Ograniczenie wzrostu średniej temperatury na świecie do poziomu poniżej 1,5 °C będzie wymagało znacznych redukcji emisji gazów cieplarnianych w nadchodzących dziesięcioleciach. Aby osiągnąć ten cel, należy przede wszystkim zwiększyć efektywność energetyczną budynków, środków transportu i przemysłu, przejść na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz znacznie zwiększyć wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych. Ponadto musimy odzyskiwać węgiel ze strumieni odpadów, ze zrównoważonych źródeł biomasy lub bezpośrednio z atmosfery, aby wykorzystywać go zamiast węgla kopalnego w sektorach gospodarki, które nieuchronnie pozostaną zależne od węgla, na przykład za pomocą wychwytywania i utylizacji dwutlenku węgla (CCU) i zrównoważonych paliw syntetycznych. Jednocześnie, jak podkreśla również IPCC, aby osiągnąć cel neutralności klimatycznej do 2050 r., określony w Europejskim prawie o klimacie, konieczne będzie wychwytywanie i usuwanie z atmosfery coraz większych ilości CO2 rocznie z wykorzystaniem rolnictwa węglowego oraz działalności przemysłowej związanej z usuwaniem dwutlenku węgla. Osiągnięcie tego celu wymaga zapewnienia, aby zarówno ekosystemy naturalne, jak i rozwiązania przemysłowe przyczyniały się do usuwania z atmosfery kilkuset milionów ton CO2 rocznie. W związku z tym, w komunikacie Komisji zatytułowanym „Zrównoważony obieg węgla” podkreślono, jak ważne jest umożliwienie stosowania modelu biznesowego, w którym nagradza się zarządców gruntu za sekwestrację dwutlenku węgla przy pełnym poszanowaniu zasad ekologicznych („rolnictwo węglowe”), a także utworzenie unijnego wewnętrznego rynku wychwytywania, utylizacji, składowania i transportu CO2 pochodzącego z przemysłu z wykorzystaniem innowacyjnych technologii.

W tym kontekście przedmiotowa inicjatywa wprowadza ramy regulacyjne dotyczące certyfikacji usuwania dwutlenku węgla. Znaczna większość (89 %) zainteresowanych stron, które udzieliły odpowiedzi w konsultacjach publicznych (w których uzyskano 400 odpowiedzi i 140 stanowisk), zgodziła się, że „stworzenie solidnego i wiarygodnego systemu certyfikacji usuwania dwutlenku węgla jest pierwszym ważnym korkiem w dążeniu do osiągnięcia wkładu netto z usuwania dwutlenku węgla, zgodnie z celem neutralności klimatycznej UE”. W niniejszym sprawozdaniu z oceny skutków oceniono warianty strategiczne wprowadzenia takich unijnym ram certyfikacji, które odnoszą się do trzech głównych problemów wpływających na przyszły rozwój działań związanych z usuwaniem dwutlenku węgla.

Pierwszym problemem są trudności w ocenie i porównywaniu jakości usuwania dwutlenku węgla, co powoduje znaczne koszty poszukiwania informacji dla potencjalnych podmiotów finansujących usuwanie dwutlenku węgla. Jest to typowa „niedoskonałość rynku”, która stwarza ryzyko, że wsparcie finansowe zostanie przeznaczone na działania związane z usuwaniem dwutlenku węgla, co do których nie można mieć pewności, że są skutecznymi środkami łagodzącymi. Problem ten wynika z dwóch czynników. Pierwszym z nich jest fakt, że certyfikacja usuwania dwutlenku węgla jest znacznie mniej rozpowszechniona niż certyfikacja redukcji emisji; wiąże się to również z kilkoma wyzwaniami metodologicznymi, ponieważ w różnych systemach certyfikacji proponuje się różne metody określania ilościowego całkowitego i dodatkowego usuwania dwutlenku węgla, zachęcania do długoterminowego składowania dwutlenku węgla oraz uwzględniania szerszych skutków działań związanych z usuwaniem dwutlenku węgla dla zrównoważonego rozwoju (np. w kontekście różnorodności biologicznej). Drugim czynnikiem jest fakt, że rozwiązania w zakresie usuwania dwutlenku węgla (tj. rozwiązania umożliwiające składowanie dwutlenku węgla w formacjach geologicznych, takie jak produkcja bioenergii z wychwytywaniem i składowaniem dwutlenku węgla lub wychwytywanie dwutlenku węgla bezpośrednio z powietrza i jego składowanie, rolnictwo węglowe oraz produkty akumulujące węgiel) niosą ze sobą różne wyzwania w zakresie certyfikacji i są bardzo niejednorodne pod względem dojrzałości, opłacalności i powiązanych kosztów monitorowania.

W celu rozwiązania tego problemu przedmiotowa inicjatywa zmierza do zagwarantowania jakości wszystkich działań związanych z usuwaniem dwutlenku węgla certyfikowanych w UE za pomocą metod certyfikacji dostosowanych do szczególnych uwarunkowań poszczególnych rozwiązań w zakresie usuwania dwutlenku węgla. Komisja proponuje zatem unijną normę jakości dotyczącą certyfikacji usuwania dwutlenku węgla bazującą na czterech kryteriach jakościowych (pod akronimem QU.A.L.ITY – ang. QUantification, Additionality and baselines, Long-term storage and sustainabilITY): mierzalność, dodatkowość i poziomy bazowe, składowanie długoterminowe oraz zrównoważony charakter. W odniesieniu do każdego z tych kryteriów w proponowanym rozporządzeniu wskazuje się najlepsze praktyki oparte na odpowiednich przepisach, a jednocześnie uznaje się, że zasadnicze elementy służące spełnieniu kryteriów QU.A.L.ITY będą różne w przypadku poszczególnych rozwiązań w zakresie usuwania dwutlenku węgla. W drugim kroku trzeba będzie opracować szczegółowe metody certyfikacji w celu wdrożenia kryteriów QU.A.L.ITY w odniesieniu do poszczególnych działań związanych z usuwaniem dwutlenku węgla. Na tym etapie przepisy szczegółowe zostaną dostosowane do charakterystycznych cech poszczególnych rodzajów działań związanych z usuwaniem dwutlenku węgla: przykładowo zgodnie z przepisami uznawane będą silne gwarancje trwałości oferowane w ramach rozwiązań umożliwiających składowanie dwutlenku węgla w formacjach geologicznych, a jednocześnie doprecyzowane zostaną minimalne wymogi dotyczące zrównoważonego rozwoju w przypadku działań związanych z rolnictwem węglowym. W ocenie skutków porównano dwa warianty dotyczące kryteriów jakościowych: w pierwszym wariancie (wariant Q1) w ramach systemów certyfikacji opracowuje się metody zgodne z unijnymi kryteriami QU.A.L.ITY i przedkłada je do zatwierdzenia właściwemu organowi publicznemu; w drugim wariancie (wariant Q2) Komisja opracowuje metody w ścisłej konsultacji z grupą ekspertów.

Z analizy przeprowadzonej w przedmiotowej ocenie skutków wynika, że wariant Q2 ma największy potencjał zagwarantowania jakości świadectw usunięcia dwutlenku węgla i poprawy ich porównywalności, a jednocześnie pozwala zminimalizować koszty administracyjne związane z opracowywaniem lub zatwierdzaniem metod na potrzeby systemów certyfikacji.

Drugi problem polega na tym, że wiele zainteresowanych stron nie ma zaufania do świadectw usunięcia dwutlenku węgla, ponieważ certyfikaty mogą być generowane w ramach niewiarygodnych procesów certyfikacji, w których certyfikuje się działania nieprzynoszące rzeczywistych korzyści dla klimatu i zrównoważonego rozwoju. W celu rozwiązania tego problemu należy zapewnić, aby systemy certyfikacji opierały się na przejrzystych i solidnych przepisach i procedurach, które pozwolą zmniejszyć ryzyko, że w procesie certyfikacji nie uda się wykryć niskiej jakości usuwania, że projekty w zakresie usuwania dwutlenku węgla w rzeczywistości nie będą zapewniały planowanego usuwania, że ten sam projekt będzie certyfikowany dwukrotnie lub że to samo świadectwo zostanie wykorzystane dwukrotnie.

Trzecim problemem jest fakt, że podmioty realizujące działania związane z usuwaniem dwutlenku węgla napotykają bariery w dostępie do finansowania. Wynika to z tego, że istnieje wiele różnych sposobów wykorzystania świadectw usunięcia dwutlenku węgla (np. dobrowolne rynki uprawnień do emisji dwutlenku węgla, finansowanie publiczne, uwzględnienie zrównoważonego rozwoju w sprawozdawczości przedsiębiorstw i w ustaleniach umownych, dobrowolne etykiety). Ta różnorodność generuje koszty transakcyjne dla tych, którzy zamierzają poddać certyfikacji swoje działania związane z usuwaniem dwutlenku węgla, takie jak koszty poszukiwania informacji (czas i wysiłek poświęcony na zrozumienie jakości procedur certyfikacyjnych danego systemu) i koszty zmiany (koszt poniesiony w związku z poszukiwaniem innych uzupełniających lub alternatywnych rodzajów finansowania, co prawdopodobnie będzie wymagało zmiany dotychczasowych działań i dostarczenia innego zestawu dowodów i informacji).

Aby rozwiązać drugi i trzeci problem, należy zapewnić, by systemy certyfikacji spełniały trzy wymogi dotyczące przejrzystości: zarządzanie systemem (systemy certyfikacji powinny opierać się na rzetelnych i przejrzystych procedurach dotyczących np. wewnętrznego zarządzania i monitorowania, zarządzania skargami i odwołaniami, konsultacji z zainteresowanymi stronami, przejrzystości i publikowania informacji itp.); niezależna weryfikacja (zgodność usuwania dwutlenku węgla z kryteriami QU.A.L.ITY powinna być weryfikowana przez kontrolerów zewnętrznych) oraz ujawnianie wszystkich informacji (należy podawać do wiadomości publicznej wszystkie informacje na temat certyfikowanego usuwania dwutlenku węgla i zapewnić ich identyfikowalność w rejestrach publicznych). Zgodnie z tymi kryteriami przejrzystości ustanowiono proces uznawania systemów certyfikacji, w którym tylko uznane systemy certyfikacji mogą być wykorzystywane przez podmioty realizujące działania związane z usuwaniem dwutlenku węgla w celu wykazania zgodności z kryteriami QU.A.L.ITY i odpowiednimi metodami certyfikacji.

W tym kontekście w ocenie skutków porównano dwa warianty zarządzania pod kątem tego, kto odpowiada za uznawanie systemów certyfikacji: państwo członkowskie (wariant G1) lub Komisja (wariant G2). W analizie tej stwierdzono, że wariant G2 jest najlepszy do tego, by zagwarantować solidny i zharmonizowany proces certyfikacji oraz by propagować wewnętrzny rynek certyfikacji usuwania dwutlenku węgla, przy jednoczesnej minimalizacji kosztów administracyjnych dla organów publicznych.

Podsumowując, preferowanym wariantem strategicznym jest ten, w którym to Komisja: (i) opracowuje metody certyfikacji w porozumieniu z ekspertami i zainteresowanymi stronami oraz (ii) harmonizuje wdrażanie ram certyfikacji i kryteriów QU.A.L.ITY za pośrednictwem uznanych systemów certyfikacji.