Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Litwy z 2011 r. oraz zawierające opinię Rady na temat zaktualizowanego programu konwergencji na lata 2011-2014 przedstawionego przez Litwę

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[2],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2) W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich[3], które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3) Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”.

(4) Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca 2011 r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła ona również priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji budżetowej i stabilności finansów publicznych, zmniejszenia bezrobocia w drodze reform rynku pracy oraz podjęcia nowych działań służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada zwróciła się do państw członkowskich, aby przekształciły te priorytety w konkretne środki, które zostaną włączone do ich programów stabilności lub programów konwergencji oraz do ich krajowych programów reform.

(5) Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska wezwała także państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu odpowiednio wcześnie, tak by mogły zostać włączone do ich programów stabilności lub konwergencji oraz krajowych programów reform.

(6) Dnia 28 kwietnia 2011 r. Litwa przedstawiła zaktualizowany w 2011 r. program konwergencji dotyczący lat 2011–2014 oraz krajowy program reform z 2011 r. W celu uwzględnienia wewnętrznych powiązań, te dwa programy zostały ocenione w tym samym czasie.

(7) Gospodarka Litwy jest na etapie przezwyciężania poważnego kryzysu gospodarczego, w czasie którego PKB spadł łącznie o 17 %, ponieważ spadek popytu krajowego został spotęgowany przez załamanie światowego handlu. Rynek pracy natychmiast zareagował na kryzys: nastąpił gwałtowny wzrost bezrobocia, które z bardzo niskiego poziomu 4,2 % na początku 2008 r. osiągnęło rekordowy poziom 18,3 % w połowie 2010 r. Zdecydowane podtrzymanie systemu zarządu walutą, wspomagane przez znaczną konsolidację budżetową z jednoczesną korektą wynagrodzeń w sektorze prywatnym i środkami mającymi na celu wzmocnienie stabilności systemu finansowego, pomogło w stabilizacji gospodarki. Gdy nastąpiło ożywienie gospodarki światowej i gospodarka litewska zaczęła czerpać korzyści z odzyskanej konkurencyjności, w 2010 r. odnotowano znaczne zwiększenie eksportu i ponowny wzrost gospodarczy. W 2011 r., wraz ze wzrostem popytu wewnętrznego, ożywienie gospodarcze nabiera tempa. Niemniej, mimo że przewiduje się szybki spadek bezrobocia, pozostanie ono nadal na poziomie dwucyfrowym.

(8) Na podstawie oceny zaktualizowanego programu konwergencji na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą programu konwergencji z 2011 r. jest realny. Jest on wprawdzie oparty na nieco bardziej optymistycznych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego w 2011 r., ale jest zasadniczo zgodny z najnowszą prognozą Komisji na rok 2012. W programie zaplanowano sprowadzenie deficytu do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % do 2012 r., czyli w terminie wyznaczonym przez Radę, ale nie towarzyszą temu wystarczająco sprecyzowane środki na rok 2012. Coraz większe tempo rozwoju gospodarki może prowadzić do lepszych wyników budżetowych w 2011 r. niż zakładano w programie. Jeśli jednak tymczasowe środki konsolidacji, które wygasną z końcem 2011 r., nie zostaną odnowione i uzupełnione o znaczne środki o charakterze stałym, zawarte w programie cele budżetowe na rok 2012 mogą nie zostać zrealizowane, mimo coraz lepszych perspektyw makroekonomicznych. Średnia roczna konsolidacja budżetu w latach 2010–2012 utrzymuje się znacznie poniżej poziomu 2,25 % PKB, zaleconego przez Radę w ramach procedury nadmiernego deficytu w dniu 16 lutego 2010 r. Ponieważ wzrost gospodarczy i dochody podatkowe są znacznie wyższe niż przewidywano w czasie wydawania przez Radę zalecenia w sprawie likwidacji nadmiernego deficytu, realizacja wymaganej konsolidacji budżetowej powinna umożliwić zmniejszenie deficytu i postęp w realizacji celu średniookresowego w terminie wcześniejszym niż zakładano w programie. Przewiduje się, że cel średniookresowy w postaci nadwyżki strukturalnej wynoszącej 0,5 % PKB nie zostanie osiągnięty w okresie objętym programem.

(9) Określenie dalszych środków konsolidacji będzie stanowiło wyzwanie z uwagi na wymóg dokonania znacznej korekty, aby zrealizować cel na 2012 r. określony w ramach procedury nadmiernego deficytu i dokonać postępu w realizacji celu średniookresowego, a także uwzględniając potrzebę zapewnienia koniecznego współfinansowania w celu przyspieszenia absorpcji funduszy strukturalnych UE i zwiększenia w gospodarce produktywnych inwestycji. Poprawa wydajności sektora publicznego może stworzyć dodatkowe możliwości korekty wydatków, bez uszczerbku dla jakości usług publicznych. Jeśli nie zostaną przeprowadzone dalsze reformy, w ciągu kilku najbliższych dziesięcioleci wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa będą wzrastać w tempie przekraczającym średnią UE. W czerwcu 2010 r. rząd zatwierdził ogólne założenia kompleksowej reformy systemu zabezpieczeń społecznych i systemu emerytalnego. Wniosek obejmował znaczne podniesienie wieku emerytalnego, zmiany w sposobie obliczania emerytur oraz włączenie emerytur państwowych do ogólnego systemu ubezpieczenia społecznego. Zatwierdzenie i skuteczne wdrożenie wszystkich aspektów tych propozycji będzie miało decydujące znaczenie dla długoterminowej stabilności finansów publicznych Litwy i może pomóc w zwiększeniu podaży pracy poprzez stworzenie silniejszych zachęt do podejmowania pracy przez starszych pracowników, zapewniając jednocześnie adekwatny poziom emerytur. Ponadto długoterminowa stabilność finansów publicznych wymaga także wzmocnienia ram budżetowych. W szczególności w okresie poprzedzającym kryzys ramy budżetowe nie zapobiegły częstym, znacznym korektom celów związanych z wydatkami oraz procyklicznemu wzrostowi wydatków finansowanych z dochodów nadzwyczajnych. Nadmierny wzrost wydatków finansowanych z dochodów uzyskanych w okresie wysokiej koniunktury był źródłem silnych zaburzeń równowagi budżetowej, które pojawiły się w czasie kryzysu. Przyczyniły się one również do przegrzania gospodarki.

(10) Stopa bezrobocia na Litwie należy do najwyższych w Unii Europejskiej. Bezpośrednim zagrożeniem jest to, że szybko rosnące bezrobocie nabierze charakteru strukturalnego, czemu należy zapobiec. Bardzo rygorystyczne przepisy prawa pracy i czynniki zniechęcające do podejmowania zatrudnienia, jakie istnieją w ramach systemu pomocy społecznej, utrudniają prawidłowe funkcjonowanie rynku pracy. W połączeniu z odpowiednio finansowaną aktywną polityką rynku pracy środki podejmowane w tych dziedzinach mogą pomóc w ograniczaniu ryzyka, że wysokie bezrobocie nabierze charakteru strukturalnego, a także w zmniejszeniu znacznej szarej strefy.

(11) Litewskie przedsiębiorstwa państwowe stanowią ok. 18 % PKB. W dalszym ciągu utrzymuje się wśród nich tendencja do stosowania mało wydajnych rozwiązań, co prowadzi do niezadowalających zysków finansowych. Właściwa reforma przedsiębiorstw państwowych może także prowadzić do zwiększenia konkurencji i poprawy otoczenia działalności gospodarczej. W 2010 r. Litwa rozpoczęła reformę w pięciu głównych sektorach. Reforma określa wytyczne dla przedsiębiorstw państwowych w zakresie przejrzystości, stanowiąc tym samym podstawę rozliczalności organów administracji. Rządowa uchwała w sprawie zwiększenia wydajności z grudnia 2010 r. dodatkowo ugruntowała wiarygodność ram reformy. Niemniej jednak są to jedynie ramy i wytyczne, a uchwała nie przewiduje wielu kluczowych środków, które pierwotnie proponowano i które gwarantowałyby rozdział między funkcjami regulacyjnymi a funkcjami związanymi z własnością.

(12) Energochłonność litewskiej gospodarki należy do najwyższych w UE. Jest to w znacznym stopniu związane z kwestią ogrzewania budynków mieszkalnych. Główną przyczyną problemu jest zły stan budynków wielomieszkaniowych. Mimo że już w 2004 r. uchwalono strategię rozwiązania tego problemu, to w rzeczywistości dokonano niewielu inwestycji. Ponadto nastąpił szybki wzrost liczby zarejestrowanych samochodów, podczas gdy dochody z podatków od energii i transportu spadły w stosunku do PKB oraz w stosunku do podatków od dochodów z pracy (dużo wyższych niż średnia w UE). Rozwiązanie kwestii niskich stawek opodatkowania energii, w tym stawek dotyczących rejestracji i własności środków transportu, stanowiłoby wsparcie konsolidacji budżetowej w perspektywie krótkoterminowej, ale także zachęcało do bardziej oszczędnego wykorzystania energii.

(13) Choć Litwa ma ogólnie przyjazne ramy regulacyjne w zakresie działalności gospodarczej, to jednak odnotowuje dość słabe wyniki jeśli chodzi o warunki rozpoczynania działalności, terminy i koszty wydawania pozwoleń budowlanych oraz ochronę inwestorów. Ulepszenie przepisów w tych obszarach ułatwiłoby tworzenie nowych miejsc pracy oraz stymulowało wzrost gospodarczy. Reforma polityki konkurencji może dodatkowo poprawić otoczenie biznesowe, ale postęp w tym zakresie jest powolny, szczególnie w sektorze energetyki i handlu detalicznego żywnością. Pełna realizacja zmienionej krajowej strategii na rzecz niezależności energetycznej pomoże w rozwiązaniu problemów dotyczących bezpieczeństwa dostaw oraz osiągnięciu większej konkurencji na rynku produkcji energii elektrycznej. Wdrożenie trzeciego unijnego pakietu środków prawnych dotyczących rynku energii elektrycznej i gazu zwiększyłoby konkurencję na rynku sprzedaży detalicznej energii. W 2009 r. w sektorze handlu detalicznego żywnością Litwa uchwaliła ustawę o zakazie nieuczciwych działań przedsiębiorstw zajmujących się handlem detalicznym. Mimo to w sektorze handlu detalicznego żywnością nadal panuje niewystarczająca konkurencja, częściowo ze względu na jego strukturę i niewydolne rozwiązania w zakresie regulacji rynku. Koncentracja sieci handlu detalicznego żywnością charakteryzuje się tendencją wzrostową: w 2008 r. udział czterech największych sprzedawców detalicznych osiągnął 72 % całkowitej sprzedaży.

(14) Litwa podjęła szereg zobowiązań w ramach paktu euro plus[4]. W celu wzmocnienia stabilności budżetowej Litwa przyjmie ustawy ułatwiające gromadzenie środków finansowych w rezerwie Skarbu Państwa przewidzianej na trudne okresy gospodarcze oraz wspierające odpowiedzialną, antyinflacyjną politykę budżetową. Zapowiedziano również szereg istotnych środków mających na celu reformę systemu emerytalnego i systemu zabezpieczeń społecznych. Środki w obszarze zatrudnienia koncentrują się na pobudzaniu zatrudnienia, zwalczaniu zatrudnienia nielegalnego i nierejestrowanego oraz wspieraniu elastycznych warunków zatrudnienia. Aby poprawić warunki prowadzenia działalności gospodarczej przyjęto szereg zobowiązań w celu usprawnienia funkcjonowania inspektoratów ds. działalności gospodarczej, zwiększenia przejrzystości i zmniejszenia obciążeń administracyjnych podmiotów gospodarczych. Zobowiązania te dotyczą wszystkich czterech obszarów paktu. Ogólnie rzecz biorąc, odzwierciedlają one program reform zawarty w programie konwergencji i krajowym programie reform. Środki w obszarze zatrudnienia, jeśli zostałyby wdrożone, stanowiłyby cenny wkład w zwiększanie popytu na pracę. Zobowiązania w ramach paktu euro plus zostały ocenione i uwzględnione w zaleceniach.

(15) Komisja dokonała oceny programu konwergencji i krajowego programu reform, w tym zobowiązań w ramach paktu euro plus[5]. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej na Litwie, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. W związku z powyższym Komisja jest zdania, że środki zapewniające realizację celów budżetowych na rok 2012 będą musiały zostać doprecyzowane. Należy również podjąć dalsze działania służące zreformowaniu systemu emerytalnego w celu poprawy stabilności budżetowej i zachęcania do wydłużania okresu aktywności zawodowej, poprawie funkcjonowania rynku pracy, wdrożeniu pakietu reform dotyczących przedsiębiorstw państwowych, zwiększeniu efektywności energetycznej oraz rozwiązaniu problemu niskiego opodatkowania energii, a także wzmocnienia konkurencji w niektórych sektorach.

(16) W świetle powyższej oceny, a także biorąc pod uwagę zalecenie Rady z dnia 2 czerwca 2010 r. wydane na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada zbadała aktualizację z 2011 r. do programu konwergencji Litwy i jej opinia[6] znajduje odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1) i 2) poniższego zalecenia. Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r., Rada zbadała krajowy program reform przedłożony przez Litwę,

NINIEJSZYM ZALECA Litwie podjęcie następujących działań w latach 2011-2012:

(1) Przyjęcie dodatkowych środków budżetowych o trwałym charakterze w ramach uchwalania budżetu na 2012 r. w celu skorygowania nadmiernego deficytu. Poprawę w zakresie egzekwowania przepisów podatkowych i pełne wykorzystanie ożywienia gospodarczego w celu przyspieszenia tempa zmniejszania deficytu budżetowego oraz dokonania postępu w realizacji celu średniookresowego na poziomie co najmniej 0,5 % PKB rocznie. Wzmocnienie ram budżetowych, w szczególności poprzez wprowadzenie do średniookresowych ram budżetowych egzekwowalnych i wiążących pułapów wydatków.

(2) Przyjęcie proponowanych przepisów wykonawczych w odniesieniu do reformy systemu emerytalnego. Usunięcie podatkowych czynników zniechęcających do podejmowania pracy przez osoby będące w wieku emerytalnym lub zbliżające się do tego wieku w celu zwiększenia ich udziału w rynku pracy.

(3) Uelastycznienie rynku pracy poprzez zmianę kodeksu pracy w celu zwiększenia jego elastyczności oraz stworzenia możliwości lepszego wykorzystania umów na czas określony. Zmianę odpowiednich przepisów, w szczególności ustawy o pieniężnych świadczeniach z pomocy społecznej, w celu wyeliminowania z systemu pomocy społecznej czynników zniechęcających do podejmowania pracy.

(4) Wdrożenie wszystkich aspektów pakietu reform dotyczących przedsiębiorstw państwowych do końca 2011 r., gwarantując rozdział między funkcjami regulacyjnymi a funkcjami związanymi z własnością, jasne cele przedsiębiorstw, zwiększoną przejrzystość i rozdział między działalnością komercyjną i innymi rodzajami działalności.

(5) Zwiększenie energooszczędności budynków poprzez szybkie wdrożenie funduszu powierniczego, a także podjęcie kroków w celu zmiany struktury opodatkowania poprzez większe obciążenie podatkowe zużycia energii, poczynając od podatków od rejestracji i własności pojazdów osobowych.

(6) Podjęcie działań na rzecz poprawy warunków rozpoczynania działalności gospodarczej, wydawania pozwoleń budowlanych, a także zwiększenia konkurencji w sektorze energetycznym i sektorze handlu detalicznego.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2] Dz.U. C […] z […], s. […].

[3] Utrzymane w mocy na 2011 r. decyzją Rady 2011/308/UE z dnia 19 maja 2011 r.

[4] Więcej informacji na temat zobowiązań podjętych w ramach paktu euro plus można znaleźć w SEC(2011) 723

[5] SEC(2011) 723.

[6] Przewidziana w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.