KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 29.5.2015 COM(2015) 233 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY w sprawie funkcjonowania uzgodnień przejściowych w zakresie swobodnego przepływu pracowników z Chorwacji (etap pierwszy: 1 lipca 2013 r. – 30 czerwca 2015 r.) {SWD(2015) 107 final}



1.Wprowadzenie 1.1 Cel sprawozdania Komisja przedstawia niniejsze sprawozdanie zgodnie z pkt 3 części 2 załącznika V do Aktu przystąpienia Chorwacji z 2011 r. Sprawozdanie ma stanowić podstawę przeprowadzenia przez Radę przeglądu funkcjonowania uzgodnień przejściowych w zakresie swobodnego przepływu pracowników, który musi zostać zakończony przed upływem dwóch lat od rozszerzenia, tj. do dnia 30 czerwca 2015 r. 1.2 Swobodny przepływ pracowników Swobodny przepływ osób jest jedną z podstawowych wolności zagwarantowanych w prawie UE. Obejmuje ona prawo obywateli UE do swobodnej zmiany miejsca pobytu na inne państwo członkowskie w celu podjęcia pracy i zamieszkania tam wraz z członkami ich rodziny, a także prawo do równego traktowania bez względu na narodowość w sprawach związanych z zatrudnieniem oraz pod względem ulg podatkowych i przywilejów społecznych, członkostwa w związkach zawodowych, dostępu do mieszkań socjalnych oraz dostępu ich dzieci do kształcenia ogólnego, przyuczenia do zawodu i szkolenia zawodowego. 1.3 Uzgodnienia przejściowe dotyczące swobodnego przepływu pracowników Akt przystąpienia z 2011 r. pozwala państwom członkowskim UE-27 na czasowe ograniczenie swobodnego dostępu do ich rynków pracy dla pracowników z Chorwacji poprzez uregulowanie tego dostępu przepisami prawa krajowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości odstępstwa od podstawowych wolności należy interpretować w sposób ścisły. Cały siedmioletni okres przejściowy podzielono na trzy etapy („2 plus 3 plus 2”). Podczas każdego z etapów mają zastosowanie odmienne warunki: – przez pierwsze dwa lata dostęp pracowników z Chorwacji do rynków pracy pozostałych państw członkowskich jest regulowany przez prawo krajowe tych państw; – w dniu 1 lipca 2015 r. rozpoczyna się drugi etap okresu przejściowego. Państwa członkowskie, które chcą nadal stosować ograniczenia podczas drugiego etapu, muszą wcześniej powiadomić o tym Komisję, w przeciwnym razie zastosowanie ma prawo UE pozwalające na swobodny przepływ pracowników; – państwo członkowskie utrzymujące krajowe środki na koniec drugiego etapu, w przypadku poważnych zakłóceń na jego rynku pracy lub groźby ich wystąpienia oraz po powiadomieniu Komisji, może nadal stosować te środki do końca siedmioletniego okresu. Uzgodnienia przejściowe przestaną obowiązywać nieodwołalnie w dniu 30 czerwca 2020 r. Dodatkowo państwo członkowskie, które zaprzestało stosowania środków krajowych i stosuje prawo UE w zakresie swobodnego przepływu pracowników, może ponownie wprowadzić ograniczenia przed zakończeniem siedmioletniego okresu przejściowego w przypadku poważnych zakłóceń na jego rynku pracy lub groźby ich wystąpienia. Uzgodnienia przejściowe dotyczą wyłącznie dostępu do rynku pracy. Po dopuszczeniu do rynku pracy chorwacki pracownik korzysta w pełni ze wszystkich innych praw wynikających z prawa UE. Uzgodnienia przejściowe pozostają bez wpływu na podstawowe prawo obywateli UE do swobodnego przemieszczania się i przebywania w UE na mocy art. 21 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Uzgodnienia przejściowe nie mają zastosowania do osób prowadzących działalność na własny rachunek, które posiadają siedzibę lub świadczą swoje usługi w UE. Austria i Niemcy są uprawnione do stosowania ograniczeń w określonych sektorach wobec pracowników oddelegowanych przez przedsiębiorstwa z siedzibą w Chorwacji w kontekście świadczenia usług i zdecydowały się skorzystać z tej możliwości. Nie istnieją żadne uzgodnienia przejściowe w odniesieniu do stosowania prawa UE w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

1.4 Państwa członkowskie stosujące ograniczenia podczas pierwszego etapu Obecnie pracownicy z Chorwacji mają swobodny dostęp do rynków pracy czternastu państw członkowskich UE-27. Ograniczenia stosują następujące państwa członkowskie: Belgia Niemcy Grecja Hiszpania Francja Włochy Cypr Luksemburg Malta Niderlandy Austria Słowenia Zjednoczone Królestwo Wymienione wyżej państwa członkowskie wymagają z zasady, aby chorwaccy pracownicy posiadali zezwolenie na pracę, chociaż czasem stosowane są procedury uproszczone lub wyłączenia w odniesieniu do zawodów w określonych sektorach. Chorwacja podjęła decyzję o wprowadzeniu na zasadzie wzajemności podobnych ograniczeń wobec pracowników z wymienionych państw członkowskich i wymaga zezwolenia na pracę od obywateli tych państw. 2. Skala mobilności obywateli Chorwacji wewnątrz UE

2.1 Obywatele Chorwacji mieszkający w innych państwach członkowskich W UE-27 mieszka niewielu obywateli Chorwacji, a większość z nich przybywa w tych państwach od bardzo dawna. W 2013 r., przed przystąpieniem Chorwacji, ich liczba wynosiła około 347 000 , co stanowiło około 0,07 % całkowitej liczby ludności. Większość z nich mieszkała w Niemczech (236 900 lub 68 % liczby mobilnych obywateli Chorwacji ogółem), Austrii (58 700 lub 17 %), Włoszech (17 200 lub 5 %), Zjednoczonym Królestwie (8 900 lub 3 %) i Słowenii (8 300 lub 2 %). Jeżeli chodzi o ludność aktywną zawodowo, z danych z badania aktywności ekonomicznej ludności w UE (BAEL) wynika, że w 2014 r. w UE-27 mieszkało około 229 000 aktywnych zawodowo obywateli Chorwacji, którzy stanowili około 0,1 % ludności aktywnej zawodowo ogółem. Odsetek ten utrzymywał się powyżej średniej, chociaż na stosunkowo niskim poziomie w Austrii (1,0 %), Niemczech (0,4 %) i Słowenii (0,2 %). We wszystkich pozostałych państwach odsetek ten utrzymywał się poniżej 0,05 % lub był zbyt mały, aby można go było w sposób wiarygodny określić. Na przestrzeni dziesięciolecia poprzedzającego rozszerzenie w 2013 r. Niemcy, Austria i Włochy przyjęły większość (76 %) przepływów obywateli Chorwacji w wieku produkcyjnym. 2.2 Przepływy w ramach mobilności z punktu widzenia Chorwacji Liczba obywateli Chorwacji mieszkających w innych państwach członkowskich UE w 2013 r. odpowiadała około 10 % ludności Chorwacji w wieku produkcyjnym, co stanowiło jeden z największych odsetków w UE. Stanowili oni około 2,8 % wszystkich mobilnych obywateli UE w wieku produkcyjnym (15–64 lat), czyli więcej niż udział Chorwacji w całkowitej liczbie ludności UE (0,9 %). Dane te w głównej mierze odzwierciedlają jednak modele migracji sprzed roku 2000: 9 na 10 takich mobilnych obywateli Chorwacji mieszka w UE-27 od ponad dziesięciu lat . Po fali migracji pracowników z Chorwacji do Austrii i Niemiec w latach 60. i 70. XX wieku największa fala migracji do państw UE miała miejsce w latach 90. XX wieku w związku z wojnami na Bałkanach. Od tamtej pory przepływy były ograniczone i w 2014 r. osoby przemieszczające się w ostatnich latach (tj. w okresie krótszym niż 10 lat) odpowiadały jedynie 1,6 % ludności Chorwacji w wieku produkcyjnym, co stanowi znacznie mniejszy odsetek niż w przypadku większości państw członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej. 2.3 Pozostałe przepływy w ramach mobilności związane z pracą Mobilność chorwackich pracowników miała również miejsce w związku z pracą przygraniczną w sąsiednich państwach (Włoszech, Słowenii) i pracą sezonową, zwłaszcza w Niemczech. W 2013 r. około 35 000 osób mieszkało w Chorwacji, pracując jednak w innych państwach, co stanowi około 2,3 % osób pracujących w Chorwacji (w porównaniu z 1,4 % w 2010 r.) . Ponadto w 2013 r. wydano około 8 700 dokumentów przenośnych A1 do celów oddelegowania pracowników z Chorwacji do innych państw członkowskich, szczególnie do Niemiec (5 400), Austrii (850), Włoch (700), Słowenii (480) i Finlandii (380) . Ponad 90 % przedmiotowych dokumentów wydano w odniesieniu do państw, które wprowadziły tymczasowe ograniczenia. 2.4 Przepływy w ramach mobilności obywateli Chorwacji od czasu przystąpienia Chociaż przystąpienie Chorwacji miało miejsce dopiero w dniu 1 lipca 2013 r. oraz pomimo opóźnienia w zgromadzeniu i publikacji danych dotyczących migracji, możliwe jest przeprowadzenie pierwszej oceny zmian w zakresie mobilności do innych państw UE od czasu przystąpienia na podstawie istniejących danych. Z BAEL wynika, że liczba obywateli Chorwacji mieszkających w innych państwach członkowskich UE nie uległa znacznej zmianie od czasu przystąpienia, jednak to źródło danych prawdopodobnie nie obejmuje w badanej próbie osób przemieszczających się w ostatnich latach. Ponadto istnieją wstępne dowody na rosnący wskaźnik aktywności zawodowej wśród osób, które już mieszkały za granicą . Według oficjalnych danych Chorwacji ostatnio nastąpił wzrost liczby obywateli Chorwacji przemieszczających się do UE-27, przeważnie do Niemiec, Austrii i Włoch, z 3 216 w 2012 r. do 4 058 w 2013 r. (czyli o 26 %). Oficjalne statystyki dotyczące emigracji zaniżają jednak odpływy (Bozic, 2007). Ponadto zgodnie z zebranymi danymi dotyczącymi głównych krajów docelowych UE od czasu przystąpienia występują oznaki coraz większej mobilności z Chorwacji w porównaniu z poprzednimi latami. Dotyczy to w szczególności państw członkowskich, które już przyjęły wielu obywateli Chorwacji pomimo mających zastosowanie ograniczeń: w Austrii liczba chorwackiej ludności wzrosła o 3 340 osób (czyli o 6 %) w latach 2013–2014, przy czym napływy w 2013 r. były dwa razy większe niż w roku 2012; liczba zatrudnionych obywateli Chorwacji wzrosła o 2 000 osób (czyli o 10 %) w latach 2013–2014, osiągając poziom 22 450 osób;

w Niemczech liczba chorwackiej ludności wzrosła o 22 800 osób (czyli o 10 %) w latach 2014–2015, a liczba zatrudnionych obywateli Chorwacji wzrosła o 10 000 osób (czyli o 10 %) od czerwca 2013 r. do czerwca 2014 r., osiągając poziom 108 120 osób; we Włoszech i w Słowenii liczba chorwackiej ludności również rośnie, jednak w mniejszym tempie, przez co nie ma dowodów na wzrost liczby osób zatrudnionych. W Zjednoczonym Królestwie napływy obywateli Chorwacji nadal były ograniczone. Około 95 % wszystkich mobilnych obywateli Chorwacji na terenie UE przebywało w powyższych państwach członkowskich. Wśród państw, które otworzyły swoje rynki pracy, napływy chorwackich pracowników pozostają ograniczone zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu względnym. Najwyraźniejszy wzrost odnotowano w Irlandii (2 091 nowych rejestracji w 2014 r. w porównaniu z 486 rejestracjami w 2013 r.), przy czym wzrost miał również miejsce w Szwecji (wzrost netto liczby chorwackich rezydentów o 857 w 2014 r., czyli o 52 %) oraz w Republice Czeskiej. Ponadto z danych wynika, że dotychczas nie nastąpiła żadna znaczna zmiana kierunku przepływów w wyniku różnic w dostępie do rynku pracy wśród państw UE-27, ponieważ większość osób przemieszczających się z Chorwacji po jej przystąpieniu do UE udała się do tradycyjnych krajów docelowych. Skala migracji po przystąpieniu Chorwacji była niewielka w ujęciu bezwzględnym oraz w stosunku do ludności państw przyjmujących, zwłaszcza w porównaniu z sytuacją po rozszerzeniach dokonanych w latach 2004 i 2007. W latach 2004–2010 liczba mobilnych obywateli państw wówczas przystępujących w UE-15 wzrosła o około 3,7 mln (wzrost o 2,4 razy). Największy wzrost skali mobilności nastąpił w pierwszych dwóch latach bezpośrednio po rozszerzeniu w 2004 r. i w 2007 r., natomiast skala przepływów w kolejnych latach była znacznie mniejsza . 3. Potencjalna mobilność z Chorwacji i czynniki wpływające na mobilność Ze względu na wielkość Chorwacji pod względem liczby ludności (4,2 mln w 2014 r. czyli 0,8 % całkowitej liczby ludności UE ) możliwe przepływy pracowników do innych państw członkowskich UE po przystąpieniu prawdopodobnie będą stosunkowo ograniczone, przynajmniej w ujęciu jako odsetek ludności aktywnej zawodowo w UE oraz w większości krajów docelowych. 3.1 Czynniki wpływające na przyszłe przepływy w ramach mobilności z Chorwacji Istnieje wiele czynników wpływających na przepływy w ramach mobilności powiązanych zarówno z czynnikami przyciągającymi, jak i z czynnikami wypychającymi. Jeżeli chodzi o czynniki wypychające, z analizy sytuacji gospodarczej i sytuacji na rynku pracy Chorwacji wynika, że istnieją określone wyraźne, jednak tracące nieco na znaczeniu, zachęty do wyjazdu za granicę. Jeżeli chodzi o PKB na mieszkańca Chorwacja plasuje się na trzecim miejscu od końca w UE. Od 2010 r. odnotowuje się jednak ponowny wzrost tego wskaźnika, który w 2013 r. osiągnął poziom 61 % średniej UE. Co więcej, dochód do dyspozycji gospodarstwa domowego brutto na mieszkańca (w SSN) Chorwacji wzrastał stopniowo w całym okresie kryzysu, a w 2012 r. osiągnął poziom 59 % średniej UE. W 2014 r. Chorwacja zajmowała trzecie miejsce w UE pod względem najwyższej stopy bezrobocia (17 %) i najwyższej stopy bezrobocia młodzieży (45 %). Chociaż Chorwacja zajmowała ponadto czwarte miejsce pod względem najniższego wskaźnika zatrudnienia (57 % w trzecim kwartale 2014 r.), to jednak odnotowała jeden z największych rocznych wzrostów tego wskaźnika (wzrost o 3,2 SSN). Odsetek osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w Chorwacji utrzymuje się powyżej średniej UE (29,9 % w porównaniu z 24,5 % w 2013 r.). Pod względem wysokości płac (wynagrodzenie na pracownika) w 2013 r. Chorwacja zajmowała drugie miejsce wśród państw członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej. Jak wynika z Eurobarometru 2013 r. , motywy wyjazdu za granicę, jakimi kierują się obywatele Chorwacji, są podobne do motywów większości innych obywateli UE: wyższe płace (80 %), lepsze warunki pracy inne niż wynagrodzenie (31 %) oraz trudność w znalezieniu pracy w Chorwacji (30 %). Ponadto, jeżeli chodzi o rozmieszczenie w państwach przyjmujących, znaczenie mają prawdopodobnie czynniki gospodarcze (np. stopa bezrobocia, oferty zatrudnienia i poziomy płac w krajach docelowych). Doświadczenia zgromadzone przy okazji poprzednich rozszerzeń wskazują jednak, że rozmieszczenie zależało również od bliskiego położenia geograficznego, a także od powiązań oraz kontaktów kulturowych i historycznych z rodakami już przebywającymi w niektórych państwach członkowskich. Wydaje się, że dotyczy to także migrujących obywateli Chorwacji. 3.2 Szacunki dotyczące potencjalnej mobilności z Chorwacji W 2013 r. około 43 % obywateli Chorwacji w wieku powyżej 15 roku życia twierdziło, że „będą rozważać podjęcie pracy w innym państwie członkowskim UE w ciągu kolejnych 10 lat” (jeden z największych odsetków wśród państw UE), jednak tylko połowa z nich wyraziła zdecydowaną chęć podjęcia pracy w innym państwie UE (21 %). Z innego badania, przeprowadzonego w 2014 r., wynika, że konkretne plany wyjazdu za granicę zadeklarowało około 3,3 % pytanych obywateli Chorwacji , czyli ponad dwa razy więcej ankietowanych niż w 2009 r. (1,5 %).

Z prognoz migracji netto z Chorwacji do UE-27 w latach 2013–2019 (na podstawie modelu przyciągania makro ) wynika, że wyniesie ona +166 000 osób (w scenariuszu zakładającym utrzymanie istniejących ograniczeń) i +217 000 (jeżeli wszystkie państwa członkowskie otworzą swoje rynki pracy w dniu 1 lipca 2015 r.), czyli odpowiednio 0,03 % i 0,04 % ludności krajów docelowych. Migracja netto z Chorwacji w niektórych krajach docelowych będzie przekraczać średnie wartości wyrażone jako odsetek ich ludności, jednak wskaźnik ten utrzyma się znacznie poniżej poziomu 1 %. W scenariuszu zakładającym maksymalne wartości w Austrii wyniesie on 0,55 %, w Słowenii – 0,34 %, a w Niemczech – 0,13 %. Mobilność z Chorwacji po przystąpieniu prawdopodobnie będzie zatem niewielka, niezależnie od ram prawnych dotyczących dostępu do pracy. Ponadto z prognoz wynika, że różnica między scenariuszem, w którym ograniczenia zostają utrzymane, a scenariuszem, w którym zostają one zniesione od lipca 2015 r., wynosi ogółem +51 000 obywateli Chorwacji lub zaledwie 0,01 % ludności UE-27. Niezależnie od przyszłych decyzji w sprawie ograniczeń do trzech głównych państw przyjmujących (Niemcy, Austria i Włochy) prawdopodobnie trafi ponad 80 % zwiększonej mobilności netto z Chorwacji. 4. Główne cechy osób przemieszczających się wewnątrz UE z Chorwacji Wpływ przepływów w ramach mobilności zarówno na kraj docelowy, jak i kraj pochodzenia związany jest z cechami osób migrujących. Ze względu na ograniczoną dostępność danych niniejsza sekcja dotyczy szerszych ram czasowych, tj. obejmuje obywateli Chorwacji, którzy w 2014 r. mieszkali w UE-27 przez okres krótszy niż dziesięć lat („osoby przemieszczające się w ostatnich latach”). Należą do nich głównie osoby młode, wśród których odnotowuje się wyższy niż średni wskaźnik zatrudnienia i niższy niż średni wskaźnik bierności zawodowej. 4.1 Wiek, płeć i wykształcenie Wśród osób przemieszczających się w ostatnich latach z Chorwacji osoby w wieku produkcyjnym (15–64 lat) stanowią 87 %, zaś wśród wszystkich osób mieszkających w UE-27 odsetek ten wynosi średnio 66 %. Istnieje zatem większe prawdopodobieństwo, że osoby przemieszczające się w ostatnich latach z Chorwacji będą w wieku produkcyjnym niż ma to miejsce w przypadku ludności miejscowej. Ponadto osoby te są stosunkowo młode, ponieważ 62 % z nich to osoby w wieku 15–34 lat, przy czym osoby w tym wieku stanowią jedynie 37 % ludności w wieku produkcyjnym UE-27 (wykres 12). Jeżeli chodzi o podział ze względu na płeć, udział kobiet wśród aktywnych zawodowo osób przemieszczających się w ostatnich latach z Chorwacji (52 %) jest podobny do średniego ich udziału w liczbie ludności w wieku produkcyjnym w UE-27 (50 %). W 2014 r. jedynie około 19 % osób przemieszczających się w ostatnich latach z Chorwacji posiadało niski poziom wykształcenia, przy czym w UE-27 wskaźnik ten wynosi 27 % ludności w wieku produkcyjnym, natomiast odsetek osób z wyższym wykształceniem był nieco mniejszy (odpowiednio 19 % i 26 %). 4.2 Sytuacja na rynku pracy oraz struktura zawodowa i sektorowa W 2014 r. odnotowano wysoki wskaźnik zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym przemieszczających się w ostatnich latach (71,3 %), w szczególności w porównaniu ze średnim wskaźnikiem zatrudnienia w UE-27 (65,0 %). Wynika to zwłaszcza z dużo niższego wskaźnika bierności zawodowej (19,4 %) w porównaniu z UE-27 ogółem (27,6 %) oraz niskiej stopy bezrobocia . Stanowi to potwierdzenie, że pracownicy z Chorwacji wyjechali do UE-27 głównie w celu podjęcia pracy i prawdopodobnie wnoszą pozytywny wkład w gospodarkę. Obywatele Chorwacji zatrudnieni w UE zazwyczaj pracują głównie w przemyśle wytwórczym (20 %), sektorze budownictwa (12,7 %) oraz w sektorze opieki zdrowotnej i pomocy społecznej (11,9 %). Są również licznie reprezentowani w sektorze działalności związanej z zakwaterowaniem i usługami gastronomicznymi (10,4 %) oraz w sektorze działalności związanej z usługami administracyjnymi i pomocniczymi (7,6 %). Zasadniczo wykonują oni przeważnie (54 %) zawody wymagające kwalifikacji na średnim poziomie, co potwierdza duży udział osób posiadających średnie wykształcenie. Mniej więcej co czwarta z tym osób wykonuje zawód wymagający wysokich kwalifikacji, w szczególności w charakterze techników i innego średniego personelu. Ograniczenia dotyczące pracy najemnej mogą mieć niewielki wpływ na całkowity przepływ pracowników, ponieważ nie dotyczą one pracy na własny rachunek ani delegowania pracowników. W Austrii w latach 2013–2014 nastąpił szybki wzrost liczby obywateli Chorwacji prowadzących działalność na własny rachunek (o 772 osoby lub 56 %), zwłaszcza w porównaniu ze wzrostem liczby osób będących pracownikami (o 2 023 osoby lub 10 %). 5. Możliwy wpływ na gospodarkę i rynek pracy 5.1 Wpływ na gospodarkę i rynek pracy krajów docelowych Chociaż od przystąpienia Chorwacji minęło zbyt mało czasu, aby można było oszacować wpływ mobilności do innych państw członkowskich na gospodarkę, rynek pracy i budżet, to jednak szereg czynników świadczy o możliwym korzystnym wpływie mobilności z Chorwacji na sytuację w krajach docelowych.