Sprawozdanie specjalne W jakim stopniu pomoc 
techniczna przyczyniła 
się do osiągnięcia celów 
w zakresie rolnictwa 
i rozwoju obszarów 
wiejskich? PL 2015  nr 04
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luksemburg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015
Print ISBN 978-92-872-2181-0 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/493693 QJ-AB-15-003-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-2199-5 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/817009 QJ-AB-15-003-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2188-9 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/250189 QJ-AB-15-003-PL-E
© Unia Europejska, 2015
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Printed in Luxembourg
W jakim stopniu pomoc 
techniczna przyczyniła 
się do osiągnięcia celów 
w zakresie rolnictwa 
i rozwoju obszarów 
wiejskich? 
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2015  nr 04
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych 
obszarów działalności budżetowej lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zada ­
nia kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę następujące aspekty: 
zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące 
zmiany oraz interes polityczny i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek 
Trybunału Obrachunkowego Rasa Budbergytė i która zajmuje się obszarem wydatków związanym z zarządzaniem 
zasobami naturalnymi i ich ochroną. Kontrolą kierowała Kersti Kaljulaid, członek Trybunału, a w działania kontrolne 
zaangażowani byli: Helder Faria Viegas, kierownik działu; Csaba Bartos, kierownik zespołu; Blanka Happach, zastęp ­
ca kierownika zespołu; kontrolerzy: Maciej Szymura, Carlos Sanchez River i Roberto Resegotti oraz tłumacz Tom 
Everett (pomoc językowa).
Od lewej:  B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, 
T. Everett, H. Faria Viegas.
03
 Spis treści
Punkty
 Wykaz skrótów
I–VII  Streszczenie
1–16  Wprowadzenie
1–4 Na czym polega pomoc techniczna?
5–10  Pomoc techniczna w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich – rys historyczny 
11–13  Przepisy i regulacje
14–16  Wielkość środków przewidzianych w budżecie i poziom wydatków
17–23  Zakres i cel kontroli oraz podejście kontrolne
17–19  Zakres i cel kontroli
20–23  Podejście kontrolne
24–82  Uwagi
24–51  Na co faktycznie wydatkowane są środki w ramach pomocy technicznej?
26–28  Brak jasnej definicji
29–35  Przesunięcie nacisku na koszty administracyjne w Komisji
36–51  Nacisk na pokrywanie kosztów wynagrodzeń w państwach członkowskich
52–59  Czy koszty są kwalifikowalne?
52–53  Niektóre koszty w Komisji były niekwalifikowalne pod względem formalnym
54–59  Problemy występowały częściej w państwach członkowskich
04 Spis treści
60–82  Czy ramy wykonania w przypadku pomocy technicznej są odpowiednie?
64–67  Niewłaściwe planowanie i brak odpowiedniej oceny potrzeb
68–70  Cele niezgodne z kryteriami SMART
71–75  Ograniczony zakres monitorowania i oceny
76–78  Skutki nieodpowiednich ram wykonania
79–82  Tworzenie sieci współpracy: szansa na ustanowienie skutecznych ram wykonania
83–93  Wnioski i zalecenia
 Załącznik –  Plany finansowe dotyczące pomocy technicznej w zakresie obszarów wiejskich 
na lata 2007 –2013 i 2014 –2020 na podstawie danych DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich
 Odpowiedzi Komisji
05
 Wykaz skrótów
CMEF : wspólne ramy monitorowania i oceny
EFOGR : Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej – poprzednik EFRG i EFRROW (w latach 1962–2006)
EFRG : Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji
EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
ENRD : Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
PROW : Program Rozwoju Obszarów Wiejskich
SAPARD : Specjalny Program Akcesyjny na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich – instrument mający 
pomóc krajom kandydującym (2000–2006) w dokonaniu niezbędnych korekt strukturalnych w zakresie rolnictwa 
i obszarów wiejskich przed przystąpieniem do UE
WPR : wspólna polityka rolna
06
 Streszczenie
I
Pomoc techniczna z założenia polega na zapewnianiu wie ­
dzy specjalistycznej i środków finansowych w celu wspar ­
cia organów administracji krajowej w realizacji programów 
przyczyniających się do osiągnięcia celów danej polityki. 
W obszarze polityki unijnej „Rolnictwo i rozwój obszarów 
wiejskich” pomoc techniczna ma postać dofinansowania 
udzielanego w dwóch osobnych obszarach wspólnej 
polityki rolnej: EFRG (filar I) i EFRROW (filar II). Wydatko ­
wane środki powinny przyczyniać się do rozwoju zdolności 
administracyjnych i do realizacji przez Komisję i państwa 
członkowskie programów w ramach tych dwóch filarów.
II
Trybunał przeprowadził kontrolę wykorzystania środ ­
ków pomocy technicznej w zakresie rolnictwa i rozwoju 
obszarów wiejskich w latach 2007–2013. Do końca 2013 r. 
Komisja i państwa członkowskie wydatkowały połowę 
kwoty 1,8 mld euro przeznaczonej w budżecie na pomoc 
techniczną w tym obszarze polityki. Pozostałe środki są 
dostępne do końca roku 2015.
III
W ramach kontroli skoncentrowano się na zarządzaniu 
pomocą techniczną oraz na kwestii, w jakim stopniu 
pomoc ta przyczynia się do osiągnięcia podstawowych 
celów polityki. W związku z tym przeanalizowano, jakie 
działania objęto dofinansowaniem ze środków pomocy 
technicznej w Komisji i w państwach członkowskich, 
czy zadeklarowane koszty były kwalifikowalne oraz czy 
przyjęte rozwiązania w zakresie pomiaru wyników osiąg­
niętych za pośrednictwem pomocy technicznej były 
odpowiednie i skuteczne.
IV
Trybunał ustalił, że Komisja i państwa członkowskie 
w pełni wykorzystały elastyczność ram regulacyjnych 
w tym obszarze. Ta swoboda wyboru przełożyła się 
jednak na brak konsekwencji przy decydowaniu, na co 
przeznaczyć środki i jak można je wykorzystać. W okre ­
sie objętym kontrolą zmieniło się rozumienie pomocy 
technicznej: w mniejszym stopniu postrzegana jest 
ona w kategoriach „budowania potencjału”, a częściej 
traktuje się ją jako wsparcie przeznaczone na pokrycie 
regularnych kosztów administracyjnych, takich jak płace 
i utrzymanie infrastruktury IT. Korzystanie z pomocy 
technicznej w taki sposób budzi wątpliwości, jak kon ­
kretnie przyczynia się ona do osiągnięcia ogólnych celów 
danego programu.
07 Streszczenie
V
Niewystarczająco normatywne podejście Komisji do 
pomocy technicznej ma również konsekwencje w obsza ­
rze kwalifikowalności. Jako że koszty administracyjne są 
często dzielone między filar I i filar II, może pojawić się 
niepewność co do prawidłowego przypisania wydatków 
do konkretnego funduszu. Problem ten występuje głów ­
nie w państwach członkowskich, które co do zasady nie 
są uprawnione do pomocy technicznej w ramach filaru I. 
Fakt, że koszty administracyjne są kwalifikowalne jedynie 
w ramach filaru II lub (w przypadku Komisji) muszą zostać 
rozdzielone między dwa filary, doprowadził do powsta ­
nia skomplikowanych procedur administracyjnych słu ­
żących do uzasadnienia określonego sposobu alokacji, 
które nie zawsze są właściwie stosowane.
VI
Wykorzystanie wszystkich środków w ramach WPR 
podlega ramom monitorowania i oceny, w których prze ­
widziano wymogi gwarantujące zasadność wydatków. 
Ponieważ jednak pomoc techniczna ma w dużej mierze 
charakter nieoperacyjny, została ona wyłączona z tych 
ram. W rezultacie trudno jest zapewnić przejrzystość 
i rozliczalność, nie ma też możliwości stwierdzenia, czy 
zasoby przeznaczone na pomoc techniczną są wykorzy ­
stywane wydajnie i skutecznie. Ponadto istnieje ryzyko, 
że przeznaczanie mniejszych środków na działania na 
rzecz budowania zdolności, które są powiązane z pod ­
stawowymi celami finansowania, odbije się niekorzyst ­
nie na beneficjentach końcowych, zwłaszcza w bied ­
niejszych regionach UE, co wynika z samej struktury 
dofinansowania.
VII
Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdza, że z uwagi na 
brak odpowiednich ram wykonania w odniesieniu do 
wydatków na pomoc techniczną w zakresie rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich ani Komisja, ani państwa 
członkowskie nie są w stanie wykazać, w jakim stop ­
niu pomoc ta przyczyniła się do osiągnięcia głównych 
celów WPR.Trybunał zaleca więc, co następuje:
 ο Komisja powinna wyraźnie określić zakres i sposoby 
stosowania pomocy technicznej w państwach człon ­
kowskich w kwestii rozwoju obszarów wiejskich. 
W szczególności powinna ona wprowadzić jasne 
rozróżnienie pomiędzy wydatkami operacyjnymi/
„budowaniem zdolności” a kwalifikowanymi kosz ­
tami administracyjnymi/„wsparciem budżetowym”, 
przede wszystkim w kwestii wynagrodzeń. Takie 
doprecyzowanie zapewniłoby większą przejrzystość 
co do tego, w jaki sposób można wykorzystać te 
środki. Komisja powinna uważnie monitorować pro ­
ces wdrażania pomocy technicznej przez państwa 
członkowskie.
 ο Komisja powinna także podjąć odpowiednie działa ­
nia, aby zapewnić, że ogólne wydatki administracyj ­
ne, takie jak regularne utrzymanie infrastruktury IT, 
nie są pokrywane z linii budżetowej przeznaczonej 
na pomoc techniczną.
 ο W przyszłości Komisja powinna nałożyć na państwa 
członkowskie obowiązek przedstawiania osobno 
informacji na temat kosztów administracyjnych/
„wsparcia budżetowego” w zakresie rozwoju obsza ­
rów wiejskich, tak aby uwidocznić, że część środków 
w ramach pomocy technicznej przeznaczana jest na 
tego rodzaju wsparcie.
 ο Komisja i państwa członkowskie powinny ustano ­
wić odpowiednie ramy wykonania w odniesieniu 
do środków pomocy technicznej. Należy w szcze ­
gólności dokonać właściwej oceny potrzeb Komisji 
i państw członkowskich w zakresie pomocy technicz ­
nej oraz opracować mechanizm wyznaczania celów 
i pomiaru postępów w ich realizacji.
08
 Wprowadzenie
Na czym polega pomoc 
techniczna?
01 
W kontekście międzynarodowym 
pomoc techniczną definiuje się jako 
„zapewnianie know‑how  poprzez fi ­
nansowanie personelu, szkoleń, badań 
naukowych i kosztów towarzyszą ­
cych”1. W ramach pomocy rozwojowej 
świadczonej przez OECD, ONZ i inne 
organizacje międzynarodowe pomoc 
techniczna polega najczęściej na za ­
pewnianiu wiedzy fachowej i doradz ­
twa, tak aby pomóc krajom w realizacji 
programów rozwojowych.
02 
W przypadku UE przekazywanie wie ­
dzy eksperckiej stanowi charaktery ­
styczny element działań w ramach po ­
mocy technicznej w obszarze wsparcia 
dla krajów rozwijających się i innych 
państw nienależących do UE. Komisja 
zapewnia również pomoc techniczną 
w formie finansowej i dokonuje tego 
na trzy główne sposoby:
 ο pokrywając koszty działalności 
agencji wykonawczych ustanowio ­
nych w celu zarządzania projekta ­
mi i programami zarówno w kon ­
kretnych, jak i w przekrojowych 
obszarach polityki;
 ο za pośrednictwem linii budżeto ­
wych dla dyrekcji generalnych, 
finansowanych z budżetu ope ­
racyjnego2, na pokrycie kosztów 
związanych z realizacją progra ­
mów, zarządzaniem i ich koordy ­
nacją w konkretnych obszarach 
polityki;
 ο współfinansując pomoc technicz ­
ną wykorzystywaną przez państwa 
członkowskie w związku z za ­
rządzaniem funduszami UE (np. 
EFRROW, EFR, wydatki w obszarze 
spójności, EFRR), aby usprawnić 
realizację programów lub działań 
krajowych i regionalnych.03 
Niniejsze sprawozdanie obejmuje 
dwa ostatnie obszary wydatkowania 
wspomniane powyżej, które odzwier ­
ciedlają sposoby wykorzystania środ ­
ków pomocy technicznej w obszarze 
polityki „Rolnictwo i rozwój obszarów 
wiejskich”.
04 
Kategorie finansowanych w ten sposób 
kosztów wiążą się zwykle z opracowy ­
waniem analiz i sprawozdań z oceny, 
organizacją spotkań i seminariów, 
szkoleniami oraz usługami świadczo ­
nymi przez ekspertów zewnętrznych. 
Finansowaniem można też jednak 
objąć koszty zatrudnienia czy koszty 
związane z opracowaniem i utrzyma ­
niem systemów informatycznych, dzia ­
łaniami informacyjnymi i promocyjny ­
mi oraz tworzeniem sieci współpracy. 
Wydatki powinny być powiązane 
z konkretnymi programami i przyczy ­
niać się do osiągnięcia ogólnych celów 
polityki w zakresie rozwijania zdol ­
ności administracyjnych, a także do 
realizacji programów.1 Definicja OECD w dyrektywie 
DAC w sprawie 
sprawozdawczości 
statystycznej, 12 listopada 
2010, pkt 47–48.
2 Ponieważ Komisja jest jedyną 
instytucją UE dysponującą 
budżetem operacyjnym, jako 
jedyna odpowiada ona za 
zapewnienie środków na 
pomoc techniczną, jej 
wdrożenie i nadzór nad nią na 
poziomie unijnym.
09 Wprowadzenie
Pomoc techniczna 
w zakresie rolnictwa 
i rozwoju obszarów 
wiejskich – rys 
historyczny
05 
W filarze I WPR (środki rynkowe 
i pomoc bezpośrednia finansowane 
z EFRG) obowiązują inne zasady korzy ­
stania z pomocy technicznej w zakre ­
sie rolnictwa niż w filarze II (wsparcie 
na rzecz rozwoju obszarów wiejskich 
z EFRROW).
06 
W latach 2000–2004 jedynym źródłem 
dofinansowania w ramach pomocy 
technicznej dla państw członkowskich 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 
była Sekcja Orientacji Europejskiego 
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej 
(EFOGR). Poziom wsparcia był sto ­
sunkowo niski (1% łącznych środków 
udostępnionych w ramach funduszu), 
a Komisja ściśle nadzorowała wykorzy ­
stanie tych środków.
07 
W okresie programowania 2000–2006 
dziesięciu krajom kandydującym z Eu ­
ropy Środkowej i Wschodniej3 zaofe ­
rowano pomoc techniczną w obszarze 
rolnictwa za pośrednictwem programu 
SAPARD. SAPARD był jednym z trzech 
programów strukturalnych (pozosta ­
łe to Phare i ISPA), które za cel miały 
wspieranie zdolności instytucjonal ­
nych, transportowych, środowisko ­
wych i rolnych, tak aby przygotować 
organy administracji krajowej do 
członkostwa w UE. W tych trzech 
programach obowiązywały wspólne 
zasady w odniesieniu do wdrażania 
pomocy technicznej i kwalifikowalno ­
ści do uzyskania wsparcia w jej ra ­
mach. W przypadku programu SAPARD 
Unia Europejska pokrywała w pełni 
wydatki w ramach pomocy technicznej 
ponoszone przez każdy z krajów na wniosek Komisji, co stanowiło średnio 
3% rocznego dofinansowania.
08 
Od 2004 r. osiem krajów objętych 
programem SAPARD, które w tym roku 
przystąpiły do UE, uzyskało dostęp 
do nowych instrumentów przejścio ­
wych, w tym do dodatkowych środków 
w ramach pomocy technicznej z Sekcji 
Gwarancji EFOGR, służących wzmoc ­
nieniu ich zdolności administracyjnych, 
tak aby mogły one skutecznie zarzą ­
dzać programami rozwoju obszarów 
wiejskich (PROW).
09 
Jeśli chodzi o okres 2007–2013, do 
którego w głównej mierze odnosi 
się niniejsze sprawozdanie, większy 
nacisk położono na wydatki z funduszy 
strukturalnych, a kwestię wydatków na 
rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich 
(w tym również na pomoc techniczną) 
uregulowano w osobnych przepisach 
dotyczących tego obszaru polityki. 
O ile w zasadach obowiązujących w fi ­
larze I nie zaszły większe zmiany, o tyle 
w ramach filaru II znacznie zmieniło 
się podejście do korzystania z pomocy 
technicznej. Odnośne przepisy przed ­
stawiono poniżej.
10 
Jednym z istotniejszych elementów 
w procesie programowania pomocy 
technicznej, wprowadzonych na lata 
2007–2013, był wymóg tworzenia sieci 
współpracy w zakresie rozwoju obsza ­
rów wiejskich zarówno na poziomie 
krajowym4, jak i unijnym5. Choć na cel 
ten przypadła jedynie niewielka część 
środków EFRROW przeznaczonych 
na pomoc techniczną, wymóg ten 
był ważny, ponieważ za jego sprawą 
doszło do utworzenia europejskiej 
sieci współpracy, w której uczestniczyć 
mogło wiele różnorodnych, potencjal ­
nych podmiotów partnerskich.3 Wszystkie kraje, które 
przystąpiły do UE w 2004 
i 2007 r., z wyjątkiem Cypru 
i Malty.
4 Za pośrednictwem krajowych 
sieci obszarów wiejskich.
5 Za pośrednictwem 
Europejskiej Sieci na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich.
10 Wprowadzenie
Przepisy i regulacje
11 
Jeśli chodzi o lata 2007–2013, główne 
odniesienia do pomocy technicznej 
w zakresie rolnictwa i rozwoju obsza ­
rów wiejskich można znaleźć w kilku 
rozporządzeniach UE6. W ramach fila ­
ru I dofinansowanie wydatków państw 
członkowskich na pomoc techniczną 
było dozwolone jedynie w przypadku 
kilku programów7, na które łącznie 
przypadło niecałe 5% budżetu EFRG. 
Ponadto art. 13 rozporządzenia w spra ­
wie finansowania WPR stanowił wyraź ­
nie, że „EFRG nie pokrywa wydatków 
związanych z kosztami administracyj ­
nymi i kosztami zatrudnienia, ponie ­
sionych przez państwa członkowskie 
i przez beneficjentów ubiegających 
się o środki z EFRG”. W odróżnieniu 
od tych ograniczeń nie wyznaczono 
maksymalnej kwoty dotyczącej wyko ­
rzystania środków pomocy technicznej 
w ramach filaru I przez Komisję.
12 
Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiej ­
skich, zgodnie z przepisami Komisja 
mogła wykorzystać do 0,25% przydzia ­
łu rocznego EFRROW na finansowanie 
działań w ramach pomocy technicznej. 
Działania te dotyczyć mogły „wsparcia 
przygotowawczego, monitorującego 
i administracyjnego oraz środków 
oceny i kontroli”8. Państwom człon ­
kowskim z kolei przyznano pełną od ­
powiedzialność za ich własny budżet 
na pomoc techniczną, przy czym jego 
maksymalną wysokość ustalono na 4% 
całkowitej kwoty przewidzianej w ra ­
mach każdego PROW. Środki te miały 
być wydatkowane na „działalność do ­
tyczącą przygotowania, zarządzania, 
monitorowania, oceny, informowania 
i kontroli w ramach pomocy dla pro ­
gramu”9. Mając na względzie te ograni ­
czenia, zarówno Komisja, jak i państwa 
członkowskie mogły samodzielnie 
decydować, jakie kwoty przeznaczyć 
na pomoc techniczną i które projekty/
działania objąć dofinansowaniem.13 
W obecnym okresie programowania 
(2014–2020) Komisja nie zapowiedziała 
żadnych większych zmian w zasadach, 
na jakich odbywać się ma dofinanso ­
wanie w ramach pomocy technicz ­
nej – ani w zakresie rozwoju obszarów 
wiejskich, ani w szeroko pojętej dzie ­
dzinie rolnictwa. Niemniej planowana 
wielkość wydatków w ramach pomo ­
cy technicznej zarówno po stronie 
państw członkowskich, jak i Komisji ma 
wzrosnąć (zob. załącznik ).6 Najważniejsze przepisy na lata 
2007–2013 obejmowały art. 5 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1290/2005 z dnia 
21 czerwca 2005 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej (rozporządzenie 
w sprawie finansowania WPR) 
(Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1), 
art. 66 rozporządzenia Rady 
(WE) nr 1698/2005 z dnia 
20 września 2005 r. w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich przez Europejski 
Fundusz Rolny na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(rozporządzenie w sprawie 
EFRROW) (Dz.U. L 277 
z 21.10.2005, s. 1) oraz 
art. 40–41a rozporządzenia 
Komisji (WE) nr 1794/2006 
z dnia 15 grudnia 2006 r. 
ustanawiającego szczegółowe 
zasady zastosowania 
rozporządzenia Rady (WE) 
nr 1698/2005 w sprawie 
wsparcia rozwoju obszarów 
wiejskich w ramach 
Europejskiego Funduszu 
Rolnego na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich 
(rozporządzenie wykonawcze 
w sprawie wsparcia EFRROW) 
(Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15). 
Podobnie jak w przypadku 
rozporządzenia finansowego 
z 2002 r. (rozporządzenie Rady 
nr 1605/2002), dokumenty te 
zostały uchylone i zastąpione 
nowymi rozporządzeniami.
7 Takich jak działania dotyczące 
sektora wina i pszczelarstwa, 
program „Owoce w szkole” 
oraz program POSEI na rzecz 
regionów peryferyjnych.
8 Art. 66 ust. 1 rozporządzenia 
w sprawie EFRROW.
9 Art. 66 ust. 2 rozporządzenia 
w sprawie EFRROW.
11 Wprowadzenie
Wielkość środków 
przewidzianych 
w budżecie i poziom 
wydatków
14 
W tytule 05 budżetu UE („Rolnictwo 
i rozwój obszarów wiejskich”) środki 
na pomoc techniczną uwzględniono 
zarówno w pozycjach operacyjnych10, 
jak i administracyjnych11.
15 
W tabeli  przedstawiono ogólne infor ­
macje na temat pomocy technicznej 
w zakresie rolnictwa i rozwoju obsza ­
rów wiejskich w latach 2007–2013.16 
Do końca okresu programowania 
Komisja nie wykorzystała w pełni 
środków przeznaczonych na pomoc 
techniczną w ramach filaru I i filaru II. 
Kwota środków przyznanych na ten 
cel w ramach filaru II wynosiła 0,19% 
łącznego budżetu EFRROW, a więc 
była znacznie poniżej dozwolonego 
pułapu. Do końca 2013 r. wydatko ­
wano zaledwie około jednej czwartej 
tej kwoty. Sytuacja przedstawiała się 
podobnie w przypadku państw człon ­
kowskich, gdzie średnia kwota plano ­
wanych wydatków w ramach filaru II 
nie przekraczała 1,9% całkowitego 
budżetu na rozwój obszarów wiejskich, 
podczas gdy średni wskaźnik wykorzy ­
stania tych środków do końca 2013 r. 
kształtował się na poziomie około 
0,8%, a więc również znacznie poniżej 
pułapu 4%. Ponieważ jednak w rozli ­
czeniach mogą zostać uwzględnione 
koszty poniesione do 2015 r. (zgodnie 
z zasadą n+2), ostateczne poziomy 
wykorzystania środków ze wszystkich 
budżetów mogą być o wiele wyższe.10 Rozdziały 05 02 i 05 03 dla 
poszczególnych programów 
w ramach filaru I; rozdział 05 04 
dla filaru II. Niektóre elementy 
wydatków na pomoc 
techniczną są również 
uwzględnione 
w rozdziale 05 08, w którym 
zgrupowano ogólne działania 
dotyczące koordynacji WPR, 
tj. działania wykraczające poza 
obszar konkretnego programu.
11 Artykuł 05 01 04 (Wydatki 
pomocnicze). Choć koszty 
tego rodzaju są sklasyfikowa ­
ne jako środki administracyj ­
ne, są one pokrywane 
z wydatków operacyjnych 
w ramach programów, na 
realizację których są one 
przeznaczone. Kluczową 
kwestią jest to, że muszą one 
zostać jednoznacznie 
przypisane do EFRG albo 
EFRROW. W kontekście 
niniejszej kontroli znaczenie 
ma również inna część 
wydatków z rozdziału 05 01 
(Wydatki administracyjne). 
Dotyczy to „Innych wydatków 
na zarządzanie” (pozycja 
05 01 02 11), wykorzystywa ­
nych w celu sfinansowania 
działań, które są co prawda 
bardzo zbliżone do operacyj ­
nej pomocy technicznej, lecz 
nie są powiązane z konkretny ­
mi programami i w związku 
z tym na mocy rozporządzeń 
nie można ich uwzględnić 
w kosztach operacyjnych.
Przegląd wydatków na pomoc techniczną w ramach filaru I i filaru IITabela(w mln euro) 
Obszar polityki System Beneficjent Pułap (%)Planowany budżet na 
pomoc techniczną  
(zobowiązania) 2007–2013 Realizacja finansowa  
2007–2013
Rolnictwo i  rozwój 
obszarów wiejskichFilar  IKomisja nd. 73,5 54,4
Państwa członkowskie nd. Brak skonsolidowanych danych
Filar  IIKomisja 240,6 (0,25%) 188,0 47,9
Państwa członkowskie 3 849,5 (4%) 1 513,0 788,4
Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich OGÓŁEM 1 774,5 890,8
Uwaga : Wszystkie wartości liczbowe zostały zaokrąglone.
Źródło : Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie budżetu ogólnego UE i danych przekazanych przez Komisję.
12
 Zakres i cel kontroli oraz 
podejście kontrolne
Zakres i cel kontroli
17 
Trybunał skontrolował wykorzystanie 
środków pomocy technicznej w za ­
kresie rolnictwa i rozwoju obszarów 
wiejskich w okresie programowa ­
nia 2007–2013. W ramach kontroli 
nacisk położono na prawidłowość, 
skuteczność i wydajność tego finan ­
sowania w Komisji i w państwach 
członkowskich.
18 
Ów przedmiot kontroli wybrano po 
części z uwagi na dużą różnorod ­
ność wydatków w ramach pomocy 
technicznej (obszar wydatkowania 
o charakterze przekrojowym), które 
są uwzględniane w różnych pozycjach 
budżetowych (pkt 14), a także ze 
względu na brak jednolitej, jasnej defi ­
nicji pomocy technicznej w odnośnych 
przepisach.
19 
Celem kontroli była ocena, na ile 
sprawnie zarządzano pomocą tech ­
niczną i czy przyczyniła się ona do 
osiągnięcia podstawowych celów 
polityki rolnictwa i rozwoju obszarów 
wiejskich. Trybunał przeanalizował 
w szczególności:
 ο jakie działania finansowano ze 
środków pomocy technicznej (zob. 
pkt 24–51),
 ο czy koszty zadeklarowane w związ ­
ku z pomocą techniczną były 
kwalifikowalne (pkt 52–59),
 ο czy rozwiązania w zakresie po ­
miaru wyników osiągniętych za 
pośrednictwem pomocy technicz ­
nej były odpowiednie i skuteczne 
(pkt 60–82).Podejście kontrolne
20 
W ramach prac kontrolnych odbyto 
wizyty w Dyrekcji Generalnej ds. Rol ­
nictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich 
(DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów 
Wiejskich) oraz w pięciu państwach 
członkowskich (we Włoszech, na 
Litwie, Węgrzech, w Austrii i Polsce), 
które korzystają ze środków pomo ­
cy technicznej w zakresie rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich. Kraje te 
zostały wybrane, ponieważ w okresie 
objętym kontrolą przypadło na nie 
łącznie ponad 50% wydatków w ra ­
mach pomocy technicznej.
21 
Ustalenia Trybunału opierają się na 
informacjach uzyskanych w toku 
wizyt kontrolnych i za pośrednictwem 
ankiety skierowanej do regionalnych 
i krajowych instytucji zarządzających 
w 27 państwach członkowskich. Na 
ankietę tę odpowiedziało 50 z 92 
instytucji, lecz udzielone odpowiedzi 
nie zawsze były wyczerpujące i szcze ­
gółowe. Podsumowując, za sprawą 
ankiety i w wyniku wizyt kontrolnych 
w państwach członkowskich uzyska ­
no informacje dotyczące około 76% 
wydatków w ramach pomocy technicz ­
nej zaplanowanych z przeznaczeniem 
na rozwój obszarów wiejskich według 
stanu na koniec 2013 r.
22 
W pięciu wybranych do kontroli 
państwach członkowskich kontrolerzy 
przeprowadzili wizyty u głównych 
beneficjentów pomocy technicznej – 
w ministerstwach rolnictwa, agencjach 
płatniczych i innych organach odpo ­
wiedzialnych za realizację działań na 
rzecz rozwoju obszarów wiejskich. 
Kontrolerzy odbyli także spotkania 
z innymi podmiotami, takimi jak zrze ­
szenia rolników i izby rolnicze, organi ­
zacje pozarządowe i inni członkowie 
13 Zakres i cel kontroli oraz podejście kontrolne
krajowych sieci obszarów wiejskich. 
Ponadto kontrolerzy dokonali prze ­
glądu 20 projektów DG ds. Rolnictwa 
i Rozwoju Obszarów Wiejskich finan ­
sowanych ze środków przeznaczonych 
na pomoc techniczną i 91 projektów 
w zakresie pomocy technicznej w pię ­
ciu państwach członkowskich.
23 
Ze względu na przewidziany w art. 13 
rozporządzenia w sprawie finansowa ­
nia WPR zakaz pokrywania wydatków 
administracyjnych z EFRG (zob. pkt 11) 
oraz z uwagi na brak skonsolidowa ­
nych danych dotyczących nielicznych 
dozwolonych przypadków pomocy 
technicznej w ramach filaru I, kontrola 
w państwach członkowskich skupiła 
się na wydatkach na rozwój obszarów 
wiejskich (filar II). Pomoc techniczna 
dla krajów kandydujących została wy ­
łączona z zakresu kontroli, ponieważ 
wydatki na ten cel były minimalne (za ­
ledwie 0,3 mln euro w całym okresie 
programowania).
14
 Uwagi
Na co faktycznie 
wydatkowane są środki 
w ramach pomocy 
technicznej?
24 
Do 2007 r. środki pomocy technicz ­
nej w ramach WPR wykorzystywano 
głównie na działania na rzecz budowa ­
nia zdolności, natomiast ze wsparcia 
w wyraźny sposób wykluczone były 
koszty administracyjne w państwach 
członkowskich12. Obecnie zakres 
działań, na które można przeznaczyć 
środki pomocy technicznej, został 
poszerzony na tyle, by uwzględnić 
różnorodne potrzeby w zakresie roz ­
wijania zdolności administracyjnych. 
Większa elastyczność nie powinna 
jednak oznaczać odejścia od tradycyj ­
nego rozumienia pomocy technicznej 
i celów, na jakie środki w jej ramach 
należy przeznaczać w praktyce. Po ­
nadto aby zagwarantować, że środki 
pomocy technicznej przyniosą wartość 
dodaną, nie należy korzystać z nich 
w celu pokrywania wydatków admini ­
stracyjnych, które tak czy inaczej zo ­
stałyby poniesione przez krajowe lub 
unijne organy administracji w związku 
z bieżącym zarządzaniem programami 
wsparcia publicznego.
25 
W związku z tym, mimo że w obecnie 
obowiązujących przepisach nie ma 
bezwzględnego zakazu pokrywania 
kosztów administracyjnych ze środ ­
ków pomocy technicznej, Trybunał 
jest zdania, że wykorzystanie środków 
w taki sposób powinno być w pełni 
uzasadnione i odbywać się na transpa ­
rentnych zasadach. Właśnie w tym 
kontekście Trybunał skontrolował spo ­
sób wydatkowania środków pomocy 
technicznej i zweryfikował, czy istnieje 
jasna i powszechnie przyjęta definicja 
tej pomocy gwarantująca, że działania 
nią objęte przyniosą wartość dodaną.Brak jasnej definicji
26 
W prawie unijnym jedyna formalna 
definicja pomocy technicznej pojawia 
się w kontekście udzielania zamówień 
publicznych z budżetu ogólnego: „(...) 
działania w zakresie wsparcia i budo ­
wania potencjału niezbędne do reali ­
zacji programu lub działania, w szcze ­
gólności działania przygotowawcze, 
działania w zakresie zarządzania, moni ­
toringu, oceny, audytu i kontroli”13. Do 
2013 r. definicji takiej nie było w roz ­
porządzeniu finansowym ani w rozpo ­
rządzeniach stanowiących podstawę 
prawną WPR w latach 2007–2013.
27 
Jeśli chodzi o okres objęty kontrolą, 
pojęcie pomocy technicznej zostało 
włączone do „finansowania innych 
programów” obejmującego „działania: 
przygotowawcze, monitorowania, 
wspierania administracyjnego i tech ­
nicznego, oceny, audytu i kontroli 
niezbędne do wprowadzenia w życie 
wspólnej polityki rolnej, w tym rozwo ­
ju obszarów wiejskich” (art. 5 rozporzą ­
dzenia w sprawie finansowania WPR)14. 
Wyliczenie to jest o tyle godne uwagi, 
że nie uwzględniono w nim „budowa ­
nia zdolności”. Pojawia się ono jeszcze 
dwukrotnie – za każdym razem w nie ­
co innej formie – w art. 66 rozporzą ­
dzenia w sprawie EFRROW w związku 
z finansowaniem pomocy technicznej 
w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 
odpowiednio przez Komisję i państwa 
członkowskie (zob. pkt 12). W artyku ­
le tym użyto ogólnych sformułowań 
takich jak „wsparcie administracyjne” 
czy „zarządzanie”, co umożliwia wyko ­
rzystanie pomocy technicznej w razie 
konieczności na pokrycie kosztów 
administracyjnych. Tym samym, pod 
warunkiem że koszty są powiązane 
z danym programem, właściwe organy 
są zasadniczo uprawnione do korzy ­
stania ze środków pomocy technicznej 
zgodnie z własnym uznaniem.12 Art. 1 ust. 4 rozporządzenia 
Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 
17 maja 1999 r. w sprawie 
finansowania wspólnej 
polityki rolnej (Dz.U. L 160 
z 26.6.1999, s. 103) 
(uchylonego w całości pod 
koniec 2006 r.) stanowił: 
„Wydatki odnoszące się do 
kosztów administracyjnych 
i kadrowych ponoszonych 
przez państwa członkowskie 
i przez otrzymujących pomoc 
(...) nie są pokrywane [przez 
EFOGR]”.
13 Art. 121 ust. 7 rozporządzenia 
delegowanego Komisji (UE) 
nr 1268/2012 z dnia 
29 października 2012 r. 
w sprawie zasad stosowania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE, 
Euratom) nr 966/2012 
w sprawie zasad finansowych 
mających zastosowanie do 
budżetu ogólnego Unii 
(Dz.U. L 362 z 31.12.2012, s. 1).
14 Art. 6 „nowego” 
rozporządzenia w sprawie 
finansowania WPR 
(rozporządzenie Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 
2013 r. w sprawie finansowania 
wspólnej polityki rolnej, 
zarządzania nią 
i monitorowania jej oraz 
uchylające rozporządzenia 
Rady (EWG) nr 352/78, (WE) 
nr 165/94, (WE) nr 2799/98, 
(WE) nr 814/2000, (WE) 
nr 1290/2005 i (WE) 
nr 485/2008) jest co prawda 
sformułowany jaśniej, ale nie 
różni się zasadniczo pod 
względem merytorycznym.
15 Uwagi
28 
Brak jasnej i zawężonej definicji utrud ­
nia wyznaczenie wartości docelowych 
i wymiernych celów, a tym samym 
skutkuje mniejszą rozliczalnością. 
Przyczynia się on również do zatarcia 
różnicy pomiędzy kosztami operacyj ­
nymi i kosztami administracyjnymi, 
wpływając negatywnie na przejrzy ­
stość budżetu. Co więcej, większa 
swoboda wyboru przełożyła się się na 
brak konsekwencji w kwestii tego, na 
co powinno się przeznaczyć środki i jak 
można je wykorzystać.
Przesunięcie nacisku na 
koszty administracyjne 
w Komisji
29 
W rozporządzeniach nie określono 
górnej granicy wykorzystania środków 
pomocy technicznej przez Komisję 
w ramach filaru I. Jeśli chodzi o filar II, 
dostępne środki są ograniczone do 
0,25% łącznego przydziału EFRROW 
i mogą zostać wydane na szeroki 
wachlarz działań w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich, w tym na „wspar ­
cie administracyjne”. Poza wymogiem 
utworzenia Europejskiej Sieci na rzecz 
Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD) 
w rozporządzeniu w sprawie EFRROW 
nie sprecyzowano bliżej tych działań.30 
Zasadniczo Komisja zdecydowała się 
pozostać przy ogólnych definicjach 
zawartych w rozporządzeniach w spra ­
wie finansowania WPR i w sprawie EFR ­
ROW i nie opracowała kompleksowych 
wskazówek dotyczących charakteru 
działań operacyjnych objętych pomo ­
cą techniczną. Tego typu parametry 
zostały określone jedynie w związku 
z udzielaniem zamówień publicznych 
i finansowaniem wydatków na systemy 
informatyczne i kontrole. Na poziomie 
centralnym odpowiednie służby Ko ­
misji opracowały ogólne zasady (tzw. 
vademecum) dotyczące finansowego 
zarządzania wydatkami WPR, z których 
jednak nie wynika wyraźne rozróżnie ­
nie pomiędzy kwalifikowalnymi wydat ­
kami na pomoc techniczną w ramach 
filaru I i filaru II a ogólnymi kosztami 
administracyjnymi.
31 
W latach 2007–2013 Komisja wydatko ­
wała największą część środków prze ­
znaczonych na pomoc techniczną na 
działania operacyjne lub dotyczące bu ­
dowania zdolności (głównie w ramach 
pozycji dotyczących tworzenia sieci 
współpracy, doradztwa przez podmio ­
ty zewnętrzne, ocen i infrastruktury IT). 
W 2007 r. łączna wartość zobowiązań 
wyniosła 12,78 mln euro, podczas gdy 
w 2013 r. kwota zobowiązań była o 71% 
wyższa i wynosiła 21,9 mln euro. Jed ­
nocześnie zmienił się udział poszcze ­
gólnych obszarów działalności obję ­
tych pomocą techniczną. Pule środków 
przeznaczonych na oceny i doradztwo 
pozostały zasadniczo na tym samym 
poziomie w wartościach bezwzględ ­
nych, natomiast znacznie wzrosła 
wielkość zobowiązań zaciągniętych na 
systemy informatyczne i tworzenie sie ­
ci współpracy. Udział poszczególnych 
kategorii wydatków w 2007 i 2013 r. 
przedstawiono na wykresie 1 .
16 Uwagi Wykres 1Porównanie wykorzystania pomocy technicznej przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich w 2007 i 2013 r. (zaciągnięte zobowiązania)
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie szczegółowych danych dotyczących budżetu DG ds. Rolnictwa 
i Rozwoju Obszarów Wiejskich.2007Oceny i badania, 32%
2013Opracowanie i utrzymanie systemów
informatycznych, 39%Inne, 2%
Personel zewnętrzny i eksperci, 16% Oceny i badania, 15%
Tworzenie sieci współpracy, 28%Opracowanie i utrzymanie systemów 
informatycznych, 28%Inne, 6%
Personel zewnętrzny i eksperci, 18%
Tworzenie sieci współpracy, 16%
17 Uwagi
32 
O ile opracowywanie i wprowadzanie 
systemów informatycznych można 
z łatwością zakwalifikować jako pomoc 
techniczną związaną z budowaniem 
zdolności, o tyle trudniej zaklasyfiko ­
wać w ten sposób ponoszone regular ­
nie koszty utrzymywania tych syste ­
mów. Wynika to z faktu, że utrzymanie 
systemów informatycznych nie jest 
związane z danym programem, lecz 
wiąże się z nieuniknionymi kosztami 
zarządzania, które wcześniej finan ­
sowane były wyłącznie z budżetu 
administracyjnego. Obecnie na pod ­
stawie informacji uzyskanych z Komisji 
nie można co prawda jednoznacznie 
oddzielić kosztów utrzymywania syste ­
mów informatycznych od kosztów ich 
opracowania, istnieją jednak wskazów ­
ki świadczące wyraźnie, że ze środków 
pomocy technicznej w coraz większym 
zakresie finansowane są pozaoperacyj ­
ne koszty infrastruktury informatycz ­
nej. Kwestię tę omówiono poniżej.33 
Po pierwsze, w minionych latach 
nastąpił spadek w obszarze „Innych 
wydatków na zarządzanie” (koszty 
administracyjne, które nie są związane 
z konkretnym programem i w związku 
z tym nie mogą zostać sfinansowane 
z linii budżetowej na pomoc technicz ­
ną). Komisja jako całość stopniowo 
ograniczała roczną kwotę zobowiązań 
w kategorii „Inne wydatki na zarzą ­
dzanie” – z niecałych 180 mln euro 
w 2007 r. do mniej niż 145 mln euro 
w 2013 r., co oznacza spadek w ujęciu 
kumulatywnym o ponad 20%. Jak 
pokazano na wykresie 2 , spadek ten 
był jeszcze bardziej wyraźny w zakresie 
rolnictwa i rozwoju obszarów wiej ­
skich. Został on jednak skompensowa ­
ny z nadwyżką w tym samym okresie 
przez wzrost łącznych wydatków na 
pomoc techniczną (z EFRG i EFRROW, 
na działania operacyjne i pozaopera ­
cyjne), których poziom w 2007 r. był 
zbliżony do „Innych wydatków na za ­
rządzanie”, lecz w 2013 r. przewyższał 
je niemal trzykrotnie.Wykres 2Odwrotny trend w wydatkach DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich na 
pomoc techniczną w porównaniu z „Innymi wydatkami na zarządzanie”
Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych pochodzących z budżetów ogólnych z lat 2007–2013.(million euro)
0510152025
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007Inne wydatki na zarządzanie 
łącznie (pozycja budżetu05 01 02 11)Wydatki operacyjne
i nieoperacyjne w/uni00A0ramach pomocy technicznej 
18 Uwagi
34 
Po drugie, Komisja podjęła decyzję, 
że począwszy od 2014 r. finansować 
będzie swój system informatycz ­
ny w zakresie rolnictwa i obszarów 
wiejskich w całości ze środków pomo ­
cy technicznej, powołując się na cel 
„ciągłego obniżania wykorzystania 
budżetu administracyjnego”15. Jako 
że koszty utrzymywania systemów 
informatycznych mają ogólnie charak ­
ter pozaoperacyjny i nie są związane 
z konkretnym programem, decyzja ta 
oznacza w praktyce formalne uznanie, 
że ogólne wydatki administracyjne 
kwalifikują się do finansowania ze 
środków pomocy technicznej.
35 
Uwzględnianie kosztów utrzymania 
systemów informatycznych i innych 
nieuniknionych kosztów w pozycjach 
budżetu, które nie odzwierciedlają 
rzeczywistego charakteru tych wydat ­
ków, rozmywa rozróżnienie między 
kosztami administracyjnymi i kosztami 
operacyjnymi, co z kolei ma nieko ­
rzystny wpływ na dyscyplinę budże ­
tową. W Komisji doprowadziło to do 
mniejszej przejrzystości co do charak ­
teru wydatków na pomoc techniczną 
i korzyści z nich płynących oraz do 
pozornych oszczędności.
Nacisk na pokrywanie kosz -
tów wynagrodzeń w pań -
stwach członkowskich
36 
Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiej ­
skich, w ramach pomocy technicznej 
udostępnianej do 2006 r. za pośrednic ­
twem programu SAPARD i EFOGR nacisk 
położono na budowanie zdolności 
organów krajowych. U podstaw takiego 
podejścia leżało przekonanie, że dzięki 
wsparciu na rzecz tworzenia i rozwija ­
nia zdolności na poziomie krajowym 
z czasem możliwe będzie ograniczenie 
finansowania w tym obszarze. W latach 2007–2013 zwiększono jednak dopusz ­
czalny udział środków pomocy tech ­
nicznej w ogólnym dofinansowaniu, 
państwa członkowskie uzyskały większą 
kontrolę nad wydatkami w ramach 
pomocy technicznej, a jednocześnie zła ­
godzono zasady przyznawania środków, 
umożliwiając finansowanie kosztów 
takich jak płace i bieżąca administracja, 
które wcześniej nie były kwalifikowal ­
ne. W rezultacie dostępne środki były 
wykorzystywane zupełnie inaczej niż na 
początku pierwszej dekady XXI w.
37 
Podczas gdy wewnętrznie Komisja ko ­
rzystała w pełni z dużej elastyczności, 
w odniesieniu do wydatków państw 
członkowskich przyjęła ona polity ­
kę nieingerowania. Zapewniła ona 
niewiele szczegółowych wytycznych 
w tym obszarze (lub nie zapewniła ich 
wcale), a tym samym przystała na wy ­
korzystywanie przez państwa człon ­
kowskie środków pomocy technicznej 
w celu współfinansowania szerokiej 
gamy wydatków pozaoperacyjnych.
38 
W ramach filaru II (EFRROW) państwa 
członkowskie mają prawo wykorzystać 
do 4% łącznej kwoty środków w ra ­
mach danego programu na zaspo ­
kojenie potrzeb w zakresie pomocy 
technicznej. Niektóre państwa człon ­
kowskie zdecydowały się uwzględnić 
w budżetach na lata 2007–2013 znacz ­
ną część tego maksymalnego odsetka 
środków. Dania, Estonia, Węgry, Litwa, 
Łotwa i Malta przyjęły stawkę odpo ­
wiadającą w całości temu pułapowi 
lub do niego zbliżoną. W przypadku 
Szwecji również przekraczała ona 3%. 
Szczegółowe informacje dotyczące 
wszystkich państw członkowskich 
przedstawiono w  załączniku . Pokazują 
one, że na lata 2014–2020 większość 
państw zwiększyła ilość środków 
przeznaczonych na pomoc techniczną, 
a w niektórych przypadkach wzrost 
ten był znaczny.15 DG ds. Rolnictwa i Rozwoju 
Obszarów Wiejskich, „2013 
Information Technology 
Master Plan” (Plan centralny 
w dziedzinie IT na 2013 r.), s. 12.
19 Uwagi
39 
Na wykresie 3  przedstawiono zapla ­
nowane pule środków w skontrolowa ­
nych państwach członkowskich prze ­
znaczone na trzy największe kategorie 
wydatków w PROW, odpowiadające 
działaniom wymienionym w rozporzą ­
dzeniu w sprawie EFRROW16.
40 
Przedmiotem szczególnego zaintereso ­
wania jest kategoria „Działania przygo ­
towawcze, działania w zakresie zarzą ­
dzania, monitoringu, oceny i kontroli”, 
która obejmuje różnego rodzaju wydatki 
administracyjne, w tym głównie płace. 
W państwach członkowskich, podobnie 
jak w Komisji, nasila się tendencja, by ze 
względu na kurczące się budżety wydat ­
ki na personel i wydatki administracyjne 
pokrywać z innych źródeł.
41 
Z informacji przekazanych przez cztery 
z pięciu państw członkowskich wyraźnie wynika, że największa część ich faktycz ­
nych wydatków w ramach pomocy tech ­
nicznej wiąże się z kosztami administra ­
cyjnymi. Na Litwie w latach 2007–2013 
na tę pozycję budżetu przypadło 51% 
łącznych wydatków w ramach pomocy 
technicznej, w Polsce i na Węgrzech 
wartość ta kształtowała się na pozio ­
mie powyżej 60%, zaś w Austrii nieco 
poniżej 95%. We Włoszech, gdzie za 
zarządzanie pomocą techniczną często 
odpowiedzialni są zewnętrzni konsul ­
tanci z sektora publicznego, wydatki 
administracyjne (obejmujące koszty 
infrastruktury informatycznej oraz 
personelu technicznego i administra ­
cyjnego) często były uwzględniane 
w kategorii wydatków przeznaczonych 
na „wzmacnianie zdolności”. Wysokie 
poziomy wydatków administracyjnych 
występują zatem powszechnie, nawet 
w państwach członkowskich, w których 
ogólny poziom zobowiązań na pomoc 
techniczną jest stosunkowo niewielki – 
udział kosztów administracyjnych jest 
większy w Polsce (gdzie udział środków 
przeznaczonych na pomoc techniczną 
wynosił 1,49%) niż na Węgrzech (3,94%).16 Art. 66 ust. 2 i art. 66 ust. 3.Wykres 3Zaplanowane wydatki na pomoc techniczną na lata 2007–2013 w rozbiciu na pięć 
państw członkowskich (dofinansowanie z EFRROW)
1 Brak skonsolidowanych danych na poziomie państwa członkowskiego dotyczących działań informacyjnych i promocyjnych.
Źródło:  PROW i dane przekazane przez państwa członkowskie.Krajowa sieć obszarów wiejskich
Działania informacyjne
i promocyjne
Działalność dotyczącaprzygotowania, zarządzania,monitorowania, oceny i kontroli
Austria
1Węgry Włochy1Litwa Polska(w mln EUR)250
200
150
100
50
0
20 Uwagi
42 
Na wykresie 4  podsumowano fak ­
tyczne wydatki z EFRROW w pięciu 
państwach, w których przeprowadzo ­
no wizyty kontrolne, oraz w innych 
państwach, które odpowiedziały na 
ankietę17. Trzy główne grupy działań 
są takie same jak na wykresie 3 , z tą 
różnicą, że kategoria obejmująca 
„Działania przygotowawcze, działania 
w zakresie zarządzania, monitorowa ­
nia, oceny i kontroli” została podzie ­
lona na dwie części. Pozwala to na 
bardziej precyzyjne ukazanie „kosztów administracyjnych”, obejmujących 
w tym wypadku wynagrodzenia pra ­
cowników i koszty powiązane, koszty 
biurowe i inne koszty bieżące, lecz 
z wyłączeniem kosztów ocen, szkoleń 
i kosztów związanych z infrastrukturą 
informatyczną. Podobne koszty mogą 
również wystąpić w wydatkach z kate ­
gorii „Działania informacyjne i promo ­
cyjne” oraz „Krajowe sieci obszarów 
wiejskich”, przy czym w przypadku tej 
drugiej kategorii są one ograniczone 
do pułapu 25% finansowania18.Wykres 4Wydatki na pomoc techniczną w państwach członkowskich w rozbiciu na kategorie 
(lata 2007–2013, dofinansowanie z EFRROW)
Uwaga:  Dane dotyczące Hiszpanii, Niemiec i Włoch, w których to krajach funkcjonuje system regionalnych PROW, są wynikiem ekstrapolacji danych 
przekazanych przez regiony, które odpowiedziały na ankietę. Uzyskane dane uznano jednak za wystarczająco reprezentatywne (w przypadku 
Hiszpanii obejmują one 95% wydatków na pomoc techniczną, w przypadku Niemiec – 85%, w przypadku Włoch – 77%).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Polska
Włochy
Węgry
Rumunia
Hiszpania
Niemcy
Austria
Portugalia
Litwa
Szwecja
Francja
Grecja
Bułgaria
Estonia
Dania
Republika
Czeska
Niderlandy
Irlandia
Działalność dotycząca przygotowania, zarządzania, monitorowania, oceny i kontroli: koszty administracyjne
Działalność dotycząca przygotowania, zarządzania, monitorowania, oceny i kontroli: budowanie zdolności
Działania informacyjne i promocyjne
Krajowa sieć obszarów wiejskich
Pozostała część środków pomocy technicznej jeszcze niewydana(w/uni00A0mln EUR)17 Bułgaria i Rumunia nie 
odpowiedziały co prawda na 
ankietę, lecz wszelkie 
niezbędne informacje 
uzyskano z PROW przyjętych 
w tych krajach oraz 
z zestawień wydatków 
przekazanych przez Komisję.
18 Art. 41 ust. 2 rozporządzenia 
(WE) nr 1974/2006.
21 Uwagi
43 
Wyniki ankiety potwierdzają obserwa ­
cje, jakie poczyniono w pięciu skontro ­
lowanych krajach: przy określaniu kry ­
teriów kwalifikowalności do uzyskania 
środków pomocy technicznej właściwe 
organy interpretowały przepisy w spo ­
sób bardzo elastyczny.
44 
Szerokie rozumienie pomocy technicz ­
nej występuje nie tylko w dziedzinie 
rolnictwa i rozwoju obszarów wiej ­
skich, ale także w innych obszarach 
finansowania UE. Jak wynika z nie ­
dawnego sprawozdania Komisji19 na 
temat finansowania kosztów wyna ­
grodzeń z funduszy strukturalnych, 
„(...) wszystkie państwa członkowskie 
wykorzystywały pomoc techniczną do 
współfinansowania kosztów persone ­
lu. Ściślej mówiąc, większość państw 
członkowskich korzysta ze środków 
pomocy technicznej, by współfinanso ­
wać z nich głównie płace”20.
45 
Już na początku okresu programowa ­
nia państwa członkowskie przezna ­
czały dużą część środków pomocy 
technicznej z EFRROW na wynagro ­
dzenia, a w wielu przypadkach udział 
środków na ten cel z czasem jeszcze 
się zwiększył. W Polsce na przykład 
środki na pokrycie kosztów zarządzania 
(głównie personelu) wzrosły gwałtow ­
nie w 2013 r. w wyniku przesunięcia 
środków przeznaczonych pierwotnie 
na działania informacyjne i działania 
na rzecz sieci obszarów wiejskich. Od 
połowy 2009 r. Litwa uwzględniała 
stopniowo w puli środków przeznaczo ­
nych na pomoc techniczną wynagro ­
dzenia pracowników jedynie częściowo 
zajmujących się realizacją PROW, co 
tłumaczono koniecznością odciążenia 
budżetu krajowego. I tak jak w 2008 r. 
ze środków pomocy technicznej nie 
finansowano żadnych pracowników 
zajmujących się PROW w niepełnym 
wymiarze godzin, tak pod koniec 2012 r. niemal 75% wszystkich pra ­
cowników finansowanych ze środków 
pomocy technicznej miało również 
zadania niezwiązane z realizacją PROW. 
Tymczasem jeśli pomoc techniczną wy ­
korzystuje się do finansowania wyna ­
grodzeń już zatrudnionych pracowni ­
ków, faktycznie pełni ona rolę wsparcia 
budżetowego. Wynikające z tego 
problemy przedstawiono poniżej.
Koszt alternatywny finansowania 
pomocy technicznej
46 
Zważywszy na swobodną definicję 
pomocy technicznej oraz na koszty 
związane z obsługą funduszy WPR 
(zob. ramka 1 ), nie powinno dziwić, 
że państwa członkowskie, podobnie 
jak Komisja, przeznaczały coraz więcej 
środków pomocy technicznej na pokry ­
cie kosztów administracyjnych, które 
mają charakter dodatkowy wobec środ ­
ków na rozwój obszarów wiejskich lub 
klasyfikują się do budżetów pozaope ­
racyjnych. Problem polega jednak na 
tym, że niezmiernie trudno jest ocenić 
gospodarność tego rodzaju kosztów 
lub wykazać, że takie wykorzystanie 
środków pomocy technicznej przyczy ­
ni się w użyteczny i wydajny sposób do 
większej skuteczności pomocy na rzecz 
rozwoju obszarów wiejskich.
47 
Im większy udział środków z EFRROW 
przeznaczanych przez państwa człon ­
kowskie na działania z zakresu pomo ­
cy technicznej, tym mniej środków 
pozostaje na realizację podstawowych 
działań dotyczących rozwoju obszarów 
wiejskich, które zapewniają bardziej 
bezpośrednie korzyści dla rolników 
i społeczności wiejskich. W przypadku 
gdy rola pomocy technicznej ogra ­
nicza się do wsparcia budżetowego, 
wydatki na ten cel dokonywane są 
w rezultacie ze szkodą dla beneficjen ­
tów końcowych.19 Metis GmbH, Co‑financing 
salaries, bonuses, top‑ups from 
Structural Funds during the 
2007 ‑2013 period , Urząd 
Publikacji Unii Europejskiej, 
Luksemburg, 2014.
20 Ibidem , s. 67.
22 Uwagi
48 
W pewnym sensie, jeśli uwzględnić 
różnice w poziomach dofinansowania, 
na większe ryzyko narażeni są benefi ­
cjenci bardziej potrzebujący wsparcia 
ze środków UE. W latach 2007–2013 
maksymalny poziom wkładu z EFRROW 
wynosił 50% w przypadku Austrii i pół ­
nocnych Włoch, natomiast w regio ­
nach objętych celem „Konwergencja” 
(w tym w Polsce, na Węgrzech i Litwie) 
wynosił on 75%. Perspektywa uzyska ­
nia dofinansowania w proporcjach 3:1 
może stanowić dodatkową zachętę dla 
państw członkowskich do wydatkowa ­
nia środków, jednakże część korzyści 
płynących z tej uprzywilejowanej po ­
zycji może zostać niezrealizowana, jeśli 
dużą część środków przeznaczy się na 
cele pozaoperacyjne.49 
Wykorzystanie funduszy UE w ten 
sposób, choć stosunkowo niewielkie 
w ujęciu procentowym, oznacza, że 
na główne cele finansowania zostaną 
przeznaczone o wiele mniejsze kwoty. 
Zezwolenie na pokrywanie kosztów 
administracyjnych ze środków pomocy 
technicznej sprawia, że zarówno Komi ­
sja, jak i państwa członkowskie popada ­
ją w konflikt interesów. Jako podmioty 
zarządzające WPR decydują one, ile 
przeznaczyć na poszczególne działania, 
w tym na pomoc techniczną, tak aby 
zapewnić optymalne wykorzystanie 
środków. Jednocześnie są one jednak 
beneficjentami pomocy technicznej wy ­
płacanej na pokrycie wydatków admi ­
nistracyjnych, w związku z czym mogą 
dążyć do zmaksymalizowania płatności 
na pokrycie niezbędnych kosztów za ­
rządzania programami (zob. ramka 1 ).
Pomoc techniczna a koszty zarządzania programami
Wdrażanie EFRG i EFRROW wiąże się z pewnym obciążeniem administracyjnym. Na poziomie UE oprócz tworzenia 
funduszy i zarządzania nimi Komisja była zobowiązana do ustanowienia Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Ob ­
szarów Wiejskich (ENRD), co zostało wskazane konkretnie jako cel finansowania ze środków pomocy technicznej.
Na poziomie państw członkowskich z kolei organom krajowym lub regionalnym powierzono realizację szere ­
gu działań, z czym wiązała się konieczność wypracowania nowych procedur administracyjnych. Podstawowe 
przepisy dotyczące WPR nakładają na te organy obowiązek dołożenia wszelkich starań, aby chronić interesy 
finansowe Unii. W tym celu w rozporządzeniu w sprawie EFRROW, w sekcjach dotyczących zarządzania i kon ­
troli, działań informacyjnych i promocyjnych oraz monitorowania i oceny, przewidziano pewne obowiązkowe 
działania. Za sprawą tych działań, jak i wymogu opracowania lokalnych strategii rozwoju oraz ustanowienia 
lokalnych grup działania i krajowych sieci obszarów wiejskich, państwa członkowskie zostały narażone na 
znaczne koszty związane z dostarczaniem pomocy, co przedstawiono poniżej.
W sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2013 r. podsumowano 
informacje przekazane przez państwa członkowskie na temat ich łącznych wydatków na weryfikacje i kontrole 
płatności poświadczonych w ramach filaru I i II21. W ramach filaru I koszty działalności organów kontrolnych 
(w tym płace, szkolenia oraz wydatki związane z utrzymaniem i budynkami) stanowiły około 5,13% łącznych 
wydatków na działania EFRG. Ponieważ w ramach tego filaru nie przewidziano niemal żadnych środków na 
pomoc techniczną dla państw członkowskich, kwota ta nie podlega dofinansowaniu UE. W ramach filaru II 
analogiczna kwota obliczona na podstawie sprawozdań państw członkowskich wyniosła 8,13%. W tej sytuacji 
istnieje silny bodziec do odzyskania jak największych kwot w ramach pomocy technicznej, co skłoniło niektó ­
re państwa członkowskie do ustalenia budżetu na poziomie 4% lub zbliżonym do tego pułapu.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdfRamka 1
23 Uwagi
50 
Obecnie obowiązujące rozwiązania 
w zakresie pomocy technicznej dają 
państwom członkowskim większą 
autonomię, jednocześnie zwiększyły 
one jednak ich zależność od środków 
unijnych, które w coraz większym 
stopniu wykorzystywane są w obsza ­
rach niezwiązanych ze wzmacnianiem 
i rozwijaniem zdolności. W trakcie kon ­
troli organy polskie i litewskie wyraziły 
swoje niezadowolenie z nieprecyzyj ­
nych przepisów, a także stwierdziły, 
że byłyby zainteresowane uzyskaniem 
od Komisji dodatkowych wskazówek 
na temat wydajniejszych i skutecz ­
niejszych sposobów wykorzystania 
pomocy technicznej.
51 
Wiele wskazuje na to, że obserwowana 
obecnie tendencja do przeznaczania 
dużej części środków pomocy tech ­
nicznej na pokrycie kosztów admi ­
nistracyjnych utrzyma się w okresie 
programowania 2014–2020. Cztery 
z pięciu państw członkowskich, 
w których przeprowadzono wizyty 
kontrolne, wyjaśniły, że w dalszym 
ciągu postrzegają one pomoc tech ­
niczną jako narzędzie służące do 
finansowania struktur odpowiadają ­
cych za realizację PROW22. Co więcej, 
pomoc techniczna ma obecnie więk ­
szy udział w wydatkach ogółem. Jak 
wynika z  załącznika , w nowym okresie 
programowania ogólna pula środków 
dla wszystkich państw członkowskich 
na rozwój obszarów wiejskich jest co 
prawda mniejsza, jednak łączna kwota 
przeznaczona na pomoc techniczną 
(1,9 mld euro) wzrosła o 24%.Czy koszty są 
kwalifikowalne?
Niektóre koszty w Komisji 
były niekwalifikowalne pod 
względem formalnym
52 
Jeśli chodzi o Komisję, Trybunał skon ­
trolował 20 projektów DG ds. Rolnic ­
twa i Rozwoju Obszarów Wiejskich 
zrealizowanych w okresie objętym 
kontrolą i dotyczących wszystkich 
obszarów pomocy technicznej. W czte ­
rech projektach stwierdzono niepra ­
widłowości dotyczące wykorzystania 
środków z pozaoperacyjnego budżetu 
EFRG. Wydatki w ramach trzech z nich 
(51 000 euro na zakup 40 laptopów, 
10 000 euro na zakup licencji na 
oprogramowanie i 13 800 euro na 
umowę dotyczącą utrzymania zapory 
sieciowej) zostały przypisane do EFRG, 
choć przyniosły one również korzyści 
w ramach filaru II. Ponieważ wydatki 
nieoperacyjne muszą być powiązane 
z konkretnym programem, jeśli mają 
się kwalifikować do objęcia finanso ­
waniem ze środków pomocy tech ­
nicznej, koszty te powinny były zostać 
podzielone proporcjonalnie pomiędzy 
budżety EFRG i EFRROW. W czwartym 
projekcie dofinansowanie w ramach 
pomocy technicznej w wysokości 
278 000 euro na rzecz OECD zostało 
pokryte z budżetu EFRG, choć wcze ­
śniejsze płatności w ramach tej samej 
umowy o dofinansowanie były doko ­
nywane – prawidłowo – z ogólnej puli 
środków na koordynację WPR.
53 
W postępowaniach o udzielenie za ­
mówienia dotyczących 20 wybranych 
projektów nie stwierdzono żadnych 
poważniejszych naruszeń przepisów. 
Wyboru procedur dokonywano pra ­
widłowo, a same zamówienia zostały 
ogłoszone i zrealizowane zgodnie 
z wymogami prawa.22 Wyjątek stanowią Węgry, 
gdzie zdecydowano, że 
w latach 2014–2020 ze 
środków pomocy technicznej 
finansowane będą wyłącznie 
działalność krajowej sieci 
obszarów wiejskich i działania 
powiązane, a udział tych 
środków w wydatkach ogółem 
ograniczono do 2,4%. 
Wszelkie pozostałe potrzeby 
finansowe w zakresie rozwoju 
obszarów wiejskich mają 
zostać pokryte z budżetu 
krajowego.
24 Uwagi
Problemy występowały 
częściej w państwach 
członkowskich
54 
W ramach kontroli przeprowadzonej 
w pięciu państwach członkowskich 
stwierdzono liczne nieprawidłowości 
w wydatkach na pomoc techniczną 
w ramach filaru II. Wydatki niekwalifi ­
kowalne lub częściowo niekwalifiko ­
walne wykryto w 35 z 91 projektów 
objętych przeglądem. Główne proble ­
my dotyczyły wykorzystania środków 
na działania w ramach obydwu filarów 
(w związku z czym wydatki te nie były 
w pełni kwalifikowalne) lub niepra ­
widłowości w kontraktach i zamó ­
wieniach. W niektórych projektach 
występowały uchybienia dwojakiego 
rodzaju.
Niektóre działania państw 
członkowskich nie dotyczyły 
wyłącznie filaru II
55 
Jak już wspomniano, w art. 13 rozpo ­
rządzenia w sprawie finansowania 
WPR wyraźnie zakazano pokrywania 
z EFRG (filar I) wszelkich wydatków 
związanych z kosztami administracyj ­
nymi i kosztami zatrudnienia. Mimo to 
w państwach członkowskich kontro ­
lerzy stwierdzili, że w 25 skontrolowa ­
nych projektach dokonano płatności 
ze środków pomocy technicznej 
w ramach filaru II na pokrycie kosztów 
administracyjnych, które faktycznie 
zostały poniesione w związku z fila ­
rem I lub działaniami niezwiązanymi 
z EFRROW. Ryzyko wystąpienia tego 
typu nieprawidłowości jest szczegól ­
ne wysokie, gdy zakupy lub projekty 
są dzielone między filar I i II. W takich 
wypadkach część wydatków jest oczy ­
wiście niekwalifikowalna i nie powinna 
zostać objęta dofinansowaniem.56 
Przykłady w  ramce 2  pokazują, że 
ryzyko nieprawidłowych wydatków 
występuje z uwagi na uchybienia 
w prowadzeniu dokumentacji oraz sto ­
sowanie współczynników lub innych 
procedur administracyjnych wypra ­
cowanych w następstwie nadmiernie 
skomplikowanego i dość arbitralnego 
rozróżnienia pomiędzy wydatkami 
w dwóch bardzo zbliżonych obszarach 
działalności. Zakładając, że pozostałe 
uwarunkowania się nie zmieniają, nie 
jest jasne, dlaczego koszty administra ­
cyjne i koszty zatrudnienia mają być 
wyłączone z dofinansowania w ramach 
filaru I, a dozwolone w ramach filaru II.
25 Uwagi
Ryzyko niekwalifikowalności w przypadku gdy koszty są dzielone z filarem I
Większość problemów w zakresie podziału kosztów dotyczyła wynagrodzeń pracowników zajmujących się 
zarówno realizacją PROW, jak i innymi zadaniami, zwłaszcza gdy nie było wystarczających dowodów wska ­
zujących, że z filaru II sfinansowano właściwą część wynagrodzenia. Na Litwie nie można było wykazać, że 
współczynniki wykorzystywane w celu przyporządkowania kosztów zatrudnienia do określonych zadań doty ­
czących PROW były prawidłowe, w związku z czym nie można było zweryfikować kwalifikowalności wniosków 
o zwrot kosztów. Na Węgrzech z kolei przyjęto zasadę, że koszty zatrudnienia będą kwalifikowalne jedynie 
w przypadku urzędników zajmujących się na pełen etat wykonywaniem zadań związanych z realizacją PROW 
2007–2013. Tymczasem jednak niektórzy pracownicy odpowiedzialni za kwestie dotyczące pomocy technicz ­
nej byli zatrudnieni w działach zajmujących się nie tylko PROW (np. w sekretariatach ministerstw, działach 
finansowych i prawnych), co sprawiało, że nie było możliwości zweryfikowania, czy faktycznie zajmowali się 
oni realizacją PROW w pełnym wymiarze godzin. Podobne przypadki stwierdzono w Polsce i w Austrii.
Kolejny obszar, w którym koszty były dzielone między filar I i II, stanowiły wydatki na zakup lub utrzymanie 
sprzętu lub oprogramowania komputerowego. W Polsce współczynnik stosowany w agencji płatniczej w celu 
proporcjonalnego przypisania wydatków na utrzymanie infrastruktury IT do działań w zakresie rozwoju ob ­
szarów wiejskich był nieaktualny od co najmniej czterech lat. We Włoszech nie było jasne, czy sprzęt wideo­
konferencyjny zakupiony przez ministerstwo rolnictwa w całości ze środków EFRROW był wykorzystywany 
wyłącznie na potrzeby działań w ramach filaru II.
Ostatni obszar, w którym – jeśli nie wprowadzi się wyraźnego rozróżnienia między poszczególnymi rodzajami 
wsparcia – działania podjęte w ramach EFRG mogą zostać objęte dofinansowaniem przeznaczonym wyłącznie 
na działania EFRROW, dotyczy kontroli w zakresie wzajemnej zgodności23. W Austrii współczynnik stosowany 
w celu przyporządkowania kosztów inspekcji w zakresie wzajemnej zgodności odpowiednio do wniosków 
w ramach SPJ (koszty niekwalifikowalne) i wniosków o płatności rolnośrodowiskowe w ramach rozwoju ob ­
szarów wiejskich (koszty kwalifikowalne) nie był aktualizowany co roku. W 2011 r. taki stan rzeczy doprowadził 
początkowo do nadpłaty z EFRROW w wysokości 15 600 euro.
23 „Zasada wzajemnej zgodności” zobowiązuje rolników otrzymujących płatności bezpośrednie w ramach filaru I do przestrzegania 
podstawowych norm w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i zdrowotności roślin oraz dobrostanu 
zwierząt. Ma ona również zastosowanie do większości płatności środowiskowych w ramach filaru II.Ramka 2
26 Uwagi
Nieprawidłowości 
w zamówieniach
57 
W ramach kontroli w państwach człon ­
kowskich wykryto wiele problemów 
dotyczących kontraktów i zamówień 
(wystąpiły one w 17 z 51 skontrolowa ­
nych postępowań o udzielenie zamó ­
wienia, głównie w obszarze działań 
informacyjnych i promocyjnych). 
Stwierdzone nieprawidłowości pole ­
gały m.in. na przyznawaniu zamówień 
z zastosowaniem trybu negocjacji 
bezpośrednich zamiast procedury 
przetargowej, co jest niezgodne z zapi ­
sami dyrektywy w sprawie zamówień 
publicznych24 dotyczącymi przejrzy ­
stości, równego traktowania i niedys ­
kryminacji, a w niektórych przypad ­
kach również z odnośnymi przepisami 
krajowymi. Zastosowanie niewłaściwej procedury jest nie tylko niezgodne 
z przepisami unijnymi lub krajowymi, 
lecz stanowi również naruszenie zasad 
wolnego rynku, oznacza dyskrymina ­
cję innych potencjalnych wykonawców 
i może prowadzić do nadmiernych 
wydatków.24 Dyrektywa 2004/18/WE 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady z dnia 31 marca 2004 r. 
w sprawie koordynacji 
procedur udzielania 
zamówień publicznych na 
roboty budowlane, dostawy 
i usługi (Dz.U. L 134 
z 30.4.2004, s. 114).
Przykłady nieprawidłowości w zamówieniach
Zastosowanie niewłaściwej procedury
We Włoszech udzielono zamówienia na dwie usługi biura podróży (na kwoty odpowiednio 170 000 euro 
i 130 000 euro) w trybie negocjacji bezpośrednich, co stanowiło naruszenie przepisów krajowych, w których 
przewidziano wymóg procedury przetargowej w przypadku zamówień o wartości powyżej 40 000 euro.
W Polsce z kolei zastosowano bezzasadnie tryb negocjacji bezpośrednich w przypadku umów z podległym or ­
ganem administracji (usługi hotelarskie, cateringowe oraz organizacja konferencji i szkoleń) i z wcześniejszym 
wykonawcą (usługi informatyczne świadczone na rzecz agencji rządowej).
Zawyżenie cen w ramach zamówień
W 2008 r. na Węgrzech podpisano skomplikowaną umowę ramową z firmą organizującą imprezy. Przewidzia ­
ne w niej ceny jednostkowe były zawyżone, nawet jeśli za punkt odniesienia przyjąć poziom cen sześć lat 
później. Umowa ta została następnie wypowiedziana dwa lata przed upływem okresu jej obowiązywania.
Specyfikacje istotnych warunków zamówienia przeszkodą dla przejrzystości i równego traktowania
We Włoszech w ramach kontroli stwierdzono liczne przypadki zaproszeń do składania ofert, w których po ­
dano niewiele informacji lub nieprecyzyjne informacje na temat kryteriów technicznych branych pod uwagę 
przy udzielaniu zamówienia. Fakt ten utrudnił przygotowanie prawidłowych ofert przez kompetentnych, acz 
niedoświadczonych oferentów, a także sprawił, że ocena względnych zalet przedłożonych ofert i uzasadnienie 
ostatecznej decyzji były bardziej skomplikowane.Ramka 3
27 Uwagi
25 W art. 62 rozporządzenia 
wykonawczego Komisji (UE) 
nr 809/2014 z dnia 17 lipca 
2014 r. ustanawiającego 
zasady stosowania 
rozporządzenia Parlamentu 
Europejskiego i Rady (UE) 
nr 1306/2013 w odniesieniu do 
zintegrowanego systemu 
zarządzania i kontroli, środków 
rozwoju obszarów wiejskich 
oraz zasady wzajemnej 
zgodności (Dz.U. L 227 
z 31.7.2014, s. 69) wyraźnie 
przewidziano, że wydatki 
państw członkowskich na 
pomoc techniczną podlegają 
ogólnym wymogom 
w zakresie kontroli administra­
cyjnych i kontroli na miejscu 
oraz sprawozdaw  czości. 
W artykule tym zwrócono 
również uwagę na kwestię 
niezależności, podkreślając, że 
podmioty przeprowadzające 
kontrolę muszą być funkcjo­
nalnie niezależne od 
pod  mio tów zatwierdzających 
płatności.
26 Z ang. Specific (zdefiniowany), 
Measurable (wymierny), 
Achievable (osiągalny), 
Relevant (odpowiedni), Timed 
(określony w czasie).
27 Zasady i przepisy omówione 
w niniejszym akapicie są 
przedstawione w art. 27 
rozporządzenia finansowego 
z 2002 r.
28 Zob. art. 53b rozporządzenia 
finansowego z 2002 r.Systemy kontroli są niewłaściwie 
stosowane
58 
Niezależnie od uwag przedstawionych 
w pkt 56 kontrolerzy stwierdzili, że 
systemy kontroli stosowane przez pań ­
stwa członkowskie w celu ustalenia, 
czy koszty zostały prawidłowo przypi ­
sane do filaru II, nie funkcjonowały od ­
powiednio. W wielu przypadkach gdy 
państwa członkowskie określiły współ ­
czynniki lub dokonały innych obliczeń, 
aby odpowiednio rozdzielić koszty 
pomiędzy EFRG i EFRROW, formuły te 
nie były stosowane systematycznie 
ani regularnie aktualizowane, a prze ­
prowadzone kontrole nie doprowa ­
dziły do wykrycia i skorygowania tych 
uchybień. W tym kontekście należy 
z zadowoleniem zauważyć, że od mo ­
mentu przeprowadzenia kontroli przez 
Trybunał Komisja wzmocniła przepisy 
dotyczące weryfikacji przez państwa 
członkowskie wydatków na pomoc 
techniczną25.
59 
Analogicznie większość projektów, 
w przypadku których kontrolerzy 
wykryli nieprawidłowości dotyczą ­
ce udzielania zamówień, została już 
objęta kontrolami administracyjnymi 
przeprowadzonymi przez właściwe 
organy krajowe. Ponieważ jednak w ich 
toku nie stwierdzono niedociągnięć 
wykrytych przez Trybunał, kontrole te 
należy uznać za nieskuteczne. Dostrze ­
gając potrzebę podjęcia działań na 
rzecz zapewnienia większej skutecz ­
ności systemów zarządzania i kontroli 
państw członkowskich w zakresie 
pomocy technicznej, Komisja poin ­
formowała, że przygotowuje obecnie 
wytyczne na lata 2014–2020 dotyczące 
udzielania zamówień publicznych.Czy ramy wykonania 
w przypadku pomocy 
technicznej są 
odpowiednie?
60 
Jak podkreślono w preambule do 
rozporządzenia finansowego, oszczęd ­
ność, wydajność i skuteczność to 
podstawowe zasady należytego 
zarządzania finansami we wszystkich 
obszarach wydatków z budżetu. Aby 
zagwarantować stosowanie tych za ­
sad, dla każdego obszaru działalności 
należy określić cele SMART26 monitoro ­
wane za pomocą wskaźników wyko ­
nania. Informacje na temat stopnia ich 
osiągnięcia przedstawiane są w rocz ­
nych „opisach zadań”. Na instytucjach 
(w tym wypadku na Komisji) spoczywa 
obowiązek dokonywania ocen ex ante  
i ex post27.
61 
W kontekście zarządzania dzielonego 
powyższe zadania powierzono pań ­
stwom członkowskim, które są od ­
powiedzialne za dopilnowanie, by ze 
środków finansowych korzystać zgod ­
nie z obowiązującymi przepisami28.
62 
Wykorzystanie wszystkich środków 
w ramach WPR podlega zatem ściśle 
wymogom gwarantującym zasadność 
wydatków. Kontrola wykazała, że 
instytucje wdrażające często wyklu ­
czają pomoc techniczną z zakresu 
tych przepisów. Jak jednak wyjaśniono 
w ramce 4 , obowiązki przewidziane 
w rozporządzeniu finansowym są 
w równym stopniu wiążące w odniesie ­
niu do pomocy technicznej, rozumia ­
nej jako rodzaj działalności w obszarze 
polityki „Rolnictwo i rozwój obszarów 
wiejskich”.
28 Uwagi
63 
Choć pomoc techniczna stanowi nie ­
wielką część ogólnych wydatków, na 
przestrzeni całego okresu programo ­
wania składa się ona na znaczną sumę 
i w związku z tym musi zostać należy ­
cie rozliczona. Pomimo zapewnień ze 
strony Komisji i państw członkowskich, 
że ich wydatki w ramach pomocy tech ­
nicznej na pokrycie kosztów pozaope ­
racyjnych są niezbędne i współmierne 
i że w istotny sposób przyczyniają się 
one do powodzenia programów, nie 
ma zasadniczo ram wykonania, na 
podstawie których można by to po ­
twierdzić. W obszarze tym nie prowa ­
dzi się właściwego planowania w per ­
spektywie wieloletniej, nie dokonuje 
się odpowiedniej oceny potrzeb, cele 
są nieprecyzyjne (a zatem nie spełniają 
kryteriów SMART), a ponadto brakuje 
zorientowanego na wyniki monitoro ­
wania i oceny programów w zakresie 
pomocy technicznej (największy nacisk 
kładzie się za to na aspekty finansowe).Czy pomoc techniczna to rodzaj działalności czy tylko narzędzie?
Ogólnie rzecz biorąc, w trakcie kontroli stwierdzono, że właściwe organy postrzegają pomoc techniczną 
jako źródło wsparcia administracyjnego na pokrycie kosztów niezbędnych działań związanych z udzielaniem 
dofinansowania, w związku z czym w tym przypadku zastosowania nie mają wymogi regulacyjne dotyczą ­
ce uzyskiwania rezultatów. Dla Austrii pomoc techniczna stanowi po prostu narzędzie służące do realizacji 
PROW, a jedyną miarą jej skuteczności jest sukces całego programu. Przyjęcie takiego podejścia oznacza, że 
pomocy technicznej nie można zaplanować ani wyznaczyć dla niej celów czy wskaźników, które związane są 
raczej z głównymi działaniami w ramach PROW29, dla których pomoc techniczna tworzy ramy funkcjonowania. 
Z punktu widzenia Komisji postrzeganie pomocy technicznej jako osobnego i samodzielnego rodzaju działal ­
ności utrudniłoby ocenę jej wkładu w poszczególnych dziedzinach rozwoju obszarów wiejskich.
Taki sposób rozumowania, zgodnie z którym pomoc techniczna ma charakter niejako pasywny i nie jest objęta 
operacyjnymi ramami wykonania, jest sprzeczny z rozporządzeniami. W art. 66 rozporządzenia w sprawie 
EFRROW pomoc techniczną określono mianem zarówno „działalności”, jak i „środka”, zaś w art. 2 lit. d) środek 
zdefiniowano jako „zespół operacji przyczyniających się do wykonania osi”. Ponadto, zważywszy na ilość 
środków przeznaczonych na pomoc techniczną, zwłaszcza w państwach członkowskich (ponad 1,5 mld euro), 
niezmiernie istotne są jasne informacje, czy jest ona należycie zarządzana i czy przyczynia się do realizacji 
danego programu. Osiągnąć to można najlepiej poprzez odpowiednie planowanie, monitorowanie i ocenę 
konkretnych rezultatów uzyskanych za jej pośrednictwem.
29 Zgodnie z opisem w tytule IV, rozdział I rozporządzenia w sprawie EFRROW. Pomoc techniczną omówiono w tytule IV, rozdział II.Ramka 4
29 Uwagi
Niewłaściwe planowanie 
i brak odpowiedniej oceny 
potrzeb
64 
Aby odpowiednio wyznaczyć cele 
i wartości docelowe, należy w pierw ­
szej kolejności dokonać oceny potrzeb 
i sporządzić plan w perspektywie 
średnio ­ i długoterminowej. Działania 
takie stanowią zresztą część procedury 
dokonywania oceny ex ante  przedsta ­
wionej w rozporządzeniu w sprawie 
EFRROW30.
65 
W Komisji jedną z konsekwencji 
postrzegania wydatków w ramach 
pomocy technicznej jako wsparcia 
o charakterze administracyjnym jest 
fakt, że uznaje się je za wydatki rocz ­
ne. W niemal wszystkich obszarach 
działalności (z wyjątkiem badań i ocen 
oraz sieci ENRD) nie przeprowadzono 
wstępnej oceny potrzeb na cały okres 
programowania ani nie zaplanowano 
wykorzystania środków w perspekty ­
wie wieloletniej. Spowodowało to, że 
w niektórych przypadkach przydziału 
środków budżetowych dokonywa ­
no automatycznie z roku na rok, bez 
weryfikacji, czy (krótkoterminowe) 
zapotrzebowanie zgłoszone kilka lat 
wcześniej było jeszcze zasadne. Co 
więcej, brak odpowiedniej oceny po ­
trzeb wiąże się z ryzykiem, że realizacja 
będzie przebiegać niezaplanowanie 
i bez właściwego ukierunkowania.
66 
Rozporządzenie w sprawie EFRROW 
nakłada na państwa członkowskie 
obowiązek dokonania oceny  ex ante  
PROW, tak aby określić i ocenić „po ­
trzeby średnio ­ i długookresowe, cele 
do osiągnięcia, oczekiwane wyniki, 
cele wyrażone ilościowo, w szczegól ­
ności pod względem wpływu w po ­
równaniu ze stanem wyjściowym, 
wspólnotową wartość dodaną, zakres, w jakim zostały uwzględnione priory ­
tety Wspólnoty, wnioski wyciągnięte 
z poprzedniego programowania oraz 
jakość procedur realizacji, monito ­
rowania, oceny oraz zarządzania 
finansowego”31.
67 
Podobnie jak Komisja, pięć państw 
członkowskich objętych kontrolą 
pomijało co do zasady pomoc tech ­
niczną w wieloletniej ocenie potrzeb 
w zakresie rozwoju obszarów wiej ­
skich. Na skutek takiego podejścia 
budżety przeznaczone na pomoc 
techniczną były niestabilne i mogły 
w każdej chwili ulec zmianie w wyniku 
decyzji administracyjnej. Nawet w Pol ­
sce, gdzie dokonano oceny potrzeb 
w zakresie pomocy technicznej dla 
jednego z komponentów PROW, po ­
czątkowy budżet okazał się znacznie 
zaniżony. Zgodnie z przyjętą polityką 
nieingerowania w wydatki państw 
członkowskich na tę pozycję Komisja 
bez zastrzeżeń akceptowała niezbędne 
zmiany w programach.30 Art. 85.
31 Art. 85.
30 Uwagi
Cele niezgodne z kryteriami 
SMART
68 
Cele SMART mają zapewnić lepsze 
ukierunkowanie środków, tak aby 
w bardziej wydajny sposób osiągnąć 
konkretne rezultaty. Cele zgodne z kry ­
teriami SMART umożliwiają również 
skuteczne monitorowanie i ocenę 
rezultatów.
69 
Z uwagi na brak odpowiedniego pla ­
nowania i oceny potrzeb w odniesieniu 
do środków pomocy technicznej Komi ­
sja zasadniczo nie określiła celów, któ ­
re spełniałyby kryteria SMART. Pomoc 
techniczna nie figuruje w szczegóło ­
wych rocznych planach zarządzania 
DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów 
Wiejskich, w których podsumowano 
cele i wskaźniki na nadchodzący rok – 
mimo że w planach tych uwzględ ­
niono projekty i działania wspierane 
ze środków pomocy technicznej. 
W decyzjach w sprawie finansowania 
operacyjnego przygotowanych przez 
tę DG również nie uwzględniono celów 
SMART ani wskaźników w odniesieniu 
do projektów objętych dofinansowa ­
niem ze środków pomocy technicznej, 
które są traktowane w ten sam sposób 
co ogólne wydatki administracyjne Komisji. Jedynym wyjątkiem, co wska ­
zano już wcześniej, są oceny i badania, 
w przypadku których opracowano pla ­
ny wieloletnie i cele SMART, zgodnie 
z wymogami przewidzianymi w odnoś­
nych przepisach szczegółowych.
70 
Jeśli chodzi o państwa członkowskie, 
nie podjęto większych wysiłków, by 
opracować konkretne cele dotyczące 
pomocy technicznej. Brak plano ­
wania w perspektywie wieloletniej 
w poszczególnych obszarach działal ­
ności objętych pomocą techniczną 
(takich jak np. krajowe sieci obszarów 
wiejskich czy działania informacyjne 
i komunikacyjne) wpłynął negatywnie 
na przejrzystość i utrudnił zdefinio ­
wanie celów. Nie pomógł także fakt, 
że brakowało wyraźnego rozróżnienia 
pomiędzy poszczególnymi obsza ­
rami działalności objętymi pomocą 
techniczną, jak również między tymi 
obszarami a innymi, podobnymi 
działaniami, które nie były powiąza ­
ne z celami EFRROW. Spośród pięciu 
państw członkowskich, w których 
przeprowadzono wizyty kontrolne, 
jedynie Włochy zdecydowały się wyjść 
poza ogólny zakres rozporządzeń. Jed ­
nak nawet w przypadku Włoch cele nie 
były skwantyfikowane i nie określono 
dla nich perspektywy czasowej.
Przykłady niewłaściwie sformułowanych celów zaczerpnięte z dokumentów 
dotyczących programów operacyjnych państw członkowskich
Na Litwie jeden z celów polegał na „zapewnieniu odpowiedniego przygotowania, skutecznej realizacji i oceny 
programu [...] zapewnieniu właściwej prezentacji i upowszechnienia informacji [...] zapewnieniu dostępności 
informacji”.
Cele przyjęte w Polsce ograniczały się zasadniczo do wyliczenia działań wymienionych w art. 66 i 68 rozpo ­
rządzenia w sprawie EFRROW. Było to co prawda zgodne z wymogami przewidzianymi w przepisach, jednak 
w celach tych nie określono oczekiwanych rezultatów i oddziaływania pomocy technicznej, nie wskazano też, 
w jaki sposób miałby się odbywać pomiar wyników osiągniętych za jej pośrednictwem.Ramka 5
31 Uwagi
Ograniczony zakres monito -
rowania i oceny
71 
W rozporządzeniu finansowym okre ­
ślono pewne zasady dotyczące działań 
Komisji w zakresie monitorowania 
i oceny, w tym obowiązek przekazy ­
wania władzy budżetowej sprawozdań 
rocznych na temat stopnia osiągnięcia 
celów, który jest oceniany w odniesie ­
niu do wskaźników wykonania32.
72 
Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiej ­
skich33, w ramach głównych założeń na 
lata 2007–2013 przewidziano ustano ­
wienie wspólnych ramy monitorowa ­
nia i oceny, sporządzonych we współ ­
pracy pomiędzy Komisją a państwami 
członkowskimi i zawierających ogra ­
niczoną liczbę wspólnych wskaźników 
mających zastosowanie do wszystkich 
PROW. Każde państwo członkowskie 
miało również określić dodatkowe 
wskaźniki umożliwiające pomiar postę ­
pów oraz efektywności i skuteczności 
PROW na wszystkich etapach realizacji. 
Ponadto przewidziano, że sporządzane 
będzie roczne sprawozdanie z postępu 
prac, przekazywane Komisji, a także 
przeprowadzane będą oceny ex ante , 
śródokresowe oraz ex post  dotyczące 
jakości, efektywności i skuteczności 
realizacji programów.
73 
Wspólne ramy monitorowania i oceny 
zostały ustanowione w myśl odno ­
śnych przepisów. W ogólnych wy ­
tycznych dotyczących tych ram ani 
w opisie działań i wspólnych wskaźni ­
ków nie było jednak mowy o pomocy 
technicznej – zgodnie z poglądem, że 
nie podlega ona wymogom w zakresie 
uzyskiwania rezultatów.74 
W związku z tym monitorowanie 
i ocena pomocy technicznej w Komisji 
odbywa się w tam samo ograniczonym 
zakresie jak jej planowanie. Nie okre ­
ślono żadnych kryteriów pozwalają ­
cych wykazać, w jakim stopniu pomoc 
techniczna przyczynia się do ogólnych 
wyników osiągniętych w ramach pro ­
gramu, nacisk położono natomiast na 
kwestie finansowe i czysto administra ­
cyjne, takie jak przestrzeganie puła ­
pów wydatków i terminów wykonania 
umów.
75 
Sytuacja w państwach członkowskich 
jest bardzo podobna, co również 
spowodowane jest faktem, że pomoc 
techniczna nie została uwzględniona 
we wspólnych ramach monitorowania 
i oceny. Monitorowanie PROW państw 
członkowskich przez Komisję ograni ­
cza się do kontroli wykonania budżetu 
i sprawdzania, czy nie przekroczono 
pułapu 4%. Głównym narzędziem 
monitorowania, jakim z kolei dysponu ­
ją państwa członkowskie, jest sporzą ­
dzane przez nie roczne sprawozdanie 
z postępu prac w ramach PROW, 
jednakże w sprawozdaniach dotyczą ­
cych trzech z sześciu skontrolowa ­
nych PROW nie przedstawiono oceny 
pomocy technicznej. W pozostałych 
przypadkach, w których taką ocenę 
uwzględniono, brak wskaźników wy ­
konania i oddziaływania oraz jasnych 
wytycznych dotyczących prezento ­
wania informacji sprawił, że monitoro ­
wanie ograniczone było do realizacji 
finansowej.32 Art. 27 ust. 3 rozporządzenia 
finansowego z 2002 r.
33 Art. 77–87 rozporządzenia 
w sprawie EFRROW.
32 Uwagi
Skutki nieodpowiednich ram 
wykonania
76 
Komisja, jako organ odpowiedzialny za 
wykonanie budżetu UE, ma obowiązek 
zagwarantować należyte zarządzanie 
środkami EFRROW. W tym celu po ­
winna ona m.in. zapewnić dokładne 
wskazówki dotyczące wydajnego 
i skutecznego wykorzystania pomocy 
technicznej. Komisja nie określiła jed ­
nak swoich potrzeb w zakresie pomo ­
cy technicznej (co mogłoby stanowić 
element ram wykonania) i nie nalegała, 
by uczyniły to państwa członkowskie, 
pozbawiając się tym samym możli ­
wości oceny ogólnego oddziaływania 
wydatków w ramach pomocy tech ­
nicznej i ukierunkowania tych środków 
na obszary, w których mogłyby one 
przynieść największe korzyści.
77 
Ramy wykonania mogłyby również 
posłużyć jako podstawa do propono ­
wania rozwiązań z wykorzystaniem 
pomocy technicznej w przypadku 
ewentualnych problemów pojawiają ­
cych się w związku z EFRROW. Kiedy 
w 2011 i 2012 r. Komisja zwróciła się 
do wszystkich państw członkowskich 
z wnioskiem o przygotowanie planów 
działania w celu ograniczenia niedo ­
puszczalnie wysokiego poziomu błędu 
w zakresie rozwoju obszarów wiej ­
skich, nie skorzystano z tej okazji, by 
jako narzędzie ułatwiające i wspiera ­
jące działania naprawcze wykorzystać 
właśnie pomoc techniczną.
78 
Wymagane na mocy rozporządze ­
nia finansowego działania w ramach 
planowania, monitorowania i oceny 
podejmowane w Komisji i państwach 
członkowskich obejmują swoim zakre ­
sem działania operacyjne, a nie wydat ­
ki administracyjne, które obecnie mają 
największy udział w budżetach na pomoc techniczną. Wynika to głównie 
z tego, że bardzo trudno jest zaplano ­
wać i ocenić, w jakim stopniu wydat ­
ki – na przykład na wynagrodzenie – 
przyczyniły się osiągnięcia ogólnych 
celów programu. W przypadku tego 
rodzaju wydatków, w odróżnieniu od 
wydatków operacyjnych, o wiele trud ­
niej wykazać, że dokonano ich zgodnie 
z zasadami należytego zarządzania 
finansami.
Tworzenie sieci współpracy: 
szansa na ustanowienie sku -
tecznych ram wykonania
79 
Europejska Sieć na rzecz Rozwoju 
Obszarów Wiejskich (ENRD)34 to jedyny 
komponent finansowany ze środków 
pomocy technicznej w Komisji, który 
został wyraźnie określony w unijnych 
przepisach dotyczących rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich. ENRD 
ma wyraźnie określone cele polegające 
na utrwalaniu i umacnianiu dobrych 
praktyk i potencjału w zakresie rozwo ­
ju obszarów wiejskich na terenie całej 
Unii Europejskiej.
80 
Jednym z zadań ENRD jest wspieranie 
krajowych sieci obszarów wiejskich 
w państwach członkowskich, które są 
również finansowane w ramach pomo ­
cy technicznej35. W odniesieniu do tych 
sieci ustalono, że maksymalnie 25% 
wyasygnowanych na ich rzecz środ ­
ków można wykorzystać na pokrycie 
niezbędnych wydatków dotyczących 
struktury administracyjnej36, natomiast 
pozostałą część należy przeznaczyć na 
plan działania obejmujący konkretne 
działania informacyjne i działania zwią ­
zane z budowaniem zdolności37.34 Ustanowiona na mocy art. 67 
rozporządzenia w sprawie 
EFRROW.
35 Jak przewidziano w art. 68 
rozporządzenia w sprawie 
EFRROW.
36 Art. 41 ust. 2 rozporządzenia 
(WE) nr 1974/2006.
37 Plan działania obejmujący 
„(...) przynajmniej identyfikację 
i analizę możliwych do 
przeniesienia dobrych praktyk 
oraz przekazanie informacji na 
ich temat, zarządzanie siecią, 
organizację wymiany 
doświadczeń i  know‑how , 
przygotowanie programów 
szkoleniowych dla lokalnych 
grup działania w procesie 
tworzenia i pomocy 
technicznej dla współpracy 
międzyterytorialnej 
i transnarodowej”.
33 Uwagi
81 
W przypadku zarówno ENRD, jak i sieci 
krajowych w przepisach bardziej pre ­
cyzyjnie określono, na co wykorzystać 
środki pomocy technicznej, a także 
wprowadzono wyraźne rozróżnienie, 
jakie wydatki uznać za operacyjne, 
a jakie nie. W odniesieniu do większo ­
ści wydatków związanych z funkcjono ­
waniem sieci można teoretycznie za ­
stosować ramy wykonania, co powinno 
przyczynić się do zapewnienia spójno ­
ści działań finansowanych ze środków 
pomocy technicznej w tym obszarze, 
jak i ułatwić ocenę i weryfikację wydat ­
ków zgodnie z ogólnymi zasadami 
należytego zarządzania finansami.82 
Jeśli chodzi o działania dotyczące sieci 
obszarów wiejskich, zaobserwowano 
jednak, że często nie były one objęte 
kompleksowym planowaniem, mo ­
nitorowaniem i oceną, podobnie jak 
ogólna pomoc techniczna w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich. Zasad ­
niczo trudno jest dokonać oceny ich 
oddziaływania  – wyjątek stanowi wło ­
ska sieć obszarów wiejskich (zob.  ram -
ka 6 ), która pod pewnymi względami 
stanowi wzór do naśladowania, jeśli 
chodzi o planowanie pomocy tech ­
nicznej i ogólne funkcjonowanie.
Sieć obszarów wiejskich we Włoszech38 jako przykład dobrze funkcjonujących ram 
wykonania
W trakcie kontroli stwierdzono, że sieć obszarów wiejskich we Włoszech osiągnęła ogólne cele operacyjne 
(usprawnienie zarządzania, rozwój zdolności kierowniczych i administracyjnych, wymiana wiedzy i dobrych 
praktyk), a ponadto w skuteczny sposób zapewniała koordynację i wsparcie na rzecz regionalnych PROW we 
Włoszech (poprzez gromadzenie i analizę danych oraz usługi doradcze) oraz promowała współpracę ponad ­
narodową. Strona internetowa sieci cieszy się dużą popularnością. W ramach sieci organizowane są różno ­
rodne inicjatywy i wydarzenia, podejmuje się także działania komunikacyjne na szeroką skalę (m.in. forum 
internetowe dla młodych rolników, projekty w szkołach). W celu zidentyfikowania i upowszechnienia dobrych 
praktyk organizowano konkursy wideo dla młodych rolników, a zwycięskie prace zamieszczone zostały na 
stronie internetowej sieci.
Te sukcesy i osiągnięcia wynikają po części ze szczegółowego zaplanowania rezultatów i produktów podej ­
mowanych działań. Działalność sieci jest monitorowana i oceniana z wykorzystaniem szeregu wskaźników, 
dla których określono wartości docelowe. Podczas gdy wskaźniki produktu (np. zorganizowane spotkania, 
opublikowane wskazówki) dotyczą konkretnych działań realizowanych w ramach programu, wskaźniki rezul ­
tatu (poziom zadowolenia klientów, rozpowszechnianie dobrych praktyk) i oddziaływania (liczba podmiotów 
uczestniczących w zarządzaniu, postrzeganie przez obywateli polityki rozwoju obszarów wiejskich i widocz ­
ność działań w jej ramach) zostały ustanowione dla całej sieci.
W programie krajowej sieci obszarów wiejskich uwzględniane są ponadto oceny ex ante  i oceny bieżące środ ­
ków pomocy technicznej. Aby zapewnić lepszą jakość monitorowania, organy krajowe we Włoszech przystą ­
piły do realizacji zaleceń, które zostały przedstawione w 2010 r. w ramach oceny śródokresowej przeprowa ­
dzonej przez niezależnego oceniającego i dotyczyły ustanowienia wspólnych ram wskaźników dla wszystkich 
działań objętych pomocą techniczną.
38 Włochy to jedno z niewielu państw członkowskich, w których funkcjonuje system regionalnych PROW. Oznacza to, że krajowa sieć obszarów 
wiejskich stanowi nie tylko środek pomocy technicznej, ale pełni również rolę organu koordynującego i wspierającego regiony we wszystkich 
obszarach polityki rozwoju obszarów wiejskich. Z tego względu podlega ona wymogom wspólnych ram monitorowania i oceny – na tych 
samych zasadach co krajowy PROW.Ramka 6
34
 Wnioski i zalecenia
83 
Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwier ­
dza, że z uwagi na brak odpowiednich 
ram wykonania w odniesieniu do wy ­
datków na pomoc techniczną w zakresie 
rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich 
ani Komisja, ani państwa członkowskie 
nie są w stanie wykazać, w jakim stop ­
niu pomoc ta przyczyniła się do osią ­
gnięcia głównych celów WPR.
84 
Choć na cel ten przeznaczono znaczne 
środki, w przepisach nie ma precy ­
zyjnej definicji pomocy technicznej, 
a zasady korzystania z niej są niejasne. 
Kontrola wykazała, że Komisja i pań ­
stwa członkowskie w pełni wykorzy ­
stały tę sytuację. Ta swoboda wyboru 
przełożyła się jednak na brak konse ­
kwencji (pkt 28). Komisja nie opra ­
cowała kompleksowych wytycznych 
dotyczących korzystania ze środków 
pomocy technicznej – ani na użytek 
wewnętrzny, ani dla państw członkow ­
skich (pkt 30 i 37).
85 
W Komisji zatarciu ulega rozróżnienie 
pomiędzy kosztami operacyjnymi 
i kosztami administracyjnymi. W bu ­
dżecie na pomoc techniczną coraz 
większy udział mają w szczególności 
wydatki na utrzymanie systemów 
informatycznych (pkt 32–35). Z in ­
formacji przekazanych przez cztery 
z pięciu skontrolowanych państw 
członkowskich wynika, że największa 
część ich wydatków w ramach pomocy 
technicznej wiąże się z kosztami ad ­
ministracyjnymi, zwłaszcza z kosztami 
wynagrodzeń. W sytuacji gdy personel 
objęty dofinansowaniem i tak byłby 
niezbędny w celu realizacji polityki, 
takie wykorzystanie pomocy technicz ­
nej ma faktycznie charakter wsparcia 
budżetowego. Obecnie finansowanie 
płac ze środków pomocy technicznej 
jest powszechnie stosowanym rozwią ­
zaniem w wielu obszarach polityki UE 
(pkt 39–45).86 
Brak wyraźnego rozróżnienia pomię ­
dzy kosztami operacyjnymi i admini ­
stracyjnymi oraz brak jasności co do 
charakteru działań, jakie mają zostać 
objęte pomocą techniczną, wpły ­
wają negatywnie na przejrzystość 
budżetu i utrudniają weryfikację, na 
co przeznaczane są środki budżetowe 
(pkt 26–28).
87 
Kontrola wykazała, że w Komisji nie ­
które koszty były niekwalifikowalne 
pod względem formalnym, co wynika ­
ło z nieprawidłowego przypisania ich 
do danego budżetu (pkt 52). W pań ­
stwach członkowskich z kolei główne 
problemy dotyczyły wykorzystania 
środków na działania w ramach oby ­
dwu filarów (w związku z czym wydat ­
ki te nie były w pełni kwalifikowalne) 
lub nieprawidłowości w kontraktach 
i zamówieniach (pkt 54–59). Mimo 
to Trybunał stwierdził, że większość 
wydatków w ramach pomocy technicz ­
nej spełnia obowiązujące, elastyczne 
kryteria kwalifikowalności.
88 
Trybunał ustalił, że w praktyce koszty 
administracyjne dotyczące na przykład 
wynagrodzeń czy systemów informa ­
tycznych często mają związek z oby ­
dwoma filarami WPR. Fakt, że są one 
kwalifikowalne wyłącznie w ramach 
filaru II (w przypadku państw człon ­
kowskich) lub proporcjonalnie w ra ­
mach filaru I i II (w przypadku Komisji), 
rodzi potrzebę opracowania uciążliwie 
skomplikowanych procedur służących 
do uzasadnienia określonego sposobu 
alokacji kosztów (pkt 52, 54–56).
35 Wnioski i zalecenia
89 
Ponadto niezmiernie trudno jest oce ­
nić gospodarność kosztów administra ­
cyjnych. Choć zatem pokrywanie tych 
kosztów ze środków pomocy technicz ­
nej może w jakiś sposób przyczynić się 
do osiągnięcia głównych celów WPR, 
w praktyce nie można wiarygodnie 
ocenić tego wkładu ani tym bardziej 
wykazać, że tego rodzaju wydatki w ra ­
mach pomocy technicznej przynoszą 
większe korzyści w stosunku do ponie ­
sionych nakładów niż bezpośrednie 
finansowanie podstawowych działań 
WPR (pkt 46–48).
90 
Co więcej, zezwolenie na pokrywanie 
kosztów administracyjnych ze środków 
pomocy technicznej sprawia, że zarów ­
no Komisja, jak i państwa członkowskie 
popadają w konflikt interesów. Jako 
podmioty zarządzające WPR decydują 
one, ile przeznaczyć na poszczególne 
działania, w tym na pomoc techniczną, 
tak aby zapewnić optymalne wyko ­
rzystanie środków. Jednocześnie są 
one jednak beneficjentami pomocy 
technicznej wypłacanej na pokrycie 
wydatków administracyjnych, w związ ­
ku z czym mogą dążyć do zmaksyma­
lizowania płatności na pokrycie 
nie zbęd  nych kosztów zarządzania 
programami (pkt 49).
Zalecenie 1
Komisja powinna wyraźnie określić 
zakres i sposoby stosowania pomocy 
technicznej. W szczególności powinna 
ona wprowadzić jasne rozróżnienie 
pomiędzy wydatkami operacyjnymi/
„budowaniem zdolności” a kwalifiko ­
wanymi kosztami administracyjnymi/
„wsparciem budżetowym”, przede 
wszystkim w kwestii wynagrodzeń.
Takie doprecyzowanie zapewniłoby 
większą przejrzystość co do tego, w jaki 
sposób można wykorzystać te środki. 
Komisja powinna uważnie monitorować proces wdrażania pomocy technicznej 
przez państwa członkowskie.
Zalecenie 2
Komisja powinna także podjąć odpo ­
wiednie działania, aby zapewnić, że 
ogólne wydatki administracyjne, takie 
jak regularne utrzymanie infrastruktury 
IT, nie są pokrywane z linii budżetowej 
przeznaczonej na pomoc techniczną.
Zalecenie 3
W przyszłości Komisja powinna nało ­
żyć na państwa członkowskie obowią ­
zek przedstawiania osobno informacji 
na temat kosztów administracyjnych/
„wsparcia budżetowego” w zakresie 
rozwoju obszarów wiejskich, tak aby 
uwidocznić, że część środków w ra ­
mach pomocy technicznej przeznacza ­
na jest na tego rodzaju wsparcie.
91 
Trybunał stwierdził, że ani Komisja, ani 
państwa członkowskie nie ustanowiły 
odpowiednich ram wykonania, by wy ­
kazać konieczność i skuteczność finan ­
sowania działań ze środków pomocy 
technicznej. Fakt, że w przepisach 
na lata 2007–2013 pomoc techniczna 
została ujęta w sposób nieprecyzyjny, 
umożliwił instytucjom zarządzającym 
wyłączenie jej spod głównych zasad 
należytego zarządzania finansami. Po ­
nieważ większość wydatków w ramach 
pomocy technicznej nie ma charakteru 
operacyjnego, uznaje się je co do zasa ­
dy za wydatki roczne i nie uwzględnia 
we wspólnych ramach monitorowania 
i oceny. W rezultacie w odniesieniu do 
pomocy technicznej nie prowadzi się 
właściwego planowania w perspek ­
tywie wieloletniej ani nie dokonuje 
się odpowiedniej oceny potrzeb, co 
prowadzi do tego, że cele są nieprecy ­
zyjne, i brakuje monitorowania i oceny 
zorientowanych na wyniki (pkt 60–75).
36 Wnioski i zalecenia
92 
Komisja nie określiła swoich potrzeb 
w zakresie pomocy technicznej (co 
mogłoby stanowić element ram wy ­
konania) i nie nalegała, by uczyniły to 
państwa członkowskie, pozbawiając 
się w ten sposób możliwości oceny 
ogólnego oddziaływania wydatków 
w ramach pomocy technicznej i ukie ­
runkowania tych środków na obszary, 
w których mogłyby one przynieść 
największe korzyści. Tym samym po ­
ważnie podważono potencjalną sku ­
teczność środków pomocy technicznej 
(pkt 76–78).
93 
Trybunał stwierdził, że rozwiązania 
przyjęte w odniesieniu do sieci współ ­
pracy w większym stopniu przystają 
do poszczególnych elementów ram 
wykonania, ponieważ w ich przypadku 
bardziej precyzyjnie określono, na co 
wykorzystać środki pomocy technicz ­
nej, wprowadzono wyraźne rozróżnie ­
nie, jakie wydatki uznać za operacyjne, 
a jakie nie, a także ustalono pułap 
wydatków państw członkowskich na 
zarządzanie (pkt 79–82).Zalecenie 4
Komisja i państwa członkowskie po ­
winny ustanowić odpowiednie ramy 
wykonania w odniesieniu do środków 
pomocy technicznej. Należy w szcze ­
gólności dokonać właściwej oceny 
potrzeb Komisji i państw członkow ­
skich w zakresie pomocy technicznej 
oraz opracować mechanizm wyzna ­
czania celów i pomiaru postępów 
w ich realizacji, co z kolei pozytywnie 
wpłynęłoby na rozliczalność i zapew ­
niło większą skuteczność i wydajność 
wydatkowanych środków.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła 
Rasa Budbergytė, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu 
w Luksemburgu w dniu 11 marca 2015 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Prezes

37
 Załącznik ZałącznikPlany finansowe dotyczące pomocy technicznej w zakresie obszarów wiejskich na 
lata 2007–2013 i 2014–2020 na podstawie danych DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obsza -
rów Wiejskich
Państwo 
członkowskie2007–2013 2014–2020Zmiana od 2007–2013 do 
2014–2020
(2007–2013 = 100%)
Plan finan -
sowy: rozwój 
obszarów 
wiejskich
(w euro)Plan finan -
sowy: pomoc 
techniczna
(w euro)Udział 
pomocy 
technicznej 
w środkach 
na rozwój 
obszarów 
wiejskichPlan finan -
sowy: rozwój 
obszarów 
wiejskich
(w euro)Plan finan -
sowy: pomoc 
techniczna
(w euro)Udział 
pomocy 
technicznej 
w środkach 
na rozwój 
obszarów 
wiejskichZmiana 
w planowa -
nej ilości 
środków na 
rozwój obsza -
rów wiejskichZmiana 
w planowa -
nej ilości 
środków 
na pomoc 
techniczną
Belgia1487 484 306 5 653 734 1,16% 647 797 759 7 614 324 1,18% 132,89% 134,68%
Bułgaria12 642 248 596 39 545 031 1,50% 2 338 783 966 54 500 000 2,33% 88,51% 137, 8 2 %
Republika Czeska12 857 506 354 13 514 430 0,47% 2 281 445 107 22 500 000 0,99% 79,84% 166,49%
Dania2577 918 796 23 100 024 4,00% 629 400 690 25 175 839 4,00% 108,91% 108,99%
Niemcy19 078 378 263 92 685 319 1,02% 8 768 178 051 199 667 445 2,28% 96,58% 215,43%
Estonia 723 736 855 28 586 354 3,95% 823 341 558 28 083 108 3,41% 113,76% 98,24%
Irlandia12 494 540 590 2 160 000 0,09% 2 190 000 000 3 180 000 0,15% 87,79% 147, 2 2 %
Grecja13 906 228 424 45 000 000 1,15% 4 223 960 793 79 723 255 1,89% 108,13% 17 7,16%
Hiszpania18 049 474 764 101 591 356 1,26% 8 214 328 821 118 952 677 1,45% 102,05% 117 ,09%
Francja17 584 497 109 49 972 316 0,66% 11 353 567 383 127 974 320 1,13% 149,69% 256,09%
Włochy18 985 781 883 191 256 136 2,13% 10 384 714 084 260 147 585 2,51% 115,57% 136,02%
Cypr1164 563 574 2 913 089 1,77% 132 214 377 2 381 377 1,80% 80,34% 81,75%
Łotwa 1 054 373 504 41 644 500 3,95% 1 074 576 782 42 983 070 4,00% 101,92% 103,21%
Litwa 1 765 794 093 67 996 680 3,85% 1 613 088 240 57 323 530 3,55% 91,35% 84,30%
Luksemburg194 957 826  -  0,00% 100 574 600 1 058 045 1,05% 105,92% brak danych
Węgry13 860 091 392 152 233 735 3,94% 3 430 667 653 74 055 333 2,16% 88,88% 48,65%
Malta177 653 355 3 063 355 3,94% 97 326 898 3 893 076 4,00% 125,34% 127 ,09%
Niderlandy2593 197 167 3 251 167 0,55% 607 305 360 21 695 360 3,57% 102,38% 6 67, 31%
Austria 4 025 575 992 87 807 211 2,18% 3 937 551 997 114 181 478 2,90% 97, 81% 130,04%
Polska213 398 928 156 199 950 000 1,49% 8 598 280 814 132 527 195 1,54% 64,17% 66,28%
Portugalia14 056 570 600 86 483 763 2,13% 4 057 788 354 77 095 212 1,90% 100,03% 89,14%
Rumunia18 124 198 745 100 895 834 1,24% 8 015 663 402 178 367 919 2,23% 98,66% 176,78%
Słowenia 915 992 729 12 922 668 1,41% 837 849 803 24 946 000 2,98% 91,47% 193,04%
Słowacja21 996 908 078 42 238 362 2,12% 1 545 272 844 59 291 790 3,84% 7 7, 3 8 % 140,37%
Finlandia 2 155 018 907 23 082 183 1,07% 2 380 408 388 29 874 500 1,26% 110,46% 129,43%
Szwecja11 953 061 954 64 188 151 3,29% 1 763 315 250 63 410 453 3,60% 90,28% 98,79%
Zjednoczone 
Królestwo1 4 612 120 420 31 294 724 0,68% 5 190 459 683 67 171 685 1,29% 112,54% 214,64%
Razem/średni 
udział państwa 
członkowskiego3 96 236 802 432  1 513 030 122 1,57% 95 237 862 657 1 877 774 575 1,97% 98,96% 124,11%
1  Programy rozwoju obszarów wiejskich na okres 2014–2020 nie zostały jeszcze zatwierdzone lub zatwierdzone tylko częściowo przez Komisję 
(według stanu na koniec lutego 2015 r.).
2 Na okres 2014–2020 nie uwzględniono jeszcze elastyczności (w przypadku przesunięć w ramach filaru I).
3  Z wyłączeniem Chorwacji, która przystąpiła do UE w 2013 r. i w związku z tym w latach 2007–2013 nie poniosła wydatków z EFRROW; planowany 
budżet EFRROW na lata 2014–2020 dla Chorwacji wynosi 2 026 mln euro, w tym 55 mln euro w ramach pomocy technicznej.
38
VI
Państwa członkowskie mają obowiązek przedstawia ­
nia informacji w rocznym sprawozdaniu z postępów 
w zakresie jakości i skuteczności realizacji programu, 
w tym wykorzystania pomocy technicznej (załącznik 
VII do rozporządzenia (WE) nr 1974/2006).
Wydatki na pomoc techniczną przyczyniają się do 
sprawnej realizacji programów, co w końcowym efek ­
cie stanowi korzyść dla beneficjentów.
VII
Pomoc techniczna przyczynia się do wdrażania, 
monitorowania, kontroli i oceny PROW. Jedynie na 
podstawie podsumowania ocen ex post PROW będzie 
można zobaczyć, w jakim stopniu pomoc techniczna 
przyczyniła się do osiągnięcia ogólnych celów WPR.
Prawodawca postanowił przyznać państwom człon ­
kowskim możliwość elastycznego decydowania 
o wykorzystaniu funduszy na pomoc techniczną.
VII Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie w dalszym 
ciągu rozwijać wytyczne w tym zakresie.
VII Zalecenie 2
Komisja nie może zaakceptować tego zalecenia. 
Uważa, że utrzymanie infrastruktury IT jest działaniem 
operacyjnym związanym z aktualizacją i rozwojem 
systemów. Zgodnie z wytycznymi budżetowymi 
Komisji dla europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych z dnia 16 maja 2014 r., w odniesieniu 
do programów zarządzania dzielonego w zakresie 
stosowania operacyjnej i nieoperacyjnej (administra ­
cyjnej) pomocy technicznej w przypadku wydatków 
dotyczących IT i kontroli, wszystkie rodzaje kosztów 
związanych z IT, niezależnie od tego, czy dotyczą 
one rozwoju lub konserwacji systemów, powinny być 
zawsze ujmowane w tej samej pozycji w budżecie co 
odpowiadające im koszty rozwoju systemów IT. Takie 
podejście wzmacnia dyscyplinę budżetową i spójność 
we wszystkich obszarach objętych zarządzaniem dzie ­
lonym z budżetu Komisji.
VII Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie.Streszczenie
IV
Komisja uważa, że art. 5 rozporządzenia (WE) 
nr 1290/2005 zawiera jednolite i jasne odniesienie 
prawne dla obu funduszy EFRG i EFRROW na poziomie 
Komisji lub w jej imieniu.
Na nowy okres programowania pomoc techniczna 
na poziomie państw członkowskich została określona 
zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
Potrzebna jest swoboda wyboru wynikająca z ela ­
styczności ram regulacyjnych, aby poradzić sobie 
z dużą różnorodnością potrzeb władz krajowych 
i re gio nalnych. Budowanie potencjału jest ściśle 
związane z określonymi rodzajami kosztów, takimi jak 
koszty administracyjne lub narzędzi informatycznych. 
Wydatki finansowane w ramach pomocy technicz ­
nej są bezpośrednio związane z przygotowaniem, 
wdrażaniem i oceną programów rozwoju obszarów 
wiejskich (PROW).
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
Komisja przedstawiła kompleksowe wytyczne dla 
państw członkowskich oraz kierunki polityki dla 
urzędników w celu uproszczenia podejść przy nego ­
cjacji nowych PROW.
V
Państwa członkowskie muszą zapewnić weryfikowal­
ność i kontrolę wszystkich środków rozwoju obszarów 
wiejskich, jakie mają zamiar wdrażać. W tym celu pań ­
stwa członkowskie określają zasady dotyczące kontroli, 
które w wystarczającym stopniu zapewnia   ją przestrze ­
ganie kryteriów kwalifikowalności i in  nych zobowiązań 
(art. 48 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006).
W okresie programowania 2014–2020 pomoc tech ­
niczna będzie podlegać kontroli administracyjnej 
i kontroli na miejscu (art. 62 rozporządzenia (UE) 
nr 809/2014), co zwiększy poziom pewności w zakresie 
kwalifikowania wydatków.
Wydatki na pomoc techniczną muszą być możliwe do 
prześledzenia, a środki finansowane w ramach tych 
wydatków powinny być identyfikowalne za pomocą 
racjonalnych praktyk księgowych. Ta sama zasada ma 
zastosowanie do innych wydatków, beneficjentów oraz 
działań, które mogłyby być finansowane w ramach 
innych funduszy UE i wsparcia publicznego w ogóle.Odpowiedzi  
Komisji
Odpowiedzi Komisji 39
W odniesieniu do filaru II, rezultat wykorzystania 
planowanych funduszy na pomoc techniczną nie jest 
jeszcze w pełni znany, ponieważ państwa członkow ­
skie mogą składać deklaracje wydatków przez cały 
2015 r. Istnieją znaczne różnice między państwami 
członkowskimi pod względem odsetka środków przy ­
dzielonych na rozwój obszarów wiejskich, który pań ­
stwa te zamierzają przeznaczyć na pomoc techniczną.
Uwagi
24
W odniesieniu do filaru I, finansowanie kosztów 
administracyjnych ponoszonych przez państwa 
członkowskie jest wyłączone z EFRG. Koszty admini ­
stracyjne poniesione przez beneficjentów funduszy 
i programów operacyjnych są kwalifikowalne i mogą 
zostać włączone do oświadczenia państw członkow ­
skich na podstawie aktów delegowanych przyjętych 
przez Komisję na mocy nowego rozporządzenia nr 
1308/2013 ustanawiającego wspólną organizację 
rynków.
25
Komisja uznaje znaczenie uzasadnienia i jawności 
kosztów administracyjnych finansowanych ze środ ­
ków przeznaczonych na pomoc techniczną. Należyte 
wdrożenie programów, a w konsekwencji polityki 
rozwoju obszarów wiejskich, wymaga dobrze wyposa ­
żonych administracji.
26
Komisja uważa, że art. 5 rozporządzenia (WE) 
nr 1290/2005 zawiera jednolite i jasne odniesienie 
prawne dla obu funduszy EFRG i EFRROW na poziomie 
Komisji lub w jej imieniu.
Na nowy okres programowania pomoc techniczna 
na poziomie państw członkowskich została określona 
zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
27
Pomimo że terminu „budowanie potencjału” nie użyto 
wprost w art. 5, wszystkie wyszczególnione działa ­
nia prowadzą ostatecznie do budowania potencjału 
Komisji i służb państw członkowskich do legalnego 
i prawidłowego stosowania zasad WPR.W perspektywie średnioterminowej Komisja zwróci 
się o bardziej szczegółowe informacje w ramach 
istniejących systemów sprawozdawczości, aby 
poprawić monitorowanie rodzaju poniesionych kosz ­
tów (tj. kosztów administracyjnych i operacyjnych) 
w ramach budżetu pomocy technicznej.
VII Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie zachę ­
cać państwa członkowskie do stosowania odpowied ­
nich wskaźników do monitorowania wydatków na 
pomoc techniczną, choć nie będzie to obowiązkowe.
Wprowadzenie
13
Wielkość wydatków na pomoc techniczną planuje się 
odpowiednio do stwierdzonych potrzeb. Na przykład 
art. 8 lit. c) ppkt (vi) rozporządzenia (UE) nr 1305/2014 
wprowadza wymóg, by instytucje zarządzające 
zapewniały odpowiedni potencjał doradczy w zakre ­
sie wymogów regulacyjnych i działań związanych 
z innowacją, co mogło spowodować powstanie dodat ­
kowych potrzeb w zakresie pomocy technicznej.
Komisja uprościła podejście do pomocy technicznej 
we wszystkich europejskich funduszach struktural ­
nych i inwestycyjnych, ustanawiając wspólne przepisy 
prawne mające zastosowanie do nich wszystkich. 
Przepis ten (art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013) 
nieznacznie poszerza zakres wydatków kwalifikują ­
cych się do wsparcia, włączając w nie komunikację, 
tworzenie sieci kontaktów, rozpatrywanie skarg oraz 
działania związane z kontrolą, które to elementy nie 
zostały uwzględnione w definicji pomocy technicznej 
w poprzednich ramach prawnych dla rozwoju obsza ­
rów wiejskich.
16
W odniesieniu do filaru I, wszystkie zobowiązania 
muszą być wykonane w danym roku budżetowym 
oraz, z wyjątkiem rzadkich przypadków dopuszczo ­
nych przeniesień z jednego roku budżetowego na 
następny, wygasają one z końcem tego roku. Płatności 
jednak mogą być dokonywane w więcej niż jednym 
roku budżetowym.
Odpowiedzi Komisji 40
31
Zgodnie z zapisami księgowymi Komisji, cał ­
kowita wartość zobowiązań w 2013 r. wyniosła 
21 879 114 euro. Komisja wzmocniła działania służące 
nawiązywaniu kontaktów, szczególnie w odniesieniu 
do europejskiego partnerstwa innowacyjnego, pod 
koniec okresu programowania 2007–2013. Tworzenie 
sieci kontaktów było także kluczowym elementem 
przygotowania następnego okresu programowa ­
nia. Ogólnie rzecz biorąc, tworzenie sieci kontaktów 
stanowi istotną działalność zorientowaną na wyniki, 
na której opiera się koncepcja polityki. W odniesie ­
niu do systemów informatycznych, rozwój nowych 
i bardziej zaawansowanych narzędzi (np. RDIS2, SFC) 
w celu przygotowania okresu 2014–2020 realizowano 
głównie od 2012 r. i w związku z tym związane z tym 
wydatki są znacznie wyższe niż w 2007 r. Zob. również 
odpowiedzi do pkt 32–35.
Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 
32–35
Właściwe służby Komisji sfinansowały wydatki zwią ­
zane z IT poprzez szereg artykułów budżetowych 
w oparciu o związek tych wydatków z działaniami, 
z których wynikają:
artykuły budżetowe wykorzystane do tego finanso ­
wania obejmują nietechniczną pomoc operacyjną 
dotyczącą wydatków na wsparcie dla działań WPR 
(EFRG i EFRROW zostały oddzielnie sfinansowane 
z art. 05 01 04) oraz operacyjną pomoc techniczną 
bezpośrednio związaną z realizacją programów i dzia ­
łań operacyjnych WPR (EFRG sfinansowany z arty ­
kułu 05 08 09 i EFRROW w ramach pozycji 05 04 05 02).
Opracowanie i utrzymywanie informatycznych syste ­
mów administracyjnych jest stopniowo uwzględniane 
przez służby horyzontalne w Komisji. Jednak Komisja 
w dalszym ciągu jest odpowiedzialna za systemy 
informatyczne służące WPR. Wyżej wymienione 
artykuły budżetowe pokrywają zarówno początkowe 
koszty opracowania systemów informatycznych, jak 
i koszty ich utrzymania. Koszty utrzymania obejmują 
zarówno kwestię przyszłego rozwoju tych systemów 
w miarę potrzeb (utrzymanie z uwzględnieniem aktu ­
alizacji), jak i ich konieczną konserwację korygującą 
i funkcjonowanie.28
Prawodawca, przyjmując rozporządzenia, opowiedział 
się za elastycznym i szerokim podejściem do wyko ­
rzystania pomocy technicznej przez państwa człon ­
kowskie. Komisja nie może ingerować w stosowanie 
tych przepisów, zwłaszcza wtedy, gdy wydatki zostały 
uznane za kwalifikowalne.
Niemniej jednak na bieżący okres programowania 
Komisja przygotowała szczegółowe wytyczne dla 
państw członkowskich, jak również kierunki polityki 
i wskaźniki orientacyjne dla urzędników.
Koszty administracyjne pokrywane z pomocy tech ­
nicznej muszą być wyraźnie powiązane z realizacją 
programu. Elastyczność w zakresie wykorzystania 
środków z pomocy technicznej w ramach ustalonych 
pułapów nie oznacza braku dyscypliny. W ramach 
zarządzania dzielonego, państwa członkowskie 
powinny zapewnić wydatkowanie środków z budżetu 
UE zgodne z zasadami oszczędności, wydajności 
i skuteczności (art. 30 rozporządzenia finansowego 
nr 966/2012).
Wydatki na pomoc techniczną służą wsparciu działań 
krajowej sieci obszarów wiejskich państw członkow ­
skich; działania te są wyraźnie określone i ustano ­
wione w ramach prawnych (art. 68 rozporządzenia 
(WE) nr 1698/2005) oraz w programach rozwoju 
obszarów wiejskich.
30
Zdaniem Komisji „definicja” i „charakter” pomocy tech ­
nicznej powinny zostać określone przez prawodawcę.
Celem vademecum dla trybu zarządzania bezpo ­
średniego jest dostarczenie wytycznych w zakresie 
walidacji, obiegu środków finansowych, procesów 
i procedur stosowanych w celu wykonania budżetu, 
a nie określenie zasad dotyczących podziału środków 
budżetowych między pozycjami.
Odpowiedzi Komisji 41
Ponadto na okres objęty kontrolą przypadł poważny 
kryzys gospodarczy, zwłaszcza w niektórych pań ­
stwach członkowskich, w których administracja kra ­
jowa doświadczyła poważnych cięć i braku zasobów. 
W celu zagwarantowania należytego wdrażania poli ­
tyki i ograniczenia rosnącego poziomu błędu, takie 
administracje zabiegały o finansowanie z UE w ramach 
pomocy technicznej.
43
Artykuł 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 
stanowi, że „z inicjatywy państw członkowskich, 
dla każdego programu rozwoju obszarów wiejskich 
EFFROW może finansować działalność dotyczącą przy ­
gotowania, zarządzania, monitorowania, oceny, infor ­
mowania i kontroli w ramach pomocy dla programu. 
Na działalność tą można przeznaczyć do 4 % całkowitej 
kwoty dla każdego programu”. Zgodnie z art. 71 ust. 3 
rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, to właściwe organy 
krajowe ustanawiają zasady dotyczące kwalifikowalno ­
ści wydatków, z zastrzeżeniem szczególnych warunków 
ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 
dla niektórych środków rozwoju obszarów wiejskich.
45
Komisja uważa, że przydzielenie środków na zarządza ­
nie poprawia obsługę wniosków o przyznanie pomocy 
i zapewnia lepsze usługi doradcze świadczone na rzecz 
beneficjentów PROW, zwłaszcza w odniesieniu do zło ­
żonych środków dotyczących inwestycji, poprawiając 
tym samym ogólną realizację programu.
46
Pomoc techniczna jest częściowo wykorzystywana do 
ogólnego zarządzania PROW, co zdaniem decydentów 
jest wsparciem niezbędnym do realizacji polityki. Stąd 
też powinna być ona oceniana w świetle wyników 
wskaźników PROW.
47
Pomoc techniczna jest w dużej mierze wykorzysty ­
wana do zmniejszenia obciążeń administracyjnych 
beneficjentów, poprawy ich wiedzy i dostarczenia 
informacji na temat realizacji programu lub do peł ­
nego wykorzystania narzędzi informatycznych i admi ­
nistracji elektronicznej. W związku z tym wydatki na 
pomoc techniczną, nawet jeżeli są częściowo prze ­
znaczone na wsparcie budżetowe, mają pozytywny 
wpływ na beneficjentów.Komisja wydała wytyczne do programów zarządza ­
nia dzielonego zawierające niezbędne wskazówki 
odnośnie rodzaju linii budżetowej do wykorzystania 
w przypadku wydatków (i kontroli) dotyczących IT, 
aby zapewnić odpowiednią spójność w odniesieniu 
do budżetowania wydatków informatycznych. Wszyst ­
kie rodzaje kosztów dotyczących IT (zarówno koszty 
rozwoju systemów informatycznych, jak i ich utrzyma ­
nia) powinny być zgodne z tymi wytycznymi, a koszty 
utrzymania powinny zawsze być naliczane w tej samej 
linii budżetowej co odpowiadające im koszty rozwoju 
systemów IT. Takie podejście wzmacnia dyscyplinę 
budżetową i spójność we wszystkich dyrekcjach gene ­
ralnych objętych zarządzaniem dzielonym.
36
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 28.
37
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 28.
38
Średni wynik w odniesieniu do wykorzystania pomocy 
technicznej na okres programowania 2007–2013 
(1,57%) i szacowany wynik na okres programowania 
2014–2020 (1,97%) wskazują na umiarkowany przydział 
przez państwa członkowskie i oznaczają, że fundu ­
sze są wykorzystywane tylko na potrzebne działania 
związane z wdrażaniem PROW. Ponadto rzeczywista 
kwota wydatków w latach 2007–2013 (na dzień 31 paź ­
dziernika 2014 r.) wyniosła zaledwie 70% planowanych 
kwot podanych w załączniku. W związku z tym, jedy ­
nie 1,16% wykonania budżetu z lat 2007–2013 zostało 
faktycznie przeznaczone na pomoc techniczną.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 13.
Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 40 
i 41
Należyte zarządzanie finansami i ambitne cele polityki 
w odniesieniu do polityki rozwoju obszarów wiejskich 
wymagają zwiększenia zdolności administracyjnych 
w państwach członkowskich. Aby zapewnić odpo ­
wiednie wdrożenie, przyznano zwiększone wykorzy ­
stanie środków w celu utrzymania zdolności admini ­
stracyjnych w państwach członkowskich.
Odpowiedzi Komisji 42
50
Komisja przedstawiła wytyczne dla państw członkow ­
skich dotyczące wykorzystania pomocy technicznej 
w okresie programowania 2014–2020 w ramach Komi ­
tetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich.
51
Tabela w załączniku została opracowana na podsta ­
wie projektów PROW przedłożonych przez państwa 
członkowskie. Większość z nich jest nadal przedmio ­
tem dyskusji.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 13.
54
Komisja prowadzi kontrole w państwach człon ­
kowskich w celu sprawdzenia wydatków na pomoc 
techniczną. W stosunku do błędów wykrytych przez 
Komisję i Trybunał Obrachunkowy podejmuje się dzia ­
łania następcze i proponuje korekty finansowe.
Wzmocniono ramy prawne w odniesieniu do okresu 
programowania 2014–2020. Dokument z wytycznymi 
przedstawiony państwom członkowskim zawiera 
następujące zalecenie: „koszty administracyjne po 
stronie beneficjentów finansowane z pomocy tech ­
nicznej, w tym koszty personelu, powinny być jasno 
określone (rodzaj kosztów administracyjnych i kryteria 
przyznawania). Ponadto, w przypadku gdy benefi ­
cjenci wdrażają również inne fundusze (tj. europej ­
skie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub EFRG), 
należy zapewnić możliwość weryfikacji i pomiaru 
kosztów administracyjnych finansowanych z pomocy 
technicznej”.
55
Państwa członkowskie informuje się. że pomoc 
techniczna może dotyczyć wyłącznie PROW oraz że 
należy udowodnić wyraźne rozgraniczenie kosztów 
administracyjnych i kosztów zatrudnienia związanych 
z filarami 1 i 2.
Zob. również odpowiedź na pkt 54.48
Administracje krajowe w ekonomicznie słabszych pań ­
stwach członkowskich potrzebują większego wsparcia 
w celu spełnienia unijnych zobowiązań i obowiąz ­
ków w zakresie realizacji programu. Takie wydatki są 
potrzebne do finansowania środków administracyj ­
nych związanych z realizacją programu.
Wydatki Polski na pomoc techniczną w ujęciu procen ­
towym są stosunkowo niskie.
49
Pomoc techniczna wspiera realizację podstawowych 
celów polityki, których nie można byłoby osiągnąć 
bez takiego finansowania. W związku z tym Komisja 
uważa, że wydatki na pomoc techniczną nie powo ­
dują przesunięcia znacznych zasobów z celów polityki, 
lecz wręcz przeciwnie  – wzmacniają rozwiązania doty ­
czące wdrażania w państwach członkowskich.
Jedynie 1,16% wydatków przeznaczono na pomoc 
techniczną w latach 2007–2013 (z dostępnego pułapu 
4%). Ta stosunkowo niewielka część wydatków na 
rozwój obszarów wiejskich nie wskazuje na zamiar 
zwiększenia płatności na koszty administracyjne 
państw członkowskich.
Ramka 1
Mając na uwadze, że z budżetu pomocy technicznej 
finansuje się niektóre koszty ogólne związane z reali ­
zacją programu, udział tych wydatków w stosunku do 
ogólnego budżetu polityki (tj. 1,16%) wydaje się być 
bardzo ograniczony.
Zdaniem Komisji, nawet jeśli nie powinno się zwięk ­
szać kosztów kontroli w państwach członkowskich, 
należy położyć nacisk na potrzebę polepszenia ich 
jakości i efektywności.
Obowiązki związane z zarządzaniem, kontrolą, działa ­
niami informacyjnymi i promocyjnymi oraz monitoro ­
waniem i oceną tworzenia sieci kontaktów są nie ­
zbędne dla skutecznej polityki, a ich koszty powinny 
być współfinansowane w ramach EFRROW.
Odpowiedzi Komisji 43
Szczegółowe zapewnienia dotyczące zgodności, 
w szczególności w odniesieniu do przepisów w zakre ­
sie konkurencji i zamówień publicznych, zostały 
przekazane przez włoską instytucję zarządzającą 
w rocznym sprawozdaniu z postępów.
W art. 62 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 posze ­
rzono zakres, w którym niezależny ekspert powinien 
przeprowadzić lub potwierdzić obliczenia. Obejmie 
to również wszystkie operacje, w przypadku których 
stosowane będą uproszczone opcje kosztów.
62
W okresie programowania 2014–2020 krajowe sieci 
obszarów wiejskich będą monitorowane za pomocą 
trzech specjalnych wskaźników produktów (załącznik 
IV do rozporządzenia (UE) nr 808/2014). W odniesieniu 
do innych działań finansowanych z pomocy technicz ­
nej, dokument z wytycznymi przedstawiony pań ­
stwom członkowskim zawiera następujące zalecenie: 
„w celu zapewnienia zgodności z ogólnymi zasadami 
należytego zarządzania środkami finansowymi UE, 
wydatki na pomoc techniczną powinny opierać się 
na skonkretyzowanych, mierzalnych, osiągalnych, 
realnych oraz terminowych celach operacyjnych (art. 
30 rozporządzenia finansowego (UE) nr 966/2012), 
po uprzednim dokonaniu właściwej analizy potrzeb. 
Wyniki powinny być monitorowane i oceniane w opar ­
ciu o wskaźniki efektywności. Zachęca się państwa 
członkowskie do tworzenia dodatkowych szczegól ­
nych wskaźników dla pomocy technicznej”.
Ramka 4
Programy rozwoju obszarów wiejskich są realizo ­
wane za pomocą środków, które wymagają wsparcia 
w postaci pomocy technicznej w celu ich rzetelnego 
wdrożenia. W tym kontekście Komisja uważa środki 
będące instrumentami polityki (narzędziami) i pomoc 
techniczną za przekrojowe działania wspierające sku ­
teczne zarządzanie PROW.Ramka 2
W opinii władz litewskich ministerstwo zatwierdza 
regularnie aktualizowane listy pracowników częś­
ciowo przydzielonych do prac w zakresie PROW wraz 
ze szczegółowym procentem ich czasu pracy. W agen ­
cji płatniczej przypisania pro rata czasu pracy pracow ­
ników dokonuje się biorąc pod uwagę różne fundusze 
zarządzane przez agencję, przydzielone zadania 
i funkcje, zatwierdzone plany działania, planowane 
zaproszenia do składania wniosków i ich przetwarza ­
nie, kontrole na miejscu itd.
W odniesieniu do Węgier, w dniu 19 grudnia 2014 r. 
Komisja przypomniała władzom węgierskim, że należy 
przedstawić wykaz beneficjentów pomocy technicz ­
nej na okres programowania 2014–2020. Ponadto, 
w przypadku gdy beneficjenci wdrażają również 
inne fundusze (tj. europejskie fundusze strukturalne 
i inwestycyjne lub EFRG), należy zapewnić możli ­
wość weryfikacji i pomiaru finansowanych kosztów 
administracyjnych.
W odniesieniu do Austrii w trakcie negocjacji pro ­
gramu na lata 2014–2020 władze poinformowano, że 
pomoc techniczna może dotyczyć wyłącznie PROW 
oraz że należy udowodnić wyraźne rozgraniczenie 
kosztów administracyjnych i kosztów zatrudnienia 
związanych z filarami I i II.
W odniesieniu do Polski współczynniki oszacowano 
w oparciu o założenie, że udział w filarach I i II prawdo ­
podobnie nie będzie się zmieniać w danym okresie.
Należy zauważyć, że Komisja uwzględnia uwagi Trybu ­
nału podczas swoich własnych kontroli. 
Zob. również odpowiedź na pkt 55.
56
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 54.
Ramka 3
Komisja wielokrotnie podkreślała wagę przestrzegania 
zasad dotyczących zamówień publicznych podczas 
spotkań dwustronnych i w różnych dokumentach 
wymienianych z instytucjami zarządzającymi zgodnie 
z art. 82 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.
Odpowiedzi Komisji 44
Ponadto przykład Polski wskazuje na możliwe trudno ­
ści w przygotowaniu odrębnej rzetelnej długotermi ­
nowej oceny potrzeb w zakresie pomocy technicznej.
69
Komisja nie określiła odrębnych celów dla wszystkich 
środków pomocy technicznej, ponieważ uznała, iż 
nie jest to konieczne, opłacalne czy proporcjonalne. 
Jednak, w stosownych przypadkach, opracowała wie ­
loletnie planowanie i związane z nim cele pośrednie 
(ocena, „schema directeur IT” itd.).
73
Pomoc techniczna nie jest wymieniona oddzielnie 
w ogólnych wytycznych do wspólnych ram moni ­
torowania i oceny, ponieważ wymagania dotyczące 
wyników działań są pośrednio opisane i mierzone 
w ramach wyników środków, do których realizacji się 
przyczyniają.
We wspólnych ramach monitorowania i oceny przewi ­
dziano możliwość określenia przez państwa członkow ­
skie zastosowania dodatkowych wskaźników PROW 
(art. 81 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) 
w celu umożliwienia monitorowania i oceny specy ­
fiki PROW. Wprowadzono również wspólne pytania 
ewaluacyjne w celu dokonania ocen śródokresowych 
i ocen ex post pomocy technicznej.
75
Ze względu na dużą różnorodność potrzeb objętych 
pomocą techniczną, oddzielenie kwestii monitorowa ­
nia i oceny od elementów PROW, do których realizacji 
się one przyczyniają, wymagałoby bardzo dużych 
i kosztownych ram w celu monitorowania stosun ­
kowo niskich wydatków. Zgodnie z załącznikiem VII 
do rozporządzenia (WE) nr 1974/2006, w rocznym 
sprawozdaniu z postępów należy ująć informacje na 
temat kroków podjętych przez instytucję zarządzającą 
i komitet monitorujący w celu zapewnienia jakości 
i skuteczności realizacji programu, w tym pomocy 
technicznej. Jednakże ocena PROW (w tym ocena 
działania i skutków) powinna być przeprowadzona 
w ramach ocen śródokresowych i  ex post .Zamiaru traktowania pomocy technicznej jako odręb ­
nej w stosunku do środków wyraźnie dowodzi fakt, 
że elementy te zostały ujęte w różnych rozdziałach 
przepisów dotyczących rozwoju obszarów wiejskich. 
Na przykład w przypadku rozporządzenia (UE) nr 
1305/2013: w tytule III rozdziale I opisano środki, w roz ­
dziale II – wspólne postanowienia dotyczące wielu 
środków, a rozdziale III – pomoc techniczną i tworze ­
nie sieci kontaktów. Pomoc techniczna jest wyraźnie 
oddzielona od środków. Jednakże rozdział ten nie 
oznacza, że pomoc techniczna nie jest monitorowana 
i oceniana. PROW są właściwie planowane, moni ­
torowane i oceniane, a efekty pomocy technicznej 
przyczyniają się do rzetelnego wdrażania i skutecznej 
realizacji PROW jako całości.
W odniesieniu do Austrii, finansowanie kosztów admi ­
nistracyjnych przez agencję płatniczą było zgodne 
z odnośnym prawodawstwem EU i w związku z tym 
zatwierdzone przez Komisję.
63
Ponieważ poprzez ramy monitorowania i oceny 
ocenia się ogólne wyniki PROW, nadmierne wydatki 
na (nieoperacyjne) koszty, które nie przyczyniają się 
do skuteczności programu, powinny znaleźć odzwier ­
ciedlenie w niższych wynikach ogólnych. W związku 
z tym Komisja uważa, że udział pomocy technicznej 
jest pośrednio uwzględniony w ocenie.
64
Cele i wartości docelowe są odpowiednio wyznaczane 
na poziomie PROW.
Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 62.
67
Państwa członkowskie są zobowiązane do dokona ­
nia oceny, w jaki sposób średnio ­ i długoterminowe 
potrzeby mogą być zaspokojone w ramach PROW jako 
całości.
Zmiany w programach muszą być należycie uzasad ­
nione przez państwa członkowskie, a w przypadkach, 
gdy wydatki na pomoc techniczną mają ulec zmia ­
nom, należy przedstawić konkretne uzasadnienie.
Odpowiedzi Komisji 45
84
Komisja uważa, że art. 5 rozporządzenia (WE) 
nr 1290/2005 zawiera jednolite i jasne odniesienie 
prawne dla obu funduszy EFRG i EFRROW na poziomie 
Komisji lub w jej imieniu.
Na nowy okres programowania pomoc techniczna 
na poziomie państw członkowskich została określona 
zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.
Potrzebna jest swoboda wyboru wynikająca z ela ­
styczności ram regulacyjnych, aby poradzić sobie 
z dużą różnorodnością potrzeb władz krajowych 
i regionalnych. Właściwe wdrażanie PROW jest silnie 
związane z niezbędnymi kosztami, takimi jak koszty 
administracyjne narzędzi informatycznych. Wydatki 
finansowane w ramach pomocy technicznej są 
bezpośrednio związane z przygotowaniem, wdraża ­
niem i oceną programów rozwoju obszarów wiejskich 
(PROW).
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 
Komisja przedstawiła kompleksowe wytyczne dla 
państw członkowskich oraz kierunki polityki dla 
urzędników w celu uproszczenia podejść przy nego ­
cjacji nowych PROW.
85
Zgodnie z wytycznymi budżetowymi Komisji dla euro ­
pejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych 
w odniesieniu do programów zarządzania dzielonego 
w zakresie stosowania operacyjnej i nieoperacyjnej 
(administracyjnej) pomocy technicznej w przypadku 
wydatków dotyczących IT i kontroli, wszystkie rodzaje 
kosztów związanych z IT, niezależnie od tego, czy 
dotyczą one konserwacji lub rozwoju systemów, 
powinny być zawsze ujmowane w tej samej pozycji 
w budżecie co odpowiadające im koszty rozwoju 
systemów IT. Takie podejście wzmacnia dyscyplinę 
budżetową i spójność we wszystkich obszarach 
objętych zarządzaniem dzielonym z budżetu Komisji. 
W odniesieniu do pomocy technicznej z inicjatywy 
państw członkowskich, płace są wydatkami kwali ­
fikowalnymi, jeżeli wypłacane środki są bezpośred ­
nio związane z wdrażaniem PROW. W tym zakresie 
przedstawiony państwom członkowskim dokument 
z wytycznymi dotyczącymi pomocy technicznej na 
lata 2014–2020 zawiera szczegółowe informacje na 
temat sposobu przyporządkowania i finansowania 
kosztów pracowniczych.76
Mając na uwadze dużą liczbę PROW i różnorodność 
potrzeb, uznaje się za właściwsze, by to państwa 
członkowskie oceniły, w jakich obszarach i w jaki spo ­
sób, zgodnie z definicją zawartą w przepisach, udzie ­
lenie wsparcia jest najbardziej potrzebne. Ukierunko ­
wania dokonują państwa członkowskie na podstawie 
oceny potrzeb, a środki finansowe są przeznaczane 
na konkretne obszary uznane za istotne. Te obszary, 
jak pokazują dane liczbowe, znacznie się różnią 
w poszczególnych państwach członkowskich.
77
Państwa członkowskie w znacznym stopniu zacieśniły 
współpracę z agencjami płatniczymi w celu dokonania 
oceny i wyeliminowania istniejących niedociągnięć 
we wdrażaniu, powodujących wysoki współczynnik 
błędu. Działania takie mogą być finansowane poprzez 
pomoc techniczną.
78
Zob. odpowiedź Komisji na pkt 75.
82
W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020, 
jednym z zadań Zgromadzenia sieci obszarów wiej ­
skich ustanowionego w art. 3 lit. d) decyzji wykonaw ­
czej Komisji (UE) nr 825/2014 jest zapewnienie odpo ­
wiedniego monitorowania oraz oceny działań ENRD 
i sieci EPI. W tym samym rozporządzeniu w art. 8 lit. c) 
przewiduje się przeprowadzanie na bieżąco oceny 
skuteczności i sprawności działań ERND i sieci EPI.
Wnioski i zalecenia
83
Pomoc techniczna przyczynia się do wdrażania, 
monitorowania, kontroli i oceny PROW. Jedynie na 
podstawie podsumowania ocen ex post PROW będzie 
można zobaczyć, w jakim stopniu pomoc techniczna 
przyczyniła się do osiągnięcia ogólnych celów WPR.
Prawodawca postanowił przyznać państwom 
członkowskim możliwość elastycznego decydowa ­
nia w zakresie wykorzystania funduszy na pomoc 
techniczną.
Odpowiedzi Komisji 46
91
Ponieważ pomoc techniczna stanowi przekrojowe 
działanie wspierające, monitorowanie i ocena zwią ­
zanych z nią wydatków zawiera się w monitorowaniu 
i ocenie programów jako całości.
Do pomocy technicznej stosuje się specjalne wskaź ­
niki finansowe produktu.
92
Potencjalna skuteczność narzędzia nie zależy od obec ­
ności systemu służącego ocenie jego efektów.
Zalecenie 4
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie do 
stosowania odpowiednich wskaźników do monito ­
rowania wydatków na pomoc techniczną, choć nie 
będzie to obowiązkowe.86
Komisja zachęca państwa członkowskie do zapewnie ­
nia, by koszty administracyjne beneficjentów finanso ­
wane poprzez pomoc techniczną, w tym koszty perso ­
nelu, były jasno określone. Ponadto, w przypadku 
gdy beneficjenci wdrażają również inne fundusze 
(tj. europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne 
lub EFRG), należy zapewnić możliwość weryfikacji 
i pomiaru kosztów administracyjnych finansowanych 
z pomocy technicznej1.
Zalecenie 1
Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie w dalszym 
ciągu rozwijać wytyczne w tym zakresie.
Zalecenie 2
Komisja nie może zaakceptować tego zalecenia. 
Uważa, że utrzymanie infrastruktury IT jest działaniem 
operacyjnym związanym z aktualizacją i rozwojem 
systemów. Zgodnie z wytycznymi budżetowymi 
Komisji dla europejskich funduszy strukturalnych 
i inwestycyjnych z dnia 16 maja 2014 r., w odniesieniu 
do programów zarządzania dzielonego w zakresie 
stosowania operacyjnej i nieoperacyjnej (administra ­
cyjnej) pomocy technicznej w przypadku wydatków 
dotyczących IT i kontroli, wszystkie rodzaje kosztów 
związanych z IT, niezależnie od tego, czy dotyczą 
one rozwoju lub konserwacji systemów, powinny być 
zawsze ujmowane w tej samej pozycji w budżecie co 
odpowiadające im koszty rozwoju systemów IT. Takie 
podejście wzmacnia dyscyplinę budżetową i spójność 
we wszystkich obszarach objętych zarządzaniem dzie ­
lonym z budżetu Komisji.
Zalecenie 3
Komisja przyjmuje to zalecenie.
W perspektywie średnioterminowej Komisja zwróci 
się o bardziej szczegółowe informacje w ramach 
istniejących systemów sprawozdawczości, aby 
poprawić monitorowanie rodzaju poniesionych kosz ­
tów (tj. kosztów administracyjnych i operacyjnych) 
w ramach budżetu pomocy technicznej.
1  Dokument zawierający wytyczne dotyczące pomocy 
technicznej na lata 2014–2020.
JAK  OTRZ YMAĆ PUBLIK ACJE UE
Publik acje bezpła tne:
  jeden egzemplar z: 
w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
  kilka egzemplar zy (lub map y, plak aty): 
w przedsta wicielst wach Unii Europejsk iej (http://ec .europa.eu/r epresen t_pl .htm) 
w delega turach Unii Europejsk iej w krajach poza UE: (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_pl .htm) 
kontaktując się z Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_pl .htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpła tny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpła tnie , większ ość połącz eń również jest bezpła tna (niekt órzy oper atorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opła ty).
Publik acje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu)
Pomoc techniczna polega z założenia na zapewnianiu 
wiedzy specjalistycznej i środków finansowych w celu 
wsparcia organów administracji krajowej we wdrażaniu 
danej polityki. W  ramach niniejszej kontroli Trybunał 
sprawdził, w jaki sposób wydatki UE w ramach pomocy 
technicznej zostały wykorzystane w  dziedzinie rolnictwa 
i rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013. Trybunał 
stwierdził, że zmieniło się rozumienie pomocy technicznej: 
obecnie w mniejszym stopniu postrzegana jest ona 
w kategoriach „budowania potencjału”, a częściej traktuje 
się ją jako wsparcie przeznaczone na pokrycie regularnych 
kosztów administracyjnych. Z  tego właśnie powodu 
i z uwagi na brak odpowiednich ram wykonania ani Komisja, 
ani państwa członkowskie nie są w stanie wykazać, w jakim 
stopniu pomoc ta przyczyniła się do osiągnięcia celów WPR.
EUROPEJSKI
TRYBUNAŁOBRACHUNKOW
Y