[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 11.7.2007

KOM(2007) 401 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie przeglądów rynku na podstawie ram regulacyjnych UE (sprawozdanie nr 2) Konsolidacja rynku wewnętrznego łączności elektronicznej {SEK(2007) 962}

KOMUNIKAT KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie przeglądów rynku na podstawie ram regulacyjnych UE (sprawozdanie nr 2) Konsolidacja rynku wewnętrznego łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 3

2. Procedura określona w art. 7: omówienie 3

3. Wewnętrzny rynek łączności elektronicznej 4

4. Wnioski wyciągnięte na podstawie zgłoszeń 5

4.1. Definicja i analiza rynku 5

4.2. Środki regulacyjne 6

4.2.1. Rynki stałego „dostępu” detalicznego 7

4.2.2. Rynki usług zakończenia połączeń w sieciach telefonii stacjonarnej i komórkowej 7

4.2.3. Rynki hurtowych usług szerokopasmowych (dostęp typu „strumień bitów” i uwolnienie pętli lokalnej) 8

5. Tendencje dotyczące konkurencji na analizowanych rynkach 9

5.1. Rynki detalicznych usług połączeń i łączy dzierżawionych 10

5.2. Rynki hurtowych usług tranzytu i hurtowej dzierżawy międzymiastowych odcinków łączy 10

5.3. Rynek hurtowych usług dostępu i usług połączeń wychodzących w telefonii komórkowej 11

5.4. Rynki hurtowych usług nadawczych 11

6. Kwestie horyzontalne 12

6.1. Usprawnienie procedur 12

6.2. Opóźnione przyjęcie ostatecznych środków i stosowanie środków zaradczych 12

6.3. Stosowanie art. 5 dyrektywy ramowej 14

7. Podsumowanie 14

WPROWADZENIE

Utworzenie otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego łączności elektronicznej w ramach jednolitej europejskiej przestrzeni informacyjnej pozostaje nadal wyzwaniem dla Europy. Chociaż ramy regulacyjne przyniosły obywatelom i przedsiębiorstwom znaczne korzyści w postaci niższych cen, większego wyboru i jednolitych warunków konkurencji na poziomie UE, wciąż istnieją przeszkody utrudniające pełne wykorzystanie potencjału rynku wewnętrznego.[1]

Niniejszy komunikat przedstawia spostrzeżenia na temat doświadczenia zdobytego w procesie przeglądu rynku i zwraca uwagę na kilka głównych tendencji i zagadnień. Stanowi on uzupełnienie rocznego sprawozdania z realizacji inicjatywy i2010[2] oraz 12. sprawozdania z realizacji[3]. Ponadto wnosi on wkład w przegląd ram regulacyjnych, który Komisja przedstawi Radzie i Parlamentowi Europejskiemu w drugiej połowie 2007 r. Komunikat wskazuje, że mechanizm konsultacji przewidziany w art. 7 dyrektywy ramowej[4] w znacznym stopniu przyczynił się do spójnego wdrożenia ram regulacyjnych, w szczególności w odniesieniu do definicji i analizy rynku. Pokazuje on jednocześnie, że w niektórych dziedzinach, takich jak nałożenie obowiązków regulacyjnych, możliwe jest jeszcze stworzenie bardziej skutecznej regulacji oraz przyspieszenie harmonizacji środków regulacyjnych w UE w celu utworzenia otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego łączności elektronicznej.

PROCEDURA OKREśLONA W ART. 7: OMÓWIENIE

Kluczowym celem ram regulacyjnych, które weszły w życie w 2003 r., jest promowanie konkurencji, inwestycji i innowacji w ramach rynku wewnętrznego łączności elektronicznej w interesie konsumentów i konkurencyjności. Mechanizm konsultacji, stanowiący integralną część ram regulacyjnych, odgrywa istotną rolę w osiąganiu tych celów. Decyzje regulacyjne podejmowane są przez krajowe organy regulacyjne (KOR), natomiast mechanizm przeglądu na poziomie UE zapewnia uwzględnianie celów rynku wewnętrznego. Ta rola Komisji wynikająca z art. 7 dyrektywy ramowej w znacznym stopniu przyczynia się do zagwarantowania (i) spójnej regulacji w całej UE; (ii) ograniczenia regulacji do rynków, które nie osiągną konkurencyjności bez interwencji regulacyjnej; oraz (iii) wprowadzenia większej przejrzystości do procesu regulacyjnego.

Na podstawie art. 7 dyrektywy ramowej KOR muszą powiadomić Komisję i KOR w innych państwach członkowskich o projektach środkach zaradczych dotyczących procesu przeglądu rynku. Komisja może zwrócić się do KOR o wycofanie projektu środka zaradczego, jeżeli uzna, że nie jest on zgodny z prawem wspólnotowym, w szczególności w odniesieniu do definicji rynku i/lub analizy SMP. Komisja wydała wnioski o wycofanie w pięciu przypadkach. Poza tym KOR z własnej inicjatywy wycofały 28 zgłoszonych projektów. Komisja i pozostałe KOR mogą również zgłaszać uwagi dotyczące nałożenia obowiązków regulacyjnych, które powinny być wzięte pod uwagę przede wszystkim przez zgłaszające KOR. Dotychczas zgłoszono Komisji ponad 600 projektów środków regulacyjnych, co oznacza, że pierwszy etap przeglądów osiemnastu rynków, o których mowa w zaleceniu Komisji 2003/311/WE[5], został niemalże zakończony.

Procedura ta została przedstawiona bardziej szczegółowo w załączniku I do niniejszego komunikatu.

WEWNęTRZNY RYNEK łąCZNOśCI ELEKTRONICZNEJ

Chociaż wielu operatorów działa na rynkach kilku krajów[6], większość rynków sektora łączności elektronicznej to rynki krajowe. Operatorzy, którzy dążą do oferowania podobnych usług w całej Europie, w szczególności klientom będącym przedsiębiorstwami wielonarodowymi i do uproszczenia procesu sprzedaży i wprowadzania do obrotu, są uzależnieni od tego, że we wszystkich państwach członkowskich na rynkach sprzedaży hurtowej panują w miarę podobne warunki[7]. Otrzymane dotychczas zgłoszenia wskazują, że nałożone obowiązki regulacyjne nie zawsze są skuteczne w możliwie największym stopniu oraz że przepisy regulacyjne nie zawsze są spójne w całej UE, nawet jeśli warunki rynkowe są podobne. Uczestnicy rynku zamierzający prowadzić działalność w kilku państwach członkowskich mają czasami do czynienia z różnymi systemami regulacyjnymi. Aby europejska branża łączności elektronicznej mogła w pełni wykorzystać potencjał rynku wewnętrznego, należy podejmować dalsze działania w celu zagwarantowania skutecznej regulacji we wszystkich państwach członkowskich i zlikwidowania nieuzasadnionych różnic pomiędzy państwami członkowskimi. W sytuacji braku spójnej regulacji ex ante operatorzy, w szczególności ci, którzy są obecni na rynkach kilku państw członkowskich, napotykają trudności przy wprowadzaniu swoich usług na szczeblu europejskim.

Niepewność regulacyjna mogłaby niekorzystnie wpływać na rozwój sektora łączności elektronicznej w UE[8]. Podczas konsultacji publicznych na temat przeglądu ram regulacyjnych UE [9] sugerowano, że Komisja powinna odgrywać istotniejszą rolę w spójnym stosowaniu środków zaradczych[10].

WNIOSKI WYCIąGNIęTE NA PODSTAWIE ZGłOSZEń

Ramy regulacyjne dotyczące sieci i usług łączności elektronicznej opierają się na przepisach regulacyjnych dotyczących rynków, a nie na technologii. Rynki te są definiowane i analizowane zgodnie z zasadami prawa konkurencji. Jeżeli dany rynek potencjalnie podlega regulacji ex ante oraz jeżeli KOR stwierdza, że jedno lub więcej przedsiębiorstw ma znaczącą pozycję rynkową - pozycję „SMP” (co odpowiada pojęciu „dominacji” w prawie konkurencji) na tym rynku, organ ten powinien wprowadzić odpowiednie o obowiązki regulacyjne. Natomiast jeżeli żadne przedsiębiorstwo nie ma takiej pozycji na rynku, nie należy wprowadzać obowiązków regulacyjnych lub należy wycofać istniejące obowiązki regulacyjne.

Niniejszy rozdział przedstawia zmiany w zakresie definicji i analizy rynków oraz podkreśla pewną niewydolność i niektóre różnice w stosowaniu środków zaradczych, które wciąż istnieją i które mogą naruszyć rynek wewnętrzny. Jego uzupełnieniem jest dokument roboczy służb Komisji załączony do niniejszego komunikatu, zawierający szczegółowy przegląd.

Definicja i analiza rynku

W pierwszym komunikacie w sprawie przeglądów rynku[11] podkreślono fakt, że poprzez swój udział Komisja przyczyniła się do osiągnięcia wysokiego stopnia spójności w zakresie definicji i analizy rynków. Wnioski wyciągnięte na podstawie zgłoszeń wskazują, iż tak jest w dalszym ciągu.

Na podstawie ram regulacyjnych dotyczących łączności elektronicznej, rynki muszą być zdefiniowane zgodnie z zasadami prawa konkurencji, ze szczególnym uwzględnieniem zasady neutralności technicznej. Od czasu opublikowania pierwszego komunikatu w sprawie przeglądów rynku, procedura określona w art. 7, w połączeniu z zaleceniem w sprawie odnośnych rynków, gwarantowała, że KOR definiują rynki w sposób jednolity, w tym rynki nowych technologii takich jak usługi w zakresie łączy szerokopasmowych wykorzystujące technologię VDSL. Komisja stwierdziła, że unowocześnienie istniejącej usługi dostarczanej przy wykorzystaniu nowej technologii nie stanowi samo w sobie nowego rynku[12]. Komisja wydała również wytyczne dotyczące włączenia łączy dzierżawionych wykorzystujących alternatywne interfejsy, takich jak Ethernet, do rynków hurtowej sprzedaży łączy dzierżawionych[13].

W odniesieniu do pozycji „SMP”, KOR muszą ocenić, zgodnie z zasadami wspólnotowego prawa konkurencji i ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych dotyczących analizy „SMP”[14], czy przedsiębiorstwo ma dominującą pozycję na danym rynku. Bardzo duże udziały w rynku (powyżej 50 %), z wyjątkiem szczególnych okoliczności, są same w sobie dowodem na to, że przedsiębiorstwo ma dominującą pozycję, podczas gdy udziały w rynku przekraczające 40 % powinny zasadniczo budzić obawy związane z pozycją „SMP”. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, włączenie sprzedaży zmonopolizowanej do danego rynku może zależeć od tego, czy przepustowość generowana przez spółkę zależną od przedsiębiorstwa mogłyby zostać udostępnione na rynku sprzedaży w przypadku wzrostu lub spadku cen rynkowych. Innymi czynnikami istotnymi z punktu widzenia analizy „SMP” są również dynamika rynku, kontrola infrastruktury, która nie może być w łatwy sposób powielana, bariery utrudniające wejście na rynek i potencjalna konkurencja.

Środki regulacyjne

Jeżeli przedsiębiorstwo ma znaczącą pozycję na rynku, właściwy KOR musi nałożyć stosowne obowiązki regulacyjne, aby rozwiązać zaistniały problem związany z konkurencją.

Komisja zauważa, iż w kwestii doboru środków zaradczych pomiędzy państwami członkowskimi istnieje mniejsza niespójność niż w kwestii definicji rynków i analizy „SMP”. Różnice w doborze środków zaradczych nie zawsze były uzasadnione różniącymi się warunkami rynkowymi lub innymi zgłaszanymi właściwościami rynków. Ponadto nie zawsze wybierany był najskuteczniejszy środek regulacyjny. W następnych sekcjach przedstawiono dziedziny budzące największe wątpliwości.

Rynki stałego „dostępu” detalicznego

Na rynkach „dostępu” detalicznego (tj. podłączenie do sieci telefonii stacjonarnej umożliwiającej wykonywanie połączeń i korzystanie ze związanych z nimi usług) niektóre KOR nie narzuciły obowiązków ewidencjonowania kosztów ani rozdzielności księgowej lub pominęły ustalenie szczegółów dotyczących tych obowiązków[15]. Brak takich obowiązków na rynkach „dostępu” detalicznego utrudnia wprowadzenie skutecznej regulacji cen dla różnych związanych z nimi produktów hurtowych (takich jak hurtowa dzierżawa łączy i uwolnienie pętli lokalnej) oraz monitorowanie zgodności z zasadą niedyskryminacji. Co więcej, brak ten utrudnia egzekwowanie ex ante zasad konkurencji, np. w przypadku antykonkurencyjnych praktyk cenowych.

Ponadto obowiązki w zakresie hurtowej dzierżawy łączy są nakładane i wdrażane w bardzo różny sposób w poszczególnych państwach członkowskich. Różnice nie zawsze są uzasadnione różniącymi się warunkami rynkowymi[16]. Wreszcie Komisja podkreśla, że najlepszym rozwiązaniem w sytuacji braku skutecznej konkurencji na rynkach „dostępu” detalicznego jest skuteczna regulacja rynków hurtowych (np. hurtowej dzierżawy łączy i uwolnienia pętli lokalnej). Dokonując oceny potrzeby regulacji rynków detalicznych, w szczególności podczas drugiego etapu analizy rynków, KOR powinny w pierwszej kolejności dokonać analizy istniejących środków zaradczych odnoszących się do rynków hurtowych i spróbować zwiększyć ich skuteczność[17].

Środki regulacyjne nałożone na rynki „dostępu” detalicznego w dużym stopniu różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. Różnice te nie zawsze są uzasadnione różniącymi się warunkami rynkowymi.

Rynki usług zakończenia połączeń w sieciach telefonii stacjonarnej i komórkowej

Z reguły każdy operator ma monopol na zakończenia połączeń w swojej sieci. Mimo iż przyjęte dotychczas środki spowodowały znaczne obniżenie stawek za zakończenie połączeń w całej Unii Europejskiej, przepisy regulacyjne nadal nie są stosowane w jednakowy sposób. Szczególne wątpliwości w dalszym ciągu budzą następujące dziedziny.

Mimo iż w większości państw członkowskich przewiduje się pewne formy ustalania cen na podstawie kosztów, pomiędzy poszczególnymi państwami nadal istnieją duże różnice w średnich stawkach za zakończenie połączenia w sieci komórkowej. Rozbieżności te mogą być częściowo uzasadnione różniącymi się kosztami, ale mogą być także powodowane różnorodnością metod ustalania cen przez KOR oraz zróżnicowanymi ramami czasowymi przewidzianymi na obniżenie stawek za zakończenie połączenia w sieci komórkowej do poziomu cen oferowanych przez efektywnego operatora. W wielu państwach członkowskich wysokie koszty zakończenia połączenia nadal skutkują, mimo obniżki, wysokimi cenami dla konsumentów.

Ponadto, niektóre KOR zezwoliły na stosowanie wyższych kosztów zakończenia połączenia mniejszym operatorom, którzy nie uzyskali korzyści skali bezpośrednio po wejściu na rynek. Środki te mogą jednak zniechęcić tych operatorów do zdobywania udziałów na rynkach detalicznych, ponieważ wzrost liczby klientów spowodowałby niższe regulowane stawki za zakończenie połączenia. Dlatego koszty zakończenia połączenia powinny być zasadniczo symetryczne, zważywszy na to, że brak symetrii wymaga odpowiedniego uzasadnienia. Komisja uznaje, że w niektórych szczególnych przypadkach brak symetrii może być uzasadniony obiektywną różnicą kosztów niezależną od danych operatorów, np. nieuniknione różnice między kluczowymi elementami sieci. Brak symetrii kosztów zakończenia połączenia niewynikający z obiektywnej różnicy kosztów musi zostać usunięty w odpowiednim terminie.

W odniesieniu do rynków zakończenia połączeń w sieciach telefonii stacjonarnej i komórkowej Komisja podkreśliła ogólną konieczność osiągnięcia symetrycznych kosztów zakończenia połączeń opartych na kosztach efektywnego operatora i wobec tego zachęciła KOR do obniżenia kosztów, w szczególności kosztów zakończenia połączeń w sieciach telefonii komórkowej. Ponieważ zróżnicowane podejście państw członkowskich wywiera negatywny wpływ na rynek wewnętrzny, Komisja wezwała KOR do ścisłej współpracy z Europejską Grupą Regulatorów (EGR) w celu wypracowania spójnego wspólnego podejścia do kwestii obliczania kosztów i zwiększania ich symetryczności.

Rynki hurtowych usług szerokopasmowych (dostęp typu „strumień bitów” i uwolnienie pętli lokalnej)

Skuteczne regulacja rynków hurtowych usług szerokopasmowych (dostęp typu „strumień bitów”) i rynki uwolnionego dostępu są kluczowym elementem rozwoju detalicznych rynków łączy szerokopasmowych i rozwoju trzech istniejących typów usług dostarczanych przy wykorzystaniu infrastruktury szerokopasmowej. Dostęp typu „strumień bitów” umożliwia nowym uczestnikom rynku dostarczanie detalicznych usług szerokopasmowych użytkownikom końcowym. Dlatego jest on dla nowych operatorów podstawowym krokiem w kierunku zwiększenia inwestycji we własne sieci, co prowadzi do uwolnienia pętli lokalnej. Po pewnym czasie konkurenci mają tendencję do łączenia obu form dostępu: inwestują oni we własną infrastrukturę do odcinków pętli lokalnej operatora tradycyjnego, tam gdzie jest to możliwe z ekonomicznego punktu widzenia, czyli zasadniczo w regionach o większej gęstości zaludnienia, podczas gdy na obszarach wiejskich są uzależnieni od dostępu typu „strumień bitów”.

Czasami opóźnione[18] stosowanie środków zaradczych na rynkach hurtowego dostępu szerokopasmowego niekorzystnie wpływało na skuteczność przepisów regulacyjnych. W wielu przypadkach punkty sieci, w których miał być oferowany dostęp typu „strumień bitów” albo nie były w ogóle określone, albo były określone w sposób uniemożliwiający rozwój konkurencji[19]. Regulacja cen nie zawsze była skuteczna[20], a metody ustalania cen były różne w poszczególnych państwach UE. Nieskuteczna regulacja cen w niektórych państwach członkowskich powoduje zakłócenia rynku wewnętrznego i konkurencji, głównie poprzez drastyczne ograniczanie marży. Nie wszystkie państwa członkowskie nałożyły na operatorów tradycyjnych obowiązek dostarczenia „gołego DSL” umożliwiającego operatorom alternatywnym świadczenie usług szerokopasmowych użytkownikom końcowym bez obowiązku wynajmowania linii telefonicznej od operatora tradycyjnego[21].

Z powodu wysokich kosztów powielania „ostatniej mili” komutowanej sieci telefonicznej (PSTN - Public Switched Telephone Network) dawni monopoliści nadal mają bardzo silną pozycję na rynku hurtowego uwolnionego dostępu. W związku z tym wszystkie KOR, które dotychczas ten rynek zgłosiły, uznały go za niekonkurencyjny.

W niektórych państwach członkowskich, części pętli lokalnej zostały udoskonalone poprzez wprowadzenie infrastruktury światłowodowej między głównymi urządzeniami rozdzielającymi a urządzeniami znajdującymi się na ulicach. Komisja podkreśla, że nie powinno to jednak ograniczać konkurentowi możliwości dostępu do sieci operatorów o znaczącej pozycji rynkowej na odpowiednim poziomie, aby mogli oni w dalszym ciągu konkurować w skuteczny sposób. Zważywszy na te zmiany, rynki dostępu typu „strumień bitów” i uwolnienia pętli lokalnej nie powinny być w przyszłości analizowane osobno, aby zapewnić spójne podejście.

TENDENCJE DOTYCZąCE KONKURENCJI NA ANALIZOWANYCH RYNKACH

Jednym z głównych celów mechanizmu przedstawionego w art. 7 jest ograniczenie regulacji do rynków, które bez interwencji regulacyjnej nie mogą stać się konkurencyjne, między innymi ze względu na czynniki strukturalne. Niniejszy rozdział dotyczy niektórych rynków, na których zaobserwowano zmiany w zakresie konkurencji. Zmiany te zostaną uwzględnione przy przeglądzie zalecenia w sprawie odnośnych rynków. Zmiany na wszystkich rynkach wymienionych w zaleceniu w sprawie odnośnych rynków są w szczegółowy sposób opisane w załączniku III do niniejszego komunikatu.

Rynki detalicznych usług połączeń i łączy dzierżawionych

W całej UE rynki detalicznych usług połączeń na ogół stają się bardziej konkurencyjne. W wielu państwach członkowskich, już na pierwszym etapie analizy rynku[22] za konkurencyjne uznano w szczególności rynki połączeń międzynarodowych. Nawet na rynkach, których dotychczas nie uznano za konkurencyjne, warunki konkurencji ulegają poprawie: ceny spadają, a nowi operatorzy uzyskują udział w rynku. Zwiększona presja konkurencji sąsiadujących rynków, w szczególności rynku telefonii komórkowej, narzuca na operatora tradycyjnego pewne ograniczenia. Regulacja rynków hurtowych (wybór i wstępny wybór dostawcy, niekiedy w połączeniu z hurtową dzierżawą łączy) zmniejsza bariery utrudniające wejście na rynek. Ponadto rozpowszechnianie szerokopasmowych łączy internetowych w połączeniu z pojawieniem się transmisji głosu łączami szerokopasmowymi (VoB - Voice over Broadband) powinno w nadchodzących latach jeszcze bardziej zwiększyć konkurencję na rynkach połączeń.

Odpowiednia regulacja na poziomie rynków hurtowych powinna sprawić, że regulacja rynków detalicznych będzie zbędna, kiedy alternatywni operatorzy wejdą na rynek i będą konkurować z operatorami tradycyjnymi, oferując konsumentom lepsze i tańsze usługi. KOR powinny zatem skupić się na wprowadzeniu skutecznej regulacji rynków hurtowych. Krajowe urzędy regulacyjne zachęca się do starannego kontrolowania wpływu regulacji na rynki hurtowe oraz, jeśli to konieczne, do odpowiedniego dostosowania środków zaradczych odnoszących się do rynków hurtowych, aby zapewnić konkurencję na poziomie rynków detalicznych. Organy te zachęca się również do ścisłej współpracy z krajowymi urzędami ds. konkurencji w celu zapewnienia, by konkurencja na detalicznych rynkach połączeń nie była zakłócana zachowaniami antykonkurencyjnymi.

Zarówno postęp techniczny jak i spójne i skuteczne egzekwowanie właściwych przepisów regulujących rynki hurtowe zwiększyło konkurencję na detalicznych rynkach połączeń i rynkach łączy dzierżawionych.

Rynki hurtowych usług tranzytu i hurtowej dzierżawy międzymiastowych odcinków łączy

Dziewięć KOR uznało, że na rynkach hurtowej dzierżawy międzymiastowych odcinków łączy panuje skuteczna konkurencja[23]. W niektórych państwach członkowskich operatorzy alternatywni zainstalowali podstawową sieć, dodatkowo poza siecią operatora tradycyjnego, i oferują stronom trzecim odcinki łączy dzierżawionych w sieci międzymiastowej, konkurując z operatorem tradycyjnym. Sieci operatorów alternatywnych nie zawsze mogą obejmować całe terytorium państwa członkowskiego, ale w wielu państwach członkowskich istnieje możliwość zwiększenia zasięgu. Może to wpływać na wyrównawczą siłę nabywczą operatorów alternatywnych względem operatorów tradycyjnych.

Cztery KOR uznały rynki usług tranzytu za konkurencyjne. Jednakże nawet niektóre niekonkurencyjne rynki usług tranzytu zaczęły na ogół stawać się bardziej konkurencyjne. Udział operatorów o znaczącej pozycji rynkowej w tych rynkach, choć w dalszym ciągu duży, zmalał, ponieważ sieci operatorów alternatywnych były wykorzystywane nie tylko na ich własne potrzeby, ale również do celów usług tranzytu świadczonych na rzecz stron trzecich. Istnieją liczne sieci podstawowe, a łącza dzierżawione, od których uzależnione są usługi tranzytu, są ogólnie dostępne.

Można przypuszczać, że co do usług tranzytu i międzymiastowych odcinków łączy dzierżawionych nadal będzie powielana infrastruktura szkieletowa. Jednak w niektórych państwach członkowskich operatorzy alternatywni będą w dalszym ciągu uzależnieni od łączy operatorów tradycyjnych w przypadku mniej obciążonych linii.

Rynek hurtowych usług dostępu i usług połączeń wychodzących w telefonii komórkowej

Na pierwszym etapie analizy rynku pięć KOR uznało, że na rynku hurtowych usług dostępu i usług połączeń wychodzących w telefonii komórkowej nie ma skutecznej konkurencji i w związku z tym zaproponowało wprowadzenie regulacji[24]. W pozostałych państwach członkowskich uznano, że rynek ten jest konkurencyjny. Usługi dostępu i usługi połączeń wychodzących w telefonii komórkowej są świadczone na zasadach komercyjnych w wielu państwach członkowskich. Po wejściu dostawców usług na rynek, bez względu na to czy ich porozumienia z operatorem telefonii komórkowej dotyczące dostępu mają charakter handlowy lub wynikają z regulacji, dalsze świadczenie usług przez operatora sieci może być interesujące pod względem ekonomicznym[25].

Chociaż rynek hurtowych usług dostępu i połączeń wychodzących został uznany w większości państw członkowskich za skutecznie konkurencyjny, należałoby jeszcze sprawdzić, czy rozwój konkurencji jest wystarczający na rynkach hurtowych usług dostępu i połączeń wychodzących, np. w kwestii porozumień z operatorami wirtualnej sieci mobilnej (MVNO - Mobile Virtual Network Operator).

Rynki hurtowych usług nadawczych

Wszystkie KOR, z wyjątkiem KOR na Cyprze, wprowadziły dotychczas przepisy, które przynajmniej w części regulują rynek hurtowych usług nadawczych. Przepisy regulacyjne znacząco różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, tak jak warunki rynkowe regulowane tymi przepisami. W większości państw członkowskich dominują platformy naziemne, podczas gdy w niektórych państwach główną platformą jest sieć kablowa. Terminarze przejścia na nadawanie cyfrowe są różne w poszczególnych państwach UE, także poszczególne krajowe ustawodawstwa nakładające obowiązek transmisji na niektórych nadawców telewizyjnych różnią się w znacznym stopniu.

Postęp techniczny ma istotne znaczenie dla rynku usług nadawczych. Rozpowszechnianie naziemnej telewizji cyfrowej umożliwi konsumentom odbieranie większej ilości programów. Rozwój telewizji internetowej i cyfrowej telewizji naziemnej umożliwi obniżenie kosztów zastąpienia jednej infrastruktury inną. Zwiększona ilość infrastruktury transmisyjnej powinna jeszcze bardziej zmniejszyć zależność nadawców telewizyjnych od jednej platformy transmisji i zwiększyć ich wyrównawczą siłę nabywczą.

KWESTIE HORYZONTALNE

W pierwszym komunikacie w sprawie przeglądów rynku na podstawie ram regulacyjnych UE Komisja zachęcała KOR w szczególności do zapoznania się z opinią uczestników rynku oraz organów ds. konkurencji przed przeprowadzeniem europejskich konsulatcji i zauważyła, iż oddzielne zgłaszanie poszczególnych etapów przeglądu rynku niepotrzebnie wydłuża proces regulacyjny . Oprócz tych wątpliwości, które istnieją w dalszym ciągu i które nasiliły się w ostatnim roku, Komisja zwraca uwagę na następujące kwestie horyzontalne.

Usprawnienie procedur

Celem zapewnienia skutecznego procesu podejmowania decyzji w sztywnych ramach czasowych przewidzianych w art. 7 dyrektywy ramowej Komisja przyjęła zalecenie proceduralne[26]. Mimo że zalecenie to określa jasne i elastyczne procedury dotyczące współpracy między Komisją a KOR, z doświadczeń wynika, że celem zwiększenia pewności prawnej, zmniejszenia obciążenia administracyjnego KOR, operatorów i Komisji oraz celem dalszego uproszczenia procesu przydatne mogłyby okazać się dodatkowe środki wykonawcze.

W dalszej części bieżącego roku Komisja opracuje propozycje dotyczące usprawnienia procedur w zmienionym zaleceniu proceduralnym.

Opóźnione przyjęcie ostatecznych środków i stosowanie środków zaradczych

Ponieważ rynki sektora łączności elektronicznej rozwijają się często w szybkim tempie, interwencja regulacyjna może w skuteczny sposób zwalczać niedostatki na rynku jedynie, gdy środki regulacyjne są stosowane w sposób doraźny.

W niektórych państwach członkowskich KOR przyjęły ostateczne środki po zakończeniu procesu przeglądu rynku ze znacznym opóźnieniem. Mając na względzie zapewnienie szybkiej reakcji na niedostatki na rynku stwierdzone w ramach procesu przeglądu rynku należy unikać tego rodzaju opóźnień.

Ponadto w niektórych państwach członkowskich opóźnienia występują w dalszym ciągu, gdyż środki zaradcze są zgłaszane niezależnie od będącej ich podstawą definicji i analizy rynku. W związku z tym niedostatki na rynku nie są zwalczane doraźnie, co zmniejsza skuteczność regulacji i stwarza zagrożenia dla konkurencyjności sektora.

KOR są wezwane do przeprowadzenia i równoczesnego zgłoszenia wszystkich etapów procesu przeglądu rynku (definicja rynku, analiza rynku oraz planowane obowiązki regulacyjne).

Wreszcie, w niektórych przypadkach przez znacząco długi okres czasu nie dokonano ponownego zgłoszenia projektu środka, który musiał zostać wycofany. Taki projekt środka powinien zostać zmieniony i przedłożony w możliwie szybkim terminie do krajowej konsultacji, po tym jak Komisja zażąda od KOR wycofania środka celem zapewnienia jak najsprawniejszej reakcji na problemy związane z konkurencją.

Niektóre KOR nałożyły środki o charakterze ogólnym zostawiając kwestie szczegółowe w zakresie środków zaradczych do negocjacji między uczestnikami rynku, np. nałożenie ogólnego zobowiązania dotyczącego ustalania cen na podstawie kosztów bez określenia pułapów cenowych, czy też określenie szczegółowych zobowiązań dotyczących ewidencjonowania kosztów. W przypadku niepowodzenia negocjacji prowadzonych przez uczestników rynku w rozstrzygnięcie sporu zaangażowałby się KOR celem nałożenia cen określonych zgodnie ze zobowiązaniem dotyczącym ustalania cen na podstawie kosztów. Wprawdzie zasadniczo przedsiębiorstwa powinny samodzielnie prowadzić negocjacje w dobrej wierze na temat porozumień dotyczących dostępu i wzajemnych połączeń[27], lecz jednocześnie problemami związanymi z konkurencyjnością stwierdzonymi w ramach procedur regulacyjnych należy zająć się jak najszybciej i w jak najskuteczniejszy sposób. Grożąca ewentualność dalszej interwencji regulacyjnej, czy to w ramach rozstrzygania sporu, czy też ex officio, w przypadku gdy negocjacje nie doprowadzą do rozwiązania stwierdzonego problemu dotyczącego konkurencji, wydaje się niewystarczająca, gdyż nie zapewniałaby uczestnikom rynku przejrzystości ani pewności prawnej i mogłaby spowodować niepotrzebne opóźnienia.

Środki zaradcze powinny zostać określone w ramach ostatecznych środków w wystarczająco jasny i szczegółowy sposób i powinny być one odpowiednie do skutecznego zwalczenia stwierdzonych niedostatków w zakresie konkurencji.

Stosowanie art. 5 dyrektywy ramowej

Państwa członkowskie odwoływały się w szeregu przypadków do art. 5 ust. 1 dyrektywy o dostępie[28]. Pozwoliło im to na nałożenie środków zaradczych na operatorów niezajmujących znaczącej pozycji rynkowej w zakresie potrzebnym do zapewnienia bezpośredniego podłączenia użytkownika końcowego. Komisja zwróciła uwagę na fakt, że art. 5 nie należy stosować celem obejścia konieczności przeprowadzenia procesu analizy rynku, lecz jedynie w przypadkach gdy konieczne jest zagwarantowanie bezpośredniego podłączenia użytkownika końcowego.

KOR powinny wykorzystywać swoje uprawnienia wynikające z art. 5 dyrektywy o dostępie jedynie w jasno określonych sytuacjach, tak by unikać przesadnej regulacji i sytuacji niepewności na rynkach.

PODSUMOWANIE

Prawie wszystkie KOR, z wyjątkiem KOR w Bułgarii i Rumunii, które to kraje przystąpiły do UE 1 stycznia 2007 r., zakończyły pierwszy etap przeglądu rynku w przypadku 18 rynków wymienionych w zaleceniu. Mechanizm konsultacji na szczeblu UE ustanowiony w art. 7 dyrektywy ramowej miał zasadnicze znaczenie we wspieraniu konkurencji, inwestycji i innowacji, jak również w konsolidacji rynku wewnętrznego łączności elektronicznej . Zapewnił on spójne podejście, w szczególności jeśli chodzi o definicję rynku oraz analizę SMP obejmującą całą Europę, wprowadził solidną analizę gospodarczą do procesu przeglądu rynku i doprowadził do poprawy przejrzystości. Ogólnie rzecz biorąc ten rodzaj współpracy między Komisją a KOR doprowadził do lepszej regulacji opartej na zasadach konkurencji oraz przyczynił się do rozwoju wspólnego europejskiego modelu w zakresie regulacji. Uwagi Komisji na temat zaproponowanych środków zaradczych stanowiły wytyczne zmierzające do wypracowania spójnego podejścia do kwestii regulacyjnych w całej Europie, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyficznych warunków krajowych. Komisja skoncentrowała się na zagwarantowaniu, by środki zaradcze były adekwatne, tzn. podjęte przy uwzględnieniu charakteru stwierdzonego problemu, proporcjonalne i uzasadnione w kontekście celów ustanowionych w dyrektywie ramowej.

Jednak należy podjąć dalsze kroki celem poprawy skuteczności regulacji oraz osiągnięcia większej spójności w zakresie doboru i stosowania środków zaradczych.

Chociaż podejścia regulacyjne dotyczące definicji rynku i analizy pozycji na rynku pokrywają się w znacznym stopniu, środki zaradcze nie zawsze pozwalają w odpowiedni sposób zaradzić stwierdzonym problemom związanym z konkurencją i niekiedy różnią się w poszczególnych państwach członkowskich, mimo podobnej sytuacji na rynku .

.

Wysiłki Komisji w dalszym ciągu będą zmierzać do dalszego usprawnienia procedur oraz do zmniejszenia obciążeń administracyjnych uczestników rynku i KOR, zgodnie ze strategią poprawy otoczenia regulacyjnego[29] . Komisja przedłoży odpowiednie wnioski w ramach przeglądu ram regulacyjnych. Ponadto Komisja zachęca państwa członkowskie do zaangażowania się w usprawnianie procesu przeglądu rynku na szczeblu krajowym . KOR powinny przede wszystkim starać się unikać opóźnień w okresie między zgłoszeniem projektu środków, a przyjęciem środków ostatecznych oraz dokonywać zgłoszenia analizy rynku i planowanych środków zaradczych w tym samym czasie.

W chwili obecnej Komisja dokonuje przeglądu ram regulacyjnych w dziedzinie łączności elektronicznej, zaś związany z tym wniosek przedstawi Parlamentowi i Radzie w drugiej połowie 2007 r. Nowe ramy regulacyjne nie wejdą jednak w życie wcześniej niż w 2009 lub 2010 r. Dlatego też obecnie Komisja dokonuje przeglądu zalecenia dotyczącego odnośnych rynków oraz zalecenia proceduralnego dotyczącego art. 7. Nowe wersje tych zaleceń zostaną przyjęte w drugiej połowie 2007 r.

[1] Wspólny rynek dla obywateli, KOM(2007) 60 wersja ostateczna 21.2.2007

[2] Inicjatywa i2010 – roczne sprawozdanie na temat społeczeństwa informacyjnego (2007), COM(2007)146 wersja ostateczna z 30.3.2007.

[3] Europejskie przepisy regulacyjne i rynki łączności elektronicznej w 2006 r. (Sprawozdanie nr 12), COM(2007) 155 z 29.3.2007.

[4] Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, str. 33.

[5] Zalecenie Komisji 2003/311/WE z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie odnośnych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex-ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zalecenie w sprawie odnośnych rynków), Dz.U. L 114 z 8.5.2003, str. 45.

[6] Na rynkach telefonii stacjonarnej i łączy szerokopasmowych wielu operatorów prowadzi działalność w kilku państwach członkowskich, a nawet w całej UE. Również na rynkach telefonii komórkowej wielu operatorów prowadzi działalność w różnych państwach członkowskich, przy czym jeden operator prowadzi działalność w ponad połowie państw członkowskich UE-25. Na rynkach przekazu satelitarnego operatorzy już oferują usługi transgraniczne. Zobacz analiza: „Preparing the Next Steps in Regulation of Electronic Communications - A contribution to the review of the electronic communications regulatory framework” („Przygotowanie kolejnych etapów regulacji w zakresie łączności elektronicznej – Wkład do przeglądu ram regulacyjnych w zakresie łączności elektronicznej”) z lipca 2006 r. („Hogan & Hartson and Analysys Study”).

[7] Zobacz: „Hogan & Hartson and Analysys Study”.

[8] Sektor łączności elektronicznej stanowi około 44,5 % całego sektora technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT), którego dochody w 2006 r. wyniosły 649 mld EUR, zgodnie z 12. sprawozdaniem Komisji dotyczącym realizacji.

[9] Zobacz w szczególności Komunikat w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej, COM(2006) 334 wersja ostateczna z 28.6.2006.

[10] Zobacz badanie przeprowadzone przez London Economics we współpracy z PricewaterhouseCoopers, zatytułowane „An assessment of the regulatory framework for electronic communications: growth and investment in the EU e-Communications sector” (Ocena ram regulacyjnych w zakresie łączności elektronicznej: wzrost i inwestycje w sektorze e-przekazu w UE) z lipca 2006 r. („Badanie LE PWC”).

[11] Zobacz Komunikat Komisji w sprawie przeglądów rynku na podstawie ram regulacyjnych UE, COM(2006) 28 wersja ostateczna z 7.2.2006 r.

[12] Komisja skierowała do Niemiec wezwanie do usunięcia uchybienia, ponieważ zmiany w niemieckiej ustawie o telekomunikacji mogłyby doprowadzić do wyłączenia z konkurencji sieci szybkiego dostępu do Internetu (VDSL). Zobacz komunikat prasowy IP/07/237 z 26.2.2007.

[13] Łącza dzierżawione wykorzystujące alternatywne interfejsy (w tym Ethernet) muszą być włączone do rynków oferowanych hurtowo łączy dzierżawionych, jeśli ocena przeprowadzona zgodnie z zasadami prawa konkurencji wskazuje na to, że oferowane hurtowo łącza dzierżawione wykorzystujące alternatywne interfejsy mogą zostać zastąpione oferowanymi hurtowo łączami dzierżawionymi wykorzystującymi tradycyjne interfejsy, w szczególności jeśli ich funkcjonalność i ceny są porównywalne.

[14] Wytyczne Komisji dotyczące analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej z zastosowaniem wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej („wytyczne dotyczące znaczącej pozycji rynkowej”), Dz.U. C 165 z 11.7.2002, str. 6.

[15] Komisja stwierdziła brak ustalania taryf na podstawie kosztów i brak rozdzielności księgowej w Niemczech oraz brak informacji na temat metody ewidencjonowania kosztów w Słowacji.

[16] Na przykład Komisja zgłosiła uwagi na temat hurtowej dzierżawy łączy w Portugalii, Hiszpanii, Zjednoczonym Królestwie i zwróciła się do Polski o dokładne określenie obowiązków w zakresie hurtowej dzierżawy łączy.

[17] Komisja przede wszystkim zgłosiła uwagi na temat konieczności uwzględnienia środków regulacyjnych odnoszących się do rynków hurtowych w przypadku Węgier, Francji, Słowenii i Hiszpanii oraz egzekwowania takich środków we Francji.

[18] Na przykład KOR w Niemczech zgłosiły ostateczne środki regulacyjne ponad rok po zgłoszeniu analizy rynku.

[19] Dotyczyło to Luksemburga, Republiki Czeskiej i Polski.

[20] W szczególności w Republice Czeskiej, Niemczech i Finlandii.

[21] Komisja przedstawiła swoje uwagi na ten temat na podstawie zgłoszeń przedstawionych przez Niemcy i Luksemburg.

[22] Dotyczyło to (częściowo) Austrii, Belgii, Republiki Czeskiej, Danii, Finlandii, Niemiec, Niderlandów, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa.

[23] Dotyczyło to Austrii, Belgii, Republiki Czeskiej, Finlandii, Węgier, Łotwy, Niderlandów, Szwecji i Słowenii.

[24] Na Cyprze i w Słowenii okazało się, że tylko jeden operator ma znaczącą pozycję rynkową. W Irlandii, Hiszpanii i na Malcie swierdzono zbiorową dominację. W Irlandii ostateczny środek został wycofany przez krajowy organ regulacyjny na skutek krajowych procedur sądowych.

[25] W przypadku gdy operator sieci przestaje świadczyć usługi, usługodawca może skorzystać z usług innego dostawcy hurtowego. Ewentualnie jeśli usługodawca wycofuje się z rynku detalicznego, liczba klientów detalicznych usługodawcy, których operator sieci mógłby przejąć, może być niewystarczająca do skompensowania utraconych dochodów na rynku usług hurtowych.

[26] Zalecenie Komisji 2003/561/WE z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie notyfikacji, terminów oraz konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy ramowej („zalecenie proceduralne”), Dz.U. L 190 z 30.7.2003, str. 13.

[27] Patrz motyw 5 i 6 oraz art. 4 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie), Dz.U. L 108 z 24.4.2002, str. 7.

[28] W sprawie NL/2003/17 niderlandzkie ministerstwo finansów zgłosiło dekret ustanawiający ogólne zobowiązanie do zapewnienia bezpośredniego podłączenia użytkownika końcowego dla wszystkich publicznie dostępnych usług telefonicznych w Niderlandach. W sprawie UK/2003/19 brytyjski KOR zgłosił zobowiązanie pojedynczego podmiotu świadczącego usługi kontroli dostępu do telewizji cyfrowej (Sky Subscriber Services Limited) do zapewniania dostępu do tych usług na uczciwych, rozsądnych i niedyskryminacyjnych warunkach. Polski KOR nałożył zobowiązanie do niedyskryminacji i przejrzystości wobec operatora, w szczególności celem uniemożliwienia mu wywierania wpływu na jakość przekazu danych IP między jego klientami a innymi operatorami sektora łączności elektronicznej (patrz sprawa PL/2006/0382). W sprawie UK/2006/0454 brytyjski KOR zaproponował nałożenie na BT zobowiązania dotyczącego dostępu, zgodnie z którym BT jest zmuszony do hurtowego zakupu wąskopasmowych usług zakończenia połączeń od każdego operatora publicznej sieci łączności elektronicznej.

[29] Patrz w szczególności komunikat Komisji „Poprawa otoczenia regulacyjnego w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Unii Europejskiej”, COM(2005) 97 wersja ostateczna z 16.3.2005.