PL    PL PL 
 
PL    PL  KOMISJA WSPÓLNOT  EUROPEJSKICH 
Bruksela, dnia 25.3.2009 
SEK(2009) 359  
DOKUMENT ROBOCZY S ŁUŻB KOMISJI 
dołączony do 
 
Wniosek 
  
DECYZJA RAMOWA RADY 
  
w sprawie zapobiegania handlowi lud źmi i zwalczania tego procederu oraz w sprawie 
ochrony ofiar, uchylaj ąca decyzj ę ramową 2002/629/WSiSW 
  
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
 
  
{KOM(2009) 136 wersja ostateczna} 
{SEK(2009) 358}
 
PL 2   PL STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW   
1. N A CZYM POLEGA PROBLEM ? 
Handel lud źmi stanowi jedno z najpowa żniejszych przest ępstw na ca łym świecie, ra żące 
naruszenie praw cz łowieka, nowoczesn ą formę niewolnictwa1 i szczególnie zyskowny 
proceder dla organizacji przest ępczych. Handlem lud źmi jest werbowanie, przekazywanie lub 
przyjmowanie osób, przy u życiu środków przymusu, podst ępu lub nadu życia, w celu 
wykorzystania, w tym wykorzystan ia seksualnego lub wyzysku w pracy, pracy przymusowej, 
przymusowej s łużby domowej lub innych form wykorzystywania.  
Chociaż handel lud źmi w UE wi ąże się często z nielegaln ą imigracją i przemytem, istnieje 
wyraźna różnica. Handel lud źmi stanowi przest ępstwo, które łamie prawa podstawowe osób, 
podczas gdy przemyt stanowi naruszenie przepisów dotycz ących ochrony granic. W 
przypadku nielegalnej migracji umo żliwionej przez przemytni ków istnieje umowa mi ędzy 
migrantem a przemytnikiem, a zwi ązek pomi ędzy nimi ko ńczy się w momencie 
przekroczenia przez migranta granicy pa ństwa przyjmuj ącego. W przypadku handlu lud źmi, 
na którym ś z etapów procesu stosowane s ą nielegalne środki, takie jak przymus, podst ęp lub 
nadużycie czy wykorzystanie s łabości, ponadto przekazywanie osób ma na celu ich dalsze 
wykorzystywanie, które zwykle zaczyna si ę w kraju przeznaczenia.  
Słabsza pozycja spo łeczna jest bez w ątpienia najwa żniejszą przyczyn ą handlu lud źmi. Słabsza 
pozycja wynika z czynników ekonomicznych i spo łecznych, takich jak bieda, dyskryminacja 
płciowa, konflikty zbrojne, przemoc domowa, dysfunkcyjno ść rodziny, czynniki osobiste 
takie jak wiek, stan zdrowia czy niepe łnosprawno ść. Ta słabsza pozycja jest wykorzystywana 
przez mi ędzynarodowe sieci zorganizowanej przest ępczości do ułatwienia migracji, a 
następnie powa żnego wykorzystywania osób przy u życiu siły, gróźb, przymusu lub ró żnych 
form nadu życia swojej pozycji, np. wi ęzienia za d ługi. Głównym powodem takich praktyk s ą 
znaczne zyski. Popyt na us ługi seksualne i tani ą siłę roboczą w krajach przeznaczenia jest 
kolejnym powodem.  
Handel lud źmi może mieć na celu seksualne wykorzystywan ie osób lub wykorzystywanie ich 
w innych nielegalnych celach, np. do przymusowej pracy lub s łużby domowej. Chocia ż 
młodzi mężczyźni równie ż bywają ofiarami handlu lud źmi, głównie w celu przymusowej 
pracy, w wi ększości przypadków dotyczy on jednak kobiet i dziewcz ąt. Podstawowymi 
przyczynami handlu s ą również dyskryminacja p łciowa i przemoc domowa, dlatego handel 
ludźmi jest uwa żany za form ę przemocy ze wzgl ędu na płeć. Handel dzie ćmi odbywa si ę w 
celu ich wykorzystywania do żebrania lub innej dzia łalności niezgodnej z prawem. Zarówno 
dziewczynki jak i ch łopcy staj ą się ofiarami handlu lud źmi w celu wykorzystania 
seksualnego. Handel mo że być również prowadzony w celu usuni ęcia organów.  
Niełatwo jest oceni ć zasięg tych przest ępstw, poniewa ż działania przest ępcze związane z 
handlem lud źmi przysłaniane są przez takie rozpowszechnione zjawiska jak prostytucja i 
migracja. Jedyne szacunkowe dane dotycz ące handlu lud źmi i przymusowej pracy, oparte na 
przejrzystej i akceptowalnej metodyce, dotycz ą całego świata i zosta ły przeprowadzone przez 
                                                 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain, Pary ż 2006. 
 
PL 3   PL Międzynarodow ą Organizacj ę Pracy (MOP). Wed ług MOP2, biorąc pod uwag ę, że w 
większości przypadków prace i us ługi przymusowe s ą powiązane z tradycyjnymi praktykami 
niewolniczymi, tzn. że osoba nie jest przekazywana, al e wykorzystywana na miejscu, praca 
przymusowa w wyniku handlu lud źmi stanowi ok. 20 % łącznej pracy przymusowej. Dlatego 
przyjmuje si ę, że na całym świecie przynajmniej 2,45 mln osób wykonuje prac ę przymusow ą 
w wyniku handlu lud źmi. Rocznie 1,225 mln z nich jest sprzedawanych w celu pracy 
przymusowej. Te szacunkowe dane obejmuj ą handel mi ędzynarodowy oraz handel w obr ębie 
jednego pa ństwa. Najwi ększa liczba osób jest sprzedawana do pracy przymusowej 
polegającej na wykorzystywaniu se ksualnym dla zysku (43 %) lub w celach mieszanych (25 
%). Pozosta łe osoby (32 %) s ą ofiarami handlu w celu eksploat acji ekonomicznej. Kobiety i 
dziewczęta stanowi ą 56 % ofiar przymusowej eksploatacji ekonomicznej, natomiast 
mężczyźni i chłopcy stanowi ą 44%. Jeśli chodzi o przymusowe wykorzystywanie seksualne 
dla zysku, przewa żającą większość ofiar (98%) stanowi ą kobiety i dziewcz ęta. Dzieci poni żej 
18 roku życia stanowi ą pomiędzy 40 % a 50 % wszystkich ofiar pracy przymusowej3.  
Handel lud źmi w UE jest g łównie przest ępstwem maj ącym swoje źródła w krajach trzecich, 
ale szczególnie po ostatnim rozszerzeniu odnotowano przep ływy w ramach terytorium UE. 
Przypadki wewn ętrznego handlu lud źmi zgłaszane s ą również w ramach krajowego 
mechanizmu monitoruj ącego4. Szacunkowe dane zebrane w odniesieniu do Europy s ą 
ograniczone i ma ło wiarygodne. Jednak poniewa ż jest to jedno z najwa żniejszych miejsc 
przeznaczenia na świecie, opieraj ąc się o dostępne dane mo żna założyć, że co roku w ramach 
handlu lud źmi kilkaset tysi ęcy osób nap ływa na terytorium UE lub przemieszcza si ę w jej 
obrębie.  
Reakcja na handel lud źmi musi by ć stanowcza i mie ć na celu zarówno ściganie przest ępstw, 
jak i w ochron ę ofiar.  
Na poziomie mi ędzynarodowym Protokó ł ONZ o zapobieganiu, zwalcz aniu oraz karaniu za 
handel lud źmi, w szczególno ści kobietami i dzie ćmi z 2000 r., uzupe łniający konwencj ę ONZ 
przeciwko mi ędzynarodowej przest ępczości zorganizowanej5 był pierwszym kompleksowym 
międzynarodowym instrumentem zajmuj ącym się kwestią handlu lud źmi. Konwencja Rady 
Europy w sprawie dzia łań przeciwko handlowi lud źmi6 wyznacza obecnie najwy ższe 
międzynarodowe standardy. Na poziomie UE decy zja ramowa w sprawie zwalczania handlu 
ludźmi 2002/629/WSiSW7 dotyczyła szczególnie potrzeby zbli żenia prawa karnego i kar8.  
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World [„Minimalne dane szacunkowe dotycz ące pracy przymusowej na świecie”] , MPO, Genewa 
kwiecień 2005. 
3 Te warto ści procentowe oznaczaj ą ok. 4,9 – 6,15 mln dzieci. Ta ostatnia liczba jest uznawana za spójn ą 
z danymi szacunkowymi zawartymi w Globalnym Spra wozdaniu MOP z 2002 r. „A future without 
child labour” („Przysz łość bez pracy dzieci”), w którym oszacowano przy u życiu innych metod, że 
około 5,7 mln dzieci wykonuje prac ę przymusow ą. 
4 Np. przypadki wewn ętrznego handlu lud źmi zgłaszano w szóstym sprawo zdaniu Holenderskiego 
Sprawozdawcy Krajowego z 2008 r. 
5 Protokó ł ONZ o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel lud źmi, w szczególno ści kobietami i 
dziećmi, uzupe łniający konwencj ę ONZ przeciwko mi ędzynarodowej przest ępczości zorganizowanej, 
2000 r. 
6 Konwencja Rady Europy o przeciwdzia łaniu handlowi lud źmi (Seria traktatów europejskich nr 197). 
7 2002/629/WSiSW, cit.  
8 Sprawozdanie oparte na art. 10 decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania 
handlu lud źmi, COM (2006) 187 wersja ostateczna. 
 
PL 4   PL Chociaż państwa członkowskie zasadniczo spe łniają podstawowe wymogi decyzji ramowej, 
wdrożenie kompleksowej i skutecznej strategii zwalczania handlu lud źmi będzie wymaga ło 
większych wysi łków.  
2. D LACZEGO POTRZEBNE JEST DZIA ŁANIE NA POZIOMIE UE? 
Istnieją już istotne mi ędzynarodowe ramy prawne s łużące zwalczaniu handlu lud źmi. 
Zainteresowane strony uwa żają jednak, że obowiązujące przepisy s ą wdrażane przez pa ństwa 
członkowskie w niew łaściwy lub niewystarczaj ący sposób. 
W sprawozdaniu Komisji z 2006 r. z wdra żania decyzji ramowej w sprawie zwalczania 
handlu lud źmi9 oraz w dokumencie roboczym z 2008 r. w sprawie planu dzia łań UE10 
stwierdzono, że wymogi decyzji ramowej w zakresie transpozycji przepisów zosta ły w 
znacznym stopniu wype łnione przez pa ństwa członkowskie. Wype łnienie przez pa ństwa 
członkowskie podstawowych wymogów obowi ązującej decyzji ramowej wynika z 
istniejącego już wcześniej prawodawstwa lub nowe go prawodawstwa transponuj ącego 
decyzję ramową. Poniewa ż jednak wiele przepisów decyzji ramowej dopuszcza odst ępstwa 
lub zastrze żenia, a decyzja ramowa zawiera tyl ko przepisy z dziedziny prawa karnego, 
wdrożenie kompleksowej strategii zwalczania handlu lud źmi w państwach cz łonkowskich jest 
nadal niewystarczaj ące. W wy żej wymienionym dokumencie roboczym Komisji stwierdzono, 
że wdrażanie strategii zwalczania handlu lud źmi będzie wymaga ło zwiększonych wysi łków.  
Konwencja Rady Europy z 2005 r. w sprawie dzia łań przeciwko handlowi lud źmi ustanowi ła 
wyższe standardy mi ędzynarodowe i jest wa żnym krokiem na drodze do harmonizacji 
prawodawstwa, w tym prawa ka rnego, wsparcia ofiar, dzia łań prewencyjnych i 
monitorowania. Konwencja zaw iera jednak postanowienia wi ążące i niewi ążące oraz 
dopuszcza zastrze żenia w najwa żniejszych dziedzinach, ta kich jak jurysdykcja 
eksterytorialna. Ponadto sama konwencja ma szereg s łabych punktów.  
Biorąc pod uwag ę obecne ramy prawne, obejmuj ące instrumenty ONZ i Rady Europy oraz 
prawodawstwo UE, mo żna wyodrębnić następujące luki prawne:  
– przestępcy nie staj ą przed wymiarem sprawiedliwo ści  
• Obecnie wszczynanych jest zbyt ma ło postępowań karnych11. W 2006 r. najwy ższą liczbę 
dochodze ń w sprawie handlu lud źmi w celu wykorzystywan ia seksualnego oraz 
przypadków ścigania tego przest ępstwa zarejestrowano w AT (128), BE (291), BG (291), 
DE (353), IT (214), PT (65) oraz UK (54)12. Łączna liczba przypadków, w których 
                                                 
9 Sprawozdanie oparte na art. 10 decyzji ramowej Rady z dnia 19 lipca 2002 r. w sprawie zwalczania 
handlu lud źmi, COM (2006) 187 wersja ostateczna. 
10 Dokument roboczy Komisji – „Ocena i monitorowanie wdra żania planu UE dotycz ącego najlepszych 
praktyk, standardów i procedur s łużących zwalczaniu handlu lud źmi i jego zapobieganiu”, COM (2008) 
657. Dokument ten zosta ł opracowany na podstawie 24 odpowiedzi na ankiet ę rozesłaną przez Komisj ę 
w grudniu 2007 r. oraz na pods tawie informacji przekazanych przez ró żne organy takie jak Europol i 
Eurojust. 
11 Źródłem wszystkich danych w tym akapicie jest dokument roboczy Komisji COM(2008)657, cit.  
12 W niektórych pa ństwach dane te obejmuj ą również przypadki handlu lud źmi w celu ich wyzysku w 
pracy. Prawdopodobne jest, że z powodu trudno ści w zbieraniu dowodów, niektóre przypadki handlu 
ludźmi w celu wykorzystywania seksualnego nadal ścigane są jako przypadki wykorzystywania 
prostytucji.  
 
PL 5   PL przeprowadzono dochodzenie na obszarze UE, wynios ła w 2001 r. 195, w 2003 r. 453, w 
2005 r. 1 060 oraz w 2006 r. 1 56913. Pomimo tendencji wzrostowej, liczba post ępowań 
karnych nadal nie jest porównywalna z szacowan ą skalą tych przest ępstw, jak opisano 
powyżej.  
– ofiary nie otrzymuj ą odpowiedniej pomocy, ochrony i odszkodowa ń 
• Jeśli chodzi o liczb ę ofiar, które otrzyma ły wsparcie w ostatnich latach, dane zosta ły 
przekazane jedynie przez AT (162), BE (121), BG  (81), CZ (14), FI (9) IT (2143), LT (96), 
PL (10), SL (40) oraz NO (37)14. Biorąc pod uwag ę szacowan ą skalę handlu lud źmi w 
Europie, trzeba stwierdzi ć, że tylko kilka krajów podj ęło środki, które mo żna uznać za 
faktyczną reakcję. Z drugiej strony w pa ństwach takich jak AT, BE, IT, BG i UK, w 
których znaczna liczba ofiar otrzyma ła wsparcie, dane wykazuj ą również wyższą liczbę 
postępowań karnych.  
– niewystarczaj ące monitorowanie sytuacji 
• Ogólnie brakuje danych i szacunkowych danych dotycz ących handlu lud źmi. W dziedzinie 
praw ofiar i wsparcia dla ofiar, znaczna wi ększość krajów nie dysponuje żadnymi danymi. 
Jeżeli chodzi o mechanizmy monitorowania,  instrumentarium krajowe nadal zdaje si ę 
wykazywa ć braki. Dwa pa ństwa (NL i SE) mianowa ły krajowych sprawozdawców, a 
osiem państw podaje, że ustanowi ło równowa żne mechanizmy (BE, BG, CY, CZ, DK, FI, 
PT, UK). Ta sytuacja mo że mieć negatywny wp ływ na jako ść gromadzonych danych. 
Z tych powodów zainteresowane strony opowiadaj ą się za bardziej skutecznymi, konkretnymi 
i wiążącymi środkami, szczególnie w wy żej wymienionych obszarach krytycznych. 
3. J AKIE SĄ CELE ? 
Ogólnym celem dzia łań jest zwalczanie przest ępczości, zorganizowanej i innej, a szczególnie 
handlu lud źmi i przest ępstw przeciwko dzieciom, zgodnie z art. 29 Traktatu WE, poprzez 
stworzenie spójniejszych ram zwalczania handlu lud źmi w ramach trzeciego filaru oraz 
zwiększenie ich skuteczno ści.  
A Cel szczegó łowy: ściganie przest ępstw  
– Cele operacyjne:  
– A1 wprowadzenie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszaj ących kar; 
– A2 u łatwienie wspó łpracy ofiar z organami s ądowymi; 
– A3 usuni ęcie przeszkód we wspó łpracy mi ędzynarodowej i 
upowszechnienie stosowania metod dochodzeniowo- śledczych, które s ą skuteczne 
w przypadkach przest ępczości zorganizowanej i mi ędzynarodowej; 
                                                 
13 Liczba skaza ń jest znacznie mniejsza. Łącznie w 2006 r. orzecz ono 284 wyroki skazuj ące w sprawach 
dotyczących handlu lud źmi w celu wykorzystywania seksualnego. 
14 Danych tych nie mo żna porówna ć z danymi zawartymi w bazie danych MOP.  
 
PL 6   PL – A4 u łatwienie ścigania handlu lud źmi, w przypadku gdy przest ępstwo 
zostało popełnione poza terytorium pa ństwa. 
B Cel szczegó łowy: ochrona praw ofiar  
– Cele operacyjne:  
– B1 zapewnienie domniemanym ofiarom b ezwarunkowej i indy widualnej pomocy 
przed post ępowaniem karnym, w jego trakcie oraz po jego zako ńczeniu; 
– B2 ochrona ofiar pr zed zatrzymaniem i ściganiem za przest ępstwa, do pope łnienia 
których zosta ły nakłonione, np. za z łamanie przepisów imigracyjnych; 
– B3 zwiększona ochrona ofiar przed wtórn ą wiktymizacj ą, która jest spowodowana 
sposobem prowadzenia post ępowań przez właściwe organy; 
– B4 ustalenie konkretnych środków s łużących zapewnieniu skutecznej ochrony i 
odszkodowa ń.  
C Cel szczegó łowy: zapobieganie handlowi lud źmi  
– Cele operacyjne:  
– C1 redukcja czynników zwi ększających podatno ść na tego rodzaju przest ępstwa w 
państwach pochodzenia;  
– C2 podnoszenie umiej ętności urzędników publicznych, którzy mog ą mieć kontakt 
z potencjalnymi ofiarami; 
– C3 zmniejszenie popytu na us ługi seksualne i tani ą siłę roboczą. 
– D Cel szczegó łowy: ustanowienie skutecznych systemów monitorowania  
– Cele operacyjne:  
– D1 utworzenie spójnych krajow ych mechanizmów, takich jak 
sprawozdawca krajowy lub równowa żne mechanizmy;  
– D2 stworzenie ścisłej współpracy między sprawozdawcami krajowymi lub 
równoważnymi mechanizmami. 
4. J AKIE ISTNIEJ Ą WARIANTY DZIA ŁANIA ? 
Jako środki do osi ągnięcia założonych celów przeanalizowano ró żne warianty dzia łania. 
• Wariant dzia łania nr 1: Brak dzia łań ze strony UE  
• UE nie podj ęłaby żadnych dzia łań w zakresie zwalczania handlu lud źmi, natomiast 
państwa członkowskie kontynuowa łyby proces podpisywania i ratyfikowania konwencji 
Rady Europy w sprawie dzia łań przeciwko handlowi lud źmi.  
• Wariant dzia łania nr 2: Środki nielegislacyjne  
 
PL 7   PL Decyzja ramowa 2004/629/WSiSW nie zosta łaby zmieniona. Mog łyby zosta ć wprowadzone 
środki nielegislacyjne w dziedzinach takich jak:  programy wsparcia dla ofiar, monitorowanie, 
środki zapobiegawcze w krajach przeznaczenia, środki zapobiegawcze w krajach 
pochodzenia, szkolenia oraz wspó łpraca organów ścigania.  
• Wariant dzia łania nr 3: Nowe prawodawstwo w zakresie ścigania, pomocy dla ofiar, 
zapobiegania i monitorowania  
Przyjęta zostałaby nowa decyzja ramowa, uwzgl ędniająca przepisy obecnie obowi ązującej 
decyzji ramowej oraz pewne postanowienia konwencji Rady Europy, jak równie ż dodatkowe 
elementy. Nowa decyzja ramowa zawiera łaby w szczególno ści pewne przepisy z dziedziny 
prawa karnego materi alnego, jurysdykcji i ścigania, praw ofiar w post ępowaniu karnym, 
pomocy dla ofiar, szczególnych środków ochrony dzieci, a tak że w zakresie zapobiegania 
oraz monitorowania.  
• Wariant dzia łania nr 4: Nowe prawodawstwo (jak w wariancie 3) + środki nielegislacyjne 
(jak w wariancie 2)   
– Zostałaby przyj ęta nowa decyzja ramowa, uwzgl ędniająca obecnie obowi ązującą decyzję 
ramową oraz obejmuj ąca nowe przepisy. Nowa decyzja ramowa zosta łaby uzupe łniona 
środkami nielegislacyjnymi, w szczególno ści środkami omówionymi w wariancie 2. 
5. J AK WYGL ĄDA PORÓWNANIE TYCH WARIANTÓW ? 
Wariant nr 1 (status quo) mo że doprowadzi ć do znacznej poprawy sytuacji, je żeli państwa 
członkowskie podpisz ą, ratyfikuj ą i wdrożą konwencj ę Rady Europy, Seria traktatów 
europejskich nr 197. Poniewa ż jednak krajowe proce dury ratyfikacyjne trwaj ą długo, brak 
ram prawnych wi ążących na terenie ca łej UE sprawia, że nie wiadomo kiedy i w jakim 
zakresie korzy ści z konwencji zostan ą w praktyce wprowadzone w życie.  
Wariant 2  może poprawi ć wdrażanie istniej ących ram prawnych, ale nie wystarczy, aby 
zwiększyć skuteczno ść ścigania przest ępstw w wielu dziedzinach, w których konieczna jest 
szczegółowa podstawa prawna. Ponadto niski poziom wdro żenia niewi ążących dokumentów 
przyjętych w przesz łości nie daje powodów do optymizmu, je śli chodzi o skuteczno ść 
wariantu 2. 
Wariant 3  poprawi łby sytuacj ę w porównaniu ze stanem obecnym. Wzmocni łby on 
prawodawstwo w dziedzinach obj ętych dotychczasowymi przepisami UE w zakresie ścigania 
przestępców i ochrony ofiar. Uwzgl ędniono by w nim równie ż kwestie zapobiegania i 
monitorowania. Zak łada się, że koszty finansowe zosta łyby zrównowa żone przez spo łeczne i 
gospodarcze korzy ści, jakie przynios łyby skuteczniejsze dzia łania przeciwko tego rodzaju 
przestępstwom. 
Wariant 4  spowodowa łby zwiększenie skuteczno ści środków zawartych w wariancie 2 i 3 
poprzez po łączenie ich i zach ęcenie państw członkowskich do wspó łpracy przy tworzeniu 
narzędzi i dzia łań służących poprawie wdro żenia bardziej kompleksowych ram prawnych, 
które zostan ą wprowadzone w życie. 
 
PL 8   PL Po przeanalizowaniu wp ływu gospodarczego, spo łecznego i wp ływu na prawa podstawowe, 
warianty 3 i 4 wydaj ą się najlepszymi podej ściami, które pozwoli łyby osiągnąć założone cele. 
Preferowanym wariantem jest wariant 4.