Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 136, w związku z art. 121 ust. 2,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, w szczególności jego art. 5 ust. 2,

uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania, w szczególności jego art. 6 ust. 1,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1)W strefie euro trwa ożywienie gospodarcze, lecz wciąż jest ono niestabilne. W ostatnich latach odnotowano znaczący postęp: począwszy od 2015 r., realny produkt krajowy brutto (PKB) strefy euro powrócił do poziomu sprzed kryzysu, a stopa bezrobocia spadła do najniższego poziomu od lat 2010–2011. Popyt globalny jest jednak słaby, inflacja utrzymuje się znacznie poniżej poziomu docelowego, pomimo bardzo akomodacyjnej polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego, a wzrost hamują czynniki będące spuścizną kryzysu, takie jak utrzymujące się zakłócenia równowagi makroekonomicznej i wysoki poziom zadłużenia we wszystkich sektorach gospodarki, które wymagają delewarowania i ograniczają zasoby dostępne na konsumpcję i inwestycje. Ponadto, choć potencjał wzrostu gospodarczego strefy euro wykazywał długoterminową tendencję spadkową, to kryzys jeszcze ją pogłębił. Pomimo oznak poprawy utrzymująca się luka inwestycyjna i wysoki poziom bezrobocia stwarzają ryzyko dalszego pogorszenia się perspektyw wzrostu gospodarczego. Nadal obserwuje się asymetryczny charakter procesu przywracania równowagi w gospodarce strefy euro, cechujący się tym, że tylko państwa będące dłużnikami netto dokonują korekty zakłóceń, co skutkuje rosnącą nadwyżką na rachunku obrotów bieżących. W ramach globalnego porozumienia grupy G-20 wzywa się państwa członkowskie strefy euro do użycia wszystkich narzędzi politycznych – monetarnych, fiskalnych i strukturalnych – łącznie i osobno – w celu osiągnięcia silnego, trwałego, i zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu.

(2)Ambitne reformy strukturalne powinny ułatwić sprawną i skuteczną realokację zasobów ludzkich i kapitałowych oraz pomóc stawić czoła wyzwaniom związanym z zachodzącymi zmianami technologicznymi i strukturalnymi. Niezbędne są reformy, które tworzą sprzyjający klimat biznesowy, umożliwiają dokończenie budowy jednolitego rynku oraz usuwają bariery dla inwestycji. Takie działania mają decydujące znaczenie dla zwiększenia poziomu wydajności i zatrudnienia, wzmocnienia konwergencji oraz zwiększenia potencjału wzrostu gospodarczego i zdolności dostosowawczych gospodarki strefy euro. Wdrażanie reform strukturalnych za pomocą tworzenia efektywnych rynków wyposażonych w elastyczne mechanizmy cenowe stanowić będzie wsparcie dla polityki pieniężnej, ułatwiając jej przejście na gospodarkę realną. Reformy, które sprzyjają inwestycjom i usuwają wąskie gardła utrudniające inwestowanie, mogą przynieść podwójne korzyści, ponieważ wspierają działalność gospodarczą w perspektywie krótkoterminowej, a zarazem budują zdolności do długoterminowego wzrostu. Dla państw członkowskich o dużych potrzebach w zakresie zmniejszania zadłużenia, związanych z wysokim zadłużeniem zagranicznym, szczególnie istotne są reformy, które podnoszą wydajność, albowiem szybszy wzrost pomaga ograniczyć poziom zadłużenia w stosunku do PKB. Do przywrócenia równowagi zewnętrznej w tych państwach przyczyniłoby się również zwiększenie konkurencyjności cenowej i pozacenowej. Państwa członkowskie posiadające duże nadwyżki na rachunku obrotów bieżących mogą się przyczynić do przywrócenia równowagi w strefie euro, wprowadzając środki (w tym reformy strukturalne), które ułatwiają przeznaczenie nadwyżek oszczędności na stymulowanie popytu wewnętrznego, w szczególności przez zwiększenie inwestycji. Obecne niskie stopy procentowe również dają dodatkowe możliwości w tym zakresie, zwłaszcza w państwach o znaczącej przestrzeni fiskalnej.

(3)Lepsza koordynacja realizacji reform strukturalnych, w tym reform ujętych w zaleceniach dla poszczególnych krajów oraz reform niezbędnych do dokończenia budowy unii gospodarczej i walutowej (UGW), może przynieść pozytywne skutki uboczne w państwach członkowskich i wzmocnić krótkoterminowe pozytywne efekty tych reform. Dyskusje tematyczne Eurogrupy okazały się cenne dla wypracowania wspólnego zrozumienia priorytetów reform w strefie euro, dzielenia się najlepszymi praktykami oraz promowania wdrażania reform i konwergencji strukturalnej. Eurogrupa powinna kontynuować te dyskusje i w miarę możliwości je intensyfikować, skutecznie wykorzystując uzgodnione wspólne zasady i benchmarking. Krajowe rady ds. produktywności, które mają zostać powołane w odpowiedzi na zalecenie Rady przyjęte w dniu 20 września 2016 r., również mogą przyczynić się do debaty na szczeblu krajowym oraz do opracowania reform strukturalnych niezbędnych dla państw członkowskich w kontekście gospodarki strefy euro.

(4)Ścisła koordynacja krajowych polityk budżetowych, w oparciu o wspólne zasady, jest niezbędna do osiągnięcia odpowiedniego – w ujęciu zbiorczym – kursu polityki budżetowej oraz należytego funkcjonowania unii walutowej Wspólne reguły fiskalne mają na celu zapewnienie zdolności obsługi zadłużenia na szczeblu krajowym, a jednocześnie przestrzeni dla stabilizacji makroekonomicznej. Kurs polityki budżetowej strefy euro – na szczeblu krajowym i w ujęciu zbiorczym – musi zatem równoważyć podwójny cel zapewnienia długoterminowej stabilności krajowych finansów publicznych oraz krótkoterminowej stabilizacji makroekonomicznej na szczeblu zarówno poszczególnych państw, jak i strefy euro. W obecnej sytuacji dużej niepewności co do potencjału ożywienia gospodarczego oraz wysokiego poziomu wolnych mocy w gospodarce, kiedy polityka pieniężna wykazała się znaczną akomodacją, konieczne jest prowadzenie polityki budżetowej na szczeblu strefy euro, która będzie stanowiła uzupełnienie polityki pieniężnej we wspieraniu popytu, zwłaszcza inwestycji, oraz w wychodzeniu z niskiej inflacji. Efektywność polityki budżetowej, w tym jej skutki uboczne w innych państwach, nasilają się w kontekście niskich stóp procentowych. Uzasadnione jest zatem zalecenie bardziej pozytywnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro jako całości. Na 2017 r.

Komisja uważa ekspansję budżetową do 0,5 % PKB za wskazaną na szczeblu całej strefy euro w obecnych warunkach. Taki cel, mieszczący się w przedziale możliwych poziomów docelowych od dolnej granicy 0,3 % do górnej granicy 0,8 %, jest rozsądny i pragmatyczny, mając na względzie równowagę między kwestiami stabilizacji makroekonomicznej i stabilności budżetowej. Jednocześnie dług publiczny wciąż jest wysoki i nadal istnieje potrzeba zapewnienia średnioterminowej stabilności finansów publicznych w szeregu państw członkowskich. Z tego względu konieczne jest zapewnienie odpowiedniego zróżnicowania wysiłków fiskalnych w poszczególnych państwach członkowskich, biorąc pod uwagę przestrzeń fiskalną oraz skutki uboczne w państwach strefy euro. Państwa członkowskie, które przekraczają cele budżetowe, powinny wykorzystać swoją przestrzeń fiskalną, aby wspierać popyt wewnętrzny i wysokiej jakości inwestycje, w tym inwestycje transgraniczne w ramach planu inwestycyjnego dla Europy. Przykładowo gwarancje Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych są dla państw członkowskich, które dysponują przestrzenią fiskalną, szczególnie skutecznym sposobem zmaksymalizowania wpływu na gospodarkę realną i ożywienie gospodarcze w strefie euro. Państwa członkowskie, które potrzebują dalszych korekt budżetowych w ramach funkcji zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu, powinny zapewnić zasadniczą zgodność z wymogami tego paktu w nadchodzącym roku. W ramach funkcji zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu państwa członkowskie muszą przeprowadzić terminową korektę nadmiernych deficytów, w tym przez zapewnienie buforów fiskalnych na wypadek nieprzewidzianych okoliczności. Reformy strukturalne, zwłaszcza zwiększające wydajność, sprzyjałyby wzrostowi gospodarczemu i poprawiłyby stabilność finansów publicznych. Ponadto znacząca poprawa struktury budżetów krajowych i zarządzania nimi, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków, przez przesunięcie zasobów do inwestycji materialnych i niematerialnych, zwiększyłaby wpływ budżetów na popyt w perspektywie krótkoterminowej, a na wydajność w perspektywie długoterminowej. Skuteczne krajowe ramy budżetowe są niezbędne do zwiększenia wiarygodności polityk państw członkowskich i pomagają w osiągnięciu odpowiedniej równowagi między krótkoterminową stabilizacją makroekonomiczną, zdolnością obsługi zadłużenia i długoterminowym wzrostem gospodarczym.

(5)Nadal obserwuje się stopniowe ożywienie na rynkach pracy w strefie euro, któremu towarzyszy stałe zmniejszanie się poziomu bezrobocia. W dalszym ciągu jednak notuje się wysokie stopy bezrobocia długotrwałego i bezrobocia osób młodych, a w kilku państwach członkowskich utrzymuje się wysoki poziom ubóstwa. Pomimo pewnego postępu w realizacji reform, które mają na celu poprawę odporności i zdolności dostosowawczych rynków pracy, nadal istnieją znaczące różnice między państwami członkowskimi strefy euro, które utrudniają jej sprawne funkcjonowanie. Dobrze zaplanowane, sprawiedliwe i sprzyjające włączeniu społecznemu rynki pracy oraz systemy ochrony socjalnej, zabezpieczenia społecznego i opodatkowania są niezbędne, aby zapewnić sprawną i stałą realokację siły roboczej do bardziej produktywnych rodzajów działalności, wspierać re(integrację) osób zmuszonych do zmiany pracy lub wykluczonych z rynku pracy, ograniczyć segmentację oraz promować sprawiedliwość społeczną, w tym przez zwiększanie szans na dobrej jakości zatrudnienie. Spowodują one również bardziej efektywną automatyczną stabilizację oraz większy wzrost gospodarczy i zatrudnienie, które są istotne dla rozwiązywania problemów społecznych w strefie euro. Do niezbędnych reform należą: (i) zmiany prawodawstwa dotyczącego ochrony zatrudnienia mające na celu elastyczne i solidne ustalenia umowne, które sprzyjają przepływom na rynku pracy, zapobiegają powstaniu dwusegmentowego rynku pracy oraz umożliwiają dostosowanie kosztów pracy w razie potrzeby; w tym obszarze wysiłki reformatorskie w ostatnich latach były szczególnie intensywne;

(ii) podnoszenie poziomu umiejętności przez poprawę wyników i efektywności systemów edukacji oraz kompleksowe strategie uczenia się przez całe życie, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb rynku pracy; (iii) skuteczne aktywne polityki rynku pracy mające pomóc osobom bezrobotnym, w tym długotrwale bezrobotnym, w ponownym wejściu na rynek pracy i zwiększeniu aktywności zawodowej; oraz (iv) nowoczesne i adekwatne systemy zabezpieczenia społecznego, które wspierają osoby potrzebujące, w tym bezrobotne i pozostające poza rynkiem pracy, oraz zachęcają do integracji na rynku pracy. Ponadto zmniejszenie opodatkowania pracy, zwłaszcza w przypadku osób o niskich dochodach, oraz zapewnienie sprawiedliwych systemów podatkowych może poprawić wyniki rynku pracy. Państwa członkowskie strefy euro, które przeprowadziły takie reformy, są bardziej odporne i osiągają lepsze wyniki pod względem zatrudnienia i sytuacji społecznej.