WYKAZ SKRÓTÓW

EISP : Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (ang. European Neighbourhood and Partnership Instrument)

EPS : Europejska polityka sąsiedztwa (ang. European Neighbourhood Policy)

EuropeAid : Dyrekcja Generalna ds. Programów Współpracy Zewnętrznej

GFSM : Podręcznik statystyki finansów publicznych (ang. Government Finance Statistics Manual)

KE : Komisja Europejska

MEDA : Śródziemnomorska pomoc rozwojowa (ang. Mediterranean Development Assistance) – środki finansowe i techniczne towarzyszące reformom struktur gospodarczych i społecznych w ramach partnerstwa eurośródziemnomorskiego

PAO : Biuro administracyjne programu (ang. Programme Administration Office)

PR : Program roczny

Tacis : Program pomocy technicznej dla Wspólnoty Niepodległych Państw (ang. Technical Assistance Programme)

UE : Unia Europejska

VET : Kształcenie i szkolenie zawodowe (ang. Vocational Education and Training)

ZFP : Zarządzanie finansami publicznymi

STRESZCZENIE

I. Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa uruchomiono w 2007 r. jako nowe ramy planowania i realizacji pomocy dla 17 krajów i terytoriów partnerskich. Stał się on głównym instrumentem finansowego wsparcia UE dla trzech krajów Kaukazu Południowego (Armenii, Azerbejdżanu i Gruzji), które są dla UE bardzo ważne pod względem gospodarczym i strategicznym (zob. pkt 1–6).

II. Celem kontroli było sprawdzenie, czy z powodzeniem uruchomiono nowy EISP w Kaukazie Południowym i czy osiąga on zamierzone rezultaty. Aby udzielić odpowiedzi na pytanie zasadnicze, postawiono trzy pytania szczegółowe:

a) Czy pierwsze roczne programy działań zostały dobrze opracowane?

b) Czy realizacja pierwszych rocznych programów działań pozwoliła osiągnąć wyznaczone cele w sposób terminowy i satysfakcjonujący?

c) Czy Komisja w odpowiedni sposób wykorzystała narzędzia realizacji dostępne w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa?

III. Trybunał zbadał system planowania służący do określania priorytetów w zakresie pomocy UE, osiągnięcia pierwszych rocznych programów działań oraz sposób zastosowania różnych narzędzi realizacji.

IV. Jeśli chodzi o programowanie i koncepcję, Komisja zastosowała wieloletni system planowania w celu określenia priorytetów w zakresie pomocy UE zgodnie z rozporządzeniem EISP. Jednakże przydatność prac programowych była ograniczona ze względu na niewystarczającą ich przejrzystość i niedostatecznie klarowne określenie priorytetów. Długotrwały proces programowania i opracowywania koncepcji nie był dostosowany do szybko zmieniających się warunków i sytuacji konfliktowej na Południowym Kaukazie, co zagrażało adekwatności pomocy. Na programowanie i koncepcję pomocy nie wpłynął w wystarczającym stopniu ustrukturyzowany dialog z krajami – beneficjentami (zob. pkt 10–34).

V. Ogólnie rzecz biorąc, wyniki były zróżnicowane. Program kształcenia i szkolenia zawodowego w Armenii miał pozytywny wpływ na proces reform i wzmocnił go, natomiast w Azerbejdżanie nie podjęto prawie żadnych konkretnych działań w celu kontynuacji reformy energetyki. Realizacja programu reformy zarządzania finansami publicznymi w Gruzji posuwała się bardzo powoli w ciągu pierwszych 12 miesięcy, ale w drugim roku zmiany zaczęły następować szybciej. W przypadku objętego konfliktem regionu Abchazji, nie wiadomo jeszcze, czy EISP stanowi właściwy instrument odnowy gospodarczej i budowania zaufania. Narzędzie twinningu było wciąż w fazie początkowej (zob. pkt 35–56).

VI. Jeśli chodzi o narzędzia realizacji, Komisji udało się zróżnicować sposób świadczenia pomocy finansowej poprzez wprowadzenie sektorowego wsparcia budżetowego oraz twinningu. Jednakże główne narzędzie – sektorowe wsparcie budżetowe – zostało niedostatecznie przygotowane, co doprowadziło do pogorszenia wyników. Narzędzia realizacji stosowano w sposób niedostatecznie selektywny (zob. pkt 57–66).

VII. Na podstawie powyższych uwag Trybunał formułuje zalecenia, które mogą pomóc Komicji w zwiększeniu skuteczności pomocy na rzecz Armenii, Azerbejdżanu i Gruzji (zob. pkt 67–75). Najważniejsze zalecenia dotyczą usprawnienia procesu programowania i opracowywania koncepcji oraz większej selektywności przy stosowaniu sektorowego wsparcia budżetowego.

WPROWADZENIE

1. Unia Europejska (UE) po rozszerzeniu w 2004 r. starała się zapobiec powstawaniu nowych linii podziału w Europie i propagować stabilność oraz dobrobyt w swoich nowych granicach a także poza nimi. Na podstawie planów działań uzgodnionych przez UE z każdym krajem partnerskim opracowano nową europejską politykę sąsiedztwa (EPS).

2. Założeniem EPS jest wyjście poza istniejące umowy o partnerstwie i współpracy, aby zapewnić krajom sąsiadującym możliwości stałego zacieśniania stosunków z UE. Ogólnym celem jest wspieranie procesu reform politycznych i gospodarczych, propagowanie ściślejszej integracji ekonomicznej z UE, a także zbliżenia do jej standardów oraz zrównoważonego rozwoju.

3. Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP) [1] został uruchomiony w 2007 r. jako nowe ramy planowania i realizacji pomocy. EISP, dysponujący środkami w wysokości 5,6 mld euro na okres 2007–2010, zapewnia pomoc dla 17 krajów i terytoriów partnerskich: dziesięciu w regionie śródziemnomorskim [2], czterech w Europie Wschodniej [3] i trzech w Kaukazie Południowym (Armenia, Azerbejdżan, Gruzja) (zob. Mapa – Kaukaz Południowy). EISP, który zastąpił programy Tacis [4] i MEDA [5], stał się głównym instrumentem finansowego wsparcia UE dla tych krajów.

MAPA

KAUKAZ POŁUDNIOWY

+++++ TIFF +++++

Źródło: Eurostat.

4. Najważniejszymi komponentami EISP są roczne programy działań, na podstawie których dla trzech krajów Południowego Kaukazu przeznaczono 311 mln euro na okres 2007–2010 [6]. Oprócz wspomnianych krajowych przydziałów państwa te korzystają ze środków w ramach wielonarodowych, transgranicznych i regionalnych programów EISP, a także programów finansowanych ze specjalnych linii budżetowych.

5. EISP oferuje szerszy zakres narzędzi realizacji pomocy (zob. załącznik I) niż poprzedni instrument Tacis, w tym twinning [7]i sektorowe wsparcie budżetowe. Komisja określa sektorowe wsparcie budżetowe jako przeniesienie środków finansowych z zewnętrznej agencji finansującej do skarbu państwa kraju partnerskiego w celu wsparcie programu sektorowego pod warunkiem spełnienia przez ten kraj uzgodnionych warunków płatności. Otrzymane w ten sposób środki finansowe stanowią część ogólnych zasobów kraju partnerskiego i są w związku z tym wykorzystywane zgodnie z systemem zarządzania finansami publicznymi, stosowanym w kraju partnerskim.

6. Mimo że Kaukaz Południowy mieści się na skraju wschodniego regionu EPS (tylko Gruzja ma granicę z UE, przebiegającą na Morzu Czarnym), kraje te są bardzo ważne dla UE pod względem gospodarczym i strategicznym). Trybunał nigdy wcześniej nie przeprowadził kontroli wykonania zadań w regionie Kaukazu Południowego, natomiast przeprowadził dwie kontrole w przyległych państwach Europy Wschodniej – najpierw w Federacji Rosyjskiej (2006) [8], a następnie na Białorusi, w Mołdawii i na Ukrainie (2008) [9]. Inny region wchodzący w zakres EPS – kraje śródziemnomorskie – był przedmiotem sprawozdania specjalnego opublikowanego w 2006 r. [10]

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

7. Celem kontroli było sprawdzenie, czy z powodzeniem uruchomiono nowy EISP w Kaukazie Południowym i czy osiąga on zamierzone rezultaty. Prace kontrolne koncentrowały się na pierwszych rocznych programach działań EISP, które zostały zatwierdzone przez Komisję w okresie od października do grudnia 2007 r. Dla programów tych przewidziano wieloletni okres realizacji, dopuszczając dokonywanie płatności do 2013 r.

8. Odpowiedzi na ogólne pytanie kontrolne starano się udzielić, odpowiadając na trzy pytania szczegółowe:

a) Czy pierwsze roczne programy działań zostały dobrze opracowane?

b) Czy realizacja pierwszych rocznych programów działań doprowadziła do terminowego osiągnięcia wyznaczonych celów?

c) Czy Komisja w odpowiedni sposób wykorzystała narzędzia realizacji dostępne w ramach EISP?

9. Po pierwsze kontrolerzy zbadali system planowania strategicznego służący do określania priorytetów w zakresie pomocy głównie w centrali Komisji (DG ds. Stosunków Zewnętrznych i EuropeAid w Brukseli). Po drugie w okresie od marca do listopada 2009 r. przeprowadzono kontrole na miejscu w każdym z trzech krajów w celu sprawdzenia pierwszych osiągnięć operacyjnych oraz zastosowanych narzędzi realizacji [11]. W zakres tych kontroli weszły wizyty w delegaturach KE i w krajowych organach wdrażających, a także w jednostkach monitorujących [12].

UWAGI

CZY PIERWSZE ROCZNE PROGRAMY DZIAŁAŃ ZOSTAŁY DOBRZE OPRACOWANE?

10. Rozporządzenie EISP wymaga programowania wieloletniego oraz dokumentów strategicznych. Programowanie wieloletnie pomaga zidentyfikować potrzeby kraju otrzymującego pomoc oraz przełożyć je na strategiczne cele rozwoju. Następnie w fazie koncepcji cele rozwoju są przekształcane w propozycje programowe i projektowe (identyfikacja i opracowanie) oraz podejmowana jest decyzja w sprawie wkładu finansowego.

11. Trybunał zbadał, czy system planowania pozwala identyfikować potrzeby krajów otrzymujących pomoc i ustalać wśród nich priorytety w sposób klarowny i terminowy, na podstawie ustrukturyzowanego dialogu z beneficjentami.

RAMY STRATEGICZNE ZOSTAŁY OPRACOWANE

12. Opracowanie pierwszych rocznych programów działań było wynikiem procesu planowania strategicznego. Trybunał przeanalizował etapy tego procesu, powiązane z nim dokumenty oraz zależności między tymi dokumentami (zob. wykres I). Działania te wchodzą w zakres obowiązków dwóch Dyrekcji Generalnych Komisji: DG ds. Stosunków Zewnętrznych przeprowadza wieloletnie programowanie, a EuropeAid opracowuje i realizuje roczne programy.

13. Po intensywnych pracach przygotowawczych Komisji, w listopadzie 2006 r. plany działań EPS zostały dwustronnie uznane przez UE oraz Armenię, Azerbejdżan i Gruzję. Wraz z umowami o partnerstwie i współpracy z 1999 r. [13] stanowią one główną podstawę określającą zasady działania EISP.

WYKRES I

ZESTAWIENIE SKONTROLOWANYCH DOKUMENTÓW ZWIĄZANYCH Z PROCESEM PLANOWANIA

+++++ TIFF +++++

1 Odnawiana automatycznie z roku na rok, o ile nie zostanie złożone wypowiedzenie.

14. Na tej podstawie DG ds. Stosunków Zewnętrznych opracowała dokumenty strategiczne, po dwa dla każdego z trzech krajów:

a) krajowy dokument strategiczny na lata 2007–2013 – nie zawiera prognoz finansowych, lecz przegląd wszystkich przyszłych priorytetów KE w zakresie pomocy [14], które powinny zostać uwzględnione w ciągu kolejnych siedmiu lat;

b) krajowy program indykatywny na lata 2007–2010 – przekłada priorytety w zakresie pomocy, określone w krajowym dokumencie strategicznym na priorytety w zakresie przydzielania funduszy z EISP na cztery następne lata. Dokument zawiera oszacowanie całkowitej potrzebnej kwoty oraz orientacyjny podział środków na poszczególne priorytety.

15. Następnie EuropeAid opracowało roczne programy działań na 2007 r. (zob. wykres II), Dla każdego z trzech krajów ustalono inne priorytety w zakresie pomocy na podstawie obszarów priorytetowych określonych w krajowych programach indykatywnych:

a) w Armenii zadaniem pierwszoplanowym było kształcenie i szkolenie zawodowe (VET). Komisja uważa, że postęp w tej dziedzinie powinien pomóc w ograniczeniu ubóstwa w perspektywie średnio- i długoterminowej (zob. pkt 36–39);

b) w Azerbejdżanie na pierwszym miejscu stawiano sektor energetyki ze szczególnym uwzględnieniem odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej (zob. pkt 40–44);

c) w Gruzji sprawą najważniejszą było zarządzanie finansami publicznymi, a wsparcie UE miało przyczyniać się do pobudzenia wzrostu gospodarczego i ograniczenia ubóstwa w perspektywie średnio- i długoterminowej (zob. pkt 46–48). Kolejnymi priorytetami były odnowa i budowanie zaufania w strefach objętych konfliktem (zob. pkt 49–52).

WYKRES II

OGÓLNY ZARYS ROCZNYCH PROGRAMÓW DZIAŁAŃ NA 2007 R.

+++++ TIFF +++++

16. Pomoc jest udzielana głównie w formie sektorowego wsparcia budżetowego z elementem pomocy technicznej wspierającej realizację programu. Ponadto wszystkie trzy roczne programy działań na 2007 r. przewidywały narzędzie twinningu służące do współpracy między urzędami administracji krajów – beneficjentów a ich odpowiednikami w państwach członkowskich UE.

17. Ostatnim etapem w fazie koncepcji było zawarcie umów w sprawie finansowania między Komisją a krajami – beneficjentami. Umowy finansowe zawierają ogólne i szczegółowe warunki, a także postanowienia techniczne i administracyjne w zakresie wsparcia.

NIEWYSTARCZAJĄCA PRZEJRZYSTOŚĆ I NIEDOSTATECZNIE KLAROWNE OKREŚLENIE PRIORYTETÓW OGRANICZA KORZYŚCI PŁYNĄCE Z WIELOLETNIEGO PROGRAMOWANIA PROWADZONEGO PRZEZ DG DS. STOSUNKÓW ZEWNĘTRZNYCH

18. Uchybienia dotyczące powiązań między planem działań EPS, krajowym dokumentem strategicznym i krajowym programem indykatywnym przyczyniają się do niewystarczającej przejrzystości planowania. Niedostatecznie klarowne określenie priorytetów ogranicza skuteczność prac w zakresie programowania (zob. pkt 19–27).

19. Negatywny wpływ na przejrzystość ma ujmowanie w poszczególnych dokumentach tego samego tematu na różne sposoby. Na przykład w Armenii kwestia edukacji została omówiona w krajowym dokumencie strategicznym w dwóch sekcjach: "Reforma gospodarcza i społeczna, ograniczenie ubóstwa i zrównoważony rozwój" oraz "Kontakty między narodami". Ponadto te same priorytety są czasem powtarzane i przeformułowywane w kolejnych dokumentach. Na przykład w Gruzji kwestia zarządzania finansami publicznymi pojawia się w poświęconych różnym priorytetom częściach dokumentów strategicznych.

20. Na poziomie strategicznym stosowane są trzy różne terminarze. Plan działań EPS obejmuje pięć lat, krajowy dokument strategiczny – całe siedem lat odpowiadających perspektywie finansowej UE, natomiast krajowy program indykatywny – cztery lata.

21. Przy ustalaniu priorytetów w zakresie pomocy plan działań EPS powinien stanowić najważniejszy punkt odniesienia, przedstawiający różny zakres obszarów priorytetowych, działania szczegółowe i cele ogólne. Jednakże duża liczba działań priorytetowych oraz ich zbyt szeroki zakres utrudnia ustalenie odpowiedniej kolejności dla priorytetów (zob. ramka 1).

22. Krajowy dokument strategiczny na lata 2007–2013 zaczerpnięty po części z planu działań EPS stanowi dobry przegląd sytuacji krajowej, ale nie jest zbyt pomocny w zawężeniu zakresu priorytetów. Wynikający z niego krajowy program indykatywny na lata 2007–2010, obejmujący krótszy, czteroletni okres, zawiera mniejszą liczbę głównych priorytetów, ale wprowadza nowe podpriorytety. Do pomocy finansowej nadal kwalifikuje się zatem szeroki zakres dziedzin (zob. ramka 2). Jest to sprzeczne z praktyką w innych obszarach pomocy zewnętrznej [15], w których zwykle identyfikowane są tylko dwa główne sektory.

RAMKA 1

SZEROKI ZAKRES USTALONYCH PRIORYTETÓW W PLANIE DZIAŁAŃ ENP: PRZYKŁAD ARMENII

W planie działań EPS dla Armenii określono 8 priorytetowych obszarów współpracy, w tym 54 działania szczegółowe. Dopełnieniem obszarów priorytetowych jest kolejne 248 działań wymienionych w 7 "celach ogólnych", podzielonych na 20 podcelów, podzielonych na kolejne 62 cele szczegółowe.

RAMKA 2

SZEROKI ZAKRES DZIEDZIN KWALIFIKUJĄCYCH SIĘ DO FINANSOWANIA ZGODNIE Z KRAJOWYM PROGRAMEM INDYKATYWNYM: PRZYKŁAD AZERBEJDŻANU

W krajowym programie indykatywnym dla Azerbejdżanu podano 3 bardzo ogólnie sformułowane obszary priorytetowe (np. "Wsparcie rozwoju demokracji i dobrych rządów"), 10 podpriorytetów (np. "Środowisko") oraz 19 celów szczegółowych (np. "Usprawnienie wymiany handlowej oraz poprawa klimatu inwestycyjnego, zatrudnienia oraz sytuacji społecznej w zrównoważony sposób").

23. Oprócz orientacyjnego budżetu na wybrane działania priorytetowe wybrane na lata 2007–2010 krajowy program indykatywny zawiera niewiele więcej informacji niż krajowy dokument strategiczny. Nie określono w nim wstępnego terminarza realizacji priorytetów. Ponadto oddziaływanie długoterminowe, cele szczegółowe, oczekiwane rezultaty i wskaźniki wyników są opisane w sposób dość ogólnikowy. Nie ma tam również szczegółowych wskazówek dotyczących sektorów odpowiednich w przypadku instrumentu twinningu i sektorowego wsparcia budżetowego. To drugie jest zalecane, lecz tylko w sposób bardzo ogólny jako polecana opcja w każdym przypadku spełnienia koniecznych warunków [16].

OBSZARY WYBRANE DO FINANSOWANIA NIE ZOSTAŁY W SPOSÓB OCZYWISTY ZACZERPNIĘTE Z DOKUMENTÓW PROGRAMOWYCH

24. W krajowym dokumencie strategicznym i w krajowym programie indykatywnym przedstawiono wszystkie obszary, w których możliwe jest finansowanie w okresie kolejnych siedmiu lat (2007–2013), a także orientacyjne kwoty przydziałów na okres kolejnych czterech lat (2007–2010). W Komisji obowiązek ustalenia priorytetów na pierwszy rok (2007) przypadł EuropeAid (zob. pkt. 12).

25. Przy podejmowaniu decyzji o wyborze priorytetów EuropeAid w dużym stopniu kierowało się swoim zobowiązaniem do przekazania co najmniej 50 % pomocy wspólnotowej za pośrednictwem systemów krajowych (zob. pkt 58). W związku z tym ważnym czynnikiem przy określaniu obszaru objętego pomocą finansowa w rocznych programach działań na 2007 r. było to, czy obszar ten nadaje się do sektorowego wsparcia budżetowego.

26. Na przykład w Armenii jako główny obszar objęty pierwszym rocznym programem działań wybrano kształcenie i szkolenie zawodowe (VET). Jednakże w żadnym z dokumentów strategicznych nie wyróżniono tego obszaru; jest on tylko wymieniony jako jeden z 25 szczegółowych celów składających się na 7 podpriorytetów w krajowym programie indykatywnym na lata 2007–2010 (zob. wykres III). W Gruzji zarządzanie finansami publicznymi, czyli główny przedmiot rocznego programu działań, miało marginalne znaczenie zarówno w krajowym dokumencie strategicznym (gdzie zostało wymienione jako ostatni podpunkt w piątym priorytecie), jak i w krajowym programie indykatywnym, gdzie wspomina się o nim w trzecim podpriorytecie pierwszego obszaru priorytetowego.

WYKRES III

POWIĄZANIA PRIORYTETÓW USTALONYCH W ROCZNYM PROGRAMIE DZIAŁAŃ NA 2007 R. Z DOKUMENTAMI STRATEGICZNYMI (NA PRZYKŁADZIE ARMENII)

+++++ TIFF +++++

Źródło: Analiza Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie strategicznych dokumentów Komisji.

27. Jeżeli sektorowe wsparcie budżetowe będzie głównym stosowanym narzędziem, UE będzie mogła w konstruktywny sposób zająć się jedynie połową podpriorytetów wymienionych w krajowych programach indykatywnych 2007–2010, ponieważ sektorowe wsparcie budżetowe pochłania stosunkowo wysoki odsetek dostępnych rocznych środków. Na przykład w Azerbejdżanie w okresie czteroletnim programy sektorowego wsparcia budżetowego obejmą tylko cztery z dziesięciu podpriorytetów.

DWULETNI PROCES PROGRAMOWANIA I OPRACOWYWANIA KONCEPCJI MOŻE OGRANICZYĆ ADEKWATNOŚĆ POMOCY

28. Roczny program działania na 2007 r. powstał w wyniku trwającego ponad dwa lata procesu programowania (DG ds. Stosunków Zewnętrznych) i opracowywania koncepcji (EuropeAid). Na przykład w Gruzji pierwsze płatności w ramach tego programu zostały zrealizowane w lutym 2008 r., podczas gdy pierwsza strategiczna ocena potrzeb do celów przygotowania krajowego dokumentu strategicznego była gotowa już w listopadzie 2005 r. (zob. tabela).

29. Krajowy dokument strategiczny, krajowy program indykatywny oraz roczny program działania, zanim zostały zatwierdzone przez Komisję, były przedmiotem serii kontroli jakości i procedur konsultacji. Proces ten obejmował głównie oceny przeprowadzone przez komisyjne grupy ds. zapewnienia jakości, w ramach procedury międzywydziałowych konsultacji w Komisji, przeglądu przeprowadzonego przez komitet ds. zarządzania EISP państw członkowskich oraz badania zrealizowanego przez Parlament Europejski.

30. Chociaż każdy z etapów programowania ma swoje uzasadnienie, razem składają sie one na zbyt długi proces planowania. Głównym powodem długotrwałej fazy początkowej EISP jest to, że kontrola jakości i procedury zatwierdzania zostały przeprowadzone w dwóch następujących po sobie etapach: pierwszy, realizowany przez DG ds. Stosunków Zewnętrznych, dotyczył krajowego dokumentu strategicznego na lata 2007-2013 oraz krajowego programu indykatywnego 2007–2010, a drugi – realizowany przez EuropeAid – dotyczył rocznego programu prac na 2007 r. Jednakże obie te procedury w DG ds. Stosunków Zewnętrznych i EuropeAid odbywają się tylko w przypadku wprowadzania lub zmiany krajowego dokumentu strategicznego lub krajowego programu indykatywnego [17].

TABELA

ETAPY PROGRAMOWANIA EISP I PROCES OPRACOWYWANIA KONCEPCJI W PRZYPADKU ROCZNEGO PROGRAMU PRAC NA 2007 R. (NA PRZYKŁADZIE GRUZJI)

Fazy | Kluczowe etapy procesu | Data | Główna odpowiedzialna DG | Instrument planowania |

Główny projekt | Pierwszy dokument koncepcyjny i wizyta DG ds. Stosunków Zewnętrznych w Tbilisi | listopad 2005 | DG ds. Stosunków Zewnętrznych | Krajowy dokument strategiczny 2007–2013 + Krajowy dokument strategiczny 2007–2010 |

Wizyta w Tbilisi związana z programowaniem | czerwiec 2006 |

Spotkanie zespołu ds. Gruzji | lipiec 2006 |

Prezentacja władzom Gruzji projektu krajowego dokumentu strategicznego / krajowego programu indykatywnego | wrzesień 2006 |

Kontrola jakości + zmiany w projekcie + kontrola demokratyczna | Ocena przeprowadzona przez międzywydziałową grupę ds. zapewnienia jakości | wrzesień 2006 |

Przedstawienie uwag przez władze Gruzji | październik i listopad 2006 |

Konsultacje międzywydziałowe | listopad 2006 |

Posiedzenie komitetu ds. zarządzania EISP | grudzień 2006 |

Konsultacje z Parlamentem Europejskim | grudzień 2006 |

Oficjalne zatwierdzenie | Zaakceptowanie przez Gruzję budżetu i priorytetów krajowego programu indykatywnego | luty 2007 |

Zatwierdzenie przez Komisję | marzec 2007 |

Główny projekt | Identyfikacja i określenie działań do finansowania (w tym wizyta w Gruzji) | koniec 2006/ początek 2007 | EuropeAid | Krajowy program 2007 + umowy finansowe |

Kontrola jakości + zmiany w projekcie + kontrola demokratyczna | Ocena przeprowadzona przez operacyjną grupę ds. zapewnienia jakości (w dwóch etapach) dotycząca 1)fiszek identyfikacyjnych2)fiszek działań | luty 2007 kwiecień 2007 |

Konsultacje międzywydziałowe | maj 2007 |

Posiedzenie komitetu ds. zarządzania EISP | lipiec 2007 |

Konsultacje z Parlamentem Europejskim | wrzesień 2007 |

Oficjalne zatwierdzenie | Zatwierdzenie przez Komisję | październik 2007 |

Podpisanie umów w sprawie finansowania z Gruzją | grudzień 2007/ styczeń 2008 |

Pierwsze płatności | | luty 2008 |

31. Ryzykiem wynikającym z tak rozłożonego w czasie harmonogramu jest zmniejszenie adekwatności pomocy. Należy również rozważyć, czy strategia mogłaby obejmować okres krótszy niż siedem lat w ramach perspektyw finansowych. W szybko zmieniających się warunkach dotkniętych konfliktem krajów Kaukazu Południowego długoterminowa strategia nieuchronnie traci swą adekwatność i pojawia się potrzeba oceny śródokresowej. W związku z wojną pomiędzy Gruzją a Rosją w sierpniu 2008 r. wyłoniły się nowe istotne potrzeby (zob. załącznik V). W Armenii poważny kryzys polityczny zaistniały w pierwszej połowie 2008 r. [18] wywołał potrzeby nieobjęte przez strategię, wskutek czego utworzono grupy doradcze UE, których zadaniem było bezpośrednie doradztwo dla rządu (zob. pkt 65). Innym przykładem zmian jest wzrost politycznej woli zainicjowania partnerstwa wschodniego [19]. Ogólnie rzecz biorąc, sytuacja krajów Kaukazu Południowego zmieniła się znacznie ze względu na światowy kryzys gospodarczy i finansowy.

NA PROGRAMOWANIE I OPRACOWYWANIE KONCEPCJI POMOCY NIE WPŁYNĄŁ W WYSTARCZAJĄCYM STOPNIU USTRUKTURYZOWANY DIALOG Z KRAJAMI – BENEFICJENTAMI

32. Zasada partnerstwa wymaga, aby odpowiednie instytucje z krajów – beneficjentów były w możliwie najwyższym stopniu zaangażowane w programowanie i opracowanie koncepcji wszystkich działań. W przypadku krajów Kaukazu Południowego kilka czynników utrudniło prowadzenie systematycznego i wyważonego dialogu:

a) w Azerbejdżanie i w Armenii przebywało niewielu przedstawicieli Komisji. Regionalna delegatura w Erywaniu (Armenia) nie została jeszcze przekształcona w pełnoprawną delegaturę KE [20]; delegatura w Baku (Azerbejdżan) została utworzona w lutym 2008 r., ale stała się w pełni operacyjna dopiero w 2009 r.;

b) nacisk kładziony przez Komisję na wewnętrzne procedury w procesie programowania (DG ds. Stosunków Zewnętrznych) i projektowania (EuropeAid) ograniczył możliwości dialogu z krajami – beneficjentami: chociaż Komisja ustanowiła różne zasady i wskazówki dotyczące prowadzonego przez nią dialogu międzywydziałowego, nie istniały szczegółowe wskazówki odnoszące się do ustrukturyzowanego dialogu z krajem – beneficjentem;

c) krajowe jednostki koordynacyjne w krajach – beneficjentach nie zdołały pogodzić ze sobą odmiennych stanowisk i interesów wewnątrz kraju, a zatem nie mogły działać jako skuteczny uczestnik dialogu między Komisją a rządami.

33. W związku z tym konsultacje z władzami krajowymi, innymi darczyńcami i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego w sprawie ustalania priorytetów dla krajowego dokumentu strategicznego, krajowego programu indykatywnego i rocznego programu działań były ograniczone. Dialogiem sterowała głównie centrala Komisji (DG ds. Stosunków Zewnętrznych i EuropeAid), ograniczając bezpośrednią wymianę poglądów do kilkudniowych wizyt na miejscu. Ze sprawozdań Komisji z tych wizyt nie zawsze jasno wynikało, co było przedmiotem rozmów.

34. W wyniku uchybień w dialogu trzy kraje niekiedy błędnie odczytywały różne cele określone w rozmaitych dokumentach dotyczących planowania, a także charakter nowych narzędzi realizacji. Władze krajowe nie zawsze wiedziały, czy ich uwagi na temat priorytetów lub programów mogą jeszcze wpłynąć na proces podejmowania decyzji przez Komisję.

CZY REALIZACJA PIERWSZYCH ROCZNYCH PROGRAMÓW DZIAŁAŃ POZWOLIŁA OSIĄGNĄĆ WYZNACZONE CELE W SPOSÓB TERMINOWY I SATYSFAKCJONUJĄCY?

35. Trzy lata po uruchomieniu EISP w 2007 r. Trybunał zbadał, w jaki sposób decyzje UE o udzieleniu pomocy finansowej zostały przełożone na działania na miejscu i do jakiego stopnia działania te przyczyniły się do osiągnięcia zamierzonych rezultatów.

ARMENIA: PROCES REFORM ZOSTAŁ WZMOCNIONY W RAMACH PRIORYTETU "KSZTAŁCENIE I SZKOLENIE ZAWODOWE" (VET), ALE POSTĘPY SĄ NADAL BARDZO NIEWIELKIE

36. Pierwszy program sektorowego wsparcia budżetowego dla VET w ramach EISP został uruchomiony w styczniu 2008 r. (zob. pkt 15 a)), a jego ogólnym celem było wspieranie rządowej strategii ograniczenia ubóstwa. W założeniu planowano podwyższenie jakości w sektorze VET oraz dostosowanie struktury i kontekstu systemu VET do potrzeb rynku pracy w zakresie umiejętności, co pozwoli zwiększyć możliwości zatrudnienia aktywnej populacji i podnieść konkurencyjność przedsiębiorstw.

37. Wypłacanie sektorowego wsparcia budżetowego zależało od spełniania ogólnych warunków [21] i warunków szczegółowych odnoszących się do VET. Wśród tych ostatnich znalazły się wybór i modernizacja regionalnych ośrodków VET oraz utworzenie krajowych ośrodków zajmujących się VET. Wsparcie budżetowe miało być wypłacone w trzech ratach po 5 mln euro, przy czym pierwsza była stała, a druga i trzecia – zmienne, w zależności od stopnia, w jakim spełnione zostały warunki.

38. Komisja wypłaciła pierwszą stałą ratę w wysokości 5 mln euro w czerwcu 2008 r. Aby ustalić, w jakiej wysokości powinna być wypłacona druga, zmienna rata, Komisja zleciła zewnętrznym ekspertom ocenę postępów reformy pod koniec 2008 r. Na podstawie opinii ekspertów, którzy stwierdzili, że nie wszystkie warunki zostały spełnione, chociaż poczyniono dość duże postępy, w styczniu 2009 r., Komisja zwolniła kwotę 3,25 mln euro z maksymalnej kwoty 5 mln euro (zob. załącznik II). Zmniejszenie płatności zmotywowało rząd do podjęcia dalszych działań, takich jak dostarczenie sprzętu dla regionalnych ośrodków VET oraz przydzielenie dodatkowego personelu do wydziału ds. kształcenia i szkolenia zawodowego w Ministerstwie Edukacji i Nauki.

39. Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał uznał, że pierwszy program sektorowego wsparcia budżetowego w ramach EISP wzmocnił i pozytywnie wpłynął na proces reformy VET w Armenii. Jednakże postęp był wciąż bardzo nieznaczny, ponieważ program wsparcia nie umożliwił pokonania przeszkód strukturalnych:

a) program sektorowy nie uwzględniał jeszcze wówczas w wystarczającym stopniu kwestii zapotrzebowania w zakresie VET, takich jak sposób badania potrzeb pracowników i osób bezrobotnych;

RAMKA3

BRAK FINANSOWANIA W REGIONALNYCH OŚRODKACH VET

W zakres robót renowacyjnych wchodził nowy dach, instalacja centralnego ogrzewania gazowego oraz wymiana okien przy wejściu i w głównej klatce schodowej. Chociaż zainstalowane w klasach piece opalane drewnem zastąpił nowoczesny system ogrzewania, jego efektywność jest ograniczona, ponieważ wymieniono tylko około 10 % okien. Stare okna były źle dopasowane i miały liczne szpary.

W Vanadzor natomiast wymieniono wszystkie okna. Nowe centralne ogrzewanie gazowe funkcjonowało z wykorzystaniem starych grzejników, które nie były używane od blisko 20 lat. Zakres renowacji okazał się zatem niewystarczający, a środków nie wystarczyło nawet na modernizację bardzo prymitywnych toalet.

Sprzęt zamówiony dla ośrodka w Ijevan obejmował przedmioty codziennego użytku (meble w klasach i biurach, komputery, sprzęt sportowy), materiały na potrzeby zajęć podstawowych oraz zajęć specjalistycznych (naprawa pojazdów, obróbka drewna). Przyjmując z zadowoleniem nowy sprzęt, dyrektor placówki wspomniał o potrzebie przeprowadzenia renowacji pomieszczeń w celu zainstalowania nowego wyposażenia. Środki na to nie były jeszcze dostępne. Uczelnia przechodziła trudności finansowe, ponieważ liczba studentów w ciągu dwóch poprzednich lat spadła (z początkowej liczby 780 osób) o 230, ze względu na to, że państwowy uniwersytet w Erywaniu otworzył swój lokalny oddział w Ijevan.

b) rozproszona odpowiedzialność struktur rządu za instytucje VET, powodująca problemy z koordynacją sektora. Z 82 uczelni państwowych tylko 51 podlega Ministerstwu Edukacji i Nauki, a inne pozostają w gestii innych ministerstw;

c) bez znaczącego podwyższenia regularnego finansowania, szczególnie ze strony państwa, osiągnięcia reformy VET będą znikome. Kontrola na miejscu przeprowadzona w dwóch uczelniach objętych programem (Ijevan i Vanadzor) wykazała, jak brak finansowania zagraża realizacji celu polegającego na przekształceniu uczelni w samowystarczalne regionalne ośrodki VET. Zakres robót renowacyjnych okazał się niespójny i zawężony (zob. ramka 3).

AZERBEJDŻAN: NIEZADOWALAJĄCE POSTĘPY W REALIZACJI PRIORYTETU "ENERGETYKA"

40. Azerbejdżan szybko stał się znaczącym producentem ropy i gazu, a także nowym krajem tranzytowym dla dostaw z basenu Morza Kaspijskiego i Azji Środkowej do Unii Europejskiej. Znaczenie sektora energetycznego dla obu stron znalazło odzwierciedlenie w "Specjalnym protokole ustaleń w sprawie strategicznego partnerstwa między UE a Republiką Azerbejdżanu w dziedzinie energii", podpisanym w listopadzie 2006 r.

41. Program sektorowego wsparcia budżetowego w ramach EISP skupia się na dwóch obszarach niedostatecznie rozwiniętych w Azerbejdżanie: odnawialnych źródłach energii i efektywności energetycznej (zob. pkt 15 b)). Planuje się wypłacanie łącznej kwoty pomocy w wysokości 13 mln euro w ciągu trzech lat w formie pierwszej ściśle ustalonej raty w wysokości 3 mln euro oraz dwu kolejnych zmiennych rat po 5 mln euro.

42. Podczas gdy wypłata pierwszej stałej transzy zależy tylko od spełnienia dwóch ogólnych warunków, pełna wypłata kolejnych zmiennych rat po 5 mln euro wymaga również spełnienia pięciu warunków szczegółowych. Obejmują one zatwierdzenie przez rząd kompleksowej strategii energetycznej, trzy działania w dziedzinie odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej (plany działań, nowe ramy legislacyjne, utworzenie agencji państwowej) oraz przyjęcie planu działań w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi (zob. załącznik III).

43. W momencie przeprowadzania przez Trybunał kontroli na miejscu w listopadzie 2009 r. Azerbejdżan nie złożył jeszcze żadnego wniosku o płatność. Po podjęciu przez Komisję decyzji o finansowaniu w grudniu 2007 r. nastąpiły dwa lata stagnacji (zob. ramka 4). Nie poczyniono prawie żadnych konkretnych działań prowadzących do osiągnięcia celów programu. Strategia sektorowa nie została zrewidowana i nie nawiązano dialogu na temat strategii sektora. Jak dotąd więc oferowane przez UE sektorowe wsparcie budżetowe w niewielkim stopniu pozwoliło stworzyć jakąkolwiek finansową zachętę lub siłę nacisku w celu przyspieszenia zamierzonego procesu reform.

44. Niemniej jednak Azerbejdżan wykazał pewne zainteresowanie rozwojem odnawialnych źródeł energii. Na przykład, niezależnie od wsparcia UE na równinnym wybrzeżu na północ od Baku w 2008 i 2009 r. zainstalowano trzy pilotażowe turbiny wiatrowe i podjęto działania mające na celu założenie na tym samym obszarze pierwszej farmy wiatrowej. Jednakże badania przeprowadzone przez różnych darczyńców wykazały brak krajowych zasad dotyczących interwencji prywatnych w dziedzinie źródeł odnawialnych, np. gwarancji dostępu do sieci elektrycznej. Aby zapewnić postępy, najwięksi producenci krajowi powinni zgodzić się na zmianę kierunku polityki państwowej.

RAMKA 4

AZERBEJDŻAN: NIEWIELKI POSTĘP W CIĄGU DWÓCH LAT PO PODJĘCIU PRZEZ KOMISJĘ DECYZJI O FINANSOWANIU PROGRAMU WSPARCIA REFORMY ENERGETYKI

Okres przygotowań do realizacji programu wsparcia reformy energetyki był wyjątkowo długi w porównaniu do dwóch pozostałych krajów. Od podjęcia przez Komisję decyzji o finansowaniu w grudniu 2007 r. minęły dwa lata: proces refleksji w Azerbejdżanie przed podpisaniem odpowiedniej umowy finansowej w grudniu 2008 r. trwał rok, a następny rok poświęcono na określenie wewnętrznych metod wdrażania nowego narzędzia sektorowego wsparcia budżetowego. Powodem były długotrwałe procedury zatwierdzania w Azerbejdżanie w połączeniu z niewystarczającymi informacjami przekazanymi przez Komisję na temat nowego narzędzia pomocy.

Wewnętrzne metody wdrażania wprowadzone przez Azerbejdżan kładły główny nacisk na procedury przetargowe i wydatkowanie pomocy UE (13 mln euro), mimo iż wypłata tych środków przez Komisję była możliwa tylko przy spełnieniu warunków programu wsparcia.

GRUZJA: NIEWIELKI POSTĘP W REALIZACJI PRIORYTETU "ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI" ORAZ BRAK POSTĘPU W REALIZACJI PRIORYTETU "ODNOWA GOSPODARCZA I BUDOWANIE ZAUFANIA"

45. Jak wyjaśniono w pkt 15 c) pomoc w Gruzji była udzielana głównie w obszarze zarządzania finansami publicznymi (ZFP). Jako drugi priorytet wybrano odnowę gospodarczą i budowanie zaufania w Abchazji / zachodniej Gruzji.

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMI

46. Realizowany w ramach EISP program sektorowego wsparcia budżetowego dla reformy ZFP (15 mln euro) został uruchomiony w grudniu 2007 r. w celu "poprawy wydajności w służbie publicznej i przyczynienia się do ograniczenia ubóstwa". Wsparcie budżetowe miało być wypłacone w trzech równych ratach po 5 mln euro, przy czym pierwsza była stała, a druga i trzecia miały składać się z rat stałych i zmiennych. Ogólny harmonogram planowania i monitorowania reformy ZFP, a także postępy w sześciu obszarach systemu ZFP były regulowane siedmioma szczegółowymi warunkami. W załączniku IV przedstawiono warunki szczegółowe mające zastosowanie do drugiej raty.

47. Na początku realizacja programu ZFP przebiegała powoli, a strona gruzińska wykazywała niewystarczające zaangażowanie w reformy. Delegatura narzekała na problemy z prowadzeniem konstruktywnego dialogu z odpowiadającymi jej instytucjami gruzińskimi. Niemniej jednak w grudniu 2008 r. EuropeAid udostępniło część drugiej raty, wypłacając 4 mln euro z maksymalnej kwoty 5 mln. Decyzja o wydatkowaniu środków była oparta na dwóch kolejnych zewnętrznych ocenach poczynionych postępów: wynik jednej z nich był negatywny (listopad 2008), a druga ocena wypadła pozytywnie, ponieważ udostępniono nowy materiał dowodowy (grudzień 2008).Trybunał odnotował, że ze względu na bardzo trudną sytuację panującą w Gruzji od sierpnia 2008 r. Komisja uznała działania w ramach reform ZFP za wystarczające, aby uzasadnić zwolnienie środków. Niemniej jednak, Trybunał uważa także, że nie wszystkie warunki zwolnienia tej raty zostały spełnione.

48. Podsumowując, postępy w realizacji programu ZFP w ciągu pierwszych 12 miesięcy były bardzo niewielkie. Na początku 2009 r. w podejściu strony gruzińskiej pojawiła się jednak obiecująca zmiana. Na przykład, mimo okazywanej w 2008 r. niechęci wobec koncepcji audytu wewnętrznego, w 2009 r. rząd przyjął strategię audytu wewnętrznego. Większa otwartość rządu na reformę ZFP może wiązać się ze zmianą podstawowych warunków. Po podwójnym szoku, na który złożył się konflikt z Rosją z 2008 r. i światowa recesja, gospodarka Gruzji była uzależniona od pomocy zewnętrznej, co sprawiło, że rząd zaczął przykładać większą wagę do napływającego wsparcia budżetowego UE.

ODBUDOWA GOSPODARCZA I BUDOWANIE ZAUFANIA

49. Po uzyskaniu przez Gruzję niezależności od Związku Radzieckiego w 1991 r. konflikty z ruchami separatystycznymi na obszarach Abchazji i Południowej Osetii kończyły się porozumieniami o zawieszeniu broni i sytuacją "ani wojny, ani pokoju". Od tego czasu UE wspierała programy odbudowy społecznej i gospodarczej w obu regionach. Na kontrolowanych przez rząd obszarach Gruzji UE sfinansowała działania na rzecz wsparcia "przesiedleńców wewnętrznych". Wojna z 2008 r. między Gruzją a Rosją stanęła na przeszkodzie realizacji tych programów, a proces pokojowy między Gruzją a dążącymi do oderwania się od niej terytoriami został w dużej mierze zaprzepaszczony.

50. W pierwszym programie w ramach EISP (pomoc techniczna) na odbudowę gospodarczą i budowanie zaufania przeznaczono 4 mln euro. Program ten, dotyczący głównie odbudowy w separatystycznym regionie Abchazji, nie został zrealizowany, ponieważ już przed wojną z sierpnia 2008 r. środki zostały de facto zablokowane, mimo że Komisja i władze Gruzji w styczniu 2008 r. podpisały umowę finansową. Polityczne obawy, zarówno ze strony Gruzji, jak i Abchazji, uniemożliwiły poczynienie jakichkolwiek postępów:

a) władze Gruzji niepokoiło to, że zewnętrzne wsparcie dla Abchazji może umocnić jej separatystyczny status. Rząd obawiał się na przykład, że w Abchazji wsparcie otrzymają szkoły, w których nie będzie się używać lub nauczać języka gruzińskiego lub że projekty mogą być realizowane bezpośrednio przez lokalne organizacje pozarządowe, sprzyjające dążeniom separatystycznym;

b) władze Abchazji natomiast, jak się wydawało, postrzegały działania UE jako zgodne wyłącznie z interesami Gruzji, ponieważ gruziński rząd sam zatwierdza i podpisuje program.

51. Podsumowując, do końca 2009 r. nie wiadomo było jeszcze, czy EISP stanowi właściwy instrument odbudowy gospodarczej i budowania zaufania w dotkniętym konfliktem regionie Abchazji.

52. W przeciwieństwie do Abchazji, gdzie darczyńcy byli jednak otwarci na dyskusję, między Południową Osetią a Gruzją od czasu konfliktu nie nawiązała się żadna współpraca, a realizacja wszystkich finansowanych przez UE projektów odbudowy została wstrzymana. Brakuje podstaw (takich jak wola polityczna czy wspólny interes) do kontynuacji programów odbudowy. W związku z tym Komisja przydzieliła 6 mln euro początkowo przeznaczonych dla strefy konfliktu Gruzja/Południowa Osetia w ramach rocznego programu działań na 2008 r. na potrzeby nowych "wewnętrznych przesiedleńców" na kontrolowanych przez rząd obszarach Gruzji, a w szczególności na dalsze wsparcie w zakresie mieszkalnictwa. Należy zauważyć, że realizacja podobnych działań pociągała za sobą ryzyko osłabienia efektu gospodarności (zob. załącznik V).

WSZYSTKIE KRAJE: TWINNING W RAMACH EISP BYŁ NADAL W FAZIE POCZĄTKOWEJ

53. Roczne programy działań na 2007 r. obejmują narzędzie twinningu, na które przeznacza się łącznie 14 mln euro dla trzech krajów [22]. Według przewidywań Komisji pierwsze projekty twinningowe miały rozpocząć się w 2008 r. Tymczasem pierwsza umowa twinningowa w ramach EISP została podpisana w Gruzji dopiero w czerwcu 2009 r. W Armenii i Azerbejdżanie w drugiej połowie 2009 r. kilka umów było w przygotowaniu, lecz żadnej jeszcze nie podpisano. Uruchomienie narzędzia twinningu w ramach EISP zostało opóźnione [23].

54. Główną przyczyną tej sytuacji jest niechęć krajów Kaukazu Południowego do przeznaczania środków na utworzenie niezbędnej do twinningu struktury zarządzania. Czynnikiem zniechęcającym do zbliżania poprzez twinning jest prawdopodobnie brak perspektyw przystąpienia do UE.

55. W każdym kraju wymagano utworzenia biura administracyjnego programu (PAO) do celów zarządzania narzędziem twinningu. Komisja wspierała tworzenie PAO w ramach kolejnych projektów Tacis. Jednakże, pod koniec realizacji tych projektów, PAO nie były jeszcze w stanie samodzielnie sterować ani zarządzać narzędziem twinningu. Zamiast budować potencjał, zewnętrzni eksperci uczestniczący w projektach Tacis, na ogół przejmowali obowiązki PAO.

56. Komisja zawarła kolejne umowy o pomoc techniczną, które realizowali prywatni doradcy przygotowujący zakresy wymagań i obowiązków dla projektów twinningowych. Na wczesnym etapie działań twinningowych korzystano zatem w znacznej mierze z usług sektora prywatnego w dziedzinie, która powinna być domeną organów publicznych.

CZY KOMISJA W ODPOWIEDNI SPOSÓB WYKORZYSTAŁA NARZĘDZIA REALIZACJI DOSTĘPNE W RAMACH EUROPEJSKIEGO INSTRUMENTU SĄSIEDZTWA I PARTNERSTWA?

57. Skuteczność pomocy w dużym stopniu zależy od rozsądnego stosowania różnych metod realizacji. Trybunał zbadał, czy Komisja właściwie zastosowała nowe narzędzie sektorowego wsparcia budżetowego i odpowiednio wykorzystała różne dostępne narzędzia.

KOMISJA UDZIELAŁA POMOCY FINANSOWEJ W ZRÓŻNICOWANY SPOSÓB

58. Nowym narzędziem najchętniej stosowanym przez Komisję jest sektorowe wsparcie budżetowe. Komisja, podobnie jak wielu darczyńców na całym świecie, uważa, że wsparcie budżetów państw daje więcej możliwości rozwoju niż pomoc związana bezpośrednio z projektami. Wprowadzając sektorowe wsparcie budżetowe i twinning, Komisja zdołała odejść od projektów pomocy technicznej dominujących w programie Tacis [24].

59. Wykorzystanie sektorowego wsparcia budżetowego jest również zgodne z konsensusem europejskim w sprawie rozwoju przyjętym w grudniu 2005 r. i mającym na celu przekazywanie 50 % pomocy międzyrządowej poprzez systemy krajowe. Jednakże, chociaż nadrzędnym celem współpracy rozwojowej UE jest ograniczenie ubóstwa, jej współpraca z krajami Kaukazu Południowego ma głównie na celu zbliżenie ich do UE. Na przykład w krajowym dokumencie strategicznym dla Gruzji Komisja podkreśla, że wsparcie na rzecz zacieśnienia gospodarczej i społecznej integracji Gruzji z UE powinno stanowić główny przedmiot pomocy. W związku z tym, zgodnie z krajowym dokumentem strategicznym, UE powinna odgrywać odmienną rolę od innych darczyńców, którzy kładą nacisk na rozwój.

PRZEJŚCIE DO SEKTOROWEGO WSPARCIA BUDŻETOWEGO ZOSTAŁO NIEDOSTATECZNIE PRZYGOTOWANE, CO DOPROWADZIŁO DO POGORSZENIA WYNIKÓW

60. Kilka czynników świadczy o tym, że Komisja nie poczyniła dostatecznych przygotowań do przejścia na sektorowe wsparcie budżetowe, zmniejszając tym samym szanse na skuteczną realizację programu (zob. problemy opisane w pkt 39, 43 i 47):

a) wnioski dotyczące spełniania warunków wstępnych efektywnego zastosowania sektorowego wsparcia budżetowego nie były wystarczająco udokumentowane (zob. pkt 61 i 62);

b) błędnie przyjęto, że kraje partnerskie wykażą właściwe zrozumienie nowego narzędzia sektorowego wsparcia budżetowego dzięki wcześniejszym doświadczeniom z podobnymi rodzajami działań (zob. pkt 63);

c) Komisji zabrakło na miejscu fachowej wiedzy na temat mechanizmów sektorowego wsparcia budżetowego. Delegatury musiały w dużym stopniu polegać na pracy ekspertów zewnętrznych w zakresie technicznych aspektów metod realizacji (np. projektowania matryc warunków lub ustalania, czy warunki zostały spełnione w sposób zadowalający).

61. Zgodnie z własnymi wskazówkami, przed rozpoczęciem realizacji programu sektorowego wsparcia, Komisja powinna zbadać sytuację w siedmiu "kluczowych obszarach oceny" (zob. ramka 5). Komisja przeprowadziła takie badania, ale nie sformułowała jasno udokumentowanych wniosków. W swoich ocenach przykładała natomiast na ogół dużą wagę do tego, co kraje – beneficjenci obiecały zrobić w przyszłości. Uchybienie to występowało szczególnie często w ocenie istnienia skutecznych systemów monitorowania i koordynacji sektorowej. Na przykład w Gruzji Komisja uznała, że system monitorowania wyników jest słaby, ale stwierdziła tylko, że pełne wprowadzenie średnioterminowego planu wydatków pozwoli na zastosowanie wiarygodnych i stosownych wskaźników wykonania.

62. Ponadto Trybunał nie znalazł dowodów na to, że Komisja, przed wyborem sektorowego wsparcia budżetowego, oceniła inne możliwe metody realizacji programu wsparcia sektorowego, a mianowicie finansowanie zbiorowe (pool funding) i procedury projektowe KE [25].

63. W swoich dokumentach dotyczących planowania Komisja wyraziła pewność, że kraje – beneficjenci wykażą się zrozumieniem mechanizmu wsparcia budżetowego, ponieważ mają już doświadczenie w realizacji podobnych działań. Jednakże w praktyce kraje te nie nauczyły się wiele z poprzednich doświadczeń. Mimo że programy bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność przez wiele lat zapewniały wsparcie budżetowe, były one zbyt szczegółowe, aby mogły służyć za wzór przy wprowadzaniu sektorowego wsparcia budżetowego przewidzianego w EISP. Programy bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność nie odnosiły się na przykład do reformy jednego sektora, nie obejmowały tych samych ministerstw i na ogół zapewniały wsparcie budżetowe w stałych, a nie zmiennych transzach.

RAMKA 5

SIEDEM KLUCZOWYCH OBSZARÓW OCENY PROGRAMÓW WSPARCIA SEKTOROWEGO

1) Stabilność podstaw makroekonomicznych 2) Wiarygodność i stosowność programu w kontekście poprawy systemów zarządzania finansami publicznymi 3) Spójność i konsekwentność polityki sektorowej oraz ogólnych ram strategicznych 4) Wiarygodność, kompleksowość i przejrzystość rocznych budżetów sektorowych, w tym średnioterminowej strategicznej perspektywy budżetowej 5) Istnienie i skuteczność rządowego systemu koordynacji sektorów i darczyńców 6) Istnienie i skuteczność systemu monitorowania wyników 7) Istnienie i skuteczność programu wzmacniania zdolności instytucjonalnych.

Źródło: Wytyczne EuropeAid dotyczące wsparcia programów sektorowych (lipiec 2007 r.)

STOSOWANIE NARZĘDZI REALIZACJI BYŁO NIEWYSTARCZAJĄCO SELEKTYWNE

64. Roczne programy działań na 2007 r. zasadniczo przewidują dwa główne narzędzia: sektorowe wsparcie budżetowe i twinning (odpowiednio 72 % [26] i 22 % całkowitego przydziału budżetowego wszystkich trzech krajów). Tradycyjne projekty wsparcia w postaci pomocy technicznej odegrały pewną rolę tylko w przypadku odbudowy stref dotkniętych konfliktem w Gruzji (6 %). Taka koncentracja na sektorowym wsparciu budżetowym i twinningu w rocznych programach działań ma swoje ograniczenia:

a) bezpośrednie wsparcie finansowe na rzecz społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego jest możliwe tylko w przypadku takich programów jak instrument na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka [27], ale nie w ramach rocznego programu działań EISP; ponadto przy przeważającym stosowaniu sektorowego wsparcia budżetowego pomoc UE jest mniej wyeksponowana;

b) szybkie, elastyczne i dostosowane do potrzeb rozwiązania poszczególnych problemów bardzo trudno jest dopasować do zasad sektorowego wsparcia budżetowego i twinningu (zob. pkt 65).

65. W Armenii bezpośrednie cele EPS były finansowane poza EISP. Aby wspierać proces reform zgodnie z planem działań EPS, delegatura ustanowiła "grupę doradczą UE" finansowaną z instrumentu stabilności. Grupa doradcza UE miała zapewniać wszechstronne wsparcie w postaci osobistego doradztwa dla kluczowych organów, takich jak ministerstwa. To narzędzie realizacji stanowi uzupełnienie twinningu i wymaga koordynacji.

66. Trybunał ustalił, że sektorowe wsparcie budżetowe jest preferowaną metodą udzielania pomocy w trzech krajach, ale nie stosuje się go w wyniku szczegółowego porównania różnych narzędzi. W przypadku Azerbejdżanu pojawiły się wątpliwości co do tego, czy sektorowe wsparcie budżetowe powinno być stosowane w kraju czerpiącym korzyści z rosnącego eksportu ropy i gazu [28]. Dlatego też kwestia stosowności wsparcia budżetowego została podniesiona podczas posiedzenia komitetu zarządzającego EISP we wrześniu 2007 r. Niemniej, Komisja opowiedziała się za stosowaniem sektorowego wsparcia budżetowego jako głównego narzędzia pomocy w Azerbejdżanie. Podczas rozmów z kontrolerami Trybunału przedstawiciele rządu podkreślali, że kraj woli otrzymywać pomoc techniczną niż wsparcie finansowe.

WNIOSKI I ZALECENIA

67. Komisja uruchomiła nowy EISP w trzech krajach Kaukazu Południowego, jednakże z różnym powodzeniem.

UCHYBIENIA W PROCESIE PLANOWANIA W PRZYPADKU PIERWSZYCH ROCZNYCH PROGRAMÓW DZIAŁAŃ

68. Zgodnie z rozporządzeniem EISP Komisja zastosowała wieloletni system planowania w celu określenia priorytetów w zakresie pomocy UE. Uchybienia dotyczące powiązań między planem działań EPS, krajowym dokumentem strategicznym i krajowym programem indykatywnym przyczyniają się do niewystarczającej przejrzystości w planowaniu. Na klarowność negatywnie wpływa także ujmowanie w poszczególnych dokumentach tego samego tematu na różne sposoby. Niedostatecznie jasne określenie priorytetów ogranicza skuteczność prac w zakresie programowania.

69. W wymienionych wyżej trzech kolejnych dokumentach nie zawężono priorytetów w wystarczającym stopniu. Obszary wybrane do finansowania w pierwszych rocznych programach działań nie wynikały w jednoznaczny sposób z tych dokumentów strategicznych. Ważnym czynnikiem przy ustalaniu obszarów objętych finansowaniem było natomiast to, czy dany obszar kwalifikuje się do sektorowego wsparcia budżetowego. Ponadto trzy dokumenty obejmują różne okresy (odpowiednio: pięć lat, siedem i cztery lata).

70. Proces programowania i opracowania koncepcji przed zatwierdzeniem pierwszych rocznych programów działań trwał ponad dwa lata. Głównym powodem tego był fakt, że procedury kontroli jakości i zatwierdzania odbywały się w dwóch kolejnych cyklach w dwóch różnych dyrekcjach generalnych – DG ds. Stosunków Zewnętrznych i EuropeAid. Długotrwałość całego procesu nie była dostosowana do szybko zmieniających się warunków i sytuacji konfliktowej w Kaukazie Południowym, co zagrażało adekwatności pomocy.

71. Na programowanie i opracowanie koncepcji pomocy nie wpłynął w wystarczającym stopniu ustrukturyzowany dialog z krajami – beneficjentami, ponieważ procesem tym sterowały w dużej mierze wewnętrzne procedury Komisji. Dialog utrudniała również obecność niewielkiej liczby przedstawicieli Komisji w Armenii i Azerbejdżanie oraz brak odpowiedniego krajowego interlokutora, który doprowadziłby do zbliżenia interesów tych krajów.

ZALECENIE 1

Należy wykorzystać możliwość usprawnienia procesu programowania i opracowania koncepcji, wynikającą z utworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. W tym kontekście należy rozważyć następujące rozwiązania:

a) zapewnienie struktury organizacyjnej, która wzmocni związek między dokumentami strategicznymi (programowaniem) a rocznymi programami działań (opracowanie koncepcji) oraz pozwoli wyeliminować kolejne cykle zatwierdzania;

b) racjonalizację dokumentów strategicznych (poszukiwanie możliwości połączenia dokumentów oraz harmonizacji okresów, do których odnoszą się dokumenty);

c) dalsze ustalanie priorytetów podczas programowania, przy czym celem przewodnim powinno być zapewnienie krajom sąsiadującym perspektywy coraz bliższych stosunków z UE.

ZRÓŻNICOWANE WYNIKI REALIZACJI PIERWSZYCH ROCZNYCH PROGRAMÓW DZIAŁANIA

72. Ogólnie rzecz biorąc, wyniki były zróżnicowane. Program sektorowego wsparcia budżetowego dla VET w Armenii zdołał wzmocnić proces reform, natomiast w programie wspierającym reformę energetyki w Azerbejdżanie postępy były niezadowalające. Program na rzecz reformy zarządzania finansami publicznymi w Gruzji po upływie 12 miesięcy niewielkiej aktywności ze strony instytucji krajowych zaczął generować pozytywne zmiany w drugim roku realizacji. Nie wiadomo jeszcze, czy EISP stanowi właściwy instrument odbudowy gospodarczej i budowania zaufania w dotkniętym konfliktem regionie Abchazji.

73. We wszystkich trzech krajach komponent twinningu finansowany w ramach EISP pozostawał na etapie przygotowań, przede wszystkim ze względu na niechęć władz krajowych do przeznaczenia środków na struktury konieczne do zarządzania tym narzędziem.

ZALECENIE 2

Komisja powinna:

a) w przypadku Armenii: celem osiągnięcia trwałej poprawy w obszarze VET – zwrócić uwagę na kwestie do tej pory zaniedbywane w procesie reform: zapotrzebowanie w obszarze VET (potrzeby pracowników i osób bezrobotnych), koordynację sektora przez rząd oraz brak odpowiedniego (regularnego) finansowania krajowego;

b) w przypadku Azerbejdżanu: zbadać, czy kraj, po okresie znacznych opóźnień, nadal pragnie spełniać warunki konieczne do poczynienia postępów w dziedzinie reformy energetyki.

c) w przypadku Gruzji: bardziej wnikliwie ocenić, czy spełniane są warunki udzielania pomocy w ramach programu sektorowego wsparcia budżetowego w dziedzinie zarządzania finansami publicznymi; jeśli chodzi o odbudowę gospodarczą i budowanie zaufania w strefach dotkniętych konfliktem – rozważyć stosowanie instrumentów innych niż EISP;

d) W kwestii twinningu we wszystkich trzech krajach: zapewnić zaangażowanie władz krajów – beneficjentów w rozwój własnych zdolności w zakresie zarządzania tym narzędziem.

WPROWADZONO NOWE NARZĘDZIA REALIZACJI, ALE SEKTOROWE WSPARCIE BUDŻETOWE POWINNO BYĆ STOSOWANE BARDZIEJ SELEKTYWNIE

74. Wprowadzając sektorowe wsparcie budżetowe i twinning, Komisja znalazła alternatywę dla przeważających wcześniej projektów pomocy technicznej. Jednakże sektorowe wsparcie budżetowe zostało wprowadzone bez wystarczającego przygotowania, co doprowadziło do pogorszenia wyników. Chociaż Komisja oceniła warunki wstępne skutecznego wykorzystania takiego wsparcia, nie sformułowała wystarczająco udokumentowanych wniosków i na ogół przykładała dużą wagę do tego, co kraje – beneficjenci obiecywały dokonać w przyszłości. Była także nazbyt optymistyczna, przyjmując, że dzięki poprzednim doświadczeniom kraje – beneficjenci wiedzą, jak powinno działać to nowe narzędzie. Ponadto Komisja nie zapewniła personelowi na miejscu odpowiedniego doradztwa fachowego.

75. Roczne programy działań na 2007 r. zasadniczo przewidywały dla krajów Kaukazu Południowego dwa narzędzia realizacji – sektorowe wsparcie budżetowe i twinning. Nacisk na te dwa narzędzia sprawił, że ograniczona została możliwość skierowania pomocy z EISP do społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego, a roczne programy działań nie mogły zapewnić szybkich i sprawnych rozwiązań konkretnych problemów. Ponadto przy przeważającym stosowaniu sektorowego wsparcia budżetowego pomoc UE jest mniej widoczna. W przypadku Azerbejdżanu sektorowe wsparcie budżetowe nie spełniało potrzeb kraju w zakresie pomocy technicznej. Sektorowe wsparcie budżetowe nie stanowi automatycznie najlepszego narzędzia dla każdego kraju w każdej sytuacji.

ZALECENIE 3

Komisja powinna:

a) stosować sektorowe wsparcie budżetowe bardziej selektywnie, z uwzględnieniem wszystkich możliwości dostępnych w EISP oraz w sposób bardziej zrównoważony wykorzystywać różne narzędzia;

b) ulepszyć sposób przygotowania i dokumentowania decyzji o realizacji operacji sektorowego wsparcia budżetowego;

c) zapewnić odpowiednią liczbę wykwalifikowanego personelu realizującego sektorowe wsparcie budżetowe, ponieważ wymaga ono innego rodzaju umiejętności analitycznych niż finansowanie projektów;

d) znaleźć możliwości lepszego wyeksponowania sektorowego wsparcia budżetowego i zapewnić monitorowanie tego nowego narzędzia;

e) przyczynić się do wzmocnienia ogólnych struktur administracji publicznej w krajach otrzymujących pomoc poprzez zastosowanie działań uzupełniających twinning (np. ogólnego horyzontalnego wsparcia dla służby publicznej).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Jan KINŠT, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 listopada 2010 r.

W imieniu

Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz.U. L 310 z 9.11.2006). Rozporządzenie stosuje się od 1.1.2007 do 31.12.2013.

[2] Algieria, terytoria palestyńskie, Egipt, Izrael, Jordania, Liban, Libia, Maroko, Syria, Tunezja.

[3] Białoruś, Federacja Rosyjska, Mołdawia, Ukraina.

[4] Program pomocy technicznej dla Wspólnoty Niepodległych Państw.

[5] Środki finansowe i techniczne towarzyszące reformom struktur gospodarczych i społecznych w ramach partnerstwa euro-śródziemnomorskiego

[6] Podział środków jest następujący: Armenia – 98,4 mln euro, Azerbejdżan – 92,2 mln euro i Gruzja – 120,4 mln euro. Po konflikcie w Gruzji w 2008 r. Komisja podjęła decyzję o zwiększeniu przydziału dla Gruzji o 61,5 mln euro (zob. załącznik V).

[7] Oddelegowanie krajowych ekspertów przez urzędy administracji publicznej w państwach członkowskich UE do krajów – beneficjentów w pełnym wymiarze czasu i na długi okres. Umowy twinningowe są dokumentami prawnymi, które zobowiązują obie strony do uzyskania pożądanych rezultatów.

[8] Sprawozdanie specjalne nr 2/2006 dotyczące rezultatów projektów finansowanych w ramach Tacis w Federacji Rosyjskiej (Dz.U. C 119 z 19.5.2006).

[9] Sprawozdanie specjalne nr 9/2008 "Skuteczność wsparcia UE w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, udzielonego Białorusi, Mołdawii i Ukrainie" (Dz.U. C 71 z 25.3.2009).

[10] Sprawozdanie specjalne nr 5/2006 dotyczące programu MEDA (Dz.U. C 200 z 24.8.2006).

[11] Odpowiednie płatności zrealizowano w 2008 i 2009 r.

[12] Monitorowanie programów Komisja zleca konsorcjum.

[13] Umowy te są podstawą prawną stosunków między UE a trzema krajami Kaukazu Południowego. Zostały one zawarte na początkowy okres dziesięciu lat i obecnie są automatycznie przedłużane z roku na rok, pod warunkiem że żadna ze stron nie złoży pisemnego wypowiedzenia.

[14] Priorytety te obejmują programy krajowe EISP, programy wielonarodowe, programy współpracy transgranicznej, a także programy tematyczne i instrument stabilności.

[15] Instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju; Europejski Fundusz Rozwoju.

[16] Zob. krajowy program indykatywny na lata 2007–2010 dla Armenii.

[17] Rozporządzenie EISP przewiduje ocenę śródokresową dokumentów strategicznych lub ich ocenę w dowolnym momencie przeprowadzaną w razie potrzeby; dokumenty te mogą też być zmieniane.

[18] W pierwszej połowie 2008 r. w kraju tym wybuchł poważny kryzys polityczny związany z zakwestionowaniem wyników wyborów prezydenckich z lutego 2008 r.

[19] Wspólna deklaracja przyjęta podczas szczytu partnerstwa wschodniego w Pradze w dniu 7 maja 2009 r.

[20] Zmiana ta nastąpiła w lutym 2008 r.

[21] Kontynuacja wdrażania rzetelnej polityki stabilizacji makroekonomicznej; dalsza naprawa finansów publicznych; udostępnienie dokumentów związanych z realizacją programu.

[22] Instrument TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office – Biuro Wymiany Informacji o Pomocy Technicznej), wcześniej zarezerwowany dla krajów kandydujących do UE, został udostępniony również krajom sąsiadującym.

[23] W Azerbejdżanie jednakże realizację trzech umów twinningowych finansowanych w ramach Tacis rozpoczęto w 2008 r.

[24] Głównie doradztwo i przekazywanie know-how, w tym szkolenia, lecz także dostawy i pomoc w pobudzaniu i wspieraniu inwestycji.

[25] Wytyczne EuropeAid dotyczące wsparcia programów sektorowych (lipiec 2007 r.)

[26] W tym 3 mln euro na pomoc techniczną w celu uruchomienia sektorowego wsparcia budżetowego.

[27] Rozporządzenie (WE) nr 1889/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie (Dz.U. L 386 z 29.12.2006).

[28] Rok 2006 był pierwszym rokiem uzyskania znacznych dochodów z eksportu ropy i gazu.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

ZAKRES NARZĘDZI REALIZACJI POMOCY W RAMACH EISP [1]

RODZAJE DZIAŁAŃ

1. Pomoc wspólnotowa wykorzystywana jest do finansowania programów, projektów i wszelkich typów działań przyczyniających się do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia.

2. Pomoc wspólnotowa może także być wykorzystana:

a) do finansowania pomocy technicznej i ukierunkowanych działań administracyjnych, w tym działań w zakresie współpracy, w których biorą udział eksperci sektora publicznego oddelegowani przez uczestniczące w programie państwa członkowskie oraz władze regionalne i lokalne z tych państw;

b) do finansowania inwestycji i działań z nimi związanych;

c) do wniesienia wkładu na rzecz EBI lub innych pośredników finansowych zgodnie z art. 23, w celu finansowania pożyczek, inwestycji w akcje lub udziały, funduszy gwarancyjnych lub funduszy inwestycyjnych;

d) w wyjątkowych przypadkach na rzecz programów redukcji zadłużenia w ramach przyjętego na poziomie międzynarodowym programu redukcji zadłużenia;

e) do sektorowego lub ogólnego wsparcia budżetowego, jeśli zarządzanie wydatkami publicznymi w państwie partnerskim jest wystarczająco przejrzyste, wiarygodne i skuteczne i jeśli państwo to wprowadziło prawidłowo sformułowane polityki sektorowe lub makroekonomiczne zatwierdzone przez głównych darczyńców, w tym, w odpowiednich przypadkach, międzynarodowe instytucje finansowe;

f) do subsydiowania odsetek, zwłaszcza od kredytów związanych z ochroną środowiska;

g) do zapewnienia ubezpieczenia od ryzyka niehandlowego;

h) do wniesienia wkładu na fundusz ustanowiony przez Wspólnotę, jej państwa członkowskie, organizacje międzynarodowe i regionalne, innych darczyńców lub kraje partnerskie;

i) do wniesienia wkładu na rzecz kapitału międzynarodowych instytucji finansowych lub regionalnych banków rozwoju;

j) do pokrywania kosztów niezbędnych do skutecznego administrowania projektami i programami i nadzorowania ich przez kraje korzystające z pomocy wspólnotowej;

k) do finansowania mikroprojektów;

l) do finansowania środków związanych z bezpieczeństwem żywności.

[1] Art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1638/2006.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

ARMENIA: SZCZEGÓŁOWE WARUNKI STOSOWANIA SEKTOROWEGO WSPARCIA BUDŻETOWEGO NA RZECZ KSZTAŁCENIA I SZKOLENIA ZAWODOWEGO (VET), DRUGA RATA ZMIENNA (5 MLN EURO)

Warunki | Waga | Dostępna kwota (w mln euro) | Kwota wypłacona (w mln euro) |

1.W wybranych ośrodkach VET trwają prace renowacyjne i dostarczany jest nowoczesny sprzęt:podpisano umowy o roboty renowacyjne na pełną kwotę;przetargi na dostawę sprzętu są przygotowane i mogą się rozpocząć. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Przygotowano zestawienie działań darczyńców w dziedzinie edukacji | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Wzmocniono potencjał ministerstwa w zakresie monitoringu wewnętrznego oraz ustanowiono mechanizm monitorowania dla programu sektorowego wsparcia polityki na 2007 r. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Przygotowano i zatwierdzono decyzję w sprawie utworzenia krajowego ośrodka rozwoju VET. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Rząd przyjął nowy schemat organizacyjny wydziału ds. VET, zmodyfikowany zgodnie z przeglądem funkcjonalnym przedstawionym przez grupę zadaniową i zatwierdzonym przez Ministerstwo Edukacji i Nauki. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Opracowano opisy stanowisk i profile kompetencji pracowników wydziału ds. VET, przyjęte przez grupę zadaniową i zatwierdzone przez Radę ds. Służby Publicznej. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Grupa zadaniowa zostaje przekształcona w Krajową Radę ds. Kształcenia i Szkolenia Zawodowego, będącą trójstronnym organem odpowiedzialnym za przekazywanie wytycznych dotyczących rozwoju krajowego systemu VET:zakres obowiązków i kompetencji Krajowej Rady ds. Kształcenia i Szkolenia Zawodowego został w sposób klarowny określony;zatwierdzono akty prawne dotyczące utworzenia Rady. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

AZERBEJDŻAN: SZCZEGÓŁOWE WARUNKI STOSOWANIA SEKTOROWEGO WSPARCIA BUDŻETOWEGO NA RZECZ REFORMY ENERGETYKI, PIERWSZA RATA ZMIENNA (5 MLN EURO)

Warunki szczegółowe | Waga (transza zmienna) | Dostępna kwota (w mln euro) | Kwota wypłacona (w mln euro) |

1.Ramy polityki

Kompleksowa i w pełni zintegrowana strategia sektorowa zatwierdzona przez rząd. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Odnawialne źródła energii i plany działań w zakresie efektywności energetycznej

Określone w czasie plany działań, dotyczące wprowadzenia odnawialnych źródeł energii oraz strategii efektywności energetycznej w ramach programu wsparcia reformy energetyki, którą zaplanowano do 2010 r., zostały uzgodnione z innymi instytucjami i zatwierdzone zarządzaniem Ministerstwa Przemysłu i Energetyki. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Ramy legislacyjne w zakresie odnawialnych źródeł energii i efektywności energetycznej

W parlamencie przedłożono projekty ustaw dotyczących wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz przyjęcia polityki efektywności energetycznej. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Państwowa Agencja ds. Odnawialnych Źródeł Energii i Efektywności Energetycznej

Ustanowiono Państwową Agencję ds. Odnawialnych Źródeł Energii i Efektywności Energetycznej, podlegającą Ministrowi Przemysłu i Energetyki; określono jej uprawnienia i obowiązki oraz zapewniono operacyjność. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Zarządzanie finansami publicznymi

Zatwierdzono plan działań dotyczący zarządzania finansami publicznymi. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IV

SZCZEGÓŁOWE WARUNKI STOSOWANIA SEKTOROWEGO WSPARCIA BUDŻETOWEGO NA RZECZ REFORMY ZARZĄDZANIA FINANSAMI PUBLICZNYMI W GRUZJI, DRUGA RATA ZMIENNA (5 MLN EURO)

| Warunki szczegółowe | Wskaźniki | Waga (transza zmienna) | Dostępna kwota (w mln euro) | Kwota wypłacona (w mln euro) |

Transza stała | 1.Planowanie i monitorowanie realizacji harmonogramu reformy ZFP |

Ministerstwo Finansów zaktualizuje strategiczną wizję ZFP po uzyskaniu oceny PEFA (partnerstwa zajmującego się wydatkami publicznymi i rozliczalnością finansową) oraz będzie dalej tworzyć plan działań, dotrzymując terminów i realizując kluczowe etapy wymagane w celu aktualizacji harmonogramu szerszej reformy ZFP. | Plan działań ZFP zawierający określone w czasie wskaźniki rezultatu zatwierdzone przez odpowiednie agencje. | nd. | | |

2.Procedura budżetowa oparta na MTEF | 3 | 3 |

Planowanie budżetowe i proces średnioterminowego planowania wydatków (MTEF) jest dodatkowo wzmocniony dzięki poprawie średnioterminowego planowania sektorowego i ulepszonej sektorowej kalkulacji kosztów oraz włączeniu tych elementów do procedury ustalania budżetu rocznego. Treść przedstawionych MTEF na lata 2009–2012 została ulepszona w trzech wybranych właściwych ministerstwach, a zakres MTEF został poszerzony o strategie samorządów lokalnych. | Dane bazowe i kierunki działań (BDD) na lata 2009–2012 zostały rozszerzone i obejmują szeroki zakres strategii i priorytetów samorządów lokalnych; Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Energetyki i Ministerstwo Pracy i Spraw Społecznych posiadają oszacowane pod względem kosztów strategie, które wyraźnie wykazują związek między polityką, planowaniem wydatków i ustalaniem rocznego budżetu; Jeden z wybranych regionów posiada oszacowaną pod względem kosztów strategię, która wyraźnie wykazuje powiązanie między średnioterminowym planowaniem wydatków a ustalaniem budżetu rocznego. | nd. | | |

Transza zmienna | 3.Systemy rachunkowości finansowej |

Ukończono pierwszy etap opracowywania "Rządowego podręcznika statystyki finansowej 2001" (GFSM). | Księga główna środków finansowych, obejmująca klasyfikację budżetową według GFSM 2001, jest stosowana. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Kontrola zewnętrzna |

Izba kontroli przygotowała politykę zarządzania kontrolą i wytyczne proceduralne. Przyjęto projekt ustawy w sprawie izby kontroli. | Poprawiono i przyjęto nową politykę zarządzania i strategię rozwoju organizacji dla izby kontroli. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Wytyczne dotyczące kontroli są dostępne i wykorzystywane jako podstawowe materiały szkoleniowe dla wszystkich pracowników. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Systemy kontroli wewnętrznej i audyt wewnętrzny |

Rząd zatwierdził dokument programowy i plan działań dotyczący stopniowego wprowadzania zharmonizowanego systemu publicznej wewnętrznej kontroli finansowej (rozliczalność kierownictwa i audyt wewnętrzny). | Protokół z posiedzenia gabinetowego, zatwierdzający dokument programowy i plan działań. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Zamówienia publiczne |

Plan działań oparty na zaleceniach grupy roboczej, mający na celu reorganizację podstaw prawnych i regulacyjnych, został przedstawiony rządowi i przez niego przyjęty. | Zalecenia grupy roboczej; | 10 % | 0,2 | 0 |

plan działań zatwierdzony przez ministerstwo. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Organy skarbowe |

Opracowano projekt strategii organizacji w zakresie dochodów. Opracowano wytyczne dotyczące procedur. Procedury odnoszące się do wszystkich aspektów kontroli celnej i systemu kontroli podatkowej opartego na analizie ryzyka zostały dopracowane i zatwierdzone przez Ministerstwo Finansów. | Stosowane są: metodyka, system i standardy opracowania i utrzymania wszystkich procedur związanych z pracami organu skarbowego. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK V

GRUZJA: RYZYKO DLA EFEKTU GOSPODARNOŚCI ZWIĄZANE Z DODATKOWYM POKRYZYSOWYM PRZYDZIAŁEM FUNDUSZY UE

UE zareagowała na kryzys z sierpnia 2008 r., rozszerzając polityczne i finansowe wsparcie dla Gruzji – podczas konferencji darczyńców w październiku 2008 r. zobowiązano się do przekazania jej kwoty do 500 mln euro. Środki te pochodzą z kilku instrumentów finansowych, w tym EISP. Mimo że krajowy program indykatywny EISP na lata 2007–2010 nie został zmieniony, Komisja zadecydowała o podniesieniu krajowego przydziału z EISP dla Gruzji o 61,5 mln euro, które to środki zostaną rozdysponowane w ramach specjalnych działań jako istotna część pakietu pomocy humanitarnej.

Dodatkowy przydział z EISP przeznaczono głównie na pomoc w przesiedlaniu na terenie Gruzji osób wysiedlonych podczas walk w 2008 r. Pomoc przekazywana jest w formie ukierunkowanego wsparcia budżetowego na potrzeby mieszkaniowe "przesiedleńców wewnętrznych", a jego realizacją zajmie się Fundusz Rozwoju Lokalnego Gruzji [1]. Do lipca 2009 r. Komisja dokonała dwóch płatności (9,8 mln euro i 12,1 mln euro) do budżetu państwa na budowę domów łącznie z niezbędną siecią wodociągową i elektryczną.

Wydatki związane z tymi płatnościami zostały zweryfikowane przez kontrolerów zewnętrznych jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jednakże nie przeprowadzono jeszcze kontroli efektu gospodarności , pomimo wysokiego poziomu ryzyka spowodowanego następującymi czynnikami: wybór wykonawców bez przeprowadzenia przetargu otwartego przez Fundusz Rozwoju Lokalnego; niewielkie postępy w kontroli wewnętrznej i zewnętrznej w obszarze ZFP; negatywne doświadczenia w realizacji poprzedniego programu w Południowej Osetii związane z jakością wybudowanych schronisk.

[1] Fundusz Rozwoju Lokalnego Gruzji jest podmiotem prawa publicznego, ustanowionym na mocy dekretu prezydenta Gruzji w 1997 r. w ramach państwowego programu rozwoju lokalnego.

--------------------------------------------------