KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 26.2.2016 COM(2016) 112 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO, RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2014 {SWD(2016) 48 final}



SPIS TREŚCI 1. Zakres sprawozdania 2 Kluczowe elementy sprawozdania ETO za 2014 r. 3 Podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich 3.1 Pomiar wyników wykonania 3.2 Rodzaje błędów kwantyfikowalnych 3.3 Należyte zarządzanie finansami 4. Podsumowanie

SPRAWOZDANIE KOMISJI Odpowiedzi państw członkowskich na sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego za rok budżetowy 2014 1.Zakres sprawozdania Zgodnie z art. 162 ust. 5 rozporządzenia finansowego, po opublikowaniu sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2014, Komisja w należyty sposób przekazała państwom członkowskim szczegółowe informacje na temat treści tego sprawozdania. Informacje te zostały przedstawione w formie pisma oraz trzech załączników, które każde z państw członkowskich było zobowiązane wypełnić, jak również towarzyszących im wytycznych dotyczących przygotowania i udzielania odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszach. Załącznik I to kwestionariusz dotyczący punktów odnoszących się do poszczególnych państw członkowskich; załącznik II to kwestionariusz dotyczący ustaleń kontroli, które odnoszą się do poszczególnych państw członkowskich, zaś załącznik III to kwestionariusz dotyczący ustaleń tematycznych w związku z zarządzaniem dzielonym w ramach DAS za 2014 r. W tegorocznym sprawozdaniu wskazano trzy główne kwestie. Chodzi o: 1) pomiar wyników wykonania, 2) rodzaje błędów kwantyfikowalnych – naruszenia zasad pomocy państwa i przepisów dotyczących zamówień publicznych, 3) należyte zarządzanie finansami. Do sprawozdania dołączony jest dokument roboczy służb Komisji, który zawiera odpowiedzi udzielone przez państwa członkowskie w ramach załączników I i III. 2Kluczowe elementy sprawozdania ETO za 2014 r. W sprawozdaniu rocznym za 2014 r. Trybunał zaktualizował swoje podejście kontrolne i strukturę sprawozdania. Główna zmiana w podejściu polega na kwantyfikacji poważnych naruszeń przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych i odpowiedniego dostosowania danych liczbowych za 2013 i 2012 r. w celu zapewnienia porównywalności wyników. Nowa struktura sprawozdania (rozdziały 5–9) stanowi odzwierciedlenia działów wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2014–2020. Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli za 2014 r. wykazały, że w rozliczeniach nie wystąpiły istotne zniekształcenia i w związku z tym wydał on opinię bez zastrzeżeń na temat wiarygodności rozliczeń, jak to ma miejsce od 2007 r. Jeśli chodzi o wydatki, Trybunał stwierdził, że szacowany poziom błędu w odniesieniu do płatności za 2014 r. wyniósł 4,4 %, co jest wynikiem zbliżonym do poziomu z 2013 r. wynoszącego 4,5 %. Poza działem 5 WRF („Administracja”), w wydatkach we wszystkich pozostałych działach wystąpił istotny poziom błędu. W przypadku działów „Konkurencyjność”, „Spójność” i „Globalny wymiar Europy” szacowany poziom błędu wyniósł odpowiednio 5,6 %, 5,7 % i 2,7 %, co stanowi wzrost w stosunku do równoważnych wyników w 2013 r. Jednakże w przypadku działu „Zasoby naturalne” szacowany poziom błędu wyniósł 3,6 %, co stanowi spadek w stosunku do równoważnych wyników za 2013 r. Dział „Spójność” miał największy wpływ na ogólny poziom błędu, przed działami „Zasoby naturalne”, „Konkurencyjność” i „Globalny wymiar Europy”. Poniższy wykres ukazuje wpływ na ogólny szacowany poziom błędu w 2014 r. według działów WRF.

W sprawozdaniu Trybunału wskazano również dwa rodzaje programów wydatkowania – programy oparte na uprawnieniach do płatności i programy zwrotu poniesionych kosztów – z którymi wiążą się różne modele ryzyka. Zgodnie ze sprawozdaniem w błędach wykrytych za 2014 r. dominują błędy kwalifikowalności w programach zwrotu poniesionych kosztów. Błędy w kategorii zwrotu poniesionych kosztów obejmują głównie poważne naruszenia przepisów dotyczących zamówień publicznych w trakcie procedur przetargowych i realizacji zamówienia. W przypadku programów opartych na uprawnieniach do płatności do typowych błędów zalicza się zawyżanie powierzchni przez rolników i błędy administracyjne mające wpływ na płatności dla rolników. Poniższy wykres ukazuje wpływ na ogólny szacowany poziom błędu według typu błędu. 3Podsumowanie odpowiedzi państw członkowskich 3.1Pomiar wyników wykonania W rozdziale 3 sprawozdania rocznego „Budżet UE a uzyskiwane rezultaty”, Trybunał analizuje wyniki z perspektywy strategii „Europa 2020” oraz bada elementy analizy wyników wprowadzone wraz z nowymi wieloletnimi ramami finansowymi na lata 2014–2020. Państwa członkowskie zostały zapytane, czy wykorzystują już lub planują wykorzystywać wspólne wskaźniki wprowadzone dla pięciu funduszy unijnych. W odniesieniu do czterech funduszy (Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – EFRROW, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego – EFMR, Europejskiego Funduszu Społecznego – EFS oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – EFRR) z odpowiedzi wynikało, że niemal wszystkie państwa członkowskie wykorzystują wspólne wskaźniki lub planują ich wykorzystanie. W odniesieniu do Funduszu Spójności 57 % państw członkowskich stwierdziło, że wspólne wskaźniki były wykorzystywane, a 14 % oświadczyło, że wykorzystanie wspólnych wskaźników nie miało zastosowania. Szczegółowe informacje dotyczące odpowiedzi państw członkowskich przedstawiono w poniższej tabeli. W odniesieniu do stosowania dodatkowych lub uzupełniających wskaźników, kilka państw członkowskich (Francja, Grecja, Litwa, Luksemburg, Hiszpania i Zjednoczone Królestwo) odpowiedziało, że stosują wskaźniki specyficzne dla programu lub wskaźniki dodatkowe często definiowane przez instytucje zarządzające i uwzględnione w ramach wykonania programu operacyjnego. W niektórych przypadkach wspólne wskaźniki zostały uzupełnione o wskaźniki na poziomie krajowym. Na przykład w odniesieniu do EFRR/FS/EFS Polska wykorzystuje: „szereg wskaźników stosowanych na poziomie projektów, pochodzących ze wspólnego wykazu kluczowych wskaźników przygotowanego przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Wykaz zawiera wskaźniki wspólne na poziomie europejskim określone w rozporządzeniach funduszowych oraz wskaźniki kluczowe, określone na poziomie krajowym.” Portugalia podkreśliła, że w odniesieniu do okresu 2014–2020 zharmonizowano wskaźniki, które mają być wykorzystane w odniesieniu do programów operacyjnych mających podobne cele, a „oprócz wspólnotowego wykazu wspólnych wskaźników istnieje wykaz zharmonizowanych wskaźników krajowych”. Państwa członkowskie przedstawiły również wykazy lub bardziej szczegółowe informacje na temat różnych wskaźników specyficznych dla poszczególnych programów, stosowanych w odniesieniu do różnych funduszy. Szwecja stwierdziła, że w przypadku dziewięciu programów EFRR występuje około trzydziestu pięciu wskaźników produktu i „około trzydziestu wskaźników wykonania, które dotyczą priorytetów inwestycyjnych i celów szczegółowych w ramach programów”. Dania przedstawiła wykaz wskaźników wpływu, produktu i rezultatu dla EFRROW, EFS i EFMR. Słowacja wyszczególniła wskaźniki opracowane przez Centralny Organ Koordynujący i obejmujące różne programy. Dostarczyła ponadto wykaz wskaźników dotyczących środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Państwa członkowskie zapytano wreszcie, czy byłyby w stanie przedstawić znaczące dane dotyczące wskaźników, które można by w zaplanowanym na 2017 r. przeglądzie śródokresowym wieloletnich ram finansowych. Kilka państw członkowskich, w tym Dania, Francja i Grecja, poinformowało, że przekazanie znaczących danych nie będzie możliwe do 2017 r., głównie ze względu na zbyt niski poziom realizacji niektórych programów operacyjnych oraz to, że dane nie miałyby znaczącego charakteru. Grecja oświadczyła, że: „informacje na temat osiągnięcia krajowych celów strategii „Europa 2020” będą dostępne w sprawozdaniu z postępu prac w zakresie ESS w 2017 r. (oraz w 2019 r.). Jednak ponieważ realizacja programów operacyjnych nie zostanie zakończona przed terminem przedłożenia sprawozdania w 2017 r., nie można się spodziewać, że na potrzeby śródokresowego przeglądu wieloletnich ram finansowych dostępne będą jakiekolwiek istotne dane”. Zarówno Portugalia, jak i Polska podkreśliły istnienie wszechstronnego systemu sprawozdawczości zapewniającego regularną sprawozdawczość wysokiej jakości. Niemniej jednak, jak wskazała Polska: „podsumowanie wpływu funduszy UE w perspektywie finansowej 2014–2020 nie będzie możliwe do czasu osiągnięcia dostatecznego postępu – rok 2017 przypada na etap, na którym jest jeszcze zbyt wcześnie na formułowanie wniosków.” Kilka innych państw członkowskich, na przykład Austria, Chorwacja, Republika Czeska, Irlandia i Słowenia, wyraziły pewność, że znaczące dane mogą zostać przekazane do 2017 r. w odniesieniu do programów realizowanych w ramach niektórych z funduszy. Republika Czeska poinformowała, że: „będzie w stanie dostarczyć wiarygodnych danych na podstawie utworzonego w Republice Czeskiej systemu służącego do prowadzenia sprawozdawczości w zakresie podsumowań, postępu i rozwoju”.

Chorwacja również oświadczyła, że mogłaby dostarczyć kompleksowe dane, a ponadto: „można wykorzystać wyniki oceny, co powinno przyczynić się do poprawy i ewentualnego uproszczenia systemów zarządzania i kontroli”. 3.2 Rodzaje błędów kwantyfikowalnych – naruszenia zasad pomocy państwa i przepisów dotyczących zamówień publicznych W sprawozdaniu rocznym za 2014 r. Trybunał stwierdził, że w 14 projektach EFRR/FS w ośmiu państwach członkowskich naruszono unijne zasady pomocy państwa. Według Trybunału błędy kwantyfikowalne związane z naruszeniem zasad pomocy państwa stanowią około 1,5 punktu procentowego szacowanego poziomu błędu w obszarze polityki regionalnej i miejskiej. Państwa członkowskie zostały poproszone o udzielenie informacji na temat naruszeń zasad pomocy państwa oraz wszelkich podjętych środków zapobiegawczych. Z odpowiedzi państw członkowskich wynika, że w niektórych przypadkach, na przykład we Francji, na Łotwie i w Słowenii, nie wystąpiły problemy systemowe lub niedociągnięcia związane z przepisami dotyczącymi pomocy państwa w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, chociaż mogły wystąpić pojedyncze przypadki naruszeń. Bułgaria wskazała dwa takie przypadki niezgodności, stwierdzonych w trakcie kontroli. Pierwszy dotyczył programu operacyjnego „Rozwijanie konkurencyjności gospodarki Bułgarii w latach 2007–2013”, drugi odnosił się do systemów zarządzania ustanowionych w ramach inicjatywy „Wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw” (JEREMIE). W obu przypadkach instytucja audytowa przekazała odpowiednio instytucji zarządzającej i pośrednikom finansowym zalecenia przeprowadzenia odpowiednich działań naprawczych. Chociaż wydaje się, że problemy systemowe lub niedociągnięcia nie były powszechne, niektóre państwa członkowskie przedstawiły informacje na temat podjętych środków zapobiegawczych. Węgry stwierdziły, że: „w przypadku zaproszeń do składania wniosków i projektów priorytetowych, Urząd Monitorowania Pomocy Państwa działający w ramach Kancelarii Premiera przeprowadza wstępne badanie zgodności z zasadami pomocy państwa lub, w ramach kontroli pierwszego szczebla, instytucje pośredniczące/instytucje zarządzające przeprowadzają kontrolę na podstawie oświadczeń złożonych przez oferentów”. Francja podkreśliła fakt, że CGET podjął szereg działań w ramach okresu programowania 2014–2020, obejmujących między innymi krajowy program szkoleń i tworzenie sieci regionalnych ekspertów specjalizujących się w zasadach pomocy państwa. Luksemburg i Słowenia wskazały listy kontrolne jako zasadniczą część stosowanych przez nie środków zapobiegawczych, natomiast Hiszpania stwierdziła, że oprócz list kontrolnych wykorzystuje również „matrycę oceny ryzyka”. Trybunał zaktualizował sposób dokonywania kwotowej oceny poważnych naruszeń przepisów dotyczących zamówień publicznych, przy czym błędy dotyczące zamówień publicznych są głównym źródłem błędu w dziale „Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna”. Państwa członkowskie zostały poproszone o udzielenie informacji na temat przewidzianych prawem krajowym środków służących ocenie i kwotowemu określeniu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych. Niektóre państwa członkowskie (Irlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Polska i Słowenia) wskazały, że krajowe przepisy w tym zakresie istniały i że bardzo często dochodziło do transponowania prawodawstwa unijnego lub też prawodawstwo to stanowiło podstawę do przyjęcia przepisów krajowych. Na Litwie ogólną odpowiedzialność za pomoc we właściwej realizacji programu operacyjnego zgodnie z wymogami rozporządzeń UE i zapobieganie nieprawidłowościom ponosi Urząd Zamówień Publicznych. Łotwa stwierdziła, że: „zamówienia były prowadzone zgodnie z ustawodawstwem krajowym, które zostało opracowane na podstawie lub w wyniku transpozycji przepisów UE.” Irlandia stwierdziła wreszcie, że: „w odniesieniu do kwestii niedopatrzeń podczas udzielania zamówień rządowych, praktyki w zakresie zamówień publicznych podlegają ponadto audytowi i kontroli na podstawie ustawy zmieniającej ustawę o Urzędzie Kontrolera i Audytora Generalnego z 1993 r. oraz ustawy o reformie samorządowej z 2014 r., natomiast księgowi odpowiadają za poniesione wydatki”. W sprawozdaniu Trybunał zwrócił uwagę na przypadki nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych w niektórych państwach członkowskich. Państwa członkowskie, których to dotyczy, poproszono o dostarczenie informacji na temat potencjalnych słabości i niedociągnięć w ich odpowiednich systemach kontroli wewnętrznej, które mogły doprowadzić do wystąpienia wspomnianych nieprawidłowości, oraz o przekazanie informacji o podjętych środkach zaradczych. Bułgaria i Francja wskazały, że nieprawidłowości wynikały ze skomplikowanych procedur udzielania zamówień publicznych oraz braku wykwalifikowanego personelu zajmującego się tymi kwestiami. Rumunia poinformowała, że: „istniejące systemy kontroli wewnętrznej w dziedzinie zamówień publicznych na poziomie beneficjenta są rozdrobnione, częściowo zbędne i w większym stopniu skoncentrowane na aspektach formalnych związanych z prawidłowością procesu zamówienia, natomiast aspekty jakościowe nie są oceniane w sposób obiektywny”. W celu zaradzenia zaistniałej sytuacji wprowadziła ona „krajową strategię w zakresie zamówień publicznych na lata 2014–2020”, która „przewiduje działania mające na celu zapewnienie prawidłowości i jakości procedur udzielania zamówień publicznych”. Francja, Hiszpania i Polska zwróciły uwagę na to, że specjalne programy szkoleń przeznaczonych dla pracowników zajmujących się zagadnieniami zamówień publicznych stanowiły kluczowy środek na rzecz zapewnienia lepszego zarządzania tymi kwestiami. 3.3 Należyte zarządzanie finansami Państwa członkowskie kontynuowały starania mające na celu propagowanie należytego zarządzania finansami przez szerokie wykorzystanie uproszczonych opcji kosztów, poprawę kontroli zarządczych oraz lepszą sprawozdawczość na temat instrumentów finansowych.

W rozdziale 6 Trybunał zaleca, aby państwa członkowskie lepiej wykorzystywały możliwości określone w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów i rozporządzeniu w sprawie EFS na lata 2014–2020 w odniesieniu do uproszczonych opcji kosztów. Większość państw członkowskich, w tym Cypr, Finlandia, Francja, Niemcy, Węgry, Łotwa, Litwa, Luksemburg i Zjednoczone Królestwo, stwierdziło, że uproszczone opcje kosztów były wykorzystywane w okresie programowania 2014–2020 w miarę możliwości w odniesieniu do wszystkich funduszy. Litwa oświadczyła, że w 2015 r. instytucja zarządzająca zorganizowała konferencję poświęconą możliwościom stosowania procedury uproszczonej do pokrycia wydatków w latach 2014–2020 w celu poinformowania uczestników o „możliwości stosowania procedury uproszczonej do pokrycia wydatków i korzyściach, jakie z niej wynikają w procesie zarządzania funduszami strukturalnymi UE.” Grecja wskazała, że prowadziła działania informujące i szkoleniowe w zakresie wykorzystania uproszczonych opcji kosztów skierowane do wszystkich podmiotów, natomiast Polska stwierdziła, że chociaż przewidziano stosowanie uproszczonych opcji kosztów, to „jest ono opcjonalne, a ostateczna decyzja w tej sprawie jest podejmowana przez każdą instytucję zarządzającą.” Szwecja podkreśliła fakt, że wprowadziła uproszczony model dla EFS oraz że „rząd podejmuje aktywne działania na rzecz uproszczenia”. Portugalia natomiast utworzyła Centrum ds. Uproszczenia przy Agencji na rzecz Rozwoju i Spójności (AD&C). Jego celem jest „informowanie instytucji zarządzających o istotnych zagadnieniach w tej dziedzinie, aby propagować szeroko zakrojone korzystanie z uproszczonych opcji kosztów w odniesieniu do różnych funduszy w ramach polityki spójności (EFRR, EFS i Funduszu Spójności)”. Podobnie jak w poprzednich latach, w odniesieniu do polityki regionalnej, zatrudnienia i spraw społecznych, Trybunał stwierdził, że w przypadku dużej części transakcji, w których wystąpiły błędy kwantyfikowalne, państwa członkowskie dysponowały wystarczającymi informacjami do tego, żeby zapobiec błędom oraz je wykryć i skorygować przed poświadczeniem wydatków Komisji. Państwa członkowskie zostały poproszone o dostarczenie informacji o tym, czy opracowały one środki mające na celu poprawę kontroli zarządczych oraz zwiększenie skuteczności kontroli przeprowadzanych przed poświadczeniem wydatków Komisji. W odniesieniu do pewnych dokonanych usprawnień w dziedzinie kontroli zarządczych, Luksemburg przekazał wykaz środków w ramach EFRR i EFS, który obejmuje nową listę kontrolną ex post, wytyczne, szkolenia i spotkania służące zwiększaniu świadomości w zakresie uproszczonych opcji kosztów. Portugalia odniosła się do wdrożenia planu działania w niektórych przypadkach oraz wskazała, że przed złożeniem wniosków o płatność do Komisji Europejskiej instytucja certyfikująca przeprowadza serię kontroli. Jeżeli istnieją wątpliwości dotyczące: „legalności i prawidłowości wydatków, które mają być poświadczone, w charakterze środka zabezpieczającego dokonano odliczenia spornych kwot do czasu rozstrzygnięcia sprawy”. Hiszpania również zgłosiła, że wdrożyła plany działania, a także że: „do procedur wyboru i zatwierdzania sprawozdań dotyczących zwrotu wprowadzono ulepszenia, poprawiono listy kontrolne, dokonano przeglądu dokumentacji dotyczącej zamówień dla różnych podmiotów lokalnych, itd.” Cypr zgłosił, że większość błędów wystąpiła „głównie w odniesieniu do konstrukcji umów realizowanych przez władze lokalne i umów na opracowanie oprogramowania realizowanych przez uczelnie państwowe, a także że instytucje zamawiające są kierowane do Centralnej Komisji ds. Niezgodności i Roszczeń w celu rozpatrzenia wniosków o zmianę tych umów, przekazania wytycznych i wydania opinii, a także w celu przeprowadzenia mediacji z zaangażowanymi w sprawę wykonawcami w celu rozstrzygnięcia zaistniałych sporów.” W sprawie jakości sprawozdawczości dotyczącej instrumentów finansowych, niektóre państwa członkowskie (np. Cypr, Słowenia i Szwecja) odpowiedziały, że postępowały zgodnie z wytycznymi Komisji, wykorzystały nowe wzory oraz że w niektórych przypadkach żadne usprawnienia nie były wymagane, ponieważ jakość sprawozdawczości została uznana za dobrą. Inne państwa członkowskie wymieniły wprowadzone ulepszenia. W listopadzie 2015 r. Francja powołała grupę roboczą ds. instrumentów finansowych w celu śledzenia rozwoju tych instrumentów oraz zapewnienia konsolidacji informacji. Bułgaria wprowadziła wyczerpujący system półrocznych i rocznych sprawozdań dotyczących instrumentu finansowego JESSICA. 4.Podsumowanie Komisja już wcześniej zobowiązała się wdrożyć budżet UE zorientowany na rezultaty, co jest zgodne z „całkowicie nowym podejściem” do inwestycji i wydatków UE, do którego Trybunał nawoływał w sprawozdaniu rocznym za 2014 r.. Jedną z głównych cech tego nowego podejścia jest dokonywanie oceny wyników przez pryzmat zasad należytego zarządzania finansami. Odpowiedzi państw członkowskich na pytania zawarte w załącznikach świadczą o stałym zaangażowaniu na rzecz należytego zarządzania finansami przez aktywne promowanie stosowania uproszczonych opcji kosztów, poprawę kontroli zarządczych i sprawozdawczości na temat instrumentów finansowych. Zdaniem wielu państw członkowskich rozwiązywanie problemów związanych z zamówieniami odbywa się również w drodze dostosowanie ustawodawstwa krajowego i unijnego. Do środków stosowanych w celu usunięcia wykrytych niedociągnięć w obszarze zamówień publicznych należą programy szkoleniowe, zwiększone kontrole na miejscu i odzyskiwanie środków, co zostało potwierdzone przez Republikę Czeską, Chorwację, Belgię, Finlandię i Niemcy. Odpowiedzi państw członkowskich przekazane w tym roku wskazują również na to, że w dalszym ciągu rośnie świadomość konieczności budowania skutecznej kultury nastawionej na osiąganie wyników i koncentrowania się na nich. Prawie wszystkie państwa członkowskie zgłosiły stosowanie wskaźników – zarówno wspólnych, jak i szczegółowych – dla wszystkich funduszy na szczeblu krajowym i regionalnym. Wskaźniki te umożliwiają pomiar wyników. Niski poziom realizacji programów mógłby jednak oznaczać, że znaczące dane dotyczące wyników mogą nie zostać w odpowiednim czasie przekazane na potrzeby śródokresowego przeglądu WRF w 2017 r. Dostęp do większego zakresu znaczących danych będzie najprawdopodobniej możliwy zgodnie z ramami wykonania dla wielu programów zaplanowanych na 2018 lub 2019 r. Łotwa podsumowuje sytuację w następujący sposób: