KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 15.12.2020 COM(2020) 842 final 2020/0374(COD) Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym (akt o rynkach cyfrowych) (Tekst mający znaczenie dla EOG) {SEC(2020) 437 final} - {SWD(2020) 363 final} - {SWD(2020) 364 final}



UZASADNIENIE 1.KONTEKST WNIOSKU •Przyczyny i cele wniosku Usługi cyfrowe przynoszą istotne innowacyjne korzyści użytkownikom i przyczyniają się do rozwoju rynku wewnętrznego, stwarzając nowe możliwości rynkowe i ułatwiając handel transgraniczny. Obecnie wspomniane usługi cyfrowe obejmują szeroki zakres codziennych czynności, w tym usługi pośrednictwa internetowego takie jak internetowe platformy handlowe, internetowe serwisy społecznościowe, wyszukiwarki internetowe, systemy operacyjne czy sklepy z aplikacjami. Za sprawą usług cyfrowych zwiększają się wybór dla konsumentów, wydajność i konkurencyjność przemysłu oraz możliwości udziału obywateli w życiu społecznym. Chociaż w ramach europejskiej gospodarki cyfrowej działalność prowadzi ponad 10 000 platform internetowych, z których większość to MŚP, za największą część wygenerowanej ogólnej wartości odpowiada jednak niewielka liczba dużych platform internetowych. Duże platformy powstały dzięki właściwościom tego sektora, takim jak silne efekty sieciowe, często osadzonym w ich własnych ekosystemach platform, a ponadto platformy te stanowią kluczowe elementy strukturalne współczesnej gospodarki cyfrowej, pośrednicząc w większości transakcji między użytkownikami końcowymi a użytkownikami biznesowymi. Wiele z tych przedsiębiorstw zajmuje się również kompleksowym śledzeniem i profilowaniem użytkowników końcowych. Kilka dużych platform w coraz większym stopniu pełni funkcję punktów dostępu lub strażników dostępu w kontaktach między użytkownikami biznesowymi a użytkownikami końcowymi oraz osiągnęło ugruntowaną i trwałą pozycję, często będącą wynikiem tworzenia konglomeratowych ekosystemów wokół świadczonych podstawowych usług platformowych, co zwiększa istniejące bariery wejścia. Pełniąc rolę strażników dostępu, platformy takie wywierają znaczny wpływ na rynki cyfrowe, mają znaczną kontrolę nad dostępem do rynków cyfrowych oraz mają na nich ugruntowaną pozycję, w wyniku czego wielu użytkowników biznesowych w znacznym stopniu jest uzależnionych od wspomnianych strażników dostępu, co w niektórych przypadkach skutkuje nieuczciwym postępowaniem wobec tych użytkowników biznesowych. Ponadto ma to również niekorzystny wpływ na kontestowalność podstawowych usług platformowych. Takiego wpływu nie da się całkowicie wyeliminować w ramach podejmowanych przez państwa członkowskie inicjatyw regulacyjnych, które bez działania na szczeblu UE mogłyby skutkować fragmentacją rynku wewnętrznego. Nieuczciwe praktyki oraz brak kontestowalności prowadzą do nieefektywności sektora cyfrowego, co przekłada się na wyższe ceny, niższą jakość, a także mniejszy wybór i niższy poziom innowacyjności ze szkodą dla konsumentów w Europie. Rozwiązanie tych problemów stanowi kwestię najwyższej wagi w świetle wielkości gospodarki cyfrowej (szacowanej na 4,5–15,5 % światowego PKB w 2019 r. z tendencją wzrostową) i istotnej roli platform internetowych na rynkach cyfrowych wraz z jej skutkami społecznymi i ekonomicznymi. Chociaż niektóre z tych zjawisk znamiennych dla sektora cyfrowego i podstawowych usług platformowych w pewnym stopniu obserwuje się także w innych sektorach i na innych rynkach, zakres niniejszego wniosku ogranicza się do sektora cyfrowego, w którym problemy te są najbardziej odczuwalne z perspektywy rynku wewnętrznego. Słaba kontestowalność i nieuczciwe praktyki w sektorze cyfrowym to problem, który w przypadku niektórych usług cyfrowych występuje częściej i jest wyraźniejszy niż w przypadku innych usług. Dotyczy to w szczególności szeroko rozpowszechnionych i powszechnie wykorzystywanych usług cyfrowych i infrastruktur cyfrowych, które przeważnie bezpośrednio pośredniczą między użytkownikami biznesowymi a użytkownikami końcowymi. Doświadczenia w zakresie egzekwowania reguł konkurencji UE, jak również wyniki wielu sprawozdań i badań ekspertów oraz otwartych konsultacji publicznych świadczą o tym, że wiele usług cyfrowych ma następujące właściwości: (i) są to wysoce skoncentrowane, wielostronne usługi platformowe, w przypadku których jedna duża platforma cyfrowa lub bardzo ograniczona liczba dużych platform cyfrowych ustala warunki handlowe, mając w tym zakresie znaczną autonomię; (ii) kilka dużych platform cyfrowych pełni rolę punktów dostępu umożliwiających użytkownikom biznesowym dotarcie do konsumentów i odwrotnie; oraz (iii) uprawnienia strażnika dostępu takich dużych platform cyfrowych są często nadużywane, co przejawia się nieuczciwym postępowaniem wobec ekonomicznie zależnych użytkowników biznesowych i konsumentów. W związku z tym zakres niniejszego wniosku dodatkowo ograniczono do kilku „podstawowych usług platformowych”, w przypadku których zidentyfikowane problemy są szczególnie wyraźne i znaczące, a występowanie ograniczonej liczby dużych platform internetowych służących jako punkty dostępu dla użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych skutkuje albo prawdopodobnie będzie skutkowało słabą kontestowalnością takich usług i rynków, na których takie usługi mają wpływ. Te podstawowe usługi platformowe obejmują: (i) usługi pośrednictwa internetowego (w tym na przykład platformy handlowe, sklepy z aplikacjami i usługi pośrednictwa internetowego w innych sektorach, takich jak mobilność, transport lub energia), (ii) wyszukiwarki internetowe, (iii) serwisy społecznościowe, (iv) usługi platformy udostępniania wideo, (v) usługi łączności interpersonalnej niewykorzystujące numerów, (vi) systemy operacyjne, (vii) usługi w chmurze oraz (viii) usługi reklamowe, w tym sieci reklamowe, giełdy reklamowe oraz wszelkie pozostałe usługi pośrednictwa w zakresie reklam, w przypadku gdy takie usługi reklamowe są związane co najmniej z jedną z pozostałych podstawowych usług platformowych wymienionych powyżej. Fakt, że dana usługa cyfrowa kwalifikuje się jako podstawowa usługa platformowa, nie oznacza, że problemy kontestowalności i nieuczciwych praktyk pojawiają się w przypadku każdego dostawcy tych podstawowych usług platformowych. Takie obawy wydają się raczej szczególnie poważne w przypadkach, w których podstawową usługę platformową świadczy strażnik dostępu. Dostawców podstawowych usług platformowych można uznać za strażników dostępu, jeżeli: (i) wywierają znaczący wpływ na rynek wewnętrzny, (ii) obsługują co najmniej jeden istotny punkt dostępu umożliwiający dotarcie do konsumentów oraz (iii) osiągnęli lub oczekuje się, że osiągną ugruntowaną i trwałą pozycję w zakresie prowadzonej działalności. Taki status strażnika dostępu można ustalić poprzez zastosowanie wyraźnie określonych i odpowiednich wskaźników ilościowych, które mogą służyć jako przesłanki stanowiące domniemanie wzruszalne w celu ustalenia statusu strażnika dostępu w przypadku konkretnych dostawców, albo na podstawie oceny jakościowej przeprowadzanej w poszczególnych przypadkach w drodze badania rynku. Zidentyfikowane problemy związane z funkcją strażnika dostępu nie są obecnie (lub nie są wystarczająco) rozwiązywane w ramach obowiązujących przepisów UE lub przepisów krajowych państw członkowskich. Chociaż szereg państw członkowskich podjęło inicjatywy ustawodawcze lub rozważa ich podjęcie, nie wystarczą one jednak do rozwiązania przedmiotowych problemów. Takie inicjatywy zazwyczaj ograniczają się do terytorium danego państwa, natomiast strażnicy dostępu prowadzą zwykle działalność transgraniczną, często na skalę globalną, i często wdrażają swoje modele biznesowe na całym świecie. Bez podjęcia działań na szczeblu UE obecnie obowiązujące i oczekujące na przyjęcie przepisy krajowe mogą spowodować wzrost fragmentacji regulacyjnej w obszarze platform. Celem niniejszego wniosku jest zatem umożliwienie platformom wykorzystania ich pełnego potencjału dzięki rozwiązaniu na szczeblu UE problemu najpoważniejszych przypadków nieuczciwych praktyk i słabej kontestowalności, aby zarówno użytkownicy końcowi, jak i użytkownicy biznesowi mogli czerpać w pełni korzyści wynikające z gospodarki platform oraz gospodarki cyfrowej w ujęciu ogólnym, w kontestowalnym i uczciwym środowisku. Konieczność rozwiązania tych problemów związanych z gospodarką cyfrową podkreślono w komunikacie Komisji pt. „Kształtowanie cyfrowej przyszłości Europy”, w którym uznano, że „[w] związku z logiką jednolitego rynku konieczne mogą być dodatkowe przepisy, aby zapewnić możliwość zaskarżania, uczciwość i innowacyjność oraz możliwości wejścia na rynek, a także chronić interes publiczny, który wykracza poza kwestie związane z konkurencją lub gospodarką”. W komunikacie tym ogłoszono również, że Komisja „zbada regulacje ex ante w celu zapewnienia, aby rynki charakteryzujące się istnieniem dużych platform o znaczących skutkach sieciowych, działających jako strażnicy dostępu, pozostały uczciwe i możliwe do zdobycia dla innowatorów, przedsiębiorstw i nowych podmiotów wchodzących na rynek”. •Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Niniejszy wniosek opiera się na obowiązującym już rozporządzeniu dotyczącym użytkowników biznesowych korzystających z usług pośrednictwa internetowego bez wprowadzania przepisów z nim kolidujących. Definicje zastosowane w niniejszym wniosku są zgodne z przepisami tego rozporządzenia, w szczególności definicje pojęć „usług pośrednictwa internetowego” i „wyszukiwarek internetowych”. Oprócz podstawowych zasad przejrzystości i uczciwości mających zastosowanie do wszystkich platform internetowych niezależnie od ich wielkości lub pozycji, wprowadzonych rozporządzeniem dotyczącym użytkowników biznesowych korzystających z usług pośrednictwa internetowego, w niniejszym wniosku nakłada się wyraźnie określone obowiązki na ograniczoną liczbę transgranicznych dostawców podstawowych usług platformowych, które pełnią funkcję ważnych punktów dostępu umożliwiających użytkownikom biznesowym dotarcie do użytkowników końcowych. Ponadto w egzekwowaniu tych obowiązków Komisja może skorzystać na przejrzystości, jaką należy zapewnić w ramach usług pośrednictwa internetowego i wyszukiwarek internetowych na podstawie rozporządzenia dotyczącego użytkowników biznesowych korzystających z usług pośrednictwa internetowego, jeżeli chodzi o praktyki, które mogą być nielegalne zgodnie z wykazem obowiązków, jeżeli są stosowane przez strażników dostępu. Niniejszy wniosek jest również w pełni zgodny z wnioskiem dotyczącym aktu o usługach cyfrowych. Akt o usługach cyfrowych to inicjatywa horyzontalna dotycząca w szczególności kwestii takich jak odpowiedzialność pośredników internetowych za treści osób trzecich, bezpieczeństwo użytkowników w internecie lub asymetryczne obowiązki w zakresie należytej staranności dotyczące poszczególnych dostawców usług społeczeństwa informacyjnego w zależności od charakteru zagrożeń społecznych, jakie mogą powodować takie usługi. Wniosek w sprawie aktu o rynkach cyfrowych dotyczy natomiast zakłóceń równowagi ekonomicznej, nieuczciwych praktyk handlowych ze strony strażników dostępu i ich niekorzystnych skutków, takich jak osłabienie kontestowalności rynków platform. •Spójność z innymi politykami Unii Niniejszy wniosek jest spójny ze strategią cyfrową Komisji jako wkład w zapewnienie uczciwej i konkurencyjnej gospodarki cyfrowej, czyli jednego z trzech głównych filarów kierunków i celów polityki ogłoszonych w komunikacie pt. „Kształtowanie cyfrowej przyszłości Europy”. Wniosek ten będzie stanowił spójne, skuteczne i proporcjonalne ramy mające na celu rozwiązanie problemów występujących w gospodarce cyfrowej, w przypadku których obecnie nie ma rozwiązań lub nie ma skutecznych rozwiązań.

Niniejszy wniosek stanowi uzupełnienie obecnie obowiązujących unijnych (i krajowych) reguł konkurencji. Przedmiotem niniejszego wniosku są nieuczciwe praktyki stosowane przez strażników dostępu, które nie są objęte zakresem stosowania obecnie obowiązujących unijnych reguł konkurencji albo wobec których reguły te nie są skuteczne, mając na uwadze, że egzekwowanie przepisów w zakresie przeciwdziałania praktykom monopolistycznym dotyczy sytuacji na określonych rynkach, nieuchronnie ma miejsce po wystąpieniu ograniczającego zachowania lub zachowania stanowiącego nadużycie oraz wiąże się z przeprowadzeniem procedur dochodzeniowych w celu ustalenia nadużycia, co wymaga czasu. Niniejszy wniosek minimalizuje szkodliwe efekty strukturalne nieuczciwych praktyk ex ante bez ograniczania zdolności do interwencji ex post na podstawie unijnych i krajowych reguł konkurencji. Niniejszy wniosek jest zgodny z pozostałymi instrumentami UE, w tym z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej i europejską konwencją praw człowieka („EKPC”), ogólnym rozporządzeniem o ochronie danych oraz dorobkiem prawnym UE w zakresie prawa ochrony konsumentów. Niniejszy wniosek stanowi uzupełnienie przepisów o ochronie danych. Obowiązki dotyczące przejrzystości w zakresie głębokiego profilowania konsumentów będą pomocne w egzekwowania przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych („RODO”), natomiast obowiązkowa klauzula opt-out w zakresie łączenia danych w ramach różnych podstawowych usług platformowych uzupełnia poziom ochrony zapewniony obecnie w RODO. W niniejszym wniosku wyjaśnia się, że to strażnicy dostępu odpowiadają za zapewnienie, aby wypełnianie obowiązków określonych w tym rozporządzeniu odbywało się przy jednoczesnym zapewnieniu pełnej zgodności z pozostałymi przepisami prawa Unii, w tym w zakresie ochrony danych osobowych i prywatności lub ochrony konsumentów. Niniejszy wniosek jest również spójny z ukierunkowaną i dostosowaną do potrzeb regulacją konkretnych sektorów ex ante, w tym z przepisami mającymi zastosowanie do usług łączności elektronicznej lub krótkiej sprzedaży, a także z istniejącymi inicjatywami wymierzonymi przeciwko szkodliwym praktykom handlowym w świecie rzeczywistym. 2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ •Podstawa prawna Państwa członkowskie stosują rozbieżne przepisy krajowe lub rozważają stosowanie takich przepisów w celu rozwiązania problemów wynikających ze znacznego stopnia uzależnienia użytkowników biznesowych od podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu i w konsekwencji problemów wynikających z ich nieuczciwego zachowania wobec obsługiwanych przez nich użytkowników biznesowych. W takiej sytuacji powstaje fragmentacja regulacyjna w zakresie, w jakim przepisy dotyczące kwestii wyeliminowania nieuczciwości w relacjach zależności z takimi strażnikami dostępu oraz kwestii kontestowalności w przypadku takich usług różnią się – w szczególności pod względem warunków wstępnych interwencji oraz poziomu interwencji – oraz powodują wzrost kosztów przestrzegania przepisów ponoszonych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność na rynku wewnętrznym. Bez podjęcia działania na szczeblu UE taka fragmentacja zwiększy się wraz z przyjęciem nowych inicjatyw oczekujących na przyjęcie w szeregu państwach członkowskich, natomiast w innych państwach członkowskich problem nieuczciwości i ograniczonej kontestowalności podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu pozostanie nierozwiązany. Mając na uwadze nieodłączny transgraniczny charakter podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu, fragmentacja regulacyjna w znacznym stopniu utrudni funkcjonowanie jednolitego rynku usług cyfrowych, a także funkcjonowanie rynków cyfrowych w ujęciu ogólnym. Dlatego też konieczna jest harmonizacja na szczeblu UE, a odpowiednią podstawą prawną niniejszej inicjatywy jest art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). •Pomocniczość Państwa członkowskie nie mogą osiągnąć celów niniejszego wniosku, działając samodzielnie, gdyż przedmiotowe problemy mają charakter transgraniczny i nie ograniczają się do pojedynczych państw członkowskich ani do podgrupy państw członkowskich. Sektor cyfrowy w ujęciu ogólnym, a w szczególności podstawowe usługi platformowe świadczone lub oferowane przez strażników dostępu mają charakter transgraniczny, czego dowodem jest wolumen obrotu w handlu transgranicznym oraz nadal niewykorzystany potencjał przyszłego wzrostu, o czym świadczy wzorzec i wolumen obrotu w handlu transgranicznym, w którym pośredniczą platformy cyfrowe. Niemal 24 % całkowitego handlu w internecie w Europie ma charakter transgraniczny. Podmioty sektora cyfrowego zazwyczaj prowadzą działalność w kilku państwach członkowskich, a nawet w całej UE, co obecnie dotyczy w szczególności usług takich jak reklamy internetowe, internetowe serwisy społecznościowe, internetowe platformy handlowe, usługi w chmurze, wyszukiwarki internetowe, usługi platformy udostępniania wideo, usługi łączności interpersonalnej niewykorzystujące numerów lub systemy operacyjne. Zidentyfikowane problemy mają zatem znaczenie na szczeblu Unii, gdyż występują na poziomie transgranicznym i wywierają wpływ na szereg państw członkowskich, a tym samym nie ograniczają się do terytorium jednego państwa członkowskiego. Dotyczy to w szczególności podstawowych usług platformowych świadczonych lub oferowanych przez strażników dostępu. Nawet te państwa członkowskie, które nie przyjęły jeszcze przepisów w celu rozwiązania problemu nieuczciwości i obniżonej kontestowalności podstawowych usług platformowych świadczonych lub oferowanych przez strażników dostępu, coraz częściej rozważają przyjęcie w tym celu środków krajowych. Różne przepisy krajowe w UE, oprócz tego że są niewystarczająco skuteczne, mogą spowodować większą fragmentację i wzrost kosztów przestrzegania przepisów ponoszonych przez dużych uczestników rynku i uzależnionych od nich użytkowników biznesowych. Jednocześnie rozwiązanie to niekorzystnie wpływa również na przedsiębiorstwa typu start-up i mniejsze przedsiębiorstwa, gdyż uniemożliwia im wzrost i rozszerzenie działalności na inne kraje, a tym samym wejście na nowe rynki, oferowanie lepszych i bardziej różnorodnych produktów po bardziej konkurencyjnych cenach oraz potencjalnie uzyskanie pozycji konkurenta podmiotów o ugruntowanej pozycji w sektorze cyfrowym. W związku z powyższym rozwiązanie na szczeblu Unii problemu nieuczciwych praktyk w zakresie podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu przyniesie poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego za sprawą wyraźnych reguł dotyczących praktyk, dzięki którym wszystkie zainteresowane strony zyskałyby jasność prawa, oraz za sprawą ogólnounijnych ram w zakresie interwencji umożliwiających skuteczne i terminowe wyeliminowanie szkodliwych praktyk. Jednym z warunków wyznaczenia dostawcy podstawowych usług platformowych jako strażnika dostępu jest wywieranie przez danego dostawcę znaczącego wpływu na rynek wewnętrzny. •Proporcjonalność Niniejszy wniosek ma przyczynić się do prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku usług cyfrowych przez zapewnienie, aby rynki w całej Unii, na których działają strażnicy dostępu, były kontestowalne i uczciwe. Powinno to sprzyjać innowacyjności, wysokiej jakości produktom i usługom cyfrowym, uczciwym i konkurencyjnym cenom oraz swobodnemu wyborowi z punktu widzenia użytkowników w sektorze cyfrowym. W tym kontekście w niniejszym wniosku skoncentrowano się wyłącznie na tych usługach cyfrowych, z których najpowszechniej korzystają użytkownicy biznesowi i użytkownicy końcowi („podstawowe usługi platformowe”) i w przypadku których obecne warunki świadczą o tym, iż obawy dotyczące słabej kontestowalności i nieuczciwych praktyk ze strony strażników dostępu są wyraźniejsze i bardziej naglące z punktu widzenia rynku wewnętrznego. Zakres podstawowych usług platformowych obejmuje jedynie te usługi, w przypadku których istnieją mocne dowody świadczące o: (i) znacznej koncentracji, w przypadku której zazwyczaj jedna duża platforma internetowa lub bardzo nieznaczna liczba dużych platform internetowych określa warunki handlowe, mając w tym zakresie znaczną autonomię względem ich (potencjalnych) konkurentów, klientów lub konsumentów; (ii) uzależnieniu od kilku dużych platform internetowych pełniących rolę punktów dostępu umożliwiających użytkownikom biznesowym dotarcie do klientów i nawiązanie z nimi kontaktu; oraz (iii) częstym nadużywaniu uprawnień przez dostawców podstawowych usług platformowych mającemu postać nieuczciwego postępowania wobec ekonomicznie zależnych użytkowników biznesowych i konsumentów. Niniejszy wniosek ma zatem zastosowanie wyłącznie do tych dostawców, którzy spełniają wyraźnie określone, wymienione powyżej kryteria, na podstawie których uznaje się ich za strażników dostępu. Wykorzystanie progów ilościowych jako podstawy domniemania wzruszalnego jest uzupełnione stosowaniem kryteriów jakościowych określonych w niniejszym wniosku. W ten sposób Komisja ma możliwość wyznaczania jako strażników dostępu dostawców podstawowych usług platformowych, z którymi wiąże się takie samo lub podobne ryzyko w zakresie uczciwości i kontestowalności rynku, a jednocześnie gwarantuje się, że przedmiotowe obowiązki mają zastosowanie wyłącznie do odpowiednich dostawców podstawowych usług platformowych. Wykaz obowiązków przewidzianych w niniejszym wniosku ogranicza się do praktyk, (i) które są szczególnie nieuczciwe lub szkodliwe, (ii) które można zidentyfikować w jasny i jednoznaczny sposób, co ma zapewnić niezbędną pewność prawa na potrzeby strażników dostępu i pozostałych zainteresowanych stron oraz (iii) w przypadku których istnieje wystarczające doświadczenie. W niniejszym wniosku przewidziano możliwość dostosowanego do potrzeb stosowania niektórych obowiązków w drodze dialogu między Komisją a zainteresowanymi strażnikami dostępu. Ponadto we wniosku umożliwia się uwzględnienie w elastyczny sposób dodatkowych praktyk, które wykazują podobny poziom nieuczciwości lub tak samo zagrażają uczciwości lub kontestowalności na podstawie wyników wcześniej przeprowadzonego badania rynku dotyczącego wpływu takich praktyk. Taki mechanizm zapewnia uniknięcie nadmiernej regulacji, a jednocześnie umożliwia uniknięcie braku interwencji w stosunku do podobnych praktyk, których dopuszczają się ci sami strażnicy dostępu w przypadkach, w których z czasem praktyki mogą ewoluować. Proponowane środki są proporcjonalne, gdyż na potrzeby osiągnięcia celów, którym służą, w ich ramach obciąża się wyłącznie przedsiębiorstwa w sektorze cyfrowym w sposób ukierunkowany. Wniosek wymaga współpracy przedsiębiorstw, które są objęte badaniem, ale koszty administracyjne będą proporcjonalne i prawdopodobnie wymogi nie będą zmuszały do ponoszenia znaczących dodatkowych kosztów z uwagi na już istniejące struktury regulacyjne w związku ze stosowaniem innych przepisów UE (np. unijnego rozporządzenia w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw lub rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów). Jeżeli chodzi o koszty przestrzegania przepisów, w przypadku strażników dostępu byłyby one rozsądne, ponieważ w dużej mierze zastępowałyby wysokie koszty ponoszone przez dużych dostawców podstawowych usług platformowych w związku z przestrzeganiem rozbieżnych środków regulacyjnych stopniowo wprowadzanych w różnych państwach członkowskich lub które mogą być prawdopodobnie wprowadzone. Takie koszty wiązałyby się z zatrudnieniem kilku dodatkowych pracowników ds. zgodności z prawem, którzy kontrolowaliby zgodność polityki poszczególnych przedsiębiorstw z nowymi przepisami, oraz z zatrudnieniem kilku pracowników utrzymujących kontakt z Komisją oraz odpowiadających na wnioski o udzielenie informacji. •Wybór instrumentu Zidentyfikowane problemy można rozwiązać wyłącznie za pomocą aktu ustawodawczego. Rozporządzenie jest ponadto niezbędne ze względu na fakt, że ma ono zastosowanie bezpośrednio w państwach członkowskich, ustanawia ten sam poziom praw i obowiązków dla podmiotów prywatnych, a także umożliwia spójne i skuteczne stosowanie przepisów w transgranicznym z zasady pośrednictwie handlowym online, które generowane jest w gospodarce platform internetowych. Rozporządzenie jest najbardziej odpowiednim sposobem rozwiązania zidentyfikowanych problemów dotyczących uczciwości i kontestowalności oraz przeciwdziałania fragmentacji jednolitego rynku podstawowych usług platformowych świadczonych lub oferowanych przez strażników dostępu. 3.WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW

•Konsultacje z zainteresowanymi stronami Komisja przeprowadziła szerokie konsultacje dotyczące szerokiej gamy problemów związanych z platformami internetowymi, w tym siły gospodarczej bardzo dużych platform internetowych pełniących rolę strażników dostępu. Po pierwsze, od dnia 2 czerwca do dnia 8 września 2020 r. Komisja przeprowadziła dwie osobne edycje otwartych konsultacji publicznych, które dotyczyły dwóch osobnych wstępnych ocen skutków: (i) pakietu w ramach aktu o usługach cyfrowych – oceny instrumentu regulacyjnego ex ante dla dużych platform internetowych o znaczących efektach sieciowych pełniących rolę strażników dostępu na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej; oraz (ii) nowego narzędzia konkurencji. Po drugie, Komisja przeprowadziła konsultacje z zainteresowanymi stronami dotyczące sprawozdań pośrednich opracowanych przez Obserwatorium Gospodarki Platform Internetowych i wspierające bieżącą inicjatywę. Po trzecie, warsztaty, konferencje, a także badania przeprowadzone przez JRC ułatwiły zdefiniowanie problemu oraz pomogły w identyfikacji wstępnych wariantów strategicznych. Poza wykorzystanymi narzędziami w zakresie konsultacji służby Komisji odbyły także dwustronne spotkania z zainteresowanymi stronami w kontekście konsultacji publicznych i w trakcie okresu na przedstawienie informacji zwrotnych w odniesieniu do wstępnych ocen skutków. Ponadto zorganizowany dialog z państwami członkowskimi, zwłaszcza za pośrednictwem grupy ekspertów ds. handlu elektronicznego oraz dwustronnych i wielostronnych wymian i konferencji, przyczynił się do opracowania wariantów strategicznych. Ogólnie rzecz biorąc, z konsultacji publicznych wynika, że istnieje silne poparcie dla interwencji odnoszącej się do nieuczciwych praktyk, w których uczestniczą strażnicy dostępu. W rzeczywistości zdecydowana większość respondentów uczestniczących w konsultacjach publicznych oraz tych, którzy odpowiedzieli na osobny kwestionariusz skierowany do krajowych organów ochrony konkurencji, zgodziła się, że istnieją problemy strukturalne, których nie można rozwiązać za pomocą istniejących reguł konkurencji; ta sama większość uważa, że Komisja powinna mieć możliwość podjęcia interwencji na rynkach, na których obecni są strażnicy dostępu. Pogląd taki wyraziła zdecydowana większość przedsiębiorstw oraz stowarzyszeń przedsiębiorców, wszystkie organizacje społeczeństwa obywatelskiego (w tym organizacje pozarządowe („NGO”) oraz związki zawodowe), a także wszystkie organy publiczne. Organizacje konsumenckie, takie jak Europejska Organizacja Konsumentów, wyraźnie zaznaczyły także szczególne obawy związane z platformami internetowymi i rynkami cyfrowymi. Respondenci ci uważają, że interwencja pozwalająca zaradzić tym obawom doprowadziłaby zarówno do stworzenia odpowiednich zachęt do innowacji, jak i przyczyniłaby się do zapewnienia większego wyboru konsumentom, torując drogę dla nowych platform oraz innowacyjnych usług przyjaznych dla prywatności. Opinie platform internetowych na ten temat były podzielone, przy czym większość dużych platform internetowych i ich stowarzyszeń kwestionowała potrzebę utworzenia nowego instrumentu regulującego kwestię strażników dostępu. Z drugiej strony wiele małych i średnich platform – w szczególności te, które są użytkownikami biznesowymi dużych platform internetowych – wyraziło swoje poparcie dla utworzenia nowego instrumentu regulującego kwestię strażników dostępu. Te, które były innego zdania, nawiązywały do faktu, że pojęcie strażnika dostępu jest zbyt szerokie i w związku z tym należy je oceniać indywidualnie, a także że Komisja już ma możliwość interweniowania w przypadku zachowania strażnika dostępu, które jest niezgodne z art. 102 TFUE. Komisja uznała jednak, że art. 102 TFUE nie jest wystarczający, by zaradzić wszystkim problemom związanym ze strażnikami dostępu, biorąc pod uwagę, że strażnik dostępu niekoniecznie musi być podmiotem dominującym i art. 102 TFUE może nie obejmować jego praktyk, jeżeli na jasno określonych właściwych rynkach nie występuje dający się udowodnić wpływ na konkurencję. Ponadto art. 102 TFUE nie zawsze umożliwia interwencję w takim tempie, jakie jest konieczne, aby zaradzić tym naglącym praktykom w najkrótszym możliwie czasie, a tym samym w najbardziej skuteczny sposób. Zdecydowana większość respondentów była także zdania, że szczególne przepisy dotyczące platform powinny obejmować zakazy oraz obowiązki dla platform pełniących rolę strażników dostępu. Sugerowali oni, że zamiast wyznaczać określony sposób postępowania środki zaradcze mogłyby mieć bardziej proceduralny charakter. Duża większość zainteresowanych stron wyraziła opinię, że proponowany wykaz problematycznych praktyk („czarna lista”) powinien być ukierunkowany na wyraźnie nieuczciwe i szkodliwe praktyki platform pełniących rolę strażników dostępu. Jeżeli chodzi o definicję pozycji strażnika dostępu, opinie zainteresowanych stron były podzielone. Niektóre platformy argumentowały, że włączenie różnych usług w ofertę pojedynczej platformy niewiele mówi o jej sile, co ma także miejsce w odniesieniu do zdolności przeniesienia aktywów z jednego obszaru do innego. Sugerowano, że wyznaczanie dostawców podstawowych usług platformowych jako strażników dostępu powinno być niezależne od modelu biznesowego, że należy dokonywać okresowych przeglądów oceny strażników dostępu, że wyznaczanie wspomnianych dostawców jako strażników dostępu powinno mieć zastosowanie do zidentyfikowanych działalności oraz że niektóre przepisy powinny mieć zastosowanie do całego sektora. Ogólnie rzecz biorąc, zainteresowane strony wszystkich kategorii zwróciły uwagę na potrzebę zapewnienia wysokiego poziomu spójności i pewności prawa oraz na potrzebę zapewnienia, aby kryteria stosowane w celu identyfikacji strażników dostępu były przejrzyste, obiektywne i łatwo mierzalne. Użytkownicy odnosili się głównie do połączenia kryteriów zarówno ilościowych, jak i jakościowych. Organy krajowe wyraziły swoje poparcie dla nowego instrumentu regulującego kwestię strażników dostępu oraz potrzebę przyjęcia ogólnounijnego podejścia, aby uniknąć fragmentacji regulacyjnej, podkreślając jednocześnie znaczenie wcześniejszego włączenia odpowiedzialnych krajowych przedstawicieli rządów w projekt ustawodawczy. Także przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego oraz wydawcy medialni wyrazili silne poparcie dla pomysłu utworzenia nowego instrumentu regulującego kwestię strażników dostępu. Zarówno przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego, jak i wydawcy medialni wezwali do zapewnienia odpowiedniego poziomu przejrzystości na rynku, a także do zagwarantowania określonego poziomu różnorodności mediów oraz poszanowania autonomii i wyboru konsumentów. • Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej Niniejsza inicjatywa jest podparta badaniem przeprowadzonym na potrzeby oceny skutków oraz kilkoma zewnętrznymi badaniami wspierającymi. Ponadto w latach 2018–2020 Komisja lub wykonawcy zewnętrzni przeprowadzili kilka edycji konsultacji publicznych oraz liczne badania, a także sporządzili sprawozdania. Obserwatorium Gospodarki Platform Internetowych, wspierane przez swoją grupę ekspertów, w której skład wchodzi 15 ekspertów akademickich, a także przy wsparciu w postaci dużego badania przeprowadzonego na potrzeby oceny skutków, przekazało szereg sprawozdań i dokumentację analityczną stanowiące wkład w prace nad zdefiniowaniem problemów. Przy sporządzaniu oceny skutków niniejszej inicjatywy wykorzystano również wewnętrzne analizy ekonomiczne i wsparcie w zakresie kształtowania polityki udzielone przez Wspólne Centrum Badawcze („JRC”). Ponadto przeprowadzono z państwami członkowskimi konsultacje przy użyciu internetu, których wyniki omówiono na spotkaniu grupy ekspertów ds. handlu elektronicznego poświęconym niniejszej inicjatywie. Dodatkowo Komisja zorganizowała liczne konferencje, warsztaty i spotkania z udziałem ekspertów akademickich, których opinie przyczyniły się do określenia ram problemu i strategii gromadzenia dowodów. Do ukształtowania niniejszego instrumentu przyczyniło się wiele stanowisk przedstawionych przez państwa członkowskie na temat platform pełniących rolę strażników dostępu, a także liczne sprawozdania i badania z państw niebędących członkami UE. •Ocena skutków Rada ds. Kontroli Regulacyjnej działająca przy Komisji przyjrzała się ocenie skutków, na której opiera się wniosek, i dnia 10 grudnia 2020 r. wydała pozytywną opinię na jej temat. W załączniku 1 do dokumentu roboczego służb Komisji towarzyszącego niniejszemu wnioskowi zawarto opinię Rady, zalecenia oraz wyjaśnienie, w jaki sposób zostały one uwzględnione. W załączniku 3 przedstawiono zestawienie podmiotów, na które będzie miał wpływ niniejszy wniosek, wraz z opisem tego wpływu. Komisja zbadała różne warianty strategiczne służące osiągnięciu ogólnego celu niniejszej inicjatywy polegającego na zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego przez promowanie skutecznej konkurencji na rynkach cyfrowych oraz w szczególności kontestowalnego i uczciwego środowiska platform internetowych. Aby rozwiązać problemy wynikające z problematycznego zachowania strażników dostępu, dokonano porównania trzech głównych wariantów strategicznych: wariant 1 – uprzednio określony wykaz strażników dostępu i automatycznie wykonywanych obowiązków; wariant 2 – częściowo elastyczne ramy wyznaczania dostawców podstawowych usług platformowych jako strażników dostępu i aktualizowania obowiązków, w tym dialog regulacyjny na potrzeby wdrożenia niektórych z nich; oraz wariant 3 – elastyczny wariant opierający się wyłącznie na progach jakościowych służących ustalaniu zakresu. Każdy z wymienionych wariantów daje pole do większej liczby szczegółowych rozwiązań będących przedmiotem rozważań politycznych, na przykład dotyczących konkretnego połączenia i poziomu progów jakościowych służących ustalaniu zakresu, które mają zostać zastosowane, lub dokładnego zakresu środków zaradczych dostępnych w przypadku systematycznego niewypełniania przez dostawcę wyznaczonego jako strażnik dostępu jego obowiązków.

W ramach wszystkich wariantów przewiduje się wdrażanie, nadzór oraz egzekwowanie przepisów na szczeblu UE przez Komisję jako właściwy organ regulacyjny. Biorąc pod uwagę ogólnoeuropejski zasięg przedsiębiorstw, na które ukierunkowana jest niniejsza inicjatywa, zdecentralizowany model egzekwowania nie wydaje się możliwym alternatywnym rozwiązaniem, w tym w kontekście ryzyka fragmentacji regulacyjnej, której ma zaradzić niniejsza inicjatywa; model ten nie wydaje się także proporcjonalny, biorąc pod uwagę ograniczoną liczbę strażników dostępu, których obejmowałby zakres proponowanych ram. Aby jednak włączyć krajową wiedzę specjalistyczną na potrzeby gospodarki platform, w ramach inicjatywy przewidziano, że przed podjęciem niektórych decyzji (np. stwierdzających niewypełnianie obowiązków, nakładających grzywny) Komisja skonsultuje się z komitetem, w skład którego wejdą przedstawiciele państw członkowskich – Komitetem Doradczym ds. Rynków Cyfrowych. Preferowany wariant (wariant 2) obejmuje a) zamknięty wykaz podstawowych usług platformowych; b) połączenie ilościowych i jakościowych kryteriów w celu wyznaczenia dostawców podstawowych usług platformowych jako strażników dostępu; c) mające bezpośrednie zastosowanie obowiązki, w tym niektóre obowiązki, w przypadku których dialog regulacyjny może ułatwić ich skuteczne wdrażanie; oraz d) możliwość aktualizowania przez Komisję instrumentu po przeprowadzeniu badania rynku, jeżeli chodzi o obowiązki strażników dostępu, za pośrednictwem aktów delegowanych w zakresie, w jakim zostaną zidentyfikowane nowe praktyki, które są równie nieuczciwe i które mogą z dużym prawdopodobieństwem zakłócać kontestowalność, a także za pośrednictwem wniosków w sprawie zmiany przepisów w pozostałych przypadkach. Badania rynku mogą również wskazać na potrzebę zmiany wykazu podstawowych usług platformowych. Uznano, iż wariant ten będzie w stanie w najbardziej skuteczny sposób przyczynić się do osiągnięcia celów niniejszej inicjatywy. Zapewnia on szybką interwencję w odniesieniu do wszystkich zidentyfikowanych problematycznych praktyk, umożliwiając jednocześnie w przypadku niektórych z nich dialog regulacyjny dotyczący wdrażania środków przez dostawców wyznaczonych jako strażnicy dostępu. Umożliwia on także przeciwdziałanie nowym nieuczciwym praktykom, umożliwiając odniesienie się do niedoskonałości rynku w dynamicznie zmieniającym się środowisku cyfrowym. Jednocześnie dla tych strażników dostępu, w przypadku których przewiduje się, że w niedalekiej przyszłości osiągną ugruntowaną i trwałą pozycję w zakresie prowadzonej działalności, ale którzy jeszcze nie osiągnęli takiej pozycji, we wniosku zidentyfikowano proporcjonalny podzbiór obowiązków, które mają szczególne znaczenie dla zabezpieczenia i poprawy kontestowalności. Preferowany wariant zwiększy kontestowalność podstawowych usług platformowych oraz szerszego sektora cyfrowego, a także pomoże przedsiębiorstwom w pokonaniu barier wynikających z niedoskonałości rynku lub z nieuczciwych praktyk biznesowych strażników dostępu. Pomoże to we wspieraniu powstawania alternatywnych platform, które mogą dostarczyć wysokiej jakości, innowacyjne produkty i usługi po przystępnych cenach. Bardziej uczciwe i sprawiedliwe warunki dla wszystkich podmiotów w sektorze cyfrowym umożliwiłyby im lepsze wykorzystanie potencjału wzrostu gospodarki platform. Można spodziewać się, że korzyści przyczynią się do zwiększenia potencjału innowacji wśród małych przedsiębiorstw, a także do podniesienia jakości usług i w związku z tym do zwiększenia dobrobytu konsumentów. Większa kontestowalność podstawowych usług platformowych w ramach preferowanego wariantu stwarza potencjał do osiągnięcia nadwyżki konsumenta szacowanej na 13 mld EUR, tj. wzrostu o około 6 % w stosunku do scenariusza odniesienia. Główny koszt związany jest z kosztami przestrzegania przepisów ponoszonymi przez strażników dostępu na skutek wprowadzenia nowych przepisów. Przedsiębiorstwa inne niż platformy pełniące rolę strażników dostępu mogą ponosić pewne koszty administracyjne związane ze stosowaniem się do wniosków o udzielenie informacji. Koszty te prawdopodobnie nie będą jednak znacznie wyższe niż koszty przestrzegania przepisów, które przedsiębiorstwa musiałyby ponieść w innych przypadkach w związku z wnioskami o udzielenie informacji w unijnych sprawach dotyczących prawa konkurencji lub na mocy innych szczegółowych przepisów krajowych. Wpływ wariantów strategicznych na różne kategorie zainteresowanych stron (strażników dostępu, konkurentów, użytkowników biznesowych, konsumentów, organy regulacyjne) wyjaśniono szczegółowo w załączniku 3 do oceny skutków uzupełniającej niniejszą inicjatywę. W załączniku tym oceniono także oddziaływanie każdego obowiązku w podziale na kategorie zainteresowanych stron, których to oddziaływanie dotyczy. W zakresie, w jakim jest to możliwe, ocena ta ma zarówno charakter ilościowy, jak i jakościowy. Jeżeli chodzi o wpływ inicjatywy na MŚP, z uwagi na fakt, że jest bardzo mało prawdopodobne, aby MŚP kwalifikowały się jako strażnicy dostępu i wykaz obowiązków nie będzie ich dotyczył, niniejsza inicjatywa nie spowoduje nałożenia na nie dodatkowego obciążenia. Dzięki temu, że wyrównują szanse, nowe przepisy wręcz umożliwiają wzrost MŚP (w tym użytkowników biznesowych i innych dostawców podstawowych usług platformowych) na rynku wewnętrznym w wyniku usunięcia ważnych barier wejścia na rynek oraz dzięki ekspansji. Można oczekiwać, że przewidziane środki przyczynią się także do wzrostu konkurencji wśród platform dla użytkowników biznesowych. Oczekuje się, iż doprowadzi to do podniesienia jakości usług po bardziej konkurencyjnych cenach w połączeniu z wyższą produktywnością. Użytkownicy biznesowi mieliby także większe zaufanie do sprzedaży online, gdyż byliby chronieni przed nieuczciwymi praktykami. Bardziej kompleksowy zestaw narzędzi służących do egzekwowania przepisów umożliwi przedsiębiorstwom rozwijanie się na miarę własnych możliwości. Przyczyni się to do wzrostu gospodarczego, co z kolei przełoży się na wyższe dochody podatkowe administracji krajowych. Obciążenia związane z wdrażaniem niniejszej inicjatywy są dla Komisji niewielkie (głównie przesunięcia na istniejących stanowiskach pracy) w stosunku do korzyści dla gospodarki. Organy krajowe będą musiały ponieść pewne niewielkie koszty administracyjne. Uczciwość i większa kontestowalność w sektorze cyfrowym zwiększyłyby produktywność, co przełożyłoby się na wyższy wzrost gospodarczy. Promowanie większej kontestowalności podstawowych usług platformowych i rynków cyfrowych jest również szczególnie ważne w zwiększaniu wymiany handlowej i inwestycji. •Sprawność regulacyjna i uproszczenie We wniosku proponuje się wprowadzenie środków, które będą miały zastosowanie do dużych dostawców podstawowych usług platformowych spełniających warunki pozwalające na wyznaczenie ich jako strażników dostępu. Inni dostawcy podstawowych usług platformowych i usług pomocniczych, użytkownicy biznesowi i użytkownicy końcowi odniosą korzyść z wyraźnie zdefiniowanych i ograniczonych obowiązków określonych we wniosku. Celem wniosku jest także w szczególności ułatwienie zrównoważonego wzrostu podstawowych usług platformowych i szeroko pojętej gospodarki platform; wniosek opracowano w taki sposób, by był w pełni neutralny pod względem technologicznym. •Prawa podstawowe Wniosek jest zgodny z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej oraz europejską konwencją praw człowieka (EKPC), a także z RODO. Wprowadzenie dynamicznego aktualizowania nieuczciwych praktyk będzie podlegało wymogowi zapewnienia pełnego poszanowania praw podstawowych do sprawiedliwego procesu i dobrej administracji zawartych w EKPC, która jest wiążąca dla instytucji Unii Europejskiej. W ramach działań Komisji na podstawie nowych ram jej uprawnienia do przeprowadzania dochodzenia będą objęte wszystkimi prawami do sprawiedliwego procesu, takimi jak prawo do bycia wysłuchanym, prawo do uzasadnionej decyzji oraz dostęp do kontroli sądowej, w tym do możliwości zakwestionowania środków dotyczących egzekwowania przepisów i stosowania sankcji. Prawa te mają zastosowanie w przypadku procedur administracyjnych. Ponadto uczciwe i budzące zaufanie otoczenie prawne, do którego stworzenia dąży się w niniejszym wniosku, przyczyni się do zachowania równowagi między wolnością prowadzenia działalności gospodarczej przez dostawców podstawowych usług platformowych a taką wolnością użytkowników biznesowych ich usług (art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej). 4.WPŁYW NA BUDŻET Aby w optymalny sposób osiągnąć cele niniejszej inicjatywy, konieczne jest sfinansowanie szeregu działań zarówno na poziomie Komisji, na którym przewidziano przesunięcie 80 EPC, a także na poziomie państw członkowskich poprzez ich aktywne uczestnictwo w Komitecie Doradczym ds. Rynków Cyfrowych składającym się z przedstawicieli państw członkowskich. Łączne zasoby finansowe niezbędne do celów wdrożenia wniosku w latach 2021–2027 wyniosą 81,090 mln EUR, z której to kwoty 50,640 mln EUR zostanie przeznaczone na koszty administracyjne, a 30,450 mln EUR zostanie w pełni pokryte ze środków przewidzianych w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 w ramach puli środków finansowych Programu na rzecz jednolitego rynku i programu „Cyfrowa Europa”. Z tych zasobów finansowych wspierane będą m.in. takie działania jak identyfikowanie dostawców podstawowych usług platformowych, przeprowadzanie badań rynku, a także wykonywanie innych działań dochodzeniowych oraz działań związanych z egzekwowaniem przepisów i monitorowaniem. Finansowanie będzie przeznaczone także na wsparcie prowadzenia regularnych przeglądów poszczególnych elementów rozporządzenia oraz na jego ocenę, na ciągłą ocenę skuteczności i wydajności wdrożonych środków, a także na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem i rozwijaniem centralnego systemu informacyjnego, na jego hosting i obsługę oraz na jego wspieranie. Szczegółowy przegląd związanych z tym kosztów znajduje się w „ocenie skutków finansowych regulacji” związanej z tą inicjatywą. 5.ELEMENTY FAKULTATYWNE

•Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania Biorąc pod uwagę dynamiczny charakter gospodarki platform, monitorowanie i ocena inicjatywy stanowią ważną część wniosku. Stanowią one również odpowiedź na wyraźne żądania zainteresowanych stron, w tym państw członkowskich, dotyczące ustanowienia specjalnej funkcji monitorowania, a także odzwierciedlają znaczenie nadane wariantowi strategicznemu dotyczącemu niezależnego monitorowania, rozważanemu we wstępnej ocenie skutków. Monitorowanie zostanie zatem podzielone na dwie części: (i) stałe monitorowanie, w ramach którego co dwa lata będą przedstawiane sprawozdania na temat najnowszych zmian na rynku, przy ewentualnym udziale unijnego Obserwatorium Gospodarki Platform Internetowych, oraz (ii) cele operacyjne i szczegółowe wskaźniki służące ich pomiarowi. Regularne i stałe monitorowanie będzie obejmowało następujące główne aspekty: (i) monitorowanie kwestii związanych z zakresem (np. kryteria wyznaczania dostawców podstawowych usług platformowych jako strażników dostępu, zmiany w zakresie wyznaczania tych dostawców jako strażników dostępu, wykorzystanie oceny jakościowej w procesie wyznaczania); (ii) monitorowanie nieuczciwych praktyk (przestrzeganie przepisów, schematy egzekwowania prawa, zmiany) oraz (iii) monitorowanie jako czynnik uruchamiający badanie rynku w celu przeanalizowania nowych podstawowych usług platformowych i nowych praktyk w sektorze cyfrowym. W monitorowaniu zostaną również należycie uwzględnione prace koncepcyjne grupy ekspertów ds. gospodarki platform internetowych prowadzone w ramach jej grupy roboczej ds. wskaźników pomiarowych i ekonomicznych. Efektywność i skuteczność wniosku będzie monitorowana również przy użyciu uprzednio zdefiniowanych wskaźników w celu ustalenia, czy konieczne może być uchwalenie dodatkowych przepisów, w tym dotyczących egzekwowania prawa, aby zapewnić kontestowalne i uczciwe rynki cyfrowe w całej UE. W związku z tym skutki interwencji zostaną przeanalizowane w kontekście oceny i w razie potrzeby uruchomiona zostanie klauzula przeglądowa, która pozwoli Komisji na zastosowanie odpowiednich środków, w tym przedstawienie wniosków ustawodawczych. Państwa członkowskie będą również przekazywać wszelkie będące w ich posiadaniu istotne informacje, jakich Komisja może potrzebować do celów przeprowadzenia oceny. •Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku W rozdziale I ustanowiono przepisy ogólne, w tym dotyczące przedmiotu, celu i zakresu stosowania rozporządzenia, w tym jego efekt harmonizujący w odniesieniu do niektórych przepisów krajowych (art. 1), oraz określono definicje stosowanych pojęć, a także cele wniosku (art. 2). Rozdział II zawiera przepisy dotyczące wyznaczania dostawców podstawowych usług platformowych jako strażników dostępu. W szczególności ustanawia się w nim warunki wyznaczania dostawców podstawowych usług platformowych jako strażników dostępu, którzy powinni być wyznaczani albo na podstawie kryteriów ilościowych (w drodze domniemania wzruszalnego), albo po przeprowadzeniu oceny poszczególnych przypadków w trakcie badania rynku (art. 3). Ponadto ustanawia się w nim warunki, na których można ponownie rozważyć wyznaczenie dostawcy jako strażnika dostępu, oraz obowiązek dokonywania regularnych przeglądów takiego wyznaczenia (art. 4). Rozdział III określa praktyki stosowane przez strażników dostępu, które ograniczają kontestowalność i są nieuczciwe. W szczególności określa się w nim automatycznie wykonywane obowiązki (art. 5) oraz obowiązki podlegające doprecyzowaniu (art. 6), które dostawcy wyznaczeni jako strażnicy dostępu powinni spełnić w odniesieniu do każdej ze swoich podstawowych usług platformowych wymienionych w odpowiedniej decyzji o wyznaczeniu. Ponadto ustanawia się w nim ramy możliwego dialogu między dostawcą podstawowych usług platformowych wyznaczonym jako strażnik dostępu a Komisją w odniesieniu do środków, które strażnik dostępu wdraża lub zamierza wdrożyć w celu spełnienia obowiązków określonych w art. 6 (art. 7). Określa się w nim również warunki zawieszenia obowiązków dotyczących poszczególnych podstawowych usług platformowych w wyjątkowych okolicznościach (art. 8) lub udzielenia zwolnienia ze względu na interes publiczny (art. 9). Dodatkowymi przepisami zawartymi w tym rozdziale ustanawia się mechanizm aktualizacji wykazu obowiązków (art. 10); wyjaśnia się, że obowiązki określone w rozporządzeniu mają zastosowanie niezależnie od tego, czy dana praktyka stosowana przez wyznaczonego strażnika dostępu ma charakter umowny, komercyjny, techniczny czy jakikolwiek inny (art. 11); określa się obowiązek zgłoszenia każdego zamiaru koncentracji w rozumieniu rozporządzenia UE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw (art. 12) oraz nakłada się na wyznaczonego strażnika dostępu obowiązek poddania niezależnemu audytowi wszelkich technik profilowania konsumentów, które strażnik dostępu stosuje w odniesieniu do świadczonych podstawowych usług platformowych lub w ramach tych usług (art. 13). Rozdział IV określa zasady przeprowadzania badań rynku, w szczególności wymogi proceduralne dotyczące rozpoczęcia badania rynku (art. 14) oraz zasady przeprowadzania różnych rodzajów badań rynku: (i) wyznaczenie jako strażnika dostępu (art. 15), (ii) badanie dotyczące systematycznego niewypełniania obowiązków (art. 16) oraz (iii) badanie nowych podstawowych usług platformowych i nowych praktyk (art. 17). Rozdział V zawiera przepisy dotyczące wdrażania i egzekwowania niniejszego rozporządzenia. Określono w nim wymogi proceduralne dotyczące wszczęcia postępowania (art. 18). Ponadto ustanawia się w nim przepisy dotyczące poszczególnych narzędzi, które można stosować w kontekście badań rynku lub procedur przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. W ramach dostępnych narzędzi Komisja może między innymi zwracać się o udzielenie jej informacji (art. 19), przeprowadzać przesłuchania i przyjmować oświadczenia (art. 20) oraz prowadzić kontrole na miejscu (art. 21), stosować środki tymczasowe (art. 22) i nadawać środkom dobrowolnym moc wiążącą w odniesieniu do strażników dostępu (art. 23), a także monitorować przestrzeganie przez nich przepisów rozporządzenia (art. 24). W przypadku niewypełniania obowiązków Komisja może wydać decyzje stwierdzające niewypełnianie obowiązków (art. 25), a także nałożyć grzywny (art. 26) i okresowe kary pieniężne (art. 27) w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia przez strażników dostępu, jak również w przypadku udzielenia nieprawidłowych, niekompletnych lub wprowadzających w błąd informacji w kontekście badania. Rozporządzenie określa również termin przedawnienia dotyczący nakładania kar i ich egzekwowania (art. 28 i 29). W kilku przepisach zawartych w tym rozdziale ustanowiono gwarancje proceduralne wobec Komisji, w szczególności prawo do bycia wysłuchanym i dostępu do akt (art. 30) oraz do ochrony tajemnicy zawodowej (art. 31). Przewidziano w nim również konsultacje z Komitetem Doradczym ds. Rynków Cyfrowych powołanym na mocy niniejszego rozporządzenia przed przyjęciem określonych decyzji indywidualnych skierowanych do strażników dostępu (art. 32). Ponadto rozporządzenie przewiduje możliwość zwrócenia się do Komisji przez co najmniej trzy państwa członkowskie o rozpoczęcie badania rynku zgodnie z art. 15 (art. 33). Rozdział VI zawiera dalsze przepisy ogólne, takie jak obowiązek publikowania określonego zbioru decyzji indywidualnych przyjętych na podstawie niniejszego rozporządzenia (art. 34), wyjaśnienie, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma nieograniczone prawo orzekania w odniesieniu do grzywien i kar pieniężnych (art. 35), oraz możliwość przyjmowania aktów wykonawczych (art. 36) i delegowanych (art. 37). Pozostałe przepisy tego rozdziału to klauzula przeglądowa (art. 38) oraz określenie wejścia w życie i terminów rozpoczęcia stosowania rozporządzenia (art. 39). 2020/0374 (COD) Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym (akt o rynkach cyfrowych)

(Tekst mający znaczenie dla EOG) PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 114, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, uwzględniając opinię Komitetu Regionów, uwzględniając opinię Europejskiego Inspektora Ochrony Danych, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Usługi cyfrowe ogółem, a w szczególności platformy internetowe, odgrywają coraz większą rolę w gospodarce, zwłaszcza na rynku wewnętrznym, ponieważ stwarzają nowe możliwości rynkowe w Unii i ułatwiają handel transgraniczny. (2)Podstawowe usługi platformowe charakteryzują się jednocześnie wieloma cechami, które mogą być wykorzystywane przez ich dostawców. Do takich cech podstawowych usług platformowych należą m.in. ekstremalne korzyści skali, które często wynikają z niemal zerowych kosztów krańcowych pozyskiwania użytkowników biznesowych lub użytkowników końcowych. Inne cechy podstawowych usług platformowych to bardzo silne efekty sieciowe, zdolność łączenia wielu użytkowników biznesowych z wieloma użytkownikami końcowymi dzięki wielostronności tych usług, znaczny stopień zależności zarówno użytkowników biznesowych, jak i użytkowników końcowych, efekty uzależnienia od jednego dostawcy, brak stosowania przez użytkowników końcowych multihomingu do tego samego celu, integracja pionowa oraz zalety oparte na danych. Wszystkie te cechy w połączeniu z nieuczciwymi praktykami dostawców tych usług mogą w znacznym stopniu osłabić kontestowalność podstawowych usług platformowych, jak również wpłynąć na uczciwość stosunków handlowych między dostawcami takich usług a ich użytkownikami biznesowymi i użytkownikami końcowymi, co może doprowadzić do szybkiego zmniejszenia wyboru dla użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych, które może mieć poważne konsekwencje w praktyce, a w rezultacie może sprawić, że dostawca tych usług uzyska status tzw. strażnika dostępu. (3)Pojawiła się niewielka liczba dużych dostawców podstawowych usług platformowych o znaczącej sile gospodarczej. Zazwyczaj cechuje ich zdolność łączenia wielu użytkowników biznesowych z wieloma użytkownikami końcowymi za pośrednictwem świadczonych usług, co z kolei pozwala im na przenoszenie swojej przewagi, wynikającej np. z dostępu do dużych ilości danych, z jednego obszaru działalności do nowych obszarów. Niektórzy z tych dostawców sprawują kontrolę nad całymi ekosystemami platform w gospodarce cyfrowej i ich struktura sprawia, że niezwykle trudno jest zakwestionować lub podważyć ich pozycję istniejącym lub nowym podmiotom rynkowym, jak by nie były one innowacyjne i wydajne. Kontestowalność jest szczególnie ograniczona ze względu na istnienie bardzo wysokich barier wejścia na rynek lub wyjścia z rynku, w tym wysokich kosztów inwestycji, których nie można w ogóle lub z łatwością odzyskać w przypadku wyjścia z rynku, oraz brak dostępu (lub ograniczony dostęp) do niektórych kluczowych zasobów w gospodarce cyfrowej, takich jak dane. W rezultacie wzrasta prawdopodobieństwo, że rynki bazowe nie funkcjonują prawidłowo – lub że wkrótce przestaną funkcjonować prawidłowo. (4)Połączenie tych cech strażników dostępu może prowadzić w wielu przypadkach do poważnego zachwiania równowagi w zakresie siły przetargowej, a w konsekwencji do nieuczciwych praktyk i warunków dla użytkowników biznesowych oraz użytkowników końcowych podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu, ze szkodą dla cen, jakości, wyboru i innowacyjności w ramach tych usług. (5)Wynika z tego, że procesy rynkowe często nie są w stanie zapewnić uczciwych wyników ekonomicznych w odniesieniu do podstawowych usług platformowych. Chociaż art. 101 i 102 TFUE mają również zastosowanie do praktyk strażników dostępu, zakres stosowania tych przepisów ogranicza się do niektórych przypadków władzy rynkowej (np. dominacji na określonych rynkach) oraz zachowania antykonkurencyjnego, a egzekwowanie przepisów następuje ex post i wymaga dogłębnego zbadania często bardzo złożonego stanu faktycznego w każdym przypadku z osobna. Ponadto obowiązujące prawo Unii nie uwzględnia lub nie uwzględnia w sposób skuteczny zidentyfikowanych wyzwań dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego wynikających z praktyk strażników dostępu, którzy niekoniecznie mają dominującą pozycję w rozumieniu prawa konkurencji. (6)Strażnicy dostępu wywierają znaczący wpływ na rynek wewnętrzny, gdyż zapewniają dużej liczbie użytkowników biznesowych punkty dostępu umożliwiające im dotarcie do użytkowników końcowych w dowolnym miejscu w Unii i na różnych rynkach. Negatywny wpływ nieuczciwych praktyk na rynek wewnętrzny oraz szczególnie słaba kontestowalność podstawowych usług platformowych, w tym ich negatywne skutki społeczne i gospodarcze, skłoniły ustawodawców krajowych i sektorowe organy regulacyjne do podjęcia działań. Przyjęto już lub zaproponowano szereg krajowych rozwiązań regulacyjnych w celu rozwiązania problemu nieuczciwych praktyk i kontestowalności usług cyfrowych lub przynajmniej w odniesieniu do niektórych z nich. Stwarza to ryzyko rozbieżnych rozwiązań regulacyjnych, a tym samym rozdrobnienia rynku wewnętrznego, co zwiększa ryzyko wzrostu kosztów przestrzegania przepisów ze względu na różne zbiory krajowych wymogów regulacyjnych. (7)Użytkownikom biznesowym i użytkownikom końcowym korzystającym z podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu należy zatem w całej Unii zapewnić odpowiednie zabezpieczenia regulacyjne przeciwko nieuczciwemu postępowaniu strażników dostępu, aby ułatwić transgraniczne prowadzenie działalności gospodarczej w Unii i tym samym poprawić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz zapobiec istniejącemu lub mogącemu pojawić się rozdrobnieniu w określonych obszarach objętych niniejszym rozporządzeniem. Co więcej, chociaż strażnicy dostępu mają tendencję do przyjmowania globalnych lub przynajmniej ogólnoeuropejskich modeli biznesowych i struktur algorytmicznych, mogą oni przyjmować, a w niektórych przypadkach przyjęli, różne warunki i praktyki biznesowe w różnych państwach członkowskich, co może prowadzić do powstania różnic w warunkach konkurencji dla użytkowników podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu, ze szkodą dla integracji w ramach rynku wewnętrznego. (8)Zbliżenie rozbieżnych przepisów krajowych powinno wyeliminować ograniczenia swobody świadczenia i odbioru usług, w tym usług detalicznych, na rynku wewnętrznym. Należy zatem ustanowić ukierunkowany zbiór zharmonizowanych przepisów bezwzględnie obowiązujących na poziomie Unii, aby zapewnić kontestowalne i uczciwe rynki cyfrowe, na których działają strażnicy dostępu, w ramach rynku wewnętrznego. (9)Fragmentacji rynku wewnętrznego można skutecznie zapobiec jedynie wówczas, gdy państwa członkowskie nie będą mogły stosować przepisów krajowych, które odnoszą się do rodzajów przedsiębiorstw i usług objętych niniejszym rozporządzeniem. Jednocześnie, ponieważ niniejsze rozporządzenie ma na celu uzupełnienie egzekwowania prawa konkurencji, należy doprecyzować, że niniejsze rozporządzenie nie narusza art. 101 i 102 TFUE, odpowiadających im krajowych reguł konkurencji i innych krajowych reguł konkurencji dotyczących jednostronnego postępowania, które opierają się na zindywidualizowanej ocenie pozycji rynkowych i postępowania, w tym jego prawdopodobnych skutków i dokładnego zakresu zabronionego postępowania, i które przewidują możliwość przedstawiania przez przedsiębiorstwa argumentów dotyczących wydajności i obiektywnego uzasadnienia danego postępowania. Stosowanie tych ostatnich zasad nie powinno jednak mieć wpływu na obowiązki nałożone na strażników dostępu na mocy niniejszego rozporządzenia oraz na ich jednolite i skuteczne stosowanie na rynku wewnętrznym. (10)Art. 101 i 102 TFUE oraz odpowiadające im krajowe reguły konkurencji dotyczące antykonkurencyjnych praktyk wielostronnych i jednostronnych, jak również kontroli połączeń przedsiębiorstw, mają na celu ochronę niezakłóconej konkurencji na rynku. Niniejsze rozporządzenie służy osiągnięciu celu, który ma charakter uzupełniający, lecz różny od celu polegającego na ochronie niezakłóconej konkurencji na danym rynku, określonego w prawie konkurencji, czyli służy zapewnieniu, aby rynki, na których działają strażnicy dostępu, były i pozostały kontestowalne i uczciwe, niezależnie od faktycznych, prawdopodobnych lub domniemanych skutków zachowania danego strażnika dostępu objętego niniejszym rozporządzeniem dla konkurencji na danym rynku. Niniejsze rozporządzenie ma zatem na celu ochronę innego interesu prawnego niż te przepisy i powinno pozostawać bez uszczerbku dla ich stosowania.

(11)Niniejsze rozporządzenie powinno również uzupełniać, bez uszczerbku dla ich stosowania, przepisy wynikające z innych aktów prawa Unii regulujących określone aspekty świadczenia usług objętych niniejszym rozporządzeniem, w szczególności przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1150, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) xx/xx/UE (akt o usługach cyfrowych), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/790, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2366 oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE, jak również przepisy krajowe mające na celu egzekwowanie lub, w stosownych przypadkach, wdrożenie tych przepisów unijnych. (12)Słaba kontestowalność i nieuczciwe praktyki w sektorze cyfrowym to problem, który w przypadku niektórych usług cyfrowych występuje częściej i jest wyraźniejszy niż w przypadku innych usług. Dotyczy to w szczególności szeroko rozpowszechnionych i powszechnie wykorzystywanych usług cyfrowych, które przeważnie bezpośrednio pośredniczą między użytkownikami biznesowymi a użytkownikami końcowymi i które najczęściej charakteryzują się takimi cechami jak ekstremalne korzyści skali, bardzo silne efekty sieciowe, zdolność łączenia wielu użytkowników biznesowych z wieloma użytkownikami końcowymi dzięki wielostronności tych usług, efekty uzależnienia od jednego dostawcy, brak multihomingu czy integracja pionowa. Często na danym rynku funkcjonuje tylko jeden duży dostawca tych usług cyfrowych lub bardzo ograniczona liczba takich dostawców. Wspomniani dostawcy podstawowych usług platformowych najczęściej występują w roli strażników dostępu dla użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych, co ma poważne konsekwencje, ponieważ dostawcy ci zyskują zdolność łatwego ustalania warunków handlowych w sposób jednostronny i ze szkodą dla swoich użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych. W związku z tym należy skoncentrować się wyłącznie na tych usługach cyfrowych, z których najpowszechniej korzystają użytkownicy biznesowi i użytkownicy końcowi, oraz na tych, w przypadku których obecne warunki rynkowe świadczą o tym, iż obawy dotyczące słabej kontestowalności i nieuczciwych praktyk ze strony strażników dostępu są wyraźniejsze i bardziej naglące z punktu widzenia rynku wewnętrznego. (13)W szczególności usługi pośrednictwa internetowego, wyszukiwarki internetowe, systemy operacyjne, internetowe serwisy społecznościowe, usługi platformy udostępniania wideo, usługi łączności interpersonalnej niewykorzystujące numerów, usługi w chmurze i internetowe usługi reklamowe mogą mieć wpływ zarówno na dużą liczbę użytkowników końcowych, jak i na przedsiębiorstwa, co pociąga za sobą ryzyko nieuczciwych praktyk biznesowych. W związku z tym należy je uwzględnić w definicji podstawowych usług platformowych i objąć zakresem niniejszego rozporządzenia. Usługi pośrednictwa internetowego mogą również występować w dziedzinie usług finansowych i mogą pośredniczyć w świadczeniu takich usług lub być wykorzystywane do świadczenia takich usług, których niewyczerpujący wykaz zawiera załącznik II do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535. W pewnych okolicznościach pojęcie użytkowników końcowych powinno obejmować użytkowników, których tradycyjnie uznaje się za użytkowników biznesowych, ale którzy w danej sytuacji nie korzystają z podstawowych usług platformowych w celu dostarczania towarów lub usług innym użytkownikom końcowym, takich jak na przykład przedsiębiorstwa korzystające z usług w chmurze do własnych celów. (14)Szereg innych usług pomocniczych, takich jak usługi identyfikacji lub usługi płatnicze oraz usługi techniczne, które wspierają świadczenie usług płatniczych, może być świadczonych przez strażników dostępu wraz z podstawowymi usługami platformowymi. Ponieważ strażnicy dostępu często udostępniają portfel swoich usług jako część zintegrowanego ekosystemu, do którego nie mają dostępu, a przynajmniej nie na równych warunkach, zewnętrzni dostawcy takich usług pomocniczych, i mogą powiązać dostęp do podstawowej usługi platformowej ze świadczeniem co najmniej jednej usługi pomocniczej, strażnicy dostępu prawdopodobnie będą mieli większe możliwości i motywację do rozszerzenia swojej siły rynkowej z podstawowych usług platformowych na te usługi pomocnicze, ze szkodą dla możliwości wyboru i dla kontestowalności tych usług. (15)Fakt, że usługa cyfrowa kwalifikuje się jako podstawowa usługa platformowa w świetle jej szerokiego i powszechnego wykorzystania oraz jej znaczenia dla łączenia użytkowników biznesowych z użytkownikami końcowymi, sam w sobie nie budzi wystarczająco poważnych obaw dotyczących kontestowalności i nieuczciwych praktyk. Obawy takie pojawiają się dopiero wtedy, gdy podstawowa usługa platformowa stanowi ważny punkt dostępu i jest obsługiwana przez dostawcę wywierającego znaczący wpływ na rynek wewnętrzny oraz mającego ugruntowaną i trwałą pozycję lub przez dostawcę, który osiągnie taką pozycję w niedalekiej przyszłości. W związku z tym ukierunkowany zbiór zharmonizowanych przepisów określonych w niniejszym rozporządzeniu powinien mieć zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw wyznaczonych na podstawie tych trzech obiektywnych kryteriów oraz wyłącznie do tych podstawowych usług platformowych świadczonych przez takie przedsiębiorstwa, które indywidualnie stanowią dla użytkowników biznesowych ważny punkt dostępu umożliwiający dotarcie do użytkowników końcowych. (16)Aby zapewnić skuteczne stosowanie niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do dostawców podstawowych usług platformowych, którzy najprawdopodobniej spełnią te obiektywne wymogi, oraz w przypadkach, w których nieuczciwe praktyki osłabiające kontestowalność są najbardziej rozpowszechnione i mają największy wpływ, Komisja powinna być w stanie bezpośrednio wyznaczać jako strażników dostępu tych dostawców podstawowych usług platformowych, którzy spełniają określone progi ilościowe. Takie przedsiębiorstwa powinny w każdym przypadku podlegać szybkiemu procesowi wyznaczenia, który powinien się rozpocząć z chwilą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. (17)Uzyskiwanie bardzo wysokiego obrotu w Unii oraz świadczenie podstawowej usługi platformowej w co najmniej trzech państwach członkowskich stanowią przekonujące wskazówki, że dostawca podstawowej usługi platformowej wywiera znaczący wpływ na rynek wewnętrzny. Jest tak również wówczas, gdy dostawca podstawowej usługi platformowej w co najmniej trzech państwach członkowskich ma bardzo wysoką kapitalizację rynkową lub równoważną godziwą wartość rynkową. W związku z tym należy domniemywać, że dostawca podstawowej usługi platformowej wywiera znaczący wpływ na rynek wewnętrzny, gdy świadczy on podstawową usługę platformową w co najmniej trzech państwach członkowskich oraz gdy obrót uzyskiwany przez jego grupę w EOG jest równy konkretnemu wysokiemu progowi lub go przekracza albo gdy kapitalizacja rynkowa grupy jest równa konkretnej wysokiej wartości bezwzględnej lub ją przekracza. W przypadku dostawców podstawowych usług platformowych należących do przedsiębiorstw, które nie są notowane na rynku regulowanym, należy odnosić się do równoważnej godziwej wartości rynkowej przekraczającej konkretną wysoką wartość bezwzględną. Komisja powinna skorzystać ze swoich uprawnień do przyjęcia aktów delegowanych, aby opracować obiektywną metodykę obliczania tej wartości. Wysoki obrót uzyskiwany przez grupę w EOG w połączeniu z progiem liczby użytkowników podstawowych usług platformowych w Unii odzwierciedla stosunkowo dużą zdolność monetyzacji tych użytkowników. Wysoka kapitalizacja rynkowa w odniesieniu do tego samego progu liczby użytkowników w Unii odzwierciedla stosunkowo duży potencjał w zakresie monetyzacji tych użytkowników w niedalekiej przyszłości. Ten potencjał w zakresie monetyzacji jest z kolei co do zasady odzwierciedleniem funkcji punktu dostępu pełnionej przez odnośne przedsiębiorstwa. Oba te wskaźniki odzwierciedlają ponadto zdolność finansową takich przedsiębiorstw, w tym ich zdolność wykorzystania swojego dostępu do rynków finansowych w celu wzmocnienia swojej pozycji. Może się tak zdarzyć na przykład wówczas, gdy ten uprzywilejowany dostęp zostanie wykorzystany do nabycia innych przedsiębiorstw, przy czym wykazano, że zdolność ta może z kolei negatywnie wpływać na innowacje. Kapitalizacja rynkowa może również odzwierciedlać oczekiwaną przyszłą pozycję i wpływ na rynek wewnętrzny odnośnych dostawców pomimo możliwego stosunkowo niskiego obecnego obrotu. Wartość kapitalizacji rynkowej może się opierać na poziomie, który odzwierciedla średnią kapitalizację rynkową największych przedsiębiorstw notowanych na rynku regulowanym w Unii z odpowiedniego okresu. (18)Należy uznać, że kapitalizacja rynkowa dostawcy podstawowych usług platformowych utrzymująca się na poziomie lub powyżej progu przez co najmniej trzy lata wzmacnia domniemanie, że dany dostawca podstawowych usług platformowych wywiera znaczący wpływ na rynek wewnętrzny. (19)Może występować szereg czynników dotyczących kapitalizacji rynkowej, które wymagałyby dogłębnej oceny w celu ustalenia, czy należy uznać, że dostawca podstawowych usług platformowych wywiera znaczący wpływ na rynek wewnętrzny. Może tak być w przypadku, gdy kapitalizacja rynkowa dostawcy podstawowych usług platformowych w poprzednich latach obrotowych była znacznie niższa niż średnia na rynku akcji, zmienność jego kapitalizacji rynkowej w obserwowanym okresie była nieproporcjonalna do ogólnej zmienności rynku akcji lub jego trajektoria kapitalizacji rynkowej w stosunku do tendencji rynkowych nie była spójna z szybkim i jednokierunkowym wzrostem. (20)Bardzo wysoka liczba użytkowników biznesowych, którzy są zależni od podstawowej usługi platformowej, aby dotrzeć do bardzo wysokiej liczby aktywnych miesięcznie użytkowników końcowych, umożliwia dostawcy tej usługi wpływanie na działalność znacznej części użytkowników biznesowych na swoją korzyść oraz zasadniczo wskazuje, że dostawca pełni funkcję ważnego punktu dostępu. Należy ustalić odpowiednie poziomy tych wartości stanowiące znaczny odsetek całej ludności Unii, jeśli chodzi o użytkowników końcowych, oraz całej populacji przedsiębiorstw korzystających z platform, aby określić próg dla użytkowników biznesowych. (21)Ugruntowana i trwała pozycja w zakresie prowadzonej działalności lub przewidywalne osiągnięcie takiej pozycji w przyszłości występuje zwłaszcza wtedy, gdy kontestowalność pozycji dostawcy podstawowej usługi platformowej jest ograniczona. Może się tak zdarzyć wówczas, gdy dostawca świadczy podstawową usługę platformową w co najmniej trzech państwach członkowskich na rzecz bardzo wysokiej liczby użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych przez co najmniej trzy lata. (22)Na takie progi mogą mieć wpływ zmiany na rynku i rozwój techniczny. Komisja powinna być zatem uprawniona do przyjęcia aktów delegowanych w celu określenia metody ustalania, czy osiągnięto progi ilościowe, oraz – w razie potrzeby – w celu regularnego dostosowywania tej metody do zmian na rynku i rozwoju technologicznego. Jest to szczególnie istotne w przypadku progu odnoszącego się do kapitalizacji rynkowej, który powinien być indeksowany w odpowiednich odstępach czasowych. (23)Dostawcy podstawowych usług platformowych, którzy spełniają progi ilościowe, ale są w stanie przedstawić dostatecznie uzasadnione argumenty świadczące o tym, że w okolicznościach, w których dana podstawowa usługa platformowa funkcjonuje, nie spełniają oni obiektywnych wymogów dotyczących wyznaczenia jako strażnik dostępu, nie powinni być wyznaczani bezpośrednio, lecz wyłącznie pod warunkiem przeprowadzenia dalszego badania. Ciężar przedstawienia dowodu na to, że domniemanie wynikające ze spełnienia progów ilościowych nie powinno mieć zastosowania do konkretnego dostawcy, powinien spoczywać na tym dostawcy. W swojej ocenie Komisja powinna uwzględniać jedynie te elementy, które są bezpośrednio związane z wymogami dotyczącymi wyznaczenia jako strażnik dostępu, mianowicie czy jest to ważny punkt dostępu obsługiwany przez dostawcę wywierającego znaczący wpływ na rynek wewnętrzny oraz o ugruntowanej i trwałej pozycji – faktycznej albo przewidywalnej. Każde uzasadnienie ze względów gospodarczych mające na celu wykazanie przyrostów wydajności wynikających z konkretnego rodzaju postępowania dostawcy podstawowych usług platformowych należy odrzucać, ponieważ nie jest ono istotne w kontekście wyznaczenia jako strażnik dostępu. Komisja powinna być w stanie podjąć decyzję na podstawie progów ilościowych, gdy dostawca znacznie utrudnia badanie, nie stosując się do środków wdrożonych przez Komisję w ramach badania. (24)Należy również przewidzieć ocenę funkcji strażnika dostępu pełnionej przez dostawców podstawowych usług platformowych, którzy nie spełniają wszystkich progów ilościowych, w świetle ogólnych obiektywnych wymogów, zgodnie z którymi wywierają oni znaczący wpływ na rynek wewnętrzny, działają jako ważny punkt dostępu dla użytkowników biznesowych umożliwiający im dotarcie do użytkowników końcowych oraz czerpią korzyści w prowadzonej działalności ze swojej ugruntowanej i trwałej pozycji lub można przewidzieć, że osiągną taką pozycję w niedalekiej przyszłości. (25)Ocenę taką można przeprowadzić jedynie w świetle badania rynku, jednocześnie biorąc pod uwagę progi ilościowe. Przeprowadzając ocenę, Komisja powinna skupić się na celach polegających na zachowaniu i wspieraniu poziomu innowacyjności, jakości produktów i usług cyfrowych, stopnia, w jakim ceny są uczciwe i konkurencyjne, oraz stopnia, w jakim jakość lub wybór dla użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych jest lub pozostaje wysoka. Komisja może uwzględnić elementy specyficzne dla odnośnych dostawców podstawowych usług platformowych, takie jak ekstremalne korzyści skali, bardzo silne efekty sieciowe, zdolność łączenia wielu użytkowników biznesowych z wieloma użytkownikami końcowymi dzięki wielostronności tych usług, efekty uzależnienia od jednego dostawcy, brak multihomingu czy integracja pionowa. Ponadto bardzo wysoka kapitalizacja rynkowa, bardzo wysoki stosunek wartości kapitału własnego do zysku lub bardzo wysoki obrót uzyskany z tytułu użytkowników końcowych pojedynczej podstawowej usługi platformowej mogą wskazywać na działanie rynku na rzecz takich dostawców lub na możliwości wykorzystywania przez nich swojej pozycji. Wraz z kapitalizacją rynkową wysokie stopy wzrostu lub spowalniające stopy wzrostu, którym towarzyszy wzrost rentowności, są przykładami dynamicznych parametrów, które mają szczególne znaczenie dla identyfikowania takich dostawców podstawowych usług platformowych, w przypadku których przewiduje się ugruntowanie pozycji rynkowej. Komisja powinna być w stanie podjąć decyzję, wyciągając niekorzystne wnioski z dostępnych faktów, w przypadku gdy dostawca znacznie utrudnia badanie, nie stosując się do środków wdrożonych przez Komisję w ramach badania. (26)Do tych dostawców podstawowych usług platformowych, w przypadku których przewiduje się, że w niedalekiej przyszłości osiągną ugruntowaną i trwałą pozycję, powinien mieć zastosowanie szczególny podzbiór przepisów. Te same konkretne cechy podstawowych usług platformowych sprawiają, że są one podatne na działanie rynku na rzecz największego z konkurentów: gdy dostawca usług uzyska określoną przewagę nad rywalami lub potencjalnymi konkurentami pod względem skali lub znaczenia jako pośrednika, jego pozycja może stać się niepodważalna, a sytuacja może rozwinąć się na tyle, że prawdopodobnie w niedalekiej przyszłości pozycja ta stanie się ugruntowana i trwała. Przedsiębiorstwa mogą próbować wywołać takie działanie rynku i stawać się strażnikami dostępu, wykorzystując niektóre z nieuczciwych warunków i praktyk uregulowanych niniejszym rozporządzeniem. W takiej sytuacji odpowiednia wydaje się interwencja, zanim rynek nieodwracalnie zadziała na rzecz największego konkurenta. (27)Taka wczesna interwencja powinna być jednak ograniczona do nałożenia wyłącznie tych obowiązków, które są niezbędne i odpowiednie do zapewnienia, aby przedmiotowe usługi pozostały kontestowalne, i umożliwienia uniknięcia względnego ryzyka związanego z nieuczciwymi warunkami i praktykami. Realizacji tego celu mają służyć zwłaszcza obowiązki uniemożliwiające odnośnemu dostawcy podstawowych usług platformowych osiągnięcie ugruntowanej i trwałej pozycji w zakresie prowadzonej działalności, m.in. obowiązki uniemożliwiające nieuczciwe wykorzystywanie swojej pozycji oraz obowiązki ułatwiające zmianę dostawcy i multihoming. Aby zapewnić proporcjonalność, Komisja powinna ponadto stosować spośród tego podzbioru obowiązków jedynie te, które są niezbędne i proporcjonalne do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia, oraz powinna dokonywać regularnego przeglądu, aby ustalić, czy takie obowiązki należy utrzymać, ograniczyć lub dostosować. (28)Powinno to umożliwić Komisji przeprowadzanie interwencji na czas i w skuteczny sposób przy jednoczesnym pełnym poszanowaniu proporcjonalności rozważanych środków. Powinno to również upewnić istniejących lub potencjalnych uczestników rynku o uczciwości i kontestowalności odnośnych usług. (29)Wyznaczeni strażnicy dostępu powinni spełniać obowiązki określone w niniejszym rozporządzeniu w odniesieniu do każdej z podstawowych usług platformowych wymienionych w odpowiedniej decyzji o wyznaczeniu. Przepisy bezwzględnie obowiązujące powinny mieć zastosowanie z uwzględnieniem w stosownych przypadkach konglomeratowego charakteru pozycji strażników dostępu. Ponadto środki wdrażające, które Komisja może w drodze decyzji nałożyć na strażnika dostępu w następstwie dialogu regulacyjnego, powinny zostać zaprojektowane w efektywny sposób, z uwzględnieniem cech podstawowych usług platformowych, a także możliwego ryzyka obchodzenia przepisów oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności i z poszanowaniem praw podstawowych odnośnych przedsiębiorstw oraz osób trzecich. (30)Bardzo szybko zmieniający się i złożony pod względem technologicznym charakter podstawowych usług platformowych wymaga dokonywania regularnego przeglądu statusu strażników dostępu, w tym tych, w przypadku których przewiduje się, że w niedalekiej przyszłości osiągną ugruntowaną i trwałą pozycję w zakresie prowadzonej działalności. Aby zapewnić wszystkim uczestnikom rynku, w tym strażnikom dostępu, wymaganą pewność odnośnie do mających zastosowanie zobowiązań prawnych, konieczne jest wyznaczenie terminu na przeprowadzenie takich regularnych przeglądów. Ważne jest również przeprowadzanie takich przeglądów regularnie, nie rzadziej niż co dwa lata.

(31)Aby zapewnić skuteczność przeglądu statusu strażnika dostępu, jak również możliwość dostosowywania wykazu podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażnika dostępu, strażnicy dostępu powinni informować Komisję o wszystkich swoich planowanych i zakończonych przejęciach innych dostawców podstawowych usług platformowych lub jakichkolwiek innych usług świadczonych w sektorze cyfrowym. Takie informacje powinny nie tylko być przydatne we wspomnianym powyżej procesie przeglądu dotyczącym statusu poszczególnych strażników dostępu, ale zapewnią również informacje o kluczowym znaczeniu dla monitorowania ogólniejszych tendencji w zakresie kontestowalności w sektorze cyfrowym, w związku z czym mogą być użytecznym elementem do rozważenia w kontekście badań rynku przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. (32)Aby zabezpieczyć uczciwość i kontestowalność podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu, konieczne jest ustanowienie w sposób jasny i jednoznaczny zbioru zharmonizowanych obowiązków w odniesieniu do tych usług. Takie przepisy są potrzebne, aby zniwelować ryzyko dotyczące szkodliwych skutków nieuczciwych praktyk stosowanych przez strażników dostępu, z korzyścią dla środowiska biznesowego, w którym świadczone są przedmiotowe usługi, z korzyścią dla użytkowników i wreszcie z korzyścią dla całego społeczeństwa. Biorąc pod uwagę szybko zmieniający się i dynamiczny charakter rynków cyfrowych oraz znaczącą siłę gospodarczą strażników dostępu, ważne jest, aby obowiązki te były skutecznie stosowane i nie były obchodzone. Aby to osiągnąć, przedmiotowe obowiązki powinny mieć zastosowanie do wszelkich praktyk strażnika dostępu, niezależnie od ich formy i niezależnie od tego, czy mają one charakter umowny, komercyjny, techniczny czy jakikolwiek inny, o ile dana praktyka odpowiada rodzajowi praktyki, którego dotyczy jeden z obowiązków ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu. (33)Obowiązki ustanowione w niniejszym rozporządzeniu są ograniczone do tego, co jest niezbędne i uzasadnione, aby rozwiązać kwestię nieuczciwości zidentyfikowanych praktyk strażników dostępu oraz aby zapewnić kontestowalność podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu. W związku z tym nałożone obowiązki powinny odpowiadać tym praktykom, które uznaje się za nieuczciwe, biorąc pod uwagę cechy sektora cyfrowego oraz gdy z doświadczenia zdobytego na przykład w zakresie egzekwowania unijnych reguł konkurencji wynika, że mają one szczególnie negatywny bezpośredni wpływ na użytkowników biznesowych i użytkowników końcowych. Ponadto konieczne jest przewidzenie możliwości dialogu regulacyjnego ze strażnikami dostępu w celu dostosowania tych obowiązków, które prawdopodobnie będą wymagały szczególnych środków wdrażających w celu zapewnienia ich skuteczności i proporcjonalności. Wspomniane obowiązki powinny być aktualizowane wyłącznie po dokładnym zbadaniu charakteru i wpływu konkretnych praktyk, które to praktyki mogły zostać niedawno zidentyfikowane – w następstwie dogłębnego badania – jako nieuczciwe lub ograniczające kontestowalność w ten sam sposób, co nieuczciwe praktyki określone w niniejszym rozporządzeniu, podczas gdy potencjalnie nie są one objęte zakresem obecnego zbioru obowiązków. (34)Połączenie tych różnych mechanizmów w celu nakładania i dostosowywania obowiązków powinno zapewniać, aby obowiązki nie wykraczały poza obserwowane nieuczciwe praktyki, a zarazem powinny zapewniać, aby nowe lub zmieniające się praktyki mogły być – w stosownych przypadkach i gdy jest to uzasadnione – przedmiotem interwencji. (35)Obowiązki ustanowione w niniejszym rozporządzeniu są konieczne, aby zaradzić określonym obawom dotyczącym porządku publicznego, ponieważ brakuje alternatywnych i mniej restrykcyjnych środków, które pozwoliłyby skutecznie osiągnąć ten sam rezultat, uwzględniając potrzebę ochrony porządku publicznego, ochrony prywatności i zwalczania nielegalnych i zwodniczych praktyk handlowych. (36)Postępowanie polegające na łączeniu danych użytkowników końcowych z różnych źródeł lub na logowaniu użytkowników do różnych usług oferowanych przez strażników dostępu daje strażnikom dostępu potencjalne korzyści wynikające z nagromadzenia danych, tym samym podnosząc bariery wejścia. W celu zapewnienia, aby strażnicy dostępu nie osłabiali nieuczciwie kontestowalności podstawowych usług platformowych, powinni oni umożliwiać swoim użytkownikom końcowym możliwość swobodnego wybrania takich praktyk biznesowych, oferując mniej spersonalizowane rozwiązanie alternatywne. Możliwość ta powinna obejmować wszystkie możliwe źródła danych osobowych, w tym usługi własne strażnika dostępu, jak również strony internetowe osób trzecich, oraz powinna być z wyprzedzeniem przedstawiana użytkownikowi końcowemu w sposób wyraźny, jasny i bezpośredni. (37)Ze względu na swoją pozycję strażnicy dostępu mogą w określonych przypadkach ograniczać użytkownikom biznesowym swoich usług pośrednictwa internetowego możliwość oferowania ich towarów lub usług użytkownikom końcowym na korzystniejszych warunkach, w tym cenowych, za pośrednictwem innych usług pośrednictwa internetowego. Takie ograniczenia w znacznym stopniu zniechęcają użytkowników biznesowych danych strażników dostępu do korzystania z alternatywnych usług pośrednictwa internetowego, co zmniejsza kontestowalność między platformami, a w konsekwencji ogranicza wybór alternatywnych internetowych kanałów pośrednictwa dla użytkowników końcowych. W celu zapewnienia, aby użytkownicy biznesowi usług pośrednictwa internetowego świadczonych przez strażników dostępu mogli swobodnie wybierać alternatywne usługi pośrednictwa internetowego i różnicować warunki, na jakich oferują swoje produkty lub usługi użytkownikom końcowym, nie należy akceptować stosowania przez strażników dostępu praktyki polegającej na ograniczaniu użytkownikom biznesowym możliwości różnicowania warunków handlowych, w tym cenowych. Takie ograniczenie powinno mieć zastosowanie do każdego środka o równoważnym skutku, takiego jak na przykład zwiększone stawki prowizji lub skreślenie z listy ofert użytkowników biznesowych. (38)Aby zapobiec dalszemu zwiększeniu swojej zależności od podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażników dostępu, użytkownicy biznesowi tych strażników dostępu powinni mieć swobodę promowania i wybierania kanału dystrybucji, który uważają za najbardziej odpowiedni w kontaktach z dowolnymi użytkownikami końcowymi, których ci użytkownicy biznesowi już pozyskali za pośrednictwem podstawowych usług platformowych świadczonych przez strażnika dostępu. Z kolei użytkownicy końcowi również powinni mieć swobodę wyboru ofert takich użytkowników biznesowych oraz zawierania z nimi umów albo za pośrednictwem podstawowych usług platformowych strażnika dostępu, w stosownych przypadkach, albo korzystając z bezpośredniego kanału dystrybucji użytkownika biznesowego lub innej pośredniego kanału dystrybucji, z którego taki użytkownik biznesowy może korzystać. Powinno to mieć zastosowanie do promowania ofert i zawierania umów pomiędzy użytkownikami biznesowymi a użytkownikami końcowymi. Ponadto nie należy podważać ani ograniczać możliwości swobodnego nabywania przez użytkowników końcowych treści, abonamentów, funkcji lub innych pozycji poza podstawowymi usługami platformowymi strażnika dostępu. W szczególności należy unikać sytuacji, w której strażnicy dostępu ograniczają użytkownikom końcowym dostęp do takich usług i możliwość korzystania z nich za pośrednictwem aplikacji działającej na ich podstawowej usłudze platformowej. Na przykład abonentom treści internetowych zakupionych poza aplikacją do pobrania lub zakupionych w sklepie z aplikacjami nie należy uniemożliwiać dostępu do takich treści internetowych w aplikacji w ramach podstawowej usługi platformowej strażnika dostępu tylko dlatego, że zostały zakupione poza taką aplikacją lub sklepem z aplikacjami. (39)W celu zabezpieczenia uczciwego środowiska handlowego i ochrony kontestowalności sektora cyfrowego ważne jest, aby zabezpieczyć prawo użytkowników biznesowych do zgłaszania obaw dotyczących nieuczciwego postępowania strażników dostępu wszelkim właściwym organom administracyjnym lub innym organom publicznym. Użytkownicy biznesowi mogą być na przykład zainteresowani złożeniem skargi na różnego rodzaju nieuczciwe praktyki, takie jak dyskryminujące warunki dostępu, nieuzasadnione zamykanie kont użytkowników biznesowych lub niejasne podstawy skreślenia produktu z listy ofert. Należy w związku z tym zakazać wszelkich praktyk, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby taką możliwość zgłaszania obaw lub dochodzenia roszczeń, na przykład poprzez klauzule poufności zawarte w umowach lub innych pisemnych warunkach. Zakaz taki powinien pozostawać bez uszczerbku dla prawa użytkowników biznesowych i strażników dostępu do określania w swoich umowach warunków korzystania, w tym korzystania z prawnych mechanizmów rozpatrywania skarg, w tym jakiegokolwiek korzystania z alternatywnych mechanizmów rozstrzygania sporów lub z jurysdykcji konkretnych sądów zgodnie z odpowiednim prawem unijnym i krajowym. Ponadto zakaz taki powinien pozostawać bez uszczerbku dla roli odgrywanej przez strażników dostępu w zwalczaniu nielegalnych treści w internecie. (40)Usługi identyfikacyjne mają zasadnicze znaczenie dla prowadzenia działalności przez użytkowników biznesowych, ponieważ mogą one umożliwić im nie tylko optymalizację usług w zakresie dozwolonym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 i dyrektywą 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, ale również zwiększenie zaufania do transakcji internetowych, zgodnie z prawem unijnym lub krajowym. Strażnicy dostępu nie powinni zatem wykorzystywać swojej pozycji dostawcy podstawowych usług platformowych i wymagać od zależnych od nich użytkowników biznesowych, aby uwzględniali jakiekolwiek usługi identyfikacyjne świadczone przez samego strażnika dostępu w ramach usług lub produktów oferowanych ich użytkownikom końcowym, gdy tacy użytkownicy biznesowi mają dostęp do innych usług identyfikacyjnych. (41)Strażnicy dostępu nie powinni ograniczać swobody wyboru użytkowników końcowych przez techniczne uniemożliwianie im korzystania z różnych aplikacji i usług lub wykupowania abonamentów różnych aplikacji i usług. Strażnicy dostępu powinni w związku z tym zapewniać swobodę wyboru niezależnie od tego, czy są producentami jakiegokolwiek sprzętu zapewniającego dostęp do takich aplikacji lub usług, oraz nie powinni stwarzać sztucznych barier technicznych sprawiających, że zmiana aplikacji lub usługi staje się niemożliwa lub nieskuteczna. Samo zaoferowanie danego produktu lub danej usługi użytkownikom końcowym, w tym poprzez preinstalację, a także ulepszenie oferty dla użytkowników końcowych, obejmujące m.in. niższą cenę lub wyższą jakość, nie stanowiłoby samo w sobie bariery dla zmiany. (42)Warunki, na jakich strażnicy dostępu świadczą internetowe usługi reklamowe na rzecz użytkowników biznesowych, w tym zarówno reklamodawców, jak i wydawców, są często nieprzejrzyste i niejasne. Taka niejasność jest częściowo powiązana z praktykami kilku platform, ale wynika również z ogromnej złożoności współczesnej reklamy programatycznej. Uznaje się, że sektor ten stał się mniej przejrzysty po wprowadzeniu nowych przepisów dotyczących prywatności, i oczekuje się, że stanie się on jeszcze bardziej nieprzejrzysty wraz z zapowiadanym usunięciem plików cookie osób trzecich. W rezultacie reklamodawcy i wydawcy często nie mają informacji lub wiedzy na temat warunków usług reklamowych, które zakupili, i mają mniejszą zdolność zmiany dostawców internetowych usług reklamowych na alternatywnych dostawców. Ponadto koszty reklam internetowych mogą być wyższe niż w bardziej uczciwym, przejrzystym i kontestowalnym środowisku platform. Te wyższe koszty zostaną prawdopodobnie odzwierciedlone w cenach, które użytkownicy końcowi płacą za wiele codziennych produktów i usług opartych na wykorzystaniu reklam internetowych. Obowiązki w zakresie przejrzystości powinny zatem obejmować wymóg, aby strażnicy dostępu udzielali reklamodawcom i wydawcom, na rzecz których świadczą internetowe usługi reklamowe, na ich żądanie i w możliwym zakresie informacji, które umożliwiają obu stronom zrozumienie ceny płaconej za każdą z poszczególnych usług reklamowych świadczonych w ramach odpowiedniego łańcucha wartości reklam. (43)Strażnik dostępu może w pewnych okolicznościach pełnić podwójną rolę jako dostawca podstawowych usług platformowych, który świadczy podstawową usługę platformową na rzecz swoich użytkowników biznesowych, a jednocześnie również konkuruje z tymi samymi użytkownikami biznesowymi w oferowaniu tych samych lub podobnych usług lub produktów na rzecz tych samych użytkowników końcowych. W tych okolicznościach strażnik dostępu może dzięki swojej podwójnej roli wykorzystać dane wygenerowane z transakcji dokonywanych przez użytkowników biznesowych przy wykorzystaniu podstawowej usługi platformowej na potrzeby usług własnych, w ramach których oferuje usługi podobne do usług swoich użytkowników biznesowych. Może tak być na przykład wtedy, gdy strażnik dostępu zapewnia użytkownikom biznesowym internetową platformę handlową lub sklep z aplikacjami, a jednocześnie oferuje usługi jako detalista internetowy lub dostawca oprogramowania aplikacji konkurujący z tymi użytkownikami biznesowymi. Aby zapobiec nieuczciwemu czerpaniu przez strażników dostępu korzyści z ich podwójnej roli, należy zapewnić, aby powstrzymywali się oni od wykorzystywania jakichkolwiek danych zagregowanych lub niezagregowanych, które mogą zawierać dane zanonimizowane i dane osobowe, które nie są publicznie dostępne, w celu oferowania usług podobnych do usług ich użytkowników biznesowych. Obowiązek ten powinien mieć zastosowanie do wszystkich jednostek strażnika dostępu, między innymi do jego jednostki organizacyjnej, która konkuruje z użytkownikami biznesowymi podstawowej usługi platformowej. (44)Użytkownicy biznesowi mogą również dokonywać zakupu usług reklamowych od dostawcy podstawowych usług platformowych w celu dostarczania towarów i świadczenia usług na rzecz użytkowników końcowych. W tym przypadku może okazać się, że dane nie są generowane w ramach podstawowej usługi platformowej, lecz dostarczane na potrzeby takiej usługi przez użytkownika biznesowego lub generowane na podstawie jego działań podejmowanych za pośrednictwem odnośnej podstawowej usługi platformowej. W niektórych przypadkach ta podstawowa usługa platformowa zapewniająca reklamę może pełnić podwójną rolę – pośrednika i dostawcy usług reklamowych. Wówczas obowiązek, w ramach którego zabrania się strażnikowi dostępu pełniącemu podwójną rolę wykorzystywania danych użytkowników biznesowych, powinien mieć zastosowanie również w odniesieniu do danych, które podmiot świadczący podstawową usługę platformową otrzymał od przedsiębiorstw w celu świadczenia usług reklamowych związanych z tą podstawową usługą platformową. (45)W odniesieniu do usług w chmurze obowiązek ten powinien obejmować dane dostarczane lub generowane przez użytkowników biznesowych strażnika dostępu w kontekście korzystania przez nich z usługi w chmurze świadczonej przez strażnika dostępu lub poprzez jego sklep z aplikacjami, który umożliwia użytkownikom końcowym usług w chmurze dostęp do aplikacji. Obowiązek ten nie powinien mieć wpływu na prawo strażników dostępu do wykorzystywania danych zagregowanych do świadczenia pomocniczych usług w zakresie analizy danych, z zastrzeżeniem zgodności z rozporządzeniem 2016/679 i dyrektywą 2002/58/WE, jak również z właściwymi obowiązkami dotyczącymi usług pomocniczych, określonymi w niniejszym rozporządzeniu. (46)Strażnik dostępu może stosować różne środki w celu faworyzowania własnych usług lub produktów w ramach swojej podstawowej usługi platformowej, ze szkodą dla takich samych lub podobnych usług, które użytkownicy końcowi mogliby otrzymać za pośrednictwem osób trzecich. Może tak być na przykład wtedy, gdy pewne aplikacje lub usługi są preinstalowane przez strażnika dostępu. Aby umożliwić użytkownikom końcowym wybór, strażnicy dostępu nie powinni uniemożliwiać im odinstalowania aplikacji preinstalowanych w swojej podstawowej usłudze platformowej i w ten sposób faworyzować własnych aplikacji. (47)Zasady, które strażnicy dostępu ustalają w odniesieniu do dystrybucji aplikacji, mogą w niektórych okolicznościach ograniczać użytkownikom końcowym możliwość instalowania aplikacji lub sklepów z aplikacjami osób trzecich na systemach operacyjnych lub sprzęcie odpowiedniego strażnika dostępu i efektywnego korzystania z takich aplikacji lub sklepów oraz ograniczać użytkownikom końcowym możliwość dostępu do tych aplikacji lub sklepów z aplikacjami poza podstawową usługą platformową danego strażnika dostępu. Takie ograniczenia mogą utrudniać deweloperom aplikacji korzystanie z alternatywnych kanałów dystrybucji oraz ograniczać użytkownikom końcowym swobodę wyboru spośród różnych aplikacji z różnych kanałów dystrybucji i powinny być zakazane jako nieuczciwe i mogące osłabiać kontestowalność podstawowych usług platformowych. W celu zapewnienia, aby aplikacje lub sklepy z aplikacjami osób trzecich nie zagrażały integralności sprzętu lub systemu operacyjnego dostarczanego przez strażnika dostępu, dany strażnik dostępu może wdrożyć proporcjonalne środki techniczne lub umowne służące osiągnięciu tego celu, jeśli wykaże, że takie środki są niezbędne i uzasadnione oraz że nie ma mniej restrykcyjnych sposobów na zabezpieczenie integralności tego sprzętu lub systemu operacyjnego. (48)Strażnicy dostępu są często zintegrowani wertykalnie i oferują użytkownikom końcowym produkty lub usługi za pośrednictwem własnych podstawowych usług platformowych lub za pośrednictwem użytkownika biznesowego, nad którym sprawują kontrolę, co często prowadzi do konfliktu interesów. Przykładem jest sytuacja, w której strażnik dostępu oferuje własne usługi pośrednictwa internetowego za pośrednictwem wyszukiwarki internetowej. Gdy strażnicy dostępu oferują te produkty lub usługi w ramach podstawowej usługi platformowej, mogą zarezerwować lepszą pozycję pod względem plasowania dla własnej oferty ze szkodą dla produktów osób trzecich również działających w ramach tej podstawowej usługi platformowej. Może się tak wydarzyć na przykład w przypadku produktów lub usług, w tym innych podstawowych usług platformowych, które są plasowane w wynikach prezentowanych przez wyszukiwarki internetowe lub które są częściowo lub w całości osadzone w wynikach wyszukiwarek internetowych, tj. grupach wyników dotyczących konkretnych tematów, wyświetlanych wraz z wynikami wyszukiwarek internetowych, które są traktowane lub wykorzystywane przez niektórych użytkowników końcowych jako usługa odrębna lub dodatkowa w stosunku do wyszukiwarki internetowej. Inne przypadki dotyczą aplikacji, których dystrybucja odbywa się za pośrednictwem sklepów z aplikacjami, lub produktów lub usług, które są widoczne i wyświetlane w kanale informacyjnym serwisu społecznościowego, lub też produktów lub usług plasowanych w wynikach wyszukiwania lub wyświetlanych na internetowej platformie handlowej. W tych okolicznościach strażnik dostępu pełni podwójną rolę – pośrednika dla dostawców będących osobami trzecimi oraz bezpośredniego dostawcy własnych produktów lub usług. W konsekwencji ci strażnicy dostępu mają zdolność bezpośredniego osłabiania kontestowalności tych produktów lub usług w ramach tych podstawowych usług platformowych, ze szkodą dla użytkowników biznesowych, którzy nie są kontrolowani przez danego strażnika dostępu. (49)W takich sytuacjach strażnik dostępu nie powinien angażować się w żadną formę zróżnicowanego lub preferencyjnego traktowania w plasowaniu w ramach podstawowej usługi platformowej, czy to za pomocą środków prawnych, handlowych lub technicznych, na korzyść produktów lub usług, które oferuje sam lub za pośrednictwem kontrolowanego p