KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 19.6.2019 COM(2019) 282 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY dotyczące stosowania rozdziału IV rozporządzenia (UE) 2015/847 w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych



I.Wprowadzenie Rozporządzenie (UE) 2015/847 w sprawie informacji towarzyszących transferom środków pieniężnych (dalej „rozporządzenie”) wraz z dyrektywą (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu („dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy”) stanowią zmodernizowane ramy regulacyjne mające na celu zwalczanie nadużyć na rynku finansowym, zapewniając jego bezpieczeństwo i integralność oraz promując najwyższe standardy w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu („AML/CFT”). Głównym celem rozporządzenia jest zwiększenie przejrzystości transferów środków pieniężnych, a tym samym ułatwienie zapobiegania przypadkom prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, wykrywania tych przypadków oraz prowadzenia dochodzeń w ich sprawie. W tym celu w rozporządzeniu nakłada się na dostawców usług płatniczych szereg obowiązków w zakresie informacji dotyczących płatników i odbiorców, które to informacje muszą towarzyszyć transferom środków pieniężnych. Krajowe organy nadzoru są z kolei odpowiedzialne za monitorowanie przestrzegania przez dostawców usług płatniczych odpowiednich przepisów rozporządzenia. Kwestię tę uregulowano w rozdziale IV rozporządzenia, który zawiera szereg przepisów dotyczących kar i monitorowania. Zobowiązano w nim państwa członkowskie do ustanowienia systemu kar i środków administracyjnych mających zastosowanie do naruszeń rozporządzenia. Przedmiotowe kary i środki umożliwiają pociągnięcie do odpowiedzialności zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych. W rozdziale tym wymieniono ponadto konkretne naruszenia, które powinny podlegać karom. Zobowiązano w nim również krajowe organy nadzoru do publikowania informacji o nakładanych karach i środkach oraz ustalono odpowiednie kryteria określenia właściwych kar. Ponadto w rozdziale IV zawarto wymóg ustanowienia skutecznych ram zgłaszania naruszeń i monitorowania przestrzegania przepisów rozporządzenia. W art. 22 ust. 2 rozporządzenia zawarto następujący wymóg: „[p]o powiadomieniu przez państwa członkowskie o przepisach, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, Komisji oraz Wspólnego Komitetu europejskich urzędów nadzoru, zgodnie z art. 17 ust. 3, Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie ze stosowania rozdziału IV, ze szczególnym uwzględnieniem przypadków transgranicznych”. Niniejsze sprawozdanie przygotowano do celów art. 22 ust. 2. W pierwszej części sprawozdania opisano aktualną sytuację w zakresie wdrożenia rozdziału IV rozporządzenia przez państwa członkowskie, ze szczególnym uwzględnieniem istotnych kwestii horyzontalnych związanych z wdrażaniem, które są wspólne dla kilku państw członkowskich. Druga część sprawozdania zawiera przegląd działań poszczególnych krajowych organów nadzoru w zakresie nakładania kar. Przy sporządzaniu niniejszego sprawozdania Komisja Europejska („Komisja”) wykorzystała powiadomienia przekazane Komisji przez państwa członkowskie na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia, ocenę tych powiadomień oraz ustne i pisemne informacje przekazane przez państwa członkowskie w ramach grupy ekspertów ds. zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. II.Wdrażanie rozdziału IV rozporządzenia 2015/847 dotyczącego kar i monitorowania A.Uwagi ogólne Rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W odniesieniu do rozdziału IV w rozporządzeniu przewidziano jednak, że państwa członkowskie muszą liczyć się z koniecznością przyjęcia pewnych środków wykonawczych. W związku z tym do dnia 26 czerwca 2017 r. państwa członkowskie miały powiadomić Komisję o przepisach krajowych dotyczących kar i środków administracyjnych mających zastosowanie do naruszeń tego rozporządzenia. Komisja oceniła otrzymane powiadomienia i stwierdziła, że wdrożenie odpowiednich przepisów przez państwa członkowskie jest ogólnie zadowalające. Niemniej jednak w ocenie wskazano również szereg niedociągnięć.

B.Ocena wdrożenia poszczególnych przepisów rozdziału IV a)Artykuł 17 – Kary i środki administracyjne W art. 17 ust. 1 rozporządzenia nakłada się na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia przepisów dotyczących skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar i środków administracyjnych mających zastosowanie do naruszeń rozporządzenia oraz zapewnienia ich wykonania. Takie kary i środki muszą być spójne z karami przewidzianymi w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Komisja stwierdziła, że prawie wszystkie państwa członkowskie prawidłowo wdrożyły główną część tego przepisu. Kilka państw członkowskich nie wdrożyło jednak prawidłowo drugiego zdania art. 17 ust. 1, ponieważ w swoim ustawodawstwie krajowym nie przewidziały jednej lub większej liczby kar dostępnych na mocy dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy lub ustaliły niewystarczające wysokości dostępnych kar pieniężnych. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii stwierdzono zarówno niespójność z dyrektywą w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, jak i brak odstraszającego charakteru takich kar. W art. 17 ust. 1 akapit drugi zezwala się państwom członkowskim na niewprowadzanie przepisów dotyczących kar lub środków administracyjnych w przypadku naruszeń rozporządzenia, które podlegają sankcjom karnym na podstawie ich prawa krajowego. Tylko kilka państw członkowskich skorzystało z tej możliwości. W art. 17 ust. 2 zobowiązano państwa członkowskie do zapewnienia możliwości stosowania kar lub środków wobec członków organu zarządzającego i wszelkich innych osób fizycznych odpowiedzialnych za naruszenie obowiązku nałożonego na dostawcę usług płatniczych na mocy rozporządzenia. Prawie wszystkie państwa członkowskie prawidłowo wdrożyły ten przepis. Zgodnie z art. 17 ust. 4 krajowe organy nadzoru, wykonując swoje funkcje na mocy rozporządzenia, powinny dysponować wszelkimi koniecznymi uprawnieniami nadzorczymi i dochodzeniowymi. Chociaż rozporządzenie nie zawiera dalszych szczegółowych informacji, dostępne uprawnienia nadzorcze i dochodzeniowe, aby mogły być uznane za skuteczne, powinny zazwyczaj obejmować prawo do żądania informacji od dostawców usług płatniczych lub złożenia przez nich dokumentów, do wszczynania dochodzeń, przeprowadzania kontroli na miejscu itp. Prawie wszystkie państwa członkowskie wdrożyły ten przepis we właściwy sposób. W art. 17 ust. 4 zdanie drugie przewidziano wymóg, aby organy nadzoru współpracowały ze sobą w zakresie egzekwowania przepisów i koordynowały swoje działania, co jest niezbędne, biorąc pod uwagę często transgraniczny charakter prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Niestety kilka państw członkowskich nie wdrożyło prawidłowo obowiązku współpracy, a zdecydowana większość państw członkowskich zignorowała nałożony rozporządzeniem obowiązek koordynacji. Kilka państw członkowskich w ogóle nie przyjęło żadnych odnośnych środków wykonawczych. Art. 17 ust. 5 i 6 dotyczą odpowiedzialności osób prawnych za naruszenia wymienione w art. 18 rozporządzenia. Ściślej rzecz ujmując, w art. 17 ust. 5 zobowiązano państwa członkowskie do zapewnienia, by osoba prawna mogła zostać pociągnięta do odpowiedzialności za naruszenia popełnione na jej korzyść przez jakąkolwiek osobę pełniącą funkcje kierownicze w ramach tej osoby prawnej. W rozporządzeniu zawarto ponadto wykaz alternatywnych kryteriów umożliwiających stwierdzenie, czy dana osoba fizyczna pełni funkcją kierowniczą. Podobnie zgodnie z art. 17 ust. 6 państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość pociągnięcia osoby prawnej do odpowiedzialności, gdy brak nadzoru lub kontroli ze strony osoby, o której mowa w art. 17 ust. 5, umożliwił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 18, przez osobę pozostającą pod zwierzchnictwem danej osoby prawnej, na jej korzyść. W odniesieniu do obu ustępów stwierdzono liczne przypadki nieprawidłowego wdrożenia. Kilka państw członkowskich w ogóle nie wdrożyło tych artykułów, natomiast inne nie wdrożyły ich prawidłowo. Zgodnie z art. 17 ust. 7 organy nadzoru powinny wykonywać swoje uprawnienia do nakładania kar bezpośrednio, we współpracy z innymi organami, w drodze przekazania uprawnień takim innym organom, przy czym właściwe organy zachowują odpowiedzialność za wykonanie tych zadań lub poprzez zwracanie się do właściwych organów sądowych. Na podstawie powiadomień Komisja stwierdziła, że organy nadzoru prawie wszystkich państw członkowskich mogą wykonywać swoje uprawnienia do nakładania kar w sposób bezpośredni, a wiele z nich może również współpracować w tym zakresie z innymi organami. b)Artykuł 18 – Przepisy szczegółowe W art. 18 wymieniono cztery konkretne, podlegające karze naruszenia rozporządzenia, tj. a) powtarzające się lub systematyczne przypadki niepodawania przez dostawcę usług płatniczych wymaganych informacji o płatniku lub odbiorcy;

b) powtarzające się lub systematyczne lub poważne przypadki niezapewniania przez dostawcę usług płatniczych przechowywania dokumentacji; c) niewprowadzenie przez dostawcę usług płatniczych skutecznych strategii i procedur opartych na analizie ryzyka; d) poważne naruszenie przez pośredniczących dostawców usług płatniczych wymogów rozporządzenia dotyczących wykrywania brakujących informacji o płatniku lub odbiorcy oraz dotyczących transferów środków pieniężnych z brakującymi informacjami o płatniku lub odbiorcy. Zgodnie z art. 18 kary i środki administracyjne mające zastosowanie do tych naruszeń powinny obejmować co najmniej kary i środki określone w art. 59 ust. 2 i 3 dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Przy wdrażaniu tego przepisu wiele państw członkowskich wykroczyło poza to, co jest wymagane na mocy art. 18, wprowadzając kary nie tylko za naruszenia wymienione w tym artykule, ale również za wszelkie naruszenia rozporządzenia. Stwierdzono jednak kilka przypadków nieprawidłowego wdrożenia, ponieważ przepisy krajowe niektórych państw członkowskich nie przewidują co najmniej jednej kary administracyjnej lub co najmniej jednego środka administracyjnego określonych w odpowiednim artykule dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy, a także, że dostępne kary pieniężne nie są wystarczająco wysokie w przypadku kilku przepisów krajowych. c)Artykuł 21 – Zgłaszanie naruszeń W art. 21 ust. 1 rozporządzenia nakłada się na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia skutecznych mechanizmów sprzyjających zgłaszaniu krajowym organom nadzoru naruszeń rozporządzenia. Mechanizmy te powinny obejmować co najmniej mechanizmy określone w art. 61 ust. 2 dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy w odniesieniu do zgłaszania naruszeń oraz ochrony osób będących pracownikami, a także osób, którym zarzuca się popełnienie danego naruszenia, i innych stosownych osób. W ocenie stwierdzono, że kilka państw członkowskich nie wdrożyło zarówno tego przepisu rozporządzenia, jak i odpowiedniego artykułu dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Ponadto w przepisach krajowych kilku państw członkowskich nie ustanowiono co najmniej jednego mechanizmu spośród mechanizmów przewidzianych w dyrektywie w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. W art. 21 ust. 2 rozporządzenia dostawców usług płatniczych zobowiązano do ustanowienia – we współpracy z krajowymi organami nadzoru – odpowiednich wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń. Wewnętrzne kanały zgłaszania naruszeń powinny być bezpieczne, niezależne i specjalne oraz powinny zapewniać anonimowość. Chociaż większość państw członkowskich przyjęła szczegółowe przepisy w celu wdrożenia tego artykułu, stwierdzono kilka przypadków nieprawidłowego wdrożenia, ponieważ w przepisach krajowych niektórych państw członkowskich brakuje co najmniej jednego z tych zabezpieczeń. d)Artykuł 22 – Monitorowanie Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia państwa członkowskie powinny zobowiązać krajowe organy nadzoru do monitorowania przestrzegania wymogów rozporządzenia i zapewnienia przestrzegania tych wymogów oraz zachęcać do skutecznego zgłaszania naruszeń. Pomimo ogólnie zadowalającego wdrożenia tego przepisu w przepisach kilku państw członkowskich wśród obowiązków krajowych organów nadzoru nie uwzględniono monitorowania przestrzegania wymogów. Niemal wszystkie organy skutecznie zapewniają zgodność z rozporządzeniem dzięki swoim uprawnieniom dochodzeniowym i uprawnieniom do nakładania kar. C.Kwestie horyzontalne związane z wdrażaniem Przy ocenianiu wdrażania rozdziału IV rozporządzenia Komisja wykryła pewne kwestie horyzontalne, które są wspólne dla kilku państw członkowskich. Po pierwsze, pomimo wyraźnego wymogu zawartego w rozporządzeniu przepisy wykonawcze kilku państw członkowskich nie nakładają na właściwe organy wyraźnego obowiązku współpracy z ich odpowiednikami w pozostałych państwach członkowskich. Prawo krajowe tylko niektórych państw członkowskich uprawnia organy nadzoru do współpracy, nie nakłada zaś obowiązku prowadzenia takiej współpracy. Ponadto wydaje się, że pewne państwa członkowskie niepoprawnie wdrożyły ten obowiązek, przewidując jego zastosowanie raczej pomiędzy poszczególnymi organami na szczeblu krajowym niż w kontekście transgranicznym. Co więcej, kilka państw członkowskich nie wdrożyło części przepisu, która odnosi się do nałożenia na właściwe organy obowiązku koordynacji działań w odniesieniu do spraw o charakterze transgranicznym.

Wykryto także szereg niedociągnięć dotyczących systemu odpowiedzialności osób prawnych. Ogólnego systemu umożliwiającego pociąganie do odpowiedzialności osób prawnych nie można uznać za zgodny z art. 17 ust. 5 i 6 rozporządzenia. W rozporządzeniu wymaga się, aby osoby prawne były pociągane do odpowiedzialności w dwóch wyraźnie opisanych przypadkach: 1) kiedy naruszenie popełniła osoba pełniąca funkcje kierownicze w ramach danej osoby prawnej oraz 2) kiedy brak nadzoru ze strony osoby pełniącej funkcje kierownicze prowadzi do popełnienia naruszenia. Właściwe wdrożenie musi zatem przewidywać wyraźne powiązanie pomiędzy zachowaniem osoby fizycznej pełniącej funkcje kierownicze a odpowiedzialnością osoby prawnej. Ponadto stosowne przepisy wykonawcze niektórych państw członkowskich sprawiają, że odpowiedzialność ta ma zastosowanie do węższej kategorii osób niż wymaga tego rozporządzenie, np. poprzez odniesienie się do „osób należących do kadry kierowniczej”. W odniesieniu do konkretnych naruszeń podlegających karom, na mocy prawa krajowego niektóre państwa członkowskie nakładają kary wyłącznie za naruszenia powtarzające się, systematyczne lub poważne. Takie wdrażanie uważa się jednak za niepoprawne i częściowe, ponieważ nie obejmuje ono art. 18 lit. c) dotyczącego „niewprowadzenia przez dostawcę usług płatniczych skutecznych strategii i procedur opartych na analizie ryzyka z naruszeniem art. 8 lub 12”. Niektóre państwa członkowskie nie wdrożyły również co najmniej jednego z mechanizmów sprzyjających zgłaszaniu naruszeń krajowym organom nadzoru. Większość stwierdzonych niedociągnięć dotyczy właściwej ochrony osób, którym zarzuca się popełnienie danego naruszenia, przyznanej art. 61 ust. 2 lit. c) dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. W odniesieniu do zabezpieczeń związanych z wewnętrznymi kanałami zgłaszania naruszeń, w prawie krajowym niektórych państw członkowskich brakowało wyraźnej gwarancji ich bezpiecznego i niezależnego charakteru. Ponadto zapewnienia jedynie poufności zgłaszania naruszeń nie można uznać za prawidłowe wdrożenie wymogu anonimowości, ponieważ ochrona zapewniana przez poufność nie jest równa ochronie zapewnianej przez anonimowość. Ponadto, choć zgodnie z art. 21 ust. 2 wewnętrzne kanały zgłaszania nieprawidłowości mają być proporcjonalne do charakteru i wielkości dostawców usług płatniczych, niektóre państwa członkowskie nie ustanowiły kryteriów uwzględniających zarówno charakter, jak i wielkość dostawcy usług. Wreszcie w odrębnych przepisach rozporządzenia wymaga się, aby krajowe organy nadzoru z jednej strony monitorowały przestrzeganie, a z drugiej strony posiadały uprawnienia dochodzeniowe oraz uprawnienia do nakładania kar. Obowiązek zapewnienia zgodności / monitorowania obejmuje proaktywny nadzór nawet w przypadku braku jakichkolwiek zgłoszeń dotyczących potencjalnych naruszeń. W związku z tym zakres tego obowiązku różni się od obowiązku badania domniemanych naruszeń i nakładania kar za rzeczywiste naruszenia. Dlatego też, aby krajowe przepisy wykonawcze można było uznać za poprawne, powinny one wyraźnie odnosić się do wszystkich tych elementów. III.Stosowanie rozdziału IV rozporządzenia przez krajowe organy nadzoru Poza oceną wdrażania odpowiednich przepisów rozdziału IV Komisja przeanalizowała praktyczne stosowanie tych przepisów za pomocą ukierunkowanego kwestionariusza skierowanego do państw członkowskich oraz w ramach rozmów ze stosownymi ekspertami w kontekście posiedzenia grupy ekspertów ds. zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Na pytania zawarte we wspomnianym kwestionariuszu odpowiedzi udzieliło dwadzieścia sześć państw członkowskich. W odniesieniu do nakładania kar i środków administracyjnych dziewiętnaście organów nadzoru zgłosiło, że nie wydano żadnej decyzji o nałożeniu kar za naruszenie przepisów rozporządzenia. Trzy organy nadzoru nie posiadają konkretnych danych dotyczących działań podjętych na mocy rozporządzenia. Zgodnie z informacjami otrzymanymi przez Komisję bardzo nieliczne organy nadzoru, np. organy Chorwacji i Łotwy, nałożyły do tej pory jakiekolwiek kary za naruszenie przepisów rozporządzenia. Kary nałożone przez te organy obejmowały między innymi pisemne ostrzeżenia i kary pieniężne.

W odniesieniu do trwających dochodzeń i działań nadzorczych kilka organów nadzoru, np. organy Republiki Czeskiej, Danii, Niemiec, Hiszpanii, Chorwacji, Łotwy i Polski, zgłosiło trwające działania. Wiele państw członkowskich zgłosiło wdrożenie obowiązku publikacji, a niektóre z nich przekazują dane na temat publikacji decyzji o nałożeniu kar w związku z ramami prawnymi AML/CFT. Niewielka liczba decyzji o nałożeniu kar związanych z rozporządzeniem wpływa jednak na liczbę odnośnych publikacji. W odniesieniu do zasad publikacji kilka organów nadzoru poinformowało, że publikacja odbywa się „w trybie natychmiastowym”, „w ciągu 24 godzin” lub „niezwłocznie” po przyjęciu decyzji o nałożeniu kary. Niektóre organy nadzoru odniosły się do ostatecznego charakteru decyzji jako decydującego czynnika, który wpływa na opóźnienie. W rzeczywistości tylko trzynaście organów nadzoru publikuje decyzje o nałożeniu kar, które podlegają odwołaniu. Jeszcze mniejsza liczba organów nadzoru publikuje decyzje o nałożeniu środków o charakterze dochodzeniowym. Jeżeli chodzi o współpracę między właściwymi organami poszczególnych państw członkowskich, większość organów nadzoru oświadczyła, że jeżeli zgłoszone naruszenie ma powiązania z innym państwem członkowskim, informują o tym swój odpowiednik w tym państwie. Większość tych organów doprecyzowała jednak, że nie miały one do czynienia z takim przypadkiem w odniesieniu do rozporządzenia. Co więcej, żaden organ nadzoru nie zgłosił otrzymania jakichkolwiek wniosków dotyczących współpracy związanych z rozporządzeniem. Ponadto żaden organ nadzoru nie poinformował Komisji o wydaniu decyzji w sprawie nałożenia kar ani o rozpatrywaniu spraw o charakterze transgranicznym na podstawie rozporządzenia. W odniesieniu do zgłaszania naruszeń większość organów nadzoru stwierdziła, że nie zgłoszono im do tej pory żadnych potencjalnych naruszeń przepisów rozporządzenia. Jeden organ, a mianowicie brytyjski organ nadzoru finansowego (Financial Conduct Authority), poinformował Komisję o przekazaniu Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Bankowego informacji o wszystkich trzech potencjalnych naruszeniach przepisów rozporządzenia, o których został powiadomiony. Ogólnie rzecz biorąc, w kwestionariuszu wykazano dość skromne praktyczne zastosowanie rozdziału IV rozporządzenia. Jak słusznie zauważyły jednak organy nadzoru kilku państw członkowskich, trudności w zakresie analizy statystyk dotyczących rozporządzenia, jak również stosunkowo niedawne wejście w życie tego aktu mają wpływ zarówno na instruktywny charakter, jak i na solidność zgromadzonych danych. IV.Podsumowanie Komisja uważa, że wdrożenie przez państwa członkowskie rozdziału IV rozporządzenia jest ogólnie zadowalające. Nie należy jednak lekceważyć stwierdzonych niedociągnięć, np. problemu horyzontalnego związanego ze współpracą transgraniczną. Podstawowe znaczenie ma wyeliminowanie wszelkich luk prawnych, ponieważ skuteczna polityka nakładania kar ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia zgodności z rozporządzeniem. W odniesieniu do stosowania odpowiednich przepisów rozporządzenia nie stwierdzono żadnych poważnych niedociągnięć. Odpowiedzi udzielone w kwestionariuszu Komisji wykazały zaangażowanie właściwych organów krajowych w działania nadzorcze zarówno w odniesieniu do rozporządzenia, jak i dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy. Skromne działania tych organów w zakresie kar i dochodzeń prowadzone na podstawie rozporządzenia mogą wynikać z ogólnego przestrzegania przez dostawców usług płatniczych ich zobowiązań prawnych, ale konieczne będzie prowadzenie bardziej długoterminowego monitorowania, aby wykluczyć ewentualne słabe strony ram nadzoru. Biorąc pod uwagę często transgraniczny charakter prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, niezwykle ważne jest, aby zobowiązanie prawne krajowych organów nadzoru do współpracy i koordynacji działań, jak przewidziano to w rozporządzeniu, było prawidłowo wdrażane i skutecznie stosowane we wszystkich państwach członkowskich.