SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Sprawozdanie końcowe z wdrożenia instrumentu żywnościowego UE

Wykaz skrótów

AFSI AGIR Sahel AU-IBAR CSP/RSP DEVCO EFR UE FAO FSTP IFAD MFF NGO NSA PSNP SHARE SWD ONZ UNHLTF UNRWA WB WFP || inicjatywa z L’Aquili na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego Alliance Globale pour l'Initiative Résilience Afrykańskie Biuro ds. Zasobów Zwierzęcych Unii Afrykańskiej Krajowy/regionalny dokument strategiczny Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy – EuropeAid Europejski Fundusz Rozwoju Unia Europejska Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa Program tematyczny na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego Międzynarodowy Fundusz Rozwoju Rolnictwa Wieloletnie ramy finansowe Organizacja pozarządowa podmiot niepubliczny Program na rzecz skutecznych działań osłonowych Wsparcie na rzecz Odporności Rogu Afryki dokument roboczy służb Komisji Organizacja Narodów Zjednoczonych Grupa zadaniowa wysokiego szczebla ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie Bank Światowy Światowy Program Żywnościowy

1. Wstęp

W 2008 r. długoterminowa tendencja spadkowa cen żywności uległa odwróceniu i nastąpił gwałtowny wzrost cen podstawowych produktów żywnościowych. W rezultacie ponad 100 mln ludzi w krajach rozwijających się zaczęło cierpieć z powodu głodu. Wysokie i zmienne ceny żywności pogłębiły brak bezpieczeństwa żywnościowego, szczególnie w przypadku osób najbardziej podatnych na zagrożenia, oraz przyczyniły się w szeregu państw do wybuchu zamieszek wywołanych problemami żywnościowymi.

Na szczycie grupy G8 w lipcu 2008 r. Komisja ogłosiła zamiar wprowadzenia instrumentu żywnościowego o wartości 1 mld EUR w celu reagowania na dużą skalę na skutki kryzysu wywołanego wzrostem cen żywności. Reakcja UE za pośrednictwem istniejących instrumentów[1] faktycznie wymagała rozszerzenia, aby można było sprostać potrzebom wynikającym z takiego wstrząsu gospodarczego. W dniu 16 grudnia 2008 r. ustanowiono instrument żywnościowy („instrument umożliwiający szybkie reagowanie na gwałtowny wzrost i zmienność cen żywności w krajach rozwijających się”).

Instrument żywnościowy UE stanowił pierwszą ważną reakcję finansową na kryzys żywnościowy i przyczynił się do poprawy koordynacji międzynarodowej w ONZ i grupie G8. W przeważającej części instrument żywnościowy powiększył wkład Komisji w wysokości 3,9 mld USD wniesiony w ramach inicjatywy z L’Aquili na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego (AFSI). W ramach inicjatywy AFSI, która została podjęta przez liderów grupy G8 w lipcu 2009 r., przeznaczono 22 mld USD na zrównoważone rolnictwo i bezpieczeństwo żywnościowe w krajach rozwijających się na okres trzech lat. W następstwie tych zobowiązań niedawno UE uruchomiła dwie nowe inicjatywy w celu reagowania na masowe kryzysy żywnościowe, które dotknęły Róg Afryki i Sahel (SHARE[2] i AGIR[3] Sahel). Ponadto Komisja przyjęła nowe ramy polityki w celu wzmocnienia odporności osób i społeczności najbardziej podatnych na przyszłe kryzysy[4].

Instrument żywnościowy UE, obejmujący okres trzech lat (2009–2011), dotyczył przede wszystkim okresu pomiędzy udzieleniem pomocy nadzwyczajnej a udzieleniem średnio- i długoterminowej pomocy rozwojowej. Cele obejmowały:

· pobudzanie pozytywnej reakcji w zakresie podaży żywności przez sektor rolnictwa w docelowych krajach i regionach,

· złagodzenie negatywnych skutków, jakie dla społeczności lokalnych mają wahania cen żywności, zgodnie z ogólnymi celami dotyczącymi bezpieczeństwa żywnościowego, w tym zgodnie ze standardami ONZ w zakresie wymagań żywieniowych; oraz

· wzmocnienie możliwości produkcyjnych i dobrego zarządzania w sektorze rolnictwa, aby zwiększyć trwałość interwencji.

Zgodnie z tymi celami, do finansowania kwalifikowały się trzy kategorie środków: środki mające na celu polepszenie dostępu do towarów i usług związanych z produkcją rolną, działania osłonowe, a także inne środki stosowane na niewielką skalę mające na celu zwiększenie produkcji w oparciu o potrzeby danego kraju.

Niniejsze sprawozdanie zawiera informacje dotyczące różnych podjętych środków wykonawczych, wyników i prawdopodobnych skutków oraz zebranych kluczowych doświadczeń oraz zaleceń, służących poprawie obecnych i przyszłych programów UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego.

Niniejszemu komunikatowi towarzyszy dokument roboczy służb Komisji (SWD), w którym zawarto bardziej szczegółowe informacje dotyczące podjętych środków i ich wpływu w perspektywie krótkoterminowej[5].

2. Programowanie i wdrażanie

W marcu 2009 r. Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ogólny plan wdrożenia instrumentu żywnościowego, zawierający wykaz państw docelowych i przewidywany podział środków między podmioty kwalifikujące się do wdrożenia instrumentu. Plan zawierał następujące orientacyjny podział środków finansowych: (i) 920 mln EUR rozdzielono by między 50 państw wybranych na podstawie orientacyjnych kryteriów, (ii) 60 mln EUR przeznaczono by na działania na poziomie regionalnym w Afryce, natomiast (iii) 20 mln EUR zachowano na środki wspierające.

Do maja 2010 r. rozdysponowano wszystkie środki finansowe. Szybkie tempo procesu zatwierdzania było możliwe dzięki ustanowieniu grupy zadaniowej przez Komisję, stosowaniu procedur przyspieszonych oraz elastyczności, jaką wykazał się Parlament Europejski, który zgodził się na skrócone okresy wykonywania swojego prawa kontroli proponowanych środków.

O ile wdrożenie znacznej większości działań przebiegało zgodnie z planem, to w trakcie wdrażania wprowadzono szereg zmian do planu ogólnego, odpowiadających 5,2 % wartości instrumentu żywnościowego UE[6]. Wdrożenie nie było możliwe w Związku Komorów, natomiast w kilku państwach przydziały obniżono (na przykład na Madagaskarze, w Gwinei, na Wyspach Świętego Tomasza i Książęcej) lub zwiększono (w Zambii). Nie było możliwe wdrożenie programów wsparcia budżetowego jak początkowo przewidywano[7], natomiast wsparcie przekazane za pośrednictwem NGO i agencji państw członkowskich UE uległo zwiększeniu w stosunku do pierwotnych planów.

Znaczną większość działań ukończono w 2011 r. Kilka interwencji zakończono jednak dopiero w pierwszej połowie 2012 r.[8]. Do dnia 31 grudnia 2010 r. instrument żywnościowy zakontraktowano[9] w drodze 179 umów i porozumień obejmujących 232 projekty. Operacjami i projektami w zakresie wsparcia budżetowego, realizowanymi z organizacjami międzynarodowymi i regionalnymi, zarządzała centralnie DG ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid, która zarządzała także środkami wspierającymi, natomiast projekty realizowane z NGO i agencjami państw członkowskich przekazano delegaturom UE w styczniu 2010 r. Komisja wypłaciła niemal 100 % całkowitej kwoty 983,7 mln EUR (z wyłączeniem środków wspierających). Taki wysoki poziom osiągnięto dzięki stosowaniu procedur przyspieszonych, ścisłemu monitorowaniu i elastyczności pod względem realokacji.

W rozporządzeniu maksymalnie 2 % wartości instrumentu żywnościowego UE (czyli nie więcej niż 20 mln EUR) przewidziano na środki wspierające, w tym na zatrudnienie personelu na czas określony w delegaturach UE, monitorowanie, audyt, ocenę, badania, konferencje i pomoc techniczną. Ostatecznie na te cele wydano 17,3 mln EUR. Oprócz wykorzystania środków wspierających Komisja dokonała 10 przegrupowań na stanowiskach na poziomie centrali w celu ustanowienia inicjatywy.

3. Monitorowanie, AUDYT i ocena

Instrument żywnościowy podlegał ścisłemu monitorowaniu: monitorowano 176 projektów (ponad 75 % projektów w ramach instrumentu żywnościowego), korzystając z systemu monitorowania wyników (ROM), a 236 sprawozdań z monitorowania zostało sporządzonych przez ekspertów zewnętrznych, przeanalizowanych przez służby Komisji w Brukseli i delegatury UE oraz przekazanych, w większości przypadków, zarówno partnerom zajmującym się realizacją, jak i władzom lokalnym.

Projekty zrealizowano z dobrymi wynikami, przy czym 70 % projektów zrealizowano z wynikiem „bardzo dobrym i dobrym”, realizacja 23 % projektów przebiegała „z problemami”, a jedynie w przypadku 7 % projektów odnotowano „znaczne trudności”[10]. Wyniki te są podobne do średnich wyników ROM dla ogółu projektów UE ocenionych w 2011 r.[11]. Na późniejszym etapie realizacji projektu często przeprowadzano drugą misję dla celów monitorowania, ukierunkowaną na dokonanie pomiaru postępów w realizacji projektu oraz w wykonaniu zaleceń.

Ponadto partnerzy zajmujący się realizacją, z którymi odbywano wizyty na miejscu i regularne posiedzenia koordynacyjne, dostarczali regularne sprawozdania z postępów i szczegółowe sprawozdania końcowe[12]. Cały zestaw informacji z monitorowania ujęto na tablicy wyników w zakresie ogólnego zarządzania, opracowanej jako interaktywne narzędzie stosowane w Komisji i w delegaturach UE do celów aktualizacji w czasie rzeczywistym informacji z monitorowania.

Niezależne oceny przeprowadzano na trzech poziomach: (i) na poziomie projektu w przypadku projektów wdrażanych przez organizacje międzynarodowe, NGO i agencje państw członkowskich, (ii) na poziomie partnera zajmującego się realizacją (np. FAO[13], AU-IBAR), oraz (iii) na poziomie ogólnym w odniesieniu do instrumentu żywnościowego UE[14]. Ostateczną ocenę instrumentu żywnościowego UE przeprowadzono w latach 2011–2012 zgodnie z metodyką oceny Komisji. We wnioskach z oceny stwierdzono w szczególności, że Komisja wdrożyła instrument żywnościowy w sposób wydajny i skuteczny, interwencje były stosowne, a projekty miały wyraźnie korzystny wpływ na beneficjentów. Większy wpływ uzyskano by jednak, gdyby zastosowano dłuższy okres wdrażania i węższy zakres geograficzny. Ponadto Trybunał Obrachunkowy opublikował ostatnio sprawozdanie specjalne na temat skuteczności pomocy rozwojowej Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej, w którym zaleca, między innymi, aby UE zbadała wykonalność stałego instrumentu, który służyłby zapobieganiu skutkom ewentualnych przyszłych kryzysów żywnościowych w krajach rozwijających się[15].

4. Wyniki i prawdopodobny wpływ

Pomimo krótkich ram czasowych z instrumentu żywnościowego skorzystało 59 mln bezpośrednich beneficjentów, oraz, dzięki efektowi rozlania, 93 mln beneficjentów pośrednich, których większość stanowili najbardziej podatni na zagrożenia drobni producenci rolni i ich rodziny[16]. Interwencje dopasowano do polityki i priorytetów krajów partnerskich oraz wdrożono z zachowaniem koordynacji, komplementarności i spójności z instrumentami UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego, takimi jak program tematyczny dotyczący bezpieczeństwa żywnościowego oraz programy państw członkowskich UE i innych darczyńców.

Ponad 65 % interwencji spowodowało rozszerzanie prowadzonych już działań, przy czym w razie potrzeby i w miarę możliwości dodatkowe finansowanie było przekazywane za pośrednictwem istniejących struktur wdrażających. Umożliwiło to szybkie reagowanie i dostosowanie do krótkiego okresu realizacji instrumentu żywnościowego. W ramach skoordynowanego, międzynarodowego reagowania na kryzys cen żywności przez UNHLTF niemal 60 % środków finansowych przekazano za pośrednictwem agencji ONZ.

Umożliwiło to terminowe i dopasowane do potrzeb reagowanie dzięki szerokiej obecności agencji w terenie, co przyczyniło się do dobrej widoczności instrumentu żywnościowego na poziomie krajowym. Instrument żywnościowy miał również podstawowe znaczenie dla wzmocnienia partnerstw Komisji z agencjami ONZ z siedzibą w Rzymie[17], co ostatecznie doprowadziło do podpisania oświadczenia o zamiarze dotyczącego ramowej współpracy programowej w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego i żywienia[18]. Interwencje zrealizowało również ponad 425 podmiotów niepublicznych, z których większość stanowiły podmioty lokalne lub podmioty z siedzibą w danym kraju. Z ponad dwoma trzecimi z nich umowę podpisały agencje ONZ, natomiast z 124 podmiotami niepublicznymi, działającymi na podstawie zaproszenia do składania wniosków, umowę podpisała Komisja.

Poniżej przedstawiono główne osiągnięcia, wyniki i wpływ w perspektywie krótkoterminowej interwencji w ramach instrumentu żywnościowego dla każdego z trzech rodzajów interwencji określonych w rozporządzeniu.

4.1. Środki mające na celu polepszenie dostępu do środków i usług związanych z produkcją rolną

Większość interwencji w ramach instrumentu żywnościowego (62 %) dotyczyła poprawy produkcji rolnej lub dostępu do środków produkcji rolnej w przypadku drobnych producentów rolnych. Dystrybucja towarów związanych z produkcją rolną stanowiła najobszerniejszy komponent projektów wdrażanych przez FAO i NGO. Rolnikom – odbiorcom końcowym dostarczono 124 600 ton kwalifikowanych i ulepszonych materiałów siewnych oraz 950 000 ton nawozu. Największym wyzwaniem w tym zakresie było spełnienie wymagań kalendarza rolniczego pomimo wiążących wymogów w zakresie procedur zamówień i ograniczonej dostępności na rynku lokalnym. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez partnerów wdrażających rozmaite projekty osiągnięto średni wzrost produkcji rolnej o 50 % (przy czym wzrost wahał się w granicach od 20 % do 100 %) oraz średni wzrost rocznego dochodu gospodarstwa domowego niemal o 290 EUR (przy czym wzrost wahał się w granicach od 40 EUR do 2 100 EUR).

W Gwatemali w ramach wspólnych działań FAO i WFP zwiększono wydajność rolnictwa i zdolności handlowe 14 000 drobnych producentów rolnych. W Alta Verapaz wydajność produkcji kukurydzy wzrosła wśród rolników ze średniej wynoszącej 2,1 ton/ha do średniej wynoszącej 3,5 ton/ha. Gospodarstwa domowe były w stanie wyprodukować nadwyżki wynoszące średnio 20 %, ponieważ niektórzy producenci byli w stanie osiągnąć dobry poziom organizacji i spełnić wymagania międzynarodowych norm jakościowych.

Produkcja wzrosła również za sprawą projektów kierowanych do hodowców zwierząt gospodarskich, którym dostarczono łącznie 834 000 zwierząt (bydła, kóz, trzody chlewnej i kur domowych). Duży wpływ w zakresie wydajności osiągnięto dzięki zwiększeniu mechanizacji rolnictwa (przykładowo w Zambii wykorzystanie lżejszych narzędzi do siewu zamiast ciężkich pługów sprzyjało równości płci, ponieważ prace związane z sadzeniem i pieleniem tradycyjnie wykonują kobiety) oraz zmniejszeniu upadkowości za sprawą szczepienia zwierząt gospodarskich.

Afrykańskie Biuro ds. Zasobów Zwierzęcych (AU-IBAR) wdrożyło projekt „Szczepionki na rzecz przeciwdziałania zaniedbanym chorobom zwierząt w Afryce” w 28 krajach Afryki subsaharyjskiej. Zaszczepiono łącznie 44,6 mln zwierząt gospodarskich przeciwko 4 zakaźnym chorobom zwierząt, co gwałtownie zmniejszyło występowanie tych chorób na docelowych obszarach. Większa odporność uzyskana dzięki szczepieniu umożliwiła hodowcom zwierząt gospodarskich (szczególnie drobnym producentom rolnym, których nie stać było na zapłacenie za szczepienie) zachowanie swoich stad, sprzedaż nadwyżki i pokrycie wydatków gospodarstwa domowego i nieprzewidzianych wydatków.

W ramach projektu poprawiono również zdolność produkcyjną (w niektórych przypadkach o 100 %) oraz jakość wybranych szczepionek dzięki dostarczeniu sprzętu i modernizacji pomieszczeń laboratoriów produkujących szczepionki, a także dzięki działaniom szkoleniowym służącym zwiększeniu zdolności służb weterynaryjnych.

W ramach większości projektów oprócz materiałów siewnych, nawozów i zwierząt gospodarskich dostarczano również narzędzia, szczepionki i maszyny rolnicze. Beneficjenci otrzymali ponad 88 000 maszyn i elementów infrastruktury potrzebnej po zbiorach. Partnerstwa z sektorem prywatnym, w szczególności z lokalnymi dystrybutorami produktów rolniczych, przyczyniły się nie tylko do zwiększenia dostępności środków produkcji rolnej i obrotu tymi środkami, ale również do pobudzenia lokalnej gospodarki. Rozmaite projekty wiązały się z dywersyfikacją produkcji (np. ogrodnictwo w Bangladeszu, chów małych zwierząt w Tanzanii, stawy rybne, produkcja plantanów lub warzyw na średnią skalę na Haiti), dzięki czemu beneficjenci zyskali dostęp do bardziej zróżnicowanej żywności. Ponadto dzięki realizacji projektów zwiększono produkcję rynkową, umożliwiając generowanie drobnego dochodu pieniężnego przez gospodarstwa domowe, które wcześniej żyły z produkcji przeznaczonej całkowicie na własne potrzeby.

W ramach projektu Self Help Africa wdrożonego w Etiopii produkcja rolna wzrosła o 35 % w przypadku 17 500 gospodarstw domowych dzięki dystrybucji 606 ton ulepszonych materiałów siewnych, 29 ton paszy, 278 000 leków dla zwierząt (antybiotyków i środków przeciwpasożytniczych), maszyn (czyszczarek do nasion, pomp nawadniających i materiałów mleczarskich) oraz budowie 16 magazynów materiału siewnego. Roczny dochód beneficjentów uległ wzrostowi w granicach od około 290 EUR do 1 500 EUR.

Działania obejmowały budowanie potencjału w celu wsparcia trwałego osiągania zwiększonej wydajności rolnictwa. Działalność na rzecz budowania potencjału wiązała się z wieloma różnymi działaniami, w tym ze szkoleniami dla rolników dotyczącymi technik rolniczych i irygacyjnych. W ramach tych działań zwiększono również potencjał lokalnych grup rolników i związków producentów. Ponadto sesje szkoleniowe kierowane były nie tylko do rolników, ale również do urzędników państwowych i innych zainteresowanych stron. Z różnych działań szkoleniowych skorzystało niemal 2,5 mln ludzi. Dzięki zastosowaniu metod upowszechniania wiedzy rolniczej, takich jak szkoły polowe dla rolników (Farmer Field Schools) i promotorzy obszarów wiejskich, zapewniono skuteczne przekazywanie porad w formie demonstracji w gospodarstwach rolnych w zakresie zrównoważonej intensyfikacji produkcji, dobrych praktyk rolniczych, uprawy konserwującej, zarządzania żyznością gleby, nawadniania na niewielką skalę, dywersyfikacji upraw itp.

W Zambii produkcja żywności wzrosła dzięki lepszemu dostępowi do środków produkcji rolnej oraz upowszechniania zasad uprawy konserwującej. W ramach dni upowszechniania wiedzy o rolnictwie w szkołach polowych dla rolników 400 terenowych pracowników doradztwa rolnego przekazało swoją wiedzę na temat uprawy konserwującej 28 wiodącym rolnikom, z których każdy wyszkolił następnie 15 innych uczestniczących rolników. W ten sposób dotarto do niemal 180 000 rolników.

Rozpowszechnienie praktyk w zakresie uprawy konserwującej przyniosło wzrost produkcji kukurydzy o średnio 30 % - z 2 t/ha do 2,6 t/ha. Kontynuacją przekazania na projekt 16,9 mln EUR w ramach instrumentu żywnościowego ma być nowy wkład w wysokości 11,1 mln EUR (finansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju) w celu dalszego upowszechniania w kraju uprawy konserwującej.

4.2. Działania osłonowe i interwencje żywieniowe

Dzięki interwencjom typu działań osłonowych o wartości blisko 138 mln EUR beneficjenci mogli poradzić sobie ze skutkami wysokich cen żywności, głównie za pośrednictwem programów typu „środki pieniężne/żywność za pracę” oraz systemów bonów. Uboga ludność wiejska (a czasem miejska) korzystała z działań osłonowych (np. PNSP w Etiopii) oraz projektów typu „środki pieniężne lub żywność za pracę” (np. Sierra Leone, Pakistan). Działania osłonowe realizowali partnerzy posiadający doświadczenie w dystrybucji środków pieniężnych lub żywności, tacy jak Bank Światowy, UNRWA i WFP, ale także NGO, którzy wykorzystali jedną czwartą kwoty przekazywanej za ich pośrednictwem na projekty typu „środki pieniężne za pracę” (57 mln EUR).

W większości przypadków dzięki dodatkowemu dochodowi wynikającemu z działań beneficjentom łatwiej było przezwyciężyć skutki kryzysu cen żywności, a także, w kilku przypadkach, klęsk żywiołowych, które dotknęły ich w okresie realizacji instrumentu żywnościowego (susze, powodzie). Ponadto zwiększyła się odporność najuboższych, którzy uniknęli konieczności sprzedaży swoich aktywów produkcyjnych (zwierząt, niewielkich maszyn), dzięki czemu gospodarstwa domowe mogły polepszyć swój byt po kryzysie.

W Bangladeszu z systemów typu „żywność i środki pieniężne za pracę” skorzystało 607 000 ludzi w ramach zatrudnienia krótkoterminowego zapewnionego 121 tysiącom zmarginalizowanych lub bezrolnych pracowników rolnych w newralgicznych okresach. Wybudowano i wyremontowano 989 gospodarstw rolnych odpornych na powodzie, co obejmowało również wały, drogi dojazdowe, podwyższanie terenu i rozsadników oraz urządzenia irygacyjne, aby chronić 1,7 mln ludzi.

W bardzo szczególnych przypadkach żywność również rozdawano, w ramach projektów typu „żywność za pracę” albo nawet w ramach pomocy żywnościowej, osobom najbardziej podatnym na zagrożenia. Przykładowo na okupowanych terytoriach palestyńskich UNRWA rozdała 34 500 ton żywności, a WFP – 96 600 ton żywności w krajach charakteryzujących się poważnym niedoborem żywności (takich jak Pakistan, Bangladesz i Gwatemala).

Ponad jedna trzecia (37 %) projektów obejmowała działania związane z żywieniem. Dzięki instrumentowi żywnościowemu poprawił się stan wyżywienia ludzi najbardziej podatnych na zagrożenia, szczególnie dzieci. W celu złagodzenia skutków kryzysu cen żywności szereg interwencji było skierowanych konkretnie do dzieci poniżej 6 roku życia oraz kobiet ciężarnych i karmiących. Przykładowo w Nigrze, Mali i Liberii rozdano ponad 25 000 ton pożywnych środków spożywczych i miliony dawek witamin, a 141 000 beneficjentów, przeważnie matek oraz pracowników medycznych i paramedycznych, przeszkolono pod kątem praktyk poprawiających żywienie.

W Mali uzupełniono niedobór witaminy A u ponad 11 mln dzieci w wieku 6–59 miesięcy. W Nigrze 1 300 000 dzieci odczuło pozytywne skutki kampanii uwrażliwiania i uświadamiania matek w zakresie zapobiegania niedożywieniu. W Gwatemali 100 000 dzieci w wieku 6–36 miesięcy i 50 000 ciężarnych i karmiących kobiet otrzymało dodatkowe racje żywnościowe, natomiast 8 000 rolników prowadzących produkcję rolną na własne potrzeby otrzymało racje żywnościowe, aby mogli uczestniczyć w działaniach szkoleniowych.

4.3. Inne środki stosowane na niewielką skalę mające na celu zwiększenie produkcji rolnej

Wiele projektów obejmowało inne komponenty ukierunkowane na poprawę produkcji, takie jak rozwiązanie problemu strat po zbiorach, dostęp do wody i jej ochrona lub dostęp do rynków. Łącznie 315 350 ha gruntów rolnych poddano rekultywacji lub nawodnieniu, a ponadto wyremontowano lub wybudowano 13 656 wałów, zapór i mikrozapór oraz ponad 10 600 km dróg (przeważnie dróg dojazdowych). Ponadto inne środki stosowane na niewielką skalę obejmowały udzielanie mikrokredytów, budowę ośrodków nasiennictwa i zakładów badawczych.

W północnym Afganistanie 4 880 rodzin uczestniczyło w programie typu „środki pieniężne za pracę” dotyczącym działań w zakresie infrastruktury i gospodarki wodnej, w wyniku których wybudowano lub wyremontowano 107 km dróg, 1 057 km kanałów irygacyjnych; 3 164 ha gruntów udostępniono do celów rolniczych, poprawiając w ten sposób wydajność rolnictwa i dostęp do wsi i rynków, zwłaszcza w czasie zimy. W rezultacie 218 000 ludzi skorzystało z wyremontowanej lub nowo wybudowanej infrastruktury i środków przeciwpowodziowych, a 6 500 rodzin ma obecnie dostęp do bezpiecznej wody pitnej.

Inne działania obejmowały różne dziedziny, w tym działalność połowową (Kambodża, Filipiny, Gwinea-Konakry, Mozambik), rolnictwo na terenach miejskich (Kenia), wsparcie w zakresie ram polityki (Nepal), rozmnażanie nasion (Burkina Faso, Niger, Nepal, Mozambik) lub uprawę konserwującą (Zambia).

Instrument żywnościowy miał pozytywny wpływ na życie ponad 59 mln bezpośrednich beneficjentów, pobudzając zrównoważoną produkcję rolną drobnych producentów rolnych, ograniczając straty po zbiorach i ułatwiając dostęp do rynków. W ramach interwencji poprawiono zdolności drobnych producentów rolnych w zakresie gospodarowania gruntami i chowu zwierząt gospodarskich oraz gospodarki wodnej, przyczyniając się do wzrostu i dywersyfikacji źródeł ich dochodów. Ponadto instrument żywnościowy przyczynił się do zwiększenia dostępu do żywności oraz do poprawy sytuacji żywnościowej i żywieniowej osób najbardziej podatnych na zagrożenia, w szczególności kobiet i dzieci.

5. NAJWAŻNIEJSZE ZEBRANE DOŚWIADCZENIA ORAZ ZALECENIA

Zebrane doświadczenia

1. UE udowodniła, że jest zdolna do ustanowienia i skutecznego wdrożenia instrumentu żywnościowego o wartości 1 mld EUR. Dzięki temu śmiałemu posunięciu UE stała się czołowym darczyńcą w dziedzinie zrównoważonego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego. Od tego czasu UE utrzymuje się na pozycji pierwszego darczyńcy pod względem bezpieczeństwa żywnościowego, które pozostaje priorytetem międzynarodowego programu w ramach inicjatywy z L’Aquili na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego i inicjatywy G8 „Nowy sojusz na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego i wyżywienia” (ang. New Alliance for Food and Nutrition Security).

2. Wdrożenie instrumentu żywnościowego przebiegło pomyślnie w dużej mierze dzięki jego sprawnemu utworzeniu, skali, a przede wszystkim dzięki jego elastyczności. Kluczowe znaczenie miało utworzenie odpowiednio przez Komisję i ONZ dwóch specjalnych grup zadaniowych do zmobilizowania odpowiedniej siły roboczej i wykorzystania odpowiedniej wiedzy eksperckiej.

3. Głównym celem nie było wyeliminowanie przyczyn kryzysu cen żywności, lecz jego skutków. W ramach instrumentu żywnościowego zwiększono jednak gotowość ubogiej ludności i społeczności do stawiania czoła kolejnym kryzysom, co przyniosło korzyści, ponieważ od tamtej pory wiele krajów Afryki subsaharyjskiej znowu dotknęły kryzysy żywnościowe w wyniku wielu powiązanych czynników, w tym ubóstwa, zagrożeń klimatycznych, wysokich i zmiennych cen żywności, presji na zasoby naturalne (w tym nieodpowiednich systemów dzierżawy gruntu), szybkiego przyrostu naturalnego, nietrwałych rządów i niestabilności politycznej. Ponadto osoby najbardziej podatne na zagrożenia będą częściej i bardziej dotkliwie odczuwały skutki tych czynników, szczególnie w regionie Sahelu i w Rogu Afryki.

4. Ukierunkowanie instrumentu żywnościowego na zwiększenie produkcji rolnej pozwoliło zapoczątkować pozytywną reakcję w zakresie podaży na poziomie lokalnym. Takie interwencje nie mogą jednak zastąpić konieczności wzmocnienia przez kraje partnerskie ich długoterminowego wsparcia na rzecz zrównoważonego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego.

5. Osiągnięcie celów programów stanowiło czasem wyzwanie ze względu na stosunkowo krótki okres realizacji. Należy wzmocnić powiązanie między interwencjami realizowanymi w perspektywie krótkoterminowej a interwencjami realizowanymi w perspektywie średnio- i długoterminowej, tak jak ma to już miejsce w przypadku SHARE i AGIR Sahel.

6. Ponadto głównym przedmiotem interwencji w ramach instrumentu żywnościowego były dostępność żywności i dostęp do żywności. O ile dostęp do żywności jest poważnym problemem, to jednak w wielu krajach partnerskich jeszcze większe wyzwanie stanowi dostęp do wartościowej żywności. Więcej uwagi można by poświęcić walce z niedożywieniem matek i dzieci.

7. W 2012 r. niemal 30 mln osób wymagających szczególnej troski doświadczyło skutków kryzysu żywnościowego w Rogu Afryki i w regionie Sahelu, co wyraźnie wskazuje na potrzebę utrzymania przez UE dużej zdolności do szybkiego reagowania. Zgodnie z zaleceniami Trybunału Obrachunkowego i Parlamentu Europejskiego Komisja określi najlepsze warianty, korzystając ze zmian w rozporządzeniu finansowym i wieloletnich ramach finansowych.

Zalecenia

UE powinna zwiększyć swoją pomoc w dziedzinie zrównoważonego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego. W ramach prowadzonego programowania geograficznego na lata 2014–2020:

1. UE powinna uczynić zrównoważone rolnictwo i bezpieczeństwo żywnościowe głównym tematem dialogu politycznego prowadzonego z krajami partnerskimi oraz zapewnić dalsze wsparcie na rzecz strategii i priorytetów krajów partnerskich ukierunkowanych na bazowe czynniki wywołujące kryzysy żywnościowe.

2. W ramach pomocy UE na szczególną uwagę zasługują kraje dotknięte brakiem bezpieczeństwa żywnościowego. Należy w pełni korzystać z „zorganizowanej oceny bezpieczeństwa żywnościowego” opracowanej przez Komisję do tego celu.

3. Podstawowym celem pomocy UE na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego jest budowanie odporności najbardziej zagrożonych ludzi, wspólnot i krajów partnerskich. W ramach swojego podejścia do odporności UE powinna zwiększyć swoje wsparcie na rzecz ograniczenia podatności na zagrożenia poprzez zwiększenie zdolności krajów partnerskich do przeciwdziałania przyszłym wstrząsom i przygotowania się na nie, a także do reagowania na kryzysy w przypadku ich wystąpienia. Oznacza to w szczególności rozszerzenie działań w zakresie zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi, przede wszystkim w krajach partnerskich podatnych na klęski żywiołowe.

4. Bazując na doświadczeniach zebranych w ramach realizacji instrumentu żywnościowego, a także z w wyniku podjęcia inicjatyw SHARE i AGIR Sahel, UE powinna korzystać z istniejących instrumentów i nowej możliwości tworzenia funduszy powierniczych w celu promowania strukturalnego podejścia do wspierania krajów partnerskich doświadczających kryzysów żywnościowych.

5. Dzięki maksymalnemu wykorzystaniu istniejących struktur i zdolności krajowych i regionalnych reakcja UE na kryzysy żywnościowe będzie opracowywana odpowiednio do charakteru kryzysu i sytuacji, w której do niego doszło. W ramach takiego podejścia duże znaczenie będzie miała kwestia odpowiedzialności, uwzględniając powiązania między bezpieczeństwem żywnościowym z jednej strony a rządzeniem, stabilnością państwa i budowaniem pokoju z drugiej, w szczególności w kontekście państw niestabilnych i stałego braku bezpieczeństwa żywnościowego.

6. WNIOSKI I KROK NAPRZÓD

Dzięki instrumentowi żywnościowemu, który odegrał kluczową rolę w tworzeniu skoordynowanej reakcji ONZ, UE była w stanie szybko i skutecznie zareagować na skutki kryzysu cen żywności z przełomu lat 2007/2008. Z instrumentu żywnościowego o wartości 1 mld EUR bezpośrednio skorzystało ponad 59 mln ludzi w 49 krajach rozwijających się.

W ramach instrumentu zdołano uzyskać pozytywną reakcję podażową ze strony drobnych producentów rolnych, co spowodowało zwiększenie produkcji i dochodu. W ramach działań osłonowych złagodzono wpływ podwyżek cen żywności na najsłabsze grupy społeczne. W ramach innych środków szerzej wspierano bazę produkcyjną rolnictwa. Pod tym względem dzięki instrumentowi żywnościowemu uzyskano znaczące wyniki w zakresie zwiększenia zrównoważonej produkcji rolnej, ograniczenia strat po zbiorach i ułatwienia dostępu do rynków.

Ponadto instrument żywnościowy przyczynił się do nadania priorytetowego znaczenia zrównoważonemu rozwojowi rolnictwa i bezpieczeństwu żywnościowemu w ramach globalnej agendy zrównoważonego rozwoju. Instrument pobudził ciągłe międzynarodowe zainteresowanie na forach, takich jak Komitet ds. Światowego Bezpieczeństwa Żywnościowego oraz grupa G8 i grupa G20, podkreślając potrzebę zwiększenia zrównoważonej produkcji rolnej i wydajności rolnictwa oraz przyczyniając się do wzmocnienia globalnych mechanizmów rządzenia dzięki usprawnieniu informowania o rynkach światowych[19].

O ile zasadniczo osiągnięto cele instrumentu żywnościowego, to jednak trzeba dołożyć większych starań w celu wyeliminowania braku bezpieczeństwa żywnościowego, szczególnie w krajach o niskich dochodach oraz w krajach podatnych na klęski żywiołowe. Bazując na doświadczeniach zebranych w trakcie realizacji instrumentu żywnościowego, należy wzmocnić wsparcie UE na rzecz zrównoważonego rozwoju rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego jako głównego sektora współpracy w krajach dotkniętych chronicznym brakiem bezpieczeństwa żywnościowego.

W ramach wspólnego programowania na lata 2014–2020 delegaturom UE przedstawiono szczegółowe wytyczne w celu dopilnowania, aby odpowiednio uwzględniano priorytety w zakresie zrównoważonego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego, w szczególności w 52 krajach partnerskich wybranych zgodnie z ustrukturyzowanymi ocenami bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego. Dialog polityczny prowadzony między delegaturami UE powinien odzwierciedlać te priorytety i koncentrować się na długotrwałym wpływie i odpowiedzialności[20], w szczególności z punktu widzenia długoterminowego zrównoważenia.

W tym kontekście UE powinna skoncentrować się na najbardziej zaniedbanych krajach w dziedzinie bezpieczeństwa żywnościowego i żywieniowego, korzystając z najskuteczniejszych istniejących mechanizmów finansowania w celu ograniczenia strukturalnej podatności na zagrożenia w perspektywie długoterminowej, a także rozwijając odporność najuboższych gospodarstw domowych, krajów i regionów w obliczu przyszłych kryzysów żywnościowych niezależnie od ich charakteru.

[1] Doraźny mechanizm FLEX stosowany w przypadku podatności na zagrożenia (500 mln EUR), Europejski Fundusz Rozwoju – pula B (185,9 mln EUR), Program tematyczny na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego (50 mln EUR) oraz ECHO (210 mln EUR).

[2] Wsparcie na rzecz Odporności Rogu Afryki (SHARE).

[3] AGIR : Alliance globale pour l'Initiative Résilience - Sahel

[4] COM (2012) 586.

[5] SWD(2013) 107.

[6] SWD(2013) 107.

[7] Znaczenie programów wsparcia budżetowego stało się mniejsze niż zakładano w Związku Komorów, na Madagaskarze, w Nigrze, Etiopii i Zambii.

[8] W przypadku bardzo niewielkiej liczby projektów Komisja przedłużyła termin do dnia 31 grudnia 2012 r. ze względu na późniejszą realokację środków na projekt dający dobre wyniki (Zambia) lub na rzecz utrudnionych okoliczności (Mali, Jemen, Afganistan i Kirgistan).

[9] Z wyjątkiem 5,8 mln EUR dla Zambii zakontraktowanych w 2011 r.

[10] Ostateczne sprawozdanie z systemu monitorowania wyników jest dostępne na stronach internetowych DEVCO.

[11] Sprawozdanie roczne 2012 na temat polityki Unii Europejskiej w zakresie rozwoju i pomocy zewnętrznej oraz jej realizacji w 2011 r. SWD (2012) 242 final.

[12] Dane zbiorcze ze sprawozdań przedstawiono w sekcji 4 „Wyniki i prawdopodobny wpływ”.

[13] „European Union Food Facility. Foundations for future action. FAO Initial Review of Selected Projects”. http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/ISFP/EuFF_web.pdf.

[14] Food Facility Final Evaluation: http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/ruraldev/food_intro_en.htm.

[15] Sprawozdanie specjalne nr 1/2012 pt. „Skuteczność pomocy rozwojowej Unii Europejskiej na rzecz bezpieczeństwa żywnościowego w Afryce Subsaharyjskiej”, 2012 r., Trybunał Obrachunkowy.

[16] W danych nie uwzględniono interwencji w ramach wsparcia budżetowego ani działań organizacji regionalnych.

[17] FAO, WFP i IFAD.

[18] Oświadczenie o zamiarze dotyczące „współpracy programowej w zakresie bezpieczeństwa żywnościowego i żywienia” podpisane przez FAO, WFP i IFAD oraz Komisję w dniu 27 czerwca 2011 r.

[19] W ramach planu działania w sprawie zmienności cen żywności i w sprawie rolnictwa celem inicjatywy „System informacji o rynkach rolnych” grupy G-20, podjętej w czerwcu 2011 r., jest m.in. zwiększenie przejrzystości rynku światowego i lepsze informowanie o nim oraz lepsza koordynacja polityki. http://www.amis-outlook.org.

[20] Zgodnie z zasadami Deklaracji paryskiej w sprawie skuteczności pomocy, Programu działania z Akry oraz unijnego kodeksu postępowania w sprawie komplementarności i podziału pracy.