KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 23.9.2019 COM(2019) 615 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Wyniki oceny okresowej programu ISA² {SWD(2019) 1615 final}



Spis treści 1. Wprowadzenie 2. Kontekst 3. Wspólne rozumienie interoperacyjności 4. Metodyka 5. Problematyka oceny i pytania 6. Ustalenia 6.1. Adekwatność 6.2. Skuteczność 6.3. Efektywność 6.4. Spójność 6.5. Europejska wartość dodana 6.6. Użyteczność 6.7. Zrównoważoność 7. Zalecenia 7.1. Zwiększanie świadomości poza administracjami krajowymi 7.2. Przejście od rozwiązań ukierunkowanych na użytkowników do rozwiązań kierowanych przez użytkowników 7.3. Torowanie drogi do zwiększonej zrównoważoności 8. Dalsze działania



1.Wprowadzenie Jak stanowi decyzja w sprawie ISA2, w dniu 1 stycznia 2016 r. uruchomiono pięcioletni program na rzecz rozwiązań interoperacyjnych i wspólnych ram dla europejskich administracji publicznych, przedsiębiorstw i obywateli (program ISA2) jako kontynuację programu ISA. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono ustalenia i zalecenia wynikające z oceny okresowej programu ISA2. Na podstawie art. 13 ust. 3 decyzji ISA2 od Komisji wymaga się przeprowadzenia oceny i przekazania jej wyników Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 30 września 2019 r. Komisja przeprowadziła ocenę przy pomocy zespołu niezależnych ekspertów z firmy konsultingowej. Ocenę nadzorowała międzyresortowa grupa sterująca. 2.Kontekst Ostatecznym celem programu ISA2 jest promowanie opartej na ICT modernizacji sektora publicznego w Europie oraz ułatwienie reagowania na potrzeby przedsiębiorstw i obywateli poprzez zwiększoną interoperacyjność europejskich administracji publicznych. Program ma na celu w szczególności: –ułatwić skuteczne i efektywne elektroniczne interakcje transgraniczne lub międzysektorowe między europejskimi administracjami publicznymi, przedsiębiorstwami i obywatelami; –przyczynić się do rozwoju bardziej skutecznej, uproszczonej i przyjaznej dla użytkownika administracji elektronicznej na krajowym, regionalnym i lokalnym szczeblu administracji publicznej; –promować całościowe podejście do interoperacyjności w UE poprzez identyfikowanie, tworzenie i obsługę rozwiązań interoperacyjnych oraz ułatwianie ich ponownego wykorzystania przez europejskie administracje publiczne. Będzie to służyć wspieraniu wdrażania różnych polityk i działań UE. Aby osiągnąć te cele, w programie wykorzystuje się osiągnięcia poprzedniego programu – ISA. Ponadto położono w nim nacisk na harmonijne zintegrowanie z szerszymi ramami polityki związanymi z cyfryzacją administracji publicznych w UE. Pod tym względem program ISA2 jest głównym instrumentem wspierającym wdrażanie europejskich ram interoperacyjności, które zostały zaktualizowane i rozszerzone, zgodnie z tym, co zaplanowano w komunikacie pt. „Strategia jednolitego rynku cyfrowego dla Europy”. Inne inicjatywy polityczne, do których realizacji przyczynia się ISA2, obejmują plan działania na rzecz administracji elektronicznej na lata 2016–2020, deklarację z Tallina w sprawie administracji elektronicznej z 2017 r. oraz rozporządzenie w sprawie jednolitego portalu cyfrowego. W praktyce ISA2 będzie trwał od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., a jego łączny budżet wyniesie 130,9 mln EUR. W ramach programu finansowane są działania definiowane corocznie w rocznym kroczącym programie prac. Sposób zarządzania programem ułatwia również synergie z innymi programami UE, takimi jak instrument „Łącząc Europę” lub program wspierania reform strukturalnych. Głównymi zainteresowanymi stronami programu są europejskie administracje publiczne na wszystkich szczeblach: unijnym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Jednak program wpływa na znacznie szerszą grupę zainteresowanych stron, w tym przedsiębiorstwa i obywateli UE. ISA2 jest otwarty dla państw członkowskich UE, pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz krajów kandydujących. Oprócz 28 państw członkowskich UE w programie biorą udział trzy inne państwa: Islandia, Norwegia (od 2016 r.) i Czarnogóra (od 2018 r.). Program zachęca również do współpracy z innymi państwami niebędącymi członkami UE oraz z międzynarodowymi organizacjami i organami. 3.Wspólne rozumienie interoperacyjności Zgodnie z art. 1 ust. 2 decyzji ISA2 „program ISA2 zapewnia wspólne rozumienie interoperacyjności dzięki europejskim ramom interoperacyjności i ich wdrażanie w administracjach państw członkowskich. Komisja, poprzez program ISA2, monitoruje wdrażanie europejskich ram interoperacyjności”. W tym względzie w ramach programu ISA2 powstają zintegrowane ramy monitorowania, oceny i zgłaszania postępów poczynionych we wdrażaniu europejskich ram interoperacyjności zarówno przez państwa członkowskie, jak i Komisję. Projektowanie i wdrażanie tych ram monitorowania wchodzi w zakres kompetencji Obserwatorium Krajowych Ram Interoperacyjności (ang. National Interoperability Framework Observatory, NIFO) finansowanych z programu ISA². Wyniki wdrożenia europejskich ram interoperacyjności w całej UE będą co roku przedstawiane za pomocą internetowej tabeli wskaźników, aby wspierać świadome kształtowanie polityki oraz dotrzeć do szerszego grona odbiorców w bardziej wizualny i intuicyjny sposób. W praktyce celem tabeli wskaźników jest usprawnienie komunikacji oraz budowania zdolności, aby zwiększyć świadomość państw członkowskich na temat ich obecnego stanu wdrażania europejskich ram interoperacyjności oraz aby ułatwić im przestrzeganie zaleceń europejskich ram interoperacyjności. Aby osiągnąć te cele, państwom członkowskim zostanie udostępniony zestaw narzędzi w celu zapewnienia praktycznych wskazówek dotyczących wdrażania europejskich ram interoperacyjności za pomocą dobrych praktyk i rozwiązań. Ramy monitorowania wdrożenia europejskich ram interoperacyjności mają na celu zapewnienie dowodów na potrzeby przyszłej oceny europejskich ram interoperacyjności, którą wstępnie zaplanowano na koniec 2019 r. Aby jednak pozostawić państwom członkowskim realistyczne ramy czasowe na dostosowanie krajowych polityk dotyczących administracji elektronicznej, usług cyfrowych i interoperacyjności do europejskich ram interoperacyjności oraz z uwagi na to, że szerszy zakres nowych europejskich ram interoperacyjności wymaga dodatkowej koordynacji wewnętrznej i zewnętrznej w celu sfinalizowania powszechnie akceptowanych i zintegrowanych ram monitorowania, konieczne wydaje się odłożenie oceny europejskich ram interoperacyjności do 2021 r. Czynniki te rzeczywiście skutkowały tym, że proces gromadzenia danych rozpoczął się dopiero w 2019 r., dlatego brak jest danych umożliwiających ocenę wdrożenia europejskich ram interoperacyjności w tym samym roku.

Ponadto przeprowadzenie oceny europejskich ram interoperacyjności bezpośrednio po końcowej ocenie programu ISA2 w 2021 r. może doprowadzić do powstania kilku synergii, ponieważ program ten jest głównym instrumentem wspierającym wdrażanie europejskich ram interoperacyjności. 4.Metodyka Jako podstawę okresowej oceny programu ISA2 wykorzystano dane ilościowe i jakościowe zgromadzone różnymi metodami, jak np. badanie źródeł wtórnych, konsultacje publiczne, ukierunkowane ankiety internetowe, wywiady pogłębione oraz warsztaty inauguracyjne. Działania konsultacyjne umożliwiły szerokie uwzględnienie różnych zainteresowanych stron ISA2, od przedstawicieli państw członkowskich i departamentów Komisji po obywateli i organizacje normalizacyjne. Aby lepiej pokierować gromadzeniem danych, spośród 53 działań wybrano próbę 20 działań – pogrupowanych w 9 pakietów – finansowanych z programu ISA2 do 2018 r. Przy doborze próby kierowano się czterema uprzednio zdefiniowanymi kryteriami w celu zapewnienia, by wybrane działania były w dużej mierze reprezentatywne dla programu. Ponadto cały proces gromadzenia danych uzupełniła fachowa ocena programu przeprowadzona przez czterech współdziałających ekspertów technicznych. 5.Problematyka oceny i pytania W ocenie skoncentrowano się na następujących siedmiu głównych kryteriach: –adekwatność – na ile cele programu ISA² są w dalszym ciągu istotne względem zmieniających się potrzeb i problemów na szczeblu krajowym i unijnym? –skuteczność – jaki obraz postępów w osiągnięciu celów programu przedstawiają wyniki programu ISA²? Czy są aspekty mniej lub bardziej skuteczne od innych, a jeżeli tak – jaką można z tego wyciągnąć lekcję? –efektywność – jak opłacalny jest program? Jakie aspekty programu są najbardziej lub najmniej efektywne, szczególnie pod względem zaangażowanych środków? Jak sprawdza się program, biorąc pod uwagę zaplanowane prace i budżet? –spójność – na ile działania ISA² stanowią część całościowego podejścia w ramach programu (wewnętrzna spójność)? Na ile program ISA² jest spójny z innymi interwencjami UE, które mają podobne cele, oraz globalnymi inicjatywami w tej samej dziedzinie (zewnętrzna spójność)? –europejska wartość dodana – jaka jest dodatkowa wartość wynikająca z programu ISA² w porównaniu z tym, czego można by racjonalnie oczekiwać od państw członkowskich działających na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym? –użyteczność – jak wypada porównanie między działaniami i wynikami, osiągniętymi i oczekiwanymi, programu ISA² a potrzebami, na jakie mają one odpowiadać? –zrównoważoność – w jakim stopniu zapewniono finansową, techniczną i operacyjną zrównoważoność opracowanych rozwiązań, utrzymywanych i obsługiwanych poprzez program ISA²? 6.Ustalenia Na podstawie danych uzyskanych od 129 zainteresowanych stron, podczas szeroko zakrojonych badań źródeł wtórnych oraz z ocen ekspertów w ocenie okresowej potwierdzono, że ISA2 osiąga dobre wyniki pod względem wszystkich ocenianych kryteriów. Ocena ogranicza się jednakże do działań sfinansowanych w latach 2016–2018; dlatego rezultatom trwających działań oraz długoterminowym wynikom ISA2 będzie można przyjrzeć się dopiero po zakończeniu programu. 6.1.Adekwatność Cele, do których dąży ISA2, są w dalszym ciągu istotne względem zmieniających się potrzeb i problemów w zakresie interoperacyjności elektronicznych usług publicznych, co potwierdza adekwatność programu. Większość zainteresowanych stron, z którymi się konsultowano, przyznaje, że problem elektronicznych barier administracyjnych i powiązanych potrzeb pierwotnie zidentyfikowanych poprzez program jest nadal istotny. Jednak część z nich (46 spośród 129) ma obecnie pewne dodatkowe potrzeby (takie jak bardziej normatywne podejście do projektowania interoperacyjnych usług publicznych) i problemy (w tym ograniczenia w zakresie zasobów), na które ISA2 może odpowiedzieć jedynie częściowo. Jedną z dodatkowych potrzeb, która wymaga szczególnej uwagi, jest zapewnienie szerszej współpracy i wymiany z regionalnymi i lokalnymi organami administracyjnymi w celu zwiększenia świadomości na temat interoperacyjności oraz wykorzystania rozwiązań ISA2 na niższych szczeblach krajowych. Zwiększanie świadomości na temat interoperacyjności wśród organów administracji publicznej było jednym z trzech pierwszych zaleceń w końcowej ocenie programu ISA. W programie ISA2 odniesiono się do tego postulatu poprzez przyjęcie strategii komunikacyjnej oraz planu zaangażowania w 2017 r. i zorganizowanie 10 istotnych wydarzeń w latach 2016–2018, na które przypadało średnio 211 uczestników. Ponadto przedstawiciele ISA2 byli aktywnie zaangażowani w 60 wydarzeń, które odbyły się w tym samym okresie. Ocena okresowa pokazuje, że te wysiłki opłaciły się, ponieważ większość zainteresowanych stron, z którymi się konsultowano, wskazała, że posiadają fachową wiedzę na temat interoperacyjności (91 spośród 128) oraz ISA2 (81 spośród 128). Mimo tej ogólnej świadomości podkreślone powyżej dodatkowe potrzeby to sygnał tego, że program powinien kontynuować działania ukierunkowane na zwiększanie świadomości, adresowane do regionalnych i lokalnych organów administracji publicznej oraz ewentualnie także do pośrednich beneficjentów, takich jak obywatele i przedsiębiorstwa. 6.2.Skuteczność

Dotychczasowe wyniki osiągnięte przez ISA2 pokrywają się z celami programu. Nie są to jednak jeszcze w pełni oczekiwane wyniki, ponieważ większość działań nadal trwa, a rozwiązania znajdują się na etapie opracowywania. Czas trwania programu wpływa także na tempo absorpcji rozwiązań. W rezultacie działania kontynuowane po poprzednich edycjach programu przyczyniły się do powstania rozwiązań, które są obecnie bardziej powszechnie stosowane niż rozwiązania wynikające z działań ustanowionych w ramach ISA2. W przypadku jednego konkretnego celu ISA2 podczas oceny ustalono, że sam program jest mniej skuteczny: rozwój bardziej skutecznej, uproszczonej i przyjaznej dla użytkownika administracji elektronicznej na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. W tym zakresie państwa członkowskie mogą faktycznie wywierać znaczny wpływ i uzupełniać inicjatywy w zakresie interoperacyjności i cyfryzacji na szczeblu UE. Czynniki zewnętrzne mogą poprawić, ale również zagrozić sposobowi, w jaki program osiąga swoje cele i przynosi wyniki. Postulat ze strony organów administracji publicznych dotyczący wspólnych standardów i ram stanowi czynnik zewnętrzny przyczyniający się do poprawy wyników programu. Natomiast złożoność instytucjonalna może utrudniać osiągnięcie interoperacyjności ponad granicami państw i sektorów. Ponadto podczas oceny ustalono, że działania ISA2 są w znacznej mierze zgodne z ogólnymi zasadami wymienionymi w art. 4 decyzji ISA2 dzięki procesowi kroczącego programu prac, który zapewnia, aby zasady były systematycznie uwzględniane przy przygotowywaniu programu prac. 6.3.Efektywność Wdrażanie programu postępuje zgodnie z planem; wszystkie działania znajdują się albo w fazie realizacji, albo są bliskie osiągnięcia zaplanowanego poziomu prac. Niemniej jednak heterogeniczność wskaźników wydajności sprawia, że trudno jest wyciągnąć wnioski na temat ogólnej opłacalności programu. W przypadku tych pakietów ISA2, gdzie możliwe było zagregowanie wskaźników wydajności różnych działań, koszty na użytkownika końcowego (np. przedsiębiorstwa, obywateli) oszacowano jako bardzo niskie. Proces wybierania działań finansowanych przez ISA2 uznaje się za stosunkowo efektywny. Koszty ponoszone na przygotowanie propozycji są stosunkowo niewielkie, od 0,07 % do 0,4 % potencjalnych funduszy, które mogą zostać przeznaczone na propozycję, gdy zostanie ona zaakceptowana. Proces wyboru można niemniej usprawnić poprzez uproszczenie kroczącego programu prac (np. stworzenie bardziej elastycznego szablonu) oraz ogłaszanie tematycznych zaproszeń do podjęcia działania, tym samym zapewniając, aby procesem wyboru kierowały cele. 6.4.Spójność Jak podają zainteresowane strony, z którymi się konsultowano, działania ISA2 charakteryzują znaczące synergie i ograniczony stopień pokrywania się. Silna wewnętrzna spójność jest zgodna z drugim zaleceniem w końcowej ocenie ISA, w którym postulowano całościowe podejście do interoperacyjności w obrębie ISA2. W kwestii spójności zewnętrznej przy realizacji ISA2 kierowano się trzecim – i ostatnim – zaleceniem w końcowej ocenie ISA i nawiązano bliską współpracę z innymi strategiami politycznymi i inicjatywami UE. Zwiększyło to synergie z instrumentem „Łącząc Europę”, programem „Horyzont 2020” oraz programem wspierania reform strukturalnych. ISA2 współdziała również z takimi inicjatywami jak: jednolity portal cyfrowy, strategia jednolitego rynku cyfrowego, plan działania na rzecz administracji elektronicznej, deklaracja z Tallina w sprawie administracji elektronicznej oraz kroczący plan dotyczący normalizacji ICT. Dostrzeżono niemniej pewien stopień pokrywania się konkretnych rozwiązań w ramach ISA2 i instrumentu „Łącząc Europę”, co można by wyeliminować poprzez lepsze wyznaczenie zakresu każdego z rozwiązań. 6.5.Europejska wartość dodana Poziom koordynacji zapewniany przez ISA2 jest kluczowy dla poprawy ogólnej interoperacyjności między europejskimi organami administracji publicznej. Ponadto 91 spośród 109 respondentów podkreśliło, że ISA2 jest w stanie osiągnąć swoje cele przy niższych kosztach niż porównywalne inicjatywy krajowe lub na niższych szczeblach krajowych. Oczywiste jest to, że ISA2 przyczynił się do usprawnienia transgranicznej interoperacyjności w UE, ponieważ: (i) podnosi świadomość na temat interoperacyjności wśród państw członkowskich; (ii) sprawia, że tematy trafiają do programów krajowych; oraz (iii) tworzy sieci i ułatwia wymiany. Ponadto ISA2 pomógł poczynić postępy w zakresie uwspólniania polityk UE: odgrywa on główną rolę we wdrażaniu europejskich ram interoperacyjności i wspiera ustanowienie jednolitego rynku cyfrowego. 6.6.Użyteczność Użytkownicy są zazwyczaj zadowoleni z rozwiązań ISA2 i tylko 7 spośród 110 zainteresowanych stron wyraziło „ograniczone zadowolenie”. Ponieważ realizacja programu trwa, oczekuje się, że absorpcja rozwiązań ISA2 wzrośnie, tym samym poprawiając sposób, w jaki rozwiązania spełniają potrzeby użytkowników, a co za tym idzie, zwiększając ogólne zadowolenie użytkowników. 6.7.Zrównoważoność Zrównoważoność rozwiązań ISA2 spotkała się z mieszanymi ocenami zainteresowanych stron, z którymi się konsultowano. Choć 66 spośród 84 respondentów wierzy, że wyniki programu utrzymałyby się przy braku przyszłego dofinansowania, to ponad 55 spośród 85 respondentów uważa, że zapotrzebowanie na operacje oraz koszty utrzymania rozwiązań mogłyby zaszkodzić skuteczności rozwiązań ISA2 w osiąganiu wyników, gdyby program został zakończony. Zainteresowane strony zgodnie stwierdziły jednak, że ISA2 odgrywa główną rolę w polepszaniu obrazu sytuacji w zakresie interoperacyjności w UE, a jego brak zagroziłby wysiłkom europejskich organów administracji publicznej zmierzającym do usprawnienia interoperacyjności oraz wspierania opartej na ICT modernizacji sektora publicznego w Europie. 7.Zalecenia W ocenie okresowej przedstawiono pozytywny obraz dotychczasowych wyników programu ISA2. Zidentyfikowano jednak w niej także obszary, w których można by wprowadzić usprawnienia. Poniższe zalecenia odnoszą się do tych aspektów programu i przedstawiają zarys środków krótko- i długoterminowych. Krótkoterminowe środki to takie, które mogą zostać uwzględnione w ostatnim kroczącym programie prac ISA2 w 2020 r. oraz podczas okresu przejściowego prowadzącego do ustanowienia wieloletnich ram finansowych (WRF). Środki długoterminowe wymagają większej liczby lat, aby przynieść rezultaty.