I.Wprowadzenie

Strefa Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych („strefa Schengen”) należy do najbardziej symbolicznych osiągnięć integracji europejskiej i jest jednym z najbardziej wymiernych przejawów europejskiego stylu życia, napędzającym gospodarkę i jednoczącym Europejczyków ponad granicami wewnętrznymi.

Inicjatywa, która rozpoczęła się w 1985 r. jako projekt międzyrządowy pięciu państw członkowskich – Francji, Niemiec, Belgii, Niderlandów i Luksemburga – stopniowo rozwijała się przez siedem etapów rozszerzenia, stając się największą istniejącą na świecie przestrzenią swobodnego przepływu. Korzyści ze zniesienia granic wewnętrznych są współcześnie równie przekonujące jak w 1985 r. Strefa Schengen jest rzeczywistością dla milionów osób: każdego dnia około 3,5 mln osób przekracza granice wewnętrzne ze względu na pracę, naukę lub odwiedziny u rodziny i przyjaciół. Strefa Schengen zwiększyła nasze bezpieczeństwo zbiorowe, umożliwiając organom państw członkowskich ścisłą współpracę. Ponadto strefa Schengen stanowić podstawę Unii Europejskiej i jej jednolitego rynku jako całości. W obecnym trudnym kontekście geopolitycznym i gospodarczym w pełni funkcjonująca i ukończona strefa Schengen ma zasadnicze znaczenie dla stabilności, odporności i odbudowy.

Obecnie strefa Schengen obejmuje 26 państw i rozciąga się na obszarze 4 mln km kwadratowych zamieszkiwanym przez niemal 420 mln osób. W strefie Schengen uczestniczą 22 państwa członkowskie UE. Spośród pozostałych państw członkowskich wszystkie z wyjątkiem jednego mają obowiązek przystąpić do strefy Schengen i powinny uzyskać taką możliwość po spełnieniu określonych warunków. Cztery z pięciu pozostałych państw członkowskich, czyli Bułgaria, Chorwacja, Cypr i Rumunia, są już częściowo związane dorobkiem Schengen, ale kontrole na granicach wewnętrznych z tymi państwami członkowskimi nie zostały jeszcze zniesione. Irlandia uczestniczy w niektórych istotnych częściach struktury Schengen, oprócz dorobku związanego z granicami zewnętrznymi i zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych. Cztery państwa niebędące członkami UE, Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria, podpisały z Unią umowy o włączeniu w stosowanie dorobku Schengen, a zatem również należą do strefy Schengen. Dzięki pełnemu stosowaniu dorobku Schengen przez Bułgarię, Rumunię i Chorwację strefa Schengen powiększy się do 4,5 mln kilometrów kwadratowych zamieszkiwanych przez 450 mln osób.

Dorobek Schengen jest integralną częścią ram prawnych UE, wiążącą się z istotnymi obowiązkami i zobowiązaniami, którą każde nowe państwo członkowskie musi w pełni przyjąć jako państwo kandydujące do przystąpienia. W szczególności muszą być one przygotowane i zdolne do skutecznego zarządzania granicami zewnętrznymi w imieniu wszystkich innych państw Schengen oraz wydawania jednolitych wiz Schengen. Muszą być one w stanie skutecznie współpracować z organami ścigania w innych państwach oraz mieć możliwość podłączenia się do odpowiednich systemów informacyjnych, takich jak System Informacyjny Schengen, i korzystania z nich, aby utrzymać wysoki poziom bezpieczeństwa po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych. Ponadto muszą one zapewnić, aby przy prowadzeniu tych działań przestrzegane były prawa podstawowe i wymogi dotyczące ochrony danych.

Oprócz spełnienia tych wymogów, pełne stosowanie dorobku Schengen zależy od jednomyślnej zgody wszystkich innych państw członkowskich w pełni stosujących dorobek Schengen. W tym względzie poczyniono znaczne postępy i podjęto w ostatnim czasie istotne kroki polityczne mające na celu wsparcie pełnego stosowania dorobku Schengen w Bułgarii, Rumunii i Chorwacji. Jest to kwestia, za którą zdecydowanie opowiada się Parlament Europejski i która stanowi priorytet dla czeskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej.

W odniesieniu do Cypru toczy się obecnie proces oceny stosowania dorobku Schengen, w ramach którego analizuje się gotowość do przystąpienia do strefy Schengen. System Informacyjny Schengen na Cyprze zacznie funkcjonować już wkrótce, a proces ten zostanie zweryfikowany w 2023 r. w ramach odpowiedniej oceny stosowania dorobku Schengen.

W niniejszym komunikacie podsumowano znaczące osiągnięcia Bułgarii, Rumunii i Chorwacji pod względem wprowadzenia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia zgodności z warunkami koniecznymi do stosowania wszystkich istotnych elementów dorobku Schengen, jak określono w ich odpowiednich aktach przystąpienia z 2005 r. i 2011 r. Wezwano w nim Radę do niezwłocznego podjęcia niezbędnych decyzji umożliwiających tym trzech państwom, które nie należą jeszcze w pełni do obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, przystąpienie do strefy Schengen.

Nie ulega wątpliwości, że Unia jest gotowa na taką historyczną decyzję. Dzięki wspólnym staraniom podejmowanym w ostatnich latach strefa Schengen stała się silniejsza i bardziej odporna. Ustanowiony niedawno cykl zarządzania strefą Schengen zapewnia wszystkie narzędzia niezbędne do regularnej oceny stanu Schengen, począwszy od ram administracyjnych do wspólnego zarządzania politycznego i wspólnej odpowiedzialności politycznej. Rada ds. Schengen i forum Schengen ułatwiają przejrzysty i konstruktywny dialog między instytucjami Unii i państwami członkowskimi. Nowy i wzmocniony mechanizm oceny i monitorowania Schengen, któremu Bułgaria, Rumunia i Chorwacja będą podlegać niezwłocznie po zapadnięciu decyzji o pełnym stosowaniu dorobku Schengen, zapewni identyfikację wszelkich możliwych niedociągnięć i środków naprawczych w odpowiednim czasie.

W związku z tym ósme rozszerzenie strefy Schengen potwierdziłoby i wzmocniło wzajemne zaufanie i jedność między państwami członkowskimi, na których opiera się Schengen, a także przyczyniłoby się do nieustannego dostosowywania i rozwijania tego zasadniczego projektu.

II.Znaczące osiągnięcia Bułgarii, Rumunii i Chorwacji

Od 2011 r. Komisja konsekwentnie podtrzymuje opinię, że Bułgaria i Rumunia są gotowe stać się częścią strefy Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych. Tak samo jest w przypadku Chorwacji od 2019 r. Komisja aktywnie wzywała Radę do podjęcia decyzji umożliwiających Bułgarii, Rumunii i Chorwacji przystąpienie do strefy bez kontroli wewnętrznych. Parlament Europejski wielokrotnie podejmował takie same deklaracje .

Od lat te państwa członkowskie w znacznym stopniu przyczyniają się do odpowiedniego funkcjonowania strefy Schengen, w tym podczas kryzysów migracyjnych, ograniczeń związanych z pandemią, a ostatnio w obliczu bezprecedensowych skutków wojny w Ukrainie. Po pomyślnym przejściu wszystkich ocen stosowania dorobku Schengen uzasadnione jest oczekiwanie, że Bułgaria, Rumunia i Chorwacja w pełni przystąpią do strefy Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych. Zorganizowana w ostatnim czasie dobrowolna misja informacyjna w Bułgarii i Rumunii oraz ostatnia ponowna wizyta w Chorwacji i jej wyniki w zakresie monitorowania przestrzegania praw podstawowych na granicach zewnętrznych zdecydowanie potwierdzają, że państwa te nadal skutecznie spełniają rygorystyczne standardy Schengen i mają modelowe osiągnięcia w zakresie wdrażania przepisów Schengen. Chociaż państwa te aktywnie wdrażają większość dorobku Schengen, nie czerpią one pełnych korzyści wynikających z przynależności do strefy Schengen bez kontroli na granicach wewnętrznych.

Ze względu na strategiczne położenie geograficzne Bułgaria, Rumunia i Chorwacja odgrywają zasadniczą rolę w zabezpieczaniu naszej wspólnej granicy zewnętrznej i skutecznie przyczyniają się do zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa i dobrobytu, jak wykazały ostatnie kryzysy. Wprowadzono wszystkie niezbędne narzędzia, struktury i procedury, aby efektywnie zarządzać przekraczaniem granic zewnętrznych, jak również potencjalnymi zagrożeniami bezpieczeństwa na tych granicach, przyczyniając się tym samym do przeciwdziałania poważnym przestępstwom o wymiarze transgranicznym. Państwa te wykazały również wysoki poziom zaangażowania w zapewnienie skutecznej reakcji na presję migracyjną i związane z nią wyzwania, nawiązując ścisłą współpracę ze swoimi bliskimi państwami sąsiadującymi. Ponadto zgodnie z nowym rozporządzeniem w sprawie oceny stosowania dorobku Schengen państwa członkowskie, w odniesieniu do których Rada podjęła decyzję o stosowaniu do nich przepisów dorobku Schengen w całości, poddawane są ocenie nie później niż w terminie roku od dnia rozpoczęcia stosowania w całości dorobku Schengen w tych państwach członkowskich . Ma to zastosowanie do Bułgarii, Rumunii i Chorwacji po przyjęciu odpowiednich decyzji.

Na podstawie art. 4 ust. 2 Aktu przystąpienia z 2005 r. Bułgaria i Rumunia pomyślnie przeszły proces oceny stosowania dorobku Schengen w 2011 r. Proces ten rozpoczął się w 2009 r. i wszystkie istotne elementy dorobku zostały poddane szczegółowej ocenie zgodnie z obowiązującymi procedurami. Rada uznała zakończenie procesu oceny w dwóch osobnych konkluzjach Rady z dnia 9 czerwca 2011 r. Projekt decyzji Rady w sprawie stosowania wszystkich przepisów dorobku Schengen w Bułgarii i Rumunii uzyskał pozytywną opinię Parlamentu Europejskiego 8 czerwca 2011 r. Pomimo pozytywnego wyniku i zakończenia procesu oceny stosowania dorobku Schengen przez ponad jedenaście lat Rada nie podjęła żadnej decyzji w sprawie pełnego stosowania dorobku Schengen w Bułgarii i Rumunii oraz zniesienia kontroli na ich granicach wewnętrznych.

Biorąc pod uwagę, że procesy oceny Bułgarii i Rumunii zostały zakończone w 2011 r., a rozporządzenie w sprawie mechanizmu oceny i monitorowania Schengen nie przewiduje możliwości ponownego przeprowadzenia formalnej oceny Bułgarii i Rumunii, oba państwa – z myślą o wzmocnieniu wzajemnego zaufania i uznając rozwój dorobku Schengen, który nastąpił w międzyczasie – wydały w dniu 2 marca 2022 r. wspólną deklarację, w której zaprosiły, na zasadzie dobrowolności, zespół ekspertów koordynowany przez Komisję, „aby zapewnić stosowanie m.in. najnowszych zmian w dorobku Schengen od czasu oceny, koncentrując się na zarządzaniu granicami zewnętrznymi i współpracy policyjnej”.

W porozumieniu z Bułgarią i Rumunią, z których obie wykazały się elastycznością i zaangażowaniem, oraz w odpowiedzi na wnioski państw członkowskich, zakres misji został znacznie rozszerzony, aby obejmował wszystkie istotne elementy dorobku Schengen, w tym najnowsze zmiany od 2011 r., ze szczególnym uwzględnieniem granic zewnętrznych i współpracy policyjnej. Analizie poddano również kwestie powrotów, Systemu Informacyjnego Schengen, wizowego systemu informacyjnego, jak również zmiany w polityce wizowej. Podczas tej misji wzięto pod uwagę poszanowanie praw podstawowych, w tym ochronę danych, oraz funkcjonowanie organów stosujących istotne elementy dorobku Schengen. Wizyty odbyły się w Rumunii (9–11 października) i Bułgarii (12–14 października 2022 r.). Większość państw członkowskich wniosła swój wkład w misję, a zespół składał się z 17 ekspertów z państw członkowskich. Oprócz pięciu ekspertów Komisji w misji informacyjnej uczestniczyli obserwatorzy z Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej („Frontex”), Europolu i Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Dobrowolna misja informacyjna potwierdziła wnioski z zakończonych procesów oceny z 2011 r. i wykazała, że Bułgaria i Rumunia nie tylko nadal wdrażały nowy dorobek i nowe narzędzia, ale także w kompleksowy sposób znacznie wzmocniły ogólne stosowanie dorobku Schengen we wszystkich jego wymiarach.

Bułgaria, która sąsiaduje z Turcją, odgrywa zasadniczą rolę w zapewnieniu ochrony granic zewnętrznych UE i utrzymaniu wysokiego poziomu bezpieczeństwa wewnętrznego. W tym celu Bułgaria wprowadziła solidne zarządzanie granicami, które zapewnia wysokiej jakości ochronę granicy i systematyczne kontrole graniczne. Jak stwierdzono w sprawozdaniu z misji informacyjnej, Bułgarię zachęca się do dalszego ulepszania krajowego obrazu sytuacji poprzez pełne wdrożenie wspólnego zintegrowanego modelu analizy ryzyka. Mimo występowania wyzwań zewnętrznych Bułgaria przyjmuje spójne podejście w kwestii powrotu obywateli państw trzecich, którym nie przysługuje prawo do pozostania oraz w kwestii zapobiegania niedozwolonym wtórnym przepływom. Zwalczanie przestępczości transgranicznej jest traktowane priorytetowo, przy czym istnieją narzędzia aktywnej międzynarodowej współpracy policyjnej, w tym za pośrednictwem Europolu i we współpracy z nim, jak również na podstawie umów operacyjnych, które Bułgaria zawarła z państwami sąsiadującymi, umożliwiających obserwację transgraniczną i pościg transgraniczny. System Informacyjny Schengen działa w Rumunii dobrze. Jeżeli chodzi o funkcjonowanie organów, bułgarska krajowa strategia zapobiegania i zwalczania korupcji jest wdrażana na wszystkich szczeblach i wzmacniana przez środki zapobiegawcze i solidne procedury dyscyplinarne. Bułgaria wykazała również, że posiada struktury niezbędne do zapewnienia poszanowania praw podstawowych, zagwarantowania dostępu do ochrony międzynarodowej, przestrzegania zasady non-refoulement oraz spełnia wymogi dotyczące ochrony danych w celu stosowania Systemu Informacyjnego Schengen i współpracy policyjnej.