KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 18.12.2017 COM(2017) 781 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania dyrektywy Rady 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania. {SWD(2017) 462 final}



1.WPROWADZENIE Pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny to jeden z najważniejszych priorytetów Europy. Aby zrealizować ten cel, Unia musi dysponować ramami pozwalającymi na skuteczną i efektywną współpracę pomiędzy administracjami podatkowymi państw członkowskich. Unia Europejska i jej państwa członkowskie angażują się w intensyfikację walki z transgranicznymi przypadkami oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania lub unikania opodatkowania, a jednocześnie dążą do zapewnienia opodatkowania zysków tam, gdzie zostały one osiągnięte. Istotnym aspektem skuteczności środków z zakresu polityki jest jednak efektywne wdrażanie działań w terenie. Kluczowe znaczenie ma współpraca administracyjna. Nie można brać pod uwagę scenariusza, w którym każda z 28 administracji podatkowych działa w oderwaniu od pozostałych. O ile opodatkowanie nadal pozostaje sprawą w znaczniej mierze krajową, o tyle otoczenie gospodarcze stało się bardziej zglobalizowane, mobilniejsze, bardziej ucyfrowione. Firmy mogą przenosić zyski za granicę, podatnicy mogą osiągać dochód za granicą bez opodatkowania, a decyzje podatkowe jednego państwa członkowskiego mogą mieć wpływ na podstawę opodatkowania w innych państwach członkowskich. Aby osiągnąć stan, w którym wszyscy obywatele i wszystkie firmy będą odprowadzać sprawiedliwą część dochodu we właściwym państwie, w Europie należy zadbać o wysoki poziom współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Wiele już zrobiono od czasu przyjęcia dyrektywy Rady 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania (zwanej dalej „dyrektywą” lub „DAC”). Dyrektywa ta stanowi kluczowe osiągnięcie unijnych ram współpracy. Zastąpiła ona dyrektywę 77/799/EWG w sprawie wzajemnej pomocy („MAD”). Usprawnienia, które wprowadzono dyrektywą, dotyczyły w szczególności: (i) rozszerzenia zakresu współpracy na wszystkie potencjalnie istotne informacje, związane nie tylko z podatkami bezpośrednimi, ale także z wszelkimi podatkami pośrednimi innymi niż VAT i akcyza, (ii) uzgodnienia norm unijnych z przepisami art. 26 ust. 4 i 5 modelowej konwencji OECD, zapewniającego m.in. wymianę informacji również w przypadku braku interesu krajowego, (iii) zintensyfikowania automatycznej wymiany informacji, (iv) wprowadzenia terminów, nowych standardowych formularzy i bezpiecznego kanału do wymiany informacji oraz (v) zobowiązania państwa członkowskiego, które współpracuje w szerszym zakresie z państwem trzecim, do zapewnienia takiego samego poziomu współpracy wszystkim pozostałym państwom członkowskim, które chcą nawiązać taką szerszą wzajemną współpracę. Od tego czasu, w związku ze szczególnymi wyzwaniami, z którymi musiały się mierzyć administracje podatkowe państw członkowskich, dyrektywa była czterokrotnie nowelizowana przez dyrektywy zmieniające w celu wzmocnienia współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi: przez dyrektywę 2014/107/UE („DAC2”), wprowadzającą automatyczną wymianę informacji finansowych; przez dyrektywę 2015/2376/UE („DAC3”), w kwestii automatycznej wymiany informacji z zakresu interpretacji indywidualnej prawa podatkowego i uprzednich porozumień cenowych; przez dyrektywę 2016/881/UE („DAC4”), w kwestii automatycznej wymiany sprawozdań według krajów; przez dyrektywę 2016/2258/UE („DAC5”), która, w odróżnieniu od poprzednich dyrektyw zmieniających, nie rozszerza zakresu automatycznej wymiany informacji, lecz zapewnia organom podatkowym dostęp do informacji na temat beneficjentów rzeczywistych gromadzonych na podstawie prawodawstwa dotyczącego przeciwdziałania praniu pieniędzy. Proces zmian w ujęciu czasowym przedstawiono na wykresie 1. Wykres 1: Przyjmowanie i stosowanie kluczowych przepisów dotyczących współpracy administracyjnej w dziedzinie podatków bezpośrednich. 2.SPRAWOZDANIE Zgodnie z art. 27 dyrektywy co pięć lat po dniu 1 stycznia 2013 r. składane jest sprawozdanie na temat jej stosowania. Sprawozdanie to analizowane jest w połączeniu z dodatkowym dokumentem roboczym służb Komisji, przygotowywanym w oparciu o informacje udostępniane przez państwa członkowskie w formie kwestionariuszy i danych statystycznych od roku 2013. W dokumencie roboczym służb Komisji są przedstawione główne ustalenia sprawozdania oraz zarys najważniejszych cech nowego europejskiego podejścia w kwestii współpracy administracyjnej na rzecz sprawiedliwego opodatkowania w UE. Przegląd obejmuje wszystkie kluczowe obowiązujące przepisy DAC. W sprawozdaniu nie uwzględnia się najnowszych przepisów dotyczących automatycznej wymiany informacji, które wprowadzono dyrektywami zmieniającymi pierwotną dyrektywę (tj. DAC2 – DAC3 – DAC4), ponieważ w czasie sporządzania projektu sprawozdania wymiana informacji na podstawie DAC2 i DAC3 dopiero się rozpoczęła, natomiast wymiana informacji na podstawie DAC4 nie miała jeszcze miejsca. Na poniższym wykresie przedstawiono odpowiednio daty pierwszych przypadków wymiany informacji. Zgodnie z art. 8b dyrektywy przed dniem 1 stycznia 2019 r. wymagane jest złożenie drugiego sprawozdania, zawierającego ogólny zarys i ocenę statystyk oraz informacji otrzymanych na podstawie ust. 1 tego artykułu. Obejmuje ono dane statystyczne dotyczące automatycznej wymiany informacji dokonywanej na podstawie art. 8 i 8a (tj. uwzględniona zostaje wymiana informacji na podstawie DAC1, DAC2 i DAC3) na temat takich kwestii jak administracyjne oraz inne odnośne koszty i korzyści wynikające z automatycznej wymiany informacji, a także praktyczne aspekty z tym związane. Wykonanie dyrektywy oraz starania mające na celu poprawę współpracy administracyjnej na terenie Unii Europejskiej odzwierciedlają najwyższe standardy współpracy między organami podatkowymi w skali światowej. Niektóre problemy wciąż jednak pozostają aktualne. Istnieje potencjał dla dalszego usprawnienia współpracy administracyjnej, dzięki któremu państwa członkowskie i Unia Europejska pozostaną w czołówce światowego ruchu na rzecz bardziej sprawiedliwego i bardziej przejrzystego systemu podatkowego. 3.NAJWAŻNIEJSZE USTALENIA W dokumencie roboczym służb Komisji przedstawiono informacje jakościowe i ilościowe na temat stosowania dyrektywy 2011/16/UE. Dotyczy on najważniejszych przepisów dyrektywy, w szczególności wymiany informacji (EOI) w jej poszczególnych formach – wymiany informacji na wniosek (EOIR), spontanicznej wymiany informacji (SEOI) i automatycznej wymiany informacji (AEOI). Obejmuje on także inne formy współpracy, takie jak obecność w urzędach administracyjnych i udział w postępowaniach administracyjnych, kontrole jednoczesne i wnioski o doręczenie oraz ogólne warunki współpracy administracyjnej w dziedzinie podatków bezpośrednich. Dokument opiera się na informacjach i danych zgromadzonych w formie kwestionariuszy i danych statystycznych przekazanych przez państwa członkowskie odnośnie do ich działań podejmowanych w ramach wykonania dyrektywy, a także na praktycznych doświadczeniach ze współpracy z innymi państwami członkowskimi.

Analiza informacji pozyskanych od państw członkowskich pozwala na dokonanie w obecnym sprawozdaniu trzech podstawowych ustaleń: -przepisy DAC są wdrażane, choć nie wszystkie z nich są wdrażane skutecznie; -wdrożenie wymiany informacji na podstawie DAC zaowocowało znacznym wzrostem ilości danych, którą muszą przetwarzać administracje podatkowe – tymczasem ich zdolność przetwarzania danych na ogół nie zwiększała się w tym samym stopniu; -ocena korzyści wynikających z DAC przeprowadzana jest na bardzo wczesnym etapie. Przepisy DAC są wdrażane, choć nie wszystkie z nich są wdrażane skutecznie Z informacji przekazanych przez państwa członkowskie wynika, że na ogół przepisy DAC są stosowane prawidłowo. W kontekście prawidłowego stosowania dyrektywy określono jednak następujące obszary do poprawy: Pomimo dążeń do zachowania terminów wskazanych w dyrektywie wymiana informacji na wniosek (EOIR) nie przebiega tak terminowo, jak powinna. W dyrektywie określono terminy odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji, przy czym jednocześnie dopuszczono szczególne przypadki, w których wyjątkowo mogą zostać uzgodnione inne terminy. Terminowość odpowiedzi ma jednak szczególne znaczenie dla zapewnienia skutecznej współpracy. Przepisy DAC są w tej kwestii bardzo wyraźne: informacje należy przekazywać najszybciej jak to możliwe, ponieważ późna odpowiedź może być mniej przydatna wnioskującemu państwu członkowskiemu. Jak wskazano w sekcji 5 dokumentu roboczego służb Komisji, nie na wszystkie wnioski o udzielenie informacji odpowiada się obecnie w terminie przewidzianym w dyrektywie. Dzięki spontanicznej wymianie informacji (SEOI) państwa członkowskie wymieniają się informacjami, które mogą być istotne dla administracji innego państwa członkowskiego i dla egzekwowania przepisów krajowego prawa podatkowego. Informacje udzielane spontanicznie powinny być skuteczne, ponieważ wybierają je urzędnicy podatkowi w oparciu o własne praktyczne doświadczenie i wiedzę specjalistyczną z zakresu poboru podatków. Ponieważ jednak informacja zwrotna nie jest przekazywana w sposób regularny, ocena skuteczności wymienianych informacji nie jest możliwa. Jak wskazano w sekcji 7 dokumentu roboczego służb Komisji, na przestrzeni lat wymieniono w sposób spontaniczny pewną ilość informacji, lecz SEOI nie była tak skuteczna, jak mogłaby być, zwłaszcza w zakresie interpretacji indywidualnej prawa podatkowego i uprzednich porozumień cenowych o wymiarze transgranicznym. Afera LuxLeaks pokazała wyraźnie, że współpraca administracyjna w tym obszarze nie funkcjonowała prawidłowo, a w 2015 r. Komisja zaproponowała dyrektywę DAC3, która zobowiązała państwa członkowskie do automatycznej wymiany informacji na temat własnej interpretacji indywidualnej prawa podatkowego. Pierwsze przepisy (DAC1) dotyczące obowiązkowej automatycznej wymiany informacji (AEOI) weszły w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. w odniesieniu do pięciu kategorii dochodu i kapitału, tj.: dochodów z zatrudnienia, wynagrodzeń dyrektorów, niektórych produktów ubezpieczenia na życie, świadczeń emerytalnych i rentowych oraz własności nieruchomości i dochodów z tego tytułu. Z otrzymanych informacji nie wynika jednak jednoznacznie, by informacje takie były faktycznie wykorzystywane. Nawet jeśli większość państw członkowskich deklaruje, że otwiera zbiorcze pliki informacyjne po otrzymaniu, wydaje się, że szereg państw członkowskich ma z różnych powodów trudności z wykorzystaniem takich informacji, m.in. ze względu na brak zasobów lub procesów automatycznej identyfikacji podatników, na co wskazano w sekcji 6 dokumentu roboczego służb Komisji. W dyrektywie określono metody współpracy inne niż wymiana informacji. Przewidziano możliwość dwustronnego uzgadniania przez administracje podatkowe obecności własnych urzędników na terytorium innego państwa członkowskiego, przeprowadzanie przez dwa lub większą liczbę państw członkowskich jednoczesnych kontroli podatników będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, a także możliwość zwrócenia się administracji podatkowej państwa członkowskiego o pomoc do organów podatkowych innych państw członkowskich w celu poinformowania podatników o decyzjach i instrumentach związanych z ich obowiązkiem podatkowym niezależnie od ich miejsca zamieszkania/siedziby. W porównaniu ze skalą działalności transgranicznej w Europie lub całkowitą liczbą kontroli przeprowadzanych przez administracje podatkowe współpraca administracyjna prowadzona na podstawie omawianych przepisów ma jednak charakter ograniczony – jak wynika z sekcji 8 i 9 dokumentu roboczego służb Komisji – i mogłaby być szersza. Większy zakres współpracy przyniósłby również większą pewność opodatkowania z punktu widzenia podatników transgranicznych – jeśli dzięki temu sposób przeprowadzania kontroli takich podatników przez różne administracje podatkowe stałby się spójniejszy i bardziej przewidywalny. Wymiana informacji na podstawie DAC zaowocowała znacznym wzrostem ilości danych, którą muszą przetwarzać administracje podatkowe – tymczasem ich zdolność przetwarzania danych na ogół nie zwiększała się w tym samym stopniu Ilość informacji wymieniana na podstawie DAC jest znaczna, a po faktycznym wdrożeniu dodatkowych przepisów dotyczących automatycznej wymiany informacji będzie ona jeszcze większa. Ograniczone pozostają jednak zasoby przeznaczone do zarządzania tym przepływem danych. Według informacji przekazanych przez administracje podatkowe państw członkowskich personel podatkowy wyznaczony do celów unijnej współpracy administracyjnej w centralnym biurze łącznikowym w większości państw członkowskich liczy od 1 do 5 urzędników, na co wskazano w sekcji 4 dokumentu roboczego służb Komisji. Choć nie jest to cały personel zaangażowany we współpracę administracyjną, na przestrzeni czasu nie zgłoszono żadnego istotnego wzrostu liczby pracowników centralnych biur łącznikowych, podczas gdy współpraca administracyjna w bardzo krótkim czasie znacznie zwiększyła swój zakres i ewoluowała. W porównaniu z ogólnym poziomem zatrudnienia w administracjach podatkowych państw członkowskich przytoczone dane liczbowe wskazują, że w szeregu państw członkowskich nakłady na unijną współpracę administracyjną są minimalne. Zasoby informatyczne (IT) wyasygnowane przez państwa członkowskie służą głównie do budowania bezpiecznego środowiska na potrzeby automatycznej wymiany informacji. Działania z zakresu IT mające umożliwić automatyczne wykorzystanie otrzymywanych informacji dopiero się rozpoczęły. Jak wynika z informacji otrzymanych od państw członkowskich, które przedstawiono w sekcji 6 dokumentu roboczego służb Komisji, administracje podatkowe wciąż zmagają się z problemem uzyskania możliwości automatycznego porównywania danych na temat dochodów otrzymywanych w ramach automatycznej wymiany informacji z własną podatkową bazą danych. Ocena korzyści wynikających z DAC przeprowadzana jest na jeszcze bardzo wczesnym etapie Celem DAC jest zmniejszenie liczby transgranicznych przypadków uchylania się od opodatkowania, oszustw podatkowych i unikania opodatkowania dzięki poprawie dostępności danych i współpracy. Niemal pięć lat od wejścia dyrektywy w życie wciąż jednak niewiele wiadomo na temat faktycznych skutków wdrożenia DAC w tym obszarze. Komisja co roku wnioskuje o dane na temat wartości korzyści podatkowych odnotowanych we wszelkiej formie w związku ze współpracą administracyjną, lecz niewiele administracji podatkowych jest w stanie przedstawić bądź ocenić takie informacje. Istnieje ogólny konsensus w kwestii użyteczności tego rodzaju informacji – zarówno w ujęciu finansowym, jak i behawioralnym – pod warunkiem ich rzetelnego pomiaru. Państwa członkowskie mają jednak większe trudności z powiązaniem takich danych ze współpracą administracyjną niż na przykład z innymi krajowymi inicjatywami dotyczącymi przestrzegania przepisów prawa. Trudny do skwantyfikowania jest również efekt odstraszający związany ze zwiększeniem współpracy. 4.DALSZE DZIAŁANIA W oparciu o zebrane informacje i przeprowadzoną analizę Komisja wyraża pogląd, że konieczne jest przyjęcie w UE ulepszonego, bardziej przejrzystego podejścia, dzięki któremu współpraca administracyjna będzie przyczyniać się do realizacji ogólnego celu sprawiedliwego opodatkowania dla wszystkich i w ten sposób będzie postrzegana. Środki służące ulepszeniu tego podejścia będą opierać się na trzech filarach. Kompleksowe i przejrzyste wdrażanie DAC przez państwa członkowskie

Aby osiągnąć cele dyrektywy, wdrażanie DAC musi być kompleksowe i skuteczne. Unijni decydenci i interesariusze muszą być należycie informowani. W art. 27 DAC w obecnym brzmieniu przewidziano, że Komisja co pięć lat składa Radzie i Parlamentowi Europejskiemu jedno sprawozdanie na temat stosowania niniejszej dyrektywy. Ponadto art. 8b dyrektywy zawiera doraźny przepis, w którym przewidziano, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. ma zostać złożone jednorazowe sprawozdanie na temat automatycznej wymiany informacji przedstawiające „ogólny zarys i ocenę otrzymanych statystyk i informacji, dotyczące takich kwestii jak administracyjne oraz inne odnośne koszty i korzyści wynikające z automatycznej wymiany informacji, a także praktyczne aspekty z tym związane”. Konieczne są pewne działania dla zapewnienia bardziej przejrzystej i regularnej sprawozdawczości: -choć nie ma potrzeby zmiany wymogu określonego w art. 27, Komisja zbada możliwość corocznego publikowania niektórych podstawowych danych statystycznych, tak jak ma to miejsce od wielu lat w przypadku procedur wzajemnego porozumiewania i uprzednich porozumień cenowych w kontekście Wspólnego Forum UE ds. Cen Transferowych; -należy zachęcać pracowników Parlamentu Europejskiego, by korzystali z zaproszeń do uczestnictwa w spotkaniach grup ekspertów z państwami członkowskimi w sprawie wdrażania DAC. Ponadto w celu zapewnienia większej efektywności i skuteczności współpracy administracyjnej konieczne są pewne dodatkowe działania: -w kontekście EOIR zachęca się państwa członkowskie do poprawy terminowości odpowiedzi. Komisja rozważy możliwość automatyzacji potwierdzeń odbioru, monitorowania przebiegu wymiany informacji i przygotowania kompleksowych danych statystycznych w celu odciążenia pewnych zasobów państw członkowskich; -w kontekście SEOI należy upowszechniać wiedzę na temat istotności identyfikowania informacji, które są przydatne z punktu widzenia innego państwa członkowskiego, a także wprowadzenia zindywidualizowanego podejścia w celu dalszego zapewnienia użyteczności SEOI dla państwa członkowskiego, które otrzymuje informacje. Państwa członkowskie powinny również kontynuować spontaniczną wymianę informacji z wykorzystaniem standardowych formularzy oraz upowszechniać wiedzę na ten temat na poziomie wewnętrznym; -państwa członkowskie powinny zwiększyć wykorzystanie do współpracy administracyjnej narzędzi innych niż wymiana informacji, takich jak obecność w urzędach administracyjnych, udział w postępowaniach administracyjnych i kontrole jednoczesne, a także przekazywać ustrukturyzowaną informację zwrotną na temat wymiany informacji i jej użyteczności . Komisja rozważy również możliwość rozszerzenia zastosowania e-formularzy, by objąć nimi doręczenia administracyjne, jak wnosiły o to państwa członkowskie; -Komisja rozważy zaproponowanie wspólnych kontroli w dziedzinie podatków bezpośrednich (analogicznie do wspólnych kontroli planowanych w przypadku współpracy administracyjnej w dziedzinie VAT), a także wspólnej metodyki. Większa zdolność państw członkowskich w ramach unijnej współpracy administracyjnej Bez odpowiednich zasobów po stronie administracji podatkowych państw członkowskich niewiele można zrobić, nawet przy większej ilości danych. Nie można uznać, że automatyczna wymiana informacji spełnia swoje zadanie i jest skuteczna, jeżeli w państwach członkowskich brakuje odpowiedniego personelu do analizy i wykorzystania danych otrzymywanych od innych państw członkowskich. DAC sama w sobie nie jest instrumentem do budowania zdolności administracji podatkowej. Komisja wytypowała jednak szereg innych dostępnych jej narzędzi, które mogą usprawnić wdrożenie DAC: -dzięki programowi Fiscalis 2020 Komisja może wspierać zdolność administracyjną administracji podatkowych państw członkowskich i państw kandydujących. W ramach programu organizowane są warsztaty i inne działania dotyczące różnych kwestii istotnych dla administracji podatkowej, w tym współpracy administracyjnej. Wymiar DAC programu może zostać wzmocniony przez opracowanie specjalnej serii działań związanych z DAC w celu wsparcia faktycznego wdrażania dyrektywy. Komisja rozważy możliwość powołania unijnego zespołu ekspertów do spraw współpracy administracyjnej ; -w ramach tego samego programu Komisja opracowuje ramy kompetencji dla administracji podatkowych mające wzmocnić umiejętności i poprawić wyniki pracy urzędników podatkowych państw członkowskich UE. Komisja zadba o to, by takie ramy obejmowały szkolenia i wskaźniki dotyczące unijnej współpracy administracyjnej; -istnieją dowody na to, że niektóre administracje podatkowe radzą sobie lepiej niż inne, szczególnie jeśli chodzi o wykorzystanie informacji podatkowych i sprawozdawczość na temat ich wykorzystania. Działania naprawcze należy rozpocząć od większego zautomatyzowania procesów identyfikacji podatników i porównywania informacji otrzymanych z zagranicy za pośrednictwem automatycznej wymiany informacji z informacjami posiadanymi na poziomie krajowym; powinny one objąć ewentualne opracowanie wspólnego narzędzia do zarządzania ryzykiem. Wraz z niniejszym sprawozdaniem Komisja publikuje kompleksową analizę potencjalnych usprawnień w zakresie identyfikacji transgranicznych podatników, a w przyszłości rozważy organizację serii warsztatów na temat DAC w ramach promocji wymiany najlepszych praktyk i doświadczeń; -zdolność do realizacji DAC uzależniona jest również od tego, ile narzędzi Komisja udostępni państwom członkowskim w celu jak najsprawniejszego wdrożenia dyrektywy. Udostępniając oczekiwaną nową aplikację centralną e-formularzy, Komisja zapewni państwom członkowskim narzędzia pozwalające na pełną lub częściową automatyzację niektórych procedur DAC, które – jak wskazano w dokumencie roboczym służb Komisji – uważane są obecnie za uciążliwe, dzięki czemu personel administracji podatkowych państw członkowskich będzie mógł skupić się na działaniach o wyższej wartości dodanej. Zapewni to również lepsze i pewniejsze dane statystyczne. Lepsze i bardziej przejrzyste dane na temat wdrażania i korzyści z przepisów DAC W art. 8b DAC w obecnym brzmieniu od państw członkowskich oczekuje się przekazywania „w zakresie, w jakim jest to możliwe” danych statystycznych na temat korzyści związanych z automatyczną wymianą informacji, lecz nie ma tam mowy o korzyściach z innych form wymiany informacji lub współpracy administracyjnej. -Komisja przy wsparciu Komitetu ds. Współpracy Administracyjnej w dziedzinie Opodatkowania zaproponowała rozporządzenie wykonawcze w sprawie danych statystycznych dotyczących DAC i rocznej oceny automatycznej wymiany informacji, która obejmuje monitorowanie wykorzystania i skuteczności automatycznej wymiany danych w kontekście przestrzegania przepisów prawa podatkowego. -Komisja będzie współpracować z ekspertami państw członkowskich w celu ustalenia wspólnych metod rzetelnej i kompleksowej oceny korzyści wynikających ze współpracy administracyjnej.