I.Wprowadzenie

Pandemia COVID-19 zepchnęła świat w nagłą i głęboką recesję. Pomimo zdecydowanej, skoordynowanej i innowacyjnej reakcji na szczeblu krajowym i unijnym pozostaje wiele niejasności; w szczególności, jak długo będzie trwał ten kryzys i w jaki dokładnie sposób wpłynie on na nasze życie i gospodarkę. Musimy chronić obywateli Unii Europejskiej, ich zdrowie i miejsca pracy, a jednocześnie zapewniać sprawiedliwość, odporność i stabilność makroekonomiczną w całej Unii. Chociaż pandemia dotknęła wszystkie państwa członkowskie, skala skutków oraz tempo i intensywność odbudowy gospodarki będą się znacznie różnić w zależności od regionu.

W prognozie gospodarczej z lata 2020 r. przewiduje się, że gospodarka strefy euro skurczy się o 8,7 % w 2020 r., a w 2021 r. ponownie wzrośnie o 6,1 %, natomiast gospodarka UE według przewidywań skurczy się w 2020 r. o 8,3 %, a w 2021 r. wzrośnie o 5,8 %. W drugim kwartale zatrudnienie również spadło bardziej niż kiedykolwiek, jednak spadek ten był znacznie mniejszy niż spadek produktu krajowego brutto w związku z bezprecedensowym wsparciem udzielanym w państwach członkowskich i w UE za pośrednictwem nowego instrumentu SURE oraz niespotykaną dotąd elastycznością w wykorzystaniu funduszy polityki spójności w ramach inicjatywy inwestycyjnej w odpowiedzi na koronawirusa . Perspektywy gospodarcze zależą przede wszystkim od rozwoju pandemii i mających ją powstrzymać ograniczeń działalności gospodarczej. Wsparcie polityczne na szczeblu krajowym i unijnym będzie miało kluczowe znaczenie dla odbudowy. W tym kontekście osiągnięte w dniu 21 lipca 2020 r. przez Radę Europejską porozumienie w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych oraz instrumentu „Next Generation EU” stanowić będzie pozytywny impuls dla perspektyw wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Na szczeblu Unii i państw członkowskich musimy teraz jak najlepiej wykorzystać to przełomowe porozumienie.

Reakcja Unii była zdecydowana. Obecnie trwają negocjacje między Parlamentem Europejskim a Radą w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych i nowego instrumentu „Next Generation EU”, aby pilnie zakończyć prace nad wszystkimi aktami prawnymi. Prace te należy wykonać do dnia 1 stycznia 2021 r., tak aby programy mogły zacząć działać w terminie. Pełne uruchomienie potencjału budżetowego UE ma kluczowe znaczenie dla szybkiej i trwałej odbudowy. Co istotne, po przyjęciu przez Radę decyzja w sprawie zasobów własnych będzie musiała zostać zatwierdzona przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi, zanim Komisja będzie mogła rozpocząć zaciąganie pożyczek na rynku na finansowanie programów w ramach instrumentu „Next Generation EU”. Szybkie uruchomienie instrumentu „Next Generation EU” zależy zatem przede wszystkim od tego terminowego zatwierdzenia.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności będzie jednym z głównych narzędzi odbudowy gospodarki dzięki bezprecedensowej kwocie 672,5 mld EUR pożyczek i dotacji w ramach wsparcia finansowego skoncentrowanego na wstępie w pierwszych kluczowych latach odbudowy. Państwa członkowskie uwzględnią w swoich planach odbudowy i zwiększania odporności swoje krajowe programy reform i inwestycji opracowane zgodnie z celami polityki UE, koncentrujące się na transformacji ekologicznej i cyfrowej. Wspomniany instrument będzie stanowić wsparcie dla wysiłków państw członkowskich na rzecz skutecznego wzmocnienia ich odporności społecznej i gospodarczej, a tym samym dla potencjału wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy w gospodarkach tych państw, wspierając w ten sposób cele UE.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności jest symbolem determinacji UE w stawianiu czoła stojącym przed nią wyzwaniom w ramach wspólnego podejścia. Utrzymanie funkcjonowania jednolitego rynku ma kluczowe znaczenie dla energicznego zapoczątkowania odbudowy, jak też dla zapewnienia uczciwej konkurencji i zapobiegania zakłóceniom w transgranicznych łańcuchach wartości oraz w swobodnym przepływie pracowników i towarów. Będzie ono sprzyjać pozytywnej konwergencji poziomów życia i zapobiegać zakłócaniu warunków gospodarczych. Skuteczne wdrożenie instrumentu „Next Generation EU” może zapewnić 2 % dodatkowego produktu krajowego brutto do 2024 r. i stworzyć 2 mln miejsc pracy, m.in. poprzez przyspieszenie transformacji ekologicznej i cyfrowej. Szacuje się, że z czasem ten dodatkowy wzrost sprawi, iż Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności będzie się sam finansował poprzez dodatkowe działania i dodatkowe dochody podatkowe generowane dla państw członkowskich i UE.

Te środki z zakresu polityki UE muszą zostać wdrożone jak najszybciej. Choć porozumienie w sprawie pakietu na rzecz odbudowy pomaga ograniczyć niepewność, skuteczna realizacja w nadchodzących latach ma kluczowe znaczenie dla wsparcia odbudowy. Obecnie najważniejszą sprawą dla Unii jest współpraca z państwami członkowskimi w celu zapewnienia zdecydowanych postępów w łączeniu właściwych priorytetów w zakresie reform i inwestycji zgodnie z celami europejskimi, a następnie zapewnienie ich skutecznej realizacji.

II.Europejski Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności: realizacja celu UE, jakim jest konkurencyjna zrównoważoność

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności jest silnie powiązany z dążeniem UE do osiągnięcia konkurencyjnej zrównoważoności i spójności dzięki nowej strategii na rzecz wzrostu, tj. Europejskiemu Zielonemu Ładowi. Przejście na zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu model gospodarczy, możliwe dzięki szerszemu rozpowszechnianiu i wprowadzaniu technologii cyfrowych i czystych technologii, może sprawić, że Europa stanie się liderem transformacji. Zamiast oznaczać odejście od programu sprzed kryzysu wywołanego przez COVID-19, Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności powinien przyspieszyć działania mające na celu stawienie czoła wcześniej istniejącym wyzwaniom, pozwalając przy tym uniknąć wszelkich nowych komplikacji związanych z kryzysem. Cztery wymiary – zrównoważenia środowiskowego, wydajności, sprawiedliwości i stabilności makroekonomicznej – określone w rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego na rok 2020 powinny pozostać przewodnimi zasadami leżącymi u podstaw planów odbudowy i zwiększania odporności realizowanych przez państwa członkowskie. Priorytety te leżą u podstaw europejskiego semestru i gwarantują, że nowy program na rzecz wzrostu będzie najlepszy dla ludzi i planety.

Konkurencyjna zrównoważoność i odporność to dwie strony tego samego medalu; uwypuklił to kryzys związany z COVID-19. Odporność to zdolność nie tylko do stawienia czoła wyzwaniom i sprostania im, ale także do przejścia transformacji w sposób zrównoważony, sprawiedliwy i demokratyczny. Dla mniej odpornych państw UE i mniej odpornych sektorów zmaganie się z kryzysem i reagowanie na niego okazało się trudniejsze. Bez odpowiedniej reakcji będzie to miało wpływ na ich wyniki gospodarcze i społeczne w nadchodzących latach i dziesięcioleciach. Różnice w odporności w obrębie UE mają również wpływ na spójność społeczną, gospodarczą i terytorialną, a także na konwergencję w strefie euro i skuteczność jednolitej polityki pieniężnej. Dzięki zapewnieniu wsparcia finansowego na wielką skalę na rzecz inwestycji publicznych i reform, przy jednoczesnym wspieraniu spójności i konwergencji, Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności sprawi, że gospodarki i społeczeństwa państw członkowskich staną się bardziej odporne i lepiej przygotowane na przyszłość. Konieczne jest również wzmocnienie odporności niektórych krytycznych łańcuchów dostaw, zwłaszcza w sektorach najbardziej narażonych na wstrząsy zewnętrzne.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności pomoże naprawić szkody wyrządzone przez kryzys i przygotować lepszą przyszłość dla kolejnych pokoleń. Powstałe obecnie wyższe zadłużenie stanowi bezpośredni sposób na sprostanie wyzwaniom, przed którymi staną przyszłe pokolenia. Ogromne inwestycje, konieczne do ożywienia gospodarki, mają odciążyć następną generację, a nie stać się dla niej ciężarem. Dlatego też Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności musi ukierunkowywać i budować bardziej zrównoważoną, odporną i sprawiedliwszą Europę dla następnego pokolenia zgodnie z celami zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Rozwiązanie kryzysu klimatycznego i środowiskowego jest decydującym wyzwaniem naszych czasów i szansą na ożywienie naszych gospodarek w zrównoważony sposób. Wymaga to pilnych i nieustannych działań wszystkich podmiotów społecznych na rzecz ochrony zdrowia, dobrobytu i dobrostanu ludzi w Europie i na całym świecie. Europejski Zielony Ład to nasze zobowiązanie polityczne i nasza odpowiedź na to wyzwanie. Jest to także europejska strategia na rzecz wzrostu, której celem jest przekształcenie UE w sprawiedliwe i dobrze prosperujące społeczeństwo z zasobooszczędną i konkurencyjną gospodarką. Reakcja gospodarcza na kryzys związany z COVID-19 stwarza wyjątkową okazję do przyspieszenia transformacji ekologicznej. Przezwyciężenie tego kryzysu będzie wymagało ogromnych inwestycji i istotnych reform, które w dużej mierze wspierać będzie unijny Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Dokonanie ekologicznej transformacji wymaga reform w celu ukierunkowania inwestycji publicznych i prywatnych na działania w dziedzinie klimatu i ochrony środowiska, a także głębokiej transformacji różnych obszarów naszej polityki. Oprócz naprawy krótkoterminowych szkód spowodowanych kryzysem nasze instrumenty odbudowy muszą zatem wprowadzić gospodarkę na właściwą drogę prowadzącą do długoterminowego zrównoważonego wzrostu gospodarczego i trwałego zatrudnienia, z myślą o osiągnięciu neutralności klimatycznej do 2050 r. i oddzieleniu wzrostu gospodarczego od wykorzystania zasobów. Stwarza to doskonałą okazję do unowocześnienia tradycyjnych modeli przemysłowych oraz do inwestowania w innowacyjne ekologiczne technologie oraz w bardziej zrównoważoną i cyfrową infrastrukturę, co przyspieszy przejście w stronę bardziej zrównoważonej, odpornej i sprzyjającej włączeniu społecznemu Europy. Ponadto, ponieważ spożycie prywatne stanowi ponad połowę produktu krajowego brutto UE, propagowanie bardziej zrównoważonej struktury spożycia będzie kluczowym czynnikiem umożliwiającym taką transformację.

Transformacja cyfrowa ma kluczowe znaczenie dla wzmocnienia odporności społecznej i gospodarczej UE i państw członkowskich, ich potencjału zrównoważonego wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Pandemia COVID-19 przyspieszyła tendencje zmierzające w kierunku transformacji cyfrowej: państwa członkowskie wprowadziły środki w celu wzmocnienia infrastruktury cyfrowej, zapewniły nauczanie przez internet lub wspierały MŚP w ich wysiłkach na rzecz cyfryzacji. Kryzys ujawnił jednak również niedociągnięcia i podatność na zagrożenia. Wciąż istnieją rozbieżności w odniesieniu do cyfryzacji gospodarek i społeczeństw. Utrzymujące się bariery i nierównomierny dostęp do infrastruktury nadal spowalniają postępy, a Europa pozostaje w dużej mierze uzależniona od innych regionów pod względem wielu kluczowych zdolności lub usług cyfrowych. Opracowanie, w oparciu o europejską wiedzę naukową i technologiczną, transformacyjnej i przyszłościowej strategii badań naukowych, innowacji i rozpowszechniania jest jedynym sposobem zapewnienia wzrostu wydajności i konkurencyjności Europy, a tym samym ochrony jej suwerenności technologicznej, która jest kluczowym aspektem jej otwartej strategicznej autonomii.

Pandemia COVID-19 uwypukliła pilną potrzebę rozwiązania utrzymujących się od dawna problemów, które mają wpływ na sprawiedliwość społeczną. Obejmuje to gotowość i odporność krajowych systemów ochrony zdrowia i ochrony socjalnej, a także równy dostęp do przystępnych cenowo i wysokojakościowych systemów opieki zdrowotnej, opieki długoterminowej i opieki nad dzieckiem, zmiany demograficzne, globalizację oraz transformację cyfrową i ekologiczną. Wyzwania, którymi należy się zająć, mogą obejmować takie dziedziny jak zatrudnienie, umiejętności, zdrowie, edukacja, w szczególności w celu rozwiązania problemu rosnących nierówności i udzielenia wsparcia osobom najbardziej dotkniętym kryzysem, takim jak młode pokolenie, kobiety i słabsze grupy społeczne. Pandemia COVID-19 uwidoczniła również potrzebę stworzenia sprawiedliwszego i bardziej zrównoważonego otoczenia biznesowego oraz ponownego przemyślenia warunków pracy w wielu sektorach. Przedłużona izolacja przyczyniła się do rozwoju usług internetowych i handlu elektronicznego, a tendencja ta prawdopodobnie się utrzyma. Środowisko internetowe jest jednak obecnie zdominowane przez kilka dużych podmiotów o rosnącej pozycji rynkowej i mobilnych bazach podatkowych, czasami ze szkodą dla zdolności wielu mniejszych przedsiębiorstw europejskich do rozpoczynania i rozszerzania działalności na całym jednolitym rynku. Szczególną uwagę należy zwrócić na wspieranie sektorów, które odgrywają kluczową rolę w naszych demokracjach, zwłaszcza na sektor mediów, w którym wsparcie powinno być udzielane w sposób zapewniający poszanowanie i propagowanie wolności i pluralizmu mediów. Konieczne jest również wspieranie regionów, gałęzi przemysłu i pracowników najbardziej dotkniętych skutkami transformacji ekologicznej oraz łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków transformacji. Jest to niezbędne, aby zapewnić równe i sprawiedliwe szanse dla obywateli i przedsiębiorstw.

Od czasu kryzysu finansowego i gospodarczego w 2008 r. unia gospodarcza i walutowa jest o wiele odporniejsza na kryzysy, ale pojawiają się nowe wyzwania dla stabilności makroekonomicznej. Kryzys związany z COVID-19 znacznie różni się od kryzysu finansowego z 2008 r.; wywiera on bezpośredni negatywny wpływ na działalność gospodarczą i pociąga za sobą potencjalne reperkusje dla stabilności makroekonomicznej, którym należy zaradzić poprzez szybkie i zdecydowane działania. Grozi nam pogłębienie istniejących zakłóceń równowagi, a jednocześnie pojawiają się nowe. Najpilniejszym priorytetem jest zatem wspieranie odbudowy zwiększającej odporność. Konieczne będą stałe monitorowanie i obserwacja, a państwa członkowskie powinny zająć się pojawiającymi się zakłóceniami równowagi poprzez reformy zwiększające odporność gospodarczą i społeczną. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewni środki, aby pomóc państwom członkowskim stawić czoła tym wyzwaniom gospodarczym i społecznym, które przed nimi stoją. W 2021 r. państwa członkowskie powinny nadal w należyty sposób wykorzystywać elastyczność fiskalną w celu wspierania gospodarki. Finanse publiczne będą odgrywać rolę w stwarzaniu zachęt do zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, zapewniając stabilność gospodarczą oraz zdolność do wspierania popytu i udzielania pomocy w razie potrzeby. Pandemia COVID-19 stanowi znaczne obciążenie dla działalności gospodarczej, co negatywnie wpływa na dług publiczny oraz zadłużenie sektora prywatnego. Kiedy pozwolą na to warunki ekonomiczne, przyjdzie czas, by kontynuować politykę fiskalną mającą na celu osiągnięcie stabilnej średniookresowej sytuacji budżetowej przy jednoczesnym wspieraniu inwestycji, dwojakiej transformacji i włączenia społecznego.

Konkurencyjna zrównoważoność wymaga otwartości i silnego jednolitego rynku. Udział prywatnych zainteresowanych stron i inwestorów jest niezbędny, aby zagwarantować powodzenie wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Środki publiczne nie powinny zastępować ani wypierać inwestorów prywatnych, lecz w razie potrzeby uzupełniać i ukierunkowywać inwestycje prywatne, tj. w przypadku gdy systemowe lub rynkowe niedoskonałości lub szkody spowodowane pandemią COVID-19 i następującym po niej kryzysem gospodarczym uniemożliwiają samoistne ożywienie rynku i osiągnięcie celów polityki. Zabezpieczenie równych warunków działania na jednolitym rynku jest niezbędne do wspierania innowacji i przyspieszenia odbudowy.

III.Główne zasady leżące u podstaw planów odbudowy i zwiększania odporności: ustalanie priorytetów dla państw członkowskich

Europejski semestr zapewnia ugruntowane ramy koordynacji polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia, które mają prowadzić Unię i państwa członkowskie wśród wyzwań związanych z odbudową i dwojaką transformacją. Opracowane przez państwa członkowskie plany odbudowy i zwiększania odporności powinny skutecznie odpowiadać na wyzwania polityczne określone w zaleceniach dla poszczególnych krajów przyjętych przez Radę. W naszym wspólnym interesie leżeć będzie jednoczesne zaspokajanie potrzeb w zakresie reform i inwestycji, które muszą ściśle współistnieć, aby osiągnąć wzajemnie wzmacniający się wpływ.