Wykaz skrótów

CIDA : Kanadyjska Agencja Rozwoju Międzynarodowego (Canadian International Development Agency)

CRIS : Wspólny System Informacyjny Relex (Common Relex Information System)

DFID : brytyjski Departament Rozwoju Międzynarodowego (Department for International Development)

DG ECHO : Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej

EAMR : Raport z Zarządzania Pomocą Zewnętrzną (External Assistance Management Report)

ETO : Europejski Trybunał Obrachunkowy

EuropeAid : Biuro Współpracy EuropeAid

FAFA : ramowa umowa finansowo-administracyjna

FAO : Organizacja ds. Wyżywienia i Rolnictwa (Food and Agriculture Organisation)

IFAD : Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa (International Fund for Agricultural Development)

MOP : Międzynarodowa Organizacja Pracy

NGO : organizacja pozarządowa

ONZ : Organizacja Narodów Zjednoczonych

ROM : monitorowanie pod kątem wyników (results-oriented monitoring)

UE : Unia Europejska

UNDP : Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (United Nations Development Programme)

UNFPA : Fundusz Ludnościowy ONZ (United Nations Population Fund)

UNHCR : Wysoki Komisarz ONZ ds. Uchodźców (United Nations High Commissioner for Refugees)

UNICEF : Fundusz Narodów Zjednoczonych na rzecz Dzieci (United Nations Children’s Fund)

UNOPS : Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Obsługi Projektów (United Nations Office for Project Services)

UNRWA : Agencja Narodów Zjednoczonych ds. Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (United Nations Relief and Works Agency)

WFP : Światowy Program Żywnościowy (World Food Programme)

WHO : Światowa Organizacja Zdrowia (World Health Organisation)

Streszczenie

I. Środki UE, którymi zarządzają EuropeAid oraz DG ECHO, i które są przekazywane za pośrednictwem organów ONZ, zwiększyły się z 500 mln euro w 2002 r. do ponad 1 mld euro w 2008 r. Wzrost ten można wyjaśnić po części usprawnieniem procedur, a po części pomocą udzieloną przez Komisję i przekazaną głównie za pośrednictwem ONZ w reakcji na poważne kryzysy w Afganistanie, Iraku, na Okupowanym Terytorium Palestyny i w Sudanie. Zawarty w grudniu 2005 r. "Konsensus europejski w sprawie rozwoju" oraz "Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy" z marca 2005 r. zobowiązują UE do koordynacji i harmonizacji pomocy w ścisłej współpracy z organizacjami międzynarodowymi takimi jak ONZ (zob. pkt 1–10).

II. W czasie kontroli szukano odpowiedzi na następujące pytania (zob. pkt 11-13):

a) Czy z analizy procesu podejmowania decyzji o realizacji pomocy za pośrednictwem ONZ wynika, że jest to najbardziej wydajna i skuteczna opcja?

b) Czy przyjęte mechanizmy monitorowania pozwalają uzyskać pewność co do solidności procedur finansowych oraz osiągnięcia celów?

III. Strategiczne i prawne wymogi nakazujące wybierać partnerów w sposób obiektywny i przejrzysty nie mają wystarczającego przełożenia na praktyczne kryteria stosowane przy podejmowaniu decyzji. Pomimo zadowolenia z wybranego partnera, Komisja, przed podjęciem decyzji o współpracy z danym organem ONZ, nie wykazuje w sposób przekonujący, że oceniła, czy korzyści z tej współpracy równoważą ewentualne wady tego rozwiązania. Wybór poszczególnych organów ONZ nie jest poparty wystarczającymi dowodami, że taka metoda przekazywania pomocy jest bardziej wydajna i skuteczna niż inne. Ani EuropeAid, ani DG ECHO nie prowadzą systematycznych formalnych ocen innych możliwych mechanizmów dostarczania pomocy, mających zrekompensować brak procedur przetargowych (zob. pkt 14–28).

IV. Komisja sprawdza solidność systemów zarządzania finansami, przeprowadzając najpierw ocenę systemów kontroli u swoich partnerów należących do struktur ONZ (analiza czterofilarowa). Komisja poszukuje dowodów praktycznego działania systemów finansowych oraz osiągania rezultatów, sięgając do sprawozdań ONZ, a także prowadząc własny monitoring w terenie oraz odbywając wizyty weryfikacyjne. Jednakże Komisji nie udało się na razie uzyskać na podstawie sprawozdań ONZ odpowiednich informacji na temat skutecznej realizacji i osiągania celów. Prowadzony przez Komisję monitoring w terenie nie ma natomiast na celu uzupełniania braków w sprawozdaniach ONZ (zob. pkt 29–39).

V. Zespół kontrolerów zewnętrznych ONZ stale kwestionuje prawo Komisji do prowadzenia kontroli finansowych. Organizacja utrzymuje, że jej własne mechanizmy kontrolne są wystarczające, ale nie przedstawia Komisji odpowiednich dowodów na działanie procedur kontroli finansowej w praktyce. Trybunał Obrachunkowy podczas swojej corocznej kontroli finansowej rozliczeń Komisji również miał trudności z oceną informacji pochodzących od organów ONZ (zob. pkt 40–46).

VI. Na podstawie powyższych uwag Trybunał zaleca ulepszenie procedur podejmowania decyzji oraz skoncentrowanie się na osiąganiu rezultatów, co mogłoby pomóc Komisji w wydajniejszym i skuteczniejszym udzielaniu pomocy (zob. pkt 48–49).

Rozdział 1

Wstęp

Sekcja 1.1

Kontekst kontroli

1. Realizując pomoc zewnętrzną, Komisja współpracuje z różnymi partnerami, w tym rządami krajowymi, sektorem prywatnym, organizacjami pozarządowymi, jak również organizacjami międzynarodowymi, takimi jak Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ). W wypadkach gdy pomoc jest udzielana za pośrednictwem ONZ, Komisja dostarcza środki finansowe na działania, które realizować ma jeden z organów ONZ. Ze względu na decyzje Komisji o przekazywaniu pomocy z Biura Współpracy EuropeAid (EuropeAid) i z Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej (DG ECHO) za pośrednictwem organów ONZ środki pomocowe uległy podwyższeniu z 500 mln euro w 2002 r. do ponad 1 mld euro w 2008 r. (wykres 1). Wzrost ten jest odzwierciedleniem strategicznych zobowiązań Komisji (zob. pkt 5), reakcji na poważne kryzysy w Afganistanie, Iraku, na Okupowanym Terytorium Palestyny i w Sudanie (zob. pkt 6) oraz usprawnienia procedur (zob. pkt 8 i 9).

2. EuropeAid odpowiada za udzielaną przez Komisję pomoc rozwojową, w tym za długoterminową pomoc na rzecz odbudowy. W 2008 r. EuropeAid przeznaczyło na te cele łącznie 8890 mln euro, z czego 670 mln euro (8%) zostało przekazane za pośrednictwem organów ONZ. Zasadniczą rolę w procesie decydowania o wyborze mechanizmu realizacji pomocy odgrywają delegatury Komisji w krajach beneficjentach .

Wykres 1

Pomoc zewnętrzna udzielana przez Komisję za pośrednictwem ONZ w latach 2002–2008

+++++ TIFF +++++

3. DG ECHO odpowiada za reakcję Komisji na kryzysy humanitarne. Finansuje ona działania mające na celu ratowanie i ochronę życia podczas sytuacji krytycznych oraz prowadzenie krótkoterminowych prac związanych z odbudową. Dyrekcja nie realizuje działań bezpośrednio, lecz za pośrednictwem partnerów, którymi są organizacje międzynarodowe i organizacje pozarządowe (NGO). W 2008 r. DG ECHO przeznaczyła na pomoc łącznie 937 mln euro, z czego 404 mln euro (43%) zostało przekazane za pośrednictwem organów ONZ. Za wybór mechanizmu realizacji pomocy odpowiada subdelegowany urzędnik zatwierdzający, który działa, korzystając z doradztwa koordynatorów w Brukseli oraz urzędników terenowych w państwach beneficjentach.

4. ONZ jest finansowana częściowo z obowiązkowych składek jej państw członkowskich, obliczanych na podstawie ich dochodu narodowego brutto, a częściowo z dobrowolnych wkładów na rzecz organów ONZ. Finansowanie ze strony Komisji ma formę dobrowolnych wkładów i stanowi w przybliżeniu 6% środków ONZ. Komisja może wnosić swój wkład na rzecz danego funduszu jako jeden z wielu darczyńców lub też może być jedynym darczyńcą. Nie finansuje ona budżetu ogólnego organów ONZ, z wyjątkiem agencji ONZ działającej na Okupowanym Terytorium Palestyny, której przekazała w 2007 r. 66 mln euro.

5. Zawarty w grudniu 2005 r. "Konsensus europejski w sprawie rozwoju" oraz "Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy" z marca 2005 r. zobowiązują UE do koordynacji i harmonizacji pomocy w ścisłej współpracy z organizacjami międzynarodowymi takimi jak ONZ. W 2006 i 2007 r. Komisja przekazała ponad 700 odrębnych wkładów na rzecz około 30 różnych organów ONZ. Głównych partnerów oraz otrzymane kwoty przedstawiono na wykresie 2.

6. Finansowane działania realizowano w ponad 90 krajach. Jak wynika z wykresu 3, wszystkie cztery kraje, które otrzymały najwięcej środków, były dotknięte konfliktami (Okupowane Terytorium Palestyny, Irak, Afganistan i Sudan).

7. Parlament Europejski w swoich decyzjach w sprawie udzielenia absolutorium podważył zasadność przekazywania środków za pośrednictwem ONZ i zachęcił do wprowadzenia bardziej bezpośredniego zarządzania przez Komisję. Parlament wyraził także zaniepokojenie z powodu braku przejrzystości i niewystarczającego wyeksponowania udzielanej przez Komisję pomocy finansowej przekazywanej za pośrednictwem ONZ oraz pragnął uzyskać gwarancję odpowiedniego zarządzania tymi środkami [1].

Wykres 2

Wkład finansowy na rzecz organów ONZ w latach 2006 i 2007

+++++ TIFF +++++

Wykres 3

Finansowanie pomocy udzielanej za pośrednictwem ONZ w poszczególnych krajach w latach 2006 i 2007 (w mln EUR)

+++++ TIFF +++++

Sekcja 1.2

Regulacje prawne

8. Artykuł 53 rozporządzenia finansowego, które weszło w życie w 2003 r., a zmienione zostało w 2007 r., określa warunki współpracy z organizacjami międzynarodowymi [2]. Ta metoda wykonania budżetu nazywana jest wspólnym zarządzaniem. Pomimo tej nazwy zadaniami związanymi z realizacją funduszy nie zarządza się wspólnie, ale przekazuje się je organizacjom międzynarodowym do realizacji zgodnej z ich własnymi procedurami [3]. Niemniej jednak, Traktat i rozporządzenie finansowe wymagają, aby Komisja zachowała ogólną odpowiedzialność za solidne zarządzanie budżetem [4]. Zadania mogą być bezpośrednio zlecane organizacjom, przy czym art. 43 przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego wymaga, aby organizacje i działania, które mają być finansowane, wybierane były w obiektywny i przejrzysty sposób [5].

9. Ramowa umowa finansowo-administracyjna (FAFA) z 2003 r. stanowi przełożenie wymogów rozporządzenia finansowego na warunki umowne, które na jej podstawie stosuje się do wszystkich umów o finansowanie zawieranych między Komisją a ONZ. Określa ona zasady mające wzmocnić współpracę poprzez umożliwienie organom ONZ zarządzania wkładami zgodnie z ich własnymi procedurami. Procedury zarządzania wspólnego z organami ONZ są inne niż te wymagane w przypadku realizacji działań za pośrednictwem organizacji pozarządowych, kiedy to wymaga się na ogół organizacji przetargów i stosowania procedur Komisji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 umowy FAFA wszystkie działania muszą być zgodne z zasadami należytego zarządzania finansami, a zwłaszcza z zasadą gospodarności i opłacalności. Umowa FAFA zachęca do realizacji działań finansowanych przez wielu darczyńców, wymaga od organów ONZ, aby rozpowszechniały informacje o roli finansowania UE, przedstawia w zarysie sposób korzystania z usług podwykonawców oraz określa ramy finansowe i politykę płatności. Opisuje ona także procedury kontroli poprawności zarządzania środkami, w tym składanie sprawozdań przez ONZ i prawo Komisji do prowadzenia kontroli.

10. Dla każdego działania ONZ finansowanego przez Komisję zawierana jest umowa w sprawie wkładu finansowego, określająca kwotę finansowania, cele działania, jego elementy oraz harmonogram realizacji. Umowa w sprawie wkładu finansowego zawiera postanowienia umowy FAFA dotyczące stosowania przez organy ONZ własnych procedur, eksponowania roli UE, korzystania z usług podwykonawców, ram finansowych oraz procedur kontroli i sprawozdawczości.

Rozdział 2

Zakres kontroli I podejście kontrolne

11. Kontrola prowadzona przez Trybunał objęła pomoc zewnętrzną udzielaną przez DG ECHO i EuropeAid, przekazywaną za pośrednictwem organów ONZ. Kontrolerzy starali się uzyskać odpowiedzi na dwa pytania:

a) Czy z analizy procesu podejmowania decyzji o realizacji pomocy za pośrednictwem ONZ wynika, że jest to najbardziej wydajna i skuteczna opcja?

b) Czy przyjęte mechanizmy monitorowania pozwalają uzyskać pewność co do solidności procedur finansowych oraz osiągnięcia celów?

12. Słabe procedury powodują ryzyko zmniejszenia wydajności i skuteczności wydatkowania środków przez Komisję. Drugi etap kontroli, z którego sprawozdanie zostanie sporządzone w późniejszym terminie, będzie polegał na określeniu stopnia, w jakim ryzyko to się urzeczywistnia.

13. Kontrolę przeprowadzono na podstawie:

a) analizy dokumentacji, w tym dokonanej przez Komisję w maju 2008 r. oceny jej współpracy z ONZ oraz sprawozdań Służby Audytu Wewnętrznego Komisji dotyczących realizacji postanowień umowy FAFA w latach 2006, 2007 i 2009;

b) wywiadów z pracownikami Komisji i ONZ w centralach tych instytucji w Brukseli i w Nowym Jorku;

c) kontroli na miejscu przeprowadzonych na Okupowanym Terytorium Palestyny i w Sudanie w celu potwierdzenia niezawodności systemów monitorowania;

d) uwag sformułowanych podczas piątego corocznego spotkania grupy roboczej FAFA w kwietniu 2008 r. w Wiedniu oraz szóstego corocznego spotkania grupy roboczej FAFA w kwietniu 2009 r. w Brukseli;

e) wyników poprzednich kontroli Trybunału, które dotyczyły działań ONZ oraz

f) odpowiedzi na 52 kwestionariusze skierowane do delegatur w przypadku EuropeAid i do koordynatorów w przypadku DG ECHO; kwestionariusze dotyczyły powodów współpracy z ONZ i systemów monitorowania realizacji zadań [6].

Rozdział 3

Uwagi

Sekcja 3.1

Decyzje o realizacji pomocy za pośrednictwem ONZ

14. Solidne procedury wyboru najwłaściwszych mechanizmów udzielania pomocy pozwalających osiągnąć cele polityki UE, są niezbędne, aby zagwarantować, że wybrane organizacje posiadają zdolność wydajnej i skutecznej realizacji zadań. W ramach kontroli zbadano zatem, czy proces podejmowania decyzji o realizacji pomocy za pośrednictwem ONZ zapewniał obiektywność i był przejrzysty oraz czy w procesie tym udowodniono, że jest to najbardziej wydajna i skuteczna opcja. Kontrolerzy sprawdzili w szczególności, czy decyzje o finansowaniu organów ONZ były podejmowane na podstawie:

a) strategicznych wytycznych polityki, zawierających wymóg oceny, czy ONZ jest instytucją odpowiednią do realizacji powierzonych zadań;

b) porównania z innymi możliwymi mechanizmami udzielania pomocy.

Niewystarczające zastosowanie wymogów strategicznych w praktyce

15. Oprócz zobowiązań zawartych w "Konsensusie europejskim" (zob. pkt 5) komunikat Komisji z 2001 r. na temat budowania efektywnego partnerstwa z Organizacją Narodów Zjednoczonych określa przyjętą przez Komisję strategię finansowania pomocy za pośrednictwem organów ONZ [7] i zawiera dwa główne przesłania, które stanowią warunki współpracy z ONZ:

a) decyzja o finansowaniu organu ONZ powinna być podjęta na podstawie oceny jego zdolności do wydajnej i skutecznej realizacji powierzonego zadania oraz

b) zapewniając finansowanie w sposób systematyczny, a nie wyrywkowy, Komisja powinna skupiać się bardziej na rezultatach niż na wkładzie oraz dopilnować, aby ONZ w swoich sprawozdaniach odpowiednio wykazywała osiągnięcie dobrze zdefiniowanych celów.

16. Strategia Komisji dotycząca pomocy UE finansowanej za pośrednictwem organów ONZ obejmuje zarówno współpracę rozwojową, jak i pomoc humanitarną. W strategii tej zaproponowano również, aby w ramach współpracy skoncentrowano się przede wszystkim na sześciu obszarach tematycznych określonych jako priorytetowe dla całej pomocy rozwojowej w dokumencie "Polityka rozwojowa Wspólnoty Europejskiej" (The European Community’s Development Policy), wydanym w listopadzie 2000 r. przez Radę i Komisję [8]. Jednakże w 2007 r. ponad połowa środków przekazywanych przez Komisję za pośrednictwem ONZ związana była z pomocą w sytuacjach kryzysowych (głównie z pokryzysową pomocą humanitarną i odbudową), a nie z sześcioma obszarami tematycznymi określonymi w komunikacie. Na te sześć obszarów wydatkowano za pośrednictwem ONZ około 40% środków pomocowych Komisji [9] , czyli znacznie mniej niż wynosi odsetek całkowitej pomocy Komisji, który sięgnął niemal 80% [10]. Nie jest jasne, jakie dodatkowe korzyści płyną ze skoncentrowania się na wyznaczonych obszarach tematycznych, ponieważ okazuje się, że proponowane w strategii podejście nie jest realizowane w praktyce.

17. Wymogi strategiczne nie znajdują wystarczającego przełożenia na praktyczne kryteria oceny zalet i wad współpracy z organami ONZ. Komisja przeprowadziła retrospektywną analizę, która wykazała, że istnieją wystarczające powody, aby realizować pomoc za pośrednictwem ONZ (zob. pkt 20) oraz że Komisja jest zadowolona z dokonanych wyborów (zob. pkt 27). Niemniej jednak, przed podjęciem decyzji o współpracy z organami ONZ, Komisja nie dokumentuje w sposób systematyczny przeprowadzonych przez siebie ocen tego, czy korzyści wynikające z takiej współpracy równoważą ewentualne jej wady.

18. Przed zawarciem umowy z organem ONZ EuropeAid nie przeprowadza systematycznie udokumentowanej oceny zdolności tego organu do realizacji powierzonego zadania. Delegatury mają dostęp do informacji o wcześniejszych wynikach działalności tych organów, w tym do ustaleń z monitorowania rezultatów, dzięki bazie danych CRIS, a od 2008 r. sporządzane dwa razy w roku sprawozdania z zarządzania pomocą zewnętrzną (External Assistance Management Reports – EAMR) zawierają specjalną sekcję dotyczącą organizacji międzynarodowych. Obecnie jednak informacji tych nie analizuje się i nie przekazuje delegaturom w taki sposób, aby mogły one wykorzystać je do oceny organów ONZ. Jednym z celów oceny przeprowadzonej przez Komisję w 2008 r. było ustalenie, czy istnieją wyraźne powody, aby realizować pomoc za pośrednictwem ONZ. Biuro EuropeAid także przeprowadziło ankiety mające na celu ustalenie, dlaczego na partnerów wybrano organy ONZ.

19. Ze względu na pilny charakter swoich działań interwencyjnych DG ECHO zawiera umowy ramowe ze wszystkimi partnerami, oceniwszy najpierw ich predyspozycje. Ponadto, przed zawarciem umowy w sprawie konkretnej interwencji DG ECHO systematycznie przeprowadza i dokumentuje ocenę zdolności partnera do realizacji danego działania. Jednakże przydatne informacje na temat wyników wcześniejszych działań partnerów z ONZ, umieszczone w systemie monitorowania projektów należącym do DG ECHO, przechowuje się na poziomie jednostek operacyjnych, zamiast udostępniać je w szybki sposób wszystkim odpowiedzialnym działom w celu umożliwienia im podjęcia właściwych decyzji w sprawie finansowania organów ONZ. Wskutek tego proces oceny prowadzonej przez DG ECHO może opierać się na niepełnych informacjach i dlatego wybrani partnerzy mogą nie być zdolni do uzyskania oczekiwanych rezultatów, zwłaszcza gdy wykonują zadania niewchodzące w zakres ich podstawowej działalności.

20. Kwestionariusze Trybunału (zob. pkt 13) miały na celu wyodrębnienie trzech głównych powodów podjęcia współpracy z ONZ w odniesieniu do każdej z 52 umów w sprawie wkładu finansowego. Przyczyny wyboru ONZ zestawiono na wykresie 4 według kryterium ich znaczenia. Odpowiedzi podane w kwestionariuszu były potwierdzeniem wyników oceny i badań Komisji, zgodnie z którymi Komisja decyduje się na współpracę z ONZ głównie ze względu na cechy pozwalające ONZ uzyskiwać oczekiwane rezultaty, takie jak: doświadczenie, wiedza fachowa, zaplecze logistyczne (w tym dostęp do stref niebezpiecznych) oraz wyniki wcześniejszych działań. Innym powodem, dla którego Komisja wybiera ONZ, jest jej zdolność do koordynacji i prowadzenia dialogu na wysokim szczeblu.

Wykres 4

Powody wyboru ONZ według kryterium ich znaczenia

+++++ TIFF +++++

21. Strategia Komisji, przepisy rozporządzenia finansowego oraz umowy FAFA wymagają, aby decyzje podejmowano w sposób obiektywny i przejrzysty, dążąc do zapewnienia wydajności i skuteczności (zob. pkt 8, 9 i 15). Chociaż wzięto pod uwagę także takie elementy, jak koszty (zob. pkt 22 i 23), szybkość (zob. pkt 24) oraz eksponowanie roli UE (zob. pkt 25), w odpowiedziach do kwestionariuszy, w których Trybunał zwraca się o podanie trzech najważniejszych powodów wyboru ONZ, nie wskazano tych kryteriów jako decydujących.

22. Jeśli chodzi o koszty, Komisja posiada skąpe informacje na temat opłacalności tej metody realizacji pomocy. Do kosztów pośrednich ponoszonych przez ONZ Komisja wnosi wkład nieprzekraczający 7% kosztów bezpośrednich [11]. Artykuł 5 umowy FAFA stanowi, że podwykonawstwo nie powinno pociągać za sobą kosztów przewyższających koszty bezpośredniej realizacji działań przez samą ONZ. Niemniej jednak, jeżeli zleca się podwykonawstwo, całkowity poziom wkładu w koszty pośrednie wnoszonego przez wszystkie zaangażowane organy nie jest podawany, tak jak na przykład w przypadku tymczasowego programu rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji w Sudanie. Organ ONZ zlecił tam wykonanie połowy zadań innemu organowi ONZ, który z kolei zlecił realizację zadań organizacjom pozarządowym.

23. Oprócz wkładu w koszty pośrednie Komisja finansuje również dodatkowe koszty obsługi lokalnych biur, personelu i transportu, bezpośrednio związane z finansowanymi działaniami. Analiza projektów realizowanych w Sudanie wykazała, że poziom kosztów dodatkowych waha się od 6% do 60% całkowitych kosztów projektu [12]. Komisja nie ocenia kosztów dodatkowych w odniesieniu do ich zwykłego poziomu lub do limitów wyznaczonych dla poszczególnych rodzajów projektów, aby ustalić, czy koszty te utrzymują się na rozsądnym poziomie.

24. Jeżeli chodzi o szybkość realizacji, w niektórych przypadkach – na przykład transportu dużych ilości żywności – ONZ wykazała się zdolnością do szybkiego dostarczenia pomocy beneficjentom. Jednakże w procesie podejmowania decyzji należy uwzględniać przykłady powolnej realizacji dostaw (zob. ramka 1).

25. W kwestii eksponowania pomocy udzielanej przez UE z oceny Komisji wynika, że wprawdzie jest ono zadowalające na poziomie krajowym, jednak podatnicy Unii na ogół nie są świadomi udziału i roli Komisji w tego rodzaju przedsięwzięciach. Na przykład w przypadku tymczasowego programu rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji rola KE była znana na poziomie władz krajowych w Sudanie, ale rzadko wspominano o niej w publikacjach lub oficjalnych dokumentach. We wspólnym planie działania z 2006 r. dotyczącym eksponowania roli UE stwierdzono ryzyko zmniejszenia widoczności działań Unii i podkreślono konieczność rozwiązania tego problemu.

Ramka 1

Przykłady powolnej realizacji pomocy

Przeprowadzony w listopadzie 2006 r. przegląd tymczasowego programu rozbrojenia, demobilizacji i reintegracji w Sudanie wykazał wysoki poziom frustracji beneficjentów z powodu opóźnień w dostawach lub ich braku. W grudniu 2007 r. rząd sudański wyraził rozczarowanie powolną realizacją programu, którą potwierdziły wyniki późniejszej kontroli Komisji w Sudanie.

W południowym Sudanie EuropeAid wybrało jeden z organów ONZ na partnera w projekcie nadzoru pilnej budowy kancelarii prawnych. Beneficjenci wyrazili zgodę na budowę obiektów z prefabrykatów, które można szybko dostarczyć i zmontować. Jednakże w realizacji projektu wystąpiły opóźnienia, które spowodowały ich frustrację – fundamenty wykopano początkowo w niewłaściwym miejscu, prefabrykowane elementy dostarczono z opóźnieniem, a kierownik projektu wyjechał.

Projekt utworzenia obozu dla uchodźców na Okupowanym Terytorium Palestyny, realizowany pod kierunkiem organu ONZ, miał początkowo zostać ukończony w terminie12 miesięcy, czyli w czerwcu 2007 r., ale po dwukrotnym przedłużeniu okresu realizacji projekt ten pod koniec 2008 r. był nadal w toku.

Formalne porównania z innymi możliwymi mechanizmami udzielania pomocy powinny być dokonywane systematycznie

26. Ani EuropeAid, ani DG ECHO nie przeprowadzają w sposób systematyczny formalnych ocen innych mechanizmów udzielania pomocy. Nie wykorzystuje się porównawczych ani standardowych informacji o kosztach, aby zbadać opłacalność proponowanych projektów celem zrekompensowania braku procedur przetargowych. Wybór organów ONZ do współpracy w udzielaniu pomocy nie jest zatem poparty wystarczającymi dowodami na to, że takie podejście jest bardziej wydajne i skuteczne od innych.

27. Odpowiedzi na kwestionariusze Trybunału wskazują, że w przypadkach gdy przeprowadzono porównania z innymi metodami, zwykle nie były one udokumentowane. Także ocena Komisji wykazała, że nie dokonano sformalizowanej oceny innych form udzielania pomocy i brakuje wyczerpujących informacji na temat przeprowadzenia analizy istniejących możliwości przed podjęciem decyzji. Jednakże nawet w przypadkach gdy proces decyzyjny nie był dobrze udokumentowany, Komisja wyraziła zadowolenie ze swoich decyzji o udzielaniu pomocy we współpracy z organami ONZ. Przekazywanie pomocy za pośrednictwem ONZ było często uznawane za jedyną opcję, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych. W przypadkach gdy istniały inne możliwości, Komisja na ogół uznawała, że najlepszym rozwiązaniem jest współpraca z ONZ, mimo że w momencie podejmowania decyzji wybór taki nie był udokumentowany w sposób systematyczny.

28. Jedną z pozostałych możliwości udzielania pomocy jest realizacja projektów przez Komisję. Zasadnicza rola, która przypadła Komisji podczas implementacji tymczasowego mechanizmu międzynarodowego na Okupowanym Terytorium Palestyny, za pomocą którego w latach 2006 i 2007 przekazano 600 mln euro, świadczy o jej zdolności do realizacji i koordynacji pomocy na dużą skalę na terenie, gdzie panuje niestabilna sytuacja. Artykuł 18 ust. 1 zmienionego rozporządzenia finansowego wyraźnie stanowi, że programy Komisji mogą być finansowane z wkładów finansowych państw członkowskich oraz przez innych darczyńców, co pozwala zbadać możliwość zarządzania oraz koordynacji przez Komisję funduszy pochodzących od wielu darczyńców.

Sekcja 3.2

Systemy monitorowania I kontroli pomocy udzielanej za pośrednictwem ONZ

29. Solidne procedury zarządzania finansami stanowią wymóg prawny i strategiczny (zob. pkt 8 i 15). Są one niezbędne w celu ograniczenia ryzyka niegospodarnego i niewłaściwego wykorzystywania środków Komisji. Wiarygodne informacje na temat wydajności realizacji i osiągania rezultatów są konieczne, aby zapewnić spełnienie celów Komisji. Podczas kontroli zbadano zatem, czy stosowane mechanizmy monitorowania i kontroli pozwalają uzyskać pewność co do solidności procedur finansowych oraz osiągania rezultatów.

30. Wymóg zapewnienia procedur solidnego zarządzania finansami Komisja spełniła, tworząc mechanizmy monitorowania i kontroli, które łączą w sobie uprzednią zgodę i kontrole ex post [13] (zob. wykres 5). Komisja najpierw przeprowadza ocenę systemów kontroli finansowej swoich partnerów z ONZ (analiza czterofilarowa), aby upewnić się, czy spełniają oni standardy międzynarodowe [14]. Informacje potrzebne do ustalenia, czy systemy te działają w praktyce Komisja otrzymuje od swoich partnerów z ONZ w formie sprawozdań. Komisja prowadzi także monitoring w terenie oraz odbywa wizyty weryfikacyjne. Mimo że Trybunał Obrachunkowy nie uczestniczy w procedurach monitorowania stosowanych przez Komisję, to w ramach swojej corocznej kontroli finansowej rozliczeń Komisji sprawdza on również kwalifikowalność próby wydatków realizowanych za pośrednictwem ONZ.

Analiza czterofilarowa nie obejmuje systemów związanych z działaniami zleconymi podwykonawcom

31. Analiza czterofilarowa polega na ocenie adekwatności stosowanych przez partnerów z ONZ procedur księgowych, audytu wewnętrznego, kontroli zewnętrznej oraz procedur przetargowych Do 2008 r. analizę tę ukończono w odniesieniu do niemal wszystkich funduszy Komisji, którymi zarządzano za pośrednictwem ONZ. Podczas prowadzenia tej analizy Komisja nadal współpracowała z organami ONZ na podstawie domniemania zgodności z wymogami.

32. Organy ONZ często zlecają realizację działań innym organizacjom, których systemy kontroli finansowej nie zostały ocenione przez Komisję. Na przykład w ramach finansowanego przez DG ECHO projektu opieki medycznej w nagłych przypadkach w Sudanie organ ONZ zlecił wykonanie zadań organizacjom pozarządowym, które nie zawarły umowy o partnerstwie z DG ECHO. Jeśli chodzi o kontrolę działań podwykonawców, Komisja opiera się na systemach Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Wykres 5

Mechanizmy monitorowania i kontroli

■ Uprzednia zgoda

■ Kontrole ex-post

| 1.Analiza czterofilarowaBadanie przez Komisję czterech głównych rodzajów kontroli finansowej (księgowości, kontroli wewnętrznej, kontroli zewnętrznej i procedur przetargowych) organów ONZ w celu sprawdzenia, czy spełniają one międzynarodowe standardy). | |

2.Sprawozdania ONZOrgany ONZ mają obowiązek przedstawiać roczne sprawozdania z postępów oraz sprawozdanie końcowe przed upływem 6 miesięcy (3 miesięcy w przypadku pomocy humanitarnej) od zakończenia realizacji projektu. Wsparcie dla strategii rocznej stanowią dialogi programowe. | 3.Monitoring w terenieKomisja prowadzi kontrole w miejscu realizacji projektu i odbywa spotkania z partnerami w celu zapewnienia wydajności realizacji oraz osiągania celów. Mechanizm ten obejmuje monitorowanie pod kątem rezultatów (ROM). | 4.WeryfikacjeKontrole Komisji (także na miejscu) mające na celu potwierdzenie stosowności procedur zidentyfikowanych w ramach analizy czterofilarowej oraz zbadanie, czy osiągnięto efekt gospodarności. Ponadto przedmiotem ocen jest wydajność i skuteczność pomocy. |

Sprawozdania ONZ są niewystarczającym źródłem informacji na temat rezultatów

33. Komisja krytycznie ocenia sprawozdania ONZ, które są zbyt ogólne, nie zawierają informacji o pojawiających się problemach i często są składane po terminie [15]. Komisji nie udało się uzyskać odpowiednich informacji na temat osiągnięć projektów, ponieważ nie dla wszystkich projektów opracowano cele w postaci jasno skwantyfikowanych produktów. Wtedy, gdy wskaźniki wykonania zostały skwantyfikowane, dotyczą one głównie bardziej wymiernych produktów, a nie oddziaływania projektu. W swoich wytycznych dotyczących zarządzania cyklem projektu (marzec 2004) Komisja dokonuje rozróżnienia między wskaźnikami produktu z jednej strony, a wskaźnikami wyniku i oddziaływania z drugiej strony. Wskaźniki produktu służą do pomiaru bezpośrednich i konkretnych skutków podjętych działań, natomiast wskaźniki wyniku i oddziaływania określają skutki projektu dla beneficjentów oraz jego długoterminowe konsekwencje. W niektórych przypadkach wskaźniki oddziaływania zostały uwzględnione, ale nie były wymierne, zwłaszcza z powodu krótszego okresu sprawozdawczego DG ECHO [16] (zob. ramka 2).

Ramka 2

Utrudniony pomiar wyników

W wypadku uwzględnienia w projekcie wskaźników zarówno produktu, jak i wyniku, ONZ nie zawsze mogła przedstawić wskaźniki wyniku w wyznaczonym terminie. Na przykład w przypadku jednego z projektów ONZ w Darfurze (Sudan) oczekiwanym produktem było przekazanie dla 25000 gospodarstw ziarna przeznaczonego na produkcję zbóż, a oczekiwanym wynikiem była uprawa przez każdego beneficjenta dodatkowego 1,2 ha dzięki otrzymanej pomocy. W przypadku realizowanego przez ONZ projektu opieki zdrowotnej, żywności i wody w stanach Nil Błękitny i Chartum wskaźniki produktu dotyczyły liczby objętych pomocą poradni lekarskich, a wskaźniki wyniku dotyczyły głównie współczynników umieralności i zachorowalności. Mimo że w odniesieniu do obu tych projektów realizowanych przez DG ECHO organy ONZ zdołały przedstawić wskaźniki produktu, to nie były w stanie przedstawić w wyznaczonym terminie (przed upływem trzech miesięcy po zakończeniu projektu) wskaźników wyniku dotyczących dodatkowego obszaru uprawianego przez beneficjentów oraz współczynników umieralności i zachorowalności.

34. Jakość sprawozdań jest istotna w kontekście programu skuteczności pomocy oraz celu Komisji i ONZ, którym jest koncentrowanie się na rezultatach [17]. Wydana w 2005 r. "Deklaracja paryska w sprawie skuteczności pomocy" zobowiązuje darczyńców do realizacji na poziomie krajowym wspólnych ustaleń w zakresie planowania i finansowania. Również w "Konsensusie europejskim w sprawie rozwoju" z 2005 r. podkreśla się zaangażowanie UE we współpracę z partnerami i w harmonizację pomocy z wykorzystaniem bardziej przewidywalnych mechanizmów pomocy. Przyjęte w Sztokholmie w 2003 r. "Zasady i dobra praktyka udzielania pomocy humanitarnej" zobowiązują darczyńców, aby starali się zapewnić przewidywalność i elastyczność w finansowaniu organów ONZ oraz zbadać możliwość ograniczenia przeznaczania środków na specjalne cele (earmarking) i wprowadzenia bardziej długoterminowych ustaleń w zakresie finansowania. Przeznaczanie pomocy na dużą liczbę szczegółowych działań może stanowić sposób na ukierunkowanie środków pozwalające osiągać konkretne cele, ale nie jest spójne ze wspólnym podejściem przewidzianym w programie skuteczności pomocy. Jednakże, częściowo ze względu na braki w sprawozdaniach ONZ, Komisja woli przeznaczać środki na specjalne cele niż finansować długoterminową współpracę [18].

35. Nawet wówczas gdy Komisja wnosi wkład w fundusz finansowany przez wielu darczyńców, czasami przeznacza swoje środki na konkretne działania w ramach tego funduszu, zamiast łączyć je we wspólnej puli z wkładem innych darczyńców (zob. ramka 3). Kierowanie środków na specjalne cele pociąga za sobą dodatkowe wymagania w zakresie sprawozdawczości oraz powiązane koszty. W swoim sprawozdaniu rocznym za 1999 r. Trybunał krytycznie odniósł się do poświęcania skąpych zasobów ONZ i Komisji na w dużej mierze bezproduktywne czynności administracyjne polegające na raportowaniu wydatków przeznaczonych na specjalne cele [19]. Komisja odpowiedziała, że rozważa przyjęcie nowego podejścia, które pozwoliłoby jej uwzględnić sugestię Trybunału o ograniczeniu przeznaczania środków na specjalne cele. Jak wynika z odpowiedzi na kwestionariusze Trybunału, w przypadku 10 z 29 funduszy finansowanych przez wielu darczyńców (34%) Komisja przeznaczyła swoje środki na szczegółowe działania.

Ramka 3

Przykłady przeznaczania środków na specjalne cele

Komisja wniosła wkład w wysokości 1 mln euro na wynoszący 14 mln euro fundusz jednego z organów ONZ, finansowany przez wielu darczyńców i przeznaczony na wsparcie wyborów w Gujanie w 2006 r. Inni darczyńcy, tacy jak Kanada (CIDA) i Zjednoczone Królestwo (DFID), w przeciwieństwie do Komisji nie przeznaczyli swoich wkładów na szczegółowe działania. Komisja przeznaczyła na przykład 146000 euro na technologię informacyjną, 418000 euro na edukację wyborców, 143000 euro na monitorowanie mediów oraz 115000 euro na obserwację przebiegu wyborów. W systemach księgowych organu ONZ nie zarejestrowano jednak wydatków uporządkowanych według takich pozycji budżetowych i dlatego organ ten nie był w stanie przedstawić Komisji wykazu transakcji w każdej z powyższych kategorii.

36. Komisja nie finansuje budżetu ogólnego organów ONZ z wyjątkiem agencji ONZ działającej na Okupowanym Terytorium Palestyny [20]. Wnosząc wkład w ogólny budżet tej agencji, Komisja mogła zaangażować się w dialog na wysokim szczeblu w celu ulepszenia systemu pomiaru wyników działania tego organu oraz udostępniania klarownych i wiarygodnych informacji na temat uzyskiwanych rezultatów. Realizowana obecnie pilotażowa inicjatywa ONZ, której celem jest stworzenie jednej platformy informatycznej ONZ dla darczyńców w danym kraju, może w przyszłości stać się dla Komisji okazją do rozważenia mniej fragmentarycznego finansowania, które umożliwiłoby lepszą harmonizację pomocy. Jednakże każdej zmianie prowadzącej do rezygnacji z przeznaczania środków na specjalne cele musi towarzyszyć solidna sprawozdawczość, zapewniająca darczyńcom wiarygodne informacje na temat uzyskiwanych rezultatów.

Monitoring w terenie prowadzony przez Komisję nie rekompensuje niedoborów informacyjnych w sprawozdaniach ONZ

37. Monitoring prowadzony przez EuropeAid w terenie, realizowany przez pracowników delegatur, polega na spotkaniach z personelem ONZ, wizytach w miejscu realizacji projektów i u beneficjentów oraz na uczestnictwie w posiedzeniach komitetów sterujących. Organy ONZ, beneficjenci i inni darczyńcy na ogół postrzegają EuropeAid jako stosunkowo zaangażowanego darczyńcę. Ponadto, w ramach monitorowania pod kątem rezultatów (ROM) konsultanci prowadzący kontrole w imieniu EuropeAid oceniają stosowność, wydajność, skuteczność, oddziaływanie oraz potencjalną trwałość danego projektu.

38. Celem monitoringu prowadzonego przez delegatury oraz ROM nie jest jednak uzupełnienie braków w sprawozdaniach ONZ dotyczących wydajności realizacji i osiągania rezultatów (zob. ramka 4). Metodyka ROM opiera się na kontroli próby, przy czym bierze się także pod uwagę kwestie bezpieczeństwa. Jak wynika z odpowiedzi na kwestionariusze Trybunału, tylko siedem z 37 projektów EuropeAid (19%) zostało poddanych monitorowaniu pod kątem rezultatów.

39. Urzędnicy terenowi z DG ECHO natomiast regularnie, raz na sześć miesięcy, odbywają wizyty kontrolne w miejscach realizacji projektów (z wyjątkiem przypadków gdy nie jest to możliwe ze względów bezpieczeństwa) oraz dokumentują swoje ustalenia. Sprawozdania tych urzędników stanowią użyteczne narzędzie pozwalające zainicjować wszelkie niezbędne działania naprawcze, chociaż ich skuteczność mogłaby zostać zwiększona, gdyby partnerom udostępniano pisemne sprawozdania, zamiast przekazywać im tylko ustne informacje zwrotne. Monitoring prowadzony przez urzędników terenowych DG ECHO oraz wizyty ekspertów oceniających, kontrole koordynatorów oraz dialog z organami ONZ dotyczący rocznego programowania strategicznego pomagają zrównoważyć braki w sprawozdaniach ONZ.

Ramka 4

Ograniczenia monitoringu w terenie prowadzonego przez EuropeAid

W Sudanie pomoc Komisji została rozdzielona równo pomiędzy północną a południową część kraju. Delegatura Komisji mieści się jednak w Chartumie na północy Sudanu, natomiast na południu pracował w wyjątkowo trudnych warunkach tylko jeden kierownik programu. Planowane w 2009 r. otwarcie biura w Jubie na południu kraju pozwoli na usunięcie tej dysproporcji w rozdziale zasobów koniecznych do prowadzenia monitoringu.

W wypadkach gdy wystąpiły problemy przy realizacji projektów, tak jak w czasie pilnej budowy kancelarii prawnych w południowym Sudanie, monitoring prowadzony przez delegaturę nie zrekompensował nieskutecznego nadzoru ze strony ONZ.

W Sri Lance nie wprowadzono odpowiednich procedur monitorowania i nadzoru w odniesieniu do projektu dotyczącego dróg lokalnych, realizowanego przez jeden z organów ONZ [21].

Prace weryfikacyjne Komisji zakwestionowane przez zespół kontrolerów z ONZ

40. Umowa FAFA stanowi, że Wspólnoty Europejskie mogą prowadzić (także na miejscu) kontrole związane z działaniami finansowanymi przez Wspólnoty Europejskie. Celem tych kontroli jest nie tylko ocena systemów zarządzania finansami, lecz także zbadanie, czy podczas realizacji projektów osiągnięto efekt gospodarności. Z kilkoma wyjątkami [22], wizyty weryfikacyjne dotyczą głównie adekwatności procedur, natomiast badanie wydajności realizacji lub skuteczności rezultatów to kwestie poruszane w sprawozdaniach ONZ i w ramach monitoringu w terenie prowadzonego przez Komisję. W zakres wizyt weryfikacyjnych wchodzą zazwyczaj:

a) ocena miejscowych systemów księgowania funduszy Komisji oraz potwierdzenie, że działają one w praktyce;

b) kontrola kwalifikowalności wydatków w ramach finansowanych działań szczegółowych.

41. Jednocześnie, ponieważ wzrósł poziom funduszy Komisji przekazywanych za pośrednictwem ONZ (zob. pkt 1), Komisja coraz częściej korzysta ze swojego prawa do prowadzenia weryfikacji. W latach 2004–2006 EuropeAid i DG ECHO przeprowadziły łącznie 22 wizyty weryfikacyjne, czyli około siedmiu rocznie. W 2007 r. liczba ta znacząco wzrosła, ponieważ Biuro EuropeAid przeprowadziło 38 wizyt weryfikacyjnych, a DG ECHO kolejne dziewięć. W 2008 r. EuropeAid przeprowadziło 25 wizyt weryfikacyjnych, a DG ECHO – dziewięć. Aby rozpatrzyć liczbę wizyt weryfikacyjnych we właściwym kontekście, należy odnotować, że EuropeAid i DG ECHO zawierają z organami ONZ po około 180 umów rocznie (zob. pkt 5).

42. Podejście organów ONZ do tych kontroli jest różne, ale zespół kontrolerów ONZ stale podważa prawo Komisji do kontrolowania wydatków, dowodząc, że jego własne mechanizmy kontroli są wystarczające (zob. ramka 5). Kolegium biegłych rewidentów ONZ prowadzi zewnętrzną kontrolę sprawozdań finansowych organów ONZ [23]. Różne agencje ONZ mają także własne działy audytu wewnętrznego. Na przykład w jednym z organów ONZ działa biuro audytu i oceny wyników, które ma obowiązek skontrolować każde działanie przynajmniej jeden raz w całym okresie jego realizacji.

Ramka 5

Wieloletnie kontrowersje wokół weryfikacji prowadzonych przez Komisję

W 1993 r. zespół kontrolerów zewnętrznych ONZ zwrócił się do Sekretarza Generalnego ONZ z pismem, w którym utrzymywał, że darczyńcy powinni polegać na zwykłych mechanizmach kontroli ONZ. Pogląd ten poparło Zgromadzenie Ogólne ONZ.

W 1994 r. uzgodniona została klauzula dotycząca weryfikacji, co umożliwiło Komisji dostęp do wszystkich odnośnych informacji ONZ oraz zapewniło jej prawo do przeprowadzania kontroli, mimo zapisu, że transakcje i sprawozdania finansowe podlegają procedurom kontroli wewnętrznej i zewnętrznej ONZ.

Zespół kontrolerów zewnętrznych ONZ nadal wyrażał swoje obawy w kwestii niezależnych kontroli prowadzonych przez darczyńców i w 2001 r. podpisano dodatkową umowę o stosowaniu klauzuli dotyczącej weryfikacji.

W 2005 r. Komitet Wysokiego Szczebla ds. Zarządzania ONZ wystąpił o wyłączne prawo do kontrolowania dla kontrolerów ONZ, mimo, jak to określił, presji ze strony niektórych darczyńców, w tym Komisji, w celu złamania zasady jednolitej kontroli.

Na początku 2008 r. główny rewident ONZ wnioskował o wstrzymanie wszystkich wizyt weryfikacyjnych do czasu renegocjacji lub usunięcia klauzuli dotyczącej weryfikacji, uznawanej za naruszenie niezależności ONZ. Komisja odrzuciła ten wniosek.

W kwietniu 2008 r. kwestia weryfikacji stanowiła główny temat omawiany podczas piątego corocznego spotkania grupy roboczej FAFA. ONZ i Komisja zgodziły się opracować wspólny zakres zadań i obowiązków odnoszący się do wizyt weryfikacyjnych, który przyjęto podczas szóstego corocznego spotkania grupy roboczej w kwietniu 2009 r.

43. Komisja opiera się na wynikach prac kontrolerów ONZ wówczas, gdy są one dostępne do wglądu i analizy [24]. Skontrolowane sprawozdania finansowe ONZ są w całości ogólnie dostępne. Jednakże sprawozdania finansowe dotyczące działań finansowanych przez Komisję nie są kontrolowane osobno.

44. Chociaż Komisja i ONZ pracują nad przezwyciężeniem różnicy poglądów w kwestii weryfikacji, okazało się, że Komisja ma ograniczony dostęp do systemów i dokumentów ONZ (zob. ramka 6).

Ramka 6

Przykłady ograniczonego dostępu dla Komisji

Podczas przeprowadzonej przez EuropeAid w 2007 r. weryfikacji projektu wsparcia wyborów w Gujanie kontrolerzy nie mieli dostępu do systemu księgowego jednego z organów ONZ, który realizował ten projekt.

Kontrolerom EuropeAid prowadzącym w 2007 r. weryfikację realizowanego przez jeden z organów ONZ programu na rzecz walki z polio nie pozwolono zabrać kopii dokumentów.

Z powodu ograniczeń narzuconych przez centralę jednego z organów ONZ kontrolerzy z DG ECHO weryfikujący projekty w Ugandzie nie mogli wybrać wystarczającej liczby transakcji do zbadania w celu sformułowania ogólnego wniosku na temat kwalifikowalności kosztów.

Trybunał Obrachunkowy napotyka przeszkody w prowadzeniu kontroli finansowych

45. W ramach corocznej kontroli finansowej rozliczeń Komisji Trybunał Obrachunkowy sprawdza kwalifikowalność losowo dobranej próby płatności [25]. W przypadku transakcji wynikających ze współpracy z ONZ Trybunał sprawdza, czy wydatki poniesiono zgodnie z warunkami umowy zawartej z Komisją.

46. Komisja dopilnowała, aby w umowie FAFA znalazła się klauzula dotycząca weryfikacji, zapewniająca Trybunałowi Obrachunkowemu niezbędny dostęp do informacji potrzebnych do przeprowadzenia kontroli [26]. Klauzula dotycząca weryfikacji w umowie FAFA stanowi, że Wspólnoty Europejskie, a zatem także Trybunał – chociaż jego nazwa nie jest wymieniona – może prowadzić kontrole finansowe na miejscu, a ONZ musi dostarczać wszelkie istotne informacje finansowe. Niemniej jednak Trybunał napotkał pewne trudności w uzyskaniu dostępu do informacji ONZ (zob. ramka 7).

Ramka 7

Trybunał Obrachunkowy ma trudności z dostępem do informacji

W sprawozdaniach rocznych Trybunału za lata budżetowe 2001 i 2004 opisano trudności, jakie miał Trybunał w uzyskaniu informacji od organów ONZ.

Przeprowadzona przez Trybunał w 2007 r. kontrola Europejskich Funduszy Rozwoju wykazała, że z jedenastu płatności na rzecz organów ONZ dwie płatności nie mogły zostać w pełni skontrolowane, ponieważ Trybunał nie był w stanie uzyskać dotyczącej ich dokumentacji. Kontrola innych płatności na rzecz ONZ została utrudniona z powodu braku odpowiedniej współpracy ze strony organów ONZ, a umożliwiła ją dopiero interwencja Komisji.

W swoim sprawozdaniu rocznym dotyczącym wykonania budżetu za rok budżetowy 2007 Trybunał stwierdził, że w przypadku trzech płatności na rzecz organów ONZ organy te nie dostarczyły w odpowiednim terminie niektórych niezbędnych dokumentów.

Rozdział 4

Wnioski I zalecenia

47. "Konsensus europejski w sprawie rozwoju" zobowiązuje UE do koordynacji i harmonizacji pomocy w ścisłej współpracy z organami ONZ. Rozporządzenie finansowe z 2003 r. oraz umowa FAFA dają podstawy prawne umożliwiające Komisji bezpośrednie zawieranie umów z organami ONZ. Komisja ponosi jednak odpowiedzialność za realizację zadań przekazanych organom ONZ. Na podstawie przepisów rozporządzenia finansowego oraz postanowień umowy FAFA Komisja sprawdza, czy procedury finansowe ONZ spełniają standardy międzynarodowe, i stara się uzyskać dowody stosowania tych systemów w praktyce oraz osiągania rezultatów na podstawie sprawozdań ONZ oraz własnych weryfikacji i monitoringu w terenie.

Decyzje o realizacji pomocy za pośrednictwem ONZ

48. Z analizy procesu decyzyjnego w sprawie realizacji pomocy za pośrednictwem ONZ nie wynika, że jest to najbardziej wydajna i skuteczna opcja. Aby zrównoważyć brak procedur przetargowych, Komisja uznała potrzebę wprowadzenia solidnych procedur podejmowania decyzji o wyborze partnera do realizacji projektów. Jednakże wymogi strategiczne i prawne nie mają wystarczającego przełożenia na praktyczne kryteria stosowane przy podejmowaniu decyzji. Komisja, przed podjęciem decyzji o współpracy z danym organem ONZ, nie wykazuje w sposób przekonujący, że korzyści z tej współpracy równoważą ewentualne jej wady. Wybór organów ONZ do współpracy w udzielaniu pomocy nie jest także poparty wystarczającymi dowodami na to, że takie podejście jest bardziej wydajne i skuteczne od innych.

Zalecenie 1

Komisja powinna wydać praktyczne wytyczne i zapewnić ich stosowanie w celu ulepszenia procesu podejmowania decyzji o wyborze partnerów mających realizować powierzone działanie. Stosowanie wytycznych powinno umożliwić wykazanie w sposób przejrzysty, obiektywny i systematyczny, że takie rozwiązanie jest bardziej wydajne i skuteczne niż inne mechanizmy udzielania pomocy.

Systemy monitorowania i kontroli pomocy udzielanej za pośrednictwem ONZ

49. Przyjęte mechanizmy monitorowania nie pozwalają uzyskać odpowiednich informacji na temat solidności procedur finansowych oraz osiągania celów. W sprawozdaniach ONZ nie podaje się w sposób systematyczny adekwatnych informacji o osiągnięciach projektów, i chociaż monitoring prowadzony przez Komisję zapewnia informacje uzupełniające, nie wystarcza on, aby w pełni uzupełniać te braki. Zespół kontrolerów zewnętrznych ONZ stale kwestionuje prawo Komisji do kontrolowania wydatków, a Trybunał Obrachunkowy napotyka trudności z uzyskaniem dostępu do informacji.

Zalecenie 2

Komisja powinna nadal badać możliwości korzystania z wyników prac kontrolnych prowadzonych przez organy ONZ oraz zadbać, aby postanowienia umowy FAFA były stosowane w celu szybkiego rozwiązywania wszelkich problemów z dostępem do informacji.

Zalecenie 3

W celu spełnienia wymagań programu skuteczności pomocy Komisja powinna dopilnować, aby sprawozdania ONZ zawierały odpowiednie informacje na temat wyników projektów oraz osiągania rezultatów, w tym długoterminowego oddziaływania, którego nie można określić w sposób wymierny w okresie objętym sprawozdawczością.

Zalecenie 4

Biuro EuropeAid powinno zadbać, aby prowadzony przez nie monitoring w terenie obejmował odpowiednią liczbę projektów realizowanych przez organy ONZ, co pozwoli uzupełniać i potwierdzać informacje o rezultatach przedstawionych w sprawozdaniach ONZ.

Zalecenie 5

Komisja, czerpiąc z doświadczeń ze współpracy z jedną z agencji ONZ, powinna wziąć pod uwagę zmniejszenie fragmentaryzacji wkładu wnoszonego na rzecz innych organów ONZ, na przykład na poziomie krajowym. Celem takiej zmiany byłoby nawiązanie podobnego dialogu na wysokim szczeblu, który pozwoliłby położyć większy nacisk na wyniki osiągane przez organy ONZ.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 22 października 2009 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Decyzje Parlamentu Europejskiego w sprawie udzielenia absolutorium z wykonania ogólnego budżetu UE za lata budżetowe 2004, 2005, 2006 i 2007.

[2] Rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 248 z 16.9.2002, s. 1).

[3] Organy ONZ mogą zarządzać środkami Komisji, jeżeli w swojej rachunkowości, audycie, procedurach kontroli wewnętrznej i procedurach udzielania zamówień stosują normy przyjęte w skali międzynarodowej (art. 53d ust. 1 rozporządzenia finansowego i preambuła do umowy FAFA).

[4] Art. 274 Traktatu o WE stanowi, że Komisja wykonuje budżet na własną odpowiedzialność. Art. 27 rozporządzenia finansowego stanowi, że środki budżetowe wykorzystuje się zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Art. 165 rozporządzenia finansowego stanowi, że realizacja działań przez organizacje międzynarodowe podlega kontroli ze strony Komisji.

[5] Rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 357 z 31.12.2002, s. 1).

[6] Próba obejmująca 52 umowy o łącznej wartości 764 mln euro stanowiła 7% całkowitej liczby umów (741) zawartych z ONZ wlatach 2006–2007 i odpowiadała 33% wartości wszystkich umów (2286 mln euro).

[7] COM(2001) 231 z 2.5.2001 "Budowanie efektywnego partnerstwa z Organizacją Narodów Zjednoczonych w dziedzinach rozwoju i pomocy humanitarnej". W następnym komunikacie COM(2003) 526 z 10.9.2003 "Unia Europejska i Organizacja Narodów Zjednoczonych: w stronę multilateralizmu" opisano sposób, w jaki Rada UE, państwa członkowskie i Komisja mogłyby sprawić, aby Unia Europejska bardziej skutecznie kształtowała politykę ONZ, ale nie zrewidowano strategii współpracy w dziedzinach rozwoju i pomocy humanitarnej. Uzupełnienie tych dwóch komunikatów stanowią umowy o partnerstwie strategicznym zawarte z pewną liczbą organów ONZ.

[8] Obszary priorytetowe były następujące: i) Handel i rozwój; ii) Integracja i współpraca regionalna; iii) Strategie makroekonomiczne i wsparcie sektora społecznego; iv) Transport; v) Bezpieczeństwo zaopatrzenia w żywność i zrównoważony rozwój obszarów wiejskich; vi) Tworzenie zdolności instytucjonalnych.

[9] Organizacja Narodów Zjednoczonych: Improving Lives – Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007 (Poprawa bytu – partnerstwo Organizacji Narodów Zjednoczonych i Komisji Europejskiej w 2007 r.).

[10] Biuro Współpracy EuropeAid: Annual report 2008 on the EC’s development and external assistance policies and their implementation in 2007 (Sprawozdanie roczne za 2008 r. na temat polityki rozwoju i pomocy zewnętrznej WE oraz jej realizacji w 2007 r.).

[11] Art. 4 ust. 1 umowy FAFA stanowi, że stały odsetek bezpośrednich kwalifikowanych kosztów, nieprzekraczający 7%, kwalifikuje się do finansowania kosztów pośrednich ponoszonych przez organy ONZ. W systemach finansowych Komisji nie wykazuje się oddzielnie finansowanych przez nią kosztów pośrednich. Jednakże, biorąc pod uwagę roczne finansowanie w wysokości 1 mld euro i fakt, że niektóre projekty nie otrzymały 7-procentowego wkładu z tytułu kosztów pośrednich, Trybunał szacuje, że całkowity roczny wkład w koszty pośrednie poniesione przez organy ONZ stanowi kwotę rzędu 50 mln euro rocznie.

[12] Przypadek gdy koszty dodatkowe wyniosły 60% kosztów projektu dotyczył projektu pomocy żywnościowej, a w ich zakres wchodziły transport, magazynowanie oraz przeładunek żywności na szczeblu lokalnym. Komisja uznała, że koszty te są wyjątkowo wysokie częściowo z powodu warunków panujących w Darfurze, ale także ze względu na konieczność usprawnienia działań, aby stały się bardziej opłacalne.

[13] Art. 165 rozporządzenia finansowego stanowi, że realizacja działań przez organizacje międzynarodowe podlega kontroli ze strony Komisji. Kontrola ta jest realizowana w drodze uprzedniej zgody, kontroli ex post lub procedury złożonej.

[14] Jako podstawę tej oceny Komisja określiła punkty odniesienia dla każdej procedury.

[15] W odpowiedziach DG ECHO na kwestionariusze Trybunału ponad 70% respondentów stwierdziło, że sprawozdania są składane po terminie.

[16] Art. 2 ust. 6 umowy FAFA wymaga sporządzenia sprawozdania końcowego przed upływem trzech miesięcy od zakończenia realizacji w przypadku pomocy humanitarnej i przed upływem sześciu miesięcy w innych przypadkach.

[17] Preambuła umowy FAFA stanowi, że wszelkie działania podjęte na jej podstawie są nakierowane na osiąganie rezultatów w zakresie pomocy humanitarnej, rozwojowej i innej. Reorientacji na rezultaty powinno towarzyszyć odejście od badania wyłącznie wniesionego wkładu oraz realizowanych działań. W wydanych w kwietniu 2007 r. wspólnych wytycznych dotyczących sprawozdawczości w ramach umowy FAFA również podkreślono, jak istotne jest, aby umożliwić Komisji ocenę realizacji celów danego działania, położenie nacisku na rezultaty zgodnie ze stosowanymi przez ONZ zasadami zarządzania opartego na wynikach.

[18] W komunikacie COM(2001) 231 z 2.5.2001 "Budowanie efektywnego partnerstwa z Organizacją Narodów Zjednoczonych w dziedzinach rozwoju i pomocy humanitarnej" stwierdzono, że na drodze rozwoju programowej długoterminowej współpracy stoi kilka przeszkód, m.in. nieodpowiednia sprawozdawczość.

[19] Sprawozdanie roczne Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 1999.

[20] W komunikacie COM(2001) 231 z 2.5.2001 "Budowanie efektywnego partnerstwa z Organizacją Narodów Zjednoczonych" stwierdzono, że na tym etapie Komisja nie zaleca wnoszenia podstawowych wkładów w ogólny budżet organów ONZ, ponieważ KE nie zyskuje żadnej wartości dodanej, przekazując po prostu agencjom ONZ środki powierzone jej przez państwa członkowskie w formie podstawowych wkładów.

[21] Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 6/2008 "Pomoc udzielona przez Komisję Europejską na rzecz odbudowy koniecznej w następstwie uderzenia fali tsunami i huraganu Mitch" (http://eca.europa.eu). Później, przez zatwierdzeniem ukończonych robót, Komisja wzmocniła niezależną kontrolę jakości.

[22] Na przykład przeprowadzona przez DG ECHO w 2008 r. weryfikacja projektów realizowanych przez organ ONZ, dotyczących wsparcia i ochrony przesiedleńców wewnętrznych w Ugandzie, obejmowała ocenę poczynionych postępów w odniesieniu do wskaźników.

[23] Kolegium biegłych rewidentów ONZ składa się z trzech audytorów generalnych z państw członkowskich ONZ i prowadzi zewnętrzną kontrolę sprawozdań finansowych organów ONZ. Zadaniem zespołu kontrolerów zewnętrznych, w skład którego wchodzi trzech członków kolegium biegłych rewidentów, jest koordynacja kontroli i wymiana informacji o metodyce i ustaleniach kontroli.

[24] Międzynarodowy standard rewizji finansowej 600 "Korzystanie z ustaleń innego biegłego rewidenta"; międzynarodowy standard rewizji finansowej 402 "Uwagi dotyczące badania jednostek korzystających z firm usługowych"; opinia Trybunału Obrachunkowego nr 2/2004 w sprawie modelu "jednolitej kontroli" (Dz.U. C 107 z 30.4.2004, s. 1).

[25] Na mocy artykułu 248 Traktatu WE Trybunał Obrachunkowy ma obowiązek przedkładać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw.

[26] Art. 43 ust. 4 lit. h) przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego stanowi, że umowy zawarte z organizacjami międzynarodowymi muszą zawierać postanowienia przyznające Trybunałowi Obrachunkowemu dostęp do wszelkich informacji, jakie są mu niezbędne do wykonywania jego obowiązków.

--------------------------------------------------