[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 9.10.2008 r.

KOM(2008) 623 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ocena końcowa dotycząca programu Fiscalis 2003–2007 zgodnie z art. 15 decyzji nr 2235/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2002 r. przyjmującej wspólnotowy program poprawy skuteczności systemów podatkowych na rynku wewnętrznym (program Fiscalis 2003–2007)

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Ocena końcowa dotycząca programu Fiscalis 2003–2007 zgodnie z art. 15 decyzji nr 2235/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2002 r. przyjmującej wspólnotowy program poprawy skuteczności systemów podatkowych na rynku wewnętrznym (program Fiscalis 2003–2007)

1. PROGRAM FISCALIS 2003-2007

Program Fiscalis 2003-2007 ustanowiono na mocy decyzji nr 2235/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 grudnia 2002 r. Był to trzeci wspólnotowy program działania w zakresie podatków i obejmował okres od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2007 r. W programie mogło wziąć udział 27 państw członkowskich UE, jak również Chorwacja i Turcja. Wspólnota Europejska oraz kraje uczestniczące podzieliły między siebie koszt programu.

Celem programu było usprawnienie działania systemów podatkowych na rynku wewnętrznym poprzez zwiększenie współpracy pomiędzy krajami uczestniczącymi, ich administracjami i urzędnikami. W obszarze podatków pośrednich, a w szczególności podatku od wartości dodanej oraz podatku akcyzowego, cele programu obejmowały: i ) umożliwienie urzędnikom osiągnięcia wyższego wspólnego standardu zrozumienia prawodawstwa wspólnotowego i jego wdrażania w państwach członkowskich; ii ) zapewnienie sprawnej, skutecznej oraz szeroko zakrojonej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi; oraz iii ) usprawnianie procedur administracyjnych. W dziedzinie podatków bezpośrednich celem Fiscalis było zapewnienie wsparcia dla wymiany informacji w ramach wzajemnej pomocy i zwiększanie świadomości obowiązującego prawodawstwa wspólnotowego. W odniesieniu do podatków od składek ubezpieczeniowych celem było usprawnienie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, zapewniającej lepsze stosowanie obowiązujących zasad. Ponadto szczególnym celem programu było sprostanie specyficznym potrzebom krajów kandydujących tak, aby podjęły one konieczne środki związane z przystąpieniem w zakresie ustawodawstwa podatkowego oraz możliwości administracyjnych.

Aby osiągnąć cele, program opierał się głównie na:

- Wspólnych działaniach obejmujących seminaria, grupy projektowe, wymiany urzędników, wielostronne kontrole, działalność szkoleniową oraz inne działania. Około 36 % budżetu Fiscalis wydano na wspólne działania.

- Systemach łączności i wymiany informacji mających na celu zabezpieczenie wymiany informacji za pośrednictwem transeuropejskich sieci komputerowych. Były to system wymiany informacji o VAT (VIES) i inne aplikacje wykorzystywane w odniesieniu do podatku od wartości dodanej, w obszarze podatku akcyzowego i opodatkowania bezpośredniego. Około 64 % budżetu programu przeznaczono na systemy informatyczne, w tym na finansowanie części platformy współpracy współdzielonej z programem Cła 2007 (wspólna sieć łączności/wspólny system połączeń (CCN/CSI)).

Ramy finansowe na pięć lat realizacji programu ustanowiono na poziomie 67,25 mln EUR.

2. CEL OCENY KOŃCOWEJ

Art. 15 decyzji nr 2235/2002/WE stanowi, że „ocena końcowa [programu Fiscalis 2003-2007] obejmuje efektywność i skuteczność działań podejmowanych w ramach programu” w odniesieniu do celów. Wagę tych ostatnich przeanalizowano już w ramach śródokresowej oceny, przeprowadzonej w latach 2004-2005.

Ocenę końcową rozpoczęto w listopadzie 2007 r., a ukończono w czerwcu 2008 r. Obejmowała ona cały program (2003-2007).

Komisja Europejska zleciła firmie Deloitte przeprowadzenie oceny końcowej programu Fiscalis 2003-2007. Zastosowano cztery kryteria oceny:

- Efektywność programu Fiscalis w zakresie realizacji celów;

- Skuteczność w odniesieniu do wykorzystanych zasobów oraz otrzymanych wyników;

- Użyteczność wyników programu w odniesieniu do stwierdzonych potrzeb oraz rozwiązania problemów;

- Trwałość wyników programu w perspektywie średnio- i długoterminowej.

Kryterium efektywności wyrażono w siedmiu pytaniach oceniających, odzwierciedlających cele i narzędzia programu. Dla trzech kolejnych kryteriów sformułowano trzy dalsze pytania. Oceniono oddziaływanie programu Fiscalis w szerokim rozumieniu, łącząc informacje jakościowe oraz dane ilościowe (gdzie było to możliwe), aby zbadać jego skutki i efektywność.

3. METODYKA

W ocenie skupiono się na zarówno na aspektach jakościowych jak i ilościowych:

- Źródeł informacji jakościowych dostarczyły: sprawozdania dotyczące działań podejmowanych w ramach programów (sporządzone przez kraje uczestniczące), wywiady z urzędnikami Komisji i krajów uczestniczących, studia przypadków dotyczące trzech wybranych tematów w trzech krajach uczestniczących i do pewnego stopnia ankieta internetowa (zob. następny punkt).

- Źródeł informacji ilościowych dostarczyły:

- Obszerna ankieta internetowa dostosowana do różnych profilów odbiorców (uczestnicy działań w ramach programu, krajowe grupy zarządzania Fiscalis oraz kluczowi krajowi urzędnicy zajmujący się podatkami);

- Istniejące sprawozdania i dane udostępnione przez Komisję.

Wnioski z oceny są w przeważającej mierze oparte na pierwotnych źródłach informacji, dostarczających informacje bezpośrednio osobie przeprowadzającej ocenę: wywiady, kwestionariusze zawierające opinie respondentów, formularze oceny seminariów.[1]

4. USTALENIA I WNIOSKI

Ponadnarodowe działania w ramach współpracy w dziedzinie podatków toczą się w specyficznym kontekście prawnym, zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym. Współpraca pomiędzy krajami uczestniczącymi realizowana za pośrednictwem działań w ramach programu Fiscalis odbywała się również w tym kontekście prawnym. W konsekwencji możliwości rozwoju niektórych działań w ramach programu Fiscalis podlegały ograniczeniom prawnym (np. dyrektywom i rozporządzeniom w zakresie współpracy administracyjnej i wzajemnej pomocy).

Cele programu Fiscalis 2003-2007 były sformułowane w sposób ogólny, pozwalając krajom uczestniczącym i Komisji na zaproponowanie szerokiego zakresu działań i tematów. Cenna elastyczność programu umożliwia uwzględnienie zmian w zakresie ustawodawstwa podatkowego, zmieniających się potrzeb krajów uczestniczących oraz priorytetów określonych przez wszystkie strony. Tym samym, działania te są przede wszystkim przydatne dla uczestników oraz administracji krajowych. Niemniej jednak urzędnicy zajmujący się podatkami wyrazili potrzebę bardziej celowych i dostosowanych do potrzeb działań.

W wyniku przeprowadzonej oceny ustalono, iż program osiągnął swój ogólny cel zwiększając współpracę pomiędzy krajami uczestniczącymi, ich administracjami i urzędnikami. Urzędnicy współpracowali skutecznie i w szerokim zakresie, wdrażając i stosując systemy łączności i wymiany informacji. Mimo że pozostały jeszcze możliwości usprawniania tych systemów pod względem szybkości, dokładności danych i wiarygodności, odniosły one sukces oraz mają decydujące znaczenie jako środek łączący wszystkie administracje krajowe, zwłaszcza w zakresie podatków pośrednich. Wspólne działania (tj. seminaria, wymiany urzędników, wielostronne kontrole i grupy projektowe) sprzyjały „rozległej współpracy” w różnych obszarach, przyczyniając się przede wszystkim do tworzenia sieci kontaktów wśród urzędników zajmujących się podatkami. Komisja zachęcała kraje uczestniczące do poszerzania współpracy (na przykład w zakresie wielostronnych kontroli). Niemniej jednak zakres współpracy w znacznym stopniu zależy od uczestników i ich pozycji w administracji państwowych.

Głównym obszarem objętym programem jest dziedzina podatków pośrednich (VAT i akcyza). Program objął bardzo wiele istotnych działań w tym obszarze. W ramach programu zorganizowano mniej działań ukierunkowanych na dziedzinę podatków bezpośrednich, jednakże coraz częściej są one postrzegane jako niezbędne i przewiduje się, iż podejmowanie takich działań wzrośnie w przyszłości. Program nie finansował działań w zakresie podatków od składek ubezpieczeniowych, ponieważ kraje uczestniczące nie wskazały konkretnych potrzeb w tej dziedzinie.

Przeprowadzone działania uzupełniały się wzajemnie, a wybór danego narzędzia do uzyskania konkretnego rezultatu wynikał z jasnej logiki. Brak ustrukturyzowanej sprawozdawczości na temat wyników działań w krajach uczestniczących utrudniał dostęp do informacji o wynikach programu, co uniemożliwiło zorganizowanie działań stanowiących kontynuację programu. Ten brak sprawozdawczości osłabił widoczność programu w organach administracji i może być uzasadnieniem dla dość ograniczonego wsparcia programu na szczeblach kierowniczych.

W każdym kraju uczestniczącym uczestnicy mieli obowiązek sporządzać sprawozdania, z których wynikło kilka przypadków dobrych praktyk dzielenia się wiedzą. Rozpowszechnianie informacji było jednak ograniczone do wąskiego kręgu odbiorców i brakowało w nim całościowej , zorganizowanej metody dzielenia się wiedzą.

Państwa, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. i w dniu 1 stycznia 2007 r. uczestniczyły już w programie na równych prawach z państwami członkowskimi należącymi już do Unii. Fakt ten oceniły pozytywnie zarówno stare jak i nowe państwa członkowskie.

Podsumowując, program Fiscalis 2003-2007 był skuteczny, ponieważ w porównaniu do kosztów programu, zarówno formalna jak i nieformalna współpraca była bardzo cenna. Jeśli zaś chodzi o nieformalną współpracę – powinna ona być stale wspierana przez program w przyszłości, w celu utrzymania istniejących sieci kontaktów oraz rozszerzenia ich zasięgu (o nowe tematy i dodatkowych państwowych urzędników zajmujących się podatkami).

5. ZALECENIA

- W ocenie zaleca się, by Komisja (KE) i/lub kraje uczestniczące (KU):

- stale zapewniały elastyczność programu (KE);

- tworzyły taksonomię działań programu, poprzez łączenie każdego rodzaju działań z celami programu oraz udostępnianie informacji na temat działań programu i jego skutków stronom zainteresowanym (KE);

- opracowywały wskaźniki wykonania i wyników programu niezależnie od już istniejących wskaźników wykonania w zakresie systemów łączności i wymiany informacji, w celu systematycznego mierzenia wpływu programu (KE);

- zbierały w sposób uporządkowany informacje na temat rzeczywistych wyników oraz ustanowiły ścieżkę audytu dla różnych działań. Należy zbadać zastosowanie oceny internetowej oraz narzędzi sprawozdawczych. Obowiązki związane z dodatkową sprawozdawczością powinny wywierać jak najmniejszy dodatkowy nacisk na zasoby (KE/KU);

- usprawniały i zorganizowały rozpowszechnianie informacji dotyczących wyników programu (KE);

- zwiększały świadomość szczebla kierowniczego administracji krajowych poprzez tworzenie specjalnych działań w celu lepszego rozpowszechniania informacji i wpierania rozwoju programu. Pracownicy szczebla kierowniczego powinni być lepiej poinformowani o możliwościach zaspokojenia ich potrzeb poprzez program (KE/KU);

- zapewniały trwałość sieci kontaktów między urzędnikami, poza działaniami w ramach programu Fiscalis. Należy rozważyć wykorzystanie narzędzi współpracy on-line (np.: spotkania w sieci), uwzględniając prawne ograniczenia w odniesieniu do wymiany informacji (KE);

- stale optymalizowały systemy łączności i wymiany informacji oraz nakłaniały strony zainteresowane do usprawnienia szybkości i dokładności wymiany danych. Należy wzmocnić wspólne działania, aby umożliwić państwom członkowskim formalne wyrażenie potrzeb i oczekiwań względem systemów łączności i wymiany informacji (KE/KU);

- opracowywały wspólne moduły szkoleniowe w zakresie zagadnień związanych z opodatkowaniem oraz stale wspierały mieszane metody szkoleniowe (ang. blended learning ) (KE/KU);

- zachęcały wszystkie państwa członkowskie do stosowania, w stosownych przypadkach, wielostronnych kontroli. Wielostronne kontrole są niezwykle istotnym narzędziem, niezbędnym do przeprowadzania skutecznych kontroli właściwego stosowania prawodawstwa Wspólnoty, w celu zwalczania oszustw podatkowych i przeciwdziałania uchylaniu się od obowiązków podatkowych. Ponadto mają działanie odstręczające w odniesieniu do podatników, którzy chcą nadużywać przepisów systemu podatkowego (KE/KU);

- rozważyły podjęcie działań w zakresie podatków od składek ubezpieczeniowych oraz w większym stopniu stymulowały działania w dziedzinie podatków bezpośrednich (KE/KU);

- dalej korzystały z programu celem zachęcenia do intensywnej twórczej dyskusji nad bieżącymi i potencjalnymi kwestiami przed rozpoczęciem procedury legislacyjnej (KE/KU);

- wzmocniały tożsamość programu Fiscalis oraz sprawiały, by program ten był synonimem współpracy w zakresie podatków na terenie UE. Może to objąć szersze wykorzystanie logo Fiscalis w celu identyfikacji narzędzi, działań i wyników programu (KE/KU).

[1] Ze źródeł wtórnych, takich jak sprawozdania państw członkowskich dotyczących wyników działań podejmowanych w ramach programu, uzyskano niewielką ilość informacji (jeśli były one zbierane).