SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie wymogów dotyczących dzieci przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich

1. Wprowadzenie

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 444/2009[1] z dnia 28 maja 2009 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2252/2004 w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i w dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie (zwane dalej „rozporządzeniem”) wprowadziło zasadę „jedna osoba – jeden paszport”. Zgodnie z tą zasadą, paszporty i dokumenty podróży wydaje się jako dokumenty indywidualne, natomiast nie wydaje się już paszportów rodzinnych, ani innych paszportów zbiorowych. Stosowanie tej zasady zalecane było przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) już w 1997 r., ponieważ uznano że bezpieczniej będzie, jeżeli każda osoba – w tym dzieci – będzie posiadała własny paszport[2].

Niniejsze sprawozdanie jest odpowiedzią na zobowiązanie ustanowione w art. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym „Komisja przedstawia sprawozdanie w sprawie wymogów dotyczących dzieci podróżujących samotnie lub pod opieką, przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich, nie później niż dnia 26 czerwca 2012 r. i proponuje, w razie potrzeby, stosowne inicjatywy mające na celu zapewnienie wspólnego podejścia w odniesieniu do zasad ochrony dzieci przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich.”. Niniejszy dokument opiera się na szeroko zakrojonym badaniu przeprowadzonym na zlecenie Komisji (zwanym dalej „badaniem”[3]) dotyczącym prawodawstwa i praktyk UE, jej państw członkowskich i państw stowarzyszonych w ramach Schengen[4] w odniesieniu do kwestii przekraczania granic zewnętrznych – samotnie lub pod opieką – przez dzieci[5] posiadające obywatelstwo jednego z państw UE lub państwa trzeciego[6]. Niniejsze sprawozdanie dotyczy w szczególności kontroli dzieci legalnie przekraczających granice zewnętrzne.

2. Wdrożenie zasady „jedna osoba – jeden paszport”

Większość państw członkowskich przestrzega tej zasady już od wielu lat. Niemniej jednak rozporządzenie ustaliło okres przejściowy, zgodnie z którym zasada ta miała zostać wdrożona przez państwa członkowskie najpóźniej w dniu 26 czerwca 2012 r. w taki sposób, by „nie [miało] to wpływu na początkową ważność tych dokumentów w odniesieniu do ich posiadaczy.”.

Przepis ten oznacza, że:

· od dnia 26 czerwca 2012 r. paszporty wydawane są obywatelom UE jedynie jako dokumenty indywidualne;

· po upływie tego terminu wszystkie dzieci bez względu na swój wiek musiały będą mieć własny paszport UE i nie będą już uprawnione do podróżowania wyłącznie na podstawie wpisu do paszportów rodziców;

· paszporty rodziców zachowują dla nich (tj. posiadaczy) ważność po 26 czerwca 2012 r., nawet jeśli zawierają imiona i nazwiska ich dzieci.

Kilka państw członkowskich inaczej zrozumiało charakter okresu przejściowego i twierdziło, że są one uprawnione do wydawania paszportów, do których wpisane były dzieci (tzw. paszportów rodzinnych), do dnia 26 czerwca 2012 r., a wpisy te miałyby zachować ważność przez cały okres ważności paszportu.

Komisja wyjaśniła na forum odpowiedniej grupy roboczej Rady, że taka interpretacja byłaby sprzeczna z celem tego przepisu oraz ustanowieniem trzyletniego okresu przejściowego.

Komisja dostarczyła dalszych wskazówek w tym zakresie w formie zalecenia z dnia 14 grudnia 2012 r.[7] zmieniającego zalecenie ustanawiające wspólny „praktyczny podręcznik dla straży granicznej (zwany dalej „podręcznikiem Schengen”) przeznaczony dla właściwych organów państw członkowskich prowadzących kontrolę osób na granicach” (C (2006) 5186 final).[8].

W zaleceniu tym wyjaśniono, że rozporządzenie nie ma zastosowania do Irlandii i Zjednoczonego Królestwa, ani do paszportów wydanych przez państwa trzecie. Zalecenie przypomina, że zastosowanie mają przepisy dyrektywy 2004/38/WE[9] w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej dyrektywy[10] brak indywidualnych paszportów dzieci, które są wpisane do paszportu rodziców, nie powinien automatycznie prowadzić do odmowy wyjazdu z terytorium państwa członkowskiego lub wjazdu na jego terytorium. Wpisanie dziecka do paszportu rodziców można uznać za „inny sposób potwierdzenia lub udowodnienia, że są objęci prawem swobodnego przemieszczania się i pobytu”.

W przeważającej większości państw członkowskich zasadę „jedna osoba – jeden paszport” wprowadzono już wiele lat temu na podstawie prawodawstwa krajowego. Tylko nieliczne państwa członkowskie zwlekały z całkowitym wycofaniem paszportów rodzinnych do dnia 26 czerwca 2012 r.

Państwa członkowskie nie zgłosiły żadnych problemów w związku z wprowadzeniem tej zasady; problemy takie nie zostały również stwierdzone w wyżej wspomnianym badaniu. Badanie wykazało wręcz, że zasada „jedna osoba – jeden paszport” została dobrze przyjęta przez wszystkie zainteresowane strony, a w szczególności przez funkcjonariuszy straży granicznej, organy krajowe oraz organizacje pozarządowe działające w dziedzinie ochrony dzieci. Większość zainteresowanych stron uznaje, że zmiana ta zwiększy bezpieczeństwo podróżowania oraz szybkość przekraczania granic przez dzieci, ponieważ obecnie funkcjonariusze straży granicznej mogą jednoznacznie zidentyfikować dziecko jako osobę widniejącą w paszporcie.

W niektórych przypadkach trudniejsze stało się przypisanie podróżującego dziecka do rodzica, jeżeli dziecko nie nosi tego samego nazwiska co rodzic. W związku z tym wiele zainteresowanych podmiotów, w tym Frontex, wspiera pomysł wpisania do paszportu dziecka informacji na temat rodzica(-ów) lub opiekuna(-ów) prawnego(-ych)[11].

3. Szczególne przepisy i praktyki dotyczące przekraczania granic przez dzieci

Zasada „jedna osoba – jeden paszport” jest tylko jedną z zasad mających na celu zapewnienie bezpiecznego przekraczania granic przez dzieci, ochronę ich praw, jak również zwalczanie porwań i handlu dziećmi. Na szczeblu unijnym i krajowym istnieje szereg innych przepisów i procedur w tym zakresie. Celem niniejszego rozdziału jest krótkie streszczenie najważniejszych przepisów i praktyk.

3.1. Ustawodawstwo i praktyki na poziomie UE

Główne przepisy dotyczące przekraczania granic zewnętrznych strefy Schengen przez dzieci określono w rozporządzeniu (WE) nr 562/2006[12] ustanawiającym wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (zwanym dalej „kodeksem granicznym Schengen”) oraz w jego załącznikach[13]. W pkt 6 załącznika VII kodeks graniczny Schengen przypomina, że „straż graniczna zwraca szczególną uwagę na małoletnich” oraz stanowi, że „w przypadku małoletnich podróżujących pod opieką straż graniczna sprawdza, czy osoby towarzyszące małoletnim sprawują nad nimi opiekę rodzicielską”. Sprawdzanie to powinno w szczególności mieć miejsce w przypadkach, gdy dziecku towarzyszy tylko jedna dorosła osoba, lub gdy funkcjonariusze straży granicznej podejrzewają, że dziecko mogło zostać bezprawnie zabrane spod opieki opiekuna prawnego. W przypadku „poważnych podstaw do podejrzeń” funkcjonariusze straży granicznej przeprowadzają dalsze kontrole. Co do zasady, w odniesieniu do dzieci podróżujących bez opieki, funkcjonariusze straży granicznej przeprowadzają szczegółową kontrolę ich dokumentów.

Ponadto pkt 3.7 części drugiej, sekcja 1 „praktycznego podręcznika dla straży granicznej”[14] stanowi, że jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości dotyczące uprawnienia dziecka do przekroczenia granicy przy wyjeździe, funkcjonariusz straży granicznej powinien zwrócić się do krajowego punktu kontaktowego[15] w państwie członkowskim Schengen, którego dziecko posiada obywatelstwo, lub w którym zamieszkuje. Jeśli jakakolwiek informacja daje funkcjonariuszom straży granicznej podstawę do podejrzeń, że może mieć miejsce uprowadzenie lub bezprawny wyjazd, mogą oni odmówić wyjazdu dziecka albo zebrać wszelkie dostępne informacje dotyczące miejsca przeznaczenia dziecka oraz osoby mu towarzyszącej.

Dla obywateli państw trzecich wjeżdżających do strefy Schengen i objętych obowiązkiem wizowym, procedury i warunki zostały określone w rozporządzeniu (WE) nr 810/2009[16] ustanawiającym wspólnotowy kodeks wizowy (zwanym dalej „kodeksem wizowym”). W odniesieniu do dzieci kodeks ten wymaga, by formularz wniosku wizowego był podpisany przez osobę sprawującą władzę rodzicielską lub opiekę prawną. Zgodnie z podręcznikiem do rozpatrywania wniosków wizowych i zmieniania wydanych wiz[17] (zwanym dalej „podręcznikiem wizowym”), konsulaty mają obowiązek sprawdzić, czy osoba ubiegająca się o wizę w imieniu dziecka jest jego rodzicem lub opiekunem prawnym. Zgoda rodziców lub opiekunów prawnych jest wymagana dla wszystkich wnioskodawców poniżej 18 roku życia, niezależnie od wieku pełnoletniości w państwie ich zamieszkania. Konsulaty powinny również sprawdzić, czy dziecko nie zostało bezprawnie zabrane spod opieki osoby sprawującej nad nim prawną opiekę rodzicielską. W sytuacjach, w których istnieje podejrzenie takiego bezprawnego zabrania, konsulat musi podjąć wszelkie konieczne kroki, by temu zapobiec.

W praktyce Frontex przeprowadził w listopadzie i grudniu 2010 r. wspólne działanie na poziomie UE dotyczące nielegalnej imigracji dzieci (Agelaus 2010). Działanie to zostało przeprowadzone na 42 lotniskach w całej Europie, a jego celem było zwiększenie świadomości na temat zjawiska nielegalnej migracji dzieci. W listopadzie 2011 r. wspólna operacja „Hammer” pod przewodnictwem Frontexu również położyła nacisk na kwestię handlu dziećmi. Sporządzono wytyczne operacyjne w tym zakresie. W wytycznych tych podkreślono, że najlepiej pojęty interes dziecka musi być zawsze kwestią nadrzędną, a zasada non-refoulement powinna być przestrzegana. Wytyczne zawierają niewyczerpujący wykaz wskaźników handlu dziećmi oraz podkreślają, że jeśli istnieją jakiekolwiek przesłanki świadczące o potencjalnym zagrożeniu dziecka, straż graniczna powinna przeprowadzać bardziej szczegółową kontrolę (tzw. „kontrolę drugiej linii”). Wytyczne zawierają również praktyczne wskazówki na temat sposobów porozumiewania się z dziećmi. W 2011 r. Frontex opracował również pakiet szkoleniowy dla funkcjonariuszy straży granicznej dotyczący zwalczania handlu ludźmi; podręcznik szkoleniowy zawiera sekcje poświęcone szczególnej sytuacji i potrzebom dzieci.

3.2. Ustawodawstwo i praktyki na poziomie krajowym

Jeśli chodzi o ustawodawstwo i praktyki krajowe, istnieje bardzo niewiele konkretnych wymogów dotyczących przekraczania granic przez dzieci.

Jednym ze wspólnych instrumentów ochrony dzieci jest wymóg zgody rodziców. W większości państw członkowskich wymóg ten został ustanowiony już na etapie składania wniosków paszportowych. Niektóre państwa członkowskie[18] wymagają pisemnej zgody lub wypełnienia wniosku przez jednego z rodziców/opiekunów prawnych. Inne państwa członkowskie[19] wymagają pisemnej zgody obojga rodziców. Niektóre państwa członkowskie[20] wymagają obecności jednego z rodziców z dzieckiem podczas procedury związanej z wnioskiem paszportowym, natomiast w innych państwach członkowskich[21] – co do zasady – oboje rodzice muszą być obecni.

Ponadto, zwłaszcza w przypadku podejrzeń, funkcjonariusze straży granicznej w większości państw członkowskich mają prawo, zgodnie z załącznikiem VII kodeksu granicznego Schengen, zwrócić się o dokumenty uzupełniające w celu określenia związku między dzieckiem a towarzyszącą mu osobą lub osobami dorosłymi. W praktyce dokumentem takim jest zazwyczaj zezwolenie rodzica(-ów) na wyjazd dziecka za granicę. Istnieją różnice w podejściu państw członkowskich do tego zezwolenia – niektóre wymagają go od obywateli Unii[22], inne od własnych obywateli[23], jeszcze inne w przypadku dzieci posiadających obywatelstwo państwa trzeciego[24]. W odniesieniu do własnych obywateli, niektóre państwa członkowskie wyznaczyły organy do wydawania takich zezwoleń, jednak w większości państw członkowskich nie istnieją ani takie organy, ani wzór zezwolenia podpisywanego przez rodziców. Przepisy i praktyki różnią się również w odniesieniu do wymogu uwierzytelnienia lub tłumaczenia tego zezwolenia.

W pewnych okolicznościach użytecznym sposobem upewnienia się, że dziecko podróżuje z odpowiednim zezwoleniem od swojego opiekuna(-ów) prawnego(-ych) jest sprawdzenie na granicy uregulowań związanych z opieką nad dzieckiem. W wielu państwach członkowskich uzyskanie informacji na temat uregulowań związanych z opieką nad dzieckiem jest raczej trudne dla funkcjonariuszy straży granicznej, zwłaszcza w krótkim terminie. W niektórych państwach członkowskich[25] funkcjonariusze straży granicznej mają bezpośredni dostęp do krajowych baz danych lub rejestrów ludności, natomiast w innych państwach członkowskich[26] muszą oni zwrócić się do władz gmin lub sądów lokalnych z wnioskiem o przekazanie odpowiednich informacji.

Zgodnie z przepisami UE dotyczącymi odpowiedzialności przewoźników, w szczególności z przepisami dyrektywy 2001/51 z dnia 28 czerwca 2001 r.[27], przewoźnicy muszą zapewnić, by pasażerowie podróżujący z państw trzecich byli w posiadaniu dokumentów podróży niezbędnych do wjazdu na terytorium państw członkowskich. W tym kontekście przewoźnicy mogą odgrywać rolę w zakresie kontroli tożsamości dziecka oraz jego związku z towarzyszącymi mu dorosłymi. Badanie wykazało, że przewoźnicy zwracają szczególną uwagę na dzieci podróżujące samotnie, natomiast zdecydowanie mniej uwagi poświęcają dzieciom podróżującym z jednym rodzicem. Dzieci podróżujące samotnie drogą lotniczą wydają się najbardziej „chronione”, ponieważ linie lotnicze stosują się do wytycznych Zrzeszenia Międzynarodowego Transportu Lotniczego (IATA)[28] dotyczących postępowania z dziećmi podróżującymi samotnie, a większość przewoźników lotniczych posiada tzw. usługę dla małoletnich bez opieki. W przypadku dzieci podróżujących drogą morską lub lądową procedury są bardziej zróżnicowane. Stopień współpracy pomiędzy strażą graniczną a przewoźnikami także różni się między krajami. W niektórych państwach członkowskich istnieje aktywny i sformalizowany model współpracy między przewoźnikami lotniczymi i strażą graniczną, na przykład jeśli chodzi o wykrywanie podejrzanych przypadków, jednak taki model współpracy najczęściej nie jest regułą.

Mimo że wymagania dotyczące zezwoleń rodziców są zróżnicowane, państwa członkowskie stosują dość podobne praktyki w celu ustalenia możliwych sytuacji zagrożenia (np. możliwych przypadków uprowadzenia lub handlu ludźmi). To, czy dana sytuacja wzbudzi podejrzenia funkcjonariusza straży granicznej, w dużym stopniu zależy od jego indywidualnej oceny oraz od interakcji między nim a dzieckiem. Między innymi następujące czynniki mogą potencjalnie wzbudzić podejrzenie funkcjonariuszy lub przynajmniej zachęcić ich do zadania kilku rutynowych pytań w następstwie kontroli paszportowej: - różne nazwiska dziecka i towarzyszącego mu dorosłego lub ich odmienny wygląd; - zachowanie dziecka, a także interakcja między dzieckiem a towarzyszącym mu dorosłym; - kraj wyjazdu lub przeznaczenia, np. państwa leżące na znanych szlakach przemytu ludzi.

Badanie wykazało, że w decyzjach straży granicznej bezpieczeństwo dzieci zwykle przeważało nad potrzebą ich podróżowania, ponieważ w przypadkach rodzących najmniejsze wątpliwości zazwyczaj przeprowadzano tzw. „kontrolę drugiej linii”. Dostępne są jednak tylko nieliczne statystyki na temat zidentyfikowanych przypadków dzieci należących do grupy ryzyka (lub na temat przekraczania granic przez dzieci w ogóle).

Praktyki stosowane przez straż graniczną wydają się opierać na kombinacji szkolenia zawodowego, wytycznych, doświadczenia i zdrowego rozsądku. Mimo, że w niektórych państwach członkowskich istnieją specjalne programy szkoleniowe[29], a w wielu innych funkcjonariusze straży granicznej odbywają szkolenia w zakresie ochrony dzieci, z badania wynika, że często stosunkowo mało uwagi poświęca się tej kwestii.

Istnieją również konkretne wpisy, które mogą zwrócić uwagę funkcjonariuszy straży granicznej i prowadzić do podjęcia dalszych działań. Oprócz krajowych baz danych, wszystkie kraje strefy Schengen wykorzystują system informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II), który jest ich głównym źródłem informacji na temat dzieci zgłoszonych jako zaginione, a także na temat konkretnych wpisów dotyczących towarzyszącej dziecku osoby dorosłej. W takich przypadkach funkcjonariusze straży granicznej mogą kontaktować się z tzw. biurami SIRENE w kraju pochodzenia dziecka. Ponadto mogą również skontaktować się z krajowym punktem kontaktowym ds. małoletnich (załącznik 37 podręcznika dla straży granicznej) oraz bazami danych Europolu i Interpolu, które zawierają informacje dotyczące m.in. przestępców, osób zaginionych oraz ofiar wykorzystywania dzieci.

W następstwie zidentyfikowania przez straż graniczną „sytuacji zagrożenia”, stosowane procedury krajowych mechanizmów koordynacji (odsyłania) różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. W kilku państwach członkowskich[30] takie mechanizmy odsyłania są bardzo jasno określone i przestrzegane, podczas gdy w innych są one raczej oparte na decyzjach ad hoc. Funkcjonariusze straży granicznej zwykle wiedzą, do których służb socjalnych mogą się zwrócić, jednak nie zawsze posiadają dokładną wiedzę na temat momentu, kiedy należy się do nich zwrócić, oraz mającej zastosowanie procedury, zwłaszcza w szczególnych okolicznościach (np. wykrycia sytuacji zagrożenia podczas wczesnych godzin porannych lub późnych godzin wieczornych).

4. Dobre praktyki

Określono szereg dobrych praktyk mających na celu zapewnienie dzieciom lepszej ochrony:

· zapewnienie specjalistycznych szkoleń dla funkcjonariuszy straży granicznej dotyczących ochrony dzieci; w kilku państwach członkowskich personel naziemny i pokładowy linii lotniczych również przechodzi takie szkolenia;

· na głównych przejściach granicznych funkcjonariusz straży granicznej odpowiednio przeszkolony w zakresie postępowania z dziećmi dyżurujący na każdej zmianie;

· ugruntowana współpraca pomiędzy strażą graniczną i personelem odpowiedzialnym za odprawę pasażerów na głównych lotniskach;

· w podejrzanych przypadkach, gdy wymagane jest zezwolenie rodziców – weryfikacja autentyczności dokumentów poprzez skontaktowanie się z rodzicami lub z drugim rodzicem oraz zadawanie pytań kontrolnych w celu ustalenia, czy podróżujący faktycznie są osobami, za które się podają;

· dla dzieci poniżej pewnego wieku uznaje się za bezpieczniejsze przeprowadzenie kontroli granicznej przez funkcjonariuszy straży granicznej niż przeprowadzenie automatycznej kontroli granicznej;

· bezpośredni dostęp funkcjonariuszy straży granicznej do krajowych rejestrów ludności;

· ustanowienie jasnych mechanizmów odsyłania spraw (określenie właściwych organów oraz sytuacji alarmowych, w których należy się z nimi kontaktować).

5. Wnioski

5.1. Zasada „jedna osoba — jeden paszport”

Wdrożenie zasady „jedna osoba – jeden paszport” nie wydaje się stwarzać trudności. Osoby pracujące w tej dziedzinie i zainteresowane strony uważają, że pozwoliło ono na bezpieczniejsze podróżowanie dzieci i na szybsze przekraczanie przejść granicznych, jako że obecnie funkcjonariusze straży granicznej mają możliwość zidentyfikowania dziecka jako posiadacza paszportu, co było trudne, gdy dziecko podróżowało z paszportem rodzinnym.

Już podczas dyskusji na temat rozporządzenia dotyczącego norm i zabezpieczeń paszportów rozważano, czy umieszczenie nazwisk(a) opiekuna lub opiekunów prawnych w paszportach dzieci stanowiłoby wartość dodaną. Potencjalnie mogłoby to ułatwiać przekraczanie przejść granicznych (zarówno dla podróżnych, jak i dla straży granicznej) w przypadkach, gdy wspólnie podróżujący rodzic i dziecko mają różne nazwiska. Z drugiej strony wprowadzenie takiej inicjatywy mogłoby wiązać się z potrzebą dodatkowej dokumentacji w przypadkach, gdy z dzieckiem podróżują dorośli inni niż rodzice/opiekunowie prawni wpisani do paszportu. Stanowiłoby to dodatkowe obciążenie administracyjne związane z faktem, że paszport dziecka musiałby być odnawiany w przypadku zmian sytuacji dotyczącej opieki lub zmian nazwisk rodziców (np. w przypadku zawarcia ponownego małżeństwa). Obecnie Komisja nie posiada wystarczających podstaw do stwierdzenia, że taka inicjatywa byłaby pomocna w identyfikacji ofiar handlu dziećmi lub uprowadzeń i że w związku z tym konieczne są działania na szczeblu UE w tym zakresie. Komisja jest gotowa do podjęcia dalszych rozmów na temat zalet i wad takiego rozwiązania z państwami członkowskimi i z zainteresowanymi stronami. W każdym razie nie ma przeciwwskazań, aby państwa członkowskie wprowadziły zasadę wpisywania rodziców/opiekunów prawnych do paszportów dzieci.

Ze względu na zakres rozporządzenia zasada „jedna osoba – jeden paszport” ma zastosowanie do obywateli państw należących do strefy Schengen. Kodeks graniczny Schengen nie zobowiązuje dzieci będących obywatelami państw trzecich do posiadania własnego, indywidualnego paszportu przy wjeździe do strefy Schengen lub wyjeździe z niej. Jeśli chodzi o dzieci będące obywatelami kraju trzeciego objęte obowiązkiem wizowym, wiza Schengen wydaje się zapewniać podobną „ochronę” co zasada „jedna osoba – jeden paszport”, ponieważ zawiera ona aktualne zdjęcie dziecka, nawet jeżeli jest ono wpisane do paszportu rodzica, tj. nawet w przypadku paszportu rodzinnego oddzielne wizy z osobnym zdjęciem wydawane są dla (każdego) rodzica/rodziców i dla (każdego) dziecka/dzieci. Ponadto podczas procedury rozpatrywania wniosków wizowych do obowiązków konsulatów należy sprawdzenie, czy osoba lub osoby ubiegające się o wizę w imieniu dziecka są jego rodzicami lub opiekunami prawnymi. Tego rodzaju „ochrona” nie obejmuje jednak dzieci będących obywatelami państwa trzeciego, które nie potrzebują wizy. Niemniej jednak zalecana przez normę ICAO zasada „jedna osoba – jeden paszport” jest już stosowana w większości państw zwolnionych z obowiązku wizowego. W związku z tym Komisja nie widzi potrzeby wprowadzenia wymogu posiadania własnego paszportu w przypadku dzieci będących obywatelami państwa trzeciego.

5.2. Ustawodawstwo i praktyki na poziomie UE

Niektóre zainteresowane strony uważają, że bardziej szczegółowe wytyczne i przykłady dobrych praktyk mogłyby ułatwić pracę na przejściach granicznych. Z drugiej strony trudne byłoby uwzględnienie w formalnych zasadach i procedurach szerokiego wachlarza sytuacji, z jakimi ma do czynienia straż graniczna.

Komisja zaproponowała zmiany do kodeksu granicznego Schengen[31] polegające na włączeniu do wspólnego podstawowego programu szkoleń dla funkcjonariuszy straży granicznej specjalnych szkoleń w zakresie wykrywania przypadków osób wymagających szczególnej troski, takich jak małoletni bez opieki czy ofiary handlu ludźmi, oraz sposobu postępowania w takich sytuacjach. Zmiany te przewidują również formalne ustanowienie wykazu krajowych punktów kontaktowych do celów przeprowadzania konsultacji dotyczących małoletnich (obecnie ustanowionego na zasadzie dobrowolności) oraz obowiązku korzystania z tego wykazu w przypadku wątpliwości dotyczących jakichkolwiek okoliczności związanych z małoletnimi, niezależnie od tego, czy podróżują oni pod opieką, czy samotnie.

Ze względu na dużą różnorodność przypadków związanych z kontrolami granicznymi dzieci Komisja nie dostrzega potrzeby bardziej szczegółowych regulacji na poziomie unijnego prawodawstwa. Jednocześnie Komisja wyraża gotowość zbadania alternatywnych sposobów udzielenia dodatkowych wskazówek funkcjonariuszom straży granicznej, za pośrednictwem wytycznych, szkoleń lub innych środków.

W oparciu o dotychczasowe osiągnięcia, doświadczenie zdobyte w ramach wspólnych działań oraz w synergii z obecnie prowadzonymi przez Komisję pracami na rzecz opracowania specjalnych wytycznych dla służb konsularnych i funkcjonariuszy straży granicznej dotyczących identyfikacji ofiar handlu ludźmi, zachęca się Frontex do dalszego podnoszenia świadomości w zakresie kwestii związanych z przekraczaniem granic przez dzieci poprzez poprawę wspólnego podstawowego programu szkoleń[32] i/lub opracowanie specjalistycznych szkoleń, wytycznych lub warsztatów. Zachęca się również państwa członkowskie do położenia większego nacisku na to zagadnienie w krajowych szkoleniach dla funkcjonariuszy straży granicznej.

Bezpieczeństwo dzieci wydaje się być sprawą o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonariuszy straży granicznej, ponieważ w przypadkach wzbudzających jakiekolwiek wątpliwości przeprowadzają oni bardziej szczegółowe kontrole. Komisja rozważy jednak dostosowanie praktycznego podręcznika dla straży granicznej oraz podręcznika wizowego, wyraźnie zaznaczając, że dobro dziecka jest kwestią nadrzędnej wagi.

5.3. Ustawodawstwo i praktyki na poziomie krajowym

Przepisy i praktyki krajowe dotyczące zezwoleń rodziców są dość zróżnicowane w państwach członkowskich. Jednocześnie, pomimo ograniczonej harmonizacji w tej dziedzinie, praktyki stosowane przez straż graniczną w odniesieniu do kontroli dzieci są stosunkowo podobne.

Nie jest możliwe stwierdzenie, czy lepszą ochronę zapewniają dzieciom państwa członkowskie, w których – co do zasady – wymagane jest przedstawienie na granicy zezwolenia rodziców. Niektóre osoby pracujące w tej dziedzinie podkreśliły, że formularze zezwolenia rodziców są łatwe do podrobienia, inne uznają, że zezwolenia stanowią dodatkową zbędną komplikację, w szczególności w przypadkach, w których zgoda rodziców jest wymagana również dla uzyskania paszportu. Jednakże wiele zainteresowanych stron opowiedziało się za opracowaniem znormalizowanego formularza zezwolenia rodziców dla dzieci podróżujących do i z strefy Schengen (Frontex), a także na innych trasach międzynarodowych (ICAO). W istocie harmonizacja spowodowałaby, że podróżującym łatwiej byłoby zorientować się, jakie dokumenty są wymagane na granicy w zakresie zezwolenia/zgody od towarzyszącej dziecku osoby dorosłej oraz od dziecka podróżującego samotnie. W związku z tym Komisja i państwa członkowskie powinny śledzić dyskusje na temat możliwego opracowania wzoru formularza „zgody na podróż”, które zostało zaproponowane przez Stałe Biuro Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego[33] i może być rozważone na forum ICAO.

Z uwagi na zróżnicowanie przepisów państw członkowskich, zwłaszcza w odniesieniu do wymogu okazania zezwolenia rodziców na granicy, zasadnicze znaczenie ma dostarczenie społeczeństwu rzetelnych informacji. O ile informacje dotyczące wymogów paszportowych i wizowych są łatwo dostępne dla podróżnych w kilku językach, to bardzo trudne wydaje się znalezienie konkretnych informacji dotyczących wymaganych dokumentów uzupełniających, takich jak zezwolenie rodziców. Informacje te są często dostępne wyłącznie w języku urzędowym danego państwa członkowskiego, trudno je zlokalizować lub nawet bywają sprzeczne z innymi źródłami informacji. Oficjalny portal internetowy UE „Europa” również nie zawiera żadnych konkretnych informacji na ten temat. Europejska sieć sądowa w sprawach cywilnych i handlowych zdecydowała się przygotować arkusz informacyjny dotyczący cywilnych aspektów zgodnego z prawem przeprowadzenia się dziecka do innego państwa. Arkusz ten opracowany zostanie w oparciu o informacje przekazane przez państwa członkowskie i zostanie udostępniony na europejskim portalu e-Justice[34]. Ponadto Komisja jest gotowa przeprowadzić aktualizację swojej strony internetowej europa.eu/travel w oparciu o informacje przekazane przez państwa członkowskie. Również państwa członkowskie powinny w znacznym stopniu poprawić jakość informacji przekazywanych społeczeństwu w sprawie wymogów dotyczących przekraczania granic przez dzieci.

W następstwie zidentyfikowania przez straż graniczną potencjalnej sytuacji zagrożenia, dostępne procedury i wiedza w zakresie krajowych mechanizmów koordynacji zdają się różnić w poszczególnych państwach członkowskich. Wydaje się, że tylko w kilku państwach członkowskich istnieją wyraźnie określone krajowe mechanizmy koordynacji. W związku z tym zachęca się państwa członkowskie do opracowania odpowiednich krajowych mechanizmów koordynacji i informowania o nich służb granicznych, tak aby funkcjonariusze tych służb wiedzieli, do kogo się zwrócić w poszczególnych przypadkach, oraz jaki jest podział kompetencji między poszczególnymi podmiotami. Należy zwrócić szczególną uwagę na trudności napotykane przez funkcjonariuszy straży granicznej w osiągnięciu równowagi między ochroną interesów dziecka oraz potencjalnymi utrudnieniami ich podróży. Doświadczenie zebrane w dziedzinie handlu ludźmi mogłoby posłużyć jako inspiracja dla opracowania podobnych mechanizmów odsyłania do właściwych organów.

Ponadto istnieje niewiele danych statystycznych na temat zidentyfikowanych przypadków dzieci znajdujących się w sytuacji zagrożenia na granicy (oraz na temat przekraczania granic przez dzieci w ogóle), jak również na temat handlu dziećmi oraz uprowadzeń. Dążąc do opracowania strategii politycznych w większym stopniu opartych na faktach, zachęca się państwa członkowskie i Frontex do poprawy gromadzenia danych i statystyk dotyczących przekraczania granic przez dzieci.

[1] Dz.U. L 142 z 6.6.2009, s. 1.

[2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm

[3] Badanie to zostało przeprowadzone przez konsorcjum Ramboll-EurAsylum w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych. Sprawozdanie końcowe można znaleźć na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej do Spraw Wewnętrznych Komisji Europejskiej pod adresem: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. Obejmuje ono szereg zagadnień odnoszących się do kwestii przekraczania granic przez dzieci. Sprawozdanie to skoncentrowało się jednak na podstawowych zagadnieniach, takich jak zasada „jedna osoba – jeden paszport”.

[4] Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria.

[5] W związku z brakiem kontroli na granicach wewnętrznych oraz zgodnie z art. 1 rozporządzenia, w niniejszym sprawozdaniu nie porusza się kwestii związanych z przemieszczaniem się dzieci wewnątrz terytorium strefy Schengen; niemniej jednak Komisja świadoma jest faktu, że przypadki handlu dziećmi oraz porwań zdarzają się również tam.

[6] Zgodnie z art. 1 Konwencji ONZ o prawach dziecka, do celów niniejszego sprawozdania, za „dzieci” uważa się wszystkie osoby poniżej 18 roku życia.

[7] C(2012) 9330 final

[8] C(2006) 5186 final

[9] Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77.

[10] „Jeżeli obywatel Unii lub członek rodziny, który nie jest obywatelem jednego z Państw Członkowskich, nie posiada niezbędnych dokumentów podróży lub, jeżeli jest to wymagane, niezbędnych wiz, dane Państwo Członkowskie, przed odesłaniem ich z powrotem, zapewnia takim osobom wszelkie racjonalne możliwości uzyskania niezbędnych dokumentów lub przekazania ich w racjonalnym okresie czasu, albo potwierdzenia lub udowodnienia w inny sposób, że są objęci prawem swobodnego przemieszczania się i pobytu.”.

[11] Koncepcja ta została również przedstawiona podczas negocjacji dotyczących rozporządzenia. Zrezygnowano jednak z niej z różnych powodów, m.in. w związku z podstawą prawną dla takiego przepisu (patrz również pkt 5.1).

[12] Dz.U. L 105 z 13.4.2006, s. 1.

[13] W szczególności załącznik VII: Szczególne zasady dotyczące określonych kategorii osób

[14] Zalecenie Komisji ustanawiające wspólny „praktyczny podręcznik dla straży granicznej (podręcznik Schengen)” przeznaczony dla właściwych organów państw członkowskich prowadzących kontrolę osób na granicach (C (2006) 5186 final), zalecenie zmienione zaleceniem Komisji C (2008) 2976 final.

[15] Krajowe punkty kontaktowe dla celów przeprowadzania konsultacji dotyczących małoletnich zostały wymienione w załączniku 37 do podręcznika.

[16] Dz.U. L 243 z 15.9.2009, s. 1.

[17] Decyzja Komisji nr C (2010) 1620 final z dnia 19 marca 2010 r. ustanawiająca podręcznik do rozpatrywania wniosków wizowych i zmieniania wydanych wiz.

[18] M.in. Republika Czeska, Estonia, Łotwa, Austria, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Zjednoczone Królestwo.

[19] M.in. Dania, Grecja, Irlandia, Malta, Niderlandy, Polska, Finlandia, Szwecja.

[20] M.in. Belgia, Niemcy, Hiszpania, Litwa, Słowacja.

[21] M.in. Bułgaria, Francja, Włochy.

[22] M.in. Włochy, Polska, Portugalia.

[23] M.in. Bułgaria, Litwa, Rumunia.

[24] M.in. Belgia, Hiszpania, Francja, Cypr, Łotwa, Malta, Portugalia.

[25] M.in.: Niemcy, Estonia, Łotwa, Niderlandy, Finlandia, Szwecja.

[26] M.in.: Republika Czeska, Malta.

[27] Dz.U. L 187 z 10.7.2001, s. 45.

[28] Zalecane najlepsze praktyki w przypadku osób małoletnich, IATA/CAWG 41. posiedzenie, 16-17 maja 2007 r., Tokio

[29] M.in.: Wielka Brytania wyróżnia się organizacją specjalnych szkoleń dotyczących dzieci, wspieranych przez „Kodeks praktyk w celu zapewnienia dzieciom ochrony” opracowany przez Urząd ds. emigracji Zjednoczonego Królestwa.

[30] M.in.: Bułgaria, Zjednoczone Królestwo

[31] COM(2011) 118 final.

[32] Art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26 października 2004 r. ustanawiającego Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej.

[33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf

[34] https://e-justice.europa.eu/home.do