Niepewność i zagrożenia utrzymują się na wyjątkowo wysokim poziomie. Rozwój pandemii COVID-19 i jej skutki gospodarcze są głównym źródłem niepewności. Ponowny wzrost zakażeń wirusem może jeszcze bardziej osłabić działalność gospodarczą. Przedwczesne wycofanie wsparcia związanego z COVID-19 mogłoby utrudnić ożywienie działalności gospodarczej, na przykład przez osłabienie zaufania do gospodarki. Jednocześnie przedłużanie ponad miarę środków wsparcia polityki mogłoby przynieść efekty odwrotne do zamierzonych (na przykład przez rozszerzenie wsparcia na nierentowne przedsiębiorstwa). Niewystarczająca koordynacja krajowych działań politycznych mogłaby również zahamować ożywienie gospodarcze. Skutki uboczne niższego niż zakładano popytu globalnego jeszcze bardziej spowolniłyby wzrost gospodarczy. Nie można wykluczyć wystąpienia napięć na rynku finansowym. Mogłaby się pogorszyć sytuacja sektora bankowego, ponieważ wyższa liczba przypadków niewykonania zobowiązań przez przedsiębiorstwa doprowadziłaby do wzrostu liczby kredytów zagrożonych. Z drugiej strony szybszy postęp w kontrolowaniu pandemii oraz wdrażanie ambitnych i skoordynowanych polityk w UE mogłyby umożliwić szybszą odbudowę.

Gospodarka strefy euro jest nadal pod wpływem pandemii COVID-19. Nadzwyczajne środki powstrzymujące rozprzestrzenianie się wirusa, wprowadzone w pierwszej połowie 2020 r. doprowadziły do dramatycznego ograniczenia działalności gospodarczej. W pierwszej połowie 2020 r. produkcja globalna spadła o około 15 %, do poziomów odnotowanych ostatnio w 2005 r. Szczególnie mocno ucierpiały sektory oparte na kontaktach międzyludzkich. Pomimo silnego ożywienia działalności gospodarczej w trzecim kwartale, odbudowa gospodarki ma zahamować z powodu nowego wzrostu zakażeń i wznowienia wysiłków na rzecz powstrzymywania rozprzestrzeniania się choroby. Ogólnie, zgodnie z prognozą, realny PKB spadnie o prawie 8 % w 2020 r. Założenia makroekonomiczne zawarte w projektach planów budżetowych pokazują podobny obraz, przy czym prognoza wzrostu gospodarczego w ujęciu łącznym kształtuje się o około 1 p.p. poniżej wyników przewidzianych w programach stabilności na 2020 r. (wykres 2.1 i załącznik tabela IV.1). W dalszej perspektywie zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie przewidują ożywienie działalności w 2021 r., chociaż państwa członkowskie oczekują bardziej energicznego ożywienia koniunktury, w szczególności Hiszpania i Luksemburg. Należy jednak zauważyć, że prognoza Komisji, opublikowana w dniu 5 listopada, odzwierciedla bardziej aktualne informacje niż projekty planów budżetowych na temat rozprzestrzeniania się wirusa i wprowadzenia nowych środków powstrzymujących jego rozprzestrzenianie się. W kontekście nieprzewidywalnego i szybko zmieniającego się rozwoju sytuacji należy się spodziewać takich różnic. Pomimo powrotu na ścieżkę wzrostu ożywienie gospodarcze pozostanie niepełne i oczekuje się, że w 2021 r. gospodarki strefy euro będą nadal funkcjonować znacznie poniżej swego potencjału. Wdrożenie Next Generation EU, które uwzględniono jedynie w niewielkim stopniu w prognozie Komisji z jesieni 2020 r. i w projektach planów budżetowych, będzie w dalszym ciągu wspierać odbudowę gospodarki w strefie euro.

Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze, przedstawia on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych poszczególnych państw. Działanie to powiela schemat przekrojowej oceny programów stabilności przeprowadzonej wiosną, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie, komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie państw członkowskich, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ich ocenie, szczególnie w zakresie środków polityki budżetowej wprowadzonych w odpowiedzi na pandemię COVID-19 i wynikający z niej kryzys gospodarczy.

Komisja potwierdziła w rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2021 r., że polityka fiskalna powinna nadal wspierać ożywienie gospodarcze w 2021 r. W związku z tą potrzebą i utrzymującą się dużą niepewnością co do gospodarczych skutków pandemii ogólna klauzula wyjścia pozostanie aktywna w 2021 r. Wiosną 2021 r., po uwzględnieniu zaktualizowanych prognoz makroekonomicznych, Komisja dokona ponownej oceny sytuacji i podsumuje stosowanie ogólnej klauzuli wyjścia.

Ocena Komisji opiera się na zaleceniach dla poszczególnych krajów, przyjętych przez Radę w dniu 20 lipca 2020 r. W tym roku, w kontekście pandemii COVID-19, zalecenia budżetowe dla poszczególnych krajów mają charakter czysto jakościowy i nie obejmują numerycznych wymogów budżetowych, które normalnie miałyby zastosowanie. Wynika to z uruchomienia ogólnej klauzuli wyjścia paktu stabilności i wzrostu. Zalecenia koncentrowały się na najpilniejszych wyzwaniach związanych z pandemią COVID-19 oraz na potrzebie skoordynowanej reakcji budżetowej. Rada wydała identyczne zalecenia budżetowe dla wszystkich państw członkowskich strefy euro objętych częścią zapobiegawczą paktu, zalecając im podjęcie wszelkich działań, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, niezbędnych do skutecznego zwalczania pandemii, utrzymania gospodarki i wsparcia ożywienia gospodarczego. Gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne, celem polityki fiskalnej powinno być osiągnięcie rozważnej średniookresowej sytuacji fiskalnej i zapewnienie zdolności obsługi zadłużenia, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji.

Koordynacja krajowych polityk budżetowych jest ważnym elementem ram zarządzania gospodarczego w unii gospodarczej i walutowej. Aby umożliwić tę koordynację, państwa członkowskie strefy euro przedkładają Komisji i Eurogrupie, do połowy października, projekty planów budżetowych na nadchodzący rok. W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy planują przedłożyć parlamentom narodowym. Komisja wydaje opinię na temat każdego planu, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami danego państwa członkowskiego w ramach paktu stabilności i wzrostu. Komisja dokonuje również ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw budżetowych w odniesieniu do całej strefy euro.

3.Biorąc pod uwagę poziom długu publicznego Belgii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Włoch i poważne wyzwania w zakresie stabilności finansów publicznych w średnim okresie przed wybuchem pandemii COVID-19, ważne jest, aby państwa te zadbały o to, by przy wprowadzaniu środków budżetowych o charakterze wspierającym zachować stabilność fiskalną w średnim okresie.

8.Środki wsparcia powinny być dobrze ukierunkowane i tymczasowe. Państwa członkowskie planują obecnie połączenie środków tymczasowych i stałych w 2021 r. Środki stałe, co do których nie planuje się finansowania przez wzrost dochodów lub redukcję wydatków kompensacyjnych, mogą mieć wpływ na stabilność fiskalną w średnim okresie.

4.Kurs polityki fiskalnej strefy euro zarówno w 2020 r., jak i 2021 r. wydaje się korzystny, o ile zostanie skorygowany o wycofywanie tymczasowych środków nadzwyczajnych zgodnie z projektami planów budżetowych (+1,1 % PKB w 2020 r. i +1,4 % PKB w 2021 r.). W świetle nawrotu pandemii w Europie panuje jednak zwiększona niepewność co do planowanego na 2021 r. wycofania środków nadzwyczajnych. Oczekuje się, że państwa członkowskie przedłużą dalsze wsparcie w sytuacjach nadzwyczajnych, aby zapewnić konieczną pomoc dla gospodarki, wykraczając poza obecne plany budżetowe odzwierciedlone już w prognozie Komisji.

2.Znaczne i konieczne środki tymczasowe wprowadzone w 2020 r. w celu złagodzenia skutków pandemii w strefie euro obciążają sytuację budżetową w ujęciu łącznym, która ma ulec nieznacznej poprawie w 2021 r. Projekty planów budżetowych wskazują na deficyt nominalny w ujęciu łącznym w wysokości prawie 6 % PKB i relację długu do PKB wynoszącą około 100 % w 2021 r., zasadniczo zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2020 r. Ponowny wzrost zakażeń wirusem w Europie oznacza ryzyko pogorszenia koniunktury, które mogłoby wpłynąć na pogorszenie wyników gospodarczych i fiskalnych w 2021 r. w stosunku do szacunków zawartych w projektach planów budżetowych.

Oczekuje się, że deficyt nominalny w strefie euro w ujęciu łącznym spadnie w 2021 r., ale nadal będzie bardzo wysoki(wykres 2.2 i załącznik tabela IV.2). Projekty planów budżetowych wskazują, że deficyt nominalny w ujęciu łącznym w 2021 r. wyniesie 5,9 % PKB, co oznacza spadek w stosunku do oczekiwanego poziomu 8,6 % PKB w 2020 r. Prognozy te są zasadniczo zgodne z prognozą Komisji z jesieni 2020 r., ale wskazują na znaczny wzrost w porównaniu z programami stabilności na 2020 r., w których przewidziano zagregowany deficyt na poziomie 3,5 % PKB w 2021 r. Prognozowany wzrost deficytów sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie większy, niż wzrost odnotowany podczas światowego kryzysu finansowego (wykres 2.3). Spodziewana poprawa zagregowanego deficytu w 2021 r. wynika głównie z wygaśnięcia tymczasowych środków polityki budżetowej przyjętych w 2020 r. w celu przeciwdziałania kryzysowi zdrowotnemu i jego skutkom gospodarczym. Niedawny nawrót pandemii w Europie może doprowadzić do przedłużenia obowiązywania tych środków, aby utrzymać gospodarkę i wesprzeć jej odbudowę, wywierając presję na wzrost deficytu w 2021 r. Prawie wszystkie państwa członkowskie strefy euro planują niższy deficyt w 2021 r. w porównaniu z 2020 r. Największy spadek PKB, o ponad 4 p.p., planowany jest w Belgii, Grecji i Luksemburgu.

Wykres 2.4Strefa euro: dług publiczny w latach 2015–2021 (% PKB) Uwaga: Prognoza Komisji Europejskiej z wiosny 2020 r. jest stosowana w przypadku państw, które nie przedstawiły prognoz na 2020 r. lub 2021 r. w swoich programach stabilności na 2020 r. Źródła: Projekty planów budżetowych na 2021 r., prognozy Komisji Europejskiej z jesieni i wiosny 2020 r. oraz programy stabilności na 2020 r. Wykres 2.5Strefa euro: rozkład zmiany wskaźnika zadłużenia w latach 2020–2021 (p.p. PKB) Uwaga: Efekt kuli śnieżnej odnosi się do wpływu netto stóp procentowych, inflacji i wzrostu realnego PKB (tj. różnicy między stopą oprocentowania a stopą wzrostu) na dynamikę zadłużenia. Źródło: Prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2020 r.

Prognozuje się, że relacja długu do PKB w ujęciu łącznym utrzyma się w 2021 r. na zasadniczo niezmienionym poziomie około 100 % (wykres 2.4 i załącznik tabela IV.3). Trend spadkowy wskaźnika zadłużenia sprzed pandemii odwrócił się w 2020 r., co było wynikiem znacznego spadku PKB i dużej kwoty długu wyemitowanego w celu sfinansowania reakcji na pandemię. Prognozowane pogorszenie wskaźnika zadłużenia w 2020 r. było znacznie większe niż w latach 2008–2009 (wykres 2.3). W projektach planów budżetowych przewiduje się wzrost wskaźnika zadłużenia z 86 % w 2019 r. do 102 % w 2020 r., i jego stabilizację w 2021 r. Prognoza ta jest podobna do prognozy Komisji z jesieni 2020 r. na 2020 r., ale nie na 2021 r., kiedy to Komisja spodziewa się dalszego wzrostu wskaźnika zadłużenia o 0,6 p.p. PKB. W ogólnym ujęciu, deficyt pierwotny będzie nadal wpływać na dynamikę zadłużenia w 2021 r., ale korzystna różnica między stopą oprocentowania a stopą wzrostu powinna pomóc w ograniczeniu prognozowanego wzrostu (wykres 2.5). Państwa członkowskie, w których prognozuje się największy wzrost wskaźnika zadłużenia w 2021 r., to Estonia, Irlandia i Malta. Państwa członkowskie o najwyższych wskaźnikach zadłużenia sprzed kryzysu spodziewają się pewnej poprawy w 2021 r.

Prognozy dotyczące długu są wyjątkowo niepewne. Symulacje stochastyczne sugerują, że relacja długu do PKB w strefie euro będzie prawdopodobnie wynosić od 99 % do 106 % PKB w 2021 r. (załącznik III). W perspektywie średniookresowej wskaźnik ten prawdopodobnie ustabilizuje się w miarę stopniowego zmniejszania się wpływu kryzysu związanego z COVID-19 na finanse publiczne. Zobowiązania warunkowe wynikające z udzielenia gwarancji publicznych w celu podtrzymania działalności gospodarczej i sektorów szczególnie dotkniętych pandemią, znalazłyby odzwierciedlenie w długu publicznym i deficycie publicznym tylko w przypadku ich uruchomienia. Te zobowiązania warunkowe wynoszą około 20 % PKB w 2020 r. i znacznie różnią się w poszczególnych państwach członkowskich (ramka 1). Z drugiej strony istnieje kilka czynników ograniczających ryzyko. Czynniki te obejmują wydłużenie okresów zapadalności długu w ostatnich latach, stabilne źródła finansowania, historycznie niskie koszty finansowania zewnętrznego oraz inicjatywy UE, takie jak europejski instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) oraz, co ważniejsze, Next Generation EU, który obejmuje Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF).





Ramka 1. Gwarancje i inne środki wsparcia płynności w projektach planów budżetowych na 2021 r. Państwa członkowskie udzieliły znacznego wsparcia płynnościowego, aby przeciwdziałać negatywnym skutkom gospodarczym pandemii COVID-19. Najpowszechniejszymi formami wsparcia płynnościowego są gwarancje rządowe mające na celu pomoc w uzyskaniu kredytów przez sektor prywatny i odroczenia płatności podatków (tj. możliwość bezkarnego opóźnienia zobowiązań podatkowych). Państwa członkowskie wydały również gwarancje w celu wsparcia nowych instrumentów na poziomie UE. Gwarancje rządowe stanowią największą kategorię środków wsparcia płynności. Państwa członkowskie wprowadziły programy o wartości 17 % PKB. Kwota ta stanowi maksymalną wielkość ram gwarancyjnych, ale ich faktyczne wykorzystanie lub porozumienia umowne między gospodarstwami domowymi, przedsiębiorstwami, sektorem finansowym i sektorem instytucji rządowych i samorządowych mogą być mniejsze. Jedynie w przypadku części zobowiązań umownych prawdopodobne jest wykorzystanie gwarancji rządowych, co przełoży się na deficyt i zwiększy poziom zadłużenia. Trudno jest oszacować z wyprzedzeniem, jak duża będzie to część. Państwa członkowskie wydały również gwarancje w celu wsparcia nowych instrumentów na poziomie UE, w szczególności SURE i europejskiego funduszu gwarancyjnego. Wykres B1.1Gwarancje rozszerzone na podmioty krajowe, 2020 r. (% PKB) Uwaga: Wyłączono gwarancje dla instrumentów na szczeblu unijnym i międzynarodowym. W przypadku Niemiec wykres pokazuje wielkość nowo utworzonych programów gwarancji, podczas gdy ogólne ramy gwarancji są w rzeczywistości nieograniczone. W przypadku Francji, Irlandii i Łotwy dane zawarte w projektach planów budżetowych uzupełniono o informacje pochodzące z innych źródeł publicznych. Austria i Włochy nie dostarczyły danych dotyczących gwarancji pomimo istniejących programów. We Włoszech maksymalne zobowiązania warunkowe szacuje się na około 30 % PKB, przy czym do tej pory wykorzystano orientacyjnie około 7 % PKB. Źródła: Projekty planów budżetowych na 2021 r. i inne źródła publiczne. Wielkość programów gwarancyjnych i ich struktury różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Niektóre rządy bezpośrednio gwarantowały kredyty udzielane przez banki gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom. Inne państwa członkowskie polegały na krajowych instytucjach prorozwojowych przy wdrażaniu programów wsparcia płynności. Do instytucji tych należą: KfW w Niemczech, KredEx w Estonii, grecki bank rozwoju, BPI France, CDP we Włoszech, Altum na Łotwie, INVEGA na Litwie, maltański bank rozwoju oraz Finnvera w Finlandii. Wykorzystanie gwarancji, w wyniku którego teoretycznie możliwe maksymalne zobowiązania warunkowe w ramach programu przekształcają się w rzeczywiste zobowiązania warunkowe sektora instytucji rządowych i samorządowych, jest również nierównomierne w poszczególnych państwach członkowskich. Według szacunków Komisji do tej pory wykorzystana została tylko około jedna czwarta dostępnych gwarancji. Komisja zwróciła się do państw członkowskich o dobrowolne przedstawianie w ich projektach planów budżetowych informacji na temat maksymalnej wielkości ram gwarancji i ich wykorzystania. Większość państw członkowskich dostarczyła tych informacji przynajmniej częściowo. Niektóre państwa członkowskie zgłosiły również gwarancje wspierające instrumenty na szczeblu unijnym i międzynarodowym, takie jak SURE. Wykres B1.1 przedstawia gwarancje rozszerzone wyłącznie na krajowe podmioty gospodarcze, skorygowane by zapewnić porównywalność. Państwa członkowskie strefy euro zezwoliły również na odroczenie płatności podatków i składek na ubezpieczenie społeczne w wysokości około 1½ % PKB w 2020 r. Odroczenia płatności podatków nie mają bezpośredniego wpływu na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, ponieważ podatki są rejestrowane w rachunkach narodowych w okresie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza generująca zobowiązanie podatkowe. Jednocześnie odroczenia mogą tymczasowo wpływać na zadłużenie, jeżeli pociągają za sobą dodatkowe zaciąganie pożyczek ze strony sektora instytucji rządowych i samorządowych w okresie odroczenia. Biorąc jednak pod uwagę znaczny spodziewany spadek aktywności gospodarczej w 2020 r., jest mało prawdopodobne, aby niektóre przedsiębiorstwa przetrwały kryzys, a zatem część odroczonych zobowiązań podatkowych może nigdy nie zostać zapłacona. Zgodnie z ramami statystycznymi UE podatki należne, ale nieściągalne, nie powinny być rejestrowane jako dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych, a zatem powodują one wzrost deficytu. Podsumowując, projekty planów budżetowych nie zawierały wyraźnych informacji na temat szacowanych strat podatkowych, chociaż prognozy podatkowe w nich zawarte prawdopodobnie uwzględniają ten wpływ.

Wykres 2.6Strefa euro: Środki mające bezpośredni wpływ na budżet, lata 2020–2021 (% PKB) Uwaga: Głównym celem środków nadzwyczajnych jest złagodzenie sytuacji w zakresie zdrowia publicznego oraz rekompensata dla pracowników i firm za utratę dochodów w wyniku wprowadzonych środków izolacji i zakłóceń w łańcuchu dostaw. Są one przeważnie tymczasowe. Środki naprawcze mają na celu bardziej ogólne wsparcie działalności gospodarczej. Źródła: Projekty planów budżetowych na 2021 r. i prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2020 r. Wykres 2.7Strefa euro: Wsparcie budżetowe i zagrożenie średniookresowej stabilności fiskalnej przed kryzysem, 2020 r. (% PKB) Uwaga: Na wykresie przedstawiono średnią (arytmetyczną) dyskrecjonalnego wsparcia budżetowego w 2020 r. Państwa członkowskie są pogrupowane według istniejących jeszcze przed pandemią zagrożeń dla średniookresowej stabilności finansów publicznych, przy czym Belgia, Hiszpania, Francja, Włochy i Portugalia należą do grupy wysokiego ryzyka. Analiza zdolności obsługi zadłużenia przeprowadzona w odniesieniu do Grecji w monitorze na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2019 r. różniła się od wspólnego podejścia ze względu na specyfikę greckiej struktury zadłużenia, w szczególności duży udział pożyczek sektora oficjalnego, dla których nie przedstawiono klasyfikacji ryzyka. Źródła: Projekty planów budżetowych na 2021 r., prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2020 r. i monitor Komisji Europejskiej na temat zdolności obsługi zadłużenia z 2019 r.

Reakcja budżetowa na pandemię COVID-19

Państwa członkowskie wdrożyły szybko znaczne środki polityki budżetowej w odpowiedzi na pandemię. Głównym celem środków polityki budżetowej wprowadzonych w 2020 r. było złagodzenie sytuacji w zakresie zdrowia publicznego oraz rekompensata dla pracowników i firm za utratę dochodów w wyniku wprowadzonych środków izolacji i zakłóceń w łańcuchu dostaw. Szacuje się, że te tymczasowe środki nadzwyczajne wyniosą 3,4 % PKB w 2020 r. (wykres 2.6). Szacuje się, że inne środki (tymczasowe lub stałe) o bardziej ogólnym charakterze wspomagającym ożywienie gospodarcze, takie jak dodatkowe roboty publiczne lub obniżki podatków pośrednich, wyniosą 0,8 % PKB w 2020 r. Zgodnie z obecną prognozą w 2021 r. tymczasowe środki nadzwyczajne wyniosłyby 0,9 % PKB, a inne środki wsparcia 1,5 % PKB. Niektóre państwa członkowskie wprowadziły dodatkowe środki po przedłożeniu planów, a w odpowiedzi na drugą falę pandemii może zaistnieć potrzeba rozszerzenia liczby środków nadzwyczajnych.

Środki nadzwyczajne mają zasadnicze znaczenie dla wspierania sektora opieki zdrowotnej i utrzymania płynności gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, co ma dalszy pozytywny wpływ na gospodarkę. O ile były one użyteczne w początkowym stadium kryzysu, mogą jednak okazać się mniej skuteczne, jeśli chodzi o wsparcie ożywienia gospodarczego, gdy sytuacja nadzwyczajna związana ze zdrowiem będzie stopniowo ulegać poprawie. Ze względu na swój charakter krótkoterminowe mnożniki tymczasowych środków nadzwyczajnych będą prawdopodobnie niskie w kontekście ograniczeń działalności gospodarczej, co potwierdza gwałtowny wzrost skłonności sektora prywatnego do oszczędzania (raczej niż konsumpcji) w 2020 r. Dlatego też, gdy sytuacja pandemiczna ulegnie poprawie, środki nadzwyczajne mogą wymagać dostosowania i połączenia ich ze środkami, które poprawiają fundamenty naszych gospodarek, wspierają transformację ekologiczną i cyfrową oraz mają pozytywny wpływ na popyt. W międzyczasie, w świetle nawrotu pandemii w Europie, środki nadzwyczajne mogą w dalszym ciągu okazać się niezbędne, aby zapewnić wsparcie gospodarce.

Państwa członkowskie o lepszej sytuacji budżetowej zapewniały bardziej bezpośrednie wsparcie budżetowe, podczas gdy państwa członkowskie o słabszej sytuacji budżetowej w większym stopniu udzielały wsparcia płynnościowego (wykres 2.7). Ogólnie rzecz biorąc, państwa o stosunkowo lepszej sytuacji budżetowej udzielały więcej wsparcia budżetowego, które wywiera bezpośredni wpływ na budżet (1 % PKB). Wydaje się natomiast, że kraje o słabszej sytuacji budżetowej udzielały więcej wsparcia płynnościowego, które nie ma bezpośredniego wpływu na budżet. W przyszłości wspieranie inicjatyw na szczeblu UE, takich jak Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, powinno zapewnić dodatkową przestrzeń fiskalną, by wspierać ożywienie gospodarcze i odporność państw członkowskich.

Wykres 2.8Strefa euro: kurs polityki fiskalnej w latach 2020–2021 (% PKB) Uwaga: Wykres pokazuje dyskrecjonalny impuls fiskalny zgodnie z metodyką wartości odniesienia dotyczącą wydatków, która mierzy wzrost wydatków (po odliczeniu działań dyskrecjonalnych) w stosunku do potencjalnego wzrostu. Na wykresie tym wartości dodatnie wskazują na ekspansywny kurs polityki budżetowej. Źródło: Prognoza Komisji Europejskiej z jesieni 2020 r.

Ocena kursu polityki fiskalnej strefy euro

Mechaniczny odczyt tradycyjnych wskaźników nie jest w obecnej sytuacji odpowiedni do oceny kursu polityki fiskalnej. Wprowadzenie i późniejsze wycofanie znacznych tymczasowych środków nadzwyczajnych zakłócają obraz sytuacji, ponieważ odpowiednie zmiany poziomu wydatków publicznych z roku na rok mają wpływ na wskaźniki stosowane do oceny kursu polityki fiskalnej. Wyłączenie tymczasowych środków nadzwyczajnych z obliczania wskaźników kursu polityki fiskalnej prowadzi do bardziej reprezentatywnej oceny podstawowego wsparcia budżetowego dla działalności gospodarczej.

Kurs polityki fiskalnej w 2021 r. wydaje się mieć charakter wspierający, o ile zostanie skorygowany o planowane wycofywanie tymczasowych środków nadzwyczajnych. W projektach planów budżetowych zakłada się, że znaczna część tymczasowych środków nadzwyczajnych wygaśnie w 2021 r. Konwencjonalne wskaźniki (w tym środki nadzwyczajne) wskazują na korzystny kurs polityki fiskalnej wynoszący +4,5 % PKB w 2020 r., lecz na jej zacieśnianie o -1,0 % PKB w 2021 r. (zgodnie z prognozą Komisji z jesieni 2020 r.; wykres 2.8). Z kolei po wyłączeniu tymczasowych środków nadzwyczajnych bezpośrednio związanych z pandemią, kurs polityki fiskalnej ma charakter wspierający w obu latach, i wynosi +1,1 % PKB w 2020 r. i +1,4 % PKB w 2021 r. Chociaż prognozuje się, że ożywienie gospodarcze będzie niepełne, wprowadzone już środki polityki budżetowej przyczynią się do wspierania działalności gospodarczej w latach 2020–2021.

Finansowanie w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności będzie stanowiło dodatkowy impuls fiskalny. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności stanowią dodatkowe budżetowe środki stymulacyjne na poziomie strefy euro, mimo że są neutralne dla sald budżetowych państw członkowskich. Na razie w prognozie Komisji z jesieni 2020 r. zakłada się niewielki wpływ wydatków finansowanych w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności na kurs polityki fiskalnej strefy euro w 2021 r. (0,15 % PKB). Spowodowane jest to jednak brakiem wystarczająco szczegółowych informacji o tych środkach w projektach planów budżetowych na 2021 r. Tylko sześć państw członkowskich zgłosiło wydatki finansowane w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w swoich projektach planów budżetowych: Grecja, Francja, Litwa, Portugalia, Słowenia i Włochy.

Termin i skala wycofywania środków nadzwyczajnych przewidzianego na 2021 r. wydają się obecnie niepewne w świetle drugiej fali pandemii. Harmonogram wycofywania opierał się na założeniu przejścia z fazy „nadzwyczajnej” kryzysu do fazy „odbudowy” po kryzysie, tj. od ograniczenia szkodliwych skutków dla zdrowia i gospodarki spowodowanych pandemią do fazy ukierunkowanej na osiągnięcie trwałego ożywienia gospodarczego. Niedawny nawrót pandemii w Europie może jednak pociągnąć za sobą przedłużenie fazy „nadzwyczajnej”, aby zapewnić pomoc dla gospodarki. Wsparcie to prawdopodobnie zmieni plany budżetowe odzwierciedlone już w prognozie Komisji. Nowe środki nadzwyczajne nie powinny jednak koniecznie naśladować środków wprowadzonych podczas pierwszej fali epidemii, lecz powinny odzwierciedlać zdobyte doświadczenia i być połączone z działaniami, które poprawiają fundamenty gospodarcze. Wyzwaniem będzie dalsze wspieranie gospodarki w sytuacji nadzwyczajnej przy jednoczesnym stworzeniu warunków umożliwiających powrót do trwałego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego zgodnego z zieloną i cyfrową transformacją gospodarki UE.

Połączenie dużego spadku produkcji i występującego wysokiego ryzyka pogorszenia koniunktury wymaga stałego wsparcia polityki fiskalnej, właściwie ukierunkowanego i tymczasowego. Po pierwsze, państwa członkowskie powinny unikać nagłego wycofywania wsparcia budżetowego. Po drugie, środki wsparcia budżetowego w obecnej fazie pandemii mogą różnić się od zwykłego wsparcia zagregowanego popytu obserwowanego podczas normalnej recesji. W związku z trwającą pandemią i panującą niepewnością środki stymulacyjne powinny być dobrze ukierunkowane, ponieważ środki szeroko zakrojone mogą okazać się nieskuteczne. Po trzecie, nawrót pandemii nie powinien doprowadzić do systematycznego przedłużania środków polityki fiskalnej ukierunkowanych na sytuacje nadzwyczajne, gdy sytuacja w zakresie zdrowia ulegnie poprawie. Priorytety i odpowiednie środki w ramach systemu „nadzwyczajnego” i systemu „odbudowy” są różne, a państwa członkowskie muszą sprawnie reagować i w danym momencie uznać, w jaki sposób połączyć oba rodzaje pomocy.

Reakcja państw członkowskich w zakresie polityki fiskalnej powinna nadal zapewniać wsparcie fiskalne, przy jednoczesnym zachowaniu stabilności fiskalnej w perspektywie średniookresowej. Skutki gospodarcze pandemii były bardziej dotkliwe w wielu państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu, co dodatkowo zwiększyło wyzwanie, jakim jest znalezienie optymalnej reakcji polityki fiskalnej. Obecnie państwa członkowskie czerpią korzyści z niskich kosztów finansowania dzięki znacznemu wsparciu ze strony Europejskiego Banku Centralnego w ramach polityki pieniężnej oraz wyraźnemu zwiększeniu zaufania rynków finansowych po wprowadzeniu znaczących instrumentów na szczeblu UE. Aby jednak pogodzić potrzebę wsparcia gospodarczego z zapewnieniem rozważnej średniookresowej sytuacji budżetowej i średniookresowej stabilności fiskalnej, środki wsparcia powinny być tymczasowe i nie powinny determinować kierunku polityki fiskalnej w okresie pokryzysowym. Gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne, sektor instytucji rządowych i samorządowych powinien powrócić do prowadzenia polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie rozważnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji. Wiarygodne średniookresowe strategie fiskalne są ważne dla wspierania stabilności fiskalnej, co ma znaczenie zwłaszcza w przypadku wysoko zadłużonych państw członkowskich.