Opierając się na zimowej prognozie, Komisja reprezentuje stanowisko, że w 2023 r. stosowne wydaje się przejście od ogółem wspierającego kursu polityki fiskalnej w latach 2020–2022 do zasadniczo neutralnego ogólnego kursu polityki fiskalnej; należy przy tym zachować gotowość do odpowiedniej reakcji w przypadku zmiany sytuacji gospodarczej.

Zimowa prognoza nie uwzględniała inwazji na Ukrainę i wynikających z niej napięć geopolitycznych. Mają one negatywny wpływ na perspektywy wzrostu gospodarczego i zwiększają ryzyko pogorszenia się koniunktury. Na przykład inflacja może okazać się wyższa niż oczekiwano w wyniku presji kosztowej wynikającej z wąskich gardeł po stronie podaży. Wyższe ceny energii przenoszone w większym stopniu z producenta na konsumenta mogą mieć negatywny wpływ na popyt zagregowany. Globalne wąskie gardła w zaopatrzeniu prawdopodobnie utrzymają się przez znaczną część 2022 r. Ponadto wyższe niż oczekiwano efekty drugiej rundy, wynikające ze wzrostu płac, który może przewyższać wydajność, mogą przyczynić się do utrzymania inflacji na wysokim poziomie przez dłuższy czas. Z drugiej strony inwestycje wspierane z RRF oraz funduszy w ramach wieloletnich ram finansowych (WRF), w tym funduszy polityki spójności UE, mogłyby stworzyć silniejszy impuls do działania.

W prognozie Komisji z zimy 2022 r. przewiduje się, że faza silnego wzrostu europejskiej gospodarki utrzyma się w latach 2022 i 2023, choć jej podstawy będą słabsze. Oczekiwano, że w drugim kwartale 2022 r. ekspansja gospodarcza powinna, po lekkiej korekcie, odzyskać tempo i utrzyma dynamikę w okresie prognozy. Fundamenty gospodarcze, na których opiera się ekspansja, pozostawały silne. Poprawiająca się sytuacja na rynku pracy, wysokie oszczędności gospodarstw domowych, wciąż korzystne warunki finansowania oraz pełne wdrożenie funduszy Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) miały podtrzymać długotrwałą i solidną fazę ekspansji gospodarczej. Zgodnie z zimową prognozą oczekiwano, że wzrost realnego PKB w UE osiągnie 4,0 % w 2022 r. – o 1,3 punktu procentowego mniej niż w 2021 r., ale nadal znacznie więcej niż średnia długoterminowa. W zimowej prognozie przewidywano też, że „powrót do normalności” będzie nadal trwał w 2023 r., zaś tempo wzrostu gospodarczego nieco osłabnie, do 2,8 %.

Gospodarka UE wkroczyła w trzeci rok pandemii COVID-19, domykając lukę w stosunku do poziomu produkcji sprzed pandemii. W 2021 r. w UE nastąpiło silne ożywienie gospodarcze, a bezrobocie osiągnęło rekordowo niski poziom. Dynamika ekspansji uległa jednak osłabieniu pod koniec roku. Pojawienie się wariantu omikron spowodowało przywrócenie ograniczeń przemieszczania się, ponowne obciążenie systemów opieki zdrowotnej, a także niedobór siły roboczej ze względu na zachorowania, kwarantanny oraz obowiązki w zakresie opieki. Przedłużające się zakłócenia dostaw w powiązaniu z silnym popytem doprowadziły do wzrostu cen towarów i energii. Te niekorzystne czynniki osłabiły dynamikę wzrostu gospodarczego w UE; w ostatnim kwartale 2021 r. tempo wzrostu realnego PKB uległo spowolnieniu.

Pozostała część komunikatu obejmuje cztery sekcje. W sekcji 2 przedstawiono perspektywy gospodarcze na lata 2022 i 2023. W sekcji 3 określono pięć zasad i przedstawiono wnioski wyciągnięte w oparciu o prognozę Komisji z zimy 2022 r. w odniesieniu do zaleceń fiskalnych, jakie mają zostać przedstawione państwom członkowskim w maju 2022 r. w odniesieniu do ich planów budżetowych na 2023 r. W sekcji 4 podsumowano aktualną sytuację w zakresie przeglądu zarządzania gospodarczego. W sekcji 5 przedstawiono kolejne kroki.

W niniejszym komunikacie przedstawiono wytyczne dla państw członkowskich dotyczące prowadzenia i koordynacji polityki fiskalnej, w zależności od zmieniających się perspektyw gospodarczych. W wytycznych uwzględniono pozytywne doświadczenia zgromadzone w związku z podobnymi wytycznymi, które przedstawiono w marcu 2021 r. i które przyczyniły się do stałej dyskusji prowadzonej na forum Rady, Eurogrupy oraz z innymi zainteresowanymi stronami z UE i spoza UE na temat odpowiedniej reakcji w ramach polityki fiskalnej i dostosowania tej polityki. Zasady te odzwierciedlają prognozę Komisji z zimy 2022 r. i państwa członkowskie powinny kierować się nimi, przygotowując kolejne programy stabilności i konwergencji. Wytyczne zostaną w razie potrzeby dostosowane do zmian gospodarczych, najpóźniej pod koniec maja 2022 r. w przedstawionym przez Komisję wiosennym pakiecie europejskiego semestru.

Polityka fiskalna musi być przygotowana do reakcji na szybko zmieniające się okoliczności. Środowisko polityczne ewoluuje. Tymczasowe środki nadzwyczajne związane z pandemią mają w większej części zostać wycofane w 2022 r., wraz ze stopniową normalizacją sytuacji w zakresie zdrowia publicznego. Prognozy inflacji dla bliskiego okresu wskazują na stopniową normalizację polityki pieniężnej. Oczekuje się jednak, że inwazja na Ukrainę będzie miała negatywny wpływ na perspektywy, które stały się bardziej niepewne wraz z pojawieniem się nowych zagrożeń. W 2022 r. nadal będzie obowiązywać tzw. „ogólna klauzula wyjścia” paktu stabilności i wzrostu. Umożliwi ona dostosowanie polityki fiskalnej do zmieniającej się sytuacji w celu sprostania najpilniejszym wyzwaniom związanym z aktualnym kryzysem. Na podstawie prognozy Komisji z zimy 2022 r. oczekuje się dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia w 2023 r. Ze względu na wysoką niepewność zostanie to ponownie ocenione na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2022 r. W październiku 2021 r. wznowiono debatę na temat ram zarządzania gospodarczego z myślą o wypracowaniu szerokiego konsensusu w sprawie dalszych działań odpowiednio wcześnie przed 2023 r.

Nadzwyczajna niepewność i zagrożenia wymagają silnej koordynacji polityki gospodarczej i fiskalnej w celu wyjścia z kryzysu związanego z COVID-19. Odważna i skoordynowana odpowiedź polityki fiskalnej na pandemię, bezprecedensowe wsparcie w postaci nowych unijnych instrumentów oraz akomodacyjna polityka pieniężna pomogły gospodarce UE przetrwać kryzys i stanowią podstawę ożywienia gospodarczego. W trzecim kwartale 2021 r. UE powróciła do poziomu PKB sprzed kryzysu; w prognozie Komisji z zimy 2022 r. oczekiwano, że do końca 2022 r. produkcja przekroczy poziom sprzed pandemii we wszystkich państwach członkowskich. Polityka fiskalna powinna być w przyszłości nadal uważnie koordynowana, aby zapewniać stabilność finansów publicznych oraz – wspólnie z polityką gospodarczą w szerszym ujęciu – przyczynić się do podtrzymywania ożywienia gospodarczego i przekierowywania gospodarki europejskiej na ścieżkę silniejszego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego, pomimo pogarszającej się sytuacji na świecie.

Zasada nr 2: zapewnienie długookresowej stabilności długu poprzez stopniową korektę fiskalną wysokiej jakości oraz wzrost gospodarczy

Poziomy długu publicznego są wysokie i wzrosły w następstwie pandemii. Niezbędna reakcja fiskalna na pandemię COVID-19 i spadek produkcji doprowadziły do znacznego wzrostu wskaźników zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności w niektórych państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu; nie wzrosły jednak koszty obsługi długu. W 2021 r. zagregowany wskaźnik zadłużenia UE osiągnął szczytowy poziom ok. 92 % PKB. Oczekuje się, że wskaźnik ten spadnie w 2023 r. jedynie nieznacznie – do 89 %. Jednocześnie utrzymują się też duże różnice między państwami członkowskimi. Oczekuje się, że w 2023 r. wskaźniki zadłużenia pozostaną na poziomie powyżej 100 % PKB w sześciu państwach członkowskich, zaś w około połowie państw członkowskich – na poziomie poniżej 60 % PKB.

Przy założeniu niezmiennego kursu polityki można oczekiwać, że wskaźnik zadłużenia UE zasadniczo ustabilizuje się w ciągu najbliższych dziesięciu lat, jednak w kilku państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu będzie nadal wykazywać tendencję wzrostową. Dynamika zadłużenia będzie kształtowana przez szereg czynników. Z jednej strony, ryzyko wzrostu długu publicznego potęguje się wskutek innych wyzwań, w tym prognozowanych kosztów starzenia się społeczeństwa i zobowiązań warunkowych (w formie gwarancji) udzielonych podczas kryzysu związanego z COVID-19. Z drugiej strony, dynamika zadłużenia w 2021 r. była, ogólnie rzecz biorąc, lepsza niż oczekiwano. Czynnikami łagodzącymi są niskie koszty finansowania i korzystne perspektywy wzrostu, możliwe częściowo dzięki spodziewanemu pozytywnemu wpływowi inwestycji i reform na potencjalny wzrost gospodarczy w perspektywie średnioterminowej. Skala tego wpływu zależy od kształtowania się relacji między stopą wzrostu gospodarczego a spreadem stóp procentowych, i jest nadal niepewna.

Aby ograniczyć dynamikę wzrostu zadłużenia, konieczna jest wieloletnia korekta fiskalna połączona z inwestycjami i reformami służącymi utrzymaniu potencjału wzrostu gospodarczego. Ważne jest zapewnienie stabilności finansów publicznych dzięki stopniowej redukcji wysokiego długu publicznego. Istnieje ryzyko, że niektóre państwa członkowskie wyjdą z kryzysu z wyższymi wskaźnikami wydatków i niższymi wskaźnikami dochodów (wyrażonymi jako odsetek PKB). Jeżeli w perspektywie średnioterminowej nie uda się obniżyć poziomu długu w krajach o wysokim zadłużeniu, może to mieć negatywny wpływ na perspektywy wzrostu gospodarczego i pogłębić różnice między poszczególnymi państwami. Poprzez narażenie rachunków publicznych na niekorzystne zmiany na rynkach finansowych sytuacja ta może mieć negatywny wpływ również na ogólną odporność gospodarek. Aby określić, jaki zakres i jakie tempo korekty są konieczne, należy zwrócić uwagę na wrażliwość dynamiki zadłużenia na zmiany warunków finansowania. Skuteczne strategie redukcji zadłużenia powinny koncentrować się na konsolidacji fiskalnej, jakości i strukturze finansów publicznych oraz na wspieraniu wzrostu gospodarczego. Zbyt szybka konsolidacja mogłaby zagrozić trwającemu ożywieniu gospodarczemu, co miałoby negatywny wpływ na potencjalny wzrost gospodarczy, nastroje rynkowe i koszty finansowania, a ostatecznie byłaby kontrproduktywna dla długookresowej stabilności długu.

Opierając się na zimowej prognozie, Komisja reprezentuje stanowisko, że w celu zmniejszenia wysokiego długu publicznego wskazane jest rozpoczęcie stopniowej korekty fiskalnej począwszy od 2023 r., ale zbyt szybka konsolidacja może negatywnie wpłynąć na wzrost gospodarczy, a tym samym na stabilność długu.

Zasada nr 3: wspieranie inwestycji i zrównoważonego wzrostu gospodarczego

Przejście europejskich gospodarek na ścieżkę wyższego zrównoważonego wzrostu oraz sprostanie wyzwaniom związanym z dwojaką transformacją powinno być traktowane priorytetowo we wszystkich państwach członkowskich. Szacunki Komisji Europejskiej i innych organizacji wskazują na duże potrzeby inwestycyjne w związku z dążeniem do osiągnięcia unijnych celów klimatycznych i cyfrowych. Realizacja celów Zielonego Ładu wymaga dodatkowych inwestycji publicznych i prywatnych w wysokości 520 mld EUR rocznie w latach 2021–2030. Lukę inwestycyjną w kontekście transformacji cyfrowej w UE szacuje się na około 125 mld EUR rocznie w ciągu najbliższego dziesięciolecia. Większość tych inwestycji będzie musiała zostać uruchomiona przez sektor prywatny. Jednak również sektor publiczny musi odegrać swoją rolę, zapewniając uzupełniające finansowanie w celu wspierania polityk, ograniczania ryzyka wiążącego się z innowacyjnymi projektami, ukierunkowywania i przyciągania inwestycji prywatnych oraz korygowania niedoskonałości rynku. W komunikacie w sprawie europejskiego modelu wzrostu dostosowanego do przyszłych wyzwań podkreślono znaczenie skoordynowanych działań wszystkich właściwych podmiotów, w tym UE, państw członkowskich i sektora prywatnego, na rzecz uruchomienia wszystkich dostępnych dźwigni politycznych. Kluczowe znaczenie ma zapewnienie spójności między polityką inwestycyjną a polityką reform w państwach członkowskich oraz między celami krajowymi i unijnymi.

W nadchodzących latach w ramach RRF i funduszy WRF będzie udzielane wsparcie na rzecz inwestycji publicznych i reform. RRF – będący centralnym elementem NextGenerationEU – będzie przekazywać 338 mld EUR w formie bezzwrotnego wsparcia („dotacji”) i nawet 386 mld EUR w formie pożyczek (obie kwoty w cenach bieżących) do 2026 r. Finansowanie z RRF pomoże w budowaniu odporności, przyczyni się do postępów w realizacji naszych celów środowiskowych i cyfrowych oraz wzmocni spójność, wydajność i konkurencyjność. Jak dotąd 22 państwa UE otrzymały zielone światło dla swoich planów odbudowy i zwiększania odporności; płatności zaliczkowe otrzymało 21 spośród państw, które złożyły wniosek. Planuje się, że wypłata dotacji w ramach RRF będzie skoncentrowana na wstępie, a około dwie trzecie dotacji zostanie wypłacone do końca 2023 r. Wydatki finansowane z dotacji w ramach RRF umożliwią finansowanie wysokiej jakości projektów inwestycyjnych i pokrycie kosztów reform zwiększających wydajność bez pogłębiania deficytu ani zadłużenia. Szybkie wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporności będzie zatem sprzyjać zrównoważonej i trwałej odbudowie, stymulować wyższy wzrost potencjalny i przyczyniać się do stopniowej poprawy sytuacji fiskalnej, w tym w państwach członkowskich o najwyższych wskaźnikach zadłużenia. Zatwierdzenie nowej generacji funduszy polityki spójności UE przyczyni się do dalszego zwiększenia inwestycji, wspierając dwojaką transformację i odporność na całym terytorium Unii.

Wszystkie państwa członkowskie powinny chronić ogół inwestycji oraz, w uzasadnionych przypadkach, rozszerzać inwestycje finansowane ze środków krajowych, w szczególności na rzecz zielonej, cyfrowej i odpornej transformacji. Należy położyć nacisk na wysoką jakość inwestycji, zgodnie z zasadami dotyczącymi inwestycji finansowanych z RRF. Polityka fiskalna powinna być nakierowana na wspieranie dwojakiej transformacji, a tym samym osiągnięcie zrównoważonego i trwałego wzrostu gospodarczego. W razie potrzeby, na przykład w odpowiedzi na malejące wkłady z RRF, państwa członkowskie powinny rozszerzyć inwestycje finansowane ze środków krajowych, w szczególności na rzecz dwojakiej transformacji. Korekta fiskalna w państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu nie powinna wpływać negatywnie na inwestycje; należy ją raczej realizować poprzez ograniczanie wzrostu wydatków bieżących finansowanych ze środków krajowych.

Zdaniem Komisji w średniookresowych planach fiskalnych należy promować i chronić wysokiej jakości inwestycje publiczne finansowane ze środków krajowych. Wspieranie odpornej gospodarki i podejmowanie wyzwań związanych z dwojaką transformacją są bowiem wspólnymi kluczowymi celami polityki na 2023 r. i na kolejne lata.

Zasada nr 4: promowanie strategii fiskalnych zgodnych ze średniookresowym podejściem do korekty fiskalnej, z uwzględnieniem RRF

Korekta fiskalna w państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu powinna być stopniowa, nie może prowadzić do nadmiernie restrykcyjnego kursu polityki fiskalnej oraz powinna opierać się na inwestycjach i reformach, które pobudzają potencjał wzrostu gospodarczego, ułatwiając osiągnięcie wiarygodnych spadkowych trajektorii długu. Stopniowym i nieprzerwanym staraniom na rzecz korekty fiskalnej powinna towarzyszyć poprawa struktury finansów publicznych, co pozwoli osiągnąć redukcję długu w perspektywie średnioterminowej. Plany średnioterminowe powinny być spójne z analizą zdolności obsługi zadłużenia. Plany powinny opierać się na konkretnych odniesieniach do inwestycji i reform zaplanowanych przez dane państwo oraz uwzględniać spodziewany harmonogram wypłat środków unijnych (w tym dotacji z RRF). Jeżeli chodzi o okres po 2023 r., plany średnioterminowe powinny koncentrować się na dążeniu do konsolidacji fiskalnej w celu osiągnięcia ostrożnej sytuacji fiskalnej w perspektywie średnioterminowej, w sposób stopniowy, trwały i sprzyjający wzrostowi gospodarczemu. W planach należy szczegółowo określić środki, które leżą u podstaw działań, a także towarzyszące im reformy i inwestycje.

Ścieżka korekty polityki fiskalnej powinna uwzględniać wpływ wsparcia z RRF na działalność gospodarczą. Dotacje z RRF nadal będą źródłem istotnego fiskalnego wsparcia na rzecz wzrostu popytu zagregowanego, do momentu osiągnięcia szczytowego profilu płatności określonego w planach poszczególnych państw członkowskich, po czym wsparcie to ulegnie zmniejszeniu. Należy to uwzględnić w średniookresowych planach budżetowych.

Konsolidacji nie należy opóźniać w nieuzasadniony sposób. Jeżeli konieczne jest dokonanie korekty fiskalnej, odsuwanie jej na kolejne lata zwiększa ryzyka związane z wdrożeniem i nierzadko prowadzi do trudności w osiągnięciu średniookresowych celów budżetowych określonych w programach stabilności i konwergencji poszczególnych państw członkowskich. Co więcej, skoncentrowane na etapie końcowym wdrażanie strategii fiskalnej wiąże się z wykorzystywaniem niespodziewanego wzrostu gospodarczego i nadzwyczajnych dochodów budżetowych do zwiększenia wydatków bieżących lub sfinansowania cięć podatkowych, nie zaś do szybszej redukcji zadłużenia. Często oznacza to, że rządy nie odbudowują buforów, mimo że warunki ekonomiczne na to pozwalają.

Zdaniem Komisji w programach stabilności i konwergencji należy wykazać, w jaki sposób średniookresowe plany fiskalne poszczególnych państw członkowskich zapewniają – dzięki realizowanym stopniowo działaniom konsolidacyjnym, inwestycjom i reformom – stopniową ścieżkę spadkową długu publicznego do rozsądnego poziomu, a także zrównoważony wzrost gospodarczy.

Zasada nr 5: zróżnicowanie strategii fiskalnych i uwzględnienie wymiaru strefy euro

Rozpoczęcie od 2023 r. stopniowej korekty fiskalnej w państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu jest konieczne, by ustabilizować, a następnie zmniejszyć wskaźniki zadłużenia. Jeżeli pozwolą na to warunki gospodarcze, nadal istotne jest odbudowanie buforów fiskalnych i przywrócenie ścieżki spadkowej wskaźników zadłużenia w celu zwiększenia odporności na przyszłe wstrząsy, utrzymania korzystnych warunków finansowania i zapewnienia sprawnego funkcjonowania strefy euro dzięki potencjalnym efektom zewnętrznym. Z prognozy Komisji z zimy 2022 r. wynika, że w przypadku państw członkowskich o wysokim poziomie zadłużenia wydaje się właściwe, aby zaczęły one stopniowo poprawiać swoją wyjściową sytuację fiskalną począwszy od 2023 r. W tym celu wydatki bieżące finansowane ze środków krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) powinny rosnąć wolniej niż średniookresowy wzrost produktu potencjalnego (mierzonego za pomocą wartości odniesienia dotyczącej wydatków). Państwa członkowskie o wysokim zadłużeniu powinny nadal wspierać inwestycje niezbędne do dwojakiej transformacji i wdrażać korektę fiskalną w odniesieniu do wydatków bieżących finansowanych ze środków krajowych. Strategię tę należy wspierać poprzez terminową realizację planów odbudowy i zwiększania odporności. Wszelkie nadzwyczajne dochody, w tym te związane z niespodziewanym wzrostem gospodarczym, należy wykorzystywać do redukcji długu.

Państwa członkowskie o niskim/średnim zadłużeniu powinny traktować priorytetowo inwestycje na rzecz dwojakiej transformacji. Państwa członkowskie o niskim/średnim zadłużeniu charakteryzują się zasadniczo stabilną sytuacją budżetową. W stosownych przypadkach (na przykład w odpowiedzi na malejące wkłady z RRF) priorytetem powinno być rozszerzenie inwestycji publicznych na cele dwojakiej transformacji, tak aby inwestycje finansowane ze środków krajowych rosły szybciej niż średniookresowy wzrost produktu potencjalnego. Zmiany wydatków bieżących powinny być zgodne z utrzymaniem ogólnie neutralnego kursu polityki, a zatem nie zapewniać korekty fiskalnej w 2023 r., chyba że oznaki nadmiernego popytu wymagałyby elastycznej polityki fiskalnej, aby kontrolować jego wzrost, lub odwrotnie, chyba że pogorszenie perspektyw gospodarczych wymagałoby dodatkowych wydatków. Przyczyni się to do utrzymania odpowiedniego kursu polityki dla strefy euro jako całości, ponieważ efekty zewnętrzne przedwczesnego ograniczenia wydatków budżetowych w państwach członkowskich o niskim/średnim zadłużeniu mogłyby nadmiernie ograniczyć popyt zagregowany w strefie euro i utrudnić wdrożenie korekty fiskalnej w państwach członkowskich o wysokim zadłużeniu .

Zdaniem Komisji zalecenia fiskalne nadal powinny być różne dla poszczególnych państw członkowskich i uwzględniać potencjalne efekty zewnętrzne dla innych krajów. Krajowe korekty fiskalne powinny – w razie potrzeby – być realizowane w sposób, który poprawi strukturę wydatków, chroniąc ogół inwestycji.

Wpływ na procedurę nadmiernego deficytu