Glosariusz

AKP : Państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku

ASECNA : Agencja Bezpieczeństwa Ruchu Lotniczego w Afryce i na Madagaskarze (fr. Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar)

COMESA : Wspólny Rynek Państw Wschodniej i Południowej Afryki (ang. Common Market for Eastern and Southern Africa)

EAC : Wspólnota Wschodnioafrykańska (ang. East African Community)

ECOWAS : Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Zachodniej (ang. Economic Community of West African States)

EFR : Europejski Fundusz Rozwoju

EPA : Umowa o partnerstwie gospodarczym (ang. Economic Partnership Agreement)

IAS : Służba Audytu Wewnętrznego (ang. Internal Audit Service)

IGAD : Międzyrządowy Organ ds. Rozwoju (ang. Intergovernmental Authority on Development)

IOC : Komisja Oceanu Indyjskiego (ang. Indian Ocean Commission)

IRCC : Międzyregionalny komitet koordynacyjny (ang. Inter Regional Coordinating Committee)

RISM : Mechanizm wspierania integracji regionalnej (ang. Regional Integration Support Mechanism)

RISP : Program wspierania integracji regionalnej (ang. Regional Integration Support Programme)

SADC : Południowoafrykańska Wspólnota Rozwoju (ang. Southern African Development Community)

UEMOA : Wspólnota Gospodarczo-Monetarna Afryki Zachodniej (fr. Union économique et monétaire ouest africaine)

UNIDO : Organizacja Rozwoju Przemysłu Narodów Zjednoczonych (ang. United Nations Industrial Development Organisation)

WE : Wspólnota Europejska

Streszczenie

I. Integracja regionalna jest procesem, w ramach którego sąsiadujące ze sobą państwa współpracują w celu wzmocnienia stabilności politycznej oraz pobudzenia rozwoju gospodarczego w regionie. Na większych i bardziej zharmonizowanych rynkach swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób umożliwia uzyskiwanie korzyści skali oraz stymuluje handel i inwestycje. Regionalna integracja gospodarcza krajów rozwijających się jest zatem motorem wzrostu gospodarczego i może przyczyniać się do ograniczania ubóstwa.

II. Celem kontroli było dokonanie oceny, czy wsparcie udzielane w ramach EFR na rzecz regionalnej integracji gospodarczej w Afryce Wschodniej i Afryce Zachodniej jest skuteczne. W ramach kontroli zbadano podejście Komisji do regionalnej integracji gospodarczej, zarządzanie przez Komisję udzielanym wsparciem oraz próbę projektów.

III. Proces regionalnej integracji gospodarczej postępuje w obu regionach: uzgadniane są cele i polityki regionalne odnoszące się do kwestii handlowych i transportowych. Władze krajowe realizują jednak te uzgodnienia z opóźnieniem, a swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób nie ma jeszcze w rzeczywistości miejsca w żadnym z tych dwóch regionów.

IV. Ogólnie ujmując, wsparcie udzielane w ramach EFR na rzecz regionalnej integracji gospodarczej było dotychczas jedynie częściowo skuteczne, na co składa się kilka czynników. Istnienie wielu organizacji regionalnych o pokrywających się mandatach i członkostwie oraz o niewielkim potencjale powoduje złożoność ram instytucjonalnych. Występują ponadto uchybienia w podejściu Komisji do programów regionalnej integracji gospodarczej i w zarządzaniu przez nią tymi programami.

V. Podejście Komisji do wspierania regionalnej integracji gospodarczej w Afryce Wschodniej i Afryce Zachodniej jest stosowne do potrzeb tych regionów i państw w zakresie osiągnięcia wyższego wzrostu gospodarczego jako sposobu na ograniczenie ubóstwa. Strategie i interwencje na poziomie regionalnym i krajowym są jednak w przeważającej mierze opracowywane i realizowane niezależnie od siebie, przy czym nie uwzględnia się wystarczająco możliwości osiągnięcia ich komplementarności, z wyjątkiem, do pewnego stopnia, sektora transportu.

VI. Delegatury Komisji nie dysponują ani odpowiednimi wytycznymi, ani wystarczającym potencjałem, aby sprostać zadaniom przygotowania, wdrażania, sprawozdawczości i koordynacji w zakresie działań regionalnych. Również na szczeblu organizacji regionalnych koordynacja jest nieodpowiednia, nie ma także systemu monitorowania, za pomocą którego można by śledzić ogólne postępy regionalnej integracji gospodarczej w poszczególnych krajach.

VII. Trudno było oszacować osiągnięte lub prawdopodobne rezultaty poszczególnych projektów – ze względu na słabo zdefiniowane cele, brak sprawozdawczości i monitorowania na odpowiednim poziomie oraz fakt, że realizacja kilku dużych projektów jest nadal w toku, a ich ostateczne rezultaty nie są jeszcze znane. Ogólnie rzecz biorąc, rezultaty tych projektów będą prawdopodobnie w najlepszym wypadku jedynie częściowo zadowalające.

VIII. Główne zalecenia Trybunału są następujące:

- Komisja powinna uzależnić dalsze wspieranie integracji regionalnej od zawarcia w krótkim czasie porozumienia określającego, w jaki sposób ma zostać osiągnięta w ustalonym terminie niezbędna konwergencja między różnymi organizacjami regionalnymi w danym regionie; porozumienie to powinno zobowiązywać władze krajowe do zwiększenia ich zaangażowania w proces integracji regionalnej;

- począwszy od przeglądu śródokresowego strategii dziesiątego EFR, który zostanie przeprowadzony w 2010 r., Komisja powinna poprawić spójność swoich strategii regionalnych i krajowych;

- Komisja powinna zbadać, czy środki finansowe przyznane na programy regionalne w ramach dziesiątego EFR nie są zbyt wysokie;

- w odniesieniu do zarządzania programami regionalnymi przez delegatury Komisja powinna określić zakres ich zadań, ustanowić odpowiedni mechanizm koordynujący prace poszczególnych delegatur oraz przeprowadzić przegląd ich potencjału kadrowego.

Wprowadzenie

Ramy polityczne

1. Główne cele współpracy Wspólnoty Europejskiej (WE) z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP), prowadzonej na podstawie umowy z Kotonu, to ograniczenie, a ostatecznie eliminacja ubóstwa, stały rozwój oraz stopniowe włączanie krajów AKP w gospodarkę światową [1]. Regionalna integracja gospodarcza może stanowić dla wielu krajów, a zwłaszcza tych mniejszych, istotny krok w kierunku zrealizowania tych celów. Ma ona głównie na celu osiągnięcie lub utrzymanie stabilności politycznej oraz pobudzanie rozwoju gospodarczego w regionie. Na dużych i zharmonizowanych rynkach ułatwiony jest swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób, co pozwala uzyskiwać korzyści skali oraz stymuluje handel i inwestycje. Regionalna integracja gospodarcza (zwana dalej "integracją regionalną") pomaga pobudzać wzrost gospodarczy i dzięki temu może przyczyniać się do zmniejszenia ubóstwa [2].

2. Jeszcze zanim zawarto umowę z Kotonu, w komunikacie z 1995 r. [3]Komisja zdefiniowała swoje wsparcie na rzecz integracji regionalnej krajów rozwijających się, formułując założenia koncepcyjne oraz wskazując trzy główne obszary, na których będzie koncentrowała swoje wsparcie w ramach współpracy na rzecz rozwoju: budowanie zdolności i rozwój instytucjonalny na poziomie regionalnym i krajowym, bezpośrednie wsparcie dla sektora prywatnego, które ma pomóc mu w wykorzystywaniu możliwości pojawiających się dzięki postępowi integracji regionalnej, a także wsparcie budżetowe, którego celem jest pomoc w pokryciu przejściowych kosztów liberalizacji gospodarczej i reform.

3. W dokumencie z 2000 r. określającym politykę Wspólnoty Europejskiej na rzecz rozwoju [4] wskazano niewielką liczbę priorytetowych obszarów, w których Wspólnota miała prowadzić działania w ramach współpracy na rzecz rozwoju; wśród obszarów tych znalazły się: handel i rozwój oraz integracja i współpraca regionalna. W polityce WE na rzecz rozwoju, zaktualizowanej przyjętym w 2005 r. "Konsensusem europejskim w sprawie rozwoju" [5], po raz kolejny podkreślono istotność handlu i integracji regionalnej poprzez powiązanie tych zagadnień i wskazanie ich jako jednego z priorytetowych obszarów działania dla Wspólnoty.

4. Komisja zaktualizowała swoją politykę integracji regionalnej, w szczególności w odniesieniu do krajów AKP, w komunikacie z 2008 r. (zob. przypis 2), w którym potwierdziła swój pogląd, że integracja regionalna ma zasadnicze znaczenie dla wzrostu gospodarczego i ograniczania ubóstwa. Wskazano tam też kilka wyzwań, przed którymi od dawna stoi integracja regionalna, w tym brak zdolności instytucjonalnych i poczucia odpowiedzialności na poziomie krajowym i regionalnym, konieczność lepszej realizacji integracji gospodarczej oraz usprawnienia pokrywających się i niespójnych procesów integracji, niewystarczająca dywersyfikacja gospodarcza gospodarek krajowych i nieskuteczne połączenia infrastruktury. W zakresie regionalnej integracji gospodarczej w komunikacie zaproponowano skoncentrowanie wsparcia UE na następujących priorytetowych obszarach: wzmocnieniu pozycji instytucji regionalnych, tworzeniu regionalnych rynków zintegrowanych, promowaniu rozwoju przedsiębiorczości oraz łączeniu regionalnych sieci infrastruktury.

+++++ TIFF +++++

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Wspieranie integracji regionalnej w ramach EFR

5. WE wspiera kraje AKP w ich działaniach na rzecz rozwoju za pośrednictwem Europejskich Funduszy Rozwoju, poprzez programy krajowe ustanawiane we współpracy z poszczególnymi państwami, programy regionalne obejmujące niektóre lub wszystkie kraje w danym regionie oraz poprzez tzw. programy w ramach AKP, adresowane do wielu lub do wszystkich państw AKP. Począwszy od dziewiątego EFR (2002–2007), programy regionalne są głównym instrumentem wspierania integracji regionalnej. Wiele organizacji regionalnych, utworzonych przez różne grupy państw AKP w celu urzeczywistniania regionalnej integracji gospodarczej, zostało głównymi partnerami Komisji w przygotowywaniu i wdrażaniu tych programów regionalnych. W ramach dziewiątego EFR na programy regionalne zarezerwowano początkowo 1 miliard euro. Po dokonaniu przeglądów końcowych różnych programów na programy regionalne ostatecznie przyznano 904 mln euro, z czego 70% - na działania na rzecz regionalnej integracji gospodarczej [6]. W dziesiątym EFR łączna kwota środków przyznanych na programy regionalne wzrosła do 1783 mln euro, z czego 75% stanowią środki na rzecz regionalnej integracji gospodarczej. W tabeli 1 przedstawiono przyznane kwoty środków w podziale na poszczególne regiony.

Tabela 1

Środki finansowe przyznane na programy regionalne

(w mln euro) |

Region | 8. EFR (1996–2001) | 9. EFR (2002–2007) | 10. EFR (2008–2013) |

Razem | RIG [1001] | Razem | RIG | Razem | RIG |

Afryka Wschodnia [1002] | 219 | 154 | 289 | 203 | 645 | 548 |

Afryka Zachodnia | 226 | 143 | 253 | 200 | 597 | 418 |

Razem | 445 | 297 | 542 | 403 | 1242 | 966 |

Południowoafrykańska Wspólnota Rozwoju (SADC) | 121 | 81 | 147 | 95 | 116 | 93 |

Afryka Środkowa | 91 | 60 | 64 | 29 | 165 | 97 |

Region Karaibski | 90 | 40 | 111 | 89 | 165 | 140 |

Region Pacyfiku | 35 | – | 40 | 15 | 95 | 45 |

Razem | 782 | 478 | 904 | 631 | 1783 | 1341 |

Zarządzanie programami regionalnymi

6. Przed dziewiątym EFR programy regionalne były uzgadniane przez Komisję i poszczególne państwa danego regionu, przy czym projekty regionalne często były źródłem dodatkowych funduszy na działania na poziomie krajowym (np. budowę dróg) zamiast być wykorzystywane do wspierania jasno określonych polityk regionalnych.

7. W umowie z Kotonu położono jednak dodatkowy nacisk na programy regionalne jako główny instrument wspierania regionalnej integracji gospodarczej. W umowie tej zapisano, że wieloletnie strategie wsparcia regionalnego oraz programy orientacyjne będą przygotowywane i uzgadniane dla każdego regionu wspólnie przez Komisję i uprawnione organizacje regionalne, z zastrzeżeniem spełnienia następujących warunków [7]:

- zainteresowane państwa AKP podejmują decyzję w sprawie określenia obszarów geograficznych;

- programy regionalne powinny odpowiadać, w możliwie najszerszym zakresie, programom istniejących organizacji regionalnych, których mandat obejmuje integrację gospodarczą;

- w przypadku pokrywania się członkostwa w kilku odpowiednich organizacjach regionalnych program regionalny powinien "dotyczyć wspólnego członkostwa w tych organizacjach".

8. W rezultacie wyżej wymienionych postanowień programowanie regionalne w ramach dziewiątego i dziesiątego EFR doprowadziło do powstania strategii i programów orientacyjnych dla sześciu różnych regionów obejmujących wszystkie kraje AKP, tj. czterech regionów w Afryce, jednego na Pacyfiku i jednego na Karaibach. W niektórych spośród tych regionów Afryki istnieje więcej niż jedna organizacja regionalna o mandacie obejmującym integrację regionalną, w zakres której wchodzą różne, czasem pokrywające się obszary. Doprowadziło to do sytuacji, w której w dwóch największych regionach – Afryce Wschodniej i Afryce Zachodniej – Komisja musi współpracować z czterema (Afryka Wschodnia) i dwiema (Afryka Zachodnia) organizacjami regionalnymi uprawnionymi do przygotowywania, podpisywania i realizacji strategii regionalnej i programu orientacyjnego w ich regionach. W ramach regionalnego programu orientacyjnego po raz pierwszy przyznawane są środki dla danego regionu i na dany okres z przeznaczeniem na główne obszary wsparcia. W odniesieniu do każdej interwencji najbardziej odpowiedniej organizacji regionalnej powierza się funkcję regionalnego urzędnika zatwierdzającego, który odpowiada za przygotowanie i realizację interwencji w ścisłej współpracy z Komisją.

Region Afryki Wschodniej

9. Region Afryki Wschodniej w swojej obecnej postaci został utworzony wraz z podpisaniem strategii regionalnej i regionalnego programu orientacyjnego w ramach dziewiątego EFR [8]. Jest to region pod wieloma względami zróżnicowany: kraje wchodzące w jego skład różnią się wielkością, liczbą ludności, położeniem geograficznym, poziomem rozwoju i stabilności politycznej. W ramach dziewiątego EFR program regionalny objął 21 krajów, ale w dziesiątym EFR liczba ta zmniejszyła się do 17, po wycofaniu się czterech krajów z biorących w nim udział organizacji regionalnych.

10. W regionie istnieją cztery organizacje regionalne działające w różnych podregionach, których mandat obejmuje integrację regionalną. Utworzone od ich pełnych nazw skróty, pod którymi znane są te organizacje, to: COMESA, EAC, IGAD i IOC [9]. Zasięg geograficzny, członkostwo, mandat i cele polityczne tych organizacji w znacznym stopniu się pokrywają (zob. załączniki I i II). Główny cel COMESA i EAC to urzeczywistnienie regionalnej integracji gospodarczej, przy czym EAC wprowadziła już unię celną, a COMESA jest nadal w trakcie przekształcania swojej strefy wolnego handlu w unię celną. Mandat IGAD również obejmuje integrację regionalną, ale koncentruje się bardziej na rozwiązywaniu konfliktów i bezpieczeństwie zaopatrzenia w żywność. W mandacie IOC znajduje się współpraca gospodarcza i handlowa, ale nie regionalna współpraca gospodarcza; IOC koncentruje się głównie na współpracy regionalnej w zarządzaniu zasobami naturalnymi (rybołówstwo). Niemniej jednak IOC uczestniczy w programowaniu i realizacji regionalnych programów orientacyjnych dla regionu Afryki Wschodniej w ramach dziewiątego i dziesiątego EFR.

11. Kwestia pokrywającego się członkostwa stanowi znaczny problem, gdyż niektóre kraje członkowskie należą do dwóch różnych obszarów handlu (COMESA i EAC). Problemy z pokrywającym się lub niekompatybilnym członkostwem dotyczą też SADC (Południowoafrykańska Wspólnota Rozwoju – Southern African Development Community), regionalnej organizacji w Afryce Południowej [10], która również dąży do ustanowienia unii celnej między swoimi krajami członkowskimi. Członkostwo w więcej niż jednej unii celnej jest jednak technicznie niemożliwe. Pokrywające się członkostwo i mandaty powodują złożoność ram instytucjonalnych. Czynniki te, w powiązaniu z obecnym słabym poziomem koordynacji działań tych organizacji (zob. pkt 39–43), stanowią poważny problem dla Komisji, zwłaszcza w projektowaniu i realizacji interwencji w obszarze regionalnej integracji gospodarczej.

Region Afryki Zachodniej

12. W tym regionie istnieją dwie uprawnione organizacje regionalne: Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Zachodniej (ECOWAS) i Wspólnota Gospodarczo-Monetarna Afryki Zachodniej (UEMOA). Program regionalny obejmuje kraje będące członkami tych dwóch organizacji. Mauretania, jedyny kraj regionu, który nie należy do żadnej z nich, również uczestniczy we współpracy regionalnej finansowanej z EFR pod patronatem ECOWAS.

13. Chociaż integracja gospodarcza w tym regionie może wydawać się prostsza do osiągnięcia z uwagi na mniejszą liczbę podregionów niż w Afryce Wschodniej, to na drodze do jej urzeczywistnienia także stoją poważne przeszkody. UEMOA ma przewagę posiadania wspólnej waluty i unii celnej, podczas gdy ECOWAS jest o wiele mniej zaawansowana pod tym względem, ale posiada więcej krajów członkowskich i dlatego logiczne jest, że w dłuższej perspektywie czasu to ona będzie realizowała integrację gospodarczą i będzie głównym partnerem w konsultacjach dotyczących umowy o partnerstwie gospodarczym, która zostanie zawarta z WE [11]. Obydwie organizacje uznały konieczność osiągnięcia konwergencji między dwoma regionami i między sobą oraz uzgodniły, że będą realizować ten długoterminowy cel, stosując podejście oparte na zasadzie zmiennej geometrii i zmiennego tempa (fr. approche à géométrie variable et à rythmes différents). Do czasu osiągnięcia tego celu potrzebna jest ścisła koordynacja prac obu organizacji oraz działań prowadzonych przez nie i Komisję Europejską, tak aby jak najwydajniej i najskuteczniej pogłębić integrację regionalną.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14. Wobec rosnącego zainteresowania regionalną integracją gospodarczą oraz zwiększonym wsparciem przeznaczanym na nią w ramach EFR, Trybunał postanowił przeprowadzić kontrolę w tym obszarze. Kontrolę zaplanowano tak, aby Komisja mogła uwzględnić jej wyniki przy śródokresowym przeglądzie realizacji dziesiątego EFR, przewidzianym na 2010 r.

15. Celem kontroli było ustalenie, czy udzielane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju wsparcie na rzecz regionalnej integracji gospodarczej jest skuteczne. Trybunał starał się uzyskać odpowiedź na następujące pytania:

a) Czy podejście Komisji do integracji regionalnej jest stosowne i spójne?

b) Czy Komisja dobrze zarządza udzielanym przez siebie wsparciem na rzecz integracji regionalnej?

c) Czy cele indywidualnych projektów Komisji na rzecz integracji regionalnej są osiągane?

16. Jeżeli chodzi o zasięg geograficzny, kontrola Trybunału była skoncentrowana na dwóch największych z sześciu istniejących programów regionalnych, tj. na programie na rzecz Afryki Wschodniej i na rzecz Afryki Zachodniej (zob. tabela 1), których łączny udział w całkowitej kwocie środków przyznanych na programy regionalne znacznie przekracza 50%.

17. Prace kontrolne objęły:

a) przegląd stosownych dokumentów dotyczących polityki WE na rzecz rozwoju w zakresie integracji regionalnej;

b) badanie strategii regionalnych Komisji [12] w ramach dziewiątego i dziesiątego EFR dla dwóch wybranych regionów, wraz ze strategiami krajowymi [13] dla państw, w których przeprowadzono wizyty kontrolne;

c) wizyty kontrolne w obu regionach, które objęły w sumie dziewięć krajów, jak również siedziby stosownych organizacji regionalnych [14];

d) badanie próby 18 projektów regionalnych, która objęła wszystkie projekty dziewiątego EFR i największe projekty ósmego EFR związane z integracją regionalną, handlem i transportem, na które przyznano łącznie prawie 450 mln euro [15]. Zakres tego badania ograniczał się do oszacowania stopnia (lub prawdopodobieństwa) osiągnięcia założonych rezultatów projektów, ale nie obejmował oceny ich długoterminowego oddziaływania. Wykaz zbadanych projektów znajduje się w załączniku III;

e) przegląd przeprowadzonych ocen strategii regionalnych Komisji dla Afryki Wschodniej i Zachodniej, mający na celu oszacowanie wiarygodności sformułowanych w nich wniosków oraz działań następczych podjętych lub zaplanowanych przez Komisję, a także przegląd audytu wewnętrznego prowadzonego w odniesieniu do zarządzania finansami w projektach regionalnych, zwłaszcza w Afryce Południowej [16].

Uwagi

Czy podejście Komisji do integracji regionalnej jest stosowne i spójne?

18. Aby uzyskać odpowiedź na to pytanie, Trybunał zbadał, czy w przypadku obu regionów strategia współpracy regionalnej realizowana przez Komisję była dostosowana do priorytetów własnych tych regionów oraz komplementarna z poszczególnymi krajowymi strategiami współpracy opracowanymi przez Komisję. W odniesieniu do poszczególnych projektów regionalnych Trybunał zbadał, czy ich cele odpowiadały priorytetowym potrzebom zarówno na poziomie regionalnym, jak i lokalnym.

Regionalna strategia współpracy Komisji jest stosowna, ale jej komplementarność z krajowymi strategiami współpracy jest niska, a ustalając wysokość pomocy finansowej, nie uwzględniono zdolności absorpcyjnych

19. W swoich strategiach regionalnych zarówno w ramach dziewiątego, jak i dziesiątego EFR Komisja przedstawiła rzetelną analizę postępów dokonanych w zakresie integracji regionalnej oraz wyzwań, które przed nią stoją. Ta analiza stanowiła podstawę decyzji o skoncentrowaniu pomocy finansowej z EFR dla obu regionów na kwestiach integracji gospodarczej i handlu, przy czym transport był albo ujęty w tej kategorii, albo uwzględniany jako drugi główny sektor działań. Podwojenie środków finansowych na rzecz programów regionalnych dziesiątego EFR, które sięgnęły 1783 mln euro, uzasadniono w strategiach regionalnych dziesiątego EFR i w komunikacie Komisji z 2008 r. (zob. przypis 2) tym, że zwiększenie to odzwierciedla "konsensus UE–AKP w sprawie znaczenia integracji regionalnej dla rozwoju". Organizacjom regionalnym trudno będzie wykorzystać tak wysoką kwotę w sposób wydajny i skuteczny – dotąd wykazywały się one ograniczonymi zdolnościami absorpcyjnymi (zob. pkt 44–49).

20. Strategie regionalne Komisji są dostosowane do strategii i celów organizacji regionalnych, które obejmują zwiększenie wzrostu gospodarczego i ograniczenie ubóstwa poprzez osiągnięcie większej regionalnej integracji gospodarczej, wspieranie tworzenia i konsolidacji stref wolnego handlu i unii celnych oraz poprzez eliminowanie ograniczeń w zakresie podaży w obszarze infrastruktury.

21. Komisja stosuje odpowiednie podejście, wspierając organizacje regionalne w budowaniu zdolności instytucjonalnych, tak aby mogły one lepiej opracowywać polityki regionalne i egzekwować ich realizację. Jej strategia wspierania w każdym regionie jednego wspólnego regionalnego programu orientacyjnego, w którym biorą udział różne organizacje regionalne, uwzględnia złożoność istniejących ram instytucjonalnych spowodowaną dużą liczbą organizacji regionalnych i pokrywaniem się ich mandatów (zob. pkt 10-13). Kolejnym celem jest wzmocnienie współpracy i procesu konwergencji między tymi organizacjami. W strategiach regionalnych nie wskazano jednak priorytetowej potrzeby wzmocnienia zdolności instytucjonalnych poszczególnych krajów do aktywnego uczestniczenia w formułowaniu i realizacji polityk integracji regionalnej.

22. Położenie nacisku na sektor transportu w strategii regionalnej jest zgodne ze wspólną strategią Afryka–UE [17], w której zapisano, że Afryka i UE będą dążyć do zwiększenia wzajemnych połączeń w drodze inwestycji w infrastrukturę i poprawy infrastruktury wzdłuż transafrykańskich drogowych korytarzy transportowych w celu wspierania rozwoju poprzez wzrost gospodarczy i wymianę handlową. Celem jest pomoc w opracowaniu i realizacji regionalnych polityk transportowych, przy czym główny priorytet to harmonizacja krajowych polityk transportu (np. standaryzacja maksymalnego nacisku na oś pojazdów ciężarowych) oraz ułatwienie transportu regionalnymi korytarzami transportowymi (np. poprzez wspólną budowę posterunków granicznych i wspólne nimi zarządzanie oraz eliminację nielegalnych kontroli).

23. Opracowane przez Komisję strategie współpracy z poszczególnymi krajami w ramach dziewiątego i dziesiątego EFR są dostosowane do krajowych strategii rozwoju, sformułowanych w krajowych strategiach ograniczania ubóstwa. Celem tych wszystkich strategii krajowych jest osiągnięcie wyższego tempa wzrostu gospodarczego, co jest postrzegane jako warunek, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było ograniczenie ubóstwa. W wielu spośród strategii krajowych nie jest jednak zapisane, w jaki sposób powinny one współgrać z programami integracji regionalnej lub je uzupełniać.

24. W odniesieniu do większości krajów zbadanych przez Trybunał strategie współpracy Komisji były skoncentrowane na wsparciu budżetowym. Wsparcie to ma przyczyniać się do stabilności makroekonomicznej, która jest ważnym warunkiem wzmocnienia konwergencji między krajowymi politykami makroekonomicznymi, wzrostu gospodarczego i rozwoju handlu w regionach, a przez to do ogólnej integracji regionalnej.

25. Transport jest zdefiniowany jako główny sektor działań w przypadku większości krajów zbadanych przez Trybunał i ma potencjał, aby przyczynić się do pogłębienia integracji regionalnej. Chociaż w programach krajowych w ramach dziewiątego EFR kilkakrotnie wspomina się o istotności poprawy regionalnych korytarzy transportowych, większość programów budowy dróg w różnych krajach objętych badaniem przez Trybunał koncentruje się na poprawie połączeń wewnątrzkrajowych. W krajowych strategiach w ramach dziesiątego EFR nastąpiła istotna zmiana priorytetu polegająca na położeniu nacisku na promowanie połączeń regionalnych w celu ułatwiania i poszerzania regionalnej wymiany handlowej.

26. W krajowych strategiach dziewiątego EFR, w obszarach innych niż transport poświęca się zazwyczaj niewystarczająco dużo uwagi kwestii integracji regionalnej. Nie wiadomo, w jaki sposób udzielane przez Komisję wsparcie i prowadzony przez nią dialog polityczny na szczeblu krajowym powinny wspierać proces integracji regionalnej; nie ma też jasnych powiązań ani nie występuje komplementarność z interwencjami regionalnymi, na przykład w odniesieniu do potrzeby wsparcia instytucjonalnego administracji krajowych w transpozycji i stosowaniu prawa regionalnego lub we wzmacnianiu konkurencyjności sektora prywatnego. Choć w odniesieniu do większości krajów objętych badaniem Trybunału strategie krajowe w ramach dziesiątego EFR obejmują postanowienia o pozapriorytetowym wsparciu w obszarach, takich jak handel, integracja regionalna czy realizacja umów o partnerstwie gospodarczym (EPA), nie określono w nich najpilniejszych potrzeb, w zakresie których należy podjąć działania.

27. Ustalenia Trybunału są zbieżne ze zleconymi przez Komisję ocenami odnoszącymi się do obu regionów. W ocenach tych, obejmujących ósmy i dziewiąty EFR, stwierdzono, że istnieje niewystarczająca komplementarność z uwagi na nieodpowiednią koordynację, zarówno na poziomie dialogu politycznego między Komisją, organizacjami regionalnymi i poszczególnymi krajami, jak i na poziomie programów – między programami regionalnymi i krajowymi.

Projekty regionalne są stosowne, ale w niewystarczającym stopniu odpowiadają potrzebom integracyjnym na poziomie krajowym

28. Wszystkie programy regionalne dla Afryki Wschodniej i Zachodniej w ramach dziewiątego EFR obejmują kompleksowe projekty na rzecz integracji regionalnej [18], które podejmują większość zagadnień związanych z tym obszarem. Koncentrują się one na wspieraniu rozwoju zdolności instytucjonalnych, rozwoju regulacji polityki handlowej, negocjacji i realizacji EPA oraz finansowych mechanizmów kompensacyjnych z tytułu utraty dochodów budżetowych w związku z obniżeniem stawek celnych. W obszarze transportu główny nacisk położono na ułatwianie transportu z uwagi na fakt, że infrastruktura transportowa jest finansowana z programów krajowych.

29. Projekt RISP w Afryce Wschodniej obejmuje na przykład dziewięć tzw. "obszarów rezultatu" – od realizacji umów o strefie wolnego handlu i unii celnej, przez harmonizację danych statystycznych, harmonizację polityki pieniężnej, fiskalnej i podatkowej do opracowania strategii transportowej i komunikacyjnej oraz planu priorytetów inwestycyjnych. Projekt "Integracja gospodarcza i handel" w Afryce Zachodniej zawiera cztery główne komponenty: wprowadzenie wspólnego rynku, osiągnięcie makroekonomicznej stabilności i konwergencji, rozwój zdolności instytucjonalnych oraz podniesienie konkurencyjności sektorów produkcyjnych. Wszystkie te działania odpowiadają agendzie integracyjnej organizacji regionalnych, tj. COMESA i EAC w Afryce Wschodniej oraz ECOWAS i UEMOA w Afryce Zachodniej [19].

30. Projekt RISM w Afryce Wschodniej jest interwencją o największym wymiarze finansowym w tym regionie (78 mln euro przeznaczonych w ramach EFR). Celem tego projektu jest pomoc krajom regionu w procesie dostosowania fiskalnego podczas dokonywanej przez nie liberalizacji stawek celnych w stosunku do innych państw, które dołączają do strefy wolnego handlu lub unii celnej. Niektóre z państw nie wykazały zainteresowania projektem. Głównym tego powodem jest fakt, że projekt w swoim obecnym kształcie nie odpowiada priorytetom tych państw. W czasie przeprowadzania kontroli nie dokonano jeszcze żadnych płatności w ramach tego projektu.

31. Wszystkie zbadane projekty regionalne mają jasno określony wymiar regionalny i obejmują działania na poziomie regionalnym. Komisja, organizacje regionalne i poszczególne kraje nie poświęciły jednak wystarczającej uwagi kwestii realizacji niezbędnych działań następczych na poziomie krajowym ani nie udzielały w tym zakresie wystarczającego wsparcia; dotyczy to zwłaszcza transpozycji i stosowania prawa oraz realizacji polityk regionalnych (zob. ramka 1).

Ramka 1

Niewystarczające powiązanie działań regionalnych z działaniami krajowymi

W Afryce Wschodniej "Program wspierania integracji regionalnej" (RISP), rozpoczęty w lipcu 2005 r., ma na celu rozwój potencjału organizacji regionalnych i ich krajów członkowskich w zakresie formułowania polityki, realizacji i monitorowania integracji regionalnej, wielostronnej i regionalnej wymiany handlowej oraz w obszarach związanych z handlem. W "obszarze rezultatu nr 5", obejmującym harmonizację polityk regionalnych na poziomie krajowym, celem projektu jest wspieranie krajowego forum polityki na rzecz rozwoju i polityki handlowej państw członkowskich (lub podobnej krajowej grupy roboczej) w wytyczaniu, koordynacji i monitorowaniu krajowych działań na rzecz integracji regionalnej, a także integracji danego kraju z gospodarką światową. Jednak w 2008 r. tylko w czterech krajach (Burundi, Etiopia, Malawi i Seszele) forum polityki handlowej funkcjonowało wystarczająco aktywnie i miało odpowiedni potencjał, aby przedstawić plan działań w tym obszarze. Spośród tych krajów wsparcie w ramach projektu uzyskała jedynie Etiopia.

W Afryce Zachodniej w administracjach wszystkich krajów członkowskich ECOWAS istnieją punkty kontaktowe. Odpowiadają one za pomoc krajom należącym do ECOWAS w transpozycji decyzji regionalnych, ale ich wkłady nie są w wystarczającym stopniu uwzględniane przy zarządzaniu głównym projektem integracji regionalnej, ponieważ ich przedstawiciele nie zasiadają w komitecie sterującym projektu. Możliwości tych punktów są bardzo ograniczone i jak dotąd funkcjonują one głównie jako punkty informacyjne i platforma kontaktów ECOWAS w jej krajach członkowskich. W ramach projektu uznano potrzebę wzmocnienia potencjału punktów kontaktowych ECOWAS, ale na realizację tego zadania przyznano niewystarczające środki finansowe. W planie działań, które miały być realizowane w ramach projektu na rok 2008, przewidziano 45000 euro (3000 euro na jeden punkt kontaktowy) na opracowanie planu wzmocnienia potencjału punktów kontaktowych, który w momencie przeprowadzania kontroli był nadal w przygotowaniu. Plan działań na rok 2009 zakłada przeznaczenie 98000 euro (6500 euro na jeden punkt kontaktowy) na realizację planu wzmocnienia potencjału punktów kontaktowych.

Czy Komisja dobrze zarządza udzielanym przez siebie wsparciem na rzecz integracji regionalnej?

32. Aby uzyskać odpowiedź na to pytanie, Trybunał zbadał, czy Komisja zapewniła odpowiednie wytyczne, mechanizmy i potencjał kadrowy, aby ułatwić swoim delegaturom zarządzanie programowaniem, realizacją i monitorowaniem interwencji regionalnych. Trybunał sprawdził także, czy Komisja dopilnowała wprowadzenia przez organizacje regionalne odpowiednich mechanizmów koordynowania i monitorowania oraz czy projekty regionalne były realizowane w zaplanowanych terminach.

Delegatury nie dysponują wytycznymi i potencjałem, które byłyby odpowiednie do celu zarządzania programami regionalnymi

33. Chociaż strategie krajowe przygotowywane są na podstawie dyskusji między Komisją a danym krajem, strategie regionalne dotyczą nie mniej niż czterech organizacji regionalnych (COMESA, EAC, IGAD i IOC) w przypadku regionu Afryki Wschodniej, reprezentujących 17 rządów krajowych, oraz dwóch organizacji regionalnych w przypadku regionu Afryki Zachodniej (ECOWAS, UEMOA), które reprezentują 16 rządów krajowych. Po stronie Komisji w każdym regionie jest prawie taka sama liczba zaangażowanych delegatur. Działania w ramach projektów regionalnych są głównie prowadzone na poziomie regionu, tzn. przez co najmniej jedną organizację regionalną, ale niektóre z działań realizowane są także na szczeblu poszczególnych państw regionu. Na przykład ustanowienie unii celnej wymaga najpierw osiągnięcia na poziomie krajowym porozumienia w sprawie wspólnej zewnętrznej taryfy celnej, ale jej stosowanie wymaga zaangażowania i przeszkolenia wszystkich służb celnych w uczestniczących krajach. Przy udziale tak wielu różnych stron przygotowanie i realizacja strategii regionalnej wymagają ścisłej koordynacji.

34. Komisja nie opracowała procedur ani wytycznych dotyczących przygotowywania i realizacji regionalnych strategii i interwencji. Brak odpowiednich wytycznych oznacza, że:

a) nie istnieje jasna definicja ani rozdział zadań i obowiązków różnych delegatur w regionie – tych, które odpowiadają za stosunki z organizacją regionalną i tych, których zakres odpowiedzialności nie obejmuje tej kwestii;

b) żadna z delegatur nie odpowiada całościowo za realizację regionalnego programu orientacyjnego, ani też nie pełni funkcji jego koordynatora;

c) nie istnieją kompleksowe ustalenia koordynacyjne, które obejmowałyby wszystkie delegatury w regionie.

35. Regionalne strategie i programy orientacyjne w ramach dziesiątego EFR przygotowano w dużej mierze zgodnie z wytycznymi sporządzania strategii krajowych. Wydane szczegółowe wytyczne programowania regionalnego dotyczyły treści i formatu dokumentów, ale nie procesu ich przygotowania. Nie uwzględniono w nich także istotnych różnic instytucjonalnych między strategiami krajowymi a regionalnymi. Brak koordynacji i określenia zakresu zadań jest jednym z głównych powodów braku komplementarności między programami regionalnymi i krajowymi (zob. pkt 20–31).

36. Jeżeli chodzi o realizację projektów, każda delegatura monitoruje jedynie działania realizowane przez rząd kraju, w którym ma siedzibę oraz – w odpowiednich przypadkach – przez organizację regionalną i sporządza na ich temat sprawozdania (zob. ramka 2). Ponadto sprawozdania przygotowywane przez delegatury koncentrują się głównie na finansowej realizacji projektów i zawierają niewiele lub nie zawierają żadnych szczegółów na temat fizycznych postępów lub problemów występujących w realizacji projektów. W konsekwencji centrala Komisji nie dysponuje pełnym skonsolidowanym obrazem sytuacji, a zatem nie może w odpowiedni sposób monitorować i koordynować projektów regionalnych. Ponadto brak pełnego obrazu postępów w realizacji projektów regionalnych uniemożliwia służbom Komisji szybkie reagowanie na ewentualne problemy w realizacji projektów (zob. pkt 40–46).

37. Delegatury w Burkina Faso, Nigerii, Tanzanii i Zambii odpowiadają łącznie za utrzymywanie stosunków z organizacją regionalną działającą w tych krajach oraz za zarządzanie obiema częściami programu regionalnego i programami krajowymi. Trybunał zbadał, czy tym "regionalnym" delegaturom przyznano zasoby kadrowe odpowiednie do celów zarządzania programem regionalnym. Podczas gdy nakład pracy delegatury zależy od różnych czynników [20], wysokość przyznanych środków finansowych, którymi ma zarządzać delegatura ma istotne znaczenie z punktu widzenia jej sytuacji kadrowej, a zwłaszcza kwestii operacyjnych, finansowych i umownych. Trybunał ustalił jednak, że większy zakres zadań delegatur, które zarządzają zarówno działaniami regionalnymi, jak i krajowymi, nie znajduje odzwierciedlenia w ich zasobach kadrowych oraz że potencjalny wpływ podwojenia w ramach dziesiątego EFR kwot przyznanych dla regionów nie został przeanalizowany.

Ramka 2

Komisja nieodpowiednio prowadzi sprawozdawczość i monitoring

Fragmentację zadań można zaobserwować w sposobie, w jaki delegatury przedstawiają działania regionalne w swoich sprawozdaniach z zarządzania pomocą zewnętrzną, sporządzanych co pół roku dla centrali Komisji. W Afryce Zachodniej ani delegatura w Abudży, współpracująca z ECOWAS, ani delegatura w Wagadugu, która współpracuje z UEMOA, nie mają pełnego obrazu postępów w realizacji dwóch dużych projektów regionalnych: Support for Regional Integration and Trade ("Wsparcie integracji regionalnej i handlu") oraz Transport Facility ("Ułatwianie transportu"), w ramach których prowadzone są działania we wszystkich lub w wielu krajach regionu. W praktyce każda z tych dwóch delegatur składa centrali Komisji sprawozdania z tych działań, za które dopowiada "jej" organizacja regionalna. Ponadto, jako że delegatury w żadnym z pozostałych krajów nie odpowiadają formalnie za projekty regionalne, nie składają one sprawozdań dotyczących żadnych działań, które były realizowane w ich kraju w ramach tych projektów [21].

Podobna sytuacja ma miejsce w Afryce Wschodniej, gdzie organizacja regionalna COMESA, z siedzibą w Zambii, odpowiada formalnie za główne projekty na rzecz integracji regionalnej (RISP/RISM), ale część działań prowadzonych w ramach tych projektów jest związanych z agendą integracyjną EAC i jest wdrażanych przez EAC, która ma siedzibę w Tanzanii, podczas gdy niektóre działania dotyczą wszystkich krajów należących do regionu wschodnioafrykańskiego. Ani delegatura w Zambii, będąca głównym punktem kontaktowym COMESA, ani żadna inna delegatura nie posiada pełnego obrazu stanu realizacji tych projektów, a jedynie cztery delegatury w krajach, w których cztery odnośne organizacje regionalne mają swoje siedziby, składają Komisji sprawozdania dotyczące tych działań, za które odpowiada "ich" organizacja regionalna.

38. Uwagi Trybunału dotyczące braku koordynacji między różnymi delegaturami w regionie pokrywają się z ustaleniami przedstawionymi w ocenach zleconych przez Komisję. W sprawozdaniu oceniającym dotyczącym Afryki Zachodniej zauważono, że Komisja nieskutecznie wykorzystywała swoją sieć delegatur do celów komplementarnego i skoordynowanego zarządzania interwencjami na szczeblu regionalnym i krajowym. W ocenie sformułowano także wniosek, że wobec braku funkcjonującego systemu koordynacji osobne zarządzanie pomocą przez Abudżę i Wagadugu stało się źródłem problemów i wzmocniło wrażenie, że region składał się z dwóch niezależnych podregionów. W sprawozdaniu oceniającym dotyczącym Afryki Wschodniej odnotowano, że nie istnieją mechanizmy zapewniające koordynację dialogu politycznego między delegaturami odpowiedzialnymi za odnośne organizacje regionalne oraz między nimi a delegaturami posiadającymi kompetencje na szczeblu krajowym. W ocenie stwierdzono też, że koordynacja jest nadal słaba, ponieważ nie istnieje wspólny system monitorowania na szczeblu organizacji regionalnych, a komunikacja między delegaturami posiadającymi kompetencje na poziomie krajowym oraz na poziomie regionalnym pozostaje słaba. Podczas przeprowadzania kontroli Trybunał nie znalazł dowodów podjęcia przez Komisję odpowiednich działań w odpowiedzi na ustalenia sformułowane w sprawozdaniu oceniającym.

Ogólna koordynacja, sprawozdawczość i monitorowanie prowadzone przez organizacje regionalne są nieodpowiednie

39. W obu regionach organizacje regionalne stworzyły mechanizmy wspierające koordynację ich prac i monitorowanie realizowanych programów. W 2003 r. cztery organizacje regionalne w Afryce Wschodniej powołały międzyregionalny komitet koordynacyjny (IRCC), którego sekretariat otrzymuje obecnie wsparcie w ramach projektu EFR (Support to Secretariat of IRCC – "Wsparcie sekretariatu IRCC"). W Afryce Zachodniej ECOWAS i UEMOA ustanowiły w 2004 r. wspólny sekretariat techniczny (Joint Technical Secretariat). Sekretariat ten również otrzymuje wsparcie w ramach projektu finansowanego z EFR (RIP Monitoring Mechanism – "Mechanizm monitorowania RIP").

40. IRCC jest postrzegany przez wszystkie zaangażowane strony jako kluczowy instrument koordynacji prac organizacji regionalnych, który pomaga w zapewnieniu spójności między różnymi indywidualnymi projektami i zatwierdzoną strategią regionalną. IRCC nie doprowadził jednak jak dotąd do ustanowienia całościowego systemu monitorowania i oceny, który objąłby cały regionalny program orientacyjny. W praktyce IRCC monitoruje finansową realizację projektów regionalnych, ale nie postępy w realizacji tych programów w odniesieniu do wcześniej przyjętych założeń ani też ich wkład w proces integracji regionalnej. W wyniku przeprowadzonego w 2005 r. przeglądu śródokresowego projektu IRCC zalecono m.in. ustanowienie wspólnego systemu monitorowania i oceny oraz systemu kontroli jakości wniosków finansowych, a także zwiększenie koordynacji między krajowymi i regionalnymi programami orientacyjnymi. Organizacje regionalne i Komisja jednak wprowadzały dostosowania w projekcie powoli – zalecenia te zostaną uwzględnione dopiero w nowym zakresie zadań i obowiązków, odnoszącym się do umowy na przedłużenie realizacji projektu w ramach dziesiątego EFR, który zacznie obowiązywać w trakcie 2009 r.

41. W Afryce Zachodniej wspólny sekretariat techniczny ma potencjał, aby stać się ważnym instrumentem koordynacji prac organizacji regionalnych, zapewniającym spójność między różnymi projektami i zatwierdzoną strategią regionalną. Jak dotąd nie był on w stanie skutecznie realizować tych zadań ze względu na ograniczenia kadrowe i niewielki zakres uprawnień. W sprawozdaniach z działań, sporządzonych w ramach projektu "Mechanizm monitorowania RIP" wspominano o problemach takich jak brak personelu i niedostępność danych z monitoringu, spowodowanych brakiem aktualnych sprawozdań z postępów w realizacji poszczególnych projektów. Problemy te, zgłoszone także komitetowi sterującemu regionalnego programu orientacyjnego, w którym reprezentowana jest Komisja, ilustrują niezdolność dwóch organizacji regionalnych (ECOWAS i UEMOA) oraz Komisji do usunięcia podstawowych ograniczeń, które były już znane i zgłaszane w 2007 r. i które uniemożliwiają skuteczne prowadzenie monitoringu i koordynacji regionalnego programu orientacyjnego w Afryce Zachodniej.

42. Trybunał ustalił, że w odniesieniu do prawie 40% zbadanych projektów sprawozdawczość prowadzona przez organizacje regionalne lub przez osobne zespoły zarządzania projektem była słaba, a w niektórych przypadkach występowały w niej opóźnienia. W Afryce Zachodniej w odniesieniu do żadnego z czterech zamkniętych projektów ósmego EFR nie przeprowadzono przeglądu okresowego, zazwyczaj obowiązkowego dla każdego projektu; przeprowadzono też tylko jedną ocenę końcową, a wszystkie zaplanowane przeglądy siedmiu trwających projektów zostały odłożone z powodu opóźnionego rozpoczęcia projektów i niewystarczających postępów w ich realizacji. Istnieje ryzyko, że przeglądy śródokresowe tych siedmiu projektów zostaną przeprowadzone albo zbyt późno, by umożliwić realizację sformułowanych zaleceń, albo też nie zostaną w ogóle przeprowadzone. Nieodpowiednia sprawozdawczość utrudnia, jeśli nie uniemożliwia, dokonanie oceny i sformułowanie wniosków na temat skuteczności projektów (zob. ramka 5).

43. Chociaż dwa odnośne komitety koordynacyjne (tj. komitet sterujący IRCC i RIP) znajdują się pod bezpośrednią kontrolą samych organizacji regionalnych, Komisja pośrednio odpowiada za funkcjonowanie tych komitetów i ma na nie wpływ, jako że udziela im pomocy finansowej i technicznej za pośrednictwem dwóch wymienionych wcześniej projektów i jest reprezentowana w obu komitetach. Komisja jest zatem świadoma niedociągnięć w systemach monitorowania i koordynacji w obu regionach, ale wywierany przez nią wpływ i udzielane wsparcie były dotychczas niewystarczające, by rozwiązać te problemy.

Realizacja projektów regionalnych jest skomplikowana i powolna

44. Trybunał zbadał, czy 18 wybranych interwencji regionalnych realizowano zgodnie z harmonogramem oraz czy wykorzystanie umów w sprawie wkładu finansowego przyczyniło się do poprawy realizacji projektów regionalnych.

45. 11 na 18 zbadanych projektów (8 zamkniętych i 3 w trakcie realizacji) musiało zostać przedłużonych z powodu opóźnionego rozpoczęcia spowodowanego długim procesem przygotowań i/lub z powodu powolnej realizacji. Wpłynęły na to m.in.: złożoność projektów regionalnych, niewielkie zdolności instytucjonalne organizacji regionalnych oraz w niektórych przypadkach brak zaangażowania za strony władz regionalnych i innych zainteresowanych stron, takich jak podmioty społeczeństwa obywatelskiego. Przeszacowanie przez Komisję zdolności zarządczych i absorpcyjnych organizacji regionalnych doprowadziło do sformułowania celów, które były zbyt ambitne i obejmowały zbyt duży zakres działań oraz do przyjęcia zbyt wysokich budżetów projektów (zob. ramka 3).

Ramka 3

Przykład skomplikowanego i wolno realizowanego projektu regionalnego

Główna część wsparcia na rzecz integracji regionalnej w Afryce Zachodniej udzielanego w ramach dziewiątego EFR jest przekazywana w ramach jednego dużego projektu, na realizację którego przyznano środki finansowe w kwocie 105 mln euro. Ten złożony projekt rozpoczął się w 2007 r. i jest realizowany pod kierownictwem dwóch organizacji regionalnych: ECOWAS i UEMOA, z wykorzystaniem następujących instrumentów:

umowy w sprawie wkładu finansowego, zawarte z każdą z obu organizacji regionalnych na kwoty odpowiednio 44,8 oraz 31,6 mln euro; główne sektory działań wymienione w tej umowie to: wspólny rynek, stabilność makroekonomiczna i rozwój potencjału organizacji regionalnych i krajów członkowskich;

umowy finansowej, zgodnie z którą poziom finansowania wyniesie 28,6 mln euro. Główny nacisk położony jest w niej na poprawę konkurencyjności sektora prywatnego oraz rozwój potencjału podmiotów niepaństwowych. Umowa podpisana została z UEMOA , występującą w imieniu obu organizacji;

komponent "sektora prywatnego" tej umowy finansowej składa się z trzech elementów: 1) programu Quality ("Jakość"), realizowanego na podstawie umowy w sprawie wkładu finansowego z UNIDO (15 mln euro); 2) programu Harmonisation of business law ("Harmonizacja prawa gospodarczego", 4 mln euro); 3) programu Harmonisation of fisheries legislation ("Harmonizacja prawa w dziedzinie rybołówstwa"), który ma być wdrażany przez UEMOA w drodze szacunków programowych i bezpośredniego zarządu własnego, ale jego realizacja zostanie powierzona krajowym urzędnikom zatwierdzającym w krajach członkowskich (5 mln euro);

komponent rozwoju zdolności podmiotów niepaństwowych (2,6 mln euro) jest realizowany przez ECOWA S poprzez umowy o dotację zawierane w wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej.

Realizacja projektu w ramach 15 różnych komponentów przebiega bardzo wolno, głównie z uwagi na niewielką zdolność instytucjonalną dwóch organizacji regionalnych. Na początku 2009 r., po prawie dwóch latach realizacji, wskaźnik wykonania umów w sprawie wkładu finansowego wynosił 4% [22]. Płatności dokonane przez Komisję na podstawie podpisanej w 2006 r. umowy finansowej stanowiły około 20% budżetu, a w styczniu 2009 r., kiedy upływał termin podpisania wszystkich umów z beneficjentami, do przyznania pozostało wciąż ponad 5 mln euro (17% budżetu zapisanego w umowie finansowej) i w zasadzie kwota ta jest już niedostępna dla projektu.

46. Uwagi Trybunału są zbieżne ze spostrzeżeniami Służby Audytu Wewnętrznego Komisji, zawartymi w jej sprawozdaniu z zarządzania finansami w programach regionalnych (zob. przypis 16), które dotyczyło regionu Afryki Zachodniej w takim zakresie, w jakim było związane z krajami AKP. W sprawozdaniu tym stwierdzono, że programowanie i opracowanie koncepcji projektów regionalnych jest złożonym procesem, w którym bierze udział wiele podmiotów, a który, w powiązaniu w ograniczonym potencjałem partnerów, doprowadził do znacznych problemów operacyjnych dla jednostek wdrażających i delegatur. Skutkiem tych problemów są długotrwałe etapy początkowe i znaczne opóźnienia w realizacji.

47. Aby podnieść wydajność i skuteczność projektów oraz zwiększyć stopień zaangażowania organizacji regionalnych, Komisja postanowiła zastosować tryb wspólnego zarządzania w większości projektów regionalnych realizowanych w ramach dziewiątego EFR. Wspólne zarządzanie jest główną metodą realizacji interwencji przewidzianą w rozporządzeniu finansowym [23] w odniesieniu do współpracy z organizacjami międzynarodowymi. Jego cechą charakterystyczną jest to, że dana organizacja może wykorzystywać swoje własne procedury księgowe, kontroli wewnętrznej, audytu i udzielania zamówień pod warunkiem, że przeprowadzona ex ante ocena tych procedur – tzw. "czterech filarów" – potwierdzi, że są one zgodne ze standardami międzynarodowymi. Jeżeli wydana ocena jest pozytywna, Komisja może przekazywać danej organizacji pomoc finansową na podstawie umowy w sprawie wkładu finansowego.

48. Komisja podpisała umowy w sprawie wkładu finansowego z UEMOA i ECOWAS na realizację znacznej części programu regionalnego w ramach dziewiątego EFR, pomimo że ocena "czterech filarów" wypadła negatywnie. W związku z tym Komisja musiała wprowadzić specjalne warunki dotyczące procedur finansowych, udzielania zamówień i audytu zewnętrznego w celu skompensowania uchybień stwierdzonych w systemach i procedurach ocenionych organizacji. Zamiast podnieść stopień zaangażowania, to przejściowe rozwiązanie spotkało się z dużym niezadowoleniem UEMOA, zdaniem której warunki te były sprzeczne z celem stosowania umowy w sprawie wkładu finansowego. Nie osiągnięto także zakładanej poprawy wydajności, jako że odnośne delegatury nadal zobowiązane są ściśle monitorować finansową realizację interwencji, z uwagi na niski potencjał organizacji w zakresie zarządzania finansami. W praktyce realizacja obecnych programów dziewiątego EFR w Afryce Zachodniej przebiega bardzo wolno (zob. ramka 3), a w dającej się przewidzieć przyszłości zdolność absorpcji zwiększonej ilości środków finansowych pozostaje ograniczona. W tym kontekście podwojenie środków przyznanych na rzecz współpracy regionalnej w ramach dziesiątego EFR prawdopodobnie zwiększy problemy z realizacją interwencji, już występujące w tym regionie.

49. W Afryce Wschodniej pozytywną ocenę swojego potencjału w zakresie zarządzania finansami otrzymała jak dotąd jedna organizacja regionalna (COMESA), a Komisja wykorzystała umowę w sprawie wkładu finansowego do przekazania pomocy finansowej na rzecz dwóch głównych projektów integracji regionalnej w ramach dziewiątego EFR (RISP/RISM). Jednakże niektóre z działań realizowanych w ramach tych projektów mają zostać przeprowadzone przez inną organizację regionalną – EAC, chociaż zdolności instytucjonalne jej sekretariatu są nadal niewielkie, a ocena "czterech filarów" dała negatywny wynik. Również w tym przypadku przyjęto rozwiązanie tymczasowe. Zobowiązywało ono EAC do zarządzania środkami finansowymi RISP na podstawie procedur obowiązujących w COMESA. Jednak według sprawozdań z audytu wewnętrznego sporządzonych przez COMESA, w praktyce EAC stosuje swoje własne procedury, niezatwierdzone dotąd przez Komisję.

Czy cele indywidualnych projektów Komisji na rzecz integracji regionalnej są osiągane?

50. Trybunał zbadał próbę projektów regionalnych w celu dokonania oceny, w jakim stopniu zostały zrealizowane ich cele – pod względem rezultatów już osiągniętych lub takich, które mają szansę zostać osiągnięte. Przy dokonywaniu oceny projektów będących w trakcie realizacji brano pod uwagę jej stan i tempo. Skuteczność projektów była klasyfikowana jako "zadowalająca", jeżeli założone rezultaty zostały uzyskane, lub było prawdopodobne, że zostaną uzyskane, "częściowo zadowalająca", w sytuacji gdy napotkano na pewne trudności i zakładane rezultaty uzyskano – lub zostaną one uzyskane – jedynie częściowo, oraz "niezadowalająca", w sytuacji gdy napotkano na znaczne trudności i uzyskano – lub prawdopodobnie zostaną uzyskane – nieliczne z zaplanowanych rezultatów. Wykaz zbadanych projektów wraz z przyznanymi im ocenami znajduje się w załączniku III.

Skuteczność projektów trudna do ocenienia, ale w większości przypadków ograniczona

51. Cele i oczekiwane rezultaty projektów często nie są jasno sformułowane w umowach finansowych, a związane z nimi wskaźniki pomiaru postępów w realizacji nie są dobrze określone. W takich przypadkach trudno jest obiektywnie ustalić, czy uzyskano oczekiwane rezultaty.

52. Ponadto w pięciu projektach już zamkniętych lub realizowanych od dłuższego czasu, mimo że zaplanowane działania zostały zasadniczo zrealizowane, a zakładane produkty uzyskane, Trybunał nie mógł ocenić rezultatów z uwagi na brak odpowiednich sprawozdań okresowych i/lub wymaganych sprawozdań z monitorowania i oceny (zob. ramka 4).

Ramka 4

Ocena skuteczności niemożliwa do przeprowadzenia

W Afryce Wschodniej celem fazy II projektu Regional Integration Programme ("Program integracji regionalnej") było wzmocnienie procesu podejmowania decyzji politycznych w zakresie integracji regionalnej poprzez zwiększenie potencjału analitycznego i informacyjnego sekretariatu COMESA. Trybunał ustalił, że nie przedkładano co sześć miesięcy wymaganych sprawozdań okresowych z realizacji projektu, a jedynie przedstawiano w rocznych planach prac działania przeprowadzone w poprzednim roku. W ramach projektu nie ustanowiono komitetu sterującego, który mógłby okresowo oceniać postępy w realizacji. Oprócz przeglądu śródokresowego nie miała miejsca żadna zewnętrzna kontrola monitorująca ani niezależna ocena na zakończenie projektu, mimo że kontrole takie przewidziano w umowie finansowej. Wskaźniki ujęte w matrycy logicznej projektu uznano za zbyt ogólnikowe, aby mogły umożliwić wiarygodną i szczegółową ocenę skuteczności projektu pod względem uzyskania każdego z założonych rezultatów.

53. Skuteczność sześciu projektów, w tym głównych projektów na rzecz integracji regionalnej w obu regionach [24], Trybunał ocenił jako niezadowalającą. Wszystkie z nich to projekty w ramach dziewiątego EFR, które w momencie przeprowadzania kontroli były w trakcie realizacji. Mając na uwadze obszerny zakres i szeroko zakrojone cele tych projektów, wolne tempo ich realizacji i niski poziom wydatkowania środków, mało prawdopodobne jest, by w większości z tych realizowanych obecnie projektów uzyskano założone rezultaty w okresie pozostającym do końca ich realizacji (zob. ramka 5).

Ramka 5

Niezadowalające rezultaty projektów

Trybunał ustalił, że w projekcie Regional Integration Support Project ("Wspieranie integracji regionalnej") w Afryce Wschodniej, który ma zakończyć się w połowie 2010 r., do końca 2008 r. zrealizowano jedynie trzy z siedmiu celów cząstkowych zaproponowanych w umowie w sprawie wkładu finansowego. Ryzyko dla ogólnej skuteczności projektu stanowi w szczególności brak stosownych rezultatów w postaci przyjmowania polityk regionalnych przez krajowe władze.

W Afryce Zachodniej projekt Transport Facility Project ("Ułatwianie transportu", 64 mln euro), ma na celu poprawę regionalnych usług transportowych, zwłaszcza poprzez utworzenie wspólnych posterunków granicznych wzdłuż głównych regionalnych korytarzy transportowych. W fazie początkowej projektu wystąpiły znaczne opóźnienia, a po trzech latach realizacji głównym osiągnięciem było przygotowanie szczegółowego opracowania dotyczącego przyszłego funkcjonowania tych posterunków granicznych. Aby móc kontynuować prace projektowe, a na późniejszym etapie przystąpić do budowy posterunków granicznych, Komisja musiała wydać decyzję o wyłączeniu zastosowania tzw. zasady D+3, w myśl której umowy z beneficjentami w ramach danego projektu muszą zostać podpisane w ciągu trzech lat od zatwierdzenia środków na zobowiązania dostępnych w ramach projektu. Pomimo uzyskania dwuletniego przedłużenia umowy na realizację projektu obie organizacje regionalne – ECOWAS i UEMOA – nadal stoją wobec trudnego wyzwania, jakim jest ukończenie prac budowlanych oraz dokonanie szczegółowych i zharmonizowanych ustaleń między zainteresowanymi krajami, mających na celu efektywne funkcjonowanie posterunków granicznych.

54. Jeżeli chodzi o pozostałe siedem projektów, wydaje się, że część ich zakładanych rezultatów została lub prawdopodobnie zostanie uzyskana, ale w odniesieniu do projektów, które zostały już zamknięte, konieczne jest dalsze wsparcie – w większości przypadków jest ono udzielane lub planowane w ramach różnorodnych projektów będących w trakcie realizacji (zob. ramka 6).

55. Wymienione powyżej dwie oceny zlecone przez Komisję koncentrowały się bardziej na stosowności i spójności strategii regionalnych Komisji i wyborze głównych sektorów działań niż na realizacji poszczególnych projektów. W ocenie dotyczącej regionu Afryki Zachodniej stwierdzono, że większość projektów regionalnych w ramach dziewiątego EFR była realizowana zbyt niedawno, aby można było ocenić ich skuteczność. W ocenie tej odnotowano jednak brak dobrze określonych spodziewanych rezultatów i wskaźników bazowych, co utrudnia określenie oddziaływania projektów EFR.

Ramka 6

Częściowo zadowalające rezultaty projektów

W Afryce Zachodniej projekt PARI (Programme d’Appui à l’Intégration Régionale de la zone UEMOA – "Program wspierania integracji regionalnej w strefie UEMOA") miał na celu wspieranie UEMOA i jej krajów członkowskich w poprawie ram prawnych i administracyjnych, w tworzeniu rynku regionalnego i w konsolidowaniu ram makroekonomicznych. Chociaż te cele projektu i mierzące ich osiągnięcie wskaźniki sformułowano w sposób bardzo ogólny, w końcowej ocenie projektu stwierdzono, że nastąpiła poprawa stanu integracji regionalnej. W szczególności przygotowana przez UEMOA legislacja dotycząca unii celnej i liberalizacji handlu wewnątrzwspólnotowego była dobrej jakości i została wprowadzona do systemów prawnych różnych krajów członkowskich. Jednak nadal daleko było do urzeczywistnienia swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału oraz swobody przedsiębiorczości. Podobnie funkcjonowanie mechanizmu wielostronnego nadzoru makroekonomicznego UEMOA poprawiło się, ale nie doprowadziło dotychczas do zwiększenia konwergencji gospodarek należących do strefy UEMOA, mimo że stanowiło to główny cel projektu. Te same obszary są przedmiotem działań w ramach realizowanego obecnie projektu "Integracja gospodarcza i handel".

Wnioski i zalecenia

Wsparcie udzielane w ramach EFR na rzecz regionalnej integracji gospodarczej w Afryce Wschodniej i Afryce Zachodniej było dotychczas jedynie częściowo skuteczne

56. Proces integracji regionalnej postępuje w obu regionach – uzgadniane są cele i polityki regionalne odnoszące się do kwestii handlowych i transportowych. Obejmują one ustanawianie stref wolnego handlu i unii celnych oraz tworzenie regionalnych korytarzy transportowych, funkcjonujących na podstawie zharmonizowanych zasad i wolnych od zbędnych kontroli. Na wsparcie tego procesu z EFR przeznaczana jest znaczna pomoc finansowa i techniczna. Władze krajowe realizują jednak te uzgodnienia z opóźnieniem, a swobodny przepływ towarów, usług, kapitału i osób nie ma jeszcze miejsca w żadnym z tych obu regionów.

57. Wsparcie udzielane w ramach EFR na rzecz regionalnej integracji gospodarczej było dotychczas jedynie częściowo skuteczne, na co składa się szereg czynników. Na niektóre z tych czynników Komisja nie ma bezpośredniego wpływu, mimo że może na nie oddziaływać poprzez udzielane wsparcie i prowadzony dialog polityczny. W obu regionach istnieje wiele organizacji regionalnych o pokrywających się mandatach i członkostwie. Ponadto, pomimo wspierania przez Komisję rozwoju zdolności instytucjonalnych, wszystkie organizacje regionalne (chociaż w różnym stopniu) nadal mają zbyt małe zdolności instytucjonalne na wszystkich etapach cyklu projektowego: od programowania i przygotowania, przez realizację, sprawozdawczość aż do zarządzania finansami. Co więcej, kraje członkowskie nie zawsze przyznają wysoki priorytet integracji regionalnej jako celowi polityki, ze względu na wiele innych palących potrzeb na szczeblu krajowym. Inne czynniki związane z podejściem Komisji i realizowanym przez nią zarządzaniem również osłabiają skuteczność wsparcia udzielanego w ramach EFR (zob. pkt 58–60).

Zalecenie 1

Komisja powinna uzależnić dalsze wspieranie integracji regionalnej od zawarcia w krótkim czasie porozumienia określającego, w jaki sposób ma zostać osiągnięta niezbędna konwergencja między różnymi organizacjami regionalnymi w każdym regionie w określonym terminie oraz zobowiązującego władze krajowe do zwiększenia ich zaangażowania w proces integracji regionalnej.

Podejście Komisji do integracji regionalnej jest stosowne, ale kwestia spójności jest w nim niewłaściwie potraktowana, a przy ustalaniu wysokości pomocy finansowej nie uwzględniono ograniczonych zdolności absorpcyjnych

58. Podejście Komisji do wspierania integracji regionalnej w Afryce Wschodniej i Afryce Zachodniej jest stosowne do potrzeb tych regionów i tworzących je państw, dążących do osiągnięcia wyższego wzrostu gospodarczego jako sposobu ograniczenia ubóstwa, który to cel przyświeca wszystkim regionalnym i krajowym strategiom oraz interwencjom Komisji. W podejściu tym kwestia spójności jest niewłaściwie potraktowana, ponieważ strategie i interwencje na obu tych poziomach są w przeważającej mierze opracowywane i realizowane niezależnie od siebie, przy czym nie uwzględnia się wystarczająco możliwości osiągnięcia ich komplementarności, z wyjątkiem, do pewnego stopnia, sektora transportu. Ponadto podwajając środki finansowe na rzecz programów regionalnych w dziesiątym EFR, nie uwzględniono ograniczonej zdolności absorpcyjnej organizacji regionalnych (pkt 19–31).

Zalecenie 2

Począwszy od przeglądu śródokresowego strategii dziesiątego EFR, który będzie przeprowadzony w 2010 r., Komisja powinna poprawić spójność swojej strategii regionalnej ze strategiami krajowymi, włączając integrację regionalną we wszystkie swoje działania wspierające na poziomie krajowym oraz dążąc bardziej systematycznie do osiągnięcia komplementarności między prowadzonymi przez siebie działaniami wspierającymi na obu poziomach: regionalnym i krajowym.

Zalecenie 3

W ramach śródokresowego przeglądu dziesiątego EFR Komisja powinna zbadać, czy środki finansowe przyznane na programy regionalne nie są zbyt wysokie.

Komisja nie zarządza odpowiednio świadczonym przez siebie wsparciem na rzecz integracji regionalnej

59. Zarządzając programami regionalnymi, Komisja nie stosowała instrumentów zarządzania i koordynacji, które byłyby odpowiednie do celów przygotowania, wdrażania, sprawozdawczości i koordynacji działań regionalnych: zadania i obowiązki różnych delegatur w regionie nie są jasno określone, nie został także ustanowiony mechanizm koordynujący ich działania. Zwiększony zakres zadań delegatur, które zarządzają zarówno działaniami regionalnymi, jak i krajowymi, nie znajduje odzwierciedlenia w ich zasobach kadrowych. Na szczeblu organizacji regionalnych koordynacja także jest nieodpowiednia i nie ma systemu monitorowania, za pomocą którego można by śledzić ogólne postępy w integracji regionalnej w poszczególnych krajach. W wypadkach gdy zdolności instytucjonalne organizacji wdrażającej są niewielkie, wykorzystanie umów w sprawie wkładu finansowego nie przyspieszyło realizacji projektów (pkt 33–49).

Zalecenie 4

W odniesieniu do prowadzonego przez siebie zarządzania programami regionalnymi, Komisja powinna:

- jasno określić zadania różnych delegatur w obu regionach;

- ustanowić odpowiedni mechanizm koordynujący prace delegatur w regionie;

- przeanalizować zasoby przyznane delegaturom na cele programowania i realizacji programów regionalnych Komisji;

- zawierać z organizacjami regionalnymi umowy w sprawie wkładu finansowego jedynie wtedy, gdy realizowane przez nie zarządzanie finansami zostanie uznane za zgodne z międzynarodowymi standardami.

Zalecenie 5

Komisja powinna zwiększyć swoje starania mające na celu pomoc organizacjom regionalnym w realizacji następujących zadań:

- poprawy koordynacji prowadzonych przez nie działań oraz koordynacji działań prowadzonych przez te organizacje z działaniami realizowanymi przez ich kraje członkowskie;

- stworzenia systemów monitorowania, które będą stanowić wsparcie w realizacji programów i dostarczać wyczerpujących informacji na temat ogólnego postępu integracji regionalnej, łącznie z postępami dokonującymi się w tym zakresie w poszczególnych krajach.

Rezultaty poszczególnych projektów wspierających integrację regionalną będą na ogół prawdopodobnie niezadowalające

60. Dokonanie przez Trybunał oceny skuteczności poszczególnych interwencji było trudne, a w niektórych przypadkach niemożliwe, ponieważ cele interwencji często nie są dobrze zdefiniowane oraz brakuje niezbędnych informacji z powodu nieodpowiedniej jakości i częstotliwości prowadzenia sprawozdawczości, monitorowania i ocen w tych projektach. Realizowane od niedawna i będące nadal w toku projekty w większości posiadają szeroki zakres i ambitne cele, jednak ich realizacja przebiega jak dotychczas powoli. Na 18 zbadanych projektów regionalnych rezultaty, które w ich ramach zostały lub prawdopodobnie zostaną uzyskane, są w najlepszym wypadku jedynie częściowo zadowalające (pkt 51–54).

Zalecenie 6

Komisja powinna:

- formułować cele projektów, które byłyby zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie (z ang. SMART);

- przykładać większą wagę do regularności i jakości sprawozdań okresowych oraz systematycznego monitorowania i oceniania rezultatów projektów.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 19 listopada 2009 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Umowa o partnerstwie AKP–WE, podpisana w dniu 23 czerwca 2000 r. i zmieniona w dniu 25 czerwca 2005 r. (zwana dalej "umową z Kotonu"), część 3, tytuł 1: Strategie rozwoju, art. 19.

[2] Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno--Społecznego oraz Komitetu Regionów: Integracja regionalna na rzecz rozwoju w krajach AKP, COM(2008) 604 wersja ostateczna/2 z 6.10.2008. Zob. też dokument roboczy Komisji dołączony do komunikatu w sprawie integracji regionalnej na rzecz rozwoju w krajach AKP, SEC(2008) 2539 z 1.10.2008.

[3] Komunikat Komisji: EC support for regional economic integration efforts among developing countries. ("Wsparcie WE na rzecz działań zmierzających do regionalnej integracji gospodarczej państw rozwijających się"), COM(95) 219 z 16.6.1995.

[4] Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego: The European Community's Development Policy ("Polityka Wspólnoty Europejskiej na rzecz rozwoju"), COM(2000) 212 wersja ostateczna z 26.4.2000.

[5] Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, Parlamentu Europejskiego i Komisji: "Konsensus europejski w sprawie rozwoju", 22 listopada 2005 r.

[6] W programach orientacyjnych Komisji przyznane łącznie środki są dzielone na kwoty przeznaczane na dwa lub trzy obszary wsparcia, zwane także "głównymi sektorami działań". W przedstawionych danych obliczono, jaka część środków finansowych z programów regionalnych została przyznana na działania związane z regionalną integracją gospodarczą. Obliczenie to polegało na zsumowaniu kwot przeznaczonych na główne sektory działań: integrację regionalną i handel lub regionalną integrację gospodarczą oraz transport i komunikację lub wzajemne połączenia transportowe. W programach regionalnych w ramach 10. EFR transport nie stanowi już osobnego głównego sektora działań, ale jest ujęty w głównym sektorze "integracji gospodarczej".

[1001] Regionalna integracja gospodarcza.

[1002] Oficjalna nazwa stosowana przez Komisję na oznaczenie tego regionu to: "Afryka Wschodnia i Południowa oraz Ocean Indyjski"; w niniejszym sprawozdaniu będzie on zwany Afryką Wschodnią.

[7] Umowa z Kotonu, załącznik IV: "Procedury realizacji i zarządzania", rozdział 2: "Programowanie i przygotowanie (regionalne)".

[8] Do ósmego EFR włącznie region ten był objęty dwoma programami orientacyjnymi, z których jeden dotyczył Afryki Wschodniej i Południowej, a drugi – regionu Oceanu Indyjskiego, ale zgodnie z zasadami sformułowanymi w umowie z Kotonu programy te zastąpiono jedną strategią i jednym programem orientacyjnym dla powiększonego regionu.

[9] COMESA – Wspólny Rynek Państw Wschodniej i Południowej Afryki,EAC – Wspólnota Wschodnioafrykańska,IGAD – Międzyrządowy Organ ds. Rozwoju,IOC – Komisja Oceanu Indyjskiego.

[10] Na przykład Tanzania uczestniczy w programie regionalnym dla Afryki Wschodniej jako członek EAC. Nie jest jednak członkiem COMESA, ale należy do SADC.

[11] Umowy o partnerstwie gospodarczym będą nowymi umowami handlowymi zawieranymi między krajami (grupami krajów) AKP i UE, które zastąpią istniejący system jednostronnych preferencji handlowych uzgodniony w konwencjach z Lomé, poprzedzających umowę z Kotonu.

[12] W Komisji dokumenty te noszą nazwę "regionalnych dokumentów strategicznych" oraz "regionalnych programów orientacyjnych".

[13] W Komisji dokumenty te noszą nazwę "krajowych dokumentów strategicznych" oraz "krajowych programów orientacyjnych".

[14] W Afryce Wschodniej przeprowadzono wizyty kontrolne w Kenii, Malawi, Rwandzie, Tanzanii, Zambii oraz w organizacjach regionalnych: Wspólnym Rynku Państw Wschodniej i Południowej Afryki (COMESA) i Wspólnocie Wschodnioafrykańskiej (EAC). W Afryce Zachodniej odwiedzono Burkina Faso, Ghanę, Nigerię i Senegal oraz organizacje regionalne: Wspólnotę Gospodarczą Państw Afryki Zachodniej (ECOWAS) i Wspólnotę Gospodarczo- -Monetarną Afryki Zachodniej (UEMOA/WAEMU). W Afryce Wschodniej dwie inne organizacje regionalne (Międzyrządowy Organ ds. Rozwoju i Komisja Oceanu Indyjskiego) także są zaangażowane we współpracę regionalną, ale odgrywają niewielką rolę w integracji gospodarczej i nie objęto ich wizytami kontrolnymi.

[15] 12 projektów było finansowanych z 9. EFR, a sześć z 8. EFR; w czasie przeprowadzania kontroli nie realizowano jeszcze żadnych projektów w ramach 10. EFR.

[16] Évaluation de la stratégie régionale de la Commission Européenne en Afrique de l’Ouest ("Ocena regionalnej strategii Komisji Europejskiej dla Afryki Zachodniej"), końcowe sprawozdanie podsumowujące, maj 2008 r.; Evaluation of the Commission’s support to the region of Eastern and Southern Africa and the Indian Ocean ("Ocena wsparcia udzielanego przez Komisję regionowi Afryki Wschodniej i Południowej oraz Oceanu Indyjskiego"), sprawozdanie końcowe, grudzień 2008 r.; sprawozdanie z audytu przeprowadzonego przez IAS, lipiec 2008 r. (wewnętrzny dokument Komisji).

[17] "Strategiczne partnerstwo Afryka–UE: wspólna strategia Afryka–UE", dokument przyjęty na szczycie UE - Afryka w Lizbonie w grudniu 2007 r.

[18] W Afryce Wschodniej są to: Regional Integration Support Programme – RISP ("Program wspierania integracji regionalnej") w połączeniu z Regional Integration Support Mechanism – RISM ("Mechanizm wspierania integracji regionalnej"); w Afryce Zachodniej jest to projekt Support for Regional Integration in West Africa ("Wsparcie integracji regionalnej w Afryce Zachodniej") w powiązaniu z projektem Economic Integration and Trade ("Integracja gospodarcza i handel").

[19] Pełne nazwy organizacji regionalnych podano w słowniczku pojęć znajdującym się za spisem treści, a także w przypisie 14.

[20] Na przykład ze wsparciem budżetowym może wiązać się dla delegatury inny nakład prac niż ze wsparciem udzielanym na rzecz projektów, a udział procentowy wsparcia budżetowego może być różny w różnych krajach. Może też zdarzyć się sytuacja, w której oprócz zwykłych kwot finansowych przyznanych w ramach EFR delegatury w danych regionach odpowiadają też za szereg projektów finansowanych z horyzontalnych linii budżetowych w budżecie ogólnym.

[21] Wyjątek stanowi projekt regionalny Appui au programme de formation de l’ASECNA ("Wsparcie programu szkoleń ASECNA"), za który odpowiadają wspólnie delegatury w Senegalu i Nigrze.

[22] Z wyłączeniem płatności w ramach finansowego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu utraty dochodów budżetowych w związku z obniżeniem stawek celnych.

[23] Art. 16 rozporządzenia finansowego z dnia 27 marca 2003 r. mającego zastosowanie do 9. Europejskiego Funduszu Rozwoju, (Dz.U. L 83 z 1.4.2003, s. 1); art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 215/2008 z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju, (Dz.U. L 78 z 19.3.2008, s. 1).

[24] W Afryce Wschodniej:

- "Program wspierania integracji regionalnej" (RISP);

- "Mechanizm wspierania integracji regionalnej" (RISM).W Afryce Zachodniej:

- "Integracja gospodarcza i handel";

- "Wsparcie integracji regionalnej w Afryce Zachodniej".

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

SCHEMAT ISTNIEJĄCYCH POWIĄZAŃ W ZAKRESIE REALIZACJI REGIONALNEJ INTEGRACJI GOSPODARCZEJ W AFRYCE WSCHODNIEJ I AFRYCE POŁUDNIOWEJ

+++++ TIFF +++++

COMESA: Wspólny Rynek Państw Wschodniej i Południowej Afryki

EAC: Wspólnota Wschodnioafrykańska

IGAD: Międzyrządowy Organ ds. Rozwoju

IOC: Komisja Oceanu Indyjskiego

SACU: Unia Celna Afryki Południowej

SADC: Połodniowoafrykańska Wspólnota Rozwoju

Źródło: Region Afryki Wschodniej i Południowej oraz Oceanu Indyjskiego – Wspólnota Europejska: Strategia regionalna oraz regionalny program operacyjny na lata 2002–2007, załącznik 6.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

GŁÓWNE ORGANIZACJE REGIONALNE W AFRYCE WSCHODNIEJ I AFRYCE ZACHODNIEJ

Główne organizacje regionalne | Rodzaj wspólnoty gospodarczej | Obszary integracji i współpracy | Data utworzenia | Kraje członkowskie | Cel działania |

Wspólny Rynek Państw Wschodniej i Południowej Afryki (COMESA) | Strefa wolnego handlu | Towary, usługi, inwestycje, migracja | 8 grudnia 1994 r. | Burundi, Demokratyczna Republika Konga, Dżibuti, Egipt, Erytrea, Etiopia, Kenia, Komory, Madagaskar, Malawi, Mauritius, Rwanda, Seszele, Suazi, Sudan, Uganda, Zambia, Zimbabwe | Wspólny rynek |

Wspólnota Wschodnioafrykańska (EAC) | Unia celna | Towary, usługi, inwestycje, migracja | 7 lipca 2000 r. | Kenia, Tanzania, Uganda, Rwanda, Burundi | Całkowita unia gospodarcza |

Międzyrządowy Organ ds. Rozwoju (IGAD) | Strefa wolnego handlu | Towary, usługi, inwestycje, migracja | 25 listopada 1996 r. | Dżibuti, Erytrea, Etiopia, Kenia, Somalia, Sudan, Uganda | Całkowita unia gospodarcza |

Komisja Oceanu Indyjskiego (IOC) | | Współpraca dyplomatyczna, gospodarcza i handlowa, zasoby naturalne, ochrona środowiska | 1984 r. | Komory, Madagaskar, Mauritius, Reunion (Francja), Seszele | Zob. COMESA |

Wspólnota Gospodarcza Państw Afryki Zachodniej (ECOWAS) | Strefa wolnego handlu | Towary, usługi, inwestycje, migracja | 24 lipca 1993 r. | Benin, Burkina Faso, Gambia, Ghana, Gwinea, Gwinea Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Republika Zielonego Przylądka, Senegal, Sierra Leone, Togo, Wybrzeże Kości Słoniowej | Całkowita unia gospodarcza |

Wspólnota Gospodarczo- -Monetarna Afryki Zachodniej (UEMOA) | Unia celna | Harmonizacja prawa gospodarczego. Osiągnięcie konwergencji w zakresie polityki makroekonomicznej | 10 stycznia 1994 r. | Benin, Burkina Faso, ,Gwinea Bissau, Mali, Niger, Senegal, Togo, Wybrzeże Kości Słoniowej | Całkowita unia gospodarcza |

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

WYKAZ ZBADANYCH PROJEKTÓW

Nr ref. | Tytuł projektu | Kwota [1] | Ocena |

AFRYKA WSCHODNIA |

9 ACP RSA 03 | Support to Secretariat of IRCC (Wsparcie sekretariatu IRCC) | 9,7 | częściowo zadowalająca |

9 ACP RSA 08 | Trade Negotiations Facility (Instrument negocjacji handlowych) | 2,0 | dokonanie oceny niemożliwe |

9 ACP RSA 16 | Regional Information and Communication Technologies Support Programme (Regionalny program wspierania technologii informacyjnych i komunikacyjnych) | 21,0 | częściowo zadowalająca |

9 ACP RSA 19 | Regional Integration Support Programme (Program wspierania integracji regionalnej) | 33,5 | niezadowalająca |

9 ACP RSA 25/26 | Regional Integration Support Mechanism (Mechanizm wspierania integracji regionalnej) | 78,0 | niezadowalająca |

8 ACP ROR 01 | Regional Harmonisation of Customs and Trade Statistics Systems (Regionalna harmonizacja statystycznych systemów w zakresie ceł i handlu) | 13,6 | częściowo zadowalająca |

8 ACP ROR 02 | Regional Integration Programme Phase II (Program integracji regionalnej, faza II) | 9,5 | dokonanie oceny niemożliwe |

| RAZEM AFRYKA WSCHODNIA | 167,2 | |

AFRYKA ZACHODNIA |

9 ACP ROC 16 | Economic Integration and Trade (Integracja gospodarcza i handel) | 76,4 | niezadowalająca |

9 ACP ROC 15 | Support for Regional Integration in West Africa (Wsparcie integracji regionalnej w Afryce Zachodniej) | 28,6 | niezadowalająca |

9 ACP ROC 14 | Facilitation des Transports (Ułatwianie transportu) | 63,8 | niezadowalająca |

9 ACP ROC 10 | RIP Monitoring Mechanism (Mechanizm monitorowania RIP) | 6,0 | niezadowalająca |

9 ACP ROC 09 | Appui à l'intégration régionale et aux négociations de l'Accord de Partenariat Économique entre la CE et la région de l'Afrique de l'Ouest (Wsparcie integracji regionalnej oraz negocjacji umowy o partnerstwie gospodarczym między WE a regionem Afryki Zachodniej) | 7,0 | dokonanie oceny niemożliwe |

9 ACP ROC 08 | Appui technique à la CEDEAO pour la facilitation des transports en Afrique de l'Ouest (Wsparcie techniczne dla ECOWAS mające na celu ułatwienie transportu w Afryce Zachodniej) | 2,0 | częściowo zadowalająca |

9 ACP ROC 01 | Appui au programme de formation de l'ASECNA (Wsparcie programu szkoleń ASECNA) | 14,2 | dokonanie oceny niemożliwe |

8 ACP ROC 44 | ECOWAS Statistical Development Programme (Program rozwoju statystyki, prowadzony przez ECOWAS) | 2,0 | częściowo zadowalająca |

8 ACP ROC 33 | ECOWAS Capacity Building Programme for Regional Integration (Program rozwoju potencjału w zakresie integracji regionalnej, prowadzony przez ECOWAS) | 1,9 | dokonanie oceny niemożliwe |

8 ACP ROC 31 | PARI II - Secteur privé (PARI II - Sektor prywatny) | 15,0 | częściowo zadowalająca |

8 ACP ROC 21 | PARI II | 65,0 | częściowo zadowalająca |

| RAZEM AFRYKA ZACHODNIA | 281,9 | |

OGÓŁEM | | 449,1 | |

[1] Umowa finansowa / umowa w sprawie wkładu finansowego + aneksy. W mln euro.

--------------------------------------------------