Wprowadzanie bardziej wyrafinowanych zabezpieczeń, metod produkcji i systemów kontroli dokumentów utrudnia fałszowanie lub podrabianie dokumentów tożsamości i dokumentów podróży. Coraz mniej jest oszustw tradycyjnych, które koncentrują się na fizycznych dokumentach i polegają np. na zmianie daty ważności paszportu (fałszerstwo) lub produkcji całkowicie fałszywych dokumentów (podrabianie), coraz więcej zaś – innych rodzajów przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, takich jak posługiwanie się dokumentem przez osobę podobną do prawowitego posiadacza. Oszuści zajmują się również innymi rodzajami dokumentów, takimi jak dokumenty umożliwiające ustalenie tożsamości, które wykorzystuje się do poświadczenia wniosku o wydanie autentycznych dokumentów podróży.

Unijne dokumenty podróży cieszą się dużym zainteresowaniem wśród oszustów. Co najmniej trzy czwarte fałszywych dokumentów wykrytych na granicach zewnętrznych, jak również na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych, to podróbki dokumentów wydawanych przez państwa członkowskie UE oraz państwa stowarzyszone w ramach Schengen. Według najnowszych sprawozdań Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej słabiej zabezpieczone dowody tożsamości wydawane przez państwa członkowskie należą do najczęściej wykrywanych fałszywych dokumentów używanych w celu podróży wewnątrz strefy Schengen. Coraz częstsze są również oszustwa polegające na tym, że dokumentem posługuje się osoba podobna do jego prawowitego posiadacza (tzw. „look-alike fraud”). Tego typu oszustwa należały do najczęściej notowanych w drugim kwartale 2016 r. Jednym z największych zagrożeń jest również uzyskiwanie autentycznych dokumentów na podstawie fałszywych dokumentów umożliwiających ustalenie tożsamości (takich jak akt urodzenia, akt małżeństwa czy akt zgonu). Tego typu oszustwa bardzo trudno jest wykryć.

Dokumentem podróży jest zazwyczaj paszport, ale może być nim również krajowy dowód tożsamości oraz zezwolenie na pobyt wydawane obywatelom państw trzecich (w przypadku posługiwania się nim na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych). Obywatel Unii może wjeżdżać na terytorium Unii, obszaru Schengen oraz niektórych państw trzecich, a także opuszczać to terytorium, posługując się dokumentem tożsamości wydanym przez państwo członkowskie. Oznacza to na przykład, że zagraniczni bojownicy terrorystyczni mogą być w stanie podróżować pomiędzy UE a Turcją na podstawie swojego dowodu tożsamości.

W związku z prawem do ochrony konsularnej obywateli UE pochodzących z państw członkowskich, które nie posiadają placówki dyplomatycznej ani konsularnej w państwie trzecim, inne państwo członkowskie może być zmuszone wydać takim obywatelom tymczasowe dokumenty podróży. Decyzją z 1996 r. ustanowiono wspólny wzorzec takiego tymczasowego dokumentu podróży umożliwiającego obywatelom powrót do domu. Wydawanie tymczasowych dokumentów podróży stanowi najczęstszy rodzaj pomocy konsularnej. Po 20 latach wspomniana decyzja przestała być aktualna. Niektóre z państw członkowskich nie stosują tymczasowego dokumentu podróży, ponieważ uważa się, że nie jest on zabezpieczony przed przestępstwami przeciwko wiarygodności dokumentów. W kontekście planowanego przeglądu Komisja zbada możliwości modernizacji zabezpieczeń tych dokumentów.

Obecnie poziom zabezpieczeń krajowych dokumentów tożsamości wydawanych przez państwa członkowskie oraz dokumentów pobytu obywateli UE zamieszkujących w innym państwie członkowskim, jak również dokumentów członków ich rodzin, znacznie się różni, co zwiększa ryzyko fałszowania dokumentów oraz ryzyko przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów. Przysparza również obywatelom trudności praktycznych, kiedy próbują korzystać z przysługującego im prawa swobodnego przemieszczania się. W następstwie sprawozdania na temat obywatelstwa UE z 2013 r. Komisja – jak wskazano w komunikacie z 2016 r. pt. „Zwiększanie bezpieczeństwa w mobilnym świecie” – przystąpiła do badania w celu dalszej oceny sposobów rozwiązania problemów bezpieczeństwa, w tym sposobów dalszej harmonizacji zabezpieczeń mających ograniczyć ryzyko przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów. Poprawa zabezpieczeń dowodów tożsamości oraz dokumentów pobytu mogłaby również pomoc w rozwiązaniu problemu zauważonego w ostatnich sprawozdaniach Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej, która stwierdziła, że najczęściej wykrywanymi fałszywymi dokumentami są krajowe dowody tożsamości o niższym poziomie zabezpieczeń.

Na posiedzeniu Rady w grudniu 2005 r. wszystkie państwa członkowskie UE przyjęły konkluzje w sprawie norm minimalnych dotyczących bezpieczeństwa procedur wydawania krajowych dokumentów tożsamości. W 2006 r. przyjęto odnośną rezolucję. Zalecenia dotyczą wydawania dowodów tożsamości wykorzystywanych jako dokumenty podróży, mają jednak znaczenie dla wszystkich dokumentów podróży. Niektóre z tych zaleceń (np. wymóg, by wnioskodawca stawiał się osobiście oraz by monitorować cały proces wydawania dokumentu) nie zostały jednak jeszcze w pełni wdrożone.

Niedawno przyjęte rozporządzenie w sprawie uproszczenia obiegu dokumentów urzędowych w Unii Europejskiej stanowi, że akty urodzenia i akty małżeństwa wydane w jednym państwie członkowskim mogą być traktowane jako dokumenty autentyczne w innym państwie członkowskim bez stempla uwierzytelniającego. Wzmacnia to walkę z oszustwami dzięki wprowadzeniu współpracy administracyjnej, w ramach której w przypadku wątpliwości co do autentyczności dokumentu urzędowego państwa członkowskie komunikują się ze sobą za pomocą systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, aby sprawdzić np. autentyczność dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości.

4. Kontrola dokumentów

Kodeks graniczny Schengen określa procedury dotyczące kontroli obywateli UE i obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych. Straż graniczna musi przeprowadzać takie kontrole szybko i opiera się na narzędziach takich jak technologie/ bazy danych, szkolenia oraz wytyczne, które umożliwiają jej weryfikację dokumentów podróży.

4.1 Kontrole elektroniczne dokumentów podróży obywateli państw trzecich

Elektroniczna weryfikacja autentyczności dokumentów podróży obywateli państw trzecich jest kluczowym komponentem przyszłego systemu wjazdu/wyjazdu. Przyczynia się ona do bezpieczeństwa, pomaga również wykrywać i zwalczać oszustwa dotyczące tożsamości oraz niewłaściwe stosowanie dokumentów podróży. Ponadto system ten będzie zwalczał oszustwa dotyczące tożsamości dzięki możliwości zarządzania tożsamością biometryczną obywateli państw trzecich w podobny sposób, w jaki wizowy system informacyjny robi to w odniesieniu do posiadaczy wiz. W tym celu oba te systemy są ze sobą połączone.

Uzyskanie certyfikatów z państw trzecich (od krajowych centrów certyfikacji wydających certyfikaty wydawcy dokumentów, za pomocą których podpisuje on z kolei dane umieszczane w takim dokumencie – ang. country signing certification authority, zwane dalej „CSCA”) w celu uwierzytelnienia dokumentu podróży wymaga dużo czasu oraz ogromnej uwagi i staranności, jest jednak konieczne, ponieważ pozwala upewnić się, że ścieżka zaufania od „producenta” certyfikatu do „konsumenta” (użytkownika) jest nienaruszona. W 2015 r. Komisja rozpoczęła projekt pilotażowy w celu zbadania, w jaki sposób należy uzyskiwać certyfikaty z państw trzecich, sprawdzać ich poziom wiarygodności a następnie przesyłać je dalej w formie „głównego wykazu” (masterlist) spełniającego wymogi określone w specyfikacjach Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO). Począwszy od 2017 r., taki „główny wykaz” mógłby uprościć i w jeszcze większym stopniu wesprzeć elektroniczne uwierzytelnianie dokumentów podróży we wszystkich państwach członkowskich.

4.2 Kontrole w bazach danych

Posiadacze dokumentów powinni bezzwłocznie zgłaszać stratę lub kradzież dokumentów. Jeśli państwo członkowskie zgodnie z wymogami prawa wprowadzi odpowiednią informację do systemu informacyjnego Schengen (SIS) oraz bazy Interpolu zawierającej dane skradzionych lub utraconych dokumentów podróży (zwanej dalej „bazą danych SLTD”), w znacznym stopniu ograniczy to możliwości oszustw dotyczących tożsamości. Od 24 listopada 2016 r. odnotowano ponad 52 mln wpisów do SIS w odniesieniu do wydanych dokumentów oraz 1 mln w odniesieniu do blankietów dokumentów. W 2015 r. odnotowano 18 500 trafień dla wydanych dokumentów.

Państwa członkowskie powinny również przekazywać Interpolowi dane dotyczące utraconych, skradzionych lub przywłaszczonych dokumentów podróży wydanych przez państwa trzecie, tak aby mógł on wprowadzić takie dane do bazy SLTD. Ma to szczególne znaczenie np. w przypadku nieuczciwie uzyskanych syryjskich dokumentów podróży. Baza danych SLTD zawiera ponad 68 milionów wpisów, które były przeszukiwane ponad 1 243 mld razy w okresie od stycznia do września 2016 r., w wyniku czego uzyskano 115 000 trafień.

Zaproponowana zmiana w kodeksie granicznym Schengen nakłada obowiązek weryfikacji wszystkich dokumentów podróży, niezależnie od narodowości posiadacza, w systemie SIS oraz bazie danych SLTD. Takie rozwiązanie ułatwiłoby identyfikację utraconych, skradzionych, przywłaszczonych lub unieważnionych dokumentów oraz przechwytywanie takich dokumentów lub zachowywanie ich jako materiał dowodowy. Ponadto zaproponowany unijny system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS) powinien umożliwić sprawdzanie dokumentów podróży obywateli państw trzecich zwolnionych z obowiązku wizowego w systemie SIS oraz bazie danych SLTD przed ich przybyciem na granice zewnętrzne. Grupa ekspertów wysokiego szczebla ds. systemów informacyjnych i interoperacyjności analizuje obecnie, w jaki sposób interoperacyjność mogłaby przyczynić się do usprawnienia kontroli dokumentów i tożsamości.

4.3 Szkolenia

Państwo członkowskie, właściwe agencje unijne oraz Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (by wymienić choć kilka podmiotów) opracowały szkolenia dla straży granicznej w zakresie wykrywania przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów. Szkolenia te wymagają nieustannej aktualizacji, a zwłaszcza skupienia się na nowych formach oszustw, takich jak posługiwanie się dokumentem przez osobę podobną do prawowitego posiadacza, oraz uwzględniania wszystkich podmiotów zaangażowanych w weryfikację dokumentów, takich jak przewoźnicy, pracownicy konsularni oraz administracja lokalna.

W dyrektywie w sprawie odpowiedzialności przewoźników przewidziano kary pieniężne dla przewoźników przewożących obywateli państw trzecich bez dokumentów wymaganych do wjazdu na teren UE. Należy również rozważyć możliwość uwzględnienia odpowiednich przepisów dotyczących szkoleń dla przewoźników, aby poprawić wykrywalność przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów.

4.4 Narzędzia

Dostępne narzędzia mające pomóc funkcjonariuszom policji, straży granicznej i innych służb w wykrywaniu przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów obejmują system FADO (fałszywe i autentyczne dokumenty on-line), który jest europejskim systemem archiwizacji obrazu zawierającym znormalizowane opisy w 24 językach urzędowych UE zabezpieczeń dokumentów oraz technik fałszowania, jak również szereg funkcji przekierowania zapewniających bezpośredni dostęp do innych baz danych związanych z dokumentami oraz do aplikacji krajowych i komercyjnych.

System FADO wprowadzono we współpracy z państwami członkowskimi i należy go objąć unijnymi ramami prawnymi. Obecnie państwa członkowskie nie są prawnie zobowiązane do elektronicznego wprowadzania do tego systemu dokumentów (niezależnie od tego czy są to ich własne dokumenty autentyczne czy też wykryte sfałszowane dokumenty), czego skutkiem jest różny poziom wkładu poszczególnych państw w rozwój bazy danych, zarówno pod względem dokumentów krajowych, jak i dokumentów państw trzecich. Ponadto rzeczywiste korzystanie bazy danych jest ograniczone. Należy przeprowadzić szczegółową analizę dotyczącą wartości dodanej tego systemu oraz zasadności ewentualnych usprawnień.

Oprócz policji i straży granicznej na autentyczności dokumentów podróży i tożsamości w swojej działalności polegają również podmioty cywilne i prywatne, które z różnych powodów muszą przeprowadzać kontrole tożsamości. Takie podmioty, które nie specjalizują się w weryfikacji dokumentów, również powinny móc polegać na prostych mechanizmach uwierzytelniania, niewymagających fachowej wiedzy ani specjalistycznego sprzętu. Osoby niebędące specjalistami oraz ogół społeczeństwa mają dostęp do podsystemu bazy FADO, w której zamieszczono mniej szczegółowe informacje. Należy zbadać sposoby zapewnienia im szerszego dostępu do powiadomień o utraconych lub ukradzionych dokumentach, baz danych dotyczących dokumentów autentycznych oraz najnowszych informacji ostrzegających o tendencjach w zakresie przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów.

4.5 Zabezpieczenia biometryczne w dokumentach podróży

Identyfikatory biometryczne stanowią ważne narzędzie wykrywania oszustw. Funkcjonariusze dokonujący kontroli granicznych mogą je wykorzystywać w celu ustalenia tożsamości danej osoby, w szczególności poprzez porównanie danych zapisanych na czipie z danymi zawartymi w dokumencie.

Aby dany organ mógł sprawdzić elektroniczne komponenty paszportów biometrycznych oraz biometrycznych dokumentów pobytowych, państwo członkowskie, które wydało dokument, musi przedstawić wymagane certyfikaty, tak aby miał on dostęp do odbitek linii papilarnych zapisanych na chipie. Systematyczne kontrole elektroniczne chipa prowadzą do wykrycia najczęstszych przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, takich jak manipulacje zdjęcia posiadacza dokumentu. Niestety nie wszystkie państwa członkowskie przekazują sobie swoje certyfikaty.