Sprawozdanie specjalne Unijne inicjatywy polityczne 
i wsparcie finansowe 
na rzecz integracji Romów – 
w ostatnim dziesięcioleciu 
osiągnięto istotne postępy, 
potrzebne są jednak 
dodatkowe działania 
w tereniePL 2016  nr 14
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa ( http://europa.eu ).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2016
Print ISBN 978-92-872-5325-5 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/570825 QJ-AB-16-018-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-5331-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/08709 QJ-AB-16-018-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5290-6 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/40535 QJ-AB-16-018-PL-E
© Unia Europejska, 2016
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
Unijne inicjatywy polityczne 
i wsparcie finansowe 
na rzecz integracji Romów – 
w ostatnim dziesięcioleciu 
osiągnięto istotne postępy, 
potrzebne są jednak 
dodatkowe działania 
w terenie
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2016  nr 14
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob ­
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę Kontroli II, której przewodniczy członek Trybuna ­
łu Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kie ­
rował Henri Grethen, członek sprawozdawca, wspierany przez Marca Hosterta, szefa gabinetu. W skład zespołu kontrol­
nego weszli: Emmanuel Rauch, kierownik, oraz kontrolerzy: Naiara Zabala Eguiraun, Aino Nyholm i Żiwka Kałajdżijewa. 
Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore.
03
 Spis treści
Punkt
 Glosariusz
I–VII  Streszczenie
1–14  Wstęp
1–3 Ludność romska
4–8 Ramy prawne i ramy polityki
9–12  W jaki sposób UE zapewnia wsparcie finansowe na działania na rzecz integracji Romów?
13–14  Rola innych organizacji europejskich i międzynarodowych w odniesieniu do integracji Romów
15–26  Zakres i cele kontroli
27–120  Uwagi
27–56  Osiągnięto postępy w realizacji strategii przyjętych na szczeblu UE i państw członkowskich, lecz 
większość udoskonaleń miała miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na okres programowania 
2007–2013
29–40  Unijną inicjatywę polityczną na rzecz włączenia społecznego Romów uzgodniono w 2011 r., 
po rozszerzeniach UE w 2004 i 2007 r.
41–56  Postępy na szczeblu państw członkowskich – przyjęto wprawdzie krajowe strategie integracji Romów, 
lecz wciąż występują pewne niedociągnięcia
57–94  W dziedzinie polityki spójności działaniom na rzecz integracji Romów w latach 2014–2020 
poświęcono więcej uwagi niż w latach 2007–2013
59–65  Mimo braku odniesienia do integracji Romów w ramach prawnych na lata 2007–2013 niektóre państwa 
członkowskie uwzględniły integrację Romów w swoich programach operacyjnych
66–83  Większy nacisk na sprawy romskie na szczeblu UE znalazł odzwierciedlenie w ramach europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020
84–94 Narzędzia monitorowania dostępne na szczeblu programów operacyjnych w okresie programowania 
2007–2013 nie były przystosowane do pomiaru efektywności działań na rzecz integracji Romów
04 Spis treści 
95–120  Większość projektów zrealizowano zgodnie z planem, lecz kryteria „najlepszych praktyk” 
przyczyniające się do udanego włączenia społecznego Romów nie zawsze były stosowane, 
a monitorowanie efektywności projektów było trudne
96–100  Wszystkie skontrolowane projekty były zgodne z celami programów operacyjnych, lecz procedury wyboru 
nie miały w szczególności na celu wyłonienia projektów związanych z włączeniem społecznym Romów
101–102  Projekty były zasadniczo realizowane zgodnie z planem
103 –115  Istnieją oznaki, że lepsze uwzględnienie kryteriów odnoszących się w szczególności do Romów, takich 
jak wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów, miało pozytywny wpływ na realizację 
projektów
116 –120  Ocena rezultatów z lat 2007–2013 była utrudniona ze względu na problemy z gromadzeniem informacji 
o ludności romskiej
121–133  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I – Skontrolowane programy operacyjne
 Załącznik II  –  Organy zarządzające funduszami strukturalnymi w państwach członkowskich 
objętych kontrolą
 Załącznik III – Wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów
 Odpowiedzi Komisji
05
 Glosariusz
Dyskryminacja : W dyrektywie 2000/43/WE wyróżniono dwa rodzaje dyskryminacji:
 ο dyskryminacja bezpośrednia  ma miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba 
traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej 
sytuacji;
 ο dyskryminacja pośrednia  ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą 
doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego 
w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione 
legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne.
Dyskryminacja instytucjonalna : Dyskryminacja, która przeniknęła do struktur organizacyjnych i procedur.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) : Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) ma na 
celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej w drodze wyrównywania głównych 
dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje 
ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przeznaczone przede wszystkim dla przedsiębiorstw.
Europejski Fundusz Społeczny (EFS) : Celem Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) jest wzmocnienie 
spójności ekonomicznej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę zatrudnienia i tworzenie nowych miejsc 
pracy (głównie poprzez działania szkoleniowe), promowanie wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie 
większej liczby lepszych miejsc pracy.
Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne : Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne stanowią 
dla Unii środek zmniejszania dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów i ułatwiania regionom słabiej 
rozwiniętym konwergencji z regionami bardziej rozwiniętymi. Zgodnie z art. 174 TFUE przyczyniają się one do 
realizacji celu wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.
Instytucja pośrednicząca : Instytucja pośrednicząca to każdy podmiot publiczny lub prywatny, za którego 
działalność odpowiada instytucja zarządzająca, bądź podmiot wykonujący obowiązki w imieniu takiej instytucji 
w odniesieniu do beneficjentów realizujących operacje.
Instytucja zarządzająca : Instytucja zarządzająca to krajowy, regionalny lub lokalny organ publiczny bądź dowolny 
inny podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem 
operacyjnym. Jego zadania obejmują wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów 
i przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów.
Krajowa strategia integracji Romów : Do każdego z państw członkowskich, w którym zamieszkuje ludność romska, 
Komisja zwróciła się o przygotowanie krajowej strategii integracji Romów na lata 2011–2020 lub, w przypadku 
gdy taka strategia już istnieje, o dostosowanie jej w sposób zgodny z celami UE w zakresie integracji Romów, 
z uwzględnieniem ukierunkowanych działań i wystarczającego finansowania (krajowego, unijnego i innego) na ich 
realizację. W strategiach takich powinny również zostać zaproponowane rozwiązania służące eliminacji obecnych 
barier utrudniających bardziej skuteczne wykorzystanie środków UE, i określone podstawy solidnego mechanizmu 
monitorowania, aby zapewnić konkretne rezultaty dla społeczności romskiej. Niektóre państwa członkowskie nie 
mają krajowej strategii integracji Romów, a zamiast niej posiadają „zbiór zintegrowanych działań”.
Krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów : Krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów to organ 
krajowy, którego rolą jest koordynacja opracowywania i wdrażania krajowej strategii integracji Romów / zbioru 
zintegrowanych działań politycznych.
06 Glosariusz 
Organizacja pozarządowa (NGO) : Pojęcie „organizacji pozarządowych” (NGO) stosowane jest w odniesieniu do 
różnego rodzaju organizacji, które zazwyczaj łączą następujące cechy:
 ο Nie zostały utworzone w celu generowania zysku. Mogą one zatrudniać pracowników, którzy otrzymują 
wynagrodzenie, i angażować się w działania przynoszące dochód, lecz nie przeznaczają zysku do podziału 
między swoich członków.
 ο Skupiają obywateli zrzeszonych na zasadzie dobrowolności.
 ο Musi charakteryzować je pewien stopień sformalizowania lub zinstytucjonalizowania (np. w formie statutu lub 
innych dokumentów zarządczych określających ich misję, cele i zakres działania), ponieważ odpowiadają one 
przed swoimi członkami i darczyńcami.
 ο Są niezależne, zwłaszcza od rządu, władz publicznych, partii politycznych i organizacji handlowych.
Produkt : To, co wyprodukowano lub osiągnięto w ramach środków przyznanych na interwencję (np. dotacje 
wypłacone rolnikom, szkolenia zorganizowane dla bezrobotnych, droga zbudowana w kraju rozwijającym się).
Program operacyjny (PO) : Program operacyjny (PO) określa priorytety i cele szczegółowe państw członkowskich 
oraz sposoby wykorzystania środków finansowych (unijnych oraz krajowego współfinansowania publicznego 
i prywatnego) w danym okresie (zwykle siedmiu lat) na finansowanie projektów. Projekty takie muszą przyczyniać 
się do osiągnięcia pewnej liczby celów określonych na poziomie osi priorytetowych PO. Programy operacyjne 
opracowywane są dla każdego z funduszy w obszarze polityki spójności (tj. EFRR, Funduszu Spójności i EFS). PO 
jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem 
jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji PO może być modyfikowany tylko za zgodą obu stron.
Rezultat : Natychmiastowe zmiany, które występują u bezpośrednich adresatów na koniec ich udziału w interwencji 
(np. lepszy dostęp do danego terenu na skutek budowy drogi, osoby, które odbyły szkolenie i znalazły pracę).
Segregacja/Przeciwdziałanie segregacji :
 ο Segregację powoduje szereg czynników, w tym dyskryminujące działania oraz mechanizmy gospodarcze 
i demograficzne. Charakteryzuje się ona fizycznym i społecznym oddzieleniem członków grupy 
zmarginalizowanej od członków grup niezmarginalizowanych oraz nierównym dostępem do wysokiej jakości 
podstawowych usług sprzyjających integracji społecznej.
 ο Przeciwdziałanie segregacji oznacza działania mające na celu wyeliminowanie segregacji. Przeciwdziałanie 
segregacji powinno stwarzać warunki dostępu do wysokiej jakości usług, w tym w zakresie edukacji, 
mieszkalnictwa, rynku pracy, opieki zdrowotnej oraz wszelkich innych odnośnych dziedzin.
Warunki wstępne : Warunki wstępne to kryteria określone w umowach partnerstwa, których spełnienie uważa 
się za konieczne w celu skutecznego i efektywnego wykorzystania wsparcia unijnego objętego takimi umowami. 
Przygotowując programy operacyjne współfinansowane z EFRR, Funduszu Spójności i EFS na okres programowania 
2014–2020, państwa członkowskie muszą ocenić, czy spełniono te warunki. W przypadku niespełnienia warunków 
wstępnych należy przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.
07 Glosariusz 
Włączenie społeczne : Proces poprawy warunków, na jakich pojedyncze osoby i grupy uczestniczą 
w społeczeństwie.  
Włączenie społeczne ma na celu wzmocnienie pozycji osób ubogich i zmarginalizowanych, aby umożliwić im 
korzystanie z coraz większych możliwości globalnych. Zapewnia ono ludziom głos przy podejmowaniu decyzji 
mających wpływ na ich życie oraz umożliwia im dostęp na równych warunkach do rynków, usług oraz przestrzeni 
politycznej, społecznej i fizycznej.
Wspólne podstawowe zasady : Wspólne podstawowe zasady to zbiór 10 kryteriów zapewniających powodzenie 
inicjatyw włączenia społecznego Romów. Zasady te omówiono na pierwszym spotkaniu platformy europejskiej na 
rzecz włączenia społecznego Romów, które miało miejsce w 2009 r. w Pradze. Następnie dodano je jako załącznik 
do konkluzji z posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 
8 czerwca 2009 r.
Zalecenia dla poszczególnych krajów : Zalecenia dla poszczególnych krajów to zalecenia odnoszące się do 
wyzwań strukturalnych, które należy podjąć w ramach wieloletnich inwestycji bezpośrednio objętych zakresem 
interwencji europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, określonym w rozporządzeniach dotyczących 
poszczególnych funduszy. Przyjmowane są przez Komisję zgodnie z art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4 Traktatu 
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
08
 Streszczenie
I
Ludność romska w Europie podlega dyskryminacji od czasu swojego przybycia na terytorium obecnej Unii Euro ­
pejskiej wiele wieków temu. Obecnie ludność romska stanowi największą mniejszość etniczną w UE. Jej liczebność 
szacowana jest na 6,2 mln osób i w większości jest ona zmarginalizowana. W państwach członkowskich, w których 
występują największe skupiska ludności romskiej, Romowie stanowią 15–20% uczniów i nowych osób wchodzących 
na rynek pracy.
II
Większa część unijnego wsparcia finansowego na ogólne działania w zakresie włączenia społecznego, w tym 
działania w zakresie promowania integracji Romów, udzielana jest ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju 
Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Kwota przekazywana na konkretne inicjatywy 
integracji Romów nie jest rejestrowana. Z dokumentów państw członkowskich dotyczących planowania wynika 
jednak, że w okresie programowania 2014–2020 na integrację społeczno ­gospodarczą zmarginalizowanych społecz ­
ności takich jak Romowie przeznaczono ok. 1,5 mld euro. Podobne orientacyjne dane nie są dostępne w odniesieniu 
do lat 2007–2013.
III
W trakcie kontroli Trybunał ocenił, czy inicjatywy polityczne UE i wsparcie finansowe udzielane ze środków EFRR 
i EFS faktycznie przyczyniły się do integracji Romów. W szczególności skontrolowano:
– czy unijne i krajowe strategie na rzecz Romów ułatwiały skuteczne wykorzystanie środków z EFRR i EFS na dzia ­
łania na rzecz włączenia społecznego Romów w każdym okresie programowania,
– czy ramy EFRR i EFS dla każdego okresu programowania zostały opracowane w sposób umożliwiający skuteczne 
wsparcie działań na rzecz integracji Romów,
– czy projekty realizowane w ramach EFRR i EFS w okresie programowania 2007–2013 rzeczywiście przyczyniły się 
do integracji Romów.
Kontrolę przeprowadzono w Komisji i w czterech państwach członkowskich (Bułgaria, Hiszpania, Węgry i Rumunia) 
i obejmowała ona lata 2007–2015.
09 Streszczenie 
IV
Trybunał stwierdził, że Komisja poczyniła znaczne postępy pod względem określania inicjatyw politycznych UE na 
rzecz integracji Romów oraz że do 2012 r. wszystkie państwa członkowskie objęte wizytami kontrolnymi opracowały 
krajową strategię integracji Romów. Niemniej jednak strategie te zostały opracowane zbyt późno, by wpłynąć na 
koncepcję programów operacyjnych (PO) realizowanych w ramach EFRR i EFS oraz na wybór projektów w okresie 
programowania 2007–2013. W odniesieniu do wspomnianych krajowych strategii nadal występuje szereg niedo ­
ciągnięć. Po pierwsze, krajowe strategie nie wskazują, jaki poziom finansowania jest potrzebny do realizacji pro ­
ponowanych działań na rzecz integracji Romów. Nie określają też kwot dostępnych na takie działania z budżetu 
krajowego oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii. Po drugie, nie poświęcono wystarczającej uwagi walce z dys ­
kryminacją i uprzedzeniami w stosunku do Romów. Po trzecie, przy opracowywaniu strategii krajowych w wybra ­
nych państwach członkowskich nie zawsze brano pod uwagę potrzebę czynnego uczestnictwa organizacji społe ­
czeństwa obywatelskiego, w szczególności przedstawicieli samej społeczności romskiej. Ponadto rolę krajowych 
punktów kontaktowych ds. Romów, ustanowionych w celu koordynowania opracowywania i wdrażania krajowych 
strategii integracji Romów, ograniczało niekiedy nieodpowiednie dopasowanie zasobów do obowiązków.
V
W odniesieniu do lat 2014–2020 odnotowano szereg ulepszeń, takich jak jednoznaczne odniesienie do integracji 
Romów w rozporządzeniu w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a także wprowadzenie 
konkretnego priorytetu finansowania. Ponadto państwa członkowskie, w odniesieniu do których wydano zalecenia 
dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów, mają obowiązek przeznaczenia środków na jej propago ­
wanie. Trybunał uważa jednak, że zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie muszą podjąć dodatkowe działania 
gwarantujące, by zmiany te przełożyły się na projekty w większym stopniu przyczyniające się do integracji Romów 
w terenie.
VI
W ramach większości projektów współfinansowanych ze środków EFRR i EFS zbadanych podczas kontroli osiągnięto 
ogólne cele, które jednak często nie odnosiły się w szczególności do Romów. Trybunał stwierdził także, że w przy ­
padku projektów wybranych i zrealizowanych zgodnie z kryteriami „najlepszych praktyk” przyjętymi przez Radę, 
tzw. wspólnymi podstawowymi zasadami włączenia społecznego Romów, istniało większe prawdopodobieństwo 
wniesienia faktycznego wkładu w integrację ludności romskiej. Poza tym Trybunał zauważył, że monitorowanie 
postępów osiąganych w ramach projektów integracji Romów jest trudne, głównie ze względu na niedociągnięcia 
w zakresie dostępności i jakości danych na temat uczestniczących w projektach Romów. Brak kompleksowych i mia ­
rodajnych danych stanowi problem nie tylko w odniesieniu do projektów, lecz także w przypadku kształtowania 
polityki na szczeblu unijnym i krajowym. Jeśli nie zostaną podjęte natychmiastowe działania, w latach 2014–2020 
sytuacja pozostanie bez zmian.
10 Streszczenie 
VII
W niniejszym sprawozdaniu Trybunał przedstawia następujące zalecenia:
Zalecenie 1
Dokonując przeglądu swoich krajowych strategii integracji Romów lub wprowadzając w nich poprawki, państwa 
członkowskie powinny:
a) określić poziom finansowania, jaki jest potrzebny do realizacji proponowanych w strategii działań na rzecz inte ­
gracji Romów. Krajowe strategie powinny wskazywać kwoty dostępne na takie działania z budżetu krajowego 
oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii. Państwa członkowskie powinny również formalnie zobowiązać się do 
zapewnienia, aby wysiłkom służącym realizacji działań na rzecz integracji Romów nie zagrażały krótkotermino ­
we zmiany w priorytetach politycznych;
b) włączyć wskaźniki i wartości docelowe odnoszące się do zwalczania dyskryminacji lub konkretnie antycyga ­
nizmu. W okresie programowania 2014–2020 wskaźniki takie należy również uwzględniać w koncepcji działań 
wspierających integrację zmarginalizowanych społeczności romskich w ramach europejskich funduszy struktu ­
ralnych i inwestycyjnych, zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie równości rasowej;
c) zapewnić systematyczne konsultacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, w tym z przedstawiciela ­
mi Romów, w sprawie planowanych i realizowanych działań na rzecz integracji Romów, a także ich uczestnictwo 
w takich działaniach;
d) bardziej szczegółowo określić rolę odgrywaną przez krajowe punkty kontaktowe ds. Romów w odniesieniu do 
krajowych strategii integracji Romów, a także zapewnić, aby uprawnienia i obowiązki punktów kontaktowych 
były współmierne do udostępnianych im zasobów.
Zalecenie 2
a) Dokonując przeglądu odnośnych programów operacyjnych, Komisja powinna zapewnić, aby działania realizo ­
wane w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych sprzyjały integracji oraz zawierały zapisy 
mające na celu zwalczanie segregacji. Praktyki segregacyjne powinny zostać jasno opisane i wyraźnie wyłączo ­
ne z finansowania w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (nie zaś wspominane tylko 
w motywach), a szczególną uwagę należy przy tym zwrócić na projekty w dziedzinie edukacji i mieszkalnictwa. 
Pomoże to wzmocnić powiązanie między zaleceniami dla poszczególnych krajów a wykorzystaniem europej ­
skich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
b) Na posiedzeniach komitetów monitorujących PO Komisja powinna w pełni wykorzystywać informacje zawarte 
w sprawozdaniach, które państwa członkowskie mają obowiązek składać od 2016 r. na podstawie zalecenia Rady 
w sprawie działań na rzecz skutecznej integracji Romów, a także ustalenia wynikające z takich informacji. Ma to 
na celu zapewnienie, aby w obszarach niedociągnięć wskazanych w sprawozdaniach podjęte zostały działania 
w oparciu o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub fundusze państw członkowskich (np. poprzez 
przeniesienie funduszy do obszarów, w których stwierdzono niedociągnięcia).
11 Streszczenie 
Zalecenie 3
Przy ogłaszaniu zaproszeń do składania wniosków i wyborze projektów państwa członkowskie powinny stosować 
kryteria „najlepszych praktyk” na rzecz integracji Romów (takie jak 10 wspólnych podstawowych zasad Rady). W sto ­
sownych przypadkach należy organizować zaproszenia w celu wyłonienia długoterminowych projektów na rzecz 
zmarginalizowanych społeczności romskich. Ponadto, w miarę możliwości, przydzielanie finansowania z europej ­
skich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych powinno być uzależnione od trwałości projektów po ich zakończe ­
niu, bez dalszego finansowania UE. Aspekty te należy również brać pod uwagę przy modyfikowaniu programów 
operacyjnych na lata 2014–2020.
Zalecenie 4
Komisja powinna zapewnić, w kolejnym okresie programowania lub przy okazji przeglądu programów operacyjnych, 
aby – w stosownych przypadkach – cele integracji Romów określone w krajowych strategiach integracji tych społecz ­
ności znalazły odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na wszystkich szcze ­
blach operacyjnych. Powinna zatem zapewnić, aby dane gromadzono w sposób wiarygodny, co pozwoli na monitoro ­
wanie postępów i ich ocenę w odniesieniu do poszczególnych projektów i na wszystkich szczeblach administracji.
Zalecenie 5
Państwa członkowskie powinny w miarę możliwości uzupełnić wspólne wskaźniki produktu i rezultatu określone 
w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych o wskaźniki dotyczące Romów. 
Wskaźniki te powinny zostać dostosowane do wskaźników określonych w krajowych strategiach integracji Romów, 
a następnie być wykorzystywane w monitorowaniu programów operacyjnych na lata 2014–2020. Mogą one bazo ­
wać na wskaźnikach opracowanych przez Agencję Praw Podstawowych w 2016 r.
Zalecenie 6
Państwa członkowskie powinny rozważyć wspólne działania w związku z przygotowaniami do kolejnego okresu 
programowania, tak aby dążyć do zapewnienia pewności prawa w kwestii tego, czy EFS można wykorzystać do 
finansowania działań na rzecz włączenia społecznego niezależnie od ich związku z zatrudnieniem. Usunięcie braku 
pewności prawa ułatwiłoby państwom członkowskim pełne wykorzystanie EFS do celów włączenia społecznego, 
w tym poprzez działania służące zwalczaniu dyskryminacji.
Zalecenie 7
Komisja powinna rozważyć zaproponowanie zmian w przepisach dotyczących europejskich funduszy struktural ­
nych i inwestycyjnych, które zapewniłyby, aby od okresu programowania zaczynającego się w 2020 r. w podziale 
środków między poszczególne państwa członkowskie uwzględniano szczególne wskaźniki dotyczące włączenia 
społecznego, zwłaszcza odsetek zmarginalizowanych grup (takich jak Romowie) w populacji. Należy zapewnić, aby 
wszelkie dodatkowe środki z EFS udostępniane państwom członkowskim w wyniku tej zmiany były przeznaczane na 
konkretny cel polegający na wspieraniu zmarginalizowanych społeczności.
Zalecenie 8
a) Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna opracować wspólną metodykę uzyskiwania istotnych danych 
na temat ludności romskiej, tak aby śledzić proces jej włączenia społecznego, zgodnie z krajowymi ramami 
prawnymi i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Kroki takie należy 
podjąć najpóźniej podczas przygotowywania kolejnego okresu programowania.
b) Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do zgromadzenia w ciągu dwóch nadchodzących lat komp­
leksowych danych statystycznych na temat przynależności etnicznej, zgodnie z krajowymi ramami prawnymi 
i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Eurostat mógłby uwzględnić 
odpowiednie pytania w swoich badaniach, takich jak badanie aktywności ekonomicznej ludności oraz europej ­
skie badanie warunków życia ludności.
12
 Wstęp
Ludność romska
01 
Europejscy Romowie są potomkami grup, które opuściły subkontynent indyjski 
ok. tysiąca lat temu i zaczęły przybywać na terytorium dzisiejszej Unii Europej ­
skiej w XIV w. Do 1450 r. Romowie osiedlili się w prawie całej Europie. W Europie 
Środkowej już wtedy miały miejsce pierwsze deportacje i wysiedlenia ludności 
romskiej. Termin „Romowie” odnosi się do różnych grup (zob. ramka 1 ), które 
mają pewne wspólne cechy kulturowe, a także wspólną historię trwałej margina ­
lizacji w społeczeństwach europejskich.
Co oznacza termin „Romowie”?
Według Rady Europy1 termin „Romowie” odnosi się do europejskich grup, takich jak Romowie, Sinti, Kale 
i pokrewne, łącznie z Trawelerami (ang. Travellers) i grupami wschodnimi (Domowie i Lomowie), i obejmuje 
różnorodne grupy, w tym osoby określające się mianem Cyganów.
Chociaż tożsamość kulturowa i etniczna tych grup nie jest jednolita, w niniejszym tekście termin „Romowie” 
stosowany jest ze względów praktycznych w odniesieniu do wszystkich z nich.
1 Rada Europy, „Descriptive Glossary of terms relating to Roma issues” [Opisowy słownik terminów dotyczących zagadnień związanych z Romami], 
2012.Ramka 1
02 
Ludność romska stanowi dziś największą mniejszość etniczną w Europie. Osza ­
cowania wielkości tej społeczności są wysoce rozbieżne i wahają się między 
10 a 12 mln osób. Ok. 6,2 mln z nich mieszka w UE, większość w państwach człon ­
kowskich leżących w Europie Środkowej i Wschodniej. Zdecydowana większość 
Romów w Europie (80–85%) prowadzi obecnie osiadły styl życia2. Romów prowa ­
dzących wędrowny tryb życia nie należy mylić z Romami opuszczającymi jedno 
państwo członkowskie UE w celu osiedlenia się w innym. Rys. 1  przedstawia 
skupiska ludności romskiej w Europie, krajach kandydujących3 i potencjalnych 
krajach kandydujących4.2 COM(2011) 173 final z dnia 
5 kwietnia 2011 r. „Unijne ramy 
dotyczące krajowych strategii 
integracji Romów do 2020 r.”.
3 Albania, była jugosłowiańska 
republika Macedonii, 
Czarnogóra, Serbia i Turcja.
4 Bośnia i Hercegowina oraz 
Kosowo*.
13 Wstęp Rys. 1Szacowana liczba ludności romskiej w UE, krajach kandydujących i potencjalnych 
krajach kandydujących (2012)
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Rady Europy.
Granice administracyjne: © EuroGeographics © FAO © Turkstat
Opracowanie mapy: Eurostat – Gisco, 01.2015
0 200 400 600 800 km
EL175 000AL115 000The former Yugoslav Republic of Macedonia197 000
Kosovo*37 500ME
20 000Bosnia and Herzegovina
58 000HR35 000IT150 000SI8 500AT35 000PL32 500
DE105 000NL40 000
BE30 000
LU300
FR400 000
PT52 000IE37 500EE1 050
LV12 500
LT3 000DK2 500FI11 000
SE50 000
CY1 250MT0
Państwa członkowskie UE
Kraje kandydującePotencjalne kraje kandydujące
Wartość liczbowa = Średnia szacowana liczba ludności romskiej
Średnia szacowana liczba ludności romskiej wyrażona jako udział w populacji ogółem (w %):
TR2 750 000
RO1 850 000
HU750 000
BG750 000
ES750 000
RS*600 000
SK490 000
UK225 000
CZ200 000
od 5 do 10
od 1 do 4,9od 0,4 do 0,9poniżej 0,4* Wszystkie zawarte w niniejszym tekście odniesienia do Kosowa –
jego terytorium, instytucji bądź ludności – należy rozumieć zgodniez rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244, bez uszczerbku dla statusu Kosowa.
14 Wstęp 
03 
Około czterech piątych szacowanej populacji Romów w UE zamieszkuje w ośmiu 
państwach członkowskich wyszczególnionych w  tabeli 1 . W państwach człon ­
kowskich, w których występują największe skupiska ludności romskiej (Bułgaria, 
Słowacja, Rumunia i Węgry), Romowie stanowią 15–20% uczniów i nowych osób 
wchodzących na rynek pracy. Tabela 1Państwa członkowskie z najwyższą szacowaną liczbą ludności romskiej w Europie
Państwo członkowskieŚrednia szacowana liczba ludności romskiej
Minimalny szacunek Maksymalny szacunek
Liczba osóbUdział w  populacji 
ogółem
Rumunia 1 850 000 8,6% 1 200 000 2 500 000
Bułgaria 750 000 9,9% 700 000 800 000
Węgry 750 000 7, 5%  500 000 1 000 000
Hiszpania 750 000 1,6% 500 000 1 000 000
Słowacja 490 000 9,0% 380 000 600 000
Francja 400 000 0,6% 300 000 500 000
Republika Czeska 200 000 1,9% 150 000 250 000
Grecja 175 000 1,5% 50 000 300 000
Razem 5 365 000 3,0% 3 780 000 6 950 000
Razem w całej UE 6 197 100 1,2% 4 368 700 8 025 500
Uwaga: W pozycji „Razem w całej UE” uwzględniono również Chorwację.
Źródło:  Rada Europy, „Estimates and official numbers of Roma in Europe” [Dane na temat szacowanej i oficjalnej liczby ludności romskiej w Euro ­
pie], lipiec 2012.
15 Wstęp 
05 
Ponadto w art. 10 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) postawio ­
no przed UE cel zwalczania dyskryminacji ze względu na rasę lub pochodzenie 
etniczne w drodze działań podejmowanych przez Radę (art. 19 TFUE). Art. 21 
TFUE ustanawia również prawo obywateli UE do swobodnego przemieszczania 
się i przebywania na terytorium UE.
06 
Istotne dla działań na rzecz integracji Romów są również następujące instrumen ­
ty prawne i polityczne:
– Karta praw podstawowych Unii Europejskiej z 2000 r.5, w szczególności art. 21 
dotyczący niedyskryminacji. Stała się ona prawnie wiążąca po wejściu w życie 
Traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r.,
– dwie dyrektywy Rady z 2000 r. dotyczące równego traktowania6: dyrektywa 
w sprawie równości rasowej, zakazująca dyskryminacji ze względu na rasę 
lub pochodzenie etniczne w różnych obszarach, oraz dyrektywa w sprawie 
równego traktowania w obszarze zatrudnienia i pracy, zawierająca przepisy 
wymagające równego traktowania w miejscu pracy,Ramy prawne i ramy polityki
04 
Traktaty UE stanowią główną podstawę prawną dla wszystkich inicjatyw UE 
mających na celu promowanie włączenia społecznego w ogóle, a integracji 
ludności romskiej w szczególności. Szczególnie istotny jest art. 2 Traktatu o Unii 
Europejskiej (TUE): m.in. gwarantuje on prawa osób należących do mniejszości 
(zob.  ramka 2 ).
5 Karta praw podstawowych 
Unii Europejskiej (Dz.U. C 364 
z 18.12.2000, s. 1).
6 Dyrektywa Rady 2000/43/WE 
z dnia 29 czerwca 2000 r. 
wprowadzająca w życie 
zasadę równego traktowania 
osób bez względu na 
pochodzenie rasowe lub 
etniczne („dyrektywa 
w sprawie równości rasowej”) 
(Dz.U. L 180 z 19.7.2000, s. 22), 
dyrektywa Rady 2000/78/WE 
z dnia 27 listopada 2000 r. 
ustanawiająca ogólne warunki 
ramowe równego traktowania 
w zakresie zatrudnienia i pracy 
(„dyrektywa w sprawie 
równego traktowania 
w obszarze zatrudnienia 
i pracy”) (Dz.U. L 303 
z 2.12.2000, s. 16).Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej
„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, 
państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. 
Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, 
tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.Ramka 2
16 Wstęp 
– dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii 
do swobodnego przemieszczania się7,
– decyzja ramowa Rady z 2008 r. w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii8, 
w której określono wspólne podejście prawnokarne do walki z nawoływa ­
niem do rasizmu i ksenofobii oraz z przestępstwami na tym tle,
– zalecenie Rady z 2013 r. w sprawie skutecznych środków integracji Romów 
w państwach członkowskich9,
– komunikat Komisji z 2011 r. „Unijne ramy dotyczące krajowych strategii inte ­
gracji Romów do 2020 r.”10, określający również rolę Agencji Praw Podstawo ­
wych w tym zakresie11.
07 
Obecne priorytety polityczne na szczeblu UE mające na celu promowanie włą ­
czenia społecznego ludności romskiej wynikają ze strategii „Europa 2020”, którą 
uzgodniono w 2010 r. i która ma zapewnić inteligentny, trwały wzrost gospodar ­
czy sprzyjający włączeniu społecznemu w Europie. Z myślą o pomiarze postępów 
w realizacji założeń strategii „Europa 2020” ustalono pięć wymiernych celów dla 
całej UE. Powodzenie polityki włączenia społecznego Romów może mieć wpływ 
na osiągnięcie trzech spośród tych pięciu celów (dotyczących edukacji12, za­
trudnienia13 oraz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym14) w państwach 
członkowskich o wysokim odsetku Romów wśród mieszkańców.
08 
W niniejszym sprawozdaniu obydwu terminów „integracja” i „włączenie społecz ­
ne” używa się w odniesieniu do działań mających na celu poprawę warunków 
życia ludności romskiej mieszkającej w państwach członkowskich UE oraz sytuacji 
tej ludności pod względem praw człowieka15 (zob. ramka 3 ).7 Dyrektywa 2004/38/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 29 kwietnia 
2004 r. w sprawie prawa 
obywateli Unii i członków ich 
rodzin do swobodnego 
przemieszczania się i pobytu 
na terytorium państw 
członkowskich, zmieniająca 
rozporządzenie (EWG) 
nr 1612/68 i uchylająca 
dyrektywy 64/221/EWG, 
68/360/EWG, 72/194/EWG, 
73/148/EWG, 75/34/EWG, 
75/35/EWG, 90/364/EWG, 
90/365/EWG i 93/96/EWG 
(Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77). 
W szczególności art. 6 i 7 
dotyczące, odpowiednio, 
prawa pobytu przez okres 
nieprzekraczający trzech 
miesięcy oraz prawa pobytu 
przez okres przekraczający 
trzy miesiące.
8 Decyzja ramowa Rady z dnia 
28 listopada 2008 r. w sprawie 
zwalczania pewnych form 
i przejawów rasizmu 
i ksenofobii za pomocą 
środków prawnokarnych.
9 Zalecenie Rady z dnia 
9 grudnia 2013 r. w sprawie 
skutecznych środków 
integracji Romów 
w państwach członkowskich 
(Dz.U. C 378 z 24.12.2013, s. 1).
10 COM(2011) 173 final.
11 Rola Agencji Praw 
Podstawowych w związku 
z krajowymi strategiami 
integracji Romów polega na: 
a) udostępnianiu wiedzy 
eksperckiej instytucjom UE, b) 
gromadzeniu danych oraz c) 
współpracy z państwami 
członkowskimi nad 
narzędziami zapewniającymi 
dowody dotyczące 
osiąganych postępów.
12 Cele w dziedzinie edukacji 
przewidują ograniczenie 
liczby osób przedwcześnie 
kończących naukę szkolną do 
poniżej 10% oraz zapewnienie, 
aby co najmniej 40% osób 
w wieku 30–34 lat zdobywało 
wyższe wykształcenie.
13 Celem jest wskaźnik 
zatrudnienia wśród osób 
w wieku 20–64 lat wynoszący 
75%.
14 Celem jest zmniejszenie o co 
najmniej 20 mln liczby osób 
żyjących w ubóstwie 
i dotkniętych wykluczeniem 
społecznym lub zagrożonych 
taką sytuacją.
17 Wstęp 
W jaki sposób UE zapewnia wsparcie finansowe na 
działania na rzecz integracji Romów?
09 
Większa część wsparcia finansowego UE na cele włączenia społecznego (w przy ­
padkach, w których działania na rzecz integracji Romów były współfinansowane) 
udostępniana jest poprzez Europejski Fundusz Społeczny (EFS), a także Europej ­
ski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), w kontekście polityki spójności UE. 
Dostępne są również inne fundusze w ramach poszczególnych programów bez ­
pośrednio zarządzanych przez Komisję16.
10 
EFS i EFRR wdrażane są poprzez krajowe i regionalne wieloletnie programy 
operacyjne (PO) przygotowane przez państwa członkowskie i zatwierdzone przez 
Komisję. W każdym PO całość dostępnych środków rozdziela się między różne 
osie priorytetowe PO.
11 
Budżety EFRR i EFS na okres 2007–2013 wynosiły, odpowiednio, ok. 201 mld euro 
i 76 mld euro. W okresie programowania 2014–2020 EFRR i EFS stanowią część eu ­
ropejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych17; ich łączny budżet wynosi 
ok. 197 mld euro (EFRR) i 86 mld euro (EFS) na cały okres.15 Podejście to jest zgodne 
z definicją Rady Unii 
Europejskiej przedstawioną 
w jej konkluzjach dotyczących 
krajowych strategii integracji 
Romów do 2020 r.: Rada Unii 
Europejskiej (2011), konkluzje 
Rady dotyczące krajowych 
strategii integracji Romów do 
2020 r., 3089. posiedzenie 
Rady ds. Zatrudnienia, Polityki 
Społecznej, Zdrowia i Ochrony 
Konsumentów, Bruksela, 
19 maja 2011 r.
16 Program Unii Europejskiej na 
rzecz zatrudnienia i innowacji 
społecznych (EaSI) 2014–2020; 
jego poprzednikiem był 
„wspólnotowy program na 
rzecz zatrudnienia 
i solidarności społecznej – 
PROGRESS 2007–2013”; 
program „Prawa, równość 
i obywatelstwo” na lata 
2014–2020); poprzedzały go 
program „Prawa podstawowe 
i obywatelstwo”, program 
Daphne III oraz program 
Progress w jego działaniach 
dotyczących zwalczania 
dyskryminacji 
i równouprawnienia płci.
17 W okresie programowania 
2014–2020 EFRR, EFS i Fundusz 
Spójności, wraz z Europejskim 
Funduszem Rolnym na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(EFRROW) i Europejskim 
Funduszem Morskim 
i Rybackim (EFMR), tworzą 
europejskie fundusze 
strukturalne i inwestycyjne.Wymienne stosowanie terminów „integracja” i „włączenie społeczne”
Słowa „integracja” i „włączenie społeczne” są często używane zamiennie do opisania ogólnych celów inicja ­
tyw politycznych mających na celu poprawę sytuacji ludności romskiej.
Terminu „integracja” używa się częściej w kontekście inicjatyw mających na celu ochronę podstawowych praw 
i wartości (zgodnie z art. 2 TUE). Można go znaleźć w krajowych strategiach integracji Romów.
Termin „włączenie społeczne” stosowany jest częściej w kontekście inicjatyw społeczno ­gospodarczych. Po ­
jawia się np. w strategii „Europa 2020”, mającej na celu zapewnienie inteligentnego, trwałego wzrostu gospo ­
darczego sprzyjającego włączeniu społecznemu.Ramka 3
18 Wstęp 
12 
Odsetek tych kwot przekazywany konkretnie na inicjatywy integracji Romów nie 
jest rejestrowany. Z dokumentów państw członkowskich dotyczących planowa ­
nia Trybunał może jednak wnioskować, że w okresie programowania 2014–2020 
na integrację społeczno ­gospodarczą zmarginalizowanych społeczności takich 
jak Romowie przeznaczono ok. 1,5 mld euro (zob. także pkt 69 i  tabela 6 ). Podob ­
ne orientacyjne dane nie są dostępne w odniesieniu do okresu programowania 
2007–2013.
Rola innych organizacji europejskich 
i międzynarodowych w odniesieniu do integracji 
Romów
13 
Rada Europy była pierwszą instytucją, która zajęła się kwestią integracji Romów 
na szczeblu europejskim. Od ponad 40 lat prowadzi prace mające na celu walkę 
z dyskryminacją ludności romskiej i lepszą integrację zmarginalizowanych spo ­
łeczności romskich.
14 
W dziedzinie integracji Romów aktywne były również inne organizacje między ­
narodowe, odgrywające istotną rolę, takie jak Bank Światowy, Organizacja Bez ­
pieczeństwa i Współpracy w Europie (Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw 
Człowieka) i Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju.
19
 Zakres i cele kontroli
18 Pozostałe DG, których 
obowiązki mają związek 
z obszarami unijnych ram 
dotyczących krajowych 
strategii integracji Romów to 
DG ds. Edukacji i Kultury, DG 
ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa 
Żywności oraz DG ds. Polityki 
Sąsiedztwa i Negocjacji 
w sprawie Rozszerzenia.15 
W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy inicjatywy polityczne UE i jej wsparcie 
finansowe udzielane poprzez EFRR i EFS przyczyniły się skutecznie do integracji 
Romów. Zakres kontroli obejmował okresy programowania w latach 2007–2013 
i 2014–2020. W szczególności skontrolowano, czy:
– unijne ramy i krajowe strategie dotyczące Romów ułatwiały skuteczne wyko ­
rzystanie środków z EFRR i EFS na działania na rzecz włączenia społecznego 
Romów w każdym okresie programowania,
– ramy EFRR i EFS dla każdego z okresów programowania były zostały opraco ­
wane w sposób umożliwiający skuteczne wsparcie działań na rzecz integracji 
Romów, 
– projekty realizowane w ramach EFRR i EFS w okresie programowania 2007–
2013 rzeczywiście przyczyniły się do integracji Romów.
16 
Dowody kontroli zgromadzono w drodze wywiadów z urzędnikami Komisji 
i państw członkowskich oraz z promotorami i uczestnikami projektów. Trybunał 
dokonał także przeglądu dokumentów otrzymanych od organów UE i państw 
członkowskich oraz od promotorów projektów.
17 
W pierwszej kolejności oceniono wsparcie dla integracji Romów zapewniane 
przez Komisję. Wsparcie to obejmowało przepisy UE, ramy polityki i specjalne wy ­
tyczne opisujące priorytety i cele UE; skontrolowano je w związku z inicjatywami 
z okresu programowania zarówno 2007–2013, jak i 2014–2020. Zbadano również, 
w jaki sposób Komisja zapewnia przestrzeganie praw podstawowych. Tę część 
kontroli przeprowadzono w dyrekcjach generalnych (DG) Komisji zajmujących się 
w głównej mierze strategiami polityki związanymi z integracją Romów: DG ds. 
Sprawiedliwości i Konsumentów, DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włą ­
czenia Społecznego oraz DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej18.
20 Zakres i cele kontroli 
18 
Trybunał dokonał również przeglądu strategicznych ram promowania integracji 
Romów w państwach członkowskich, w szczególności krajowych strategii inte ­
gracji Romów. Trybunał uznał, że w celu osiągnięcia maksymalnej skuteczności 
działania na rzecz integracji Romów wspierane przez EFRR i EFS powinny być 
ściśle powiązane z tymi ramami. Trybunał skontrolował również, czy państwa 
członkowskie objęte wizytami stosują odpowiednie mechanizmy administracyjne 
w celu udanego wdrażania swoich ram strategicznych włączenia społecznego 
Romów. Za koordynowanie opracowywania i wdrażania krajowych strategii 
integracji Romów odpowiadają krajowe punkty kontaktowe ds. Romów. W związ ­
ku z tym Trybunał odbył spotkania z przedstawicielami punktów kontaktowych 
czterech państw członkowskich objętych wizytami, tj. Bułgarii, Hiszpanii, Węgier 
i Rumunii, a także Niemiec, Grecji, Francji, Słowacji i Zjednoczonego Królestwa, 
aby uzyskać szerszą wiedzę o krajowych strategiach oraz o ewentualnych zmia ­
nach w strategii, planach lub konstrukcji programów między dwoma okresami 
programowania.
19 
W odniesieniu do okresu programowania 2007–2013 oceniono także koncep ­
cję PO realizowanych w ramach EFRR i EFS oraz ich realizację i monitorowanie 
w celu oceny ich zdolności do skutecznego wspierania działań na rzecz inte ­
gracji Romów. Trybunał zbadał próbę projektów z tego okresu, aby ocenić ich 
wkład w integrację zmarginalizowanych społeczności romskich. Dokonana przez 
Trybunał ocena europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 
2014–2020 ograniczała się do aspektów konstrukcji EFRR i EFS, które były istotne 
dla integracji Romów, gdyż kontrola miała miejsce na bardzo wczesnym etapie 
okresu programowania.
20 
Trybunał wybrał cztery państwa członkowskie (Bułgaria, Hiszpania, Węgry i Ru ­
munia) ze względu na liczbę mieszkającej w nich ludności romskiej, a także ze 
względu na fakt, że przeznaczyły one duże kwoty finansowania na obszary poli ­
tyki potencjalnie mogące wspierać inicjatywy włączenia społecznego Romów19.
21 
W czterech państwach członkowskich objętych wizytami Trybunał wybrał siedem 
PO EFRR i EFS z okresu programowania 2007–2013, które uznano za istotne dla 
inicjatyw włączenia społecznego Romów, oraz zbadano w sumie 19 projektów re ­
alizowanych w ramach tych PO20 (zob. załącznik I ); wspomniane projekty wybra ­
no na podstawie informacji przekazanych przez organy krajowe. Trybunał skupił 
się na projektach z zakresu edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkal ­
nictwa, lecz kontrola objęła również projekty poświęcone innym zagadnieniom, 
takim jak włączenie społeczne i zwalczanie dyskryminacji (zob. tabela 5 ). Wszyst ­
kie wybrane projekty zostały ukończone do 2013 r. Wykaz organów odpowie ­
dzialnych za wybór i realizację projektów badanych w kontekście kontroli można 
znaleźć w  załączniku II .19 W okresie programowania 
2007–2013 wspomniane 
cztery państwa członkowskie 
otrzymały łącznie 
14,1 mld euro pomocy na 
działania w zakresie włączenia 
społecznego z EFRR i EFS. Było 
to 20% całkowitej kwoty 
z funduszy strukturalnych 
przeznaczonej na działania na 
rzecz włączenia społecznego 
w tym okresie we wszystkich 
państwach członkowskich.
20 Jeden początkowo wybrany 
projekt usunięto z próby ze 
względu na brak istotności.
21 Zakres i cele kontroli 
22 
Kryteria zastosowane w trakcie kontroli opierają się na doświadczeniu sieci EURo ­
ma21, która wydała zalecenia22 dotyczące zapewnienia sukcesu inicjatyw włącze ­
nia społecznego Romów. Trybunał zwrócił się również do Agencji Praw Podsta ­
wowych (FRA) w celu uzyskania informacji o gromadzeniu danych23.
23 
Najważniejsze z tych kryteriów to 10 wspólnych podstawowych zasad. Zostały 
one przedstawione na rys. 2  i opisane szczegółowo w  załączniku III . Zasady te 
omówiono na pierwszym spotkaniu platformy europejskiej na rzecz włączenia 
społecznego Romów, które miało miejsce w 2009 r. w Pradze. Następnie dodano 
je jako załącznik do konkluzji z posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Spo ­
łecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 8 czerwca 2009 r.
24 
Działania mające na celu integrację zmarginalizowanej ludności romskiej, zawarte 
w wybranych PO z okresu programowania 2007–2013, włączono do dziewięciu 
nowych PO na lata 2014–2020. Nowe ramy europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych oceniono na podstawie tych dziewięciu nowych PO.
25 
W trakcie kontroli Trybunał korzystał z pomocy zewnętrznych ekspertów ds. 
integracji Romów. Wykorzystał także panel czterech doradców wnoszących 
wkład w podejście kontrolne i zapewniających uwzględnienie ważnych aspektów 
integracji Romów.
26 
Ponieważ działania promujące integrację zmarginalizowanych społeczności rom ­
skich oraz osiągnięte dzięki nim rezultaty mogą być postrzegane bardzo różnie 
przez różne zainteresowane strony, w każdym z wybranych państw członkow ­
skich utworzono grupy dyskusyjne. Celem ich utworzenia było zgromadzenie 
ekspertów oraz przedstawicieli zainteresowanych stron i umożliwienie im wymia ­
ny opinii na temat działań na rzecz włączenia społecznego Romów w związku ze 
wstępnymi ustaleniami Trybunału dotyczącymi każdego z państw członkowskich 
objętych kontrolą. Następnie Trybunał zorganizował końcowe spotkanie grup 
dyskusyjnych z 13 różnymi zainteresowanymi stronami (w tym z panelem dorad ­
ców). Celem spotkania był przegląd wstępnych ustaleń oraz omówienie poten ­
cjalnych wniosków i zaleceń.21 Sieć EURoma to europejska 
sieć łącząca przedstawicieli 
państw członkowskich UE, 
mająca na celu promowanie 
wykorzystania funduszy 
strukturalnych w celu 
zwiększenia skuteczności 
polityk ukierunkowanych na 
społeczność romską.
22 Fundación Secretariado 
Gitano, sekretariat techniczny 
sieci EURoma, „Tackling Roma 
Needs in the 2014–2020 
Structural Funds 
Programming Period – Guide 
to improve the planning 
process” [ Podejmowanie 
kwestii potrzeb Romów 
w okresie programowania 
funduszy strukturalnych 
2014 –2020  – przewodnik 
usprawniający proces 
planowania ], maj 2013.
23 FRA ustanowiono w 2007 r. 
jako agencję UE, której 
szczególnym zadaniem jest 
zapewnienie niezależnego, 
opartego na dowodach 
doradztwa w zakresie praw 
podstawowych. FRA oraz 
Program Narodów 
Zjednoczonych ds. Rozwoju 
UNDP prowadziły, osobno 
i wspólnie, badania 
sondażowe romskich 
gospodarstw domowych 
w latach 2004, 2009, 2012 
i 2015.
22 Zakres i cele kontroli Rys. 2Wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów
1. 
Konstruktywne,
pragmatyczne
i niedyskryminacyjne strategie 
polityczne10. 
Zaangażowanie 
Romów
9. 
Udział 
społeczeństwa 
obywatelskiego
8. 
Zaangażowanie 
władz lokalnych
i regionalnych
7. 
Wykorzystanie 
instrumentów UE
6. 
Transfer
udokumentowanych 
strategii5.
Świadomość wymiaru 
związanego z płcią4. 
Ukierunkowanie 
na główny nurt3. 
Podejście 
międzykulturowe2. 
Ukierunkowane, 
jednoznaczne, lecz 
niewykluczające 
podejście
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
23
 Uwagi
Osiągnięto postępy w realizacji strategii 
zastosowanych na szczeblu UE i państw 
członkowskich, lecz większość udoskonaleń miała 
miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na okres 
programowania 2007–2013
27 
Trybunał zbadał na szczeblu zarówno UE, jak i krajowym rozwój polityki zmierza ­
jącej do poprawy ukierunkowania i wspierania działań na rzecz integracji Romów. 
W pierwszej kolejności oceniono rozwój polityki na szczeblu UE. Następnie 
dokonano przeglądu krajowych strategii integracji Romów oraz oceniono, czy 
stanowią one właściwe narzędzie lepszego rozwiązywania problemów z integra ­
cją Romów.
28 
Trybunał ocenił, czy w okresie programowania 2007–2013 były stosowane stra ­
tegiczne ramy UE dotyczące inicjatyw integracji Romów, a także czy z czasem 
wprowadzane były ewentualne poprawki lub udoskonalenia. Aby finansowana 
przez UE polityka integracji Romów była skuteczna, Komisja musi wspierać dzia ­
łania państw członkowskich ustanawiając przepisy na szczeblu UE, ramy politycz ­
ne lub specjalne wytyczne.
Unijną inicjatywę polityczną na rzecz włączenia społecznego 
Romów uzgodniono w 2011 r., po rozszerzeniach UE w 2004 
i 2007 r.
Inicjatywy polityczne UE przyjęto zbyt późno, aby miały one 
wpływ na konstrukcję okresu programowania 2007–2013
29 
Kwestia włączenia społecznego Romów zyskała szczególne znaczenie na szcze ­
blu UE podczas przygotowań do przystąpienia do Unii szeregu państw Europy 
Środkowej i Wschodniej w 2004 i 2007 r. W niektórych z tych państw zamieszkują 
bowiem duże społeczności romskie. W umowach o partnerstwie dla członkostwa 
zawartych z Bułgarią, Republiką Czeską, Węgrami, Rumunią i ze Słowacją24 dalszą 
integrację ludności romskiej uznano za średnioterminowy priorytet polityczny.24 Decyzje Rady z dnia 
30 marca 1998 r. 
i 6 grudnia 1999 r. w sprawie 
zasad, priorytetów, celów 
pośrednich i warunków 
zawartych w partnerstwie dla 
członkostwa z Republiką 
Bułgarii, Republiką Czeską, 
Republiką Węgierską, 
Rumunią i Republiką 
Słowacką.
24 Uwagi 
30 
Po przystąpieniu nowych państw do UE w 2004 i 2007 r. nie uznała ona jednak in ­
tegracji Romów za konkretny priorytet polityczny. W początkowych wersjach roz ­
porządzeń dotyczących okresu 2007–2013 nie znalazły się odniesienia do integra ­
cji Romów. Nie było także wymagane włączenie jej jako szczególnego priorytetu 
do PO realizowanych w ramach EFRR lub EFS. Pierwsza konkretna wzmianka na 
temat integracji Romów pojawiła się w 2010 r., kiedy w rozporządzeniu w sprawie 
EFRR zmieniono warunki kwalifikowalności w odniesieniu do mieszkalnictwa25.
31 
W 2008 r. Komisja zaczęła podejmować wysiłki zmierzające do poprawy sytuacji 
zmarginalizowanej ludności romskiej. W następstwie pierwszego szczytu UE po ­
święconego ludności romskiej, który odbył się we wrześniu 2008 r., ustanowione 
zostały: platforma europejska na rzecz włączenia społecznego Romów, między ­
wydziałowa grupa zadaniowa ds. Romów, sieć krajowych punktów kontaktowych 
ds. Romów oraz grupa robocza ds. wskaźników integracji Romów, koordyno ­
wana przez Agencję Praw Podstawowych (zob. pkt 94). Do pozostałych struktur 
wsparcia należą: dwie tematyczne grupy robocze w ramach sieci krajowych 
punktów kontaktowych oraz regularne spotkania konsultacyjne z organizacjami 
społeczeństwa obywatelskiego, organizacjami międzynarodowymi i sieciami 
akademickimi. DG ds. Sprawiedliwości i Konsumentów wraz z dyrekcjami general ­
nymi odpowiedzialnymi za zarządzanie europejskimi funduszami strukturalnymi 
i inwestycyjnymi regularnie organizuje natomiast wizyty w celu ustalenia stanu 
faktycznego i prowadzi dwustronny dialog na wysokim szczeblu z państwami 
członkowskimi. Wizyty te dają władzom krajowym i lokalnym, organizacjom spo ­
łeczeństwa obywatelskiego i wszystkim właściwym służbom Komisji możliwość 
bezpośredniego omówienia rozwoju polityki.
32 
Jednak dopiero w kwietniu 2011 r. wydano na szczeblu UE pierwszy ważny doku ­
ment dotyczący integracji Romów – komunikat Komisji w sprawie unijnych ram 
dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.26. Następnie w maju 
Rada EPSCO27 przyjęła konkluzje, w których państwa członkowskie zobowiązały 
się do opracowania, aktualizowania i rozwijania krajowych strategii integracji 
Romów. Miało to miejsce po tym, jak Komisja za pośrednictwem europejskie ­
go komisarza ds. sprawiedliwości, praw podstawowych i obywatelstwa wydała 
oświadczenie w sprawie niedawnych wydarzeń związanych z sytuacją Romów, 
w którym stwierdziła, że w Europie nie ma miejsca na dyskryminację ze względu 
na pochodzenie etniczne lub rasę. Komisarz zaznaczył również, że Komisja była 
gotowa wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wobec 
jednego z państw członkowskich (Francji) w związku ze stosowaniem dyrekty ­
wy w sprawie swobody przemieszczania się w sposób dyskryminujący, co jest 
sprzeczne z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej. W konkluzjach Rady 
Europejskiej z czerwca 2011 r. odnotowano zasadnicze znaczenie włączenia 
społecznego Romów i wezwano do szybkiego wdrożenia konkluzji Rady EPSCO 
odnoszących się do opracowania, aktualizowania i rozwijania strategii państw 
członkowskich.25 Rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 437/2010 z dnia 19 maja 
2010 r. zmieniające 
rozporządzenie (WE) 
nr 1080/2006 w sprawie 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego 
w odniesieniu do 
kwalifikowalności działań 
w zakresie mieszkalnictwa na 
rzecz społeczności 
zmarginalizowanych 
(Dz.U. L 132 z 29.5.2010, s. 1).
26 COM(2011) 173 final.
27 Rada ds. Zatrudnienia, Polityki 
Społecznej, Zdrowia i Ochrony 
Konsumentów.
25 Uwagi 
33 
Była to pierwsza inicjatywa UE odnosząca się konkretnie do społeczności rom ­
skiej, w której uwzględniono mechanizm działań następczych. Obejmowała 
ona propozycję, aby każde państwo członkowskie opracowało własną strategię 
integracji Romów (zob. pkt 41). Inicjatywa ta zapewniła solidne ramy wspierania 
włączenia społecznego Romów oraz określiła obszary, w których należy podjąć 
działania i ustanowić cele. Określono w niej cztery kluczowe obszary prioryteto ­
we interwencji: edukację, zatrudnienie, opiekę zdrowotną i mieszkalnictwo. Do 
państw członkowskich zwrócono się o ustanowienie w tych obszarach osiągal ­
nych celów.
34 
Państw członkowskich nie motywowano do odrębnego potraktowania działań 
w zakresie walki z dyskryminacją ani do ustanowienia powiązanych wartości do ­
celowych. Kwestie te potraktowano jako zagadnienie horyzontalne obejmujące 
wszystkie cztery pozostałe obszary28 wymienione powyżej; rzadko jednak ustana ­
wiano skonkretyzowane i mierzalne wskaźniki oraz wartości docelowe w zakresie 
walki z dyskryminacją. Jest to poważne niedociągnięcie istniejących ram polityki, 
gdyż utrudnia Komisji pomiar osiąganych postępów.
Włączenie społeczne ludności romskiej od 2011 r. – od podejścia 
opartego na polityce do politycznego zaangażowania
Zalecenie Rady dotyczące integracji Romów, przyjęte w 2013 r.
35 
Zalecenie Rady z 2013 r.29 stanowiło pierwszy instrument prawny UE dotyczący 
wyłącznie integracji Romów, co odzwierciedlało zasadniczy postęp w podejściu 
UE do włączenia społecznego Romów. W zaleceniu odchodzi się od podejścia 
opartego na polityce i nadaje się włączeniu społecznemu ludności romskiej 
charakter zobowiązania politycznego ze strony państw członkowskich, będą ­
cego odbiciem ugruntowanych przepisów o ochronie praw człowieka. Zalece ­
nie zawiera szczegółowe wytyczne, mające pomóc państwom członkowskim 
w usprawnieniu i przyspieszeniu prac na rzecz integracji Romów w dziedzinach 
edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Znajdują się w nim 
również wskazówki dotyczące horyzontalnych działań politycznych, w których 
uwzględniono wytyczne na temat walki z dyskryminacją. Zalecenie odnosi się 
również wprost do antycyganizmu jako szczególnej formy rasizmu podsycanej 
dyskryminacją historyczną.28 Równe traktowanie stanowi 
horyzontalną zasadę ram 
unijnych, w których jest 
traktowane jako warunek 
wstępny skutecznego 
włączenia społecznego 
Romów. W ramach unijnych 
wyraźnie uznaje się, że 
„przede wszystkim państwa 
członkowskie muszą zadbać 
o to, aby Romowie nie byli 
dyskryminowani, lecz 
traktowani jak wszyscy inni 
obywatele UE z jednakowym 
dostępem do wszystkich praw 
podstawowych 
zagwarantowanych w Karcie 
praw podstawowych Unii 
Europejskiej”, „Unijne ramy 
dotyczące krajowych strategii 
integracji Romów do 2020 r.”, 
s. 2.
29 Zalecenie Rady z dnia 
9 grudnia 2013 r. w sprawie 
skutecznych środków 
integracji Romów 
w państwach członkowskich.
26 Uwagi Tabela 2Treść zaleceń dotyczących integracji Romów w pięciu odnośnych państwach 
członkowskich
2012 2013 2014 2015
Bułgaria Ogólna integracja Romów Edukacja Zatrudnienie/Edukacja Edukacja
Republika Czeska nd. Edukacja Edukacja Edukacja
Węgry Ogólna integracja Romów Ubóstwo/Edukacja Ubóstwo/Edukacja Edukacja
Rumunia nd.Ogólna integracja Romów/
EdukacjaZatrudnienie/Edukacja Edukacja
Słowacja Edukacja Edukacja Edukacja Edukacja
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
37 
Komisja monitoruje również ściśle wdrażanie dwóch odpowiednich dyrektyw30 
w sprawie równego traktowania (w  tabeli 3  przedstawiono więcej informacji na 
temat wdrażania dyrektywy w sprawie równości rasowej). Wszczęła ona postę ­
powanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec 
Republiki Czeskiej w 2014 r. i Słowacji w 2015 r., w obu przypadkach z powodu 
segregacji uczniów romskich w systemie edukacji. Pozostałe przypadki nie 
mają szczególnego związku z ludnością romską. Komisja monitoruje również 
wdrażanie decyzji ramowej Rady z 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form 
i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych. Możliwość 
egzekwowania tej decyzji ramowej istnieje od 2014 r.Od 2012 r. Komisja wydaje zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące 
włączenia społecznego Romów
36 
Od 2012 r. Komisja wydaje zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące 
włączenia społecznego Romów. Od tego czasu zalecenia tego rodzaju zostały 
wydane dla pięciu państw członkowskich z dużymi społecznościami romskimi: 
Bułgarii, Węgier, Słowacji, Republiki Czeskiej i Rumunii. W  tabeli 2  przedstawiono 
informacje o treści zaleceń wydanych dla każdego z powyższych pięciu państw 
członkowskich.
30 Dyrektywa Rady 2000/43/WE 
(„dyrektywa w sprawie 
równości rasowej”), dyrektywa 
Rady 2000/78/WE („dyrektywa 
w sprawie równego 
traktowania w obszarze 
zatrudnienia i pracy”).
27 Uwagi Tabela 3Monitorowanie wdrażania dyrektywy w sprawie równości rasowej 2000/43/WE
Państwo członkowskieTranspozycja Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom1
Termin Ukończono w  terminieNiezgodność przepisów PC 
z prawem UENiewłaściwe stosowanie 
prawa UE przez państwo 
czł.
Belgia 19 lip 03 √
Bułgaria 1 sty 07 √ Zamknięte
Republika Czeska 1 maj 04 √ Zamknięte Otwarte
Dania 19 lip 03 √ Zamknięte Zamknięte
Niemcy 19 lip 03 √
Estonia 1 maj 04 √ Zamknięte
Irlandia 19 lip 03 √
Grecja 19 lip 03 √
Hiszpania 19 lip 03 √ Zamknięte
Francja 19 lip 03 √
Chorwacja 1 lip 13 √
Włochy 19 lip 03 √
Cypr 1 maj 04 √
Łotwa 1 maj 04 √ Zamknięte
Litwa 1 maj 04 √ Zamknięte
Luksemburg 19 lip 03 √
Węgry 1 maj 04 √ Zamknięte
Malta 1 maj 04 √ Zamknięte
Niderlandy 19 lip 03 √ Zamknięte
Austria 19 lip 03 √ Zamknięte
Polska 1 maj 04 √ Zamknięte Zamknięte
Portugalia 19 lip 03 √ Zamknięte
Rumunia 1 sty 07 √ Zamknięte
Słowenia 1 maj 04 √ Otwarte
Słowacja 1 maj 04 √ Zamknięte Otwarte
Finlandia 19 lip 03 √ Zamknięte
Szwecja 19 lip 03 √ Zamknięte
Zjednoczone Królestwo 19 lip 03 √ Zamknięte Zamknięte
1 Informacje według stanu na grudzień 2015 r.
Uwaga:  Tylko w przypadku Republiki Czeskiej i Słowacji postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odnoszą 
się w szczególności do ludności romskiej.
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
28 Uwagi 
Wytyczne wydawane przez Komisję i pogłębiona współpraca z Radą Europy
38 
Oprócz podejmowania tych głównych inicjatyw, Komisja wydała wiele wytycz ­
nych politycznych dotyczących wykorzystania funduszy na włączenie spo ­
łeczne Romów. Należą do nich m.in. wytyczne tematyczne dotyczące Romów 
i zmarginalizowanych społeczności, dokument odnoszący się do tematycznego 
warunku wstępnego dotyczącego zmarginalizowanych społeczności romskich 
oraz wytyczne dla państw członkowskich w sprawie wykorzystania europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do zwalczania segregacji edukacyjnej 
i przestrzennej.
39 
Ponadto w 2014 r. Komisja przedstawiła europejski kodeks postępowania w za ­
kresie partnerstwa, stanowiący, że państwa członkowskie powinny angażować 
organizacje społeczeństwa obywatelskiego w umowy partnerstwa oraz zapew ­
niać, aby odgrywały one czynną rolę w opracowywaniu i realizacji programów 
wspieranych ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych31.
40 
Począwszy od 2011 r., z myślą o poprawie skuteczności swoich działań w dziedzi ­
nie integracji Romów, Komisja współpracuje także ściślej z Radą Europy, organi ­
zacją o bogatym doświadczeniu w tym obszarze (zob. pkt 13). Komisja uczestni ­
czyła mianowicie w spotkaniach organizowanych przez Sekretariat Rady Europy 
i w niektórych wspólnych programach Rady Europy (ROMACT32 i ROMED33).
Postępy na szczeblu państw członkowskich – przyjęto 
wprawdzie krajowe strategie integracji Romów, lecz wciąż 
występują pewne niedociągnięcia
41 
W 2011 r. do państw członkowskich zwrócono się opracowanie krajowych strate ­
gii integracji Romów, obejmujących okres 2011–2020 lub, gdyby takie strategie 
były już wprowadzone, o dostosowanie ich zgodnie z celami UE dotyczącymi 
integracji Romów. Strategie te powinny określać ukierunkowane działania oraz 
zawierać informacje o finansowaniu (krajowym, unijnym i innym) ich realizacji. 
Należy w nich również zaproponować rozwiązania służące eliminacji obecnych 
barier utrudniających bardziej skuteczne wykorzystanie środków UE i określić 
podstawy solidnego mechanizmu monitorowania, aby zapewnić konkretne efek ­
ty dla społeczności romskiej.31 Rozporządzenie delegowane 
Komisji (UE) nr 240/2014 z dnia 
7 stycznia 2014 r. w sprawie 
europejskiego kodeksu 
postępowania w zakresie 
partnerstwa w ramach 
europejskich funduszy 
strukturalnych 
i inwestycyjnych (Dz.U. L 74 
z 4.3.2014, s. 1).
32 Program ROMACT ma na celu 
poprawę reagowania 
i odpowiedzialności władz 
lokalnych, w szczególności 
urzędników wybieranych 
i wyższych rangą urzędników 
służby cywilnej, w stosunku 
do zmarginalizowanych 
społeczności romskich. Nacisk 
w programie położony został 
na osiągnięciu 
długoterminowego, trwałego 
zaangażowania politycznego, 
które zaowocuje 
zrównoważonymi planami 
i działaniami na rzecz 
włączenia społecznego 
Romów (zob. także http://
coe­romact.org/ ).
33 Program ROMED składa się 
z dwóch etapów. Pierwszy 
etap programu obejmuje 
inicjatywę przeszkolenia 
mediatorów zapewniających 
wysokiej jakości mediację 
między społecznościami 
romskimi a władzami 
lokalnymi. Od czasu 
rozpoczęcia programu 
w 2011 r. w 22 krajach 
przeszkolono ponad 1,3 tys. 
mediatorów. Drugi etap 
ROMED, który rozpoczął się 
w 2013 r., skupia się na 
kontekstach lokalnych, 
w szczególności na tym, jak 
mediacja może stymulować 
zaangażowanie społeczności 
romskich, skutkując bardziej 
sprzyjającym włączeniu 
społecznemu 
i demokratycznym 
zarządzaniem w wybranych 
gminach 11 krajów będących 
członkami Rady Europy (zob. 
także http://romed.coe ­
romact.org/ ).
29 Uwagi 
42 
W odniesieniu do wspomnianych krajowych strategii integracji Romów:
– zbadano szczegółowo treść strategii państw członkowskich objętych 
wizytami,
– sprawdzono, czy określono właściwe zainteresowane strony do celów realiza ­
cji krajowych strategii, a także jaką rolę odgrywają w tym kontekście krajowe 
punkty kontaktowe do spraw Romów,
– oceniono mechanizmy monitorowania realizacji strategii,
– dokonano przeglądu sposobów oceniania przez Komisję sprawozdań państw 
członkowskich z realizacji ich krajowych strategii integracji Romów.
Krajowe strategie integracji Romów
Wszystkie państwa członkowskie objęte wizytami przyjęły krajowe 
strategie integracji Romów
43 
Do zawartego w komunikacie Komisji wezwania do przyjęcia krajowych strategii 
integracji Romów zastosowały się wszystkie państwa członkowskie34. Niektóre 
państwa członkowskie zdecydowały się na przyjęcie zbioru zintegrowanych dzia ­
łań politycznych na rzecz integracji Romów, który Trybunał uznał za równoważny 
strategii krajowej. Po opracowaniu strategii we wszystkich czterech państwach 
członkowskich objętych wizytami przygotowano plany działania. Każde z nich 
ustanowiło również krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów.
44 
Komisja nie wymagała uwzględnienia walki z dyskryminacją jako kluczowego 
obszaru priorytetowego w krajowych strategiach. Niemniej krajowe strategie 
Bułgarii, Węgier35 i Hiszpanii wyszły poza wskazane cztery główne obszary 
edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. Dodały one bowiem 
rozdział poświęcony w szczególności walce z dyskryminacją. W strategii krajowej 
Rumunii również odniesiono się do walki z dyskryminacją, lecz jedynie pośred ­
nio, przy omawianiu czterech głównych wskazanych obszarów. Spośród wybra ­
nych czterech państw członkowskich tylko Bułgaria i Węgry wyznaczyły wartości 
docelowe dotyczące zwalczania dyskryminacji.34 Z wyjątkiem Malty, na której, 
jak twierdzą jej władze, nie ma 
ludności romskiej.
35 Krajowa strategia włączenia 
społecznego – skrajne 
ubóstwo, ubóstwo dzieci, 
ludność romska, gdyż 
strategia na Węgrzech 
dotyczyła nie tylko Romów. 
Dla przejrzystości będzie 
określana dalej mianem 
krajowej strategii integracji 
Romów.
30 Uwagi 
45 
Trzy z czterech skontrolowanych krajowych strategii określały wartości doce ­
lowe w zakresie edukacji, zatrudnienia, opieki zdrowotnej i mieszkalnictwa. 
Czwarta, węgierska, przewidywała cele ogólne, lecz nie wskazywała związanych 
z nimi określonych liczbowo wartości docelowych, a ponadto nie wszystkie cele, 
np. w dziedzinie mieszkalnictwa, odnosiły się w szczególności do ludności rom ­
skiej. Chociaż w strategii zawarto istotne informacje o sytuacji ludności romskiej 
na Węgrzech, nie wykorzystano ich do opracowania wskaźników dotyczących tej 
ludności ani odpowiednich wartości wyjściowych. W rumuńskiej strategii krajo ­
wej przedstawiono wartości wyjściowe tylko dla niektórych wskaźników. Utrudni ­
ło to ocenę wyników osiągniętych w ramach tej strategii, gdyż punkt wyjścia był 
nieznany.
Wszystkie krajowe strategie integracji Romów odnoszą się do 10 wspólnych 
podstawowych zasad włączenia społecznego Romów
46 
Wszystkie strategie odnosiły się bezpośrednio (Bułgaria, Węgry i Hiszpania) lub 
pośrednio (Rumunia) do 10 wspólnych podstawowych zasad włączenia społecz ­
nego i Romów (zob. pkt 23 i  rys. 2 ). Trybunał stwierdził jednak, że państwa człon ­
kowskie nie zawsze stosowały 10 zasad przy opracowaniu samych strategii:
 ο W przypadku Hiszpanii i Bułgarii przedstawiono pisemne dowody konsultacji 
z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, zaś władze krajowe przeka ­
zały informacje zwrotne na temat wkładu tych organizacji.
 ο W przypadku Rumunii i Węgier tylko częściowo zastosowano się do zasady 9, 
dotyczącej zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego, i zasady 10, doty ­
czącej aktywnego udziału ludności romskiej w kształtowaniu polityki:
– W Rumunii przed przyjęciem krajowej strategii również miał miejsce 
proces konsultacji, w ramach którego zorganizowano kilka spotkań, 
jednak organizacje społeczeństwa obywatelskiego wyraziły zastrzeżenia 
dotyczące ich przejrzystości i liczby. Stwierdziły również, że nie poinfor ­
mowano ich, w jaki sposób uwzględniono ich wkład. Trybunał nie znalazł 
dowodów wskazujących, czy i jak władze rumuńskie wzięły pod uwagę 
wkład organizacji pozarządowych.
– Na Węgrzech dowody wskazujące na sposób przeprowadzenia konsulta ­
cji w sprawie krajowej strategii były ograniczone, zaś zaktualizowana wer ­
sja strategii nie zawierała żadnych informacji o tym, czy i w jaki sposób 
uwzględniono uwagi poszczególnych zainteresowanych stron. Nie miały 
miejsca żadne konsultacje dotyczące planu działania. Ponadto, oprócz 
organów publicznych, do wdrożenia najważniejszych działań krajowej 
strategii wyznaczono dwie organizacje społeczeństwa obywatelskiego. 
Efektem było wyeliminowanie z całego procesu pozostałych organizacji 
społeczeństwa obywatelskiego.
31 Uwagi 
W krajowych strategiach integracji Romów nie określono środków 
finansowych dostępnych w państwach członkowskich na działania 
wspierające włączenie społeczne Romów
47 
Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika, że krajowe strategie Bułgarii, 
Węgier i Hiszpanii nie zawierają żadnych informacji na temat środków finan ­
sowych dostępnych na działania mające związek z Romami, czy to z budżetu 
krajowego, czy z realizowanych w ramach EFRR bądź EFS programów operacyj ­
nych współfinansowanych z budżetu UE. Bułgarska krajowa strategia stanowiła, 
że głównym źródłem finansowania projektów służących jej realizacji są środki 
unijne Tylko w Rumunii określono budżet, aczkolwiek z pewnymi nieścisłościami: 
EFRR nie został wymieniony w krajowej strategii jako źródło finansowania, mimo 
że jest wykorzystywany w ten sposób od czasu, gdy w 2010 r. zmieniono jego 
zasady, jeszcze zanim przyjęto krajową strategię36. Brak informacji o środkach fi ­
nansowych dostępnych na rozwiązywanie problemów związanych z włączeniem 
społecznym Romów utrudnia ocenę, czy strategie państw członkowskich były od 
początku realistyczne.
Podział obowiązków w zakresie realizacji krajowych strategii 
integracji Romów – rola krajowych punktów kontaktowych 
ds. Romów
48 
Wszystkie państwa członkowskie objęte analizą przeprowadzoną przez Trybu ­
nał ustanowiły krajowe punkty kontaktowe ds. Romów i określiły ich obowiązki 
zgodnie z wymogami komunikatu Komisji z 2011 r. Punkty kontaktowe odpowia ­
dają za koordynację opracowywania i wdrażania krajowych strategii integracji 
Romów. Monitorują one postępy w realizacji krajowych strategii i udostępniają te 
informacje Komisji37. Uprawnienia punktów kontaktowych są jednak ograniczone. 
Przypisanie obowiązków operacyjnych ministerstwom krajowym oznaczało, że 
krajowe punkty kontaktowe z wybranych państw członkowskich nie miały żad ­
nych uprawnień w dziedzinie zatrudnienia, edukacji, mieszkalnictwa czy opieki 
zdrowotnej. Punkty kontaktowe nie były także uprawnione do decydowania 
o sposobie przydziału środków finansowych na programy integracyjne.
49 
Wielkość, struktura i obowiązki dziewięciu wybranych punktów kontaktowych są 
mocno zróżnicowane. Kilka z nich istniało już pod innymi nazwami zanim Komisja 
wprowadziła koncepcję krajowego punktu kontaktowego do spraw Romów; nie ­
którym przydzielono wówczas dodatkowe obowiązki bez zapewnienia dodatko ­
wych zasobów38. Zdolności bułgarskiego punktu kontaktowego były niewystar ­
czające, jak opisano w pkt 50.36 Rozporządzenie (WE) 
nr 1080/2006 Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 
5 lipca 2006 r. w sprawie 
Europejskiego Funduszu 
Rozwoju Regionalnego 
i uchylające rozporządzenie 
(WE) nr 1783/1999 (Dz.U. L 210 
z 31.7.2006, s. 1).
37 COM(2011) 173 final, s. 9.
38 Przykładowo hiszpański punkt 
kontaktowy w sprawozdaniu 
rocznym dla Komisji z 2014 r. 
wskazał na trudności 
z pozyskaniem dodatkowych 
środków w celu zapewnienia 
należytej realizacji krajowej 
strategii.
32 Uwagi 
50 
Trybunał stwierdził jednak dwa uchybienia w podziale odpowiedzialności za 
realizację krajowej strategii. Po pierwsze, w Rumunii i Hiszpanii stwierdzono słabą 
współpracę. Po drugie, w Bułgarii i Hiszpanii stwierdzono brak dopasowania 
zasobów do obowiązków:
– W Rumunii Trybunał odnotował, że słaba współpraca między krajową agencją 
do spraw Romów a różnymi ministerstwami w zakresie udostępniania danych 
zagraża należytemu monitorowaniu krajowej strategii. W Hiszpanii Trybunał 
stwierdził natomiast, że istniejące podmioty koordynujące (takie jak grupa 
ds. współpracy technicznej) nie są skuteczne w przekazywaniu wiarygodnych 
danych i koordynowaniu polityki, w związku z czym potrzebna jest lepsza 
koordynacja gwarantująca należytą realizację krajowej strategii. Oba przy ­
padki słabej koordynacji ograniczyły możliwości gromadzenia wiarygodnych 
danych, utrudniając tym samym monitorowanie realizacji krajowej strategii.
– W Bułgarii miejscowemu punktowi kontaktowemu przyznano ograniczone 
uprawnienia i zasoby, mimo że jest on jednym z głównych podmiotów odpo ­
wiedzialnych za realizację i monitorowanie krajowej strategii. Kilka organiza ­
cji non ­profit z Bułgarii zwróciło uwagę na brak woli politycznej39. Podobny 
problem został wskazany przez hiszpański punkt kontaktowy w informacji 
o postępie rzeczowym realizacji projektu z 2014 r.
Niedociągnięcia w monitorowaniu postępów w realizacji krajowej 
strategii integracji Romów
51 
Trybunał stwierdził, że monitorowanie i ocena postępów w realizacji krajowych 
strategii integracji Romów stanowią poważne wyzwanie we wszystkich pań ­
stwach członkowskich objętych wizytami (zob. także pkt 74):
– W przypadku Bułgarii w krajowej strategii integracji Romów w Bułgarii nie 
przewidziano żadnych szczególnych procedur z zakresu monitorowania i roz ­
liczalności. Ponadto nie dla wszystkich działań wyznaczono mierzalne cele.
– Na Węgrzech, mimo że opracowano system wskaźników do celów monitoro ­
wania programów, dane w nim zawarte nie były aktualizowane od 2012 r.
– W Rumunii proces monitorowania był poważnie osłabiony przez niedostęp ­
ność informacji o wskaźnikach określonych w krajowej strategii oraz przez 
brak zorganizowanych danych finansowych dotyczących procesu realizacji. 
W sprawozdaniach monitorujących nie wspominano o wyznaczonych celach 
ani o stopniu, w jakim zostały osiągnięte, co utrudniło ocenę skuteczności ich 
osiągnięcia.
– W Hiszpanii plan działania na lata 2014–2016 obejmował tylko opis działań na 
2014 r. Działania na 2015 r. sformułowano dopiero w połowie roku, co utrud ­
niło proces planowania na ten rok.39 Sprawozdanie monitorujące 
społeczeństwa 
obywatelskiego z realizacji 
krajowej strategii integracji 
Romów i dziesięcioletniego 
planu działania z 2012 r. 
w Bułgarii, s. 9.
33 Uwagi 
Dokonywana przez Komisję ocena wdrażania krajowych strategii 
integracji Romów
52 
Komisja Europejska oceniła strategie krajowe, wskazując na niedociągnięcia, 
a w maju 2012 r. przedstawiła swoje wnioski w formie komunikatu („Krajowe 
strategie integracji Romów: pierwszy etap wdrażania unijnych ram”). W 2013 r. 
Komisja rozpoczęła przeprowadzanie rocznych ocen dotyczących skuteczności 
realizacji krajowych strategii. Roczna ocena obejmuje informacje o ogólnych nie ­
dociągnięciach, które wymagają podjęcia stosownych działań. Główne wnioski 
z zeszłorocznej oceny odnosiły się do faktu, że nadal nie spełniono warunków 
wstępnych niezbędnych do wdrożenia strategii z powodzeniem, przez co ich 
realizacja była powolna. Brakowało w szczególności następujących elementów: 
konkretnych wartości docelowych i odpowiedniego przeciwdziałania segregacji 
dzieci romskich w systemie edukacji, jaśniejszych ram czasowych realizacji i pre ­
cyzyjniej określonych przydzielonych środków, a także działań mających na celu 
zwalczanie dyskryminacji i rasizmu wobec ludności romskiej.
53 
Od tego czasu państwa członkowskie poczyniły pewne postępy w realizacji 
swoich krajowych strategii. Ze sprawozdania Komisji z 2015 r. wynika jednak, że 
niektóre niedociągnięcia występujące co najmniej od 2012 r. nadal nie były wyeli ­
minowane w 2014 r.: niespełnione pozostawały niektóre warunki niezbędne dla 
udanego wdrożenia strategii. Potwierdziło to spostrzeżenia Trybunału dokonane 
w czterech wybranych państwach członkowskich.
54 
Przykładowo, w strategiach wyznaczono cel przeciwdziałania segregacji dzieci 
romskich w systemie edukacji, lecz niewystarczająca liczba wprowadzonych 
działań i wartości docelowych utrudniła jego realizację. Tam, gdzie wprowadzono 
takie działania, niejasne były ramy czasowe ich wdrożenia, tak samo jak usta ­
lenia budżetowe. Te niedociągnięcia spowolniły realizację krajowych strategii. 
W Bułgarii w informacji o postępie rzeczowym realizacji projektu odniesiono się 
również do braku woli politycznej oraz potrzeby udoskonalenia działań na rzecz 
walki z dyskryminacją.
55 
Takie niedociągnięcia, w szczególności kwestia segregacji w systemie edukacji, 
zostały uwzględnione w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych kilku 
państwom członkowskim. W przypadku Republiki Czeskiej i Słowacji Komisja 
wszczęła nawet z tego tytułu postępowania w sprawie uchybienia zobowiąza ­
niom państwa członkowskiego (zob. pkt 37).
34 Uwagi 
56 
Na początku okresu programowania 2014–2020 Komisja sprawdziła, czy elementy 
te zostały wzięte pod uwagę w umowach partnerstwa. Wykorzystała swoją rolę 
doradczą na posiedzeniach komitetów monitorujących PO ocenionych przez 
Trybunał w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 w celu wskaza ­
nia także na istotność odnoszących się do Romów zaleceń dla poszczególnych 
państw dla odnośnych PO.
W dziedzinie polityki spójności działaniom na rzecz 
integracji Romów w latach 2014–2020 poświęcono 
więcej uwagi niż w latach 2007–2013
57 
Trybunał przeanalizował, czy w ramach polityki spójności na lata 2007–2013 jasno 
odniesiono się do integracji Romów. Trybunał sprawdził także, w jaki sposób 
państwa członkowskie otrzymujące z EFRR i EFS współfinansowanie dla inicjatyw 
integracji Romów zapewniły, aby inicjatywy rozwijane na szczeblu UE zostały 
włączone do krajowych strategii i PO.
58 
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Trybunał ocenił, czy w ra ­
mach prawnych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych odniesio ­
no się wyraźnie do integracji Romów oraz czy Komisja uporała się z niedociągnię ­
ciami, które wystąpiły w okresie programowania 2007–2013. W odniesieniu do 
obu okresów Trybunał skontrolował, czy Komisja i państwa członkowskie ustano ­
wiły skuteczny system monitorowania w dziedzinie integracji Romów.
35 Uwagi 
Mimo braku odniesienia do integracji Romów w ramach 
prawnych na lata 2007–2013 niektóre państwa członkowskie 
uwzględniły integrację Romów w swoich programach 
operacyjnych
Skontrolowane PO z lat 2007–2013 zawierały ogólne odniesienia 
do integracji Romów
59 
Gdy projektowano ramy polityki spójności na okres programowania 2007–2013, 
integracji Romów nie uznawano jeszcze za szczególny priorytet na szczeblu UE. 
W rozporządzeniach dotyczących lat 2007–2013 termin „Romowie” nie pojawiał 
się wcale. Niemniej wszystkie cztery państwa członkowskie objęte kontrolą 
miały co najmniej jedną regionalną lub krajową strategię integracji Romów bądź 
równoważny program. Wszystkie one odnosiły się do integracji Romów w co 
najmniej niektórych ze swoich PO, w sposób opisany w  tabeli 4 .Tabela 4Odniesienia do włączenia społecznego Romów w PO realizowanych 
w latach 2007–2013 w ramach EFRR i EFS
Określona grupa 
docelowaSzczegółowe wskaźnikiOdniesienia do społeczności romskiej
w działaniach ukierunko -
wanych na słabsze grupy 
społecznew działaniach wspiera -
jących obszary najmniej 
rozwinięte
Bułgaria X X X
Hiszpania X X
Węgry X X X
Rumunia X X
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
60 
Pomimo zmiany rozporządzenia w sprawie EFRR w 2010 r. większość działań 
objętych próbą, które były istotne dla zmarginalizowanej ludności romskiej, była 
współfinansowana ze środków EFS (zob. pkt 30). Dużą ich część (7 z 17) stanowi ­
ły działania związane z zatrudnieniem (zob. tabela 5 ). Może to wynikać z faktu, 
że art. 162 TFUE przewiduje, iż projekty i działania realizowane w ramach EFS 
muszą mieć związek z zatrudnieniem. Z drugiej strony rozporządzenie w sprawie 
EFS zezwala na finansowanie działań na rzecz włączenia społecznego, a nawet 
do tego zachęca. Nie zapewnia to władzom pewności prawnej, że finansowanie 
z EFS można wykorzystać na wszelkie działania na rzecz włączenia społecznego, 
niezależnie od ich związku z zatrudnieniem.
36 Uwagi Tabela 5Obszary objęte skontrolowanymi projektami
BułgariaEFS EFRR
Projekt 1 Projekt 2 Projekt 3 Projekt 4 Projekt 5
Edukacja √
Zatrudnienie √
Opieka zdrowotna √
Włączenie społeczne √
Infrastruktura społeczna √
WęgryEFS
Projekt 6 Projekt 7 Projekt 8 Projekt 9 Projekt 10
Edukacja √
Zatrudnienie √ √
Zdrowie
Włączenie społeczne √ √
Infrastruktura społeczna
RumuniaEFS EFRR
Projekt 11 Projekt 12 Projekt 13 Projekt 14 Projekt 15
Edukacja √
Zatrudnienie √
Zdrowie √
Włączenie społeczne √
Infrastruktura społeczna √
HiszpaniaEFS (PO Walka z dyskryminacją) EFS (PO Andaluzja)
Projekt 16 Projekt 17 Projekt 18 Projekt 19
Edukacja √
Zatrudnienie √ √ √
Zdrowie
Włączenie społeczne
Infrastruktura społeczna
Uwaga:  Odnośne projekty z zakresu infrastruktury społecznej finansowane przez EFRR na Węgrzech zostały zrealizowane, lecz nie wybrano ich 
do kontroli, ponieważ nie zostały ukończone do 2013 r.
Źródło:  Trybunał Obrachunkowy.
37 Uwagi 
Ograniczone odniesienia do strategii integracji Romów oraz niska 
liczba wskaźników dotyczących Romów w PO realizowanych 
w latach 2007–2013 w ramach EFRR i EFS
61 
Tymczasem tylko jeden z siedmiu skontrolowanych PO realizowanych w latach 
2007–2013 w ramach EFRR i EFS zawierał odniesienie do krajowej strategii inte ­
gracji Romów, zaś trzy PO określały wskaźniki dotyczące Romów:
– PO na rzecz rozwoju zasobów ludzkich (POSDRU) w Rumunii zawierał wy ­
raźne odniesienie do strategii integracji Romów obowiązującej w momencie 
wejścia PO w życie. Realizacja tej strategii integracji była jednym z zadeklaro ­
wanych celów PO. Mimo że wspomniany PO nie był ukierunkowany w szcze ­
gólności na społeczność romską, obejmował wskaźnik produktu i wskaźnik 
rezultatu odnoszące się właśnie do ludności romskiej,
– wybrany do kontroli bułgarski PO realizowany w ramach EFS również obej ­
mował dotyczące Romów wskaźniki produktu i rezultatu w odniesieniu do 
niektórych działań,
– wybrany do kontroli węgierski PO obejmował jeden wskaźnik dotyczący 
Romów, który nie był bezpośrednio związany z konkretnym działaniem.
Pozostałe cztery wybrane PO nie obejmowały żadnych działań dotyczących Romów.
W skontrolowanych PO na lata 2007–2013 brakuje informacji 
na temat wsparcia finansowego na rzecz integracji Romów
62 
Finansowanie z EFS przyznawano zgodnie z priorytetami tematycznymi, czyli ce ­
lami, do których osiągnięcia miały przyczynić się środki z EFS. Inicjatywy w zakre ­
sie integracji Romów miały z największym prawdopodobieństwem przyczynić się 
do osiągnięcia celów priorytetu tematycznego EFS w zakresie włączenia społecz ­
nego40. Podczas siedmioletniego okresu programowania na działania w zakresie 
włączenia społecznego – realizowane w ramach specjalnych osi priorytetowych 
na rzecz włączenia społecznego w PO finansowanych z EFS – przydzielono 
początkowo 11,5 mld euro (ze środków unijnych i krajowych). Nie były jednak do ­
stępne informacje finansowe na temat tego, jaka część tego finansowania została 
przeznaczona na integrację zmarginalizowanych społeczności romskich. Ponadto 
w przypadku inicjatyw włączenia społecznego Romów można było także korzy ­
stać z finansowania w ramach innych, bardziej ogólnych priorytetów tematycz ­
nych, np. dotyczących edukacji i zatrudnienia.40 Zwiększanie zdolności 
adaptacyjnych pracowników, 
firm, przedsiębiorstw 
i przedsiębiorców, Poprawa 
dostępu do zatrudnienia 
i równowaga, Poprawa 
integracji społecznej osób 
mniej uprzywilejowanych, 
Poprawa jakości kapitału 
ludzkiego.
38 Uwagi 
63 
Finansowanie z EFRR było również przyznawane na inne zagadnienia prioryteto ­
we, z których dla integracji Romów najbardziej istotnym była „Infrastruktura spo ­
łeczna”41. W ramach tego zagadnienia priorytetowego przyznano łącznie finanso ­
wanie w kwocie 18,6 mld euro. Obejmowało ono głównie wsparcie ogólne, które 
nie było ukierunkowane na konkretną grupę, jak wyjaśniono w  ramce 4 .
Wsparcie ogólne i ukierunkowane – uzupełniające się podejścia do włączenia 
społecznego Romów
Wsparcie ogólne odnosi się do polityk adresowanych do ogółu społeczeństwa, bez rozróżniania odbiorców ze 
względu na rasę, pochodzenie etniczne bądź inne nieistotne czynniki.
Wsparcie ukierunkowane odnosi się do polityk dotyczących wyraźnie – lecz niekoniecznie wyłącznie – jednej 
lub kilku konkretnych grup docelowych, takich jak określona grupa mniejszościowa.
Z doświadczenia wynika, że ludność romska lepiej integruje się z resztą społeczeństwa, jeśli może korzystać 
ze wsparcia w ramach inicjatyw ogólnych, które nie są ukierunkowane wyłącznie na nią. Nie istnieje jedyny 
model zapewnienia takiego wsparcia: konieczne jest stosowanie indywidualnych podejść uwzględniających 
lokalne uwarunkowania42.
42 „How to mainstream Roma inclusion in general programmes, projects and interventions” [Sposoby uwzględnienia włączenia społecznego 
Romów w ogólnych programach, projektach i interwencjach], Reinforcing Policy Learning for Roma Inclusion [Wzmacnianie kształcenia 
w dziedzinie polityki włączenia społecznego Romów], sieć uczenia się Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).Ramka 4
64 
Do czasu zmiany rozporządzenia w sprawie EFRR w 2010 r. nie było możliwe 
udzielanie z tego funduszu wsparcia ukierunkowanego na konkretne grupy. 
Wyjątek stanowiły państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 
2004 r. lub po tej dacie, oraz w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności. 
Od wspomnianej zmiany w ośmiu państwach członkowskich na zintegrowane 
programy mieszkaniowe ukierunkowane na zmarginalizowane społeczności, 
w tym ludność romską, przeznaczono 80 mln euro43.
65 
Z analizy przeprowadzonej przez Trybunał wynika również, że wiele państw 
członkowskich nie gromadziło danych o pochodzeniu etnicznym i w efekcie nie 
było w stanie określić liczby ludności romskiej na danym obszarze geograficz ­
nym oraz ocenić szczególnych trudności, z którymi boryka się ta grupa. Mogło to 
przyczynić się do trudności z ustaleniem poziomu niezbędnego finansowania na 
integrację Romów.41 Zagadnienie to obejmuje 
następujące kategorie 
inwestycji: edukacja, zdrowie, 
opieka nad dziećmi, 
mieszkalnictwo i pozostała 
infrastruktura społeczna.
43 Bułgaria, Republika Czeska, 
Grecja, Francja, Włochy, 
Węgry, Rumunia i Słowacja.
39 Uwagi 
Większy nacisk na sprawy romskie na szczeblu UE znalazł 
odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020
Lepsze dostosowanie wsparcia finansowego z europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do strategii „Europa 
2020” i zaleceń Komisji dla poszczególnych krajów
66 
Rozporządzenia w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwesty ­
cyjnych44 (tj. rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, rozporządzenie 
w sprawie EFRR i rozporządzenie w sprawie EFS) stanowią, że fundusze te muszą 
zapewniać wsparcie zgodne ze strategią „Europa 2020” na rzecz zatrudnienia 
i inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu spo ­
łecznemu oraz z odpowiednimi zaleceniami dla poszczególnych krajów.
67 
Umowy partnerstwa w trzech z czterech objętych kontrolą państw członkow ­
skich (Bułgaria, Węgry i Rumunia) zawierały odniesienia do konkretnych zaleceń 
dla poszczególnych krajów dotyczących ludności romskiej wydawanych od 
2012 r. To samo dotyczyło Słowacji. Nie wydano natomiast takich zaleceń dla 
Hiszpanii.
68 
Zalecenia dla poszczególnych krajów odnoszące się do integracji Romów doty ­
czyły głównie edukacji (zob. także pkt 36 i  tabela 2 ). Na etapie przygotowania 
PO państwa członkowskie, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów 
w tym zakresie, były zachęcane przez Komisję do wykorzystania funduszy UE 
w celu zreformowania swojej ogólnej polityki edukacyjnej z myślą o zapewnieniu 
ludności romskiej równego dostępu do systemu edukacji. Na Węgrzech jednak 
działania w zakresie przeciwdziałania segregacji w systemie edukacji zawarte 
w skontrolowanych przez Trybunał PO na okres programowania 2014–2020 nie 
były wystarczająco szczegółowo określone. Trybunał ma zatem wątpliwości co do 
powodzenia działań Węgier przeciw segregacji, która wciąż występuje w tamtej ­
szym systemie edukacji, przy wykorzystaniu europejskich funduszy struktural ­
nych i inwestycyjnych (zob. ramka 5 ).44 Art. 4 ust. 1 w każdym z trzech 
rozporządzeń.
40 Uwagi 
W 12 państwach członkowskich UE wprowadzono konkretny 
priorytet inwestycyjny dotyczący zmarginalizowanych 
społeczności (takich jak Romowie)
69 
W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–
2020 kładzie się również większy nacisk na zapewnienie, aby cele PO współfinan ­
sowanych przez wspomniane fundusze były zgodne z priorytetami UE. Ramy te 
obejmują szczególny priorytet inwestycyjny dla PO finansowanych z EFS odno ­
szący się wprost do ludności romskiej. Priorytet ten (PI 9 (ii) „Integracja społecz ­
ności zmarginalizowanych, takich jak Romowie”) zapewnił powiązanie miedzy 
priorytetami polityki zgodnymi z zaleceniami dla poszczególnych krajów a prio ­
rytetami finansowania UE, a zarazem stanowił odpowiedni sposób przeznaczania 
funduszy na ten cel.
70 
Ponadto jeden z warunków wstępnych45, tj. kryteriów współfinansowania, odnosi 
się wprost do tego priorytetu, gwarantując, że w PO zostanie mu poświęcona 
należyta uwaga. Warunek wstępny dla PI 9 (ii) dotyczący integracji Romów brzmi: 
„[…] gotowe są krajowe strategiczne ramy polityki dotyczącej integracji Romów”.Brak działań przeciwko segregacji w dziedzinie edukacji w ramach europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na Węgrzech
W węgierskim PO „Odnowa społeczna” z lat 2007–2013, którego priorytet 3 dotyczył edukacji, w charakterze 
wskaźnika wykorzystano liczbę aktywnych lokalnych programów przeciwdziałania segregacji w edukacji. 
„Przeciwdziałanie segregacji” odnosiło się pośrednio do grupy docelowej, którą stanowiła ludność romska. 
Wskaźnik był zorientowany na regiony i obszary w niekorzystnym położeniu, a docelową wartością było 100 
realizowanych programów do 2013 r. (wartość wyjściowa z 2007 r. to dwa programy).
Wskaźnika tego nie uwzględniono jednak w ostatniej zmodyfikowanej wersji PO. W związku z tym nie był mie ­
rzony i nie będzie mierzony również na koniec okresu programowania. Brakuje także szczegółowego opisu 
działań przeciwko segregacji w systemie edukacji, które Węgry zamierzają wdrożyć w okresie programowania 
2014–2020. Wskazuje to na brak zaangażowania w rozwiązanie problemu segregacji w systemie edukacji z wy ­
korzystaniem funduszy strukturalnych.Ramka 5
45 Art. 2 pkt 33 rozporządzenia 
(UE) nr 1303/2013: „»mający 
zastosowanie warunek 
wstępny« oznacza 
szczegółowo zdefiniowany 
uprzednio krytyczny czynnik, 
który jest niezbędnym 
warunkiem wstępnym 
efektywnego i wydajnego 
osiągnięcia szczegółowego 
celu w przypadku priorytetu 
inwestycyjnego lub priorytetu 
unijnego, ma bezpośredni 
i rzeczywisty związek 
z osiągnięciem tego celu oraz 
bezpośredni wpływa na ten 
proces” (Dz.U. L 347 
z 20.12.2013, s. 320).
41 Uwagi 
71 
Każde z pięciu państw członkowskich (Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Rumu ­
nia i Słowacja), które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące 
integracji Romów, włączyło PI 9 (ii) do co najmniej jednego ze swoich PO na lata 
2014–2020 (zob. tabela 6 ). Tych pięć państw członkowskich poprzednio przedsta ­
wiło w swoich umowach partnerstwa propozycje dotyczące sposobów wykorzy ­
stania funduszy UE na promowanie włączenia społecznego Romów.
72 
Siedem innych państw członkowskich (Belgia, Grecja, Hiszpania, Francja, Włochy, 
Austria i Polska) również uwzględniło PI 9 (ii) w co najmniej jednym PO. Innymi 
słowy, 12 państw członkowskich, w których łącznie mieszka ponad 90% szaco ­
wanej populacji Romów w UE, włączyło PI 9 (ii) do co najmniej jednego PO. Jak 
pokazano w  tabeli 6 , w okresie programowania 2014–2020 na PI 9 (ii) przeznaczo ­
no 1,5 mld euro. Tabela 6Kwoty udostępnione państwom członkowskim w ramach priorytetu 
inwestycyjnego 9 (ii) „Integracja społeczności zmarginalizowanych, 
takich jak Romowie” na okres programowania 2014–2020
Państwo członkowskieKwota  
(w mln EUR)Udział państwa członkowskiego 
w łącznym finansowaniu EFSUdział w łącznym finansowa -
niu w ramach PI 9 (ii)
Węgry1470    10,0%
85%Rumunia1372    7, 8 %
Republika Czeska1200    5,8%
Bułgaria1143    9,4%
Słowacja199    4,6%
Grecja 73    2,0%
15%Włochy 71    0,7%
Hiszpania 48    0,6%
Polska 19    0,1%
Belgia 10    1,0%
Francja 8    0,1%
Austria 4    0,9%
Razem 1 518 Nd. 100%
1 Państwa członkowskie, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące Romów.
Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
42 Uwagi 
73 
Niemniej jednak państwa te nie uwzględniły PI 9 (ii) bądź związanych z nim 
wskaźników we wszystkich PO obejmujących obszary geograficzne z dużymi spo ­
łecznościami romskimi. Dotyczyło to również niektórych PO, w ramach których 
przeznaczono znaczne kwoty na rzecz obszarów o zasadniczym znaczeniu dla 
integracji ludności romskiej. Dwa przykłady tego rodzaju pominięcia stanowią: 
regionalny PO dla Andaluzji, w której mieszka prawie 50% społeczności romskiej 
w Hiszpanii, oraz realizowany na Węgrzech w ramach EFS PO „Rozwój gospodar ­
czy i innowacje”, przewidujący wdrożenie wielu działań poprawiających szanse 
na zatrudnienie.
74 
W czasie przeprowadzania kontroli cztery państwa członkowskie (Bułgaria, 
Republika Czeska, Grecja i Słowacja) tylko częściowo spełniły warunki wstęp ­
ne mające zastosowanie do PI 9 (ii), ustanowione w rozporządzeniu w sprawie 
wspólnych przepisów, głównie ze względu na fakt, że nie posiadały odpowied ­
nich narzędzi monitorowania ani metodyki realizacji swoich krajowych strategii 
integracji Romów (zob. pkt 51). Chorwacja, Włochy, Węgry i Słowacja nie spełniły 
ogólnego warunku wstępnego dotyczącego zwalczania dyskryminacji. Wszystkie 
te państwa członkowskie następnie przedłożyły Komisji plany działania, w któ ­
rych wyjaśniały, w jaki sposób zamierzają spełnić wspomniane warunki wstępne. 
Następnie Komisja oceniła ich treść. Zgodnie z uzyskanymi informacjami Komisja 
uznała, że Węgry spełniają kryteria dotyczące zwalczania dyskryminacji oraz że 
Słowacja spełniła warunek wstępny dotyczący PI 9 (ii) na podstawie przedłożo ­
nych przez te państwa planów działania.
75 
Mimo że PI 9 (ii) stanowi użyteczne, innowacyjne rozwiązanie, europejskie fun ­
dusze strukturalne i inwestycyjne zarządzane są obecnie w sposób, w którym nie 
są brane pod uwagę różnice między państwami członkowskimi pod względem 
obecnej sytuacji ludności romskiej. Fundusze te przydzielane są państwom człon ­
kowskim według wskaźników, które nie są w szczególności istotne dla ludności 
romskiej, takich jak łączna liczba ludności, stopa bezrobocia czy PKB. Zdaniem 
Trybunału wskaźniki te nie są najlepszym sposobem na ustalenie, ile środków 
finansowych UE na integrację Romów powinno być przyznane każdemu państwu 
członkowskiemu.
43 Uwagi 
Wszystkie cztery państwa członkowskie objęte wizytami 
stosują również zintegrowane podejście do udzielania wsparcia 
finansowego na integrację Romów
76 
Zastosowanie zintegrowanego podejścia ma pozytywny wpływ na działania 
propagujące integrację Romów przy wykorzystaniu europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych. Zintegrowane podejście stosowały wszystkie 
cztery wybrane państwa członkowskie – w odniesieniu do kilku różnych dziedzin 
jednocześnie46 – w co najmniej jednym ze swoich PO finansowanych z jednego 
lub kilku funduszy47. Pod tym względem, z jednej strony, dobrego przykładu do ­
starczyła Rumunia (zob. ramka 6 ). Z drugiej strony, w przypadku Hiszpanii brak 
ustaleń określających zintegrowane podejście w regionalnym PO dla Andaluzji 
stanowił utraconą szansę.
Dobry przykład zintegrowanego podejścia – wspólna komisja selekcyjna 
w Rumunii
Z myślą o lepszym wykorzystaniu funduszy strukturalnych Rumunia zastosowała podejście zintegrowane 
w dwóch ze swoich PO (PO Kapitał ludzki – EFS oraz regionalny PO – EFRR). Jeden z tych PO korzystał ze 
współfinansowania z EFRR, a drugi z EFS. Obydwa PO miały wspólną oś priorytetową. Rumunia ustanowiła 
również wspólną komisję selekcyjną, w której reprezentowane były instytucje zarządzające dwóch PO, a także 
trzy inne wspólne organy, w tym krajowy punkt kontaktowy do spraw Romów oraz krajowa rada zwalcza ­
nia dyskryminacji. W odniesieniu do obu PO ogłoszono wspólne zaproszenia do składania wniosków, z tymi 
samymi warunkami kwalifikowalności i w tych samych obszarach działania. PO zapewniały także finansowa ­
nie uzupełniające (tj. wykorzystanie EFRR i EFS na różne działania projektowe realizowane w powiązaniu lub 
jedno po drugim).Ramka 6
Finansowanie przeznaczone na działania w zakresie zwalczania 
dyskryminacji
77 
Art. 8 rozporządzenia w sprawie EFS stanowi, że państwa członkowskie powinny 
wykorzystywać EFS do wspierania inicjatyw mających na celu w szczególności 
zwalczanie dyskryminacji. Do wspierania takich inicjatyw wykorzystuje się priory ­
tet inwestycyjny EFS 9 (iii) „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz promo ­
wanie równych szans” (PI 9 (iii)).
78 
Jedenaście państw członkowskich włączyło PI 9 (iii) do co najmniej jednego ze 
swoich PO na okres programowania 2014–2020. Całkowita kwota finansowania, 
którą przydzielono w ramach PI 9 (iii), wyniosła 414 mln euro (zob. tabela 7 ).46 W zakresie integracji Romów 
istotnymi dziedzinami są: 
mieszkalnictwo, edukacja, 
opieka zdrowotna, sprawy 
społeczne, zatrudnienie 
i bezpieczeństwo oraz 
przeciwdziałanie segregacji.
47 Węgry.
44 Uwagi 
79 
Spośród czterech skontrolowanych przez Trybunał państw członkowskich Hisz ­
pania włączyła PI 9 (iii) do siedmiu swoich PO. Republika Czeska i Słowacja, obie 
objęte postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa człon ­
kowskiego ze względu na segregację uczniów romskich w systemie edukacji (zob. 
pkt 37), włączyły PI 9 (iii) do jednego ze swoich PO. Bułgaria, Węgry i Rumunia nie 
włączyły go do żadnego PO. Utracono w ten sposób szansę na wsparcie działań 
w zakresie zwalczania dyskryminacji, które można było zintegrować z działaniami 
w ramach PI 9 (ii), zwiększając w ten sposób możliwości poprawy skuteczności 
inicjatyw włączenia społecznego Romów. Brak działań na rzecz walki z dyskrymi ­
nacją uważany jest bowiem za jedną z głównych przyczyn, dla których działania 
na rzecz włączenia społecznego Romów mogą zakończyć się niepowodzeniem. Tabela 7Kwoty przydzielone w ramach PI 9 (iii) „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji 
oraz promowanie równych szans” z podziałem na państwa członkowskie
Państwo członkowskieKwota  
(w mln EUR)Udział państwa członkowskiego 
w łącznym finansowaniu EFSUdział w łącznym finansowa -
niu w ramach PI 9 (iii)
Hiszpania  145   1,9%
91%Grecja  99   2,7%
Portugalia  51   0,7%
Słowacja1 40   1,8%
Republika Czeska1 22   0,6%
Polska  19   0,1%
Cypr  14   10,8%
9%Irlandia  11   2,0%
Francja  8   0,1%
Belgia  4   0,4%
Niemcy  1   0,0%
Razem 414 Nd. 100%
1 Państwa członkowskie, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące Romów.
Źródło: Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Komisji.
45 Uwagi 
Znaczne kwoty finansowania przeznaczono na działania 
dotyczące edukacji, zatrudnienia i włączenia społecznego
80 
W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych znaczne kwoty 
przeznacza się również na ogólne działania z zakresu włączenia społecznego. 
Doświadczenie pokazuje, że są one narzędziem o zasadniczym znaczeniu dla 
udanego promowania integracji Romów, czego dowodem może być uznany 
„hiszpański model włączenia społecznego Romów”48. Jak wynika z informacji 
opublikowanych przez Komisję w lutym 2016 r., na działania dotyczące edukacji, 
zatrudnienia i włączenia społecznego w okresie programowania 2014–2020 prze ­
znaczono 100 mld euro ze środków EFRR i EFS49.
81 
Na pięć państw członkowskich, które otrzymały specjalne zalecenia dla poszcze ­
gólnych państw dotyczące włączenia społecznego Romów (Bułgaria, Republika 
Czeska, Węgry, Rumunia i Słowacja), przypadła mniej więcej jedna piąta tej sumy, 
tj. ok 20 mld euro. Z oszacowania odsetka ludności romskiej w różnych grupach 
docelowych (np. wśród osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecz ­
nym) wynika, że jeśli zapewniony zostałby równy dostęp, ludności romskiej 
należącej do grup docelowych udostępniano by corocznie około 500 mln euro 
w ramach ogólnych programów wspieranych przez europejskie fundusze struk ­
turalne i inwestycyjne w tych krajach50. W tym samym okresie i w tych samych 
pięciu państwach członkowskich w ramach PI 9 (ii) udostępniane będą corocznie 
183 mln euro (tj. ukierunkowane inicjatywy). Pokazuje to, jak ważne jest skutecz ­
ne wykorzystanie ogólnych polityk do celów inicjatyw włączenia społecznego 
Romów.
Nowe narzędzia usprawniające konsultacje i współpracę 
między organami publicznymi a organizacjami społeczeństwa 
obywatelskiego
82 
Najważniejszym narzędziem promującym zaangażowanie organizacji społeczeń ­
stwa obywatelskiego w proces planowania i wdrażania europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych jest europejski kodeks postępowania w zakresie 
partnerstwa51. Dokument ten zawiera wytyczne pomagające państwom człon ­
kowskim w zawieraniu umów partnerstwa w ramach europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych oraz w ustanawianiu odpowiednich PO. Wytycz ­
ne te obejmują zalecenie stosowania przejrzystych procedur wyszukiwania po ­
tencjalnych partnerów i współpracy z nimi. Stanowią one również, że zaproszenia 
do składania wniosków, informacje o postępie rzeczowym realizacji projektu, 
a także procedury monitorowania i oceny programów powinny być przejrzyste. 
W wytycznych przedstawiono szereg przykładów dobrych praktyk dotyczących 
zasad członkostwa w partnerstwach oraz wewnętrznych procedur komitetów 
monitorujących.48 Rodríguez Cabrero, G. 
„Promoting Social Inclusion of 
Roma. A Study of National 
Policies. Spain” [Promowanie 
włączenia społecznego 
Romów. Badanie dotyczące 
polityk krajowych. Hiszpania], 
Universidad de Alcalá 
w imieniu KE, DG ds. 
Zatrudnienia, Spraw 
Społecznych i Włączenia 
Społecznego, lipiec 201 1.
49 Szacuje się, że 33 mld euro 
z tej kwoty przeznaczono na 
działania z zakresu edukacji, 
34 mld euro na działania 
z zakresu zatrudnienia, 
a 33 mld euro na działania 
z zakresu włączenia 
społecznego.
50 Adam Kullmann „Litmus Test 
of Effective Use of Structural 
Funds, Supporting Structural 
Reforms of Basic Public 
Services to Promote Roma 
Inclusion” [Test skutecznego 
wykorzystywania funduszy 
strukturalnych na rzecz 
wsparcia reform 
strukturalnych w zakresie 
podstawowych usług 
publicznych w celu wsparcia 
włączenia społecznego 
Romów], EStIF, 2015, s. 231.
51 Rozporządzenie delegowane 
Komisji (UE) nr 240/2014.
46 Uwagi 
83 
Spośród PO wybranych na okres programowania 2014–2020, uwzględniających 
PI 9 (ii), posiedzenia komitetów monitorujących zorganizowano w przypadku 
siedmiu z dziewięciu programów. W sumie odbyło się 14 posiedzeń, a na 10 z nich 
byli obecni przedstawiciele Romów. Na wszystkich posiedzeniach komitetów 
monitorujących PO realizowane w ramach EFS (z wyjątkiem jednego przypadku 
na Węgrzech52) obecny był przedstawiciel organizacji romskiej, a w przypadku 
Bułgarii także punktu kontaktowego ds. Romów.
Narzędzia monitorowania dostępne na szczeblu programów 
operacyjnych w okresie programowania 2007–2013 nie były 
przystosowane do pomiaru efektywności działań na rzecz 
integracji Romów
Systemy monitorowania zapewniły odpowiednią podstawę 
sprawozdawczości w zakresie integracji Romów w okresie 
programowania 2007–2013
Organy publiczne niektórych państw członkowskich napotykają 
ograniczenia w gromadzeniu danych o pochodzeniu etnicznym
84 
W niektórych państwach członkowskich gromadzenie danych o pochodzeniu 
etnicznym przez organy publiczne podlega ograniczeniom konstytucyjnym (zob. 
dwa przykłady w  ramce 7 ). Utrudnia to monitorowanie wskaźników dotyczących 
Romów.
Gromadzenie danych na temat przynależności etnicznej – trudności prawne
Niemcy nie gromadzą żadnych danych statystycznych dotyczących sytuacji społeczno ­gospodarczej i popu ­
lacji w ujęciu etnicznym od końca drugiej wojny światowej. Tamtejszy punkt kontaktowy ds. Romów potwier ­
dził, że nie są znane żadne konkretne dane dotyczące którejkolwiek z mniejszości narodowych.
Prawo francuskie wyraźnie zabrania państwu gromadzenia danych dotyczących przynależności etnicznej.Ramka 752 W przypadku Węgier, gdzie na 
posiedzeniu komitetu 
monitorującego nie był 
obecny przedstawiciel 
Romów, podczas posiedzenia 
omówiono kwestię jego 
nieobecności oraz potrzebę 
udziału takiego 
przedstawiciela.
47 Uwagi 
85 
Niemniej dyrektywa 95/46/WE w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie 
przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych oraz 
rozporządzenie (WE) nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwa ­
rzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobod ­
nym przepływie takich danych ustanawiają szereg wyjątków od zakazu prze ­
twarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, 
w szczególności „w przypadku gdy podmiot danych udzielił wyraźnej zgody na 
przetwarzanie takich danych”. Przepisy takie zachowano w projekcie ogólnego 
rozporządzenia o ochronie danych53.
86 
Agencja Praw Podstawowych jest zdania, że Europejski Inspektor Ochrony Da ­
nych i powyższe przepisy prawa unijnego dotyczące ochrony danych zapewniają 
wystarczające uregulowania w zakresie przetwarzania danych osobowych i wraż ­
liwych. Ponadto w trakcie kontroli kilka podmiotów (w tym Komisja, FRA i sieć 
EURoma) potwierdziło, że przetwarzanie zdezagregowanych danych dotyczą ­
cych pochodzenia etnicznego nie jest sprzeczne z prawem w żadnym państwie 
członkowskim UE54. Trybunałowi wskazano również, że w przypadkach, w których 
gromadzenie danych o pochodzeniu etnicznym uczestników jest rzeczywiście 
utrudnione, istnieją praktyczne alternatywy, takie jak wykorzystanie anonimo ­
wych ankiet, w których losowo wybrani respondenci proszeni są, z zastrzeżeniem 
jednoznacznej zgody, o określenie swojego pochodzenia.
87 
Niemniej nawet w przypadku gdy dane dotyczące przynależności etnicznej mogą 
być gromadzone zgodnie z prawem, nie ma gwarancji, że będą one wiarygodne 
lub przydatne. Np. w Rumunii informacje o przynależności etnicznej gromadzono 
w ramach spisu powszechnego. Danych tych nie wykorzystano jednak do celów 
rumuńskiej krajowej strategii integracji Romów, a zamiast tego władze rumuńskie 
oparły się na oszacowaniach przedstawionych przez Radę Europy. Wynika z tego, 
że wiedza państwa członkowskiego o jego własnej ludności romskiej nie była 
wiarygodna.53 W styczniu 2012 r. Komisja 
zaproponowała kompleksową 
reformę unijnych przepisów 
w sprawie ochrony danych, 
przy czym głównym 
elementem wspomnianej 
reformy jest ogólne 
rozporządzenie o ochronie 
danych. W dniu 
18 grudnia 2015 r. Komitet 
Stałych Przedstawicieli 
zatwierdził rozporządzenie, 
a w dniu 12 lutego 2016 r. Rada 
potwierdziła tę zgodę. Ogólne 
rozporządzenie o ochronie 
danych ma zastosowanie od 
dnia 25 maja 2018 r. Jedna 
z różnic między dyrektywą 
a rozporządzeniem w kwestii 
danych wrażliwych polega na 
tym, że ten drugi akt rozszerza 
definicję danych wrażliwych 
o dane genetyczne, dane 
biometryczne i dane 
dotyczące orientacji 
seksualnej. Kolejna różnica 
polega na eliminacji pojęcia 
„istotnego interesu 
publicznego”. 
W rozporządzeniu jest mowa 
o wyjątku w przypadku 
danych niezbędnych do 
„wykonania zadania 
realizowanego w interesie 
publicznym” oraz zawiera ono 
odniesienie do zapewnienia 
„odpowiednich środków 
ochrony słusznych interesów 
podmiotu danych”.
54 Fundación Secretariado 
Gitano, sekretariat techniczny 
sieci EURoma, „Tackling Roma 
Needs in the 2014–2020 
Structural Funds 
Programming Period – Guide 
to improve the planning 
process” [Podejmowanie 
kwestii potrzeb Romów 
w okresie programowania 
funduszy strukturalnych 
2014–2020 – przewodnik 
usprawniający proces 
planowania], maj 2013, s. 65.
48 Uwagi 
Dane na temat przynależności etnicznej uczestników gromadzone na 
szczeblu projektów, lecz nieprzekazywane do systemu monitorowania PO
88 
Na szczeblu projektów Trybunał stwierdził jednak, że szereg promotorów we 
wszystkich czterech państwach członkowskich objętych wizytami kontrolnymi 
gromadził dane na temat przynależności etnicznej uczestników, lecz danych tych 
nie przekazywano do instytucji zarządzających ani pośredniczących (zob. także 
pkt 118). Oznacza to, że dane dotyczące ludności romskiej dostępne na szczeblu 
projektów nie docierały do systemu monitorowania PO.
89 
Miało to miejsce np. w Hiszpanii. Instytucja pośrednicząca dla regionalnego PO 
w Andaluzji nie dysponowała nawet wiedzą, które projekty dotyczą ludności 
romskiej, chociaż informacje takie były dostępne na szczeblu projektów. Instytu ­
cja pośrednicząca była jedynie w stanie przedstawić Trybunałowi wykaz pro ­
jektów ukierunkowanych na grupy w niekorzystnej sytuacji społecznej w ogóle, 
niezależnie od tego, czy w projektach uczestniczyła ludność romska. Podobną 
sytuację odnotowano na Węgrzech.
Monitorowanie PO w trzech z czterech państw członkowskich było 
utrudnione ze względu na niespójności w definiowaniu i rejestrowaniu 
wskaźników na szczeblu projektów
90 
Ponadto monitorowanie PO w trzech z czterech państw członkowskich (Bułgaria, 
Węgry i Rumunia) było utrudnione ze względu na niespójności w definiowaniu 
i rejestrowaniu wskaźników na szczeblu projektów. W Rumunii w czasie realizacji 
projektów istniały trzy typy wskaźników (wskaźniki programowe, uzupełniające 
i dodatkowe), co w połączeniu z brakiem obowiązku zgłaszania któregokolwiek 
z nich sprawiło, że proces monitorowania był niepotrzebnie skomplikowany, 
a uzyskane rezultaty trudno było porównywać.
91 
Na Węgrzech w czterech z pięciu skontrolowanych projektów wymienionych 
w załączniku II  brakowało formalnej sprawozdawczości dotyczącej osiągnięcia 
docelowych wskaźników rezultatu, gdyż projekt nie obejmował żadnych docelo ­
wych wartości takich wskaźników (wartości takie zostały w rzeczywistości okreś­
lone, lecz mylnie sklasyfikowano je jako wartości docelowe produktu i w efekcie 
nie zgłaszano ich jako rezultatów).
49 Uwagi 
Podjęto działania mające usprawnić monitorowanie w okresie 
programowania 2014–2020, pozostają jednak pewne ograniczenia
92 
Monitorowanie integracji Romów pozostaje wyzwaniem w okresie 2014–2020. 
Jednym z elementów mogących pomóc w pomiarze postępów w realizacji dzia ­
łań na rzecz integracji Romów jest dostępność wspólnych wskaźników. Każdy 
fundusz ma bowiem specjalne zasady określające wspólne wskaźniki, które 
muszą być stosowane we wszystkich programach finansowanych w jego ramach. 
Przykładowo, załącznik 1 do rozporządzenia w sprawie EFS określa szereg ustan ­
daryzowanych wskaźników istotnych dla programów integracji Romów:
– wspólny wskaźnik produktu 15: „migranci, uczestnicy obcego pochodzenia, 
mniejszości (w tym społeczności marginalizowane, takie jak Romowie)”,
– wspólny wskaźnik rezultatu bezpośredniego 28: „uczestnicy w niekorzystnej 
sytuacji społecznej poszukujący pracy, uczestniczący w kształceniu lub szko ­
leniu, zdobywający kwalifikacje, zatrudnieni (łącznie z prowadzącymi działal ­
ność na własny rachunek) po opuszczeniu programu”,
– wspólny długoterminowy wskaźnik rezultatu 32: „uczestnicy w niekorzystnej 
sytuacji społecznej, pracujący, łącznie z prowadzącymi działalność na własny 
rachunek, sześć miesięcy po opuszczeniu programu”.
Wskaźniki te mogą być uzupełniane odpowiednimi wskaźnikami dotyczącymi 
poszczególnych programów.
93 
O ile jednak nie zostaną określone szczególne wskaźniki dotyczące Romów, takie 
wspólne wskaźniki nie zapewnią skutecznej podstawy dla monitorowania inicja ­
tyw integracji Romów. W dodatku nadal mało efektywne są narzędzia monitoro ­
wania, w związku z czym nawet powiązane warunki wstępne były spełnione jedy ­
nie częściowo (zob. pkt 74). Pokazuje to, jak trudne jest dokładne monitorowanie 
w dziedzinie integracji Romów.
50 Uwagi 
94 
Z myślą o eliminacji tych problemów Komisja zwróciła się do Agencji Praw Pod ­
stawowych55 o ustanowienie grupy roboczej zajmującej się wskaźnikami, które 
mają być stosowane w związku z integracją Romów. Zgodnie z planem wskaźniki 
te przygotowano do dnia 1 stycznia 2016 r.; może to pozwolić na osiągnięcie 
porozumienia z krajowymi punktami kontaktowymi do spraw Romów (z których 
wszystkie uczestniczyły w pracach grupy roboczej) w odniesieniu do zastosowa ­
nia porównywalnej struktury sprawozdawczej we wszystkich uczestniczących 
państwach członkowskich. Może to również umożliwić dokonanie w pewnym 
stopniu pomiaru oddziaływania europejskich funduszy strukturalnych i inwesty ­
cyjnych na realizację krajowych strategii integracji Romów. Dotyczy to zwłaszcza 
takich państw członkowskich jak Grecja i Słowacja, które dostosowały działania 
i wskaźniki związane z europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi 
do ich odpowiedników w strategiach krajowych (zob. ramka 8 ). Według stanu na 
marzec 2016 r., jak wynika z informacji otrzymanych od Komisji, 21 państw człon ­
kowskich zgodziło się przetestować te wskaźniki, ale wciąż nie jest jasne, czy Ko ­
misji uda się doprowadzić do odpowiedniego porozumienia między wszystkimi 
państwami członkowskimi. Państwa członkowskie nie mają bowiem obowiązku 
wprowadzania żadnych zmian w stosowanych przez siebie systemach.
Poprawa monitorowania inicjatyw włączenia społecznego Romów – dobry 
przykład dostosowania monitorowania PO do krajowej strategii integracji Romów
Komisja zaleciła Słowacji, aby fundusze ze swojego PO „Zasoby ludzkie” wykorzystała na wdrożenie działań 
przyjętych w krajowej strategii integracji Romów do 2020 r. Słowacki punkt kontaktowy ds. Romów, który 
uczestniczył we wszystkich technicznych i formalnych spotkaniach z Komisją, wniósł wkład w koncepcje 
wszystkich działań w ramach PO „Zasoby ludzkie” skoncentrowanych w szczególności na zmarginalizowanych 
społecznościach romskich. Działania te są zgodne z celami krajowej strategii integracji Romów. Ułatwi to po ­
miar postępów w realizacji celów krajowej strategii, gdyż znalazły one odzwierciedlenie w samym PO. Następ ­
nie wdrożony przez Słowację projekt z zakresu monitorowania i oceny będzie wykorzystywany do monitoro ­
wania realizacji krajowej strategii, a także działań w ramach PO „Zasoby ludzkie”.Ramka 855 Mandat zawarty 
w komunikacie Komisji 
zatytułowanym „Unijne ramy 
dotyczące krajowych strategii 
integracji Romów do 2020 r.” 
(COM(2011) 173 final).
51 Uwagi 
Większość projektów zrealizowano zgodnie z planem, 
lecz kryteria „najlepszych praktyk” przyczyniające się 
do udanego włączenia społecznego Romów nie zawsze 
były stosowane, a monitorowanie efektywności 
projektów było trudne
95 
W trakcie kontroli przeprowadzono również wizyty w miejscu realizacji 19 projek ­
tów z zakresu integracji Romów, kontrolując sposoby ich przygotowania, wyboru 
i realizacji oraz ewentualnego monitorowania ich rezultatów. Wszystkie skon ­
trolowane projekty zostały zrealizowane w okresie programowania 2007–2013. 
W odniesieniu do każdego z projektów sprawdzono, czy:
– procedury wyboru były zgodne ze szczególnymi celami i priorytetami inte ­
gracji Romów zdefiniowanymi w PO,
– projekty realizowano zgodnie z planem,
– projekty przyniosły oczekiwane rezultaty,
– stosowane były mechanizmy monitorowania rezultatów, które przyniosły 
projekty włączenia społecznego Romów.
Wszystkie skontrolowane projekty były zgodne z celami 
programów operacyjnych, lecz procedury wyboru nie miały 
w szczególności na celu wyłonienia projektów związanych 
z włączeniem społecznym Romów
Procedury wyboru niektórych PO nie były dostosowane 
do projektów włączenia społecznego Romów
96 
Procedury wyboru we wszystkich skontrolowanych PO w czterech państwach 
członkowskich gwarantowały zgodność każdego projektu z celami odnośnego 
PO. Z 16 ocenionych przez Trybunał zaproszeń do składania wniosków56 dzie ­
więć odnosiło się jednoznacznie do ludności romskiej jako grupy docelowej: trzy 
z pięciu w Bułgarii, dwa w Hiszpanii, trzy z pięciu na Węgrzech i jedno z czterech 
w Rumunii. Pozostałych siedem było zorientowanych ogólnie na grupy w nieko ­
rzystnej sytuacji społecznej. Część jednego z pozostałych hiszpańskich PO była 
skonstruowana wokół związku z ludnością romską. Wyjaśnia to, dlaczego doku ­
menty towarzyszące wnioskom dotyczącym niektórych z kontrolowanych projek ­
tów nie zawsze zawierają odniesienia do ludności romskiej: często odnoszą się do 
szerszej kategorii, np. słabszych grup społecznych w ogóle, zgodnie z celami PO.56 W drodze wspomnianych 16 
zaproszeń do składania 
wniosków wybrano 19 
projektów.
52 Uwagi 
97 
Oceniający zwykle nie mieli szczególnego doświadczenia w sprawach włączenia 
społecznego Romów. Dysponowali oni natomiast ogólną wiedzą w zakresie włą ­
czenia społecznego. Wyjątek stanowił PO „Walka z dyskryminacją” w Hiszpanii, 
w przypadku którego oceniający posiadali wiedzę konkretnie na temat włączenia 
społecznego Romów.
Wskaźniki dotyczące Romów do celów monitorowania wyników 
projektów nie były systematycznie wymagane
98 
Z analizy przeprowadzonej przez Trybunał wynika również, że występowały pew ­
ne niejasności dotyczące sposobu określania wskaźników służących do monitoro ­
wania wyników projektów. Na Węgrzech w zaproszeniach do składania wniosków 
nie zawsze wymagano podania wartości docelowych dotyczących rezultatu 
(takich jak „znalezienie pracy w ciągu sześciu miesięcy od udziału w projekcie”). 
W Hiszpanii wartości docelowe oparte na rezultatach również nie były obowiąz ­
kowe. W trzech przypadkach w Bułgarii produkt docelowy kategoryzowano 
niekiedy we wnioskach o dofinansowanie mylnie jako rezultaty docelowe, co nie 
zostało skorygowane w procesie wyboru (zob. także pkt 118).
99 
W przypadkach, w których były wymagane, wartości docelowe dotyczące 
rezultatu nie zawsze odnosiły się wyraźnie do ludności romskiej. Zamiast tego 
odnosiły się do szerszych kategorii, takich jak „słabsze grupy społeczne”. Zaob ­
serwowano to w jednym z PO realizowanych w ramach EFRR w Bułgarii oraz w PO 
realizowanych w ramach EFS na Węgrzech i w Andaluzji.
Istotne grupy zainteresowanych podmiotów nie zawsze były 
w odpowiedni sposób zaangażowane
100  
Zaangażowanie wszystkich właściwych zainteresowanych stron, czy to w przygo ­
towanie projektu, czy to jako partnerów w jego realizacji, przyczynia się istotnie 
do powodzenia i trwałości projektów. W procedurach wyboru projektów na ogół 
nie zapewniano jednak zachęt do takiego szerszego zaangażowania. W kontro ­
lowanej próbie problem ten dotyczył w szczególności projektów mieszkalnictwa 
socjalnego w Bułgarii. W projekt nie zaangażowano miejscowych mieszkańców 
oraz nie zorganizowano kampanii podnoszących świadomość, co doprowadziło 
do społecznego odrzucenia propozycji zawartych w projekcie.
53 Uwagi 
Projekty były zasadniczo realizowane zgodnie z planem
W przypadku 14 z 19 skontrolowanych projektów osiągnięto cele 
pod względem produktu, budżetu, harmonogramu i zakresu
101  
Pod względem produktu, budżetu, harmonogramu i zakresu w 14 z 19 skontrolo ­
wanych projektów osiągnięto cele określone w umowie o dofinansowanie. Czte ­
rech projektów nie zrealizowano zgodnie z planem ze względu na opóźnienia 
(dwa projekty w Bułgarii) lub zmiany w zakresie projektów (jeden projekt w Buł ­
garii i jeden w Rumunii). W przypadku innego projektu na Węgrzech zarówno 
wskaźniki, jak i dostępne informacje były tak skomplikowane, że niemożliwe było 
ich uzgodnienie i ocena, czy osiągnięto produkt docelowy. Liczbę uczestników 
romskich zarejestrowano jako produkt w przypadku wszystkich z wyjątkiem 
dwóch skontrolowanych projektów. Zdjęcie 1Sala informatyczna dla użytkowników ośrodka usług społecznych w Baia Mare 
(Rumunia)
Źródło:  Trybunał Obrachunkowy.
54 Uwagi 
W przypadku 10 z 13 projektów, dla których dostępne były dane 
z monitorowania, osiągnięto również wartości docelowe dotyczące 
rezultatu
102  
W 17 z 19 skontrolowanych projektów określone zostały wartości docelowe do ­
tyczące rezultatu, chociaż niekoniecznie odnosiły się w szczególności do ludno ­
ści romskiej. Osiągnięcie tych wartości było monitorowane w 13 przypadkach. 
W przypadku 10 z 13 projektów cele zostały zasadniczo osiągnięte. Szczególne 
cele dotyczące ludności romskiej ustanowiono w 4 z 17 projektów, w których 
przewidziane były rezultaty docelowe. Osiągnięto je w przypadku trzech z tych 
czterech projektów (jeden w Bułgarii, dwa w Rumunii i jeden w Hiszpanii).
Istnieją oznaki, że lepsze uwzględnienie kryteriów 
odnoszących się w szczególności do Romów, takich jak 
wspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów, 
miało pozytywny wpływ na realizację projektów
103  
Na podstawie przeprowadzonej kontroli wybranych projektów Trybunał stwier ­
dza, że uwzględnienie w większym stopniu kryteriów dotyczących ludności 
romskiej zwiększyłoby prawdopodobieństwo wniesienia przez niektóre z tych 
projektów pozytywnego wkładu w trwałą integrację społeczności romskich. 
Spośród 19 skontrolowanych projektów 17 zrealizowano po przyjęciu przez 
Radę w czerwcu 2009 r. wspólnych podstawowych zasad włączenia społecznego 
Romów (zob. pkt 23). Poniższe przykłady ilustrują, w jaki sposób zastosowanie 
wspólnych podstawowych kryteriów na etapie wyboru mogło zadecydować 
o powodzeniu projektu.
Wspólna podstawowa zasada 2: Strategie i projekty integracji 
Romów powinny być ukierunkowane wyraźnie, lecz nie wyłącznie 
na ludność romską
104  
Wspólna podstawowa zasada 2 stanowi, że strategie i projekty integracji Romów 
powinny być ukierunkowane wyraźnie, lecz nie wyłącznie na ludność romską. 
Powinny być one szeroko ukierunkowane na kategorie takie jak „grupy w nieko ­
rzystnej sytuacji społecznej”, wskazywać jasno, że do grup tych zalicza się lud ­
ność romska, a także opisywać konkretne działania zapewniające, aby projekty 
rzeczywiście dotarły do społeczności romskich. Dobrym przykładem zastosowa ­
nia tej zasady był program z dziedziny zatrudnienia w Hiszpanii (zob. ramka 9 ).
55 Uwagi 
Wspólna podstawowa zasada 3: Potrzeba podejścia 
międzykulturowego z udziałem mediatorów i wykorzystaniem 
kampanii podnoszenia świadomości
105  
Wspólna podstawowa zasada 3 opisuje potrzebę podejścia międzykulturowego 
z udziałem mediatorów i wykorzystaniem kampanii podnoszenia świadomości. 
Stosowanie tej zasady ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia sukcesu projek ­
tów, zwłaszcza dotyczących mieszkalnictwa. Brak świadomości może zaważyć 
w sposób nieodwracalny na projektach, które w przeciwnym razie mogłyby się 
powieść (zob. przykład w  ramce 10 ).Wyraźne, lecz niewyłączne ukierunkowanie pomogło programowi z dziedziny 
zatrudnienia z powodzeniem trafić do ludności romskiej (Hiszpania, projekt 16)
Program w dziedzinie zatrudnienia realizowany w ramach PO „Lucha contra la discriminación” w Hiszpanii miał 
na celu integrację ludności romskiej na rynku pracy. Z uczestnikami przeprowadzono wywiady i zalecono im je ­
den z trzech kierunków działania: 1) znalezienie pracy, 2) podjęcie szkolenia zawodowego lub 3) udział w warsz ­
tatach w celu nabycia umiejętności potrzebnych do znalezienia zatrudnienia. Następnie skontaktowano się 
z przedsiębiorstwami w celu uzyskania informacji o wolnych stanowiskach lub możliwościach odbycia stażu.
Program objął znajdującą się w niekorzystnej sytuacji społecznej ludność romską wraz z innymi osobami 
znajdującymi się w podobnym położeniu społeczno ­gospodarczym. Dla całej Hiszpanii ustalono wartość 
docelową, przewidując, że 70% uczestników powinno być pochodzenia romskiego. Również dzięki innym 
inicjatywom propagującym udział Romów (takim jak działania w zakresie podnoszenia świadomości), wartość 
ta została osiągnięta, a rezultaty utrzymane przez cały czas trwania programu.
Brak nacisku na określenie grupy docelowej oraz nieuwzględnienie 
w wystarczającym stopniu czynników kulturowych odbiło się negatywnie 
na realizacji projektu z dziedziny opieki zdrowotnej (Bułgaria, projekt 4)
W Bułgarii w ramach osi priorytetowej „Włączenie społeczne” realizowano program obejmujący badania prze ­
siewowe. Projekt wyszczególniono w planie działania na rzecz wdrożenia krajowej strategii integracji Romów. 
Nie uwzględniono jednak żadnych wskaźników odnoszących się do docelowej „słabszej grupy społecznej”. 
W projekcie przewidziano trzy kategorie docelowe. Były to „słabsze grupy społeczne” (zaliczono do nich 
grupy narażone na szczególne zagrożenia dla zdrowia, osoby niepełnosprawne, grupy i społeczności dotknię ­
te wyłączeniem społecznym oraz szczególnie wrażliwe grupy etniczne), „ludność w wieku produkcyjnym” 
i „mieszkańcy regionów oddalonych”.
Do udziału w badaniach zaproszono ok. 620 tys. osób, z których faktycznie skorzystało ok. 56 tys. Brakuje 
informacji o tym, ile z nich należało do grup docelowych. Brak wyraźnego odniesienia do ludności romskiej, 
a nawet wskazania „słabszych grup społecznych” jako docelowych, świadczy, że projekt nie był ukierunkowa ­
ny na przyciągnięcie uczestników należących do tych kategorii.
Na przeszkodzie szerszemu udziałowi ludności romskiej stanęły dwa czynniki. Jednym z nich był fakt, że 
zaproszenia rozesłano na piśmie: wśród Romów odsetek analfabetów jest stosunkowo wysoki. Drugim był 
uwarunkowany historycznie, powszechny wśród kobiet romskich strach przed służbami medycznymi. Do roz ­
wiązania tego problemu mogła zostać wykorzystana pomoc mediatorów.Ramka 9 Ramka 10
56 Uwagi 
Wspólna podstawowa zasada 4: Znaczenie promowania włączenia 
ludności romskiej do głównego nurtu społeczeństwa
106  
Wspólna podstawowa zasada 4 wskazuje na znaczenie, jakie ma promowanie 
włączenia ludności romskiej do głównego nurtu społeczeństwa. W 10 spośród 
skontrolowanych projektów, w których jako wartość docelową dotyczącą rezulta ­
tu określono wejście na pierwotny rynek pracy, zadowalające rezultaty osiągnięto 
poprzez zaangażowanie w realizację projektów podmiotów zarówno publicz ­
nych, jak i prywatnych. Celów w tym względzie nie osiągnięto w przypadku 
czterech projektów:
– Na Węgrzech w trzech skontrolowanych projektach na etapie realizacji nie za ­
angażowano pracodawców z sektora prywatnego. Okazało się to niedociąg­
nięciem, gdyż uczestnicy nie byli następnie w stanie znaleźć zatrudnienia 
na pierwotnym rynku pracy. Jeśli w ogóle znajdowali pracę, byli zatrudniani 
przez organy publiczne.
– W Bułgarii w jednym z projektów również nie osiągnięto celu, którym było 
wprowadzenie co najmniej 8% uczestników na pierwotny rynek pracy.
107  
Z drugiej strony działania wdrożone w ramach hiszpańskiego PO „Lucha con ­
tra la discriminación”, który w dziedzinie integracji Romów skupiał się głównie 
na zatrudnieniu, nie były opracowane w sposób umożliwiający współdziałanie 
z głównymi nurtami polityki. Hiszpańskiej publicznej służby zatrudnienia SEPE 
nie zaangażowano w ich planowanie ani realizację do grudnia 2014 r. SEPE nie 
miała zatem możliwości wniesienia swojego doświadczenia w planowanie dzia ­
łań. Nie mogła także wykorzystać doświadczeń zgromadzonych przy realizacji 
tych działań we własnej polityce.
108  
Trzy z pięciu projektów skontrolowanych w Rumunii zostały natomiast zrealizo ­
wane przez organizację pozarządową w partnerstwie z podmiotem publicznym. 
Dzięki temu partnerzy zaangażowani w projekt mogli czerpać wzajemnie ze 
swojej wiedzy, a organy publiczne mogły dobrze wykorzystać rezultaty projektu 
przy konstruowaniu i wdrażaniu swoich głównych nurtów polityki. Przykładowo, 
wyniki projektu EFRR zostały po jego zakończeniu upowszechnione przez insty ­
tucję pośredniczącą.
57 Uwagi 
Wspólna podstawowa zasada 5: Świadomość wymiaru związanego 
z płcią
109  
Wspólna podstawowa zasada 5 dotyczy świadomości wymiaru związanego 
z płcią. Kobiety romskie bardziej niż pozostałe kobiety i niż romscy mężczyźni są 
narażone na wykluczenie z głównego nurtu społeczeństwa. Często padają ofiarą 
podwójnej dyskryminacji – ze względu na płeć i ze względu na pochodzenie 
etniczne. Kobiety romskie mają jednak zasadniczą rolę do odegrania w promowa ­
niu włączenia społecznego, np. propagując integrację dzieci w systemie edukacji. 
Ogólne cele integracji Romów będą bardzo trudne do osiągnięcia, jeśli nie zosta ­
ną uwzględnione aspekty płci i jeśli programy nie trafią do kobiet.
110  
W Hiszpanii wszystkie cztery skontrolowane projekty odnosiły się wyraźnie do 
aspektów płci. Projekty z powodzeniem trafiły do kobiet, a odsetek uczestni ­
ków płci żeńskiej wahał się od 50 do 70%. W dwóch przypadkach odnotowano 
wysoki poziom powodzenia w poszukiwaniu pracy. W jednym z tych przypadków 
odnotowano ten sam wskaźnik zatrudnienia wśród mężczyzn i kobiet (ok. 24%), 
w innym przypadku zaś poziom integracji na rynku pracy wyniósł dla kobiet 90%. 
Kolejny udany przykład przedstawiono w  ramce 11 .
Udział kobiet w projekcie z dziedziny ochrony zdrowia – pomnożenie efektów 
włączenia społecznego (Rumunia, projekt 12)
Jednym z kluczowych celów projektu w dziedzinie opieki zdrowotnej w Rumunii było utworzenie sieci me ­
diatorów ds. zdrowia dla społeczności romskich. Projekt realizowano w partnerstwie z rumuńskim instytutem 
zdrowia publicznego.
Ogólnym celem projektu była poprawa wskaźnika zatrudnienia wśród kobiet romskich oraz zaoferowanie im 
lepszego dostępu do rynku pracy, w celu uniknięcia wykluczenia społecznego i promowania równości szans.
W ramach projektu m.in. przeszkolono 100 kobiet romskich do pracy w 100 romskich społecznościach, które 
nigdy nie miały mediatora ds. zdrowia.
Projekt powiódł się, ponieważ promował włączenie społeczne romskich kobiet poprzez uzyskanie kwalifikacji 
i zatrudnienia. Ponadto innym pozytywnym czynnikiem był fakt, że powierzenie kobietom roli mediatorów 
prawdopodobnie zaowocuje pomnożeniem efektu włączenia społecznego.Ramka 11
58 Uwagi 
Wspólna podstawowa zasada 6: Znaczenie wyciągania wniosków 
z wcześniejszych doświadczeń
111 
Wspólna podstawowa zasada 6 podkreśla znaczenie wyciągania wniosków 
z wcześniejszych doświadczeń. Zasady tej przestrzegano w 14 z 19 przypadków – 
wcześniejsze doświadczenia w realizacji projektów w widoczny sposób poprawiły 
zdolności promotorów projektów, z których część zastosowała tę wiedzę fachową 
również do kolejnych projektów.
112  
W Hiszpanii projekt edukacyjny „Promociona” bazował na programie z dziedziny 
zatrudnienia („Acceder”), prowadzonym z powodzeniem od 2000 r. Organiza ­
cja pozarządowa zarządzająca tymi programami jako instytucja pośrednicząca 
udostępniła swoją wiedzę fachową także innymi instytucjom pośredniczącym za ­
angażowanym w PO „Lucha contra la discriminación”. Każda organizacja pozarzą ­
dowa była nastawiona na inne słabsze grupy społeczne i regularnie wymieniała 
się doświadczeniami z pozostałymi. Zbadane projekty realizowane w ramach PO 
w Andaluzji wzbogaciły wiedzę i informacje posiadane przez organy publiczne 
odpowiedzialne za projekty, ponieważ wszystkie dane zgromadzone przez pro ­
motorów projektów były przechowywane w rejestrach publicznej służby zatrud ­
nienia. W ten sposób organy publiczne zyskały cenne narzędzie oceny polityki 
i dalszego planowania, stosowane od czasu rozpoczęcia programu w 2004 r.
Wspólna podstawowa zasada 7: Wykorzystanie instrumentów UE
113  
Wspólna podstawowa zasada 7 dotyczy wykorzystania instrumentów UE. Wszyst ­
kie kontrolowane projekty z definicji korzystały w pewnym stopniu z instrumen ­
tów UE, gdyż otrzymywały finansowanie z EFRR lub EFS. Cztery projekty poszły 
dalej, wykorzystując połączenie finansowania z dwóch funduszy; Trybunał uważa 
to za dobrą metodę zapewnienia zintegrowanego wsparcia. Przykładem takiego 
podejścia jest projekt opisany w  ramce 12 , realizowany w Bułgarii.
59 Uwagi 
Zastosowanie zintegrowanego podejścia z wykorzystaniem EFRR i EFS (Bułgaria, 
projekt 5)
Celem tego projektu EFRR (zob. zdjęcie 2 ) była poprawa włączenia społecznego osób w niekorzystnej sytuacji 
i należących do słabszych grup społecznych poprzez podniesienie ich poziomu życia oraz ogólnie poprzez 
poprawę jakości zasobów mieszkaniowych w gminie. Lokale socjalne miały zapewnić dostęp do zakwaterowa ­
nia spełniającego podstawowe wymogi ok. 165 osobom należącym do słabszych grup społecznych, zamiesz ­
kującym znajdujące się w złym stanie technicznym, przeludnione lokale niespełniające wymogów prawnych 
w zakresie budowy i planowania budynków mieszkalnych.
W Bułgarii konieczna była integracja projektów z dziedziny mieszkalnictwa ze świadczeniem usług społecz ­
nych. W konsekwencji kryteria wyboru projektów przewidywały, że promotorzy powinni zapewnić mieszkań ­
com nowych lokali zatrudnienie, edukację i świadczenia zdrowotne. Wspomniane usługi społeczne stanowiły 
część programu o nazwie INTEGRA, finansowanego z EFS równolegle do działań w dziedzinie mieszkalnictwa.Ramka 12 Zdjęcie 2Tylna elewacja wyremontowanego bloku socjalnego w miejscowości Dewnja 
(Bułgaria)
Źródło:  Trybunał Obrachunkowy.

60 Uwagi 
Wspólna podstawowa zasada 8: Zaangażowanie władz 
regionalnych i lokalnych
114  
Wspólna podstawowa zasada 8 dotyczy zaangażowania władz regionalnych 
i lokalnych, gdyż odgrywają one kluczową rolę w realizacji polityki. Często aby 
osiągnąć długoterminowy efekt, projekty wymagają stałego źródła finansowa ­
nia, a niekiedy wsparcia prywatnego promotora lub organu publicznego. Dobry 
przykład zaobserwowano w Rumunii, gdzie istotny element jednego z projektów 
przekazano krajowemu instytutowi zdrowia publicznego, który był również part ­
nerem w realizacji projektu (zob. ramka 11 ).
115  
W przypadku 10 z 19 skontrolowanych projektów stwierdzono silne uzależnie ­
nie od stałej dostępności długoterminowego finansowania publicznego, gdyż 
promotorami projektów były organizacje non ­profit. Cztery inne projekty zostały 
przejęte i były finansowane przez organy publiczne; w każdym przypadku było to 
zaplanowane od początku. Długoterminowa stabilność trzech kolejnych projek ­
tów miała być zgodnie z opisem projektu zagwarantowana przez organ publicz ­
ny, co jednak nie miało miejsca, albo ze względu na niedociągnięcia w zarządza ­
niu projektem (w jednym przypadku w Bułgarii), albo z powodu braku ciągłego 
wsparcia finansowego na szczeblu lokalnym (zob. ramka 13 ).
Brak ciągłego wsparcia finansowego utrudnił osiągnięcie trwałych wyników przez 
zrealizowane z powodzeniem projekty (Rumunia, projekty 12 i 14)
Jeden z projektów przewidywał przeszkolenie i zatrudnienie 210 Romów jako lokalnych ekspertów do spraw 
romskich. W trakcie projektu eksperci ci pracowali dla władz lokalnych nieodpłatnie. Planowano, że po zakoń ­
czeniu projektu władze lokalne zatrudnią ekspertów i będą im wypłacać stałe wynagrodzenia. Wkrótce po 
zakończeniu projektu władze lokalne stwierdziły, że nie są w stanie tak postąpić ze względu na uwarunkowa ­
nia gospodarcze. Oznaczało to, że w 2015 r. gminy zatrudniły tylko 67 lokalnych ekspertów do spraw romskich.
W drugim projekcie 100 kobiet romskich przeszkolono jako mediatorów ds. zdrowia. W ramach projektu 
prowadzono działalność lobbingową na szczeblu lokalnym w celu promowania korzyści zapewnianych 
społeczności przez mediatorów ds. zdrowia oraz zachęcania do tworzenia odpowiednich stanowisk w lokal ­
nej administracji. Mimo że działania lobbingowe spotkały się z ogólnie pozytywną reakcją, poziom wsparcia 
ostatecznie zapewnionego przez władze lokalne programowi mediatorów był niższy od oczekiwanego. To 
w znacznym stopniu odbiło się na oddziaływaniu projektu, a także na dostępności mediatorów do spraw 
zdrowia w ogóle: w 2015 r. w Rumunii zatrudnionych było tylko ok. 350 tego rodzaju mediatorów, w porówna ­
niu z 860 w 2009 r.
Mimo że realizacja obydwu projektów się powiodła, brak stałego wsparcia finansowego i instytucjonalnego ze 
strony władz lokalnych osłabił potencjalne oddziaływanie projektów pod względem integracji ludności romskiej.Ramka 13
61 Uwagi 
Ocena rezultatów z lat 2007–2013 była utrudniona 
ze względu na problemy z gromadzeniem informacji 
o ludności romskiej
116  
Trybunał ocenił również, w jaki sposób promotorzy monitorowali rezultaty 
projektów, w szczególności pod względem integracji ludności romskiej, oraz czy 
Komisja i państwa członkowskie przeprowadziły oceny, w szczególności oceny 
tematyczne dotyczące włączenia społecznego ludności romskiej lub słabszych 
grup społecznych.
Monitorowanie na szczeblu projektów – niespójne podejście 
do gromadzenia danych i definicje wskaźników
117  
Monitorowanie powodzenia projektów integracji ludności romskiej nie jest łatwe, 
gdyż występują trudności metodyczne i praktyczne z gromadzeniem informacji 
o Romach. Trudności te zostaną szczegółowo omówione poniżej. W większości 
przypadków (17) promotorzy projektów zdołali jednak zgromadzić informacje 
o liczbie Romów uczestniczących w ich projektach, a niekiedy nawet o rezul ­
tatach osiągniętych przez tych uczestników, np. pod względem znajdowania 
zatrudnienia. Monitorowanie tego typu prowadzono zwykle po zakończeniu 
projektów, jednak w przypadku kilku projektów długoterminowych było ono 
również prowadzone w trakcie realizacji.
118  
W 14 spośród tych 17 projektów dane o pochodzeniu etnicznym gromadzono 
na zasadzie samookreślenia. W przypadku jednego projektu nie przedstawiono 
informacji o sposobie gromadzenia danych na temat uczestników. W dwóch in ­
nych projektach w ogóle nie gromadzono takich danych (jeden projekt w Bułgarii 
i jeden w Rumunii). Na jakość monitorowania niekorzystnie wpływały następują ­
ce główne niedociągnięcia:
– Po pierwsze, w przypadku 13 z 19 skontrolowanych projektów zarejestrowane 
rezultaty nie odnosiły się w szczególności do integracji ludności romskiej, 
lecz raczej do korzyści zapewnianej szerszej kategorii docelowej – np. „słab ­
szym grupom społecznym” ogólnie, o ile w ogóle określono kategorię doce ­
lową. Dane dotyczące uczestnictwa Romów były faktycznie dostępne, lecz 
nie zawsze przekazywano je do instytucji zarządzającej lub instytucji pośred ­
niczącej (zob. pkt 88). Wynika z tego, że informacje przedkładane instytucjom 
zarządzającym nie zapewniały miarodajnej wiedzy o konkretnym wkładzie 
projektów we włączenie społeczne zmarginalizowanej ludności romskiej.
62 Uwagi 
– Po drugie, w przypadku projektów, w których gromadzono dane dotyczące 
przynależności etnicznej stosowana metodyka nie była spójna między pań ­
stwami członkowskimi ani nawet między projektami realizowanymi w po ­
szczególnych państwach członkowskich. W sześciu przypadkach uczestników 
proszono o udzielenie odpowiedzi „tak” albo „nie” na pytanie, czy są pocho ­
dzenia romskiego. W sześciu innych przypadkach uczestnicy mieli możli ­
wość wyboru z listy słabszej grupy społecznej, do której należeli. W dwóch 
kolejnych przypadkach uczestnicy mieli możliwość wybrania tylko jednej 
konkretnej tożsamości, etnicznej albo narodowej. Uczestnicy nie mogli zatem 
samookreślić się jako np. Węgrzy oraz  Romowie, chociaż gdyby mieli taką 
możliwość w rzeczywistości mogliby wskazać na swoją przynależność do obu 
grup. Oznacza to, że zgromadzone dane niekoniecznie były wyczerpujące.
– Po trzecie, wskaźniki były klasyfikowane odmiennie w różnych państwach 
członkowskich, a niekiedy nawet w obrębie tego samego kraju. Przykłado ­
wo, cztery skontrolowane projekty węgierskie nie miały żadnych formalnych 
wskaźników rezultatu. Niemniej wśród wskaźników produktu tych projektów 
znalazły się wskaźniki, które prawidłowo powinny były zostać zaliczone do 
wskaźników rezultatu: np. ukończenie z powodzeniem kursów szkolenio ­
wych. W Bułgarii wskaźniki rezultatu trzech projektów powielały wskaźniki 
produktu tych projektów (np. liczba zorganizowanych kampanii lub badań 
przesiewowych w ramach projektu). W Rumunii wskaźnik zatrudnienia w jed ­
nym przypadku sklasyfikowano jako wskaźnik produktu, a w drugim jako 
wskaźnik rezultatu.
Oceny częściowo równoważyły brak monitorowania dotyczącego 
wsparcia Romów na szczeblu PO
119  
Mimo że nie zawsze przedstawiają kompletny obraz, oceny mogą stanowić 
podstawę dla pewnych wniosków. Oceny wsparcia zapewnianego w ramach 
EFRR i EFS, ukierunkowanego na wsparcie zmarginalizowanej ludności romskiej 
(chociaż niekiedy stanowiące część większych ocen dotyczących grup w nieko ­
rzystnej sytuacji społecznej) przeprowadzone zostały we wszystkich czterech 
państwach członkowskich objętych wizytami oraz przez Komisję.
63 Uwagi 
120  
Oceny te dostarczyły informacji, których nie zawierały sprawozdania monitorują ­
ce, umożliwiając pozyskanie przydatnych danych o poczynionych postępach:
– Na przykład w przeprowadzonej w 2011 r. ocenie przeprowadzonej przez DG 
ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego stwierdzono, 
że uczestnictwo Romów w działaniach finansowanych przez EFS wzrosło ze 
100 tys. osób pochodzenia romskiego w całym okresie 2000–2006 do 110 tys. 
Romów w pierwszych dwóch latach okresu programowania 2007–201357. Nie 
miało to jednak trwałego wpływu na ograniczenie bezrobocia wśród ludno ­
ści romskiej, pomimo zwiększonego wkładu EFS w promowanie uczestnictwa 
w rynku pracy. W ocenie podkreślono, że istnieje niewielkie prawdopodo ­
bieństwo, by jedynie za pośrednictwem działań ukierunkowanych wyłącznie 
na zatrudnienie można było zaradzić wieloaspektowym czynnikom utrud ­
niającym włączenie społeczne Romów. Położono w niej szczególny nacisk 
na znaczenie całościowego podejścia do promowania włączenia społecz ­
nego Romów, w którym uwzględniono by szerzej pojęte przeszkody na 
drodze do integracji, zwłaszcza w dziedzinach edukacji, opieki zdrowotnej 
i mieszkalnictwa.
– W 2013 r. w Hiszpanii przeprowadzono ocenę w celu określenia oddziaływa ­
nia PO „Lucha contra la discriminación” w latach 2006–201158. W jej wyniku 
stwierdzono, że inwestowanie w integrację słabszych grup społecznych na 
rynku pracy ma wiele pozytywnych efektów, również gospodarczych. Ocena 
wykazała, że każde euro zainwestowane w te działania przyniosło łączny 
zwrot w wysokości 1,38 euro.57 Sprawozdanie tematyczne 
dotyczące Romów, zlecone 
przez DG ds. Zatrudnienia, 
Spraw Społecznych 
i Włączenia Społecznego 
i przygotowane w 2011 r. 
Sprawozdanie to stanowi 
część szerszego studium 
„Ocena działań EFS na rzecz 
wsparcia poprawy dostępu do 
rynku pracy i włączenia 
społecznego migrantów 
i mniejszości narodowych”.
58 El Empleo de las personas 
vulnerables: una inversión 
social rentable. Evaluación de 
Impacto del Programa 
Operativo Plurirregional Lucha 
Contra la Discriminación, 
dirigido por Gregorio 
Rodríguez Cabrero, 2013.
64
 Wnioski i zalecenia
121  
W okresie programowania 2007–2013 ocenę zakresu, w jakim fundusze struktural ­
ne przyczyniły się do włączenia społecznego zmarginalizowanych społeczności 
romskich utrudniał fakt, że sformułowane cele często nie odnosiły się wyraźnie 
do ludności romskiej, oraz że wybrane państwa członkowskie nie rejestrowały 
w związku z tym wiarygodnych i porównywalnych danych konkretnie na temat 
beneficjentów romskich, udostępnionego finansowania i osiągniętych postępów. 
W przypadkach, w których dane były dostępne, wkład projektów realizowanych 
w ramach funduszy strukturalnych w integrację ludności romskiej zależał w pew ­
nym stopniu od tego, czy w koncepcji polityki, a także podczas opracowywania, 
wyboru i realizacji projektów brano pod uwagę szczególne czynniki decydujące 
o powodzeniu integracji Romów.
122  
W okresie programowania 2014–2020 koncepcja i kryteria priorytetów finansowa ­
nia zostały poprawione. W przepisach dotyczących europejskich funduszy struk ­
turalnych i inwestycyjnych znalazło się bezpośrednie odniesienie do integracji 
ludności romskiej. Odnosi się do niej istotnie jeden z priorytetów inwestycyjnych, 
a państwa członkowskie, pod adresem których wydano zalecenia dla poszcze ­
gólnych krajów dotyczące integracji Romów, są zobowiązane do przeznaczenia 
funduszy na jej promowanie. Ponadto nowe zorientowane na rezultaty podejście 
przyjęte w przepisach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i in ­
westycyjnych wprowadza ramy monitorowania, które powinny poprawić jakość 
danych możliwych do gromadzenia. Jest jednak zbyt wcześnie na miarodajną 
ocenę sposobu wdrożenia tego podejścia.
123  
Pomimo osiągniętych postępów pozostają pewne przeszkody i dylematy. Do ­
datkowo utrudniają one maksymalizację oddziaływania europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych na integrację ludności romskiej. Niedociągnięcia 
te przedstawiono poniżej, wraz z zaleceniami dotyczącymi tego, jak im zaradzić.
Osiągnięto postępy w realizacji strategii zastosowanych 
na szczeblu UE i państw członkowskich, lecz większość 
udoskonaleń miała miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ 
na okres programowania 2007–2013
124  
W ciągu ostatniego dziesięciolecia Komisja osiągnęła znaczne postępy pod 
względem określania inicjatyw politycznych UE na rzecz promowania integracji 
ludności romskiej. Od 2011 r. Komisja poświęca większą uwagę integracji Romów, 
wymagając od każdego z państw członkowskich opracowania krajowej strategii 
integracji Romów oraz ustanowienia krajowych punktów kontaktowych do spraw 
Romów. Miało to jednak miejsce zbyt późno, aby wywrzeć wpływ na konstrukcję 
programów operacyjnych (PO) realizowanych w ramach EFRR i EFS oraz na wybór 
projektów w okresie programowania 2007–2013 (zob. pkt 29–34 i 38–40).
65 Wnioski i zalecenia 
125  
Krajowe strategie integracji Romów, a następnie zalecenie Rady z 2013 r., prze ­
kształciły integrację Romów z kwestii rozpatrywanej wyłącznie na szczeblu 
polityki w zobowiązanie polityczne ze strony państw członkowskich, będące od ­
biciem ugruntowanych przepisów o ochronie praw człowieka. Po wprowadzeniu 
tej zmiany zwalczanie dyskryminacji określono jako kluczowy obszar, w którym 
wymagane jest działanie państw członkowskich (zob. pkt 35–37 i 43–45).
126  
W trakcie kontroli Trybunał stwierdził szereg niedociągnięć dotyczących wspo ­
mnianych krajowych strategii:
– po pierwsze, krajowe strategie nie wskazują, jaki poziom finansowania jest 
potrzebny do realizacji proponowanych działań na rzecz włączenia społecz ­
nego Romów. Nie określają też kwot dostępnych na takie działania z budżetu 
krajowego oraz, poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii (zob. pkt 47),
– po drugie, nie poświęcono wystarczającej uwagi walce z dyskryminacją 
i uprzedzeniami w stosunku do Romów. Żadna z ocenionych przez Trybunał 
krajowych strategii nie zawiera odniesienia do antycyganizmu jako szczegól ­
nej formy dyskryminacji. W żadnym ze skontrolowanych PO nie wspomniano 
o nim wprost i nie stwierdzono niemal żadnych projektów odnoszących 
się w szczególności do tego aspektu. Dotychczas Komisja nie wymagała 
od państw członkowskich ustanawiania mierzalnych celów związanych ze 
zwalczaniem dyskryminacji. Brak takich celów pozostawia miejsce dla nieza ­
kłóconego rozwoju lub kontynuacji dyskryminacji instytucjonalnej; może to 
znacznie osłabić skuteczność projektów na rzecz integracji Romów, w tym 
współfinansowanych z budżetu UE (zob. pkt 34–44 i 54),
– po trzecie, przy opracowywaniu strategii krajowych w wybranych państwach 
członkowskich nie zawsze brano pod uwagę potrzebę czynnego uczestnic ­
twa organizacji społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności przedsta ­
wicieli samej społeczności romskiej. Brak zaangażowania organizacji społe ­
czeństwa obywatelskiego i społeczności romskiej na każdym etapie procesu 
grozi osłabieniem skuteczności rozwiązań z zakresu polityki i projektów (zob. 
pkt 46),
– ponadto rolę krajowych punktów kontaktowych do spraw Romów ograni ­
czało niekiedy nieodpowiednie dopasowanie zasobów do obowiązków (zob. 
pkt 48–50).
66 Wnioski i zalecenia 
127  
Od 2012 r. w celu zwrócenia uwagi na różnego rodzaju problemy, np. segregację 
w systemie edukacji, stosuje się zalecenia dla poszczególnych krajów. W okre ­
sie programowania 2014–2020 państwa członkowskie muszą przestrzegać tych 
zaleceń w przypadku korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwe ­
stycyjnych. Ponadto na podstawie zalecenia Rady w sprawie działań na rzecz sku ­
tecznej integracji Romów od 2016 r. państwa członkowskie będą mieć obowiązek 
przedkładania informacji o walce z dyskryminacją i uprzedzeniami w stosunku do 
Romów. Uzyskane w ten sposób dane zapewnią Komisji pełniejszy obraz postę ­
pów osiąganych w każdym z państw członkowskich (zob. pkt 36).
Zalecenie 1
Dokonując przeglądu swoich krajowych strategii integracji Romów lub wprowa ­
dzając w nich poprawki, państwa członkowskie powinny:
a) określić poziom finansowania, jaki jest potrzebny do realizacji proponowa ­
nych w strategii działań na rzecz integracji Romów. Krajowe strategie powin ­
ny wskazywać kwoty dostępne na takie działania z budżetu krajowego oraz, 
poprzez EFRR i EFS, z budżetu Unii. Państwa członkowskie powinny również 
formalnie zobowiązać się do zapewnienia, aby wysiłkom służącym realizacji 
działań na rzecz integracji Romów nie zagrażały krótkoterminowe zmiany 
w priorytetach politycznych;
b) włączyć wskaźniki i wartości docelowe odnoszące się do zwalczania dyskry ­
minacji lub konkretnie antycyganizmu. W okresie programowania 2014–2020 
wskaźniki takie należy również uwzględniać w koncepcji działań wspiera ­
jących integrację zmarginalizowanych społeczności romskich w ramach 
europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, zgodnie z wymogami 
dyrektywy w sprawie równości rasowej;
c) zapewnić systematyczne konsultacje z organizacjami społeczeństwa oby ­
watelskiego, w tym z przedstawicielami Romów, w sprawie planowanych 
i realizowanych działań na rzecz integracji Romów, a także ich uczestnictwo 
w takich działaniach;
d) bardziej szczegółowo określić rolę odgrywaną przez krajowe punkty kon ­
taktowe ds. Romów w odniesieniu do krajowych strategii integracji Romów, 
a także zapewnić, aby uprawnienia i obowiązki punktów kontaktowych były 
współmierne do udostępnianych im zasobów.
67 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 2
a) Dokonując przeglądu odnośnych programów operacyjnych, Komisja powin ­
na zapewnić, aby działania realizowane w ramach europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych sprzyjały integracji oraz zawierały zapisy 
mające na celu zwalczanie segregacji. Praktyki segregacyjne powinny zostać 
jasno opisane i wyraźnie wyłączone z finansowania w ramach europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (nie zaś tylko wspominane w moty ­
wach), a szczególną uwagę należy przy tym zwrócić na projekty w dziedzinie 
edukacji i mieszkalnictwa. Pomoże to wzmocnić powiązanie między zalece ­
niami dla poszczególnych krajów a wykorzystaniem europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych.
b) Na posiedzeniach komitetów monitorujących PO Komisja powinna w pełni 
wykorzystywać informacje zawarte w sprawozdaniach, które państwa człon ­
kowskie mają obowiązek składać od 2016 r. na podstawie zalecenia Rady 
w sprawie działań na rzecz skutecznej integracji Romów, a także ustalenia 
wynikające z takich informacji. Ma to na celu zapewnienie, aby w obszarach 
niedociągnięć wskazanych w sprawozdaniach podjęte zostały działania 
w oparciu o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub fundusze 
państw członkowskich (np. poprzez przeniesienie funduszy do obszarów, 
w których stwierdzono niedociągnięcia).
Działaniom na rzecz integracji Romów w latach 2014–2020 
poświęcono więcej uwagi niż w latach 2007–2013
128  
Pomimo braku ukierunkowania na integrację Romów w okresie programowania 
2007–2013, wybrane PO zawierały odniesienia do potrzeby promowania włącze ­
nia społecznego ludności romskiej. Ponadto większość ocenionych przez Trybu ­
nał zaproszeń do składania wniosków zawierała odniesienia do ludności romskiej 
jako grupy docelowej lub do potrzeby promowania włączenia społecznego tej 
ludności. Ogólnie rzecz biorąc, konstrukcja EFRR i EFS w okresie programowa ­
nia 2007–2013 była jednak niewystarczająco dostosowana do działań na rzecz 
włączenia społecznego Romów: PO zawierały niewiele wskaźników dotyczących 
Romów, zaś oceniane zaproszenia do składania wniosków, mimo że często wska ­
zywały zmarginalizowaną ludność romską jako grupę docelową, nie określały 
procedur wyboru uwzględniających szczególne wymogi projektów dotyczących 
Romów, takich jak zastosowanie kryteriów „najlepszych praktyk” na rzecz inte ­
gracji Romów (np. 10 wspólnych podstawowych zasad Rady) bądź finansowanie 
projektów długoterminowych. W przypadku żadnego ze skontrolowanych przez 
Trybunał PO realizowanych w ramach EFRR i EFS nie były dostępne dane finanso ­
we o wsparciu na rzecz integracji Romów (zob. pkt 59, 61–65 i 96).
68 Wnioski i zalecenia 
129  
Wiele z tych niedociągnięć wyeliminowano w latach 2014–2020. Przepisy doty ­
czące europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zawierają wyraźne 
odniesienie do integracji ludności romskiej, a poszczególne priorytety finanso ­
wania zostały poprawione. Na podstawie najnowszych informacji udostępnio ­
nych przez Komisję można oszacować, że na działania ukierunkowane na zmargi ­
nalizowane społeczności (takie jak Romowie) dostępnych będzie ok. 1,5 mld euro. 
Do kolejnych udoskonaleń zaliczają się: wydawanie zaleceń dla poszczególnych 
krajów odnoszących się do Romów i lepsze dostosowanie ram europejskich 
funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do priorytetów polityki UE (w tym 
dotyczących integracji ludności romskiej), dostępność wspólnych wskaźników 
istotnych dla programów integracji Romów czy też wydawanie przez Komisję 
wytycznych takich jak te dotyczące wykorzystania europejskich funduszy struk ­
turalnych i inwestycyjnych do zwalczania segregacji edukacyjnej i przestrzennej. 
Ponadto państwa członkowskie, w odniesieniu do których wydano zalecenia dla 
poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów, mają obowiązek przezna ­
czenia funduszy na jej promowanie (zob. pkt 66–83 i 92–94).
130  
Trybunał uważa jednak, że na szczeblu zarówno Komisji, jak i państw członkow ­
skich wymagane są działania gwarantujące, że zmiany te poskutkują projektami 
wnoszącymi większy wkład w integrację Romów w terenie. Dotyczy to przede 
wszystkim kryteriów stosowanych przy wyborze najlepszych projektów na rzecz 
włączenia społecznego Romów, a także systemów monitorowania PO w latach 
2014–2020 (zob. pkt 88, 89 i 92–94).
131  
Poza tym konstrukcja europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, 
a w szczególności EFS, uniemożliwia uzyskanie jak największego oddziaływania 
pod względem włączenia społecznego ludności romskiej. We wskaźnikach sto ­
sowanych do celów przydziału europejskich funduszy strukturalnych i inwesty ­
cyjnych dla państw członkowskich nie zostały uwzględnione różnice w obecnej 
sytuacji ludności romskiej (zob. pkt 60 i 75).
Zalecenie 3
Przy ogłaszaniu zaproszeń do składania wniosków i wyborze projektów państwa 
członkowskie powinny stosować kryteria „najlepszych praktyk” na rzecz integra ­
cji Romów (takie jak 10 wspólnych podstawowych zasad Rady). W stosownych 
przypadkach należy organizować nabory w celu wyłonienia długoterminowych 
projektów na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich. Ponadto, w mia ­
rę możliwości, przydzielanie finansowania z europejskich funduszy struktural ­
nych i inwestycyjnych powinno być uzależnione od trwałości projektów po ich 
zakończeniu, bez dalszego finansowania UE. Aspekty te należy również brać pod 
uwagę przy modyfikowaniu programów operacyjnych na lata 2014–2020.
69 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 4
Komisja powinna zapewnić, w kolejnym okresie programowania lub przy oka ­
zji przeglądu programów operacyjnych, aby, w stosownych przypadkach, cele 
integracji Romów określone w krajowych strategiach integracji Romów znalazły 
odzwierciedlenie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyj ­
nych na wszystkich szczeblach operacyjnych. Powinna zatem zapewnić, aby dane 
gromadzono w sposób wiarygodny, co pozwoli na monitorowanie postępów i ich 
ocenę w odniesieniu do poszczególnych projektów i na wszystkich szczeblach 
administracji.
Zalecenie 5
Państwa członkowskie powinny w miarę możliwości uzupełnić wspólne wskaźniki 
produktu i rezultatu określone w przepisach dotyczących europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych o wskaźniki dotyczące Romów. Wskaźniki te po ­
winny zostać dostosowane do wskaźników określonych w krajowych strategiach 
integracji Romów, a następnie powinny zostać wykorzystane w monitorowaniu 
programów operacyjnych na lata 2014–2020. Mogą one bazować na wskaźnikach 
opracowanych przez Agencję Praw Podstawowych w 2016 r.
Zalecenie 6
Państwa członkowskie powinny rozważyć wspólne działanie w związku z przy ­
gotowaniami do kolejnego okresu programowania, aby dążyć do zapewnienia 
pewności prawa w kwestii tego, czy EFS można wykorzystać do finansowania 
działań na rzecz włączenia społecznego niezależnie od ich związku z zatrudnie ­
niem. Usunięcie braku pewności prawa ułatwiłoby państwom członkowskim peł ­
ne wykorzystanie EFS do celów włączenia społecznego, w tym poprzez działania 
służące zwalczaniu dyskryminacji.
Zalecenie 7
Komisja powinna rozważyć zaproponowanie zmian w przepisach dotyczących 
europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, które zapewniłyby, aby 
od okresu programowania zaczynającego się w 2020 r. w podziale środków 
między poszczególne państwa członkowskie uwzględniano szczególne wskaźniki 
dotyczące włączenia społecznego, zwłaszcza odsetek zmarginalizowanych grup 
(takich jak Romowie) w populacji. Należy zapewnić, aby wszelkie dodatkowe 
środki z EFS udostępniane państwom członkowskim w wyniku tej zmiany były 
przeznaczane na konkretny cel polegający na wspieraniu zmarginalizowanych 
społeczności.
70 Wnioski i zalecenia 
Większość projektów zrealizowano zgodnie z planem, lecz 
kryteria „najlepszych praktyk” przyczyniających się do udanej 
integracji Romów nie zawsze były stosowane, a monitorowanie 
efektywności projektów było trudne
132  
W ramach większości projektów współfinansowanych ze środków EFRR i EFS 
zbadanych podczas kontroli osiągnięto ogólne cele, które jednak często nie od ­
nosiły się w szczególności do Romów. Trybunał stwierdził także, że w przypadku 
projektów wybranych i zrealizowanych zgodnie z kryteriami „najlepszych prak ­
tyk” przyjętymi przez Radę, tzw. wspólnymi podstawowymi zasadami włączenia 
społecznego Romów, istniało większe prawdopodobieństwo wniesienia faktycz ­
nego wkładu w integrację ludności romskiej (zob. pkt 104–115).
133  
Poza tym Trybunał zauważył, że monitorowanie postępów osiąganych w pro ­
jektach integracji Romów jest trudne, głównie ze względu na niedociągnięcia 
w zakresie dostępności i jakości danych dotyczących uczestniczących Romów. 
Brak kompleksowych i miarodajnych danych stanowi problem nie tylko w odnie ­
sieniu do projektów, lecz także w przypadku kształtowania polityki na szczeblu 
unijnym i krajowym. Jeśli nie zostaną podjęte natychmiastowe działania, w latach 
2014–2020 sytuacja pozostanie bez zmian (zob. pkt 51, 84–94 i 117–120).
Zalecenie 8
a) Komisja wraz z państwami członkowskimi powinna opracować wspólną 
metodykę uzyskiwania istotnych danych na temat ludności romskiej, tak aby 
monitorować proces jej włączenia społecznego, zgodnie z krajowymi ramami 
prawnymi i przepisami unijnymi i z uwzględnieniem ewentualnych istnieją ­
cych odstępstw. Kroki takie należy podjąć najpóźniej podczas przygotowy ­
wania kolejnego okresu programowania.
b) Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do zgromadzenia w ciągu 
dwóch nadchodzących lat danych statystycznych na temat przynależno ­
ści etnicznej zgodnie z krajowymi ramami prawnymi i przepisami unijnymi 
i z uwzględnieniem ewentualnych istniejących odstępstw. Eurostat mógłby 
uwzględnić odpowiednie pytania w swoich badaniach, takich jak badanie 
aktywności ekonomicznej ludności oraz europejskie badanie warunków życia 
ludności.
71 Wnioski i zalecenia 
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte na posiedzeniu Izby II, której 
przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, 
na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 4 maja 2016 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes
72
 Załączniki Załącznik ISkontrolowane programy operacyjne
Państwo 
członkowskieProgram operacyjny 2007–2013 Program operacyjny na lata 2014–2020
Bułgaria2007BG161PO001 PO „Rozwój regionalny” (EFRR)
2007BG051PO001 PO „Rozwój zasobów ludzkich” (EFS)2014BG16RFOP001 PO „Regiony wzrostu” (EFRR)
2014BG05M9OP001 PO „Rozwój zasobów ludzkich” (EFS)
2014BG05M2OP001 PO „Inteligentna edukacja dla trwałego 
wzrostu gospodarczego” (EFS)
Węgry 2007HU05UPO001 PO „Odnowa społeczna” (EFS)2014HU16M0OP001 PO „Rozwój gospodarczy i innowacje” 
(wielofunduszowy PO, EFS i EFRR)
2014HU05M2OP001 PO „Rozwój zasobów ludzkich” 
(PO wielofunduszowy, EFS i EFRR)
Rumunia2007RO051PO001 PO Sektorowy na rzecz rozwoju zasobów 
ludzkich (EFS)
2007RO161PO001 Regionalny PO (EFRR)2014RO05M9OP001 PO w zakresie kapitału ludzkiego (EFS)
2014RO16RFOP002 Regionalny PO (EFRR)
Hiszpania2007ES05UP0002 PO „Walka z dyskryminacją” (EFS)
2007ES051P0005 Regionalny PO „EFS 2007–2013 Andaluzja”2014ES05SFOP012 PO „Włączenie społeczne i gospodarka społecz -
na” (EFS)
2014ES05SFOP022 Regionalny PO „EFS 2014–2020 Andaluzja” (EFS)
Źródło:  Europejski Trybunał Obrachunkowy.
73 Załączniki 
Organy zarządzające funduszami strukturalnymi w państwach członkowskich 
objętych kontrolą
BułgariaEFS EFRR
Projekt 1 Projekt 2 Projekt 3 Projekt 4 Projekt 5
Instytucja zarządzająca (IZ)IZ EFS  
(Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej)IZ EFRR  
(Min. Rozw. Reg. i Robót 
Publicznych)
Instytucja pośrednicząca (IP)Nie dotyczy, gdyż IZ jest 
beneficjentemMinisterstwo Edukacji 
i NaukiOrgan publiczny 
(Agencja Pomocy 
Społecznej)Organ publiczny  
(Agencja Pomocy 
Społecznej)Nie przewidziano IP dla 
tego PO z EFRR
Beneficjent projektuMinisterstwo Pracy 
i Polityki SpołecznejNGOOrgan publiczny  
(Gmina Dupnica)Ministerstwo ZdrowiaOrgan publiczny  
 (Gmina Dewnja)
WęgryEFS
Projekt 6 Projekt 7 Projekt 8 Projekt 9 Projekt 10
Instytucja zarządzająca (IZ)IZ EFS  
(Ministerstwo ds. Zasobów Kadrowych)
Instytucja pośrednicząca (IP) brak
Beneficjent projektuMinisterstwo 
Gospodarki 
Narodowej Organ publiczny  
(Więzienie 
Balassagyarmati) Organ publiczny  
(Gmina Ózd)NGO
RumuniaEFS EFRR
Projekt 11 Projekt 12 Projekt 13 Projekt 14 Projekt 15
Instytucja zarządzająca (IZ)IZ EFS  
(Ministerstwo Funduszy UE)IZ EFRR  
(Min. Rozw. Reg. i 
Admin. Publicznej)
Instytucja pośrednicząca (IP)Regionalna IP (Pół -
nocny Zachód)  
(Dep. Ministerstwa 
Pracy)Regionalna IP (Buka -
reszt)  
(Dep. Ministerstwa Pracy)Ministerstwo 
Edukacji  
(jako IP)Regionalna IP 
(Północny Zachód)  
(Dep. Ministerstwa 
Pracy)Regionalna IP 
(Północny Zachód)  
(Dep. Min. Rozw. Reg. i 
Admin. Publicznej)
Beneficjent projektu NGOPodmiot publiczny  
(Krajowa Agencja ds. 
Romów)Podmiot publiczny  
(pomoc społeczna Gminy 
Baia Mare)
HiszpaniaEFS (PO Walka z dyskryminacją) EFS (PO Andaluzja)
Projekt 16 Projekt 17 Projekt 18 Projekt 19
Instytucja zarządzająca (IZ)IZ EFS  
(Ministerstwo Pracy i Ubezpieczeń Społecznych)
Instytucja pośrednicząca (IP) FundacjaRegionalna IP  
(Junta de Andalucia)
Beneficjent projektu NGO
Źródło:  Trybunał Obrachunkowy.Załącznik II
74 Załączniki Załącznik IIIWspólne podstawowe zasady włączenia społecznego Romów
Wspólne podstawowe zasady omówiono na pierwszym spotkaniu platformy europejskiej na rzecz włącze ­
nia społecznego Romów, które miało miejsce w 2009 r. w Pradze. Następnie dodano je jako załącznik do 
konkluzji z posiedzenia Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów z dnia 
8 czerwca 2009 r.
1. Konstruktywne, pragmatyczne i niedyskryminacyjne strategie polityczne
Strategie polityczne promujące włączenie społeczne ludności romskiej respektują i realizują podstawowe 
wartości Unii Europejskiej, do których należą prawa i godność człowieka, niedyskryminacja, równość szans, 
a także rozwój gospodarczy. Strategie polityczne integracji Romów są włączane do głównych nurtów poli ­
tyki, w szczególności w takich dziedzinach jak edukacja, zatrudnienie, sprawy społeczne, mieszkalnictwo, 
opieka zdrowotna i bezpieczeństwo. Celem tych strategii jest zapewnienie ludności romskiej rzeczywi ­
stych równych szans w społeczeństwach państw członkowskich.
2. Ukierunkowane, jednoznaczne, lecz niewykluczające podejście
Jednoznaczne, ale niewykluczające ukierunkowanie na ludność romską ma podstawowe znaczenie dla ini ­
cjatyw politycznych na rzecz włączenia społecznego. Oznacza to skoncentrowanie się na ludności romskiej 
jako na grupie docelowej, lecz bez wyłączenia innych osób, które znajdują się w ogólnie podobnej sytuacji 
społeczno ­ekonomicznej. Podejście to nie oddziela działań dotyczących Romów od szerszych inicjatyw 
politycznych. Ponadto w odpowiednich przypadkach należy uwzględnić możliwy wpływ szerszych strate ­
gii politycznych i decyzji na integrację społeczną ludności romskiej.
3. Podejście międzykulturowe
Potrzebne jest międzykulturowe podejście, które zaangażuje ludność romską wraz z ludnością z innych 
grup etnicznych. Edukacja i umiejętności międzykulturowe mają zasadnicze znaczenie dla skuteczności 
komunikacji i strategii politycznej, zasługują więc na wsparcie. Niezbędne jest także zwalczanie uprzedzeń 
i stereotypów.
75 Załączniki Załącznik III4. Ukierunkowanie na główny nurt
Wszystkie integracyjne strategie polityczne służą włączeniu Romów do głównego nurtu społeczeństwa 
(główne instytucje edukacyjne, główny nurt zatrudnienia i mieszkalnictwa). Tam, gdzie wciąż istnieje se ­
gregacja w zakresie edukacji i mieszkań, strategie polityczne integracji Romów muszą dążyć do jej wyeli ­
minowania. Należy unikać rozwoju sztucznych i oddzielnych „romskich” rynków pracy.
5. Świadomość wymiaru związanego z płcią
Inicjatywy polityczne na rzecz integracji Romów muszą uwzględniać potrzeby i sytuację kobiet romskich. 
Inicjatywy te powinny dotyczyć takich kwestii jak dyskryminacja z wielu przyczyn jednocześnie i problemy 
z dostępem do opieki zdrowotnej i opieki nad dziećmi, ale również przemoc domowa i wykorzystywanie.
6. Transfer udokumentowanych strategii
Ważne jest, aby państwa członkowskie korzystały z własnych doświadczeń związanych z opracowywaniem 
inicjatyw dotyczących integracji Romów i aby dzieliły się tymi doświadczeniami z innymi państwami człon ­
kowskimi. Uznaje się, że rozwój, wdrażanie i monitorowanie strategii politycznych integracji Romów wy ­
magają dobrej, regularnie zasilanej bazy danych społeczno ­ekonomicznych. W stosownych przypadkach 
należy także wziąć pod uwagę przykłady i doświadczenia związane ze strategiami politycznymi włączenia 
społecznego dotyczącymi innych słabszych grup społecznych, zarówno z UE, jak i spoza niej.
7. Wykorzystanie instrumentów UE
Podczas opracowywania i wdrażania strategii politycznych służących integracji Romów ważne jest, aby 
państwa członkowskie w pełni wykorzystywały instrumenty unijne, w tym instrumenty prawne (dyrekty ­
wa w sprawie równości rasowej, decyzja ramowa w sprawie rasizmu i ksenofobii), instrumenty finansowe 
(Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Rolny na 
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Instrument Pomocy Przedakcesyjnej) oraz instrumenty koordynacyj ­
ne (otwarte metody koordynacji). Państwa członkowskie muszą zadbać o to, aby instrumenty finansowe 
były zgodne ze wspólnymi podstawowymi zasadami i korzystać z wiedzy fachowej Komisji Europejskiej 
podczas oceny strategii politycznych i projektów. Wzajemna ocena i przekazywanie dobrych praktyk są na 
szczeblu eksperckim łatwiejsze również dzięki EURoma (europejska sieć na rzecz włączenia społecznego 
i Romów w ramach funduszy strukturalnych).
76 Załączniki Załącznik III8. Zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych
Państwa członkowskie muszą w ścisłej współpracy z władzami regionalnymi i lokalnymi planować, opra ­
cowywać, realizować i oceniać inicjatywy polityczne w zakresie włączenia społecznego Romów. Władze te 
odgrywają kluczową rolę w praktycznej realizacji strategii politycznych.
9. Udział społeczeństwa obywatelskiego
Państwa członkowskie muszą planować, opracowywać, realizować i oceniać inicjatywy polityczne w za ­
kresie włączenia społecznego Romów w ścisłej współpracy również z podmiotami społeczeństwa obywa ­
telskiego, takimi jak organizacje pozarządowe, partnerzy społeczni i kadra akademicka/badacze. Uznaje 
się, że udział społeczeństwa obywatelskiego ma podstawowe znaczenie zarówno dla gromadzenia wiedzy 
fachowej, jak i rozpowszechniania wiedzy wymaganej do rozwoju publicznej debaty i odpowiedzialności 
w czasie wszystkich działań w procesie politycznym.
10. Zaangażowanie Romów
Zaangażowanie ludności romskiej na każdym etapie procesu podnosi skuteczność realizowanych stra ­
tegii politycznych. Zaangażowanie Romów powinno być widoczne zarówno na szczeblu krajowym, jak 
i europejskim dzięki wkładowi wiedzy fachowej ze strony ekspertów i urzędników romskich, jak również 
konsultacjom z różnymi romskimi zainteresowanymi stronami podczas planowania, realizacji i oceny inicja ­
tyw politycznych. Ważne jest, aby strategie polityczne włączenia społecznego były oparte na otwartości 
i przejrzystości oraz aby w odpowiedni i skuteczny sposób dotyczyły trudnych tematów lub tematów tabu. 
Równie ważne jest wsparcie dla pełnego uczestnictwa ludności romskiej w życiu publicznym, stymulowa ­
nie jej aktywności obywatelskiej i rozwój jej zasobów ludzkich.
77 Odpowiedzi  
Komisji
Streszczenie
II
Komisja zauważa, że poza kwotą 1,5 mld euro, jaką stanowią środki odpowiadające środkom przydzielonym na prio ­
rytet inwestycyjny 9 (ii) EFS, kolejne środki finansowe na rzecz integracji Romów zapewnia szereg innych prioryte ­
tów inwestycyjnych (PI) zarówno z EFS, jak i EFRR.
IV
Komisja przypomina, że zwalczanie dyskryminacji stanowi horyzontalną zasadę, którą należy brać pod uwagę 
podczas przygotowywania i wdrażania umów partnerstwa i programów operacyjnych w ramach wszystkich euro ­
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (jak określono w art. 7 rozporządzenia w sprawie wspólnych 
przepisów).
Zasada partnerstwa zapisana w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów (art. 5) oraz w europejskim kodek ­
sie postępowania wymaga zaangażowania się odpowiednich partnerów w projektowanie i wdrażanie umów part ­
nerstwa i programów operacyjnych (w tym udziału w komitetach monitorujących zgodnie z wymogiem zawartym 
w art. 48 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) w ramach EFS i EFRR.
V
Komisja zauważa, że w kontekście swoich obowiązków w ramach zarządzania dzielonego wspiera państwa człon ­
kowskie, aby mieć pewność, że w wyniku zmian wprowadzonych na lata 2014–2020 projekty w większym stopniu 
będą przyczyniały się do integracji Romów, na przykład poprzez ocenę wypełnienia określonych warunków wstęp ­
nych, wytyczne lub pełnienie roli doradczej w komitetach monitorujących.
VI
Komisja przyznaje, że monitorowanie faktycznego wkładu projektów finansowanych przez UE w integrację Romów 
jest trudne ze względu na obiektywne przeszkody prawne w odniesieniu do gromadzenia danych w oparciu o przy ­
należność etniczną oraz ze względu na stosowanie jednoznacznego, ale niewykluczającego ukierunkowania, które 
często sprawia, że Romowie nie są jedyną grupą, która odnosi korzyści ze wsparcia dla zmarginalizowanych grup 
społecznych.
Komisja uważa jednak, że w latach 2014–2020 monitorowanie integracji Romów zostanie znacznie ulepszone dzięki 
priorytetowi inwestycyjnemu 9 (ii) EFS, odpowiednim celom szczegółowym określonym w programach operacyj ­
nych w ramach EFS i EFRR oraz zastosowaniu wspólnego wskaźnika produktu EFS w odniesieniu do uczestników, jak 
również wskaźników i wartości docelowych dotyczących poszczególnych programów.
Zalecenie 1
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 78
Zalecenie 1 a)
Komisja przypomina, że poziom pomocy z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby dzia ­
łań na rzecz społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, może mieć jedynie charakter orientacyjny ze 
względu na fakt, że państwa członkowskie mają tylko obowiązek dostarczyć dane dotyczące finansów, gdy wybrany 
zostaje specjalnie do tego celu przeznaczony priorytet inwestycyjny 9 (ii) EFS lub gdy w innych konkretnych celach 
tematycznych EFS i EFRR określono szczególne cele/założenia/wskaźniki.
Zalecenie 1 b)
Komisja podkreśla, że jeżeli rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zawiera ogólny warunek wstępny 
w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji w odniesieniu do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych, ocena spełnienia tego warunku powinna ograniczać się do kryteriów określonych w rozporządze ­
niach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto podejmując decyzje o szczegól ­
nych i właściwych środkach z zakresu polityki – w tym o treści strategii – w ramach kompetencji krajowych i regio ­
nalnych, należy przestrzegać zasady pomocniczości.
Oczekiwano od państw członkowskich, że w swoich PO uwzględnią szczegółowe założenia i cele w przypadkach, 
w których wybrały specjalny priorytet inwestycyjny 9 (iii) EFS „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz pro ­
mowanie równych szans”. Dotyczy to w szczególności tych państw członkowskich, dla których wydano zalecenia dla 
poszczególnych krajów  w tym zakresie.
Zalecenie 1 c)
Art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że właściwe podmioty reprezentujące społeczeń ­
stwo obywatelskie wchodzą w skład partnerstwa kierującego się zasadą wielopoziomowego systemu rządzenia. 
Zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów partnerzy uczestniczą m.in. w przygotowa ­
niu umów partnerstwa oraz w przygotowywaniu i wdrażaniu programów.
Zalecenie 2 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że należy je wprowadzić na poziomie programów operacyjnych, oraz pod ­
kreśla, że już podejmuje działania w tym kierunku.
Jak wskazano w pkt 38, Komisja wydała w 2015 r. tematyczny przewodnik zatytułowany „Wytyczne dla państw 
członkowskich dotyczące wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w zwalczaniu 
segregacji edukacyjnej i przestrzennej”. Państwa członkowskie są proszone o zastosowanie się do postanowień 
wytycznych w zakresie programowania i wdrażania, aby zapobiegać zarówno segregacji edukacyjnej, jak i mieszka ­
niowej społeczności zmarginalizowanych, w tym Romów, oraz zwalczać tę segregację.
Komisja zdaje sobie w pełni sprawę, że skuteczne wdrażanie tych założeń w praktyce ma decydujący charakter. 
W związku z tym Komisja jest w trakcie zawierania umów z ekspertami mającymi udzielić pomocy państwom człon ­
kowskim we wdrażaniu wytycznych, koncentrując się zwłaszcza na Republice Czeskiej, Słowacji, Węgrzech, Rumunii 
i Bułgarii.
Państwa członkowskie powinny co do zasady rozpocząć realokację i modyfikację programów operacyjnych (PO).
Odpowiedzi Komisji 79
Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już podejmuje działania w tym kierunku.
Komisja w pełni wykorzysta krajowe sprawozdania z postępu prac, w tym sprawozdania ze spotkań komitetów 
monitorujących, aby zwrócić się do państw członkowskich i zachęcać je do zintensyfikowania – w razie konieczno ­
ści – działań wspieranych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, aby lepiej radzić sobie z ziden ­
tyfikowanymi wyzwaniami dotyczącymi Romów. W następstwie tej dyskusji państwa członkowskie mogą złożyć 
wnioski o zmianę programów operacyjnych zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.
Ponadto Komisja zauważa, że zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów może 
tylko skorzystać ze swoich uprawnień, aby zwrócić się do państw członkowskich z wnioskiem o przeprogramowa ­
nie ich PO, aby uwzględniały one wyzwania dotyczące Romów, jakie określono w zaleceniach dla poszczególnych 
krajów, i w przypadku których niezbędna jest realokacja finansowania w celu zajęcia się tymi wyzwaniami.
Zalecenie 3
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
W rozporządzeniach w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w różny sposób odniesiono 
się do możliwości finansowania zrównoważonych działań mających na celu skuteczne wspieranie integracji Romów.
Po pierwsze, w ramach okresu programowania 2014–2020 istnieje możliwość realizacji działań długoterminowych 
(siedmioletnich), a czas trwania każdego projektu powinien odpowiadać założonym celom.
Po drugie, rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego zawiera ramy służące lepszemu śledze ­
niu pozytywnych wyników w zakresie włączenia zmarginalizowanych grup społecznych (w tym Romów) za pomocą 
wspólnych wskaźników produktu oraz długoterminowego rezultatu, których celem jest promowanie zrównoważo ­
nego charakteru działań finansowanych z EFS na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich.
Po trzecie, w przypadku projektów infrastruktury finansowanych z EFRR, tak jak w każdym sektorze, państwo człon ­
kowskie powinno uwzględnić w jaki sposób zostanie zapewniona trwałość projektu w przypadkach, w których ta 
trwałość jest istotna po zakończeniu projektu (np. obsługa techniczna).
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie i uwzględni je w jak najszerszym zakresie w następnym okresie programowania.
Jeżeli chodzi o okres finansowania 2014–2020, należy zauważyć, że cele integracji Romów zostały już odzwiercied­
lone w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych poprzez opracowanie programów operacyj ­
nych dla państw członkowskich, w których ma zastosowanie warunek wstępny odnoszący się w szczególności do 
Romów.
Inicjatywa przeglądu programów operacyjnych należy głównie do państw członkowskich. Zgodnie z rozporządze ­
niem w sprawie wspólnych przepisów wnioski o zmianę programów składane przez państwa członkowskie powinny 
być należycie uzasadnione i określać w szczególności spodziewany wpływ zmian w programie na realizację unijnej 
strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz 
celów szczegółowych określonych w programie.
W ramach prawnych na lata 2014–2020 instytucja zarządzająca odpowiednim programem operacyjnym ma obowią ­
zek opracowania systemu rejestracji i przechowywania w formie elektronicznej danych dotyczących każdej operacji, 
które są niezbędne m.in. do celów monitorowania i oceny. Jest to przedmiotem audytów. Odnosi się to do danych 
dotyczących finansów, a także do produktów i rezultatów.
Odpowiedzi Komisji 80
Zalecenie 5
Komisja zauważa, że zalecenie jest skierowane do państw członkowskich i zwraca uwagę na fakt, że poza ogranicze ­
niami prawnymi w zakresie gromadzenia danych na podstawie pochodzenia etnicznego w niektórych państwach 
członkowskich wszystkie wskaźniki dotyczące w szczególności Romów obejmuje system ochrony danych (art. 8 
dyrektywy 95/46/WE) dotyczący tak zwanych danych wrażliwych. Poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić 
zgody na gromadzenie danych. Z tego względu dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach 
finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zależą w znacznym stopniu od oświadczeń 
własnych.
Zalecenie 6
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Komisja podkreśla jednak, że pełne wdrożenie zalecenia w odniesieniu do możliwości finansowania z EFS jakichkol ­
wiek działań na rzecz włączenia społecznego, niezależnie od tego, czy są one związane z zatrudnieniem, wymaga ­
łoby zmiany traktatu dotyczącej misji EFS, jaką określono w art. 162.
Komisja stwierdza również, że rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego – w obecnym 
brzmieniu i interpretowane zgodnie z art. 162 TFUE – odnosi się już w uzasadniony prawnie sposób do kwestii inte ­
gracji Romów poprzez cel tematyczny dotyczący włączenia społecznego.
W tym kontekście środki na integrację Romów mogą być finansowane z EFS pod warunkiem, że stanowią część zin ­
tegrowanego zbioru działań, których celem jest zbliżenie Romów do rynku pracy, choćby w sposób pośredni.
W listopadzie 2015 r. przedstawiono państwom członkowskim tę interpretację prawną kwalifikowalności działań 
integracyjnych dotyczących Romów w ramach EFS.
Komisja w związku z tym uważa, że nie istnieje niepewność prawa.
Zalecenie 7
Komisja przyjmuje to zalecenie i rozważy – w kontekście przygotowywania następnych wieloletnich ram finan ­
sowych podczas oceny kryteriów przydziału środków – rolę, jaką powinny odgrywać wyzwania w zakresie 
włączenia społecznego, a także potrzebę dalszego ukierunkowywania zasobów w celu wsparcia społeczności 
zmarginalizowanych.
Zalecenie 8 a)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Chociaż Komisja zawsze wyraża gotowość do współpracy z państwami członkowskimi, ze względu na różnorodność 
sytuacji i podejść na szczeblu krajowym oraz na konieczność przestrzegania zasady pomocniczości Komisja uznaje, 
że wypracowanie wspólnej metodyki w tym obszarze nie jest ani wykonalne, ani właściwe.
Zalecenie 8 b)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia, ponieważ uznaje, że kwestia ta powinna pozostawać w gestii państw człon ­
kowskich zgodnie z zasadą pomocniczości.
Ponadto Komisja nie planuje gromadzenia danych statystycznych na temat pochodzenia etnicznego w badaniu siły 
roboczej i europejskim badaniu warunków życia ludności. Gromadzenie danych statystycznych na temat ludności 
romskiej jest nie tylko bardzo trudne pod względem technicznym i prawnym, lecz także kosztowne.
Odpowiedzi Komisji 81
Wprowadzenie
12
Komisja zauważa, że poza kwotą 1,5 mld euro, jaką stanowią środki odpowiadające środkom przydzielonym na prio ­
rytet inwestycyjny 9 (ii) EFS, kolejne środki finansowe na rzecz integracji Romów zapewnia szereg innych prioryte ­
tów inwestycyjnych zarówno z EFS, jak i EFRR.
Uwagi
30
W latach 2007–2013 w rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego stosowano podejście włą ­
czające, które nie było ukierunkowane na Romów, a ogólniej na grupy w niekorzystnej sytuacji. Integracja Romów 
jako taka była objęta priorytetem „wspieranie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji”.
Niektóre państwa członkowskie zdecydowały się nawet wyraźnie ująć kwestię integracji Romów w swoich narodo ­
wych strategicznych ramach odniesienia na potrzeby programowania funduszy strukturalnych w latach 2007–2013.
34
Komisja zwraca uwagę, że w ramach unijnych wyraźnie uznaje się, że „przede wszystkim państwa członkowskie 
muszą zadbać o to, aby Romowie nie byli dyskryminowani, lecz traktowani jak wszyscy inni obywatele UE z jednako ­
wym dostępem do wszystkich praw podstawowych zagwarantowanych w Karcie praw podstawowych Unii Euro ­
pejskiej”. Równe traktowanie stanowi zatem zasadę horyzontalną i jest uznawane za konieczny warunek skutecznej 
integracji Romów. Chociaż instytucje UE i państwa członkowskie są wspólnie odpowiedzialne za poprawę włączenia 
społecznego Romów przy użyciu wszystkich instrumentów i strategii, którymi dysponują w ramach swoich kom ­
petencji, zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie ponoszą główną odpowiedzialność za zmianę 
sytuacji zmarginalizowanych grup społecznych i mają w tym zakresie główne kompetencje.
39
Partnerstwo wraz z wielopoziomowym systemem rządzenia jest stałą kluczową zasadą dla funduszy podlegających 
zarządzaniu dzielonemu (która była stosowana również w poprzednich okresach programowania) i jako takie jest 
również zapisane w art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów dotyczącego europejskich funduszy 
strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020. Kodeks postępowania przyjęty w drodze rozporządzenia delego ­
wanego Komisji pomaga państwom członkowskim w organizowaniu partnerstwa i obejmuje szereg kwestii prak ­
tycznych, takich jak: reprezentatywny charakter wybranych partnerów, procedury wyboru, wymogi proceduralne 
służące zapewnieniu terminowych, istotnych i przejrzystych konsultacji, a także zasada reprezentacji partnerów 
w całym cyklu, w tym w komitetach monitorujących.
40
Komisja zauważa, że wniosła wkład w postaci znacznych środków finansowych w dwa wspomniane programy 
wspólne (ROMACT i ROMED).
Odpowiedzi Komisji 82
44
Chociaż w hiszpańskiej krajowej strategii integracji Romów nie określono wartości docelowych dotyczących zwal ­
czania dyskryminacji, podkreślono potrzebę komplementarności i synergii z drugim planem na rzecz obywatelstwa 
i integracji na lata 2011–2014 oraz z krajową strategią przeciwdziałania rasizmowi, dyskryminacji, ksenofobii i nieto ­
lerancji, w których przewidziano konkretne środki służące zwalczaniu dyskryminacji.
45
Jak opisano w węgierskiej krajowej strategii integracji Romów, cel strategii włączenia społecznego odnosi się nie 
tylko do Romów, lecz także do szerszej grupy. Cele tej strategii są następujące: zmniejszenie odsetka osób żyjących 
w ubóstwie lub wykluczeniu społecznym, zmniejszenie zaległości społecznych dzieci defaworyzowanych oraz 
zmniejszenie różnic społecznych między Romami a resztą społeczeństwa. Cele te są realizowane horyzontalnie 
w pięciu obszarach: poprawienie szans na rynku pracy osób długotrwale bezrobotnych w wieku produkcyjnym; 
zmniejszenie ubóstwa dzieci; niwelowanie upośledzeń społeczno ­kulturowych i związanych z socjalizacją; roz ­
wiązywanie problemu nierównych szans kobiet romskich w dziedzinie edukacji i na rynku pracy; niwelowanie luki 
w rozwoju terytoriów w niekorzystnym położeniu.
49
W ocenie postępów w realizacji krajowej strategii integracji Romów w Bułgarii, której dokonano w 2015 r., Komisja 
rzeczywiście zauważyła, że krajowy punkt kontaktowy ds. Romów „nie ma zasobów ludzkich i politycznych, aby 
skutecznie wykonywać swoje uprawnienia i przekonująco kierować postępami”. Prawdą jest jednak również to, że 
wdrażanie krajowej strategii integracji Romów w dużej mierze opiera się na europejskich funduszach strukturalnych 
i inwestycyjnych. Tak więc w praktyce krajowy punkt kontaktowy ds. Romów jest wspierany w pełnieniu swoich 
funkcji przez dodatkowe struktury. W 2015 r. ustanowiono międzyresortową grupę roboczą ds. planowania i koor ­
dynacji interwencji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w latach 2014–2020. Grupą tą 
kieruje centralna jednostka koordynująca ds. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a należą do 
niej krajowy punkt kontaktowy ds. Romów i odpowiednie ministerstwa na szczeblu wiceministra (resorty pracy, 
edukacji, zdrowia, rozwoju regionalnego i rolnictwa), eksperci (koordynatorzy w ramach 6 obszarów priorytetowych 
krajowej strategii integracji Romów), jak również przedstawiciele gmin.
50 Akapit drugi
Komisja zauważa, że w obecnym kontekście politycznym istnieją okoliczności, które mogą prowadzić do poświęca ­
nia coraz większej uwagi problemom Romów w Bułgarii.
51 Akapit pierwszy
W Bułgarii coroczne monitorowanie wdrożenia krajowej strategii integracji Romów odbywa się na podstawie spra ­
wozdawczości administracyjnej wszystkich właściwych instytucji i gmin. Zostanie ono ulepszone dzięki nowemu 
systemowi monitorowania, który ma być gotowy do końca grudnia 2016 r.
54
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 50 w odniesieniu do Bułgarii.
Odpowiedzi Komisji 83
60
Komisja nie podziela zdania Trybunału, z którego wynika, że istnieje niepewność prawa. Zadaniem EFS określonym 
w art. 162 TFUE jest poprawa możliwości zatrudniania pracowników w ramach rynku wewnętrznego. Stosowanie 
celu tematycznego 9 dotyczącego włączenia społecznego zgodnie z art. 162 TFUE oznacza zatem, że EFS może 
finansować wszelkie działania na rzecz integracji Romów, które stanowią część zintegrowanego zbioru działań, 
których celem jest zbliżenie Romów do rynku pracy, choćby w sposób pośredni. W listopadzie 2015 r. sprecyzowano 
i przedstawiono państwom członkowskim tę interpretację prawną kwalifikowalności działań integracyjnych doty ­
czących Romów w ramach EFS. Wsparcie z EFS może być uzupełniane innymi instrumentami, które państwa człon ­
kowskie mogą wykorzystywać w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb Romów i zapewnienia Romom pomocy 
materialnej, takimi jak Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym.
Komisja zauważa również, że Trybunał uwzględnił w próbie wyłącznie ukończone projekty w dziedzinie mieszkal ­
nictwa w ramach EFRR. Biorąc pod uwagę datę modyfikacji rozporządzenia i czas potrzebny na przygotowanie 
takich projektów, w chwili audytu wiele projektów było nadal w trakcie realizacji.
61
Komisja zauważa, że w programie nie istniał żaden wymóg regulacyjny w odniesieniu do takich wskaźników. Jeżeli 
jednak chodzi o EFS, w załączniku XXIII nałożono obowiązek sprawozdawczości w zakresie faktycznego uczestnic ­
twa mniejszości oraz grup w niekorzystnej sytuacji w operacjach w ramach EFS.
Komisja zauważa, że ponieważ w okresie programowania 2007–2013 w EFS kierowano się podejściem włączającym 
we wspieraniu grup w niekorzystnej sytuacji, państwa członkowskie mogły określić grupy docelowe oraz szcze ­
gółowe założenia, cele i wskaźniki, z których należało korzystać, na podstawie napotykanych przez nie trudności 
określonych w ich krajowych programach reform oraz krajowych planach działania na rzecz włączenia społecznego.
62
Brak informacji finansowych wyjaśniono tym, że wsparcie w ramach EFS nie było ukierunkowane wyłącznie na lud ­
ność romską.
64
Przykładowo przed wprowadzeniem zmiany Węgry i Republika Czeska uruchomiły działania wspierane przez EFRR 
ukierunkowane na zaniedbane dzielnice zamieszkane przez Romów.
65
Komisja zauważa, że zgodnie z ramami prawnymi UE dotyczącymi ochrony danych osoby fizyczne mają prawo 
odmówić zgody na gromadzenie danych o przynależności etnicznej. Zgromadzone dane o przynależności etnicznej 
jako takie mogą faktycznie okazać się niewiarygodne do poparcia decyzji dotyczącej wymaganego poziomu finan ­
sowania na rzecz integracji Romów.
Kilka państw członkowskich (np. Węgry, Słowacja) wprowadziło etniczne albo społeczno ­ekonomiczne wskaźniki 
orientacyjne (takie jak mapy ubóstwa, dzielnice z podziałami społecznymi na obszarach miejskich i wiejskich, ludzie 
znajdujący się w sytuacji skrajnego ubóstwa) w celu identyfikacji potrzeb i określenia koniecznego finansowania. 
Podejścia te zapewniają zaangażowanie ludności romskiej.
Zob. również pkt 87 sprawozdania Trybunału.
Ponadto w kilku państwach członkowskich gromadzenie danych o przynależności etnicznej jest zabronione przez 
prawo.
Odpowiedzi Komisji 84
68
Komisja podkreśla, że we właściwym programie operacyjnym jasno i wielokrotnie zobowiązano się do tego, że 
środki na rzecz kształcenia powinny prowadzić do edukacji włączającej i przeciwdziałania segregacji, uwzględniając 
specjalny wskaźnik dotyczący liczby placówek edukacyjnych uczestniczących w programach na rzecz przeciwdziała ­
nia segregacji.
Zaproszenia do składania wniosków dotyczących projektów, opracowanych na podstawie programów operacyj ­
nych, zawierają więcej szczegółowych informacji na temat konkretnych wymogów związanych z działaniami na 
rzecz kształcenia. Konsultuje się je z komitetami monitorującymi programy, w których uczestniczy również Komisja 
w charakterze członka ­doradcy.
W wytycznych dotyczących wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby 
przeciwdziałania segregacji przedstawiono wytyczne metodyczne, których należy przestrzegać, dotyczące opraco ­
wywania zaproszeń do składania wniosków i realizacji projektów.
Ponadto podczas negocjacji Węgry uwzględniły obowiązujące zalecenia dla poszczególnych krajów oraz wybrały 
odpowiedni priorytet inwestycyjny, w ramach którego można zapewnić wsparcie na rzecz społeczności romskiej.
W 2015 r. Komisja zwróciła się do władz węgierskich o przedstawienie dalszych informacji na temat zapewnionego 
wsparcia na rzecz rozwoju edukacji obywatelskiej i chciałaby uzyskać bardziej szczegółowy opis finansowania 
dostępnego w tym obszarze.
Ramka 5 – Brak działań przeciwko segregacji w dziedzinie edukacji 
w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na Węgrzech
Komisja zauważa, że ustanowienie lokalnego planu dotyczącego równości w edukacji stanowi warunek wstępny 
dla samorządów terytorialnych ubiegających się o finansowanie obejmujące działania wspierane przez europejskie 
fundusze strukturalne i inwestycyjne.
W PO na lata 2014–2020 „Rozwój zasobów ludzkich” realizowanym w ramach EFRR/EFS jasno i wielokrotnie zobowią ­
zano się do przeciwdziałania segregacji i uwzględniono w nim szereg środków ukierunkowanych na przeciwdziała ­
nie segregacji (np. kształcenie, mieszkalnictwo).
Aby uzyskać informacje na temat poziomu szczegółowości tych środków w PO, zob. odpowiedź Komisji do pkt 68.
69
Komisja zauważa, że integracja Romów wspierana jest również w ramach wielu innych priorytetów inwestycyjnych 
objętych zarówno EFS, jak i z EFRR, które wchodzą w zakres celów tematycznych 8, 9 i 10 rozporządzenia w spra ­
wie wspólnych przepisów dotyczących zatrudnienia, włączenia społecznego i kształcenia, poprzez przeznaczenie 
znacznych kwot na działania w takich obszarach, jak edukacja włączająca, mieszkania socjalne, dostęp do usług spo ­
łecznych i świadczeń zdrowotnych. W stosownych przypadkach przyczyniają się one również do realizacji zaleceń 
dla poszczególnych krajów (np. dotyczących infrastruktury przedszkolnej i edukacyjnej).
Jest to spójne ze stosowaniem wspólnej podstawowej zasady nr 2 dotyczącej „jednoznacznego, lecz niewykluczają ­
cego ukierunkowania” i wspólnej podstawowej zasady nr 4 „Ukierunkowanie na główny nurt”. Zgodnie z tymi zasa ­
dami włączenie Romów powinno stanowić integralną część działań z zakresu włączenia społecznego i ograniczania 
ubóstwa w celu zapobiegania dalszej izolacji społeczności romskiej.
Dobry przykład takiego działania stanowi słowacki PO „Zasoby ludzkie”, co potwierdza Trybunał w ramce 8. Sło ­
wacja zgodziła się spełnić zalecenie Komisji dotyczące ustanowienia PO finansowanego z kilku funduszy z dwoma 
odrębnymi osiami priorytetowymi odpowiednio w odniesieniu do EFS i EFRR, przy czym każda z nich obejmuje serię 
celów szczegółowych, które należy zrealizować w sposób zintegrowany.
Odpowiedzi Komisji 85
73
Komisja zauważa, że PI 9 (ii) był systematycznie wybierany w odniesieniu do PO państw członkowskich, w których 
występuje najwyższy odsetek ludności romskiej (tj. Bułgarii, Republiki Czeskiej, Węgier, Rumunii i Słowacji), oraz 
państw, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące integracji Romów.
W Hiszpanii w krajowym PO na rzecz włączenia społecznego funkcjonującym na całym terytorium Hiszpanii 
uwzględniono przepisy dotyczące środków na rzecz integracji Romów w ramach PI 9 (ii).
Mając na celu przyjęcie integracyjnego podejścia, Hiszpania uzgodniła z Komisją, że wdroży kompleksowe środki 
na rzecz włączenia społecznego w ramach PI 9 (i) skierowane do różnych słabszych podgrup, w tym Romów. 
W przypadku Andaluzji środek uwzględniony w regionalnym programie operacyjnym realizowanym w ramach 
EFS w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (i) o nazwie „Diseño Y Ejecución De Estrategias Locales de Empleabili ­
dad e Inserción Social de las Personas en Situación o Riesgo de Exclusión Social” jest ukierunkowany na konkretne 
obszary lokalne dotknięte ubóstwem i włączeniem społecznym; za pośrednictwem tego środka zapewnia się wspar ­
cie na rzecz zatrudnienia, mieszkalnictwa, integracji społecznej, kształcenia itd. Komisja uważa, że ludność romską 
z Andaluzji można skutecznie objąć wspominanym powyżej środkiem, jak również krajowym PO.
W przypadku Węgier w ramach PO „Zasoby ludzkie” – którego konfiguracja w okresie 2014–2020 ma charakter 
dopełniający i uwzględnia 6 regionów Węgier objętych celem „Konwergencja” – przeznaczono środki na priorytet 
inwestycyjny 9 (ii) w ramach priorytetu 1 tego programu oraz w ramach współpracy transnarodowej i instrumentu 
finansowego w ramach priorytetu 5.
75
Komisja zauważa, że w odniesieniu do wsparcia finansowego udzielonego państwom członkowskim w ramach poli ­
tyki spójności przeznaczenie środków jest zgodne ze schematem podziału środków opartym na kryteriach związa ­
nych z ogólnym celem spójności i w związku z tym zasadniczo odzwierciedla ich poziom rozwoju. W tym względzie 
poziom wsparcia finansowego odzwierciedla również możliwości finansowania państw członkowskich i regionów, 
a także pomaga im sprostać najważniejszym wyzwaniom, w tym w kontekście włączenia społecznego. Ponadto 
obowiązek państw członkowskich do przeznaczenia pewnego minimalnego udziału środków na EFS (art. 92 ust. 4 
rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów), obowiązek przeznaczenia co najmniej 20 % zasobów EFS na cel 
tematyczny 9 „promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją” (art. 4 ust. 2 roz ­
porządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz potrzeba skoncentrowania pomocy z uwzględ ­
nieniem odpowiednich zaleceń dla poszczególnych krajów (art. 18 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) 
zapewniają, by we wszystkich państwach członkowskich, w których integracja Romów stanowi szczególne wyzwa ­
nie, dostępne było odpowiednie wsparcie z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu rozwiąza ­
nia tego problemu.
79
Komisja zauważa, że włączanie działań w zakresie zwalczania dyskryminacji do celów szczegółowych oraz przykła ­
dowych działań w ramach innych PI, w tym 9 (ii), a także 9 (i), jest powszechne.
Na Węgrzech zwalczanie dyskryminacji stanowi element horyzontalny negocjacji umowy partnerstwa oraz konstru ­
owania przydziału finansowania w ramach PO. Wybór ten należy do państwa członkowskiego.
Pomimo że w Bułgarii PI 9.3 nie został wybrany jako priorytet inwestycyjny, działania służące podnoszeniu świado ­
mości w zakresie zwalczania dyskryminacji mające na celu zwalczanie stereotypów i promowanie tożsamości kultu ­
rowej społeczności etnicznych są włączane zarówno w PO „Rozwój zasobów ludzkich”, jak i w PO „Nauka i kształce ­
nie na rzecz inteligentnego wzrostu” jako narzędzie do zapobiegania dyskryminacji i promowania równości szans.
W Rumunii w PO „Kapitał ludzki” finansowanym w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych 
dominuje pogląd, że wykluczenie społecznie nie jest związane z przynależnością etniczną, lecz z ubóstwem w uję ­
ciu ogólnym. W związku z tym program jest ukierunkowany w szczególności na Romów, bez wykluczania innych 
społeczności zmarginalizowanych i grup w niekorzystnej sytuacji.
Odpowiedzi Komisji 86
83
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 39.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 84–85
Komisja podkreśla, że poza ograniczeniami prawnymi w zakresie gromadzenia danych ze względu na pochodzenie 
etniczne w niektórych państwach członkowskich, poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić zgody na gromadze ­
nie danych. Dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach finansowanych z EFS zależą rzeczywiś­
cie w znacznym stopniu od oświadczeń własnych. Niemniej jednak można uznać wszystkich uczestników działań 
w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) jako część społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, co 
ułatwi sprawozdawczość w odniesieniu do tej grupy docelowej podczas okresu programowania 2014–2020.
Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 86 i 87
Komisja zauważa, że Agencja Praw Podstawowych nie jest właściwym organem, by interpretować przepisy prawne 
UE.
Komisja podkreśla, że w niektórych państwach członkowskich gromadzenie danych o przynależności etnicznej jest 
niezgodne z prawem oraz że należy ono do kompetencji państwa. Jeżeli danych nie można zgromadzić w sposób 
zgodny z prawem, kwestia ich przetwarzania staje się nieistotna.
Praktyczne rozwiązania alternatywne w zakresie gromadzenia danych o przynależności etnicznej, o których 
wspomniał Trybunał, w efekcie nie zostały wyłączone z poważnych ograniczeń do celów monitorowania, chociaż 
mogłyby dostarczyć dowodów jakościowych dotyczących wsparcia w ramach EFS na rzecz Romskich uczestników 
EFS.
Ponieważ opierają się one na oświadczeniu własnym i wymagają wyrażenia zgody, ich wiarygodność mogłaby 
zostać ograniczona (wskaźnik odpowiedzi może być niski z powodu niechęci do składania oświadczeń własnych lub 
udzielenia odpowiedzi, a odpowiedzi mogą być stronnicze). Ponadto losowanie prób i ekstrapolacja mogą zostać 
utrudnione na skutek niepewności co do obserwowanego rzeczywistego zbioru populacji.
W krajowej strategii integracji Romów przyjętej przez rząd rumuński w 2015 r. jako punkt odniesienia wykorzystano 
dane ze spisu powszechnego z 2011 r. opartego na samoidentyfikacji: jako Romowie zadeklarowało się 3,3 % popu ­
lacji, co stanowi 621 573 osób.
Władze rumuńskie stwierdziły w strategii, że szacunkowe dane dotyczące ludności romskiej są różne i w strategii 
odniesiono się do szacunkowych danych Rady Europy i Banku Światowego, lecz wskaźniki bazowe pozostały takie, 
jak ustalono w spisie powszechnym.
Zamiast tego w PO „Kapitał ludzki” (współfinansowany w ramach EFS) uwzględniono szacunki Rady Europy, zgodnie 
z którymi w Rumunii przebywa 1,85 mln Romów. W związku z tym wiarygodność wskaźników bazowych i danych 
o przynależności etnicznej do celów monitorowania nadal stanowi wyzwanie.
Odpowiedzi Komisji 87
88
W latach 2007–2013 nie było wymogu zgłaszania Romów jako osobnej kategorii i w związku z tym zbierania takich 
danych od beneficjentów.
Od państw członkowskich wymagano jedynie sprawozdawczości (i gromadzenia danych) w zakresie cech uczestni ­
ków operacji w ramach EFS. Dane dotyczące uczestników pochodzenia romskiego zgłaszano jako element kategorii 
„Mniejszości” lub „Inne grupy w niekorzystnej sytuacji” w podziale uczestników według grup szczególnie wrażli ­
wych zgodnie z przepisami krajowymi.
W PO na lata 2007–2013 również nie było wspólnych wskaźników produktu dotyczących Romów odzwierciedlonych 
w odpowiednich PO jako „wskaźniki programu” i zagregowanych na szczeblu UE.
Romowie zostaliby odnotowani w rocznych sprawozdaniach z realizacji jako osobna kategoria jedynie w przypadku, 
gdyby taki specjalny wskaźnik został wybrany w ustaleniu celów w PO.
89
W latach 2007–2013 w Hiszpanii ludność romska nie stanowiła konkretnej grupy docelowej dla wielu operacji; 
w związku z tym nie było obowiązku wskazywania przynależności etnicznej uczestników. Ponadto, jak zauważyła 
Rada w zaleceniu dotyczącym skutecznej integracji Romów, gromadzenie danych o pochodzeniu etnicznym może 
stanowić kwestię wrażliwą, a państwa członkowskie powinny mieć możliwość wyboru swoich własnych sposobów 
monitorowania, które są zgodne z zasadą pomocniczości.
90
Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają postanowienia mające zapewnić spójność 
danych. Podkreślono w nich również potrzebę udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. 
Ponadto Komisja przedstawiła praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.
Istnieje również nowy wymóg elektronicznej rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdej operacji, tak 
aby mogły w stosownych przypadkach być gromadzone w celu monitorowania, ewaluacji, zarządzania finanso ­
wego, weryfikacji i audytu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 480/2014).
W Rumunii podniesiono kwestię trzech rodzajów wskaźników, do której ostatecznie odniesiono się w PO „Kapitał 
ludzki” na lata 2014–2020, gdzie przewidziano wskaźniki produktu i rezultatu na poziomie programu, które następ ­
nie określono w szczegółowych wytycznych dołączonych do każdego z zaproszeń do składania wniosków.
91
Ukierunkowując działania na grupy w szczególnie niekorzystnej sytuacji, czasem znaczące jest, by nie ustalać okreś­
lonych ilościowo wartości docelowych dotyczących rezultatu (w przeciwieństwie do wartości docelowych dotyczą ­
cych produktu), aby uniknąć tzw. efektu creamingu (tj. wyboru do interwencji grup w mniej niekorzystnej sytuacji 
w celu uzyskania wyższego wskaźnika powodzenia).
W okresie programowania 2014–2020 cele mają być określane na poziomie operacyjnym w odniesieniu do każdego 
istotnego wskaźnika rezultatu (zob. załącznik III do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014).
Odpowiedzi Komisji 88
92
Pomimo że w załączniku I do rozporządzenia w sprawie EFS na okres 2014–2020 nie przewidziano precyzyjnego 
wspólnego wskaźnika w odniesieniu do uczestników pochodzenia romskiego, monitorowanie integracji Romów 
zostanie znacznie usprawnione w przypadkach, w których w PO uzgodniono konkretne wskaźniki lub jeżeli cel 
szczegółowy jest ukierunkowany wyłącznie na ludność romską.
Ponadto gromadzenie danych dotyczących poszczególnych uczestników zwiększy możliwość organów odpo ­
wiedzialnych za operacje i instytucje zarządzające w zakresie agregowania i monitorowania danych dotyczących 
uczestników pochodzenia romskiego, w tym wyników.
W przypadku operacji ukierunkowanych wyłącznie na Romów szczegółowe informacje dotyczące cech społecz ­
no­ekonomicznych i sytuacji na rynku pracy oraz wyników uczestników EFS będą gromadzone poprzez wspólne 
wskaźniki produktu i rezultatu oraz wszelkie dodatkowe szczegółowe wskaźniki uzgodnione w ramach PO. Ma 
to zastosowanie również do PI, które nie są ukierunkowane wyłącznie na Romów, lecz w których w PO przewi ­
dziano specjalny wskaźnik dla Romów. Należy je zarejestrować i przechowywać na poziomie operacyjnym zgodnie 
z wymogami załącznika III do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r.
93
Do niedociągnięcia wskazanego przez Trybunał odniesiono się w obowiązujących ramach regulacyjnych.
Państwa członkowskie, które zmagają się z istotnymi problemami związanymi z włączeniem społecznym Romów, 
rozwiązują te problemy za pośrednictwem oddzielnego priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) dotyczącego społeczności 
zmarginalizowanych, takich jak Romowie. W tym przypadku szczegółowe informacje dotyczące cech społeczno ­
­ekonomicznych i sytuacji na rynku pracy oraz wyników uczestników EFS objętych PI będą gromadzone za pomocą 
wspólnych wskaźników produktu i rezultatu.
Ponadto konkretne informacje dotyczące Romów mogą zapewnić szczegółowe wskaźniki programu dotyczące 
Romów. W przyjętych programach operacyjnych 69 wskaźników dotyczących programów odnosi się do Romów, 
w szczególności w Chorwacji, Rumunii, Słowenii i Hiszpanii.
Istnienie warunku wstępnego w tym obszarze usprawni monitorowanie państw członkowskich w tym zakresie. Pań ­
stwa członkowskie mają czas do końca 2016 r., aby spełnić wszystkie warunki wstępne.
96
Komisja podkreśla, że kryteria wyboru powinny być zgodne z celami szczegółowymi ustanowionymi w PO. 
W związku z tym, jeżeli cele szczegółowe PO nie są ukierunkowane na ludność romską, kryteria wyboru obejmują 
grupy w niekorzystnej sytuacji wymienione w celach szczegółowych PO.
W przypadku zainteresowanej instytucji zarządzającej EFRR w Bułgarii grupa docelowa wykraczała poza ludność 
romską, ponieważ struktura zaproszeń do składania wniosków umożliwiała ich otwarcie na wszystkie społeczności 
zmarginalizowane, nie tylko Romów.
Odpowiedzi Komisji 89
98
Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają postanowienia mające zapewnić spójność 
danych. Podkreślono w nich również konieczność udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. 
Ponadto PO zapewnia praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.
W przypadku EFRR w okresie 2007–2013 sprawozdawczość z zakresu wskaźników na szczeblu programu nie była 
obowiązkowa. Wskaźniki na szczeblu projektu zostały włączone do odpowiednich wniosków i są monitorowane 
przez państwa członkowskie.
Komisja otrzymuje wnioski wyłącznie w odniesieniu do głównych projektów.
99
W okresie programowania 2007–2013 nie istniały żadne wspólne wskaźniki rezultatu w podziale na grupy docelowe 
w wymogach regulacyjnych UE.
Pojęcie „grup szczególnie wrażliwych” można zatem odnieść do większej populacji, która żyje w podobnych warun ­
kach, jak część ludności romskiej, i nie wprowadzać rozróżnienia na podstawie pochodzenia etnicznego.
W konkretnym wymienionym przypadku ludność romska nie stanowiła oddzielnej grupy docelowej według EFS PO 
dla Andaluzji w okresie programowania 2007–2013, ale została uwzględniona jako część słabszej grupy społecznej 
zagrożonej wykluczeniem społecznym. Wartości docelowe zostały określone dla liczby osób ogólnie zagrożonych 
wykluczeniem.
100
Chociaż dwie gminy w Bułgarii nie wdrożyły swoich projektów ze względu na nieprzychylną opinię publiczną w tym 
regionie, wszystkie inne gminy są bliskie pomyślnego ukończenia (a w jednym przypadku – w gminie Dewnja – pro ­
jekt został ukończony) swoich projektów mieszkalnictwa socjalnego.
101
Komisja zauważa, że choć wdrażanie projektów odbiegało w kilku przypadkach od początkowo zaplanowanych 
założeń, nie miało to bezpośredniego wpływu na grupy docelowe.
102
Zob. odpowiedź Komisji do pkt 91 w odniesieniu do tzw. efektu creamingu.
103
Komisja podkreśla, że stosowanie kryteriów odnoszących się w szczególności do Romów jest właściwe w przypad ­
kach, gdy kryteria wyboru określone w zaproszeniu do składania wniosków odnoszą się wyraźnie do ludności rom ­
skiej, co nie występowało w sposób w systematyczny w przypadkach 19 projektów objętych audytem Trybunału 
Obrachunkowego.
Odpowiedzi Komisji 90
Ramka 10 – Brak nacisku na określenie grupy docelowej oraz nieuwzględnienie 
w wystarczającym stopniu czynników kulturowych odbiło się negatywnie na realizacji 
projektu z dziedziny opieki zdrowotnej (Bułgaria, projekt 4)
Fakt, że nie można z wyprzedzeniem określić populacji, która stanowi słabszą grupą społeczną, i że Romowie nie 
byli w związku z tym wyraźnie wyszczególnieni jako grupa docelowa, wiązał się z ograniczeniami w zakresie danych 
w krajowym rejestrze badań przesiewowych i z tym, że nie gromadzono danych na podstawie przynależności 
etnicznej.
W przypadku projektu dotyczącego badań przesiewowych w Bułgarii beneficjent wyjaśnił, że z przyczyn związa ­
nych z niedyskryminacją nie skierowano projektu do konkretnej podgrupy osób.
107
Chociaż prawdą jest, że hiszpańska publiczna służba zatrudnienia SEPE została wyznaczona na instytucję pośredni ­
czącą dla tego programu operacyjnego tylko w 2014 r., uczestnictwo tego podmiotu w ostatnim komitecie monito ­
rującym była szansą na wymianę najlepszych praktyk, pomocną szczególnie w obecnym okresie programowania.
118 Akapit pierwszy
Zobacz odpowiedzi Komisji do pkt 81 i 88 w związku z wymogami sprawozdawczymi i do pkt 91 w związku z tzw. 
efektem creamingu.
118 Akapit drugi
Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają postanowienia mające zapewnić spójność 
danych. Podkreślono w nich również potrzebę udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. 
Ponadto PO zapewnia praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.
Wnioski i zalecenia
121
W wielu przypadkach wybrane projekty nie były wyraźnie ukierunkowane na ludność romską, lecz raczej na grupy 
w niekorzystnej sytuacji / grupy szczególnie wrażliwe w związku z podejściem włączającym wyjaśnionym w odpo ­
wiedzi Komisji do pkt 30. Z tego powodu zgromadzone dane, w tym dane dotyczące finansów oraz zastosowane 
wskaźniki nie odnosiły się w szczególności do Romów.
Komisja przypomina także, że regionalne programy operacyjne na lata 2007–2013 obejmowały projekty pilotażowe 
dotyczące wsparcia na mieszkalnictwo dla grup szczególnie wrażliwych, w tym dla Romów; takie projekty zostały 
wyraźnie opracowane ze zwróceniem szczególnej uwagi na zintegrowane podejście, obejmując wiele płaszczyzn 
związanych z celami włączenia społecznego. Niestety przedmiotowe projekty nie zostały ukończone przed upłynię ­
ciem daty granicznej audytu Trybunału Obrachunkowego, dotyczącego zrealizowanych operacji.
Odpowiedzi Komisji 91
124
Komisja przypomina, że niektóre państwa (np. Węgry i Słowacja) określiły włączenie Romów jako ważny temat 
w swoich narodowych strategicznych ramach odniesienia na lata 2007–2013 i wypracowały kompleksowe podejście 
wobec tej kwestii jeszcze przed opracowaniem krajowych strategii integracji Romów w kontekście ram polityki UE.
125
Komisja zauważa, że zalecenie z 2013 r. stanowi raczej rozszerzenie ram UE, które wykracza poza nie i obejmuje 
nowe obszary, których nie wymieniono w komunikacie z 2011 r.
126
Komisja zidentyfikowała już w swojej ocenie z 2012 r. niedociągnięcia, o których wspomniał Trybunał.
Zalecenie 1
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Zalecenie 1 a)
Komisja przypomina, że poziom pomocy z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby dzia ­
łań na rzecz społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, może mieć jedynie charakter orientacyjny ze 
względu na fakt, że państwo członkowskie mają tylko obowiązek dostarczyć dane dotyczące finansów, gdy wybrany 
zostaje specjalnie do tego celu przeznaczony priorytet inwestycyjny 9 (ii) ESF lub gdy w innych konkretnych celach 
tematycznych EFS i EFRR określono szczególne cele/założenia/wskaźniki.
Zalecenie 1 b)
Komisja podkreśla, że jeżeli rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów zawiera ogólny warunek wstępny 
w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji w odniesieniu do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych, ocena spełnienia tego warunku powinna ograniczać się do kryteriów określonych w rozporządze ­
niach dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ponadto podejmując decyzje o szczegól ­
nych i właściwych środkach z zakresu polityki – w tym o treści strategii – w ramach kompetencji krajowych i regio ­
nalnych, należy przestrzegać zasady pomocniczości.
Oczekiwano od państw członkowskich, że w swoich PO uwzględnią szczegółowe założenia i cele w przypadkach, 
w których wybrały specjalny priorytet inwestycyjny 9 (iii) EFS „Zwalczanie wszelkich form dyskryminacji oraz pro ­
mowanie równych szans”. Dotyczy to w szczególności tych państw członkowskich, dla których wydano zalecenia 
w tym zakresie.
Zalecenie 1 c)
Art. 5 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że właściwe podmioty reprezentujące społeczeń ­
stwo obywatelskie wchodzą w skład partnerstwa kierującego się zasadą wielopoziomowego systemu rządzenia. 
Zgodnie z art. 5 ust. 2 partnerzy uczestniczą m.in. w przygotowaniu umów partnerstwa oraz w przygotowywaniu 
i wdrażaniu programów.
Odpowiedzi Komisji 92
Zalecenie 2 a)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że należy je wprowadzić na poziomie programów operacyjnych oraz pod ­
kreśla, że już podejmuje działania w tym kierunku.
Jak wskazano w pkt 38, Komisja wydała w 2015 r. tematyczny przewodnik zatytułowany „Wytyczne dla państw 
członkowskich dotyczące wykorzystania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w zwalczaniu 
segregacji edukacyjnej i przestrzennej”. Państwa członkowskie są proszone o zastosowanie się do postanowień 
wytycznych w zakresie programowania i wdrażania, aby zapobiegać zarówno segregacji edukacyjnej, jak i mieszka ­
niowej społeczności zmarginalizowanych, w tym Romów, oraz zwalczać tę segregację.
Komisja zdaje sobie w pełni sprawę, że skuteczne wdrażanie tych założeń w praktyce ma decydujący charakter. 
W związku z tym Komisja jest w trakcie zawierania umów z ekspertami mającymi udzielić pomocy państwom człon ­
kowskim we wdrażaniu wytycznych, koncentrując się zwłaszcza na Republice Czeskiej, Słowacji, Węgrzech, Rumunii 
i Bułgarii.
Państwa członkowskie powinny co do zasady rozpocząć realokację i modyfikację programów operacyjnych 
w ramach ogólnej zasady.
Zalecenie 2 b)
Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa, że już podejmuje działania w tym kierunku.
Komisja w pełni wykorzysta krajowe sprawozdania z postępu prac, w tym sprawozdania ze spotkań komitetów 
monitorujących, aby zwrócić się do państw członkowskich i zachęcać je do zintensyfikowania – w razie koniecz ­
ności – działań wspieranych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, aby lepiej poradzić sobie 
z zidentyfikowanymi wyzwaniami dotyczącymi Romów. W następstwie tej dyskusji państwa członkowskie mogą 
złożyć wnioski o zmianę programów operacyjnych zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wspólnych 
przepisów.
Ponadto Komisja zauważa, że zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów może 
tylko skorzystać ze swoich uprawnień, aby zwrócić się do państw członkowskich z wnioskiem o przeprogramowa ­
nie ich PO, aby uwzględniały one wyzwania dotyczące Romów, jakie określono w zaleceniach dla poszczególnych 
krajów, i w przypadku których niezbędna jest realokacja finansowania w celu zajęcia się tymi wyzwaniami.
128
Komisja podkreśla, że jeżeli chodzi o EFS, brak ukierunkowania na integrację Romów w okresie programowania 
2007–2013 wynika z przyjętego włączającego podejścia dotyczącego osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji 
(zob. priorytet „wspieranie integracji społecznej osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji”). W związku z tym 
to od państw członkowskich zależało zdefiniowanie pojęcia osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, do któ ­
rych chciały skierować swe działania w zależności od tego, z jakimi potrzebami i wyzwaniami te osoby się borykały.
Jeżeli chodzi o wskaźniki dotyczące Romów, nie istniały żadne obowiązujące wymogi regulacyjne.
Ponadto należy zauważyć, że kryteria wyboru powinny być zgodne z celami szczegółowymi ustanowionymi w PO. 
W związku z tym, jeżeli cele szczegółowe PO nie były ukierunkowane na ludność romską, kryteria wyboru obejmo ­
wały grupy w niekorzystnej sytuacji wymienione w celach szczegółowych PO.
Odpowiedzi Komisji 93
129
Komisja zauważa, że poza kwotą 1,5 mld euro, jaką stanowią środki odpowiadające środkom przydzielonym na prio ­
rytet inwestycyjny 9 (ii) EFS, kolejne środki finansowe na rzecz integracji Romów zapewnia szereg innych prioryte ­
tów inwestycyjnych zarówno z EFS, jak i EFRR (zob. również odpowiedź Komisji do pkt 69).
130
Komisja zauważa, że w kontekście jej obowiązków w ramach zarządzania dzielonego wspiera państwa członkow ­
skie, aby mieć pewność, że w wyniku zmian wprowadzonych na lata 2014–2020 projekty w większym stopniu będą 
przyczyniały się do integracji Romów, na przykład poprzez ocenę wypełnienia określonych warunków wstępnych, 
wytyczne lub pełnienie roli doradczej w komitetach monitorujących.
131
Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na pkt 75 i uznaje, że obowiązek państw członkowskich do przeznaczenia 
pewnego minimalnego udziału środków na EFS (art. 92 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów), 
obowiązek przeznaczenia co najmniej 20 % zasobów EFS na cel tematyczny 9 „promowanie włączenia społecznego, 
walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją” (art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Spo ­
łecznego) oraz potrzeba skoncentrowania pomocy z uwzględnieniem odpowiednich zaleceń dla poszczególnych 
krajów (art. 18 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) zapewniają, by we wszystkich państwach członkow ­
skich, w których integracja Romów stanowi szczególne wyzwanie, dostępne było odpowiednie wsparcie z europej ­
skich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu rozwiązania tej kwestii.
Zalecenie 3
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
W rozporządzeniach w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w różny sposób odniesiono 
się do możliwości finansowania zrównoważonych działań mających na celu skuteczne wspieranie integracji Romów.
Po pierwsze, w ramach okresu programowania 2014–2020 istnieje możliwość realizacji działań długoterminowych 
(siedmioletnich), a czas trwania każdego projektu powinien odpowiadać założonym celom.
Po drugie, rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego zawiera ramy służące lepszemu śledze ­
niu pozytywnych wyników w zakresie włączenia zmarginalizowanych grup społecznych (w tym Romów) za pomocą 
wspólnych wskaźników produktu oraz długoterminowego rezultatu, których celem jest promowanie zrównoważo ­
nego charakteru działań finansowanych z EFS na rzecz zmarginalizowanych społeczności romskich.
Po trzecie, w przypadku projektów infrastruktury finansowanych z EFRR, tak jak w każdym sektorze, państwo człon ­
kowskie powinno uwzględnić w jaki sposób zostanie zapewniona trwałość projektu w przypadkach, w których ta 
trwałość jest istotna po zakończeniu projektu (np. obsługa techniczna).
Odpowiedzi Komisji 94
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie i uwzględni je w jak najszerszym zakresie w następnym okresie programowania.
Jeżeli chodzi o okres finansowania 2014–2020, należy zauważyć, że cele integracji Romów zostały już odzwiercied­
lone w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych poprzez opracowanie programów operacyj ­
nych dla państw członkowskich, w których ma zastosowanie warunek wstępny odnoszący się w szczególności do 
Romów.
Inicjatywa przeglądu programów operacyjnych należy głównie do państw członkowskich. Zgodnie z rozporządze ­
niem w sprawie wspólnych przepisów wnioski o zmianę programów składane przez państwa członkowskie powinny 
być należycie uzasadnione i określać w szczególności spodziewany wpływ zmian w programie na realizację unijnej 
strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz 
celów szczegółowych określonych w programie.
W ramach prawnych na lata 2014–2020 instytucja zarządzająca odpowiednim programem operacyjnym ma obowią ­
zek opracowania systemu rejestracji i przechowywania w formie elektronicznej danych dotyczących każdej operacji, 
które są niezbędne m.in. do celów monitorowania i oceny. Jest to przedmiotem audytów. Odnosi się to do danych 
dotyczących finansów, a także do produktów i rezultatów.
Zalecenie 5
Komisja zauważa, że zalecenie jest skierowane do państw członkowskich i zwraca uwagę na fakt, że poza ogranicze ­
niami prawnymi w zakresie gromadzenia danych na podstawie pochodzenia etnicznego w niektórych państwach 
członkowskich wszystkie wskaźniki dotyczące w szczególności Romów obejmuje system ochrony danych (art. 8 
dyrektywy 95/46/WE) dotyczący tak zwanych danych wrażliwych. Poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić 
zgody na gromadzenie danych. Z tego względu dane dotyczące liczby Romów uczestniczących w działaniach 
finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zależą w znacznym stopniu od oświadczeń 
własnych.
Zalecenie 6
Komisja zauważa, że przedmiotowe zalecenie jest skierowane do państw członkowskich.
Komisja podkreśla jednak, że pełne wdrożenie zalecenia w odniesieniu do możliwości finansowania z EFS jakichkol ­
wiek działań na rzecz włączenia społecznego, niezależnie od tego, czy są one związane z zatrudnieniem, wymaga ­
łoby zmiany traktatu dotyczącej misji EFS, jaką określono w art. 162.
Komisja stwierdza również, że rozporządzenie w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego – w obecnym 
brzmieniu i interpretowane zgodnie z art. 162 TFUE – odnosi się już w uzasadniony prawnie sposób do kwestii inte ­
gracji Romów poprzez cel tematyczny dotyczący włączenia społecznego.
W tym kontekście środki na integrację Romów mogą być finansowane z EFS pod warunkiem, że stanowią część zin ­
tegrowanego zbioru działań, których celem jest zbliżenie Romów do rynku pracy, choćby w sposób pośredni.
W listopadzie 2015 r. przedstawiono państwom członkowskim tę interpretację prawną kwalifikowalności działań 
integracyjnych dotyczących Romów w ramach EFS.
Komisja w związku z tym uważa, że nie istnieje niepewność prawa.
Odpowiedzi Komisji 95
Zalecenie 7
Komisja przyjmuje to zalecenie i rozważy – w kontekście przygotowywania następnych wieloletnich ram finan ­
sowych podczas oceny kryteriów przydziału środków – rolę, jaką powinny odgrywać wyzwania w zakresie 
włączenia społecznego, a także potrzebę dalszego ukierunkowywania zasobów w celu wsparcia społeczności 
zmarginalizowanych.
133
Komisja podkreśla, że w niektórych państwach członkowskich gromadzenie danych o przynależności etnicznej jest 
niezgodne z prawem oraz że należy ono do kompetencji państwa.
Poza ograniczeniami prawnymi w zakresie gromadzenia danych ze względu na pochodzenie etniczne w niektórych 
państwach członkowskich, poszczególne osoby mają prawo nie wyrazić zgody na gromadzenie danych. Dane doty ­
czące liczby Romów uczestniczących w działaniach finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwe ­
stycyjnych zależą w znacznym stopniu od oświadczeń własnych.
Niemniej jednak można uznać wszystkich uczestników działań w ramach priorytetu inwestycyjnego 9 (ii) jako część 
społeczności zmarginalizowanych, takich jak Romowie, co ułatwi sprawozdawczość w odniesieniu do tej grupy 
docelowej podczas okresu programowania 2014–2020.
Programy operacyjne na okres programowania 2014–2020 zawierają również przepisy mające zapewnić spójność 
danych. Podkreślono w nich potrzebę udostępnienia wszystkich definicji wszystkim beneficjentom. Ponadto PO 
zapewnia praktyczne wytyczne dotyczące zapewnienia spójności definicji wskaźników.
Istnieje również nowy wymóg elektronicznej rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdej operacji, tak 
aby mogły w stosownych przypadkach być gromadzone w celu monitorowania, ewaluacji, zarządzania finanso ­
wego, weryfikacji i audytu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 480/2014).
Artykuł 142 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów stanowi, że całość lub część płatności okresowych 
może zostać zawieszona, jeżeli „występuje poważny defekt w jakości i wiarygodności systemu monitorowania lub 
danych dotyczących wspólnych i specyficznych dla programu wskaźników”.
Zalecenie 8 a)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia.
Chociaż Komisja zawsze wyraża gotowość do współpracy z państwami członkowskimi, ze względu na różnorodność 
sytuacji i podejść na szczeblu krajowym oraz na konieczność przestrzegania zasady pomocniczości Komisja uznaje, 
że wypracowanie wspólnej metodyki w tym obszarze nie jest ani wykonalne, ani właściwe.
Zalecenie 8 b)
Komisja nie przyjmuje tego zalecenia ponieważ uznaje, że kwestia ta powinna pozostawać w gestii państw człon ­
kowskich zgodnie z zasadą pomocniczości.
Ponadto Komisja nie planuje gromadzenia danych statystycznych na temat pochodzenia etnicznego w badaniu siły 
roboczej i europejskim badaniu warunków życia ludności. Gromadzenie danych statystycznych na temat ludności 
romskiej jest nie tylko bardzo trudne pod względem technicznym i prawnym, lecz także kosztowne.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 22.10.2014
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)21.3.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego4.5.2016
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej)  
we wszystkich językach14.6.2016
Ludność romska, której liczebność szacowana jest 
na 6,2 mln osób, stanowi największą mniejszość etniczną 
w UE. W  większości jest ona jednak zmarginalizowana. 
W niniejszym sprawozdaniu oceniono, czy unijne 
inicjatywy polityczne i  wsparcie finansowe na rzecz 
Romów w Bułgarii, Hiszpanii, na Węgrzech i w Rumunii 
rzeczywiście przyczyniły się do ich integracji. W latach 
2014–2020 na integrację społeczności 
zmarginalizowanych, takich jak Romowie, przeznaczono 
około 1,5 mld euro. Trybunał stwierdził, że choć Komisja 
Europejska poczyniła znaczne postępy pod względem 
wypracowywania inicjatyw politycznych na rzecz 
integracji Romów, wciąż nie udało się jej zaradzić 
niektórym przeszkodom ani rozwiązać istniejących 
dylematów. Konieczne jest zatem podjęcie dodatkowych 
działań, na poziomie zarówno Komisji, jak i państw 
członkowskich.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y