Sprawozdanie specjalne Należy dołożyć starań, by 
szerzyć wiedzę na temat 
zasad pomocy 
przyznawanej przez 
państwa w obszarze 
polityki spójności 
i egzekwować ich 
przestrzeganiePL 2016  nr 24
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu /pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-5865-6 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/44712 QJ-AB-16-024-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5836-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/1909 QJ-AB-16-024-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5835-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/188435 QJ-AB-16-024-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Należy dołożyć starań, by 
szerzyć wiedzę na temat  
zasad pomocy  
przyznawanej przez  
państwa w obszarze  
polityki spójności 
i egzekwować ich 
przestrzeganie
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 24
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obsza -
rów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki spo -
sób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub 
zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybu -
nału Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu i włączenia 
społecznego. Kontrolą kierował Oskar Herics, członek sprawozdawca, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Margit 
Spindelegger, szefowa gabinetu; Niels Brokopp, kierownik; Gert Rammeloo i Angelika Zych, koordynatorzy zadania; Ildiko 
Preiss, attaché, oraz kontrolerzy: Dana Moraru, Maria Ploumaki i Laura Zanarini.
Od lewej: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz skrótów
 Glosariusz
I-VIII  Streszczenie
1-24  Wstęp
3-8 Czym jest pomoc państwa i jakie ma ona znaczenie finansowe w UE?
9-21  Procedury przyznawania pomocy państwa
9-10  Państwa członkowskie mają obowiązek powiadomić Komisję o zamiarze przyznania pomocy
11-14  Wyłączenia z wymogu zgłoszenia
15-21  Główne podmioty uczestniczące w zarządzaniu programami operacyjnymi w ramach polityki spójności
22-24  Kontrole dotyczące pomocy państwa przeprowadzone przez Europejski Trybunał Obrachunkowy 
i najwyższe organy kontroli państw członkowskich
25-31  Zakres kontroli i podejście kontrolne
32-113  Uwagi
32-82  Komisja nie analizuje kompleksowo błędów dotyczących pomocy państwa, a państwa 
członkowskie nie kładą dostatecznego nacisku na tę kwestię
33-44  Znaczna liczba błędów dotyczących pomocy państwa w Europejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego, 
Funduszu Spójności i, w mniejszym zakresie, w Europejskim Funduszu Społecznym
45-71  Monitorowanie prowadzone przez Komisję jest osłabione z uwagi na brak kompleksowej analizy sytuacji 
oraz niedostateczną koordynację wewnętrzną
72-82  Instytucje audytowe w państwach członkowskich kładą niedostateczny nacisk na przestrzeganie zasad 
pomocy państwa
04 Spis treści 
83-113  Komisja podjęła działania mające na celu uproszczenie obowiązujących przepisów dotyczących 
pomocy państwa oraz wzmocnienie zdolności administracyjnych państw członkowskich
84-99  Rozszerzone ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych skutkuje przeniesieniem 
odpowiedzialności z Komisji na państwa członkowskie
100-107  Nowo wprowadzone warunki wstępne oraz procedura mająca zastosowanie do dużych projektów mogą 
przyczynić się do lepszego przestrzegania zasad pomocy państwa w obszarze polityki spójności
108 -113  Wspólny plan działania w zakresie pomocy państwa ustanowiony przez Komisję ma na celu wzmocnienie 
zdolności administracyjnych państw członkowskich i wymaga ciągłej uwagi
114 -130  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I —  Wydatki na pomoc państwa w latach 2010-2014 w rozbiciu na państwa 
członkowskie (w mln euro)
 Załącznik II —  Wyniki monitorowania prowadzonego przez Dyrekcję Generalną ds. 
Konkurencji w latach 2006-2014
 Załącznik III —  Duże projekty przyjęte przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej 
i Miejskiej na okres programowania 2007-2013
 Załącznik IV —  Przepisy obowiązujące w obszarze pomocy państwa
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
ACR : roczne sprawozdanie audytowe
B+R : badania i rozwój
B+R+I : badania, rozwój i innowacje
COCOF : komitet koordynujący fundusze
DG: dyrekcja generalna
DG COMP : Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji
DG EMPL : Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego
DG REGIO : Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej
ECN-ET : elektroniczna platforma wymiany dokumentów w ramach europejskiej sieci konkurencji
EFRR : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
EFS : Europejski Fundusz Społeczny
EFSI : europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne
FS: Fundusz Spójności
GBER : ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych
ICT: technologia informacyjno-komunikacyjna
IMS : system zarządzania nieprawidłowościami
IT: technologia informacyjna
JASPERS : wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europejskich
MAPAR : zarządzanie procesami, działaniami i zasobami kontroli
MŚP : małe i średnie przedsiębiorstwa
PKB : produkt krajowy brutto
TFUE : Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
06
 Glosariusz
Duże projekty  to projekty o takim znaczeniu finansowym, że aby państwo członkowskie mogło uzyskać dofinansowanie 
unijne ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego lub Funduszu Spójności, Komisja musi wyrazić na to 
zgodę w drodze indywidualnej decyzji. Całkowity koszt projektu tego rodzaju przekracza 50 mln euro. Zazwyczaj są to 
duże projekty infrastrukturalne w obszarze transportu, środowiska bądź w innych sektorach takich jak kultura, edukacja, 
energia czy technologie informacyjno-komunikacyjne.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego  ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii 
Europejskiej w drodze wyrównywania głównych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane 
na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przeznaczone przede 
wszystkim dla przedsiębiorstw.
Europejski Fundusz Społeczny  ma na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez 
poprawę możliwości zatrudnienia i pracy (głównie poprzez szkolenia), wspieranie wyższego poziomu zatrudnienia 
i tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (EFSI)  to pięć osobnych funduszy mających na celu zmniejszenie 
regionalnych nierówności w Unii. Ramy polityki wyznaczane są na siedmioletni okres budżetowy przewidziany 
w wieloletnich ramach finansowych. Fundusze te obejmują Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski 
Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) 
i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).
Fundusz Spójności  ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez 
finansowanie projektów dotyczących transportu i ochrony środowiska w państwach członkowskich, w których PNB na 
mieszkańca jest na poziomie poniżej 90% średniej UE.
Grupa ekspercka ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EGESIF)  została utworzona 
w ramach Komisji w celu doradzania jej w kwestiach dotyczących realizacji programów przyjętych i wdrażanych zgodnie 
z przepisami dotyczącymi europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Jest jedną z dwóch grup, które 
zastąpiły komitet koordynujący fundusze (drugą jest COESIF – komitet koordynujący europejskie fundusze strukturalne 
i inwestycyjne).
Instytucja audytowa  zapewnia Komisji pewność co do skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania 
i mechanizmów kontroli wewnętrznej w ramach programu operacyjnego (i w konsekwencji co do legalności 
i prawidłowości poświadczonych wydatków). Instytucje audytowe to zasadniczo wydziały w strukturach kancelarii 
prezesa rady ministrów, ministerstwa finansów (lub podległych mu organów kontroli wewnętrznej), innych ministerstw 
lub najwyższego organu kontroli. Instytucje te muszą być niezależne od organów zarządzających funduszami. Instytucja 
audytowa przekazuje instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej odpowiedzialnym za dany program operacyjny 
swoje ustalenia sformułowane w wyniku audytów systemów i operacji. Sprawozdania z audytów systemów i roczne 
sprawozdanie audytowe przedkładane są również Komisji. Jeżeli instytucja audytowa uważa, że instytucja zarządzająca 
nie podjęła odpowiednich działań naprawczych, ma obowiązek zwrócić uwagę Komisji na ten fakt.
Instytucja zarządzająca  to krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej (bądź inny podmiot publiczny lub 
prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Jego zadania obejmują 
wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów i przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących 
aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów.
Instytucje certyfikujące  przeprowadzają kontrole pierwszego szczebla dotyczące wydatków zgłoszonych przez 
instytucje zarządzające oraz poświadczają legalność i prawidłowość takich wydatków. Z reguły wchodzą one w skład 
ministerstwa finansów lub podlegających mu organów kontroli wewnętrznej.
07 Glosariusz 
Komitet koordynujący fundusze (COCOF)  jest komitetem skupiającym przedstawicieli państw członkowskich, 
ustanowionym na mocy art. 103 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Jego zadaniem jest doradzanie Komisji w sprawach 
związanych z realizacją EFRR, EFS i Funduszem Spójności. Wytyczne COCOF mają formę zaleceń. Towarzyszą im przykłady 
oraz informacje praktyczne. Nie mają one charakteru wiążącego ani ograniczającego.
Korekty finansowe  mają chronić budżet UE przed obciążeniem go błędnymi lub nieprawidłowymi wydatkami. 
W przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym za odzyskiwanie nieprawidłowo dokonanych płatności 
odpowiadają przede wszystkim państwa członkowskie. Korekty finansowe mogą zostać zrealizowane w formie wycofania 
nieprawidłowych wydatków z deklaracji przedstawianych przez państwa członkowskie lub w formie odzyskania 
określonych kwot od beneficjentów. Korekty finansowe mogą być również nakładane przez Komisję.
Najwyższe organy kontroli  to organy krajowe odpowiedzialne za kontrolowanie dochodów i wydatków rządowych 
i samorządowych.
Ocena zgodności  polega na rozważeniu z jednej strony negatywnego wpływu środka pomocy na wymianę handlową 
i konkurencję na rynku wewnętrznym, a z drugiej – jego pozytywnego oddziaływania w formie przyczyniania się do 
realizacji jasno określonych celów leżących we wspólnym interesie. Przy rozważaniu tych skutków bierze się pod uwagę 
wpływ pomocy na dobrobyt społeczny w UE. Ocena zgodności leży w wyłącznej kompetencji Komisji.
Okres programowania  to wieloletnie ramy planowania i realizacji wydatków w ramach polityki spójności.
Polityka spójności  to jeden z największych obszarów polityki, na który wydatkowane są środki z budżetu UE. Jej cele 
to: zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi regionami, restrukturyzacja podupadających 
stref przemysłowych, różnicowanie obszarów wiejskich oraz wspieranie współpracy transgranicznej, transnarodowej 
i międzyregionalnej. Polityka spójności jest finansowana z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności.
Program operacyjny  wyznacza priorytety i szczegółowe cele państw członkowskich oraz określa, w jaki sposób 
wykorzystać środki finansowe w danym okresie (zwykle siedmiu lat) na finansowanie projektów. Projekty takie muszą 
przyczyniać się do osiągnięcia jednego lub większej liczby celów określonych na poziomie osi priorytetowych programu 
operacyjnego. Programy należy opracować dla każdego z funduszy w obszarze polityki spójności, tj. Europejskiego 
Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności. Programy operacyjne 
są przygotowywane przez państwa członkowskie i muszą zostać zatwierdzone przez Komisję przed dokonaniem 
jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji programy mogą być modyfikowane tylko za zgodą obu stron.
08 Glosariusz 
Przedsiębiorstwem  jest każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą niezależnie od jego formy prawnej 
i sposobu finansowania.
Roczne sprawozdania audytowe , przedkładane co roku przez instytucje audytowe, przedstawiają ustalenia ze 
wszystkich przeprowadzonych przez te instytucje audytów dotyczących danego programu operacyjnego lub kilku 
takich programów. Stanowią one główny dokument, za pośrednictwem którego instytucje audytowe poświadczają 
wiarygodność systemów zarządzania i kontroli w ramach programów operacyjnych oraz legalność i prawidłowość 
współfinansowanych projektów.
Umowy partnerstwa  to umowy, które Komisja Europejska zawarła z każdym państwem członkowskim na okres 
programowania 2014-2020. Określają one plany władz krajowych dotyczące wykorzystania środków z europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz wytyczają cele strategiczne i priorytety inwestycyjne każdego 
państwa, łącząc je z ogólnymi celami strategii „Europa 2020” dotyczącymi inteligentnego i zrównoważonego wzrostu 
gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Obejmują także szczegółowe informacje na temat warunków 
wstępnych i ram zarządzania wynikami. Umowy są przygotowywane przez państwa członkowskie w dialogu z Komisją 
i muszą zostać przyjęte przez Komisję.
Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym  oznaczają działalność gospodarczą uznawaną przez władze 
publiczne za szczególnie istotną dla obywateli, która nie byłaby prowadzona (lub byłaby prowadzona na innych 
warunkach), jeżeli nie doszłoby do interwencji publicznej. Przykładem są sieci transportowe, usługi pocztowe i socjalne.
09
 Streszczenie
I
Za pomoc państwa (pomoc publiczną) uznaje się wszelką pomoc udzieloną przez państwo członkowskie, która zakłóca 
lub może zakłócić konkurencję poprzez dawanie przewagi niektórym przedsiębiorstwom, a tym samym wywiera nieko -
rzystny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Co do zasady jest ona zakazana, tak by zapew -
nić prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Pomoc do pewnej wysokości, w niektórych sektorach i na niektó -
rych obszarach geograficznych bądź w wyjątkowych okolicznościach może być jednak zgodna z rynkiem wewnętrznym. 
W latach 2010-2014 wysokość pomocy udzielonej przez państwa członkowskie, po wyłączeniu wsparcia na rzecz sektora 
finansowego, kolejnictwa oraz usług publicznych takich jak usługi pocztowe, wynosiła średnio 76,6 mld euro rocznie. 
Stanowi to ponad 0,5% PKB państw członkowskich UE.
II
Polityka spójności to jeden z największych obszarów wydatkowania środków z budżetu UE. W okresie programowania 
2014-2020 ogólna kwota środków przeznaczonych na Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Fundusz Spój -
ności i Europejski Fundusz Społeczny (EFS) wynosi 352 mld euro, co oznacza wzrost w stosunku do kwoty 347 mld euro 
w okresie programowania 2007-2013. Jak wynika z szacunków Komisji, ponad jedną czwartą łącznej kwoty przyznanej 
w ramach pomocy państwa w okresie programowania 2007-2013 stanowiły wydatki z EFRR /Funduszu Spójności i EFS.
III
W ramach niniejszej kontroli Trybunał przeanalizował, w jakim zakresie w okresie programowania 2007-2013 nie przestrze -
gano zasad pomocy państwa w obszarze polityki spójności, a także ocenił, w jakim stopniu Komisja zdawała sobie sprawę 
z przyczyn takiej sytuacji. Zbadano również, czy działania podjęte przez Komisję w odniesieniu do okresu programowania 
2014-2020 przyczynią się do wzmocnienia zdolności Komisji i państw członkowskich w zakresie zapobiegania przypad -
kom nieprzestrzegania zasad pomocy państwa oraz ich wykrywania i korygowania.
IV
W trakcie kontroli przeprowadzonych w latach 2010-2014 Komisja i Trybunał wykryły liczne przypadki naruszenia zasad 
pomocy państwa. Błędy w wydatkach z EFRR i Funduszu Spójności w istotnym stopniu złożyły się na szacowany przez Try -
bunał poziom błędu w obszarze polityki spójności. Trybunał ustalił, że w ramach swych kontroli i monitorowania w obsza -
rze spójności Komisja wykrywała nieprawidłowości w podobnym zakresie co Trybunał. Instytucje audytowe w państwach 
członkowskich z kolei wykrywały naruszenia zasad pomocy państwa na znacznie mniejszą skalę niż Komisja czy Trybunał, 
co wskazuje na to, że jak dotąd nie przykładały wystarczającej wagi do tej kwestii w swoich audytach.
V
W okresie programowania 2007-2013 Komisja nie rejestrowała wykrytych przez siebie błędów dotyczących pomocy 
państwa ani błędów zgłoszonych przez państwa członkowskie w sposób, który umożliwiłby jej przeprowadzenie ich 
odpowiedniej analizy. Tymczasem analiza taka mogłaby pomóc Komisji w opracowaniu lepiej ukierunkowanych i indywi -
dualnie dostosowanych działań zapobiegawczych dotyczących państw członkowskich i programów.
10 Streszczenie 
VI
We wnioskach o dofinansowanie projektów o znacznym rozmiarze finansowym (tzw. dużych projektów) państwa człon -
kowskie podają, czy ich zdaniem dana inwestycja obejmuje pomoc państwa, a informacje te mogą zostać zweryfikowane 
przez Komisję. Szczególnie na początku okresu programowania 2007-2013 Komisja nie weryfikowała jednak systematycz -
nie dużych projektów pod kątem zgodności z przepisami w tym zakresie. Istnieje zatem ryzyko, że niektóre z takich pro -
jektów współfinansowanych ze środków UE są niezgodne z rynkiem wewnętrznym, co może również wynikać z faktu, że 
do 2012 r., a więc przed doprecyzowaniem przepisów za sprawą wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk/Halle, państwa 
członkowskie rzadko zgłaszały Komisji inwestycje w infrastrukturę. Aby zniwelować to ryzyko w przyszłości, Komisja zin -
tensyfikowała wewnętrzne działania zapobiegawcze i na potrzeby okresu programowania 2014-2020 ustanowiła alterna -
tywną procedurę zatwierdzania dużych projektów, obejmującą niezależną ocenę jakości. Procedura ta nie została jednak 
pomyślana w taki sposób, żeby zawsze przy podejmowaniu decyzji w sprawie dużego projektu państwo członkowskie 
miało pewność co do zgodność z zasadami pomocy państwa. Taką pewność państwo członkowskie może uzyskać jedynie 
w drodze notyfikacji, na podstawie której Komisja wydaje decyzję w sprawie pomocy państwa.
VII
Komisja podjęła kroki w celu uproszczenia przepisów dotyczących pomocy państwa przyjętych na okres programowania 
2014-2020, które przyczyniły się co prawda do zmniejszenia obciążenia administracyjnego i większej przejrzystości, lecz 
jednocześnie nałożyły na państwa członkowskie nowe obowiązki, jeśli chodzi o opracowywanie koncepcji i wdrażanie 
środków pomocy. Przyznanie państwom członkowskim większej odpowiedzialności w tym zakresie wiąże się jednak 
z ryzykiem większej liczby błędów. Jak bowiem wynika z monitorowania prowadzonego przez Komisję, państwa człon -
kowskie popełniły wiele błędów przy opracowywaniu koncepcji programów pomocy na okres programowania 2007-2013 
i ich wdrażaniu. Aby zniwelować to ryzyko, Komisja podjęła działania na rzecz wzmocnienia zdolności administracyjnych 
państw członkowskich w obszarze pomocy państwa, obejmujące m.in. ustanowienie warunków wstępnych (tzw. warun -
ków ex ante ) w odniesieniu do systemów pomocy państwa, co ma usprawnić wydajne i skuteczne wdrażanie europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Państwa członkowskie, które uznano za niespełniające warunków wstępnych, 
to jednak nie zawsze te same państwa, w których Komisja wykryła najwięcej problemów w przeszłości. Co więcej, działa -
nia te wymagają ciągłej uwagi.
VIII
Trybunał zaleca, co następuje:
a) Komisja powinna podejmować działania naprawcze w sytuacji, gdy środki pomocy są niezgodne z zasadami pomocy 
państwa.
b) (i)  Komisja powinna korzystać z bazy MAPAR w celu rejestrowania nieprawidłowości w sposób umożliwiający łatwą 
analizę np. ich rodzaju, częstości, wagi, lokalizacji geograficznej i przyczyn. Baza ta powinna również zawierać 
informacje na temat działań następczych podjętych w związku z tymi nieprawidłowościami (takich jak nałożone 
korekty finansowe).
(ii) Jeśli chodzi o IMS, Komisja powinna dostosować strukturę tej bazy danych, tak aby można uzyskiwać z niej infor -
macje na temat nieprawidłowości dotyczących np. pomocy państwa w sposób umożliwiający ich analizę w po -
szczególnych państwach członkowskich, w podziale na różne rodzaje błędów.
(iii) Należy umożliwić DG COMP regularny dostęp do wszelkich istotnych informacji na temat nieprawidłowości doty -
czących pomocy państwa, zawartych w bazach MAPAR i IMS.
(iv) Korzystając z informacji ze swoich baz danych, Komisja powinna co dwa lata sprawdzać, czy państwa członkow -
skie przestrzegają zasad pomocy państwa, analizując w tym celu na przykład rodzaj, częstość, wagę, lokalizację 
geograficzną i przyczyny błędów w tym obszarze wykrytych przez nią samą lub przez organy państw członkow -
skich. Komisja powinna wykorzystywać wyniki tych analiz na potrzeby monitorowania i ukierunkować działania 
wspierające, takie jak szkolenia, na te państwa członkowskie, które najbardziej potrzebują tego rodzaju wsparcia.
11 Streszczenie 
c) Komisja powinna zatwierdzać duże projekty dopiero po wewnętrznej weryfikacji pomocy państwa i systematycznie 
zwracać się do państw członkowskich o notyfikację w razie potrzeby, tak aby zapewnić im pewność prawa bez wzglę -
du na to, jaką procedurę składania wniosku wybrały.
d) (i)  Komisja powinna dopilnować, by kontrole dotyczące zgodności z zasadami pomocy państwa przeprowadzane 
przez instytucje audytowe miały wystarczająco szeroki zakres i dostatecznie wysoką jakość.
(ii) Mając na względzie zamknięcie okresu programowania 2007-2013, Komisja powinna powierzyć instytucjom 
audytowym zadanie sprawdzenia, czy duże projekty zatwierdzone przed końcem 2012 r. są zgodne z zasadami 
pomocy państwa.
(iii) Komisja powinna opracować dodatkowe materiały z wytycznymi, w tym zwłaszcza studia przypadków obrazujące 
dobre praktyki oraz najczęstsze rodzaje i przyczyny naruszeń zasad pomocy państwa.
(iv) Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do stworzenia centralnych rejestrów umożliwiających monito -
rowanie, czy nie doszło do kumulacji małych dotacji, które łącznie nie mogą przekroczyć pewnego określonego 
progu (pomoc de minimis ).
(v) Komisja powinna stworzyć centralną ogólnounijną bazę danych o zasięgu europejskim, w której właściwe organy 
państw członkowskich mogłyby sprawdzić tożsamość przedsiębiorstw objętych nakazami odzyskania środków 
przyznanych w ramach pomocy państwa oraz status odnośnych postępowań, tak aby umożliwić tym organom 
przestrzeganie obowiązujących przepisów (zasada Deggendorf). Dostęp do tej bazy powinien być udzielany 
w oparciu o zasadę wiedzy koniecznej.
e) Jeśli państwo nie spełni warunku wstępnego dotyczącego pomocy państwa do końca 2016 r., Komisja powinna 
skorzystać z przysługujących jej uprawnień i zawiesić płatności na rzecz danego państwa członkowskiego do czasu 
wyeliminowania przez nie wszystkich istotnych uchybień.
12
 Wstęp
01 
Celem polityki konkurencji jest zapewnienie, by przedsiębiorstwa konkurowały ze 
sobą na równych warunkach – produktami i cenami – i nie uzyskiwały nienależnych 
korzyści. Ponieważ na rynku wewnętrznym UE zagwarantowano swobodę wymiany 
towarów i usług na terenie całej Unii, polityka konkurencji jest uregulowana na szcze -
blu europejskim1. Jednym z jej kluczowych aspektów są zasady pomocy państwa.
02 
Przedsiębiorstwo, któremu przyznano pomoc ze środków publicznych, nie konkuruje 
już z innymi na tych samych warunkach. Z tego względu w Traktacie o funkcjonowa -
niu Unii Europejskiej (TFUE) pomoc przyznawaną przez państwa uznano zasadniczo 
za niezgodną z rynkiem wewnętrznym2. Są jednak pewne obszary i okoliczności, 
w których rynek nie funkcjonuje tak, jak powinien, a określone potrzeby nie są za -
spokajane. Aby uwzględnić interes publiczny, w Traktacie zawarto wykaz kategorii, 
w przypadku których pomoc państwa jest lub może być zgodna z rynkiem wewnętrz -
nym3, a Komisja opracowała szereg przepisów regulujących warunki przyznawania 
pomocy w tych sytuacjach.
Czym jest pomoc państwa i jakie ma ona znaczenie 
finansowe w UE?
03 
Zgodnie z Traktatem za pomoc państwa (pomoc publiczną) uznaje się wszelką po -
moc udzieloną przez państwo członkowskie, która zakłóca lub może zakłócić konku -
rencję poprzez dawanie przewagi niektórym przedsiębiorstwom, pod warunkiem że 
wywiera niekorzystny wpływ na wymianę handlową między państwami członkow -
skimi. Aby dana forma wsparcia została uznana za pomoc państwa, musi spełniać 
wszystkie kryteria wyszczególnione w tej definicji. Kryteria te wymieniono w  tabeli  1.1 Zob. art. 26 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej (TFUE).
2 Art. 107 ust. 1 TFUE.
3 Art. 107 ust. 2 TFUE: „Zgodna 
z rynkiem wewnętrznym jest 
[…] pomoc mająca na celu 
naprawienie szkód 
spowodowanych klęskami 
żywiołowymi”.  
Art. 107 ust. 3 TFUE: „Za 
zgodną z rynkiem 
wewnętrznym może zostać 
uznana […] pomoc 
przeznaczona na wspieranie 
kultury i zachowanie 
dziedzictwa kulturowego”.
13 Wstęp 
04 
W latach 2010-2014 wysokość pomocy udzielonej przez państwa członkowskie wyno -
siła średnio 76,6 mld euro rocznie4, co stanowi ponad 0,5% ich PKB (zob. wykres 1 ). 
Kwota ta jest jednak zaniżona, ponieważ nie obejmuje większej części pomocy dla 
sektora kolejnictwa oraz wsparcia na rzecz usług świadczonych w ogólnym intere -
sie gospodarczym, w tym sieci transportowych czy usług pocztowych, w przypad -
ku których nie ma pełnych danych za lata 2010-2014. Ponadto nie uwzględniono 
w niej pomocy udzielonej sektorowi finansowemu („wsparcie kryzysowe”), która 
nie odzwierciedla wysokości pomocy państwa udzielanej w normalnych warunkach 
i w związku z tym nie została objęta zakresem niniejszej kontroli. Przegląd informacji 
na temat środków wydatkowanych w ramach pomocy państwa w latach 2010-2014 
w rozbiciu na państwa członkowskie przedstawiono w  załączniku I . W przyszłości, 
w następstwie przyjęcia wytycznych dotyczących pomocy w zakresie energii i ochro -
ny środowiska z 2014 r., uwzględnienie w sprawozdawczości większej liczby pro -
gramów wsparcia inwestycji w energię ze źródeł odnawialnych może spowodować 
dalszy wzrost wysokości pomocy państwa zgłaszanej Komisji. Tabela 1Kryteria decydujące o uznaniu pomocy za pomoc państwa
Kryteria i  wyjaśnienia Przykłady
1Pomoc jest przyznawana przez państwo lub z zasobów państwowych. Zasoby pań -
stwowe to zasoby zapewnione przez organ państwa członkowskiego bądź podmiot 
będący własnością lub kontrolowany przez państwo1.Dotacje, zwolnienia podatkowe lub gwarancje.
2Pomoc jest przyznawana przedsiębiorstwom. Przedsiębiorstwem jest każdy 
podmiot prowadzący działalność gospodarczą niezależnie od jego formy prawnej 
i sposobu finansowania2. Działalność gospodarcza polega na oferowaniu towarów 
lub usług na rynku3.Przedsiębiorstwo produkujące samochody, organi -
zacja charytatywna zajmująca się zaopatrywaniem 
w żywność lub spółka państwowa świadcząca 
usługi pocztowe.
3Pomoc przynosi korzyść. Korzyść oznacza każdą korzyść gospodarczą, której dane 
przedsiębiorstwo nie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych4.Udzielenie przedsiębiorstwu pożyczki z  oprocento -
waniem poniżej stopy rynkowej.
4Przyznana korzyść ma charakter selektywny. Za selektywny uważa się każdy środek 
pomocy, który nie jest dostępny na tych samych warunkach dla wszystkich przed -
siębiorstw prowadzących działalność na terenie danego państwa członkowskiego.Środki mające zastosowanie wyłącznie do dużych 
przedsiębiorstw lub przedsiębiorstw w konkretnym 
sektorze, np. w sektorze technologii czy energii.
5Pomoc zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem. Do zakłócenia konkurencji 
dochodzi w sytuacji, gdy beneficjent pomocy prowadzi działalność w sektorze, 
w którym istnieje lub mogłaby istnieć konkurencja5.Pomoc przyznana przedsiębiorstwu w sektorze 
włókienniczym, ponieważ w branży tej istnieje 
konkurencja.
6Pomoc wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Jeśli 
środek zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem, przyjmuje się, że może po -
tencjalnie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi, pod 
warunkiem że wpływ na inne państwa członkowskie jest większy niż marginalny6.Pomoc przyznana lokalnemu producentowi 
mebli, ponieważ producenci mebli (lokalni bądź 
nie) prowadzą działalność w różnych państwach 
członkowskich UE.
1 Pkt 17 sprawy 248/84, pkt 38 sprawy C-482/99.
2 Pkt 74 spraw połączonych C-180/98 do C-184/98.
3 Pkt 36 sprawy C-35/96.
4 Pkt 60 sprawy C-39/94.
5 Pkt 141-147 spraw połączonych T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 do T-607/97, T-1/98, T-3/98 do T-6/98 i T-23/98. 
6 Pkt 81 spraw połączonych T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 do T-607/97, T-1/98, T-3/98 do T-6/98 i T-23/98. 
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa.
4 Zob. sporządzona przez 
Komisję tabela wyników 
w dziedzinie pomocy państwa 
za 2015 r., zamieszczona na 
stronie internetowej DG 
CO M P.
14 Wstęp 
05 
Ogólnie rzecz biorąc, istnieje korelacja pomiędzy poziomem PKB na mieszkańca 
w danym państwie członkowskim a kwotą wydatków w ramach pomocy państwa 
(zob. wykres 2 ). W latach 2010-2014 państwami członkowskimi o najwyższym pozio -
mie wydatków na pomoc państwa w przeliczeniu na mieszkańca były Dania, Finlan -
dia i Szwecja. Wykres 1Pomoc państwa w UE w latach 2010-2014
Uwaga:  Jak wynika z informacji przekazanych przez Komisję, wzrost kwoty wydatkowanych środków w 2014 r. wynika w dużej mierze (w 85%) 
z uwzględnienia w sprawozdawczości większej liczby programów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Gdyby wykluczyć te programy, 
zgłoszona pomoc państwa w 2014 r. wyniosłaby około 73 mld euro. Ponadto fundusze UE zaczęto uwzględniać dopiero od 2014 r.
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie sporządzonej przez Komisję tabeli wyników w dziedzinie pomocy państwa za 2015 r.0,00%0,20%0,40%0,60%0,80%1,00%1,20%
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014
% unijnego PKBmld EUR
RokŁączna pomoc, z wyłączeniem wsparcia kryzysowego, 
większej części pomocy dla sektora kolejnictwa oraz wsparcia na rzecz usług świadczonych w ogólnym interesie (% unijnego PKB) Łączna pomoc, z wyłączeniem wsparcia kryzysowego, 
większej części pomocy dla sektora kolejnictwa oraz wsparcia na rzecz usług świadczonych w ogólnym interesie (w mld EUR)
15 Wstęp 
06 
Polityka spójności to jeden z największych obszarów wydatkowania środków z bu -
dżetu UE. Jest ona realizowana za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Społecznego 
(EFS), a jej celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego i zatrudnienia w słabiej 
rozwiniętych regionach UE5. W okresie programowania 2014-2020 łączna pula środ -
ków UE na politykę spójności wynosi 352 mld euro, co oznacza wzrost w porównaniu 
z 347 mld euro w okresie programowania 2007-20136. W latach 2010-2014 w ramach 
polityki spójności wydatkowano 216 mld euro środków unijnych7.Wykres 2Porównanie wydatków państw członkowskich na pomoc państwa z PKB na 
mieszkańca w latach 2010-2014
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie sporządzonej przez Komisję tabeli wyników w dziedzinie pomocy państwa za 2015 r. 
oraz danych Eurostatu na temat ludności i PKB na mieszkańca w cenach bieżących.BE
BGCZDK
DE
EEIE
EL
ESFR
HR ITCYLV
LTLU
HUMT
NLAT
PL PT
ROSL
SKFI
SV
UK
0100200300400500600
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000Wydatki na pomoc państwa na mieszkańca (w EUR)
PKB na mieszkańca (w EUR)
5 Polityka ta jest realizowana za 
pośrednictwem programów 
operacyjnych, które 
wyznaczają priorytety, 
szczegółowe cele i sposoby 
wykorzystania środków UE.
6 Zob. publikacje Komisji „An 
introduction to EU Cohesion 
Policy 2014-2020” 
[Wprowadzenie do unijnej 
polityki spójności 2014-2020] 
z czerwca 2014 r. oraz 
„Cohesion policy 2007-13 
Commentaries and official 
texts” [Polityka spójności 
2007-2013: komentarze i teksty 
urzędowe] ze stycznia 2007 r. 
Okres programowania to 
wieloletnie ramy planowania 
i realizacji wydatków 
z funduszy strukturalnych 
i Funduszu Spójności.
7 Zob. portal danych 
dotyczących spójności na 
stronie internetowej Komisji.
16 Wstęp 
07 
Przydziału środków w ramach polityki spójności dokonuje się z uwzględnieniem 
różnic w poziomach PKB, przy czym biedniejsze regiony otrzymują wyższe wsparcie 
finansowe8. W rezultacie środki te składają się na znaczną część ogólnych wydatków 
publicznych w niektórych państwach członkowskich (zob. wykres 3 ). Ma to miej -
sce zwłaszcza w przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 
i 2007 r. Na przykład fundusze przyznane w ramach polityki spójności w 2014 r. 
stanowiły ponad 5% wydatków publicznych w Estonii, na Węgrzech, Łotwie, Litwie 
i w Polsce. Wykres 3Środki UE wydatkowane w ramach polityki spójności w latach 2010-2014 w rozbiciu 
na państwa członkowskie
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych rachunkowych Komisji oraz statystyk Eurostatu dotyczących wydatków 
publicznych.Środki UE wydatkowane w ramach polityki spójności jako% wydatków publicznychBG
CYCZDE
EEELES
FRHU IT
LTLVMTPL
PT
RO
SISK UK
02 0004 0006 0008 00010 00012 000
0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9%Środki UE wydatkowane w ramach polityki spójności 
(w mln EUR)AT, BE, DK, FI, HR, 
IE, LU, NL i SE8 Art. 90 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 
17 grudnia 2013 r. 
ustanawiającego wspólne 
przepisy dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności, Europejskiego 
Funduszu Rolnego na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
oraz Europejskiego Funduszu 
Morskiego i Rybackiego oraz 
ustanawiającego przepisy 
ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności i Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE) nr 1083/2006 
(Dz.U. L 347 z 20.12.2013, 
s. 320).
17 Wstęp 
08 
Zgodnie z Traktatem zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie do 
pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie podmiotom prowadzącym 
działalność gospodarczą9. Oznacza to, że zasadom tym nie podlega pomoc udzielona 
bezpośrednio przez Komisję bądź inny organ UE, taki jak Europejski Bank Inwesty -
cyjny. Z kolei finansowanie unijne za pośrednictwem polityki spójności objęte jest 
zasadami pomocy państwa, ponieważ środkami tymi zarządzają państwa członkow -
skie. Komisja szacuje, że w okresie programowania 2007-2013 około 40% środków 
w ramach polityki spójności (139 mld euro) przydzielono na projekty podlegające 
zasadom pomocy państwa10. Jak wynika z informacji podanych przez Komisję, łączne 
wydatki na pomoc państwa w tym okresie wyniosły 504 mld euro11. Oznacza to za -
tem, że ogólnie środki na politykę spójności stanowiły ponad jedną czwartą łącznej 
kwoty wydatków w ramach pomocy państwa w okresie programowania 2007-2013.
Procedury przyznawania pomocy państwa
Państwa członkowskie mają obowiązek powiadomić Komisję 
o zamiarze przyznania pomocy
09 
W Traktacie przewidziano obowiązek informowania Komisji o wszelkich planach 
przyznania lub zmiany pomocy12. W praktyce oznacza to, że jeśli państwo członkow -
skie chce przyznać pomoc, musi powiadomić o tym Dyrekcję Generalną Komisji ds. 
Konkurencji (DG COMP). Proces ten określa się mianem notyfikacji.
10 
Po zgłoszeniu przez państwo członkowskie zamiaru przyznania wsparcia DG COMP 
sprawdza, czy wsparcie to stanowi pomoc państwa, a jeśli tak, ocenia, czy jest ono 
zgodne z rynkiem wewnętrznym. W tym celu porównuje pozytywne skutki pomocy 
(przyczynianie się do realizacji jasno określonych celów leżących we wspólnym inte -
resie) i skutki negatywne (zakłócenie konkurencji i wymiany handlowej). Dokonanie 
takiej oceny zgodności leży w wyłącznej kompetencji Komisji13.
Wyłączenia z wymogu zgłoszenia
11 
Choć Traktat zasadniczo zabrania pomocy państwa, jednocześnie przewidziano 
w nim wykaz kategorii pomocy, które mogą być zgodne z rynkiem wewnętrznym. 
W tym kontekście Komisja może wydać przepisy określające kryteria, na podstawie 
których te kategorie pomocy nie muszą być zgłaszane14. Opracowując te przepisy, 
Komisja korzysta ze swoich doświadczeń z oceny środków pomocy i uwzględnia 
orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.9 Art. 107 TFUE.
10 Zob. wytyczne Komisji 
z września 2014 r. w sprawie 
pomocy regionalnej na lata 
2014-2020.
11 Zob. sporządzone przez 
Komisję tabele wyników 
w dziedzinie pomocy państwa 
za 2011 i 2015 r.
12 Art. 108 ust. 2 i 3 TFUE.
13 Art. 108 TFUE.
14 Rozporządzenie Rady (UE) 
2015/1588 z dnia 13 lipca 
2015 r. w sprawie stosowania 
art. 107 i 108 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej do niektórych 
kategorii horyzontalnej 
pomocy państwa (Dz.U. L 248 
z 24.9.2015, s. 1) (tekst 
jednolity) zastępujące 
rozporządzenie Rady (WE) 
nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. 
dotyczące stosowania art. 92 
i 93 Traktatu ustanawiającego 
Wspólnotę Europejską do 
niektórych kategorii 
horyzontalnej pomocy 
państwa, a w szczególności 
art. 108 ust. 4 TFUE.
18 Wstęp 
Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych
12 
Komisja przyjęła rozporządzenie, w myśl którego pewne kategorie pomocy, które 
uznano za prawdopodobnie zgodne z rynkiem wewnętrznym, nie podlegają wymo -
gowi zgłoszenia, jeśli spełnione zostały wszystkie warunki, chyba że kwota pomocy 
przewyższa określone progi. Jest to ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń 
blokowych15. Do kategorii tych należy na przykład pomoc państwa na rzecz kultury 
i ochrony środowiska.
13 
Rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych w znacznym stopniu ułatwia pracę 
Komisji i państw członkowskich. Umożliwia ono bowiem państwom członkowskim 
wdrażanie wielu środków pomocy bez konieczności przechodzenia przez procedury 
notyfikacji lub ocenę zgodności przeprowadzaną przez Komisję. W rozporządzeniu 
zawarto szereg postanowień ogólnych, jak również postanowienia mające zastoso -
wanie do poszczególnych kategorii pomocy. Pomoc wchodząca w zakres tego roz -
porządzenia i spełniająca przewidziane w nim wymogi jest automatycznie uznawana 
za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Mimo to w przypadku dużych środków pomocy 
(o wielkości przekraczającej progi powodujące obowiązek zgłoszenia) notyfikacja jest 
wymagana z uwagi na potencjalny wpływ tych środków na konkurencję16.
Pomoc de minimis
14 
Ponadto Komisja ustaliła, że pomoc do wysokości 200 000 euro przyznana jednemu 
beneficjentowi w okresie trzech lat nie zakłóca konkurencji ani nie wywiera nieko -
rzystnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi17. Tego 
rodzaju pomoc określana jest mianem pomocy de minimis , a ponieważ nie zakłóca 
ona konkurencji, nie grozi jej zakłóceniem ani nie wpływa negatywnie na wymianę 
handlową między państwami członkowskimi, nie jest klasyfikowana jako pomoc pań -
stwa i nie musi być zgłaszana DG COMP . W przypadku usług świadczonych w ogól -
nym interesie gospodarczym odnośny pułap jest wyższy i wynosi 500 000 euro18.
Główne podmioty uczestniczące w zarządzaniu programami 
operacyjnymi w ramach polityki spójności
15 
Programami operacyjnymi finansowanymi z EFRR/Funduszu Spójności i EFS zarządza -
ją państwa członkowskie i Komisja w trybie zarządzania dzielonego. Państwa człon -
kowskie wybierają projekty, zarządzają nimi i je monitorują, zaś Komisja nadzoruje 
i monitoruje systemy zarządzania i kontroli państw członkowskich. Ostateczną odpo -
wiedzialność za wykonanie budżetu UE ponosi Komisja19.15 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 
2014 r. uznające niektóre 
rodzaje pomocy za zgodne 
z rynkiem wewnętrznym 
w zastosowaniu art. 107 i 108 
Traktatu (Dz.U. L 187 
z 26.6.2014, s. 1).
16 Progi te wynoszą od 
400 000 euro w przypadku 
pewnych rodzajów pomocy 
dla przedsiębiorstw typu 
start-up do 150 mln euro 
w przypadku niektórych 
rodzajów pomocy na rzecz 
odnawialnych źródeł energii.
17 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 
2013 r. w sprawie stosowania 
art. 107 i 108 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej do pomocy de 
minimis  (Dz.U. L 352 
z 24.12.2013, s. 1).
18 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 360/2012 z dnia 25 kwietnia 
2012 r. w sprawie stosowania 
art. 107 i 108 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej do pomocy de 
minimis  przyznawanej 
przedsiębiorstwom 
wykonującym usługi 
świadczone w ogólnym 
interesie gospodarczym 
(Dz.U. L 114 z 26.4.2012, s. 8).
19 Art. 53 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE, Euratom) 
nr 966/2012 z dnia 
25 października 2012 r. 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii oraz 
uchylającego rozporządzenie 
Rady (WE, Euratom) 
nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 
z 26.10.2012, s. 1).
19 Wstęp 
Poziom państw członkowskich
16 
Na szczeblu państw członkowskich za bieżące administrowanie programami opera -
cyjnymi odpowiadają instytucje zarządzające. Za pomocą kontroli zarządczych mają 
one obowiązek dopilnować, by wszystkie projekty objęte współfinansowaniem UE 
kwalifikowały się do takiego wsparcia, a zadeklarowane koszty w ramach projektów 
spełniały warunki kwalifikowalności, w tym były zgodne z zasadami pomocy pań -
stwa. Instytucje certyfikujące weryfikują wnioski o zwrot kosztów otrzymane od 
instytucji zarządzających i przedkładają je Komisji w celu uzyskania zwrotu. Instytu -
cje audytowe z kolei przeprowadzają audyty operacji (tj. projektów) oraz systemów 
zarządzania i kontroli, a o wynikach tych audytów informują Komisję za pośrednic -
twem rocznych sprawozdań audytowych i opinii pokontrolnych20.
17 
Ponadto krajowe urzędy ds. pomocy państwa mogą – w zależności od przyznanych 
im kompetencji – zweryfikować zgodność z przepisami programów pomocy na 
poziomie krajowym (bez względu na to, czy są one współfinansowane ze środków 
UE czy nie) bądź służyć radą lub wydawać opinie dla innych organów w państwach 
członkowskich. Urzędy ds. pomocy państwa działają na szczeblu centralnym we 
wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Belgii, gdzie funkcjonują na 
poziomie regionalnym. W niektórych państwach urzędy te działają w strukturach 
ministerstwa finansów lub gospodarki, w innych są niezależne bądź wchodzą w skład 
krajowego organu ochrony konkurencji. Mogą one również pełnić rolę punktów kon -
taktowych, które zapewniają dostęp do wiedzy fachowej i pomagają przy opracowy -
waniu koncepcji programów pomocy, a tym samym przyczyniają się do ograniczenia 
ryzyka nieprzestrzegania zasad pomocy państwa (zob. ramka 1 ).20 Roczne sprawozdania 
audytowe, przedkładane co 
roku przez instytucje 
audytowe, przedstawiają 
ustalenia ze wszystkich 
przeprowadzonych przez nie 
audytów dotyczących danego 
programu operacyjnego lub 
kilku takich programów. 
Stanowią one główny 
dokument, za pośrednictwem 
którego instytucje audytowe 
poświadczają wiarygodność 
systemów zarządzania 
i kontroli w ramach 
programów operacyjnych 
oraz legalność i prawidłowość 
współfinansowanych 
projektów.
Weryfikacja kwestii dotyczących pomocy państwa przez właściwy urząd na etapie 
przygotowywania wniosków ustawodawczych (Dania)
W trakcie prac nad wnioskiem ustawodawczym wszystkie ministerstwa mają obowiązek dokonania wstępnej oceny 
istotnych kwestii dotyczących pomocy państwa. Informacje te przesyłane są do sekretariatu ds. pomocy państwa 
(w którym pracują eksperci w tej dziedzinie), gdzie są poddawane ocenie. Jeśli sekretariat uzna, że wniosek ustawo -
dawczy jest niezgodny z zasadami pomocy państwa, ministerstwo jest zobowiązane go zmodyfikować. Sekretariat 
wspiera ministerstwo przez cały proces legislacyjny, służąc sugestiami i poradami.Ramka 1
20 Wstęp 
Poziom Komisji
18 
Za wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego regionów Europy, zwłaszcza 
tych w niekorzystnym położeniu, odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regio -
nalnej i Miejskiej (DG REGIO), która zarządza EFRR i Funduszem Spójności. Dyrekcja 
Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL), 
zarządzająca EFS, jest z kolei odpowiedzialna za zatrudnienie i kwestie społeczne 
w UE.
19 
Obie te dyrekcje generalne uzyskują pewność co do zgodności wydatków z EFRR/
Funduszu Spójności i EFS z obowiązującymi przepisami unijnymi i krajowymi głównie 
na podstawie wyników prac instytucji audytowych. Oprócz weryfikacji tych wyników, 
w ramach działalności nadzorczej samodzielnie przeprowadzają one również kontro -
le operacji i systemów w państwach członkowskich.
20 
DG COMP to służba Komisji czuwająca nad prawidłowym stosowaniem unijnych 
zasad pomocy państwa we wszystkich obszarach z wyjątkiem rolnictwa i rybołów -
stwa21. Opracowuje ona przepisy w zakresie pomocy państwa i nadzoruje ich wdra -
żanie, w szczególności regularnie monitorując programy pomocy w celu zweryfiko -
wania, czy i w jakim zakresie są one zgodne z zasadami pomocy państwa22. Ponadto 
każda zainteresowana strona, jak na przykład państwo członkowskie czy konkuren -
cyjne przedsiębiorstwo, może złożyć do Komisji skargę, jeśli uzna, że pomoc przy -
znana danemu beneficjentowi jest niezgodna z prawem, zaś Komisja ma obowiązek 
rozpatrzyć wszystkie tego rodzaju skargi23.
21 
Na wykresie 4  przedstawiono w uproszczonej formie podmioty uczestniczące w re -
alizacji polityki spójności i w procesie przyznawania pomocy państwa.21 W przypadku rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich, 
jak również w przypadku 
gospodarki morskiej 
i rybołówstwa, za kontrolę 
przestrzegania zasad pomocy 
państwa odpowiadają 
Dyrekcja Generalna ds. 
Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich oraz 
Dyrekcja Generalna ds. 
Gospodarki Morskiej 
i Rybołówstwa.
22 Program pomocy to akt 
prawny określający w ogólny 
sposób, jakie kategorie 
beneficjentów mogą 
otrzymać pomoc państwa i na 
jakich warunkach.
23 Art. 24 rozporządzenia Rady 
(UE) 2015/1589.
21 Wstęp Wykres 4Podmioty uczestniczące w realizacji polityki spójności i w procesie przyznawania 
pomocy państwa
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
RAMY POLITYKI SPÓJNOŚCI RAMY PRAWNE POMOCY
PAŃSTWA 
DG REGIO DG EMPL
EFSDG COMP
Beneﬁcjent (np. przedsiębiorstwo, ministerstwo 
lub organizacja charytatywna) 
Instytucje zarządzające
Instytucje audytoweOcena i monitorowanie 
zgodności
Doradztwo i 
opinie 
POZIOM
PROJEKTUPAŃSTWA 
CZŁONKOWSKIE
Wniosek o 
doﬁnansowanieNadzorowanie i 
kontrolowanie 
zgodności z 
zasadami 
pomocy państwaKrajowe urzędy ds. 
pomocy państwaNadzorowanie i 
kontrolowanie 
zgodności z 
zasadami 
pomocy państwaNadzorowanie i 
kontrolowanie 
zgodności z 
zasadami 
pomocy państwaNotyﬁkacja za 
pośrednictwem stałego 
przedstawicielstwaRozporządzenia 
dot. pomocy 
państwaEFRR i Fundusz 
SpójnościKOMISJA 
EUROPEJSKA
22 Wstęp 
Kontrole dotyczące pomocy państwa przeprowadzone 
przez Europejski Trybunał Obrachunkowy i najwyższe 
organy kontroli państw członkowskich
22 
W jednym ze swych wcześniejszych sprawozdań specjalnych z 2011 r. Trybunał, 
opierając się głównie na analizie skarg i monitorowania za lata 2008-2010, stwierdził 
uchybienia dotyczące systemów dokonywania zgłoszeń pomocy przez państwa 
członkowskie24.
23 
Ponadto w latach 2010-2014 Trybunał skontrolował przestrzeganie zasad pomocy 
państwa w ramach licznych projektów finansowanych z EFRR/Funduszu Spójności 
i EFS. Wyniki tych kontroli stanowiły po części podstawę szczegółowych ocen doty -
czących EFRR/Funduszu Spójności i EFS, przedstawionych w sprawozdaniach rocz -
nych Trybunału25.
24 
Trybunał przeprowadził ankietę skierowaną do 28 najwyższych organów kontroli 
z których odpowiedziały 22. Większość stwierdziła, że w mniejszym lub większym 
stopniu uwzględniła kwestię pomocy państwa w swoich kontrolach26. Bardzo nielicz -
ne organy przeprowadziły również specjalne kontrole w tym obszarze.24 Sprawozdanie specjalne 
nr 15/2011 „Czy procedury 
Komisji zapewniają skuteczne 
sprawowanie kontroli pomocy 
państwa?” ( http://eca.europa.
eu).
25 Zob. na przykład rozdział 6 
sprawozdania rocznego 
Trybunału za rok budżetowy 
2014 (Dz.U. C 373 z 10.11.2015).
26 Najwyższe organy kontroli to 
organy krajowe 
odpowiedzialne za 
kontrolowanie dochodów 
i wydatków rządowych 
i samorządowych.
23
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
25 
W ramach swych corocznych kontroli zgodności w minionych latach Trybunał wykrył 
znaczną liczbę błędów dotyczących nieprzestrzegania zasad pomocy państwa w ob -
szarze polityki spójności. W niniejszym sprawozdaniu zbadano, czy Komisja poczyniła 
wystarczające kroki w celu zrozumienia przyczyn takiego stanu rzeczy, a także prze -
analizowano, czy podjęte przez nią działania przyczynią się do wzmocnienia zdolno -
ści Komisji i państw członkowskich w zakresie zapobiegania przypadkom naruszeń 
zasad pomocy państwa oraz ich wykrywania i korygowania.
26 
W ramach niniejszej kontroli Trybunał przeanalizował, w jakim stopniu w okresie pro -
gramowania 2007-2013 nie przestrzegano zasad pomocy państwa w obszarze polityki 
spójności (tj. w obszarze EFRR/Funduszu Spójności i EFS), a także ocenił, jak dalece 
Komisja zdawała sobie sprawę z przyczyn takiej sytuacji. Szczegółową analizą objęto 
głównie lata 2010-2014. Trybunał sprawdził również, czy działania Komisji w odniesie -
niu do okresu programowania 2014-2020 mają szansę zaradzić problemowi nieprze -
strzegania zasad pomocy państwa.
27 
W szczególności Trybunał zbadał, czy:
a) Komisja dysponowała kompleksowymi i aktualnymi informacjami na temat 
przyczyn nieprzestrzegania zasad pomocy państwa w obszarze polityki spójno -
ści oraz czy dyrekcje generalne Komisji i państwa członkowskie wykryły przy -
padki naruszenia tych zasad. Trybunał skontrolował również, czy w odpowiedzi 
na błędy dotyczące pomocy państwa Komisja podjęła odpowiednie działania 
naprawcze.
b) Komisja poczyniła właściwe kroki, aby zapobiec w przyszłości naruszeniom zasad 
pomocy państwa w obszarze polityki spójności.
28 
Ponadto Trybunał skrupulatnie przeanalizował ustalenia ze swych kontroli zgodności 
i wykorzystał niektóre z nich jako przykłady ilustrujące częste błędy z zakresu pomo -
cy państwa. Zbadał również procedurę zatwierdzania projektów o dużym znaczeniu 
finansowym (tzw. dużych projektów) przez Komisję.
29 
Kontrola obejmowała przegląd dokumentacji (przeanalizowano na przykład sprawoz -
dania roczne instytucji audytowych, sprawozdania z audytów Komisji oraz rozporzą -
dzenia Komisji) oraz wywiady z przedstawicielami Komisji.
24 Zakres kontroli i podejście kontrolne 
30 
Na szczeblu państw członkowskich przeprowadzono dwie ankiety:
a) ankietę skierowaną do 113 instytucji audytowych w 28 państwach członkow -
skich, dotyczącą 440 programów operacyjnych na lata 2007-2013 finansowanych 
z EFRR/Funduszu Spójności i EFS, na którą odpowiedziało 100 z nich (88%),
b) ankietę skierowaną do 31 urzędów ds. pomocy państwa w 28 państwach człon -
kowskich, na którą odpowiedziały 24 z nich (77%).
31 
Przeprowadzono również wizyty kontrolne w czterech państwach członkowskich 
(Dania, Węgry, Polska i Portugalia) w celu przeanalizowania różnych procedur związa -
nych z udzielaniem pomocy państwa, stosowanych przez poszczególne organy.
25
 Uwagi
Komisja nie analizuje kompleksowo błędów 
dotyczących pomocy państwa, a państwa 
członkowskie nie kładą dostatecznego nacisku na tę 
kwestię
32 
Aby ustalić, w jakim zakresie nie przestrzegano zasad pomocy państwa w obsza -
rze polityki spójności, Trybunał przeanalizował swe coroczne kontrole zgodności. 
Sprawdził również, czy Komisja dysponowała przeglądem informacji na temat błę -
dów dotyczących pomocy państwa we wszystkich państwach członkowskich. Dzięki 
takiemu przeglądowi, o ile byłby odpowiednio opracowany, Komisji byłoby łatwiej 
ukierunkować zasoby na kontrolowanie i monitorowanie państw członkowskich oraz 
zapewnianie im wsparcia. Trybunał dokonał porównania, w jakim zakresie w ramach 
kontroli Komisji i państw członkowskich oraz w toku jego własnych kontroli wykryto 
błędy dotyczące pomocy państwa, a także przeanalizował działania naprawcze pod -
jęte przez Komisję w odpowiedzi na te błędy.
Znaczna liczba błędów dotyczących pomocy państwa 
w Europejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu 
Spójności i, w mniejszym zakresie, w Europejskim Funduszu 
Społecznym
Kontrole Trybunału dotyczące projektów, na które przyznano 
pomoc państwa
33 
W ramach swych corocznych kontroli zgodności przeprowadzonych w latach 2010-
2014 Trybunał skontrolował 1 573 losowo wybrane projekty finansowane z EFRR/
Funduszu Spójności i EFS27. Pomoc państwa przyznano na rzecz 220 (26,6%) spośród 
828 projektów objętych dofinansowaniem z EFRR/Funduszu Spójności oraz 49 (6,6%) 
spośród 745 projektów finansowanych z EFS.
34 
Trybunał wykrył łącznie 50 przypadków nieprzestrzegania zasad pomocy państwa. 
46 z nich dotyczyło projektów EFRR/Funduszu Spójności, a cztery – projektów EFS. 
Błędy dotyczące pomocy państwa występują ze znacznie mniejszym prawdopo -
dobieństwem w projektach EFS, ponieważ projekty te są zazwyczaj dużo mniejsze 
i częściej wiążą się z pomocą de minimis .
35 
Między rokiem 2010 a 2014 zwiększyła się zarówno liczba projektów, na które przy -
znano pomoc państwa, jak i odsetek projektów, w których wystąpiły błędy w tym 
zakresie, co wskazuje na to, że kontrole mające na celu zapobieganie tego rodzaju 
błędom nie poprawiły się wraz z upływem czasu. Wzrost liczby błędów dotyczy 
głównie błędów, które nie mają wpływu finansowego na kwotę środków przyzna -
nych z budżetu UE (zob. tabela  2)28. Trybunał stwierdził, że błędy dotyczące pomocy 
państwa wystąpiły w 20,9% projektów EFRR/Funduszu Spójności, na które przyznano 
taką pomoc. W przypadku EFS odsetek ten wyniósł 8,2%.27 Więcej informacji na temat 
doboru próby i sposobu 
badania projektów przez 
Trybunał można znaleźć 
w pkt 4-10 załącznika 1.1 do 
sprawozdania rocznego za rok 
budżetowy 2014.
28 Wpływ finansowy oznacza, że 
Trybunał stwierdził różnicę 
między faktyczną wartością 
transakcji a wartością, którą 
transakcja by miała, gdyby 
została zrealizowana zgodnie 
z właściwymi przepisami. 
Szczegółowe informacje na 
temat metodyki stosowanej 
przez Trybunał przedstawiono 
w załączniku 1.1 do 
sprawozdania rocznego 
Trybunału za rok budżetowy 
2014.
26 Uwagi 
36 
W 16 z 50 przypadków niezgodności z zasadami pomocy państwa (32%) Trybunał 
uznał, że wykryte błędy miały wpływ finansowy na kwotę środków przyznanych 
z budżetu UE. Wszystkie te przypadki dotyczyły projektów finansowanych z EFRR/
Funduszu Spójności i w istotnym stopniu złożyły się na poziom błędu szacowany 
przez Trybunał w obszarze polityki spójności, zwłaszcza od 2013 r. (zob. wykres 5 )29. 
W latach 2010-2014 błędy tego rodzaju złożyły się na 13,5% szacowanego przez Try -
bunał średniego rocznego poziomu błędu w ramach polityki spójności30.Tabela 2Błędy dotyczące pomocy państwa wykryte przez Trybunał w ramach corocznych 
kontroli zgodności w latach 2010-2014
Fundusz  
(1)Rok  
(2)Liczba skon -
trolowanych 
projektów  
(3)Liczba projek -
tów, na które 
przyznano po -
moc państwa  
(4)% 
(4/3)Liczba 
błędów do -
tyczących 
pomocy 
państwa  
(5)% 
(5/4)Liczba błędów 
dotyczących 
pomocy 
państwa ma -
jących wpływ 
finansowyLiczba błędów 
dotyczących 
pomocy państwa 
bez wpływu 
finansowego
EFRR/Fun -
dusz  
Spójności2010 163 37 22,7% 2 5,4% 2 0
2011 168 43 25,6% 8 18,6% 4 4
2012 168 30 17,9 % 6 20,0% 2 4
2013 168 51 30,4% 16 31,4% 5 11
2014 161 59 36,6% 14 23,7% 3 11
EFRR/Fundusz  
Spójności łącznie828 220 26,6% 46 20,9% 16 30
EFS2010 66 0 0,0% 0 0,0% 0 0
2011 166 8 4,8% 0 0,0% 0 0
2012 168 3 1,8% 3 100,0% 0 3
2013 175 14 8,0% 1 7,1% 0 1
2014 170 24 14,1% 0 0,0% 0 0
EFS ogółem 745 49 6,6% 4 8,2% 0 4
Razem 1573 269 17,1% 50 18,6% 16 34
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
29 Szacowany poziom błędu to 
statystyczny szacunek 
prawdopodobnego odsetka 
błędu w danej populacji. Zob. 
również pkt 15 załącznika 1.1 
do sprawozdania rocznego 
Trybunału za rok 
budżetowy 2014.
30 W latach 2010-2014 średni 
roczny szacowany poziom 
błędu w ramach polityki 
spójności wynosił 5,7%.
27 Uwagi 
Cztery główne kategorie wykrytych błędów dotyczących pomocy 
państwa
37 
Błędy dotyczące pomocy państwa wykryte przez Trybunał w latach 2010-2014 
w ramach corocznych kontroli zgodności można podzielić na cztery kategorie (zob. 
wykres 6 ):
a) zbyt wysoki poziom intensywności pomocy,
b) brak efektu zachęty,
c) niewykryta pomoc państwa lub brak notyfikacji,
d) nieprzestrzeganie wymogów w zakresie monitorowania lub wymogów 
formalnych.
38 
Spośród 16 błędów dotyczących pomocy państwa, które miały wpływ finansowy, 
15 kwalifikuje się do kategorii „zbyt wysoki poziom intensywności pomocy” i „brak 
efektu zachęty”. Wykres 5Wkład błędów dotyczących pomocy państwa w szacowany poziom błędu w ramach 
polityki spójności w latach 2010-2014
Uwaga:  Wkład błędów dotyczących pomocy państwa w szacowany poziom błędu w ramach polityki spójności zależy od wagi tych błędów oraz 
ich liczby.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.0%5%10%15%20%25%
2010 2011 2012 2013 2014Wkład w szacowany poziom błędu w
obszarze polityki spójności 
RokBłędy dotyczące
pomocy państwa
28 Uwagi 
Zbyt wysoki poziom intensywności pomocy
39 
Komisja określa maksymalne pułapy intensywności pomocy31, tak aby ograniczyć 
kwoty pomocy do minimum niezbędnego do prowadzenia działalności objętej 
pomocą32. W wielu przypadkach (co uzależnione jest między innymi od kategorii 
pomocy) pułapy te mogą zostać zwiększone w odniesieniu do MŚP33, co określa się 
mianem „premii dla MŚP”. Częsty błąd w tej kategorii polegał na tym, że instytucja 
zarządzająca uznawała duże przedsiębiorstwo za MŚP i przyznawała mu premię, 
mimo że przedsiębiorstwo się do niej nie kwalifikowało (zob. ramka 2 ).Wykres 6Charakter i liczba błędów dotyczących pomocy państwa (2010-2014)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.02468101214161820Liczba błędów
Charakter błędówmające wpływ ﬁnansowy
bez wpływu ﬁnansowego
Zbyt wysoki poziom 
intensywności pomocyBrak efektu
zachętyNiewykryta pomoc 
państwa lub brak
notyﬁkacjiNieprzestrzeganie wymogów 
w zakresie monitorowania 
lub wymogów formalnych
31 „Intensywność pomocy” 
oznacza kwotę pomocy 
wyrażoną jako procent 
kwalifikowalnych kosztów 
projektu. Zob. na przykład 
art. 2 ust. 26 rozporządzenia 
(UE) nr 651/2014.
32 Zob. opracowany przez 
Komisję projekt wspólnych 
zasad ekonomicznej oceny 
zgodności pomocy państwa 
ze wspólnym rynkiem, 
dostępny na stronie DG COMP.
33 MŚP mogą korzystać 
z pomocy o wyższym 
poziomie intensywności, 
ponieważ zdaniem Komisji są 
w większym stopniu dotknięte 
niedoskonałościami rynku, 
takimi jak utrudniony dostęp 
do finansowania. Zob. 
Podręcznik pomocy państwa 
dla MŚP, wydany przez 
Komisję 25 lutego 2009 r.
29 Uwagi 
Brak efektu zachęty
40 
Pomoc państwa skutecznie przyczyni się do osiągnięcia pożądanych celów w zakre -
sie polityki publicznej tylko wówczas, gdy będzie zapewniać efekt zachęty, czyli gdy 
będzie skłaniać beneficjentów pomocy do działań, których bez tej pomocy by nie 
podjęli34. Z tego względu beneficjent musi wykazać, że bez wsparcia dany projekt 
nie zostałby zrealizowany. Przykładowo – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie 
wyłączeń blokowych z 2008 r. – aby udowodnić istnienie efektu zachęty dla dużych 
przedsiębiorstw, które otrzymały pomoc państwa, należało wykazać, że pomoc do -
prowadziła do znaczącego zwiększenia zasięgu lub rozmiaru projektu, wydatkowanej 
kwoty bądź do przyspieszenia zakończenia projektu (zob. ramka 3 )35.34 COM(2012) 209 final z dnia 
8 maja 2012 r. 
„Unowocześnienie unijnej 
polityki w dziedzinie pomocy 
państwa”.
35 Art. 8 ust. 3 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 800/2008 z dnia 
6 sierpnia 2008 r. uznającego 
niektóre rodzaje pomocy za 
zgodne ze wspólnym rynkiem 
w zastosowaniu art. 87 i 88 
Traktatu (ogólne 
rozporządzenie w sprawie 
wyłączeń blokowych) 
(Dz.U. L 214 z 9.8.2008, s. 3). 
Rozporządzenie to zostało 
poprzedzone 
rozporządzeniem Komisji (WE) 
nr 1628/2006 z dnia 
24 października 2006 r. 
w sprawie stosowania art.87 
i 88 Traktatu w odniesieniu do 
regionalnej pomocy 
inwestycyjnej.Przykład nieprawidłowego poziomu intensywności pomocy (Słowenia)
W Słowenii, w ramach notyfikowanego Komisji programu dla MŚP , przyznano pomoc na rzecz projektu finanso -
wanego z EFRR, polegającego na prowadzeniu działalności badawczej i rozwojowej w sektorze motoryzacyjnym. 
Projekt ten został skontrolowany przez Trybunał w ramach dorocznych kontroli zgodności w 2013 r. Beneficjent 
został ustanowiony na mocy umowy konsorcjum zawartej pomiędzy dziewięcioma podmiotami, z których jeden 
był MŚP . Wszystkie pozostałe podmioty były dużymi przedsiębiorstwami. Beneficjent uzyskał premię dla MŚP , mimo 
że prowadził działalność badawczą wyłącznie w imieniu dużych przedsiębiorstw. Do części wydatków kwalifikowal -
nych należało zatem zastosować pułap intensywności pomocy w wysokości 25%, a nie 50%, jak miało to miejsce. 
Oznacza to, że kwota pomocy w wysokości 0,4 mln euro nie powinna zostać przyznana.
Przykład braku efektu zachęty (Polska)
W ramach projektu finansowanego z EFRR w Polsce, który został skontrolowany przez Trybunał w ramach dorocz -
nych kontroli zgodności w 2010 r. i polegał na budowie centrum logistycznego, beneficjent nie wykazał we wniosku 
o dofinansowanie, że pomoc doprowadzi do znaczącego zwiększenia zasięgu lub rozmiaru projektu, wydatkowanej 
kwoty bądź do przyspieszenia zakończenia projektu, jak wymagają przepisy ogólnego rozporządzenia w spra -
wie wyłączeń blokowych z 2008 r. W rezultacie projekt, który mógł skorzystać z dofinansowania UE w wysokości 
23,2 mln euro, był niekwalifikowalny i został wycofany przez państwo członkowskie.Ramka 2 Ramka 3
30 Uwagi 
41 
Trybunał wykrył również przypadki, w których prace rozpoczęły się przed złożeniem 
wniosku o dofinansowanie do instytucji przyznającej pomoc, co świadczy o tym, że 
pomoc ta nie była niezbędna do realizacji projektu.
Niewykryta pomoc państwa lub brak notyfikacji
42 
W przypadku błędów polegających na tym, że instytucja zarządzająca niepoprawnie 
zaklasyfikowała wsparcie na rzecz projektu jako niestanowiące pomocy państwa 
lub z innych powodów nie zgłosiła pomocy Komisji, Trybunał rozważył najpierw, czy 
pomoc mogła podlegać wyłączeniu z obowiązku zgłoszenia, na przykład na mocy 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. Trybunał uznawał, że dany błąd miał 
wpływ finansowy, jedynie jeśli nie było podstawy do wyłączenia (zob. ramka 4 ).
Przykład braku notyfikacji pomocy państwa (Republika Czeska)
W ramach projektu współfinansowanego z EFRR w Republice Czeskiej, który został skontrolowany przez Trybunał 
w ramach dorocznych kontroli zgodności w 2014 r. i polegał na budowie infrastruktury badawczej, instytucja za -
rządzająca nie zgłosiła Komisji pomocy, ponieważ była przekonana, że prowadzona działalność naukowa nie miała 
charakteru gospodar§czego. Beneficjent prowadził badania naukowe po części niekomercyjnie, jednak w znacznym 
zakresie wykonywał je na zlecenie. W rezultacie wsparcie w wysokości 1,8 mln euro stanowiło pomoc państwa, 
w związku z czym powinno zostać zgłoszone Komisji i przyznane jedynie pod warunkiem zatwierdzenia przez nią.Ramka 4
Nieprzestrzeganie wymogów w zakresie monitorowania lub 
wymogów formalnych
43 
Istotne jest, by instytucje zarządzające przestrzegały wymogów w zakresie moni -
torowania i weryfikowania oraz innych wymogów formalnych, które ustanowiono, 
by zagwarantować, że środki stanowiące pomoc państwa są zgodne z rynkiem 
wewnętrznym. Wymogi te mają również zastosowanie do pomocy de minimis  (zob. 
pkt 14). W tym kontekście szczególna trudność polega na tym, że przedsiębiorstwa 
mogą otrzymywać pomoc finansową wielokrotnie, z różnych źródeł, a w sumie kwoty 
te mogą przekroczyć pułap pomocy de minimis . Kilka błędów w tej kategorii wynikało 
z braku weryfikacji, czy nie doszło do kumulacji pomocy de minimis  (zob. ramka 5 ).
31 Uwagi 
44 
Uchybienia w monitorowaniu mogą jednak również doprowadzić do sytuacji, w któ -
rej pomoc będzie niekwalifikowalna, na przykład jeśli łączna kwota zatwierdzonej 
pomocy przekroczy pułap de minimis . Rozporządzenie w tej sprawie przewiduje dwie 
możliwości monitorowania pomocy de minimis : w formie oświadczeń, w których 
beneficjent potwierdza, że przyznanie pomocy nie doprowadzi do przekroczenia pu -
łapu de minimis , bądź za pośrednictwem centralnego rejestru36. Prowadzenie rejestru 
zawierającego kompletne informacje na temat wszystkich przypadków pomocy de 
minimis  udzielonej przez dane państwo członkowskie ułatwiłoby zapobieganie tego 
rodzaju błędom (zob. ramka 6 ).Przykład nieprzestrzegania wymogów w zakresie monitorowania lub wymogów 
formalnych (Francja)
W przypadku projektu współfinansowanego z EFRR we Francji, który został skontrolowany przez Trybunał w ra -
mach dorocznych kontroli zgodności w 2011 r. i polegał na budowie budynku przemysłowego, instytucja zarzą -
dzająca zatwierdziła przyznane wsparcie jako pomoc de minimis , nie uwzględniając dwóch wcześniejszych dotacji 
przyznanych temu samemu beneficjentowi w okresie trzech lat. W tym przypadku nie odnotowano wpływu finan -
sowego, ponieważ całkowita kwota pomocy nie przekroczyła pułapu de minimis .
Wykorzystanie centralnego rejestru w przypadku pomocy de minimis  (Portugalia)
W Portugalii udzielona pomoc de minimis  musi zostać każdorazowo odnotowana w centralnym rejestrze, który 
prowadzi instytucja certyfikująca w dziedzinie EFRR/Funduszu Spójności i EFS. Rejestr ten automatycznie oblicza 
skumulowaną kwotę pomocy przyznaną danemu beneficjentowi, ze wskazaniem, czy doszło do przekroczenia 
pułapu. Jeśli pułap zostanie przekroczony, podmiot przyznający pomoc ma obowiązek wydać decyzję unieważnia -
jącą i wycofać kwotę z rejestru. Dwa razu do roku instytucja certyfikująca sprawdza, czy pomoc przyznana powyżej 
pułapu de minimis  została należycie wycofana.Ramka 5 Ramka 636 Motyw 21 rozporządzenia 
Komisji (UE) nr 1407/2013.
Monitorowanie prowadzone przez Komisję jest osłabione 
z uwagi na brak kompleksowej analizy sytuacji oraz 
niedostateczną koordynację wewnętrzną
45 
W ramach swej działalności nadzorczej Komisja przeprowadza różnego rodzaju kon -
trole dotyczące pomocy państwa. W obszarze polityki spójności DG REGIO i DG EMPL 
przeprowadzają kontrole na miejscu dotyczące przede wszystkim projektów finan -
sowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS oraz odnośnych systemów. Jeśli chodzi 
o pomoc państwa, DG COMP przeprowadza kontrole głównie w ramach monitorowa -
nia i przy rozpatrywaniu skarg.
32 Uwagi 
46 
Trybunał zbadał, czy i w jakim zakresie Komisja wykrywała naruszenia zasad pomocy 
państwa oraz czy informacje na ten temat były rejestrowane w bazie danych, a także 
analizowane i udostępniane wszystkim departamentom Komisji. Sprawdził również, 
w jakim stopniu Komisja podjęła odpowiednie działania w celu skorygowania przy -
padków nieprzestrzegania zasad pomocy państwa, wykrytych przez nią samą bądź 
przez Trybunał.
DG REGIO wykrywa znaczną liczbę błędów dotyczących pomocy 
państwa
47 
Jeśli chodzi o projekty finansowane z EFRR i Funduszu Spójności, Trybunał przeana -
lizował losowo dobraną próbę 25 ze 131 sprawozdań z audytów przeprowadzonych 
przez DG REGIO w latach 2013 i 2014. DG REGIO dobrała projekty i programy na 
podstawie oceny ryzyka37. Wszystkie te sprawozdania sporządzono w następstwie 
audytów projektów i systemów, tylko w jednym przypadku sprawozdanie dotyczyło 
jedynie audytu projektów. Łącznie obejmowały one 202 projekty.
48 
Jak wynika z przeprowadzonej przez Trybunał analizy, ustalenia dotyczące pomocy 
państwa sformułowano w odniesieniu do 38 z 202 projektów, co stanowi 19% wszyst -
kich projektów zbadanych przez Komisję w toku 25 audytów (zob. tabela  3). Oznacza 
to, że Komisja wykrywała nieprawidłowości w podobnym zakresie co Trybunał (zob. 
pkt 35, tabela  2).37 Roczne sprawozdanie 
z działalności DG REGIO za 
2014 r., sekcja 2.1.1 
„Skuteczność kontroli 
w zakresie legalności 
i prawidłowości”, s. 47.Tabela 3Ustalenia dotyczące pomocy państwa sformułowane w ramach audytów DG REGIO 
w latach 2013-2014
 Liczba sprawozdań 
z audytuOdsetek sprawozdań 
z audytuLiczba projektów Odsetek projektów
bez ustaleń dot. pomocy państwa 16 64% 110 + 54181%
z ustaleniami dot. pomocy państwa 
odnoszącymi się tylko do operacji 
(projektów)5 20%
38 19%z ustaleniami dot. pomocy państwa 
odnoszącymi się zarówno do 
operacji (projektów), jak i systemów2 8%
z ustaleniami dot. pomocy państwa 
odnoszącymi się tylko do systemów2 8% - -
Razem 25 100% 202 100%
1  110 projektów bez ustaleń w ramach 16 sprawozdań, w których nie sformułowano żadnych ustaleń dotyczących pomocy państwa, oraz 54 
projekty bez ustaleń dotyczących pomocy państwa, uwzględnione w pozostałych 9 sprawozdaniach.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
33 Uwagi 
W latach 2010-2014 DG REGIO zastosowała korekty finansowe 
w niektórych przypadkach naruszenia zasad pomocy państwa
49 
W razie wykrycia uchybień systemowych lub błędów na poziomie projektów Komisja 
ma obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu ich skorygowania38. W sytuacji, 
gdy stwierdzono poważne uchybienia lub gdy państwo członkowskie nie wywiązało 
się ze swoich zobowiązań w zakresie wykrywania i korygowania nieprawidłowych 
wydatków, Komisja może przyjąć decyzję w sprawie korekty finansowej. Korekty fi -
nansowe mają chronić budżet UE przed obciążeniem błędnymi lub nieprawidłowymi 
wydatkami39.
50 
W latach 2010-2014 w następstwie swoich audytów DG REGIO zrealizowała dziesięć 
korekt finansowych, które przynajmniej w części były związane z pomocą państwa. 
Dotyczyły one pięciu państw członkowskich (Austrii, Republiki Czeskiej, Hiszpanii, 
Francji i Rumunii). Sześć z tych korekt, na łączną kwotę 3,2 mln euro, nałożonych na 
dwa państwa członkowskie (Hiszpanię i Francję), odnosiło się wyłącznie do pomocy 
państwa. Ponadto w następstwie przeglądu rocznych sprawozdań instytucji audy -
towych DG REGIO zrealizowała trzy korekty finansowe, które przynajmniej po części 
dotyczyły pomocy państwa. Jedna z nich, na kwotę 32,5 mln euro, nałożona na 
jedno państwo członkowskie (Hiszpanię), odnosiła się w całości do pomocy pań -
stwa. W przypadku korekt finansowych, które jedynie częściowo dotyczyły pomocy 
państwa, nie ma możliwości skwantyfikowania, w jakim stopniu odnosiły się one się 
do pomocy państwa. Nie udostępniono żadnych informacji na temat łącznej liczby 
błędów i uchybień systemowych wykrytych przez DG REGIO w latach 2010-2014.
51 
Dwa lata po zakończeniu każdej corocznej tury kontroli zgodności Trybunał spraw -
dza, czy Komisja podjęła na czas odpowiednie działania naprawcze w związku 
z wykrytymi przez niego błędami. W latach 2010-2013 DG REGIO zrealizowała pięć 
korekt finansowych lub była w trakcie ich realizacji w odniesieniu do pięciu wykry -
tych błędów z zakresu pomocy państwa40. Korekty te dotyczyły czterech państw 
członkowskich (Hiszpanii, Grecji, Austrii i Polski). Cztery z tych korekt, na łączną kwotę 
2,7 mln euro, dotyczyło tych samych czterech państw członkowskich i odnosiło się 
wyłącznie do pomocy państwa. Komisja nie zajęła jeszcze ostatecznego stanowiska 
w sprawie proponowanej korekty finansowej w wysokości 0,3 mln euro dotyczącej 
kolejnego, szóstego błędu dotyczącego pomocy państwa.38 Art. 59 rozporządzenia (UE, 
Euratom) nr 966/2012.
39 Korekty finansowe mogą 
zostać zrealizowane w formie 
wycofania nieprawidłowych 
wydatków z deklaracji 
przedstawianych przez 
państwa członkowskie lub 
w formie odzyskania 
określonych kwot od 
beneficjentów.
40 Spośród 13 błędów, które 
miały wpływ finansowy, 5 
pociągnęło za sobą korekty 
finansowe. Jedna korekta 
dotyczyła jednego 
z 19 błędów 
zaklasyfikowanych przez 
Trybunał jako niemające 
wpływu finansowego.
34 Uwagi 
W ramach monitorowania pomocy państwa prowadzonego przez 
DG COMP wykryto wiele problematycznych programów pomocy
52 
Komisja ma obowiązek regularnie monitorować programy pomocy w celu spraw -
dzenia, czy i w jakim stopniu są one zgodne z zasadami pomocy państwa, a także 
podejmować „stosowne działania”, zwłaszcza jeśli przyznana pomoc jest niezgodna 
z rynkiem wewnętrznym. Jednym z takich działań jest odzyskanie przyznanej kwoty 
pomocy, jeśli okaże się ona niezgodna z rynkiem wewnętrznym41. W związku z tym 
Trybunał przeanalizował wyniki monitorowania prowadzonego przez DG COMP w la -
tach 2009-2014, które przedstawiono w  tabeli  4. Komisja w dalszym ciągu monitoruje 
wcześniej zatwierdzone programy pomocy42.Tabela 4Wyniki monitorowania prowadzonego przez DG COMP w latach 2009-20141
Program pomocyLiczba programów obję -
tych monitorowaniemLiczba (i  odsetek) 
problematycznych 
przypadków3Liczba (i  odsetek) przypadków, w  któ -
rych problemy dotyczyły zgodności 
z rynkiem wewnętrznym
Pomoc objęta wyłączeniem blokowym 73 24 (32,9%) 9 (12,3%)
Pomoc notyfikowana 138 50 (36,2%) 7 (5,1%)
Inne21 1 (100,0%) 0 (%)
Usługi świadczone w ogólnym interesie 
gospodarczym8 4 (50,0%) 0 (%)
Razem 220 79 (35,9%) 16 (7 ,3%)
1 Rok 2009 został uwzględniony, ponieważ wyniki monitorowania Komisji obejmują łącznie lata 2009-2010.
2  DG COMP wykryła jeden program pomocy, który nie był objęty rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych, nie dotyczył usług świad -
czonych w ogólnym interesie gospodarczym ani nie stanowił programu pomocy dozwolonej (i w związku z tym był nielegalny).
3  Określenie „problematyczny” jest stosowane przez DG COMP w odniesieniu do różnego rodzaju naruszeń zasad pomocy państwa, od uchy -
bień formalnych, takich jak nieprawidłowe określenie zasad kumulacji pomocy, aż po kwestie natury prawnej, jak na przykład nieuwzględnie -
nie w programie pomocy warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych.
Źródło:  Komisja Europejska.41 Sprawa C-301/87, pkt 17-23.
42 Art. 108 ust. 1 TFUE stanowi, że 
„Komisja […] stale bada 
systemy pomocy istniejące 
w […] Państwach 
[Członkowskich]. Proponuje 
im ona stosowne środki 
konieczne ze względu na 
stopniowy rozwój lub 
funkcjonowanie rynku 
wewnętrznego.”
53 
Trybunał ustalił, że DG COMP decydowała, które programy pomocy objąć monitoro -
waniem, na podstawie wyników analizy ryzyka i z uwzględnieniem kwoty przyznanej 
pomocy. W latach 2009-2014 wydatki zgłaszano średnio w 2 401 programach rocznie. 
W tym samym okresie DG COMP monitorowała łącznie 220 programów pomocy (od 
30 do 75 programów rocznie), na które przypada – jak wynika z jej szacunków – po -
nad 20% pomocy przyznanej przez państwa w ramach wszystkich programów. Więk -
szość programów pomocy realizuje się przez kilka lat, przy czym wydatki w ramach 
nich zgłasza się co roku.
35 Uwagi 
54 
Na podstawie monitorowania w latach 2009-2014 Komisja stwierdziła, że w około 
36% programów pomocy wystąpiły problemy, które dotyczyły uchybień w koncep -
cji programów (np. niezgodne z prawem wyłączenia spod stosowania przepisów 
dotyczących efektu zachęty lub brak przepisów określających pułapy intensywności 
pomocy) bądź uchybień we wdrażaniu pomocy w indywidualnych przypadkach (np. 
naruszenie obowiązku zgłoszenia pomocy indywidualnej przekraczającej pułapy 
określone w rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych bądź przyznanie po -
mocy na rzecz dużego przedsiębiorstwa w ramach programu pomocy zarezerwowa -
nego dla MŚP)43. Szczególnie widoczne są problemy dotyczące zgodności z rynkiem 
wewnętrznym (7,3% wszystkich programów), w przypadku których Komisja może 
przystąpić do odzyskania pomocy. Występowały one ze szczególnym natężeniem 
w programach objętych rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych (12,3% 
wszystkich przypadków objętych tym rozporządzeniem).
55 
Szczegółowe informacje za lata 2006-2014 w rozbiciu na państwa członkowskie 
i kategorie pomocy przedstawiono w  załączniku II . Wynika z nich, że w przypadku 
pięciu państw członkowskich (Grecja, Litwa, Luksemburg, Portugalia i Zjednoczone 
Królestwo) DG COMP za problematyczne uznała co najmniej połowę programów 
pomocy. Choć wyniki monitorowania prowadzonego przez DG COMP nie odnoszą się 
wyłącznie do polityki spójności, z załącznika II wynika, że kategorią pomocy najczę -
ściej objętą tym monitorowaniem jest rozwój regionalny.
Monitorowanie prowadzone przez DG COMP w latach 2009-2014 
nie doprowadziło do odzyskania istotnych kwot pomocy państwa
56 
W latach 2009-2014, w następstwie prowadzonego przez Komisję monitorowania 
w dziedzinie pomocy państwa, odnotowano osiem przypadków dobrowolnego odzy -
skania nieprawidłowych wydatków od beneficjentów przez państwa członkowskie44. 
Ponadto Komisja wszczęła osiem postępowań formalnych, takich jak postępowania 
wyjaśniające. Jedno z nich, wszczęte w 2014 r. w stosunku do Cypru, doprowadzi -
ło do odzyskania w 2015 r. kwoty 0,3 mln euro w związku z działaniem, które było 
przedmiotem nieprawidłowego wyłączenia na podstawie rozporządzenia w sprawie 
wyłączeń blokowych45.43 Pomoc indywidualna to 
wszelka pomoc przyznana 
w ramach programu pomocy 
lub poza jego ramami. Do 
2015 r. DG COMP nie 
monitorowała pomocy 
indywidualnej udzielanej poza 
programami pomocy.
44 Cztery przypadki w 2009 r., 
jeden w 2011 r., jeden w 2012 r. 
i dwa w 2014 r.
45 Zob. decyzja Komisji C(2014) 
9362 z 9.1.2015 r.
36 Uwagi 
Bazy danych Komisji nie umożliwiały analizy błędów dotyczących 
pomocy państwa, które wystąpiły w okresie programowania 
2007-2013
57 
W odniesieniu do okresu programowania 2007-2013 ani DG REGIO, ani DG EMPL nie 
rejestrowały wykrytych przez siebie przypadków nieprzestrzegania zasad pomocy 
państwa w sposób, który umożliwiałby im dokonanie rzetelnej analizy błędów w tym 
zakresie. Na potrzeby okresu programowania 2014-2020 opracowano bazę danych 
o nazwie MAPAR (z ang. Management of Audit Processes, Activities and Resources  – 
Zarządzanie procesami, działaniami i zasobami kontroli) służącą do rejestrowania 
wszystkich ustaleń z kontroli dotyczących EFRR, Funduszu Spójności i EFS, sklasyfiko -
wanych według rodzaju, kategorii i wagi, w której błędy w zakresie pomocy państwa 
stanowią osobną kategorię. Według ustaleń Trybunału DG COMP nie miała jednak 
dostępu do tej bazy.
58 
Kolejną bazą danych, zarządzaną przez OLAF i udostępnioną do wglądu DG REGIO 
i DG EMPL, ale nie DG COMP , jest system zarządzania nieprawidłowościami (IMS), wy -
korzystywany przez Komisję w celu gromadzenia przekazywanych co kwartał przez 
państwa członkowskie informacji na temat wszelkich nieprawidłowości, w przypadku 
których wkład UE przekracza 10 000 euro46. W latach 2010-2014 państwa członkow -
skie zgłosiły 31 takich nieprawidłowości w zakresie pomocy państwa. Mimo ich 
niewielkiej liczby Komisja nie dokonała ich analizy.
59 
Trybunał wykrył następujące niedociągnięcia w sposobie przedstawiania informacji 
na temat nieprawidłowości w IMS:
a) Nie stworzono odrębnej kategorii dla błędów dotyczących pomocy państwa, 
w związku z czym nie są one kategoryzowane w jednolity sposób we wszystkich 
państwach członkowskich. Aby sporządzić wykaz wszystkich błędów dotyczą -
cych pomocy państwa, należałoby wyszukać frazę „pomoc państwa (pomoc 
publiczna)” we wszystkich językach urzędowych.
b) W wielu przypadkach w przedłożonych informacjach nie wskazuje się szcze -
gółowo charakteru czy rodzaju błędów. Przykładowo błąd dotyczący pomocy 
państwa może być opisany jako „kwestia dotycząca pomocy przyznawanej przez 
państwo”.46 Art. 28 rozporządzenia Komisji 
(WE) nr 1828/2006 z dnia 
8 grudnia 2006 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady wykonania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1083/2006 ustanawiającego 
przepisy ogólne dotyczące 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego oraz Funduszu 
Spójności oraz rozporządzenia 
(WE) nr 1080/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
w sprawie Europejskiego 
Funduszu Rozwoju 
Regionalnego (okres 
programowania 2007-2013) 
(Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1) 
oraz rozporządzenie 
delegowane Komisji (UE) 
2015/1970 z dnia 8 lipca 2015 r. 
uzupełniające rozporządzenie 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 1303/2013 
przepisami szczegółowymi 
dotyczącymi zgłaszania 
nieprawidłowości 
w odniesieniu do 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego, 
Europejskiego Funduszu 
Społecznego, Funduszu 
Spójności oraz Europejskiego 
Funduszu Morskiego 
i Rybackiego (okres 
programowania 2014-2020) 
(Dz.U. L 293 z 10.11.2015, s. 1).
37 Uwagi 
60 
Mimo że DG COMP również nie posiadała bazy danych, w odniesieniu do okresu 
programowania 2007-2013 dokonała przekrojowej analizy problemów wykrytych 
w ramach prowadzonego przez siebie monitorowania, wykorzystując w tym celu 
arkusz kalkulacyjny Excel, przy czym początkowo nie udostępniła wyników tej analizy 
DG REGIO ani DG EMPL. Zaczęła udzielać do niej dostępu w marcu 2016 r.
61 
Brak solidnych baz danych oraz niedostateczna wymiana informacji na temat wykry -
tych błędów dotyczących pomocy państwa między dyrekcjami generalnymi Komisji 
uniemożliwiły kompleksową analizę tych błędów w obszarze polityki spójności. 
Tymczasem analiza taka mogłaby pomóc Komisji w opracowaniu lepiej ukierunkowa -
nych i indywidualnie dostosowanych działań zapobiegawczych dotyczących państw 
członkowskich lub programów (zob. np. pkt 101-105).
Komisja zintensyfikowała kontrole projektów infrastruktury 
publicznej pod kątem pomocy państwa w następstwie orzeczenia 
Trybunału Sprawiedliwości z 2011 r.
62 
W 1994 r. Komisja wydała wytyczne, zgodnie z którymi realizacja projektów infra -
struktury publicznej stanowiła działanie w ramach ogólnej polityki gospodarczej, 
które nie podlegało zasadom pomocy państwa47. W związku z tym państwa człon -
kowskie nie zgłaszały Komisji finansowania publicznego w przypadku inwestycji 
w porty lotnicze, porty morskie czy podobne obiekty infrastruktury publicznej. 
W wytycznych tych Komisja wskazała już jednak, że za pomoc państwa można uznać 
działania podejmowane w portach lotniczych, które mogą pośrednio lub bezpo -
średnio przysparzać korzyści przewoźnikom48. Rozróżnienia między infrastrukturą 
„publiczną” i „specjalną” dokonano w rocznym sprawozdaniu dotyczącym konkuren -
cji z 1995 r., a później również w vademecum Komisji z 2003 r. dotyczącym pomocy 
państwa49. W vademecum stwierdzono jednak, że ogólne zasady pomocy państwa 
nie mają zastosowania w szczególności do transportu kolejowego, lotniczego, śródlą -
dowego i morskiego. W latach 90. szereg czynników, takich jak liberalizacja rynku, 
prywatyzacja czy postęp technologiczny, sprawił, że wzrosły możliwości komercyjnej 
eksploatacji infrastruktury. Zgodnie z tą interpretacją począwszy od 1998 r. Komisja 
uznawała wsparcie udzielone na rzecz niektórych projektów infrastruktury publicznej 
za pomoc państwa.
63 
W 2000 i 2011 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał orzeczenia, które 
potwierdziły opinię, że finansowanie ze środków publicznych inwestycji w infrastruk -
turę może mieć znaczenie z punktu widzenia pomocy państwa (zob. ramka 7 ).47 Zob. pkt 12 wytycznych 
Komisji dotyczących 
stosowania art. 92 i 93 Traktatu 
WE oraz art. 61 porozumienia 
EOG do pomocy państwa 
w sektorze lotnictwa (Dz.U. 
C 350 z 10.12.1994).
48 Zob. pkt 12 wytycznych 
Komisji dotyczących 
stosowania art. 92 i 93 Traktatu 
WE oraz art. 61 porozumienia 
EOG do pomocy państwa 
w sektorze lotnictwa (Dz. U. 
350 z 10.12.1994, s. 5).
49 Zob. COM(96) 126 Final pkt 175 
oraz vademecum „Prawo 
wspólnotowe w dziedzinie 
pomocy państwa”, s. 6 i 10.
38 Uwagi 
64 
W sierpniu 2012 r. DG COMP wydała wytyczne (tzw. siatki analityczne) ułatwiające 
państwom członkowskim dokonanie oceny, czy pomoc na rzecz projektów infrastruk -
turalnych powinna zostać zgłoszona Komisji, jak przewidziano w wyroku w sprawie 
portu lotniczego Lipsk/Halle.
65 
Liczba notyfikacji pomocy w przypadku projektów infrastrukturalnych wzrosła 
dopiero w następstwie wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk/Halle i wytycznych 
z 2012 r. przekazanych przez Komisję państwom członkowskim52. W 2014 r., odnosząc 
się do wyroków Aéroports de Paris i Lipsk/Halle, Komisja wyraziła opinię, że orzecze -
nia te będą miały zastosowanie do każdego rodzaju infrastruktury wykorzystywanej 
na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, bez względu na sektor53.Dwa wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE istotne w kontekście zgodności 
projektów infrastruktury publicznej z zasadami pomocy państwa
W wyroku z grudnia 2000 r. w sprawie Aéroports de Paris Sąd orzekł, że działalność portu lotniczego, obejmująca 
świadczenie usług portu lotniczego na rzecz przedsiębiorstw lotniczych i operatorów świadczących usługi w obrę -
bie portów lotniczych, stanowi działalność gospodarczą i w związku z tym podlega zasadom pomocy państwa50.
W marcu 2011 r., w wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk/Halle, Sąd orzekł z kolei, że jeśli budowa infrastruktury 
(np. pasa startowego) jest nierozerwalnie związana z działalnością gospodarczą (np. transportem pasażerów samo -
lotem), sama taka budowa stanowi działalność gospodarczą51.
50 Sprawa T-128/89 Aéroports de Paris.
51 Sprawy połączone T-443/08 i T-445/08, port lotniczy Lipsk/Halle.Ramka 7
52 Przykładowo w piśmie 
„Kwestionariusz dotyczący 
funkcjonowania 
i opodatkowania portów” 
z 3 lipca 2013 r. DG COMP 
oświadczyła, że „w 
następstwie wyroku 
Trybunału Sprawiedliwości 
w sprawie portu lotniczego 
Lipsk/Halle Komisja 
Europejska otrzymuje większą 
liczbę zgłoszeń dotyczących 
projektów inwestycyjnych 
w obszarze infrastruktury 
portów, na które udzielono 
wsparcia ze środków 
publicznych”. Zob. dokument 
COMP/E3/H3/IA/
jf/20  13/68609.
53 Pkt 35 projektu 
zawiadomienia Komisji 
w sprawie pojęcia pomocy 
państwa według art. 107 ust. 1 
TFUE, opublikowanego 
w 2014 r. Zawiadomienie 
zostało przyjęte 19 maja 
2016 r. ( http://ec.europa.eu/
competition/state_aid/
modernisation/notice_aid_
en.html ) i zawiera podobne 
sformułowanie.
39 Uwagi 
Niedostateczna koordynacja między dyrekcjami generalnymi 
Komisji w celu zapewnienia, by decyzje w sprawie dużych 
projektów podejmowane do końca 2012 r. uwzględniały zasady 
pomocy państwa
66 
Niektóre projekty mają tak duże znaczenie finansowe, że aby państwo członkowskie 
mogło uzyskać dofinansowanie unijne ze środków EFRR lub Funduszu Spójności, Ko -
misja musi wyrazić na to zgodę w drodze indywidualnej decyzji. Całkowity kwalifiko -
walny koszt takiego projektu przekracza 50 mln euro. Zazwyczaj są to duże projekty 
infrastrukturalne54. Określa się je mianem dużych projektów. Jeśli wsparcie przyznane 
na rzecz dużego projektu stanowi pomoc państwa, najprawdopodobniej musi rów -
nież zostać zgłoszone z uwagi na swą wysokość55.
67 
W odniesieniu do okresu programowania 2007-2013 Komisja przyjęła 918 decyzji 
w sprawie dużych projektów na łączną kwotę ponad 75 mld euro ze środków unij -
nych. Średni wkład UE w przypadku tego rodzaju projektów wynosił 82,6 mln euro. 
Łącznie na projekty te przypadło ponad 25% kwoty wydatków w ramach EFRR/
Funduszu Spójności, choć odnotowano znaczne różnice w tym względzie między 
państwami członkowskimi (zob. wykres 7 ).
68 
Szczegółowe informacje na temat dużych projektów zatwierdzonych przez Komisję 
w okresie programowania 2007-2013 przedstawiono w  załączniku III .54 W przypadku niektórych 
projektów próg wynosi 
75 mln euro. Zob. art. 100 
rozporządzenia nr 1303/2013.
55 Zgodnie z rozporządzeniem 
w sprawie wyłączeń 
blokowych jedyne kategorie 
pomocy, w przypadku których 
progi powodujące obowiązek 
zgłoszenia przekraczają 
50 mln euro, to regionalna 
pomoc inwestycyjna, pomoc 
inwestycyjna na wspieranie 
kultury i zachowanie 
dziedzictwa kulturowego, 
pomoc na rzecz infrastruktury 
szerokopasmowej oraz, pod 
pewnymi warunkami, pomoc 
na działalność badawczo-
rozwojową oraz pomoc 
operacyjna na odnawialne 
źródła energii.  
W przypadku usług 
świadczonych w ogólnym 
interesie gospodarczym próg 
powodujący obowiązek 
zgłoszenia pomocy wynosi 
15 mln euro.  
Art. 4 rozporządzenia 
nr 651/2014 oraz art. 2 decyzji 
Komisji z dnia 20 grudnia 
2011 r. w sprawie stosowania 
art. 106 ust. 2 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii 
Europejskiej do pomocy 
państwa w formie 
rekompensaty z tytułu 
świadczenia usług 
publicznych, przyznawanej 
przedsiębiorstwom 
zobowiązanym do 
wykonywania usług 
świadczonych w ogólnym 
interesie gospodarczym.
40 Uwagi Wykres 7Wkład ze środków UE na rzecz dużych projektów wyrażony jako odsetek wszystkich 
wydatków z EFRR/Funduszu Spójności w poszczególnych państwach członkowskich
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji za 2015 r.
0 200 400 600 800 km 
Legend
0 - 12,5%
12,5 - 25%25-37,5%37,5-50%50+ %Brak dużych projektów
Kraj nienależący do UEGranice administracyjne: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Opracowanie mapy: Eurostat – GISCO, 01/2015
41 Uwagi 
69 
Państwa członkowskie mają obowiązek podać we wniosku dotyczącym dużego 
projektu różne informacje, aby umożliwić Komisji podjęcie umotywowanej decyzji 
opierającej się na ocenie istotności, rentowności, trwałości i profilu środowiskowego 
projektu, uzasadnieniu wnioskowanego dofinansowania, jak również informacjach 
od państwa członkowskiego, czy planowane jest przyznanie pomocy państwa. Jak 
wynika z informacji przekazanych przez Komisję, od końca 2012 r. DG REGIO w ra -
mach procedur wewnętrznych formalnie konsultuje się z DG COMP w sprawie wszyst -
kich wniosków dotyczących dużych projektów, na którym to etapie DG COMP może 
zgłosić do DG REGIO, że projekt powinien zostać notyfikowany. Ponadto DG REGIO, 
jako główna dyrekcja odpowiedzialna za ten obszar, jest zobowiązana skonsultować 
się w sprawie decyzji o zatwierdzeniu dużego projektu z DG COMP i innymi właściwy -
mi dyrekcjami56.
70 
Konsultacje te są szczególnie istotne w sytuacji, gdy we wniosku dotyczącym dużego 
projektu państwa członkowskie podają, że w danym przypadku nie wystąpi pomoc 
państwa, gdyż wówczas DG COMP nie otrzyma notyfikacji. Nawet jednak jeśli Komisja 
zatwierdzi duży projekt w drodze decyzji, nie ma gwarancji, że projekt ten będzie 
zgodny z zasadami pomocy państwa. Analiza decyzji Komisji w sprawie dużych 
projektów wykazała, że w ich tekście nie ma wzmianki o tym, że decyzja nie stanowi 
potwierdzenia zgodności projektu z obowiązującymi zasadami pomocy państwa.
71 
Do końca 2012 r. Komisja zatwierdziła 440 spośród 918 dużych projektów przyjętych 
na okres programowania 2007-2013. W przypadku tych projektów DG COMP nie 
weryfikowała w systematyczny sposób, czy inwestycje w infrastrukturę publiczną 
były realizowane z wykorzystaniem pomocy państwa. Ponadto w listopadzie 2012 r. 
Komisja wydała wytyczne dla państw członkowskich, w których poinformowała, że 
nie zamierza systematycznie badać przestrzegania zasad pomocy państwa w przy -
padku dużych projektów infrastrukturalnych, co do których decyzję podjęto przed 
datą wydania tych wytycznych57. Z tego względu zasadniczo nie można wykluczyć 
sytuacji, w której państwo członkowskie otrzymało decyzję Komisji zatwierdzającą 
duży projekt, mimo że doszło do naruszenia zasad pomocy państwa.56 Wszystkie właściwe 
departamenty Komisji mają 10 
do 15 dni roboczych na 
wydanie opinii w sprawie 
wniosku o dofinansowanie 
oraz ocenę decyzji w sprawie 
zatwierdzenia dużego 
projektu.
57 Komisja Europejska, wytyczne 
do COCOF nr 12-0059-01 
„Verification of compliance 
with state aid rules in 
infrastructure cases” 
[Weryfikacja zgodności 
z zasadami pomocy państwa 
w przypadku obiektów 
infrastruktury], 21 listopada 
2012.
42 Uwagi 
Instytucje audytowe w państwach członkowskich kładą 
niedostateczny nacisk na przestrzeganie zasad pomocy państwa
72 
Instytucje audytowe w państwach członkowskich stanowią ważne ogniwo w łańcu -
chu kontroli i zapewniają Komisji pewność w obszarze polityki spójności. Istotne jest 
zatem, by dysponowały niezbędną wiedzą fachową oraz przeprowadzały kontrole 
odpowiedniej jakości. Ma to szczególne znaczenie przy sprawdzaniu zgodności z za -
sadami pomocy państwa, gdyż obszar ten stanowi istotne źródło błędów i nieprawi -
dłowych wydatków w ramach polityki spójności, zwłaszcza w przypadku EFRR i Fun -
duszu Spójności, w znacznie mniejszym stopniu zaś w przypadku EFS (zob. pkt 33-36).
73 
Trybunał zwrócił się do instytucji audytowych w formie ankiety o udostępnienie wy -
ników audytów dotyczących pomocy państwa, a także przeanalizował błędy w tym 
obszarze zgłoszone przez nie w rocznych sprawozdaniach audytowych w odniesieniu 
do programów operacyjnych finansowanych z EFRR/Funduszu Spójności. W ramach 
swych corocznych kontroli zgodności Trybunał dokonał przeglądu list kontrolnych 
wykorzystywanych przez instytucje audytowe na potrzeby weryfikowania zgodności 
z zasadami pomocy państwa. Zwrócił się do nich również z pytaniem, czy otrzyma -
ły wystarczające wsparcie ze strony Komisji i jak często podejmowały współpracę 
z organami innych państw członkowskich (np. urzędami ds. pomocy państwa) w tym 
obszarze.
Instytucje audytowe wykryły znacznie mniej przypadków 
naruszenia zasad pomocy państwa niż Komisja czy Trybunał
74 
Jak wynika z informacji udzielonych w ankiecie, instytucje audytowe szacują, że w la -
tach 2010-2014 pomoc państwa przyznano na około jedną trzecią (32,4%) skontrolo -
wanych przez nie projektów finansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS. Błędy 
w tym zakresie wykryły one średnio w 3,6% tych projektów (zob. wykres 8 ). W tym 
samym okresie w projektach tego rodzaju Trybunał wykrył ponad pięciokrotnie wię -
cej błędów dotyczących pomocy państwa (zob. pkt 35, tabela  2), mimo że metody 
doboru próby były podobne58.58 Co do zasady instytucje 
audytowe mają obowiązek 
losowego dobierania próby 
projektów. Zob. art. 17 
rozporządzenia Komisji (WE) 
nr 1828/2006 dla okresu 
programowania 2007–2013 
i art. 127 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013 dla okresu 
programowania 2014–2020.
43 Uwagi 
75 
Trybunał przeanalizował również 1026 rocznych sprawozdań audytowych dotyczą -
cych programów operacyjnych finansowanych z EFRR/Funduszu Spójności, przed -
łożonych DG REGIO w latach 2010-2014 (zob. tabela  5). W sprawozdaniach tych 
instytucje audytowe miały obowiązek podać „najważniejsze wyniki” przeprowadzo -
nych przez nie audytów projektów59. Trybunał był w szczególności zainteresowany 
zgłoszonymi błędami dotyczącymi pomocy państwa i stwierdził, że o błędach takich 
wspomniano jedynie w 40 z 1026 sprawozdań (3,9%). Najczęściej zgłaszany rodzaj 
błędu w tym obszarze dotyczył pomocy de minimis .59 Rozporządzenie Komisji (WE) 
nr 1828/2006, załącznik VI.Wykres 8Kwestia pomocy państwa w audytach projektów przeprowadzonych przez instytucje 
audytowe w latach 2010-2014
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie wyników ankiety.0%5%10%15%20%25%30%35%40%
0%5%10%15%20%25%30%35%40%
2010 2011 2012 2013 2014
RokProjekty objęte zasadami pomocy
państwa
Projekty, w których wystąpiły błędy dot. pomocy państwaOdsetek wszystkich projektów
Odsetek wszystkich projektów objętych
zasadami pomocy państwaTabela 5Roczne sprawozdania audytowe przedłożone DG REGIO w latach 2010-2014
RokLiczba sprawozdań objętych 
przeglądemLiczba sprawozdań, w których 
stwierdzono nieprawidłowości 
dot. pomocy państwaCzęstotliwość wykrywania
2010 199 4 2,0%
2011 211 8 3,8%
2012 203 9 4,4%
2013 209 9 4,3%
2014 204 10 4,9%
Razem 1 026 40 3,9%
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie analizy rocznych sprawozdań audytowych przedłożonych DG REGIO.
44 Uwagi 
76 
Dokonana przez Trybunał analiza wykazała, że liczba rocznych sprawozdań audyto -
wych, w których zgłoszono błędy w zakresie pomocy państwa, różniła się w zależno -
ści od państwa członkowskiego. W przypadku Danii stwierdzono, że o błędach takich 
wspomniano w pięciu sprawozdaniach, w przypadku Cypru, Estonii i Francji – w czte -
rech, a w przypadku Węgier i Litwy – w trzech. W przypadku ośmiu państw człon -
kowskich (Belgia, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Malta, Austria, Słowenia i Słowacja) 
o błędach takich nie wspomniano w żadnym sprawozdaniu audytowym.
77 
W porównaniu z wynikami kontroli przeprowadzonych przez Komisję (zob. pkt 47-56) 
i Trybunał (zob. pkt 33-44) instytucje audytowe wykrywały błędy dotyczące pomocy 
państwa w znacznie mniejszym zakresie.
78 
W ramach swych corocznych kontroli zgodności za 2014 r. Trybunał dokonał prze -
glądu próby 53 list kontrolnych wykorzystywanych przez instytucje audytowe na 
potrzeby audytów projektów. W 18 z nich (około 33%) wykryto znaczące uchybienia – 
na przykład nie uwzględniono wymogu zweryfikowania intensywności pomocy, co 
stanowi jedno z głównych źródeł błędów w kontrolach Trybunału (zob. pkt 39)60. Wła -
ściwe listy kontrolne mogłyby ułatwić instytucjom audytowym wykrywanie błędów 
dotyczących pomocy państwa.
79 
W 2015 r. Komisja zachęcała instytucje audytowe do zajęcia się tą kwestią, a analiza 
przeprowadzona przez Trybunał wykazała znaczną poprawę w tym obszarze61.60 Zob. sprawozdanie roczne za 
rok budżetowy 2014, pkt 6.65.
61 Zob. sprawozdanie roczne 
Trybunału za rok 
budżetowy 2015, pkt 6.59.
45 Uwagi 
Organy państw członkowskich potrzebują dodatkowego wsparcia, 
jeśli chodzi o kontrolę przestrzegania zasad pomocy państwa
80 
Niemal wszystkie instytucje audytowe, które udzieliły odpowiedzi na ankietę Trybu -
nału, oceniły unijne ramy prawne w zakresie pomocy państwa co najmniej jako dość 
złożone (zob. wykres 9 ). Ponad 35% z nich jako najistotniejszą przyczynę złożoności 
tych przepisów wskazało fakt, że są one bardzo rozbudowane. Kolejne 35% przyzna -
ło, że miało trudności w stosowaniu tych przepisów w praktyce. Przegląd prawodaw -
stwa dotyczącego pomocy państwa przedstawiono w  załączniku IV .Wykres 9Ocena unijnych ram prawnych w zakresie pomocy państwa – odpowiedzi udzielone 
przez instytucje audytowe
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie wyników ankiety.Dość proste: 3% Bardzo proste: 0%
Bardzo złożone: 24%
Dość złożone: 73%
81 
Ponad 85% instytucji audytowych, które udzieliły odpowiedzi na ankietę, uznało 
również, że chętnie skorzystałoby z dodatkowego wsparcia ze strony Komisji (zob. 
wykres  10). Najczęściej sugerowane formy wsparcia w tym kontekście to praktyczny 
podręcznik oparty na analizie przykładów (70%) oraz dodatkowe szkolenia (50%).
46 Uwagi 
82 
Ankieta wykazała również, że niemal 70% instytucji audytowych rzadko kontak -
towało się z urzędami ds. pomocy państwa lub nie utrzymywało z nimi żadnych 
kontaktów. Instytucje w 8 państwach członkowskich nie wiedziały o istnieniu takich 
urzędów na szczeblu krajowym. Tymczasem częstsza współpraca z urzędami ds. po -
mocy państwa może być dla instytucji audytowych dobrym sposobem na rozwijanie 
wiedzy fachowej w tej dziedzinie. Wykres 10Potrzeba dodatkowego wsparcia ze strony Komisji w zakresie pomocy państwa – 
odpowiedzi udzielone przez instytucje audytowe
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie wyników ankiety.0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%Nie potrzeba dodatkowego wsparciaDodatkowe/bardziej szczegółowe siatki 
analityczneDodatkowe wytyczne dotyczące 
konkretnych zagadnieńSzkolenia dotyczące konkretnych 
zagadnieńPraktyczny podręcznik oparty na analizie 
przykładów
47 Uwagi 
Komisja podjęła działania mające na celu uproszczenie 
obowiązujących przepisów dotyczących pomocy 
państwa oraz wzmocnienie zdolności 
administracyjnych państw członkowskich
83 
Trybunał zbadał, czy Komisja podjęła odpowiednie działania zapobiegawcze w celu 
wyeliminowania problemu nieprzestrzegania zasad pomocy państwa w ramach 
polityki spójności. Działania takie mogą obejmować zarówno środki o charakterze 
legislacyjnym, jak np. uproszczenie przepisów czy ustanowienie wymogów sprawoz -
dawczych na potrzeby monitorowania, jak i działania nieustawodawcze, takie jak 
szkolenia, seminaria i rozpowszechnianie dobrych praktyk. Działaniami takimi można 
objąć organy zaangażowane w zarządzanie pomocą państwa w ramach polityki spój -
ności i jej kontrolowanie, jak również inne organy.
Rozszerzone ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń 
blokowych skutkuje przeniesieniem odpowiedzialności 
z Komisji na państwa członkowskie
Nowe ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych 
przewiduje większy zakres wyłączeń z wymogu zgłoszenia 
pomocy państwa, zapewnia większą przejrzystość i ustanawia 
nowe wymogi w zakresie oceny
84 
W latach 2009-2014 kwota środków wydatkowanych zgodnie z zasadami określo -
nymi w ogólnym rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych wyniosła ponad 
115 mld euro62. W czerwcu 2014 r. Komisja przyjęła nowe ogólne rozporządzenie 
w sprawie wyłączeń blokowych, które zastąpiło rozporządzenie z 2008 r. Przyjęcie 
tego rozporządzenia to najistotniejsze działanie podjęte przez Komisję w zakresie po -
mocy państwa w odniesieniu do okresu programowania 2014-2020. Główne zmiany 
w rozporządzeniu z 2014 r. są następujące:
a) zwiększenie zakresu rozporządzenia,
b) zmiana w zasadach ustalania, czy wystąpił efekt zachęty,
c) zaostrzenie wymogów dotyczących przejrzystości,
d) ewaluacja ex post  dużych programów pomocy.
Zwiększenie zakresu
85 
Zakres ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych został poszerzony 
w wyniku dodania nowych kategorii pomocy63, poszerzenia zakresu kategorii pomo -
cy wyłączonych z obowiązku zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem z 2008 r.64 oraz 
podwyższenia progów powodujących obowiązek zgłoszenia i poziomów intensyw -
ności pomocy w przypadku niektórych środków pomocy65.62 Zob. sporządzona przez 
Komisję tabela wyników 
w dziedzinie pomocy państwa 
za 2015 r.
63 Ustanowiono 22 nowe 
kategorie pomocy państwa 
zwolnione z obowiązku 
zgłoszenia, takie jak pomoc na 
rzecz infrastruktury 
szerokopasmowej czy pomoc 
przeznaczona na 
infrastrukturę sportową 
i wielofunkcyjną infrastrukturę 
rekreacyjną. Z niektórych 
kategorii, takich jak pomoc dla 
nowych przedsiębiorstw 
założonych przez kobiety, 
zrezygnowano. Inne z kolei, 
jak np. pomoc na usługi 
doradcze w zakresie innowacji 
i usługi wsparcia innowacji 
oraz pomoc na tymczasowe 
zatrudnienie wysoko 
wykwalifikowanego 
personelu, zostały połączone 
w jedną. Ogółem liczba 
kategorii pomocy 
zwolnionych z obowiązku 
zgłoszenia wzrosła z 26 do 43.
64 Zakres został poszerzony 
w przypadku np. pomocy na 
finansowanie ryzyka, pomocy 
inwestycyjnej na 
infrastrukturę badawczą oraz 
pomocy na ochronę 
środowiska.
65 Progi powodujące obowiązek 
zgłoszenia podwyższono dla 
30% kategorii pomocy 
przewidzianych 
w rozporządzeniu (np. 
w przypadku działalności 
badawczej i rozwojowej uległy 
one podwojeniu). Poziomy 
intensywności pomocy z kolei 
zostały zwiększone na 
przykład w przypadku 
pomocy inwestycyjnej na 
ochronę środowiska (z 35-55% 
do 40-75%).
48 Uwagi 
86 
Z szacunków DG COMP wynika, że rozporządzeniem z 2008 r. objętych było 60% 
środków pomocy i 30% kwot przyznanej pomocy66, natomiast w okresie programo -
wania 2014-2020 rozporządzenie z 2014 r. będzie prawdopodobnie miało zastoso -
wanie do 75-90% środków i 67% kwot pomocy (zob. w yk re s  11)67. Wpływ ten będzie 
można precyzyjnie ocenić dopiero w nadchodzących latach. Wykres 11Szacowany minimalny wpływ zwiększenia zakresu 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. 
w porównaniu z rozporządzeniem z 2008 r.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych szacunkowych Komisji oraz ogól -
nych rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych z 2008 i 2014 r.67%
30%100%
100%75%60%Odsetek kwot pomocy objętych rozporządzeniem 
w sprawie wyłączeń blokowych
Odsetek środków pomocy objętych rozporządzeniem w sprawie 
wyłączeń blokowychRozporządzenie w sprawie wyłączeń 
blokowych z 2008 r.: 26 kategorii zwolnionych z obowiązku zgłoszeniaRozporządzenie w sprawie wyłączeń 
blokowych z 2014 r.: 43 kategorie zwolnione z obowiązku zgłoszenia, wyższe progi powodujące obowiązek zgłoszenia i wyższe poziomy intensywności pomocyWszystkie pozostałe rodzaje pomocy państwa: pomoc 
notyﬁkowana, wsparcie na rzecz usług świadczonych w ogólnym interesie itp.66 Zob. komunikat prasowy 
Komisji IP 14 587 z 21 maja 
2014 r.
67 Zob. notatka Komisji 
Europejskiej 14-369 z 21 maja 
2014 r.
49 Uwagi 
87 
Poszerzając zakres rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, Komisja w znacz -
nym stopniu zmniejszyła obciążenie administracyjne państw członkowskich i swoich 
własnych dyrekcji generalnych, ponieważ obowiązkiem zgłoszenia będzie objętych 
o wiele mniej środków pomocy. Taki krok oznacza jednak przeniesienie większej 
odpowiedzialności na państwa członkowskie, które będą zobowiązane do weryfiko -
wania zgodności z zasadami pomocy państwa w przypadku większej liczby środków 
pomocy, na przykład pod kątem przestrzegania pułapów intensywności pomocy czy 
wykazania efektu zachęty. Tymczasem, jak wynika z monitorowania prowadzonego 
przez Komisję, w latach 2009-2014 państwa członkowskie popełniły wiele błędów 
przy opracowywaniu koncepcji i wdrażaniu programów pomocy, które to błędy 
mogły mieć niekorzystny wpływ na zgodność z rynkiem wewnętrznym, zwłaszcza 
w przypadku programów objętych ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń 
blokowych (zob. pkt 52-54).
Zmiana w zasadach stosowania efektu zachęty
88 
Pomoc państwa może skutecznie przyczynić się do osiągnięcia pożądanych celów 
w zakresie polityki publicznej tylko wówczas, gdy będzie zapewniać efekt zachęty, 
czyli gdy skłoni beneficjentów pomocy do działań, których bez tej pomocy by nie 
podjęli (zob. pkt 40). Druga istotna zmiana wprowadzona rozporządzeniem w spra -
wie wyłączeń blokowych z 2014 r. polegała na zbliżeniu wymogów odnoszących się 
do dużych przedsiębiorstw do wymogów stosowanych do MŚP , tak by ułatwić dużym 
przedsiębiorstwom wykazywanie efektu zachęty w momencie uzyskania przez nie 
wsparcia w ramach programu pomocy (zob. tabela  6). Również to rozwiązanie prze -
kłada się na zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla Komisji, państw członkow -
skich i dużych przedsiębiorstw. Tabela 6Wykazywanie efektu zachęty (porównanie rozporządzenia w sprawie wyłączeń 
blokowych z 2008 r. z rozporządzeniem z 2014 r.)
  Rozporządzenie z 2008 r. Rozporządzenie z 2014 r.
Pomoc dla MŚP a) złożenie wniosku o dofinansowanie przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem
Pomoc na 
rzecz dużych 
przedsiębiorstw 
przyznana w ramach 
programów pomocya) złożenie wniosku o dofinansowanie przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem
a)  weryfikacja, czy z dokumentacji przedstawionej przez 
beneficjenta wynika, że pomoc doprowadziła do 
istotnego zwiększenia rozmiaru lub zakresu projektu, 
do przyspieszenia jego realizacji bądź do istotnego 
zwiększenia kwoty przeznaczonej na projekt-
Pomoc na 
rzecz dużych 
przedsiębiorstw 
przyznana poza 
programem pomocya) złożenie wniosku o dofinansowanie przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem oraz
b)  weryfikacja, czy z dokumentacji przedstawionej przez beneficjenta wynika, że pomoc doprowadziła do istotnego 
zwiększenia rozmiaru lub zakresu projektu, do przyspieszenia jego realizacji bądź do istotnego zwiększenia kwoty 
przeznaczonej na projekt
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie ogólnych rozporządzeń w sprawie wyłączeń blokowych z 2008 i 2014 r.
50 Uwagi 
Zaostrzenie wymogów dotyczących przejrzystości
89 
Trzecia poważna zmiana wynikająca z rozporządzenia w sprawie wyłączeń bloko -
wych z 2014 r. dotyczy znacznego zaostrzenia wymogów dotyczących przejrzystości 
w przypadku pomocy indywidualnej. W myśl obecnie obowiązujących przepisów 
państwa członkowskie mają obowiązek publikować informacje nie tylko na temat 
wszystkich programów pomocy oraz pomocy ad hoc , ale również na temat wszyst -
kich środków pomocy indywidualnej przekraczających 500 000 euro, przyznanych 
w ramach programów pomocy68. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem z 2008 r. 
państwa były zobowiązane do przesyłania informacji na temat większych środków 
pomocy indywidualnej jedynie do Komisji (bez publikacji), a obowiązek ten odnosił 
się wyłącznie do regionalnej pomocy inwestycyjnej i pomocy na działalność badaw -
czo-rozwojową w pewnych określonych okolicznościach69.
90 
Aby usprawnić scentralizowaną publikację wszelkich informacji na temat udzielonej 
pomocy państwa udostępnionych na krajowych lub regionalnych stronach interne -
towych, DG COMP , we współpracy z państwami członkowskimi, opracowała specjalne 
narzędzie informatyczne pod nazwą Transparency Award Module , które udostępniono 
1 lipca 2016 r.70.
91 
Trybunał przewiduje, że większa przejrzystość przełoży się na lepsze przestrzeganie 
zasad pomocy państwa w państwach członkowskich, ponieważ zainteresowane stro -
ny będą miały łatwiejszy dostęp do informacji w celu składania skarg dotyczących 
bezprawnie przyznanej pomocy. Komisja ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie tego 
rodzaju skargi (zob. pkt 20).
Ewaluacja ex post dużych programów pomocy
92 
Na potrzeby rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. Komisja wpro -
wadziła pojęcie ewaluacji ex post  w odniesieniu do programów pomocy w niektórych 
kategoriach o rocznym budżecie przekraczającym 150 mln euro71. Ewaluacje takie 
muszą być dokonywane przez państwa członkowskie w celu rozważenia pozytyw -
nych i negatywnych skutków danego programu pomocy. Wiążą się one co prawda 
z większym obciążeniem administracyjnym dla państw członkowskich, jednak DG 
COMP złagodziła je nieco, ograniczając wymóg przeprowadzenia ewaluacji do du -
żych programów pomocy. Do końca 2015 r. państwa członkowskie przedłożyły DG 
COMP 18 planów ewaluacji, a pierwszych wyników można oczekiwać w 2017 r.68 Informacje obejmujące 
wszelkie istotne aspekty 
udzielonej pomocy, takie jak 
kwota pomocy, organ 
udzielający pomocy oraz 
beneficjent, należy 
opublikować na 
kompleksowej stronie 
internetowej dotyczącej 
pomocy państwa na poziomie 
krajowym lub regionalnym 
począwszy najpóźniej od 
1 lipca 2016 r. Zob. art. 9 
ogólnego rozporządzenia 
w sprawie wyłączeń 
blokowych z 2014 r.
69 Art. 9 ogólnego 
rozporządzenia w sprawie 
wyłączeń blokowych z 2008 r.
70 https://webgate.ec.europa.eu/
competition/transparency/
public/search/
chooseLanguage .
71 Art. 1 ust. 2 ogólnego 
rozporządzenia w sprawie 
wyłączeń blokowych z 2014 r. 
Kategorie te to pomoc 
regionalna, pomoc dla MŚP 
i pomoc na dostęp do 
finansowania dla MŚP , pomoc 
na działalność badawczą, 
rozwojową i innowacyjną, 
pomoc na ochronę 
środowiska oraz pomoc na 
rzecz infrastruktury 
szerokopasmowej.
51 Uwagi 
Stosowanie rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych 
z mocą wsteczną
93 
Nowe ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych zostało opublikowa -
ne w dniu 26 czerwca 2014 r. i weszło w życie z dniem 1 lipca 2014 r. Art. 58 ust. 1 
stanowi: „[n]iniejsze rozporządzenie stosuje się do pomocy indywidualnej przyznanej 
przed jego wejściem w życie”72. Oznacza to, że pomoc udzielona przed wejściem 
w życie tego rozporządzenia, która była niezgodna z rynkiem wewnętrznym w mo -
mencie przyznania, może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeśli 
spełnia nowe lub zmienione wymogi określone w rozporządzeniu73. Przykładowo 
beneficjent może naruszać przepisy dotyczące efektu zachęty obowiązujące w mo -
mencie przyznania pomocy, ale już nie nowe przepisy przewidziane w rozporzą -
dzeniu z 2014 r. W takiej konkretnej sytuacji, z uwagi na stosowanie rozporządzenia 
w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. z mocą wsteczną, państwa członkowskie nie 
miałyby obowiązku odzyskania pomocy.
94 
Stosowanie rozporządzenia z mocą wsteczną może prowadzić do uznania środka 
pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym za sprawą zmiany w przepisach lub na 
mocy nowych przepisów, które nie obowiązywały w momencie przyznania pomocy. 
W ramach monitorowania prowadzonego w latach 2009-2014 Komisja wykryła 16 
problemów, które miały wpływ na zgodność z rynkiem wewnętrznym w momencie 
przyznania pomocy. W przypadku czterech z nich uznała później, że pomoc jest 
zgodna z rynkiem wewnętrznym, co wynikało z zastosowania z mocą wsteczną 
rozporządzenia z 2014 r. Podobnie w ramach swych corocznych kontroli zgodności 
w 2014 r. Trybunał wykrył dwa błędy, które miały wpływ finansowy w momencie 
przyznania pomocy (gdy obowiązywało rozporządzenie w sprawie wyłączeń bloko -
wych z 2008 r.), a które w momencie przeprowadzania kontroli (po tym, jak weszło 
w życie rozporządzenie z 2014 r.) zostały zakwalifikowane jako błędy dotyczące zgod -
ności bez wpływu finansowego.
W dalszym ciągu w wielu państwach członkowskich występują 
trudności w monitorowaniu statusu procedur odzyskania 
bezprawnie przyznanej pomocy
95 
W rozporządzeniu w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. podtrzymano zasadę 
ustanowioną już w rozporządzeniu z 2008 r., zgodnie z którą nie można przyznać 
pomocy na rzecz przedsiębiorstwa, na którym ciąży obowiązek zwrotu pomocy74. 
Określana jest ona mianem zasady Deggendorf.72 W rozporządzeniu w sprawie 
wyłączeń blokowych z 2008 r. 
znajdował się podobny zapis 
(zob. art. 44).
73 Sytuacja, w której Komisja 
podejmuje decyzję w sprawie 
zgodności pomocy z rynkiem 
wewnętrznym po tym, jak 
pomoc ta została przyznana, 
występuje, jeśli pomoc nie 
została prawidłowo zgłoszona, 
a Komisja dowiaduje się o tym 
na przykład w wyniku skargi 
złożonej przez zainteresowaną 
stronę.
74 Zob. art 1 ust. 4 ogólnego 
rozporządzenia w sprawie 
wyłączeń blokowych z 2014 r. 
i art. 1 ust. 6 rozporządzenia 
z 2008 r.
52 Uwagi 
96 
Kiedy Komisja przyjmuje decyzję nakazującą odzyskanie pomocy, odnośne państwo 
członkowskie jest zobowiązane odzyskać bezprawnie przyznaną pomoc od benefi -
cjenta. Decyzje te są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W prze -
ciwieństwie do pomocy indywidualnej, w przypadku której beneficjent jest wskazany 
w decyzji nakazującej odzyskanie środków, w odniesieniu do programów pomocy to 
do zadań państwa członkowskiego należy wskazanie przedsiębiorstw, które skorzy -
stały z pomocy, i poinformowanie o tym Komisji, jak również ustalenie kwoty pomo -
cy, jaką należy odzyskać. Oznacza to, że w przypadku decyzji mających zastosowanie 
do krajowych programów pomocy w Dzienniku Urzędowym nie podaje się nazw 
konkretnych przedsiębiorstw. Ponadto to państwo członkowskie odpowiada za od -
zyskanie środków i poinformowanie Komisji o tym fakcie. Nie ma jednak ogólnounij -
nego systemu, który umożliwiałby właściwym organom w państwach członkowskich 
uzyskanie informacji na temat statusu procedur odzyskania bezprawnie przyznanej 
pomocy (tj. sprawdzenie, czy nakaz odzyskania środków został zrealizowany). Stano -
wi to szczególny problem w przypadku przedsiębiorstw, które prowadzą działalność 
w więcej niż jednym państwie członkowskim.
Bardziej rygorystyczne warunki przyznawania pomocy 
przewidziane w wytycznych w sprawie pomocy regionalnej 
zachęcają do stosowania ogólnego rozporządzenia w sprawie 
wyłączeń blokowych
97 
Zdaniem Komisji pomoc przyznawana zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy pań -
stwa (zob. załącznik  IV) stanowi szczególne zagrożenie dla rynku wewnętrznego, co 
wiąże się z jej wielkością (pomoc indywidualna, która przewyższa progi powodujące 
obowiązek zgłoszenia przewidziane w rozporządzeniu w sprawie wyłączeń bloko -
wych) bądź z jej rodzajem (np. zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy regional -
nej w niektórych regionach istnieje obowiązek zgłoszenia pomocy operacyjnej dla 
MŚP75). Z tego względu wytyczne są bardziej rygorystyczne niż przepisy ogólnego 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych. W wytycznych w sprawie pomocy 
regionalnej, które stanowią jeden z siedmiu zestawów wytycznych dotyczących po -
mocy państwa zmodyfikowanych na potrzeby okresu programowania 2014-2020, na -
cisk położono na rozwój obszarów mniej uprzywilejowanych pod względem poziomu 
życia (obszary, w których PKB na mieszkańca wynosi 75% średniej unijnej lub mniej) 
lub gęstości zaludnienia (obszary, w których gęstość zaludnienia wynosi poniżej 12,5 
mieszkańca na km2), które mają szczególne znaczenie w ramach polityki spójności.
98 
Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 przyczyniają się do więk -
szej przejrzystości, ponieważ przewidują wymóg publikowania istotnych informacji 
na centralnej stronie internetowej76. Ograniczają one również ryzyko, że pomoc 
zakłóci rynek wewnętrzny, ponieważ przewidują niższe maksymalne poziomy inten -
sywności pomocy dla dużych przedsiębiorstw na wszystkich obszarach z wyjątkiem 
obszarów najbiedniejszych77. Przewidują także zmiany w zasadach wykazywania 
efektu zachęty. Na przykład w obszarze pomocy inwestycyjnej nakładają na odbior -
ców pomocy wymóg przedstawienia, jak wyglądałaby sytuacja alternatywna, gdyby 
nie otrzymali wsparcia78. Wymóg ten ma również zastosowanie do MŚP , co sprawia, że 
jeśli chodzi o wykazanie efektu zachęty, wytyczne w sprawie pomocy regionalnej są 
znacznie bardziej rygorystyczne niż rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych 
(zob. pkt 88).75 W opinii Komisji pomoc 
operacyjna stanowi 
szczególne zagrożenie dla 
rynku wewnętrznego. Na 
przykład w programach 
operacyjnych na okres 
programowania 2014-2020 
zamieszczono zastrzeżenie, że 
należy zwrócić szczególną 
uwagę na zasady pomocy 
państwa mające zastosowanie 
do pomocy operacyjnej.
76 Sekcja 3.8 wytycznych 
w sprawie pomocy 
regionalnej na lata 2014-2020.
77 Sekcja 5.4 wytycznych 
w sprawie pomocy 
regionalnej na lata 2014-2020 
w porównaniu z sekcją 4.1.2 
wytycznych w sprawie 
pomocy regionalnej na lata 
2007-2013.
78 Sekcja 3.5 wytycznych 
w sprawie pomocy 
regionalnej na lata 2014-2020 
w porównaniu z sekcją 4.1.1 
(38) wytycznych w sprawie 
pomocy regionalnej na lata 
2007-2013.
53 Uwagi 
99 
Wytyczne w sprawie pomocy regionalnej przewidują również wymóg objęcia progra -
mów pomocy – pod pewnymi warunkami – ewaluacją ex post . Zobowiązanie to może 
zostać nałożone przez DG COMP w przypadku programów pomocy o dużym budże -
cie, zawierających nowatorskie elementy bądź też gdy przewiduje się istotne zmiany 
rynkowe, technologiczne lub regulacyjne79. Według stanu na 30 czerwca 2016 r. 
państwa członkowskie przedłożyły dziesięć planów ewaluacji, zgodnie z wytycznymi 
w sprawie pomocy państwa, w tym pomocy regionalnej.
Nowo wprowadzone warunki wstępne oraz procedura mająca 
zastosowanie do dużych projektów mogą przyczynić się do 
lepszego przestrzegania zasad pomocy państwa w obszarze 
polityki spójności
100  
W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2014-
2020 wprowadzono dwie zmiany, które mają szczególne znaczenie w kontekście 
pomocy państwa w obszarze polityki spójności80:
a) warunki wstępne,
b) nową, opcjonalną procedurę zatwierdzania dużych projektów.
Państwa członkowskie, które nie spełniają warunków wstępnych, 
to nie te same państwa, w których Komisja stwierdziła najwięcej 
problemów w przeszłości
101  
Warunki wstępne to warunki oparte na określonych z góry kryteriach, których 
spełnienie Komisja uważa za konieczne do skutecznego i wydajnego wykorzystania 
środków UE. Pomoc państwa to tylko jeden z obszarów, w których określono takie 
warunki. Zdaniem Komisji spełnienie tych warunków może pomóc ograniczyć liczbę 
błędów i problematycznych przypadków dotyczących pomocy państwa, ponieważ 
ułatwi usprawnienie systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich, co 
z kolei powinno przełożyć się na większe przestrzeganie zasad pomocy państwa.
102  
Państwa członkowskie zostały zobowiązane do dokonania samooceny, czy i w jaki 
sposób spełniły następujące trzy kryteria: skuteczne stosowanie zasad pomocy 
państwa, szkolenia i rozpowszechnianie informacji wśród pracowników oraz zdolno -
ści administracyjne81. Pięć państw członkowskich uznało – w porozumieniu z Komi -
sją – że nie spełniały tych warunków w momencie przyjęcia umów partnerstwa (zob. 
tabela  7).79 Zob. „Wytyczne dla Komisji 
i państw członkowskich 
dotyczące wspólnej metodyki 
oceny systemów zarządzania 
i kontroli w państwach 
członkowskich” z 18 grudnia 
2014 r.
80 Rozporządzenie (UE) 
nr 1303/2013.
81 Art. 19 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
54 Uwagi 
Państwa członkowskie, które nie spełniają kryteriów dotyczących warunków 
wstępnych w zakresie pomocy państwa
Kryterium Chorwacja Republika Czeska Włochy Rumunia Słowacja
Rozwiązania dotyczące skutecznego stosowania zasad 
pomocy państwa- - - - -
Rozwiązania w zakresie szkoleń i rozpowszechniania 
informacji wśród pracowników- √ - √ √
Rozwiązania zapewniające zdolności administracyjne - - - √ -
Uwaga:  Symbol √ oznacza, że kryterium zostało spełnione.
 - oznacza, że kryterium nie jest spełnione.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.Tabela 7
103  
W każdym przypadku DG REGIO i dane państwo członkowskie uzgodniły szereg dzia -
łań, jakie mają zostać podjęte przez to państwo, które udokumentowano w planach 
działania. Przykłady przedstawiono w  ramce 8 .
Przykłady działań, które mają zostać zrealizowane w celu spełnienia warunków 
wstępnych dotyczących pomocy państwa
Rozwiązania, jakie muszą zostać wdrożone przez państwa członkowskie wymienione w tabeli 7
Skuteczne stosowanie zasad pomocy państwa. Przykłady uzgodnionych działań:
 ustanowienie centralnych rejestrów pomocy państwa na potrzeby weryfikowania zgodności z przepisami rozporzą -
dzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. oraz rejestrowania pomocy de minimis  (Włochy i Rumunia),
 zapewnienie przestrzegania zasady Deggendorf, na przykład poprzez publikowanie listy przedsiębiorstw, które nie 
wywiązały się z obowiązku zwrotu pomocy (Republika Czeska, Włochy i Rumunia).
Szkolenia i rozpowszechnianie informacji wśród pracowników. Przykłady uzgodnionych działań:
 nałożenie na pracowników obowiązku odbycia co najmniej dwóch szkoleń z zakresu pomocy państwa w roku 
(Włochy),
 utworzenie operacyjnej sieci ekspertów i koordynatorów w zakresie pomocy państwa (Chorwacja).
Zapewnianie zdolności administracyjnych. Przykłady uzgodnionych działań:
 zobowiązanie państwa członkowskiego do wzmocnienia zdolności administracyjnych o 10-15 etatów (Słowacja),
 przyjęcie planu naboru pracowników do krajowych organów zajmujących się zarządzaniem funduszami struktural -
nymi i inwestycyjnymi (Chorwacja).
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie planów działania ustanowionych w celu spełnienia warunków wstępnych w zakresie 
pomocy państwa.Ramka 8
55 Uwagi 
104  
Działania te muszą zostać ukończone do końca 2016 r. Komisja oceni ich realizację po 
otrzymaniu od państw członkowskich sprawozdań na temat zakończenia realizacji 
planów działania. Jeśli na podstawie tej oceny Komisja uzna, że plan nie został właści -
wie zrealizowany, może zawiesić płatności na rzecz danego państwa członkowskie -
go82. Według stanu na koniec sierpnia 2016 r. przeprowadzana przez Komisję ocena, 
czy pięć państw członkowskich wspomnianych powyżej zrealizowało wszystkie 
działania przewidziane w odnośnych planach, była wciąż w toku.
105  
W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nie zobowiązano państw człon -
kowskich do dokonania samooceny pod kątem stopnia przestrzegania zasad pomocy 
państwa w okresie programowania 2007-2013. Przewidziano natomiast trzy szczegó -
łowe kryteria dotyczące rozwiązań o charakterze administracyjnym (zob. tabela  7). 
Analizując, czy państwa członkowskie przeprowadziły samooceny w odpowiedni 
sposób, Komisja nie korzystała w skuteczny sposób z dostępnych informacji z mo -
nitorowania, które można by wykorzystać w celu opracowania planów działania dla 
wszystkich państw członkowskich, w których w przeszłości wykryto istotne proble -
my. W szczególności, jak wynika z monitorowania prowadzonego przez DG COMP 
w latach 2006-2014, w niektórych państwach członkowskich stwierdzono większą 
częstotliwość występowania problemów w zakresie koncepcji i wdrażania środków 
pomocy niż w państwach, które uznały, że nie spełniają warunków wstępnych doty -
czących pomocy państwa (zob. pkt 55).
Alternatywna procedura zatwierdzania dużych projektów może 
uprawnić weryfikację kwestii dotyczących zasad pomocy państwa 
przez Komisję, lecz nie została pomyślana w taki sposób, by 
każdorazowo zapewniać państwom członkowskim pewność prawa
106  
W okresie programowania 2007-2013 duże projekty były zatwierdzane przez Komi -
sję po weryfikacji przez nią wniosków o dofinansowanie przesłanych przez pań -
stwa członkowskie (zob. pkt 66-71). Na potrzeby okresu programowania 2014-2020 
w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów ustanowiono drugą, alternatywną 
procedurę zatwierdzania dużych projektów83, w ramach której wniosek o dofinan -
sowanie jest oceniany przez niezależnego eksperta, zanim zostanie notyfikowany 
Komisji przez państwo członkowskie (zob. ramka 9 ). Korzystanie z tej alternatywnej 
procedury nie jest obowiązkowe. Do czerwca 2016 r. z jej zastosowaniem złożono 
tylko jeden wniosek dotyczący dużego projektu.82 Art. 19 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
83 Art. 101 rozporządzenia (UE) 
nr 1303/2013.
56 Uwagi 
107  
Ta alternatywna procedura mająca zastosowanie do dużych projektów może upraw -
nić weryfikację kwestii dotyczących zasad pomocy państwa przez Komisję, lecz nie 
została pomyślana w taki sposób, żeby zawsze przy podejmowaniu decyzji w sprawie 
dużego projektu państwo członkowskie miało pewność co do zgodność z zasadami 
pomocy państwa. Taką pewność można bowiem uzyskać jedynie w drodze notyfika -
cji pomocy przez państwo członkowskie, na podstawie której Komisja wydaje decyzję 
w sprawie pomocy państwa (zob. pkt 70).
Wspólny plan działania w zakresie pomocy państwa 
ustanowiony przez Komisję ma na celu wzmocnienie 
zdolności administracyjnych państw członkowskich 
i wymaga ciągłej uwagi
108  
W marcu 2015 r. DG COMP i DG REGIO uzgodniły wspólny plan działania w zakresie 
pomocy państwa85.
109  
Plan ten początkowo obejmował sześć działań mających na celu podniesienie po -
ziomu wiedzy i know-how w zakresie pomocy państwa we wszystkich państwach 
członkowskich. Działania te to: wskazywanie i rozpowszechnianie dobrych praktyk, 
szkolenia dla specjalistów w dziedzinie pomocy państwa, warsztaty dotyczące sy -
tuacji w poszczególnych państwach, seminaria dla specjalistów, dalszy rozwój bazy 
danych, w której zgromadzone są pytania i odpowiedzi (platforma ECN-ET86), oraz 
stworzenie bazy danych z informacjami na temat pomocy państwa. W 2016 r. Komisja 
dodała siódme działanie (zob. tabela  8).Wyznaczenie niezależnego eksperta i weryfikacja niezależnej oceny jakości
Niezależny ekspert ocenia wniosek o dofinansowanie dużego projektu. Ocena ta obejmuje analizę charakteru 
środka pomocy oraz jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Jeśli wniosek zostanie oceniony pozytywnie, instytu -
cja zarządzająca może zatwierdzić duży projekt i przesłać go Komisji. Komisja ma prawo wyrazić sprzeciw w ciągu 
trzech miesięcy, jeśli stwierdzi „istotne słabe punkty” w sprawozdaniu z niezależnej oceny jakości.
Ekspert jest wybierany przez państwo członkowskie, pod warunkiem wyrażenia zgody przez Komisję. Komisja za -
twierdziła już wstępnie grupę ekspertów pod nazwą „wspólna inicjatywa wsparcia projektów w regionach europej -
skich” (JASPERS)84.
84 JASPERS to program wsparcia technicznego, w którym udział biorą DG REGIO, Europejski Bank Inwestycyjny oraz Europejski Bank Odbudowy 
i Rozwoju. Wsparcie to jest udzielane państwom członkowskim bezpłatnie.Ramka 9
85 „Wzmocnienie zdolności 
administracyjnych w zakresie 
zarządzania funduszami 
państw członkowskich 
w obszarze pomocy 
państwa – wspólny plan 
działania” przyjęty przez 
Komisję 18 marca 2015 r.
86 Elektroniczna platforma 
wymiany dokumentów 
w ramach europejskiej sieci 
konkurencji (ECN-ET) 
umożliwia państwom 
członkowskim zadawanie DG 
COMP pytań dotyczących 
pomocy państwa. Co do 
zasady zarówno pytania, jak 
i odpowiedzi udzielone przez 
DG COMP publikowane są do 
wglądu dla wszystkich państw 
członkowskich. Wyjątek od tej 
reguły stanowią przypadki, 
które są tak specyficzne, że 
informacje na ich temat nie 
byłyby użyteczne dla 
pozostałych państw.
57 Uwagi 
Wspólny plan działania w zakresie pomocy państwa przyjęty przez Komisję
Nr Działanie i termin realizacji Opis Stan na sierpień 2016 r.
1Wskazywanie i rozpowszechnia -
nie dobrych praktyk
Pierwsze wyniki oczekiwane w II 
kwartale 2015  r.Opracowanie wykazu skutecznych narzędzi wykorzy -
stywanych w różnych państwach członkowskich do 
wzmacniania zdolności administracyjnych oraz wska -
zanie dobrych praktyk, z których korzystać mogłyby 
wszystkie państwa członkowskie.Ukończono w 2016 r.
2Szkolenie z zakresu europej -
skich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych dla specjali -
stów w dziedzinie krajowych 
przepisów dotyczących pomocy 
publicznej1
II kwartał 2015 r.Jednodniowe szkolenie w Brukseli przeznaczone dla 
specjalistów w dziedzinie krajowych przepisów doty -
czących pomocy publicznejWedług stanu na sierpień 2016 r. szkolenie 
nie odbyło się.
3Warsztaty dotyczące sytuacji 
w poszczególnych państwach
Począwszy od II kwartału 2015 r.Organizacja interaktywnych warsztatów w państwach 
członkowskich, które nie spełniają warunku wstępnego 
dotyczącego pomocy państwa bądź w przypadku 
których zaobserwowano poważne utrudnienia.Seminaria zorganizowano w 2014 r. (Hiszpa -
nia) i 2015 r. (Bułgaria, Chorwacja, Republika 
Czeska, Włochy, Rumunia i Słowacja).
4Seminaria dla specjalistów, 
internetowe kursy szkoleniowe
Działanie o charakterze ciągłymRozpowszechnianie wiedzy za pośrednictwem bardzo 
szczegółowych, indywidualnie opracowanych semina -
riów dotyczących konkretnego tematu/zagadnieniaWarsztaty tematyczne poświęcone działal -
ności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej 
odbyły się w Brukseli w styczniu 2016 r.
5Opracowanie bazy danych, 
w której zebrane są pytania 
i odpowiedzi
Działanie o charakterze ciągłymUdzielanie wskazówek dotyczących interpretacji 
nowych przepisów specjalistom w dziedzinie krajowych 
przepisów dotyczących pomocy publicznej za pośred -
nictwem platformy elektronicznej administrowanej 
w pełni przez DG COMP .Do czerwca 2016 r. przesłano ponad 600 
pytań i odpowiedzi, które obecnie są 
przenoszone do serwisu eState aid wiki (zob. 
działanie 6).
6Stworzenie serwisu wiki doty -
czącego pomocy państwa
Działanie o charakterze ciągłymPodsumowanie najważniejszych pytań zadanych za 
pośrednictwem platformy ECN-ETSerwis został uruchomiony w lutym 2016 r. 
pod nazwą eState aid wiki. Do czerwca 
2016 r. opublikowano w nim około 270 pytań 
i odpowiedzi.
7Opracowanie specjalnego 
modułu szkoleńDG REGIO/DG EMPL i DG COMP wraz z Europejskim 
Instytutem Administracji Publicznej przygotowują serię 
dwudniowych szkoleń z zakresu pomocy państwa. Dwa 
szkolenia odbędą się w Brukseli w listopadzie i grudniu 
2016 r. Kolejne będą organizowane w zależności od 
zapotrzebowania ze strony państw członkowskich.
Grupa docelowa to osoby zajmujące się w praktyce eu -
ropejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjny -
mi, dysponujące pewnym doświadczeniem w zakresie 
pomocy państwa.Zaplanowano na listopad i grudzień 2016 r.
1  Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne obejmują EFRR, Fundusz Spójności, EFS, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obsza -
rów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki.
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.Tabela 8
58 Uwagi 
110  
Spośród siedmiu działań przewidzianych we wspólnym planie działania w zakresie 
pomocy państwa działania nr 1 i 3 zostały wdrożone w pełni, natomiast działania 
nr 5 i 6 zostały zrealizowane i funkcjonują w sposób ciągły. Według stanu na sierpień 
2016 r. pozostałe trzy działania nie zostały wdrożone – jedno było na etapie realizacji 
(działanie nr 4), a dwa jeszcze się nie zaczęły (działania nr 2 i 7).
111 
Ponadto Trybunał ustalił, że DG REGIO i DG EMPL znacznie zwiększyły liczbę ofe -
rowanych szkoleń – z pięciu w latach 2012-2013 do 17 w latach 2014-2015. W latach 
2014-2015, na wniosek 19 państw członkowskich87, DG COMP zorganizowała z kolei 
37 szkoleń dotyczących reformy przepisów dotyczących pomocy państwa przyjętych 
na okres programowania 2014-2020. Ponadto do stycznia 2016 r. DG COMP zorga -
nizowała szkolenia na temat pomocy państwa i infrastruktury dla pięciu państw 
członkowskich88.
112  
Wspólny plan działania w zakresie pomocy państwa oraz większa liczba szkoleń 
oferowanych przez Komisję to część ogólnych starań na rzecz zapewnienia lepsze -
go przestrzegania przez państwa członkowskie zasad pomocy państwa, po części 
w odpowiedzi na powierzone im dodatkowe obowiązki w tej dziedzinie. Inicjatywy 
te mają duże znaczenie dla zniwelowania ryzyka, jakie wiąże się ze zwiększeniem roli 
państw członkowskich w zakresie opracowywania koncepcji i wdrażania środków po -
mocy. Wyniki ankiety przeprowadzonej przez Trybunał pokazują, że z pozytywnym 
odbiorem spotkał się zwłaszcza serwis eState aid wiki, wykorzystywany w szerokim 
zakresie przez państwa członkowskie. Do 30 czerwca 2016 r. zamieszczono w nim 
około 270 pytań i odpowiedzi89.
113  
Stopień, w jakim działania te przyczynią się do lepszego wykrywania błędów doty -
czących pomocy państwa i zapobiegania im w państwach członkowskich, będzie 
można ocenić dopiero w przyszłości.87 Wszystkie państwa 
członkowskie z wyjątkiem 
Danii, Irlandii, Grecji, Cypru, 
Litwy, Luksemburga, Malty, 
Niderlandów i Austrii.
88 Bułgaria, Chorwacja, 
Republika Czeska, Rumunia 
i Słowacja.
89 Na istniejącej wcześniej 
platformie ECN-ET dostępnych 
było ponad 600 pytań 
i odpowiedzi, które obecnie są 
przenoszone do serwisu 
eState aid wiki.
59
 Wnioski i zalecenia
114  
W ramach swych kontroli w obszarze polityki spójności przeprowadzanych od 2010 r. 
Trybunał stwierdził, że w znacznym stopniu nie przestrzegano zasad pomocy pań -
stwa. W niniejszym sprawozdaniu zwrócono uwagę na potrzebę podniesienia pozio -
mu wiedzy na temat obowiązujących przepisów na poziomie państw członkowskich, 
jak również na konieczność zapewniania ciągłego wsparcia przez Komisję, tak by 
skutecznie zapobiegać przypadkom naruszeń zasad pomocy państwa oraz wykrywać 
je i korygować. Ogólnie Trybunał ustalił, co następuje:
a) W trakcie kontroli przeprowadzonych w latach 2010-2014 Komisja i Trybunał 
wykryły liczne przypadki naruszenia zasad pomocy państwa. Błędy w wydatkach 
z EFRR i Funduszu Spójności w istotnym stopniu złożyły się na szacowany przez 
Trybunał poziom błędu w obszarze polityki spójności. Trybunał ustalił, że w ra -
mach swych kontroli i monitorowania w obszarze spójności Komisja wykrywała 
nieprawidłowości w podobnym zakresie co Trybunał. Instytucje audytowe w pań -
stwach członkowskich z kolei wykrywały naruszenia zasad pomocy państwa na 
znacznie mniejszą skalę niż Komisja czy Trybunał, co wskazuje na to, że jak dotąd 
nie przykładały wystarczającej wagi do tej kwestii w swoich audytach.
b) W okresie programowania 2007-2013 Komisja nie rejestrowała wykrytych przez 
siebie błędów dotyczących pomocy państwa ani błędów zgłoszonych przez 
państwa członkowskie w sposób, który umożliwiłby jej przeprowadzenie ich 
odpowiedniej analizy. Tymczasem analiza taka mogłaby pomóc Komisji w opra -
cowaniu lepiej ukierunkowanych i indywidualnie dostosowanych działań zapo -
biegawczych dotyczących państw członkowskich i programów.
c) Szczególnie na początku okresu programowania 2007-2013 Komisja nie wery -
fikowała systematycznie dużych projektów pod kątem zgodności z przepisami 
w tym zakresie. Istnieje zatem ryzyko, że niektóre z takich projektów współfi -
nansowanych ze środków UE są niezgodne z rynkiem wewnętrznym, co może 
również wynikać z faktu, że do 2012 r., a więc przed doprecyzowaniem przepisów 
za sprawą wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk/Halle, państwa członkowskie 
rzadko zgłaszały Komisji inwestycje w infrastrukturę. Aby zniwelować to ryzyko 
w przyszłości, Komisja zintensyfikowała wewnętrzne działania zapobiegawcze 
i na potrzeby okresu programowania 2014-2020 ustanowiła alternatywną proce -
durę zatwierdzania dużych projektów, obejmującą niezależną ocenę jakości. Jak 
wynika z informacji udzielonych przez Komisję, duże projekty będą zatwierdzane 
wyłącznie po wewnętrznej weryfikacji kwestii dotyczących pomocy państwa, 
niezależnie od procedury stosowanej przez dane państwo członkowskie.
d) Komisja podjęła kroki w celu uproszczenia przepisów dotyczących pomocy 
państwa przyjętych na okres programowania 2014-2020, które przyczyniły się 
co prawda do zmniejszenia obciążeń administracyjnych i większej przejrzysto -
ści, lecz jednocześnie nałożyły na państwa członkowskie nowe obowiązki, jeśli 
chodzi o opracowywanie koncepcji i wdrażanie środków pomocy. Przyznanie 
państwom członkowskim większej odpowiedzialności w tym zakresie wiąże się 
jednak z ryzykiem większej liczby błędów. Jak bowiem wynika z monitorowania 
prowadzonego przez Komisję, państwa członkowskie popełniły wiele błędów 
przy opracowywaniu koncepcji programów pomocy na okres programowania 
2007-2013 i ich wdrażaniu. Aby zniwelować to ryzyko, Komisja podjęła działa -
nia na rzecz wzmocnienia zdolności administracyjnych państw członkowskich 
w obszarze pomocy państwa, obejmujące m.in. ustanowienie warunków wstęp -
nych (tzw. warunków ex ante ) w odniesieniu do systemów pomocy państwa, co 
ma usprawnić wydajne i skuteczne wdrażanie europejskich funduszy struktu -
ralnych i inwestycyjnych. Państwa członkowskie, które uznano za niespełniające 
60 Wnioski i zalecenia 
warunków wstępnych, to jednak nie zawsze te same państwa, w których Komisja 
wykryła najwięcej problemów w przeszłości. Co więcej, działania te wymagają 
ciągłej uwagi.
Komisja nie dysponowała kompleksowym przeglądem informacji 
na temat błędów dotyczących pomocy państwa, państwa 
członkowskie nie kładły dostatecznego nacisku na tę kwestię, 
a monitorowanie prowadzone przez Komisję nie doprowadziło do 
odzyskania istotnych kwot pomocy
115  
W latach 2010-2014 Trybunał wykrył znaczną liczbę przypadków nieprzestrzega -
nia zasad pomocy państwa w 269 skontrolowanych projektach w obszarze polityki 
spójności, w przypadku których zasady te obowiązywały. Błędy w tym zakresie 
w istotnym stopniu złożyły się na szacowany przez Trybunał poziom błędu w obsza -
rze polityki spójności. Audyty przeprowadzone w tej dziedzinie przez DG REGIO dały 
zbliżone wyniki do kontroli Trybunału (zob. pkt 33-36 i 47-48).
116  
Kiedy wykryte zostają przypadki naruszenia zasad pomocy państwa, Komisja nakłada 
korekty finansowe na państwa członkowskie, aby chronić budżet UE. W latach 2010-
2014 DG REGIO zrealizowała lub była w trakcie realizacji 18 korekt w odniesieniu do 
siedmiu państw członkowskich, przynajmniej po części wynikających z nieprzestrze -
gania zasad pomocy państwa. Dziesięć z nich nałożono w następstwie audytów DG 
REGIO, pięć w następstwie kontroli Trybunału, a trzy w wyniku dokonanego przez DG 
REGIO przeglądu rocznych sprawozdań audytowych sporządzonych przez instytu -
cje audytowe. 11 z tych korekt, na łączną kwotę 38,4 mln euro, nałożonych na pięć 
państw członkowskich, odnosiło się wyłącznie do pomocy państwa90. W przypadku 
pozostałych korekt finansowych nie ma możliwości skwantyfikowania, w jakim stop -
niu odnosiły się one do pomocy państwa.
117  
Komisja jest zobowiązana regularnie monitorować wdrażanie środków pomocy 
w celu zweryfikowania, czy i w jakim zakresie są one zgodne z zasadami pomocy 
państwa. W razie gdy stwierdzi, że są one niezgodne z rynkiem wewnętrznym, może 
przystąpić do odzyskania środków. Jak dotąd – zważywszy na liczbę i wagę proble -
mów wykrytych w ramach monitorowania – DG COMP podjęła jedynie ograniczone 
działania naprawcze. Na podstawie wyników monitorowania DG COMP uznaje, że 
w latach 2009-2014 problemy występowały średnio w około 36% wszystkich progra -
mów pomocy. Szczególnie widoczne są problemy w zakresie zgodności z rynkiem 
wewnętrznym (7,3% wszystkich programów). W następstwie monitorowania przez 
DG COMP w tym okresie doszło do ośmiu przypadków dobrowolnego odzyskania 
środków oraz do wszczęcia ośmiu postępowań formalnych, które doprowadziły do 
odzyskania łącznie 0,3 mln euro (zob. pkt 52-56).90 Grecja, Hiszpania, Francja, 
Austria i Polska.
61 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 1
Komisja powinna podejmować działania naprawcze w sytuacji, gdy środki pomocy są 
niezgodne z zasadami pomocy państwa.
Docelowy termin realizacji: niezwłocznie.
118  
W odniesieniu do okresu programowania 2007-2013 ani DG REGIO, ani DG EMPL nie 
rejestrowały wykrytych przez siebie przypadków nieprzestrzegania zasad pomocy 
państwa w sposób, który umożliwiałby im dokonanie rzetelnej analizy błędów w tym 
zakresie (zob. pkt 57-61).
119  
Na potrzeby okresu programowania 2014-2020 Komisja stworzyła bazę danych MA -
PAR służącą do rejestrowania informacji na temat przypadków nieprzestrzegania za -
sad pomocy państwa wykrytych w ramach jej audytów dotyczących EFRR, Funduszu 
Spójności i EFS. Choć system ten stanowi ważny krok w kierunku poprawy sytuacji, 
dostępu do niego nie udzielono DG COMP (zob. pkt 57).
120  
Błędy dotyczące pomocy państwa zgłaszane przez organy państw członkowskich 
są rejestrowane w należącym do Komisji systemie zarządzania nieprawidłowościami 
(IMS). System IMS wykazuje pewne niedociągnięcia, takie jak brak odrębnej kate -
gorii dla błędów dotyczących pomocy państwa czy niewystarczający opis błędów, 
w związku z czym ma ograniczoną przydatność w praktyce. Co więcej, również do 
niego DG COMP nie ma dostępu (zob. pkt 58-59).
Zalecenie 2
a) Komisja powinna korzystać z bazy MAPAR w celu rejestrowania nieprawidłowości 
w sposób umożliwiający łatwą analizę np. ich rodzaju, częstości, wagi, lokalizacji 
geograficznej i przyczyn. Baza ta powinna również zawierać informacje na temat 
działań następczych podjętych w związku z tymi nieprawidłowościami (takich jak 
nałożone korekty finansowe).
Docelowy termin realizacji: niezwłocznie.
b) Jeśli chodzi o IMS, Komisja powinna dostosować strukturę tej bazy danych, tak 
aby można było uzyskiwać z niej informacje na temat nieprawidłowości dotyczą -
cych np. pomocy państwa w sposób umożliwiający ich analizę w poszczególnych 
państwach członkowskich, w podziale na różne rodzaje błędów.
Docelowy termin wdrożenia: do końca 2017 r.
c) należy umożliwić DG COMP regularny dostęp do wszelkich istotnych informacji 
na temat nieprawidłowości dotyczących pomocy państwa, zawartych w bazach 
MAPAR i IMS.
Docelowy termin realizacji: niezwłocznie.
62 Wnioski i zalecenia 
121  
Decyzja Komisji w sprawie zatwierdzenia dużego projektu opiera się na ocenie 
istotności, rentowności, trwałości i profilu środowiskowego projektu, uzasadnieniu 
wnioskowanego dofinansowania, jak również na informacjach od państwa człon -
kowskiego, czy planowane jest przyznanie pomocy państwa. Nie została ona jednak 
pomyślana w taki sposób, żeby zawsze przy podejmowaniu decyzji w sprawie dużego 
projektu państwo członkowskie miało pewność co do zgodność z zasadami pomocy 
państwa. Taką pewność można bowiem uzyskać jedynie w drodze notyfikacji pomo -
cy przez państwo członkowskie, na podstawie której Komisja wydaje decyzję w spra -
wie pomocy państwa (zob. pkt 69-70).
122  
Szczególnie na początku okresu programowania 2007-2013 Komisja nie weryfikowała 
systematycznie dużych projektów pod kątem zgodności z przepisami w tym zakresie. 
W rezultacie istnieje ryzyko, że niektóre z takich projektów współfinansowanych ze 
środków UE są niezgodne z rynkiem wewnętrznym, co może również wynikać z faktu, 
że do 2012 r., a więc przed doprecyzowaniem przepisów za sprawą wyroku w sprawie 
portu lotniczego Lipsk/Halle, państwa członkowskie rzadko zgłaszały Komisji inwe -
stycje w infrastrukturę. Aby zniwelować to ryzyko w przyszłości, Komisja zintensyfi -
kowała wewnętrzne działania zapobiegawcze i na potrzeby okresu programowania 
2014-2020 ustanowiła alternatywną procedurę zatwierdzania dużych projektów, 
obejmującą niezależną ocenę jakości (zob. pkt 62-65, 70 i 106-107).
Zalecenie 3
a) Komisja powinna zatwierdzać duże projekty dopiero po wewnętrznej weryfikacji 
pomocy państwa i systematycznie zwracać się do państw członkowskich o odno -
śną notyfikację w razie potrzeby, tak aby zapewnić pewność prawa bez względu 
na to, jaką procedurę składania wniosku wybrały państwa członkowskie.
Docelowy termin realizacji: niezwłocznie.
123  
W latach 2010-2014 instytucje audytowe oszacowały, że pomoc państwa przyznano 
w przypadku około jednej trzeciej skontrolowanych przez nie projektów finansowa -
nych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS. Błędy w tym zakresie wykryły jednak tylko 
w 3,6% tych projektów. W tym samym okresie w projektach tego rodzaju Trybunał 
wykrył ponad pięciokrotnie więcej błędów dotyczących pomocy państwa. W nieco 
ponad jednej trzeciej skontrolowanych list kontrolnych wykorzystywanych przez 
instytucje audytowe stwierdzono istotne uchybienia w sekcji dotyczącej pomo -
cy państwa. W 2015 r. dokonano ulepszeń pod tym względem. Większość błędów 
zgłoszonych w rocznych sprawozdaniach instytucji audytowych dotyczyła pomocy 
de minimis . Utworzenie centralnego rejestru, który zawierałby kompletne informacje 
na temat wszystkich przypadków pomocy de minimis  udzielonej przez dane państwo 
członkowskie, ułatwiłoby zapobieganie tego rodzaju błędom (zob. pkt 43 i 74-79).
63 Wnioski i zalecenia 
124  
Niemal wszystkie instytucje audytowe oceniły unijne ramy prawne w zakresie po -
mocy państwa jako co najmniej dość złożone. Z tego względu wyraziły potrzebę do -
datkowego wsparcia, jeśli chodzi o kontrolę przestrzegania zasad pomocy państwa, 
a w szczególności zainteresowane były praktycznym podręcznikiem opartym na 
analizie przykładów. W odniesieniu do szczegółowych aspektów, takich jak status de -
cyzji nakazujących odzyskanie pomocy, organy państw członkowskich nie dysponują 
niezbędnymi informacjami, by weryfikować zgodność z obowiązującymi zasadami 
pomocy państwa (zasada Deggendorf) (zob. pkt 80-82 i 95-96).
Zalecenie 4
a) Komisja powinna dopilnować, by kontrole dotyczące zgodności z zasadami po -
mocy państwa przeprowadzane przez instytucje audytowe miały wystarczająco 
szeroki zakres i dostatecznie wysoką jakość.
Docelowy termin wdrożenia: marzec 2017 r.
b) Mając na względzie zamknięcie okresu programowania 2007-2013, Komisja 
powinna zwrócić się do instytucji audytowych, by sprawdziły, czy duże projekty 
zatwierdzone przed końcem 2012 r. są zgodne z zasadami pomocy państwa.
Docelowy termin wdrożenia: marzec 2017 r.
c) Komisja powinna opracować dodatkowe materiały z wytycznymi, w tym zwłasz -
cza studia przypadków obrazujące dobre praktyki oraz najczęstsze rodzaje 
i przyczyny naruszeń zasad pomocy państwa.
Docelowy termin wdrożenia: do końca 2017 r.
d) Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do utworzenia centralnych 
rejestrów na potrzeby monitorowania pomocy de minimis .
Docelowy termin wdrożenia: do końca 2017 r.
e) Komisja powinna stworzyć centralną bazę danych o zasięgu europejskim, w któ -
rej organy państw członkowskich mogłyby sprawdzić tożsamość przedsiębiorstw 
objętych nakazami odzyskania środków przyznanych w ramach pomocy państwa 
oraz status odnośnych postępowań, tak aby umożliwić tym organom przestrze -
ganie zasady Deggendorf. Dostęp do tej bazy powinien być udzielany tylko 
w razie takiej konieczności.
Docelowy termin wdrożenia: do końca 2017 r.
64 Wnioski i zalecenia 
Komisja podjęła działania mające na celu wzmocnienie zdolności 
administracyjnych państw członkowskich oraz uproszczenie 
obowiązujących zasad pomocy państwa, nakładając nowe 
obowiązki na państwa członkowskie
125  
Komisja przyjęła nowe ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych na 
okres programowania 2014-2020. Zakres rozporządzenia został znacznie rozszerzony, 
co oznacza, że objęto nim jeszcze więcej środków pomocy. Poszerzając zakres rozpo -
rządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, Komisja w znacznym stopniu zmniejszyła 
obciążenie administracyjne państw członkowskich i własnych dyrekcji, ponieważ 
obowiązkiem zgłoszenia objętych będzie o wiele mniej środków pomocy. Państwa 
członkowskie będą natomiast zobowiązane do zapewnienia zgodności z zasadami 
pomocy państwa i weryfikowania tej zgodności w przypadku większej liczby środ -
ków pomocy, na przykład pod kątem przestrzegania pułapów intensywności pomocy 
czy wykazania efektu zachęty. Zasadniczo wytyczne w sprawie pomocy państwa na 
okres programowania 2014-2020 są bardziej rygorystyczne niż przepisy ogólnego 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, co stanowi zachętę do jego dalszego 
wykorzystywania (zob. pkt 85-87 i 97-98).
126  
Przyznanie państwom członkowskim większej roli w następstwie poszerzenia zakresu 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych wiąże się jednak z ryzykiem większej 
liczby błędów. Jak bowiem wynika z monitorowania prowadzonego przez Komisję, 
przy opracowywaniu koncepcji i wdrażaniu programów pomocy w latach 2009-
2014 państwa członkowskie popełniły wiele błędów, które mogły mieć niekorzystny 
wpływ na zgodność z rynkiem wewnętrznym, zwłaszcza w przypadku programów 
objętych ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych (zob. pkt 52-54).
127  
Przepisy rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych zostały jednak zmodyfiko -
wane, by zniwelować to ryzyko. I tak na przykład rozporządzenie z 2014 r. ułatwia 
dużym przedsiębiorstwom, które uzyskały pomoc państwa, wykazywanie efektu 
zachęty. Kolejna istotna zmiana polega na zwiększeniu wymogów w zakresie przej -
rzystości, co zdaniem Trybunału powinno przełożyć się na lepsze przestrzeganie 
zasad pomocy państwa w państwach członkowskich, ponieważ zainteresowane stro -
ny będą miały łatwiejszy dostęp do informacji w celu składania skarg dotyczących 
bezprawnie przyznanej pomocy (zob. pkt 88-91).
65 Wnioski i zalecenia 
128  
Aby usprawnić opracowywanie koncepcji programów pomocy przez państwa 
członkowskie, na potrzeby okresu programowania 2014-2020 Komisja wprowadziła 
ewaluacje ex post,  dokonywane w szczególności w przypadku największych progra -
mów pomocy. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych będą 
one obowiązkowe w niektórych kategoriach w odniesieniu do programów pomocy 
o rocznym budżecie przekraczającym 150 mln euro. Państwa członkowskie mają 
przedstawić pierwsze wyniki tych ewaluacji do 2017 r. (zob. pkt 92 i 99).
129  
Na mocy rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów ustanowiono warun -
ki wstępne odnoszące się do systemów pomocy państw członkowskich, których 
spełnienie może ograniczyć liczbę przypadków naruszenia zasad pomocy państwa. 
Jak wynika z samooceny, pięć państw członkowskich nie spełniło tych warunków 
do końca 2015 r. Państwa członkowskie, które uznano za niespełniające warunków 
wstępnych, to jednak nie zawsze te same państwa, w których Komisja wykryła naj -
więcej problemów w przeszłości. Co więcej, działania te wymagają ciągłej uwagi. Aby 
wzmocnić zdolności administracyjne państw członkowskich w obszarze pomocy pań -
stwa, w marcu 2015 r. DG REGIO i DG COMP przyjęły wspólny plan działania w tym 
zakresie. W następstwie jego realizacji zwiększyła się na przykład liczba szkoleń 
organizowanych przez Komisję, powstała też elektroniczna platforma, pozytywnie 
oceniana przez organy państw członkowskich, za pośrednictwem której mogą one 
zadawać Komisji pytania dotyczące pomocy państwa (zob. pkt 101-105 i 108-113).
130  
Stopień, w jakim działania Komisji na rzecz wzmocnienia zdolności administracyj -
nych i wprowadzenie ewaluacji ex post  zrównoważą większe obowiązki po stronie 
państw członkowskich, oraz stopień, w jakim inicjatywy te przyczynią się do lepszego 
wykrywania błędów dotyczących pomocy państwa i zapobiegania im w państwach 
członkowskich, będzie można ocenić dopiero w przyszłości.
66 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 5
a) Jeśli państwo nie spełni warunku wstępnego dotyczącego pomocy państwa 
do końca 2016 r., Komisja powinna skorzystać z przysługujących jej uprawnień 
i zawiesić płatności na rzecz danego państwa członkowskiego do czasu wyelimi -
nowania przez nie wszystkich istotnych uchybień.
Docelowy termin wdrożenia: po zakończeniu oceny przez Komisję.
b) Korzystając z informacji ze swoich baz danych, Komisja powinna co dwa lata 
sprawdzać, czy państwa członkowskie przestrzegają zasad pomocy państwa, 
analizując w tym celu na przykład rodzaj, częstość, wagę, lokalizację geogra -
ficzną i przyczyny błędów w tym obszarze wykrytych przez nią samą lub przez 
organy państw członkowskich. Komisja powinna wykorzystywać wyniki tych 
analiz na potrzeby monitorowania i ukierunkować działania wspierające, takie jak 
szkolenia, na te państwa członkowskie, które najbardziej potrzebują tego rodzaju 
wsparcia.
Docelowy termin wdrożenia: co dwa lata, począwszy od końca 2017 r.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri 
GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 7 września 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
67
 Załączniki
Wydatki na pomoc państwa w latach 2010-2014 w rozbiciu na państwa członkowskie 
(w mln euro)
Państwo członkowskie 2010 2011 2012 2013 2014 RazemOdsetek łącznej 
kwoty
Belgia 2 400 1 655 1 556 1 614 1 711 8 936 2,33%
Bułgaria 40 43 77 121 240 520 0,14%
Republika Czeska 1 242 1 406 1 558 1 714 2 169 8 089 2,11%
Dania 2 211 2 369 2 591 2 561 2 509 12 241 3,20%
Niemcy 16 266 14 000 13 574 13 808 39 559 97 208 25,39%
Estonia 49 52 62 123 236 522 0,14%
Irlandia 1 718 1 057 853 1 144 825 5 597 1,46%
Grecja 2 083 2 509 1 931 2 903 1 929 11 354 2,97%
Hiszpania 4 898 4 507 3 905 3 084 3 197 19 591 5,12%
Francja 15 917 13 912 15 706 13 733 15 543 74 811 19,54%
Chorwacja - - - 258 276 534 0,14%
Włochy 4 127 3 840 4 399 3 469 5 509 21 343 5,58%
Cypr 121 140 116 104 100 580 0,15%
Łotwa 202 284 398 378 492 1 754 0,46%
Litwa 180 222 230 208 181 1 020 0,27%
Luksemburg 108 114 101 164 168 655 0,17%
Węgry 2 051 1 173 1 167 1 452 1 702 7 545 1,97%
Malta 92 102 108 132 82 516 0,13  %
Niderlandy 2 782 2 827 2 510 2 064 2 238 12 420 3,24%
Austria 2 085 1 777 1 914 1 871 1 479 9 126 2,38%
Polska 3 499 2 942 3 001 2 978 4 929 17 349 4,53%
Portugalia 1 535 1 553 933 471 732 5 224 1,36%
Rumunia 315 677 878 896 972 3 737 0,98%
Słowenia 375 455 459 472 453 2 214 0,58%
Słowacja 313 173 133 200 313 1 131 0,30%
Finlandia 2 287 3 126 2 523 2 589 2 545 13 071 3,41%
Szwecja 3 210 3 155 3 172 3 255 3 204 15 996 4,18%
Zjednoczone Królestwo 5 574 4 797 5 524 5 953 7 872 29 719 7,76%
Unia Europejska 75 680 68 866 69 376 67 719 101  161 382  802 100%
Uwaga:  Jak wynika z informacji przekazanych przez Komisję, wzrost kwoty wydatkowanych środków w 2014 r. wynika w dużej mierze (w 85%) 
z uwzględnienia w sprawozdawczości większej liczby programów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. Gdyby wykluczyć te programy, 
zgłoszona pomoc państwa w 2014 r. wyniosłaby około 73 mld euro. Ponadto fundusze UE zaczęto uwzględniać dopiero od 2014 r.
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie sporządzonej przez Komisję tabeli wyników w dziedzinie pomocy państwa za 2015 r.Załącznik I
68 Załączniki 
Wyniki monitorowania prowadzonego przez Dyrekcję Generalną ds. Konkurencji 
w latach 2006-2014
 Liczba programów objętych 
monitorowaniemLiczba przypadków 
problematycznychOdsetek przypadków 
problematycznych
Pomoc objęta wyłączeniem 
blokowym121 (z czego 26 w 2014 r.) 31 26%
Pomoc dozwolona 166 (z czego 42 w 2014 r.) 53 32%
Inne 1 (z czego 0 w 2014 r.) 1 100%
Usługi świadczone w ogólnym 
interesie gospodarczym8 (z czego 7 w 2014 r.) 4 50%
Razem 296 (z czego 75 w 2014 r.) 89 (z czego 27 w 2014 r.) 30% (36% w 2014 r.)
Infrastruktura szerokopasmowa 7 2 29%
Kultura 11 3 27%
Zatrudnienie 15 5 33%
Środowisko i  energia 45 14 31%
Inne programy pomocy 
horyzontalnej2 0 0%
Rozwój regionalny 64 18 28%
Badania i  rozwój 47 19 40%
Kapitał wysokiego ryzyka 10 6 60%
Rozwój sektorowy 5 1 20%
MŚP 31 5 16%
Szkolenia 25 4 16%
Transport 16 6 38%
Ratowanie i  restrukturyzacja 9 1 11%
Usługi świadczone w ogólnym 
interesie gospodarczym8 4 50%
Inne 1 1 100 %Załącznik II
69 Załączniki 
 Liczba programów objętych 
monitorowaniemLiczba przypadków 
problematycznychOdsetek przypadków 
problematycznych
Belgia 15 7 47%
Bułgaria 4 1 25%
Republika Czeska 10 3 30%
Dania 5 1 20%
Niemcy 26 3 12%
Estonia 4 1 25%
Irlandia 11 1 9%
Grecja 11 6 55%
Hiszpania 21 5 24%
Francja 29 10 34%
Włochy 28 6 21%
Cypr 4 1 25%
Łotwa 3 1 33%
Litwa 4 2 50%
Luksemburg 4 2 50%
Węgry 9 1 11%
Malta 3 1 33%
Niderlandy 13 6 46%
Austria 11 4 36%
Polska 17 4 24%
Portugalia 9 6 67%
Rumunia 6 1 17%
Słowenia 4 1 25%
Słowacja 5 0 0%
Finlandia 4 1 25%
Szwecja 7 0 0%
Zjednoczone Królestwo 29 15 52%
Źródło:  Komisja Europejska.Załącznik II
70 Załączniki 
Duże projekty przyjęte przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej 
na okres programowania 2007-2013
Państwo członkowskieLiczba przyjętych dużych 
projektówOdsetek przyjętych 
dużych projektówŚredni wkład UE na 
jeden zatwierdzony 
duży projekt  
(w mln EUR)Łączny wkład UE na 
zatwierdzone duże 
projekty  
(w mln EUR)
Belgia 0 0,0% - 0,0
Bułgaria 18 2,0% 108,8 1 958,4
Republika Czeska 49 5,3% 89,5 4 3 87, 8
Dania 0 0,0% - 0,0
Niemcy 44 4,8% 41,6 1 830,3
Estonia 9 1,0% 50,8 45 7, 3
Irlandia 3 0,3% 24,8 74,5
Grecja 59 6,4% 105,6 6 228,4
Hiszpania 70 7, 6% 83,6 5 852,3
Francja 36 3,9% 28,8 1 035,7
Chorwacja 12 1,3% 39,2 470,3
Cypr 3 0,3% 34,0 102,0
Łotwa 10 1,1% 70,3 702,7
Litwa 10 1,1% 49,7 496,5
Luksemburg 0 0,0% - 0,0
Węgry 51 5,6% 114,7 5 849,2
Malta 7 0,8% 40,9 286,3
Niderlandy 0 0,0% - 0,0
Austria 1 0,1% 4,1 4,1
Polska 274 29,8% 98,6 27 022,9
Portugalia 39 4,2% 47, 5 1 852,0
Rumunia 100 10,9% 80,4 8 044,4
Słowenia 16 1,7% 58,2 931,1
Słowacja 33 3,6% 79,8 2 634,8
Finlandia 0 0,0% - 0,0
Szwecja 0 0,0% - 0,0
Zjednoczone Królestwo 13 1,4% 38,6 501,2
Razem 918 100,0% 82,6 75 790,3
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.Załącznik III
71 Załączniki 
Przepisy obowiązujące w obszarze pomocy państwa
TFUE – Podstawę uregulowań dotyczących pomocy państwa stanowią artykuły 107-109 Traktatu. Traktat ma naj -
wyższą moc prawną, a wszelkie pozostałe przepisy muszą być zgodne z jego postanowieniami. Możliwość przyjęcia 
rozporządzeń dotyczących pomocy państwa przewidziano w art. 108 ust. 4 i art. 109.
Orzecznictwo – Wyroki Trybunału Sprawiedliwości zawierające wykładnię postanowień Traktatu i prawa wtórnego. 
Wyroki Trybunału Sprawiedliwości są wiążące dla Komisji i państw członkowskich. Komisja musi dostosować swoje 
podejście do ich treści.
Rozporządzenia – Rozporządzenia to instrumenty prawa wtórnego przyjmowane przez instytucje. Mają one zasięg 
ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich od momentu wejścia w życie (bez 
konieczności osobnej transpozycji do prawa krajowego)1. W obszarze pomocy państwa najważniejszym rozporządze -
niem jest ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych.
Prawo miękkie
Wytyczne – Wytyczne to instrumenty prawa miękkiego, które nie są prawnie wiążące, lecz mogą mieć skutki prawne. 
W przeszłości Trybunał Sprawiedliwości unieważniał decyzje Komisji, które uznał za niezgodne z prawem miękkim. 
W wytycznych określone są kryteria, względem których Komisja ocenia zgłoszone środki pomocy pod kątem ich 
zgodności z rynkiem wewnętrznym. Jeśli Komisja uzna, że środki te nie spełniają kryteriów przewidzianych w wy -
tycznych, może uznać je za niezgodne z rynkiem wewnętrznym. Wytyczne istnieją na poziomie horyzontalnym (np. 
wytyczne w obszarze badań, rozwoju i innowacji) i sektorowym (np. wytyczne dotyczące portów lotniczych i linii 
lotniczych).
Siatki analityczne – Dokumenty zawierające wytyczne, opracowane, by pomóc państwom członkowskim w ocenie, 
czy pomoc przyznana na projekty infrastrukturalne powinna zostać zgłoszona Komisji.
1 Zob. art. 288 TFUE.Załącznik IV
72 Odpowiedzi  
Komisji
IV
Komisja prowadzi ścisłą i stałą współpracę z instytucjami audytowymi w celu poprawy ich zdolności w zakresie audytu 
pomocy państwa. Oprócz ukierunkowanych szkoleń, działań i wytycznych w 2011 r. dostarczyła instytucjom audytowym 
gotowe do użycia listy kontrolne dotyczące pomocy państwa, a w listopadzie 2015 r. zaktualizowane listy kontrolne.
Rozporządzenie zawiera wymóg przedstawiania przez instytucje audytowe w rocznych sprawozdaniach audytowych 
najważniejszych wyników audytów, a nie informacji szczegółowych dotyczących charakteru stwierdzonych błędów. 
Przeprowadzane przez służby Komisji przeglądy dotyczące rocznych sprawozdań audytowych obejmują badanie meto -
dyki audytu systemów i operacji (w tym listy kontrolne) oraz powtórzenie audytów przeprowadzonych już wcześniej 
przez instytucje audytowe państw członkowskich. Na podstawie przeglądów Komisja uważa, że w niektórych przypad -
kach możliwe jest, że instytucje audytowe wykryły błędy dotyczące pomocy państwa, jednak zgłaszały je w ramach innej 
kategorii, co prowadziło do możliwego niedostatecznego poziomu zgłaszania w rocznych sprawozdaniach audytowych. 
Stwierdziła jednak także niedociągnięcia i wezwała instytucje audytowe do poprawy kontroli dotyczących kwestii związa -
nych z pomocą państwa. Ponadto w wyniku własnych weryfikacji przeprowadzonych ostatnio przez Komisję stwierdzono 
znaczną poprawę jakości list kontrolnych dotyczących pomocy państwa stosowanych przez instytucje audytowe, zgodnie 
z oceną Trybunału.
V
Komisja zauważa, że zarówno DG REGIO, jak i DG EMPL korzystały z baz danych w celu rejestrowania ustaleń z audytu 
w ramach okresu finansowego 2007–2013. Chociaż wspomniane bazy danych nie miały służyć jako narzędzia do analizy 
źródeł błędów, nie stanowiło to dla Komisji przeszkody w podjęciu odpowiednich środków zapobiegawczych służących 
rozwiązaniu dobrze znanych, powtarzających się kwestii związanych z pomocą państwa. W marcu 2016 r. DG COMP 
podzieliła się z DG REGIO i DG EMPL doświadczeniami w zakresie monitorowania ex post  programów pomocy państwa. 
W szczególności DG COMP przedstawiła DG REGIO i DG EMPL wynik cyklu monitorowania z 2015 r. Ponadto w razie 
potrzeby i w odpowiednim czasie Komisja poprawia wymianę informacji między dyrekcjami generalnymi na temat błę -
dów dotyczących pomocy państwa.
Jeżeli chodzi o podjęte środki zapobiegawcze, od marca 2015 r. DG REGIO i DG COMP wdrażają kompleksowy plan dzia -
łania na rzecz „Wzmocnienia zdolności administracyjnych na potrzeby zarządzania funduszami państw członkowskich 
w dziedzinie pomocy państwa” (Strengthening administrative capacity for the management of the Funds of Member Sta -
tes in the field of State aid). Na okres programowania 2014–2020 w ramach legislacyjnych wprowadzono warunki wstępne 
dotyczące pomocy państwa w celu poprawy zdolności administracyjnych niektórych państw członkowskich w tym obsza -
rze poprzez plany działania przed wdrożeniem programu.
VI
Komisja podkreśla, że obowiązek zgłoszenia środków pomocy państwa spoczywa na państwach członkowskich, a decy -
zja dotycząca dużego projektu nie jest decyzją dotyczącą zgodności dużego projektu z zasadami pomocy państwa. 
Ponadto państwa członkowskie muszą ocenić, czy na realizację projektów przeznaczono pomoc państwa, czy też nie, 
a jeżeli stwierdzą, że pomoc państwa została przyznana, muszą wykazać zgodność takiej pomocy przy składaniu wniosku 
dotyczącego dużego projektu, niezależnie od tego, jaką powiązaną procedurę podejmowania decyzji wybrano zgodnie 
z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów.
DG REGIO konsultowała się z DG COMP w ramach konsultacji pomiędzy służbami w kwestii decyzji dotyczących dużych 
projektów już przed końcem 2012 r., jednak nie były to konsultacje systematyczne. Współpraca wewnętrzna z DG COMP 
w zakresie zatwierdzania dużych projektów poprawiła się po wyroku w sprawie Leipzig-Halle. W charakterze środków 
zapobiegawczych wprowadzono odpowiednie mechanizmy kontroli i równowagi, aby uniknąć podejmowania w latach 
2014–2020 decyzji dotyczących dużych projektów, które to decyzje są niezgodne z zasadami pomocy państwa.
Odpowiedzi Komisji 73
Komisja w związku z tym uważa, że środki zapobiegawcze i współpraca z DG COMP wprowadzone w odniesieniu do 
okresu 2014–2020 zarówno na etapie przygotowywania projektu, jak i na etapie podejmowania decyzji dotyczących pro -
jektu odpowiednio ograniczają ryzyko wspomniane przez Trybunał.
Dalej idące działania i dążenie do uzyskania pewności prawa co do zgodności z zasadami pomocy państwa poprzez 
systematyczne formalne zawiadomienia, po których Komisja wydawałaby decyzję w sprawie pomocy państwa dotyczącą 
wszystkich dużych projektów (niezależnie od wymogów prawnych), byłoby sprzeczne z procesem unowocześnienia 
polityki w dziedzinie pomocy państwa, ale także z nadrzędnym celem uproszczenia i zmniejszenia obciążenia admini -
stracyjnego wszystkich zainteresowanych stron i wiązałoby się dodatkowo z zagrożeniem terminowej realizacji dużych 
projektów finansowanych ze środków EFRR / Funduszu Spójności.
VII
W kontekście unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa, w ramach którego zwiększono odpowiedzial -
ność państw członkowskich w zakresie przyznawania pomocy, DG COMP wzmocniła monitorowanie wdrażania środków 
pomocy państwa w oparciu o próbę. Monitorowanie prowadzone przez DG COMP dotyczy błędów i nieprawidłowości we 
wdrażaniu środków pomocy, ale służy także uzyskiwaniu informacji na temat sposobów faktycznego wdrażania środków 
pomocy przez państwa członkowskie w praktyce. Umożliwia to DG COMP wybranie dobrych i złych praktyk i udostępnie -
nie ich państwom członkowskim (za pośrednictwem grup roboczych państw członkowskich, sieci koordynatorów krajo -
wych itp.).
DG COMP prowadziła dalsze prace nad listami kontrolnymi na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń 
blokowych (rozporządzenie Komisji nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.) i przekazywała je państwom członkowskim 
w celu ułatwienia im wcześniejszego sprawdzenia spełnienia wszystkich stosownych warunków zgodności. Listy kontro -
lne na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych przekazuje się także DG REGIO i DG EMPL 
oraz instytucjom audytowym w obszarze polityki spójności.
Ponadto DG COMP oferuje dedykowaną platformę informatyczną, za pośrednictwem której odpowiada na pytania 
państw członkowskich dotyczące interpretacji (eState aid WIKI), a także publikuje dokumenty „Najczęściej zadawane 
pytania” na podstawie tych pytań i odpowiedzi.
Jeżeli chodzi o ocenę warunków wstępnych dotyczących pomocy państwa, zgodnie z warunkami zawartymi w rozporzą -
dzeniu w sprawie wspólnych przepisów, ma ona opierać się na trzech kryteriach określonych w załączniku XI do rozpo -
rządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Zgodność z zasadami pomocy państwa w okresie programowania 2007–2013 
nie stanowi sama w sobie kryterium, które należy spełnić. Komisja będzie jednak nadal monitorowała wszystkie kwestie 
związane ze zgodnością z zasadami pomocy państwa we wszystkich państwach członkowskich i w razie potrzeby będzie 
podejmowała stosowne działania.
VIII (a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i stwierdza, że jest już w trakcie jego wdrażania.
Wykorzystuje dostępne środki naprawcze w sytuacji wykrycia podczas monitorowania przypadków naruszenia zasad 
pomocy państwa.
W tym kontekście konieczne jest rozróżnienie między niezgodnością z prawem i niezgodnością z rynkiem wewnętrznym. 
Środek pomocy jest niezgodny z prawem, jeżeli przyznano go bez wcześniejszego zgłoszenia Komisji i jeżeli nie jest 
objęty ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych. Komisja może jednak jedynie nakazać odzyskanie 
takiego środka, jeżeli jest on niezgodny z rynkiem wewnętrznym (tj. nie można uznać go za zgodny na podstawie jakich -
kolwiek wytycznych lub bezpośrednio na podstawie Traktatu).
Jeżeli w ramach monitorowania DG COMP wykryje środek pomocy niezgodny z prawem, w pierwszej kolejności bada, czy 
środek ten można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Odpowiedzi Komisji 74
Środki naprawcze polegające na odzyskaniu pomocy można zastosować wyłącznie wtedy, gdy wykryty błąd powoduje 
przyznanie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym.
W przypadku innych rodzajów błędów właściwsze jest dostosowanie do struktury programu lub do mechanizmów kon -
troli. W przypadku niektórych błędów wprowadzenie środków naprawczych byłoby trudne (np. pomoc była niezgodna 
z rynkiem wewnętrznym w momencie przyznania, ale można uznać ją za zgodną na podstawie zmienionych później 
zasad).
VIII (b) (i)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania w ramach narzędzia audytowego MAPAR.
MAPAR stanowi kompleksową bazę danych wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, w tym błędów dotyczących 
pomocy państwa. Jeżeli chodzi konkretnie o nieprawidłowości dotyczące pomocy państwa, w MAPAR określono dotych -
czas siedem rodzajów ustaleń.
Ponadto MAPAR umożliwi lepszą organizację informacji dotyczących ustaleń z audytu. Oferuje pełną elastyczność 
w zakresie dodawania lub modyfikowania dowolnej kategorii lub podkategorii ustaleń, w tym dotyczących pomocy pań -
stwa, zgodnie ze stwierdzonymi potrzebami lub ustaleniami w zakresie audytu.
Narzędzie audytowe MAPAR zaprojektowano także w celu umożliwienia odnośnym służbom Komisji prowadzenia działań 
następczych w związku z wszystkimi stwierdzonymi nieprawidłowościami, w tym korektami finansowymi.
VIII (b) (ii)
Komisja przyjmuje zalecenie Trybunału i przyjmie typologię błędów, tak aby możliwe było przeprowadzenie analizy.
VIII (b) (iii)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania.
Jeżeli chodzi o MAPAR, DG EMPL i DG REGIO będą przekazywały DG COMP raz w roku odpowiednie dane dotyczące 
pomocy państwa na podstawie dostosowanej sprawozdawczości (typologie ustaleń dotyczących pomocy państwa wska -
zanych podczas audytów przeprowadzonych przez Komisję).
W odniesieniu do wymiany informacji między służbami Komisji DG REGIO, DG EMPL i DG COMP usprawniają swoje kanały 
komunikacji wykorzystywane do wymiany informacji. DG EMPL i DG REGIO wymieniają się wynikami, a w razie potrzeby 
konsultują się z DG COMP w kwestiach związanych z audytem dotyczących pomocy państwa.
Jeżeli chodzi o system zarządzania nieprawidłowościami, DG COMP uzyska dostęp do informacji na zasadzie ograniczo -
nego dostępu.
VIII (b) (iv)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Odpowiedzi Komisji 75
Będzie prowadziła działania następcze w związku ze zdolnościami państw członkowskich w zakresie zgodności z zasa -
dami pomocy państwa na podstawie informacji dostępnych w jej bazach danych i wynikających w szczególności 
z dostępnych ustaleń z audytu.
Komisja będzie korzystała z wyników działań następczych w celu lepszego ukierunkowania swoich działań w zakre -
sie monitorowania i szkolenia oferowanych odnośnym instytucjom odpowiedzialnym za program w państwach 
członkowskich.
VIII (c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już je wdrożyła, ponieważ państwa członkowskie muszą wykazać, że gruntownie spraw -
dziły zgodność pomocy państwa przy składaniu wniosku dotyczącego dużego projektu, niezależnie od tego, jaką powią -
zaną procedurę decyzyjną wybrano zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów, w tym w razie potrzeby 
poprzez zgłoszenie pomocy państwa.
W przypadku pomocy państwa podlegającej decyzji Komisji państwo członkowskie musi zaczekać na zatwierdzenie decy -
zji w sprawie pomocy państwa przez Komisję przed przedłożeniem Komisji wniosku dotyczącego dużego projektu lub 
zgłoszenia dotyczącego dużego projektu.
Jest to środek zapobiegawczy służący uniknięciu podejmowania w latach 2014–2020 decyzji dotyczących dużych projek -
tów, które to decyzje są niezgodne z zasadami pomocy państwa.
VIII (d) (i)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już je wdrożyła.
Komisja bada jakość prac instytucji audytowych w odniesieniu do pomocy państwa w ramach różnych procedur audytu: 
w ramach przeprowadzanych przez Komisję audytów opartych na ocenie ryzyka dotyczących prac prowadzonych przez 
instytucje audytowe, które obejmują badanie metodyki (w tym listy kontrolne) stosowanej przez instytucje audytowe 
w przypadku audytu systemów i operacji; podczas powtarzania audytów przeprowadzonych już wcześniej przez instytu -
cje audytowe w celu sprawdzenia ważności zgłoszonych wyników; lub podczas corocznego przeglądu rocznych sprawoz -
dań audytowych przedłożonych Komisji przez instytucje audytowe w celu potwierdzenia, czy opinia instytucji audytowej 
ma solidne uzasadnienie oparte na wynikach audytu systemów i operacji.
W niektórych przypadkach Komisja zaleciła już odnośnym instytucjom audytowym ulepszenie ich list kontrolnych, aby 
lepiej uwzględniały one weryfikację pomocy państwa. Komisja będzie nadal zapewniała stosowanie przez instytucje 
audytowe właściwych list kontrolnych.
VIII (d) (ii)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ stoi ono w sprzeczności z celem Komisji realizowanym poprzez jej 
wytyczne skierowane do państw członkowskich w 2012 r., aby nie poddawać systematycznemu ponownemu badaniu 
projektów przyjętych przed tą datą – zostawiając państwom członkowskim możliwość zgłoszenia lub nie – i aby zapewnić 
państwom członkowskim i beneficjentom stabilność w odniesieniu do traktowania takich projektów.
Odpowiedzi Komisji 76
VIII (d) (iii)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania.
W kontekście wdrażania planu działania dotyczącego pomocy państwa Komisja już teraz działa na podstawie swoich 
decyzji w sprawie pomocy państwa, które stosuje się jako analizy przykładów: np. ponad połowa programów seminariów 
tematycznych (dotychczas odbyły się seminaria poświęcone badaniom, rozwojowi i innowacjom oraz energii) opiera się 
na konkretnych przypadkach (faktyczne decyzje w sprawie pomocy państwa).
Służby Komisji zapewniają także wytyczne w formie tabel, list kontrolnych lub szybkich odpowiedzi na pytania dotyczące 
interpretacji przedłożone przez organy przyznające pomoc. Pytania i odpowiedzi stanowią podstawę do publikowania 
dokumentów „Najczęściej zadawane pytania”.
Komisja będzie nadal aktualizowała materiały zawierające wytyczne dla wszystkich odnośnych organów, w tym instytu -
cji odpowiedzialnych za program europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, jeżeli będzie to konieczne ze 
względu na zmiany.
Ponadto w przyjętym niedawno zawiadomieniu Komisji dotyczącym pojęcia pomocy przedstawiono wytyczne dotyczące 
przypadków, w których wydatki publiczne wchodzą w zakres unijnego systemu kontroli pomocy państwa oraz w których 
wykraczają poza ten zakres.
VIII (d) (iv)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ rozporządzenie de minimis  pozostawia państwom członkowskim wybór, 
czy stworzyć centralny rejestr umożliwiający monitorowanie pomocy de minimis , czy też działać w oparciu o inne środki 
(np. oświadczenia własne beneficjentów).
Chociaż centralny rejestr pomocy de minimis  jest pożądany, art. 6 rozporządzenia de minimis  nie zobowiązuje państwa 
członkowskiego do posiadania takiego rejestru i umożliwia wdrażanie uregulowań dotyczących kumulacji innymi spo -
sobami. Pozostawienie państwom członkowskim wyboru jest zgodne z ogólną zasadą, że państwa członkowskie mogą 
decydować o najbardziej odpowiedniej drodze administracyjnej dla danego państwa członkowskiego. Komisja odnoto -
wała także negatywną reakcję kilku państw członkowskich na koncepcję posiadania obowiązkowego rejestru de minimis  
w kontekście pierwszych konsultacji dotyczących zmiany rozporządzenia de minimis .
(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html ).
VIII (d) (v)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ uważa, że zasadę Deggendorf można stosować jedynie na poziomie 
poszczególnych państw członkowskich. Komisja zamierza wyjaśnić tę kwestię podczas trwającego przeglądu ogólnego 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r.
Jeżeli państwo członkowskie będzie miało wątpliwości lub trudności związane z określeniem, czy dane przedsiębiorstwo 
objęte jest nakazem odzyskania środków, może zwrócić się do DG COMP w kontekście wzajemnej współpracy.
VIII (e)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Dyrektorzy generalni czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych spotykają 
się regularnie w ramach komitetu ds. zawieszeń dotyczących warunków wstępnych. Obecne podejście, które ma charak -
ter zarówno zapobiegawczy (realizacja krajowych planów działania dotyczących niespełnienia warunków wstępnych), jak 
i naprawczy (w razie potrzeby zawieszanie płatności), będzie ściśle i spójnie kontynuowane.
Odpowiedzi Komisji 77
Wspólna odpowiedź do pkt 34–36
Komisja przeprowadziła dokładne działania następcze w związku z wszystkimi kwestiami związanymi z pomocą państwa, 
wykrytymi w ciągu ostatnich lat w wyniku ustaleń z audytów w tym obszarze przeprowadzonych przez Trybunał i przez 
nią samą i zażądała korekt finansowych od odnośnych państw członkowskich i programów w przypadkach, w których 
uznała to za konieczne (zob. pkt 50 i 51).
Komisja zauważa jednak, że – jak wykazuje Trybunał w tabeli 2 – liczba błędów dotyczących pomocy państwa wykrytych 
w jej próbach uległa ostatnio zmniejszeniu. Liczba błędów mających wpływ finansowy uległa zmniejszeniu z 5 przypad -
ków w 2013 r. do 3 przypadków w 2014 r. Komisja spodziewa się utrzymania tej tendencji także z uwagi na stosowanie 
ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. (rozporządzenie (UE) nr 651/2014).
Wspólna odpowiedź do pkt 37–44
Komisja zgadza się z typologią błędów w obszarze pomocy państwa przedstawionych przez Trybunał, a także wykrytych 
w ramach jej własnych audytów (zob. pkt 47 i 48). Doświadczenia związane z wcześniejszymi błędami sprawiły, że Komisja 
wyjaśniła i uprościła zasady, w szczególności dotyczące efektu zachęty w ogólnym rozporządzeniu w sprawie wyłączeń 
blokowych z 2014 r.
53
Komisja zauważa, że w okresie objętym sprawozdaniem Trybunału monitorowanie pomocy państwa przez Komisję doty -
czyło w przybliżeniu 6 %–9 % całkowitych wydatków w ramach pomocy państwa w każdym roku. Znaczna część progra -
mów była przedmiotem monitorowania przynajmniej raz w trakcie ich trwania.
55
Z uwagi na ograniczoną liczbę programów monitorowanych w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich 
odsetek przypadków problematycznych należy odnieść do całkowitej liczby monitorowanych programów. Przykładowo 
w przypadku Litwy i Luksemburga odsetek przypadków problematycznych wynoszący 50 % opiera się na monitorowa -
niu jedynie czterech programów (tj. za problematyczne uznano dwa z czterech programów). DG COMP używa pojęcia 
„problematyczny” w celu wskazania naruszeń zasad pomocy państwa począwszy od braków formalnych, takich jak 
nieprawidłowe sformułowanie reguł kumulacji, po kwestie prawne, takie jak brak odzwierciedlenia warunków ogólnego 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w programie na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń 
blokowych.
56
Monitorowanie przez DG COMP skutkowało wprowadzeniem szeregu środków naprawczych obejmujących dobrowolne 
i narzucone odzyskanie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym.
W związku z przypadkami, w których ma miejsce dobrowolne odzyskanie środków, Komisja prowadzi działania następcze 
wraz z odnośnym państwem członkowskim. Nie prowadzi się odrębnych rejestrów wszystkich przypadków dobrowolnego 
odzyskania środków. W niektórych przypadkach odzyskanie środków nie jest właściwym rozwiązaniem, ponieważ środek, 
chociaż niezgodny z prawem, może zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym lub ponieważ środek, który daw -
niej był niezgodny z rynkiem wewnętrznym, stał się z nim zgodny w związku z późniejszą zmianą zasad pomocy państwa.
W takich przypadkach Komisja wydaje zalecenia i ostatecznie żąda, aby w razie konieczności państwo członkowskie zmie -
niło strukturę programu pomocy.
Odpowiedzi Komisji 78
57
Komisja zauważa, że zarówno DG REGIO, jak i DG EMPL korzystały z baz danych w celu rejestrowania swoich ustaleń 
z audytu w ramach okresu programowania 2007-2013. Chociaż wspomniane bazy danych nie miały służyć jako narzędzia 
do analizy źródeł błędów, nie stanowiło to dla Komisji przeszkody w podjęciu odpowiednich środków zapobiegawczych 
służących rozwiązaniu powtarzających się kwestii w kontekście pomocy państwa, takich jak premia dla MŚP lub efekt 
zachęty.
W okresie programowania 2014–2020 znacznie usprawniono wewnętrzne narzędzie monitorowania wykorzystywane 
przez Komisję w celu prowadzenia działań następczych w związku z własnymi ustaleniami z audytu dzięki wprowadze -
niu wspólnego narzędzia informatycznego służącego zarządzaniu procesem audytu i jego monitorowaniu, o nazwie 
„MAPAR” (ang. Management of Audit Processes, Activities and Resources  – zarządzanie procesami, działaniami i zasobami 
kontroli), w odniesieniu do EFRR, Funduszu Spójności i EFS.
W celu usprawnienia przepływu informacji i zdolności analitycznych wszystkich odnośnych służb Komisji DG EMPL i DG 
REGIO uzgodniły z DG COMP w połowie 2016 r., że od tego momentu będą co roku przekazywały DG COMP odpowiednie 
dane dotyczące ich ustaleń z audytu pomocy państwa.
59
System zarządzania nieprawidłowościami jest narzędziem przeznaczonym do zgłaszania nieprawidłowości (w tym nad -
użyć finansowych) przez państwa członkowskie. Rodzaj nieprawidłowości wskazano za pośrednictwem listy rozwijanej 
(kodów), natomiast zastosowany sposób działania opisano w tekście uzupełniającym informacje przedstawione w kodo -
wanych polach. Analizę można przeprowadzić na podstawie rodzaju nieprawidłowości. System zarządzania nieprawidło -
wościami nie jest instrumentem służącym kontroli pomocy państwa, ale istnieje możliwość dodania szczególnej typologii 
pomocy państwa do już istniejących list rozwijanych.
61
Komisja zauważa, że podjęła środki zapobiegawcze służące rozwiązywaniu powtarzających się problemów związanych 
z pomocą państwa w latach 2007–2013, w szczególności w wyniku regularnej wymiany informacji między odpowiednimi 
służbami Komisji. Przykładowo DG Komisji wymieniały się sprawozdaniami z audytu od początku okresu programowania 
2007–2013. W razie potrzeby przed sfinalizowaniem wniosków z audytu prowadzone są również konsultacje z DG COMP 
w kwestiach związanych z audytem dotyczącym pomocy państwa.
Zob. również pkt 60 i odpowiedź Komisji do pkt 57.
W marcu 2015 r. służby Komisji uzgodniły plan działania w zakresie pomocy państwa obejmujący konkretne ukierunko -
wane działania w oparciu o wnioski wyciągnięte z dostępnych ustaleń z audytu (zob. uwagi Trybunału w pkt 108–110).
Ponadto w ramach legislacyjnych na okres programowania 2014–2020 przyjętych w grudniu 2013 r. wprowadzono 
warunki wstępne dotyczące pomocy państwa w celu poprawy zdolności państw członkowskich do zachowania zgodności 
z zasadami pomocy państwa przed wdrożeniem programów.
62
Komisja zauważa, że Vademecum odnosi się do sektora transportu. Komisja nie twierdzi, że zasady pomocy państwa nie 
mają zastosowania do tego sektora, ale że zamiast ogólnych  zasad pomocy państwa mają zastosowanie konkretne zasady 
(zgodności) pomocy państwa, zgodnie z art. 93 TFUE. Oświadczenia zawartego w Vademecum nie należy interpretować 
jako oznaczającego, że w sektorze transportu kwalifikacja pomocy państwa sama w sobie jest inna.
Odpowiedzi Komisji 79
Wspólna odpowiedź do pkt 69–71
Komisja zauważa, że obowiązek zgłoszenia środków pomocy państwa spoczywa na państwach członkowskich, a decyzja 
dotycząca dużego projektu nie jest decyzją dotyczącą zgodności dużego projektu z zasadami pomocy państwa.
Należy dokonać rozróżnienia między sytuacją przed wydaniem orzeczenia w sprawie Leipzig Halle i po jego wydaniu, 
a także między okresem programowania 2007–2013 a okresem programowania 2014–2020.
Komisja podkreśla, że DG REGIO konsultowała się z DG COMP w ramach konsultacji pomiędzy służbami w kwestii decyzji 
dotyczących dużych projektów już przed końcem 2012 r., jednak nie były to konsultacje systematyczne.
W następstwie orzeczenia w sprawie Leipzig Halle DG REGIO i DG COMP wzmocniły współpracę w zakresie oceny wnio -
sków dotyczących dużych projektów. Komisja podkreśla, że nie istnieje jakikolwiek duży projekt, w odniesieniu do 
którego Komisja w ostatnich latach przyjęła decyzję zatwierdzającą finansowanie w ramach EFRR lub Funduszu Spójności 
i w odniesieniu do którego podjęto następnie negatywną decyzję zgodnie z zasadami pomocy państwa. Oznacza to, że 
wprowadzone ustalenia dotyczące współpracy dobrze funkcjonują w praktyce.
W odniesieniu do okresu 2014–2020 państwo członkowskie ma obowiązek opracować wniosek dotyczący dużego pro -
jektu, w ramach którego jest zobowiązane wykazać zgodność z pomocą państwa przed przedłożeniem go Dyrekcji 
Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, niezależnie od tego, jaką procedurę decyzyjną dotyczącą dużego projektu 
wybrano (art. 102 ust. 1 lub art. 102 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów). W każdym przypadku, jeżeli 
konieczna jest decyzja w sprawie pomocy państwa, należy ją przyjąć przed przedłożeniem dużego projektu Dyrekcji 
Generalnej ds. Polityki Regionalne i Miejskiej.
Oprócz wzmocnionej współpracy, do której odnosi się Trybunał, wdrożono dodatkowy środek zapobiegawczy: możliwość 
skontaktowania się przez państwa członkowskie i ekspertów w dziedzinie niezależnej oceny jakości (IQR) z DG COMP na 
etapie przygotowywania projektu w przypadku wątpliwości, czy odnośny duży projekt powinien być przedmiotem pro -
cedury zgłoszenia pomocy państwa do DG COMP , czy nie.
Komisja w związku z tym uważa, że obecne środki zapobiegawcze i współpraca z DG COMP wprowadzone w odniesieniu 
do okresu 2014–2020 zarówno na etapie przygotowywania projektu, jak i na etapie podejmowania decyzji dotyczących 
projektu odpowiednio ograniczają ryzyko wspomniane przez Trybunał w pkt 70.
Wspólna odpowiedź do pkt 74–79
Rozporządzenie zawiera wymóg przedstawiania przez instytucje audytowe w rocznych sprawozdaniach audytowych 
najważniejszych wyników audytów, a nie informacji szczegółowych dotyczących charakteru błędów stwierdzonych 
w ramach audytów operacji. Można to jednak uczynić na zasadzie dobrowolności.
Ponadto na podstawie przeglądów Komisja uważa, że w niektórych przypadkach możliwe jest, iż instytucje audytowe 
wykryły błędy dotyczące pomocy państwa, jednak zgłaszały je w ramach innej kategorii, takiej jak niezgodność z kra -
jowymi zasadami kwalifikowalności, co prowadziło do możliwego niedostatecznego poziomu zgłaszania w rocznym 
sprawozdaniu audytowym.
Ponadto służby Komisji prowadzą stałą i ścisłą współpracę z instytucjami audytowymi, aby poprzez szkolenia, wytyczne 
i wymianę doświadczeń zwiększyć ich zdolność przeprowadzania audytów w odniesieniu do kwestii związanych 
z pomocą państwa, w tym kwestii wymiany konkretnych list kontrolnych, co Komisja uczyniła w 2011 r., a następnie 
w 2015 r. w związku z aktualizacją list kontrolnych. Podczas przeglądu rocznych sprawozdań audytowych Komisja bada, 
czy opinia instytucji audytowej ma solidne uzasadnienie oparte na wynikach audytu systemów i operacji.
Ponadto w wyniku własnych weryfikacji przeprowadzonych ostatnio przez Komisję stwierdzono znaczną poprawę jakości 
list kontrolnych dotyczących pomocy państwa stosowanych przez instytucje audytowe, zgodnie z oceną Trybunału (zob. 
pkt 79).
Odpowiedzi Komisji 80
Wspólna odpowiedź do pkt 81 i 82
W ostatnich latach służby Komisji bardzo znacznie zwiększyły swoje wsparcie w zakresie szkoleń na potrzeby państw 
członkowskich. Po pierwsze zorganizowały znaczną liczbę seminariów i warsztatów w całej UE lub przyczyniły się do ich 
organizacji (np. zapewniły szkolenie dotyczące ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych w większości 
państw członkowskich, w tym wszystkim instytucjom audytowym, zob. pkt 111). Ponadto służby te zapewniają wytyczne 
w formie tabel, list kontrolnych lub szybkich odpowiedzi na pytania dotyczące interpretacji przedłożone przez organy 
przyznające pomoc lub instytucje audytowe.
W przyjętym niedawno zawiadomieniu Komisji dotyczącym pojęcia pomocy również przedstawiono dalsze wytyczne 
dotyczące przypadków, w których wydatki publiczne wchodzą w zakres unijnego systemu kontroli pomocy państwa oraz 
w których wykraczają poza ten zakres. Wytyczne te powinny pomóc organom i przedsiębiorstwom publicznym w okre -
śleniu, kiedy możliwe jest przyznanie wsparcia ze środków publicznych bez konieczności uzyskania zgody na podstawie 
unijnych zasad pomocy państwa.
Służby Komisji odnotowują wynik badania przeprowadzonego przez Trybunał oraz pierwszeństwo względem innych 
możliwości przyznane praktycznemu podręcznikowi zawierającemu analizę przypadków i dodatkowe środki szkoleniowe. 
W obszarze pomocy państwa znaczącą rolę w ocenie danej sprawy odgrywają jej szczególne okoliczności. DG COMP 
uważa, że decyzje Komisji w sprawie pomocy państwa stanowią najlepszy przykład przydatnych wskazówek dla państw 
członkowskich.
Komisja w dalszym ciągu będzie wspierać instytucje audytowe i będzie zachęcać je do nasilenia kontaktów z biurami ds. 
pomocy państwa w państwach członkowskich.
Wspólna odpowiedź do pkt 92–94
Głównym celem przeglądu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. było dalsze wyjaśnienie 
i uproszczenie zasad pomocy państwa oraz zmniejszenie obciążenia administracyjnego państw członkowskich. W szcze -
gólności rozszerzenie zakresu stosowania ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych doprowadziło do 
znaczącego zmniejszenia liczby środków pomocy państwa, które należy zgłaszać Komisji. Powinno to również ułatwić 
realizację działań w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
93
Ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych dotyczy konieczności zgłaszania. Zakres jego stosowania roz -
szerzono na środki, które nie były objęte zwolnieniem z obowiązku zgłaszania przed wejściem w życie ogólnego rozpo -
rządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. Środki te mogły zostać uznane za zgodne po przeprowadzonej przez 
Komisję ocenie również przed wejściem w życie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r.
96
Komisja uważa, że zasadę Deggendorf można stosować jedynie na poziomie poszczególnych państw członkowskich. 
Komisja zamierza wyjaśnić tę kwestię podczas trwającego przeglądu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blo -
kowych z 2014 r.
Jeżeli państwo członkowskie będzie miało wątpliwości lub trudności związane z określeniem, czy dane przedsiębiorstwo 
objęte jest nakazem odzyskania środków, może zwrócić się do DG COMP w kontekście wzajemnej współpracy.
Wspólna odpowiedź do pkt 102–104
Państwa członkowskie przyjęły plany działania, które muszą zostać wdrożone i zrealizowane do końca 2016 r. Proces ten 
jest dokładnie monitorowany przez służby Komisji (DG REGIO i DG COMP) i ostatecznie może prowadzić do zawieszenia 
płatności przez Komisję w przypadku niespełnienia warunków.
Odpowiedzi Komisji 81
105
Komisja zauważa, że warunki wstępne dotyczą wdrożenia europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, pod -
czas gdy systemy monitorowane przez DG COMP niekoniecznie obejmują finansowanie z europejskich funduszy struktu -
ralnych i inwestycyjnych.
Ponadto, jak wskazał Trybunał, rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że ocena warunków wstępnych 
dotyczących pomocy państwa powinna opierać się na trzech podkryteriach określonych w załączniku XI do rozporzą -
dzenia w sprawie wspólnych przepisów. Zgodność z zasadami pomocy państwa w okresie 2007–2013 nie stanowi sama 
w sobie kryterium, które należy spełnić.
Komisja będzie jednak nadal monitorowała wszystkie kwestie związane ze zgodnością z zasadami pomocy państwa we 
wszystkich państwach członkowskich i w razie potrzeby będzie podejmowała stosowne działania.
106
W porównaniu z poprzednim okresem poprawiono procedurę zatwierdzania dużych projektów dotyczących okresu 
2014–2020 (zob. wspólna odpowiedź do pkt 69–71).
Służby Komisji zobowiązały się do podjęcia dalszych starań w celu uproszczenia traktowania dużych projektów współ -
finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które to projekty są przedkładane w ramach 
nowej procedury niezależnej oceny jakości (art. 102 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów).
W tym kontekście DG COMP ustanowiła wewnętrzne procedury, aby zapewnić skuteczny i efektywny przebieg konsultacji 
dotyczących dużych projektów w ramach procedury niezależnej oceny jakości.
Sprawozdanie z niezależnej oceny jakości powinno zawierać kompleksową analizę charakteru pomocy środka lub jego 
zgodności na podstawie wyłączenia lub obowiązującego systemu. Ponadto na podstawie art. 23 rozporządzenia dele -
gowanego Komisji nr 480/2014 eksperci w dziedzinie niezależnej oceny jakości mogą kontaktować się z DG COMP , aby 
wyjaśnić kwestie dotyczące pomocy państwa powstałe w związku z dużym projektem.
W związku z tym również w ramach tej nowej procedury niezależnej oceny jakości kwestie związane z pomocą państwa 
zgłaszane do DG COMP należy wyjaśnić przed przedłożeniem Komisji dokumentów dotyczących dużych projektów.
107
Komisja podkreśla, że państwa członkowskie muszą wykazać, iż gruntownie sprawdziły zgodność pomocy państwa przy 
składaniu wniosku dotyczącego dużego projektu, niezależnie od tego, jaką powiązaną procedurę podejmowania decy -
zji wybrano (art. 102 ust. 1 lub art. 102 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów). Wniosków dotyczących 
dużych projektów nie można przedstawić Komisji bez przeprowadzenia takiej szczegółowej oceny dotyczącej zgodności 
pomocy państwa.
Komisji można zgłaszać jedynie projekty, które otrzymały ocenę pozytywną w sprawozdaniu z niezależnej oceny jakości 
zgodnie z art. 102 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, która oznacza, że państwo członkowskie speł -
niło wszystkie wymogi, w tym wymogi związane z pomocą państwa.
Służby Komisji uważają, że procedura ta może mieć szereg pozytywnych skutków, ponieważ obejmuje bardziej szczegó -
łową ocenę pomocy państwa przeprowadzaną przez państwa członkowskie składające wniosek oraz bardziej dogłębną 
weryfikację kwestii związanych z pomocą państwa przeprowadzaną przez zespół niezależnych ekspertów odpowiedzial -
nych za niezależną ocenę jakości. Ponadto DG COMP wprowadziła rozwiązania umożliwiające zespołom odpowiedzialnym 
za niezależną ocenę jakości skonsultowanie się z tą dyrekcją w kwestiach związanych z pomocą państwa, które wystąpiły 
w ramach dużych projektów będących przedmiotem ich przeglądu.
Odpowiedzi Komisji 82
Dalej idące działania i dążenie do uzyskania pewności prawa co do zgodności z zasadami pomocy państwa poprzez 
systematyczne formalne zawiadomienia, po których Komisja wydawałaby decyzję w sprawie pomocy państwa dotyczącą 
wszystkich dużych projektów (niezależnie od wymogów prawnych), byłoby sprzeczne z procesem unowocześnienia 
polityki w dziedzinie pomocy państwa, ale także z nadrzędnym celem uproszczenia i zmniejszenia obciążenia admini -
stracyjnego wszystkich zainteresowanych stron i wiązałoby się dodatkowo z zagrożeniem terminowej realizacji dużych 
projektów finansowanych ze środków EFRR / Funduszu Spójności.
114
Komisja wspiera możliwość poprawnego interpretowania lub wdrażania zasad pomocy państwa przez państwa członkow -
skie, ponieważ to one są przede wszystkim odpowiedzialne za podejmowanie odpowiednich środków w celu zapewnie -
nia zgodność z tymi zasadami.
Aby wyeliminować niedociągnięcia, służby Komisji (na poziomie DG REGIO i DG COMP) wdrażają wspólny plan działania 
na rzecz „Wzmocnienia zdolności administracyjnych na potrzeby zarządzania funduszami państw członkowskich w dzie -
dzinie pomocy państwa”. Dla kilku państw członkowskich zorganizowano szkolenia, a docelowych odbiorców stanowiły 
wszystkie właściwe organy zaangażowane w zarządzanie europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi 
i wdrażanie ich – instytucje zarządzające, instytucje pośredniczące, a także główni beneficjenci.
Ponadto w odniesieniu do okresu finansowego 2014–2020 w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów przewi -
dziano warunki wstępne związane z pomocą państwa w celu zapewnienia warunków wstępnych na potrzeby skutecz -
nego stosowania unijnych zasad pomocy państwa. W odniesieniu do państw członkowskich niespełniających tych warun -
ków wstępnych opracowano plany działania, które muszą zostać wdrożone i zrealizowane do końca 2016 r. Proces ten 
jest dokładanie monitorowany przez służby Komisji i ostatecznie może prowadzić do zawieszenia płatności przez Komisję 
w przypadku niespełnienia warunków.
114 (a)
Komisja prowadzi ścisłą i stałą współpracę z instytucjami audytowymi w celu poprawy ich zdolności w zakresie audytu 
pomocy państwa. Oprócz ukierunkowanych szkoleń, działań i wytycznych w 2011 r. dostarczyła instytucjom audytowym 
gotowe do użycia listy kontrolne dotyczące pomocy państwa, a w listopadzie 2015 r. zaktualizowane listy kontrolne. 
W wyniku własnych weryfikacji przeprowadzonych ostatnio przez Komisję stwierdzono znaczną poprawę jakości list kon -
trolnych dotyczących pomocy państwa stosowanych przez instytucje audytowe, zgodnie z oceną Trybunału.
Przeprowadzane przez służby Komisji przeglądy dotyczące rocznych sprawozdań audytowych obejmują badanie meto -
dyki audytu systemów i operacji (w tym listy kontrolne) oraz powtórzenie audytów przeprowadzonych już wcześniej 
przez instytucje audytowe państw członkowskich. W ramach takich audytów służby Komisji stwierdziły niedociągnięcia 
i wezwały instytucje audytowe do poprawy kontroli dotyczących kwestii związanych z pomocą państwa.
114 (b)
Komisja zauważa, że zarówno DG REGIO, jak i DG EMPL korzystały z baz danych w celu rejestrowania ustaleń z audytu 
w ramach okresu finansowego 2007-2013. Chociaż wspomniane bazy danych nie miały służyć jako narzędzia do analizy 
źródeł błędów, nie stanowiło to dla Komisji przeszkody w podjęciu odpowiednich środków zapobiegawczych służących 
rozwiązaniu dobrze znanych, powtarzających się kwestii związanych z pomocą państwa. W marcu 2016 r. DG COMP 
podzieliła się z DG REGIO i DG EMPL doświadczeniami w zakresie monitorowania ex post  programów pomocy państwa. 
W szczególności DG COMP przedstawiła DG REGIO i DG EMPL wynik cyklu monitorowania z 2015 r. Ponadto w razie 
potrzeby i w odpowiednim czasie Komisja poprawia wymianę informacji między dyrekcjami generalnymi na temat błę -
dów dotyczących pomocy państwa.
Jeżeli chodzi o podjęte środki zapobiegawcze, w ramach legislacyjnych dotyczących okresu programowania 2014–2020 
wprowadzono warunki wstępne dotyczące pomocy państwa.
Odpowiedzi Komisji 83
Ponadto DG REGIO i DG COMP od marca 2015 r. wdrażają kompleksowy plan działania na rzecz wzmocnienia zdolności 
administracyjnych na potrzeby zarządzania funduszami strukturalnymi w dziedzinie pomocy państwa.
Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 57 i 61.
114 (c)
Komisja podkreśla, że obowiązek zgłoszenia środków pomocy państwa ex ante  spoczywa na państwach członkowskich, 
a decyzja dotycząca dużego projektu nie jest decyzją dotyczącą zgodności dużego projektu z zasadami pomocy państwa.
DG REGIO konsultowała się z DG COMP w ramach konsultacji pomiędzy służbami w kwestii decyzji dotyczących dużych 
projektów już przed końcem 2012 r., jednak nie były to konsultacje systematyczne.
W charakterze środków zapobiegawczych wprowadzono odpowiednie mechanizmy kontroli i równowagi w ramach 
wymogów w zakresie informacji na temat dużych projektów oraz w ramach obu procedur decyzyjnych dotyczących 
dużych projektów (art. 102 ust. 1 i art. 102 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów), aby uniknąć podej -
mowania w latach 2014–2020 decyzji dotyczących dużych projektów, które to decyzje są niezgodne z zasadami pomocy 
państwa.
Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 69.
114 (d)
d) W kontekście unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa, w ramach którego zwiększono odpowiedzial -
ność państw członkowskich w zakresie przyznawania pomocy, DG COMP wzmocniła monitorowanie wdrażania środków 
pomocy państwa w oparciu o próbę. Monitorowanie prowadzone przez DG COMP dotyczy błędów i nieprawidłowości we 
wdrażaniu środków pomocy, ale służy także uzyskiwaniu informacji na temat sposobów faktycznego wdrażania środków 
pomocy przez państwa członkowskie w praktyce, co umożliwia DG COMP określenie dobrych i złych praktyk.
DG COMP dzieli się z państwami członkowskimi doświadczeniami i wnioskami wyciągniętymi w ramach monitorowania 
(za pośrednictwem grup roboczych państw członkowskich, sieci koordynatorów krajowych itp.).
DG COMP prowadziła dalsze prace nad listami kontrolnymi na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń 
blokowych (rozporządzenie Komisji nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r.) i przekazywała je państwom członkowskim 
w celu ułatwienia im wcześniejszego sprawdzenia spełnienia wszystkich stosownych warunków zgodności. Listy kontro -
lne na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych przekazuje się także DG REGIO i DG EMPL 
oraz instytucjom audytowym w obszarze polityki spójności.
Ponadto DG COMP oferuje dedykowaną platformę informatyczną, za pośrednictwem której odpowiada na pytania 
państw członkowskich dotyczące interpretacji (eState aid WIKI), a także publikuje dokumenty „Najczęściej zadawane 
pytania” na podstawie tych pytań i odpowiedzi.
Jeżeli chodzi o ocenę warunków wstępnych dotyczących pomocy państwa, zgodnie z warunkami zawartymi w rozporzą -
dzeniu w sprawie wspólnych przepisów, ma ona opierać się na trzech kryteriach określonych w załączniku XI do rozporzą -
dzenia w sprawie wspólnych przepisów. Zgodność z zasadami pomocy państwa w okresie programowania 2007–2013 nie 
stanowi sama w sobie kryterium, które należy spełnić.
Komisja będzie jednak nadal monitorowała kwestie związane ze zgodnością z zasadami pomocy państwa we wszystkich 
państwach członkowskich i w razie potrzeby będzie podejmowała stosowne działania.
117
DG COMP uważa, że odpowiednio wykorzystuje dostępne środki naprawcze w sytuacji wykrycia podczas monitorowania 
przypadków naruszenia zasad pomocy państwa.
Odpowiedzi Komisji 84
Komisja może zastosować środki naprawcze obejmujące dobrowolne lub narzucone odzyskanie środków wyłącznie 
wtedy, gdy przyznana pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
W przypadku innych rodzajów błędów właściwsze jest dostosowanie do struktury programu lub do mechanizmów kon -
troli. W przypadku niektórych błędów wprowadzenie środków naprawczych byłoby trudne (np. pomoc była niezgodna 
z rynkiem wewnętrznym w momencie przyznania, ale można uznać ją za zgodną na podstawie zmienionych później 
zasad). W każdym przypadku państwom członkowskim wydaje się zalecenia, a w stosownych przypadkach po pewnym 
czasie przewiduje się ponowne monitorowanie systemów, aby sprawdzić, czy zalecenia zostały wdrożone.
W związku z przypadkami, w których ma miejsce dobrowolne odzyskanie środków, Komisja prowadzi działania następcze 
wraz z odnośnym państwem członkowskim. Nie prowadzi się odrębnych rejestrów wszystkich przypadków dobrowolnego 
odzyskania środków. Komisja uważa jednak, że odzyskanie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym realizowane 
dobrowolnie przez państwa członkowskie jest przydatnym narzędziem służącym szybkiemu i skutecznemu wyeliminowa -
niu nienależnej korzyści z rynku oraz służącym zachęceniu państw członkowskich do nieudzielania pomocy niezgodnej 
z prawem.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie i stwierdza, że jest już w trakcie jego wdrażania.
Wykorzystuje dostępne środki naprawcze w sytuacji wykrycia podczas monitorowania przypadków naruszenia zasad 
pomocy państwa.
W tym kontekście konieczne jest rozróżnienie między niezgodnością z prawem i niezgodnością z rynkiem wewnętrznym. 
Środek pomocy jest niezgodny z prawem, jeżeli przyznano go bez wcześniejszego zgłoszenia Komisji i jeżeli nie jest 
objęty ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych. Komisja może jednak jedynie nakazać odzyskanie 
takiego środka, jeżeli jest on niezgodny z rynkiem wewnętrznym (tj. nie można uznać go za zgodny na podstawie jakich -
kolwiek wytycznych lub bezpośrednio na podstawie Traktatu).
Jeżeli w ramach monitorowania DG COMP wykryje środek pomocy niezgodny z prawem, w pierwszej kolejności bada, czy 
środek ten można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym.
Środki naprawcze polegające na odzyskaniu pomocy można zastosować wyłącznie wtedy, gdy wykryty błąd powoduje 
przyznanie pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym.
W przypadku innych rodzajów błędów właściwsze jest dostosowanie do struktury programu lub do mechanizmów kon -
troli. W przypadku niektórych błędów wprowadzenie środków naprawczych byłoby trudne (np. pomoc była niezgodna 
z rynkiem wewnętrznym w momencie przyznania, ale można uznać ją za zgodną na podstawie zmienionych później 
zasad).
118
Komisja zauważa, że zarówno DG REGIO, jak i DG EMPL korzystały z baz danych w celu rejestrowania swoich ustaleń 
z audytu w ramach okresu finansowego 2007-2013. Chociaż wspomniane bazy danych nie miały służyć jako narzędzia do 
analizy źródeł błędów, nie stanowiło to dla Komisji przeszkody w określeniu powtarzających się rodzajów błędów w tym 
obszarze oraz we wdrażaniu konkretnych i ukierunkowanych środków mających na celu zapobieżenie błędom związanym 
z pomocą państwa.
Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 57 i 61.
Odpowiedzi Komisji 85
119
DG REGIO i DG EMPL będą mogły zapewnić bardziej szczegółowy przegląd rodzajów nieprawidłowości na podstawie 
swojego informatycznego narzędzia audytu MAPAR, obejmujący okres programowania 2014–2020 w odniesieniu do 
EFRR / Funduszu Spójności i EFS. Jednym z celów narzędzia MAPAR jest rejestrowanie i klasyfikowanie wykrytych błę -
dów i nieprawidłowości, a tym samym zapewnienie bazy danych szczegółowych ustaleń z audytu. Ponadto w kontekście 
ciągłego dialogu z instytucjami audytowymi służby Komisji będą nadal współpracować z państwami członkowskimi, aby 
opracować wspólną typologię błędów związanych z pomocą państwa, która będzie oparta na MAPAR i będzie w nim 
odzwierciedlana.
Co więcej, ta dostosowana sprawozdawczość w zakresie typologii błędów wprowadzona w ramach MAPAR umożliwi DG 
REGIO i DG EMPL przekazywanie DG COMP w ujęciu rocznym istotnych danych dotyczących ich ustaleń z audytu związa -
nych z pomocą państwa.
Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 57, 59 i 61.
120
System zarządzania nieprawidłowościami jest narzędziem przeznaczonym do zgłaszania nieprawidłowości (w tym nad -
użyć finansowych) przez państwa członkowskie. Rodzaj nieprawidłowości wskazano za pośrednictwem listy rozwijanej 
(kodów), natomiast zastosowany sposób działania opisano w tekście uzupełniającym informacje przedstawione w kodo -
wanych polach. Analizę można przeprowadzić na podstawie rodzaju nieprawidłowości. System zarządzania nieprawidło -
wościami nie jest instrumentem służącym kontroli pomocy państwa, ale istnieje możliwość dodania szczególnej typologii 
pomocy państwa do już istniejących list rozwijanych.
Zalecenie 2 (a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania w ramach narzędzia audytowego MAPAR.
MAPAR stanowi kompleksową bazę danych wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, w tym błędów dotyczących 
pomocy państwa. Jeżeli chodzi konkretnie o zgłaszanie nieprawidłowości dotyczących pomocy państwa, w MAPAR okre -
ślono dotychczas siedem rodzajów ustaleń.
Ponadto MAPAR umożliwi lepszą organizację informacji dotyczących ustaleń z audytu. Oferuje pełną elastyczność 
w zakresie dodawania lub modyfikowania dowolnej kategorii lub podkategorii ustaleń, w tym dotyczących pomocy pań -
stwa, zgodnie ze stwierdzonymi potrzebami lub ustaleniami w zakresie audytu.
Narzędzie audytowe MAPAR zaprojektowano także w celu umożliwienia odnośnym służbom Komisji prowadzenia działań 
następczych w związku z wszystkimi stwierdzonymi nieprawidłowościami, w tym korektami finansowymi.
Komisja odsyła również do swojej odpowiedzi do pkt 57.
Zalecenie 2 (b)
Komisja przyjmuje zalecenie Trybunału i przyjmie typologię błędów, tak aby możliwe było przeprowadzenie analizy.
Odpowiedzi Komisji 86
Zalecenie 2 (c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania.
Jeżeli chodzi o MAPAR, DG EMPL i DG REGIO będą przekazywały DG COMP raz w roku odpowiednie dane dotyczące 
pomocy państwa na podstawie dostosowanej sprawozdawczości (typologie ustaleń dotyczących pomocy państwa wska -
zanych podczas audytów przeprowadzonych przez Komisję).
W odniesieniu do wymiany informacji między służbami Komisji DG REGIO, DG EMPL i DG COMP usprawniają swoje kanały 
komunikacji w celu wymiany informacji. DG EMPL i DG REGIO wymieniają się wynikami, a w razie potrzeby konsultują się 
z DG COMP w kwestiach związanych z audytem dotyczących pomocy państwa.
Jeżeli chodzi o system zarządzania nieprawidłowościami, DG COMP uzyska dostęp do informacji na zasadzie ograniczo -
nego dostępu.
Wspólna odpowiedź do pkt 121 i 122
Komisja podkreśla, że obowiązek zgłoszenia środków pomocy państwa ex ante  spoczywa na państwach członkowskich, 
a decyzja dotycząca dużego projektu nie jest decyzją dotyczącą zgodności dużego projektu z zasadami pomocy państwa.
DG REGIO konsultowała się z DG COMP w ramach konsultacji pomiędzy służbami w kwestii decyzji dotyczących dużych 
projektów przed końcem 2012 r., jednak nie były to konsultacje systematyczne.
Komisja wprowadziła środki zapobiegawcze i wzmocniła współpracę między swoimi służbami w celu zapewnienia, aby 
w okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie przedstawiały a Komisja zatwierdzała jedynie duże projekty 
zgodne z nowymi przepisami związanymi z pomocą państwa.
Dalej idące działania i dążenie do uzyskania pewności prawa poprzez formalne powiadomienia o pomocy państwa 
w odniesieniu do wszystkich dużych projektów byłoby sprzeczne nie tylko z procesem unowocześnienia polityki w dzie -
dzinie pomocy państwa, ale także z nadrzędnym celem uproszczenia i zmniejszenia obciążenia administracyjnego 
wszystkich zainteresowanych stron i wiązałoby się dodatkowo z zagrożeniem terminowej realizacji dużych projektów 
finansowanych ze środków EFRR / Funduszu Spójności.
Zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 69, 107 i 114 lit. c).
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie i już je wdrożyła, ponieważ państwa członkowskie mogą przedstawić Komisji wniosek 
dotyczący dużego projektu wyłącznie wtedy, gdy wyjaśniono wszystkie kwestie dotyczące zgodności pomocy państwa, 
w tym w razie potrzeby poprzez zgłoszenie pomocy państwa.
Komisja wzmocniła również współpracę między swoimi służbami w celu zapewnienia, aby w okresie programowania 
2014–2020 państwa członkowskie przedstawiały a Komisja zatwierdzała jedynie duże projekty, w odniesieniu do których 
państwa członkowskie przeprowadziły szczegółową ocenę zgodności z ostatnio zaktualizowanymi przepisami związa -
nymi z pomocą państwa.
123
Ramy regulacyjne na lata 2007–2013 zawierają wymóg przedstawiania przez instytucje audytowe w rocznych sprawozda -
niach audytowych najważniejszych wyników audytów, a nie informacji szczegółowych dotyczących charakteru błędów 
stwierdzonych w ramach audytów operacji. Można to jednak uczynić na zasadzie dobrowolności. W związku z tym infor -
macje przekazywane przez instytucje audytowe mogą zaniżać ich zdolność do wykrywania błędów związanych z pomocą 
państwa.
Odpowiedzi Komisji 87
Ponadto służby Komisji prowadzą stałą i ścisłą współpracę z instytucjami audytowymi, aby poprzez szkolenia, wytyczne 
i wymianę doświadczeń zwiększyć ich zdolność przeprowadzania audytów w odniesieniu do kwestii związanych 
z pomocą państwa, w tym kwestii wymiany konkretnych list kontrolnych, co Komisja uczyniła w 2011 r., a następnie 
w 2015 r.
Ponadto w wyniku własnych weryfikacji przeprowadzonych ostatnio przez Komisję stwierdzono znaczną poprawę jakości 
list kontrolnych dotyczących pomocy państwa stosowanych przez instytucje audytowe, zgodnie z oceną Trybunału (zob. 
pkt 79).
124
Służby Komisji przekazały już instytucjom audytowym i podmiotom koordynującym państw członkowskich listy kontro -
lne opracowane na podstawie ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych, umożliwiając im wcześniejsze 
ustalenie, czy spełniono wszystkie warunki zgodności, lub poprawę audytów w tym zakresie. Państwom członkowskim 
udostępnia się również w różny sposób typologię wykrytych problemów, dobre i złe praktyki oraz wnioski wyciągnięte 
z monitorowania (za pośrednictwem grup roboczych, krajowej sieci koordynacji, wielostronnych lub dwustronnych 
spotkań koordynacyjnych dotyczących audytu itp.). Interpretację zasad pomocy państwa zapewnia się ponadto w ramach 
systemu pytań wyjaśniających (eState aid Wiki), sieci analitycznych itp.
Komisja uważa, że zasadę Deggendorf można stosować jedynie na poziomie poszczególnych państw członkowskich. 
Komisja zamierza wyjaśnić tę kwestię podczas trwającego przeglądu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blo -
kowych z 2014 r.
Jeżeli państwo członkowskie będzie miało wątpliwości lub trudności związane z określeniem, czy dane przedsiębiorstwo 
objęte jest nakazem odzyskania środków, może zwrócić się do DG COMP w kontekście wzajemnej współpracy.
Zalecenie 4 (a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i już je wdrożyła.
Komisja bada jakość prac instytucji audytowych w odniesieniu do pomocy państwa w ramach różnych procedur audytu: 
w ramach przeprowadzanych przez Komisję audytów opartych na ocenie ryzyka dotyczących prac prowadzonych przez 
instytucje audytowe, które obejmują badanie metodyki (w tym listy kontrolne) stosowanej przez instytucje audytowe 
w przypadku audytu systemów i operacji; podczas powtarzania audytów przeprowadzonych już wcześniej przez instytu -
cje audytowe w celu sprawdzenia ważności zgłoszonych wyników; lub podczas corocznego przeglądu rocznych sprawoz -
dań audytowych przedłożonych Komisji przez instytucje audytowe w celu potwierdzenia, czy opinia instytucji audytowej 
ma solidne uzasadnienie oparte na wynikach audytu systemów i operacji.
W niektórych przypadkach Komisja zaleciła już odnośnym instytucjom audytowym ulepszenie ich list kontrolnych, aby 
lepiej uwzględniały one weryfikację pomocy państwa. Komisja będzie nadal zapewniała stosowanie przez instytucje 
audytowe właściwych list kontrolnych.
Zalecenie 4 (b)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ stoi ono w sprzeczności z celami Komisji realizowanymi poprzez jej 
wytyczne skierowane do państw członkowskich w 2012 r., aby nie poddawać systematycznemu ponownemu badaniu 
projektów przyjętych przed tą datą – zostawiając państwom członkowskim możliwość zgłoszenia lub nie – i aby zapewnić 
państwom członkowskim i beneficjentom stabilność w zakresie traktowania takich projektów.
Odpowiedzi Komisji 88
Zalecenie 4 (c)
Komisja przyjmuje to zalecenie i jest już w trakcie jego wdrażania.
W kontekście wdrażania planu działania dotyczącego pomocy państwa Komisja już teraz działa na podstawie swoich 
decyzji w sprawie pomocy państwa, które stosuje się jako analizy przykładów: np. ponad połowa programów seminariów 
tematycznych (dotychczas odbyły się seminaria poświęcone badaniom, rozwojowi i innowacjom oraz energii) opiera się 
na konkretnych przypadkach (faktyczne decyzje w sprawie pomocy państwa).
Służby Komisji zapewniają także wytyczne w formie tabel, list kontrolnych lub szybkich odpowiedzi na pytania dotyczące 
interpretacji przedłożone przez organy przyznające pomoc. Pytania i odpowiedzi stanowią podstawę do publikowania 
dokumentów „Najczęściej zadawane pytania”.
Komisja będzie nadal aktualizowała materiały zawierające wytyczne dla wszystkich odnośnych organów, w tym instytu -
cji odpowiedzialnych za program europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, jeżeli będzie to konieczne ze 
względu na zmiany.
Ponadto w przyjętym niedawno zawiadomieniu Komisji dotyczącym pojęcia pomocy przedstawiono wytyczne dotyczące 
przypadków, w których wydatki publiczne wchodzą w zakres unijnego systemu kontroli pomocy państwa oraz w których 
wykraczają poza ten zakres.
Zalecenie 4 (d)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ rozporządzenie de minimis  pozostawia państwom członkowskim wybór, 
czy stworzyć centralny rejestr umożliwiający monitorowanie pomocy de minimis , czy też działać w oparciu o inne środki 
(np. oświadczenia własne beneficjentów).
Chociaż centralny rejestr pomocy de minimis  jest pożądany, art. 6 rozporządzenia de minimis  nie zobowiązuje pań -
stwa członkowskiego do posiadania takiego rejestru i umożliwia wdrażanie uregulowań dotyczących kumulacji innymi 
sposobami (np. na podstawie oświadczenia własnego beneficjentów). Pozostawienie państwom członkowskim wyboru 
jest zgodne z ogólną zasadą, że państwa członkowskie mogą decydować o najbardziej odpowiedniej dla siebie drodze 
administracyjnej. Komisja odnotowała także negatywną reakcję kilku państw członkowskich na koncepcję posiadania 
obowiązkowego rejestru de minimis  w kontekście pierwszych konsultacji dotyczących zmiany rozporządzenia de minimis .  
(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html )
Zalecenie 4 (e)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ uważa, że zasadę Deggendorf można stosować jedynie na poziomie 
poszczególnych państw członkowskich. Komisja zamierza wyjaśnić tę kwestię podczas trwającego przeglądu ogólnego 
rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r.
Jeżeli państwo członkowskie będzie miało wątpliwości lub trudności związane z określeniem, czy dane przedsiębiorstwo 
objęte jest nakazem odzyskania środków, może zwrócić się do DG COMP w kontekście wzajemnej współpracy.
129
Jeżeli chodzi o ocenę warunków wstępnych dotyczących pomocy państwa, zgodnie z warunkami zawartymi w rozporzą -
dzeniu w sprawie wspólnych przepisów, ma ona opierać się na trzech kryteriach określonych w załączniku XI do rozporzą -
dzenia w sprawie wspólnych przepisów. Zgodność z zasadami pomocy państwa w okresie programowania 2007–2013 nie 
stanowi sama w sobie kryterium, które należy spełnić.
Komisja będzie jednak nadal monitorowała wszystkie kwestie związane ze zgodnością z zasadami pomocy państwa we 
wszystkich państwach członkowskich i w razie potrzeby będzie podejmowała stosowne działania.
Odpowiedzi Komisji 89
Zalecenie 5 (a)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Dyrektorzy generalni czterech dyrekcji generalnych ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych spotykają 
się regularnie w ramach komitetu ds. zawieszeń dotyczących warunków wstępnych. Obecne podejście, które jest zarówno 
zapobiegawcze (realizacja krajowych planów działania dotyczących niespełnienia warunków wstępnych), jak i naprawcze 
(w razie potrzeby zawieszanie płatności), będzie ściśle i spójnie kontynuowane.
Zalecenie 5 (b)
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Zgadza się na prowadzenie działań następczych w związku ze zdolnościami państw członkowskich w zakresie zgodności 
z zasadami pomocy państwa na podstawie informacji dostępnych w jej bazach danych i wynikających w szczególności 
z dostępnych ustaleń z audytu.
Komisja będzie korzystała z wyników działań następczych w celu lepszego ukierunkowania swoich działań w zakre -
sie monitorowania i szkolenia, oferowanych odnośnym instytucjom odpowiedzialnym za program w państwach 
członkowskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 12.11.2014
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)16.6.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego7.9. 2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach27.9. 2016
W ostatnich latach Trybunał Obrachunkowy stwierdzał 
wysoki poziom błędów dotyczących nieprzestrzegania 
zasad pomocy państwa w obszarze polityki spójności. 
Trybunał Obrachunkowy i Komisja wykrywały przypadki 
naruszeń zasad pomocy państwa w znacznie szerszym 
zakresie niż państwa członkowskie, co wskazuje na 
potrzebę podniesienia poziomu wiedzy i konieczność 
zapewniania ciągłego wsparcia przez Komisję. Bazy 
danych Komisji nie umożliwiały odpowiedniej analizy 
błędów dotyczących pomocy państwa, które wystąpiły 
w okresie programowania 2007-2013, a prowadzone przez 
nią monitorowanie nie zaowocowało odzyskaniem 
istotnych kwot tej pomocy.
Komisja podjęła działania mające na celu uproszczenie 
obowiązujących przepisów w tej dziedzinie oraz 
wzmocnienie zdolności administracyjnych państw 
członkowskich. W okresie programowania 2014-2020 
odpowiedzialność za wdrażanie środków pomocy 
państwa przesunięto na państwa członkowskie, co grozi 
zwiększeniem liczby błędów dotyczących tego rodzaju 
pomocy.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y