[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 13.4.2011

KOM(2011) 168 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

Bardziej racjonalne opodatkowanie energii w UE:wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii energetycznej

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO

Bardziej racjonalne opodatkowanie energii w UE:wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii energetycznej

1. Konieczność podjęcia działań odnośnie do opodatkowania energii i opodatkowania ekologicznego

Opodatkowanie energii ma podstawowe znaczenie dla osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”

UE postawiła sobie szereg wymagających, prawnie wiążących celów w zakresie zmian klimatu i energii, które mają zostać zrealizowane do 2020 r. Zostały one przedstawione w strategii „Europa 2020”, w której określono wyzwania dla Europy w najbliższej dekadzie w dziedzinie gospodarki, środowiska i spraw społecznych, a także uznano za priorytet trwały wzrost gospodarczy prowadzący do gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej[1].

Strategia obejmuje zobowiązanie do ściślejszego dostosowania opodatkowania energii do unijnych celów w zakresie energii i zmian klimatu, zgodnie z wezwaniem zawartym w konkluzjach Rady z marca 2008 r.[2] oraz zgodnie z priorytetem określonym przez Komisję w rocznej wizji wzrostu gospodarczego na 2011 r.[3]

Opodatkowanie energii, jeżeli zapewnia odpowiednie zachęty, ma istotne znaczenie dla realizacji tych celów. W rzeczywistości zużycie energii powoduje większość emisji gazów cieplarnianych i odpowiada za 79 % łącznych emisji gazów. W ramach strategii „Europa 2020” państwa członkowskie zobowiązały się do ustanowienia krajowych celów w zakresie efektywności energetycznej oznaczających znaczne oszczędności energii.

Kryzys finansowy i gospodarczy w znacznym stopniu zmienił środowisko, w którym funkcjonujemy. Wywarł on znaczną presję na przedsiębiorstwa i społeczności w całej Europie, a także spowodował ogromne obciążenie finansów publicznych. Jednakże prawnie wiążące cele w zakresie energii i zmian klimatu stanowią część naszej przyszłej i długoterminowej drogi w kierunku trwałego i bardziej zdecydowanego wyjścia z kryzysu. Rządy, przedsiębiorstwa i obywatele stoją przed wyzwaniem dotyczącym sposobu realizacji tych celów przy jak najniższych kosztach i uzyskania jednocześnie korzyści dla gospodarki. Potrzebujemy wzajemnie wzmacniających się odpowiedzi w ramach prowadzonych polityk, nie tylko przyczyniających się do poprawy stanu środowiska, ale również wspierających gospodarkę i pozwalających uniknąć trudności społecznych.

Kluczowe kwestie w odniesieniu do reformy systemu opodatkowania energii

W przedstawionym kontekście Komisja przedkłada swój wniosek w sprawie zmiany dyrektywy 2003/96/WE[4] (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie opodatkowania energii”), by umożliwić państwom członkowskim jak najlepsze wykorzystanie istniejącego instrumentu w nowych ramach politycznych. Bardziej racjonalne i ukierunkowane opodatkowanie energii przyczyni się, niezależnie od wykorzystywanych technologii, do bardziej ekologicznego i wydajnego zużycia energii, wspierając tym samym trwały wzrost gospodarczy. W skrócie wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii obejmuje:

- zmianę obciążeń nakładanych na różne paliwa, w tym energie odnawialne, w bardziej obiektywny sposób (w oparciu o zawartość energii i emisje CO2);

- zapewnienie ram opodatkowania związanego z emisjami CO2 na rynku wewnętrznym i ustalenie w ten sposób ceny emisji CO2 nieobjętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

Wniosek wpisuje się również w bieżącą debatę na temat restrukturyzacji i modernizacji systemów podatkowych jako części strategii krajowych na rzecz wyjścia z kryzysu finansowego i gospodarczego. Ponadto wyznacza on również drogę w kierunku jakościowo lepszego sposobu uzyskiwania dochodu zgodnie ze strategią „Europa 2020” oraz potrzebę pobudzenia odpowiedniego ożywienia gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Wniosek sam w sobie nie ma na celu uzyskania dodatkowych dochodów, ale raczej zmianę obciążeń nakładanych na różne źródła energii i różnych odbiorców energii (nieobjętych i objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zwanym dalej „EU ETS”).

Jeżeli jednak państwa członkowskie podejmą decyzję o wdrożeniu zmienionej dyrektywy w sprawie opodatkowania energii w sposób przynoszący dodatkowe dochody, Komisja będzie je zachęcała do wykorzystania tego dochodu we właściwy sposób zgodnie z ich konkretną sytuacją budżetową. Mogłoby to oznaczać wykorzystanie zasobów do zaspokojenia potrzeb konsolidacji fiskalnej. Sprzyjająca wzrostowi gospodarczemu zmiana opodatkowania zakładająca wykorzystanie dodatkowego dochodu w całości lub częściowo w celu ograniczenia obciążenia podatkowego związanego z zatrudnieniem byłaby zgodna ze strategią „Europa 2020”. Innym możliwym podejściem przyczyniającym się do wzrostu gospodarczego, które państwa członkowskie mogłyby wybrać, byłoby wykorzystanie dodatkowego dochodu jako źródła dalszych zachęt do podejmowania badań i rozwoju w dziedzinie ekologii, oraz przeprowadzania ekologicznych inwestycji, w szczególności przez MŚP. Dodatkowe dochody mogłyby również zostać wykorzystane do łagodzenia wpływu prowadzonej polityki na dochody gospodarstw domowych poprzez rekompensaty dla mniej zamożnych sektorów społeczeństwa. Ukierunkowane dotacje dla gospodarstw domowych o niskich dochodach (kwoty ryczałtowe niezwiązane ze zużyciem energii) byłyby najlepszym przykładem.

Poniższy wykres przedstawia zmianę udziału dochodów z opodatkowania ekologicznego i opodatkowania energii jako odsetek łącznych dochodów podatkowych w UE-25 od 1995 r. do 2008 r. W obydwu przypadkach w tym okresie dochód obniżył się o około 1 %, co świadczy o tym, że ogólnie istnieje możliwość podniesienia poziomu opodatkowania energii i, bardziej ogólnie, opodatkowania ekologicznego.

[pic]

Źródło: Taxation trends in the European Union („Tendencje w zakresie opodatkowania w Unii Europejskiej”), wydanie z 2010 r., Eurostat, Komisja Europejska.

Konieczna jest dalsza koordynacja w dziedzinie opodatkowania ekologicznego

Podczas gdy dyrektywa w sprawie opodatkowania energii ma absolutnie kluczowe znaczenie, można i trzeba podjąć działania w szerszym obszarze opodatkowania ekologicznego, tak by wspierać realizację unijnej strategii „Europa 2020”. W szczególności należy zintensyfikować debatę na temat wykorzystywania podatków promujących przejście na zrównoważoną gospodarkę. Należy również uwzględnić dalsze postępy (np. wprowadzenie przez państwa członkowskie podatku od odpadów, opodatkowania plastikowych toreb oraz podatku od biletów lotniczych). Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 2008/118/WE państwa członkowskie mogą nakładać takie nowe podatki, pod warunkiem że nie powodują one zwiększenia formalności przy przekraczaniu granic w handlu pomiędzy państwami członkowskimi. Państwa członkowskie powinny również zapewnić niedyskryminacyjne opodatkowanie, tak by zapobiegać zakłóceniom na rynku wewnętrznym (art. 34-36 oraz art. 110 TFUE). Dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego konieczne jest prowadzanie przez państwa członkowskie wzajemnej wymiany informacji oraz koordynacji podatków w tej dziedzinie, tak by, na przykład, zwalczać dyskryminację podatkową między bezpośrednio konkurującymi produktami objętymi różnymi systemami podatkowymi.

Komisja stawia sobie za cel dalsze prowadzenie tych debat i wspieranie koniecznej koordynacji w tej dziedzinie, między innymi poprzez odpowiednie dyskusje z państwami członkowskimi (np. w ramach grupy ds. polityki podatkowej i na szczeblu Rady) i z innymi zainteresowanymi stronami. W odniesieniu do szerszego kontekstu politycznego wynik konferencji na temat zmiany klimatu, która odbyła się w Cancún w Meksyku w dniach 29 listopada – 10 grudnia 2010 r., również stanowi istotny postęp w kierunku dalszej realizacji unijnych ambicji w tej dziedzinie.

2. KONTEKST WNIOSKU

Obowiązująca obecnie dyrektywa w sprawie opodatkowania energii nie może funkcjonować w dotychczasowej postaci i tworzy niewłaściwe zachęty

W dyrektywie w sprawie opodatkowania energii ustanowiono minimalne stawki opodatkowania produktów energetycznych wykorzystywanych jako paliwo silnikowe, produktów energetycznych wykorzystywanych jako paliwa do ogrzewania oraz energii elektrycznej. Stawki minimalne odnoszą się ogólnie do wielkości zużycia produktów energetycznych. Poniższe wykresy pokazują obowiązujące obecnie stawki minimalne dla najczęściej stosowanych produktów energetycznych, z uwzględnieniem emisji CO2 (stawka wyrażona w euro za tonę CO2) i zawartości energii (stawka wyrażona w euro za gigadżul (GJ))[5]:

Paliwa silnikowe:

[pic][pic]

Paliwa opałowe

[pic][pic]

Źródło: Obliczenia własne

Powyższe wykresy jasno pokazują, że obowiązujące obecnie stawki minimalne opierające się na wielkości zużycia produktów energetycznych nie odzwierciedlają zawartości energii (zob. wykresy 2 i 4) lub emisji CO2 (zob. wykresy 1 i 3) produktów energetycznych, co prowadzi do niewydajnego wykorzystania energii i zakłóceń na rynku wewnętrznym. Sytuacja ta rodzi również zachęty, które są sprzeczne z unijnymi celami w zakresie energii i zmian klimatu, ponieważ sprzyja np. stosowaniu węgla jako paliwa do ogrzewania (niższa stawka podatku zarówno przy uwzględnieniu emisji CO2, jak i zawartości energii wyrażonej w GJ). Jeżeli chodzi o paliwa silnikowe niższe stawki minimalne dla oleju napędowego zwiększają jeszcze naturalną przewagę oleju napędowego nad benzyną, wynikającą z wyższej zawartości energii w oleju napędowym. Obowiązujące obecnie stawki minimalne są dyskryminujące również w stosunku do odnawialnych źródeł energii podlegających co do zasady opodatkowaniu według stawki obowiązującej dla paliw konwencjonalnych, które zastępują, chociaż ich zawartość energii jest niższa (zob. wykres 2 pokazujący, że paliwo E85 jest opodatkowane znacznie wyżej niż benzyna, co oznacza, że jego niższa wartość energetyczna i lepsze wyniki w zakresie emisji CO2 nie są brane pod uwagę). Co więcej, obowiązujące stawki minimalne nie zapewniają równych szans dla odbiorców biznesowych, ponieważ w praktyce stawiają pewne podmioty gospodarcze w lepszej sytuacji niż inne, w zależności od wykorzystywanego przez nie źródła energii.

Przegląd dyrektywy w sprawie opodatkowania energii jest konieczny, by dostosować ją do innych polityk UE

Z punktu widzenia polityki energetycznej dyrektywa w sprawie opodatkowania energii nie zawiera żadnych zachęt ani nawet sygnału cenowego na rzecz promowania alternatywnych źródeł energii i zachęcania konsumentów do oszczędzania energii. Przy obowiązującym opodatkowaniu opartym na wielkości zużycia etanol jest w rzeczywistości najwyżej opodatkowanym obecnie produktem energetycznym. To samo dotyczy źródeł energii wykorzystywanej do ogrzewania, gdzie węgiel jest obecnie najniżej opodatkowanym źródłem energii.

Z ekologicznego punktu widzenia sektory nieobjęte EU ETS, takie jak transport, małe instalacje przemysłowe, rolnictwo i gospodarstwa domowe są odpowiedzialne za połowę emisji CO2. W tym przypadku potencjalny brak koordynacji między dyrektywą w sprawie opodatkowania energii i systemem EU ETS może prowadzić do podwójnego obciążenia lub – wręcz przeciwnie – może pozwalać uniknąć odpowiedzialności za emisje. W najgorszym przypadku sektory te nie przyczyniłyby się do osiągnięcia celów określonych w strategii „Europa 2020” w zakresie zmian klimatu i energii. Ponadto dotychczasowe traktowanie biopaliw nie pozwala na pełne wykorzystanie ich możliwego pozytywnego potencjału ekologicznego.

Z punktu widzenia jednolitego rynku państwa członkowskie nie mogą obecnie nakładać podatku na emisje CO2 w wysokości, w jakiej by chciały, ponieważ ich przedsiębiorstwa mogłyby znaleźć się w niekorzystnej sytuacji lub skłoniłoby to konsumentów do zakupu paliwa w państwach członkowskich stosujących niższy podatek, co prowadziłoby do straty dochodów. Państwa członkowskie zaczynają wdrażać szereg różnych podejść do opodatkowania ekologicznego, co może prowadzić do zakłóceń i podwójnego opodatkowania w ramach jednolitego rynku.

Dlaczego teraz?

Biorąc pod uwagę, że wiele państw członkowskich właśnie teraz definiuje swoje strategie polityczne w celu wyjścia z kryzysu gospodarczego i finansowego, a także rozważa reformy strukturalne w polityce fiskalnej i systemie podatkowym, zmiana dyrektywy w sprawie opodatkowania energii proponowana jest w szczególnie odpowiednim momencie, jako że daje możliwość realizacji celów zarówno ekologicznych, jak i ekonomicznych w tym samym czasie.

Odpowiednio zaprojektowane podatki mogą odegrać istotną rolę w realizacji celów UE związanych z energią i zmianą klimatu oraz we wspieraniu trwałego wzrostu gospodarczego prowadzącego do unijnej gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej. Jest to szczególnie ważne wobec rosnących cen energii, gdy konieczność restrukturyzacji opodatkowania energii w celu zapewnienia właściwych zachęt do ogólnego ograniczenia zużycia energii, ze źródeł bardziej przyjaznych dla środowiska, nabiera coraz większego znaczenia.

Obecnie państwa członkowskie opracowują i wdrażają swoje strategie w celu realizacji celów UE na lata 2013-20 w zakresie energii i zmian klimatu. Przedmiotowy wniosek daje jasną odpowiedź co do roli, jaką podatki mogą odegrać w tym kontekście. Zmieniona dyrektywa w sprawie opodatkowania energii ma również na celu uzupełnienie trzeciego etapu funkcjonowania systemu EU ETS (w latach 2013-2020) i dlatego wniosek należy przedłożyć już teraz, aby zapewnić czas na przyjęcie go przez Radę.

Z punktu widzenia rynku wewnętrznego ważne jest również ustanowienie teraz wspólnych ram dla opodatkowania emisji CO2. Państwa członkowskie zaczynają wprowadzać własne podatki dotyczące emisji CO2 a ich podejścia mogą się różnić. Mozaika krajowych polityk może powodować trudności dla przedsiębiorstw działających w różnych państwach członkowskich i zakłócenia konkurencji w UE. Bardziej właściwym rozwiązaniem jest wprowadzenie podejścia UE już teraz, kiedy wiele państw członkowskich nadal rozważa wprowadzenie krajowego ustawodawstwa w tej dziedzinie, niż później, gdy może być konieczne złożone dostosowywanie już istniejących przepisów krajowych.

Wszystkie te powody sprawiają, że konieczne jest wprowadzenie we właściwym czasie zmian do dyrektywy w sprawie opodatkowania energii zgodnie z wnioskiem Komisji.

3. Kluczowe elementy wniosku

Wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii upraszcza istniejące podatki nakładane na energię , a także wprowadza ramowe przepisy dotyczące opodatkowania emisji CO 2 w ramach jednolitego rynku , tak by podatki z tytułu emisji CO2 mogły skutecznie uzupełniać system EU ETS.

We wniosku wprowadzono rozróżnienie między dwoma rodzajami minimalnych stawek opodatkowania produktów energetycznych:

- Opodatkowanie związane z emisjami CO 2 , w oparciu o emisje CO 2 powodowane przez dany produkt energetyczny, ustalone na poziomie 20 euro za tonę CO2. Opodatkowanie związane z emisjami CO2 wynosiłoby zero dla wszystkich biopaliw, które spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju określone w art. 17 dyrektywy 2009/28/WE. Takie opodatkowanie zapewni niezależną od wykorzystywanych technologii przewagę wszystkich niskoemisyjnych źródeł energii. Wprowadzenie opodatkowania związanego z emisjami CO2 umożliwi również lepsze dostosowanie dyrektywy w sprawie opodatkowania energii do systemu EU ETS. Opodatkowanie będzie obowiązywało w stosunku do wszystkich emitorów nieobjętych systemem EU ETS, podlegających opodatkowaniu już teraz, a także w stosunku do wszystkich małych instalacji wyłączonych z EU ETS, nawet jeśli zużywają oni energię do celów innych niż ogrzewanie. W tym samym czasie emitory objęte EU ETS będą zwolnieni z opodatkowania związanego z emisjami CO2, niezależnie od faktycznego zakresu EU ETS.

- Ogólne opodatkowanie zużycia energii w oparciu o zawartość energii mierzoną w GJ , niezależnie od produktu energetycznego, a zatem stanowiące zachętę do oszczędzania energii. Podatek będzie odzwierciedlał energię rzeczywiście generowaną przez produkt, a energooszczędne zużycie byłoby automatycznie nagradzane. W przypadku paliw silnikowych minimalny poziom opodatkowania został ustalony na 9,60 euro za gigadżul, co odpowiada obecnej stawce minimalnej stosowanej w przypadku benzyny pomniejszonej o odpowiedni minimalny poziom opodatkowania związanego z emisjami CO2. W przypadku paliw do ogrzewanie obowiązujący obecnie minimalny poziom opodatkowania energii elektrycznej w wysokości 0,15 euro za gigadżul (co odpowiada około 0,50 euro za MWh) stosowany jest do wszystkich produktów energetycznych wykorzystywanych do ogrzewania, biorąc pod uwagę zawartość energii w danym produkcie. Zakres opodatkowania energii pozostaje bez zmian i obejmuje paliwa do ogrzewania i paliwa silnikowe, a także zużycie energii elektrycznej w podobnych sytuacjach.

Ponadto, aby utrzymać efekt zachęty, wraz z upływem czasu należy zachować wartość rzeczywistą minimalnych poziomów opodatkowania. Minimalne stawki ogólnego opodatkowania zużycia energii powinny być automatycznie dostosowywane w regularnych odstępach czasu, tak by uwzględnić zmiany ich wartości rzeczywistej w celu zachowania obecnego poziomu harmonizacji stawek. Ponieważ opodatkowanie związane z emisjami CO2 uzupełnia funkcjonowanie dyrektywy 2003/87/WE, minimalny poziom opodatkowania związanego z emisjami CO2 powinien podążać za zmianami ceny rynkowej uprawnień do emisji CO2. Komisja jest zdania, że należy wprowadzić metodę automatycznego obliczania takiego dostosowania. Jednak opracowanie takiej metody musiałoby zostać oparte na obiektywnych dowodach z obserwacji funkcjonowania rynku handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z nowymi uzgodnieniami dla trzeciego etapu EU ETS. Nie jest zatem możliwe rozstrzygnięcie tej kwestii w czasie przedstawienia przedmiotowego wniosku. Kwestia ta zostanie zatem poruszona w sprawozdaniu z przeglądu, który Komisja zamierza przedstawić po raz pierwszy w 2015 r. w celu zaproponowania metody automatycznego dostosowywania, która mogłaby zacząć funkcjonować jak najszybciej po tej dacie.

Usunięto dotacje przynoszące skutek przeciwny do zamierzonego …

Wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii przewiduje eliminację dotacji i niespójności istniejących obecnie w dziedzinie opodatkowania energii. Zmniejsza obciążenie podatkowe w odniesieniu do energii odnawialnych i w obiektywny sposób zmienia obciążenia nakładane na różne paliwa kopalne (w oparciu o zawartość energii i emisje CO2). W konsekwencji źródła energii generujące wysokie emisje CO2 lub o dużej zawartości energii będą opodatkowane wyżej w przeliczeniu na fizyczną jednostkę wielkości ich zużycia. Będzie to zachęcać do wykorzystywania źródeł energii emitujących mniej CO2 i nagradzać większą efektywność energetyczną, zgodnie z unijną polityką energetyczną i polityką w zakresie zmiany klimatu, przy jednoczesnym wspieraniu tych polityk. Produkty energetyczne o dużej zawartości energii (takie jak olej napędowy, LPG i sprężony gaz ziemny) będą nadal atrakcyjne, ale w końcu będą konkurować na sprawiedliwszych zasadach, bez dodatkowego wsparcia ze strony opodatkowania. Zmiany wprowadzone w oparciu o wniosek są w pełni zgodne z polityką UE do 2020 r. oraz stanowią bezpośrednie przełożenie zobowiązań podjętych już przez państwa członkowskie UE. Oznacza to również, że różnicowanie stawek podatkowych dla stosowania transportu do celów prywatnych i handlowych nie będzie już kontynuowane, co zagwarantuje, że sektor transportu - najszybciej rosnące źródło emisji - zostanie uwzględniony w ramach działań podejmowanych na rzecz ograniczenia emisji.

…ale uwzględnia się również szerszy kontekst …

W stosunku do konkurentów spoza UE w celu uniknięcia sytuacji, w której opodatkowanie związane z emisjami CO2 skłaniałoby unijne przedsiębiorstwa do opuszczenia Europy, natomiast emisje na całym świecie pozostawałyby niezmienione lub zwiększałyby się („ucieczka emisji”), wniosek wprowadza podejście podobne do bezpłatnego przydziału uprawnień w ramach EU ETS dla sektorów uznanych za narażone na znaczące ryzyko ucieczki emisji. Małym instalacjom przemysłowym podlegającym opodatkowaniu związanemu z emisjami CO2 będzie przyznawana ryczałtowa ulga podatkowa obliczana na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na paliwie. W tym sensie wpływ na środowisko podatku zostania zachowany, a przedsiębiorstwa otrzymają rekompensatę. Inne sektory lub podsektory gospodarki mogą być również narażone na ryzyko ucieczki emisji. Jeśli chodzi o rolnictwo, Komisja przygotowuje obecnie sprawozdanie oceniające ryzyko ucieczki emisji w tym sektorze. Jak tylko sprawozdanie to będzie dostępne Komisja podejmie odpowiednie działanie w celu zapewnienia, by wszystkie sektory narażone na ucieczkę emisji podlegały takiemu samemu traktowaniu w ramach przyszłej dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, poprzez zagwarantowanie, że wnioski ze sprawozdania zostaną wzięte pod uwagę podczas toczących się w Radzie dyskusji w sprawie wniosku dotyczącego zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, lub – jeżeli sprawozdanie nie będzie dostępne przed przyjęciem wniosku – poprzez odrębną inicjatywę ustawodawczą.

Biorąc pod uwagę strukturę zobowiązań UE do 2020 r. dotyczących redukcji emisji oraz zasadę solidarności między państwami członkowskimi, Komisja proponuje przyznanie okresów przejściowych w celu stopniowego wprowadzania opodatkowania związanego z emisjami CO2 dla zastosowań innych niż paliwo silnikowe, w sytuacjach w których spełnienie tych zobowiązań wymaga mniejszego wysiłku od niektórych państw członkowskich (Bułgaria, Republika Czeska, Estonia, Łotwa, Litwa, Węgry, Polska, Rumunia i Słowacja).

Szczególne sytuacje będą nadal traktowane w odpowiedni sposób ...

Przygotowując wniosek, Komisja zwracała szczególną uwagę, aby nie doprowadzić do gwałtownych zmian w poziomie cen, co mogłyby spowodować niedopuszczalne trudności lub obciążenia dla zainteresowanych odbiorców energii.

Uznając, że różnice w opodatkowaniu ogrzewania gospodarstw domowych są mniej istotne dla właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz że koszty ogrzewania mogą stanowić ważny aspekt krajowych warunków socjalnych w niektórych państwach członkowskich, Komisja proponuje utrzymanie możliwości stosowania przez państwa członkowskie zwolnień lub obniżek podatkowych w odniesieniu do produktów energetycznych i energii elektrycznej oraz rozszerzenie tej możliwości na wszystkie paliwa grzewcze.

W ramach zmienionego systemu wysokoemisyjne źródła energii (np. węgiel) będą podlegały wyższemu opodatkowaniu. Zmiana ta zapewni, by wszyscy odbiorcy energii, nie tylko ci objęci EU ETS, zostali zmotywowani do przestawienia się na bardziej ekologiczne źródła energii Jednocześnie wniosek wprowadza zasadę, zgodnie z którą koszty zewnętrzne emisji CO2 są uwzględniane tylko raz. W związku z tym bezpośredni wpływ cenowy na odbiorców węgla byłby ograniczony, ponieważ węgiel jest szeroko stosowany w przemyśle ciężkim i produkcji energii elektrycznej, które są już objęte EU ETS. Ponadto wniosek pozostawia w gestii państw członkowskich kwestię łagodzenia lub całkowitego zapobiegnięcia wpływu tej zmiany na gospodarstwa domowe.

Olej napędowy będzie stopniowo objęty wyższym minimalnym poziomem opodatkowania na litr w porównaniu do benzyny, ze względu na fakt, że ma wyższą zawartość energii i generuje więcej emisji CO2 w przeliczeniu na litr niż benzyna. Nawet w ramach nowego systemu olej napędowy będzie nadal utrzymywał swoją przewagę wynikającą z niższego spalania, ale usunięcie dotacji dla oleju napędowego zachęci do wprowadzania usprawnień podnoszących efektywność energetyczną silników benzynowych, a także stworzy rynek dla niskoemisyjnych i alternatywnych źródeł energii, które mają stać się bardziej powszechne na rynku paliw w następnej dekadzie. Ujednolicenie opodatkowania benzyny i oleju napędowego pomoże również zrównoważyć podaż i popyt na europejskim rynku paliw, który charakteryzuje się wzrastającym zapotrzebowaniem na import oleju napędowego. Biorąc pod uwagę, że europejscy producenci samochodów poczynili znaczne inwestycje w zakresie technologii silników wysokoprężnych oraz że pojazdy napędzane paliwami alternatywnymi lub wykorzystujące alternatywne układy napędowe nie są jeszcze dostępne na dużą skalę, ujednolicenie opodatkowania wszystkich paliw silnikowych będzie wprowadzane stopniowo w trzech etapach w latach 2013 – 2023. Stopniowe wprowadzanie w życie nowego opodatkowania oleju napędowego zapewni również sektorowi transportu zarobkowego czas na dostosowanie się do wprowadzanych zmian.

Niższe minimalne stawki opodatkowania obowiązujące obecnie dla paliw silnikowych stosowanych w rolnictwie, akwakulturze i ogrodnictwie nie ulegną zmianie w przypadku zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii. Zmiana dyrektywy w sprawie opodatkowania energii będzie miała wpływ na przysługującą obecnie państwom członkowskim możliwość pełnego zwolnienia z opodatkowania paliw silnikowych i paliw do ogrzewania oraz energii elektrycznej zużywanych w tych sektorach W wyniku wprowadzenia zmian do dyrektywy zostaną one objęte podatkiem związanym z emisjami CO2, a także ogólnym opodatkowaniem zużycia energii. Całkowite zwolnienie z tego drugiego podatku będzie nadal możliwe w zamian za podniesienie efektywności energetycznej, a zatem nie będzie bezwarunkowe, jak ma to miejsce obecnie. W konsekwencji państwa członkowskie będą nadal w stanie zapewnić bardziej korzystne traktowanie sektorów pierwotnych, przy jednoczesnym zapewnieniu większej spójności systemu opodatkowania danego sektora, stanowiącego obecnie kombinację różnych zwolnień.

4. Skutki wniosku

Służby Komisji przeprowadziły ocenę skutków w celu zbadania wpływu możliwych wariantów przeprowadzenia zmiany dyrektywy w sprawie w sprawie opodatkowania energii. Na podstawie tej oceny skutków, która została opublikowana wraz z niniejszym komunikatem, oraz w oparciu o wniosek dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii, można wyciągnąć szereg istotnych wniosków.

Zmiana dyrektywy w sprawie opodatkowania energii może przynieść „podwójną dywidendę”, ale w każdym przypadku jest korzystna ...

Zmieniona dyrektywy zmienia obciążenia nakładane na kopalne i niekopalne źródła energii i w pewnym zakresie również na sektory objęte i nieobjęte EU ETS. Mimo że to państwa członkowskie decydują, jak wykorzystać ewentualny dodatkowy dochód, model zastosowany w ocenie skutków zakłada, że wszelkie dochody zostaną wykorzystane do zmniejszenia obciążeń podatkowych związanych z zatrudnieniem. Założenie to odzwierciedla praktyki wielu państw członkowskich, które przeprowadziły już ekologiczne reformy podatkowe, i jest zgodne z ogólnym założeniem dyrektywy w sprawie opodatkowania energii[6] w zakresie promowania zasady neutralności podatkowej jako środka modernizacji krajowych systemów podatkowych z korzyścią zarówno dla środowiska, jak i zatrudnienia. Model ten potwierdza, że poprzez zmianę dyrektywy opodatkowanie energii w każdych okolicznościach przyczyniłoby się do realizacji celów strategii „Europa 2020” i jednocześnie przyniosłoby wymierne korzyści gospodarcze. Nawet jeśli wpływy z opodatkowania energii nie zostałyby „reinwestowane” w gospodarkę poprzez niższe opodatkowanie zatrudnienia, wkład w konsolidację fiskalną nadal pomógłby zaspokoić wysokie potrzeby budżetowe wynikające z kryzysu.

Wniosek przyczynia się do wyrównania szans dla europejskich przedsiębiorstw. Nowe minimalne stawki opodatkowania staną się prawdziwym punktem odniesienia na rynku wewnętrznym poprzez zapewnienie obiektywnej wartości dla każdego źródła energii i równe traktowanie odbiorców energii niezależnie od produktów energetycznych, które zużywają.

… a konkretne wyniki zależą od wyborów dokonanych przez państwa członkowskie

Konkretne skutki zmiany dyrektywy będą w dużym stopniu zależały od obowiązujących dotychczas krajowych stawek i wyborów dokonanych przez państwa członkowskie zgodnie z zasadą pomocniczości, w szczególności w zakresie równowagi pomiędzy opodatkowaniem związanym z emisjami CO2 i ogólnym opodatkowaniem zużycia energii oraz obowiązujących stawek podatkowych. Skutki wniosku zależeć również będą od stopnia, w jakim państwa członkowskie zdecydują się na skorzystanie z okresów przejściowych i wariantów przewidzianych we wniosku w celu uwzględnienia kontekstu i szczególnych sytuacji, jak opisano w pkt 3 powyżej. Przykładowo w przypadku paliwa do ogrzewania można przewidzieć następujące dwa scenariusze w celu określenia prawdopodobnych skutków:

- Maksymalistyczny scenariusz nr 1 zakładający, że państwa członkowskie zdecydują się na wprowadzenie opodatkowania związanego z emisjami CO2 w wysokości proponowanego minimalnego poziomu 20 euro za tonę CO2, dodatkowo w stosunku do swoich obowiązujących stawek podatku krajowego. Ich obecne stawki stałyby się wówczas stawkami ogólnego opodatkowania zużycia energii.

- Scenariusz nr 2 zakładający, że państwa członkowskie zmienią swoje stawki podatkowe tylko w razie konieczności zapewnienia przestrzegania unijnego minimalnego poziomu opodatkowania i ustalą stawkę opodatkowania związanego z emisjami CO2 na poziomie 20 euro za tonę CO2. Oznaczałoby to, że dzielą swoje obowiązujące obecnie stawki na opodatkowanie związane z emisjami CO2 w wysokości 20 euro za tonę i ogólne opodatkowanie zużycia energii.

Poniższa tabela przedstawia łączne skutki tych scenariuszy dla UE-27 przy założeniu, że dochody są „reinwestowane” poprzez zmniejszenie obciążeń podatkowych związanych z zatrudnieniem, zgodnie z obliczeniami w ocenie skutków dołączonej do wniosku:

Skutki zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii w wyniku zmian dotyczących paliw do ogrzewania (UE 27)

Wpływ na budżet (zmiana w rocznych dochodach podatkowych w ujęciu rocznym) | Wpływ na środowisko naturalne (ograniczenie emisji CO2 w sektorach nieobjętych EU ETS do 2020 r.) | Wpływ na społeczeństwo (zmiana procentowa rzeczywistych dochodów gospodarstw domowych do 2020 r.) |

Scenariusz nr 1 | +39,6 mld EUR | -4 % | +0,29 % |

Scenariusz nr 2 | +20 mld EUR | -0,84 % | +0,08 % |

Źródło: Ocena skutków – dokument uzupełniający wniosek w sprawie dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywę 2003/96/WE – część 5.2, 5.3 i 5.4. (Scenariusz nr 1); modelowanie z wykorzystaniem modelu E3ME opracowanego przez Cambridge Economics (scenariusz nr 2).

Dane te muszą zostać ocenione w odniesieniu do ogólnych celów strategii „Europa 2020” w sposób opisany powyżej.

Wpływ na ograniczenie emisji CO2 jest znaczny i może osiągnąć 2 % całkowitych emisji w UE lub około 4 % emisji poza EU ETS. W liczbach bezwzględnych odpowiada to 92 mln ton CO2 i stanowi ponad jedną trzecią (około 37 %) koniecznych wysiłków na rzecz redukcji gazów cieplarnianych poza EU ETS .

Podobnie liczba nowych miejsc pracy utworzonych dzięki zmianie dyrektywy w sprawie opodatkowania energii wzrosłaby w czasie i w liczbach absolutnych mogłaby wynieść w 2030 r. 1 mln według najambitniejszego wariantu polityki[7]. W ramach tego wariantu polityki można spodziewać się dodatkowego wzrost gospodarczy o 0,27 PKB. Pozytywny wpływ na zatrudnienie wynika z założenia w modelu, że dodatkowe dochody z opodatkowania energii zostałyby wykorzystane do obniżenia składek na zabezpieczenie społeczne wpłacanych przez pracodawców.

… natomiast ogólna ocena po pięciu latach pozwoli na dokładną ocenę polityki ex-post.

Podczas gdy niniejszy wniosek opiera się na kompleksowej ocenie skutków i analizie polityki, sytuacja gospodarcza, jak również ramowe warunki środowiskowe i technologiczne mogą podlegać dalszym zmianom. Komisja uważa zatem, że należy przeprowadzić przegląd skutków zmiany dyrektywy w sprawie opodatkowania energii po pięciu latach (od daty jej przyjęcia), tak aby osiągnąć lepsze zrozumienie wpływu nowej struktury podatkowej w kontekście celów proponowanych zmian. W związku z tym Komisja zamierza przedstawić Radzie sprawozdanie, dołączając w razie potrzeby wnioski w sprawie zmiany odpowiednich przepisów. Dotyczy to zwłaszcza (1) dostosowania minimalnego poziomu opodatkowania związanego z emisjami CO2 do zmian cen rynkowych w UE uprawnień do emisji CO2 w celu stworzenia bezpośredniego związku pomiędzy ceną uprawnień do emisji CO2 a minimalnym poziomem opodatkowania związanym z emisjami CO2; 2) dostosowania krajowych systemów w zakresie zwolnień i obniżek podatkowych w zakresie opodatkowania gospodarstw domowych, paliwa wykorzystywanego do celów żeglugi powietrznej i morskiej w świetle wyniku negocjacji międzynarodowych, energii elektrycznej wytwarzanej na lądzie i dostarczanej bezpośrednio statkom zacumowanym w porcie (energia elektryczna pobierana z lądu), paliw alternatywnych, wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS) i (3) opodatkowania energii elektrycznej wykorzystywanej na potrzeby transportu.

5. Wnioski

Zmiana dyrektywy w sprawie opodatkowania energii zgodnie z wnioskiem Komisji oznacza restrukturyzację obecnego systemu opodatkowania energii w celu uczynienia go bardziej skutecznym i spójnym. Poprawi to funkcjonowanie rynku wewnętrznego, poprzez stworzenie równych szans dla przedsiębiorstw, które będą traktowane jednakowo niezależnie od tego, czy wykorzystują ropę naftową, gaz ziemny, węgiel czy biomasę. Co najważniejsze będzie to miało znaczący pozytywny wpływ na środowisko i przyczyni się do realizacji celów strategii „Europa 2020”. W perspektywie długoterminowej takie nowe ramy UE pomogą państwom członkowskim we wdrożeniu bardziej ambitnej polityki na poziomie krajowym – zarówno ze względu na konieczność wypełniania celów środowiskowych, jak i potrzeby fiskalne – dlatego wniosek ma potencjał, aby zapewnić wzrost wydajności wykraczający w dużej mierze poza skutki lub korzyści widoczne w czasie wdrożenia zmienionej dyrektywy. Pozwala on zatem państwom członkowskim na realizację ich zobowiązań podjętych w ramach strategii „Europa 2020” w oszczędny sposób i zapewnia pewność prawa na potrzeby ich reform strukturalnych polityk fiskalnych i systemów podatkowych, podejmowanych w celu wyjścia z kryzysu gospodarczego i finansowego. Jednocześnie nowe ramy będą promowały zrównoważony wzrost gospodarczy i tworzenia miejsc pracy. Podsumowując, inteligentniejsze opodatkowania energii pomoże zarówno środowisku, jak i gospodarce.

[1] Komunikat Komisji „EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”, COM(2010) 2020 z 3.3.2010 r.

[2] Posiedzenie Rady Europejskiej w dniach 13-14 marca 2008 r., Konkluzje Prezydencji (7652/1/08 rev.1 z 20.5.2008 r.).

[3] Roczna wizja wzrostu gospodarczego - COM(2011) 11.

[4] Dyrektywa Rady 2003/96/WE z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej (Dz.U. L 283 z 31.10.2003, s. 51).

[5] Źródło: Obliczenia własne na podstawie obowiązującej dyrektywy w sprawie opodatkowania energii (załącznik I tabela A), dyrektywy 2006/32/WE (zawartość energii w produktach) oraz decyzji Komisji 2007/589/WE (wskaźnik emisji CO2). E85 jest produktem energetycznym składającym się w 85 % z etanolu i w 15 % z benzyny.

[6] Zob. motyw (11) dyrektywy Rady 2003/96/WE.

[7] Odniesienia i bardziej szczegółowe wyjaśnienia znajdują się w ocenie skutków przeprowadzonej przez służby Komisji.