Wniosek dotyczący: DECYZJA RADY w sprawie podania do publicznej wiadomości rekomendacji mającej na celu wczesne ostrzeżenie Włoch w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu (przedstawiona przez Komisję zgodnie z art. 99 ust. 4 Traktatu)

UZASADNIENIE

Rozporządzenie Rady (WE) 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych [1] ustanawia system wczesnego ostrzegania umożliwiający Radzie zwrócenie uwagi Państwa Członkowskiego na wczesnym etapie na konieczność dokonania niezbędnych działań dostosowawczych w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu budżetowego. Artykuł 6 ust. 2 tego rozporządzenia wyjaśnia, w jaki sposób stosuje się system wczesnego ostrzegania względem Państw Członkowskich uczestniczących we wspólnej walucie. Rada przeprowadza regularne kontrole wdrażania programów stabilizacji, w szczególności w celu rozpoznania faktycznych lub przewidywanych znacznych odchyleń sytuacji budżetowej od średnioterminowego celu równowagi budżetowej lub też dostosowania działań do niego zmierzających, zgodnie z opisem w programie. W wypadku rozpoznania przez Radę znacznego odchylenia, kieruje ona do odnośnego Państwa Członkowskiego zalecenie przyjęcia niezbędnych środków dostosowawczych, dając tym samym wczesne ostrzeżenie w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu. Wczesne ostrzeżenie odbywa się zgodnie z procedurą opisaną w art. 99 ust. 4 Traktatu i opiera się na zaleceniu Komisji.

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997.

Przy podjęciu decyzji o uruchomieniu mechanizmu wczesnego ostrzegania Komisja [2] bierze pod uwagę następujące elementy: rozmiar odchylenia budżetowego, czyli skalę rozbieżności między pozycją budżetową Państwa Członkowskiego a celami określonymi w programach stabilności lub konwergencji; powód odchylenia budżetowego, czyli odpowiedź na pytanie czy rozbieżność między faktycznym bilansem a wyznaczonym celem można przypisać czynnikom czysto cyklicznym; oraz ryzyko nadmiernego deficytu, czyli niebezpieczeństwo przekroczenia wartości referencyjnej wynoszącej 3% PKB.

[2] COM(2002) 668 wersja ostateczna z 27.11.2002.

Cele i wyniki deficytowe

Pochodząca z roku 2002 aktualizacja programu stabilności Włoch, przedłożona Komisji 20 listopada 2002 r., obejmuje okres od 2002 do 2006 r. Przewidywała ona ogólny deficyt budżetowy wysokości 1,5% PKB w 2003 r., przy założeniu wzrostu rzeczywistego PKB wysokości 2,3%, oraz ogólny deficyt budżetowy 0,6% PKB w 2004 r., przy założeniu wzrostu rzeczywistego PKB wysokości 2,9%. Po aktualizacji pojawiła się seria korekt (wymienionych w tabeli poniżej) wynikających z gorszych od przewidywanych wyników budżetowych w 2002 r., uaktualnione prognozy wzrostu gospodarczego oraz ponowne rozpatrzenie celów budżetowych. W oficjalnej prognozie przedstawionej wraz z budżetem we wrześniu 2003 r. deficyt na 2003 r. przewidziano na 2,5% PKB, przy rzeczywistym wzroście PKB w wysokości 0,5%. Deficyt na rok 2004 planowano na 2,2% PKB, zakładając rzeczywisty wzrost PKB w wysokości 1,9%. Przedłożona 1 grudnia 2003 r. aktualizacja programu stabilności potwierdziła te liczby zarówno dla roku 2003, jak i 2004.

>TABELPOSITION>

Kolejne korekty wzrostu gospodarczego w dół oraz deficytu budżetowego w górę odzwierciedlają tendencje podkreślone w technicznej ocenie służb Komisji dotyczącej zaktualizowanych programów stabilności [3] oraz w opiniach Rady dotyczących tych samych programów [4]. Plany budżetowe stale opierały się na nadmiernie optymistycznych założeniach wzrostu, zwłaszcza w odniesieniu do średnioterminowych prognoz wzrostu. W związku z tym wyrażone w procentach PKB wyniki budżetowe były gorsze od zamierzonych zarówno nominalnie, jak i z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych, nawet przy pominięciu dodatkowych ekspansywnych środków uznaniowych, przyjętych w trakcie roku budżetowego. Kolejne korekty rzeczywistego PKB obniżyły poziom potencjału wytwórczego. [5] To, co według oficjalnych prognoz było cyklicznym pogorszeniem stanu budżetu, okazało się mieć charakter strukturalną. Choć wszelkie prognozy dotyczące wzrostu gospodarczego są w swej naturze narażone na błędy, a okres trwania obecnego cyklicznego zastoju w gospodarce nie został przewidziany przez większość analityków, jednak skala oraz trwałość optymizmu zawartego w oficjalnych włoskich prognozach wzrostu gospodarczego nie są zgodne z racjonalną strategią finansową.

[3] Oceny pochodzących z roku 2002 i 2003 aktualizacji programu stabilizacji można zobaczyć pod adresem: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] Dz.U. C 26 z 4.2.2003; Dz.U. C 51 z 26.2.2002; Dz.U. C 77 z 9.3.2001.

[5] Oparte na metodzie wyliczania potencjału wytwórczego oraz luki mocy wytwórczych przyjętej przez Radę 12 lipca 2002 r.

Odchylenia od celów budżetowych w 2003 r.

W 2003 r. zgodnie ze sprawozdaniem z 1 marca 2004 r. dotyczącym poziomów deficytu publicznego i długu publicznego (w ramach EDP) realny wzrost PKB wyniósł 0,3%, deficyt osiągnął poziom 2,4% PKB, czyli był o 0,9 punktu procentowego wyższy niż przewidywano mimo zastosowanych środków jednorazowych, których wpływ na budżet ocenia się na ponad 2 punkty procentowe PKB. Bez zastosowania środków jednorazowych deficyt wyniósłby ponad 4˝ % PKB [6].

[6] ,Środki jednorazowe" to środki prowadzące do tymczasowej (ich skutki są w pełni odwracalne) poprawy lub tymczasowego pogorszenia w równowadze budżetowej. Ich cechą główną jest znaczący, przejściowy i określony wpływ na rachunki publiczne, których zalety przeważają nad innymi stałymi skutkami wynikającymi z ich zastosowania. W szczególności, mimo iż nie można wykluczyć, że amnestie podatkowe mogą na stałe rozszerzyć bazę podatkową, co oznaczałoby, iż środek ten nie byłby wyłącznie jednorazowy, to jednak jego wpływ na dochody z podatków objętych amnestią w danym roku można z całą pewnością uznać za tymczasowy.

Odchylenie pozycji budżetowej w 2003 r. od zaktualizowanego programu stabilności z 2002 r. jest wynikiem wyższych niż planowano wydatków pierwotnych rzędu 1,7 punku procentowego w stosunku do wskaźnika PKB, łącznie z deficytem z wpływów z aktywów prawnych wynoszącym około 0,4 punktu procentowego w stosunku do PKB [7]. W przeciwieństwie do prognoz, dodatkowy deficyt wynikający ze zbyt optymistycznej oceny wpływu podatków na wzrost gospodarczy został w pełni zrekompensowany dzięki olbrzymim wpływom z amnestii podatkowej. Ogólnie rzecz biorąc, odchylenie pozycji budżetowej w porównaniu ze zaktualizowanym programem stabilności z 2002 r. we wstępnie szacowanych nadwyżkach deficytu budżetowego wyniosło 1,6% PKB, tym samym utrzymując, po wysokich nadwyżkach odnotowywanych w latach 90., malejącą tendencję w kształtowaniu wstępnych prognoz nadwyżek budżetowych. Dzięki niższym niż oficjalnie przewidziano wpłatom odsetek rzędu 0,7% PKB, ogólne przekroczenie środków budżetowych wyniosło 0,9% PKB.

[7] Zgodnie z zasadami systemu rachunków narodowych (ESA95) wpływy ze sprzedaży aktywów prawnych rejestruje się jako wpływy obniżające wartości środków trwałych brutto.

Oparta na powszechnie przyjętej metodzie wyliczania potencjału wytwórczego i deficytu wydajności prognoza Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje, że deficyt z uwzględnieniem dostosowań cyklicznych wyniesie w 2003 r. 1,9% PKB; w porównaniu z rokiem ubiegłym będzie to poprawa rzędu 0,3 punktu procentowego. Wynik ten został osiągnięty dzięki wyżej wspomnianym środkom jednorazowym, których wpływ oszacowano na nieco powyżej 2 punktów procentowych PKB, podczas gdy w roku 2002 r. wyniósł on 1,5 punktu procentowego.

Odchylenia od celów budżetowych w 2004 r.

W 2004 r., zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje się, że realny wzrost PKB wyniesie 1,2% i w przypadku braku dodatkowych środków deficyt budżetu wyniesie 3,2% PKB, czyli powyżej wartości referencyjnej ustanowionej w Traktatach. Pomimo stopniowego wycofywania środków jednorazowych w porównaniu z rokiem 2003 ich wpływ, szacowany na poziomie 1 punktu procentowego PKB, jest w dalszym ciągu znaczny. Zatem bez środków jednorazowych deficyt wyniósłby około 4ź PKB.

W prognozie Komisji z wiosny 2004 r. odchylenie deficytu budżetowego w 2004 r. wynosi 1,0 punkt procentowy w stosunku do zrewidowanego celu ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2003 wynoszącego 2,2% PKB oraz 2,6 punktu procentowego w stosunku do celu deficytowego ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności na rok 2002 na poziome 0,6% PKB. W porównaniu z rokiem 2003 prognoza Komisji z wiosny 2004 r. przewiduje wzrost cyklicznie dostosowanego deficytu budżetowego o 0,7 punktu procentowego do 2,6% PKB, znacznie powyżej poziomu zapewniającego margines bezpieczeństwa przeciwko naruszeniu 3% wartości referencyjnej PKB .

Różnica pomiędzy prognozą Komisji z wiosny 2004 r., w której deficyt wynosi 3,2% PKB a oficjalnym skorygowanym celem na poziomie 2,2% PKB zgodnie z zaktualizowanym programem stabilności na rok 2003, wynika z następujących czynników zawartych w prognozie Komisji: (i) gorszego wyniku deficytowego w 2003 r. - z wyłączeniem wpływu środków jednorazowych; (ii) niższego wzrostu gospodarczego w 2004 r.; (iii) większych podwyżek wynagrodzeń dla pracowników sektora publicznego, w oparciu o niedawne zmiany w zakresie kontraktów; (iv) rozważniejszej, ale w dalszym ciągu optymistycznej oceny sprzedaży państwowych aktywów prawnych oraz (v) pozostania agencji ANAS, odpowiedzialnej za inwestycje i utrzymanie państwowej sieci dróg, w sektorze budżetu państwa - w przeciwieństwie do oficjalnej prognozy [8]. Niemniej jednak prognoza Komisji z wiosny 2004 r. zawiera także oficjalne prognozy odnoszące się do wpływów jednorazowych środków na budżet państwa (rozszerzenie warunków amnestii podatkowej od zaniżonych deklaracji podatkowych, przeprowadzenie amnestii w przypadkach naruszania zasad strefowania oraz wprowadzenie programu rozliczeń podatkowych), które mogą jednak nie zostać przeprowadzone zgodnie z planem.

[8] ANAS została przekształcona w spółkę akcyjną w 2002 r. W latach 2002-2003 Istat i Eurostat uznały, że ANAS nie spełniała wymogów kwalikujących ją do działalności poza sektorem publicznym, w szczególności wymogu, aby przychód ze sprzedaży obejmował przynajmniej 50% kosztów produkcji (włącznie z amortyzacją istniejących aktywów), zgodnie z zasadami systemu rachunków narodowych (ESA95).

Powolna redukcja wskaźnika stosunku długu publicznego do PKB

Utrzymujący się wysoki poziom ogólnego wskaźnika stosunku długu publicznego do PKB pozostaje poważnym problemem. W zaktualizowanym programie stabilności na rok 2002 planowano obniżyć ten stosunek o 9,5 punktu procentowego w okresie od końca 2001 r. do końca 2004 r. w celu osiągnięcia 100,4 % PKB. W zaktualizowanym programie stabilności na rok 2003 oficjalny cel w odniesieniu do stosunku długu publicznego do PKB pod koniec 2004 r. został skorygowany do 105% PKB. W marcu 2004 r. Włochy wykazały, że zadłużenie pod koniec 2003 r. wyniosło 106,2% PKB [9]. Bez operacji nadzwyczajnych, takich jak zamiana długu Banca d'Italia w 2002 r. oraz sprzedaż państwowych udziałów w przedsiębiorstwach ENEL, ENI i Poste SpA, prowadzona w powiązaniu z przekształceniem Cassa Depositi e Prestiti (wcześniej depozytowy i kredytowy bank państwowy) w spółkę akcyjną w 2003 r., wskaźnik zadłużenia obniżył się w niewielkim stopniu od 2001 r. W odniesieniu do roku 2004 prognoza Komisji na wiosnę 2004 r. wynosi 106% PKB, praktycznie niezmieniona w porównaniu z rokiem ubiegłym pomimo wpływów z prywatyzacji rzędu 1% PKB (zgodnie ze zaktualizowanym programem stabilności na rok 2003).

[9] Poza rutynowym przeglądem zadłużenia i PKB w ramach notyfikacji EPD na dzień 1 marca 2004 r. wszystkie dane o ogólnym zadłużeniu publicznym od roku 1999 zostały zrewidowane w celu włączenia do nich danych dotyczących depozytów pocztowych (rachunków bieżących), które nie zostały jeszcze ujęte. Dane liczbowe zostały następnie zrewidowane w celu dostosowania korekt konsolidacyjnych.

Ścieżka redukcji długu była spowolniona ze względu na: (i) kolejne odchylenia w równowadze budżetowej, (ii) niższy niż planowany nominalny wzrost PKB rzędu 0,5% w latach 2002-2003, wynikający z optymistycznych założeń dotyczących rzeczywistego wzrostu PKB, częściowo zrównoważony przez wyższy niż planowany wzrost deflatora PKB oraz (iii) w odniesieniu do korekty przepływów kapitału, utrzymującą się nadwyżkę pożyczek gotówkowych (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - środek przeciwko deficytowi oparty na przepływach pieniężnych i obejmujący transakcje na aktywach finansowych, ale wykluczający wpływy pochodzące z prywatyzacji) powyżej poziomu deficytu określonego zgodnie z definicją Traktatu z Maastricht (na zasadzie memoriałowej i wykluczając transakcje finansowe).

Związek między fabbisogno i definicją deficytu określoną w Traktacie z Maastricht nie jest w pełni wyraźny. Rozbieżność między tymi dwoma agregatami wynika z: (i) niewytłumaczalnej utrzymującej się różnicy między kontami rozliczanymi kasowo i kontami rozliczanymi gotówkowo, która ze względu na charakter tych agregatów powinna zostać stopniowo zredukowana, (ii) transakcji finansowych i (iii) korekt statystycznych. Skumulowana różnica pomiędzy fabbisogno, a deficytem określonym zgodnie z definicją Traktatu z Maastricht przyczyniła się do redukcji wskaźnika zadłużenia od 1999 r. o około 8 punktów procentowych PKB.

W dalszej perspektywie wiele czynników może zagrażać długoterminowej stabilności finansów publicznych. Po pierwsze, pierwotna nadwyżka spada systematycznie od kilku lat i w roku 2003 spadła do 2,9% PKB, co odpowiada według szacunków służb Komisji 3,4% pierwotnej nadwyżki skorygowanej o wpływ czynników koniunkturalnych. W 2004 r. oczekuje się dalszego obniżenia wymienionych nadwyżek (prognoza na wiosnę 2004 r.). Jak podkreślają służby Komisji w technicznej ocenie dotyczącej zaktualizowanego programu stabilności na 2003 r. i zgodnie z samym programem, ten poziom nadwyżki nie wystarczy dla zagwarantowania długoterminowej stabilności finansów publicznych, ze względu na konsekwencje budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa [10]. Po drugie, kończą się korzyści wynikające ze spadku ukrytej stopy oprocentowania długu w powiązaniu z kryteriami zbieżności z Maastricht: marginesy zysków z refinansowania starych obligacji o wyższym oprocentowaniu za pomocą obligacji nowo wyemitowanych o znacznie niższym oprocentowaniu są już wyczerpane. W istocie, istnieje ryzyko, że obciążenie z tytułu oprocentowania zadłużenia może zacząć ponownie rosnąć, ponieważ rynkowa stopa procentowa prawdopodobnie wzrośnie po okresie rekordowo niskiego poziomu w ciągu ostatnich lat. Ponadto, na przyszłą ścieżkę redukcji długu będzie wpływać niski wskaźnik wzrostu potencjału produkcji, który nie ulegnie poprawie dopóki Włochy nie wdrożą zdecydowanych reform strukturalnych w ramach celów Agendy Lizbońskiej. Różnica pomiędzy kontami rozliczanymi gotówkowo i kontami rozliczanymi memoriałowo stanowi dodatkową przeszkodę dla obniżenia zadłużenia.

[10] Ocena zaktualizowanego programu stabilności 2003 dla Włoch (2003-2007), ECFIN/18/04-EN http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Wnioski dotyczące polityki

Komisja uważa, że prognoza z wiosny 2004 sygnalizuje: (1) znaczące odchylenie pozycji budżetowej na rok 2004 rzędu jednego punktu procentowego w porównaniu z celem deficytowym ustalonym w zaktualizowanym programie stabilności 2003 (2,2% PKB), który z kolei wzrósł z poziomu 0,6% PKB ustalonego w zaktualizowanym programie stabilności 2002; (2) że znaczne odchylenie od ścieżki w kierunku średnioterminowego celu równowagi lub nadwyżki można wyjaśnić spowolnieniem wzrostu PKB, które jak podkreślają kolejne opinie Rady na temat zaktualizowanych programów stabilności, było wielokrotnie zbyt nisko oszacowane; (3) że odchylenie, o którym mowa, pojawia się mimo znacznego wkładu jednorazowych środków rzędu jednego punktu procentowego PKB; (4) że z braku dodatkowych środków korygujących oczekiwany w 2004 r. deficyt może przekroczyć 3% określonej w Traktacie wartości referencyjnej; (5) że szacunki nadwyżki budżetowej, skorygowane o wpływ czynników koniunkturalnych osiągają poziom znacznie przekraczający poziom 1,5% PKB, zapewniający margines bezpieczeństwa przeciwko naruszeniu wartości referencyjnej 3% PKB; (6) że odchylenie od ścieżki w kierunku średnioterminowego celu równowagi lub nadwyżki może nasilić się dalej w 2005 r. w związku z planowanym stopniowym zniesieniem w czasie jednorazowych środków - w oparciu o istniejącą legislację Komisja przewiduje deficyt 4% PKB i poprawę sytuacji gospodarczej oraz (7) że ścieżka redukcji długu jest obecnie zagrożona o 1,1% PKB, pomimo poważnych planów prywatyzacyjnych.

W przypadku Włoch sytuacja wymaga w trybie pilnym uaktywnienia systemu wczesnego ostrzegania.

W związku z powyższym, władze Włoch powinny podjąć dodatkowe środki w celu zapewnienia, by ogólny deficyt publiczny nie przekroczył wartości referencyjnej 3% PKB.

Podjęcie dobrze przemyślanych działań dostosowawczych w ciągu roku, o ile byłoby pierwszym krokiem wiarygodnego programu wieloletniego, może zaowocować pozytywnym efektem zaufania oraz pomóc w skompensowaniu krótkookresowego negatywnego wpływu na popyt. Dostosowania powinny skoncentrować się na znacznej redukcji i rewizji składu wydatków, tworząc w ten sposób warunki dla obniżenia obciążeń podatkowych oraz dla przyspieszenia redukcji wskaźnika stosunku długu publicznego do PKB. Mogłoby to podnieść potencjalny wzrost gospodarczy w perspektywie długoterminowej.

W związku z powyższym właściwym wydaje się wdrożenie w roku 2004 dodatkowych środków korygujących o charakterze stałym w ciągu roku kalendarzowego 2004, o wartości co najmniej 7 miliardów EUR (0,5% PKB), które zgodnie z prognozą Komisji na wiosnę 2004 r. powstrzymałyby pogarszanie się bilansu skorygowanego o wpływ czynników koniunkturalnych w 2004 r. Działania te powinny odpowiadać na niebezpieczeństwo przekroczenia wartości referencyjnej deficytu wynoszącej 3% PKB w 2004 r., przy jednoczesnym uwzględnieniu ryzyka, iż działania jednorazowe mogą nie doprowadzić do osiągnięcia kwot planowanych w prognozie Komisji na wiosnę 2004 r., która w znacznej mierze odzwierciedla prognozę oficjalną.

W kolejnych latach Włochy powinny dążyć do zapewnienia corocznej poprawy wynoszącej co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB z uwzględnieniem korekty w oparciu o wpływy czynników koniunkturalnych do czasu osiągnięcia pozycji zbliżonej do równowagi oraz powinny w dalszym ciągu stopniowo wycofywać środki jednorazowe przewidziane w zaktualizowanym programie stabilności z 2003 r. Mając na uwadze cel Rządu polegający na stopniowym obniżaniu obciążeń podatkowych, kwestią zasadniczej wagi będzie ograniczenie bieżących wydatków pierwotnych w celu uniknięcia wyższych deficytów mogących wynikać z niekompensowanych obniżek podatków. W celu maksymalizacji korzyści średniookresowych wynikających z konsolidacji podatkowej Rząd powinien zwrócić również uwagę na strukturę i jakość wydatków.

W oparciu o omawianą ocenę Komisja przyjęła znajdujące się w załączeniu zalecenie dotyczące zalecenia Rady dające Włochom wczesne ostrzeżenie i przekazuje wspomniane zalecenie Radzie. Komisja uważa, że w trosce o jawność i przejrzystość, wczesne ostrzeżenie Włoch przez Radę powinno zostać upublicznione i przyjęła w tym celu wniosek dotyczący decyzji Rady, zgodnie z przepisami art. 99 ust. 4 Traktatu.

Wniosek dotyczący: DECYZJA RADY w sprawie podania do publicznej wiadomości zalecenia mającego na celu wczesne ostrzeżenie Włoch w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 99 ust. 4,

uwzględniając wniosek Komisji,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) w dniu [...] Rada przyjęła zalecenie mające na celu wczesne ostrzeżenie Włoch w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu, skierowane do Rządu Włoskiego.

(2) Rada uznała, że podanie tego zalecenia do publicznej wiadomości ułatwi nadzór i koordynację polityki gospodarczej Państw Członkowskich i Wspólnoty oraz przyczyni się do lepszego zrozumienia wśród uczestników rynku, co doprowadzi do łatwiejszego wdrażania zalecanych środków,

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł

Zalecenie Rady z dnia [...] r. mające na celu wczesne ostrzeżenie Włoch w celu zapobieżenia powstaniu nadmiernego deficytu zostanie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Sporządzono w Brukseli, dnia [...] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[...]