SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

w sprawie stosowania przepisów dotyczących wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych obciążeń w latach 2009-2010

1. Wprowadzenie

Państwa członkowskie UE świadczą sobie wzajemną pomoc przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych obciążeń, zgodnie z dyrektywą 2008/55/WE z dnia 26 maja 2008 r.[1]. Na mocy tej dyrektywy Komisja jest zobowiązana do sporządzania okresowych sprawozdań w sprawie stosowania ustaleń dotyczących wzajemnej pomocy. Niniejsze sprawozdanie dotyczy wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności udzielonej w latach 2009-2010[2]. Obejmuje ono również aktualne zmiany i inicjatywy Komisji w tej dziedzinie.

2. Analiza stosowania środków wzajemnej pomocy w latach 2009-2010

Efektywny pobór i odzyskiwanie wierzytelności podatkowych to podstawa skutecznego i sprawiedliwego systemu podatkowego. Zwłaszcza w czasach, gdy wszystkie państwa członkowskie mają do czynienia z problemami budżetowymi, władze muszą zająć się usprawnieniem poboru i odzyskiwania podatków. W tym względzie wzajemna pomoc przy odzyskiwaniu wierzytelności udzielana przez organy podatkowe poszczególnych państw członkowskich stanowi podstawowe narzędzie pomagające chronić interesy finansowe państw członkowskich oraz Unii Europejskiej jako całości. Potwierdzeniem tego jest coraz większe wykorzystanie ram legislacyjnych UE dotyczących pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych.

2.1. Zwiększająca się liczba wniosków w sprawie wzajemnej pomocy UE

Statystyki przedstawione przez państwa członkowskie świadczą o wzrastającej liczbie wniosków o udzielenie pomocy na podstawie przepisów UE (pierwsze kolumny na wykresach poniżej).

Wydaje się również, że ramy legislacyjne UE stosowane są przez państwa członkowskie UE na znacznie większą skalę niż wszelkie inne porozumienia lub ustalenia dotyczące wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Wykorzystanie innych ustaleń dotyczących wzajemnej pomocy między państwami członkowskimi (drugie kolumny na wykresach poniżej) wskazuje na tendencję malejącą w okresie 2005-2010. (Dane dotyczące wykorzystania innych ustaleń dotyczących wzajemnej pomocy są dostępne tylko w odniesieniu do okresu 2005-2010)[3].

2.1.1. Zmiany liczby wniosków o informacje

2.1.2. Zmiany liczby wniosków o powiadomienie

2.1.3. Zmiany liczby wniosków o odzyskanie wierzytelności

2.1.4. Charakter wierzytelności, których dotyczyły wnioski o udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności

Charakter wierzytelności, przedstawiony procentowo w stosunku do łącznej kwoty wszystkich wierzytelności, przedstawiono na poniższym wykresie[4]:

– wnioski dotyczące ceł (oraz innych kwot, o których mowa w art. 2 lit. a)-d) dyrektywy 2008/55/WE) stanowią niewielką część wszystkich wniosków (5 % w 2009 r. oraz 9 % w 2010 r.);

– wnioski dotyczące wierzytelności związanych z podatkiem VAT (o których mowa w art. 2 lit. e) dyrektywy 2008/55/WE) nie stanowią już największej części wniosków o podjęcie środków w zakresie odzyskiwania wierzytelności. Niemniej jednak ich udział pozostaje nadal znaczący (41 % w 2009 r. oraz 26 % w 2010 r.);

– udział wniosków dotyczących podatków akcyzowych (o których mowa w art. 2 lit. f) dyrektywy 2008/55/WE) w liczbie wszystkich wniosków również podlegał wahaniom (7 % w 2009 r. oraz 21 % w 2010 r.);

– wnioski dotyczące wierzytelności związanych z podatkami od dochodu i kapitału (o których mowa w art. 2 lit. g) dyrektywy 2008/55/WE) stanowią główną część wniosków (47 % w 2009 r. oraz 44 % w 2010 r.).

2.2. Wzrost wysokości odzyskanych kwot

2.2.1. Ogólne zmiany kwot, których dotyczyły wnioski o udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności

Kwoty, których dotyczyły wnioski o udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności, zmniejszyły się znacząco w 2009 r. i 2010 r. w porównaniu z poprzednimi latami (rok 2003 = 100 %). Zmiana ta odpowiada przejściowemu spadkowi liczby wniosków dotyczących odzyskania wierzytelności w 2009 r., lecz kontrastuje ze wzrostem liczby takich wniosków w roku 2010.

2.2.2. Ogólne zmiany wysokości odzyskiwanych kwot

Zmiany w zakresie wysokości odzyskiwanych kwot wykazują tendencję wzrostową. W porównaniu z kwotami odzyskanymi w 2003 r. (przyjętych jako punkt odniesienia = 100 %) wysokość odzyskanych kwot wzrosła do poziomu prawie 840 % w 2009 r. oraz prawie 880 % w 2010 r.[5]

2.2.3. Rozkład kwot odzyskanych dla innych państw członkowskich według lat, których dotyczy dany wniosek

Między podjęciem środków w zakresie odzyskiwania wierzytelności a momentem, kiedy przynoszą one skutek, upływa mniej lub więcej czasu. Przykładowo kwoty odzyskane przez współpracujące państwo członkowskie w 2008 r. tylko częściowo odpowiadają wnioskom otrzymanym w 2008 r.; kwoty te będą również związane z wnioskami otrzymanymi w poprzednich latach. Na poniższym wykresie pokazano, w którym roku złożono poszczególne wnioski w odniesieniu do skutecznie odzyskanych kwot w latach 2005-2010. Ze statystyk tych wynika, że ok. 90 % kwot odzyskanych w tych latach ma związek z wnioskami złożonymi w tym samym roku (oznaczone za pomocą znaku „=” na wykresie poniżej) lub w ciągu trzech poprzednich lat kalendarzowych (oznaczone jako „-1” do „-3” na wykresie poniżej).

2.2.4. Ogólny wskaźnik odzyskania wierzytelności

Dane statystyczne pokazują, iż w okresie 2009-2010 wysokość odzyskanych kwot nadal znacząco wzrastała, podczas gdy spadały kwoty, których dotyczyły wnioski o udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Nie pozwala to jednak stwierdzić, iż ogólny wskaźnik odzyskania wierzytelności wzrósł znacznie w porównaniu z sytuacją opisaną w poprzednim sprawozdaniu (gdzie zaobserwowano, że spodziewany ogólny wskaźnik odzyskania wierzytelności w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wzajemnej pomocy między państwami członkowskimi kształtuje się na poziomie ok. 5 %). Należy istotnie uwzględnić fakt, iż środki w zakresie odzyskiwania wierzytelności podjęte w odpowiedzi na wniosek otrzymany w danym roku nie przynoszą wszystkich efektów w tym samym roku (zob. pkt 2.2.3.). Wyższe kwoty odzyskane w 2009 r. i 2010 r. są w znacznym stopniu związane z wnioskami przesłanymi w latach 2006-2008, gdy wnioski o udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczyły również większych kwot.

W każdym razie spadek kwot, których dotyczyły wnioski o udzielenie pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności w okresie 2009-2010, może w kolejnych latach prowadzić do wzrostu wskaźnika odzyskania dla tych wniosków. Można oczekiwać, że wskaźnik ten będzie nawet wyższy niż poziom 6 %, jaki osiągnięto dotychczas w odniesieniu do wniosków o odzyskanie wierzytelności otrzymanych w 2004 r.[6]. Niemniej jednak istotną kwestią pozostaje dalsza poprawa ogólnego wskaźnika odzyskania wierzytelności.

3. Wzmocnienie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności

W swoim poprzednim sprawozdaniu (dokument COM(2009)451 z 4.9.2009) Komisja podkreśliła, że potrzebne jest podjęcie szczególnych działań na rzecz zwiększenia skuteczności pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności oraz wzmocnienia:

– możliwości udzielania pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności na podstawie przepisów UE; oraz

– środków w zakresie odzyskiwania wierzytelności dostępnych zgodnie z przepisami krajowymi.

3.1. Nowe przepisy UE

W dniu 16 marca 2010 r. Rada przyjęła dyrektywę 2010/24/UE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń[7]. Państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania tej nowej dyrektywy od dnia 1 stycznia 2012 r. Przepisy wykonawcze Komisji, które uzyskały jednomyślne poparcie Komitetu ds. Odzyskiwania Wierzytelności na jego posiedzeniu w dniach 3-4 października 2011 r., zostaną przyjęte przed końcem 2011 r.

Wspomniana nowa dyrektywa stanowi kluczowy etap w procesie poprawy skuteczności pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Główne usprawnienia dotyczą:

– wprowadzenia jednolitego tytułu wykonawczego dla środków egzekucyjnych we współpracującym państwie członkowskim oraz jednolitego formularza powiadomienia

Przyjęcie tych jednolitych instrumentów pozwoli uniknąć bieżących problemów oraz kosztów tłumaczenia i uznawania zagranicznych tytułów egzekucyjnych. Pierwsza próba ograniczenia tych problemów miała miejsce w 2001 r., gdy przyjęto dyrektywę Rady 2001/44/WE[8]. Już wówczas intencją było umożliwienie bardziej skutecznego i efektywnego odzyskiwania wierzytelności dzięki wprowadzeniu zasady, że tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję wierzytelności należy, co do zasady, traktować jako instrument współpracującego państwa członkowskiego. Podejście to było zgodne z celami polityki w sprawach cywilnych, handlowych i karnych, wynikającymi z wytycznych określonych w dniach 15-16 października 1999 r. w Tampere na posiedzeniu Rady Europejskiej, która stwierdziła, że poszerzenie zakresu wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych usprawniłoby współpracę między organami oraz służyłoby pewności prawa w Unii Europejskiej[9]. W tamtym okresie wydawało się jednak, iż wspomniana zasada nie może być jeszcze w pełni zastosowana, a dyrektywa 2001/44/WE nadal stanowiła, że - w stosownych przypadkach oraz zgodnie z przepisami obowiązującymi we współpracującym państwie członkowskim - tytuł wykonawczy umożliwiający egzekucję może być przyjęty jako instrument sankcjonujący egzekucję na terytorium współpracującego państwa członkowskiego, uznany za taki instrument albo uzupełniony lub zastąpiony takim instrumentem. Zgodnie z nową dyrektywą przyjęcie jednolitego tytułu wykonawczego dla środków egzekucyjnych we współpracującym państwie członkowskim, a także przyjęcie jednolitego wzoru formularza służącego powiadomieniu o tytułach wykonawczych i decyzjach dotyczących wierzytelności, powinno rozwiązać problemy związane z uznawaniem i tłumaczeniem tytułów wykonawczych wydanych w innym państwie członkowskim. Zwiększy to skuteczność wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności;

– rozszerzenie zakresu

Rozszerzenie zakresu na wszystkie podatki i cła pobierane w państwach członkowskich uprości istotnie pracę organów podatkowych: ten sam zbiór przepisów może być obecnie stosowany do wszystkich wniosków dotyczących odzyskania wierzytelności podatkowych. Umożliwi to uniknięcie trudności wynikających ze stosowania szeregu porozumień i ustaleń, charakteryzujących się różnymi możliwościami, warunkami, procedurami i metodami komunikacji. Rozszerzenie to jest również logiczne, gdyż konkurencyjność i neutralność podatkowa rynku wewnętrznego ulegają pogorszeniu wskutek niepłacenia nie tylko podatków objętych obecnym zakresem dyrektywy 2008/55/WE. Zakłócenia warunków rynku wewnętrznego, a także zagrożenie dla interesów finansowych Wspólnoty i państw członkowskich, mogą również wynikać z oszustw dotyczących innych podatków;

– wzmocnienie możliwości zwrócenia się o pomoc w odzyskaniu wierzytelności

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ wnioskujący nie może wystąpić z wnioskiem o odzyskanie wierzytelności, o ile nie zastosował dostępnych mu w jego własnym państwie członkowskim właściwych procedur odzyskania wierzytelności, a zastosowane środki nie prowadzą do pełnego zaspokojenia wierzytelności (art. 7 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2008/55/WE). Zgodnie z nową dyrektywą rozszerzono możliwości zwrócenia się o pomoc w odzyskaniu wierzytelności. Chociaż, co do zasady, organ wnioskujący ma nadal przed zwróceniem się z wnioskiem o udzielenie pomocy zastosować dostępne mu w jego własnym państwie członkowskim właściwe procedury odzyskania wierzytelności, przewidziano wyraźny wyjątek dla sytuacji, „gdy zastosowanie takich procedur we wnioskującym państwie członkowskim spowodowałoby nieproporcjonalne trudności” (art. 11 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2010/24/UE). W tym względzie należy zauważyć, iż Rada postanowiła zastosować identyczne brzmienie jak w art. 19 wspólnego porozumienia Rady Europy i Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju o pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych. Pozwala to na konkluzję, iż ten nowy przepis może być rozumiany w ten sam sposób, co oznacza, że można zwrócić się o pomoc w odzyskaniu wierzytelności, jeżeli odzyskanie wierzytelności jest łatwiejsze do uzyskania we współpracującym państwie[10]. Przepisy nowej dyrektywy umożliwiają przesłanie wniosku dotyczącego odzyskania wierzytelności na wczesnym etapie procesu. Z doświadczenia wynika faktycznie, że im starsza wierzytelność, tym mniejsze możliwości jej odzyskania. Możliwość przekazania wniosku na wczesnym etapie procesu ma szczególne znaczenie w sytuacjach dotyczących nieuczciwych dłużników, którzy próbują rozproszyć aktywa i uciec przed realizacją zobowiązań płatniczych.

Wykorzystanie nowych, standardowych formularzy wniosków w formie elektronicznej, integrujących nowe jednolite instrumenty oraz umożliwiających automatyczne tłumaczenie jeszcze bardziej ułatwi rozpatrywanie wniosków dotyczących odzyskania wierzytelności.

3.2. Wzmocnienie systemów poboru i odzyskiwania wierzytelności w państwach członkowskich

Skuteczność pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności zależy również od siły krajowych działań w tym zakresie. Państwa członkowskie nieprzerwanie poszukują sposobów poprawy efektywności procesów poboru i odzyskiwania wierzytelności. Usprawnienie tych procesów jest kwestią zasadniczą dla państw członkowskich. Jednakże zgodnie z zaleceniem Komitetu ds. Odzyskiwania Wierzytelności, Komisja powoła grupę projektową w celu udzielania pomocy państwom członkowskim poprzez opracowanie najlepszych praktyk w tej dziedzinie.

4. Wnioski i dalsze inicjatywy

Dane statystyczne pokazują, że w okresie 2009-2010 wykorzystywano intensywnie ustalenia dotyczące wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Wzrost odzyskiwanych kwot świadczy o użyteczności przedmiotowej współpracy między państwami członkowskimi.

Zastosowanie od 1 stycznia 2012 r. nowych przepisów UE powinno jeszcze bardziej poprawić skuteczność pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności. Państwa członkowskie muszą ponadto przeanalizować, w jakim zakresie możliwe jest usprawnienie ich krajowych przepisów, procesów i instrumentów dotyczących zbierania podatków i odzyskiwania wierzytelności. W tym celu Komisja powołuje grupy projektowe w ramach programu Fiscalis, aby opracować zalecenia dotyczące najlepszych praktyk w tej dziedzinie. Komisja pomaga również państwom członkowskim w rozwijaniu spontanicznej i automatycznej wymiany informacji do celów odzyskiwania wierzytelności. Na podstawie doświadczeń państw członkowskich związanych z nowymi ramami prawnymi Komisja przeanalizuje również, czy należy podjąć kolejne inicjatywy unijne w celu usprawnienia wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności, w szczególności w odniesieniu do środków zabezpieczających oraz przypadków niewypłacalności.

[1] Dz.U. L 150 z 10.6.2008, s. 28.

[2] Pierwsze sprawozdanie (dokument COM(2006)43, opublikowany w dniu 8 lutego 2006 r.) zawierało przegląd przypadków udzielenia wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności w latach 2003 i 2004. Drugie sprawozdanie (dokument COM(2009)451, opublikowany w dniu 4 września 2009 r.) zawierało przegląd przypadków udzielenia wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności w latach 2005-2008.

[3] Informacje zgodnie z danymi statystycznymi dostarczonymi przez współpracujące państwa członkowskie.

[4] Dane statystyczne w oparciu o średnią liczbę otrzymanych i wysłanych wniosków. W odniesieniu do 2005 r. dane statystyczne opierają się na informacjach przekazanych przez 17 państw członkowskich; w odniesieniu do 2006 r. – na informacjach przekazanych przez 20 państw członkowskich; w odniesieniu do 2007 r. – na informacjach przekazanych przez 24 państwa członkowskie; w odniesieniu do 2008 r. – na informacjach przekazanych przez 25 państw członkowskich; w odniesieniu do 2009 r. i 2010 r. – na informacjach przekazanych przez 26 państw członkowskich.

Wnioski dotyczące podatków od składek ubezpieczeniowych (o których mowa w art. 2 lit. h) dyrektywy 2008/55/WE) stanowią na tyle małą część wszystkich wniosków, że nie uwzględniono ich w przedmiotowej tabeli.

[5] Kwoty odzyskane na wniosek innych państw członkowskich według statystyk przekazanych przez współpracujące państwa członkowskie.

[6] Należy również wziąć pod uwagę, że łączna kwota wierzytelności, których dotyczą wnioski o odzyskanie wierzytelności, niekoniecznie odpowiada kwotom rzeczywiście należnym, tzn. ta sama wierzytelność może być przedmiotem kilku wniosków skierowanych do różnych państw członkowskich; wnioski mogą zostać również wycofane na późniejszym etapie, ponieważ wierzytelność została dobrowolnie zapłacona lub skutecznie zaskarżona. Obecnie dostępne statystyki nie pozwalają na uwzględnienie tych wszystkich sytuacji.

[7] Dz.U. L 84 z 31.3. 2010, s. 1.

[8] Dyrektywa Rady 2001/44/WE z dnia 15 czerwca 2001 r., Dz.U. L 175 z 28.6.2001, s. 17.

[9] Zob. projekt programu Rady Draft programme of measures for implementation of the principle of mutual recognition of decisions in civil and commercial measures (Dz.U. C 12 z 15.1.2001, s. 1) oraz program Rady Programme of measures to implement the principle of mutual recognition of decisions in criminal matters (Dz.U. C 12 z 15.1.2001, s. 10).

[10] Zob. sprawozdanie wyjaśniające dotyczące wspólnego porozumienia Rady Europy i Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju o pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych, pkt 204: „(…) Przykładowo, (…) w przypadku udzielania pomocy w odzyskiwaniu wierzytelności, niektóre aktywa można zająć jedynie w drodze długotrwałego postępowania w państwie wnioskującym, podczas gdy we współpracującym państwie występują inne aktywa, które mogą być łatwiejsze do zajęcia.”