DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Sprawozdanie krajowe – Polska 2015 r. {COM(2015) 85 final} Niniejszy dokument jest dokumentem roboczym służb Komisji Europejskiej i ma charakter informacyjny. Nie stanowi on oficjalnego stanowiska Komisji, ani nie ma wpływu na takie stanowisko. /* SWD/2015/0040 final */





Streszczenie 4 1. Kontekst: sytuacja gospodarcza i perspektywy 5 2. Inne problemy strukturalne 13 2.1. Ramy polityki fiskalnej a długookresowa stabilność 15 2.2. Podatki 17 2.3. Rynek pracy, edukacja i polityka społeczna 19 2.4. Badania i rozwój oraz innowacje 25 2.5. Sektory sieciowe i środowisko 29 2.6. Otoczenie biznesu, konkurencja i administracja publiczna 33 AA. Tabela przeglądowa 36 AB. Standardowe tabele 43 WYKAZ TabEL 1.1. Główne wskaźniki gospodarcze, finansowe i społeczne – Polska 11 1.2. Wskaźniki wchodzące w skład tablicy wyników dla procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej – Polska 12 AB.1. Wskaźniki makroekonomiczne 43 AB.2. Wskaźniki dotyczące rynku finansowego 44 AB.3. Wskaźniki dotyczące opodatkowania 45 AB.4. Wskaźniki dotyczące rynku pracy i wskaźniki społeczne – część 1 Rynek pracy 46 AB.5. Wskaźniki dotyczące rynku pracy i wskaźniki społeczne – część 2 Zabezpieczenie społeczne 48 AB.6. Wyniki rynku produktowego i wskaźniki dotyczące polityki 50 AB.7. Ekologiczny wzrost gospodarczy 51 WYKAZ WYKRESÓW 1.1. Udział we wzroście realnego PKB 5 1.2. Wzrost realnego PKB (wskaźnik) 5 1.3. Zatrudnienie i wskaźniki społeczne 6 1.4. Struktura sektorowa zatrudnienia 6 1.5. Wzrost potencjalny w rozbiciu na poszczególne komponenty 8 1.6. Saldo obrotów bieżących w rozbiciu na poszczególne komponenty 8 1.7. Realne jednostkowe koszty pracy 9 2.3.1 Wydatki na zabezpieczenie społeczne w Polsce, w % PKB, według rodzaju wydatków 24 2.4.1 Wydatki Polski na badania i rozwój ogółem, jako % PKB, w latach 2004-2013 25 WYKAZ RAMEK 1.1. Proces dozoru ekonomicznego 10 Polska bardzo dobrze zniosła kryzys gospodarczy i jego następstwa. Od 2008 r. jej realny PKB wzrósł łącznie o 19 %, co stanowi absolutny wyjątek w UE. Po dwóch latach przejściowego spowolnienia w 2014 r. nastąpiło ożywienie aktywności gospodarczej w miarę wzrostu popytu wewnętrznego, który zastąpił handel zagraniczny, stając się głównym czynnikiem napędzającym wzrost gospodarczy. Oczekuje się, że wysokie spożycie prywatne utrzyma się w krótkim okresie, dzięki stabilnej sytuacji w zakresie zatrudnienia i wzrostowi płac realnych. Obserwowane ożywienie akcji kredytowej w połączeniu ze spadkiem kosztów finansowania i wzrostem marż zysku powinno wesprzeć dodatkowo prywatne inwestycje, na które wciąż niekorzystnie wpływa niesprzyjające otoczenie biznesu. Zgodnie z przewidywaniami inwestycje publiczne również powinny nabrać tempa w 2015 r., wraz z uruchomieniem realizacji nowych projektów finansowanych przez UE. W 2014 r. stopa bezrobocia znacznie spadła, a wskaźnik zatrudnienia poprawił się w związku z silnym wzrostem zatrudnienia i zmniejszeniem się liczby osób w wieku produkcyjnym. Podobnie jak w pozostałych państwach Europy osłabła także presja inflacyjna. W 2014 r. inflacja spadła do zerowego poziomu; na 2015 r. jest przewidywane ponowne pojawienie się niskiej inflacji. Niniejsze sprawozdanie krajowe zawiera ocenę gospodarki Polski w kontekście przygotowanej przez Komisję rocznej analizy wzrostu gospodarczego, w której zalecono, aby polityka gospodarcza i społeczna UE opierała się w 2015 r. na trzech głównych filarach: inwestycjach, reformach strukturalnych i odpowiedzialności budżetowej. Uwzględniając plan inwestycyjny dla Europy, w niniejszym sprawozdaniu krajowym zbadano również możliwości zmaksymalizowania wpływu zasobów publicznych i odblokowania inwestycji prywatnych. Poniżej przedstawiono najważniejsze wyniki sprawozdania krajowego. • Następuje stopniowa poprawa finansów publicznych, ale istnieją w dalszym ciągu pewne wyzwania strukturalne, zwłaszcza w dziedzinie efektywności wydatków publicznych i przestrzegania przepisów prawa podatkowego. Przewidywany jest stopniowy spadek deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z 3,6 % PKB w 2014 r. do poziomu minimalnie poniżej 3 % PKB w 2015 r. Rosnące wydatki na opiekę zdrowotną mogą stać się w przyszłości problemem dla budżetu. Trudną kwestią jest wciąż niski poziom przestrzegania przepisów prawa podatkowego, zwłaszcza jeśli chodzi o skuteczność polskiej administracji podatkowej oraz poziom obciążenia administracyjnego podatników. Częste stosowanie obniżonych stawek podatku VAT uszczupla dochody sektora publicznego i prowadzi do wysokich kosztów przestrzegania przepisów prawa podatkowego dla przedsiębiorstw; obniżone stawki podatku VAT stanowią jednocześnie wadliwy i prowadzący do zakłóceń instrument redystrybucji budżetowej. Polskie ramy budżetowe zawierają pewne pozytywne elementy, ale brakuje im w pełni niezależnej rady budżetowej. • Pomimo stałego wzrostu zatrudnienia, obserwowanego od 2007 r., polski rynek pracy zmaga się z szeregiem słabości strukturalnych. Podczas gdy w długiej perspektywie polskiemu rynkowi pracy zagrażają niekorzystne zmiany demograficzne, doraźne problemy osłabiające jego efektywność to niskie uczestnictwo pewnych grup w rynku pracy, segmentacja rynków pracy oraz niski poziom mobilności geograficznej i zawodowej. Mobilność na rynku pracy hamują w szczególności specjalny system emerytur dla górników oraz bardzo silnie dotowany system zabezpieczenia społecznego i preferencyjny system podatkowy dla rolników. System edukacji nie radzi sobie także z zapewnieniem dopasowania podaży umiejętności do popytu na rynku pracy, ani z podniesieniem umiejętności zwiększających szanse na zatrudnienie pracowników w starszym wieku, szczególnie kobiet. Dostęp do dobrej jakości programów przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez praktykę w miejscu pracy jest w dalszym ciągu niewystarczający. Odsetek ludności zagrożonej ubóstwem i wykluczeniem społecznym nadal utrzymuje się powyżej średniej dla UE, ale znacznie spadł w ostatnich latach. • Swoje dobre wyniki gospodarcze w ciągu ostatnich 25 lat Polska zawdzięcza w dużej mierze konkurencyjnym kosztom pracy; aby przesunąć się w górę łańcucha wartości dodanej, państwo to powinno zwiększyć swoje zdolności innowacyjne. Obecny system badań, rozwoju technologicznego i innowacji w Polsce odnotowuje słabe wyniki pod względem wielu ważnych aspektów, takich jak odsetek przedsiębiorstw prowadzących działalność innowacyjną w oparciu o własne zasoby, wybitne wyniki naukowe, intensywność współpracy między biznesem a placówkami badawczymi oraz liczba patentów. Przyjęto wprawdzie pewne środki w celu stworzenia sprzyjającego innowacjom otoczenia biznesu, ale jego utrzymujące się słabości długo jeszcze będą utrudniać wymierną poprawę osiągnięć naukowych i technologicznych Polski. • Pomimo znacznych inwestycji wąskie gardła i niewydolność sieci transportu, sieci energetycznych oraz informacyjno-komunikacyjnych w dalszym ciągu hamują potencjał wzrostu w Polsce. Sektor kolejowy jest niedoinwestowany, a penetracja szerokopasmowego dostępu do internetu jest zbyt niska. Ponieważ polską gospodarkę cechuje wysoka energochłonność i emisyjność dwutlenku węgla, poprawa efektywności energetycznej mogłaby przynieść znaczące korzyści. Infrastruktura do produkcji energii starzeje się i jest w dużym stopniu uzależniona od węgla. Polska sieć energetyczna jest także w niedostatecznym stopniu połączona z sieciami krajów sąsiadujących. • W wielu obszarach, takich jak płatności podatków czy uzyskanie pozwolenia na budowę, otoczenie biznesu pozostaje uciążliwe i skomplikowane. Szeroka, ogólnokrajowa sieć instytucji otoczenia biznesu pozostaje rozdrobniona i nieefektywna oraz polega w nadmiernym stopniu na wsparciu ze środków publicznych. Cyfryzacja administracji publicznej przebiega wolno i jest rozproszona. Odnotowano natomiast postępy w deregulacji usług świadczonych w ramach wolnych zawodów, co ułatwi prowadzenie działalności gospodarczej i przyczyni się do wzrostu wydajności gospodarki. Ogółem, Polska poczyniła pewne postępy w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych przez Radę w 2014 r. Po pierwsze, odnotowano spadek deficytu sektora instytucji rządowych, który utrzymuje się obecnie w granicach deficytu nominalnego zalecanego przez Radę. Nie osiągnięto postępów w dokończeniu reformy ram budżetowych. Poczyniono pewne postępy w zwiększaniu skuteczności administracji podatkowej i ułatwianiu przestrzegania przepisów podatkowych. Brak jest jednak postępów w rozwiązaniu problemu nadmiernie rozbudowanego systemu obniżonych stawek podatku od wartości dodanej. W zakresie polityki rynku pracy odnotowano mieszane wyniki. Poczyniono pewne wysiłki w celu ograniczenia bezrobocia osób młodych i zwiększenia współczynnika aktywności zawodowej kobiet, ale jeżeli chodzi o poprawę szans zatrudnienia pracowników w starszym wieku odnotowano jedynie ograniczony postęp. Tylko ograniczone postępy osiągnięto także w zmniejszaniu segmentacji rynku pracy i nie podjęto żadnych działań w celu zreformowania specjalnych systemów świadczeń społecznych i emerytalnych dla rolników i górników. W związku z zaprezentowanym w zeszłym roku obiecującym programem strategicznym mającym na celu zwiększenie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Polska poczyniła pewne postępy w lepszym ukierunkowaniu istniejących instrumentów, jedynie ograniczone postępy w zacieśnianiu powiązań między badaniami naukowymi, innowacjami a biznesem, lecz brak jest postępów w poprawie skuteczności bodźców podatkowych wspierających badania i rozwój. Osiągnięto pewne postępy w zwiększaniu mocy wytwórczych w sektorze energetycznym, efektywności energetycznej i zasięgu łączności szerokopasmowej oraz ograniczone postępy w modernizacji infrastruktury kolejowej. Polska odnotowała stałe i znaczne postępy w realizacji ambitnej reformy ułatwiającej dostęp do zawodów regulowanych oraz pewien postęp w poprawie otoczenia biznesu, natomiast w przypadku pozwoleń na budowę postęp był ograniczony. W sprawozdaniu krajowym omówiono także wyzwania w dziedzinie polityk, które wynikły z analizy, w tym następujące kwestie: • W dziedzinie finansów publicznych – niewydolność krajowej administracji podatkowej i wysokie koszty przestrzegania przepisów prawa podatkowego dla podatników wpływają niekorzystnie na pobór podatków i otoczenie biznesu. • Zmiana ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęta w 2014 r., stanowi ważny krok na drodze do zwiększenia uczestnictwa w rynku pracy. Kluczowe znaczenie będzie miało zapewnienie odpowiedniej koordynacji, monitoringu i oceny, zwłaszcza w przypadku działań mających zwiększyć zatrudnienie osób w starszym wieku i osób młodych. • Rozpowszechnienie zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych i wysoki klin podatkowy w przypadku pracowników o niskich kwalifikacjach przyczyniają się do segmentacji rynku pracy. • Jeśli chodzi o zdolności innowacyjne gospodarki, szczególnym wyzwaniem dla Polski jest poprawa jakości i skuteczności polityki w obszarze badań i rozwoju oraz zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw. Skuteczne zachęty podatkowe mają decydujące znaczenie dla wspierania prywatnego sektora badań i rozwoju. • Niedostateczna koordynacja między poszczególnymi szczeblami administracji i niska zdolność samorządów lokalnych i regionalnych do wdrażania i monitorowania polityki utrudniają dobre zarządzanie i skuteczność administracji publicznej. • Nakłady inwestycyjne na zrównoważony i ekologiczny transport są nadal niskie. Brak konkurencji na rynkach energii prowadzi do niedostatecznej dywersyfikacji dostaw. Silny popyt wewnętrzny napędza działalność gospodarczą Gospodarka Polski wyszła obronną ręką z kryzysu gospodarczego panującego po 2007 r. Po nieznacznym spowolnieniu koniunktury w 2009 r. nastąpiło bardzo silne odbicie w latach 2010–2011, po czym w latach 2012-2013 wzrost gospodarki spadł do bardziej umiarkowanego, ale nadal solidnego poziomu. Szacuje się, że aktywność gospodarcza przyspieszyła w 2014 r., podczas gdy spożycie prywatne i inwestycje zastąpiły handel zewnętrzny, stając się głównym motorem wzrostu (wykres 1.1). Realny PKB wzrósł ogółem o 19 % od 2008 r., co stanowi bezwzględnie najlepszy wynik spośród wszystkich państw członkowskich UE, w tym państw Europy Środkowo-Wschodniej (wykres 1.2). Wykres 1.1: Udział we wzroście realnego PKB Źródło: Komisja Europejska Przewiduje się, że wzrost PKB w bliskim okresie będzie silny. Oczekuje się, że spożycie prywatne utrzyma się na wysokim poziomie dzięki stabilności płac realnych i wzrostowi zatrudnienia. Obserwowane ożywienie akcji kredytowej w połączeniu ze spadkiem kosztów finansowania powinno wesprzeć dodatkowo prywatne wydatki na inwestycje. Marże zysku w sektorze przedsiębiorstw powinny wzrosnąć, ponieważ ceny surowców i importowanych dóbr zaopatrzeniowych spadają szybciej niż ceny produktów gotowych. Przewiduje się, że rosnące marże przyczynią się do wzrostu nakładów inwestycyjnych przedsiębiorstw oraz, potencjalnie, do wzrostu płac. Przewiduje się ponadto, że inwestycje publiczne powinny nabrać tempa w 2015 r. po wprowadzeniu nowych projektów finansowanych przez UE. Wykres 1.2: Wzrost realnego PKB (wskaźnik) Źródło: Komisja Europejska Po kilku latach, podczas których inflacja utrzymywała się powyżej wartości docelowej, presja inflacyjna ustąpiła, co doprowadziło do deflacji. Skutki wysokich cen surowców i deprecjacji złotego, które były odpowiedzialne za wysoką inflację w 2012 r., wygasły w 2013 r., gdy inflacja cen konsumpcyjnych wynosiła średnio 0,8 %. Niewielki wzrost cen na początku 2014 r. przeszedł w drugim półroczu w prawdziwą deflację: w ujęciu całorocznym, wskaźnik HICP pozostał w 2014 r. na niezmienionym poziomie w stosunku do roku poprzedniego. Prognozy wskazują, że niska zewnętrzna presja inflacyjna w połączeniu ze spadkiem cen żywności i ropy naftowej będzie powodować deflację, która utrzyma się do trzeciego kwartału 2015 r. Od tego momentu inflacja powinna zacząć rosnąć w umiarkowanym tempie pod wpływem efektów bazy związanych z cenami żywności i silnym popytem wewnętrznym. Następuje poprawa warunków na rynku pracy przy niskiej aktywności zawodowej Po kilku latach umiarkowanego wzrostu nastąpił znaczny spadek stopy bezrobocia – z 10,3 % w 2013 r. do 9,1 % w 2014 r. Poprawa ta wynikła z silnego wzrostu zatrudnienia napędzanego dynamicznym wzrostem inwestycji prywatnych. Sytuacja młodych ludzi na rynku pracy pozostaje jednak niepewna. Stopa bezrobocia wśród młodzieży jest bardzo wysoka; osoby młode są też bardzo często zatrudniane na podstawie umów na czas określony. Największym wyzwaniem pozostaje utrzymujący się niski współczynnik aktywności zawodowej, chociaż w ostatnich latach udało się osiągnąć stałe postępy w jego zwiększaniu. Przeprowadzona w 2009 r. reforma systemu wczesnych emerytur oraz stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego pobudzają wzrost aktywności zawodowej, chociaż wzrost ten następuje z niskiego poziomu (wykres 1.3). Uczestnictwo w rynku pracy pozostaje niskie zwłaszcza w przypadku ludzi młodych, pracowników w starszym wieku i kobiet. Odsetek ludności zagrożonej ubóstwem lub wykluczeniem społecznym nadal utrzymuje się powyżej średniej dla UE, ale znacznie spadł w ostatnich latach – z 30,5 % w 2008 r. do 25,8 % w 2013 r. Wykres 1.3: Zatrudnienie i wskaźniki społeczne Źródło: Komisja Europejska Zatrudnienie na czas określony jest w Polsce szeroko rozpowszechnione. Odsetek umów o pracę na czas określony jest najwyższy w UE. Korzystanie z tego typu umów pomogło utrzymać i poprawić konkurencyjność kosztową Polski podczas krytycznego okresu nadrabiania zaległości, który nastąpił po transformacji ustrojowej. Taka forma zatrudnienia sprzyja jednak ukierunkowaniu na produkty i usługi o niskim i średnim stopniu zaawansowania technologii, pracochłonne i wymagające niskich kwalifikacji. W tej dziedzinie Polska dysponuje wprawdzie przewagą komparatywną, ale niekoniecznie jest to źródłem trwałego wzrostu gospodarczego w średnim i długim okresie. Znaczny udział sektorów pracochłonnych w strukturze zatrudnienia ogranicza wzrost wydajności. Podczas gdy sektor wytwórczy jest dobrze powiązany z globalnymi sieciami handlowymi i czerpie korzyści z globalizacji, duży sektor rolnictwa jest pod tym względem zapóźniony (wykres 1.4). Wydajność pracy w polskim rolnictwie jest niska ze względu na niedokończoną restrukturyzację tego sektora, niski poziom wykształcenia i wciąż wysoki udział produkcji rolnej na własne potrzeby. Brak przystępnych cenowo mieszkań w szybko rozwijających się obszarach miejskich, niedostateczna infrastruktura transportowa i korzystniejszy system zabezpieczenia społecznego dla rolników powstrzymuje migrację ludności do obszarów miejskich, a przez to utrudnia efektywną alokację zasobów pomiędzy sektorami gospodarki. Wykres 1.4: Struktura sektorowa zatrudnienia Źródło: Komisja Europejska Stopniowa poprawa finansów publicznych Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych od 2008 r. utrzymuje się powyżej progu 3 %, chociaż stale się zmniejsza. Od 2010 r. do 2014 r. relacja deficytu do PKB spadła z 7,6 % do 3,6 % i oczekuje się, że 2015 r. zejdzie tuż poniżej progu 3 % PKB. Przewiduje się, że do poprawy tej dojdzie wskutek wzrostu dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych w miarę ożywienia działalności gospodarczej i ograniczenia wydatków. Najważniejsze działania służące redukcji deficytu, które zostały przyjęte przez rząd w ciągu ostatnich kilku lat, obejmują zmiany systemu emerytalnego (wyższy wiek emerytalny, utrudnienie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę i ograniczenie roli drugiego filaru systemu emerytalnego), podwyżki podatków pośrednich i składek na ubezpieczenia społeczne, zamrożenie wynagrodzeń w sektorze publicznym i progów podatkowych oraz ograniczony wzrost inwestycji publicznych. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB utrzymuje się poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Wskaźnik ten wzrósł z 53,6 % w 2010 r. do 55,7 % w 2013 r. w związku z wysokim deficytem sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz nieco spowolnionym tempem wzrostu gospodarczego. W 2014 r. wskaźnik ten spadł następnie do 48,6 % głównie dzięki dużemu, jednorazowemu transferowi aktywów prywatnych funduszy emerytalnych. Komisja spodziewa się, że w 2016 r. relacja długu do PKB wyniesie 49,8 %. Wzrost potencjalny spowalnia w miarę wzrostu wydajności W ciągu ostatnich 25 lat Polska ewidentnie odniosła wiele korzyści dzięki procesowi nadrabiania zaległości gospodarczych. Nastąpił imponujący wzrost wydajności mierzony łączną produktywnością czynników produkcji (wykres 1.5). Państwo to przeszło głębokie przemiany prowadzące do powstania gospodarki rynkowej; podczas tego procesu uwolnił się duży potencjał wzrostu, co jest typowe dla wczesnego etapu transformacji gospodarczej. Ponieważ jednak średnie dochody w Polsce wzrosły, przyrosty wydajności będą trudniejsze do osiągnięcia w przyszłości. Niedawne spowolnienie wzrostu wydajności mierzonego łączną produktywnością czynników produkcji zapowiada zmiany, które sprawią, że ścieżka konwergencji okaże się trudniejsza. Głównym wyzwaniem dla polskiej gospodarki będzie zarządzanie transformacją obecnej niskokosztowej, pracochłonnej gospodarki, zatrudniającej nisko wykwalifikowaną siłę roboczą, w gospodarkę opartą na innowacjach, wymagającą pracowników o wyższych kwalifikacjach. Do zahamowania wzrostu przyczyniają się też czynniki demograficzne, których wpływ utrzyma się także w przyszłości, chyba że do Polski zacznie napływać duża liczba migrantów. Polska należy do państw o najmniej korzystnych długoterminowych prognozach dotyczących stosunku liczby osób starszych do liczby ludności w wieku produkcyjnym. Imponującemu wzrostowi gospodarczemu Polski w ostatnich 25 latach towarzyszyła zaskakująco niska stopa inwestycji. Pomimo napływu znacznych bezpośrednich inwestycji zagranicznych wzrost inwestycji prywatnych w Polsce był ograniczony przez niskie oszczędności gospodarstw domowych. Oszczędności gospodarstw domowych stale zmniejszały się od 2001 r. i ich poziom jest obecnie wśród najniższych w UE. W pierwszym dziesięcioleciu XXI w. sektorem o najwyższych oszczędnościach stał się sektor przedsiębiorstw, w miarę jak rosła ich rentowność, w tym dzięki powstrzymaniu wzrostu kosztów pracy. Wysoka rentowność sektora przedsiębiorstw w Polsce nie przełożyła się jednak w całości na wyższe inwestycje, między innymi ze względu na fakt, że pracochłonny charakter produkcji ogranicza potrzebę modernizacji zakładów produkcyjnych i zastępowania kapitału fizycznego. Inwestycje przedsiębiorstw utrudnia także niesprzyjające otoczenie biznesu, w szczególności w zakresie pozwoleń na budowę, egzekwowania umów oraz stabilności i jasności regulacji podatkowych. Oprócz tego potrzeby inwestycyjne sektora przedsiębiorstw nie są uwzględniane w odpowiedni sposób przez instytucje wspierające przedsiębiorczość i hamuje je dodatkowo niedostateczna koordynacja pomiędzy ministerstwami i innymi podmiotami odpowiedzialnymi za polityki dotyczące otoczenia biznesu. Wykres 1.5: Wzrost potencjalny w rozbiciu na poszczególne komponenty Łączna produktywność czynników produkcji (TFP) mierzy wpływ na łączną produkcję, którego nie da się objaśnić nakładami pracy i kapitału. Wpływ ten może wynikać m.in. z innowacji technologicznych i innych usprawnień procesu produkcji. Źródło: Komisja Europejska Pozycja zewnętrzna Polski poprawia się, ale konieczna jest zmiana specjalizacji produktowej na bardziej zaawansowaną technologicznie Deficyt obrotów bieżących zmniejszył się z 5,2 % PKB w 2011 r. do 1,3 % PKB w 2013 r. dzięki odnotowywanym przez kilka lat z rzędu nadwyżkom handlowym. Ta poprawa pozycji zewnętrznej odzwierciedla zarówno dywersyfikację eksportu z Polski poprzez ekspansję na nowe, bardziej dynamiczne rynki dzięki przewadze kosztowej, jak również słabszy wzrost importu (wykres 1.6). Nadwyżka w handlu usługami nadal rosła, stymulowana przez rozwój w Polsce ośrodków obsługi procesów biznesowych oferujących szeroki asortyment usług dla korporacji wielonarodowych. Deficyt obrotów bieżących był finansowany z wpływów środków unijnych oraz ze stałego napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych i zagranicznych inwestycji portfelowych. Ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto Polski ustabilizowała się w ostatnich latach na poziomie poniżej 70 % PKB. Pomimo postępującego od 2009 r. wzrostu długu państwowego zadłużenie sektora prywatnego i bankowego utrzymało się na stałym poziomie, dzięki czemu zadłużenie zagraniczne ogółem wzrosło tylko umiarkowanie. Sektor prywatny pozostaje jednak głównym źródłem zobowiązań brutto w Polsce. Jeśli chodzi o stosowane instrumenty, większość międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto stanowią skumulowane bezpośrednie inwestycje zagraniczne, podczas gdy udział zadłużenia zagranicznego netto, w tym wszystkich aktywów i zobowiązań niekapitałowych, jest stosunkowo ograniczony i wynosi 37 % PKB. Wykres 1.6: Saldo obrotów bieżących w rozbiciu na poszczególne komponenty Źródło: Komisja Europejska W ciągu ostatnich 15 lat Polska czerpała duże korzyści ze swojej konkurencyjności kosztowej. Udział Polski w światowym eksporcie znacznie wzrósł w latach 2000–2013: jej udział w rynku towarów wzrósł o 0,5 p.p., a udział w rynku usług o 0,2 p.p. Wzrost polskiego eksportu można głównie przypisać spadkowi realnych jednostkowych kosztów pracy. Kiedy koszty te porównamy z kosztami głównych partnerów handlowych Polski, widać że ich spadek był stały i znaczący (wykres 1.7). Ujemną stroną stosunkowo niskich kosztów pracy jest polska specjalizacja produktowa: jest ona zorientowana na towary o niskim lub średnio niskim stopniu zaawansowania technologii, do wytwarzania których zatrudnia się dużą liczbę stosunkowo taniej i przeważnie nisko wykwalifikowanej siły roboczej. Zadłużenie sektora prywatnego jest ograniczone, a sektor finansowy cechuje stabilność Zadłużenie sektora prywatnego jest mniejsze niż średnia unijna i nie wydaje się dawać powodów do niepokoju. W latach poprzedzających 2009 r. zadłużenie gospodarstw domowych znacznie wzrosło, ale ponieważ boom kredytowy w Polsce nastąpił później niż w pozostałych państwach Europy Środkowo-Wschodniej, poziom zadłużenia polskich gospodarstw domowych pozostaje niski w porównaniu z sąsiadami z regionu. Z przepływów kredytowych finansowane były głównie inwestycje mieszkaniowe, chociaż udział kredytów konsumpcyjnych jest też stosunkowo wysoki. Poziom akcji kredytowej na rzecz przedsiębiorstw pozostawał umiarkowany przez większość ostatniej dekady, z powodu niskiej kapitałochłonności polskiej gospodarki i wysokich realnych stóp procentowych. W ostatnim okresie nastąpiło jednak ożywienie dynamiki akcji kredytowej dla przedsiębiorstw, któremu sprzyjały korzystne warunki finansowania i zdrowe bilanse spółek. Natomiast niedawne zmiany przepisów regulacyjnych zmniejszające dopuszczalne współczynniki pokrycia należności zabezpieczeniem w przypadku kredytów hipotecznych prawdopodobnie zahamują szybszy wzrost kredytów mieszkaniowych. Wykres 1.7: Realne jednostkowe koszty pracy Źródło: Obliczenia Komisji Europejskiej Polski rynek bankowy jest największy spośród rynków państw Europy Środkowo-Wschodniej; wartość jego aktywów wynosi 340 mld euro, co stanowi około jednej trzeciej aktywów całego regionu. Około 60 % aktywów sektora znajduje się w posiadaniu instytucji zagranicznych. W ostatnim dziesięcioleciu polski system bankowy uzyskiwał jedne z najlepszych wyników w Europie – średnia stopa zwrotu z kapitału własnego była dwucyfrowa (od 10 % do 15 % rocznie). Współczynniki kapitałowe banków są wysokie, a odsetek złych kredytów, kształtujący się na poziomie 7,5 % łącznego portfela kredytowego, pozostaje pod kontrolą. Model biznesowy większości uczestników rynku jest bardzo tradycyjny i skupia się głównie na przyjmowaniu depozytów i udzielaniu kredytów, podczas gdy działalność inwestycyjna pozostaje na marginesie. Wyniki niedawnej oceny jakości aktywów i testów warunków skrajnych potwierdzają zdrową kondycję sektora bankowego. Kapitał podstawowy Tier I większości badanych banków znacznie przekracza oczekiwany poziom i tylko w przypadku dwóch banków jest on nieco niższy od oczekiwanego poziomu. Kredyty hipoteczne denominowane we frankach szwajcarskich stanowią 15 % łącznej kwoty pozostających do spłaty kredytów dla sektora niefinansowego i 37 % wszystkich kredytów hipotecznych dla gospodarstw domowych. Nieoczekiwana deprecjacja złotego wobec franka szwajcarskiego w połowie stycznia 2015 r. może zmniejszyć dochód do dyspozycji gospodarstw domowych w Polsce. Łączny wpływ tej zmiany okaże się jednak prawdopodobnie niewielki – szacuje się go na mniej niż jedną dziesiątą PKB. Niedawne testy warunków skrajnych wskazują, że sektor bankowy powinien również pozostać bezpieczny, ponieważ wpływ na udział kredytów zagrożonych i współczynniki adekwatności kapitałowej będzie niewielki. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) i Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) przeprowadzają obecnie weryfikację procedur kredytowych w bankach, aby wyeliminować ewentualne nieprawidłowe lub niezgodne z prawem praktyki związane z kredytami hipotecznymi denominowanymi w walutach obcych. Ramka 1.1: Proces dozoru ekonomicznego Przyjęta w listopadzie 2014 r. roczna analiza wzrostu gospodarczego rozpoczęła europejski semestr 2015 r. W dokumencie tym zaproponowano, by UE stosowała zintegrowane podejście do polityki gospodarczej oparte na trzech głównych filarach: pobudzanie inwestycji, przyspieszenie reform strukturalnych oraz przeprowadzenie odpowiedzialnej konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu. W rocznej analizie wzrostu gospodarczego przedstawiono również proces usprawnienia europejskiego semestru, aby zwiększyć skuteczność koordynacji polityki gospodarczej na poziomie UE poprzez większą rozliczalność i zachęcanie wszystkich podmiotów do przejęcia większej odpowiedzialności za ten proces. Niniejsze sprawozdanie krajowe zawiera ocenę postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów na 2014 r. przyjętych przez Radę w lipcu 2014 r. Zalecenia skierowane do Polski dotyczyły finansów publicznych, szkoleń, aktywności zawodowej, innowacji, sektorów sieciowych oraz otoczenia biznesu. Tabela 1.1: Główne wskaźniki gospodarcze, finansowe i społeczne – Polska 1 Krajowe grupy bankowe i samodzielne banki. 2 Krajowe grupy bankowe i samodzielne banki, jednostki zależne i oddziały kontrolowane przez podmioty zagraniczne (z UE i spoza UE). 3 Realny efektywny kurs walutowy (*) Oznacza BPM5 lub ESA95. Źródło: Komisja Europejska, prognoza zima 2015 r.; EBC Tabela 1.2: Wskaźniki wchodzące w skład tablicy wyników dla procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej – Polska Markery: p: przerwa w szeregu czasowym; s: dane szacunkowe; w: dane wstępne; n.d.: dane niedostępne. „Uwaga: Wyróżnione kolorem dane liczbowe przekraczają próg określony w sprawozdaniu przedkładanym przez Komisję Europejską w ramach mechanizmu ostrzegania. W przypadku realnego efektywnego kursu walutowego i nominalnego jednostkowego kosztu pracy drugi próg dotyczy państw członkowskich niebędących członkami strefy euro. 1) Dane liczbowe wyróżnione kursywą odpowiadają starym standardom (ESA95/BPM5). 2) Dane dotyczące udziałów w rynku eksportowym: łączny eksport światowy na podstawie podręcznika do bilansu płatniczego, wyd. 5 (BPM5). 3) Stopa bezrobocia i = wsteczne obliczenia Eurostatu w celu uwzględnienia wyników spisu ludności z 2011 r. 4) Wskaźnik cen domów: s = szacunki krajowego urzędu statystycznego. 5) nominalny jednostkowy koszt pracy: przerwa w szeregu czasowym w 2010 r. w związku ze zmianą metodologii badania aktywności ekonomicznej ludności (BAEL). Źródło: Komisja Europejska Przewidywany jest stopniowy spadek deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych z 3,6 % PKB w 2014 r. do poziomu minimalnie niższego niż 3 % PKB w latach 2015 i 2016. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB utrzymuje się poniżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB. Zmniejszyła się ona z 55,7 % w 2013 r. do 48,6 % w 2014 r. głównie dzięki dużemu, jednorazowemu transferowi aktywów prywatnych funduszy emerytalnych. Zgodnie z prognozami relacja długu do PKB w 2016 r. będzie zbliżona do 50 %. Ramy budżetowe Obecne ramy budżetowe obejmują pozytywne elementy. Średniookresowe planowanie budżetowe w Polsce opiera się na Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, który obejmuje cztery lata i stanowi podstawę do przygotowania rocznych budżetów. Obowiązują reguły dotyczące długu instytucji rządowych i samorządowych oraz odrębnie długu samorządów lokalnych. Pod koniec 2013 r. wprowadzono nową regułę wydatkową w odpowiedzi na zalecenie Rady z tego roku. Budżet na 2015 r. był pierwszym budżetem, w którym ta nowa reguła została wdrożona. Skuteczność stabilizującej reguły wydatkowej będzie zależała od tego, w jaki sposób zostanie w praktyce wdrożona, szczególnie zważywszy na częste zmiany ram budżetowych dokonywane w przeszłości. Ramy budżetowe nie przewidują niezależnej rady budżetowej. Podobnie jak w większości państw członkowskich UE Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi roczne sprawozdanie zawierające analizę ex post wykonania budżetu państwa, w tym przestrzegania przepisów regulujących procedurę budżetową. Kompetencje niezależnej rady budżetowej byłyby jednak szersze i odgrywałaby ona kluczową rolę we wzmocnieniu polskich ram budżetowych. W ubiegłym roku Rada zaleciła zatem Polsce utworzenie takiej instytucji. Rady budżetowe istnieją albo są obecnie powoływane w niemal wszystkich państwach członkowskich UE. Ich kompetencje obejmują zwykle: 1) kontrolę ex-ante zgodności z regułami fiskalnymi, ocenę prognoz makroekonomicznych i budżetowych oraz analizę długookresowej stabilności finansów publicznych; a także 2) ocenę ex-post zgodności z regułami fiskalnymi. Przedstawiając rządowi regularne i publiczne zalecenia dotyczące polityki budżetowej, taki organ mógłby się znacząco przyczynić do poprawy jakości debaty publicznej na temat finansów publicznych. W ubiegłym roku nie podjęto żadnych działań zmierzających do utworzenia rady budżetowej. Opieka zdrowotna a długookresowa stabilność finansów publicznych Rosnące wydatki na opiekę zdrowotną zagrażają stabilności finansów publicznych w długim okresie, a system opieki zdrowotnej boryka się z problemami dotyczącymi dostępności zasobów i ich nieefektywnego wykorzystania. Wydatki na opiekę zdrowotną w 2012 r. zaliczały się do najniższych w UE, zarówno w kategoriach wydatków publicznych i wydatków ogółem, jak i w ujęciu na jednego mieszkańca oraz jako odsetek PKB. Ze względu na starzenie się społeczeństwa i pozostałe, niedemograficzne czynniki prowadzące do większych kosztów, takie jak postęp medyczny, przewiduje się jednak znaczny wzrost wydatków na publiczną opiekę zdrowotną[1]. Chociaż średnie trwanie życia w Polsce jest krótsze niż średnia dla UE, liczba lat spędzanych w dobrym zdrowiu jest porównywalna ze średnią unijną. Według Eurostatu Polska jest na drugim miejscu w UE pod względem stopnia, w jakim czas oczekiwania na świadczenia wpływa na ograniczenie dostępu do opieki zdrowotnej. Długie kolejki odnotowuje się także w przypadku szeregu planowanych zabiegów chirurgicznych. Również wskaźnik niezaspokojonych potrzeb w zakresie opieki zdrowotnej z uwagi na zbyt wysokie koszty jest wyższy niż średnia dla EU. Słabe zarządzanie, brak przejrzystości[2] i trudności w stworzeniu systemu łączącego w odpowiednich proporcjach opiekę podstawową, specjalistyczną, szpitalną i długoterminową stanowią niektóre z przyczyn niewydajności[3]. Liczba łóżek szpitalnych przypadających na opiekę doraźną jest znacznie wyższa niż średnia dla UE (4,3 łóżka w Polsce – 3,5 łóżka w UE), co wskazuje na nadmierne korzystanie z hospitalizacji w ramach systemu zdrowotnego. Jednocześnie liczba czynnych zawodowo lekarzy w stosunku do liczby ludności w Polsce jest najniższa w UE; liczba lekarzy pierwszego kontaktu jest również stosunkowo niska. System opieki długoterminowej jest rozdrobniony i w dużej mierze słabo rozwinięty. Podsumowując, pozostające wyzwania to zarządzanie systemem, jego przejrzystość i rozliczalność, wzmocnienie systemu podstawowej opieki zdrowotnej i pełnionej przez lekarzy pierwszego kontaktu funkcji selekcyjnej przy kierowaniu na konsultacje specjalistyczne, zracjonalizowanie i skonsolidowanie sieci szpitali, skrócenie czasu oczekiwania oraz rozpowszechnienie narzędzi elektronicznych w ochronie zdrowia (e-zdrowie). Na początku 2015 r. weszły w życie dwa pakiety reform systemu opieki zdrowotnej, ale nie rozwiązują one wszystkich problemów. Pakiety „kolejkowy” i „onkologiczny” mają na celu skrócenie kolejek do poradni specjalistycznych przez przesunięcie pacjentów na najniższy odpowiedni szczebel opieki zdrowotnej i priorytetowe traktowanie pacjentów o specjalnych potrzebach. Od 2015 r. Polska wprowadzi coroczne mapy zapotrzebowania na świadczenia zdrowotne w obszarze chorób kardiologicznych i onkologicznych, w których identyfikowane będą potrzeby, zasoby i infrastruktura. W 2016 r. zostaną wprowadzone mapy potrzeb zdrowotnych dla wszystkich pozostałych głównych chorób. Polski rząd przygotowuje obecnie nowy dokument strategiczny (Policy paper dla ochrony zdrowia na lata 2015-2020), Narodowy Program Zdrowia i nową ustawę o zdrowiu publicznym. Inicjatywy te są w stanie poprawić gospodarność systemu opieki zdrowotnej. Ich zakres i szczegóły nie są jednak jeszcze znane. Problemem są ograniczone zdolności administracyjne w sektorze opieki zdrowotnej, które utrudniają absorpcję funduszy UE służących naprawie sytuacji w ochronie zdrowia. Ogółem, Polska poczyniła ograniczone postępy w zakresie poprawy gospodarności i zwiększenia efektywności wydatków na opiekę zdrowotną. Ze sprawozdania za rok 2012 dotyczącego stabilności budżetowej wynika, że Polska wydaje się być narażona na średnie ryzyko dotyczące stabilności finansów publicznych. Luka w średniookresowej stabilności finansów publicznych, która wskazuje, jaka korekta jest wymagana do 2020 r., aby sprowadzić wskaźniki zadłużenia do poziomu 60 % PKB do 2030 r., jest szacowana obecnie jako niespełna 1/4 % PKB. Jest to przede wszystkim związane ze strukturalnym saldem pierwotnym w 2015 r. (szacowanym na -0,2 % PKB). Również w perspektywie długoterminowej Polska wydaje się być narażona na średnie ryzyko dotyczące stabilności finansów publicznych, które jest związane przede wszystkim z przewidywanym wzrostem wydatków na ochronę zdrowia. Aby zapewnić długookresową stabilność finansów publicznych, konieczne jest uzyskanie dostatecznej nadwyżki pierwotnej. Polska stoi przed poważnymi wyzwaniami w dziedzinie podatków. Wyzwania te dotyczą poboru podatków, skuteczności administracji podatkowej, kosztów przestrzegania przepisów prawa podatkowego dla podatników oraz poszerzenia bazy podatkowej w zakresie podatków konsumpcyjnych. Dużym wyzwaniem pozostaje zwiększenie skuteczności poboru podatków. Skuteczniejsza windykacja zaległych podatków jest pilnym problemem ze względu na stale rosnący poziom długów podatkowych. Luka w podatku VAT wskutek nieprzestrzegania przepisów znacznie wzrosła i wynosi obecnie 25 % wpływów z VAT teoretycznie należnych w 2012 roku[4]. Ostatnie dane wskazują na poprawę ściągalności podatku VAT w 2014 r., która może wynikać z wprowadzenia środków zwalczających oszustwa podatkowe (tj. mechanizmu odwrotnego obciążenia i odpowiedzialności solidarnej) w sektorach wrażliwych. Ponieważ jednak oszuści mogą przemieszczać się pomiędzy sektorami, ważne jest, aby nie ograniczać się do stosowania tylko tych instrumentów, ale zadbać także o dobrze zorganizowaną i skuteczną administrację podatkową. Polska podjęła dodatkowe działania w celu zwalczania oszustw podatkowych, takie jak pisemne ostrzeżenia, ograniczenie zwolnienia z obowiązku stosowania kas fiskalnych, wprowadzenie miesięcznych deklaracji VAT w przypadku niektórych dostawców, zacieśnienie współpracy z organami ścigania oraz ulepszenie analiz i planowania kontroli dotyczących podatku VAT. Sprawnie przebiega wdrażanie planu działania w dziedzinie przestrzegania przepisów prawa podatkowego, który został przedstawiony wiosną 2014 r.: 35 spośród 43 działań przewidzianych w planie jest w trakcie realizacji. Polska stoi przed wyzwaniem dalszej modernizacji i poprawy wydajności administracji podatkowej. Podjęto już pierwsze kroki w celu skonsolidowania bardzo rozproszonej administracji podatkowej. Projekt ustawy przewidujący konsolidację zadań w zakresie administracji podatkowej, poprawę jakości obsługi podatników, zmiany funkcjonowania administracji celnej w celu ułatwienia procedur celnych dla przedsiębiorstw i zaostrzenie działań antykorupcyjnych wejdzie w życie w kwietniu 2015 r. Przygotowywana jest także nowa ustawa o administracji podatkowej, która umożliwi między innymi specjalizację urzędów skarbowych. Każdy urząd skarbowy nadal korzysta z własnej bazy danych do celów oceny ryzyka, podczas gdy konsolidacja tych baz danych umożliwiłaby lepsze planowanie kontroli. Wiele z tych działań zostało niedawno wprowadzonych lub są one na etapie wniosku, dlatego też jest zbyt wcześnie na ocenę ich wpływu na dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wiele będzie zależało od tego, w jaki sposób zostanie przeprowadzona w praktyce reorganizacja administracji podatkowej. Biorąc pod uwagę liczbę już podjętych działań i niską skuteczność poboru podatków, opracowanie całościowego i strategicznego podejścia łączącego wszystkie funkcje administracji podatkowej (tj. ocenę ryzyka, kontrole, windykację zobowiązań podatkowych i technologie informacyjne) przyczyniłoby się do zapewnienia, że zmiany przepisów przyniosą oczekiwane rezultaty. Ogółem, Polska poczyniła pewne postępy w zwiększaniu skuteczności administracji podatkowej. Wykonywanie obowiązków podatkowych stanowi w dalszym ciągu poważne obciążenie i odbiega od standardów dobrze działającego otoczenia biznesu. Liczba godzin poświęcanych przez przedsiębiorstwa na przygotowywanie i składanie deklaracji oraz płacenie podatków jest wysoka i w ciągu ostatnich kilku lat nie zaobserwowano pod tym względem niemal żadnej poprawy[5]. Na postrzeganą złożoność systemu podatkowego składają się niejasność prawa podatkowego i jego częste zmiany oraz rozbieżne interpretacje przez organy podatkowe. Udało się natomiast rozszerzyć stosowanie usług elektronicznych w procedurach podatkowych. Przewiduje się, że odsetek deklaracji podatkowych złożonych drogą elektroniczną wzrośnie z 27 % w 2013 r. do 35 % w 2014 r. W sierpniu 2014 r. uruchomiono nowy Portal Podatkowy, który powinien ułatwić bezpośrednią komunikację pomiędzy podatnikami a urzędami skarbowymi i umożliwić podatnikom dostęp do ich własnych danych podatkowych. W marcu 2015 r. zostanie uruchomiona, w ograniczonym zakresie, usługa wstępnie wypełnionych deklaracji rocznych (usługa PFR). Jesienią 2014 r. rząd powołał specjalną komisję w celu opracowania dogłębnej reformy ordynacji podatkowej, która zawiera ogólne przepisy i procedury podatkowe oraz określa ramy relacji między podatnikami a organami podatkowymi. Komisja ma przedstawić założenia reformy w pierwszym kwartale 2015 r. Na ich podstawie w ciągu dwóch następnych lat zostanie przedstawiona nowa ustawa ogólna. Zmiana ogólnej ustawy podatkowej stanowi okazję do ustanowienia ram sprzyjających relacjom między podatnikami a administracją podatkową, które opierałyby się w większym stopniu na wzajemnym zaufaniu. Celu tego nie uda się jednak osiągnąć bez skutecznej, spełniającej wysokie standardy administracji podatkowej. Należy zapewnić, aby zmiany operacyjne i zaostrzenie przepisów przełożyły się na zmiany strukturalne i przyniosły wyższe dochody dla budżetu. Ogółem, Polska poczyniła pewne postępy w ułatwianiu przestrzegania przepisów podatkowych. Polska stosuje obniżone stawki podatku VAT do szerokiej gamy towarów i usług[6], co obniża skuteczność systemu VAT i pociąga za sobą duże koszty budżetowe (2,7 % PKB w 2012 r.[7]). Szacuje się, że największa utrata potencjalnych dochodów z podatku VAT wynika ze stosowania obniżonych stawek podatku VAT od budownictwa mieszkaniowego i robót budowlanych dotyczących budynków mieszkalnych[8]. Niektóre obniżone stawki podatku VAT są przedstawiane jako instrumenty redystrybucji. Nie są one jednak skuteczne. W szczególności, stawki VAT nie są specjalnie ukierunkowane na potrzeby gospodarstw domowych w trudnej sytuacji i ze względu na swój charakter subsydiują w znacznym stopniu zamożnych podatników. Do osiągnięcia celów redystrybucyjnych nadają się bardziej świadczenia społeczne i podatek dochodowy jako lepiej ukierunkowane instrumenty. Polska nie poczyniła żadnych postępów w rozwiązaniu problemu obniżonych stawek podatku VAT. W obecnej formie podatki ekologiczne nie tworzą spójnego systemu zachęt do oszczędzania energii i ograniczania emisji gazów cieplarnianych. Dochody budżetowe z opodatkowania energii wyrażone jako odsetek PKB przewyższają średnią dla UE[9]. Wynika to jednak głównie z wysokiego zużycia energii ogółem, ponieważ stawki ukrytego podatku od zużycia energii utrzymują się na stosunkowo niskim poziomie[10]. Stawki podatku od produktów energetycznych są stosunkowo niskie; Polska stosuje ponadto zwolnienia od tego podatku w odniesieniu do sektora rolnictwa i sektorów energochłonnych. Podatki ekologiczne nie podlegają automatycznej indeksacji, a opodatkowanie pojazdów w Polsce nie opiera się na emisji CO2, pomimo że takie rozwiązanie jest przeważnie stosowane w UE. W ostatnich latach niskie koszty pracy korzystnie wpłynęły na polską gospodarkę. Niemniej jednak na drodze ku gospodarce opartej na innowacjach czekają trudne zadania związane z poprawą jakości kapitału ludzkiego. Do najważniejszych problemów należą: niski współczynnik aktywności zawodowej niektórych grup społecznych, utrzymująca się segmentacja rynku pracy oraz niewielka mobilność geograficzna i zawodowa. Polska zmaga się też z wyzwaniami w dziedzinie edukacji, zwłaszcza dotyczącymi jakości edukacji, jej niedostatecznej przydatności na rynku pracy oraz uczenia się przez całe życie. Ważnym zadaniem jest również zapewnienie spójności społecznej. Sytuacja na rynku pracy Polski rynek pracy cechuje szereg słabości oraz rosnąca presja związana ze starzeniem się społeczeństwa (ramka 2.3.1). Wskaźnik zatrudnienia wzrósł znacząco i w trzecim kwartale 2014 r. wyniósł 67,3 %. Stopa bezrobocia na poziomie 8,3 % też świadczy o dużej poprawie sytuacji. Rośnie jednak bezrobocie długotrwałe. W 2013 r. odsetek bezrobotnych, którzy pozostawali bez pracy dłużej niż jeden rok, wyniósł 42,5 % (wzrost w stosunku do około 30 % w latach 2008-2009), zaś odsetek bezrobotnych, którzy znaleźli zatrudnienie w 2012 r. wyniósł 28,7 %. Publiczne służby zatrudnienia nie radzą sobie z sytuacją na rynku pracy z powodu braku zasobów i nieefektywnego działania. Słabe monitorowanie i niedostateczna koordynacja rozproszonego systemu publicznych służb zatrudnienia oraz niedobór wykwalifikowanej kadry są przeszkodą w skutecznym działaniu tych służb. Nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zapoczątkowała istotną reformę publicznych służb zatrudnienia oraz aktywnej polityki rynku pracy. Wprowadzono zindywidualizowane podejście publicznych służb zatrudnienia do osób poszukujących pracy (profilowanie), a także usprawniono poradnictwo i doradztwo zawodowe. Przewidziano także nowe środki, w tym bony na aktywizację zawodową, pożyczki z Funduszu Pracy oraz świadczenia aktywizacyjne dla pracodawców zatrudniających rodziców powracających do pracy po przerwie związanej z wychowywaniem dziecka. Zasadnicze znaczenie będzie miało zapewnienie skutecznej koordynacji polityki pomiędzy zaangażowanymi instytucjami, w tym monitorowania i oceny. Współczynnik aktywności zawodowej Uczestnictwo kobiet w rynku pracy nadal napotyka na przeszkody z powodu ograniczonej dostępności usług opieki nad dziećmi i edukacji przedszkolnej. Okres aktywności zawodowej kobiet (29,6 roku w porównaniu z 34,7 roku w przypadku mężczyzn) wciąż jest krótki, co niekorzystnie wpływa np. na uprawnienia emerytalne kobiet. Wzrost wskaźnika zatrudnienia kobiet jest zahamowany zwłaszcza na skutek niedoboru placówek opieki nad dziećmi i osobami w starszym wieku. Pomimo zwiększonych nakładów finansowych odsetek dzieci poniżej 3. roku życia uczęszczających do placówek opieki nad dziećmi jest bardzo niewielki[11], a znoszenie różnic w dostępie do wczesnej edukacji stanowi wciąż duże wyzwanie. Aby zaradzić tym problemom, na gminy nałożono ustawowy obowiązek zapewnienia miejsca w placówce przedszkolnej każdemu dziecku w wieku 4 lat, począwszy od września 2015 r., oraz każdemu dziecku w wieku 3 lat, począwszy od września 2017 r. Stopień wykorzystania elastycznych rozwiązań w zakresie organizacji pracy kobiet (takich jak niepełny wymiar czasu pracy) jest również znacznie niższy od średniej UE i nie sprzyja godzeniu pracy z obowiązkami związanymi z osobami wymagającymi opieki. Chociaż wprowadzono przepisy dotyczące elastycznego czasu pracy[12], tylko niewielka liczba przedsiębiorstw wdrożyła takie rozwiązania do maja 2014 r. Trudno na razie oszacować łączny wpływ przepisów dotyczących urlopów rodzicielskich i elastycznego czasu pracy, mających na celu lepsze godzenie życia zawodowego i prywatnego. W 2014 r. wprowadzono dwa dodatkowe narzędzia: granty na telepracę i świadczenia aktywizacyjne dla bezrobotnych rodziców powracających na rynek pracy po urlopie rodzicielskim. Skuteczność tych dodatkowych środków prawdopodobnie zależeć będzie jednak od dostępności usług opieki nad dziećmi. Na ocenę czekają pierwsze skutki obowiązującego od czerwca 2013 r. dłuższego urlopu rodzicielskiego z punktu widzenia ponownej integracji matek na rynku pracy. Ogólnie rzecz biorąc, poczyniono pewne postępy w zakresie zwiększenia aktywności zawodowej kobiet na rynku pracy. Niski jest też współczynnik aktywności zawodowej pracowników w starszym wieku, choć daje się zauważyć stopniowy wzrost wskaźnika zatrudnienia w grupie wiekowej 55-64 lata[13]. Wprowadzono pewne środki aktywizacji zawodowej przeznaczone dla starszych pracowników, w tym nowe dofinansowanie do wynagrodzenia zatrudnionych osób w wieku powyżej 60 lat oraz zapis ograniczający korzystanie z Krajowego Funduszu Szkoleniowego do osób po 45. roku życia. W kontekście podnoszenia ustawowego wieku emerytalnego, podwyższenie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i wskaźnika zatrudnienia osób po 50. roku życia, a zwłaszcza kobiet, nadal stanowi duże wyzwanie. Z tego względu, jeśli chodzi o poprawę szans na zatrudnienie pracowników w starszym wieku, osiągnięto jedynie ograniczony postęp. Utrudniona jest również aktywność zawodowa osób młodych. Stopa bezrobocia osób młodych w Polsce wynosi 27,3 % i wciąż jest wyższa od średniej UE. Zwiększył się też – do 12,2 % w 2013 r. – odsetek młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się (NEET). Gwarancja dla młodzieży została w Polsce uchwalona w formie prawa. Inicjatywa ta ma na celu zwiększenie pomocy dla niezarejestrowanych osób młodych[14] i zapewnienie młodym osobom poszukującym pracy usług pośrednictwa pracy[15], poradnictwa zawodowego oraz nowych narzędzi aktywizacji zawodowej, takich jak bony[16] i pożyczki z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Skuteczna koordynacja środków aktywizacji jest jednak problematyczna, zwłaszcza jeśli chodzi o współpracę publicznych służb zatrudnienia i Ochotniczych Hufców Pracy (OHP). Na mocy nowej ustawy i programu gwarancji dla młodzieży OHP nadano większą rolę niż dotychczas, w przeszłości bowiem działalność tej organizacji skupiała się na ułatwianiu integracji społecznej młodzieży w niekorzystnej sytuacji poprzez niewymagającą kwalifikacji pracę fizyczną. Należy uważnie monitorować, w jakim stopniu OHP jest w stanie pomóc szerszej grupie młodych ludzi w znalezieniu długoterminowego zatrudnienia wysokiej jakości. W kwestii działań zmierzających do ograniczenia bezrobocia młodzieży poczyniono pewne postępy. Segmentacja rynku pracy W Polsce utrzymuje się segmentacja rynku pracy. Odsetek osób zatrudnionych na czas określony jest najwyższy w UE[17], odsetek osób przechodzących od zatrudnienia na czas określony do stałego zatrudnienia jest niski (20 %), a różnica między średnim wynagrodzeniem pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony a pracowników z umową na czas określony[18] jest najwyższa w UE (36,8 % w 2010 r.). Ponadto aż 66,8 % pracowników zatrudnionych na czas określony nie może znaleźć stałej pracy. W ostatnich latach upowszechniło się zawieranie umów cywilno-prawnych[19]. Ich częste stosowanie jeszcze bardziej pogarsza jakość zatrudnienia, zwłaszcza w przypadku młodych osób. Aby zagwarantować ubezpieczenia społeczne osobom zatrudnionym na podstawie umów cywilno-prawnych[20] oraz ograniczyć ich nadmierne stosowanie, wprowadzono nowe przepisy, które mają zacząć obowiązywać od 2016 r. Nowe prawo nałoży na pracodawców obowiązek opłacania miesięcznych składek na ubezpieczenie społeczne od wszystkich umów zlecenia(tj. najczęściej stosowanego typu umów cywilno-prawnych) co najmniej na poziomie minimalnego wynagrodzenia za pracę (1750 PLN w 2015 r.). Rozwiązanie to nie likwiduje jednak źródła problemu, które leży w kodeksie pracy. Dlatego proponowana zmiana raczej nie rozwiąże problemu niemal jednej czwartej osób zatrudnionych, które pracują na podstawie umów na czas określony lub umów cywilnoprawnych. Duże obciążenia administracyjne[21] związane z zatrudnianiem pracowników na podstawie kodeksu pracy stanowią poważne wyzwanie dla rynku pracy i są zachętą do stosowania umów na czas określony oraz nietypowych umów o pracę. Sztywne przepisy dotyczące zwalniania z pracy, które często prowadzą do długotrwałych procesów sądowych, oraz inne obciążenia dla pracodawców skłaniają ich do szukania rozwiązań poza kodeksem pracy. Trudności te mogą także ograniczać wykorzystanie środków aktywizacji zawodowej, takich jak granty na telepracę. Ogółem w walce z segmentacją rynku pracy zaobserwowano ograniczony postęp. Regionalna i zawodowa mobilność pracowników Niewielka regionalna i zawodowa mobilność pracowników na terenie Polski wciąż stanowi wyzwanie strukturalne dla rynku pracy. W niektórych regionach Polski utrudnienia w mobilności wewnętrznej (zarówno geograficznej, jak i sektorowej) skutkują brakami oraz niedopasowaniem podaży i popytu na rynku pracy, a także niewłaściwą alokacją zasobów ludzkich. Pracownicy nie przeprowadzają się do innych powiatów czy województw o bardziej korzystnych warunkach rynku pracy. Ponadto obserwuje się współzależność między wysokim poziomem bezrobocia i potencjalnie bardziej hojnym systemem świadczeń dla bezrobotnych w niektórych powiatach[22] (przy czym minimalne wynagrodzenie za pracę jest wszędzie takie samo). Taka sytuacja może ograniczać wewnętrzne przepływy migracyjne w kierunku bardziej dynamicznych obszarów. Czynnikiem hamującym te przepływy są również trudności w dojazdach do pracy spowodowane utrzymującymi się słabościami infrastruktury transportowej oraz wysokimi kosztami podróży. Preferencyjne systemy zabezpieczenia społecznego rolników i górników stanowią dużą przeszkodę w mobilności zawodowej i obciążają finanse publiczne. Sektor rolny w Polsce zatrudnia 11,4 % ogółu siły roboczej – ponad dwa razy więcej niż średnia UE (5,1 %) – a produkuje zaledwie 3,3 % wartości dodanej brutto. Specjalny system zabezpieczenia społecznego rolników (KRUS) oraz preferencyjny system opodatkowania zniechęcają do przechodzenia z sektora rolnego do bardziej produktywnych sektorów. Taka sytuacja skutkuje ukrytym bezrobociem w obszarach wiejskich i zwiększonym udziałem gospodarki nieformalnej. KRUS jest w dużym stopniu dotowany przez państwo, tylko 9 % kosztów pokrywają składki na ubezpieczenia społeczne płacone przez rolników. W sumie dotacje państwa na ten cel wynoszą blisko 1 % PKB. Również specjalne przywileje emerytalne dla górników, którzy są zwolnieni z systemu o zdefiniowanej składce, stanowią przeszkodę dla mobilności na rynku pracy. Koszt emerytur górniczych dla finansów publicznych wynosi około 0,5 % PKB. Nie odnotowano żadnego postępu w zakresie reformy systemów zabezpieczeń społecznych rolników i górników. Edukacja i umiejętności Polska stosunkowo dobrze radzi sobie z ograniczaniem wczesnego kończenia nauki i osiąga dobre wyniki w badaniach PISA, ale nadal nierozwiązanym problemem jest poprawa poziomu umiejętności podstawowych. Istotnym czynnikiem wpływającym na wyniki w nauce jest sytuacja społeczno-ekonomiczna uczniów. Znaczące są też różnice osiągnięć w zależności od rodzaju szkół średnich II stopnia. Zasadniczym problemem jest niski poziom umiejętności cyfrowych i znajomości języków obcych. Co najważniejsze, z badań wynika[23], że systemowi edukacji nie udaje się wyposażyć uczniów w kluczowe kompetencje przydatne na rynku pracy, takie jak umiejętności analityczne, rozwiązywanie problemów, krytyczne myślenie, praca zespołowa, kreatywność itp. Przesadny nacisk na przygotowanie uczniów do egzaminów testowych jest częścią problemu. Wiek rozpoczęcia obowiązkowej edukacji szkolnej obniżono z siedmiu do sześciu lat, począwszy od roku szkolnego 2014/2015. Realizowana jest też ogólna reforma programu nauczania w szkołach średnich II stopnia. W ramach programu „Cyfrowa szkoła” udostępniane są otwarte zasoby edukacyjne (e-podręczniki), ale proces ten postępuje wolno i spotyka się z krytyką zainteresowanych stron z sektora edukacji. Stopniowo wprowadzanych będzie więcej bezpłatnych podręczników[24]. Do rozwiązania pozostaje wciąż problem usprawnienia szkoleń dla nauczycieli w dziedzinie nauczania kluczowych kompetencji przydatnych na rynku pracy. Trwają dyskusje na temat możliwej reformy Karty Nauczyciela przewidującej większą elastyczność systemu. Kształcenie i szkolenie zawodowe jest nadal niedostatecznie dostosowane do potrzeb rynku pracy[25]. Począwszy od roku akademickiego 2012/2013 Polska rozpoczęła wdrażanie reformy systemu kształcenia i szkolenia zawodowego, ale do zrealizowania pozostaje wciąż kilka ważnych zadań, w tym poprawa współpracy między przedsiębiorstwami (zwłaszcza MŚP) a placówkami kształcenia i szkolenia zawodowego[26], w szczególności jeśli chodzi o tworzenie możliwości uczenia się poprzez praktykę w miejscu pracy oraz podnoszenie poziomu umiejętności nauczycieli. Rozwijanie podstawowych i kluczowych kompetencji uczniów jest też niezbędne, aby przygotować ich do przyszłych zmian na rynku pracy[27]. Trudnym zadaniem jest wciąż zapewnienie wysokiej jakości poradnictwa zawodowego[28], jak również zacieśnianie współpracy organów regionalnych i lokalnych w celu zagwarantowania efektywnych inwestycji w system kształcenia i szkolenia zawodowego. Minister edukacji narodowej udzieliła niedawno wsparcia kształceniu i szkoleniu zawodowemu, ogłaszając rok szkolny 2014/2015 „Rokiem Szkoły Zawodowców”. Środki na ten cel zostaną przeznaczone z funduszy krajowych i unijnych. Ogólnie rzecz biorąc, Polska poczyniła pewne postępy w zwiększaniu przydatności kształcenia zawodowego z punktu widzenia potrzeb rynku pracy. Choć Polska jest na dobrej drodze do osiągnięcia krajowego celu, jakim jest 45 % odsetek osób z wyższym wykształceniem[29], problemem jest nadal jakość szkolnictwa wyższego i przydatność wykształcenia wyższego na rynku pracy. Rośnie liczba wysoko wykwalifikowanych pracowników, którzy wykonują prace wymagające jedynie średnich lub niskich umiejętności[30], co świadczy o niedopasowaniu kwalifikacji do potrzeb rynku pracy. Brakuje ponadto skutecznego poradnictwa zawodowego, a absolwenci nie dysponują kompetencjami kluczowymi potrzebnymi na rynku pracy. W październiku 2014 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o szkolnictwie wyższym, w której wprowadzono system monitorowania karier zawodowych absolwentów i umożliwiono studentom studia interdyscyplinarne oraz nastawione na praktykę studia dualne prowadzone z pracodawcami. Istotną luką do wypełnienia jest też współpraca uniwersytetów ze światem biznesu, w tym w zakresie studiów doktoranckich, a także współpraca międzynarodowa oraz brak kompleksowego systemu elektronicznych repozytoriów zapewniających otwarty dostęp do informacji naukowych, tj. publikacji i danych z badań naukowych. Ogólnie rzecz biorąc, jeśli chodzi o szkolnictwo wyższe, Polska poczyniła pewne postępy w zwiększaniu przydatności edukacji z punktu widzenia potrzeb rynku pracy. Niski poziom uczestnictwa w programach uczenia się przez całe życie zmniejsza szanse na zatrudnienie osób dorosłych, zwłaszcza pracowników w starszym wieku. W tym względzie zasadnicze znaczenie ma dostosowanie podaży umiejętności do popytu na nie na rynku pracy. Uczestnictwo osób dorosłych w procesie uczenia się przez całe życie nadal jest bardzo niskie[31], szczególnie w grupie wiekowej 55-64 lata (0,8 % populacji). Ponadto wyniki Międzynarodowego Badania Kompetencji Osób Dorosłych (PIAAC) przeprowadzonego przez OECD wskazują na pilną potrzebę podnoszenia poziomu umiejętności osób starszych w zakresie liczenia, czytania i pisania, a w szczególności rozwiązywania problemów w otoczeniu bogatym w technologie. W procesie uczenia się przez całe życie przeważnie rzadziej uczestniczą osoby gorzej wykształcone oraz pracownicy sektorów rolnego i przemysłowego. W ramach reformy kształcenia i szkolenia zawodowego wprowadzono możliwość uznawania pełnych kwalifikacji zdobytych drogą pozaformalną, co może skuteczniej motywować osoby dorosłe do udziału w różnych formach uczenia się przez całe życie. Polska osiągnęła ograniczony postęp w zwiększaniu uczestnictwa osób dorosłych w procesie uczenia się przez całe życie w celu dostosowania podaży umiejętności do popytu na nie. Polityka społeczna Polska nadal zmaga się z poważnymi problemami dotyczącymi adekwatności i zasięgu systemu zabezpieczenia społecznego. Wydatki Polski na zabezpieczenie społeczne wyrażone w PKB wynoszą 18,1 % (wykres 2.3.1) i są niższe od średniej UE równej 29,5 %. Wpływ transferów socjalnych na ograniczanie ubóstwa jest coraz mniejszy i w 2013 r. był o około 10 p.p. niższy od średniej unijnej. Blisko 50 % wszystkich wydatków na zabezpieczenie społeczne przeznacza się na emerytury i wskaźnik ten nie wykazuje tendencji spadkowej. Wśród emerytów kobiety w starszym wieku (65+) są znacznie bardziej narażone na ryzyko ubóstwa i wykluczenia społecznego niż mężczyźni (27,1 % w porównaniu z 17,4 %) i te różnice między płciami przypisuje się głównie nierównościom w systemie emerytalnym. Przeciętnie kobiety płacą stosunkowo niższe składki emerytalne z powodu krótszego okresu aktywności zawodowej i dłuższego średniego trwania życia. Mimo że w przypadku dzieci notuje się rosnący wskaźnik zagrożenia ubóstwem, nakłady na świadczenia rodzinne są najniższe w UE i wynoszą 0,8 % PKB (dane z 2012 r.). Ponadto zasięg i kwota zasiłków dla bezrobotnych są bardzo niskie, a różnica między zasiłkiem dla bezrobotnych a minimalnym wynagrodzeniem za pracę jest stosunkowo niewielka, co z kolei zniechęca bezrobotnych o niskich kwalifikacjach do szukania pracy. Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu na lata 2014-2020 został przyjęty w dniu 12 sierpnia 2014 r. Dodatkowo wprowadzono też środki wsparcia dla rodzin wielodzietnych. Podniesiono również minimalną kwotę dochodów uprawniających do świadczeń rodzinnych, ale same kwoty świadczeń są nadal niskie. Nie zaproponowano jednak kompleksowej reformy systemu zabezpieczenia społecznego, która usprawniłaby jego ogólną skuteczność i wydajność. Ogółem w dziedzinie polityki społecznej odnotowano jedynie ograniczony postęp. Ramka 2.3.1: Rosnąca presja związana ze starzeniem się społeczeństwa Coraz większym wyzwaniem dla polskiego rynku pracy stają się zmiany demograficzne i zjawisko starzenia się społeczeństwa. Pod względem współczynnika płodności Polska zajmuje przedostatnie miejsce w UE (1,3 według ostatnich dostępnych danych z 2012 r.). Nie wiadomo jeszcze, jakie będą przyszłe skutki przepływów imigracyjnych i emigracyjnych. Z prognoz zawartych w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r., które uwzględnia migrację netto, wynika, że liczba ludności w wieku produkcyjnym w Polsce (od 15 do 64 lat) zmniejszy się z 27,1 mln w 2013 r. do 25,4 mln w 2020 r. Tempo spadku ludności w wieku produkcyjnym (w % ogółu ludności) jest niepokojące, zwłaszcza że długoterminowe prognozy wskazują, że do 2050 r. populacja ta zmniejszy się do 20 mln. Ramka 2.3.1: Rosnąca presja związana ze starzeniem się społeczeństwa Coraz większym wyzwaniem dla polskiego rynku pracy są zmiany demograficzne i zjawisko starzenia się społeczeństwa. Pod względem współczynnika płodności Polska zajmuje przedostatnie miejsce w UE (1,3 według ostatnich dostępnych danych z 2012 r.). Nie wiadomo jeszcze, jakie będą przyszłe skutki przepływów imigracyjnych i emigracyjnych. Z prognoz zawartych w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r., które uwzględnia migrację netto, wynika, że liczba ludności w wieku produkcyjnym w Polsce (od 15 do 64 lat) zmniejszy się z 27,1 mln w 2013 r. do 25,4 mln w 2020 r. Tempo spadku ludności w wieku produkcyjnym (w % ogółu ludności) jest niepokojące, zwłaszcza że długoterminowe prognozy wskazują, że do 2050 r. populacja ta zmniejszy się do 20 mln. Ramka 2.3.1: Rosnąca presja związana ze starzeniem się społeczeństwa Coraz większym wyzwaniem dla polskiego rynku pracy są zmiany demograficzne i zjawisko starzenia się społeczeństwa. Pod względem współczynnika płodności Polska zajmuje przedostatnie miejsce w UE (1,3 według ostatnich dostępnych danych z 2012 r.). Nie wiadomo jeszcze, jakie będą przyszłe skutki przepływów imigracyjnych i emigracyjnych. Z prognoz zawartych w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa z 2015 r., które uwzględnia migrację netto, wynika, że liczba ludności w wieku produkcyjnym w Polsce (od 15 do 64 lat) zmniejszy się z 27,1 mln w 2013 r. do 25,4 mln w 2020 r. Tempo spadku ludności w wieku produkcyjnym (w % ogółu ludności) jest niepokojące, zwłaszcza że długoterminowe prognozy wskazują, że do 2050 r. populacja ta zmniejszy się do 20 mln. Wykres 2.3.1: Wydatki na zabezpieczenie społeczne w Polsce, % PKB, według rodzaju wydatków Źródło: Eurostat Nakłady na badania i rozwój w ramach działalności gospodarczej w Polsce zwiększyły się w stosunku do 2007 r., ale wciąż są niskie. W 2013 r. łączne wydatki na badania i rozwój wyniosły 0,9 % PKB – co oznacza wzrost w porównaniu z 0,6 % PKB pięć lat wcześniej (wykres 2.4.1). Niemniej jednak nakłady na ten cel należą do najniższych w Europie i są finansowane w zbyt dużym stopniu ze środków publicznych. Choć w ostatnim czasie system badań i rozwoju przeszedł znaczące zmiany, zwiększenie publicznego wsparcia nie pociągnęło za sobą wystarczającego wzrostu[32] nakładów na ten cel ze strony przedsiębiorstw[33].Polska ma wciąż sporo do nadrobienia, aby mogła osiągnąć wyznaczony na 2020 r. cel zwiększenia nakładów na badania i rozwój do poziomu 1,7 % PKB. Niski poziom publicznych i prywatnych nakładów na badania i rozwój oraz niska zdolność polskich przedsiębiorstw i instytucji badawczych do przełożenia inwestycji w konkretne innowacje, przyczyniły się do słabego wyniku Polski w rankingu unijnej tablicy wyników w zakresie badań i innowacji z 2014 r. (25. miejsce na 28). Ważnym zadaniem dla Polski jest priorytetowe traktowanie inwestycji publicznych w badania stosowane i innowacje, które pobudzają inwestycje prywatne prowadzące do lepszego wyniku w dziedzinie innowacyjności. Wykres 2.4.1: Wydatki Polski na badania i rozwój ogółem, jako % PKB, w latach 2004-2013 Źródło: Eurostat Poprawa osiągnięć naukowych i technologicznych Polski oraz pełna realizacja ram polityki w dziedzinie badań i rozwoju mają pierwszorzędne znaczenie w tworzeniu efektywnego systemu badań i innowacji. Skuteczna realizacja kluczowych inicjatyw politycznych zaplanowanych na lata 2014-2020 – strategii na rzecz innowacyjności i efektywności gospodarki, Programu Rozwoju Przedsiębiorstw, krajowych strategii inteligentnej specjalizacji (KIS) oraz Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój – ma zasadnicze znaczenie dla stopniowego zacieśniania współpracy między nauką a przemysłem. Temu celowi służą także obowiązujące od października 2014 r. zmiany do ustawy o szkolnictwie wyższym, które ułatwiają przekazywanie praw własności intelektualnej naukowcom będącym autorami prac badawczych lub rozwojowych, a więc sprzyjają komercjalizacji badań i rozwoju. Polska zobowiązała się ponadto do wdrożenia w pełnym zakresie do końca 2016 r. krajowych i regionalnych strategii inteligentnej specjalizacji w ramach inicjatyw europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Celem tych strategii jest ograniczenie fragmentacji polityki w dziedzinie badań finansowanych ze środków publicznych. Oczekuje się, że pomogą one zacieśnić powiązania między wszystkimi uczestnikami procesu innowacji. Ponadto programy oferowane przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) oraz środki zawarte w Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój na lata 2014-2020 przewidują bardziej spójny system instrumentów wsparcia obejmujących cały cykl innowacji, od badań naukowych po innowacje rynkowe. Dostępność instrumentów kapitałowych wysokiego ryzyka przeznaczonych dla innowacyjnych projektów obarczonych wysokim ryzykiem jest bardzo niewielka[34], dlatego stosowanie instrumentów finansowych w celu lewarowania inwestycji prywatnych to wciąż poważne wyzwanie. Umiędzynarodowienie i poprawa jakości polskiego systemu badań naukowych i innowacji nadal stanowią trudne zadanie. Świadczą o tym słabe wyniki polskiej nauki[35], utrzymujący się niski odsetek wspólnych publikacji publiczno-prywatnych[36] i przedsiębiorstw badawczych, niepokojący spadek działalności innowacyjnej prowadzonej przez MŚP[37], a także niewielka liczba patentów i słabe wyniki w zakresie pozostałych wskaźników innowacyjności. Program wsparcia bezpośrednich inwestycji zagranicznych mający na celu przyciągnięcie inwestycji badawczo-rozwojowych[38] oraz planowane środki wsparcia w Programie Operacyjnym Inteligentny Rozwój skupiały się na pobudzaniu działalności eksportowej polskich przedsiębiorstw. Niedawne usprawnienia w systemie finansowania instytucji naukowych (zmiany do ustawy o zasadach finansowania nauki ze stycznia 2015 r.) mogą częściowo przyczynić się do zwiększenia współpracy międzynarodowej badaczy i przedsiębiorstw. Główne słabości polskiego systemu badań naukowych i innowacji leżą po stronie produktów. Istotne byłoby zatem podniesienie jakości inwestycji publicznych w badania i rozwój przez skupienie się na obszarach o największym komercyjnym potencjale wyników badań. Dalsze wspieranie działalności innowacyjnej sektora prywatnego, ze szczególnym uwzględnieniem skutecznego wdrażania, monitorowania i oceny zaproponowanych ostatnio ram polityki w dziedzinie badań i rozwoju, również może się przyczynić do zwiększenia efektywności systemu badań i rozwoju. Ogólnie rzecz biorąc, Polska poczyniła ograniczone postępy we wzmacnianiu powiązań między nauką a przedsiębiorstwami, choć udało się osiągnąć pewien postęp pod względem lepszego ukierunkowania istniejących instrumentów na różne etapy cyklu innowacji. Jak dotychczas, bodźce podatkowe w obszarze badań i rozwoju okazały się nieskuteczne w pobudzaniu prywatnych inwestycji badawczo-rozwojowych. Środki te docierają do niewielkiej liczby beneficjentów i wiążą się z dużymi kosztami. Daje to podstawy do zmiany zasad stosowania tych funduszy, aby były one bardziej skuteczne, zgodnie z dobrymi praktykami[39]. Dwa instrumenty – (i) ulga podatkowa na nowe technologie oraz (ii) ulga podatkowa dla centrów badawczo-rozwojowych – istnieją już od dziesięciu lat, ale korzysta z nich niewielu podatników. W 2013 r. zaledwie 75 przedsiębiorstw skorzystało z ulgi na nowe technologie, co przyniosło im korzyści o wartości średnio 4 mln PLN na przedsiębiorstwo (około 950 tys. EUR). Ponadto w zamyśle ulga na nowe technologie ma na celu pomoc w zakupie technologii, a nie w ich rozwijaniu wewnątrz przedsiębiorstwa. Kryteria kwalifikowalności do ulgi podatkowej dla centrów badawczo-rozwojowych są uważane za zbyt restrykcyjne, zwłaszcza w przypadku nowych przedsiębiorstw. Z tej ulgi skorzystały w 2014 r. tylko 34 ośrodki. W 2014 r. w ramach Programu Rozwoju Przedsiębiorstw zaproponowano nowe rozwiązania w zakresie bodźców podatkowych na rzecz badań i rozwoju. Dzięki nim można będzie zaradzić niektórym słabościom obecnego systemu, na przykład poprawić dostępność ulg dla nowych i małych przedsiębiorstw oraz pobudzać wewnętrzną działalność badawczo-rozwojową. Rząd uzależnił jednak wdrożenie tych rozwiązań od zakończenia procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. Ogólnie rzecz biorąc, nie osiągnięto żadnego postępu w poprawie efektywności bodźców podatkowych w obszarze badań i rozwoju. Przeszkody i braki w sektorze transportu, sektorze energetycznym oraz sieci informacyjno-komunikacyjnej hamują potencjał wzrostu gospodarczego Polski. Sektor kolejowy jest niedoinwestowany, a penetracja szerokopasmowego dostępu do internetu jest zbyt niska. Polska gospodarka charakteryzuje się wysokim poziomem energochłonności oraz starzejącą się infrastrukturą energetyczną, w dużej mierze uzależnioną od węgla. Ponadto sieć energetyczna nie jest w wystarczający sposób połączona z sąsiednimi państwami. Infrastruktura transportowa Dzięki znaczącym inwestycjom[40] gęstość polskiej infrastruktury transportowej odpowiada już średniej UE, ale wydatki na konserwację i modernizację różnych środków transportu nie są równomiernie rozłożone. Z uwagi na szybki rozwój transportu drogowego ogólna struktura systemu transportu – także w miastach – stała się nie do utrzymania. Jest niebezpieczna dla użytkowników[41], energochłonna[42] i pełna zatorów komunikacyjnych[43] oraz przyczynia się do emisji gazów cieplarnianych[44] i wysokiego poziomu zanieczyszczenia powietrza[45]. Zagrożenia dla stabilności systemu transportu wynikają głównie z niewystarczających nakładów na utrzymanie infrastruktury kolejowej, preferencyjnego traktowania transportu drogowego, niezadowalającego funkcjonowania transportu publicznego, słabej integracji różnych środków transportu oraz niedostatecznego wykorzystania inteligentnych systemów transportowych (ITS). W przeciągu ostatnich 25 lat niedoinwestowany transport kolejowy uległ znacznej degradacji; dochodziło do zamykania tras i ograniczeń ruchu kolejowego, pomimo priorytetowego finansowania ze środków UE. Ponadto, bardzo wysokie w porównaniu z innymi europejskimi państwami opłaty za dostęp do torów hamują rozwój tego środka transportu w porównaniu z transportem drogowym. Nieelastyczne i niepewne finansowanie przez państwo inwestycji kolejowych oraz uciążliwe otoczenie regulacyjne skutkują czasochłonnym i kłopotliwym procesem przygotowywania i realizacji projektów. Opóźnienia w realizacji inwestycji są też spowodowane niedostatecznymi zdolnościami administracyjnymi i organizacyjnymi instytucji zarządzającej infrastrukturą kolejową. Pod tym względem nie zaobserwowano w praktyce żadnej poprawy , pomimo zapowiadanych pozytywnych zmian. W rezultacie sektor kolejowy stracił na konkurencyjności w porównaniu z transportem drogowym. Ostatnie zmiany legislacyjne są właściwe i mogą wywrzeć pozytywny wpływ na transport kolejowy[46]. Prawdopodobnie jednak ich skutki nie będą odczuwalne w przypadku projektów inwestycyjnych objętych okresem programowania 2007-2013. W wieloletnich ramach finansowych na lata 2014-2020 przewiduje się zwiększenie unijnego finansowania na rzecz sektora kolejowego o 85 % – do 10,2 mld EUR. Dodatkowo, co najmniej 4,5 mld EUR ma zostać zainwestowanych w projekty zrównoważonego transportu miejskiego, aby zaradzić problemowi zatorów komunikacyjnych i zapewnić stabilność systemu. Polska zobowiązała się do osiągnięcia ambitnych celów, co może się przyczynić do odwrócenia negatywnych tendencji w transporcie pasażerskim i towarowym oraz sprzyjać bardziej zrównoważonym środkom transportu. Konieczne jest jednak większe zaangażowanie na centralnym szczeblu decyzyjnym, a także wprowadzenie elastycznych i stabilnych rozwiązań finansowych w zakresie współfinansowania inwestycji[47]. Pomimo zaplanowanych na nadchodzące lata działań mających na celu rozwiązanie problemów w transporcie zaobserwowano jedynie ograniczony postęp w realizacji projektów dotyczących transportu kolejowego i w usprawnianiu zdolności administracyjnych w tym sektorze. Sieci szerokopasmowe Polska jest jednym z państw UE o najniższych wskaźnikach dostępu do internetu, zarówno podstawowego, jak i szybkiego, oraz o niewielkim zasięgu sieci szerokopasmowych. W 2013 r. tylko 88 % gospodarstw domowych w Polsce miało dostęp do stacjonarnej sieci szerokopasmowej. Na obszarach wiejskich odsetek ten wynosił zaledwie 75 %. Pod względem tych wskaźników Polska uplasowała się odpowiednio na trzecim i czwartym miejscu od końca w rankingu państw członkowskich UE. Jeśli chodzi o przystępność cenową stacjonarnej łączności szerokopasmowej, Polska zajmuje 22. miejsce wśród 28 państw członkowskich[48]. Z tego względu dalsze inwestycje w rozwój sieci szerokopasmowych oraz zapewnienie dostępu do internetu po bardziej przystępnych cenach stanowią kluczowe wyzwania dla rozwoju gospodarczego kraju. Na początku 2014 r. Polska zapoczątkowała realizację Narodowego Planu Szerokopasmowego, który odzwierciedla cele Europejskiej agendy cyfrowej dotyczące rozwoju sieci szerokopasmowych do 2020 r. W grudniu 2014 r. plan ten uzupełniono o Program Operacyjny Polska Cyfrowa (POPC). Dotyczy on w szczególności eliminowania różnic terytorialnych pod względem dostępu do sieci szerokopasmowych i ma na celu wsparcie finansowe rozwoju sieci szerokopasmowych w latach 2014-2020 kwotą 1,2 mld EUR z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz wkładu własnego Polski. Planowane jest także rozszerzenie zasięgu mobilnych usług szerokopasmowych, nareszcie ogłoszono bowiem aukcję na częstotliwości superszybkiego internetu mobilnego LTE. Ogółem można stwierdzić, że Polska poczyniła pewne postępy w zakresie sieci szerokopasmowych, jeśli chodzi o decyzje administracyjne i finansowe. Energia W ostatnich latach łączne zużycie energii w Polsce zmniejszyło się i przestało rosnąć wraz ze wzrostem gospodarczym. Polska jest na dobrej drodze do osiągnięcia krajowego celu efektywności energetycznej, ale wciąż istnieje wiele możliwości zmniejszenia ogólnej zależności energetycznej Polski, a polska gospodarka jest nadal jedną z najbardziej energochłonnych w UE[49]. Komisja szacuje, że 70 % budynków mieszkalnych ma słabą izolację, a 70 % domów jednorodzinnych ogrzewanych jest węglem, co ma niekorzystny wpływ na zdrowie publiczne i środowisko. W funduszach UE na okres programowania 2014-2020 dla Polski przeznaczono znaczną kwotę na projekty w zakresie efektywności energetycznej (łącznie 2 mld EUR), w szczególności na ocieplanie budynków i skojarzoną gospodarkę energetyczną (CHP). Polska osiągnęła pewien postęp w obszarze efektywności energetycznej. Brak konkurencji na rynkach energetycznych w połączeniu z regulacją cen prowadzi do niedostatecznej dywersyfikacji źródeł energii i pozostaje główną przyczyną niegospodarności w całym łańcuchu dostaw energii. Niewystarczająca dywersyfikacja dostaw na rynku gazu zwiększa ryzyko zakłóceń w dostawach gazu i uniemożliwia bliższą integrację polskiego rynku gazu z rynkami regionalnymi. W 2014 r. wprowadzono obowiązek obrotu paliwami gazowymi za pośrednictwem giełdy gazu. Podobne rozwiązanie w sektorze energii elektrycznej ułatwiło konkurencję i obecnie około 60 % obrotów w tym sektorze odbywa się za pośrednictwem giełdy towarowej. Giełda ta nie jest jednak powiązana przez łączenie rynków z sąsiednimi państwami, za wyjątkiem Szwecji. Budowa połączeń międzysystemowych przebiega powoli. Ściślejsza integracja Polski z sąsiednimi państwami ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw gazu i energii elektrycznej oraz integracji rynków energii w regionie. Choć Polska jest bliska zakończenia prac nad swoją częścią połączenia elektroenergetycznego z Litwą („LitPolLink”), to budowa połączeń elektroenergetycznych z Niemcami i Słowacją nie posuwa się naprzód. Ta sytuacja sprawia, że sieć elektroenergetyczna Polski jest jedną z najsłabiej połączonych wśród państw członkowskich UE. W sektorze gazu, pomimo ostatnich inwestycji i postępów w zakresie bardziej elastycznego wykorzystania istniejących gazociągów w sieci krajowej, odnotowuje się opóźnienia w budowie terminalu LNG w Świnoujściu (jego uruchomienie jest przewidziane na połowę 2015 r.) oraz gazociągów międzysystemowych z sąsiednimi państwami. Konstrukcja południowego gazociągu międzysystemowego z Republiką Czeską i Słowacją jest wciąż na etapie przygotowań. Prace nad gazociągiem międzysystemowym z Litwą, będącym projektem o kluczowym znaczeniu dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw w regionie, posuwają się powoli pomimo znacznego wsparcia z funduszy UE (295 mln EUR). W rozwoju energetycznych połączeń międzysystemowych pomiędzy państwami, w tym gazociągu międzysystemowego z Litwą, osiągnięto jedynie ograniczony postęp. Krajowe moce wytwórcze w sektorze energetycznym są przestarzałe i w dużym stopniu uzależnione od węgla. Udział węgla kamiennego i brunatnego w produkcji energii w Polsce wynosi niemal 85 % i wciąż buduje się duże nowe zakłady energetyczne opalane węglem (elektrownie w Opolu, Kozienicach, Jaworznie i Turowie). Ponieważ krajowe rezerwy węgla opłacalne z gospodarczego punktu widzenia są na wyczerpaniu, Polska importuje coraz większe jego ilości: w okresie ośmiu lat poprzedzających rok 2013 polska produkcja paliw stałych (węgla kamiennego i brunatnego) zmniejszyła się o 17 %, natomiast wielkość importu wzrosła prawie trzykrotnie (do 6,5 mt), a eksportu spadła o 22 %. Znaczne dotacje do produkcji węgla (łącznie 730 mln EUR w 2012 r.) obniżają koszty produkcji energii elektrycznej przy użyciu tego surowca, co może zmniejszać efektywność rozwiązań opartych na odnawialnych źródłach energii, ponieważ stają się one mniej konkurencyjne w porównaniu z węglem[50]. Obiecujące są plany mające na celu zachęcenie konsumentów do przesunięcia intensywnego zużycia energii elektrycznej poza godziny szczytu. W 2014 r. w Polsce zainstalowano prawie 400 000 inteligentnych liczników. W sumie osiągnięto pewien postęp w zakresie modernizacji i rozszerzenia produkcji energii. Gospodarka odpadami Choć Polska wciąż boryka się z trudnościami w osiągnięciu wiążących celów dyrektywy ramowej w sprawie odpadów, to ogólny wskaźnik składowania odpadów wytwarzanych oraz ilość odpadów komunalnych na mieszkańca plasują się dużo poniżej średniej UE. Z danych statystycznych wynika jednak, że zbiórka odpadów nie obejmuje około 16 % odpadów komunalnych, co oznacza, że 1,8 mln ton takich odpadów wyrzucanych jest nielegalnie bądź palonych[51]. Z zebranych odpadów komunalnych 75 % jest składowanych, a tylko 13 % poddanych recyklingowi i 12 % kompostowanych – wskaźniki te mieszczą się poniżej średniej dla UE-28[52]. Zapowiadana aktualizacja krajowego planu gospodarki odpadami oraz regionalnych planów gospodarki odpadami (która ma zostać zakończona przed końcem 2016 r.) wygląda obiecująco, ponieważ zakłada przeprowadzenie przeglądu planowanej infrastruktury w celu poprawy ogólnej jakości systemu recyklingu i uniknięcia nadmiaru zdolności spalania odpadów. Oba te czynniki mogłyby bowiem w jeszcze większym stopniu zahamować wzrost współczynnika recyklingu odpadów komunalnych. Ponadto przewiduje się dostosowanie wszystkich inwestycji współfinansowanych ze środków UE do tych planów. Ogółem osiągnięto pewien postęp w usprawnianiu gospodarowania odpadami, zwłaszcza w odniesieniu do planowania niezbędnej infrastruktury. Zanieczyszczenie powietrza i emisja gazów cieplarnianych Poziom narażenia mieszkańców miast na zanieczyszczenie powietrza przez cząstki stałe jest wciąż znacznie wyższy od średniej dla UE-28[53], przede wszystkim z powodu rozpowszechnionej praktyki palenia węglem niskiej jakości w domowych piecach i małych kotłach. Brak norm dotyczących domowych kotłów na węgiel oraz brak norm paliwowych sprzyjających stosowaniu wyższej jakości węgla to najważniejsze przyczyny utrzymującej się złej jakości powietrza. Polska może mieć trudności z wypełnieniem swojego zobowiązania dotyczącego gazów cieplarnianych w sektorach nieobjętych systemem handlu emisjami. Zgodnie ze strategią „Europa 2020” w latach 2005-2020 Polska może zwiększyć emisję gazów cieplarnianych w tych sektorach o nie więcej niż 14 %. Według ostatnich szacunków Komisji na 2013 r.[54] poziom emisji jest wyższy od oczekiwanego: w latach 2005-2013 wzrósł o 11 % i przekracza roczny poziom docelowy na 2013 r. (9 %), określony w decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego. Otoczenie biznesu i efektywność administracji publicznej przedstawiają mieszany obraz. Pomimo pewnych zmian na lepsze[55] postęp w usprawnianiu otoczenia biznesu napotyka na trudności z powodu słabej koordynacji działań na różnych szczeblach rządu oraz ograniczonej zdolności władz regionalnych i lokalnych do wdrażania i monitorowania polityki. W skutecznym funkcjonowaniu administracji publicznej przeszkadza też duże rozdrobnienie i niekompatybilność systemów IT. Z drugiej strony Polsce udało się jednak zwiększyć konkurencyjność usług świadczonych w ramach wolnych zawodów dzięki ambitnym reformom w tym zakresie. Potrzeby rozwoju biznesu wciąż nie są w skuteczny sposób zaspokajane. Pomimo gwałtownego wzrostu liczby instytucji otoczenia biznesu[56] zapewniane przez nie wsparcie jest niepełne i nie odzwierciedla prawdziwych potrzeb przedsiębiorstw. W rezultacie obecny system wsparcia biznesu koncentruje się na podstawowych usługach i w dużym stopniu polega na pomocy państwa, podczas gdy przedsiębiorstwom brakuje specjalistycznego wsparcia np. w obszarach innowacji i umiędzynarodowienia. Rząd zapoczątkował ostatnio reformę w celu usprawnienia i uproszczenia regulacyjnego otoczenia biznesu. Lepsza koordynacja polityki między ministerstwami i innymi podmiotami oraz dokładniejsze monitorowanie wdrażanych strategii nadal stanowią poważne wyzwania. W trosce o lepszą przewidywalność prawa dla przedsiębiorstw, począwszy od 2015 r. nowe przepisy wchodzić będą w życie tylko dwa razy w roku – w dniach 1 stycznia i 1 czerwca. Ustawa o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej, której celem jest ułatwienie działalności gospodarczej i uproszczenie przepisów przez zebranie w jednym dokumencie prawnym zmian do ponad 30 ustaw, weszła w życie z początkiem 2015 r. Trwają też prace nad nowym projektem ustawy Prawo działalności gospodarczej, który przewiduje wzmocnienie praw przedsiębiorców. Ponadto opracowywana jest też nowa ustawa Prawo restrukturyzacyjne, która ma ułatwić odzyskiwanie należności przez przedsiębiorstwa. Uzyskanie pozwolenia na budowę w Polsce jest czasochłonne i uciążliwe. Według raportu Banku Światowego „Doing Business” z 2015 r. uzyskanie takiego pozwolenia wymaga dopełnienia 19 procedur, trwa 212 dni i kosztuje 0,3 % wartości budowy. W globalnym rankingu Banku Światowego z 2014 r. Polska zajęła 137. miejsce wśród 189 krajów świata. Rząd pracuje nad zmianą obecnych ramy prawnych. Komisja Kodyfikacyjna przygotowuje ostateczną wersję nowego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego, którego celem jest usprawnienie procesu inwestycyjnego. Ponadto w Sejmie trwają dyskusje nad zmianami do ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, które mają uprościć procedury związane z ubieganiem się o pozwolenie na budowę. Pomimo tych obiecujących działań kompleksowa reforma opóźnia się. W sumie osiągnięto ograniczony postęp w zakresie uproszczenia wymagań związanych z pozwoleniem na budowę. Egzekwowanie umów w Polsce jest czasochłonne. Według raportu Banku Światowego „Doing Business” z 2015 r. egzekwowanie umów w Polsce trwa 685 dni, kosztuje 19,4 % wartości roszczenia[57] i wymaga 33 procedur. Pod względem łatwości egzekwowania umów Polska plasuje się na 52. miejscu w rankingu 189 gospodarek. Niedawne zmiany kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania cywilnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece mogą pomóc w uproszczeniu procesu egzekwowania umów w Polsce. Przewidują one między innymi doręczanie dokumentów drogą elektroniczną w postępowaniach egzekucyjnych, elektroniczne licytacje, elektroniczne zajęcie rachunku bankowego oraz rozszerzenie kompetencji referendarzy sądowych. Zmiany te są jednak dopiero na etapie uchwalania lub wczesnego wdrażania. Poważnym problemem jest duża liczba spraw zawisłych. Wyraża się to niskim wskaźnikiem opanowania wpływu w sądach pierwszej instancji, rozstrzygających w sprawach cywilnych i handlowych[58]. Zaległości ma także Naczelny Sąd Administracyjny[59]. Ogółem osiągnięto pewien postęp w zakresie uproszczenia procesu egzekwowania umów. Pomyślnie przebiega deregulacja usług świadczonych w ramach wolnych zawodów. Ogólnym celem reformy jest liberalizacja dostępu do około 250 zawodów, w których pracuje obecnie blisko 1 mln pracowników najemnych lub samozatrudnionych. Reforma realizowana jest w trzech transzach. Pierwsze dwie transze obejmujące 147 zawodów (w tym zawody prawnicze oraz zawody pośrednika w obrocie nieruchomościami i zarządcy nieruchomości, taksówkarza, przewodnika turystycznego, instruktora sportowego, pracownika ochrony, architekta, urbanisty, inżyniera budowlanego, doradcy podatkowego i audytora) zostały przyjęte w latach 2013-2014. Trzecia transza (101 zawodów, w tym rzecznika patentowego, geologa i maklera papierów wartościowych), nad którą Sejm będzie pracować w pierwszej połowie 2015 r., ma wejść w życie w sierpniu 2015 r. Choć ocena ex post skutków reformy jest nadal w toku, pierwsze wyniki już wskazują, że usługi prawnicze stały się tańsze, a liczba adwokatów i notariuszy wzrosła. Pierwotnie planowano jeszcze czwartą transzę reformy i zapoczątkowano internetowe konsultacje społeczne w tej sprawie, ale na tym etapie nie wiadomo jeszcze, jaki będzie ostateczny efekt legislacyjny tych działań. Ogółem osiągnięto znaczny postęp w ułatwieniu dostępu do zawodów regulowanych. Cyfryzacja administracji publicznej w Polsce przebiega powoli i jest bardzo fragmentaryczna. Główna platforma usług administracji publicznej (ePUAP) nie spełnia oczekiwań, jej interfejs jest nieprzyjazny dla użytkownika i w systemie zarejestrowała się bardzo mała liczba użytkowników. Innym przykładem problemu było załamanie się informatycznego systemu liczenia głosów w wyborach samorządowych jesienią ubiegłego roku. Polska jest jednym z państw UE o najniższym poziomie interakcji organów publicznych i obywateli za pośrednictwem internetu. Korzystanie z usług elektronicznych przez obywateli i przedsiębiorstwa upowszechnia się powoli, a pełen kontakt z organami publicznymi w sieci nie zawsze jest możliwy. W 2014 r. zaledwie 27 % mieszkańców Polski użyło internetu do kontaktów z organami publicznymi (średnia UE wyniosła 47 %), a tylko 15 % wysłało wypełnione formularze administracji elektronicznej przez internet (w porównaniu ze średnią UE 26 %). Pomimo istnienia odpowiednich przepisów tylko 5 % przedsiębiorstw wypełniło wszystkie procedury administracyjne wyłącznie online. Chociaż niedawne projekty inwestycyjne zwiększyły ogólną dostępność i przejrzystość usług administracji elektronicznej[60], to jednak rozproszenie inwestycji, słaba koordynacja działań i brak standardów przyczyniają się do „niedojrzałości” publicznych usług elektronicznych, które często obejmują tylko część postępowania o udzielenie zamówienia i dlatego nie są w wystarczającym stopniu zintegrowane z innymi publicznymi systemami (jak np. e-zdrowie). Polska zobowiązała się w nadchodzących latach do sprawniejszej koordynacji inwestycji z funduszy unijnych za pomocą pojedynczego Programu Operacyjnego Cyfrowa Polska (około 1,2 mld EUR inwestycji) oraz do wdrożenia lepszej koordynacji polityki przez ustanowienie Programu Zintegrowanej Informatyzacji Państwa (PZIP). Jeśli chodzi o elektroniczne zamówienia publiczne, to dostępnych jest niewiele usług elektronicznych i nastąpiło rozmycie odpowiedzialności, która spoczywa na różnych instytucjach. Polska zobowiązała się, że do 2016 r. dokończy tworzenie kompleksowego systemu elektronicznych zamówień publicznych i wprowadzi elektroniczne składanie ofert. Zobowiązania || Streszczenie oceny[61] Zalecenia dla poszczególnych krajów z 2014 r. Zalecenie 1: Wzmocnienie strategii budżetowej, aby zapewnić trwałą korektę nadmiernego deficytu do 2015 r., przez osiągnięcie korekty strukturalnej określonej w zaleceniu Rady w ramach procedury nadmiernego deficytu. Po skorygowaniu nadmiernego deficytu i do czasu osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego – dążenie do rocznej korekty strukturalnej w wysokości 0,5 % PKB jako wartości odniesienia. Trwała korekta nierównowagi budżetowej wymaga wiarygodnego wdrażania ambitnych reform strukturalnych w celu zwiększenia zdolności dostosowawczej gospodarki oraz pobudzenia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. W związku z tym – zminimalizowanie cięć w inwestycjach pobudzających wzrost gospodarczy, lepsze ukierunkowanie polityki społecznej oraz poprawę efektywności kosztowej wydatków i ogólnej wydajności sektora opieki zdrowotnej, zwiększenie bazy podatkowej przez rozwiązanie problemu nadmiernie rozbudowanego systemu obniżonych stawek VAT, a także poprawę przestrzegania przepisów prawa podatkowego, zwłaszcza przez usprawnienie skuteczności administracji podatkowej. Ustanowienie niezależnej rady budżetowej. || Polska poczyniła ograniczone postępy w wypełnianiu zalecenia 1 (w ogólnej ocenie dotyczącej zalecenia 1 nie uwzględniono oceny zgodności z paktem stabilności i wzrostu): · Ograniczony postęp w zakresie lepszego ukierunkowania polityki społecznej. Przyjęto Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu oraz pewne środki wsparcia dla rodzin wielodzietnych. Podniesiono minimalną kwotę dochodów uprawniających do świadczeń rodzinnych. · Ograniczony postęp w zakresie poprawy opłacalności i ogólnej efektywności wydatków w sektorze ochrony zdrowia. Weszły w życie pakiety kolejkowy i onkologiczny. Wprowadzane są roczne mapy zapotrzebowania na świadczenia zdrowotne. Rząd przygotowuje Narodowy Program Zdrowia oraz nową ustawę o zdrowiu publicznym. · Brak postępów w rozszerzeniu bazy podatkowej. · Brak postępów w zakresie ustanowienia niezależnej rady budżetowej. · Pewien postęp w zakresie zwiększenia skuteczności administracji podatkowej: podjęto kroki w celu skonsolidowania bardzo rozproszonej administracji podatkowej i zapewnienia większego wsparcia dla podatników; przedstawiono propozycję reformy administracji celnej w celu ułatwienia procedur celnych dla przedsiębiorstw oraz wprowadzono ostrzejsze środki antykorupcyjne. Zalecenie 2: Zwiększenie wysiłków na rzecz zmniejszenia bezrobocia osób młodych, w szczególności przez lepsze dostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy, zwiększenie dostępności programów przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez praktykę, usprawnienie pomocy dla niezarejestrowanych osób młodych oraz zacieśnianie współpracy między szkołami a pracodawcami, zgodnie z celami gwarancji dla młodzieży. Zwiększenie uczestnictwa osób dorosłych w uczeniu się przez całe życie w celu dostosowania podaży umiejętności do popytu na nie. Zwalczanie segmentacji rynku pracy przez zwiększenie wysiłków na rzecz zapewnienia łatwiejszego przechodzenia z zatrudnienia na czas określony do stałego zatrudnienia oraz przez ograniczenie nadmiernego wykorzystywania umów cywilnoprawnych. || Polska poczyniła pewne postępy w realizacji zalecenia 2: · Pewien postęp odnotowano w zakresie zwiększonych wysiłków na rzecz zmniejszenia bezrobocia osób młodych. Wdrożono gwarancję dla młodzieży obejmującą szereg środków aktywizacji zawodowej. · Ograniczony postęp w usprawnieniu pomocy dla niezarejestrowanych osób młodych. Gwarancja dla młodzieży zapewnia między innymi usługi pośrednictwa pracy i poradnictwa zawodowego. · Pewien postępy w dalszym zwiększaniu przydatności edukacji z punktu widzenia potrzeb rynku pracy. Powołano komitet doradczy do spraw kształcenia i szkolenia zawodowego, złożony z przedstawicieli przedsiębiorstw. Minister edukacji narodowej ogłosiła rok szkolny 2014/2015 „Rokiem Szkoły Zawodowców”. · Pewien postęp w zwiększaniu dostępności przyuczania do zawodu i uczenia się poprzez praktykę w miejscu pracy. W tym zakresie wprowadzono odpowiednie bony. · Pewien postęp w zacieśnianiu współpracy między szkołami a pracodawcami. Realizowana jest reforma systemu kształcenia i szkolenia zawodowego, zapewniająca lepszą współpracę między przedsiębiorstwami (zwłaszcza MŚP) a placówkami kształcenia i szkolenia zawodowego. · Ograniczony postęp w zwiększaniu uczestnictwa osób dorosłych w uczeniu się przez całe życie. Zapowiedziano ustawę o zintegrowanym systemie kwalifikacji. · Ograniczony postęp w zwalczaniu segmentacji rynku pracy. Zapowiedziano ustawę dotyczącą składek na zabezpieczenie społeczne, ale jeszcze jej nie wdrożono. Zalecenie 3: Kontynuowanie starań w celu podniesienia współczynnika aktywności zawodowej kobiet, w szczególności przez dążenie do zwiększenia dostępności wysokiej jakości, przystępnej cenowo opieki nad dziećmi i edukacji przedszkolnej oraz zapewnienie stabilnego finansowania. Włączenie rolników do powszechnego systemu emerytalnego, poczynając od przyspieszenia tworzenia systemu szacowania i rejestracji dochodów rolników. Stopniowe wycofanie specjalnego systemu emerytalnego dla górników w celu włączenia ich do powszechnego systemu emerytalnego. Poparcie ogólnej reformy emerytalnej nasileniem działań na rzecz zwiększenia szans starszych pracowników na zatrudnienie, tak aby podnieść wiek dezaktywizacji zawodowej. || Polska poczyniła ograniczone postępy w realizacji zalecenia 3: · Pewien postęp w zwiększeniu współczynnika aktywności zawodowej kobiet. Na gminy nałożono ustawowy obowiązek udziału w zapewnieniu opieki nad dziećmi i edukacji przedszkolnej. Wprowadzono granty na telepracę i świadczenia aktywizacyjne dla bezrobotnych rodziców powracających na rynek pracy po urlopie rodzicielskim. · Brak postępów w zakresie stopniowego wycofywania specjalnych systemów emerytalnych dla rolników i górników. · Ograniczony postęp w zakresie działań na rzecz zwiększenia szans starszych pracowników na zatrudnienie. Wprowadzono pewne środki aktywizacji zawodowej przeznaczone dla starszych pracowników, w tym dofinansowanie do wynagrodzenia zatrudnionych osób w wieku powyżej 60 lat oraz zapis ograniczający korzystanie z Krajowego Funduszu Szkoleniowego do osób po 45. roku życia. Zalecenie 4: Poprawę skuteczności bodźców podatkowych we wspieraniu badań i rozwoju w sektorze prywatnym w ramach dążenia do zacieśnienia powiązań między polityką w obszarach badań, innowacji i przemysłu, a także lepsze dostosowanie istniejących instrumentów do poszczególnych etapów cyklu innowacji. || Polska poczyniła ograniczone postępy w realizacji zalecenia 4: · Brak postępów w poprawie skuteczności bodźców podatkowych. · Ograniczony postęp w zacieśnianiu powiązań między polityką w obszarach badań, innowacji i przemysłu. Wprowadzono pewne zmiany do ustawy o szkolnictwie wyższym, ułatwiające przekazywanie praw własności intelektualnej naukowcom będącym autorami prac badawczych lub rozwojowych. · Pewien postęp w lepszym dostosowaniu istniejących instrumentów do poszczególnych etapów cyklu innowacji. Polska zobowiązała się do wdrożenia w pełnym zakresie krajowych i regionalnych strategii inteligentnej specjalizacji w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, tak aby ograniczyć fragmentację polityki w dziedzinie badań finansowanych ze środków publicznych oraz zacieśnić powiązania między wszystkimi uczestnikami procesu innowacji. Zalecenie 5: Odnowienie i rozbudowę mocy wytwórczych oraz poprawę efektywności w całym łańcuchu energetycznym. Przyspieszenie i rozszerzenie rozbudowy sieci elektroenergetycznej, w tym transgranicznych połączeń międzysystemowych z sąsiednimi państwami członkowskimi, oraz budowę gazociągu międzysystemowego z Litwą. Zapewnienie skutecznej realizacji projektów inwestycyjnych w dziedzinie kolejnictwa bez dalszych opóźnień i poprawę zdolności administracyjnych w tym sektorze. Przyspieszenie starań na rzecz zwiększenia zasięgu łączności szerokopasmowej. Poprawę gospodarowania odpadami. || Polska poczyniła pewne postępy w realizacji zalecenia 5: · Pewien postęp w zakresie efektywności energetycznej. Znaczące środki finansowe z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych mają zostać przeznaczone głównie na projekty efektywności energetycznej, w szczególności ocieplanie budynków. · Pewien postęp w zakresie produkcji energii. Na rynku energetycznym budowane są znaczące nowe zakłady produkcyjne wykorzystujące węgiel (Opole, Kozienice, Jaworzno, Turów). Trwają prace nad projektem nowej ustawy o odnawialnych źródłach energii, wdrażającej pewne brakujące elementy dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii. · Pewien postęp w rozbudowie transgranicznych połączeń międzysystemowych, zwłaszcza z Litwą (prawie gotowy jest projekt „LitPolLink”). · Ograniczony postęp w rozbudowie gazociągów międzysystemowych, zwłaszcza z Litwą. Budowa południowych gazociągów międzysystemowych z Republiką Czeską i Słowacją jest na etapie przygotowań. · Ograniczony postęp w skutecznej realizacji projektów inwestycyjnych w dziedzinie kolejnictwa. Nowelizacja ustawy o transporcie kolejowym z 15 stycznia 2015 r. ma na celu ułatwienie procedur w realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury kolejowej, ale raczej nie będzie miała wpływu na projekty finansowane w ramach okresu programowania 2007-2013. · Brak postępów w zakresie poprawy zdolności administracyjnych w sektorze kolejowym. · Pewien postęp w odniesieniu do sieci szerokopasmowych, dotyczący decyzji administracyjnych i finansowych. · Pewien postęp w usprawnianiu gospodarowania odpadami, zwłaszcza w odniesieniu do planowania niezbędnej infrastruktury. Zalecenie 6: Podjęcie dalszych działań w celu poprawy otoczenia biznesu pr