OGŁOSZENIE KOMISJI

Wytyczne dotyczące wywozu, powrotnego wywozu i przywozu rogów nosorożca oraz wewnątrzunijnego handlu nimi

(2019/C 386/04)

1. Podstawowe informacje na temat ochrony nosorożców oraz zagrożeń na skutek kłusownictwa i nielegalnego handlu

Wszystkie gatunki nosorożca są ujęte w załączniku I do konwencji CITES, z wyjątkiem wymienionych w załączniku II populacji nosorożca białego (Ceratotherium simum simum) z Republiki Południowej Afryki i Eswatini.

Przez sześć lat z rzędu (lata 2009–2015) odnotowywano wzrost nielegalnych polowań na nosorożce w Afryce. Zarejestrowano ich najwięcej w 2015 r., kiedy to zabijano niemal 3,7 nosorożców każdego dnia, chociaż tempo wzrostu zmalało w latach 2013–2015 (1). Mimo że od 2015 r. odnotowuje się spadek liczby zabitych nosorożców, kłusownictwo nadal utrzymuje się na wysokim poziomie, o czym świadczy fakt, że w 2017 r. w wyniku nielegalnych polowań ginęły 3,1 nosorożce dziennie. Wygląda na to, że spadek poziomu kłusownictwa z 2015 r. wystąpił również w 2018 r. W wielu państwach zasięgu odnotowany poziom kłusownictwa był niski lub spadł w pierwszych ośmiu–dziewięciu miesiącach roku (2). Trwające nadal nielegalne polowania na nosorożce i handel ich rogami niweczą zatem wzrost populacji nosorożców białych i czarnych (Ceratotherium simum oraz Diceros bicornis), stanowiący skutek wzmożonych środków ochrony jakie podejmowano przez ostatnie dziesięciolecia w państwach zasięgu – zwłaszcza w Republice Południowej Afryki.

W całej UE odnotowano działania podmiotów przestępczości zorganizowanej mające na celu zdobycie rogów nosorożców i handel nimi. Wprowadzanie części ciał nosorożców oraz produktów pochodnych do UE nie jest dozwolone do celów handlowych, natomiast zezwala się na wprowadzanie ich do UE pod pewnymi warunkami – na przykład w postaci trofeów myśliwskich (3). Tego rodzaju trofea myśliwskie uznaje się za dobra osobiste lub majątek gospodarstwa domowego na podstawie art. 57 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 (4). Nie można ich sprzedawać ani wykorzystywać w żaden inny sposób w celu uzyskania korzyści handlowych i muszą one pozostać w posiadaniu myśliwego po przywozie. W ciągu ostatnich lat przepisy dotyczące handlu trofeami myśliwskimi okazów nosorożca były nadużywane przez organizacje, które opłacały polowania myśliwych na nosorożca, na przykład w Republice Południowej Afryki. Dochodzenia przeprowadzone w niektórych państwach członkowskich i w państwach trzecich wskazują, że podobny sposób działania, w ramach którego zatrudniano pseudo-myśliwych, a nawet myśliwych polujących „w dobrej wierze”, był szeroko wykorzystywany przez organizacje przestępcze działające na terenie UE. Po przywozie trofeów organizacje wchodziły w posiadanie rogów i przemycały je do Azji.

Przed przyjęciem pierwszej wersji niniejszych wytycznych w lutym 2011 r. wiele państw członkowskich odnotowało wzrost handlu wewnątrzunijnego i powrotnego wywozu rogów nosorożca prezentowanych jako „antyki” lub „przetworzone okazy”. W wielu przypadkach dochodzenia wykazały, że motywacja nabywców miała niewiele wspólnego z artystycznym charakterem przedmiotów. Wskazywał na to fakt, że ceny za takie produkty były głównie powiązane z ich masą, a nie z wartością artystyczną.

W 2010 r. dwa państwa członkowskie przyjęły ścisłą interpretację przepisów unijnych dotyczących powrotnego wywozu produktów z nosorożca. Następnie inne państwa członkowskie otrzymały wnioski o wydanie świadectw powrotnego wywozu lub wnioski o udzielenie informacji na temat tego, jak takie wnioski zostałyby przez nie rozpatrzone. Oznaczało to, że niektórzy przedsiębiorcy próbowali obejść zasady dwóch systemów i znaleźć inne sposoby na dokonanie powrotnego wywozu tych produktów z UE.

Kolejnym dowodem na to, ze zagrożenie nie ustało, jest fakt, że choć liczba kradzieży rogów nosorożców z muzeów, domów aukcyjnych, sklepów z antykami i z pracowni preparacji zwierząt w ostatnim czasie znacząco spadła, w marcu 2017 r. po raz pierwszy zabito nosorożca dla jego rogów na terenie europejskiego parku zoologicznego (5).

Istnieje silne domniemanie, że powrotny wywóz rogów nosorożca z UE może stymulować popyt na rogi w Azji – w szczególności do celów medycznych – oraz może przyczynić się do utrzymania wysokich cen lub nawet do ich wzrostu. Wydaje się, że w wielu państwach członkowskich niektórzy przedsiębiorcy podejmują skoordynowane próby nabycia rogów nosorożca w celu ich (powrotnego) wywozu do Azji. Z kolei tak wysoki popyt na wysokiej jakości produkty również tworzy lukratywny i bardzo atrakcyjny dla kłusowników rynek, który sprzyja nielegalnemu handlowi i działalności przestępczej. Zagraża to w jeszcze większym stopniu ochronie pozostałej populacji nosorożca.

2. Cel i status niniejszego dokumentu

Unijne ramy regulacyjne w zakresie handlu dziką fauną i florą należy interpretować w świetle ich celów i zasady ostrożności oraz z należytym uwzględnieniem wiedzy na temat ostatnich wydarzeń. Jest konieczne, aby państwa członkowskie nadal egzekwowały przepisy UE dotyczące handlu dziką fauną i florą w sposób, który przyczynia się do ochrony i zachowania gatunków.

Potrzebne są wytyczne, aby wszystkie państwa członkowskie stosowały wspólne podejście w kwestii wywozu i powrotnego wywozu produktów z nosorożca (sekcja 3.a), wewnątrzunijnego handlu rogami nosorożca (sekcja 3.b), przywozu do UE produktów z nosorożca zadeklarowanych jako „trofea myśliwskie” (sekcja 4), jak również innych rodzajów przywozu do UE przetworzonych lub surowych okazów rogów nosorożca do własnego i niekomercyjnego użytku (sekcja 5).

Niniejsze wytyczne zostały opracowane przez służby Komisji, a projekt zatwierdził Komitet ds. Handlu Dziką Fauną i Florą, ustanowiony na mocy art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (6) („rozporządzenie podstawowe”), a tym samym zatwierdziły go właściwe organy państw członkowskich.

Wytyczne te mają pomóc organom krajowym w stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 338/97. Nie są one prawnie wiążące; ich wyłącznym celem jest zapewnienie informacji dotyczących określonych aspektów rozporządzenia (WE) nr 338/97 i rozporządzenia (WE) nr 865/2006 oraz działań uznawanych za najlepsze praktyki. Wytyczne te nie zastępują, nie zmieniają ani nie dodają przepisów do obowiązującego prawa Unii. Niniejszych wytycznych nie należy też rozpatrywać oddzielnie; muszą być one stosowane w połączeniu z odpowiednim prawodawstwem, w tym z innymi właściwymi przepisami dotyczącymi przywozu produktów zwierzęcych, a nie jako „osobne” odniesienie. Jedynie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest upoważniony do interpretowania prawa Unii w wiążący sposób.

Dokument ten zostanie opublikowany przez służby Komisji w wersji elektronicznej i może zostać opublikowany przez państwa członkowskie. Unijny Komitet ds. Handlu Dziką Fauną i Florą dokona przeglądu tych wytycznych w stosownym terminie.

3. Wytyczne dotyczące interpretacji przepisów UE dotyczących wywozu i powrotnego wywozu rogów nosorożca oraz wewnątrzunijnego handlu nimi

Akty prawa Unii należy interpretować zgodnie z ich celami. Art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 stanowi, że celem tego rozporządzenia jest „ochrona gatunków dzikiej flory i fauny oraz zagwarantowanie ich zachowania poprzez regulację handlu nimi”. Przepisy tego rozporządzenia należy zatem interpretować w sposób spójny ze wspomnianym celem.

Ponadto zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka ochrony środowiska musi być oparta na zasadzie ostrożności. Oznacza to, że jeżeli działanie lub polityka może spowodować poważne lub nieodwracalne szkody dla społeczeństwa lub środowiska naturalnego, braku pełnej pewności naukowej nie należy wykorzystywać jako powodu do odkładania w czasie opłacalnych środków mających na celu zapobieżenie takim szkodom. Wspomniana zasada ma na celu zapewnienie wyższego poziomu ochrony środowiska dzięki podejmowaniu decyzji o charakterze zapobiegawczym w przypadku takiego ryzyka.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasada ostrożności ma zastosowanie między innymi do interpretacji i stosowania wspólnotowego dorobku prawnego w zakresie środowiska, a zatem również do interpretacji i stosowania rozporządzenia podstawowego. Państwa członkowskie powinny stosować zasadę ostrożności w ramach przysługującego im na podstawie rozporządzenia podstawowego prawa do swobodnego decydowania (7).

a) Wnioski o wydanie zezwoleń lub świadectw zgodnie z art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (wywóz lub powrotny wywóz)

Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. d) rozporządzenia podstawowego przy ocenie wniosków dotyczących wywozu i powrotnego wywozu rogu nosorożca organy administracyjne państwa członkowskiego muszą upewnić się „po konsultacjach z właściwym organem naukowym, że z ochroną gatunku nie wiążą się żadne inne czynniki, które przemawiają przeciwko wydaniu zezwolenia na wywóz” (wyróżnienie dodano). Przepis ten ma zastosowanie do wniosków o wydanie zezwoleń na wywóz, jak również – zgodnie z art. 5 ust. 3 – do świadectw powrotnego wywozu okazów gatunków z załącznika A i załącznika B. Ten warunek dotyczy wszystkich okazów rogu nosorożca, niezależnie od tego, czy są one uważane za „okazy przetworzone” czy też nie (8).

W obecnych okolicznościach, w świetle zasady ostrożności, oraz o ile nie pojawią się rozstrzygające dowody naukowe o wymowie przeciwnej, państwa członkowskie powinny wziąć pod uwagę, że istnieją poważne czynniki związane z ochroną nosorożca przemawiające przeciwko wydawaniu zezwoleń na wywóz i świadectw powrotnego wywozu.

Należy zatem uznać za słuszne, aby państwa członkowskie wprowadziły środek tymczasowy, zgodnie z którym nie będą wydawane zezwolenia na wywóz ani świadectwa powrotnego wywozu rogów nosorożca, z wyjątkiem przypadków, gdy organ administracyjny zyska pewność, że takie zezwolenia lub świadectwa będą stosowane do legalnych celów, np. gdy:

(i) przedmiot jest częścią rzeczywistej kulturalnej lub artystycznej wymiany towarów między renomowanymi instytucjami (np. muzeami);

(ii) przedmiot jest uznanym dziełem sztuki i organ administracyjny jest pewny, że ze względu na swoją wartość nie zostanie on wykorzystany do innych celów;

(iii) przedmiot ten nie został sprzedany i stanowi część dziedzictwa transportowanego w ramach przenosin rodziny lub jako część zapisu; lub

(iv) przedmiot jest częścią projektu badawczego prowadzonego w dobrej wierze.

Należy również uwzględnić wszelkie bardziej rygorystyczne środki państw trzecich, które mogą obejmować ogólne zakazy przywozu rogów nosorożca. W tym kontekście dane państwo członkowskie powinno – przed wydaniem świadectwa powrotnego wywozu lub zezwolenia na wywóz na warunkach określonych w niniejszej sekcji – poinformować organy CITES kraju przeznaczenia o danej transakcji oraz sprawdzić, czy zgadzają się one na przywóz danego okazu.

W każdym przypadku należy sprawdzić i zarejestrować tożsamość eksportera i importera (np. poprzez zachowanie kopii ich dokumentów tożsamości).

b) Wnioski o wydanie świadectw zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 (handel wewnątrzunijny)

Komercyjny handel wewnątrzunijny okazami z załącznika A jest zabroniony na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. Odstępstwo od zakazu przewidziano w art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, które upoważnia państwa członkowskie do odstąpienia od tego zakazu, jeżeli spełnione są pewne warunki (wymienione w lit. a)–h)) (9). Ze słowa „może” użytego w art. 8 ust. 3 (10) wynika, że państwa członkowskie nie są, ogólnie rzecz biorąc, zobowiązane do wydawania świadectw do celów handlu wewnątrzunijnego, nawet jeśli te warunki są spełnione, chyba że prawo Unii stanowi inaczej. Innymi słowy, nie można uznać, że art. 8 ust. 3 przyznaje wnioskodawcy prawo do otrzymania świadectwa do celów handlu wewnątrzunijnego. Państwa członkowskie mogą odmówić wydania świadectwa, jeżeli okaże się to odpowiednim działaniem na rzecz ochrony i zachowania gatunku oraz jeśli odmowa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Służby Komisji oraz unijny Komitet ds. Handlu Dziką Fauną i Florą uważają, że sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy wnioskodawca ostatecznie nie wykaże legalności i spójności transakcji z celami rozporządzenia podstawowego.

Jeśli przepisy prawa krajowego państwa członkowskiego nie zezwalają jego organom na odrzucanie wniosków o wydanie świadectwa do celów handlu wewnątrzunijnego w odniesieniu do rogów nosorożca na podstawie art. 8 ust. 3, jak zalecono powyżej, a także jeśli okazy są przedmiotem niekomercyjnej wymiany handlowej w UE (na przykład dochodzi do zmiany własności w drodze darowizny lub dziedziczenia na rzecz podmiotu prywatnego lub publicznego, takiego jak muzeum), organ administracyjny CITES danego państwa członkowskiego powinien zastosować podejście oparte na analizie ryzyka i zapewnić maksymalny nadzór nad rozpatrywaniem wniosków o wydanie świadectw do celów handlu wewnątrzunijnego.

Ze względu na sytuację opisaną w pierwszej części niniejszego dokumentu, państwa członkowskie powinny, jako środek tymczasowy, zgodnie z art. 8 ust. 3 zasadniczo nie wydawać świadectw do celów handlu wewnątrzunijnego w odniesieniu do rogów nosorożca.

Jeżeli świadectwo do celów handlu wewnątrzunijnego zostanie wydane, należy w nim opisać przedmiot, którego ono dotyczy, w sposób wystarczająco szczegółowy, by mogło zostać użyte wyłącznie w odniesieniu do danego okazu, a nie do nielegalnego obrotu innymi okazami. Dodatkowo, o ile zezwalają na to przepisy, państwa członkowskie mogą rozważyć możliwość zestawiania, sprawdzania i rejestrowania tożsamości wnioskodawcy oraz nabywcy (np. dzięki zachowaniu kopii ich dokumentów tożsamości).

Ponadto unijne świadectwa do celów handlu wewnątrzunijnego powinny być wystawiane w odniesieniu do określonej transakcji – do celów wyłącznie jednej transakcji – aby zapewnić ważność świadectwa wyłącznie dla posiadacza określonego w polu 1 tego świadectwa. Podstawą tego zalecenia jest art. 11 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 865/2006, który zezwala państwom członkowskim na wydawanie „świadectw dotyczących określonej transakcji, gdy istnieją inne czynniki związane z ochroną gatunków uniemożliwiające wydanie świadectwa dotyczącego określonego okazu”.

4. Wytyczne dotyczące interpretacji przepisów UE dotyczących przywozu do UE „trofeów myśliwskich” z nosorożca zgodnie z art. 57 rozporządzenia (WE) nr 865/2006

Aby zaradzić problemowi zamierzonego nadużywania przepisów dotyczących handlu trofeami myśliwskimi, grupa zadaniowa CITES ds. wdrożenia przepisów dotyczących nosorożca zaleciła „wdrożenie przepisów i egzekwowanie kontroli, aby zapobiec wykorzystywaniu rogów stanowiących część legalnie nabytych trofeów do celów innych niż jako trofea myśliwskie, oraz aby zagwarantować, że trofea te pozostają w posiadaniu właściciela do celów wyszczególnionych w zezwoleniu na wywóz wydanym przez CITES” (11).

W tym kontekście zaleca się, aby państwa członkowskie podczas przetwarzania wniosków o przywóz trofeów myśliwskich z okazów nosorożca:

(i) jak zawsze upewniły się, czy organ naukowy stwierdził, że wprowadzenie trofeów do UE będzie miało negatywny wpływ na ochronę gatunku – żadne dalsze środki nie są konieczne i wniosek musi zostać odrzucony, jeżeli nie można wydać orzeczenia o nieszkodliwości;

(ii) zwróciły szczególną uwagę na doświadczenie myśliwskie wnioskodawcy;

(iii) poinformowały wnioskodawcę, że przywóz do UE może być dopuszczony jedynie na użytek własny oraz że nie ma możliwości wydania właścicielom trofeów myśliwskich świadectwa do celów handlowych na terenie Unii na podstawie art. 8 ust. 3 lit. c);

(iv) w razie potrzeby kontaktowały się z organem administracyjnym CITES kraju wywozu, aby zyskać pewność, że wie on o planowanym polowaniu i zamierzonym wywozie i nie dysponuje informacjami przemawiającymi przeciwko wydaniu zezwolenia na przywóz;

(v) przy wydawaniu zezwolenia na przywóz (po należytym upewnieniu się, że zostały spełnione wymogi zgodnie z rozporządzeniem podstawowym i powiązanymi rozporządzeniami Komisji) zamieszczały w nim następującą adnotację: „Zezwala się na przywóz tego trofeum myśliwskiego jedynie na użytek własny. Przedmiot pozostaje własnością posiadacza tego zezwolenia. Zezwolenie to przedstawia się właściwym organom na ich żądanie”;

(vi) jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów krajowych, przeprowadziły kontrolę importerów trofeów myśliwskich z nosorożca przywiezionych po 2009 r. opartą na ocenie ryzyka (12) w celu zweryfikowania, czy są oni nadal w posiadaniu trofeów. Wyniki takich kontroli należy udostępnić pozostałym państwom członkowskim, Komisji Europejskiej i Sekretariatowi CITES.

Jeżeli stwierdzone zostanie wyższe ryzyko w odniesieniu do niewłaściwego użycia trofeów myśliwskich do celów nielegalnego handlu, państwa członkowskie mogą rozważyć wydanie zezwolenia na przywóz trofeum myśliwskiego, pod warunkiem że nie będzie ono zawierało rogu nosorożca (np. zostanie on zastąpiony sztuczną repliką).

5. Wytyczne dotyczące interpretacji przepisów UE dotyczących przywozu do UE przetworzonych i surowych okazów rogu nosorożca do innych rodzajów własnego i niekomercyjnego użytku

Państwa członkowskie powinny zwracać szczególną uwagę i zachowywać wzmożoną czujność w odniesieniu do wszystkich wniosków o przywóz okazów z rogu nosorożca na użytek własny – okazów przetworzonych i surowych innych niż trofea myśliwskie. Przy ocenie sposobu, w jaki należy interpretować zasady mające zastosowanie do przywozu okazów z załącznika A, oraz przy określaniu, czym są „inne cele” niemające negatywnego wpływu na ochronę gatunku, należy brać pod uwagę Wytyczne organu naukowego (13).

(1) Emslie, R., Milliken, T. i Talukdar, B. (2016). African and Asian Rhinoceroses – Status, Conservation and Trade. Dostępne pod adresem: https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf.

(2) Nosorożcowate (rodzina Rhinocerotidae) – sprawozdanie Stałego Komitetu i Sekretariatu, CoP18 Dok. 83.1. Dostępne pod adresem: https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/18/doc/E-CoP18-083-01.pdf.

(3) Definicja trofeum myśliwskiego jest określona w art. 1 ust. 4b rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006.

(4) Dz.U. L 166 z 19.6.2006, s. 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844

(6) Dz.U. L 61 z 3.3.1997, s. 1.

(7) W celu zasięgnięcia dalszych informacji na temat stosowania zasady ostrożności odsyłamy do komunikatu Komisji dotyczącego stosowania zasady ostrożności z dnia 2 lutego 2000 r. (COM(2000) 1) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52000DC0001.

(8) Zob. zawiadomienie Komisji „Wytyczne dotyczące okazów przetworzonych określonych w unijnych rozporządzeniach w sprawie handlu gatunkami dzikiej fauny i flory (Dz.U. C 154 z 17.5.2017, s. 15) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1570693513462&uri=CELEX:52017XC0517(02).

(9) Zob. pkt 34 wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-510/99: „Przepis ten dopuszcza odstępstwa od ustanowionego w nim zakazu, lecz ich nie wymaga”.

(10) Art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 brzmi: „Zgodnie z wymogami innego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony dzikiej fauny i flory organ administracyjny państwa członkowskiego, w którym znajdują się okazy, może przyznać zwolnienie od zakazów określonych w ust. 1 poprzez wydanie stosownego świadectwa, po indywidualnym rozpatrzeniu sprawy, jeżeli okazy:”.

(11) Zob. http://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2014-006A.pdf.

(12) W odniesieniu do przywozu trofeów myśliwskich z nosorożca, który miał miejsce przed wejściem w życie wymogu uzyskania zezwolenia na przywóz, powinna istnieć możliwość uzyskania na żądanie od krajów wywozu informacji dotyczących wnioskodawców, którym przyznano zezwolenia na przywóz trofeów myśliwskich z nosorożca.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, s. 11 i 12.