[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 28.09.2005

COM(2005) 466 końcowy

DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

Lepsze uregulowania prawne a strategie tematyczne w dziedzinie ochrony środowiska {SEC(2005) 1197}

W ciągu ostatnich czterech lat UE rozpoczęła realizację szeroko zakrojonego programu mającego na celu poprawę środowiska regulacyjnego.

Strategie tematyczne, będące kolejnym etapem polityki w zakresie ochrony środowiska, są przygotowywane zgodnie z zasadami programu „lepszych uregulowań prawnych”. Niniejszy dokument przedstawia sposób zastosowania tych zasad i posłuży jako wprowadzenie do debaty nad polityką, która ma się odbyć w październiku 2005 r. podczas spotkania Rady ds. Środowiska. Jej temat to „Lepsze uregulowania prawne a strategie tematyczne”.

1. WSTęP

Od kilku lat Komisja Europejska jest zaangażowana w działania mające na celu poprawę stosowanej przez nią praktyki stanowienia prawa, wynikające z Białej Księgi na temat zarządzania Europą.[1] Ich celem jest zapewnienie, aby wnioski legislacyjne były wysokiej jakości, tzn. spełniały kryteria, takie jak prostota, użyteczność i efektywność. Do działań tych należy poprawa jakości wniosków legislacyjnych poprzez pogłębienie znajomości przedmiotu[2], organizację szeroko zakrojonych konsultacji w trakcie opracowywania wniosków legislacyjnych[3] oraz wymaganie kompleksowej oceny wpływu wszystkich ważnych wniosków legislacyjnych i dotyczących polityki[4]. Komisja upraszcza również prawo UE[5] oraz ogranicza biurokrację zapewniając przeprowadzenie analizy kosztów administracyjnych[6] w ramach oceny wpływu, która jest podstawą dla wniosku, zmieniając istniejące prawo by uwzględnić praktyczne doświadczenia i wycofując wcześniej przygotowane wnioski, które nie są zgodne z priorytetami strategii lizbońskiej, wypracowanymi przez Komisję, lub które nie w pełni odpowiadają standardom „lepszych uregulowań prawnych”. Częścią operacji „lepsze uregulowania prawne” jest dokładniejsze wyjaśnianie potrzeb, na które odpowiada dana interwencja oraz wartości dodanej, jaką przynosi na poziomie Wspólnoty m. in. poprzez udoskonalenie zawartości uzasadnienia poprzedzającego wnioski. Elastyczność w korygowaniu ustawodawstwa w związku z rozwojem naukowym i technologicznym została wprowadzona dzięki systematycznemu włączaniu do aktów prawnych klauzuli przeglądu i weryfikacji.

Jak wielokrotnie podkreślała Komisja, „lepsze uregulowania prawne” nie oznaczają deregulacji. Oznaczają one ulepszenie europejskich polityk oraz osiąganie ich celów z korzyścią dla wszystkich podmiotów gospodarczych (przedsiębiorstw, władz publicznych) w sposób jak najmniej je obciążający i jak najbardziej opłacalny. W tym celu polityki w różnych dziedzinach muszą się wzajemnie wspierać i uzupełniać, a bilans ich skutków powinien być jasno określony. Celem programu „lepszych uregulowań prawnych” jest ułatwienie wzrostu gospodarczego oraz tworzenia miejsc pracy, przy równoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu ochrony społecznej i środowiska, zgodnie ze Strategią Zrównoważonego Rozwoju UE. Podkreślono to w komunikacie „Poprawa otoczenia regulacyjnego w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Unii Europejskiej” z marca 2005 r.[7], który miał przyczynić się do efektywnego wdrożenia strategii lizbońskiej.

W europejskiej polityce w zakresie ochrony środowiska, która została zapoczątkowana około 30 lat temu, stopniowo wdrażano pojęcia, które stały się teraz standardowymi praktykami w ramach „lepszych uregulowań prawnych”. Proces unowocześniania i upraszczania odzwierciedla przyjęcie Ramowej Dyrektywy Wodnej[8] w 2000 r., która zracjonalizowała ustawodawstwo wspólnotowe odnoszące się do wody, zastępując siedem wcześniejszych dyrektyw dotyczących wód powierzchniowych, wód dla bytowania ryb, wód dla bytowania skorupiaków i mięczaków, wód gruntowych oraz odprowadzania do środowiska wodnego substancji niebezpiecznych.

Starania o „lepsze uregulowania prawne” w zakresie ochrony środowiska znajdą odzwierciedlenie w siedmiu strategiach tematycznych, które zostaną zaprezentowane w nadchodzących miesiącach. Poniżej przedstawiono sposób ich opracowywania, biorąc pod uwagę w szczególności ocenę wpływu, konsultacje i uproszczenia.

2. SIEDEM STRATEGII TEMATYCZNYCH

Szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego[9] wzywa do przygotowania siedmiu strategii tematycznych dotyczących:

- zanieczyszczenia powietrza,

- środowiska morskiego,

- zrównoważonego wykorzystania zasobów,

- zapobiegania odpadom i recyclingu,

- zrównoważonego wykorzystania pestycydów,

- ochrony gleby,

- środowiska miejskiego.

W ramach strategii dotyczących powietrza, wody i pestycydów dokonany zostanie przegląd i korekta polityki i/lub prawodawstwa w obszarach, w których obszerne prawo wspólnotowe istnieje od wielu lat. W pozostałych obszarach nowe wyzwania w zakresie ochrony środowiska zostaną podjęte w ramach podejścia zintegrowanego. Strategia dotycząca zasobów stworzy ramy analityczne dla polityk zrównoważonej produkcji i konsumpcji, w tym dla gospodarowania odpadami. Strategie dotyczące gleby oraz środowiska morskiego uzupełnią politykę dotyczącą powietrza i wody, dzięki czemu uwzględnione zostaną podstawowe komponenty środowiska naturalnego. W ramach strategii dotyczącej środowiska miejskiego przeanalizowane zostaną problemy szczególne dla tego środowiska, a także kwestie transportu i budownictwa zorganizowanego z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju i zintegrowanego zarządzania środowiskiem. Strategie tematyczne będą kluczowym mechanizmem realizacji Szóstego wspólnotowego programu działań, który jest wkładem w strategię zrównoważonego rozwoju UE w zakresie ochrony środowiska. (patrz Załącznik)

W ramach strategii tematycznych dokonana zostanie szeroko zakrojona analiza zagadnień z podziałem na tematy i z uwzględnieniem oddziaływań i ich skutków dotyczących określonego tematu związanego z ochroną środowiska (np. zanieczyszczenia powietrza, takie jak cząstki stałe mające negatywny wpływ na zdrowie ludzkie, prowadzące do utraty różnorodności biologicznej), oddziaływań dotyczących szeregu tematów związanych z ochroną środowiska (zmiany klimatu, utrata różnorodności biologicznej) oraz związków między oddziaływaniami na środowisko a politykami sektorowymi (np. oddziaływanie transportu, energii i rolnictwa na powietrze, glebę, wodę itd.). Celem strategii jest uzyskanie właściwej równowagi między ochroną środowiska a celami strategii lizbońskiej, do których należy wzrost gospodarczy i zatrudnienie. W ramach strategii rozpatrzony zostanie szeroki wachlarz możliwości oraz zróżnicowana kombinacja polityk, uwzględniająca użycie instrumentów rynkowych oraz wykorzystanie technologii i innowacji, co umożliwi strategiczne i efektywne podejście do określonych problemów.

Strategie zostaną opracowane z myślą o dłuższej perspektywie czasowej - ustalą one ramy dla działań Wspólnoty i Państw Członkowskich na dwie kolejne dekady, z czym wiąże się zaproponowanie celów strategicznych, a także analiza środków krótko- i średnioterminowych, które zostaną dogłębnie przebadane w ramach oceny wpływu.

Ich celem jest przyczynienie się do wypełnienia przez UE jej globalnych zobowiązań. Powinno to dopomóc w osiągnięciu większej pewności prawnej i wykonawczej i stworzyć stabilne ramy, dzięki którym sektor publiczny, przedsiębiorstwa i osoby prywatne będą mogły lepiej planować swoje działania.

Każda strategia będzie miała formę pakietu składającego się z:

- ogólnego podejścia do danego zagadnienia tematycznego określonego w Komunikacie, ze szczególnym naciskiem na zagadnienia i proponowane rozwiązania;

- wniosków legislacyjnych dla niektórych strategii;

- oceny wpływu.

3. STOSOWANIE LEPSZYCH UREGULOWAń PRAWNYCH

Podstawą strategii tematycznych są oceny wpływu, a w trakcie ich przygotowania zwraca się szczególną uwagę na konsultacje z zainteresowanymi stronami, uproszczenie, zagadnienia przekrojowe i powiązania.

3.1. Ocena wpływu

Oceny wpływu wszystkich strategii tematycznych zostały już przeprowadzone lub nadal trwają, co daje gwarancję, że decyzje zostaną podjęte na podstawie najlepszych dostępnych informacji. W ramach ocen wpływu przeprowadza się analizę zagadnień, związków przyczynowych i powiązań, bada się, na kogo ma wpływ dane działanie i czy interwencja na poziomie UE jest odpowiednia. Celem takiej analizy jest pogłębienie zrozumienia zagadnień oraz przyczyn leżących u podstaw problemów związanych z ochroną środowiska, a także społecznych i gospodarczych konsekwencji proponowanych środków.

Badanych jest wiele możliwych opcji polityki, w tym scenariusze, zgodnie z którymi nie wprowadza się żadnych zmian. Badane są rozwiązania alternatywne do uregulowań prawnych, a także możliwość wykorzystania instrumentów rynkowych. Na przykład jeżeli chodzi o wykorzystanie pestycydów, przeprowadzono szczegółową analizę opodatkowania i opłat za usuwanie opakowań. Strategie pozwolą na przeanalizowanie różnych środków, które mogą być użyte w kombinacji polityk, w tym badań naukowych oraz rozwoju technologicznego.

Zasady pomocniczości i proporcjonalności zostaną uwzględnione przy wyborze opcji. Na przykład w ramach strategii dotyczących zasobów, zapobiegania odpadom i recyclingu, biorąc pod uwagę duże różnice w wykorzystaniu zasobów i sposobach produkcji w UE, do Państw Członkowskich należeć będzie wybór najwłaściwszego dla nich sposobu osiągnięcia oczekiwanych rezultatów. Strategia dotycząca środowiska morskiego będzie dostosowana do różnorodności mórz i będzie sugerować regionalne podejście oparte o ekosystemy.

Trwa ocena wpływu na gospodarkę – w tym wpływu na konkurencyjność przemysłu UE – środowisko i wpływu społecznego różnych opcji polityki. Należy do niej także analiza kosztów i korzyści. Zakres ilościowego określenia wpływu oraz określenia wartości pieniężnej kosztów i korzyści waha się w zależności od strategii. Niektóre z nich (dotyczące zasobów, środowiska miejskiego) określą zasady i zaproponują nowe podejścia, a analiza ich wpływu będzie miała charakter jakościowy, ponieważ nie uwzględniają wiążących środków wykonawczych. Inne strategie, np. dotyczące gleby i środowiska morskiego, określą cele średnio- i długoterminowe, ale na przyszłość pozostawią szczegółowe zdefiniowanie poszczególnych środków oraz ilościowe określenie wpływu na najbardziej odpowiednim poziomie zarządzania.

Natomiast ocena wpływu strategii dotyczących powietrza i pestycydów uwzględni więcej analiz ilościowych, wraz z określeniem wartości pieniężnej kosztów i korzyści. Zintegrowane modelowanie zastosowane w trakcie przygotowań strategii tematycznej dotyczącej powietrza ułatwiło określenie pewnej liczby długoterminowych scenariuszy o zróżnicowanym wpływie na zdrowie, środowisko i konkurencyjność oraz na ustalenie kosztów i korzyści każdego z nich.

Prace związane z oceną wpływu przeprowadzone w trakcie przygotowywania strategii pozwolą na wybór preferowanych opcji, w przypadku których korzyści przewyższają koszty. Biorąc pod uwagę, że koszty czynności zaradczych mogą być wyższe, niż podjęcie na czas innowacyjnych działań prewencyjnych, badane są również koszty niepodjęcia działań. Ponadto w ocenach wpływu uwzględniana jest rola odpowiednio opracowanych uregulowań prawnych w zakresie ochrony środowiska jako czynnika prowadzącego do innowacji i rozwoju czystych technologii.

3.2. Konsultacje z zainteresowanymi stronami

Z przygotowaniem strategii łączą się intensywne starania o konsultacje i wykorzystanie wiedzy specjalistycznej szerokiego kręgu zainteresowanych stron. Każda strategia jest wynikiem kompleksowego procesu konsultacji – w pierwszym etapie opublikowany został dokument typu „Zielona księga”, w którym określono problemy oraz możliwe sposoby ich rozwiązania. Dokumenty te były następnie przedmiotem wielostronnych konsultacji w grupach roboczych ekspertów, w ramach procesu oceny wpływu oraz za pośrednictwem Internetu, co trwało przez kilka lat. Zarówno Parlament Europejski jak i Rada omawiały te dokumenty oraz przyjęły związane z nimi wnioski.

Zasięgnięto opinii zainteresowanych stron z wielu różnych środowisk – byli to eksperci z Państw Członkowskich, pracownicy naukowi, organizacje gospodarcze i handlowe, pojedyncze przedsiębiorstwa, organizacje pozarządowe i inni przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego i ogółu społeczeństwa. W tym celu zorganizowano regularne spotkania ekspertów, konferencje, warsztaty specjalistyczne oraz konsultacje za pośrednictwem Internetu. Ten ostatni sposób komunikacji spotkał się z dużym zainteresowaniem – w odpowiedzi na samą tylko strategię dotyczącą powietrza nadesłano 11 000 opinii.

Dzięki wielostronnym konsultacjom strategie mogły być przygotowane w oparciu o najlepszą dostępną wiedzę naukową i można było uwzględnić w nich opinie osób zawodowo zajmujących się daną dziedziną, co powinno ułatwić sprawniejsze ich wdrożenie w przyszłości.

3.3. Uproszczenie

W dziedzinach, w których istnieje polityka i prawodawstwo, takich jak np. woda i odpady, celem strategii tematycznych jest uproszczenie ustawodawstwa, wyjaśnienie definicji, usunięcie niejasności oraz zaproponowanie sposobów sprawniejszego wdrożenia. Na przykład strategia dotycząca zanieczyszczenia powietrza skonsoliduje pięć istniejących oddzielnych aktów prawnych dotyczących jakości powietrza w jednej dyrektywie, ujednolicając definicje, uchylając i zmieniając nieaktualne przepisy oraz usuwając powtarzające się fragmenty.

O ile będzie to możliwe, dążąc do osiągnięcia nowych celów polityki strategie tematyczne wykorzystają istniejące instrumenty i polityki zamiast tworzenia nowych wniosków dotyczących polityki. Na przykład strategia dotycząca pestycydów powstaje równocześnie z nową wersją dyrektywy 91/414/EWG dotyczącą czynnych substancji w pestycydach. W przypadku, gdy strategie wymagają podjęcia działań w odniesieniu do określonych produktów, zostaną one podjęte na zasadzie dobrowolności w ramach zintegrowanej polityki produktu, a w przypadku potrzeby promowania innowacji ekologicznych, w ramach planu działania na rzecz technologii dla środowiska[10].

Mając na uwadze zarówno uproszczenie, jak i zredukowanie kosztów administracyjnych, w trakcie przygotowywania strategii tematycznych badane są również możliwości konsolidacji, unowocześnienia i usprawnienia wymogów dotyczących monitorowania i sprawozdawczości w odniesieniu do ustawodawstwa w zakresie ochrony środowiska. W przyszłości najlepszym rozwiązaniem jest modernizacja polegająca na wprowadzeniu systemów wymiany informacji, które będą odpowiadać potrzebom wspólnotowych polityk w zakresie ochrony środowiska, decydentów i ogółu społeczeństwa, minimalizując równocześnie obciążenia dla administracji. W trakcie przygotowań wszystkich strategii tematycznych analizowane są istniejące systemy i wymogi, a każda nowa inicjatywa jest dostosowywana w taki sposób, aby mogła dostarczać łatwo dostępne dane, z których uzyskać można obraz aktualnego stanu środowiska na poziomie europejskim, co przyczynia się do usprawnienia procesu tworzenia polityk.

3.4. Wykorzystanie powiązań i synergii

Równoczesne tworzenie strategii tematycznych umożliwiło szczegółowe przeanalizowanie powiązań między różnymi obszarami polityki oraz systematyczne zaplanowanie i ujęcie w formie programu zmian w ustawodawstwie w zakresie ochrony środowiska. Dysponując pogłębionym zrozumieniem powiązań można wykorzystać efekt synergii i przyjąć wzajemnie się wspierające środki w ramach różnych strategii. Na przykład ozon w warstwie przyziemnej zanieczyszcza powietrze, wpływając na zdrowie ludzkie, szczególnie na obszarach miejskich, oraz na różnorodność biologiczną. Jest to również bezpośrednio emitowany gaz cieplarniany. Dlatego środki mające na celu redukcję jego koncentracji pomogą osiągnąć cele polityki w dziedzinie środowiska związane z jakością powietrza, zmianami klimatycznymi i środowiskiem miejskim. W ramach strategii tematycznej dotyczącej zanieczyszczenia powietrza zostaną zaproponowane zmiany w monitoringu jakości powietrza, które pozwolą na jego wykorzystanie na potrzeby informacji na temat środowiska, zdrowia, różnorodności biologicznej, gleby, środowiska miejskiego i morskiego.

Przygotowanie strategii tematycznych pokazało ponownie, że rozwiązanie problemów w zakresie ochrony środowiska wymaga zintegrowania ich z innymi politykami sektorowymi, takimi jak rolnictwo, transport, energia i badania naukowe. Ma to podstawowe znaczenie dla zapewnienia, aby strategie przyczyniały się do osiągnięcia szerszych celów zrównoważonego rozwoju. Strategie tematyczne określą ramy dla działań integracyjnych w nadchodzących latach - wyjaśnią one, w jakich dziedzinach wysiłki podejmowane w kierunku integracji są najbardziej potrzebne w dłuższej perspektywie czasowej. Strategie tematyczne stworzą również spójny kontekst polityki dla celów funduszy wspólnotowych w ramach kolejnych Perspektyw finansowych. Na przykład priorytety w dziedzinie badań naukowych w różnych obszarach tematycznych otrzymają wsparcie z Siódmego Programu Ramowego, a technologie dla środowiska z wymienionego programu oraz z programu na rzecz konkurencyjności i innowacji.

4. WNIOSKI

W trakcie przygotowania strategii tematycznych uwagę zwraca się w szczególności na poprawę projektów środków regulacyjnych w celu ułatwienia efektywnego wdrożenia, minimalizacji kosztów oraz optymalizacji korzyści. Dzięki temu strategie tematyczne sprostają wyzwaniu, jakim jest opracowanie lepszych uregulowań prawnych, spełniając w ten sposób wymaganie, które jest priorytetem urzędującej Komisji[11]. Ich celem jest stworzenie podstaw dla działań mających na celu osiągnięcie zdrowego europejskiego środowiska w opłacalny sposób, tak aby cele związane ze środowiskiem nie kolidowały ze zrównoważonym wzrostem i zatrudnieniem oraz poprawą jakości życia i zdrowia obywateli Europy, co pozwoli na wypełnienie zobowiązań związanych ze zrównoważonym rozwojem.

[1] COM (2001) 428 wersja ostateczna („Biała Księga na temat zarządzania Europą”); COM (2002) 275 wersja ostateczna („Zarządzanie Europą: lepsze praktyki ustawodawcze”); COM (2002) 278 („Plan działania dla uproszczenia i podniesienia jakości środowiska regulacyjnego”); COM(2003) 71 wersja ostateczna („Aktualizacja i uproszczenie dorobku prawnego Wspólnoty”)

[2] COM (2005)713 („Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy specjalistycznej – zasady i wskazówki - Pogłębienie znajomości przedmiotu w celu poprawy jakości polityk”)

[3] COM (2002) 277 wersja ostateczna („Zmierzając ku pogłębionej kulturze konsultacji i dialogu – Zasady ogólne i minimalne standardy stosowane przez Komisję w trakcie konsultacji z zainteresowanymi stronami”)

[4] COM (2002) 276 wersja ostateczna Ocena wpływu

[5] COM(2003) 71 wersja ostateczna Aktualizacja i uproszczenie dorobku prawnego Wspólnoty

[6] W dokumencie roboczym służb Komisji „Minimalizowanie kosztów administracyjnych generowanych przez ustawodawstwo” (SEC (2005)175 z 16 marca 2005) Komisja oznajmiła rozpoczęcie fazy pilotażowej mając na uwadze stworzenie wspólnej metodologii pomiaru obciążeń dla administracji.

[7] Por. COM (2005) 97

[8] Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy dla wspólnotowego działania w zakresie polityki wodnej

[9] Decyzja nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 22 lipca 2002 r. ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego Dz.U. L 242 z 10.9.2002

[10] COM (2004) 38 Stymulowanie technologii na rzecz zrównoważonego rozwoju: Plan działań na rzecz technologii dla środowiska

[11] COM(2005)97 Poprawa otoczenia regulacyjnego w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Unii Europejskiej