UWAGI TRYBUNAŁU

WSTĘP

6.1. W niniejszym rozdziale przedstawiono ustalenia Trybunału dotyczące działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” (dział 1.b WRF). Najważniejsze informacje na temat działań objętych kontrolą oraz wydatków w 2015 r. przedstawiono na ryc. 6.1 .

Ryc. 6.1 – Dział 1.b WRF – Najważniejsze informacje za 2015 r. (w mld EUR) Płatności za rok ogółem 51,2 - zaliczki (58) (59) 9,1 + rozliczenie zaliczek (58) 7,4 + wypłaty na rzecz odbiorców końcowych z instrumentów finansowych objętych zarządzeniem dzielonym 2,1 + zaliczki wykorzystane przez beneficjentów końcowych projektów objętych pomocą państwa 2,3 Skontrolowana populacja ogółem 53,9

UWAGI TRYBUNAŁU

6.2. Ponad 80 % płatności stanowiły płatności okresowe na rzecz programów operacyjnych (PO) z okresu programowania 2007–2013, których okres kwalifikowalności upłynął dnia 31 grudnia 2015 r. Zaliczki na okres programowania 2014–2020 wyniosły około 7,8 mld euro (1).

Krótka charakterystyka działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”

Cele polityki, instrumenty i zarządzanie wydatkami

6.3. Wydatki w dziale 1b WRF – „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” mają na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi regionami, restrukturyzację podupadających stref przemysłowych i wspieranie współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej (2). Instrumenty służące wzmocnieniu spójności gospodarczej i społecznej w ramach tej polityki to:

— Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), który ma na celu korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przede wszystkim w sektorze przedsiębiorstw,

— Fundusz Spójności, który służy finansowaniu projektów dotyczących ochrony środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których produkt narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90 % średniej unijnej (3),

— Europejski Fundusz Społeczny (EFS), którego celem jest poprawa możliwości zatrudnienia i pracy (głównie poprzez działania w zakresie szkoleń), wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy,

— inne instrumenty lub fundusze, takie jak Europejski Instrument Sąsiedztwa, wspierający współpracę transgraniczną i realizację inicjatyw politycznych mających na celu zbliżanie UE i jej sąsiadów, czy Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), który zapewnia wsparcie materialne najbardziej potrzebującym, pomagając im wydźwignąć się z ubóstwa.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.4. EFRR, Fundusz Spójności i EFS podlegają wspólnym zasadom, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w osobnych rozporządzeniach dotyczących poszczególnych funduszy. Środki z tych funduszy są wydatkowane w ramach programów wieloletnich. Komisja zarządza funduszami wspólnie z państwami członkowskimi. W każdym okresie programowania Komisja zatwierdza PO opracowane przez państwa członkowskie, za pośrednictwem których finansowane są projekty (4). Wyboru projektów dokonują organy państw członkowskich. Podczas realizacji projektów beneficjenci deklarują poniesione koszty organom krajowym, które z kolei poświadczają je i przedkładają zestawienie wydatków Komisji.

Ryzyko wystąpienia nieprawidłowości

6.5. W przypadku wydatków finansowanych z EFRR/Funduszu Spójności główne ryzyko polega na tym, że beneficjenci zadeklarują koszty, które nie są kwalifikowalne zgodnie z krajowymi zasadami kwalifikowalności lub z mniej licznymi przepisami dotyczącymi kwalifikowalności zawartymi w unijnych rozporządzeniach w sprawie funduszy strukturalnych. Wydatki finansowane z EFRR/Funduszu Spójności podlegają również powszechnie obowiązującym zasadom rynku wewnętrznego (przede wszystkim przepisom dotyczącym zamówień publicznych i pomocy państwa). W latach ubiegłych nieprzestrzeganie unijnych lub krajowych przepisów dotyczących zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień stanowiło główne zagrożenie dla prawidłowości wydatków w ramach EFRR i Funduszu Spójności. 6.5. Komisja podziela tę opinię, co zostało szczegółowo przedstawione w dokumentach roboczych służb Komisji („Analiza błędów w polityce spójności za lata 2006–2009” (SEC(2011) 1179 z dnia 5 października 2011 r.)). Komisja nadal podejmowała konkretne działania mające na celu ograniczenie tego ryzyka, obejmujące np. wyczerpujące wytyczne i dodatkowe szkolenia dla instytucji zarządzających dotyczące zidentyfikowanego ryzyka w celu zwiększenia zdolności administracyjnych w tych obszarach; audyty ukierunkowane na obszary najwyższego ryzyka; terminowe wdrażanie procedur w zakresie korekt finansowych, wstrzymywania i zawieszania płatności. Takie działania zapobiegawcze i naprawcze połączono z nowymi inicjatywami w ramach kompleksowego planu działania wprowadzonego w 2013 r. w celu usprawnienia wdrażania przepisów dotyczących zamówień publicznych i politycznie popartego przez Komisję w grudniu 2015 r. Realizowany jest również kolejny plan działania mający na celu wsparcie instytucji odpowiedzialnych za program we wdrażaniu zasad pomocy państwa, które poddano przeglądowi i uproszczono w 2014 r. za pomocą zmienionego ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych i które dalej wyjaśniono w opublikowanym przez Komisję w maju 2016 r. dokumencie „Zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa”.

6.6. Główne zagrożenie związane z wydatkami w ramach EFS wynika z niematerialnego charakteru inwestycji w kapitał ludzki oraz z udziału w realizacji projektów wielu partnerów, często działających na niewielką skalę. Czynniki te mogą prowadzić do nieprzestrzegania unijnych lub krajowych zasad kwalifikowalności, w wyniku czego koszty niekwalifikowalne mogą zostać zatwierdzone w ramach istniejących systemów. 6.6. Komisja podjęła konkretne działania mające na celu ograniczenie zidentyfikowanych czynników ryzyka, obejmujące w szczególności działania zapobiegawcze i naprawcze, takie jak udzielanie wytycznych, szkolenia, działania na rzecz uproszczenia, restrykcyjna polityka w odniesieniu do wstrzymania i zawieszenia płatności oraz – w razie konieczności – terminowe wdrażanie korekt finansowych. Komisja przeciwdziała również temu ryzyku poprzez czynne promowanie stosowania form kosztów uproszczonych oraz poprzez podkreślanie znaczenia kontroli pierwszego szczebla przeprowadzanych przez państwa członkowskie. Ponadto Komisja corocznie aktualizuje swój plan audytu, aby przeciwdziałać najistotniejszym zidentyfikowanym czynnikom ryzyka.

6.7. Przy realizacji PO organy państw członkowskich muszą uwzględniać zróżnicowane priorytety. Wydatki podlegają odpowiednim kontrolom, mającym zweryfikować prawidłowość rozliczeń i należyte zarządzanie finansami. Jednocześnie państwa członkowskie są zainteresowane absorbcją finansowania unijnego, co w praktyce może utrudniać spójne stosowanie skutecznych mechanizmów kontrolnych mających przeciwdziałać zwracaniu wydatków niekwalifikowalnych z budżetu UE. Problem ten narasta pod koniec okresu kwalifikowalności, ponieważ państwa członkowskie mogą stracić niewydaną część pierwotnie przydzielonych im środków (5). 6.7. Odpowiednie kontrole muszą zapewniać prawidłowość wszystkich deklarowanych wydatków w ciągu całego okresu realizacji i do czasu zamknięcia programu. Dokumenty zamknięcia, których złożenie przez państwa członkowskie wymagane jest do dnia 31 marca 2017 r., będą stanowiły dodatkowy czynnik pewności. Komisja w dniu 20 marca 2013 r. przyjęła w terminie wytyczne dotyczące zamknięcia (decyzja C(2013) 1573), które uzupełniono i zaktualizowano w dniu 30 kwietnia 2015 r. Służby Komisji zorganizowały dla państw członkowskich seminaria na temat zamknięcia, zaktualizowały swoje oceny ryzyka i w rezultacie strategię kontroli na lata 2007–2013, aby ograniczyć wszelkie możliwe ryzyko z uwzględnieniem ostatniej części okresu realizacji. Komisja ustanowiła grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania funduszy polityki spójności w ośmiu państwach członkowskich. Grupa zadaniowa wspierała zainteresowane państwa członkowskie w procesie przygotowania do zamknięcia, podkreślając jednocześnie pełne poszanowanie dla legalności i prawidłowości wydatków. To samo aktywne i ukierunkowane podejście zostanie zastosowane w celu wspierania wdrażania programów państw członkowskich w latach 2014–2020, z uwzględnieniem wniosków wyciągniętych z dotychczasowych doświadczeń.

W 2015 r. Komisja wszczęła dalsze działania upraszczające

6.8. W lipcu 2015 r. Komisja utworzyła grupę wysokiego szczebla niezależnych ekspertów ds. monitorowania uproszczenia dla beneficjentów europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (6). Do zadań tej grupy należy:

— ocena wykorzystania przez państwa członkowskie możliwości uproszczenia, w tym zobowiązań państw członkowskich do zmniejszenia obciążenia administracyjnego beneficjentów zgodnie z umowami partnerstwa dotyczącymi środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020,

— analiza wdrażania możliwości uproszczenia w państwach członkowskich i regionach przy uwzględnieniu wyników badania na temat wykorzystania nowych przepisów dotyczących uproszczenia na wczesnym etapie okresu programowania 2014–2020 oraz wpływu tych możliwości uproszczenia na obciążenie administracyjne i koszty,

— wskazanie dobrych praktyk w kwestiach dotyczących zmniejszenia obciążenia administracyjnego beneficjentów.

UWAGI TRYBUNAŁU

Zakres kontroli i podejście kontrolne

6.9. Główne elementy podejścia kontrolnego i metodyki kontroli Trybunału przedstawiono w załączniku 1.1 . W odniesieniu do kontroli działu „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” należy odnotować następujące kwestie:

a) Badaniu poddano próbę 223 transakcji (7), zgodnie z metodyką przedstawioną w pkt 7 załącznika 1.1 . Próbę tę dobrano tak, by była reprezentatywna dla wszystkich rodzajów wydatków w ramach tego działu WRF. W 2015 r. próba obejmowała transakcje dokonane w 15 państwach członkowskich (8).

b) Trybunał zbadał instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym również pod kątem wskaźnika wydatkowania (tj. odsetka środków wykorzystanych na poziomie odbiorców końcowych). Badanie polegało na przeglądzie sprawozdawczości Komisji z postępów prac za 2014 r. oraz siedmiu instrumentów finansowych EFRR w siedmiu państwach członkowskich (9).

c) Trybunał ocenił inne elementy mechanizmów kontroli wewnętrznej i rocznych sprawozdań z działalności:

(i) sprawowany przez Komisję nadzór nad instytucjami audytowymi w 16 państwach członkowskich (10);

(ii) zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności sprawozdania Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego.

6.10. Trybunał drugi rok z rzędu sprawdził, czy i w jakim zakresie funkcjonował system pomiaru wyników pozwalający na ocenę, czy zbadane ukończone projekty doprowadziły do zrealizowania celów dotyczących produktu i rezultatu ustalonych w dokumentach zatwierdzających projekt. W przypadku 149 z 223 zbadanych projektów, które w momencie kontroli były już zakończone, Trybunał sprawdził też, czy ich cele były zgodne z celami danego programu operacyjnego. Wyniki tego badania przedstawiono w części dotyczącej oceny wykonania projektów.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

PRAWIDŁOWOŚĆ TRANSAKCJI

6.11. Zestawienie wyników badania transakcji przedstawiono w załączniku 6.1 . Błędy wystąpiły w 72 (32 %) spośród 223 zbadanych transakcji. Na podstawie 33 skwantyfikowanych błędów Trybunał szacuje, że poziom błędu wynosi 5,2 % (11). 6.11. Komisja zauważa, że poziom błędu wskazany przez Trybunał stanowi szacunek roczny uwzględniający korekty wydatków w ramach projektów lub zwroty obarczone błędami wykrytymi i zgłoszonymi przed kontrolą Trybunału. Komisja podkreśla, że jest związana przepisami rozporządzenia finansowego, które w art. 32 ust. 2 lit. e) stanowi, że system kontroli wewnętrznej powinien umożliwiać zapewnienie m.in. „odpowiedniego zarządzania ryzykiem w zakresie legalności i prawidłowości operacji podstawowych, z uwzględnieniem wieloletniego charakteru programów, jak również charakteru danych płatności”. Komisja będzie nadal pełniła swoją funkcję nadzorczą, w szczególności poprzez wdrażanie korekt finansowych i odzyskiwanie środków na poziomie odpowiadającym poziomowi zidentyfikowanych nieprawidłowości i uchybień. Komisja zauważa również, że biorąc pod uwagę wieloletni charakter systemów zarządzania i kontroli w ramach polityki spójności, błędy popełnione w 2015 r. mogą również zostać skorygowane do czasu zamknięcia, jak i w momencie zamknięcia programu, jak wskazano w sekcji 2.4.3 w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za 2015 r. Komisja odnotowuje, że szacowany poziom błędu zgłoszony za 2015 r. odpowiada poziomom błędu przedstawianym przez Trybunał za ostatnie pięć lat. Potwierdza to fakt, że poziom błędu za okres programowania 2007–2013 pozostaje stabilny i utrzymuje się znacznie poniżej poziomów zgłoszonych dla okresu 2000–2006. Zmiana ta wynika z poprawy ram regulacyjnych obejmującej uproszczenie i wzmocnienie systemów zarządzania i kontroli oraz rygorystycznej polityki Komisji w zakresie wstrzymywania/zawieszania płatności w przypadku wykrycia uchybień, jak stwierdzono w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Komisja będzie nadal skupiała swoje działania na programach/państwach członkowskich cechujących się najwyższym ryzykiem oraz wdrażała w razie potrzeby środki naprawcze w ramach rygorystycznej polityki wstrzymywania i zawieszania płatności do czasu zamknięcia programu oraz stosowała rygorystyczne procedury podczas zamknięcia programu, aby wykluczyć wszelkie pozostające istotne ryzyko wystąpienia nieprawidłowych wydatków. Komisja zauważa również, że w porównaniu z poprzednimi latami częstotliwość błędu uległa znacznemu zmniejszeniu. W odniesieniu do okresu 2014–2020 funkcja naprawcza Komisji ulega dalszemu wzmocnieniu poprzez zapewnienie korekt finansowych netto, a tym samym ograniczenie możliwości ponownego wykorzystania funduszy przez państwa członkowskie w przypadku znaczących uchybień wykrytych przez Komisję. Będzie to stanowiło istotną zachętę dla państw członkowskich do wykrywania i korygowania poważnych nieprawidłowości przed poświadczeniem Komisji rocznych sprawozdań finansowych.

6.12. W rozdziale 1 zawarto ocenę poprawności danych dotyczących korekt finansowych przedstawionych w dokumencie „Omówienie i analiza sprawozdania finansowego” stanowiącym część skonsolidowanego sprawozdania rocznego UE (zob. pkt 1.37–1.43). W rozdziale 1 sprawozdania rocznego za 2012 r. wyjaśniono również, w jaki sposób korekty finansowe są uwzględniane przy obliczaniu szacowanego poziomu błędu (12). 6.12. Komisja zauważa gotowość Trybunału do uwzględnienia zastosowanych korekt finansowych w jego obliczeniach szacowanego poziomu błędów. Takie korekty wynikają w niektórych przypadkach z własnej funkcji naprawczej państw członkowskich – istotnego filaru procesu uzyskiwania pewności – lub też z działań nadzorczych Komisji, które mogą obejmować wprowadzenie ryczałtowych korekt finansowych w programach, jeżeli Komisja uzna, że nadal występują poważne uchybienia i ryzyko. Komisja odsyła do odpowiedzi do pkt 1.38.

6.13. Na ryc. 6.2 przedstawiono, w jakim stopniu poszczególne kategorie błędów złożyły się na oszacowany przez Trybunał poziom błędu za 2015 r.

Ryc. 6.2 – Dział „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” – Szacowany poziom błędu w rozbiciu na kategorie błędów Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.14. Głównymi źródłami błędu w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” są: włączanie wydatków niekwalifikowalnych do zestawień wydatków poniesionych przez beneficjentów oraz wybór projektów całkowicie niekwalifikowalnych, a w dalszej kolejności naruszanie krajowych i unijnych przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych i pomocy państwa.

6.15. W ciągu ostatnich czterech lat Trybunał nie wykrył żadnych błędów kwantyfikowalnych związanych z wykorzystaniem form kosztów uproszczonych (13). W ramach wszystkich funduszy w okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie mają obowiązek korzystania z form kosztów uproszczonych w przypadku małych projektów, o wartości poniżej 50 000 euro, przy czym mogą same zdecydować o szerszym stosowaniu form kosztów uproszczonych (14). 6.15. Komisja uważa, że ocena Trybunału potwierdza, iż formy kosztów uproszczonych są mniej podatne na błędy, a zatem od momentu wprowadzenia form kosztów uproszczonych podejmowała aktywne działania we współpracy z instytucjami odpowiedzialnymi za program w celu stopniowego rozpowszechniania użycia tych form. Przyniosło to już pozytywne rezultaty. Komisja nadal aktywnie promuje stosowanie form kosztów uproszczonych w okresie programowania 2014–2020, w odniesieniu do którego zostały one znacząco wzmocnione zarówno w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, jak i w szczegółowym rozporządzeniu w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów, promowania podejścia ukierunkowanego na rezultaty i dalszego ograniczania ryzyka wystąpienia błędów. Komisja zamierza wystąpić w 2016 r. z wnioskami o rozszerzenie wykorzystania form kosztów uproszczonych dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów. Poza zapewnianiem obszernych wytycznych w sprawie wdrażania form kosztów uproszczonych DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego prowadzi obecnie drugą rundę seminariów dotyczących uproszczenia w niektórych priorytetowych państwach członkowskich, w których w okresie programowania 2007–2013 odnotowano powtarzający się wysoki poziom błędu i które nie wykorzystywały w wystarczający sposób form kosztów uproszczonych.

Wydatki niekwalifikowalne

6.16. Przedkładając Komisji zestawienia kosztów, organy krajowe poświadczają, że koszty te zostały poniesione zgodnie z licznymi szczegółowymi przepisami ustanowionymi w rozporządzeniach UE, przepisami krajowymi lub krajowymi zasadami kwalifikowalności, przepisami poszczególnych PO, zaproszeniami do składania wniosków, decyzjami o zatwierdzeniu projektów do współfinansowania lub umowami o udzielenie dotacji.

6.17. Wydatki niekwalifikowalne są głównym źródłem błędu zarówno w przypadku EFRR/Funduszu Spójności, jak i EFS. Trybunał wykrył, że koszty niekwalifikowalne zadeklarowano w przypadku 8 % zbadanych transakcji (zob. ryc. 6.3 ). Błędy te stanowią 55 % wszystkich błędów kwantyfikowalnych i składają się w przybliżeniu na 2,4 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu. 6.17. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał i zaproponuje działania, które uzna za konieczne. Komisja zauważa, że w niektórych przypadkach krajowe lub regionalne przepisy mające zastosowanie do wydatków w ramach polityki spójności są bardziej wymagające niż te przewidziane w prawodawstwie unijnym lub ustawodawstwie krajowym w odniesieniu do podobnych wydatków finansowanych ze środków krajowych. Te dodatkowe wymogi można postrzegać jako przykład zbędnego obciążenia administracyjnego i złożoności administracyjnej w stosunku do wydatków w ramach polityki spójności nałożonych przez państwa członkowskie na nie same i na ich beneficjentów, jak wskazano np. w sprawozdaniach wydanych przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego z 2013 r. dotyczących nadmiernie rygorystycznego wdrażania i kwestii uproszczenia. Komisja zauważa również, że trzy błędy wystąpiły, ponieważ przepisy krajowe były bardziej rygorystyczne lub złożone, niż było to konieczne (nadmiernie rygorystyczne wdrażanie). Komisja szacuje, że naruszenia tych przepisów krajowych odpowiadają za jeden punkt procentowy w poziomie błędu.

Ryc. 6.3 – Przykład zadeklarowania kosztów niekwalifikowalnych Zadeklarowanie niekwalifikowalnych kosztów: Projekt finansowany z EFRR w Zjednoczonym Królestwie zapewnia wsparcie finansowe dla MŚP w zakresie usług doradztwa na rzecz promowania i ulepszania ich produktów lub usług. Tylko część środków przekazywano jednak MŚP, a około 13 % zatrzymywał beneficjent. Zatrzymane kwoty nie spełniają warunków kwalifikowalności do współfinansowania, gdyż odpowiednie wydatki nie zostały poniesione, wypłacone i zaksięgowane jako koszty w księgach rachunkowych beneficjenta. W rezultacie część dotacji nie kwalifikuje się do współfinansowania.

Projekty niekwalifikowalne

6.18. Trybunał ustalił, że w przypadku czterech projektów współfinansowanych z EFRR nie spełniono warunków kwalifikowalności określonych w rozporządzeniach lub krajowych zasad kwalifikowalności. Na projekty te przypada 12 % wszystkich błędów kwantyfikowalnych. Składają się one na około 1,5 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu (zob. ryc. 6.4 ). 6.18. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał i zaproponuje działania, które uzna za konieczne.

Ryc. 6.4 – Przykład niekwalifikowalnego projektu Niekwalifikujący się beneficjent: W zaproszeniu do składania wniosków ogłoszonym w ramach projektu finansowanego z EFRR w Republice Czeskiej zaznaczono, że kwalifikują się do niego wyłącznie MŚP. Na tej podstawie instytucja zarządzająca przyznała beneficjentowi finansowanie, mimo że w momencie wyboru projektu nie potwierdzono kwalifikowalności beneficjenta. Projekty niekwalifikowalne wykryto również w Republice Czeskiej, we Włoszech oraz w Polsce.

Przypadki naruszenia przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych

6.19. Przepisy dotyczące udzielania zamówień publicznych są podstawowym instrumentem pozwalającym na oszczędne i skuteczne wydatkowanie środków publicznych oraz na ustanowienie rynku wewnętrznego UE. 6.19-6.21. Przepisy dotyczące zamówień publicznych mają zastosowanie do wszystkich wydatków publicznych w państwach członkowskich i nie są właściwe w szczególności dla polityki spójności. Nieprzestrzeganie przepisów UE lub krajowych przepisów dotyczących zamówień publicznych od lat jest głównym źródłem błędów w tym obszarze polityki, w szczególności w przypadku polityki regionalnej i miejskiej, przede wszystkim z uwagi na określone rodzaje współfinansowanych projektów. Od ostatnich okresów programowania Komisja podjęła zatem różne działania zapobiegawcze i naprawcze w celu eliminacji uchybień zidentyfikowanych w tej dziedzinie. Celem planu działania dotyczącego zamówień publicznych wprowadzonego w 2013 r., który uzyskał poparcie polityczne Komisji w grudniu 2015 r., jest dalsze usprawnianie wdrażania przepisów dotyczących zamówień publicznych w państwach członkowskich za pomocą dodatkowych środków zapobiegawczych. W ramach prawnych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 wprowadzono również warunki wstępne skutecznego i wydajnego korzystania z funduszy Unii, obejmujące między innymi systemy zamówień publicznych istniejące w państwach członkowskich. W przypadku niezastosowania się do obowiązujących warunków wstępnych do końca 2016 r. może zostać podjęta decyzja o zawieszeniu płatności okresowych (art. 19 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013). Komisja podejmie działania następcze w związku ze wszystkimi błędami zgłoszonymi przez Trybunał zgodnie z decyzją Komisji C(2013) 9527 final w sprawie określenia „wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dokonywanych przez Komisję w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych”. Dyrektywy z 2014 r. dotyczące zamówień publicznych, w których wprowadzono uproszczenia, zaczną przynosić praktyczne rezultaty po ich transpozycji (zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.25).

6.20. W 2015 r. Trybunał skontrolował 140 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na roboty i usługi stanowiących podstawę wydatków w ramach zbadanych transakcji. Szacowana wartość tych zamówień wyniosła w przybliżeniu 2,9 mld euro (15). Zdecydowana większość tych zamówień dotyczy projektów współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności w ramach programów operacyjnych (16).

6.21. W przypadku 26 ze 140 zbadanych postępowań Trybunał stwierdził niezgodności z unijnymi lub krajowymi przepisami dotyczącymi udzielania zamówień publicznych. W czterech z nich, czyli w mniejszej liczbie przypadków niż w latach ubiegłych, niezgodność z przepisami miała bardzo poważny charakter; Trybunał wykrył przykładowo, że dane zamówienie powinno zostać udzielone innemu oferentowi oraz że konkurencja została ograniczona do tego stopnia, że doszło do nieuzasadnionego bezpośredniego udzielenia zamówienia. Trybunał zaklasyfikował te błędy jako kwantyfikowalne (17) (zob. ryc. 6.5 ). Stanowią one 12 % wszystkich błędów kwantyfikowalnych i składają się w przybliżeniu na 0,7 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu. W celu oszacowania poziomu błędu Trybunał zastosował przepisy dyrektywy w sprawie udzielania zamówień publicznych z 2014 r., które były mniej rygorystyczne niż przepisy dyrektyw w sprawie udzielania zamówień publicznych z 2004 r. (tj. przepisy dotyczące modyfikacji zamówień).

Ryc. 6.5 – Przykład poważnego naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych Zamówienie na dodatkowe roboty budowlane udzielone bez właściwego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego: W ramach finansowanego z EFRR projektu dotyczącego budowy drogi w Niemczech temu samemu wykonawcy zlecono bezpośrednio wykonanie dodatkowych robót, przekraczających pierwotną wartość umowy o 50 %. Stanowi to naruszenie przepisów art. 31 dyrektywy 2004/18/WE w sprawie udzielania zamówień publicznych. W rezultacie koszty te nie kwalifikują się do współfinansowania ze środków UE. Podobne przypadki stwierdzono w innych projektach finansowanych z EFRR we Włoszech i w Zjednoczonym Królestwie.

6.22. Inne błędy dotyczące procedur udzielania zamówień wystąpiły w kolejnych 22 ze 140 zbadanych postępowań. Błędy te obejmują przypadki niewłaściwego zastosowania kryteriów wyboru, niedociągnięć w specyfikacjach przetargowych i niezgodności z wymogami dotyczącymi informowania i publikacji. Nie zostały one uwzględnione w oszacowanym przez Trybunał poziomie błędu (18). 6.22. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał i zaproponuje działania, które uzna za konieczne.

6.23. W dwóch spośród transakcji skontrolowanych w dwóch państwach członkowskich organy krajowe wykryły przypadki poważnych naruszeń przepisów dotyczących zamówień publicznych i nałożyły szczegółowe korekty finansowe na poziomie projektów (19). Korekty te uwzględniono przy obliczaniu szacowanego poziomu błędu, ponieważ środki naprawcze zostały podjęte przed zawiadomieniem o przeprowadzanej przez Trybunał kontroli. 6.23. Komisja zauważa, że niektóre instytucje odpowiedzialne za program we wskazanych państwach członkowskich faktycznie podejmują odpowiednie działania naprawcze, i uznaje, że Trybunał odzwierciedlił to w swojej kwantyfikacji błędów. Celem planu działania Komisji, o którym mowa w odpowiedzi do pkt 6.19–6.21, jest zwiększenie zakresu występowania takich proaktywnych działań naprawczych na szczeblu państw członkowskich.

6.24. W dniu 26 lutego 2014 r. Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski przyjęły trzy dyrektywy, których celem jest uproszczenie procedur udzielania zamówień publicznych i zwiększenie ich elastyczności. Państwa UE miały czas do kwietnia 2016 r. na transponowanie nowych przepisów do prawa krajowego (z wyjątkiem przepisów dotyczących e-zamówień, w odniesieniu do których termin transpozycji wyznaczono na październik 2018 r.) (20). W maju 2016 r. Komisja wysłała do 20 z 28 państw członkowskich wezwania do usunięcia uchybienia, w których przypomniała im o zaległym obowiązku wdrożenia do prawa krajowego przepisów trzech unijnych dyrektyw (21). Jeśli państwa członkowskie nadal nie wypełnią obowiązku wdrożenia tych przepisów do prawa krajowego, Komisja może uruchomić postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE, co ostatecznie może doprowadzić do nałożenia kar na niektóre państwa członkowskie. 6.24. Komisja uważnie monitoruje stan transpozycji w państwach członkowskich. Na stan z dnia 30 czerwca 2016 r. 16 państw członkowskich wciąż musi transponować dyrektywę w sprawie zamówień publicznych (2014/24/UE), 19 państw członkowskich wciąż musi transponować dyrektywę w sprawie udzielania koncesji (2014/23/UE), a 17 państw członkowskich – dyrektywę w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (2014/25/UE).

6.25. Trybunał opublikował również sprawozdanie specjalne na temat działań podejmowanych przez państwa członkowskie i Komisję w celu rozwiązania problemu błędów w udzielaniu zamówień publicznych w zakresie „Spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej” (22). 6.25. Komisja przyjęła wszystkie zalecenia wydane przez Trybunał w jego sprawozdaniu specjalnym i podejmuje zalecane działania. Komisja odsyła także do swoich odpowiedzi do pkt 6.7–6.15 i 6.19 powyżej.

Przypadki naruszenia zasad pomocy państwa

6.26. Pomoc państwa uznaje się za z zasady niezgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ może negatywnie wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi (23). Od tej zasady są jednak wyjątki.

6.27. Komisja bezpośrednio egzekwuje unijne zasady pomocy państwa. Państwa członkowskie mają obowiązek powiadamiania Komisji o wszystkich przypadkach pomocy państwa (w ramach programu albo indywidualnie dla każdego projektu), chyba że projekt nie przekracza pułapu pomocy de minimis (24) lub jest objęty ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych (25). W odniesieniu do każdego zgłoszonego przypadku Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji sporządza następnie opinię co do tego, czy pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Ryzyko naruszenia zasad pomocy państwa jest mniejsze w przypadku EFS, gdyż projekty współfinansowane z tego funduszu bardzo często spełniają kryteria pomocy de minimis. 6.27. W przypadku zgłoszenia pomocy państwa Komisja ocenia, czy wsparcie stanowi pomoc państwa, a jeżeli tak jest, ocenia, czy jest ona zgodna z rynkiem wewnętrznym. Wynik oceny prowadzi do podjęcia decyzji przez Komisję.

6.28. W tym roku Trybunał wykrył w pięciu państwach członkowskich siedem projektów współfinansowanych z EFRR lub Funduszu Spójności, w których naruszono unijne zasady pomocy państwa (26). W przypadkach, w których było to konieczne, Trybunał zwrócił się do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji o wydanie wstępnych ocen dotyczących tych przypadków i otrzymał je. Oceny te oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wzięto pod uwagę podczas klasyfikacji błędów. 6.28-6.29. Komisja będzie monitorowała przypadki zidentyfikowane przez Trybunał i zaproponuje działania, które uzna za konieczne.

6.29. W przypadku trzech z tych projektów Trybunał uznał, że zgodnie z zasadami pomocy państwa powinny one otrzymać mniejsze dofinansowanie ze środków unijnych lub krajowych albo nie otrzymać go wcale. Główną przyczyną niezgodności z zasadami pomocy państwa jest przekraczanie limitów intensywności pomocy. Tego rodzaju błędy kwantyfikowalne składają się na około 0,3 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu (zob. ryc. 6.6 ). Do oszacowania poziomu błędu w tej kategorii Trybunał zastosował przepisy ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych z 2014 r. (27).

Ryc. 6.6 – Przykład projektu, w którym naruszono zasady pomocy państwa Przekroczenie limitu intensywności pomocy: W przypadku projektu finansowanego z Funduszu Spójności w Polsce dotyczącego budowy infrastruktury portowej dofinansowanie przekroczyło maksymalną kwotę dopuszczalną zgodnie z zasadami pomocy państwa dla tego rodzaju projektów. Podobne przypadki stwierdzono w innych projektach finansowanych z EFRR na Łotwie i w Zjednoczonym Królestwie.

6.30. Trybunał opublikował również sprawozdanie specjalne w sprawie działań, które powinny podjąć Komisja i państwa członkowskie w celu zapobiegania naruszeniom zasad pomocy państwa w obszarze spójności, wykrywania takich naruszeń i korygowania ich (28). 6.30. Komisja odsyła do swoich odpowiedzi do uwag i zaleceń Trybunału opublikowanych w odnośnym sprawozdaniu specjalnym oraz podejmie działania następcze w związku z przyjętymi zaleceniami.

Podatek od wartości dodanej deklarowany przez organy publiczne

6.31. Podatek od wartości dodanej (VAT) to unijny podatek pośredni od krajowej konsumpcji towarów i usług, naliczany na każdym etapie łańcucha produkcji i pobierany od konsumenta końcowego. Zgodnie z unijnym prawodawstwem VAT podlegający zwrotowi nie kwalifikuje się do współfinansowania z EFRR/Funduszu Spójności i EFS (29). VAT niepodlegający zwrotowi może być zatem zgłoszony do współfinansowania. 6.31. Przepisy prawa wspomniane przez Trybunał w odniesieniu do polityki spójności są rezultatem decyzji politycznej podjętej przez współprawodawców. Zostały one ogólnie dostosowane do standardowych zasad dotyczących kwalifikowalności VAT do dotacji w ramach innych polityk UE, w szczególności w ramach zarządzania bezpośredniego.

6.32. W przypadkach gdy organy publiczne nie deklarują podatku VAT i nie odzyskują go, zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie przyjmują taką interpretację przepisów, która zezwala na uznanie VAT za koszt kwalifikowalny. Istniejące w przepisach rozróżnienie pomiędzy podatkiem podlegającym i niepodlegającym zwrotowi jest jednak źródłem pomyłek. 6.32-6.33. Zasadniczo Komisja opiera się na dokonywanej przez państwa członkowskie ocenie statusu beneficjenta jako będącego lub niebędącego podatnikiem VAT. Jak jednak potwierdził Trybunał Sprawiedliwości w 2012 r., pojęcie podatku od wartości dodanej podlegającego zwrotowi wynika nie tylko z formalnej analizy statusu beneficjenta będącego lub niebędącego podatnikiem VAT. Komisja zamierza przedstawić państwom członkowskim wyjaśnienie w tej kwestii na potrzeby obecnego okresu programowania 2014–2020. Komisja podejmie działania następcze w związku z przypadkami zidentyfikowanymi przez Trybunał.

6.33. Na przykład w 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie, zgodnie z którym VAT musi być uznawany za podlegający zwrotowi zawsze wtedy, gdy podmiot gospodarczy nakłada opłaty z VAT na użytkowników końcowych infrastruktury (30). Trybunał wykrył trzy przypadki, w których VAT podlegający zwrotowi został zadeklarowany przez organy publiczne jako koszt kwalifikowalny (zob. ryc. 6.7 ).

Ryc. 6.7 – Przykład niekwalifikowalnego podatku VAT VAT podlegający zwrotowi nie kwalifikuje się do współfinansowania ze środków UE: W ramach projektu finansowanego z EFRR na Węgrzech, dotyczącego rekultywacji nieużywanej kopalni w celu wybudowania nowego ośrodka imprez plenerowych, beneficjent, będący gminą, zadeklarował VAT jako wydatek kwalifikowalny. Podmiot prowadzący ten ośrodek będzie jednak pobierał od użytkowników końcowych infrastruktury opłaty obciążone podatkiem VAT. W rezultacie wydatki związane z VAT nie kwalifikują się do współfinansowania ze środków UE. Podobne przypadki stwierdzono w dwóch innych projektach współfinansowanych z EFRR w Niemczech.

6.34. Nawet w przypadkach, gdy VAT zadeklarowany jako wydatek przez rządy państw członkowskich działające jako beneficjenci zostanie uznany za kwalifikowalny, sam VAT nie stanowi dla państw członkowskich kosztu netto (31). Na przykład ministerstwo lub podmiot bezpośrednio mu podlegający może realizować duży projekt infrastrukturalny, w którego koszty wlicza VAT, gdyż ministerstwo nie odzyska zapłaconego podatku. Jednocześnie do budżetu krajowego wpłynie VAT zwrócony z funduszy unijnych. 6.34-6.35. Komisja zauważa, że VAT jest podatkiem ogólnym pobieranym przez rządy krajowe lub regionalne, które nie kierują go z powrotem do indywidualnych dofinansowywanych projektów. W bardziej rygorystycznym podejściu, w ramach którego uznaje się VAT za koszty niekwalifikowalne ministerstw lub organów bezpośrednio im podlegających, karano by w istocie tych, którzy nie mogą odzyskać VAT ani uzyskać za niego rekompensaty. Takie organy byłyby zatem zobowiązane do znalezienia dodatkowych źródeł finansowania, aby wdrożyć swoje projekty, lub musiałyby wnieść większy wkład własny w ich finansowanie niż inni beneficjenci, którzy odzyskują VAT. Nie jest to decyzja polityczna podjęta przez współprawodawców na potrzeby polityki spójności.

6.35. Standardowe stawki VAT stosowane w przypadku większości projektów w UE wynoszą od 17 % do 27 %. Jeśli VAT zadeklarowany przez ministerstwa realizujące projekty jako niepodlegający zwrotowi przekracza krajowy wskaźnik współfinansowania, zwrot ze środków UE może nawet przekroczyć rzeczywiste koszty poniesione w ramach projektu, bez VAT. Ma to miejsce na przykład wtedy, gdy wskaźnik współfinansowania w ramach projektu wynosi 85 % lub więcej, a stawka VAT zapłaconego przez ministerstwo realizujące projekt jest wyższa niż 20 %. Jeśli stawka VAT będzie na poziomie 23 %, wówczas łączny wkład UE na rzecz projektu wyniesie 104,6 % rzeczywiście poniesionych kosztów, bez VAT. Ma to szczególne znaczenie w przypadku Funduszu Spójności, w ramach którego dla większości projektów wskaźnik współfinansowania wynosi 85 % lub więcej.

Niewystarczająca wiarygodność kontroli na poziomie państw członkowskich

6.36. W przypadku 18 błędów kwantyfikowalnych popełnionych przez beneficjentów organy krajowe dysponowały wystarczającymi informacjami (32), aby wykryć i skorygować te błędy lub im zapobiec przed zadeklarowaniem Komisji poniesionych wydatków. Gdyby wykorzystano wszystkie te informacje, szacowany poziom błędu w ramach tego rozdziału byłby o 2,4 punktu procentowego niższy. Ponadto Trybunał ustalił, że w dwóch przypadkach wykryty błąd został popełniony przez instytucje zarządzające i pośredniczące w państwach członkowskich. Udział tych błędów w szacowanym poziomie błędu wyniósł 0,6 punktu procentowego. 6.36. Komisja ściśle monitoruje takie przypadki i zgadza się, że należy wprowadzić należyte i terminowe kontrole zarządcze, aby zapobiegać przede wszystkim występowaniu nieprawidłowości lub ich ujmowaniu we wnioskach o płatność. Od 2010 r. Komisja prowadzi audyty ukierunkowane na kontrole zarządcze programów cechujących się wysokim ryzykiem, w przypadku których stwierdziła, że uchybienia mogą pozostać niewykryte lub nie zostać wykryte w odpowiednim czasie przez instytucję audytową programu. Wyniki tych audytów zostaną przeprowadzone do końca 2015 r. i przedstawione w rocznych sprawozdaniach z działalności odpowiednio DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za 2015 r. (zob. odpowiednio s. 65 i 56/57). Komisja odwołuje się do wzmocnionych procedur w ramach regulacyjnych na okres programowania 2014–2020, zgodnie z którymi weryfikacje i kontrole zarządcze (w tym kontrole na miejscu) należy przeprowadzać w terminie pozwalającym na poświadczenie Komisji rocznych sprawozdań finansowych programu oraz coroczne złożenie przez instytucje zarządzające deklaracji zarządczych. Instytucje audytowe muszą oszacować wiarygodne poziomy błędu resztowego w sprawozdaniach finansowych wynikające z wszystkich weryfikacji, kontroli i korekt przeprowadzonych od końca roku budżetowego. Komisja uważa, że te procedury dotyczące wzmocnionych kontroli powinny doprowadzić do trwałego zmniejszenia poziomu błędu. Ponadto Komisja opracowała nowe wytyczne w celu dalszego wzmocnienia wiarygodności kontroli zarządczych w okresie programowania 2014–2020 oraz wyjaśnienia większej rozliczalności instytucji zarządzających i ich instytucji pośredniczących za pomocą deklaracji zarządczych i rocznych podsumowań w okresie programowania 2014–2020. Wspomniane wytyczne, które opierają się na wnioskach wyciągniętych z poprzedniego okresu programowania, zostały opublikowane we wrześniu 2015 r.

UWAGI TRYBUNAŁU

BADANIE INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH OBJĘTYCH ZARZĄDZANIEM DZIELONYM

6.37. Instrumenty finansowe zapewniają wsparcie dla przedsiębiorstw lub projektów miejskich w formie inwestycji kapitałowych, pożyczek lub gwarancji (33). Mogą one być wykorzystywane głównie w trzech obszarach: na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) (34), rozwoju obszarów miejskich (35) i promowania efektywności energetycznej.

6.38. Do końca 2014 r. utworzono 1 025 instrumentów finansowych w ramach 183 programów operacyjnych realizowanych ze środków EFRR i EFS we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem trzech (Chorwacja, Irlandia i Luksemburg). Udostępnione w ich ramach środki wynoszą łącznie około 16 018 mln euro (36).

6.39. Ogólnie fundusze, za pośrednictwem których wdrażane są instrumenty finansowe, są zasilane z programu operacyjnego po ustanowieniu ich własnej struktury prawnej. Następnie środki te są przeznaczane na wsparcie projektów. Wsparciem mogą zostać objęte tylko projekty, które wchodzą w zakres programu operacyjnego. Instrumenty finansowe mają z założenia charakter odnawialny lub, w przypadku niektórych rodzajów funduszy gwarancyjnych, mają osiągnąć wysoki efekt mnożnikowy. Wszelkie środki, które stanowią zwrot z inwestycji lub udzielonych pożyczek, w tym zyski, mają zostać ponownie wykorzystane na rzecz działań realizowanych za pomocą instrumentów finansowych.

6.40. Za kwalifikowalne uznaje się tylko wypłaty na rzecz odbiorców końcowych oraz koszty administracyjne i wynagrodzenia dla zarządzających funduszami. Niewykorzystane środki w ramach instrumentów finansowych muszą zostać zwrócone do budżetu UE w momencie zamknięcia (37).

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

Powolne wdrażanie instrumentów finansowych

6.41. Średni wskaźnik wydatkowania w przypadku wszystkich 1 025 instrumentów finansowych EFRR i EFS na koniec 2014 r. wyniósł 57 %, co stanowi wzrost o 10 punktów procentowych w porównaniu z 2013 r. i o 20 punktów procentowych w porównaniu z 2012 r. (38). 6.41. Komisja zauważa, że średni wskaźnik wydatkowania wynoszący 57 % (na koniec 2014 r.) – wyższy w porównaniu ze wskaźnikiem wynoszącym 47 % na koniec 2013 r. – to średni wynik na szczeblu UE, który nie odzwierciedla heterogenicznej sytuacji na poziomie programu (zob. sprawozdanie Komisji opublikowane w dniu 1 października 2015 r.). Niski wskaźnik wydatkowania na koniec 2014 r. jest wynikiem wielu czynników, w tym kryzysu finansowego, ograniczonego doświadczenia w niektórych państwach członkowskich oraz późnego rozpoczęcia wdrażania niektórych instrumentów (nawet w 2014 r.). Komisja pragnie ponadto zaznaczyć, że biorąc pod uwagę cykl życia instrumentów finansowych, przewiduje się wzrost w ostatnim roku realizacji. Wszelkie wnioski dotyczące skuteczności wskaźników wydatkowania można wyciągnąć w pełni dopiero podczas zamknięcia programu. W każdym razie podczas zamknięcia programu początkowe kwoty środków w ramach instrumentów finansowych niewypłacone odbiorcom końcowym zostaną uznane za niekwalifikowalne, przekazane z powrotem do budżetu UE, a programy i państwa członkowskie je utracą. Komisja uważa, że w jej sprawozdaniu w sprawie sytuacji na koniec 2015 r., które ma zostać opublikowane w dniu 1 października 2016 r., przedstawione zostaną dalsze postępy we wdrażaniu.

6.42. Na ryc. 6.8 przedstawiono wskaźniki wydatkowania w ramach instrumentów finansowanych w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” na dzień 31 grudnia 2014 r. Już w swoim zeszłorocznym sprawozdaniu rocznym Trybunał zwrócił uwagę na trudności, jakie niektóre państwa członkowskie mają z pełnym wykorzystaniem środków dostępnych w ramach instrumentów finansowych. Trybunał odnotował problemy związane z niskimi wskaźnikami wydatkowania w stosunku do średniej UE w szczególności w sześciu państwach członkowskich (Grecja, Hiszpania, Włochy, Niderlandy, Austria i Słowacja). 6.42. Jak Komisja wspomniała już w odpowiedzi na roczne sprawozdanie Trybunału za 2014 r. (pkt 6.49), wraz z państwami członkowskimi podjęła ona szereg działań w celu zapewnienia, aby pozostałe inwestycje dokonywane w ramach instrumentów finansowych dotarły do odbiorców końcowych we właściwym czasie. Komisja kontynuowała swoje starania w tym względzie również w 2015 r.

Ryc. 6.8 – Wskaźniki wydatkowania w ramach instrumentów finansowych w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” na dzień 31 grudnia 2014 r. Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie dokumentu EGESIF_15-0027-00 z 23 września 2015 r.

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

6.43. Informacje o wdrażaniu instrumentów finansowych w ramach EFRR i EFS oparte są na danych przekazanych bezpośrednio przez państwa członkowskie. Od 2011 r. Komisja dołożyła znacznych starań w celu poprawienia jakości tych danych, jednak dane przedstawione w sprawozdaniu Komisji są w niektórych przypadkach niepełne lub niepoprawne. Podobnie było w przypadku czterech z siedmiu instrumentów finansowych zbadanych przez Trybunał w 2015 r. 6.43. W maju 2015 r. Komisja przedstawiła państwom członkowskim wytyczne dotyczące instrukcji odnośnie do sprawozdawczości, w których to wytycznych wyjaśniono wymogi w zakresie sprawozdawczości. Ponadto Komisja usprawniła swoje narzędzia w dziedzinie sprawozdawczości na okres 2014–2020: państwa członkowskie będą musiały zgłosić dane wymagane zgodnie z art. 46 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, które to dane są bardziej kompleksowe niż dane wymagane w przypadku okresu 2007–2013. W kwietniu 2016 r. służby Komisji przedstawiły państwom członkowskim dalsze wytyczne w zakresie tej sprawozdawczości.

Niekwalifikujący się odbiorcy końcowi

6.44. W dwóch z siedmiu zbadanych instrumentów finansowych zatwierdzono gwarancje lub pożyczki dla odbiorców końcowych, którzy zgodnie z rozporządzeniem i prawem krajowym nie kwalifikowali się do nich. Przypadki te zaklasyfikowano jako błędy kwantyfikowalne w kategorii wydatków niekwalifikowalnych lub w kategorii niekwalifikowalnych projektów (zob. ryc. 6.9 ). 6.44. Komisja zauważa, że w przypadku dwóch błędów związanych z niekwalifikowalnymi odbiorcami w ramach instrumentów finansowych nie może na danym etapie ocenić wpływu tych poszczególnych błędów na budżet UE. Jak wskazano w pkt 3 „Wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych przez UE z funduszy strukturalnych i Europejskiego Funduszu Rybackiego w przypadku nieprzestrzegania przepisów mających zastosowanie do instrumentów inżynierii finansowej za okres programowania 2007–2013”, poszczególne nieprawidłowości można zastąpić legalnymi i prawidłowymi inwestycjami w odbiorców końcowych w ramach instrumentów finansowych przed częściowym lub ostatecznym zamknięciem programu. Komisja uznaje zatem, nie kwestionując przedmiotowych błędów, że nie może ocenić wpływu takich błędów na budżet UE na tym etapie.

Ryc. 6.9 – Przykład niekwalifikowalnej pożyczki (niekwalifikującego się odbiorcy) Niekwalifikujący się odbiorcy końcowi: W przypadku jednego z instrumentów finansowanych w ramach EFRR na Węgrzech pośrednik finansowy udzielił pożyczki spółce należącej do własnej grupy, mimo że rozporządzenie oraz obowiązujące wytyczne Komisji wyraźnie zabraniały uznawania spółki należącej do tej samej grupy za kwalifikującego się odbiorcę końcowego. W rezultacie pożyczka ta nie kwalifikuje się do współfinansowania. Inne podobne przypadki niekwalifikujących się odbiorców wykryto we Włoszech.

Wydłużenie okresu kwalifikowalności wydatków za lata 2007–2013 jedynie na podstawie decyzji Komisji

6.45. Trybunał przypomina szczególną kwestię opisaną w sprawozdaniu rocznym za 2014 r. (39). Zgodnie z art. 56 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 datą końcową okresu kwalifikowalności wydatków jest 31 grudnia 2015 r. W 2015 r. Komisja postanowiła o wydłużeniu okresu kwalifikowalności do dnia 31 marca 2017 r. w drodze decyzji (40), zamiast złożyć do Rady i Parlamentu wniosek o zmianę rozporządzenia. Ze względu na brak aktu prawnego odpowiedniej rangi Trybunał uzna wydatkowanie dokonane po dniu 31 grudnia 2015 r. za nieprawidłowe. 6.45. Komisja już wyraziła swoje stanowisko w przedmiocie tej samej uwagi w odpowiedzi na roczne sprawozdanie Trybunału za 2014 r. Komisja działała zgodnie z zaleceniem wydanym przez Radę Europejską w grudniu 2014 r. i w ramach marginesu swobody dopuszczalnego w obowiązujących ramach regulacyjnych. W związku z tym Komisja stwierdza, że wypłaty na rzecz odbiorców końcowych dokonane przed końcem marca 2017 r. stanowią wydatki kwalifikowalne. Decyzja zmieniająca Komisji w sprawie wytycznych dotyczących zamknięcia programów nie ma wpływu na art. 56 ust. 1, zgodnie z którym płatność z tytułu wkładu z funduszy w instrumenty finansowe musi zostać dokonana najpóźniej do dnia 31 grudnia 2015 r. Ta zasada pozostaje w mocy. W decyzji zmieniającej wyjaśniono art. 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Artykuł 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 stanowi lex specialis wobec art. 56 ust. 1 tego rozporządzenia. Na tej podstawie Komisja ustala, że: — art. 78 ust. 6 oznacza, że wkład z programu operacyjnego w instrument inżynierii finansowej należy uiścić do dnia 31 grudnia 2015 r., — w odniesieniu do kwalifikowalności wydatków opłaconych przez instrument inżynierii finansowej na rzecz odbiorcy końcowego w art. 78 ust. 6 zezwala się na to, aby takie wydatki były kwalifikowalne do dnia przedłożenia dokumentów zamknięcia, — jako że dzień 31 marca 2017 r. jest ostatecznym terminem składania do Komisji dokumentów zamknięcia, w decyzji zmieniającej w sprawie wytycznych dotyczących zamknięcia wyjaśniono, że zamknięcie, o którym mowa w art. 78 ust. 6 rozporządzenia ogólnego, oznacza termin składania dokumentów zamknięcia, tj. dzień 31 marca 2017 r. (zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.52 i do zalecenia 5 ze sprawozdania rocznego Trybunału za 2014 r.). Komisja nie zgadza się zatem, by wypłaty dokonane po dniu 31 grudnia 2015 r. zostały uznane za nieprawidłowe.

6.46. Trybunał opublikował również sprawozdanie specjalne w sprawie wniosków płynących z wykonania budżetu UE za pośrednictwem instrumentów finansowych w okresie programowania 2007–2013 (41). 6.46. Komisja odsyła do swoich odpowiedzi do zaleceń Trybunału opublikowanych w odnośnym sprawozdaniu specjalnym oraz już podejmuje działania następcze w związku z przyjętymi zaleceniami.

BADANIE ELEMENTÓW SYSTEMÓW KONTROLI WEWNĘTRZNEJ, W TYM ROCZNYCH SPRAWOZDAŃ Z DZIAŁALNOŚCI

Ocena nadzoru sprawowanego przez Komisję nad instytucjami audytowymi

Przy szacowaniu poziomu błędu Komisja korzysta z wyników pracy instytucji audytowych w państwach członkowskich

6.47. Dzięki instytucjom audytowym Komisja uzyskuje pewność co do skutecznego funkcjonowania systemów zarządzania i mechanizmów kontroli wewnętrznej PO oraz co do legalności i prawidłowości poświadczonych wydatków. Informacje te są przedstawiane przez instytucje audytowe w rocznych sprawozdaniach audytowych, opiniach pokontrolnych i sprawozdaniach z kontroli systemów (42). Od 2009 r. Komisja przeprowadziła kontrole w głównych instytucjach audytowych, w tym przeglądy ich pracy prowadzone na miejscu, aby ocenić, w jakim stopniu może na nich polegać. 6.47. Komisja ściśle współpracuje z instytucjami audytowymi i koordynuje z nimi swoje działania oraz już w 2009 r. rozpoczęła przegląd stosowanych przez nie metod i osiągniętych wyników audytu. Przyczyniło się to do budowania zdolności poprzez doradztwo oraz udzielanie wytycznych i zaleceń instytucjom audytowym w ramach powtarzania przez Komisję audytów przeprowadzonych przez instytucje audytowe. Komisja podkreśla, że jej ocenę wiarygodności pracy instytucji audytowych należy postrzegać w tym kontekście. W wyniku programu audytu, podczas którego odbyło się łącznie 316 wizyt kontrolnych przeprowadzonych na miejscu od 2009 r. i obejmujących 51 instytucji audytowych odpowiedzialnych za audyt około 98,5 % alokacji w ramach EFRR/Funduszu Spójności w okresie 2007–2013, DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej do końca 2015 r. stwierdziła, że zasadniczo można uznać wiarygodność pracy instytucji audytowych poddanych przeglądowi. W przypadku DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego na koniec 2015 r. przeprowadzono 236 wizyt kontrolnych od 2009 r., które objęły 89 z 92 instytucji audytowych (96,7 %) odpowiadających za 115 z 118 PO stanowiących 99,6 % wydatków. Komisja stwierdziła, że może się opierać na 82 instytucjach audytowych obejmujących 98,2 % alokacji EFS. W swoich rocznych sprawozdaniach z działalności za 2015 r. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego przedstawiły szczegółową ocenę dokładności i wiarygodności informacji z audytów i wyników audytów przekazanych przez instytucje audytowe w ich rocznych sprawozdaniach audytowych za 2015 r. w odniesieniu do wydatków z 2014 r. (zob. s. 55–60 rocznego sprawozdania z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej za 2015 r. oraz s. 52–54 rocznego sprawozdania z działalności DG ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej i Włączenia Społecznego za 2015 r.).

6.48. Z tych informacji korzystają DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, przygotowując swoje roczne sprawozdania z działalności oraz w ciągu całego roku przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym wstrzymaniu lub zawieszeniu płatności na rzecz PO. 6.48. W 2015 r. DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej wskazała w swoim rocznym sprawozdaniu z działalności, że około dwóch trzecich przypadków wstrzymania lub wstępnego zawieszenia płatności opierało się na wynikach audytu przekazanych Komisji przez instytucje audytowe w ciągu roku lub na koniec roku (zob. s. 68 rocznego sprawozdania z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej za rok 2015 r.). W ciągu 2015 r. procedury wstrzymania i wstępnego zawieszenia dotyczyły 117 programów finansowanych w ramach EFRR/Funduszu Spójności i wniosków o płatność na kwotę niemal 9,1 mld EUR złożonych przez państwa członkowskie, ale nieopłacanych, o ile Komisja nie otrzymała dodatkowych dowodów na dokonanie przez dane państwo członkowskie wszystkich koniecznych korekt. W przypadku EFS, jak wskazano na s. 59 rocznego sprawozdania z działalności DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za 2015 r., Komisja wysłała dwa pisemne ostrzeżenia i 17 pism przed wstrzymaniem płatności; podjęła decyzję o wszczęciu 27 procedur wstrzymania płatności i zawiesiła 10 programów operacyjnych. W sumie wstrzymano wnioski o płatność na kwotę 1,4 mld EUR.

6.49. Aby ocenić, czy można opierać się na tych informacjach, dyrekcje generalne sprawdzają poziomy błędu zgłaszane przez instytucje audytowe dla każdego PO (lub grupy PO) (43): — jeżeli zdaniem Komisji poziom błędu jest wiarygodny (i reprezentatywny dla poświadczonych wydatków), zatwierdza ona poziom zgłoszony przez instytucję audytową. Komisja może także dokonać ponownych obliczeń tego poziomu w celu dokonania własnej oceny na podstawie dodatkowych informacji otrzymanych od instytucji audytowej, — w przypadku gdy poziomy błędu są niewiarygodne, Komisja stosuje zryczałtowany poziom błędu (od 2 % do 25 %) zgodnie z wynikami oceny funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli wewnętrznej. 6.49. Komisja podkreśla, że wspomniana ocena wiarygodności poziomów błędu opiera się w każdym roku na szczegółowej analizie dokumentacji pod kątem wszystkich dostępnych informacji, uzupełnianej ustaleniami dokonywanymi podczas wizyt rozpoznawczych na miejscu opartych na analizie ryzyka, przy uwzględnieniu również ogólnej oceny wiarygodności pracy instytucji audytowych wynikającej z kompleksowych prac audytowych, o których mowa w odpowiedzi do pkt 6.47. W razie konieczności Komisja zwraca się do instytucji audytowych o wszelkie niezbędne dodatkowe informacje i otrzymuje te informacje.

6.50. Komisja wylicza także „skumulowane ryzyko rezydualne” dla każdego PO (lub grupy PO), uwzględniając wszystkie korekty finansowe od początku okresu programowania, w tym korekty już zrealizowane na poziomie unijnym lub krajowym (44).

6.51. Na podstawie tych dwóch wskaźników oraz dodatkowych dostępnych informacji Komisja formułuje swoją ocenę systemu zarządzania i kontroli w odniesieniu do danego PO. Informacja o ocenie jest następnie zamieszczana w rocznym sprawozdaniu z działalności dyrekcji generalnej (45). 6.51. Komisja dokonuje oceny skuteczności funkcjonowania systemu zarządzania i kontroli w odniesieniu do każdego programu i do każdej instytucji (zarządzającej, certyfikującej i instytucji audytowych), opierając się na wszystkich dostępnych unijnych i krajowych wynikach audytu systemów dotyczących 15 głównych wymogów regulacyjnych, zgodnie z metodyką wspólną z instytucjami audytowymi. Wszystkie programy ocenia się zatem pod kątem opinii pokontrolnych na szczeblu krajowym i szczeblu Komisji w oparciu o audyty przeprowadzone w odniesieniu do systemów i reprezentatywnych prób operacji. Poziomy błędu zgłaszane przez państwa członkowskie i poziomy błędu resztowego obliczane przez Komisję stanowią istotne, chociaż nie jedyne elementy tej oceny. Kierownictwo operacyjne i urzędnicy zatwierdzający działający na podstawie subdelegowania również dokonują oceny poziomu ufności w odniesieniu do procesu zarządzania dla każdego programu. W związku z tym, do celów uzyskania pewności określonej w rocznych sprawozdaniach z działalności, opinia w odniesieniu do każdego programu operacyjnego jest wynikiem ogólnej oceny opartej na wszelkich informacjach dostępnych Komisji. W ten sposób uzyskuje się kompleksową i szczegółową ocenę skuteczności systemów zarządzania i kontroli w państwie członkowskim, a w przypadku programów operacyjnych ujętych w zastrzeżeniach za 2015 r. informacje dotyczące głównych zidentyfikowanych kwestii i podjętych działań.

Ocena rocznych sprawozdań audytowych przez Komisję może tylko częściowo zapobiegać ryzyku przekazywania przez organy krajowe nierzetelnych informacji

6.52. Solidność dokonywanej przez Komisję oceny programów operacyjnych współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS jest uzależniona od poprawności i wiarygodności informacji przekazanych przez organy państw członkowskich. W wyniku kontroli w latach ubiegłych Trybunał stwierdził dwa główne zagrożenia w tym zakresie: — instytucje audytowe mogą zaniżać poziom błędów lub nie ekstrapolować ich we właściwy sposób. W rezultacie zgłaszane poziomy błędu mogą nie zawsze być wiarygodne, — informacje o korektach finansowych zgłaszane przez państwa członkowskie mogą nie zawsze być wiarygodne bądź poprawne, w wyniku czego, za sprawą metody obliczania stosowanej przez Komisję, skumulowane ryzyko rezydualne może być niedoszacowane. 6.52-6.54. Obie dyrekcje generalne, jak wyjaśniono w ich odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności, podjęły działania mające na celu poprawę wiarygodności informacji z audytów (poziomy błędu i opinie pokontrolne) i korekt finansowych zgłaszanych przez instytucje certyfikujące. Aby ograniczyć ryzyko, o którym wspomniał Trybunał, Komisja wdraża dwa kontrolne postępowania wyjaśniające: — uwzględnianie przez Komisję informacji z audytów, zgłoszonych przez instytucje audytowe, w tym rocznych sprawozdań audytowych, opinii pokontrolnych i poziomów błędu, opiera się na szeroko zakrojonej kontroli audytów na miejscu. Ma to na celu zweryfikowanie, czy potwierdzono ustalenia z audytu, w tym za pomocą powtarzania audytów na miejscu przez audytorów Komisji. Kontrola dokumentacji rocznych sprawozdań audytowych obejmuje szeroki zakres weryfikacji związanych np. z dokładnością obliczeń, zastosowanymi parametrami, postępowaniem w stosunku do wykrytych błędów lub uzgodnieniami w ramach poddanej audytowi populacji oraz uzupełniana jest w ramach wizyt rozpoznawczych (zob. również odpowiedź Komisji do pkt 1.36 i 6.47). W razie potrzeby, jeżeli pojawią się wątpliwości, występuje się o dodatkowe szczegółowe informacje i otrzymuje je od instytucji audytowych, ale nie występuje się o nie systematycznie we wszystkich sprawach zgodnie z zasadą pojedynczego audytu i wymogami regulacyjnymi. W rezultacie tych szczegółowych prac audytowych DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oceniły 95 % poziomów błędu państw członkowskich w odniesieniu do ich obszarów polityki jako wiarygodne źródło informacji do celów obliczania ryzyka dla płatności za 2015 r. (s. 58 i 53 odpowiednich rocznych sprawozdań z działalności za 2015 r.). Pozostałe 5 %, w przypadku których poziomy błędu zgłoszone przez państwa członkowskie zostały uznane za niewiarygodne, Komisja zastąpiła najlepszym oszacowaniem na podstawie stawek zryczałtowanych, — specjalne audyty na miejscu oparte na analizie ryzyka (dotychczas obejmujące 75 programów operacyjnych w ciągu trzech ostatnich lat) w celu zapewnienia, aby zgłoszone korekty były skutecznie wdrażane oraz aby w razie wątpliwości lub w przypadku niewystarczających dowodów odliczenia odpowiednich kwot od skumulowanych korekt finansowych zostały uwzględnione do celów obliczania poziomu błędu resztowego. W wyniku przeprowadzonych audytów i kontroli spójności na podstawie dokumentacji pod względem wiarygodności oświadczeń w sprawie korekt finansowych sporządzonych na podstawie art. 20 i przedłożonych w odniesieniu do wszystkich programów służby Komisji zdecydowały o przyjęciu ostrożnego podejścia i wyłączeniu niektórych zgłoszonych korekt finansowych z obliczenia skumulowanego ryzyka rezydualnego (zob. roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, s. 72 i 73). W przeciwieństwie do okresu 2007–2013 w okresie programowania 2014–2020 instytucje audytowe przedstawią opinię pokontrolną opartą na poziomach błędu resztowego po wdrożeniu korekt. W rezultacie dokładność korekt finansowych będzie systematycznie sprawdzana w ramach badania sprawozdań finansowych.

6.53. Weryfikacje rocznych sprawozdań audytowych prowadzone przez Komisję polegają przede wszystkim na kontroli dokumentacji i mogą jedynie częściowo zapobiec tym zagrożeniom. W szczególności Trybunał jest zdania, że Komisja ma ograniczone możliwości zatwierdzania i – w razie konieczności – korygowania zgłoszonych poziomów błędu, w sytuacji gdy instytucje audytowe nie są zobowiązane do przedstawiania Komisji bardziej szczegółowych informacji na temat audytów operacji (na przykład szczegóły dotyczące zakresu audytu, doboru podpróby czy klasyfikacji błędów), niezbędnych do weryfikacji rocznych sprawozdań audytowych. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy wynika, że w 2015 r. o informacje takie zwracano się częściej niż w latach poprzednich.

6.54. W 2015 r., podobnie jak w latach poprzednich, obie dyrekcje generalne przeprowadziły także kontrole na miejscu w odniesieniu do korekt finansowych wprowadzonych przez 10 państw członkowskich. W przypadku siedmiu z nich Komisja wykryła braki wymagające modyfikacji zgłoszonych korekt finansowych. W 2014 r. Komisja wykryła niedociągnięcia w siedmiu z 12 skontrolowanych państw członkowskich. Ustalenia te potwierdzają ocenę dokonaną przez Trybunał i pokazują, w kontekście nowego okresu programowania 2014–2020, jak duże znaczenie ma zapewnienie, by państwa członkowskie wdrożyły wiarygodne systemy sprawozdawczości (46).

Zdaniem Komisji w wydatkach zgłoszonych w ramach 58 % wszystkich PO nie wystąpił istotny poziom błędu

6.55. Komisja uważa, że w odniesieniu do 2015 r. uzyskała pewność, że w 254 z 440 PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS (58 %) nie wystąpił istotny poziom błędu – instytucje audytowe zgłosiły poziomy błędu nieprzekraczające przyjętego przez Komisję progu istotności wynoszącego 2 % i poziomy te zostały przez Komisję zatwierdzone. Na te PO przypada około 38 % płatności za 2015 r.

6.56. W 2015 r., podobnie jak w poprzednich latach, Trybunał zbadał, czy Komisja skutecznie zweryfikowała poprawność i wiarygodność poziomów błędu zgłaszanych przez instytucje audytowe. Weryfikację przeprowadzono na próbie 102 PO realizowanych w 16 państwach członkowskich (80 z 322 PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i 22 ze 118 PO współfinansowanych z EFS), na podstawie dokumentów roboczych Komisji. Próba Trybunału obejmowała PO, w przypadku których Komisja zatwierdziła poziomy błędu zgłoszone przez instytucje audytowe, ale także takie PO, w przypadku których przeliczono poziom błędu lub zastosowano zryczałtowane poziomy błędu.

Zatwierdzanie (lub przeliczanie) poziomów błędu przez Komisję jest zgodne z dowodami dostarczonymi przez instytucje audytowe

6.57. W odniesieniu do pięciu PO objętych pięcioma rocznymi sprawozdaniami audytowymi Trybunał stwierdził uchybienia, które nie zostały wykryte lub którymi Komisja nie zajęła się w odpowiedni sposób. Trybunał jest jednak zdania, że żaden z tych przypadków nie wymagał od Komisji zgłoszenia dodatkowych zastrzeżeń (czy też zastrzeżeń o większym wpływie finansowym) w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2015 r., gdyż niemal wszystkie te PO (lub grupy PO) są już objęte zastrzeżeniami zgłoszonymi z innych przyczyn. 6.57. Komisja zauważa poprawę, jeśli chodzi o ocenę dokonywanej przez nią weryfikacji poziomów błędów zgłoszonych przez instytucje audytowe.

Poprawa w kontrolach dotyczących pomocy państwa i zamówień publicznych przeprowadzanych przez instytucje audytowe

6.58. Podobnie jak w latach ubiegłych Trybunał zbadał również, czy krajowe instytucje audytowe przeprowadziły odpowiednie kontrole dotyczące przestrzegania zasad pomocy państwa i przepisów dotyczących zamówień publicznych. Odnotowano znaczną poprawę w tym obszarze w porównaniu z zeszłoroczną oceną (47), gdyż większość list kontrolnych wykorzystywanych przez instytucje audytowe w ramach kontroli operacji odpowiednio uwzględniała zgodność z zasadami pomocy państwa i przepisami dotyczącymi zamówień publicznych. W rezultacie w przypadku dwóch ze 102 zbadanych PO kontrole dotyczące pomocy państwa przeprowadzone przez instytucje audytowe były niewystarczające (na przykład nie uwzględniono usługodawców świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym w przypadku zgłoszonych programów pomocy i nie zweryfikowano działań w zakresie badań i rozwoju pod kątem intensywności pomocy). W jednym z tych dwóch PO lista kontrolna dotycząca zamówień publicznych została uznana za niewystarczającą. 6.58. W wyniku własnych weryfikacji Komisja również zauważyła istotną poprawę zgłoszoną przez Trybunał. Podczas przeglądu rocznego sprawozdania audytowego Komisja bada, czy opinia instytucji audytowej ma solidne uzasadnienie oparte na wynikach audytu systemów i operacji. Badanie pracy instytucji audytowych w odniesieniu do pomocy państwa i udzielania zamówień publicznych uwzględnia się, pośród innych kwestii, w przeprowadzanym przez Komisję przeglądzie dotyczącym instytucji audytowych obejmującym badanie metodyki audytu systemów i operacji (w tym listy kontrolne) oraz powtórzenie audytów przeprowadzonych już wcześniej przez instytucje audytowe (zob. odpowiedź do pkt 6.47). W niektórych przypadkach Komisja zaleciła już odnośnym instytucjom audytowym za pośrednictwem własnej sprawozdawczości audytowej ulepszenie ich list kontrolnych, aby lepiej uwzględniały one weryfikację kwestii związanych z pomocą państwa i udzielaniem zamówień publicznych. Komisja będzie nadal zapewniała stosowanie przez instytucje audytowe właściwych list kontrolnych.

Wytyczne Komisji wymagają od instytucji audytowych uwzględniania wkładów na rzecz instrumentów finansowych w kontrolowanej populacji zamiast sprawdzania rzeczywistych wypłat na rzecz odbiorców końcowych

6.59. Wkładów finansowych z programów operacyjnych na rzecz funduszy, za pośrednictwem których wdrażane są instrumenty finansowe, dokonuje się na cały okres, z reguły w formie pojedynczej płatności, niezwłocznie po ustanowieniu prawnej struktury funduszu. Inne ustalenia w sprawie finansowania mogą zostać zawarte w umowach o finansowaniu. Zgodnie z rozporządzeniem płatności te są poświadczane Komisji jako poniesione wydatki (48). Zgodnie z wytycznymi Komisji dla instytucji audytowych dotyczącymi doboru próby weryfikacje ex post takich płatności przez instytucje audytowe zasadniczo odnoszą się do roku budżetowego, w którym nastąpiła płatność. Zakres tych weryfikacji był ograniczony, ponieważ w pierwszym roku do wsparcia wybrano niewiele operacji, a na rzecz beneficjentów końcowych i projektów wypłacono jedynie niewielkie kwoty. 6.59-6.62. Zgodnie z art. 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 wkład funduszy na rzecz instrumentów finansowych jest uwzględniany we wnioskach o płatność kierowanych do Komisji. Płatności te stanowią część populacji podlegającej audytowi przeprowadzanemu przez instytucje audytowe poprzez kontrole wyrywkowe zgodnie z zaktualizowanymi wytycznymi Komisji. W ramach audytowych opracowanych w 2011 r. dla EFRR/Funduszu Spójności i EFS wyraźnie wskazano, że audyty powinny obejmować ustanowienie i wdrożenie instrumentu finansowego, i przewidziano szczegółowe weryfikacje przed zamknięciem programu. Instytucje audytowe i Komisja mogą przeprowadzać audyty tematyczne dotyczące instrumentów finansowych, które obejmują zarówno ustanowienie funduszu, jak i faktyczną realizację projektów w ramach audytu próby projektów realizowanych przez odbiorców końcowych. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. Komisja wyjaśniła również instytucjom audytowym, że instrumenty finansowe zawsze powinny być zawarte w populacji objętej próbą, i poinformowała je, że za dobrą praktykę uznaje audyt tych operacji jako odrębny poziom do celów próby. Co więcej, w trakcie spotkania grupy „Homologues” we wrześniu 2015 r. Komisja omówiła z instytucjami audytowymi podejście audytowe i strategię audytu mające na względzie zamknięcie programu. Niezbędny poziom pewności w odniesieniu do instrumentów finansowych podczas zamknięcia programu zostanie uzyskany dzięki połączeniu wyników audytów systemu przeprowadzonych w trakcie wdrażania, audytów próby transakcji, która objęła w miarę możliwości wdrażanie, oraz dodatkowych badań przed zamknięciem programu w celu zapewnienia, aby faktyczne wypłaty na rzecz odbiorców końcowych były legalne i prawidłowe. Po dyskusji na początku 2016 r. podjęto systematyczne działania następcze w ramach dwustronnych spotkań dotyczących koordynacji audytu z zainteresowanymi instytucjami audytowymi państw członkowskich. Ponadto do celów deklaracji zamknięcia instytucje audytowe będą musiały uzyskać zapewnienie i udzielić zapewnienia legalności i prawidłowości nie tylko wkładu PO wniesionego do instrumentów finansowych, lecz również wykorzystania tego wkładu za pomocą operacji podstawowych zrealizowanych przez odbiorców końcowych, jak wskazano w art. 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

6.60. W przypadku trzech PO wkład na rzecz instrumentów finansowych stanowi znaczną część populacji i zbadanej próby. Instytucje audytowe ustaliły, że we wkładach tych nie wystąpiły błędy.

6.61. Jeżeli nie zostaną przewidziane konkretne weryfikacje w momencie zamknięcia, faktyczna realizacja operacji w ramach instrumentów finansowych prawdopodobnie nie zostanie do tego czasu skontrolowana przez instytucje audytowe. W ciągu ostatnich dwóch lat Trybunał wykrył w niektórych ze skontrolowanych instrumentów przypadki wyboru niekwalifikujących się odbiorców (zob. również pkt 6.44).

6.62. Komisja nie wydała przekrojowych wytycznych dotyczących kontroli wypłat dokonanych z instrumentu finansowego na rzecz odbiorców końcowych do czasu zamknięcia. Podejście kontrolne jest jednak uzgadniane dwustronnie pomiędzy Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi.

6.63. W przypadku instrumentów finansowych zarządzanych przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) instytucje audytowe nie mogą skontrolować wkładów na rzecz funduszu z powodu ograniczenia przez EBI praw dostępu. 6.63. Dalsze rozmowy między Komisją a Grupą EBI powinny umożliwić zarządzanie, a instytucjom audytowym uzyskanie pewności podczas zamknięcia programu co do tego konkretnego punktu.

Bardzo niskie poziomy błędu zgłoszone przez instytucje audytowe w przypadku PO, w których Trybunał wykrył błędy

6.64. W przypadku 110 z 440 PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS Komisja zatwierdziła poziomy błędu równe 0,5 % lub niższe. W przypadku 16 z tych PO Trybunał przeprowadził co najmniej jedno badanie w ciągu ostatnich dwóch lat budżetowych. W przypadku dziewięciu PO Trybunał zgłosił błędy kwantyfikowalne w zbadanych projektach (zob. pkt 6.55 i 6.56). 6.64. Komisja zauważa, że fakt, iż w programie wykryto pojedyncze błędy, nie przesądza o wynikach audytu na podstawie prób statystycznych wybranych odpowiednio lub losowo lub prób obejmujących znaczną część deklarowanych wydatków. Komisja uznaje, że pojedyncze błędy zgłoszone przez Trybunał nie budzą wątpliwości co do wiarygodności poziomów błędu zgłoszonych i zatwierdzonych w 2015 r.

Badanie rocznych sprawozdań z działalności sporządzanych przez Komisję

6.65. Trybunał ocenił roczne sprawozdania z działalności za 2015 r. i dołączone do nich oświadczenia Dyrekcji Generalnych ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (49). W szczególności: — sprawdził spójność i poprawność dokonanych przez Komisję obliczeń kwot obarczonych ryzykiem, — ocenił zastrzeżenia zgłoszone za 2015 r.

Wyliczenia Komisji dotyczące kwot obarczonych ryzykiem w PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS

6.66. Ogółem wyliczenia Komisji dotyczące kwot obarczonych ryzykiem w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2015 r. są poprawne i zgodne z dostępnymi informacjami zgłaszanymi lub przekazywanymi przez instytucje audytowe. Trybunał przypomina jednak, że nie da się bezpośrednio porównać rocznych poziomów błędu zgłoszonych przez Komisję w rocznych sprawozdaniach z działalności z poziomami szacowanymi przez Trybunał (50). 6.66. Komisja przyznaje, że nie można bezpośrednio porównać poziomu błędu stosowanego przez Trybunał i poziomu błędu zgłoszonego przez Komisję. Cel tego procesu jest jednak zasadniczo ten sam; jest nim mianowicie ocena ryzyka dla budżetu UE w danym roku. Komisja uwzględnia wszystkie różnice przytoczone przez Trybunał w swoim sprawozdaniu specjalnym 16/2013 (zob. odpowiedź Komisji do pkt 11 tego sprawozdania). Z wyjątkiem tych różnic Komisja uważa, że w przypadku rocznego sprawozdania za 2015 r., tak jak miało to miejsce w przypadku Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za pięć ostatnich lat z rzędu oraz w przypadku Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej za cztery ostatnie lata z rzędu przed wspomnianym wyżej sprawozdaniem rocznym, wynik oceny Komisji jest zgodny z poziomami błędu obliczonymi przez Trybunał (zob. s. 65 i 100 odpowiednich rocznych sprawozdań z działalności).

— Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oceniła, że na błędy narażone było od 3,0 % do 5,6 % zatwierdzonych w ciągu tego roku płatności okresowych i końcowych na rzecz PO realizowanych ze środków EFRR/Funduszu Spójności w okresie programowania 2007–2013. Komisja dokonała 63 % swoich płatności na rzecz PO o zatwierdzonym poziomie błędu powyżej 2 %. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej dokonała w 2015 r. 63 % płatności na rzecz programów, w których w jej ocenie na koniec roku wystąpił istotny poziom błędu wynoszący powyżej 2 %, jednak w przypadku znacznej większości tych programów dokonano wystarczających korekt, aby skumulowane ryzyko rezydualne nie przekraczało progu istotności. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.67.

— Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego oceniła, że na błędy narażone było od 3,0 % do 3,6 % zatwierdzonych w ciągu tego roku płatności okresowych i końcowych na rzecz PO realizowanych ze środków EFS w okresie programowania 2007–2013. 56 % płatności dokonanych przez Komisję dokonano na rzecz PO o zatwierdzonym poziomie błędu powyżej 2 %. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego dokonała w 2015 r. 56 % płatności na rzecz programów, w których w jej ocenie na koniec roku wystąpił istotny poziom błędu wynoszący powyżej 2 %, jednak w przypadku znacznej większości tych programów dokonano wystarczających korekt, aby skumulowane ryzyko rezydualne nie przekraczało progu istotności. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.67.

Zastrzeżenia Komisji dotyczące PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i EFS

6.67. W zakresie polityki spójności Komisja wydaje zastrzeżenia dotyczące PO (lub grup PO), w przypadku gdy: — stwierdzono istotne uchybienia w systemach zarządzania PO i ich kontroli, — zatwierdzony poziom błędu dla PO przekracza 5 %. W przypadku PO, w których zatwierdzony poziom błędu wyniósł między 2 % a 5 %, Komisja rozważa również, czy „skumulowane ryzyko rezydualne” przekracza 2 %. 6.67. Komisja zauważa – jak zgłoszono to w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności za 2015 r. – że: — w przypadku 93 % programów EFRR/Funduszu Spójności odnotowano skumulowane ryzyko rezydualne poniżej 2 % na koniec 2015 r. (s. 58). Jeżeli chodzi o 21 programów o skumulowanym ryzyku rezydualnym powyżej 2 %, w przypadku 20 z nich wniesiono zastrzeżenia, a w przypadku pozostałego programu ujawniono wyjątek w rocznym sprawozdaniu z działalności (s. 180), — w przypadku 90,7 % programów EFS, w ramach których dokonano 93,3 % płatności za 2015 r., odnotowano skumulowane ryzyko rezydualne poniżej 2 % (s. 61). W przypadku pozostałych programów wniesiono zastrzeżenia, chyba że wdrożono już niezbędne środki naprawcze.

6.68. Liczba PO, w stosunku do których wydano zastrzeżenia, spadła w 2015 r. z 77 do 67 w przypadku PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i z 36 do 23 w przypadku PO współfinansowanych z EFS. Tymczasem szacowany wpływ finansowy tych zastrzeżeń spadł z 234 mln euro w 2014 r. do 231 mln euro w 2015 r. w przypadku EFRR/Funduszu Spójności (51) i ze 169,4 mln euro w 2014 r. do 50,3 mln euro w 2015 r. w przypadku EFS. 6.68. Uwaga Trybunału wskazuje na dojrzałość metodyki stosowanej do zgłaszania zastrzeżeń w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności oraz na ścisłe wdrażanie tej metodyki przez Dyrekcje Generalne ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego. Obydwie dyrekcje generalne stosują restrykcyjne podejście w stosunku do wstrzymywania i zawieszania płatności. Stosują one również podejście zapobiegawcze, jeżeli chodzi o płatności, tj. nie dokonują płatności na rzecz programów operacyjnych, w przypadku których zaplanowano wizytę kontrolną, aż do momentu zakończenia takiej wizyty. Płatności są następnie wznawiane, chyba że stwierdzono istotne uchybienia.

6.69. Trybunał ustalił, że zastrzeżenia Komisji zawarte w rocznych sprawozdaniach z działalności za 2015 r. były zgodne z instrukcjami Komisji i informacjami udostępnionymi dwóm dyrekcjom generalnym, o których mowa.

6.70. Komisja szacuje, że „skumulowane ryzyko rezydualne” kształtuje się na poziomie 1 % płatności dokonanych w ramach wszystkich PO współfinansowanych z EFRR/Funduszu Spójności i 0,9 % w ramach wszystkich PO współfinansowanych z EFS. Liczby te są oparte na poziomach błędu zgłoszonych przez instytucje audytowe i zatwierdzonych przez Komisję oraz uwzględniają korekty finansowe zgłoszone Komisji przez instytucje certyfikujące (52).

Perspektywy na przyszłość: okres programowania 2014–2020

6.71. W sprawozdaniu rocznym za 2014 r. (53) Trybunał zasygnalizował opóźnienia w rozpoczęciu okresu programowania 2014–2020. Trybunał zwraca uwagę na to, że do końca 2015 r. wyznaczono mniej niż 20 % organów krajowych odpowiedzialnych za europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne. Do czasu ich wyznaczenia państwa członkowskie mogą wprawdzie na przykład ogłaszać zaproszenia do składania wniosków i dokonywać wyboru projektów, jednak nie mogą przedkładać Komisji zestawień wydatków. W rezultacie istnieje ryzyko, że w okresie programowania 2014–2020 wystąpią większe opóźnienia w wykonaniu budżetu niż w okresie 2007–2013. 6.71. Komisja zauważa, że wyznaczenie należy do obowiązków państw członkowskich. Komisja kilkakrotnie zachęcała państwa członkowskie (podczas posiedzeń i na piśmie) do przyspieszenia tego procesu – przy jednoczesnym zapewnieniu pełnego poszanowania kryteriów wyznaczenia określonych w rozporządzeniu – i w stosownych przypadkach zapewniła wyjaśnienia i pomoc. Komisja dalej zauważa, że praktyczna realizacja może rozpocząć się na długo przed zakończeniem procesu wyznaczenia na szczeblu państw członkowskich i zgłoszeniem go Komisji. Średnio dokonano już około 10 % alokacji do wybranych operacji, przy czym sytuacja różni się w poszczególnych państwach członkowskich.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wnioski dotyczące 2015 r.

6.72. Z ogółu dowodów kontroli wynika, że w wydatkach w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” wystąpił istotny poziom błędu. 6.72 i 6.73. Komisja zauważa, że szacowany poziom błędu przedstawiony przed Trybunał pozostaje stabilny i jest również spójny z poziomami błędu zgłoszonymi w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności, z zastrzeżeniem różnic, o których mowa w pkt 6.66. Komisja będzie nadal skupiała swoje audyty i działania na programach/państwach członkowskich cechujących się najwyższym ryzykiem, wdrażała w razie potrzeby środki naprawcze w ramach rygorystycznej polityki wstrzymywania i zawieszania płatności do czasu zamknięcia programu oraz stosowała rygorystyczne procedury podczas zamknięcia programu, aby wykluczyć wszelkie pozostające istotne ryzyko wystąpienia nieprawidłowych wydatków. Komisja zauważa również, że biorąc pod uwagę wieloletni charakter systemów zarządzania i kontroli w ramach polityki spójności, błędy popełnione w 2015 r. mogą również zostać skorygowane w późniejszych latach i przed zamknięciem programu, jak wskazano w sekcji 2.4.3 w odpowiednich rocznych sprawozdaniach z działalności DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej i DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego za 2015 r. W odniesieniu do okresu 2014–2020 wzmocnione wymogi dotyczące legalności i prawidłowości obejmują wprowadzenie rocznych sprawozdań finansowych, wzmocnienie kontroli zarządczych i rozliczalności zarządzania, opinii pokontrolnych opierających się na poziomach błędu rezydualnego w każdym roku, a także zatrzymanie 10 % wszystkich płatności okresowych Komisji do czasu wykonania wszystkich kontroli na szczeblu państw członkowskich i przedłożenia rocznych sprawozdań finansowych. Poziom błędu rezydualnego zostanie obliczony dla każdego roku budżetowego obejmującego sprawozdania. Funkcja naprawcza Komisji zostaje dodatkowo wzmocniona dzięki możliwości stosowania w określonych warunkach korekt finansowych netto w odniesieniu do poważnych uchybień, a tym samym ograniczeniu możliwości ponownego wykorzystania funduszy przez państwa członkowskie. Będzie to stanowiło istotną zachętę dla państw członkowskich do wykrywania, zgłaszania i korygowania poważnych uchybień przed poświadczeniem Komisji rocznych sprawozdań finansowych. Wszystkie te elementy powinny przyczynić się do trwałego ograniczenia poziomu błędu. Zob. również odpowiedź Komisji do pkt 6.11.

6.73. W przypadku tego działu WRF badanie transakcji wskazuje, że szacowany poziom błędu w tej populacji wynosi 5,2 % (zob. załącznik 6.1 ).

6.74. Kontrole Trybunału od 2009 r. wykazały, że poziom błędu w okresie programowania 2007–2013 był znacznie niższy niż w okresie programowania 2000–2006, utrzymuje się jednak stale powyżej progu istotności. Trybunał odnotował również, że wydatki w tym obszarze są zwracane na podstawie zestawień rzeczywistych kosztów poniesionych przez beneficjentów. W ubiegłych latach podjęto liczne próby uproszczenia, co miało jednak ograniczony wpływ na prawidłowość transakcji. Jednocześnie zwiększone poziomy kontroli spowodowały znaczne obciążenie administracyjne krajowych organów administracji i beneficjentów. W 2015 r. Komisja ustanowiła grupę wysokiego szczebla do spraw uproszczenia w celu poczynienia przygotowań na okres programowania po 2020 r. (zob. pkt 6.8). 6.74. Poziom błędu za okres programowania 2007–2013 pozostaje stabilny i znajduje się znacznie poniżej poziomów z okresu 2000–2006. Zmiana ta wynika z poprawy ram regulacyjnych obejmującej uproszczenie i wzmocnienie systemów zarządzania i kontroli oraz rygorystycznej polityki Komisji w zakresie wstrzymywania/zawieszania płatności w przypadku wykrycia uchybień, jak stwierdzono w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2015 r. Co więcej, badanie zlecone przez Komisję w 2010 r. w zakresie kosztów administracyjnych wdrażania funduszów i zarządzania nimi wykazało, że udział tych kosztów w łącznych kwalifikowalnych wydatkach w ramach EFRR/Funduszu Spójności nie przekraczał dopuszczalnych wartości, ponieważ oszacowano go na poziomie 3,2 % dla całego okresu (około 12,5 mld EUR). W kolejnym badaniu w 2012 r., które wykorzystano jako podstawę oceny skutków na okres 2014–2020, oszacowano, że wnioski Komisji doprowadziłyby do obniżenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów o niemal 20 %. Komisja współpracuje również aktywnie z państwami członkowskimi nad promowaniem form kosztów uproszczonych, a działania te skupiają się na wynikach i opierają na kosztach obliczonych zamiast na zwrocie wydatków faktycznie poniesionych w celu stopniowego zwiększania wykorzystania tych form; Komisja uznaje też, że wspomniane starania przyniosły już pozytywne rezultaty (zob. również odpowiedzi Komisji do pkt 6.15). W celu lepszego zrozumienia barier w korzystaniu z uproszczeń Komisja prowadzi badanie, które powinno umożliwić ocenę przyjęcia się form kosztów uproszczonych na szczeblu państw członkowskich i potencjału ich zwiększonego wykorzystania. Komisja ustanowiła grupę wysokiego szczebla ds. uproszczenia, aby ta wydawała zalecenia w celu jak największego wykorzystania możliwości ograniczenia obciążenia administracyjnego w ramach regulacyjnych na lata 2014–2020.

Zalecenia

6.75. Wyniki dokonanego przez Trybunał przeglądu postępów w realizacji zaleceń ujętych w poprzednich sprawozdaniach rocznych przedstawiono w załączniku 6.2 . W sprawozdaniach rocznych za 2012 i 2013 r. Trybunał sformułował 16 zaleceń. Spośród tych zaleceń Komisja w pełni wdrożyła dziewięć, cztery wdrożyła w przeważającej mierze, dwa częściowo, a jedno zalecenie pozostało niewdrożone. 6.75. Komisja zauważa, że nie uznała zalecenia zgłoszonego w ramach tego punktu za niewdrożone. Szczegółowe informacje znajdują się w odpowiedzi do załącznika 6.2.

6.76. Na podstawie tego przeglądu oraz ustaleń i wniosków odnoszących się do 2015 r. Trybunał zaleca, co następuje:

— Zalecenie 1: Podczas sporządzania wniosku ustawodawczego dotyczącego kolejnego okresu programowania Komisja powinna gruntownie przemyśleć koncepcję i mechanizm udostępniania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, biorąc pod uwagę zalecenia grupy wysokiego szczebla do spraw uproszczenia (docelowy termin wdrożenia: wyniki końcowe zanim Komisja zaprezentuje swój wniosek na okres po 2020 r.). Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Chociaż Komisja nie może na tym etapie podjąć żadnych szczegółowych zobowiązań w odniesieniu do wniosków ustawodawczych na okres po 2020 r., rozważy wszystkie możliwe do zrealizowania warianty, uwzględniając sugestie grupy wysokiego szczebla oraz wyniki badań i dowody uzyskane w ramach wdrażania programu na lata 2014–2020, a także inne istotne informacje.

— Zalecenie 2: Komisja powinna wykorzystać doświadczenie zdobyte w okresie programowania 2007–2013 i sporządzić sprawozdanie na podstawie skoncentrowanej na konkretnych kwestiach analizy krajowych zasad kwalifikowalności na potrzeby okresu programowania 2014–2020. Na tej podstawie Komisja powinna przygotować wytyczne dla państw członkowskich na temat tego, jak uprościć zasady i uniknąć nadmiernie skomplikowanych lub uciążliwych zasad niewnoszących wartości dodanej pod względem rezultatów, których osiągnięcie założono w ramach tej polityki (nadmiernie rygorystyczne wdrażanie, tzw. gold-plating), w szczególności gdy prowadzą one do powstawania istotnych lub powracających błędów (docelowy termin wdrożenia: koniec 2018 r.). Komisja przyjmuje to zalecenie. Będzie zwracać szczególną uwagę na krajowe zasady kwalifikowalności w ramach procesu monitorowania i audytu krajowych systemów zarządzania i kontroli, w szczególności w państwach członkowskich o utrzymujących się wysokich poziomach błędu. Na tej podstawie umożliwi ona zainteresowanym państwom członkowskim uproszczenie i uniknięcie nadmiernie skomplikowanych i uciążliwych zasad, ułatwi wymianę dobrych praktyk, a w 2018 r. przedstawi sprawozdanie ze zdobytych doświadczeń. Komisja dalej intensywnie inwestuje w stosowanie form kosztów uproszczonych w okresie programowania 2014–2020. Komisja przypomina, że w ramach zarządzania dzielonego głównym obowiązkiem państw członkowskich jest przegląd i upraszczanie własnych krajowych zasad kwalifikowalności.

— Zalecenie 3: Komisja powinna przedłożyć Radzie i Parlamentowi wniosek ustawodawczy mający na celu zmianę, w drodze równoważnego aktu prawodawczego, rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 w odniesieniu do przedłużenia okresu kwalifikowalności instrumentów finansowych objętych zarządzeniem dzielonym. Taka zmiana rozporządzenia jest niezbędna w celu zagwarantowania państwom członkowskim pewności prawa (docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie). Komisja nie przyjmuje tego zalecenia. Jak już Komisja zaznaczyła w swojej odpowiedzi na to samo zalecenie w rocznym sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego z 2014 r., uważa ona, że – w ramach mandatu udzielonego przez Radę Europejską w grudniu 2014 r. – zmiany wprowadzone w jej wytycznych dotyczących zamknięcia programu mieściły się w zakresie stosowania art. 78 ust. 6 zmienionego rozporządzenia (WE) nr 1083/2006, a więc nie wymagały zmiany aktu ustawodawczego (zob. również wspólna odpowiedź Komisji do pkt 6.59–6.62 powyżej oraz do zalecenia 5 ze sprawozdania rocznego Trybunału z 2014 r.). Komisja zauważa, że Rada i Parlament Europejski uwzględniły zalecenie Trybunału wydane w kontekście udzielenia absolutorium za 2014 r., lecz go nie poparły.

— Zalecenie 4: W okresie programowania 2014–2020 Komisja powinna objaśnić państwom członkowskim pojęcie podatku VAT podlegającego zwrotowi, w szczególności w przypadku beneficjentów będących organami publicznymi, tak aby uniknąć rozbieżnych interpretacji terminu „VAT niepodlegajacy zwrotowi” i nieoptymalnego wykorzystania środków unijnych (docelowy termin wdrożenia: połowa 2017 r.). Komisja przyjmuje to zalecenie. Zapewni państwom członkowskim wytyczne w celu wyjaśnienia pojęcia VAT podlegającego zwrotowi w kontekście okresu programowania 2014–2020 w ramach decyzji politycznej współprawodawców w odniesieniu do kwalifikowalności podatku od wartości dodanej (VAT), jak ustanowiono w art. 69 ust. 3 lit. c) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów.

— Zalecenie 5: Komisja powinna dopilnować, by wszystkie wydatki związane z instrumentami finansowymi w ramach EFRR i EFS w okresie programowania 2007–2013 były odpowiednio wcześnie uwzględniane w deklaracjach zamknięcia, aby umożliwić instytucjom audytowym przeprowadzenie kontroli. Ponadto Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie, które wdrożyły instrumenty finansowe, do przeprowadzenia szczegółowych kontroli ich wdrożenia w świetle zamknięcia okresu programowania (docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie). Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja wyjaśniła już w wytycznych w sprawie zamknięcia programów za okres 2007–2013, że aby instytucje audytowe mogły mieć wystarczająco dużo czasu na podjęcie swoich działań w celu wydania deklaracji zamknięcia, należy złożyć wniosek o płatność salda końcowego w takich instytucjach audytowych i przedstawić im końcowe zestawienie wydatków ze znacznym wyprzedzeniem, w terminie, który zostanie uzgodniony przez instytucje w odniesieniu do każdego programu. Do celów deklaracji zamknięcia Komisja zachęciła już instytucje audytowe do uzyskiwania zapewnienia i do udzielenia zapewnienia legalności i prawidłowości nie tylko wkładu programu wniesionego do instrumentów finansowych, lecz również wykorzystania tego wkładu za pomocą operacji podstawowych zrealizowanych przez odbiorców końcowych. Komisja oceni na podstawie pakietów zamknięcia przedłożonych przed dniem 31 marca 2017 r., czy przeprowadzono wystarczające prace audytowe w odniesieniu do instrumentów finansowych, ponieważ kwalifikowalność wydatków leżących u podstaw rozliczeń określa się w przypadku takich instrumentów podczas zamknięcia programu.

UWAGI TRYBUNAŁU

OCENA WYNIKÓW PROJEKTÓW

6.77. Wykonanie budżetu UE zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami wymaga tego, aby przy wydatkowaniu funduszy skupić się nie tylko na przestrzeganiu przepisów, ale także na osiąganiu założonych celów (54). W chwili przeprowadzania kontroli ukończonych było 149 z 216 zbadanych projektów. W każdym z 15 państw członkowskich objętych próbą były co najmniej trzy ukończone projekty, które można było ocenić (zob. pkt 6.9).

6.78. Oprócz sprawdzenia prawidłowości tych 149 transakcji Trybunał drugi rok z rzędu ocenił również (55), na podstawie informacji dostarczonych przez beneficjentów, czy i w jakim zakresie:

— funkcjonował system pomiaru wyników pozwalający na ocenę, czy cele wyznaczone w ramach projektów w dokumentacji projektowej (wniosek projektowy, umowa o udzielenie dotacji, zamówienie lub decyzja o współfinansowaniu) były zgodne z celami wyznaczonymi w PO i czy ustanowiono odpowiednie wskaźniki rezultatu w celu pomiaru wyników projektów,

— projekty doprowadziły do realizacji tych celów i do osiągniecia wartości docelowych wyznaczonych dla każdego wskaźnika. Przeprowadzona przez Trybunał analiza była w tym roku szersza niż w roku poprzednim, gdyż skupiono się w niej nie tylko na produktach projektów (56), ale również na ich rezultatach, tak aby ocenić wyniki projektów pod kątem przyczyniania się do realizacji celów PO dotyczących rezultatów.

6.79. Na ryc. 6.10 podsumowano wyniki oceny wykonania zadań w ramach ukończonych projektów.

Ryc. 6.10 – Wyniki oceny wykonania zadań w ramach ukończonych projektów Ocena wykonania zadań Liczba projektów, w których: Określono i oceniono zarówno wskaźniki produktu, jak i rezultatu Określono i oceniono wskaźniki produktu, ale nie określono wskaźników rezultatu Nie określono ani wskaźników produktu, ani rezultatu, przez co nie można ich było ocenić OGÓŁEM Liczba projektów 90 57 2 149 — cel w pełni osiągnięty 52 (58 %) 50 (88 %) — 102 (68 %) — cel częściowo osiągnięty 34 (38 %) 7 (12 %) — 41 (28 %) — cele nieosiągnięte 4 (4 %) — — 4 (3 %) — nie można ocenić — — 2 (100 %) 2 (1 %)

UWAGI TRYBUNAŁU ODPOWIEDZI KOMISJI

W przypadku wszystkich zbadanych projektów poza dwoma funkcjonowały systemy pomiaru wyników, łączące projekt z celami PO

6.80. Trybunał doszedł do wniosku, że w przypadku 147 ze 149 projektów (99 %) funkcjonował system pomiaru wyników, za pomocą którego można było ocenić, czy wskaźniki produktu są zgodne ze wskaźnikami programów operacyjnych (określonymi dla każdej osi priorytetowej).

6.81. W pozostałych dwóch przypadkach (1 %) Trybunał nie mógł ocenić produktów projektów ze względu na to, że na etapie zatwierdzania projektu nie były ustalone szczegółowe wartości docelowe dla celów dotyczących produktów bądź dlatego, że instytucja zarządzająca/pośrednicząca nie była w stanie przedstawić stosownej dokumentacji na potwierdzenie, że takie wartości docelowe zostały ustalone i że poinformowano o nich beneficjenta (57). Z tego względu Trybunał nie może ocenić, czy i w jakim zakresie projekty te przyczyniły się do osiągniecia celów PO.

Niemal wszystkie z 90 projektów, dla których określono cele w zakresie produktów i rezultatów, doprowadziły do ich pełnego lub częściowego osiągnięcia

6.82. W okresie programowania 2007–2013 beneficjenci byli prawnie zobowiązani do wskazania produktów i prowadzenia sprawozdawczości na ich temat, jednak podobny wymóg nie obowiązywał w odniesieniu do rezultatów. Wykonanie zadań monitorowano na poziomie osi priorytetowych PO, a nie na poziomie projektu. 6.82-6.83. Chociaż ramy prawne funduszy strukturalnych na lata 2007–2013 nie zobowiązywały organów krajowych do określania wskaźników rezultatu na poziomie projektu, Komisja w stosownych przypadkach zachęcała do takiego działania. Niektórych wskaźników rezultatu faktycznie nie można było w znaczący sposób zmierzyć na poziomie pojedynczego projektu.

6.83. Władze państw członkowskich nadal jednak miały możliwość określania wskaźników rezultatu. Pozwala to na powiązanie rezultatów projektu z osią priorytetową i ustalenie jego wkładu w realizację celów programu operacyjnego. Wskaźniki rezultatu określono dla 90 ze 149 (60 %) ukończonych projektów finansowanych z EFRR/Funduszu Spójności oraz EFS.

6.84. W przypadku 52 z 90 ukończonych projektów (58 %), które można było ocenić zarówno na poziomie produktów, jak i rezultatów, udało się w pełni osiągnąć zarówno cele dotyczące produktów, jak i rezultatów ustanowione przez instytucje zarządzające (zob. ryc. 6.11 ). Dalsze 34 (38 %) z tych 90 projektów doprowadziły do częściowego osiągnięcia celów dotyczących produktów i rezultatów. 6.84. Komisja zauważa, że w ramach 86 spośród 90 zbadanych projektów, w których określono produkty i wskaźniki rezultatu, osiągnięto (całkowicie albo częściowo) lub przekroczono wyznaczone cele. Komisja zauważa, że przede wszystkim to komitety monitorujące są zobowiązane do zapewnienia, aby wybrano i zatwierdzono projekty o europejskiej wartości dodanej. W odniesieniu do okresu 2014–2020 ocena wyników programów będzie dalej wzmacniana: jak przewidziano w ramach regulacyjnych na okres 2014–2020 (art. 22 ust. 6 i 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013), Komisja będzie mogła nałożyć na państwo członkowskie karę w przypadku poważnego niepowodzenia w realizacji celów osi priorytetowej programu w następstwie przeglądu wyników (art. 22 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013) i podczas zamknięcia programu (art. 22 ust. 7).

Ryc. 6.11 – Przykład projektu, którego cele zostały w pełni osiągnięte Projekt, w ramach którego udało się osiągnąć cele dotyczące produktów i rezultatów: Projekt współfinansowany z EFS w Rumunii polegał na organizacji i przeprowadzeniu kursów szkoleniowych w dziedzinie robót budowlanych w celu nabycia przez uczestników nowych umiejętności, które zwiększyłyby ich szanse na zatrudnienie. W umowie o udzielenie dotacji określono pięć wskaźników produktu i osiem wskaźników rezultatu, które były zgodne ze wskaźnikami ustalonymi w PO na poziomie osi priorytetowych. W wyniku projektu osiągnięto wartości docelowe dla wszystkich wskaźników w terminie wyznaczonym w umowie. Udało się nawet przekroczyć wartości docelowe w zakresie uczestnictwa długotrwale bezrobotnych kobiet i młodzieży.

6.85. Pozostałe cztery projekty (4 %) nie doprowadziły do osiągniecia żadnych z wyznaczonych celów. Jeden z tych czterech projektów został wycofany przez organy krajowe po kontroli Trybunału (zob. ryc. 6.12 ). 6.85. Komisja wykorzystuje wszystkie dostępne jej i możliwe środki w celu zapewnienia należytego i efektywnego zarządzania finansami w wykorzystywaniu funduszy unijnych. Co więcej, ocena wyników projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych zostanie dokonana dopiero na etapie zamknięcia programu.

Ryc. 6.12 – Przykład projektu, którego cele nie zostały osiągnięte W przypadku projektu finansowanego z EFRR w Polsce związanego z opracowaniem nowej metody spalania węgla brunatnego możliwości techniczne beneficjenta pozwalające na podjęcie realizacji projektu opierały się na zaangażowaniu wykonawców zewnętrznych. Ostatecznie niektórzy z tych wykonawców nie uczestniczyli w projekcie, co przyczyniło się do nieosiągnięcia zamierzonych celów. Instytucja pośrednicząca zdecydowała się anulować projekt po kontroli Trybunału.

W przypadku 38 % projektów nie określono wskaźników rezultatu

6.8