P6_TA(2004)0022

Przyszłość Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

Zalecenie Parlamentu Europejskiego dla Rady i Rady Europejskiej w sprawie przyszłości Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, jak również w sprawie warunków niezbędnych do jej legalnego i skutecznego funkcjonowania (2004/2175(INI))

Parlament Europejski,

- uwzględniając projekt zalecenia dla Rady i Rady Europejskiej, złożony przez Baronową Sarę Ludford w imieniu grupy ALDE, w sprawie przyszłości Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, jak również w sprawie warunków niezbędnych do wzmocnienia legitymizacji i skuteczności jej funkcjonowania (B6-0006/2004),

- uwzględniając art. 114 ust. 3 oraz art. 94 Regulaminu,

- uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A6-0010/2004),

A. zapoznawszy się z faktem, że Rada Europejska zamierza w dniu 5 listopada 2004 r. określić priorytety Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBS) na najbliższe lata,

B. zapoznawszy się z istotnymi postępami, jakie zostały poczynione, ale jednocześnie z licznymi opóźnieniami w pracach Unii związanych z realizacją PWBS przewidzianej w art. 2 TUE,

C. ubolewając nad tym, że postępy w zakresie polityki azylu i imigracji ograniczały się dotychczas głównie do zwalczania nielegalnej imigracji i nie towarzyszyły im wystarczające działania na rzecz na integracji cudzoziemców, których pobyt jest zalegalizowany,

D. przypominając, że nie należy przewidywać możliwości tworzenia "obozów" uchodźców poza terytorium Unii, jako, że pociąga to za sobą oczywiste ryzyko naruszenia prawa podstawowych,

E. w przekonaniu, że wszelki przyszły rozwój PWBS powinien uwzględniać:

- istnienie, począwszy od dnia 11 września 2001 r., zagrożenia terroryzmem międzynarodowym, który Unia Europejska boleśnie odczuła w związku z zamachami w Madrycie w dniu 11 marca 2004 r.,

- rozszerzenie UE o 10 nowych Państw Członkowskich, które sprawiło, że Unia stała się demokratyczną wspólnotą liczącą 450 milionów obywateli,

- wejście w życie z dniem 1 lutego 2003 r. Traktatu Nicejskiego, który po raz pierwszy przewiduje rozszerzenie zasady głosowania kwalifikowaną większością głosów oraz procedury współdecydowania na niektóre ważne decyzje z zakresu polityki azylowej i imigracyjnej oraz współpracy sądowej w sprawach cywilnych,

- podpisanie dnia 29 października 2004 r. Projektu Traktatu Konstytucyjnego [1], który włącza Kartę Praw Podstawowych jako Tytuł II Traktatu, rozciąga zastosowanie zasady współdecydowania w ramach procedur legislacyjnych, rozszerza kontrolę Trybunału Sprawiedliwości na te działania związane z PWBS, które uprzednio były spod niej wyłączone, a także przyznaje każdemu obywatelowi prawo odwołania do sądów europejskich,

- fakt, że terroryzm stanowi podstawowy problem, który zagraża i, co więcej, będzie nadal zagrażał współistnieniu i bezpieczeństwu Europejczyków; że jest to istotny powód skłaniający do przekonania, iż rozwój PWBS powinien stać się prawdziwym symbolem i punktem odniesienia wartości dodanej, jaką stanowi UE w walce z plagą terroryzmu,

- brak wspólnego rozpoznania w sprawie środków regulowania problemów w dziedzinie bezpieczeństwa populacji europejskiej,

- fakt, że terroryzm nie był traktowany jako priorytetowy problem zagrażający współistnieniu i bezpieczeństwu Europejczyków,

F. zaniepokojony w związku z uchybieniami Państw Członkowskich oraz Instytucji zaistniałymi przy wprowadzaniu w życie PWBS, ujawnionymi w trakcie prac Konwentu w licznych wnioskach końcowych Rady Europejskiej i w okresowych sprawozdaniach Komisji,

G. mając na uwadze, że uchybienia te powinny zostać niezwłocznie naprawione przez wprowadzenie odpowiednich reform — w poszanowaniu obowiązujących Traktatów i przy uwzględnieniu celów politycznych określonych w Projekcie Traktatu Konstytucyjnego, który ma być podpisany w przeddzień szczytu Rady Europejskiej,

H. przypominając, że chociaż art. 29 TUE nakłada na Unię odpowiedzialność za "zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu ochrony w obrębie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości", to jednak działania Unii w tej dziedzinie były raczej teoretyczne niż praktyczne, co związane było z:

- zasadą jednomyślności, w sposób istotny utrudniającą podejmowanie wiążących decyzji,

- tendencjami korporatywnymi ujawniającymi się pod pretekstem suwerennej władzy państwowej,

- brakiem wyraźnego podziału ról pomiędzy Unią a Państwami Członkowskimi ,zarówno w sferze poszczególnych rodzajów polityk (imigracja, współpraca sądowa i ochrona danych), jak i w sferze współpracy między poszczególnymi państwami (należącymi w całości lub częściowo do strefy Schengen),

- brakiem wiarygodnych i prawidłowo skonstruowanych procedur postępowania,

- brakiem wiarygodnych uregulowań z zakresu bezpieczeństwa na wypadek kryzysu lub odmowy podjęcia współpracy,

I. mając na uwadze, że niemożliwe jest:

- oddzielenie wprowadzania w życie PWBS od polityki ochrony oraz promowania praw podstawowych i obywatelskich w obrębie Unii, a także

- oddzielenie zasady wzajemnej uznawalności od minimalnego poziomu harmonizacji mającej na celu zbudowanie wzajemnego zaufania,

J. mając na uwadze, że konieczne jest antycypowanie wszelkich uregulowań Konstytucji dotyczących rozszerzenia zakresu stosowania procedury współdecydowania oraz głosowania większością kwalifikowaną w każdym przypadku, gdy obowiązujący Traktat stwarza taką możliwość prawną,

K. ubolewając nad faktem, że w ciągu ostatnich pięciu lat niektóre Państwa Członkowskie sprzeciwiły się podczas prac Rady zdefiniowaniu standardów ochrony praw obywatelskich i poszczególnych obywateli i że brak tego typu standardów był często sygnalizowany (niejednokrotnie przez same Państwa Członkowskie) jako powód zablokowania wzajemnej uznawalności,

L. przekonany, że jeżeli nie dojdzie do przejrzystego porozumienia przyjętego na bazie wspólnych zasad, pragmatyczne rozwiązania proponowane przez niektóre Państwa Członkowskie nie pozwolą rozwiązać realnych problemów związanych z rozwojem PWBS, co stwierdzić można na przykładzie niemożności osiągnięcia wyraźnych postępów w kwestii ochrony danych,

M. głęboko zaniepokojony brakiem w pełni adekwatnych działań mających na celu walkę z terroryzmem i podejmowanie wyzwań dotyczących swobód obywatelskich, a także przekonany, że "należy nadać pojęciom bezpieczeństwa narodowego i porządku publicznego wymiar europejski, aby Państwa Członkowskie traktowały zagrożenie bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego w każdym innym Państwie Członkowskim tak, jak gdyby chodziło o zagrożenie ich własnego bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego" [2],

N. świadom wagi swojej odpowiedzialności w zakresie ochrony obywateli europejskich zarówno w sferze ich praw jak i bezpieczeństwa oraz wyrażając ubolewanie nad brakiem przejrzystości i brakiem demokratycznych mechanizmów programowania i podejmowania decyzji w obrębie PWBS, wskutek czego Parlament Europejski i parlamenty krajowe stawiane są często przed faktem dokonanym,

1. zaleca Radzie Europejskiej i Radzie, by przy określaniu przyszłości PWBS kierowały się w swoich działaniach trzema ogólnymi wymogami:

a) wzmocnienie legitymizacji funkcjonowania PWBS:

- poprzez przyjęcie decyzji, zgodnie z duchem Konstytucji i porozumień zawartych w sprawie wdrażania Traktatu Nicejskiego, o zastosowaniu procedury współdecydowania, stosowaniu w Radzie głosowania większością kwalifikowaną i rozszerzeniu jurysdykcji Trybunału na dziedziny związane z PWBS, początkowo w ramach działań w dziedzinie imigracji (art. 67 TWE), a następnie w ramach działań związanych z walką z terroryzmem i przestępczością międzynarodową (art. 42 TUE),

- poprzez czuwanie nad tym, by w dziedzinie wolności, demokracji i zasad państwa prawa instytucje Unii przestrzegały tego samego poziomu wymagań, jakiego oczekują od Państw Członkowskich,

- poprzez natychmiastowe zastosowanie zasady przejrzystości do debat legislacyjnych w Radzie oraz do transpozycji w Państwach Członkowskich środków podjętych przez UE (poprzez przystosowanie w tym celu rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 [3] oraz przepisów wewnętrznych Rady i Komisji),

- poprzez zapewnienie systematycznego konsultowania z Parlamentem każdego unijnego porozumienia międzynarodowego w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz każdego projektu wspólnego stanowiska w zakresie PWBS, koniecznego szczególnie w przypadkach, gdy odnośne teksty nie są poddawane pod obrady parlamentów krajowych,

- poprzez pełne włączenie, w odpowiednim czasie, Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych w proces mający na celu określenie i uaktualnienie programu operacyjnego i legislacyjnego w sferze PWBS (art. III-258 Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy),

b) propagowanie wolności i praw podstawowych poprzez polityki związane z PWBS i, co za tym idzie:

- wzięcie pod uwagę w kolejnym planie działania nie tylko celów zdefiniowanych w Tampere, leżących w zakresie kompetencji Rady UE ds. wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, ale również ogółu pozostałych polityk, które w obowiązujących Traktatach związane są z prawami podstawowymi, prawami obywateli, ochroną praw mniejszości, walką z dyskryminacją, promowaniem przejrzystości działań i ochroną danych,

- propagowanie, w porozumieniu z Państwami Członkowskimi, znajomości praw związanych z obywatelstwem europejskim tak, by żaden obywatel europejski nie uważał się za cudzoziemca w żadnym z krajów Unii,

- zapewnianie systematycznego szkolenia w dziedzinie prawa europejskiego sędziów, adwokatów i funkcjonariuszy policji, których zadaniem jest czuwanie nad przestrzeganiem zasad państwa prawa, ponieważ każdy sędzia i każdy policjant danego kraju jest jednocześnie sędzią europejskim lub policjantem europejskim,

- wzywanie do szybkiego utworzenia Europejskiej Agencji ds. Praw Podstawowych w służbie instytucji europejskich i krajowych, odpowiedzialnej za regularną ocenę polityk obowiązujących na terytorium Unii w dziedzinie praw podstawowych, również przy uwzględnieniu art. 7 TUE; Agencja powinna podlegać zasadom, procedurom i kontrolom mającym zastosowanie do agencji wspólnotowych,

- wzywanie do szybkiego utworzenia przez Komisję Europejskiego Biura Pomocy Ofiarom Terroryzmu, które stanowiłoby punkt odniesienia i punkt kontaktowy na szczeblu europejskim dla obywateli, których prawa podstawowe są łamane w wyniku zagrożenia terroryzmem, ciążącego nad Europą i resztą świata,

- przywrócenie za pośrednictwem nowych propozycji legislacyjnych równowagi między wymogami bezpieczeństwa i poszanowaniem praw podstawowych,

- wzywanie do uprzedniej kontroli poszanowania praw podstawowych (zdefiniowanych w Karcie Praw Podstawowych Unii) przy każdym akcie ustawodawczym Unii czy Wspólnoty,

- promowanie kultury przestrzegania praw podstawowych w Unii w celu zwiększenia wzajemnego zaufania poprzez umożliwianie nieustannego dialogu pomiędzy najwyższymi organami sądowymi, administracją publiczną i praktykami prawa oraz rozwój sieci wymiany informacji i konsultacji między sędziami, administracją i naukowcami,

- wzmocnienie koncepcji obywatelstwa UE i włączenie gwarancji swobody przepływu obywateli UE i członków ich rodzin, jak też, bez względu na płeć, ich zarejestrowanych partnerów,

- zagwarantowanie wspólnego poziomu ochrony praw podstawowych w całej UE, przy jednoczesnym popieraniu wzajemnej uznawalności oraz usprawnieniu współpracy sądowej między Państwami Członkowskimi, a także wypracowanie wspólnych minimalnych standardów w niektórych kwestiach proceduralnych,

c) nadanie wiarygodności zarówno na poziomie Unii jak i Państw Członkowskich: Oznacza to, że wytyczne z dnia 5 listopada 2004 r. powinny przewidywać dla każdego z celów realny termin, stworzenie zespołu nadzorującego (w którym znaleźliby się przedstawiciele Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych) i wyznaczenie odpowiednio ambitnych celów, takich jak:

- przeprowadzanie systematycznych badań dotyczących wymogów bezpieczeństwa wewnętrznego Unii (zob. projekt PASR-2004), szczególnie w celu zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub spowodowanych atakiem terrorystycznym,

- stworzenie na szczeblu europejskim zbioru podstawowych przepisów operacyjnych w dziedzinie współpracy sądowej i policyjnej poprzez ujęcie w formie decyzji i decyzji ramowych treści konwencji podpisanych, lecz nie ratyfikowanych przez większość Państw Członkowskich do dnia 31 grudnia 2004 r.,

- zwiększenie na szczeblu Unii roli Komisji w kwestii działań operacyjnych, w tym również tych, za które obecnie odpowiedzialny jest Koordynator ds. walki z terroryzmem, przy zapewnieniu jego współpracy operacyjnej z Komisją i parlamentarnej kontroli działań przez niego podejmowanych; niezależnie od sytuacji statut Koordynatora, podlegającego obecnie Wysokiemu Przedstawicielowi ds. WPZB, będzie musiał zostać zrewidowany w chwili, gdy stanowisko Przedstawiciela zastąpione zostanie stanowiskiem Ministra Spraw Zagranicznych Unii (Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej),

- zgodny z przepisami z zakresu ochrony danych osobowych rozwój spójnego zbioru sieci informatycznych, umożliwiających stałe połączenie oddziałów administracji państwowej odpowiedzialnych za kontrolę bezpieczeństwa (np. przebudowa SIS II), współpracę sądową (np. połączenie narodowych rejestrów skazanych) lub za przepływ osób, w tym obywateli państw trzecich (zob. projekt VIS),

- przekształcenie, decyzją opartą na postanowieniach art. 30 TUE, Europolu w agencję europejską podlegającą zasadom, procedurom i kontrolom mającym zastosowanie do agencji wspólnotowych,

- ujęcie w decyzjach i decyzjach ramowych ogółu postanowień z zakresu współpracy sądowej i policyjnej zawartych w konwencjach podpisanych, lecz nie ratyfikowanych przez Państwa Członkowskie,

- zdefiniowanie zasad pozyskiwania, przetwarzania i kontroli, również parlamentarnej i sądowej, informacji pochodzących od służb wywiadowczych,

- określenie, w wyniku stwierdzenia współzależności pomiędzy istnieniem wspólnych problemów wewnętrznych i możliwością polityki zagranicznej, głównych dziedzin, do których UE powinna podejść z największym zaangażowaniem, takich jak azyl, emigracja czy terroryzm, przy czym określenie to powinno nastąpić w ścisłej współpracy pomiędzy Komisją i Radą Ministrów sprawied-liwości i spraw wewnętrznych,

- przyjęcie standardów ochrony danych oraz utworzenie wspólnego organu ds. ochrony danych, łączącego na poziomie europejskim organy krajowe odpowiedzialne za te kwestie,

- poddanie władz wykonawczych Unii zajmujących się gromadzeniem i obróbką informacji poufnych demokratycznej kontroli Parlamentu, według schematów podobnych do stosowanych w większości Państw Członkowskich;

2. zaleca Radzie Europejskiej i Radzie realizację w ciągu pięciu najbliższych lat następujących celów szczegółowych:

a) określenie spójnych ram prawnych polityki imigracyjnej, mając na względzie osiągnięcie sześciu celów:

- stworzenie spójnej polityki imigracyjnej w celu rozwinięcia legalnych kanałów migracji mogących doprowadzić między innymi do zmniejszenia liczby osób zainteresowanych nielegalną imigracją,

- podjęcie nowych wyzwań demograficznych i ekonomicznych, przed którymi stoi obecnie Unia, biorąc w pełni pod uwagę ograniczone możliwości przyjęcia imigrantów przez Państwa Członkowskie,

- przyznania, iż osoby migrujące nie stanowią jedynie źródła tymczasowej pracy, pozwalającej na przywrócenie równowagi na rynku pracy, ale iż należałoby rozważyć dorobek jaki osoby te, dłuższym okresie czasu, mogą wnieść do naszych społeczności,

- wspieranie, poprzez odpowiednie działania i środki finansowe, integracji społecznej, kulturowej i politycznej imigrantów,

- włączenie do decyzji oraz decyzji ramowych wszystkich postanowień międzynarodowej konwencji o ochronie praw wszystkich osób migrujących za pracą oraz ich rodzin, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 18 grudnia 1990 r.,

- stworzenie spójnych ram współpracy międzynarodowej z krajami pochodzenia;

b) stworzenie odpowiednich ram prawnych zwalczania nielegalnej imigracji, mając na względzie osiągnięcie następujących trzech celów:

- ujednolicenie pojęcia nielegalnej imigracji we wszystkich Państwach Członkowskich, istotnego dla stworzenia wspólnego punktu odniesienia,

- stworzenie wspólnej polityki walki z nielegalną imigracją i nielegalnym zatrudnieniem poprzez karanie przemytników ludzi,

- stworzenie wspólnej polityki walki z wszelkimi formami przemytu ludzi;

c) określenie, w ramach procedury współdecydowania, w myśl zobowiązań podjętych w deklaracji 5 do art. 67 TWE i zgodnie z postanowieniami Konwencji Genewskiej, polityki repatriacyjnej w porozumieniu z krajami pochodzenia lub przeznaczenia, w celu zapewnienia wspólnych standardów ochrony osób repatriowanych oraz zobowiązujących Państwa Członkowskie do poszanowania godności i integralności fizycznej osób przesiedlonych w ramach operacji przesiedleńczych;

d) określenie jednolitego statusu i wspólnej procedury w dziedzinie polityki przyznawania azylu, jak to zostało przewidziane w Tampere i potwierdzone w projekcie Traktatu Konstytucyjnego, przy jednoczesnym wzmocnieniu środków mających na celu ochronę uchodźców lub osób potrzebujących pomocy humanitarnej i zagwarantowaniu im możliwości korzystania z pełni praw indywidualnych i społecznych, w szczególności związanych z ochroną zdrowia, edukacją i zatrudnieniem; przypomina jednocześnie, że ramy prawne, których Unia i Państwa Członkowskie powinny przestrzegać w interesie tych osób, nie mogą zostać zakwestionowane w porozumieniach międzynarodowych, niezależnie od tego, czy byłyby one negocjowane przez Unię, czy przez jej Państwa Członkowskie; w imię tej polityki, wyciągnięcia wniosków z doświadczeń z centrum w Sangatte i uwzględnienia obaw wyrażanych przez organizacje obrony praw osób migrujących, w szczególności Międzynarodową Federację Lig Praw Człowieka, która wezwała Unię Europejską, aby ta nie uchylała się od obowiązków wynikających dla niej z Konwencji Genewskiej i nie ulegała pokusie ryzyka stwarzania próżni prawnej wobec osób należących do najbardziej wyzyskiwanych w świecie;

e) w zakresie współpracy sądowej, wprowadzenie zasady wzajemnego uznawania. Pociąga to za sobą przyjęcie środków prawnych sprzyjających wzmocnieniu wzajemnego zaufania między systemami wymiaru sprawiedliwości i obywatelami oraz między samymi systemami wymiaru sprawiedliwości:

- w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych, przyjęcie środków ujednolicających prawo rodzinne, ramowe przepisy prawa dotyczące dziedziczenia oraz inne dziedziny objęte obecnie minimalnymi zasadami ustanowionymi w Konwencji Haskiej w sprawie Prawa Prywatnego Międzynarodowego,

- we współpracy sądowej w sprawach karnych, przyjęcie środków prawnych określających podstawowe cechy przestępstw przewidzianych w art. 2 decyzji ramowej 2002/584/JHA w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między Państwami Członkowskimi [4] oraz przyjęcie środków prawnych określających minimalne gwarancje dla oskarżonych i więźniów. W tej samej dziedzinie konieczne jest również nadanie nowego impulsu do działania dla Eurojustu w celu utworzenia urzędu Europejskiego Prokuratora Generalnego, którego kompetencje wykraczałyby poza wyłączną ochronę interesów finansowych Unii;

f) przeprowadzenie do końca roku 2005 dokładnej i publicznej oceny wdrożenia programu walki z terroryzmem i jego powiązania z odpowiednimi programami krajowymi i międzynarodowymi, a także z pełnym poszanowaniem wolności indywidualnych;

g) dokonanie dokładnej i publicznej oceny praktycznych skutków istnienia specjalnych przepisów w niektórych Państwach Członkowskich oraz przygotowanie planu ich stopniowego włączania do wspólnotowego porządku prawnego;

h) stworzenie Zintegrowanego Systemu Zarządzania Granicami umożliwiającego współpracę między agencją europejską i jednostkami Państw Członkowskich odpowiedzialnymi za kontrolę osób i towarów,

3. gratuluje Prezydencji Holenderskiej zobowiązania się do przyjęcia nie później niż 1 kwietnia 2005 r. decyzji przewidującej rozszerzenie zasady głosowania większością głosów oraz procedury współdecydowania na wszystkie działania, o których mowa w Tytule IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwraca się do Rady Europejskiej o uwzględnienie tej sugestii;

4. zobowiązuje Przewodniczącego do przekazania niniejszego zalecenia Radzie i Radzie Europejskiej oraz do przedstawienia go do wglądu Komisji, rządom i parlamentom Państw Członkowskich.

[1] Cytaty zamieszczone w niniejszej rezolucji odnoszą się do dokumentu CIG/87/04.

[2] Propozycja Pezydencji Holenrskiej, dokument nr 11122/04, pkt. 4.2.

[3] Dz. U. L 145 z 31.5.2001, str. 43.

[4] Dz. U. L 190 z 18.7.2002, str. 1.

--------------------------------------------------