Niniejsze sprawozdanie z misji wzmocnionego nadzoru w Rumunii zostaje przekazane Radzie zgodnie z art. -11 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 . Zgodnie z art. -11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 wstępne ustalenia tej misji zostały wcześniej przekazane władzom rumuńskim z prośbą o ustosunkowanie się do nich.

Rumunia – procedura znacznego odchylenia

misja wzmocnionego nadzoru, 14-15 marca 2019 r.

Sprawozdanie

1. Wprowadzenie

Od wiosny 2017 r. Rumunia jest objęta procedurą znacznego odchylenia. Rumunia była pierwszym państwem członkowskim objętym tą procedurą. Pierwszą procedurę znacznego odchylenia uruchomiono wiosną 2017 r. w wyniku odnotowanego w 2016 r. w Rumunii znacznego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego, kiedy deficyt strukturalny wzrósł do 2,6 % PKB (z 0,6 % w 2015 r.). W dniu 16 czerwca 2017 r. Rada wydała zalecenie, w którym zwróciła się do Rumunii o dokonanie w 2017 r. korekty strukturalnej w wysokości 0,5 % PKB, co odpowiada opartemu na macierzy wymogowi części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu w warunkach normalnej koniunktury. Jesienią 2017 r. Rada stwierdziła, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań w odpowiedzi na to zalecenie i skoncentrowała się wyłącznie na tym, by uniknąć przekroczenia wartości odniesienia dotyczącej deficytu nominalnego na poziomie 3 % PKB. W grudniu 2017 r. Rada wydała zmienione zalecenie w sprawie procedury znacznego odchylenia, w którym zwróciła się o przeprowadzenie w 2018 r. korekty strukturalnej w wysokości 0,8 % PKB. Wiosną 2018 r. Rada ponownie stwierdziła, że Rumunia nie podjęła skutecznych działań. W rozporządzeniu (WE) nr 1466/97 nie przewiduje się kolejnego zmienionego zalecenia w ramach jednej procedury znacznego odchylenia. W związku z tym w czerwcu 2018 r. ta procedura znacznego odchylenia wygasła.

Zaraz po tym w 2018 r. uruchomiono nową procedurę znacznego odchylenia w związku ze znacznym odchyleniem w 2017 r. od ścieżki dostosowania prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego. W swoim zaleceniu z dnia 22 czerwca 2018 r. Rada zwróciła się do Rumunii o podjęcie koniecznych działań dla zapewnienia, by stopa wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 3,3 % w 2018 r. i 5,1 % w 2019 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 0,8 % PKB w obu latach: 2018 i 2019. W dniu 4 grudnia 2018 r. Rada stwierdziła, że władze nie zamierzają podjąć działań w odpowiedzi na to zalecenie i koncentrują swoje wysiłki wyłącznie na tym, by uniknąć przekroczenia wartości odniesienia dotyczącej deficytu nominalnego na poziomie 3 % PKB. Na tej podstawie Rada wydała zmienione zalecenie, w którym zwróciła się do Rumunii o podjęcie koniecznych działań w celu zapewnienia, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 4,5 % w 2019 r., co odpowiadałoby rocznej korekcie strukturalnej wynoszącej 1,0 % PKB w 2019 r. Rumunię wezwano do złożenia Radzie do dnia 15 kwietnia 2019 r. sprawozdania z podjętych działań, w miarę możliwości w ramach swojego programu konwergencji. Przeprowadzona przez Komisję ocena tego sprawozdania przedłożonego przez Rumunię jest publikowana w ramach pakietu europejskiego semestru.

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono wnioski z misji wzmocnionego nadzoru, która odbyła się w Rumunii w dniach 14 i 15 marca 2019 r. Misję przeprowadzono na podstawie artykułu -11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. Zespół uczestniczący w misji odbył spotkania z ministrem finansów Eugenem Teodoroviciem, prezesem Narodowego Banku Rumunii i szefem Rady Budżetowej Mugurem Isărescu Rumunii Ionuţem Dumitru oraz ich współpracownikami. Podobnie jak w przypadku poprzednich podobnych misji celem było omówienie środków budżetowych planowanych przez władze, zwrócenie uwagi na istnienie ryzyka fiskalnego i zachęcenie do stosowania się do zaleceń w sprawie procedury znacznego odchylenia. Niniejsze sprawozdanie opiera się na informacjach uzyskanych przed misją i w jej trakcie.

2. Wnioski z misji

W 2018 r. deficyt nominalny wynosił około 3 % PKB, co oznacza niespełnienie wymogu konsolidacji budżetowej na 2018 r. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2018 r. sięgał 2,9 % PKB w ujęciu pieniężnym, a więc nieco więcej niż 2,8 % PKB odnotowane w 2017 r. Dane dotyczące deficytu w ujęciu memoriałowym (ESA), czyli wartości liczbowej istotnej z punktu widzenia paktu stabilności i wzrostu, miały być dostępne w dniu 23 kwietnia 2019 r. Niektóre pozycje po stronie dochodów, takie jak superdywidendy z przedsiębiorstw państwowych lub zwroty (na koniec 2018 r.) funduszy unijnych na projekty zrealizowane przed 2018 r., poprawiły poziom dochodów pieniężnych w 2018 r., ale najprawdopodobniej nie zostaną uwzględnione w danych liczbowych przedstawionych w ujęciu memoriałowym za 2018 r. Z drugiej strony zwroty podatku VAT były nietypowo niskie w styczniu 2019 r., co ma pozytywny wpływ na dochody w ujęciu memoriałowym za 2018 r. (dzięki jednomiesięcznej metodzie dostosowania danych pieniężnych), a negatywny na dochody za 2019 r. Ponadto różnica w wartości między opłaconym a dostarczonym sprzętem wojskowym powinna zmniejszyć wydatki w 2018 r. w ujęciu memoriałowym. Ministerstwo Finansów wydawało się mieć pewność, że deficyt za 2018 r. w ujęciu memoriałowym wyniesie nieco poniżej 3 % PKB, natomiast Rada Budżetowa podkreśliła, że istnieje ryzyko, iż deficyt za 2018 r. nieznacznie przekroczy tę wartość progową.

Władze wyznaczyły sobie za cel marginalną korektę strukturalną w 2019 r., a więc nie zamierzają działać zgodnie z zaleceniem w sprawie procedury znacznego odchylenia. Minister finansów potwierdził, że rząd nie ma zamiaru zastosować się do zalecenia Rady z dnia 4 grudnia 2018 r. Władze w dalszym ciągu skupiają się tylko na utrzymaniu deficytu nominalnego poniżej zapisanej w Traktacie wartości progowej 3 % PKB, a więc mają na celu uniknięcie części naprawczej paktu stabilności i wzrostu. Parlament przyjął budżet na 2019 r. i wieloletnią strategię budżetową ze znacznym opóźnieniem, w dniu 14 marca 2019 r. Budżet zakłada deficyt kasowy w wysokości 2,76 % PKB, a więc powyżej docelowego poziomu 2,55 % początkowo proponowanego przez rząd z powodu decyzji Parlamentu o zwiększenie wydatków socjalnych (świadczeń na dzieci) bez środków kompensacyjnych. Odpowiadający mu deficyt docelowy w ujęciu memoriałowym wynosi blisko 2,8 % PKB. Na podstawie własnych oszacowań rządu w momencie przeprowadzania misji taki deficyt nominalny oznaczałby korektę strukturalną o około 0,1 % w stosunku do 2018 r., a więc znacznie mniej niż zapisano w zaleceniu Rady(korekta strukturalna o 1 % PKB).

Istnieje ryzyko zagrażające osiągnięciu celu zakładanego w budżecie na 2019 r. Minister finansów oświadczył, że administracja podatkowa (ANAF) wkrótce przedstawi środki leżące u podstaw prognoz dochodów podatkowych w budżecie na 2019 r. Według ministra finansów rząd pracuje nad środkami dotyczącymi kontroli celnej i cen transferowych po stronie dochodów oraz zwiększonej kontroli miesięcznych wydatków jednostek rządowych po stronie wydatków. Zespół uczestniczący w misji przypomniał ministrowi, że sprawozdanie z podjętych działań, które ma zostać złożone w terminie do dnia 15 kwietnia 2019 r., powinno zawierać szczegóły na temat planowanych środków oraz dane ilościowe dotyczące przewidywanego wpływu na budżet każdego środka, w tym środków poprawiających przestrzeganie przepisów prawa podatkowego. Według Rady Budżetowej założenia makroekonomiczne dotyczące rynku pracy (liczba zatrudnionych oraz dynamika wynagrodzeń brutto w sektorze prywatnym) wydają się bardzo optymistyczne, prowadząc do możliwego zawyżenia dochodów ze składek na ubezpieczenia społeczne. W budżecie zakłada się ponadto znaczącą poprawę w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących VAT, nie przedstawiono jednak konkretnych środków sprzyjających takiej poprawie. Rada Budżetowa dodała, że po stronie wydatków zaniżone wydają się emerytury i wkład do UE. Z drugiej strony budżet nie uwzględnia dochodów z nowego podatku od aktywów bankowych, ani przesunięcia składek na ubezpieczenia społeczne z drugiego filaru emerytalnego. Rada Budżetowa stwierdziła, że przy założeniu, iż nie zmieni się polityka fiskalna i budżetowa, zdecydowanie przeważa ryzyko dużo wyższego deficytu niż przewidywany przez rząd i znacznie wyższego deficytu niż zapisana w Traktacie wartość odniesienia 3 % PKB.

Nowa ustawa emerytalna stwarza znaczne ryzyko wzrostu deficytu budżetowego w 2020 r. i kolejnych latach. Minister finansów oświadczył, że rząd planuje korektę budżetową w 2020 r. i kolejnych latach. W wieloletniej strategii budżetowej, którą dołączono do budżetu na 2019 r., wyznaczono docelowy deficyt nominalny w wysokości 2,3 % PKB w 2020 r. i 2,0 % PKB w 2021 r. Rada Budżetowa wyraziła jednak wątpliwości co do wpływu na budżet ustawy emerytalnej przyjętej w końcu 2018 r. Ustawa ta zakłada podwyższenie punktu emerytalnego (główny parametr stosowany do indeksacji emerytur) o 15 % we wrześniu 2019 r. i o 40 % we wrześniu 2020 r. Przewiduje także korektę w górę pozostałych parametrów emerytalnych począwszy od 2021 r. W takiej sytuacji Rada Budżetowa prognozuje wzrost deficytu nominalnego do około 4 % PKB w 2020 r. i powyżej 5 % PKB w 2021 r., a więc podobnie jak zakłada prognoza Komisji, lecz w sprzeczności z celami Ministerstwa Finansów dotyczącymi korekty budżetowej w tych latach.

Władze pracują nad zmianami do nowego podatku od aktywów bankowych. Pod koniec grudnia 2018 r. rząd przyjął nadzwyczajne rozporządzenie (GEO 114/2018) obejmujące szereg środków polityki budżetowej, w tym podatek od aktywów bankowych, znaczące zmiany dotyczące drugiego filaru emerytalnego oraz podatki dla przedsiębiorstw energetycznych i telekomunikacyjnych. Nowy podatek od aktywów bankowych (który rząd nazywa „podatkiem od chciwości”) nałożono na wszystkie aktywa i powiązano z poziomem międzybankowych stóp procentowych (ROBOR). Podczas misji wyrażono obawy, że podatek ten może stanowić obciążenie dla stabilności finansowej, obniżać jakość usług pośrednictwa w sektorze bankowym oraz pośrednio wpływać na normalne, niezakłócone prowadzenie polityki pieniężnej. Minister finansów poinformował uczestników misji, że w następstwie dyskusji z zainteresowanymi stronami podatek od aktywów bankowych zostanie zmieniony przed końcem marca. Narodowy Bank Rumunii wyraził podobne co Komisja zastrzeżenia w sprawie podatku od aktywów bankowych i potwierdził, że podatek ten może zostać zmieniony, co złagodziłoby jego negatywne skutki.

Rząd może zmodyfikować wprowadzone w ostatnim czasie środki, które osłabiają drugi filar emerytalny. Zgodnie z reformą systemową wprowadzoną w 2008 r. część składek na zabezpieczenie społeczne jest przekazywana na indywidualne konta (system o zdefiniowanej składce) w prywatnych funduszach emerytalnych (drugi filar emerytalny). Składki przeznaczone na ten drugi filar, które zgodnie z pierwotną reformą miały być stopniowo podwyższane, aby w 2016 r. osiągnęły poziom 6 % wynagrodzeń brutto, w 2017 r. wynosiły zaledwie 5,1 %, a w 2018 r. zostały obniżone do 3,75 %. Rozporządzeniem 114/2018 wprowadzono dalsze zmiany o szeroko zakrojonych skutkach. Drugi filar przekształcono, tak że stał się nieobowiązkowy i pracownicy mogą teraz wystąpić z niego po pięciu latach płacenia składek i przenieść swoje przyszłe składki do pierwszego filaru. Przedsiębiorstwa z sektora budowlanego mogą całkowicie zwolnić swoich pracowników z płacenia składek do drugiego filaru. Na mocy tego rozporządzenia znacznie zwiększono też minimalny wymóg kapitałowy dla przedsiębiorstw zarządzających funduszami emerytalnymi do poziomu znacznie wyższego niż w innych państwach członkowskich oraz ograniczono opłatę administracyjną nałożoną na składki brutto. Zmiany te sprawiają, że otoczenie, w którym prowadzą działalność przedsiębiorstwa zarządzające funduszami emerytalnymi, jest wysoce nieprzewidywalne, oraz negatywnie wpływają na ich wyniki finansowe. Wszystkie siedem przedsiębiorstw prowadzących działalność w Rumunii zapowiedziało, że rozważa wycofanie się z rynku. Podczas misji minister finansów poinformował, że rząd prowadzi dyskusje z zainteresowanymi stronami i że nowe opłaty oraz wymogi kapitałowe mogą zostać zmienione. Zespół uczestniczący w misji podkreślił znaczenie przewidywalności procesu kształtowania polityki.

Rząd realizuje plan ustanowienia Państwowego Funduszu na rzecz Rozwoju i Inwestycji (FSDI). W dniu 8 marca 2019 r. rząd przyjął decyzję ustanawiającą FSDI. FSDI posiadać będzie aktywa pieniężne i kapitałowe w niektórych przynoszących największe zyski przedsiębiorstwach państwowych, a jego celem będzie generowanie dochodu, aby pomóc w finansowaniu inwestycji krajowych. Uczestnicy misji powtórzyli zastrzeżenia Komisji dotyczące FSDI. Odnoszą się one do: (i) zakresu, w jakim przepisy ładu korporacyjnego będą miały zastosowanie do samego FSDI i do przedsiębiorstw państwowych w jego portfolio; (ii) braku jasnej strategii inwestycyjnej; (iii) ryzyka dla budżetu państwa. Podczas misji przypomniano, że jeżeli FSDI zostanie zaklasyfikowany poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych, wówczas saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszy się ze względu na utratę dywidend z przedsiębiorstw państwowych przeniesionych do FSDI (w wysokości około 0,4–0,5 % PKB rocznie). Minister wyjaśnił, że FSDI nie zostanie utworzony przed połową 2019 r., a więc utrata dywidend nie wywrze pełnego wpływu na deficyt w 2019 r.