[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 3.3.2008

SEK(2008) 275

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Dokument uzupełniający ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW {COM(2008) – 124 wersja ostateczna} {SEC(2008) 276}

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

dotyczącej wniosku w sprawie modernizacji i uproszczenia prawodawstwa w dziedzinie obrotu paszami i ich stosowania

1 ZAGADNIENIA PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Pierwsze działania w zakresie projektu „przegląd prawodawstwa dotyczącego pasz” podjęto w 2003 r. gdy Komisja zleciła opracowanie zewnętrznej analizy. Następnie w 2005 r. przeprowadzono interaktywną konsultację internetową dotyczącą kształtowania polityki. Aby zgromadzić informacje odnoszące się do obciążeń administracyjnych i innych skutków, w lutym 2007 r. do zainteresowanych stron i państw członkowskich (PC) przesłano kwestionariusze.

Jednocześnie zasięgnięto opinii ekspertów w celu uzupełnienia informacji dotyczących w szczególności wpływu finansowego. Ponadto nawiązano stałą wymianę opinii w ramach dyskusji panelowych z państwami członkowskimi, Europejskim Urzędem ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) i stronami zainteresowanymi. Powołano zespół kierujący złożony z przedstawicieli różnych służb Komisji, którego prace skupiły się na ocenie skutków. Podczas posiedzenia w dniu 13 czerwca 2007 r. Rada ds. Oceny Skutków Komisji zbadała projekt sprawozdania na temat oceny skutków. Uwzględniono zalecenia mające na celu poprawę jakości tego sprawozdania.

2. OKREśLENIE PROBLEMU

2.1. Sektor pasz w UE

W 2005 r. 5 milionów rolników hodowało zwierzęta gospodarskie o wartości 129 mld EUR. Pasza[1] jest najważniejszym elementem kosztów, stanowiącym 47 % wartości produktów pochodzenia zwierzęcego UE. Dokonano zakupów mieszanek paszowych na kwotę 37 mld EUR. Europejski przemysł paszowy (z wyłączeniem karmy dla zwierząt domowych) zapewnia bezpośrednie zatrudnienie prawie 100 000 ludzi w około 4000 zakładów.

Postęp technologiczny, usprawnienia w zarządzaniu gospodarstwem i innowacje przyczyniły się do stałego spadku wskaźników wykorzystania paszy. Przykładowo, aby wyprodukować 1 kg jajek w 1968 r. potrzeba było 3,1 kg paszy, a w 2001 r. już tylko 1,9 kg. Oprócz wzrostu korzyści gospodarczych, nastąpił także spadek ilości zanieczyszczeń (dwutlenek węgla, azotan, amoniak) przypadających na jednostkę produkcyjną.

Około 62 miliony gospodarstw w UE posiada zwierzęta domowe (do najliczniejszych grup należą koty – 60 mln i psy – 59 mln). Wielkość rynku UE szacowana jest na około 6 mln ton karmy dla zwierząt domowych, produkowanej przez blisko 450 przedsiębiorstw i wartej prawie 9 mld EUR rocznie. Produkcja ta wiąże się z zatrudnieniem bezpośrednim szacowanym na 21 000 osób i pośrednim wynoszącym 30 000.

2.2. Zagadnienia

W chwili obecnej obrót materiałami i mieszankami paszowymi jest regulowany przez pięć wcześniejszych dyrektyw Rady i około 50 aktów zmieniających i wykonawczych. Sytuacja ta doprowadziła do takiego stanu, iż przedmiotowe prawodawstwo jest pełne odniesień utrudniających jednolite zrozumienie i wdrożenie przepisów prawa. Ponadto jedynie 2,6 % mieszanek paszowych wyprodukowanych w UE wchodzi w zakres wewnątrzunijnego handlu, wskazując tym samym na istnienie przeszkód w handlu.

Sporządzenie wykazu materiałów paszowych

Ważne jest, by materiały paszowe wykorzystywane w produkcji mieszanek paszowych lub bezpośrednio przeznaczone dla zwierząt, były jednoznacznie oznaczone i zrozumiale opisane. Szczególne cechy takich materiałów odgrywają podstawową rolę w zapewnianiu skuteczności produktu końcowego. W przypadku wielu materiałów paszowych dostępne są tego rodzaju oznaczenia/opisy, jednakże istniejące wykazy nie są wyczerpujące. Największą uwagę należy zwrócić na szereg nowych materiałów paszowych, np. produkty powstałe w wyniku koprodukcji w przemyśle przetwórstwa spożywczego i biopaliw. Nadal rośnie udział w dawkach pokarmowych produktów powstałych w wyniku koprodukcji. Fakt ten wynika z silnej konkurencji dotyczącej podstawowych rodzajów ziarna pomiędzy sektorem pasz, żywności i paliw. Brak jasnych informacji na temat produktu powoduje nieoptymalne wykorzystanie tych materiałów.

Procedury udzielania zezwoleń dotyczące pasz

W odniesieniu do bioprotein (produkty bogate w białko wytworzone w ramach pewnych procesów technologicznych), zakres materiałów objętych tą kategorią zmienił się wraz z wejściem w życie rozporządzenia w sprawie dodatków paszowych. Zmiana ta wiąże się z obawami, że procedura udzielania zezwoleń przed wprowadzeniem do obrotu dotycząca pozostałych bioprotein jest zbyt uciążliwa i nieproporcjonalna w stosunku do potencjalnych zagrożeń. Ponadto wyrażono obawy, iż obecne prawodawstwo w dziedzinie nowych materiałów paszowych (np. rośliny egzotyczne) nie zawiera wymogu uzyskania jakiegokolwiek zezwolenia. Chociaż nie zgromadzono jeszcze dowodów na to, że takie produkty stanowią zagrożenie, często są one wprowadzane do obrotu bez wyraźnie określonej tożsamości produktu.

Etykietowanie mieszanek paszowych dla zwierząt, od których lub z których pozyskuje się żywność

Przepisy prawa wymagają obecnie, by materiały paszowe stosowane w mieszankach paszowych dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe, były wymieniane w porządku malejącym, z procentowym udziałem w wadze i tolerancją +/- 15 %. Konkretny skład mieszanki paszowej jest zasadniczo uważany przez przemysł za własność intelektualną, a obowiązek ujawnienia go oznacza, że konkurenci mogą w łatwy sposób skorzystać z inwestycji poniesionych podczas rozwoju produktów. W konsekwencji tego rodzaju otwarte deklaracje są postrzegane przez wiele stron jako element zniechęcający do inwestowania w badania i rozwój dotyczące nowych pasz. Etykietowanie dodatków paszowych w mieszankach paszowych jest regulowane nieaktualnymi przepisami zawartymi w uchylonej dyrektywie dotyczącej dodatków i wymagającymi uproszczenia.

Etykietowanie karmy dla zwierząt domowych

Wyrażono obawy, iż obowiązujące prawodawstwo w sprawie etykietowania karmy dla zwierząt domowych nie uwzględnią należycie potrzeb klientów w zakresie informacji na temat konkretnych składników produktu końcowego. Może to wywołać nieporozumienia lub co gorsza wprowadzić klienta w błąd, w odniesieniu do składu karmy podawanej zwierzętom domowym.

3. CELE

Projekt ten wchodzi w zakres realizowanego przez Komisję programu uproszczania prawodawstwa. W związku z powyższym ogólnymi celami są:

( zapewnienie przejrzystości prawnej i jednolitego wdrażania;

( ułatwienie sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego;

( uproszczenie wymogów technicznych i zniesienie niepotrzebnych obciążeń administracyjnych;

( wzmocnienie konkurencyjności sektora pasz i hodowli w UE oraz

( umożliwienie użytkownikom pasz podejmowania świadomych decyzji poprzez nowoczesne etykietowanie bez narażenia na wprowadzenie w błąd.

Celami operacyjnymi są:

( sporządzenie wykazu materiałów paszowych: usprawnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez zrozumiałe oznaczenia i prawidłowe informowanie klienta

( procedury udzielania zezwoleń: proporcjonalne do ryzyka procedury gwarantujące, że nowe materiały paszowe są właściwie opisane.

( etykietowanie mieszanek paszowych dla zwierząt gospodarskich: wzmocnienie innowacyjności i konkurencyjności poprzez zmniejszenie ilości niepotrzebnych wymogów etykietowania oraz dalsza aktualizacja etykietowania dodatków paszowych;

( etykietowanie karmy dla zwierząt domowych: poprawa stosowności etykiet karmy dla zwierząt domowych i nowelizacja przepisów.

4. OCENA PODSTAWOWYCH KWESTII POLITYKI

Nowe kompleksowe rozporządzenie zapewniłoby bez wątpienia spójność i przejrzystość w całym sektorze pasz UE.

4.1. Sporządzanie wykazu materiałów paszowych

Opcja 1: usunięcie niewyczerpującego wykazu materiałów paszowych

Opcja 2: zachowanie status quo

Opcja 3: rozszerzenie obecnego niewyczerpującego wykazu materiałów paszowych

Opcja 4: opracowanie przez zainteresowane strony unijnego wykazu materiałów paszowych (kodeks praktyki)

Wydaje się, że wszystkie te opcje nie wywierają wpływu[2] na bezpieczeństwo żywności/pasz. Wykaz materiałów paszowych zawierający oznaczenie, opis i skład chemiczny, które mają być wskazane na etykiecie, służy raczej jako instrument identyfikacji produktu niż bezpieczeństwa pasz. W odniesieniu do praw użytkowników usunięcie obecnego wykazu mogłoby doprowadzić do pogorszenia identyfikacji produktu, podczas gdy uzupełnienie wykazu przyczyniłoby się do poprawy informacji dla użytkowników Rozszerzenie wykazu zwiększyłoby zakres objętych materiałów paszowych oraz poziom szczegółowości i pozwoliłoby zoptymalizować proces produkcji stosowany przez użytkowników pasz. W podobny sposób kodeks praktyki umożliwiłby poprawę specyfikacji i informacji na temat materiałów paszowych.

Zważywszy na coraz twardszą konkurencję dotyczącą surowców pomiędzy paszami, żywnością i paliwami, wzrasta wykorzystanie produktów powstałych w wyniku koprodukcji w przemyśle przetwórstwa spożywczego i biopaliw do celów produkcji pasz. W związku z powyższym opcje 3 i 4 wywierają pozytywny wpływ pod względem informacji rynkowej z uwagi na brak właściwej definicji tych produktów. Zważywszy, że zainteresowane strony mogą skuteczniej niż prawodawca wypełnić wspomnianą lukę informacyjną pomiędzy przedsiębiorstwami, opcja 4 może, jak się wydaje, przynieść lepsze rezultaty niż opcja 3. MŚP mogłyby skorzystać ze swobodnego dostępu do wyczerpującego wykazu obejmującego lepsze informacje na temat produktów w zakresie materiałów paszowych.

Usunięcie obecnego wykazu zmniejszyłoby obciążenia administracyjne. Rozszerzenie tego wykazu przez prawodawcę istotnie zwiększyłoby wymienione przeszkody. Opcja 4 wiązałaby się również z dużymi kosztami, aczkolwiek na niższym poziomie.

Wniosek: Ocena przemawia za sporządzeniem wyczerpującego wykazu materiałów paszowych w drodze współregulacji z uwagi na to, że wartość dodana odnosi się głównie do jakościowych elementów obrotu paszami.

4.2. Procedury udzielania zezwoleń dotyczące pasz[3]

Opcja 1-1: bioproteiny – rezygnacja z procedury udzielania zezwoleń przed wprowadzeniem do obrotu

Opcja 1-2: bioproteiny – zachowanie status quo

Opcja 1-3: bioproteiny – złagodzenie procedury udzielania zezwoleń

Opcja 2-1: nowe pasze - zachowanie status quo

Opcja 2-2: nowe pasze – wprowadzenie procedury udzielania zezwoleń przed wprowadzeniem do obrotu

Opcje 1-2 i 2-2 obejmujące wymóg udzielania zezwoleń przed wprowadzeniem do obrotu dla bioprotein i nowych materiałów paszowych przyniosłyby trochę lepsze wyniki w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz. Opcja 1-3 jest korzystniejsza od opcji 1-1, gdyż nawet przy zastosowaniu mniej rygorystycznej procedury uwzględnia aspekty związane z bezpieczeństwem.

W odniesieniu do praw użytkownika i przejrzystości rynku, opcje 1-2 i 2-2 (złagodzone w przypadku opcji 1-3) wydają się gwarantować nieco lepsze wyniki z uwagi na wymóg przeprowadzenia oceny ryzyka.

Zważywszy na pozytywne skutki gospodarcze opcji 1-1 i 2-1 wydaje się, że wywierają one korzystny wpływ na zatrudnienie. W odniesieniu do handlu z krajami trzecimi opcje 1-1 i 2-1 ułatwiłyby przywóz, mając na uwadze ewentualne różnice między pozwoleniami na te produkty wewnątrz UE i poza jej granicami. Podobnie, konkurencyjność przedsiębiorstw wprowadzających do obrotu takie produkty i potencjalnych nabywców uległaby znacznej poprawie przy zastosowaniu opcji 1-1 i 2-1 i pewnemu polepszeniu przy zachowaniu opcji 1-3. Wywierając wpływ w zakresie konkurencyjności, opcje 1-1 i 2-1 mogłyby jednocześnie uwolnić środki na B+R przyczyniające się do wprowadzania na rynek nowych materiałów paszowych. MŚP nie dysponują zwykle zasobami umożliwiającymi składanie wniosków i dołączanie do nich pozwoleń. W związku z tym opcje 1-1 i 2-1 zapewniłyby im szersze perspektywy handlowe.

Wpływ na obciążenia administracyjne musi zostać oceniony w odniesieniu do potencjalnych producentów, instytucji sporządzającej ocenę ryzyka (EFSA) i właściwych organów, pod względem działań towarzyszących procesowi udzielania pozwoleń i przeprowadzania kontroli rynkowych. Opcje 1-2 (złagodzona opcja 1-3) i 2-2 wiążą się ze znacznymi kosztami w każdej z dziedzin.

Wniosek: Wartość dodana wynikająca z procedury udzielania zezwoleń przed wprowadzeniem do obrotu w zakresie bezpieczeństwa pasz nie osiąga takiego poziomu, który uzasadniałby wprowadzenie wymogu stosowania tej procedury w odniesieniu do bioprotein lub nowych materiałów paszowych. W związku z tym bioproteiny i nowe materiały paszowe będą traktowane jako zwykłe materiały paszowe, za których wprowadzanie do obrotu odpowiadają podmioty działające na rynku pasz, i które podlegają nadzorowi ze strony właściwych organów.

4.3. Etykietowanie mieszanek paszowych dla zwierząt, od których lub z których pozyskuje się żywność

Opcja 1-1: materiały paszowe - zachowanie status quo

Opcja 1-2: materiały paszowe - wskazanie w porządku malejącym, pod względem zawartości wagowej

Opcja 2-1: dodatki paszowe - zachowanie status quo

Opcja 2-2: dodatki paszowe – obowiązkowe wskazanie nazw

Chociaż oznaczanie zawartości procentowej materiałów paszowych (opcja 1-1) zostało wprowadzone jako środek gwarantujący zdrowie publiczne i bezpieczeństwo pasz, opracowane następnie ramy służące wdrożeniu ogólnego prawa żywnościowego wskazują na nieznaczną wartość dodaną takiego sposobu oznaczania pod względem bezpieczeństwa pasz. Biorąc pod uwagę z jednej strony podstawową zasadę, zgodnie z którą wszystkie dodatki paszowe muszą uzyskać pozwolenie i być bezpieczne, a z drugiej strony to, że identyfikowalność jest zapewniana poprzez systemy identyfikacji dotyczące zarówno producenta jak i konkretnej partii towaru, uważa się, że potencjalny negatywny wpływ opcji 2-2 jest niewielki.

Opcje 1-2 i 2-1 mogą doprowadzić w średnim okresie do wzrostu zatrudnienia w przemyśle paszowym z uwagi na pozytywny wpływ gospodarczy.

Uważa się, że opcja 1-1 (złagodzona opcja 2-2) miałaby bardzo negatywny wpływ na konkurencyjność przemysłu paszowego oraz hodowców zwierząt gospodarskich w UE. W odniesieniu do przejrzystości rynku, różnice między obowiązkowym oznaczaniem zawartości procentowej, w połączeniu z istotną tolerancją i wymienianiem w porządku malejącym, wydają się nie mieć dużego znaczenia. Wymóg dotyczący etykietowania wszystkich dodatków może mieć pozytywny wpływ na przejrzystość dla klientów, jednakże jeśli chodzi o stosowność etykiet, pojawiły się również głosy, że zawierają one zbyt dużo informacji.

Zważywszy, że nigdzie poza UE nie został wdrożony żaden znany system porównywalny z obowiązkowym oznaczaniem zawartości procentowej, uchylenie tego środka ułatwiłoby handel z krajami trzecimi.

Wpływ opcji 1-2 na B+R jest postrzegany jako wyraźnie pozytywny, poprzez zwiększenie innowacji i inwestycji w przemyśle paszowym. Negatywny wpływ na ochronę know-how został wskazany w przypadku opcji 1-1 oraz dla obowiązkowego etykietowania wszystkich dodatków paszowych wchodzących w skład mieszanki paszowej (opcja 2-2). Opcje 1-1 i 2-2 mogłyby wyrządzić szkodę MŚP, które pomyślnie wprowadzają do obrotu pasze specjalne, ponosząc ogromne nakłady na inwestycje w rozwój produktu.

Uważa się, że wpływ opcji 1-1 i 2-2 w zakresie obciążeń administracyjnych dla przemysłu jest niewielki, zważywszy na poziom zaawansowania systemów pakowania w przemyśle. W przypadku MŚP stwierdzono istotne obciążenia administracyjne związane z opcją 1-1 (złagodzona opcja 2-2) wraz z utrudnioną kontrolą analityczną wartości na etykietach.

Wniosek: Wyniki oceny skutków przemawiają za usunięciem wymogu oznaczania wagowej zawartości procentowej materiałów paszowych w mieszankach paszowych i za zachowaniem możliwości fakultatywnego wskazywania takiej zawartości, oraz zapisem, że nabywca może otrzymać szczegółowe informacje na żądanie.

Etykietowanie dodatków paszowych w mieszankach paszowych byłoby zasadniczo obowiązkowe wyłącznie w przypadku dodatków o szczególnym znaczeniu. Pozostałe dodatki mogłyby być etykietowane fakultatywnie, zgodnie z kodeksem dobrej praktyki ustalonym przez zainteresowaną stronę i zatwierdzonym w drodze procedury komitetowej.

4.4. Etykietowanie karmy dla zwierząt domowych

Opcja 1: zachowanie status quo oraz aktualizacja etykietowania dodatków

Opcja 2: wymienianie wszystkich materiałów paszowych w porządku malejącym, pod względem zawartości wagowej, oraz wskazanie wszystkich dodatków paszowych

Opcja 3: dostarczenie dodatkowych informacji za pośrednictwem kodeksów dobrej praktyki

Wydaje się, że wymienione opcje nie wywierają wpływu na bezpieczeństwo żywności/pasz. Po pierwsze zwierzęta domowe nie wchodzą w zakres łańcucha żywnościowego. Po drugie bezpieczeństwo produkcji i obrotu jest gwarantowane zmienionym prawem żywnościowym.

Oddziaływanie tych opcji na prawa użytkownika nie jest jednoznaczne. Z jednej strony opcja 2 oferuje we wszystkich przypadkach większą przejrzystość rynku i szerszą informację na temat produktów, wykazując na pierwszy rzut oka pozytywny wpływ. Jednakże z drugiej strony przeciętny nabywca karmy dla zwierząt domowych życzy sobie prostej i zrozumiałej etykiety. Jeżeli zrozumiałość i prostota etykiety są objęte zakresem kwestii praw użytkownika, to wpływ opcji 3 wydaje się pozytywny.

Podczas konsultacji nie wskazano negatywnego wpływu opcji 2 na zatrudnienie, wynikającego ze szkodliwego oddziaływania w dziedzinie konkurencyjności, ochrony know-how i kosztów administracyjnych. Opcja 2 dotyczy bezpośrednio środowiska ze względu na wzrost ilości produktów ubocznych o nieatrakcyjnych oznaczeniach, które, zamiast być wykorzystane na karmę dla zwierząt domowych, muszą być usuwane. Ponadto, zmniejszając elastyczność przemysłu w zakresie pozyskiwania surowców, opcja 2 powoduje zwiększenie odległości transportowych i ma tym samym negatywny wpływ na środowisko.

Opcja 2 miałaby negatywny wpływ na B+R oraz konkurencyjność przemysłu paszowego UE z uwagi na ujawnienie procesów produkcyjnych oraz spowodowałaby wzrost kosztów w odniesieniu do dużej grupy niemarkowych produktów wytwarzanych w szczególności na potrzeby sprzedaży detalicznej. Opcja 3 mogłaby wzmocnić konkurencyjność z uwagi na zapewnienie większej swobody przedsiębiorczości. Oddziaływanie opcji 2 na handel wewnątrzwspólnotowy i poza granicami Wspólnoty wywołałoby w pierwszej kolejności znaczne zakłócenia w tradycyjnych przepływach handlowych, które mogłyby w szczególności zagrozić krajom trzecim.

Opcja 2 dotyczyłaby zwłaszcza MŚP dokonujących zakupów po „najniższych cenach rynkowych”, gdyż nie mogą one w ten sam sposób co wielkie, międzynarodowe koncerny skompensować wahań cen surowców. Opcja 3 stanowiłaby wsparcie dla MŚP ponieważ mogłyby one skorzystać z kodeksu bez potrzeby tworzenia wewnętrznych działów zapewniających tego rodzaju korzyści.

Wpływ opcji 2 na przemysł jest postrzegany w wyjątkowo negatywnym świetle, w szczególności z powodu dodatkowych kosztów związanych z pozyskiwaniem surowców, magazynami i siłą roboczą. Negatywne i pozytywne oddziaływania opcji 2 w zakresie obciążeń administracyjnych wydają się być równoważne. Mając na uwadze, że przemysł rozpoczął już z własnej inicjatywy prace dotyczące kodeksu dobrej praktyki, dodatkowe koszty wynikające z opcji 3 są znikome.

Wniosek: Wyniki oceny skutków przemawiają za zachowaniem status quo w zaktualizowanej formie w odniesieniu do kategorii surowców oraz zasad dotyczących dodatków paszowych, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia stosowności informacji dla przeciętnego posiadacza zwierząt domowych. Zainteresowane strony powinny opracować kodeks zasad etykietowania karmy dla zwierząt domowych, który zostałby zatwierdzony w drodze procedury komitetowej.

5. MONITOROWANIE I OCENA

W zakresie monitorowania i oceny proponuje się następujące wskaźniki: liczba i właściwości analityczne wskazanych materiałów paszowych, zagrożenia i szkodliwy wpływ na zdrowie publiczne, poziom szczegółowości kodeksu zasad etykietowania karmy dla zwierząt domowych oraz spełnienie oczekiwań użytkowników.

[1] Pasza może być podzielona na następujące kategorie: materiały paszowe, dodatki paszowe, mieszanki paszowe oraz pasza lecznicza.

[2] Wpływ na zatrudnienie, prawa użytkowników, środowisko oraz małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) został wskazany, o ile odnotowano jego istnienie.

[3] Szczególnie istotny przywóz makuchów i produktów z kukurydzy wytwarzanych w coraz większym stopniu z organizmów zmodyfikowanych genetycznie musi uzyskać pozwolenie, zgodnie z konkretnymi przepisami UE, o których nie ma tutaj mowy.