DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

Towarzyszący dokumentowi

Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów

Wzmocnione partnerstwo w ramach europejskiej przestrzeni badawczej na rzecz doskonałości i wzrostu gospodarczego (Tekst mający znaczenie dla EOG)

1. Wprowadzenie

Europejska przestrzeń badawcza (EPB) to jednolita, otwarta na świat przestrzeń badawcza oparta na rynku wewnętrznym, w której naukowcy, wiedza naukowa i technologie podlegają swobodnej wymianie, oraz dzięki której Unia i jej państwa członkowskie wzmacniają swoje bazy naukowe i technologiczne, swoją konkurencyjność oraz zdolność do wspólnego rozwiązywania wielkich wyzwań.

Zapoczątkowana w marcu 2000 r. EPB stała się jednym z czołowych celów Unii od czasu wejścia w życie traktatu lizbońskiego[1]. Ramy europejskiej przestrzeni badawczej oraz środki pomocnicze zapowiedziano w ramach „Unii innowacji”, przyjętej w 2010 r. inicjatywie przewodniej[2] strategii Europa 2020[3]. Dwukrotnie, w lutym 2011 r. i w marcu 2012 r., Rada Europejska wezwała do ukończenia tworzenia EPB do 2014 r.

W czasach kryzysu gospodarczego niezwykle potrzebne są badania naukowe oraz rozwiązania oparte na badaniach naukowych, jak również konieczna jest promocja doskonałości naukowej w regionach i krajach, tak aby wspierać wzrost gospodarczy. Ukończenie tworzenia EPB pomoże przezwyciężyć negatywne skutki, jakie na skuteczność badań w Europie ma fragmentacja w zakresie kształtowania i wdrażania strategii i działań politycznych w obszarze badań.

2. Określenie problemu

2.1. Podstawowe przeszkody utrudniające osiągnięcia w dziedzinie badań naukowych w EPB

UE nadal odgrywa kluczową rolę w dziedzinie badań naukowych i rozwoju na arenie międzynawowej, jednak musi stawić czoła szeregowi znaczących i wymagających pilnej reakcji wyzwań, takich jak kryzys finansowy, niski wzrost gospodarczy oraz starzejące się społeczeństwo.

W unijnej inicjatywie przewodniej „Unia innowacji”, mającej na celu promowanie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, wytyczono szczegółowy plan działania ukierunkowany na przekuwanie innowacyjnych pomysłów na konkretne produkty i usługi, uwzględniając badania naukowe jako główny komponent. W porównaniu z najważniejszymi konkurentami Europa rzeczywiście za mało inwestuje w badania naukowe (1,9 % PKB w Europie w 2008 r. wobec 2,5 % PKB w Stanach Zjednoczonych). Tworzenie wiedzy koncentruje się we względnie małej liczbie państw członkowskich. Przedmiotem europejskich badań naukowych w niedostatecznym stopniu są wiodące dziedziny (takie jak technologie informacyjne i komunikacyjne, nanotechnologia, biotechnologia, biologia molekularna, genetyka), które mogą przyczynić się do przełomów technologicznych. Sytuacja taka nie sprzyja innowacyjności, która ma zasadnicze znaczenie dla zwiększenia konkurencyjności i atrakcyjności gospodarki europejskiej.

Badania naukowe w Europie charakteryzują się wysokim stopniem zróżnicowania i fragmentaryczności. Europejska przestrzeń badawcza (EPB) ma przyczynić się do przezwyciężenia fragmentaryzacji oraz stworzenia optymalnych warunków do prowadzenia badań naukowych w Europie. Od 2000 r. Unia Europejska oraz państwa członkowskie poczyniły wspólnie postępy w procesie tworzenia EPB, niemniej nie udało się jeszcze usunąć wszystkich przeszkód.

Niedostateczny poziom konkurencji w krajowych systemach badań naukowych: Ograniczona konkurencja między instytutami badawczymi i uniwersytetami prowadzi do niedostatecznej specjalizacji. Nie stwarza to właściwych warunków do poprawy jakości badań naukowych. Udział finansowania publicznego udzielanego w drodze otwartych zaproszeń do składania wniosków w dziedzinie badań waha się między 20 % i 80 % i średnio wynosi 40 %. Oceny naukowców i wniosków w dziedzinie badań nie dokonuje się na podstawie porównywalnych standardów.

Nadal istniejące przeszkody utrudniające paneuropejską współpracę i konkurencję: Przeszkody wynikają z małej kompatybilności i niskiej interoperacyjności krajowych programów badawczych. Nie ma wystarczającej elastyczności, żeby możliwa była współpraca transgraniczna między programami krajowymi oraz żeby zapewnić dostęp do dużych krajowych infrastruktur badawczych stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania oraz paneuropejskich infrastruktur badawczych. Oznacza to, że Europa nie wykorzystuje istniejących możliwości podniesienia jakości oraz zwiększenia wpływu swoich badań naukowych.

Utrzymujące się zakłócenia między krajowymi rynkami pracy dla naukowców: Przeszkody wynikają głównie z różnych podejść do rekrutacji opartej na osiągnięciach zawodowych, autonomii instytucjonalnej, niekorzystaniu z najlepszych praktyk przy opracowywaniu strategii dotyczących zasobów ludzkich w odniesieniu do naukowców oraz przy promowaniu mobilności naukowców, a także nieatrakcyjnych warunków pracy dla młodych naukowców i naukowców zagranicznych. Zróżnicowane są także warunki przenoszenia i dostępu do dotacji. W rezultacie zmniejsza to mobilność naukowców oraz możliwości rozwoju zawodowego.

Ograniczony postęp pod względem równouprawnienia płci i uwzględnienia aspektów dotyczących płci w treści badań: Nie wszystkie państwa członkowskie wdrażają strategie polityczne ukierunkowane na wykorzystanie uzdolnień naukowców płci żeńskiej oraz uwzględnienie aspektów związanych z płcią w treści badań, jak również nie wszystkie zainteresowane organizacje wdrażają plany działania mające na celu osiągnięcie równouprawnienia płci. Prowadzi to do obniżenia jakości i wagi europejskich badań naukowych, ponieważ nie jest w pełni wykorzystywany zróżnicowany potencjał zasobów ludzkich w obszarze naukowym, co pociąga za sobą niekorzystne skutki społeczne i gospodarcze.

Ograniczony obieg wiedzy naukowej i nierównomierny dostęp do tej wiedzy: Nie wszystkie państwa członkowskie w równym stopniu wspierają politykę otwartego dostępu do wiedzy, która mogłaby się przyczynić do bardziej równomiernego dostępu do informacji. Szereg przeszkód uniemożliwia naukowcom swobodny dostęp do elektronicznych usług w dziedzinie badań, w tym różne krajowe strategie korzystania z finansowanej ze środków publicznych elektronicznej infrastruktury badawczej. Transfer wiedzy między publicznymi instytucjami badawczymi i sektorem prywatnym nadal odbywa się na zbyt małą skalę w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi. Ma to negatywny wpływ na jakość naukową oraz stymulowane badaniami i rozwojem wyniki gospodarcze zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.

2.2. Prawo UE do podjęcia działań, zasada pomocniczości oraz wartość dodana UE

Na mocy traktatu polityka w dziedzinie badań zalicza się do kompetencji dzielonych między państwa członkowskie i Unię. Zgodnie z art. 179 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) Unia ma prawo stworzenia niezbędnych warunków do utworzenia europejskiej przestrzeni badawczej Artykuł 182 ust. 5 TFUE przewiduje, że środki niezbędne do realizacji europejskiej przestrzeni badawczej ustanawiane są zgodnie ze zwykłą procedurę ustawodawczą.

Ukończenie tworzenia EPB nie podważa suwerenności państw członkowskich. Krajowe systemy badawcze nie znikną w ramach EPB, ale będą ze sobą współpracowały na zasadach otwartości. W wybranych wariantach polityki przestrzegana jest zasada pomocniczości, jako że Unia może najlepiej określić obszary, w których wskazane jest podjęcie działań przez państwa członkowskie, zważywszy na utrzymujące się bariery i ograniczony postęp, jaki osiągnięto w ciągu 12 lat od momentu zainicjowania EPB. Istnienia europejskiej wartości dodanej dowodzi kilka czynników. Po pierwsze, optymalny podział działań będzie w stosownych przypadkach dokonywany w ramach skoordynowanego podejścia, dzięki czemu zwiększy się skuteczność systemów badawczych oraz zmniejszy liczba niepotrzebnie powielanych wysiłków. Po drugie, wdrożenie EPB powinno stworzyć równe warunki działania i pozwolić osiągnąć masę krytyczną, tym samym przyczyniając się do stworzenia warunków dla współpracy optymalnie produktywnych zespołów badawczych, które byłyby konkurencyjne na arenie międzynarodowej. Po trzecie, zważywszy na utrzymywanie się przeszkód na poziomie krajowym, bodźce płynące z poziomu europejskiego zwiększają znacząco możliwość ukończenia EPB w perspektywie krótkoterminowej. Po czwarte, poziom Unii Europejskiej jest najlepszym poziomem do dokonania obiektywnej oceny dokonanego postępu i jego proporcjonalności oraz konieczności dalszych działań w celu poprawy sytuacji.

3. Cele polityki

Nadrzędnym politycznym celem europejskiej przestrzeni badawczej jest zwiększenie osiągnięć, doskonałości oraz oddziaływania europejskiego systemu badań naukowych i rozwoju. Pomoże to UE, dzięki promocji doskonałości naukowej oraz badań, a także wsparciu dla innowacyjności i zwiększeniu atrakcyjności Unii jako miejsca prowadzenia badań, powrócić na drogę wzrostu gospodarczego.

Celem komunikatu jest ustalenie i propagowanie działań, które doprowadzą do stworzenia do roku 2014 warunków umożliwiających poprawę skuteczności europejskich systemów badań naukowych.

Warunki te pozwolą na: 1. większą skuteczność systemów krajowych; 2. osiągnięcie optymalnego poziomu współpracy transnarodowej oraz konkurencji transnarodowej; 3. szersze otwarcie rynku pracy dla naukowców; 4. równouprawnienie płci oraz uwzględnienie tego aspektu płci w dziedzinie badań naukowych; oraz 5. optymalny obieg i transfer wiedzy naukowej, w tym za pośrednictwem cyfrowej EPB.

4. Warianty polityki

Wariant 1: Utrzymanie obecnego stanu: Wariant ten zakładałby kontynuację bieżących strategii politycznych bez podejmowania żadnych dodatkowych działań na poziomie krajowych i europejskim w celu usunięcia przeszkód. Najistotniejszym osiągnięciem byłoby przyjęcie i wdrożenie w 2014 r. programu „Horyzont 2020”, ewentualnie przy zwiększonych środkach finansowych na wsparcie transgranicznych działań w obszarze badań naukowych i innowacji.

Wariant 2: Wzmocnione partnerstwo na rzecz EPB: Państwa członkowskie zostałyby wezwane do przeprowadzenia dobrowolnych reform strukturalnych. Zainteresowane organizacje badawcze również zobowiązałyby się do podjęcia środków na rzecz wdrożenia EPB. Komisja zaproponowałaby różnego rodzaju środki (np. zalecenia) w celu ukończenia tworzenia EPB i wsparcia partnerów przy dążeniu do realizacji celów. Komisja dorocznie dokonywałaby oceny dokonanego postępu, wskazując obszary, w których niezbędne byłoby wprowadzenie dalszych zmian.

Wariant 3: Sektoralne środki prawne na rzecz EPB: Ten wariant zakładałby szereg wiążących środków prawnych, które Komisja w miarę potrzeb zaproponowałaby w kilku obszarach (tzn. w odnośnych tematycznie sektorach). Ponadto uzupełnieniem tych środków prawnych byłyby działania dobrowolnie podejmowane przez państwa członkowskie i ukierunkowane na te sektory, w przypadku których państwa członkowskie i zainteresowane strony mają najlepsze możliwości usunięcia zasadniczych przeszkód.

Wariant 4: Dyrektywa ramowa w sprawie EPB: Ten wariant obejmowałby całościowe podejście prawne w postaci kompleksowego pakietu (dyrektywa ramowa) zawierającego wiążące prawnie środki, przy czym państwa członkowskie mogłyby same dokonać wyboru odpowiednich środków w celu osiągnięcia rezultatów zgodnie z wymogami wspomnianej dyrektywy.

5. Analiza skutków i porównanie wariantów

W ramach wymienionych wariantów proponowane są różne mechanizmy ukierunkowane na usunięcie przeszkód i promowanie bardziej skutecznych systemów badawczych. Skutki tych wariantów powinny być podobne (np. skutki gospodarcze, społeczne, wpływ na środowisko naturalne, doskonałość i osiągnięcia w obszarze badań naukowych), gdy EPB zostanie ukończona. Tym samym główne różnice co do skutków między tymi wariantami dotyczą czasu, w jakim osiągnięte zostaną spodziewane rezultaty, powiązanych kosztów wdrożenia oraz stopnia aprobaty przez państwa członkowskie i zainteresowane strony.

Pole 1: Ogólne skutki usunięcia przeszkód na drodze do ukończenia EPB

Skutki gospodarcze: We wszystkich państwach członkowskich sektory zarówno publiczne, jak i prywatne skorzystają na większej skuteczności osiągniętej dzięki: zwiększeniu finansowania przyznawanego naukowcom o największych osiągnięciach; zacieśnieniu współpracy między państwami członkowskimi; lepszym rozwiązaniom problemów wynikających z wyzwań społecznych; podniesieniu jakości i wadze badań naukowych poprzez lepsze uwzględnienie aspektów związanych z płcią w całym procesie badawczym; lepszemu wykorzystaniu dostępnych profesjonalnych naukowców, w szczególności kobiet; a także łatwiejszemu dostępowi do wiedzy dla sektora publicznego i prywatnego niezależnie od miejsca, a w szczególności w regionach mniej rozwiniętych. Jeżeli ukończenie EPB oznacza realokację krajowych środków finansowych na koordynowane transgranicznie badania naukowe, to mogłoby to w 2030 korzystnie wpłynąć na gospodarkę UE (wzrost PKB o dodatkowe 0,25 %) oraz rynek pracy (dodatkowe 323 000 miejsca pracy). Jednak administracje i przedsiębiorstwa w państwach członkowskich poniosą koszty, uzależnione od rodzaju przeszkód, jakie mają zostać usunięte.

Dzięki EPB położony zostanie większy nacisk na stabilność finansowania obszarów ważnych pod względem naukowym, a także powstanie skoordynowany popyt na interoperacyjne i skuteczne cyfrowe usługi w obszarze badań naukowych, co przyczyniłoby się do stymulacji sektora technologii informacyjnych i komunikacyjnych oraz innowacyjności takich technologii w UE. Otwarty dostęp przyniósłby większości podmiotów znaczące korzyści, a dla wielu instytucji oznaczał także potencjalne oszczędności.

Skutki społeczne: Pozytywne skutki, zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie, powinien przynieść lepszy i skuteczniej pracujący personel naukowy oraz intensywniejsza współpraca w dziedzinie badań naukowych i rozwoju. Środki na rzecz cyfrowej EPB oznaczałyby korzyści dla naukowców w mniejszych i słabiej rozwiniętych państwach członkowskich i regionach. EPB miałaby także korzystny wpływ na prawa podstawowe, w szczególności w odniesieniu do przestrzegania równouprawnienia płci, wolności słowa oraz wolności sztuk i nauk.

Wpływ na środowisko: Problemy związane ze środowiskiem naturalnym byłyby rozwiązywane wspólnie, a badania naukowe byłyby lepiej skoordynowane. Dzięki temu udałoby się uniknąć niepotrzebnego dublowania działań, zwiększając tym samym skuteczność.

5.1. Ocena wariantów

Wariant 1: Istniejące przeszkody nie zostałyby usunięte, uniemożliwiając osiągnięcie większej skuteczności w systemach krajowych. Pojawiłyby się korzyści związane z wdrożeniem programu Horyzont 2020. Wariant ten nie stanowiłby odpowiedzi na apel Rady Europejskiej do ukończenia EPB, ani nie spełniałby oczekiwań zainteresowanych stron w tym zakresie.

Wariant 2: Do roku 2014 można byłoby się spodziewać osiągnięcia znacznego, ale prawdopodobnie nierównego postępu. Państwa członkowskie usunęłyby przeszkody w obszarach, w których najbardziej niezbędne jest podjęcie działań, przy czym obciążenie administracyjne byłoby niskie. Zmobilizowałyby one zainteresowane strony – organizacje finansujące i przeprowadzające badania naukowe – do zaangażowania się na rzecz ukończenia EPB. Na obecnym etapie istnieje konsensus, w szczególności wśród państw członkowskich, dotyczący zastosowania środków dobrowolnych w celu ukończenia EPB. Wariant ten spełniałby oczekiwania państw członkowskich.

Wariant nr 3: Wariant ten oznaczałby powolny i nierówny postęp na drodze do ukończenia EPB do roku 2014, jednak w dłuższej perspektywie czasu spowodowałby znaczący postęp w tych obszarach, w których przyjęto by środki prawne, przy czym ramy czasowe zależałyby od tego, kiedy przyjęto by te środki. Wdrożenie przeciągnęłoby się, przynajmniej do roku 2017, i stanowiło dla administracji krajowych i Komisji znaczące obciążenie administracyjne. Większość państw członkowskich nie wyraziła zdecydowanego poparcia dla przepisów prawnych w tym obszarze, co bardzo utrudniłoby uzyskanie akceptacji Rady dla tego wariantu.

Wariant nr 4: Wariant ten przyniósłby najlepsze rezultaty, ale dopiero w dłuższej perspektywie czasu, jeśli przyjęte zostałyby przepisy prawne. Przeprowadzenie dokładnej oceny obecnej sytuacji w celu opracowania zasad i mechanizmów, jakie należałoby zawrzeć w dyrektywie ramowej, która zostałaby przedłożona w 2013/14 r., byłoby czasochłonne. Negocjacje dotyczące całego pakietu środków byłyby uciążliwe i długotrwałe, a wdrożenie operacyjne tych środków mogłoby nastąpić najwcześniej po roku 2017. Dla administracji krajowych i dla Komisji wariant ten oznaczałby wyjątkowo duże obciążenie. W przypadku tego wariantu, podobnie jak i poprzedniego, byłoby bardzo trudno uzyskać akceptację Rady.

5.2. Wybór preferowanego wariantu polityki

Wariant 2 „Wzmocnione partnerstwo na rzecz EPB” jest jedyną opcją pozwalającą na osiągnięcie znaczącego postępu w tworzeniu EPB do 2014 r., przy czym byłby to też wariant najtańszy. Ponadto wariant ten obejmuje opracowanie systemu oceny, który pomoże określić działania niezbędne w przyszłości. Dlatego „Wzmocnione partnerstwo na rzecz EPB” jest preferowanym wariantem.

6. Monitorowanie i ocena

Zostanie ustanowiony mechanizm monitorowania EPB w celu oceny postępów dokonanych przez państwa członkowskie i zainteresowane organizacje na podstawie szeregu wskaźników powiązanych z działaniami przewidzianymi w wybranym wariancie polityki. We wrześniu każdego roku Komisja, opierając się na sprawozdaniach otrzymanych od państw członkowskich na temat środków na rzecz tworzenia EPB, będzie przedstawiać sprawozdanie z postępu dotyczące EPB.

Sprawozdanie takie będzie zawierało ocenę podjętych działań, a także może zawierać zalecenia. Ma ono służyć jako podstawa dla wytyczania strategii politycznej, jaką Komisja zaproponuje Radzie ds. Konkurencyjności, a także dla dyskusji w ramach forum skupiającego zaangażowane w tworzenie EPB podmioty. Sprawozdanie mogłoby także stanowić wkład do rocznej analizy wzrostu gospodarczego, która wyznacza kierunek krajowych reform w kontekście europejskiego semestru lub stanowić pomoc przy określaniu niezbędnych działań prawnych.

[1] Artykuł 179 ust. 1 TFUE stanowi: „Unia ma na celu wzmacnianie swojej bazy naukowej i technologicznej przez utworzenie europejskiej przestrzeni badawczej, w której naukowcy, wiedza naukowa i technologie podlegają swobodnej wymianie (…)”.

[2] COM(2010) 546 final.

[3] COM(2010) 2020 final.