Podstawa prawna i zakres sprawozdania

Na podstawie art. 511 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 („rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych” lub „CRR”), zmienionego rozporządzeniem (UE) 2019/876 (zwanym dalej „CRRII”), zobowiązano Komisję do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 31 grudnia 2020 r. sprawozdania dotyczącego tego, czy:

a)należy wprowadzić dodatkowy wymóg z tytułu wskaźnika dźwigni dla innych instytucji o znaczeniu systemowym,; oraz

b)definicja i obliczanie miary ekspozycji całkowitej, o której mowa w art. 429 ust. 4 CRR, w tym sposób traktowania rezerw banku centralnego, są odpowiednie.

W sprawozdaniu tym Komisja musi wziąć pod uwagę rozwój sytuacji międzynarodowej i standardy uzgodnione na szczeblu międzynarodowym oraz rozważyć przedstawienie wniosku ustawodawczego.

Dodatkowy wymóg z tytułu wskaźnika dźwigni dla innych instytucji o znaczeniu systemowym

Wymóg bufora wskaźnika dźwigni dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym wprowadzono w prawie Unii zgodnie z porozumieniem Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego („komitet bazylejski”) z grudnia 2017 r. Jak dotąd nie ustanowiono podobnego wymogu bufora wskaźnika dźwigni dla około 160 instytucji Unii zidentyfikowanych obecnie jako inne instytucje o znaczeniu systemowym.

Konieczność przeprowadzenia oceny, czy wprowadzenie bufora wskaźnika dźwigni dla innych instytucji o znaczeniu systemowym jest zasadne, wynika z faktu, że w rozporządzeniu CRRII wprowadzono wymóg bufora wskaźnika dźwigni dla instytucji zidentyfikowanych jako globalne instytucje o znaczeniu systemowym. Obecnie w UE działa osiem globalnych instytucji o znaczeniu systemowym. W przypadku tych instytucji wymóg bufora wynosi 50 % opartego na analizie ryzyka wskaźnika bufora mającego zastosowanie do globalnej instytucji o znaczeniu systemowym i ma zastosowanie jako uzupełnienie przyszłego minimalnego wymogu dotyczącego wskaźnika dźwigni (wymóg filaru 1) i wymogu w zakresie dodatkowych funduszy własnych służącego uwzględnieniu ryzyka nadmiernej dźwigni (wymóg filaru 2).

W CRRII przewidziano, że bufor wskaźnika dźwigni dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym zacznie obowiązywać w dniu 1 stycznia 2022 r. W rozporządzeniu (UE) 2020/873 przełożono jednak datę rozpoczęcia stosowania bufora wskaźnika dźwigni dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym o jeden rok na dzień 1 stycznia 2023 r., aby zapewnić instytucjom dodatkową zdolność niezwłocznego i skutecznego reagowania na skutki pandemii COVID-19. Było to zgodne ze zmienionym harmonogramem wdrażania uzgodnionym przez grupę prezesów banków centralnych i szefów nadzoru stanowiącą gremium nadzorcze komitetu bazylejskiego.

W CRR przewidziano dwa różne terminy, w których Komisja może rozważyć wprowadzenie wymogu bufora wskaźnika dźwigni dla innych instytucji o znaczeniu systemowym. Oprócz wymienionego wyżej sprawozdania, które ma być gotowe do końca 2020 r., analizy takiego wymogu dla innych instytucji o znaczeniu systemowym można dokonać w ramach kompleksowego przeglądu zestawu narzędzi makroostrożnościowych w bankowości, który ma zostać przeprowadzony w 2022 r., jak określono w art. 513 CRR. Przegląd ten ma zastać przeprowadzony do dnia 30 czerwca 2022 r. W związku z przełożeniem daty rozpoczęcia stosowania bufora wskaźnika dźwigni dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym Komisja jest zdania, że wprowadzenie dodatkowego wymogu bufora dla innych instytucji o znaczeniu systemowym należałoby raczej ocenić w ramach sprawozdania, które Komisja jest zobowiązana przedstawić na podstawie art. 513 CRR. W ramach tej oceny Komisja będzie musiała uwzględnić fakt, że inne instytucje o znaczeniu systemowym stanowią różnorodną grupę instytucji, która obejmuje zarówno instytucje wielkością i działalnością przypominające globalne instytucje o znaczeniu systemowym, jak i znacznie mniejsze instytucje w większym stopniu skoncentrowane na działalności krajowej. Ta niejednorodność grupy innych instytucji o znaczeniu systemowym stanowi przesłankę do przeprowadzenia dokładnej oceny zasadności rozszerzenia na tę grupę wymogu bufora wskaźnika dźwigni dla globalnych instytucji o znaczeniu systemowym.

Skutki rozszerzenia bufora wskaźnika dźwigni w praktyce mogą być szersze i muszą zostać przeanalizowane w kontekście innych ewentualnych zmian ram makroostrożnościowych dotyczących sektora bankowego, które mogą zostać uznane za niezbędne, w szczególności w świetle wniosków wyciągniętych z obecnego kryzysu. Właściwsze jest zatem rozważenie rozszerzenia wymogu bufora wskaźnika dźwigni na inne instytucje o znaczeniu systemowym w kontekście kompleksowego przeglądu zestawu narzędzi makroostrożnościowych w bankowości, który ma zostać przeprowadzony w 2022 r.

Definicja i obliczanie miary ekspozycji całkowitej

W CRRII zmieniono sposób obliczania wskaźnika dźwigni w celu dostosowania europejskich ram do zmienionego międzynarodowego standardu uwzględnionego w pokryzysowym pakiecie reform regulacyjnych Bazylea III z 2017 r. Zmiany te wprowadzono między innymi w celu zapewnienia równych warunków działania na poziomie międzynarodowym dla instytucji mających siedzibę w Unii, lecz prowadzących działalność również poza Unią.

Od czasu przyjęcia CRRII komitet bazylejski dokonał kolejnej zmiany jednego konkretnego aspektu ram dotyczących wskaźnika dźwigni. Aby ułatwić świadczenie usług rozliczania transakcji klientowskich, w czerwcu 2019 r. zmieniono sposób traktowania instrumentów pochodnych rozliczanych za pośrednictwem klienta do celów wskaźnika dźwigni. Zgodnie ze zmienionymi zasadami sposób traktowania tych instrumentów pochodnych zasadniczo odpowiada sposobowi traktowania przewidzianemu w metodzie standardowej dotyczącej ryzyka kredytowego kontrahenta w ramach opartych na analizie ryzyka. W ramach dokonanej zmiany dopuszczono kompensowanie przez instytucje kosztów odtworzenia i potencjalnej przyszłej ekspozycji z tytułu instrumentów pochodnych rozliczanych za pośrednictwem klienta za pomocą pieniężnego i niepieniężnego wyodrębnionego początkowego depozytu oraz pieniężnego i niepieniężnego zmiennego depozytu zabezpieczającego otrzymanego od klienta.

Uczestnicy rynku wiązali poprzedni sposób traktowania instrumentów pochodnych rozliczanych za pośrednictwem klienta ze zwiększoną koncentracją w świadczeniu usług rozliczeniowych. Uznaje się zatem, że zmiana jest konieczna, gdyż eliminuje czynniki zniechęcające instytucje do oferowania usług rozliczania transakcji klientowskich poprzez obniżenie ich kosztów zmiennych bez istotnego wpływu na ich ogólną odporność. Zmiana ta powinna ułatwić świadczenie usług rozliczeniowych, co jest zgodne z celem reform wprowadzonych po światowym kryzysie finansowym, a mianowicie tworzeniem zachęt to centralnego rozliczania kontraktów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym.

Zmienione przepisy komitetu bazylejskiego dotyczące rozliczania transakcji klientowskich zaczną obowiązywać w dniu 1 stycznia 2023 r. W przeciwieństwie do sposobu traktowania przyjętego przez komitet bazylejski zgodnie ze zmienionymi europejskimi ramami dotyczącymi wskaźnika dźwigni, które mają zastosowanie od dnia 28 czerwca 2021 r., niepieniężny zmienny depozyt zabezpieczający nadal nie może być stosowany do kompensowania kosztu odtworzenia. Aby zapewnić taką samą zachętę do oferowania przez europejskie instytucje usług rozliczania transakcji klientowskich oraz aby zapewnić równe warunki działania na poziomie międzynarodowym, sposób ujmowania instrumentów pochodnych rozliczanych za pośrednictwem klienta przewidziany w CRR należy dostosować do zmienionego standardu międzynarodowego. W celu zapewnienia, aby to dostosowanie odbyło się w odpowiednim terminie, Komisja zamierza uwzględnić odnośną zmianę w przyszłym wniosku ustawodawczym służącym wdrożeniu ostatnich elementów reformy Bazylea III.

Jak wskazano na początku niniejszego sprawozdania, zgodnie z art. 511 CRR Komisja jest również zobowiązana do przedstawienia sprawozdania dotyczącego tego, czy sposób traktowania rezerw banku centralnego do celów wskaźnika dźwigni jest odpowiedni. Na podstawie zmienionego standardu bazylejskiego z 2017 r. w CRRII wprowadzono do europejskich ram dotyczących wskaźnika dźwigni uprawnienia dyskrecjonalne pozwalające na czasowe wyłączenie w wyjątkowych okolicznościach niektórych ekspozycji wobec banków centralnych z miary ekspozycji całkowitej instytucji. Uprawnienia te mają na celu ułatwienie skutecznej transmisji środków polityki pieniężnej. W ramach pierwotnego mechanizmu kompensowania określonego w CRRII wszelkie skutki wyłączenia rezerw w banku centralnym należało w pełni zneutralizować za pomocą zwiększenia w ściśle proporcjonalny sposób obwiązującego instytucje wymogu w zakresie indywidualnego wskaźnika dźwigni.

Kryzys związany z COVID-19 pokazał, że tego rodzaju mechanizm kompensacji byłby zbyt restrykcyjny, a jego stosowanie nie ułatwiłoby skutecznej transmisji polityki pieniężnej. W praktyce, ponieważ wyłączenie rezerw w banku centralnym byłoby w pełni zneutralizowane za sprawą zwiększenia wymogu dotyczącego wskaźnika dźwigni, instytucje miałyby ograniczone możliwości wpływu na skalę wzrostu ich rezerw w banku centralnym. Fakt ten mógłby z kolei zniechęcać instytucje do wykorzystania oferowanych przez bank centralny instrumentów wsparcia płynności w warunkach skrajnych w stopniu, w jakim jest to konieczne, co doprowadziłoby do ograniczenia skutecznej transmisji środków polityki pieniężnej. Biorąc pod uwagę ograniczone pole manewru instytucji, jeśli chodzi o kontrolowanie poziomu rezerw w banku centralnym w czasie kryzysu, instytucje mogłyby być zmuszone do zmniejszenia dźwigni finansowej poprzez sprzedaż aktywów lub zmniejszenie poziomu akcji kredytowej na rzecz gospodarki realnej, lub zastosowanie obu tych działań.