Komunikat Komisji

Lepsza ocena skutków dystrybucyjnych polityki państw członkowskich

Kształtowanie polityki na podstawie dowodów ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia skuteczności polityki i wiarygodności środków z zakresu polityki. W szczególności oceny skutków umożliwiają dokonywanie świadomych wyborów politycznych, a oceny skutków dystrybucyjnych pomagają zrozumieć sposób, w jaki polityka może wpłynąć na poszczególne części społeczeństwa. Jest to tym bardziej istotne, że Unia Europejska i jej państwa członkowskie dążą do sprawiedliwej społecznie transformacji cyfrowej i ekologicznej oraz stoją w obliczu wyzwań związanych z rosnącymi kosztami życia w związku z rosyjską napaścią na Ukrainę.

Wyjątkowa społeczna gospodarka rynkowa Europy jest podstawą jej dobrobytu. W swoich wytycznych politycznych przewodnicząca Ursula von der Leyen podkreśliła, że istotne jest, aby w procesie transformacji cyfrowej i ekologicznej nie pozostawiać nikogo w tyle. Zwróciła również uwagę na wkład Europejskiego filaru praw socjalnych proklamowanego przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w 2017 r., określającego 20 zasad na rzecz silnej Europy socjalnej, która jest sprawiedliwa, sprzyja włączeniu społecznemu i zapewnia równe szanse.

Na Szczycie Społecznym w Porto w maju 2021 r. przywódcy UE z zadowoleniem przyjęli cel, jakim jest wydobycie z ubóstwa i wykluczenia społecznego co najmniej 15 mln osób do 2030 r., przedstawiony przez Komisję w Planie działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych, zgodnie z opracowaną przez Organizację Narodów Zjednoczonych Agendą na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 . Zaledwie rok po Szczycie Społecznym państwa członkowskie UE zobowiązały się do osiągnięcia celów krajowych, aby wspólnie zrealizować ten cel. Równolegle nowe inicjatywy na poziomie UE, realizowane w ramach wspomnianego planu działania, mają przyczynić się do zmniejszenia nierówności dochodowych, w tym dyrektywa o płacach minimalnych oraz wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie systemów zapewniających dochód minimalny.

Ubóstwo i nierówności dochodowe są w UE stosunkowo niskie według międzynarodowych standardów, a ubóstwo i wykluczenie społeczne zmniejszyły się w ostatnich dziesięciu latach, chociaż w następstwie recesji w latach 2008–2012 pogłębiły się nierówności dochodowe w przypadku osób o niższych dochodach. Działania podjęte przez UE i rządy krajowe (w tym tymczasowe systemy wsparcia zatrudnienia i automatyczne stabilizatory) złagodziły społeczno-gospodarczy cios wywołany kryzysem związanym z COVID-19 i zapobiegły dalszemu wzrostowi nierówności. Pandemia wciąż jednak miała nieproporcjonalnie negatywny wpływ na kobiety i niektóre grupy, takie jak osoby młode, pracownicy o niskich umiejętnościach i osoby z niepełnosprawnościami.

Chociaż Europa odbudowuje się po pandemii COVID-19, obecne wydarzenia mogą mieć niekorzystny wpływ na spójność społeczną. Nieuzasadniona i niczym niesprowokowana inwazja Rosji na Ukrainę spowodowała dużą niepewność gospodarczą, w szczególności jeżeli chodzi o dostawy energii i ceny żywności. Wysoka inflacja grozi pogorszeniem sytuacji gospodarstw domowych o niskich dochodach i innych grup defaworyzowanych, natomiast niepewność łańcucha dostaw może mieć wpływ na zatrudnienie w niektórych sektorach.

UE i jej państwa członkowskie pracują nad złagodzeniem wpływu wojny na gospodarkę. Aby uniezależnić Europę od rosyjskich paliw kopalnych, Komisja w swoim planie REPowerEU przedstawiła kilka możliwości: oszczędzanie energii, dywersyfikacja dostaw energii oraz przyspieszenie wprowadzania energii ze źródeł odnawialnych w celu zastąpienia paliw kopalnych w domach, przemyśle i sektorze wytwarzania energii elektrycznej. Plan Komisji „Oszczędzanie gazu na bezpieczną zimę” ma na celu przyspieszenie stopniowej rezygnacji z rosyjskich paliw kopalnych i zmniejszenie zapotrzebowania na gaz w UE, przy jednoczesnym zwróceniu szczególnej uwagi na konsumentów podatnych na zagrożenia. Ponadto propozycje Komisji dotyczące przeprowadzenia nadzwyczajnej interwencji na europejskich rynkach energii mają na celu zaradzenie niedawnym dramatycznym wzrostom cen oraz zmniejszenie wynikającej z tego presji wywieranej na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa w całej UE. Aby przeciwdziałać szybkiemu wzrostowi cen żywności i energii, państwa członkowskie przyjęły środki służące złagodzeniu wpływu inflacji na gospodarstwa domowe, w szczególności te znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji.

Przewiduje się, że zmiana klimatu i cyfryzacja również będą miały wpływ na rozkład dochodów i nierówności dochodowe. Transformacja ekologiczna może potencjalnie przyczynić się do powstania nawet 1 mln dodatkowych miejsc pracy do 2030 r. i 2 mln do 2050 r., może także poprawić jakość pracy, ale jej skutki dla rynku pracy mogą być różne w zależności od sektorów, regionów, stopnia urbanizacji (obszar miejski/wiejski), niezbędnych umiejętności lub rodzajów miejsc pracy. Europejski Zielony Ład i pakiet „Gotowi na 55” stanowią średniookresową reakcję UE na zmianę klimatu i od samego początku w procesie kształtowania polityki w ramach tych inicjatyw uwzględniany jest wymiar społeczny. Aby osiągnąć cele UE w zakresie energii i klimatu na 2030 r., państwa członkowskie opracowały zintegrowane krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu, które będą regularnie aktualizowane. Są one również zobowiązane do przyjęcia kompleksowej polityki na rzecz sprawiedliwej transformacji w kierunku neutralności klimatycznej. W zaleceniu Rady w sprawie zapewnienia sprawiedliwej transformacji w kierunku neutralności klimatycznej określono konkretne wytyczne dla państw członkowskich dotyczące sposobu uwzględnienia odpowiednich aspektów związanych z zatrudnieniem i aspektów społecznych wynikających z transformacji, w tym poprzez analizę skutków dystrybucyjnych wywołanych przez środki z zakresu polityki, przy jednoczesnym pełnym wykorzystaniu możliwości finansowania. Komisja przedstawiła również swoją wizję transformacji cyfrowej Europy do 2030 r. i zaproponowała cyfrowy kompas dla cyfrowej dekady Europy. Ważnym elementem tej wizji, jest dążenie do tego, by wszyscy obywatele mieli podstawowe umiejętności cyfrowe a pracownicy – możliwość zdobycia umiejętności specjalistycznych w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych. Podobnie istotna jest zmiana i podnoszenie kwalifikacji w celu uniknięcia pogłębienia przepaści cyfrowej między pracownikami o niskich i wysokich umiejętnościach.

Z najnowszych badań wynika, że nierówności społeczne są największym zmartwieniem Europejczyków (a zaraz po nich zatrudnienie, kwestie związane ze środowiskiem i zmiana klimatu), a największy wzrost obaw na poziomie UE dotyczy rosnących cen/inflacji i kosztów życia. Jeszcze przed pandemią ponad 80 % obywateli UE chciało, aby ich rządy krajowe wprowadziły dalsze środki mające na celu zmniejszenie nierówności dochodowych . Wysokie nierówności dochodowe mogą mieć szkodliwy wpływ na wzrost gospodarczy i zagrażać spójności społecznej, co stwarza ryzyko dla modelu społecznej gospodarki rynkowej, podważając tym samym wartości europejskie. Nierówności dochodowe i brak sprawiedliwości społecznej budzą coraz większe obawy nie tylko osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, ale także większości osób o średnim dochodzie.

Aby opisane powyżej długoterminowe tendencje i krótkoterminowe wstrząsy nie pogłębiły istniejących nierówności, konieczna jest poprawa jakości kształtowania polityki przez lepszą ocenę skutków dystrybucyjnych obecnych i nowych polityki i reform. Przy ich opracowywaniu zasadnicze znaczenie ma rozumienie ich wpływu na poszczególne grupy społeczno-ekonomiczne i różne obszary geograficzne. Jest to niezbędne do lepszego ukierunkowania polityki i złagodzenia jej ewentualnych negatywnych efektów, aby osiągnąć cele w zakresie ograniczenia ubóstwa do 2030 r. i zapewnić zrównoważoną, sprzyjającą włączeniu społecznemu i sprawiedliwą transformację.

W niniejszym komunikacie przedstawiono wytyczne dla państw członkowskich dotyczące najlepszego sposobu przeprowadzania ocen skutków dystrybucyjnych w odniesieniu do dochodów różnych grup społeczno-ekonomicznych i uwzględniania tych ocen w procesie kształtowania polityki. Określono w nim proces dalszego rozwoju istniejących metodologii wraz z państwami członkowskimi oraz omówiono wsparcie, jakiego Komisja może udzielić państwom członkowskim.

Pojęcie oceny skutków dystrybucyjnych

Ocena skutków jest procesem, w ramach którego gromadzi się dowody mające na celu wspieranie kształtowania polityki. Oceny skutków dystrybucyjnych (DIA) obejmują analizę, zazwyczaj ilościową, mającą na celu ocenę efektów dystrybucyjnych polityki (reform, inwestycji itp.) dla dochodów poszczególnych grup społecznych. Oceny skutków dystrybucyjnych dostarczają użytecznych informacji i pomagają decydentom w dokonaniu wyboru między różnymi wariantami reform. Mogą również pomóc w zidentyfikowaniu konieczności opracowania środków wspierających służących ochronie grup znajdujących się w trudnej sytuacji przed potencjalnymi negatywnymi skutkami określonej polityki oraz dostarczyć cennych informacji umożliwiających wyważenie tych środków.

Techniki oceny skutków dystrybucyjnych mogą być wykorzystane do uzyskania ilościowych szacunków dotyczących wpływu reform w zakresie podatków oraz ochrony socjalnej i włączenia społecznego, a także dostarczyć wskazówek co do wpływu reformy publicznych usług rzeczowych. Pandemia COVID-19 pokazała, jak duże znaczenie ma równy dostęp do usług rzeczowych, takich jak opieka zdrowotna i edukacja. Monitorowanie efektów redystrybucyjnych świadczeń rzeczowych poprawiłoby wykorzystanie potencjału tych świadczeń w zakresie łagodzenia i ograniczania ubóstwa i może sprawić, że oceny skutków dystrybucyjnych będą bardziej kompleksowe.

Dzięki ocenom skutków dystrybucyjnych można określić ilościowo, jeszcze przed realizacją, jak konkretna polityka i konkretne reformy wpłyną na dochody poszczególnych grup. Oceny te mogą również pomóc w szczegółowym ustaleniu kosztów reform (w tym przez rozważenie różnych wariantów) i w opracowaniu środków naprawczych. Oceny prowadzone po rozpoczęciu realizacji środków pozwalają je ocenić, gdy dane są już dostępne, i dostarczają wskazówek, czy należy podjąć dodatkowe działania lub dokonać korekty reform. Oceny skutków dystrybucyjnych są często przeprowadzane w ramach przygotowywania budżetu, ale równie istotne jest ich przeprowadzanie na potrzeby opracowywania reform, które mogą nie mieć (bezpośredniego) wpływu na budżety publiczne, ale mogą mieć większy wpływ na określone grupy społeczno-ekonomiczne. Oceny skutków dystrybucyjnych powinny, w stosownych przypadkach, być uwzględniane w szerszych analizach obejmujących gospodarcze, społeczne i środowiskowe skutki nowych inicjatyw politycznych.

Oceny skutków dystrybucyjnych mogą również przyczynić się do znacznej poprawy jakości wydatków publicznych i polityki fiskalnej. Finanse publiczne zostały obciążone przez pandemię COVID-19 i przewiduje się, że stopniowa normalizacja polityki pieniężnej spowoduje wzrost kosztów finansowania zewnętrznego ponoszonych przez rządy. Odpowiednio wyważona realokacja wydatków lub przesunięcia w przychodach mogą pomóc w zapewnieniu kontroli nad deficytami budżetów publicznych, ale będzie to trwałe wyłącznie wówczas, gdy efekty dystrybucyjne zostaną właściwie zidentyfikowane i zrównoważone. Prezentacja oczekiwanych skutków dystrybucyjnych działań przedstawionych w projektach planów budżetowych przedkładanych Komisji przez państwa członkowskie strefy euro została już zalecona w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013, ale jest rzadko realizowana, i praktyka ta mogłaby ulec dalszej poprawie. W kontekście europejskiego semestru w wytycznych dotyczących zatrudnienia z 2022 r. zaleca się stosowanie ocen skutków dystrybucyjnych w celu zwiększenia skuteczności systemów ochrony socjalnej .