RAMY STRATEGICZNE DLA REGIONU WIELKICH JEZIOR

I. Streszczenie

Konflikt w regionie Wielkich Jezior, zwłaszcza we wschodniej części Demokratycznej Republiki Konga (DR Konga), trwa od ponad dwudziestu lat, ponieważ jak dotąd nie udało się uporać z jego przyczynami.

Słabe rządy, brak bezpieczeństwa i niemożność zapewnienia rządów prawa w dużej części regionu, a także ubóstwo oraz brak usług i infrastruktury pogłębiają podziały społeczne. Grupy zbrojne wywołują chaos, jeszcze bardziej zaostrzając problemy regionu i uniemożliwiając rozwój jednostek oraz rozwój społeczny i gospodarczy.

Aby naprawić tę sytuację, należy podjąć działania w pięciu najważniejszych obszarach:

a) należy wesprzeć państwa regionu, aby były wydajniejsze i bardziej odpowiedzialne i by potrafiły zapewnić podstawowe usługi i niezawodne bezpieczeństwo fizyczne, sądowe i administracyjne w całym państwie, w miarę potrzeby w ramach zdecentralizowanej struktury politycznej;

b) należy zapewnić bezpieczeństwo na wschodzie DR Konga oraz odbudować zaufanie między lokalnymi społecznościami;

c) należy odbudować gospodarkę regionu, aby umożliwić ludności korzystanie z bogactw mineralnych, możliwości bardziej zintegrowanego rynku regionalnego oraz lepszego dostępu do rynków globalnych;

d) należy ustanowić współpracę i zbudować zaufanie między państwami regionu oraz stworzyć mechanizmy zapewniające skuteczność takiej współpracy;

e) należy dopilnować, aby społeczność międzynarodowa zachęcała państwa i inne podmioty regionu do wypełnienia ich zobowiązań oraz do odpowiedzialnego działania zarówno na poziomie wewnętrznym, jak i wobec swoich sąsiadów.

Dążąc do osiągnięcia tych celów, UE będzie ściśle współpracować z organizacjami regionalnymi, w tym z Unią Afrykańską (UA) oraz z Międzynarodową Konferencją w sprawie Regionu Wielkich Jezior[1] (ICGLR), a także z ONZ, w tym ze wzmocnioną misją stabilizacyjną Organizacji Narodów Zjednoczonych w Demokratycznej Republice Konga (MONUSCO), która będzie odgrywać ważną rolę dopóty, dopóki nie ustabilizuje się sytuacja w regionie.

Niniejsze ramy strategiczne opracowano w celu zagwarantowania, by unijne cele w zakresie bezpieczeństwa i rozwoju, w tym zapobieganie konfliktom i budowanie pokoju, realizowano przy wzajemnym wsparciu i zrozumieniu. Same w sobie ramy te nie mają wpływu na budżet. We współpracy z innymi członkami społeczności międzynarodowej UE omówi tę strategię z państwami i organizacjami regionu, określi priorytety i przygotuje harmonogram realizacji działań, w tym kluczowe fazy umożliwiające ocenę postępów.

II. Kontekst

Mimo że definicja nazwy „region Wielkich Jezior” może obejmować różne realia geograficzne, na potrzeby przedmiotowych ram strategicznych odnosi się ona do terytoriów Rwandy, Burundi, Ugandy i wschodnich prowincji DR Konga (oraz – w ogólniejszym znaczeniu – zachodniej Tanzanii i zachodniej Kenii oraz części Sudanu Południowego). Region ten, którego podział na kraje wyznaczają granice z ery kolonialnej, jest potencjalnie bogaty i żyzny, lecz nierównomiernie zaludniony i bez dostępu do morza.

Od uzyskania niepodległości w latach 60. XX wieku wszystkie państwa regionu borykają się z problemem braku stabilności, okresami władzy wojskowej oraz trudnościami w osiągnięciu zrównoważonego rozwoju. Ludobójstwo w Rwandzie w 1994 r., wojny domowe w Burundi oraz upadek reżimu Mobutu w 1997 r. doprowadziły do trwających dekadę konfliktów wewnętrznych i regionalnych, w których zginęły miliony ludzi, a wiele osób, którym udało się ocaleć, zostało przesiedlonych lub doprowadzonych do ubóstwa. Niektóre państwa regionu, a zwłaszcza Uganda i Rwanda, osiągnęły w ostatnich latach dobre wskaźniki wzrostu gospodarczego i poczyniły zadowalające postępy w kierunku realizacji swoich milenijnych celów rozwoju (MCR), podczas gdy inne państwa pozostały w tyle. Pomimo tego państwa regionu Wielkich Jezior pozostają ze sobą ściśle powiązane, a indywidualny los każdego z nich wpływa na stabilność i rozwój całego regionu. W związku z tym należy postrzegać ten region jako całość.

Główne czynniki wpływające na taką sytuację są następujące:

§ duża i stale rosnąca populacja, nierównomiernie rozmieszczona: od bardzo gęstego zaludnienia w Rwandzie, Burundi i na wyżynie Kiwu do niskiego zaludnienia i dużych rezerw gruntów ornych w innych częściach DR Konga;

§ rozdrobnienie polityczne i deficyty demokratyczne;

§ nasilające się zróżnicowanie etniczne, niekiedy instrumentalizowane przez rywalizujące partie. W przypadku DR Konga migracja mieszkańców Rwandy do Kiwu zakłóciła równowagę polityczną, podczas gdy państwa sąsiadujące i Kinszasa w dalszym ciągu rywalizują o zasoby i kontrolę;

§ słabe państwa i słabe zdolności administracyjne w kontekście kwestionowania legitymizacji niektórych państw i ograniczania w nich wolności politycznej i wolności mediów;

§ brak praworządności lub skutecznej kontroli bezpieczeństwa, zwłaszcza na wschodzie DR Konga, gdzie często brak jest zaufania do państwa centralnego i gdzie siły bezpieczeństwa czasami działają bez jakiegokolwiek poszanowania ludności cywilnej, w niektórych przypadkach popełniając nawet poważne naruszenia zakorzenione w kulturze bezkarności;

§ nielegalna eksploatacja zasobów naturalnych na wschodzie DR Konga oraz nielegalny handel: czynniki powodujące, podtrzymujące i nasilające przemoc, powiązane ze słabym zarządzaniem sektorem wydobywczym i wysokim poziomem korupcji;

§ endemiczne ubóstwo, niski poziom rozwoju społecznego, niezaspokojenie podstawowych potrzeb, pogwałcenia praw człowieka, przemoc ze względu na płeć i zróżnicowanie sytuacji kobiet i mężczyzn;

§ trudny dostęp do rynków globalnych oraz brak integracji regionalnej, który hamuje inwestycje oraz utrudnia wykształcenie się odpowiednich wewnątrzregionalnych interesów gospodarczych.

Nie wszystkie wymienione czynniki wpływają na każde państwo w regionie w takim samym stopniu. Opisywana sytuacja panuje w DR Konga i właśnie ona ma najbardziej dalekosiężny wpływ regionalny, biorąc pod uwagę już samą wielkość państwa. Co więcej, wszystkie państwa, w tym Rwanda, Burundi i Uganda, muszą sprostać konkretnym wyzwaniom, które miały i nadal mogą mieć destabilizujący wpływ na bezpieczeństwo regionalne.

Szczególnie prowincja Kiwu stała się polem walki nie tylko między rywalizującymi grupami lokalnymi, które reprezentują określone interesy, lecz także między grupami rebelianckimi wywodzącymi się z państw sąsiadujących dążących do kontrolowania terytoriów i wydobywania zasobów naturalnych lub wspieranymi przez te państwa. To z kolei doprowadziło do niestabilnej i zmiennej sytuacji.

W rezultacie:

§ ludność jest masowo wysiedlana, co prowadzi do destabilizacji społecznej i gospodarczej, w wyniku czego sytuacja humanitarna w Kiwu jest wyjątkowo tragiczna;

§ naruszanie praw człowieka, w tym przemoc seksualna i przemoc ze względu na płeć, nadal jest powszechną praktyką;

§ rozwój gospodarczy i społeczny został zahamowany, zwłaszcza na wschodzie DR Konga, gdzie państwo nie spełnia swoich podstawowych funkcji polegających na zapewnieniu bezpieczeństwa i administracji;

§ podstawowe porozumienie wspólnotowe legło w gruzach; rywalizacja się nasiliła, a nie zmniejszyła; zwiększyła się również liczba frakcji zbrojnych;

§ sytuacja panująca w Kiwu ma negatywny wpływ na cały region ze względu na brak zaufania między państwami sąsiadującymi, którym zarzuca się ingerowanie, co podsyca niepewność zamiast zwiększać stabilność.

Kilka prób mających na celu znalezienie trwałych rozwiązań zakończyło się niepowodzeniem lub nie przyniosło stabilnych rezultatów, ponieważ nie udało się rozwiązać wielu podstawowych problemów, próby te nie obejmowały wszystkich właściwych stron zainteresowanych na szczeblu lokalnym i krajowym lub po prostu nie zostały odpowiednio wdrożone.

Podpisanie niedawno umowy „Ramy pokojowe, bezpieczeństwa i rozwoju dla Demokratycznej Republiki Konga i Regionu” („umowa ramowa”) oraz mianowanie specjalnego wysłannika Sekretarza Generalnego ONZ w regionie Wielkich Jezior stwarza wyjątkową szansę na zdefiniowanie nowego całościowego podejścia, które mogłoby uwzględniać jednocześnie lokalne, krajowe i regionalne korzenie konfliktów, zwłaszcza konfliktu w Kiwu. W tym kontekście w „umowie ramowej” przewidziano ustanowienie krajowego i regionalnego mechanizmów nadzoru, mających na celu monitorowanie wypełniania zobowiązań podjętych przez strony będące sygnatariuszami[2]. Takiej okazji nie wolno zaprzepaścić. Należy podjąć szybkie działania, aby wykorzystać tę być może krótkotrwałą szansę.

Przyjęcie odpowiedzialności przez rządy i inne organy funkcjonujące w regionie ma kluczowe znaczenie dla wykorzystania tej okazji. Cała społeczność międzynarodowa powinna wesprzeć te działania. Wspólne podejście międzynarodowe wniesie istotny wkład w rozwiązanie tego konfliktu.

III. Elementy składowe trwałego rozwiązania

Aby znaleźć rozwiązanie, należy określić szereg elementów składowych. Są one tak samo ważne i wymagają równoczesnej realizacji, aby zapewnić faktyczny postęp.

A. Rozwiązanie problemów związanych ze sprawowaniem rządów

Rozwój sytuacji wewnętrznej w każdym poszczególnym państwie będzie miał wpływ na stabilność w całym regionie. Zrównoważony i trwały rozwój w Rwandzie, Burundi, Ugandzie i DR Konga będzie możliwy, jeżeli powstaną odpowiedzialne rządy i otwarte społeczeństwa szanujące prawa podstawowe i jeżeli zapanuje praworządność. Wysiłki na rzecz pojednania we wszystkich krajach mogą zostać wzmożone poprzez umocnienie demokracji i umożliwienie otwartej, odpowiedzialnej debaty na temat przyszłych możliwości, a także poprzez zagwarantowanie, że problem pogwałcania wszelkiego rodzaju praw człowieka zostanie rozwiązany i że żadne tego rodzaju działania w dowolnej części regionu nie pozostaną bezkarne.

Skuteczne i odpowiedzialne sprawowanie rządów, ze szczególnym naciskiem na zarządzanie finansami publicznymi, również będzie miało kluczowe znaczenie dla pomyślnej realizacji dowolnej strategii stabilizacyjnej w regionie. Na przykład w DR Konga należy określić praktyczne i możliwe do oceny priorytety z uwzględnieniem jej zobowiązań w ramach „umowy ramowej”, w tym reformy sektora bezpieczeństwa (SSR), decentralizacji, pojednania i demokratyzacji, oraz konsolidacji władzy państwowej na wschodzie. Kryteria odniesienia, które specjalny wysłannik Sekretarza Generalnego ma przedstawić zarówno stronom zainteresowanym pochodzącym z regionu, jak i Radzie Bezpieczeństwa ONZ, będą miały w tym kontekście szczególne znaczenie. Nowy ład pusański, osiągnięty w 2011 r. i zaakceptowany przez DR Konga, pozostaje ważnym punktem odniesienia dla przyszłych działań.

W ramach inicjatywy, w którą zaangażowana jest ONZ, DR Konga zgodziła się na wdrożenie krajowego mechanizmu nadzorowania realizacji zobowiązań krajowych na rzecz reformy. To ważny krok. Społeczność międzynarodowa, w tym UE, ONZ, międzynarodowe instytucje finansowe oraz partnerzy regionalni i międzynarodowi, na przykład Republika Południowej Afryki, Angola i Chiny, mają do odegrania ważną rolę w przekonaniu DR Konga do pójścia tą drogą. W związku z tym ścisła koordynacja ma tutaj podstawowe znaczenie.

Jednym z największych ograniczeń, które podsycają konflikt na wschodzie, są trudności ze zreformowaniem sektora bezpieczeństwa. Chociaż udało się osiągnąć pewne postępy w odniesieniu do policji, wysiłki mające na celu profesjonalizację wojska i sił bezpieczeństwa były jak dotąd ograniczone ze względu na brak zaangażowania politycznego, niskie poziomy zdolności w zakresie zarządzania oraz brak środków. Obecnie jednak może panować lepsze środowisko sprzyjające ponownemu zaangażowaniu: potrzeba przeprowadzenia reformy wojska jest pierwszym zobowiązaniem określonym w „umowie ramowej”; ponadto misja MONUSCO otrzymała – na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2053 (2012) i nr 2098 (2013) – silniejszy mandat w zakresie SSR i przypisano jej ważniejszą rolę. Stworzenie międzynarodowej brygady interwencyjnej pod auspicjami MONUSCO również powinno zwiększyć możliwości zreformowania kongijskiego wojska. Ponadto niektóre państwa należące do Południowoafrykańskiej Wspólnoty Rozwoju (SADC), które jednocześnie wchodziłyby w skład takiej brygady, będą mogły wesprzeć proces SSR na miejscu. W końcu zaczynają być tworzone długo wyczekiwane, nieodzowne ramy legislacyjne dla policji i wojska.

W tym kontekście społeczność międzynarodowa, w tym UE za pomocą misji EUSEC i EUPOL, realizuje pragmatyczne podejście oddolne, którego celem jest promowanie wstępnych działań prowadzących do reformy w takich obszarach jak zarządzanie zasobami ludzkimi (spis powszechny, łańcuch płatności). Niektóre państwa członkowskie UE i inni partnerzy DR Konga przeprowadzili szkolenie operacyjne oddziałów wojskowych (szkolenie batalionu). EUPOL wspiera również ustanowienie komitetu monitorującego reformę policji (fr. Comité de Suivi de la Réforme de la Police). Działaniom w zakresie SSR musi towarzyszyć nowe, lokalne podejście wspólnotowe do rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji (DDR). Mechanizmy monitorowania, elastyczne wsparcie oraz włączenie społeczeństwa obywatelskiego powinny być częścią lokalnego procesu DDR.

Ponadto zapewnienie stabilności w perspektywie długoterminowej wymaga rozwiązania problemu naruszania praw człowieka, w tym przemocy ze względu na płeć. Oprócz podjęcia niezbędnych działań krajowych wszystkie państwa regionu Wielkich Jezior muszą współpracować ze sobą w celu promowania praw człowieka w całym regionie oraz położenia kresu bezkarności w odniesieniu do przestępstw obejmujących systematyczne łamanie praw człowieka.

B. Zapewnienie trwałego bezpieczeństwa na wschodzie DR Konga

Szczególnie wschodnia część DR Konga w dalszym ciągu jest strefą otwartego konfliktu. Problemy dotyczące bezpieczeństwa obejmującą całą prowincję Kiwu i coraz więcej innych regionów (w tym północną Katangę i części Prowincji Wschodniej). Dopóki nie zostanie zapewniony minimalny poziom stabilności, nie będzie można przeprowadzić niezbędnych reform ani wdrożyć potrzebnych strategii politycznych. Stworzenie brygady interwencyjnej w ramach MONUSCO, dysponującej szerokimi uprawnieniami do walki z grupami zbrojnymi oraz zapobiegania ingerencji z zewnątrz, mogłoby być istotnym motorem przemian. Nadal niezwykle ważne jest jednak włączenie działań wojskowych do odpowiedniego procesu politycznego, realizowanego na szczeblu lokalnym i między DR Konga a Rwandą, oraz realizowanie zróżnicowanego podejścia, z jednej strony w odniesieniu do zagranicznych grup zbrojnych, a z drugiej strony – do lokalnych grup zbrojnych. Rozbrojenie Demokratycznych Sił Wyzwolenia Rwandy (FDLR, Forces démocratiques de Libération du Rwanda) będzie wymagało konkretnych działań.

Aby zapewnić trwalszą stabilizację wschodniej części DR Konga, należy wziąć pod uwagę lokalne korzenie konfliktu, takie jak kwestie związane z ziemią oraz powrotem uchodźców i osób wewnętrznie przesiedlonych w kontekście przepisów dotyczących obywatelstwa obowiązujących w DR Konga oraz wyjaśnienia ich wdrożenia. Wybory lokalne i prowincjonalne muszą być częścią tego procesu, lecz powinny być dokładnie przygotowane. Stabilizacja wschodniej części DR Konga oznacza również, że kraje sąsiadujące muszą się powstrzymać od ingerencji z zewnątrz. UE będzie kontynuowała wspieranie pracy komitetu Rady Bezpieczeństwa utworzonego na mocy rezolucji nr 1533 (2004) dotyczącej Demokratycznej Republiki Konga oraz pracy grupy ekspertów[3].

Można wyciągnąć wnioski z poprzednich planów stabilizacji i naprawy realizowanych przez rząd DR Konga za pośrednictwem STAREC (plan stabilizacji i rekonstrukcji dla wschodniej części DR Konga) oraz przy wsparciu społeczności międzynarodowej w ramach międzynarodowej strategii wsparcia bezpieczeństwa i stabilizacji (ISSSS), w szczególności w odniesieniu do połączenia pracy związanej z zapewnieniem bezpieczeństwa i stabilizacji po konflikcie. Szerzej zakrojone działania stabilizacyjne można by oprzeć na lokalnych inicjatywach integracyjnych na rzecz stabilizacji, realizowanych w niektórych rejonach prowincji Kiwu mających krytyczne znaczenie.

C. Walka z ubóstwem i odbudowanie gospodarki

Walka z ubóstwem i wspieranie rozwoju jednostek oraz rozwoju społecznego i gospodarczego w regionie wymagają podjęcia poważnych zobowiązań ze strony zarówno darczyńców, jak i krajów partnerskich, by zaspokoić podstawowe potrzeby społeczne ludności oraz by wspierać wzrost gospodarczy i możliwości w zakresie zatrudnienia na rzecz tworzenia realnych źródeł utrzymania i dochodów dla państwa. W odpowiednim kontekście Kiwu mogłoby stać się dynamicznym biegunem rozwoju. Aby to umożliwić, bezpieczeństwo i rozwój powinny wzajemnie się uzupełniać, a perspektywy integracji regionalnej należy oprzeć na pragmatycznym i wielopłaszczyznowym podejściu.

Uganda, Rwanda i Burundi stały się członkami Wspólnoty Wschodnioafrykańskiej (EAC), która stosunkowo szybko rozwija swój model integracji gospodarczej. Państwa te już odnoszą korzyści płynące ze wzrostu poziomu handlu regionalnego. Należą one również do innych organizacji regionalnych, lecz bardziej ze względów politycznych. DR Konga jest członkiem kilku organizacji regionalnych, które można by pobudzić do działania: ECCAS (Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Środkowej), SADC (Południowoafrykańska Wspólnota Rozwoju), ICGLR i CEPGL (wspólnota gospodarcza państw regionu Wielkich Jezior). W sierpniu 2012 r. DR Konga, wspólnie z Sudanem Południowym i Somalią, złożyła oficjalny wniosek o przystąpienie do Wspólnoty Wschodnioafrykańskiej. Przynależność do tak wielu organizacji odzwierciedla zarówno wielkość DR Konga, jak i jej centralne położenie geograficzne na kontynencie. Jeśli jednak chodzi o wschodnią część DR Konga, wniosek Kinszasy o przystąpienie do Wspólnoty Wschodnioafrykańskiej odzwierciedla jedynie to, że Kiwu, Maniema i duża część Prowincji Wschodniej i Katangi są już zaangażowane we wschodnioafrykańską grawitacyjną dynamikę gospodarczą.

Zrównoważony rozwój społeczny, integrację regionalną oraz rozwój inwestycji należy osiągnąć poprzez wzrost gospodarczy. Ważnym elementem każdego potencjalnego rozwiązania regionalnych problemów będzie zajęcie się kwestią bezpieczeństwa żywnościowego i wyżywienia poprzez inwestycje w rolnictwo. Ziemia jest żyzna i bogata w składniki mineralne, lecz wzrost gospodarczy, w tym także produkcji rolnej, wymaga lepszej infrastruktury i łączności między regionami. Miałoby to również pozytywny wpływ na bezpieczeństwo oraz przyczyniło się do zmniejszenia presji ludności na ziemię poprzez otwarcie nowych obszarów pod zasiedlenie. Połączenia między regionami można by poprawić poprzez wykorzystanie istniejącej współpracy w ramach CEPGL w dziedzinie energii, w tym energii wodnej. Lepsza współpraca celna oraz współpraca w zakresie zarządzania granicami ożywiłaby również handel transgraniczny oraz zwiększyłaby przychody z ceł we wszystkich państwach.

Należy położyć szczególny nacisk na lepszą regulację i rozliczalność w kwestii wydobywania zasobów mineralnych oraz handlu nimi. Tradycyjna działalność wydobywcza, która obecnie nie jest uregulowana, wygenerowała pewne bogactwo, lecz tylko niektórzy z niego skorzystali. W pewien sposób właśnie to nasiliło konflikt zamiast go powstrzymać. Podstawę poprawy sytuacji oferuje nie tylko Inicjatywa Przejrzystości w Branżach Wydobywczych, której celem jest wzmocnienie sprawowania rządów poprzez zwiększenie przejrzystości i rozliczalności w sektorze wydobywczym, lecz także mechanizm certyfikacji ICGLR, przy czym konieczne są również dalsze inwestycje w rozwój instrumentów zarządzania służących wdrożeniu tego mechanizmu. Należy zachęcać rządy do zwiększenia przejrzystości sektora wydobywczego w oparciu o już istniejące umowy i inicjatywy regionalne. Niedawne odkrycie złóż ropy w Ugandzie niedaleko granicy z DR Konga wiąże się z ogromnymi możliwościami, pod warunkiem, że niewłaściwa regulacja lub spory terytorialne nie zakłócą rozwoju ich eksploatacji. Należy więc stworzyć forum umożliwiające współpracę w tych kwestiach.

D. Odbudowanie zaufania między sąsiadami

Ważnym aspektem będzie promowanie pozytywnej wizji dobrego sąsiedztwa i integracji regionalnej oraz przekonanie sąsiadów do tego, że ich uzasadnionej trosce o bezpieczeństwo i innym interesom lepiej służą sąsiedzi znajdujący się w stabilnej sytuacji, którzy są w stanie rozpowszechnić prawowitą władzę państwową na całym swoim terytorium, oraz skuteczna współpraca regionalna, a nie godzenie się na dalszy brak stabilności. Wszystkie strony powinny uznać potrzebę pełnej współpracy ze swoimi sąsiadami, tak aby wszyscy mogli czerpać korzyści polityczne i gospodarcze.

Aby przywrócić pozytywne interakcje w regionie, oprócz współpracy gospodarczej istotne znaczenie ma również budowanie zaufania. Mimo że społeczność międzynarodowa ma do odegrania ważną rolę w promowaniu takiej odbudowy, to państwa regionu są ostatecznie odpowiedzialne za znalezienie sposobu na wspólne funkcjonowanie w pokoju. Ponowne zawarcie w „umowie ramowej” zobowiązania państw regionu Wielkich Jezior do nieingerowania w sprawy wewnętrzne swoich sąsiadów jest pierwszym ważnym krokiem. Kolejnym ważnym krokiem jest uznanie uzasadnionego interesu każdego państwa w sprawach wewnętrznych państwa sąsiadującego. Granice w regionie są rozmyte. Między ludnością mieszkającą po obu stronach granicy występują pewne związki. Losy wszystkich czterech państw są więc ze sobą nierozerwalnie powiązane. Wszyscy muszą wykazać chęć wniesienia konstruktywnego wkładu oraz przedsięwzięcia środków budujących zaufanie (takich jak współpraca transgraniczna i monitorowanie granic).

Zaangażowanie na szczeblu międzynarodowym może pomóc na wiele sposobów. W kontekście wzmocnienia MONUSCO brygada interwencyjna i rozszerzony wspólny mechanizm weryfikacji ICGLR mogłyby wpłynąć na przebieg wydarzeń budując zaufanie między państwami regionu. Specjalny wysłannik Sekretarza Generalnego ONZ w regionie Wielkich Jezior również mógłby odegrać kluczową rolę, wspólnie z regionalnym komitetem nadzoru nad realizacją umowy ramowej. Poza tym należy aktywnie poszukiwać globalnego/regionalnego rozwiązania kwestii bezpieczeństwa i je promować. Zawarty w 2006 r. pakt na rzecz bezpieczeństwa, stabilności i rozwoju w regionie Wielkich Jezior stanowi ramy prawne oraz wyznacza program inicjatyw ICGLR w tym obszarze. Oprócz tego wspólnota CEPGL pokazała, że może odegrać bardzo pomocną rolę w zbliżeniu DR Konga i Rwandy, oraz pozostaje kluczowym czynnikiem sprzyjającym współpracy zarówno pod względem ekonomicznym, jak i w kwestii bezpieczeństwa. Uzupełnieniem ogólnego podejścia mogłyby stać się inne inicjatywy obejmujące UA i SADC oraz kontakty wykraczające poza zakres działalności rządu centralnego (debaty międzyparlamentarne, współpraca lokalna między sąsiadującymi miastami lub prowincjami).

Zapewnienie długoterminowej stabilności będzie również wymagało konsolidacji demokratycznych, otwartych i rozliczalnych systemów politycznych w poszczególnych państwach. Wszystkie państwa muszą sprostać wyzwaniom: nie istnieje uniwersalny system i każde państwo musi znaleźć własne rozwiązanie. Wyzwania występujące w tym regionie są jednak szczególnie duże ze względu na historię regionu, słabość demokratycznych instytucji w kilku państwach oraz trudności w znalezieniu właściwej równowagi między wolnością wypowiedzi i przestrzenią polityczną, a także ze względu na zagrożenie ekstremizmem lub przemocą. UE może wesprzeć rozwój polityczny wszystkich tych państw udzielając wsparcia demokratycznym i odpowiedzialnym instytucjom oraz niosąc pomoc tym państwom w budowaniu państwa prawa i systemów parlamentarnych, które umożliwią ludności skuteczny udział w wyborach i procesach decyzyjnych (oraz tym samym zwiększą zaufanie do nich).

E. Ustanowienie solidnego międzynarodowego mechanizmu wsparcia

W regionie Wielkich Jezior prowadzona jest jedna z największych i najkosztowniejszych operacji pokojowych na świecie. Zdaje się jednak, że po zawarciu porozumienia pokojowego w 2009 r. społeczność międzynarodowa przestała się interesować kryzysem w regionie. Wznowienie walk na wschodzie DR Konga w 2012 r. przypomniało światu o ciągłym braku stabilności w regionie.

ONZ już odgrywa kluczową rolę, a ostatnia inicjatywa, w którą ta organizacja jest zaangażowana, stanowi nową szansę na rozwiązanie kryzysu. Skoordynowanie różnych poziomów przyszłego wielopłaszczyznowego planu na rzecz stabilizacji DR Konga i regionu Wielkich Jezior będzie jednak dużym wyzwaniem. W miarę możliwości plan ten powinien opierać się na mechanizmach koordynacji, które już istnieją na szczeblu lokalnym, krajowym i regionalnym, a także unikać powielania innych istniejących inicjatyw oraz powinien być zgodny regionalną strukturą integracji gospodarczej.

Trzeba będzie znaleźć właściwą równowagę między odpowiedzialnością regionalną i zaangażowaniem międzynarodowym oraz między utrzymaniem presji i ustanowieniem współpracy. UA, SADC i ICGLR mają do odegrania ważną rolę, którą należy uznać.

Skoordynowane i kompleksowe podejście do różnych kwestii jest niezbędne i obejmuje: uwzględnienie lokalnego, krajowego i regionalnego wymiaru kryzysu; skoncentrowanie się na Kiwu, pamiętając jednak o tym, że wiele problemów jest wspólnych dla DR Konga jako całości; uwzględnienie wyzwań związanych z demokratyzacją niestabilnych państw regionu (Rwanda, Burundi i Uganda); zachowanie równowagi między zobowiązaniami podjętymi przez DR Konga i inne państwa regionu. Takie podejście powinno wyznaczać „krytyczną ścieżkę” dla podejmowania kolejnych interwencji oraz powinno zostać zapisane w umowie zawartej z rządami regionu.

IV. Rola UE

Unia Europejska ma strategiczny interes w zaprowadzeniu stabilności w regionie Wielkich Jezior. Ponadto UE jest połączona ścisłymi więzami historycznymi z poszczególnymi państwami oraz wyraża zaniepokojenie cierpieniem milionów mieszkańców regionu, którzy są ofiarami powtarzających się konfliktów. Brak porozumienia wpływa hamująco na rozwój gospodarczy i społeczny, który jest niezbędny, aby zmniejszyć skalę ubóstwa. Co więcej, konflikt ten uniemożliwia stworzenie gospodarek opartych na otwartym handlu, które mogłyby się przyczynić do rozwoju Afryki jako całości oraz do stworzenia stabilnych warunków, które mogłyby się rozprzestrzenić na inne słabe państwa.

Ze wszystkich tych względów przez ostatnie 20 lat UE mocno inwestowała w działania zorientowane na walkę z ubóstwem, wspieranie rozwoju społecznego i gospodarczego, budowanie pokoju i stabilizację, zaspokajając doraźne potrzeby ludności poszkodowanej wskutek konfliktu – poprzez działania polityczne i humanitarne oraz w zakresie bezpieczeństwa i rozwoju. Niezwykle ważne jest, aby UE nadal wykazywała swoje zaangażowanie i podtrzymała dotychczasowe wysiłki. Doświadczenie zdobyte przez UE podczas prowadzenia działań na rzecz wspierania procesów wyborczych w 2006 i 2011 r., na rzecz reformy sektora bezpieczeństwa za pośrednictwem EUSEC i EUPOL oraz na rzecz przyspieszenia rozwoju za pośrednictwem instrumentów zewnętrznych zostanie wykorzystane, by poprawić wyniki przyszłych działań we wszystkich ww. obszarach.

Wymaga to opracowania całościowego podejścia, które będzie zakładać coś więcej niż tylko usunięcie przejawów konfliktu we wschodniej części DR Konga. Oczywiście zaangażowanie UE musi być w pełni zgodne z zasadami Programu działań na rzecz zmian i z priorytetami określonymi przez rządy regionu. Będzie to również wymagało opracowania wspólnego podejścia oraz zaangażowania państw członkowskich UE i koordynacji ich działań z działaniami podejmowanymi na szerszą skalę na poziomie międzynarodowym. UE musi uczestniczyć w opracowywaniu strategii i działań już na wczesnym etapie.

Z uwagi na to, że konflikt trwa już 20 lat, zaspokojenie doraźnych potrzeb będzie dodatkowo wymagało dalszej pomocy humanitarnej w regionie, a zwłaszcza pomocy dla setek tysięcy osób wewnętrznie przesiedlonych i uchodźców. Działania w tym obszarze będą koncentrowały się nie tylko na ratowaniu życia i łagodzeniu cierpienia osób z najsłabszych grup społecznych, lecz także na utorowaniu drogi dla bardziej zrównoważonego podejścia. Ponadto udzielanie pomocy nadal będzie musiało obejmować usuwanie skutków konfliktu i będącego jego wynikiem naruszenia struktur społecznych, które doprowadziło do powstania kultury bezkarności, poważnych pogwałceń praw człowieka i przemocy ze względu na płeć. UE będzie w dalszym ciągu wspierać wysiłki mające na celu zlikwidowanie przyczyn strukturalnych oraz udzielanie doraźnej pomocy ofiarom.

Mając na uwadze wyżej określone elementy składowe oraz zobowiązania krajowe i regionalne wynikające z umowy ramowej wynegocjowanej przez ONZ, można wskazać następujące obszary interwencji, przy czym należy pamiętać o ich priorytetyzacji, właściwej kolejności i odpowiednim harmonogramie.

A. Rozwiązanie problemów związanych ze sprawowaniem rządów, w tym z reformą sektora bezpieczeństwa (SSR), prawami człowieka i praworządnością

Wnioski polityczne:

§ Poparcie dla demokratycznych rządów i struktur we wszystkich krajach regionu pozostanie ważnym elementem polityki UE. Instrumenty zewnętrzne UE mogą zapewnić zdecydowane wsparcie w kluczowym obszarze umowy z Kotonu. Przyczynią się do tego również działania następcze w ramach unijnych misji obserwacji wyborów oraz okresowe przeglądy ONZ.

§ UE powinna wnieść aktywny wkład w pracę krajowego komitetu nadzoru, który ma zostać stworzony w celu zapewnienia skutecznej realizacji zobowiązań podjętych przez DR Konga. We wszystkich obszarach (SSR, konsolidacja władzy państwowej, decentralizacja, demokratyzacja/wybory, rozwój gospodarczy i reformy strukturalne, w tym procesy finansowe i procesy pojednania, powrót uchodźców itd.) należy określić jasny zestaw priorytetów i wyznaczyć podstawową ścieżkę działania. UE może wnieść wkład nie tylko na szczeblu politycznym, lecz także poprzez przedsięwzięcie praktycznych środków w ramach swoich instrumentów współpracy. Dokument strategiczny dotyczący ograniczania ubóstwa oraz program rządowy na lata 2012–2016 stanowią podstawę dla niezbędnych reform oraz ogólne ramy dla przyszłej współpracy.

§ Reforma sektora bezpieczeństwa będzie wymagała podjęcia przez rząd jasnych zobowiązań oraz silnej koordynacji między wszystkimi partnerami DR Konga w celu stworzenia spójnej platformy interwencyjnej bez zakłócania współpracy dwustronnej. Ważne jest, aby jednakowo pojmować realistyczne cele krótkoterminowe i aby dotrzeć do innych partnerów takich jak Republika Południowej Afryki, Angola i Chiny w celu zapewnienia tego, by wypracowana idea była podzielana w najszerszym możliwym stopniu. Ponadto UE obecnie ocenia swoją przyszłą rolę w procesie SSR w kontekście wycofania misji EUSEC/EUPOL[4] oraz mobilizacji innych unijnych instrumentów, a także wycofania się lub przekazania działań DR Konga lub innym partnerom DR Konga. Jeśli chodzi o reformę wojska i policji, pomoc na poziomie strategicznym, stworzenie odpowiednich krajowych systemów szkoleniowych oraz poprawa zarządzania zasobami ludzkimi tworzą spójny zestaw środków, które można by częściowo wesprzeć w przyszłości. Zgodnie z działaniami podejmowanymi w DR Konga w zakresie SSR można by również przewidzieć lokalne podejście wspólnotowe do rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji (DDR).

§ Stabilne ramy makroekonomiczne będą wymagały stałego zaangażowania ze strony Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MWF) i międzynarodowych instytucji finansowych oraz wsparcia na rzecz poprawy zarządzania finansami publicznymi w celu zwiększenia budżetu państwa.

§ Wysiłki powinny się koncentrować na pogłębieniu demokratyzacji oraz zwiększeniu przestrzeni politycznej na wszystkich szczeblach (krajowym, prowincjonalnym, lokalnym); na kwestiach związanych z obywatelstwem; na powrocie uchodźców; oraz na wsparciu organizacji wyborów (zgodnie z zasadami ogólnego wsparcia procesu demokratyzacji DR Konga) oraz na stworzeniu skutecznej administracji podstawowej, w tym poprzez decentralizację.

§ Na podstawie istniejących strategii krajowych na rzecz poszanowania praw człowieka w państwach regionu UE powinna się skoncentrować na zwalczaniu bezkarności i ułatwieniu dostępu do nowoczesnego, przejrzystego, sprawiedliwego i przystępnego systemu sądownictwa, w szczególności w następujących czterech obszarach: sytuacja obrońców praw człowieka; przemoc ze względu na płeć; dzieci w konfliktach zbrojnych; oraz wolność wypowiedzi, wolność zrzeszania się i prawa opozycji.

B. Zapewnienie trwałego bezpieczeństwa

Wnioski polityczne:

§ Należy wesprzeć przyszłą rolę MONUSCO (brygada interwencyjna) oraz wiarygodny rozszerzony wspólny mechanizm weryfikacji.

§ Bieżący przegląd STAREC/ISSSS powinien pomóc w stworzeniu ram dla przyszłego wsparcia na rzecz stabilizacji. Można przewidzieć dwa etapy: pierwszy etap – bardziej bezpośrednie wsparcie po udzieleniu pomocy humanitarnej, mające na celu stworzenie podstawowych warunków dla naprawy gospodarczej i społecznej (podstawowa interwencja doraźna prowadzona równolegle z udzielaniem pomocy humanitarnej) oraz drugi etap – ukierunkowany na udostępnienie zasobów i warunków dla zarządzania na rzecz trwałej rehabilitacji i trwałego rozwoju.

§ Należy zapewnić skuteczną administrację i efektywne świadczenie usług na obszarach pokonfliktowych, w tym poprzez proces decentralizacji w ścisłej współpracy z władzami lokalnymi i zainteresowanymi stronami.

§ Należy wesprzeć lokalne inicjatywy integracyjne na rzecz stabilizacji, realizowane w niektórych rejonach prowincji Kiwu mających krytyczne znaczenie, tak aby na tych inicjatywach można było oprzeć szerzej zakrojone działania stabilizacyjne. Takie inicjatywy mogłyby również promować nawiązanie dialogu między społecznościami.

§ Wspieranie SSR jest kolejnym elementem inicjatyw na rzecz bezpieczeństwa na wschodzie DR Konga. Oprócz zaangażowania w osiąganie krótko- lub średnioterminowych celów w zakresie reformy wojska kongijskiego (FARDC) można by również zbadać szczególne środki wsparcia policji w celu zapewnienia odejścia od rządów wojskowych na obszarach pokonfliktowych.

C. Walka z ubóstwem i odbudowa gospodarki

Wnioski polityczne:

§ Należy promować szybszy rozwój jednostek i rozwój społeczny z użyciem dostępnych instrumentów, w tym współpracy na rzecz rozwoju zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym.

§ Należy wspierać inicjatywy regionalne lub lokalne, w szczególności te, które wzmacniają powiązania gospodarcze i wzajemne interesy państw. Doraźnie należy nadal wspierać CEPGL oraz wykorzystywać możliwości wspierania regionalnych inicjatyw na rzecz rozwoju energetyki w regionie Wielkich Jezior.

§ Infrastruktura: promowanie połączeń regionalnych.

§ Należy kontynuować wsparcie na rzecz Inicjatywy Przejrzystości w Branżach Wydobywczych (EITI) oraz innych inicjatyw w zakresie przejrzystości/rozliczalności związanych z zasobami mineralnymi/naturalnymi.

§ Należy udzielić wsparcia na rzecz inicjatywy regionalnej w zakresie zasobów naturalnych ICGLR (mechanizm certyfikacji) oraz rozpowszechniania, przyjęcia i stosowania opracowanych przez OECD wytycznych dotyczących należytej staranności dla odpowiedzialnych łańcuchów dostaw minerałów z obszarów dotkniętych konfliktem i obszarów wysokiego ryzyka w regionie Wielkich Jezior. Obecnie oceniana jest możliwość uruchomienia bardziej ambitnego programu wykorzystującego wspomniane inicjatywy pilotażowe.

§ W marcu 2013 r. UE rozpoczęła konsultacje społeczne w sprawie ewentualnej realizacji inicjatywy UE na rzecz odpowiedzialnego pozyskiwania minerałów na obszarach dotkniętych konfliktem i obszarach wysokiego ryzyka w celu promowania przejrzystości łańcuchów dostaw i niesienia pomocy państwom bogatym w surowce.

§ Należy poprawić zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi w celu wsparcia ograniczenia ryzyka przyszłych konfliktów oraz stworzenia solidnej podstawy dla rozwoju gospodarczego.

§ Należy również promować mechanizmy ożywiające legalny handel, w tym mechanizmy zarządzania granicami i służbami celnymi, a także współpracę regionalną w celu zachowania transgranicznej różnorodności biologicznej.

D. Odbudowanie zaufania między sąsiadami

Wnioski polityczne:

§ Należy wesprzeć realizację zobowiązań regionalnych wynikających z umowy ramowej.

§ UE powinna dążyć do zaangażowania się w mechanizmy nadzoru ustanowione w DR Konga na mocy umowy ramowej i do ich aktywnego wspierania, a także dopilnować, aby zostały właściwie wdrożone.

§ Należy wesprzeć pracę komitetu Rady Bezpieczeństwa, utworzonego na mocy rezolucji nr 1533 (2004) dotyczącej Demokratycznej Republiki Konga, oraz pracę grupy ekspertów i funkcjonowanie rozszerzonego wspólnego mechanizmu weryfikacji ICGLR.

§ Należy wesprzeć procesy demokratyzacji, zwłaszcza w DR Konga, Rwandzie, Burundi i Ugandzie, z uwzględnieniem kalendarzy wyborczych w poszczególnych państwach regionu.

§ Należy promować bezpieczeństwo regionalne na forach takich jak CEPGL, ICGLR i UA jako element bardziej kompleksowego partnerstwa politycznego.

§ Należy wesprzeć realizację polityki DDRRR (demobilizacja, rozbrojenie, repatriacja, przesiedlenie i reintegracja) w odniesieniu do FDLR oraz innych negatywnych sił pochodzących z państw sąsiadujących z DR Konga.

§ Należy wesprzeć strategię sądową dla regionu Wielkich Jezior w oparciu o współpracę sądową między państwami regionu oraz kontynuację współpracy z Międzynarodowym Trybunałem Karnym. Podczas gdy UE jest już zaangażowana w rozwój sektora sprawiedliwości w DR Konga, a w szczególności na jej wschodnich obszarach, ustanowienie przez społeczność międzynarodową sądów mieszanych w DR Konga mogłoby, w stosownych przypadkach, uzupełnić te działania.

E. Ustanowienie solidnego międzynarodowego mechanizmu wsparcia

Wnioski polityczne:

§ Należy wesprzeć pracę specjalnego wysłannika Sekretarza Generalnego ONZ oraz realizację zobowiązań wynikających z umowy ramowej. Komitety ds. nadzoru politycznego powinny wykorzystywać mechanizmy operacyjne.

§ Należy zapewnić skoordynowaną realizację zobowiązań DR Konga i zobowiązań regionalnych określonych w umowie ramowej.

§ Należy promować wzajemną odpowiedzialność między państwami regionu Wielkich Jezior i donatorami.

§ W miarę możliwości należy korzystać z istniejących planów rozwoju krajowego/regionalnego.

V. Podsumowanie

Ostatni kryzys jest nie tylko szansą na ponowne zaangażowanie się w działania, lecz także wskazuje na konieczność stworzenia podstawy dla trwałego pokoju i rozwoju w regionie Wielkich Jezior. Ramy strategiczne, w których realizację zaangażowana jest ONZ, są odnowionym porozumieniem politycznym i regionalnym na rzecz trwałej stabilizacji. UE może i powinna odegrać aktywną rolę we wspieraniu tych wysiłków.

11 czerwca 2013 r.

[1] W skład organizacji wchodzi jedenaście państw członkowskich, a mianowicie: Angola, Burundi, Republika Środkowoafrykańska, Republika Konga, Demokratyczna Republika Konga, Kenia, Uganda, Rwanda, Sudan, Tanzania i Zambia.

[2] W dniu 24 lutego 2013 r. Angola, Burundi, Republika Środkowoafrykańska, Kongo, Republika Konga, Rwanda, Republika Południowej Afryki, Sudan Południowy, Uganda i Tanzania podpisały Ramy pokojowe, bezpieczeństwa i rozwoju dla Demokratycznej Republiki Konga i Regionu. ONZ, Unia Afrykańska, Międzynarodowa Konferencja w sprawie Regionu Wielkich Jezior zrzeszająca 11 państw oraz Południowoafrykańska Wspólnota Rozwoju składająca się z 14 członków (SADC) pełnią funkcję gwarantów.

[3] „Komitet Rady Bezpieczeństwa ustanowiony na mocy rezolucji nr 1533 (2004) dotyczącej Demokratycznej Republiki Konga został utworzony w dniu 12 marca 2004 r. w celu nadzorowania istotnych środków sankcji oraz wykonania zadań określonych przez Radę Bezpieczeństwa […]. Komitet Sankcji wspiera grupa ekspertów, która została wyznaczona przez Sekretarza Generalnego w celu monitorowania wdrożenia systemu sankcji, ze szczególnym uwzględnieniem Kiwu Północnego i Południowego oraz Ituri”.

[4] Misja EUPOL DR Konga wspiera wysiłki władz kongijskich w zakresie reformy policji krajowej. Celem tej misji jest również pomoc w poprawie interakcji między policją a systemem sądownictwa karnego, co ma się przyczynić do zwalczania bezkarności sprawców przemocy seksualnej i łamania praw człowieka. Misja EUPOL DR Konga została uruchomiona w lipcu 2007 r. i niedawno jej mandat został przedłużony do września 2013 r. Misja EUSEC RD Congo przewiduje pomoc i wsparcie na rzecz reformy obronności w Demokratycznej Republice Konga (DR Konga) w celu pomocy władzom kongijskim w stworzeniu takiego aparatu obronności, który zagwarantuje bezpieczeństwo Kongijczykom z jednoczesnym poszanowaniem standardów demokratycznych, praw człowieka i praworządności, a także zasad dobrych rządów i przejrzystości. Misja ta została uruchomiona w dniu 8 czerwca 2005 r. i we wrześniu 2012 r. jej mandat został przedłużony do dnia 30 września 2013 r. Zgodnie z umową polityczną Rady Pokoju i Bezpieczeństwa po zakończeniu tej misji nastąpi 12-miesięczny ostateczny etap przejściowy mający na celu stopniowe zakończenie lub przekazanie zadań dotychczas realizowanych w ramach tej misji.