1. KONTEKST

Zgodnie z art. 395 dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej („dyrektywa VAT”) Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji, może upoważnić każde państwo członkowskie do wprowadzenia szczególnych środków stanowiących odstępstwo od przepisów wspomnianej dyrektywy w celu upraszczania poboru VAT lub zapobiegania niektórym formom uchylania się od opodatkowania lub unikania opodatkowania. Zważywszy, że procedura ta stanowi odstępstwo od zasad ogólnych VAT, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej krajowe środki stanowiące odstępstwo, o których mowa w art. 395 dyrektywy VAT i które są dozwolone celem uproszczenia procedury poboru podatku oraz zapobiegania niektórym rodzajom uchylania się od opodatkowania lub unikania opodatkowania, należy poddawać wykładni ścisłej, a ponadto przepisy te powinny być niezbędne i stosowne do realizacji szczególnych celów oraz w jak najmniejszym stopniu oddziaływać na cele i zasady, które są zawarte w dyrektywie VAT.

Pismem, które wpłynęło do Komisji w dniu 17 czerwca 2020 r., Węgry wystąpiły z wnioskiem o upoważnienie do dalszego stosowania środka stanowiącego odstępstwo od art. 193 dyrektywy VAT. Zgodnie z art. 395 ust. 2 dyrektywy VAT pismem z dnia 16 września 2020 r. Komisja poinformowała pozostałe państwa członkowskie o wniosku złożonym przez Węgry. Pismem z dnia 17 września 2020 r. Komisja powiadomiła Węgry, że posiada wszystkie informacje, które uznaje za niezbędne w celu rozpatrzenia wniosku.

Zgodnie z ogólną zasadą na mocy art. 193 dyrektywy VAT osobą zobowiązaną do zapłaty VAT na rzecz organów podatkowych jest podatnik dokonujący dostawy towarów lub świadczenia usług. Celem odstępstwa, o którego przedłużenie ubiegają się Węgry, jest przeniesienie tego zobowiązania na podatnika, na rzecz którego dokonywane są dostawy (tzw. mechanizm odwrotnego obciążenia), w przypadku zapewniania personelu zatrudnionego do czynności innych niż te objęte art. 199 ust. 1 lit. a) dyrektywy VAT. W art. 199 ust. 1 lit. b) dyrektywy VAT umożliwia się państwom członkowskim zastosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do zapewniania personelu wykonującego prace budowlane, w tym prace obejmujące naprawę, porządkowanie, konserwację, przebudowę i rozbiórkę nieruchomości. W związku z tym środek stanowiący odstępstwo umożliwia Węgrom zastosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia w odniesieniu do zapewniania personelu we wszystkich sektorach działalności gospodarczej. Celem tego odstępstwa jest walka z oszustwami.

2. ODWROTNE OBCIĄŻENIE

Osobą zobowiązaną do zapłaty VAT zgodnie z art. 193 dyrektywy VAT jest podatnik dokonujący podlegającej opodatkowaniu dostawy towarów lub świadczenia usług. Celem mechanizmu odwrotnego obciążenia jest przeniesienie tego obowiązku na podatnika będącego odbiorcą dostaw. Odwrotne obciążenie jest często stosowane, aby zwalczać oszustwa związane z VAT dokonywane w szczególnych sektorach gospodarki, w szczególności przez wykorzystanie struktur „znikającego podmiotu gospodarczego”.

Ze zjawiskiem typu „znikający podmiot gospodarczy” mamy do czynienia, gdy podmioty gospodarcze sprzedają towary lub świadczą usługi i pobierają VAT od swoich klientów, a następnie znikają, nie odprowadzając tego pobranego od klientów podatku do organów podatkowych. Poprzez wyznaczenie osoby, której dostarczane są towary lub na rzecz której świadczone są usługi, jako osoby zobowiązanej do zapłaty VAT w takich przypadkach stworzono krajowy mechanizm odwrotnego obciążenia, pozwalający wyeliminować możliwość angażowania się w tę formę uchylania się od opodatkowania.

W dodatkowych informacjach przekazanych w celu uzasadnienia wniosku Węgry stwierdziły, że oszustwo popełnione w sektorze zapewniania personelu miało pewne cechy podobne do struktur „znikającego podmiotu gospodarczego”, biorąc pod uwagę, że świadczenie tych usług jest łatwe, a głównym kosztem dla usługodawców jest koszt pracowników, który nie obejmuje konieczności zapłaty podatku VAT. W związku z tym zyskiem dla oszustów jest w praktyce cała kwota VAT pobierana od klienta.

3. WNIOSEK

W celu zwalczania oszustw związanych z VAT w sektorze agencji pracy tymczasowej władze Węgier wystąpiły w 2014 r. o upoważnienie do wprowadzenia szczególnego środka stanowiącego odstępstwo od art. 193 dyrektywy VAT, aby wprowadzić przepisy, zgodnie z którymi w przypadku zapewniania personelu zatrudnionego do czynności innych niż te objęte art. 199 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy osobą zobowiązaną do zapłaty VAT jest podatnik, na rzecz którego zapewniono pracowników. Upoważnienie zostało udzielone decyzją wykonawczą Rady (UE) 2015/2349, która wygasła w dniu 31 grudnia 2017 r.

W 2017 r. Węgry złożyły kolejny wniosek w celu zobowiązania odbiorcy do zapłaty podatku VAT za te same usługi obejmujące zapewnianie personelu. W rezultacie decyzją wykonawczą Rady (UE) 2018/486 udzielono tego upoważnienia do dnia 31 grudnia 2020 r.

Węgry wnoszą teraz zgodnie z art. 395 dyrektywy VAT, by Rada, działając na wniosek Komisji, upoważniła Węgry do dalszego stosowania tego szczególnego środka stanowiącego odstępstwo od art. 193 dyrektywy VAT, jeśli chodzi o stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia do świadczenia usług krajowych obejmujących zapewnianie personelu zatrudnionego do czynności innych niż te objęte art. 199 ust. 1 lit. a) dyrektywy VAT.

Wniosek obejmuje zapewnianie personelu za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej, oddelegowania personelu, spółdzielni szkolnych, spółdzielni emerytów oraz świadczenie wszystkich usług, które nie są świadczone w ramach tych form prawnych, ale pod względem zakresu obejmują zapewnianie personelu. W związku z tym upoważnienie, o którego przedłużenie ubiegają się Węgry, umożliwia im w praktyce stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia do wszystkich usług polegających na zapewnianiu personelu.

Zgodnie z wnioskiem Węgier sektor zapewniania personelu jest niezwykle narażony na oszustwa podatkowe. Głównym kosztem dla agencji pracy tymczasowej są wynagrodzenia oraz związane z nimi podatki i składki, które nie obejmują naliczonego podatku VAT, a dokonywane przez nie zakupy są w porównaniu z tym kosztem niewielkie. W konsekwencji w przypadku niestosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia kwota VAT pobierana w tym sektorze przez podmioty od ich klientów – czyli należny podatek VAT – jest dużo wyższa niż kwota podatku VAT podlegającego odliczeniu, tj. naliczonego podatku VAT. W normalnych okolicznościach powinno to prowadzić do zadłużenia wobec Skarbu Państwa pod względem VAT. Ponadto świadczenie usługi zapewniania personelu jest proste, ponieważ do rozpoczęcia działalności gospodarczej nie jest potrzebna żadna szczególna wiedza ani specjalistyczny sprzęt, dzięki czemu łatwo można wejść na rynek zapewniania personelu.

Nieuczciwe przedsiębiorstwa, które świadczą usługi jako agencje pracy tymczasowej, zazwyczaj budują cały łańcuch, a przedsiębiorstwo znajdujące się na końcu łańcucha, które faktycznie świadczy usługę zapewniania personelu, nie płaci podatku VAT mającego zastosowanie do takiej usługi. Praktyka ta powoduje zakłócenia konkurencji, zagrażając tym samym działaniu przedsiębiorstw przestrzegających przepisów. Ponadto uchylanie się od opodatkowania w tym sektorze obejmuje nie tylko VAT, ale także podatki i składki związane z zatrudnieniem, które stanowią około 40 % łącznego kosztu zatrudnienia.

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Węgry wprowadzenie mechanizmu odwrotnego obciążenia w sektorze zapewniania personelu doprowadziło do ograniczenia liczby usługodawców działających w tym sektorze pomimo zwiększenia podstawy opodatkowania w odniesieniu do zapewnianego personelu. Zdaniem Węgier tendencja ta wskazuje na oczyszczanie się rynku.

W swoim wniosku Węgry oświadczyły, że środek ten okazał się właściwym i skutecznym narzędziem do zwalczania nadużyć i pomógł w ograniczeniu oszustw związanych z VAT w tym sektorze. Biorąc pod uwagę szczególny charakter sektora agencji pracy tymczasowej, w którym prowadzenie działalności nie wymaga żadnej szczególnej wiedzy specjalistycznej oraz w którym kwoty podatku VAT, które należy zapłacić, są dużo wyższe niż kwota podatku VAT podlegającego odliczeniu, jeżeli dalsze stosowanie mechanizmu odwrotnego obciążenia nie będzie możliwe, zdaniem Węgier wkrótce zostaną przywrócone pierwotne warunki i w krótkim czasie znów pojawią się oszukańcze łańcuchy.

Ponadto Węgry podkreślają, że pogorszenie koniunktury gospodarczej na całym świecie spowodowane pandemią COVID-19 poważnie wpłynęło na zatrudnienie, a w szczególności na sektor zapewniania personelu. Elastyczność, jeżeli chodzi o wykorzystanie siły roboczej, pomogłaby przedsiębiorstwom wyjść z tej sytuacji. W związku z tym przewiduje się, że odsetek pracowników najmowanych za pośrednictwem usług świadczonych przez agencje pracy tymczasowej przekroczy odsetek sprzed wybuchu pandemii COVID-19 Może to stanowić dla oszustów zachętę do podjęcia próby wejścia do tego sektora. W związku z tym przedłużenie stosowania środka stanowiącego odstępstwo pomogłoby zapobiegać pojawianiu się oszustów w tym sektorze.

4. OPINIA KOMISJI