UWAGI TRYBUNAŁU

WSTĘP

6.1. W niniejszym rozdziale przedstawiono ustalenia Trybunału dotyczące działu WRF „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”. W ramce 6.1 przedstawiono przegląd głównych działań i wydatków w ramach tego działu w 2016 r.

Ramka 6.1 – Poddział 1b WRF – „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” – Struktura wydatków w 2016 r. (w mld EUR) Płatności za rok ogółem 37,8 – zaliczki ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + rozliczenie zaliczek ( 53 ) 15 + wypłaty na rzecz odbiorców końcowych z instrumentów finansowych objętych zarządzeniem dzielonym 2,5 – płatności na okres WRF 2014–2020 7,9 Skontrolowana populacja ogółem 35,7

UWAGI TRYBUNAŁU

Krótka charakterystyka działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”

6.2. Wydatki w poddziale 1b WRF – „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” mają na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi państwami członkowskimi i regionami, wzmocnienie konkurencyjności wszystkich regionów i rozwijanie współpracy międzyregionalnej (1). Cele te są osiągane za pośrednictwem następujących funduszy/instrumentów:

— Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR, z którego pochodziło 56 % płatności za 2016 r.) mający na celu korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przede wszystkim w sektorze przedsiębiorstw,

— Fundusz Spójności (z którego pochodziło 20 % płatności) służący finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których dochód narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90 % średniej unijnej (2),

— Europejski Fundusz Społeczny (EFS, z którego pochodziło 21 % płatności), mający na celu poprawę możliwości zatrudnienia i pracy, wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy,

— inne pomniejsze instrumenty/fundusze (z których pochodziło 3 % płatności), takie jak Europejski Instrument Sąsiedztwa (wsparcie na rzecz współpracy transgranicznej i realizacja inicjatyw politycznych mających na celu zacieśnienie współpracy między UE a jej sąsiadami) czy Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD – wsparcie materialne na rzecz najbardziej potrzebujących, pomagające im wydźwignąć się z ubóstwa).

6.3. Z zastrzeżeniem kilku wyjątków EFRR, Fundusz Spójności i EFS podlegają wspólnym przepisom. Są one realizowane za pomocą programów wieloletnich w trybie zarządzania dzielonego pomiędzy Komisję i państwa członkowskie. W odniesieniu do każdego okresu programowania państwa członkowskie opracowują programy operacyjne (PO) zatwierdzane przez Komisję (3). Projekty, które mają otrzymać dofinansowanie z danego PO, są wybierane na poziomie państw członkowskich. Beneficjenci deklarują poniesione koszty właściwym organom państw członkowskich, które z kolei poświadczają je i przedkładają Komisji. Wydatki te są poddawane kontroli przez funkcjonalnie niezależne instytucje audytowe w państwach członkowskich. Komisja może również zastosować środki naprawcze.

6.4. Rok 2016 był ostatnim rokiem, w którym wszystkie płatności podlegające kontroli Trybunału dotyczą okresu programowania 2007–2013.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

6.5. W tym roku, przy zastosowaniu podejścia kontrolnego i metodyki kontroli przedstawionej w załączniku 1.1 , Trybunał zbadał następujące elementy w odniesieniu do działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”:

a) próbę obejmującą 180 transakcji (4), zgodnie z pkt 7 załącznika 1.1 . Próbę tę dobrano tak, by była reprezentatywna dla wszystkich rodzajów wydatków w ramach tego działu WRF. Obejmowała ona transakcje dokonane w 14 państwach członkowskich oraz jeden program Europejskiej współpracy terytorialnej (5);

b) próbę składającą się z 12 instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w ośmiu państwach członkowskich (6). Trybunał zbadał je również pod kątem wskaźnika wydatkowania (odsetka środków, które trafiły do odbiorców końcowych), a w odniesieniu do gwarancji – współczynnika mnożnikowego podanego w opracowanym przez Komisję sprawozdaniu z postępów za 2015 r.;

c) czy w rocznych sprawozdaniach z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL) przedstawiono informacje na temat prawidłowości wydatków, które są zasadniczo zgodne z wynikami prac Trybunału.

6.6. W drugiej części niniejszego rozdziału, która dotyczy przede wszystkim osiągniętych wyników, Trybunał zbadał systemy państw członkowskich służące do pomiaru wyników fizycznie ukończonych projektów (wszystkie transakcje w próbie dobranej przez Trybunał, z wyjątkiem 12 instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym).

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

CZĘŚĆ 1 – PRAWIDŁOWOŚĆ TRANSAKCJI

Wyniki badania transakcji

6.7. Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 6.1 . Na 180 zbadanych transakcji błędy wystąpiły w 87 (48 %). Na podstawie 25 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 4,8 % (7). 6.7. Komisja zauważa, że poziom błędu wskazany przez Trybunał Obrachunkowy stanowi szacunek roczny uwzględniający korekty wydatków w ramach projektów lub zwroty obarczone błędami wykrytymi i zgłoszonymi przed kontrolą Trybunału Obrachunkowego. Komisja podkreśla, że jest związana przepisami rozporządzenia finansowego, które w art. 32 ust. 2 lit. e) stanowi, że system kontroli wewnętrznej powinien umożliwiać zapewnienie m.in. „odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości operacji podstawowych, z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru danych płatności”. Ze względu na wieloletni charakter systemów zarządzania i kontroli w okresie programowania 2007–2013 w ramach polityki spójności błędy można korygować do czasu zamknięcia programu. Obecnie Komisja szczegółowo analizuje deklaracje zamknięcia w celu zapewnienia wprowadzenia wszystkich niezbędnych korekt i nie zamknie żadnego programu, dopóki nie zyska wystarczającej pewności, że poziom ryzyka rezydualnego dla tego programu jest niższy niż próg istotności (2 %). Komisja zauważa również, że z biegiem lat odnotowano poprawę w zakresie najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu obliczonego przez Trybunał Obrachunkowy. Potwierdza to fakt, że poziom błędu określony dla okresu programowania 2007–2013 jest znacznie niższy niż poziomy błędu zgłoszone za okres 2000–2006. Zmiana ta wynika z wprowadzenia przepisów o wzmocnionej kontroli na okres 2007–2013 oraz rygorystycznej polityki Komisji dotyczącej wstrzymywania/zawieszania płatności w przypadku wykrycia uchybień, jak stwierdzono w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2016 r. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego. W 2016 r. Komisja nadal skupiała się w swoich działaniach na programach/państwach członkowskich cechujących się najwyższym ryzykiem w związku z przygotowaniem do zamknięcia programu oraz – gdy zaszła taka potrzeba – wdrożyła środki naprawcze w ramach rygorystycznej polityki wstrzymywania i zawieszania płatności do czasu zamknięcia programu. W nowym okresie programowania 2014–2020 jeszcze bardziej wzmocniono ogólną funkcję naprawczą poprzez zapewnienie możliwości nakładania przez Komisję korekt finansowych netto w przypadku wykrycia przez Komisję lub Trybunał Obrachunkowy znaczących uchybień, których nie zidentyfikowały wcześniej państwa członkowskie. Będzie to stanowiło istotną zachętę dla państw członkowskich do wykrywania i korygowania poważnych nieprawidłowości przed poświadczeniem Komisji rocznych zestawień wydatków, o czym świadczy pierwszy zestaw rocznych zestawień wydatków i pakietów dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności otrzymanych do dnia 15 lutego 2017 r.

6.8. Trybunał odnotował również istotny problem związany z wykorzystaniem środków pochodzących z instrumentów finansowych po upłynięciu okresu kwalifikowalności w dniu 31 grudnia 2015 r. (zob. pkt 6.20–6.21). 6.8. Komisja odsyła do stanowiska, jakie wyraziła w odniesieniu do tej uwagi w swoich odpowiedziach na sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego za lata 2014 i 2015. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.20 i 6.21.

6.9. W ramce 6.2 pokazano, w jakim stopniu poszczególne kategorie błędów złożyły się na oszacowany przez Trybunał poziom błędu za 2016 r. Głównymi źródłami błędu były: włączanie kosztów niekwalifikowalnych do zestawień wydatków poniesionych przez beneficjentów, przypadki naruszenia przepisów dotyczących rynku wewnętrznego (unijnych i krajowych przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych) oraz wybór niekwalifikowalnych projektów, działań bądź beneficjentów.

Ramka 6.2 – Dział „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” – Szacowany poziom błędu w rozbiciu na kategorie błędów Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Wydatki niekwalifikowalne

6.10. Koszty niekwalifikowalne zostały zadeklarowane w przypadku 10 % wszystkich transakcji zbadanych przez Trybunał (zob. załącznik 6.3 , przykłady 1–6). Błędy te stanowiły 72 % wszystkich błędów kwantyfikowalnych i złożyły się w przybliżeniu na 2,0 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu. 6.10. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał Obrachunkowy i zaproponuje działanie, które uzna za konieczne.

6.11. Główną przyczyną niekwalifikowalnych wydatków było naruszenie krajowych/unijnych zasad kwalifikowalności. Większość przypadków dotyczyła naruszenia zasad krajowych. Najbardziej powszechne błędy polegały na braku ścieżki audytu pozwalającej potwierdzić zasadność wydatków, zadeklarowaniu niekwalifikowalnych kosztów wynagrodzeń, niepoprawnym wyliczeniu (lub braku wyliczenia) luki w finansowaniu w przypadku projektów generujących dochód, zadeklarowaniu podatku VAT podlegającego odzyskaniu, nieprawidłowym zastosowaniu korekt finansowych oraz nieprzestrzeganiu innych szczegółowych zasad kwalifikowalności. 6.11. Zdaniem Komisji wezwanie państw członkowskich do dalszego uproszczenia zasad na szczeblu krajowym oraz do częstszego korzystania z form kosztów uproszczonych powinno przyczynić się do ograniczenia liczby błędów związanych z utratą ścieżki audytu lub z wydatkami niekwalifikowalnymi.

6.12. W ciągu pięciu ostatnich lat w 135 z 1 437 transakcji zbadanych przez Trybunał koszty zadeklarowano z wykorzystaniem form kosztów uproszczonych. W tym okresie Trybunał nie skwantyfikował żadnych błędów, ale wykrył dziesięć błędów niekwantyfikowalnych związanych z zastosowaniem tych form (8). Fakt ten pokazuje, że projekty, w których koszty są deklarowane z wykorzystaniem tej metody, są w mniejszym stopniu narażone na błędy niż projekty, w przypadku których stosuje się zwrot kosztów rzeczywiście poniesionych. W okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie zachęca się zasadniczo do szerszego wykorzystania form kosztów uproszczonych w obszarze spójności, a w przypadku wszystkich projektów EFS o wartości poniżej 50 000 euro zastosowanie tej metody jest obowiązkowe (9). 6.12. Komisja również uważa, że formy kosztów uproszczonych są w mniejszym stopniu narażone na błędy, a zatem od momentu wprowadzenia form kosztów uproszczonych podejmuje aktywne działania we współpracy z instytucjami odpowiedzialnymi za program w celu stopniowego rozpowszechniania użycia tych form. Przyniosło to już pozytywne rezultaty. Komisja nadal aktywnie promuje stosowanie form kosztów uproszczonych w okresie programowania 2014–2020, w którym ich stosowanie znacząco akcentuje się zarówno w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, jak i w szczegółowym rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego celem zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów, promowania podejścia ukierunkowanego na rezultaty i dalszego ograniczania ryzyka wystąpienia błędów. Poza zapewnianiem obszernych wytycznych i bezpośredniego wsparcia dla państw członkowskich w zakresie wdrażania form kosztów uproszczonych DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego przeprowadziła szereg seminariów dotyczących uproszczenia, koncentrując się w szczególności na niektórych priorytetowych państwach członkowskich, w których w okresie programowania 2007–2013 odnotowano powtarzający się wysoki poziom błędu i które nie wykorzystywały jeszcze w wystarczający sposób form kosztów uproszczonych. W kontekście śródokresowego przeglądu wieloletnich ram finansowych w 2016 r. Komisja przedstawiła wnioski, w których zaproponowała zapewnienie dalszych uproszczeń i elastyczności w ramach legislacyjnych w zakresie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Zgodnie z przedmiotowym wnioskiem w znaczny sposób rozszerzono by zakres stosowania form kosztów uproszczonych, a ich stosowanie byłoby obowiązkowe w przypadku operacji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych o wartości poniżej 100 000 euro.

6.13. Duże projekty wymagają zatwierdzenia przez Komisję (10). W próbie dobranej przez Trybunał znalazły się trzy duże projekty, w przypadku których władze państw członkowskich nie złożyły stosownych wniosków przed upływem terminu zamknięcia okresu programowania w dniu 31 marca 2017 r. Wobec braku decyzji Komisji zatwierdzającej te duże projekty zadeklarowane wydatki są niekwalifikowalne i powinny zostać odzyskane. 6.13. Komisja dokładnie monitoruje wszystkie zgłoszenia dotyczące dużych projektów lub zmian przedstawionych przez państwa członkowskie i podejmie wszystkie niezbędne decyzje do czasu zamknięcia okresu programowania. Na tej podstawie Komisja oceni kwalifikowalność danych wydatków w momencie zamknięcia. W przypadku nieprzekazania Komisji żadnego powiadomienia zgodnie z art. 40 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 w odniesieniu do dużych projektów Komisja zaproponuje, aby państwa członkowskie przedstawiły wniosek dotyczący dużego projektu, albo w stosownych przypadkach zastosuje korektę finansową. Jeżeli państwo członkowskie przekaże wniosek, Komisja może przyjąć decyzję w sprawie danego dużego projektu.

Projekty niekwalifikowalne

6.14. Trybunał wykrył trzy projekty, w których doszło do naruszenia zasad kwalifikowalności określonych w rozporządzeniu lub kryteriów kwalifikowalności ustalonych w PO bądź w konkretnym zaproszeniu do składania wniosków. Na projekty te przypadało 12 % wszystkich błędów kwantyfikowalnych. Składają się one na około 1,3 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu (zob. załącznik 6.3 , przykłady 7 i 8). 6.14. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał Obrachunkowy i zaproponuje działanie, które uzna za konieczne.

Przypadki naruszenia przepisów dotyczących rynku wewnętrznego

Zamówienia publiczne

6.15. W bieżącym roku w ramach badania transakcji Trybunał zbadał 121 postępowań o udzielenie zamówienia na roboty, usługi i dostawy. Całkowita szacowana wartość tych zamówień wyniosła około 3 mld euro (11), a zdecydowana większość z nich dotyczyła projektów finansowanych ze środków EFRR/Funduszu Spójności (12). 6.15 i 6.16. Przepisy dotyczące zamówień publicznych mają zastosowanie do wszystkich wydatków publicznych w państwach członkowskich i nie są właściwe w szczególności dla polityki spójności. Nieprzestrzeganie przepisów UE lub krajowych przepisów dotyczących zamówień publicznych od lat jest głównym źródłem błędów w tym obszarze polityki, w szczególności w przypadku polityki regionalnej i miejskiej, przede wszystkim z uwagi na określone rodzaje współfinansowanych projektów. Od ostatnich okresów programowania Komisja podjęła zatem różne działania zapobiegawcze i naprawcze w celu eliminacji uchybień zidentyfikowanych w tej dziedzinie. Komisja odsyła w szczególności do swojego planu działania dotyczącego zamówień publicznych wprowadzonego w 2013 r., który uzyskał poparcie Komisji w grudniu 2015 r. i który ma na celu dalsze usprawnianie wdrażania przepisów dotyczących zamówień publicznych w państwach członkowskich za pomocą dodatkowych środków zapobiegawczych, takich jak wytyczne, szkolenia, wymiana dobrych praktyk, kompendium błędów, których należy unikać, pakty na rzecz uczciwości (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/). W marcu 2017 r. zaktualizowano plan działania dotyczący zamówień publicznych w celu uwzględnienia nowych działań związanych z transpozycją nowych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych oraz położenia większego nacisku na zamówienia o znaczeniu strategicznym i na przejrzystość. W ramach prawnych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 wprowadzono również szczególny warunek wstępny w odniesieniu do zamówień publicznych, który – wraz z wprowadzającymi uproszczenia dyrektywami z 2014 r. – powinien przyczynić się do dalszej poprawy w tym obszarze. Komisja podejmie działania następcze w związku ze wszystkimi błędami w zakresie zamówień publicznych zgłoszonymi przez Trybunał Obrachunkowy zgodnie z decyzją Komisji C(2013) 9527 final w sprawie „określenia i zatwierdzenia wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dokonywanych przez Komisję w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych”.

6.16. W przypadku 23 postępowań Trybunał stwierdził przypadki niezgodności z unijnymi lub krajowymi przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych. Cztery z nich stanowiły poważne naruszenia, które zostały sklasyfikowane jako błędy kwantyfikowalne. Na postępowania te przypadło 16 % wszystkich błędów kwantyfikowalnych. Złożyły się one na około 1,4 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu (zob. załącznik 6.3 , przykłady 9–11).

6.17. W 2014 r. Rada i Parlament Europejski przyjęły trzy dyrektywy, których celem było uproszczenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych i zwiększenie ich elastyczności (13). Państwa UE miały czas do kwietnia 2016 r. na transponowanie nowych przepisów do prawa krajowego (w przypadku przepisów dotyczących e-zamówień termin transpozycji wyznaczono na październik 2018 r.). Według stanu na 2 czerwca 2017 r. do tego wymogu zastosowało się 17 państw członkowskich (14). Od ubiegłego roku, czyli rok po upływie wyznaczonego terminu, poczyniono niewystarczające postępy (15) Komisja wystosowała uzasadnione opinie do szeregu państw członkowskich. Według stanu na czerwiec 2017 r. postępowania są jeszcze w toku. W przypadku państw, które nie zastosują się do opinii, możliwie jak najszybciej wniesione zostaną sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (16). 6.17. Według stanu na czerwiec 2017 r. 17 państw członkowskich zakończyło proces transpozycji wszystkich trzech dyrektyw, cztery państwa członkowskie dokonały transpozycji dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, lecz nie transponowały dyrektywy w sprawie koncesji, natomiast siedem państw członkowskich nadal nie dokonało transpozycji żadnej z trzech przedmiotowych dyrektyw. Zdaniem Komisji zaistniała sytuacja nie jest zadowalająca, w szczególności biorąc pod uwagę zwiększoną pomoc, jakiej udzieliła i nadal udziela państwom członkowskim. W związku z powyższym na podstawie art. 258 TFUE Komisja w stosownym terminie wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec wszystkich państw członkowskich, które nie spełniły swoich zobowiązań dotyczących transpozycji, i w maju 2016 r. wystosowała 21 wezwań do usunięcia uchybienia, a następnie w grudniu 2016 r. – 15 uzasadnionych opinii do odpowiednich państw członkowskich. Obecnie prowadzona jest analiza odpowiedzi przedstawionych przez państwa członkowskie oraz ostatnich zmian z uwzględnieniem spraw, które w niedługim czasie mają zostać wniesione do Trybunału Sprawiedliwości. Po wnikliwym zbadaniu wszystkich szczegółowych informacji związanych z przepisami zarówno przyjętymi, jak i zgłoszonymi Komisja oceni w poszczególnych przypadkach konieczność nałożenia proporcjonalnych kar finansowych przewidzianych w Traktacie.

Pomoc państwa

6.18. W tym roku Trybunał zidentyfikował 11 projektów w siedmiu państwach członkowskich (17), w przypadku których naruszono unijne zasady dotyczące pomocy państwa. Główną przyczyną było niedokonanie oceny projektów objętych pomocą państwa lub brak zgłoszenia takiej pomocy. Trybunał nie dokonał jednak kwantyfikacji tych błędów, ponieważ w jego ocenie te przypadki naruszenia zasad nie miały wpływu na poziom finansowania z unijnych bądź krajowych środków publicznych. Projekty współfinansowane ze środków EFS bardzo często spełniają kryteria pomocy de minimis i w związku z tym w ich przypadku ryzyko naruszenia zasad pomocy państwa jest mniejsze niż w przypadku projektów otrzymujących dofinansowanie z EFRR i Funduszu Spójności. 6.18. Komisja odnotowuje, że na przestrzeni lat nastąpił spadek liczby przypadków udzielenia pomocy państwa, które miały wpływ na szacowany przez Trybunał Obrachunkowy poziom błędu. Ze względu na ryzyko, jakie w przypadku tego obszaru polityki wiąże się z nieprzestrzeganiem zasad pomocy państwa, Komisja podjęła jednak działania zapobiegawcze i naprawcze w ramach planu działania w sprawie pomocy państwa określonego w 2015 r. w celu dalszej poprawy wdrażania zasad pomocy państwa w państwach członkowskich. Należą do nich również działania następcze w związku z zaleceniami wydanymi przez Trybunał Obrachunkowy w sprawozdaniu specjalnym nr 24/2016. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał Obrachunkowy i zaproponuje działanie, które uzna za konieczne.

Informacje nie zawsze są odpowiednio wykorzystywane

6.19. W przypadku dziewięciu transakcji wchodzących w skład próby Komisja i – co szczególnie ważne – władze państw członkowskich zastosowały środki naprawcze. Środki te były istotne z perspektywy obliczeń Trybunału, ponieważ w ich wyniku szacowany poziom błędu dla niniejszego rozdziału obniżył się o 3,3 punktu procentowego. W przypadku 18 błędów kwantyfikowalnych państwa członkowskie dysponowały wystarczającymi informacjami (18), aby wykryć i skorygować te błędy lub im zapobiec przed zadeklarowaniem Komisji poniesionych wydatków. Gdyby państwa członkowskie w odpowiedni sposób wykorzystały wszystkie dostępne informacje, szacowany poziom błędu w ramach tego rozdziału byłby o 3,7 punktu procentowego niższy. 6.19. Komisja ściśle monitoruje takie przypadki i zgadza się, że należy wprowadzić należyte i terminowe kontrole zarządcze, aby zapobiegać przede wszystkim występowaniu nieprawidłowości lub ich ujmowaniu we wnioskach o płatność. Od 2010 r. Komisja prowadzi audyty ukierunkowane na kontrole zarządcze programów cechujących się wysokim ryzykiem, w przypadku których stwierdziła, że instytucja audytowa programu może nie wykryć uchybień w ogóle lub w odpowiednim czasie. Wyniki tych audytów przeprowadzonych do końca 2016 r. przedstawiono w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2016 r. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (zob. odpowiednio s. 61–64 i 65, 66). W okresie programowania 2014–2020 weryfikacje i kontrole zarządcze (w tym kontrole na miejscu) należy przeprowadzać w terminie pozwalającym na poświadczenie Komisji rocznych zestawień wydatków w ramach programu, złożenie deklaracji zarządczych oraz obliczenie wiarygodnych poziomów błędu resztowego w zestawieniach wydatków wynikających ze wszystkich korekt przeprowadzonych od końca roku budżetowego. Komisja wystosowała do państw członkowskich zaktualizowane wytyczne oparte na wnioskach wyciągniętych z poprzedniego okresu programowania, co – wraz z obowiązkowym korzystaniem z form kosztów uproszczonych – powinno przyczynić się do poprawy jakości kontroli zarządczych. Komisja uważa, że te procedury dotyczące wzmocnionych kontroli powinny doprowadzić do trwałego obniżenia poziomu błędu, co ilustrują pakiety dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności otrzymane w 2017 r.

Wykorzystanie instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w okresie programowania 2007–2013

6.20. Na mocy art. 56 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 ostateczny termin kwalifikowalności płatności na lata 2007–2013 upłynął w dniu 31 grudnia 2015 r. W kwietniu 2015 r. Komisja przedstawiła w wytycznych dotyczących zamknięcia własną interpretację, zgodnie z którą okres kwalifikowalności miałby trwać do dnia 31 marca 2017 r. (19), lecz nie zwróciła się do Rady i Parlamentu Europejskiego o zmianę rozporządzenia. 6.20 i 6.21. Komisja uważa, że zmiany wprowadzone w jej wytycznych dotyczących zamknięcia mieściły się w zakresie stosowania art. 78 ust. 6 zmienionego rozporządzenia (WE) nr 1083/2006, a więc nie wymagały zmiany aktu ustawodawczego. Komisja wyraziła swoje stanowisko w przedmiocie tej samej uwagi w swoich odpowiedziach na roczne sprawozdania Trybunału Obrachunkowego za lata 2014 i 2015. Komisja działała zgodnie z zaleceniami wydanymi przez Radę Europejską w grudniu 2014 r. i w ramach marginesu swobody dopuszczalnego w obowiązujących ramach regulacyjnych. W związku z tym Komisja stwierdza, że wypłaty na rzecz odbiorców końcowych dokonane przed końcem marca 2017 r. zawierają się w wyznaczonym okresie kwalifikowalności. Komisja zweryfikuje odpowiednie kwoty zgłoszone przez państwa członkowskie w momencie zamknięcia i potwierdzi stosowne wartości w swoim sprawozdaniu, które ma zostać wydane przed październikiem 2017 r.

6.21. W dwóch ostatnich sprawozdaniach rocznych (20) Trybunał stwierdził, że tego rodzaju interpretacja dotycząca okresu kwalifikowalności jest niezgodna z hierarchią norm prawnych, zgodnie z którą przepis prawny można zmienić jedynie aktem prawnym tego samego lub wyższego poziomu. Na tej podstawie Trybunał uznaje wszystkie płatności dokonane lub gwarancje udzielone z instrumentów finansowych na rzecz odbiorców końcowych po dniu 31 grudnia 2015 r. za dokonane poza okresem kwalifikowalności określonym w art. 56 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Z szacunków Trybunału wynika, że wartość dokonanych płatności lub gwarancji udzielonych na rzecz odbiorców końcowych od dnia 31 grudnia 2015 r. wynosi 2,5 mld euro.

UWAGI TRYBUNAŁU

Wniesione środki nie zostały wykorzystane w dostatecznym stopniu, a potencjał instrumentów nie został w pełni spożytkowany

6.22. Wyposażenie kapitałowe instrumentów do 2015 r. w ujęciu kumulatywnym wyniosło około 16,9 mld euro (21). W ramce 6.3 przedstawiono, w jakim stopniu kwota ta została dotychczas wydatkowana.

Ramka 6.3 – Wskaźniki wydatkowania w ujęciu kumulatywnym w latach 2011–2015 w ramach EFRR i EFS (w mld EUR) Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdania z realizacji sporządzonego przez Komisję.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.23. Do dnia 31 grudnia 2015 r. wykorzystano zaledwie 75 % łącznych środków pochodzących z instrumentów finansowych w ramach EFRR i EFS. Jak Trybunał zauważył już w sprawozdaniu rocznym za poprzedni rok (22), ten niski poziom wskazuje, że kilka państw członkowskich nie będzie w stanie w pełni wykorzystać środków, które wniosły na rzecz instrumentów finansowych, nawet w sytuacji wydłużonego okresu kwalifikowalności. Wskaźnik wydatkowania poniżej 100 % oznacza, że nie wykorzystano w pełni potencjału instrumentów finansowych wynikającego z ich odnawialnego charakteru (23), który stanowi jedną z ich największych zalet w porównaniu z dotacjami. 6.23 i 6.24. Komisja podkreśla, że średni wskaźnik wydatkowania na poziomie 75 % na koniec 2015 r. – znacznie przewyższający wskaźnik z 2014 r. na poziomie 57 % – stanowi wypadkową bardzo zróżnicowanej sytuacji w poszczególnych państwach członkowskich, uzależnionej od szeregu czynników, w tym kryzysu finansowego, ograniczonego doświadczenia w niektórych państwach członkowskich oraz późnego rozpoczęcia wdrażania niektórych instrumentów w całym okresie programowania. Biorąc pod uwagę cykl życia instrumentów finansowych, nadal przewiduje się znaczny wzrost wskaźników wydatkowania w ostatnim roku realizacji, a wniosek dotyczący wskaźników wydatkowania będzie można wyciągnąć dopiero w momencie zamknięcia danych instrumentów. Do dnia 1 października 2017 r. Komisja przedstawi sprawozdanie dotyczące sytuacji w momencie zamknięcia (na koniec marca 2017 r.) opracowane na podstawie danych przedstawionych przez państwa członkowskie. W momencie zamknięcia państwa członkowskie muszą odliczyć kwoty pozostałe w ramach instrumentów finansowych, które nie zostały w pełni wykorzystane zgodnie z art. 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. W okresie programowania 2014–2020 dystrybucja płatności w transzach na rzecz instrumentów finansowych, w zależności od faktycznego poziomu wypłaty na rzecz odbiorców końcowych, spowoduje ograniczenie ryzyka niedostatecznego wykorzystania instrumentów finansowych i tworzenia niewykorzystanych wkładów kapitałowych w toku realizacji.

6.24. W ramce 6.4 przedstawiono wskaźniki wydatkowania według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. w odniesieniu do instrumentów finansowych w obszarze spójności. Wskaźniki w czterech państwach członkowskich (Hiszpania, Włochy, Niderlandy i Słowacja) były znacznie poniżej średniej unijnej wynoszącej 75 %.

Ramka 6.4 – Wskaźniki wydatkowania w ramach instrumentów finansowych w obszarze spójności na dzień 31 grudnia 2015 r. Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie wytycznych Komisji EGESIF_16-0011-00 z dnia 20 września 2016 r.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Niepełna lub niepoprawna sprawozdawczość państw członkowskich na temat instrumentów finansowych

6.25. Przedstawiane przez Komisję informacje na temat wykorzystywania środków z instrumentów finansowych w ramach EFRR i EFS oparte są na danych przekazywanych bezpośrednio przez państwa członkowskie. Od 2011 r. Komisja dokłada starań, by poprawić jakość tych danych, ale w niektórych przypadkach wciąż są one niepełne lub niepoprawne. W tym roku Trybunał wykrył nieścisłości w przypadku czterech z 12 zbadanych instrumentów. Błędy te prowadzą do zawyżania wyników i – o ile nie zostaną skorygowane – mogą sztucznie zwiększać zadeklarowaną kwotę kwalifikowalnych wydatków w momencie zamknięcia, zwłaszcza w przypadku funduszy gwarancyjnych. 6.25. W momencie zamknięcia państwa członkowskie muszą poświadczyć skuteczne wykorzystanie środków finansowych w ramach instrumentów finansowych. Instytucja zarządzająca i instytucja audytowa muszą zweryfikować te wydatki przed złożeniem pakietu zamknięcia. W praktyce w odniesieniu do szeregu programów operacyjnych instytucje audytowe wskazały, że w ich opiniach z audytu występują ograniczenia wynikające z konieczności ukończenia prac audytowych w tym zakresie. Tego rodzaju trwające prace audytowe obejmują między innymi wypłaty na poziomie odbiorców końcowych. W związku z powyższym Komisja nie zamknie stosownych programów do czasu uzyskania wystarczającej pewności co do kwot faktycznie wypłaconych i ich kwalifikowalności lub nałoży odpowiednie korekty finansowe.

Roczne sprawozdania z działalności sporządzane przez Komisję i inne kwestie związane z zarządzaniem

6.26. Trybunał przeanalizował roczne sprawozdania z działalności za 2016 r. DG REGIO oraz DG EMPL i dołączone do nich oświadczenia (24). Zweryfikował w szczególności spójność i poprawność wyliczeń Komisji dotyczących kwot obarczonych ryzykiem oraz sprawdził, czy poziom błędu był zgodny z jego własnymi szacunkami.

6.27. Roczne sprawozdania z działalności zapewniają jedynie wstępne informacje na temat kwot obarczonych ryzykiem i ryzyka rezydualnego (25) w przypadku zarówno zamknięcia okresu programowania 2007–2013, jak i rocznego pakietu dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020. 6.27. W momencie publikacji rocznych sprawozdań z działalności za 2016 r. dyrekcje generalne nie były jeszcze w stanie zatwierdzić informacji dotyczących kwot obarczonych ryzykiem i wskaźników ryzyka rezydualnego przedstawionych przez instytucje audytowe. Wynika to z terminu zamknięcia (w dniu 31 marca 2017 r.) oraz z przewidzianego w prawie terminu złożenia dokumentów na okres 2014–2020 dotyczących rocznego zatwierdzenia zestawień wydatków (do dnia 1 marca) oraz z przewidzianego w prawie terminu na zatwierdzenie zestawień wydatków przez Komisję (do dnia 31 maja 2017 r.). Komisja w pełni wykorzystała jednak wszystkie informacje dostępne w momencie publikacji rocznego sprawozdania z działalności za 2016 r., w tym dane zgłoszone przez instytucje audytowe, wprowadzając pewne drobne korekty.

Proces uzyskiwania pewności przez Komisję w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013

6.28. Choć ostateczny termin składania dokumentów zamknięcia za okres 2007–2013 upłynął w dniu 31 marca 2017 r. (26), Komisja będzie miała obowiązek przedstawić ocenę tych dokumentów dopiero w dniu 31 sierpnia 2017 r. Jeśli w swojej ocenie Komisja wykryłaby istotne problemy, termin ten mógłby zostać przesunięty. Komisja przedstawi wynik swojej oceny dotyczącej poziomów błędu resztowego zgłoszonych przez instytucje audytowe w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2017 r. (w kwietniu 2018 r.). 6.28. Komisja prowadzi szczegółową ocenę dokumentów zamknięcia przedłożonych przez państwa członkowskie, którą ukończy w przewidzianym w przepisach terminie, czyli do dnia 31 sierpnia 2017 r. Wyniki tej oceny faktycznie zostaną przedstawione w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2017 r.

6.29. Komisja może dokonać zamknięcia programu, jedynie gdy poziom błędu resztowego, po uwzględnieniu wszystkich korekt finansowych, nie będzie przekraczał 2 % (27). W opublikowanym niedawno sprawozdaniu specjalnym na temat przygotowań do zamknięcia programów z lat 2007–2013 (28) Trybunał odnotował, że Komisja opracowała stosowne mechanizmy na potrzeby zamykania przez państwa członkowskie ich programów operacyjnych w obszarze spójności. W innym sprawozdaniu specjalnym, dotyczącym korekt finansowych nakładanych przez Komisję w obszarze spójności w okresie programowania 2007–2013 (29), Trybunał stwierdził ponadto, że Komisja w skuteczny sposób stosowała środki, którymi dysponowała, w celu ochrony budżetu UE przed nieprawidłowymi wydatkami.

Proces uzyskiwania pewności przez Komisję w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020

Uwagi na temat początku okresu programowania 2014–2020

6.30. Trzy lata po rozpoczęciu okresu programowania 2014–2020 państwa członkowskie wyznaczyły zaledwie 77 % organów odpowiedzialnych za realizację programów w ramach funduszy polityki spójności (30). Według stanu na dzień 1 marca 2017 r. Komisja otrzymała końcowe zestawienia, w których wydatki obejmowały jedynie 0,7 % budżetu przyznanego na cały okres programowania. Według stanu na połowę 2017 r. opóźnienia w wykonaniu budżetu były większe niż w tym samym momencie okresu programowania 2007–2013 (31). 6.30. 77 % wyznaczonych instytucji odpowiedzialnych za program odpowiada za 88 % łączonych środków przydzielonych na realizację polityki spójności. Komisja zauważa, że wyznaczenie należy do obowiązków państw członkowskich. Komisja kilkakrotnie ponownie zachęcała państwa członkowskie (podczas posiedzeń i na piśmie) do przyspieszenia tego procesu – przy jednoczesnym zapewnieniu pełnego poszanowania kryteriów wyznaczenia określonych w rozporządzeniu – i w stosownych przypadkach zapewniła wyjaśnienia i pomoc. Chociaż działanie to nie doprowadziło jeszcze do osiągnięcia liczby wniosków o płatność ze strony państw członkowskich na poziomie zbliżonym do poziomu w okresie 2007–2013, to jednak w praktyce wprowadzono już wszystkie warunki absorpcji. W ujęciu ogólnym poziom absorpcji na koniec 2016 r. wyniósł 3,7 % w przypadku EFRR/Funduszu Spójności oraz 3,3 % w przypadku projektów realizowanych w ramach EFS/Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, co już świadczy o pewnej poprawie w porównaniu z danymi dostępnymi w połowie 2016 r. na podstawie zestawień wydatków otrzymanych do dnia 1 marca 2017 r. Komisja podkreśla jednak, że w tych pierwszych latach realizacji kluczowym elementem pomyślnej realizacji polityki spójności jest wybór współfinansowanych projektów. W tym względzie Komisja zauważa, że w 2016 r. wzrosło tempo wyboru projektów, którego ogólny poziom wyniósł 26 % w przypadku projektów w ramach EFRR/Funduszu Spójności i 32 % w przypadku projektów w ramach EFS/Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, zgodnie z danymi zgłoszonymi przez państwa członkowskie. Dane te są zbliżone do danych odnotowanych w tym samym momencie okresu programowania 2007–2013.

Nowy model uzyskiwania pewności stosowany przez Komisję w odniesieniu do wydatków w obszarze spójności

6.31. Państwa członkowskie składają pakiet dokumentów na potrzeby poświadczenia wiarygodności, który obejmuje się zestawienia wydatków poświadczone przez instytucje certyfikujące. Za pośrednictwem tego pakietu potwierdzają one skuteczność systemów zarządzania i kontroli wewnętrznej w przypadku danego PO oraz legalność i prawidłowość poświadczonych wydatków, a także podają poziomy błędu resztowego wyliczone przez instytucje audytowe. W poziomach tych uwzględnia się korekty finansowe zastosowane i ujęte w zestawieniach wydatków, które łagodzą ryzyko stwierdzone w ramach kontroli operacji.

6.32. Komisja musi zatwierdzić lub odrzucić zestawienia wydatków w terminie do dnia 31 maja, a w ciągu kolejnego miesiąca musi dokonać płatności salda końcowego. Przed zatwierdzeniem tych zestawień skupia się ona głównie na kontrolach administracyjnych dotyczących kompletności i poprawności. Na tym etapie Komisja nie ocenia kwestii związanych z legalnością i prawidłowością, lecz może następnie wszcząć kontrole dotyczące tych kwestii w państwach członkowskich, by zweryfikować pracę instytucji audytowych (32). Z tego względu wnioski Komisji co do legalności i prawidłowości zostaną przedstawione w rocznych sprawozdaniach z działalności za rok n+1. 6.32. Komisja kontynuuje szczegółowy przegląd dokumentacji obejmujący wszystkie dokumenty otrzymane w pakietach dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności, w szczególności zgłoszone poziomy błędu, ryzyko rezydualne i opinie z audytu wydane przez instytucje audytowe. Zgodnie z jedną strategią kontroli realizowaną przez zainteresowane dyrekcje generalne przedmiotowy przegląd dokumentacji uzupełniają audyty zgodności oparte na analizie ryzyka. Głównym celem jest uzyskanie – w drodze przeglądu prac instytucji audytowych po zatwierdzeniu zestawień wydatków – wystarczającej pewności, że żadne poważne uchybienie w systemie zarządzania i kontroli nie pozostanie niewykryte, niezgłoszone, a zatem nieskorygowane.

Uwagi na temat informacji przedstawionych w rocznych sprawozdaniach z działalności na okres programowania 2014–2020

6.33. W przypadku okresu programowania 2014–2020 18 państw członkowskich złożyło zestawienia wydatków w odniesieniu do 71 z 419 zatwierdzonych PO (33) na łączną kwotę 3,3 mld euro (34). Komisja zatwierdziła 69 zestawień w przewidzianym w przepisach terminie do 31 maja 2017 r. (35). Tak jak w przypadku deklaracji zamknięcia w odniesieniu do poprzedniego okresu (zob. pkt 6.29) administracyjne zatwierdzenie zestawień wydatków miało miejsce po przyjęciu rocznych sprawozdań z działalności. Co więcej, do czerwca 2017 r. Komisja nie rozpoczęła weryfikacji legalności i prawidłowości tych 71 PO. Wyniki nie będą zatem dostępne przed publikacją rocznych sprawozdań z działalności za 2017 r. w czerwcu 2018 r. 6.33. W ramach nowej organizacji okresu programowania 2014–2020 Komisja wprowadzi oparte na analizie ryzyka kontrole na miejscu uzupełniające przeprowadzaną przez Komisję ocenę dokumentacji poziomów błędu zgłoszonych przez instytucje audytowe. Przed potwierdzeniem wiarygodności zgłoszonych danych w późniejszych rocznych sprawozdaniach z działalności Komisja będzie mogła również uwzględnić uwagi, które na tym etapie mógł już przedstawić Trybunał Obrachunkowy. Umożliwi to uzyskanie lepszej jakości danych przedstawianych organom udzielającym absolutorium w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności.

6.34. Trybunał wykrył szereg problemów związanych z metodyką, które wymagają podjęcia działań, tak by zapewnić przejrzystość i wiarygodność zgłoszonych poziomów błędu resztowego: 6.34.

— Okres sprawozdawczy rocznych sprawozdań z działalności nie pokrywa się z okresem, który obejmują roczne zestawienia wydatków składane przez państwa członkowskie. Dyrekcje generalne mają obowiązek składać sprawozdania na temat realizacji płatności za rok kalendarzowy n, natomiast państwa członkowskie informują o wydatkach zadeklarowanych Komisji za rok budżetowy trwający od lipca roku n-1 do czerwca roku n. Oznacza to, że Komisja zapewnia wiarygodność w odniesieniu do odmiennego okresu (rok kalendarzowy) niż władze państw członkowskich (rok budżetowy). W związku z tym w każdym rocznym sprawozdaniu z działalności należy w jasny sposób podać wyniki dokonanej przez Komisję pełnej oceny zestawień wydatków, które zostały wstępnie przedstawione w sprawozdaniu z działalności za rok poprzedni. — Komisja już od kilku lat wykorzystuje wszystkie informacje dostępne w czasie zgłaszania rocznych sprawozdań z działalności. Komisja podkreśla, że w porównaniu z okresem programowania 2007–2013 rozporządzenie na okres programowania 2014–2020 i termin na złożenie pakietu dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności umożliwiają lepsze dostosowanie okresów sprawozdawczych do potrzeb instytucji odpowiedzialnych za program. Dyrektor Generalny musi zapewnić wiarygodność wydatków w roku kalendarzowym, uwzględniając poziom ufności zapewniony przez instytucję odpowiedzialną za program w przygotowanym pakiecie dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności oraz zatrzymanie 10 % każdej płatności okresowej. Komisja zgadza się przedstawić w rocznym sprawozdaniu z działalności wynik przeprowadzonej przez siebie pełnej oceny legalności i prawidłowości na podstawie pakietów dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności przedstawionych przez państwa członkowskie w poprzednim roku (zob. odpowiedź Komisji do pkt 6.33).

— Zgodnie z art. 137 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów państwa członkowskie są zobowiązane wykluczyć z zestawień wydatków wszelkie kwoty ujęte wcześniej we wniosku o płatność, które są przedmiotem trwającej oceny ich zgodności z prawem i prawidłowości. Całość lub część takich kwot, które zostaną uznane za zgodne z prawem i prawidłowe, może zostać ujęta w przyszłym wniosku o płatność. Trybunał wykrył jeden przypadek, w którym instytucja audytowa uwzględniła tego rodzaju kwoty w obliczeniach poziomu błędu resztowego. Komisja powinna ponownie przypomnieć instytucjom audytowym, że kwoty, o których mowa w art. 137 ust. 2, muszą być możliwe do jasnego zidentyfikowania i że nie należy brać ich pod uwagę przy obliczaniu poziomów błędu resztowego. — Komisja faktycznie wyjaśniła już instytucjom audytowym kryteria obliczania korekty finansowej w ramach obliczania wskaźnika ryzyka rezydualnego w wytycznych dotyczących rocznego sprawozdania z kontroli i opinii audytowej (36). Jak zauważył Trybunał, decydującym czynnikiem jest kwestia, czy celem korekty finansowej jest ograniczenie ryzyka zidentyfikowanego przez instytucje audytowe w wyniku audytu operacji (zob. uwagi Trybunału Obrachunkowego w pkt 6.32). Kwoty podlegające trwającej ocenie – zgodnie z przepisami art. 137 ust. 2 – które zostały wykluczone z zestawień wydatków, stanowią dalsze gwarancje, że wszystkie wydatki poświadczone w rocznych zestawieniach wydatków są zgodne z prawem i prawidłowe oraz nie powinny mieć wpływu przy obliczaniu wskaźnika ryzyka rezydualnego przez instytucje audytowe. Komisja przedstawi dalsze stosowne wyjaśnienia swoich wytycznych dla państw członkowskich.

— Formularze sprawozdawcze na potrzeby zestawień wydatków nie obejmują szczegółowej części dotyczącej wydatków wycofanych i kwot, o których mowa w art. 137 ust. 2. Podawane są wprawdzie dane zagregowane, jednak aby zapewnić właściwą ścieżkę audytu na potrzeby zatwierdzenia zestawień wydatków, konieczne są szczegółowe informacje na poziomie indywidualnych operacji. Zapewnienie bezpośredniego dostępu do takich informacji we wspólnym systemie sprawozdawczości przyczyniłoby się do większej przejrzystości i umożliwiłoby przeprowadzenie niezbędnych kontroli. — Kwoty podlegające trwającej ocenie ujmuje się łącznie w dodatku 8 do zestawienia wydatków wraz z wyjaśnieniami instytucji certyfikującej, przy czym instytucja audytowa musi sprawdzić tego rodzaju wyjaśnienia i ewentualne rozbieżności. Instytucja certyfikująca musi prowadzić pełną i szczegółową dokumentację księgową w systemie monitorowania programu w odniesieniu do indywidualnych przesunięć i zmian między wnioskami o płatność okresową oraz do kwot zgłoszonych w rocznych zestawieniach wydatków, aby monitorować korzystanie z możliwości późniejszego zgłoszenia tego rodzaju kwot przewidzianej w art. 137 ust. 2. Jeżeli tego rodzaju kwoty zostaną następnie uznane za zgodne z prawem i prawidłowe oraz zostaną ujęte we wnioskach o płatność w kolejnych latach, zostaną one objęte tym samym mechanizmem weryfikacji i kontroli, który stosuje się w przypadku wszelkich innych nowych wydatków.

Istnieje potrzeba doprecyzowania definicji populacji objętej kontrolą w zakresie instrumentów finansowych i płatności zaliczkowych w ramach pomocy państwa

6.35. Komisja powinna doprecyzować zasady, zgodnie z którymi instytucje audytowe państw członkowskich mają wyznaczać kontrolowane populacje instrumentów finansowych (37). Płatności na rzecz instrumentu dokonuje się niezwłocznie po ustanowieniu jego struktury prawnej i są one włączane do wniosków o płatności okresowe przedkładanych Komisji (38). W rozporządzeniu definicja wydatków kwalifikowalnych ogranicza się do płatności na rzecz odbiorców końcowych, zasobów przeznaczonych na umowy gwarancyjne oraz zrefundowanych kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie (39). Uznawanie za kontrolowaną populację początkowego wyposażenia kapitałowego, a nie wydatków kwalifikowalnych ujętych w rocznym zestawieniu wydatków prowadzi do niedoszacowania poziomu błędu resztowego. Ten sam problem odnosi się do płatności zaliczkowych w ramach pomocy państwa. 6.35. Komisja zobowiązuje się do współpracy z instytucjami audytowymi i Trybunałem Obrachunkowym w celu zapewnienia wspólnego porozumienia w odniesieniu do poziomów błędu, które zostaną zgłoszone. W szczególności do celów jakościowej oceny poziomu błędu Komisja zachęciła instytucje audytowe do korzystania z regulacyjnej możliwości stosowania szczególnej warstwy w odniesieniu do instrumentów finansowych (art. 28 ust. 10 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 480/2014). Dalsze wytyczne w tym zakresie zostaną przedstawione instytucjom audytowym. Art. 127 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów mającego zastosowanie do okresu 2014–2020 stanowi, że audyty przeprowadza się na podstawie stosownej próby operacji w oparciu o zadeklarowane wydatki. Komisja podkreśla, że płatności w ramach instrumentów finansowych w okresie 2014–2020 będą dokonywane w transzach, z zastrzeżeniem obowiązków regulacyjnych w zakresie faktycznego wykorzystania wcześniejszych płatności, które trzeba będzie włączyć w zakres audytów operacji prowadzonych przez instytucje audytowe. W przypadku pierwszej transzy instytucje audytowe muszą sprawdzić, czy zapewniono zgodność z mającymi zastosowanie wymogami (zamówienia publiczne, ocena ex ante) oraz czy wykryte błędy mają wpływ na poziom błędu. Jeżeli chodzi o płatności zaliczkowe w ramach pomocy państwa, Komisja wyjaśni instytucjom audytowym – tak jak miało to już miejsce w odniesieniu do zamknięcia okresu 2007–2013 – że muszą one przeprowadzić prace audytowe (tj. audyty systemów) celem poświadczenia, że instytucje zarządzające ustanowiły system gwarantujący, aby płatności zaliczkowe były odpowiednio uzasadnione w przewidzianym w prawie terminie.

Spójność informacji przedstawionych w rocznych sprawozdaniach z działalności i ustaleń Trybunału

6.36. W ramce 6.5 przedstawiono podsumowanie informacji podanych w rocznych sprawozdaniach z działalności na temat okresu programowania 2007–2013.

Ramka 6.5 – Przegląd informacji przedstawionych w rocznych sprawozdaniach z działalności za lata 2007–2013 (w mld EUR) Działalność Fundusz Istotne wydatki ogółem Istotne wydatki w 2016 r. PO Poziom błędu za 2016 r. Ryzyko rezydualne Liczba zastrzeżeń min. maks. Okres programowania 2007–2013 EFRR/Fundusz Spójności 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 EFS 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 Ogółem 324,7 32,6 440 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Źródło: Roczne sprawozdania z działalności DG REGIO i DG EMPL za 2016 r.

6.37. Poziom błędu oszacowany przez Trybunał jest wyższy niż poziomy błędu podane przez Komisję w rocznych sprawozdaniach z działalności na podstawie wyników prac instytucji audytowych. Niemniej jednak te dwa zestawy błędów nie są w pełni porównywalne, co wynika głównie z następujących powodów: — poziomy błędu resztowego podane w rocznych sprawozdaniach z działalności nie odnoszą się do tego samego okresu co poziomy błędu publikowane przez Trybunał (40), — poziomy błędu resztowego obliczane przez Komisję mają charakter wieloletni i uwzględnia się w nich wszystkie korekty finansowe na poziomie UE i krajowym, — wyniki prac Trybunału oparte są na statystycznie reprezentatywnej próbie transakcji na poziomie UE, podczas gdy instytucje audytowe, które z reguły stosują statystyczny dobór próby, mogą także dobierać audyty operacji na podstawie prób niestatystycznych. 6.37. Komisja podkreśla, że ocena wiarygodności poziomów błędu zgłaszanych corocznie przez państwa członkowskie opiera się na szczegółowej analizie dokumentacji pod kątem wszystkich dostępnych informacji, uzupełnianej ustaleniami dokonywanymi podczas wizyt rozpoznawczych na miejscu opartych na analizie ryzyka, przy uwzględnieniu również ogólnej oceny wiarygodności pracy instytucji audytowych. W razie potrzeby Komisja zwraca się do instytucji audytowych o wszelkie niezbędne dodatkowe informacje i otrzymuje te informacje. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.27. Komisja uważa, że w przypadku rocznego sprawozdania za 2016 r., tak jak miało to miejsce w przypadku Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za sześć ostatnich lat z rzędu oraz w przypadku Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej za pięć ostatnich lat z rzędu przed wspomnianym wyżej sprawozdaniem rocznym, wynik oceny Komisji jest zgodny z poziomami błędu obliczonymi przez Trybunał Obrachunkowy (zob. s. 75 i 64 odpowiednich rocznych sprawozdań z działalności).

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski

6.38. Ogólne dowody kontroli wskazują, że poziom błędu w wydatkach w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” był istotny. 6.38 i 6.39 Komisja zauważa, że na przestrzeni lat nastąpiła poprawa, jeżeli chodzi o szacowany poziom błędu przedstawiany przez Trybunał Obrachunkowy, a wartości te są zgodne z poziomami błędu zgłaszanymi w rocznych sprawozdaniach z działalności odpowiednich służb Komisji. W 2016 r. Komisja nadal skupiała się w swoich audytach i działaniach na programach/państwach członkowskich cechujących się najwyższym ryzykiem w związku z przygotowaniem do zamknięcia programu oraz wdrażała w razie potrzeby środki naprawcze w ramach rygorystycznej polityki wstrzymywania i zawieszania płatności. Komisja stosuje rygorystyczną analizę i procedury w momencie zamknięcia, aby wykluczyć wszelkie pozostałe znaczące ryzyko wystąpienia nieprawidłowych wydatków. Komisja zauważa również, że biorąc pod uwagę wieloletni charakter systemów zarządzania i kontroli w okresie programowania 2007–2013 w ramach polityki spójności, błędy można skorygować do czasu zamknięcia programu, jak wskazano w sekcji 2.1.3 w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności za 2016 r. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego. Aby wyeliminować istotne poziomy błędu zgłaszane przez Trybunał Obrachunkowy w ramach polityki spójności, wzmocnione wymogi dotyczące legalności i prawidłowości oraz rozliczalności instytucji odpowiedzialnych za program w okresie programowania 2014–2020 obejmują wprowadzenie rocznych zestawień wydatków, w których nie mogą występować istotne nieprawidłowości, oraz wzmocnienie funkcji naprawczej Komisji poprzez możliwość stosowania korekt finansowych netto na określonych warunkach. Wymogi te będą stanowiły istotne zachęty dla państw członkowskich do wykrywania, zgłaszania i korygowania poważnych uchybień przed poświadczeniem Komisji rocznych zestawień wydatków oraz powinny przyczynić się do trwałego obniżenia poziomów błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe, co ilustrują pierwsze pakiety dokumentów dotyczących poświadczenia wiarygodności otrzymane w 2017 r. Komisja odsyła również do odpowiedzi, których udzieliła do pkt 6.7 i 6.19.

6.39. W tym dziale WRF badanie transakcji przeprowadzone przez Trybunał wykazało, że szacowany ogólny poziom błędu wynosi 4,8 % (zob. załącznik 6.1 ).

Zalecenia

6.40. W załączniku 6.4 przedstawiono ustalenia dotyczące działań podjętych w następstwie 11 zaleceń ujętych w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2013 r. (41) Spośród nich Komisja w pełni zrealizowała osiem zaleceń, kolejne dwa – w przeważającej mierze, natomiast jednego nie zrealizowała. 6.40. Komisja zauważa, że nie uznała zalecenia zgłoszonego w ramach tego punktu za niewdrożone.

6.41. Na podstawie tego przeglądu oraz ustaleń i wniosków odnoszących się do 2016 r. Trybunał zaleca, co następuje:

— Zalecenie 1: Podczas zamykania programów na lata 2007–2013 Komisja powinna zwrócić szczególną uwagę na te obszary, w których występuje wyższe ryzyko niekwalifikowalnych wydatków lub podania niepoprawnych informacji, które mogą prowadzić do zawyżonych zwrotów. W szczególności Komisja powinna skupić się na następujących kwestiach: a) zapewnienie, by kwoty kwalifikowalne zgłoszone w odniesieniu do instrumentów finansowych w momencie zamknięcia nie były sztucznie zawyżone z powodu podania większych kwot niż te, które zostały faktycznie wykorzystane na poziomie odbiorców końcowych. Ryzyko to jest najwyższe w przypadku funduszy gwarancyjnych, w których sztucznie zaniżony mnożnik oznaczałby nieuzasadnione zwiększenie kosztów kwalifikowalnych; b) sprawdzenie, czy płatności zaliczkowe w ramach pomocy państwa znalazły pokrycie w postaci rzeczywiście poniesionych wydatków na poziomie projektu, ponieważ tylko takie wydatki są kwalifikowalne. Komisja powinna dopilnować, by instytucje zarządzające przeprowadzały wystarczające weryfikacje, tak aby zapewnić stosowną ścieżkę audytu na potrzeby rozliczania płatności zaliczkowych i potrącania nieuzasadnionych kwot; c) upewnienie się, czy wydatki na wszystkie duże projekty są poparte decyzją Komisji o zatwierdzeniu projektu. W przypadku braku takiej decyzji zadeklarowane wydatki stają się niekwalifikowalne. Szczególnie wysokie ryzyko powstaje, gdy większe projekty zostają podzielone na mniejsze części, których wartość jest poniżej progu przewidzianego dla dużych projektów. Komisja przyjmuje to zalecenie i w ramach prowadzonego obecnie przeglądu pakietów zamknięcia okresu 2007–2013 uwzględnia już między innymi konkretne obszary wskazane przez Trybunał w odniesieniu do instrumentów finansowych, pomocy państwa i dużych projektów. Komisja przypomina, że to państwa członkowskie odpowiadają za powiadomienie Komisji o dużych projektach.

— Zalecenie 2: Jeśli chodzi o okres programowania 2014–2020, Komisja powinna rozwiązać kwestie, które mogą mieć negatywny wpływ na wiarygodność obliczeń dotyczących poziomu błędu resztowego. W tym celu należy wprowadzić solidne kontrole i wytyczne w odniesieniu do: Komisja przyjmuje to zalecenie.

a) kontrolowanej populacji instrumentów finansowych i płatności zaliczkowych w ramach pomocy państwa. W przypadku instrumentów finansowych populacja ta powinna właściwie uwzględniać wykorzystane kwoty na poziomie odbiorców końcowych, a w przypadku pomocy państwa – rzeczywiste wydatki na poziomie projektu, zgodnie z informacjami podanymi w zestawieniu wydatków; a) W kontekście informacji udzielonych w odpowiedzi do pkt 6.36 oraz w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie wydatków kwalifikowalnych i kontrolowanej populacji Komisja zobowiązuje się do współpracy z instytucjami audytowymi i Trybunałem Obrachunkowym w celu zapewnienia wspólnego porozumienia w zakresie traktowania instrumentów finansowych i płatności zaliczkowych w ramach pomocy państwa w kontrolowanej populacji oraz w celu przeprowadzenia stosownych prac audytowych służących zapewnieniu wystarczającej pewności.

b) zakresu kontroli w przypadku instrumentów finansowych zarządzanych przez EBI. Komisja powinna zapewnić stosowne mechanizmy kontroli na poziomie zarówno pośredników finansowych, jak i odbiorców końcowych. W tej kwestii kluczowe znaczenie będzie miało ostateczne zatwierdzenie zmian w istniejącej podstawie prawnej, które Komisja zaproponowała w odniesieniu do rozporządzenia zbiorczego (42), jak również obowiązek kontroli na poziomie państw członkowskich; b) W rozporządzeniu zbiorczym, przyjętym przez Komisję we wrześniu 2016 r., Komisja zaproponowała zmianę art. 40 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. W ramach proponowanej zmiany art. 40, mającej zastosowanie do wszystkich instrumentów finansowych wdrażanych przez EBI i inne międzynarodowe instytucje finansowe, wyjaśnia się występowanie dwóch poziomów kontroli/audytów: 1) na poziomie EBI/międzynarodowych instytucji finansowych; 2) na poziomie organów w jurysdykcjach państw członkowskich. Na pierwszym poziomie grupa EBI lub inne międzynarodowe instytucje finansowe przedstawią sprawozdania z kontroli, którym towarzyszyć będzie roczne sprawozdanie z audytu/opinia wydane przez audytorów wyznaczonych w umowie o finansowaniu. Na drugim poziomie państwa członkowskie prowadziłyby kontrole za pośrednictwem instytucji zarządzających oraz audyty za pośrednictwem instytucji audytowych na poziomie pośredników finansowych oraz w stosownych przypadkach w odniesieniu do instytucji audytowych – na poziomie odbiorców końcowych w ich jurysdykcjach. Tego rodzaju kontrole i audyty, uwzględniające zidentyfikowane ryzyko, będą obejmowały wdrażanie odnośnych instrumentów. Wyniki tych kontroli i audytów będą stanowić uzupełnienie sprawozdań otrzymanych od grupy EBI/międzynarodowych instytucji finansowych.

c) wyłączenie kwot objętych trwającą oceną, o których mowa w art. 137 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, z wyliczeń poziomu błędu resztowego przedstawianych przez państwa członkowskie, ponieważ uwzględnianie ich prowadzi do niedoszacowania tego kluczowego wskaźnika i negatywnie wpływa na jego przejrzystość i wiarygodność. c) Chociaż Komisja uznaje, że już podjęła działanie, to jednak jest gotowa przedstawić dalsze wyjaśnienia swoich obowiązujących obecnie wytycznych dla państw członkowskich. Jak wyjaśniono w odpowiedzi Komisji do pkt 6.34, zgodnie z ramami regulacyjnymi na lata 2014–2020 państwa członkowskie muszą wykluczyć ze swoich zestawień wydatków określone kwoty wcześniej ujęte we wniosku o płatność, względem których prowadzona jest jednak ocena legalności i prawidłowości tychże wydatków. Całość lub część takich wydatków uznanych później za zgodne z prawem i prawidłowe może zostać ujęta w przyszłym wniosku o płatność. W związku z powyższym kwoty podlegające trwającej ocenie – zgodnie z przepisami art. 137 ust. 2 – nie mają wpływu na obliczanie wskaźnika ryzyka rezydualnego. Komisja wyjaśniła instytucjom audytowym kryteria obliczania korekty finansowej w ramach wskaźnika ryzyka rezydualnego w wytycznych dotyczących rocznego sprawozdania z kontroli i opinii audytowej ( 43 ) . Przewidziana w rozporządzeniu możliwość uwzględnienia w kolejnym wniosku o płatność okresową tego rodzaju kwot objętych trwającą oceną, które zostaną uznane za zgodne z prawem i prawidłowe, jest bez znaczenia do celów obliczania poziomu błędu resztowego oraz daje dalsze gwarancje, że wszystkie wydatki poświadczone w rocznych zestawieniach wydatków są zgodne z prawem i prawidłowe.

— Zalecenie 3: Podczas ponownego rozpatrywania koncepcji i mechanizmów wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych po 2020 r. Komisja powinna w większym stopniu ukierunkować programy na wyniki. Ponadto powinna uprościć mechanizm dokonywania płatności, zachęcając w odpowiednich przypadkach do wprowadzenia takich rozwiązań, które uzależniałyby poziom płatności od osiągniętych wyników, w miejsce tych, które polegają po prostu na zwrocie kosztów. Komisja przyjmuje to zalecenie, gdyż w pełni popiera rozpatrzenie alternatywnej koncepcji i alternatywnych mechanizmów wdrażania, w tym tych zalecanych przez Trybunał Obrachunkowy, jest jednak za wcześnie, aby mogła przyjąć szczegółowe stanowisko w odniesieniu do jej wniosków dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych po 2020 r. Komisja zauważa również, że proponowana zmiana rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów przedstawiona i przyjęta przez Komisję pod koniec 2016 r. (tak zwane „rozporządzenie zbiorcze”), jeżeli zostanie przyjęta przez pozostałe instytucje, umożliwiłaby już odejście na określonych warunkach od zwrotu kosztów na rzecz płatności na podstawie wyników osiągniętych w ramach projektów. Terminowe przedstawianie wniosków ustawodawczych dotyczących polityki spójności jest dla Komisji priorytetem. Odnośne ramy czasowe zależą jednak od przyjęcia wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie WRF. Następnie przedstawiony zostanie wniosek Komisji dotyczący pakietu legislacyjnego w zakresie polityki spójności na okres po 2020 r. Komisja będzie ściśle współpracowała ze współprawodawcami, aby zapewnić terminowe przyjęcie i wejście w życie ram prawnych.

UWAGI TRYBUNAŁU

CZĘŚĆ 2 – OCENA WYNIKÓW PROJEKTÓW

6.42. Zasada należytego zarządzania finansami w odniesieniu do wykonywania budżetu UE zakłada skupienie się nie tylko na przestrzeganiu uregulowań, lecz również na osiąganiu wyznaczonych celów (44).

6.43. W ciągu trzech ostatnich lat – oprócz kontrolowania prawidłowości wydatków – Trybunał oceniał także wyniki (45) tych spośród objętych kontrolą projektów, które zostały fizycznie ukończone. W tym roku w związku z faktem, że okres kwalifikowalności zakończył się w dniu 31 grudnia 2015 r., wszystkie 168 projektów, które zbadał Trybunał (z wyłączeniem instrumentów finansowych), powinno być ukończonych w momencie przeprowadzania kontroli. W przypadku wszystkich 168 projektów Trybunał poddał ocenie:

— stosowne aspekty koncepcji systemu służącego do pomiaru wyników (w szczególności czy w PO określono wskaźniki produktu i rezultatu, które były istotne z perspektywy celów PO, oraz czy cele dotyczące produktu i rezultatu określone w dokumentach projektowych (46) odpowiadały celom PO dla każdej osi priorytetowej),

— wyniki projektów, tj. czy w ramach projektów zrealizowano określone dla nich cele i osiągnięto wartości docelowe wyznaczone dla każdego wskaźnika.

Ocena koncepcji systemu pomiaru wyników

6.44. W okresie programowania 2007–2013 beneficjenci byli zobowiązani prawnie do określenia produktów i prowadzenia sprawozdawczości na ich temat. Aby ocenić wkład projektu w osiągnięcie celów danego PO, państwa członkowskie miały również możliwość określenia wskaźników rezultatu, które stanowiły powiązanie między wynikami projektu a odpowiadającymi im wskaźnikami dla danej osi priorytetowej PO.

6.45. Przepisy wykonawcze na okres programowania 2014–2020 przewidują pewne działania, które – o ile zostaną właściwie wdrożone – powinny pomóc w ocenie wyników programów. Instytucje audytowe są na przykład zobowiązane do badania wiarygodności danych na temat osiągniętych wyników (47). Komisja – po przeprowadzeniu przeglądu wyników – może też przykładowo nałożyć sankcje w przypadku, gdy w ramach osi priorytetowej poziom osiągnięcia wskaźników finansowych i wskaźników produktu jest wyjątkowo niski (48).

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Jedna trzecia zbadanych projektów była objęta systemem pomiaru wyników, w którym wskaźniki produktu i rezultatu były powiązane z celami PO

6.46. Trybunał stwierdził, że w przypadku 63 ze 168 projektów (38 %) funkcjonował system pomiaru wyników wiążący produkty i rezultaty projektów z tymi określonymi w celach PO.

6.47. W 101 innych przypadkach (60 %) Trybunał wykrył szereg uchybień w opracowanej przez państwa członkowskie koncepcji systemów pomiaru wyników na poziomie zarówno PO, jak i projektów. Do najczęstszych uchybień należały następujące kwestie: 6.47. Chociaż ramy prawne funduszy strukturalnych na lata 2007–2013 nie zobowiązywały instytucji odpowiedzialnych za program do określania wskaźników rezultatu na poziomie projektu, Komisja w stosownych przypadkach zachęcała do takiego działania. Niektórych wskaźników rezultatu faktycznie nie można było w znaczący sposób zmierzyć na poziomie pojedynczego projektu.

— w 70 przypadkach (42 % ze 168) władze nie określiły wskaźników rezultatu bądź nie wyznaczyły wartości docelowych do pomiaru wyników na poziomie projektu lub wskaźniki rezultatu nie były spójne ze wskaźnikami określonymi w PO. W takiej sytuacji nie można ustalić, czy projekty te wniosły jakikolwiek wkład w osiągnięcie ogólnych celów programu (zob. również pkt 6.55),

— w 13 przypadkach władze błędnie zaklasyfikowały produkty jako rezultaty lub odwrotnie, w PO lub dokumentach zatwierdzających projekt,

— w 12 przypadkach wskaźniki produktu określone dla danego projektu nie były spójne z tymi na poziomie PO.

6.48. W czterech pozostałych przypadkach (2 %) (49) władze nie dysponowały systemem, który umożliwiałby określenie i pomiar produktów i rezultatów na poziomie projektu. W tych czterech przypadkach Trybunał nie mógł ocenić wyników projektów.

6.49. W przypadku 90 (54 %) ze 168 zbadanych projektów określono wskaźniki rezultatu na poziomie projektu, mimo że rozporządzenia dotyczące okresów programowania 2007–2013 i 2014–2020 nie nakładają na państwa członkowskie takiego obowiązku. Należy to do dobrych praktyk, a instytucje zarządzające i pośredniczące powinny w miarę możliwości określać tego rodzaju wskaźniki rezultatu, ponieważ dzięki temu możliwe jest zmierzenie, w jakim stopniu poszczególne projekty przyczyniły się do osiągnięcia celów danej osi priorytetowej. 6.49. Komisja zauważa, że nastąpiła znaczna poprawa w przypadku okresu 2014–2020, jeżeli chodzi o kompleksowy system obowiązkowych wskaźników produktów i rezultatów na poziomie programu. Pomiaru osiągnięcia celów dokonuje się za pomocą wskaźnika rezultatu (ze wskaźnikiem bazowym – punktem wyjścia – i celem). W ramach programów prowadzone będą systematyczne pomiary postępów odnośnie do wskaźników rezultatu, które będą systematycznie zgłaszane. Projekty w ramach programu wybiera się do celów dostarczenia produktów i przyczynienia się do osiągnięcia rezultatów na poziomie programu. Postępy w ramach projektów mierzy się za pomocą wskaźników produktu. Są one też obowiązkowe.

6.50. W 11 z 14 państw członkowskich, z których pochodziły transakcje objęte próbą, Trybunał wykrył projekty, dla których nie określono wskaźników rezultatu (50). Najczęściej zdarzało się to w Bułgarii, Hiszpanii i we Włoszech w przypadku EFRR/Funduszu Spójności oraz w Irlandii i Hiszpanii w przypadku EFS. W państwach tych w ponad połowie ukończonych projektów objętych kontrolą brakowało wskaźników rezultatu lub wskaźniki te były niespójne z PO.

Ocena wyników projektów

6.51. W ramce 6.6 podsumowano wyniki oceny Trybunału dotyczącej wykonania zadań w ramach projektów.

Ramka 6.6 – Ocena wyników projektów Ocena wykonania zadań Liczba projektów, w przypadku których: określono i oceniono wskaźniki zarówno produktu, jak i rezultatu określono i oceniono wyłącznie wskaźniki produktu (wskaźniki rezultatu nie zostały określone) nie określono wskaźników ani produktu, ani rezultatu, przez co nie można ich było ocenić projekty niefunkcjonujące OGÓŁEM Liczba projektów 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — w pełni osiągnięte 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — częściowo osiągnięte 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — nieosiągnięte 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — projekt nie mógł zostać poddany ocenie 4 (100 %) 4 (2 %) Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

W przypadku 88 z 90 projektów, w których określono wskaźniki zarówno produktu, jak i rezultatu, cele zostały co najmniej częściowo osiągnięte

6.52. Spośród 90 projektów objętych systemem pomiaru wyników pod względem produktów i rezultatów w przypadku 43 (48 %) osiągnięto w pełni cele dotyczące zarówno produktów, jak i rezultatów ustalone przez instytucje zarządzające. 6.52. Komisja zauważa, że przede wszystkim to instytucje zarządzające są zobowiązane do zapewnienia, aby wybrano i zatwierdzono projekty o europejskiej wartości dodanej. Jeżeli chodzi o wskaźniki produktu, w odniesieniu do okresu 2014–2020 ocena wyników programów uległa dalszemu wzmocnieniu: jak przewidziano w ramach regulacyjnych na okres 2014–2020 (art. 22 ust. 6 i 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013), Komisja będzie mogła zawiesić płatności okresowe lub nałożyć na państwa członkowskie korekty finansowe w przypadku poważnego niepowodzenia w realizacji celów osi priorytetowej programu odpowiednio w następstwie przeglądu wyników (art. 22 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013) i w momencie zamknięcia programu (art. 22 ust. 7).

6.53. Kolejne 45 projektów (50 %) doprowadziło do częściowego osiągnięcia celów dotyczących produktów i rezultatów. Spośród tych projektów realizacja siedmiu została ostatecznie rozłożona na dwa okresy programowania (2007–2013 i 2014–2020). Projekty te były realizowane w ramach trzech PO w trzech państwach członkowskich (na Węgrzech, w Polsce i Rumunii). 6.53. Komisja zauważa, że koniec okresu kwalifikowalności niekoniecznie odpowiada ostatecznej dacie docelowej wyznaczonej do celów pomiaru wszystkich wskaźników wyników.

6.54. Ponadto w ramach dwóch projektów nie do osiągnięto żadnego z wyznaczonych celów. Cztery projekty zostały z kolei zaklasyfikowane jako „niefunkcjonujące”, zgodnie z definicją w wytycznych dotyczących zamknięcia (51). Od instytucji zarządzających jednoznacznie wymaga się zgłoszenia tego rodzaju projektów w deklaracji zamknięcia PO. 6.54. Komisja wykorzystuje wszystkie dostępne jej i możliwe środki w celu zapewnienia należytego i efektywnego zarządzania finansami w wykorzystywaniu funduszy unijnych. Co więcej, ocena wyników projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych zostanie dokonana dopiero na etapie zamknięcia programu.

W przypadku 66 z 70 projektów, w których określono i oceniono wyłącznie wskaźniki produktu, cele dotyczące produktu zostały co najmniej częściowo osiągnięte

6.55. W 54 z 70 projektów (77 %) cele dotyczące produktu określone przez instytucje zarządzające zostały osiągnięte w pełni, w kolejnych 12 projektach (17 %) osiągnięto je częściowo, a w przypadku pozostałych czterech (6 %) nie osiągnięto żadnego z nich. 6.55. Komisja zauważa, że przede wszystkim to instytucje zarządzające są zobowiązane do zapewnienia, aby wybrano i zatwierdzono projekty o europejskiej wartości dodanej.

Wnioski

6.56. Zaledwie jedna trzecia zbadanych projektów była objęta systemem pomiaru wyników, w którym wskaźniki produktu i rezultatu były powiązane z celami PO. W większości projektów osiągnięto co najmniej częściowo założone cele dotyczące produktu. Niemniej jednak w przypadku 42 % projektów nie dało się ustalić i dokonać pomiaru, w jakim stopniu każdy z nich przyczynił się do osiągnięcia ogólnych celów programu, ponieważ na poziomie projektu nie ustalono wskaźników ani wartości docelowych dotyczących rezultatu. 6.56. Chociaż ramy prawne funduszy strukturalnych na lata 2007–2013 nie zobowiązywały organów krajowych do określania wskaźników rezultatu na poziomie projektu, Komisja w stosownych przypadkach zachęcała do takiego działania. Niektórych wskaźników rezultatu faktycznie nie można było w znaczący sposób zmierzyć na poziomie pojedynczego projektu.