[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 23.10.2007

SEK(2007) 1393

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Towarzyszący dokumentowi :

Wniosek DYREKTYWA RADY w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli krajów trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z krajów trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim

PODSUMOWANIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2007) 638 wersja ostateczna}{SEK(2007) 1408}

1. Wprowadzenie

Rada Europejska w konkluzjach przyjętych na szczycie w Tampere w 1999 r. po raz pierwszy uznała konieczność zapewnienia sprawiedliwego traktowania obywateli krajów trzecich, którzy legalnie przebywają na terytorium państw członkowskich, poprzez przyznanie im praw porównywalnych do praw obywateli UE. Niniejszy dokument stanowi podsumowanie sprawozdania z oceny skutków, w którym przeanalizowano różne warianty polityczne mające stanowić odpowiedź na powyższe potrzeby i służące zapewnieniu wspólnego zbioru praw wszystkim pracownikom z krajów trzecich legalnie przebywającym w UE, którzy nie uzyskali jeszcze statusu rezydenta długoterminowego.

Sprawozdanie opiera się na wynikach konsultacji z państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi osobami. Dane w nim zawarte uzyskano w toku konsultacji oraz studiów przypadku i z kwerend literatury przeprowadzonych na potrzeby zewnętrznego badania zleconego przez Komisję. W badaniu i sprawozdaniu uwzględniono informacje uzyskane od Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równych Szans oraz od zespołu kierującego, złożonego z przedstawicieli różnych służb, który został powołany przez Dyrekcję Generalną ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa.

2. Określenie problemu

2.1 . Kontekst

W planie polityki w dziedzinie legalnej migracji[1] zawarto wstępny opis planów Komisji oraz określono szereg działań i inicjatyw legislacyjnych, a także zaproponowano następujące podejście: otwarcie szczególnych kanałów legalnej migracji (pracownicy wysoko wykwalifikowani, pracownicy sezonowi, absolwenci odbywający staż i osoby przeniesione w ramach przedsiębiorstwa) oraz opracowanie ogólnej dyrektywy dotyczącej praw pracowników z krajów trzecich. Ta ostatnia ma stanowić podstawę dyrektyw dotyczących bardziej szczegółowych kwestii. Innymi słowy, nie zaproponowano horyzontalnych aktów prawnych dotyczących warunków pobytu pracujących obywateli krajów trzecich na terytorium UE. Zamiast tego dyrektywy dotyczące szczególnych obszarów miałyby regulować przyjmowanie niektórych kategorii migrantów, a podstawą do określenia praw pracowników z krajów trzecich na szczeblu UE byłoby horyzontalne prawodawstwo wspólnotowe.

2.2. Kwestia/problem wymagający podjęcia działań – luka w zakresie praw i nieskuteczne krajowe procedury przyjmowania

Luka w zakresie praw

Analiza obowiązującego wspólnotowego dorobku prawnego i ustawodawstwa krajowego państw członkowskich oraz umów międzynarodowych wykazała różnicę („lukę”) w zakresie praw między pracownikami z krajów trzecich a obywatelami UE/obywatelami danego państwa członkowskiego i rezydentami długoterminowymi.

Obecnie jedynie prawo krajowe gwarantuje pracownikom z krajów trzecich zasadę równego traktowania w zakresie warunków pracy i prawa do zabezpieczenia społecznego, a różne wielostronne umowy zawierane przez WE zapewniają przestrzeganie tej zasady w odniesieniu do szczególnych kategorii pracowników z krajów trzecich. Niektóre kategorie pracowników z krajów trzecich, ze względu na swój status (rezydenci długoterminowi) lub obywatelstwo (osoby z krajów, które podpisały umowy wielostronne z UE i jej państwami członkowskimi, takich jak państwa EFTA i Turcja), mogą domagać się szerszego zakresu uprawnień na podstawie prawa wspólnotowego. Jednakże większość pracowników z krajów trzecich nie ma takiej możliwości. W związku z tym, w braku ogólnych horyzontalnych przepisów wspólnotowych, prawa pracowników z krajów trzecich mogą znacznie się różnić się w zależności od ich obywatelstwa i od państwa członkowskiego, w którym przebywają. Prowadzi to do braku pewności prawnej dla pracowników z krajów trzecich i stawia ich w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z pracownikami, których prawa wyraźnie określono. Taki stan rzeczy jest niezgodny z celem określonym w Tampere, który dotyczył przyznania obywatelom krajów trzecich legalnie przebywającym w UE praw i obowiązków porównywalnych do praw i obowiązków obywateli UE.

Złożone i nieskuteczne procedury przyjmowania

Analiza wykazała, że mimo braku prawodawstwa wspólnotowego w tej dziedzinie ponad połowa państw członkowskich wprowadziła już procedurę jednego wniosku lub zamierza zmienić w tym kierunku swój system, natomiast państwa stosujące oddzielne procedury służące uzyskaniu odpowiednio zezwolenia na pracę i pobyt są w mniejszości. Okazało się, że stosowanie oddzielnych procedur powoduje wydłużenie czasu potrzebnego na rozpatrzenie wniosków, zwiększa obciążenie administracyjne oraz koszty ponoszone przez pracodawcę i przyszłego migranta (wynikające z istnienia dwóch różnych procedur).

2.3. Kogo, w jakim stopniu i w jakich państwach członkowskich dotyczy problem? – zakres problemu

Określenie, kogo dotyczy problem luki w zakresie praw i nieskutecznych procedur przyjmowania, jest zadaniem trudnym. Obywatele krajów trzecich pracujący legalnie w UE stanowią bardzo niejednolitą grupę. Nie ma na szczeblu UE danych dotyczących przepływów migracyjnych do państw członkowskich z podziałem na przyczyny migracji (np. w celu podjęcia pracy, w celu połączenia rodziny).[2] W związku z tym sytuację obywateli krajów trzecich w zakresie zatrudnienia na rynku pracy UE przeanalizowano w europejskim badaniu siły roboczej (BSR), w którym rozróżniono pracowników na europejskim rynku pracy ze względu na ich obywatelstwo.

Krótka analiza statystyczna z 2005 r. pozwoliła ustalić, co następuje:

- obywatele krajów trzecich stanowią 3,6 % ludności UE (16 mln osób),

- większość z nich (ok. 12 mln) mieszka w 5 państwach członkowskich (Niemcy, Francja, Hiszpania, Zjednoczone Królestwo i Włochy),

- w poszczególnych państwach członkowskich skupiają się przybysze z różnych krajów, szczególnie w zależności od bliskości geograficznej i więzów historycznych,

- wydaje się, że pracownicy z krajów trzecich dzielą się na dwie grupy: pracowników wysoko wykwalifikowanych oraz osoby o kwalifikacjach niskich i średnich.

3. Cele

Ogólne cele przyjętej strategii są następujące:

1) podjęcie działań w odpowiedzi na sformułowaną w Tampere propozycję przyznania porównywalnych praw poprzez ustanowienie zasady równego traktowania pracowników z krajów trzecich w całej UE;

2) usprawnienie funkcjonowania rynku pracy UE;

3) ochrona pracowników będących obywatelami Unii przed nieuczciwą konkurencją na rynku pracy.

Cele szczegółowe i operacyjne są następujące:

1) ustalenie na szczeblu UE wspólnego podejścia do grupy pracowników z krajów trzecich, którzy przebywają legalnie w UE, ale nie uzyskali jeszcze statusu rezydentów długoterminowych;

2) określenie zbioru praw pracowników z krajów trzecich;

3) zabezpieczenie obywateli UE i rezydentów długoterminowych przed ewentualnymi konsekwencjami konkurowania z tanią i wyzyskiwaną siłą roboczą z zagranicy;

4) zwiększenie przejrzystości wspólnego rynku pracy UE dla pracowników z krajów trzecich.

4. Warianty polityczne

Należy się zastanowić, jaki zasięg powinna mieć interwencja UE. Różnica w zakresie praw przyznanych w państwach członkowskich pracownikom z krajów trzecich i pozostałym kategoriom pracowników jest najbardziej wyraźna, jeżeli chodzi o dostęp do rynku pracy, dostęp do zabezpieczenia społecznego (w szczególności zasiłku dla bezrobotnych, zasiłków rodzinnych i pomocy społecznej), możliwość transferu praw emerytalnych i eksportu praw do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, dostęp do usług publicznych (do służb pośrednictwa pracy i innych usług publicznych, w tym mieszkalnictwa socjalnego). Jeżeli chodzi o złożone i nieskuteczne procedury przyjmowania, powstaje pytanie, jak rozwiązać ten problem.

- Wariant 1 – brak działań.

- Wariant 2 – działania inne niż legislacyjne: komunikacja, koordynacja i współpraca. W tym wariancie nie przewiduje się nowych aktów prawnych dotyczących ogólnie praw pracowników migrujących. Prawa niektórych pracowników z krajów trzecich zostałyby dokładniej określone w prawie krajowym i uwzględnione na szczeblu UE jedynie w ramach szczególnych dyrektyw (np. dotyczących pracowników wysoko wykwalifikowanych), natomiast skupiono by się na działaniach uzupełniających i wspierających, aby zbliżyć przepisy przyjmowane przez państwa członkowskie poprzez gromadzenie i wymianę wiedzy i informacji.

- Wariant 3a – wariant legislacyjny w postaci dyrektywy skoncentrowanej na wspólnych elementach. Wariant ten zapewniłby równe traktowanie obywateli krajów trzecich przyjętych na rynek pracy we wszystkich dziedzinach związanych z zatrudnieniem z wyjątkiem zabezpieczenia społecznego, transferu składek na zabezpieczenia społeczne i świadczeń emerytalnych oraz możliwości korzystania z usług publicznych.

- Wariant 3b – wariant legislacyjny w postaci dyrektywy, zapewniającej równe traktowanie. Wariant ten zapewniłby równe traktowanie obywateli krajów trzecich dopuszczonych do rynku pracy we wszystkich dziedzinach związanych z zatrudnieniem, w tym w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, transferu składek na zabezpieczenia społeczne i świadczeń emerytalnych oraz możliwości korzystania z usług publicznych.

- Wariant 4 – uzupełniający wariant legislacyjny w postaci dyrektywy: procedura jednego wniosku i jedno zezwolenie na pobyt i pracę . Dyrektywa skupiałaby się na procedurze jednego wniosku upraszczającej tok postępowania zarówno dla imigrantów, jak i władz publicznych, oraz na jednym dokumencie umożliwiającym obywatelowi kraju trzeciego pobyt i podjęcie pracy w państwie członkowskim. Te przepisy mogłyby opierać się na rozporządzeniu 1030/2002 w sprawie jednolitego wzoru dokumentów pobytowych, które już obecnie umożliwia państwom członkowskim zamieszczanie w dokumencie pobytowym uwag na temat dostępu do krajowego rynku pracy. Omawiany wariant mógłby obejmować – w myśl podejścia opartego na poszanowaniu praw – zabezpieczenia i gwarancje proceduralne dotyczące wniosku o jedno zezwolenie.

- Wariant 5 – pełny wariant legislacyjny w postaci dyrektywy regulującej dostęp do rynku pracy i zapewniającej pracownikom z krajów trzecich równe traktowanie. Taka dyrektywa uregulowałaby dostęp pracowników z krajów trzecich do rynku pracy państwa członkowskiego w celu zapewnienia im porównywalnych warunków w zakresie dostępu do zatrudnienia i mobilności w obrębie tego państwa. Aby przyznać obywatelom krajów trzecich dostęp do rynku pracy, należy zharmonizować warunki takiego dostępu (testy rynku pracy itp.). Ten wariant zapewniłby ponadto obywatelom krajów trzecich traktowanie na równi z obywatelami danego państwa we wszystkich dziedzinach wymienionych w wariancie 3b.

5. Porównanie wariantów

Powyższe 6 wariantów politycznych (3 a i 3b to różne opcje tego samego wariantu) porównano pod kątem stopnia osiągnięcia ogólnych celów, poziomu obciążeń administracyjnych i skutków społecznych i ekonomicznych.

Analiza pod kątem stopnia osiągnięcia ogólnych celów wykazała jasno wyższość trzech wariantów, a mianowicie wariantów legislacyjnych 3b, 4 i 5.

Jeżeli chodzi o ich skutki ekonomiczne, najlepszy wydaje się wariant 4, szczególnie ze względu na potencjalne oszczędności kosztów, na jakie pozwala uproszczenie i normalizacja procedury składania wniosku. Warianty 3b, 4 i 5 wiążą się z wieloma korzyściami ekonomicznymi, choć również z kosztami finansowymi i administracyjnymi dla przedsiębiorców i władz publicznych. Z drugiej strony warianty 3b, 4 i 5 przyniosłyby duże korzyści społeczne, szczególnie w zakresie integracji społecznej, równości traktowania i dostępu do ochrony socjalnej i usług publicznych. Wariant 4 przyniósłby korzyści związane głównie z przerwaniem błędnego koła opóźnień w oddzielnych procedurach wydawania zezwoleń na pobyt i na pracę oraz z uproszczeniem, usprawnieniem i normalizacją procedury i prawodawstwa.

Jeśli ustalić kolejność wariantów według ich skuteczności w osiąganiu ogólnych celów oraz skutków ekonomicznych i społecznych, najkorzystniejsze wydają się warianty 3b, 5 i 4. Wariant 3b ma pewne wady, takie jak prawdopodobieństwo wzrostu kosztów związanych z realizacją praw pracowników z krajów trzecich.

Wariant 4 porównano z innymi wariantami jako osobną opcję działania, choć w rzeczywistości jest on uzupełnieniem pozostałych wariantów i można go połączyć z jednym z wariantów legislacyjnych.

Jeżeli chodzi o szanse przyjęcia, po doświadczeniach z wnioskiem Komisji z 2001 r. [3] , który wycofano w 2006 r., wariant 5 uważa się obecnie za niewykonalny ze względów politycznych.

6. Zalecany wariant

W wyniku porównania wariantów politycznych ustalono, że zalecany wariant powinien mieć następujące cechy:

- szeroki zakres wariantu 3b przyznającego równe traktowanie we wszystkich dziedzinach związanych z zatrudnieniem – w tym w zakresie dostępu do zabezpieczenia społecznego, eksportu świadczeń emerytalnych, dostępu do kształcenia i szkoleń zawodowych, uznawania dyplomów, dostępu do usług publicznych, w szczególności pomocy oferowanej przez urzędy pracy[4],

w połączeniu z

- wariantem 4 przewidującym wprowadzenie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie na pracę/ pobyt, uzależniając tym samym równe traktowanie od uzyskania takiego zezwolenia (przyznania dostępu do rynku pracy danego państwa członkowskiego).

Takie podejście wydaje się oferować potencjalnie najwyższe korzyści praktyczne i polityczne.

Oba warianty można łatwo połączyć w jeden zalecany wariant, ponieważ dotyczą różnych kwestii, ale równocześnie uzupełniają się wzajemnie, przyczyniając się tym samym do zwiększenia pewności prawnej i lepszej integracji siły roboczej. Jeżeli chodzi o związki między tymi wariantami – pomiędzy prawami migrantów z jednej strony a procedurą jednego wniosku/jednym zezwoleniem z drugiej strony – celem obu jest lepsze zarządzanie migracją poprzez zastosowanie sprawiedliwego podejścia. Ich cele wzajemnie się uzupełniają: oba przyczyniają się do lepszego funkcjonowania rynku pracy. Drugi związek pomiędzy prawami i jednym zezwoleniem polega na tym, ze prawa przyznawane są jedynie osobom, które przebywają i pracują legalnie na terytorium państw członkowskich. Posiadanie jednego zezwolenia dowodzi legalności pobytu i pracy. Ostatnim argumentem jest to, że nie tylko wariant 3b, ale również procedura jednego wniosku przewidziana w wariancie 4 zapewnia prawa i chroni migrantów poprzez zapewnienie skuteczniejszej i bardziej przejrzystej procedury przyjmowania, obejmującej gwarancje proceduralne dla migrantów.

Warianty 3b i 4 miałyby również odmienne skutki na rynku pracy. W wyniku zastosowania wariantu 3b popyt na legalną siłę roboczą z krajów trzecich może zmaleć, nasilić się może natomiast zjawisko pracy niezgłoszonej, podczas gdy przy wariancie 4 zjawisko pracy niezgłoszonej i nielegalnej zostałoby ograniczone, głównie poprzez przerwanie błędnego koła opóźnień w oddzielnych procedurach wydawania zezwoleń na pobyt i na pracę w wyniku wprowadzenia szybszej i skuteczniejszej procedury.

6.1 . Zalety i wady zalecanego wariantu

Wariant 3b zagwarantowałby osiągnięcie wszystkich ogólnych celów, a także optymalną i najbardziej elastyczną ochronę i integrację pracowników z krajów trzecich. Jednocześnie pułapka koncepcji równego traktowania polega na tym, że – w braku kompetencji Wspólnoty w dziedzinie harmonizacji – faktyczny zakres przyznanych praw będzie nadal różny w poszczególnych państwach członkowskich (np. w zakresie długości okresu otrzymywania świadczeń społecznych). Kolejną wadą – jeżeli chodzi o dostęp do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego – jest koszt rozszerzenia zakresu osób objętych krajowymi systemami zabezpieczenia społecznego w tych państwach członkowskich, w których pracownicy z krajów trzecich pozbawieni byli dotąd niektórych świadczeń tego rodzaju.

Wariant 4 przewiduje procedurę jednego wniosku, prowadzącą do wydania jednego zezwolenia. Zapewniłoby to przyspieszenie i uproszczenie procedur (krótszy okres rozpatrywania wniosku, mniej biurokracji) dla pracowników z krajów trzecich i ich pracodawców, prowadząc do większej przejrzystości i pewności prawnej. Wprowadzenie jednej procedury zastępującej dwie oddzielne mogłoby również w perspektywie długoterminowej doprowadzić do zmniejszenia obciążeń administracyjnych i kosztów dla administracji krajowej, stwarzając system jednego „okienka” zamiast dwóch. Ponadto wprowadzenie jednego zezwolenia niweczy ryzyko powstawania rozbieżności pomiędzy dwoma oddzielnymi zezwoleniami i zapewnia lepszy ogląd statusu obywateli krajów trzecich i celu ich pobytu w państwach członkowskich. Potrzebna jest przy tym ścisła koordynacja wewnętrzna pomiędzy służbami administracyjnymi w celu zapewnienia sprawnego działania procedury jednego wniosku. Ponadto w przypadkach, gdy niezbędna jest reorganizacja obowiązujących procedur, mogą pojawić się dodatkowe koszty jednorazowe wynikające z konieczności zatrudnienia wykwalifikowanych pracowników lub wyszkolenia osób już zatrudnionych. Jeżeli chodzi o format, należy podkreślić, że jedno zezwolenie powinno opierać się na istniejącym jednolitym wzorze dokumentów pobytowych dla obywateli krajów trzecich[5]. Oznacza to, że państwa członkowskie nie musiałyby wprowadzać na własny koszt nowych zezwoleń, lecz wykorzystać już istniejący jednolity wzór, na którym obowiązkowo zamieszczałyby wszystkie istotne informacje dotyczące dostępu do rynku pracy (zakresu i czasu trwania dostępu itp.)

6.2 . Szacunkowa ocena kosztów administracyjnych i kosztów realizacji zalecanego wariantu

Analiza jakościowa wykazała, co następuje:

- wzrost wartości wypłacanych świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego dla pracowników z krajów trzecich oraz wydatków służb publicznych związanych z pracownikami z krajów trzecich w tych państwach członkowskich, w których pracownikom tym nie przyznano jeszcze w pełni równego traktowania oraz

- zmniejszenie kosztów związanych ze składaniem wniosku i wydawaniem zezwoleń na pobyt i pracę, wynikające z obniżenia kosztów administracyjnych (zmniejszenie nakładu pracy potrzebnego na rozpatrzenie wniosków i powiadomienie wnioskodawców) oraz dodatkowych wpływów podatkowych (ponieważ pracownicy z krajów trzecich będą mogli zostać zatrudnieni za wynagrodzeniem na wcześniejszym etapie).

Analiza jakościowa wykazała ponadto, że zalecany wariant miałby pozytywny wpływ na sytuację społeczno-ekonomiczną pracowników z krajów trzecich, dzięki czemu mogliby oni odprowadzać wyższe podatki i składki na zabezpieczenia społeczne, równocześnie w mniejszym stopniu korzystając ze związanych z nimi świadczeń. W związku z tym koszty rozszerzenia szczególnych praw na pracowników z krajów trzecich mogą ulec obniżeniu dzięki dodatkowym przychodom z podatków wynikającym z lepszej sytuacji społeczno-ekonomicznej pracowników z krajów trzecich.

7. Monitorowanie i ocena

Jeżeli chodzi o sposób monitorowania i oceny, obowiązki w tym zakresie można by spełnić, sporządzając sprawozdanie Komisji na podstawie sprawozdań państw członkowskich w trzy lata po terminie transpozycji dyrektywy. Państwa członkowskie można zobowiązać w dyrektywie do przekazania tabeli korelacji potwierdzającej wdrożenie przepisów dyrektywy w ustawodawstwie krajowym. W ramach obowiązków sprawozdawczych Komisja powinna zdecydować o ewentualnym sporządzeniu wniosków zmieniających, aby lepiej osiągnąć określone cele.

[1] SEK(2005) 1680.

[2] Oprócz problemu związanego z brakiem danych, jedynie Niemcy dysponowały danymi na temat docelowej grupy pracowników z krajów trzecich, a mianowicie pracowników, którzy nie uzyskali jeszcze statusu rezydenta długoterminowego.

[3] KOM(2001) 388 Wniosek dotyczący dyrektywy Rady w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy zarobkowej oraz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek.

[4] Jednakże w wariancie tym nie przyznaje się praw w zakresie dostępu do rynku pracy i mobilności wewnątrz UE.

[5] Określonym w rozporządzeniu Rady 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r.