DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi:

Wniosek dotyczący ROZPORZĄDZENIA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie środków ochronnych przeciwko agrofagom roślin

1. Określenie problemu

Kontekst

Zdrowie roślin jest kluczowym czynnikiem zrównoważonego i konkurencyjnego rolnictwa, ogrodnictwa i leśnictwa. Opłacalne uprawy oraz zapewnienie miejsc pracy, innowacji w dziedzinie roślin i bezpieczeństwa żywnościowego wymagają zdrowych nasion i materiału rozmnożeniowego. W przypadku drzew i krzewów ochrona zdrowia roślin jest niezbędna do zachowania lasów, krajobrazu oraz publicznych i prywatnych terenów zielonych w Unii. Co do zasady, organizmy (owady, grzyby, nicienie, bakterie, wirusy) szkodliwe dla roślin (agrofagi roślin) ewoluowały wraz z gatunkami roślin żywicielskich na swym własnym kontynencie, gdzie powodują umiarkowane szkody i można nad nimi panować dzięki dobrym praktykom rolniczym, takim jak dywersyfikacja upraw, płodozmian, stosowanie odpornych odmian roślin i środków ochrony roślin (pestycydów). Takie podejście jest jednak często niewystarczające dla przeciwdziałania agrofagom i chorobom z innych kontynentów, na które europejskie rośliny i drzewa zwykle nie mają odporności genetycznej (ze względu na brak wspólnej ewolucji) i których naturalni wrogowie nie występują w Europie. Po ich wprowadzeniu na teren Europy takie agrofagi i choroby powodują poważne szkody gospodarcze i hamują rozwój rolnictwa: przechodzą na wcześniej nimi niedotknięte – a nawet zupełnie nowe – gatunki żywicielskie, rozprzestrzeniają się w szybkim tempie pomiędzy państwami oraz powodują trwałe straty plonów i stały wzrost kosztów produkcji i kontroli. Poważne nieraz straty gospodarcze zagrażają opłacalności i konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa oraz stanowią dodatkowy ciężar w wydatkach państw członkowskich. Co więcej, zadomowienie się nowych agrofagów i chorób często pociąga za sobą wprowadzenie przez państwa trzecie zakazów handlu, co powoduje kolejne szkody (gospodarcze i dotyczące miejsc pracy) w zakresie wywozu unijnego.

Pierwszym celem unijnego systemu ochrony zdrowia roślin jest zatem ochrona rolnictwa i leśnictwa europejskiego poprzez zapobieganie zawleczeniu i rozprzestrzenianiu się nierodzimych organizmów szkodliwych (agrofagów i czynników chorobotwórczych). Głównym narzędziem służącym temu celowi jest dyrektywa Rady 2000/29/WE, która odzwierciedla również międzynarodowe porozumienia handlowe w tym obszarze. System ochrony zdrowia roślin zapewnia bezpieczny handel dzięki wprowadzeniu unijnych wymogów przywozowych i wewnątrzunijnych warunków przemieszczania dotyczących roślin i produktów roślinnych. Ogniska występowania organizmów wymienionych w wykazach należy zwalczać lub, jeśli nie jest to możliwe, powstrzymywać ich rozszerzanie w celu ochrony pozostałej części terytorium UE. Drugim celem systemu jest zapewnienie dostępności i stosowania zdrowego materiału roślinnego na początku łańcucha produkcji roślinnej poprzez zapobieganie rozprzestrzenianiu się organizmów szkodliwych z nasionami i materiałem nasadzeniowym. Cel ten jest również celem w ramach unijnego systemu dotyczącego roślinnego materiału rozmnożeniowego (nasadzeniowego). Zdrowy materiał nasadzeniowy ma decydujące znaczenie, jeśli chodzi o organizmy (np. wirusy), przeciwko którym nie są dostępne pestycydy. W miarę ich dostępności stosowanie pestycydów ogranicza się głównie do rolnictwa, ogrodnictwa (zastosowania w leśnictwie są bardzo ograniczone) oraz ogrodów i może powodować zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi.

W przypadku braku systemu ochrony zdrowia roślin unijne rolnictwo, ogrodnictwo i leśnictwo ponosiłyby poważne szkody gospodarcze (przedstawione w załączniku VII). Szereg agrofagów podlegających międzynarodowym przepisom zagraża uprawom np. pszenicy (wartość unijnego wywozu do państw trzecich – 9 mld EUR), ziemniaków (wartość produkcji unijnej – 9 mld EUR) i pomidorów (wartość produkcji – 9-12 mld EUR). Przykładowo, podlegające przepisom agrofagi pomidorów mogą spowodować straty w produkcji sięgające 70 % i pociągnąć za sobą wprowadzenie zakazów handlu. Produkcja owoców cytrusowych w UE (4 mld EUR) poniosłaby poważne szkody, gdyby do Unii dotarł rak cytrusowych, agrofag niedawno wprowadzony do USA, które to państwo w konsekwencji wydało 800 mln EUR na koszty odszkodowań i kontroli. Ogniska występowania węgorka sosnowca w Portugalii są od 1999 r. pod ścisłą – choć kosztowną – kontrolą, ponieważ rozprzestrzenienie się tego agrofaga w Europie Południowej doprowadziłoby do obumarcia 50-90 % lasów iglastych (o wartości od 39 do 49 mld EUR). Wystąpienie ognisk chrząszcza Dendroctonus ponderosae, który obecnie niszczy 80 % spośród 16 mln hektarów lasów sosnowych w zachodniej Kanadzie, stworzyłoby zagrożenie dla sosen w UE, które stanowią 20 % unijnej leśnej powierzchni produkcyjnej. Ogólnie biorąc, szacuje się, że stosunek kosztów i korzyści związany z systemem ochrony zdrowia roślin wynosi co najmniej 1:500.

Unikatowość unijnego systemu ochrony zdrowia roślin polega na tym, że jest to system otwarty: przemieszczanie roślin i produktów roślinnych do UE i w jej obrębie jest dozwolone, pod warunkiem że przestrzegane są szczegółowe ograniczenia i wymogi (np. pochodzenie z obszaru wolnego od agrofagów lub odpowiednie zabiegi). Duża wielkość przywozu z innych kontynentów (załącznik VI) oznacza jednak znaczne prawdopodobieństwo wystąpienia w przyszłości ognisk obcych organizmów szkodliwych. System ochrony zdrowia roślin jest zatem niezbędny zarówno dla ochrony zdrowia, gospodarki i konkurencyjności unijnego sektora produkcji roślinnej, jak i dla utrzymania otwartej polityki handlowej Unii.

Komisja ogłosiła ponadto w dniu 3 maja 2011 r. w swej „unijnej strategii na rzecz różnorodności biologicznej do 2020 r.” włączenie dodatkowych budzących obawy kwestii dotyczących różnorodności biologicznej do systemów ochrony zdrowia roślin i zwierząt oraz opracowanie specjalnego aktu prawnego w celu wypełnienia luk w polityce zwalczania inwazyjnych gatunków obcych (wprowadzanych przypadkowo lub celowo do UE organizmów, które nie są organizmami rodzimymi). Celem obecnego przeglądu systemu ochrony zdrowia roślin jest wzmocnienie ochrony Unii przed inwazyjnymi agrofagami i patogenami, przy jednoczesnym działaniu, w miarę możliwości, na rzecz szerszych celów w zakresie różnorodności biologicznej.

Przegląd systemu ochrony zdrowia roślin stanowi część pakietu czterech przeglądów dotyczących zdrowia roślin, zdrowia zwierząt, jakości materiału nasadzeniowego oraz kontroli urzędowych żywności i paszy. Niektóre aspekty rozporządzenia w sprawie kontroli urzędowych (rozporządzenie (WE) nr 882/2004) mają już zastosowanie w sektorze zdrowia roślin. Rozporządzenie to obejmie w przyszłości w pełni system ochrony zdrowia roślin. Obecna ocena skutków dotyczy zmian w tradycyjnych „filarach” systemu ochrony zdrowia roślin, również jeśli przepisy szczegółowe (np. dotyczące opłat czy przywozu) zostaną włączone do tego rozporządzenia. Ma to zasadnicze znaczenie, ponieważ przegląd systemu ochrony zdrowia roślin dotyczy funkcjonowania systemu jako całości. Istnieją powiązania z systemem dotyczącym materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin, jeśli chodzi o certyfikację materiału siewnego i rozmnożeniowego pod kątem braku organizmów szkodliwych. Zmiany mające na celu poprawę spójności obu systemów są przedmiotem niniejszej oceny skutków.

Ustalenie problemu

Od chwili powstania w 1977 r. system ochrony zdrowia roślin skutecznie chroni UE przed wprowadzaniem i rozprzestrzenianiem się wielu agrofagów (np. agrofagów ziemniaków i cytrusów). Sytuacja uległa jednak zmianie ze względu na postępującą globalizację handlu, powodującą wciąż rosnący przywóz z nowych części świata. Doprowadziło to do gwałtownego zwiększenia napływu nowych organizmów szkodliwych, zwłaszcza w ostatnim dziesięcioleciu. Problemy zaostrzają się z powodu zmiany klimatu, umożliwiającej zadomowienie się i rozwój nowym agrofagom, które wcześniej nie przeżyłyby w UE, jak również ze względu na większą podatność unijnych upraw i lasów na obce agrofagi. W rezultacie UE stoi w obliczu podwyższonego ryzyka zawlekania agrofagów, szerszych możliwości ich zadomowienia się i rozprzestrzeniania oraz zwiększonej wrażliwości ekosystemów rolniczych i naturalnych (w tym lasów). Ponadto skutkiem rozszerzenia UE jest większa różnorodność klimatu, systemów upraw rolnych, typów lasów, krajobrazu oraz siedlisk przyrodniczych, często różniących się wrażliwością lub odpornością na organizmy szkodliwe, co prowadzi do jeszcze istotniejszych i rozleglejszych skutków na poziomie UE.

Ocena systemu ochrony zdrowia roślin (w 2010 r.) wykazała, że trzeba go dostosować, aby był on w stanie w pełni uwzględnić to zwiększone ryzyko. W ciągu ostatniego dziesięciolecia poważne ogniska występowania związanych z przywozem niebezpiecznych organizmów szkodliwych oddziałujących na leśnictwo (np. węgorka sosnowca, chrząszcza Anoplophora chinensis, chrząszcza Rhynchophorus ferrugineus) podwyższyły świadomość społeczeństw i polityków dotyczącą kosztów i skutków niedostatecznej ochrony. Główne stwierdzone problemy dotyczą zbyt małego nacisku kładzionego na zapobieganie w odniesieniu do zwiększonego przywozu towarów wysokiego ryzyka, potrzeby ustalenia priorytetów w odniesieniu do organizmów szkodliwych na poziomie UE we wszystkich 27 państwach członkowskich, potrzeby dysponowania lepszymi instrumentami do kontrolowania obecności i naturalnego rozprzestrzeniania się agrofagów w przypadku, gdy ostatecznie trafią one na terytorium Unii, potrzeby unowocześnienia i ulepszenia instrumentów dotyczących przemieszczania wewnątrz UE (paszporty roślin i strefy chronione), jak również potrzeby przewidzenia dodatkowych zasobów. Należy również wzmocnić bazę naukową systemu (badania, laboratoria). Problemy te należy uwzględnić, aby wzmocnić w długiej perspektywie korzystny bilans kosztów i korzyści obecnego systemu. Niepowodzenie działań regulacyjnych podejmowanych w odpowiedzi na występujące ogniska podważyłoby wiarygodność tych działań, zniechęciło do inwestycji w system i skłoniło państwa członkowskie do stawiania krótkoterminowych interesów krajowych ponad priorytety unijne (błędne koło). Przyniosłoby to szkody całej gospodarce unijnej.

Zmieniły się ponadto oczekiwania społeczeństwa co do sposobu zarządzania. W obecnym systemie określono obowiązki zainteresowanych stron i zobowiązano je do wnoszenia opłat za obowiązkowe kontrole, lecz strony te są jedynie w ograniczonym stopniu zaangażowane w kształtowanie i realizację polityki. Ten stan nie jest już postrzegany jako właściwy; potrzebne jest osiągnięcie nowej równowagi w zakresie podziału kosztów i odpowiedzialności (rozwój partnerstwa). Wraz z programem lepszego stanowienia prawa (SMART), a tym bardziej ze względu na obecny kryzys finansowy, konieczne staje się zwiększenie skuteczności i ograniczenie zbędnych kosztów i obciążeń administracyjnych. Istnieje również potrzeba modernizacji systemu pod względem zachęt do przestrzegania przepisów.

Gdy tworzono system, wydajność rolnictwa i bezpieczeństwo żywnościowe były całościowymi celami wspólnej polityki rolnej (WPR). Od tego czasu zaistniała potrzeba „ekologizacji” WPR, a znaczenia nabrały cele dotyczące środowiska naturalnego. Ma to wpływ, również pod względem finansowania, na logikę interwencji systemu ochrony zdrowia roślin, który zmienia się z systemu dotyczącego dóbr prywatnych w rolnictwie w mieszany system dotyczący dóbr publiczno-prywatnych w rolnictwie, leśnictwie, środowisku naturalnym i krajobrazie.

Istnieje również potrzeba stworzenia ram regulacyjnych dotyczących gatunków inwazyjnych. Jak ogłoszono w strategii Komisji na rzecz różnorodności biologicznej, należy zbadać, w jakim stopniu można by objąć gatunki inwazyjne zakresem systemów ochrony zdrowia roślin i zwierząt, aby zoptymalizować wykorzystanie zasobów i infrastruktury, a jednocześnie uniknąć powielania wymogów w ramach przyszłych ogólnych przepisów dotyczących obcych gatunków inwazyjnych.

Ponadto obecny tekst dyrektywy w sprawie zdrowia roślin, będący efektem wprowadzanych przez 34 lata zmian w tekście z 1977 r., jest bardzo złożony i wymaga uproszczenia. Nieporozumienia i różnice w wykładni dyrektywy są istotnym powodem nieprzestrzegania przepisów, a co za tym idzie – niemożności osiągnięcia celów systemu.

Jak ewoluowałby problem, gdyby nie podjęto żadnych działań?

Rosnący napływ nowych dla UE organizmów szkodliwych spowodowałby nowe epidemie w unijnym rolnictwie i leśnictwie. Straty spowodowane przez nowe agrofagi roślin wpłynęłyby na rentowność rolnictwa i leśnictwa, zagrażając bezpieczeństwu żywnościowemu i przynosząc szkody krajobrazowi i środowisku naturalnemu. Zwalczanie i ograniczanie rozprzestrzeniania zawodziłoby z powodu braku zasobów i erozji zaufania do systemu. Sektor prywatny coraz bardziej sprzeciwiałby się ponoszeniu kosztów działania systemu z uwagi na brak jego skuteczności i ograniczony zakres podziału kosztów i obowiązków pomiędzy organy a podmioty. W wyniku utrzymujących się ognisk występowania niebezpiecznych agrofagów i ich rozprzestrzeniania się zmalałby wywóz materiałów roślinnych do państw trzecich z powodu powtarzających się zakazów handlu. Jak przedstawiono w załączniku VII i VIII, negatywne skutki mogłyby sięgnąć miliardów euro rocznie. Skutki dla lasów mogłyby być katastrofalne – mogłyby wyginąć niektóre pospolite gatunki drzew iglastych i liściastych, jak to już miało wcześniej miejsce w Europie i gdzie indziej w przypadku innych niegdyś pospolitych gatunków drzew.

2. Analiza pomocniczości

Podstawą systemu ochrony zdrowia roślin jest art. 43 TFUE dotyczący wspólnej polityki rolnej. W ramach obecnego przeglądu rozważane jest rozszerzenie podstawy prawnej, tak by objęła ona również art. 114 (rynek wewnętrzny) i 191 (środowisko) TFUE.

Regulowanie kwestii zdrowia roślin na poziomie UE umożliwia skoordynowane i w długiej perspektywie tańsze działania na rzecz priorytetów UE, sprawiając, że takie regulacje są skuteczniejsze i mniej kosztowne niż działania poszczególnych państw członkowskich. Przykładowo kontrole graniczne pod kątem różniących się krajowych wykazów organizmów szkodliwych byłyby wielce nieskuteczne i nieefektywne ze względu na swobodny przepływ towarów na jednolitym unijnym rynku wewnętrznym po przywozie. Co więcej, agrofagi roślin są ze swej natury mobilne, a skutki transgraniczne pojawią się nie tylko z tytułu wewnątrzunijnego przepływu towarów, lecz również poprzez naturalne rozprzestrzenianie. Nieuchronna jest zatem konieczność wspólnego przeciwdziałania agrofagom i chorobom o znaczeniu ogólnounijnym. Brak działań ze strony jednego państwa członkowskiego może jednak spowodować rozprzestrzenienie się na inne państwa. Partnerzy handlowi z państw trzecich mogą również nakładać ograniczenia na przywóz z całej UE, jeśli ognisko występujące w jednym z państw członkowskich nie zostanie odpowiednio zwalczone. Członkostwo UE (a nie tylko poszczególnych państw członkowskich) w Międzynarodowej konwencji ochrony roślin oraz Porozumieniu WTO w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych dodatkowo pociąga za sobą obowiązek utrzymania przez UE odpowiednich ram prawnych zapewniających spełnienie międzynarodowych norm zdrowia roślin.

Konkretna wartość dodana unijnego współfinansowania systemu ochrony zdrowia roślin polega na tym, że zapewnia ono zachęty dla państw członkowskich, które wprowadzają działania w zakresie zwalczania i nadzoru, będące w długoterminowym interesie Unii jako całości. Działania na wielką skalę w zakresie zwalczania przez państwa członkowskie występujących ognisk mogłyby być trudne bez wsparcia UE z uwagi na wielkie koszty ponoszone przez poszczególne państwa członkowskie na rzecz korzyści czerpanych przez UE, nawet jeśli ogólny stosunek kosztów do korzyści dla Unii jako całości byłby ewidentnie pozytywny. Wymaga to solidarności między państwami członkowskimi w dzieleniu kosztów i obciążeń. Obecny przykład ognisk występowania węgorka sosnowca w Portugalii wykazuje, że unijny budżet w zakresie współfinansowania zdrowia roślin ma kluczowe znaczenie dla wdrażania środków zwalczania i ograniczania rozprzestrzeniania, które powodują szkody w leśnictwie portugalskim, jednak są niezbędne dla ochrony leśnictwa w pozostałych 26 państwach członkowskich.

3. Cele strategiczne

Ogólne cele wprowadzanych zmian to zapewnienie przyszłego systemu ochrony zdrowia roślin, który:

– wspiera unijną politykę rolną (art. 43 TFUE) i politykę w dziedzinie środowiska (art. 191 TFUE) poprzez środki ochronne przeciwko organizmom szkodliwym dla roślin, z zapobieganiem u źródła jako ważną zasadą;

– umożliwia sprawne działanie unijnego rynku wewnętrznego, na którym panuje uczciwa konkurencja (art. 114 TFUE, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby wysokiego poziomu ochrony zdrowia i środowiska w oparciu o dane naukowe);

– przyczynia się do harmonijnego rozwoju światowego handlu (art. 206 TFUE, poprzez przyjmowanie przepisów zgodnych z porozumieniem WTO-SPS).

Cele pośrednie wprowadzanych zmian to:

– sprawienie, by terytorium UE pozostało wolne od organizmów szkodliwych, które nie występują w Unii;

– sprawienie, by nie powiększały się obszary Unii zaatakowane przez organizmy priorytetowe;

– modernizacja systemu w zakresie zarządzania i zachęt;

– zapewnienie odpowiedniego wsparcia systemu.

Cele szczegółowe wprowadzanych zmian to:

1) określenie priorytetów unijnych (uznanie organizmów szkodliwych o priorytetowym znaczeniu dla całości terytorium Unii, łatwiejsze przenoszenie organizmów o mniejszym znaczeniu do systemu dotyczącego materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin);

2) ulepszenie zapobiegania w przywozie (zwiększona ochrona przed przywozem do UE obciążonym wysokim ryzykiem i zagrożeniami związanymi z bagażem pasażerskim, podwyższona gotowość i nadzór w odniesieniu do ognisk występowania nowych i priorytetowych organizmów);

3) podniesienie zdolności zwalczania i ograniczania rozprzestrzeniania (ulepszenie instrumentów i działania stymulowane zachętami);

4) przywrócenie i modernizacja systemu dotyczącego przemieszczania wewnątrz UE (przywrócona niezawodność i wiarygodność, zmiana rozkładu obowiązków pomiędzy właściwe organy a sektor prywatny, zmniejszenie obciążeń administracyjnych, równe warunki działania);

5) lepsze wsparcie systemu (współfinansowanie unijne kosztów ponoszonych w interesie dobra publicznego, pełne odzyskiwanie od podmiotów kosztów kontroli dokonywanych przez właściwe organy (dotyczących interesów związanych z dobrem prywatnym), rzetelne wsparcie diagnostyczne i naukowe, społeczna świadomość znaczenia systemu i wsparcia publicznego).

4. Warianty strategiczne

Opracowano cztery warianty ulepszenia systemu. We wszystkich wariantach aspekty horyzontalne wspólne z pozostałymi przepisami unijnymi dotyczącymi łańcucha żywnościowego przeniesiono do rozporządzenia ((WE) nr 882/2004) w sprawie kontroli urzędowych. Obecna ocena dotyczy zmian w istniejących filarach systemu ochrony zdrowia roślin, niezależnie od tego, czy przepisy szczegółowe (np. dotyczące wymogów w zakresie certyfikacji, opłat za paszporty roślin czy wymogów przywozowych) zostaną włączone do tego rozporządzenia. Warianty są następujące:

Wariant 1: Poprawa jedynie formy prawnej i przejrzystości systemu. Akt prawny zostałby przekształcony z dyrektywy w rozporządzenie, a także uproszczony i uściślony. Status quo zostaje utrzymany pod względem merytorycznym.

Wariant 2: Ustalenie priorytetów, modernizacja i zwiększenie zapobiegania. Oprócz elementów przewidzianych w wariancie 1 ustalenie priorytetów zostałoby ulepszone poprzez przekształcenie obecnych załączników I i II do dyrektywy, w których wymieniono agrofagi objęte przepisami według właściwości technicznych niezależnie od ich priorytetu dla Unii, w załączniki do przyszłych aktów wykonawczych przyjętych na podstawie rozporządzenia, oparte o logikę interwencji i priorytet. Paszport roślin i systemy stref chronionych zostałyby zmodernizowane (podział odpowiedzialności z podmiotami) i usprawnione (zakres i format paszportu roślin, obowiązkowe opłaty za paszporty roślin oparte na zwrocie kosztów, które istnieją już w przypadku przywozu, reguły dotyczące ognisk występujących w strefach chronionych). Spójność między systemem ochrony zdrowia roślin i systemem dotyczącym materiału przeznaczonego do reprodukcji roślin zwiększyłaby się, co polepszyłoby skuteczność i obniżyło koszty dla podmiotów. Zapobieganie zostałoby wzmocnione poprzez wprowadzenie nowej kategorii materiałów roślinnych wysokiego ryzyka, na którego przywóz nie zezwolono by do momentu zakończenia analizy ryzyka, oraz poprzez zniesienie zwolnień w zakresie bagażu pasażerskiego (który miałby podlegać kontrolom o niskiej częstotliwości, aby zminimalizować skutki w postaci kosztów; zob. załącznik IX).

Wariant 3: Ustalenie priorytetów, modernizacja, zwiększenie zapobiegania i wzmocnienie działań służących zwalczaniu ognisk występowania. Oprócz elementów przewidzianych w wariancie 2 zostałyby wprowadzone obowiązki w zakresie nadzoru i planowania awaryjnego. Analogicznie do rozwiązań istniejących w systemie dotyczącym zdrowia zwierząt dostępne byłoby współfinansowanie przez UE na rzecz nadzoru nad nowymi organizmami szkodliwymi i organizmami priorytetowymi oraz na rzecz odszkodowań za straty bezpośrednie poniesione przez podmioty w związku z tymi organizmami priorytetowymi. Dalej opracowywane byłyby instrumenty prawne umożliwiające zwalczanie i ograniczanie rozprzestrzeniania. Wyłączenie środków związanych z naturalnym rozprzestrzenianiem się zostałoby zniesione.

Wariant 4: Ustalenie priorytetów, modernizacja, zwiększenie zapobiegania, wzmocnienie działań służących zwalczaniu ognisk występowania i rozszerzenie zakresu na rośliny inwazyjne. Oprócz elementów przewidzianych w wariancie 3 system obejmowałby również rośliny inwazyjne, jeżeli chodzi o przepisy prawne dotyczące środków i współfinansowanie przez UE. W przypadku wariantów 1, 2 i 3 rośliny inwazyjne (inne niż rośliny pasożytnicze) nie są objęte systemem.

5. Ocena skutków

Każdy wariant oceniono pod kątem jego kosztów całkowitych w porównaniu ze scenariuszem odniesienia oraz jego skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Według sprawozdania z oceny generowane przez system koszty odniesienia poniesione w przyjętym jako rok odniesienia roku 2008 wyniosły 59 mln EUR dla właściwych organów, 88 mln EUR dla podmiotów i 2 mln EUR dla budżetu UE, co daje koszty całkowite systemu w wysokości 149 mln EUR. Liczby te obejmują koszty kontroli urzędowych (poniesione przez właściwe organy, lecz częściowo odzyskane od podmiotów w postaci opłat[1]) oraz koszty środków nadzoru, zwalczania i ograniczania rozprzestrzeniania). Należy zauważyć, że podstawę wynoszącej 2 mln EUR kwoty odniesienia dotyczącej środków z budżetu UE stanowi oficjalna kwota za rok 2008. Ze względu na wyższy o 10-20 mln EUR poziom należności w 2010 i 2011 r. roczne wydatki państw członkowskich i UE będą obecnie o 10-20 mln EUR wyższe.

Koszty poszczególnych wariantów strategicznych znacznie się różnią. Wariant 1 nie rodzi skutków w postaci kosztów. Skutkiem wariantu 2 jest znaczne ograniczenie kosztów dla państw członkowskich i znaczny wzrost kosztów dla podmiotów (spowodowany odzyskiwaniem w całości kosztów kontroli), przy czym koszty dla UE i koszty całkowite systemu pozostają zasadniczo niezmienione. Skutkiem wariantu 3 jest znaczny spadek kosztów dla państw członkowskich (spowodowany odzyskiwaniem w całości kosztów kontroli), niezmienione koszty dla podmiotów (z uwagi na współfinansowanie przez UE strat wynikających z działań w zakresie zwalczania, równoważące wzrost kosztów spowodowany odzyskiwaniem w całości kosztów kontroli) i wyższe koszty współfinansowania przez UE, lecz jedynie nieznaczny wzrost ogólnych kosztów systemu. Skutkiem wariantu 4 są prawie niezmienione ogólne koszty dla państw członkowskich i podmiotów, lecz bardzo duży wzrost kosztów dla UE i dla systemu jako całości (spowodowany kosztami nadzoru i zwalczania roślin inwazyjnych).

Ogólne koszty przestrzegania przepisów (w tym obciążenia administracyjne i opłaty) || Właściwe organy || Podmioty || Budżet UE || Ogółem

Scenariusz odniesienia: -- Przed nałożeniem opłat -- Po nałożeniu opłat || 96 mln EUR 59 mln EUR || 51 mln EUR 88 mln EUR || 2 mln EUR 2 mln EUR || 149 mln EUR 149 mln EUR

Wariant 1 || 59 mln EUR || 88 mln EUR || 2 mln EUR || 149 mln EUR

Wariant 2 || 45 mln EUR || 106,8 mln EUR || 3 mln EUR || 154,8 mln EUR

Wariant 3 || 44,3 mln EUR || 89,8 mln EUR || 26,7 mln EUR || 160,8 mln EUR

Wariant 4 || 64,7 mln EUR || 89,8 mln EUR || 47,1 mln EUR || 201,6 mln EUR

Z oceny skutków gospodarczych, społecznych i środowiskowych systemu wynika, że wariant 1 ma skutki obojętne do bardzo nieznacznie pozytywnych, wariant 2 ma nieznacznie pozytywne skutki środowiskowe, lecz negatywne skutki gospodarcze, natomiast warianty 3 i 4 mają istotnie pozytywne skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe (mimo że ogólne koszty systemu wzrosłyby, korzyści wzrosłyby jeszcze bardziej):

Obszary || Skutki

Wariant 1 || Wariant 2 || Wariant 3 || Wariant 4

Skutki gospodarcze Ograniczenie kosztów/obciążeń dla podmiotów Wydajność, rentowność, konkurencyjność || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Skutki społeczne Zatrudnienie Bezpieczeństwo żywnościowe i bezpieczeństwo żywności || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Skutki środowiskowe Zrównoważony rozwój Różnorodność biologiczna i ochrona ekosystemów Zdrowie lasów, krajobrazu i publicznych oraz prywatnych terenów zielonych || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

W celu dokonania pomiaru ich użyteczności każdy z wariantów oceniono również w odniesieniu do pierwotnych celów przeglądu, aby zbadać, który wariant najlepiej spełnia cele przeglądu:

|| || Wariant 1 || Wariant 2 || Wariant 3 || Wariant 4

Cele ogólne || Zapewnienie skutecznej ochrony Unii przez system przed organizmami szkodliwymi o priorytetowym znaczeniu dla UE Modernizacja systemu pod względem zachęt, kosztów i obowiązków, w tym zlikwidowanie zakłóceń konkurencji i zmniejszenie obciążeń || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (również rośliny inwazyjne) +++

Cele szczegółowe || Określenie priorytetów UE -- Uznanie agrofagów priorytetowych -- Ułatwienie zmiany klasyfikacji organizmów szkodliwych || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Usprawnione zapobieganie w przywozie -- Zwiększona ochrona przed wymianą handlową obciążoną wysokim ryzykiem -- Zwiększona gotowość i nadzór || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Wzmocnienie zdolności w zakresie zwalczania i ograniczania rozprzestrzeniania -- Usprawnione instrumenty -- Zgłaszanie, zwalczanie i ograniczanie rozprzestrzeniania ognisk występowania agrofagów priorytetowych, objęte systemem zachęt || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

Przywrócenie i modernizacja systemu dotyczącego przemieszczania wewnątrz UE -- Przywrócenie wiarygodności paszportów roślin i stref chronionych -- Zmiana rozkładu obowiązków państw członkowskich i podmiotów, zmniejszenie obciążeń/kosztów, równe warunki działania || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Lepsze wsparcie systemu -- Pełne odzyskiwanie od podmiotów kosztów kontroli i współfinansowanie unijne na rzecz interesu publicznego -- Dobre wsparcie diagnostyczne i naukowe -- Społeczna świadomość i wsparcie || 0 N.D. 0 || ++ N.D. + || +++ N.D. ++ || +++ N.D. ++

Skala oddziaływania skutków: ++ zdecydowanie pozytywny; ++ pozytywny; −− zdecydowanie negatywny; −− negatywny; 0 brak skutku. N.D.: nie dotyczy (cel ma zostać osiągnięty dzięki zmienionemu rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 i w ramach programu „Horyzont 2020”).

6. Porównanie wariantów

Wariant 1 nie spełnia celów przeglądu.

Wariant 2 prowadzi do usprawnienia systemu w możliwie największym zakresie bez dodatkowego zaangażowania po stronie UE, dzięki nałożeniu obowiązków na podmioty (w tym dzięki pełnemu odzyskiwaniu kosztów) i wzmocnieniu zapobiegania. Ze względu na obecny kryzys finansowy wariant 2 może wydawać się automatyczną opcją dla przyszłego systemu ochrony zdrowia roślin. Ocena ujawniła jednak, że jego opłacalność jest niezadowalająca.

Surowsze przepisy w zakresie przywozu powinny przyczynić się do ograniczenia napływu do Unii organizmów szkodliwych podlegających przepisom. Duża wielkość przywozu z innych kontynentów, gdzie agrofagi te są rozpowszechnione, oznacza jednak, że prędzej czy później niektóre organizmy podlegające przepisom prześlizgną się i spowodują wystąpienie ognisk, chyba że zostanie zarzucone otwarte podejście UE dotyczące przywozu materiału roślinnego (który to wariant od razu na początku odrzucono, również z powodów politycznych, z uwagi na straty, jakie wyrządziłby gospodarce unijnej). Ogniska te należy w porę wykrywać i skutecznie likwidować, jeśli otwarte podejście UE ma być utrzymane. Kwintesencja wariantu 2, jaką jest unikanie dodatkowego zaangażowania UE, oznacza, że niezbędne dodatkowe wydatki na nadzór i wczesne działania skierowane przeciwko takim ogniskom można uzyskać jedynie częściowo, poprzez zwiększone odzyskiwanie kosztów związane z przemieszczaniem materiału roślinnego wewnątrz UE. Byłoby to pomocne jedynie w niektórych państwach członkowskich (tych, w których obecnie koszty nie są odzyskiwane w pełni). Zwiększyłoby to obciążenia podmiotów (surowsze przepisy w zakresie przywozu, czasowe zawieszanie wymiany handlowej obciążonej wysokim ryzykiem), nie dając wzmocnionej długoterminowej ochrony przed organizmami szkodliwymi z państw trzecich, ponieważ brak byłoby zachęt do wczesnego zgłaszania przez podmioty, a w wielu państwach członkowskich budżet na nadzór i wczesne działania pozostałby niewystarczający. Stanowi to ryzyko, ponieważ organizmy szkodliwe nie respektują granic państw członkowskich.

Główną zaletą wariantu 2 jest modernizacja oraz zmiana rozkładu ról i obowiązków podmiotów względem właściwych organów państw członkowskich (jak również lepsze wzajemne uregulowania systemu ochrony zdrowia roślin i systemów dotyczących materiału nasadzeniowego oraz równiejsze warunki działania). Był to jeden z ogólnych celów przeglądu, jednak drugi cel ogólny (lepsze zapobieganie i wczesne działanie) zostałby osiągnięty jedynie częściowo. Napływ organizmów szkodliwych do UE zostałby w najlepszym razie zwolniony, a szkody nadal by narastały. Założeniem wariantu 2 jest, że najlepsze kompetencje do zajmowania się problemami zdrowia roślin mają państwa członkowskie i podmioty, co kłóci się z wynikiem oceny systemu i z życzeniem większości zainteresowanych stron i państw członkowskich, aby zwiększyć zaangażowanie ze strony UE. Założenie to pomija niedoskonałość rynku oraz istnienie doniosłych kwestii dobra publicznego – i odzwierciedla raczej pierwotną logikę systemu ochrony zdrowia roślin, zgodnie z którą system ten dotyczy rolnictwa i wymiany handlowej.

Wariant 3 różni się od wariantu 2 zwiększonym współfinansowaniem przez UE nadzoru i zwalczania występujących ognisk. Okazało się, że powoduje to szereg synergii, które mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia lepszego działania systemu ochrony zdrowia roślin w zakresie zapobiegania występowaniu ognisk, ich wczesnego wykrywania i skierowanych przeciwko nim działań, niezbędnych dla osiągnięcia pożądanych korzyści społeczno-gospodarczych i środowiskowych.

Unijne wsparcie finansowe w zakresie nadzoru nad nowymi i priorytetowymi agrofagami przyczyniłoby się do wykrywania ognisk i zwalczania ich we właściwym czasie, bardziej niż w wariancie 2, w którym wątpliwe jest, czy państwa członkowskie będą miały zasoby na wywiązanie się z nowych obowiązków polegających na przeprowadzaniu zintensyfikowanych kontroli występowania. Również działania w zakresie zwalczania prawdopodobnie byłyby rzetelniej realizowane. Współfinansowanie przez UE odszkodowań wypłacanych przez państwa członkowskie hodowcom za bezpośrednie straty wynikające ze zwalczania organizmów priorytetowych zmobilizowałoby do nieukrywania ognisk. Zachęta do zapobiegania, której brak w wariancie 2, zostałaby wprowadzona dzięki uzależnieniu wszelkich odszkodowań od wykazania przestrzegania dobrych praktyk w zakresie bioasekuracji i zgłaszania w porę wystąpienia ognisk. Wsparcie podmiotów, jeśli chodzi o bezpośrednie straty spowodowane wystąpieniem ognisk, zachęciłoby je do przyjęcia roli partnera w unijnym systemie ochrony zdrowia roślin, o co zabiegały. Dopóki podmioty nie będą otrzymywać 100-procentowych odszkodowań na szczeblu krajowym (co zwykle nie ma miejsca), jest mało prawdopodobne, aby unijne współfinansowanie strat podmiotów stało się przewrotną zachętą do lekkomyślności. Co więcej, do współfinansowania przez UE kwalifikowałyby się jedynie bezpośrednie straty na wartości, natomiast straty pośrednie obciążałyby hodowcę; od tych ostatnich można się ubezpieczyć lub objąć je funduszami wspólnego inwestowania w ramach wspólnej polityki rolnej. Współfinansowanie przez UE strat bezpośrednich może pobudzić niezbędny rozwój krajowych funduszy wspólnego inwestowania. We wniosku legislacyjnym Komisji w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (ogłoszonym w dniu 12 października 2011 r.) przewidziano wsparcie dotyczące wkładów finansowych na rzecz rolników, dotyczących ubezpieczeń i funduszy wspólnego inwestowania zapewniających odszkodowania, w tym za szkody spowodowane wystąpieniem ognisk podlegających przepisom organizmów szkodliwych dla roślin.

Wariant 3 zapewnia równowagę kosztów i korzyści dla wszystkich zaangażowanych stron. Inaczej niż w wariancie 2, koszty dla podmiotów pozostają stałe, a koszty ponoszone przez państwa członkowskie zostają obniżone, natomiast korzyści gospodarcze i środowiskowe są znacznie większe. Wymaga to jednak zwiększonych wydatków ze strony UE. Ich uzasadnieniem jest potrzeba zaradzenia niedoskonałościom rynku związanym ze zdrowiem roślin, zwłaszcza brakowi wsparcia celów dotyczących dobra publicznego. Dzięki przyjęciu przez UE również finansowej odpowiedzialności za ochronę środowiska cały system może lepiej działać. Istnieją ponadto korzyści skali na poziomie UE. Należy zauważyć, że ogólne koszty wariantu 3 są zaledwie trochę wyższe niż w wariancie 2, natomiast korzyści są znacznie większe. Przy ograniczonych inwestycjach we wczesne wykrywanie i zwalczanie można poczynić wielkie oszczędności, jeśli chodzi o ostateczne straty spowodowane wystąpieniem ognisk i środki zaradcze przeciwko ogniskom występującym w rolnictwie i środowisku naturalnym. Lepszy stosunek kosztów do korzyści wynika z redystrybucji kosztów ponoszonych przez podmioty, państwa członkowskie i Unię. Umożliwia to wprowadzenie zachęt i powstanie synergii. W wariancie 3 „subsydiowanie” opłat przez państwa członkowskie zostaje przekształcone w zachęty do przestrzegania przepisów (odszkodowania za straty spowodowane przez środki zwalczania). W ten sposób podmioty przyjmują odpowiedzialność za bioasekurację, a ryzyko, które ponoszą, zostaje częściowo pokryte, jednak dotyczy to jedynie organizmów o znaczeniu priorytetowym dla UE i jest uzależnione od przestrzegania przepisów UE.

W wariancie 4 w porównaniu z wariantem 3 objęte zostają także rośliny inwazyjne (inne niż rośliny pasożytnicze). Daje to dodatkowe korzyści dla środowiska, jednak przy potencjalnie wysokich kosztach dla państw członkowskich i UE. Dopóki rośliny inwazyjne nie są jeszcze obecne w UE, koszty objęcia ich systemem byłyby minimalne. Gdy jednak wystąpią ogniska, koszty kontroli występowania i środków zwalczania znacznie wzrosną, osiągając rząd wielkości, jaki ma miejsce w przypadku ognisk występowania szkodników leśnych. Wystąpienie ognisk o wielkiej skali mogłoby doprowadzić do kosztów wyższych niż koszty ponoszone na system ochrony zdrowia roślin w jego obecnym zakresie. Zgodnie z porozumieniem SPS zakaz przywozu roślin inwazyjnych z państw trzecich jest niedozwolony, jeśli brak jest środków krajowych o równoważnym skutku. Poddanie roślin inwazyjnych regulacji niesie zatem ze sobą ryzyko niespodziewanie wysokich kosztów dla budżetu UE. Z uwagi na to, że budżet jest ograniczony, objęcie systemem roślin inwazyjnych byłoby szkodliwe dla potrzeb systemu w jego obecnym kształcie, chyba że zastosowano by inną logikę w odniesieniu do tychże roślin (lecz w takim przypadku wątpliwe staje się włączenie ich do systemu ochrony zdrowia roślin). Poprzez wyłączenie roślin inwazyjnych z nowej polityki dotyczącej inwazyjnych gatunków obcych wariant 4 mógłby z upływem czasu doprowadzić do niespójności w polityce w odniesieniu do ogólnych celów polityki dotyczącej inwazyjnych gatunków obcych, ze względu na nieodpowiedniość podejścia polegającego na likwidacji w siedliskach przyrodniczych o znaczeniu środowiskowym. Zarządzanie roślinami należącymi do inwazyjnych gatunków obcych może wymagać zgody na ich wprowadzanie w ogrodach na ograniczoną lokalnie skalę, natomiast uwalnianie organizmów szkodliwych musi być kategorycznie zabronione. Świadectwo fitosanitarne i paszport roślin, czyli główne narzędzia służące zapewnieniu bezpiecznego międzynarodowego przemieszczania roślin, są bezużyteczne, jeśli chodzi o regulację przemieszczania roślin należących do inwazyjnych gatunków obcych. Zarządzanie tymi roślinami może zatem wymagać odrębnego instrumentu prawnego.

Wariant preferowany

Na podstawie powyższej oceny uznano, że wariant 3 stanowi najlepszy sposób na osiągnięcie celów przy najlepszym stosunku kosztów i korzyści oraz zapewnia optymalną równowagę wkładu państw członkowskich, podmiotów i Unii. Wariant 3 miałby znaczny pozytywny wpływ na rentowność i wzrost gospodarczy przedmiotowych sektorów; najwierniej odzwierciedla również wyniki konsultacji z zainteresowanymi stronami i państwami członkowskimi. Budżet UE niezbędny do wdrożenia wariantu 3 zabezpieczono we wniosku Komisji dotyczącym wieloletnich ram finansowych na lata 2014–2020.

Obawy związane z inwazyjnymi gatunkami obcymi można rozwiać, wprowadzając w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 możliwość wykorzystania przez państwa członkowskie punktów kontroli granicznej do celów kontroli urzędowych przywozu roślin i zwierząt należących do inwazyjnych gatunków obcych (podobnie do obecnych rozwiązań dotyczących wdrażania CITES). Pozwoli to państwom członkowskim korzystać z synergii granicznych kontroli zdrowia roślin (i zwierząt) oraz kontroli roślin należących do inwazyjnych gatunków obcych. W ramach specjalnych przepisów dotyczących gatunków inwazyjnych przyjęte zostaną postanowienia dotyczące nadzoru i zwalczania na danym terytorium; powstaną także przepisy sektorowe dotyczące zdrowia roślin i zwierząt.

7. Monitorowanie i ocena

Celem przeglądu unijnego systemu ochrony zdrowia roślin jest przede wszystkim poprawa jego skuteczności. Większość celów dotyczy ulepszonych środków przeciwko zawleczeniu do UE organizmów szkodliwych, ich zadomowieniu i rozprzestrzenianiu w UE. Inne cele ukierunkowane są na modernizację działania systemu i zarządzania nim poprzez skuteczniejsze wykorzystanie ograniczonych zasobów, zmianę rozkładu obowiązków i kosztów pomiędzy właściwe organy a podmioty prywatne, ograniczenie obciążeń administracyjnych i zapewnienie równych warunków działania.

W odniesieniu do celów przeglądu można by zastosować następujące wskaźniki postępu (niezależnie od tego, czy dane przepisy prawne znajdują się w nowym rozporządzeniu dotyczącym zdrowia roślin, czy w przyszłym rozporządzeniu w sprawie kontroli urzędowych):

– Liczba organizmów szkodliwych podlegających przepisom, występujących/niewystępujących w Unii.

– Łączna powierzchnia obszarów w Unii zaatakowanych przez organizmy priorytetowe.

– Liczba inspekcji i testów przywozowych przeprowadzonych przez państwa członkowskie.

– Liczba inspekcji i testów nadzorczych przeprowadzonych przez państwa członkowskie pod kątem organizmów, których występowania w UE nie stwierdzono, oraz organizmów szkodliwych wymienionych w wykazach jako organizmy o znaczeniu priorytetowym dla UE.

– Liczba zwalczonych/niezwalczonych ognisk występowania na terytorium UE organizmów szkodliwych wymienionych w wykazach jako organizmy o znaczeniu priorytetowym dla UE.

– Czas, który upłynął od wykrycia organizmów szkodliwych podlegających przepisom do ich zgłoszenia.

– Czas, który upłynął od wykrycia obecności organizmów priorytetowych do ich zwalczenia.

– Przejęcia przez państwa członkowskie w przesyłkach z innych państw członkowskich wymienionych w wykazach organizmów szkodliwych podlegających przepisom (w liczbach bezwzględnych i jako odsetek wielkości obrotów handlowych).

– Liczba zwalczonych/niezwalczonych ognisk występujących w strefach chronionych.

– Stopień zadowolenia podmiotów z działania systemu i poziomu kosztów.

– Odsetek kosztów odzyskanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do kontroli w przywozie i kontroli paszportów roślin.

– Liczba krajowych i unijnych laboratoriów referencyjnych.

– Stopień, w jakim obywatele są świadomi istnienia systemu i w jakim go wspierają.

Pomimo oczekiwanych trudności metodologicznych przewiduje się także prace nad opracowaniem parametrów odnoszących się do strat, których uniknięto, które mogłyby następnie służyć jako bardziej bezpośredni miernik skuteczności systemu.

Wymienione powyżej wskaźniki stanowią część obowiązujących ogólnych obowiązków sprawozdawczych ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 i dyrektywie 2000/29/WE, mimo że powyższe szczegółowe wskaźniki nie są w tych aktach wymienione. Akt prawny zawierać będzie przepisy zobowiązujące państwa członkowskie do corocznego gromadzenia danych istotnych dla wyżej wymienionych wskaźników, w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do konkretnych parametrów związanych z czynnościami urzędowymi. Nowym elementem jest pomiar stopnia zadowolenia podmiotów z działania systemu i poziomu związanych z nim kosztów oraz stopnia, w jakim obywatele są świadomi istnienia systemu i w jakim go wspierają. Tych pomiarów nie trzeba będzie przeprowadzać co roku, lecz będą one stanowić część powtarzającej się przyszłej oceny systemu, wraz z ewolucją wyżej wymienionych wskaźników i wydatków finansowych.

[1] W ramach systemu ochrony zdrowia roślin państwa członkowskie zobowiązane są do nakładania opłat za kontrole przywozowe. System nie zawiera wymogu opłat za kontrole paszportów roślin i rejestrację podmiotów gospodarczych, które to opłaty są nakładane w niektórych, lecz nie wszystkich państwach członkowskich.