Streszczenie Austriacki system wymiaru sprawiedliwości w dalszym ciągu cieszy się bardzo wysokim poziomem postrzeganej niezależności, a ponadto toczą się debaty dotyczące zapowiedzianej reformy polegającej na wprowadzeniu niezależnej prokuratury. Istotne jest, aby w reformie tej uwzględniono normy europejskie dotyczące niezależności prokuratury. Jednocześnie zakończono prace nad zmianami mającymi na celu ograniczenie obowiązków sprawozdawczych prokuratorów. Wprowadzono też inne środki dotyczące systemów zarządzania zgodnością dla sądów i prokuratury oraz obowiązek przedstawiania panelom sędziowskim informacji zwrotnych na temat propozycji dotyczących powołania na stanowiska sędziowskie. Jeśli chodzi o normy dotyczące obsadzania stanowisk sędziowskich w sądach administracyjnych, w szczególności powoływania ich wiceprezesów i prezesów, nadal utrzymują się pewne obawy. Austria podejmuje dalsze starania, aby usprawnić proces cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. System wymiaru sprawiedliwości w dalszym ciągu funkcjonuje efektywnie i wykazuje poprawę w zakresie spraw administracyjnych. Krajowa Strategia Antykorupcyjna jest realizowana, ale odnotowano pewne opóźnienia w związku z pandemią COVID-19. W następstwie niedawnych skandali politycznych wzmożono dochodzenia w sprawach korupcji politycznej na wysokim szczeblu. Prokuratorzy, którzy zajmują się tymi sprawami, zmagają się jednak z negatywną narracją ze strony polityków. Obowiązki sprawozdawcze spoczywające na wyspecjalizowanej prokuraturze są uciążliwe i prowadzą do opóźnień mających negatywny wpływ na skuteczność dochodzeń antykorupcyjnych, ale wprowadzone niedawno zmiany mają zmniejszyć to obciążenie sprawozdawcze. Wprowadzono nowe środki mające na celu zapobieganie korupcji w odniesieniu do urzędników służby cywilnej i osób zajmujących najwyższe stanowiska w organach władzy wykonawczej, jednak środki służące skutecznemu zaradzeniu zagrożeniom dla uczciwości zawodowej parlamentarzystów nadal są ograniczone, przy czym nie ma obowiązku ujawniania aktywów, udziałów, długów i zobowiązań. Choć istnieją ramy prawne dotyczące lobbingu, ich zakres i publicznie dostępne informacje są nadal ograniczone. Kwestią problematyczną pozostaje wciąż kontrola finansowania partii politycznych. Ramy prawne i sprzyjające otoczenie dla mediów pozostają silne, a organy ds. mediów nadal funkcjonują w sposób niezależny. Zidentyfikowano zagrożenia dla pluralizmu mediów w związku z brakiem kompleksowych i możliwych do wyegzekwowania ram prawnych dostępu do dokumentów i informacji publicznych. Aby temu zaradzić, rząd przedstawił propozycję nowej ustawy o wolności dostępu do informacji. Media w dalszym ciągu otrzymują wysokie kwoty w ramach wydatków na reklamy państwowe, ale nadal istnieją obawy co do sprawiedliwości i przejrzystości procesu ich przydzielania, potencjalnego wpływu politycznego na ten proces oraz niewystarczającej refleksji nad kwestiami pluralizmu mediów. Specjalne publiczne wsparcie finansowe dla sektora mediów oferowane podczas pandemii COVID-19 powszechnie uznano za skuteczne, ale pojawiły się wątpliwości co do jego obiektywnego podziału. Choć podjęto pewne działania w celu poprawy ochrony dziennikarzy podczas protestów, ich bezpieczeństwo jest coraz bardziej zagrożone, w szczególności w związku z nękaniem i zastraszaniem w internecie. Jeśli chodzi o mechanizmy kontroli i równowagi, podejmowane są działania mające na celu zwiększenie udziału obywateli i zainteresowanych stron w kształtowaniu polityki. W kontekście pandemii COVID-19 organy władzy wykonawczej zostały uprawnione do działania w drodze rozporządzeń na podstawie specjalnego prawodawstwa, a od jesieni 2020 r. prowadzona jest wzmożona kontrola parlamentarna. Trybunał Konstytucyjny odegrał ważną rolę w przeglądzie tych środków, unieważniając szereg z nich jako niewystarczająco uzasadnione. Rada Rzecznika Praw Obywatelskich, która również odegrała aktywną rolę w kontekście pandemii COVID-19, przygotowuje się do ponownej akredytacji jako krajowa instytucja praw człowieka. Rząd podjął działania na rzecz dalszego prowadzenia dialogu z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności konsultując się z nimi w kwestii wsparcia przyznawanego społeczeństwu obywatelskiemu w czasie pandemii COVID-19.

I.System wymiaru sprawiedliwości

Austriacki wymiar sprawiedliwości dzieli się na dwie odrębne części. System sądów powszechnych składa się z 115 sądów rejonowych (Bezirksgerichten), 20 sądów okręgowych (Landesgerichten), czterech wyższych sądów krajowych (Oberlandesgerichten) oraz Sądu Najwyższego (Obersten Gerichtshof). Od 2014 r. w Austrii funkcjonuje również odrębny system sądownictwa administracyjnego, na który składa się jedenaście sądów administracyjnych pierwszej instancji (Verwaltungsgerichten) (dziewięć krajowych sądów administracyjnych, Federalny Sąd Administracyjny i Trybunał Obrachunkowy) oraz Trybunał Administracyjny. Trybunał Konstytucyjny zapewnia kontrolę zgodności z konstytucją ustaw federalnych i krajowych. Sędziowie są powoływani przez organ władzy wykonawczej na podstawie niewiążących propozycji złożonych przez panele sędziowskie lub zgromadzenia ogólne sądu, które sporządzają ranking trzech kandydatów na każde stanowisko. Prokuratura jest organem sądowym utworzonym w ramach struktury hierarchicznej pod nadzorem Ministra Sprawiedliwości, który może wydawać zarówno polecenia ogólne, jak i polecenia w poszczególnych sprawach. Austria uczestniczy w pracach Prokuratury Europejskiej. Adwokaci są wpisani na listę adwokatów w jednej z dziewięciu lokalnych izb adwokackich, będących organizacjami publicznoprawnymi, autonomicznymi i samorządnymi, które reprezentuje wspólny organ – Federalna Izba Adwokacka.

Niezależność i niezawisłość

Poziom postrzeganej niezależności sądów nieprzerwanie pozostaje bardzo wysoki i poprawił się wśród przedsiębiorstw. W 2021 r. niezależność sądów i niezawisłość sędziów są postrzegane jako „dość dobre” lub „bardzo dobre” przez 83 % ogółu społeczeństwa i 78 % przedsiębiorstw. Ogółem w ciągu ostatnich pięciu lat odnotowano stały wzrost poziomu postrzeganej niezależności wśród ogółu społeczeństwa i przedsiębiorstw, z wyjątkiem 2021 r., kiedy to poziom ten nieznacznie spadł wśród ogółu społeczeństwa.

Przygotowywana jest reforma mająca na celu utworzenie niezależnej prokuratury federalnej prowadzonej przez Prokuratora Generalnego. Po tym, jak w dniu 24 lutego 2021 r. Ministerstwo Sprawiedliwości zapowiedziało ustanowienie biura prokuratury federalnej podlegającej niezależnemu Prokuratorowi Generalnemu, Ministerstwo utworzyło grupę roboczą złożoną z zainteresowanych stron i ekspertów, która spotyka się co miesiąc od maja 2021 r. w celu zbadania różnych kwestii konstytucyjnych i prawnych związanych z reformą. Oczekuje się, że grupa przedstawi wyniki swoich badań w pierwszej połowie 2022 r., ale nie powierzono jej zadania opracowania konkretnego projektu tekstu legislacyjnego. Zainteresowane strony już od dłuższego czasu domagały się reformy prokuratury, ponieważ krytykowano system obowiązków sprawozdawczych (zob. poniżej) oraz prawo Ministra Sprawiedliwości do wydawania poleceń prokuratorom w poszczególnych sprawach, w tym poleceń, aby nie prowadzić postępowań. Zainteresowane strony podkreślały potrzebę zadbania o to, aby w ramach planowanej reformy wprowadzono wymierne gwarancje strukturalne zapewniające w praktyce niezależność Prokuratora Generalnego wobec wszelkiego wpływu politycznego ze strony organów władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Istotne jest, aby reforma ta została przygotowana w porozumieniu ze wszystkimi zainteresowanymi stronami oraz aby uwzględniono w niej normy europejskie dotyczące niezależności prokuratury.

Wdrażane są środki mające na celu ograniczenie obowiązków sprawozdawczych prokuratorów wobec organów władzy wykonawczej. Zgodnie z zamiarem określonym w programie rządowym, o którym już wspomniano w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., rząd podjął działania w celu ograniczenia obowiązków sprawozdawczych spoczywających na prokuraturze, które prokuratura i zainteresowane strony uważają obecnie za uciążliwe i nieproporcjonalne (zob. również sekcja II). Pierwszym krokiem było uchylenie na żądanie Ministerstwa Sprawiedliwości w marcu 2021 r. rozporządzenia wiedeńskiego biura prokuratury naczelnej w sprawie obowiązków sprawozdawczych spoczywających na podlegających mu biurach prokuratury (w którym zobowiązano je do powiadamiania o ważnych czynnościach proceduralnych trzy dni przed ich podjęciem) (zob. również sekcja II). Ponadto w dniu 12 czerwca 2021 r. Ministerstwo Sprawiedliwości wydało zmienione rozporządzenie w sprawie obowiązków sprawozdawczych, w którym przewidziano węższe ograniczenie tych obowiązków w niektórych okolicznościach, na przykład przez uchylenie obowiązków przedkładania sprawozdań informacyjnych w przypadku, gdy ofiarą przestępstwa jest osoba istotna dla interesu publicznego. Zainteresowane strony zauważyły jednak, że takie rozwiązanie może nie zmniejszyć znacznie obciążenia Centralnego Biura Prokuratury ds. Zwalczania Przestępstw Gospodarczych i Korupcji, ponieważ wiele prowadzonych przez nie spraw to sprawy istotne dla interesu publicznego, w przypadku których obowiązki te nadal będą miały zastosowanie. W 2020 r. Minister Sprawiedliwości wydał 22 polecenia w poszczególnych sprawach, a od maja 2021 r. – 8 poleceń, z czego wszystkie były zgodne z opinią niezależnej Rady ds. Poleceń. Oczekuje się, że kolejne sprawozdanie dotyczące poleceń zostanie przedłożone parlamentowi latem 2021 r.

Wprowadzono obowiązek przedstawiania panelom sędziowskim informacji zwrotnych w przypadku odstępstwa od ich zaleceń dotyczących powoływania sędziów. W grudniu 2020 r. weszła w życie zmiana ustawy o sędziach i prokuratorach kodyfikująca spoczywający na Ministrze Sprawiedliwości obowiązek przedstawiania informacji zwrotnych na piśmie panelom sędziowskim złożonym głównie z sędziów wybranych przez pozostałych sędziów, w przypadku gdy nie zastosowano się do ich zalecenia dotyczącego powołania sędziów. Zmieniona ustawa umożliwia także panelom sędziowskim przedstawianie pisemnej odpowiedzi w terminie dwóch tygodni. Analogiczny proces ustanowiono również w odniesieniu do prokuratorów. Stanowi to odpowiedź na elementy zalecenia GRECO, aby zwiększyć udział paneli sędziowskich w procedurach powoływania sędziów. GRECO zwróciła uwagę, że panele sędziowskie w dalszym ciągu nie uczestniczą w wyborze asesorów sądowych i nie ma kontroli sądowej nad procedurą powoływania. Panele sędziowskie (ani inne organy reprezentujące sądownictwo) nie uczestniczą również w wyborze prezesa i wiceprezesa Sądu Najwyższego, co spotkało się z krytyką Sądu Najwyższego.

Nadal pozostają pewne obawy w kwestii obsadzania stanowisk sędziowskich w sądach administracyjnych, w szczególności w odniesieniu do powoływania prezesów i wiceprezesów sądów. Powoływanie wiceprezesów i prezesów krajowych sądów administracyjnych zasadniczo pozostaje w gestii organów władzy wykonawczej, bez stałego udziału organów władzy sądowniczej, jak zauważono już w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r. W marcu 2021 r. GRECO powtórzyła swoje zalecenia dotyczące większego udziału paneli sędziowskich w powoływaniu sędziów, w tym w powoływaniu (wice)prezesów sądów administracyjnych. Zainteresowane strony w dalszym ciągu podkreślają, że brak stałego udziału wymiaru sprawiedliwości w tym procesie powoływania, w połączeniu z szerokimi uprawnieniami i obowiązkami prezesów sądów, budzi wątpliwości co do spełniania norm europejskich. Rząd oraz Konferencja Prezesów Sądów Administracyjnych wyjaśnili, że w szeregu krajów związkowych na mocy prawa lub w praktyce powstają specjalne komitety, których celem jest przygotowanie propozycji dotyczących powołania, ale w ich składzie nie muszą zasiadać (w większości) sędziowie. Wezwano także do harmonizacji wymogów dotyczących obsadzania stanowisk sędziowskich w sądach administracyjnych, regulowanych oddzielnie w odniesieniu do każdego krajowego sądu administracyjnego. Zgodnie z zaleceniami Rady Europy, jeżeli organ władzy wykonawczej podejmuje decyzje dotyczące wyboru sędziów, niezależny i właściwy organ w znacznej części wywodzący się z sądownictwa powinien być upoważniony do wydawania zaleceń lub wyrażania opinii, które ten organ władzy wykonawczej uwzględnia w praktyce.

Wprowadzane są środki mające na celu wzmocnienie ram zapewniających uczciwość zawodową sędziów i prokuratorów. Po przyjęciu w 2019 r. wytycznych dotyczących przestrzegania przepisów przez wszystkich pracowników wymiaru sprawiedliwości sądy i prokuratura wdrażają obecnie kompleksowy system zarządzania zgodnością, który obejmie powoływanie regionalnych pracowników ds. zgodności z prawem działających jako pojedynczy punkt kontaktowy w kwestiach związanych z przestrzeganiem przepisów poruszanych przez wszystkich pracowników wymiaru sprawiedliwości. Wprowadzono program e-uczenia się poświęcony przestrzeganiu przepisów i skoncentrowany na kwestiach związanych z konfliktem interesów, który ukończyło już ponad 1 400 pracowników. GRECO z zadowoleniem przyjęła ustanowienie wytycznych dotyczących przestrzegania przepisów i powołanie pracowników ds. zgodności z przepisami, ale podkreśliła potrzebę doprecyzowania dostępnego dla sędziów i prokuratorów poufnego poradnictwa w kwestiach związanych z etyką. Ponadto zainteresowane strony zauważają, że wytyczne dotyczące przestrzegania przepisów zostały ustanowione przez organy władzy wykonawczej, a nie przez same organy władzy sądowniczej, a także że nie opracowano kodeksu etycznego sędziów administracyjnych. GRECO zauważa również, że jak dotąd w Austrii nie wprowadzono systemu okresowej oceny.

Jakość

Sądom i prokuraturze przydzielono dodatkowe zasoby, ale w Federalnym Trybunale Obrachunkowym wciąż występują problemy. Po uwzględnieniu dodatkowych stanowisk w 2020 r. ponownie zwiększono budżet na wymiar sprawiedliwości w 2021 r., między innymi zapewniono dodatkowe finansowanie związane ze skutkami pandemii COVID-19, a także zakończono proces obsadzania większości dodatkowo utworzonych stanowisk. Austria na swój system wymiaru sprawiedliwości wydaje około 0,28 % PKB. Choć ten zwiększony budżet stanowi odpowiedź na obawy zgłaszane przez zainteresowane strony i analizę Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczącą wcześniejszych cięć w budżecie na wymiar sprawiedliwości, wyniki kontroli opublikowane przez Trybunał Obrachunkowy w styczniu 2021 r. potwierdzają, że w Federalnym Trybunale Obrachunkowym nadal występują problemy z zasobami, szczególnie w odniesieniu do pracowników sądów bardzo niskiego szczebla w porównaniu z innymi sądami (zaledwie około 0,25 stanowiska pracownika sądu na jednego sędziego), a także w odniesieniu do wielu nieobsadzonych stanowisk sędziowskich, co doprowadziło również do znacznych zaległości w rozpatrywaniu spraw. Trybunał Obrachunkowy skierował szereg zaleceń do Federalnego Trybunału Obrachunkowego i Ministerstwa Finansów, w tym dotyczących ograniczenia obciążeń administracyjnych nałożonych na sędziów, aby umożliwić postępy w zmniejszaniu zaległości i skracaniu czasu trwania postępowań.

Wprowadzane są zmiany mające na celu zmniejszenie opłat sądowych w konkretnych obszarach. Jak zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., zdaniem zainteresowanych stron wysokie opłaty sądowe w Austrii mogą stanowić wyzwanie pod względem dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Wdrożono szereg środków zmniejszających opłaty sądowe w konkretnych obszarach, w tym w postępowaniach z powództwa cywilnego. O ile w ramach globalnej reformy postępowania egzekucyjnego przyjętej w kwietniu 2021 r. opłaty sądowe zostały podwyższone, o tyle niektóre czynności procesowe wymagające opłaty zostały jednocześnie ograniczone. Przygotowywane są pewne inne szczególne środki związane z opłatami sądowymi, np. za postępowanie cywilne, ale na tym etapie nie przewiduje się ogólnej oceny systemu opłat sądowych. W 2020 r. wpływy z opłat sądowych spadły z powodu pandemii COVID-19, a korekta o wskaźnik inflacji została tymczasowo odroczona do maja 2021 r., co zmniejszyło obejmującą te wpływy część budżetu systemu wymiaru sprawiedliwości, który mimo to pozostaje wysoki. Jako potencjalne przeszkody w dostępie do wymiaru sprawiedliwości zainteresowane strony wskazują w szczególności brak górnego pułapu opłat sądowych w sprawach o wysokiej wartości przedmiotu sporu oraz automatyczne korekty o wskaźnik inflacji.

Przygotowano oferty szkoleń wstępnych dla sędziów sądów administracyjnych. Od 2020 r. austriacka Akademia Sądownictwa Administracyjnego oferuje program szkoleniowy dla nowo powołanych sędziów sądów administracyjnych składający się z modułów poświęconych zarządzaniu postępowaniami, etyce zawodowej, przepisów dotyczących służby sędziowskiej oraz cyfrowego systemu wymiaru sprawiedliwości. O ile sędziowie sądów powszechnych i prokuratorzy przechodzą kompleksowe czteroletnie szkolenie przygotowawcze przed rozpoczęciem służby, o tyle sędziowie sądów administracyjnych są powoływani po zdobyciu uprzednio co najmniej pięcioletniego doświadczenia zawodowego w dziedzinie prawa. Szkolenie wstępne dla nowo powołanych sędziów administracyjnych nie jest jednak wymagane na mocy prawa, co spotkało się z krytyką zainteresowanych stron. Ponadto zalecono wprowadzenie rocznego programu doskonalenia zawodowego dla wszystkich sędziów i prokuratorów, który obejmowałby w szczególności elementy związane z uczciwością zawodową.

Podejmowane są starania na rzecz dalszych postępów w cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości. Ogólny poziom cyfryzacji wymiaru sprawiedliwości jest wysoki: w pełni wdrożono zasady proceduralne dotyczące stosowania narzędzi cyfrowych w sprawach cywilnych, karnych i administracyjnych, a sądy i prokuratura szeroko stosują narzędzia komunikacji cyfrowej i elektronicznej. Rozwiązania cyfrowe w zakresie wszczynania i śledzenia postępowań są w dużym stopniu dostępne w przypadku postępowań cywilnych, administracyjnych i karnych. Jak już zauważono w sprawozdaniu na temat praworządności z 2020 r., Austria w dalszym ciągu realizuje projekt pt. „Sprawiedliwość 3.0”, którego celem jest wprowadzenie we wszystkich sądach akt elektronicznych do 2025 r. Od czerwca 2021 r. w postępowaniach w 56 sądach, dziewięciu biurach prokuratur oraz w Sądzie Najwyższym i prokuraturze generalnej wykorzystywane są w pełni cyfrowe procedury. Kolejne planowane kroki to wykorzystywanie wyłącznie elektronicznych akt sprawy we wszystkich biurach prokuratur do połowy 2022 r. i we wszystkich nowych postępowaniach cywilnych do połowy 2023 r. Nowa platforma „JustizOnline” uruchomiona w listopadzie 2020 r. to kompleksowe miejsce dla wszystkich obywateli, zapewniające dostęp do usług takich jak przedkładanie wniosków elektronicznych lub przeglądanie akt sprawy oraz wsparcie dla użytkowników za pośrednictwem narzędzia wirtualnego doradcy. Rząd wprowadza także nowy kompleksowy cyfrowy system sprawozdawczości w zakresie wyników, zawierający dane na temat wyników pracy sądów i prokuratury, który zostanie opublikowany na platformie „JustizOnline”. W kontekście pandemii COVID-19 wprowadzono środki proceduralne, aby umożliwić wykorzystanie systemów wideokonferencji zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych, które mają być stosowane zgodnie z systemem „sygnalizacji świetlnej”.