[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 14.11.2006

SEK(2006) 1443 wersja ostateczna

Zalecenie

DECYZJA RADY

stwierdzająca, zgodnie z art. 104 ust. 8 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, że działania podjęte przez Polskę w odpowiedzi na zalecenie Rady skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu są nieskuteczne

(przedstawiona przez Komisję)

UZASADNIENIE

1. Kontekst: procedura nadmiernego deficytu względem Polski

Stosowanie procedury nadmiernego deficytu (EDP) podlega przepisom art. 104 Traktatu oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r.[1] w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, stanowiącego część Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu.

Na podstawie własnych prognoz gospodarczych z wiosny 2004 r.[2], które ujawniły deficyt w wysokości 4,1 % PKB w roku 2003[3], Komisja wszczęła dnia 12 maja 2004 r. na podstawie art. 104 ust. 3 Traktatu procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski[4]. W maju 2004 r. Polska przedstawiła swój program konwergencji, natomiast dnia 5 lipca 2004 r. Rada, zgodnie z zaleceniem Komisji, przyjęła opinię dotyczącą tego programu[5]. Jednocześnie, zgodnie z zaleceniem Komisji, Rada zdecydowała na podstawie art. 104 ust. 6, że deficyt Polski jest zbyt wysoki i zgodnie z art. 104 ust. 7 skierowała do władz Polski zalecenie jego korekty[6]. W zaleceniu Rada zaleciła władzom Polski „ położenie kresu obecnej sytuacji nadmiernego deficytu możliwie jak najszybciej ” oraz „ podjęcie działań w ramach średniookresowych, tak aby osiągnąć ich cel obniżenia deficytu poniżej 3 % PKB w 2007 r. w sposób wiarygodny i trwały, zgodnie ze ścieżką obniżania deficytu określoną w opinii Rady z dnia 5 lipca 2004 r. na temat programu konwergencji przedstawionego w maju 2004 r. ”, przewidującej następujące cele roczne: „ 5,7 % PKB w 2004 r., 4,2 % PKB w 2005 r., 3,3 % w 2006 r. i 1,5 % PKB w 2007 r. ”. Rada wyznaczyła Polsce termin 5 listopada 2004 r. na podjęcie skutecznych działań „ odnośnie środków mających na celu osiągnięcie docelowego poziomu deficytu na rok 2005 ”. Zachęcono również władze polskie do „ przeznaczenia ewentualnych dodatkowych przychodów na zmniejszanie deficytu sektora finansów publicznych ”. Ponadto Rada wezwała władze polskie „ do zatrzymania wzrostu współczynnika zadłużenia ”.

2. Dane dotyczące instytucji rządowych i samorządowych wykorzystane w ramach procedury nadmiernego deficytu oraz reformy systemu emerytalnego

Decyzja Eurostatu z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie klasyfikacji systemów emerytalnych stanowi, że kapitałowe systemy emerytalne oparte na określonym poziomie składek nie mogą być klasyfikowane jako systemy ubezpieczeń społecznych, a zatem nie mogą być uznawane za część sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wspomniana decyzja miała charakter decyzji ramowej, wymagała zatem dwustronnych rozmów z państwami członkowskimi przed jej wprowadzeniem.

W dyskusjach prowadzonych po przyjęciu tej decyzji, Eurostat przyznał, że „niektóre państwa członkowskie mogą potrzebować okresu przejściowego przed wejściem w życie decyzji, który pozwoli na uniknięcie zakłóceń w realizacji polityki budżetowej ”[7]. Trzyletni okres przejściowy ustanowiony przez Eurostat upływa wraz z pierwszą notyfikacją fiskalną w roku 2007, wymaganą do dnia 1 kwietnia 2007 r.

Obecnie Polska korzysta ze wspomnianego okresu przejściowego w związku z reformą emerytalną wprowadzoną w życie w 1999 roku. Skutkiem tego składki na ubezpieczenie społeczne oraz inne dochody (a także poniesione wydatki) kapitałowych systemów emerytalnych są uznawane za dochody (oraz wydatki) sektora instytucji rządowych i samorządowych, co sprawia, że wielkości deficytu i zadłużenia są nieco mniejsze. Po upływie okresu przejściowego w mocy pozostanie jedynie definicja uwzględniająca koszty reformy emerytalnej.

Około 20 % dochodów z tytułu składek emerytalnych jest przekazywanych z systemu repartycyjnego do kapitałowych systemów emerytalnych. Chociaż wspomniana reforma przyniesie poprawę długoterminowej stabilności finansów publicznych, będzie ona miała negatywny wpływ na budżet państwa w krótkim czasie: według aktualnych informacji roczny koszt reformy w latach 2006 i 2007 wyniesie około 2 % PKB.

Ścieżka redukcji deficytu przyjęta przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. nie uwzględniała kosztów reformy emerytalnej przeprowadzonej przez Polskę w 1999 r. W trakcie pierwszej oceny programu konwergencji przeprowadzonej przez Radę (5 lipiec 2004 r.) oszacowano, że roczne koszty polskiej reformy emerytalnej wyniosą 1,6 % PKB. W związku z tym, w swojej opinii na temat programu, Rada stwierdziła, że „ może wystąpić konieczność skorygowania deficytu w górę o 1,6 punktu procentowego PKB ”. Biorąc pod uwagę docelowy poziom deficytu na rok 2007 wynoszący 1,5 % PKB – oraz uwzględniając zagrożenia związane ze strategią konsolidacji budżetowej – Rada stwierdziła w swojej opinii, że „ postawa budżetowa określona w programie może nie być wystarczająca do obniżenia deficytu poniżej 3 % PKB w okresie realizacji programu ” [tj. do roku 2007].

3. Rozwój sytuacji do roku 2005

Wraz z upływem terminu 5 listopada 2004 r., wyznaczonego w zaleceniu Rady z dnia 5 lipca 2004 r. Komisja uznała w swoim komunikacie do Rady z dnia 14 grudnia 2004 r., że – w świetle docelowego poziomu deficytu na rok 2005 – nie wystąpiła konieczność podejmowania żadnych dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego deficytu względem Polski[8].

Dnia 17 lutego 2005 r. na podstawie zalecenia Komisji, Rada przedstawiła swoją opinię[9] na temat zaktualizowanej wersji programu konwergencji dla Polski z listopada 2004 r. Wersja ta przewidywała korektę w górę docelowej wartości deficytu dla roku 2007, ponieważ przewidywano stopniowe obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, z 5,4 % PKB w 2004 r. do 2,2 % PKB w 2007 r. (wobec wcześniejszej wielkości docelowej na rok 2007 na poziomie 1.5 % PKB). Wspomniana korekta w górę wystąpiła mimo utrzymującej się wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego (szacowanego w programie na średnio powyżej 5 % rocznie), przy czym wszystkie wyniki/prognozy deficytu na lata 2004-2006 zostały obniżone. W swojej opinii Rada wskazywała na zagrożenia związane ze strategią konsolidacji i ostrzegała, że „poziom deficytu będzie musiał ulec korekcie w górę o około 1,5 punktu procentowego. Na podstawie zaktualizowanego programu oraz przy braku dodatkowych środków zapewniających oszczędności można stwierdzić, że Polska nie będzie w stanie w ostatnim roku objętym programem sprowadzić deficytu do poziomu poniżej 3%” , ponieważ docelowa wartość deficytu na rok 2007 osiągnie 3,7 % PKB, uwzględniając koszty reformy emerytalnej. Ponadto, Rada dostrzegła ryzyko opóźnionej lub niepełnej realizacji środków przewidzianych w planie konsolidacji budżetowej. W świetle powyższego, Rada wezwała Polskę między innymi do wzmocnienia dostosowania fiskalnego także po roku 2005 oraz obniżenia docelowej wartości deficytu na rok 2007. Jedynie niewielka liczba środków została wprowadzona w życie, niemniej wynik budżetu w roku 2005 był lepszy niż zakładano, z deficytem wynoszącym 2,5 % PKB.

4. Rozwój sytuacji w roku 2006 oraz prognozy na rok 2007

Mimo wezwania sformułowanego w opinii Rady z dnia 17 lutego 2005 r., uaktualniona wersja programu konwergencji ze stycznia 2006 r. przewidywała tylko nieznaczne obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych (średnio o ok. 0,3 % PKB rocznie w okresie od 2006 do 2008 r.) w celu spełnienia kryteriów konwergencji budżetowej do upływu kadencji parlamentu (czyli do końca 2009 r.). Ponadto, chociaż wyniki i prognozy deficytu na lata 2004-2006 zostały po raz kolejny skorygowane w dół, w programie utrzymano docelową wielkość deficytu na rok 2007 na poziomie 2,2 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej). Dodatkowo program korygował w górę o 0,4 % PKB koszty reformy emerytalnej. Przy uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej, docelowa wielkość deficytu na rok 2007 była wyższa niż wielkość określona w poprzedniej wersji programu (4,1 % PKB wobec 3,7 % PKB), gdyż w następstwie ponownego oszacowania kosztów reformy emerytalnej stwierdzono, że sięgną one 1,9 % PKB w roku 2007.

Na podstawie zaleceń Komisji Rada przyjęła dnia 14 marca 2006 r. opinię na temat zaktualizowanego programu konwergencji ze stycznia 2006 r. W swej opinii Rada wskazuje na szereg zagrożeń związanych ze strategią konsolidacji budżetowej, takich jak stosunkowo optymistyczne założenia dotyczące wzrostu gospodarczego w ostatnim roku okresu realizacji programu (2008), stosunkowo optymistyczne założenia dotyczące elastyczności podatkowych, a także ewentualne trudności związane z kontrolą wydatków wobec presji spowodowanej wydatkami w sferze socjalnej. Rada stwierdziła, „że program konwergencji przewiduje postęp, lecz nie przewiduje skutecznej korekty nadmiernego deficytu do roku 2007 (…)” oraz że „Komisja zamierza zalecić dalsze kroki w ramach procedury nadmiernego deficytu zgodnie z wymaganiami Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu” . Ponadto Rada stwierdziła, że planowana korekta salda strukturalnego (tj. dostosowanego cyklicznie salda nieuwzględniającego środków jednorazowych i innych środków tymczasowych, obliczanego przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programie zgodnie ze wspólnie ustaloną metodologią) miała ulec poprawie o średnio ¼ % PKB rocznie w okresie trwania programu.

W projekcie budżetu na rok 2007 (przyjętym dnia 27 września 2006 r.) szacowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku 2006 wynosi 2,1 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej), wobec docelowej wielkości 2,6 % PKB przewidzianej w zaktualizowanej wersji programu konwergencji ze stycznia 2006 r. (oraz 3,3 % PKB przewidzianych w zaleceniu Rady z lipca 2004 r. skierowanym na podstawie art. 104 ust. 7). Lepszy wynik odzwierciedla wyższe dochody (szczególnie z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych), będące rezultatem wyższego niż spodziewany wzrostu gospodarczego oraz ograniczonego wzrostu wydatków, a zwłaszcza niższych niż planowane publicznych wydatków inwestycyjnych. W projekcie budżetu na rok 2007 rząd Polski zakłada następujące docelowe poziomy deficytu na kolejne lata: 1,7 % w 2007 r., 1,2 % w 2008 r. oraz 0,5 % w 2009 r.

Przy deficycie na poziomie 1,7 % PKB, skorygowana docelowa wartość deficytu na rok 2007 (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej) jest w chwili obecnej zbliżona do, lecz nadal wyższa od poziomu 1,5 % PKB, przyjętego w zaleceniu Rady skierowanym na podstawie art. 104 ust. 7. Jednakże, zgodnie z prognozą służb Komisji z jesieni 2006 r., deficyt w 2007 r. osiągnie 2 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej). Odzwierciedla to bardziej ostrożne prognozy dochodów przyjęte przez Komisję, szczególnie w odniesieniu do podatków bezpośrednich (nominalny wzrost dochodów o 9,7 %, mimo planowanej indeksacji skali podatkowej oraz wprowadzenia podatkowych ulg prorodzinnych, w porównaniu do zakładanego nominalnego wzrostu PKB o 6,2 %). Istnieją ponadto wątpliwości co do wyników budżetowych w roku 2007 na poziomie samorządów lokalnych. Możliwe jest również, że wydatki w sferze socjalnej będą większe w wyniku przyjętych ustaw, które nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w projekcie budżetu na rok 2007 r.

Rozwój sytuacji budżetowej w latach 2005-2008

% PKB, o ile nie wskazano inaczej | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Koszty reformy emerytalnej(2) | 1,9 | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 2,0 | 2,1 | 2,1 |

Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych przy uwzględnieniu decyzji Eurostatu | −4,4 | −4,2 | −4,1 | −4,0 | −3,7 | −3,9 | −3,3 |

Saldo pierwotne | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 | 0,8 | 0,6 | 1,3 |

Saldo strukturalne(1) | −2,3 | −2,3 | n/d | −2,1 | n/d | −1,8 | n/d |

Strukturalne saldo pierwotne (1) | 0,2 | 0,1 | n/d | 0,3 | n/d | 0,6 | n/d |

Zadłużenie publiczne brutto | 42,0 | 42,4 | 42,4 | 43,1 | 43,1 | 42,7 | 42,7 |

Pm Realny wzrost PKB(%) | 3,5 | 5,2 | 5,2 | 4,7 | 4,6 | 4,8 | 4,8 |

Pm Luka podażowa | −0,3 | 0,4 | n/d | 0,3 | n/d | 0,1 | n/d |

(1) Dostosowane cyklicznie saldo nieuwzględniające środków jednorazowych i innych środków tymczasowych (zero w przypadku Polski). (2) Koszt reformy emerytalnej jest mierzony jako różnica między (i) deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych obliczonym zgodnie ze standardami rachunkowości ESA95 oraz decyzją Eurostatu z dnia 2 marca 2004 r. a (ii) alternatywnym deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych obliczonym przy założeniu, że programy emerytalne są klasyfikowane w ramach sektora instytucji rządowych i samorządowych. (3) Przy założeniu braku zmian polityki. Źródła: Prognoza służb Komisji z jesieni 2006 r. (COM) oraz budżet na rok 2007 sporządzony przez Ministerstwo Finansów (MF) |

5. Wnioski

Powyższa ocena pozwala na sformułowanie następujących wniosków:

- Docelowa wartość deficytu na rok 2007 (1,7 % PKB z wyłączeniem kosztów reformy emerytalnej) jest wyższa niż wartość przyjęta przez Radę w lipcu 2004 r. (1,5 % PKB), przy zdecydowanie lepszych niż przewidywane wynikach budżetu w latach 2004-2006.

- Prognoza służb Komisji z jesieni 2006 r. sugeruje, że deficyt na rok 2007 wyniesie 2,0 % PKB, tj. będzie o 0,3 % PKB wyższy niż cel przyjęty przez polskie władze.

- W 2007 r. upłynie okres przejściowy zwalniający z realizacji postanowień decyzji Eurostatu z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie klasyfikacji systemów emerytalnych, w wyniku czego kapitałowe fundusze emerytalne przestaną być klasyfikowane w ramach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Fakt ten będzie wiązał się z korektą w górę polskiego deficytu. Jeżeli chodzi o rok 2007, docelowa wielkość deficytu rzędu 1,7 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej) przełoży się na około 3,7 % PKB (przy uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej). Według prognozy służb Komisji z jesieni 2006 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych osiągnąłby 4 % PKB (przy uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej).

- Biorąc pod uwagę ryzyko wystąpienia wyższego niż zakładany deficytu w roku 2007, na które wskazuje prognoza służb Komisji z jesieni 2006 r., wartość ta jest o wiele wyższa od wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, nie może być zatem uznana za zgodną z zaleceniami Rady dotyczącymi korekty nadmiernego deficytu przed upływem terminu wyznaczonego na rok 2007.

W świetle powyższych ustaleń Komisja jest zdania, że – mimo iż odnotowano poprawę sytuacji budżetowej w Polsce – działania podjęte przez władze Polski w odpowiedzi na zalecenie Rady z lipca 2004 r. skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 są nieskuteczne dla skorygowania nadmiernego deficytu do roku 2007. Komisja zaleca zatem, aby Rada podjęła stosowną decyzję na podstawie art. 104 ust. 8[10].

Docelowe salda i wyniki sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz koszty reformy emerytalnej (% PKB)

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PK maj 2004 | z wyłączeniem KRE | –5,7 | –4,2 | –3,3 | –1,5 | n/d |

szacunkowe KRE | 1,6 | 1,6 | 1,6 | 1,6 | n/d |

z uwzględnieniem KRE* | –7,3 | –5,8 | –4,9 | –3,1 | n/d |

PK listopad 2004 | z wyłączeniem KRE | –5,4 | –3,9 | –3,2 | –2,2 | n/d |

szacunkowe KRE | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1.5 | n/d |

z uwzględnieniem KRE* | –6,9 | –5,4 | –4,7 | –3,7 | n/d |

PK styczeń 2006 | z wyłączeniem KRE | –3,8 | –2,9 | –2,6 | –2,2 | –1,9 |

szacunkowe KRE | 1,8 | 1,8 | 2,0 | 1,9 | 1,8 |

z uwzględnieniem KRE* | –5,6 | –4,7 | –4,6 | –4,1 | –3,7 |

NF październik 2006 | z wyłączeniem KRE | –3,9 | –2,5 | –2,1 | –1,7 | –1,2 |

i projekt budżetu 2007 | szacunkowe KRE | 1,8 | 1,9 | 2,0 | 2,0 | 2,1 |

z uwzględnieniem KRE* | –5,7 | –4,4 | –4,1 | –3,7 | –3,3 |

KRE = koszty reformy emerytalnej; PK = program konwergencji; NF = notyfikacja fiskalna * Definicja salda sektora instytucji rządowych i samorządowych stosowana od wiosny 2007r. |

Zalecenie

DECYZJA RADY

stwierdzająca, zgodnie z art. 104 ust. 8 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, że działania podjęte przez Polskę w odpowiedzi na zalecenie Rady skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu są nieskuteczne

RADA UNII EUROPEJSKIEJ ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 104 ust. 8,

uwzględniając zalecenie Komisji,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. Zgodnie z art. 104 Traktatu państwa członkowskie są zobowiązane unikać nadmiernego deficytu budżetowego.

2. Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu opiera się na dążeniu do stabilności finansów publicznych, jako środku służącym tworzeniu warunków do zapewnienia stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu obejmuje rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu[11], które zostało przyjęte w celu umożliwienia szybkiej korekty nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.

3. Rezolucja Rady Europejskiej przyjęta w Amsterdamie dnia 17 czerwca 1997 r.[12] wzywa wszystkie strony, mianowicie państwa członkowskie, Radę i Komisję, do realizacji postanowień Traktatu oraz Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu w sposób ścisły i terminowy.

4. Decyzja Eurostatu z dnia 2 marca 2004r. w sprawie sektorowej klasyfikacji systemów emerytalnych[13] stanowi, że kapitałowe systemy emerytalne nie mogą być klasyfikowane jako systemy ubezpieczeń społecznych. Tego rodzaju systemy nie mogą zatem zostać uznane za część sektora instytucji rządowych i samorządowych. Decyzja miała charakter decyzji ramowej, wymagała zatem dwustronnych konsultacji z państwami członkowskimi przed jej realizacją. W trakcie wyżej wspomnianych konsultacji przedstawiciele Eurostatu przyznali, że „niektóre państwa członkowskie mogą potrzebować okresu przejściowego przed wejściem w życie decyzji, który pozwoli na uniknięcie zakłóceń w realizacji polityki budżetowej” [14] . Trzyletni okres przejściowy wyznaczony przez Eurostat upływa wraz z pierwszą notyfikacją fiskalną w roku 2007, wymaganą do dnia 1 kwietnia 2007 r. Polska zdecydowała się skorzystać z okresu przejściowego. W wyniku tego składki na ubezpieczenie społeczne oraz inne dochody (a także poniesione wydatki) kapitałowych systemów emerytalnych są uznawane za dochody (oraz wydatki) sektora instytucji rządowych i samorządowych, co sprawia, że wielkości deficytu oraz zadłużenia są nieco mniejsze.

5. Decyzją Rady 2005/183/WE[15] z dnia 5 lipca 2004 r. Rada zdecydowała, zgodnie z art. 104 ust. 6 Traktatu, że w Polsce wystąpił nadmierny deficyt.

6. Ponadto, zgodnie z art. 104 ust. 7 Traktatu oraz art. 3 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, dnia 5 lipca 2004 r. Rada skierowała do władz polskich zalecenie zlikwidowania nadmiernego deficytu w jak najkrótszym terminie i podjęcia działań średniookresowych mających na celu obniżenie deficytu budżetowego poniżej 3 % PKB do roku 2007 w sposób wiarygodny i trwały, zgodnie ze ścieżką redukcji deficytu wytyczoną w programie konwergencji przedstawionym przez władze Polski w maju 2004 r. i zatwierdzoną w opinii Rady z dnia 5 lipca 2004 r., zakładającą następujące docelowe wartości roczne: 5,7 % PKB w 2004 r., 4,2 % PKB w 2005 r., 3,3 % w 2006 r. oraz 1,5 % PKB w 2007 r. Rada wyznaczyła termin 5 listopada 2004 r. na podjęcie skutecznych działań „odnośnie środków mających na celu osiągnięcie docelowego poziomu deficytu na rok 2005”.

7. Ścieżka redukcji deficytu zatwierdzona przez Radę w dniu 5 lipca 2004 r. nie uwzględniała kosztów reformy emerytalnej wprowadzonej w 1999 r. Około 20 % dochodów z tytułu składek emerytalnych jest przekazywanych z systemu repartycyjnego do kapitałowych systemów emerytalnych. W zaleceniu na podstawie art. 104 ust. 7 Rada wyraźnie uwzględniła fakt, że docelowe wartości deficytu będą musiały zostać skorygowane w górę o szacunkowe roczne koszty reformy emerytalnej w Polsce wynoszące ok. 1,5 % PKB. W świetle tego, a także w świetle zagrożeń związanych ze strategią konsolidacji budżetowej, Rada stwierdziła w swojej opinii na temat programu konwergencji z maja 2004 r., że „postawa budżetowa określona w programie może nie być wystarczająca do obniżenia deficytu poniżej 3 % PKB w okresie realizacji programu” [tj. do 2007 r.].

8. Po upływie terminu 5 listopada 2004 r. wyznaczonego w zaleceniu Rady skierowanym na podstawie art. 104 ust. 7, Komisja stwierdziła w swoim komunikacie do Rady z dnia 14 grudnia 2004 r., że podejmowanie dalszych kroków w ramach procedury nadmiernego budżetu względem Polski nie jest konieczne, ponieważ rząd Polski podjął skuteczne działania w ramach środków przewidzianych do osiągnięcia docelowej wartości deficytu budżetowego dla roku 2005[16].

9. Dnia 17 lutego 2005 r. Rada przedstawiła swoją decyzję w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji dla Polski z listopada 2004 r. Aktualizacja wprowadzała korektę docelowej wartości deficytu na rok 2007 w górę do poziomu 2,2 % PKB (wobec 1,5 % PKB przewidzianych w wersji programu konwergencji z maja 2004 r.), tj. ok. 3,7 % PKB przy uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej. Korekta w górę wystąpiła mimo utrzymującego się silnego wzrostu gospodarczego (szacowanego w programie na średnio powyżej 5 % rocznie), podczas gdy wszystkie wyniki/prognozy deficytu na lata 2004-2006 zostały obniżone, w wyniku środków zastosowanych przez rząd, szybszego wzrostu gospodarczego oraz rewizji danych statystycznych. Rada dostrzegła ryzyko opóźnionej lub niepełnej realizacji środków dostosowania fiskalnego. Odnosząc się do zagrożeń związanych ze strategią konsolidacji budżetowej, Rada wezwała Polskę między innymi do wzmocnienia dostosowania fiskalnego po roku 2005 i obniżenia docelowej wartości deficytu na rok 2007. Jedynie niewielka liczba środków została wprowadzona w życie, niemniej wynik budżetu w roku 2005 był lepszy niż zakładano, z deficytem wynoszącym 2,5 % PKB.

10. Dnia 14 marca 2006 r. Rada przyjęła opinię w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji dla Polski ze stycznia 2006 r. Uaktualniona wersja przewidywała tylko nieznaczne obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych (średnio o ok. 0,3 % PKB rocznie w okresie od 2006 do 2008 r.) w celu spełnienia kryteriów konwergencji budżetowej do upływu kadencji parlamentu, czyli do końca 2009 r. Ponadto, chociaż wyniki i prognozy deficytu na lata 2004-2006 zostały po raz kolejny skorygowane w dół, w wyniku środków zastosowanych przez rząd, szybszego wzrostu gospodarczego oraz rewizji danych statystycznych, w programie utrzymano docelową wielkość deficytu na rok 2007 na poziomie 2,2 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej). Przy uwzględnieniu korekty szacunków kosztów reformy emerytalnej, docelowa wielkość deficytu na rok 2007 była o 0,4 punktu procentowego PKB wyższa niż wielkość określona w poprzedniej wersji programu (4,1 % PKB wobec 3,7 % PKB). Rada wskazała na szereg zagrożeń związanych ze strategią konsolidacji budżetowej, takich jak stosunkowo optymistyczne założenia dotyczące wzrostu gospodarczego w ostatnim roku okresu realizacji programu (2008), stosunkowo optymistyczne założenia dotyczące elastyczności podatkowych oraz ewentualne trudności związane z kontrolą wydatków wobec presji spowodowanej wydatkami w sferze socjalnej. Rada stwierdziła, że „program konwergencji przewiduje postęp, lecz nie przewiduje skutecznej korekty nadmiernego deficytu do roku 2007 (…)”. Ponadto Rada uznała, że planowana korekta salda strukturalnego (tj. dostosowanego cyklicznie salda nieuwzględniającego środków jednorazowych i innych środków tymczasowych, obliczanego przez służby Komisji na podstawie informacji zawartych w programie zgodnie ze wspólnie ustaloną metodologią) miała ulec poprawie o średnio ¼ % PKB rocznie w okresie trwania programu.

11. W projekcie budżetu na rok 2007 (przyjętym dnia 27 września 2006 r.) szacowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku 2006 wynosi 2,1 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej), wobec docelowej wielkości 2,6 % PKB przewidzianej w zaktualizowanej wersji programu konwergencji ze stycznia 2006 r. (oraz 3,3 % PKB przewidzianych w zaleceniu Rady z lipca 2004 r. skierowanym na podstawie art. 104 ust. 7). Lepszy wynik odzwierciedla wyższe dochody (szczególnie z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych), będące rezultatem wyższego niż spodziewany wzrostu gospodarczego oraz ograniczonego wzrostu wydatków, a zwłaszcza niższych niż planowane publicznych wydatków inwestycyjnych. Projekt budżetu na 2007 r. przewiduje następujące docelowe poziomy deficytu na kolejne lata: 1,7 % w 2007 r., 1,2 % w 2008 r. oraz 0,5 % w 2009 r.

12. Ocena działań podjętych przez Polskę w celu korekty do roku 2007 nadmiernego deficytu w odpowiedzi na zalecenie Rady skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 prowadzi do następujących wniosków:

13. Uaktualniona docelowa wartość deficytu w roku 2007 na poziomie 1,7 % PKB (bez uwzględnienia kosztów reformy emerytalnej), przewidziana w projekcie budżetu na rok 2007, jest większa niż docelowa wartość na poziomie 1,5 % PKB przyjęta w zaleceniu Rady z dnia 5 lipca 2004 r. dotyczącym korekty nadmiernego deficytu. Uaktualnienie wartości docelowej na rok 2007 nastąpiło w sytuacji o wiele niższego faktycznego deficytu w okresie 2004-2006, niż poziom przewidywany w zaleceniu.

14. Okres przejściowy na wprowadzenie w życie decyzji Eurostatu z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie klasyfikacji kapitałowych systemów emerytalnych upływa wraz z pierwszą notyfikacją fiskalną w roku 2007, wymaganą do dnia 1 kwietnia 2007 r. Uwzględnienie wyższych niż wcześniej szacowano kosztów reformy emerytalnej doprowadzi do docelowej wartości deficytu na rok 2007 na poziomie 3,7 % PKB.

15. Prognoza służb Komisji z jesieni 2006 r. przewiduje deficyt w roku 2007 na poziomie o 0,3 % PKB wyższym niż poziom docelowy przyjęty przez władze Polski. W szczególności oczekuje się, że dochody z tytułu podatków bezpośrednich będą niższe niż planowane przez władze, podczas gdy wydatki socjalne oraz publiczne wydatki inwestycyjne będą najprawdopodobniej wyższe.

16. Prowadzi to do wniosku, że – mimo iż odnotowano poprawę sytuacji budżetowej w Polsce oraz biorąc pod uwagę dotychczasowe lepsze niż planowano wyniki budżetowe – na podstawie aktualnych informacji, deficyt w roku 2007 będzie wyraźnie wyższy od wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB, co jest niezgodne z zaleceniem Rady dotyczącym skorygowania nadmiernego deficytu do roku 2007.

Zgodnie z rezolucją Rady Europejskiej z Amsterdamu w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, Polska zgodziła się na podanie do publicznej wiadomości zalecenia Rady z dnia 5 lipca 2004 r.[17].

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł 1

Działania podjęte przez Polskę w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 5 lipca 2004 r., skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 Traktatu, są nieskuteczne dla skorygowania nadmiernego deficytu w terminie określonym w zaleceniu.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja jest skierowana do Rzeczpospolitej Polskiej.

Sporządzono w Brukseli, dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 6, Rozporządzenie zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1056/2005 (Dz.U. L 174, z 7.7.2005, str. 5).

[2] Prognoza gospodarcza Komisji z wiosny 2004r. uwzględniała dane przedstawione przez Polskę w marcu 2004r.

[3] W międzyczasie wielkość deficytu budżetowego za rok 2003 poddano korekcie zgodnie z przyjętymi procedurami. Obecnie wielkość deficytu wynosi 4,7 % PKB.

[4] Patrz http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/edp/edppl_en.htm.

[5] Dz.U. C 320 z 24.12.2004, str. 15.

[6] Patrz http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/04/st11/st11220.pl04.pdf

[7] Patrz komunikaty prasowe Eurostatu nr 30/2004 z 2 marca 2004 r. oraz nr 117/2004 z 23 września 2004r. oraz rozdział I.1.3 podręcznika Eurostatu dotyczącego deficytu budżetowego i zadłużenia państwa – Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych oraz wpływ na finanse publiczne, dostępnego na następującej stronie internetowej: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-BE-04-002/EN/KS-BE-04-002-EN.PDF.

[8] Komunikat Komisji do Rady: Działania podjęte przez Republikę Czeską, Cypr, Maltę, Polskę oraz Słowację w odpowiedzi na zalecenia Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu, SEC(2004) 1630.

[9] Dz.U. C 136 z 3.6.2005, str. 23.

[10] Artykuł 104 ust. 8 stanowi, że w przypadku gdy Rada stwierdzi, że żadne działanie podjęte w odpowiedzi na jej zalecenie skierowane na podstawie art. 104 ust. 7 nie było skuteczne, może podać to zalecenie do publicznej wiadomości. Jednakże, zgodnie z rezolucją Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilizacji i Wzrostu (Dz.U. C 236 z 2.8.1997, str.1), Polska wyraziła już w lipcu 2004r. zgodę na podanie zalecenia Rady do publicznej wiadomości (patrz http://register.consilium.eu.int/pdf/en/04/st11/st11220.en04.pdf).

[11] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 6, zmienione rozporządzeniem (WE) nr 1056/2005 (Dz.U. L 174 z 7.7.2005, str. 5).

[12] Dz.U. C 236 z 2.8.1997, str.1.

[13] Komunikaty prasowe Eurostatu nr 30/2004 z 2 marca 2004r. i nr 117/2004 z 23 września 2004r. oraz rozdział I.1.3 podręcznika Eurostatu dotyczącego deficytu i zadłużenia budżetowego – Klasyfikacja kapitałowych systemów emerytalnych oraz wpływ na finanse publiczne, dostępnego na następującej stronie internetowej: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-BE-04-002/EN/KS-BE-04-002-EN.PDF.

[14] Ibidem.

[15] Dz.U. L 62 z 9.3.2005, str. 18.

[16] Komunikat Komisji do Rady: Działania podjęte przez Republikę Czeską, Cypr, Maltę, Polskę oraz Słowację w odpowiedzi na zalecenia Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu, SEC(2004) 1630.

[17] Patrz http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/04/st11/st11220.pl04.pdf