Niniejszy wniosek ustawodawczy – wraz z wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie mechanizmów, które państwa członkowskie powinny wprowadzić, mających na celu zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu oraz uchylającej dyrektywę (UE) 2015/849 oraz wnioskiem dotyczącym rozporządzenia w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu – spełnia cel, jakim jest ustanowienie jednolitego zbioru przepisów UE (filar 2).

W przypadku przepisów, które zmieniają obowiązujące prawodawstwo, w celu określenia ich podstawy prawnej istotne jest również uwzględnienie obowiązującego prawodawstwa, które przepisy te zmieniają, a w szczególności jego celu i treści. Niniejszy wniosek dotyczący rozporządzenia opiera się na art. 114 TFUE, czyli na tej samej podstawie prawnej co obowiązujące rozporządzenie (UE) 2015/847, które niniejszy wniosek zmienia, oraz na takich samych podstawach prawnych jak unijne ramy prawne w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. W przypadku gdy aktem ustawodawczym skoordynowano już przepisy państw członkowskich obowiązujące w danej dziedzinie polityki Unii, nie można odmówić prawodawcy Unii możliwości dostosowania tego aktu do wszelkich zmian okoliczności lub postępu wiedzy, biorąc pod uwagę jego zadanie polegające na ochronie ogólnych interesów uznanych w TFUE i przy uwzględnieniu nadrzędnych celów Unii określonych w art. 9 tego traktatu. W takiej sytuacji prawodawca Unii może bowiem należycie wykonywać swoje zadanie polegające na ochronie tych ogólnych interesów i nadrzędnych celów Unii uznanych w Traktacie tylko wtedy, gdy jest uprawniony do dostosowania właściwych przepisów Unii w celu uwzględnienia takich zmian lub postępu. Art. 114 pozostaje odpowiednią podstawą prawną dla zmiany przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w celu dostosowania ich do zmian okoliczności i uwzględnienia nowych doświadczeń, co obejmuje coraz częstsze pojawianie się i wykorzystywanie kryptoaktywów, w świetle poważnego zagrożenia dla rynku wewnętrznego spowodowanego praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, a także stratami gospodarczymi i zakłóceniami gospodarki na poziomie transgranicznym, które proceder ten może powodować.

W strategii UE w zakresie unii bezpieczeństwa z lipca 2020 r. wspomniano, że Komisja będzie również wspierać rozwój wiedzy fachowej i ram prawnych w odniesieniu do pojawiających się źródeł ryzyka, takich jak kryptoaktywa i nowe systemy płatności. W szczególności Komisja rozważy ewentualne działania w reakcji na pojawienie się kryptoaktywów, takich jak bitcoin, oraz przeanalizuje wpływ, jaki te nowe technologie będą miały na sposób emisji, wymiany i udostępniania aktywów finansowych oraz zapewniania do nich dostępu.

Punktem wyjścia dla niniejszego wniosku jest obowiązujące rozporządzenie (UE) 2015/847 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1781/2006, zmienione rozporządzeniem (UE) 2019/2175 z dnia 18 grudnia 2019 r. Niniejszy wniosek należy rozpatrywać jako część pakietu, wraz z innymi wnioskami ustawodawczymi, które się na ten pakiet składają i które są w pełni spójne między sobą. Niniejszy wniosek jest spójny z najnowszymi zmianami w zaleceniach Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF), które to zmiany w szczególności dotyczą rozszerzenia zakresu podmiotów podlegających wymogom AML/CFT o dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych, a także ograniczania ryzyka wynikającego z ich działalności. Dostawcy usług płatniczych zaangażowani w transfer środków pieniężnych już od kilku lat mają obowiązek dołączania do swoich transferów środków pieniężnych informacji o nadawcy i odbiorcy każdego transferu oraz przechowywania tych informacji na potrzeby ich ewentualnego udostępnienia właściwym organom. Ten obowiązek dołączania określonych informacji przy realizacji elektronicznych transferów środków pieniężnych jest często określany na szczeblu międzynarodowym jako reguła travel rule, którą w prawie Unii wdrożono rozporządzeniem (UE) 2015/847. W ostatnich latach rosnące obawy związane z ryzykiem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jakie towarzyszy aktywom wirtualnym, skłoniły międzynarodowe organizacje ustanawiające standardy, a w szczególności FATF, do podjęcia decyzji o rozszerzeniu systemu przejrzystości opracowanego dla dostawców usług płatniczych w odniesieniu do transferu środków pieniężnych na dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych przetwarzających transfery aktywów wirtualnych. Niniejszy wniosek ma na celu wprowadzenie do prawa UE tych nowych wymogów dotyczących dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych poprzez nałożenie na te podmioty obowiązku gromadzenia i udostępniania informacji o inicjatorach i beneficjentach transferów aktywów wirtualnych lub kryptoaktywów, które realizują.

Do tej pory transfery aktywów wirtualnych nie były objęte unijnymi przepisami regulującymi usługi finansowe, co narażało posiadaczy kryptoaktywów na ryzyko związane z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, ponieważ przepływy środków pieniężnych pochodzących z nielegalnych źródeł mogą być realizowane poprzez transfery kryptoaktywów, co z kolei szkodzi integralności, stabilności i reputacji sektora finansowego oraz zagraża rynkowi wewnętrznemu Unii, jak również międzynarodowemu rozwojowi transferów kryptoaktywów. Pranie pieniędzy, finansowanie terroryzmu i przestępczość zorganizowana nadal stanowią poważny problem, którym należy się zająć na szczeblu Unii.

W celu zapobiegania ewentualnemu wykorzystywaniu transferów środków pieniężnych do prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, wykrywania ich i prowadzenia dochodzeń w ich sprawie przyjęto rozporządzenie (UE) 2015/847, aby zagwarantować pełną identyfikowalność transferów środków pieniężnych, zapewniając przekazywanie informacji w całym łańcuchu płatności, poprzez ustanowienie systemu nakładającego na dostawców usług płatniczych obowiązek dołączania do transferów środków pieniężnych informacji o płatniku i odbiorcy. Rozporządzenie (UE) 2015/847 ma jednak obecnie zastosowanie wyłącznie do transferu środków pieniężnych, które w art. 4 pkt 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2366 zdefiniowano jako „banknoty i monety, zapisy księgowe lub pieniądz elektroniczny”, nie ma natomiast zastosowania do transferu aktywów wirtualnych. W istocie dopiero w 2018 r. przyjęto nowe standardy międzynarodowe w celu wprowadzenia wymogu wymiany informacji w przypadku transferu aktywów wirtualnych w rodzaju tych standardów, jakie obowiązują w odniesieniu do wymiany informacji przy transferze środków pieniężnych.

Potrzebę zharmonizowanych przepisów na całym rynku wewnętrznym potwierdzają dowody przedstawione w sprawozdaniach Komisji z 2019 r. W sprawozdaniach tych stwierdzono, że chociaż wymogi dyrektywy (UE) 2015/849 są daleko idące, fakt, że nie są bezpośrednio stosowane i wystarczająco szczegółowe, sprawił, że ich stosowanie uległo fragmentacji wzdłuż granic krajowych, i doprowadził do ich rozbieżnych interpretacji. Taki stan rzeczy sprawia, że brak jest skutecznego trybu postępowania z sytuacjami transgranicznymi, i w związku z tym należy uznać, że wymogi te nie pozwalają zapewnić odpowiedniej ochrony rynku wewnętrznego. Wiąże się to również z dodatkowymi kosztami i obciążeniami dla podmiotów gospodarczych świadczących usługi transgraniczne i prowadzi do arbitrażu regulacyjnego.

Opinie zainteresowanych stron na temat planu działania były zasadniczo pozytywne. Niektórzy przedstawiciele dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych z UE twierdzili jednak, że brak ujednoliconego globalnego bezpłatnego technicznego rozwiązania opartego na otwartym oprogramowaniu na potrzeby wdrożenia reguły travel rule może prowadzić do wykluczenia małych podmiotów z rynku kryptoaktywów, gdyż koszty przestrzegania przepisów byłyby w stanie ponosić jedynie duże podmioty. Z drugiej strony, w przypadku podmiotów zobowiązanych, które prowadzą działalność transgraniczną i podlegają obecnie rozbieżnym przepisom w poszczególnych jurysdykcjach, te rozbieżności powodują znaczne koszty przestrzegania przepisów, w związku z czym w perspektywie średnioterminowej zharmonizowane przepisy doprowadziłyby do oszczędności kosztów w obszarze zapewnienia zgodności, a w przypadku podmiotów nowo objętych tymi przepisami dodatkowe koszty zmalałyby.

Dalsze niezbędne dostosowanie do standardów FATF polega na wprowadzeniu do unijnych przepisów obowiązków w zakresie wymiany informacji, o których to obowiązkach mowa w nocie interpretacyjnej do zalecenia FATF nr 15 (reguła travel rule); uwzględnienie tych obowiązków jest celem niniejszego wniosku dotyczącego rozporządzenia. Jak wskazano powyżej (zob. „Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki”) oraz aby zapewnić spójność unijnych ram prawnych, w niniejszym rozporządzeniu stosowane będą definicje „kryptoaktywów” i „dostawców usług w zakresie kryptoaktywów” zawarte w rozporządzeniu [proszę wstawić odniesienie – wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie rynków kryptoaktywów i zmieniającego dyrektywę (UE) 2019/1937 – COM(2020) 593 final]

W nowych standardach przyjętych przez FATF w październiku 2018 r. wprowadzono nową definicję „aktywów wirtualnych” i „dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych”, których wdrożenie wymaga zmiany prawa Unii. Rozporządzenie [proszę wstawić odniesienie – wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie rynków kryptoaktywów i zmieniającego dyrektywę (UE) 2019/1937 – COM(2020) 593 final] zawiera już definicję „usługi w zakresie kryptoaktywów”, która obejmuje wykaz usług i rodzajów działalności związanych z kryptoaktywami, który to wykaz odpowiednio odzwierciedla pełen zakres rodzajów działalności objętych nowymi standardami FATF, jak również definicję „kryptoaktywów” zdefiniowanych jako „cyfrowe odzwierciedlenie wartości lub praw, które można przenosić i przechowywać w formie elektronicznej z wykorzystaniem technologii rozproszonego rejestru lub podobnej technologii”, którą to definicję można również uznać za odpowiadającą definicji „aktywów wirtualnych” określonej w zaleceniach Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF).

Rozporządzenie (UE) 2015/847 nie było dotychczas przedmiotem oceny ex post ani oceny adekwatności. Nie powinno to jednak uniemożliwiać szybkiego włączenia standardów FATF do unijnych ram.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady jest odpowiednim instrumentem służącym wprowadzeniu do prawa Unii reguły travel rule zawartej w zaleceniu nr 15 FATF, która wymaga, aby (i) dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów właściwi dla inicjatora uzyskiwali i przechowywali wymagane i dokładne informacje o inicjatorze transferu kryptoaktywów i wymagane informacje o beneficjencie transferu kryptoaktywów oraz niezwłocznie i w bezpieczny sposób przekazywali je dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów właściwemu dla beneficjenta lub instytucji finansowej (o ile uczestniczy w transferze kryptoaktywów), a także udostępniali je na żądanie właściwym organom oraz (ii) dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów właściwi dla beneficjenta uzyskiwali i przechowywali wymagane informacje o inicjatorze transferu kryptoaktywów i wymagane i dokładne informacje o beneficjencie transferu kryptoaktywów oraz udostępniali je na żądanie właściwym organom. Niniejsze rozporządzenie zmieniające rozporządzenie (UE) 2015/847 jest częścią jednolitego zbioru przepisów, które mają bezpośrednie i natychmiastowe zastosowanie, a tym samym eliminują możliwość zróżnicowanego stosowania przepisów w różnych państwach członkowskich, co mogłoby w innym przypadku mieć miejsce ze względu na rozbieżności w sposobie transpozycji.

Transgraniczny charakter procederu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu wymaga spójnego i skoordynowanego podejścia we wszystkich państwach członkowskich opartego na jednolitym zbiorze przepisów. Przepisy UE nie są natomiast w pełni zgodne z najnowszymi standardami międzynarodowymi, które zmieniły się od czasu ostatniej nowelizacji dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, ponieważ nie przewidują one możliwości identyfikacji transferów aktywów wirtualnych ani obowiązku wymiany informacji między dostawcami usług w zakresie kryptoaktywów, gdyż obecne przepisy UE, określone w rozporządzeniu (UE) 2015/847, mają zastosowanie wyłącznie do realizowanych drogą elektroniczną transferów środków pieniężnych, które to środki zdefiniowano w art. 4 pkt 25 dyrektywy (UE) 2015/2366. W swojej niedawnej wspólnej opinii europejskie urzędy nadzoru zidentyfikowały – w odniesieniu do nowych modeli biznesowych i produktów (tj. FinTech) – szczególne czynniki zwiększające ryzyko, z których najpoważniejszy to dostarczanie nieregulowanych produktów i usług finansowych, które nie wchodzą w zakres przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 5 TUE niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.

Przygotowując niniejszy wniosek, Komisja oparła się na dowodach jakościowych i ilościowych zebranych z uznanych źródeł, w tym na sprawozdaniu zawierającym opinię EUNB w sprawie kryptoaktywów opublikowanym w dniu 9 stycznia 2019 r., w którym zalecono, aby w ramach kompleksowej oceny ewentualnej potrzeby podjęcia na szczeblu UE działań mających na celu uregulowanie kwestii związanych z kryptoaktywami Komisja Europejska uwzględniła najnowsze zalecenia FATF oraz wszelkie dodatkowe standardy lub wytyczne wydane przez FATF.

Informacje na temat egzekwowania przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy uzyskano również od państw członkowskich za pośrednictwem kwestionariuszy.

·Ocena skutków

Niniejszemu wnioskowi towarzyszy ocena skutków, którą przedłożono Radzie ds. Kontroli Regulacyjnej w dniu 6 listopada 2020 r. i którą Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zatwierdziła w dniu 4 grudnia 2020 r. Ta sama ocena skutków towarzyszy również dwóm innym wnioskom ustawodawczym, które przedstawiono wraz z niniejszym wnioskiem: projektowi rozporządzenia w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu oraz nowelizacji dyrektywy (UE) 2015/849 w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej zaproponowała w swojej pozytywnej opinii różne ulepszenia dotyczące prezentacji oceny skutków; uwagi te uwzględniono.

Jeżeli chodzi o wprowadzenie do prawa UE ustanowionej przez FATF reguły travel rule, w ocenie skutków stwierdzono, że najprostszym rozwiązaniem byłoby zmodyfikowanie rozporządzenia w sprawie transferu środków pieniężnych, tak aby objąć nim również transfery aktywów wirtualnych. Wdrożenie reguły travel rule wiąże się z wprowadzeniem – zarówno dla dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych, którzy zostaną objęci odnośnymi przepisami po raz pierwszy, jak i dla tych podmiotów, które są już objęte przepisami dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy – nowych szczegółowych wymogów zobowiązujących ich do uzyskiwania, przechowywania i udostępniania wymaganych i dokładnych informacji o użytkownikach transferów aktywów wirtualnych oraz do udostępniania tych informacji właściwym organom na ich żądanie. Te szczególne obowiązki wiążą się z różnymi wyzwaniami technicznymi, ponieważ dostawcy usług w zakresie aktywów wirtualnych muszą opracować rozwiązania technologiczne i protokoły umożliwiające gromadzenie tych informacji i ich wymianę zarówno między sobą, jak i z właściwymi organami. Nie przedstawiono jednak dokładnych szacunkowych kosztów, przy czym należy zauważyć, że wymóg ten przyniesie także korzyści, które również nie są łatwe do oszacowania, a mianowicie łatwiejsze świadczenie usług transgranicznych dzięki wprowadzeniu nowych globalnych standardów FATF, które muszą być stosowane jednocześnie w wielu jurysdykcjach na całym świecie.

·Sprawność regulacyjna i uproszczenie

Chociaż, jak zauważono powyżej, nie przeprowadzono jeszcze formalnej oceny ex post ani oceny adekwatności obowiązujących unijnych przepisów dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, można wskazać szereg elementów wniosku, które doprowadzą do dalszego uproszczenia i poprawy skuteczności. Aby zaradzić zagrożeniom związanym z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, jakie stwarzają kryptoaktywa, proponowane przekształcenie rozporządzenia (UE) 2015/847 wprowadzi dla dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, którzy podlegają wymogom w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu przewidzianym w ramach prawnych Unii, obowiązek gromadzenia i udostępniania danych dotyczących inicjatorów i beneficjentów transferów kryptoaktywów, które obsługują Dzięki ustanowieniu zharmonizowanych i bezpośrednio stosowanych przepisów w formie rozporządzenia proponowane przekształcenie rozporządzenia (UE) 2015/847 zagwarantuje, że wszyscy dostawcy usług w zakresie kryptoaktywów podlegający prawu Unii będą wypełniali swoje obowiązki w zakresie wymiany informacji w zharmonizowany sposób, eliminując konieczność prac związanych z transpozycją w państwach członkowskich i ułatwiając prowadzenie działalności gospodarczej podmiotom transgranicznym w UE. Powinno to również uprościć współpracę między organami nadzoru i jednostkami analityki finansowej ze względu na zmniejszenie rozbieżności między ich przepisami i praktykami. Te nowe przepisy znacznie wzmocnią monitorowanie dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, a w wymiarze międzynarodowym zapewnią przestrzeganie przez Unię Europejską i jej państwa członkowskie odpowiednich środków, o których mowa w zaleceniach FATF.

·Prawa podstawowe

UE jest zdecydowana zapewnić wysokie standardy ochrony praw podstawowych. Zgodnie z art. 15 obecnie obowiązującego rozporządzenia do przetwarzania danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia stosuje się rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679. Do przetwarzania przez Komisję lub EUNB danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia stosuje się rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych będzie miało zastosowanie do dostawców usług w zakresie kryptoaktywów w odniesieniu do danych osobowych przetwarzanych i dołączanych do transgranicznych transferów wartości z wykorzystaniem aktywów wirtualnych.

4.WPŁYW NA BUDŻET

Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na budżet.

5.ELEMENTY FAKULTATYWNE

·Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku

Przedmiot

Wniosek rozszerza zakres rozporządzenia 2015/847 na transfery kryptoaktywów realizowane przez dostawców usług w zakresie kryptoaktywów w uzupełnieniu obecnych przepisów dotyczących transferu środków pieniężnych. Jego celem jest odzwierciedlenie w prawie UE zmian wprowadzonych w czerwcu 2019 r. w zaleceniu Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) nr 15 w sprawie nowych technologii w celu uwzględnienia „aktywów wirtualnych” i „dostawców usług w zakresie aktywów wirtualnych”, a w szczególności nowych obowiązków informacyjnych spoczywających na dostawcach usług w zakresie kryptoaktywów właściwych dla inicjatora i beneficjenta znajdujących się na przeciwległych krańcach transferu kryptoaktywów (tzw. reguła travel rule).

Zakres stosowania

Wymogi niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie do dostawców usług w zakresie kryptoaktywów w każdym przypadku, gdy wykonywane przez nich transakcje, bez względu na to, czy denominowane w walucie fiducjarnej, czy w kryptoaktywach, obejmują: a) tradycyjny elektroniczny transfer środków pieniężnych lub b) transfer kryptoaktywów między dostawcą usług w zakresie kryptoaktywów a innym podmiotem zobowiązanym (np. między dwoma dostawcami usług w zakresie kryptoaktywów lub między dostawcą usług w zakresie kryptoaktywów a innym podmiotem zobowiązanym, takim jak bank lub inna instytucja finansowa). W przypadku transakcji wiążących się z transferem kryptoaktywów, ze względu na ryzyko związane z działalnością, której przedmiotem są kryptoaktywa, i działalnością dostawców usług w zakresie kryptoaktywów, do wszystkich transferów kryptoaktywów zastosowanie mają – zgodnie z notą interpretacyjną FATF do zalecenia nr 16 – te same wymogi co w przypadku transgranicznych elektronicznych transferów środków pieniężnych, a nie wymogi, którym podlegają krajowe transfery środków pieniężnych.

Charakter nowych obowiązków spoczywających na dostawcach usług w zakresie kryptoaktywów

Dostawca usług w zakresie kryptoaktywów właściwy dla inicjatora musi zapewnić, aby do transferów kryptoaktywów dołączano imię i nazwisko/nazwę inicjatora oraz numer jego rachunku, jeżeli taki rachunek istnieje i jest wykorzystywany do obsługi transakcji, a także adres inicjatora, numer urzędowego dokumentu osobistego, numer identyfikacyjny klienta lub datę i miejsce urodzenia, przy czym dostawca usług w zakresie kryptoaktywów właściwy dla inicjatora musi również zapewnić, aby do transferów kryptoaktywów dołączano imię i nazwisko/nazwę beneficjenta oraz numer jego rachunku, jeżeli taki rachunek istnieje i jest wykorzystywany do obsługi transakcji.

Dostawca usług w zakresie kryptoaktywów właściwy dla beneficjenta musi wdrożyć skuteczne procedury pozwalające stwierdzić, czy do transferu kryptoaktywów dołączono informacje o inicjatorze lub czy informacje te przekazano w ślad za danym transferem. Dostawca usług w zakresie kryptoaktywów właściwy dla beneficjenta musi również wdrożyć skuteczne procedury, w tym w stosownych przypadkach monitorowanie ex post lub monitorowanie w czasie rzeczywistym, pozwalające wykryć ewentualny brak wymaganych informacji o inicjatorze lub beneficjencie.