P6_TA(2007)0078

Przestrzeganie Karty Praw Podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji: metodologia systematycznej i ścisłej kontroli

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie przestrzegania Karty Praw Podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji — metodologia systematycznej i ścisłej kontroli (2005/2169(INI))

Parlament Europejski,

- uwzględniając Komunikat Komisji w sprawie przestrzegania Karty Praw Podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji (COM(2005)0172),

- uwzględniając art. 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej (Traktat UE),

- uwzględniając Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej [1] proklamowaną w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r.,

- uwzględniając Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (traktat konstytucyjny) podpisany w dniu 29 października 2004 r. w Rzymie, który obejmuje postanowienia Karty Praw Podstawowych, tak aby uzyskała ona charakter prawnie wiążący,

- uwzględniając swoją rezolucję z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie komunikatu Komisji dotyczącego art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej: Poszanowanie i promocja wartości, na których opiera się Unia [2],

- uwzględniając swoją rezolucję z dnia 26 maja 2005 r. w sprawie promocji i ochrony praw podstawowych: rola instytucji krajowych i europejskich, w tym Agencji Praw Podstawowych [3],

- uwzględniając roczne sprawozdanie za 2005 r. w sprawie sytuacji w zakresie praw podstawowych w Unii Europejskiej, sporządzone przez grupę niezależnych ekspertów Unii Europejskiej,

- uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r. ustanawiające Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej [4] oraz oświadczenie Rady dotyczące współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych,

- uwzględniając przemówienie José Manuela Barroso, jako desygnowanego Przewodniczącego Komisji Europejskiej, na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego w dniu 17 listopada 2004 r.,

- uwzględniając art. 45, 34 i 91 Regulaminu,

- uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych oraz opinię Komisji Spraw Konstytucyjnych (A6-0034/2007),

A. mając na uwadze, że Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawa, które są wspólne dla państw członkowskich (art. 6 Traktatu UE),

B. mając na uwadze, że Parlamentowi jako przedstawicielowi obywateli Unii, wybranemu w bezpośrednich wyborach, przypada szczególna odpowiedzialność w urzeczywistnianiu powyższych zasad,

C. mając na uwadze, że odpowiedzialność ta jest tym większa, że przy aktualnym stanie Traktatów:

- prawo jednostek do bezpośredniego odwołania się do sądu europejskiego pozostaje bardzo ograniczone [5],

- nie ma możliwości odwołań zbiorowych ("collective action"),

- w wielu dziedzinach kompetencje samego Trybunału Sprawiedliwości są ograniczone (patrz tytuł IV Traktatu WE i art. 35 Traktatu UE, ) lub nie istnieją (drugi filar — tytuł V Traktatu UE [6]),

co zmusza europejskiego prawodawcę do jeszcze większej ostrożności przy tworzeniu prawa w kwestiach, które mogłyby mieć wpływ na ochronę praw podstawowych,

D. mając na uwadze, że procedura kontroli zgodności wszystkich wniosków legislacyjnych z postanowieniami Karty Praw Podstawowych jest jedną z konsekwencji wynikających ściśle z uznania Karty przez Parlament, Radę i Komisję i wszystkie państwa członkowskie oraz z faktu jej uroczystego proklamowania przed obywatelami Unii w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei,

E. przypominając, że rzeczywisty zakres praw podstawowych wynikający z zastosowania art. 6 ust. 2 Traktatu UE do dnia dzisiejszego jest w głównej mierze wytworem wykładni sądowej oraz że europejski prawodawca powinien również wyraźnie określić, jak prawa te powinny być interpretowane,

F. przypominając, że proklamując Kartę Praw Podstawowych, Parlament, Rada i Komisja uzgodniły definicje tych praw oraz że z oczywistych przyczyn związanych ze spójnością i dobrą wiarą muszą odnosić się do tych definicji tworząc prawo wspólnotowe (patrz wyżej wymieniony komunikat Komisji COM (2005)0172),

G. odnotowując fakt, że prawa zawarte w karcie po włączeniu do prawodawstwa Unii nabierają mocy wiążącej na podstawie prawa europejskiego, które się na nich opiera,

H. mając na uwadze, że znaczenie systematyki, dokładności, obiektywizmu, otwartości i przejrzystości procedury przestrzegania praw podstawowych we wnioskach legislacyjnych jest tym większe wobec faktu, że Karta Praw Podstawowych niestety do dziś nie nabrała mocy prawnej; niemniej podkreślając, że z czasem karta stała się źródłem odniesienia dla sądów europejskich, takich jak Sąd Pierwszej Instancji, Trybunał Sprawiedliwości [7], Europejski Trybunał Praw Człowieka, a także dla wielu trybunałów konstytucyjnych,

I. mając na uwadze, że europejski prawodawca, podczas wstępnej oceny wpływu nowych przepisów europejskich na prawa podstawowe, musi brać pod uwagę prawodawców krajowych, społeczeństwo obywatelskie, środowisko akademickie oraz wiedzę specjalistyczną innych organizacji międzynarodowych, takich jak Rada Europy i Organizacja Narodów Zjednoczonych; oceniając, że w ten sposób europejski prawodawca sprzyjałby rozwojowi coraz powszechniejszej tradycji praw podstawowych, tak jak było w przypadku opracowywania kilku aktów związanych z ochroną życia prywatnego, prawa do życia rodzinnego i prawa do przejrzystości,

J. mając na uwadze, że wniosek Komisji w sprawie pogłębienia i poprawy postrzegania przez opinię publiczną procedury w sprawie poszanowania praw podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji, stosowanej od 2001 r., stanowi wyraźny postęp w działaniach zmierzających do rozwijania w Unii prawdziwej "kultury praw podstawowych",

K. mając na uwadze, że procedura ta ma jednak zbyt wewnętrzny charakter, kryteria są nadmiernie restrykcyjne, a rola Parlamentu jest niewystarczająca oraz że nie uwzględniono propozycji zaangażowania parlamentów państw członkowskich, chociażby propozycji Izby Lordów parlamentu brytyjskiego [8], ani też potrzeby stałego dialogu między europejskimi instytucjami i zasięgania opinii niezależnych organizacji dla zwiększenia obiektywizmu,

L. mając na uwadze, że prawdziwa "kultura praw podstawowych" Unii wymaga stworzenia ogólnego systemu kontroli praw podstawowych, który będzie obejmował Radę i decyzje w zakresie współpracy międzyrządowej,

M. mając na uwadze, że rzeczywista "kultura praw podstawowych" oznacza nie tylko bierną zgodność z przepisami, lecz także czynne wspieranie praw podstawowych i interwencję w przypadkach pogwałcenia praw podstawowych lub niezadowalającej ich ochrony przez państwa członkowskie,

N. mając na uwadze, że ogólny system kontroli przestrzegania praw podstawowych musi przewidywać coroczną debatę z udziałem trzech instytucji oraz parlamentów krajowych, zwłaszcza gdy Parlament Europejski dokonuje przeglądu poczynionych postępów i napotkanych problemów w zakresie rozwoju UE jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,

O. mając na uwadze, że w ramach takiej debaty można by rozważyć jednocześnie:

- roczne sprawozdanie Agencji Praw Podstawowych,

- szczegółowe sprawozdanie Komisji w ramach jej ogólnego sprawozdania dotyczącego wdrażania prawa wspólnotowego,

- sprawozdanie Rady dotyczące aspektów, które, według niej, w minionym roku miały znaczenie dla przestrzegania praw podstawowych w Unii i przez jej państwa członkowskie,

P. przypominając, że przy okazji tych corocznych debat instytucje powinny zweryfikować zasadność przeglądu przepisów, które mogły ograniczać korzystanie ze swobód ze względu na bezpieczeństwo publiczne,

Q. mając na uwadze, że istnienie tajnych więzień oraz nielegalne uprowadzenia dokonywane przez CIA w imię walki z terroryzmem, wolne tempo dochodzeń i brak współpracy ze strony wielu rządów, a także przekazywanie informacji dotyczących pasażerów samolotów oraz danych dotyczących kont bankowych poprzez system SWIFT bez podstawy prawnej mogą prowadzić do podważenia zaufania obywateli do instytucji europejskich w zakresie możliwości i chęci ochrony praw podstawowych oraz karania uchybień,

1. wskazuje na historyczne zadanie, aby "w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku" (art. 1 Traktatu UE) oprócz rozwijania instrumentów bezpieczeństwa i prawa oraz instrumentów postępu w sferze gospodarczej i społecznej tworzyć również instrumenty w zakresie wolności;

2. podkreśla konieczność przezwyciężenia kryzysu w procesie konstytucyjnym, utrzymania głównych osiągnięć Traktatu konstytucyjnego oraz ustanowienia wiążącej mocy prawnej Karty Praw Podstawowych;

3. z zadowoleniem przyjmuje zawarte we wnioskach legislacyjnych propozycje Komisji w sprawie pogłębienia i poprawy postrzegania procedury dotyczącej poszanowania praw podstawowych i dostrzega w tym pierwszy pozytywny rezultat ambitnych działań, zapowiedzianych przez przewodniczącego Komisji José Manuela Barroso w dniu 17 listopada 2004 r., mających służyć ochronie praw podstawowych oraz pracy grupy roboczej, którą w tym celu stworzył;

4. wzywa Komisję do większej przejrzystości procesu monitorującego oraz do konsultowania się z właściwymi podmiotami społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza tymi, których potencjalnie dotyczy dany wniosek Komisji;

5. podkreśla, że "systematyczna" kontrola, zaproponowana przez Komisję, wymaga bezwzględnie dokładnego badania wszystkich wniosków legislacyjnych i uzasadniania rezultatu;

6. wzywa Komisję, aby sprawdziła zgodność wniosków legislacyjnych nie tylko z Kartą Praw Podstawowych, ale także z innymi europejskimi i międzynarodowymi instrumentami z zakresu praw podstawowych oraz z prawami pochodzącymi ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, stanowiących ogólne zasady europejskiego prawa;

7. podkreśla, że prawdziwie systematyczne i rygorystyczne nadzorowanie przestrzegania praw podstawowych wymaga nie tylko sprawdzenia pod kątem ewentualnych błędów prawnych podczas rozważania wolności jednostki i wymogów interesu ogółu, lecz także ciągłej analizy politycznej, aby zidentyfikować te rozwiązania spośród różnych bezbłędnych rozwiązań dotyczących tego rozważania, które stanowią najlepszy stosunek między wyznaczeniem celu a ograniczeniem praw podstawowych (optymalizacja polityczna w zakresie praw podstawowych);

8. uważa za zasadne, aby skoncentrować nadzór każdorazowo na poszczególnych prawach podstawowych, oraz uznaje za nieodzowne, aby w każdym wypadku wymienić je wyraźnie i osobno w punktach preambuły;

9. wyraża nadzieję, że wskazana metodologia, za pomocą której Komisja zamierza stosować Kartę Praw Podstawowych w swoich wnioskach legislacyjnych, znajdzie praktyczne i konkretne zastosowanie;

10. potwierdza, że systematyczna kontrola wewnętrzna przestrzegania praw podstawowych w fazie opracowywania wniosków legislacyjnych powinna być przedmiotem odpowiedniego sprawozdania uzasadniającego prawnie przestrzeganie takich praw;

11. zwraca się do Komisji, aby przemyślała swoją decyzję o podziale rozważań na temat praw podstawowych, w ocenie wpływu, na trzy kategorie: skutki gospodarcze, społeczne oraz wpływ na środowisko i aby stworzyła osobną kategorię "skutki w odniesieniu do praw podstawowych", ponieważ tylko w ten sposób można zapewnić rozważenie wszystkich aspektów praw podstawowych;

12. podkreśla, że w przypadku zmian naruszających prawo podstawowe Komisja w trakcie całej procedury legislacyjnej ma prawo do wycofania wniosku przed przyjęciem go przez Radę;

13. odrzuca zastrzeżenie Komisji dotyczące prawa wniesienia skargi o unieważnienie aktu prawnego "po kontroli politycznej danego przypadku" i podkreśla z naciskiem bezwzględne pierwszeństwo ochrony praw podstawowych i wolności przed wszelkimi politycznymi rozważaniami;

14. uważa za konieczne rozszerzenie postępowania w sprawie uwzględniania postanowień Karty Praw Podstawowych na całe postępowanie legislacyjne, a także na procedurę komitologii, wzmocnienie pozycji Parlamentu, sprecyzowanie roli Agencji Praw Podstawowych oraz większe korzystanie z jej wsparcia;

15. rozważa w tym celu zmianę art. 34 swojego Regulaminu i powierzenie komisji właściwej dla wolności obywatelskich zadania badania skutków wniosków legislacyjnych, działań i przepisów istotnych z punktu widzenia praw podstawowych, zamierza zmienić odpowiednio art. 91 i 115 swojego Regulaminu, tak aby rezolucje Parlamentu odnosiły się również do sytuacji w państwach członkowskich i tym samym Parlament mógł odpowiednio wcześnie realizować swoje zobowiązania wynikające z odpowiedzialności w ramach art. 6 i 7 Traktatu UE;

16. podkreśla, że pomimo istnienia ogólnych mechanizmów konsultacji, ważne jest szersze uczestnictwo niezależnych, zewnętrznych organizacji i organów zajmujących się szczególnie kwestiami związanymi z prawami podstawowymi; w tym celu wzywa Komisję do opracowania specjalnego mechanizmu konsultacji z tymi organami i organizacjami w trakcie przygotowywania wniosków legislacyjnych, które mają wpływ na prawa podstawowe;

17. wzywa Radę do wzmocnienia systematycznej kontroli praw podstawowych również w zakresie współpracy międzyrządowej, do ujawniania wyników tej kontroli i do zapewniania sobie wsparcia ze strony Agencji Praw Podstawowych;

18. potwierdza, że Parlament i inne instytucje Unii Europejskiej mogą — w ramach procesu legislacyjnego, we właściwych przypadkach oraz dobrowolnie — czerpać korzyści z doświadczeń Agencji Praw Podstawowych w sferze praw podstawowych, a także w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej;

19. przypomina, że ani Traktaty ani rozporządzenie (WE) nr 168/2007 nie wykluczają zwrócenia się przez Parlament o wsparcie do Agencji Praw Podstawowych przy wdrażaniu art. 7 Traktatu UE; oczekuje, że Komisja i Agencja Praw Podstawowych zapewnią niezbędne zasoby finansowe i ludzkie w wieloletnich ramach, a także w rocznym planie pracy, aby umożliwić Agencji Praw Podstawowych właściwą reakcję na żądania ze strony Parlamentu, wykonującego swoje uprawnienia zgodnie z art. 7 Traktatu UE;

20. podkreśla, że ważne jest posiadanie odpowiednich środków komunikacji i przekazywania informacji obywatelom i instytucjom europejskim na temat wewnętrznej kontroli przestrzegania praw podstawowych, również za pomocą okresowych sprawozdań w tej sprawie;

21. zwraca się z prośbą do parlamentów państw członkowskich, aby przede wszystkim w obszarze współpracy policyjnej i sądowej oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa wszystkie decyzje i działania poddawane były kontroli zgodności z postanowieniami Karty Praw Podstawowych dla zachowania niepodzielności praw podstawowych i zagwarantowania systematycznej i dokładnej kontroli praw podstawowych we wszystkich obszarach polityki Unii;

22. wzywa Radę i Komisję, aby zgodnie z art. 4 Traktatu UE lub zgodnie z art. 200 i 212 Traktatu WE przedstawiły Parlamentowi Europejskiemu i parlamentom krajowym roczne sprawozdanie na temat polityki Unii w zakresie praw podstawowych oraz aby rozpoczęły systematyczny, otwarty i stały dialog na temat przestrzegania praw podstawowych w Unii;

23. zwraca się do Komisji i Rady, aby informowały Parlament o działaniach podjętych w wyniku tych sprawozdań przez sieci ekspertów krajowych;

24. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie oraz Komisji, jak również rządom i parlamentom państw członkowskich oraz państw kandydujących.

[1] Dz.U. C 364 z 18.12.2000 r., str. 1.

[2] Dz.U. C 104 E z 30.4.2004 r., str. 408.

[3] Dz.U. C 117 E z 18.5.2006 r., str. 242.

[4] Dz.U. L 53 z 22.2.2007 r., str. 1.

[5] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores przeciw Radzie Unii Europejskiej, zb. orz. 2002, I-6677.

[6] Postanowienie Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie T-338/02 — Segi i in. przeciw Radzie Unii Europejskiej, zb. orz. 2004, II-1647.

[7] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie C-540/03, Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej — Prawo małoletnich dzieci obywateli państw trzecich do łączenia rodzin (dyrektywa 2003/86/WE).

[8] Izba Lordów, Komisja ds. UE, 16. sprawozdanie z posiedzenia 2005-2006, "Human Rights Proofing EU Legislation", 29 listopada 2005 r., str. 149.

--------------------------------------------------