PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 267/12

Opinia Komitetu Regionów „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania w latach 2009–2010: potencjalne kraje kandydujące”

(2010/C 267/04)

I. ZALECENIA POLITYCZNE

KOMITET REGIONÓW

Ogólne postępy i harmonogram

1. Z zadowoleniem przyjmuje dokument Komisji „Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania w latach 2009–2010” dotyczący potencjalnych krajów kandydujących oraz komunikat w sprawie wniosku Islandii o członkostwo w Unii Europejskiej.

2. Z zadowoleniem przyjmuje osiągnięte przez potencjalne kraje kandydujące postępy, które doprowadziły do złożenia przez Albanię i Serbię w 2009 r. wniosku o członkowstwo w UE i które przejawiają się w stałym wdrażaniu umów przejściowych dotyczących handlu i kwestii związanych z handlem oraz układów o stabilizacji i stowarzyszeniu we wszystkich potencjalnych krajach kandydujących oraz w kontynuowaniu reform w Kosowie.

3. Stwierdza, że UE poczyniła znaczne wysiłki w celu przygotowania potencjalnych krajów kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej. Najnowsze działania miały na celu m.in. łagodzenie skutków kryzysu finansowego i dotyczyły propozycji ułatwień wizowych. W obu przypadkach chodzi o działania, które wyraźnie pokazują obywatelom korzyści, jakie przynosi UE.

4. Z zadowoleniem przyjmuje zniesienie obowiązku wizowego dla obywateli Czarnogóry i Serbii, które umożliwiło im bezwizowe podróżowanie do większości państw UE; wyraża nadzieję, że Albania oraz Bośnia i Hercegowina wkrótce spełnią kryteria pozwalające na zniesienie wiz.

5. Przyjmuje do wiadomości konkluzje Rady w sprawie strategii Unii Europejskiej na rzecz regionu Morza Bałtyckiego, przyjęte 26 października 2009 r., oraz deklarację Rady Adriatycko-Jońskiej popierającą stworzenie europejskiej strategii na rzecz regionu Morza Adriatyckiego i Morza Jońskiego, przyjętą 5 maja 2010 r. (1) w Ankonie przez ministrów spraw zagranicznych ośmiu państw członkowskich Inicjatywy Adriatycko-Jońskiej (Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Chorwację, Grecję, Włochy, Czarnogórę, Serbię oraz Słowenię), i z zadowoleniem stwierdza, że europejska strategia na rzecz makroregionów stanowi istotne narzędzie służące przyspieszeniu integracji także dzięki wyeksponowaniu roli władz lokalnych i regionalnych.

6. Podkreśla, że szerokie poparcie społeczeństwa dla przyszłego członkostwa jest ważnym czynnikiem wpływającym na powodzenie procesu integracji. Władze lokalne i regionalne mogą wnieść tu ważny wkład oraz przyczynić się do poprawy „potencjału absorpcji” prawodawstwa i wsparcia finansowego UE. W tym celu ogromnie ważne jest, by:

— zapewnić gminom i regionom możliwość aktywnego udziału w krajowym procesie integracji, co jest zgodne z zasadami Europejskiej karty samorządu lokalnego Rady Europy;

— Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) powinien zostać ukształtowany tak, by gminy i regiony mogły w szerszym zakresie niż dotychczas korzystać z programu dotyczącego inwestycji i budowania potencjału;

— władze lokalne i regionalne uczestniczyły w procesie integracji, gdyż kryteria kopenhaskie wymagają istnienia stabilnych instytucji i stabilnego systemu finansowania; powstaje w ten sposób podstawa do stworzenia przejrzystego systemu przygotowawczego i decyzyjnego;

— zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1085/2006 zakres zastosowania IPA obejmuje „(a) wzmacnianie instytucji demokratycznych […]” i „(c) reformę administracji publicznej, w tym ustanowienie systemu umożliwiającego decentralizację zarządzania pomocą w kraju będącym beneficjentem […]”; zważywszy na ten zakres zastosowania, a także na obecne praktyki w potencjalnych krajach kandydujących, rozporządzenie powinno przewidywać obowiązkowy mechanizm konsultacji z przedstawicielami samorządu lokalnego i regionalnego na etapie programowania IPA;

— czas programowania IPA na szczeblu krajowym jest niedopuszczalnie długi, w związku z czym Komitet zaleca, by Komisja niezwłocznie dokonała przeglądu warunków programowania w celu usprawnienia procedur.

Działania informacyjne

7. Stwierdza, że organy szczebla lokalnego i regionalnego są w szczególnie dobrej pozycji, by włączyć się w dialog z obywatelami i informować ich o procesie integracji oraz o trudnych zadaniach związanych z dostosowywaniem się do wspólnotowego dorobku prawnego.

8. Podkreśla, jak ważne jest, by UE wspierała współudział i odpowiedni dostęp do informacji wszystkich grup społeczeństwa. Zwłaszcza w młodych demokracjach bardzo ważny jest dostęp do informacji, gdyż w krajach tych często pojawiają się tendencje populistyczne, którym nie zawsze można przeciwdziałać za pomocą pluralistycznych debat.

9. Podkreśla znaczenie działań informacyjnych UE oraz konkretnej i precyzyjnej analizy sytuacji w potencjalnych krajach kandydujących. Gdyby tego zabrakło, mogą pojawić się nieodpowiadające rzeczywistości interpretacje stanu rzeczy, co może utrudnić rządom odpowiedzialnym za integrację sprostanie wszystkim aspektom tego procesu. Otwarta debata i dobrze poinformowani obywatele mogą natomiast przyczynić się do osłabienia problematycznych rozwiązań systemowych, które z biegiem czasu doprowadziły do utrwalenia się konfliktów etnicznych.

Budowanie potencjału

10. Jest zdania, że program IPA powinien być lepiej wykorzystywany, aby dać gminom i regionom oraz społeczeństwu obywatelskiemu możliwość przyczynienia się, dzięki ich wiedzy i umiejętnościom, do wzmocnienia procesu integracji. Ponadto IPA może pomóc w rozwoju instytucjonalnym na wszystkich szczeblach.

11. Podziela zdanie Komisji, że wewnętrzne procesy współpracy w danym regionie mają duże znaczenie dla procesu integracji. Sieć NALAS (2), utworzona na szczeblu regionu przez władze lokalne, jest dobrym przykładem wymiany między różnymi państwami.

12. Stwierdza, że komunikat Komisji miałby znacznie większy ciężar gatunkowy, gdyby zwrócono w nim większą uwagę na szczebel lokalny i regionalny. Po przystąpieniu do UE istotna część prawodawstwa jest bowiem wdrażania na tych właśnie poziomach.

13. Ubolewa nad tym, że Komisja nie przeprowadza regularnie w krajach kandydujących także ocen dotyczących potencjału szczebli niższych niż ogólnokrajowy.

Szczebel lokalny i regionalny oraz społeczeństwo obywatelskie

14. Jest zdania, że społeczeństwo obywatelskie ma duże znaczenie dla tworzenia stabilnej demokracji. Dlatego również ono powinno być reprezentowane w procesie integracji.

15. Zaleca nasilenie prac legislacyjnych, które mogą przyczynić się do wsparcia grup społecznych wymagających ochrony. W wielu krajach kandydujących zagadnienia związane ze zdrowiem publicznym i polityką społeczną oraz kwestie słabej pozycji kobiet i ich równouprawnienia pozostają na dalszym planie.

16. Stwierdza, że zdolność potencjalnych krajów kandydujących do odpowiedniego uwzględnienia interesów mniejszości ma ogromne znaczenie dla procesu integracji. Praktyczne rozwiązania oparte na obopólnym porozumieniu można często osiągnąć właśnie na szczeblu lokalnym lub regionalnym.

17. Podziela zdanie Komisji co do konieczności wzmocnienia potencjału instytucjonalnego w potencjalnych krajach kandydujących. Kiedy regionalna szkoła administracji publicznej rozpocznie działalność, będzie bardzo ważne, by przedstawiciele szczebla regionalnego i lokalnego mogli korzystać z jej oferty edukacyjnej.

Uwagi dotyczące poszczególnych państw

Albania

18. Z zadowoleniem przyjmuje fakt, że opozycja znów uczestniczy w pracach parlamentu, chociaż udział ten podlega pewnym ograniczeniom. W Albanii nadal brakuje koniecznej dla procesu integracji koordynacji między poszczególnymi warstwami społeczeństwa.

19. Stwierdza, że w wielu dziedzinach osiągnięto postępy w harmonizacji przepisów ze wspólnotowym dorobkiem prawnym, zwłaszcza od czasu złożenia przez Albanię oficjalnego wniosku o członkostwo w UE. Kiedy rozpoczną się oficjalne negocjacje, będą one prowadzone zgodnie z procedurą przewidzianą w traktacie z Lizbony, w ramach której ważne jest informowanie gmin i regionów oraz ich zaangażowanie.

20. Podkreśla, że ważne jest, by gminy uczestniczyły w działaniach, do których przygotowuje się teraz Albania – tzn. w przyszłym procesie negocjacji.

21. Podkreśla wagę stosowania instrumentów Komisji wspierających budowanie potencjału (Twinning, TAIEX, SIGMA) podczas realizowanej aktualnie w Albanii reformy administracyjnej dotyczącej wszystkich szczebli. Ma to kluczowe znaczenie zarówno dla tworzenia efektywnych i przejrzystych instytucji, jak i dla wspomagania działań na rzecz ograniczenia korupcji, która stanowi poważny problem.

22. Uznaje za ważne, by Albania przyspieszyła prace nad rozwojem sprawnie funkcjonującego rynku nieruchomości. Taki proces stwarza gminom możliwość poprawienia swej bazy podatkowej w dłuższym okresie.

23. Przypomina, że decentralizacja znajduje się w Albanii wciąż w stadium początkowym. Przyjęte przepisy prawne, które powinny być wdrażane na szczeblu lokalnym, nie zawsze są stosowane. Wprowadzanie w życie prawodawstwa jest ważne zwłaszcza dla ochrony interesów mniejszości.

24. Zauważa przy tym, że Komisja w swym komunikacie w części poświeconej prawom ekonomicznym i społecznym ograniczyła się do oceny działalności legislacyjnej. Należy jednak zająć się także kwestią wdrażania i wyjaśnić, w jakim stopniu braki w zakresie stosowania nowych przepisów prawnych wpływają na sytuację grup znajdujących się w trudniejszym położeniu.

25. Podziela zdanie Komisji, że osiągnięto postępy w dziedzinie podatków. Jednocześnie stwierdza jednak, że w procesie decentralizacji pojawiają się pewne zagrożenia ze względu na brak równowagi między przypisanymi kompetencjami a przydzielanymi środkami.

Bośnia i Hercegowina

26. Stwierdza, że konstytucja Bośni, dla której podstawą było porozumienie pokojowe z Dayton, spowodowała powstanie skomplikowanej struktury administracyjnej. Sposób, w jaki zostało skonstruowane porozumienie z Dayton, jest jednym z powodów, dla których Bośnia i Hercegowina nie posiada mocy decyzyjnej koniecznej w celu dostosowania się do europejskiego prawodawstwa. Podzielona Bośnia potrzebuje władz, które będą w stanie przezwyciężyć konflikty i doprowadzić do znalezienia wspólnych rozwiązań. Posiadanie przywódców, którzy przy podejmowaniu decyzji kierują się kwestiami etnicznymi, nie leży w interesie obywateli Bośni.

27. Wyraża ubolewanie z powodu załamania się rozmów prowadzonych w bazie Butmir w sprawie reform konstytucjonalnych i wzywa przywódców wszystkich grup etnicznych w Bośni i Hercegowinie do znalezienia akceptowalnego rozwiązania, tak by kraj ten mógł osiągnąć pełną suwerenność i możliwość kontynuowania reform i procesu integracji europejskiej.

28. Zauważa ponadto, że kiedy tylko skutki takich rozczłonkowanych rządów staną się jasne dla społeczności Bośni, pojawią się naciski na system decyzyjny, które ostatecznie doprowadzą do zrealizowania reform. Aby taki bodziec się pojawił, UE musi jasno powiedzieć, przed jaką alternatywą polityczną stoi ten kraj: koncentrowanie się w dalszym ciągu na kwestiach zaostrzających konflikty albo też prowadzenie polityki, która otworzy kraj na cztery swobody rynku wewnętrznego.

29. Dochodzi do wniosku, że kwestia wiz wskazuje na to, że debata musi przybrać nową formę i dotyczyć nowych treści. Sprawa wiz pokazuje jasno, że gdy opinia publiczna się tego domaga, decydenci na szczeblu krajowym okazują się również zdolni do działania. UE, a zwłaszcza Komitet Regionów, ma tu do odegrania odpowiedzialną rolę. Za pośrednictwem szczebla lokalnego trzeba informować bośniackich obywateli o wymaganiach i zaletach integracji. W tym kontekście trzeba wzmocnić zaangażowanie i spójność oraz położyć większy nacisk na wartości i idee zgodne z zasadą poszanowania jednostki ludzkiej i jej praw.

30. Podziela zdanie Komisji, że obecna forma organizacji społeczeństwa jest nieefektywna, co ma negatywny wpływ na klimat gospodarczy.

31. Jest zdania, że istnieją sposoby wsparcia sił reformatorskich w Bośni – sił, które chcą dążyć zarówno do wzmocnienia państwa, jak i do decentralizacji i silniejszej pozycji gmin. Obywatele, którzy pragną podróżować i którzy zrozumieli, dlaczego brakuje inwestycji lub dlaczego fundusze strukturalne nadal pozostają w sferze marzeń, mogą stać się grupą, która skieruje debatę na inne dziedziny niż polityka wizowa. Komitet Regionów powinien uczestniczyć w działaniach informacyjnych i wspierać spotkania z przedstawicielami demokratycznie wybranych władz lokalnych w Bośni, którzy mogą przyczynić się do zmian.

32. Stwierdza, że złożona forma organizacji społeczeństwa spowodowała, że gminy i ich związki posiadają jedynie ograniczone informacje o UE i środkach z IPA.

33. Dochodzi do wniosku, że w wielu dziedzinach kompetencji trzeba wzmocnić szczebel krajowy, gdyż to właśnie on jest odpowiedzialny za wspólne prawodawstwo dotyczące spraw lokalnych.

34. Opowiada się za tym, by środki z IPA były dostępne także na działania prowadzone przez szczebel lokalny.

Serbia

35. Z zadowoleniem przyjmuje zaakceptowanie przez parlament Serbii nowego statutu Prowincji Autonomicznej Wojwodina, który zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2010 r. i który wzmacnia kompetencje tego regionu. Stwierdza także, że Serbia poczyniła znaczące postępy w procesie integracji. Jednakże, jeśli chodzi o proces decentralizacji, to kraj ten pozostaje nadal dość rozczłonkowany i należy wskazać na niepotrzebne nakładanie się kompetencji różnych ministeriów. W ramach trwających obecnie reform pracuje się nad stworzeniem szczebla regionalnego odpowiedzialnego za kwestie rozwoju i wzrostu gospodarczego, jednak nie ma zgodności co do praktycznych sposobów realizacji tego projektu. Zdaniem Komitetu wzmocnienie potencjału, któremu towarzyszyć będzie międzynarodowe wsparcie dla stowarzyszenia gmin Serbii (3), przyczynia się w dużym stopniu do modernizacji gmin.

36. Zwraca uwagę, że proces integracji musi iść w parze z wewnętrznym procesem reform na wszystkich poziomach organizacji społeczeństwa.

37. Z zadowoleniem przyjmuje fakt, że powołanej w marcu 2009 r. krajowej radzie ds. decentralizacji Republiki Serbskiej (National Council for Decentralisation of the Republic of Serbia) powierzono zadanie przygotowania, we współpracy z grupą ekspertów, kompleksowej strategii decentralizacji według standardów europejskich. Może się to przyczynić do wzmocnienia przyszłych reform.

38. Z zadowoleniem przyjmuje osiągnięty postęp w dziedzinie wzmocnienia instytucji w gminach. Solidne i tym samym przewidywalne finanse mają kluczowe znaczenie i wymagają podjęcia nie tylko działań wspierających rozbudowę potencjału, lecz również wysiłków mających zapewnić pełne poszanowanie przez gminy kryteriów kopenhaskich dotyczących stabilnych instytucji publicznych. Ważną kwestią na przyszłość jest zwrot gminom ziemi, jak też stworzenie im możliwości nabywania własności.

39. Stwierdza, że niektórym gminom trudno jest zagwarantować podstawowe usługi, choć Serbia dysponuje systemem wyrównywania dochodów z podatków. Do niezbędnych reform, które należy przeprowadzić, należą m.in. środki na rzecz zwiększenia autonomii finansowej gmin. Można by to osiągnąć dzięki zasadzie finansowania, zgodnie z którą koszty związane z nowymi obszarami kompetencji powinny być pokrywane ze środków państwowych.

40. Z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Serbii polegającą na promowaniu wdrożonych przez gminy środków na rzecz ochrony środowiska poprzez fundusz środowiskowy, którego zasoby pochodzą z podatków na ochronę środowiska. Stanowi to dobry przykład środków, które mogą pomóc w dostosowaniu się samorządów terytorialnych do prawodawstwa UE. Część wpływów z podatków trafia bezpośrednio do gmin jako środki przeznaczone na konkretne cele i może zostać wykorzystana np. w celu rozbudowy kompetencji potrzebnych do przygotowania badań oddziaływania na środowisko.

41. Stwierdza, że IPA jest postrzegany przede wszystkim jako instrument służący reformie centralnej administracji publicznej w Serbii oraz propagowaniu szerzej zakrojonych działań w obszarze infrastruktury. Z tego względu ubolewa, że tylko niewielka jego część przeznaczona jest na pilnie potrzebne działania, jak np. budowanie potencjału na szczeblu lokalnym.

42. Z zadowoleniem przyjmuje rezolucję serbskiego parlamentu z 31 marca 2010 r. dotyczącą wydarzeń w Srebrenicy w lipcu 1995 r. Przyjęcie rezolucji, w której potępiono dokonaną wówczas masakrę, jest dla Serbów ważnym krokiem w procesie rozliczania się z własną historią. Rząd Serbii dał tym samym pozytywny sygnał dla pojednania, dla rozwoju Serbii oraz dla dalszego zacieśnienia stosunków z Unią Europejską.

Kosowo (4)

43. Z zadowoleniem przyjmuje proces stabilizacji w Kosowie. Działania podjęte przez organizacje międzynarodowe, w tym także liczne państwa członkowskie UE, utorowały drogę do stabilnych rządów prawa i większego bezpieczeństwa dla obywateli. Niektóre aspekty tego rozwoju w kierunku większej stabilności przywołują jednak na myśl sytuację w Bośni i Hercegowinie i niosą ryzyko podziałów etnicznych mogących negatywnie wpłynąć na przyszłą integrację. Może to utrudnić proces integracji w Kosowie, w którym poziom wykształcenia społeczeństwa jest niski, a instytucje publiczne – słabo rozwinięte.

44. Podkreśla, że utrzymanie praworządności w Kosowie ma pierwszorzędne znaczenie i przyznaje, że międzynarodowa obecność w Kosowie odgrywa zasadniczą rolę w zapewnieniu pokojowego współżycia różnych grup etnicznych.

45. Z zadowoleniem przyjmuje inicjatywy dotyczące reformy samorządowej oraz działania na rzecz decentralizacji w Kosowie.

46. Konstatuje, iż obecne wydarzenia w Kosowie prowadzą do dalszego wyłaniania się jednostek terytorialnych o charakterze etnicznym, co czyni dialog na szczeblu lokalnym tym bardziej niezbędnym. Organy współpracy na szczeblu lokalnym mają więc do odegrania ważną rolę w zakresie propagowania współpracy na płaszczyźnie lokalnej. Wspólne projekty IPA mogłyby posłużyć przezwyciężeniu istniejących niezgodności. Mając na względzie przyszły rozwój Kosowa oraz nie tylko ograniczone zasoby publiczne w kraju, lecz również istotną rolę instytucji w promowaniu solidarności społecznej i upowszechnienia podstawowych usług społecznych, należy unikać w miarę możliwości tworzenia podwójnych instytucji (szkół, szpitali itp.) służących poszczególnym grupom etnicznym. Takie zjawisko byłoby postrzegane jako dowód fiaska politycznego oraz niewłaściwego obchodzenia się ze środkami publicznymi, a przede wszystkim pogłębiłoby jeszcze bardziej podziały etniczne.

47. Zaleca zwrócenie szczególnej uwagi na możliwości edukacyjne w Kosowie, tak aby kraj ten mógł czerpać korzyści ze swojej struktury demograficznej. Istnieje poważne ryzyko, że duża część licznej populacji młodych ludzi opuści kraj po skończeniu szkoły.

48. Podkreśla, że rozbudowa potencjału instytucji jest bardzo ważna dla efektywnego wykorzystania ograniczonych zasobów kraju. Jednocześnie zostaną dzięki temu uwolnione środki na poprawę np. opieki zdrowotnej.

49. Podziela stanowisko Komisji, iż niezbędne są kompleksowe działania szkoleniowe, by zapewnić skuteczniejsze wdrażanie przyjętych niedawno przepisów w zakresie udzielania zamówień publicznych.

50. Zaleca, by wykorzystać program IPA jako instrument szeroko zakrojonego rozbudowywania potencjału w Kosowie. Dzięki temu można by zwiększyć w całym kraju wiedzę na temat wymogów związanych z integracją oraz korzyści płynących z przystąpienia do UE.

Czarnogóra

51. Z zadowoleniem przyjmuje zdecydowane działania Czarnogóry w kierunku integracji z UE. Znajduje to odzwierciedlenie szczególnie w ramach zinstytucjonalizowanego dialogu między przedstawicielami rządu i władzami samorządowymi, który ma miejsce kilka razy w roku.

52. Podziela zdanie Komisji, iż na wszystkich poziomach administracji publicznej w Czarnogórze brakuje wykwalifikowanych pracowników. W związku z tym rząd kieruje zasoby na zadania koordynacyjne, w które silnie zaangażowane są władze lokalne. Osiągnięto przy tym pozytywne rezultaty zarówno z punktu widzenia tempa procesów reform, jak i potencjału w zakresie koordynacji działań zewnętrznych dawców środków finansowych. Wszystko to stało się możliwe dzięki temu, iż w ramach programu IPA centralną rolę przydzielono szczeblowi lokalnemu.

53. Stwierdza, że proces reform trwa już dość długo, lecz zanim rozpoczęto obecną reformę samorządową, odbyła się szeroko zakrojona debata na temat roli burmistrzów i dobrowolnego łączenia się władz lokalnych w celu lepszego przygotowania się do korzystania ze wsparcia funduszy strukturalnych.

54. Z zadowoleniem przyjmuje zaostrzenie przepisów dotyczących ograniczania korupcji w trakcie wyborów do władz lokalnych oraz korupcji ogólnie dzięki wzmocnieniu nadzoru z zewnątrz.

55. Stwierdza, że wpływ władz lokalnych na ustalanie wysokości podatków jest ograniczony, co odbija się na samorządzie lokalnym.

56. Konstatuje ponadto, że okres trzech lat, które muszą upłynąć między fazą planowania programu a jego rozpoczęciem w celu wdrożenia w kraju pierwszych projektów finansowanych z IPA, jest niedopuszczalnie długi. Nawet jeśli etap przygotowań będzie w przyszłym roku krótszy w przypadku wsparcia z IPA, to i tak należy uprościć przepisy, aby skrócić terminy.

Islandia

57. Zgadza się z zaleceniem Komisji Europejskiej, by otworzyć negocjacje w sprawie przystąpienia Islandii do UE, i popiera włączenie tego kraju do zakresu zastosowania Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) jako beneficjenta przedakcesyjnej pomocy finansowej.

Bruksela, 9 czerwca 2010 r. Przewodnicząca Komitetu Regionów Mercedes BRESSO

(1) www.aii-ps.org.

(2) Network of Associations of Local Authorities of South East Europe (Sieć Stowarzyszeń Samorządów Lokalnych Europy Południowo-Wschodniej).

(3) Stała Konferencja Miast i Gmin.

(4) W rozumieniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244/99.