STRESZCZENIE

I. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) zajmuje się zwalczaniem nadużyć finansowych i innych bezprawnych działań przynoszących szkodę budżetowi UE. Urząd stanowi część Komisji, jest jednak niezależną jednostką dochodzeniową. Zatrudnia on około 500 pracowników, a jego roczne wydatki wynoszą około 50 mln euro. W wydanym w 2005 r. sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005 dotyczącym zarządzania OLAF-em Trybunał Obrachunkowy stwierdził uchybienia w zarządzaniu dochodzeniami i przedstawił 17 zaleceń dotyczących ponownego skoncentrowania działań na funkcji dochodzeniowej, poprawy wydajności i wykazania skuteczności (zob. pkt 1–5).

II. Obecnie OLAF w większym stopniu korzysta ze swoich uprawnień do przeprowadzania kontroli na miejscu, badania świadków i przesłuchiwania podejrzanych. Aby skupić się ponownie na funkcji dochodzeniowej, OLAF utworzył dwie dyrekcje dochodzeniowe, która zastąpiła jedną istniejącą wcześniej. Komisja uważa jednak, że OLAF jest najskuteczniejszy jako ogólny organ zwalczania nadużyć finansowych, a nie jako służba skoncentrowana na dochodzeniach, i dlatego nie pozbawiła go zadań pozadochodzeniowych, takich jak strategia zwalczania nadużyć finansowych i programy dofinansowania. W związku z tym stopa wzrostu zatrudnienia w dyrekcjach dochodzeniowych (32%) nie była tak wysoka jak w pozostałej części Urzędu (43%). W 2009 r. prowadzenie spraw dochodzeniowych stanowiło 37% czasu pracy całego Urzędu (zob. pkt 7–18).

III. OLAF poczynił szereg kroków w celu poprawy wydajności dochodzeń. Wykorzystywał w większym stopniu elektroniczny system zarządzania sprawami (CMS), prowadził bardziej ukierunkowane szkolenia, wprowadził wartości docelowe, aby skupić się na poważniejszych i bardziej złożonych sprawach, zmniejszył proporcję pracowników czasowych i wprowadził system zarządzania czasem (TMS). Jednakże TMS nie jest wykorzystywany do celów planowania, a plany prac nie zawierają szacunków dotyczących koniecznego czasu i terminów zakończenia dochodzeń. Potrzebne jest usprawnienie systemu zarządzania sprawami w toku, który pozwoliłby na szybsze rozwiązywanie problemów i unikanie długich okresów bezczynności: średni czas prowadzenia sprawy nadal wynosi ponad dwa lata. Ponadto OLAF otrzymuje obecnie 50% więcej wstępnych informacji o możliwych nadużyciach i nieprawidłowościach niż w 2004 r., a średni czas wstępnej oceny tych informacji podwoił się z 3,5 miesiąca do 7 miesięcy. Mimo iż śledczych jest o 32% więcej niż w 2004 r., liczba badanych spraw nie zwiększyła się. Odzwierciedla to skupienie się na poważniejszych przypadkach, zwiększoną proporcję własnych dochodzeń OLAF-u oraz przekierowanie zasobów dochodzeniowych na przeprowadzanie wstępnych ocen (zob. pkt 19–37).

IV. Ramy prawne [1] nie zmieniły się od poprzedniego sprawozdania Trybunału. Nadal nie ma niezależnej kontroli prowadzonych czynności dochodzeniowych ani kodeksu gwarantującego, że czynności dochodzeniowe prowadzone są według przewidywalnej ścieżki. Praktyczne ustalenia o współpracy z Eurojustem miały jak dotąd ograniczony wpływ (zob. pkt 38–44).

V. Jasne cele Urzędu są wyznaczane w rocznym planie zarządzania OLAF-u. W wyniku dochodzeń zidentyfikowano znaczne kwoty do odzyskania, określono działania sądowe i dyscyplinarne, natomiast dochodzenia, w przypadku których wstępne zarzuty okazały się bezpodstawne, zakończono. Informacje dotyczące wyników OLAF-u w zakresie działań, potencjalnych i rzeczywistych rezultatów są dostępne w CMS. Jednakże OLAF nie podaje tych informacji w jednym dokumencie, co umożliwiłoby wiarygodne porównanie jego wyników na przestrzeni czasu i w różnych sektorach (zob. pkt 45–57).

VI. Komitet Nadzoru zmienił swój regulamin wewnętrzny i sporządził szereg sprawozdań i opinii dotyczących zarządzania OLAF-em. Wprowadzono procedurę konsultowania się z Komitetem Nadzoru przed przekazaniem informacji krajowym organom sądowym, jednak procedura ta nadal nie chroni w odpowiedni sposób praw danych osób (zob. pkt 58–65).

VII. Na podstawie tych uwag główne zalecenia Trybunału są następujące (zob. pkt 66–76):

a) OLAF powinien zwiększyć liczbę i tempo dochodzeń, poprzez zwiększenie proporcji czasu na nie przeznaczonego oraz zmianę ram prawnych.

b) OLAF powinien poprawić wydajność przez ujmowanie w planach dochodzeń szacunków dotyczących wymaganych zasobów i terminów. Plany należy monitorować i aktualizować. Zarząd powinien odgrywać rolę w zapewnianiu redukcji ogólnego czasu trwania ocen i dochodzeń.

c) OLAF powinien przedstawiać wiarygodne informacje dotyczące skuteczności, publikując w jednym dokumencie statystyki wydajności dotyczące działań oraz potencjalnych i rzeczywistych rezultatów.

d) OLAF powinien lepiej określić procedurę konsultowania się z Komitetem Nadzoru przed przekazaniem informacji krajowym organom sądowym.

WSTĘP

1. W 2005 r. Trybunał Obrachunkowy wydał sprawozdanie specjalne nr 1/2005 dotyczące zarządzania Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) [2]. Kontrola wykazała uchybienia w zarządzaniu przez OLAF dochodzeniami, a Trybunał przedstawił 17 zaleceń dotyczących ponownego skoncentrowania działań na funkcji dochodzeniowej, poprawy wydajności i wykazania skuteczności. OLAF sporządził plan działań dotyczący realizacji przyjętych zaleceń i w 2007 r. przedstawił Komitetowi ds. Audytu Komisji sprawozdanie z postępów [3]. W ramce 1 przedstawiono zarys roli i zadań OLAF-u.

2. Wykres 1 ilustruje ewolucję działalności OLAF-u od 2004 r. pod kątem wydatków, zatrudnienia, otrzymanych informacji i prowadzonych spraw. Liczba prowadzonych spraw pozostawała przez cały ten czas na poziomie ok. 400, średni czas prowadzenia sprawy wynosił dwa lata, a rocznie zamykanych jest około 200 spraw. Liczba otrzymywanych wstępnych informacji znacznie się zwiększyła i rocznie do OLAF-u wpływa obecnie około 1000 różnych zawiadomień z rozmaitych źródeł.

WYKRES 1

OLAF: WYDATKI, ZATRUDNIENIE I LICZBA SPRAW W LATACH 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Źródło: OLAF.

RAMKA 1

ROLA I ZADANIA OLAF-U

Najważniejsze cele i działania

OLAF powstał w 1999 r. [4] w celu zwiększenia skuteczności zwalczania nielegalnej działalności mającej negatywny wpływ na interesy finansowe Unii. OLAF odpowiada za szereg działań obejmujących prowadzenie dochodzeń administracyjnych w celu zwalczania nadużyć finansowych, pomoc państwom członkowskim w zapobieganiu nadużyciom finansowym oraz zbieranie i analizowanie informacji.

OLAF jest niezależny w prowadzeniu dochodzeń, czego dowodem jest istnienie Komitetu Nadzoru złożonego z pięciu niezależnych osób spoza instytucji UE.

Rodzaje spraw

Urząd dzieli sprawy na następujące kategorie:

a) Dochodzenia:

dochodzenia wewnętrzne (dochodzenia wewnątrz instytucji i organów UE),

dochodzenia zewnętrzne (dochodzenia dotyczące funduszy UE wśród podmiotów gospodarczych).

b) Koordynacja i udzielanie wsparcia:

koordynacja państw członkowskich w przypadkach dochodzeń dotyczących więcej niż jednego państwa,

wsparcie udzielane organom sądowym w kontekście postępowań karnych.

KLUCZOWE ETAPY DOCHODZEŃ

a) OLAF otrzymuje doniesienia z wewnątrz lub spoza instytucji UE;

b) OLAF ocenia wstępne informacje, a dyrektor decyduje, czy otworzyć sprawę;

c) śledczy OLAF-u gromadzą dowody np. za pomocą wywiadów i kontroli na miejscu;

d) śledczy przekazują zarządowi wyniki działań dochodzeniowych; dyrektor decyduje, czy i jakie dalsze działania należy podjąć; dalsze działania mogą obejmować przekazanie informacji o sprawie właściwym organom krajowym lub organom UE w celu uruchomienia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, czy też w celu odzyskania środków;

e) OLAF sprawdza, czy właściwe organy podjęły zalecane działania następcze.

Wynikiem prac OLAF-u są cztery rodzaje działań następczych: finansowe, administracyjne, karne i dyscyplinarne.

STATUS ZALECEŃ

3. W tabeli 1 znajduje się lista 17 zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005. Trybunał odnotowuje, że 13 z tych zaleceń zostało przez OLAF zrealizowanych, trzy kolejne (zalecenia 2, 14 i 15) nie zostały przyjęte przez Komisję, natomiast zalecenie 16 dotyczące roli Komitetu Nadzoru należy rozpatrywać w kontekście wyroku Sądu Pierwszej Instancji z lipca 2008 r. [5]

TABELA 1

STATUS ZALECEŃ ETO PRZESTAWIONYCH W SPRAWOZDANIU SPECJALNYM NR 1/2005 DOTYCZĄCYM OLAF-U

Uwaga: W sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005 zalecenia nie zostały ponumerowane. W tabeli przedstawiono je skrótowo, w porządku, w jakim wymieniono je w sprawozdaniu.

Zalecenie | Status |

1.Określenie rezultatów, które należy osiągnąć w wyniku dochodzeń i wprowadzenie wskaźników wykonania w celu oceny wyników | przyjęte |

2.Rozważenie możliwości utworzenia osobnej jednostki odpowiedzialnej za działania w zakresie koordynacji i wsparcia w celu poprawy zarządzania zasobami | nieprzyjęte |

3.Utworzenie mniejszych zespołów w zarządzie odpowiedzialnych za ustalanie jasnych planów i celów dochodzeń | przyjęte |

4.Nadzorowanie procesu dochodzeniowego w celu skupienia się na priorytetach i na gromadzeniu materiału dowodowego poprzez lepsze wykorzystanie dostępnych środków dochodzeniowych | przyjęte |

5.Wprowadzenie systemu rejestracji czasu powiązanego z planami pracy zawierającymi oszacowanie czasu, który należy poświęcić na dochodzenia w celu dostosowania obciążenia pracą do zasobów i uniknięcia opóźnień | przyjęte |

6.Wprowadzenie maksymalnego czasu trwania dochodzeń | częściowo przyjęte |

7.Rezygnacja z prowadzenia działań następczych (zaangażowania w postępowania sądowe i odzyskiwanie środków), które mogą być wykonywane przez urzędników zatwierdzających | częściowo przyjęte |

8.Kodyfikacja i publikacja procedur w celu ochrony praw osób prywatnych na wszystkich etapach dochodzenia oraz zapewnienia kontroli legalności działań dochodzeniowych w toku | przyjęte |

9.Sformalizowanie zasad współpracy OLAF-u z państwami członkowskimi poprzez rozwiązania prawne lub podpisanie porozumień z krajowymi organami śledczymi | przyjęte |

10.Przekształcenie CMS w system zarządzania dochodzeniami oraz wzmocnienie szkolenia śledczych w zakresie technik dochodzeniowych, ustawodawstwa i pisania sprawozdań | przyjęte |

11.Sporządzanie wiarygodnych i stosownych sprawozdań dotyczących wykonania zadań, opartych na rzeczywistych, a nie potencjalnych rezultatach | przyjęte |

12.Wdrożenie strategii zarządzania personelem w celu rozwiązania problemów strukturalnych | przyjęte |

13.Jednostki analizy strategicznej powinny przyczyniać się do poprawy jakości danych przekazywanych przez państwa członkowskie oraz tworzyć bazy danych, na podstawie których można wykrywać anomalie i wszczynać dochodzenia | przyjęte |

14.Przekazanie odpowiedzialności za strategię zwalczania nadużyć finansowych do innych jednostek Komisji | nieprzyjęte |

15.Przekazanie odpowiedzialności za zarządzanie programami finansowymi (np. Perykles i Herkules) do innych jednostek Komisji | nieprzyjęte |

16.Uściślenie roli Komitetu Nadzoru w celu zapewnienia braku ingerencji w prowadzone dochodzenia | przyjęte |

17.Ponowne skoncentrowanie się na funkcji dochodzeniowej, wraz z wprowadzeniem zmian do sposobu zarządzania oraz przepisów | częściowo przyjęte |

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

4. Kontrolę przeprowadzono, aby dokonać przeglądu działań podjętych w celu wdrożenia zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005. Kontrola miała przynieść odpowiedź na następujące cztery pytania, które obejmują grupy zaleceń (zob. załącznik I):

a) Czy działania OLAF-u zostały ponownie skoncentrowane na jego funkcji dochodzeniowej? (zalecenia 2, 7, 13, 14, 15, 17)

b) Czy OLAF poprawił wydajność swoich dochodzeń? (zalecenia 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12)

c) Czy OLAF może wykazać skuteczność swoich dochodzeń? (zalecenia 1 i 11)

d) Czy uściślono rolę Komitetu Nadzoru? (zalecenie 16).

5. Kontrola objęła:

a) analizę przekazanych przez OLAF dokumentów i statystyk dotyczących strategii, planowania, procedur, zatrudnienia i finansów, wraz z planem działania w zakresie wdrożenia zaleceń zawartych w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005;

b) wywiady z dyrektorami, kierownikami wydziałów i śledczymi OLAF-u, spotkania z Komitetem Nadzoru OLAF-u i jego sekretariatem w celu omówienia ich sprawozdań i opinii, wywiady z innymi właściwymi organami (Biurem Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji (IDOC), Eurojustem);

c) ocenę 30 dochodzeń losowo dobranych spośród 332 wewnętrznych i zewnętrznych dochodzeń będących w toku na dzień 1 lipca 2008 r. [6] Ocenę oparto na analizie dokumentacji związanej ze sprawami, przechowywanej w skomputeryzowanym Systemie Zarządzania Sprawami (CMS) oraz na wywiadach z właściwymi śledczymi.

UWAGI

6. Ustalenia wynikające z badania próby 30 spraw podsumowano na wykresie 2. Poszczególne dochodzenia oceniono jako dobre, dostateczne lub słabe, z zastosowaniem następujących kryteriów: skoncentrowanie się na działalności dochodzeniowej, wkład innych służb OLAF-u do sprawy, terminowość decyzji o otwarciu sprawy, klarowność celów i planowania, proporcjonalny czas trwania oraz osiągnięte rezultaty. Analizę ustaleń przedstawiono w odpowiednich częściach sprawozdania.

PONOWNE SKONCENTROWANIE SIĘ NA FUNKCJI DOCHODZENIOWEJ

7. Trybunał prześledził realizację zaleceń ze sprawozdania specjalnego nr 1/2005 mówiących, iż OLAF powinien pozbyć się niektórych zadań niedochodzeniowych lub oddzielić je oraz poprawić wkład jednostek strategicznych w funkcję dochodzeniową. OLAF zreorganizował swoje dyrekcje w 2006 r., a nowa struktura organizacyjna (zob. załącznik II) miała wprowadzić większy nacisk na jego funkcję dochodzeniową.

WYKRES 2

OCENA KRYTERIÓW W 30 ZBADANYCH SPRAWACH

+++++ TIFF +++++

Źródło: Badanie 30 spraw.

NIE POZBYTO SIĘ DZIAŁAŃ NIEDOCHODZENIOWYCH

8. Trybunał sformułował cztery zalecenia dotyczące pozbycia się lub oddzielenia działań. Zalecenie o przekazaniu działań następczych (zalecenie 7) przyjęto częściowo. Jako że Komisja nadal obstawała przy pozostawieniu OLAF-u jako ogólnego organu zwalczania nadużyć finansowych, a nie jako służby skoncentrowanej na dochodzeniach, pozostałych trzech zaleceń nie przyjęła: przekazania odpowiedzialności za strategię zwalczania nadużyć finansowych do innych jednostek Komisji (zalecenie 14), przekazania odpowiedzialności za zarządzanie programami finansowymi do innych jednostek Komisji (zalecenie 15) oraz oddzielenia działań w zakresie koordynacji i wsparcia od dochodzeń (zalecenie 2).

9. Jeśli chodzi o zalecenie 7 dotyczące przekazania zadań, podjęto działania zmierzające do przydzielenia jednostkom Komisji głównej odpowiedzialności za działania następcze [7]. OLAF nadal uczestniczy w sądowych i dyscyplinarnych działaniach następczych (Wydział C1, zob. schemat organizacyjny w załączniku II) oraz w finansowych działaniach następczych (Wydział C2 i C3). Zadaniem OLAF-u jest optymalizacja warunków działań następczych i sprawdzanie, czy jednostki Komisji i organy krajowe poczyniły niezbędne kroki.

TABELA 2

PODZIAŁ PRACOWNIKÓW W LATACH 2004–2009 [1008]

Źródło: OLAF.

Data | Dochodzenia i operacje (dyrekcje A i B) | Inne (dyrekcje C i D, dyrektor generalny, Komitet Nadzoru) | OLAF łącznie | % dochodzeń i operacji |

Urzędnicy i pracownicy czasowi | Pracownicy kontraktowi | Razem | Urzędnicy i pracownicy czasowi | Pracownicy kontraktowi | Razem |

koniec 2004 | 100 | 25 | 125 | 165 | 65 | 230 | 355 | 35,2 |

koniec 2005 | 107 | 22 | 129 | 174 | 67 | 241 | 370 | 34,9 |

koniec 2006 | 110 | 25 | 135 | 180 | 77 | 257 | 392 | 34,4 |

koniec 2007 | 126 | 21 | 147 | 205 | 100 | 305 | 452 | 32,5 |

koniec 2008 | 140 | 20 | 160 | 212 | 93 | 305 | 465 | 34,4 |

koniec 2009 | 143 | 22 | 165 | 217 | 111 | 328 | 493 | 33,5 |

10. Udział personelu pracującego w dyrekcjach dochodzeniowych i operacyjnych wynosi średnio 34% (w latach 2004–2009), jak pokazano w tabeli 2.

11. Niektórzy pracownicy w Dyrekcji C (Wsparcie Operacyjne i Strategiczne) i Dyrekcji D (Sprawy Ogólne) są również zaangażowani w proces dochodzeniowy. W 2007 r. OLAF wprowadził system zarządzania czasem (TMS), który rejestruje czas przeznaczony przez wszystkich pracowników OLAF-u na pracę przy sprawach i innych zadaniach [8]. TMS pokazuje, że nie cały czas pracowników w dyrekcjach dochodzeniowych poświęcony jest na pracę przy sprawach. W 2009 r. przeznaczyli oni 63% swojego czasu na pracę przy sprawach, 27% na zarządzanie i administrację oraz 10% na strategię i zasoby. Z drugiej strony personel pracujący w innych dyrekcjach przeznaczył 25% swojego czasu na bezpośrednie wspieranie prac przy sprawach. Łączny czas przeznaczony przez pracowników we wszystkich dyrekcjach na pracę przy sprawach wyniósł 37%, jak pokazano na wykresie 3 [9]. Jedynie nieco ponad połowa tego czasu była przypisana do konkretnych spraw [10].

WYKRES 3

WYKORZYSTANIE CZASU PRACY, ZAREJESTROWANE W TMS W 2009 R.

+++++ TIFF +++++

Źródło: System zarządzania czasem OLAF-u.

WIĘKSZY NACISK NA DZIAŁALNOŚĆ DOCHODZENIOWĄ

12. Trybunał zalecił, aby OLAF ponownie skoncentrował się na funkcji dochodzeniowej i wprowadził odpowiednie zmiany w przepisach, pozostawiając w gestii innych służb odpowiedzialność za działania prewencyjne i legislacyjne (zalecenie 17).

13. We wrześniu 2006 r. utworzono dwie dyrekcje dochodzeniowe i operacyjne (Dyrekcję A i Dyrekcję B), aby zastąpić dyrekcję istniejącą dotychczas (Dyrekcję B). Nowa struktura organizacyjna (zob. załącznik II) miała wprowadzić większy nacisk na funkcję dochodzeniową OLAF-u. Zalecenie Trybunału, aby ponownej koncentracji na funkcji dochodzeniowej towarzyszyły zmiany w zarządzaniu Urzędem poprzez zmiany w przepisach nie zostało wdrożone (zob. pkt 38).

14. Badanie próby 30 spraw wykazało zwiększoną koncentrację na działaniach dochodzeniowych, takich jak wywiady, czy kontrole na miejscu. Wykazało ono również wkład innych niż Dyrekcje A i B jednostek OLAF-u, które są włączone w proces dochodzeniowy i zapewniają w razie potrzeby wsparcie, takie jak doradztwo sądowe i analiza danych kryminalistycznych (zob. wykres 2).

15. Innym wskaźnikiem koncentracji jest wzrost udziału własnych dochodzeń OLAF-u w porównaniu ze sprawami dotyczącymi koordynacji i wsparcia. Udział pracy OLAF-u przy sprawach stanowiących dochodzenia wzrósł z 50% w 2004 r. do 67% w 2009 r. (wykres 4).

WYKRES 4

ANALIZA SPRAW W TOKU

+++++ TIFF +++++

Źródło: OLAF.

WYKRES 5

ŹRÓDŁO WSTĘPNYCH INFORMACJI OTRZYMANYCH W OKRESIE 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Źródło: OLAF.

WKŁAD JEDNOSTEK STRATEGICZNYCH W FUNKCJĘ DOCHODZENIOWĄ JEST NADAL OGRANICZONY

16. Zgodnie z zaleceniem Trybunału jednostki analizy strategicznej powinny mieć za zadanie wykrywanie anomalii, które mogą być wykorzystane do wszczynania dochodzeń (zalecenie 13).

17. Wywiad strategiczny OLAF-u (Wydziały C2 i C3) poprawił systemy zarządzania wiarygodnością danych otrzymywanych od państw członkowskich w szczególności w zakresie nieprawidłowości w obszarach rolnictwa i funduszy strukturalnych. Obecnie dostarcza on produktów, które są wykorzystywane przez dyrekcje dochodzeniowe oraz właściwe służby w Komisji i państwach członkowskich.

18. Wywiad strategiczny dostarcza ogólnych wytycznych dotyczących kierunków polityki i strategii operacyjnej, wskazując obszary ryzyka i wzory nadużyć. Może także, bezpośrednio lub pośrednio, prowadzić do otwierania poszczególnych spraw [11]. Spośród 332 dochodzeń w toku na dzień 1 lipca 2008 r. sześć (tj. 2%) było bezpośrednim rezultatem wywiadu strategicznego. Na wykresie 5 przedstawiono źródło pierwotnych informacji otrzymanych pomiędzy 2004 r. a 2009 r., z których 0,7% pochodziło z wywiadu strategicznego.

POPRAWA WYDAJNOŚCI DOCHODZEŃ

19. Trybunał prześledził realizację zaleceń ze sprawozdania specjalnego nr 1/2005 mających na celu poprawę planowania i nadzoru dochodzeń oraz zapewnienie ich terminowej realizacji zgodnie z jasnymi ramami prawnymi i proceduralnymi.

PLANOWANIE NIE OBEJMUJE SIŁY ROBOCZEJ I TERMINÓW

20. W zakresie planowania Trybunał zalecił utworzenie w zarządzie mniejszych zespołów składających się z dyrektorów i kierowników wydziałów w celu ustalania jasnych planów i celów poszczególnych dochodzeń (zalecenie 3) oraz wprowadzenie systemu rejestracji czasu powiązanego z planami pracy zawierającymi oszacowanie czasu, który należy poświęcić na dochodzenia (zalecenie 5).

21. Jeśli chodzi o zalecenie dotyczące mniejszych zespołów w zarządzie, obecnie zarząd zbiera się co tydzień naprzemiennie jako zarząd A i zarząd B, których skład odpowiada kompetencjom nowych Dyrekcji A i B. Podział ten powinien był umożliwić bardziej dogłębną analizę propozycji spraw. Jednakże przeprowadzone przez Trybunał badanie próby dochodzeń wykazało, że w jednej trzeciej spraw plany i cele nadal nie były jasne (zob. wykres 2).

22. Jeśli chodzi o zalecenie 5, system zarządzania czasem (TMS) wprowadzono w październiku 2007 r. Wszyscy pracownicy OLAF-u, z wyjątkiem pracowników Komitetu Nadzoru, muszą rejestrować ilość czasu, jaką poświęcili na realizację poszczególnych zadań. W 2009 r. ponad 98% wszystkich godzin było zarejestrowanych w systemie zarządzania czasem. Obecnie system ten służy do rejestrowania czasu. Dane z systemu nie są wykorzystywane do zarządzania pracami przy sprawach.

23. Wstępna ocena otrzymanych informacji (zob. pkt 32) obejmuje plan prac, który wskazuje pierwsze kroki w dochodzeniu i jest poddawany przeglądowi przez Komitet Nadzoru w obejmującym 9 miesięcy sprawozdaniu dla Komitetu Nadzoru. Mimo iż plan pracy wskazuje liczbę śledczych i wymagane konkretne umiejętności, brakuje szacunków dotyczących koniecznego czasu i terminów. TMS nie jest wykorzystywany do celów planowania. Poza TMS Wydział B (który zajmuje się sprawami celnymi) sporządza karty czasu pracy w celu planowania pracy śledczych. Po rozpoczęciu działań dochodzeniowych może zajść potrzeba ponownej oceny planów, ponieważ zalecenia dotyczące wszczęcia sprawy opierają się na informacjach dostępnych w danym momencie i nie można prowadzić żadnych działań dochodzeniowych podczas etapu wstępnej oceny [12].

DZIAŁANIA PODJĘTE W CELU SKONCENTROWANIA SIĘ NA PRIORYTETACH

24. Trybunał zalecił, aby dochodzenia skupiały się na priorytetach w celu udostępnienia jak największych środków (zalecenie 4).

25. W odniesieniu do dochodzeń zewnętrznych wprowadzono podejście de minimis [13] oparte na indykatywnych progach finansowych [14] oraz innych kryteriach, takich jak zagrożenie reputacji, wskazówki o systematyczności nadużyć oraz istnienie innych kompetentnych organów dochodzeniowych.

26. Od 2004 r. liczba pracowników OLAF-u zwiększyła się o 39%, z 355 do 493, natomiast liczba pracowników w dyrekcjach dochodzeniowych i operacyjnych zwiększyła się o 32%, ze 125 do 165 (zob. tabela 2). Wzrostowi liczby pracowników w dyrekcjach dochodzeniowych i operacyjnych nie towarzyszył równoważny wzrost liczby spraw (zob. wykres 1 i 4). W 2009 r. OLAF prowadził mniej spraw na osobę pracującą w dziale dochodzeń i operacji niż w 2004 r. (2,8 wszczętych spraw w stosunku do 3,7). Taki stan rzeczy odzwierciedla:

skupienie się na bardziej złożonych sprawach, co wynika z przyjęcia podejścia de minimis;

wzrastający udział własnych dochodzeń OLAF-u (zob. wykres 4);

przydzielenie większych zasobów dochodzeniowych do oceny wzrastającej ilości otrzymywanych informacji (zob. wykres 5). Ilość analizowanych wstępnych informacji nieprowadzących do wszczęcia sprawy podwoiła się z 364 w 2004 r. (łącznie ze 108 sprawami odrzuconymi prima facie [15]) do 755 w 2009 r. (łącznie z 267 sprawami odrzuconymi prima facie).

CZAS TRWANIA DOCHODZEŃ NIE POPRAWIŁ SIĘ

27. Trybunał zalecił wprowadzenie maksymalnego czasu trwania dochodzeń (zalecenie 6). Komisja zaakceptowała pomysł ograniczenia ram czasowych dochodzeń i sporządziła wniosek legislacyjny [16], w którym przewidziano standardowy termin 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia o maksymalnie 6 miesięcy, przy czym każde przedłużenie musiałoby następować na podstawie decyzji dyrektora Urzędu, podjętej przez niego po konsultacji z Komitetem Nadzoru. Jednak do tej pory nie przyjęto jeszcze żadnych zmian do obowiązujących przepisów.

28. Roczny plan zarządzania OLAF-em na 2010 r. wyznacza minimalny cel zamknięcia 75% spraw w ciągu 24 miesięcy, przy czym 10% w ciągu mniej niż 9 miesięcy. Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 stanowi, że jeżeli dochodzenie trwa dłużej niż 9 miesięcy, dyrektor informuje Komitet Nadzoru o powodach, ze względu na które nie można jeszcze go zakończyć. Czas trwania dochodzeń jest ważną kwestią nie tylko ze względu na ryzyko przedawnienia, lecz również ze względu na wydajność OLAF-u i na osoby, których dotyczy dane śledztwo.

29. Czas trwania jest na bieżąco monitorowany przez kierowników wydziałów, w ramach miesięcznych sprawozdań operacyjnych, a w Dyrekcji B w ramach sprawozdań dotyczących spraw, sporządzanych co 3 miesiące. Zarząd jest zaangażowany wyłącznie na etapie wszczynania i zamykania spraw. W przypadku spraw trwających dłużej niż 9 miesięcy śledczy przygotowuje sprawozdanie dla Komitetu Nadzoru podsumowujące stan sprawy, powody opóźnienia oraz szacowany termin jej zakończenia. W nowym podręczniku wymaga się również sprawozdań po 18 miesiącach, sporządzanych jedynie na potrzeby wewnętrzne [17]. Nie wymaga się dalszych sprawozdań tego rodzaju, mimo iż większość dochodzeń trwa dłużej niż 18 miesięcy. Nadal konieczna jest poprawa zarządzania sprawami w toku w celu szybszego rozwiązywania problemów i unikania długich okresów bezczynności.

30. W tabeli 3 pokazano, że rzeczywista liczba spraw zamkniętych w ciągu 9 miesięcy w okresie 2004–2009 wynosi ogólnie nieco ponad 10%, co jest zgodne z celem wyznaczonym w rocznym planie zarządzania.

31. Mimo iż pomiędzy 2004 r. a 2009 r. liczba spraw na osobę zatrudnioną w dyrekcjach dochodzeniowych i operacyjnych zmalała (zob. pkt 26), nie miało to wpływu na czas trwania dochodzeń. Średni czas trwania wszystkich spraw (dochodzeń zewnętrznych i wewnętrznych, wsparcia kryminalistycznego i koordynacyjnego) w latach 2004–2009 zmienił się nieznacznie i pozostał na poziomie ponad dwóch lat (25 miesięcy), jak pokazano na wykresie 6. Wiele spraw pozostaje w toku znacznie dłużej niż dwuletnia średnia. Na koniec 2009 r. 125 z 457 spraw w toku (27%) pozostawało otwartych przez ponad dwa lata. Spośród tych spraw 33 były w toku od ponad trzech lat, a kolejnych 21 od ponad czterech lat. Badanie 30 spraw wykazało, że długi czas trwania czasem jest związany z zewnętrznymi czynnikami, jednak częściej jest spowodowany takimi czynnikami wewnętrznymi jak nieprzypisanie zasobów do danych spraw oraz zmiany priorytetów.

TABELA 3

SPRAWY ZAMKNIĘTE W CIĄGU DZIEWIĘCIU MIESIĘCY

Źródło: OLAF.

Rok zamknięcia | Sprawy zamknięte łącznie | Sprawy zamknięte łącznie w 9 miesięcy | % |

2004 | 339 | 60 | 18 |

2005 | 233 | 27 | 12 |

2006 | 217 | 24 | 11 |

2007 | 232 | 21 | 9 |

2008 | 187 | 21 | 11 |

2009 | 188 | 20 | 11 |

32. Kwestia długiego trwania dotyczy nie tylko dochodzeń, lecz również wstępnych ocen. Po otrzymaniu lub wygenerowaniu informacji dotyczących możliwego nadużycia finansowego, OLAF dokonuje oceny tych wstępnych informacji, aby zdecydować o wszczęciu dochodzenia. Ilość tych informacji znacznie wzrosła: z 662 pozycji w 2004 r. do 965 w 2009 r. (zob. wykres 5). Na czas trwania oceny ma wpływ konieczność zgromadzenia informacji z organizacji zewnętrznych, obciążenie pracą śledczych oraz polityka polegająca na skupianiu się na poważniejszych i bardziej złożonych sprawach (zob. pkt 25). W związku z tym wiele ocen trwa znacznie dłużej niż 2 miesiące przewidziane w podręczniku OLAF-u [18]. Średni czas trwania ocen podwoił się z 3,5 miesiąca w 2004 r. do 7,1 miesiąca w 2009 r. Na koniec 2009 r. 72 sprawy znajdowały się na etapie oceny dłużej niż 12 miesięcy, co stanowiło 16% z 459 spraw łącznie.

33. Wyniki badania przez Trybunał 30 spraw (przedstawione zbiorczo na wykresie 2) wykazały, że decyzji o wszczęciu dochodzenia nie podjęto terminowo w 11 przypadkach. Średni czas trwania ocen w 30 zbadanych sprawach wyniósł 6 miesięcy.

WYKRES 6

ŚREDNI CZAS TRWANIA SPRAW W OKRESIE 2004–2009 [120]

+++++ TIFF +++++

Źródło: OLAF.

WIĘKSZE WSPARCIE ZE STRONY SYSTEMU ZARZĄDZANIA SPRAWAMI (CMS) I DZIAŁU KADR

34. Trybunał przedstawił zalecenia dotyczące przekształcenia systemu zarządzania sprawami w system zarządzania w celu wzmocnienia szkolenia śledczych w zakresie technik dochodzeniowych, ustawodawstwa i pisania sprawozdań (zalecenie 10), a także zalecenie dotyczące wdrożenia strategii zarządzania personelem w celu rozwiązania problemów strukturalnych (zalecenie 12).

35. Obecnie lepiej wykorzystuje się system CMS i są w nim rejestrowane wszystkie kluczowe dokumenty. Jednakże pola informacji dotyczących ochrony danych nie zawsze są wypełnione. Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 45/2001 [19] należy podjąć decyzję albo o poinformowaniu osób fizycznych, że ich dane osobowe są przechowywane i przetwarzane przez OLAF (zarejestrowane w CMS jako "poinformowane"), albo odroczyć poinformowanie ich (zarejestrowane w CMS jako "odroczone") na przykład ze względu na dobro śledztwa. Jednakże w przypadku pięciu z 30 zbadanych dochodzeń nie podjęto decyzji o poinformowaniu podejrzanego lub nieinformowaniu go. Ponadto Trybunał przypomina, że rozporządzenie dotyczące ochrony danych osobowych wymaga, aby dane osobowe były prawidłowe oraz, w razie konieczności, aktualizowane [20]. W tym kontekście Trybunał odnotowuje, że gdy dochodzenie jest zamykane bez podjęcia działań następczych i nie ma możliwości udowodnienia zarzutów, CMS nie odzwierciedla tego faktu w kategorii przyznanej danej osobie. W tej sprawie potrzebna jest opinia Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (EIOD).

36. Jeśli chodzi o szkolenia, na wykresie 7 przedstawiono liczbę pracowników OLAF-u uczestniczących w szkoleniach w zakresie technik dochodzeniowych, ustawodawstwa i pisania sprawozdań od 2004 r. Widać na nim wzrost liczby uczestników w szkoleniach w 2009 r. Przygotowane przez jednostkę audytu wewnętrznego OLAF-u w styczniu 2009 r. sprawozdanie dotyczące szkoleń wzmocniło przesłanie sprawozdania specjalnego nr 1/2005 i podkreśliło potrzebę poprawy analizy potrzeb szkoleniowych.

37. Problemy strukturalne z zatrudnieniem rozwiązano dzięki uzyskaniu dodatkowych stałych stanowisk i zmniejszeniu liczby i odsetka pracowników czasowych (zob. tabela 4).

WYKRES 7

UCZESTNICTWO PRACOWNIKÓW OLAF-U W SZKOLENIACH

+++++ TIFF +++++

Źródło: OLAF.

TABELA 4

ZMNIEJSZENIE ODSETKA STANOWISK CZASOWYCH [1023]

Źródło: OLAF.

Rok | Stanowiska stałe | Stanowiska czasowe | Stanowiska ogółem | % stanowisk czasowych |

2004 | 183 | 146 | 329 | 44 |

2005 | 201 | 146 | 347 | 42 |

2006 | 238 | 119 | 357 | 33 |

2007 | 252 | 116 | 368 | 32 |

2008 | 261 | 116 | 377 | 31 |

2009 | 270 | 114 | 384 | 30 |

2010 | 282 | 102 | 384 | 27 |

NIE DOKONANO JESZCZE ZMIANY RAM PRAWNYCH I PROCEDURALNYCH

38. W odniesieniu do ram prawnych i proceduralnych Trybunał zalecił kodyfikację i publikację procedur w celu ochrony praw osób prywatnych na wszystkich etapach dochodzenia oraz zapewnienia kontroli legalności działań dochodzeniowych w toku (zalecenie 8).

39. W grudniu 2009 r. dyrektor OLAF-u przyjął nowy podręcznik procedur operacyjnych, który został opublikowany w maju 2010 r. Ramy prawne nie zmieniły się jednak od poprzedniego sprawozdania Trybunału, jako że instrukcje zawarte w podręczniku nie mają mocy prawnej [21], a rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF nie zostało zmienione [22]. Brak jest wciąż niezależnej kontroli legalności działań dochodzeniowych w toku [23] oraz kodeksu gwarantującego, że działania dochodzeniowe są prowadzone według przewidywalnej ścieżki, że istnieje pewność co do terminu przesłuchań oraz że na każdym kluczowym etapie śledztwa przestrzegane jest prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy oraz zapewnione jest prawo dostępu do akt [24].

TRUDNOŚCI WE WSPÓŁPRACY Z EUROJUSTEM I PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI

40. Trybunał zalecił sprecyzowanie zasad współpracy z władzami państw członkowskich poprzez przyjęcie specjalnego rozporządzenia lub zawarcie porozumień z krajowymi organami dochodzeniowymi (zalecenie 9).

41. W 2006 r. Komisja przygotowała zmieniony wniosek rozporządzenia w sprawie wzajemnej pomocy administracyjnej [25], który nie został jeszcze przyjęty przez Parlament i Radę. OLAF zawarł porozumienia o współpracy administracyjnej z władzami dziesięciu państw członkowskich i prowadzi obecnie negocjacje z władzami kolejnych czterech państw [26]. Jednakże kilka państw członkowskich nie poinformowało OLAF-u, który organ lub służba dochodzeniowa jest odpowiedzialna za współpracę z OLAF-em w dziedzinie wydatków bezpośrednich lub nie ustanowiło niezbędnych krajowych i sądowniczych organów mających kompetencje w zakresie wydatków bezpośrednich. Z tego powodu OLAF nadal napotyka trudności i brak wsparcia podczas przeprowadzania kontroli na miejscu i inspekcji w niektórych państwach członkowskich, szczególnie tam, gdzie krajowi inspektorzy nie mają uprawnień kontrolnych, o których mowa w rozporządzeniu (Euratom, WE) nr 2185/96 [27].

42. W wyniku kontroli potwierdzono uwagi Trybunału przedstawione w opinii nr 8/2005 mówiące, że istniejące ramy prawne mające na celu zwalczanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości są skomplikowane i trudne do wdrożenia oraz że nadal istnieją niedociągnięcia we współpracy między Komisją a państwami członkowskimi [28]. W wyniku kontroli potwierdzono również, że ze względu na ograniczenia uprawnień dochodzeniowych OLAF-u, reakcje państw członkowskich na żądania OLAF-u pozostają słabe [29].

43. Trudności mogą pojawiać się również, kiedy badane przez OLAF zarzuty dotyczą podmiotów gospodarczych z kilku państw członkowskich. W takich przypadkach ważna staje się współpraca z Eurojustem, ponieważ Eurojust odpowiada za koordynację krajowych dochodzeń kryminalnych i procedur ścigania. W celu uczynienia współpracy jak najwydajniejszą w dniu 24 września 2008 r. podpisano praktyczne ustalenia w sprawie zasad współpracy pomiędzy Eurojustem a OLAF-em [30]. Na mocy ustaleń OLAF ma jak najszybciej poinformować Eurojust o istnieniu sprawy, która może bezpośrednio wymagać współpracy sądowniczej pomiędzy odpowiednimi organami krajowymi z co najmniej dwóch państw członkowskich, lub która dotyczy państwa członkowskiego i Wspólnoty. Na podstawie próby Trybunału około 20% dochodzeń mieści się w tych kategoriach. Zgodnie z tym porozumieniem odbywają się cokwartalne spotkania OLAF-u z Eurojustem, jednak praktyczna współpraca w formie przekazywania informacji dotyczących spraw jest ograniczona. W 2008 r. OLAF przekazał do Eurojustu informacje dotyczące pięciu spraw, a w 2009 r. tylko jednej sprawy.

44. Art. 85 TFUE przewiduje rozszerzenie zadań Eurojustu o wszczynanie dochodzeń. W tym kontekście Trybunał odnotowuje zalecenia przyjęte przez Radę Europejską w grudniu 2009 r. dotyczące możliwości przyznania krajowemu członkowi Eurojustu dalszych uprawnień, wzmocnienia uprawnień kolegium Eurojustu lub ustanowienia urzędu Prokuratora Europejskiego [31]. W świetle postępów w tym kierunku konieczna jest skuteczniejsza współpraca pomiędzy OLAF-em a Eurojustem.

SPRAWOZDAWCZOŚĆ NA TEMAT SKUTECZNOŚCI DOCHODZEŃ

45. Podczas kontroli oceniono, czy działania podjęte przez OLAF przyniosły jasne cele dochodzeń oraz stosowne i wiarygodne sprawozdania dotyczące wyników.

WARTOŚCI DOCELOWE SĄ USTALONE I MONITOROWANE, LECZ NIE SĄ SKONCENTROWANE NA REZULTATACH

46. Trybunał zalecił określenie rezultatów, które należy osiągnąć w wyniku dochodzeń, i wprowadzenie wskaźników wykonania (zalecenie 1).

47. Dla całego Urzędu, niektórych sektorów i obszarów geograficznych OLAF wyznacza w rocznym planie zarządzania cele z wyraźnie skwantyfikowanymi wartościami docelowymi. Wartości te monitoruje się podczas miesięcznej aktualizacji rocznego planu zarządzania [32], a dalsze informacje przedstawia się w miesięcznych sprawozdaniach dotyczących zarządzania [33].

48. Jeśli chodzi o poszczególne dochodzenia, podczas wstępnej oceny nie zawsze określano jasne cele finansowe dochodzeń. Mimo iż odnośne kwoty nie zawsze są kwestią kluczową, to podczas wstępnej oceny otrzymanych informacji powinno się określać możliwy wpływ finansowy oraz kwoty do odzyskania.

SPRAWOZDANIA DOTYCZĄCE WYNIKÓW NIE UWZGLĘDNIAJĄ WSZYSTKICH DOSTĘPNYCH INFORMACJI

49. Trybunał zalecił, aby sprawozdania dotyczące wyników OLAF-u były oparte na stosownych i wiarygodnych danych. Powinny one umożliwiać porównanie w czasie i zawierać wskaźniki oparte na rzeczywistych rezultatach (zalecenie 11).

50. OLAF przygotowuje następujące sprawozdania i dokumenty monitorujące dotyczące wyników: miesięczną aktualizację rocznego planu zarządzania, miesięczne sprawozdania dotyczące zarządzania, roczne sprawozdanie z działalności, roczne sprawozdanie operacyjne i sprawozdania ad hoc (takie jak sprawozdanie z 2008 r. dotyczące kontroli na miejscu).

51. W chwili zakończenia dochodzenia zarządowi przedstawia się końcowe sprawozdanie z dochodzenia. Zarząd zaleca zamknięcie sprawy z działaniami następczymi lub bez nich. Działania następcze obejmują odzyskanie środków oraz wszczęcie procedur karnych [34]. Za prowadzenie działań następczych nie odpowiada OLAF, lecz dyrekcje generalne Komisji oraz organy krajowe. Zadaniem OLAF-u jest optymalizacja warunków działań następczych i sprawdzanie, czy podjęto działania.

52. W tabeli 5 przedstawiono sposób informowania poprzez różne dokumenty sporządzane w różnym czasie (miesięczne, roczne lub ad hoc) i dla różnych odbiorców (wewnętrznych lub zewnętrznych).

53. Trudno jest dokonać przeglądu całości wyników OLAF-u. Informacje są przedstawione w różnych dokumentach, przygotowywanych do różnych celów i mających różnych adresatów. Nie są udostępnione dodatkowe, wyczerpujące informacje zawarte w CMS. Roczne sprawozdanie z działalności nie umożliwia czytelnikowi porównania wyników OLAF-u w czasie, ponieważ brakuje zestawienia podstawowych danych za poprzednie lata. Roczne sprawozdanie operacyjne przedstawia porównania z poprzednimi latami w zakresie pewnej liczby wskaźników związanych z działalnością (otrzymane informacje, przeprowadzone wstępne oceny, decyzje o wszczęciu dochodzenia i średni czas trwania sprawy) oraz potencjalnych rezultatów (odsetek spraw zamkniętych z podjęciem działań następczych) i rzeczywistych rezultatów (faktycznie odzyskane środki). Jednakże nie przedstawia ono ważnego powiązania działalności OLAF-u (liczba spraw zamkniętych w ciągu roku) z odpowiednimi rezultatami, zarówno potencjalnymi (np. kwota środków zidentyfikowanych do odzyskania), jak i rzeczywistymi (np. kwota środków faktycznie odzyskanych).

TABELA 5

DOSTĘPNOŚĆ WSKAŹNIKÓW WYKONANIA

Źródło: Sprawozdania OLAF-u.

| Wewnętrzne | Publiczne |

Sprawozdania miesięczne | Sprawozdania roczne | Sprawozdania jednorazowe |

Miesięczna aktualizacja rocznego planu zarządzania | Miesięczne sprawozdania dotyczące zarządzania | Roczne sprawozdanie z działalności | Roczne sprawozdanie operacyjne | Sprawozdanie z 2008 r. dotyczące kontroli na miejscu |

Wolumen działalności

Liczba zamkniętych dochodzeń | √ | √ | √ | √ | |

Potencjalne rezultaty

% dochodzeń zamkniętych z działaniami następczymi | √ | | √ | √ | |

Zidentyfikowane w wyniku dochodzeń kwoty środków do odzyskania | | | | | √ |

Zadowolenie zainteresowanych stron [1001]

Stanowisko DG Komisji | | | | | |

Rzeczywiste rezultaty

Kwota środków faktycznie odzyskanych w wyniku dochodzeń | | | | | √ |

Kwota środków faktycznie odzyskanych w wyniku wszystkich spraw | | √ | | √ | |

54. Stosowne wskaźniki to takie, które mierzą powiązanie działań OLAF-u, jego potencjalnych rezultatów (na przykład kwot środków zidentyfikowanych do odzyskania, zaleceń dotyczących wszczęcia postępowań karnych) z jego rzeczywistymi rezultatami (na przykład kwotami środków faktycznie odzyskanych, sprawami zakończonymi karą finansową lub wyrokiem). Mimo iż znajdują się one poza kontrolą OLAF-u, zależą one również od jakości i terminowości dochodzeń prowadzonych przez OLAF.

55. Aby były wiarygodne, wskaźniki powinny opierać się na poprawnych danych i powinny być przedstawiane spójnie w celu umożliwienia porównań pomiędzy latami i pomiędzy sektorami (np. rolnictwem, cłami, pomocą zewnętrzną) lub rodzajem dochodzeń (wewnętrznymi, zewnętrznymi, koordynacją i wsparciem).

56. CMS zawiera informacje dotyczące rezultatów finansowych, karnych i dyscyplinarnych. Zapisywane są w nim również sprawy zamknięte bez działań następczych, w odniesieniu do których OLAF uzyskał dowody na oddalenie wstępnych zarzutów lub nie był w stanie ich udowodnić. Rodzaj informacji, które są dostępne w CMS i które mogłyby być umieszczane w rocznych sprawozdaniach przedstawiono w załączniku III. Wskaźniki odnoszą się do trzech wymiarów wyników OLAF-u: finansowych, karnych oraz według obszaru lub sektora. W odniesieniu do wyników finansowych i karnych w tabeli przedstawiono:

a) wolumen działalności (liczba zamkniętych dochodzeń);

b) potencjalne rezultaty (dochodzenia zamknięte z działaniami następczymi, zalecenia o odzyskaniu środków lub wszczęte postępowania dyscyplinarne i karne);

c) rzeczywiste rezultaty (kwota faktycznie odzyskanych środków lub wydane wyroki)

57. Tabele w załączniku III uzupełniają informacje dostępne w bieżących sprawozdaniach. Łączą one rzeczywiste rezultaty z rokiem, w którym zamknięto dane sprawy. Informacje te podano w celu zademonstrowania sposobów przedstawiania wskaźników dostępnych w CMS, umożliwiających wiarygodne porównanie w czasie, pomiędzy sektorami i rodzajami dochodzeń. Dzięki dodatkowej analizie i wytłumaczeniu przez OLAF, informacje te mogą dać pełniejszy obraz tendencji i wyników działalności w jego sprawozdaniach.

UŚCIŚLENIE ROLI KOMITETU NADZORU

58. Trybunał zbadał wykonanie zalecenia zawartego w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005 dotyczącego uściślenia roli Komitetu Nadzoru.

AKTUALIZACJA PROCEDUR NIE JEST JESZCZE UKOŃCZONA

59. Zalecenie Trybunału dotyczyło uściślenia roli Komitetu Nadzoru w celu zapewnienia braku ingerencji w dochodzenia (zalecenie 16).

60. Komitet Nadzoru zmienił swój regulamin wewnętrzny [35] w 2006 r. i sporządził szereg sprawozdań i opinii dotyczących zarządzania OLAF-em w celu wzmocnienia niezależności Urzędu.

61. Jednakże w wyroku Sądu Pierwszej Instancji z lipca 2008 r. [36] stwierdzono, że ważną funkcją Komitetu Nadzoru jest ochrona praw osób, wobec których OLAF prowadzi dochodzenie [37]. Po ogłoszeniu wyroku konieczne było znalezienie praktycznego roboczego rozwiązania dotyczącego konsultowania Komitetu Nadzoru przed przekazaniem informacji krajowym organom sądowniczym.

62. Nowy podręcznik wymaga przedstawienia informacji co najmniej pięć dni przed ich przekazaniem [38]. W czerwcu 2010 r. między OLAF-em a Komitetem Nadzoru uzgodniona została nowa procedura, na podstawie której pismo przekazujące sprawy krajowym organom sądowym ma być podpisywane co najmniej pięć dni roboczych po nocie informującej Komitet Nadzoru o zamiarze przekazania sprawy [39]. OLAF zobowiązał się do uwzględniania wszelkich uwag ze strony Komitetu Nadzoru i do bieżącego reagowania na te uwagi.

63. Niemniej jednak zgodnie z decyzją Sądu Pierwszej Instancji procedura ta zagraża prawom osób fizycznych, których to dotyczy, ponieważ nie określa ona kroków, które należy poczynić w przypadku decyzji Komitetu Nadzoru o wydaniu przez niego opinii. Brak wiążących procedur w tym zakresie utrudnia ustalenie, czy Komitet Nadzoru nie ingerował w prowadzenie dochodzeń znajdujących sie w toku.

64. Ponadto OLAF stosuje politykę przekazywania informacji organom krajowym bez powiadomienia Komitetu Nadzoru w przypadkach, kiedy OLAF jest świadomy, że sprawą zajmują się już krajowe organy sądowe. W 2009 r. OLAF zarejestrował dziewięć tego typu spraw, w odniesieniu do których przekazano organom krajowym informacje bez powiadomienia Komitetu Nadzoru, co jest sprzeczne ze stanowiskiem Sądu Pierwszej Instancji, że obowiązek poinformowania Komitetu Nadzoru jest bezwarunkowy i nie pozostawia OLAF żadnej swobody uznania [40].

65. Członkowie Komitetu Nadzoru są mianowani za wspólnym porozumieniem Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (zob. art. 11 rozporządzenia w sprawie OLAF-u). Kadencja członków Komitetu Nadzoru trwa trzy lata i może być raz odnowiona. Po wygaśnięciu kadencji członkowie sprawują swoją funkcję aż do jej odnowienia albo do chwili ich zastąpienia. Członkowie obecnego Komitetu Nadzoru sprawują swoją funkcję od 30 listopada 2005 r. Ich kadencja wygasła 29 listopada 2008 r. Trybunał odnotowuje, że po upływie ponad dwóch lat nie została jeszcze podjęta decyzja o odnowieniu ich kadencji lub ich zastąpieniu. Tego typu sytuacja jest niewłaściwa.

WNIOSKI I ZALECENIA

PONOWNE SKONCENTROWANIE SIĘ NA FUNKCJI DOCHODZENIOWEJ

66. W poprzednim sprawozdaniu Trybunał przedstawił sześć zaleceń dotyczących ponownego skoncentrowania działań OLAF-u na funkcji dochodzeniowej. Trzy z tych zaleceń, dotyczące pozbycia się lub oddzielenia działań (zalecenia 2, 14 i 15), nie zostały przyjęte, natomiast trzy pozostałe zostały wdrożone częściowo (zalecenia 7, 17 i 13). W związku z tym wszystkie sześć zaleceń dla OLAF-u dotyczące ponownego skoncentrowania działań na funkcji dochodzeniowej nadal obowiązuje.

67. W zakresie przydziału zasobów OLAF nie skoncentrował działań na funkcji dochodzeniowej. Komisja uważa OLAF za ogólny organ zwalczający nadużycia, a nie za służbę skoncentrowaną na dochodzeniach. W związku z tym nie przyjęła ona przedstawionych w poprzednim sprawozdaniu zaleceń Trybunału dotyczących pozbycia się takich działań, jak strategia zwalczania nadużyć finansowych oraz programy finansowania. Liczba pracowników w dyrekcjach dochodzeniowych w stosunku do wszystkich pracowników w styczniu 2010 r. wynosiła 34%. System zarządzania czasem wykazał, że cały Urząd w 2009 r. przeznaczył 37% swojego czasu na pracę przy sprawach (zob. pkt 8–11).

68. Przy prowadzeniu dochodzeń OLAF wykorzystuje obecnie w większym stopniu swoje uprawnienia śledcze, na przykład do prowadzenia kontroli na miejscu i przesłuchań. Służby wsparcia OLAF-u przyczyniają się w stosownych przypadkach do prowadzenia dochodzeń i w 2009 r. przeznaczyły na to 25% swojego czasu. W tym kontekście wydziały wywiadu strategicznego identyfikują obszary ryzyka, lecz ich praca rzadko prowadzi do wszczęcia dochodzeń (zob. pkt 12–18).

ZALECENIE NASTĘPCZE 1

OLAF powinien zwiększyć liczbę i tempo dochodzeń, poprzez zwiększenie proporcji czasu przeznaczonego na swoją główną funkcję dochodzeniową.

ZALECENIE NASTĘPCZE 2

Należy zwiększyć wkład wydziałów wywiadu w prace dochodzeniowe.

POPRAWA WYDAJNOŚCI DOCHODZEŃ

69. W poprzednim sprawozdaniu Trybunał przedstawił osiem zaleceń dotyczących poprawy wydajności dochodzeń (zalecenia 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 12). Z wyjątkiem zaleceń 3 i 12, żadne zalecenia nie zostały w pełni zrealizowane, a zatem nadal obowiązują.

70. W poprzednim sprawozdaniu Trybunał przedstawił zalecenia dotyczące zapewnienia jasnych ram proceduralnych dochodzeń oraz poprawy planowania i nadzoru, tak aby dochodzenia były prowadzone w sposób terminowy i wydajny. OLAF podjął działania w celu uściślenia ram proceduralnych poprzez wprowadzenie w grudniu 2009 r. nowego podręcznika oraz podpisanie w 2008 r. praktycznych ustaleń o współpracy z Eurojustem. Inne podejmowane przez OLAF działania mające na celu poprawę wydajności polegały na wprowadzeniu systemu zarządzania czasem, opracowaniu polityki de minimis, aby skupić się na poważnych i złożonych sprawach, lepszym wykorzystaniu CMS (choć nadal nie jest on w pełni wykorzystywany), prowadzeniu bardziej ukierunkowanych szkoleń, zmniejszeniu proporcji pracowników czasowych oraz podzieleniu zarządu na mniejsze części.

71. Pomimo poczynionych przez OLAF kroków mających na celu poprawę wydajności, postęp był powolny i nadal jest niewystarczający. Nowy podręcznik wprowadzono dopiero w grudniu 2009 r., a ramy prawne nie zmieniły się od poprzedniego sprawozdania Trybunału. Mimo iż OLAF zawarł porozumienie o współpracy z Eurojustem, w 2009 r. przekazał on do Eurojustu informacje dotyczące tylko jednej sprawy. Chociaż TMS jest stosowany do rejestrowania czasu przeznaczonego na pracę, zgromadzonych w nim informacji nie wykorzystuje się do planowania i nadzoru dochodzeń. Wolumen wstępnych informacji wymagających oceny znacznie się zwiększył, a czas trwania tych ocen podwoił się. Czas trwania dochodzeń pozostaje długi, czasem ze względu na czynniki zewnętrzne, częściej jednak jest spowodowany takimi czynnikami wewnętrznymi, jak inne priorytety lub brak zasobów (zob. pkt 19–44).

ZALECENIE NASTĘPCZE 3

Należy dokonać przeglądu ram prawnych dotyczących zwalczania nadużyć finansowych i nieprawidłowości, aby uprościć i skonsolidować legislację w tej dziedzinie. Podczas takiego przeglądu należy zająć się uchybieniami stwierdzonymi w obecnych uprawnieniach i procedurach OLAF-u, szczególnie w zakresie współpracy OLAF-u z właściwymi służbami w państwach członkowskich.

ZALECENIE NASTĘPCZE 4

OLAF powinien wzmocnić współpracę i partnerstwo z Eurojustem, który na mocy art. 85 TFUE jest odpowiedzialny za koordynację dochodzeń kryminalnych i procedur ścigania związanych z przestępstwami przeciwko interesom finansowym Unii. W tym celu OLAF powinien wprowadzić procedury w celu identyfikowania wszystkich stosownych spraw, terminowego przekazywania informacji o nich do Eurojustu oraz regularnej sprawozdawczości na temat rezultatów współpracy z Eurojustem.

ZALECENIE NASTĘPCZE 5

Wstępne plany dochodzeń powinny zawierać szacunki niezbędnych zasobów i terminów. Plany te należy monitorować i aktualizować po wszczęciu działań dochodzeniowych. Informacje uzyskiwane z systemu zarządzania czasem (TMS) należy wykorzystywać do zapewniania skuteczniejszego wsparcia śledczym i kierownikom.

ZALECENIE NASTĘPCZE 6

Należy lepiej kontrolować ogólny czas trwania ocen i dochodzeń, aby zwiększyć wpływ dochodzeń i poprawić wykorzystanie dostępnych zasobów. W tym celu zarząd powinny odgrywać pewną rolę w monitorowaniu długich i złożonych dochodzeń, aby zapewnić podjęcie stosownych działań.

SPRAWOZDAWCZOŚĆ NA TEMAT SKUTECZNOŚCI DOCHODZEŃ

72. W poprzednim sprawozdaniu Trybunał przedstawił dwa zalecenia dotyczące wykazania skuteczności dochodzeń (zalecenia 1 i 11). Pomimo ich częściowego wdrożenia, zalecenia te nadal obowiązują.

73. Roczny plan zarządzania wyznacza dla Urzędu wyraźnie skwantyfikowane wartości docelowe, które są regularnie monitorowane. Jednakże nie określa się systematycznie celów finansowych poszczególnych dochodzeń (zob. pkt 45–48).

74. W CMS dostępne są istotne informacje umożliwiające porównanie wyników OLAF-u w czasie i pomiędzy różnymi sektorami. Statystyki te dotyczą wolumenu działalności (zamknięte dochodzenia), potencjalnych rezultatów (dochodzenia zamknięte z działaniami następczymi; kwoty środków do odzyskania) oraz rzeczywistych rezultatów (kwoty środków faktycznie odzyskanych). Jednakże obecnie informacji tych nie przedstawia się w jednym dokumencie, co umożliwiłoby odbiorcom ocenę wyników OLAF-u. W wyniku 696 zewnętrznych dochodzeń zamkniętych w okresie 2004–2009 zidentyfikowano 656 mln euro środków do odzyskania, z czego do momentu przeprowadzenia kontroli w kwietniu 2010 r. faktycznie odzyskano 180 mln euro (zob. pkt 49–57).

ZALECENIE NASTĘPCZE 7

Należy systematycznie określać i aktualizować jasne cele poszczególnych dochodzeń, a o wynikach należy informować z uwzględnieniem osiągniętych celów.

ZALECENIE NASTĘPCZE 8

Należy w pełniejszy sposób wykorzystywać CMS do podejmowania decyzji przez kierownictwo oraz do sporządzania lepszych sprawozdań. Statystyki wydajności dotyczące wolumenu działalności OLAF-u, potencjalnych i rzeczywistych rezultatów należy przedstawiać w pojedynczym sprawozdaniu obejmującym również porównania w czasie.

UŚCIŚLENIE ROLI KOMITETU NADZORU

75. W poprzednim sprawozdaniu Trybunał przedstawił jedno zalecenie dotyczące uściślenia roli Komitetu Nadzoru (zalecenie 16). Podjęto pewne działania, jednak wdrożenie tego zalecenia pozostaje niepełne.

76. W następstwie wyroku Sądu Pierwszej Instancji z lipca 2008 r. OLAF stosuje nową procedurę konsultowania Komitetu Nadzoru przed przekazaniem informacji krajowym organom sądowym. Jednakże procedura ta nie przewiduje kroków, które należy poczynić w przypadku decyzji Komitetu Nadzoru o wydaniu przez niego opinii. Poza orzecznictwem, ramy prawne dotyczące ochrony praw osób objętych dochodzeniami nie zmieniły się od poprzedniego sprawozdania Trybunału (zob. pkt 58–65).

ZALECENIE NASTĘPCZE 9

W porozumieniu z OLAF-em Komitet Nadzoru powinien określić formalną procedurę wymieniającą kroki, które należy poczynić w przypadku decyzji Komitetu o wydaniu przez niego opinii w sprawie z nim konsultowanej. Należy dokonać przeglądu ram prawnych, aby lepiej chronić prawa osób objętych dochodzeniem.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Igors LUDBORŽS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 8 lutego 2011 r.

W imieniu

Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 1).

[2] Dz.U. C 202 z 18.8.2005, s. 1.

[3] Posiedzenie Komitetu ds. Audytu w dniu 5 lipca 2007 r. , Sprawozdanie z postępu prac OLAF w zakresie realizacji zaleceń Trybunału Obrachunkowego zawartych w sprawozdaniu specjalnym 1/2005.

[4] Decyzja Komisji 1999/352/WE, EWWiS, Euratom (Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 20); rozporządzenie (WE) nr 1073/1999.

[5] Sprawa T-48/05 z 8 lipca 2008 r. (Dz.U. C 209 z 15.8.2008, s. 44).

[6] Do kontroli dobrano sprawy, które były w toku na dzień 1 lipca 2008 r., aby skontrolować wszystkie etapy procedury do kwietnia 2010 r. (wstępna ocena, aktywne dochodzenie, ostateczna decyzja oraz w stosownym przypadku działania następcze).

[7] Decyzja Komisji – komunikat C(2007)5709 z 27.11.2007 r. uściślający zakres obowiązków OLAF-u i urzędników zatwierdzających Komisji w zakresie finansowych działań następczych związanych z nieprawidłowymi wydatkami.

[1008] W tabeli przedstawiono rzeczywistą liczbę pracowników.

[8] W 2009 r. ponad 98% wszystkich godzin było zarejestrowanych w systemie zarządzania czasem.

[9] Obciążenie pracą pracowników dyrekcji dochodzeniowych obejmuje również ocenę spraw dotyczących koordynacji i wsparcia.

[10] Śledczy lub kierownik wydziału pracujący przy dużej liczbie spraw przypisywał czas do pracy przy sprawach bez określania konkretnych spraw.

[11] Przewodnik procedur operacyjnych OLAF-u, 1 grudnia 2009 r., sekcja 3.1.9.

[12] Podręcznik OLAF-u z 1 grudnia 2009 r. część 3.2.1. Jednakże w dwóch sprawach objętych próbą Trybunału działania dochodzeniowe rozpoczęto po wydaniu zalecenia przez zarząd, lecz przed wydaniem przez dyrektora formalnej decyzji o wszczęciu postępowania. W jednym z tych przypadków wszystkie czynności dochodzeniowe zakończono przed podjęciem decyzji o wszczęciu dochodzenia.

[13] Skrócona wersja łacińskiej maksymy de minimis non curat lex: "prawo nie troszczy się o drobiazgi". Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 316 z 27.11.1995, s. 49) stanowi, że do celów nakładania sankcji karnych za poważne uznaje się każde nadużycie finansowe dotyczące kwoty przekraczającej 50000 euro.

[14] 1 mln euro w sektorach celnym, tytoniowym i handlowym; 100000 euro w rolnictwie i funduszach strukturalnych; 50000 euro w wydatkach bezpośrednich i pomocy zewnętrznej. (Zob. s. 5 rocznego sprawozdania z działalności OLAF-u za 2009 r. – http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/olaf_aar.pdf).

[15] Sprawy odrzucone prima facie oznaczają otrzymane informacje, które wyraźnie nie wchodzą w zakres kompetencji OLAF-u lub wyraźnie nie uzasadniają wykorzystania zasobów OLAF-u.

[16] Zob. COM(2004) 103 wersja ostateczna, proponowany nowy art. 6 ust. 7, s. 10.

[17] Podręcznik OLAF-u – procedury operacyjne, 1 grudnia 2009 r., sekcja 1.4.7 stanowi: "Jeśli sprawa pozostaje w toku po upływie dziewięciu miesięcy od wszczęcia dochodzenia, urzędnik dochodzeniowy sporządza sprawozdanie, określające w skrócie zarzuty, stan sprawy, powody opóźnienia i przewidywany termin zakończenia, a następnie przedkłada je Komitetowi Nadzoru. Dodatkowe sprawozdanie przygotowane na podstawie podobnej procedury wewnętrznej należy przedstawić kierownictwu 18 miesięcy po wszczęciu dochodzenia".

[18] Sekcja 3.2.2. podręcznika OLAF-u stanowi, że wstępnej oceny sprawy powinno się dokonać w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania wstępnych informacji. Jeżeli nie jest to możliwe, śledczy musi zwrócić się do kierownika odpowiedniego wydziału z wnioskiem o przedłużenie terminu. Wstępną ocenę należy następnie zakończyć w terminie wyznaczonym przez kierownika wydziału. Termin ten nie może przekroczyć sześciu miesięcy od daty otrzymania wstępnych informacji. Jeżeli informacje niezbędne do ukończenia oceny nie są nadal dostępne po sześciu miesiącach, zgodę na wydłużenie terminu musi wydać odpowiedni dyrektor.

[120] Na podstawie liczby spraw w toku na koniec roku w stosunku do spraw w toku w ciągu roku.

[19] Rozporządzenie (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. L 8 z 12.1.2001, s. 1).

[20] Art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 45/2001.

[1023] Poza zatrudnieniem w liczbie 384 stanowisk w marcu 2010 r. było również 131 pracowników kontraktowych, w tym 65 pracujących w wydziałach informacyjnych w dyrekcji D.

[21] Zob. przedmowa do podręcznika, który jest dostępny na stronie internetowej OLAF-u.

[22] Wniosek Komisji (COM(2006) 244 wersja ostateczna z dnia 24.5.2006 r.) dotyczący zmiany rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 nie został jeszcze przyjęty. Na temat tego wniosku Trybunał wydał opinię nr 7/2006 (Dz.U. C z 12.1.2007, s. 1).

[23] Zob. pkt 83 sprawozdania specjalnego nr 1/2005.

[24] Opinia nr 5/2010 Komitetu Nadzoru OLAF-u w sprawie przestrzegania praw podstawowych oraz gwarancji proceduralnych w dochodzeniach.

[25] COM(2006) 473 wersja ostateczna z dnia 14.9.2006 r.

[26] Obowiązują porozumienia z władzami następujących państw członkowskich: Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Hiszpania, Włochy, Litwa, Malta, Rumunia i Słowacja. Trwają negocjacje z władzami Danii, Łotwy, Niemiec i Zjednoczonego Królestwa.

[27] Rozporządzenie Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz.U. L 292 z 15.11.1996, s. 2).

[28] Zob. pkt 34–36 opinii nr 8/2005 (Dz.U. C 313 z 9.12.2005, s. 1).

[29] Zob. pkt 15 sprawozdania specjalnego nr 1/2005.

[30] Dz.U. C 314 z 9.12.2008, s. 3.

[31] Zob. program sztokholmski przyjęty przez Radę Europejską w grudniu 2009 r., dokument Rady 17024/09, s. 24.

[32] W miesięcznej aktualizacji rocznego planu zarządzania przedstawia się odsetek spraw otwartych w pewnych sektorach i obszarach geograficznych, działania następcze, których wpływ przekracza pewne ustalone kwoty, odsetek spraw zamkniętych z działaniami następczymi, wskaźnik zamykania spraw (sprawy otwarte/sprawy zamknięte), odsetek spraw zamkniętych w pewnym okresie oraz liczbę spraw na śledczego.

[33] Miesięczne sprawozdania dotyczące zarządzania przedstawiają rezultaty za bieżący rok do danej daty i za cztery poprzednie lata, jeśli chodzi o wyroki pozbawienia wolności i odzyskane kwoty, a także czas trwania ocen, dochodzeń i działań następczych.

[34] Podręcznik OLAF-u określa cztery rodzaje działań następczych: administracyjne, finansowe, sądowe i dyscyplinarne.

[1001] W 2007 r. OLAF przeprowadził badanie poziomu zadowolenia użytkowników, które nie przyniosło rezultatów ze względu na niski odsetek odpowiedzi (otrzymano jedynie 6 odpowiedzi na 45 wysłanych kwestionariuszy). OLAF wprowadził konferencje operacyjne z dyrekcjami generalnymi Komisji.

[35] Regulamin Komitetu Nadzoru OLAF-u z 24 sierpnia 2006 r. (Dz.U. L 33 z 7.2.2007, s. 7).

[36] Sprawa T-48/05 z dnia 8 lipca 2008 r.

[37] Wyrok Sądu stanowi dalej, iż "nie można podważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z tym komitetem przed przekazaniem informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości ma na celu przyznanie uprawnień danym osobom" (pkt 168).

[38] Podręcznik OLAF-u – procedury operacyjne, 1 grudnia 2009 r., sekcje 3.3.6.1.1 i 3.4.3.2.1.

[39] OLAF przekazuje również Komitetowi krótką notę wskazującą, czy zainteresowana osoba została powiadomiona i czy dano jej możliwość odpowiedzi, a także czy sprawa jest prowadzona w terminach wyznaczonych przez organy krajowe.

[40] Wyrok stanowi, że "OLAF ma obowiązek powiadomienia Komitetu [Nadzoru] przed skierowaniem jakichkolwiek informacji do organu sądowego" (pkt 164) i że "poinformowanie Komitetu Nadzoru jest obowiązkiem bezwarunkowym i nie pozostawia żadnej swobody uznania" (pkt 170).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

STAN WDROŻENIA ZALECEŃ (SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 1/2005) [1]

Zalecenie | Przyjęte | Wdrożone [2] |

Zalecenia dotyczące ponownego skoncentrowania działań OLAF-u na funkcji dochodzeniowej |

Pozbycie się lub oddzielenie zadań dodatkowych

7.Rezygnacja z prowadzenia działań następczych (zaangażowania w postępowania sądowe i odzyskiwanie środków), które mogą być wykonywane przez urzędników zatwierdzających. | częściowo | częściowo |

14.Przekazanie odpowiedzialności za strategię zwalczania nadużyć finansowych do innych jednostek Komisji. | nieprzyjęte | nie |

15.Przekazanie odpowiedzialności za zarządzanie programami finansowymi (np. Perykles i Herkules) do innych jednostek Komisji. | nieprzyjęte | nie |

2.Rozważenie możliwości utworzenia osobnej jednostki odpowiedzialnej za działania w zakresie koordynacji i wsparcia w celu poprawy zarządzania zasobami. | nieprzyjęte | nie |

Poprawa wkładu jednostek strategicznych w funkcję dochodzeniową

17.Ponowne skoncentrowanie się na funkcji dochodzeniowej, wraz z wprowadzeniem zmian do sposobu zarządzania oraz przepisów. | częściowo | częściowo |

13.Jednostki analizy strategicznej powinny przyczyniać się do poprawy jakości danych przekazywanych przez państwa członkowskie oraz tworzyć bazy danych, na podstawie których można wykrywać anomalie i wszczynać dochodzenia. | przyjęte | częściowo |

Zalecenia dotyczące wydajności dochodzeń

Ramy prawne i proceduralne

8.Kodyfikacja i publikacja procedur w celu ochrony praw osób na wszystkich etapach dochodzenia oraz zapewnienia kontroli legalności działań dochodzeniowych w toku. | przyjęte | częściowo |

Współpraca z państwami członkowskimi

9.Sformalizowanie zasad współpracy OLAF-u z państwami członkowskimi poprzez rozwiązania prawne lub podpisanie porozumień z krajowymi organami śledczymi. | przyjęte | częściowo |

Planowanie

3.Utworzenie mniejszych zespołów w zarządzie odpowiedzialnych za ustalanie jasnych planów i celów dochodzeń. | przyjęte | tak |

5.Wprowadzenie systemu rejestracji czasu powiązanego z planami pracy zawierającymi oszacowanie czasu, który należy poświęcić na dochodzenia w celu dostosowania obciążenia pracą do zasobów i uniknięcia opóźnień. | przyjęte | częściowo |

Skupienie się na priorytetach

4.Nadzorowanie procesu dochodzeniowego w celu skupienia się na priorytetach i na gromadzeniu materiału dowodowego poprzez lepsze wykorzystanie dostępnych środków dochodzeniowych. | przyjęte | częściowo |

Terminowość

6.Wprowadzenie maksymalnego czasu trwania dochodzeń. | częściowo [3] | częściowo [4] |

Wsparcie ze strony jednostek zajmujących się systemami informatycznymi i kadrami

10.Przekształcenie CMS w system zarządzania dochodzeniami oraz wzmocnienie szkolenia śledczych w zakresie technik dochodzeniowych, ustawodawstwa i pisania sprawozdań. | przyjęte | częściowo |

12.Wdrożenie strategii zarządzania personelem w celu rozwiązania problemów strukturalnych. | przyjęte | tak |

Zalecenia dotyczące wykazania wydajności dochodzeń

1.Określenie rezultatów, które należy osiągnąć w wyniku dochodzeń i wprowadzenie wskaźników wykonania w celu oceny wyników. | przyjęte | częściowo |

11.Sporządzanie wiarygodnych i adekwatnych sprawozdań dotyczących wykonania zadań, opartych na rzeczywistych, a nie potencjalnych rezultatach. | przyjęte | częściowo |

Zalecenie dla Komitetu Nadzoru dotyczące wzmocnienia niezależności OLAF-u

16.Uściślenie roli Komitetu Nadzoru w celu zapewnienia braku ingerencji w prowadzone dochodzenia. | przyjęte | częściowo |

[1] W sprawozdaniu specjalnym nr 1/2005 zalecenia nie zostały ponumerowane. W tabeli ponumerowano je zgodnie z porządkiem, w jakim przedstawiono je w sprawozdaniu.

[2] Tak – zalecenie wdrożone; nie – zalecenie niewdrożone i nadal aktualne; częściowo – różny stopień wdrożenia, zalecane podjęcie dalszych działań.

[3] Komisja odpowiedziała, że przedstawiła wniosek o zmianę rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 i wprowadzenie terminu 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia dochodzeń jednorazowo o maksymalnie sześć miesięcy.

[4] Ramy prawne nie zostały jeszcze zmienione.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

OLAF – SCHEMAT ORGANIZACYJNY [1]

+++++ TIFF +++++

[1] Na schemacie przedstawiono rzeczywistą liczbę pracowników zatrudnionych w marcu 2010 r.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

POTENCJALNE WSKAŹNIKI

TABELA A – Wskaźniki wolumenu aktywności oraz potencjalnych i rzeczywistych rezultatów [1]

Źródło: OLAF, stan na kwiecień 2010 r.

| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Razem |

Dochodzenia zewnętrzne | Wolumen aktywności |

Zamknięte dochodzenia zewnętrzne | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Potencjalne rezultaty |

Z finansowymi działaniami następczymi | 59 | 52 | 60 | 66 | 67 | 52 | 356 |

Środki do odzyskania (w mln euro) | 183,7 | 43,8 | 54,7 | 122,6 | 121,0 | 130,6 | 656,4 |

Rzeczywiste rezultaty |

Odzyskane środki (w mln euro) | 73,0 | 8,8 | 9,2 | 43,8 | 28,3 | 16,6 | 179,7 |

Odpisane środki (w mln euro) | 5,7 | 0,3 | 1,9 | 1,8 | 0,0 | 15,4 | 25,1 |

Środki pozostałe do odzyskania (w mln euro) | 105,0 | 34,7 | 43,6 | 77,0 | 92,7 | 98,6 | 451,6 |

W tabeli A przedstawiono dane CMS dotyczące dochodzeń zewnętrznych w zakresie wolumenu aktywności (liczba zamkniętych dochodzeń), potencjalnych rezultatów (sprawy zamknięte, w związku z którymi podjęto działania następcze i zidentyfikowano kwoty środków do odzyskania) oraz rzeczywistych rezultatów (faktycznie odzyskane środki).

W sześcioletnim okresie od 2004 r. do 2009 r. na 696 zamkniętych zewnętrznych dochodzeń w odniesieniu do 356 (51%) spraw można było prowadzić finansowe działania następcze.

W tym samym sześcioletnim okresie łączna kwota zidentyfikowanych do odzyskania środków wyniosła 656,4 mln euro. Łączna kwota odzyskanych środków (w tym samym sześcioletnim okresie) do momentu przeprowadzenia kontroli w kwietniu 2010 r. wyniosła 179,7 mln euro (27%).

TABELA B – Wskaźniki wolumenu aktywności oraz potencjalnych i rzeczywistych rezultatów

Źródło: OLAF, stan na kwiecień 2010 r. (jedna sprawa może prowadzić do szeregu działań oraz powiązanych kar i wyroków).

| Rok zalecenia działań pokontrolnych | Razem |

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Dochodzenia zewnętrzne | Wolumen działalności |

Zamknięte dochodzenia | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Potencjalne rezultaty |

Z sądowymi działaniami następczymi | 33 | 46 | 32 | 42 | 55 | 32 | 240 |

Działania powiązane | 112 | 91 | 48 | 67 | 66 | 22 | 406 |

Rzeczywiste rezultaty |

Sprawy oddalone | 63 | 24 | 17 | 11 | 9 | 0 | 124 |

Sprawy nierozstrzygnięte | 26 | 55 | 28 | 51 | 57 | 16 | 233 |

Kara lub wyrok | 23 | 12 | 3 | 5 | 0 | 6 | 49 |

Dochodzenia wewnętrzne | Zamknięte dochodzenia | 39 | 30 | 31 | 34 | 25 | 37 | 196 |

Kara lub wyrok | 1 | 2 | 2 | 0 | 0 | 0 | 5 |

Koordynacja i wsparcie | Sprawy zamknięte | 149 | 99 | 86 | 81 | 41 | 48 | 504 |

Kara lub wyrok | 182 | 63 | 17 | 39 | 19 | 2 | 322 |

Sprawy ogółem | Sprawy zamknięte | 339 | 233 | 217 | 232 | 187 | 188 | 1396 |

Kara lub wyrok | 206 | 77 | 22 | 44 | 19 | 8 | 376 |

Dochodzenia wewnętrzne | Wszczęte działania dyscyplinarne | 8 | 12 | 13 | 19 | 12 | 1 | 65 |

W tabeli B przedstawiono dane CMS dotyczące wolumenu aktywności oraz potencjalnych i rzeczywistych rezultatów na polu sądowym. W odniesieniu do sześcioletniego okresu od 2004 r. do 2009 r. można poczynić następujące obserwacje:

Dochodzenia zewnętrzne: na 696 zamkniętych dochodzeń zewnętrznych w odniesieniu do 240 (34%) podjęto sądowe działania następcze prowadzące do 406 powiązanych działań. Spośród powyższych 49 (12%) zakończyło się decyzjami sądowymi (w tym czterema uniewinnieniami i 11 wyrokami, od których przysługuje odwołanie), 124 działań (30%) oddalono, natomiast 233 działania pozostają w toku. Ze 124 spraw oddalonych, 76 (61%) oddalono z braku dowodów, a dziewięć (7%) z powodu przedawnienia.

Dochodzenia wewnętrzne: liczba ostatecznych wyroków organów sądowych w odniesieniu do dochodzeń wewnętrznych jest bardzo ograniczona i wynosi pięć wyroków na ogólną liczbę 196 zamkniętych spraw z 45 wszczętymi postępowaniami sądowymi i 62 powiązanymi działaniami, z których 16 oddalono. Dochodzenia wewnętrzne zamknięte w tym okresie zaowocowały również postępowaniami dyscyplinarnymi wobec 65 osób.

Koordynacja i wsparcie: są one zdecydowanie skuteczniejsze niż dochodzenia wewnętrzne i zewnętrzne pod względem uzyskania ostatecznych wyroków organów sądowych w odniesieniu do zamkniętych spraw z działaniami następczymi w okresie 2004–2009 [2].

W tabeli przedstawiono, w jaki sposób rezultaty sądowe różnią się w poszczególnych kategoriach spraw. Sądowe działania następcze trwają średnio 3,5 roku, co tłumaczy częściowo, dlaczego liczba kar lub wyroków jest niższa niż w poprzednich latach.

TABELA C – Rezultaty finansowe w poszczególnych obszarach

Źródło: OLAF, stan na kwiecień 2010 r.

| Sprawy zamknięte w latach 2004–2009 | Zamknięte z finansowymi działaniami następczymi | Do odzyskania (w mln euro) | Odzyskane do teraz | Środki odzyskane na sprawę zamkniętą z finansowymi działaniami następczymi (w mln euro) |

(w mln euro) | % |

Dochodzenia zewnętrzne | Rolnictwo | 92 | 49 | 136,8 | 5,5 | 1,7 | 0,11 |

Cła | 102 | 69 | 306,6 | 112,9 | 35,4 | 1,64 |

Pomoc zewnętrzna | 225 | 101 | 74,9 | 10,9 | 3,4 | 0,11 |

Fundusze strukturalne | 124 | 76 | 124,2 | 46,6 | 14,6 | 0,61 |

Inne [3] | 153 | 61 | 13,9 | 3,8 | 1,2 | 0,06 |

Razem | 696 | 356 | 656,4 | 179,7 | 56,4 | 0,50 |

Dochodzenia wewnętrzne | 196 | 33 | 3,0 | 0,5 | 0,2 | 0,02 |

Koordynacja i wsparcie | 504 | 201 | 877,0 | 138,3 | 43,4 | 0,69 |

Ogółem | 1396 | 590 | 1536,4 | 318,5 | 100,0 | 0,54 |

W tabeli C porównano rezultaty finansowe w poszczególnych obszarach. W przypadku dochodzeń zewnętrznych obszar ceł obejmował najwyższy odsetek środków do odzyskania (20%) i środków faktycznie odzyskanych (35%). Rezultaty finansowe w innych obszarach były niższe.

W sześcioletnim okresie (2004–2009) sprawy w ramach koordynacji i wsparcia stanowiły 57% (877 mln euro z 1536 mln euro) kwoty środków potencjalnie do odzyskania przez cały Urząd oraz 43% (138 mln euro z 319 mln euro) środków faktycznie odzyskanych.

Środki odzyskane na dochodzenie pokazują średnią kwotę odzyskanych środków na zamkniętą sprawę z finansowymi działaniami następczymi w poszczególnych sektorach (na przykład w przypadku rolnictwa odzyskano 5,5 mln euro z łącznej liczby 49 spraw, co dało średnio 0,11 mln euro odzyskanych środków na sprawę).

Poszczególne sektory nie są bezpośrednio porównywalne, ponieważ zajmują się one różnymi rodzajami spraw, jednak w tabeli przedstawiono zmiany w średnich kwotach odzyskanych środków na sprawę w przekroju sektorowym.

[1] Znajdujące się w tabeli kwoty finansowe są przypisane do roku, w którym rozpoczęły się działania następcze, niezależnie od daty faktycznego wpłynięcia środków. Tabela nie obejmuje zatem kwot środków odzyskanych w związku ze sprawami zamkniętymi w 2003 r.

[2] W sprawach koordynacji i wsparcia krajowe organy sądowe podjęły już decyzję o postępowaniu w danej sprawie, co tłumaczy wyższy poziom skuteczności w tych przypadkach.

[3] Na kategorię "Inne" składają się wydatki bezpośrednie, organy i agencje UE oraz handel.

--------------------------------------------------