Sprawozdanie specjalne Uzyskiwanie oszczędności:  
jak utrzymywać  
pod kontrolą koszty 
projektów w zakresie  
rozwoju obszarów  
wiejskich dotowanych 
ze środków UEPL 2014  nr 22
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014
ISBN 978-92-872-1403-4
doi: 10.2865/22888
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Uzyskiwanie oszczędności:  
jak utrzymywać 
pod kontrolą koszty  
projektów w zakresie 
rozwoju obszarów 
wiejskich dotowanych  
ze środków UE
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE )Sprawozdanie specjalnePL 2014  nr 22
02
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–IX Streszczenie
1–15 Wstęp
16–20  Zakres kontroli i podejście kontrolne
21–100  Uwagi
21–35  Część I – Wytyczne, nadzór i działania naprawcze: odpowiedzialność Komisji Europejskiej 
za dopilnowanie, aby unijne środki finansowe na rozwój obszarów wiejskich były właściwie 
wydatkowane
24–29 W przypadku gdy kontrole wykazywały uchybienia w procesie sprawdzania kosztów projektów, Komisja 
proponowała dokonanie korekt finansowych i zachęcała państwa członkowskie do opracowania planów 
działania
30–31 Kosztami można byłoby zarządzać lepiej, gdyby Komisja wydała wytyczne i wykryła uchybienia na dużo 
wcześniejszym etapie okresu programowania
32–35 Wprawdzie ostatnie inicjatywy Komisji przyniosły pewne rezultaty, ale plany działania nie eliminują 
w wystarczającym stopniu zagrożeń związanych z racjonalnością kosztów
36–55  Część II – Ochrona przed zawyżaniem wymagań: sposoby podejścia mające zapewnić, że elementy, 
na których zakup została zatwierdzona dotacja, są racjonale
38–42  Ograniczenie wielkości dotacji do wysokości kosztów specyfikacji standardowej jest rozwiązaniem prostym 
i skutecznym w przypadku, gdy istnieje wiele podobnych projektów lub powszechnie spotykanych 
rodzajów wydatków
43–55  W przypadku pozostałych działań  – jeśli jest to uzasadnione poziomem ryzyka  – proponowane koszty 
powinny być poddawane ocenie w celu dopilnowania, aby specyfikacje były racjonalne
56–87  Część III – Uzyskiwanie najlepszej ceny: sposoby podejścia służące zapewnieniu racjonalności cen 
zatwierdzanych elementów
58–63 We właściwych przypadkach stosowanie opcji kosztów uproszczonych (lub stosowanie w podobny 
sposób kosztów maksymalnych) skutecznie obniża ryzyko zawyżonych cen – o ile koszty te są ustalone na 
prawidłowym poziomie
64–74 Porównywanie cen elementów będących przedmiotem wniosku o dotację z niezależnymi danymi na temat 
cen może stanowić potwierdzenie racjonalności cen, ale mogą zaistnieć trudności z wdrożeniem takiego 
podejścia
75–85 Porównanie ofert otrzymanych od różnych dostawców może być najprostszą metodą ustalania cen 
rynkowych, ale należy zastosować zabezpieczenia chroniące przed manipulacją i nadużyciami
03 Spis treści
86–87  Jeżeli konieczna jest ocena, opinia niezależnego eksperta lub zespołu oceniającego może stanowić istotną 
gwarancję i może okazać się szczególnie opłacalna, jeśli zastosuje się ją do przypadków charakteryzujących 
się podwyższonym ryzykiem
88–92  Część IV – Trzymanie ręki na pulsie po zatwierdzeniu projektu: sposoby podejścia służące 
zapewnieniu racjonalności faktycznie zwracanych kosztów
90–91 Systemy kontroli powinny umożliwiać wykrycie i weryfikację wszelkich istotnych zmian wprowadzonych do 
projektu po zatwierdzeniu dotacji, aby mieć pewność, że podlegające zwrotowi koszty są wciąż racjonalne
92–94  Jasne zasady, jednoznaczne oświadczenia i weryfikacje przeprowadzane w odniesieniu do wybranych 
płatności mogą przeciwdziałać ukrywaniu upustów, rabatów lub innych korzyści udzielonych przez 
dostawcę, które obniżają rzeczywisty koszt
95–100  Część V – Zapewnianie wydajności: sposoby podejścia służące zagwarantowaniu, że poziom 
wymogów i weryfikacji jest współmierny do poziomu ryzyka
96–98  W przypadku gdy prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka i jego potencjonalny wpływ są niskie, systemy 
kontroli mogą być skonstruowane w sposób minimalizujący obciążenie administracyjne
99–100 Elementy o dużej wartości, projekty z wysokimi stawkami pomocy oraz inne czynniki ryzyka pociągają za 
sobą podwyższony poziom weryfikacji
101  – 111 Wnioski i zalecenia
 Załącznik I  –  Lista kontrolna opracowana przez Trybunał służąca ocenie koncepcji 
systemów kontroli w odniesieniu do zagrożeń związanych z   
rozwoju obszarów wiejskich
 Załącznik II  –  Programy rozwoju obszarów wiejskich objęte przeglądem dokumentacji
 Załącznik III  –  Wykorzystanie opcji kosztów uproszczonych w 88 programach rozwoju 
obszarów wiejskich
 Załącznik IV  –  Przegląd podejść stosowanych w programach rozwoju obszarów wiejskich 
objętych przeglądem dokumentacji
 Odpowiedzi Komisji
04
 Glosariusz
Ceny referencyjne : Ceny elementów wyposażenia, maszyn, materiałów budowlanych lub kosztów budowlanych, 
kosztów siły roboczej itd., na podstawie których organy państw członkowskich przeprowadzają ocenę kosztów 
zaproponowanych we wnioskach o dotacje.
Działanie : Program pomocy na rzecz realizacji danej polityki. W ramach działania definiuje się przepisy dotyczące 
projektów, które mogą zostać objęte finansowaniem. Działania inwestycyjne  oznaczają działania, w ramach których 
wspiera się finansowo zakup maszyn i sprzętu, roboty budowlane lub roboty takie jak ponowne zalesianie terenów.
Okres programowania : Okres, którego dotyczą programy rozwoju obszarów wiejskich. Niniejsza kontrola obejmuje 
lata 2007–2013. Płatności na rzecz projektów finansowanych we wspomnianym okresie mogą trwać aż do grudnia 2015 r. 
W czasie przeprowadzania niniejszej kontroli programy rozwoju obszarów wiejskich na okres programowania 2014–2020 
nie były jeszcze przyjęte.
Opcje kosztów uproszczonych : Dotacje, które są niezależne od rzeczywiście poniesionych kosztów. Głównymi formami 
kosztów uproszczonych są:
 οStandardowe koszty jednostkowe : kwotę dotacji oblicza się na podstawie wcześniej określonego kosztu jednostko ­
wego. Przykład: Właściciel gruntu otrzymuje dotację na zasadzenie nowego, sprzyjającego dzikiej przyrodzie żywo ­
płotu z wykorzystaniem rodzimych gatunków drzew. Standardowy koszt jednostkowy w przeliczeniu na metr bieżący 
żywopłotu wynosi 50 euro. Jeśli właściciel gruntu zasadzi żywopłot o długości 100 m, wypłacona dotacja wynosić 
będzie 5 tys. euro (50 euro x 100) niezależnie od faktycznie poniesionych kosztów podczas zakupu roślin i tworzenia 
żywopłotu .
 οFinansowanie ryczałtowe : kwota dotacji jest określana dla konkretnych kategorii kosztów kwalifikowalnych poprzez 
zastosowanie wartości procentowych do pozostałych kategorii kosztów kwalifikowalnych. Przykład: Rolnik otrzymu ­
je dotację na budowę nowej obory dla bydła kosztującej 100 tys. euro. Zryczałtowana stawka opłat dla architektów 
i mierniczych wynosi 10%. Rolnik otrzyma oprócz dotacji na samą budowę także dotację w wysokości 10 tys. euro 
na pokrycie kosztów związanych z opłatami dla architektów i kosztorysantów niezależnie od rzeczywistej wysokości 
uiszczonych opłat.
 οPłatności ryczałtowe : z góry ustalona kwota dotacji wypłacana jest po ukończeniu konkretnych działań czy uzy ­
skaniu określonych produktów lub wyników. Przykład: Gmina otrzymuje dotację na organizację imprezy miejskiej. 
Płatność ryczałtowa w takich przypadkach wynosi 10 tys. euro. Gmina otrzyma tę kwotę, niezależnie od rzeczywiście 
poniesionych kosztów, o ile spełni warunki otrzymania dotacji dotyczące liczby uczestniczących mieszkańców oraz 
czasu trwania imprezy.
05 Glosariusz
Organy państw członkowskich : Państwa członkowskie lub ich regiony wyznaczają  instytucję zarządzającą 
odpowiedzialną za planowanie, realizację i ocenę programu rozwoju obszarów wiejskich, a także agencję płatniczą , 
która może podejmować niektóre z tych zadań i która dokonuje płatności na rzecz beneficjentów dotacji.
Produkty : To, co zostaje wyprodukowane lub osiągnięte w ramach realizacji „projektu”.
Program rozwoju obszarów wiejskich (PROW) : Dokument opracowany przez państwo członkowskie i zatwierdzony 
przez Komisję dotyczący planowania i realizacji unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na szczeblu regionalnym lub 
krajowym.
Projekt : Inwestycja, usługa lub inne działanie, na rzecz których wnioskuje się o dotację finansową lub na rzecz których się 
ją otrzymuje.
Przewyższanie rozsądnego zapotrzebowania : Zjawisko polegające na tworzeniu standardu znacznie 
przewyższającego rozsądne zapotrzebowanie lub włączaniu do projektu kosztownych i niepotrzebnych funkcjonalności 
lub udoskonaleń. W niniejszym sprawozdaniu termin ten oznacza nabywanie dóbr (lub usług) charakteryzujących 
się wyższą jakością lub właściwościami, które nie są konieczne: na przykład kupno luksusowego samochodu zamiast 
niedrogiego pojazdu użytkowego.
Rezultaty : Bezpośrednie skutki lub zmiany, które pojawiły się w związku z realizacją projektu.
Systemy kontroli : Zbiór przepisów i procedur stosowanych podczas zarządzania organizacją lub programem 
wydatkowania w celu osiągnięcia założonych celów.
Zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów : Dotacja udzielana na podstawie poniesionych kosztów kwalifikowalnych. 
Beneficjent musi zwykle przedstawić uregulowane faktury będące potwierdzeniem poniesienia kosztów.
06
 Streszczenie
I
Niniejsza kontrola dotyczy kosztów unijnej polityki 
rozwoju obszarów wiejskich. Skupia się on na dotacjach 
udzielanych na pokrycie kosztów inwestycji i innych pro ­
jektów realizowanych na obszarach wiejskich przez rolni ­
ków, przedsiębiorstwa, lokalne władze i inne organizacje. 
Dotacjami tymi, których suma stanowi około połowę ze 
100 mld euro unijnych wydatków zaprogramowanych na 
lata 2007–2013, zarządzają organy państw członkowskich 
pod nadzorem Komisji.
II
W związku z tym, że angażowane są tak duże kwoty, 
dopilnowanie, aby koszty dotacji na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich utrzymywane były pod kontrolą, leży 
w interesie zarówno UE, jak i państw członkowskich. Jest 
to kluczowy element należytego zarządzania finansami 
stanowiącego określony w unijnych rozporządzeniach 
finansowych wymóg, zgodnie z którym wszystkie pod ­
mioty zarządzające budżetem UE mają obowiązek sto ­
sowania zasady oszczędności: wspierania odpowiednich 
działań  po najkorzystniejszej cenie .
III
Trybunał co roku przeprowadza kontrolę wydatków 
na rozwój obszarów wiejskich i przedstawia ustale ­
nia w swoich sprawozdaniach rocznych i specjalnych. 
Powtarzającym się ustaleniem jest to, że organy państw 
członkowskich nie dopilnowują w wystarczającym stop ­
niu, aby zatwierdzane koszty dotacji na rozwój obszarów 
wiejskich były racjonalne. Potrzeba usprawnienia zarzą ­
dzania finansami w tym obszarze jest oczywista. Skłoniło 
to Trybunał do szczegółowego zbadania zagrożeń i spo ­
sobów podejścia stosowanych przez Komisję i państwa 
członkowskie mających służyć eliminacji tych zagrożeń.
IV
Trybunał ustalił, że stosowane sposoby podejścia nie 
należały do najbardziej skutecznych rozwiązań w zakresie 
utrzymywania pod kontrolą kosztów rozwoju obszarów 
wiejskich. Komisja reagowała dopiero po pojawieniu się 
problemów zamiast dopilnować przede wszystkim, aby 
systemy funkcjonowały prawidłowo. Systemy kontroli 
państw członkowskich prowadziły do wyeliminowania 
jedynie niektórych zagrożeń dla gospodarności lub 
występowały w nich uchybienia. Bardziej skuteczne 
sposoby podejścia były dostępne, ale nie zostały one 
zastosowane na szeroką skalę.V
Na początku okresu programowania 2007–2013 Komisja 
nie zaproponowała wytycznych ani nie upowszechniała 
dobrych praktyk: nie dopilnowała, aby systemy państw 
członkowskich skutecznie funkcjonowały, zanim rozpo ­
częto zatwierdzanie za ich pośrednictwem dużej liczby 
dotacji. Zanim Komisja podjęła jakiekolwiek działania, 
duża część dotacji na projekty została już zatwierdzona. 
Jednak od 2012 r. Komisja przyjęła bardziej aktywne 
i skoordynowane podejście. Jeśli będzie ono stoso ­
wane z położeniem większego nacisku na oszczędność, 
powinno ono przynieść skutek w postaci lepszego zarzą ­
dzania finansami w następnym okresie programowania.
VI
Jeśli chodzi o państwa członkowskie, do 2014 r. w ramach 
wszystkich 15 największych programów rozwoju obszarów 
wiejskich (PROW) wdrożone zostały podstawowe systemy 
wymagane przez przepisy w zakresie kontrolowania kosz ­
tów w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich. Wszystkie 
sposoby podejścia cechowały jednak uchybienia w odnie ­
sieniu do głównych zagrożeń, czego ogólnym skutkiem 
było to, że koszty dotacji na rozwój obszarów wiejskich nie 
były właściwie kontrolowane. Analiza informacji pochodzą ­
cych ze wszystkich 88 PROW wskazuje, że podobna sytu ­
acja występuje w większości państw UE. W szczególności:
a) W systemach kontroli państw członkowskich główny 
nacisk we wnioskach o dotacje położono na ceny  
poszczególnych towarów lub robót, a dużo mniej ­
szą uwagę zwracano na to, czy towary te stanowiły 
uzasadniony wydatek lub czy dotacja była racjonal ­
na pod względem kosztów w odniesieniu do celów 
realizowanej polityki. Ten stan rzeczy prowadzi do 
powstawania zagrożeń, takich jak przewyższanie roz ­
sądnego zapotrzebowania lub niekorzystny stosunek 
wartości do ceny.
b) Głównymi metodami stosowanymi do sprawdzania 
wniosków o dotację pod kątem racjonalności zawar ­
tych w nich cen było porównywanie ofert od różnych 
dostawców lub porównywanie cen referencyjnych. 
Trybunał ustalił, że systemy w niektórych państwach 
członkowskich dawały niewielką pewność, że koszty 
były racjonalne – na przykład poprzez opieranie się 
na cenach referencyjnych, które były o 30% wyższe 
od rzeczywistych cen rynkowych.
Streszczenie 07
c) Dotacje zatwierdzane są z wyprzedzeniem, a płat ­
ności dokonuje się po dokonaniu przez wniosko ­
dawcę zakupu odnośnych towarów lub podjęciu 
robót. W przypadku gdy po zatwierdzeniu dotacji 
dokonano zmian w projekcie, luki prawne w syste ­
mach niektórych państw członkowskich umożliwiały 
zwrot kosztów, których racjonalność nie została 
zweryfikowana.
d) Poziom wymogów i kontroli z reguły nie uwzględ ­
niał różnych stopni ryzyka. Wiele organów państw 
członkowskich stosowało to samo podejście do 
kontrolowania dotacji o wartości 10 tys. euro i dotacji 
na kwotę 1 mln euro. W przypadku gdy zagrożenia 
były niewielkie, nie wykorzystywano na szerszą skalę 
możliwości w zakresie uproszczenia.
VII
Trybunał dochodzi zatem do wniosku, że istnieją zna ­
czące możliwości w zakresie uzyskania realnych oszczęd ­
ności w dotacjach na projekty rozwoju obszarów wiej ­
skich w okresie programowania 2014–2020 za sprawą 
zastosowania lepszych sposobów podejścia do kontro ­
lowania kosztów. Te środki finansowe mogłyby zostać 
wykorzystane do finansowania dodatkowych projektów, 
co prowadziłoby do uzyskania większej liczby produktów 
i rezultatów, a także do osiągnięcia większego stopnia 
realizacji celów.
VIII
Trybunał ustalił również, że istnieją wykonalne i opła ­
calne sposoby podejścia do stwierdzonych uchybień – 
większość z tych sposobów została już wdrożona w jed ­
nym lub kilku państwach członkowskich.
IX
Trybunał zaleca zatem, aby przed wpisaniem wydatków 
do budżetu w nowym okresie programowania Komisja 
i państwa członkowskie dopilnowały, aby sposoby podej ­
ścia stosowane w odniesieniu do wszystkich PROW przy ­
czyniały się do eliminacji zagrożeń opisanych w niniej ­
szym sprawozdaniu. Kryteria oceny ich skuteczności 
znajdują się w załączniku do sprawozdania. W procesie 
oceny należy również uwzględnić przeprowadzaną przez 
organy państw członkowskich ocenę ex ante.  Trybunał 
zaleca ponadto, aby Komisja i państwa członkowskie 
sprawdziły na wczesnym etapie nowego okresu progra ­
mowania, czy systemy funkcjonują w wydajny sposób 
i czy są skuteczne.
08
 Wstęp
Powody przeprowadzenia audytu: 
lepsza kontrola kosztów rozwoju 
obszarów wiejskich mogłaby 
prowadzić do rzeczywistych 
oszczędności
01 
Niniejsza kontrola dotyczy kosztów unijnej 
polityki rozwoju obszarów wiejskich. W ra ­
mach tej kontroli skupiono się na dota ­
cjach udzielanych na pokrycie kosztów in ­
westycji i innych projektów realizowanych 
na obszarach wiejskich przez rolników, 
przedsiębiorstwa, lokalne władze i inne 
organizacje. Dotacjami zarządzają organy 
państw członkowskich pod nadzorem 
Komisji zgodnie z przepisami określonymi 
w rozporządzeniach UE1. Ogólnie rzecz 
ujmując, dotacje te są zatwierdzane na 
podstawie specyfikacji projektu i cen 
zaproponowanych przez wnioskodawcę, 
a płatności dokonuje się po zakupie przez 
wnioskodawcę odnośnych towarów lub 
podjęciu robót.
02 
W okresie programowania 2007–2013 UE 
zamierzała przeznaczyć na rozwój obsza ­
rów wiejskich kwotę niemal 100 mld euro. 
Państwa członkowskie również plano ­
wały dodatkowy wkład w wysokości 
55 mld euro pochodzący z ich własnych 
budżetów krajowych i regionalnych. 
W związku z tym, że angażowane są tak 
duże kwoty, w interesie UE i państw człon ­
kowskich leży dopilnowanie, aby koszty 
dotacji na rzecz rozwoju obszarów wiej ­
skich utrzymywane były pod kontrolą. Jest 
to kluczowy element należytego zarzą ­
dzania finansami stanowiącego określony 
w unijnych rozporządzeniach finansowych 
wymóg, zgodnie z którym wszystkie 
podmioty zarządzające budżetem UE mają 
obowiązek stosowania zasad oszczędno ­
ści, wydajności i skuteczności.03 
Jednak podczas kontroli dotyczących poli ­
tyki rozwoju obszarów wiejskich w okresie 
2007–2013 Trybunał ustalił, że władze 
krajowe i regionalne nie dopilnowały 
w wystarczającym stopniu, aby koszty 
projektów, na rzecz których przyznano te 
dotacje, były racjonalne. Komisja doszła 
do podobnych wniosków na podstawie 
własnych działań kontrolnych. Kwestię 
tę przedstawiono bardziej szczegółowo 
w pkt 24–26.
04 
Oznacza to, że lepsza kontrola kosztów 
mogłaby wpływać na generowanie zna ­
czących oszczędności w ramach dotacji na 
projekty rozwoju obszarów wiejskich przy 
jednoczesnym uzyskiwaniu takich samych 
produktów i rezultatów oraz realizacji tych 
samych celów. W opinii Trybunału możliwe 
jest osiągnięcie znacznych oszczędności. 
Już kilkaset euro zaoszczędzonych na 
każdym projekcie inwestycyjnym mo ­
głoby przełożyć się na wiele milionów 
euro oszczędności. Każdorazowe zaosz ­
czędzenie 1% oznaczałoby 500 mln euro 
oszczędności w budżecie UE na przestrzeni 
okresu programowania2. Te środki finan ­
sowe mogłyby zostać wykorzystane do 
finansowania dodatkowych projektów, co 
prowadziłoby do uzyskania większej liczby 
produktów i rezultatów, a także do osią ­
gnięcia większego stopnia realizacji celów.1 Rozporządzenie Rady (WE) 
nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) (Dz.U. L 277 
z 21.10.2005, s. 1), 
rozporządzenie Komisji (WE) 
nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 
2006 r. ustanawiające 
szczegółowe zasady 
stosowania rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 
w sprawie wsparcia rozwoju 
obszarów wiejskich przez 
Europejski Fundusz Rolny na 
rzecz Rozwoju Obszarów 
Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 368 
z 23.12.2006, s. 15) oraz 
rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 
2011 r. ustanawiające 
szczegółowe zasady 
wykonania rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1698/2005 
w odniesieniu do 
wprowadzenia procedur 
kontroli oraz do zasady 
wzajemnej zgodności 
w zakresie środków wsparcia 
rozwoju obszarów wiejskich 
(Dz.U. L 25 z 28.01.2011, s. 8) 
mają zastosowanie do okresu 
programowania 2007–2013. To 
rozwiązanie znane jest jako 
zarządzanie dzielone. Komisja 
ponosi pełną 
odpowiedzialność, ale sama 
nie zatwierdza dotacji ani nie 
dokonuje płatności na rzecz 
beneficjentów, ponieważ takie 
zadania realizowane są przez 
organy państw członkowskich.
2 Środki inwestycyjne stanowią 
w przybliżeniu połowę 
zaprogramowanych 
wydatków na rozwój 
obszarów wiejskich.
09 Wstęp
05 
Podobny zestaw działań na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich ma zostać zrealizowa ­
ny w okresie programowania 2014–2020, 
przy czym zatwierdzanie nowych dotacji 
ma rozpocząć się w 2015 r. Komisja pracuje 
wspólnie z państwami członkowskimi nad 
zwiększeniem skuteczności ich systemów 
kontroli w celu zapewnienia większej 
zgodności ich działań z rozporządze ­
niami. Biorąc pod uwagę perspektywę, 
że usprawnienie zarządzania finansami 
w tym obszarze mogłoby prowadzić do 
uzyskania realnych oszczędności i lepsze ­
go wykorzystania budżetu UE, Trybunał 
zdecydował się na wniesienie swojego 
wkładu w ten proces za sprawą pogłębio ­
nej kontroli obecnych sposobów podejścia 
do kontrolowania kosztów rozwoju obsza ­
rów wiejskich3.Polityka rozwoju obszarów 
wiejskich: ponad milion dotacji 
indywidualnych wypłaconych 
rolnikom, małym 
przedsiębiorstwom, władzom 
lokalnym i innym organizacjom na 
obszarach wiejskich
06 
Polityka rozwoju obszarów wiejskich 
w latach 2007–2013 realizowana była 
w całej UE w ramach 88 krajowych 
lub regionalnych programów rozwoju 
obszarów wiejskich. Programy te skła ­
dały się z szeregu „działań” (programów 
pomocy), z których każdy ukierunkowany 
był na konkretne grupy beneficjentów 
i rodzaje projektów przy wykorzystaniu 
zestawu zasad kwalifikowalności i kry ­
teriów wyboru projektów. Do organów 
państw członkowskich należała decyza na 
temat stawek dotacji (w ramach limitów 
określonych w rozporządzeniach), które 
wahały się od poziomu poniżej 10% aż do 
100% kwalifikowalnych kosztów projektu 
zależnie od danego działania. Za pomocą 
tych działań UE chce pobudzać i wspierać 
działalność, która pomaga w osiąganiu 
celów prowadzonej polityki: zwiększenia 
konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa; 
poprawy stanu środowiska naturalnego 
i terenów wiejskich; poprawy jakości życia 
na obszarach wiejskich i dywersyfikacji 
gospodarki wiejskiej4. Przykłady zakresu 
finansowanych projektów przedstawiono 
w ramce 1.3 Misją Trybunału jest 
przyczynianie się do 
usprawniania zarządzania 
finansami UE, promowania 
rozliczalności i przejrzystości, 
a także działanie 
w charakterze niezależnego 
strażnika finansowych 
interesów obywateli Unii. Rolą 
Trybunału jako niezależnego 
audytora zewnętrznego UE 
jest sprawdzanie, czy unijne 
środki są właściwie rozliczane 
oraz czy są gromadzone 
i wydawane zgodnie ze 
stosownymi przepisami 
i rozporządzeniami, a także 
czy przynoszą odpowiednią 
wartość w stosunku do 
kosztów. Więcej informacji na 
stronie: http://www.eca.
europa.eu/pl/Pages/
MissionObjectives.aspx .
4 Więcej informacji na temat 
polityki rozwoju obszarów 
wiejskich można znaleźć na 
stronie internetowej Komisji: 
http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/
index_pl.htm .
10 Wstęp Ramka 1
Szkolenie dla rolników sfinansowane w  ramach działania  
„Szkolenie i  informowanie” (Bułgaria)
Opryskiwacz sfinansowany w  ramach działania  
„Modernizacja gospodarstw rolnych” (Niemcy)
Obora dla bydła wyposażona w automatyczny system dystrybucji ściółki sfinanso -
wana w  ramach działania „Modernizacja gospodarstw rolnych” (Luksemburg)
Silosy do suszenia i  magazynowania ziarna sfinansowane w  ramach działania 
„Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej” (Litwa)
System nawadniania kropelkowego sfinansowany w  ramach działania „Infra -
struktura związana z  rozwojem rolnictwa i  leśnictwa” (Grecja)
Sosny nadmorskie posadzone w ramach działania  
„Odtwarzanie potencjału produkcji leśnej” (Francja)
Kwiaciarnia sfinansowana w  ramach działania  
„Wsparcie na rzecz tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw” (Szwecja)
Kawiarnia w  parku przyrody sfinansowana w  ramach działania „Zachęcanie do 
prowadzenia działalności związanej z turystyką” (Zjednoczone Królestwo)Cel polityki: Poprawa jakości życia w obszarach wiejskich i dywersyfikacja gospodarki wiejskiejCel polityki: Poprawa stanu środowiska naturalnego i terenów wiejskichCel polityki: Zwiększanie konkurencyjności rolnictwa i  leśnictwaPrzykłady projektów finansowanych w ramach programów rozwoju obszarów 
wiejskich
11 Wstęp Ramka 2 Schemat 1Standardowe etapy ubiegania się o dotację i jej uzyskiwania
Wnioskodawca Organy państw członkowskichUzyskanie oferty od 
dostawców i/uni00A0oszaco-wanie kosztów projektuSprawdzenie racjonalności kosztówRealizacja projektuWery/f_ikacja wniosku o/uni00A0płatność
Płatność uzgodnionej części zatwierdzonej kwoty poniesionych kosztówOpłacenie faktur
Wniosek o/uni00A0płatnośćZatwierdzenie 
dotacjiPrzygotowanie propozycji projektui/uni00A0wniosku o/uni00A0dotację
Powszechnie stosowane metody sprawdzania, czy koszty projektu przedstawione 
we wnioskach o dotacje są racjonalne
Przykład uproszczony : rolnik potrzebuje nowego ciągnika o mocy 75 KM. Otrzymuje oferty od trzech 
dostawców: oferta A – 44 tys. euro, oferta B – 46 tys. euro, oferta C – 48 tys. euro. Rolnik wybiera ofer ­
tę B i składa wniosek o dotację na rozwój obszarów wiejskich w wysokości 50% kosztów.
Porównanie poszczególnych ofert : organy państw członkowskich przeprowadzają porównanie ofert A, B i C, a na ­
stępnie decydują, czy koszty, o pokrycie których ubiega się wnioskodawca (oferta B: 46 tys. euro), są racjonalne.
Analiza rynkowa : organy państw członkowskich kontaktują się z innymi dostawcami lub sprawdzają w internecie 
koszty podobnych ciągników o mocy 75 KM i porównują je z kosztami oferty B.
Opinia eksperta : organy państw członkowskich zwracają się do inżyniera rolnictwa, aby stwierdził, czy oferta B 
jest racjonalna. Alternatywnie mogą one także zwrócić się o opinię do komisji oceniającej.
Ceny referencyjne : wspomniane organy porównują ofertę B z bazą danych zawierającą ceny różnych marek i mo ­
deli ciągników. W przypadku gdy cena referencyjna wynosi 45 tys. euro, mogą one jednak wyrazić zgodę na dotację 
w wysokości 23 tys. euro w oparciu o ofertę B, jeżeli uznają, że koszt 46 tys. euro jest uzasadniony. Alternatywnie 
mogą one wykorzystać cenę referencyjną jako pułap i zatwierdzić dotację w wysokości 22,5 tys. euro.
Opcje kosztów uproszczonych : zamiast sprawdzać, czy oferta B jest racjonalna, organy państw członkowskich pro ­
ponują dotację w zryczałtowanej wysokości 20 tys. euro na zakup ciągnika. Dotacja ta jest wypłacana bez względu na 
rodzaj ciągnika lub rzeczywiście poniesione koszty. W innym wariancie mogą one ustalić maksymalny koszt  w wyso ­
kości 40 tys. euro na ciągnik i dokonywać zwrotu 50% rzeczywiście poniesionych kosztów do wysokości tej kwoty.07 
W przypadku większości działań objętych 
niniejszą kontrolą (zob. zakres kontroli 
w pkt 16) wnioskodawca otrzymywał 
zwrot poniesionych przez niego zatwier ­
dzonych wydatków. Standardowy proces 
otrzymywania dotacji na zasadzie zwrotu 
kosztów przedstawiono na schemacie 1.08 
Główne metody stosowane przez organy 
państw członkowskich w celu sprawdzenia 
kosztów projektów zawartych we wnio ­
skach o dotacje przedstawiono w  ramce 2.
12 Wstęp
09 
Dla głównych działań inwestycyjnych śred ­
ni całkowity koszt projektu wynosi około 
125 tys. euro. Kwota dotacji na pokrycie 
kosztów projektu zależeć będzie od stawki 
pomocy, ale odnośne działania charak ­
teryzuje duża liczbą stosunkowo niskich 
dotacji – niektóre z nich nie przekraczają 
kwoty 1 tys. euro – oraz mniejsza liczba 
dotacji o wysokiej wartości, które mogą 
przekroczyć 1 mln euro. Organy państw 
członkowskich szacują, że do końca okresu 
programowania zatwierdzonych zostanie 
około 1,4 mln dotacji indywidualnych.
Analiza ryzyka: wypłaty dotacji 
mogą być zbyt wysokie, jeżeli 
udziela się ich na pokrycie 
zbędnych kosztów lub na 
podstawie niekonkurencyjnych cen
10 
Jak opisano powyżej, zasada oszczędności 
ma zastosowanie do wszystkich dotacji 
lub płatności realizowanych z budżetu UE. 
Zgodnie z tą zasadą dotacje powinny być 
udzielane na odpowiednie działania  po naj-
korzystniejszej cenie . W kontekście projek ­
tów rozwoju obszarów wiejskich oznacza 
to, że towary, na zakup których udziela 
się dotacji, powinny charakteryzować się 
rodzajem, jakością i ilością niezbędnymi 
do uzyskania zamierzonych produktów 
i wyników. Dotacje na te towary powinny 
opierać się na najniższej dostępnej cenie 
obowiązującej dla wymaganej specyfikacji.11 
W większości przypadków dotacji udziela 
się jedynie na pokrycie pewnej części 
całkowitych kosztów projektu, a wniosko ­
dawcy muszą dopłacić resztę z własnych 
środków, co skłania ich do ograniczania 
kosztów projektu. W przypadku gdy 
stawki pomocy są niskie, ta zachęta może 
być silna, ale wraz ze wzrostem stawek 
pomocy zachęta staje się coraz słabsza.
12 
Każda dotacja zniekształca rzeczywisty 
stosunek kosztów do korzyści, co może 
zachęcać wnioskodawcę do ujęcia we 
wniosku rozwiązania o kosztach przewyż ­
szających niezbędne minimum. Możli ­
wości w tym zakresie obejmują zarówno 
przewyższanie rozsądnego zapotrzebo ­
wania (zob. glosariusz),  jak i inwestycje 
nieproporcjonalne do produktów i rezul ­
tatów, które mają w zamierzeniu zostać 
osiągnięte w ramach projektu. W związku 
z tym istnieje ryzyko, że liczba i jakość 
towarów, na które przeznaczono środki 
finansowe, może przewyższać stosowny 
poziom (ryzyko zawyżania wymagań ), 
stanowiąc zbędny koszt dla budżetu UE 
i budżetów krajowych.
13 
Dotacje osłabiają również zachętę do tego, 
aby wnioskodawca poszukiwał najlep ­
szych cen. Wnioskodawcy mogą woleć 
skorzystać z usług dostawcy oferującego 
wyższe ceny. W skrajnych przypadkach 
istnieje możliwość, że wnioskodawcy 
lub dostawcy będą manipulować całym 
procesem, a tym samym zawyżać koszty. 
Wszystkie te elementy składają się na 
powstawanie ryzyka, że dotacja będzie 
opierać się na cenach, które przewyższają 
najniższe dostępne na konkurencyjnym 
rynku ceny towarów o wymaganej specyfi ­
kacji (ryzyko niekonkurencyjnych cen ).
13 Wstęp
14 
Ważne jest, aby sposoby podejścia 
stosowane przez organy państw człon ­
kowskich w celu eliminacji tych zagrożeń 
były skuteczne, ponieważ niski stosunek 
wartości do ceny oraz nadużycia finanso ­
we nie tylko zwiększają koszty obciąża ­
jące budżet, ale także kładą się cieniem 
na wizerunku UE. Należy jednak znaleźć 
równowagę między kosztami wdrażania 
systemów kontroli a korzyściami płynący ­
mi ze zmniejszenia ryzyka. Wnioskodawcy 
ponoszą koszty związane z dostarczeniem 
informacji wymaganych do udokumen ­
towania ich wniosków o dotacje. Państwa 
członkowskie ponoszą koszty związane 
ze sprawdzaniem i oceną tych informacji. 
Koszty te powinny być proporcjonalne 
do poziomu ryzyka: w przypadku dotacji 
w wysokości 1 mln euro kilka dni pra ­
cy może być uzasadnione, jeżeli jest to 
konieczne do stwierdzenia, czy koszty 
są racjonalne. Nie zachodzi jednak taka 
konieczność w odniesieniu do dotacji na 
poziomie 1 tys. euro.
15 
Istnieje wreszcie ryzyko, że Komisja może 
nie wykryć wszelkich braków w systemach 
kontroli państw członkowskich lub może 
nie podjąć na czas działań naprawczych 
w przypadku stwierdzenia uchybień.
14
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
Zakres kontroli: działania 
z zakresu rozwoju obszarów 
wiejskich realizowane przy 
wykorzystaniu dotacji
16 
Wskazane wyżej zagrożenia dotyczą 
w szczególności działań w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich realizowanych 
z wykorzystaniem dotacji przeznaczonych 
na pokrycie kosztów poniesionych przez 
beneficjenta. Działania te, które stanowią 
ok. 50% całkowitej kwoty kosztów rozwo ­
ju obszarów wiejskich zaprogramowanej 
na okres 2007–20135, objęte są zakresem 
niniejszej kontroli (zob. schemat 2).  Główne 
odnośne działania to:
 ο modernizacja gospodarstw rolnych,
 ο zwiększanie wartości dodanej pro ­
duktów rolnych i leśnych, ο infrastruktura związana z rozwo ­
jem i dostosowaniem rolnictwa 
i leśnictwa,
 ο szkolenia i inne działania na rzecz 
poprawy konkurencyjności rolnic ­
twa i leśnictwa,
 ο działania inwestycyjne związane 
z gospodarowaniem gruntami i śro ­
dowiskiem naturalnym,
 ο działania na rzecz dywersyfikacji go ­
spodarki wiejskiej i poprawy jakości 
życia,
 ο działania na rzecz rozwoju lokal ­
nego z wykorzystaniem podejścia 
LEADER.5 Pozostałe 50% wydatków na 
rozwój obszarów wiejskich 
obejmuje głównie 
rekompensaty wypłacane 
właścicielom gruntów 
w przeliczeniu na hektar 
z tytułu działań takich jak 
ochrona i poprawa stanu 
środowiska naturalnego. 
Kwoty przypadające do 
zapłaty ujęte są w PROW 
i zatwierdzane 
z wyprzedzeniem przez 
Komisję. Specjalne 
sprawozdanie Trybunału 
nr 7/2011 dotyczyło płatności 
rolnośrodowiskowych, które 
stanowią główne działanie 
związane z gruntami ( http://
eca.europa.eu ).Schemat 2Zakres kontroli: działania objęte zakresem niniejszej kontroli
Wydatki zaprogramowane na lata 2007–2013 (w mld euro)
Szkolenia i inne działania na rzecz 
zwiększenia konkurencyjnościInfrastruktura związana
z rozwojem i dostosowaniem 
rolnictwa i leśnictwaZwiększanie wartości 
dodanej produktów 
rolnych i leśnychModernizacja gospodarstw rolnych
Działania inwestycyjne dotyczące środowiska naturalnegoi zarządzania gruntamiDziałania na rzecz dywersy/f_ikacji gospodarki wiejskiejDziałania na rzecz rozwoju lokalnego
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Źródło:  Komisja Europejska.
15 Zakres kontroli i podejście kontrolne
6 Państwa członkowskie są 
zobowiązane do 
przestrzegania art. 24 ust. 2 
lit. d) rozporządzenia Komisji 
(UE) nr 65/2011: „Kontrole 
administracyjne wniosków 
o wsparcie obejmują 
w szczególności weryfikację 
[…] racjonalności 
zaproponowanych kosztów, 
którą ocenia się za pomocą 
odpowiedniego systemu 
oceny, takiego jak koszty 
referencyjne, porównanie 
różnych ofert lub komitet 
oceniający”.Schemat 3Pytania kontrolne i struktura sprawozdaniaPodejście kontrolne: skupienie się 
na konstrukcji systemów kontroli, 
z uzyskaniem szerokiego zakresu 
geograficznego za sprawą 
kwestionariuszy i przeglądów 
dokumentacji
17 
Podczas przeprowadzonych przez Trybu ­
nał kontroli wydatków na rozwój obszarów 
wiejskich wielokrotnie stwierdzono, że 
organy państw członkowskich nie dopil ­
nowywały w wystarczającym stopniu, aby 
zatwierdzane koszty projektów były racjo ­
nalne6 (zob. pkt 24–25). Jasne jest zatem, 
że istnieje potrzeba usprawnienia zarzą ­
dzania finansami w tym obszarze. Ten stan 
rzeczy zmusił Trybunał do zadania pytania, 
czy sposoby podejścia stosowane przez 
Komisję i państwa członkowskie stanowiły najbardziej skuteczne rozwiązania w od ­
niesieniu do głównych zagrożeń. Podczas 
kontroli szczególny nacisk położono na 
zidentyfikowanie dobrych sposobów 
podejścia, które mogą zostać zastosowane 
przez pozostałe państwa członkowskie, co 
przyczyni się do podniesienia ogólnego 
poziomu skuteczności działań. W celu 
zbadania zakresu kontroli w tej dziedzinie 
Trybunał sformułował pytania kontrolne 
przedstawione na schemacie 3 .
Część I
Część II
Część III
Część IV
Część VCzy Komisja dopilnowała, aby w państwach 
członkowskich funkcjonowały skuteczne systemy 
kontrolowania kosztów dotacji na rozwój obszarów 
wiejskich zgodnie z zasadą oszczędności?
… zmniejszania 
ryzyka zawyżania 
specyﬁkacji?
… zapewniania 
racjonalności cen 
zatwierdzanych 
elementów?
… racjonalności 
faktycznie zwracanych 
kosztów?
… powiązania poziomu 
weryﬁkacji z poziomem 
ryzyka?Czy Komisja i organy 
państw członkowskich 
stosowały najbardziej 
skuteczne sposoby 
podejścia na rzecz 
utrzymywania pod 
kontrolą kosztów dotacji 
na rozwój obszarów 
wiejskich?
Czy państwa 
członkowskie 
stosowały najbardziej 
efektywne sposoby 
podejścia do…
16 Zakres kontroli i podejście kontrolne
7 Tam gdzie poprzednio 
stwierdzono uchybienia, 
Trybunał badał, czy odnośne 
organy państw członkowskich 
odpowiednio zmieniły swoje 
podejście.18 
Struktura niniejszego sprawozdania 
odpowiada szczegółowym pytaniom 
kontrolnym: część I dotyczy nadzorczej roli 
Komisji. W częściach II–V Trybunał bada 
poszczególne sposoby podejścia stoso ­
wane przez organy państw członkow ­
skich w celu ograniczenia największych 
zagrożeń.
19 
Grupa dyskusyjna składająca się z przed ­
stawicieli Komisji i organów państw 
członkowskich wspierała zespół Trybunału 
w identyfikowaniu elementów mających 
kluczowe znaczenie dla opracowania 
koncepcji skutecznych systemów kontroli. 
Na tej podstawie Trybunał przygotował 
listę kontrolną mającą służyć ocenie kon ­
cepcji systemów kontroli w odniesieniu 
do zagrożeń (zob. załącznik I).  Zbieranie 
dowodów przez Trybunał składało się 
z analizy działań następczych podję ­
tych na podstawie ustaleń poprzednich 
kontroli7; kwestionariusza skierowanego 
do podmiotów zarządzających wszyst ­
kimi 88 unijnymi PROW oraz przeglądu 
dokumentacji dotyczącej kluczowych 
procedur stosowanych w 15 PROW o naj ­
wyższej planowanej wartości wydatków 
na działania wchodzące w zakres niniejszej 
kontroli (zob. załącznik II).  Te 15 progra ­
mów stanowi 64% całkowitej planowanej 
wartości wydatków na wspomniane dzia ­
łania w całej UE. Krótkie wizyty kontrolne 
odbyły się w czterech państwach człon ­
kowskich w celu uzupełnienia przeglądów 
dokumentacji. Przeprowadzono rozmowy 
z urzędnikami Komisji i przeanalizowano 
stosowną dokumentację. W ramach kon ­
troli zbadano wdrożone systemy w okresie 
od końca 2013 r. do połowy 2014 r.Ograniczenia zakresu kontroli 
i podejścia kontrolne go
20 
W ramach kontroli Trybunał rozpoznał 
i ocenił opracowanie koncepcji systemów 
kontroli  wprowadzonych przez instytu ­
cje zarządzające w celu zapewnienia, by 
koszty rozwoju obszarów wiejskich były 
racjonalne. Nawet najlepiej opracowane 
systemy mogą nie być skuteczne, jeśli nie 
są należycie wdrożone. Celem kontroli nie 
było jednak sprawdzenie, w jakim stopniu 
systemy kontroli były należycie stosowane 
w praktyce. Takie podejście stanowiłoby 
powielenie pracy wykonywanej co roku 
w ramach przygotowywania sprawozdań 
rocznych Trybunału (zob. pkt 24–25).
17
 Uwagi
8 Wymóg ten określony jest 
w art. 9 ust. 2 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 
21 czerwca 2005 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej (Dz.U. L 209 
z 11.08.2005, s. 1).
9 Przepisy w dziedzinie 
zamówień publicznych mają 
w zamierzeniu zapewnić, że 
organy publiczne uzyskają 
najlepszą cenę za kupowane 
przez nie produkty i usługi, 
oraz mają one promować 
uczciwą konkurencję 
i przejrzystość. 
Nieprzestrzeganie tych 
przepisów skutkuje spadkiem 
prawdopodobieństwa, że 
uzyskane ceny są najlepszymi 
dostępnymi na rynku cenami.Część I – Wytyczne, nadzór 
i działania naprawcze: 
odpowiedzialność Komisji 
Europejskiej za dopilno -
wanie, aby unijne środki 
finansowe na rozwój 
obszarów wiejskich były 
właściwie wydatkowane
21 
Wprawdzie programy wydatków na rozwój 
obszarów wiejskich zarządzane są przez 
88 organów państw członkowskich, ale to 
Komisja ponosi ostateczną odpowiedzial ­
ność za wykonanie budżetu UE. Konkret ­
nie rzecz ujmując, Komisja ma obowiązek8 
sprawdzać, czy w państwach członkow ­
skich istnieją i prawidłowo funkcjonują 
systemy zarządzania i kontroli, oraz czy 
państwa członkowskie przestrzegają 
zasad należytego zarządzania finansami: 
oszczędności, wydajności i skuteczności.
22 
Obowiązujące przepisy przewidują szereg 
działań, które stosować może Komisja 
do wykonywania swoich funkcji nadzor ­
czych: państwa członkowskie powinny 
informować Komisję o podejmowanych 
przez nie działaniach w zakresie zarzą ­
dzania i kontroli; agencje płatnicze muszą 
być akredytowane, a krajowe „jednostki 
certyfikujące” przedstawiają co roku 
sprawozdanie dotyczące kwestii takich 
jak funkcjonowanie systemów kontroli. 
Komisja organizuje okresowe spotkania 
z przedstawicielami państw członkow ­
skich oraz utrzymuje kontakty i spotyka 
się co roku na oficjalnych zebraniach 
z instytucją zarządzającą każdym PROW. 
Komisja przyjmuje prawodawstwo zawie ­
rające szczegółowe przepisy dotyczące 
realizacji prowadzonej polityki oraz wy ­
daje wytyczne. Posiada ona również swój 
własny dział kontroli, którego zadaniem 
jest sprawdzanie funkcjonowania syste ­
mów państw członkowskich. Wreszcie 
jeśli Komisja stwierdzi, że organy państw 
członkowskich nie przestrzegają przepi ­
sów zawartych w rozporządzeniach, może 
ona wystąpić o zwrot nieprawidłowo 
wydanych środków finansowych.23 
Trybunał dokonał oceny, czy Komisja sto ­
sowała powyższe środki w celu dopilno ­
wania, aby wprowadzone przez państwa 
członkowskie systemy kontroli kosztów 
dotacji na rozwój obszarów wiejskich były 
skuteczne.
W przypadku gdy kontrole 
wykazywały uchybienia 
w procesie sprawdzania kosz -
tów projektów, Komisja pro -
ponowała dokonanie korekt 
finansowych i zachęcała pań -
stwa członkowskie do opra -
cowania planów działania
24 
Trybunał każdego roku bada dużą, losowo 
dobraną próbę płatności i sprawdza sku ­
teczność wybranych systemów kontroli. 
W każdym sprawozdaniu rocznym, po ­
cząwszy od sprawozdania za rok 2011, Try ­
bunał stwierdzał, że większość systemów 
odpowiedzialnych za kontrolę racjonalno ­
ści kosztów w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich nie była wystarczająco skuteczna 
(zob. schemat 4).  W 2013 r. w przypadku 
wszystkich czterech skontrolowanych 
systemów stwierdzono brak skuteczności 
w tym względzie.
25 
Podczas kontroli przeprowadzonych na 
potrzeby sprawozdań rocznych za lata 2011, 
2012 i 2013 Trybunał ustalił, że w odnie ­
sieniu do działań objętych zakresem tej 
kontroli około jedna trzecia projektów 
rozwoju obszarów wiejskich nie była w wy ­
starczającym stopniu weryfikowana pod 
kątem racjonalności kosztów. W przypadku 
gdy beneficjentami były organy publicz ­
ne, niemal połowa płatności dokonywana 
była niezgodnie z przepisami w dziedzinie 
zamówień publicznych9.
18 Uwagi
Skuteczność systemów oceny racjonalności kosztów wprowa -
dzonych na poziomie państw członkowskich lub regionów
W skontrolowanym systemie oceny racjonalności kosztów nie
stwierdzono większych uchybieńSystem oceny racjonalności kosztów oceniony jako „nieskuteczny” 
 
System oceny racjonalności kosztów nie został skontrolowany
GalicjaLombardia
SycyliaBrandenburgia 
i BerlinSchemat 4
Źródło:  Sprawozdania roczne Trybunału za lata 2011, 2012 i 2013.
26 
Komisja posiada również swój własny 
program postępowań kontrolnych, w ra ­
mach których wskazane zostały podobne 
ustalenia do tych, które stwierdził Try ­
bunał w toku kontroli wykonania zadań 
dotyczącej konkretnych działań w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich10. Wprawdzie 
kontrole Komisji i Trybunału nie mają na 
celu ilościowego ujęcia oszczędności, 
które można by uzyskać za sprawą lepszej 
kontroli kosztów, ale wady w systemach 
oraz duża liczba błędów wskazują wyraź ­
nie, że potencjalne oszczędności mogłyby 
być znaczne.27 
W odpowiedzi na wyżej wspomniane 
ustalenia pokontrolne Komisja wszczęła 
procedury „korekt finansowych”, w ramach 
których zmniejsza się unijne finansowa ­
nie dla danego państwa członkowskiego 
w celu zrekompensowania stwierdzo ­
nych niedociągnięć. Procedury wszczęte 
względem ośmiu państw członkowskich 
wynikają przynajmniej częściowo z uchy ­
bień w zakresie kontrolowania kosztów 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich lub 
niezgodności z przepisami w dziedzinie 
zamówień publicznych.10 Sprawozdania specjalne 
nr 5/2010 „Wdrożenie 
podejścia LEADER w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich”; 
nr 8/2012 „Ukierunkowanie 
pomocy na modernizację 
gospodarstw rolnych”; 
nr 1/2013 „Czy wsparcie UE dla 
przemysłu przetwórstwa 
spożywczego w sposób 
skuteczny i wydajny 
zwiększało wartość dodaną 
produktów rolnych?”; 
nr 6/2013 „Czy państwa 
członkowskie oraz Komisja 
zapewniły optymalne 
wykorzystanie środków przy 
realizacji działań w zakresie 
różnicowania gospodarki 
wiejskiej?”; nr 8/2013 
19 Uwagi
„Wsparcie na rzecz 
podwyższania wartości 
gospodarczej lasów udzielane 
z europejskiego Funduszu 
rolnego na rzecz rozwoju 
obszarów wiejskich” ( http://
eca.europa.eu ).
11 Dokument roboczy służb 
Komisji w sprawie oceny 
pierwotnych przyczyn błędów 
oraz działań korygujących 
i zapobiegawczych w polityce 
rozwoju obszarów wiejskich 
(SWD(2013) 244 final).28 
Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem 
rocznym Trybunału za rok 2011 Komisja 
zwróciła się do państw członkowskich 
o opracowanie planów działania mają ­
cych służyć wskazaniu przyczyn błędów 
i ustaleniu działań naprawczych. W 2012 r. 
14 państw członkowskich opracowało 
takie plany, a wszystkie pozostałe państwa 
członkowskie zrobiły to w 2013 r.
29 
Równolegle na wniosek Parlamentu Euro ­
pejskiego Komisja przeanalizowała główne 
powody wysokiego poziomu błędów 
i przedstawiła wyniki w czerwcu 2013 r.11. 
Dwa z głównych stwierdzonych powo ­
dów stanowiły niewystarczające kontrole 
racjonalności kosztów oraz nieprzestrze ­
ganie przepisów w dziedzinie zamówień 
publicznych.Kosztami można byłoby 
zarządzać lepiej, gdyby 
Komisja wydała wytyczne 
i wykryła uchybienia na dużo 
wcześniejszym etapie okresu 
programowania
30 
Na początku okresu programowania 
2007–2013 Komisja nie wydała żadnych 
wytycznych odnośnie do koncepcji 
systemów kontroli mających na celu 
weryfikację kosztów lub na temat zagro ­
żeń, którym te systemy miały zaradzić. 
Podmioty zarządzające 88 PROW miały 
opracować własne sposoby podejścia 
bez informacji ze strony Komisji na temat 
oczekiwanych standardów. Komisja nie 
sprawdziła w wystarczającym stopniu, czy 
w państwach członkowskich funkcjonują 
niezawodne systemy kontroli wniosków 
o dotacje, zanim zatwierdziły one duże 
kwoty wydatków w ramach działań inwe ­
stycyjnych. W ramach procesów akredyta ­
cyjnych i poprzez sprawozdania jednostek 
certyfikujących nie zaalarmowano Komisji 
na czas o zagrożeniach dla oszczędnego 
gospodarowania budżetem UE.
20 Uwagi
31 
Pierwsze państwa członkowskie opra ­
cowały plany działań pod koniec 2012 r., 
kiedy pozostał już tylko jeden rok z sied ­
mioletniego okresu programowania. 
W związku z tym plany działań pojawiły się 
zbyt późno, aby mogły wywrzeć jakikol ­
wiek wpływ na większą część wydatków. 
Na przykład polskie organy zatwierdziły 
już w tym czasie dotacje stanowiące 90% 
budżetu przeznaczonego na modernizację 
gospodarstw – najważniejsze z finansowe ­
go punktu widzenia działanie na rzecz roz ­
woju obszarów wiejskich – a w przypadku 
szeregu działań w pozostałych państwach 
członkowskich zamknięte zostały procedu ­
ry przyjmowania nowych wniosków.
Wprawdzie ostatnie inicja -
tywy Komisji przyniosły 
pewne rezultaty, ale plany 
działania nie eliminują 
w wystarczającym stopniu 
zagrożeń związanych z racjo -
nalnością kosztów
32 
Kontrole i presja ze strony Komisji przy ­
niosły już pewne pozytywne rezultaty: 
kilka państw członkowskich powiadomiło 
Trybunał, że wprowadziły one nowe pro ­
cedury w latach 2013 i 2014 w odniesieniu 
do kontrolowania kosztów projektów 
rozwoju obszarów wiejskich. Jednak plany 
działań państw członkowskich nie obej ­
mowały wszystkich regionalnych PROW 
lub wszystkich właściwych działań i nie za ­
wsze proponowano w nich zmiany nawet 
w tych przypadkach, w których podczas 
kontroli stwierdzone zostały konkretne 
uchybienia12. Ponadto w części planów 
odłożono wszelkie działania na kolejny 
okres programowania.33 
Od początku 2013 r. Komisja dwa razy 
w roku organizuje seminaria w celu 
przedyskutowania niektórych z kluczo ­
wych zagadnień i zwraca się do organów 
państw członkowskich o dalsze opraco ­
wywanie ich planów działania. W lutym 
2014 r. Komisja wydała wytyczne doty ­
czące unikania nadużyć finansowych, 
a we wrześniu 2014 r. wytyczne dotyczące 
stosowania opcji kosztów uproszczonych. 
Wytyczne te mają obowiązywać w okresie 
programowania 2014–2020, w którym 
Komisja zachęca państwa członkowskie do 
większego wykorzystania metody kosztów 
uproszczonych, co ma – jak się oczekuje – 
obniżyć poziom błędów13.
34 
Jednak w odniesieniu do działań obję ­
tych zakresem niniejszej kontroli jedynie 
około 5% wydatków opiera się obecnie na 
opcjach kosztów uproszczonych. Komi ­
sja nie wydała wytycznych dotyczących 
sposobów podejść mających zastosowanie 
w stosunku do pozostałych 95% wydat ­
ków, mimo iż stwierdzono występowanie 
w nich uchybień. Ten stan rzeczy stwarza 
ryzyko, że – za wyjątkiem stosowania opcji 
kosztów uproszczonych – nie wszystkim 
88 instytucjom zarządzającym uda się 
zidentyfikować i wdrożyć skuteczne po ­
dejścia w zakresie kontrolowania kosztów 
dotacji na rozwój obszarów wiejskich.12 Przykłady zostały 
przedstawione 
w sprawozdaniu rocznym 
Trybunału za rok 2013.
13 Przedstawiciele państw 
członkowskich zasygnalizowali 
jednak swoje obawy, że 
różnorodność działań 
w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich utrudnia stosowanie 
opcji kosztów uproszczonych; 
że koszty administracyjne 
związane z określaniem 
kosztów standardowych 
mogą być wysokie; że do 
podjęcia analiz może być 
potrzebny dość długi okres 
przygotowawczy; oraz że 
państwa członkowskie 
narażone byłyby na ryzyko 
systematycznych błędów 
i dużych korekt finansowych, 
jeżeli audytorzy stwierdziliby, 
że koszty standardowe zostały 
ustalone na zbyt wysokim 
poziomie.
21 Uwagi
14 Dobry przykład takiego 
badania stwierdzono 
w Zjednoczonym Królestwie, 
gdzie przeprowadzono 
celową kontrolę, w ramach 
której stwierdzono, że 
proponowany plan budynku 
lub specyfikacja wyposażenia 
są uzasadnione jako 
rozwiązania najbardziej 
odpowiednie do realizacji 
projektu.35 
Komisja i państwa członkowskie skupiły 
się na planach działania dotyczących 
zwiększenia zgodności z rozporządzenia ­
mi wykonawczymi, a tym samym obni ­
żenia odsetka błędów. Stanowi to istotną 
kwestię i Trybunał przez wiele lat apelował 
o podjęcie takiego działania. Jednak zgod ­
ność z rozporządzeniami nie jest celem 
samym w sobie – należy również zwrócić 
uwagę na wynikającą z należytego zarzą ­
dzania finansami zasadę oszczędności, 
której realizacji mają służyć odpowiednie 
przepisy (zob. pkt 2 i 10). W tym względzie 
nawet najlepsze plany skontrolowane 
przez Trybunał nie zapewniają komplekso ­
wego podejścia do głównych zagrożeń dla 
gospodarności – dotacji opartych na zbyt 
wygórowanych wymogach i niekonkuren ­
cyjnych cenach; zmianach dokonywanych 
już po zatwierdzeniu dotacji; oraz kon ­
trolach nieodzwierciedlających poziomu 
ryzyka. Trybunał bada wspomniane plany 
i możliwe sposoby podejścia w częściach 
II–V niniejszego sprawozdania.Część II  – Ochrona przed 
zawyżaniem wymagań: 
sposoby podejścia mające 
zapewnić, że elementy, 
na których zakup została 
zatwierdzona dotacja, 
są racjonale
36 
Od zarządzających unijnymi programami 
wydatków oczekuje się stosowania zasady 
oszczędności opisanej we wstępie do 
niniejszego sprawozdania. Zgodnie z tą 
zasadą dotacje na projekty nie tylko po ­
winny być oparte na racjonalnych cenach, 
ale również specyfikacja projektu – do ­
tycząca finansowanych elementów – po ­
winna być racjonalna. Dotacje zmieniają 
stosunek kosztów do korzyści, co prowadzi 
do niebezpieczeństwa, że wnioskodawcy 
mogą sztucznie zawyżać koszty projektu, 
począwszy od przewyższania rozsądnego 
zapotrzebowania (zob. glosariusz)  aż po 
inwestycje, które są nieproporcjonalne do 
oczekiwanych wyników. Trybunał dokonał 
oceny sposobów podejścia stosowanych 
przez organy państw członkowskich służą ­
cych eliminacji ryzyka zbyt wygórowanej 
specyfikacji.
37 
Wprawdzie wszystkie organy państw 
członkowskich przeprowadziły kontrole 
cen (zob. część III), ale tylko nieliczne z nich 
przeprowadziły celowe i udokumentowa ­
ne badanie racjonalności specyfikacji pro ­
jektów14. Niektóre organy przeprowadziły 
pośrednie, dorozumiane lub nieudoku ­
mentowane kontrole, co zostało przed ­
stawione w pkt 46, 48 i 53. Wiele organów 
państw członkowskich zmniejszyło jednak 
zagrożenia związane z zawyżoną specyfi ­
kacją w odniesieniu do niektórych typów 
projektów poprzez ograniczenie maksy ­
malnej kwoty kosztów kwalifikowalnych 
lub poprzez zastosowanie opcji kosztów 
uproszczonych, co zostało przedstawione 
poniżej.
22 Uwagi
Ograniczenie wielkości dota -
cji do wysokości kosztów 
specyfikacji standardowej 
jest rozwiązaniem prostym 
i skutecznym w przypadku, 
gdy istnieje wiele podobnych 
projektów lub powszech -
nie spotykanych rodzajów 
wydatków
38 
Ryzyko zawyżania wymagań pojawia się 
w przypadku, gdy dotacja opiera się na 
kosztach elementów wskazanych przez 
wnioskodawcę. Trybunał zauważył, że 
organy państw członkowskich mogą 
w dużej mierze uniknąć tego niebezpie ­
czeństwa poprzez ograniczenie kwoty 
kosztów kwalifikowalnych do wysokości 
kosztów specyfikacji standardowej. Podej ­
ście to polega na tym, że organy państw 
członkowskich szacują koszty niezbędne 
w przypadku typowego projektu lub 
kategorii wydatków, a następnie ogra ­
niczają wysokość wszystkich dotacji do 
tych typowych kosztów. Przykład został 
przedstawiony w  ramce 3 .
39 
Zaletami tego podejścia jest łatwość jego 
wdrożenia i przewidywalny wynik: daje 
ono pewność. Umożliwia ono organom 
państw członkowskich rezygnację z uciąż ­
liwych wymogów i kontroli w zakresie 
racjonalności specyfikacji zawartych 
w poszczególnych wnioskach o dotacje 
na projekt. Podejście to nie chroni przed 
wybieraniem przez wnioskodawców roz ­
wiązań bardziej kosztowych, ale płatność 
dotacji zostanie oparta na koszcie standar ­
dowym, a tym samym obciążenie budżetu 
UE będzie racjonalne.
40 
Projekty rozwoju obszarów wiejskich wy ­
magają jednak zróżnicowanych i czasami 
innowacyjnych rozwiązań wykorzystują ­
cych szeroki zakres różnych rodzajów wy ­
datków. Określenie specyfikacji standardo ­
wej dla wszystkich możliwych sytuacji jest praktycznie niewykonalne. Podejście to 
najlepiej sprawdza się tam, gdzie istnieje 
duża liczba stosunkowo prostych projek ­
tów z podobnymi rodzajami wydatków.
41 
Wiele organów państw członkowskich 
zastosowało w pewnej mierze to podej ­
ście poprzez wykorzystanie opcji kosztów 
uproszczonych lub kosztów maksy ­
malnych. Podejścia te przedstawiono 
w ramce 2.  Koszty uproszczone zostały 
zastosowane w 54 z 88 PROW, głównie 
w przypadku inwestycji dotyczących 
działań w dziedzinie gospodarowania 
gruntami mających poprawić stan śro ­
dowiska naturalnego lub w odniesieniu 
do sadzenia lasów i zarządzania nimi. 
Typowym przykładem jest standardowa 
płatność w przeliczeniu na metr żywopło ­
tu obliczana na podstawie standardowej 
specyfikacji (tzn. trzy krzewy głogu na 
metr bieżący). Niektóre organy państw 
członkowskich w podobny sposób ustaliły 
również koszty maksymalne dotyczą ­
ce produktów uzyskiwanych w ramach 
realizacji projektów. Koszty te różnią się od 
kosztów standardowych tym, że wnio ­
skodawca otrzymuje zwrot rzeczywiście 
poniesionych kosztów. Przykłady rodza ­
jów wydatków, w odniesieniu do których 
organy państw członkowskich ograniczyły 
wysokość dotacji do standardowych lub 
maksymalnych kosztów, przedstawiono 
w ramce 4 .
42 
Choć ponad połowa organów państw 
członkowskich stosuje koszty uproszczone 
(a pozostałe stosują w podobny sposób 
maksymalne koszty jednostkowe), Trybu ­
nał ustalił, że dotyczy to tylko konkretnych 
rodzajów wydatków w ramach ograniczo ­
nej liczby działań (zob. załącznik III)  i wy ­
nosi zaledwie około 5% budżetu. Wciąż 
istnieje zatem możliwość zastosowania 
tych metod na szerszą skalę w odniesieniu 
do innych działań i w ramach pozostałych 
PROW.
23 Uwagi
Przykład ograniczania kosztów kwalifikowalnych w sposób zmniejszający ryzyko 
zawyżania wymagań: opryskiwacze polowe we Francji
We Francji rolnicy ubiegający się o dotacje na pokrycie kosztów zakupu opryskiwaczy polowych często ujmowali 
w specyfikacji nieobowiązkowe wyposażenie dodatkowe, którego koszt mógł stanowić nawet 85% całkowitej kwo ­
ty kosztów. Francuskie władze, uznawszy takie działanie za nieuzasadnione, w 2012 r. wprowadziły wynoszący 3 tys. 
euro limit dotyczący kosztów związanych z tego rodzaju dodatkowym wyposażeniem, który stosowany jest przy 
wypłacaniu dotacji.
Rodzaje wydatków, w odniesieniu do których organy państw członkowskich ogra -
niczyły wysokość dotacji do standardowych lub maksymalnych kosztów w sposób 
zmniejszający ryzyko zawyżania wymagań
Standardowe koszty jednostkowe
– w przeliczeniu na metr bieżący żywopłotu (np. we Francji w ramach działania „Zachowanie i poprawa stanu 
dziedzictwa wsi”)
– w przeliczeniu na hektar melioracji gruntów (np. na Węgrzech w ramach działania „Pierwsze zalesienie gruntów 
rolnych”)
Maksymalne koszty w przeliczeniu na jednostkę produktu lub rezultat
– w przeliczeniu na metr kwadratowy zbudowanego lub wyremontowanego budynku (np. budynki w Bułgarii 
finansowane w ramach działania „Odnowa i rozwój wsi”)
– w przeliczeniu na miejsce dla zwierząt (np. obory dla bydła we Francji finansowane w ramach działania „Modernizacja 
gospodarstw rolnych”)
Maksymalne koszty w przeliczeniu na kategorię wydatków
– maksymalna kwota przypadająca na dany rodzaj sprzętu rolniczego (np. we Francji w odniesieniu do opryskiwaczy 
polowych finansowanych w ramach działania „Modernizacja gospodarstw rolnych”)
– maksymalna kwota przypadająca na badania techniczne lub analizy wykonalności (np. w Republice Czeskiej 
w odniesieniu do przygotowywania planów dla projektów dotyczących biogazu finansowanych w ramach działania 
„Modernizacja gospodarstw rolnych”)
– maksymalny odsetek w odniesieniu do opłat (np. w Hiszpanii (Andaluzja) w przypadku opłat dla architektów 
finansowanych w ramach działania „Zwiększenie wartości dodanej produktów rolnych i leśnych”)Ramka 3 Ramka 4
24 Uwagi
W przypadku pozostałych 
działań – jeśli jest to uzasad -
nione poziomem ryzyka  – 
proponowane koszty 
powinny być poddawane oce -
nie w celu dopilnowania, aby 
specyfikacje były racjonalne
43 
W przypadku gdy wysokość kosztów nie 
jest ograniczona do kosztów specyfikacji 
standardowej, należy zwrócić uwagę na ry ­
zyko zawyżania wymagań. Organy państw 
członkowskich stosowały w tym względzie 
trzy główne sposoby podejścia:
 ο standardowe kontrole służące po ­
równaniu proponowanych kosztów 
z poziomami referencyjnymi,
 ο indywidualna ocena specyfikacji 
projektowych,
 ο opinie ekspertów.
Dzięki standardowym 
obliczeniom i porównaniu 
z poziomami referencyjnymi 
można szybko wychwycić 
wnioski, które mogą zawierać 
zawyżone wymagania
44 
Wszyscy wnioskodawcy – z wyjątkiem tych 
odpowiedzialnych za mniejsze projek ­
ty – muszą przedstawić dane materialne 
i finansowe dotyczące prowadzonej przez 
nich działalności oraz planów związanych 
z projektami, a dane te są wykorzystywane 
przez organy państw członkowskich do 
sprawdzania kwalifikowalności i wyboru 
najlepszych projektów. Zakres tych infor ­
macji waha się od zaledwie kilku danych 
liczbowych do pełnych biznesplanów. 
Organy państw członkowskich mogą 
również wykorzystywać te informacje do 
sprawdzania, czy koszty proponowanych 
projektów są racjonalne w stosunku do 
oczekiwanych produktów lub rezultatów: 
chodzi o wkład, jaki dany projekt ma 
szansę wnieść na rzecz realizacji celów PROW. Są to na przykład proste obliczenia 
wysokości zwrotu z inwestycji lub oblicze ­
nia porównujące wydajność sprzętu rolni ­
czego w stosunku do wielkości i rodzaju 
gospodarstwa rolnego.
45 
Organy państw członkowskich mogą 
ustalić standardowe obliczenia i arkusze 
kalkulacyjne, które umożliwią ich pracow ­
nikom szybkie obliczenie wskaźników 
finansowych lub innych wskaźników, 
a następnie porównanie ich z poziomami 
referencyjnymi lub poziomami ostrze ­
gawczymi. Takie działanie można prze ­
prowadzić przy niewielkich dodatkowych 
nakładach czasowych lub kosztowych przy 
wykorzystaniu gotowych szablonów for ­
mularzy wnioskowych w celu zapewnienia 
spójności informacji. Wnioski mieszczące 
się w normalnych zakresach referencyj ­
nych mogą być objęte ograniczonym po ­
ziomem kontroli, a wnioski wykraczające 
poza zakres mogą zostać skontrolowane 
bardziej kompleksowo w celu zapewnienia 
racjonalności kosztów.
46 
Te poziomy referencyjne mogą również 
być wykorzystywane jako kryteria opła ­
calności lub stosunku wartości do ceny 
podczas wyboru projektów. Na przykład 
w Zjednoczonym Królestwie (Anglia) 
organy określiły cel, zgodnie z którym 
projekty wykorzystujące wsparcie dla 
małych przedsiębiorstw rolnych powinny 
generować średnio jedno nowe miejsce 
pracy na każde 30 tys. GBP dotacji. Jeśli 
organy uznały, że proponowane koszty 
projektu nie były racjonalne (tzn. zbyt wy ­
sokie) w stosunku do wspomnianego celu, 
dotacja nie była zatwierdzana. W odniesie ­
niu do głównych działań inwestycyjnych 
jedynie w ramach 4 z 15 skontrolowanych 
PROW przeprowadzono ocenę racjonalno ­
ści kosztów w stosunku do oczekiwanych 
produktów i rezultatów (zob. załącznik IV  
i schemat 5) .
25 Uwagi
Organy państw członkowskich przeprowadzające ocenę kosztów w stosunku 
do oczekiwanych produktów i rezultatów1Schemat 5
1 Z wyłączeniem działania w zakresie szkolenia i informowania
Źródło:  Ustalenia Trybunału na podstawie przeprowadzonych kontroli.Organy państw członkowskich nieobjętych kontrolą
KampaniaAnglia
Inwestycje na rzecz irygacji
Opłacalność projektów oceniana jest z wykorzystani-em np. stosunku kosztu projektu do  liczby nawodnionych hektarów.Energia odnawialna
W przypadku budowy wytwórni 
biogazu organy porównują 
stosunek kwoty wydatkówi całkowitej mocy zainstalowanej wytwórni do wartości odniesienia.
Inwestycje na rzecz irygacjiW ramach oceny analizuje się kryterium „wydajności projektu”, polegające na 
porównaniu kosztów projektu 
w przeliczeniu na nawodniony 
hektar gruntów ze średnim 
zaprogramowanym kosztem.Organy państw członkowskich przeprowadzające ocenę kosztów 
w stosunku do oczekiwanych produktów i rezultatów
Organy państw członkowskich nieprzeprowadzające oceny kosztów 
w stosunku do oczekiwanych produktów i rezultatów
Dywersyﬁkacja gospodarki 
wiejskiejObliczenia i porównania przeprow -
adzane są na podstawie wartości 
odniesienia dotyczących kosztów
w przeliczeniu na stworzone miejsca 
pracy, dodatkowe miejsca noclegowe 
dla turystów, osoby kończące kurs 
szkoleniowy, utworzone przedsiębi -
orstwa i metr kwadratowy przestrzeni 
ﬁrmowej, okres zwrotu z inwestycji.
26 Uwagi
Ocena specyfikacji 
poszczególnych projektów 
może być zadaniem 
trudnym dla pracowników 
administracyjnych bez 
przygotowania technicznego, 
ale zdroworozsądkowe 
kontrole i jednoznaczne zasady 
mogą pomóc w zapobieganiu 
i wykrywaniu zawyżonych 
wymagań
47 
W przypadku zróżnicowanych programów, 
takich jak programy rozwoju obszarów 
wiejskich, nie wszystkie projekty posiadają 
standardowy zestaw produktów i rezul ­
tatów, który umożliwia łatwe przepro ­
wadzenie oceny kosztów za pomocą 
obliczenia wskaźników lub porównania 
z poziomami referencyjnymi. Ponadto 
w przypadku gdy specyfikacje wykraczają 
poza standardowy zakres, organy państw 
członkowskich muszą dokonać analizy, 
czy specyfikacje przewyższające normy są 
uzasadnione konkretnymi okolicznościami 
danego projektu lub czy zapewniają one 
lepszy stosunek wartości do ceny. Takie 
oceny specyfikacji pojedynczego projektu 
(w tym warunków postępowania przetar ­
gowego i kryteriów udzielania zamówień) 
mogą stanowić pewną trudność, jeżeli 
nie dysponuje się specjalistyczną wiedzą 
techniczną, oraz mogą być czasochłonne, 
ale warto je przeprowadzać w odniesieniu 
do większych kwot.48 
Mniej więcej dwie trzecie organów państw 
członkowskich poinformowało Trybunał, 
że ich pracownicy analizują specyfikacje 
projektowe w oparciu o zasady zdroworoz ­
sądkowe, wykorzystując często doświad ­
czenie zdobyte podczas rozpatrywania 
dużej liczby projektów. Trybunał zauważył 
jednak, że wartość takich kontroli spada, 
jeśli nie dokumentuje się zakresu przepro ­
wadzonej kontroli oraz rodzaju wykorzys­
tanej w danym przypadku normy.
49 
Jednoznaczne zasady pomagają pracow ­
nikom bez przygotowania technicznego 
podejmować spójne i słuszne decyzje 
podczas przeprowadzania oceny wnios­
ków projektowych. Szczególna – choć 
powszechnie spotykana – sytuacja ma 
miejsce w przypadku, gdy wnioskodawca 
przedstawia w ramach projektu oferty kil ­
ku dostawców różniące się specyfikacjami: 
różni producenci sprzętu, różne metody 
budowlane lub materiały, różne harmono ­
gramy lub różne usługi gwarancyjne itp. 
Wnioskodawcy zwykle wybierają ofertę, 
która stanowi najlepsze rozwiązanie dla 
ich działalności pod kątem jakości i kosz ­
tów (choć na ten wybór wpływa wysokość 
dotacji). W przypadku gdy wnioskodawcy 
nie wybierają najatrakcyjniejszej koszto ­
wo oferty, organy państw członkowskich 
muszą dokonać oceny, czy wyższa jakość 
lub dodatkowe elementy kosztowniejszej 
oferty przedstawiają również najlepszy 
stosunek wartości do ceny w odnie ­
sieniu do celów polityki lub czy jest to 
przypadek przewyższania rozsądnego 
zapotrzebowania.
27 Uwagi
50 
W tym celu urzędnicy dokonujący oceny 
kosztów zawartych we wnioskach projek ­
towych potrzebują jasnych kryteriów, któ ­
re będą mogli w spójny sposób stosować 
do analizy wszystkich przypadków. W tym 
obszarze Trybunał stwierdził ogólną nie ­
wydolność, ponieważ zamiast kryteriów 
organy państw członkowskich sporządziły 
jedynie wykazy przykładów zawierają ­
cych rodzaje uzasadnień, które mogą  
być akceptowalne. Przykładem może być 
sytuacja odnotowana w Niemczech, gdzie 
prawie każdy potencjalny powód – jakość, 
cena, przydatność techniczna, korzyści dla 
środowiska naturalnego, koszty opera ­
cyjne i koszty utrzymania, rentowność, 
obsługa klienta, pomoc techniczna czy 
terminy dostaw – może być brany pod 
uwagę. Inne organy, na przykład we 
Francji i w Zjednoczonym Królestwie, sto ­
sują podobne podejście. Podczas swoich 
poprzednich kontroli Trybunał ustalił, 
że organy państw członkowskich były 
usatysfakcjonowane, jeżeli został wymie ­
niony jeden ze wspomnianych powodów, 
ale rzadko dokonywały one oceny, czy był 
to powód wystarczający do uzasadnienia 
dodatkowych kosztów. Ocena uzasadnień 
podanych przez wnioskodawcę wymaga 
dokonania pewnego osądu, ale w materia ­
łach projektowych brakowało dokumen ­
tacji mogącej stanowić podstawę oceny 
dla urzędników analizujących wniosek 
pod kątem racjonalności proponowanych 
kosztów dodatkowych.
51 
Inne podejście, stosowane przez około 
jedną czwartą (21) z 88 organów państw 
członkowskich, polega na każdorazowym 
przyznawaniu dotacji w oparciu o naj ­
tańszą, spełniającą wymagania ofercie. 
Zaletami tego podejścia są jego prostota, 
ponieważ jest ono jednoznaczne, oraz 
oszczędność, ponieważ obciążenie budże ­
tu UE jest najmniejsze. Takie podejście nie 
uniemożliwia wnioskodawcy wyboru ofer ­
ty o najwyższej jakości, nawet jeśli jest ona 
kosztowniejsza, ale kwota dotacji  zawsze 
będzie ustalana na podstawie najtańszej 
oferty. W związku z tym wnioskodawcy 
sami pokrywają koszty dodatkowych wymogów specyfikacji (takich jak lepsza 
jakość lub przedłużona gwarancja) bez 
wsparcia w postaci dotacji. Te różne sposo ­
by podejścia przedstawiono w  ramce 5 .
52 
Oczywiście żadne z powyższych sposo ­
bów podejścia nie będzie skuteczne, jeśli 
wnioskodawca manipuluje procesem 
otrzymywania i przedstawiania ofert, na 
przykład poprzez ustalanie specyfikacji 
w sposób wykluczający potencjalnych 
dostawców. To zagrożenie przedstawio ­
no szczegółowo w części III: Uzyskiwanie 
najlepszej ceny.
28 Uwagi
Różne sposoby podejścia do ustalania kwoty dotacji: najtańsza spełniająca 
warunki oferta czy wybór wnioskodawcy
  Przykład uproszczony : rolnicy w państwach członkowskich X i Y otrzymują oferty zakupu ciągników 
o mocy 200 KM od producentów A, B i C wynoszące odpowiednio 80 tys. euro, 90 tys. euro i 100 tys. 
euro. Ciągniki są pod względem funkcjonalnym takie same, ale obaj rolnicy wolą ciągnik producenta C. 
Wprawdzie jest on najdroższy, ale dobrze utrzymuje wartość i można go odsprzedać po pięciu latach za 
40 tys. euro. Biorąc pod uwagę dotację, oferta ta przedstawia większą wartość niż ciągnik A, który posia ­
da niższą wartość odsprzedażową.
Oba państwa członkowskie X i Y zatwierdzają dotację na zakup ciągnika C, ale wysokość dotacji jest w każdym 
przypadku inna. Państwo członkowskie stosuje zasadę „najtańszej oferty” i wypłaca dotację w wysokości 40 tys. euro 
(50% najtańszej spełniającej wymogi oferty). Państwo członkowskie Y sprawdza, czy rolnik uzasadnił wybór droższej 
oferty i udziela dotacji w wysokości 50 tys. euro na pokrycie 50% kosztów ciągnika wybranego przez wnioskodawcę.
(w euro)
Państwo członkowskie X:  
dotacje udzielane na podsta -
wie  najtańszej ofertyPaństwo członkowskie Y:  
dotacje udzielane na podsta -
wie  wyboru wnioskodawcy
Najtańsza spełniająca wymogi oferta 80 000 80 000
Oferta wybrana przez wnioskodawcę 100 000 100 000
Dotacja zatwierdzona w wysokości 50% kosztów 40 000 50 000Ramka 5
Opinie ekspertów mogą 
stanowić należyte zapewnienie, 
że specyfikacje są racjonalne, 
o ile eksperci są wystarczająco 
niezależni
53 
W wielu projektach PROW występują 
podobne rodzaje wydatków: maszyny rol ­
nicze, urządzenia rolnicze, budowa obiek ­
tów czy infrastruktura rolnicza. Szereg 
organów państw członkowskich, w tym 
na Węgrzech i we Włoszech (Kampania), 
zatrudnia posiadających kwalifikacje 
w tych dziedzinach pracowników, takich 
jak inżynierów rolnictwa czy kosztorysan ­
tów. Są oni w stanie zrozumieć specyfi ­
kacje techniczne oraz wykorzystać swoje 
kwalifikacje zawodowe i doświadczenie 
do wydawania rzetelnych opinii na temat 
proponowanych specyfikacji projektu. 
Jeżeli cel takich opinii i wnioski z nich 
pochodzące są jasne, a wykonana praca zostanie udokumentowana, wykorzystanie 
własnej wiedzy fachowej może dostarczyć 
wiarygodnego i niezależnego potwierdze ­
nia, że proponowane koszty są racjonalne. 
Umożliwia to również organom państw 
członkowskich wychwycenie wszelkich 
przypadków przewyższania rozsądnego 
zapotrzebowania. Istotny jest także efekt 
odstraszający: istnieje wszak mniejsze 
prawdopodobieństwo, że rolnik, który 
wie, iż wniosek o dotacje będzie poddany 
ocenie przez inżyniera rolnictwa, będzie 
ubiegać się o pokrycie kosztów zawyżo ­
nych wymagań w specyfikacji.
29 Uwagi
54 
Jednak zatrudnianie przez organy państw 
członkowskich pracowników z wiedzą 
fachową nie zawsze jest wykonalne lub 
opłacalne, zwłaszcza jeśli nie da się ta ­
kiego działania uzasadnić z powodu zbyt 
niskiej liczby projektów konkretnego typu. 
Niektóre organy państw członkowskich, 
jak na przykład organy w Grecji czy na 
Litwie, zawierają z ekspertami umowy, na 
mocy których wydają oni opinie na temat 
specyfikacji i kosztów wybranych projek ­
tów. Dotyczy to przede wszystkim tych 
projektów, które przedstawiają konkretne 
zagrożenia ze względu na swoją skalę, 
specyfikę czy też z powodu odbiegania od 
normalnych zakresów kosztów.
55 
Organy w innych państwach członkow ­
skich, takich jak Austria i Węgry, zobowią ­
zują wnioskodawców do przedstawienia 
certyfikatu lub poświadczenia sporzą ­
dzonego przez uznanego eksperta, np. 
kosztorysanta specyfikacji projektowych. 
W praktyce poziom wiarygodności takich 
poświadczeń jest jednak ograniczony. 
Jest rzeczą oczywistą, że eksperci działają 
na korzyść swoich klientów, co może stać 
w konflikcie z interesami państw człon ­
kowskich i UE w zakresie osiągania celów 
polityki możliwie najniższym kosztem. Po ­
nadto celem oświadczeń ekspertów może 
być potwierdzenie, że dana specyfikacja 
jest zgodna z przepisami budowlanymi lub 
innymi wymogami technicznymi. Nie jest 
to istotne ani przydatne z punktu widzenia 
wychwytywania potencjalnych specyfika ­
cji o zawyżonych parametrach.Część III – Uzyskiwanie 
najlepszej ceny: sposoby 
podejścia służące 
zapewnieniu racjonalności 
cen zatwierdzanych 
elementów
56 
Zgodnie z zasadą oszczędności (zob. pkt 2 
i 10) finansowanie projektów przez UE 
powinno odbywać się na podstawie naj ­
niższych cen dostępnych dla wymaganej 
specyfikacji danego projektu. Dotacje osła ­
biają jednak motywację wnioskodawców 
do poszukiwania najkorzystniejszej ceny, 
który mogą skłaniać się ku dostawcom 
oferującym wyższe ceny. Może to prowa ­
dzić do sytuacji, w której wnioski o dotacje 
będą się opierać się na niekonkurencyjnych 
cenach. Trybunał dokonał oceny sposobów 
podejść stosowanych przez organy państw 
członkowskich służących eliminacji tego 
ryzyka.
57 
Do końca 2013 r. wszystkie 15 organów 
państw członkowskich oficjalnie wdrożyło 
systemy sprawdzania racjonalności cen. 
Głównymi zastosowanymi sposobami po ­
dejścia (przedstawionymi w  ramce 2)  były:
 ο porównywanie proponowanych we 
wniosku kosztów z niezależnymi 
informacjami na temat cen (uzyski ­
wanymi w drodze badań rynkowych 
lub pochodzącymi z wykazów cen 
lub baz danych),
 ο porównywanie różnych ofert zapro ­
ponowanych wnioskodawcy (w tym 
w drodze procedur udzielania zamó ­
wień publicznych),
 ο konsultacje z ekspertami.
Stosowanym podejściem alternatywnym, 
które zmniejszało wspomniane ryzyko, było 
wykorzystanie opcji kosztów uproszczo ­
nych lub maksymalnych do określania lub 
ograniczania kosztów projektów.
30 Uwagi
We właściwych przypadkach 
stosowanie opcji kosztów 
uproszczonych (lub stoso -
wanie w podobny sposób 
kosztów maksymalnych) sku -
tecznie obniża ryzyko zawy -
żonych cen – o ile koszty te 
są ustalone na prawidłowym 
poziomie
58 
Jak opisano w pkt 38–42, dotacje mogą 
opierać się na kosztach uproszczonych 
określonych przez organy państw człon ­
kowskich, co jest podejściem ograni ­
czającym ryzyko zawyżania wymagań. 
W podobny sposób można ustalić koszty 
maksymalne dla produktów, rezultatów 
lub kategorii wydatków. W przypadku gdy 
koszty te są ustalone na poziomie równym 
poziomowi najlepszych cen rynkowych 
lub na poziomie niższym, oznacza to, że 
koszty dla budżetu UE będą racjonalne. 
W pkt 41–42 Trybunał ustalił, że ponad 
połowa organów państw członkowskich 
wykorzystała w pewnej mierze koszty 
uproszczone oraz że można było wykorzy ­
stać te sposoby podejścia na szerszą skalę.
59 
W przypadku gdy ustalony jest koszt 
maksymalny , wnioskodawca otrzymuje 
zwrot w wysokości niższej niż kwota 
dotacji, o którą się ubiegał, zwrot rzeczy ­
wiście zapłaconej kwoty lub zwrot kwoty 
maksymalnej. Takie rozwiązanie przynosi 
największe oszczędności dla budżetu 
UE i budżetów krajowych. Natomiast 
w przypadku opcji kosztów uproszczonych  
wnioskodawca może teoretycznie otrzy ­
mać dotację w wysokości przewyższającej 
rzeczywiście poniesione koszty. O ile 
zdarza się to nieczęsto i dotyczy wyłącznie 
niskich kwot, ten dodatkowy koszt może 
być uzasadniony korzyściami płynącymi 
z dodatkowego uproszczenia.60 
Jeżeli koszty maksymalne są ustalone na 
poziomie przewyższającym dostępne ceny 
rynkowe, ich stosowanie przyniesie zni ­
komy efekt. Jeżeli koszty uproszczone są 
ustalone na zbyt wysokim poziomie, pro ­
wadzić to będzie do ponoszenia nieuza ­
sadnionych kosztów, jak opisano poniżej. 
Sytuację tę przedstawiono w  ramce 6 .
31 Uwagi
Jeżeli koszty uproszczone są 
ustalone na zbyt wysokim 
poziomie, mogą one negatywnie 
wpłynąć na gospodarność całości 
wydatków – z tego powodu 
organy państw członkowskich 
powinny dopilnować, aby 
poziomy kosztów opierały się na 
rzetelnej podstawie i podlegały 
okresowym przeglądom 
i dostosowaniom
61 
Koszty uproszczone muszą zostać ustalone 
z wyprzedzeniem, ponieważ są one po ­
trzebne podczas przygotowywania wnio ­
sków i zatwierdzania kwoty dotacji. W celu ustalenia konkretnych kwot potrzebne są 
analizy i prognozy, a kwoty te określane są 
na podstawie szeregu założeń. 
Komisja wydała wytyczne dla organów 
państw członkowskich mające służyć 
zapewnieniu prawidłowości tych wyliczeń. 
Organy te mogą uzyskać dodatkową pew ­
ność w tym względzie dzięki przeprowa ­
dzaniu kontroli dotyczących wyliczeń.Różnica między maksymalnym kosztem jednostkowym i standardowym kosztem 
jednostkowym
 Przykład uproszczony : na podstawie przeprowadzonej analizy organy państw członkowskich sza ­
cują przeciętny koszt ponownego zalesienia terenu na poziomie wynoszącym ponad 4 tys. euro na 
hektar.
Przy stosowaniu systemu maksymalnych kosztów jednostkowych kwota 4 tys. euro na hektar zostaje ustalona jako 
górny limit dotacji. Wnioskodawca musi przedstawić szczegółowe rozliczenie rzeczywiście poniesionych kosztów, 
które muszą zostać sprawdzone przez organy państw członkowskich. Płatność dokonywana jest na podstawie rzeczy ­
wistych kosztów w przeliczeniu na hektar do wysokości ustalonego pułapu.
W przypadku systemu standardowych kosztów jednostkowych organy państw członkowskich wypłacają tę samą 
kwotę 4 tys. euro na hektar wszystkim wnioskodawcom niezależnie od poniesionych przez nich kosztów. Takie 
rozwiązanie jest uproszczeniem dla wnioskodawcy – który nie musi udowadniać, że jego koszty są racjonalne, lub 
przedstawiać szczegółowych informacji na temat rzeczywiście poniesionych kosztów – oraz dla organów państw 
członkowskich.
Jeśli koszt maksymalny ustalony jest na poziomie 6 tys. euro, rozwiązanie takie pozostaje nieskuteczne. Jeśli koszt 
standardowy ustalony jest na poziomie 6 tys. euro, rozwiązanie takie skutkuje zawyżonymi płatnościami, co zostało 
zilustrowane w poniższej tabeli:
(w euro)
Faktycznie poniesione 
koszty w przeliczeniu na 
hektarDotacja wypłacona na 
podstawie kosztu mak -
symalnego w  wysokości 
4000/haDotacja wypłacona na 
podstawie kosztu stan -
dardowego w wysokości 
4000/haDotacja wypłacona na 
podstawie kosztu mak -
symalnego w  wysokości 
6000/haDotacja wypłacona na 
podstawie kosztu stan -
dardowego w wysokości 
6000/ha
3000 3000 4000 3000 6000
4000 4000 4000 4000 6000
5000 4000 4000 5000 6000Ramka 6
32 Uwagi
62 
Ustalone kwoty będą stosowane w sy ­
tuacjach standardowych i mogą być 
niższe od cen dostępnych dla niektórych 
wnioskodawców, a w innych przypadkach 
będą one wyższe. Może to prowadzić do 
wypłacania zawyżonych kwot w sytuacji, 
gdy wysokość dotacji przewyższa rzeczy ­
wiście poniesione koszty. Przykład przed ­
stawiono w  ramce 7 . W związku z tym 
organy państw członkowskich powinny 
dopilnować, aby zawyżone płatności miały 
charakter wyjątków. W tym celu organy 
państw członkowskich powinny prze ­
prowadzać okresowe kontrole na próbie 
rzeczywistych przypadków, aby upewnić 
się, że koszty uproszczone ustalone są na 
poziomie ogólnie dostępnych cen rynko ­
wych lub poniżej tego poziomu.63 
Trybunał nie ustalił, aby którekolwiek 
organy państw członkowskich dokony ­
wały w ten sposób przeglądu kosztów 
uproszczonych. Niektóre organy sto ­
sowały jednak pewne metody w celu 
dopilnowania, aby ich maksymalne koszty 
jednostkowe  były racjonalne, co można 
było również zastosować w odniesieniu 
do kosztów uproszczonych. Na przykład 
w Niemczech (Brandenburgia i Berlin) or ­
gany dostosowywały co roku maksymalny 
koszt w przeliczeniu na hektar zalesianego 
terenu, ustalając ten koszt na poziomie 
85% przeciętnych kosztów rzeczywistych 
odnotowanych w roku poprzednim.
Standardowe koszty jednostkowe oparte na obliczeniach teoretycznych mogą 
przewyższać poziom dostępnych cen rynkowych, czego skutkiem są zawyżone 
płatności
PROW dla Anglii na 2007 r. obejmował koszt standardowy w wysokości 228 GBP na hektar za gospodarowanie grun ­
tami porośniętymi formacjami krzewiastymi w ramach działania „Inwestycje nieproduktywne”. Władze angielskie 
ustaliły tę kwotę na podstawie oszacowania typowych kosztów ponoszonych przez rolnika wykonującego taką 
pracę. Obliczenia te zostały poddane weryfikacji przez powszechnie szanowaną uczelnię rolniczą. Podczas kontroli 
Trybunału obejmującej losowo wybraną płatność za 2012 r. ustalono, że pewien rolnik zatrudnił podwykonawcę, 
który wykonywał przedmiotową pracę i otrzymywał 95 GBP na hektar.
Władze angielskie nie wprowadziły procedury w zakresie okresowego porównywania standardowych kosztów 
jednostkowych i kosztów rzeczywiście ponoszonych w odniesieniu do próby projektów, co mogłoby pozwolić na 
stwierdzenie, że koszty standardowe były dalekie od kosztów rzeczywistych.Ramka 7
33 Uwagi
Porównywanie cen elemen -
tów będących przedmiotem 
wniosku o dotację z nieza -
leżnymi danymi na temat 
cen może stanowić potwier -
dzenie racjonalności cen, 
ale mogą zaistnieć trudno -
ści z wdrożeniem takiego 
podejścia
Analiza rynkowa może być 
stosowana w celu uzyskania 
niezależnych informacji 
porównawczych na temat cen 
dotyczących poszczególnych 
projektów
64 
W 11 z 15 PROW objętych przeglądem 
dokumentacji (zob. załącznik IV)  organy 
państw członkowskich czasami przepro ­
wadzały analizę rynkową lub porówny ­
wały z innymi podobnymi projektami 
w celu zweryfikowania racjonalności cen 
podanych we wniosku o dotację (metoda 
ta – w celu uzyskania dodatkowego po ­
twierdzenia – jest często łączona z porów ­
naniem ofert przedstawionym w  ramce 2) .
Na przykład w Polsce urzędnicy wyszuki ­
wali ceny w internecie, potwierdzali ceny 
bezpośrednio u dostawców lub zwracali 
się z zapytaniem o przedstawienie kontro ­
fert. W związku z tym, że takie informacje 
są niezależne – tzn. nie pochodzą one od 
wnioskodawcy – mogą one stanowić do ­
brej jakości dowód potwierdzający poziom 
dostępnych cen.
65 
W niektórych państwach członkowskich 
powodzeniem stosowana jest analiza 
rynkowa, zwłaszcza tam, gdzie istnieje 
podejrzenie ryzyka, ale jest to metoda 
czasochłonna i mogą wystąpić trudno ­
ści z wykazaniem, że wszystkie wnioski 
zostały poddane spójnej ocenie. Dlatego 
też organy pozostałych państw członkow ­
skich ustanawiają w zamian systemy cen 
referencyjnych (zob. poniżej).Porównywanie z bazami danych 
lub wykazami cen może być 
rozwiązaniem skutecznym, ale 
należy opracować podejście, 
które obejmie ogromną 
różnorodność kwalifikowalnych 
elementów
66 
Większość organów państw członkow ­
skich – 76 z 88 – utworzyło bazy danych 
cen dotyczące przynajmniej niektórych 
rodzajów wydatków (najczęściej były to 
maszyny rolnicze) lub korzystały z komer ­
cyjnych baz danych lub wykazów cen, na 
przykład w odniesieniu do jednostkowych 
cen materiałów budowlanych lub kosztów 
budowy. W całej UE w przypadku około 
jednej czwartej wniosków o dotacje na 
rozwój obszarów wiejskich proponowane 
koszty oceniane są na podstawie takich 
cen referencyjnych. Stosowane były w tym 
względzie dwa odmienne podejścia. Więk ­
szość – 63 organy państw członkowskich – 
była zdania, że ceny referencyjne stanowią 
górne pułapy  i ograniczały wysokość 
dotacji do cen poszczególnych elementów 
figurujących w bazie danych. Natomiast 
w drugim podejściu ceny referencyjne 
były traktowane jako wskazania , a więc or ­
gany mogły zatwierdzić wnioski o dotacje 
zawierające ceny przewyższające poziom 
referencyjny, o ile uznały, że wyższe ceny 
są racjonalne.
34 Uwagi
67 
Biorąc pod uwagę wielką różnorodność 
wydatków możliwych w szerokim zakresie 
potencjalnych projektów rozwoju obsza ­
rów wiejskich – które mogą dotyczyć tak 
podstawowych nakładów jak beton czy 
siła robocza, ale mogą również obejmo ­
wać wyszukany sprzęt sterowany kom ­
puterowo – tworzenie kompleksowych 
baz danych cen i zarządzanie nimi może 
stać się kosztowne oraz mogą wystąpić 
trudności w zapewnieniu wiarygodności, 
spójności i aktualności danych. Na przy ­
kład na Węgrzech baza danych zawierają ­
ca ceny samych maszyn rolniczych zawiera 
230 tys. pozycji różnych producentów, 
modeli, opcji i jakości oraz wymaga aktu ­
alizacji dwa razy do roku (koszty dotyczące 
prac budowlanych ujęte są w innej bazie 
danych).68 
Niemniej jednak w przypadku większych 
PROW, w ramach których należy czasem 
rozpatrzyć tysiące wniosków dotyczących 
podobnych projektów, wykorzystanie 
takich baz danych może być skutecznym 
sposobem sprawdzania cen, z zastrzeże ­
niem powyższych uwag. W przypadku gdy 
ceny są jednak ujęte w wykazie obejmu ­
jącym komponenty lub nakłady – takie 
jak materiały budowlane – nakład pracy 
niezbędny do sprawdzenia cen może być 
znaczący (zob. ramka 8 ). Może to również 
skłaniać pracowników organów państw 
członkowskich do skupiania uwagi na 
cenach niektórych łatwych do spraw ­
dzenia pozycji, takich jak koszt betonu, 
a jednocześnie pomijania na przykład 
bardziej specjalistycznych materiałów 
wykończeniowych, w przypadku których 
ryzyko zawyżania cen może być większe. 
Państwa członkowskie, takie jak Bułgaria, 
Francja czy Grecja, unikają tych proble ­
mów dzięki ustalaniu cen referencyjnych 
w oparciu o parametry końcowe, takie jak 
rozmiar lub pojemność danego obiektu 
budowlanego jako całości (ceny te mogą 
być stosowane w charakterze kosztów 
maksymalnych – zob. pkt 41).
Porównanie podejść stosowanych podczas sprawdzania kosztów projektów 
budowlanych w ramach działania „Modernizacja gospodarstw rolnych”: sprawdza -
nie kosztów elementów składowych obiektu (Litwa) oraz sprawdzanie kosztów na 
podstawie parametrów końcowych obiektu (Francja)
Na Litwie władze wykupiły abonament na korzystanie z komercyjnych wykazów kosztów budowlanych. Wykazy te 
umożliwiają sprawdzenie – dla konkretnego rodzaju budynku, metody budowlanej i wybranych materiałów – stan ­
dardowych kosztów dotyczących metra bieżącego fundamentów, kosztów metra kwadratowego dachu lub ścian, 
okien, zdobień, płytek ceramicznych itp. Pracownicy dokonujący oceny propozycji projektów gromadzą na pod ­
stawie wniosku o dotację szczegółowe informacje na temat proponowanej budowy i obliczają oczekiwane koszty 
każdego elementu przy użyciu wykazów cenowych. Obliczone w ten sposób koszty poszczególnych elementów są 
następnie porównywane z kosztami przedstawionymi we wniosku o dotację.
Natomiast we Francji typowe koszty budowlane zostały ustalone w przeliczeniu na jedną sztukę żywego inwenta ­
rza albo metr kwadratowy lub sześcienny w oparciu o analizę wcześniejszych projektów. Na przykład koszty obory 
dla 40–60 krów szacowane są na 2920 euro na krowę. Koszt betonowej niecki na gnojówkę o powierzchni do 100 m3 
szacowany jest na 157 euro na metr sześcienny. Organy mogą szybko dokonać obliczenia wysokości kosztów zawar ­
tych we wniosku w przeliczeniu na krowę lub metr sześcienny i porównać je z oczekiwanymi kosztami.Ramka 8
35 Uwagi
15 Niemniej opracowywanie 
i utrzymywanie baz danych 
cen na podstawie cenników 
dostawców może być 
rozwiązaniem łatwiejszym niż 
czynienie tego na podstawie 
cen rynkowych. Jeśli jest tak 
rzeczywiście, to organy 
państw członkowskich mogą 
zastosować dodatkowy 
parametr w postaci 
współczynnika w celu 
uzyskania przybliżonych 
wartości cen rynkowych 
mających służyć jako ceny 
referencyjne lub pułapy.Tego rodzaju bazy danych 
i wykazy są przydatne 
wyłącznie w przypadku, gdy 
figurujące w nich ceny są 
w wystarczającym stopniu 
zbliżone do rzeczywistych cen 
dostępnych na rynku
69 
W sześciu z 10 PROW, w których stosowa ­
no ceny referencyjne w odniesieniu do 
maszyn i sprzętu (zob. schemat 6 ), ceny są 
dostarczane organom państw członkow ­
skich przez producentów i dystrybutorów 
lub pochodzą one bezpośrednio z ich 
cenników lub katalogów. Przykład został 
przedstawiony w  ramce 9 . Zwykłą prak ­
tyką handlową jest jednak negocjowanie 
cen niższych od tych przedstawionych 
w cennikach, a uzyskany w ten sposób 
upust może być znaczący (na przykład 
rzadko zdarza się, aby podczas zakupu 
nowego samochodu nabywca zapłacił peł ­
ną cenę katalogową). Oznacza to, że ceny 
podane w cennikach są z dużym prawdo ­
podobieństwem zawyżone w stosunku 
do rzeczywistych cen dostępnych na 
rynku. W związku z tym przedstawiają one 
znikomą wartość jako podstawa ustalania cen referencyjnych (lub górnych pułapów) 
za wyjątkiem przypadków, gdy pomagają 
one w wychwyceniu nietypowej sytuacji, 
w której ceny zaproponowane we wniosku 
o dotację przewyższają ceny oferowane 
przez producenta15.
Pozostałe organy państw członkowskich 
sporządzają ceny referencyjne na podsta ­
wie badań rynkowych lub gromadzenia 
danych pochodzących z zatwierdzonych 
projektów i wniosków o płatność.
Ceny referencyjne (lub pułapy cenowe) ustalone na podstawie cenników dostaw -
ców są mało przydatne podczas oceny racjonalności kosztów
Na Węgrzech prowadzona jest baza danych zawierająca ceny maszyn stosowanych w rolnictwie i leśnictwie, a ceny 
podawane są przez dystrybutorów i producentów. Wnioskodawca nie musi w dokumentacji wniosku o dotację 
przedstawiać ofert dostawców, jeżeli odnośne elementy figurują w bazie danych, co upraszcza cały proces. Władze 
węgierskie zatwierdzają wnioski o dotacje, jeżeli koszty są równe lub niższe od cen figurujących w bazie danych.
Trybunał porównał ceny rzeczywiście oferowane wnioskodawcom przez dostawców z cenami w bazie danych. 
12 z badanych ofert dotyczyło ciągników rolniczych. Oferty te były średnio o 30% niższe niż ceny figurujące w bazie 
danych. Władze węgierskie odpowiedziały Trybunałowi, że różnica wysokości cen wynosząca 25–30% poniżej cen 
w bazie danych nie stanowi sytuacji nietypowej.
W tej sytuacji – która ma miejsce nie tylko na Węgrzech – porównanie wniosku o dotację z bazą danych cen może 
i jest zgodne z rozporządzeniem finansowym (zob. pkt 17), ale wykazuje ono wyłącznie, że ceny nie przekraczają 
ofert zawartych w cennikach dystrybutorów i producentów. Porównanie takie nie pozwala jednak stwierdzić racjo ­
nalności cen.Ramka 9
36 Uwagi Schemat 6Źródła informacji wykorzystywane podczas ustalania kosztów referencyjnych 
lub pułapów cenowych
Źródło:  Ustalenia Trybunału na podstawie przeprowadzonych kontroli.Ceny rynkowe
Ceny katalogowe dostawców
Nie dotyczy lub nie przeprowadzono kontroli
Kampania
AndaluzjaDziałanie na rzecz modernizacji 
gospodarstw
Internetowa baza danych 
SimCoGuide  dostarcza ceny referencyjne sprzętu rolniczego. Jest ona co roku aktualizowana przez organizację niezależną od dostawców sprzętu. Podane kwoty opierają się na obserwowanych cenach rynkowych.
Działanie na rzecz odnowy wsi
Ceny z regionalnych cenników budowlanych wykorzystywane są jako pułapy. Cenniki te są co roku aktualizowane i zawierają średnie ceny rynkowe uzyskane w ramach postępowań o udzielenie zamówienia.Baza danych cen referencyjnych zawiera ceny towarów i usług zwykle wykorzystywanych w ramach działańi jest stale aktualizowana na podstawie cen pochodzących z ofert przedstawianych przez wnioskodaw-ców, a także w oparciu o analizy 
rynkowe przeprowadzane przez 
pracowników organów państw członkowskich.
37 Uwagi
70 
Jeśli ceny referencyjne (lub pułapy) są zbyt 
wysokie, może to również negatywnie 
wpływać na zachowanie wnioskodaw ­
ców, gdyż zachęca ich do proponowania 
cen w wysokości sięgającej limitu w celu 
maksymalnego zwiększenia kwoty 
dotacji. Sytuacja taka zniechęca jedno ­
cześnie do obniżania kosztów i zachęca 
do wchodzenia w zmowę z dostawcami 
w celu sztucznego zawyżania cen – na 
przykład poprzez przedstawianie we 
wniosku niekwalifikowalnych towarów lub 
usług ukrytych w zawyżonych kosztach 
kwalifikowalnego elementu lub poprzez 
oferowanie ukrytych rabatów. Ten stan 
rzeczy może skłaniać również dostawców 
do niekonkurencyjnych zachowań. W celu 
unikania tego niebezpieczeństwa państwa 
członkowskie, takie jak Bułgaria, nie ujaw ­
niają cen w ogólnie dostępnej wersji bazy 
danych zawierającej ceny referencyjne.
71 
Podobnie jak w przypadku kosztów 
uproszczonych ceny referencyjne lub mak ­
symalne mogą ulec dezaktualizacji, a jeśli 
opierają się na kosztach budowlanych 
obowiązujących na przykład w mieście 
stołecznym, to mogą one nie odzwier ­
ciedlać cen występujących na obszarach 
wiejskich. Bazy danych cen powinny zatem 
być okresowo aktualizowane oraz powin ­
ny odzwierciedlać regionalne odchylenia 
cenowe, jeśli są one znaczące.W przypadku gdy ceny 
elementów będących 
przedmiotem wniosku 
o dotację przekraczają 
cenę referencyjną, należy 
przeprowadzić ocenę w celu 
określenia poziomu dotacji, 
który powinien zostać 
zatwierdzony: do wspierania 
takiego podejścia potrzebne są 
jasne zasady i kryteria
72 
Ceny referencyjne ze swojej natury nie 
mogą zawsze odzwierciedlać dostępnych 
cen rynkowych w konkretnym czasie 
i miejscu realizacji poszczególnych pro ­
jektów. Pewne różnice w wysokości cen 
są nieuniknione – zwłaszcza w przypadku 
sprzętu w sytuacji, gdy baza danych zawie ­
rająca ceny referencyjne nie obejmuje tej 
samej marki ani tego samego modelu, 
który został przedstawiony we wniosku. 
W przypadku gdy ceny figurujące we 
wniosku przekraczają ceny referencyjne – 
o ile organy państw członkowskich nie 
stosują cen referencyjnych jako pułapu – 
urzędnicy muszą dokonać oceny, czy 
wyższe ceny są racjonalne. W związku 
z tym, że może być to zadanie trudne i cza ­
sochłonne, niewielkie odchylenia od cen 
referencyjnych można zaakceptować bez 
dalszego sprawdzania, ponieważ poten ­
cjalne oszczędności byłyby niskie.
73 
W przypadku gdy różnice przekraczały 
tolerowane odchylenie od cen referen ­
cyjnych, organy państw członkowskich 
zwykle zwracały się do wnioskodawców 
o przedstawienie uzasadnienia podanej 
ceny. Brakowało jednak jasności w odnie ­
sieniu do kryteriów stosowanych podczas 
oceny tych uzasadnień oraz nie było do ­
kumentacji zawierającej podstawę prawną 
umożliwiającą uznanie kosztów przekra ­
czających ceny referencyjne za racjonalne.
38 Uwagi
74 
Niemniej organy państw członkowskich, 
takich jak Francja czy Litwa, automatycz ­
nie akceptowały różnice w wysokości 
nawet 30 lub 40% powyżej cen referencyj ­
nych bez domagania się od wnioskodawcy 
jakiegokolwiek uzasadnienia oraz bez 
wcześniejszego ustalenia, czy różnice tego 
rzędu odzwierciedlają ceny rzeczywiście 
płacone w sytuacji, w której nie otrzymano 
dotacji. Trybunał wyraża powątpiewanie, 
czy cena o 30% wyższa od ceny referencyj ­
nej może zostać automatycznie uznana za 
racjonalną oraz czy praktyka ta jest zgod ­
na z zasadą oszczędności. Na przykład 
koszty przeciętnego projektu dotyczącego 
przetwórstwa spożywczego wynoszą oko ­
ło 750 tys. euro. Jeśli cena referencyjna jest 
zbliżona do tej kwoty, podejście przedsta ­
wione powyżej sprawiłoby, że dodatkowe 
koszty w wysokości 300 tys. euro zostałyby 
zaakceptowane bez dodatkowych pytań. 
W przypadku gdy same ceny referencyjne 
opierają się na cenach katalogowych, a nie 
na rzeczywistych cenach rynkowych (jak 
miało to na przykład miejsce w przypadku 
Litwy), ryzyko zatwierdzania zawyżonych 
cen jest zdecydowanie większe.Porównanie ofert otrzyma -
nych od różnych dostaw -
ców może być najprostszą 
metodą ustalania cen ryn -
kowych, ale należy zastoso -
wać zabezpieczenia chro -
niące przed manipulacją 
i nadużyciami
75 
Metodą powszechnie stosowaną w dzie ­
dzinie rozwoju obszarów wiejskich  – po ­
dobnie jak dzieje się to w wielu innych 
programach wydatków opartych na dota ­
cjach – jest zobowiązanie wnioskodawcy 
do przedstawienia ofert od dostawców 
w celu wykazania, że wniosek o dotację 
opiera się na racjonalnych cenach. W przy ­
padku większych kwot, zwłaszcza jeśli 
dotyczy to organów publicznych, oferty 
mogą zostać pozyskane w drodze oficjal ­
nej procedury przetargowej. Porównanie 
ofert jest powszechną praktyką handlową 
i często nie stanowi dodatkowego obcią ­
żenia dla wnioskodawcy. Jeżeli występuje 
prawdziwa konkurencja między dostaw ­
cami, porównanie ofert może być skutecz ­
nym sposobem wykazywania, że uzyskano 
najkorzystniejszą dostępną na rynku cenę. 
Organy państw członkowskich dokonują 
w ten sposób oceny kosztów w przypadku 
około dwóch trzecich wniosków o dotację 
na rozwój obszarów wiejskich.
39 Uwagi
Metoda porównywania ofert 
opiera się na założeniu, że 
w danym przypadku istnieje 
rzeczywista konkurencja, 
a więc jeżeli przedstawiona 
zostaje tylko jedna oferta 
(lub przedstawione oferty nie 
są porównywalne), to należy 
zastosować alternatywne 
metody sprawdzenia 
racjonalności cen
76 
Organy państw członkowskich wymagają 
zwykle, aby wnioskodawca przedstawił 
dwie lub trzy oferty dostawców jako 
uzasadnienie swojego wniosku o dotację. 
W niektórych przypadkach wnioskodaw ­
cy mogą jednak przedstawić tylko jedną 
ofertę, co może wynikać z faktu, że dany 
element jest unikatowy (istnieje tylko 
jeden możliwy dostawca), lub że pozostali 
dostawcy nie zdecydowali się na złożenie 
oferty. Może to także wynikać z manipulo ­
wania przez wnioskodawcę zaproszeniem 
do składania ofert w celu faworyzowania 
konkretnego dostawcy.
77 
Pojedyncza oferta nie stanowi potwierdze ­
nia, że uzyskano najlepszą cenę w od ­
niesieniu do danego elementu. Trybunał 
zauważył jednak, że organy państw człon ­
kowskich akceptowały pojedyncze oferty bez podjęcia alternatywnych kroków ma ­
jących stwierdzić racjonalność cen, takich 
jak analiza rynkowa, porównanie z innymi 
projektami lub sporządzone przez eksper ­
tów operaty szacunkowe. 
Przykłady z Francji i Anglii przedstawiono 
w ramce 10 . Władze angielskie wprowadzi ­
ły od tamtego czasu procedury określające 
wymóg przeprowadzania alternatywnej 
kontroli w przypadkach, gdy przedstawio ­
na została tylko jedna oferta.
Należy wprowadzić środki 
służące przeciwdziałaniu, 
zapobieganiu, wykrywaniu 
i korygowaniu wszelkich prób 
manipulacji procesem wyboru 
ofert w celu faworyzowania 
konkretnego dostawcy
78 
Słabym punktem metody porównywania 
ofert jest to, że informacja na temat ceny 
przedstawiana jest przez wnioskodawcę, 
a nie uzyskiwania w sposób niezależny 
przez organy państw członkowskich. Ten 
stan rzeczy sprawia, że proces może zostać 
zmanipulowany w celu faworyzowania 
dostawcy oferującego wyższe ceny.
Pojedyncze oferty akceptowane przez organy bez przeprowadzenia dodatkowej 
procedury sprawdzającej
We Francji wnioskodawca otrzymał dwie oferty w zakresie dostawy i instalacji automatycznej linii do przetwarzania 
owoców, a on z kolei przedstawił organom wyłącznie najdroższą ofertę, ponieważ najlepiej odpowiadała ona jego 
potrzebom. Władze francuskie zaakceptowały tę jedyną przedstawioną we wniosku ofertę bez sprawdzenia, czy 
koszty były racjonalne.
W Anglii natomiast wnioskodawca przedstawił ofertę tylko jednego dostawcy sprzętu do produkcji wina i uzasadnił 
to tym, że sprzęt ten jest specjalnie przystosowany do produkcji win musujących i że istnieje tylko jeden dostawca 
tego rodzaju sprzętu. Władze angielskie zaakceptowały tę ofertę bez zastrzeżeń. Kontrolerom Trybunału udało się 
jednak wskazać innych dostawców tego samego sprzętu.Ramka 10
40 Uwagi
79 
Potencjalne motywy takiego działania 
są łatwe do zrozumienia: wnioskodawca 
może woleć droższego lokalnego dostawcę 
lub wykonawcę, ponieważ z powodze ­
niem współpracował z nimi w przeszłości. 
Organy niektórych państw członkowskich 
otwarcie akceptują takie preferencje jako 
uzasadnienie zatwierdzenia droższej 
oferty, czego przykładem są Węgry lub 
jeden z programów pomocowych w Anglii. 
Zdaniem Trybunału osobiste preferencje 
wnioskodawcy nie stanowią wystarczają ­
cego uzasadnienia dla ustalenia wysokości 
dotacji w oparciu o droższą ofertę.
80 
Istnieje również ryzyko, że wnioskodawca 
może manipulować procesem składania 
ofert poprzez określanie specyfikacji w taki 
sposób, żeby tylko jeden dostawca mógł 
z łatwością spełnić zawarte w niej wymaga ­
nia, lub w ogóle nie zwracając się do innych 
potencjalnych dostawców z zapytaniem 
ofertowym. W skrajnych przypadkach 
wnioskodawca może nawet wejść w zmowę 
z dostawcą w celu sfałszowania ofert lub 
paść ofiarą zmowy i nadużyć finansowych 
ze strony konsultantów lub dostawców.
81 
Choć nadużycia finansowe należą do 
wyjątków, istnieje wiele dowodów potwier ­
dzających ich istnienie zebranych w ramach 
działalności kontrolnej Trybunału i Komi ­
sji, a także działań Europejskiego Urzędu 
ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych 
(OLAF). Jednak zaledwie w 4 z 15 podda ­
nych kontroli PROW wprowadzono środki 
służące zwalczaniu nadużyć finansowych 
w ramach zarządzania dotacjami na rozwój 
obszarów wiejskich. W wytycznych Komisji 
sugeruje się szkolenie pracowników, aby 
byli świadomi ryzyka tego rodzaju nadużyć, 
wymianę informacji na temat wykrytych 
przypadków, uruchomienie systemu ostrze ­
gawczego oraz stosowanie list kontrolnych 
opracowanych na potrzeby wykrywania 
ewentualnych manipulacji . Jednym ze sposobów podejścia stoso ­
wanych w państwach członkowskich (na 
przykład w Rumunii) jest zwiększanie przej ­
rzystości i konkurencji poprzez wprowadze ­
nie wymogu, aby prywatni wnioskodawcy 
publikowali swoje zaproszenia do składania 
ofert przez dostawców na stronie interneto ­
wej prowadzonej przez agencję płatniczą.
Przepisy w dziedzinie 
zamówień publicznych 
utrudniają ukrycie manipulacji 
i nadużyć finansowych, ale nie 
eliminują tych zagrożeń ani 
nie gwarantują we wszystkich 
przypadkach racjonalności 
kosztów
82 
Organy publiczne zobowiązane są do 
przestrzegania procedur udzielania 
zamówień publicznych opracowanych 
z myślą o uzyskiwaniu najlepszej ceny przy 
jednoczesnym zapewnieniu uczciwości 
i przejrzystości. Powyżej pewnych progów 
zastosowanie mają unijne dyrektywy16. 
W niektórych sytuacjach można zasto ­
sować procedury wynegocjowane z jed ­
nym dostawcą, ale w normalnym trybie, 
w przypadku większych zamówień, organy 
publiczne otrzymują oferty od różnych 
dostawców, co może odbywać się w drodze 
otwartego zaproszenia do składania ofert. 
Zasady udzielania zamówień publicznych, 
jeśli stosuje się je prawidłowo, powinny 
zminimalizować ryzyko manipulacji i nad ­
użyć finansowych, choć – jak wykazano 
w pkt 25 – przepisy w tej dziedzinie nie 
zawsze są przestrzegane.
83 
W dziewięciu z 15 skontrolowanych PROW 
(zob. załącznik IV)  organy państw człon ­
kowskich nie sprawdziły, czy koszty zawarte 
we wnioskach były racjonalne, jeśli zastoso ­
wana była procedura udzielania zamówień 
publicznych. Takie procedury nie muszą 
jednak gwarantować otrzymania wielu po ­
równywalnych ofert – co może być spowo ­
dowane rzeczywistym brakiem konkurencji; 16 Szczegółowe informacje 
można znaleźć na stronie 
internetowej: http://ec.europa.
eu/internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm .
41 Uwagi
niewystarczającym rozpowszechnieniem in ­
formacji na temat zaproszenia do składania 
ofert lub określeniem specyfikacji przetar ­
gowej czy warunków zamówienia w sposób 
wykluczający potencjalnych dostawców. 
Jeśli otrzymano tylko jedną ofertę lub oferty 
nie są porównywalne, sam fakt zastosowa ­
nia procedur udzielania zamówień publicz ­
nych nie daje gwarancji, że cena wybranej 
oferty jest racjonalna.
84 
Ponadto sama procedura udzielania za ­
mówień publicznych nie wpływa w żaden 
sposób na zmniejszenie ryzyka zawyżania 
wymagań opisanego w części I. W ramach 
kontroli przeprowadzonych przez Trybu ­
nał i Komisję stwierdzono przypadki zamó ­
wień publicznych, w których specyfikacje 
określone w zaproszeniu do składania 
ofert były zawyżone lub w których kryteria 
udzielenia zamówienia dawały nieuzasad ­
nioną przewagę aspektom jakościowym 
bez należytego uwzględnienia strony 
kosztowej.
85 
W związku z powyższym, jeśli wpłynie 
wyłącznie jedna oferta w ramach procedu ­
ry udzielania zamówień publicznych, jeśli 
istnieje ryzyko zawyżania wymagań lub 
jeśli występują uchybienia w zastosowanej 
procedurze, organy państw członkowskich 
powinny przeprowadzić dodatkową wery ­
fikację w celu ustalenia, czy proponowane 
koszty są racjonalne, w przypadku gdy jest 
to uzasadnione wysokością przedmioto ­
wej kwoty.Jeżeli konieczna jest ocena, 
opinia niezależnego eks -
perta lub zespołu oceniają -
cego może stanowić istotną 
gwarancję i może okazać się 
szczególnie opłacalna, jeśli 
zastosuje się ją do przypad -
ków charakteryzujących się 
podwyższonym ryzykiem
86 
W punktach 53–55 niniejszego sprawozda ­
nia opisano korzystanie z usług ekspertów 
podczas dokonywania oceny specyfikacji 
projektowych. Eksperci mogą dać po ­
dobną gwarancję, że ceny są racjonalne, 
a jedna i ta sama opinia może dotyczyć 
zarówno specyfikacji, jak i ceny. Korzys­
tanie z usług ekspertów zewnętrznych 
może być kosztowne, dlatego najbardziej 
uzasadnione jest to wtedy, gdy istnieje 
wysokie ryzyko finansowe lub podejrzenie 
manipulacji. Przykład Litwy przedstawiony 
w ramce 11  pokazuje, że należycie ukie ­
runkowane korzystanie z usług ekspertów 
może przynieść wymierne oszczędności 
w budżetach krajowych i budżecie UE.
87 
W dziesięciu z 15 skontrolowanych PROW 
(zob. załącznik IV)  organy państw człon ­
kowskich przekazały przynajmniej wnioski 
o dotacje opiewające na większe kwoty 
zespołowi oceniającemu, który mógł 
składać się z ekspertów technicznych lub 
innych fachowców dysponujących stosow ­
ną wiedzą. Takie zespoły oceniające mogą 
pomóc w zmniejszeniu poziomu subiek ­
tywności ocen dotyczących racjonalności 
cen (i specyfikacji).
42 Uwagi
Należycie ukierunkowane korzystanie z usług ekspertów może przynieść wymierne 
oszczędności w budżetach krajowych i budżecie UE
W przypadku gdy wnioski o dotacje dotyczą większych kwot i przedstawiona jest tylko jedna oferta lub występu ­
ją inne elementy wskazujące na istnienie ryzyka, władze litewskie kierują dany wniosek projektowy do firmy za ­
trudniającej doradców finansowych w celu uzyskania opinii eksperta na temat proponowanych kosztów. W latach 
2012–2013 władze litewskie skierowały 214 spraw do firm doradczych. W 27 przypadkach doradcy stwierdzili, że ceny 
zawarte we wniosku przewyższały najlepsze ceny dostępne na rynku. Władze litewskie obliczyły, że każde euro wy ­
płacone doradcom przełożyło się na oszczędności unijnych i krajowych środków finansowych rzędu ponad 4 euro.Ramka 11
Część IV – Trzymanie ręki 
na pulsie po 
zatwierdzeniu projektu: 
sposoby podejścia służące 
zapewnieniu 
racjonalności faktycznie 
zwracanych kosztów
88 
Jak opisano powyżej, organy państw człon ­
kowskich mają obowiązek sprawdzania, czy 
zatwierdzane przez nie dotacje opierają się 
na racjonalnych kosztach. Pewne koszty 
mogą jednak wciąż nie zostać potwierdzo ­
ne na etapie składania wniosku o dota ­
cję, zwłaszcza w odniesieniu do dużych 
projektów budowlanych. W przypadku 
niektórych organów państw członkowskich 
rozpatrywanie wniosków może zajmować 
wiele miesięcy, a tym samym ceny uzyskane 
w czasie składania wniosku mogą być już 
nieaktualne w chwili rozpoczęcia projektu 
lub biznesplany wnioskodawcy mogły ulec 
zmianie. W związku z powyższym nierzadko 
poniesione koszty różnią się od kosztów 
zatwierdzonych: zmienić może się zarówno 
specyfikacja, jak i ceny.89 
W sytuacji gdy wnioskodawca przedstawia 
wniosek o płatność dotacji w celu uzyskania 
zwrotu poniesionych kosztów pojawiają się 
trzy rodzaje zagrożeń:
a) koszty nie są już racjonalne w stosun ­
ku do faktycznie uzyskanych produk ­
tów i rezultatów: koszty, które zostały 
zatwierdzone dla obory dla bydła 
mogącej pomieścić 100 zwierząt, 
mogą okazać się nieuzasadnione, 
jeśli rzeczywiście wybudowana obora 
może pomieścić jedynie 50 sztuk,
b) projekt został zrealizowany w inny 
sposób, a więc specyfikacje i ceny 
zweryfikowane na etapie rozpatry ­
wania wniosku nie mają już zasto ­
sowania: zamiast dachu łupkowego 
na oborze dla bydła rolnik zbudował 
za tę samą kwotę na przykład dach 
metalowy,
c) oszczędności na elementach projektu 
zostały zmarnotrawione w wyniku 
przewyższania rozsądnego zapotrze ­
bowania, ponieważ osoby odpowie ­
dzialne za projekt postrzegają zwykle 
zatwierdzenie dotacji jako udostęp ­
nienie środków na wydatki: jeśli koszt 
robót budowlanych pozostawia wol ­
ną kwotę w budżecie, to oszczędności 
te mogą na przykład zostać wykorzy ­
stane na kosztowne wykończenia.
Trybunał dokonał oceny sposobów podejść 
stosowanych przez organy państw członkow ­
skich służących eliminacji tego typu zagrożeń.
43 Uwagi
Systemy kontroli powinny 
umożliwiać wykrycie i wery -
fikację wszelkich istotnych 
zmian wprowadzonych do 
projektu po zatwierdzeniu 
dotacji, aby mieć pewność, że 
podlegające zwrotowi koszty 
są wciąż racjonalne
90 
Z wyjątkiem sytuacji, w których stosuje 
się opcje kosztów uproszczonych, wnios­
kodawcy muszą w normalnym trybie 
przedstawić opłacone faktury jako załącz ­
nik do ich wniosków o płatność dotacji. 
Organy państw członkowskich sprawdzają 
te faktury, aby upewnić się, że istnieje pra ­
widłowa podstawa do dokonania zwrotu 
kosztów. W przypadku gdy faktyczne kosz ­
ty projektu są dokładnie takie same, jak 
koszty wyszczególnione we wniosku, nie 
są potrzebne dalsze weryfikacje, aby móc 
stwierdzić, że koszty są racjonalne. Organy 
państw członkowskich potrzebują jednak 
skutecznych przepisów i systemów kontro ­
li, które umożliwią wykrycie istotnych 
odchyleń od zatwierdzonych kosztów 
projektu oraz weryfikację, czy koszty te są 
w dalszym ciągu racjonalne.91 
Trybunał ustalił, że wszystkie z 15 organów 
państw członkowskich dysponowały pro ­
cedurami na wypadek zmian wprowadzo ­
nych do zatwierdzonych produktów lub 
kosztów projektu. Stosowane były w tym 
względzie dwa alternatywne podejścia. 
W ramach pierwszego podejścia orga ­
ny określały koszty projektu w umowie 
o dotację z zachowaniem tego samego 
poziomu szczegółowości, który został 
zweryfikowany podczas rozpatrywania 
wniosku. Jeśli więc koszty sprawdzane 
były element po elemencie, to w umowie 
o dotację koszty również wyszczegól ­
nione były w ten sam sposób. W ramach 
drugiego podejścia umowy o dotację 
sporządzane były dla całkowitej kwoty 
kosztów projektu lub głównych kategorii 
tych kosztów (takich jak koszty budowy, 
wyposażenia czy opłat), nawet jeśli koszty 
były weryfikowane element po elemencie. 
To drugie podejście z zasady nie dawało 
należytej gwarancji, że trzy wymienione 
wyżej zagrożenia zostały wyeliminowane, 
oraz umożliwiało zwrot kosztów, których 
racjonalność nie została zweryfikowana. 
Przykład przedstawiono w  ramce 12 .
Działanie na rzecz wspierania małych przedsiębiorstw rolnych w Anglii: zmiany 
wprowadzone do projektu umożliwiły uzyskanie zwrotu kosztów, których racjonal -
ność nie została zweryfikowana
Wnioskodawca ubiegał się o dotację na projekt dotyczący przeprowadzenia remontu zajmowanego lokalu i zakupu 
specjalistycznego sprzętu. Wnioskodawca przedstawił kilka ofert dotyczących robót budowlanych, sprzętu i innych 
elementów, w tym nowej kuchni dla personelu. Oferty te zostały sprawdzone i zatwierdzone przez władze angiel ­
skie. Kiedy nadszedł czas zakupu specjalistycznego sprzętu, wnioskodawca trafił na dostawcę oferującego cenę 
dużo niższą od poprzednich ofert. Zaoszczędzone w ten sposób na sprzęcie środki przeznaczył na wykonanie pew ­
nych robót na parkingu oraz na zakup droższej kuchni dla personelu. W związku z tym, że nie zostały przekroczone 
zatwierdzone koszty projektu, władze angielskie nie zweryfikowały racjonalności tych dodatkowych kosztów.Ramka 12
44 Uwagi
Jasne zasady, jednoznaczne 
oświadczenia i weryfikacje 
przeprowadzane w odniesie -
niu do wybranych płatności 
mogą przeciwdziałać ukry -
waniu upustów, rabatów lub 
innych korzyści udzielonych 
przez dostawcę, które obni -
żają rzeczywisty koszt
92 
W większości PROW wnioskodawcy mają 
obowiązek przedstawienia swoich wnios­
ków o płatność po odliczeniu wszelkich 
uzyskanych upustów. Wymóg ten może 
być określony w ogólnych przepisach 
administracyjnych państwa członkowskie ­
go lub w zasadach przyznawania środków 
pomocowych. W trzech z 15 skontrolo ­
wanych PROW (zob. załącznik IV ) organy 
państw członkowskich wymagały również, 
aby wnioskodawca złożył jednoznaczne 
oświadczenie we wniosku o płatność (na 
przykład poprzez zaznaczenie właściwe ­
go pola „tak” lub „nie”). Kolejną dobrą 
praktyką jest umieszczanie w materiałach 
informacyjnych dotyczących programu 
pomocy przykładów pokazujących, w jaki 
sposób wnioskodawca powinien zacho ­
wać się w przypadku różnych rodzajów 
upustów, rabatów czy też innych korzyści 
zaoferowanych mu przez dostawcę, a któ ­
re obniżają rzeczywisty koszt. Wprawdzie 
podejścia te nie są w stanie zapobiec 
celowym nadużyciom finansowym, ale 
mogą one mieć efekt odstraszający. 
Obejmują one także przypadki, w których 
wnioskodawcy w ogóle nie zastanawiają 
się nad tym, czy kwota upustu lub rabatu 
ma zostać odliczona od wnioskowanej 
kwoty, lub w których nie mają oni w tym 
względzie pewności.93 
Oprócz dysponowania jasnymi zasadami 
i oświadczeniami organy państw człon ­
kowskich powinny weryfikować faktury 
załączone do wniosków o płatność pod ką ­
tem jakichkolwiek oznak wskazujących na 
występowanie upustów, rabatów lub in ­
nych korzyści, a następnie dopilnować, aby 
zostały one odliczone. W związku z tym, 
że korzyści te mogą nie być uwidocznione 
na fakturze (na przykład dostawca może 
udzielić rabatu na koniec roku), organy 
państw członkowskich powinny również 
przeprowadzać dalsze weryfikacje na pró ­
bie wybranych płatności. Takie weryfikacje 
są czasochłonne i mogą wymagać kon ­
taktowania się z dostawcami lub odwie ­
dzenia wnioskodawcy w celu sprawdzenia 
jego zapisów księgowych i bankowych. 
Możliwość w tym względzie stwarzają 
kontrole na miejscu i kontrole ex post  
przeprowadzane na próbie wybranych 
płatności i będące wymogiem określonym 
w przepisach UE17. Działania takie podjęło 
sześć z 15 organów państw członkowskich 
(zob. załącznik IV ).
94 
Przeprowadzanie takich weryfikacji nie 
może zapewnić wykrycia i skorygowania 
wszystkich przypadków ukrytych upustów 
lub innych korzyści, ale służy realizacji 
dwóch celów. Pierwszym z nich jest od ­
straszanie: jest mniej prawdopodobne, że 
wnioskodawcy będą ukrywać upusty, jeśli 
wiedzą, że istnieje możliwość, iż zostanie 
to zweryfikowane. Po drugie weryfikacje 
dostarczają informacji zwrotnych organom 
państw członkowskich na temat często ­
tliwości występowania takich praktyk, 
aby mogły one odpowiednio dostosować 
swoje systemy kontroli.17 Rozporządzenie Komisji (UE) 
nr 65/2011.
45 Uwagi
Część V – Zapewnianie 
wydajności: sposoby 
podejścia służące 
zagwarantowaniu, że 
poziom wymogów 
i weryfikacji jest 
współmierny do poziomu 
ryzyka
95 
Potencjalne skutki finansowe zwracania 
nieracjonalnych kosztów wynikających 
z zawyżania wymagań lub zbyt wygóro ­
wanej ceny zależą od tego, jak często się to 
zdarza i w odniesieniu do jakich kwot. Wraz 
ze wzrostem poziomu potencjalnych skut ­
ków finansowych powinien rosnąć poziom 
przeprowadzanych weryfikacji: powinny 
one być proporcjonalne do poziomu istnie ­
jącego ryzyka. W celu unikania zbędnego 
obciążenia administracyjnego wymogi, 
które muszą spełnić wnioskodawcy, nie po ­
winny wykraczać poza niezbędne minimum 
umożliwiające przeprowadzenie weryfikacji. 
Trybunał dokonał oceny sposobów podejść 
stosowanych przez organy państw człon ­
kowskich służących dopasowaniu wymo ­
gów i weryfikacji do poziomu ryzyka.
W przypadku gdy prawdo -
podobieństwo wystąpienia 
ryzyka i jego potencjonalny 
wpływ są niskie, systemy kon -
troli mogą być skonstruowane 
w sposób minimalizujący 
obciążenie administracyjne
96 
Im niższa dotacja stanowi część całkowi ­
tych kosztów projektu (rzeczywista stawka 
pomocy), tym większą kwotę wniosko ­
dawca musi pokryć z własnych środków. 
Zwiększa to skłonność wnioskodawcy do 
uzyskiwania najlepszej ceny oraz obniża 
chęć sztucznego zawyżania wymagań. 
Niemniej jednak żaden z 15 skontrolowa ­
nych organów państw członkowskich nie 
ograniczył wymogów lub weryfikacji w celu 
odzwierciedlenia obniżonego poziomu 
ryzyka związanego z niskimi efektywnymi 
stawkami pomocy.97 
W przypadku gdy organy państw człon ­
kowskich posiadały z niezależnego źródła 
informację na temat cen, zwłaszcza z baz 
danych zawierających ceny referencyjne, 
lub gdy ustaliły maksymalny poziom kosz ­
tów, w większości ograniczały one wy ­
mogi względem wnioskodawców w celu 
odzwierciedlenia niższego poziomu ryzy ­
ka. Na przykład w przypadku elementów 
figurujących w bazie danych zawierającej 
ceny maszyn na Węgrzech wnioskodawcy 
nie musieli przedstawiać ofert stanowią ­
cych uzasadnienie składanych przez nich 
wniosków o dotacje. Zastosowanie opcji 
kosztów uproszczonych eliminuje potrze ­
bę weryfikacji kosztów, ale to podejście nie 
było powszechnie stosowane (zob. pkt 42).
98 
Większość organów państw członkow ­
skich w przypadku bardzo tanich elemen ­
tów ograniczyła wymogi i weryfikacje do 
konieczności przedstawienia mniejszej 
liczby ofert, a zamiast ofert akceptowane 
były cenniki czy zrzuty ekranu stron inter ­
netowych lub wykluczano bardzo małe 
pojedyncze elementy z kosztów kwali ­
fikowalnych. Organy obniżyły również 
wymogi dotyczące biznesplanów i innych 
informacji.
46 Uwagi
Elementy o dużej wartości, 
projekty z wysokimi staw -
kami pomocy oraz inne 
czynniki ryzyka pociągają za 
sobą podwyższony poziom 
weryfikacji
99 
W całej UE średnie koszty projektu inwe ­
stycyjnego w dziedzinie rozwoju obsza ­
rów wiejskich wynoszą około 125 tys. 
euro. W przypadku kosztów projektu we 
wspomnianej wysokości wszystkie organy 
państw członkowskich wymagają dwóch 
lub trzech ofert dostawców lub wery ­
fikują proponowane koszty na podsta ­
wie porównania ich z cenami w bazach 
danych. Niektóre organy sprawdzają także 
stosunek wartości do ceny, przeprowa ­
dzają analizę rynkową cen lub konsultują 
się z ekspertami, jak wspomniano wcze ­
śniej w niniejszym sprawozdaniu. Jednak 
w przypadku gdy kwalifikowalne koszty 
projektu (a tym samym kwota dotacji) są 
dużo wyższe od średniej kwoty, niewielka 
liczba organów przeprowadza dodatkowe 
lub bardziej szczegółowe weryfikacje, 
mimo iż potencjalne skutki zagrożeń są 
większe18.
100  
Niemniej jednak nie tylko projekty o dużej 
wartości przedstawiają wyższe ryzyko. 
Przede wszystkim im wyższa jest stawka 
pomocy, tym wnioskodawca jest mniej 
skłonny do ograniczania kosztów poprzez 
poszukiwanie najlepszej ceny lub stoso ­
wanie bardziej oszczędnych specyfikacji. 
Wraz ze zbliżaniem się stawki pomocy do 
poziomu 100% ryzyko zawyżania wyma ­
gań lub przewyższania rozsądnego zapo ­
trzebowania staje się bardzo wysokie nie ­
zależnie od tego, czy wnioskodawca jest 
organem publicznym czy działa w sekto ­
rze prywatnym19. Żaden z 15 skontrolowa ­
nych organów państw członkowskich nie 
zwiększył jednak wymogów i weryfikacji 
w celu odzwierciedlenia podwyższonego 
poziomu ryzyka związanego z wysokimi 
efektywnymi stawkami pomocy. Sytuacja 
ta budzi szczególne obawy w przypad ­
kach, gdy organy państw członkowskich nie przeprowadziły żadnej weryfikacji 
racjonalności kosztów, jeśli wnioskodawca 
realizował procedury udzielania zamówień 
publicznych, ponieważ procedury te same 
w sobie nie dają gwarancji, że specyfikacje 
projektowe są racjonalne (zob. pkt 83–85).18 W przypadku gdy 
wnioskodawca jest organem 
publicznym, ma on zwykle 
obowiązek przestrzegania 
dodatkowych procedur 
przetargowych w odniesieniu 
do zamówień o większej 
wartości, a organy państw 
członkowskich muszą 
sprawdzić, czy procedury 
zostały przeprowadzone 
prawidłowo.
19 Organy publiczne 
i stowarzyszenia często 
otrzymują dotacje 
w wysokości 100% kosztów. 
W przypadku projektów 
z sektora prywatnego takie 
sytuacje mają miejsce, ale 
zdarzają się one dużo rzadziej. 
Na przykład we włoskim 
regionie Kampania dotacje 
w wysokości 100% kosztów 
udzielane były prywatnym 
przedsiębiorstwom na 
dywersyfikację gospodarstw 
rolnych i projekty w dziedzinie 
rozwoju działalności 
gospodarczej na obszarach 
wiejskich.
47
 Wnioski  
i zalecenia
101  
W ramach przeprowadzonej kontroli 
Trybunał postawił pytanie, czy sposoby 
podejścia stosowane przez Komisję i pań ­
stwa członkowskie stanowiły najbardziej 
skuteczne rozwiązania w zakresie utrzy ­
mywania kosztów dotacji na rozwój obsza ­
rów wiejskich pod kontrolą.
102  
Trybunał ustalił, że stosowane sposoby 
podejścia nie były najbardziej skutecznymi 
rozwiązaniami. Komisja reagowała dopiero 
po pojawieniu się problemów zamiast 
dopilnować przede wszystkim, aby syste ­
my funkcjonowały prawidłowo. Systemy 
kontroli państw członkowskich prowadziły 
do wyeliminowania jedynie niektórych 
zagrożeń dla gospodarności lub występo ­
wały w nich uchybienia. Istniały też bar ­
dziej skuteczne sposoby podejścia, ale nie 
zostały one zastosowane na szerszą skalę.
103  
Na początku okresu programowania 
2007–2013 Komisja nie zaproponowa ­
ła wytycznych ani nie upowszechniała 
dobrych praktyk. Nie dopilnowała też, aby 
systemy państw członkowskich skutecz ­
nie funkcjonowały przed rozpoczęciem 
zatwierdzania w ich ramach dużej liczby 
dotacji. Zanim Komisja podjęła jakiekol ­
wiek działania, duża część dotacji na pro ­
jekty została już zatwierdzona. Jednak od 
2012 r. Komisja przyjęła bardziej aktywne 
i skoordynowane podejście. Jeśli będzie 
ono stosowane z położeniem większego 
nacisku na oszczędność, powinno ono 
przynieść skutek w postaci lepszego za ­
rządzania finansami w następnym okresie 
programowania.104  
Jeśli chodzi o państwa członkowskie, do 
2014 r. w ramach wszystkich 15 najwięk ­
szych programów rozwoju obszarów 
wiejskich wdrożone zostały podstawo ­
we systemy wymagane przez przepisy 
w zakresie kontrolowania kosztów rozwoju 
obszarów wiejskich. Stosowane były 
różnorodne metody, a Trybunał stwierdził 
szereg sposobów podejścia o właści ­
wie opracowanej koncepcji pod kątem 
eliminowania pewnych zagrożeń. Jednak 
jak wynika z przeglądu w  załączniku IV , 
wszystkie sposoby podejścia cechowały 
uchybienia w odniesieniu do głównych 
zagrożeń, czego ogólnym skutkiem było 
to, że koszty dotacji na rozwój obszarów 
wiejskich nie były właściwie kontrolowa ­
ne. Analiza informacji pochodzących ze 
wszystkich 88 PROW wskazuje, że po ­
dobna sytuacja występuje w większości 
państw UE. W szczególności:
a) W systemach kontroli państw człon ­
kowskich główny nacisk położono 
na ceny towarów lub robót we 
wnioskach o dotacje, a dużo mniej ­
szą uwagę zwracano na specyfikację : 
czy towary te stanowiły uzasad ­
niony wydatek lub czy dotacja była 
racjonalna pod względem kosztów 
w odniesieniu do celów realizowanej 
polityki. Ten stan rzeczy prowadzi 
do powstawania zagrożeń, takich 
jak przewyższanie rozsądnego 
zapotrzebowania lub niekorzystny 
stosunek wartości do ceny.
b) Głównymi metodami stosowanymi 
do sprawdzania cen we wnioskach 
o dotację było porównywanie ofert 
od różnych dostawców lub porów ­
nywanie ich z cenami referencyj ­
nymi. Trybunał ustalił, że systemy 
w niektórych państwach członkow ­
skich dawały niewielką pewność, 
że koszty były racjonalne – na 
przykład poprzez opieranie się na 
cenach referencyjnych, które były 
o 30% wyższe od rzeczywistych cen 
rynkowych.
48 Wnioski i zalecenia 
c) Dotacje zatwierdzane są z wyprze ­
dzeniem, a płatności dokonuje się 
po dokonaniu przez wnioskodawcę 
zakupu towarów lub podjęciu robót. 
W przypadku gdy po zatwierdzeniu 
dotacji dokonano zmian w projekcie, 
luki prawne w systemach niektórych 
państw członkowskich umożliwiały 
zwrot kosztów, których racjonalność 
nie została zweryfikowana.
d) Poziom wymogów i weryfikacji 
zasadniczo nie uwzględniał różnych 
poziomów ryzyka. Organy wielu 
państw członkowskich stosowały to 
samo podejście do kontrolowania 
dotacji o wartości 10 tys. euro i dota ­
cji w wysokości 1 mln euro. W przy ­
padku ograniczonego poziomu ryzy ­
ka nie stosowano na szerszą skalę 
możliwości w zakresie uproszczenia 
procedur.
105  
Główne wady lub luki w stosowanych 
sposobach podejściach zostały podsumo ­
wane w  ramce 13 :
106  
Trybunał dochodzi zatem do wniosku, że 
istnieją znaczące możliwości w zakresie 
uzyskania realnych oszczędności w dota ­
cjach na projekty rozwoju obszarów wiej ­
skich w okresie programowania 2014–2020 
za sprawą zastosowania ulepszonych 
sposobów podejścia do kontrolowania 
kosztów. Te oszczędności mogłyby zostać 
wykorzystane do finansowania dodat ­
kowych projektów, co prowadziłoby do 
uzyskania większej liczby produktów i re ­
zultatów, a także do osiągnięcia większego 
stopnia realizacji celów.107  
Trybunał ustalił również, że istnieją wyko ­
nalne i opłacalne sposoby podejścia do 
zmniejszania stwierdzonych zagrożeń – 
większość z tych sposobów została już 
wdrożona w niektórych PROW. Zostały 
one opisane w głównej części niniejszego 
sprawozdania. W przypadku gdy wystar ­
czające dowody można było uzyskać na 
podstawie kontroli dokumentacji 15 naj ­
większych PROW, przegląd niektórych 
z tych sposobów podejścia przedstawiony 
jest na schemacie 7  poniżej, a podsumo ­
wanie znajduje się w  załączniku IV .
108  
Trybunał z zadowoleniem przyjmuje za ­
miar Komisji dotyczący wydania wytycz ­
nych na temat kosztów uproszczonych 
(choć państwa członkowskie zwróciły 
uwagę, że jest mało prawdopodobne, 
aby opcje kosztów uproszczonych stały 
się powszechnie stosowaną metodą ze 
względu na zróżnicowany charakter dota ­
cji na rozwój obszarów wiejskich). Trybu ­
nał z zadowoleniem odnosi się także do 
wytycznych Komisji dotyczących rozwią ­
zywania problemu nadużyć finansowych 
oraz do planów działania opracowanych 
przez państwa członkowskie z inicjatywy 
Komisji. W planach, z którymi zapoznał 
się Trybunał, uwzględniono usprawnienia 
w niektórych podstawowych systemach, 
ale nie eliminują one wielu słabych punk ­
tów wymienionych w pkt 105.
49 Wnioski i zalecenia 
Główne uchybienia stwierdzone w koncepcji systemów kontroli w zakresie kosztów 
rozwoju obszarów wiejskich
Ryzyko zawyżania wymagań:
 οpoza kosztami zarządzania gruntami i kosztami szkoleń, niewielkie wykorzystanie możliwości w zakresie ograniczenia 
dotacji do kosztów standardowych (zob. pkt 41–42)
 οzwracanie małej uwagi na to, czy koszty były racjonalne w stosunku do oczekiwanych produktów i rezultatów – nie ­
liczne organy państw członkowskich wzięły pod uwagę opłacalność lub stosunek wartości do ceny podczas rozpatry ­
wania wniosków o dotacje (zob. pkt 46)
 οbrak wiarygodnych sposobów podejścia do ryzyka związanego z przewyższaniem rozsądnego zapotrzebowania (zob. 
pkt 48–50)
Ryzyko zatwierdzania dotacji opierających się na zbyt wysokich cenach:
 οbrak weryfikacji standardowych kosztów jednostkowych w celu sprawdzenia, czy nie skutkowały one w praktyce 
zawyżonymi płatnościami (zob. pkt 62–63)
 οopieranie się na weryfikacjach polegających na porównaniu cen z bazami danych zawierających ceny katalogowe, 
które powszechnie były o 20–30% wyższe od rzeczywistych cen rynkowych (zob. pkt 69 i 71)
 οzatwierdzanie wniosków o dotacje, w których ceny przekraczały poziomy referencyjne nawet o 30 lub 40%, bez ko ­
nieczności przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia (zob. pkt 74)
 οniewystarczające zabezpieczenia podczas opierania się na porównaniu ofert dostawców (zob. pkt 77–81)
 οopieranie się na weryfikacji zgodności z procedurami udzielania zamówień publicznych (w stosownych przypadkach) 
również bez sprawdzania, czy proponowane koszty były racjonalne (zob. pkt 83–85)
Ryzyko, że faktycznie zwracane koszty mogą nie być racjonalne:
 οluki prawne w procedurach po zatwierdzeniu wniosków o dotacje, co oznacza, że faktycznie zwracane koszty mogą 
być różne od kosztów zaakceptowanych jako racjonalne (zob. pkt 91–92)
Ryzyko, że poziom wymogów i weryfikacji jest niewystarczająco powiązany z poziomem zagrożeń:
 οbrak zwiększenia wymogów i weryfikacji w przypadku wysokich stawek pomocy (mała zachęta dla wnioskodawcy do 
ograniczania kosztów) lub dotacji o bardzo dużej wartości (zob. pkt 99–100)Ramka 13
50 Wnioski i zalecenia Schemat 7Przegląd sposobów podejścia stosowanych w 15 skontrolowanych PROW
PROW stosujące dane podejście
PROW niestosujące danego podejścia
Nie dotyczy lub podejście nie było kontrolowane
0 5 10 15
Wprowadzanie wyższego poziomu wymogów lub weryﬁkacji
 dla projektów o wysokiej wartościWprowadzanie wyższego poziomu wymogów lub weryﬁkacji 
w przypadku wysokich stawek pomocyPrzeprowadzanie kontroli na miejscu na próbie wybranych 
wniosków o płatności w celu odzwierciedlenia wszystkich korzyści 
ﬁnansowych uzyskanych lub oczekiwanych ze strony dostawcyPodejmowanie działań na rzecz zmniejszania
ryzyka nadużyć ﬁansowychWeryﬁkacja racjonalności kosztów w przypadku przeprowadzania 
postępowania o udzielanie zamówienia Stosowanie realnych cen rynkowych – a nie katalogowych cen 
dostawców – jako cen referencyjnych dla sprzętu i maszynWeryﬁkacja, czy koszty standardowe skutkują
zawyżonymi płatnościamiOcena racjonalności kosztów pod kątem uzyskiwanych
produktów i rezultatów
Źródło:  Ustalenia Trybunału na podstawie przeprowadzonych kontroli.
51 Wnioski i zalecenia 
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła  
Rasa BUDBERGYTĖ, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 26 listopada 2014 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Prezes
109  
W wielu przypadkach organy państw 
członkowskich dopracują szczegó ­
ły funkcjonowania swoich systemów 
kontroli – formularze, instrukcje, proce ­
dury i listy kontrolne – po zatwierdzeniu 
PROW na lata 2014–2020. Jeśli jednak te 
systemy kontroli nie zniwelują zagrożeń 
wskazanych w niniejszym sprawozdaniu, 
to istnieje duże prawdopodobieństwo, że 
słabe punkty pozostaną. Istnieją sposoby 
podejścia, które nie wymagają dodawania 
coraz większej liczby wymogów i weryfi ­
kacji, ale lepiej ukierunkowują wysiłki na te 
dziedziny, w których ryzyko jest najwięk ­
sze. Najlepsze systemy kontroli są nie 
tylko skuteczne – opracowane w sposób 
pozwalający uzyskać oszczędności – ale 
również wydajne – dostosowane do pozio ­
mu ryzyka.110  
Lista kontrolna dotycząca dobrego opra ­
cowania koncepcji systemu przedstawiona 
w załączniku I  stanowi kompleksowy 
zestaw kryteriów służących do oceny, czy 
systemy kontroli umożliwiają rozwiązanie 
problemów związanych z zagrożeniami 
opisanymi w niniejszym sprawozdaniu. 
Trybunał zaleca , aby przed zaciągnię ­
ciem zobowiązań na wydatki w nowym 
okresie programowania Komisja i państwa 
członkowskie wspólnie dopilnowały, aby 
sposoby podejścia stosowane w przypad ­
ku wszystkich PROW spełniały te kryteria 
i były ukierunkowane na obszary o naj ­
większym poziomie ryzyka. Ocena ex ante  
systemów kontroli przeprowadzana przez 
działy kontroli wewnętrznej organów 
państw członkowskich (lub przez inne or ­
gany inspekcyjne lub kontrolne) powinna 
stać się integralną częścią tego procesu.
111 
Właściwe opracowanie koncepcji sys ­
temów kontroli jest jedynie pierwszym 
krokiem. Kluczowe znaczenie ma również 
to, jak te systemy wdrażane są w prakty ­
ce. Trybunał zaleca  zatem, aby Komisja 
i państwa członkowskie sprawdziły na 
wczesnym etapie nowego okresu pro ­
gramowania, czy systemy funkcjonują 
wydajnie i czy są skuteczne w odniesieniu 
do zagrożeń wskazanych w niniejszym 
sprawozdaniu.
52
Lista kontrolna opracowana przez Trybunał służąca ocenie koncepcji systemów kon -
troli w odniesieniu do zagrożeń związanych z kosztami rozwoju obszarów wiejskich
Ryzyko Cecha koncepcyjna systemu Zob. pktZawyżanie wymagań1.  Ograniczanie kwalifikowalności do wysokości kosztów specyfikacji standardowej w  przypadku, gdy istnieje 
wiele podobnych projektów lub powszechnie spotykanych rodzajów wydatków38–42
2. Ocena proponowanych kosztów w  celu zapewnienia racjonalności specyfikacji
a)  Przeprowadzanie standardowych obliczeń i porównywanie z poziomami referencyjnymi w celu szybkiego wychwycenia 
tych wniosków, które zawierają zawyżone wymagania44–45
b) Ocena racjonalności kosztów na podstawie kryteriów opłacalności lub stosunku wartości do ceny. 46
c)  Dokumentowanie ocen racjonalności specyfikacji i uzasadniających ją powodów na podstawie porównania z innymi 
projektami, oceny technicznej lub osądu opartego na zdrowym rozsądku47–48
d)  Jeśli dotacje nie opierają się na najtańszej spełniającej wymogi ofercie, ustalanie jasnych kryteriów w celu stwierdzenia, 
czy koszty przedstawione w droższych ofertach są racjonalne; dokumentowanie oceny dodatkowych kosztów49–51
e)  Stosowanie opinii niezależnych ekspertów w celu zapewnienia racjonalności specyfikacji, zwłaszcza w tych przypad -
kach, w których projekty przedstawiają ryzyko wynikające z ich rozmiaru, złożoności technicznej lub braku informacji 
porównawczych53–55Niekonkurencyjne ceny3.  Jeśli jest to wykonalne, ustalenie kosztów maksymalnych lub stosowanie opcji kosztów uproszczonych oraz 
okresowe sprawdzanie, czy nie przewyższają one ogólnie dostępnych cen rynkowych58–63
4.  Porównywanie cen elementów będących przedmiotem wniosku o dotację z niezależnymi danymi
a)  Jeśli jest to uzasadnione poziomem ryzyka, stosowanie analizy rynkowej w celu uzyskania niezależnych informacji 
porównawczych na temat cen dotyczących poszczególnych projektów64–65
b)  W przypadku korzystania z baz danych zawierających ceny referencyjne, stosowanie realnych cen rynkowych (lub stoso -
wanie współczynnika modyfikującego katalogowe ceny dostawców); okresowe aktualizowanie cen i dopilnowanie, aby 
odzwierciedlały one wszelkie istotne odchylenia regionalne66–71
c)  Określenie jasnych zasad i kryteriów dotyczących sytuacji, w których ceny zawarte we wnioskach są wyższe od 
poziomów referencyjnych, w celu ustalenia, czy wyższe koszty są uzasadnione; dokumentowanie oceny kosztów 
dodatkowych. Jeśli procentowe odchylenie od cen referencyjnych jest automatycznie akceptowane, zapewnienie, że 
zastosowana wartość procentowa może być uzasadniona w oparciu o rzeczywiste ceny rynkowe72–74
5.  Zabezpieczenia w  koncepcji systemu chroniące przed manipulacjami i  nadużyciami finansowymi podczas 
oceniana ofert od dostawców
a)  Jeśli uzyskano tylko jedną ofertę lub otrzymane oferty nie są porównywalne, stosowanie alternatywnych metod spraw -
dzania racjonalności cen75–77
b)  Wprowadzenie środków służących przeciwdziałaniu, zapobieganiu, wykrywaniu i korygowaniu wszelkich prób manipu -
lacji w celu faworyzowania konkretnego dostawcy78–80
c) Przestrzeganie wytycznych Komisji dotyczących zapobiegania nadużyciom i ich wykrywania 81
d)  W przypadku gdy w ramach postępowania o udzielenie zamówienia nie uzyskuje się kilku konkurencyjnych ofert lub 
jeśli stosowane procedury są wadliwe, podejmowanie dodatkowych kroków mających zapewnić racjonalność kosztów82–85
6.  Korzystanie z  opinii niezależnych ekspertów w  celu uzyskania istotnej gwarancji, jeżeli jest to opłacalne
a)  Kiedy wymagana jest ocena racjonalności kosztów, korzystanie z opinii ekspertów lub opinii zespołu oceniającego 
w celu uzyskania dodatkowej pewności, że decyzja jest właściwie uzasadniona86–87
b)  Kierowanie przypadków o podwyższonym poziomie ryzyka do wewnętrznych lub zewnętrznych ekspertów 86–87Załączniki Załącznik I
53 Załączniki
Ryzyko Cecha koncepcyjna systemu Zob. pktZmiany w projektach7.  Opracowanie systemów kontroli w celu wykrywania i weryfikowania istotnych zmian wprowadzanych do 
projektu po zatwierdzeniu dotacji w celu dopilnowania, że koszty są w dalszym ciągu racjonalne
a)  Wymaganie jasnego zestawienia kosztów zarówno we wniosku o dotację, jak i we wniosku o płatność; wyszczególnie -
nie kosztów w umowie o dotację z zachowaniem tego samego poziomu szczegółowości, który stosowany był podczas 
ich weryfikacji90–91
b)  Ustalenie jasnych zasad i procedur służących sprawdzeniu, czy koszty istotnych odchyleń od zatwierdzonych kosztów 
projektu są racjonale oraz czy wszelkie oszczędności nie są marnotrawione w wyniku przewyższania rozsądnego 
zapotrzebowania90 –91
8.  Opracowanie zasad przeciwdziałających ukrywaniu upustów, rabatów lub innych udzielanych przez dostawcę 
korzyści, które obniżają rzeczywisty koszt
a)  Wymaganie jednoznacznych oświadczeń we wnioskach o płatności dotyczących upustów, rabatów lub innych korzyści 92
b)  Przeprowadzanie dodatkowych kontroli na miejscu na próbie wybranych płatności w celu wykrywania ukrytych upu -
stów, rabatów lub innych korzyści93–94Stosunek do po -
ziomów ryzyka9.  W przypadku gdy prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka i jego potencjonalny skutek są niskie, opracowa -
nie systemów kontroli w  sposób minimalizujący obciążenie administracyjne96–98
10.  Zwiększenie poziomu wymogów i weryfikacji w przypadku elementów o dużej wartości, projektów z wysoki -
mi stawkami pomocy oraz innych czynników ryzyka99–100Załącznik I
54 Załączniki Załącznik IIProgramy rozwoju obszarów wiejskich objęte przeglądem dokumentacji
1 Dla działań objętych zakresem niniejszej kontroli wg stanu na dzień 31.12.2013 r.
Źródło:  Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD).7367719629709891039122713971724180520592117240846076645 Polska
Rumunia
Węgry
Francja, część kontynentalna
Portugalia, część kontynentalna
Grecja
Bułgaria
Hiszpania, Andaluzja
Republika Czeska
Słowacja
Zjednoczone Królestwo, Anglia
Litwa
Austria
Niemcy, Brandenburgia i Berlin
Włochy, Kampania
Wszystkie pozostałe PROW 15 677Zaprogramowane wydatki (2007–2013) dla 15 największych PROW1 (w mln euro)
64% całkowitej 
kwoty budżetu na działania objęte zakresem niniejszej kontroli (29,5 mld euro)
55 Załączniki Załącznik IIIWykorzystanie opcji kosztów uproszczonych w 88 programach rozwoju obszarów 
wiejskich
Źródło:  Kwestionariusz Trybunału.Liczba PROWPłatności ryczałtoweStandardowe koszty jednostkowe
Zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów
Inwestycje nieprodukcyjne – lasyPierwsze zalesianie – grunty rolne
Ustanawianie systemów rolnoleśnych
Modernizacja gospodarstw rolnychOdnowa potencjału leśnictwaPierwsze zalesianie – grunty nierolne
Zachęcanie do działalności związanej z turystykąZachowanie/poprawa stanu dziedzictwa 
Usługi doradcze i pomocowe
Tworzenie i rozwój przedsiębiorstwDywersyﬁkacja
Usługi podstawowe
Odnowa wsi
Szkolenie i informowanie (obszary wiejskie)Szkolenie i informowanie (rolnictwo/leśnictwo)Inwestycje nieprodukcyjne – gospodarstwa
Podwyższanie wartości gospodarczej lasów
Usługi doradcze
Infrastruktura
Programy na rzecz jakości żywności0 10 20 30 40 50 60 70 80 90PROW stosujące standardowe koszty jednostkowe lub kwoty ryczałtowe jako jedną z metod,
z podziałem na działania
56 Załączniki
Przegląd podejść stosowanych w programach rozwoju obszarów wiejskich objętych 
przeglądem dokumentacji
Bułgaria
Republika Czeska
Niemcy  –  
Brandenburgia
Grecja
Hiszpania –  
Andaluzja
Francja – część 
kontynentalna
Włochy  –  
Kampania
Litwa
Węgry
Austria
Polska
Portugalia – część 
kontynentalna
Rumunia
Słowacja
Zjednoczone Kró -
lestwo – Anglia
 Ocena kosztów pod kątem oczekiwanych 
produktów i  rezultatów √ √ √ √
Weryfikacja, czy koszty standardowe skutkują 
zawyżonymi płatnościamind. nd. nd. nd. nd. nd.
Wykorzystywanie w  stosownych przypadkach 
analizy rynkowej w  celu uzyskania niezależnej 
informacji porównawczej na temat cen doty -
czących nietypowych lub złożonych projektów√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Stosowanie rzeczywistych cen rynkowych, a nie 
katalogowych cen dostawców, jako cen referen -
cyjnych dla sprzętu i maszyn itp.√ nd. √ √ nd. √1nd.
Podejmowanie działań na rzecz zmniejszania 
ryzyka nadużyć finansowych dotyczących ofert 
wykonawców i udzielania zamówień√ √ √ √ √ √ √
Weryfikacja racjonalności kosztów, nawet jeśli 
stosowana jest postępowanie o udzielanie 
zamówienia√ √ √ √ √
Korzystanie z usług zespołów oceniających lub 
ekspertów w celu oceny specyfikacji lub cen√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Wymaganie od wnioskodawców zawarcia we 
wnioskach o  płatność jednoznacznego oświad -
czenia dotyczącego wszystkich korzyści finan -
sowych (upustów, rabatów itp) uzyskanych lub 
oczekiwanych ze strony dostawców√ √ √
Kontrole na miejscu w celu sprawdzenia, czy 
wszystkie otrzymane lub oczekiwane korzyści 
ze strony dostawców są uwzględnione w płat -
ności końcowej√ √ √ √ √ √
Wyższy poziom wymogów lub weryfikacji dla 
działań z wysoką stawką pomocy
niższy poziom wymogów lub weryfikacji dla 
elementów o  niskiej wartości√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Wyższy poziom wymogów lub weryfikacji dla 
bardzo dużych projektów√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Objaśnienia
√ Uwzględniono w procedurze w odniesieniu do głównych działań, w stosownych przypadkach. 
Nie uwzględniono w procedurze w odniesieniu do głównych działań.
Brak oceny.
nd. Nie dotyczy.
1 Baza danych zawierająca ceny sprzętu nie była aktualizowana od 2006 r. Władze rumuńskie poinformowały Trybunał, że nowa baza danych 
jest obecnie tworzona na podstawie cen katalogowych dostawców.Załącznik IV
57
jedno pytanie (Czy metoda kosztów maksymalnych 
byłaby odpowiednia?), na które udzielono odpowiedzi.
Odpowiedź na pkt VI a)–d)
Podczas prowadzonych przez siebie kontroli Komisja 
stwierdziła uchybienia podobne do tych, o których 
wspomina Trybunał, i w celu zabezpieczenia fundu ­
szu przed ryzykiem zastosowano korekty finansowe. 
Pewne procedury kontroli zgodności rozliczeń są jesz ­
cze w toku i powinny doprowadzić do dalszych korekt 
finansowych.
Plany działania opracowane przez państwa członkow ­
skie w celu ograniczenia błędów we wdrażaniu działań 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich obejmują 
ulepszone metody oceny racjonalności kosztów.
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
lepsze wykorzystanie kosztów standardowych 
powinno obniżyć ryzyko błędów w tym względzie.
VIII
ENRD przyczyni się do upowszechniania dobrych 
praktyk przez przygotowanie specjalnych seminariów 
i stron internetowych.
IX
Komisja przyjmuje zalecenie Trybunału, aby państwa 
członkowskie na samym początku dysponowały 
sprawnym i skutecznym systemem kontroli. Zachęci to 
państwa członkowskie do korzystania z listy kontrol ­
nej i kryteriów opracowanych przez Trybunał, które są 
zawarte w załączniku I.
Do stycznia 2015 r. Komisja przekaże także wskazówki 
dotyczące kontroli i kar w ramach rozwoju obszarów 
wiejskich, w tym szczegółowe wskazówki dotyczące 
racjonalności kosztów oraz listę kontrolną dla insty ­
tucji zarządzających załączoną do sprawozdania 
specjalnego.
W okresie 2014–2020 działania w ramach Europejskiej 
Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD) 
obejmą też szkolenia i wymianę doświadczeń.
1 Artykuł 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
2 Rozporządzenie (WE) nr 1975/2006.Streszczenie
II
Komisja angażuje się w pełni w zapewnienie lep ­
szego gospodarowania środkami wydatkowanymi na 
rozwój obszarów wiejskich i lepszej efektywności tych 
wydatków. Dba o to w szczególności przy przyznawa ­
niu beneficjentom prywatnym i publicznym dotacji na 
operacje inwestycyjne (racjonalność kosztów). W tym 
celu Komisja przyjęła bardziej aktywne i skoordyno ­
wane podejście, w większym stopniu skupiając się 
na oszczędnościach, co jej zdaniem przyczyni się do 
lepszego zarządzania finansami w okresie objętym 
następnymi wieloletnimi ramami finansowymi (WRF), 
jak wskazano w odpowiedziach zamieszczonych 
poniżej.
III
Komisja przeprowadza kontrole zgodności w pań ­
stwach członkowskich, aby sprawdzić, czy wydatki są 
dokonywane zgodnie z przepisami. W toku tych kon ­
troli Komisja także stwierdziła uchybienia w zakresie 
racjonalności kosztów. W związku z tym zastosowano 
już korekty finansowe oraz wszczęto kilka proce ­
dur kontroli zgodności rozliczeń, które są obecnie 
w toku i powinny doprowadzić do dalszych korekt 
finansowych.
IV
Zanim będzie można dokonać jakichkolwiek płatności, 
agencje płatnicze muszą spełnić kryteria akredyta ­
cji określone w załączniku I do rozporządzenia (UE) 
nr 907/2014 (program na lata 2014–2020). Artykuł 24 
ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 
zawiera wymóg, aby państwa członkowskie oceniały 
racjonalność kosztów podczas kontroli administracyj ­
nych, korzystając z odpowiedniego systemu oceny, 
takiego jak koszty referencyjne, porównanie różnych 
ofert lub komitet oceniający. Przepis ten utrzymano 
w mocy na okres 2014–2020.
V
Pierwotnie przepisy dotyczące oceny racjonalności 
zadeklarowanych kosztów traktowano jako niewy ­
magające uzasadnienia1. W istocie, w czasie prac nad 
przekształceniem poprzednich ram prawnych, co 
miało miejsce wiosną 2010 r.2, nie zgłoszono Komisji 
żadnych większych trudności w tym względzie. W cza ­
sie zatwierdzania wersji przekształconej zadano tylko Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 58
15
W toku prowadzonych przez siebie kontroli Komisja 
zawsze ocenia racjonalność kosztów w przypadku 
działań inwestycyjnych oraz przestrzeganie zasad 
postępowań o udzielenie zamówienia.
W toku niemal wszystkich kontroli przeprowadzonych 
przez Komisję stwierdzono uchybienia w odniesieniu 
do racjonalności kosztów. W związku z tymi uchybie ­
niami państwa członkowskie powinny podjąć odpo ­
wiednie działania, które zostaną ocenione w toku 
następnych kontroli.
W systemie stosowanym przez DG ds. Rolnictwa 
i Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w jej strategii 
kontroli opartej na ryzyku uwzględnia się ustalenia 
z poprzednich kontroli przeprowadzonych przez DG 
oraz ustalenia Trybunału Obrachunkowego, OLAF ­u 
i krajowych jednostek certyfikujących, aby określić 
obszary, które są obarczone największym ryzykiem 
i na których należy skoncentrować kontrole w przy ­
szłości. Strategia kontroli na lata 2014–2020 zapewni 
też lepsze objęcie zakresem kontroli ogółu wydatków, 
a intensywne działania kontrolne będą kontynuowane 
w obszarach obarczonych największym ryzykiem.
Plany działania dotyczące poziomu błędów obejmują 
działania zapobiegawcze i naprawcze w odniesieniu 
do uchybień związanych z racjonalnością kosztów, 
jeżeli takie uchybienia stwierdzono w toku kontroli 
Komisji lub Trybunału Obrachunkowego.
Nowe rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 dotyczące 
wspólnej polityki rolnej stanowi, że Komisja może 
ograniczyć lub zawiesić płatności okresowe na rzecz 
państw członkowskich, jeżeli systemy kontroli nie są 
skuteczne lub jeżeli nie podjęto działań naprawczych. 
Środkiem do szybkiego zastosowania będzie możli ­
wość wstrzymania płatności okresowych w przypadku 
obaw o legalność i prawidłowość płatności.
W związku z powyższym Komisja jest pewna, że braki 
będą wykrywane wcześniej i że pomoże to bardziej 
ograniczać ryzyko i szybciej podejmować niezbędne 
działania naprawcze.Wstęp
03
Jak wspomina Trybunał, Komisja przeprowadza 
kontrole zgodności w państwach członkowskich, 
aby sprawdzić, czy wydatki są dokonywane zgod ­
nie z przepisami. W toku tych kontroli Komisja także 
stwierdziła niedociągnięcia w zakresie racjonalności 
kosztów. W związku z tym zastosowano już korekty 
finansowe (np. w przypadku Bułgarii opiewały one 
na kwotę 19 mln euro) oraz wszczęto kilka proce ­
dur kontroli zgodności rozliczeń, które są obecnie 
w toku i powinny doprowadzić do dalszych korekt 
finansowych.
19 grudnia 2013 r. Komisja przyjęła wytyczne doty ­
czące określania korekt finansowych dokonywanych 
przez Komisję w odniesieniu do wydatków finanso ­
wanych przez Unię w ramach zarządzania dzielo ­
nego, w związku z nieprzestrzeganiem przepisów 
dotyczących zamówień publicznych. Zgodnie z tymi 
wytycznymi nieprzestrzeganie przepisów dotyczących 
zamówień publicznych będzie oceniane z wykorzysta ­
niem zasady proporcjonalności.
04
Komisja zgadza się, że można by osiągnąć dodatkowe 
oszczędności, i weźmie pod uwagę spostrzeżenia 
Trybunału.
05
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
możliwość korzystania z kosztów standardowych 
będzie upowszechniana i propagowana. Powinno to 
ograniczyć ryzyko dla funduszu, a także zmniejszyć 
obciążenie administracyjne państw członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 59
22
Ponadto Komisja ma także prawo zawiesić płatności 
w niektórych sytuacjach, np. jeżeli występują poważne 
braki w sprawnym funkcjonowaniu systemu zarzą ­
dzania i kontroli, a państwo członkowskie nie podjęło 
niezbędnych działań w celu zaradzenia tej sytuacji.
24–28
W związku z tym zastosowano już korekty finansowe 
oraz wszczęto kilka procedur kontroli zgodności rozli ­
czeń, które są obecnie w toku i powinny doprowadzić 
do dalszych korekt finansowych.
W niemal żadnej z przeprowadzonych przez Komi ­
sję kontroli nie można było stwierdzić, że racjonal ­
ność kosztów jest całkowicie zadowalająca. Kiedy 
stwierdzano takie uchybienia, oprócz wyciągania 
konsekwencji finansowych wydawano zalecenia. 
W niektórych przypadkach prowadziło to do działań 
naprawczych.
W swoim sprawozdaniu rocznym za 2013 r. Trybunał 
Obrachunkowy zauważył, że państwa członkowskie 
miały wystarczające informacje, aby wykryć i skory ­
gować większość błędów stwierdzonych w dziedzinie 
rozwoju obszarów wiejskich. W odniesieniu do działań 
inwestycyjnych Trybunał uznał, że państwa członkow ­
skie miały możliwość wykrycia i skorygowania wszyst ­
kich błędów kwantyfikowalnych w skontrolowanych 
transakcjach3.
Należy zauważyć, że w stosunku do uchybień stwier ­
dzonych przez Trybunał w toku kontroli przeprowa ­
dzanych na potrzeby sprawozdania rocznego Komisja 
lub jednostka certyfikująca podejmuje działania 
następcze w postaci kontroli dokumentacji lub kon ­
troli zgodności.
3  Sprawozdanie roczne Europejskiego Trybunału 
Obrachunkowego za 2013 r., pkt 4.8.Uwagi
21
EFRROW jest wdrażany w ramach zarządzania dzielo ­
nego. Komisja wykonuje budżet, a zadaniami w zakre ­
sie wdrażania dzieli się z państwami członkowskimi. 
To ostatnie wymaga podejmowania niezbędnych środ ­
ków, aby zapewnić prawidłowe i zgodne z przepisami 
UE finansowanie działań. Wprawdzie DG AGRI przyj ­
muje na siebie pełną odpowiedzialność, ale wykry ­
wanie i korygowanie błędów leży przede wszystkim 
w gestii państw członkowskich.
Komisja przeprowadza kontrole zgodności w pań ­
stwach członkowskich, aby sprawdzić, czy wydatki 
są dokonywane zgodnie z przepisami. W efekcie tych 
kontroli zgodności mogą zostać przeprowadzone 
korekty finansowe i może zostać opracowana lista 
zaleceń dotyczących ulepszenia systemu zarządzania 
i kontroli.
W przypadku gdy państwa członkowskie nie podej ­
mują proponowanych działań, może dojść do zawie ­
szenia płatności i korekt finansowych.
Odpowiedzi Komisji 60
Ponadto 19 grudnia 2013 r. Komisja przyjęła wytyczne 
dotyczące określania korekt finansowych dokonywa ­
nych przez Komisję w odniesieniu do wydatków finan ­
sowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, 
w związku z nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących 
zamówień publicznych.
Jeżeli chodzi o ocenę istniejących systemów kontroli, 
Komisja uznała, że dobrze opracowane systemy kontroli 
nie zawsze skutecznie wprowadzono w życie.
32
W następstwie ustaleń Trybunału zawartych w sprawo­
zdaniu rocznym za 2011 r. wprowadzono plany działania. 
Było to znaczące zadanie dla państw członkowskich.
Komisja opracowała szczegółowe narzędzia w celu 
poprawy jakości planów działania, aby wyelimino ­
wać pierwotne przyczyny błędów. Przygotowała 
w związku z tym między innymi wskazówki dotyczące 
takich zagadnień, jak koszty uproszczone, zamówienia 
publiczne, możliwość weryfikacji i kontroli środków 
w ramach rozwoju obszarów wiejskich, oraz opracowała 
szczegółowe strategie zwalczania nadużyć finansowych.
W ostatniej aktualizacji planów działania (z września 
2014 r.) państwa członkowskie musiały uwzględnić 
ustalenia kontroli Trybunału i Komisji w znacznie 
większym zakresie. W praktyce 46% działań przedsta ­
wionych przez państwa członkowskie odnosiło się do 
konkretnych ustaleń kontroli, z czego 50% pochodziło 
ze sprawozdań Trybunału.
Należy zauważyć, że uprawnienia Komisji zwiększono 
przepisami nowego rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 
w sprawie WPR. Artykuł 41 ust. 2 stanowi, że Komisja 
może ograniczyć lub zawiesić płatności okresowe na 
rzecz państw członkowskich, jeżeli kluczowe elementy 
krajowych systemów kontroli nie są skuteczne lub jeżeli 
nie podjęto działań naprawczych. W artykule 36 ust. 7 
przewidziano wstrzymanie płatności okresowych jako 
pierwsze narzędzie do szybkiego zastosowania w razie 
obaw o legalność i prawidłowość płatności.
Ponadto, aby uniknąć korekt finansowych, każda agen ­
cja płatnicza, której dotyczyły zastrzeżenia zawarte 
w rocznym sprawozdaniu z działalności DG AGRI, będzie 
musiała podjąć niezwłoczne działania.29
Jak opisuje Trybunał w pkt 33, po przeprowadzeniu 
analizy zorganizowano cztery seminaria z udziałem 
władz państw członkowskich. W trakcie tych seminariów 
omówiono kwestie związane z racjonalnością kosztów 
oraz zamówieniami publicznymi i wymieniono dobre 
praktyki. Państwa członkowskie realizują również plany 
działania dotyczące poziomów błędów, które w nie ­
których wypadkach obejmują działania mające na celu 
udoskonalenie oceny racjonalności kosztów.
W odniesieniu do szczególnych przypadków, jakie sta ­
nowią zamówienia publiczne, państwom członkowskim 
przekazano już dokument ze wskazówkami dotyczą ­
cymi najczęściej występujących nieprawidłowości 
w zarządzaniu europejskimi funduszami strukturalnymi 
i inwestycyjnymi (4. seminarium dotyczące poziomu 
błędów, październik 2014 r.).
30
Co do nowego okresu programowania 2014–2020 Komi ­
sja zaproponowała uproszczone opcje kosztów (finanso ­
wanie z wykorzystaniem stawek ryczałtowych, standar ­
dowych stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych) jako 
skuteczny sposób zapewnienia racjonalności kosztów.
W rozporządzeniu (UE) nr 1303/2013 dla europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych przewi ­
dziano warianty obliczania wydatków kwalifikowalnych 
w związku z dotacjami i pomocą zwrotną na podstawie 
kosztów rzeczywistych, ale także na podstawie finanso ­
wania z wykorzystaniem stawek ryczałtowych, standar ­
dowych stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych.
Komisja przygotowała wytyczne na temat uproszczo ­
nych opcji kosztów, aby zapewnić wskazówki techniczne 
dotyczące trzech rodzajów obowiązujących kosztów 
uproszczonych oraz upowszechnić najlepsze praktyki 
celem zachęcenia państw członkowskich do stosowania 
opcji kosztów uproszczonych. Jednak decyzja o tym, czy 
korzystać z opcji kosztów uproszczonych, leży w gestii 
państw członkowskich.
Na seminarium poświęconym tematyce poziomu 
błędów zorganizowanym w październiku 2014 r. insty ­
tucjom zarządzającym i agencjom płatniczym wszyst ­
kich państw członkowskich przedstawiono wskazówki 
dotyczące sposobów zapobiegania nieprawidłowo ­
ściom w ramach postępowań o udzielenie zamówienia. 
Ponadto przed końcem 2014 r. udostępnione zostaną 
wskazówki dotyczące kontroli i kar w ramach rozwoju 
obszarów wiejskich.
Odpowiedzi Komisji 61
42
Zob. odpowiedź na pkt 34.
Odpowiedzi na pkt 44–49
Systemy monitorowania i oceny opracowane przez 
państwa członkowskie zgodnie z załącznikiem IV do 
rozporządzenia (UE) nr 808/2014 (akt wykonawczy 
w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich) mogłyby 
być przydatnym narzędziem do oceny racjonalności 
kosztów w świetle osiągniętych lub planowanych pro ­
duktów, rezultatów oraz oddziaływań. Komisja zaleci 
państwom członkowskim ulepszenie oceny indywidu ­
alnych projektów lub operacji pod kątem oszczędno ­
ści kosztowej i opłacalności.
52
DG AGRI zorganizowała w prawie wszystkich pań ­
stwach członkowskich specjalne warsztaty na temat 
strategii zwalczania nadużyć finansowych.
Bardziej szczegółowe informacje znajdują się w odpo ­
wiedzi na pkt 33.
54
W okresie 2014–2020 nastąpi wymiana dobrych prak ­
tyk w tej dziedzinie za pośrednictwem ENRD.
61
Różne metody, które można stosować, aby okreś­
lić opcje kosztów uproszczonych, zostały opisane 
w art. 67 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013. 
Ponadto zgodnie z art. 62 ust. 2 rozporządzenia (UE) 
nr 1305/2013 instytucje zarządzające mają obowiązek 
uwzględnić w swoich programach rozwoju obszarów 
wiejskich oświadczenie potwierdzające adekwatność 
i dokładność obliczeń. Oświadczenie to musi sporzą ­
dzić funkcjonalnie niezależny podmiot.33
Oprócz tego Komisja zapewnia agencjom płatniczym 
w państwach członkowskich (i krajach kandydujących) 
możliwość uczestnictwa w seminariach poświęconych 
przeciwdziałaniu nadużyciom finansowym. Seminaria 
służą wymianie informacji na temat obszarów, w któ ­
rych występuje wysokie ryzyko nadużyć finansowych, 
a także sposobów wykrywania nadużyć oraz zapo ­
biegania temu zjawisku. Do końca 2014 r. przeprowa ­
dzone będą seminaria w następujących państwach 
członkowskich: Austria, Belgia (Flandria), Cypr, Dania, 
Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, 
Łotwa, Niderlandy, Niemcy, Polska, Portugalia, Repu ­
blika Czeska, Słowacja, Rumunia, Słowenia i Szwecja. 
Seminaria w pozostałych państwach członkowskich są 
w przygotowaniu.
34
W okresie 2007–2013 w przypadku większości działań 
inwestycyjnych w ramach rozwoju obszarów wiejskich 
nie istniała wyraźna podstawa prawna do korzystania 
z opcji kosztów uproszczonych. W rozporządzeniu (UE) 
nr 1303/2013 (art. 67–68) dla wszystkich europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych przewidziano 
możliwość wykorzystania tych opcji i w związku z tym 
oczekuje się, że dzięki lepszym i dokładniejszym wska ­
zówkom Komisji w nowym okresie programowania uda 
się zwiększyć udział wydatków opartych na opcjach 
kosztów uproszczonych. Oczywiście decyzja o skorzys­
taniu z opcji kosztów uproszczonych należy ostatecznie 
do państw członkowskich.
35
W planach działania skoncentrowano się na określe ­
niu i korygowaniu głównych źródeł nieprawidłowości 
w wydatkach, w tym uchybień w zakresie kontroli 
racjonalności kosztów. W dokumencie roboczym służb 
Komisji przedstawionym przez Komisję w czerwcu 
2013  r.4 wskazano niezadowalającą ocenę racjonalności 
kosztów jako jedną z głównych pierwotnych przyczyn 
błędów (RC10). Odtąd państwa członkowskie stopniowo 
określają niedociągnięcia w tej dziedzinie, a także 
podejmują działania zapobiegawcze i naprawcze.
4  Dokument roboczy służb Komisji na temat oceny pierwotnych 
przyczyn błędów oraz działań zapobiegawczych i naprawczych 
w polityce na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (SWD(2013) 244 
final).
Odpowiedzi Komisji 62
81
Wdrożenie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 
nr 907/2014 ułatwi zapobieganie nadużyciom finanso ­
wym i ich wykrywanie. Załącznik 1 do rozporządzenia 
stanowi, że agencja płatnicza ma obowiązek zapewnić 
szkolenie personelu obejmujące podnoszenie świado ­
mości na temat nadużyć finansowych.
Na mocy nowego rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, 
rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 
oraz rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 
nr 908/2014 państwa członkowskie mają obowiązek 
bardziej szczegółowo zająć się kwestią nadużyć finanso ­
wych jako czynnika ryzyka dla funduszy. Ta kwestia jest 
także szczegółowo omawiana na seminariach poświę ­
conych przeciwdziałaniu nadużyciom finansowym (por. 
odpowiedź na pkt 33).
86
W okresie 2014–2020 nastąpi wymiana dobrych praktyk 
w tej dziedzinie za pośrednictwem ENRD.
90
Przepisy art. 48 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego 
Komisji (UE) nr 809/2014 nakładają na państwa człon ­
kowskie obowiązek weryfikacji zakończonych operacji 
w porównaniu z operacjami, dla których złożono wniosek 
o wsparcie i którym zostało ono przyznane. Przepis ten 
powinien umożliwić państwom członkowskim wykrywa ­
nie spraw, w których ostateczne produkty nie są tożsame 
z tymi, do których beneficjent pierwotnie się zobowiązał.
Wnioski i zalecenia
103
Pierwotnie przepisy dotyczące oceny racjonalności zade ­
klarowanych kosztów traktowano jako niewymagające 
uzasadnienia5. W istocie w czasie prac nad przekształ ­
ceniem poprzednich ram prawnych, co miało miejsce 
wiosną 2010  r.6, nie zgłoszono Komisji żadnych większych 
trudności w tym względzie. W czasie zatwierdzania wersji 
przekształconej zadano tylko jedno pytanie (Czy metoda 
kosztów maksymalnych byłaby odpowiednia?), na które 
udzielono odpowiedzi.
5 Artykuł 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.
6 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006.62
Na mocy obowiązujących obecnie ram prawnych 
Komisja nie może zobowiązać państw członkowskich 
do aktualizowania lub przeprowadzania okresowego 
przeglądu metody opcji kosztów uproszczonych 
wprowadzonej przez instytucje zarządzające zgodnie 
z art. 67 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, ale zachęca 
do tego, aby istniejące systemy odzwierciedlały zmiany 
cen rynkowych w czasie.
Ramka 7
Dla nadchodzącego okresu 2014–2020 taki system 
powinien opierać się na rzetelnej, sprawiedliwej i wery ­
fikowalnej metodzie obliczania, z uwzględnieniem 
m.in. danych statystycznych, danych historycznych lub 
zwykłej praktyki księgowania kosztów.
Szczególnie w odniesieniu do działań inwestycyjnych: 
Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie do 
okresowego przeglądu metod opcji kosztów uproszczo ­
nych, tak by odpowiadały one zmianom na rynku.
71
Komisja zachęca państwa członkowskie, aby zadbały 
o to, by istniejące systemy odzwierciedlały zmiany cen 
rynkowych w czasie.
Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 78 
i 79
Mogą istnieć okoliczności, w których korzystanie z droż ­
szego dostawcy może być uzasadnione, jak opisuje 
Trybunał w pkt 47–52, ale Komisja zgadza się, że mani ­
pulacje są niedopuszczalne.
80
Przypadki ekstremalne to rzeczywiście te, którymi 
często zajmował się Europejski Urząd ds. Zwalczania 
Nadużyć Finansowych (OLAF) w swoich dochodzeniach.
Odpowiedzi Komisji 63
110
Komisja przyjmuje to zalecenie. Państwa członkow ­
skie powinny zadbać o to, by na samym początku 
dysponować skutecznymi systemami kontroli. Komisja 
zachęci państwa członkowskie do korzystania z listy 
kontrolnej i kryteriów opracowanych przez Trybunał, 
które są zawarte w załączniku I.
Do stycznia 2015 r. Komisja przekaże także wskazówki 
dotyczące kontroli i kar w ramach rozwoju obszarów 
wiejskich, w tym szczegółowe wskazówki dotyczące 
racjonalności kosztów oraz listę kontrolną dla insty ­
tucji zarządzających załączoną do sprawozdania 
specjalnego.
W okresie 2014–2020 działania w ramach Europejskiej 
Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD) 
obejmą też szkolenia i wymianę doświadczeń.
111
Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie wraz 
z państwami członkowskimi śledzić podejmowane 
działania.
Jeżeli chodzi o ryzyko związane z prawidłowym funk ­
cjonowaniem, Komisja zachęci państwa członkowskie 
w ramach regularnych spotkań do wymiany doświad ­
czeń i dobrych praktyk.Komisja przygotowała tymczasem wytyczne na temat 
uproszczonych opcji kosztów, aby zapewnić wska ­
zówki techniczne dotyczące trzech rodzajów obowią ­
zujących kosztów uproszczonych oraz upowszechnić 
najlepsze praktyki celem zachęcenia państw człon ­
kowskich do korzystania z kosztów uproszczonych. 
Jednak decyzja o tym, czy korzystać z opcji kosztów 
uproszczonych, leży w gestii państw członkowskich.
Na seminarium poświęconym tematyce poziomu 
błędów, zorganizowanym w październiku 2014 r. insty ­
tucjom zarządzającym i agencjom płatniczym wszyst ­
kich państw członkowskich przedstawiono wskazówki 
dotyczące sposobów zapobiegania nieprawidłowo ­
ściom w ramach postępowań o udzielenie zamówie ­
nia. Ponadto przed końcem 2014 r. udostępnione 
zostaną wskazówki dotyczące kontroli i kar w ramach 
rozwoju obszarów wiejskich.
Poza tym, dnia 19 grudnia 2013 r. Komisja przyjęła 
wytyczne dotyczące określania korekt finansowych 
dokonywanych przez Komisję w odniesieniu do wydat ­
ków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania 
dzielonego, w związku z nieprzestrzeganiem przepi ­
sów dotyczących zamówień publicznych.
W odniesieniu do programu na lata 2014–2020 Komisja 
zaproponowała uproszczone opcje kosztów ( finanso ­
wanie z wykorzystaniem stawek ryczałtowych, standar ­
dowych stawek jednostkowych, kwot ryczałtowych ) jako 
skuteczny sposób zapewnienia racjonalności kosztów.
W rozporządzeniu (UE) nr 1303/2013 dla europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych przewi ­
dziano warianty obliczania wydatków kwalifiko ­
walnych w związku z dotacjami i pomocą zwrotną 
na podstawie kosztów rzeczywistych, ale także na 
podstawie finansowania z wykorzystaniem stawek 
ryczałtowych, standardowych stawek jednostkowych, 
kwot ryczałtowych .
Jeżeli chodzi o ocenę istniejących systemów kontroli, 
Komisja uznała, że dobrze opracowane systemy kon ­
troli nie zawsze skutecznie wprowadzono w życie.
Odpowiedzi Komisji 64
W odniesieniu do ryzyka w zakresie zgodności 
DG AGRI przyjęła w marcu 2014 r. nową wieloletnią 
strategię kontroli na okres 2014–2020. Strategia ta 
jest w dalszym ciągu oparta na ryzyku; aby osiągnąć 
optymalny zasięg kontroli, obejmuje ona obecnie 
trzyletni kroczący program kontroli obowiązujący od 
lipca 2014 r. Opiera się on na centralnej analizie ryzyka 
i będzie podlegał rocznym przeglądom.
Korekty finansowe wynikające z tych kontroli opierają 
się na stwierdzonych uchybieniach we wdrażaniu 
systemów kontroli oraz na szacunkach ryzyka finanso ­
wego dla budżetu UE, jakie wiąże się z tymi uchybie ­
niami. Na podstawie przeprowadzonych przez siebie 
kontroli Komisja może także określić faktyczne źródła 
i przyczyny stwierdzonych błędów oraz zwrócić się do 
państw członkowskich o opracowanie szczegółowych 
i odpowiednio ukierunkowanych działań zaradczych.
JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
•  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
•  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm)
kontaktując http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 
(*) Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy operat orzy, hotele lub telefony  publiczne mogą 
naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
• w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu )
Płatne subsk rypcje:
•  u dystrybut orów Urzędu Publik acji Unii Europejsk iej  
(http://publica tions .europa.eu/others/agen ts/inde x_pl .htm)
QJ­AB­14­022­PL­N ISSN  1977 ­5768Państwa członkowskie realizują znaczną część 
unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich 
przez udzielanie dotacji na pokrycie kosztów 
inwestycji i  innych projektów realizowanych 
przez rolników, przedsiębiorstwa 
i stowarzyszenia z  obszarów wiejskich oraz 
władze lokalne.
Trybunał ustalił, że w  niektórych państwach 
członkowskich systemy służące do 
weryfikowania, czy koszty dotowanych 
projektów są racjonalne, były niedopracowane. 
Choć opracowano wykonalne i  opłacalne 
sposoby podejścia, nie były one 
wykorzystywane na większą skalę. 
W sprawozdaniu Trybunał przedstawia najlepsze 
praktyki zaobserwowane podczas kontroli 
i stwierdza, że ich zastosowanie pozwoliłoby na 
znaczne, rzeczywiste oszczędności w zakresie 
dotacji na rzecz projektów związanych 
z rozwojem obszarów wiejskich w okresie 
2014–2020.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y