1.Wprowadzenie

W dniu 14 czerwca 2021 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie (UE) 2021/953 ustanawiające unijne cyfrowe zaświadczenie COVID („rozporządzenie ustanawiające unijne cyfrowe zaświadczenie COVID”). W rozporządzeniu tym, opierającym się na wniosku Komisji, określono wspólne ramy wydawania, weryfikowania i uznawania interoperacyjnych zaświadczeń o szczepieniu, o wyniku testu lub o powrocie do zdrowia w związku z COVID-19 w celu ułatwienia swobodnego przemieszczania się obywateli Unii i członków ich rodzin w czasie pandemii COVID-19. Rozporządzeniu towarzyszy rozporządzenie (UE) 2021/954, które rozszerza ramy unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID na obywateli państw trzecich, którzy legalnie przebywają lub zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego i którzy są uprawnieni do podróżowania do innych państw członkowskich zgodnie z prawem Unii.

Unijne cyfrowe zaświadczenie COVID to prosty i bezpieczny sposób na potwierdzenie w trakcie podróży statusu COVID-19 danej osoby w zakresie szczepienia, wyniku testu lub powrotu do zdrowia. Wystawia się je bezpłatnie i można z niego korzystać zarówno w formie cyfrowej, jak i papierowej. Unijne cyfrowe zaświadczenie COVID jest kluczowym elementem europejskiej reakcji na pandemię COVID-19 i szybko stało się standardem zarówno w Europie, jak i poza nią. Odkąd zaczęło mieć zastosowanie wspomniane rozporządzenie, wydano ponad 1,7 mld unijnych cyfrowych zaświadczeń COVID.

Rozporządzenie ustanawiające unijne cyfrowe zaświadczenie COVID ma istotny wymiar międzynarodowy. Uprawniono w nim Komisję do przyłączenia systemów zaświadczeń COVID-19 z państw trzecich po ustaleniu, że ich zaświadczenia spełniają odpowiednie wymogi, tak aby można je było uznać za równoważne z unijnymi cyfrowymi zaświadczeniami COVID do celów ułatwienia ich posiadaczom korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się. System unijnych cyfrowych zaświadczeń COVID stał się globalnym standardem – do tej pory oprócz 27 państw członkowskich do systemu dołączyło też 35 państw trzecich i terytoriów z pięciu kontynentów. Sukces unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID przyczynił się do przywrócenia bezpiecznych podróży międzynarodowych.

Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym unijne cyfrowe zaświadczenie COVID Komisja w październiku 2021 r. przedłożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie stosowne sprawozdanie. W dokumencie tym zawarto przegląd wdrożenia rozporządzenia od momentu jego przyjęcia w dniu 14 czerwca 2021 r. Przedstawiono w nim również informacje dotyczące technicznego wdrożenia rozporządzenia, podłączenia państw trzecich do systemu, stosowania zaświadczeń przez sektor transportu lotniczego oraz wykorzystywania zaświadczeń przez państwa członkowskie do celów niezwiązanych z podróżą. Zawarto także analizę możliwości wydawania zaświadczeń o powrocie do zdrowia na podstawie wyników szybkiego testu antygenowego i testu na obecność przeciwciał oraz informacje dotyczące okresu ważności zaświadczeń o powrocie do zdrowia i zaświadczeń o szczepieniu. Przedstawiono również przegląd otrzymanych przez państwa członkowskie informacji na temat wdrożenia rozporządzenia, w tym powiadomień o dodatkowych ograniczeniach w swobodnym przemieszczaniu się dla posiadaczy unijnego cyfrowego zaświadczenia COVID. Ponadto w sprawozdaniu wskazano, że Komisja przedstawi wniosek mający na celu przedłużenie okresu stosowania rozporządzenia, z uwzględnieniem zmian w sytuacji epidemiologicznej w odniesieniu do pandemii COVID-19.

Rozporządzenie ustanawiające unijne cyfrowe zaświadczenie COVID przewiduje, że Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie kolejne sprawozdanie do dnia 31 marca 2022 r. Niniejsze drugie sprawozdanie ma zawierać w szczególności ocenę wpływu rozporządzenia na ułatwianie swobodnego przemieszczania się, w tym na podróże i turystykę oraz na uznawanie różnych rodzajów szczepionek, prawa podstawowe i niedyskryminację, a także na ochronę danych osobowych podczas pandemii COVID-19.

Oprócz zagadnień, które zostały wyraźnie określone w rozporządzeniu, niniejsze sprawozdanie zawiera również zaktualizowane informacje o liczbie wydanych unijnych cyfrowych zaświadczeń COVID, najnowszych osiągnięciach technicznych związanych z unijnymi cyfrowymi zaświadczeniami COVID oraz o przyłączeniu do systemu kolejnych państw trzecich. W ramach działań następczych w związku z pierwszym sprawozdaniem w niniejszym sprawozdaniu zawarto również informacje na temat wydawania zaświadczeń o powrocie do zdrowia na podstawie wyników szybkiego testu antygenowego i testu na obecność przeciwciał, wydawania zaświadczeń o wyniku testu na podstawie laboratoryjnych testów antygenowych oraz informacje na temat okresu uznawania zaświadczeń o powrocie do zdrowia i zaświadczeń o szczepieniu. Ponadto w sprawozdaniu wyjaśniono, dlaczego w dniu 3 lutego 2022 r. Komisja rzeczywiście przyjęła wniosek dotyczący przedłużenia stosowania rozporządzenia ustanawiającego unijne cyfrowe zaświadczenie COVID do 30 czerwca 2023 r.

2.Stosowanie rozporządzenia ustanawiającego unijne cyfrowe zaświadczenie COVID oraz jego wpływ na prawa podstawowe i niedyskryminację

2.1.Ułatwianie swobodnego przemieszczania się i niedyskryminacji

2.1.1.Pandemia COVID-19 a swobodne przemieszczanie się w UE

Prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich UE jest jednym z najbardziej cenionych praw obywateli Unii. W badaniu Eurobarometr z 2020 r. więcej niż 8 na 10 respondentów (84 %) uznało, że swobodne przemieszczanie się obywateli Unii w ramach terytorium UE przynosi ogólne korzyści gospodarce ich kraju. Prawo do swobodnego przemieszczania się zapisano w art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w art. 45 Karty praw podstawowych.

Prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich nie ma charakteru absolutnego. Korzystanie z tego prawa może podlegać ograniczeniom, o ile są one stosowane zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii, a w szczególności z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności. Na przykład prawo obywatela UE do swobodnego przemieszczania się i pobytu może zostać ograniczone ze względów bezpieczeństwa publicznego.

Podczas pandemii COVID-19 państwa członkowskie wprowadziły środki ograniczające korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium UE w celu ochrony zdrowia publicznego. Środki te miały na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 oraz ochronę systemów opieki zdrowotnej przed przekroczeniem ich możliwości.

Ochrona zdrowia publicznego może stanowić uzasadniony powód ograniczenia swobodnego przemieszczania się. Takie ograniczenia związane ze zdrowiem publicznym muszą być jednak zgodne z zasadami prawa Unii, takimi jak zasada proporcjonalności i niedyskryminacji. Żaden z zastosowanych środków nie powinien wykraczać poza to, co jest ściśle niezbędne do ochrony zdrowia publicznego. Komisja w dalszym ciągu podkreślała tę kwestię; odniesiono się do niej też w art. 11 ust. 1 rozporządzenia ustanawiającego unijne cyfrowe zaświadczenie COVID, czy w różnych wnioskach przyjętych w sprawie swobodnego przemieszczania się w czasie pandemii COVID-19.

Ograniczenia przyjęte przez państwa członkowskie w odpowiedzi na pandemię COVID-19 przybrały różne formy. W początkowej fazie pandemii państwa członkowskie zakazały nawet wjazdu na swoje terytorium lub wyjazdu z niego, a niektóre z nich przywróciły kontrole na granicach wewnętrznych w strefie Schengen. Inne środki obejmowały konieczność poddania się przez podróżnych testom w kierunku zakażenia SARS-CoV-2 lub poddania się samoizolacji/kwarantannie. Niektóre państwa członkowskie wymagały również od podróżnych przedłożenia kart lokalizacji pasażera lub spełnienia innych wymogów rejestracyjnych przed wjazdem na ich terytorium lub w momencie wjazdu na takie terytorium.

Pod warunkiem że niektóre ograniczenia związane z podróżą są konieczne z punktu widzenia zdrowia publicznego i są zgodne z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności, nie stanowią one naruszenia prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium UE.

W takim kontekście przyjęto rozporządzenie ustanawiające unijne cyfrowe zaświadczenie COVID. Należy podkreślić, że w rozporządzeniu, w którym ustanowiono interoperacyjne zaświadczenia o szczepieniu, o wyniku testu i o powrocie do zdrowia w związku z COVID-19, nie zobowiązano państw członkowskich do wprowadzania ograniczeń prawa do swobodnego przemieszczania się. Jeżeli państwo członkowskie postanowi nie wymagać dowodów szczepienia, wyniku testu lub powrotu do zdrowia w kontekście korzystania ze swobody przemieszczania się, w rozporządzeniu ustanawiającym unijne cyfrowe zaświadczenie COVID nie zobowiązuje się go do innego działania. W związku z tym rozporządzenie nie może mieć negatywnego wpływu na swobodne przemieszczanie się w UE.

Wręcz przeciwnie, Komisja uważa, że system unijnych cyfrowych zaświadczeń COVID miał – i w dalszym ciągu ma – pozytywny wpływ na swobodne przemieszczanie się w czasie, gdy państwa członkowskie ograniczają korzystanie z tego prawa ze względu na zdrowie publiczne. Ten pozytywny wpływ wynika z tego, że wniosek zapewnia obywatelom prawo do otrzymywania interoperacyjnych i wzajemnie uznawanych zaświadczeń o szczepieniu, wyniku testu i powrocie do zdrowia w związku z COVID-19, których mogą użyć podczas korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się. W przypadku gdy państwa członkowskie zniosą pewne ograniczenia swobodnego przemieszczania się w odniesieniu do osób posiadających dowód szczepienia, wyniku testu lub powrotu do zdrowia, w rozporządzeniu ustanawiającym unijne cyfrowe zaświadczenie COVID umożliwia się obywatelom korzystanie z tych zwolnień w sposób niedyskryminacyjny na podstawie zaświadczeń wydanych zgodnie z rozporządzeniem.

Bez rozporządzenia ustanawiającego unijne cyfrowe zaświadczenie COVID nie istniałoby żadne z tych praw – do otrzymania zaświadczenia i do bycia zwolnionym na podstawie tego zaświadczenia z ograniczeń na takich samych zasadach jak obywatele państwa członkowskiego. Ponadto nie istniałby żaden jednolity standard zapewniający transgraniczną interoperacyjność zaświadczeń COVID-19. W badaniu przeprowadzonym przez Komisję na początku lutego 2022 r. dwie trzecie państw członkowskich udzielających odpowiedzi wskazało, że gdyby unijne cyfrowe zaświadczenie COVID nie zostało przyjęte, rozważyłyby one ustanowienie krajowego zaświadczenia COVID-19. Chociaż obywatele mogliby otrzymywać zaświadczenia od świadczeniodawców opieki zdrowotnej, nie byłoby gwarancji uznania takich zaświadczeń, a w przypadku braku standardu kodowania – ich odczytu w innych państwach członkowskich. Ponadto istnienie wielu różnych rodzajów zaświadczeń nieuchronnie zwiększyłoby ryzyko oszustw i fałszerstwa.