SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

na temat osiągniętych wyników oraz jakościowych i ilościowych aspektów realizacji Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów w latach 2007–2009 (sprawozdanie przedstawione zgodnie z art. 50 ust. 3 lit. b) decyzji Rady 575/2007/WE z dnia 23 maja 2007 r.)

WPROWADZENIE

Unia Europejska ustanowiła program ogólny „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” na lata 2007–2013; w ramach obecnego programowania na program ten przydzielono łącznie 4 032,23 mln EUR. Składa się on z czterech funduszy, a jego celem jest sprawiedliwe rozdzielenie pomiędzy państwa członkowskie obowiązków związanych z obciążeniem finansowym powstałym wskutek wprowadzenia zintegrowanego zarządzania zewnętrznymi granicami Unii oraz wskutek wdrożenia wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej[1].

Jednym z tych czterech funduszy jest Europejski Fundusz Powrotów Imigrantów[2], ustanowiony na lata 2008–2013 i dysponujący pulą środków finansowych w wysokości 676 mln EUR.

Akt podstawowy ustanawiający Fundusz zawiera wymóg, by Komisja przedkładała sprawozdanie okresowe na temat osiągniętych wyników oraz jakościowych i ilościowych aspektów realizacji Funduszu[3].

W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono wyniki osiągnięte w ramach programów rocznych na lata 2008–2009, zgromadzone w oparciu o sprawozdania państw członkowskich złożone w drugiej połowie 2010 r.[4] i uzupełnione o informacje dostępne Komisji w pierwszym kwartale 2011 r. Wyniki te są traktowane jako tymczasowe do momentu zatwierdzenia sprawozdań końcowych na temat realizacji programów[5].

ZAKRES I CEL FUNDUSZU

Celem przedmiotowego Funduszu jest wspieranie wysiłków podejmowanych przez państwa członkowskie na rzecz usprawnienia zarządzania powrotami imigrantów we wszystkich jego wymiarach („zintegrowane zarządzanie powrotami imigrantów”), w tym poprzez współpracę między państwami członkowskimi w celu osiągnięcia ekonomii skali.

Do grup docelowych Funduszu należą obywatele państw trzecich, którzy otrzymali decyzję odmowną w procedurach azylowych i imigracyjnych oraz nielegalni migranci zatrzymani na granicy lub na terytorium państw członkowskich. Aby podnieść skuteczność zarządzania powrotami imigrantów na poziomie krajowym, Fundusz obejmuje również dobrowolne powroty osób nieobjętych obowiązkiem opuszczenia danego terytorium, takich jak osoby ubiegające się o azyl, które nie otrzymały jeszcze decyzji odmownej lub osób korzystających z ochrony międzynarodowej. W tym zakresie Fundusz przejął kategorię działań, które do 2007 r. wspierano w ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców[6].

Celem Funduszu jest również wsparcie prawidłowego i zharmonizowanego stosowania dorobku prawnego UE w dziedzinie powrotów , a w szczególności dyrektywy 2008/115 w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich („dyrektywa w sprawie powrotów”)[7].

Fundusz jest wdrażany głównie przez państwa członkowskie w ramach metody zarządzania dzielonego . Za pośrednictwem programów rocznych państw członkowskich zorganizowane interwencje (budowanie zdolności) w państwach członkowskich, jak również działania dostosowane do warunków krajowych lub lokalnych w dziedzinie powrotów otrzymują wsparcie z budżetu UE. Działania te są współfinansowane zgodnie z unijnymi ramami strategicznymi dla czterech priorytetów dotyczących powrotów [8]. Przedmiotowe priorytety to 1) opracowanie strategicznego podejścia; 2) współpraca między państwami członkowskimi; 3) konkretne innowacyjne narzędzia; oraz 4) ustanowienie unijnych standardów i najlepszych praktyk. Państwa członkowskie muszą wdrożyć co najmniej trzy z czterech priorytetów, jednak wiele państw członkowskich postanowiło wdrożyć wszystkie cztery. Zasoby rozdziela się pomiędzy 26 państw członkowskich, ponieważ zgodnie z Protokołem w sprawie stanowiska Danii kraj ten nie uczestniczy w Funduszu.

Wysokość wkładu Funduszu w projekty realizowane w państwach członkowskich określono na 50 % całości kosztów danego działania, a w przypadku państw członkowskich objętych Funduszem Spójności oraz działań odzwierciedlających szczególne priorytety zawarte w wytycznych strategicznych – na 75 %.

Oprócz tych programów Komisja może co roku wykorzystać bezpośrednio maksymalnie 7 % dostępnych zasobów UE na finansowanie transnarodowych projektów, badań lub innych rodzajów działań będących przedmiotem zainteresowania UE poprzez „ działania wspólnotowe ” dotyczące polityki w zakresie powrotów oraz środków mających zastosowanie wobec grup docelowych.

W latach budżetowych 2005–2007 z budżetu UE realizowano działania przygotowawcze, a mianowicie „Działania przygotowawcze do powrotów” w latach 2005–2006 oraz „Działanie przygotowawcze – zarządzanie migracjami, solidarność w działaniu w roku 2007– powroty i reintegracja osób powracających”. W ramach tych instrumentów zyskano bezpośrednie doświadczenia praktyczne w zakresie projektów transnarodowych, a tym samym udzielono państwom członkowskim pomocy w przygotowaniu się do uruchomienia Funduszu Powrotów Imigrantów w 2008 r.[9].

WKŁADY UNII W LATACH 2008–2009

Zasoby UE przyznane państwom członkowskim i odpowiednie finansowanie krajowe

Okres sprawozdawczy pokrywa 18 % całkowitej kwoty odniesienia Funduszu. W okresie 2008–2009 przeznaczono 122 mln EUR środków UE zarówno na działania podlegające zarządzaniu dzielonemu, jak i na działania podlegające zarządzaniu bezpośredniemu.

Tabela 1 – Budżet UE na Fundusz Powrotów Imigrantów w latach 2008–2013

1. Strategiczne zarządzanie powrotami imigrantów | 26 państw członkowskich | 25 państw z wyjątkiem Irlandii | 26 |

2. Współpraca z innymi państwami członkowskimi | 23, z wyjątkiem Litwy, Słowacji, Szwecji | 13 z wyjątkiem Austrii, Estonii, Grecji, Hiszpanii, Litwy, Luksemburga, Malty, Niderlandów, Niemiec, Portugalii, Słowacji, Szwecji i Węgier | 15 z wyjątkiem Austrii, Finlandii, Hiszpanii, Litwy, Malty, Niderlandów, Niemiec, Portugalii, Słowacji, Szwecji i Węgier |

3. Konkretne innowacyjne narzędzia | 25 z wyjątkiem Estonii | 20 z wyjątkiem Cypru, Estonii, Irlandii, Luksemburga, Łotwy i Malty | 22 z wyjątkiem Cypru, Estonii, Łotwy i Malty |

4. Unijne standardy i najlepsze praktyki | 23 z wyjątkiem Irlandii, Republiki Czeskiej i Zjednoczonego Królestwa | 15 z wyjątkiem Austrii, Bułgarii, Estonii, Hiszpanii, Irlandii, Luksemburga, Malty, Niderlandów, Polski, Republiki Czeskiej i Zjednoczonego Królestwa | 17 z wyjątkiem Finlandii, Francji, Hiszpanii, Irlandii, Luksemburga, Malty, Republiki Czeskiej, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa |

Liczba działań

- Pod względem liczby wdrożonych działań priorytet 1 dominuje w mniejszym stopniu. Oznacza to, że wydatki budżetowe na działanie w ramach priorytetów 2, 3 i 4 są średnio znacznie mniejsze niż w ramach priorytetu 1.

Tabela 4: Liczba działań według priorytetów

Priorytety | 2008 | 2009 | Suma 2008-2009 | Udział procentowy 2008-2009 |

1. Strategiczne zarządzanie powrotami imigrantów | 75 | 79 | 154 | 45,4 % |

2. Współpraca z innymi państwami członkowskimi | 14 | 19 | 33 | 9,7 % |

3. Konkretne innowacyjne narzędzia | 46 | 54 | 100 | 29,5 % |

4. Unijne standardy i najlepsze praktyki | 19 | 33 | 52 | 15,3 % |

Suma | 154 | 185 | 339 | 100,0 % |

Poziom współfinansowania

Wszystkie państwa uczestniczące w Funduszu Spójności w pełni wykorzystały możliwość uzyskania 75 % poziomu współfinansowania od UE. Istotnym wyjątkiem jest Hiszpania, w przypadku której procentowy udział współfinansowania programów rocznych na 2008 r. i 2009 r. wynosi mniej niż 25 %, a działania są przedstawiane w kontekście całkowitego budżetu krajowego przeznaczonego na powroty.

W odniesieniu do innych państw członkowskich poziom współfinansowania corocznie ulega zmianie. Współfinansowanie waha się między 38 % a 73 %. W Niemczech, Belgii, Finlandii i Szwecji poziomy współfinansowania niezmiennie przekraczają 60 % ze względu na podejmowanie dużej liczby działań w odpowiedzi na konkretne priorytety (zwłaszcza w ramach priorytetu 3).

W 2008 r. i 2009 r. średni poziom współfinansowania wyniósł 50 %. W przypadku nieuwzględnienia Hiszpanii łączny poziom wyniósłby ponad 68 %.

Wykres 3: Podział wszystkich zasobów ze względu na ich pochodzenie w latach 2008–2009

[pic]

Procedury wyboru zastosowane w latach 2008 i 2009

Programowane działania są wdrażane w ramach (co najmniej jednego) programu, a ich wyboru dokonuje się przy wykorzystaniu albo metody organu przyznającego albo metody organu wdrażającego.

W ramach metody organu przyznającego niemal wszystkie państwa członkowskie wystosowały przynajmniej jedno otwarte zaproszenie do składania wniosków w odniesieniu do każdego programu rocznego . Na Cyprze, we Francji, Irlandii i Luksemburgu nie wystosowano jednak takiego zaproszenia w odniesieniu do programu na 2008 r. Z drugiej strony wiele państw członkowskich musiało uruchomić więcej niż jedno zaproszenie ze względu na brak zainteresowania lub zapotrzebowanie na nowe wnioski dotyczące projektów.

Do większości państw członkowskich wpłynęło mniej niż 10 wniosków w odpowiedzi na każde zaproszenie. Jedynie w Hiszpanii i Niemczech zainteresowanie było znacznie większe (w 2008 r. odpowiednio 26 i 60 wniosków, w 2009 r. odpowiednio 36 i 33). Na 2008 r. w 15 państwach członkowskich do finansowania wybrano wszystkie wnioski. Na 2009 r. w 4 państwach członkowskich wybrano wszystkie wnioski, a w trzech innych – ponad 2/3 wniosków. Żadne państwo członkowskie nie wskazało finansowania jakiegokolwiek projektu bez zaproszenia do składania wniosków.

Tabela 5: Wybór zgodnie z metodą organu przyznającego

Program roczny | Otrzymane wnioski dotyczące projektów | Projekty wybrane do finansowania | Wskaźnik powodzenia |

2008 | 185 | 146 | 80 % |

2009 | 134 | 97 | 72 % |

W ramach metody organu wdrażającego powszechne wśród niemal wszystkich państw członkowskich było wystosowywanie przynajmniej jednego zaproszenia do wyrażenia zainteresowania do organów sektora publicznego właściwych w obszarze powrotów imigrantów , jednak niektóre państwa członkowskie po odbyciu konsultacji z głównymi zainteresowanymi stronami dotyczących projektu programu rocznego albo nie miały żadnego oddzielnego zaproszenia (szczególnie Grecja i Włochy), albo zasadniczo wybierały projekty poza ramami zaproszenia (Hiszpania). Niektóre państwa członkowskie wystosowały kilka kolejnych zaproszeń do wyrażenia zainteresowania (w szczególności Francja i Cypr).

Na 2008 r. w 10 z 16 państw członkowskich, które wystosowały zaproszenia, wybrano wszystkie projekty. Na 2009 r. taka sytuacja miała miejsce w 12 z 14 państw członkowskich.

Tabela 6: Wybór podejmowany zgodnie z metodą organu wdrażającego

Program roczny | Otrzymane wnioski dotyczące projektów | Projekty wybrane do finansowania | Wskaźnik powodzenia |

2008 | 72 | 55 | 76 % |

2009 | 43 | 39 | 91 % |

Ponadto w 9 państwach członkowskich (Estonii, Finlandii, Grecji, Hiszpanii, na Malcie, w Luksemburgu, Niemczech, Rumunii i we Włoszech) łączna liczba projektów finansowanych bez zaproszenia do wyrażenia zainteresowania wyniosła 81, z czego najwięcej takich projektów było w Grecji (47).

Jeżeli chodzi o znaczenie metody organu wdrażającego w odniesieniu do ogółu programów , zgodnie z (niepełnymi) danymi dostarczonymi przez państwa członkowskie na 2008 r. 49 % działań podlegało metodzie organu wdrażającego. Na 2009 r . wynik ten był niższy i wyniósł nieco poniżej 40 %.

Udział dla tego rodzaju wdrażanych przez rząd projektów jako części unijnego wkładu państw członkowskich jest wyraźnie zróżnicowany w poszczególnych państwach:

- w dwóch głównych państwach będących beneficjentami udział procentowy takich projektów jest bardzo niewielki: w Zjednoczonym Królestwie, w którym na środki na rzecz wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji, wybierane w oparciu o szeroko zakrojone i otwarte postępowanie, przekazano średnio 93 % przydziału, oraz w Niemczech, w których ponad 95 % przydziału przeznaczono na prowadzone przez organizacje pozarządowe projekty dotyczące planów w zakresie doradztwa, reintegracji i dobrowolnych powrotów;

- w większości pozostałych państw członkowskich udział ten waha się między 10 a 50 %, natomiast w kilku państwach członkowskich średnia jest wyższa (ponad 70 % w Bułgarii, Hiszpanii, Polsce, Słowenii i we Włoszech oraz nawet ponad 90 % we Francji i Grecji), szczególnie ze względu na skoncentrowanie się tych państw na przymusowych powrotach oraz wysokie koszty związane z takimi projektami;

- w niektórych przypadkach udział ten ulega istotnym zmianom z roku na rok. Przykładowo w Rumunii w 2008 r. realizowano tylko projekty podlegające metodzie organu wdrażającego, natomiast w 2009 r. niemal 37 % projektów stanowiły projekty podlegające metodzie organu przyznającego.

Możliwe jest wystąpienie innych czynników oprócz preferowanego wyboru projektów dotyczących przymusowych powrotów, ponieważ udział projektów finansowanych w ramach metody organu przyznającego zależy zwykle od liczby otrzymywanych każdego roku wniosków. Jeżeli liczba otrzymanych odpowiedzi lub kwalifikujących się wniosków jest niewielka, organ odpowiedzialny może podjąć decyzję o wystosowaniu kolejnego zaproszenia, ale może on też być skłonny przyjąć zamiast tego większą liczbę projektów podlegających metodzie organu wdrażającego (z rezerwy), aby zabezpieczyć wykonalny harmonogram skutecznego wdrożenia.

Ponadto należy pamiętać, że w niektórych państwach członkowskich metodę organu wdrażającego stosowano nie tylko do projektów dotyczących przymusowych powrotów, ale również do projektów rządowych o szczególnym znaczeniu strategicznym dla krajowego systemu powrotów, takich jak programy dotyczące badań, współpracy, budowania sieci lub szkoleń.

Aspekty jakościowe wdrażania programów przez państwa członkowskie

Kategorie działań ujętych w ramach Funduszu

Aby uzyskać szczegółowy obraz charakteru działań wdrażanych w ramach Funduszu Powrotów Imigrantów, Komisja opracowała model analityczny służący klasyfikacji interwencji. Model posiada strukturę dwupoziomową:

1. w pierwszej kolejności ustala się, czy dane interwencje są zasadniczo ukierunkowane na powroty dobrowolne czy przymusowe. W razie potrzeby stosuje się kategorię „mieszane” w przypadku działania, którego nie można zakwalifikować jako zasadniczo ukierunkowanego na jeden rodzaj powrotów (dotyczy to na przykład określonych działań szkoleniowych). Projekty związane z identyfikacją i dokumentami podróży uznaje się za ukierunkowane na powroty przymusowe;

2. następnie dane działanie klasyfikuje się pod względem jego charakteru: od badań lub opracowania strategii do działań, tworzenia zdolności, współpracy itp. Jeżeli wydawało się, że dane działanie było wielofunkcyjne, wskazywano do trzech kategorii, uwzględniając szacunkowe wskaźniki korygujące przypisane takiemu działaniu.

Po zastosowaniu przedmiotowego modelu do dostępnych danych finansowych dotyczących działań w ramach programów rocznych na lata 2008–2009 zgłoszonych do 2010 r. wyciągnięto następujące wnioski co do aspektów jakościowych wykonania Funduszu w ramach tych programów, niezależnie od przeprowadzonych w 2009 r. przeglądów, które miały zostać zatwierdzone do końca okresu kwalifikowalności upływającego w dniu 30 czerwca 2011 r.:

- na podstawie pierwszego poziomu analizy: niemal 53 % zasobów przeznaczono na wdrożenie środków na rzecz przymusowych powrotów, 43 % na wspieranie działań w zakresie dobrowolnych powrotów, a 4 % dotyczyło działań sprzyjających obu rodzajom wyjazdu;

- na podstawie drugiego poziomu analizy: około 77 % zasobów przeznaczono na konkretne i pojedyncze operacje powrotów imigrantów oraz na pomoc grupom docelowym (operacje dobrowolnych powrotów, operacje przymusowych powrotów, doradztwo i informowanie, pomoc dla osób wymagających szczególnej troski); na współpracę z państwami trzecimi ukierunkowaną na określenie warunków wstępnych w zakresie wydalania lub repatriacji (identyfikacja i otrzymywanie dokumentów podróży) przeznaczono 3 % zasobów, na współpracę między państwami członkowskimi – 2%, a pozostałe zasoby (18 %) na ogólne środki dotyczące budowania zdolności (opracowywanie strategii, personel, infrastrukturę i narzędzia, badania/najlepsze praktyki).

Tabela 7: Pierwszy poziom analizy (według zasobów) w latach 2008–2009

Typologia – poziom 1 | 2008 | Udział procentowy w 2008 r. | 2009 | Udział procentowy w 2009 r. | Średnia w latach 2008–2009 |

Dobrowolne powroty | 44 156 100 | 42,6 % | 47 333 822 | 41,2 % | 41,9 % (91 489 922) |

Przymusowe powroty | 55 685 887 | 53,7 % | 59 236 649 | 51,6 % | 52,6 % (114 922 536) |

Kategoria mieszana | 3 770 382 | 3,6 % | 8 251 176 | 7,2 % | 5,5 % (12 021 558) |

Suma | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 |

Tabela 8: Drugi poziom analizy (według liczby działań) w latach 2008–2009

Typologia – poziom 2 | 2008 | 2009 | 2008+2009 |

Liczba działań | Udział procentowy | Liczba działań | Udział procentowy | Łączna średnia |

1. Zarządzanie powrotami imigrantów (strategia) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 |

2. Dobrowolne powroty (operacje) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 |

3. Przymusowe powroty (operacje) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 |

4. Doradztwo i informowanie | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 |

5. Pomoc dla osób wymagających szczególnej troski | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 |

6. Budowanie zdolności personelu | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 |

7. Budowanie zdolności – infrastruktura i narzędzia | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 |

8. Budowanie zdolności – badania/najlepsze praktyki | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 |

9. Współpraca między państwami członkowskimi | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 |

10. Współpraca z państwami trzecimi | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 |

Wykres 4: Poziom drugi analizy w latach 2008–2009 – podział działań według czterech głównych kategorii

[pic]

Rodzaje beneficjentów wkładu UE

Z wkładu UE w ramach Funduszu na lata 2008 i 2009 przyznano odpowiednio 54,5 % i 53,2 % na działania wdrażane przez organy sektora publicznego, 19,8 % i 19,2 % dla organizacji pozarządowych oraz 25,7 % i 27,6 % dla organizacji międzynarodowych (w szczególności dla Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji, zwanej dalej IOM).

Przykłady projektów realizowanych w ramach priorytetu 1

A. Programy wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów

W ramach programu sztokholmskiego wzywa się państwa członkowskie do promowania dobrowolnych powrotów między innymi poprzez rozwój systemów zachęt, szkolenia, reintegrację i dotacje oraz poprzez wykorzystywanie możliwości, jakie oferują instrumenty finansowe UE.

Zgodnie z programami na ten cel przeznaczono około 55,5 mln EUR.

Państwa członkowskie znajdują się na różnych etapach prac nad wspomaganymi dobrowolnymi powrotami zgodnie z danymi zawartymi w ostatnim badaniu ESM[13] i w opisie sytuacji wyjściowej w programach wieloletnich. Dlatego też wysiłki podejmowane w tym obszarze można zaklasyfikować w następujący sposób:

1. w przypadku braku jakichkolwiek (stałych) systemów, opracowywanie projektów pilotażowych lub wprowadzanie programu wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów (tj. na Cyprze, w Estonii, Finlandii, Grecji, na Litwie, Łotwie, Malcie i w Słowenii);

2. konsolidacja ustanowionych niedawno (podstawowych) usług lub programów poprzez przedłużenie czasu ich trwania lub stopniowe zwiększanie liczby osób mogących korzystać z oferowanej w ten sposób pomocy (tj. na Słowacji);

3. (systematyczne) rozszerzanie ugruntowanych programów poprzez obejmowanie nimi szerszej populacji docelowej, nowych (określonych) grup docelowych, takich jak osoby wymagające szczególnej troski, lub zwiększanie zakresu świadczonej pomocy (w szczególności w czterech głównych państwach członkowskich będących beneficjentami: Francji, Hiszpanii, Włoszech i Zjednoczonym Królestwie);

4. wprowadzenie szczególnych i innowacyjnych środków dopasowanych do potrzeb , szczególnie w celu osiągnięcia bardziej stałego charakteru powrotów i opracowania odrębnego elementu dotyczącego reintegracji (tj. w Belgii, Niderlandach i Niemczech).

W kontekście opracowywania długoterminowej strategii dotyczącej zarządzania powrotami imigrantów na Łotwie sfinansowano w ramach programu na 2008 r. szereg programów badawczych w celu opracowania modeli dobrowolnych powrotów i reintegracji najlepiej dostosowanych do potrzeb Łotwy, z uwzględnieniem liczebności populacji docelowej, prawodawstwa UE i najlepszych praktyk stosowanych w innych państwach. Podobnie w Estonii , dzięki szeregowi projektów w ramach programów na lata 2008 i 2009 poczyniono pierwsze kroki w kierunku wprowadzenia programu wspomaganych dobrowolnych powrotów oraz struktur udzielania porad i wsparcia osobom powracającym. Na Malcie dwa projekty w ramach programów na lata 2008 i 2009 przyczyniły się do zintensyfikowania działań na rzecz wspomaganych dobrowolnych powrotów. Celem kolejnego projektu była długoterminowa poprawa zdolności Malty w zakresie zarządzania powrotami imigrantów. We wszystkich trzech państwach jednym z beneficjentów była IOM.

W Finlandii celem jednego projektu wieloletniego, rozpoczętego w 2009 r., było stworzenie kompleksowego systemu dobrowolnych powrotów. Do tej pory w tym państwie nie obowiązuje żaden krajowy program wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów i celem przedmiotowego projektu jest zapewnienie pomocy w podróży i pomocy finansowej w okresie reintegracji, co ma przyczynić się do wzmocnienia współpracy między podmiotami zajmującymi się dobrowolnymi powrotami i zwiększyć dostępność informacji dla potencjalnych osób powracających.

W celu zapewnienia bardziej ogólnego pakietu środków w dziedzinie powrotów wiele państw korzystało z doświadczeń IOM. Przykładowo na Słowacji w ramach działania dotyczącego wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji IOM zorganizowała kampanię w celu dotarcia do niezarejestrowanych migrantów, prowadzoną na obszarach, na których – zgodnie z przewidywaniami – za przez nich zamieszkiwali. W wyniku kampanii odesłano 47 takich osób, natomiast rok wcześniej nie odesłano nikogo. W Niderlandach IOM zrealizowała projekt, w ramach którego udzielano informacji i porad osobom zatrzymanym, jednocześnie poprawiając również ogólną zdolność w zakresie wspomaganych dobrowolnych powrotów w ośrodkach detencyjnych. W Portugalii w ramach programu na 2008 r. IOM wspierała utworzenie sieci partnerów krajowych i międzynarodowych (w szczególności organizacji pozarządowych w Ameryce Łacińskiej) w celu dalszego rozwoju struktury wspomaganych dobrowolnych powrotów. W ramach następnego projektu oprócz utrzymania podstawowych usług i zapewnienia pakietów wsparcia około 550 osobom IOM w dalszym stopniu rozwinęła sieć, opracowała przejrzystą strategię komunikacji oraz poprawiła skuteczność usług w zakresie reintegracji oraz monitorowania i wsparcia po przyjeździe. W Polsce w ramach funduszy na lata 2008 i 2009 IOM zapewniła pełen przekrój usług: pomoc w zakresie promowania, podróży i reintegracji, szkolenia dla personelu ośrodków recepcyjnych, wsparcie dla osób wymagających szczególnej troski, rejestrację i obsługę bazy danych, a także organizację konferencji służącej promowaniu idei dobrowolnych powrotów wśród organizacji pozarządowych i władz.

W wielu innych państwach Fundusz wykorzystywano równolegle na działania służące konsolidacji lub rozszerzeniu istniejących systemów oraz na testowanie lub wprowadzanie nowych szczególnych elementów. Działania prowadzone na Słowacji polegały na rozszerzaniu istniejących systemów poprzez włączanie do nich, oprócz zwykłych kosztów, również wsparcia na rzecz przygotowania planów reintegracji oraz na pomoc w zakresie reintegracji w państwie powrotu. We Włoszech po wdrożeniu w 2008 r. działania wspierającego regularny system, w 2009 r. skoncentrowano się na środkach w zakresie reintegracji.

Ponadto w kilku państwach członkowskich (na przykład w Austrii, Bułgarii, Finlandii, Hiszpanii, Polsce i we Włoszech ) finansowano projekty dotyczące określonej pomocy dla osób wymagających szczególnej troski, takich jak rodziny, osoby nieletnie lub ofiary handlu ludźmi. We Francji wsparcia udziela się w zakresie świadczenia opieki medycznej w nagłych wypadkach, odpowiedniego zakwaterowania w rozumieniu dyrektywy oraz ustaleń dotyczących powrotu osób nieletnich pozbawionych opieki pozostających w strefie tranzytowej w porcie lotniczym Roissy. Na Węgrzech wdrożono projekt „Znowu w domu”, w ramach którego niewielka liczba obywateli Bośni, którzy mają problemy zdrowotne, została repatriowana w ścisłej współpracy z właściwymi odpowiednimi organami bośniackimi przy zachowaniu należytej staranności i opieki.

W Niderlandach mała organizacja pozarządowa wspierała migrantów w podejmowaniu działalności zarobkowej w kraju powrotu. Wykorzystując budżet w wysokości 120 000 EUR, wolontariusze opracowali zestaw narzędzi oraz udzielili wsparcia 23 powracającym obywatelom państw trzecich.

Francja wykorzystała przydzielony jej wkład UE w sposób strategiczny na przeprowadzenie serii uzupełniających się działań w tym obszarze, od doradztwa i informowania o zachętach finansowych do szczególnych środków w zakresie informowania i reintegracji. W ramach jednego działania w celu zachęcenia do powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich rozszerzono świadczenia finansowe poza ramy obejmującego to działanie programu (3,5 mln EUR, 39 % środków na program na 2008 r.). W innym działaniu udzielono pomocy osobom w regionie Calaisis powracającym do ich kraju pochodzenia m.in. poprzez informowanie na temat ryzyka wiążącego się z próbą przedostania się do Zjednoczonego Królestwa, niepewnych warunków, z jakimi mogą się tam spotkać, oraz ryzyka wiążącego się nieodłącznie z ich dalszym nielegalnym pobytem we Francji (0,9 mln EUR). Zasadniczo dzięki Funduszowi Francja mogła zwiększyć zakres zastosowania zachęt finansowych (w 2008 r. z programu skorzystało 2 227 migrantów, co stanowiło wzrost o 9 % w porównaniu z 2007 r.) jak również wysokość takich zachęt przypadających na jedną osobę.

W okresie sprawozdawczym Zjednoczone Królestwo przeznaczyło największy wkład UE z Funduszu – 14 mln EUR – na środki wspomagania dobrowolnych powrotów. W ramach Funduszu wsparto program na rzecz dobrowolnych wspomaganych powrotów i reintegracji (VARRP), program na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji zatrzymanych migrantów (VRRDM) oraz program na rzecz ułatwionych powrotów (FRS) (płatności gotówkowe). Wdrożony w ramach programu na 2008 r. program VARRP oceniono w międzyczasie jako udany: dane z monitorowania w porównaniu z ubiegłymi latami wskazują na znaczny wzrost liczby wniosków, rzeczywistych wyjazdów oraz częstotliwości korzystania z pomocy w zakresie reintegracji. W szczególności respondenci pozytywnie ocenili opracowanie indywidualnych planów powrotów oraz świadczenie i formę pomocy w zakresie reintegracji.

B. Doradztwo i informowanie

Zgodnie z programami na ten cel przeznaczono około 25,8 mln EUR. Wiele państw członkowskich opracowało działania w zakresie informowania i doradztwa (np. Austria, Belgia, Bułgaria, Estonia, Francja, Grecja, Hiszpania, Malta, Niderlandy, Niemcy, Polska, Republika Czeska, Słowacja i Włochy )[14].

Poniżej podano przykłady działań w tym obszarze, które wpłynęły na znaczną część populacji docelowej:

- w ramach programu Grecji na 2009 r. opłacono zatrudnienie tłumaczy ustnych, pracowników socjalnych i psychologów, którzy świadczyli usługi na rzecz osób powracających, w tym w Atenach i na Krecie, z wkładu UE wynoszącego 1 mln EUR;

- w Niderlandach w 2009 r. udzielono wsparcia na rozszerzenie zasięgu geograficznego sieci doradców, których językiem ojczystym, jest język imigrantów, tak aby wykraczała ona poza główne miasta, oraz na wzmocnienie współpracy z samorządami terytorialnymi, z wkładu UE wynoszącego około 1 mln EUR;

- w Austrii cztery organizacje pozarządowe udzielały porad obywatelom państw trzecich zarówno w ośrodkach detencyjnych, jak i poza nimi, docierając do ponad 6 000 obywateli państw trzecich w ośrodkach detencyjnych, z których około 19 % zdecydowało się na dobrowolny powrót, oraz do ponad 6 000 obywateli państw trzecich poza ośrodkami detencyjnymi, z których na dobrowolny powrót zdecydowało się około 58 %. Wkład UE na projekty na lata 2008 i 2009 wyniósł 1,8 mln EUR;

- w Niemczech programy na lata 2008 i 2009 umożliwiły rozmaitym organizacjom pozarządowym doradzanie i udzielanie informacji w różnych krajach związkowych w ramach około 25 projektów na łączną kwotę 2,2 mln EUR (wkład UE). Dzięki projektom na 2008 r. odbyły się 10 402 spotkania, podczas których udzielono porad, a 1 382 osoby poddały się dobrowolnej repatriacji. Niewątpliwie działania w ramach programu na 2008 r. przyczyniły się do wzmocnienia struktury doradztwa i współpracy między różnymi podmiotami w obszarze tego celu oraz sieci tych podmiotów. Ponadto dzięki komplementarności z usługami dostępnymi w ramach programu REAG/GARP działania podejmowane w ramach Funduszu przyczyniły się do zwiększenia sukcesu tego programu na rzecz wspomaganych dobrowolnych powrotów dla uchodźców i osób ubiegających się o azyl (których wnioski odrzucono).

C. Przymusowe powroty

Zgodnie z programami na ten cel przeznaczono około 81 mln EUR. Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Austrii, Finlandii, Niemiec, Portugalii, Szwecji i Niderlandów współfinansowały przymusowe powroty (tj. zarządzanie lotem, koszty podróży i utrzymania osób towarzyszących osobom powracającym oraz koszty podróży osób powracających). W Zjednoczonym Królestwie przewidziano tylko jeden mały projekt ukierunkowany na zachęcenie do ściślejszej współpracy z innymi państwami członkowskimi w dziedzinie przymusowych powrotów (m.in. dzięki wspólnym lotom); przeważająca część programu dotyczyła dobrowolnych powrotów.

W większości państw członkowskich udział wydatków na przymusowe powroty względem łącznego budżetu wynosi 10–30 %. W wartościach bezwzględnych z pewnością znaczną część wkładu UE wydano na takie działania w ramach dwóch programów w czterech głównych państwach będących beneficjentami, tj. we Francji (2,8 mln EUR), Grecji (7,8 mln EUR), Hiszpanii (6,3 mln EUR) i we Włoszech (6,9 mln EUR). W wartościach względnych udział przeznaczonych wydatków był wysoki również w państwach o mniejszych przydziałach, takich jak Cypr , Luksemburg i Polska .

Oprócz zwykłych operacji powrotów imigrantów sfinansowano kilka innowacyjnych projektów, takich jak:

- w Belgii władze przeprowadziły dwa projekty („Powrót rodzin” i „Powrót osób o szczególnych potrzebach”) w celu opracowania rozwiązań alternatywnych do zatrzymania (w celu wydalenia). Oba projekty polegały na przystosowaniu domów dla rodzin/ośrodków recepcyjnych tak, aby opieka nad rodzinami/osobami o szczególnych potrzebach i opieka nad innymi osobami przebywającymi w zamkniętych ośrodkach były świadczone oddzielnie. W celu przygotowania powrotu i potencjalnej reintegracji w krajach pochodzenia zatrudniono wyszkolonych doradców, którzy udzielali tym osobom wskazówek dotyczących procedury powrotu i na bieżąco udzielali im pomocy. Na wczesnym etapie oferuje się jeszcze możliwość dobrowolnego powrotu. W ramach drugiego projektu zapewniano również dostosowaną do potrzeb pomoc medyczną i psychologiczną. W międzyczasie pierwszy projekt został już pozytywnie oceniony przez niektóre organizacje pozarządowe;

- w Hiszpanii przeprowadzono kursy pierwszej pomocy dla eskorty policyjnej uczestniczącej samodzielnie w operacjach powrotów imigrantów przy wykorzystaniu lotów czarterowych, regularnych linii żeglugowych i lotów komercyjnych.

Przykłady projektów realizowanych w ramach priorytetu 2

Zazwyczaj udział w wydatkach w przypadku tego priorytetu był bardzo niewielki, z wyjątkiem Irlandii . To państwo członkowskie wykorzystało 70 % swoich zasobów na opłacenie wspólnych lotów, w tym cały przydział w 2008 r.

Państwa członkowskie finansowały wyłącznie wspólne loty ( Belgia, Cypr, Francja, Irlandia, Luksemburg, Rumunia, Włochy ), połączenie wspólnych lotów ze środkami współpracy i działaniami na rzecz budowania zdolności ( Bułgaria, Polska, Słowenia ) lub koncentrowały się przede wszystkim na wymianie najlepszych praktyk z innymi państwami członkowskimi, w tym na środkach przygotowawczych służących lepszej współpracy z państwami trzecimi ( Łotwa, Republika Czeska i Zjednoczone Królestwo ).

A. Wspólne loty

Zasadniczo państwa członkowskie finansowały wyłącznie jeden lot lub niewielką ich liczbę. Łączny wkład UE przeznaczony na wspólne loty wyniósł około 3,6 mln EUR. Loty te stanowiły uzupełnienie lotów koordynowanych przez Frontex.

B. Inne formy współpracy

W Estonii sfinansowano projekt służący poprawie współpracy operacyjnej w zakresie otrzymywania dokumentów podróży między służbami konsularnymi na Łotwie, Litwie i w Estonii, z jednej strony, oraz ze służbami imigracyjnymi w państwach trzecich, z drugiej.

Przykłady projektów realizowanych w ramach priorytetu 3

A. Innowacyjne sposoby i środki doradzania i udzielania informacji potencjalnym osobom powracającym

Dzięki dwóm projektom na 2008 r. Bułgaria przeprowadziła kampanię informacyjną promującą dobrowolne powroty [nagrania wideo, program dokumentalny, 53 000 materiałów informacyjnych (ulotek, tablic ogłoszeniowych i broszur)] i poprawiła współpracę w tym obszarze między organizacjami pozarządowymi, IOM i władzami. Podobnie w Republice Czeskiej odbyła się obejmująca cały kraj kampania przy wykorzystaniu zasobów na lata 2008 i 2009.

W związku z tym, że na terenie całych Włoch nie funkcjonował system systematycznego informowania i udzielania porad dotyczących powrotów, przeznaczono środki z Funduszu na utworzenie „sieci konsultacyjnej” samorządów terytorialnych i organizacji pozarządowych na terytorium tego państwa w celu zorganizowania spotkań informacyjnych i podnoszących świadomość oraz opracowania i rozpowszechnienia materiałów informacyjnych sporządzonych w wielu wersjach językowych. Ponadto w kolejnym projekcie w ramach programu na 2009 r. przeprowadzono szkolenia personelu w sieci konsultacyjnej oraz zorganizowano seminaria z udziałem przedstawicieli państw trzecich. Projekty obejmują – w ramach priorytetu 4 – zestawienie społeczności migrantów w celu wprowadzenia skuteczniejszych metod rozpowszechniania wśród populacji docelowej, a także spotkania służące wymianie praktyk i doświadczeń w zakresie powrotów między wszystkimi podmiotami; dzięki wspomnianym projektom stworzono podstawy dla wspomagania dobrowolnych powrotów we Włoszech.

W ramach programu na 2009 r. w Grecji udzielono – po odbyciu wizyt studyjnych do innych państw członkowskich – wsparcia na rzecz strategicznego rozwoju wspomaganych dobrowolnych powrotów poprzez współfinansowanie kampanii informacyjnej oraz udzielenie pomocy 300–400 osobom udającym się w podróż do swojego kraju. W następstwie pozytywnych wyników tego projektu pilotażowego przekierowano zasoby uwolnione w ramach zweryfikowanego programu na zapewnienie dodatkowym kilkuset osobom podobnego wsparcia oraz konkretnej pomocy po powrocie w formie drobnych kwot pieniężnych. Celem władz Grecji jest znaczne zwiększenie pomocy publicznej na rzecz takich operacji dobrowolnych powrotów w nadchodzących latach, przy wykorzystaniu środków Funduszu.

B. Innowacyjne zachęty służące zwiększaniu liczby dobrowolnych powrotów z poszanowaniem godności osób uczestniczących (w szczególności reintegracja)

W ramach priorytetu 3 w Austrii, Belgii, Francji, Hiszpanii, na Litwie, w Niemczech, Republice Czeskiej i na Węgrzech sfinansowano projekty dotyczące pomocy w zakresie reintegracji (w tym szkolenia, tworzenie projektów biznesowych, wspieranie nowych przedsiębiorstw i oceny sprawdzające w kraju powrotu itp.).

We Francji w ramach każdego programu wspierano środki w zakresie reintegracji, aby wzmocnić stały charakter powrotu do określonych państw afrykańskich. W zgodzie z indywidualnymi planami przyjmowania i powrotów osoby powracające miały możliwość podjęcia działalności zarobkowej i otrzymania wsparcia na założenie działalności in situ .

W Szwecji priorytet 3 wspierano w ramach 9 z 13 projektów. Łączyło je ukierunkowanie na nowe sposoby współpracy między różnymi jednostkami. W ramach jednego projektu nawiązano współpracę między Izbą Handlową a organami imigracyjnymi w pewnym państwie afrykańskim. Przeprowadzono sesje informacyjne i szkoleniowe dla 200 obywateli tego państwa; opracowano indywidualne plany biznesowe i zorganizowano wizyty dla 15 osób, aby mogły przygotować się in situ . W ramach projektu udzielono wsparcia ośrodkom edukacyjnym w tym państwie.

W Belgii priorytet 3 wspierano w ramach 22 z 35 projektów objętych oboma programami. Celem niektórych projektów była poprawa strategii powrotów i ogólne pobudzenie budowania zdolności w państwie, na przykład w ramach programu edukacyjnego dla doradców ds. indywidualnych powrotów. W obu programach w ramach tego priorytetu wspierano konkretne środki w zakresie reintegracji o łącznym budżecie 2,5 mln EUR, do których należały:

- środki w zakresie budowania zdolności (w kontekście opracowywania nowych metodyk – z jednej strony projekt badawczy dotyczący najlepszych praktyk w dziedzinie powrotów i reintegracji osób niepełnosprawnych umysłowo i fizycznie w sześciu państwach członkowskich, a z drugiej strony projekty ukierunkowane na usunięcie słabych stron w zakresie zdolności pozarządowych partnerów w dziedzinie reintegracji, mających udział w krajowej strategii wspomaganych dobrowolnych powrotów); oraz

- wsparcie indywidualnych operacji powrotów imigrantów, wykraczające poza obecne podejście do reintegracji, w połączeniu z opracowaniem nowych metodyk (cztery projekty IOM służące opracowaniu dostosowanych do potrzeb pakietów pomocy jako innowacyjne uzupełnienie obowiązującego ogólnego programu reintegracji oraz dwa projekty Caritas skierowane do konkretnych grup/państw docelowych dotyczące bardziej kompleksowego programu wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów, w tym wsparcia w zakresie reintegracji i działań następczych w państwie docelowym).

W Niemczech priorytet 3 wspierano w ramach 44 z 99 projektów objętych oboma programami na łączną kwotę 5,6 mln EUR (około 41 % łącznego budżetu przeznaczonego na Fundusz). Z wyjątkiem dwóch projektów dotyczących dokumentów podróży innowacyjne plany powrotów i inne środki służące zwiększeniu liczby dobrowolnych powrotów były współfinansowane. W przypadku niektórych projektów nacisk kładziono na określone grupy docelowe lub kraje powrotu, w przypadku innych – na nowe formy pomocy w zakresie reintegracji.

C. Testowanie nowych metod pracy w celu przyspieszenia procesu wydawania dokumentów osobom powracającym

Zgodnie z programami na współpracę z państwami trzecimi przeznaczono około 5,5 mln EUR, jednak powyższa kwota odnosi się również do projektów dotyczących innych priorytetów. W ramach priorytetu 3 wiele państw członkowskich przeprowadziło projekty mające na celu rozwinięcie skutecznej, stabilnej i długotrwałej współpracy operacyjnej z władzami w państwach trzecich służącej otrzymywaniu dokumentów podróży i zapewnieniu szybkich i udanych wydaleń. Poniżej podano przykłady ilustrujące zakres, w jakim wsparcie finansowe zostało wykorzystane w innowacyjny sposób i przyniosło bezpośrednie wyniki:

- w Rumunii opracowano nowy mechanizm współpracy z misjami dyplomatycznymi państw trzecich nieposiadających żadnej ambasady w tym państwie. W około 15 misjach pracownicy mogli po raz pierwszy omówić konkretne przypadki z organami imigracyjnymi państw trzecich. W wyniku rozmów przyspieszono procedury i poprawiono stosunki robocze;

- w Polsce zasoby w ramach programów na lata 2008 i 2009 wykorzystano na opracowanie specjalnego programu na rzecz ułatwienia stosunków roboczych z organami imigracyjnymi z jednego kluczowego państwa trzeciego w drodze regularnych wizyt ekspertów tych organów w Polsce i rewizyt polskich władz. Pokryto koszty podróży i świadczenia, a także transport potencjalnych osób powracających z ośrodków detencyjnych do obiektów wykorzystywanych w celu identyfikacji. Nawiązanie bezpośrednich i regularnych kontaktów znacznie ułatwiło proces readmisji i przyczyniło się do utworzenia podstawy do skutecznej, stabilnej i długotrwałej współpracy;

- w Słowenii w ramach działania mającego na celu poprawę współpracy z państwami trzecimi w zakresie identyfikacji nawiązano współpracę z organizacjami pozarządowymi i ustanowiono sieć tłumaczy, aby zapewnić władzom wsparcie w komunikacji z osobami potencjalnie powracającymi;

- w Hiszpanii wykorzystano Fundusz na udzielanie systematycznego wsparcia na rzecz serii seminariów szkoleniowych dla organów imigracyjnych z około dziesięciu różnych afrykańskich krajów pochodzenia, organizowanych zarówno w tych państwach, jak i w Hiszpanii. W wyniku wzajemnego zaufania osiągniętego w ramach swobodnych warunków operacyjnych, poprawie uległy komunikacja i współpraca;

- w Szwecji celem jednego projektu było zwiększenie liczby sposobów identyfikacji obywateli państw trzecich w drodze spotkań władz z organem imigracyjnym, którego siedziba mieści się w międzynarodowym porcie lotniczym kluczowego dla Szwecji kraju pochodzenia; readmisji do tego kraju towarzyszyły dotychczas trudności.

D. Inne innowacyjne środki

Z finansowania na 2009 r. władze Grecji przeprowadziły wizyty studyjne do innych państw członkowskich w celu opracowania krajowej strategii promowania dobrowolnych powrotów.

Na Węgrzech przeprowadzono dwie misje informacyjne w państwie trzecim o szczególnym znaczeniu w celu sporządzenia kompleksowego i aktualnego sprawozdania na temat danego kraju, które ma przyczynić się do poprawy jakości doradztwa. Misje przygotowano we współpracy z ekspertami z innych państw członkowskich i IOM.

W niektórych państwach działania w ramach tego priorytetu koncentrowały się na zarządzaniu informacjami. W Belgii opracowano narzędzia informatyczne na potrzeby zarządzania przypadkami w ośrodkach zamkniętych celem usprawnienia współpracy między organami ds. imigracji a organami policji oraz na potrzeby centralnego gromadzenia i analizy danych dotyczących nielegalnego pobytu. W Hiszpanii był to zintegrowany system informatyczny służący do zarządzania programem dobrowolnych powrotów.

Przykłady projektów realizowanych w ramach priorytetu 4

A. Ocena i badania

W ramach tego priorytetu badania przeprowadziła dosyć duża część państw członkowskich:

- Austria sfinansowała projekt mający na celu porównanie podejmowanych na szczeblu krajowym działań w zakresie dobrowolnych powrotów pod względem populacji docelowej, kosztów, mechanizmów współpracy, a także rozwój synergii i ekonomii skali;

- Bułgaria opracowała zintegrowaną strategię służącą jako podstawa jej krajowego programu strategicznego w zakresie zintegrowanego zarządzania powrotami imigrantów w latach 2011–2013. Opracowano plan działania w celu jego wdrożenia oraz przeprowadzono dalsze badania dotyczące najlepszych praktyk w innych państwach członkowskich za pośrednictwem grupy roboczej obejmującej również organizacje pozarządowe;

- Portugalia na podstawie rozmów z zainteresowanymi stronami sporządziła „mapę” społeczności imigrantów oraz ich sposobów zdobywania informacji; celem tych badań było lepsze rozpowszechnianie wiedzy o możliwościach realizowanego przez Portugalię programu powrotów wśród społeczności migrantów.

B. Działania w zakresie szkoleń i wymiany

W ramach projektów szkoleniowych zasadniczo finansowano szkolenia oficerów policji (eskorta) na temat standardów i najlepszych praktyk w zakresie przymusowych powrotów ( Cypr, Litwa, Rumunia, Słowacja, Włochy ), szkolenia personelu różnych organów krajowych na temat ogólnego zarządzania powrotami imigrantów ( Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja ); kursy językowe ( Łotwa, Słowacja, Słowenia ); projekty szkoleniowe dotyczyły także norm w zakresie praw człowieka lub powrotów ( Bułgaria, Węgry ). W Grecji odbyła się seria seminariów szkoleniowych dla oficerów policji na temat różnych aspektów zarządzania powrotami imigrantów, w tym praktyk w zakresie eskortowania, procedur readmisji, norm w zakresie praw człowieka oraz traktowania osób wymagających szczególnej troski. Projekty dotyczyły stosunkowo niewielkiej kwoty, jednak systematyczne i kompleksowe podejście było innowacyjne. W Polsce pewna fundacja zorganizowała szkolenia personelu mające na celu poprawę usług w małych ośrodkach w określonym regionie graniczącym z Ukrainą oraz opublikowała przewodnik na temat dobrych praktyk.

Państwa członkowskie wykorzystywały Fundusz, aby umożliwić pracownikom wyciąganie wniosków z doświadczeń innych państw członkowskich. Węgry sfinansowały wizyty studyjne w szeregu państw członkowskich, zarówno dla personelu organów wykonawczych, jak i dla personelu organów sądowych zajmującemu się zagadnieniem powrotów, natomiast Litwa sfinansowała tego rodzaju wizyty dla osób towarzyszących osobom powracającym oraz dla personelu organów ds. powrotów. Łotwa wydała 53 % swoich zasobów na 2008 r. na trzy projekty w ramach tego priorytetu: jeden z nich dotyczył seminariów na temat najlepszych praktyk i wizyt w innych państwach członkowskich, drugi – szkoleń na temat zarządzania powrotami imigrantów dla straży granicznej i organów imigracyjnych, a trzeci – kursów językowych dla pracowników zajmujących się zarządzaniem powrotami imigrantów. Ponadto różne projekty szkoleniowe obejmowały uczestnictwo i wkład ekspertów z innych państw członkowskich.

Do tej pory środków z Funduszu nie przeznaczano w poszczególnych państwach na organizację szczególnych szkoleń w zakresie stosowania dyrektywy w sprawie powrotów dla pracowników zajmujących się przedmiotową tematyką, chociaż Węgry zorganizowały konferencję państw członkowskich poświęconą tej dyrektywie. Prawdopodobnie konferencja odbyła się zbyt wcześnie, biorąc pod uwagę fakt, że termin transpozycji upływał w dniu 24 grudnia 2010 r.

OGÓLNA WSTĘPNA OCENA WDROŻENIA

Uwagi państw członkowskich

Uwagi dotyczące osiągniętych wyników

Ogólna ocena państw członkowskich dotycząca wdrażania Funduszu była (częściowo) pozytywna. Państwa poinformowały, że przynajmniej w przypadku programu na rok 2008, który został zakończony w okresie sprawozdawczym, zasadniczo osiągnięto pożądane rezultaty zdefiniowane w strategii wieloletniej.

Kilka państw członkowskich podkreśliło w tym kontekście szczególne osiągnięcia związane z dobrowolnym powrotem: opracowanie całościowego podejścia w krajowych strategiach wspierania dobrowolnego powrotu (Włochy); zwiększenie potencjału umożliwiającego przeprowadzanie działań w zakresie wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów (Estonia, Malta i Rumunia); wdrożenie programów wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów, w tym zastosowanie nowych narzędzi, strony internetowej i bezpłatnej infolinii, jak również ocena programów (Węgry); wzmocnienie struktur doradczych, podniesienie efektywności istniejącego programu wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów (Niemcy); fakt, że dzięki Funduszowi większa liczba migrantów miała możliwość dobrowolnego powrotu (Hiszpania) lub że wielu obywateli państw trzecich mogło w godny i zorganizowany sposób powrócić na stałe do kraju pochodzenia oraz otrzymać pomoc na reintegrację po powrocie (Zjednoczone Królestwo).

Ponadto znaczna liczba państw członkowskich wskazała na użyteczność Funduszu w zakresie wspierania społeczeństwa obywatelskiego w przyczynianiu się do dobrowolnych powrotów. Polska podkreśliła, że bez pomocy Funduszu organizacje pozarządowe nie dysponowałyby wystarczającymi zasobami, aby podejmować działania w zakresie dobrowolnych powrotów, zaś Rumunia odniosła się do pierwszych etapów tworzenia partnerstw z organizacjami pozarządowymi w ramach Funduszu, a Portugalia – do możliwości dalszego ulepszania sieci dobrowolnych powrotów w tym kraju dzięki Funduszowi.

Uwagi dotyczące wyzwań pojawiających się w trakcie wdrażania

Jednocześnie liczne państwa członkowskie zwróciły uwagę na wyzwania napotkane w trakcie wdrażania pierwszych dwóch programów.

- Po pierwsze – z pewnością w odniesieniu do programu na 2008 r. – opóźnienia w zatwierdzaniu programów rocznych miały wpływ na okres wdrażania, a w niektórych państwach członkowskich również na wielkość rzeczywiście przyznanego i wydatkowanego przydziału. Działania w ramach dwóch pierwszych programów były często realizowane równolegle, w bardzo napiętym okresie wdrażania. Państwa członkowskie, które wykazały się dobrym planowaniem lub planowaniem na przyszłość, zdołały wykorzystać cały wkład UE.

- Po drugie, przepisy wykonawcze, a w szczególności zasady dotyczące kwalifikowalności wydatków, były postrzegane jako zbyt skomplikowane. Wiele państw członkowskich uznało, że wynikające z nich obciążenie administracyjne związane z wytycznymi, kontrolami zarządzania i audytami było nieproporcjonalne do celów realizacji skutecznego programu finansowania w świetle wielkości przydziałów.

- Po trzecie, otwarte i szeroko zakrojone procedury wyboru nie zawsze prowadziły do trafnych wniosków dotyczących projektów. Mogło to być skutkiem działania czynników o charakterze krajowym, takich jak ograniczona liczba potencjalnych podmiotów kwalifikujących się do realizowania projektów w ramach Funduszu lub wyrażających taką chęć, szczególne ograniczenia administracyjne i związane ze sprawozdawczością, wynikające z przepisów krajowych czy też ramy czasowe dla skutecznego wdrażania projektów itp. Jednak również organizacje potencjalnie składające wnioski mogły postrzegać zasady UE jako uciążliwe – w szczególności chodzi tu o wymagania dotyczące ścieżki audytu i sporządzania dokumentacji czy też ograniczenia w zakresie kwalifikowalności. Przykładowo, koszt poniesiony z tytułu pomocy na reintegrację po powrocie był ograniczony do sześciu miesięcy, co czasami utrudniało stosowanie odpowiednio dostosowanych rozwiązań.

W związku z powyższym państwa członkowskie czuły się zmuszone do dokonania przeglądu programów rocznych, aby zapewnić optymalne wykorzystanie wkładu UE. W programie rocznym na 2008 r. Komisja zatwierdziła 10 zmienionych programów, z których co najmniej pięć miało pierwotnie na celu dostosowanie programu przy uwzględnieniu wyników otwartego zaproszenia do składania wniosków, a kolejne trzy były wynikiem przeglądów krajowego planowania budżetowego.

W celu złagodzenia tych wyzwań, a także w oparciu o informacje zwrotne z państw członkowskich Komisja znacznie uprościła ogólne ramy zasad kwalifikowalności wydatków, wydłużyła okres finansowania pomocy na reintegrację po powrocie do jednego roku, wydłużyła okres kwalifikowalności z 2 do 2,5 roku i przewidziała więcej czasu na składanie przeglądów programów, co pozwoliło na lepszą absorpcję wkładu UE. Ponadto, ponieważ Fundusz jest nowym instrumentem finansowym UE, Komisja konsekwentnie udzielała dodatkowego wsparcia poszczególnym państwom członkowskim doświadczającym początkowych trudności. Skutki tych zmian będą niewątpliwie bardziej widoczne w odniesieniu do wdrażania programów na 2010 r. i kolejne lata.

Ocena dokonana przez Komisję

Po dokonaniu przeglądów sprawozdań państw członkowskich, a także po uwzględnieniu innych informacji, w tym informacji z misji obserwacyjnych, Komisja stwierdziła, że – mimo początkowych trudności oraz pewnych konkretnych problemów związanych z zasadami i wdrażaniem – Fundusz realizuje założony cel jakim jest przyspieszenie wdrażania zintegrowanego zarządzania powrotami imigrantów w państwach członkowskich.

- W kilku państwach członkowskich dzięki konkretnym kampaniom informacyjnym udostępniono dalsze informacje o możliwościach powrotu i rozpowszechniono je szeroko wśród społeczności migrantów w tych państwach. W niektórych przypadkach powyższe działania informacyjne były oparte na praktycznych doświadczeniach osób, które powróciły do swoich krajów pochodzenia i których reintegracja w tych krajach była pomyślna.

- Fundusz wspierał wprowadzenie lub konsolidację praktyk zarządzania powrotami imigrantów, które wcześniej w wielu państwach członkowskich praktycznie nie istniały. W oparciu o projekty skutecznie wzmocniono potencjał służb rządowych – we współpracy z organizacjami pozarządowymi lub IOM – do zachęcania migrantów i osób ubiegających się o azyl do dobrowolnego powrotu. Programy wspomaganych dobrowolnych powrotów imigrantów zostały skonsolidowane lub wydłużone , aby można było objąć pomocą większą liczbę obywateli państw trzecich. Szereg projektów w zakresie doradztwa i reintegracji wspierało rozwój innowacyjnych i bardziej dostosowanych narzędzi zarządzania powrotami imigrantów, które mogą zostać wdrożone w rozszerzonym zakresie w nadchodzących latach.

- Dodatkowo dzięki Funduszowi państwa członkowskie mogły zaoferować liczniejsze bądź wyższe zachęty finansowe lub wsparcie dla osób powracających na podjęcie działań generujących dochody, zapewniając tym samym trwałość powrotu.

- W obszarze przymusowego powrotu Fundusz był spójny z działaniami agencji Frontex dotyczącymi koordynowania wspólnych operacji powrotów imigrantów. Państwom członkowskim udało się wykorzystać zasoby Funduszu na krajowe i wspólne loty, które uzupełniały wysiłki podejmowane przez agencję.

- Ponadto projekty polegające na współpracy między państwami członkowskimi i krajami powrotu przyniosły wzrost liczby wydaleń dzięki poprawie ustaleń roboczych z państwami trzecimi dotyczących identyfikacji i wydawania dokumentów podróży.

- Fundusz stworzył również możliwości dalszej wymiany doświadczeń między państwami członkowskimi. Mniej doświadczone państwa członkowskie wykorzystują to finansowanie, ucząc się od państw członkowskich mających długie i trwałe doświadczenia.

Pod względem wyników Fundusz doprowadził zatem bez wątpienia do optymalizacji środków na wspomagane dobrowolne powroty, skrócenia długości pobytów w ośrodkach recepcyjnych lub detencyjnych, lepszego rozpowszechnienia informacji na temat możliwości powrotu wśród docelowej społeczności oraz do zwiększenia liczby obywateli państw trzecich, którzy rzeczywiście wybierają opcję dobrowolnego powrotu, korzystając z bardziej godnego rozwiązania i lepszych perspektyw, niż w przypadku przymusowego wydalenia.

UWAGI KOŃCOWE I ZALECENIA

Możliwe ulepszenia w pozostałej części okresu wieloletniego

Powyższą ocenę oparto tylko na dwóch pierwszych latach programowania Funduszu, przy braku dostępnych sprawozdań końcowych. Termin przedłożenia niniejszego sprawozdania został wybrany tak, by wspomóc Parlament Europejski i Radę przy przygotowaniach do kolejnych wieloletnich ram finansowych, a nie by zapewnić całościową i ostateczną ocenę.

Przedstawione wyniki mogą nie być reprezentatywne. Pierwsze dwa programy roczne zostały opracowane i wdrożone pod znaczną presją czasu i przy niewielkim doświadczeniu w obszarze zarządzania dzielonego [projekty dotyczące dobrowolnych powrotów dla konkretnych grup docelowych w ramach programów Europejskiego Funduszu Powrotu Imigrantów (2000–2007)], a także jedynie niewielkim doświadczeniu w obszarze projektów transnarodowych w ramach zarządzania bezpośredniego (2005–2007).

Programowanie na 2010 r. przebiegło znacznie szybciej. Dzięki doświadczeniom zdobytym w przedmiotowej pierwszej fazie i korzyściom odniesionym ze zmian w przepisach wykonawczych państwa członkowskie mają dobrą pozycję startową, umożliwiającą dalszą optymalizację wykorzystania funduszy.

W przyszłości programy mogłyby promować bardziej strategiczne skoncentrowanie się na normach UE oraz bardziej systematycznie dążyć do zacieśniania współpracy między państwami członkowskimi. Wdrażanie działań przebiegałoby lepiej dzięki bardziej stabilnemu planowaniu finansowemu i długoterminowemu, a także wysiłkom mającym na celu skuteczniejsze przekazywanie informacji o wynikach pomiędzy zainteresowanymi stronami oraz na zewnątrz.

- Ponieważ upłynął już ostateczny termin transpozycji dyrektywy w sprawie powrotów, obecnie funkcjonują dwa podstawowe elementy unijnej polityki w zakresie powrotów – Fundusz i dyrektywa. Dzięki wzrostowi przydziałów w nadchodzącym okresie w ramach Funduszu państwa członkowskie otrzymają środki na zagwarantowanie przestrzegania kluczowych wymogów zawartych w dyrektywie, jak również bliźniaczych zasad – nadrzędności dobrowolnego powrotu oraz humanitarnego i godnego traktowania osób potencjalnie powracających – jako podstawy zarządzania powrotami imigrantów w całej UE. W związku z powyższym państwa członkowskie mogą wzmóc wysiłki w zakresie dobrowolnych powrotów, odnowić i zmodernizować ośrodki detencyjne dla małoletnich i rodzin, opracować programy szkoleniowe dotyczące norm UE i nowych narzędzi monitorowania i oceny oraz zapewnić lepszą obsługę okresu dobrowolnego wyjazdu wskazanego w dyrektywie i – w stosownych przypadkach – czasu po tym okresie, dokonując tego z wykorzystaniem najlepszych możliwych usług w zakresie doradztwa i wspomaganych dobrowolnych powrotów.

- Wykorzystując Fundusz, państwa członkowskie będą mogły osiągnąć znacznie więcej na rzecz promowania praktycznej współpracy i ograniczenia przypadków powielania działań podejmowanych we współpracy z państwami trzecimi, szkoleń oraz gromadzenia informacji dotyczących sytuacji w krajach powrotu. Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie wielokrotnie nalegały na poszerzenie współpracy dotyczącej dokumentów podróży, kontaktów z państwami trzecimi, procedur readmisji itp. Stosunkowo niewielkie przydziały przeznaczone na priorytet 2 nie odpowiadają skali tego wyzwania. Jak dotąd żadne państwa członkowskie nie wdrożyły projektów, które łączyłyby dostosowane do potrzeb plany powrotu, strategie reintegracji, misje monitorowania lub współpracę ze służbami konsularnymi w odniesieniu do konkretnych krajów powrotu. Chociaż projekty takie mogą wymagać w pewnym zakresie większej koordynacji lub równoważenia różnych krajowych systemów finansowania, potrzeby współpracy nie można spełniać wyłącznie w ramach działań wspólnotowych oraz budżetu Frontexu w zakresie wspólnych lotów. Zachęca się państwa członkowskie do lepszego wykorzystywania wszystkich możliwości Funduszu, aby możliwa była bardziej aktywna współpraca. Konsekwencją, a jednocześnie dodatkowym uzasadnieniem dla wartości dodanej zasobów UE w tym obszarze, będzie ekonomia skali.

- Uznaje się, że mechanizmy realizacji Funduszu – programy roczne zatwierdzane każdego roku – niekoniecznie dobrze służą wspieraniu powtarzających się działań, takich jak operacje dobrowolnych powrotów i (wspólne) operacje przymusowych powrotów imigrantów. Państwa członkowskie mogłyby w większym stopniu wykorzystywać możliwości tworzenia projektów wieloletnich, np. programów wspomaganych dobrowolnych powrotów z elementem reintegracji, zgodnie z ramami prawnymi, co zmniejszyłoby również częstotliwość występowania procesów selekcji oraz umożliwiło ustanowienie stabilnego wieloletniego planowania finansowego.

- Efekty edukacyjne Funduszu można dodatkowo wzmocnić. Aby zachęcić do tworzenia innowacyjnych i skutecznych projektów oraz promować potencjał w zakresie wymiany informacji, państwa członkowskie powinny dzielić się większą ilością informacji na temat projektów w układach zarówno dwustronnych, jak i wielostronnych. Zagadnienie to powinno znaleźć się w zakresie odpowiedzialności zainteresowanych ministerstw i wykraczać poza obszar wyznaczonych „organów odpowiedzialnych” lub beneficjentów projektu. Korzyści mogą być szczególnie duże w obszarze reintegracji, gdzie można wiele zyskać dzięki wymianie informacji, ponieważ bardziej skuteczne są projekty, w których odchodzi się od zachęt czysto finansowych (kwoty ryczałtowe) w stronę bardziej zindywidualizowanej i dopasowanej strategii odbudowywania życia osób powracających. Dla ułatwienia tego procesu do 2012 r. Komisja ustanowi między innymi sieć ds. dobrowolnych powrotów przy wykorzystaniu działań wspólnotowych na 2010 r., utworzy bazę danych dla państw członkowskich zawierającą informacje na temat sfinansowanych projektów oraz przygotuje materiały i imprezy informacyjne dotyczące Funduszu.

- Uznając znaczenie IOM dla wspierania działań w państwach członkowskich w ramach Funduszu, Komisja będzie też dalej podejmować wysiłki mające na celu wzmocnienie stosunków roboczych z IOM w ramach stałego dialogu dotyczącego polityki migracyjnej oraz rozwoju globalnego podejścia do kwestii migracji.

7.2. Przygotowania do pierwszej oceny ex-post (2012 r.)

Kolejnym przełomowym etapem dla Funduszu jest sprawozdanie z oceny ex-post za lata 2008–2010[15]. Zgodnie z aktem podstawowym termin złożenia Komisji sprawozdania przypada na dzień 31 grudnia 2012 r.

Obecnie trwają przygotowania do jego sporządzenia. Niestety nie można racjonalnie oczekiwać, że państwa członkowskie przedstawią sprawozdania na temat wyników programu rocznego na 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., jak przewidziano w akcie podstawowym, ponieważ okres kwalifikowalności dotyczący 2010 r. kończy się w drugiej połowie 2012 r. Aby zapewnić kompletność danych za 2010 r. państwa członkowskie otrzymają zatem polecenie przedłożenia informacji do końca października 2012 r.

Opierając się na treści niniejszego sprawozdania okresowego, w ocenie ex-post za okres 2008–2010 można przedstawić bardziej szczegółowy obraz interwencji Funduszu na poziomie krajowym i unijnym, jeżeli chodzi o wyniki, skutki i ogólny wpływ na zastosowanie norm UE dotyczących powrotów oraz zintegrowanego zarządzania powrotami imigrantów w państwach członkowskich. Dlatego też ogólne cele tej oceny mogą przedstawiać się następująco:

- identyfikacja konkretnych rezultatów, takich jak liczba obywateli państw trzecich, do których dotarto bezpośrednio dzięki działaniom związanym z operacjami i pomocy w ramach Funduszu, oraz liczba obywateli państw trzecich objętych bezpośrednio i pośrednio wszystkimi działaniami finansowymi (w tym ogólnymi środkami budowania zdolności, współpracą z państwami trzecimi i współpracą z innymi państwami członkowskimi) z wykorzystaniem wspólnej metodyki;

- wyraźne rozróżnienie między wynikami osiągniętymi w ramach operacji przymusowych i dobrowolnych powrotów oraz w odniesieniu do różnych kategorii grup docelowych, np. rozróżnienie pomiędzy osobami ubiegającymi się o azyl, których wnioski zostały odrzucone, i uchodźcami z jednej strony, a nielegalnymi migrantami, w tym osobami nadmiernie przedłużającymi pobyt, z drugiej strony;

- ocena stopnia, w jakim interwencje Funduszu przyczyniły się do ogólnego rozwoju systemu powrotów w poszczególnych krajach, z uwzględnieniem strategii ustanowionej w programie wieloletnim i konkretnych zidentyfikowanych celów krajowych;

- ocena stopnia, w jakim interwencje Funduszu przyczyniły się do zastosowania norm UE, w szczególności dyrektywy w sprawie powrotów; a także

- pomiar wartości osiągniętych w związku ze stosunkiem przydziałów UE w ramach Funduszu do całości krajowych wkładów (finansowych i innych) oraz identyfikacja wszelkich innych istotnych czynników mających wpływ na interwencję.

[1] COM(2005)123 wersja ostateczna.

[2] Decyzja nr 575/2007/WE, Dz.U. L 144 z 6.6.2007, s. 45.

[3] Artykuł 50 ust. 3 lit. a) aktu podstawowego.

[4] Zestawienie oraz sprawozdania krajowe można znaleźć pod adresem http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm.

[5] Artykuł 51 aktu podstawowego.

[6] Zob. m.in. ocenę końcową Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w latach 2005–2007, COM(2011) 2 wersja ostateczna.

[7] Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98.

[8] Dz.U. L 330 z 15.12.2007, s. 48.

[9] Ocena działań przygotowawczych jest dostępna pod adresem http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm

[10] Dalsze informacje można znaleźć w dokumentach COM(2011)448 i SEC(2011)0940 w sprawie stosowania kryteriów podziału środków między państwami członkowskimi w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych, Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich oraz Europejskiego Funduszu Powrotów Imigrantów.

[11] Decyzja nr 458/2008/WE, Dz.U. L 167 z 27.6.2008, s. 135.

[12] Dane liczbowe z 2011 r. oparto na projektach programów znajdujących się w trakcie procesu zatwierdzenia.

[13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies .

[14] Niektóre z tych projektów są jednak projektami innowacyjnymi w ramach priorytetu 3.

[15] Artykuł 50 ust. 3 lit. c) aktu podstawowego Funduszu Powrotów Imigrantów