UE jest dużym blokiem handlowym zależnym od swobodnego przepływu towarów zarówno wwożonych do unii celnej, jak i wywożonych z tej unii uzupełniającego swobodny przepływ tych towarów na obszarze jednolitego rynku. W 2016 r. łączna wartość przywozu i wywozu wyniosła około 3,5 bln EUR, co podkreśla znaczenie handlu i sprawnego funkcjonowania unii celnej dla zapewniania dobrobytu UE. Przełożyło się to na blisko 300 mln zgłoszeń przywozowych i wywozowych (SAD – jednolity dokument administracyjny).

Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź Komisji na wezwanie Rady do przedstawienia sprawozdania z postępów poczynionych w związku z wezwaniem Rady dotyczącym „stałej struktury” i zawiera wyjaśnienie obecnego podejścia do podejmowania działań następczych w związku z wdrażaniem UKC. Jego celem jest również przekazanie informacji na potrzeby przyszłej debaty na temat wieloletnich ram finansowych przez określenie, jakie znaczenie ma finansowanie na szczeblu unijnym dla rozwoju i funkcjonowania celnych systemów informatycznych.

W maju 2017 r. Rada wezwała już jednak Komisję do przedstawienia przed końcem 2017 r. sprawozdania z poczynionych postępów w przeprowadzaniu oceny zagadnienia stałej struktury. Powyższe konkretne wezwanie należy rozpatrywać w kontekście innych wezwań Rady skierowanych do Komisji i państw członkowskich do wspólnego opracowania kompleksowej strategii dotyczącej celnych systemów informatycznych. Rada wezwała odpowiednio do:

Kwestie te były w 2017 r. przedmiotem dyskusji w Radzie, które to dyskusje doprowadziły do przyjęcia przez Radę w dniu 7 listopada 2017 r. konkluzji, w których wezwano Komisję i państwa członkowskie do nadania najwyższego priorytetu wdrożeniu przewidzianego w UKC programu prac dotyczącego systemów informatycznych oraz do głębszego zbadania nowych podejść do rozwoju i eksploatacji celnych systemów informatycznych.

Pomimo znacznego już wykorzystywania rozwiązań informatycznych w celu wsparcia istniejących procedur celnych UKC stanowi istotny krok w kierunku integracji i potencjalnego wzrostu wydajności. Jest to spowodowane jednoczesnym uproszczeniem i cyfryzacją procesów niezbędnych do wsparcia pełnej integracji organów celnych w całej UE. Ponadto wdrożenie pociąga za sobą koszty, które należy porównać z korzyściami przy podejmowaniu decyzji dotyczących optymalnych mechanizmów realizacji.

W tych ramach na przestrzeni lat stworzono skomplikowany informatyczny ekosystem. Jest on dojrzały, dostosowany do potrzeb oraz opiera się na zapewnieniu niezbędnych środków na szczeblu UE dla komponentów unijnych, od których zależą państwa członkowskie. Również państwa członkowskie są odpowiedzialne za finansowanie swoich części ekosystemu, a w szczególności komponentów nieunijnych.

To właśnie wspomniana polityka dążenia do „elektronicznych systemów celnych” przyczyniła się do osiągnięcia obecnego stanu rozwoju rozwiązań teleinformatycznych w obszarze celnym oraz wytycza kierunek obecnych prac finalizacyjnych nad 17 różnymi inicjatywami, które określono w programie prac związanych z UKC . Opiera się ona na założeniu, że poszczególne elementy informatyczne są podzielone na komponenty unijne i nieunijne, które razem tworzą ekosystem informatyczny.

Unijne prawo celne zostało skodyfikowane w UKC (i w powiązanych aktach prawnych oraz przy wsparciu ze strony programu prac dotyczącego systemów informatycznych ) i podlega bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich, co odzwierciedla wyłączną kompetencję UE w tym obszarze. Organy celne stosują te same przepisy podstawowe i wszystkie państwa członkowskie są zależne od wypełnienia przez pozostałe państwa powierzonych im zadań w zakresie poboru dochodów i ochrony regulacyjnej. Tego rodzaju współzależność wymaga ścisłej współpracy.

Dane przedstawione przez państwa członkowskie sugerują, że celne systemy informatyczne odegrają kluczową rolę w zapewnieniu pomyślnych wyników politycznych oraz że będą one racjonalne pod względem kosztów, solidne i niezawodne. Oznacza to możliwość dostosowania się do zmieniających się modeli technologicznych i biznesowych. Istotne będzie również osiągnięcie synergii z odpowiednimi, już istniejącymi ogólnoeuropejskimi systemami informatycznymi.

Aby osiągnąć ten cel, kontrole celne będą się musiały opierać na lepszym wykorzystaniu potencjału cyfryzacji i przepływów danych, co doprowadzi do jeszcze skuteczniejszych kontroli opartych na analizie ryzyka. Może to umożliwić organom celnym skoncentrowanie posiadanych zasobów, a w przypadku inteligentnego wykorzystania – zmniejszenie obciążenia administracyjnego dla legalnej wymiany handlowej oraz racjonalizację wkładów pochodzących legalnej wymiany handlowej.

Wspomniane wyzwania należy rozpatrywać w kontekście konieczności bezzwłocznego utworzenia systemów i ich architektury zgodnie z UKC i związanym z nim programem prac. Zdecydowana większość prac zostanie ukończona do 2020 r., ale nieznaczna liczba nowych systemów pojawi się online po tej dacie – będzie tak w przypadku niektórych rozszerzeń i modernizacji istniejących systemów. Aby zapewnić kompleksową i w pełni zintegrowaną strukturę we wszystkich państwach członkowskich, która będzie obejmowała wszystkie systemy, prace te najprawdopodobniej będą kontynuowane do 2025 r. Podkreśla to również potrzebę przyjęcia ewolucyjnego podejścia w celu zminimalizowania ryzyka dla procedur celnych, biorąc pod uwagę znaczenie istniejącego ekosystemu informatycznego dla bieżącego funkcjonowania unii celnej. Obecna sytuacja ogólna w odniesieniu do wdrażania UKC, w tym odpowiednich systemów informatycznych oraz terminów ich wprowadzenia, została przedstawiona w opublikowanym niedawno sprawozdaniu Komisji dotyczącym wdrażania unijnego kodeksu celnego oraz wykonywania uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 284 kodeksu.

Różne jest również postrzeganie aspektów finansowych, ponieważ nie wszystkie państwa członkowskie doświadczają takiego samego natężenia ruchu przywozowego i wywozowego, co podważa zatem ich analizę kosztów i korzyści, jeżeli opierają się one na rozważaniach o charakterze wyłącznie krajowym. Ponadto chociaż wszystkie państwa członkowskie otrzymują część zasobów własnych opartych na należnościach celnych, które pobierają (20 %), przepływy handlowe do Unii i poza jej granice koncentrują się zasadniczo w niektórych miejscach. Blisko 80 % zgłoszeń przywozowych jest zatem dokonywanych jedynie w trzech państwach członkowskich. Fakt ten również wpływa na myślenie państw członkowskich. Co więcej, wiele administracji celnych zwraca uwagę na to, że te 20 % przeznaczone na pokrycie kosztów poboru nie są dla nich pełną korzyścią.

Z punktu widzenia państw członkowskich głównym problemem są koszty ich operacji informatycznych. Wiele państw wyraża obawy, jeśli chodzi o komponenty krajowe, gdyż są one tworzone 28 razy, a tym samym generują niską wartość dla podatnika ze względu na zwielokrotnienie związanych z tym kosztów. W przypadku niektórych państw członkowskich skalę wyzwania zwiększa ich uzależnienie od dostawców komercyjnych, w kontaktach z którymi nie dysponują one wystarczającą siłą nabywczą, aby uzyskać najlepsze ceny.

Środki te przeznaczane są na opracowywanie nowych systemów oraz na eksploatację istniejących scentralizowanych systemów i sieci wspieranych za pośrednictwem dedykowanych centrów danych obejmujących centralną służbę Komisji ds. informatyki (DG DIGIT) oraz służby Komisji ds. polityki celnej (DG TAXUD). Wraz ze zwiększającą się rolą technologii informacyjnej we wdrażaniu polityki celnej rośnie znaczenie centralnej roli służb Komisji zarówno w prowadzeniu systemów centralnych, co przekłada się na bieżące obowiązki operacyjne w czasie rzeczywistym w związku z wykonywaniem prawa Unii, jak i w koordynacji prac państw członkowskich. Aby proces ten sprawnie funkcjonował, wymagane są odpowiednie zasoby oraz ścisłe partnerstwo z państwami członkowskimi.

Procesy zarządzania muszą zatem funkcjonować w ramach jasnej i zaakceptowanej całościowej architektury informatycznego ekosystemu celnego, ponieważ tylko to może zapewnić spójność całej struktury. To w tym kontekście w 2017 r. państwa członkowskie wyraziły swoje poglądy na temat przyszłych wyzwań zarówno w grupach roboczych Komisji, jak i Rady. Niniejsze sprawozdanie odzwierciedla wkład wniesiony w tym okresie i określa aktualną sytuację.

Na obecnym etapie rozwoju rozważań nad wykorzystaniem stałej struktury państwa członkowskie nie uzgodniły jeszcze wyraźnego kierunku co do nowej struktury, która mogłaby przejąć określone działania związane z opracowaniem lub eksploatacją/utrzymaniem celnych systemów informatycznych. Państwa członkowskie są w dużo większym stopniu skoncentrowane na realizacji kompleksowych projektów przewidzianych w UKC i widzą niewielkie szanse na istotne zmiany w sposobie, w jaki prowadzą działania ukierunkowane na osiągnięcie tego celu. W odniesieniu do wielu różnych elementów potrzebnych jest jeszcze wiele wyjaśnień, co uzasadnia przeprowadzenie kolejnych analiz due diligence.

Inna możliwość mogłaby polegać na dążeniu do przeniesienia operacji Komisji na istniejącą strukturę unijną, np. istniejącą agencję UE. Obecnie istnieje tylko jedna taka agencja posiadająca uprawnienia obejmujące wielkoskalowe systemy informatyczne w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Agencją tą jest eu-LISA. Jej uprawnienia nie obejmują jednak kwestii celnych i obecnie jest ona całkowicie zajęta wprowadzaniem systemów w ramach swojego zakresu kompetencji. W odniesieniu do wszelkich potencjalnych synergii z tą agencją należałoby przeprowadzić szczegółową analizę due diligence, w szczególności ze względu na dużą liczbę, złożoność i dojrzałość istniejących celnych systemów informatycznych. Ryzyko dla istniejących operacji celnych byłoby zbyt wysokie, aby można było uznać to rozwiązanie za wariant wchodzący w grę w perspektywie krótko- lub średnioterminowej. Ponadto wraz z ukończeniem pozostałych projektów w ramach UKC ryzyko takie stanie się jeszcze poważniejsze.

Możliwym podejściem do takiego wyzwania byłoby utworzenie struktury na szczeblu unijnym, która przejęłaby określone obowiązki. Chociaż wariant zakładający np. utworzenie nowej agencji podniesiono w rozmowach z państwami członkowskimi, obecnie wśród państw członkowskich nie ma wystarczającego poparcia dla takiego pomysłu. Kwestię tę komplikuje dodatkowo znaczna niepewność co do przyszłych możliwości finansowania unijnego, jak również obawy związane z wyborem tej drogi bez jasnego określenia związku między działaniami takiej jednostki i działaniami państw członkowskich, jeżeli procedury celne są tak zintegrowane w całej UE.

Co do zasady „wspólny dostawca usług informatycznych” mógłby być strukturą działającą na szczeblu unijnym. Gdyby tego rodzaju struktura przybrała formę wspólnego przedsięwzięcia, poszczególne zadania oraz zarządzanie znacząco by się różniły. Mogłaby być to również forma wspólnego podmiotu udzielającego zamówienia, który mógłby zostać ustanowiony w drodze porozumienia, tak jak europejskie ugrupowania współpracy terytorialnej .

Na tej podstawie omówiono pojęcie „wspólnego dostawcy usług informatycznych”, który mógłby co do zasady świadczyć usługi w zakresie opracowania, a nawet eksploatacji i utrzymania zarówno na rzecz Komisji, jak i państw członkowskich. Koncepcja polegałaby na powierzeniu odpowiedzialności osobie trzeciej, która mogłaby świadczyć usługi w oparciu o finansowanie zapewnione przez państwa członkowskie i Komisję. Zapewniłoby to spójność w ramach wszystkich systemów informatycznych oraz powinno przynieść oszczędności kosztów. Ponadto rozwiązanie to pozostawiłoby Komisji, a nawet państwom członkowskim możliwość powierzenia określonych zadań i działań operacyjnych osobie trzeciej, w zależności od zastosowanej struktury prawnej.

We wszystkich prawdopodobnych scenariuszach Komisja i państwa członkowskie dzieliłyby odpowiedzialność za opracowanie i eksploatację systemów informatycznych, gdyż Komisja ma kompetencje legislacyjne na szczeblu unijnym, a do obowiązków państw członkowskich należy wdrażanie przepisów unijnych. Chociaż można byłoby przewidzieć przesunięcie równowagi między komponentami unijnymi i nieunijnymi, nie rozwiązałoby to kwestii leżących u podstaw problemu, dopóki wszystkie systemy nie stałyby się komponentami unijnymi. Nawet wówczas pojawiłyby się pytania o to, jaka struktura byłaby najodpowiedniejsza do ich wprowadzenia oraz jaka byłaby interakcja między tą strukturą a krajową administracją celną i prawem krajowym.

W każdym takim podejściu trzeba jednak uwzględnić rzeczywistość istniejących operacji informatycznych. Co do zasady dostawca taki mógłby opracować kompleksowe systemy w celu ich przekazania państwom członkowskim lub Komisji lub dostarczyć określone warstwy rozwoju lub eksploatacji systemów informatycznych lub też mógłby być faktycznie odpowiedzialny za pełny ich rozwój i eksploatację. Aby zilustrować wspomnianą kwestię tzw. „warstw”, na poniższym schemacie przedstawiono główne elementy składowe stosu informatycznego Komisji (DG TAXUD). Nie ulega wątpliwości, że biorąc pod uwagę złożoność i współzależność komponentów ekosystemu informatycznego, ocena możliwych działań lub elementów takich działań w celu ich przypisania wspólnemu dostawcy usług informatycznych stanowi trudny proces. Nie ulega również wątpliwości, że działania te dzielą się na część pozaoperacyjną (poniżej w kolorze pomarańczowym) oraz część operacyjną (poniżej w kolorze zielonym), co może mieć wpływ na stosowane rozwiązania, w szczególności przy rozważaniu potencjalnych synergii między obszarami polityki.

Każda zmiana modelu biznesowego wykraczająca poza doskonalenie obecnego modelu będzie wymagała czasu, w szczególności jeżeli wiąże się ona z koniecznością utworzenia nowych struktur. Istnieje ryzyko, że radykalna zmiana obecnych procesów zagrozi realizacji krótko- i średnioterminowych projektów informatycznych w ramach UKC. Byłoby to wysoce niepożądane oraz niezgodne z wyraźnym stwierdzeniem Rady, że wdrożeniu UKC należy nadać priorytetowy charakter. Stanowi to potwierdzenie poglądu, że obecnie należy się koncentrować na perspektywie długoterminowej.

5.3.Rozwiązania w zakresie współpracy państw członkowskich

Kolejnym wariantem jest próba nadania nowego impetu koncepcji

zacieśnienia współpracy między państwami członkowskimi. Przeprowadzono dogłębne badania w tym zakresie, a nowe inicjatywy zarówno w obszarze ceł, jak i opodatkowania sugerują, że istnieje możliwość uzyskania faktycznej wartości dodanej.

„Rozwiązanie” polegające na współpracy opiera się na koncepcji, że państwa członkowskie współpracują w zakresie projektowania, opracowania i eksploatacji komponentu nieunijnego. Oznacza to strukturę, która jest bardziej otwarta i mniej scentralizowana pod względem zarządzania i eksploatacji niż rozwiązanie typu agencyjnego. Oznacza to ponadto, że koszty są ponoszone głównie bezpośrednio przez państwa członkowskie, a nie przez budżet UE, tak jak powinno to mieć miejsce w przypadku komponentów nieunijnych. Rozwiązanie to zakłada, że musi panować jasność co do tego, w którym miejscu prace, które należy wykonać, wpisują się w celny ekosystem informatyczny. Odpowiednie ramy zapewnia tutaj program prac związanych z UKC (oraz wieloletni plan strategiczny zgodnie z decyzją w sprawie elektronicznych systemów celnych).

Wyzwania dla współpracy dotyczą zasadniczo zapewnienia zarządzania działaniem (poza ścisłymi ramami obowiązującymi w zakresie pracy nad komponentami unijnymi) realizowanym z udziałem kilku lub wszystkich państw członkowskich, zapewnienia należytego rozwiązania kwestii prawnych i praktycznych dotyczących zamówień publicznych, a także zapewnienia wprowadzenia uzgodnionych i wykonalnych przepisów w zakresie architektury informatycznej.

Na tym etapie potencjał tego podejścia należy sprawdzić na podstawie autentycznego przypadku. W tym zakresie cennym eksperymentem jest trwający w ramach UKC projekt dotyczący powiadamiania o przybyciu towarów, powiadamiania o przedstawieniu towarów oraz czasowego składowania, który Komisja będzie nadal wspierała, zapewniając wiedzę fachową i – tam, gdzie to możliwe – środki finansowe w odniesieniu do określonych aspektów administracyjnych w ramach programu „Cła 2020”. Projekt ten – prowadzony przez Belgię – ma rzeczywisty potencjał, aby stać się wzorcem dla kolejnych podobnych projektów, a także stanowi przykład oszczędniejszego rozwiązania dla tych państw członkowskich, które obecnie są na etapie finalizowania systemów krajowych na potrzeby UKC. Ma on potencjał, by wykraczać poza aspekty związane z opracowywaniem, oraz może korzystać z dotychczasowych doświadczeń w zakresie projektów w dziedzinie podatków, w których przypadku borykano się z podobnymi wyzwaniami. Dyskusje w ramach Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla działającej przy Radzie, które odbyły się dnia 11 października 2017 r. i opierały się na wynikach seminarium w Tallinie, które odbyło się w dniach 28/29 września, wykazały zbieżność poglądów na temat znaczenia zacieśnienia współpracy.

W zależności od wyników tych doświadczeń oraz innych podobnych działań prowadzonych w dziedzinie opodatkowania tego rodzaju forma współpracy może faktycznie przekształcić się w istotny element opracowywania (a w niektórych przypadkach może nawet również eksploatacji) części celnego ekosystemu informatycznego. Mógłby być to element „mieszanego” rozwiązania, które zapewnia różne rozwiązania dla poszczególnych części ekosystemu informatycznego.

6.ASPEKTY WYMAGAJĄCE DOKŁADNIEJSZEGO ZBADANIA

W kontekście prac „grupy wiodącej” przewidzianej w dyskusjach Rady w październiku 2017 r. potrzebne będą dalsze refleksje. Powinny one obejmować zarówno możliwe opracowanie rozwiązań zakładających współpracę i innowacyjnych struktur w celu zbliżenia do siebie państw członkowskich, jak również bardziej szczegółowe zbadanie wykorzystania bardziej tradycyjnych struktur typu agencyjnego, w tym synergii z istniejącymi agencjami oraz przyszłymi inicjatywami. Ambitne cele wyznaczone dla grupy powinny obejmować co najmniej:

·dalszy rozwój wizji cyfryzacji organów celnych; ·określenie stabilnych stosunków w zakresie zarządzania z potrzebami operacyjnymi oraz powiązanymi ramami prawnymi w celu uznania wyzwania w zakresie wprowadzenia technologii informacyjnej w dynamicznym środowisku politycznym; ·wprowadzenie czynnika innowacyjności technologicznej do procesu decyzyjnego; ·analiza szerszej interakcji z innymi obszarami polityki w ramach agendy cyfrowej; ·uwzględnienie wniosków płynących z bieżących inicjatyw w zakresie „współpracy” oraz analiza ich skuteczności; ·określenie właściwej architektury informatycznej; ·ustalenie przyszłego modelu lub przyszłych modeli realizacji w oparciu o analizę kosztów i korzyści ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań „mieszanych”.

7.WNIOSKI

Od chwili rozpoczęcia debaty przez Komisję pod koniec 2016 r. toczy się

szeroko zakrojona dyskusja na temat długoterminowych perspektyw wdrażania i eksploatacji celnej technologii informatycznej w UE.

Wyzwania, jak również dotychczasowe osiągnięcia w zakresie obecnego modelu wprowadzania technologii informacyjnej są powszechnie znane. Panuje powszechna zgoda co do konieczności kontynuowania prac nad obecnymi strukturami w celu ukończenia ambitnego programu prac dotyczącego systemów informatycznych na potrzeby UKC. W ramach obecnych struktur istnieje możliwość wykorzystania istniejących inicjatyw w zakresie współpracy w celu pomocy zainteresowanym państwom członkowskim we wprowadzeniu części systemów w ramach UKC, które muszą one wdrożyć. Jest to obszar, w którym dotychczasowe doświadczenia wniosą istotny wkład w debatę na temat przyszłego potencjału i rozwoju koncepcji współpracy.

Poczyniono postępy w identyfikowaniu potencjalnych możliwości skuteczniejszego i wydajniejszego opracowywania oraz skuteczniejszej i wydajniejszej eksploatacji celnych systemów informatycznych. Konieczne jest jednak prowadzenie dalszych działań w ramach dwutorowego podejścia obejmującego kontynuację i doskonalenie istniejącego podejścia opartego na współpracy, jak również wyraźniejsze określenie alternatywnych modeli realizacji. Należy również uwzględnić zainteresowanie państw członkowskich innowacyjnymi rozwiązaniami w tym obszarze. Obydwie ścieżki muszą uwzględniać agendę cyfrową oraz ogólne zorientowanie na dzielenie się usługami i rozwiązaniami informatycznymi pomiędzy sektorami.

Biorąc pod uwagę złożoność i krytyczny charakter informatycznego ekosystemu dla operacji celnych – zarówno w państwach członkowskich, jak i pomiędzy nimi – wydaje się, że każda istotna zmiana musiałaby mieć charakter ewolucyjny oraz że najprawdopodobniej zaistnieje potrzeba wprowadzenia rozwiązań „mieszanych” zamiast jednego rozwiązania nadrzędnego. Jak omówiono z państwami członkowskimi, kolejnym krokiem w tym procesie powinno być utworzenie „grupy wiodącej” składającej się z zainteresowanych państw członkowskich oraz Komisji w celu zbadania poszczególnych kwestii wskazanych w niniejszym dokumencie oraz podjęcia działań następczych w związku z konkluzjami Rady z dnia 7 listopada 2017 r. Celem takiej „grupy wiodącej” byłoby opracowanie możliwego do zrealizowania długoterminowego scenariusza oraz określenie sposobu jego realizacji, z uwzględnieniem potencjalnych dalszych „projektów pilotażowych” oraz analiz due diligence dotyczących synergii z innymi podmiotami, jak również właściwych analiz prawnych oraz ocen kosztów i korzyści.

W kontekście przygotowywania i negocjowania programu celnego kolejnej generacji trzeba będzie uwzględnić wpływ przyszłych działań wykraczających poza pulę środków finansowych w ramach programu „Cła 2020” na finansowanie ze środków UE.

We wszystkich pracach, które należy wykonać, trzeba będzie uwzględnić możliwą zmianę podstawy prawnej, potencjalny wpływ brexitu, rosnącą presję na zapewnienie rozwiązań międzysektorowych pod względem interoperacyjności, dzielenia się rozwiązaniami oraz wykorzystywania danych, jak również konsekwencje innowacji technologicznych w nadchodzących latach.





Załącznik 1