Dyrektywa usługowa umożliwia detalistom łatwiejsze tworzenie punktów sprzedaży we wszystkich państwach członkowskich. W wyroku w sprawie Visser Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) potwierdził, że sprzedaż detaliczna stanowi usługę i jako taka jest objęta dyrektywą usługową. W dyrektywie usługowej przewidziano, że niektóre bardzo restrykcyjne wymogi dotyczące dostępu do rynku są zakazane, a inne wymogi mogą istnieć wyłącznie w przypadku, gdy są one niedyskryminujące, proporcjonalne i uzasadnione istotnym celem porządku publicznego. W tym względzie dyrektywa ta ma również na celu zagwarantowanie skutecznych, obiektywnych i niedyskryminujących procedur dostępu do rynku w rozsądnym terminie. Podobne wymogi nakłada Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sytuacjach wykraczających poza zakres stosowania dyrektywy usługowej takich jak ograniczenia prowadzenia działalności.

Sektor zmienia się dzięki szybkiemu rozwojowi handlu elektronicznego. Dla większości obywateli Unii handel elektroniczny stał się elementem życia codziennego. Stwarza to zarówno nowe możliwości, jak i wyzwania dla sektora. Rozwój wielokanałowego handlu detalicznego i zacieranie się granic między sprzedażą offline (w lokalach fizycznych) a online (handlem elektronicznym) sprzyja konkurencji i innowacyjności w tym sektorze. Jeżeli chodzi transgraniczny handel elektroniczny w UE, nadal pozostaje dużo do poprawienia. Ponadto nie wszystkie przedsiębiorstwa z łatwością nadążają za pojawianiem się nowych modeli biznesowych – 80 % detalistów jeszcze nie prowadzi sprzedaży przez internet. Trudności z przystosowaniem się mają w szczególności drobni detaliści

Jednolity rynek umożliwia detalistom dostęp do około 500 mln potencjalnych konsumentów. Wymaga to jednak korzystnych ram biznesowych i regulacyjnych, które są dostosowane do potrzeb zarówno detalistów zajmujących się sprzedażą za pośrednictwem internetu, jak i detalistów prowadzących sprzedaż poza internetem, oraz które pomagają reagować na wyzwania mające wpływ na sektor detaliczny na poziomie światowym.

W strategii jednolitego rynku zwrócono uwagę na to, że ograniczenia w zakresie zakładania działalności w sektorze detalicznym oraz prowadzenia codziennej działalności detalicznej stanowią istotne przeszkody na drodze do osiągania lepszych wyników przez sektor detaliczny. Komisja zobowiązała się do określenia najlepszych praktyk „w celu ułatwienia podejmowania działalności handlowej i zmniejszenia ograniczeń prowadzenia działalności w ramach jednolitego rynku”, które będą „stanowić wytyczne dla przeprowadzenia przez państwa członkowskie reform i ustalania przez nie priorytetów dotyczących polityki egzekwowania przepisów w sektorze detalicznym”.

Celem niniejszego komunikatu jest przyczynienie się do uwolnienia potencjału sektora detalicznego dla gospodarki UE poprzez określenie najlepszych praktyk. Najlepsze praktyki będą sprzyjać poprawie konkurencyjności sektora detalicznego bez szkody dla celów polityki publicznej, do osiągnięcia których dążą państwa członkowskie. Jak podkreśliła Rada Europejska, UE musi w dalszym ciągu dążyć do utworzenia jednolitego rynku, który będzie odporny na zmiany w przyszłości i dostosowany do epoki cyfrowej. Sektor detaliczny w coraz większym stopniu opiera się na dystrybucji wielokanałowej i tendencja ta będzie się utrzymywała. Szereg inicjatyw dotyczących jednolitego rynku cyfrowego ma na celu zapewnienie internetowym sprzedawcom detalicznym możliwości prowadzenia skutecznej sprzedaży transgranicznej. Niniejszy komunikat odnosi się do ograniczeń częściej stosowanych w przypadku sprzedaży detalicznej poza internetem.

W 25. rocznicę utworzenia jednolitego rynku należy świętować jego osiągnięcia, ale również patrzeć w przyszłość. Sektor detaliczny zasługuje na uwagę i analizę. Instytucje UE i państwa członkowskie powinny poczynić starania, aby wspierać konkurencyjność tego sektora w czasie, gdy ulega on przekształceniom wskutek szybkiego rozwoju handlu elektronicznego.

2.Ograniczenia w handlu detalicznym wpływające na wyniki rynku

Detaliści napotykają liczne ograniczenia o różnym stopniu restrykcyjności dotyczące zakładania sklepów (np. w odniesieniu do wielkości i lokalizacji sklepu lub procedury uzyskiwania określonego zezwolenia) oraz prowadzenia działalności (np. w odniesieniu do godzin otwarcia, promocji sprzedaży, sieci dystrybucji, opodatkowania i zaopatrzenia). Wiele z tych ograniczeń można uzasadnić istotnymi celami polityki publicznej, jednak ich nagromadzenie może stwarzać nieproporcjonalne bariery dla nowych podmiotów i w związku z tym negatywnie wpływać na wydajność sektora. Detaliści podkreślają, że ramy prawne powinny być aktualne i elastyczne, aby umożliwić przedsiębiorstwom szybkie dostosowywanie się do zmieniających się realiów.

Zmniejszenie ograniczeń ma pozytywny wpływ na funkcjonowanie rynku. Mniej restrykcyjne otoczenie regulacyjne zachęca większą liczbę przedsiębiorstw do wejścia na rynek, wykorzystania dostępnych możliwości i osiągnięcia sukcesu. Detaliści mają większą elastyczność pod względem inwestowania w odpowiednią lokalizację i format swoich sklepów oraz lepszego reagowania na potrzeby lokalnych konsumentów. Wszystkie te elementy, w połączeniu z rozkwitem handlu elektronicznego, zwiększają konkurencję i powodują, że sukces osiągają bardziej efektywne i innowacyjne przedsiębiorstwa.

W rezultacie poprawia się wydajność sektora, co przynosi korzyści również konsumentom. Konsumenci mogą korzystać z większej różnorodności, większej innowacyjności i wyższej jakości oferowanych produktów i usług. Prawdopodobnie płacą także niższe ceny. Ponadto silniejszy sektor detaliczny może oferować dodatkowe możliwości zatrudnienia. Powstałyby lepsze i liczniejsze miejsca pracy nie tylko w handlu detalicznym, lecz także w usługach pomocniczych, takich jak transport, przechowywanie i logistyka.

Komisja opracowała wskaźnik restrykcyjności w sektorze detalicznym, który ilustruje różne ograniczenia dotyczące zakładania działalności w sektorze detalicznym i codziennego prowadzenia sklepów. Jego elementy uwzględniają złożoność i różnorodność ram prawnych obowiązujących w państwach członkowskich. Ogólnie rzecz biorąc, wskaźnik ten odzwierciedla sytuację faktyczną i pokazuje bardzo duże rozbieżności, jeśli chodzi o ograniczenia istniejące w UE. We wszystkich państwach członkowskich istnieją ograniczenia zarówno w zakresie zakładania działalności w sektorze detalicznym, jak i w zakresie prowadzenia działalności. Konkretny rodzaj ograniczeń i poziom restrykcyjności jednak znacznie się różnią. W niektórych państwach członkowskich poziom ten może być nawet pięciokrotnie wyższy niż w innych. Podczas gdy w najmniej restrykcyjnych ramach prawnych istnieje tylko kilka rodzajów ograniczeń, w najbardziej restrykcyjnych ramach może obowiązywać do 12 różnych rodzajów ograniczeń. Ma to wpływ na otoczenie, w którym przedsiębiorstwa handlu detalicznego prowadzą działalność.

Regulowanie sektora detalicznego jest przede wszystkim zadaniem państw członkowskich. Ustanawiając przepisy, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać prawa Unii i nie mogą nadmiernie ograniczać swobody przedsiębiorczości ani swobody świadczenia usług. W rezultacie niektóre ograniczenia są zakazane, podczas gdy w innych przypadkach mogą one być utrzymane lub wprowadzone, o ile są niedyskryminujące, uzasadnione istotnymi celami polityki publicznej i proporcjonalne. Mniej restrykcyjne otoczenie regulacyjne przyczyniłoby się do większej konkurencyjności sektora. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na swój charakter przepisy dotyczące zakładania i prowadzenia działalności w sektorze detalicznym mają wpływ głównie na detalistów prowadzących sprzedaż poza internetem. Ponadto ograniczenia kumulują się, a zatem państwa członkowskie powinny uwzględnić ich łączne skutki.

3.Ułatwienie zakładania działalności w sektorze detalicznym

Otwieranie nowych sklepów jest dla detalistów sposobem uzyskiwania dostępu do rynku. W miarę rozwoju wielokanałowej sprzedaży detalicznej ważne jest, aby detaliści byli w stanie realizować spójną strategię dostępu do rynku, łączącą obecność w internecie i poza nim. Ponadto taki dostęp do rynku powinien być możliwy w rozsądnych ramach czasowych oraz bez nadmiernego lub nieproporcjonalnego obciążenia. Odpowiedni i szybki dostęp do rynku jest kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla detalistów. Obawiają się oni ograniczeń dotyczących lokalizacji nowych sklepów, warunków odnoszących się do produktów lub ogólnego braku pewności prawa. Detaliści sygnalizują, że procedury związane z zakładaniem działalności w sektorze detalicznym trwają zbyt długo oraz są zbyt złożone i obarczone zbyt dużą niepewnością.

Ograniczenia w zakresie zakładania działalności w sektorze detalicznym stanowią poważne bariery wejścia na rynek i jako takie były wielokrotnie przywoływane w kontekście europejskiego semestru.

Warunki zakładania działalności w sektorze detalicznym

Wszystkie państwa członkowskie regulują kwestie związane z zakładaniem punktów sprzedaży detalicznej. Bardzo często kwestie te regulowane są na poziomie regionalnym lub lokalnym, co dodatkowo zwiększa różnorodność przepisów, których muszą przestrzegać detaliści.

Potwierdzając orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczącego swobody przedsiębiorczości, dyrektywa usługowa zakazuje stosowania niektórych wymogów takich jak testy potrzeb ekonomicznych. Do kategorii tej należą wezwania do udzielenia informacji na potrzeby oceny ofert (np. liczba, rodzaje i formaty istniejących sklepów) lub pomiaru popytu na rynku (np. siły nabywczej lub konsumpcji w gospodarstwach domowych na odpowiednich obszarach, na których mają powstać sklepy). Prawodawca Unii zakazał stosowania takich wymogów, ponieważ służą one interesom czysto gospodarczym albo mogą zostać zastąpione mniej restrykcyjnymi środkami. Wdrażając dyrektywę usługową, wiele państw członkowskich dokonało przeglądu warunków zakładania działalności w sektorze detalicznym i zlikwidowało wymogi dotyczące oceny ekonomicznej. W prawie lub praktyce niektórych państw członkowskich informacje gospodarcze są jednak nadal wymagane lub wykorzystywane.

Przepisy dotyczące zakładania punktów sprzedaży detalicznej są podyktowane względami zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich celem często jest podtrzymanie żywotności centrów miast lub chronienie środowiska. Na przykład przepisy te mogą ograniczać zakładanie działalności na peryferiach miast. Cele te podziela Komisja, która w ramach agendy miejskiej UE współpracuje z państwami członkowskimi, miastami i innymi zainteresowanymi stronami, aby promować bardziej przyjazną dla miast, skuteczną i efektywną politykę oraz przyczyniać się do spójności terytorialnej. Jednocześnie państwa członkowskie muszą dążyć do osiągnięcia tych celów w proporcjonalny sposób.

Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że dyrektywa usługowa ma zastosowanie do zakładania działalności w sektorze detalicznym niezależnie od sposobu, w jaki państwa członkowskie regulują tę kwestię, czy to poprzez system zezwoleń, czy poprzez przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że dyrektywa usługowa umożliwia należyte uwzględnienie celów polityki publicznej oraz że państwa członkowskie dysponują pewnym marginesem swobody co do wyboru sposobu, w jaki realizowane są uzasadnione cele polityki publicznej. Aby zapewnić zgodność z dyrektywą usługową pod tym względem, państwa członkowskie muszą jednak dopilnować, by wymogi regulacyjne dotyczące zakładania działalności w sektorze detalicznym były nie tylko uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, lecz także proporcjonalne.

Proporcjonalność jest ważną cechą swobód jednolitego rynku. Proporcjonalność ma zasadnicze znaczenie w handlu detalicznym. Dyrektywa usługowa zawiera wymóg, aby detaliści nie podlegali nieproporcjonalnym ograniczeniom. Dotyczy to niektórych wymogów wyraźnie wspomnianych w dyrektywie usługowej – należą do nich ograniczenia terytorialne. Przykładem takich ograniczeń mogą być bardzo szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego, określające rodzaje towarów, które mają być sprzedawane . Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Visser przywołał spoczywający na państwach członkowskich na mocy dyrektywy usługowej obowiązek dokonania przeglądu swoich przepisów i praktyk w celu sprawdzenia proporcjonalności ograniczeń terytorialnych mających zastosowanie do zakładania działalności w sektorze detalicznym.

W odniesieniu do szerzej rozumianego sektora usług Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie analizy proporcjonalności w dziedzinie zawodów regulowanych . Podobnie we wniosku Komisji dotyczącym procedury powiadomień w odniesieniu do niektórych ograniczeń na mocy dyrektywy usługowej wymagane jest zorganizowane i jednolite podejście do proporcjonalności.

Ustalając progi wielkości, państwa członkowskie często stosują różne przepisy do projektów zakładania działalności w sektorze detalicznym w zależności od wielkości planowanego sklepu detalicznego. Może to skutkować sztucznym kształtowaniem krajobrazu handlu detalicznego poprzez wywieranie wpływu na formaty i rozmiary otwieranych sklepów , a w efekcie na wydajność.