Od początku 2020 r. pandemia COVID-19 wywiera ogromny negatywny wpływ na sektor transportu lotniczego w Europie i na świecie. W związku ze stanem pandemii państwa członkowskie i państwa trzecie wprowadziły ograniczenia służące ochronie zdrowia oraz ograniczenia podróży, co spowodowało znaczny spadek popytu i zaufania wśród konsumentów, a to z kolei skutkowało rekordowym i utrzymującym się spadkiem ruchu lotniczego w Europie.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 i art. 9 dyrektywy w sprawie usług obsługi naziemnej państwa członkowskie mogą ograniczyć liczbę podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej w portach lotniczych. W takich przypadkach podmioty świadczące te usługi muszą być wybierane na maksymalny okres siedmiu lat. Pandemia COVID-19 spowodowała nagłe ograniczenie działalności związanej z transportem lotniczym na niespotykaną dotąd skalę, w wyniku czego podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej znalazły się w trudnej sytuacji finansowej. Podmioty, których umowy wygasną w trakcie kryzysu lub do końca roku następującego po jego rozpoczęciu, nie mogą zatem zapewnić swoim wierzycielom wystarczających gwarancji trwałości jako kryterium uzyskania kredytu i w związku z tym mogą mieć trudności z uzyskaniem dostępu do finansowania.

Rozporządzeniem (UE) 2020/696 wprowadzono zatem tymczasowe odstępstwo od wymogów proceduralnych określonych w art. 21 na okres od dnia 1 marca do dnia 31 grudnia 2020 r. W ramach tego odstępstwa państwa członkowskie mają możliwość utrzymania, bez zgody Komisji, tymczasowego, uzasadnionego i proporcjonalnego środka nadzwyczajnego w odpowiedzi na pandemię COVID-19, pod warunkiem że działanie to jest zgodne z zasadami proporcjonalności i przejrzystości oraz opiera się na obiektywnych i niedyskryminujących kryteriach.

Art. 21 zawiera odniesienie do krótkotrwałych problemów, a doświadczenia z wczesnych etapów epidemii COVID-19 pokazały, że przepis ten nie został dostosowany do kryzysu związanego z COVID-19, który miał trwać kilka miesięcy, co nałożyło niepotrzebne obciążenie administracyjne na Komisję i państwa członkowskie.

W obliczu pandemii COVID-19 unijni przewoźnicy lotniczy, którzy byli w dobrej kondycji finansowej, zaczęli zmagać się z problemami z płynnością, co mogło doprowadzić do zawieszenia lub cofnięcia ich koncesji lub też zastąpienia ich koncesjami tymczasowymi, mimo iż nie jest to podyktowane przyczynami gospodarczymi o charakterze strukturalnym. Wydanie koncesji tymczasowej mogłoby stanowić negatywny sygnał dla rynku w odniesieniu do perspektywy przetrwania przewoźnika lotniczego, co z kolei pogłębiłoby jego problemy finansowe, które w innej sytuacji miałyby charakter jedynie tymczasowy.

Ponadto liczba zakażeń i zgonów związanych z COVID-19, jak również fakt, że była to choroba nieznana, sprawiły, że wiele państw członkowskich wprowadziło ograniczenia lotów wewnątrzunijnych na podstawie art. 21 rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych, próbując w ten sposób powstrzymać lub spowolnić rozprzestrzenianie się choroby, co ze względu na niespotykany wcześniej czas trwania kryzysu oraz obowiązujące przepisy proceduralne nałożyło znaczne i niepotrzebne obciążenia administracyjne na państwa członkowskie i Komisję.

Pandemia COVID-19 doprowadziła do trudności w zapewnianiu zgodności z niektórymi przepisami rozporządzenia w sprawie przewozów lotniczych oraz dyrektywy w sprawie usług obsługi naziemnej. Bezprecedensowy spadek popytu i wysoki odsetek odwołanych lotów spowodowały szereg nagłych problemów u operatorów i przedsiębiorstw świadczących usługi obsługi naziemnej. Po pierwsze, przewoźnicy lotniczy napotkali problemy z płynnością, które mogły doprowadzić do zawieszenia lub cofnięcia ich koncesji lub też zastąpienia ich koncesjami tymczasowymi, mimo iż nie jest to podyktowane przyczynami gospodarczymi o charakterze strukturalnym. Po drugie, przedsiębiorstwa świadczące usługi obsługi naziemnej, których umowy/upoważnienia wygasały, napotkały poważne trudności związane z dostępem do finansowania. Po trzecie, z uwagi na zaangażowanie finansowe przedsiębiorstw świadczących usługi obsługi naziemnej, porty lotnicze znalazły się w trudnej sytuacji, w której mogły stracić jedynego operatora usług obsługi naziemnej w przypadku jego upadłości.

W okresie od marca do kwietnia 2020 r. liczba lotów obsługiwanych w europejskiej przestrzeni powietrznej spadła nawet o 90 % w porównaniu z tym samym okresem w 2019 r.. Porty lotnicze w Europie nadal obsługiwały ponad 5 mln pasażerów w dniu 1 marca 2020 r., jednak liczba ta spadła do zaledwie 174 000 do dnia 31 marca 2020 r. (spadek o 97,1 % w porównaniu z tym samym dniem w 2019 r.). Od dnia 2 sierpnia 2020 r. spadek ten wyniósł około 70 % w porównaniu z tym samym dniem w 2019 r. Transport towarowy został dotknięty w mniejszym stopniu – w sierpniu odnotowano spadek o 19 % pod względem tonokilometrów ładunku. W październiku 2020 r. dzięki danym zgromadzonym w ramach przeprowadzonej przez ICAO analizy skutków gospodarczych oszacowano, że rok 2020 będzie charakteryzował się ogólnym spadkiem liczby miejsc oferowanych przez linie lotnicze o 50–52 %, zmniejszeniem liczby pasażerów o 2,875–2,978 mln oraz utratą przychodów brutto z obsługi pasażerów w wysokości 330–340 mld EUR.

Do 23. tygodnia, w którym w znacznym stopniu wznowiono wewnątrzunijne podróże lotnicze, średni współczynnik obciążenia wrócił do poziomu 44 %, a w połowie sierpnia osiągnął poziom 56 %. W tym samym tygodniu w 2019 r. średni współczynnik obciążenia w przypadku tych samych przewoźników lotniczych wahał się między 75 % (4. tydzień) a 89 % (26. tydzień).

Jednocześnie średni współczynnik obciążenia w przypadku dziesięciu europejskich przewoźników lotniczych, którzy dostarczyli dane Komisji, spadł z 80 % w tygodniu 9 do 26 % w tygodniu 15. Przewoźnicy lotniczy odbywają mniej lotów, a co więcej w przypadku tych nielicznych pozostałych lotów wykorzystana zostaje niedostateczna liczba miejsc.

Pandemia COVID-19 może spowodować ewentualną niewypłacalność podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej, co w konsekwencji może prowadzić do zaprzestania działalności przez te podmioty. W rezultacie w portach lotniczych, w których liczba podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej jest ograniczona, może zdarzyć się, że jeden lub większa liczba podmiotów świadczących te usługi zaprzestanie działalności, zanim będzie można wybrać nowy podmiot na podstawie standardowej procedury określonej w art. 11 ust. 1 dyrektywy w sprawie usług obsługi naziemnej. W celu zapewnienia ciągłości usług konieczne byłoby szybkie zastąpienie tego podmiotu.

Źródło: zgromadzone przez Komisję dane pochodzące od przewoźników lotniczych

3.2Ograniczenie ruchu lotniczego w związku z pandemią COVID-19

Wiele państw w odpowiedzi na pandemię COVID-19 wprowadziło zakazy lotów i ograniczenia podróży, z których część nadal obowiązuje do tej pory. W rezultacie poważnie ucierpiał sektor wewnątrzunijnych i międzynarodowych podróży lotniczych, gdyż ograniczenia dopuszczające wyłącznie „niezbędne podróże” powodują zmniejszenie popytu do poziomu, na którym obsługa większości tras jest niemożliwa na zasadach komercyjnych.

Niektóre państwa członkowskie już na wczesnym etapie wprowadziły ograniczenia lotów wewnątrzunijnych jako środek mający zapobiegać dalszemu rozprzestrzenianiu się lub powstrzymywać COVID-19. Aby wspierać ciągłość przewozów ładunków lotniczych, Komisja przyjęła wytyczne mające na celu ułatwianie operacji lotniczego transportu towarowego w trakcie pandemii COVID-19. Szczytowy poziom zakazów lotów pasażerskich między państwami członkowskimi odnotowano w okresie między 20 marca a 26 marca 2020 r., kiedy to 20 państw członkowskich wprowadziło zakazy lotów. Od tamtej pory powoli znoszono te zakazy i w dniu 31 marca 2020 r. zakazy lotów obowiązywały w 16 państwach członkowskich, a w dniu 6 kwietnia – w 14 państwach członkowskich. 11 państw członkowskich wprowadziło ograniczenia lotów w momencie wejścia w życie zwolnienia proceduralnego. Według stanu na dzień 7 lipca zakazy lotów obowiązują w siedmiu państwach członkowskich i dotyczą kilku konkretnych państw członkowskich o wysokim wskaźniku przypadków zakażeń COVID-19. Pod koniec września zakazy lotów nadal obowiązywały w czterech państwach członkowskich (zob. sekcja 4).

Jeżeli chodzi o loty poza UE, w dniu 16 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat zalecający tymczasowe ograniczenie podróży innych niż niezbędne z państw trzecich na obszar UE+ na okres jednego miesiąca. W dniu 17 marca 2020 r. szefowie państw lub rządów UE uzgodnili wdrożenie tymczasowego ograniczenia podróży innych niż niezbędne. Zostało ono wdrożone także przez cztery państwa stowarzyszone w ramach Schengen. Okres obowiązywania tego ograniczenia przedłużano kilkukrotnie.

W lecie państwa członkowskie zaczęły ponownie wprowadzać ograniczenia podróży wewnątrz UE. W dniu 4 września 2020 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący zalecenia Rady w celu zapewnienia, by wszelkie środki podejmowane przez państwa członkowskie, które ograniczają swobodne przemieszczanie się w związku z pandemią COVID-19, były koordynowane i jasno podawane do wiadomości na szczeblu UE. We wniosku Komisji określono cztery kluczowe obszary, w których państwa członkowskie powinny ściślej współpracować, np. wspólne kryteria i progi w odniesieniu do państw członkowskich przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu ograniczeń podróży, wspólne ramy dotyczące środków stosowanych wobec osób podróżujących z obszarów podwyższonego ryzyka oraz dostarczanie społeczeństwu jasnych i aktualnych informacji o wszelkich ograniczeniach.

Poza otoczeniem regulacyjnym zaufanie konsumentów stanowi kolejny kluczowy czynnik mający wpływ na poziomy ruchu i wskazujący na związek między spadkiem ruchu lotniczego i pandemią COVID-19. Na razie nie istnieje jeszcze wiele danych dotyczących tego czynnika. Irlandzki Centralny Urząd Statystyczny przeprowadził badanie dotyczące zaufania pasażerów do lotów samolotem. Niemal czterech na pięciu (78,0 %) respondentów wskazało, że czują się „niekomfortowo” lub „bardzo niekomfortowo” na myśl o odbyciu międzynarodowej podróży samolotem. Ponowne wprowadzenie środków w zakresie granic i kwarantanny w szeregu państw członkowskich w sposób nieskoordynowany i często nieprzewidywalny dodatkowo osłabiło zaufanie konsumentów, o czym świadczą ostatnie dane, ograniczając podróże w stopniu wykraczającym znacznie bardziej poza bezpośredni wpływ rzeczywistych ograniczeń.

IATA regularnie publikuje sprawozdania gospodarcze dotyczące kryzysu, z których wynika, że w ujęciu rocznym od lutego 2020 r. do około połowy kwietnia wskaźnik rezerwacji coraz szybciej spadał. Od tego czasu odnotowano poprawę w tym zakresie, choć na koniec czerwca 2020 r. wskaźnik rezerwacji nadal wykazywał spadek o 82 %. Wydaje się, że zachodzi korelacja między wzrostem nowych zachorowań a spadkiem rezerwacji. Ponadto IATA zleca regularne badania dotyczące zaufania pasażerów od początku pandemii COVID-19. W kwietniu ok. 60 % respondentów wskazało, że prawdopodobnie znowu podróżowaliby po upływie kilku miesięcy od osłabnięcia pandemii. W czerwcu liczba ta spadła do 45 %. We wrześniu ponad połowa respondentów wskazała, że zaczęliby podróżować po odczekaniu 6–12 miesięcy. Chęć odbywania lotów pozostaje zatem na niskim poziomie i oczekuje się, że w najbliższych miesiącach nadal będzie można obserwować tendencję spadkową w tym zakresie. Ryzyko obowiązkowej kwarantanny w miejscu docelowym również jest jednym z kluczowych czynników powstrzymujących przed podróżami. 83 % respondentów wskazało, że nie będzie podróżować, jeśli istnieje ryzyko, że będą musieli odbyć kwarantannę po przyjeździe.

Z powyższego wynika, że istnieje istotna zależność między spadkiem ruchu lotniczego a pandemią COVID-19.

3.3Ograniczenie ruchu lotniczego prawdopodobnie utrzyma się w przewidywalnej przyszłości

W obecnej sytuacji trudno jest przewidzieć, jak dokładnie będzie się zmieniać natężenie ruchu lotniczego, ale według dostępnych prognoz ograniczenie ruchu lotniczego utrzyma się w 2021 r., a powrót do poziomu sprzed pandemii COVID nie nastąpi przed 2024 r. Czynniki, które będą miały wpływ na to, w jaki sposób będą zmieniały się poziomy ruchu lotniczego, to: ograniczenia lotów i podróży, wzorce rezerwacji dokonywanych przez konsumentów oraz regulacyjne środki ochrony zdrowia nakładane na branżę. Czynniki te ściśle wiążą się z możliwością nawrotu zachorowań i brakiem szczepionki. Wszystkie prognozy są obarczone znacznym stopniem niepewności.

Według Eurocontrol całkowita oczekiwana liczba lotów w Europie będzie ponownie stopniowo spadać. Po tym, jak w kwietniu 2020 r. odnotowano najniższy poziom, w sierpniu nastąpiło niewielkie odbicie do 51 %, ale nie było ono trwałe. Oczekuje się, że w styczniu 2021 r. liczba lotów będzie o 60 % niższa niż w 2019 r. (zamiast 20 % we wcześniejszym scenariuszu). W tym scenariuszu zakłada się prawdopodobieństwo, że działania państw członkowskich w kwestii transgranicznych podróży lotniczych pozostaną nieskoordynowane, że popyt na przewozy pasażerskie pozostanie na skrajnie niskim poziomie ze względu na niepewność związaną z pandemią COVID-19, nieprzewidywalność i brak jasności co do ograniczeń/środków kwarantanny, a także że linie lotnicze będą nadal ograniczać zdolności przewozowe w kontekście bardzo niskich wskaźników rezerwacji z wyprzedzeniem. Według Eurocontrol w lutym 2021 r. powinien nastąpić powolny wzrost w ruchu lotniczym, ale jego poziom będzie jednak nadal o 50 % niższy niż w lutym 2020 r.

Według stanu na dzień 29 września 2020 r. IATA obniżyło również swoją prognozę gospodarczą. Obecnie spodziewa się, że łączne przychody w przeliczeniu na pasażerokilometry (ang. RPK – revenue passenger kilometres) spadną o 66 % w 2020 r. w porównaniu z 2019 r. oraz o 68 % w grudniu 2020 r. w porównaniu z grudniem 2019 r. wobec prognozowanego w lipcu 2020 r. spadku na poziomie 55 %.

Jeśli chodzi o ograniczenia podróży, Komisja zaleciła, aby państwa członkowskie strefy Schengen i państwa stowarzyszone w ramach Schengen zniosły wewnętrzne kontrole graniczne do dnia 15 czerwca 2020 r. Większość państw członkowskich, które wcześniej przywróciły wewnętrzne kontrole graniczne ze względu na pandemię COVID-19, uwzględniła zalecenie Komisji, co skutkowało wznowieniem komercyjnego regularnego ruchu pasażerskiego (zob. wykres 1.1). Jeśli chodzi o ograniczenia podróży inne niż niezbędne w kierunku do Unii Europejskiej od dnia 1 lipca 2020 r., w zaleceniu Rady zasugerowano, aby znoszenie ograniczeń w odniesieniu do państw trzecich figurujących we wstępnym wykazie podlegało regularnemu przeglądowi.

Choć w okresie letnim w Europie spodziewano się ciągłego zwiększania ruchu lotniczego w związku ze złagodzeniem środków i zniesieniem ograniczeń w kontekście tendencji spadkowych pod względem łącznej liczby zakażeń w Europie, to jednak latem 2020 r. w wielu państwach EOG ponownie odnotowano wzrost wskaźnika zachorowań na COVID-19. Istnieje również precedens historyczny dotyczący pandemii rozwijających się w kilku falach. Może to spowodować ponowny spadek poziomu ruchu lotniczego.

Jeżeli chodzi o przyszły popyt na ruch lotniczy oraz zaufanie konsumentów, zwłaszcza w kontekście sprawozdania podsumowującego dotyczącego przydziałów czasu na start lub lądowanie, zainteresowane strony, z którymi skontaktowały się służby Komisji (linie lotnicze, biura podróży, podmioty obsługujące komputerowe systemy rezerwacji), wskazały, że bardzo trudno jest formułować prognozy na okres po sezonie rozkładowym „zima 2020/2021”. O ile przed pandemią COVID-19 linie lotnicze mogły już oferować rozkłady z rocznym wyprzedzeniem, to obecnie mają one trudności z przewidywaniem rozkładów na nadchodzący sezon. Linie lotnicze prowadzą ciągły przegląd rozkładów lotów w celu reagowania na nieprzewidywalne zmiany ograniczeń podróży lub lotów oraz trudny do przewidzenia popyt na przewozy pasażerskie.

Podczas gdy poziomy wewnątrzunijnych rezerwacji zaczęły nabierać tempa latem 2020 r., ożywienie ruchu pasażerskiego w całej europejskiej sieci portów lotniczych ustało w sierpniu, najprawdopodobniej w wyniku przywrócenia przez szereg państw ograniczeń podróży. Wskaźniki rezerwacji lotów pozaunijnych były na jeszcze niższym poziomie. Najnowsze zaktualizowane informacje IATA na temat globalnych perspektyw dotyczących podróży lotniczych wskazują na niższe wskaźniki rezerwacji dokonywanych przez pasażerów w czwartym kwartale w porównaniu z trzecim kwartałem 2020 r.

Jeżeli chodzi o pozostałe regulacyjne środki ochrony zdrowia, w ramach strategii wyjścia w sektorze lotnictwa wprowadza się środki sanitarne, oparte w dużej mierze na wytycznych EASA/ECDC. Obowiązywanie środków dotyczących utrzymania dystansu fizycznego i dezynfekcji powierzchni może spowodować ograniczenie liczby pasażerów i lotów, które porty lotnicze są w stanie obsłużyć, w porównaniu z sytuacją sprzed wybuchu epidemii. Może to również doprowadzić do tymczasowego lub trwałego ograniczenia skutecznej przepustowości portu lotniczego w porównaniu ze stanem sprzed pandemii COVID-19. Środki te mogą jednocześnie przyczynić się do przywrócenia zaufania konsumentów, jednak nadal w ograniczonym zakresie.

W rezultacie linie lotnicze ponownie zwiększają obecnie stopniowo przepustowość oferowaną na rynku. Z powyższego można wnioskować, że poziomy pasażerskiego ruchu lotniczego w 2020 r. nawet w połowie nie osiągną poziomów z 2019 r. Rynki krajowe odbudują się szybciej niż rynki międzynarodowe. ICAO spodziewa się spadku liczby miejsc oferowanych w Europie w 2020 r. o 52–58 % w przypadku międzynarodowego ruchu pasażerskiego oraz o 33–36 % w przypadku lotów krajowych.

W związku z powyższym perspektywy na okres po 2020 r. są bardzo niepewne, ale na podstawie ponownego wzrostu liczby zachorowań na COVID-19 i konieczności utrzymania sanitarnych środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się tej choroby można wnioskować, że powrót do poziomów pasażerskiego ruchu lotniczego z 2019 r. nie nastąpi przez kilka lat, nawet jeśli założyć, że szczepionka na COVID-19 byłaby dostępna w 2021 r.