SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY SPRAWOZDANIE OKRESOWE w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji /* COM/2012/056 final */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY SPRAWOZDANIE OKRESOWE w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji 1. Wprowadzenie Niniejsze sprawozdanie okresowe zawiera techniczne informacje na temat najistotniejszych zmian, jakie nastąpiły w Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW)[1] w ciągu ostatnich sześciu miesięcy, a więc od momentu wydania ostatniego sprawozdania Komisji w lipcu 2011 r. Skoncentrowano się w nim na środkach, które już zostały bądź też wkrótce zostaną zrealizowane, i wskazano, które obszary wymagają dalszych działań. Punktem odniesienia do przeprowadzenia oceny poczynionych postępów w realizacji wyznaczonych celów referencyjnych oraz do określenia pozostałych wyzwań są zalecenia zawarte w ostatnim sprawozdaniu z postępów przyjętym przez Komisję w dniu 20 lipca 2011 r. Latem 2012 r. Komisja dokona ogólnej oceny postępów Rumunii w ramach MWiW od momentu przystąpienia tego kraju do UE. 2. Reforma systemu sądownictwa i walka z korupcją: Podsumowanie zmian w świetle zaleceń Komisji W wyniku działań podjętych przez Rumunię w odpowiedzi na zalecenia Komisji nastąpiło kilka zmian. W październiku 2011 r. wszedł w życie nowy kodeks cywilny, zaś kodeks postępowania cywilnego przewidywany jest na czerwiec 2012 r. Przyspieszenie postępowań w sprawach korupcji na wysokim szczeblu przed Wysokim Trybunałem Kasacyjnym i Sprawiedliwości pomogło w realizacji zaleceń Komisji dotyczących ryzyka ustawowego przedawnienia w przypadku niektórych spraw w tym zakresie. Może to przynieść długotrwałe efekty w postaci usprawnienia procesu sądowego oraz zagwarantowania terminowych decyzji sądu. W Parlamencie nastąpiły postępy w zakresie projektu ustawy dotyczącej rozszerzonych uprawnień do konfiskaty. Krajowy wydział antykorupcyjny (DNA) oraz Krajowa Agencja ds. Etyki (ANI) nadal zajmowały się kilkoma ważnymi sprawami, w tym sprawami dotyczącymi znacznej liczby wysokiej rangi polityków i urzędników. Nowe przepisy dotyczące reformy zasad powoływania do składu Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prokuratorów ustanowiły ramy, które mają zapewnić większą przejrzystość i dyscyplinę. Przygotowano kompleksowy projekt krajowej strategii antykorupcyjnej. Zmiany, jakie zaszły w Rumunii w ciągu ostatnich miesięcy, pokazują również, że szereg obszarów wymaga wzmocnienia wysiłków zgodnie z zaleceniami Komisji. Należy kontynuować prace nad wdrożeniem kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego w obszarach, takich jak ukierunkowane zatrudnianie czy realokacja zasobów pomiędzy poszczególne sądy. Działania te należy również ująć w przejrzystym i kompleksowym planie wdrożenia. Zdolność najwyższych funkcjonariuszy sądownictwa do właściwej reakcji na problemy wewnętrzne w zakresie etyki zawodowej i rozliczalności nadal budzi zastrzeżenia społeczeństwa. Decyzje w kluczowych sprawach sądowych powinny skuteczniej odstraszać przed korupcją na wysokim szczeblu. Przyjęcie projektu krajowej strategii antykorupcyjnej powinno być wzmocnione bezwarunkowym jej poparciem przez wszystkie instytucje w celu maksymalizacji jej skuteczności. Konieczne są dalsze wysiłki pozwalające osiągnąć bardziej przekonujące rezultaty w zakresie odzyskiwania dochodów z przestępstwa. W związku z tym, biorąc pod uwagę, że latem 2012 r. Komisja dokona ogólnej oceny postępów Rumunii w ramach MWiW od momentu przystąpienia tego kraju do UE, w nadchodzących miesiącach konieczne są ciągłe starania, które przyniosłyby przekonujące rezultaty. Komisja nadal będzie wspierać Rumunię w tym ambitnym przedsięwzięciu. 3. Aktualna sytuacja Reforma sądownictwa Komisja zaleciła Rumunii, by ta w celu kontynuacji reformy systemu sądownictwa przyjęła plan wdrażania kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, zapewniła wystarczające zasoby na potrzeby reorganizacji systemu sądownictwa, udoskonaliła system szkoleń i procedur naboru, zwiększyła zdolności Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz stworzyła ramy współpracy z systemem sądownictwa i społeczeństwem obywatelskim w celu monitorowania postępów reformy sądownictwa. Z dniem 1 października sprawnie wprowadzono nowy kodeks cywilny, czemu towarzyszyły szkolenia i inicjatywy w zakresie podnoszenia świadomości. W oparciu o analizę skutków sfinalizowaną w listopadzie 2011 r. zapowiedziano wejście w życie nowego kodeksu postępowania cywilnego na czerwiec 2012 r. Pozostałe kodeksy wejdą w życie w marcu 2013 r., co zapewni wystarczająco dużo czasu na zatrudnienie odpowiedniej liczby prokuratorów, sędziów i urzędników sądów oraz na restrukturyzację systemu sądowego. W ostatnich miesiącach podjęto działania dotyczące przepisów wykonawczych do kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego. W listopadzie sfinalizowano też analizy skutków przeprowadzone w odniesieniu do wszystkich kodeksów. Niedawnym zapowiedziom dotyczącym wdrożenia kodeksów powinno towarzyszyć przyjęcie przepisów wykonawczych oraz sfinalizowanie kompleksowego planu wdrażania obejmującego wszystkie zainteresowane strony – parlament, rząd, sądownictwo i społeczeństwo obywatelskie – i uwzględniającego konieczne środki przygotowawcze, takie jak priorytetyzacja zatrudnienia, reorganizacja systemu sądowego i szkolenia. Od czasu ostatniego sprawozdania Komisji Rumunia rozpoczęła projekt mający umożliwić opracowanie norm w zakresie optymalnego obciążenia pracą sądów. Pierwszych wyników tego projektu oczekuje się latem tego roku. Już wkrótce zostanie uruchomiony przegląd funkcjonowania systemu sądownictwa, który ma zostać zakończony przed końcem 2012 r. Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury realokowała niektóre wakaty; niemniej jednak nadal istnieją spore różnice w obciążeniu pracą poszczególnych sądów i biur prokuratury. Wniosek w sprawie harmonizacji egzaminów wstępnych oraz udoskonalenia szkoleń początkowych sędziów i prokuratorów czeka na zatwierdzenie przez Najwyższą Radę Sądownictwa i Prokuratury. Przedstawiono również propozycje dotyczące przydzielenia dodatkowych stanowisk Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz zwiększenia zaplecza szkoleniowego. Udostępniono środki finansowe na potrzeby 15 dodatkowych nauczycieli. W celu poprawienia rozliczalności systemu sądownictwa Komisja zaleciła Rumunii, by ta wykazała się wynikami pod względem przejrzystości i obiektywności zarządzania w sądownictwie, kontynuowała reformę inspekcji sądowej, publikowała w formie elektronicznej całe orzecznictwo i wprowadziła środki gwarantujące terminowe wydawanie uzasadnień wyroków. Od czasu ostatniego sprawozdania Komisji Rumunia przyjęła przepisy mające na celu zwiększenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Zmieniają one obecny system wykroczeń dyscyplinarnych, zaostrzają przewidywane sankcje i wzmacniają niezawisłość inspekcji sądowej. Wykluczają również możliwość uniknięcia przez sędziów i prokuratorów sankcji dyscyplinarnych poprzez przechodzenie na emeryturę w trakcie postępowania dyscyplinarnego. W listopadzie Najwyższa Rada Sądownictwa i Prokuratury przyjęła strategię i plan działania na rzecz poprawy etyki zawodowej w sądownictwie. Niemniej jednak niedawne dochodzenia kryminalne dotyczące wysokich stopniem sędziów i prokuratorów wzbudziły obawy społeczeństwa co do determinacji Rady i jej zdolności do zagwarantowania odpowiednich standardów etycznych i rozliczalności w sądownictwie. W jednej ważnej sprawie dotyczącej domniemanej korupcji na wysokim szczeblu władze sądownicze nie usunęły odpowiedzialnego sędziego z pozycji kierowniczej. W sprawie tej wszczęto postępowanie dyscyplinarne, które jednak następnie zawieszono, powołując się na nieprzeprowadzone postępowanie karne. Sprawa ta ujawniła oczywiste braki w zdolności najwyższych funkcjonariuszy sądownictwa do działania w obliczu poważnego ryzyka utraty reputacji. Nastąpiło niewiele ważnych zmian w odniesieniu do zaleceń Komisji dotyczących skuteczności inspekcji sądowej. Sierpniowe nominacje na stanowiska w Wysokim Trybunale Kasacyjnym i Sprawiedliwości spotkały się z krytyką powodowaną brakiem przejrzystości i obiektywności nominacji. W grudniu Rumunia przyjęła jednak nową ustawę, którą rząd ponownie wprowadził w celu zreformowania zasad powoływania do składu Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości. Ustawa ta wprowadza znaczne udoskonalenia w zakresie procedur powoływania i może stanowić istotny wkład w reformę Wysokiego Trybunału. Faktyczny wpływ tej ustawy zależeć będzie od zaangażowania właściwych instytucji w zapewnienie jej wdrożenia. Powinny jej towarzyszyć działania w postaci szybkiego obsadzenia wakatów, w szczególności w sekcji kryminalnej, w drodze przejrzystych procedur naboru opartych na osiągnięciach zawodowych kandydatów. Dalsza reorganizacja Wysokiego Trybunału wzmocniłaby jego zdolności do skutecznego wydawania wyroków w trybie prejudycjalnym. Procedurę orzekania w trybie prejudycjalnym przewidziano w nowych kodeksach jako kluczowe narzędzie ujednolicania prawa. Nadal brakuje kompleksowej i aktualnej publikacji orzeczeń sądowych w internecie. Przedstawianie uzasadnień orzeczeń sądu w przewidzianym w prawie terminie powinno stać się ogólnie obowiązującą regułą, zwłaszcza z uwagi na ryzyko, że w niektórych sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu opóźnienie uzasadnienia może spowodować przedawnienie ustawowe poprzez opóźnienie odwołania. Walka z korupcją W celu poprawy skuteczności postępowań sądowych dotyczących korupcji na wysokim szczeblu Komisja zaleciła Rumunii usprawnienie systemu przydzielania spraw i praktyki sądowej w procesach w sprawie korupcji na wysokim szczeblu oraz zwiększenie odstraszającego charakteru i spójności sankcji w tego typu sprawach. Komisja zaleciła również kontynuację reformy Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, osiągnięcie lepszych wyników w zakresie nadużyć finansowych w zamówieniach publicznych oraz przyjęcie zasad proceduralnych dotyczących pozbawiania posłów immunitetu. Od czasu ostatniego sprawozdania Komisji Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości podjął szereg środków administracyjnych oraz dotyczących zarządzania mających na celu przyspieszenie procesów w sprawie korupcji na wysokim szczeblu, zwłaszcza w sprawach w których istnieje ryzyko przedawnienia ustawowego. M.in. priorytetowo potraktowano sprawy, w przypadku których zbliżał się termin przedawnienia ustawowego, wykorzystano również tymczasowo wolne sale w innych sądach w celu umożliwienia częstszych posiedzeń. W listopadzie 2011 r. Wysoki Trybunał otrzymał dodatkowy budynek. Wprowadzone środki skutkowały przyspieszeniem szeregu zaległych spraw, rozpatrywanych przez Wysoki Trybunał, jak również zwiększeniem liczby wydawanych wyroków. W 2011 r. izba karna Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości rozstrzygnęła 15 spraw w pierwszej instancji. Dla porównania w 2010 r. rozstrzygnięto zaledwie dwie sprawy. Wysoki Trybunał wydał prawomocne wyroki w dziewięciu sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości opublikował wytyczne orzecznicze dotyczące określonych przestępstw korupcyjnych w oparciu o analizę prawomocnych orzeczeń sądów. Te użyteczne z punktu widzenia praktyków wytyczne można by poszerzyć, w większym stopniu rozpowszechnić oraz włączyć do programu szkoleń. Można by również monitorować ich stosowanie. Analiza orzeczeń sądów w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu wskazuje, że orzeczenia w niewielkim stopniu odbiegają od minimum przewidzianego przez prawo, a około 60 % wyroków wydawanych jest jako wyroki w zawieszeniu. Krajowy wydział antykorupcyjny nadal skutecznie realizował swoje zadania jako służba prokuratury specjalizująca się w sprawach korupcji na wysokim szczeblu. W 2011 r. wzrosła liczba oskarżeń, orzeczeń sądów i wyroków skazujących. Wzrost ten – któremu towarzyszyło przyspieszenie postępowań przed Wysokim Trybunałem Kasacyjnym i Sprawiedliwości – jest najbardziej widoczny w przypadku prawomocnych orzeczeń: w 2011 r. w sprawach prowadzonych przez krajowy departament antykorupcyjny wydano 158 prawomocnych orzeczeń, podczas gdy w 2010 r. wydano ich zaledwie 85. Wiele z tych spraw dotyczyło wysokich rangą polityków i urzędników państwowych. Generalny wydział antykorupcyjny Ministerstwa Administracji i Spraw Wewnętrznych poczynił kroki na rzecz wzmocnienia swych działań antykorupcyjnych. Od ostatniego lipca wydano 5 wyroków skazujących w pierwszej instancji przeciwko 13 oskarżonym w sprawach dotyczących zamówień publicznych. Jeśli chodzi o przestępstwa przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej, od lipca wydano 5 prawomocnych wyroków skazujących oraz 4 wyroki nieprawomocne. Ze względu na znaczenie sektora zamówień publicznych dla gospodarki rumuńskiej konieczne są wzmożone wysiłki na rzecz sprawnego i skutecznego prowadzenia spraw. Zapewnienie efektywności postępowań przed sądem wymaga w dalszym ciągu zwiększenia wiedzy specjalistycznej sędziów i prokuratorów w zakresie finansów i rachunkowości oraz poprawienia dostępności wykwalifikowanych ekspertów zewnętrznych. W skutecznym kierowaniu spraw do sądu pomogłoby również proaktywne podejście do wypracowania jednolitego orzecznictwa w zakresie zamówień publicznych. Aby zaradzić brakom w praktyce sądowej w przypadku procesów dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury wraz z Wysokim Trybunałem, wspierane przez krajowy wydział antykorupcyjny, zorganizowały szereg seminariów, spotkań i szkoleń. Tego typu działania można by z pożytkiem podejmować w bardziej systematyczny sposób, a także ująć je w ramy kompleksowego planu, aby poprawić ogólną praktykę sądową w procesach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Szczególną uwagę można poświęcić kwestii podniesienia standardów w zakresie dopuszczania w sądzie dowodów w postaci ekspertyz oraz finansowania takich ekspertyz, jak również uzasadnienia wniosków o przełożenie posiedzeń sądu. Rumunia przygotowała analizę porównawczą praktyk stosowanych w innych państwach członkowskich dotyczących procedury pozbawiania posłów immunitetu i uwzględniła tę kwestię w projekcie nowej krajowej strategii antykorupcyjnej. Kwestią tą musi się teraz zająć parlament, jako organ właściwy do przyjmowania nowych przepisów. W celu poprawienia skuteczności wdrażania strategii dotyczącej etyki zawodowej Komisja zaleciła Rumunii, by ta wykazała się wynikami w zakresie sankcji nakładanych w następstwie decyzji Krajowej Agencji ds. Etyki (ANI), poprawiła i ujednoliciła działania komisji majątkowych, zwiększyła zdolności dochodzeniowe Krajowej Agencji ds. Etyki i usprawniła jej współpracę z innymi instytucjami. Od sporządzenia ostatniego sprawozdania przez Komisję budżet Krajowej Agencji ds. Etyki znacznie wzrósł. Ponadto agencja otrzymała znaczne środki finansowe z funduszy UE na modernizację systemów informatycznych i procedur. Agencja zawarła szereg porozumień o współpracy z innymi instytucjami. Przeprowadziła też pierwszą ukierunkowaną ocenę ryzyka i szeroko zakrojone kontrole dotyczące konfliktu interesów w obszarze zamówień publicznych na szczeblu lokalnym i regionalnym. Wyniki agencji w ostatnich miesiącach uległy dalszej poprawie. W oparciu o nową podstawę prawną agencja wykryła od 2010 r. 18 przypadków dotyczących potencjalnego majątku niewiadomego pochodzenia o ogólnej wartości 5,7 mln EUR, 23 przypadki konfliktu interesów o charakterze administracyjnym oraz 118 przypadków niezgodności. Działania następcze podejmowane przez organy sądowe i administracyjne w wykrytych sprawach były niejednolite. W dwóch pierwszych sprawach przedłożonych przez agencję, jeszcze na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, Wysoki Trybunał potwierdził prawomocnym wyrokiem nienależne uzyskanie majątku i nakazał jego konfiskatę. W wyniku niezgodności ustalonych na podstawie nowych przepisów zdymisjonowano jedną osobę sprawującą urząd publiczny, w dwóch innych sprawach zastosowano sankcje, a w sześciu kolejnych osoby piastujące urząd publiczny ustąpiły ze stanowiska. Duża liczba innych spraw, w szczególności spraw dotyczących konfliktu interesów, nadal czeka na rozstrzygnięcie w sądzie. Powołanie w sierpniu 2010 r. komisji majątkowych, działających w charakterze pośrednika pomiędzy Krajową Agencją ds. Etyki a sądami, skomplikowało całą procedurę. Obecnie trwają prace nad wspólnymi wytycznymi lub zasadami proceduralnymi, mającymi poprawić skuteczność postępowań i ujednolicić stosowane praktyki. W ostatnich miesiącach przeprowadzono szereg szkoleń i seminariów, mających zachęcić do stosowania najlepszych praktyk. Sądy muszą podjąć decyzję co do sprawy precedensowej, w celu ustalenia, czy agencja posiada uprawnienia w zakresie odwoływania się od decyzji komisji majątkowych o oddaleniu sprawy. Potencjalnie odstraszający charakter działań prowadzonych przez agencję ograniczają opóźnienia i brak spójności działań następczych organów sądowych i administracyjnych we wnoszonych przez nią sprawach. Próby przywrócenia niezależności prawnej i instytucjonalnej agencji odwróciły także uwagę od działań na rzecz wzmocnienia uzyskiwanych przez nią wyników. Nominacja nowego przewodniczącego agencji, mająca nastąpić w najbliższym czasie, dostarczy okazji, by podkreślić stabilność instytucjonalną i integralność tego organu. W celu osiągnięcia lepszych wyników w walce z korupcją Komisja zaleciła Rumunii poprawę koordynacji działań na najwyższym szczeblu, opracowanie nowej wieloletniej strategii antykorupcyjnej oraz powołanie w tym celu grupy monitorującej. Komisja zaleciła również, by Rumunia wykazała się przekonującymi osiągnięciami w zakresie odzyskiwania dochodów z przestępstwa, ścigania przypadków prania pieniędzy, przyjęcia nowych przepisów dotyczących rozszerzonych uprawnień do konfiskaty, opracowania zasad przeciwdziałania przypadkom konfliktu interesów w zarządzaniu funduszami publicznymi oraz wzmocnienia procedur i zdolności właściwych organów w obszarze zamówień publicznych. Od czasu ostatniego sprawozdania Komisji Rumunia opracowała nowy projekt strategii antykorupcyjnej, który został dobrze przyjęty przez ekspertów i praktyków. Skuteczność wdrażania nowej strategii i jej wpływ będą zależały od szerokiego poparcia politycznego. Ważny pozytywny sygnał stanowiłoby przyjęcie strategii przez parlament. Jej wypływ można by dodatkowo wzmocnić dzięki wprowadzeniu widocznego mechanizmu monitorującego, jak również nałożenia na całą administrację wymogu wdrożenia strategii w odnośnych obszarach i przedstawiania sprawozdań z postępów. Ponadto od lata szereg projektów dotyczących walki z korupcją, w tym projekty zarządzane przez Ministerstwo Edukacji, Ministerstwo Zdrowia oraz Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych, otrzymało wsparcie finansowe z funduszy UE. Ich realizacja już się rozpoczęła i oczekiwane są pierwsze wyniki. Jeśli chodzi o odstraszający charakter możliwych sankcji, wykluczenie w listopadzie polityka z partii w wyniku wszczęcia przeciwko niemu dochodzenia w sprawie korupcji na wysokim szczeblu zostało uznane za znakomity przykład rzeczywistej odpowiedzialności publicznej. Niemniej jednak sześciu innych posłów oskarżonych o korupcję nadal zasiada w parlamencie. Przyjęcie w zaproponowanej formie projektu ustawy dotyczącej rozszerzonych uprawnień do konfiskaty, nad którym toczy się obecnie debata w parlamencie, przyczyniłoby się znacząco do zwiększenia odstraszającego charakteru kar. Ustawie powinny towarzyszyć środki mające zapewnić skuteczną egzekucję kar finansowych nakładanych przez sąd. Rumunia nadal musi się wykazać przekonującymi wynikami w zakresie odzyskiwania dochodów z przestępstwa. Działania podjęte przez Prokuratora Generalnego doprowadziły do znacznego zwiększenia w 2011 r. wielkości zamrożonego majątku. Biura prokuratury otrzymały wskazówki, mające zachęcić je do ścigania przypadków prania pieniędzy, traktowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami jako odrębny rodzaj przestępstwa. W grudniu Rumunia przyjęła kodeks postępowania dotyczący nieprawidłowości i konfliktu interesów w zarządzaniu środkami finansowymi UE. Powołanej do tego celu grupie roboczej powierzono zadanie opracowania mechanizmu monitorowania, pozwalającego egzekwować przepisy tego nowo przyjętego kodeksu. Od czasu ostatniego sprawozdania Komisji przyjęto zmiany prawne i podjęto działania administracyjne na rzecz wzmocnienia ochrony przed ewentualnymi nieprawidłowościami i przypadkami konfliktu interesów w zarządzaniu środkami publicznymi. Opracowano m.in. standardową dokumentację przetargową oraz wzmocniono potencjał Krajowego Organu ds. Regulowania i Monitorowania Zamówień Publicznych (ANRMAP) w zakresie przeprowadzania weryfikacji ex ante. ANRAMAP zawarł porozumienia o współpracy z innymi instytucjami. Obecnie trwa dyskusja na temat dalszych działań mogących zwiększyć skuteczność stosowania zasad udzielania zamówień publicznych. [1] Decyzja Komisji nr 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (Dz.U. L 354 z 14.12.2006, s. 56).