KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 22.2.2017 SWD(2017) 86 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie krajowe – Polska 2017 r. Towarzyszący dokumentowi: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO I EUROGRUPY Europejski semestr 2017 r.: Ocena postępów w zakresie reform strukturalnych, zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania oraz wyniki szczegółowych ocen sytuacji na mocy rozporządzenia (UE) nr 1176/2011



{COM(2017) 90 final}

{SWD(2017) 67 final - SWD(2017) 93 final}





Spis treści Streszczenie1 1.Sytuacja gospodarcza i perspektywy5 2.Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do kraju15 3.Priorytetowe reformy18 3.1.Finanse publiczne i opodatkowanie18 3.2.Sektor finansowy23 3.3.Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna26 3.4.Inwestycje33 3.5.Polityki sektorowe37 3.6.Administracja publiczna42 A.Tabela przeglądowa45 B.Tablica wyników dla procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej49 C.Standardowe tabele50 Dokumenty referencyjne56 Spis tabel 1.1.Główne wskaźniki gospodarcze, finansowe i społeczne14 2.1.Ocena dotycząca zaleceń skierowanych do Polski na 2016 r.16

3.2.1.Wskaźniki dotyczące prawidłowej kondycji finansowej, wszystkie banki w Polsce23 B.1.Tablica wyników dla procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej – Polska49 C.1.Wskaźniki dotyczące rynku finansowego50 C.2.Rynek pracy i wskaźniki społeczne - część 151 C.3.Rynek pracy i wskaźniki społeczne - część 252 C.4.Wyniki rynku produktowego i wskaźniki dotyczące polityki53 C.5.Ekologiczny wzrost gospodarczy54 Spis wykresów 1.1.Komponenty wzrostu realnego PKB, lata 2006–20185 1.2.Szacowane komponenty wzrostu potencjalnego PKB, lata 2006–20166 1.3.Liczba ludności w wieku produkcyjnym (wiek 15-74 lata), 2015–2080 r.7 1.4.Wybrane indeksy giełdowe, lata 2012–20167 1.5.Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia, lata 2012–20168 1.6.Saldo obrotów bieżących w rozbiciu na poszczególne komponenty, lata 2006–20169 1.7.Międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto w rozbiciu na poszczególne komponenty, lata 2006–201610 1.8.Ranking średniej jakości produktów eksportowych dla 5 największych sektorów produkcyjnych eksportujących do UE-28, lata 2010 i 201510 1.9.Wzrost PKB i salda budżetowe (w % PKB)11 1.10.Rentowność 10-letnich obligacji skarbowych, lata 2015–201711 3.1.1.Luka w podatku VAT w Polsce i w państwach UE-2719

3.1.2.Scenariusze zmian długu publicznego w średnim okresie21 3.2.1.Roczne wskaźniki wzrostu akcji kredytowej25 3.3.1.Prognozowana liczba uczniów rozpoczynających naukę w 1. klasie szkoły średniej II stopnia29 3.3.2.Prognozowane wysokości stóp zastąpienia dochodów przez świadczenie emerytalne – wpływ obniżenia wieku emerytalnego31 3.4.1.Inwestycje publiczne i prywatne, 2006-201833 3.4.2.Inwestycje w rozbiciu na poszczególne komponenty jako % PKB, 2006-201633 3.4.3.Inwestycje brutto w aktywa niematerialne i prawne jako % inwestycji ogółem (średnia z lat 2013-2015)34 3.4.4.Inwestycje instytucji samorządowych35 3.5.1.Często przywoływane publikacje a intensywność wydatków na B+R37 3.5.2.Średnie roczne stężenie benzo[a]pirenu w 2014 r. w ng/m³41 3.6.1.Praktyka legislacyjna: liczba ustaw przyjętych w pierwszym roku poszczególnych rządów w podziale na projektodawców42 Spis ramek 1.1.Przedsiębiorstwa państwowe12 2.1.Wpływ budżetu UE na zmiany strukturalne w Polsce17 3.4.1.Wyzwania i reformy inwestycyjne w Polsce36 3.5.1.Wybrane kwestie w Polsce41 Streszczenie Sprawozdanie krajowe zawiera ocenę polskiej gospodarki w świetle rocznej analizy wzrostu gospodarczego opublikowanej przez Komisję Europejską 16 listopada 2016 r. W tej analizie Komisja wzywa państwa członkowskie UE do zintensyfikowania wysiłków w odniesieniu do trzech fundamentów, na których opiera się polityka gospodarcza – pobudzenia inwestycji, wdrożenia reform strukturalnych i zapewnienia odpowiedzialnej polityki budżetowej. Czyniąc to, państwa członkowskie powinny kłaść nacisk na większą sprawiedliwość społeczną oraz zapewnienie wzrostu bardziej sprzyjającego włączeniu społecznemu.

Polska gospodarka nadrabia zaległości w bardzo szybkim tempie. W 2015 r. wskaźnik PKB na mieszkańca wyrażony według standardów siły nabywczej osiągnął w Polsce poziom 69 % średniej UE, wzrastając z poziomu 53 % w 2007 r. Równolegle do wzrostu dochodów i poziomu życia zwiększyło się zatrudnienie. Wskaźnik zatrudnienia jest najwyższy w historii, a stopa bezrobocia – rekordowo niska. Gospodarka jest w fazie silnego wzrostu, pomimo dość niskiego poziomu inwestycji. Przewiduje się, że realny PKB – napędzany przede wszystkim popytem krajowym, w tym zwłaszcza spożyciem prywatnym – będzie rósł w latach 2017 i 2018 w szybkim tempie wynoszącym od 3,1 % do 3,2 % rocznie, czyli znacznie powyżej średniej UE. Te lata dobrego wzrostu stanowią kontynuację długiego okresu nieprzerwanej ekspansji gospodarczej, trwającego od 1992 r. Polsce, jako jedynemu państwu UE, udało się uniknąć recesji podczas światowego kryzysu gospodarczego i finansowego, który rozpoczął się w 2007 r. Ogólne perspektywy gospodarcze są pozytywne, a ryzyko dotyczy głównie polityki krajowej. Przewiduje się, że w 2017 r. głównym motorem wzrostu gospodarczego pozostanie spożycie prywatne ze względu na rosnące płace, zatrudnienie i transfery fiskalne. W 2016 r. odnotowano niski poziom inwestycji prywatnych, ale obecnie spodziewane jest ich stopniowe ożywienie w związku z silnym popytem krajowym i wysokim stopniem wykorzystania mocy produkcyjnych. Główne ryzyko dotyczy skutków niepewności dotyczącej inicjatyw i regulacji, która może zachwiać zaufaniem przedsiębiorstw i wpłynąć niekorzystnie na inwestycje. Po spadku w 2016 r. spodziewane jest silne odbicie inwestycji publicznych dzięki postępom w realizacji projektów finansowanych z funduszy strukturalnych UE. Projekcje inflacji wskazują na jej umiarkowany wzrost pod wpływem cen surowców na światowych rynkach i słabej presji na ceny krajowe. Dynamika eksportu powinna pozostać silna, ale prognozowany wkład eksportu netto we wzrost PKB ogółem będzie bliski zeru ze względu na silny popyt krajowy, który napędza import. Perspektywom wzrostu w długim okresie zagrażają poważne problemy o charakterze strukturalnym. Utrzymanie stałego wzrostu poziomu życia stanowi większe wyzwanie, gdy liczba ludności w wieku produkcyjnym maleje, a wzrost wydajności – pobudzany w początkowym okresie przez procesy transformacji i integracji gospodarczej – staje się trudniejszy do uzyskania. W tej sytuacji coraz ważniejsze jest dalsze zwiększanie współczynnika aktywności zawodowej oraz stworzenie warunków sprzyjających inwestycjom i wzrostowi wydajności. Postępy w realizacji tych celów zależą od szeregu polityk, które omówiono w tym raporcie. Ogółem, Polska poczyniła ograniczone postępy w realizacji zaleceń z 2016 r. (). Nie odnotowano żadnych postępów, jeśli chodzi o ograniczenie nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT i ustanowienia niezależnej rady polityki fiskalnej, chociaż osiągnięto pewne postępy w zakresie poprawy przestrzegania przepisów prawa podatkowego. Nie dokonano żadnych postępów w realizacji zalecenia dotyczącego zapewnienia stabilności i adekwatności systemu emerytalnego, w tym w odniesieniu do specjalnych systemów emerytalnych; co więcej, niedawno uchwalona ustawa przyniesie odwrotne skutki. Nie osiągnięto żadnych postępów w zwiększeniu uczestnictwa w rynku pracy, a niedawno przyjęte środki również mogą przynieść odwrotny efekt. Osiągnięto ograniczone postępy w realizacji zalecenia dotyczącego usunięcia przeszkód dla inwestycji w infrastrukturę i zwiększenia stopnia pokrycia kraju planami zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o postępy w realizacji krajowych celów w ramach strategii „Europa 2020”, Polska osiąga dobre wyniki w następujących dziedzinach: emisje gazów cieplarnianych, walka z ubóstwem, efektywność energetyczna, szkolnictwo wyższe, ograniczenie liczby osób przedwcześnie kończących naukę i stopa zatrudnienia. Ograniczonych postępów dokonano w dziedzinach inwestycji w badania i rozwój oraz energii odnawialnej. Poniżej przedstawione są najważniejsze wnioski zawarte w raporcie oraz związane z nimi wyzwania polityczne. Kluczowe wyzwania w dziedzinie polityki fiskalnej to powrót na ścieżkę konsolidacji budżetowej w krótkim okresie oraz podjęcie działań mających na celu zapewnienie długoterminowej stabilności finansów publicznych. Szacuje się, że deficyt nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnął w 2016 r. najniższy poziom od 2007 r., ale obecnie przewiduje się jego ponowny wzrost – o ile nie zostaną wprowadzone środki naprawcze, deficyt wyniesie w 2018 r. 3 % PKB. Ponadto wzrost deficytu jest oczekiwany w warunkach silnego wzrostu PKB. W związku z tą zmianą przewiduje się znaczne pogorszenie salda strukturalnego w latach 2017–2018. W krótkim okresie stabilności finansów publicznych Polski nie zagraża żadne poważne ryzyko. Wyraźne jest natomiast ryzyko w perspektywie długoterminowej, które wynika z niekorzystnej wyjściowej sytuacji budżetowej i wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Sytuację pogorszyła jeszcze niedawna decyzja o znacznym obniżeniu ustawowego wieku emerytalnego. Polska czyni znaczące wysiłki w celu zwiększenia dochodów budżetowych, ale nadal istnieją pewne niewykorzystane możliwości w tym zakresie. Poziom przestrzegania przepisów prawa podatkowego, w szczególności w dziedzinie podatku VAT, jest znacznie niższy od średniej unijnej. Korzystne dla dochodów budżetowych byłoby usprawnienie działania administracji podatkowej. W ostatnim czasie weszły w życie liczne reformy mające na celu rozwiązanie niektórych ze wspomnianych problemów. Nie wiadomo jeszcze, jaki będzie wpływ tych reform na koszty przestrzegania przepisów prawa podatkowego i wielkość dochodów budżetowych. Polska w dalszym ciągu zbyt często stosuje obniżone stawki VAT. Rząd planuje wprowadzenie mechanizmów racjonalizujących wydatki publiczne. W Polsce nie istnieje niezależna rada polityki fiskalnej. Sektor bankowy pozostaje stabilny, a rynek kapitałowy jest największy w regionie. Instytucje kredytowe przyczyniają się do dobrych wyników gospodarczych dzięki zrównoważonemu tempu wzrostu akcji kredytowej, a rynek kapitałowy stanowi ważne źródło finansowania dla przedsiębiorstw. Wpływ nowego podatku od instytucji finansowych na rentowność banków pozostaje ograniczony. Nie uchwalono też ostatecznie żadnego z projektów ustaw w sprawie obowiązkowego przewalutowania kredytów hipotecznych w walutach obcych, co mogłoby wpłynąć niekorzystnie na stabilność sektora finansowego. W wyniku zmian własnościowych w sektorze bankowym wzrosła natomiast rola państwa. Wydaje się, że dynamika inwestycji jest hamowana przez niepewność dotyczącą nowych inicjatyw i inne bariery. Pewność prawa, zaufanie do jakości i przewidywalności prawa, polityki podatkowej i pozostałych polityk, a także organów regulacyjnych i podatkowych oraz innych instytucji mają duże znaczenie i mogą przyczynić się do wzrostu stopy inwestycji. W tym kontekście kluczowe są również praworządność i niezależne sądownictwo. Obecne strukturalne zagrożenie praworządności prowadzi do niepewność prawa. W świetle rosnącej roli instytucji rządowych w gospodarce ważne będzie zapewnienie efektywności ekonomicznej podejmowanych decyzji inwestycyjnych. Utrzymanie dużej dynamiki wzrostu wydajności staje się coraz większym wyzwaniem. Przyrosty wydajności są trudniejsze do osiągnięcia, ponieważ Polska stopniowo skraca dystans w stosunku do bardziej rozwiniętych państw członkowskich UE. Długoterminowe perspektywy gospodarcze będą zależeć od zdolności gospodarki do przestawienia się z produkcji towarów stosunkowo mało zaawansowanych technologicznie na wytwarzanie produktów i usług bardziej zaawansowanych. Dążąc do tego celu, należy zwrócić szczególną uwagę na edukację włączającą, która przekazuje odpowiednie umiejętności i kompetencje, oraz na poprawę jakości szkolnictwa wyższego i badań stosowanych. Pomimo silnej dynamiki wzrostu, rynek pracy w Polsce napotyka na ograniczenia dotyczące poziomu aktywności zawodowej, umiejętności i mobilności. Wskaźniki zatrudnienia nadal rosną, ale niedawno przyjęte środki w dziedzinie polityki rynku pracy mogą zahamować wzrost aktywności zawodowej. Przewiduje się, że wspomniane środki zniechęcą do uczestnictwa w rynku pracy przede wszystkim te grupy, które charakteryzuje obecnie wskaźnik zatrudnienia niższy od średniej UE: kobiety, osoby o niskich umiejętnościach zawodowych i osoby w starszym wieku. Duża segmentacja rynku pracy ma niekorzystny wpływ na wydajność i na akumulację kapitału ludzkiego w dłuższej perspektywie. W warunkach rekordowo niskiego bezrobocia potrzeba uczenia się przez całe życie nabiera jeszcze większego znaczenia. Mobilność geograficzną i zawodową utrudniają czynniki takie jak polityka mieszkaniowa, infrastruktura transportowa, dostępność opieki nad dziećmi, niedopasowanie umiejętności oraz preferencyjne sektorowe systemy zabezpieczenia społecznego, w szczególności wysoko dotowane systemy emerytalno-rentowe dla rolników. Efektywność systemu zabezpieczenia społecznego wymaga monitorowania. Wskaźniki ubóstwa i nierówności dochodów malały w ostatnich latach; przewiduje się ich dalszą poprawę w związku z wprowadzeniem nowych świadczeń na dzieci. Istnieje jednak nadal wiele niewiadomych, jeżeli chodzi o ogólną efektywność systemu zabezpieczenia społecznego, zachęty do integracji społecznej przez pracę i dostępność środków pozwalających wesprzeć inne ważne obszary polityki społecznej, takie jak np. opieka długoterminowa. Badania naukowe i innowacje są w coraz większym stopniu postrzegane jako siła napędowa długoterminowego wzrostu gospodarczego w Polsce, ale w tej dziedzinie pozostaje jeszcze wiele do zrobienia. Jakość wyników prac naukowych i działalności innowacyjnej wciąż znacznie odbiega od standardów unijnych. Odnotowuje się stopniowy wzrost inwestycji w badania i rozwój, do czego przyczynia się wsparcie ze środków publicznych, w którym znaczną rolę odgrywają fundusze strukturalne UE. Polska szybko modernizuje swoją infrastrukturę, ale nie udało się jej jeszcze zlikwidować strukturalnych wąskich gardeł. Fundusze unijne ułatwiły szybki rozwój sieci drogowej, ale współczynnik śmiertelności w wypadkach drogowych wciąż należy do najwyższych w UE. Realizacja projektów w sektorze kolejowym nadal napotyka na problemy i jest utrudniona przez opóźnienia we wdrażaniu projektów. Pomimo stopniowej poprawy sytuacji, polską gospodarkę cechują w dalszym ciągu wysoka energochłonność i emisyjność dwutlenku węgla; infrastruktura służąca do wytwarzania energii elektrycznej starzeje się, produkcja energii jest zależna w dużym stopniu od węgla, a jej wielkość może okazać się niewystarczająca w świetle prognozowanego wzrostu zapotrzebowania na energię elektryczną. Niedawne inicjatywy mogą ograniczyć potencjalne możliwości wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Dużym wyzwaniem pozostaje kwestia poprawy jakości powietrza – poziom zanieczyszczeń powietrza w Polsce jest jednym z najwyższych w UE. Polska pnie się stopniowo w górę w międzynarodowych rankingach dotyczących warunków prowadzenia działalności gospodarczej, ale ramy regulacyjne wpływają niekorzystnie na otoczenie biznesu w niektórych obszarach. Częste zmiany przepisów, nierzadko uchwalane po przeprowadzeniu jedynie ograniczonych konsultacji społecznych, osłabiają zaufanie przedsiębiorców. Słabe planowanie przestrzenne zwiększa obciążenia administracyjne związane z uzyskaniem pozwoleń na budowę. Otoczenie biznesu cierpi także wskutek niesprawnego działania systemu wymiaru sprawiedliwości, prowadzącego do przewlekłości postępowań sądowych i procedur egzekwowania umów. W swojej Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju polski rząd zaproponował szereg środków mających na celu ułatwienie prowadzenia działalności gospodarczej. 1. Sytuacja gospodarcza i perspektywy Wzrost PKB Polska gospodarka jest w fazie silnego wzrostu. Od 2014 r. głównym motorem wzrostu jest popyt wewnętrzny. W związku ze spadkiem inwestycji w 2016 r., do wzrostu PKB w wysokości 2,8 %, czyli znacznie powyżej średniej unijnej, przyczyniło się spożycie prywatne. Wydatkom na spożycie prywatne sprzyjały bardzo korzystne warunki na rynku pracy, znaczny wzrost transferów socjalnych i niskie oprocentowanie kredytów.

Wykres 1.1:Komponenty wzrostu realnego PKB, lata 2006–2018 Źródło: Eurostat, Komisja Europejska W 2016 r. znacznie spadła działalność inwestycyjna wskutek słabego wykorzystania unijnych funduszy strukturalnych i rosnącej niepewności. Inwestycje spadły w 2016 r. o 5,5 %, przy czym szczególnie dużą skalę miał spadek dynamiki inwestycji publicznych (szacowany na ok. -15 %). Jego główną przyczyną było opóźniające się wydatkowanie środków w ramach projektów finansowanych z funduszy strukturalnych UE w okresie programowania 2014–2020. Znaczny spadek inwestycji odnotowano także w sektorze prywatnym, m.in. wskutek mniejszej aktywności przedsiębiorstw państwowych i spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Wydaje się, że spowolnienie dynamiki inwestycji sektora prywatnego jest związane ze wzrostem niepewności przedsiębiorców co do przyszłego kształtu polityki gospodarczej (np. zmian opodatkowania, strategicznych decyzji dotyczących polityki energetycznej czy też roli przedsiębiorstw państwowych). Krótkoterminowe perspektywy wzrostu pozostają pozytywne, istnieją jednak pewne czynniki ryzyka. Prognozuje się, że wzrost PKB wyniesie 3,2 % w 2017 r. i 3,1 % w 2018 r., tzn. będzie nieznacznie wyższy od wzrostu potencjalnego. Dynamika wzrostu spożycia prywatnego będzie silna w 2017 r. i umiarkowana w 2018 r.; zmiana ta odzwierciedla spowolnienie tempa wzrostu zatrudnienia i stopniowe wygasanie efektów nowych transferów socjalnych. W latach 2017 i 2018 można spodziewać się silnego odbicia inwestycji publicznych dzięki większemu wykorzystaniu środków z funduszy unijnych. Prognozy wskazują, że ożywienie inwestycji sektora prywatnego będzie postępować stopniowo, wspierane przez silny popyt krajowy i dobre perspektywy dotyczące wzrostu eksportu. Sprzyjać mu będą także takie czynniki jak stosunkowo wysoki stopień wykorzystania mocy produkcyjnych, wciąż duże zyski przedsiębiorstw i niskie stopy procentowe. Z drugiej strony, niepewność dotycząca przyszłego kierunku polityki gospodarczej może zniechęcać do podejmowania decyzji inwestycyjnych. Najważniejszym ryzykiem zagrażającym przedstawionemu scenariuszowi, jest przedłużająca się niepewność, która może mieć niekorzystny wpływ nie tylko na inwestycje przedsiębiorstw, lecz także na decyzje dotyczące wydatków gospodarstw domowych, a w efekcie zmniejszyłaby już bardzo ograniczoną przestrzeń fiskalną, która umożliwia reagowanie na negatywne wstrząsy. Wzrost potencjalny W ostatnich latach wysokość dochodu na mieszkańca w Polsce szybko zbliżała się do unijnego poziomu. Pomiędzy latami 2007 i 2015 PKB na mieszkańca według standardów siły nabywczej wzrósł z 53 % średniej dla UE-28 do 69 % (). Polska (obok Litwy i Rumunii) stanowi zatem państwo najszybciej nadrabiające zaległości. Szacowany wzrost potencjalny utrzymuje się od 2013 r. na niezmienionym poziomie wynoszącym ok. 3 %. Pozytywny wkład we wzrost potencjalny wniosły stabilna akumulacja kapitału i znaczące przyrosty łącznej produktywności czynników produkcji (pomimo spowolnienia obserwowanego od 2012 r.), a także praca (zob. wykres 1.2). Udział pracy we wzroście potencjalnym wiązał się głównie ze spadkiem naturalnej stopy bezrobocia i wzrostem aktywności zawodowej, które skompensowały z nadwyżką ubytek ludności w wieku produkcyjnym. Przewiduje się, że ubytek ludności w wieku produkcyjnym zmniejszy potencjał wzrostu gospodarczego w przyszłych dekadach. Mniejsza liczba osób w wieku 15–45 lat oznacza, że nawet gdyby współczynnik dzietności utrzymywał się na najwyższym poziomie odnotowywanym obecnie w UE, tj. 2 zamiast 1,32 (współczynnik dzietności w Polsce w 2014 r.), nie powstrzymałoby to dalszego spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym (zob. wykres 1.3). W sytuacji, gdy naturalna stopa bezrobocia jest już niska, kluczowe znaczenie dla przynajmniej częściowego złagodzenia skutków tego negatywnego trendu demograficznego ma zwiększanie udziału ludności aktywnej zawodowo. Imigracja może być kolejnym czynnikiem, który poprawi perspektywy rynku pracy. Wykres 1.2:Szacowane komponenty wzrostu potencjalnego PKB, lata 2006–2016 Źródło: Komisja Europejska Perspektywy inwestycyjne w średnim i długim okresie zależą od szeregu czynników o charakterze politycznym. Inwestycje publiczne w nadchodzących latach będą wspierane przez duży wkład z funduszy unijnych, ale do utrzymania ich dynamiki po upływie okresu programowania funduszy UE 2014–2020 będzie potrzebna przestrzeń fiskalna. Stabilny rozwój sektora bankowego, ale także rynków kapitałowych, mógłby zapewnić źródła finansowania i stworzyć warunki sprzyjające wzrostowi poziomu oszczędności gospodarstw domowych. Duży wpływ na ocenę ryzyka związanego z decyzjami inwestycyjnymi mają pewność prawa oraz zaufanie do jakości i przewidywalności prawa, polityki podatkowej i pozostałych polityk, a także organów regulacyjnych, podatkowych i innych instytucji. O decyzjach inwestorów rozstrzygać będą ostatecznie wszystkie te czynniki, na równi z perspektywami makroekonomicznymi i poziomem stabilności. Na dynamikę inwestycji mają również silny wpływ dostępność wykwalifikowanej siły roboczej i wzrost wydajności (zob. rozdział 3.4.). Po kilku latach szybkiego wzrostu wydajności, jej dalsze przyrosty będą trudniejsze do osiągnięcia. Zjawisko spowolnienia dynamiki wzrostu wydajności jest obserwowane od kilku lat w wielu zaawansowanych gospodarkach. Trwały wzrost wydajności zależy m.in. od międzysektorowej mobilności czynników produkcji, w tym przepływu siły roboczej z sektora rolniczego, który cechuje niska produktywność, do innych sektorów. Unaocznia to, jak duże znaczenie ma likwidacja barier dla mobilności wynikających np. z bardzo ograniczonej skali poprawy umiejętności i niektórych cech specjalnego systemu emerytalnego dla rolników. Inne istotne czynniki przyczyniające się do wzrostu wydajności to m.in. poprawa jakości kapitału ludzkiego i rzeczowego oraz zdolności przedsiębiorstw do wdrażania nowych technologii i tworzenia innowacji. Wykres 1.3:Liczba ludności w wieku produkcyjnym (wiek 15-74 lata), 2015–2080 r. Źródło: Eurostat, Komisja Europejska Stabilność makroekonomiczna i wdrażanie reform strukturalnych mają kluczowe znaczenie dla utrzymania wysokiego wzrostu potencjalnego. Jak podkreślono w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2017 r., wdrażanie reform strukturalnych i zapewnienie odpowiedzialnej polityki fiskalnej stanowią fundamenty polityki gospodarczej. To, czy polska gospodarka będzie w stanie kontynuować proces nadrabiania zaległości, będzie zależało od stopnia, w jakim uda się zapewnić stabilność finansów publicznych, biorąc pod uwagę spodziewane koszty związane ze starzeniem się społeczeństwa i potrzebą adekwatności przyszłych emerytur. Duże znaczenie będzie miało również utrzymanie stabilności sektora finansowego, zapewnienie sprawiedliwości społecznej, w tym poprzez zwiększanie uczestnictwa w rynku pracy i wspieranie w ten sposób systemu zabezpieczenia społecznego oraz udane wdrożenie szeregu innych reform strukturalnych. Działania reformatorskie powinny być ukierunkowane m.in. na następujące kluczowe obszary: starzenie się społeczeństwa, poprawa umiejętności zawodowych, jakość usług administracji publicznej i działanie przedsiębiorstw państwowych (zob. rozdział 3 i ramka 1.1). Zmiany cen W Polsce skończył się okres deflacji cen konsumpcyjnych, ale presja cenowa pozostanie ograniczona. Deflacja pojawiła się w połowie 2014 r. i ustąpiła pod koniec 2016 r.; w grudniu 2016 r. odnotowano inflację wynoszącą 0,9 %. Ostatnie zmiany cen tłumaczą w dużej mierze wahania cen surowców energetycznych na rynkach światowych. Na lata 2017 i 2018 prognozowany jest jedynie umiarkowany, mniejszy niż 2,5 %, wzrost cen konsumpcyjnych w związku z bardzo ograniczoną presją popytową, niską inflacją w innych państwach i stopniowym wzrostem płac. Wykres 1.4:Wybrane indeksy giełdowe, lata 2012–2016 Źródło: IHS DataInsight Ceny aktywów utrzymywały się w 2016 r. na stabilnym poziomie. Ceny nieruchomości utrzymywały się zasadniczo na niezmienionym poziomie przez cały 2016 r. w warunkach zarówno rekordowo wysokiego popytu, jak i podaży. Odnotowano umiarkowany wzrost liczby udzielanych kredytów hipotecznych, przy czym znaczna część transakcji jest finansowana bez korzystania z kredytów bankowych. W 2016 r. rynkowi giełdowemu nie udało się nadrobić dużych strat z drugiego półrocza 2015 r. (wykres 1.4). Słaba kondycja Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie wynikała z szeregu czynników, takich jak niskie ceny surowców oraz niepewność dotycząca wpływu rządu na notowane spółki z dużym udziałem Skarbu Państwa w strukturze własnościowej (zob. ramka 1.1), a także niepewność dotycząca przyszłości otwartych funduszy emerytalnych i planowanych regulacji sektora finansowego, w tym zwłaszcza kwestii kredytów hipotecznych w walutach obcych. Rynek pracy W 2016 r. miała miejsce dalsza poprawa warunków na rynku pracy. Zatrudnienie wzrosło o około 0,9 %; był to trzeci z rzędu rok, w którym odnotowano duży wzrost liczby miejsc pracy (wykres 1.5). Wskaźniki zatrudnienia osiągnęły najwyższe jak dotąd poziomy, choć nadal są niższe od średnich wskaźników unijnych ze względu na niską aktywność zawodową niektórych grup. Stopa bezrobocia nadal spadała w 2016 r., osiągając w trzecim kwartale poziom 5,9 %, najniższy od czasu, gdy dostępne są porównywalne dane. Przez cały 2015 r. i w pierwszych miesiącach 2016 r. wzrost płacy nominalnej był umiarkowany i wynosił ok. 3 %. Od drugiego kwartału 2016 r. dynamika płac w całej gospodarce przyśpieszyła do ponad 4 % w ujęciu nominalnym. Ponieważ jednak wzrost płac w ostatnich latach odpowiadał generalnie wzrostowi wydajności, jednostkowe koszty pracy zwiększyły się tylko umiarkowanie i nie mają większego wpływu na konkurencyjność kosztową Polski. Wykres 1.5:Zatrudnienie, wynagrodzenia i stopa bezrobocia, lata 2012–2016 Źródło: Eurostat i Główny Urząd Statystyczny Przewiduje się spadek aktywności zawodowej w związku ze środkami, które zostały niedawno wprowadzone lub zapowiedziane przez rząd. Przewiduje się, że łączny wpływ obniżenia wieku emerytalnego, podwyższenia wieku obowiązku szkolnego, nowych uniwersalnych świadczeń na dzieci, zniesienia obowiązku przedszkolnego dla pięciolatków i znacznego wzrostu płacy minimalnej zmniejszy uczestnictwo w rynku pracy. Względne znaczenie i zasięg czasowy tych skutków będą różne. Oczekuje się, że skutek w postaci zmniejszenia aktywności zawodowej będzie dotyczyć głównie tych grup, w przypadku których wskaźnik zatrudnienia jest już obecnie niższy od średniego dla UE. Dotyczy to osób w wieku 55 lat i powyżej, osób o niskich kwalifikacjach oraz kobiet, w tym kobiet w wieku rozrodczym (zob. rozdział 3.3). Przewiduje się, że spodziewane niekorzystne zmiany na rynku pracy spowodują szybszy wzrost płac i potencjalnie niedobór pracowników. Prognoza wskazuje, że kombinacja takich czynników, jak zmniejszanie się liczby ludności w wieku produkcyjnym, rekordowo niskie bezrobocie, środki zniechęcające do aktywności zawodowej i niedobór umiejętności wśród osób, które są obecnie bierne zawodowo, doprowadzi do dalszego spowolnienia tempa wzrostu zatrudnienia w 2017 r. i zatrzymania jego wzrostu w 2018 r. Przewiduje się, że zmianom tym towarzyszyć będzie szybszy wzrost płac, ponieważ pracodawcom będą mieli coraz większe trudności ze znalezieniem na wolne stanowiska kandydatów posiadających niezbędne umiejętności i kompetencje. W późniejszych latach sytuację na rynku pracy będą determinować przepływy migracyjne – zarówno emigracyjne, jak i imigracyjne – oraz międzysektorowa i geograficzna mobilność siły roboczej (zob. rozdział 3.3). Inne ważne działania to wprowadzenie zachęt do zatrudniania osób starszych i wyposażenie pracowników w lepsze umiejętności i kompetencje, począwszy od umiejętności podstawowych w zakresie rozumowania matematycznego oraz czytania i pisania po przedsiębiorczość i umiejętności cyfrowe.

Nierówności w dochodach Po kilku latach silnego wzrostu dochodów nierówności zmniejszyły się i ich poziom jest obecnie niższy od średniej unijnej. Nierówności w dochodach stale maleją od połowy pierwszej dekady XXI w.; w 2015 r. spadły nieznacznie poniżej średniej dla UE (). Trend ten towarzyszy szybkiemu wzrostowi mediany dochodu i poziomu dochodu najuboższej 10-procentowej grupy społeczeństwa (decyl pierwszy). Dynamika wzrostu mediany realnych dochodów była jednak nieznacznie słabsza niż tempo wzrostu PKB na mieszkańca. Różnica między poziomem dochodu w decylu pierwszym w rozkładzie dochodu a medianą była mniejsza od średniej unijnej. Współczynnik mobilności dochodowej osób z decyla pierwszego poprawił się znacząco w 2015 r. (). Poprawa wielu wskaźników nierówności, która miała miejsce w Polsce do 2015 r., może wiązać się ze znaczącym wzrostem zatrudnienia i pewnym wzrostem płac w warunkach deflacji. Wprowadzane od 2016 r. zmiany systemu świadczeń socjalnych (przede wszystkim nowe świadczenia na dzieci) prawdopodobnie jeszcze bardziej zmniejszą nierówności, ale odpowiednie dane nie są jeszcze dostępne (zob. rozdział 3.3). Nierówności w zakresie majątku netto () mieściły się w przedziale obserwowanym w kilku innych państwach UE, dla których gromadzono dane w latach 2013–2014 (EBC, 2016). Zewnętrzna pozycja płatnicza Zewnętrzna pozycja płatnicza Polski poprawiła się – saldo rachunku obrotów bieżących było zbliżone do zrównoważonego w 2015 r., a w kolejnym roku pozostało stabilne. Do tej poprawy salda przyczynił się głównie stopniowy wzrost nadwyżki w handlu usługami (wykres 1.6). Wzrost handlu usługami telekomunikacyjnymi, informatycznymi, informacyjnymi i innymi usługami dla przedsiębiorstw był szczególnie duży w latach 2015–2016. Silny eksport wyrobów i spadek cen surowców energetycznych przełożył się w 2015 r. na dodatnie saldo handlu towarami. Wykres 1.6:Saldo obrotów bieżących w rozbiciu na poszczególne komponenty, lata 2006–2016 Źródło: Eurostat Ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (MPI netto) Polski wyraźnie polepszyła się w latach 2015–2016. Duży udział sektora prywatnego w MPI netto zmniejszył się w tym okresie. Obecnie największym komponentem MPI netto są skumulowane bezpośrednie inwestycje zagraniczne, które wynoszą blisko 36 % PKB i stanowią ponad połowę MPI netto (wykres 1.7). Taka struktura MPI netto ogranicza potencjalne ryzyko związane z jej wysoką ujemną wartością, ponieważ inwestycje bezpośrednie rzadziej wiążą się z nagłymi i dużymi wahaniami międzynarodowych przepływów kapitału, które mogą destabilizować rynki. Należy się spodziewać dalszej poprawy MPI netto w nadchodzących latach. Udział Polski w rynkach eksportowych stale rośnie. Udział Polski w światowym eksporcie wzrósł w latach 2005–2015 o blisko 40 %. Ta dynamika eksportu była jedną z najszybszych w UE. Konkurencyjności kosztowej sprzyjał ograniczony wzrost jednostkowych kosztów pracy i względna stabilność kursu wymiany EUR/PLN, który nieco osłabł w latach 2015–2016. W 2016 r. tempo wzrostu eksportu stopniowo spadało. Wykres 1.7:Międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto w rozbiciu na poszczególne komponenty, lata 2006–2016 Źródło: NBP, Eurostat, obliczenia Komisji Europejskiej Niektóre branże zaczynają specjalizować się w wysokojakościowym eksporcie produktów wysokich technologii, ale większość eksportu przypada w dalszym ciągu na wyroby nisko- i średniozaawansowane technologicznie. Stosunkowo niskie koszty produkcji w Polsce, które wynikają z niskiego poziomu kosztów pracy i innych kosztów produkcji, oznaczają, że zyski w eksporcie dotyczyły głównie wyrobów niskiej i średniej technologii. Średnia jakość polskiego eksportu w pięciu sektorach, które najwięcej eksportują na rynek UE, była poniżej średniej unijnej (wykres 1.8) (). Niektóre branże, takie jak produkcja komputerów, sprzętu elektronicznego, wyrobów optycznych i mebli, zaczynają się jednak stopniowo przestawiać na eksport o większej wartości dodanej i wyższej jakości. Utrzymanie i wzmocnienie tego trendu będzie miało duże znaczenie dla perspektyw eksportowych, tym bardziej, że spodziewane przyśpieszenie dynamiki wzrostu płac wywoła prawdopodobnie presję na konkurencyjność kosztową. Wykres 1.8:Ranking średniej jakości produktów eksportowych dla 5 największych sektorów produkcyjnych eksportujących do UE-28, lata 2010 i 2015 Źródło: Obliczenia Komisji Europejskiej na podstawie baz danych Comext i Orbis Finanse publiczne Polska zaprzestała stopniowej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi. W latach 2012–2015 Polsce udało się znacznie ograniczyć deficyt strukturalny, zapewniając jednocześnie odbicie wzrostu gospodarczego i jego późniejsze wzmocnienie oraz stopniowe domykanie luki produktowej. Wydaje się, że te wysiłki konsolidacyjne zakończono w 2016 r., a prognoza Komisji z zimy 2017 r. wskazuje na znaczne pogłębienie się deficytu strukturalnego pomimo faktu, że stopa wzrostu PKB ustabilizowała się na poziomie zbliżonym do potencjalnej stopy wzrostu polskiej gospodarki (wykres 1.9). Wykres 1.9:Wzrost PKB i salda budżetowe (w % PKB) Źródło: AMECO Prowadzenie ekspansywnej polityki budżetowej w latach 2017–2018 wiąże się z pewnym ryzykiem. Przez ostatnie pięć lat deficyt nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce stopniowo zmniejszał się, osiągając w 2016 r. poziom około 2,3 % PKB, najniższy od 2007 r. Spadek deficytu w 2016 r. uzyskano głównie dzięki jednorazowym dochodom ze sprzedaży częstotliwości na potrzeby mobilnego internetu (0,5 % PKB) oraz znacznemu spadkowi publicznych wydatków inwestycyjnych. Jeśli chodzi o dalszą perspektywę, według prognozy Komisji z zimy 2017 r. deficyt zwiększy się do 2,9 % PKB w 2017 r. i 3,0 % PKB w 2018 r. Przewiduje się, że głównym czynnikiem przyczyniającym się do tego wzrostu deficytu będą rosnące wydatki socjalne (obniżenie wieku emerytalnego i uniwersalne świadczenia na dzieci). Nadal nie wiadomo, jakie będą rezultaty prowadzonych od dłuższego czasu działań mających na celu skuteczniejszy pobór podatków. Obecny ekspansywny kurs polityki budżetowej może bardzo ograniczyć przestrzeń fiskalną umożliwiającą reagowanie na negatywne wstrząsy. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB nadal wzrastała, ale utrzymuje się poniżej progu 60 %. Od 2014 r., kiedy to wskaźnik zadłużenia spadł do 50,2 % PKB, głównie za sprawą jednorazowego transferu środków finansowych z prywatnych funduszy emerytalnych (), poziom długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych stale rośnie. W 2015 r. przekroczył on 51 % PKB; według szacunków Komisji w 2016 r. przekroczy on 53 % PKB. Przewiduje się, że dług publiczny osiągnie w 2018 r. poziom ok. 56 % PKB, głównie pod wpływem rosnącego deficytu. Wykres 1.10:Rentowność 10-letnich obligacji skarbowych, lata 2015–2017 Źródło: Eurostat Oprocentowanie polskiego długu publicznego wzrosło w porównaniu z innymi krajami UE, co zwiększy przyszłe koszty obsługi zadłużenia. W latach 2015–2016 oprocentowanie długu Polski znacząco wzrosło na tle innych gospodarek z regionu Europy Środkowo-Wschodniej (wykres 1.10). Pod koniec 2016 r. oprocentowanie polskich obligacji skarbowych było jednym z najwyższych w UE. Wydaje się, że za tę wycenę długu odpowiadają częściowo czynniki wewnętrzne, w szczególności pogorszenie perspektyw budżetowych. (c.d. na następnej stronie)

Ramka (c.d.) Tabela 1.1:Główne wskaźniki gospodarcze, finansowe i społeczne Źródło: Komisja Europejska, EBC 2. Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do kraju Postępy w realizacji zaleceń skierowanych do Polski w 2016 r. () należy postrzegać jako część procesu, który rozpoczął się wraz z wprowadzeniem europejskiego semestru w 2011 r. Polska dokonała korekty nadmiernego deficytu budżetowego, w związku z czym w 2015 r. zamknięto wobec niej procedurę nadmiernego deficytu. Wzmocniła ona również ramy budżetowe przez wdrożenie w 2013 r. stałej reguły wydatkowej. Nie ustanowiono jednak niezależnej rady polityki fiskalnej. Podjęto wprawdzie działania w celu poprawy długoterminowej stabilności finansów publicznych przez stopniowe podwyższanie ustawowego wieku emerytalnego do 67 lat (reforma ta została cofnięta w 2016 r., zob. poniżej) i – w ograniczonym zakresie – w celu zreformowania specjalnych systemów emerytalnych, ale środki te nie objęły systemów emerytalnych dla górników i rolników. Nie podjęto żadnych działań, aby ograniczyć zbyt częste stosowanie obniżonych stawek VAT. Polska podjęła działania, aby zmniejszyć segmentację rynku pracy. Obejmowały one zmianę kodeksu pracy ograniczającą liczbę umów na czas określony, które mogą być kolejno zawierane z tym samym pracownikiem, objęcie obowiązkową składką ZUS niektórych typów umów cywilnoprawnych i niedawne wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. Polska zwiększyła dostępność placówek opieki nad dziećmi, aby zwiększyć uczestnictwo kobiet w rynku pracy, chociaż wprowadzone niedawno środki (zob. rozdział 3.3) mogą przynieść odwrotne skutki. Podjęto pewne kroki, aby uwzględnić zalecenia dotyczące kształcenia i szkolenia zawodowego. Przyjęta we wrześniu 2013 r. strategia „Perspektywa uczenia się przez całe życie” przyniosła ograniczone postępy w zwiększaniu udziału w kształceniu. W ostatnich latach Polska dokonała z powodzeniem liberalizacji kilku wolnych zawodów. Poczyniono postępy w zakresie infrastruktury. Dzięki ogromnym inwestycjom unijnym prowadzonym w ciągu ostatniej dekady Polska znacząco zmodernizowała swoje sieci transportowe. Skala postępów była jednak mniejsza w przypadku projektów kolejowych. Odnotowano również postępy w rozwoju sieci przesyłowych i dystrybucyjnych. Ogółem, Polska poczyniła ograniczone postępy () w realizacji skierowanych do niej zaleceń z 2016 r. Z wyjątkiem osiągnięcia pewnej poprawy w przestrzeganiu przepisów prawa podatkowego, nie dokonano żadnych postępów we wdrażaniu zaleceń dotyczących finansów publicznych. Pojawienie się nowego wyzwania dla długoterminowej stabilności systemu emerytalnego związanego z obniżeniem wieku emerytalnego stoi wręcz w jawnej sprzeczności z zaleceniami skierowanymi do Polski. Nie odnotowano też postępów w zwiększaniu uczestnictwa w rynku pracy. Co więcej, szereg środków wprowadzonych w tej dziedzinie może przynieść odwrotny efekt. Osiągnięto ograniczone postępy w realizacji zalecenia dotyczącego usunięcia przeszkód dla inwestycji w infrastrukturę i zwiększenia stopnia pokrycia kraju planami zagospodarowania przestrzennego. Tabela 2.1:Ocena dotycząca zaleceń skierowanych do Polski na 2016 r. Źródło: Komisja Europejska 3. Priorytetowe reformy 3.1. Finanse publiczne i opodatkowanie System podatkowy Polski system podatkowy przeszedł wiele zmian w 2016 r. W celu zwiększenia dochodów budżetowych wprowadzono dwa nowe podatki sektorowe – od aktywów niektórych instytucji finansowych i od sprzedaży detalicznej. Stosowanie podwyższonych stawek VAT zostało przedłużone na lata 2017–2018 w celu zmniejszenia deficytu budżetowego, chociaż zgodnie z wcześniej przyjętą nowelizacją ustawy miały one przestać obowiązywać z końcem 2016 r. Podatek od aktywów niektórych instytucji finansowych wszedł w życie w lutym 2016 r. i podlegają mu aktywa głównie banków i ubezpieczycieli, powyżej pewnej wartości progowej. Podatek od sprzedaży detalicznej zawieszono przed jego faktycznym wdrożeniem (zob. poniżej). Jednocześnie Polska uchwaliła i wprowadziła w życie szereg zmian do ustawy od podatku od towarów i usług (VAT) oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (CIT). Ich celem była walka z oszustwami podatkowymi i skuteczniejszy pobór podatków. Ponadto Polska obniżyła z 19 % do 15 % stawkę podatku dochodowego od osób prawnych dla najmniejszych podatników i podatników w pierwszym roku działalności. Zmieniono również kwotę wolną od podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i podjęto prace nad reformą PIT i składek na ubezpieczenie społeczne. Duża liczba i szybkie tempo tych zmian mogą zwiększyć niepewność wśród przedsiębiorców. Niektóre zainteresowane strony z sektora przedsiębiorstw zwracają uwagę na większą niepewność co do stabilności i wiarygodności polskiego systemu podatkowego związaną z faktem, że zmiany są często wprowadzane szybko i bez szerokich konsultacji (zob. rozdział 3.6). Dane Narodowego Banku Polskiego pokazują, że od 2015 r. podatki i przepisy przesunęły się z miejsca piątego na drugie na liście barier rozwoju najczęściej wymienianych przez przedsiębiorstwa (NBP, 2015; NBP, 2016a). Raport dotyczący globalnej konkurencyjności 2016–2017 także wskazuje przepisy podatkowe jako czynnik najbardziej utrudniający prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce w latach 2015 i 2016 (Światowe Forum Ekonomiczne, 2016). Najbardziej prawdopodobnymi przyczynami tego wzrostu niepewności są liczba zmian wprowadzonych do przepisów podatkowych (dotyczących m.in. VAT, CIT, akcyzy i innych podatków) oraz tempo ich wdrażania. Czynniki te mogą również spowodować pośrednio mniejszą skłonność do inwestowania. Możliwe jest również, iż wpływają one niekorzystnie na jakość odpowiednich przepisów i ich skuteczność. Ilustruje to na przykład proces ustawodawczy podatku od sprzedaży detalicznej, który trwał zaledwie 1,5 miesiąca (od chwili wniesienia projektu do Sejmu do podpisania ustawy przez Prezydenta RP), chociaż podatek ten przewidywał skomplikowaną strukturę stawek progresywnych opartych na wielkości obrotów, próg kwoty wolnej od podatku oraz dwa różne przedziały i dwie różne stawki podatku. Podatek od sprzedaży detalicznej może naruszać unijne reguły konkurencji, ponieważ faworyzuje przedsiębiorstwa o niskich przychodach. Komisja Europejska wszczęła w związku z tym szczegółowe postępowanie wyjaśniające, a Polska zawiesiła stosowanie tego podatku jeszcze przed jego faktycznym wprowadzeniem. Dochody utracone powstały wskutek dalszego stosowania obniżonych stawek VAT od wielu towarów i usług. Obniżone stawki VAT zmniejszają skuteczność systemu VAT i – jak wskazała Komisja w dotyczącym Polski sprawozdaniu krajowym na 2016 r. – nie stanowią skutecznego instrumentu polityki społecznej. Według badania obejmującego całą UE, wskutek stosowania obniżonych stawek Polska utraciła w 2014 r. 15,9 % potencjalnych dochodów z VAT (CASE/IAS, 2016). Ta utrata dochodów była druga co do wielkości w UE i trzykrotnie przewyższała średnią unijną. Pomimo tego faktu i wbrew kilkakrotnie powtarzanym zaleceniom w tej dziedzinie, Polska nie zapowiedziała jeszcze planów zmiany systemu obniżonych stawek VAT. Walka z oszustwami podatkowymi stanowi w dalszym ciągu duże wyzwanie. Luka w podatku VAT wynika z wielu różnych czynników, które wymagają podjęcia systemowych działań: z zorganizowanej działalności przestępczej, niedeklarowanych przychodów, zawyżania faktur VAT, optymalizacji podatkowej, upadłości i błędów. W 2014 r. odnotowano wprawdzie nieznaczny spadek luki w podatku VAT w porównaniu do 2013 r., ale poziom luki w 2014 r. wyniósł 24 % potencjalnych wpływów z VAT i nadal pozostawał wyższy od unijnej średniej wynoszącej 14 % (wykres 3.1.1). Własne szacunki polskich władz nie wskazują na zredukowanie luki w podatku VAT w 2015 r. Polskie władze spodziewają się jednak znacznego spadku luki w VAT od 2016 r. dzięki wprowadzeniu szeregu środków zwalczających oszustwa w tej dziedzinie (). Poważnym problemem w Polsce są również oszustwa akcyzowe. Ernst and Young szacuje, że szara strefa na rynku oleju napędowego wynosiła 18,6 % całkowitego zużycia oleju napędowego w 2013 r., a na rynku tytoniu – 24 % spożycia w 2015 r. (EY, 2016). Według szacunków CASE/IAS (2016) przemyt towarów akcyzowych odpowiadał za 6 % luki w podatku VAT w 2014 r. Wykres 3.1.1:Luka w podatku VAT w Polsce i w państwach UE-27 Źródło: CASE/IAS (2016) W 2016 r. podjęto szereg reform mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego przez walkę z oszustwami podatkowymi. W sierpniu 2016 r. wszedł w życie tzw. pakiet paliwowy wprowadzający zmiany do kilku ustaw. Nowelizacja przepisów w sprawie poboru VAT przy wewnątrzwspólnotowych transakcjach nabycia paliw miała na celu zwalczanie oszustw podatkowych w sektorze paliwowym. Jednocześnie wprowadzono zmiany w prawie energetycznym dotyczące koncesji na obrót paliwami płynnymi. Oczekuje się, że pakiet paliwowy zostanie uzupełniony tzw. pakietem przewozowym, który został zatwierdzony przez rząd na początku 2017 r. Jego przepisy będą wymagać rejestracji wyrobów akcyzowych przewożonych przez terytorium Polski. Z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie duża liczba zmian do przepisów o podatku VAT. Wprowadzają one szereg instrumentów służących zwalczaniu oszustw w zakresie podatku VAT, takich jak rozszerzenie zakresu towarów objętych mechanizmem odwrotnego obciążenia, rozszerzenie zakresu odpowiedzialności solidarnej nabywcy towarów wrażliwych, ograniczenie stosowania kwartalnej metody rozliczeń VAT i wprowadzenie kar za zaniżanie podatku VAT do zapłaty. Przygotowywane są dalsze reformy mające na celu zwalczanie oszustw związanych z podatkiem akcyzowym i VAT: tzw. pakiet alkoholowy, dotyczący handlu spirytusem denaturowanym, i pakiet tytoniowy. Planowane jest wprowadzenie sankcji karnych za wyłudzenia VAT; projekt ustawy w tej sprawie przechodzi ostatni etap procedury legislacyjnej. Wprowadzenie w 2016 r. klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania ma przeciwdziałać tej praktyce.

Niedawno wprowadzone reformy mogą zwiększyć koszty przestrzegania przepisów podatkowych. Polska poczyniła znaczne wysiłki w celu uszczelnienia swoich przepisów, aby zwalczać zjawiska uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania. Niemniej jednak mechanizmy oszustw podatkowych stale się zmieniają, ponieważ oszuści dostosowują swój sposób działania do nowych przepisów, wykorzystują luki prawne i zmieniają sektory. Surowsze przepisy i liczne zmiany ustawodawstwa mogą mieć nieproporcjonalny duży wpływ na uczciwe przedsiębiorstwa, zwłaszcza małe. Zastrzeżenie to nabiera szczególnej wagi w sytuacji, gdy polskie przedsiębiorstwa ponoszą już wysokie koszty przestrzegania obowiązków podatkowych (Bank Światowy, 2016a). Uproszczenie obowiązków i zwiększenie skali ich dobrowolnego przestrzegania, w tym przez usprawnienie działania administracji podatkowej i jej większe zorientowanie na usługobiorcę, stanowią ważne działania, które pomogą w walce z oszustwami podatkowymi. Pod koniec 2016 r. władze Polski przedstawiły w ramach Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju pewną liczbę wniosków w sprawie uproszczeń podatkowych i zwolnień ze składek na ubezpieczenie społeczne dla nowych przedsiębiorców. Prowadzone są prace nad reformą administracji podatkowej mającą zwiększyć elastyczność i skuteczność jej działania. W swojej ocenie Komisja Europejska podkreśliła słabości strukturalne administracji podatkowej, które ograniczają jej efektywność i skuteczność (np. Komisja Europejska, 2016a). Aby usunąć te słabości, pod koniec 2016 r. uchwalono przepisy ustanawiające Krajową Administrację Skarbową. Wejdą one w życie w marcu 2017 r. Celem zmian jest zwiększenie wpływów podatkowych i uproszczenie obowiązków podatkowych spoczywających na podatnikach poprzez połączenie administracji celnej i podatkowej. Nowe ustawy zmieniają zasadniczo sposób funkcjonowania administracji podatkowej i wymagają zwrócenia szczególnej uwagi na kwestie przejściowe, aby zapobiec niepewności i destabilizacji. Niezwykle ważne jest, aby modernizacja polskiej administracji podatkowej (i) zapewniała koordynację działań organów oraz (ii) skupiała się na zapobieganiu oszustwom, a jednocześnie ułatwiała przestrzeganie przepisów podatkowych uczciwym podatnikom. Opodatkowanie pracy zasadniczo nie zmieniło się w 2016 r. Stopień progresywności opodatkowania pracy w Polsce jest ograniczony (Komisja Europejska, 2016b). Polska rozważała szeroko zakrojoną reformę opodatkowania pracy, w ramach której wprowadzony zostałby jednolity podatek progresywny łączący podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Ostatecznie rząd zdecydował się nie wdrażać tej reformy. Pod koniec 2016 r. Sejm uchwalił natomiast reformę kwoty wolnej od podatku dochodowego od osób fizycznych, która weszła w życie w 2017 r. Zmiana przepisów wynikała z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. W ramach reformy podniesiono kwotę wolną od podatku dla osób o najniższych dochodach (tzn. osób, których roczne zarobki wynoszą mniej niż 50 % wysokości minimalnego wynagrodzenia). Kwota wolna została zlikwidowana dla niewielkiej grupy podatników o najwyższych dochodach. Długoterminowa stabilność finansów publicznych W krótkim okresie nie zidentyfikowano jakichkolwiek znaczących zagrożeń dla stabilności budżetowej, wyraźne jest natomiast ryzyko w perspektywie długoterminowej. Niedawna analiza Komisji wskazuje na brak znaczących zagrożeń dla stabilności finansów publicznych Polski w krótkim okresie (Komisja Europejska, 2017). Analiza zdolności obsługi zadłużenia przeprowadzona według metodyki Komisji ujawnia jednak wysokie ryzyko w perspektywie średnioterminowej. Wiąże się ono z faktem, że w ramach wszystkich rozważanych scenariuszy stwierdzono dalszy wzrost wskaźnika zadłużenia na koniec okresu objętego prognozą (wykres 3.1.2). Wskaźnik stabilności finansów publicznych S1 wskazuje na średni poziom ryzyka, które jest spowodowane głównie niekorzystną wyjściową sytuacją budżetową, lecz także wydatkami związanymi ze starzeniem się społeczeństwa. Podczas analizy przeprowadzonej zgodnie z metodyką Komisji stwierdzono również zagrożenia dla stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej (wskaźnik S2 sygnalizujący lukę w długoterminowej stabilności finansów publicznych wskazuje na średni poziom ryzyka, które również wynika z niekorzystnej wyjściowej sytuacji budżetowej i wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa) (). Obniżenie ustawowego wieku emerytalnego będzie mieć negatywny wpływ na stabilność finansów publicznych. Jak podkreślono w sprawozdaniu krajowym dotyczącym Polski na 2016 r., kluczowe znaczenie dla poprawy stabilności finansów publicznych ma ograniczenie prognozowanego wzrostu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Kwestia ta nabrała jeszcze większego znaczenia w świetle niedawno przyjętej ustawy obniżającej wiek emerytalny, która zacznie obowiązywać pod koniec 2017 r. Wprowadzone zmiany (obniżenie ustawowego wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, podczas gdy dotychczasowe regulacje przewidywały stopniowe podnoszenie wieku emerytalnego do 67 lat, niezależnie od płci) spowodują wzrost wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa i będą mieć niekorzystny wpływ na rynek pracy (zob. rozdział 3.3). Bezpośrednie skutki ustawy wymagać będą dodatkowego zasilania systemu emerytalnego. Wysokość tych dodatkowych środków budżetowych wyniesie ok. 0,4 % – 0,9 % PKB rocznie do 2050 r. W związku z tym niedawne zmiany pogorszą stabilność finansów publicznych, chyba że zostaną podjęte skuteczne środki zachęcające do utrzymywania aktywności zawodowej po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego. Ustawa obniżająca ustawowy wiek emerytalny nie przewiduje takich zachęt. Wykres 3.1.2:Scenariusze zmian długu publicznego w średnim okresie Źródło: Komisja Europejska Ryzyko dla stabilności finansów publicznych potęguje prognozowany spadek współczynnika adekwatności świadczeń emerytalnych. Prognozowana w długim okresie stopa zastąpienia dochodów netto przez świadczenie emerytalne jest bardzo niska. Wysokość prognozowanego na 2050 r. świadczenia emerytalnego nie przekracza jednej czwartej ostatniego wynagrodzenia (zob. rozdział 3.3). Po przeniesieniu tych założeń na obecne warunki okazuje się, że wysokość świadczenia emerytalnego osoby otrzymującej średnie wynagrodzenie (w grudniu 2016 r. wynosiło ono ok. 4 600 PLN brutto) będzie prawdopodobnie zbliżona do minimalnej emerytury wynoszącej 1 000 PLN. Należy przy tym zwrócić uwagę, że według najnowszych oficjalnych danych (GUS, 2016) 66 % pracowników otrzymuje wynagrodzenie nieprzekraczające średniej krajowej (). Wynika z tego, że potencjalnie nawet połowa świadczeń emerytalnych będzie wymagała dotowania z budżetu, aby wyrównać ich wysokość do minimalnego poziomu. Wiązałoby się to z dodatkowymi kosztami budżetowymi. Nie można również wykluczyć, że tak niski wskaźnik zastąpienia może być postrzegany jako nieakceptowalny. W takim przypadku konieczne będzie albo radykalne podwyższenie ustawowego wieku emerytalnego albo przeznaczanie dużych dodatkowych kwot z budżetu na dofinansowanie systemu. W 2016 r. nie wprowadzono żadnych istotnych zmian w specjalnych systemach emerytalnych. Specjalny system emerytalny dla rolników (KRUS) jest w dalszym ciągu bardziej preferencyjny niż powszechny system emerytalny (ZUS). System ten powoduje nie tylko większe obciążenie dla budżetu (obecna wysokość dotacji na KRUS wynosi ok. 1 % PKB), ale może również hamować mobilność zawodową (zob. rozdział 3.3). Polska nie zajęła się też do tej pory kwestią specjalnego systemu emerytalnego dla górników. Ramy budżetowe Numeryczne reguły fiskalne działają stabilizująco, podczas gdy planowanie średniookresowe jest stosowane na ograniczoną skalę. Reguły fiskalne (reguła zadłużenia i reguła wydatkowa obowiązujące niemal cały sektor instytucji rządowych i samorządowych oraz indywidualne reguły ograniczające wydatki jednostek samorządu terytorialnego) są najsilniejszą stroną polskich ram budżetowych. Jedna z reguł fiskalnych – ograniczenie wysokości długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 60 % PKB – jest zapisana w Konstytucji RP, co gwarantuje jej niezmienność (). Reguła konstytucyjna jest uzupełniona tzw. progami ostrożnościowymi dotyczącymi długu publicznego, określonymi w ustawie o finansach publicznych na poziomie 55 % PKB i 60 % PKB, po których przekroczeniu muszą być podjęte odpowiednie działania. W Polsce przygotowywane są również średnioterminowe ramy budżetowe (tzw. Wieloletni Plan Finansowy Państwa, WPFP). Ramy te są jednak mało skuteczne jako instrument planowania w długiej perspektywie, np. budżet na dany rok może przewidywać deficyt wyższy od deficytu wskazanego w ostatnim WPFP. Wiarygodność reguł fiskalnych osłabiły ich częste zmiany. Ostatnie zmiany reguły wydatkowej (z grudnia 2015 r.) dostosowują limit wydatkowy do średniookresowego celu inflacyjnego banku centralnego i umożliwiają większe wydatki w przypadku planowanej realizacji działań jednorazowych i tymczasowych zwiększających dochody. W świetle obecnego poziomu inflacji zmiany te doprowadziły do zwiększenia limitów wydatkowych, umożliwiając wyższe wydatki w budżecie na 2016 r. Na ten fakt zwrócił też uwagę Narodowy Bank Polski (NBP, 2016b). Polskim ramom budżetowym brakuje w pełni niezależnej rady polityki fiskalnej. Obecnie Polska jest jedynym państwem UE (), które nie przyjęło jeszcze podstawy prawnej ustanawiającej radę polityki fiskalnej lub powierzającej tę rolę istniejącemu organowi. Pewne typowe zadania rady polityki fiskalnej są wykonywane przez inne instytucje, ale są one rozproszone, a niektóre zadania nie są w ogóle wykonywane. W rezultacie żaden organ nie poświęca odpowiedniej uwagi zmianom ram budżetowych lub konsekwencjom budżetowym ważnych środków wprowadzanych w dziedzinie polityki fiskalnej, nawet jeśli mają one duży wpływ na finanse publiczne (). W 2016 r. Polska zapowiedziała plany wzmocnienia procedury budżetowej. Plany te mają na celu poprawę planowania budżetowego w średnim okresie poprzez reformę średnioterminowych ram budżetowych, ściślejsze powiązanie rocznego budżetowania z planowaniem w perspektywie średniookresowej, określenie na nowo roli rządu i ministerstw, zmianę klasyfikacji budżetowej wydatków i włączenie do procedury budżetowej przeglądu wydatków. Biorąc pod uwagę fakt, że skuteczne i efektywne zarządzanie środkami finansowymi oraz ich realokacja stanowią obecnie wyzwanie, planowana reforma może znacząco poprawić zarządzanie finansami publicznymi. Może ona w szczególności zapewnić skuteczniejszą kontrolę nad budżetem, w tym stosowanie mechanizmów wcześnie identyfikujących nieracjonalne wydatki i ułatwiających realokację środków. 3.2. Sektor finansowy Sektor bankowy pozostaje stabilny, płynny i rentowny. W ciągu ostatnich 18 miesięcy w całym systemie bankowym stale rósł poziom kapitału. Wskaźnik kapitału podstawowego Tier 1, stanowiącego element kapitału regulacyjnego, który mierzy odporność banków na wstrząsy, osiągnął na koniec pierwszego półrocza 2016 r. poziom 15,8 %, o ponad 2 pp. więcej niż wynosił na koniec 2014 r. Relacja kredytów do depozytów w polskich bankach dalej malała i na koniec czerwca 2016 r. wynosiła 98,5 % (3.2.1). Głównym źródłem finansowania polskich banków są zebrane depozyty krajowe. Baza depozytowa ma korzystną, zrównoważoną strukturę, na którą składają się depozyty klientów indywidualnych i przedsiębiorstw, stanowiące ponad 58 % sumy bilansowej. Udział długoterminowego finansowania z rynku międzybankowego w postaci obligacji uprzywilejowanych i podporządkowanych jest niski i wynosi ok. 5 % zagregowanej sumy bilansowej banków. Rentowność sektora bankowego spadła w 2015 r., ale w późniejszym okresie była zasadniczo stabilna. W dalszej perspektywie na rentowność sektora mogą wpłynąć niekorzystnie niskie stopy procentowe, ewentualna zmiana podatku bankowego i obecnie dyskutowany projekt ustawy w sprawie kredytów hipotecznych w walutach obcych. Nowy podatek od instytucji finansowych nie wpłynął na stabilność sektora. Podatek od aktywów instytucji finansowych został wprowadzony w lutym 2016 r. i stanowi jedną z najwyższych danin publicznych sektora bankowego w Europie. Obecnie podatek jest obliczany na podstawie nadwyżki sumy wartości aktywów na koniec każdego miesiąca ponad kwotę progową, z wyłączeniem wartości funduszy własnych banków i aktywów w postaci polskich skarbowych papierów wartościowych. Wpływy z tego podatku są mniejsze od zakładanych w budżecie; nie pojawiły się natomiast istotne negatywne skutki dla stabilności gospodarczej i finansowej, których początkowo się obawiano. Pośrednim skutkiem wprowadzenia daniny bankowej było znaczne zwiększenie przez banki stanu posiadania polskich skarbowych papierów wartościowych na przełomie lat 2015 i 2016. W rezultacie zaangażowanie podmiotów krajowych w obligacje skarbowe denominowane w PLN przewyższyło, po raz pierwszy od 2010 r., poziom zaangażowania inwestorów zagranicznych. Tocząca się obecnie debata w sprawie kredytów hipotecznych w walutach obcych jest bliska rozstrzygnięcia. Kredyty hipoteczne w walutach obcych nie powodują ryzyka systemowego dla sektora bankowego w Polsce. Na poziomie całego systemu bankowego stanowią one około 8 % zagregowanej sumy bilansowej i reprezentują mniej niż 40 % portfela kredytów hipotecznych. Pewna liczba banków utrzymuje jednak wciąż duże portfele kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych, co ma dwojakie konsekwencje. Z jednej strony, w przypadku przewalutowania kredytów na PLN na mocy ustawy lub orzeczenia sądowego banki te są narażone na straty z tytułu wyceny i rekompensat. Z drugiej strony, utrzymywanie dużej pozycji denominowanej w walucie obcej uzależnia kredytodawców od źródła pozyskiwania tej waluty, którym może być zagraniczny bank dominujący, rynek obligacji w walucie obcej lub rynek instrumentów pochodnych. Fakt, iż banki nie posiadają depozytów w walutach obcych i nie mogą korzystać z tego źródła finansowania, wynika jasno ze wskaźnika kredytów do depozytów w walutach obcych, który osiągnął pod koniec czerwca 2016 r. poziom 250 %, ponad dwukrotnie wyższy niż wskaźnik kredytów do depozytów w walucie krajowej. Tabela 3.2.1:Wskaźniki dotyczące prawidłowej kondycji finansowej, wszystkie banki w Polsce Źródło: EBC Zmiany własnościowe prowadzą do wzrostu udziałów posiadanych przez Skarb Państwa w bankach krajowych. Podobnie jak we wszystkich czterech państwach Grupy Wyszehradzkiej strategia rozwoju polskiej gospodarki w ostatnich dwóch dekadach opierała się na przyciąganiu bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ), aby wspierać wzrost gospodarczy i rozwój poszczególnych gałęzi przemysłu. Polska gospodarka, która w dalszym ciągu nadrabia dystans dzielący ją od głównych gospodarek UE, zyskiwała dzięki inwestorom zagranicznym kapitał oraz lepszy dostęp do źródeł finansowania i pośrednictwa finansowego. W latach 1998–2008 banki zagraniczne stanowiły ok. 65 % sektora bankowego w Polsce. Od czasu kryzysu, który rozpoczął się w 2008 r., odsetek ten zmniejszał się stopniowo i, po uwzględnieniu zakupu akcji Pekao SA przez PZU SA, osiągnął poziom 49 % w 2016 r. Z jednej strony tendencja ta wynika w naturalny sposób z rosnącego znaczenia przedsiębiorstw krajowych, które są coraz lepiej przygotowane do konkurencji na rynkach międzynarodowych. Z drugiej strony rząd sygnalizuje gotowość do zakupu zagranicznych instytucji kredytowych. W efekcie kredytodawcy kontrolowani przez Skarb Państwa stanowią coraz większą część sektora. Po nabyciu akcji Pekao SA przez PZU SA banki kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio przez Skarb Państwa reprezentują 36 % łącznych aktywów sektora. Należy też zwrócić uwagę, że pod bezpośrednią lub pośrednią kontrolą państwa znajdą się dwa największe polskie banki. Nie wiadomo jeszcze, jaki wpływ na sektor bankowy będzie miał rosnący udział państwa (zob. ramka 1.1 w rozdziale 1).

Instytucje kredytowe przyczyniają się do dobrych wyników gospodarczych dzięki zrównoważonemu tempu wzrostu akcji kredytowej. Dynamika wzrostu akcji kredytowej na rzecz sektora prywatnego odpowiadała zasadniczo tempu wzrostu nominalnego PKB. Tempo wzrostu kredytów i pożyczek dla przedsiębiorstw niefinansowych osłabło w 2016 r., co wynika prawdopodobnie ze spowolnienia tempa inwestycji (zob. wykres 3.2.1 i rozdział 1). Relacja kredytów udzielanych przedsiębiorstwom niefinansowym do PKB pozostawała stabilna i wynosiła ok. 51 %. Wiele przedsiębiorstw finansuje kapitał obrotowy i mniejsze transakcje ze środków własnych albo przy pomocy innych alternatywnych metod finansowania (pożyczki między przedsiębiorstwami, leasing, factoring). Polski rynek kapitałowy jest największy i najbardziej rozwinięty w Europie Środkowej. Łączna kapitalizacja rynkowa wynosi 150 mld EUR, co odpowiada około jednej czwartej PKB Polski. Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie stała się centralnym rynkiem dla zagranicznych inwestorów instytucjonalnych zainteresowanych inwestycjami kapitałowymi w regionie. Obok rynku kapitałowego w Polsce działa hurtowy rynek obrotu obligacjami skarbowymi i bonami skarbowymi Treasury BondSpot Poland. Rynek ten stanowi integralną część systemu Dealerów Skarbowych Papierów Wartościowych, zorganizowanego przez Ministerstwo Finansów i wchodzącego w skład ogólnoeuropejskiej platformy papierów skarbowych. Przedmiotem obrotu na rynku Treasury BondSpot są duże pakiety wszystkich obligacji i bonów skarbowych denominowanych w walucie polskiej oraz niektórych papierów wartościowych denominowanych w EUR, natomiast większość obrotu obligacjami nieskarbowymi, o obecnej wartości około 18 mld EUR, ma miejsce na rynku Catalyst będącym platformą transakcyjną Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie. Rynek kapitałowy jest ważnym źródłem finansowania dla polskich przedsiębiorstw. Wielkość środków finansowych pozyskiwanych przez przedsiębiorstwa na rynku akcji (17 % PKB) jest nieznacznie większa od poziomu finansowania kredytowego (16 % PKB). Na tle innych państw z regionu stosunkowo dużą rolę odgrywa też emisja obligacji korporacyjnych – łączna wartość obligacji pozostających w obrocie odpowiada 5 % PKB. Udział finansowania dłużnego w polskich przedsiębiorstwach niefinansowych jest jednak generalnie niższy od średniej dla wszystkich przedsiębiorstw w UE. Stosunkowo mało rozwinięty jest również rynek venture capital – łączna wartość inwestycji tego typu stanowi zaledwie jedną piątą średniej unijnej. Obok udziału finansowania pozyskiwanego na rynkach finansowych średnią unijną przekracza też poziom rocznej nadwyżki operacyjnej brutto polskich przedsiębiorstw (26 % PKB), co wskazuje, że są one w stanie finansować inwestycje z zysków zatrzymanych. Wykres 3.2.1:Roczne wskaźniki wzrostu akcji kredytowej Źródło: EBC Na tle państw regionu Polski rynek ubezpieczeń ma duże rozmiary. Polski sektor ubezpieczeń, który odnotowuje przychody ze składek ubezpieczeniowych w wysokości ponad 13 mld EUR i zysk wynoszący niemal 1,3 mld EUR, reprezentuje niemal 40 % całego rynku Europy Środkowej i Wschodniej. Na pięć największych zakładów ubezpieczeń przypada 58-procentowy udział w rynku ubezpieczeń na życie; pozycję dominującą ma PZU Życie S.A. kontrolowany przez Skarb Państwa. Wskaźnik koncentracji pięciu największych zakładów ubezpieczeń w segmencie ubezpieczeń pozostałych osobowych i majątkowych jest nieco wyższy i wynosi 70 %; udział samego PZU SA w tym rynku wynosi 34 %. Konkurencja na rynku ubezpieczeń jest wysoka. Prognozuje się, że poziom rentowności w latach 2016–2017 będzie niski. Sektor osiągnął dobre wyniki w niedawnych testach warunków skrajnych przeprowadzonych przez Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych oraz cechuje go w dalszym ciągu stabilność i rentowność. Rozważane są plany połączenia nadzoru bankowego i nadzoru makroostrożnościowego. W czasie kryzysu polski nadzór finansowy wykazał się ostrożnością i perspektywicznym myśleniem, zapewniając stabilność sektora bankowego (zob. informacje powyżej). Obecnie toczą się dyskusje na temat pewnej formy połączenia nadzoru finansowego z NBP. Za rozwiązaniem tym ma przemawiać synergia pomiędzy nadzorem mikroostrożnościowym nad poszczególnymi bankami a nadzorem makroostrożnościowym nad całym sektorem bankowym. Prowadzenie stałego, skutecznego i niezależnego nadzoru ma kluczowe znaczenie, również w świetle trwającego procesu restrukturyzacji sektora finansowego. 3.3. Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna Rynek pracy Warunki na rynku pracy znacznie się poprawiły, ale współczynnik aktywności zawodowej pozostaje niski dla niektórych grup. Po znacznej i stałej poprawie, jaka miała miejsce w ciągu ostatnich dziesięciu lat, wskaźnik zatrudnienia (dla grupy wiekowej 20–64 lata) osiągnął w III kw. 2016 r. poziom 69,7 %, nieznacznie niższy od średniej unijnej wynoszącej 71,5 %. Różnica ta jest spowodowana przede wszystkim znacznie niższymi współczynnikami aktywności zawodowej określonych grup (zob. rozdział 1). Jak wspomniano w poprzednim sprawozdaniu krajowym dotyczącym Polski, niższy współczynnik aktywności zawodowej starszych pracowników jest związany z niskim poziomem umiejętności i wykształcenia (Komisja Europejska, 2016a). Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych praktycznie nie zmienił się w ostatnich latach, w efekcie jeszcze bardziej pogłębił się dystans w stosunku do stopniowo rosnącego wskaźnika zatrudnienia osób pełnosprawnych. Wzrost zatrudnienia i aktywności zawodowej hamują ponadto bariery utrudniające mobilność geograficzną. Różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia dotyczą wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, ograniczonego dostępu do placówek opieki oraz pewnych elementów systemu podatkowego i systemu świadczeń, które zniechęcają do zatrudniania kobiet. W latach 2015 i 2016 wskaźniki zatrudnienia i aktywności zawodowej kobiet nadal rosły, a w przypadku grupy wiekowej 55–64 lata tempo wzrostu obu tych wskaźników było szybsze niż w przypadku mężczyzn. Wzrosła jednak różnica we wskaźniku zatrudnienia ze względu na płeć – w III kw. 2016 r. wynosiła ona 14,5 pp. dla grupy wiekowej 15–74 lata i była wyższa o 3,5 pp. od średniej unijnej. Powodem tej różnicy jest dłuższe uczestnictwo kobiet w kształceniu formalnym i ich wcześniejsze przechodzenie na emeryturę. Jednocześnie zwiększyły się także różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn na rynku pracy, szczególnie w grupie wiekowej 25–29 lat, co wiąże się prawdopodobnie z dłuższymi okresami wycofania z rynku pracy w przypadku młodych matek. Niski poziom aktywności zawodowej kobiet, a zwłaszcza matek, może wynikać z niedostatecznego wykorzystania opieki nad dziećmi (zob. podrozdział poświęcony edukacji) i zasad urlopu rodzicielskiego, który może być w całości przenoszony na jednego z rodziców, co zachęca kobiety będące drugim żywicielem rodziny do opuszczenia rynku pracy. Innym ważnym czynnikiem jest system wsparcia finansowego z tytułu opieki długoterminowej nad członkiem rodziny; w praktyce zniechęca on do podejmowania jakiejkolwiek pracy najemnej. Migracja odgrywa coraz ważniejszą rolę na polskim rynku pracy. Po dużej fali emigracji, zwłaszcza w latach następujących po przystąpieniu Polski do UE, liczba polskich obywateli czasowo zamieszkałych za granicą pozostaje wysoka (na koniec 2015 r. szacuje się ją na ok. 2,4 mln ()). Nie ma dowodów wskazujących na masowe powroty z emigracji. Coraz większego znaczenia nabiera natomiast zjawisko imigracji czasowej, głównie z Ukrainy, a w mniejszym stopniu z Białorusi i innych państw (). Specjalny system emerytalny dla rolników ma wpływ na mobilność pracowników i pracę nierejestrowaną. Specjalny system zabezpieczenia społecznego rolników (KRUS) jest jedną z przyczyn niskiej mobilności pracowników i ukrytego bezrobocia w sektorze rolnictwa. Niektóre cechy systemu KRUS, np. warunki przechodzenia z KRUS do powszechnego systemu emerytalnego, zniechęcają rolników pracujących w nisko produktywnych gospodarstwach rolnych do podjęcia rejestrowanego zatrudnienia w innych sektorach. Średnia wysokość świadczeń emerytalnych i rentowych z KRUS jest zbliżona do progu ubóstwa, a świadczenie to stanowi często główne źródło dochodu, zwłaszcza w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych. Ogranicza to skuteczność funkcji KRUS polegającej na zapobieganiu ubóstwu i tłumaczy fakt, że gospodarstwa domowe zagrożone ubóstwem są skoncentrowane geograficznie na obszarach wiejskich. Jednocześnie nie istnieją trwałe rozwiązania systemowe, które pozwoliłyby wyłączyć z KRUS rolników osiągających wysokie dochody (Komisja Europejska, 2016a). Niektóre z wprowadzonych niedawno środków mogą jeszcze bardziej zmniejszyć aktywność ekonomiczną. Uchwalone pod koniec 2017 r. obniżenie ustawowego wieku emerytalnego skłoni prawdopodobnie część starszych wiekiem pracowników do opuszczenia rynku pracy. Nowy dodatek na dzieci może niekorzystnie wpłynąć na uczestnictwo w rynku pracy rodziców, zwłaszcza matek. Dotyczy to w szczególności osób o niskich umiejętnościach zawodowych, ze względu na dwa czynniki: po pierwsze, kryterium dochodowe mające zastosowanie w przypadku dodatku na pierwsze dziecko może skłonić niektóre gospodarstwa domowe do zmniejszenia wymiaru czasu pracy, aby obniżyć uzyskiwany dochód z pracy; po drugie, w związku ze wzrostem dochodów gospodarstw domowych preferencje niektórych rodziców mogą przesunąć się w stronę zwiększenia czasu wolnego. Wyniki modelowania z zastosowaniem metod mikrosymulacji wskazują, że najsilniejsze osłabienie zachęt do pracy może wystąpić w przypadku rodziców dwojga lub więcej dzieci oraz matek samotnie wychowujących dzieci (). Ankiety badające gotowość do rezygnacji z pracy potwierdzają ryzyko bierności zawodowej (Work Service, 2016). Przygotowana przez rząd ocena skutków ex ante programu nie uwzględniała tej kwestii. Od września 2016 r. zniesiono obowiązek przedszkolny dla pięciolatków. Zmiana ta może zachęcić część rodziców do pozostania w domu z dziećmi rok dłużej, zwłaszcza w przypadku rodzin o niskich dochodach (zob. również Komisja Europejska, 2016a). Znaczne podwyższenie minimalnego wynagrodzenia może z jednej strony zmniejszyć ubóstwo pracujących, a z drugiej strony mieć niewielki negatywny wpływ na zatrudnienie. W styczniu 2017 r. wysokość minimalnego wynagrodzenia wzrosła o 8 % w ujęciu nominalnym, do 2000 PLN miesięcznie. W przypadku niedawnych absolwentów podejmujących pierwszą pracę wzrost ten wyniósł aż 35 %. Wzrost płacy minimalnej był większy, niż było to pierwotnie proponowane przez partnerów społecznych. Stosunek wynagrodzenia minimalnego do wynagrodzenia średniego wynosi obecnie ok. 47–48 % i szacuje się, że 10–15 % pracowników otrzymuje wynagrodzenie zbliżone do minimalnego. Rosnąca płaca minimalna może mieć nieznaczny negatywny wpływ na zatrudnienie w przypadku słabszych grup społecznych i skłaniać pracodawców do stosowania niestandardowych umów o pracę (Kamińska i Lewandowski, 2015). Z drugiej strony, podwyższenie płacy minimalnej może przyczynić się do ograniczenia ubóstwa, zwłaszcza ubóstwa pracujących. Tworzenie nowych miejsc pracy w latach 2015–2016 było związane z zatrudnianiem na umowy na czas nieokreślony, ale odsetek pracowników tymczasowych pozostaje wciąż wysoki. Odsetek umów o pracę na czas określony wyniósł w trzecim kwartale 2016 r. 27,3 % (w grupie wiekowej 15–64 lata) i wciąż jest bardzo wysoki (). Dotyczy to w szczególności młodych ludzi w wieku 15–24 lata. Znaczna część wszystkich pracowników tymczasowych jest zatrudniana na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie standardowych umów o pracę podlegających przepisom kodeksu pracy. Jak podkreślano we wcześniejszych sprawozdaniach krajowych dotyczących Polski, duża segmentacja rynku pracy może mieć niekorzystny wpływ na wydajność i akumulację kapitału ludzkiego (zob. Komisja Europejska, 2016a). Od początku 2015 r. odnotowano jednak duży wzrost zatrudnienia na czas nieokreślony. Podjęto działania w celu ograniczenia zjawiska segmentacji rynku pracy, ale wciąż istnieją przeszkody zniechęcające do stosowania umów na czas nieokreślony. Czynnikami hamującymi szersze stosowanie umów na czas nieokreślony są m.in. wysokie potencjalne koszty związane z długotrwałymi i niepewnymi procedurami rozstrzygania sporów pracowniczych, szczególna ochrona przed zwolnieniem przysługująca niektórym kategoriom pracowników (), wysokie odszkodowania za niesłuszne zwolnienie z pracy oraz brak zróżnicowania ochrony przed zwolnieniem w przypadku dużych i małych przedsiębiorstw. Powołano dwie komisje kodyfikacyjne, w skład których wchodzą przedstawiciele rządu, ekspertów i partnerów społecznych, w celu opracowania projektów kodeksów indywidualnego i zbiorowego prawa pracy do początku 2018 r. (). Niektóre cechy kodeksu ograniczają elastyczność rynku pracy, która jest jednak generalnie wysoka. Obywatele państw spoza UE mogą być zatrudniani czasowo bez większych formalności. Do elastyczności rynku pracy przyczynia się też swoboda zawierania nietypowych umów o pracę (tzn. umów innych niż umowy na czas nieokreślony podlegające przepisom kodeksu pracy). W porównaniu ze średnią unijną polskie przepisy dotyczące ochrony zatrudnienia nie wydają się być bardzo restrykcyjne (ramka 2.2.1, Komisja Europejska, 2016a). W ograniczonym stopniu korzysta się jednak z zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy (w III kw. 2016 r. zatrudnionych w ten sposób było tylko 6,9 % wszystkich pracowników, co stanowi jedną trzecią średniej unijnej). Ta niewielka elastyczność w zakresie czasu pracy może być szczególnie niekorzystna dla osób starszych lub osób, na których spoczywają obowiązki opiekuńcze (często są to kobiety). Edukacja W ostatnich latach wyniki w zakresie edukacji utrzymują się na dobrym poziomie. Polska jest jednym z państw UE osiągających najlepsze wyniki w zmniejszaniu liczby osób przedwcześnie kończących naukę (5,3 % w 2015 r. w porównaniu ze średnią UE wynoszącą 11 %). W porównaniu z innymi państwami UE ogólne wyniki w zakresie podstawowych umiejętności utrzymują się na dobrym poziomie (OECD, 2016b). W latach 2000–2002, a następnie w latach 2009–2012 zaobserwowano znaczną poprawę średnich wyników uzyskiwanych przez Polskę w Programie międzynarodowej oceny umiejętności uczniów (PISA), po czym w 2015 r. nastąpiło pewne ich pogorszenie we wszystkich dziedzinach, zwłaszcza w naukach ścisłych. Ocena ta jednak nadal utrzymuje się powyżej średniej UE i OECD we wszystkich badanych dziedzinach. Wpływ statusu społeczno-ekonomicznego na osiągane wyniki był raczej ograniczony i zmniejszał się począwszy od 2006 r. (OECD, 2016b).

Reforma systemu szkolnictwa od września 2017 r. budzi szereg obaw wśród zainteresowanych podmiotów. Kluczowa zmiana polega na likwidacji gimnazjów, co w praktyce oznacza powrót do struktury sprzed 1999 r. Taka zmiana polityki wzbudziła obawy wielu zainteresowanych podmiotów, w tym nauczycieli, samorządów oraz naukowców prowadzących badania nad edukacją. Wskazano dwa główne obszary ryzyka. Po pierwsze, wcześniejsze kierowanie do szkół o profilu ogólnym lub zawodowym mogłoby negatywnie wpłynąć na podstawowe umiejętności czytania i pisania wśród uczniów znajdujących się w najbardziej niekorzystnej sytuacji (IBE, 2014). Istnieją dowody wskazujące na to, że wydłużenie w 1999 r. okresu wspólnego kształcenia ogólnego wpłynęło na poprawę wyników uzyskanych przez najsłabszych uczniów w badaniu PISA w latach 2000–2012 (Sitek, 2016; Jakubowski i in. 2016). Po drugie, znaczące zmiany w organizacji szkół prawdopodobnie będą miały negatywny i długotrwały wpływ na organizację kształcenia. W szczególności przewiduje się silne zróżnicowanie wielkości grup w szkołach, zwłaszcza na poziomie szkoły średniej II stopnia (wykres 3.3.1). Istnieje również ryzyko nieoptymalnego wykorzystania niektórych inwestycji dokonanych w ostatnim czasie w szkołach średnich I stopnia. Wprowadzenie zmian do systemu szkolnictwa nie wydaje się niwelować słabości polskiego systemu edukacji, a uzasadnienie dla tych zmian nie wydaje się być oparte na zaleceniach wynikających z istniejących badań i kompleksowej oceny. Więcej osób korzysta z edukacji wczesnoszkolnej, ale w dalszym ciągu utrzymują się wyzwania związane z nierównym dostępem do tych usług i ich jakością. Od 2008 r. liczba przedszkoli wzrosła o około 40 %. Obecnie wszystkie cztero- i pięciolatki mają prawo do miejsca w przedszkolu, a od września 2017 r. uprawnienie to zostanie rozszerzone na trzylatki. Zniesienie obowiązku przedszkolnego dla pięciolatków może osłabić szanse edukacyjne dzieci ze środowisk społecznie defaworyzowanych. Wskaźnik zapisów dzieci do lat trzech do formalnych placówek opieki był jednym z najniższych w UE. Wykres 3.3.1:Prognozowana liczba uczniów rozpoczynających naukę w 1. klasie szkoły średniej II stopnia Źródło: Obliczenia Komisji Europejskiej w oparciu o dane Systemu Informacji Oświatowej (SIO) Rząd rozpoczął konsultacje dotyczące reformy szkolnictwa wyższego w celu poprawy jakości kształcenia oraz jego przydatności na rynku pracy. Odsetek osób z wyższym wykształceniem gwałtownie wzrósł w ciągu ostatnich 15 lat. W 2015 r. wynosił on 43 % wśród osób w wieku od 30 do 34 lat, przekraczając unijną średnią, która wynosi 39 %. Począwszy od roku akademickiego 2017/2018 zastosowany zostanie nowy algorytm finansowania instytucji szkolnictwa wyższego, którego celem jest wzmocnienie zachęt do zwiększania jakości nauczania. Rozpoczęły się szeroko zakrojone konsultacje w sprawie planowanych dogłębnych reform. Uczestniczą w nich przedstawiciele środowisk akademickich i nauki (zob. rozdział 3.5). Nowa ustawa o szkolnictwie wyższym ma wejść w życie w roku akademickim 2018/2019. Przeciętny poziom podstawowych umiejętności wśród osób starszych jest niski, co negatywnie wpływa na ich szanse na rynku pracy. W przeprowadzonym przez OECD Badaniu Umiejętności Osób Dorosłych średnie wyniki badania umiejętności rozumowania matematycznego wśród osób dorosłych w Polsce były średnio niższe niż wśród ich rówieśników w OECD (OECD 2016c). W odniesieniu do podstawowych umiejętności cyfrowych Polska plasuje się dopiero na 26 pozycji wśród państw członkowskich UE-28, chociaż wyniki w zakresie zaawansowanych umiejętności cyfrowych są nieco lepsze (Komisja Europejska, 2016c). Różnorodne sondaże przeprowadzane wśród pracodawców wskazują na rosnące trudności w obsadzaniu wakatów (np. Manpower, 2016; NBP, 2016a). Na rozkład umiejętności wśród siły roboczej wpływa również migracja, gdyż polscy emigranci są przeciętnie lepiej wykształceni niż reszta społeczeństwa. Jednocześnie wielu imigrantów przyjeżdżających do Polski podejmuje się pracy poniżej swoich kwalifikacji. Dorośli rzadko uczestniczą w kształceniu związanym z umiejętnościami potrzebnymi do pracy, a co trzeci dorosły nie widzi potrzeby dalszego kształcenia się lub szkolenia. W 2015 r. jedynie 3,5 % osób w wieku 25–64 lat zgłosiło udział w kształceniu i szkoleniu w miesiącu poprzedzającym ankietę, co oznacza spadek w porównaniu z wynikiem wynoszącym 4 % w 2014 r. Odsetek osób dorosłych (w wieku 25-59/64), które w 2014 r. twierdziły, że w ciągu poprzednich 12 miesięcy podniosły swoje kwalifikacje, wyniósł 31 %, co oznacza jedynie minimalny wzrost w porównaniu z 2012 r. (PARP, 2016). Odsetek uczestnictwa jest najniższy wśród osób, które mogłyby odnieść największe korzyści, tj. osób z wykształceniem podstawowym, osób powyżej 50 roku życia oraz osób nieaktywnych zawodowo. Na wyniki podjętych ostatnio inicjatyw, takich jak Zintegrowany Rejestr Kwalifikacji oraz Baza Usług Rozwojowych trzeba będzie jeszcze poczekać. Kształcenie zawodowe jest w dalszym ciągu w ograniczonym stopniu dopasowane do potrzeb rynku pracy. Kształcenie i szkolenie zawodowe często nie zapewnia uczniom podstawowych umiejętności i kluczowych kompetencji. Przeprowadzone przez OECD badanie PIAAC wykazało, że absolwenci szkół zawodowych nie mają wystarczających umiejętności rozumowania matematycznego oraz czytania i pisania. Jednocześnie wyniki uzyskiwane przez absolwentów techników są znacznie lepsze niż wyniki absolwentów zasadniczych szkół zawodowych. W 2015 r. wskaźniki zatrudnienia wśród uczniów, którzy niedawno ukończyli naukę w szkołach zawodowych, kształtowały się nieznacznie poniżej unijnej średniej. Samorządom często nie udaje się realizacja strategii łączących kształcenie i szkolenie zawodowe z sektorami o strategicznym znaczeniu dla rozwoju regionalnego (Brandt, 2016). W ramach reformy systemu szkolnictwa we wrześniu 2017 r. zmieniona zostanie organizacja szkół zawodowych. Nie wiadomo jeszcze, na ile zmiany te mogą umożliwić wyeliminowanie niedociągnięć systemu kształcenia i szkolenia zawodowego. Ubóstwo i pomoc społeczna Poziom ubóstwa zmniejsza się szybko, ale zapewnienie opłacalności pracy w dalszym ciągu pozostaje w Polsce wyzwaniem. W ostatnich latach znacznie zmniejszył się odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. W 2015 r. wynosił on 23,4 % i był nieco niższy niż unijna średnia wynosząca 23,7 %. Jednocześnie wskaźnik ubóstwa pracujących dla osób w wieku powyżej 18 lat utrzymywał się w 2015 r. na poziomie 11,2 % (1,7 punktu procentowego powyżej średniej w UE). Zjawisko to dotyczy głównie osób samozatrudnionych oraz sektora rolniczego. Zjawisko ubóstwa pracujących występuje najczęściej wśród osób zatrudnionych na umowy o pracę na czas określony. Świadczenia społeczne nie zachęcają do podejmowania pracy. Ze względu na ograniczone zasoby system zabezpieczenia społecznego wywierał dawniej niewielki wpływ na zmniejszanie ubóstwa (Komisja Europejska, 2016a). Nie promował on także w wystarczającym stopniu integracji społecznej poprzez umożliwienie podejmowania działalności gospodarczej, chociaż sytuacja uległa pewnej poprawie ze względu na podwyższenie ulgi podatkowej na dziecko w 2015 r. i wprowadzony od stycznia 2016 r. mechanizm stopniowego zmniejszania świadczeń rodzinnych w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego (zasada „złotówka za złotówkę”). System ten jednak w niewielkim stopniu zachęca do podjęcia pracy, zwłaszcza przez drugiego żywiciela rodziny (Kurowska i in., 2015). Oczekuje się, że program świadczeń na dzieci doprowadzi do zmniejszenia ubóstwa oraz nierówności, ale jednocześnie pojawiają się obawy co do jego opłacalności. Szacuje się, że świadczenia te mogłyby zmniejszyć nierówność mierzoną za pomocą współczynnika Giniego o 0,02 punktu procentowego, a wskaźnik zagrożenia ubóstwem o 5,2 punktu procentowego. Oczekuje się w szczególności, że reforma znacznie zmniejszy poziom ubóstwa w gospodarstwach domowych z trojgiem lub większą liczbą dzieci oraz wśród rodziców samotnie wychowujących dzieci (). Koszt programu jest znaczący i w 2017 r. będzie stanowił około 1,2 % PKB. Jego rozmiar oraz ograniczony zakres stosowania kryterium dochodowego prowadzi do pokrywania się tego programu z innymi świadczeniami społecznymi, niwelując wpływ niewielkich zachęt do podejmowania pracy wbudowanych w te programy oraz budzi obawy co do jego opłacalności. Rząd ogłosił, że w 2017 r. dokona oceny skutków programu. Świadczenia emerytalne zapewniają obecnie adekwatną ochronę przed ubóstwem, ale obniżenie ustawowego wieku emerytalnego doprowadzi do dalszego zmniejszenia wysokości emerytur w przyszłości. Prognozowano znaczny wzrost różnicy między wysokością świadczenia emerytalnego a wysokością wynagrodzeń, nawet jeżeli ustawowy wiek emerytalny zostałby podwyższony do 67 lat (wykres 3.3.2). Przyjęte przepisy obniżające wiek emerytalny doprowadzą do dalszej erozji przyszłych emerytur. Najbardziej odczują to kobiety, jeżeli zdecydują się przejść na emeryturę w wieku zbliżonym do nowego wieku emerytalnego wynoszącego 60 lat, co wydaje się prawdopodobne w świetle doświadczeń w skali międzynarodowej. Ustawowy wiek emerytalny dla kobiet, które będą przechodziły na emeryturę począwszy od 2040 r., zostanie zmniejszony o siedem lat w porównaniu z obecną sytuacją. Będzie to miało poważny wpływ na poziom świadczeń emerytalnych ze względu na fakt, że przechodzenie na emeryturę w wieku o jedynie dwa lata niższym niż 67 lat najprawdopodobniej będzie oznaczało zmniejszenie wysokości emerytury o około 10 % (). Znaczny odsetek kobiet otrzymywałby wówczas jedynie emeryturę w minimalnej wysokości, która, w zależności od indeksacji na przestrzeni lat, najprawdopodobniej będzie plasowała się poniżej progu ubóstwa. Rząd ogłosił także plan wprowadzenia automatycznego uczestnictwa w pracowniczych programach emerytalnych. Wykres 3.3.2:Prognozowane wysokości stóp zastąpienia dochodów przez świadczenie emerytalne – wpływ obniżenia wieku emerytalnego Źródło: W oparciu o dane Grupy Roboczej ds. Starzenia się Ludności (2013). W systemie opieki długoterminowej można dostrzec szereg słabych punktów. Opiekę długoterminową sprawują głównie członkowie rodziny, którzy otrzymują niewielkie wsparcie instytucjonalne i są skutecznie zniechęcani do godzenia pracy zawodowej z obowiązkami związanymi z opieką. Wykorzystanie sformalizowanych systemów opieki jest bardzo niewielkie i dotyczy jedynie 4,6 % osób niesamodzielnych w przypadku opieki w domu pacjenta oraz 3,4 % w odniesieniu do pobytu w domach opieki. Na finansowanie sformalizowanych systemów opieki przeznacza się 0,8 % PKB, co stanowi połowę unijnej średniej (wynoszącej 1,6 %). Brakuje skutecznej integracji systemu opieki zdrowotnej z systemem opieki społecznej w odniesieniu do opieki długoterminowej. Według prognoz wartość współczynnika obciążenia ludności w wieku produkcyjnym ludnością w wieku nieprodukcyjnym wzrośnie dwukrotnie, z 22 % w 2015 r. do 45 % w 2045 r., znacznie zwiększą się również potrzeby związane z opieką długoterminową, a zapewnienie wystarczającego wsparcia instytucjonalnego stanie się wyzwaniem. Opieka zdrowotna Stan zdrowia społeczeństwa mieści się poniżej unijnej średniej, co ma potencjalny wpływ na uczestnictwo w rynku pracy i poziom ubóstwa. Średnie trwanie życia kobiet i mężczyzn oraz lata zdrowego życia mężczyzn kształtują się na poziomie poniżej unijnej średniej, natomiast umieralność niemowląt oraz wskaźniki zgonów, których można uniknąć lub im zapobiec, są wyższe niż średnia UE. Polska musi się zmierzyć z wyzwaniami dotyczącymi dalszej poprawy opłacalności wydatków na służbę zdrowia. Wyzwania te obejmują lepszą opiekę podstawową, dalsze rozwijanie skoordynowanej opieki zdrowotnej, ograniczenie nadmiernego korzystania z opieki specjalistycznej, poprawę opłacalności nadmiernie stosowanego leczenia szpitalnego, lepsze zarządzanie, także poprzez opracowanie oceny technologii medycznych, jak również opracowanie bardziej kompleksowych strategii w zakresie zdrowia publicznego (Komisja Europejska/Komitet Polityki Gospodarczej, 2016). W dalszym ciągu problemem jest dostęp do usług opieki zdrowotnej. System charakteryzuje się niskimi wydatkami publicznymi i niewielką liczbą personelu medycznego. W 2015 r. 7,8 % populacji zgłosiło niezaspokojone potrzeby w zakresie opieki zdrowotnej związane z kosztami i odległością, przy średniej UE wynoszącej 3,6 %. Władze podejmują próby poprawy dostępu do tych usług, na przykład poprzez wprowadzenie szybkiej ścieżki onkologicznej w 2015 r. (). Niedobory personelu są szczególnie zauważalne w niektórych regionach i w niektórych specjalizacjach, z czego wynikają znaczne różnice w dostępności opieki na poziomie regionów i podsektorów. Ministerstwo Zdrowia zamierza do 2025 r. zwiększyć wydatki na publiczną służbę zdrowia do 6 % PKB. Podejmuje się wysiłki w celu sprostania niektórym z istniejących wyzwań. Ministerstwo Zdrowia rozpoczęło szczegółową analizę potrzeb w obszarze opieki zdrowotnej w celu poprawy efektywności przydziału zasobów. Inne plany, takie jak likwidacja Narodowego Funduszu Zdrowia, jeśli zostałyby wdrożone, mogłyby ułatwić zarządzanie, ale jednocześnie prowadzić do powstania konfliktu interesów między różnymi funkcjami (regulatora, płatnika i świadczeniodawcy) wypełnianymi przez jedną instytucję. Nie wiadomo na razie, czy zmiany w sposobie finansowania szpitali nie spowolnią procesu ich restrukturyzacji, stając na przeszkodzie koniecznej konsolidacji sektora. 3.4. Inwestycje W 2016 r. stosunek inwestycji do PKB spadł poniżej unijnej średniej. Wynika to ze znacznego zmniejszenia się aktywności w zakresie inwestycji publicznych (zob. rozdział 1). Jednak stosunek inwestycji sektora prywatnego do PKB również spadł w 2016 r., zwiększając różnicę w stosunku do średniej UE. Perspektywa jedynie stopniowego ożywienia inwestycji (zob. rozdział 1) pociąga za sobą przewidywane zwiększenie tej luki (wykres 3.4.1).

Wykres 3.4.1:Inwestycje publiczne i prywatne, 2006-2018 Źródło: Komisja Europejska Istnieje szereg czynników, które mogą wyjaśniać stosunkowo niski stosunek inwestycji prywatnych do PKB. Jeśli chodzi o strukturę wydatków na inwestycje publiczne, Polska znacznie odbiega od średniej w UE (wykres 3.4.2). Wartość inwestycji mieszkaniowych jest znacznie niższa niż średnia w UE, co najprawdopodobniej odzwierciedla różne preferencje dotyczące bieżącej konsumpcji w porównaniu z inwestycjami mieszkaniowymi oraz istniejące bariery dla rozwoju prywatnego rynku wynajmu. Oprócz tego niższe koszty pracy w porównaniu z innymi państwami UE zachęcają do tworzenia modeli rozwoju sektora przedsiębiorstw w przeważającej mierze w oparciu o znaczne nakłady pracy, tym samym ograniczając inwestycje. Wydaje się jednak, że czynnik ten jest w pełni rekompensowany przez poziom kapitału w Polsce, który w dalszym ciągu jest niski w porównaniu ze średnią w UE, co stanowi zachętę do inwestowania. Inwestycje w sprzęt znacznie przekraczają unijną średnią, odzwierciedlając wysoki udział przemysłu w wartości dodanej brutto oraz trwający proces nadrabiania zaległości technologicznych. Wartość inwestycji w aktywa niematerialne i prawne (oprogramowanie, prawa własności intelektualnej oraz badania i rozwój) jest szczególnie niska w porównaniu do średniej w UE oraz danych dotyczących niektórych innych państw członkowskich, które również nadrabiają zaległości (wykres 3.4.3). Widoczne ostatnio ograniczenie prywatnej działalności inwestycyjnej wydaje się być związane ze zwiększoną niepewnością (zob. rozdział 1), ale czynnik ten może mieć charakter przejściowy. Istnieje wreszcie szereg barier strukturalnych utrudniających działalność inwestycyjną (zob. ramka 3.4.1). Wykres 3.4.2:Inwestycje w rozbiciu na poszczególne komponenty jako % PKB, 2006-2016 Źródło: Komisja Europejska W rządowej Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju określono kluczowe czynniki wpływające na inwestycje. Rząd przedstawił swój cel polegający na podniesieniu stopy inwestycji powyżej 25 % PKB do roku 2030, ale nie określił jeszcze środków, które zostaną wykorzystane do jego realizacji. Kluczowe czynniki sprzyjające inwestycjom to między innymi lepszy klimat inwestycyjny, także dla inwestorów zagranicznych, stabilne otoczenie makroekonomiczne i regulacyjne, a także wysokiej jakości ład korporacyjny, także w przedsiębiorstwach państwowych. Rząd również wyraźnie przyznaje, że rynki kapitałowe odgrywają ważną rolę. Jak już jednak podkreślono w różnych częściach niniejszego sprawozdania, Polska stoi w obliczu wyzwań związanych z wieloma z tych obszarów, a niektóre ze środków przyjętych w 2016 r. mogą pogorszyć klimat inwestycyjny. Obejmują one zagrożenie dla państwa prawa (zob. rozdział 3.6), brak stabilności otoczenia regulacyjnego, np. dla sektora energii ze źródeł odnawialnych (zob. rozdział 3.5), ryzyko związane ze stabilnością finansów publicznych oraz zarządzanie przedsiębiorstwami państwowymi (zob. rozdział 1). Samorządy lokalne odgrywają ważną rolę w kontekście inwestycji publicznych, a ich zdolności mają znaczenie dla skuteczności i efektywności wydatków. Około połowa nakładów brutto na środki trwałe dokonywanych przez sektor publiczny pochodzi od samorządów (), a wydatki inwestycyjne stanowiły około 20 % ich całkowitych wydatków w okresie pięciu lat poprzedzających rok 2016. Polskie samorządy lokalne zarządzają o wiele większymi środkami pod względem udziału w PKB niż średnio ma to miejsce w UE (wykres 3.4.4). Realizują one duże projekty infrastrukturalne, co wymaga odpowiedniej koordynacji, obsługi i nadzoru. W związku z tym ich zdolności administracyjne, operacyjne i zarządcze w dużej mierze decydują o skuteczności i wartości dodanej projektów inwestycyjnych. Wykres 3.4.3:Inwestycje brutto w aktywa niematerialne i prawne jako % inwestycji ogółem (średnia z lat 2013-2015) Źródło: Obliczenia Komisji Europejskiej Fundusze strukturalne silnie wpływają na ogólne wyniki inwestycyjne. Polska w pełni wykorzystała dostępne środki na lata 2007–2013. Transfery środków unijnych do Polski wyniosły 68 mld EUR, co stanowi największą wielkość w Europie wyrażoną jako udział w PKB (22 % PKB za rok 2007). Fundusze te znacznie przyspieszyły proces konwergencji poprzez stymulowanie popytu krajowego, pobudzenie absorpcji technologicznej oraz usprawnienie sieci połączeń. Szacuje się, że w 2015 r. inwestycje uzyskujące wsparcie ze środków polityki spójności doprowadziły do wzrostu PKB o około 4,3 % w porównaniu z alternatywnym scenariuszem braku pomocy finansowej (Altus Consortium, 2016). Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne na lata 2014–2020 umożliwiają o wiele większą mobilizację inwestycji prywatnych i skupienie się na strategiach inteligentnej specjalizacji. Oczekuje się, że zmiana podejścia zwiększy wpływ na wzrost wydajności i innowacyjność gospodarki. Zgodnie z przewidywaniami wsparcie ma dotrzeć do niemal jednej trzeciej polskich MŚP (z wyłączeniem mikroprzedsiębiorstw), które wspólnie odpowiadają za jedną trzecią wartości dodanej i miejsc pracy w gospodarce Polski. Polska zaczęła wzmacniać pobudzanie inwestycji przez komplementarne wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS). Zdolność właściwych organów, w szczególności na poziomie regionalnym, do identyfikowania większej liczby projektów mających wartość dodaną oraz radzenia sobie z wyższym ryzykiem będzie miała znaczenie w kontekście maksymalizacji potencjalnych pozytywnych efektów tych działań. Zdolności administracyjne podmiotów zarządzających projektami infrastrukturalnymi będą co do zasady miały kluczowe znaczenie dla ich pomyślnej realizacji. Wykres 3.4.4:Inwestycje instytucji samorządowych Źródło: Komisja Europejska (Eurostat) Przygotowania do rozpoczęcia projektów w okresie programowania 2014–2020 postępują szybko. Do końca stycznia 2017 r. wartość podpisanych umów wyniosła 18,8 mld. EUR (wkład UE), stanowiąc około 22 % całkowitego przydziału środków w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych przeznaczonego dla Polski. Polski plan działań na rzecz poprawy skuteczności funduszy UE przewiduje większe wykorzystanie certyfikacji w najbliższych latach. Stanowi to podstawę dla wzrostu inwestycji w przyszłości (zob. rozdział 1). 3.5. Polityki sektorowe Badania i rozwój oraz innowacje W ostatniej dekadzie osiągane przez Polskę wyniki w dziedzinie badań i innowacji uległy nieznacznej poprawie. Intensywność badań i rozwoju wzrosła z poziomu 0,6 % PKB w 2007 r. do 1 % PKB w 2015 r., co w dalszym ciągu sytuuje się poniżej połowy unijnej średniej. Rząd dąży do osiągnięcia do 2020 r. docelowego krajowego poziomu intensywności badań i rozwoju przewidzianego w strategii „Europa 2020” (1,7 % PKB). Uzyskane przez Polskę wyniki we wszystkich wymiarach europejskiej tablicy wyników innowacji utrzymują się poniżej unijnej średniej (Europejska tablica wyników innowacji, 2016). Inwestycje w badania i rozwój w Polsce opierają się obecnie głównie na finansowaniu publicznym, przy czym istotnym źródłem wsparcia są europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Pobudzenie inwestycji w sektorze biznesu pozostaje kluczowym wyzwaniem dla Polski. Nakłady przedsiębiorstw na badania i rozwój (BERD), pomimo niedawnego ich wzrostu, utrzymują się na jednym z niższych poziomów w UE, chociaż nakłady w innych obszarach znacznie przekraczają unijną średnią. Nakłady na badania i rozwój ponoszone przez zagraniczne firmy odpowiadały za znaczną część wzrostu wskaźnika BERD w Polsce. W ostatnich latach dynamika wskaźnika BERD nie odpowiadała wzrostowi dostępności współfinansowania ze środków publicznych rozdzielanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. (). Biała księga w sprawie innowacji z 2016 r. wskazuje propozycje legislacyjne i organizacyjne mające na celu poprawę otoczenia biznesowego dla innowacji (MNiSW, 2016). Dwie nowe ustawy dotyczące innowacji wejdą w życie w latach 2017 i 2018. Począwszy od 2016 r. firmom będą przysługiwały nowe ulgi podatkowe na badania i rozwój. Chociaż jest jeszcze za wcześnie na to, żeby ocenić poziom wykorzystania tych zachęt, ich dostępność i wielkość będzie poszerzona w 2017 r., kiedy to wejdzie w życie pierwsza ustawa o innowacyjności (zob. ramka 3.6.1, Wybrane kwestie). Niewielki stopień komercjalizacji wyników badań naukowych oraz słabe powiązania między sektorem nauki i sektorem biznesu ograniczają zdolność innowacyjną gospodarki. Według ostatnich danych liczba wspólnych wniosków patentowych oraz wspólnych publikacji naukowych jest mało znacząca, podobnie jak liczba przedsiębiorstw deklarujących współpracę z organizacjami naukowymi. Udział nakładów ponoszonych przez przedsiębiorstwa na działania z zakresu badań i rozwoju prowadzone przez uczelnie wyższe i instytuty badawcze jest również niewielki (Europejska tablica wyników innowacji, 2016). Polska nadrabia zaległości w zakresie liczby naukowców zajmujących się biznesem i przedsiębiorczością. Trwają prace nad wprowadzeniem nowych ram prawnych w celu lepszego dostosowania nauki do potrzeb rynku (zob. rozdział 3.3. dotyczący edukacji). Wykres 3.5.1:Często przywoływane publikacje a intensywność wydatków na B+R Źródło: Komisja Europejska (europejskie badania na temat innowacji) Pomimo podjętych środków kluczowym wyzwaniem w dalszym ciągu pozostaje jakość nauki oraz dbałość o jej międzynarodowy wymiar. Jakość działalności naukowej w Polsce wciąż znacznie odbiega od standardów unijnych. Tylko 5,0 % polskich publikacji naukowych mieści się w 10 % najczęściej przywoływanych publikacji na świecie, co stawia Polskę na 24 miejscu w UE (wykres 3.5.1). Jedynie dwie polskie uczelnie wyższe zostały uwzględnione w światowym rankingu uniwersytetów z 2016 r., przy czym obydwie znalazły się w ostatniej pięćsetce. Polska plasuje się odpowiednio na 26 i 27 miejscu w UE pod względem liczby absolwentów studiów doktoranckich oraz liczby doktorantów spoza UE. Podjęte n