Jednym z celów dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku jest uprzednie informowanie podmiotów gospodarczych, w tym małych i średnich przedsiębiorstw, o planowanych przepisach technicznych przed ich przyjęciem przez państwa członkowskie. Dzięki temu podmioty gospodarcze mają możliwość wypowiedzenia się oraz mogą w odpowiednim czasie dostosować swoją działalność do przyszłych przepisów technicznych. Duża liczba uwag dotyczących powiadomień przekazanych przez zainteresowane strony pokazuje, że te uprawnienia kontrolne są w znacznym stopniu wykonywane, co pomaga Komisji oraz organom krajowym wykrywać bariery w handlu.

Procedura udzielania informacji dotycząca krajowych przepisów technicznych ustanowiona w dyrektywie w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku umożliwia Komisji i państwom członkowskim badanie przepisów technicznych, które dowolne państwo członkowskie zamierza wprowadzić w odniesieniu do produktów (w przemyśle, rolnictwie i rybołówstwie) oraz usług społeczeństwa informacyjnego (zob. załącznik 1 do dokumentu roboczego służb Komisji dołączonego do niniejszego sprawozdania), przed przyjęciem tych przepisów. W uproszczonej formie procedura ta ma zastosowanie do państw Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) będących stronami Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) oraz do Szwajcarii i Turcji (zob. załącznik 4).

Dyrektywa w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku ma na celu zapobieganie powstawaniu nowych barier na jednolitym rynku dzięki ukierunkowaniu na przejrzystość, dialog, zapobieganie i lepsze stanowienie prawa. Państwa członkowskie mogą uczestniczyć w tej procedurze na równi z Komisją. Zainteresowane strony mają dostęp zarówno do sporządzanych krajowych przepisów technicznych, jak i do ostatecznego tekstu zgłaszanych środków, przetłumaczonych na 23 języki urzędowe UE. Dzięki temu podmioty gospodarcze mogą uprzedzać powstawanie przeszkód w handlu i unikać niepotrzebnych i kosztownych obciążeń administracyjnych wpływających na ich działalność gospodarczą.

(IV)Komisja monitoruje przepisy, które były przedmiotem jej działań [na podstawie dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku], co – w przypadku braku odpowiednich korekt – może doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”.

(II)Komisja [podejmuje] działania następcze w związku ze wszystkimi powiadomieniami budzącymi wątpliwości co do zgodności z prawem Unii;

W ramach nowego pakietu Komisji dotyczącego polityki przemysłowej z marca 2020 r. przyjęto komunikat w sprawie barier i plan działania na rzecz egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku, aby jeszcze bardziej zwiększyć konkurencyjność i ułatwić włączenie wszystkich przedsiębiorstw niezależnie od ich wielkości do unijnych i globalnych łańcuchów wartości. Działanie 10 określone w planie działania Komisji na rzecz egzekwowania przepisów dotyczących jednolitego rynku odnosi się do dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku. W tym kontekście „zgodnie z bardziej strategicznym podejściem do działań Komisji w zakresie egzekwowania przepisów [...] wdrażanie dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku [opiera się] na czterech filarach:

Ponadto w celu wdrożenia dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku Komisja musi podejmować działania następcze w związku ze wszystkimi powiadomieniami budzącymi wątpliwości co do zgodności z prawem Unii oraz musi monitorować takie powiadomienia. W tym kontekście Komisja zwraca szczególną uwagę na środki mające największy wpływ na jednolity rynek.

Komisja zbadała w szczególności projekty przepisów technicznych ustanawiających w odniesieniu do wyrobów budowlanych dodatkowe wymagania lub badania techniczne, które zakłócają swobodny przepływ produktów opatrzonych oznakowaniem CE. Zgłoszone projekty zbadano głównie w świetle rozporządzenia (UE) nr 305/2011 ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych.

Dyrektywa w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku przyczynia się także do lepszej realizacji zasady wzajemnego uznawania. W ramach zasady wzajemnego uznawania – wynikającej z orzecznictwa TSUE dotyczącego art. 34–36 TFUE – zapewniono, aby dostęp do rynku miały towary niepodlegające lub jedynie częściowo podlegające unijnemu prawodawstwu harmonizacyjnemu. Zgodnie z tą zasadą każdy towar wprowadzony zgodnie z prawem do obrotu w jednym państwie członkowskim zasadniczo można sprzedawać w innym państwie członkowskim. Ocena przepisów krajowych przed ich przyjęciem umożliwia zminimalizowanie ryzyka powstania – w wyniku obowiązywania tych przepisów – nieuzasadnionych barier regulacyjnych w handlu, zwłaszcza w świetle zasady wzajemnego uznawania. Dzieje się tak, ponieważ Komisja może: (i) poprawić tekst klauzul jednolitego rynku w projektach zgłoszonych przez państwa członkowskie w ramach procedury ustanowionej w dyrektywie w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku; oraz (ii) zalecić, aby państwa członkowskie dodały klauzulę jednolitego rynku w zgłoszonych środkach krajowych, jeżeli nie została ona zawarta w zgłoszonych projektach.

·W odniesieniu do produktów rolnych, rybołówstwa, akwakultury i innych środków spożywczych w latach 2016–2020 państwa członkowskie zgłosiły 693 projekty przepisów technicznych (145 w 2016 r., 106 w 2017 r., 146 w 2018 r., 161 w 2019 r. i 135 w 2020 r.). Obszary objęte tymi projektami to, przykładowo, materiały mające kontakt ze środkami spożywczymi, napoje energetyczne, tłuszcze trans w żywności, wina i napoje spirytusowe, znaki jakości dla środków spożywczych, dobrostan zwierząt oraz wprowadzanie do obrotu produktów futrzarskich.

Niektóre państwa członkowskie zgłosiły projekty przepisów ustanawiających znaki wiążące jakość produktu z jego pochodzeniem. Powiadomienia te zbadano pod względem zgodności z postanowieniami TFUE dotyczącymi swobodnego przepływu towarów oraz przepisami rozporządzenia (UE) nr 1151/2012 w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych.

W przedmiotowym okresie Komisja zbadała powiadomienia dotyczące higieny środków spożywczych i wydała szczegółowe opinie i uwagi dotyczące ich zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego i rozporządzeniem (WE) nr 854/2004 ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Pozostałe powiadomienia dotyczyły oznakowania środków spożywczych. Komisja poddała ocenie ich zgodność z rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, w szczególności z przepisami dotyczącymi informacji o wartości odżywczej bądź innymi przepisami dotyczącymi informacji dla konsumentów obowiązującymi w określonych sektorach.

·W sektorze usług społeczeństwa informacyjnego państwa członkowskie zgłosiły 255 środków (58 w 2016 r., 43 w 2017 r., 34 w 2018 r., 57 w 2019 r. i 63 w 2020 r.), przy czym większość powiadomień dotyczyła projektów przepisów mających wpływ na handel elektroniczny, media społecznościowe i operatorów platform internetowych, neutralność sieci i pluralizm mediów, fałszywe informacje i nawoływanie do nienawiści w internecie, a także inne przepisy dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego objętych zakresem stosowania dyrektywy 2000/31/WE („dyrektywa o handlu elektronicznym”) i przepisy odnoszące się do audiowizualnych usług medialnych objętych zakresem stosowania dyrektywy (UE) 2018/1808 (zmieniona dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) .

Pozostałe udzielone odpowiedzi Komisji odnosiły się do zgłoszonych projektów środków dotyczących przepisów w zakresie usług społeczeństwa informacyjnego koncentrujących się na identyfikacji elektronicznej i usługach zaufania objętych zakresem stosowania rozporządzenia (UE) nr 910/2014 („rozporządzenie eIDAS”) oraz swobodnym przepływie danych nieosobowych uregulowanym w drodze rozporządzenia (UE) 2018/1807. Odnotowano również powiadomienia dotyczące prywatności danych cyfrowych, cyberbezpieczeństwa, zatrzymywania danych, faktur elektronicznych, prawa autorskiego, usług telekomunikacyjnych i łączności elektronicznej (w tym sieci 5G), bezpieczniejszego internetu dla dzieci, e-booków, gier hazardowych online oraz w kilku przypadkach w związku – wyraźnie lub dodatkowo – ze swobodnym przepływem usług i swobodą przedsiębiorczości (art. 49 i 56 TFUE, a także dyrektywa usługowa), powiadomienia dotyczące praw konsumentów na podstawie dyrektywy 2011/83/UE, ochrony danych osobowych na podstawie ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (UE) 2016/679 oraz wolności wypowiedzi i wolności prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

·W sektorze chemicznym Komisja otrzymała 167 powiadomień (32 w 2016 r., 32 w 2017 r., 28 w 2018 r., 27 w 2019 r. i 48 w 2020 r.), w odniesieniu do obszarów takich jak produkty biobójcze, środki ochrony roślin i produkty objęte zakresem stosowania rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) , które to powiadomienia zostały zbadane głównie w oparciu o rozporządzenie w sprawie produktów biobójczych, rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin oraz rozporządzenie REACH.

·W sektorze ochrony środowiska Komisja zbadała 206 projektów środków (55 w 2016 r., 39 w 2017 r., 28 w 2018 r., 33 w 2019 r. i 51 w 2020 r.). Niektóre zgłoszone projekty dotyczyły odpadów opakowaniowych i jednorazowych produktów z tworzyw sztucznych oraz stwarzały problemy w zakresie zgodności z dyrektywą 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (np. w kwestii wymagań dotyczących zakazu stosowania lekkich plastikowych toreb na zakupy) oraz dyrektywą (UE) 2019/904 w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (np. w kwestii definicji terminu „tworzywo sztuczne”).

Procedura udzielania informacji umożliwiła również Komisji interwencję w sektorach, w których przewidziano harmonizację na poziomie UE lub była już ona w trakcie realizacji, co zapobiegło wprowadzeniu rozbieżnych środków krajowych przez państwa członkowskie. Na podstawie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku Komisja wezwała zgłaszające państwa członkowskie do odroczenia przyjęcia zgłoszonych projektów przepisów technicznych o 12 miesięcy począwszy od daty otrzymania powiadomienia w obszarze ekologicznej produkcji roślin, zwierząt i produktów akwakultury oraz środków spożywczych (powiadomienie 2018/190/BG), ekologicznej produkcji mięsa króliczego (powiadomienie 2018/219/E), ekologicznej hodowli przepiórek brojlerów (powiadomienie 2018/666/F) oraz jednorazowych produktów z tworzyw sztucznych (powiadomienia 2018/665/B i 2019/9/UK).

► Pozytywne przykłady pokazujące wpływ dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku

W okresie sprawozdawczym w wielu przypadkach dyrektywa w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku okazała się skuteczna, gdyż organy krajowe przeredagowały zgłoszone projekty zgodnie z zaleceniami Komisji lub je wycofały. Tak było w przypadku powiadomienia dotyczącego projektu dekretu nakładającego na zamieszkałych we Włoszech kierowców samochodów przewożących dzieci w wieku poniżej 4 lat obowiązek stosowania określonych przypominających urządzeń alarmowych na siedzeniu pojazdu w celu zapobiegania pozostawianiu dzieci w pojeździe. W szczegółowej opinii Komisja wskazała, że szereg wymogów określonych w zgłoszonym projekcie jest niezgodnych z unijnym prawodawstwem harmonizacyjnym i z zasadą swobodnego przepływu towarów (art. 34–36 TFUE). Wynikało to z braku dowodów świadczących o: (i) proporcjonalności wymogu dotyczącego procedury wcześniejszego zatwierdzenia przypominających urządzeń alarmowych na siedzeniu pojazdu produkowanych zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich; oraz (ii) obowiązku wyposażenia tych urządzeń w automatyczny system komunikacji do wysyłania, za pośrednictwem bezprzewodowych sieci komunikacji ruchomej, wiadomości lub połączeń do co najmniej trzech różnych numerów telefonicznych. Komisja podkreśliła, że „procedura wcześniejszego zatwierdzenia” zobowiązująca „jednostki akredytowane” do złożenia wniosku o uznanie we włoskiej Dyrekcji Generalnej ds. Pojazdów Silnikowych może być sprzeczna z zasadą swobodnego świadczenia usług w Unii (art. 56 TFUE). Władze włoskie przeredagowały proponowany dekret zgodnie z uwagami Komisji, zapewniając jednocześnie, aby w ramach zgłoszonego projektu środka można było osiągnąć cel, jakim jest bezpieczeństwo dzieci.

Podobnie w latach 2016, 2017 i 2018 Komisja otrzymała szereg powiadomień dotyczących charakterystyki i określonego wyposażenia bezzałogowych statków powietrznych (dronów). W swoich odpowiedziach Komisja przypomniała trwający proces harmonizacji na szczeblu unijnym i zachęciła zainteresowane państwa członkowskie do współpracy przy ustanawianiu unijnych ram regulacyjnych mających zastosowanie do bezzałogowych statków powietrznych, które to ramy zapewniłyby wysoki poziom bezpieczeństwa w zakresie obsługi takich statków powietrznych, a także umożliwiłyby zarządzanie powiązanym ryzykiem dla bezpieczeństwa oraz ochroną prywatności i danych osobowych. Zainteresowane państwa członkowskie zastosowały się do zaleceń Komisji, wyrażonych w uwagach i szczegółowych opiniach, albo wycofały zgłoszone projekty.

W 2020 r. na początku pandemii COVID-19 niektóre państwa członkowskie przyjęły lub opracowały krajowe środki mające wpływ na swobodny przepływ środków ochrony indywidualnej, takich jak okulary ochronne, maski, rękawiczki, komplety chirurgiczne i fartuchy medyczne, a także na swobodny przepływ leków. Wskutek tych działań niezbędne materiały mogły nie dotrzeć do tych, którzy ich najbardziej potrzebowali, zwłaszcza pracowników służby zdrowia, zespołów interwencyjnych i pacjentów na obszarach dotkniętych epidemią w całej Europie. Wywołało to efekt domina – państwa członkowskie przyjmowały środki w celu łagodzenia wpływu środków wprowadzonych przez inne państwa członkowskie. W krótkim czasie ograniczeniami objęto coraz to nowe produkty, począwszy od środków ochrony indywidualnej aż po leki. Takie środki spowodowały zakłócenie łańcuchów logistycznych i sieci dystrybucji oraz zachęcały do gromadzenia zapasów w ramach łańcucha dostaw. Ostatecznie stosowanie takich środków spowodowało przywrócenie granic wewnętrznych akurat wtedy, gdy najbardziej potrzebna była solidarność między państwami członkowskimi. Komisja wezwała państwa członkowskie do zgłaszania takich środków za pomocą mechanizmu przewidzianego w dyrektywie w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku oraz zapewniła instrukcje, jak to zrobić. Ocenę środków zgłoszonych Komisji potraktowano priorytetowo, a Komisja wspierała państwa członkowskie w korygowaniu środków, które mogły utrudniać swobodny przepływ niezbędnych towarów na jednolitym rynku. Doświadczenia związane z pandemią COVID-19 pokazały, jak istotne są procedury przewidziane w dyrektywie w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku, w tym tryb pilny (zob. pkt 2.2), a jednocześnie dostarczyły przydatnych wniosków na potrzeby przyszłego przeciwdziałania skutkom negatywnym dla jednolitego rynku spowodowanym sytuacjami nadzwyczajnymi. W przypadku gdy środki zgłoszono po ich przyjęciu, tak jak miało to miejsce w 2020 r. w przypadku około 150 powiadomień związanych z COVID-19, funkcjonowanie mechanizmu powiadomień na mocy dyrektywy oznaczało, że korzyści płynące z informacji i wzajemnej oceny mogły być jednak spożytkowane w czasie kryzysu dzięki platformie komunikacyjnej TRIS, na której państwa członkowskie mogły zapoznać się ze środkami przyjętymi w związku z COVID-19 przez inne państwa członkowskie.

► Najbardziej powszechne zwalczane bariery

Jednym z celów dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku jest wykrycie obszarów, w których pojawiają się powtarzające się bariery dla swobodnego przepływu towarów i swobody świadczenia usług społeczeństwa informacyjnego, oraz w efekcie określenie potrzeby interwencji w drodze środków harmonizacyjnych służących zapewnieniu sprawniejszego funkcjonowania jednolitego rynku. W analizowanym okresie Komisja stwierdziła kilka powtarzających się barier w zgłoszonych projektach środków. Należą do nich: brak klauzuli jednolitego rynku, wprowadzające w błąd lub niejasne przepisy, które mogły być interpretowane i stosowane jako ograniczenia rynkowe, lub powtarzanie przepisów zawartych w rozporządzeniach UE, wydawanie obowiązkowych norm oraz dodatkowe metody badań.

► Odpowiedzi

Dyrektywa w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku umożliwia formalną i ustrukturyzowaną wymianę informacji między państwami członkowskimi a Komisją oraz wzajemną wymianę informacji między państwami członkowskimi przy ocenie zgłoszonych projektów. O intensywności tej wymiany informacji świadczy duża liczba odpowiedzi na powiadomienia wysłanych przez Komisję oraz państwa członkowskie oraz odpowiedzi zgłaszających państw członkowskich i wynikająca z nich wymiana komunikatów (zob. załączniki 3.4, 3.5, 3.6 i 3.8). Dzięki tej wymianie informacji państwa członkowskie mają możliwość zweryfikowania stopnia zgodności zgłoszonych projektów z prawodawstwem Unii. W okresie sprawozdawczym w razie potrzeby Komisja odbywała regularne spotkania na szczeblu ekspertów z przedstawicielami państw członkowskich w celu wyjaśnienia kwestii, które tego wymagają, oraz wysyłała do państw członkowskich wnioski o informacje uzupełniające w celu wyjaśnienia zakresu zgłoszonych przepisów technicznych.

W badanym okresie Komisja wydała 212 szczegółowych opinii (60 w 2016 r., 34 w 2017 r., 40 w 2018 r., 38 w 2019 r. i 40 w 2020 r.), co stanowi 5,9 % całkowitej liczby projektów zgłoszonych przez państwa członkowskie w okresie sprawozdawczym. Ze swojej strony państwa członkowskie wydały 243 szczegółowe opinie (78 w 2016 r., 44 w 2017 r., 38 w 2018 r., 30 w 2019 r. i 53 w 2020 r.). Spośród 1 291 uwag przedstawionych w okresie sprawozdawczym 816 uwag pochodziło od Komisji (154 w 2016 r., 189 w 2017 r., 184 w 2018 r., 155 w 2019 r. i 134 w 2020 r.), a 475 od państw członkowskich (118 w 2016 r., 74 w 2017 r., 77 w 2018 r., 64 w 2019 r. i 142 w 2020 r.) (zob. załączniki 3.4 i 3.6). W pięciu przypadkach Komisja zachęciła zainteresowane państwa członkowskie do odroczenia przyjęcia zgłoszonych przepisów technicznych o rok od daty otrzymania powiadomienia, ponieważ w obszarze, którego dotyczyły zgłoszone projekty, ogłoszono prace harmonizacyjne na szczeblu UE lub prace takie wówczas trwały (zob. załącznik 3.5).

Liczby odpowiedzi (uwag, szczegółowych opinii i decyzji Komisji o odroczeniu przyjęcia projektu), w podziale na sektory, wydanych przez poszczególne państwa członkowskie i Komisję w okresie sprawozdawczym dostarczają pewnych informacji na temat uczestnictwa państw członkowskich w dialogu uruchamianym w wyniku przekazania powiadomień oraz na temat określonych interesów niektórych państw członkowskich, których odpowiedzi skupiają się w większym stopniu na konkretnych sektorach (zob. załącznik 3.6 tabela 6). Do najbardziej aktywnych państw członkowskich należą Włochy, Hiszpania, Austria i Polska. Analiza odpowiedzi według państw członkowskich i sektorów pokazuje szczególne zainteresowanie Austrii, Hiszpanii i Włoch sektorami rolnictwa, rybołówstwa i środków spożywczych. Większość odpowiedzi udzielonych przez Komisję dotyczyła sektora budownictwa i sektora rolnego.

Dzięki dostępowi do wszystkich powiadomień i komunikatów wymienianych w ramach dialogu państwa członkowskie mogą używać dyrektywy w sprawie przejrzystości na jednolitym rynku jako narzędzia umożliwiającego czerpanie inspiracji z pomysłów partnerów. W ten sposób można rozwiązywać wspólne problemy dotyczące przepisów technicznych oraz zrozumieć, kiedy projekty przepisów technicznych mogą naruszać prawo UE.