KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 17.6.2022 COM(2022) 405 final KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY EUROPEJSKIEJ I RADY Opinia Komisji w sprawie wniosku Gruzji o członkostwo w Unii Europejskiej













A. WPROWADZENIE Od momentu uzyskania niepodległości Gruzja jasno wyrażała swoje europejskie aspiracje. Uwzględniono je w gruzińskiej konstytucji i cieszą się one poparciem obywateli (83 % Gruzinów popiera przystąpienie do UE ) oraz przedstawicieli polityki. Stało się to motorem szeregu kluczowych reform opartych na europejskich wartościach i standardach. Zaangażowanie Gruzji w postępy na drodze do przystąpienia do Unii Europejskiej podkreślił wstępny zamiar rządu, aby w 2024 r. złożyć wniosek o członkostwo. a) Wniosek o członkostwo 3 marca 2022 r. Gruzja złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej, w związku z rosyjską napaścią na Ukrainę. 7 marca 2022 r. Rada Unii Europejskiej zwróciła się do Komisji o przedstawienie opinii w sprawie tego wniosku. Unijni szefowie państw lub rządów zatwierdzili tę decyzję na nieformalnym spotkaniu w Wersalu . 11 kwietnia 2022 r. Gruzja otrzymała kwestionariusze dotyczące kryteriów politycznych i gospodarczych, a 19 kwietnia – rozdziałów dotyczących dorobku prawnego UE. Odpowiedzi udzieliła, odpowiednio, 2 i 10 maja. Art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „[k]ażde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w artykule 2, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii. O wniosku tym informuje się Parlament Europejski i parlamenty narodowe. Państwo ubiegające się o członkostwo kieruje swój wniosek do Rady, która stanowi jednomyślnie po zasięgnięciu opinii Komisji oraz po otrzymaniu zgody Parlamentu Europejskiego, udzielonej większością głosów jego członków. Brane są pod uwagę kryteria kwalifikacji uzgodnione przez Radę Europejską”. Art. 2 stanowi, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Komisja przedstawia niniejszą opinię w oparciu o te ramy prawne. Podczas szczytu w Kopenhadze w czerwcu 1993 r. Rada Europejska postanowiła, że: „[Kraje stowarzyszone Europy Środkowej i Wschodniej] będą mogły przystąpić do UE niezwłocznie z chwilą, gdy spełniwszy konieczne warunki gospodarcze i polityczne, będą w stanie przyjąć na siebie zobowiązania wynikające z członkostwa. Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga: -od kraju kandydującego posiadania stabilnych instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka i ochronę mniejszości; -istnienia funkcjonującej gospodarki rynkowej, jak również zdolności radzenia sobie z presją konkurencyjną i siłami rynkowymi wewnątrz Unii; -[członkostwo zakłada] zdolność kraju kandydującego do przyjęcia stosownych zobowiązań, w tym realizacji celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej”. Podczas szczytu w Madrycie w grudniu 1995 r. Rada Europejska zwróciła uwagę na potrzebę „stworzenia warunków do stopniowej, harmonijnej integracji krajów [ubiegających się o członkostwo], w szczególności poprzez rozwój gospodarki rynkowej, dostosowanie struktur administracyjnych, tworzenie stabilnego środowiska gospodarczego i walutowego”. W grudniu 2006 r. Rada Europejska zgodziła się, że „strategia rozszerzenia opierająca się na zasadach konsolidacji, warunkowości i komunikacji, połączona ze zdolnością UE do przyjmowania nowych państw, stanowi podstawę odnowionego konsensusu w sprawie rozszerzenia”.

W niniejszej opinii Komisja ocenia wniosek Gruzji w oparciu o jej zdolność do spełnienia kryteriów – określonych przez Radę Europejską w Kopenhadze w 1993 r. oraz w Madrycie w 1995 r. – dotyczących w szczególności zdolności administracyjnych państwa. W opinii uwzględniono również starania Gruzji w zakresie realizacji zobowiązań wynikających z układu o stowarzyszeniu obejmującego pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu (DCFTA). Na późniejszym etapie Komisja oceni wpływ przystąpienia Gruzji na obszary polityki UE. b) Stosunki między UE a Gruzją Początki stosunków między UE a Gruzją sięgają czasów po uzyskaniu przez Gruzję niepodległości w 1991 r. Wspólnota Europejska nawiązała stosunki z Gruzją w 1992 r., a w 1996 r. podpisano umowę o partnerstwie i współpracy (UPW), która weszła w życie w 1999 r. Układ o stowarzyszeniu, obejmujący pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu (DCFTA), został podpisany w czerwcu 2014 r., a 1 lipca 2016 r. w pełni wszedł w życie. Jest to kluczowy dwustronny instrument prawny służący jako podstawa pogłębiania więzi politycznych i powiązań gospodarczych, promowania wspólnych wartości i wzmocnionej współpracy w obszarach wspólnego zainteresowania. Układ zawiera wiążące postanowienia oraz przewiduje wzmocnioną współpracę. W preambule UE uznała europejskie aspiracje Gruzji, w tym jej zaangażowanie w budowę głębokiej i trwałej demokracji oraz gospodarki rynkowej. Na podstawie układu o stowarzyszeniu/DCFTA Gruzja przeprowadziła szereg ambitnych reform i z powodzeniem w wielu dziedzinach dostosowała swoje ustawodawstwo do dorobku prawnego UE. Platforma Społeczeństwa Obywatelskiego UE–Gruzja jest jednym z organów utworzonych na mocy układu o stowarzyszeniu między Unią Europejską a Gruzją. Umożliwia ona organizacjom społeczeństwa obywatelskiego obu stron monitorowanie procesu wdrażania tego układu i przygotowywanie zaleceń dla odpowiednich organów. W kolejnych programach stowarzyszeniowych uzgodnionych przez UE i Gruzję określono jasne priorytety służące wdrożeniu układu o stowarzyszeniu i DCFTA. Wkrótce ma zostać przyjęty nowy program stowarzyszeniowy (2021–2027), skoncentrowany na demokracji, prawach człowieka i dobrych rządach, a także na wolności, bezpieczeństwie i sprawiedliwości oraz na współpracy gospodarczej, handlowej i sektorowej. Rząd gruziński nie sprawuje skutecznej kontroli nad należącymi do Gruzji regionami Abchazji i Osetii Południowej. UE wspiera suwerenność i integralność terytorialną Gruzji w granicach uznanych przez społeczność międzynarodową i od 2008 r. angażuje się w działania na rzecz pokojowego rozwiązywania konfliktów, w tym za pośrednictwem misji obserwacyjnej Unii Europejskiej i za pośrednictwem Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w Regionie Kaukazu Południowego i ds. Kryzysu w Gruzji. UE już od dawna zaangażuje się we wspieranie Gruzji, a jej zaangażowanie przynosi efekty. UE okazuje Gruzji największe wsparcie finansowe. W latach 2014–2021 na unijną pomoc złożyło się 819,2 mln EUR w formie dotacji w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, 166 mln EUR w ramach programu pomocy makrofinansowej w formie pożyczek i dotacji na wsparcie rozwoju społeczno-gospodarczego oraz 159,6 mln EUR z instrumentów polityki zagranicznej. UE wspiera Gruzję poprzez rozwój polityki i kompleksowe reformy przy silnym zaangażowaniu państw członkowskich UE w duchu Drużyny Europy. Do kluczowych programów należy wsparcie dla rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich (ENPARD), wsparcie dla zarządzania finansami publicznymi oraz wsparcie dla rozwoju gospodarczego i przedsiębiorczości. Plan gospodarczy i inwestycyjny Partnerstwa Wschodniego ma na celu uwolnienie 3,9 mld EUR w postaci inwestycji publicznych i prywatnych na rzecz rozwoju gospodarczego Gruzji, w tym inwestycji przewodnich dostosowanych do potrzeb. UE i inne instytucje finansowe współpracują, aby wesprzeć działania Gruzji w zakresie reform. Od 2014 r. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju oraz Europejski Bank Inwestycyjny przeznaczyły odpowiednio 2,3 mld EUR i 1,6 mld EUR na pożyczki. UE ściśle współpracuje również z Bankiem Światowym i z Międzynarodowym Funduszem Walutowym, które od 2014 r. są kluczowymi partnerami udzielającymi Gruzji pomocy. W 2021 r. przeznaczono 12,5 mln EUR na wzmocnienie zdolności jednostek medycznych, inżynieryjnych i logistycznych gruzińskich sił obronnych. Od marca 2017 r. obywatele Gruzji korzystają z ruchu bezwizowego do strefy Schengen. Od 2011 r. obowiązuje umowa o readmisji między Unią Europejską a Gruzją. Gruzja jest umawiającą się stroną Traktatu o Wspólnocie Energetycznej oraz umowy o wspólnym obszarze lotniczym, które pomagają zbliżyć gruzińskie prawodawstwo do dorobku prawnego UE. Państwo to jest również pełnoprawnym członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Od 2014 r. Gruzja stopniowo rozszerza swój udział w programach unijnych. Obecnie uczestniczy w programach „Horyzont Europa”, „Kreatywna Europa”, EU4Youth oraz w programie Interreg Morze Czarne, a niedawno dołączyła także do programu „Cła”. Organizacje i osoby prywatne z Gruzji mogą również korzystać z niektórych działań w ramach programu Erasmus+ i Europejskiego Korpusu Solidarności. W listopadzie 2018 r. w Brukseli odbyło się spotkanie na wysokim szczeblu pomiędzy Komisją Europejską a gruzińskim rządem. Państwo to zawarło również porozumienia robocze lub protokoły ustaleń z wieloma agencjami UE, takimi jak Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex); Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA); Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust); Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa (EFCA), Europejska Agencja Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy (EU-OSHA), Europejska Agencja Środowiska (EEA), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC), Agencja Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), Europejska Fundacja Kształcenia (ETF), Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), Urząd Unii Europejskiej ds. Własności Intelektualnej (EUIPO), Europejski Urząd Policji (Europol) oraz Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego (EMSA). Gruzja jest uczestnikiem Partnerstwa Wschodniego (PW). Partnerstwo opiera się na zasadzie inkluzywności i zróżnicowania. Rosyjska agresja na Ukrainę pokazała, że wielostronna współpraca i spójność są obecnie ważniejsze niż kiedykolwiek, podobnie jak wzmocnienie odporności regionu. W przyszłości ważne będzie również skupienie się na stosunkach dwustronnych, co pozwoli Gruzji na wdrożenie kluczowych reform, w tym w dziedzinie zarządzania, sprawiedliwości i praworządności. B. KRYTERIA CZŁONKOSTWA

1. KRYTERIA POLITYCZNE Niniejsza ocena opiera się na kryteriach kopenhaskich, związanych ze stabilnością instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości. 1.1. Demokracja Zgodnie z konstytucją Gruzja jest demokracją parlamentarną, w której władza ustawodawcza należy do parlamentu, a władza wykonawcza do rządu. Konstytucja gwarantuje podstawowe zasady państwa demokratycznego, w tym praworządność, wolne wybory i ochronę praw człowieka. Prymat prawa międzynarodowego jest wyraźnie określony w konstytucji, która stanowi, że traktat międzynarodowy ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, chyba że jest sprzeczny z konstytucją lub umową konstytucyjną. Sąd Najwyższy jest najwyższym sądem powszechnym, natomiast Trybunał Konstytucyjny sprawuje jurysdykcję konstytucyjną. Głową państwa jest prezydent Gruzji, wybierany na pięcioletnią kadencję. Jest on formalnym zwierzchnikiem sił zbrojnych, a poza tym pełni głównie funkcje reprezentacyjne, w tym reprezentowanie kraju w stosunkach zagranicznych za zgodą rządu. Władzę wykonawczą sprawuje rząd, składający się z premiera i 12 ministrów. Parlament jest organem ustawodawczym Gruzji, przyjmującym prawodawstwo, w tym poprawki do konstytucji. Sprawuje on demokratyczną kontrolę i nadzór nad władzą wykonawczą. Nie wszystkie procedury parlamentarne prawidłowo funkcjonują w duchu kontroli i odpowiedzialności, głównie z powodu silnych napięć między dwiema głównymi partiami politycznymi, ponieważ dialog polityczny jest spolaryzowany. Porozumienie z 19 kwietnia 2021 r., w którego wypracowaniu pośredniczyła UE, stanowiło okazję do rozwiązania problemu polaryzacji i wypracowania ponadpartyjnego konsensusu w sprawie kluczowych reform, zwłaszcza w dziedzinie wyborów i sądownictwa. Elity polityczne Gruzji nie wykorzystały tej szansy. Należy podjąć dalsze starania, aby zmniejszyć tę polaryzację, poprawić nadzór i skuteczną kontrolę parlamentu nad rządem oraz nad zmianami legislacyjnymi. Ramy wyborcze są ogólnie zgodne z odpowiednimi normami międzynarodowymi. Dzięki poprawkom do konstytucji z 2020 r. wybory parlamentarne w 2020 r. odbyły się w systemie mieszanym obejmującym 120 proporcjonalnych i 30 większościowych miejsc w parlamencie, a próg wynosił 1 %. Także wybory parlamentarne zaplanowane na 2024 r. zgodnie z tymi zmianami będą w pełni proporcjonalne. Dalsze zmiany konstytucyjne przewidziane w porozumieniu z 19 kwietnia, określające między innymi nowy próg wejścia do parlamentu od 2024 r., są rozpatrywane przez parlament. Według Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) wybory parlamentarne w 2020 r. były konkurencyjne i ogólnie rzecz biorąc, przestrzegano w nich podstawowych wolności. ODIHR zwróciło także uwagę na zarzuty dotyczące nacisków na wyborców, kupowania głosów oraz zacierania się granicy między partią rządzącą a państwem. Należy podjąć dalsze działania w zakresie przejrzystości finansowania kampanii i partii politycznych, przeciwdziałania nadużywaniu zasobów państwowych, rozstrzygania sporów wyborczych, kryteriów przyznawania i przeprowadzania ponownych przeliczeń głosów, a także zrównoważonego i bezstronnego przekazu medialnego. Należy w pełni uwzględnić zalecenia ODIHR z lat 2020 i 2021. Często uchwalano przepisy w trybie pilnym, w tym w obszarach istotnych z punktu widzenia zobowiązań UE, a czasami w odniesieniu do kwestii wrażliwych instytucjonalnie, które wymagałyby szerszego konsensusu. Ramy prawne przewidujące kompleksowe oceny skutków proponowanych przepisów istnieją, ale są tylko częściowo wdrożone. Należy wzmocnić niezależne mechanizmy odpowiedzialności i demokratycznego nadzoru, w tym poprzez Biuro Obrońcy Publicznego, a także skuteczny nadzór nad organami ścigania i kontrolę przetwarzania danych osobowych. Społeczeństwo obywatelskie Gruzji jest dobrze rozwinięte, zróżnicowane, prężne i cieszy się swobodą działania. Krajowe ramy prawne zapewniają środowisko sprzyjające aktywnemu społeczeństwu obywatelskiemu. Chroniona jest wolność zrzeszania się, obowiązują również przepisy szczegółowe dotyczące trzeciego sektora, w tym zróżnicowany system podatkowy. Istnieją i są wykorzystywane mechanizmy konsultacji publicznych w procesie kształtowania polityki i prawa. Ostatnio niektóre organizacje społeczeństwa obywatelskiego zostały wykluczone z konsultacji politycznych, co należy skorygować. 1.2. Reforma administracji publicznej Ramy prawne administracji publicznej oraz system usług publicznych są w większości zgodne z europejskimi zasadami administracji publicznej oraz europejskimi normami i praktykami. Rząd musi kontynuować wdrażanie przepisów i zapewnić stabilny, odpowiedzialny i przejrzysty system służby cywilnej. Kolejne rządy przestrzegały strategicznych ram reformy administracji publicznej, opartych na strategii reformy administracji publicznej na lata 2015–2020. Nowa strategia reformy administracji publicznej jest w trakcie opracowywania. Program rządowy na lata 2021–2024 „W kierunku budowy państwa europejskiego” nakreśla wizję budowy profesjonalnego, uczciwego i usprawnionego systemu zarządzania państwem. W odniesieniu do wielopoziomowego zarządzania, program rządowy na lata 2021–2024 dotyczy dekoncentracji i decentralizacji systemu zarządzania państwem, aby do 2024 r. ustanowić skuteczny samorząd terytorialny o europejskim standardzie oraz przekształcić zarządzanie sektorowo-centralne w skuteczne zarządzanie lokalne i terytorialne. Reforma zarządzania finansami publicznymi opiera się na strategii na lata 2019–2022. Obecnie trwają prace nad nową strategią zarządzania finansami publicznymi. Rządowe średniookresowe ramy budżetowe na lata 2022–2025 są już gotowe, a budżet na 2022 r. oraz roczny proces budżetowy są dość dobrze opracowane. Przejrzystość budżetu jest nadal duża, a reformy prowadzone są w obszarze audytu zewnętrznego, nadzoru parlamentarnego i zamówień publicznych.

Zarządzanie usługami publicznymi i zasobami ludzkimi opiera się na spójnych ramach prawnych, które gwarantują wdrożenie systemu usług publicznych oraz ciągłość modernizacji i budowania zdolności administracji publicznej. Konieczne są dalsze działania, aby zapewnić profesjonalną, opartą na osiągnięciach służbą cywilną na wszystkich szczeblach administracji, a także przejrzyste procedury rekrutacji, awansu i zwolnienia. Istnieją i funkcjonują instytucje i ramy regulacyjne w odniesieniu do procesu opracowywania i koordynacji polityki rządu centralnego. Stanowią one regulacyjną i proceduralną podstawę kształtowania polityki opartej na dowodach. Ramy te muszą być egzekwowane. Istnieje również możliwość dalszego wzmacniania zdolności i realizacji monitorowania polityki. Rząd centralny jest zorganizowany w sposób racjonalny, a ramy prawne są udoskonalane, aby zapewnić skuteczny i spójny łańcuch odpowiedzialności między organami nadzorczymi a podległymi. Dostęp do informacji publicznych jest zapewniony dzięki ramom prawnym, ale po przeglądzie ogólnych ram należy jeszcze bardziej zwiększyć potencjał administracyjny umożliwiający ich skuteczne wdrożenie. Kluczowym priorytetem rządu jest zapewnienie świadczenia usług bardziej zorientowanych na użytkownika. Gruzja rozszerzyła sieć punktów kompleksowej obsługi w zakresie usług publicznych na szczeblu centralnym i lokalnym, a rząd oferuje wiele e-usług publicznych. W strategii „Dane bazowe i kierunki działań na lata 2018–2021” skupiono się na potrzebie modernizacji i rozszerzenia usług publicznych, aby skuteczniej służyć obywatelom. Ponadto w planie działania na rzecz reformy administracji publicznej na 2020 r. wskazano pewne luki w projektowaniu i świadczeniu usług publicznych, którymi należy się zająć. 1.3. Praworządność W ostatnich latach państwo rozpoczęło liczne reformy legislacyjne i instytucjonalne mające na celu wzmocnienie praworządności, w tym w obszarze walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Ogólnie rzecz biorąc, istnieją instrumenty konstytucyjne i prawne gwarantujące poszanowanie praworządności na wszystkich szczeblach. Należy jednak ujednolicić ich praktyczne wdrażanie i egzekwowanie. Ponadto ostatnie tendencje zmian nie były zgodne z zaleceniami Komisji Weneckiej i osłabiły niezależność kluczowych instytucji sądowych. a) Sądownictwo Cztery kolejne fale reform usprawniły ramy prawne dotyczące funkcjonowania sądownictwa oraz zdolności i organizacji gruzińskiego systemu wymiaru sprawiedliwości. Reforma systemu wymiaru sprawiedliwości i jej wdrażanie nie postępuje, a wręcz zaczyna się cofać. Opinia publiczna postrzega niezależność sądów coraz bardziej negatywnie. Gruzja nie przyjęła jeszcze strategicznych ram reformy systemu wymiaru sprawiedliwości po 2020 r. Ramy konstytucyjne i legislacyjne co do zasady gwarantują niezależność i bezstronność sądownictwa, w tym zapewniają sędziom szczególne gwarancje. Obowiązują kodeksy etyki sędziów i prokuratorów oraz mechanizm rozpatrywania skarg. System weryfikacji oświadczeń majątkowych sędziów i prokuratorów istnieje, ale jego praktyczne wdrożenie wymaga dopracowania. Wybór sędziów i prokuratorów opiera się w dużej mierze na kryteriach merytorycznych i obiektywnych, ocenianych w konkursach publicznych. Prezesów poszczególnych sądów powołuje Najwyższa Rada Sądownictwa. Konieczna jest jednak merytoryczna reforma tego organu, aby zwiększyć jego przejrzystość, uczciwość i odpowiedzialność, w tym w zakresie nominacji, ocen, awansów, przeniesień, środków dyscyplinarnych i odwołań, zgodnie z zaleceniami Komisji Weneckiej oraz Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE). Pięciu członków Najwyższej Rady Sądownictwa niebędących sędziami nie zostało powołanych pomimo istniejących od dawna wakatów. Wyrażono zaniepokojenie procesem niedawnego powołania dwóch członków Najwyższej Rady Sądownictwa będących sędziami. Publikowane decyzje Najwyższej Rady Sądownictwa powinny zawierać wyjaśnienia dotyczące procesu myślowego przy ich podejmowaniu. Chociaż system nominalnego losowego przydzielania sędziom spraw istnieje, należy dołożyć starań, aby ograniczyć liczne wyjątki, w ramach których można wpływać na przydzielanie głośnych spraw. Wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego nominowani są dożywotnio, pomimo wielokrotnych apeli UE o wstrzymanie i zrewidowanie procesu mianowania w celu dostosowania go do zaleceń Komisji Weneckiej. Gruzja musi dostosować ustawę o sądach powszechnych do zaleceń Komisji Weneckiej zawartych w opiniach na temat mającego zastosowanie ustawodawstwa oraz do zaleceń ODIHR wydanych w sprawie procedur. Nie zapewniono jeszcze w pełni otwartego dostępu do orzeczeń sądowych z uzasadnieniem zgodnie z przepisami o ochronie danych. Jeżeli chodzi o prokuraturę, należy usprawnić proces mianowania Prokuratora Generalnego, aby zapewnić autonomię urzędu/stanowiska prokuratora. W programie stowarzyszeniowym Gruzja zobowiązała się do wprowadzenia do parlamentu głosowania kwalifikowaną większością głosów, czyli głównego zalecenia Komisji Weneckiej w tym zakresie. Budżet na system sądowy na 2020 r. wyniósł 32,4 mln EUR (0,23 % PKB). Liczba sędziów (329) i prokuratorów (414) jest niska w porównaniu z europejskimi średnimi wynoszącymi 21 sędziów i 12 prokuratorów na 100 000 mieszkańców (w Gruzji to 9 sędziów i 12 prokuratorów na 100 000 mieszkańców ). Sędziowie są szkoleni w Wyższej Szkole Wymiaru Sprawiedliwości, ocenianej jako odpowiednia. Prokuratorzy są szkoleni przez Prokuraturę Generalną. Sąd Najwyższy publikuje roczne dane statystyczne dotyczące spraw z każdego roku w sądach powszechnych Gruzji. Najwyższa Rada Sądownictwa publikuje kilkuletnie sprawozdania ze swojej działalności. Wprowadzono zintegrowany system zarządzania sprawami, ale konieczne jest uwzględnienie w nim elementu statystycznego. Pod względem efektywności czas przeznaczony na rozpatrzenie procesowych spraw cywilnych i handlowych wzrósł do 433 dni w 2020 r., w porównaniu do 274 dni w 2018 r. Wskaźnik zakończonych spraw spadł do 87 % (91 % w 2018 r.). Czas trwania postępowania sądowego pozostaje poważnym problemem. Liczba zaległych spraw sądowych wynosi 4 322 w pierwszej i 746 w drugiej instancji. b) Walka z korupcją Gruzja wprowadziła istotne reformy prawne dotyczące przeciwdziałania korupcji, zbliżone do dorobku prawnego UE i norm międzynarodowych. Uczestniczy w Grupie Państw przeciwko Korupcji Rady Europy (GRECO) oraz w sieci antykorupcyjnej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD/ACN). Gruzja jest stroną wszystkich najważniejszych międzynarodowych konwencji antykorupcyjnych, w tym Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC). Korupcja pozostaje kwestią wymagającą ciągłej uwagi. Wiele przypadków korupcji z udziałem urzędników niskiego i średniego szczebla, głównie w dziedzinie zamówień publicznych, było skutecznie ściganych.

Funkcjonuje system ujawniania informacji majątkowych urzędników publicznych, a ustawy regulują kwestie konfliktu interesów i ochrony sygnalistów. Należy poprawić zakres ustawy dotyczącej ujawniania informacji majątkowych, jej wdrożenie i monitorowanie (ponieważ nie obejmuje ona członków rodzin), a także wzmocnić ochronę sygnalistów. Nie ma jednej niezależnej agencji antykorupcyjnej, która w sposób niezależny zajmowałaby się kwestiami konfliktu interesów, weryfikacji zadeklarowanego majątku, kontroli wydatków partii politycznych oraz ochrony sygnalistów. Należy wzmocnić potencjał administracyjny umożliwiający skuteczną kontrolę nad finansowaniem partii i kampanii wyborczych. Nie ma wyspecjalizowanych organów ścigania, prokuratury ani sądów zajmujących się zwalczaniem korupcji na wysokim szczeblu. Należy podjąć dalsze działania, aby wzmocnić dochodzenia w tej dziedzinie. Jednostka antykorupcyjna wchodzi w skład Państwowych Służb Bezpieczeństwa. Bieżąca realizacja polityki trwa, ale na politykę antykorupcyjną Gruzji negatywnie wpływa fakt, że w 2019 r. zawieszono spotkania Krajowej Rady Antykorupcyjnej. Z początkiem 2021 r. sekretariat Rady został przeniesiony z Ministerstwa Sprawiedliwości do administracji rządowej i obecnie boryka się z niedoborami kadrowymi. Nie opracowano jeszcze nowej krajowej strategii antykorupcyjnej i planu działania na lata 2021–2022. Jeżeli chodzi o osiągnięcia w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, od 2020 r. wydano łącznie 28 wyroków, z czego 21 dotyczyło skazania za korupcję wiceministra, zastępcy prokuratora okręgowego, gubernatorów i członków rad lokalnych. Należy podjąć dalsze działania w celu rozwiązania problemu korupcji na wysokim szczeblu, a w szczególności zająć się rolą partykularnych interesów na dużą skalę i ich wpływem na sferę gospodarczą i polityczną. c) Przestępczość zorganizowana Gruzja ratyfikowała Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, a także protokoły do niej w sprawie handlu ludźmi i przemytu migrantów. W tych obszarach kodeks karny jest częściowo zgodny z dorobkiem prawnym UE, a przepisy dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy częściowo odzwierciedlają postanowienia zawarte w zaleceniach Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy i w odpowiednich przepisach międzynarodowych, jednak nadal istnieją niezrealizowane zalecenia MONEYVAL. Ustanowienie kompleksowych ram zwalczania przestępstw finansowych i prania pieniędzy oraz zapewnienie ich skutecznego wdrożenia ma kluczowe znaczenie dla przeciwdziałania znacznemu ryzyku wynikającemu z tych procederów. Na mocy gruzińskiego kodeksu postępowania karnego prokuratorzy mają do dziesięciu lat na śledzenie i identyfikację aktywów po wydaniu wyroku skazującego. Ustawa o konfiskacie mienia pochodzącego z przestępstwa jest częściowo dostosowana do dorobku prawnego UE. We wrześniu 2021 r. zatwierdzono krajową strategię zwalczania przestępczości zorganizowanej na lata 2021–2024 oraz plan działania na lata 2021–2022. Dochodzenia w sprawie przestępczości zorganizowanej prowadzone są przez kilka agencji i instytucji, w zależności od charakteru przestępstwa. Koordynację zapewnia gruzińska Międzyagencyjna Rada Koordynacyjna ds. Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej. Statystyka kryminalna jest gromadzona przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w bazie danych na temat zarządzania sprawami. Gruzja zawarła umowę o współpracy z Agencją Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), porozumienie operacyjne i strategiczne z Agencją Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) oraz protokół ustaleń z Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA). Gruzja jest uczestnikiem europejskiej multidyscyplinarnej platformy przeciwko zagrożeniom przestępstwami (EMPACT),a także członkiem Interpolu. Liczba wyroków skazujących za przestępczość zorganizowaną pozostaje stosunkowo niska w porównaniu z szacowaną wartością rynku przestępczego. W 2020 r. w Gruzji wszczęto postępowania karne w pięciu sprawach wysokiego szczebla, a kolejne 49 osób zostało zatrzymanych i oskarżonych o przynależność do organizacji przestępczych. 152 cyberprzestępców zostało zatrzymanych przez policję i postawionych przed sądem. Liczba zakończonych postępowań karnych w sprawie domniemanych przestępstw popełnionych przez zorganizowane grupy przestępcze w ostatnich latach powoli wzrasta, ale nadal pozostaje stosunkowo niska (2021 r. – 499 spraw; 2020 r. – 377 spraw; 2019 r. – 293 sprawy). Bardzo niewiele postępowań dotyczących handlu ludźmi zostało prawomocnie zakończonych (2021 r. – 45 spraw; 2020 r. – 57 spraw; 2019 r. – 10 spraw). W 2020 r. wydano 20 prawomocnych wyroków skazujących za przestępczość zorganizowaną. Gruzja znajduje się na przecięciu dróg przemytu nielegalnych towarów (w szczególności narkotyków i broni) do UE. Problemem jest nadal także handel ludźmi: Gruzja jest przede wszystkim krajem pochodzenia oraz, w mniejszym stopniu, przeznaczenia i tranzytu ofiar handlu ludźmi. W 2020 r. wszczęto postępowanie w 13 sprawach. W ramach strategii krajowej i odpowiednich planów działania Gruzja poczyniła znaczne starania na rzecz zwalczania przestępczości zorganizowanej oraz zacieśniła współpracę z Europolem i państwami członkowskimi UE. Konieczne są ciągłe i trwałe działania na rzecz dalszego wzmacniania zdolności organów ścigania do skutecznego zwalczania przestępczości zorganizowanej. 1.4. Prawa podstawowe a) Ramy międzynarodowe Gruzja ratyfikowała najważniejsze międzynarodowe akty prawne dotyczące praw człowieka, w tym Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Konwencję o prawach dziecka i jej protokoły fakultatywne, Konwencję w sprawie likwidacji wszelkich form przemocy wobec kobiet oraz Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja stambulska) z zastrzeżeniami. b) Porządek prawny i instytucjonalny W Gruzji w dużej mierze obowiązują ramy prawne i instytucjonalne regulujące prawa podstawowe, zgodne z normami europejskimi i międzynarodowymi. Instytucja rzecznika praw obywatelskich nosi nazwę Biura Obrońcy Publicznego. Instytucja ta została wyznaczona jako krajowy mechanizm prewencji i otrzymała status „A” (przeważająca zgodność z zasadami paryskimi) przyznany przez Globalny Sojusz Krajowych Instytucji Ochrony Praw Człowieka. Instytucja rzecznika jest niezależna i dobrze funkcjonuje. Ogólnie rzecz biorąc, należy jeszcze bardziej zwiększyć potencjał instytucji odpowiedzialnych za ochronę i egzekwowanie praw człowieka, w tym sądownictwa i policji. Nie przyjęto jeszcze strategii w dziedzinie praw człowieka opracowanej w 2020 r., co uniemożliwia zatwierdzenie i wdrożenie powiązanych z nią planów działania. Niedawno rozwiązano Państwową Służbę Kontroli odpowiedzialną za badanie domniemanych naruszeń praw człowieka popełnianych przez organy ścigania oraz za nadzorowanie ochrony danych osobowych. Nowo utworzone agencje – Specjalna Służba Śledcza i Służba Ochrony Danych Osobowych – wciąż muszą udowodnić swoją skuteczność i niezależność.

c) Najważniejsze kwestie dotyczące praw podstawowych 27 wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczących Gruzji objętych jest procedurą wzmocnionego nadzoru w oczekiwaniu na ich wykonanie. Dotyczą one spraw związanych z prawem do życia i ochrony przed złym traktowaniem, nadmiernym użyciem siły, nadużywaniem tymczasowego aresztowania, brakiem ochrony przed atakami homofobicznymi oraz bezczynnością policji w związku z przemocą domową. Nadal zdarzają się przypadki nadmiernego użycia siły i złego traktowania przez funkcjonariuszy organów ścigania, jednak podejmowane są odpowiednie działania. Warunki fizyczne w miejscach pozbawienia wolności, w tym w areszcie tymczasowym, są stosunkowo dobre, jednak infrastruktura wymaga dalszych inwestycji. Obywatelom Gruzji gwarantuje się wolność wypowiedzi. Środowisko medialne jest w dużej mierze pluralistyczne, ale coraz częściej dochodzi do zastraszania oraz fizycznych i słownych ataków na pracowników mediów, zwłaszcza w kontekście demonstracji i wieców wyborczych, a dochodzenia w tej sprawie są nieliczne. Postępowania sądowe i dochodzenia przeciwko opozycyjnym właścicielom mediów stały się częste. Ostatnie wyroki wpłynęły negatywnie na krytyczne doniesienia medialne. Konieczne jest dalsze dostosowywanie przepisów dotyczących organów regulacyjnych ds. mediów (gruzińskiej Krajowej Komisji Komunikacji) do norm europejskich. Konstytucja Gruzji gwarantuje ochronę przed dyskryminacją, a kodeks karny określa okoliczności obciążające w przypadku przestępstw, które obejmują (choć nieokreślone tym terminem) przestępstwa z nienawiści. Ogólnie rzecz biorąc, ramy prawne dotyczące niedyskryminacji i równości płci są w dużej mierze zgodne z dorobkiem prawnym UE, ale nie są wystarczająco egzekwowane. Podejmowane są ciągłe starania na rzecz zwiększenia świadomości w zakresie równości płci, aby rozwiązać problem utrzymujących się nierówności uniemożliwiających kobietom pełne korzystanie z równych praw. Kobiety stanowią 19,3 % parlamentarzystów wybranych w 2021 r. Skala przemocy ze względu na płeć, w tym przemocy domowej i kobietobójstw, pozostaje poważnym problemem. Kobiety nadal borykają się z nierównością na rynku pracy. Utrzymuje się luka płacowa między kobietami a mężczyznami – w 2019 r. zarobki kobiet w ujęciu ogólnym były średnio o 36,2 % niższe niż zarobki mężczyzn. Po ratyfikacji przez Gruzję w maju 2017 r. konwencji stambulskiej, przeprowadzono prace mające na celu poprawę dostępu do wymiaru sprawiedliwości i poprawę jakości usług ochrony socjalnej. Konieczne jest dalsze zaangażowanie, w tym w zakresie zwiększania świadomości społecznej. W Gruzji należy podjąć dodatkowe działania w celu ochrony praw lesbijek, gejów, osób biseksualnych, transpłciowych, interseksualnych i queer (osoby LGBTIQ), szczególnie w świetle wydarzeń z lipca 2021 r. Przyjęto kodeks praw dziecka, który ustanawia ramy prawnej ochrony praw dziecka. Nie ma krajowej strategii dotyczącej przemocy wobec dzieci. Należy zakończyć reformę dotyczącą deinstytucjonalizacji opieki nad dziećmi. W 2020 r. przyjęto ustawę o prawach osób z niepełnosprawnościami i ratyfikowano Protokół fakultatywny do Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Osoby z niepełnosprawnościami pozostają jedną z najbardziej zmarginalizowanych grup. Przyjęto państwową strategię na rzecz równości obywatelskiej i integracji na lata 2021–2030 oraz związany z nią plan działania, ale prawa społeczne, gospodarcze i kulturalne osób należących do mniejszości oraz ich udział w życiu politycznym są nadal niewystarczająco egzekwowane. Poszanowanie prywatności komunikacji podważyły podsłuchy i nielegalna inwigilacja polityków, dziennikarzy, działaczy społeczeństwa obywatelskiego i społeczności dyplomatycznej, w tym taśmy z nagraniami życia prywatnego i z korespondencją. Deklarowane dochodzenia zazwyczaj nie prowadzą do wiarygodnych wniosków. Wielokrotne apele, w tym Obrońcy Publicznego, o poprawę rozliczalności i skutecznego nadzoru instytucjonalnego nie zostały jeszcze uwzględnione. 2. KRYTERIA GOSPODARCZE Niniejsza ocena dokonywana jest w oparciu o kryteria kopenhaskie odnoszące się do istnienia funkcjonującej gospodarki rynkowej oraz zdolności radzenia sobie z presją konkurencyjną i mechanizmami rynkowymi wewnątrz Unii. 2.1. Funkcjonująca gospodarka rynkowa Produkt krajowy brutto (PKB) Gruzji na mieszkańca pod względem parytetu siły nabywczej (PPP) wynosi około 33 % średniej UE. W latach poprzedzających pandemię COVID-19 kraj ten wykazywał solidny wzrost gospodarczy na poziomie około 5 %. Po roku pandemicznego spadku o prawie 7 % w 2020 r., w 2021 r. PKB silnie wzrosło o ponad 10 %. Gruzja odnotowuje dobre wyniki w zakresie stosowania racjonalnej polityki fiskalnej i monetarnej, co docenił Międzynarodowy Fundusz Walutowy w kolejnych przeglądach programu. Reguły fiskalne Gruzji są rygorystyczne i nakładają pułapy na deficyt budżetowy (3 % PKB), dług publiczny (60 % PKB) i dochody. Przed pandemią Gruzja generalnie przestrzegała tych zasad. Poziomy deficytu budżetowego i długu publicznego były niskie: odpowiednio poniżej 2 % PKB i około 40 % PKB. W związku z pandemią reguły fiskalne zawieszono na trzy lata. Zdecydowana większość długu publicznego Gruzji ma charakter zewnętrzny i pochodzi prawie wyłącznie od partnerów wielostronnych i dwustronnych oferujących preferencyjne warunki. Polityka pieniężna prowadzona jest w sposób przejrzysty poprzez system celu inflacyjnego, w ramach którego Narodowy Bank Gruzji (NBG) określa średniookresowy cel inflacyjny (obecnie 3 %) i podejmuje odpowiednie decyzje dotyczące stóp procentowych i innych instrumentów tej polityki. W ostatnich latach rzeczywista inflacja oscylowała na odpowiednim poziomie, po czym od połowy 2021 r. gwałtownie wzrasta w wyniku wstrząsów zewnętrznych, tak jak w przypadku innych gospodarek. Gruzja posiada system płynnego kursu walutowego, kształtowanego na rynku walutowym przy sporadycznych interwencjach NBG. Pomimo stopniowej deprecjacji lari (o 31 % w stosunku do EUR w latach 2016–2021), przed 2020 r. saldo obrotów bieżących Gruzji stale utrzymywało się na silnie ujemnym poziomie i uległo dalszemu pogorszeniu w okresie pandemii, co doprowadziło do nagromadzenia znacznego poziomu zadłużenia zewnętrznego (zarówno prywatnego, jak i publicznego) i pewnych obaw dotyczących wrażliwości zewnętrznej. W ostatnich latach rezerwy międzynarodowe Gruzji stopniowo rosły i w 2021 r. pokryły 4,6 miesięcznej wartości przywozu. W ciągu ostatnich dwóch dekad Gruzja przeprowadziła ambitne reformy mające na celu poprawę zarządzania gospodarczego i klimatu biznesowego. Instytucje gospodarcze związane z rządem można ogólnie uznać za skuteczne, a państwo uzyskało wysokie wyniki w zakresie skuteczności rządu (75. percentyl wśród wszystkich państw świata) oraz jakości regulacji (83. percentyl) w najnowszych (2021 r.) wskaźnikach Banku Światowego dotyczących dobrego rządzenia na świecie. Znaczne postępy poczyniono przede wszystkim w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi, zamówień publicznych, administracji podatkowej i celnej, przy wsparciu ze strony programów UE i MFW oraz ich uwarunkowaniach. Od połowy pierwszej dekady XXI wieku otoczenie biznesowe Gruzji uległo głębokiej liberalizacji. Według OECD Gruzji udało się zbudować otoczenie regulacyjne i biznesowe o wysokim standardzie, które zyskało uznanie na arenie międzynarodowej. Gruzja osiąga lepsze wyniki niż inne kraje regionu we wszystkich wymiarach najnowszego (2020) wskaźnika polityki OECD wobec małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Rejestracja przedsiębiorstwa wymaga tylko jednej procedury i może być zakończona w ciągu jednego dnia. Systematycznie zmniejszano wymaganą liczbę zezwoleń i inne przeszkody we wchodzeniu na rynek. Nowe prawo dotyczące niewypłacalności, przyjęte w 2020 r., ułatwiło prowadzenie postępowań upadłościowych, uczyniło je bardziej przejrzystymi oraz skróciło czas ich trwania i związane z nimi koszty. W ramach Prawa przedsiębiorców, przyjętego w 2021 r., zmodernizowano przepisy dotyczące form prawnych przedsiębiorstw, procedur ich zakładania i funkcjonowania. Aby zapewnić odporne otoczenie biznesowe należy podjąć dalsze działania w celu wzmocnienia ram prawnych i procedur wykonawczych w zakresie prawa konkurencji, a także poprawić egzekwowanie umów i zwiększyć niezależność sądów. Państwo wpływa na gospodarkę w niewielkim stopniu. Istnieje 236 przedsiębiorstw państwowych (SOE), które stanowią mniej niż 5 % całkowitej wartości dodanej sektora przedsiębiorstw. W związku z tym, że w ostatnich latach wiele przedsiębiorstw państwowych odnotowało straty finansowe, trwa reforma zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi. W 2021 r. rząd przyjął normy w zakresie ładu korporacyjnego w przedsiębiorstwach państwowych zgodne z wytycznymi OECD i opracowuje obecnie kompleksową strategię dotyczącą przedsiębiorstw państwowych. Trwają również prace z MFW nad ujawnianiem i zapobieganiem ryzyku fiskalnemu stwarzanemu przez przedsiębiorstwa państwowe. Sektor finansowy Gruzji jest zasadniczo solidny, zdominowany przez banki i silnie skoncentrowany. Dwa największe banki krajowe, spośród 16 ogółem, posiadają około trzech czwartych wszystkich aktywów. Gruziński sektor bankowy charakteryzuje się niskim profilem ryzyka: udział kredytów zagrożonych w kredytach brutto ogółem był w ciągu ostatnich pięciu lat niski (między 5 a 8 %), a współczynnik adekwatności kapitałowej był wysoki z tendencją wzrostową (do 19,6 % na koniec 2021 r.). W ostatniej ocenie stabilności sektora finansowego, przeprowadzonej przez MFW, potwierdzono, że system bankowy Gruzji pozostaje odporny po pandemii, pomimo poniesienia w tym okresie pewnych strat. Kredyty bankowe dla sektora prywatnego były najwyższe w regionie i wyniosły 80 % PKB, a w ciągu ostatniej dekady wzrosły ponad dwukrotnie. Odsetek przedsiębiorstw bez dostępu do kredytu jest w Gruzji niższy niż w pozostałych państwach regionu, chociaż dostęp do finansowania pozostaje przeszkodą dla wielu MŚP.

Na koniec 2021 r. stopa bezrobocia w Gruzji wyniosła 19 % i w porównaniu z innymi państwami regionu była wysoka. Wskaźnik zatrudnienia utrzymuje się na niskim poziomie (41,5 % na koniec 2021 r.). Jest to częściowo spowodowane niedopasowaniem umiejętności siły roboczej do szybko zmieniających się potrzeb pracodawców, dużą liczbą rolników produkujących wyłącznie na potrzeby własne (klasyfikowanych w statystykach jako pozostający poza siłą roboczą lub bezrobotni), a także wysokim zatrudnieniem nieformalnym, szacowanym na 32 % zatrudnienia poza rolnictwem. Publiczne służby zatrudnienia odgrywały do niedawna bardzo ograniczoną rolę, jednak po utworzeniu w 2019 r. Państwowej Agencji Wsparcia Zatrudnienia została ona stopniowo wzmocniona. 2.2. Zdolność do sprostania presji konkurencyjnej i mechanizmom rynkowym Unii Europejskiej Pomimo wysokiego poziomu wykształcenia – średnio 12,8 lat nauki – jakość systemu edukacji i programów nauczania jest niska, co częściowo odzwierciedla niższe wydatki na edukację (3,8 % PKB w 2020 r.) niż poczynione przez rówieśników z regionu. Umiejętności gruzińskich absolwentów zajmują dopiero 125. miejsce na 141 państw w globalnym indeksie konkurencyjności, a efekty uczenia się mierzone oceną PISA plasują się za wynikami pozostałych państw regionu. Władze podejmują działania na rzecz poprawy programów i metod nauczania oraz wzmocnienia kształcenia zawodowego. W tej ostatniej dziedzinie w 2019 r. utworzono Krajową Agencję Umiejętności Zawodowych. Wydatki na badania i rozwój były w ostatnich latach niskie i wyniosły około 0,3 % PKB. Gruzja zajmuje 91. miejsce w globalnym indeksie konkurencyjności pod względem zdolności do innowacji i plasuje się za większością państw regionu. Poziom inwestycji był w ostatnich latach w Gruzji wysoki i wyniósł około 25 % PKB, ale tylko 3–4 % PKB wydano na infrastrukturę. Zgodnie z niedawną wspólną oceną EBI i EBOR główna infrastruktura energetyczna, w tym jednostki wytwórcze, linie przesyłowe i gazociągi, w ciągu ostatnich dwóch dekad uległa znacznej poprawie. Pomimo ogromnego potencjału w zakresie produkcji energii odnawialnej, Gruzja pozostaje nadmiernie uzależniona od paliw kopalnych, zwłaszcza od subsydiowanego gazu, i stała się importerem energii elektrycznej netto. W dziedzinie transportu jakość i gęstość sieci drogowej i kolejowej pozostaje słaba, pomimo stopniowej poprawy, co prowadzi do długich czasów podróży i słabych wyników w zakresie bezpieczeństwa drogowego. Zaopatrzenie w wodę i system wodno-kanalizacyjny poza dużymi miastami, a także zakłady gospodarowania odpadami, wymagają znacznych inwestycji w infrastrukturę. Pomimo zauważalnego wzrostu sektora ICT w ostatnich latach dostęp do infrastruktury cyfrowej w niektórych częściach kraju pozostaje niewystarczający. Struktura gospodarcza gruzińskiej gospodarki jest zdywersyfikowana, z naciskiem na sektory o niskiej wartości dodanej. Główną rolę w gospodarce pełnią usługi, w szczególności handel i naprawy (17 % PKB w 2021 r.), nieruchomości, budownictwo, transport i turystyka. Produkcja odpowiada za 12 % PKB, rolnictwo – za 7 %, a górnictwo – za 4 %. Wywóz towarów systematycznie rósł od 14 % PKB w 2016 r. do 23 % PKB w 2021 r. W strukturze eksportu dominują metale (rudy miedzi i żelazostopy), produkty spożywcze (wino, napoje alkoholowe, wody mineralne, orzechy laskowe) oraz samochody objęte powrotnym wywozem. Udział gruzińskich przedsiębiorstw w globalnym łańcuchu wartości jest bardzo ograniczony. W ostatnich latach kraj ten systematycznie wykazywał znaczny deficyt handlowy, częściowo kompensowany napływem przekazów pieniężnych oraz nadwyżką w turystyce i innych usługach. Podpisany w 2014 r. układ o stowarzyszeniu UE–Gruzja, obejmujący pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu, przyczynia się do rozwoju gruzińskiej gospodarki poprzez liberalizację handlu i dostosowanie do unijnych przepisów i standardów. Od 2016 r., kiedy to układ o stowarzyszeniu wszedł w życie, do 2021 r. wywóz z Gruzji do UE wzrósł o 30 %, a przywóz z UE – o 11 %. Przez ostatnie dziesięć lat UE była najważniejszym partnerem Gruzji, w 2020 r. odpowiadającym za 21 % wywozu i 23 % przywozu. Gruzja, posiada tradycję otwartej polityki handlowej i od 2000 r. jest członkiem WTO. 3. ZDOLNOŚĆ DO PRZYJĘCIA ZOBOWIĄZAŃ WYNIKAJĄCYCH Z CZŁONKOSTWA Zdolność Gruzji do przyjęcia zobowiązań wynikających z członkostwa poddano ocenie z uwzględnieniem następujących wskaźników: -zobowiązań podjętych w układzie o stowarzyszeniu i w ramach pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu (DCFTA) oraz ich realizacji; -poziomu przyjęcia, wdrożenia i egzekwowania dorobku prawnego UE poza układem o stowarzyszeniu/DCFTA. Układ o stowarzyszeniu UE–Gruzja, obejmujący pogłębioną i kompleksową strefę wolnego handlu (układ o stowarzyszeniu/DFCTA), należy do nowej generacji najbardziej ambitnych układów o stowarzyszeniu, jakie UE zawarła z krajami partnerskimi. Układ ten obejmuje znaczną część unijnego dorobku prawnego oraz szczegółowy harmonogram wdrażania, w którym przewidziano terminy od 2 do 10 lat, i zbliża Gruzję do Unii Europejskiej pod względem dostosowania przepisów. Od tymczasowego wejścia w życie układu o stowarzyszeniu/DCFTA w 2014 r. państwa członkowskie UE silnie się angażują w jego wdrażanie za pośrednictwem Rady Stowarzyszenia oraz Komitetu Stowarzyszenia. Dla Rady Stowarzyszenia przyjmuje się wspólne stanowiska, a dla Komitetu Stowarzyszenia uzgadnia się szczegółowy porządek obrad z uwagami. Podczas posiedzeń Rady Stowarzyszenia na najwyższym szczeblu politycznym przedstawiane są wytyczne strategiczne. Ponadto Parlamentarny Komitet Stowarzyszenia UE–Gruzja angażuje Parlament Europejski i parlament Gruzji we wdrażanie układu. W dyskusjach należycie uwzględnia się również wkład społeczeństwa obywatelskiego przekazywany za pośrednictwem Platformy Społeczeństwa Obywatelskiego UE–Gruzja. Struktura instytucjonalna obejmuje również Komitet Stowarzyszenia oraz Komitet Stowarzyszenia w składzie rozstrzygającym kwestie dotyczące handlu, specjalne podkomitety oraz podkomitety klastrowe obejmujące prawie wszystkie rozdziały dorobku prawnego UE, co umożliwia ciągłą i dogłębną analizę postępów w relacjach. UE i Gruzja ściśle współpracują w celu określenia kluczowych obszarów polityki, wyznaczenia celów reform i postępu legislacyjnego oraz dokonania analizy porównawczej osiągnięć w tych obszarach. W regularnie aktualizowanych programach stowarzyszeniowych określa się krótko- i średnioterminowe cele polityczne współpracy między UE a Gruzją. Wdrażanie przez Gruzję dorobku prawnego UE jest udokumentowane w unijnych „sprawozdaniach z wdrażania stowarzyszenia”, które są wydawane co roku od 2016 r. W oczekiwaniu na kompleksową analizę wszystkich rozdziałów, która zostanie przeprowadzona na późniejszym etapie procesu, poniżej przedstawiono przykładowe rozdziały w ramach klastrów, w przypadku których Gruzja osiągnęła szczególnie dobre wyniki, oraz zwrócono uwagę na obszary, w których zakres zbliżenia do dorobku prawnego UE jest ograniczony. Po przyjęciu zmienionej metodyki na potrzeby polityki rozszerzenia UE dorobek prawny UE można podzielić na sześć klastrów tematycznych. Dorobek prawny UE w tych klastrach został w znacznym stopniu uwzględniony w układzie o stowarzyszeniu oraz pogłębionej i kompleksowej strefie wolnego handlu, a Gruzja stopniowo zbliża swoje prawodawstwo do tego dorobku. Wyniki Gruzji w tym zakresie są zadowalające, chociaż postępy są nierówne i zdarzały się opóźnienia w przestrzeganiu ambitnych terminów określonych w układzie o stowarzyszeniu/DCFTA. Klaster „Kwestie podstawowe” obejmuje rozdziały dorobku prawnego w obszarach wymiaru sprawiedliwości i praw podstawowych, sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa, zamówień publicznych, statystyki i kontroli finansowej. Klaster ten oceniono głównie w ramach sekcji dotyczących kryteriów politycznych i gospodarczych. W klastrze tym można wskazać obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal ograniczone, na przykład wymiar sprawiedliwości i prawa podstawowe oraz sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo. Klaster „Rynek wewnętrzny” obejmuje rozdziały dorobku prawnego UE w obszarach swobodnego przepływu towarów, swobodnego przepływu pracowników, prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, swobodnego przepływu kapitału, prawa spółek, prawa własności intelektualnej, polityki konkurencji, usług finansowych, ochrony konsumentów i ochrony zdrowia. Gruzja poczyniła na przykład znaczące postępy w zbliżaniu się dorobku prawnego UE w obszarze prawa spółek, dzięki przyjęciu nowego ustawodawstwa oraz utworzeniu jednolitych i przejrzystych ram prawnych dla przedsiębiorstw, ich udziałowców, dyrektorów, wierzycieli i zainteresowanych stron.

Można też wskazać obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal ograniczone, na przykład obszar polityki ochrony konsumentów, w którym konieczne są dalsze działania, w tym w zakresie wdrażania i egzekwowania przyjętego w ostatnim czasie ustawodawstwa. Klaster „Konkurencyjność i wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu” obejmuje rozdziały dorobku prawnego dotyczące społeczeństwa informacyjnego i mediów, opodatkowania, polityki gospodarczej i pieniężnej, polityki społecznej i zatrudnienia, polityki w zakresie przedsiębiorstw i przemysłu, nauki i badań naukowych, edukacji i kultury oraz unii celnej. W tym klastrze Gruzja osiągnęła szczególnie dobre wyniki. Poczyniła na przykład znaczące postępy w obszarze polityki gospodarczej i pieniężnej poprzez wprowadzenie przepisów określających numeryczne zasady fiskalne dotyczące deficytu budżetowego i długu publicznego. W dziedzinie edukacji i kultury wypełnianie zaleceń i decyzji Rady dotyczących poprawy jakości wszystkich poziomów edukacji jest na bardzo zaawansowanym etapie. Znaczne są również postępy w zakresie uznawania kwalifikacji i kompetencji oraz zapewniania przejrzystości w tym obszarze. Stowarzyszenie Gruzji z programem „Horyzont Europa” stanowi udany instrument integracji z praktykami UE w dziedzinie badań naukowych i innowacji. Można wskazać inne obszary, w których zbliżenie do dorobku prawnego UE jest nadal bardzo ograniczone, na przykład obszar łączności elektronicznej i polityki społecznej i zatrudnienia. Konieczne są dalsze działania, aby zapewnić skuteczne wdrażanie przepisów antydyskryminacyjnych. Gruzja częściowo dostosowała swoje ustawodawstwo do dorobku prawnego UE w dziedzinie przeciwdziałania praktykom monopolistycznym i kontroli połączeń przedsiębiorstw. Ustawodawstwo Gruzji dotyczące pomocy państwa nie zostało jednak dostosowane. Klaster „Zielona agenda i zrównoważona łączność” zawiera rozdziały dorobku prawnego UE w obszarze polityki transportowej, energii, sieci transeuropejskich oraz środowiska i zmiany klimatu. Gruzja poczyniła znaczące postępy w obszarze energii i zbliżyła się do dorobku prawnego UE na mocy Traktatu o Wspólnocie Energetycznej. Nadal jednak podjąć istotne kroki w celu rozdziału i certyfikacji operatorów systemów przesyłowych energii elektrycznej i gazu, aby przyspieszyć rozwój odnawialnych źródeł energii i zmniejszyć zależność energetyczną od rosyjskich paliw kopalnych, zgodnie z planem REPowerEU. Ma to szczególne znaczenie, ponieważ Gruzja nie posiada jeszcze fizycznych połączeń międzysystemowych z UE. Gruzja przyjęła kluczowe ustawodawstwo dotyczące między innymi odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej. W innych obszarach, takich jak środowisko naturalne i zmiana klimatu, Gruzja będzie musiała podjąć znaczne starania, aby dalej dostosowywać przepisy do dorobku prawnego UE oraz do polityki w ramach Europejskiego Zielonego Ładu, jak również wzmocnić administrację w celu umożliwienia transformacji ekologicznej. Dostosowanie do dorobku prawnego UE w dziedzinie transportu, w szczególności w gospodarce morskiej i sektorze lotnictwa, wspiera podpisana w 2010 r. umowa o wspólnym obszarze lotniczym oraz dialog na temat transportu, zapoczątkowany w 2019 r. Klaster „Zasoby, rolnictwo i spójność” zawiera rozdziały dotyczące dorobku prawnego UE w obszarach takich jak rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, bezpieczeństwo żywności, polityka weterynaryjna i fitosanitarna, rybołówstwo, polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych oraz przepisy finansowe i budżetowe. Gruzja poczyniła już znaczne postępy w zakresie bezpieczeństwa żywności, polityki weterynaryjnej i fitosanitarnej, co umożliwia zwiększenie i zróżnicowanie handlu między nią a UE. Gruzja ściśle współpracuje z regionalnymi organizacjami ds. zarządzania rybołówstwem, aby dostosować odpowiednie ustawodawstwo do dorobku prawnego UE i norm międzynarodowych. Kraj ten zaczął wdrażać niektóre kluczowe mechanizmy polityki regionalnej. Gruzja bardzo skutecznie realizowała ambitny plan zbliżania przepisów prawnych na mocy układu o stowarzyszeniu/DCFTA i jest na dobrej drodze do osiągnięcia pełnego zbliżenia przepisów zgodnie z harmonogramem. Konieczne będą dodatkowe działania służące skutecznemu wdrożeniu dyrektyw. Zbliżenie przepisów do dorobku prawnego UE w obszarze rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich jest ograniczone. Klaster „Stosunki zewnętrzne” zawiera rozdziały dotyczące stosunków zewnętrznych oraz polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony. Wskaźnik dostosowania Gruzji do odpowiednich oświadczeń Wysokiego Przedstawiciela wydawanych w imieniu UE oraz do decyzji Rady wyniósł 53 % w 2021 r. (2020 r.: 61 %; 2019: 55 %; 2018: 54 %; 2017: 56 %). Gruzja bierze czynny udział w unijnych misjach i operacjach w ramach WPBiO, obecnie 32 członków jej personelu uczestniczy w misji szkoleniowej Unii Europejskiej w Republice Środkowoafrykańskiej, gdzie zapewniają ochronę, a jeden oficer wojskowy uczestniczy w EUTM Mali. W 2017 r. rozpoczęto z Gruzją dialog na wysokim szczeblu na temat polityki i bezpieczeństwa, aby uzupełnić regularną wymianę w ramach Rady Stowarzyszenia i dalej propagować stopniowe zbliżanie w sprawach zagranicznych i kwestiach polityki bezpieczeństwa. Należy wzmocnić współpracę w dziedzinie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Należy podjąć działania służące ujednoliceniu polityki Gruzji ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, w tym w odniesieniu do stanowisk UE. 4. WNIOSKI I ZALECENIA W Gruzji panuje demokracja parlamentarna. Uznaje się, że niedawne wybory krajowe i samorządowe były konkurencyjne i odbyły się w warunkach ogólnego poszanowania podstawowych wolności. Utrzymują się jednak podstawowe wyzwania, spowodowane w szczególności nadmiernie podzieloną sceną polityczną. Zachodzi pilna potrzeba rozwiązania kwestii polaryzacji politycznej i wzmocnienia nadzoru demokratycznego. Priorytetem jest wyeliminowanie wpływu partykularnych interesów. W Gruzji funkcjonuje dobrze rozwinięte i dynamiczne społeczeństwo obywatelskie, którego opinie i wkład muszą być regularnie uwzględniane. Obowiązują strategiczne ramy reform administracji publicznej obejmujące przepisy służące umocnieniu samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o wymiar sprawiedliwości, Gruzja przeprowadziła ważne reformy sądownictwa, jednak późniejsze zmiany wstrzymały tę pozytywną tendencję. Należy umocnić niezależność sądownictwa oraz zapewnić odpowiedzialność i bezstronność całego łańcucha instytucji sądowych. Gruzja poczyniła istotne kroki ku zwalczaniu korupcji, ale konieczne są dalsze działania, aby zwiększyć skuteczność procesów antykorupcyjnych i je wzmocnić. W szczególności należy dalej zdecydowanie działać na rzecz zwalczania korupcji na wysokim szczeblu i wyeliminowania wpływu partykularnych interesów, w tym interesów oligarchów. Podobnie należy dalej umacniać istotne środki zwalczania przestępczości zorganizowanej. Należy chronić aktywne środowisko pluralistycznych mediów, w tym w drodze postępowań sądowych. Przepisy w zakresie praw podstawowych są zasadniczo zgodne z normami europejskimi i międzynarodowymi. Należy je skuteczniej egzekwować. Podsumowując, jeżeli chodzi o kryteria polityczne, Gruzja ustanowiła podstawy sprzyjające zapewnieniu stabilności instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, przestrzeganie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości, nawet jeżeli niedawne zmiany osłabiły dotychczasowe postępy. Jeżeli chodzi o kryteria gospodarcze, Gruzja osiągnęła odpowiedni poziom stabilności makroekonomicznej z dobrymi wynikami w zakresie należytej polityki gospodarczej i korzystnego otoczenia biznesowego. Poprawa funkcjonowania gospodarki rynkowej wymaga dalszych reform i inwestycji w celu zapewnienia długoterminowego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu i konkurencyjności zewnętrznej. Aby zwiększyć zdolność radzenia sobie z presją konkurencyjną w UE, Gruzja w szczególności musi umocnić kapitał ludzki (zwłaszcza w drodze reformy oświaty), aby zapewnić innowacyjność i odpowiednie umiejętności na rynku pracy, rozwinąć fizyczną infrastrukturę, w tym infrastrukturę w zakresie produkcji energii odnawialnej i infrastrukturę transportową, a także dostęp do globalnych łańcuchów wartości. Jeżeli chodzi o zdolność do wywiązania się z zobowiązań członkowskich, od 2016 r. Gruzja prowadzi prace nad wdrożeniem układu o stowarzyszeniu między Unią Europejską a Gruzją, w tym pogłębionej i kompleksowej strefy wolnego handlu (układ o stowarzyszeniu/DFCTA). Układy te obejmują już bezprecedensową część dorobku prawnego UE. W przypadku wielu rozdziałów Gruzja osiągnęła stopniowe zbliżenie przepisów stosownie do kluczowych elementów dorobku prawnego UE. Zasadniczo osiąga dobre wyniki we wdrażaniu, choć stopień zaawansowania prac w niektórych sektorach jest wyższy niż w pozostałych. Ogólnie rzecz ujmując, Gruzja ustanowiła solidne podstawy dalszego dostosowywania. Gruzja jest państwem europejskim, które zobowiązało się do poszanowania i ochrony wartości leżących u podstaw Unii Europejskiej. Komisja zaleca zatem Radzie, aby otworzyć przed Gruzją perspektywę członkostwa w Unii Europejskiej. Komisja zaleca, aby Gruzja otrzymała status kraju kandydującego po zrealizowaniu następujących priorytetów: -rozwiązanie problemu polaryzacji politycznej poprzez zapewnienie współpracy między partiami politycznymi w duchu porozumienia z 19 kwietnia; -zagwarantowanie pełnego funkcjonowania wszystkich instytucji państwowych, zwiększenie ich niezależności oraz zapewnienie ich skutecznej odpowiedzialności i sprawowania przez nie funkcji nadzoru demokratycznego; dalsza poprawa ram wyborczych poprzez wyeliminowanie wszystkich niedociągnięć, które zostały w tym zakresie zidentyfikowane przez OBWE/ODIHR i Radę Europy/Komisję Wenecką;