[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 3.2.2010

KOM(2010) 24 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY

Ocena działań podjętych przez Polskę w odpowiedzi na zalecenia Rady dla tego kraju mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego

1. Zastosowanie Paktu na rzecz stabilności i wzrostu podczas obecnego kryzysu

Wiele krajów UE boryka się obecnie z deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych przekraczającym wartość referencyjną, tj. 3 % PKB, ustaloną w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Często znaczne pogłębienie się deficytu oraz poważny wzrost zadłużenia muszą być postrzegane w kontekście wyjątkowego globalnego kryzysu finansowego i pogorszenia koniunktury gospodarczej w latach 2008/2009. Należy przy tym uwzględnić szereg czynników. Po pierwsze, pogorszenie koniunktury powoduje spadek dochodów podatkowych i wzrost wydatków na świadczenia społeczne (np. świadczenia dla bezrobotnych). Po drugie, Komisja, uwzględniwszy istotną rolę polityki budżetowej w obecnej nadzwyczajnej sytuacji gospodarczej, w opracowanym przez jej służby i zatwierdzonym na grudniowym posiedzeniu Rady Europejskiej Europejskim planie naprawy gospodarczej z listopada 2008 r. wezwała do wdrożenia budżetowych środków stymulacyjnych. W planie naprawy gospodarczej określono, iż środki te powinny mieć zróżnicowany charakter w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich sytuacji pod względem stabilności finansów publicznych i konkurencyjności. Ponadto wiele krajów zastosowało środki mające na celu przywrócenie stabilności sektora finansowego. Niektóre z tych środków mają wpływ na wysokość zadłużenia lub grożą wzrostem deficytu i długu w przyszłości, mimo że część kosztów wsparcia rządowego mogłaby zostać odzyskana w przyszłości.

Pakt na rzecz stabilności i wzrostu zobowiązuje Komisję do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu w przypadku gdy deficyt państwa członkowskiego przekracza wartość referencyjną wynoszącą 3 % PKB. Celem wprowadzonych w 2005 r. zmian do Paktu na rzecz stabilności i wzrostu było pełne uwzględnienie kontekstu gospodarczego i budżetowego na wszystkich etapach procedury nadmiernego deficytu. Pakt na rzecz stabilności i wzrostu zawiera zatem ramy wspierające realizację polityki poszczególnych rządów mającej na celu szybkie przywrócenie finansów publicznych do dobrego stanu z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej, a tym samym zapewniające długoterminową stabilność finansów publicznych.

2. Procedura nadmiernego deficytu w stosunku do Polski

Na podstawie danych przesłanych przez władze Polski w kwietniu 2009 r.[1], potwierdzonych następnie przez Eurostat[2], oraz uwzględniając prognozę służb Komisji z wiosny 2009 r., w dniu 13 maja 2009 r. Komisja przyjęła zgodnie z art. 104 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) sprawozdanie dotyczące Polski[3]. Następnie, zgodnie z art. 104 ust. 4 TWE, Komitet Ekonomiczno-Finansowy wydał opinię na temat sprawozdania Komisji w dniu 28 maja 2009 r.

W dniu 24 czerwca 2009 r. Komisja, uwzględniwszy swoje sprawozdanie opracowane zgodnie z art. 104 ust. 3 TWE oraz opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego wydaną zgodnie z art. 104 ust. 4 TWE, skierowała zgodnie z art. 104 ust. 5 TWE opinię do Rady, uznając, że w Polsce istnieje nadmierny deficyt. Następnie w dniu 7 lipca 2012 r. Rada, działając na zalecenie Komisji i zgodnie z art. 104 ust. 6 TWE, podjęła decyzję stwierdzającą, że w Polsce istnieje nadmierny deficyt, oraz skierowała do tego kraju – ponownie na zalecenie Komisji oraz zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE – zalecenia mające na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego do 2012 r. W swoich zaleceniach Rada wyznaczyła Polsce termin na podjęcie skutecznych działań, upływający dnia 7 stycznia 2010 r.

3. Ocena skuteczności podjętych działań

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1467/97[4] i zmienionym kodeksem postępowania[5] należy uznać, że państwo członkowskie podjęło skuteczne działania, jeżeli działa zgodnie z zaleceniem wydanym na podstawie art. 126 ust. 7. Kodeks postępowania stanowi, że ocena skuteczności działań powinna w szczególności uwzględnić, czy dane państwo członkowskie osiągnęło zalecaną pierwotnie przez Radę roczną korektę salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe. Jeżeli odnotowana korekta okaże się niższa od zalecanej, należy dokonać starannej analizy przyczyn takiego stanu rzeczy. W przypadku korekty rozłożonej na wiele lat kodeks postępowania stanowi, że ocena powinna się zasadniczo koncentrować na działaniach podjętych w celu zapewnienia odpowiedniej korekty budżetowej w roku następującym po roku, w którym stwierdzono istnienie nadmiernego deficytu.

W zaleceniu z dnia 7 lipca 2009 r., wydanym zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE, Rada zaleciła Polsce zlikwidowanie nadmiernego deficytu w sposób wiarygodny i trwały najpóźniej w roku 2012. Zgodnie z zaleceniem Rady władze Polski powinny w szczególności: a) planowo wdrożyć w 2009 r. budżetowe środki stymulacyjne, w szczególności plan inwestycji publicznych, przy jednoczesnym przygotowaniu budżetu uzupełniającego w sposób umożliwiający uniknięcie dalszego pogorszenia stanu finansów publicznych; b) zapewnić średnią roczną konsolidację budżetu o co najmniej 1¼ punktu procentowego PKB począwszy od 2010 r.; c) szybko określić szczegółowe środki niezbędne do sprowadzenia deficytu poniżej wartości referencyjnej do 2012 r. poprzez ograniczenie bieżących wydatków pierwotnych w nadchodzących latach. W celu ograniczenia zagrożeń dla korekty budżetowej Rada zaleciła ponadto wzmocnienie średniookresowych ram budżetowych, na przykład poprzez wprowadzenie prawnego pułapu wzrostu bieżących wydatków pierwotnych, a także poprawę monitorowania wykonania budżetu w ciągu roku. Rada wyznaczyła termin do dnia 7 lipca 2010 r. na podjęcie przez rząd Polski skutecznych działań i określenie środków, które będą niezbędne dla dokonania postępów w zakresie korekty nadmiernego deficytu.

Polska jako jedyne państwo członkowskie UE odnotowała w 2009 r. dodatni wzrost gospodarczy. Szacuje się, że realny PKB wzrósł o 1,7 %, podczas gdy wiosną 2009 r. służby Komisji prognozowały jego spadek o 1,4 %. Tak dobry wynik jest następstwem splotu szeregu korzystnych okoliczności, do których zaliczyć należy solidne podstawy gospodarki w momencie wybuchu kryzysu, dobrze skapitalizowany i odporny na zagrożenia sektor finansowy, zamknięty charakter polskiej gospodarki oraz deprecjację polskiej waluty na wczesnym etapie. W zakresie polityki budżetowej władze pozwoliły na swobodne działanie automatycznych stabilizatorów i szybko opracowały plan naprawczy, którego punkt centralny stanowiły inwestycje. Szacuje się, że łączna wartość budżetowych środków stymulacyjnych, mierzona zmianą salda strukturalnego, wyniosła w 2009 r. około 2 % PKB. Jednocześnie władze podjęły działania w celu ograniczenia wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. W styczniu 2009 r., na sześć miesięcy przed wydaniem przez Radę zaleceń zgodnie z art. 104 ust. 7 TWE, władze przyjęły pakiet konsolidacyjny o szacunkowej wartości 0,75 % PKB, obejmujący między innymi ograniczenia wydatków na administrację i zwiększenie poboru dywidendy od przedsiębiorstw państwowych. Następnie, w dniu 17 lipca 2009 r., bezpośrednio po przyjęciu przez Radę zalecenia dla Polski mającego na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego, władze przyjęły budżet uzupełniający, w którym przewidziano dodatkowe cięcia wydatków odpowiadające 0,2 % PKB oraz wyższe dywidendy od przedsiębiorstw państwowych, odpowiadające 0,4 % PKB. Pomimo tych działań konsolidacyjnych i znacznie lepszego rozwoju sytuacji gospodarczej niż oczekiwano w czasie wydania zalecenia Rady, władze szacują, że w 2009 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 7,2 % PKB, czyli nieco więcej niż 6,6 % przewidywane w wiosennej prognozie służb Komisji. Na podstawie dostępnych danych nie można wprawdzie dokładnie ocenić przyczyn wyższego deficytu, istnieją jednak dowody, że częściowo wynika on z większego współfinansowania przedsięwzięć finansowanych ze środków UE oraz z faktu, że wyższy wzrost PKB nie w pełni przełożył się na wyższe dochody ze względu na niekorzystne zmiany w strukturze wzrostu gospodarczego oraz wprowadzone przed wybuchem kryzysu zmiany strukturalne w systemie podatkowym.

Jednocześnie władze podjęły w 2009 r. istotne działania mające na celu wzmocnienie ram budżetowych. Zaostrzono obowiązującą do tej pory regułę dotyczącą zadłużenia, wprowadzając dodatkowe przepisy szczególne, określające rodzaj środków podejmowanych w przypadku gdy dług publiczny przekroczy 55 % PKB. Perspektywę planowania budżetowego dla budżetu centralnego wydłużono z 3 do 4 lat. Dokonano pewnych zmian organizacyjnych w sektorze instytucji rządowych i samorządowych celem zwiększenia przejrzystości finansów publicznych. Kontynuowano stopniowe wprowadzanie systemu budżetowania zadaniowego. Ponadto władze rozważają wprowadzenie w trakcie roku 2010 reguł wydatkowych, co ułatwiłoby przyszłą konsolidację.

Według prognozy służb Komisji z jesieni 2009 r. budżet na rok 2010 uwzględnia niewielkie pogorszenie salda strukturalnego w tym roku. W budżecie przewidziano znaczny wzrost inwestycji publicznych oraz dalsze swobodne działanie automatycznych stabilizatorów, co wobec hojnych zasad indeksacji oznaczać będzie poważny wzrost transferów socjalnych. Jednocześnie w budżecie zapisano nominalne zamrożenie płac w sektorze publicznym (łączne koszty pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych mają w 2010 r. wzrosnąć o mniej niż 1 %), nominalne zmniejszenie innych wydatków bieżących oraz podwyżki akcyzy na papierosy i olej opałowy. Co istotne, budżet oparty jest na ostrożnych założeniach makroekonomicznych. Przyjęto, że realna stopa wzrostu wyniesie 1,2 %, podczas gdy z najnowszych informacji wynika, że prawdopodobnie przekroczy ona 2 %, natomiast przewidywana stopa inflacji ma wynieść 1 %. W rezultacie dochody w 2010 r. mogą być wyższe niż przewidywano.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2010 r. do komisarza Almunii minister finansów Jacek Rostowski przedstawił plan konsolidacji budżetowej na lata 2010-2012. Do najważniejszych zapowiedzianych środków zaliczyć należy stopniowe podwyższenie wieku emerytalnego do 67 lat i jego zrównanie dla kobiet i mężczyzn, objęcie pracowników służb mundurowych powszechnym systemem zabezpieczenia społecznego oraz poszerzenie bazy podatkowej (poprzez objęcie niektórych zawodów obowiązkiem stosowania kas fiskalnych), a także przyspieszenie prywatyzacji począwszy od 2010 r.[6]

Ogólnie rzecz biorąc, niezbędny wysiłek fiskalny wynikający z obecnej polityki na lata 2010-2012 – choć niemały – jest znacznie mniejszy niż Rada zalecała w lipcu 2009 r. (3,75 punktu procentowego PKB w całym okresie). Poprawa perspektyw gospodarczych, która nastąpiła od czasu prognozy służb Komisji z wiosny 2009 r., oznacza wprawdzie, że dokonanie korekty nadmiernego deficytu do 2012 r. wiązać się może z mniejszym strukturalnym wysiłkiem fiskalnym, jednak obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do poziomu poniżej 3 % PKB w roku 2012 wymagać będzie wzmożenia wysiłku fiskalnego w latach 2011 i 2012. Powodzenie przedstawionej przez rząd strategii wymaga zatem rygorystycznego wykonania budżetu w 2010 r., aby zapewnić ścisłe przestrzeganie planowanej wysokości wydatków oraz przeznaczenie ewentualnych nadzwyczajnych dochodów na zmniejszenie deficytu, a także podjęcia w budżetach na lata 2011 i 2012 działań na rzecz konsolidacji budżetowej znacznie wykraczających poza obecnie planowane.

4. Wnioski

Z aktualnych informacji wynika, że Polska podjęła działania mające na celu skorygowanie nadmiernego deficytu w wyznaczonym przez Radę terminie. W szczególności władze Polski:

- wprowadziły w 2009 r. zaplanowane budżetowe środki stymulacyjne, w tym plan inwestycji publicznych, podejmując jednocześnie środki mające nie dopuścić do nadmiernego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych;

- przedstawiły budżet na 2010 r. oparty na ostrożnych założeniach makroekonomicznych i zawierający środki mające nie dopuścić do nadmiernego wzrostu deficytu oraz ogłosiły pierwsze elementy planu konsolidacji budżetowej na lata 2010-2012;

- wzmocniły ramy budżetowe i rozpoczęły prace nad wprowadzeniem reguły wydatkowej, która powinna ułatwić konsolidację w nadchodzących latach.

Realizacja strategii budżetowej władz Polski wiąże się jednak z poważnymi zagrożeniami. Nawet jeśli uwzględnić lepsze niż oczekiwano perspektywy wzrostu, obniżenie deficytu do poziomu poniżej 3 % PKB w roku 2012 wymagać będzie podjęcia znaczących dodatkowych działań konsolidacyjnych. W tej sytuacji należy unikać wprowadzania nowych środków stymulacyjnych, rygorystycznie wykonać budżet na 2010 r., przeznaczyć nadzwyczajne dochody na zmniejszenie deficytu oraz przygotować dodatkowe działania konsolidacyjne na kolejne lata.

W świetle powyższej oceny Komisja uznaje, że w chwili obecnej nie ma potrzeby podejmowania dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu, którą objęta jest Polska. Komisja wzywa do szybkiej realizacji planowanych środków i będzie nadal uważnie śledzić rozwój sytuacji budżetowej w Polsce, zgodnie z Traktatem oraz Paktem na rzecz stabilności i wzrostu.

Porównanie głównych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

| | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | Realny PKB(zmiana w %) |Prognoza KOM jesień 2009 |6,8 |5,0 |1,2 |1,8 |3,2 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |6,6 |4,8 |−1,4 |0,8 |bd. | | |Prognoza krajowa |6,8 |5,0 |1,7 |2,62 |bd. | |Luka produktowa(% potencjalnego PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 |2,6 |2,6 |−0,4 |−2,2 |−2,3 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |3,4 |3,5 |−1,5 |−3,8 |bd. | | |Prognoza krajowa |bd. |bd. |bd. |bd. |bd. | |Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 |−1,9 |−3,6 |−6,4 |−7,5 |−7,6 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |−1,9 |−3,9 |−6,6 |−7,3 |bd. | | |Prognoza krajowa |−1,9 |−3,6 |−7,23 |bd. |bd. | |Saldo pierwotne(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 |0,4 |−1,4 |−3,8 |−4,6 |−4,6 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |0,4 |−1,7 |−3,7 |−4,3 |bd. | | |Prognoza krajowa |0,4 |−1,4 |bd. |bd. |bd. | |Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 |−2,9 |−4,7 |−6,3 |−6,6 |−6,7 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,8 |bd. | | |Prognoza krajowa |bd. |bd. |bd. |bd. |bd. | |Saldo strukturalne1(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 |−2,9 |−4,7 |−6,4 |−6,6 |−6,7 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,6 |bd. | | |Prognoza krajowa |bd. |bd. |bd. |bd. |bd. | |Dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych(% PKB) |Prognoza KOM jesień 2009 |45,0 |47,2 |51,7 |57,0 |61,3 | | |Prognoza KOM wiosna 2009 |44,9 |47,1 |53,6 |59,7 |bd. | | |Prognoza krajowa |45,0 |47,2 |bd. |bd. |bd. | |1 Saldo w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe.

2 Najnowsze dostępne informacje zawarte w piśmie ministra finansów Jacka Rostowskiego do komisarza Almunii, z dnia 7 stycznia 2010 r.

3 „Plan rozwoju i konsolidacji finansów” z dnia 29 stycznia 2010 r.

Źródła: prognoza służb Komisji z jesieni 2009 r.; projekt budżetu na 2010 r. (wrzesień 2009); notyfikacja fiskalna z października 2009 r.; pismo ministra finansów Jacka Rostowskiego do komisarza Almunii, z dnia 7 stycznia 2010 r.

[1] Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 3605/93 państwa członkowskie muszą dwa razy w roku składać Komisji sprawozdania na temat planowanych i rzeczywistych poziomów deficytu oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Najnowsze przekazane przez Polskę dane można znaleźć na następującej stronie internetowej: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Informacja prasowa Eurostatu nr 56/2009 z dnia 22 kwietnia 2009 r.

[3] Wszystkie dokumenty dotyczące procedury nadmiernego deficytu w odniesieniu do Polski dostępne są na następującej stronie internetowej: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6.

[5] „Szczegółowe zasady wdrażania Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz wytyczne dotyczące formy i treści programów stabilności i konwergencji”, zatwierdzone przez Radę ECOFIN dnia 10 listopada 2009 r.

[6] W dniu 29 stycznia 2010 r. premier ogłosił „Plan rozwoju i konsolidacji finansów publicznych”. Do najważniejszych przewidzianych w nim środków należą: reforma systemu rentowego, objęcie pracowników służb mundurowych powszechnym systemem zabezpieczenia społecznego, ograniczenie odliczeń podatku VAT (od zakupu samochodów firmowych i paliwa do nich) oraz poszerzenie bazy podatkowej (poprzez objęcie niektórych zawodów obowiązkiem stosowania kas fiskalnych).