KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 6.9.2016 COM(2016) 553 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW w sprawie wdrożenia dyrektywy 2006/21/WE w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego oraz zmieniającej dyrektywę 2004/35/WE



1.WPROWADZENIE Odpady pochodzące z przemysłu górniczego i działalności odkrywkowej stanowią bardzo dużą część całkowitej ilości odpadów wytwarzanych w Unii Europejskiej (około 30 % w 2012 r., zob. tabela załączona do niniejszego sprawozdania). Niewłaściwe gospodarowanie takimi odpadami może mieć szkodliwe skutki dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego oraz prowadzić do poważnych wypadków. Dyrektywa 2006/21/WE w sprawie gospodarowania odpadami pochodzącymi z przemysłu wydobywczego (zwana dalej „dyrektywą”) ma na celu zapobieganie lub zmniejszanie w możliwie najszerszym zakresie niekorzystnych skutków dla środowiska, w szczególności wody, powietrza, gleby, fauny i flory i krajobrazu oraz wszelkich wynikających z tego zagrożeń dla zdrowia ludzkiego powstałych w wyniku gospodarowania odpadami z przemysłu wydobywczego. Zakres dyrektywy obejmuje gospodarowanie odpadami pochodzącymi z poszukiwania, wydobywania, przeróbki i magazynowania surowców mineralnych oraz z działalności odkrywkowej. W dwóch kolejnych okresach objętych niniejszym sprawozdaniem (od 1 maja 2008 r. do 30 kwietnia 2011 r. oraz od 1 maja 2011 r. do 30 kwietnia 2014 r.) państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić w życie i wdrożyć przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy. Transpozycji dyrektywy należało dokonać do dnia 1 maja 2008 r. W przeprowadzonej przez Komisję ocenie środków transponujących ujawniono wiele przypadków, w których dyrektywa została transponowana nieprawidłowo lub jedynie w części. Komisja wszczęła 22 formalne postępowania wyjaśniające. Obecnie prowadzone są cztery postępowania prawne dotyczące niezgodności. Zgodnie z art. 22 dyrektywy Komisja przyjęła decyzje zawierające wytyczne lub interpretację niektórych aspektów dyrektywy lub precyzujące aspekty techniczne. Nadal trwają prace nad opracowaniem wytycznych technicznych dotyczących kontroli. Komisja i Europejski Komitet Normalizacyjny (CEN) opracowały również znormalizowane metody pobierania próbek i analizy, w szczególności w odniesieniu do art. 22 ust. 2 dyrektywy. W 2008 r. Komisja przyjęła podsumowanie dokumentu referencyjnego dotyczącego najlepszych dostępnych technik w zakresie gospodarki odpadami przeróbczymi i skałą płonną w przemyśle wydobywczym. 2.SPRAWOZDANIA I OCENA Zgodnie z art. 18 ust. 1 państwa członkowskie są zobowiązane do przedstawienia Komisji co trzy lata sprawozdania z wykonania dyrektywy, sporządzonego na podstawie kwestionariusza. Art. 18 ust. 1 zobowiązuje również Komisję do opublikowania sprawozdania dotyczącego wykonania dyrektywy na podstawie sprawozdań przedłożonych przez państwa członkowskie. Niniejsze sprawozdanie dotyczy dwóch pierwszych okresów sprawozdawczych, od 1 maja 2008 r. do 30 kwietnia 2011 r. oraz od 1 maja 2011 r. do 30 kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 państwa członkowskie są również zobowiązane do przedkładania corocznie informacji na temat zdarzeń zgłaszanych przez operatorów, które mogą mieć wpływ na stabilność obiektu unieszkodliwiania odpadów, oraz o wszelkich istotnych niekorzystnych skutkach dla środowiska, ujawnionych w wyniku kontroli i monitorowania przeprowadzanych w obiektach unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z art. 7 ust. 5 informacje zawarte w zezwoleniach udzielonych na podstawie dyrektywy są udostępniane również właściwym krajowym i unijnym organom statystycznym, gdy zwrócą się one o takie informacje do celów statystycznych. W ocenie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie w pierwszym okresie sprawozdawczym zwrócono uwagę na ograniczenia obecnego trzyletniego systemu sprawozdawczości, który skupia się na przyjęciu przez państwa członkowskie środków umożliwiających wdrożenie przepisów określonych w dyrektywie. Informacje zawarte w sprawozdaniach państw członkowskich nie pozwoliły Komisji na dokonanie oceny praktycznego wdrożenia tych środków. W celu uzyskania pełniejszego obrazu zapoznano się zatem z dodatkowymi źródłami informacji oprócz sprawozdań krajowych. Obejmują one w szczególności dostępne Komisji informacje na temat działań, które należy podjąć w następstwie wypadków i zdarzeń potencjalnie wypadkowych oraz informacje z innych ogólnych źródeł, takich jak projekty badawcze i strony internetowe agencji krajowych. Komisja skorzystała z usług niezależnych konsultantów, którzy wspomogli ją w analizie dostępnych informacji. Otrzymane od państw członkowskich sprawozdania dotyczące dwóch okresów sprawozdawczych zostały ocenione pod kątem kompletności oraz ustalenia, czy środki opisane w sprawozdaniach stanowią kompleksowy zestaw środków, nie przesądzając o zgodności tych środków z dyrektywą ani o ich faktycznej realizacji. 3.SPRAWOZDANIE Z WDROŻENIA DYREKTYWY W PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH 3.1.Obiekty kategorii A: najważniejsze przepisy Z uwagi na fakt, że zaledwie niewielka część odpadów wydobywczych wytworzonych w UE stanowi zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzkiego, dyrektywa przewiduje system zróżnicowanych obowiązków w odniesieniu do gospodarowania tymi odpadami oraz procedury udzielania zezwoleń dla obiektów. Dyrektywa przewiduje bardziej rygorystyczne obowiązki w przypadku obiektów o zwiększonym ryzyku wystąpienia skutków dla środowiska i zdrowia ludzkiego w razie wypadku. Są one znane jako obiekty kategorii A. Jedenaście państw członkowskich zgłosiło brak obiektów kategorii A na swoim terytorium.

Ocena skupiła się w szczególności na przepisach mających zastosowanie do tej kategorii. Uznaje się, że poziom wdrożenia tych przepisów jest odpowiednim wskaźnikiem oceny wdrożenia dyrektywy jako całości. Obejmują one zwłaszcza: środki dotyczące planów gospodarowania odpadami oraz informowania o poważnych wypadkach i zapobiegania im, praktyczne ustalenia w celu zapewnienia przekazywania informacji, procedurę identyfikacji obiektów kategorii A (w tym obiektów, których działalność ma skutki transgraniczne), przygotowanie zewnętrznych awaryjnych planów zarządzania i kontroli. Wniosek płynący z oceny jest taki, że w większości państw członkowskich zostały przyjęte ogólne środki w zakresie wdrożenia dyrektywy. W szczególności obejmują one plany gospodarowania odpadami, informowanie o poważnych wypadkach i zapobieganie im oraz praktyczne ustalenia w celu zapewnienia przekazywania informacji. Ponadto z porównania dwóch okresów sprawozdawczych wynika, że nastąpiła ogólna poprawa w odniesieniu do przyjmowanych środków w zakresie tych przepisów. Natomiast w ocenie podkreślono również potrzebę poprawy praktycznego stosowania niektórych przepisów. Na przykład niektóre państwa członkowskie muszą zakończyć identyfikację obiektów kategorii A, stosując kryteria określone w decyzji 2009/337/WE. Wysoki poziom zmienności liczby obiektów kategorii A wyznaczonych przez państwa członkowskie oraz rozbieżności między liczbą zgłoszonych obiektów a ilością wytwarzanych niebezpiecznych odpadów wydobywczych wskazują, że proces ten jeszcze się nie zakończył (zob. tabela załączona do niniejszego sprawozdania). Kolejną kwestią, którą należy się zająć priorytetowo w kilku państwach członkowskich, jest wydawanie zezwoleń dla wszystkich obiektów kategorii A. Nie zakończono jeszcze także opracowania zewnętrznych planów awaryjnych dla wszystkich obiektów kategorii A: według informacji zgłoszonych przez państwa członkowskie, około 25 % z tych obiektów nie miało jeszcze planów. Informacje przedstawione przez państwa członkowskie wskazują na to, że przepisy dotyczące kontroli mogą nie być rozumiane i wdrażane w ten sam sposób przez wszystkie państwa członkowskie. Ponadto liczba kontroli zgłoszonych przez państwa członkowskie znacznie się różni. Jako że informacje przekazane przez państwa członkowskie odzwierciedlają różne praktyki, ich porównanie ma ograniczoną wartość. 3.2.Inne przepisy Niektóre dane liczbowe dostarczone przez państwa członkowskie w odniesieniu do liczby obiektów uznanych za podlegające dyrektywie nie wydają się realistyczne (zob. tabela załączona do niniejszego sprawozdania). Przedstawione dane liczbowe różnią się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich i są stosunkowo niskie w porównaniu z informacjami na temat wytwarzania odpadów wydobywczych na szczeblu krajowym dostępnymi z innych źródeł. Art. 2 określa zakres stosowania dyrektywy poprzez ograniczenie możliwości wyłączenia. Liczba obiektów zgłoszonych przez państwa członkowskie w sprawozdaniach krajowych sugeruje jednak, że przepis ten nie jest rozumiany i stosowany przez wszystkie państwa członkowskie w ten sam sposób. Na przykład sześć państw członkowskich zgłosiło, że na ich terytorium nie ma obiektów, do których dyrektywa ma zastosowanie. Z innych źródeł informacji wynika jednak, że niektóre z tych państw prowadzą działalność wydobywczą generującą odpady, w tym odpady niebezpieczne. Podobnie bardzo mała liczba obiektów unieszkodliwiania odpadów obojętnych zgłoszonych przez niektóre państwa członkowskie stoi w sprzeczności z danymi przedstawionymi przez inne państwa (na przykład Francja zgłosiła 4100 obiektów, a Węgry dysponuje 604, lecz inne państwa członkowskie podają znacznie niższe liczby). Zezwolenia wydane na podstawie dyrektywy mogą być łączone z zezwoleniami wymaganymi na podstawie innych przepisów unijnych (np. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE (dyrektywy Seveso)) w celu zapobieżenia niepotrzebnemu powielaniu informacji i powtarzaniu pracy. Jedynie niewielka liczba obiektów objętych przedmiotową dyrektywą została najwyraźniej zgłoszona jako obiekty unieszkodliwiania odpadów pochodzących z przemysłu wydobywczego. Art. 17 ust. 1 określa obowiązki w zakresie kontroli. Państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić, by obiekty unieszkodliwiania odpadów objęte zezwoleniem udzielonym na podstawie przedmiotowej dyrektywy były poddane kontroli przed rozpoczęciem operacji składowania, a następnie w regularnych odstępach czasu, w tym w fazie poeksploatacyjnej, w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi warunkami zezwolenia. Dyrektywa nie definiuje wyraźnie pojęcia kontroli, ani nie określa szczegółowo, w jaki sposób należy dokonać kontroli. Natomiast art. 22 zobowiązuje Komisję do przygotowania i przyjęcia wytycznych technicznych dotyczących kontroli. Duże różnice w odniesieniu do środków przyjętych w dziedzinie kontroli – w szczególności ustaleń dotyczących kontroli, ich charakteru, organów odpowiedzialnych oraz ich częstotliwości – oraz liczby kontroli przeprowadzonych w drugim okresie sprawozdawczym sugerują, że państwa członkowskie nie zawsze interpretują w ten sam sposób określone w dyrektywie przepisy dotyczące kontroli. Jedynie siedem państw zgłosiło przypadki niezgodności na poziomie krajowym w drugim okresie sprawozdawczym. Nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu oraz działanie obiektów bez zezwoleń znalazły się wśród głównych rodzajów zgłoszonych niezgodności. Dyrektywa dopuszcza dostosowanie lub zniesienie przepisów dla niektórych obiektów, w zależności od rodzaju odpadów. Krajowe wykazy odpadów obojętnych, zgodnie z decyzją Komisji 2009/359/WE, pozwoliłby na odróżnienie tych rodzajów odpadów. Tylko osiem państw członkowskich skorzystało z tej możliwości. Wnioski, jakie można wyciągnąć w odniesieniu do wdrożenia innych przepisów (mających zastosowanie do wszystkich obiektów) określonych w dyrektywie, są zatem takie same jak wnioski dotyczące obiektów kategorii A: chociaż większość państw członkowskich wprowadziła ogólne ramy, wciąż istnieje szereg kwestii, które należy rozwiązać. Różnice pomiędzy państwami członkowskimi pokazują, że konieczne są dalsze starania, by zapewnić zrozumienie i stosowanie podstawowych pojęć dyrektywy w podobny sposób przez wszystkie państwa członkowskie, mając na uwadze zagwarantowanie skuteczności przepisów w całej UE. 4.SPRAWOZDANIA DOTYCZĄCE BEZPIECZEŃSTWA Zgodnie z informacjami otrzymanymi przez Komisję w trakcie dwóch okresów objętych niniejszym sprawozdaniem miało miejsce pięć wypadków w dwóch państwach. Komisji nie zgłoszono jednak oficjalnie tych wypadków, jak wymaga art. 18 ust. 2 dyrektywy. Informacje pozyskano z innych źródeł. Państwa członkowskie zostały również poproszone o potwierdzenie braku wypadków w dwóch okresach sprawozdawczych. Większość państw członkowskich potwierdziła, że nie miały miejsce wypadki. Potrzebne są bardziej szczegółowe informacje, aby ocenić, czy cele określone w dyrektywie w odniesieniu do zmniejszenia ryzyka wypadków zostały spełnione.

5.OGÓLNE KWESTIE DOTYCZĄCE SPRAWOZDAWCZOŚCI I PRZEKAZYWANIA INFORMACJI Jakość informacji przedstawianych przez państwa członkowskie jest zróżnicowana. Wszystkie państwa członkowskie przedłożyły krajowe sprawozdania zgodnie z wymogami art. 18. Wiele z nich przedstawiło bardzo szczegółowe, kompletne i aktualne informacje, a poziom kompletności jest co najmniej możliwy do zaakceptowania w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich. Rozbieżności w informacjach dostarczanych przez państwa członkowskie i możliwość błędnej interpretacji niektórych przepisów rodzą niepewność co do porównywalności dostarczanych informacji, w związku z czym bardzo trudno jest ocenić wyniki państw członkowskich we wdrażaniu dyrektywy. Ogólnie rzecz biorąc, doświadczenie Komisji w przygotowaniu niniejszego sprawozdania potwierdza, że dane przekazywane przez państwa członkowskie na podstawie art. 18 nie są same w sobie wystarczające do uzyskania wyraźnego, wystarczająco szczegółowego i wiarygodnego obrazu praktycznego wdrożenia dyrektywy. Wymogi sprawozdawcze określone w tym artykule koncentrują się na przyjęciu środków i nie zawierają wyraźnych odniesień do informacji na temat praktycznego wdrożenia tych środków. Nawet przy wykorzystaniu innych źródeł Komisja mogła uzyskać tylko ograniczone informacje uzupełniające lub potwierdzające informacje przedstawione przez państwa członkowskie, w szczególności w odniesieniu do aspektów prawnych i administracyjnych (w tym wypadków). Dostępne informacje dotyczą głównie kwestii technicznych i naukowych, ale nie istnieje np. publiczny wykaz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. 6.WNIOSKI I DALSZE KROKI W oparciu o ocenę Komisji można stwierdzić, że większość państw członkowskich przyjęła środki niezbędne do realizacji przepisów określonych w dyrektywie. Ocena wykazała jednak, że niektóre problemy nadal wymagają rozwiązania, aby zagwarantować, że wdrożenie dyrektywy przyniesie pożądany poziom ochrony. Sprawozdania państw członkowskich sugerują, że niektóre ważne przepisy, np. dotyczące identyfikacji obiektów unieszkodliwiania odpadów lub udzielania zezwoleń i kontroli, nie są rozumiane i wdrażane przez państwa członkowskie w ten sam sposób. W celu zapewnienia bardziej konsekwentnego wdrażania dyrektywy Komisja zamierza: –wydać ogólne wytyczne dotyczące wdrożenia przepisów określonych w dyrektywie; oraz –opracować wytyczne dotyczące kontroli zgodnie z art. 22 ust. 1 lit. c). Komisja rozważy również możliwości poprawy sprawozdań państw członkowskich dotyczących wdrożenia, w tym w odniesieniu do wypadków, szerszego rozpowszechniania wyników oceny informacji przedstawionych przez państwa członkowskie oraz wspierania wymiany informacji w sprawie działalności wydobywczej, w tym najlepszych praktyk. Można na przykład wykorzystać różne procedury gromadzenia informacji zgodnie z art. 7 ust. 5. Gromadzenie dalszych informacji dotyczących wdrożenia dyrektywy przyczyni się do prac Komisji mających na celu: –wspieranie wdrażania dyrektywy i przestrzegania jej przepisów, w szczególności przez skuteczniejszą identyfikację luk w rzeczywistym wdrażaniu dyrektywy oraz opracowanie możliwych środków zlikwidowania tych luk; –określenie najlepszych praktyk dotyczących wdrażania dyrektywy; oraz –poszukiwanie nowych sposobów zarządzania sprawozdawczością i uproszczenia procedur oraz rozważenie, w razie konieczności, zmiany przepisów decyzji Komisji 2009/358/WE w odniesieniu do przekazywania informacji, zgodnie z celami kontroli adekwatności monitorowania i sprawozdawczości w dziedzinie środowiska. W celu realizacji zobowiązań podjętych w planie działania UE dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym Komisja pracuje nad przygotowaniem wytycznych i propagowaniem najlepszych praktyk w zakresie planów gospodarowania odpadami górniczymi. Komisja będzie również w dalszym ciągu zbierać informacje umożliwiające przyszłe aktualizacje dotyczące istotnych aspektów dyrektywy w celu zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów takich jak gospodarowanie odpadami niebezpiecznymi, bezpieczeństwo tam i stawów oraz zapobieganie zanieczyszczeniom.

Dane państw członkowskich Odpady ogółem 2012 I Ogółem odpady pochodzące z działalności odkrywkowej i górniczej 2012 II Odpady mineralne i zestalone z działalności odkrywkowej i górniczej III Niebezpieczne odpady mineralne i zestalone z działalności odkrywkowej i górniczej IV % odpadów niebezpiecznych w ramach odpadów mineralnych i zestalonych z działalności odkrywkowej i górniczej Zgłoszone eksploatowane obiekty V Eksploatowane obiekty kategorii A VI Kompletność (sprawozdawczość) VII Liczba kontroli (ogółem) VIII Liczba kontroli (kategoria A) IX Unia Europejska (28) 2 514 220 000 733 980 000 731 950 000 13 460 000 1,84 Belgia 67 630 317 115 137 30 245 9 0,03 3 0  np X Bułgaria 161 252 166 141 082 596 141 061 523 13 266 720 9,40 np 2  np np Republika Czeska 23 171 358 167 422 88 585 1 359 1,53 7 0  0 Dania 16 332 249 18 005 5 704 45 0,79 0 0  0 Niemcy 368 022 172 8 625 187 8 488 645 7 705 0,09 27 2  1073 46 Estonia 21 992 343 9 354 964 9 346 454 5 0,00 4 0  53 Irlandia 13 421 334 2 024 984 1 984 284 508 0,03 22 2  154 49 Grecja 72 328 280 47 831 627 47 822 445 90 0,00 2343 1  np np Hiszpania 118 561 669 22 509 144 22 495 556 368 0,00 1558 25  np np Francja 344 731 922 2 477 408 2 196 522 1 644 0,07 4152 1  3401 1 Chorwacja 3 378 638 5 034 2 729 257 9,42 np np  np np Włochy 162 764 632 719 666 345 842 1 990 0,58 213 126  349 np Cypr 2 086 469 217 888 217 311 0 0,00 13 1  13 1 Łotwa 2 309 581 1 968 1 478 0 0,00 0 0  Litwa 5 678 751 25 911 7 171 25 0,35 0 0  Luksemburg 8 397 228 131 314 121 034 0 0,00 0 0  Węgry 16 310 151 91 218 81 827 30 852 37,70 862 6  932 115 Malta 1 452 496 45 103 45 103 0 0,00 0 0  Niderlandy 123 612 767 179 164 139 670 3 280 2,35 0 0  Austria 34 047 465 51 339 34 687 7 830 22,57 33 0  60 Polska 163 377 949 68 035 432 67 599 891 1 301 0,00 99 0  116 Portugalia 14 184 456 242 598 227 253 5 0,00 8 3  18 28 Rumunia 266 975 602 223 292 741 223 173 154 125 458 0,06 74 2  743 Słowenia 4 546 506 14 448 10 936 0 0,00 np np  0 0 Słowacja 8 425 384 310 580 299 913 203 0,07 119 3  102 15 Finlandia 91 824 193 52 880 000 52 880 000 0 0,00 90 9  166 41 Szwecja 156 306 504 129 480 919 129 455 408 162 0,00 22 15  75 Zjednoczone Królestwo 241 100 639 24 043 977 23 787 471 8 233 0,03 601 4  43 4