Sprawozdanie specjalne Pomoc UE  
na rzecz TunezjiPL 2017  nr 03
1977 - 2 017
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY  
12 rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy:  eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).
Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017
Print ISBN 978-92-872-7005-4 ISSN 1831-0923 doi:10.2865/243827 QJ-AB-17-002-PL-C
PDF ISBN 978-92-872-6998-0 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/247665 QJ-AB-17-002-PL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6958-4 ISSN 1977-5768 doi:10.2865/583632 QJ-AB-17-002-PL-E
© Unia Europejska, 2017
Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.
Pomoc UE  
na rzecz Tunezji
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)Sprawozdanie specjalnePL 2017  nr 03
02
 Zespół kontrolny
Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych ob -
szarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki 
sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania 
zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny 
i społeczny.
Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, która odpowiada za obszary wydat -
ków dotyczące działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i wymiaru sprawiedliwości. Członkiem sprawozdawcą jest Karl 
Pinxten, przewodniczący tej izby. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również: Gerard Madden, szef 
gabinetu; Alejandro Ballester Gallardo, kierownik; Nikolaos Zompolas, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Thomas 
Haellstrom, Erika Soveges i Nicola Berloco.
Od lewej:  Karel Pinxten, Alejandro Ballester Gallardo, Nikolaos Zompolas, Gerard Madden, Erika Soveges,  
Nicola Berloco, Thomas Haellstrom.

03
 Spis treści
Punkt
 Wykaz akronimów i skrótów
I-VIII  Streszczenie
1-11  Wstęp
1-6 Sytuacja w kraju
7-8 Unijne ramy współpracy
9 -11  Finansowanie rozwoju
12-15  Zakres kontroli i podejście kontrolne
16-61  Uwagi
16-28  ESDZ i Komisja we współpracy z głównymi darczyńcami przeznaczyły znaczne dodatkowe środki 
na rozwiązanie głównych wyzwań, ale pomoc ta nie była wystarczająco dobrze ukierunkowana
17-22  Wystąpienie pilnych potrzeb doprowadziło do znacznego zwiększenia nakładów środków
23-25  Środki zostały przeznaczone na zbyt wiele obszarów
26-28  Działania UE były dobrze skoordynowane z działaniami głównych darczyńców, lecz nie udało się 
przeprowadzić wspólnego programowania z państwami członkowskimi
29-61  Działania UE stanowiły istotną pomoc dla Tunezji, lecz wystąpiły niedociągnięcia w realizacji 
programów przez Komisję
30-44  Ogólne wsparcie budżetowe zostało szybko wypłacone, lecz towarzyszące mu uwarunkowania były zbyt 
ogólnikowe
45-47  Pożyczka makrofinansowa zapewniła cenny dostęp do finansowania bez względu na opóźnienia i na niski 
wskaźnik wypłat środków
48-54  Programy sektorowego wsparcia budżetowego były adekwatne, lecz nie były poparte wiarygodną 
strategią
55-61  W projektach uwzględniono właściwe zagadnienia, lecz wystąpiły opóźnienia i uchybienia w zakresie 
koncepcji
04 Spis treści 
62-73  Wnioski i zalecenia
 Załącznik I — Wykaz programów wsparcia budżetowego i pomocy makrofinansowej
 Załącznik II — Wykaz projektów
 Odpowiedzi Komisji i ESDZ
05
 Wykaz akronimów 
i skrótów
ADB : Afrykański Bank Rozwoju
AFD : Francuska Agencja Rozwoju (fr. Agence française de développement )
BSP : programy wsparcia budżetowego
CRIS : Wspólny System Informacyjny Relex (ang. Common Relex Information System )
DAC : Komitet Pomocy Rozwojowej (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju)
EBI: Europejski Bank Inwestycyjny
EBOR : Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju
ENI : Europejski Instrument Sąsiedztwa
ENPI : Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa
ESDZ : Europejska Służba Działań Zewnętrznych
EUD : delegatura Unii Europejskiej
MFA : pomoc makrofinansowa
MFW : Międzynarodowy Fundusz Walutowy
NIF: sąsiedzki fundusz inwestycyjny
NIP : krajowy program orientacyjny
PAR : program na rzecz budowania państwowości (fr. Programme d’Appui à la Relance )
PEFA : rozliczalność finansowa wydatków publicznych
SPRING : wsparcie na rzecz partnerstwa, reform i wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu
SSF : jednolite ramy wsparcia
06
 Streszczenie
I
Jaśminowa rewolucja, która wybuchła w Tunezji w styczniu 2011 r., jest uważana za pierwsze z serii powstań arab -
skiej wiosny. Od tego czasu Tunezja dokonała znacznych postępów na drodze przemian politycznych zmierzających 
w kierunku demokracji, mimo że był to okres niepewności charakteryzujący się brakiem równowagi politycznej, nie -
pokojami społecznymi i atakami terrorystycznymi. UE zapewniła Tunezji znaczne wsparcie polityczne i finansowe, 
mające wspomóc kraj w obliczu nowych wyzwań. W latach 2011-2015 UE przyznała kwotę 1,3 mld euro na pomoc 
dwustronną dla Tunezji.
II
Trybunał ocenił, czy pomoc finansowa udzielona Tunezji przez UE po arabskiej wiośnie z 2011 r. została dobrze 
wykorzystana. Kontrolerzy doszli do wniosku, że środki finansowe zostały co do zasady dobrze wykorzystane, 
ponieważ w znacznym stopniu przyczyniły się one do przemian demokratycznych i osiągnięcia stabilności gospo -
darczej przez Tunezję po rewolucji. Niemniej jednak Komisja nie gospodarowała pomocą w sposób optymalny.
III
Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ) i Komisja szybko zareagowały na stojące przed krajem dwa główne 
wyzwania – kryzys gospodarczy i konieczność przemian demokratycznych – przeznaczając na rzecz Tunezji pomoc 
finansową. Kontrolerzy stwierdzili, że Komisja próbowała zająć się zbyt wieloma obszarami, co spowodowało, że 
możliwe oddziaływanie jej pomocy było osłabione, a jej licznymi działaniami trudno było zarządzać. Działania UE 
dobrze skoordynowano z działaniami głównych darczyńców oraz w ramach instytucji i departamentów UE, lecz nie 
przeprowadzono wspólnego programowania z państwami członkowskimi.
IV
UE przekazała pomoc finansową pod różnymi postaciami: ogólnego i sektorowego wsparcia budżetowego, 
pożyczki w ramach pomocy makrofinansowej i finansowania projektów indywidualnych.
07 Streszczenie 
V
Za pośrednictwem czterech dużych programów wsparcia budżetowego sprawnie przekazano znaczne środki finan -
sowe i udzielono pomocy organom tunezyjskim przy opracowywaniu planu reform. Warunki wypłaty środków były 
jednak zbyt ogólnikowe, co ograniczyło inicjatywę partnera do podjęcia działań wyszczególnionych w umowach 
finansowych. Od 2010 r. nie została przeprowadzona ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych (PEFA), 
która mogłaby służyć za niepodważalny test rzeczywistego postępu w zakresie przeprowadzanych reform w sek -
torze finansów publicznych. Oczekuje się, że nowa ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych zostanie 
sfinalizowana w marcu 2017 r.
VI
Głównym niedociągnięciem pożyczki w zakresie pomocy makrofinansowej, większości sektorowego wsparcia 
budżetowego i projektów była powolna realizacja. Pożyczka w zakresie pomocy makrofinansowej pomogła Tunezji 
uzyskać dostęp do finansowania na korzystnych warunkach. Sektorowe wsparcie budżetowe zapewniono trzem 
sektorom, lecz w przypadku dwóch z nich zabrakło wiarygodnych strategii. Kontrolerzy wykryli przypadki, doty -
czące zarówno sektorowego wsparcia budżetowego, jak i projektów, w których cele działań ani nie zostały zdefinio -
wane, ani nie były wymierne.
VII
Władze Tunezji wdrożyły niektóre ważne reformy, lecz w bardzo powolnym tempie. Ta powolna realizacja była 
spowodowana przede wszystkim licznymi zmianami rządu oraz koniecznością zmierzenia się z wieloma poważnymi 
wyzwaniami. Komisja zaangażowała się w dalsze wsparcie na rzecz rozwiązania tych wyzwań, zarówno pod wzglę -
dem politycznym, jak i finansowym.
VIII
W sprawozdaniu zawarto szereg zaleceń mających na celu poprawę planowania pomocy i zarządzania działaniami 
UE.
08
 Wstęp
Sytuacja w kraju
01 
Tunezja to kraj o średnim niższym dochodzie, położony w Afryce Północnej. 
W 2015 r. liczba ludności zamieszkującej Tunezję wynosiła około 11 mln, a dochód 
narodowy brutto na osobę – 3 970 USD1. Prezydent Tunezji, Zine El-Abidine Ben 
Ali, został obalony w styczniu 2011 r. po 23 latach urzędowania, w wyniku rewolu -
cji tunezyjskiej, zwanej też „jaśminową”. Uważa się ją za pierwsze z serii powstań 
nazywanych wspólnie „arabską wiosną”.
02 
Spośród krajów, które objęła arabska wiosna, Tunezja to kraj najbardziej zaawan -
sowany na drodze przemian politycznych. W ciągu czterech ostatnich lat przy -
jęto tam nową konstytucję i przeprowadzono wolne i uczciwe wybory. W 2015 r. 
pokojową Nagrodę Nobla przyznano Tunezyjskiemu Kwartetowi na rzecz Dialogu 
Narodowego2 za „decydujący wkład w budowę pluralistycznej demokracji w Tu -
nezji po jaśminowej rewolucji w 2011 r.”.
03 
Po 2011 r. w kraju nastał okres znacznej niepewności, niepokojów społecznych 
i ataków na cele cywilne ze strony uzbrojonych bojówek. W tym okresie Tunezja 
walczyła o utrzymanie krótkotrwałej stabilności makroekonomicznej w obli -
czu trudnej międzynarodowej sytuacji gospodarczej i znacznych zawirowań 
regionalnych.
04 
Zintensyfikowanie aktywności gospodarczej to jedno z największych wyzwań, 
przed jakimi stoi Tunezja. Stanowi też ono warunek konieczny do tego, by 
w sposób zrównoważony zająć się głównymi społecznoekonomicznymi proble -
mami kraju, takimi jak wysokie bezrobocie i nierówności regionalne. W latach 
2000-2010 Tunezja osiągnęła średni wzrost gospodarczy na poziomie 4,4%, lecz 
w 2011 r. – roku rewolucji – zmniejszył się on o 1,9%. Ogólny poziom bezrobocia 
jest wysoki. W 2011 r. wzrósł on do 19%, po czym spadł do 15% w 2015 r. Niemniej 
jednak poziom bezrobocia jest szczególnie wysoki wśród kobiet (23%), absolwen -
tów (67%) i ogólnie wśród młodych ludzi (35%)3.
05 
Przed Tunezją stoją wyzwania związane z niewielkim potencjałem instytucjonal -
nym, nadmierną centralizacją procesów decyzyjnych i korupcją. W rankingu po -
strzegania korupcji opracowywanym przez Transparency International w 2015 r. 
Tunezja plasowała się pośrodku, na 76. miejscu spośród 174 krajów4. W rankingu 
dotyczącym praworządności na świecie, World Justice Project Rule of Law Index, 
za 2015 r. Tunezja znalazła się na 43. miejscu oraz na jednym z czołowych miejsc 
w regionie.1 Bank Światowy, World 
DataBank, wskaźniki 
dotyczące rozwoju.
2 Tunezyjski Kwartet na rzecz 
Dialogu Narodowego powstał 
w 2013 r. i składa się z czterech 
organizacji społeczeństwa 
obywatelskiego w Tunezji: 
centrali związkowej 
Powszechnej Tunezyjskiej Unii 
Pracy, Tunezyjskiej 
Konfederacji Przemysłu, 
Handlu i Rzemiosła, 
Tunezyjskiej Ligii Praw 
Człowieka oraz Narodowego 
Stowarzyszenia Tunezyjskich 
Prawników.
3 Międzynarodowy Fundusz 
Walutowy „Request for an 
extended arrangement under 
the extended Fund Facility” 
[Wniosek o promesę 
wydłużoną w ramach 
instrumentu rozszerzonego 
wsparcia finansowego], maj 
2016 r.
4 Pod względem przejrzystości 
spadła z 41 miejsca, które 
zajmowała w 2012 i 2013 r., na 
40. w 2014 r. i 38. w 2015 r.
09 Wstęp 
06 
Utrzymanie bezpieczeństwa staje się coraz większym wyzwaniem. Po starciach 
z salafitami (w 2012 r.) i serii zabójstw na tle politycznym (w 2013 r.) ataki terro -
rystyczne w muzeum Bardo, w Susie i przeciwko gwardii prezydenckiej w 2015 r. 
stanowiły silny cios zarówno dla gospodarki kraju5, jak i dla społeczeństwa.
Unijne ramy współpracy
07 
Układ o stowarzyszeniu, który Tunezja podpisała z UE w lipcu 1995 r., stanowi 
podstawę stosunków dwustronnych. W listopadzie 2006 r. Komisja opracowała 
krajowy dokument strategiczny określający ramy współpracy UE z Tunezją na lata 
2007-2013. W listopadzie 2010 r. Komisja dokonała śródokresowego przeglądu 
strategii i sporządziła krajowy program orientacyjny na lata 2011-20136. Zarówno 
przegląd, jak i program wprowadzają w życie strategię krajową.
08 
Współpraca z UE zmieniła się znacznie po arabskiej wiośnie, w 2011 r. W marcu 
2011 r. Unia Europejska zaangażowała się we wsparcie na rzecz wszystkich swoich 
południowych sąsiadów, którzy mogli i chcieli „rozpocząć […] reformy, za pośred -
nictwem „Partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu”„7. W maju 
2011 r. ESDZ i Komisja przyjęły nowe podejście do 16 krajów objętych europejską 
polityką sąsiedztwa8. Celem tego nowego podejścia jest wzmocnienie partner -
stwa pomiędzy UE a krajami w jej sąsiedztwie i ich społeczeństwami, tworzenie 
i konsolidacja dobrze funkcjonujących systemów demokratycznych, podążanie 
ścieżką trwałego rozwoju gospodarczego i ustanawianie powiązań pomiędzy 
ludźmi i społeczeństwem obywatelskim krajów w regionie. W oparciu o nowe 
podejście strategiczne w 2012 r. UE zawarła z Tunezją porozumienie polityczne 
dotyczące planu działań na lata 2013-2017, ustanawiające „zaawansowane part -
nerstwo”9. Głównymi elementami partnerstwa są:
a) pogłębiona współpraca polityczna, obejmująca dialog polityczny na wy -
sokim szczeblu, współpraca parlamentarna, współpraca dotycząca kwestii 
bezpieczeństwa oraz demokracji i wymiaru sprawiedliwości;
b) ściślejsza integracja społeczna i gospodarcza z Unią Europejską w celu stwo -
rzenia wspólnego obszaru gospodarczego, a także opracowanie pogłębionej 
i kompleksowej umowy o wolnym handlu pomiędzy UE a Tunezją ;
c) bliższe partnerstwo pomiędzy narodami w wyniku wzmocnienia powiązań 
indywidualnych i instytucjonalnych w obszarach edukacji, zatrudnienia, zdro -
wia, kultury, migracji i mobilności.5 W 2015 r. działalność związana 
z turystyką (przychód 
dewizowy) zmalała o 54%.
6 ESDZ/Komisja Europejska, 
Tunisie Programme Indicatif 
National 2011-2013 [Tunezja – 
krajowy program orientacyjny 
na lata 2011-2013].
7 COM(2011) 200 final z 8 marca 
2011 „Partnerstwo na rzecz 
demokracji i wspólnego 
dobrobytu z południowym 
regionem Morza 
Śródziemnego”.
8 COM(2011) 303 final z dnia 
25 maja 2011 r. „Nowa 
koncepcja działań w obliczu 
zmian zachodzących 
w sąsiedztwie”.
9 ESDZ, „Relations Tunisie-Union 
Européenne: Un partenariat 
privilégié. Plan d’Action 
2013-2017” [Stosunki 
Tunezja-Unia Europejska – 
zaawansowane partnerstwo. 
Plan działań na lata 2013-2017] 
https://eeas.europa.eu/
delegations/tunisia/
documents/press_corner/
plan_action_tunisie_
ue_2013_2017_fr.pdf .
10 Wstęp 
Finansowanie rozwoju
09 
Dwustronna pomoc na rzecz współpracy przyznana Tunezji na lata 2011-2015 wy -
niosła 1,3  mld  euro. Finansowanie to objęło programy Europejskiego Instrumentu 
Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI) oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (ENI), 
instrumenty i programy tematyczne10, pomoc humanitarną, sąsiedzki fundusz 
inwestycyjny oraz jedną wielostronną umowę ramową dotyczącą pomocy makro -
finansowej podpisaną w 2014 r. (zob. wykres 1 ).10 Instrumenty tematyczne to: 
Europejski Instrument na rzecz 
Wspierania Demokracji i Praw 
Człowieka, Instrument na 
rzecz Przyczyniania się do 
Stabilności i Pokoju, program 
współpracy transgranicznej 
(Włochy-Tunezja) oraz 
program tematyczny 
adresowany do podmiotów 
niepaństwowych i władz 
lokalnych.Wykres 1
Źródło:  Delegatura Unii Europejskiej w Tunezji, sprawozdanie za 2015 r., Coopération de l’Union européenne en Tunisie [Współpraca Unii Euro -
pejskiej w Tunezji], maj 2016 i baza danych Common Relex Information System (CRIS).Zobowiązania na rzecz Tunezji w ramach instrumentu finansowania w latach 
2011-2015
Sąsiedzki fundusz inwestycyjny (51,3 mln euro)
Instrumenty tematyczne (64,2 mln euro)Pomoc humanitarna (80,5 mln euro)
Pomoc makroﬁnansowa
(300,0 mln euro) ENPI i ENI (800,8 mln euro)
11 Wstęp 
10 
W latach 2011-2015 Komisja zaplanowała i wdrożyła programy wsparcia budżeto -
wego (zob. ramka 1 ), zarówno ogólnego, jak i sektorowego, pożyczkę w zakre -
sie pomocy makrofinansowej oraz projekty indywidualne. Programy ogólnego 
wsparcia budżetowego składały się z sekwencji pięciu następujących po sobie 
programów11, których celem było ożywienie gospodarki, obejmujących działa -
nia na rzecz reform strukturalnych w różnych obszarach. Programy sektorowe -
go wsparcia budżetowego zasadniczo zostały ustanowione przed 2011 r., lecz 
wypłaty środków w większości nastąpiły po rewolucji. Objęły one różne obszary, 
takie jak edukacja, gospodarka wodna, środowisko naturalne i reforma budżetu 
państwa. Dodatkowo Komisja sfinansowała projekty dotyczące usług, robót, 
zamówień na dostawy sprzętu i programów twinningowych. Komisja zawierała 
umowy z różnego rodzaju organami wdrażającymi, takimi jak agencje ONZ, agen -
cje krajowe i organizacje społeczeństwa obywatelskiego.11 PAR1 to wielosektorowa 
operacja budżetowa, 
a PAR2-PAR5 to operacje 
w ramach umów na rzecz 
budowania państwowości. 
Umowy na rzecz budowania 
państwowości zapewniają 
wsparcie budżetowe 
w sytuacji niekorzystnej lub 
w okresie przejściowym. 
Komisja wprowadziła ten 
rodzaj umów w 2012 r. i na 
potrzeby systemu kodowania 
Komitetu Pomocy Rozwojowej 
(DAC) są one zaliczane do 
ogólnego wsparcia 
budżetowego.
Formy wsparcia budżetowego
Wsparcie budżetowe obejmuje transfer zasobów finansowych do skarbu państwa kraju partnerskiego po 
spełnieniu przez ten kraj uzgodnionych warunków wypłaty. Nie wszystkie kraje je otrzymują. Kryteria kwa -
lifikowalności muszą zostać spełnione przed rozpoczęciem programu i być spełnione w czasie jego trwania, 
a warunki należy spełnić zanim zostaną dokonane płatności.
Wsparcie obejmuje dialog, transfery finansowe na rachunek skarbu państwa kraju partnerskiego, ocenę osią -
gniętych wyników i rozwój zdolności, w oparciu o partnerstwo i wzajemną rozliczalność.
Wsparcie budżetowe jest wypłacane w transzach stałych lub zmiennych. Transze stałe mają ustaloną wartość, 
określoną z góry w umowie finansowej. Są wypłacane w całości (gdy wszystkie warunki są spełnione) lub nie 
są wypłacane w ogóle (jeżeli przynajmniej jeden warunek nie jest spełniony). Transze zmienne mają ustaloną 
maksymalną wartość, określoną z góry w umowie finansowej. Są wypłacane w całości lub częściowo, przy 
czym wypłacana kwota jest oparta na osiągniętych wynikach, mierzonych w odniesieniu do uprzednio okre -
ślonych celów lub określonych wskaźników wyników (pod warunkiem, że równocześnie spełnione są ogólne 
warunki).
Informacje uzyskane z wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego Komisji Europejskiej (wrzesień 2012 r.).Ramka 1
12 Wstęp 
11 
Francja i Niemcy są kolejnymi głównymi dwustronnymi darczyńcami europej -
skimi12. Europejski Bank Inwestycyjny (EBI)13 i Europejski Bank Odbudowy i Roz -
woju (EBOR)14 to główni pożyczkodawcy w Tunezji. Międzynarodowe instytucje 
finansowe także zapewniają istotne środki finansowe. Od 2012 r. Bank Światowy 
przeznaczył na rzecz Tunezji środki w wysokości łącznie 2,1 mld USD. Międzyna -
rodowy Fundusz Walutowy (MFW) jest także w dużym stopniu zaangażowany 
w działania w tym kraju. W maju 2016 r. MFW przyjął drugi program krajowy, 
czterdziestoośmiomiesięczną wydłużoną promesę kredytową na kwotę 2,9 mld 
USD15.12 Od 2011 r. przydzieliły one 
Tunezji odpowiednio 
776 mln euro i 950 mln euro, 
w postaci pożyczek i dotacji.
13 Od 2011 r. łączne finansowanie 
na rzecz Tunezji wyniosło 
1,5 mld euro (w takich 
sektorach jak przemysł, 
gospodarka wodna, transport, 
energia i usługi).
14 Od 2013 r. EBOR sfinansował 
25 projektów i wypłacił łącznie 
300 mln euro.
15 Jest to drugi program MFW 
w Tunezji. W latach 2013-2015 
w ramach programu 
dotyczącego promesy 
kredytowej na rzecz Tunezji 
wypłacono 1,6 mld USD.
13
 Zakres kontroli i podejście 
kontrolne
12 
Trybunał zbadał, czy pomoc finansowa udzielona Tunezji przez UE w następstwie 
arabskiej wiosny z 2011 r. została dobrze wykorzystana. Aby przeprowadzić tego 
rodzaju ocenę, w procesie kontroli wydajności i skuteczności pomocy postawio -
no następujące pytania szczegółowe:
(i) Czy ESDZ i Komisja uwzględniły główne wyzwania, przed jakimi stoi Tunezja?
(ii) Czy Komisja dobrze wdrażała swoje programy?
13 
Kontrola objęła wydatki z ENPI i ENI. Koncentrowała się na programach stanowią -
cych odpowiedź na kryzys gospodarczy i na działaniach UE w obszarach prze -
mian demokratycznych, sprawowania rządów, wymiaru sprawiedliwości i wzrostu 
gospodarczego. Kontrola dotyczyła także pomocy makrofinansowej.
14 
Próba kontrolna objęła 70% kwoty dwustronnej pomocy na rzecz współpracy 
przyznanej Tunezji w latach 2011-201516. Trybunał skontrolował siedem progra -
mów wsparcia budżetowego i 14 projektów, a także pożyczkę w zakresie pomocy 
makrofinansowej. Bardziej szczegółowe informacje na temat działań UE objętych 
kontrolą przedstawiono w  załącznikach I  i II.
15 
Prace kontrolne przeprowadzono w okresie od marca do lipca 2016 r. W celu 
dokonania oceny zespół kontrolny zebrał dowody w trakcie przeglądu dokumen -
tacji i w trakcie rozmów z przedstawicielami ESDZ, Komisji i delegatury UE w Tu -
nisie, organów tunezyjskich, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a także 
międzynarodowych instytucji finansowych i innych darczyńców17. W maju 2016 r. 
przeprowadził także dwutygodniową wizytę kontrolną w Tunezji.16 W latach 2011-2015 Tunezji 
przyznano dwustronną 
pomoc na rzecz współpracy 
w łącznej wysokości 
1,3 mld euro. Kwota ta 
obejmuje programy 
finansowane za 
pośrednictwem ENPI, ENI, 
instrumentów tematycznych, 
sąsiedzkiego funduszu 
inwestycyjnego i pożyczki 
makrofinansowej.
17 MFW, Afrykański Bank 
Rozwoju (ADB), Bank 
Światowy, Agence Française 
de Développement (AFD).
14
 Uwagi
ESDZ i Komisja we współpracy z głównymi 
darczyńcami przeznaczyły znaczne dodatkowe środki 
na rozwiązanie głównych wyzwań, ale pomoc ta nie 
była wystarczająco dobrze ukierunkowana
16 
W niniejszej części sprawozdania zbadano, czy priorytety i przydziały środków 
zostały odpowiednio dostosowane po 2011 r., tak aby odpowiadały na kluczowe 
wyzwania, przed jakimi stanęła Tunezja. Trybunał ocenił też, czy na wyzwania te 
reagowano niezwłocznie, podejmując dobrze skoordynowane działania.
Wystąpienie pilnych potrzeb doprowadziło do znacznego 
zwiększenia nakładów środków
17 
W 2010 r., przed rewolucją, Komisja opracowała program pomocy18 obejmujący 
240 mln euro na lata 2011-2013. Ustanowiono w nim następujące obszary priory -
tetowe dla pomocy rozwojowej: zatrudnienie, reformy gospodarcze i wsparcie 
sektora prywatnego oraz wymiar sprawiedliwości. Cel przekrojowy polegał na 
poszerzeniu zakresu dobrych rządów.
18 
W następstwie rewolucji znacznie zwiększono kwoty przyznanych środków. 
Zmienił się także obszar, na który położono nacisk w ramach dwustronnej współ -
pracy UE. Kwota środków przyznanych na lata 2011-2013 została niemal podwojo -
na i wyniosła 445 mln euro. Średni roczny przydział środków finansowych z ENPI 
i ENI19 wzrósł z 80 mln euro w okresie przed rewolucją do 170 mln euro w latach 
2011-2015 (zob. wykres 2 ). Ten znaczny wzrost finansowania wynikał w szczegól -
ności z zastosowania mechanizmu motywacyjnego opartego na zasadzie „więcej 
za więcej”, zapewniającego dodatkowe wsparcie krajom partnerskim wykazują -
cym trwałe zaangażowanie w proces reform i postępy w ich realizacji20.18 W krajowych dokumentach 
strategicznych określono 
wieloletnią strategię pomocy 
rozwojowej na lata 2007-2013. 
W krajowym programie 
orientacyjnym na lata 
2011-2013 zdefiniowano 
bardziej szczegółowo 
przyznane środki i priorytety. 
Krajowy program orientacyjny 
dotyczył środków 
przyznanych w ramach ENPI.
19 W 2014 r. ENPI został 
zastąpiony przez ENI, który 
stanowi od tamtej pory 
główny instrument 
współpracy na rzecz rozwoju 
z krajami objętymi europejską 
polityką sąsiedztwa.
20 Mechanizm motywacyjny 
„więcej za więcej” (nazywany 
„SPRING” w kontekście ENPI 
do 2013 r. i „funduszami 
parasolowymi” w kontekście 
ENI – zob. także tabela 1 
dotycząca dodatkowych 
wkładów).
15 Uwagi 
19 
Od 2011 r. wsparcie na rzecz demokracji było jednym z docelowych obszarów po -
mocy (zob. wykres 3 ). Przeprowadzano unijne misje obserwacji wyborów w celu 
zapewnienia ich prawidłowego przebiegu. Dalsze wsparcie przemian demokra -
tycznych zapewniano dzięki programom na rzecz społeczeństwa obywatelskie -
go, wymiaru sprawiedliwości i działań nowego Parlamentu. Po 2011 r. Komisja 
przygotowała programy, które miały na celu przeciwdziałanie nierównościom 
regionalnym, należącym do przyczyn napięć społecznych i napięć dotyczących 
bezpieczeństwa. Programy te wspierały obszary zmarginalizowane, rewitaliza -
cję dzielnic zamieszkałych przez osoby o niskich dochodach oraz sektor opieki 
zdrowotnej. Wykres 2
Źródło:  Baza danych CRIS.Roczne zobowiązania z ENPI i ENI na rzecz Tunezji w latach 2007-2015
050100150200250w mln EUR170 mln
80 mln
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
16 Uwagi Wykres 3
Źródło:  Krajowe programy orientacyjne Komisji Europejskiej i stan prac, październik 2015 r.Zobowiązania z ENPI i ENI na rzecz Tunezji przed 2011 r. i po tym roku w podziale na 
obszary priorytetowe (wielkość w odniesieniu do przydziałów rocznie)
356 mln EUR445 mln EUR240 
mln 
EUR300 
mln 
EURZOBOWIĄZANIA UE
PO REWOLUCJIZOBOWIĄZANIA UE
PRZED REWOLUCJĄ
Reforma 
społecznogo-spodarcza na rzecz włączenia społecznego62%Rozwój regionalny
i lokalny20%Podstawowe elementy 
demokracji
18%lata 2014-2015lata 2011-2013
Sektor społeczny
i środowisko 
naturalne
20%
Dobre rządy
i rozwój
7%Reforma 
gospodarczai odbudowa73%lata 2011-2013
Wsparcie na rzecz sektora prywatnego34%Wymiar sprawiedliwości 
7%
Reformy i zarządzanie 
gospodarcze
36%Zatrudnienie
23%Zarządzanie gospodarcze
i konkurencyjność
60%Zwiększone szanse 
zatrudnienia dla absolwentów
22%Trwały rozwój
18%lata 2007-2010
17 Uwagi 
20 
Dodatkowe środki, które zostały udostępnione po rewolucji, pozwoliły ESDZ 
i Komisji na zapewnienie znacznego wsparcia na rzecz krajowych programów 
poprawy gospodarczej. Programme d’Appui à la Relance (PAR) stanowił program 
ożywienia gospodarki, w ramach którego zgromadzono znaczne środki finan -
sowe pochodzące od różnych darczyńców i instytucji finansowych. W trudnej 
i pogarszającej się sytuacji makroekonomicznej miał on zapewnić środki nie -
zbędne do zaspokojenia palących potrzeb gospodarczych. Jeśli chodzi o środki, 
które Komisja zaangażowała w działania w Tunezji, największą ich część stanowił 
wkład na rzecz PAR. Ta część finansowania obejmowała pięć programów ogólne -
go wsparcia budżetowego, z których na wsparcie na rzecz Tunezji przeznaczono 
448 mln euro w ciągu pięciu lat, tj. ponad połowę środków przeznaczonych na 
ten cel w ramach ENPI i ENI w latach 2011-2015. Kwota ta została zwiększona dzię -
ki środkom przyznanym na zasadzie „więcej za więcej”, które w latach 2011-2015 
wyniosły 155 mln euro (zob. pkt 18 i  tabela 1 ). To ogólne wsparcie budżetowe 
miało dla organów tunezyjskich szczególne znaczenie, jako że większą część 
pozostałego wsparcia zapewnili darczyńcy pod postacią pożyczek, co wiązało się 
z kosztami obsługi i zobowiązaniami dotyczącymi zwrotu. Tabela 1Wkład ze środków przydzielonych na zasadzie „więcej za więcej” na rzecz 
programów PAR
(w mln EUR)
Program PAR Rok Kwota przyznana ogółemŚrodki „więcej za więcej” 
na rzecz programów PARŚrodki „więcej za więcej” 
przyznane rocznie
PAR1 2011 100 10 20
PAR2 2012 68 0 80
PAR3 2013 110 45 55
PAR4 2014 100 47 50
PAR5 2015 70 53 71.8
Ogółem 448 155 276,81
1  Bilans środków przyznanych na zasadzie „więcej za więcej” w kwocie 121,8 mln euro wykorzystano na rzecz projektów realizowanych w wielu 
obszarach, np. wymiaru sprawiedliwości, modernizacji infrastruktury ubogich dzielnic itd.
Źródło:  ESDZ i baza danych CRIS.
21 
Komisja zareagowała na potrzeby gospodarcze kraju w pierwszej kolejności 
za pomocą programów PAR, lecz zapewniła też dodatkowe wsparcie poprzez 
pożyczkę w zakresie pomocy makrofinansowej i konkretne projekty. W odpo -
wiedzi na wniosek władz Tunezji w 2014 r. udzielono jej pożyczki w wysokości 
300 mln euro uzupełniającej pożyczkę MFW na rzecz stabilizacji gospodarczej 
rządu i programu reform.
18 Uwagi 
22 
Problemy związane z reformą makroekonomiczną i demokratyczną można było 
wprawdzie stosunkowo szybko opanować, jednak nie dało się powiedzieć tego 
samego o reformie w dziedzinie bezpieczeństwa. Rząd Tunezji po raz pierwszy 
wnioskował o unijne wsparcie na rzecz tej reformy już w październiku 2011 r. Ko -
misja niezwłocznie odpowiedziała na ten wniosek, lecz dopiero po dwóch latach 
tunezyjskie organy przystały na zaproponowany zakres zobowiązań w odniesie -
niu do oceny partnerskiej sektora bezpieczeństwa w Tunezji. W grudniu 2013 r. 
12 ekspertów do spraw bezpieczeństwa z państw członkowskich UE sporządziło 
sprawozdanie z oceny partnerskiej. Po zatwierdzeniu sprawozdania przez organy 
tunezyjskie w styczniu 2015 r. odbyły się wizyty mające na celu określenie i opra -
cowanie projektów. Ataki terrorystyczne w marcu i czerwcu 2015 r. przyspieszyły 
dialog polityczny i w listopadzie 2015 r. rząd Tunezji przystąpił do zaproponowa -
nego przez Komisje programu reform w sektorze bezpieczeństwa z budżetem 
w wysokości 23 mln euro. Nastąpiło to cztery lata po złożeniu pierwotnego wnio -
sku. W wyniku zatwierdzenia programu w czerwcu 2016 r. podpisano umowę 
dotyczącą odbudowy infrastruktury w zakresie bezpieczeństwa oraz dostawy 
wyposażenia.
Środki zostały przeznaczone na zbyt wiele obszarów
23 
Tunezyjskim organom nie udało się opracować wiarygodnego i kompleksowego 
krajowego planu rozwoju. Z powodu braku tego planu darczyńcy nie uzyskali 
całościowego obrazu priorytetów kraju, wymaganych środków finansowych ani 
postępów w osiąganiu kluczowych wskaźników. Działania UE zostały w związku 
z tym opracowane na podstawie ciągłego, intensywnego dialogu politycznego 
z władzami Tunezji, na podstawie sprawozdań dotyczących ocen różnych potrzeb 
oraz wizyt rozpoznawczych zorganizowanych przez ESDZ i Komisję.
24 
Aktywność UE objęła bardzo szeroki zakres działań. W następstwie rewolucji 
z 2011 r. w wielu sektorach wystąpiła silna potrzeba wsparcia. W planie działania 
na lata 2013-2017 dotyczącym „zaawansowanego partnerstwa” (zob. pkt 8) usta -
nowiono 13 priorytetów. Do każdego z nich przypisano różnorodne działania. 
W związku ze wzrostem ilości dostępnych środków Komisja rozszerzyła zakres 
współpracy, próbując odpowiedzieć na tę potrzebę. W dokumentach strategicz -
nych, takich jak krajowy program orientacyjny na lata 2011-2013 i jednolite ramy 
wsparcia na lata 2014-2015, określono bardzo szeroko obszary priorytetowe. 
W rezultacie przyjmowano decyzje i planowano projekty obejmujące zbyt wiele 
obszarów. W jednolitych ramach wsparcia na lata 2014-2015 jeden z sektorów 
priorytetowych (podstawowe elementy demokracji) składał się z sześciu różnych 
komponentów obejmujących szeroki zakres obszarów: wymiar sprawiedliwo -
ści, równe szanse, migrację i zarządzanie granicami, reformę mediów, reformę 
sektora bezpieczeństwa i wsparcie dla sektora kultury21. W sprawozdaniu rocz -
nym delegatury UE22 mowa jest o działaniach obejmujących ponad 20 działów 
(z uwzględnieniem edukacji, zdrowia, rolnictwa, środowiska, zmian klimatu, 
transportu, badań naukowych i obszarów tematycznych, takich jak współpraca 
transgraniczna).21 Dyrekcja Generalna Komisji 
Europejskiej ds. Polityki 
Sąsiedztwa i Negocjacji 
w sprawie Rozszerzenia, 
„Tunisia Financial Assistance 
fiche” (dokument dotyczący 
finansowego wsparcia na 
rzecz Tunezji), stan na 
październik 2015 r.
22 Delegatura UE, sprawozdanie 
za 2015 r., „Coopération de 
l’Union européenne en 
Tunisie” [Współpraca Unii 
Europejskiej w Tunezji].
19 Uwagi 
25 
Ogromna różnorodność obszarów działalności była sprzeczna z celem własnym 
Komisji polegającym na skoncentrowaniu pomocy na niewielkiej liczbie obsza -
rów. Zgodnie z uznaną dobrą praktyką w przyznawaniu pomocy rozwojowej, 
opisaną w Konsensusie europejskim w sprawie rozwoju23 i Deklaracji paryskiej 
w sprawie skuteczności pomocy24, unijni darczyńcy powinni dążyć do tego, by 
w ramach czynnego zaangażowania każdy z nich koncentrował się w danym 
państwie na maksymalnie trzech sektorach. Wobec faktu, że Komisja podejmo -
wała niewystarczająco ukierunkowane działania, potencjalne oddziaływanie 
finansowania było osłabione. Tym samym zarządzanie tymi środkami stało się 
trudniejsze.
Działania UE były dobrze skoordynowane z działaniami 
głównych darczyńców, lecz nie udało się przeprowadzić 
wspólnego programowania z państwami członkowskimi
26 
Działania UE były dobrze skoordynowane z działaniami głównych, międzynaro -
dowych zainteresowanych stron w Tunezji, takich jak MFW, Bank Światowy, ADB 
oraz AFD. UE zaplanowała i wdrożyła ważne programy wraz z innymi darczyńca -
mi – w szczególności wsparcie budżetowe i pomoc makrofinansową. Niektóre 
projekty UE zostały zrealizowane przez agencje ONZ, krajowe agencje rozwoju 
i banki rozwoju. W 2016 r. trwała także realizacja dziewięciu projektów twinnin -
gowych o łącznym budżecie 12 mln euro, finansowanych przez UE i wdrażanych 
przez państwa członkowskie25.
27 
UE przekazuje na rzecz Tunezji największe spośród darczyńców kwoty dotacji 
i jest obecna w wielu różnych obszarach. Delegatura UE ma w związku z tym do 
odegrania istotną rolę w społeczności darczyńców. Aktywnie wspiera ona ko -
ordynację działań darczyńców, którzy spotykają się przynajmniej raz na miesiąc 
i szczegółowo omawiają planowanie programów, a także ewentualne problemy, 
jakie mogą nastąpić podczas ich wdrażania.
28 
ESDZ i Komisja pracowały w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi na 
drodze regularnych konsultacji i częstej wymiany istotnych informacji na każdym 
etapie cyklu programowania, w szczególności w kontekście komitetu ds. ENI. Ta 
współpraca nie objęła jednak wspólnego programowania z państwami człon -
kowskimi, co zalecano w rozporządzeniu w sprawie ENI26. Przez ostatnie cztery 
lata ESDZ i Komisja prowadziły rozmowy z państwami członkowskimi UE z myślą 
o stopniowym zaangażowaniu się we wspólne programowanie w Tunezji.23 Wspólne oświadczenie Rady 
i przedstawicieli rządów 
państw członkowskich 
zebranych w ramach Rady, 
Parlamentu Europejskiego 
i Komisji w sprawie polityki 
rozwojowej Unii Europejskiej: 
„Konsensus europejski” 
(2006/C 46/01).
24 OECD, Deklaracja paryska 
w sprawie skuteczności 
pomocy, 2005 ( http://www.
oecd.org/dac/
effectiveness/34428351.pdf ).
25 Niemcy, Hiszpania, Francja, 
Włochy, Niderlandy i Austria.
26 Art. 5 rozporządzenia 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady (UE) nr 232/2014 z dnia 
11 marca 2014 r. 
ustanawiającego Europejski 
Instrument Sąsiedztwa 
(Dz.U. L 77 z 15.3.2014, s. 27).
20 Uwagi 
Działania UE stanowiły istotną pomoc dla Tunezji, lecz 
wystąpiły niedociągnięcia w realizacji programów 
przez Komisję
29 
W niniejszej części sprawozdania Trybunał zbadał, w jaki sposób Komisja wdro -
żyła swoje dwustronne programy pomocy rozwojowej. Ocenił cztery rodzaje 
programów: a) cztery programy ogólnego wsparcia budżetowego, b) trzy pro -
gramy sektorowego wsparcia budżetowego, c) pożyczkę makrofinansową i d) 14 
projektów. Ocena dotyczyła ich koncepcji, wykonania i uzyskanych produktów.
Ogólne wsparcie budżetowe zostało szybko wypłacone, lecz 
towarzyszące mu uwarunkowania były zbyt ogólnikowe
30 
Na programy PAR (zob. pkt 20) przypadło ok. 56% zobowiązań w ramach ENPI 
i ENI. Za pośrednictwem tych programów udało się przekazać Tunezji dużą część 
środków w dość krótkim terminie. Przekazanie ich zajęło ogólnie od roku do 
dwóch lat, od chwili zaprojektowania do wypłaty dużej części zakontraktowa -
nych środków. Do końca 2015 r. z programów PAR wypłacono zatem 78% kwot, 
na które zaciągnięto zobowiązania w latach 2011-2015, a w przypadku pożyczki 
makrofinansowej i projektów było to, odpowiednio, 67% i 22%. Do końca 2015 r. 
zakontraktowano tylko 60% dostępnych środków przydzielonych na projekty, zaś 
jeżeli chodzi o wsparcie budżetowe oraz o przydziały pomocy makrofinansowej, 
było to, odpowiednio, 85% i 100% (zob. wykres 4 ).Wykres 4
Źródło: Baza danych CRIS.Kwoty przydzielone, zakontraktowane i wypłacone w podziale na rodzaj pomocy 
(stan na dzień 31 grudnia 2015 r., lata 2011-2015)
0100200300400500w mln EUR
Kwota 
wypłacona  Kwota
zakontrak-towana  Przydzielono
Projekty Pomoc makroﬁnansowa Wsparcie budżetowe
21 Uwagi 
31 
Koncepcja tej pomocy ze strony UE została opracowana tak, by przekazać znacz -
ne kwoty na wsparcie gospodarki znajdującej się w niekorzystnej sytuacji, pro -
mowanie spójności społecznej i zachęcenie Tunezji do „rozpocz[ęcia] […] reform, 
za pośrednictwem Partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu”27. 
Związane z nią wydatki w latach 2011-2015 wyniosły ok. 350 mln.
32 
Pierwszy program PAR został zaplanowany i zrealizowany wspólnie z Bankiem 
Światowym, ADB i AFD28, drugi natomiast wspólnie z Bankiem Światowym i ADB. 
Łączny budżet PAR1 wyniósł 1 mld euro w postaci pożyczek i dotacji (w tym 
100 mln euro stanowiło wkład UE). Łączny budżet PAR2 wyniósł 720 mln euro 
w postaci pożyczek i dotacji. 68 mln euro stanowiło wkład UE na ich rzecz. Wspól -
ne planowanie i wykonanie tych programów wzmocniło zaangażowanie darczyń -
ców na rzecz przeprowadzenia reform w kraju partnerskim. Dzięki temu zagwa -
rantowano także, że działania darczyńców nie powielały się. Kolejne programy 
PAR – 3 i 4 – zostały sfinansowane tylko przez UE.
Uwarunkowania dotyczące wypłat były zbyt ogólnikowe
33 
Wkład UE na rzecz programów PAR miał postać ogólnego wsparcia budżeto -
wego. Od roku 2013 było ono klasyfikowane jako „umowy na rzecz budowania 
państwowości”. Jest to najbardziej elastyczna forma wsparcia budżetowego, 
zaprojektowana dla krajów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji lub w okre -
sie przejściowym. Warunki wypłat w ramach tej formy wsparcia budżetowego są 
bardziej elastyczne, ponieważ, przykładowo, spełnienie warunku kwalifikowalno -
ści dla krajów partnerskich dotyczącego rzetelnego i wiarygodnego krajowego 
planu rozwoju nie jest wymagane, dopóki rząd nie zdecyduje się go opracować. 
Zgodnie z wytycznymi własnymi Komisji dotyczącymi wsparcia budżetowego 
umowy na rzecz budowania państwowości nie powinny być zawierane na dłużej 
niż rok lub dwa. Ten rodzaj wsparcia budżetowego przyznano już Tunezji na trzy 
lata (PAR 3 i 4), lecz zostanie ono jeszcze zastosowane w ostatnim PAR (PAR5) na 
okres kolejnych trzech lat.27 COM(2011) 200 final.
28 Wkład trzech darczyńców 
działających wspólnie miał 
postać pożyczek.
22 Uwagi 
Wykonanie programów PAR
Programy PAR Tempo realizacji
ProgramRok 
decyzji Kwota 
przydzie -
lona  Kwota 
wypłacona Data podpi -
sanie umowy 
finansowejData wypłaty  
(1. transza)Data wypłaty  
(2. transza)Opóźnienie 
pomiędzy 
umową 
finansową 
a wypłatą 
1. transzyOpóźnienie 
pomiędzy 
umową 
finansową 
a wypłatą 
2. transzy
PAR 1 2011 100 000 000 99 424 813 28.9.11 2.12.11 17.12.12 64 439
PAR 2 2012 68 000 000 65 415 314 4.12.12 17.12.12 nd. 13 nd.
PAR 3 2013 110 000 000 110 000 000 6.12.13 20.12.13 4.12.14 14 358
PAR 4 2014 100 000 000 75 000 000 8.7.15 8.12.15 w trakcie 150 w trakcie
Źródło: Baza danych CRIS (październik 2016 r.).34 
Zasadę działania programów PAR stanowią wypłaty jednej lub dwóch transz 
w czasie maksymalnie dwóch lat. W ramach dobrych praktyk, które można 
zastosować w programach wsparcia budżetowego, Komisja najpierw uzgadnia 
program reform z krajem partnerskim. W oparciu o ten program Komisja na -
stępnie decyduje o warunkach wypłaty środków, podpisuje umowę finansową 
i przyznaje krajowi partnerskiemu czas na realizację tych reform, a następnie 
wypełnienie warunków wypłat. W przypadku programów PAR warunki te zostały 
jednak w dużym stopniu spełnione przed podpisaniem umowy finansowej, już na 
etapie planowania. Komisja stosowała systematycznie taki modus operandi  w celu 
przyspieszenia wypłaty pierwszej transzy w ramach programów PAR. W związku 
z tym wypłata pierwszej transzy PAR1 nastąpiła dwa miesiące po podpisaniu 
umowy finansowej; w przypadku PAR2 i PAR3 okres ten wyniósł zaledwie dwa 
tygodnie (zob. tabela 2) .Tabela 2
35 
W jednym przypadku (PAR1) działania w ramach drugiej transzy nie zostały 
ustalone w chwili podpisania umowy, lecz rok później. Tymczasem działania nie -
zbędne do spełnienia warunków wypłat wszystkich transz w ramach programów 
należy uzgadniać w chwili podpisywania umowy finansowej, tak aby pozostawić 
krajowi partnerskiemu czas na przeprowadzenie reform.
23 Uwagi 
36 
Jako że dodatkowe środki zapewnione dzięki zasadzie „więcej za więcej” stano -
wiły prawie jedną trzecią budżetu programów, Trybunał zbadał, czy zostały one 
wykorzystane do ustanowienia nowych warunków i skłoniły tunezyjskie organy 
do podjęcia nowych działań. Tylko w przypadku PAR3 warunkowo dodano zmien -
ną transzę ponadprogramowych środków, z zastrzeżeniem spełnienia trzech 
konkretnych warunków. Środki te zostały określone pod koniec planowania pro -
gramu (zob. ramka 2 ) i choć był to zdecydowanie czynnik komplikujący sytuację, 
nie wykluczył ustanowienia warunków i działań.
Procedura przyznawania dodatkowych środków na zasadzie „więcej za więcej”
Etapy procedury:
 οw grudniu roku N delegatura UE przygotowuje wstępną wersję sprawozdania z postępu prac;
 οw marcu roku N+1 ESDZ i Komisja Europejska przygotowują wspólną notę na temat postępów prac we 
wszystkich krajach objętych europejską polityką sąsiedztwa;
 οw czerwcu roku N+1 decyzja zostaje przyjęta (jest ona zatwierdzana przez komitet ds. ENI). Środki muszą 
być przypisane do konkretnych programów do końca roku N+1.Ramka 2
37 
Wypłaty środków w ramach PAR zależały od przeprowadzenia dużej liczby kon -
kretnych działań. Każdy z czterech zbadanych programów składał się średnio z 27 
konkretnych działań. Objęły one wiele szeroko zakrojonych obszarów, a miano -
wicie: a) przejrzystość, demokratyczne uczestnictwo, wymiar sprawiedliwości 
i walkę z korupcją; b) finanse publiczne; c) nierówności regionalne, d) bezrobocie 
i włączenie społeczne, e) mikrofinanse i f) wzrost gospodarczy. Z uwagi na dużą 
liczbę uwzględnionych obszarów rozmywa się główny kierunek dialogu politycz -
nego z krajem partnerskim.
38 
Komisja podjęła decyzje o wypłatach po przeprowadzeniu oceny ogólnych po -
stępów i zaangażowania rządu w krajowy plan rozwoju, a nie oceny ukończenia 
każdego działania wymaganego od tunezyjskich władz. Oznacza to w praktyce, 
że Komisja oceniła ogólne postępy jako satysfakcjonujące, mimo że niektóre 
działania nie zostały podjęte. Podejście to ograniczyło inicjatywę partnera do 
podejmowania działań określonych w umowie finansowej i osłabiło wpływ, jaki 
Komisja mogłaby wywrzeć na tunezyjskie władze, tak aby przeprowadziły one 
niezbędne reformy.
24 Uwagi 
39 
Ze względu na brak stabilności politycznej w kraju Komisja skoncentrowała się 
na produktach programu, a nie na długotrwałych rezultatach. Większość dzia -
łań w programach PAR została opracowana tak, aby można było je zrealizować 
w krótkim czasie, i miała postać stwierdzenia „rozporządzenie X powinno zostać 
przyjęte przez rząd” lub podobną. Niemniej jednak rząd może przyjąć rozpo -
rządzenie, lecz organy administracji mogą nie wdrożyć go bezzwłocznie i we 
właściwy sposób. Wdrażanie niektórych reform strukturalnych rzeczywiście nadal 
nie jest satysfakcjonujące lub tempo ich wdrażania jest powolne, nawet w tych 
obszarach, w których rząd Tunezji podjął pewne działania.
Opóźniona ocena zarządzania finansami publicznymi
40 
Nie przeprowadzono ogólnej oceny programów PAR. Biorąc pod uwagę wielkość 
i złożoność tych programów, w wyniku takiej oceny można było uzyskać uży -
teczne informacje zwrotne na temat postępów we wdrażaniu reform i wskazać 
uchybienia w przyjętym podejściu.
41 
Komisja wykorzystała różne oceny dotyczące konkretnych aspektów rządów 
przeprowadzone wcześniej przez szereg organizacji międzynarodowych. Nie 
opracowano ich jednak w celu zastąpienia oceny rozliczalności finansowej wy -
datków publicznych, która stanowi bardzo szczegółową i szeroko uznaną ogólną 
ocenę zarządzania finansami publicznymi. W wytycznych Komisji dotyczących 
wsparcia budżetowego zaleca się wprawdzie przeprowadzanie oceny rozliczalno -
ści finansowej wydatków publicznych co cztery lata, jednak po raz ostatni ocenę 
taką przeprowadzono w 2010 r. Do przeprowadzenia nowej oceny zobowiązano 
się w 2014 r. Miała ona być współfinansowana przez UE, Bank Światowy i ADB. 
Podczas zatrudniania eksperta i omawiania wstępnej wersji sprawozdania z orga -
nami tunezyjskimi wystąpiły jednak znaczne opóźnienia. Oczekuje się, że nowa 
ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych zostanie sfinalizowana 
w marcu 2017 r.
42 
Ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych była wymagana nie tylko 
do tego, by zapewnić wiarygodność wszystkich aspektów zarządzania finansami 
publicznymi, lecz miała także wskazać możliwe uchybienia, które mogły wyma -
gać natychmiastowej reakcji. W związku z tym, a także w obliczu bardzo wysokich 
kwot wsparcia budżetowego wypłacanych na rzecz skarbu państwa, sytuacja, 
w której ocena ta nie jest dostępna w okresie wskazanym w wytycznych, pozo -
staje niezadowalająca.
25 Uwagi 
Powolne tempo reform
43 
W obszarach objętych programami poczyniono pewne postępy, lecz tempo 
reform było powolne.
a) W zakresie przejrzystości i uczestnictwa nastąpiła poprawa w obszarach 
dostępu do informacji administracyjnych, praw stowarzyszeń, przejrzystości 
budżetu i publikacji sprawozdań tunezyjskiego Trybunału Obrachunkowego. 
Uzyskanie dostępu do informacji administracyjnych związanych z rządem 
i organizacjami publicznymi stanowi jednak nadal duże wyzwanie.
b) Jeżeli chodzi o uczestnictwo społeczeństwa obywatelskiego, ułatwiono pro -
ces powoływania organizacji pozarządowych, lecz jest on nadal długotrwały. 
Ramy prawne gwarantują, że organizacja taka może zostać powołana w cią -
gu kilku tygodni, lecz w praktyce zajmuje to od sześciu miesięcy do roku ze 
względu na zatory administracyjne.
c) W odniesieniu do zarządzania finansami publicznymi do poprawy wykony -
wania budżetu wymagane jest przyjęcie krajowego planu rozwoju i ustawy 
budżetowej. Wdrażanie reform dotyczących partnerstw publiczno-prywat -
nych i zamówień publicznych było procesem powolnym. Przyjęto nową 
ustawę o zamówieniach publicznych, która spełnia standardy międzynaro -
dowe. Trwają też prace nad planem działania, który ma zastąpić uciążliwe 
procedury. Główne wyzwanie, z jakim należy się zmierzyć, dotyczy zwięk -
szenia przejrzystości, rozliczalności oraz skuteczności kontroli zewnętrznej 
i wewnętrznej.
d) W odniesieniu do nierówności regionalnych działania podjęte w kontekście 
programów PAR spowodowały zwiększenie dochodów samorządów lokal -
nych. Biorąc jednak pod uwagę niedociągnięcia strukturalne, tj. ograniczoną 
działalność gospodarczą i brak podatków lokalnych, większość samorządów 
stoi w obliczu trudności finansowych, które można rozwiązać tylko poprzez 
głęboką restrukturyzację ich finansów. Jest ona zaplanowana na początek 
2017 r. w kontekście procesu decentralizacji.
e) Jeżeli chodzi o włączenie społeczne, rząd wzmocnił sieć zabezpieczeń spo -
łecznych poprzez zwiększenie kwoty miesięcznych przydziałów i liczby bene -
ficjentów. Nie zaowocowało to jednak lepszym ukierunkowaniem na poten -
cjalnych beneficjentów, którzy muszą poczekać na opracowanie jednolitego 
rejestru gospodarstw domowych29.29 Komisja Europejska, Nota 
informacyjna do Parlamentu 
Europejskiego i Rady, pomoc 
makrofinansowa dla Republiki 
Tunezji, wypłata drugiej 
transzy, 26.11.2015 r.
26 Uwagi 
f) Jeżeli chodzi o mikrofinansowanie, dostęp do niego jest ograniczony, 
mimo że utworzono ramy regulacyjne zgodnie ze standardami między -
narodowymi. Usprawnienie ram regulacyjnych i nadzorczych, zniesienie 
istniejących obecnie górnych limitów dotyczących stawek oprocentowa -
nia kredytów oraz odpowiednie normy księgowe będą także stanowiły 
pomoc w tym obszarze30. Należy zaznaczyć, że Komisja wdraża projekt 
mający na celu wspieranie rozwoju mikrofinansowania na gorzej rozwi -
niętych terenach kraju.
g) W celu pobudzenia wzrostu gospodarczego przygotowano nowy kodeks 
inwestycyjny zgodny z celem polegającym na ochronie dostępu do ryn -
ku, zmniejszeniu ograniczeń inwestycyjnych i racjonalizacji zwolnień, nie 
został on jednak jeszcze przyjęty przez Parlament.
44 
MFW odnotował opóźnienia we wdrażaniu reform wymaganych w jego 
własnym programie na lata 2013-2015. W swojej ocenie31 MFW stwierdza, że 
osiągnięto tylko około 60% z 46 strukturalnych wartości odniesienia wprowa -
dzonych w ramach programu. Dodaje, że „zaangażowanie władz i szerokiego 
spektrum stron zainteresowanych na rzecz programu reform jest niezbędne 
do tego, aby uniknąć zwrotów w realizacji programu”.
Pożyczka makrofinansowa zapewniła cenny dostęp 
do finansowania bez względu na opóźnienia i na niski 
wskaźnik wypłat środków
45 
W sierpniu 2013 r. rząd Tunezji wystąpił do UE o pożyczkę makrofinansową. 
Tunezja znalazła się wówczas sytuacji, w której pilnie potrzebowała znaczne -
go finansowania zewnętrznego. Przyznanie tej pomocy, potrzebnej natych -
miast, zajęło 21 miesięcy – od złożenia pierwotnego wniosku do pierwszej 
wypłaty (zob. tabela 3 ). Parlament i Rada oświadczyły, że w sytuacji, która 
wymaga natychmiastowych działań, UE powinna być w stanie niezwłocz -
nie udostępnić środki pożyczki makrofinansowej32. Jednak można uznać, że 
na wiele powodów opóźnienia w jej wypłacie UE nie miała wpływu, np. na 
czas, jakiego potrzebowała Tunezja na ratyfikację protokołu ustaleń operacji 
pomocy makrofinansowej. Niemniej wobec faktu, że złożony został wniosek 
o finansowanie wymagane bezzwłocznie, czas, który UE potrzebowała na 
rozpatrzenie pożyczki, był znaczny.30 MFW, Tunezja, konsultacje na 
podst. art. IV w 2015 r., Szósty 
przegląd w ramach promesy 
kredytowej i wniosek 
o przeformułowanie, 
październik 2015 r.
31 MFW, „Request for an 
extended arrangement under 
the Extended Fund Facility”, 
Annex I. The 2013-15 
SBA-Context, Design, and 
Outcomes [Wniosek 
o promesę wydłużoną 
w ramach instrumentu 
rozszerzonego wsparcia 
finansowego, załącznik I. 
Promesa kredytowa na lata 
2013-2015 – Kontekst, 
koncepcja i wyniki], czerwiec 
2016.
32 Decyzja Parlamentu 
Europejskiego i Rady 
nr 778/2013/UE z dnia 
12 sierpnia 2013 r. w sprawie 
udzielenia dalszej pomocy 
makrofinansowej Gruzji 
(Dz.U. L 218 z 14.8.2013, s. 15).
27 Uwagi 
46 
UE przyznała Tunezji pożyczkę w wysokości 300 mln euro w trzech transzach. 
Komisja sfinansowała pożyczkę za pomocą pożyczek od instytucji finansowych. 
Warunki spłaty i warunki dotyczące stóp procentowych dla Tunezji były takie 
same jak warunki, które Komisja uzyskała od instytucji finansowych. Dotychczas 
wysokość stóp procentowych była niska i wynosiła od 0,498% do 1,125%. Ryzyko 
niespłacenia pożyczki makrofinansowej zostało pokryte przez Fundusz Gwaran -
cyjny dla działań zewnętrznych, finansowany z budżetu UE.
47 
W następstwie uzyskania dostępu do finansowania o niskich stopach procen -
towych pożyczka makrofinansowa, poprzez warunki wypłaty środków ujęte 
w umowie pożyczki, stanowiła podstawę konkretnych reform. Pożyczka została 
zaprojektowana we współpracy z MFW; głównym warunkiem wypłat środków 
było zadowalające wdrożenie programu MFW33. Dodatkowo obejmowała ona 
dziewięć warunków (podobnych do warunków programów wsparcia budżeto -
wego); cztery warunki dotyczące drugiej wypłaty i pięć dotyczących trzeciej 
wypłaty. Komisja dopilnowała, by warunki pożyczki były dobrze skoordynowane 
z programami PAR i pomocą techniczną ze strony UE i innych darczyńców. Pro -
gram MFW zapewnił niezbędne finansowanie po niskich kosztach. Poprzez usta -
nowienie ograniczonej liczby warunków i monitorowanie ich wdrożenia udało się 
stworzyć zachętę do przyjęcia dodatkowych reform. Komisja przygotowuje się 
do udzielenia dodatkowej pożyczki na kwotę 500 mln euro, odnotowując w tym 
kontekście, że: „Ogólnie rzecz biorąc, postęp reform jest ciągle ograniczony, czę -
ściowo ze względu na delikatny charakter przemian politycznych, choć niedawna 
pozytywna dynamika przemian jest obiecująca, a rząd zamierza nadal dążyć do 
pozytywnych reform.”3433 Program umowy dotyczący 
promesy kredytowej na lata 
2013-2015.
34 COM(2016) 67 final z 12 lutego 
2016 r. „Wniosek Decyzja 
Parlamentu Europejskiego 
i Rady w sprawie udzielenia 
dalszej pomocy 
makrofinansowej Tunezji”.Harmonogram pożyczki makrofinansowej
Data DziałanieLiczba miesięcy od złożenia wniosku  
w ramach programu
sierpień 2013 r. Złożenie wniosku przez Tunezję Początek
grudzień 2013 r. Wniosek Komisji 4
maj 2014 r. Przyjęcie przez Radę i Parlament 9
lipiec 2014 r. Komitet ds. pomocy makrofinansowej 11
sierpień 2014 r. Kontrasygnata protokołu ustaleń przez Tunezję 12
marzec 2015 r. Ratyfikacja przez parlament Tunezji 19
maj 2015 r. Wypłacono 1. transzę 21
grudzień 2015 r. Wypłacono 2. transzę 28
październik 2016 r. Nie wypłacono jeszcze 3. transzy 38
Źródło: Komisja Europejska.Tabela 3
28 Uwagi 
Programy sektorowego wsparcia budżetowego były 
adekwatne, lecz nie były poparte wiarygodną strategią
Brak wiarygodnej strategii i solidnych warunków
48 
Programy sektorowego wsparcia budżetowego były adekwatne, ponieważ stano -
wiły odpowiedź na niektóre z potrzeb kraju partnerskiego. Dwa z trzech skon -
trolowanych programów dotyczących sektora gospodarki wodnej i wsparcia na 
rzecz gmin nie opierały się jednak na wiarygodnej strategii dla któregokolwiek 
z tych sektorów. Mimo dostępności niektórych planów i badań zabrakło szczegó -
łowego, kompleksowego planu określającego priorytety i sposób ich realizacji.
49 
Obecnie Tunezja, która odnosi korzyści z umów na rzecz budowania państwowo -
ści głównie z powodu braku ogólnego krajowego planu rozwoju obejmującego 
strategie sektorowe, korzysta także ze środków programów sektorowego wspar -
cia budżetowego. Sytuacja ta odbiega od dobrej praktyki określonej w wytycz -
nych Komisji.
50 
Wystąpiły problemy przy opracowywaniu koncepcji warunków. Główne uchybie -
nia przedstawiono w  ramce 3 :
a) w czasie podpisywania programów bazowe poziomy odniesienia dla tych 
warunków nie były znane;
b) niektóre warunki nie były właściwe;
c) w czasie podpisywania umów finansowych niektóre kryteria kwalifikowalno -
ści nie były spełnione.
29 Uwagi Ramka 3Wykryte przypadki uchybień w zakresie koncepcji programów sektorowego 
wsparcia budżetowego
a) W programie wsparcia budżetowego na rzecz gospodarki wodnej (BS6) określono niektóre wskaźniki 
i właściwe kryteria wykonania, nie ustaliwszy wcześniej bazowych poziomów odniesienia dla tych wskaź -
ników. Przykładowo jednym z warunków wypłaty zmiennej transzy w wysokości 5 mln euro był wzrost 
o 300 liczby wodomierzy wolumetrycznych do głębokich studni w pierwszym roku, o 700 w drugim roku 
i o 1 200 w trzecim roku. W czasie podpisywania umowy nie było jednak jasne dla Komisji, ile studni było 
zaopatrzonych w wodomierze wolumetryczne, a w związku z tym zakres problemu związanego z tym 
warunkiem był nieznany. Inny warunek wypłaty zmiennej transzy wsparcia budżetowego, związany z po -
borem przez państwo opłat za przepompowywanie wody gruntowej, nie został spełniony.
b) W przypadku programu BS6 w programie określono warunki łatwe do spełnienia. Przykładowo jednym 
z warunków wypłaty zmiennej transzy w wysokości 2,5 mln euro był wzrost o pięć osób liczby personelu 
technicznego w odpowiednim departamencie w pierwszym roku, o 10 w drugim roku i o 25 w trzecim 
roku. Departament poinformował jednak o wzroście liczby personelu technicznego o 71 osób w pierw -
szym roku. W tym wypadku warunek wypłaty nie był oparty na odpowiedniej analizie wymogów do -
tyczących liczebności personelu. Przeciwna sytuacja powstawała, gdy inne warunki zbyt trudno było 
spełnić, co prowadziło do opóźnienia ogólnej realizacji programów.
c) W przypadku programów BS5 i BS6 nie wszystkie kryteria kwalifikowalności były spełnione w czasie pod -
pisywania umowy finansowej. Zgodnie z umową finansową dotyczącą programu BS5 tylko druga i trzecia 
transza były objęte ogólnymi warunkami dotyczącymi wypłat (kryteria kwalifikowalności). W związku 
z tym kryteria kwalifikowalności nie miały zastosowania do pierwszej transzy w wysokości 9 mln euro, 
która została wypłacona tylko na podstawie podpisania umowy dotyczącej wsparcia budżetowego. Jeżeli 
chodzi o program BS6, mimo to że jeden z warunków kwalifikowalności został tylko częściowo spełniony, 
podpisano umowę finansową. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi wsparcia budżetowego potencjalne 
zastosowanie sektorowego wsparcia budżetowego jako jednego z warunków zależy od wyniku oceny 
kryteriów kwalifikowalności.
51 
Komisja określiła warunki kwalifikowalności płatności w ramach programu BS7 
na podstawie swojej oceny, według której zasadniczo  poczyniono „satysfakcjo -
nujące postępy” w zakresie matrycy warunków płatności. Praktyka ta ogranicza 
środek zachęty dla partnera w zakresie realizacji wszystkich indywidualnych dzia -
łań (zob. pkt 38). Rodzi to także pytanie dotyczące tego, dlaczego ustanowiono 
niektóre warunki płatności, jeżeli i tak nie zostaną one zastosowane.
Opóźnienia we wdrażaniu programów
52 
W przypadku dwóch z trzech skontrolowanych programów nastąpiły istotne 
opóźnienia w ich realizacji. W jednym przypadku (BS5) wydłużono okres realizacji 
o 70% czasu przewidzianego początkowo w harmonogramie (z 60 miesięcy do 
102 miesięcy, poprzez cztery kolejne korekty), a w innym przypadku (BS6) o 33% 
(dodatkowe 24 miesiące). Opóźnienia wynikały albo z warunków, w jakich realizo -
wano program (tj. niestabilność polityczna, niechęć do wprowadzania zmian ze 
strony instytucji), albo z uchybień w zakresie koncepcji (zob. pkt 50).
30 Uwagi 
53 
Projekty dotyczące pomocy technicznej zostały zaprojektowane równolegle 
z głównym programem sektorowego wsparcia budżetowego, tak aby wspomóc 
administrację w realizacji uzgodnionego programu reform. W dwóch przypad -
kach (BS5 i BS6) nastąpiły jednak opóźnienia w zlecaniu projektów pomocy 
technicznej, a w przypadku programu BS7 nie było w ogóle pomocy technicznej 
bezpośrednio związanej z realizacją działań tego programu.
54 
W kilku przypadkach oddziaływanie programów zostało znacznie ograniczone 
z powodu powolnego tempa wdrażania wymaganych reform. Przykładowo w od -
niesieniu do programu BS5 (decyzja z 2007 r.) jednym z ważnych zamierzonych 
rezultatów programu była reforma budżetu rocznego. Oczekiwano, że reforma 
ta nabierze tempa po przygotowaniu ustawy. Procedura przyjęcia reformy przez 
Parlament jest jednak ciągle w toku, a po jej przyjęciu potrzebne będzie kolejne 
pięć lat na jej pełne wdrożenie.
W projektach uwzględniono właściwe zagadnienia, lecz 
wystąpiły opóźnienia i uchybienia w zakresie koncepcji
Niektóre uchybienia w zakresie koncepcji utrudniły ocenę 
wyników projektów
55 
W przypadku połowy projektów z próby35 skontrolowanej przez Trybunał wykry -
to co najmniej jedno z następujących uchybień związanych z ich koncepcją (zob. 
przykłady w  ramce 4 ):
a) brak odpowiednich, zdefiniowanych i wymiernych celów projektów;
b) brakujące wskaźniki, co przeszkodziło w prawidłowym pomiarze wyników, 
monitorowaniu działań i podjęciu terminowych działań naprawczych;
c) brak podstawowych wskaźników bazowych, co ograniczyło możliwości po -
równania sytuacji przed podjęciem działań i po nim.35 W projektach: PJ 7, 8, 10, 11, 12, 
13 i 14.
31 Uwagi 
56 
W przypadku czterech36 z 14 skontrolowanych projektów niektóre elementy 
kluczowe nie zostały ujęte w umowach (zob. ramka 5 ), a poziom szczegółowości 
w budżetach nie był odpowiedni do tego, by móc właściwie ocenić racjonalność 
kosztów, a tym samym przyczynić się do dokonania oceny wydajności.36 W przypadku projektów: PJ 6, 
7, 8 i 10.Ramka 4 Ramka 5Przypadki uchybień w zakresie koncepcji w skontrolowanych projektach
a) Projekt PJ 12 polegał na świadczeniu pomocy technicznej i miał na celu wzmocnienie zdolności instytu -
cjonalnej Wyższego Zawodowego Instytutu Adwokatury (Institut Supérieur de la Profession d’Avocats). 
Takie sformułowanie celu szczegółowego, którego osiągnięcie miało zostać ocenione na późniejszym eta -
pie, było zbyt ogólnikowe. W umowie określono wskaźniki, takie jak liczba naruszeń praw człowieka oraz 
średni czas trwania postępowań cywilnych i karnych. Wskaźniki te jednak były tylko w znikomym stopniu 
i niebezpośrednio związane z projektem i nie stanowiły najodpowiedniejszych wartości odniesienia do 
oceny stopnia osiągnięcia celu projektu.
b) Koncepcja projektu PJ 14 została opracowana tak, aby wspomóc przemiany demokratyczne w Tunezji. 
Projekt ten miał na celu ustanowienie dobrych praktyk, wzmocnienie potencjału posłów do parlamentu 
oraz poprawę zdolności administracyjnej Parlamentu. Mimo że w umowie zawarto opis głównych działań, 
nie uwzględniono w niej wskaźników ustanowionych w celu dokonania pomiaru wyników i oceny warto -
ści dodanej projektu.
c) Przedmiot projektu PJ13 stanowiło wsparcie na rzecz społeczeństwa obywatelskiego w Tunezji. Cel 
i wskaźniki były zbyt ogólnikowe i przyjęły formę działań, a nie wskaźników szczegółowych. Ponadto 
brak wskaźników ukazujących sytuację społeczeństwa obywatelskiego przed podjęciem działań i po nim 
utrudniał ocenę wartości dodanej projektu.
Przykład projektu, w którego umowie zawarto niewystarczająco precyzyjny opis 
przedsięwzięcia
W odniesieniu do projektu PJ 10 podpisano umowę na podstawie bardzo ogólnego opisu przedsięwzięcia 
i wstępnych szacunków cen robót. Jednym z rezultatów projektu miało być przeprowadzenie sporych prac 
budowlanych w sądzie w Nabeul. Początkowo procedury w ramach projektu (badanie wstępne, koncepcja, ba -
danie techniczne, dokumentacja dotycząca wykonania, specyfikacja istotnych warunków zamówienia i doku -
mentacja przetargowa) obejmowały modernizację całego Sądu. Beneficjent przeprowadził jednak tylko jedną 
z trzech części przetargu, ponieważ budżet projektu nie był wystarczający do sfinansowania wszystkich trzech 
części. Pozostałe dwie części (około 30% całkowitego budżetu) mają zostać przeprowadzone przez organy 
tunezyjskie na późniejszym etapie. W tym przypadku brak szczegółowego opisu zakresu robót w umowie nie 
pozwolił na właściwą ocenę wydajności i skuteczności projektu.
32 Uwagi 
57 
W odniesieniu do dwóch projektów podpisano umowy dotyczące ich realizacji 
z pośrednikiem37. W tym przypadku Komisja zobowiązała się do zapłacenia ok. 
1,2 mln euro opłat administracyjnych na rzecz pośrednika. Dokumenty dotyczące 
planowania nie obejmowały analizy wartości dodanej wynikającej z podpisania 
umowy z pośrednikiem zamiast bezpośrednio z beneficjentem końcowym38.
Znaczne opóźnienia w realizacji projektów
58 
Okres realizacji projektów znacznie wydłużył się w przypadku 10 z 14 projektów 
w próbie (zob. tabela 4 ). W sześciu przypadkach39 okres realizacji został przedłu -
żony o ponad 50% uzgodnionego okresu. Opóźnienia w realizacji w dużym stop -
niu wynikały z tego, że czas potrzebny do osiągnięcia pewnych rezultatów został 
początkowo niedoszacowany. W większości przypadków przedłużenie czasu 
trwania powoduje wzrost niektórych kategorii kosztów, takich jak koszty perso -
nelu, które muszą być pokrywane ze stałego wkładu Komisji40. W konsekwencji 
dostępnych jest mniej środków na finansowanie głównych działań projektu. Jako 
że umowy te zostały podpisane po 2011 r., Komisja była świadoma trudnych wa -
runków w kraju, mimo to nie dostosowała odpowiednio ram czasowych ani skali 
projektów.37 Projekty PJ 7 i PJ 8, z łącznym 
budżetem wynoszącym 
41 mln euro, miały na celu 
ograniczenie nierówności 
społecznych i regionalnych na 
obszarach miejskich 
i podmiejskich poprzez prace 
infrastrukturalne, które 
poprawiły jakość życia, 
przyczyniły się do 
powstawania miejsc pracy 
i ułatwiły dostęp do 
mikrofinansowania.
38 Tak jak postąpił EBI 
w kontekście tego samego 
działania.
39 W przypadku projektów: PJ 1, 
2, 6, 8, 12 i 14.
40 Europejski Trybunały 
Obrachunkowy, sprawozdanie 
specjalne nr 3/2011 pt. 
„Wydajność i skuteczność 
pomocy UE przekazywanej za 
pośrednictwem Organizacji 
Narodów Zjednoczonych 
w krajach dotkniętych 
konfliktami” ( http://eca.
europa.eu ).
Przypadki wydłużenia okresu realizacji projektów
(w miesiącach)
Projekt Rok umowyWstępnie założo -
ny czas trwaniaCzas trwaniaWydłużenie czasu trwania1. zmiana 2. zmiana
PJ1 2011 23 46 52,5 29,5
PJ2 2011 23 46 23
PJ3 2012 8 0
PJ4 2012 8 0
PJ5 2015 60Czas określony wstępnie w umowie wciąż 
trwa
PJ6 2012 36 56 20
PJ7 2012 48 0
PJ8 2013 42 69 27
PJ9 2013 36 48 12
PJ10 2013 43 53 10
PJ11 2011 30 34 4
PJ12 2011 18 24,5 34,5 16,5
PJ13 2013 36 42 6
PJ14 2012 32 39 51 19
Źródło:  Baza danych CRIS.Tabela 4
33 Uwagi 
59 
W przypadku trzech ze skontrolowanych projektów41 Trybunał stwierdził, że od -
działywanie i trwałość dotychczas osiągniętych rezultatów nie zostały utrzymane 
za pomocą właściwej strategii wyjścia. W tych przypadkach utworzono głównie 
tymczasowe miejsca pracy. Niezbędne są jednak dalsze środki finansowe i pod -
jęcie działań w ramach polityki w celu zapewnienia ich utrzymania. Ponieważ Tu -
nezji brakowało wystarczających środków finansowych i zdolności do utrzymania 
infrastruktury powstałej w wyniku realizacji projektów, trwałość będzie zależała 
od dostępności dalszego wsparcia ze strony darczyńców.
60 
Oddziaływanie czterech projektów42 zostało znacznie ograniczone z powodu po -
wolnego tempa wdrażaniu wymaganych reform. Przykładowo w 2012 r. wydano 
około 2,5 mln euro na dostarczenie instytucjom tunezyjskim specjalistycznego 
wyposażenia do testowania zgodności produktów elektronicznych z przepisa -
mi UE. Wyposażenie to było jednak w ograniczonym stopniu wykorzystywane, 
ponieważ Tunezja nie przyjęła jeszcze odpowiednich norm unijnych wyma -
ganych na mocy układu w sprawie oceny zgodności i zatwierdzania wyrobów 
przemysłowych.
61 
Dwa czynniki, tj. uchybienia w koncepcji i powolna realizacja projektów, utrud -
niały wprawdzie ocenę projektów, jednak ogólnie w projektach uwzględniono 
faktyczne potrzeby krajowe i poczyniono dzięki nim istotne postępy w odpo -
wiednich obszarach. Przykładowo projekty mające na celu wsparcie małych 
i średnich przedsiębiorstw zapewniły użyteczne wsparcie 700 przedsiębior -
stwom. Dwa inne projekty przyczyniły się w znacznym stopniu do odnowy bied -
nych dzielnic miejskich, a projekt dotyczący parlamentu doprowadził do popra -
wy jego infrastruktury i wzmocnienia współpracy z Parlamentem Europejskim.41 W przypadku projektów: PJ 6, 
7 i 8.
42 W przypadku projektów: PJ 3, 
4, 11 i 12.
34
 Wnioski i zalecenia
62 
Finansowanie unijne stanowiło znaczny wkład w proces przemian demokratycz -
nych i na rzecz stabilności ekonomicznej Tunezji. Trybunał stwierdził, że w okre -
sie, który nastąpił po rewolucji 2011 r., środki unijne zostały zasadniczo dobrze 
wykorzystane. Tunezji udostępniono dodatkowe środki finansowe w celu wspar -
cia kraju w obliczu nowych wyzwań, a Komisja współpracowała ściśle z innymi 
darczyńcami nad stroną organizacyjną przekazywania środków. Zidentyfikowano 
jednak szereg uchybień w unijnym zarządzaniu pomocą.
63 
Postępy zostały co prawda osiągnięte, lecz były one powolne, głównie z powo -
du takich czynników jak liczne zmiany rządu i brak ogólnego krajowego planu 
rozwoju. Brak takiego planu opracowanego przez organy tunezyjskie znacznie 
skomplikował proces właściwego ukierunkowania pomocy ze strony Komisji (zob. 
pkt –23).
64 
Zasadniczo podejście Komisji było bardzo ambitne – próbowała ona jednak 
uwzględnić zbyt wiele priorytetów. Szeroki zakres uwzględnionych problemów 
i działań podjętych dzięki wsparciu budżetowemu, projektom i pożyczce makro -
finansowej kłóci się z własną polityką Komisji dotyczącą koncentracji pomocy na 
niewielkiej liczbie obszarów i działań kluczowych (zob. pkt 24–25).
65 
W ramach szerokiego spektrum działań koordynacja z innymi darczyńcami była 
dobra, choć nie udało się doprowadzić do wspólnego programowania z państwa -
mi członkowskimi (zob. pkt 26–28).
Zalecenie 1 - Usprawnienie programowania i precyzyjniejsze 
ukierunkowanie pomocy unijnej
ESDZ i Komisja powinny:
a) zapewnić, wykorzystując dialog polityczny i dialog w dziedzinie konkretnej 
polityki, by władze Tunezji przyjęły kompleksowy krajowy planu rozwoju;
b) określić, na następny okres planowania, ograniczoną liczbę priorytetów 
szczegółowych oraz ograniczyć liczbę działań w celu zwiększenia koncentra -
cji i potencjalnego oddziaływania pomocy unijnej;
c) upewnić się, że udało się dokonać wspólnego programowania z państwa -
mi członkowskimi w celu zwiększenia koncentracji i poprawy koordynacji 
pomocy.
35 Wnioski i zalecenia 
66 
Przyznano pomoc w różnych formach, które obejmowały ogólne wsparcie budże -
towe (umowa na rzecz budowania państwowości), sektorowe wsparcie budżeto -
we (umowa dotycząca reformy sektorowej), pożyczkę w zakresie pomocy makro -
finansowej oraz projekty. Tunezja skorzystała także w dużym stopniu z inicjatywy 
„więcej za więcej”, w wyniku której znacznie zwiększyła się pula środków dostęp -
nych w ramach ogólnego wsparcia budżetowego (zob. pkt 30–31).
67 
W pierwszych latach ogólne wsparcie budżetowe zapewniono poprzez programy 
PAR, które w dużym stopniu zostały sfinansowane przez Bank Światowy i z po -
życzek MFW. Ten rodzaj wsparcia pomógł rządowi w opracowaniu planu reform, 
a zaklasyfikowanie go w ramach umów na rzecz budowania państwowości 
pozwoliło na większą elastyczność niż tradycyjne wsparcie budżetowe. Nie jest 
to jednak rozwiązanie długoterminowe; zostało ono zaprojektowane w ramach 
podejścia krótkoterminowego, obejmującego rok do dwóch lat (zob. pkt 32–33).
68 
W chwili podpisywania umów finansowych z programów wsparcia budżetowego 
niektóre z warunków tych umów były już spełnione albo zostały spełnione wkrót -
ce później. Znacznie ograniczyło to element zachęty związany z tym wsparciem. 
Realizację licznych działań, wymaganą w umowach finansowych, oceniono jako 
całość, w efekcie czego płatności dokonywano nawet wtedy, gdy niektóre sto -
sowne działania nie zostały przeprowadzone (zob. pkt 34–39).
69 
O przyznaniu środków finansowych na zasadzie „więcej za więcej” zdecydowa -
no na bardzo późnym etapie, co wywołało trudności w zakresie zaplanowania 
najlepszego możliwego wykorzystania tego wsparcia. Jeżeli chodzi o dodatkowe 
oddziaływanie, które miało zostać osiągnięte w wyniku znacznych przeniesień 
środków na zasadzie „więcej za więcej”, nie było ono wyraźnie widoczne (zob. 
pkt 36).
70 
Ocena rozliczalności finansowej stanowi kompleksową, uznaną w skali światowej 
ocenę zarządzania finansami publicznymi kraju. Zgodnie z własnymi wytycznymi 
Komisji dotyczącymi wsparcia budżetowego należy ją przeprowadzać co cztery 
lata. Biorąc pod uwagę duże kwoty wypłacane w formie wsparcia budżetowego 
i znaczenie oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych jako narzędzia 
monitorowania i planowania, niezadowalający jest fakt, że od 2010 r. nie prze -
prowadzono takiej oceny. Oczekuje się, że nowa ocena rozliczalności finansowej 
wydatków publicznych zostanie sfinalizowana w marcu 2017 r. (zob. pkt 40 – 42).
36 Wnioski i zalecenia 
Zalecenie 2 - Usprawnienie realizacji unijnych programów 
wsparcia budżetowego
Komisja powinna:
a) ograniczyć, w przyszłych programach wsparcia budżetowego, liczbę działań, 
które należy podjąć, aby spełnić konieczne warunki związane ze wsparciem 
budżetowym i dopilnować, by były to działania istotne. Aby zachęcić władze 
Tunezji do poczynienia znaczących postępów na drodze reform, Komisja po -
winna dokonywać wypłaty w zależności od tego, czy w sposób zadowalający 
zrealizowano indywidualne działania i osiągnięto wskaźniki wyników, a nie 
od poczynienia ogólnych postępów;
b) dbać o to, by ocena rozliczalności finansowej, w związku ze znaczeniem, jakie 
ma ona jako narzędzie planowania i monitorowania, była przeprowadzana co 
najmniej raz na cztery lata.
71 
Na udzielenie pożyczki w zakresie pomocy makrofinansowej na kwotę 
300 mln euro, o którą wystąpiły w trybie pilnym władze Tunezji, konieczne były 
prawie dwa lata. O ile opóźnienie to wystąpiło częściowo nie na poziomie UE, na 
instytucjonalnym poziomie unijnym rozpatrzenie pożyczki zajęło i tak ponad 11 
miesięcy (zob. pkt 45–47).
Zalecenie 3 - Składanie wniosków w celu przyspieszenia 
procesu zatwierdzania pomocy makrofinansowej
Komisja powinna zbadać, wraz ze współustawodawcami, istniejące możliwo -
ści przyspieszenia postępowania w ramach procedur zatwierdzania kolejnych 
programów pomocy makrofinansowej, zwłaszcza jeżeli chodzi o finansowanie 
w przypadkach nadzwyczajnych.
72 
Sektorowe wsparcie budżetowe było wypłacane na znacznie mniejszą skalę niż 
ogólne wsparcie budżetowe. W przypadku dwóch z trzech zbadanych progra -
mów istnienie wiarygodnej strategii sektorowej nie było wyraźnie widoczne. 
Oddziaływanie programów zostało osłabione w wyniku opóźnień i ogólnie po -
wolnego tempa w przeprowadzaniu wymaganych reform (zob. pkt 48–54).
37 Wnioski i zalecenia 
73 
Zrealizowano niektóre ważne projekty, lecz z licznymi opóźnieniami. Przy braku 
jasnych celów i wskaźników trudno było ocenić postępy w realizacji wielu z nich. 
W wielu przypadkach projekty były przesadnie ambitne, a ich harmonogram zbyt 
optymistyczny. Doprowadziło to do wzrostu kosztów ogólnych (zob. pkt 55-61).
Zalecenie 4 - Poprawa planowania projektów
Komisja powinna, planując w przyszłości projekty w Tunezji, ustanowić jasne 
cele i wskaźniki, które w szczególnych okolicznościach danego projektu będą 
realistyczne.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel 
PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 
w dniu 14 lutego 2017 r.
 W imieniu Trybunału Obrachunkowego
 Klaus-Heiner LEHNE
 Prezes
38
 Załączniki
Wykaz programów wsparcia budżetowego i pomocy makrofinansowej
 (euro)
Number Decision NoDecision 
yearModality TitleAllocated 
amountContracted 
amountPaid amount
MFA NA 2013 MFA MFA 300 000 000 300 000 000 200 000 000
BS1 23143 and 23279 2011 BSPProgramme d'Appui à la Relance and 
Support for Partnership Reform and 
Inclusive Growth -SPRING (PAR1)100 000 000 99 424 813 99 424 813
BS2 24074 2012 BSPProgramme d’Appui à la Relance  
(PAR 2) 68 000 000 67 339 484 65 415 314
BS3 24469 2013 BSPTroisième Programme d'Appui à la 
Relance (PAR 3)110 000 000 110 000 000 110 000 000 
BS4 37533 2014 BSPProgamme d'Appui à la Relance  
(PAR 4)100 000 000 99 546 000 75 000 000 
BS5 19508 2007 BSPProgramme d’Appui à la Gestion 
Budgétaire par Objectifs30 000 000 29 267 989 29 267 989
BS6 21889 2010 BSPProgramme d'appui aux politiques 
publiques de gestion des ressources 
en eau pour le développement rural 
et agricole57 000 000 56 067 853  24 623 541
BS7 18438 (2013) BSPTunisie - PRAL - ex-Programme d'ap -
pui à la compétivité (PAC I)41 000 000 40 357 374  40 357 374Załącznik I
39 Załączniki 
Wykaz projektów
(euro)
Number Decision No Contract Year ProjectContracted 
amountPaid amount 
PJ1 20216 2011Mobilisation d’expertise court terme au profit des PME indu -
strielles et des institutions tunisennes - Coaching technique et 
non technique4 328 400 4 092 200
PJ2 20216 2011Mobilisation d’expertise court terme au profit des PME Indu -
strielles et des institutions d’appui - Qualité6 170 540 5 575 780
PJ3 20216 2012Acquisition et installation d’une chambre semi anechoîque 
pour essais de comptabilité electromagnétiques de dix metres 
avec cages annexes1 179 590 1 179 590
PJ4 20216 2012Acquisition et mise en place d’un laboratoire pour des essais 
de compatibilité Electromagnétiques1 260 000 1 260 000
PJ5 22772 2015Programme on Small Business Support in the services sector 
of Tunisia10 000 000 1 982 210
PJ6 23202 2012Projet de création d’emplois et accompagnement à la réinser -
tion en complétant les dispositifs de l’Etat en Tunisie6 476 777 5 850 000
PJ7 23202 2012 Financement de la mise à niveau de quartiers populaires 8 000 000 7 900 000
PJ8 24409 2013Financement de la mise à niveau de quartiers populaires en 
Tunisie32 900 000 22 000 000
PJ9 23556 2013Soutien à l’amélioration du système de justice des enfants en 
Tunisie1 800 000 1 710 000
PJ10 23557 2013Réhabilitation selon les standards internationaux de Tribu -
naux et établissements pénitentiaires avec une dotation de 
matériel informatique12 848 749 12 206 312
PJ11 19073 2011 Renforcement des capacités institutionnelles en Tunise 1 461 000 1 314 652
PJ12 19073 2011Assistance Technique pour le renforcement des capacités insti -
tutionelles de l’Institut Supérieur de la Profession d'Avocats629 965 503 972
PJ13 23558 2013 Programe d’Appui à la Société Civile en Tunise 3 399 228 2 604 875
PJ14 23569 2012Appui au processus constitutionnel et parlementaire en 
Tunisie1 809 778 1 364 907Załącznik II
40 Odpowiedzi Komisji  
i ESDZ
Streszczenie
III
Komisja i ESDZ zgadzają się z oceną dotyczącą szybkiego reagowania, ale pragną podkreślić, że konieczne było 
podjęcie działań w kilku obszarach ze względu na dużą ilość społeczno-ekonomicznych potrzeb i sytuacji wyjątko -
wych, jakich doświadczył rząd Tunezji w następstwie rewolucji. W tym kontekście UE została wezwana do pomocy 
Tunezji, aby odpowiedzieć na te potrzeby, które były kwestią wiarygodności politycznej, ale były także konieczne 
ze względów operacyjnych. Rezultaty osiągnięte w tym okresie są dobre, ponieważ pomoc UE w znacznym stopniu 
przyczyniła się do osiągnięcia stabilności gospodarczej i politycznej państwa po rewolucji, szczególnie pomoc przy 
ważnych reformach społeczno-ekonomicznych i politycznych.
Komisja jest w związku z tym zdania, że pomoc nie była osłabiona, lecz raczej odpowiadała na dużą liczbę nadzwy -
czajnych reform, z jakimi musiała się nieuchronnie zmierzyć Tunezja w okresie porewolucyjnym.
Ponadto należy podkreślić, że wszystkie projekty przyjęte od 2014 r. związane były z jednym z trzech głównych 
sektorów zapisanych w jednolitych ramach wsparcia na lata 2014–2016 (reformy społeczno-ekonomiczne na rzecz 
wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, podstawowych elementów demokracji i zrównoważonego rozwoju 
regionalnego i lokalnego).
Komisja przyznaje, że władze tunezyjskie mogły napotykać trudności w zarządzaniu całością pomocy z uwagi na 
porewolucyjny kontekst oraz częste zmiany rządu i zmiany w ramach administracji. Należy jednak również podkre -
ślić, że wskaźnik absorpcji jest wyższy w przypadku projektów UE niż w przypadku innych darczyńców.
Proces wspólnego programowania wstrzymano ze względu na opóźnienia ze strony rządu w zakresie sformuło -
wania i przyjęcia nowego pięcioletniego planu rozwoju. Pozwoli to UE na lepsze dostosowanie programowania 
do priorytetów uwzględnionych w planie w celu poprawy podziału pracy między darczyńców, w tym państwa 
członkowskie.
Wspólna misja programowa odbywała się równolegle z misją programową ESDZ i DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Nego -
cjacji w sprawie Rozszerzenia, która miała miejsce w październiku 2016 r. Obecnie koordynację działań z wszystkimi 
państwami członkowskimi prowadzi konsultant, a wspólne programowanie powinno zacząć funkcjonować w 2017 r.
W ramach pomocy makrofinansowej UE zapewnia pomoc dla bilansów płatniczych, aby zaspokoić pilne potrzeby 
Tunezji w zakresie finansowania zewnętrznego oraz wesprzeć program pomocy finansowej, który Tunezja uzgodniła 
z MFW. Pozwala to Tunezji na wprowadzenie niezbędnych dostosowań gospodarczych w łatwiejszy i mniej gwał -
towny sposób oraz ma na celu przyczynienie się do odbudowy jej stabilności gospodarczej. Uwarunkowania doty -
czące pomocy makrofinansowej uwzględniają szereg priorytetów w kilku powiązanych ze sobą obszarach reformy 
strukturalnej i stanowią kompleksowe podejście do wspierania programu dostosowań gospodarczych.
Komisja uważa, że pomoc na rzecz Tunezji, w tym pomoc makrofinansową, skoncentrowano na ograniczonej liczbie 
sektorów. Ponadto w kilku obszarach pomocy (takich jak statystyka, zarządzanie finansami publicznymi oraz dobre 
zarządzanie przez tunezyjski Trybunał Obrachunkowy) silna współpraca z innymi darczyńcami i w ramach różnych 
służb Komisji była kluczowa, aby zwiększyć dodatkowo wpływ pomocy makrofinansowej w celu pełnego wdrożenia 
ważnych reform.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 41
V
W kontekście niestabilności politycznej kluczowe było zapewnienie odpowiedniej równowagi między środkami 
przynoszącymi szybkie rezultaty a procesami długofalowymi przy jednoczesnym wykorzystaniu narzędzi w ramach 
polityki wsparcia budżetowego Komisji. Instrument zwany umową na rzecz budowania państwowości stanowi 
bardziej elastyczną formę wsparcia budżetowego zaprojektowaną specjalnie na potrzeby sytuacji niekorzystnych 
lub pokryzysowych. Pomimo zastosowania tej bardziej elastycznej formy w przypadku Tunezji Komisja przeprowa -
dziła rygorystyczną ocenę warunków wypłaty środków w odniesieniu do każdego z czterech programów wsparcia 
budżetowego. Ponadto stabilizacja sytuacji w Tunezji i jej postępy są dowodem na powodzenie działań w takiej 
formie, w jakiej je opracowano i wdrożono. Bardziej szczegółową analizę tej kwestii zawarto poniżej, począwszy od 
pkt 30.
Komisja potwierdza, że trwającą obecnie ocenę rozliczalności finansowej wydatków publicznych rozpoczęto w rze -
czywistości w 2014 r., czyli cztery lata po ostatniej ocenie rozliczalności finansowej wydatków publicznych. Pod -
czas trwającej obecnie oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych miały miejsce opóźnienia, na które 
Komisja nie miała wpływu, spowodowane głównie pytaniami dotyczącymi metodyki i ich konsekwencjami. Należy 
podkreślić, że nowa metodyka przeprowadzania oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych została 
zweryfikowana w 2015 r. Prace nad nowym sprawozdaniem z oceny rozliczalności finansowej wydatków publicz -
nych dobiegają końca.
VI
Komisja podkreśla, że program reformy nie zawsze da się streścić w jednym kompleksowym i spójnym dokumencie 
na temat polityki lub strategii. W takich przypadkach analizę opiera się na innych środkach i procesach reform, jakie 
stosuje rząd w celu wzmocnienia systemu.
W przypadku wspomnianego sektorowego wsparcia budżetowego Komisja oceniła politykę sektorową jako kom -
pletną, a także odpowiednią i wiarygodną. Wspomniane operacje wsparcia budżetowego zostały przyjęte przed 
rewolucją; później programy dostosowano do nowej sytuacji, aby zapewnić stabilizację rezultatów osiąganych 
dzięki tym operacjom.
Komisja uważa, że późne wypłaty pożyczek w ramach pomocy makrofinansowej nie były spowodowane powolnym 
wdrażaniem pomocy, ale połączeniem szeregu czynników. Przyjęcie wniosku Komisji w ramach zwykłej procedury 
ustawodawczej zajęło Parlamentowi i Radzie ponad pięć miesięcy. Ponadto ratyfikacja protokołu ustaleń między UE 
a Tunezją, który zawiera uwarunkowania dotyczące pomocy makrofinansowej, zajęła władzom tunezyjskim ponad 
sześć miesięcy. Drugą wypłatę opóźniono ze względu na fakt, że Tunezyjczycy nie spełnili wszystkich warunków na 
czas.
Wstęp
09
Zdaniem Komisji warto wskazać, że kiedy w kwietniu 2014 r. przyjęto pierwszą operację pomocy makrofinansowej 
w kwocie 300 mln EUR, stanowiła ona największą pomoc makrofinansową kiedykolwiek przyznaną państwu połu -
dniowego sąsiedztwa aż do momentu, gdy Komisja w lutym 2016 r. zaproponowała, a w lipcu 2016 r. przyjęła nową 
operację pomocy makrofinansowej, także dla Tunezji, w kwocie 500 mln EUR. Celem drugiej pomocy makrofinanso -
wej jest dalsze wspieranie przemian gospodarczych, zwłaszcza po atakach terrorystycznych z 2015 r. i ze względu na 
ich negatywny wpływ na działalność gospodarczą.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 42
Uwagi
20
Komisja podkreśla, że PAR 1 był wielosektorową operacją budżetową, a programy od PAR 2 do PAR 5 – operacjami 
z zakresu umowy na rzecz budowania państwowości.
22
Komisja zwraca uwagę, że w przypadkach, gdy wymagano od niej działania, zawsze działała terminowo mimo 
trudnego kontekstu pod względem polityki i bezpieczeństwa. Komisja zauważa również, że dokument dotyczący 
działania w odniesieniu do programu reformy sektora bezpieczeństwa ukończono na poziomie technicznym dnia 18 
czerwca 2015 r. (podczas spotkania grupy ds. zapewnienia jakości), przed atakiem terrorystycznym z czerwca 2015 
r. W tym okresie podjęto również szereg działań w obszarze bezpieczeństwa (projekty regionalne, projekty finan -
sowane w ramach Instrumentu na rzecz Stabilności, Instrumentu na rzecz Przyczyniania Się do Stabilności i Pokoju 
itp.), przed przygotowaniem programu reformy sektora bezpieczeństwa lub równolegle z nim.
23
Komisja zauważa, że w pierwszych latach po rewolucji koordynacja działań darczyńców odbywała się na podsta -
wie planów władz tunezyjskich na rzecz poprawy gospodarczej i pism rządowych dotyczących rozwoju. Dzięki 
tym dokumentom utworzono szereg pakietów wsparcia finansowego ze strony darczyńców pod nazwą Program -
mes d’Appui à la Relance  (PAR); w przypadku niektórych z nich zastosowano nawet wspólne założenia polityczne. 
Następnie ułatwiono koordynację działań darczyńców, w tym działań UE poprzez jej wsparcie budżetowe i operacje 
pomocy makrofinansowej, dzięki umowie między MFW a władzami tunezyjskimi dotyczącej kompleksowego pro -
gramu dostosowań makroekonomicznych i reform strukturalnych.
24
Komisja chciałaby podkreślić, że środki nie zostały przeznaczone na zbyt wiele obszarów, a pomoc została skoncen -
trowana w wystarczającym stopniu.
Mimo że pomoc UE rzeczywiście dotyczyła wielu sektorów, takie początkowe podejście wynikało z szerokiego 
zakresu wyzwań i potrzeb Tunezji w okresie porewolucyjnym. Podejście to było również odpowiedzią na konkretne 
wnioski o pomoc ze strony władz tunezyjskich w czasie, gdy rząd pilnie potrzebował międzynarodowego wsparcia. 
Rzeczywiście w latach 2011–2013 wprowadzono „nadzwyczajne działania” ukierunkowane na kluczowe usługi słu -
żące wsparciu przemian demokratycznych i towarzyszące procesowi reform społeczno-ekonomicznych.
Kiedy jednak wydawało się, że sytuacja zaczęła się stopniowo stabilizować (od ok. 2014 r.), UE istotnie dążyła do 
koncentracji udzielanej pomocy. Efektem tych wysiłków są jednolite ramy wsparcia na lata 2014–2016, w których 
zidentyfikowano trzy sektory interwencji (reformy społeczno-ekonomiczne na rzecz wzrostu sprzyjającego włącze -
niu społecznemu, podstawowych elementów demokracji oraz zrównoważonego rozwoju regionalnego i lokalnego), 
aby lepiej ukierunkowywać pomoc. Te trzy sektory były systematycznie brane pod uwagę podczas projektowania 
rocznych programów działania na rzecz Tunezji.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 43
25
Komisja i ESDZ podkreślają, że ich decyzje nie doprowadziły do osłabienia finansowania ani do trudności w zarzą -
dzaniu. Opóźnienia i trudności w zarządzaniu były związane bezpośrednio i przede wszystkim z czynnikami 
zewnętrznymi (takimi jak niestabilność polityczna lub trudna sytuacja gospodarcza państwa).
Komisja podkreśla, że uwarunkowania dotyczące pomocy makrofinansowej uwzględniają ograniczoną liczbę priory -
tetów w kilku powiązanych ze sobą obszarach reformy strukturalnej i stanowią kompleksowe podejście do wspie -
rania programu dostosowań gospodarczych. Nie należy tego postrzegać jako odejścia od polityki Komisji polega -
jącej na koncentrowaniu pomocy na ograniczonej liczbie sektorów. Ponadto w kilku obszarach pomocy (takich jak 
statystyka, zarządzanie finansami publicznymi oraz dobre zarządzanie przez tunezyjski Trybunał Obrachunkowy) 
silna współpraca z innymi darczyńcami i w ramach różnych służb Komisji była kluczowa w celu pełnego wdrożenia 
ważnych reform.
26
Komisja zauważa, że działania UE były dobrze skoordynowane z państwami członkowskimi i głównymi międzyna -
rodowymi darczyńcami, ale z powodu późnego przyjęcia krajowego planu rozwoju nie udało się doprowadzić do 
procesu wspólnego programowania z państwami członkowskimi. Koordynacja i ścisła komunikacja z państwami 
członkowskimi odbywała się regularnie i była konstruktywna.
28
Proces wspólnego programowania wstrzymano, aby lepiej dostosować programowanie do priorytetów uwzględ -
nionych w pięcioletnim planie rozwoju w celu poprawy podziału pracy wśród darczyńców, w tym państw 
członkowskich.
Wspólna misja programowa odbywała się równolegle z misją programową ESDZ i DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Nego -
cjacji w sprawie Rozszerzenia, która miała miejsce w październiku 2016 r. Obecnie koordynację działań z wszystkimi 
państwami członkowskimi prowadzi konsultant, a wspólne programowanie powinno zacząć funkcjonować w 2017 r.
29
Komisja zauważa, że działania UE stanowiły znaczne wsparcie na rzecz Tunezji, ale stwierdzono też pewne pomniej -
sze niedociągnięcia we wdrażaniu programów przez Komisję.
Komisja pragnie podkreślić, że PAR 1 był wielosektorową operacją budżetową, a programy od PAR 2 do PAR 5 ope -
racjami z zakresu umowy na rzecz budowania państwowości. Różnica w formie ma konsekwencje podczas analizy 
programów.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 44
32
Komisja pragnie podkreślić, że chociaż programy PAR 3 i PAR 4 były finansowane wyłącznie przez UE, programy te 
i zdefiniowane w ich ramach środki były koordynowane z innymi darczyńcami.
33
Komisja chciałaby podkreślić fakt, że Programme d’appui à la relance 1 (PAR 1) stanowił wielosektorowe wsparcie 
budżetowe, a przy kolejnych operacjach PAR zastosowano formę umowy na rzecz budowania państwowości, którą 
zaprojektowano specjalnie po to, by umożliwić UE wspieranie krajów partnerskich w sytuacji niekorzystnej lub 
pokryzysowej.
Mimo że zastosowanie formy umowy na rzecz budowania państwowości umożliwia pewną elastyczność zgodnie 
z przyjętą w 2011 r. polityką, służby Komisji zawsze wdrażały ją w sposób rygorystyczny. Zastosowane wskaźniki 
efektywności zostały zdefiniowane w wyniku długiego i kompleksowego procesu dialogu merytorycznego z wła -
dzami. Wskaźniki te umożliwiły przeprowadzenie ważnych reform w okresie objętym przeglądem. Ze względu na 
pilny charakter sytuacji, na którą UE musiała zareagować, i krótkoterminowy charakter formy, jaką wybrano do 
wdrażania, umów na rzecz budowania państwowości nie należy postrzegać jako „elastycznych” pod względem 
warunków wypłaty środków.
Komisja podkreśla, że – jak przewidziano w odpowiednich wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego – 
umowy na rzecz budowania państwowości można odnawiać, zwłaszcza w przypadkach, gdy przejście do innych 
instrumentów wsparcia budżetowego nie jest jeszcze wykonalne.
Warto pamiętać o tym, że wytyczne dotyczące wsparcia budżetowego związane z umowami na rzecz budowania 
państwowości były nowym dokumentem (w 2012 r.), a forma – nieprzetestowana, gdy po raz pierwszy zastosowano 
je w kraju o średnich dochodach przechodzącym zmiany polityczne takim jak Tunezja. Doświadczenia z Tunezji, 
potwierdzone także przypadkami wdrażania umów na rzecz budowania państwowości w innych państwach, skło -
niły Komisję do rewizji wytycznych dotyczących czasu trwania umów na rzecz budowania państwowości i wprowa -
dzenia możliwości przyjmowania umów na rzecz budowania państwowości równolegle z sektorowymi operacjami 
wsparcia budżetowego. Wyciągnięte wnioski potwierdzi rewizja wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego.
34
Komisja stwierdza, że w ograniczonej liczbie przypadków wskaźniki/środki zostały osiągnięte przed podpisaniem 
umów finansowych. Odzwierciedla to jednak raczej fakt, że stosowana przez Komisję długa procedura administra -
cyjna prowadząca do przyjęcia decyzji finansowych nie jest odpowiednia dla takiego rodzaju nadzwyczajnych ope -
racji, do wdrożenia którego Komisja i inni darczyńcy (Bank Światowy i Afrykański Bank Rozwoju) dążyli w tamtym 
czasie w Tunezji w ramach reakcji na szczególnie niestabilną sytuację polityczną i społeczno-ekonomiczną.
Rzeczywiście środki te zostały formalnie zatwierdzone przez władze wiele miesięcy przed podpisaniem umowy 
finansowej. W okresie między momentem uzgodnienia środków a momentem przyjęcia decyzji finansowej przez 
Komisję środek został jednak rzeczywiście przyjęty/wdrożony przez rząd. Sukces ten był również wynikiem inten -
sywnego dialogu politycznego z władzami; a zatem nie doszłoby do sukcesu na taką samą skalę lub w tych samych 
ramach czasowych w przypadku braku operacji wsparcia budżetowego.
35
W decyzjach dotyczących finansowania przedstawionych państwom członkowskim i w umowie finansowej zawartej 
z rządem Tunezji jasno stwierdzono, że wskaźniki efektywności dotyczące drugiej transzy zostaną zidentyfikowane 
w drugim roku realizacji programu. Takie rozwiązanie nie stoi w sprzeczności z wytycznymi i jest przydatne w sytu -
acjach niestabilnych, gdy trudno jest opracować w pełni przygotowany zakres programowania na kilka lat, tak jak 
w Tunezji w 2011 r. (tj. rząd tymczasowy, zbliżające się wybory).
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 45
36
Komisja zwraca uwagę na fakt, że chociaż formalnie środki na zasadzie „więcej za więcej” nie zostały ogłoszone 
przed majem lub czerwcem roku N+1, Komisja i ESDZ przeprowadziły już ocenę sytuacji w różnych państwach 
regionu i miały jasny obraz – dość wcześnie w danym roku (w zasadzie w styczniu lub lutym) – tego, jaką kwotę 
środków na zasadzie „więcej za więcej” otrzyma każde z państw. Dlatego podczas negocjowania programów 
i matrycy wskaźników zespół Komisji pozostawił pewne pole manewru i uwzględniał albo programy dodatkowe, 
albo – w pewnych przypadkach – wyższą kwotę niż ta, którą oficjalnie ustalono na początku negocjacji.
37
Komisja podkreśla, że pomoc UE była oparta na wnioskach władz tunezyjskich, a stosowne potrzeby zostały omó -
wione w ramach dyskusji dwustronnych, uzgodnione i poddane ocenie. Znaczną część środków zawartych w pro -
gramach PAR 1–3 należy postrzegać z perspektywy wspólnych operacji wsparcia budżetowego, wdrażanych przez 
trzy agencje wsparcia budżetowego, względem zobowiązań finansowych przekraczających miliard USD na jedną 
operację.
Dlatego, uwzględniając obecność kilku agencji-darczyńców (wnoszących swój wkład w oparciu o stan wiedzy 
naukowej) i znaczną liczbę tych operacji, liczba środków jest w rzeczywistości zbliżona do standardowej przy tego 
rodzaju operacjach.
Programom PAR poświęcano wiele uwagi podczas regularnych spotkań gabinetu poświęconych przeglądowi ich 
wdrażania (co nie miałoby miejsca w przypadku mniejszego programu) i należy wyraźnie zaznaczyć, że zrealizo -
wano znaczną większość tych środków.
38
Komisja jest zdania, że ocenę stanu każdej z matryc programów PAR 1–4 przeprowadzono równie rygorystycznie.
Komisja podkreśla, że w ramach stosowania komunikatu z 2011 r. oraz powiązanych konkluzji Rady z 2012 r. w spra -
wie „Przyszłego podejścia do wsparcia budżetowego UE na rzecz państw trzecich” w odniesieniu do kryterium 
kwalifikowalności nadal będzie się przyjmować podejście dynamiczne. Podejście to dostosowano w szczególności, 
uwzględniając panującą w tamtym czasie niestabilną sytuację polityczną i zastosowanie po raz pierwszy w Tunezji 
umowy na rzecz budowania państwowości.
Podejście to jest zgodne z przepisami zawartymi w wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego w odniesieniu 
do operacji z zakresu umowy na rzecz budowania państwa. Formę tę zawarto w wytycznych dotyczących wsparcia 
budżetowego z 2012 r. w celu stosowania jej w trakcie kryzysu, po kryzysie i w sytuacjach niekorzystnych. Stanowi 
ona zatem formę bardziej elastyczną. Niemniej jednak ocena dokumentacji dotyczącej wypłat przeprowadzana 
przez Komisję jest tak samo rzetelna, jak w przypadku każdej innej formy wsparcia budżetowego.
Należy dodać, że niemal wszystkie oczekiwane rezultaty zostały w końcu osiągnięte (poza kilkoma marginalnymi 
rezultatami). Wydaje się zatem, że elastyczność, jaką przyznano w odniesieniu do programów PAR 3 i 4, nie dopro -
wadziła do gorszych rezultatów ani nie pogorszyła oddziaływania w perspektywie średnioterminowej.
39
Komisja zauważa, że wdrażanie niektórych strukturalnych reform gospodarczych nadal jest powolne lub wymaga 
dużej poprawy, natomiast reformy towarzyszące przemianom demokratycznym przebiegają w bardziej zadowa -
lający sposób. Przyjęcie zorientowanych na rezultaty środków lub wskaźników nie byłoby możliwe w kontekście 
umów na rzecz budowania państwowości na rok lub dwa lata, jak przypomniano w wytycznych dotyczących wspar -
cia budżetowego, które przewidują, że „wskaźnikami efektywności (...) będą głównie wskaźniki procesu” (s. 99).
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 46
Zapewniono interwencje uzupełniające w formie pomocy technicznej i w ten sposób wsparto władze w opracowy -
waniu i przyjmowaniu przepisów ustawowych lub wykonawczych (lub procedur administracyjnych) niezbędnych 
do tego, by wykonać określoną ustawę lub rozporządzenie. Dzięki kombinacji polityki budżetowej i monetarnej 
większość środków określonych przez UE przyniosła konkretne rezultaty.
Podobnie jak w przypadku innych procesów porewolucyjnych, gruntowne zmiany polityczne i instytucjonalne, 
które mają obecnie miejsce w Tunezji, będą wymagać czasu, aby przynieść pełne efekty.
40
Komisja pragnie podkreślić, że gwałtownie zmieniające się okoliczności wraz z nadmiernymi obciążeniami i ciągłymi 
zmianami w ramach sytuacji administracyjnej i politycznej (sześć rządów w okresie 2011–2015) sprawiają, iż wdroże -
nie w tym okresie obiektywnej oceny o wysokiej jakości byłoby szczególnie trudnym zadaniem. Byłoby również za 
wcześnie na ocenę skutków pod względem metodyki oceny.
Ostatnia przeprowadzona w pełnym zakresie ocena operacji wsparcia budżetowego miała miejsce w 2010 r. Oceny 
te są zazwyczaj przeprowadzane w odniesieniu do okresu 10 lat. Do przeprowadzenia obiektywnej oceny sytuacji 
niezbędny jest krok wstecz.
Należy przy tym zaznaczyć, że DG ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia przeprowadza 
obecnie ocenę programów koncentrujących się na zarządzaniu gospodarczym, która to ocena obejmuje wszystkie 
programy wsparcia budżetowego wdrożone w Tunezji oprócz programu BS6.
Ponadto Komisja dokładnie monitorowała produkty, wyniki i rezultaty w trakcie tego okresu i w pełni wykorzystała 
narzędzia do oceny rezultatów konkretnych środków wsparcia budżetowego, jak również wykorzystała różne oceny 
przeprowadzone przez różne organizacje międzynarodowe.
41
Komisja pragnie podkreślić, że nowa ocena rozliczalności finansowej wydatków publicznych została przeprowa -
dzona w następstwie nowej metodyki przyjętej przez sekretariat rozliczalności finansowej wydatków publicznych, 
co doprowadziło do kilku sprzecznych wniosków odnośnie do oceny rozliczalności finansowej wydatków publicz -
nych z 2010 r. oraz do opóźnień w jej zatwierdzeniu przez władze tunezyjskie, na które to opóźnienia nie mają 
wpływu Komisja, Banku Światowy i Afrykański Bank Rozwoju.
Komisja potwierdza jednak, że trwającą obecnie ocenę rozliczalności finansowej wydatków publicznych rozpoczęto 
w rzeczywistości w 2014 r., czyli cztery lata po przeprowadzeniu ostatniej oceny rozliczalności finansowej wydatków 
publicznych, a w związku z tym w odniesieniu do wewnętrznych wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego.
W uzupełnieniu do rozliczalności finansowej wydatków publicznych, Komisja w ramach działania poprzedzającego 
podjęcie decyzji o zapewnieniu pomocy makrofinansowej przeprowadziła w grudniu 2013 r. pełną i szczegółową 
ocenę operacyjną obiegu administracyjnego i finansowego w odniesieniu do Ministerstwa Finansów oraz Banku 
Centralnego Tunezji.
42
Komisja pragnie podkreślić, że rozliczalność finansowa wydatków publicznych jest przydatnym narzędziem, ale nie 
jest ona obowiązkowa, a ponadto wymaga zobowiązania i pełnej współpracy ze strony danego państwa.
Po 2011 r. Tunezja (i jej partnerzy), pomimo braku najnowszej rozliczalności finansowej wydatków publicznych, 
w okresie objętym przeglądem skorzystała z kilkunastu wysokiej jakości ocen dotyczących systemu zarządzania 
finansami publicznymi tego państwa. Oceny te zostały przeprowadzone w ramach programów Komisji przez nieza -
leżne organizacje, takie jak MFW, OECD i Open Budget Survey.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 47
W ramach tych różnych ocen powstały szczegółowe informacje dotyczące różnych wymiarów zarządzania finansami 
publicznymi (opracowywanie budżetu, wykonanie budżetu, rachunkowość, udzielanie zamówień publicznych, kon -
trole wewnętrzne i zewnętrzne, zarządzanie aktywami, przejrzystość, program reform itd.).
Mimo że ocenę rozliczalności finansowej wydatków publicznych rozpoczęto z pewnymi opóźnieniami w 2014 r., 
oczekuje się jej wyników na początku 2017 r.; zostaną one wykorzystane do oceny postępów w zakresie zarządzania 
finansami publicznymi w państwie.
43
Komisja pragnie podkreślić, że w świetle okoliczności, jakich doświadcza Tunezja od 2011 r., oraz ważnych wyzwań, 
jakim musiało sprostać to państwo (politycznych, ekonomicznych, społecznych, dotyczących bezpieczeństwa), 
Tunezja pozostaje wzorem w tym regionie. Proces przemian jest długi i trudny i będzie nadal wymagał dalszych 
znaczących wysiłków ze strony tego partnera.
a)
Komisja jest zdania, że chociaż w niektórych obszarach nadal istnieją wyzwania, postęp w porównaniu z sytuacją 
istniejącą w 2011 r. jest jednoznacznie pozytywny i trwały. Strona internetowa dotycząca przejrzystości budżetu 
Ministerstwa Finansów stanowi dobry przykład ogromnych wysiłków podjętych w tym zakresie ( http://www.miza -
niatouna.gov.tn ).
W niezależnych badaniach w zakresie przejrzystości budżetu lub rozpowszechniania danych statystycznych (mię -
dzynarodowe badanie budżetu z 2011 r., 2015 r., strona internetowa dotycząca rozpowszechniania danych staty -
stycznych) Tunezja jest obecnie uznawana za lidera wśród krajów o podobnym dochodzie / wśród krajów z tego 
regionu.
Najnowsze ogłoszenie ustawy organicznej o wolności informacji w połączeniu z istnieniem dynamicznego społe -
czeństwa obywatelskiego, które już jest chętne do skorzystania z tych nowych praw, wskazuje, że w nadchodzących 
latach czynione będą dalsze postępy w tym zakresie.
b)
Program wsparcia społeczeństwa obywatelskiego UE (PASC) przyczynił się do rozwiązania problemów związanych 
z ustanowieniem 180 organizacji pozarządowych (NGO) w gubernatorstwie Tozeur. W ramach programu zawarto 
umowę ze służbami rządu tunezyjskiego odpowiedzialnymi za te organizacje, aby pomóc ubiegającym się o człon -
kostwo organizacjom społeczeństwa obywatelskiego w przygotowaniu ich wniosków o rejestrację. Ponadto pro -
gram obejmuje element pomocy technicznej, aby pomóc władzom tunezyjskim w ustanowieniu systemu IT dla 
departamentu NGO, który mógłby przyspieszyć obsługę dokumentacji, w tym do celów rejestracji NGO.
c)
Chociaż wdrożenie reform dotyczących partnerstw publiczno-prywatnych i udzielania zamówień publicznych 
spotkało się z silnym oporem ze strony niektórych obszarów administracji, wszystkie związane z tym akty wykonaw -
cze zostały przyjęte i rozpoczyna się rzeczywiste efektywne wdrożenie tych ustaw. Już zaczyna się odnotowywać 
wczesne pozytywne wyniki, w szczególności w odniesieniu do udzielania zamówień publicznych dzięki prowadzo -
nej cyfryzacji wszystkich procedur udzielania zamówień.
W odniesieniu do kontroli zewnętrznej, przewiduje się, że nadchodzące przyjęcie ustawy organicznej przyznającej 
pełną niezależność tunezyjskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu (środek PAR IV) stanie się momentem przełomo -
wym w prowadzeniu kontroli zewnętrznych w Tunezji. Komisja będzie nadal zapewniała pomoc techniczną na rzecz 
Trybunału w celu zapewnienia, aby w pełni wykorzystał on te nowe możliwości.
W odniesieniu do kontroli wewnętrznej nadal konieczne jest przeprowadzenie pewnych działań w celu racjonalizacji 
ram instytucjonalnych. Zostały one zaplanowane w kontekście programu PAR V.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 48
d)
Celem środków uwzględnionych w programach PAR była stabilizacja finansów samorządów lokalnych, które to 
finanse podlegały destabilizującemu obciążeniu finansowemu ze względu na gwałtowny spadek lokalnych docho -
dów po rewolucji. Cel ten kontynuowano w programie Cap vers la Décentralisation et le Développement  des Territoires  
(43 mln EUR) poprzez bardziej strukturalne podejście w kontekście decentralizacji. Realizacja wspomnianego pro -
gramu nie byłaby możliwa, gdyby nie sukces wcześniejszych programów ani też przed podjęciem decyzji politycz -
nej o rozpoczęciu procesu decentralizacji.
e)
Postępy w zakresie ukierunkowania na beneficjentów były rzeczywiście niezadowalające, pomimo że UE, MFW 
i Bank Światowy stanowczo wzywały władze do podjęcia działań w tym względzie. Sytuacja ta odzwierciedla 
głęboko zakorzenione trudności polityczne w zakresie wzmocnienia kryteriów kwalifikowalności dla takich progra -
mów. Pomimo tych utrudnień należy nadal nalegać na przeprowadzenie tych reform, zważywszy na ich kluczowy 
wkład w stabilność finansów publicznych. Działania w tym zakresie są dalej prowadzone przez MFW, Bank Światowy 
i UE (pomoc makrofinansowa). Oczekuje się jednak, że nowa baza danych numerów ubezpieczenia społecznego 
oraz ocena obecnych programów pomocy społecznej, jak również proponowany system punktacji przyczynią się do 
poprawy ukierunkowania tych programów.
f)
Komisja uważa, że dzięki warunkom wypłaty określonym w ramach wsparcia budżetowego PAR III oraz dzięki 
skoordynowanemu dialogowi merytorycznemu darczyńców z Ministerstwem Finansów obecnie w Tunezji funk -
cjonują ramy regulacyjne sprzyjające rozwojowi mikrofinansowania. Umożliwiło to utworzenie siedmiu instytucji 
mikrofinansowych działających na mniej rozwiniętych regionach nieobjętych wsparciem, w tym dwóch instytucji 
(Microcred i Taysir) objętych wsparciem finansowym UE, AFD, EBI i EBOR. Według najnowszych sprawozdań rocz -
nych Microcred i Taysir, od czasu rozpoczęcia działalności w 2015 r. 7 684 mikroprzedsiębiorców objęto usługami 
z zakresu finansów oraz pomocy technicznej, w tym 4 205 kobiet i 3 338 osób młodych.
g)
We wrześniu 2016 r. Parlament przyjął nową ustawę inwestycyjną w kontekście przygotowania do Konferencji 
w Tunezji 2020 . Ustawa ta wraz z niedawno przyjętym ustawodawstwem dotyczącym konkurencji, upadłości i PPP 
powinna przyczynić się w przyszłości do znacznej poprawy klimatu inwestycyjnego.
45
Zdaniem Komisji należy odnotować, że zanim możliwe będzie dokonanie pierwszej wypłaty w ramach pomocy 
makrofinansowej, konieczne jest podjęcie wielu kroków proceduralnych. Przed przedstawieniem wniosku dotyczą -
cego operacji pomocy makrofinansowej Komisja przeprowadza ocenę prawidłowości obiegu środków finansowych 
w kraju korzystającym w drodze oceny operacyjnej, która trwa co najmniej miesiąc. Ze względu na fakt, że wnioski 
Komisji dotyczące pomocy makrofinansowej podlegają zwykłej procedurze ustawodawczej zgodnie z art. 212 TFUE, 
muszą one zostać przyjęte przez Parlament i Radę. Po takim przyjęciu komitet państw członkowskich musi zatwier -
dzić protokół ustaleń zawierający uwarunkowania dotyczące pomocy makrofinansowej, a kraj korzystający musi 
taki protokół podpisać. Ponadto Tunezja musiała ratyfikować ten protokół ustaleń.
W następnej kolejności Komisja musi pożyczyć na rynkach środki do celów wypłaty w ramach pomocy makrofi -
nansowej, co trwa zazwyczaj około miesiąca. W przypadku Tunezji należy wspomnieć, że stracono jeden miesiąc 
w ramach zwykłej procedury ustawodawczej ze względu na fakt, iż przyjęcie wniosku Komisji na posiedzeniu 
plenarnym Parlamentu przesunięto w ostatnim momencie na II posiedzenie plenarne w kwietniu, co oznacza, że 
przyjęcie tego wniosku przez współprawodawców zajęło pięć miesięcy. Należy również zauważyć, że podpisanie 
i ratyfikacja protokołu ustaleń przez Tunezyjczyków zajęło już ponad siedem miesięcy.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 49
47
Zdaniem Komisji program pomocy makrofinansowej miał kluczowe znaczenie w przyspieszeniu bardzo potrzeb -
nych reform w Tunezji w ścisłej koordynacji z innymi międzynarodowymi darczyńcami i z własnymi planami rządu 
w zakresie reform, w szczególności w kontekście trudnej sytuacji przemian. W nowym programie pomocy makro -
finansowej zwiększono łączną kwotę wsparcia w zakresie pomocy makrofinansowej udzieloną do tej pory na rzecz 
Tunezji do 800 mln EUR i zapewniono ciągłość reform, a jednocześnie odniesiono się do nowego zestawu środków, 
które mają na celu wspieranie starań Tunezji w przejściu do bardziej zrównoważonego modelu ekonomicznego.
48
Komisja uważa, że w momencie przyjęcia każdego programu, jak również przed dokonaniem każdej płatności były 
spełnione kryteria kwalifikowalności, w tym wdrożenie odpowiedniej i wiarygodnej polityki.
We wspomnianych przypadkach programów BS5 i BS6 Komisja zauważa, że, jak wskazano w wytycznych dotyczą -
cych wsparcia budżetowego, „program reformy nie zawsze da się streścić w jednym kompleksowym i spójnym 
dokumencie na temat polityki lub strategii. W takich przypadkach analiza zostanie oparta na innych środkach 
i procesach reform, jakie stosuje rząd w celu wzmocnienia systemu”. W kontekście zastosowania tych wytycznych 
Komisja oceniła politykę sektorową jako kompletną, a także odpowiednią i wiarygodną.
49
Komisja pragnie wyjaśnić, że trzy programy sektorowego wsparcia budżetowego zostały przyjęte przed rewolucją, 
w następstwie mających zastosowanie w tamtym momencie kryteriów kwalifikowalności, podczas gdy umowy 
na rzecz budowania państwowości zostały przyjęte po rewolucji w odpowiedzi na zupełnie nowy kontekst, który 
wymagał nowego podejścia i sprawił, że Tunezja kwalifikowała się do takiego instrumentu. Należy również zazna -
czyć, że Komisja obecnie dokonuje przeglądu wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego, aby umożliwić 
przyjmowanie w tym samym czasie umów na rzecz budowania państwa oraz sektorowego wsparcia budżetowego.
50
a)
Zob. odpowiedź do ramki 3 a)
b)
Zob. odpowiedź do ramki 3 b)
Ramka 3 – Wykryte przypadki uchybień w zakresie koncepcji programów sektorowego 
wsparcia budżetowego
a)
Komisja częściowo zgadza się z tą uwagą. W czasie opracowywania koncepcji projektu odnotowano trudności 
w pomiarze podstawowych wskaźników bazowych dla wszystkich wskaźników. W związku z tym w ramach roz -
wiązania tej sytuacji wartości docelowe dla niektórych wskaźników zostały wyrażone jako jednostki bezwzględne 
postępu, a nie jako odniesienie do wartości podstawowych wskaźników bazowych.
W odniesieniu do celu dotyczącego wodomierzy wolumetrycznych warto zauważyć, że odnotowano wzrost war -
tości wiercenia z koncesjami prawnymi na poziomie 10 %, który to wzrost został uznany za istotny. Przekroczenie 
tego celu jest wynikiem włączenia wodomierzy wolumetrycznych do wiercenia, dla których koncesje prawne nie 
są konieczne (wody powierzchniowe lub małe głębokości). W przypadku wskaźnika D doszło do znaczących zmian 
w rządowej polityce rekrutacyjnej po 2011 r., czego nie można było przewidzieć w czasie opracowania koncepcji 
programu. Po dwóch dekadach konserwatywnej polityki rekrutacyjnej w sektorze gospodarki wodnej zwiększone 
zasoby ludzkie można ocenić jako pozytywną zmianę.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 50
Po podpisaniu programu w 2011 r. trudno było przewidzieć, że nowy rząd, który objął urząd od 2012 r., nie potrak -
tuje priorytetowo kwestii poboru opłat za przepompowywanie wody gruntowej, co stanowiło cel poprzed -
niego rządu. Zaniechanie to można przypisać raczej zmianie woli politycznej niż zawieszeniu funkcji przez jedną 
jednostkę.
b)
Komisja wskazuje, że w odniesieniu do BS6: W przypadku wskaźnika D doszło do znaczących zmian w rządowej 
polityce rekrutacyjnej po 2011 r., czego nie można było przewidzieć w czasie opracowania koncepcji programu. Po 
dwóch dekadach konserwatywnej polityki rekrutacyjnej w sektorze gospodarki wodnej zwiększone zasoby ludzkie 
można ocenić jako bardzo pozytywną zmianę.
c)
W przypadku programu BS6 Komisja podkreśla, że, jak wskazano w wytycznych dotyczących wsparcia budżeto -
wego, „program reformy nie zawsze da się streścić w jednym kompleksowym i spójnym dokumencie na temat 
polityki lub strategii. W takich przypadkach analiza zostanie oparta na innych środkach i procesach reform, jakie 
stosuje rząd w celu wzmocnienia systemu”. To w kontekście zastosowania tych wytycznych Komisja oceniła politykę 
sektorową jako kompletną, a także odpowiednią i wiarygodną.
W odniesieniu do BS5 Komisja pragnie podkreślić, że ta umowa finansowa została podpisana w 2008 r. w kontekście 
innych warunków i praktyk. W przypadku późniejszych programów i wypłat w ramach pomocy makrofinansowej 
Komisja stosowała jednak w pełni wytyczne dotyczące wsparcia budżetowego.
51
Komisja podkreśla fakt, że wspomniana matryca została opracowana przez rząd jako skrócony opis środków, które 
miał on zamiar wdrożyć w celu przywrócenia siły finansowej tunezyjskim samorządom lokalnym.
W ramach oceny strategii rządu matryca zapewniła najlepszy dostępny opis jego szczegółowego planu działania.
W związku z tym nie przyjęto założenia a priori,  że niektóre środki nie zostaną spełnione, ale że – jak ma to miejsce 
w przypadku wszystkich strategii – niektóre środki mogą być ważniejsze od innych (przynajmniej z punktu widzenia 
Komisji). Ocena warunku kwalifikowalności w odniesieniu do polityki publicznej obejmuje jednak ocenę ogólnego 
planu działania rządu, a nie wyłącznie te działania, które Komisja uznaje za istotne.
Komisja zauważa ponadto, że oprócz ogólnej matrycy wspomnianych środków trzy główne cele programu – zna -
czące zwiększenie dochodów, zablokowanie głównego czynnika zwiększonych wydatków (rekrutacje) i zwiększenie 
stopnia wykonania lokalnych projektów w zakresie rozwoju i inwestycji – zostały uwzględnione w ramach wskaźni -
ków efektywności w drugiej transzy programu.
Z perspektywy czasu wskaźnik realizacji tych środków był szczególnie wysoki, co sugeruje, że warunki były zarówno 
odpowiednie, jak i wykonalne.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 51
52
Komisja zgadza się z tą uwagą, ale podkreśla, że w przypadku obu programów istniał szereg takich warunków 
(BS5) i wiązały się one ze szczególnymi trudnościami. W przypadku BS6 czas trwania programu został przedłużony 
z 72 do 96 miesięcy w reakcji na trudności, z jakimi musiał się zmierzyć nowy rząd, a w szczególności Ministerstwo 
Rolnictwa, po wydarzeniach politycznych z 2011 r. Głównym celem tego przedłużenia terminów było zapewnienie 
możliwości przyjęcia środków uzupełniających mających na celu sprawne wdrożenie programu.
Tempo wdrożenia programu zależało w znacznej mierze od czynników zewnętrznych związanych z kontekstem 
porewolucyjnym.
53
Komisja zgadza się z uwagą i odnotowuje, że opóźnienia w zlecaniu elementów pomocy technicznej w ramach 
projektów BS5 i BS6 były należycie uzasadnione złożonością wspieranych sektorów oraz potrzebą zaangażowania 
się w szczegółową dyskusję w sprawie strategii i polityki w celu prawidłowego określenia potrzeb beneficjentów 
w oparciu o właściwą ocenę.
Komisja pragnie wyjaśnić, że pomimo braku pomocy technicznej w przypadku programu BS7 pomoc techniczna 
została zapewniona w ramach innych bieżących programów. Kwalifikujący się okres zawierania umów zgodnie 
z regulacjami finansowymi upłynął przed dokonaniem przeglądu treści programu, co uniemożliwiło zlecenie dodat -
kowej pomocy technicznej.
54
Komisja zgadza się z uwagą i uznaje, że proces ustawodawczy przebiegał dosyć powoli od czasu rewolucji ze 
względu na fakt, że pierwszeństwo względem takich kwestii jak ustawodawstwo budżetowe miały priorytety kon -
stytucyjne i inne (np. w zakresie bezpieczeństwa, zwalczania korupcji). Przyjęcie ustawy przewidziano na pierwszy 
kwartał 2017 r.
Należy jednak podkreślić, że już przed przyjęciem ustawy odnotowano znaczne postępy w odniesieniu do procedur 
budżetowych. Obecnie z 26 ministerstw 22 przyjęły budżety programu i uwzględniają wskaźniki efektywności zwią -
zane z celami ich polityki publicznej (w uzupełnieniu do danych budżetowych) w swoich wnioskach budżetowych 
do Parlamentu.
Wzrost punktacji przyznawanej w ramach międzynarodowego badania budżetowego podkreśla usprawnienia doko -
nane w tych obszarach.
W tym kontekście ogłoszenie ustawy budżetowej będzie oznaczało zakończenie, a nie rozpoczęcie przedmiotowej 
reformy opartej na wynikach.
55
Komisja zauważa, że w przypadku połowy projektów nie odnotowano uchybień w zakresie koncepcji. W odniesieniu 
do drugiej połowy Komisja pragnie przedstawić następujące uwagi (zob. poniżej):
a)
Komisja pragnie podkreślić, że cele związane z danymi projektami były odpowiednie, zdefiniowane i wystarczająco 
wymierne.
Jeżeli chodzi o projekty PJ7 i PJ8, Komisja uważa, że „l’amélioration des conditions de vie des populations défavo -
risées ou fragilisées socialement, par la réalisation d’infrastructures de base et d’équipements de proximité dans les 
zones urbaines defavorisées” stanowi wystarczająco odpowiedni i zdefiniowany cel, którego realizację można mie -
rzyć liczbą infrastruktur podstawowych i sprzętu zapewnionych w ramach programu na rzecz nieformalnych osiedli.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 52
Jeżeli chodzi o projekt PJ11, Komisja uważa, że cel programu twinningowego na rzecz tunezyjskiego Trybunału 
Obrachunkowego „diagnostic et préparation de la réforme institutionnelle” w połączeniu ze szczegółowymi, ocze -
kiwanymi rezultatami oraz wskaźnikami możliwymi do obiektywnego sprawdzenia jest zdefiniowany i wymierny.
Ponadto Komisja uważa cztery cele projektu PJ14 za w dużym stopniu odpowiednie i zdefiniowane na potrzeby 
wsparcia ustanowienia nowoczesnego, sprawnego i dobrze funkcjonującego Parlamentu w trakcie okresu przemian 
demokratycznych. Tego rodzaju cele związane z oczekiwanymi rezultatami są w wystarczającym stopniu wymierne.
c)
Uwaga Trybunału dotyczy konkretnej sprawy (PJ13), którą wyjaśniono szczegółowo w lit. c) poniżej.
Ramka 4 – Przypadki uchybień w zakresie koncepcji w skontrolowanych projektach
a)
Trybunał odnosi się do wskaźników określonych na potrzeby pomiaru ogólnych celów projektu. W fazie wdrażania 
projektu nieznacznie skorygowano wskaźniki, aby lepiej odzwierciedlić osiągnięcie rezultatów.
b)
Komisja pragnie podkreślić, że wzór umowy w sprawie standardowego wkładu finansowego nie wymaga logicz -
nej struktury. Struktura rezultatów i zasobów będąca odpowiednikiem struktury logicznej została załączona do tej 
umowy. Komisja uważa zatem, że istniały wskaźniki, które były zgodne z odpowiednim formatem dla projektów 
podlegających zarządzaniu delegowanemu.
c)
Komisja podkreśla, że wspieranie społeczeństwa obywatelskiego w Tunezji nie było możliwe przed rewolucją. 
Finansowanie zagraniczne było zakazane, a działalność w ramach społeczeństwa obywatelskiego podlegała dużym 
ograniczeniom i surowej kontroli ze strony rządu. W związku z tym przed 2011 r. nie było dostępnych wskaźników 
umożliwiających przeprowadzenie oceny tego sektora.
Przedmiotowe wskaźniki zdefiniowano zgodnie z informacjami dostępnymi w tamtym czasie w celu ułatwienia 
pomiaru stopnia wdrożenia wspomnianych działań.
Komisja zauważa, że chociaż wskaźniki te nie są bardzo szczegółowe, w ramach projektu zorganizowano 435 
warsztatów dyskusyjnych/konsultacyjnych w 24 gubernatorstwach, 120 warsztatów z przedstawicielami organizacji 
społeczeństwa obywatelskiego i podmiotami publicznymi, prowadzono współpracę z 3500 stowarzyszeniami oraz 
utworzono 36 sieci stowarzyszeń. Należy również zauważyć, że delegatura Unii dokładnie przeanalizowała sytuację 
społeczeństwa obywatelskiego w Tunezji.
Ocena końcowa tego programu zostanie przeprowadzona w lutym 2017 r. i umożliwi dokonanie dogłębnej oceny 
oddziaływania tego ambitnego programu.
Komisja pragnie także podkreślić, że ten projekt uważa się za projekt przewodni i za doskonały przykład w ramach 
całego sąsiedztwa regionu południowego.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 53
56
Komisja zauważa, że wszystkie projekty obejmowały dokumentację i szablony, a także cechowały się wymaganym 
w takich przypadkach poziomem szczegółowości.
Komisja podkreśla, że podział budżetu na projekty PJ 6, 7, 8 i 10 dostarcza wystarczających informacji w celu doko -
nania oceny kosztów. Skuteczność programu oceniono poprzez szereg sprawozdań z postępu prac, jak określono 
we wspomnianej umowie.
57
Komisja pragnie ponownie podkreślić (jeżeli chodzi o wartość dodaną powierzenia zarządzania środkami wspo -
mnianemu pośrednikowi względem zarządzania pośredniego przez odnośny tunezyjski podmiot publiczny), że 
w momencie przyjmowania obu projektów pośrednik ten był wiodącym darczyńcą w zakresie odnowy nieformal -
nych osiedli i przez lata wspierał wdrażanie tunezyjskiego krajowego programu na rzecz odnowy. Opłaty admini -
stracyjne nałożone przez pośrednika (2,9 % całkowitych środków zaangażowanych w oba projekty) są dużo niższe 
niż wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek zarządzania projektem w przypadku zarządzania pośredniego.
Ponadto wariant zarządzania pośredniego byłby dużo bardziej czasochłonny, prowadząc do opóźnień we wdra -
żaniu, ponieważ wymagany byłby okres na naukę zasad i procedur UE, aby zapewnić zapoznanie się z nimi przez 
tunezyjskiego beneficjenta.
58
Komisja podkreśla, że przyznane przedłużenia nie spowodowały żadnego wzrostu łącznych kosztów. Stanowiły one 
„przedłużenia bez dodatkowych kosztów”, ponieważ nie można zwiększyć całkowitego budżetu programów.
Przedłużenie bez dodatkowych kosztów może prowadzić do redystrybucji określonych kosztów ze szkodą dla 
innych, jednak tego rodzaju kwestie stanowią część ryzyka związanego z działaniami w tych okolicznościach. 
W toku negocjacji dotyczących wniosków o przedłużenie bez dodatkowych kosztów Komisja dokłada jednak wszel -
kich starań, by zapewnić ograniczenie do minimum jakichkolwiek dodatkowych kosztów personelu wynikających 
z takich rodzajów przedłużenia, tak aby nie zagrażać skuteczności projektu. Przemiany demokratyczne Tunezji 
trwały dłużej niż oczekiwano bezpośrednio po rewolucji z 2011 r., gdy podpisano wybrane projekty.
59
Jeżeli chodzi o oddziaływanie i trwałość rezultatów, Komisja pragnie podkreślić, że celem szczegółowy projektu PJ6, 
jak stwierdzono w umowie finansowej, było z jednej strony utworzenie tymczasowych miejsc pracy, a z drugiej – 
poprawa zdolności do zatrudnienia pracowników o niskich umiejętnościach dzięki zapewnieniu szkoleń zawodo -
wych. Komisja uznaje oba cele za spełnione. Ponadto w 2016 r. przyjęto drugi etap wspomnianego projektu (pro -
gramu zintegrowanego rozwoju lokalnego) z tym samym partnerem wdrażającym. Przyczyni się to do zwiększenia 
do maksimum oddziaływania i zapewnienia trwałości rezultatów.
Jeżeli chodzi o projekty PJ7 i PJ8, trudności finansowe w zapewnieniu utrzymania infrastruktury publicznej wpro -
wadzonej na nieformalne osiedla również zostaną rozwiązane w ramach tego samego nowego przygotowywanego 
programu, w ramach którego jednym z przewidywanych rezultatów jest rozwój właściwej strategii krajowej w zakre -
sie kontroli i rozwoju nieformalnych osiedli, w tym utrzymania infrastruktury publicznej.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 54
60
Komisja pragnie podkreślić, że sprzęt dostarczony w ramach projektów PJ3 i PJ4 przyniósł już korzyści tunezyjskim 
małym i średnim przedsiębiorstwom nastawionym na wywóz, ponieważ umożliwia im przeprowadzanie testów 
dotyczących produktów zgodnie z zasadami UE w Tunezji przy dużo mniejszym koszcie niż za granicą. Przyczy -
niło się to do zmniejszenia kosztów produkcji, a następnie zwiększenia konkurencyjności w porównaniu z innymi 
producentami.
Dostarczenie tego sprzętu oddziałuje już w sposób pozytywny pod względem dostępu tunezyjskich małych i śred -
nich przedsiębiorstw do rynku wewnętrznego UE, nawet jeżeli nie zawarto jeszcze układu w sprawie oceny zgodno -
ści i zatwierdzania (ACCA).
W przypadku projektu PJ11 niemal wszystkie zaplanowane działania wdrożono przed końcem twinningu. Ponadto, 
biorąc pod uwagę, że celem twinningu było wsparcie tunezyjskiego Trybunału Obrachunkowego w przygotowaniu 
projektu ustawy organicznej i reorganizacji jego struktury na potrzeby wdrożenia przepisów ustawy po jej przyję -
ciu, wpływ wspomnianych opóźnień nie był duży.
Jeżeli chodzi o projekt PJ12, ze względu na częste zmiany rządu oraz wyznaczanie różnych dyrektorów (czterech 
w ciągu 3 lat) niemożliwe było wdrożenie całego ustawodawstwa opracowanego w ramach projektu przed końcem 
wspomnianego projektu.
Wnioski i zalecenia
63
W pierwszych latach po rewolucji tunezyjskiej koordynacja działań darczyńców miała miejsce głównie w oparciu 
o programy na rzecz budowania państwowości (fr. Programme d’Appui à la Relance, PAR), które zapewniały wspar -
cie planów władzy na rzecz poprawy gospodarczej, a następnie w oparciu o kompleksowy program MFW.
64
Komisja zauważa, że konieczne było zajęcie się kilkoma obszarami ze względu na wyzwania społeczno-ekono -
miczne, z jakimi mierzyła się Tunezja po rewolucji. Dotychczas osiągnięte rezultaty są dobre, ponieważ pomoc UE 
w znacznym stopniu przyczyniła się do poprawy stabilności społeczno-ekonomicznej i politycznej państwa po 
rewolucji. Komisja podkreśla, że kierowała się własną polityką dotyczącą koncentracji pomocy. Rzeczywiście mimo 
faktu, że w okresie objętym przeglądem podjęto różnorodne działania, były one zgodne z trzema głównymi sekto -
rami określonymi w jednolitych ramach wsparcia na lata 2014–2016.
Jak wspomniano w pkt 43, należy uwzględnić sytuację Tunezji od 2011 r. oraz istotne potrzeby w odniesieniu do 
wsparcia procesu przemian, jaki miał miejsce w wielu różnych dziedzinach po rewolucji. UE wdrożyła wszystkie 
swoje dostępne instrumenty w celu towarzyszenia Tunezji w tym złożonym procesie, co przyczyniło się do przyjęcia 
nowej, cieszącej się jednomyślnym uznaniem konstytucji oraz przeprowadzenia wolnych i uczciwych wyborów.
W ramach pomocy makrofinansowej UE zapewnia pomoc dla bilansów płatniczych, aby pomóc Tunezji w zaspo -
kojeniu jej pilnych potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego i wesprzeć program pomocy finansowej, który 
Tunezja uzgodniła z MFW. Pozwala to Tunezji na wprowadzenie niezbędnych dostosowań gospodarczych w łatwiej -
szy i mniej gwałtowny sposób oraz ma na celu przyczynienie się do odbudowy jej stabilności gospodarczej, co 
stanowi warunek wstępny osiągnięcia trwałego rozwoju społecznego. Uwarunkowania dotyczące pomocy makro -
finansowej uwzględniają szereg priorytetów w kilku powiązanych ze sobą obszarach reformy strukturalnej i stano -
wią kompleksowe podejście do wspierania programu dostosowań gospodarczych. Komisja uważa, że nie stanowi 
to odejścia od polityki Komisji polegającej na koncentrowaniu pomocy na ograniczonej liczbie sektorów. Ponadto 
w kilku obszarach pomocy (takich jak statystyka, zarządzanie finansami publicznymi oraz dobre zarządzanie przez 
tunezyjski Trybunał Obrachunkowy) silna współpraca z innymi darczyńcami i w ramach różnych służb Komisji była 
kluczowa, aby zwiększyć dodatkowo wpływ pomocy makrofinansowej w celu pełnego wdrożenia ważnych reform.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 55
65
Komisja pragnie podkreślić, że proces wspólnego programowania wstrzymano w oczekiwaniu na przedstawienie 
przez rząd jego pięcioletniego planu rozwoju. Komisja oraz państwa członkowskie dążą do dostosowania operacji 
programowania do pięcioletniego planu rozwoju w celu poprawy podziału prac oraz koordynacji.
Ten proces wspólnego programowania zostanie wznowiony w 2017 r.
Zalecenie 1 – Usprawnienie programowania i precyzyjniejsze ukierunkowanie pomocy 
unijnej
Komisja i ESDZ przyjmują to zalecenie.
a)
Komisja i ESDZ będą nadal wykorzystywać dialog polityczny i dialog w dziedzinie konkretnej polityki, by zapewnić 
przyjęcie przez władze Tunezji kompleksowego krajowego planu rozwoju oraz konkretnych strategii reform. Powyż -
sze kwestie podkreślono ponownie w trakcie wizyt komisarza Johannesa Hahna oraz Wysokiej Przedstawiciel Unii 
do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Federiki Mogherini w Tunezji, a także w trakcie wizyty prezy -
denta Tunezji w Brukseli w listopadzie i grudniu 2016 r.
b)
Komisja i ESDZ przygotują jednolite ramy wsparcia na lata 2017–20 zgodnie z wytycznymi UE, w których wymaga się 
ukierunkowania jej wsparcia na trzy priorytetowe sektory w celu zmaksymalizowania oddziaływania tej pomocy.
c)
Wspomniany proces wspólnego programowania zostanie wznowiony w 2017 r.
68
Komisja stwierdza, że w ograniczonej liczbie przypadków wskaźniki/środki zostały osiągnięte przed podpisaniem 
umów finansowych. Rzeczywiście środki te zostały formalnie zatwierdzone przez władze wiele miesięcy przed 
podpisaniem umowy finansowej oraz wdrożone przez rząd w momencie, gdy Komisja przyjęła decyzję w spra -
wie finansowania. Należy uznać to za sukces oraz wynik intensywnego dialogu politycznego z władzami; a zatem 
nie doszłoby do sukcesu na taką samą skalę lub w tych samych ramach czasowych w przypadku braku wsparcia 
budżetowego.
69
ESDZ i Komisja zgadzają się, że konieczna jest praca, aby zapewnić przewidywanie decyzji opartych za zasadzie 
„więcej za więcej”.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 56
70
Komisja pragnie podkreślić, że rozliczalność finansowa wydatków publicznych jest przydatnym narzędziem, ale nie 
jest ona obowiązkowa, a ponadto wymaga zobowiązania i pełnej współpracy danego kraju partnerskiego. Po 2011 r. 
Tunezja (i jej partnerzy) odniosła korzyść z kilkunastu wysokiej jakości ocen dotyczących systemu zarządzania finan -
sami publicznymi tego państwa. Oceny te zostały przeprowadzone w ramach programów Komisji przez uznane 
organizacje, takie jak MFW, OECD i Open Budget Survey. Ponadto przed zapewnieniem pomocy makrofinansowej 
Komisja przeprowadziła w grudniu 2013 r. pełną i szczegółową ocenę operacyjną obiegu administracyjnego i finan -
sowego w odniesieniu do Ministerstwa Finansów oraz Banku Centralnego Tunezji. W związku z tym Komisja uważa, 
że kompleksowe i istotne informacje były dostępne oraz były wykorzystane.
Komisja potwierdza, że obecną ocenę rozliczalności finansowej wydatków publicznych rozpoczęto w 2014 r. i zosta -
nie ona sfinalizowana w 2017 r. Opóźnienia w sfinalizowaniu tej oceny wynikają z problemów metodycznych i Komi -
sja nie ma na nie wpływu.
Zalecenie 2 – Usprawnienie realizacji unijnych programów wsparcia budżetowego
Komisja przyjmuje to zalecenie.
a)
Biorąc pod uwagę stabilniejszy kontekst polityczny w Tunezji oraz ścisłą współpracę z innymi darczyńcami, Komi -
sja zgadza się, że wskaźniki efektywności można obecnie w większym stopniu ukierunkować na przyszłe działania. 
Podejście dynamiczne będzie mieć jednak nadal zastosowanie do kryterium kwalifikowalności zgodnie z przepisami 
zawartymi w wytycznych dotyczących wsparcia budżetowego. W kontekście Tunezji środki indywidualne wykorzy -
stano jako wartości odniesienia w celu dokonania oceny ogólnego postępu rządu we wdrażaniu krajowego pro -
gramu reform (jednego z czterech kryteriów kwalifikowalności) i praktyka ta okazała się szczególnie skuteczna.
Jeżeli chodzi o ostatnie zdanie, w którym stwierdza się, że Komisja „powinna dokonywać wypłaty w zależności od 
tego, czy indywidualne działania zostały wykonane w sposób zadowalający, a nie od poczynienia ogólnych postę -
pów”, Komisja podkreśla, że w ramach zastosowania komunikatu z 2011 r. oraz powiązanych konkluzji Rady z 2012 
r. w sprawie „Przyszłego podejścia do wsparcia budżetowego UE na rzecz państw trzecich” wspomniane podejście 
dynamiczne należy zastosować do kryterium kwalifikowalności. Komisja uzależnia wypłaty od wskaźników efektyw -
ności wynegocjowanych z partnerem rządowym oraz zatwierdzonych przez niego dopiero po spełnieniu wszystkich 
kryteriów kwalifikowalności, co przedstawia satysfakcjonujący ogólny postęp we wdrażaniu tego programu.
b)
Komisja uznaje znaczenie oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych jako narzędzia planowania 
i monitorowania, jednak podkreśla, że oceny rozliczalności finansowej nie można nałożyć jednostronnie na partnera 
rządowego. Komisja będzie jednak kontynuować współpracę z partnerem rządowym w ramach dążenia do przepro -
wadzania skutecznej oceny rozliczalności finansowej wydatków publicznych zgodnie z zalecaną częstotliwością.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 57
71
Wynoszący 11 miesięcy okres od złożenia przez Tunezję wniosku o pomoc makrofinansową do podpisania proto -
kołu ustaleń UE–Tunezja zawierającego warunki udzielenia pomocy makrofinansowej można wyjaśnić w następu -
jący sposób.
Przed przyjęciem wniosku Komisji dotyczącego operacji pomocy makrofinansowej Komisja przeprowadziła kom -
pleksową ocenę operacyjną prawidłowości obiegu środków finansowych w Tunezji, aby spełnić wymagania rozpo -
rządzenia finansowego UE. Wniosek Komisji musiał następnie zostać zatwierdzony przez Parlament i Radę w ramach 
zwykłej procedury ustawodawczej zgodnie z art. 212 TFUE. Chociaż współprawodawcom udało się przyjąć wniosek 
Komisji w ciągu pięciu miesięcy bez rozmów trójstronnych, stracono jeden miesiąc ze względu fakt, że przyjęcie 
tego wniosku na posiedzeniu plenarnym Parlamentu przesunięto w ostatnim momencie na II posiedzenie plenarne 
w kwietniu. Po przyjęciu operacji pomocy makrofinansowej konieczne było zakończenie negocjacji dotyczących 
projektu protokołu ustaleń; następnie protokół musiał zostać zatwierdzony przez komitet państw członkowskich 
i mógł zostać podpisany przez UE w lipcu 2014 r. (11 miesięcy po złożeniu wniosku przez Tunezję). Następnie ratyfi -
kacja przedmiotowego protokołu ustaleń, która miała miejsce w marcu 2015 r., zajęła władzom tunezyjskim ponad 
sześć miesięcy. Pierwszą wypłatę pomocy makrofinansowej można było przeprowadzić niedługo po ratyfikacji, 
w maju 2015 r., natomiast druga wypłata mogła mieć miejsce dopiero w grudniu 2015 r. w związku z niezapewnie -
niem przez władze tunezyjskie zgodności z warunkami udzielenia pomocy makrofinansowej.
Zalecenie 3 – Przyspieszenie procesu zatwierdzania pomocy makrofinansowej
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Komisja zauważa, że chociaż osiągnięto istotne postępy w odniesieniu do tempa przyjmowania przez Parlament 
i Radę decyzji o przyznaniu pomocy makrofinansowej, nadal istnieje możliwość poprawy. Szybsze przyjmowanie 
tych decyzji można było osiągnąć, np.: poprzez ograniczenie liczby posiedzeń Komisji Handlu Międzynarodowego 
Parlamentu Europejskiego (INTA) przed przeprowadzeniem głosowania w INTA; gdyby zatwierdzenie przez Parla -
ment odbywało się systematycznie na posiedzeniu plenarnym (w tym na mini sesjach plenarnych) odbywającym 
się bezpośrednio po głosowaniu INTA; gdyby mini sesje plenarne wykorzystano na złożenie podpisów przez Prze -
wodniczącego Parlamentu i Przewodniczącego Rady; oraz gdyby Rada w razie konieczności zastosowała również 
procedurę pisemną przyjęcia.
Komisja zauważa również, że w następstwie poprzednich zaleceń Trybunału Obrachunkowego oraz rezolucji 
Parlamentu w sprawie pomocy makrofinansowej z 2003 r. Komisja w 2011 r. złożyła wniosek dotyczący ramowego 
rozporządzenia w sprawie pomocy makrofinansowej ukierunkowanej m.in. na przyspieszenie podejmowania decy -
zji poprzez zastąpienie decyzji legislacyjnych aktami wykonawczymi. Ponieważ współprawodawcy podjęli decyzję 
o zachowaniu aktów ustawodawczych oraz zwykłej procedury ustawodawczej, Komisja wycofała jednak ten wnio -
sek w 2013 r.
73
Komisja podkreśla, że przyznane przedłużenia nie spowodowały żadnego wzrostu łącznych kosztów. Stanowiły one 
„przedłużenia bez dodatkowych kosztów”, ponieważ nie można zwiększyć całkowitego budżetu programów.
Odpowiedzi Komisji i ESDZ 58
Przedłużenie bez dodatkowych kosztów może prowadzić do redystrybucji określonych kosztów ze szkodą dla 
innych, jednak tego rodzaju kwestie stanowią część ryzyka związanego z działaniami w tych okolicznościach. 
W toku negocjacji dotyczących wniosków o przedłużenie bez dodatkowych kosztów Komisja dokłada jednak wszel -
kich starań, by zapewnić ograniczenie do minimum jakichkolwiek dodatkowych kosztów personelu wynikających 
z takich rodzajów przedłużenia, tak aby nie zagrażać skuteczności projektu. Przemiany demokratyczne Tunezji 
trwały dłużej niż oczekiwano bezpośrednio po rewolucji z 2011 r., gdy podpisano wybrane projekty.
Zalecenie 4 – Poprawa planowania projektów
Komisja przyjmuje to zalecenie.
Wydarzenie Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli 1.3.2016
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki 
kontrolowanej)1.12.2016
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania 
kontradyktoryjnego14.2.2017
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we 
wszystkich językach2.3.2017JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE
Publikacje bezpłatne:
  jeden egzemplarz:  
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):  
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)  
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)  
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)  
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)
(*)  Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy,  
hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).
Publikacje płatne:
 w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
Trybunał ocenił, czy pomoc finansowa udzielona Tunezji 
przez UE po arabskiej wiośnie z 2011 r. została dobrze 
wykorzystana. Kontrolerzy doszli do wniosku, że środki 
finansowe zostały co do zasady dobrze wykorzystane, 
ponieważ w znacznym stopniu przyczyniły się one do 
przemian demokratycznych i osiągnięcia stabilności 
gospodarczej przez Tunezję po rewolucji.
Mimo to zidentyfikowano szereg uchybień w unijnym 
zarządzaniu pomocą. W celu zaradzenia tym 
niedociągnięciom Trybunał wydaje zalecenia dla 
Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i Komisji 
dotyczące nakierowania pomocy na niewielką liczbę 
sektorów, usprawnienia realizacji programów wsparcia 
budżetowego, i wreszcie – poprawy planowania 
programów i przyspieszenia ich realizacji.
1977 - 2 017