[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 26.5.2010

KOM(2010) 261 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

Więcej czy mniej kontroli? Znalezienie właściwej równowagi międzyadministracyjnymi kosztami kontroli a ryzykiem błędów

{SEK(2010) 640}{SEK(2010) 641}

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY I TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO

Więcej czy mniej kontroli? Znalezienie właściwej równowagi międzyadministracyjnymi kosztami kontroli a ryzykiem błędów

1. Kontekst i cel niniejszego komunikatu

Jednym z zadań Komisji jest wykonanie budżetu. Co roku w ramach różnych obszarów polityki wypłaca ona beneficjentom z państw członkowskich i innych regionów świata około 130 mld euro. Bezpośrednio Komisja zarządza około 20 % budżetu, zaś pozostała jego część wykonywana jest we współpracy z instytucjami partnerskimi, m.in. państwami członkowskimi, przez które przechodzi około 75 % środków budżetowych.

Profile ryzyka dla tych działań różnią się w zależności od stopnia złożoności przepisów, długości i złożoności łańcucha kontroli, rodzaju beneficjentów, a także innych czynników. Dla zapewnienia zgodności z przepisami oraz osiągnięcia celów polityki niezbędne jest ścisłe dostosowanie strategii kontroli do rodzajów ryzyka i specyfiki każdego obszaru polityki oraz określenie charakteru i harmonogramu planowanych kontroli (prewencyjnych, wykrywczych i naprawczych), z uwzględnieniem różnych profili ryzyka beneficjentów.

Jeżeli chodzi o wydatki zarządzane centralnie, w 2009 r. Komisja dokonała ponad 500 tys. wypłat indywidualnych na rzecz łącznie 85 tys. różnych podmiotów i osób (wliczając personel). Wydatki na dotacje obejmują zwykle płatności zaliczkowe, po których przedstawiane jest zestawienie wydatków „rozliczające” płatności zaliczkowe, głównie w oparciu o koszty faktycznie poniesione. W wielu przypadkach Komisja przeprowadza kontrolę finansową w zakresie kwalifikowalności kosztów w czasie lub po dokonaniu płatności końcowej – w niektórych obszarach może to oznaczać odstęp kilku lat od płatności zaliczkowej. Kontrola ta ma często charakter wyrywkowy i może obejmować sprawdzenie dokumentacji lub kontrole na miejscu.

W przypadku wydatków podlegających zarządzaniu dzielonemu Komisja wypłaca środki organom państw członkowskich, które zarządzają funduszami i dokonują wypłat na rzecz beneficjentów. Za kontrole rozlicznych beneficjentów końcowych odpowiedzialne są państwa członkowskie (zarówno w zakresie kontroli administracyjnych, którym podlega 100 % beneficjentów, jak i na miejscu, dotyczących zwykle co najmniej 5 % w ujęciu rocznym). W przypadku samego tylko rozwoju obszarów wiejskich (filar 2 Wspólnej Polityki Rolnej) łączna liczba beneficjentów wyniosła w 2008 r. 3,6 mln, a otrzymali oni ok. 13,7 mld euro z funduszy publicznych (8,5 mld euro z wkładu UE).

Każdy program dotacji podlega przepisom rozporządzenia finansowego, a w większości przypadków – szczegółowym przepisom sektorowym określającym warunki kwalifikowalności do zwrotu kosztów. Przepisy sektorowe mają z założenia służyć osiągnięciu często szczegółowych celów polityki. Nierzadko przepisy te cechuje pewien stopień złożoności. Następstwem owej złożoności mogą być nieuzasadnione roszczenia finansowe beneficjentów opacznie rozumiejących i interpretujących warunki kwalifikowalności, jednak w przeważającej większości przypadków błędy takie są nieumyślne i nie mają na celu oszustwa.

Złożoność przepisów w powiązaniu z potencjalnie długim okresem między płatnościami zaliczkowymi a końcowym zestawieniem wydatków zwiększa ryzyko błędów. U źródeł tego rodzaju błędów może leżeć wiele różnych przyczyn, a w zależności od konkretnych naruszonych przepisów czy zobowiązań umownych oraz charakteru naruszenia mogą one objawiać się w różny sposób. Tradycyjną zasadą wiodącą w sektorze publicznym jest przestrzeganie przepisów przy niepodejmowaniu ryzyka oraz braku wyraźnego uznania poziomu błędów, których kontrole nie korygują bądź nie mogą skorygować w odpowiednim terminie. Obowiązkiem podmiotu zarządzającego funduszami jest zapewnienie wiarygodnej strategii kontroli, umożliwiającej optymalne zarządzanie zasobami kontrolnymi i skupiającej się na beneficjentach „wysokiej wartości” i „wysokiego ryzyka”, bez zaniedbywania pozostałych. Celem takiej strategii jest zagwarantowanie wykorzystania funduszy zgodnie z przeznaczeniem przy zapewnieniu odpowiedniego zbilansowania kosztów kontroli i korzyści z niej płynących (zasadniczo redukcja poziomu błędów/odzyskanie środków oraz efekt odstraszający). W praktyce pewien stopień ryzyka będzie uzasadniony, czy też „dopuszczalny”, ponieważ zredukowanie błędu do zera byłoby zbyt kosztowne bądź najzwyczajniej niemożliwe.

Dotychczas takie uzasadnione ryzyko nie było w sposób wyraźny akceptowane. Trybunał stosuje standardowy, dwuprocentowy poziom istotności odnośnie do zgodności z prawem i prawidłowości transakcji („zielone światło”). Jeżeli poziom błędów stwierdzony przez Trybunał przekroczy 2 %, ocena wyraża się jako „żółte światło”, zaś powyżej 5 % – „czerwone”. Mimo przekroczenia dwuprocentowego progu błędów w pewnych obszarach Komisja co roku otrzymywała absolutorium. Wprawdzie na przestrzeni ostatnich lat wyniki rocznej oceny Trybunału, jakiej podlega zarządzanie funduszami UE przez Komisję, uległy poprawie, w niektórych obszarach poziom błędów wciąż przekracza próg 2 %. Komisja nie będzie ustawać w wysiłkach na rzecz poprawy systemów kontroli, w tym także systemów jej partnerów w realizacji, tak by zapewnić „właściwą kontrolę we właściwym czasie”. W każdym razie, ponieważ ryzyko zmienia się w zależności od rodzaju działań objętych zarządzaniem, Komisja uważa za istotne określenie rozsądnych i ambitnych porównawczych wielkości wzorcowych (benchmarków), do których odnoszono by się przy ocenie zarządzania ryzykiem zgodnie z analizą kosztów i korzyści. Zgodził się z tym także organ udzielający absolutorium, który poprosił Komisję o przedstawienie propozycji dopuszczalnego ryzyka dla wszystkich obszarów budżetu[1].

Celem niniejszego komunikatu jest wypełnienie zobowiązań zawartych w komunikacie z 2008 r. pt. „ Dążenie do ustalenia jednolitej interpretacji pojęcia dopuszczalnego ryzyka błędów (COM(2008)866) ” , a także oczekiwań Parlamentu i Rady. Zostały w nim przedstawione propozycje Komisji w zakresie poziomów dopuszczalnego ryzyka błędów w obszarach polityki: „Badania naukowe, energia i transport” oraz „Rozwój obszarów wiejskich”. Propozycje dopuszczalnego ryzyka błędów dla innych obszarów przedstawione zostaną przed końcem 2011 r.

Niniejszy komunikat zostaje przedstawiony wraz z wnioskiem Komisji w sprawie dokonywanego co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego, zawierającym artykuł dotyczący dopuszczalnego ryzyka błędów. Do niniejszego komunikatu załączone są dwa dokumenty robocze, w których przedstawiono techniczne szczegóły w zakresie metodyki oraz wyniki analiz stanowiących podstawę dla propozycji. Zawierają one szczegółowe informacje dotyczące kosztów kontroli i poziomów błędów oraz analizę zależności między liczbą przeprowadzonych kontroli a poziomem błędów, które mogą pozostać niewykryte.

2. W jakim celu określa się dopuszczalne ryzyko błędów?

Przyjmując przepisy na lata 2007-13 nie uwzględniono w sposób wyraźny ani kosztów weryfikacji przestrzegania warunków kwalifikowalności, ani ryzyka błędów. W odniesieniu do tego okresu Komisja wprowadziła już uproszczenia we Wspólnej Polityce Rolnej, w tym w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Będzie je wprowadzać także w przyszłości. Należy jednak zaznaczyć, że żadne dalsze uproszczenie tego rodzaju nie wystarczy do zredukowania poziomu błędów w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich poniżej określonego przez Trybunał progu 2 % bez ryzyka dla realizacji celów polityki.

Co się tyczy obszaru badań naukowych, Komisja wydała niedawno komunikat w sprawie uproszczeń, mający stanowić bodziec do podjęcia międzyinstytucjonalnej debaty na temat problemu[2]. Możliwości dalszych uproszczeń aktualnie obowiązujących przepisów są jednak ograniczone, zważywszy na czas, jaki zajęłaby debata, przyjęcie i wejście w życie. Przyjęcie dopuszczalnego ryzyka błędów pozwoliłoby Komisji na optymalizację kontroli w 7PR (odpowiednie zrównoważenie kosztów kontroli i odzyskanych środków oraz minimalizacja ryzyka utraty reputacji) przed dokonaniem uproszczenia, które zamierza zaproponować w odniesieniu do 8PR.

Dopuszczalne ryzyko błędów oznaczałoby uznanie, że w niektórych obszarach ze względu na złożoność przepisów, rozległość łańcuchów kontroli oraz koszty kontroli nie jest możliwe osiągnięcie dwuprocentowego poziomu błędów bez poniesienia kosztów wyższych niż uzasadnione (zależność zilustrowano na rys. 1).

Rysunek 1: Wzajemna zależność złożoności przepisów, poziomu błędów i kosztów kontroli

[pic]

Przyświecającym Komisji celem jest wdrożenie niezawodnych i skutecznych strategii kontroli, ukierunkowanych przede wszystkim na ryzyko i działania o wysokiej wartości, nie zaniedbujących jednakże pozostałych aspektów. Decyzja w sprawie dopuszczalnego ryzyka błędów nie spowoduje, że dany poziom błędów zostanie dopuszczony na poziomie beneficjenta; wszystkie wykryte błędy zostaną skorygowane. Dopuszczalne ryzyko błędów oznacza wyraźne sformułowanie konkluzji przyjętej już implicite , poprzez uznanie faktu istnienia zależności między złożonością przepisów a poziomem błędów oraz braku możliwości systematycznego przeprowadzania kontroli na miejscu. Wszystko to oznacza, że część błędów pozostanie niewykryta.

Przyjęcie dopuszczalnego ryzyka pozwala uzyskać wyraźny obraz równowagi między finansowymi skutkami błędów, kosztami kontroli i odzyskanymi środkami oraz należytym i skutecznym zarządzaniem funduszami UE. Poziomy dopuszczalnego ryzyka błędów dla poszczególnych obszarów polityki lub ich znacznych części należy określić w oparciu o szczegółowy przegląd, dokonany przez wszystkie zainteresowane instytucje, kosztów kontroli i wyników oraz ich odpowiedników dla Trybunału. Co najmniej jednakowo ważna w tym kontekście jest wartość dodana uzyskana dzięki wydatkom (właściwe wyniki polityki osiągnięte właściwym nakładem kosztów), ponieważ wydatki, które nie prowadzą do osiągnięcia założonego celu mają ograniczoną wartość, nawet jeżeli ich kontrola jest wzorowa. W efekcie elementem dyskusji nad dopuszczalnym ryzykiem błędów stają się imperatywy polityczne, w szczególności korzyści z określonej polityki oraz aspekt reputacji.

3. Jak określić poziom dopuszczalnego ryzyka błędów

W celu określenia ram prawnych dla przyjęcia poziomów dopuszczalnego ryzyka błędów koncepcję dopuszczalnego ryzyka błędów uwzględniono we wniosku w sprawie dokonywanego co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego. Po zakończeniu debaty międzyinstytucjonalnej dotyczącej treści niniejszego komunikatu poziomy dopuszczalnego ryzyka błędów mogłyby zostać przyjęte przez współustawodawcę (Parlament i Radę), po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, na podstawie wniosków ustawodawczych przedstawionych przez Komisję. Następnie Komisja uwzględniłaby decyzję współustawodawcy przy wykonywaniu budżetu i kontroli wydatków. Zmiany poziomów dopuszczalnego ryzyka błędów Komisja proponowałaby w odniesieniu do wszelkich istotnych zmian w środowisku kontroli (na przykład uproszczenie zasad kwalifikowalności zmniejszające ryzyko błędu).

Decyzje w sprawie poziomów kontroli i dopuszczalnego ryzyka błędów wykraczają poza czysto finansową analizę. Kontrole często uważane są przez beneficjentów za uciążliwe, a ich nasilenie jest czynnikiem zniechęcającym do udziału w programach, a tym samym zagrażającym realizacji celu przyciągnięcia najbardziej odpowiednich beneficjentów, a w konsekwencji – osiągnięciu celów polityki. Na dopuszczalny poziom błędów wpływ mogą też mieć imperatywy polityczne lub poziom ryzyka utraty reputacji.

Po ustaleniu poziomów dopuszczalnego ryzyka błędów Komisja będzie w dalszym ciągu stosować skuteczne strategie kontroli, w celu zminimalizowania poziomów błędów w oparciu o analizę kosztów i korzyści, zwracając baczną uwagę na potrzebę wprowadzenia informacji o wynikach do cyklu kontroli, tak by zapewnić uwzględnienie kluczowych elementów ryzyka. Mając na uwadze zmniejszenie ryzyka błędów, Komisja zaproponuje dalsze uproszczenia na okres po 2013 r. Należy tu jednak zaznaczyć, że odpowiedzialność w zakresie uproszczeń Komisja dzieli ze współustawodawcą i państwami członkowskimi.

4. PROPOZYCJE KOMISJI

Komisja będzie stopniowo przedstawiać propozycje poziomów dopuszczalnego ryzyka błędów dla każdego obszaru polityki lub jej istotnego elementu. Zakres niniejszego komunikatu obejmuje obszary „Badania naukowe, energia i transport” oraz „Rozwój obszarów wiejskich” w oparciu o analizę kosztów i korzyści kontroli i powiązanie danej kategorii kosztu kontroli i zarządzania[3] z błędem resztowym. W stosunku do komunikatu z 2008 r. poprawie uległy metodyka i jakość danych. Każdy model bazuje jednak na założeniach, określonych w szczegółowych dokumentach roboczych Komisji.

4.1. Badania naukowe, energia i transport

Ten obszar polityki objęty jest zasadniczo bezpośrednim zarządzaniem scentralizowanym. W 2008 r. płatności zamknęły się kwotą ok. 7,2 mld euro. Około 76 % tej kwoty przeznaczono na projekty badawczo-naukowe realizowane w ramach wieloletnich programów ramowych, a ok. 12 % – na projekty z dziedziny energii i transportu, w szczególności sieci transeuropejskie. Propozycja Komisji oparta jest na analizie danych o kosztach kontroli gromadzonych przez służby Komisji, danych dotyczących płatności za 2008 r. oraz błędach wykrytych przez Trybunał Obrachunkowy (poświadczenie wiarygodności (DAS) 2008). W oparciu o dane z poświadczenia wiarygodności (DAS) Komisja oszacowała poziom błędów na 3 % („żółte światło”) dla tego rozdziału w 2008 r. Koszty działań kontrolnych wykonywanych przez Komisję w tym obszarze wynoszą ok. 267 mln euro (3,6 % płatności w 2008 r.).

Jak pokazuje analiza szczegółowo objaśniona w załączonym dokumencie roboczym, koszty redukcji błędów do 2 % mogłyby przekroczyć uzasadniony poziom. Zejście z poziomem błędów poniżej 2 % wymagałoby przeznaczenia dodatkowych 150 mln euro, a uzyskanie samego tylko realnego prawdopodobieństwa obniżenia poziomu błędów do 2 % mogłoby pociągnąć dodatkowe 90 mln euro (model 1). Obniżenie poziomu błędów o 1 % dzięki takiemu nasileniu kontroli przekłada się na ok. 72 mln euro, przy założeniu, że wszystkie błędy zostały całkowicie naprawione. Z dalszej analizy (model 2ab) wynika, że obniżenie poziomu błędów z obecnego 3 % do 2,5 % w dalszym ciągu byłoby kosztowne – 55 mln euro, przy założeniu, że błędy zostały wyeliminowane z populacji losowo. Trzecią analizę przeprowadzono w celu zbadania wpływu określonego poziomu błędów na ograniczenie liczby (a także kosztów) kontroli na miejscu (model 2c). Uzyskane wyniki wykazały, że w przypadku zaakceptowania wyższego poziomu błędów, tj. 3,5 %, spadek kosztów kontroli byłby znacznie szybszy niż oczekiwanej kwoty środków odzyskanych dzięki kontroli. Dla poziomu błędów wynoszącego 4 % wielkość tego spadku mogłaby sięgnąć prawie jednej trzeciej aktualnych kosztów. Poniżej zamieszczono zestawienie wyników analizy (rys. 2).

Rysunek 2: Szacowane skutki osiągnięcia poszczególnych poziomów błędów

Zmiana poziomu błędów do: | Zmiana w szacowanych kosztach kontroli (mln EUR) | Szacowana możliwa zmiana wysokości kwot odzyskanych środków (mln EUR) |

4% (model 2c) | - 15,5 | -3,1 |

3,5 % (model 2c) | - 8,0 | -1,5 |

2,5% (model 2ab) | + 0,9 do 55 – mediana 28 | +36 |

2 % (model 1) | + 90 do + 150 | +72 |

Jak widać na przykładzie liczb w powyższym zestawieniu, koszt redukcji poziomu błędu do 2 % mógłby przekraczać wartość środków odzyskanych dzięki takiej redukcji (72 mln euro). Obniżenie poziomu do 2,5 % mogłoby być efektywne kosztowo, ale wiązałaby się z nim konieczność przeprowadzenia dodatkowo ok. 500 kontroli. Zwiększenie poziomu błędów może przekładać się na spadek kosztów kontroli większy niż spadek wysokości kwot odzyskanych środków.

Wszystkie modele statystyczne implikują pewien poziom niepewności, ponieważ bazują one na szacunkach opartych na próbie, w związku z czym można spodziewać się pewnej ograniczonej zmienności w czasie. W celu uwzględnienia takiej potencjalnej zmienności propozycja Komisji przewiduje określenie przedziału. Górna wartość tego przedziału może zostać ustalona przez współustawodawcę. Zastosowanie przedziału jest istotne także dlatego, że o ile DAS 2008 bazował zasadniczo na płatnościach w ramach 6PR, to począwszy od 2010 r. przeważający udział będzie mieć 7PR. Z aktualnie dostępnych informacji wynika, że na wydatki w ramach 7PR w dalszym ciągu wpływ będzie mieć poziom błędów przekraczający 2 %, porównywalny lub nieznacznie wyższy niż w 6PR, ponieważ:

- dotacje w dalszym ciągu opierać się będą na faktycznie poniesionych przez beneficjenta kosztach; główną przyczyną błędów prawdopodobnie w dalszym ciągu będzie zawyżenie kosztów; oraz

- zmniejszenie liczby wymaganych zaświadczeń audytora, wynikające z uproszczeń, oraz stosunkowo niewielka liczba beneficjentów wybierających certyfikację ex ante stosowanej przez nich metodyki kosztów mogą przyczynić się do wzrostu ryzyka błędu.

W przypadku 6PR liczba przeprowadzonych przez komisję audytów znacznie przekroczyła liczbę pierwotnie planowaną. Owe dodatkowe kontrole stanowiły duże obciążenie dla beneficjentów i służb Komisji, a mimo to nie zredukowały poziomu błędów w ujęciu wieloletnim poniżej 2 %.

W przypadku ustanowienia przez współustawodawcę wyższego poziomu dopuszczalnego ryzyka błędów Komisja może zrewidować swoją strategię kontroli i skupić się na ukierunkowanych audytach opartych na ryzyku i zapobieganiu przypadkom oszustwa. Pozwoliłoby to stworzyć solidne ramy rozliczalności, przy zapewnieniu odpowiedniego nacisku na prewencję i odpowiedni harmonogram kontroli oraz zachowaniu odpowiednich środków odstraszających od nieprawidłowego wykorzystania funduszy.

Komisja proponuje przyjęcie poziomu dopuszczalnego ryzyka błędów mieszczącego się w przedziale dla „żółtego światła” (2 % - 5 %). Poziom błędów DAS, wypadający w okolicy środka tego przedziału, byłby możliwy do zaakceptowania i uzasadniony. W przypadku przekroczenia tego poziomu podejmowane byłyby dodatkowe działania redukujące poziom błędów poprzez nasilenie kontroli ukierunkowanych na główne przyczyny błędów, przy uwzględnieniu wieloletniego charakteru wydatków. Poziom taki powinien dotyczyć wszystkich programów ramowych badań i rozwoju, niezależnie od rozdziału rocznego sprawozdania Trybunału, w zakres którego wchodzą, a także wszelkich działań objętych analizą w przypadku przeniesienia ich w przyszłości do innych rozdziałów sprawozdania rocznego Trybunału. Poziom ten mógłby być rewidowany w celu uwzględnienia istotnych zmian w środowisku kontroli, mających wpływ na poziom błędów DAS. |

4.2. Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wdrażany jest we wszystkich państwach członkowskich w ramach zarządzania dzielonego. Dotyczy go rozdział 5 rocznego sprawozdania Trybunału. Zważywszy na odmienność trybu zarządzania i dostępnych danych (kontrole na poziomie beneficjenta przeprowadzają głównie państwa członkowskie), analiza dla tego obszaru różni się od analizy stosowanej w przypadku badań, energii i transportu. Płatności w 2008 r. wyniosły ok. 13,7 mld euro ogółu wydatków publicznych, z czego 8,5 mld euro pochodziło z UE (łącznie z zaliczkami). Na obszar ten przeznaczono ok. 16 % ogółu wydatków na rolnictwo. W sprawozdaniu rocznym z 2008 r. Trybunał stwierdził, że poziom błędów dla rozwoju obszarów wiejskich przekroczył 2 %, podczas gdy dla Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) był on niższy od 2 %.

Propozycja Komisji oparta jest na poziomach błędów i kosztach kontroli zgłoszonych przez państwa członkowskie za rok 2008, które w zasadniczy sposób rzutują na wydatki z 2009 r. Analizę oparto na poziomach błędów pochodzących od państw członkowskich, ponieważ próba DAS Trybunału, mimo reprezentatywności dla całego rozdziału, dla samego EFRROW reprezentatywna nie jest. Obejmujące ok. 300 tys. kontroli na miejscu statystyki państw członkowskich są na tyle obszerne, że pozwalają uzyskać realistyczne przybliżenie sytuacji panującej w obrębie całej populacji. Zostały one w bardzo dużym stopniu zweryfikowane i potwierdzone przez organy certyfikacyjne państw członkowskich.

Jak wynika z analizy szczegółowo objaśnionej w załączonym dokumencie roboczym, koszt względny kontroli w przypadku EFRROW jest niemal trzykrotnie wyższy od kosztu dla EFRG (7,3 % budżetu programu przewidzianego na dany rok w porównaniu z 2,7 %). Pomimo wysokich kosztów kontroli zgłoszony przez państwa członkowskie skumulowany poziom błędów dla EFRROW wynosi 2,8 %. Taki stan rzeczy należy tłumaczyć złożonością przepisów i warunkami kwalifikowalności, ukierunkowanymi na osiągnięcie określonych efektów polityki ochrony środowiska i efektów w innych obszarach polityki, których weryfikacja jest trudnym zadaniem.

Biorąc pod uwagę wysokie koszty kontroli, każdy wzrost poziomu kontroli na miejscu ponad poziomy obecne nie byłby efektywny kosztowo – koszty takich kontroli stanowiłyby pięciokrotność oczekiwanych średnich kwot odzyskanych środków (średni poziom błędów pomnożony przez średnią kwotę otrzymaną przez beneficjenta).

Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich uznaje potrzebę dążenia do postępu w obszarach: społecznym, gospodarczym i ochrony środowiska – są to bowiem trzy wzajemnie wzmacniające się elementy spójnej całości. Ma ona na celu zwiększenie konkurencyjności rolnictwa, przy zachowaniu troski o środowisko i ochronie zasobów naturalnych oraz gospodarczym i społecznym rozwoju obszarów wiejskich. Żadne dalsze uproszczenie zasad kwalifikowalności w zakresie rozwoju obszarów wiejskich nie będzie jednak wystarczające do redukcji poziomu błędów poniżej progu 2 %, stosowanego obecnie przez Trybunał, bez ryzyka zagrożenia realizacji celów polityki.

Jakkolwiek Komisja i państwa członkowskie muszą maksymalnie zwiększyć skuteczność systemów zarządzania i kontroli pod względem zapobiegania błędom, ich wykrywania i korekty, Komisja uważa, że intensyfikacja kontroli w przypadku EFRROW byłaby nieuzasadnione ekonomicznie. Dane pochodzące od państw członkowskich potwierdzają ustalenie Trybunału, zgodnie z którym poziom błędów w tym obszarze przekracza 2 %.

Komisja proponuje przyjęcie dla wydatków w ramach EFRROW poziomu dopuszczalnego ryzyka błędów mieszczącego się w przedziale dla „żółtego światła” (2 % - 5 %). Poziom błędów DAS, wypadający w okolicy środka tego przedziału, byłby możliwy do zaakceptowania i uzasadniony. Powyżej tego poziomu podejmowane byłyby dodatkowe działania, mające na celu obniżenie poziomu błędów poprzez nasilenie kontroli oraz ukierunkowane na główne przyczyny błędów. Cel dla pierwszego filaru WPR pozostawałby na poziomie odpowiadającym „zielonemu światłu” (2 %). |

5. PODSUMOWANIE

W okresie gdy Trybunał wprowadzał próg istotności na poziomie 2 % Komisja nie dysponowała wiarygodnymi informacjami dotyczącymi kosztów kontroli. Próg ten został ustalony przez Trybunał przy braku jakichkolwiek przeciwwskazań na poziomie politycznym. Obecnie jednak dostępne są informacje o kosztach kontroli pozwalające na podjęcie przez zainteresowane strony konkretnej dyskusji na temat zasadności kontroli pod względem kosztów.

Komisja poczyniła znaczne postępy, a poświadczenie wiarygodności za 2008 r. było jak dotąd najlepsze. Wyniki te uzyskano dzięki poprawie systemów kontroli oraz zwiększeniu liczby kontroli, skutkującym wzrostem kosztów i obciążenia dla beneficjentów (sama tylko DG ds. Badań Naukowych przeprowadziła o 20 % więcej kontroli na miejscu, niż zaplanowano pierwotnie na okres 2007-2009 w odniesieniu do 6PR). Komisja będzie w dalszym ciągu pracować nad określeniem i wdrożeniem wiarygodnych strategii kontroli, gwarantujących skuteczność i terminowość kontroli, skupiających się na ryzyku i umożliwiających wprowadzenie informacji o uzyskanych wynikach do cyklu kontroli. Obecne poziomy kontroli są wysokie, w tym również w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich, a w dwóch obszarach omówionych powyżej poziom błędów z DAS można było obniżyć w kierunku osiągnięcia minimum efektywności kosztowej.

Służby Komisji muszą w dalszym ciągu wykazywać w rocznym sprawozdaniu z działalności skuteczność swych strategii kontroli, dostosowując je odpowiednio do rodzajów ryzyka i specyfiki każdego obszaru polityki, oraz dopilnowując, by odzwierciedlały one rzeczywiste ryzyko i doświadczenia, umożliwiając podejmowanie świadomych decyzji w zakresie analizy kosztów i korzyści kontroli. W przypadku wykazania takiej należytej staranności dopuszczalne ryzyko staje się opłacalną inwestycją. Współustawodawca może wówczas ustanowić próg dopuszczalnego ryzyka błędów powyżej aktualnego poziomu błędów. W takim przypadku organ udzielający absolutorium uzyskałby solidną podstawę do oceny zarządzania ryzykiem przez Komisję.

Dopuszczalne ryzyko błędów stanowiłoby (zgodnie z DAS) roczną wartość odniesienia (benchmark) w przypadku zarządzania przez Komisję wieloletnimi systemami kontroli, natomiast poziomy błędów pod koniec programu będą niższe niż w DAS, ze względu na korekty finansowe i odzyskanie kwot płatności nienależnych. Komisja będzie dążyć do ustalenia poziomów takich błędów resztowych, a wszystkie wykryte błędy będzie nieprzerwanie korygować. Duża liczba beneficjentów oznacza jednak brak możliwości systematycznego przeprowadzania kontroli na miejscu oraz wykrycia wszystkich błędów. Komisja uważa, że:

- poziom dopuszczalnego ryzyka błędów dla obydwu obszarów polityki omówionych w niniejszym komunikacie należy ustalić w przedziale „żółtego światła” – 2 % do 5 %;

- Poziom błędów DAS wypadający w okolicy środka tego przedziału w obydwu obszarach byłby możliwy do zaakceptowania i uzasadniony. Powyżej tego poziomu podejmowane byłyby dodatkowe działania, mające na celu obniżenie poziomu błędów poprzez nasilenie kontroli oraz ukierunkowane na główne przyczyny błędów; oraz

- niezależnie od przyjęcia uzasadnionego rocznego poziomu dopuszczalnego ryzyka błędów powinna monitorować poziomy błędów w ujęciu wieloletnim i zgłaszać je władzy budżetowej w odpowiednim momencie cyklu życia programu.

Komisja zaproponowała włączenie koncepcji dopuszczalnego ryzyka błędów do wniosku w sprawie dokonywanego co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego. Zważywszy na czas, jakiego wymaga przeprowadzenie międzyinstytucjonalnej debaty dotyczącej wniosku, zanim będzie on mógł wejść w życie, oraz po zakończeniu dyskusji na temat niniejszego komunikatu ze współustawodawcą, Komisja przedstawi propozycje wniosków ustawodawczych w zakresie sformalizowania poziomów dopuszczalnego ryzyka błędów w obszarach: „Badania naukowe, energia i transport” oraz „Rozwój obszarów wiejskich”. Komisja przedstawi konkretne wnioski dotyczące dopuszczalnego ryzyka błędów dla obszarów: „Wydatki administracyjne” oraz „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” przed końcem 2010 r., zaś dla pozostałych obszarów – stopniowo w ciągu 2011 r. Zaproponuje także uproszczenie przepisów sektorowych w ramach następnej serii aktów podstawowych w celu zredukowania ryzyka błędów w okresie po 2013 r.

Komisja stawia sobie za cel wykazanie skuteczności funkcjonowania jej systemów kontroli oraz zaleci swym służbom udoskonalenie sprawozdawczości w zakresie skuteczności systemów w kolejnym rocznym sprawozdaniu z działalności.

[1] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 23 kwietnia 2009 r. (P6_TA(2009)0289) z uwagami, stanowiąca integralna część decyzji o udzieleniu absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2007, sekcja III – Komisja i agencje wykonawcze, pkt 48 „[…]oczekuje, że Komisja uzupełni te prace podczas opracowywania wniosku w sprawie dopuszczalnego poziomu ryzyka w podziale na dziedziny budżetu […]”.

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 5 maja 2010 r. (P7_TA(2010)0134) z uwagami, stanowiąca integralna część decyzji o udzieleniu absolutorium z wykonania budżetu ogólnego Unii Europejskiej za rok budżetowy 2008, sekcja III – Komisja i agencje wykonawcze, pkt 59-60.

[2] O uproszczeniach w realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych (COM(2010)187).

[3] Koszty takie obejmują zarządzanie programami i działania w zakresie kontroli finansowej.