KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 23.5.2022 COM(2022) 228 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie funkcjonowania Europejskich Urzędów Nadzoru











1.WPROWADZENIE Trzy Europejskie Urzędy Nadzoru – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) oraz Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) – zostały utworzone w 2011 r. w odpowiedzi na światowy kryzys finansowy, który rozpoczął się w 2008 r. Zostały one ustanowione, aby pomóc w wyeliminowaniu niedociągnięć w nadzorze ujawnionych przez kryzys finansowy i przywrócić pełne zaufanie do rynków finansowych UE. Po ponad 10 latach od ich utworzenia Europejskie Urzędy Nadzoru mają już bardzo przekonujące osiągnięcia w tych obszarach. Są one głównymi podmiotami kształtującymi jednolity rynek kapitałowy i jednolity rynek usług finansowych, ponieważ wnoszą wkład we wdrażanie przepisów UE w tym obszarze oraz koordynują prace krajowych organów nadzoru. Z powodzeniem przyjęły one również nowe zadania dotyczące ram naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Niedawny kryzys związany z COVID-19 dowiódł, że Europejski System Nadzoru Finansowego funkcjonuje dobrze, a praca Europejskich Urzędów Nadzoru w znacznym stopniu przyczyniła się do tego osiągnięcia. Również w obecnym kontekście geopolitycznym, w obliczu prowadzonej przez Rosję wojny w Ukrainie, Europejskie Urzędy Nadzoru odgrywają istotną rolę, w tym we wdrażaniu sankcji przez operatorów rynków finansowych UE. Ponadto Europejskie Urzędy Nadzoru monitorują wpływ na instytucje finansowe UE i uważnie obserwują rozwój sytuacji na rynkach finansowych, w szczególności jeżeli chodzi o rynki energii, towarów żywnościowych i towarowych instrumentów pochodnych. W ostatnim dziesięcioleciu działania Europejskich Urzędów Nadzoru koncentrowały się na opracowaniu jednolitego zbioru przepisów dotyczących usług finansowych oraz na wspieraniu konwergencji praktyk nadzorczych. W obszarach tych osiągnięto ogromne postępy, ale nadal istnieje konieczność dokładania nieustannych i odpowiednio ukierunkowanych starań na rzecz rozwoju rzeczywistej unii rynków kapitałowych. System finansowy z wieloma ośrodkami w całej UE zwiększa konieczność udoskonalenia jednolitego zbioru przepisów i osiągnięcia większej konwergencji praktyk nadzorczych. W tym kontekście Komisja opublikowała 24 września 2020 r. plan działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych. W tym planie działania Komisja zobowiązała się do: (i) pracy nad udoskonalonym jednolitym zbiorem przepisów, oceniając potrzebę dalszej harmonizacji przepisów UE (ii) podsumowania dotychczasowych osiągnięć w zakresie konwergencji praktyk nadzorczych. Ponadto art. 81 trzech rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru przewiduje wymóg, aby Komisja przeprowadziła przegląd tych rozporządzeń. Przegląd ten musi mieć formę publikacji ogólnego sprawozdania dotyczącego doświadczeń uzyskanych w związku z działalnością Europejskich Urzędów Nadzoru oraz stosowaniem procedur ustanowionych w rozporządzeniach w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru. Oprócz ogólnego wymogu przeprowadzenia przeglądu w zakresie funkcjonowania trzech Europejskich Urzędów Nadzoru, w rozporządzeniach w sprawie ESMA i EUNB określono szczegółowe klauzule przeglądowe. Zmiany w rozporządzeniach w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru weszły w życie 1 stycznia 2020 r. (zwane dalej „przeglądem rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r.”). Wprowadzone zmiany odnosiły się do istniejących narzędzi służących zwiększaniu konwergencji i do przepisów dotyczących zarządzania. Zmiany te polegały również na przyznaniu ESMA nowych mandatów w zakresie nadzoru bezpośredniego. Pierwszy przegląd po wprowadzeniu tych zmian koncentruje się w szczególności na tym, czy – i w jakim stopniu – zmiany te były korzystne dla nadzoru finansowego w UE. W celu sporządzenia niniejszego sprawozdania Komisja przeprowadziła szeroko zakrojone konsultacje. Przeprowadziła ukierunkowane konsultacje, w ramach których otrzymała 107 odpowiedzi, a także zwróciła się o informacje zwrotne do Europejskich Urzędów Nadzoru. Zorganizowała również wydarzenie publiczne i odbyła różne spotkania z zainteresowanymi stronami. Komisja opublikowała podsumowanie odpowiedzi uzyskanych w trakcie konsultacji, w którym przedstawiono szczegółowe streszczenie tych odpowiedzi. Ogólnie rzecz ujmując, respondenci biorący udział w konsultacjach pozytywnie ocenili wpływ Europejskich Urzędów Nadzoru na: (i) stabilność finansową; (ii) funkcjonowanie rynku wewnętrznego; (iii) jakość i spójność nadzoru; (iv) wzmocnienie międzynarodowej koordynacji w zakresie nadzoru; (v) ochronę konsumentów i inwestorów; (vi) zrównoważone finansowanie; (vii) finanse cyfrowe. Wielu respondentów stwierdziło, że jest jeszcze za wcześnie, aby: (i) w pełni ocenić zmiany, które zostały uzgodnione w 2019 r. i weszły w życie dopiero na początku 2020 r.; (ii) rozważyć dalsze zmiany, biorąc pod uwagę krótki okres od wdrożenia ostatnich zmian. Ponadto respondenci zwrócili uwagę na wyjątkowe okoliczności spowodowane przez COVID-19, którymi zajmowały się Europejskie Urzędy Nadzoru, w szczególności przez dużą część 2020 r. Pomimo tych ograniczeń większość respondentów nadal była w stanie przedstawić swoją ocenę. Ogólnie rzecz ujmując, informacje zwrotne na temat zmian wprowadzonych w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru były wyraźnie pozytywne, chociaż szereg respondentów uznało, że niezbędne są większe zmiany. Z odpowiedzi wynika również, że rozbieżne opinie, które pojawiły się w czasie przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r., wciąż występują. Zdecydowana większość respondentów przyznaje, że Europejskie Urzędy Nadzoru właściwie zareagowały podczas kryzysu związanego z COVID-19 oraz że obecne uprawnienia Europejskich Urzędów Nadzoru okazały się w dużej mierze wystarczające. Informacje zwrotne wskazują na to, że Europejskie Urzędy Nadzoru wykonują prace koordynacyjne w sposób zadowalający. Niektóre zainteresowane strony uważają jednak, że rola koordynacyjna Europejskich Urzędów Nadzoru nie została w pełni wykorzystana.

W niniejszym sprawozdaniu podsumowano ustalenia z konsultacji oraz z innych form kontaktu z zainteresowanymi stronami. Skoncentrowano się w nim na głównych obszarach podlegających przeglądowi: (i) konwergencji praktyk nadzorczych (ii) zarządzaniu; (iii) nadzorze bezpośrednim; (iv) finansowaniu. Znajduje się w nim również sekcja poświęcona jednolitemu zbiorowi przepisów zapowiedzianemu w planie działania Komisji z 2020 r. na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych. 2.KONWERGENCJA PRAKTYK NADZORCZYCH Kontekst i ustalenia W ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. wprowadzono szereg zmian mających na celu zwiększenie konwergencji praktyk nadzorczych. W szczególności w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru wprowadzono: (i) udoskonaloną wzajemną ocenę; (ii) unijne strategiczne priorytety w zakresie nadzoru; (iii) unijny podręcznik nadzoru. Wprowadzono również wyraźne przepisy regulujące instrumenty stosowane już przez Europejskie Urzędy Nadzoru, takie jak zawiadomienia o niepodejmowaniu działań; grupy koordynacyjne; pytania i odpowiedzi. W ramach ukierunkowanych konsultacji respondenci zarówno z organów publicznych, jak i z sektora finansowego bardzo pozytywnie ocenili wkład Europejskich Urzędów Nadzoru w propagowanie wspólnej kultury nadzoru i spójnych praktyk nadzorczych. Większość respondentów wyraziła dość pozytywne opinie na temat ostatnich zmian, ale uznała, że jest jeszcze zbyt wcześnie, aby ocenić ich całkowity wpływ na wyniki w zakresie konwergencji. Stwierdzili, że potrzeba więcej czasu na wyrobienie opinii, czy zmiany te będą wystarczające do osiągnięcia konwergencji praktyk nadzorczych. Większość respondentów nie widzi potrzeby zmiany zestawu narzędzi Europejskich Urzędów Nadzoru służącego osiągnięciu konwergencji praktyk nadzorczych ani dodania narzędzia do tego zestawu. Respondenci ci zauważyli, że Europejskie Urzędy Nadzoru nie wykorzystały w pełni potencjału istniejących narzędzi. Ponadto niektórzy respondenci podkreślali skuteczność nieformalnych narzędzi służących zwiększaniu konwergencji praktyk nadzorczych opracowanych przez Europejskie Urzędy Nadzoru, takich jak wspólne działania nadzorcze ESMA. Respondenci przyznali jednak również, że osiągnięcie celu, jakim jest konwergencja praktyk nadzorczych, wymaga większych starań. Za główne przeszkody w osiągnięciu większej konwergencji praktyk nadzorczych uznali szczególne cechy rynków lokalnych i różne otoczenia prawne (np. prawo cywilne, handlowe i prawo spółek). Sankcje zostały wymienione jako obszar, w którym istnieje najwięcej możliwości usprawnień w zakresie konwergencji (np. właściwe organy krajowe powinny nakładać podobne sankcje w przypadku podobnych naruszeń przepisów UE). Wielu respondentów zauważyło, że nowy proces dotyczący pytań i odpowiedzi stał się wolniejszy i mniej efektywny. Respondenci podawali dwie przyczyny tego problemu. Po pierwsze, twierdzili, że trudno jest odróżnić, które pytania wymagają wykładni prawa Unii, a zatem odpowiedzi na nie musi udzielić Komisja. Po drugie, wskazali, że proces ten uległ spowolnieniu, ponieważ Komisja musi formalnie przyjąć decyzję w sprawie tej kategorii pytań. Podobnie wielu respondentów zauważyło, że warunki w zakresie nowego mechanizmu zawiadomień o niepodejmowaniu działań, wprowadzonego w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r., bardzo utrudniają korzystanie z tego mechanizmu. Zwrócili oni uwagę, że ze względu na niewiążący charakter zawiadomień o niepodejmowaniu działań uczestnicy rynku nie mogą się na nich opierać, ponieważ nie ma gwarancji, że właściwe organy krajowe podejmą w związku z nimi zharmonizowane działania. Zamiast tego niektórzy respondenci stwierdzili, że Europejskie Urzędy Nadzoru powinny mieć możliwość podejmowania decyzji zobowiązujących właściwe organy do niestosowania – lub nieegzekwowania – przepisu prawa Unii w pewnych okolicznościach. Respondenci uznali jednak, że w przypadkach, w których warunki zawiadomień o niepodejmowaniu działań nie zostały spełnione, podobne rezultaty osiągnięto za pomocą innych narzędzi, takich jak oświadczenia o pozbawieniu priorytetowego znaczenia, w których wzywa się właściwe organy krajowe do nienadawania priorytetowego znaczenia działaniom w odniesieniu do określonego wymogu. Ocena dokonana przez Komisję

Europejskie Urzędy Nadzoru wniosły istotny wkład w zwiększenie konwergencji praktyk nadzorczych dzięki wykorzystaniu swojego zestawu narzędzi. Wytyczne, zalecenia oraz pytania i odpowiedzi okazały się szczególnie skuteczne w określaniu jednolitego zbioru przepisów dotyczących usług i rynków finansowych („jednolity zbiór przepisów”), a tym samym w osiąganiu zbieżnych wyników w zakresie nadzoru. W ostatnim czasie Europejskie Urzędy Nadzoru słusznie zaczęły koncentrować się w swoich pracach nie na opracowywaniu jednolitego zbioru przepisów, lecz na osiągnięciu konwergencji w zakresie jego stosowania i nadzoru. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Europejskie Urzędy Nadzoru bardziej koncentrują się na przestrzeganiu przepisów. Z zadowoleniem przyjmuje się również oparte na analizie ryzyka podejście do konwergencji praktyk nadzorczych, w ramach którego Europejskie Urzędy Nadzoru wybierają kwestie, na których powinny koncentrować się prace nad konwergencją w ciągu najbliższych 1–2 lat. Ogólnie rzecz ujmując, narzędzia dostępne dla Europejskich Urzędów Nadzoru, udoskonalone w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r., wydają się odpowiednie do zamierzonego celu. Pomimo faktu, że zmiany, które zaczęły obowiązywać w 2020 r., zostały wprowadzone niedawno, można już zauważyć pewne pozytywne skutki w tym obszarze. Na przykład nowy proces wzajemnej oceny okazał się skutecznym narzędziem dochodzeniowym ad hoc podczas jego pierwszego zastosowania w sprawie Wirecard. Komisja uważa jednak, że oprócz powyższej sprawy mogły zaistnieć inne przypadki, w których przeprowadzenie wzajemnej oceny ad hoc byłoby uzasadnione. Ponadto, z uwagi na fakt, że wzajemne oceny wymagają znacznych zasobów, Europejskie Urzędy Nadzoru powinny starannie ocenić, w jakich kwestiach najlepiej przeprowadzić wzajemną ocenę. Na przykład mogą one oprzeć swoją decyzję na wstępnej ocenie obszarów, w których negatywny wpływ rozbieżności w nadzorze jest największy. Komisja zgadza się, że nieformalne narzędzia opracowane przez Europejskie Urzędy Nadzoru mogą w przydatny sposób wspierać konwergencję. Przykładem tego mogą być wspólne działania nadzorcze stosowane przez ESMA. Są one przydatne do zapewnienia przejrzystości i wspólnej kultury nadzoru. Mogą one również w skuteczny sposób przyczynić się do uzyskania całościowego obrazu praktyk branżowych i nadzoru nad nimi w całej UE. O ile podczas stosowania tych nieformalnych narzędzi ujawnione zostaną niedociągnięcia, w idealnym przypadku powinny one skłonić krajowe organy nadzoru do interwencji i podjęcia działań. Możliwe są jednak również dalsze usprawnienia. Po pierwsze, niektóre z dostępnych narzędzi mogą nie być w pełni wykorzystane do zwalczania rozbieżności w nadzorze. Na przykład procedura dotycząca naruszenia prawa Unii była bardzo rzadko stosowana – jak wskazano w dwóch ostatnich kontrolach przeprowadzonych przez Trybunał Obrachunkowy Ponadto narzędzia te powinny być powszechnie stosowane. Na przykład, jak zauważyły zainteresowane strony, pożądana byłaby większa konwergencja w zakresie egzekwowania przepisów ogółem, a w szczególności w zakresie sankcji. Respondenci biorący udział w konsultacjach przyznają jednak, że w tej dziedzinie istnieją pewne ograniczenia ze względu na: (i) ograniczoną harmonizację w obszarze sankcji; (ii) różne systemy prawne państw członkowskich. Biorąc pod uwagę informacje zwrotne uzyskane w ramach konsultacji, zgodnie z którymi potrzeba więcej czasu, aby w pełni ocenić wpływ ostatnich zmian, Komisja nie zaproponuje w tej chwili zmian do rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru mających na celu zwiększenie konwergencji praktyk nadzorczych. Zamiast tego Komisja nadal zachęca Europejskie Urzędy Nadzoru do dobrego wykorzystania obowiązujących instrumentów. Ponadto Komisja rozważy wprowadzenie ukierunkowanych usprawnień w celu wsparcia konwergencji praktyk nadzorczych w prawodawstwie sektorowym. Ma to służyć wyeliminowaniu konkretnych niedociągnięć, które Komisja zidentyfikowała lub może zidentyfikować w określonych obszarach rynków finansowych. W tym celu Komisja przedstawiła niedawno propozycje ukierunkowanych zmian, w tym: -wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy Wypłacalność II, w którym zaproponowano zwiększenie roli EIOPA w złożonych sprawach transgranicznych, w których zaangażowane organy nadzoru nie są w stanie wypracować wspólnego stanowiska w ramach platformy współpracy; -wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy w sprawie ZAFI, w którym zaproponowano, aby ESMA powierzono zadanie przeprowadzania wzajemnych ocen i analizowania powiadomień o istotnych ustaleniach dotyczących przekazania funkcji, tak aby organy nadzoru miały lepszy obraz praktyk rynkowych; -strategię dotyczącą danych nadzorczych, której celem jest poprawa spójności i interoperacyjności systemu sprawozdawczości nadzorczej w UE (ułatwi to również koordynację między organami nadzoru i przyczyni się do osiągnięcia konwergencji praktyk nadzorczych); -wniosek dotyczący CRD VI, za pomocą którego uprawnienia do nakładania sankcji zostałyby zharmonizowane i wprowadzone zostałyby narzędzia egzekwowania przepisów (np. okresowe kary pieniężne) do dyspozycji europejskich organów nadzoru.

Aby rozwiązać konkretne problemy, w stosownych przypadkach Komisja będzie również nadal proponować ukierunkowane zmiany w ramach kolejnych przeglądów prawodawstwa sektorowego. Jeśli chodzi o proces dotyczący pytań i odpowiedzi, uprawnienia do wydawania (niewiążącej) wykładni prawa Unii należą do Komisji jako strażniczki traktatów, a nie do Europejskich Urzędów Nadzoru. Komisja zapoznała się jednak z informacjami zwrotnymi od zainteresowanych stron i będzie nadal starała się usprawnić ten proces w praktyce, wraz z Europejskimi Urzędami Nadzoru. Komisja zauważa również, że chociaż pytania i odpowiedzi są często użytecznym narzędziem do wyjaśnienia pewnych aspektów prawodawstwa, są one czasem stosowane przez zainteresowane strony w celu uzyskania wytycznych dotyczących ich własnych, bardzo konkretnych sytuacji i niekoniecznie leżą w interesie ogólnym. Mimo że Komisja jest świadoma obaw zgłaszanych przez zainteresowane strony, uważa, że potrzeba więcej czasu na ocenę skuteczności nowego przepisu dotyczącego zawiadomień o niepodejmowaniu działań (oraz potencjalnych przypadków użycia tego przepisu), zanim rozważy się, czy konieczne jest jego dopracowanie. Wydaje się jednak, że niektóre zainteresowane strony chciałyby rozszerzenia zakresu i skutków tego przepisu, co mogłoby być sprzeczne z ogólnymi zasadami prawa Unii. W tym kontekście Komisja zaproponowała niedawno sposoby zapewnienia, aby przepisy szczegółowe prawa Unii nie miały zastosowania w określonych okolicznościach, jak np. we wniosku dotyczącym MiFIR, starając się tym samym osiągnąć w poszczególnych przypadkach pewną elastyczność ram, do której dążą zainteresowane strony. Mówiąc bardziej ogólnie, Komisja zachęca Europejskie Urzędy Nadzoru do oceny dalszych usprawnień, które można wdrożyć w perspektywie krótkoterminowej i które nie wymagałyby wprowadzania zmian do ram legislacyjnych. W tym celu zainteresowane strony przedstawiły w ramach konsultacji szereg pomysłów. Komisja uważa, że na dalsze rozważenie zasługują w szczególności następujące sugestie: -przejrzystość stosowania przepisów w całej UE mogłaby zostać zwiększona. Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby na przykład stworzyć narzędzie internetowe, które umożliwiałoby wszystkim zainteresowanym stronom zgłaszanie przypadków niespójności w zakresie nadzoru; -narzędzia służące zwiększaniu konwergencji praktyk nadzorczych mogłyby w większym stopniu odnosić się do egzekwowania przepisów, tak by ułatwić spójne stosowanie środków egzekwowania przepisów, w tym sankcji. Podobny cel można osiągnąć, zapewniając gromadzenie przez Europejskie Urzędy Nadzoru kompleksowych danych na temat przypadków egzekwowania przepisów w całej UE; -możliwość przeprowadzania wzajemnych ocen ad hoc właściwych organów w przypadku zdarzeń o poważnych konsekwencjach w zakresie nadzoru mogłaby być w większym stopniu wykorzystywana jako narzędzie ex post. Ponadto większe skoncentrowanie się na pilnych lub nieprzewidzianych kwestiach nadzorczych mogłoby przyczynić się do bardziej efektywnego wykorzystania wzajemnych ocen, zważywszy że wymagają one znacznych zasobów; -każdy z Europejskich Urzędów Nadzoru opracował własne nieformalne narzędzia służące zwiększaniu konwergencji praktyk nadzorczych w sposób odmienny od pozostałych Europejskich Urzędów Nadzoru. Wynika to z różnych ram regulacyjnych, na podstawie których działają poszczególne Europejskie Urzędy Nadzoru. Komisja zgadza się z zainteresowanymi stronami, że narzędzia te okazały się niezwykle skuteczne, i zachęca Europejskie Urzędy Nadzoru do dalszego korzystania z tych nieformalnych instrumentów. Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby jednak zbadać również, w jakim stopniu nieformalne narzędzia opracowane przez inne Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby zostać w przydatny sposób włączone do ich własnego zestawu narzędzi służących zwiększaniu konwergencji praktyk nadzorczych; -bardziej systematyczna dyskusja na temat przypadków związanych z nadzorem przez właściwe organy krajowe mogłaby być przydatna z punktu widzenia propagowania zbieżnych wyników w zakresie nadzoru w porównywalnych sytuacjach. Komisja zachęca Europejskie Urzędy Nadzoru do opracowania kryteriów wyboru przypadków związanych z nadzorem istotnych dla takiej wymiany informacji. Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby zwiększyć wartość tych dyskusji poprzez stworzenie zbioru takich przypadków dostępnych do wglądu przez właściwe organy krajowe. 3.ZARZĄDZANIE, WSPÓLNE ORGANY, ZAANGAŻOWANIE ZAINTERESOWANYCH STRON I NIEZALEŻNOŚĆ NADZORU

Kontekst i ustalenia a)Zarządzanie Europejskimi Urzędami Nadzoru W ramach najnowszego przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru Komisja zaproponowała daleko idące zmiany w zarządzaniu nimi, tak aby w realizacji niektórych zadań stały się one bardziej niezależne od właściwych organów krajowych. Głównym argumentem na poparcie tych propozycji było to, że można by zwiększyć wykorzystanie niektórych narzędzi Europejskich Urzędów Nadzoru, przekazując podejmowanie niektórych decyzji w ręce organu, który byłby w pewnym stopniu niezależny od organów, do których narzędzia te miały zastosowanie. Podejście to było przedmiotem ożywionych dyskusji podczas procesu legislacyjnego. Tekst ostatecznie przyjęty przez współprawodawców odbiegał od początkowych ambicji Komisji. Mimo to wprowadzono usprawnienia w docelowych obszarach (tj. dotyczących naruszenia prawa Unii, konfliktu interesów i roli przewodniczących). W ramach konsultacji zdecydowana większość organów publicznych podkreśliła, że Europejskie Urzędy Nadzoru są organizacjami kierowanymi przez członków, w których decyzje podejmowane są przez przedstawicieli krajowych należących do Rady Organów Nadzoru będącej ostatecznym organem decyzyjnym. Większość respondentów z sektora uważała, że obecne ustalenia dotyczące zarządzania Europejskimi Urzędami Nadzoru umożliwiają im zapewnienie obiektywizmu, niezależności i skuteczności w ich pracy/podejmowaniu decyzji. Szereg zainteresowanych stron (kilka organów publicznych, niektórzy przedstawiciele sektora, naukowcy i organizacje pozarządowe) opowiedziało się jednak za ustaleniami dotyczącymi zarządzania, które zapewniają większą niezależność od krajowych organów nadzoru. Te zainteresowane strony uznały ograniczone zmiany wprowadzone w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. za niewystarczające do przeciwdziałania sytuacjom, w których decyzje są podejmowane przez przedstawicieli właściwych organów krajowych, którzy mogą kierować się bardziej interesami krajowymi niż europejskimi. Zainteresowane strony były zdania, że najnowsze zmiany w zarządzaniu usprawniły procesy decyzyjne Europejskich Urzędów Nadzoru. Niektórzy respondenci zauważyli, że zmiany wprowadzone w wyniku przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r.: (i) przyspieszyły podejmowanie decyzji; (ii) ograniczyły ryzyko wystąpienia konfliktu interesów; (iii) zapewniły dodatkową bezstronność i przejrzystość. Jeżeli chodzi o ustalenia dotyczące głosowania, nadal istnieją różne opinie. Wyraźnie widać to na przykładzie stanowiska sektora publicznego z mniejszego państwa członkowskiego, postulującego o podejmowanie większej liczby decyzji na zasadzie „jeden członek z prawem głosu, jeden głos”, podczas gdy inny respondent z sektora publicznego z państwa członkowskiego o dużym rynku finansowym sugerował zwiększenie wpływu państw członkowskich, których najbardziej dotyczą indywidualne decyzje Europejskiego Urzędu Nadzoru. Kilku respondentów proponowało dalsze rozszerzenie prawa przewodniczącego Europejskiego Urzędu Nadzoru do głosowania przy podejmowaniu wszelkiego rodzaju decyzji (obecnie przewodniczący nie może głosować w przypadku decyzji podejmowanych większością kwalifikowaną). Opinie były podzielone również, jeśli chodzi o utrzymanie wymogu podwójnej większości głosów w EUNB (wymagający zwykłej większości głosów właściwych organów krajowych należących i nienależących do unii bankowej). Z jednej strony respondenci uważali, że wymóg podwójnej większości prowadzi do nieuzasadnionego obciążenia państw członkowskich nieuczestniczących w Jednolitym Mechanizmie Nadzorczym, które będzie się pogłębiać wraz z przystępowaniem kolejnych państw członkowskich do unii bankowej. Z drugiej strony organy publiczne (i to nie tylko te z państw członkowskich, które nie należą do unii bankowej): (i) podkreśliły znaczenie wymogu podwójnej większości dla spójności europejskiej; (ii) uznały, że wymóg ten jest gwarancją zrównoważonej i proporcjonalnej reprezentacji państw członkowskich zarówno w unii bankowej, jak i poza nią. Niektórzy respondenci przypomnieli także o konieczności wprowadzenia ukierunkowanych zmian w zarządzaniu EUNB, aby zapewnić bardziej spójne rozdzielenie jego funkcji związanej z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją oraz funkcji ostrożnościowej. Kilku respondentów postulowało również za wprowadzeniem zmian w zarządzaniu ESMA w przypadkach nadzoru bezpośredniego. Respondenci ci zaproponowali, aby zamiast przedkładać wszystkie kwestie Radzie Organów Nadzoru w celu podjęcia decyzji, ESMA powinien: (i) powierzyć podejmowanie tych decyzji niezależnemu zarządowi lub komitetowi podobnemu do komitetu nadzorczego ds. kontrahentów centralnych (CCP) lub (ii) w większym stopniu korzystać z możliwości przekazywania uprawnień w celu odciążenia Rady Organów Nadzoru od podejmowania bieżących decyzji nadzorczych. Oprócz informacji zwrotnych uzyskanych w ramach konsultacji do oceny zarządzania Europejskimi Urzędami Nadzoru przydatne mogą być także inne źródła. Jednym z takich źródeł jest sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) dotyczące działań UE na rzecz zwalczania prania pieniędzy. W sprawozdaniu tym ETO stwierdził, że pomimo zmienionego rozporządzenia w sprawie EUNB, przewidującego pewne zmiany w procedurze dotyczącej naruszenia prawa Unii, najistotniejsze niedociągnięcia w zarządzaniu EUNB nie zostały wyeliminowane. Podobnie w swoim najnowszym sprawozdaniu specjalnym na temat funduszy inwestycyjnych ETO stwierdza, że ESMA napotyka na wyzwania w skutecznym wykorzystaniu swoich narzędzi. Do wyzwań tych należy własna struktura zarządzania ESMA i zależność od współpracy z właściwymi organami krajowymi. b)Wspólne organy

Wszyscy respondenci uznali dwa wspólne organy Europejskich Urzędów Nadzoru (mianowicie Komisję Odwoławczą i Wspólny Komitet) za skuteczne mechanizmy zapewniające spójność poglądów i współpracę międzysektorową. Niektóre zainteresowane strony zauważyły jednak, że Wspólny Komitet nie jest w pełni wykorzystywany w przypadkach, w których Europejskie Urzędy Nadzoru mają wspólny mandat (np. nowy mandat Europejskich Urzędów Nadzoru do wspierania niezależności nadzoru). Kilku respondentów stwierdziło, że podejmowanie decyzji przez Wspólny Komitet jest zbyt uciążliwe, ponieważ decyzje podejmowane przez Wspólny Komitet muszą być zatwierdzane przez zarządy trzech Europejskich Urzędów Nadzoru. c)Zaangażowanie zainteresowanych stron Konsultacje z zainteresowanymi stronami dotyczyły również ich zaangażowania w działalność Europejskich Urzędów Nadzoru oraz skuteczności tych urzędów w zapewnieniu zaangażowania zainteresowanych stron. Większość organów publicznych i kilku respondentów z sektora uznało, że obecne ramy funkcjonują dobrze i że z zainteresowanymi stronami prowadzone są wystarczające konsultacje. Większość respondentów z sektora podkreśliła, że Europejskie Urzędy Nadzoru powinny pogłębić interakcję i dialog z sektorem oraz przyjąć bardziej otwarte i pragmatyczne podejście. Ponadto różni przedstawiciele sektora podnieśli kwestię zbyt krótkich terminów na przekazanie informacji zwrotnych w trakcie konsultacji prowadzonych przez Europejskie Urzędy Nadzoru. d)Niezależność nadzoru W ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. wprowadzono nowy obowiązek dla Europejskich Urzędów Nadzoru: wspieranie i monitorowanie niezależności krajowych organów nadzoru. Europejskie Urzędy Nadzoru opublikowały niedawno swoje pierwsze indywidualne sprawozdania na temat niezależności nadzoru właściwych organów w swoich sektorach. W trakcie konsultacji większość respondentów była pozytywnie nastawiona do nowego obowiązku Europejskich Urzędów Nadzoru, jakim jest wspieranie niezależności nadzoru. Organy publiczne zauważyły, że ten nowy obowiązek umożliwia przeprowadzenie oceny eksperckiej przez podmiot dysponujący wiedzą na temat funkcji pełnionych przez właściwe organy krajowe. Te organy publiczne stwierdziły również, że: (i) niezależność jest warunkiem wstępnym dla rozwoju skutecznego nadzoru; (ii) ten nowy obowiązek mógłby zwiększyć harmonizację w obszarze niezależności nadzoru; (iii) Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby przedstawić przydatne spostrzeżenia przy porównywaniu stanu niezależności nadzoru w całej Europie. Niektórzy respondenci z sektora finansowego twierdzili, że niezależność krajowych organów nadzoru ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia legalności i wiarygodności procesu nadzoru. Jeden z instytutów badawczych zauważył, że niezależność krajowych organów nadzoru powinna zostać uregulowana w jednolity sposób w całej Europie poprzez wprowadzenie zmian do odpowiednich przepisów finansowych. Ocena dokonana przez Komisję Komisja zgadza się, że zmiany określone w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. są właściwym działaniem i powinny mieć ogólnie pozytywny wpływ na zarządzanie Europejskimi Urzędami Nadzoru. Pomimo tych zmian Komisja nadal uważa jednak, że system zarządzania Europejskimi Urzędami Nadzoru, w którym decyzje podejmowane są przez 27 krajowych organów nadzoru, wciąż może nadawać zbyt dużą wagę interesom krajowym i czasami prowadzić do nieoptymalnych wyników. Ponadto ten system zarządzania czasami utrudnia Europejskim Urzędom Nadzoru wykorzystywanie w najbardziej odpowiedni sposób narzędzi służących zwiększaniu konwergencji będących do ich dyspozycji. Opinię tę potwierdzają wnioski ETO oraz odpowiedzi uzyskane w ramach konsultacji, w szczególności ze strony środowisk akademickich, grup konsumentów oraz ograniczonej liczby zainteresowanych stron z sektora i organów publicznych. Komisja uważa jednak, że nie minęło wystarczająco dużo czasu od momentu, gdy najnowsze zmiany zaczęły być stosowane w praktyce, aby stwierdzić, czy uzasadnione jest wprowadzanie dalszych zmian. Z informacji zwrotnych uzyskanych w ramach konsultacji wyraźnie wynika, że co do zasady zainteresowane strony nie popierają obecnie dalszych zmian legislacyjnych. W związku z tym Komisja nie będzie w tym momencie proponować dalszych zmian. Komisja będzie jednak uważnie monitorować ten istotny obszar i rozważy wprowadzenie dodatkowych środków. Na podstawie sugestii wynikających z konsultacji Komisja rozważy również konieczność wprowadzenia ukierunkowanych zmian w zarządzaniu EUNB, aby zapewnić bardziej spójne rozdzielenie jego funkcji związanej z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją oraz funkcji ostrożnościowej. Ponadto Komisja przeanalizuje wprowadzenie norm dotyczących niezależności w ramach przyszłych przeglądów prawodawstwa sektorowego. Z tego względu w pakiecie bankowym przyjętym w październiku 2021 r. Komisja zaproponowała już przepisy operacyjne odnoszące się do zasady niezależności właściwych organów. Ponadto niektóre usprawnienia zaproponowane przez zainteresowane strony w ramach konsultacji mogą zostać dość szybko wdrożone przez Europejskie Urzędy Nadzoru. Komisja zachęca Europejskie Urzędy Nadzoru do rozważenia poniższych propozycji:

-Europejskie Urzędy Nadzoru powinny zwiększyć przejrzystość w zakresie terminów i treści decyzji podejmowanych przez Rady Organów Nadzoru poprzez publikowanie tych części ich porządków obrad, które dotyczą punktów regulacyjnych. W przypadku kwestii regulacyjnych można byłoby publikować co 6 miesięcy wstępny harmonogram, tak aby zainteresowane strony mogły przewidzieć konsultacje; -o ile sytuacja taka nie ma jeszcze miejsca, Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby dodatkowo zwiększyć interakcje z zainteresowanymi stronami, bardziej angażując się w stały dialog z nimi, wykraczający poza to, co już odbywa się z udziałem grup zainteresowanych stron; -z myślą o większej efektywności ESMA zachęca się do rozważenia, czy istnieją dalsze możliwości przekazywania komitetom lub przewodniczącemu uprawnień do podejmowania bieżących decyzji nadzorczych dotyczących podmiotów znajdujących się pod jego bezpośrednim nadzorem; -Europejskie Urzędy Nadzoru muszą zajmować się coraz większą liczbą zadań i zagadnień międzysektorowych. Dzięki temu wzrasta znaczenie Wspólnego Komitetu. Biorąc pod uwagę te zmiany, Europejskie Urzędy Nadzoru zachęca się do zastanowienia się nad pożądanymi zmianami, które można by wprowadzić do ram w przyszłości, aby zapewnić wystarczające zasoby i usprawnić proces decyzyjny. Komisja zwraca się do Europejskich Urzędów Nadzoru o przedstawienie jej tych uwag do końca 2023 r.; -Europejskie Urzędy Nadzoru wzywa się do czynienia dalszych postępów w realizacji ich nowego zadania, jakim jest monitorowanie i wspieranie niezależności nadzoru, poprzez dalsze rozwijanie zasad niezależności (tj. niezależności operacyjnej, finansowej i osobistej, a także odpowiedzialności i przejrzystości) oraz sporządzenie międzysektorowych kryteriów niezależności nadzoru w UE. Europejskie Urzędy Nadzoru mogłyby wówczas oceniać stopień spełnienia kryteriów, wykraczając tym samym poza przeprowadzane dotychczas samooceny właściwych organów. 4.NADZÓR BEZPOŚREDNI Kontekst i ustalenia W ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. ESMA powierzono obowiązki nadzoru bezpośredniego w obszarach: (i) administratorów kluczowych unijnych wskaźników referencyjnych i administratorów wskaźników referencyjnych innych niż unijne; (ii) dostawców usług w zakresie udostępniania informacji. Te rozszerzone bezpośrednie uprawnienia nadzorcze obowiązują od 1 stycznia 2022 r. W styczniu 2020 r. ESMA otrzymał również nowy zakres obowiązków nadzorczych na podstawie EMIR 2.2 w odniesieniu do CCP spoza UE. W październiku 2020 r. Parlament Europejski zwrócił się do Komisji, aby rozważyła stopniowe przyznanie ESMA więcej bezpośrednich uprawnień nadzorczych, w tym bezpośredniego nadzoru nad niektórymi segmentami rynku, takimi jak: (i) CCP z UE; (ii) centralne depozyty papierów wartościowych; (iii) europejski pojedynczy punkt dostępu. W ramach konsultacji większość respondentów dość pozytywnie oceniła uprawnienia nadzorcze ESMA oraz jego wyniki w zakresie nadzoru nad agencjami ratingowymi i repozytoriami transakcji. Respondenci wskazali jednak również, że istnieje możliwość wprowadzenia pewnych usprawnień, głównie w obszarze komunikacji i przejrzystości. Na przykład, respondenci sugerowali, że istnieje konieczność: (i) ściślejszej współpracy między ESMA, właściwymi organami krajowymi i repozytoriami transakcji; (ii) bardziej regularnych spotkań dwustronnych między organem nadzoru a podmiotem nadzorowanym.

Jeżeli chodzi o przyszły zakres bezpośrednich uprawnień nadzorczych, większość respondentów nie widzi potrzeby dalszej centralizacji uprawnień nadzorczych w Europejskich Urzędach Nadzoru, przynajmniej nie w chwili obecnej. Respondenci ci twierdzili, że: (i) większość operatorów na rynku kapitałowym powinna być nadal nadzorowana przez właściwe organy krajowe ze względu na ich większą bliskość i znajomość warunków lokalnych; (ii) Europejskie Urzędy Nadzoru zostały utworzone jako organizacje, w których wiodącą rolę odgrywają członkowie, a ich celem jest zwiększenie konwergencji praktyk nadzorczych wśród właściwych organów krajowych; (iii) zasady pomocniczości i proporcjonalności oznaczają, że dalsza centralizacja uprawnień nie jest konieczna. Inni respondenci – zarówno z organów publicznych, jak i z sektora – uważali jednak, że należy rozważyć wprowadzenie bezpośredniego nadzoru w określonych obszarach rynków kapitałowych, w których stanowiłby on wartość dodaną. Te obszary, w których należy rozważyć wprowadzenie bezpośredniego nadzoru, to: -agencje ratingowe uwzględniające kwestie z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego (ESG), dostawcy danych ESG oraz dostawcy usług związanych ze zrównoważonym rozwojem; -ogólnoeuropejskie infrastruktury rynkowe, takie jak CCP z UE. Szereg organów publicznych było zdania, że decyzja o przyznaniu Europejskim Urzędom Nadzoru uprawnień w zakresie nadzoru bezpośredniego powinna opierać się na dowodach i zestawie jasnych kryteriów. Ocena dokonana przez Komisję Zgodnie z planem działania na rzecz tworzenia unii rynków kapitałowych Komisja rozważy propozycję powierzenia bezpośredniego nadzoru Europejskim Urzędom Nadzoru, jeżeli pojawią się przesłanki wskazujące na to, że struktura nadzoru jest nieadekwatna w świetle pożądanego poziomu integracji rynku. Komisja przeprowadzi szczegółową ocenę tej kwestii podczas przeglądu odpowiedniego prawodawstwa sektorowego. Z tego względu Komisja zawarła już w trzech niedawnych wnioskach ustawodawczych, które są obecnie przedmiotem negocjacji (MiCA, DORA i wniosek dotyczący europejskich zielonych obligacji), mandaty w zakresie bezpośredniego nadzoru dla EUNB i ESMA oraz obowiązki nadzorcze dla trzech Europejskich Urzędów Nadzoru. Komisja analizuje również sposoby przeciwdziałania ryzyku dla stabilności finansowej, jakie stwarza nadmierna zależność od CCP ze Zjednoczonego Królestwa. W tym roku zamierza ona przedstawić środki mające na celu zwiększenie atrakcyjności CCP z UE, w tym w drodze przeglądu unijnego systemu nadzoru nad CCP. W tym kontekście Komisja przeprowadziła niedawno ukierunkowane konsultacje w sprawie przeglądu ram rozliczeń centralnych w UE. Ponadto Komisja rozważy możliwość określenia różnych „trybów” nadzoru bezpośredniego jako potencjalnego kierunku rozwoju w obszarze nadzoru bezpośredniego. Jednym z takich trybów mógłby być model typu „hub and spoke”, w którym właściwe organy krajowe nadal odgrywają znaczącą rolę i wykorzystują swoją wiedzę na temat krajowych szczególnych cech rynków i systemów prawnych z korzyścią dla centralnego organu nadzoru. Takie rozwiązanie jest już stosowane w modelu wykorzystywanym w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego lub we wniosku dotyczącym rozporządzenia ustanawiającego Urząd ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy i Finansowaniu Terroryzmu. 5.JEDNOLITY ZBIÓR PRZEPISÓW I FUNKCJONOWANIE EUROPEJSKICH URZĘDÓW NADZORU

Kontekst i ustalenia Termin „udoskonalony jednolity zbiór przepisów” odnosi się do bardziej kompleksowych i, w stosownych przypadkach, bardziej szczegółowych przepisów na różnych poziomach prawodawstwa i wytycznych UE. Jeśli chodzi o elementy istotne, oznacza to więcej przepisów UE określonych na poziomie 1, czyli w rozporządzeniach i dyrektywach. W przypadku elementów innych niż istotne oznacza to więcej przepisów UE określonych w aktach delegowanych lub wykonawczych na poziomie 2. Ponadto dalsze wskazówki i wyjaśnienia mogą być następnie zawarte w wytycznych lub pytaniach i odpowiedziach wydawanych przez Europejskie Urzędy Nadzoru na poziomie 3. Co więcej, zamiast w drodze dyrektyw, większą harmonizację można uzyskać za pomocą bezpośrednio stosowanych rozporządzeń na poziomie 1 w odniesieniu do przyszłego prawodawstwa sektorowego lub obowiązującego prawodawstwa, które ma zostać poddane przeglądowi. Rozporządzenia mogą być w tym przypadku lepszym wyborem niż dyrektywy, ponieważ dyrektywy zazwyczaj pozostawiają państwom członkowskim wybór co do sposobu transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Większą harmonizację można również stosować poprzez różne stopnie harmonizacji rozporządzeń albo dyrektyw lub poprzez dopuszczenie mniejszej liczby klauzul opt-out w odniesieniu do przepisów zharmonizowanych. Kompromis między poziomem 1 a poziomem 2 dotyczy również szerszego pytania o to, jak zapewnić, aby prawodawstwo zostało przyjęte szybko oraz charakteryzowało się zdolnością adaptacji i wysoką jakością, co jest szczególnie istotne dla sektorów przechodzących szybką transformację. a)Zwiększenie harmonizacji w aktach ustawodawczych Z konsultacji nie wynika, aby zainteresowane strony zdecydowanie popierały dalszą harmonizację prawodawstwa sektorowego na poziomie 1 w przyszłości, niezależnie od pewnego poparcia dla większej harmonizacji przepisów dotyczących transgranicznego świadczenia usług. b)Ułatwienie stosowania zharmonizowanego prawa za pomocą aktów delegowanych lub wykonawczych W ostatnich latach zdarzały się przypadki związane z prawodawstwem dotyczącym usług finansowych, w których uczestnicy rynku i organy nadzoru musiały rozpocząć stosowanie aktów ustawodawczych w momencie, gdy niektóre z odnośnych aktów delegowanych i wykonawczych, w tym regulacyjne standardy techniczne lub wykonawcze standardy techniczne, nie zostały jeszcze przyjęte. Wiele zainteresowanych stron zwróciło uwagę, że w niektórych przypadkach może to stanowić poważny problem. Ocena dokonana przez Komisję a)Zwiększenie harmonizacji w aktach ustawodawczych Zainteresowane strony nie wyraziły poparcia dla większej harmonizacji w postaci większej liczby przepisów UE lub bardziej szczegółowych przepisów UE na poziomie 1 lub 2. Komisja nie zamierza zatem przeprowadzać przeglądu obowiązującego prawodawstwa UE dotyczącego usług finansowych wyłącznie w celu wprowadzenia bardziej szczegółowych przepisów na poziomie 1 lub usunięcia przepisów dopuszczających swobodę uznania na szczeblu krajowym. Podczas przeglądu lub przedstawiania wniosków legislacyjnych Komisja oceni jednak wpływ ewentualnego wprowadzenia bardziej szczegółowych przepisów i ograniczenia stopnia swobody uznania na szczeblu krajowym w prawodawstwie sektorowym na poziomie 1. W przypadku dyrektyw będzie to obejmować również ocenę wpływu wariantu polegającego na przekształceniu dyrektywy w rozporządzenie. W związku z koniecznością zapewnienia, by przepisy UE nie ulegały dezaktualizacji i by można było je łatwo dostosowywać do coraz szybszego rozwoju technologicznego i do rozwoju sytuacji rynkowej, ważne jest, by współprawodawcy – w sytuacjach, w których jest to możliwe i właściwe – ustanawiali ogólne zasady na poziomie 1, a bardziej szczegółowe przepisy na poziomie 2. Umożliwiłoby to szybsze reagowanie na gwałtowne zmiany sytuacji rynkowej. b)Ułatwienie stosowania zharmonizowanego prawa za pomocą aktów delegowanych lub wykonawczych

Akty ustawodawcze poziomu 1 zawierają wszystkie istotne elementy prawodawstwa regulującego daną dziedzinę lub sektor, ponieważ tylko elementy inne niż istotne mogą zostać przekazane do administracyjnego ustanawiania przepisów przez Komisję. W związku z tym co do zasady możliwe jest stosowanie dowolnego aktu ustawodawczego nawet w przypadku braku odnośnych aktów prawnych poziomu 2. Samo przestrzeganie zasad ustanowionych w akcie ustawodawczym niekoniecznie prowadzi jednak do osiągnięcia wszystkich wyników przewidzianych w prawodawstwie. Dotyczy to w szczególności wymogów w zakresie sprawozdawczości, w przypadku których – z uwagi na brak aktów wykonawczych zawierających wzory – dowolny format sprawozdań utrudnia zachowanie spójności i porównywalności. W takich sytuacjach sprawozdania w dowolnym formacie mogą również komplikować interpretację danych przez organy nadzoru i inwestorów, zanim odpowiednie akty wykonawcze będą dostępne. Problem ten wynika z wzajemnego oddziaływania dwóch następujących zjawisk. Pierwszym z nich jest fakt, że sporządzenie aktów poziomu 2 wymaga czasu ze względu na ich charakter. W niektórych przypadkach opracowanie np. projektów regulacyjnych standardów technicznych i wykonawczych standardów technicznych zajmuje Europejskim Urzędom Nadzoru znaczną ilość czasu, zważywszy na ich złożony i techniczny charakter. Europejskie Urzędy Nadzoru prowadzą także szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami i stosują wewnętrzne procesy przyjmowania aktów. Następnie Europejskie Urzędy Nadzoru i Komisja prowadzą wymianę techniczną, która również może potrwać pewną ilość czasu, zanim procedura przyjmowania aktów zostanie faktycznie rozpoczęta. Ponadto, po przyjęciu przez Komisję, niektóre akty poziomu 2, takie jak akty delegowane Komisji i regulacyjne standardy techniczne, podlegają kontroli współprawodawców, która może trwać kilka miesięcy. Komisja nie może jednak przyspieszyć tego procesu, prosząc Europejskie Urzędy Nadzoru o rozpoczęcie prac nad aktami poziomu 2, zanim prawodawstwo poziomu 1 zostanie przyjęte, ponieważ w tym momencie odpowiednie upoważnienia nie są jeszcze przygotowane. Drugie zjawisko polega na tym, że po osiągnięciu przez współprawodawców porozumienia w sprawie zasad ramowych, mogą być oni skłonni przewidzieć krótki czas na wejście w życie aktu poziomu 1. Postępują w ten sposób, aby szybko osiągnąć zamierzony wynik polityczny, co jednak bardzo utrudnia zakończenie prac nad aktami poziomu 2 w tym samym terminie. Komisja i Europejskie Urzędy Nadzoru już teraz zmniejszają obciążenie uczestników rynku, zachowując wysoki stopień przejrzystości przy opracowywaniu porad technicznych i standardów technicznych. Dzięki tej przejrzystości uczestnicy rynku mogą rozpocząć swoje prace przygotowawcze na podstawie projektów. Projekty nie mają jednak wartości prawnej i istnieje możliwość, aby standardy techniczne (lub inne akty poziomu 2) były później zmieniane przez Komisję na żądanie współprawodawców w procesie kontroli. Jeśli zmiany te mają istotny charakter, Komisja musi odesłać projekty standardów technicznych do Europejskich Urzędów Nadzoru w celu ich dalszego opracowania. W związku z tym zainteresowane strony mogą w ograniczonym stopniu czerpać informacje z wcześniej opublikowanych projektów standardów technicznych, ponieważ nawet niewielkie zmiany mogą wymagać od nich dostosowania. Komisja przyznaje, że stosowanie niektórych przepisów aktów ustawodawczych może być trudne przed ogłoszeniem aktów delegowanych lub wykonawczych. Komisja będzie dążyć do zwiększenia świadomości na temat tego problemu zarówno wśród współprawodawców, jak i Europejskich Urzędów Nadzoru. Komisja przypomina, że niektóre z tych trudności musiały być w przeszłości rozwiązane przez wprowadzenie zmian do głównych przedmiotowych aktów ustawodawczych, aby opóźnić stosowanie. Ponadto w stosownych przypadkach Komisja będzie nadal zwracać się do Europejskich Urzędów Nadzoru o nieformalne wcześniejsze wskazówki dotyczące prawdopodobnych terminów planowanych aktów poziomu 2, z myślą o uwzględnieniu tych informacji w procesie legislacyjnym w sytuacjach, w których będzie to korzystne. 6.FINANSOWANIE Kontekst i ustalenia Budżety Europejskich Urzędów Nadzoru opierają się w 60 % na wkładzie właściwych organów krajowych i w 40 % na wkładzie z budżetu UE. W odniesieniu do ESMA podział ten jest nieco inny, gdyż podmioty podlegające bezpośredniemu nadzorowi ESMA również uiszczają opłaty nadzorcze na rzecz tego urzędu. Propozycje Komisji odnoszące się do zmiany systemu finansowania przedstawione w ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. nie uzyskały poparcia współprawodawców i przepisy w zakresie finansowania pozostały niezmienione. W trakcie konsultacji zdecydowana większość respondentów uznała, że przepisy w zakresie finansowania są odpowiednie i umożliwiają Europejskim Urzędom Nadzoru uzyskanie zasobów wystarczających do wykonywania ich zadań. Organy publiczne stwierdziły, że obecny podział wkładów finansowych w proporcji 40/60 jest właściwy. Twierdziły one, że ponieważ praca Europejskich Urzędów Nadzoru jest w większym stopniu związana z funkcją publiczną, to sprawiedliwe i stosowne jest, aby finansowanie opierało się głównie na wkładach publicznych. Niektóre organy publiczne, głównie z małych państw, były zdania, że można by zwiększyć część finansowania z budżetu UE.

Respondenci z sektora finansowego stwierdzili, że obecny model finansowania jest odpowiedni, ponieważ: (i) zadania o charakterze regulacyjnym powinny być finansowane z budżetu UE; (ii) zadania związane z konwergencją praktyk nadzorczych powinny być finansowane przez właściwe organy krajowe, gdyż odnoszą one bezpośrednie korzyści z prac nad konwergencją, a nadzór jest podstawowym obowiązkiem państwa. Respondenci z sektora finansowego stwierdzili ponadto, że obecny model finansowania uprawnia Parlament Europejski do sprawowania kontroli budżetowej nad Europejskimi Urzędami Nadzoru w odniesieniu do tej części ich budżetu, która jest finansowana z ogólnego budżetu UE, a tym samym zapewnia możliwość pociągnięcia Europejskich Urzędów Nadzoru do odpowiedzialności. Pomimo ogólnie pozytywnej oceny, zidentyfikowano pewne problemy związane z opłatami pobieranymi od podmiotów nadzorowanych na pokrycie kosztów mandatów ESMA w zakresie nadzoru bezpośredniego. Jeden z organów publicznych twierdził, że wzrost finansowania mandatów w zakresie nadzoru bezpośredniego powinien pochodzić ze środków UE, a nie ze zwiększenia opłat od podmiotów nadzorowanych. W ramach konsultacji ESMA poruszył kwestię braku elastyczności w systemie opłat, który uniemożliwia realokację zasobów na podstawie zidentyfikowanego ryzyka. Ponadto w przypadku niektórych zadań związanych z nadzorem bezpośrednim liczba podmiotów nadzorowanych jest niewielka lub prawdopodobnie będzie niewielka. Może to doprowadzić do wysokiego poziomu opłat dla małych podmiotów, ponieważ w prawodawstwie sektorowym wymaga się, by opłaty pokrywały wszystkie koszty poniesione w związku z działaniami nadzorczymi dotyczącymi tych podmiotów. Ocena dokonana przez Komisję Zgodnie z otrzymanymi informacjami zwrotnymi Komisja nie zamierza proponować zmian legislacyjnych służących zmianie obowiązujących ram prawnych dotyczących finansowania Europejskich Urzędów Nadzoru. Aby rozwiązać kwestię opłat nadzorczych i zagwarantować, że opłaty pozostaną rozsądne w stosunku do przychodów nadzorowanych podmiotów, Komisja zachęca ESMA do zbadania poszczególnych wariantów dostępnych na gruncie obowiązujących ram prawnych. Istnieje możliwość rozważenia ukierunkowanych zmian w prawodawstwie sektorowym, jeżeli wszystkie możliwe środki o charakterze nielegislacyjnym służące rozwiązaniu tej kwestii okażą się niewystarczające. 7.OCHRONA KONSUMENTÓW Kontekst i ustalenia Zwiększenie ochrony klientów i konsumentów jest istotną częścią mandatu Europejskich Urzędów Nadzoru. W ramach przeglądu rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru z 2019 r. rozszerzono zadania Europejskich Urzędów Nadzoru i udoskonalono ich narzędzia w tym obszarze. Na przykład w ramach przeglądu ESMA powierzono: (i) koordynowanie działań z zakresu badań typu tajemniczy klient; (ii) opracowywanie wskaźników ryzyka detalicznego; (iii) gromadzenie i analizowanie informacji na temat trendów konsumenckich oraz składanie odnośnych sprawozdań; (iv) rozszerzenie zakresu postępowań wyjaśniających prowadzonych na podstawie art. 22 ust. 4 rozporządzeń w sprawie Europejskich Urzędów Nadzoru na potencjalne zagrożenia dla ochrony konsumentów lub inwestorów. W trakcie konsultacji publicznych większość zainteresowanych stron uznała, że Europejskie Urzędy Nadzoru wnoszą pozytywny wkład w zapewnianie ochrony konsumentów i inwestorów. Niektóre zainteresowane strony podkreśliły, że problemy konsumenckie często mają charakter lokalny. Oznacza to, że dobra współpraca między właściwymi organami krajowymi a Europejskimi Urzędami Nadzoru ma zasadnicze znaczenie. Zdaniem większości respondentów Europejskie Urzędy Nadzoru wnoszą wartość dodaną dzięki identyfikowaniu problemów konsumenckich w całej UE i wymianie dobrych praktyk między właściwymi organami krajowymi. Ponadto większość respondentów zwróciła uwagę, że Europejskie Urzędy Nadzoru odgrywają istotną rolę koordynującą na rynku wewnętrznym w odniesieniu do transgranicznego świadczenia usług. W związku z tym niektóre organy publiczne zwróciły się o nadanie im bardziej skutecznych uprawnień koordynacyjnych w zakresie nadzoru nad usługami transgranicznymi, aby zmniejszyć ryzyko wystąpienia szkód dla konsumentów. Ocena dokonana przez Komisję

Komisja uważa, że obecnie nie istnieje konieczność wprowadzania zmian legislacyjnych dotyczących ochrony konsumentów do rozporządzeń ustanawiających Europejskie Urzędy Nadzoru. Komisja będzie jednak uważnie analizować obowiązujące ramy prawne w trakcie bieżących przeglądów prawodawstwa sektorowego i zaproponuje odpowiednie zmiany w celu wyeliminowania zidentyfikowanych niedociągnięć w zakresie ochrony konsumentów. Z tego względu zmiana dotycząca platform współpracy zaproponowana 22 września 2021 r. w ramach przeglądu dyrektywy Wypłacalność II: (i) umożliwi EIOPA odgrywanie większej roli w postępowaniu z aspektami ostrożnościowymi w złożonych sprawach transgranicznych; (ii) zwiększy uprawnienia EIOPA w zakresie ograniczania zagrożeń dla ochrony konsumentów w przypadku transgranicznego oferowania produktów ubezpieczeniowych. Przygotowywana strategia dotycząca inwestycji detalicznych będzie kolejną okazją do wprowadzenia dalszych usprawnień legislacyjnych z myślą o ochronie konsumentów. Europejskie Urzędy Nadzoru zachęca się również do dalszego wykorzystywania wszystkich dostępnych narzędzi na potrzeby realizacji celów związanych z ochroną konsumentów i inwestorów. Do narzędzi tych należą sprawozdania na temat trendów konsumenckich, nadzorcze mapy cieplne, wzajemne oceny oraz ostrzeżenia/analizy w sprawozdaniach na temat własnej oceny ryzyka i wypłacalności w sektorze ubezpieczeń i emerytur. 8.RYZYKO SYSTEMOWE Kontekst i ustalenia W odpowiedzi na światowy kryzys finansowy Europejskie Urzędy Nadzoru, wraz z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), zostały upoważnione do udziału w nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym UE oraz do zapobiegania ryzyku systemowemu i ograniczania go, ponieważ współprawodawca uznał, że istotne jest, aby rozwiązania nadzorcze w UE nie koncentrowały się wyłącznie na poszczególnych przedsiębiorstwach, ale także zapewniały stabilność systemu finansowego jako całości. Większość respondentów biorących udział w konsultacjach publicznych stwierdziła, że obecna struktura nadzoru finansowego sprawowanego przez Europejskie Urzędy Nadzoru i ERRS przyczyniła się do usprawnienia współpracy i koordynacji funkcji związanych z ryzykiem systemowym między właściwymi organami. W szczególności zainteresowane strony uznały współpracę między Europejskimi Urzędami Nadzoru a ERRS w zakresie przeprowadzania testów warunków skrajnych za przykład dobrej praktyki. Chociaż ogólnie proces przeprowadzania testów warunków skrajnych jest odpowiednio koordynowany przez Europejskie Urzędy Nadzoru, wielu respondentów zwróciło się o dalsze usprawnienie tego procesu. Wystąpili oni z tym wnioskiem, ponieważ poziom szczegółowości sprawozdań z przeprowadzania testów warunków skrajnych jest wymagający dla właściwych organów krajowych i podmiotów nadzorowanych ze względu na proces zapewniania jakości. W związku z tym niektóre zainteresowane strony sugerowały przyjęcie podejścia do zapewniania jakości testów warunków skrajnych, które w większym stopniu opierałoby się na analizie ryzyka. Ponadto kilka zainteresowanych stron z sektora wyraziło obawy związane z publikacją wyników testów warunków skrajnych, która stwarza pewne ryzyko wystąpienia zakłóceń rynku, jeśli szersze grono odbiorców nie dostrzeże w pełni wszystkich niuansów takiego działania. Ocena dokonana przez Komisję Obecnie Komisja nie widzi konieczności wprowadzania zmian legislacyjnych w tym obszarze, ale zachęca Europejskie Urzędy Nadzoru i ERRS do dalszego usprawniania procesu przeprowadzania testów warunków skrajnych. Komisja zwraca również uwagę na wartość dodaną wynikającą z zapewnienia wysokiego stopnia przejrzystości w zakresie wyników testów warunków skrajnych, w tym publikacji indywidualnych wyników w sektorze ubezpieczeń. Ponadto Europejskie Urzędy Nadzoru, ERRS i właściwe organy zachęca się do: (i) dalszego zacieśniania współpracy w kwestiach związanych z ryzykiem systemowym we wszystkich obszarach sektora finansowego; (ii) zwiększenia starań na rzecz opracowania wspólnych wskaźników ryzyka systemowego, uwzględniając wzajemne oddziaływania między sektorami, nad którymi sprawują nadzór. 9.WNIOSKI