STRESZCZENIE

I. Drogi mają zasadnicze znaczenie dla integracji regionalnej, wzrostu gospodarczego, rozwoju społecznego, skutecznej administracji publicznej i bezpieczeństwa. W Afryce Subsaharyjskiej przewozy drogowe są dominującą formą transportu osobowego i towarowego, stanowiąc ponad 80% całkowitego przepływu towarów i usług, a potrzeby w zakresie transportu bardzo szybko rosną.

II. Komisja jest jednym z głównych darczyńców w sektorze drogowym w Afryce Subsaharyjskiej. Transport drogowy jest głównym sektorem w strategii współpracy w ramach EFR z większością krajów Afryki Subsaharyjskiej. Pod względem finansowym jest to zdecydowanie sektor najważniejszy, a kwota zobowiązań z EFR w tym regionie w okresie od 1995 do 2011 r. wyniosła około 7400 mln euro.

III. Trybunał zbadał, czy EFR skutecznie przyczynił się do trwałości sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej: czy infrastruktura drogowa wspierana przez EFR jest trwała i czy Komisja skutecznie promuje trwałość infrastruktury drogowej. Kontrola koncentrowała się przede wszystkim na technicznych, finansowych i instytucjonalnych aspektach trwałości infrastruktury transportu drogowego i obejmowała 48 programów finansowanych od 1995 r. w ramach 8., 9. i 10. EFR w sześciu krajach partnerskich: Beninie, Burkinie Faso, Kamerunie, Czadzie, Tanzanii i Zambii. Podczas swoich wizyt kontrolerzy przeprowadzili inspekcję około 2400 km dróg finansowanych z EFR.

IV. Trybunał stwierdza, że udzielane przez Komisję wsparcie na rzecz trwałej sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej jest częściowo skuteczne.

V. Kraje partnerskie, w których odbyły się kontrole Trybunału, w niewystarczającym stopniu dbają o zapewnienie trwałości infrastruktury drogowej. We wszystkich krajach partnerskich skontrolowanych przez Trybunał stan techniczny dróg ulega w różnym stopniu przedwczesnemu pogorszeniu. W większości z tych krajów przeprowadzono reformy instytucjonalne, polegające w szczególności na utworzeniu funduszy drogowych i agencji drogowych, i poczyniono znaczne postępy w zakresie utrzymania dróg. Jednakże we wszystkich tych krajach jest jeszcze wiele problemów wymagających rozwiązania w celu utrzymania właściwego stanu dróg. Chociaż nakłady na utrzymanie dróg wraz z upływem czasu rosną we wszystkich krajach partnerskich odwiedzonych przez Trybunał, są one w dalszym ciągu niewystarczające w stosunku do potrzeb. Głównym powodem jest traktowanie w budżetach krajowych w sposób priorytetowy inwestycji dotyczących remontów i modernizacji sieci drogowej, a nie jej utrzymania.

VI. W większości krajów partnerskich odwiedzonych przez Trybunał nie dołożono wystarczających starań na rzecz wdrożenia skutecznych działań mających na celu ograniczenie ruchu pojazdów przeciążonych, który ma istotny wpływ na oczekiwany okres trwałości dróg i na koszty ich utrzymania. Przepisy dotyczące nacisku na oś pojazdów, obowiązujące na poziomie regionalnym i krajowym, nie są skutecznie egzekwowane i zbyt mało uwagi poświęca się przyczynom przeciążania pojazdów, na przykład nielegalnym porozumieniom w sprawie podziału rynku między dostawcami usług transportu drogowego, nieformalnym kontrolom drogowym, oraz niekonkurencyjności innych rodzajów transportu, szczególnie kolei.

VII. Komisja częściowo skutecznie wspiera przyjmowanie i wdrażanie reform polityki sektorowej, które są niezbędne w celu usunięcia przeszkód ograniczających trwałość sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej. Sposób, w jaki Komisja stosuje warunki związane z udzielanym przez nią wsparciem finansowym, zapewnia zachętę w umiarkowanym stopniu. Ma to również wpływ na dialog polityczny, którego Komisja nie wykorzystuje w pełni, chociaż dialog ten odegrał znaczącą rolę w promowaniu postępów w niektórych dziedzinach, szczególnie w tych, które obejmują ramy instytucjonalne i finansowanie utrzymania dróg. Współpraca techniczna finansowana przez Komisję przebiegała mniej skutecznie niż można było oczekiwać.

VIII. Trybunał zaleca, aby Komisja pod wieloma względami lepiej ukierunkowywała środki z EFR i lepiej wykorzystywała warunki powiązane z jej programami, dialog polityczny z rządami krajów partnerskich i współpracę techniczną w celu maksymalizacji skuteczności wsparcia rozwoju udzielanego z EFR na cele dotyczące trwałej sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej.

WSTĘP

BUDOWA I UTRZYMANIE SIECI DROGOWEJ, KTÓRA ZASPOKAJA POTRZEBY AFRYKI SUBSAHARYJSKIEJ, JEST DLA TEGO REJONU NAJWAŻNIEJSZYM WYZWANIEM

1. Drogi i inne elementy infrastruktury transportu mają zasadnicze znaczenie dla integracji regionalnej, wzrostu gospodarczego, rozwoju społecznego, skutecznej administracji publicznej i bezpieczeństwa. W Afryce Subsaharyjskiej przewozy drogowe są dominującą formą transportu osobowego i towarowego, stanowią ponad 80% całkowitego przepływu towarów i usług, a potrzeby w zakresie transportu bardzo szybko rosną wraz ze wzrostem liczby ludności, postępem urbanizacji i rozwojem handlu [1].

2. Gęstość sieci dróg utwardzonych w Afryce Subsaharyjskiej jest znacznie mniejsza niż w innych regionach [2], a gospodarki wielu krajów, zwłaszcza tych, które nie mają dostępu do morza, są w znacznym stopniu uzależnione od stosunkowo niewielkiej liczby międzynarodowych korytarzy o największym nasileniu ruchu. Niemniej jednak sieć drogowa, choć pod względem fizycznym niezbyt rozbudowana, jest stosunkowo rozległa w stosunku do liczby ludności i poziomów krajowych dochodów [3]. Obciążenie dla budżetu z tytułu utrzymania dróg jest więc wysokie, a ponadto znacząco wzrosło w ciągu ostatnich kilku lat, głównie w wyniku wzrostu cen ropy naftowej i niedostatecznej konkurencji między wykonawcami robót.

3. Oczekiwany okres trwałości dla większości utwardzonych dróg Afryki Subsaharyjskiej wynosi 15 lat, pod warunkiem że przeprowadzane są bieżące naprawy obejmujące coroczne czyszczenie kanałów odprowadzających wodę, koszenie roślinności i usuwanie wyrw w nawierzchni. Po tym czasie niezbędny jest remont dróg [4]. Oczekiwany okres trwałości drogi może być przedłużony z 15 do 20 lat lub więcej, jeżeli wykonuje się okresowe roboty utrzymaniowe, tj. wzmocnienie nawierzchni drogowej [5] co osiem do dziesięciu lat. Podczas projektowania dróg uwzględnia się przewidywane natężenie ruchu i maksymalny dopuszczalny nacisk na oś pojazdu wynoszący 13 ton. Stan techniczny dróg pogarsza się znacznie szybciej, gdy rzeczywiste wartości nacisku na oś pojazdu są większe, ponieważ stopień pogorszenia stanu dróg rośnie wykładniczo wraz ze wzrostem przeciążenia.

EFR ZAPEWNIA ZNACZĄCE WSPARCIE FINANSOWE DLA SEKTORA DROGOWEGO AFRYKI SUBSAHARYJSKIEJ

4. Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest głównym instrumentem pomocy Unii Europejskiej w zakresie współpracy na rzecz rozwoju z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz krajami i terytoriami zamorskimi. Zarządzaniem EFR zajmuje się Komisja, która jest jednym z głównych darczyńców w sektorze drogowym w Afryce Subsaharyjskiej [6]. Transport drogowy jest głównym sektorem w strategii współpracy w ramach EFR z większością krajów Afryki Subsaharyjskiej. Jest to najważniejszy sektor współpracy w ramach EFR, w którym kwota zobowiązań z EFR w tym regionie w okresie od 1995 do 2011 r. wyniosła około 7400 mln euro (zob. załącznik I).

5. W komunikacie Komisji z lipca 2000 r. zostały określone zasady, które – zdaniem Komisji – powinny wytyczać kierunek współpracy w sektorze transportu z krajami spoza UE [7]. Komunikat zawiera opis kompleksowego podejścia sektorowego w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu oraz strategii na rzecz zapewnienia zrównoważonego transportu. Podkreśla się w nim, że tworzenie zrównoważonego transportu w krajach rozwijających się zależy od zaangażowania w reformę zarządzania sektorem i osiągalnych strategii transportowych. Oznacza to w szczególności, że na transport należy przeznaczać odpowiednią część budżetów krajowych, w których pierwszeństwo powinny mieć cele związane z utrzymaniem.

6. Interwencje EFR w sektorze transportu drogowego w Afryce Subsaharyjskiej podejmuje się głównie poprzez projekty [8], przede wszystkim w celu finansowania budowy, modernizacji [9] lub remontów dróg głównych. Komisja zapewnia również wsparcie budżetu sektora drogowego [10] w krajach, które według jej uznania mają dobrze zdefiniowaną politykę sektorową. W ramach 9. EFR takie programy zostały wdrożone w Etiopii i Zambii. Do tej pory w ramach 10. EFR porozumienia finansowe zostały podpisane z Beninem, Etiopią, Malawi, Mozambikiem, Tanzanią i Zambią [11]. Ponadto wsparcie z EFR może być łączone z kredytami komercyjnymi, na przykład przyznawanymi przez Europejski Bank Inwestycyjny. W takich przypadkach część wkładu EFR jest zapewniana poprzez Partnerstwo UE i Afryki na rzecz infrastruktury i przybiera formę dotacji, pomocy technicznej lub dopłaty do oprocentowania. Ten mechanizm finansowania był stosowany w Kamerunie i Zambii.

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

7. Trybunał starał się ocenić, czy EFR skutecznie przyczynił się do trwałości sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej i skoncentrował się na uzyskaniu odpowiedzi na dwa pytania:

a) Czy infrastruktura drogowa wspierana z EFR jest trwała?

b) Czy Komisja skutecznie promuje trwałość infrastruktury drogowej?

8. Kontrola dotyczyła technicznych, finansowych i instytucjonalnych aspektów trwałości infrastruktury transportu drogowego w krajach Afryki Subsaharyjskiej. Objęła ona programy finansowane w ramach 8. i 9. i 10. EFR od 1995 r.

9. Kontrolę przeprowadzono między kwietniem 2011 r. a styczniem 2012 r. Polegała ona na weryfikacji dokumentów, wywiadach z pracownikami w siedzibie Komisji i wizytach w sześciu krajach: Beninie, Burkinie Faso, Kamerunie, Czadzie, Tanzanii i Zambii (zob. załącznik II). Za podstawę wyboru krajów przyjęto cztery kryteria: istotność wydatków EFR, zasięg geograficzny obejmujący co najmniej trzy regiony w Afryce, uczestnictwo krajów w różnego rodzaju programach i kraje sąsiednie w celu uwzględnienia aspektów regionalnych. Zobowiązania z EFR od 1995 r. w sektorze drogowym w odwiedzonych krajach wynoszą 1959 mln euro, tj. stanowią 26,5% zobowiązań z EFR w tym sektorze w Afryce Subsaharyjskiej w tym okresie. Podczas swoich wizyt kontrolerzy przeprowadzili wywiady z pracownikami delegatur UE, przedstawicielami organów krajowych (takich jak ministerstwa infrastruktury, fundusze drogowe, agencje drogowe, urzędy statystyczne oraz najwyższe organy kontroli)i z innymi darczyńcami. Kontrolerzy zbadali 48 programów i dokonali oględzin około 2400 km dróg finansowanych z EFR w celu oceny stanu dróg i identyfikacji ewentualnych przypadków pogorszenia stanu dróg i ich głównych przyczyn.

UWAGI

POMIMO POCZYNIONYCH POSTĘPÓW INFRASTRUKTURA DROGOWA W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ NIE JEST JESZCZE TRWAŁA

10. Trybunał zbadał, czy na drogach w Afryce Subsaharyjskiej występują oznaki przedwczesnego pogorszenia ich stanu oraz czy kraje partnerskie zapewniają właściwe utrzymanie swojej infrastruktury drogowej, i czy podejmują skuteczne działania mające na celu niedopuszczanie do przeciążania pojazdów.

STAN DRÓG W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ ULEGA POGORSZENIU SZYBCIEJ NIŻ OCZEKIWANO

11. Stan techniczny ponad dwóch trzecich dróg skontrolowanych przez Trybunał w sześciu odwiedzonych krajach jest od zadowalającego do bardzo dobrego i drogi te mogą być w dalszym ciągu użytkowane zgodnie z przeznaczeniem (zob. kolumna czwarta załącznika III), jednak stan techniczny znacznej części dróg ulega w różnym stopniu przedwczesnemu pogorszeniu (zob. kolumna piąta załącznika III). W niektórych przypadkach zniszczenia dotyczyły tylko określonych odcinków, natomiast w innych były one bardziej powszechne. Do takiego stanu rzeczy w głównej mierze przyczynia się ruch pojazdów przeciążonych (którego konsekwencją jest zjawisko koleinowania [12], powstawanie pęknięć i rozluźnienie nawierzchni [13]), nieodpowiednie utrzymanie i – w mniejszym stopniu – zła jakość projektu lub robót budowlanych. Wskutek tego średni oczekiwany okres trwałości tych dróg ulega skróceniu.

+++++ TIFF +++++

PRZECIĄŻONY POJAZD

12. W Beninie, Burkinie Faso i Czadzie główną przyczyną przedwczesnego pogarszania się stanu dróg jest ruch przeciążonych pojazdów. Ruch przeciążonych pojazdów jest znacznie mniej poważnym problemem w Tanzanii i Zambii. Najwyższe wartości nadmiernego nacisku na oś pojazdu stwierdzono w Beninie (45,9%) [14] i w Burkinie Faso (22,3%) [15]. W wyniku badań sfinansowanych przez EFR stwierdzono, że oczekiwany okres trwałości 44% dróg utwardzonych w Burkinie Faso zmniejszył się z zakładanych 15 lat do poniżej czterech ze względu na stale utrzymujący się ruch pojazdów przeciążonych [16].

13. Drugą główną przyczyną przedwczesnego pogarszania się stanu sieci drogowej jest niewłaściwe utrzymanie dróg. Często doraźne naprawy wykonywane są zbyt późno. Na przykład kanałów odprowadzających wodę na ogół nie czyści się przed porą deszczową, co może doprowadzić do poważnego zniszczenia dróg. W Kamerunie Trybunał stwierdził, że wskutek złego funkcjonowania systemów odwadniających nastąpiło wypłukanie nawierzchni na pewnych odcinkach dróg, co wymaga znacznych i droższych napraw awaryjnych. W Beninie i Czadzie napraw wyrw w nawierzchni i koszenia przydrożnej roślinności nie przeprowadza się w sposób terminowy. Przyczynia się to do obniżenia poziomu użytkowania dróg i szybkiego zwiększenia przyszłych potrzeb w zakresie ich utrzymania. Okresowe naprawy skontrolowanych dróg nie były przeprowadzone zgodnie z wymaganiami.

14. Na niektórych odcinkach skontrolowanych dróg przedwczesne pogorszenie ich stanu nastąpiło z powodu złej jakości projektu lub robót budowlanych. Wprawdzie zwiększonego nasilenia ruchu w Beninie i Burkinie Faso, spowodowanego kryzysem politycznym w Republice Wybrzeża Kości Słoniowej, nie można było przewidzieć, jednak w ekspertyzach wykonanych w niektórych innych przypadkach przyjęto niedoszacowane prognozy wzrostu natężenia ruchu. Trybunał zbadał już efektywność robót w zakresie infrastruktury, finansowanych z EFR, w szczególności jakość badań [17].

15. Załącznik III zawiera przegląd ustaleń Trybunału z inspekcji na miejscu. W załącznikach od IV do IX znajdują się mapy sześciu krajów, w których odbyły się kontrole, przedstawiające projekty w zakresie infrastruktury drogowej sfinansowane od czasu 7. EFR, oraz bardziej szczegółowe ustalenia Trybunału z inspekcji na miejscu.

KRAJE PARTNERSKIE MOGŁYBY POCZYNIĆ WIĘKSZE STARANIA, ABY POPRAWIĆ TRWAŁOŚĆ INFRASTRUKTURY DROGOWEJ

KRAJE PARTNERSKIE MUSZĄ ZNACZNIE POPRAWIĆ POZIOM UTRZYMANIA DRÓG

16. Kraje partnerskie osiągnęły znaczne postępy w zakresie tworzenia odpowiednich ogólnych ram instytucjonalnych z jasnym podziałem obowiązków ministerstwa i odpowiednich agencji drogowych. Fundusze drogowe zostały utworzone we wszystkich skontrolowanych krajach, a do ich zadań należy gromadzenie środków i zarządzanie budżetem na cele związane z utrzymaniem dróg. Zachęt i wsparcia dostarczają partnerzy działający na rzecz rozwoju, w tym Komisja, aby zapewnić stały dopływ środków na utrzymanie dróg. W Burkinie Faso, Kamerunie i Zambii fundusze drogowe nie mają niezależnego źródła finansowania. Opłaty za korzystanie z dróg pobierane od użytkowników przekazywane są poprzez budżet państwa, co oznacza, że odpowiednich środków budżetowych nie przeznaczano na ten cel albo że fundusze przekazywano z opóźnieniem.

17. W Tanzanii i Zambii istnieją funkcjonujące agencje drogowe, które są odpowiedzialne za planowanie, zawieranie umów i nadzorowanie robót utrzymaniowych [18]. W Beninie, Burkinie Faso, Kamerunie i Czadzie takie decyzje należą kompetencji właściwych ministerstw, w których – w porównaniu z agencjami drogowymi – zawieranie umów trwa dłużej ze względu na ograniczone możliwości administracyjne i bardziej uciążliwe procedury przetargowe. W rezultacie zadania związane z utrzymaniem dróg wykonuje się z opóźnieniem lub w niepełnym zakresie.

18. Organy administracyjne krajów partnerskich borykają się z problemami wynikającymi z braku odpowiednich zdolności instytucjonalnych, które w niekorzystny sposób wpływają na ich zdolność do organizowania badań, gromadzenia danych na temat stanu dróg, planowania robót utrzymaniowych stosownie do potrzeb, zarządzania zamówieniami na roboty i nadzorowania robót utrzymaniowych. W skontrolowanych krajach, z wyjątkiem Czadu, ustanowiono jasne i właściwe priorytetowe kryteria w odniesieniu do planowania utrzymania dróg, ale w praktyce planowanie nie odbywa się w oparciu o kompleksową i aktualną ocenę stanu dróg i potrzeb w Burkinie Faso, Kamerunie i Czadzie.

19. We wszystkich sześciu krajach najwięcej robót utrzymaniowych zleca się przedsiębiorstwom prywatnym. Wiele przedsiębiorstw nie ma niezbędnego sprzętu, wykwalifikowanych pracowników ani możliwości finansowych do wykonywania robót wysokiej jakości. Na przykład w Beninie naprawy wyrw w nawierzchni w jednej czwartej badanych przypadków nie spełniały norm.

+++++ TIFF +++++

BIEŻĄCE ROBOTY UTRZYMANIOWE NA DROGACH

20. We wszystkich skontrolowanych krajach nakłady na utrzymanie dróg rosną, ale wciąż są niewystarczające do utrzymania dróg. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze krajowe zakres finansowania wymaganych robót utrzymaniowych kształtuje się na poziomie od 38% w Burkinie Faso do 68% w Kamerunie. Wynika to częściowo z problemów związanych z pobieraniem podatków celowych. Jednak głównym powodem znacznej luki w finansowaniu jest wysoki priorytet nadany w krajowych budżetach krajów partnerskich inwestycjom w zakresie remontów i modernizacji sieci drogowej. W skontrolowanych krajach wydatki na roboty utrzymaniowe stanowią średnio zaledwie jedną czwartą nakładów w sektorze drogowym [19].

21. Główną konsekwencją tej luki w finansowaniu jest prowadzenie okresowych robót utrzymaniowych zbyt późno albo niewykonywanie ich w ogóle. W niektórych krajach partnerskich obserwuje się tendencję do pomijania okresowych napraw, ponieważ nie są widoczne oznaki świadczące o konieczności ich przeprowadzenia: drogi w dalszym ciągu nadają się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, chociaż istnieje potrzeba wzmocnienia ich nawierzchni, aby nie dopuścić do stanu, w którym będą wymagały szybkich i bardziej kosztownych napraw interwencyjnych, na przykład remontu i ewentualnie odbudowy. W pewnym stopniu lukę w finansowaniu uzupełniają partnerzy działający na rzecz rozwoju, między innymi Komisja, która finansuje okresowe naprawy, a także remonty i odbudowę. Brak odpowiednich napraw okresowych stwarza poważne zagrożenie dla trwałości sieci drogowej w tych krajach. Pociąga za sobą również konieczność przeprowadzania droższych remontów dróg i zmniejszenie puli środków budżetowych dostępnych na modernizację i rozbudowę sieci drogowej, które również mają kluczowe znaczenie dla rozwoju tych krajów.

KRAJE PARTNERSKIE MUSZĄ WYKAZAĆ SIĘ WIĘKSZYM ZAANGAŻOWANIEM NA RZECZ OGRANICZENIA RUCHU PRZECIĄŻONYCH POJAZDÓW

22. Różne afrykańskie organizacje regionalne przyjęły ustawodawstwo, które ma na celu harmonizację krajowych strategii w zakresie transportu i egzekwowanie przepisów, zwłaszcza dotyczących maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu. Istnieją jednak różnice między regionalnymi przepisami ustawodawstwa i w ich wdrażaniu przez władze krajowe, przy czym na ogół w tym względzie występują opóźnienia [20].

a) W Beninie i Burkinie Faso nie dokłada się dostatecznych starań w celu skutecznego rozwiązania problemu przeciążania pojazdów. Sieć stanowisk wagowych nie jest odpowiednio dostosowana do potrzeb kontroli nacisku osi i jej zasięg krajowy nie jest wystarczający, przepisy dotyczące wyładunku [21] nie są stosowane, a nakładane kary pieniężne są zbyt niskie, aby miały skutek odstraszający. Za mało starań dokłada się w celu wyeliminowania przyczyn przeciążania pojazdów, zwłaszcza wysokich cen przewozu ze względu na czas postoju na granicach, nieformalne blokady dróg [22], nieefektywne wykorzystanie zdolności przewozowej z powodu niedozwolonych porozumień między przewoźnikami dotyczących udziału w rynku [23] i brak konkurencyjności innych rodzajów transportu, w szczególności transportu kolejowego [24];

b) w Kamerunie i Czadzie przyjęto odpowiednie strategie polityczne i ogólnie kraje te dysponują odpowiednim sprzętem do kontroli pojazdów. Niemniej jednak strategie te nie są skutecznie wdrażane i nie podejmuje się wystarczających działań w celu wyeliminowania czynników – takich jak wysokie ceny transportu i używanie pojazdów ponadgabarytowych – ograniczających skuteczność przepisów w sprawie nadmiernego obciążania pojazdów;

c) w Tanzanii i Zambii przyjęto odpowiednie krajowe ramy regulacyjne i podejście, które polega między innymi na przeprowadzaniu systematycznych kontroli dzięki rozwiniętej sieci stanowisk wagowych, nakładaniu grzywien i obowiązkowym wyładunku pojazdów niespełniających wymogów. Stopień przeciążenia osi wynosi 1,6% [25] w Tanzanii i 3,3% [26] w Zambii. Pogorszenie stanu dróg wskutek ruchu przeciążonych pojazdów w tych dwóch krajach jest znacznie mniej zaawansowane niż w pozostałych czterech (zob. pkt 12), ale istnieją możliwości poprawy sytuacji w zakresie gromadzenia i analizy danych oraz rozszerzenia i modernizacji infrastruktury stanowisk wagowych.

KOMISJA MOGŁABY LEPIEJ WSPIERAĆ TRWAŁOŚĆ INFRASTRUKTURY DROGOWEJ

23. Programy Komisji polegają nie tylko na finansowaniu infrastruktury drogowej czy udostępnianiu sektorowego wsparcia budżetowego, lecz obejmują także trzy inne komponenty, które trzeba odpowiednio łączyć, aby maksymalnie zwiększyć prawdopodobieństwo racjonalnego wydatkowania środków EFR:

a) ustanowienie warunków powiązanych z celami programu i uzgodnionych z krajem partnerskim. Programy dotyczące sektorowego wsparcia budżetowego obejmują także mechanizm wypłat zmiennych transz, świadczący o przywiązywaniu coraz większej wagi do zarządzania ukierunkowanego na wyniki. Mechanizm ten jest środkiem zachęcającym dla kraju partnerskiego, ponieważ wysokość wypłacanej zmiennej transzy zależy od stopnia realizacji celów dla wybranych wskaźników wykonania;

b) dialog polityczny z rządem kraju partnerskiego w sprawie zdefiniowania i realizacji odpowiedniej polityki sektorowej i strategii na rzecz trwałego transportu drogowego;

c) współpraca techniczna w celu udzielania pomocy krajowi partnerskiemu we wzmacnianiu procesu tworzenia polityki i potencjału w zakresie zarządzania oraz potencjału przedsiębiorstw prywatnych zajmujących się utrzymaniem dróg.

24. Niniejsza część zawiera analizę, która pozwoli stwierdzić, czy Komisja skutecznie promuje trwałość infrastruktury drogowej. Trybunał zbadał:

a) czy warunki programu uzgodnionego pomiędzy Komisją a krajami partnerskimi są właściwe i czy są przestrzegane;

b) czy w prowadzonym dialogu politycznym Komisja odnosi się do głównych niedociągnięć polityki i reaguje w porę i we właściwy sposób, gdy zaangażowanie kraju partnerskiego na rzecz osiągania postępu nie jest zadowalające oraz

c) czy współpraca techniczna w ramach programów wsparcia z EFR koncentruje się na głównych potrzebach w zakresie potencjału instytucjonalnego i przynosi zamierzone rezultaty.

WARUNKI STOSOWANE PRZEZ KOMISJĘ PRZYNOSZĄ UMIARKOWANE SKUTKI

PODEJŚCIE KOMISJI DO STOSOWANIA WARUNKÓW

25. Wprawdzie w zbadanych przez Trybunał programach dotyczących sektorowego wsparcia budżetowego jako ogólny cel wskazuje się przeprowadzenie reformy polityki w sektorze drogowym, ale często nie podaje się wyraźnie, jak mają być oceniane zadowalające postępy [27]. W związku z tym Komisji trudno jest następnie ocenić w sposób usystematyzowany, czy warunek ten został spełniony. Osłabia to również stanowisko Komisji w ramach dialogu politycznego (zob. pkt od 34 do 39 d)).

26. Wskaźniki wykonania określone dla zmiennej transzy sektorowego wsparcia budżetowego (zob. pkt 23 a)) są właściwe, ale często zniekształcone wskutek problemów z wiarygodnością danych lub nierealistycznie ustalonych celów [27]. Na przykład w Tanzanii cele w zakresie zarządzania ustalone dla agencji drogowej są mniej ambitne od tych, które zostały określone w programie sektorowego wsparcia budżetowego z EFR, co świadczy o tym, że albo w programie nie zostały zapewnione niezbędne środki zachęcające dla kraju partnerskiego, albo że przyjęto zbyt optymistyczne cele.

27. W projektach inwestycyjnych dotyczących infrastruktury drogowej Komisja stosuje warunki w sposób, który w niewielkim stopniu zachęca kraje partnerskie do ich przestrzegania. Ustanowione warunki nie są prawnie wiążące, a w porozumieniach finansowych przedstawia się je jako "działania towarzyszące", które mają być podejmowane przez kraj partnerski. W praktyce Komisja na ogół zatwierdza umowy o roboty budowlane zawierane między krajami partnerskimi a wykonawcami niezależnie od tego, czy takie działania towarzyszące zostały podjęte. W konsekwencji jest zobowiązana do wpłacania środków z EFR na podstawie tych umów i ma niewielkie możliwości skłonienia kraju partnerskiego do spełnienia warunków. Komisja rzadko określa warunki konieczne, które muszą zostać spełnione, zanim wyrazi zgodę na podpisanie porozumienia finansowego, uruchomienie przetargu na roboty budowlane lub zatwierdzenie umowy o wykonanie robót budowlanych. W nielicznych przypadkach, w których Komisja przyjęła to podejście, okazało się ono bardziej skuteczne (zob. ramka 1 i 2).

RAMKA 1

ZASTOSOWANIE PRZEZ KOMISJĘ JASNO OKREŚLONYCH WARUNKÓW UDZIELENIA WSPARCIA Z EFR W BURKINIE FASO

W związku z brakiem postępów w walce z przeciążaniem pojazdów Komisja precyzyjnie określiła odpowiednie działania, które należy podjąć w zakresie:

wykorzystywania do kontroli przeciążenia istniejących stanowisk wagowych na granicach państwa;

budowy sześciu nowych stanowisk wagowych;

funkcjonowania nowo utworzonego organu powołanego w celu egzekwowania przepisów w sprawie przeciążania pojazdów.

Potrzeba zastosowania tych środków została przedyskutowana przez partnerów działających na rzecz rozwoju i przedstawicieli kraju partnerskiego podczas przeprowadzania wspólnego rocznego przeglądu w 2009 r. Uzgodniono, że środki te zostaną wdrożone do marca 2010 r. Ponieważ uzgodnienia nie zostały zrealizowane, Komisja podjęła decyzję o odroczeniu podpisania porozumienia finansowego w sprawie nowego projektu inwestycyjnego dotyczącego infrastruktury drogowej [28] do czasu podjęcia przez rząd niezbędnego działania. Wprawdzie z opóźnieniem, ale stanowisko Komisji doprowadziło do osiągnięcia pomyślnego rezultatu i porozumienie finansowe zostało podpisane w lutym 2011 r.

RAMKA 2

ZASTOSOWANIE PRZEZ KOMISJĘ JASNO OKREŚLONYCH WARUNKÓW UDZIELENIA WSPARCIA Z EFR W KAMERUNIE

Niektóre programy wsparcia w sektorze drogowym w ramach 9. i 10. EFR zawierają warunki, które rząd musi spełnić, zanim Komisja uruchomi procedurę udzielania zamówień na roboty drogowe. Warunki te są powiązane z jasno określonymi kwestiami, takimi jak roczny przydział środków finansowych przez rząd na utrzymanie dróg oraz przyjęcie szeregu działań na rzecz reform politycznych przed określonym terminem. Warunki zostały już spełnione i roboty drogowe mogą się rozpocząć.

WARUNKI DOTYCZĄCE UTRZYMANIA DRÓG

28. Zbadane przez Trybunał projekty finansowane z EFR zawierały bardzo niewiele warunków odnoszących się do reform instytucjonalnych [29]. W Beninie i Burkinie Faso, pomimo ważnych wyzwań w tym obszarze, takie warunki nie zostały określone. W pozostałych skontrolowanych krajach określone warunki były odpowiednie i były przestrzegane. Na przykład w Zambii utworzono fundusz drogowy [30] i agencję drogową [31], a opłaty paliwowe są pobierane w odpowiednim czasie i przekazywane w całości na fundusz drogowy. Warunki nie obejmowały jednak kilku najważniejszych niedociągnięć instytucjonalnych, takich jak: brak niezależności agencji drogowej w Tanzanii, słaba kontrola budżetowa tej agencji, niedostateczny nadzór nad nią oraz ograniczone zdolności władz samorządowych do utrzymania dróg wiejskich.

29. Ustalając warunki powiązane ze swoimi interwencjami, Komisja zwraca dużą uwagę na konieczność przydzielania przez kraje partnerskie większych środków finansowych na utrzymanie dróg. Takie podejście doprowadziło na przykład do rozwiązania od dawna utrzymującego się problemu zaległości w płatnościach z budżetu państwa na rzecz funduszu drogowego w Beninie i Zambii. Przyczyniło się ono także do znacznego ograniczenia zjawiska uchylania się od opłat paliwowych od oleju napędowego w Tanzanii. We wszystkich krajach partnerskich odwiedzonych przez Trybunał nakłady na utrzymanie dróg w ciągu ostatnich dziesięciu lat znacznie wzrosły. Niemniej jednak nie są jeszcze wystarczające, aby utrzymać drogi w dobrym stanie, a Komisja nie zajęła się jeszcze kwestią nadawania wysokiego priorytetu w wielu budżetach krajowych modernizacji i remontom sieci drogowej, a nie właściwemu utrzymaniu istniejącej sieci. Często warunki nie są również wystarczająco precyzyjne pod względem celu i czasu, chociaż w Burkinie Faso, Czadzie i Zambii nastąpiła ostatnio poprawa w tym zakresie.

WARUNKI W ODNIESIENIU DO PRZECIĄŻANIA POJAZDÓW

30. Pomimo znacznej skali problemu przeciążania pojazdów mającego negatywny wpływ na trwałość infrastruktury drogowej w większości z tych krajów (zob. pkt 12), Komisja przy ustalaniu warunków korzystania ze swoich programów nie poświęciła mu wystarczającej uwagi. W niektórych programach kilka takich warunków zostało uwzględnionych, ale Komisja na ogół nie stosowała systematycznego podejścia, przyjęła je jedynie w przypadku Burkiny Faso.

+++++ TIFF +++++

KOLEINY POWSTAŁE W WYNIKU RUCHU PRZECIĄŻONYCH POJAZDÓW

31. Warunki są często nierealne i wymagają bezpośrednich i systematycznych kontroli oraz nakładania grzywien. Są także niejasne pod względem celów, które należy osiągnąć, i czasu ich realizacji. Nie ma możliwości dokonania obiektywnej oceny spełnienia tych warunków ani nie zapewniają one Komisji dobrej podstawy dla dialogu politycznego w sprawie promowania zaangażowania na rzecz reform. Jedynym wyjątkiem jest program wsparcia w ramach 9. EFR w Czadzie [32], w którym określono wymagany postęp pod względem utworzenia większej liczby punktów kontrolnych, stosowania ruchomego stanowiska kontroli wagowej i nowelizacji przepisów.

32. W Beninie, gdzie problem przeciążenia pojazdów jest szczególnie poważny, w niedawnym programie Komisji dotyczącym sektorowego wsparcia budżetowego [33] wyznaczono cele, które nawiązują do najpoważniejszych przypadków przeciążenia [34]. Takie podejście nie jest spójne z podejściem Komisji stosowanym w innych krajach regionu w celu wspierania wdrażania regionalnego ustawodawstwa.

33. Komisja nie zmieniła swojego podejścia do krajów, w których postępy w ograniczaniu zjawiska przeciążania pojazdów były niezadowalające, z wyjątkiem Kamerunu (zob. ramka 3).

KOMISJA NIE WYKORZYSTUJE W PEŁNI DIALOGU POLITYCZNEGO

34. Jakość dialogu zależy przede wszystkim od zaangażownia na rzecz reform w poszczególnych krajach partnerskich, a jego skuteczność jest ogólnie umiarkowana. Zdolność Komisji do reagowania w sposób zdecydowany i proporcjonalny tam, gdzie nie osiągnięto zadowalających postępów, jest ograniczona jej podejściem do stosowania warunków związanych z jej programami (zob. pkt od 25 do 33).

DIALOG POLITYCZNY W SPRAWIE UTRZYMANIA DRÓG

35. W większości skontrolowanych krajów Komisja podejmuje znaczące wysiłki na rzecz kompleksowego dialogu politycznego na temat utrzymania dróg. Porusza ona istotne kwestie i przekazuje użyteczne zalecenia. Dialog odgrywa zasadniczą rolę w szczególności w tworzeniu funduszy i agencji drogowych oraz w usprawnianiu zarządzania budżetem, planowaniu utrzymania dróg i nadzorowaniu robót drogowych.

RAMKA 3

UKIERUNKOWANIE WSPARCIA Z EFR NA TRWAŁOŚĆ ISTNIEJĄCEJ SIECI DROGOWEJ W KAMERUNIE

Podczas śródokresowego przeglądu 9. EFR w 2004 r. stwierdzono pogorszenie stanu sieci drogowej. Za dobry uznano tylko stan 22% sieci w porównaniu z 43% pięć lat wcześniej. Jako główną przyczynę szybkiego pogorszania się stanu sieci drogowej wskazano niewystarczające utrzymanie dróg. W świetle tej tendencji Komisja postanowiła utrzymać pulę środków przydzielonych dla sektora transportu, ale zmienić ich przeznaczenie z budowy nowej drogi – inwestycji pierwotnie uzgodnionej – na remont dróg istniejących. Zmiana ta przyczyniła się do poprawy ogólnego stanu sieci drogowej. Część z tych funduszy wykorzystano także na finansowanie budowy i remontu stanowisk wagowych w celu usprawnienia kontroli przeciążenia pojazdów, które jest istotną przyczyną przedwczesnego pogarszania się stanu infrastruktury drogowej. Dzięki tej stanowczej i pragmatycznej reakcji Komisja przekazała komunikat, że odpowiednie utrzymanie dróg i zaangażowanie w walkę ze zjawiskiem przeciążania pojazdów stanowią wyraźne priorytety udzielanego przez nią wsparcia.

36. Najważniejszą kwestią, do której konsekwentnie nawiązuje Komisja w dialogu politycznym ze wszystkimi krajami partnerskimi, jest niewystarczający przydział środków finansowych na utrzymanie dróg (zob. pkt 20). Starania Komisji, podejmowane wspólnie z innymi partnerami działającymi na rzecz rozwoju, odegrały istotną rolę w propagowaniu przeznaczania większych nakładów na utrzymanie dróg w większości krajów partnerskich. Cel ten został osiągnięty dzięki skoncentrowaniu się na konkretnych środkach, takich jak terminowe przekazywanie w całości opłat wnoszonych przez użytkowników dróg do funduszy drogowych, zwiększenie opłat paliwowych, usprawnienie pobierania podatków celowych oraz poszukiwanie nowych źródeł finansowania.

37. Komisja nie przywiązuje jednak należytej wagi do tego, że w wielu krajach partnerskich w budżecie nadaje się priorytet modernizacji i remontom sieci drogowej, a nie optymalizacji istniejącej infrastruktury drogowej poprzez jej odpowiednie utrzymanie.

+++++ TIFF +++++

SKUTKI BRAKU REGULARNYCH ROBÓT UTRZYMANIOWYCH

38. Dialog polityczny był instrumentem skutecznym w Burkinie Faso, gdzie rząd silnie angażuje się w reformę polityki w tym sektorze, natomiast okazał się mniej skuteczny w innych krajach partnerskich:

a) w Kamerunie najważniejsze reformy instytucjonalne uzgodnione z Komisją w 2004 r. były w dalszym ciągu na etapie realizacji w 2011 r. Ponieważ Komisja nie monitorowała systematycznie realizacji porozumienia, nie mogła zareagować w odpowiedni sposób i we właściwym czasie;

b) w Zambii Komisja, w porozumieniu z innymi partnerami działającymi na rzecz rozwoju, zawiesiła w 2009 r. swoje programy na rzecz sektorowego wsparcia budżetowego ze względu na niewystarczające postępy w realizacji reform politycznych, w szczególności w zakresie utrzymania dróg. Nastąpiła pewna poprawa w dialogu politycznym, ale wdrażanie przyjętego planu działania postępuje powoli. W 2010 r. Komisja postanowiła mimo to sfinansować nowy ważny projekt inwestycyjny w sektorze drogowym bez żadnych związanych z nim warunków;

c) w Czadzie dialog polityczny jest ograniczony, ponieważ nie ma ustrukturyzowanych ram dla prowadzenia dialogu w sektorze transportu i Komisja nie wykorzystuje do tego celu wspólnych rocznych przeglądów. Na przykład Komisja nie zareagowała na ostatnie zmiany budżetu, które doprowadziły do znacznego ograniczenia przydziału środków finansowych na utrzymanie dróg;

d) w Zambii natomiast Komisja zareagowała natychmiast i w odpowiedni sposób na brak zaangażowania ze strony rządu i niedostateczną reakcję na dialog (zob. ramka 4).

RAMKA 4

SKUTECZNE WYKORZYSTANIE PRZEZ KOMISJĘ DIALOGU POLITYCZNEGO, W SYTUACJI GDY RZĄD ZAMBII WYKAZAŁ NIEZADOWALAJĄCE ZAANGAŻOWANIE NA RZECZ REFORM

W 2009 r. Komisja, w porozumieniu z innymi partnerami działającymi na rzecz rozwoju, wstrzymała większość finansowania dla sektora drogowego, w szczególności w ramach swoich programów sektorowego wsparcia budżetowego. Powodem były niezadowalające postępy rządu w realizacji celów strategii dla tego sektora, niewystarczające przydziały środków finansowych na utrzymanie dróg i słaba reakcja rządu na dialog polityczny. Ponadto w sprawozdaniu audytora generalnego Zambii z marca 2010 r. ujawniono problemy z zamówieniami publicznymi, zarządzaniem i nadzorem, jak również nadmierne zobowiązania w stosunku do środków budżetowych. Wstrzymanie programów pomocowych było wyraźnym sygnałem dla rządu, który stał się bardziej otwarty na dialog polityczny. Zapoczątkowane zostały spotkania na wysokim szczeblu w celu omówienia planu przyjęcia i wdrożenia realistycznej strategii w sektorze drogowym i odzyskania zaufania partnerów działających na rzecz rozwoju. Dużym osiągnięciem było porozumienie zawarte w grudniu 2010 r. w sprawie krótko-, średnio- i długoterminowych planów działania w celu rozwiązania problemów w tym sektorze. Niemniej jednak programy Komisji dotyczące wsparcia budżetowego są w dalszym ciągu zawieszone, ponieważ odpowiednia strategia dla sektora drogowego nie została jeszcze przyjęta przez rząd.

DIALOG POLITYCZNY W SPRAWIE RUCHU PRZECIĄŻONYCH POJAZDÓW

39. Skuteczność prowadzonego przez Komisję dialogu politycznego w sprawie ruchu przeciążonych pojazdów w poszczególnych krajach jest różna, a w połowie przypadków dialog ten jest owocny:

a) w Zambii dialog był owocny dzięki nadaniu wysokiego priorytetu przez rząd tego kraju kwestii rozwiązania tego problemu i dobrej koordynacji wśród partnerów działających na rzecz rozwoju. Doprowadzono do znacznej poprawy sytuacji i obecnie problem obciążenia dróg ruchem przeciążonych pojazdów jest o wiele mniej poważny w Zambii niż w wielu innych krajach. Podobnie było w Tanzanii, gdzie nie uważano dialogu politycznego w tej kwestii za konieczny (zob. pkt 22 c));

b) w Kamerunie Komisja i pozostali partnerzy działający na rzecz rozwoju dokonali w 2004 r. uzgodnień z rządem tego kraju w sprawie reform politycznych w celu poprawy kontroli przeciążonych pojazdów. Dialog okazał się skuteczny w szczególności w odniesieniu do rozbudowy infrastruktury kontroli, poprawy w zakresie zbierania danych i kampanii informacyjnych. Reformy miały wpływ na skalę problemu obciążenia dróg ruchem przeciążonych pojazdów, która zmniejszyła się z 84% w 1998 r. do 13% w 2011 r. Dalszy postęp jest utrudniony wskutek niedostatecznego zaangażowania kraju partnerskiego w realizację niektórych uzgodnionych reform, takich jak systematyczne rozładowywanie przeciążonych pojazdów, nakładanie mandatów na pojazdy przewożące paliwo (aktualnie są one z nich zwolnione) i cofanie pozwoleń przewoźnikom, którzy notorycznie naruszają przepisy dotyczące przeciążonych pojazdów;

c) w Beninie i Burkinie Faso dialog polityczny w sprawie obciążenia ruchem przeciążonych pojazdów trwa od niedawna. Dotyczy on najważniejszych słabych stron, ale jak dotąd przynosi niewielkie efekty ze względu na niewystarczające zaangażowane tych krajów partnerskich na rzecz przyjęcia i wdrożenia reform politycznych (zob. pkt 22 a)). W Beninie Komisja nie zareagowała we właściwym czasie ani w wystarczająco zdecydowany sposób na brak postępów, na przykład poprzez wstrzymanie podpisania nowych porozumień finansowych lub umów. W Burkinie Faso Komisja w 2010 r. podjęła ostatecznie zdecydowane działania (zob. ramka 1), w wyniku których został wprowadzony system kontroli ładunku pojazdów oraz podjęto nowy dynamiczny dialog polityczny;

d) w Czadzie, wobec braku odpowiednich ram (zob. pkt 38 c)), dialog polityczny w sprawie obciążenia ruchem przeciążonych pojazdów ma zakres bardzo ograniczony. Komisja w zasadzie nie odniosła się do kwestii politycznych, a kraj partnerski nie podjął prawie żadnych działań w celu rozwiązania tego problemu.

WSPÓŁPRACA TECHNICZNA BYŁA UŻYTECZNA, ALE JEJ REZULTATY SĄ OGRANICZONE

WSPÓŁPRACA TECHNICZNA W ZAKRESIE UTRZYMANIA DRÓG

40. W ramach współpracy technicznej, finansowanej z środków EFR, zajęto się istotną niewydolnością instytucjonalną w dziedzinie utrzymania dróg, chociaż w niektórych przypadkach nie skoncentrowano się na głównych brakach, na przykład:

a) w Burkinie Faso nie podjęto żadnej współpracy technicznej w celu wsparcia reformy funduszu drogowego, uruchomienia agencji drogowej i wzmocnienia zdolności przedsiębiorstw prywatnych;

b) w Kamerunie nie objęto zakresem współpracy technicznej uciążliwych procedur przetargowych; oraz

c) w Tanzanii nie uwzględniono braków w zdolnościach instytucjonalnych agencji drogowej, władz samorządowych i firm prywatnych.

41. W wielu skontrolowanych krajach partnerskich wsparcie koncentrowało się na przeglądzie stanu dróg i tworzeniu baz danych o drogach w celu poprawy wiarygodności informacji, na których opiera się planowanie robót utrzymaniowych. Współpraca techniczna przyczyniła się również do opracowywania strategii dla sektora drogowego i poprawy nadzoru nad utrzymaniem dróg. Szkolenia prowadzono w głównej mierze dla personelu ministerstw, funduszu drogowego i agencji drogowej, a w niektórych przypadkach dla pracowników firm prywatnych zajmujących się utrzymaniem dróg. Szkolenia były dobrze zorganizowane i skuteczne. Badania techniczne w wielu różnych dziedzinach, takich jak studia wykonalności, przeglądy wydatków publicznych i badania dotyczące pobierania opłat paliwowych i innych podatków lub intermodalności transportu dostarczyły informacji użytecznych w procesie tworzenia polityki.

42. Współpraca techniczna była jednak często utrudniona, dlatego też środki przeznaczone na ten cel zostały wykorzystane tylko częściowo, a trwałość jej rezultatów jest często zagrożona:

a) w Beninie działania zaplanowane w ramach 9. EFR nie były realizowane zgodnie z planem po części z powodu problemów w komunikacji między ekspertami i ich odpowiednikami krajowymi, a rezultaty również były ograniczone ze względu na brak zaangażowania ze strony władz krajowych;

b) w Czadzie na współpracę techniczną w ramach 9. EFR przeznaczono znaczną kwotę środków, ale w zasadzie z nich nie skorzystano ze względu na trudności związane z pozyskaniem niezbędnych specjalistów do pracy w bardzo trudnych warunkach i z ich zatrzymaniem, a także z uwagi na ograniczoną zdolność absorpcyjną władz krajowych. Istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, że baza danych na temat stanu dróg będzie stale i na bieżąco aktualizowana z powodu niewystarczającej dostępności środków na poziomie krajowym. Komisja udzieliła również znaczącego wsparcia finansowego na ustanowienie agencji drogowej, która wciąż nie zaczęła jeszcze funkcjonować, pomimo zapewnień rządu o wsparciu politycznym;

c) w Kamerunie współpraca techniczna była skuteczna pod względem wzmocnienia potencjału ministerstwa w zakresie sprawowania nadzoru nad robotami utrzymaniowymi, ale z planowanego wsparcia na rzecz poprawy zarządzania procedurami przetargowymi trzeba było zrezygnować z powodu braku zainteresowania ze strony kraju partnerskiego;

d) w Tanzanii badania finansowane przez Komisję doprowadziły do sformułowania użytecznych zaleceń, dotyczących na przykład przydziału środków budżetowych dla agencji drogowej i innych instytucji, które to zalecenia nie zostały jeszcze wdrożone;

e) w Zambii współpraca techniczna z agencją drogową i funduszem drogowym okazała się owocna, a jej rezultaty przypuszczalnie będą trwałe. Współpraca techniczna z biurami regionalnymi agencji drogowej i lokalnymi władzami drogowymi, odpowiedzialnymi za utrzymanie sieci dróg wiejskich, okazała się mniej skuteczna.

WSPÓŁPRACA TECHNICZNA W ZAKRESIE ROZWIĄZANIA PROBLEMU OBCIĄŻENIA DRÓG RUCHEM PRZECIĄŻONYCH POJAZDÓW

43. Współpraca techniczna w zakresie wspierania działań mających na celu eliminowanie z ruchu przeciążonych pojazdów w zasadzie dopiero niedawno się rozpoczęła i ma ograniczony zakres z wyjątkiem Zambii, dzięki temu, że rząd tego kraju nadał wysoki priorytet temu zagadnieniu, i dzięki dobrej koordynacji wśród partnerów działających na rzecz rozwoju.

44. W pozostałych krajach partnerskich Komisja w ramach współpracy technicznej sfinansowała bardzo istotne badania. Na przykład:

a) w Beninie ze środków EFR sfinansowano kompleksowe badanie dotyczące przeciążenia, którego wyniki mają zostać wykorzystane do poprawy współpracy z EFR w tej dziedzinie;

b) dwa badania przeprowadzone w Czadzie w 2008 r., które przyczyniły się do opracowania krajowej strategii na rzecz kontroli przeciążonych pojazdów;

c) badania przeprowadzone w 2008 r. w Burkinie Faso, które stały się podstawą planu działania, przyjętego w 2010 r. przez Unię Gospodarczą i Walutową Afryki Zachodniej, dotyczącego egzekwowania przepisów ustawodawstwa regionalnego;

d) w Kamerunie ze środków EFR sfinansowane zostały audyty i badania diagnostyczne systemu kontroli przeciążonych pojazdów, które były przydatne podczas opracowywania planów działania na rzecz ulepszenia kontroli. Z EFR pokryto również koszty doradztwa i szkolenia w zakresie bardziej wydajnego zarządzania siecią stanowisk wagowych;

e) w Tanzanii Komisja przygotowuje obecnie bardzo ważny program koncentrujący się na udoskonaleniu administrowania, zarządzania kontrolami przeciążonych pojazdów i ulepszeniu sieci stanowisk wagowych (zob. ramka 5).

RAMKA 5

KOMPLEKSOWE WSPARCIE ZE STRONY KOMISJI NA RZECZ ULEPSZENIA KONTROLI PRZECIĄŻONYCH POJAZDÓW W REGIONIE WSPÓLNOTY WSCHODNIOAFRYKAŃSKIEJ

Komisja przygotowuje regionalny program wsparcia na rzecz tworzenia i modernizacji systemów kontroli przeciążonych pojazdów wzdłuż korytarza środkowego, który łączy Burundi, Demokratyczną Republikę Konga, Rwandę, Tanzanię i Ugandę. Projekt ten, którego budżet wynosi 16 mln euro, ma duże znaczenie dla trwałości infrastruktury drogowej, ponieważ obciążenie dróg ruchem przeciążonych pojazdów uznano za główną przyczynę niszczenia nawierzchni głównych dróg we Wspólnocie Wschodnioafrykańskiej (EAC). Projekt ma służyć wspieraniu obecnie wdrażanych inicjatyw w regionie EAC. Ma on przyczynić się do ograniczenia ruchu przeciążonych pojazdów poprzez udoskonalenie ustawodawstwa, zapewnienie środków egzekwowania przepisów i wyeliminowanie braków, które sprzyjają praktykom przeciążania pojazdów. Na pierwszym etapie projektu zostanie przeprowadzony przegląd przepisów, które zostaną zharmonizowane w regionie EAC, analizie zostaną poddane także kwestie administracyjne związane z zarządzaniem stanowiskami wagowymi. Na drugim etapie zostanie opracowany szczegółowy projekt budowy i modernizacji pięciu do siedmiu stanowisk wagowych, a roboty z tym związane powinny być realizowane na trzecim i ostatnim etapie projektu. Projekt będzie się również koncentrował na usprawnieniu administrowania i zarządzania systemami kontroli przeciążonych pojazdów w celu skrócenia czasu postoju i usprawnienia przepływu transportu w korytarzu środkowym.

+++++ TIFF +++++

WNIOSKI I ZALECENIA

WNIOSKI

45. Trybunał stwierdza, że udzielane przez Komisję wsparcie na rzecz trwałej sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej jest częściowo skuteczne.

46. Skontrolowane kraje partnerskie w niewystarczającym stopniu dbają o zapewnienie trwałości infrastruktury drogowej. Stan techniczny dróg ulega w różnym stopniu przedwczesnemu pogorszeniu. Jakkolwiek w większości skontrolowanych krajów partnerskich osiągnięto znaczne postępy w zakresie utrzymania dróg, w każdym z nich w dalszym ciągu istnieją wyzwania. Reformy instytucjonalne zostały przyjęte, ale wciąż wiele jest problemów związanych z niewydolnością instytucjonalną, wymagających rozwiązania. Chociaż nakłady na utrzymanie dróg wraz z upływem czasu rosną we wszystkich krajach partnerskich odwiedzonych przez Trybunał, są one w dalszym ciągu niewystarczające w stosunku do potrzeb, a prace utrzymaniowe są często przeprowadzane z opóźnieniem lub w niepełnym zakresie. W większości krajów partnerskich nie osiągnięto dostatecznych postępów w ograniczeniu ruchu przeciążonych pojazdów, który ma istotny wpływ na oczekiwany okres użytkowania dróg i koszty ich utrzymania.

47. Komisja Europejska, będąca jednym z kluczowych darczyńców w sektorze drogowym, częściowo skutecznie wspiera przyjmowanie i wdrażanie reform polityki sektorowej, które są niezbędne w celu usunięcia przeszkód ograniczających trwałość sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej. Sposób, w jaki Komisja stosuje warunki związane ze wsparciem finansowym, którego udziela, zapewnia zachętę w umiarkowanym stopniu. Często Komisja nieodpowiednio reaguje, gdy kraje partnerskie nie wywiązują się ze swoich zobowiązań, co ma negatywny wpływ na jej wiarygodność. Ma to również wpływ na dialog polityczny, z którego Komisja nie korzysta w pełni, chociaż dialog ten odgrywa znaczącą rolę w promowaniu postępów w niektórych dziedzinach, szczególnie w tych, które obejmują ramy instytucjonalne i finansowanie utrzymania dróg. Współpraca techniczna finansowana przez Komisję przebiegała mniej skutecznie niż można było oczekiwać.

ZALECENIA

47. Trybunał sformułował następujące zalecenia w celu poprawy skuteczności wsparcia na rzecz rozwoju udzielanego z EFR w celu tworzenia trwałej sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej:

ZALECENIE 1

ALOKACJA ŚRODKÓW

Europejska Służba Działań Zewnętrznych i Komisja powinny ukierunkowywać środki finansowe z EFR w sektorze drogowym na projekty, które mogą przynieść najlepsze efekty. W tym celu powinny:

a) ukierunkowywać środki na drogownictwo w krajach partnerskich, które realizują odpowiednią politykę sektorową prowadzącą do osiągnięcia celu, którym jest stworzenie zrównoważonego transportu drogowego, uwzględniającą odpowiednie i wiarygodne działania dotyczące poprawy utrzymania dróg i rozwiązania problemu obciążenia dróg ruchem przeciążonych pojazdów;

b) skoncentrować środki z EFR przydzielane innym krajom, zwłaszcza tym, w których dotychczas z EFR sfinansowano znaczne inwestycje w dziedzinie infrastruktury drogowej, na wsparciu instytucjonalnym, utrzymaniu istniejącej sieci drogowej i rozbudowie infrastruktury kontroli obciążenia osi pojazdów;

c) w stosownych przypadkach zwiększyć efekt dźwigni środków z EFR poprzez połączenie tych dotacji z pożyczkami i promowanie udziału sektora prywatnego w finansowaniu modernizacji i rozbudowy sieci drogowej.

ZALECENIE 2

WARUNKI I DIALOG POLITYCZNY

Komisja powinna w większym zakresie stosować warunki związane z korzystaniem z jej programów i wzmocnić dialog polityczny. W tym celu powinna:

a) zdefiniować przejrzyste, wymierne i określone w czasie warunki formalne, które odnoszą się do podstawowych potrzeb w ramach reformy polityki, związanych z utrzymaniem dróg i problemem przeciążania pojazdów;

b) we właściwych przypadkach stosować warunki konieczne na etapie programowania i na poziomie poszczególnych programów wsparcia poprzez systematyczne uzależnianie podpisania porozumień finansowych, uruchamiania przetargów na roboty i podpisania umów o wykonanie robót od uprzedniego spełnienia takich warunków;

c) przeprowadzać okresowe i usystematyzowane analizy spełnienia warunków, jak również okresowe oceny sektorów drogowych w poszczególnych krajach oraz oceny projektów ex post;

d) systematycznie monitorować, czy podejmowane są działania wynikające z jej ustaleń dotyczących spełniania warunków i wyników oceny, koncentrując się na aspektach, które przyczyniły się do braku postępów przewidzianych w planie, i podejmować niezbędne środki zaradcze;

e) reagować stanowczo, proporcjonalnie i terminowo w sytuacji, gdy rządy nie wykazują zadowalającego zaangażowania w rozwiązanie wskazanych problemów i nie stosują się do zaleceń sformułowanych przez Komisję, między innymi poprzez wstrzymanie lub anulowanie finansowania z EFR poszczególnych programów lub całego sektora drogowego.

ZALECENIE 3

WSPÓŁPRACA TECHNICZNA

Zgodnie ze swoją strategią dotyczącą poprawy skuteczności pomocy na rzecz rozwoju zdolności instytucjonalnych [35] Komisja powinna:

a) dążyć do zapewnienia wiarygodnego zaangażowania rządu w planowane działania, potwierdzonego w formie udostępniania odpowiednich zasobów ludzkich i środków budżetowych na poziomie krajowym zarówno w trakcie realizacji programu, jak i po jego zakończeniu;

b) zwracać większą uwagę na źródła problemu przeciążania pojazdów, takie jak przeszkody utrudniające normalne funkcjonowanie rynku przewozów;

c) w razie potrzeby zapewniać wsparcie, aby pomóc krajom partnerskim w przeprowadzeniu rzetelnej analizy ekonomicznej stanowiącej podstawę do podejmowania decyzji w sprawie zachowania właściwych proporcji między utrzymaniem a rozbudową ich sieci drogowej, przy uwzględnieniu wszystkich mających zastosowanie kryteriów gospodarczych, społecznych, środowiskowych, finansowych, technicznych i operacyjnych.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 16 października 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy, EuropeAid, European Development Cooperation in Infrastructure: a review of the past twelve years (Europejska współpraca na rzecz rozwoju w obszarze infrastruktury w ostatnich dwunastu latach), 2008, s. 6.

[2] Wskaźnik gęstości sieci tych dróg w Afryce Subsaharyjskiej wynosi 204 km na 1000 km2 powierzchni w porównaniu ze średnią światową, która wynosi 944 km na 1000 m2. Źródło: The burden of maintenance: roads in sub-Saharan Africa, "Africa Infrastructure Country Diagnostic", czerwiec 2008, Bank Światowy, Waszyngton.

[3] Przy uwzględnieniu całej sieci drogowej w Afryce Subsaharyjskiej na 1 mln dolarów amerykańskich produktu krajowego brutto przypada 6,55 km dróg w porównaniu ze średnią światową wynoszącą 3,47 km na 1 mln dolarów amerykańskich produktu krajowego brutto. Źródło: The burden of maintenance: roads in sub-Saharan Africa, "Africa Infrastructure Country Diagnostic", czerwiec 2008, Bank Światowy, Waszyngton.

[4] Prace mające na celu renowację infrastruktury, jeśli jej stan techniczny pogorszył się do tego stopnia, że nakładanie nowej nawierzchni (tj. konserwacja) nie stanowi już zadowalającej pod względem technicznym alternatywy. Oznacza to również odbudowę konstrukcji drogi (podbudowy i podłoża).

[5] Pokrycie istniejącej drogi nową warstwą ścieralną lub usunięcie wierzchniej warstwy drogi i położenie nowej warstwy ścieralnej.

[6] Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r. została utworzona Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) w dniu 1 grudnia 2010 r. ESDZ, wspólnie z właściwymi służbami Komisji, przygotowuje decyzje Komisji dotyczące alokacji krajowych, krajowych i regionalnych dokumentów strategicznych oraz krajowych i regionalnych programów orientacyjnych, w ramach cyklu programowania dla większości instrumentów działań zewnętrznych.

[7] COM(2000) 422 final z dnia 6 lipca 2000 r., komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie wspierania zrównoważonego transportu w ramach współpracy na rzecz rozwoju. Rada z zadowoleniem przyjęła ten komunikat w dniu 31 maja 2001 r., Nota 9985/01.

[8] W latach 1995–2011 zobowiązania dotyczące projektów wyniosły 6676 mln euro, czyli stanowiły około 90% wszystkich zobowiązań.

[9] Prace mające na celu poprawę parametrów drogi, zarówno w odniesieniu do jej przepustowości, jak i bezpieczeństwa. Typowym przykładem jest utwardzanie dróg żwirowych czy wzmacnianie istniejącej nawierzchni utwardzonej.

[10] W latach 1995–2011 zobowiązania na programy wsparcia budżetowego sektora drogowego wyniosły 715 mln euro, czyli stanowiły około 10% wszystkich zobowiązań.

[11] Porozumienie finansowe w sprawie zapewnienia sektorowego wsparcia budżetowego w Rwandzie jest na etapie przygotowania.

[12] Powstawianie wzdłużnego wgniecenia nawierzchni drogi spowodowanego przez pojazdy.

[13] Miejscowe ubytki w nawierzchni drogi.

[14] Campagne de pesage des charges à l’essieu, rapport final, "Hydroplan", grudzień 2006 r.

[15] Rapport sur les activités de contrôle de la charge à l’essieu et du PTAC dans les postes frontaliers du 1er janvier au 31 mars 2011, Ministère des transports, des postes et de l’économie numérique.

[16] Étude des impacts de la réduction des charges des véhicules poids lourds, październik 2008 r.

[17] Sprawozdanie specjalne nr 8/2003 dotyczące realizacji robót w zakresie infrastruktury, finansowanych z EFR (Dz.U. C 181 z 31.7.2003).

[18] Agencje te w dalszym ciągu nie mają jednak pożądanej niezależności w podejmowaniu decyzji w sprawach związanych z ustalaniem planów utrzymania dróg i przydzielaniem środków na roboty utrzymaniowe.

[19] W badaniu dotyczącym utrzymania dróg w Afryce Subsaharyjskiej pt. The Burden of Maintenance: roads in sub-Saharan Africa z czerwca 2008 r. (Bank Światowy, Waszyngton) stwierdza się, że nakłady inwestycyjne stanowią dwie trzecie ogólnych wydatków. Z praktyki w innych częściach świata wynika, że proporcja między nakładami inwestycyjnymi a wydatkami na utrzymanie dróg powinna być zbliżona do 50/50.

[20] Zob. sprawozdanie specjalne nr 18/2009 pt. "Skuteczność wsparcia udzielanego w ramach EFR na rzecz regionalnej integracji gospodarczej w Afryce Wschodniej i Afryce Zachodniej" (http://eca.europa.eu).

[21] Usunięcie nadmiernego ładunku z pojazdu.

[22] Nieformalna blokada drogi jest formą korupcji; polega na wstrzymywaniu ruchu w celu przeprowadzenia nielegalnej kontroli i pobrania łapówki.

[23] W konsekwencji przeciążanie pojazdu nie wynika z braku dostępnej zdolności przewozowej.

[24] Zob. w szczególności Transport Prices and Costs in Africa: A Review of the Main International Corridors, "Infrastructure Country Diagnostic", lipiec 2008 oraz Africa’s Infrastructure: A Time for Transformation, Bank Światowy, 2010.

[25] Statystyki dotyczące przeciążenia osi pojazdów 2009/2010, TANROAD.

[26] Program kontroli obciążenia osi pojazdów – sprawozdanie z przeglądu oceny skutków, Agencja Rozwoju Dróg, 2008.

[27] W trzech z czterech programów zbadanych przez Trybunał.

[28] Program Appui sectoriel infrastructures et transports.

[29] 31 z 48 projektów zbadanych przez Trybunał nie zawierało takich warunków.

[30] Agencja Krajowego Funduszu Drogowego.

[31] Agencja Rozwoju Dróg.

[32] Program z 2005 r.: Appui à la politique sectorielle des transports: entretien routier et axes économiques.

[33] Program z 2009 r.: Appui au secteur des transports.

[34] Pojazdy z obciążeniem co najmniej jednej osi powyżej 20 ton.

[35] Strategia ramowa – Reforma współpracy technicznej oraz jednostek realizacji projektów w zakresie pomocy zewnętrznej udzielanej przez Komisję Europejską, lipiec 2008 r.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

ZOBOWIĄZANIA W RAMACH EFR W SEKTORZE DROGOWYM W AFRYCE SUBSAHARYJSKIEJ, 1995–2011

Kraj | (w euro) |

Mali Benin Niger Burkina Faso Ghana Gwinea Senegal Mauretania Sierra Leone Czad Wybrzeże Kości Słoniowej Gwinea Bissau Liberia Republika Zielonego Przylądka Togo Gambia | 419598326 347682270 320368922 312101911 280618638 273105333 242057572 190880748 166933430 72000000 70000000 69182042 60200000 22905117 2676753 697195 |

Ogółem Afryka Zachodnia | 2851008259 |

Etiopia Uganda Tanzania Kenia Dżibuti Dżibuti Somalia | 669898636 466664139 353003422 323003402 53608497 39830000 3800000 |

Ogółem Afryka Wschodnia | 1909808096 |

Madagaskar Mozambik Zambia Malawi Demokratyczna Republika Konga Kongo (Brazzaville) Lesotho Komory Angola Namibia Mauritius Suazi | 392145169 368404503 288358090 174425298 148028097 67590000 40251098 26873099 25044130 21958898 3782617 1489228 |

Ogółem Afryka Południowa | 1558350225 |

Kamerun Czad Burundi Rwanda Republika Środkowoafrykańska Gabon Wyspy Świętego Tomasza i Książęca Gwinea Równikowa | 359118520 264035490 146658963 138566306 67672075 60937496 34832347 80000 |

Ogółem Afryka Środkowa | 1071901197 |

| |

RAZEM | 7391067778 |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

KRAJE OBJĘTE KONTROLĄ TRYBUNAŁU

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

ZESTAWIENIE USTALEŃ TRYBUNAŁU Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU

KRAJ | Droga | Projekt EFR | Stan drogi [1] | Przedwczesne pogorszenie stanu |

Benin | Sémé – Porto Novo (12,7 km) | 7. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 1995 r., a realizację inwestycji zakończono w 2003 r. – 14,7 mln euro | Dobry | Nie |

Drogi w miejscowości Parakou (17,3 km) | 7. EFR – Decyzję o modernizacji drogi podjęto w 1999 r., a inwestycję zakończono w 2005 r. – 6,2 mln euro | Bardzo dobry | Nie |

Natitingou – Porga (101 km) | 8. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 1999 r., a realizację inwestycji zakończono w 2005 r. – 26,9 mln euro | Zadowalający | Tak |

Droga główna biegnąca przez Kotonu (7,4 km) | 7. i 8. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 1999 r., a realizację inwestycji zakończono w 2004 r. – 22,8 mln euro | Dobry | Nie |

Dassa – Savé – Parakou, Savalou – Dassa – Bohicon, Porto Novo – Igolo (331 km) | 8. EFR – Decyzję o naprawach okresowych podjęto w 1999 r., a roboty zakończono w 2004 r. – 43,8 mln euro | Zły / zadowalający / dobry | Tak |

Burkina Faso | Wagadugu – Koupéla (135 km) | 8. EFR – Decyzję o naprawach okresowych podjęto w 1998 r., a roboty zakończono w 2002 r. – 11,3 mln euro 9. EFR – Decyzję o naprawach okresowych podjęto w 2003 r., a roboty zakończono w 2007 r. – 35,6 mln euro | Dobry | Tak |

Bobo Dioulasso – Boromo (169 km) | 8. EFR – Decyzję o naprawach okresowych podjęto w 1998 r., a roboty zakończono w 2003 r. – 13,2 mln euro 9. EFR – Decyzję o naprawach okresowych podjęto w 2003 r., a roboty zakończono w 2008 r. – 79,4 mln euro | Dobry | Tak |

Kamerun | Yaoundé – Ayos (126 km) | 8. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 1999 r., a roboty zakończono w 2005 r. – 13,1 mln euro | Zadowalający | Nie |

Bertoua – Garoua Boulaï (250 km) | 7. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 1997 r., a roboty zakończono w 2002 r. – 71,3 mln euro | Zadowalający | Nie |

N’Gaoundéré – Touboro (265 km) | 8. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 1998 r., a realizację inwestycji zakończono w 2004 r. – 91,2 mln euro | Dobry | Nie |

Garoua – Figuil (90 km) | 9. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 2007 r., a roboty zakończono w 2010 r. – 38,0 mln euro | Dobry | Tak |

Czad | Eré – Kélo (48 km) | 7. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 1996 r., a realizację inwestycji zakończono w 2001 r. – 11,8 mln euro | Zły | Tak |

Kélo – Moundou (108 km) | 8. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 2000 r., a realizację inwestycji zakończono w 2004 r. – 28,4 mln euro | Zły | Tak |

Moundou – Koutéré (118 km) | 8. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 1999 r., a realizację inwestycji zakończono w 2006 r. – 38,3 mln euro | Bardzo dobry | Nie |

Moundou – Doba, Doba – Koumra (190 km) | 9. EFR – Decyzję o budowie drogi podjęto w 2005 r., a realizację inwestycji zakończono w 2010 r. – 78,0 mln euro | Dobry | Tak |

Tanzania | Drogi w miejscowości Mwanza i w okolicy (55,2 km) | 8. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 1999 r, a roboty zakończono w 2006 r. – 34,9 mln euro | Bardzo dobry / zły | Tak |

Punkt graniczny Mwanza – Tinde, Isaka – Nzega (169 km) | 8. EFR – Decyzję o remoncie i modernizacji podjęto w 2000 r., a roboty zakończono w 2007 r.– 114,7 mln euro | Bardzo dobry / dobry / zadowalający / zły | Tak |

Morrogoro – Dodoma (253 km) | 8. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 2000 r., a roboty zakończono w 2007 r. – 41,9 mln euro | Zadowalający | Tak |

Zambia | Monze – Zimba (212 km) | 8. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 1998 r., a roboty zakończono w 2002 r. – 34,3 mln euro | Zadowalający | Tak |

Droga Kabwe Kapiri i Chisamba (82 km) | 8. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 1999 r., a roboty zakończono w 2003 r. – 16,8 mln euro | Zadowalający | Tak |

Zimba – Livingstone (42,7 km) | 9. EFR – Decyzję o remoncie drogi podjęto w 2007 r., a roboty zakończono w 2010 r. – 15,0 mln euro | Bardzo dobry | Nie |

[1] Drogi zostały sklasyfikowane według kategorii określonych w narzędziu służącym do oceny stanu sieci drogowej (Road Network Evaluation Tool). Wyróżnia się następujące kategorie:

- stan bardzo dobry: droga wymaga jedynie napraw bieżących;

- stan dobry: droga wymaga napraw bieżących i konserwacji prewencyjnej lub miejscowego uzupełnienia ubytków w nawierzchni lub miejscowych napraw;

- stan zadowalający: droga wymaga napraw bieżących i napraw okresowych;

- stan zły: droga wymaga napraw bieżących oraz wzmocnienia lub częściowej odbudowy;

- stan bardzo zły: droga wymaga napraw bieżących oraz pełnej odbudowy.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IV

7.–10. EFR – PROJEKTY INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W BENINIE

+++++ TIFF +++++

USTALENIA Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU, PRZEPROWADZONEJ PRZEZ TRYBUNAŁ W BENINIE

Sémé – Porto Novo

Stan drogi jest normalny w stosunku do okresu jej użytkowania. Naprawy bieżące zostały przeprowadzone.

Drogi w miejscowości Parakou

Drogi w miejscowości Parakou są w dalszym ciągu w bardzo dobrym stanie, dzięki zastosowaniu dobrych rozwiązań technicznych w trakcie realizacji projektu, niedużemu natężeniu ruchu i odpowiedniemu utrzymaniu dróg, które należy do obowiązków władz miasta i jest finansowane z ich własnego budżetu. Poziom robót utrzymaniowych jest dobry dzięki wykwalifikowanym służbom technicznym, znacznemu zwiększeniu środków w budżecie miasta na utrzymanie dróg i inwestycje drogowe [1], korzystaniu od 2005 r. z wieloletnich umów o roboty utrzymaniowe i udziałowi miejscowej ludności w regularnych pracach wykonywanych ręcznie – polegających na przykład na cotygodniowym zamiataniu, którym zajmują się stowarzyszenia kobiet.

Natitingou – Porga

Nawierzchnia drogi jest pofalowana i popękana, nastąpiło na niej rozluźnienie nawierzchni oraz powstały wyrwy. Stan infrastruktury bezpieczeństwa drogowego [2] także uległ pogorszeniu. Do pogorszenia stanu drogi przyczyniły się problemy strukturalne, obciążenie ruchem przeciążonych pojazdów i nieodpowiednie utrzymanie. W wyniku inspekcji stwierdzono, że naprawy bieżące nie są przeprowadzane tak jak powinny i że znaczna część drogi wymaga napraw okresowych. Dlatego też droga nie może być w pełni użytkowana zgodnie z warunkami i przy prędkościach, dla których została zaprojektowana. Ponieważ dla skontrolowanych odcinków drogi jeszcze nie upłynął normalny oczekiwany okres ich trwałości, stwierdza się, że pogorszenie jej stanu nastąpiło przedwcześnie.

Główna droga prowadząca przez Kotonu

Droga jest w dalszym ciągu w dobrym stanie. Istnieje jednak ryzyko jego pogorszenia, ponieważ bieżące naprawy nie są prawidłowo przeprowadzane przez władze miasta. Kanały odprowadzające wodę nie są czyszczone, w związku z tym zwiększa się ryzyko ich zablokowania przez piasek i gruz.

Dassa – Savé – Parakou; Savalou – Dassa – Bohicon

Pogorszenie stanu drogi nastąpiło przedwcześnie. Kontrolerzy stwierdzili, że jej nawierzchnia jest pofalowana, występują na niej koleiny [3] i pęknięcia, nastąpiło rozluźnienie nawierzchni i powstały w niej wyrwy. W kilku miejscach stopień pogorszenia jest poważny. Stan infrastruktury bezpieczeństwa drogowego także uległ pogorszeniu. Główną przyczyną jego pogorszenia jest obciążenie ruchem przeciążonych pojazdów, ale pewien wpływ mają również miejscowe problemy strukturalne i natężenie ruchu, większe niż początkowo zakładano. W rezultacie droga nie może być w pełni użytkowana zgodnie z warunkami i przy prędkościach, dla których została zaprojektowana. Ponadto na drodze nie przeprowadza się odpowiednich napraw bieżących, a naprawy okresowe powinny być wykonane, ale jeszcze nie zostały zaplanowane.

Porto Novo – Igolo

Ogólny stan drogi jest dobry. Stwierdzone pogorszenie stanu, polegające na lekkim pofalowaniu nawierzchni, uznaje się za normalne w przypadku drogi o takim okresie użytkowania. Naprawy bieżące były przeprowadzane, choć nie zawsze w odpowiednim czasie.

[1] Z 200 mln FCFA w 2005 r. do 800 mln FCFA w 2011 r.

[2] Poziome znaki drogowe, barierki, znaki drogowe i przydrożne słupki betonowe.

[3] Wzdłużne wgniecenia nawierzchni drogi spowodowane przez pojazdy.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK V

7.–10. EFR – PROJEKTY INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W BURKINIE FASO

+++++ TIFF +++++

USTALENIA Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU, PRZEPROWADZONEJ PRZEZ TRYBUNAŁ W BURKINIE FASO

Ze względów bezpieczeństwa możliwości przeprowadzenia oględzin dróg przez Trybunał były stosunkowo ograniczone.

Wagadugu – Koupéla

Naprawy okresowe tej drogi sfinansowano ze środków 8. EFR. Roboty zakończono w 2003 r., ale już w lutym 2005 r. na drodze wystąpiły oznaki przedwczesnego pogorszenia jej stanu i zdecydowano się finansować okresowe naprawy i wzmocnienie nawierzchni ponownie w ramach 9. EFR. Roboty te zostały zakończone w 2007 r. Trybunał dokonał oględzin 40-kilometrowego odcinka drogi, w wyniku których stwierdzono, że obecnie jej stan jest dobry. Niemniej jednak zaobserwowano pewne miejscowe oznaki przedwczesnego pogorszenia stanu drogi, takie jak koleinowanie w kierunku Wagadugu i zniszczenie metalowej konstrukcji zbudowanej w celu kontrolowania maksymalnej wysokości samochodów ciężarowych. Koleiny tworzą się wskutek obciążenia drogi ruchem przeciążonych pojazdów i nieoczekiwanego natężenia ruchu spowodowanego sytuacją kryzysową na Wybrzeżu Kości Słoniowej w 2002 r.

Bobo Dioulasso – Boromo

Naprawy okresowe sfinansowano z 8. EFR, a roboty zostały ukończone w 2002 r. Ze sprawozdań z monitorowania i sprawozdania końcowego inspektora nadzoru robót wynika, że droga była poważnie uszkodzona już rok po zakończeniu robót utrzymaniowych. Doszło do uogólnienia uszkodzenia i wystąpiło pogorszenie stanu nawierzchni, powstanie wyrw i kolein. W związku z tym w krótkim czasie wykonano dalsze naprawy okresowe, tym razem finansowane ze środków 9. EFR. Roboty te zakończono w 2008 r. Obecnie ogólny stan drogi jest w dalszym ciągu dobry. Niemniej jednak Trybunał odnotował oznaki przedwczesnego pogorszenia jej stanu w postaci uszkodzeń nawierzchni i koleinowania. Oznacza to, że okres trwałości drogi nie będzie tak długi jak oczekiwano. Oznaki przedwczesnego pogorszenia stanu drogi dostrzegli już pracownicy delegatury UE podczas uroczystości oddania drogi do eksploatacji.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK VI

7.–10. EFR – PROJEKTY INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W KAMERUNIE

+++++ TIFF +++++

USTALENIA Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU, PRZEPROWADZONEJ PRZEZ TRYBUNAŁ W KAMERUNIE

Yaoundé – Ayos

Stan drogi jest obecnie zadowalający i może ona nadal być użytkowana zgodnie z warunkami i przy prędkościach, dla których została zbudowana. Niemniej jednak zaledwie sześć lat po wykonaniu robót wzmocnienia nawierzchni na drodze widoczne są oznaki zniszczenia, takie jak wgniecenia, uszkodzenia spowodowane przez jej użytkowników oraz liczne uszkodzenia znaków drogowych i barierek. Większość z tych uszkodzeń świadczących o przedwczesnym pogorszeniu stanu drogi jest wynikiem znacznego natężenia ruchu i wad strukturalnych. W sprawozdaniu z oceny końcowej budowy drogi stwierdza się, że na odcinku Awaé – Ayos (83 km) jest ona zbyt wąska w stosunku do potrzeb związanych z oczekiwanym poziomem natężenia ruchu drogowego [1]. Niezbędne są naprawy okresowe, aby nie dopuścić do konieczności przeprowadzenia droższych robót remontowych w przewidywalnej przyszłości. Niemniej jednak żadne tego rodzaju roboty nie zostały jeszcze zaplanowane.

Bertoua – Garoua Boulaï

Na nawierzchni drogi występują pęknięcia i wgniecenia, powstałe głównie wskutek obciążenia drogi ruchem przeciążonych pojazdów. Mimo tych uszkodzeń stan drogi jest jeszcze zadowalający i może ona być użytkowana przy prędkościach, dla których została zbudowana. Występują także uszkodzenia spowodowane przez użytkowników drogi na jej nawierzchni, uszkodzenia poziomych znaków drogowych i barierek. Biorąc pod uwagę okres eksploatacji drogi, należy stwierdzić, że pogorszenia jej stanu nie można uznać za przedwczesny, ale w krótkim czasie niezbędne są naprawy okresowe, aby nie dopuścić do konieczności przeprowadzenia droższych robót remontowych w przewidywalnej przyszłości. Jednakże takie roboty utrzymaniowe nie zostały jeszcze zaplanowane.

N’Gaoundéré – Touboro

Stan drogi jest w dalszym ciągu dobry, widoczne są jedynie niewielkie oznaki jego pogorszenia. Taka sytuacja wynika z faktu, że poziomy natężenia ruchu są znacznie niższe niż oczekiwano.

Garoua – Figuil

Ogólny stan drogi jest dobry, chociaż zaobserwowano pewne oznaki jego pogorszenia, między innymi pęknięcia, wgniecenia i nadmiar masy bitumicznej na powierzchni jezdni. Problemy te powstały wskutek niskiej jakości robót drogowych i obciążenia drogi ruchem przeciążonych pojazdów. Ponieważ roboty drogowe zostały zakończone dopiero niedawno, to pogorszenie stanu drogi można uznać za przedwczesne.

[1] Dorsch Consult, sprawozdanie końcowe Construction de la Route Yaoundé – Ayos CM/6014, Évaluation Finale, lipiec 2004 r.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK VII

7.–10. EFR – PROJEKTY INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W CZADZIE

+++++ TIFF +++++

USTALENIA Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU, PRZEPROWADZONEJ PRZEZ TRYBUNAŁ W CZADZIE

Eré – Kélo

Stan drogi jest zły, stwierdzono liczne wyrwy, pęknięcia, rozluźnienie nawierzchni, wgniecenia. Wszystkie uszkodzenia powstały wskutek wodnistego charakteru gleby, niskiej jakości wykonania drogi i obciążenia drogi ruchem przeciążonych pojazdów. W wyniku tego przedwczesnego pogorszenia stanu drogi nie może ona być użytkowana przy prędkościach, do których była przeznaczona. W porozumieniu finansowym przyjęto wymóg przeprowadzania napraw okresowych co osiem lat. Chociaż droga została ukończona w 2001 r., naprawy okresowe zaplanowano już w 2005 r., co świadczy o przedwczesnym pogorszeniu jej stanu. Niemniej jednak roboty nie zostały dotychczas wykonane. W rzeczywistości w Czadzie nie przeprowadza się napraw okresowych dróg. W rezultacie droga będzie wymagać znacznie bardziej kosztownego remontu w przyszłości.

Kélo – Moundou

Porozumienie finansowe podpisano w lipcu 2000 r. i przyjęto w nim wymóg przeprowadzania napraw okresowych co pięć lat. W trakcie budowy okazało się, że projekt drogi nie był dostosowany do rzeczywistych poziomów natężenia ruchu. W związku z tym w tamtym czasie zalecono wzmocnienie drogi po dwóch, trzech latach po ostatecznym odbiorze robót. Jednakże robót polegających na wzmocnieniu drogi nie wykonano. W rezultacie obecny stan drogi jest zły wskutek przedwczesnego pogorszenia, występują liczne wyrwy w nawierzchni, często dużych rozmiarów i uszkodzenia spowodowane przez użytkowników drogi. Kontrolerzy stwierdzili również, że naprawy bieżące tej drogi nie są wykonywane w wystarczającym zakresie.

Moundou – Koutéré

Stan drogi jest w dalszym ciągu bardzo dobry. Istnieją pewne niewielkie oznaki jego przedwczesnego pogorszenia w postaci niewielkich pęknięć i nadmiaru masy bitumicznej na powierzchni jezdni. Ten drugi problem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ sprawia, że droga jest śliska.

Moundou – Doba; Doba – Koumra

Odcinek drogi o długości około 40 km w pobliżu Moundou jest użytkowany od 2008 r. Stan obu dróg jest dobry. Jednakże firma budowlana wykonała kilka napraw w okresie gwarancyjnym. Na niektórych odcinkach, na których wykonano naprawy, ponownie występują oznaki świadczące o przedwczesnym pogorszeniu ich stanu. Zaobserwowane koleinowanie jest konsekwencją obciążenia drogi ruchem przeciążonych pojazdów.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK VIII

7.–10. EFR – PROJEKTY INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W TANZANII

+++++ TIFF +++++

USTALENIA Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU, PRZEPROWADZONEJ PRZEZ TRYBUNAŁ W TANZANII

Remont dróg w miejscowości Mwanza i jej okolicy

Wyremontowano dziewięć dróg w miejscowości Mwanza i trzy drogi poza tą miejscowością. Łączna długość dziewięciu dróg w miejscowości wynosi 9 km, a ich utrzymanie należy do obowiązków Rady Miejskiej Mwanzy, która ma własny budżet. Stan tych dróg jest w dalszym ciągu bardzo dobry i wymagają one jedynie napraw bieżących. Trzy drogi poza tą miejscowością, o łącznej długości 46 km, na ogół mogą być w dalszym ciągu użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, ale widoczne są na nich miejscowo oznaki przedwczesnego pogorszenia ich stanu. Na drodze z Mwanzy do Nyanguge występują zniekształcenia i wyrwy na trzech nisko położonych odcinkach o łącznej długości 4,1 km, które zostały już naprawione poprzez położenie nakładki lub uszczelnienie nawierzchni. Na drodze dojazdowej do lotniska pogorszył się stan poboczy na skrzyżowaniach z drogami dojazdowymi i drogami gruntowymi oraz w miejscach, gdzie regularnie zatrzymują się samochody i autobusy. W jednym miejscu nawierzchnia drogi Kenyaty jest zniekształcona i występują w niej wyrwy. Problemy te są związane ze sposobem zaprojektowania drogi.

Remont i modernizacja dróg: punkt graniczny Mwanza – Tinde i Isaka – Nzega

Stan wyremontowanych dróg jest dobry lub bardzo dobry z wyjątkiem kilku miejsc, w których widoczne są oznaki jego przedwczesnego pogorszenia ze względu na nadmiar masy bitumicznej na powierzchni jezdni i problem ten występuje w stopniu od niewielkiego do poważnego. Tam, gdzie jest on poważny, nawierzchnia drogi jest miejscami zniekształcona i tworzą się na niej koleiny. Ma to wpływ na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ powierzchnia jezdni w tym miejscach jest bardziej śliska. Koleiny powstają również przed progami zwalniającymi i po nich, ponieważ na etapie projektowania drogi nie uwzględniono spowolnienia i przyspieszenia ruchu w tych częściach drogi. Na niektórych odcinkach problem koleinowania jest poważny. Nie odnawiano poziomych znaków drogowych i obecnie są one prawie niewidoczne.

Wykonanie zaległych napraw korytarza środkowego

Łącznie wyremontowano 95 km drogi, a na 161 km jezdni wzmocniono nawierzchnię. Ogólny stan drogi można uznać za zadowalający, co oznacza, że wymagane są już naprawy okresowe. Taka konieczność pojawiła się wcześniej niż się spodziewano w czasie, gdy prowadzone były roboty drogowe. Stan odcinków drogi, na których wykonano nakładki nawierzchni, jest szczególnie narażony na przedwczesne pogorszenie. Niektóre odcinki, o łącznej długości od 15 do 20 km, wymagają nawet remontu. Oznaki przedwczesnego pogorszenie stanu drogi to: plamy lepiszcza na powierzchni jezdni, koleinowanie, uszkodzenia poboczy, zniekształcenia i pęknięcia nawierzchni, wyrwy w nawierzchni. W sprawozdaniu inspektora nadzoru robót i w sprawozdaniu z oceny robót [1] stwierdza się, że wykonana pierwotnie poniżej wymagań normy nawierzchnia drogi jest niestabilna, tworzą się w niej pęknięcia, wgniecenia i koleiny. Agencja drogowa sporządziła sprawozdanie w sprawie wad nawierzchni [2], w którym potwierdza istnienie problemu.

[1] Ocena programu dotyczącego zaległych napraw korytarza środkowego, marzec 2009 r.

[2] Zaległe naprawy korytarza środkowego – sprawozdanie w sprawie wad nawierzchni, TANROADS, kwiecień 2007 r.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IX

7.–10. EFR – PROJEKTY INFRASTRUKTURY DROGOWEJ W ZAMBII

+++++ TIFF +++++

USTALENIA Z INSPEKCJI DRÓG NA MIEJSCU, PRZEPROWADZONEJ PRZEZ TRYBUNAŁ W ZAMBII

Remont drogi Monze – Zimba

W wielu miejscach, zwłaszcza tam, gdzie dochodzą drogi dojazdowe, stan drogi uległ pogorszeniu polegającemu na uszkodzeniach pasa awaryjnego, co jest związane ze sposobem zaprojektowania drogi. Ponadto stan infrastruktury bezpieczeństwa ruchu drogowego, na przykład poziomych znaków drogowych, znaków drogowych i betonowych słupków wzdłuż drogi również uległ znacznemu pogorszeniu i w tym zakresie nie wykonywano żadnych napraw. Naprawy bieżące, jeśli w ogóle je wykonywano, nie były prowadzone w sposób w wystarczającym stopniu odpowiadający standardom. Chociaż droga może być w dalszym ciągu użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, naprawy okresowe należało wykonać mniej więcej siedem lat po wyremontowaniu drogi. Ze względu na niewystarczające fundusze i ogromne zaległości w naprawach okresowych nie ma żadnej gwarancji, że w najbliższych latach zostaną wykonane jakiekolwiek naprawy okresowe. Niewykonanie takich napraw we właściwym czasie przyczyni się do znacznego wzrostu kosztów utrzymania drogi w przyszłości. Jakkolwiek uszkodzenia drogi nie są jeszcze widoczne na całej nawierzchni, można jednak uznać pogorszenie stanu drogi za przedwczesne.

Remont dróg Kabwe – Kapiri Mposhi i Chisamba

Droga z Kabwe do Kapiri Mposhi (60,5 km) jest drogą główną o wysokim poziomie natężenia ruchu, natomiast na drodze do Chisamby (21,5 km), która łączy tereny rolnicze z drogą krajową, natężenie ruchu jest niewielkie. Na obu tych drogach widoczne są oznaki przedwczesnego pogorszenia ich stanu. Na pierwszej z nich występują pęknięcia, głębokie koleiny przy kilku progach zwalniających, uszkodzenia poboczy przy drogach dojazdowych i liczne wyrwy w nawierzchni. Większość z nich naprawiono w ramach napraw bieżących. Stan infrastruktury bezpieczeństwa drogowego także uległ pogorszeniu. Ogólnie stwierdzono, że stan drogi między Kabwe a Kapiri Mposhi pogorszył się w większym stopniu niż na odcinku od Monze do Zimby, chociaż pierwszą część drogi zbudowano później. Do pogorszenia stanu drogi przyczyniło się obciążenie ruchem przeciążonych pojazdów i duże natężenie ruchu, którego nie uwzględniono na etapie projektowania. Ponadto naprawy bieżące są niewystarczające. Z uwagi na czas, który upłynął od remontu drogi, i poziom natężenia ruchu droga powinna już być poddana naprawom okresowym. Na drodze do Chisamby występują znaczne pęknięcia na całej długości, ponadto zaczęły tworzyć się liczne wyrwy w nawierzchni. Są one konsekwencją niskiej jakości wykonania drogi. Droga wymaga mechanicznych napraw bieżących, takich jak wypełnienie wyrw i uszczelnienie pęknięć.

Remont drogi Zimba – Livingstone

Stan drogi jest bardzo dobry, co jest normalne przy tym okresie jej użytkowania. Nie ma żadnych oznak, które wskazywałyby, że jakość infrastruktury drogowej ulegnie przedwczesnemu pogorszeniu w przyszłości.

--------------------------------------------------