek o skutku równoważnym (111).

Ceny maksymalne: Przed wydaniem wyroku w sprawie Keck Trybunał stwierdził, że chociaż cena maksymalna stosowana bez rozróżnienia do produktów krajowych i przywożonych nie stanowi sama w sobie środka o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym, cena ta może mieć taki skutek, jeżeli jest ustalona na poziomie uniemożliwiającym lub utrudniającym sprzedaż produktów przywożonych w stosunku do odpowiedników krajowych. Może ona wyeliminować wszelką przewagę konkurencyjną przywożonych towarów lub, jeżeli cena maksymalna jest zbyt niska, może nie uwzględniać kosztów transportu ponoszonych przez importera (112).

Zamrażanie cen: podobnie, przed wydaniem wyroku w sprawie Keck (zob. sekcja 3.4.2.2), Trybunał w początkowym orzecznictwie stwierdził, że zamrażanie cen mających zastosowanie w równym stopniu do produktów krajowych i produktów przywożonych samo przez się nie stanowi środka o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym. Może ono jednak faktycznie wywołać taki skutek, jeżeli ceny ustala się na takim poziomie, że wprowadzanie do obrotu przywożonych produktów staje się niemożliwe albo trudniejsze niż wprowadzenie do obrotu produktów krajowych (113). Będzie to miało miejsce, jeżeli importerzy będą mogli sprzedawać przywożone produkty jedynie ze stratą.

Minimalne i maksymalne marże zysku: są to marże ustalane jako określona kwota, a nie odsetek ceny zakupu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej poprzedzającym sprawę Keck, nie stanowiłyby one koniecznie środka o skutku równoważnym w rozumieniu art. 34 TFUE. Ta sama zasada miałaby zastosowanie do stałej detalicznej marży zysku, która stanowi odsetek ceny detalicznej swobodnie określony przez producenta, przynajmniej w sytuacjach, gdy ta marża stanowi odpowiednie wynagrodzenie dla detalisty. Natomiast maksymalna marża zysku ustalona w postaci jednej kwoty, która ma zastosowanie zarówno do produktów krajowych, jak i do przywozu, ale nie uwzględnia kosztu przywozu, jest objęta zakresem art. 34 TFUE (114).

Okazuje się, że od czasu wyroku w sprawie Keck Trybunał często uznawał przepisy krajowe dotyczące kontroli cen za wchodzące w zakres pojęcia „sposobów sprzedaży” (115). Pod tym względem przepisy mogą nie być objęte zakresem art. 34 TFUE, jeżeli spełnione są pewne warunki. Fakt, że „kontrole cen” stanowią „sposoby sprzedaży”, został potwierdzony w sprawie Belgapom, w której stwierdzono, że belgijskie prawodawstwo zakazujące sprzedaży ze stratą i sprzedaży przynoszącej bardzo niską marżę zysku nie jest objęte zakresem art. 34 TFUE (116).

Jednak w nowszej sprawie LIBRO Trybunał początkowo klasyfikował zasadę zakazującą importerom niemieckojęzycznych książek ustalania ceny niższej niż cena detaliczna ustanowiona/zalecona przez wydawcę jako pewien sposób sprzedaży, który określono w sprawie Keck. Trybunał stwierdził jednak, że zasada w rzeczywistości stanowi środek o skutku równoważnym, w zakresie, w jakim stworzyła odrębną regulację, w ramach której produkty z innych państw członkowskich były traktowane mniej korzystnie (117).

W sprawie Deutsche Parkinson Vereinigung Trybunał zastosował podejście oparte na dostępie do rynku przy ocenie systemu ustalania cen w odniesieniu do sprzedaży przez apteki wydawanych na receptę produktów leczniczych stosowanych u ludzi, nie odnosząc się w wyroku bezpośrednio do sprawy Keck. Po porównaniu wpływu ustalania cen na apteki mające siedzibę w Niemczech i w pozostałych państwach członkowskich Trybunał ostatecznie uznał ten system za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie (118). Stwierdzono, że apteki wysyłkowe mają ograniczoną zdolność do konkurowania z aptekami tradycyjnymi pod względem usług, a zatem konkurowały przede wszystkim w oparciu o ceny, w związku z czym ustalanie cen miało na nie większy wpływ. Dokonując oceny, Trybunał odniósł się do sprawy DocMorris dotyczącej prawodawstwa niemieckiego zakazującego sprzedaży produktów leczniczych poza aptekami – a w związku z tym również w internecie – w której to sprawie Trybunał zastosował argumentację ze sprawy Keck w swoim uzasadnieniu (119).

Jak wskazano powyżej, w sprawie Scotch Whisky Association Trybunał stwierdził, że ustalanie cen minimalnych stanowi środek o skutku równoważnym na podstawie kryterium dostępu do rynku, nie odnosząc się wprost do sprawy Keck. Trybunał argumentował, że „z samego faktu, iż [analizowane przepisy] [...] uniemożliwiają odzwierciedlenie niższych kosztów produkcji towarów importowanych w cenie sprzedaży dla konsumenta, wynika, że przepisy te mogą utrudnić dostęp” (120).

4.5. Procedury udzielania pozwoleń

Systemy krajowe uzależniające wprowadzenie towarów do obrotu od uprzedniego uzyskania zezwolenia ograniczają dostęp do rynków państw członkowskich dokonujących przywozu i dlatego są uważane za środki o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym w rozumieniu art. 34 TFUE (121). Trybunał Sprawiedliwości określił szereg warunków, w jakich uprzednie zezwolenie może być uzasadnione (122):

— musi się ono opierać na obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriach znanych wcześniej danym przedsiębiorstwom, w taki sposób, aby ograniczyć swobodę uznania władz krajowych, zapobiegając arbitralnemu podejmowaniu decyzji,

— nie powinno zasadniczo stanowić powtórzenia kontroli przeprowadzonych już w kontekście innych procedur w tym samym albo w innym państwie członkowskim,

— procedura uprzedniego zezwolenia będzie niezbędna tylko w sytuacjach, gdy należy uznać, że późniejsza kontrola byłaby przeprowadzona zbyt późno, aby mogła być rzeczywiście skuteczna i aby możliwe było osiągnięcie wyznaczonego celu,

— procedura nie powinna być na tyle czasochłonna lub nieproporcjonalnie kosztowna, aby zniechęcić zainteresowane podmioty do realizacji ich planów operacyjnych,

— procedura nie może wymagać wykonania analiz technicznych, gdy zostały one już wykonane w innym państwie członkowskim i ich wyniki są dostępne (123).

4.5.1. Homologacja typu

Wymogi homologacji typu określają z góry warunki regulacyjne, techniczne i dotyczące bezpieczeństwa, które produkt musi spełniać. W związku z tym homologacja typu nie ogranicza się do określonego sektora, ponieważ wymogi te odnoszą się do tak różnorodnych produktów jak wyposażenie okrętów, telefony komórkowe, samochody osobowe i sprzęt medyczny.

Zasadniczo homologacja typu jest wymagana przed udzieleniem pozwolenia na wprowadzenie produktu do obrotu. Zgodność z wymogami homologacji typu jest często określana przez umieszczenie oznakowania na produkcie. Na przykład oznakowanie CE potwierdza zgodność z tymi wymogami w oparciu o dobrowolną deklarację producenta lub certyfikację ze strony osoby trzeciej.

Wspólne unijne wymogi homologacji typu zwykle ułatwiają wprowadzenie produktów do obrotu na rynku wewnętrznym, natomiast krajowe homologacje typu w niezharmonizowanych obszarach mogą tworzyć bariery w handlu towarami. Ponadto rozbieżne normy krajowe dotyczące produktów utrudniają producentom wprowadzenie tego samego produktu do obrotu w różnych państwach członkowskich i mogą powodować wyższe koszty przestrzegania przepisów. W związku z tym obowiązki wymagające posiadania krajowej homologacji typu przed wprowadzeniem produktu do obrotu uznaje się za środki o skutku równoważnym (124).

Na podstawie uzasadnień dotyczących zdrowia lub bezpieczeństwa państwo członkowskie ma prawo wymagać, aby produkt, który uzyskał już homologację typu w innym państwie członkowskim, został poddany nowej procedurze badania i homologacji. W takich przypadkach państwo członkowskie dokonujące przywozu musi jednak uwzględnić badania lub kontrole przeprowadzone w państwach członkowskich wywozu, które zapewniają stosowne gwarancje lub ochronę (125).

W sprawie Komisja/Portugalia (126) organ nadzoru odmówił przedsiębiorstwu udzielenia wymaganego zezwolenia na zainstalowanie przywiezionych rur polietylenowych na tej podstawie, że rury te nie zostały zatwierdzone przez krajową jednostkę badawczą. Nie uznano posiadanych przez przedsiębiorstwo certyfikatów wydanych przez włoski instytut badawczy. Trybunał stwierdził, że organy, w tym przypadku portugalskie, muszą uwzględniać certyfikaty wydawane przez jednostki certyfikujące innego państwa członkowskiego, zwłaszcza jeżeli jednostki te zostały uprawnione przez dane państwo członkowskie do tego celu. Jako że władze portugalskie nie posiadały wystarczających informacji, aby zweryfikować przedmiotowe certyfikaty, mogły uzyskać te materiały od władz państwa członkowskiego wywozu. Wymaga się proaktywnego podejścia ze strony organu krajowego, do którego zostaje złożony wniosek o homologację lub uznanie produktu.

4.5.2. Rejestracja samochodu

Zgodnie z prawodawstwem UE istnieją zasadniczo trzy różne etapy w procesie rejestracji pojazdu silnikowego. Po pierwsze charakterystyka techniczna pojazdu silnikowego musi zostać zatwierdzona, w większości przypadków za pomocą homologacji typu WE. Niektóre rodzaje pojazdów silnikowych wciąż podlegają jednak krajowym procedurom homologacji. Po drugie przeprowadza się badanie zdatności używanych pojazdów do ruchu drogowego, którego celem jest sprawdzenie, czy dany pojazd silnikowy jest w momencie rejestracji faktycznie w dobrym stanie. Wreszcie ma miejsce rejestracja pojazdu silnikowego, co obejmuje zezwolenie na dopuszczenie do ruchu drogowego, identyfikację pojazdu silnikowego i przyznanie mu numeru rejestracyjnego.

Trybunał rozpatrywał również odmowę rejestracji pojazdu, którego układ kierowniczy, w tym położenie koła kierownicy, znajduje się po prawej stronie. W sprawach C-61/12 i C-639/11 orzekł, że takie prawodawstwo stanowi środek o skutku równoważnym ograniczeniom ilościowym w przywozie, o ile jego skutkiem jest utrudnienie dostępu do rynku pojazdom z układem kierowniczym po prawej stronie, które zostały zgodnie z prawem skonstruowane i zarejestrowane w innym państwie członkowskim. Trybunał stwierdził, że taki wymóg nie był niezbędny do osiągnięcia celu poprawy bezpieczeństwa drogowego (127).

4.6. Ograniczenia w zakresie reklamy

Reklama odgrywa zasadniczą rolę przy wprowadzaniu produktów na rynek, zwłaszcza w przypadku produktów legalnie wprowadzonych do obrotu w innym państwie członkowskim. Istotna rola reklamy w umożliwieniu produktowi z jednego państwa członkowskiego wejścia na nowy rynek w innym państwie członkowskim została uznana przez rzeczników generalnych (128) oraz Trybunał Sprawiedliwości (129). Celem i skutkiem reklamy jest m.in. przekonanie konsumentów do zmiany marki lub zakupu nowych produktów.

Przed sprawą Keck (zob. sekcja 3.4.2.2) Trybunał często orzekał, że środki krajowe nakładające ograniczenia w zakresie reklamy są objęte art. 34 TFUE. Jedną z takich spraw była sprawa Oosthoek dotycząca zakazu proponowania lub wręczania nieodpłatnych podarunków dla celów promocji sprzedaży. Trybunał stwierdził, że „prawodawstwo, które ogranicza lub zabrania określonych form reklamy i określonych środków promocji sprzedaży, jakkolwiek nie wpływa bezpośrednio na przywóz, może ograniczać wielkość przywozu, ponieważ wpływa na możliwości zbytu produktów przywożonych” (130). Od czasu wyroku w sprawie Keck wydaje się jednak, że w niektórych przypadkach Trybunał przyjął inne podejście (traktując ograniczenia w zakresie reklamy jako sposoby sprzedaży). Niezależnie od tego środki odnoszące się do reklamy, które wydają się należeć do kategorii sposobów sprzedaży, są traktowane jako zasady odnoszące się do produktów, gdy istnieje domniemanie, że wpływają one na warunki, które muszą spełniać towary (131).

W związku z tym wydaje się, że zgodnie z przyjętym obecnie przez Trybunał podejściem ograniczenia dotyczące reklamy i promocji należy uznać za sposoby sprzedaży i, jeżeli nie mają one charakteru dyskryminującego, należy uznać je za niewchodzące w zakres art. 34 TFUE (132) . Jeżeli jednak dany środek ma charakter dyskryminujący, wchodzi on w zakres art. 34 TFUE. Krajowe ograniczenia w zakresie reklamy, które sprawiają, że sprzedaż towarów z innych państw członkowskich jest trudniejsza niż sprzedaż towarów krajowych, mogą zatem stanowić środek o skutku równoważnym ograniczeniu ilościowemu. Trybunał orzekł na przykład, że „całkowity zakaz reklamy obejmującej cechy produktu” (133) mógłby bardziej utrudniać dostęp do rynku produktom pochodzącym z innych państw członkowskich niż produktom krajowym, z którymi konsument jest lepiej zaznajomiony (134).

Jak widać powyżej, wydaje się, że w wielu sprawach Trybunał łączy zakres ograniczenia z dyskryminacją. Innymi słowy, jeżeli ograniczenie jest całkowite, to zakłada się, że może wywierać większy wpływ na produkty przywożone (135), a jeżeli jest częściowe – że może wpływać w ten sam sposób na produkty krajowe i przywożone (136). Należy jednak podkreślić, że w sprawach Dior (137) i Gourmet (138) Trybunał wskazał, że niektóre zakazy reklamy niekoniecznie muszą silniej wpływać na przywóz niż na towary krajowe.

Trybunał podkreślił również, że ograniczenia reklamy w internecie nie wpływają na sprzedaż towarów krajowych, w tym przypadku krajowych produktów leczniczych, w taki sam sposób, w jaki wpływają na sprzedaż produktów leczniczych pochodzących z innych państw członkowskich (sprawa C-322/01 Deutscher Apothekerverband). Ograniczenia reklamy internetowej mogą zatem stanowić przeszkodę objętą art. 34 TFUE.

4.7. Przepisy techniczne zawierające wymagania dotyczące prezentacji towarów (masy, składu, prezentacji, etykietowania, formy, rozmiarów i opakowania)

Wymagania dotyczące kształtu, rozmiarów, masy, składu, prezentacji, identyfikacji lub wystawiania, które muszą być spełnione przez przywożone produkty, mogą zmusić producentów i importerów do dostosowania przedmiotowych produktów do przepisów obowiązujących w państwie członkowskim, w którym są one wprowadzane do obrotu, np. przez zmianę etykiet przywożonych produktów (139). W wyroku w sprawie 27/80 Fietje (140) Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że rozszerzenie przez państwo członkowskie przepisu zakazującego sprzedaży określonych napojów alkoholowych z opisem innym niż przewidziany przez przepisy krajowe w odniesieniu do napojów przywożonych z innego państwa członkowskiego, a tym samym spowodowanie konieczności zmiany etykiety, pod którą przywożony napój jest legalnie wprowadzany do obrotu w państwie członkowskim wywozu, należy uznać za środek o skutku równoważnym ograniczeniu ilościowemu, który jest zakazany na podstawie art. 34 TFUE.

Biorąc pod uwagę, że wymagania dotyczące prezentacji towarów są bezpośrednio powiązane z samym produktem, nie uznaje się ich za sposoby sprzedaży. Uznaje się je raczej za środki o skutku równoważnym zgodnie z art. 34 TFUE (141).

Przykładowo następujące środki uznano za sprzeczne z art. 34 TFUE:

— rygorystyczny wymóg opatrywania oznakowaniem CE niezharmonizowanych wyrobów budowlanych (142),

— wymaganie, aby margaryna była sprzedawana w sześciennych opakowaniach w celu odróżnienia jej od masła (143),

— wprowadzony przez państwo członkowskie zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu artykułów wykonanych z metali szlachetnych bez wymaganych (krajowych urzędowych) cech probierczych (144),

— zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu kaset video i płyt DVD sprzedawanych wysyłkowo i przez internet, które nie zawierają wskazania co do wieku, od którego są dozwolone w oparciu o decyzję klasyfikacyjną najwyższego organu kraju związkowego lub organizacji dobrowolnej kontroli wewnętrznej (145).

4.8. Wskazania pochodzenia, znaki jakości, zachęcanie do kupowania produktów krajowych

Przepisy krajowe wymagające wskazywania pochodzenia produktu na produkcie lub jego oznakowaniu stanowią środek o skutku równoważnym sprzeczny z art. 34 TFUE.

Trybunał orzekł, że przepisy krajowe dotyczące obowiązkowego wskazywania pochodzenia mogą zachęcać konsumentów do zakupu produktów krajowych ze szkodą dla produktów równoważnych pochodzących z innych państw członkowskich (146). Według Trybunału takie przepisy sprawiają, że wprowadzanie do obrotu w jednym państwie członkowskim podobnych towarów wyprodukowanych w innych państwach członkowskich jest trudniejsze i spowalnia proces wzajemnego przenikania się gospodarek w Unii poprzez utrudnianie sprzedaży towarów wyprodukowanych na skutek podziału pracy między państwami członkowskimi (147). Trybunał wskazał również, że w interesie podmiotu gospodarczego mogłoby leżeć podawanie samemu informacji o pochodzeniu jego produktów, nie będąc do tego zobowiązanym. W takim przypadku konsumenci mogą być chronieni przed ewentualnymi fałszywymi lub wprowadzającymi w błąd wskazaniami pochodzenia dzięki obowiązującym przepisom zabraniającym takiego postępowania (148).

Trybunał orzekł również, że systemy jakości ustanowione w prawie krajowym i odnoszące się do pochodzenia produktu mogą mieć podobny skutek. Nawet jeśli taki określony system jakości jest dobrowolny, nie przestaje on stanowić środka o skutku równoważnym, jeżeli stosowanie tego oznaczenia promuje lub może promować sprzedaż danego produktu w stosunku do produktów, które nie zyskują na jego stosowaniu (149).

Trybunał orzekł, że państwa członkowskie są uprawnione do określania systemów jakości w odniesieniu do produktów rolnych wprowadzanych do obrotu na ich terytorium, a także mogą uzależniać stosowanie oznaczeń jakości od zgodności z takimi systemami. Takie systemy i oznaczenia nie mogą jednak być powiązane z wymogiem stanowiącym, że proces produkcji danych produktów musi być prowadzony w granicach państwa, lecz powinny zależeć wyłącznie od istnienia istotnych obiektywnych cech, które nadają produktom wymaganą prawem jakość (150). System taki musi być zatem dostępny dla każdego producenta w UE lub dla każdego potencjalnego unijnego podmiotu, którego produkty spełniają takie wymagania. Należy unikać wszelkich wymogów utrudniających dostęp do tego systemu produktom z innych państw członkowskich, ponieważ mogą one ułatwiać wprowadzanie do obrotu produktów pochodzenia krajowego ze szkodą dla produktów przywożonych (151).

Trybunał dopuścił istnienie systemów jakości ustanowionych na mocy prawa krajowego, jeżeli systemy te zezwalają na przywóz produktów z innych państw członkowskich pod nazwami, które produkty te noszą, nawet jeśli te nazwy są podobne, porównywalne lub identyczne z nazwami przewidzianymi w przepisach krajowych (152).

Kampania promocyjna prowadzona przez organy państw członkowskich i obejmująca oznaczenie jakości lub pochodzenia także stanowi środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 34 TFUE. Najbardziej znaną sprawą związaną z zachęcaniem do kupowania produktów krajowych była sprawa Buy Irish (153), która dotyczyła prowadzonej na szeroką skalę kampanii zachęcającej do kupowania towarów krajowych. Trybunał stwierdził też, że system ustanowiony przez władze w celu promowania dystrybucji niektórych produktów wytworzonych w określonym państwie lub regionie może również stanowić dla konsumentów zachętę do zakupu takich produktów z pominięciem produktów przywożonych (154).

4.9. Ograniczenia sprzedaży na odległość (sprzedaż internetowa, sprzedaż wysyłkowa itd.)

Wraz z rozwojem technologii informacyjno-komunikacyjnych towary coraz częściej są sprzedawane w obrębie rynku wewnętrznego za pośrednictwem internetu. W związku z powyższym wzrosła liczba wniesionych do Trybunału Sprawiedliwości spraw związanych z transakcjami internetowymi obejmującymi przemieszczenie towarów z jednego państwa członkowskiego do drugiego.

Pytania prejudycjalne wniesione do Trybunału w sprawie DocMorris (155) pojawiły się w trakcie postępowania krajowego dotyczącego sprzedaży internetowej produktów leczniczych do stosowania u ludzi w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym znajdowała się siedziba DocMorris. W tamtym czasie prawo niemieckie zabraniało sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych, które mogły być sprzedawane tylko w aptekach.

Pierwsze pytanie prejudycjalne sądu krajowego brzmiało, czy dochodzi do naruszenia art. 34 TFUE w przypadku, gdy objęte zezwoleniem produkty lecznicze, których sprzedaż w danym państwie członkowskim jest ograniczona do aptek, nie mogą być przywożone w celach handlowych w ramach sprzedaży wysyłkowej przez apteki zatwierdzone w innych państwach członkowskich w odpowiedzi na zamówienie indywidualne złożone za pośrednictwem internetu.

Trybunał przede wszystkim uznał to krajowe ograniczenie – które może naruszać art. 34, jeżeli jest dyskryminujące – za sposób sprzedaży. Najpierw, podobnie jak w sprawie De Agostini (znaczenie reklamy dla sprzedaży przedmiotowego produktu) (156), Trybunał podkreślił odpowiednio znaczenie internetu w sprzedaży produktu. Następnie Trybunał wyjaśnił, w jaki sposób taki bezpośredni zakaz stanowi większą przeszkodę dla aptek spoza Niemiec niż dla aptek znajdujących się w Niemczech. W związku z tym środek stanowił naruszenie art. 34 TFUE.

Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał stwierdził, że w odniesieniu do aptek, które nie prowadzą działalności na terytorium Niemiec, internet stanowi ważniejszy sposób bezpośredniego dotarcia do niemieckiego rynku (157). Trybunał wyjaśnił, że zakaz, który w większym stopniu dotyka apteki działające poza terytorium Niemiec, może w większym stopniu ograniczać dostęp do rynku produktów pochodzących z innych państw członkowskich aniżeli dostęp produktów krajowych.

W sprawie Ker-Optika (158), która dotyczyła prawodawstwa krajowego zezwalającego na sprzedaż soczewek kontaktowych jedynie w punktach sprzedaży wyrobów medycznych, Trybunał potwierdził, że w wyniku zakazu ich sprzedaży przez internet środek krajowy spowodował naruszenie przepisów dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (159) i art. 34–36 TFUE w odniesieniu do zakazu późniejszej dostawy soczewek kontaktowych do klientów.

Bardziej aktualny wyrok w sprawie Visnapuu dotyczył fińskiej ustawy o alkoholu, na podstawie której sprzedawca mający siedzibę w innym państwie członkowskim jest objęty wymogiem uzyskania zezwolenia na sprzedaż detaliczną do celów przywozu napojów alkoholowych z myślą o sprzedaży detalicznej tych napojów konsumentom zamieszkałym w Finlandii. Trybunał orzekł, że wymóg zezwolenia na sprzedaż detaliczną do celów przywozu napojów alkoholowych utrudnia podmiotom gospodarczym mającym siedzibę w innych państwach członkowskich swobodny przywóz napojów alkoholowych do Finlandii, a zatem stanowi środek o skutku równoważnym ograniczeniu ilościowemu w przywozie w rozumieniu art. 34 TFUE. Trybunał orzekł jednak także, że art. 34 TFUE i art. 36 TFUE nie sprzeciwiają się takiemu prawodawstwu, o ile jest ono właściwe dla zagwarantowania realizacji celu ochrony zdrowia i porządku publicznego (160).

4.10. Pobieranie kaucji

Systemy kaucji i zwrotu, w szczególności w sektorze napojów, były w minionych dziesięcioleciach przyczyną długotrwałej dyskusji dotyczącej przepisów w zakresie ochrony środowiska i zasad rynku wewnętrznego. W przypadku podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w kilku państwach członkowskich takie systemy często utrudniają sprzedaż tego samego produktu w tym samym opakowaniu w kilku państwach członkowskich. Wymaga się bowiem od producentów i importerów dostosowania opakowań do potrzeb każdego poszczególnego państwa członkowskiego, co zwykle prowadzi do dodatkowych kosztów. Skutek tych systemów, tj. fragmentacja rynków, jest często sprzeczny z koncepcją prawdziwego wewnętrznego rynku. Dlatego też krajowe wymagania mogą być w tym sensie uważane za barierę w handlu w ramach art. 34 TFUE. Niezależnie od tego systemy kaucyjne mogą być uzasadniane względami ochrony środowiska.

W dwóch wyrokach z początku XXI w. dotyczących niemieckiego obowiązkowego systemu kaucyjnego obejmującego jednorazowe opakowania na napoje Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że zgodnie z prawem UE państwa członkowskie są uprawnione do dokonywania wyboru między systemem kaucji i zwrotu, ogólnym systemem zbiórki opakowań lub połączeniem obu tych systemów (161).

Obecnie systemy kaucyjne są częściowo objęte prawodawstwem harmonizacyjnym, tj. dyrektywą 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (162). Od 2020 r. nie istnieje jednak ogólnounijny system kaucyjny. Jeżeli przepis krajowy nie jest objęty zakresem stosowania odpowiednich dyrektyw, należy ocenić jego zgodność z art. 34–36 TFUE.

4.11. Refundacja i przywóz równoległy

Refundacja: Prawo UE nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji ich systemów zabezpieczenia społecznego (163). W przypadku braku harmonizacji na poziomie UE prawo każdego państwa członkowskiego określa okoliczności, w których przyznawane są świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Prawo to może jednak wpłynąć na możliwości wprowadzania do obrotu, a przez to może wpływać na zakres przywozu. Wynika stąd, że krajowa decyzja dotycząca refundacji produktów farmaceutycznych może mieć negatywny wpływ na ich przywóz.

Ponadto z wyroku w sprawie Duphar wynika, że przepisy prawodawstwa krajowego regulujące refundację wyrobów medycznych w ramach krajowego systemu opieki zdrowotnej mogą być zgodne z art. 34 TFUE, o ile spełnione zostaną określone warunki. Określenie refundowanych produktów i produktów wyłączonych z refundacji nie może wiązać się z dyskryminacją w odniesieniu do pochodzenia produktów i musi być przeprowadzane na podstawie obiektywnych i możliwych do sprawdzenia kryteriów. Ponadto powinno być możliwe dokonanie zmian w wykazie refundowanych produktów zawsze, gdy wymaga tego zgodność z określonymi kryteriami. „Obiektywne i możliwe do sprawdzenia kryteria”, do których odniósł się Trybunał, mogą dotyczyć obecności na rynku innych, tańszych produktów mających taki sam efekt terapeutyczny, faktu, że dane artykuły są swobodnie wprowadzane do obrotu bez potrzeby posiadania jakichkolwiek recept, lub faktu, że produkty są wyłączone z refundacji z powodów natury farmaceutyczno-terapeutycznej, co jest uzasadnione ochroną zdrowia publicznego.

Zasady proceduralne przy podejmowaniu krajowych decyzji w zakresie refundacji zostały określone w dyrektywie Rady 89/105/EWG dotyczącej przejrzystości środków regulujących ustalanie cen na produkty lecznicze przeznaczone do użytku przez człowieka oraz włączenia ich w zakres krajowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych (164).

W sprawie Decker (165) Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe, na mocy których refundacja kosztów produktów leczniczych zakupionych w innym państwie członkowskim jest zależna od uprzedniego zezwolenia właściwej instytucji państwa członkowskiego, stanowią ograniczenie w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu art. 34 TFUE. W takim przypadku z uwagi na fakt, że zachęcają ubezpieczone osoby do kupowania tych produktów we własnym państwie członkowskim zamiast w innym, mogą z tego względu ograniczać przywóz produktów z innych państw członkowskich.

Przywóz równoległy: Równoległy handel produktami jest zgodną z prawem formą handlu na rynku wewnętrznym. Jest on „równoległy” w tym znaczeniu, że dotyczy produktów o tym samym opisie, lecz pochodzących z innej partii w stosunku do produktów wprowadzanych do obrotu za pośrednictwem sieci dystrybucyjnych producentów lub pierwotnych dostawców, oraz odbywa się poza tymi sieciami (często równolegle). Handel równoległy pojawia się w wyniku rozbieżności cen produktów farmaceutycznych (166) lub pestycydów (167), np. wtedy, gdy państwa członkowskie ustalają lub w inny sposób kontrolują cenę produktów sprzedawanych na ich odpowiednich rynkach. Handel równoległy tworzy zasadniczo zdrową konkurencję, powoduje obniżenie ceny dla konsumentów i stanowi bezpośrednią konsekwencję rozwoju rynku wewnętrznego, co gwarantuje swobodny przepływ towarów i zapobiega podziałowi rynków krajowych (168).

Chociaż bezpieczeństwo i początkowe wprowadzanie do obrotu produktów leczniczych są regulowane prawodawstwem UE, to zasady dotyczące zgodności z prawem równoległego handlu tymi produktami powstały na podstawie wyroków Trybunału opartych na postanowieniach Traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów (169).

Od równoległych importerów nie można wymagać spełnienia tych samych warunków, które mają zastosowanie do podmiotów gospodarczych ubiegających się po raz pierwszy o zezwolenie na wprowadzenie do obrotu, o ile ochrona zdrowia ludzkiego nie ulega przez to pogorszeniu (170). Jeżeli właściwe organy państwa członkowskiego przeznaczenia dysponują już informacjami koniecznymi do celów ochrony zdrowia publicznego w wyniku pierwszego wprowadzenia produktu do obrotu w danym państwie członkowskim, produkt przywożony równolegle podlega uzyskaniu zezwolenia przyznawanego na podstawie proporcjonalnie „uproszczonej” procedury (w porównaniu z procedurą wydawania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu), pod warunkiem że:

— na przywożony produkt przyznano zezwolenie na wprowadzenie do obrotu w państwie członkowskim pochodzenia i niezależnie od wygaśnięcia zezwolenia na wprowadzenie do obrotu, w szczególności gdy odnośne zezwolenie wygasa z przyczyn innych niż ochrona zdrowia publicznego, tj. wyłącznie na podstawie woli posiadacza zezwolenia referencyjnego (171), oraz

— przywożony produkt jest zasadniczo podobny do produktu, który otrzymał już zezwolenie na wprowadzenie do obrotu w państwie członkowskim przeznaczenia, co oznacza, że oba te produkty nie muszą być jednakowe we wszystkich względach, ale powinny być przynajmniej wyprodukowane według takiej samej receptury, z wykorzystaniem takich samych aktywnych składników oraz powinny mieć taki sam efekt terapeutyczny (172). W związku z tym odmowa wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu nie może zostać uzasadniona ochroną zdrowia publicznego, jeżeli odmowa ta opiera się wyłącznie na fakcie, że dwa produkty lecznicze nie pochodzą z tego samego źródła (173).

Ponadto organy krajowe nie mogą odmówić przyznania równoległego pozwolenia na przywóz wyłącznie na podstawie braku dokumentacji związanej z produktem leczniczym będącym przedmiotem przywozu równoległego, jeżeli dysponują środkami prawnymi i administracyjnymi umożliwiającymi uzyskanie takiej dokumentacji (174). Nie mogą one również odmówić, w przypadku weterynaryjnych produktów leczniczych, przyznania pozwolenia na przywóz równoległy na rzecz podmiotów, które chcą dokonać przywozu w celu wykorzystania we własnym gospodarstwie hodowlanym (175).

Ponadto handel równoległy należy odróżnić od przywozu powrotnego. Na przykład w przypadku produktów farmaceutycznych oznacza to transakcje, w ramach których produkty lecznicze są przywożone do państwa członkowskiego, w którym są objęte zezwoleniem, po uprzednim nabyciu ich przez aptekę w innym państwie członkowskim od hurtownika w państwie członkowskim przywozu. W tym względzie Trybunał stwierdził, że produkt wytworzony w państwie członkowskim, który jest wywieziony, a następnie ponownie przywieziony do tego samego państwa, stanowi produkt przywieziony w takim samym stopniu co produkt wytworzony w innym państwie członkowskim (176). Trybunał podkreślił jednak, że ustalenia te nie mają zastosowania, jeżeli zostanie wykazane, że przedmiotowe produkty wywożono wyłącznie w celu przywozu powrotnego, aby obejść prawodawstwo takie jak będące przedmiotem postępowania (177).

4.12. Obowiązek używania języka urzędowego

Wymagania dotyczące języka nałożone w obszarach niezharmonizowanych mogą również stanowić barierę w handlu wewnątrz UE, gdy skutkują one dodatkowym obciążeniem dotyczącym produktów pochodzących z innych państw członkowskich. W związku z tym mogą być one zakazane na podstawie art. 34 TFUE, jeżeli produkty pochodzące z innych państw członkowskich muszą zostać opatrzone innymi etykietami, co pociąga za sobą dodatkowe koszty pakowania (178). W niektórych przypadkach może być jednak konieczne wykorzystanie języka krajowego w celu zapewnienia konsumentom łatwego zrozumienia informacji dotyczących danego produktu (179).

W wyroku w sprawie Yannick Geffroy (180) Trybunał orzekł, że art. 34 TFUE „należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustanowieniu przepisów krajowych […] wymagających stosowania określonego języka na etykietach środków spożywczych i niedopuszczających możliwości używania innego języka łatwo zrozumiałego dla kupujących lub możliwości zapewnienia informowania kupującego za pośrednictwem innych środków”.

Jeżeli chodzi o określanie języka łatwo zrozumiałego przez konsumentów, Trybunał orzekł w sprawie Piageme (181), że pod uwagę mogą zostać wzięte różne czynniki, takie jak „ewentualne podobieństwo słów w różnych językach, rozpowszechniona wśród danej ludności znajomość więcej niż jednego języka lub istnienie szczególnych okoliczności, takich jak szeroko zakrojona kampania reklamowa lub dystrybucja produktów na szeroką skalę, pod warunkiem że możliwe jest ustalenie, iż konsument otrzymuje wystarczające informacje”.

Z ogólnej zasady proporcjonalności wynika, że państwa członkowskie mogą przyjąć krajowe środki wymagające, aby określone informacje dotyczące produktów krajowych lub przywożonych były podawane w języku łatwo zrozumiałym dla konsumenta. Przedmiotowy środek krajowy nie może jednak wykluczać możliwości stosowania innych środków informowania konsumentów, takich jak rysunki, symbole i piktogramy (182). Wreszcie środek tego rodzaju musi być ograniczony do informacji uznanych przez dane państwo członkowskie za obowiązkowe, w przypadku których zastosowanie środków innych niż tłumaczenie nie byłoby właściwe dla zapewnienia konsumentom odpowiednich informacji.

4.13. Ograniczenia przywozu towarów na własne potrzeby

Art. 34 TFUE nie tylko przyznaje przedsiębiorstwom prawo przywożenia towarów do celów handlowych, ale także uprawnia osoby fizyczne do przywożenia towarów na własne potrzeby, jak wskazuje sprawa Schumacher (183). Ograniczenia dotyczące przywozu towarów na własne potrzeby odnoszą się głównie do produktów powiązanych z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia człowieka, takich jak alkohol, tytoń i leki. W sprawie Schumacher osoba fizyczna zamówiła preparat leczniczy z Francji na własne potrzeby. Organy celne w Niemczech, czyli kraju, w którym dana osoba miała miejsce zamieszkania, odmówiły jednak odprawienia przedmiotowego produktu.

Sąd krajowy zapytał, czy prawodawstwo zakazujące osobom fizycznym przywozu na własne potrzeby preparatów leczniczych objętych zezwoleniem w państwie członkowskim przywozu, które były w tym państwie dostępne bez recepty i które zakupiono w aptece w innym państwie członkowskim, jest sprzeczne z postanowieniami art. 34 i 36 TFUE. Trybunał orzekł, że takie prawodawstwo stanowi naruszenie art. 34 TFUE, czego nie można uzasadniać ochroną zdrowia publicznego. Trybunał wyjaśnił, że zakup preparatów leczniczych w aptece w innym państwie członkowskim zapewnia gwarancję równoważną z gwarancją bezpieczeństwa zapewnianą przez aptekę krajową.

Niemniej jednak, jak wskazano w sprawie Escalier Bonnarel (184), na osobach fizycznych, które przywożą towary do użytku na swoich własnych nieruchomościach, mogą jednak ciążyć określone obowiązki mające zastosowanie do importerów dokonujących przywozu w celach handlowych. W sprawie tej wszczęto postępowanie karne przeciwko dwóm osobom fizycznym, którym postawiono zarzuty posiadania i zamiaru wykorzystania pestycydów przeznaczonych do użytku w rolnictwie i nieobjętych zezwoleniami na wprowadzenie do obrotu. Oskarżeni twierdzili, że krajowych wymogów dotyczących zezwoleń nie można stosować do rolników, którzy przywożą produkty do własnych celów. Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie mają obowiązek poddać przywóz środków ochrony roślin na ich terytorium procedurze badania, która może przybrać formę tzw. procedury uproszczonej, służącej sprawdzeniu, czy dany środek wymaga zezwolenia, czy też powinien zostać uznany za już dopuszczony do obrotu w państwie członkowskim przywozu (185). Trybunał zauważył, że powyższe zasady mają zastosowanie niezależnie od celu przywozu.

5. PRODUKTY ROLNE

Warto zaznaczyć, że produktom rolnym przypada centralne miejsce w orzeczeniach Trybunału dotyczących rynku wewnętrznego. Niniejszy punkt dotyczy pewnych szczególnych kwestii odnoszących się do tych produktów. Punktem wyjściowym do dyskusji może być art. 38 ust. 2 TFUE, który stanowi, że z zastrzeżeniem odmiennych postanowień art. 39–44 TFUE zasady przewidziane w celu ustanowienia lub funkcjonowania rynku wewnętrznego stosują się do produktów rolnych (produkty te określono w pierwszym ustępie tego artykułu i wymieniono w załączniku I do TFUE).

Jedną z kwestii będących przedmiotem niedawnych wyroków Trybunału jest stopień, w jakim państwa członkowskie mogą stanowić prawo w obszarach objętych wspólną organizacją rynku. Trybunał uznał, że w ramach wspólnej polityki rolnej, która zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE należy do kompetencji dzielonej między Unię Europejską a jej państwa członkowskie, państwa członkowskie dysponują kompetencją prawodawczą umożliwiającą im wykonywanie ich kompetencji w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji (186).

Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy istnieją regulacje dotyczące wspólnej organizacji rynków w danym sektorze, państwa członkowskie mają obowiązek powstrzymania się od wprowadzania jakichkolwiek środków, które mogłyby ją podważyć lub tworzyć od niej wyjątki. Przepisy zakłócające właściwe funkcjonowanie wspólnej organizacji rynku są również niezgodne z taką wspólną organizacją, nawet jeżeli przedmiotowa kwestia nie została przez nią wyczerpująco uregulowana (187).

Jeżeli chodzi o określanie ceny minimalnej na jednostkę alkoholu w odniesieniu do sprzedaży detalicznej win, z uwagi na brak mechanizmu ustalania cen swobodne ustalanie cen sprzedaży w warunkach skutecznej konkurencji stanowi składnik rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych (188), a także wyraz zasady swobodnego przepływu towarów w warunkach skutecznej konkurencji (189).

Niemniej jednak ustanowienie wspólnej organizacji rynków produktów rolnych nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie stosowały zasady krajowe, które realizują inny cel interesu ogólnego niż cele wyznaczone przez wspólną organizację rynków produktów rolnych, nawet jeżeli zasady te mogą mieć wpływ na funkcjonowanie wspólnego rynku w danym sektorze (190).

W wyroku w sprawie Scotch Whisky Trybunał doszedł do wniosku, że rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się ono krajowym środkom wprowadzającym cenę minimalną za jednostkę alkoholu dla sprzedaży detalicznej wina, pod warunkiem że przepisy te są właściwe dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia i życia ludzi i że – przy uwzględnieniu w szczególności celów wspólnej polityki rolnej, a także właściwego funkcjonowania wspólnej organizacji rynków rolnych – nie wykraczają one poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia i życia ludzi.

W sprawie C-2/18 Trybunał był zdania, że przyjmując rozporządzenie (UE) nr 1308/2013, a w szczególności jego art. 148, Unia nie wykonała w sposób wyczerpujący swoich kompetencji w dziedzinie stosunków umownych między stronami umowy o dostawę mleka surowego. W związku z tym rozporządzenia tego nie można interpretować jako zakazującego państwom członkowskim, co do zasady, przyjmowania jakichkolwiek środków w tej dziedzinie (191).

Trybunał uznał również, że na podstawie odniesień dotyczących pewnych nieuczciwych praktyk nie można ustalić, czy cel zwalczania nieuczciwych praktyk, do którego zmierzają przepisy będące przedmiotem postępowania, jest objęty rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, tym bardziej, że rozporządzenie to nie obejmuje tych praktyk jako całości, nie reguluje ich ani nawet nie identyfikuje (192). Trybunał orzekł, że to badanie proporcjonalności należy przeprowadzić z uwzględnieniem w szczególności celów wspólnej polityki rolnej,