Jako instrument kryzysowy i w przeciwieństwie do innych zewnętrznych instrumentów finansowych UE pomoc makrofinansowa nie służy do zapewniania wsparcia finansowego w sposób regularny i programowalny. Z tego powodu w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 poszczególne operacje pomocy makrofinansowej będą w dalszym ciągu uruchamiane na podstawie decyzji ad hoc. Jeżeli ich podstawą jest art. 212 TFUE, te decyzje ad hoc dotyczące poszczególnych operacji pomocy makrofinansowej są regulowane zwykłą procedurą ustawodawczą, która wymaga, aby każda operacja (lub kilka operacji jednocześnie, tak jak było w przypadku pakietu pomocy makrofinansowej w związku z pandemią COVID-19 przyjętego w maju 2020 r.) musi być zatwierdzona przez Parlament Europejski i Radę.

Pomoc makrofinansowa jest przekazywana w transzach i tylko wtedy, gdy spełniono szczególne kryteria uzgodnione z danym państwem dotyczące reformy strukturalnej. Warunki te stanowią podstawę wdrożenia zdecydowanych środków dostosowawczych i reform, które mają na celu: (i) wzmocnienie systemów finansów publicznych oraz (ii) wsparcie trwałego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy. Warunkiem wstępnym przyznania pomocy makrofinansowej jest ponadto stosowanie przez państwo będące beneficjentem skutecznych mechanizmów demokratycznych. Obejmują one: posiadanie wielopartyjnego systemu parlamentarnego; przestrzeganie praworządności; oraz gwarantowanie poszanowania praw człowieka. W ten sposób pomoc makrofinansowa uzupełnia standardowe unijne instrumenty pomocy i współpracy oraz wnosi wkład w osiągnięcie szerzej zakrojonych celów, jakimi są utrzymanie stabilności, przyczynianie się do dobrobytu i promowanie naszych głównych wartości poza UE. Pomoc makrofinansową uznaje się powszechnie za skuteczny instrument reagowania na kryzysy, który zapewnia dużą widoczność i elastyczność pomocy UE i skutecznie zachęca do zmian krajowych polityk (). Wniosek dotyczący skuteczności pomocy makrofinansowej w reagowaniu na kryzysy jest potwierdzony przez wyniki kilku niezależnych ocen ex post zakończonych operacji pomocy makrofinansowej ().

Pomoc makrofinansowa stanowi instrument finansowy UE () rozszerzony na kraje partnerskie, które doświadczają kryzysu bilansu płatniczego. Od czasu jej ustanowienia w 1990 r. pomoc makrofinansowa przyczynia się do zwiększenia stabilności makroekonomicznej i finansowej w krajach sąsiadujących lub bliskich geograficznie UE, zachęcając jednocześnie do przeprowadzania reform strukturalnych w tych krajach. Stanowi ona uzupełnienie innych niż ostrożnościowe rozwiązań w zakresie udzielania pożyczek uzgodnionych z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW) oraz jest uwarunkowana istnieniem takiego programu. Dzięki uwolnieniu w pewnym stopniu od presji w zakresie rozwiązywania problemów związanych z bilansem płatniczym kraj partnerski może zwiększyć swoją przestrzeń fiskalną, poprawić długookresową zdolność do obsługi długu i skoncentrować się na przeprowadzaniu potrzebnych reform. Operacje pomocy makrofinansowej usprawniają ścieżkę dostosowań makroekonomicznych i w efekcie mogą mieć pozytywne skutki społeczne, dając krajowi więcej czasu i możliwości na zajęcie się głównymi przyczynami kryzysu.

Mimo że przedstawiony poniżej przegląd sytuacji regionalnej ma charakter retrospektywny, należy zauważyć, że inwazja Rosji na Ukrainę znacznie pogarsza ogólne prognozy, nie tylko ze względu na jej niszczący, bezpośredni wpływ na Ukrainę. Choć skutki tej inwazji mogą w największym stopniu dotknąć niektórych sąsiadów Ukrainy należących do Partnerstwa Wschodniego (PW), będą one odczuwalne we wszystkich trzech regionach. Inwazja na Ukrainę doprowadziła do deprecjacji waluty i silnej presji na ceny żywności i energii w krajach należących do PW. Odbiła się ona również silnie na zaufaniu konsumentów i przedsiębiorstw. W najbliższych miesiącach konflikt ten będzie miał duży wpływ na handel, przekazy pieniężne i inwestycje. Ogólnie rzecz biorąc, region PW czeka prawdopodobnie rok stagflacji. W południowym sąsiedztwie, pomimo ogólnie niskiej ekspozycji związanej z wymianą handlową, presja wywołana konfliktem jest odczuwalna poprzez wyższe ceny żywności i zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego (w przypadku niektórych krajów większość importu pszenicy – będącej kluczowym i wysoko subsydiowanym produktem podstawowym – pochodzi z Rosji i Ukrainy), a także poprzez (często wysoko subsydiowane) ceny energii. Ponadto w niektórych krajach południowego sąsiedztwa zahamowane zostanie również ożywienie w sektorze turystyki po zakończeniu pandemii COVID-19. Podobnie wyglądają prognozy dla Bałkanów Zachodnich: utrzymujący się wzrost cen energii, żywności i transportu przyczyni się do dalszego przyspieszenia inflacji, przez co zmniejszy się realny dochód do dyspozycji gospodarstw domowych i spożycie prywatne. Wzrost gospodarczy może ulec dalszemu osłabieniu w najbardziej uzależnionych od turystyki krajach Bałkanów Zachodnich. Na prognozy gospodarcze we wszystkich trzech regionach będą mieć wpływ: (i) zakłócenia międzynarodowych łańcuchów dostaw oraz (ii) niższy popyt wynikający z niższych perspektyw wzrostu u głównych partnerów handlowych, w tym UE. Czynniki te mogą wpłynąć na eksport, bezpośrednie inwestycje zagraniczne i przekazy pieniężne, a tym samym pogłębić istniejącą nierównowagę zewnętrzną.

2.1Wschodnie sąsiedztwo

W 2021 r. gospodarki regionu wschodniego sąsiedztwa odbudowywały się po wywołanej pandemią recesji w 2020 r. Wśród czynników wpływających na tę odbudowę można wymienić: (i) wzrost spożycia gospodarstw domowych w stosunku do bardzo niskiego poziomu bazowego; (ii) gwałtowny wzrost przekazów pieniężnych oraz (iii) wzrost działalności inwestycyjnej. Wsparciem dla tych gospodarek był również silny popyt zewnętrzny. Chociaż powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego przyczynił się do obniżenia stopy bezrobocia niemal we wszystkich krajach, przez cały rok towarzyszyło mu stałe i gwałtowne przyspieszenie inflacji. Wzrost inflacji wynikał głównie z gwałtownego wzrostu cen energii i żywności. Próbując utrzymać inflację w ryzach, wszystkie banki centralne w regionie wschodniego sąsiedztwa zaostrzyły swoją politykę pieniężną w 2021 r. Sprzyjało to stałej aprecjacji walut lokalnych, które w wielu przypadkach odrobiły straty odnotowane w 2020 r.

W 2021 r. sytuacja fiskalna uległa poprawie, mimo że skutki pandemii są nadal odczuwalne. Dzięki rosnącej aktywności gospodarczej i znacznemu wzrostowi wymiany handlowej nastąpił znaczny wzrost dochodów budżetowych. Jednocześnie stale zwiększały się wydatki, między innymi ze względu na jedynie stopniowe ograniczanie kosztownych środków wprowadzonych w celu przeciwdziałania skutkom pandemii dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Niższe deficyty, aprecjacja walut krajowych i znaczny wzrost nominalnego PKB doprowadziły do poprawy relacji długu publicznego do PKB w państwach we wschodnim sąsiedztwie. Jeżeli chodzi o bilans płatniczy, w całym regionie nastąpiło silne odbicie zarówno importu, jak i eksportu, co wynikało z efektu niskiej bazy, wyższego popytu oraz wzrostu cen towarów. Nastąpił również znaczny wzrost przekazów pieniężnych. Wszystkie te czynniki, wraz z przydziałem specjalnych praw ciągnienia (SDR) dokonanym przez MFW na rzecz wszystkich swoich członków w sierpniu, stanowiły istotny bodziec dla pozycji zewnętrznych i doprowadziły do wzrostu rezerw międzynarodowych w większości krajów.

Jak wspomniano powyżej, w przyszłości wschodnie sąsiedztwo jest szczególnie narażone na skutki gospodarcze inwazji Rosji na Ukrainę, co wiąże się z ryzykiem poważnej recesji, której skala może być porównywalna z chaosem spowodowanym rozpadem Związku Radzieckiego w latach 90. XX w., ponieważ najbardziej dotknięte są dwie największe gospodarki regionu PW, Ukraina i Białoruś.

2.2Południowe sąsiedztwo

W 2021 r. również w regionie południowego sąsiedztwa nastąpiło ożywienie aktywności gospodarczej po pandemii i jej skutkach gospodarczych. Wzrost gospodarczy odnotowały wszystkie kraje poza Libanem, pogrążonym w głębokim kryzysie politycznym i gospodarczym. W ciągu roku nastąpiło przyspieszenie wzrostu w tym regionie, ponieważ mniej restrykcyjne ograniczenia, wprowadzenie szczepień oraz odroczony popyt przyczyniły się zarówno do zwiększenia działalności inwestycyjnej, jak i do ponownego wzrostu spożycia prywatnego i publicznego. Ożywienie popytu zewnętrznego wsparło również sektory eksportowe, w szczególności przemysł wytwórczy. Wraz ze stopniowym znoszeniem ograniczeń związanych z podróżą odnotowano również pewną poprawę w ruchu turystycznym. Bezrobocie pozostało powyżej poziomu sprzed pandemii, jednak wskaźniki zatrudnienia poprawiły się wraz ze wzrostem współczynników aktywności zawodowej. Nastąpił znaczny wzrost presji inflacyjnej, w tym w przypadku produktów żywnościowych i energetycznych, ponieważ utrzymano akomodacyjną politykę pieniężną. Wzrost cen towarów spowodował wzrost aktywności i poprawę sald budżetowych w krajach eksportujących energię.

Deficyt budżetowy zmniejszył się w 2021 r. dzięki odbudowie dochodów i umiarkowanemu wzrostowi wydatków związanemu ze stopniowym wycofywaniem środków wsparcia związanych z pandemią. Dług publiczny utrzymywał się jednak na rekordowo wysokich poziomach w związku ze znacznymi potrzebami finansowymi wynikającymi z pandemii. W regionie nastąpiło silne ożywienie zarówno importu, jak i eksportu dzięki: (i) wzrostowi popytu, który wcześniej był niewielki; (ii) wzrostom cen towarów oraz (iii) rosnącemu popytowi ze strony głównych rynków eksportowych regionu. Do rekordowej wartości przekazów pieniężnych przyczynił się również powrót na ścieżkę wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej oraz wzrost cen ropy naftowej na świecie. Waluty krajowe pozostały stabilne lub nieznacznie się umocniły, przy czym w większości krajów zmalały rezerwy międzynarodowe. Region nadal korzystał z zewnętrznego wsparcia międzynarodowych kredytodawców instytucjonalnych, w tym specjalnych praw ciągnienia przydzielonych przez MFW.

Inwazja Rosji na Ukrainę wpłynęła również na perspektywy południowego sąsiedztwa, choć w mniejszym stopniu niż w przypadku PW. Skutki inwazji Rosji niosą ze sobą znaczne ryzyko dla pojawiającego się ożywienia gospodarczego, ponieważ kraje południowego sąsiedztwa odczują je przede wszystkim w postaci wyższych cen żywności, energii i innych towarów. Wyższe ceny spowodują wzrost inflacji i odbiją się na konsumpcji krajowej, zwiększając jednocześnie presję na budżety publiczne

2.3Bałkany Zachodnie

Po recesji wywołanej pandemią w 2020 r. zakłócenia spowodowane kryzysem związanym z COVID-19 ustąpiły, a w 2021 r. nastąpiło silne ożywienie aktywności gospodarczej we wszystkich gospodarkach Bałkanów Zachodnich. Ożywienie to było w dużej mierze wspierane przez: (i) stopniowe znoszenie środków powstrzymujących rozprzestrzenianie się COVID-19; (ii) silniejszy popyt krajowy i zewnętrzny oraz (iii) wyrównanie efektów bazy. Wraz z ożywieniem aktywności gospodarczej w większości krajów regionu powrócił dodatni wzrost zatrudnienia i spadły stopy bezrobocia. Odnotowano również wzrost liczby osób zatrudnionych. Dynamika inflacji odzwierciedlała ożywienie popytu zagregowanego i wyższych cen energii, żywności i transportu – w 2021 r. inflacja wzrosła we wszystkich państwach Bałkanów Zachodnich.

Wzrost dochodów podatkowych spowodowany większą aktywnością gospodarczą przyczynił się do zmniejszenia deficytów budżetowych w całym regionie w 2021 r. Ponadto w większości krajów relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB nieznacznie spadła w porównaniu z końcem 2020 r., co częściowo odzwierciedla poprawę wzrostu nominalnego PKB. Jeżeli chodzi o bilans płatniczy, w 2021 r. deficyty obrotów bieżących zmniejszyły się znacząco w porównaniu z rokiem poprzednim, ponieważ silny wzrost eksportu usług i większy napływ przekazów pieniężnych przeważyły nad wzrostem deficytów w handlu towarami.

Prognozy dla gospodarek Bałkanów Zachodnich również się pogorszyły, a perspektywy wzrostu zostały zahamowane przez kilka czynników, z których najważniejszym jest wpływ wyższych cen energii, żywności i transportu na dochód do dyspozycji i spożycie. Czynniki te dotknęły jednak Bałkany Zachodnie w mniejszym stopniu niż kraje należące do PW.

3Operacje pomocy makrofinansowej w 2021 r.

22 kwietnia 2020 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie pakietu pomocy makrofinansowej w wysokości 3 mld EUR na rzecz 10 partnerów w procesie rozszerzenia i partnerów z regionu sąsiedztwa, aby pomóc im w ograniczeniu skutków gospodarczych pandemii COVID-19. Decyzja została przyjęta przez Parlament Europejski i Radę bardzo szybko, w dniu 25 maja 2020 r. Pomoc makrofinansowa w związku z pandemią COVID-19, dostępna wyłącznie na okres jednego roku, miała być wypłacona w dwóch transzach w powiązaniu z ustaleniem dotyczącym wypłat MFW i pod warunkiem spełnienia ogólnych wstępnych warunków politycznych. Dodatkowym warunkiem było to, że druga i ostatnia transza miała zostać wypłacona dopiero po spełnieniu przez kraj partnerski dołączonych warunków politycznych.

W 2021 r. skoncentrowano się zatem na wdrażaniu pakietu pomocy makrofinansowej w związku z pandemią COVID-19. Wypłacono łącznie 1,665 mld EUR w formie pożyczek, aby wesprzeć stabilność finansową krajów partnerskich UE i pomóc im w ograniczeniu skutków gospodarczych pandemii COVID-19.

W 2021 r. rozpoczęto również dwie pozostałe operacje na rzecz Bośni i Hercegowiny oraz Tunezji, po przeprowadzeniu w tych krajach stosunkowo długich procesów ratyfikacji protokołu ustaleń i umowy pożyczki. Tunezja otrzymała drugą wypłatę 25 maja 2022 r., a tym samym operacja została zakończona pomyślnie po spełnieniu warunków politycznych uzgodnionych w protokole ustaleń. Z drugiej strony, nie wypłacono drugiej transzy dla Bośni i Hercegowiny ze względu na ograniczone postępy we wdrażaniu reform na koniec okresu dostępności.