[pic] | KOMISJA EUROPEJSKA |

Bruksela, dnia 8.12.2010

KOM(2010) 716 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Wzmocnienie systemów sankcji w branży usług finansowych

{SEK(2010) 1496 wersja ostateczna}{SEK(2010) 1497 wersja ostateczna}

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Wzmocnienie systemów sankcji w branży usług finansowych

1. WPROWADZENIE

W swoich działaniach na rzecz budowy jednolitego rynku usług finansowych Unia Europejska poczyniła postępy na drodze do harmonizacji zasad ostrożnościowych i zasad postępowania obowiązujących instytucje finansowe, co powinno zapewnić bezpieczeństwo, stabilność i integralność rynków finansowych.

Kryzys finansowy wzbudził wątpliwości, czy przepisy dotyczące rynku finansowego są zawsze przestrzegane i właściwie stosowane w całej Unii. Nieskuteczne egzekwowanie przepisów unijnych w jednym państwie członkowskim może mieć poważne następstwa dla stabilności i funkcjonowania sytemu finansowego w innym państwie członkowskim, w związku z czym niezbędne jest zapewnienie spójnego i skutecznego stosowania przepisów UE we wszystkich państwach członkowskich.

Komisja pracuje nad kompleksową reformą branży finansowej, która ma zapewnić solidność i stabilność systemu finansowego. W szczególności uchwalona niedawno reforma systemu nadzoru umożliwi lepsze monitorowanie rynków finansowych i lepsze zabezpieczenie stabilności, bezpieczeństwa i integralności rynku.

Nowy system nadzoru wymaga wprowadzenia skutecznych i wystarczająco zbieżnych systemów sankcji. Jak stwierdzono w sprawozdaniu de Larosière’a: „Przy słabych i znacznie różniących się między sobą systemach sankcji nadzór nie może być skuteczny. Istotne jest, by wszystkie organy nadzoru w UE i poza nią miały do dyspozycji wystarczająco zbieżne, surowe i odstraszające systemy sankcji”[1].

Zapewnienie właściwego stosowania przepisów unijnych jest w pierwszym rzędzie zadaniem organów krajowych, które są odpowiedzialne za powstrzymanie instytucji finansowych przed naruszaniem tych przepisów oraz karanie za naruszenia popełnione w obrębie danej jurysdykcji. Organy krajowe muszą jednak przy tym działać w sposób skoordynowany. Nowopowołane europejskie organy nadzoru przyczynią się do lepszej koordynacji działań w zakresie egzekwowania przepisów podejmowanych przez organy krajowe[2]. Należyte egzekwowanie przepisów unijnych wymaga ponadto, by wszystkie organy krajowe dysponowały właściwymi uprawnieniami dotyczącymi sankcji.

W tym kontekście Rada ECOFIN zwróciła się do Komisji i do trzech komitetów skupiających europejskie organy nadzoru (Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego – CEBS, Komitet Europejskich Organów Nadzoru ds. Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych – CEIOPS, Komitet Europejskich Organów Nadzoru nad Rynkiem Papierów Wartościowych – CESR) o przeprowadzenie ponadsektorowej „inwentaryzacji” uprawnień w zakresie sankcji istniejących w państwach członkowskich, uwzględniającej ich spójność, równoważność i faktyczne stosowanie, tak by ułatwić wyjaśnienie kwestii, czy systemy sankcji są w wystarczającym stopniu równoważne[3]. Badania przeprowadzone przez komitety organów nadzoru dotyczyły sankcji stosowanych przez państwa członkowskie w przypadkach naruszenia krajowych przepisów transponujących niektóre z najważniejszych unijnych dyrektyw mających zastosowanie w odniesieniu do sektorów bankowego, ubezpieczeniowego i papierów wartościowych[4]. W następstwie tych analiz[5] Komisja w swoich komunikatach z dnia 4 marca 2009 r. i 2 czerwca 2010 r.[6] zapowiedziała opublikowanie komunikatu na temat sankcji w branży usług finansowych, który miałby służyć osiągnięciu większej zbieżności sankcji w całym spektrum działań w zakresie nadzoru.

Również na szczeblu międzynarodowym wzmocnienie systemów sankcji stanowi jeden z elementów reformy branży finansowej. Na szczycie w Waszyngtonie w dniu 15 listopada 2008 r. przywódcy państw grupy G20 uzgodnili wdrożenie planu działań na rzecz reformy rynków finansowych, obejmującego kroki służące ochronie rynków i inwestorów przed działaniami niezgodnymi z prawem i mające zapewnić wprowadzenie odpowiednich systemów sankcji[7].Wzmocnienie egzekwowania przepisów i poszerzenie arsenału dostępnych środków prawnych należą również do celów uchwalonej niedawno w USA reformy regulacyjnej systemu finansowego[8].

Wykorzystując wspomniane wyżej badania komitetów organów nadzoru oraz wyniki rozmów prowadzonych z państwami członkowskimi, w niniejszym komunikacie: przedstawiono obszary, w których w wyniku przeglądu krajowych systemów sankcji stwierdzono możliwości dokonania ulepszeń; zaproponowano możliwe do podjęcia działania UE, które pozwalałyby osiągnąć większą konwergencję i skuteczność tych systemów; oraz zwrócono się do wszystkich zainteresowanych stron o wyrażenie opinii na temat zaproponowanych działań.

Na podstawie otrzymanych odpowiedzi, które będą stanowiły wkład w debatę na temat roli systemów sankcji w przyszłych przepisach prawa, oraz po przeprowadzeniu dogłębnej oceny skutków dotyczącej istotnych aspektów związanych z sankcjami, Komisja rozważy, jakie wnioski w sprawie zmiany aktów prawnych byłyby konieczne w obszarze usług finansowych[9].

2. SYSTEMY SANKCJI W BRANżY FINANSOWEJ

2.1. Główne pojęcia

Niniejszy komunikat dotyczy zarówno systemów sankcji rozumianych jako ramy prawne obejmujące przewidziane w przepisach krajowych sankcje za naruszenia unijnych przepisów dotyczących usług finansowych (w tym przepisów krajowych służących transpozycji dyrektyw UE) popełniane przez instytucje finansowe i innych uczestników rynku, jak i faktycznego stosowania tych sankcji.

Sankcje stanowią istotny element każdego systemu regulacji, pełniąc rolę czynnika odstraszającego, a tym samym przyczyniając się do przestrzegania przepisów unijnych przez podmioty będące adresatem regulacji. W branży finansowej skuteczne systemy sankcji są kluczową częścią systemu nadzoru, który powinien zapewnić solidność i stabilność rynków finansowych, a w końcowym efekcie ochronę konsumentów i inwestorów. Zakres niniejszego komunikatu jest ograniczony do sankcji nakładanych i stosowanych przez właściwe organy (w tym sądy) państw członkowskich w obszarze usług finansowych. Dodatkową zachętę do przestrzegania przepisów UE może stanowić zapewnienie konsumentom możliwości uzyskania odszkodowania od sprawcy naruszenia, jeżeli ponieśli w jego wyniku szkodę. Komisja ogłosi konsultację społeczną na temat roszczeń zbiorowych[10], w której uwzględni również kwestie związane z dochodzeniem roszczeń przez konsumentów w branży usług finansowych.

Aby zapewnić ścisłe przestrzeganie prawa UE, sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Sankcje można uznać za skuteczne , jeżeli są one w stanie zapewnić przestrzeganie prawa UE, za proporcjonalne , gdy odpowiednio odzwierciedlają wagę naruszenia i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów, oraz za odstraszające , jeżeli są na tyle surowe, by zniechęcić sprawcę naruszenia do ponownego dokonania takiego samego naruszenia, a innych potencjalnych sprawców odwieść od popełnienia takiego naruszenia.

To, czy sankcje spełniają te kryteria, zależy od wielu czynników, m.in. charakteru i stopnia surowości sankcji przewidzianych prawem, rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych regulujących ich stosowanie, skutecznego wykrywania naruszeń oraz faktycznego stosowania sankcji przewidzianych w przepisach. Czynniki te stanowią część systemów sankcji w rozumieniu niniejszego komunikatu.

W przepisach unijnych dotyczących usług finansowych często jest mowa zarówno o „sankcjach administracyjnych”, jak i „środkach administracyjnych”. Rozróżnienie między „środkami” a „sankcjami” nie jest do końca precyzyjne: niektóre działania administracyjne – takie jak cofnięcie zezwolenia – mogą być w niektórych państwach członkowskich traktowane jako sankcje administracyjne, podczas gdy w innych należą one do środków administracyjnych. Niniejszy komunikat odnosi się do „sankcji” jako szerokiego pojęcia obejmującego cały wachlarz działań podejmowanych w następstwie popełnienia naruszenia i mających na celu powstrzymanie zarówno podmiotu dokonującego naruszenia, jak i wszystkich adresatów przepisów, od popełnienia kolejnych naruszeń.

2.2. Unijne ramy prawne

Obowiązujące ramy prawne zapewniają państwom członkowskim znaczną autonomię w zakresie wyboru i nałożenia sankcji krajowych. Autonomię tę powinna jednak równoważyć konieczność skutecznego i spójnego stosowania prawa europejskiego. Obowiązujące obecnie w obszarze usług finansowych europejskie dyrektywy i rozporządzenia obejmują w szczególności cztery zasadnicze grupy przepisów dotyczących sankcji:

- Pierwsza grupa dotyczy koordynacji uprawnienia do nałożenia sankcji między różnymi państwami członkowskimi , których może dotyczyć dane naruszenie – jest to kwestia kluczowa w kontekście „paszportu europejskiego” oraz korzystania ze swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości na rynku wewnętrznym[11].

- Druga grupa przepisów nakłada na państwa członkowskie obowiązek zastosowania właściwych sankcji i środków administracyjnych w przypadku gdy zostały naruszone przepisy UE, a także zapewnienia skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru tych sankcji i środków[12] . Większość obowiązujących dyrektyw określa liczne uprawnienia, w które muszą zostać wyposażone organy krajowe, jednakże bez rozróżnienia między środkami dochodzeniowymi, zapobiegawczymi i karnymi oraz bez precyzowania, w jakich sytuacjach uprawnienia te powinny być wykorzystywane[13].

- Trzecia grupa przepisów dotyczy sankcji za konkretne naruszenia[14] . Niektóre akty prawne wskazują jedną lub więcej konkretnych sankcji (np. cofnięcie zezwolenia), jakie właściwe organy mogą nałożyć w określonych okolicznościach[15], a w niektórych przypadkach określają również, w jakich okolicznościach właściwe organy zobowiązane są do nałożenia takiej sankcji[16].

- Czwarta grupa przepisów przewiduje, że w określonych okolicznościach organy mają obowiązek opublikować nałożone sankcje i środki[17] .

Obowiązujące ustawodawstwo UE ogranicza się do sankcji i środków administracyjnych, natomiast nałożenie sankcji karnych leży w gestii państw członkowskich.

3. SłABOśCI ISTNIEJąCYCH SYSTEMÓW SANKCJI

Przegląd systemów sankcji przeprowadzony przez Komisję we współpracy z komitetami organów nadzoru wskazuje na różnice istniejące w tym zakresie między państwami członkowskimi. Ich źródłem mogą być różne czynniki, w tym różnice między systemami prawnymi państw członkowskich, wymogi konstytucyjne, zasady funkcjonowania administracji krajowych oraz rola odgrywana przez sądy (administracyjne lub karne).

Sposób, w jaki sankcje są ukształtowane w niektórych państwach członkowskich, budzi wątpliwości, czy sankcje te są w pełni skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Różnice występują również pod względem stopnia, w jakim przepisy są egzekwowane. W niektórych państwach członkowskich od ponad dwóch lat nie odnotowano przypadków nałożenia sankcji, co zdaniem Komisji mogłoby wskazywać na słabe egzekwowanie przepisów UE.

3.1. Różnice i słabości w przypadku krajowych systemów sankcji

Wprawdzie sankcje mogą się do pewnego stopnia różnić pod względem charakteru i zakresu w zależności od podsektora branży finansowej i konkretnego aktu ustawodawczego UE, jednak pewne różnice i słabości można wskazać w odniesieniu do następujących kwestii ogólnych[18].

Niektóre z właściwych organów nie dysponują w przypadku określonych naruszeń istotnymi uprawnieniami w zakresie sankcji

Rodzaje nakładanych sankcji znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich, nawet w odniesieniu do naruszeń tego samego rodzaju. Ogólnie rzecz ujmując, właściwe organy będą tylko wówczas mogły nałożyć sankcję optymalną w kategoriach skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru, jeżeli będą dysponowały szerokim zakresem uprawnień w zakresie sankcji.

Przepisy krajowe nie zawsze przewidują określone rodzaje uprawnień dotyczących sankcji, jak np. uprawnienie do cofnięcia zezwolenia bądź do odwołania lub zwolnienia ze stanowiska osób należących do kierownictwa, które to sankcje wydają się w branży finansowej szczególnie właściwe w kategoriach efektu odstraszającego.

Przykładowo, w sześciu państwach członkowskich nie istnieje możliwość cofnięcia zezwolenia w przypadku naruszenia przepisów dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku, a piętnaście z nich nie przewidziało możliwości odwołania, względnie zwolnienia ze stanowiska członków organów zarządzających lub nadzorczych w przypadkach manipulacji na rynku w rozumieniu tej dyrektywy. Uprawnienia tego rodzaju mogą być użyteczne na potrzeby skutecznego karania za naruszenia przepisów, a tym samym zapobiegać nadużyciom na rynku.

Nie wszystkie krajowe systemy prawne przewidują publiczne ostrzeżenia i publikowanie informacji o nałożeniu sankcji, mimo iż działania takie mogą stanowić istotny wkład w ogólną prewencję, ponieważ przypominają one o istnieniu sankcji, które mogą być zastosowane w odniesieniu do określonych rodzajów postępowania, jak również uzmysławiają, jak realne jest prawdopodobieństwo wykrycia i ukarania przez organy publiczne tego rodzaju postępowania. Przykładowo, w ramach dyrektywy MiFID pięć państw członkowskich nie przewiduje publicznych upomnień lub ostrzeżeń, a siedem państw członkowskich nie widzi potrzeby upubliczniania nałożonych sankcji. W sektorze ubezpieczeń jedynie 14 organów nadzoru konsekwentnie dokonuje publikacji informacji o nałożonych sankcjach.

Wysokość administracyjnych sankcji pieniężnych (grzywien) jest znacznie zróżnicowana w państwach członkowskich, a w niektórych z nich są one zbyt niskie

Istotne różnice można odnotować w przypadku minimalnego i maksymalnego poziomu sankcji pieniężnych przewidzianego w przepisach krajowych, przy czym niekiedy ich maksymalna wysokość jest na tak niskim poziomie, że mało prawdopodobne jest, by sankcje te można było uznać za wystarczająco odstraszające.

Przykładowo, w sektorze bankowym maksymalna wysokość grzywien przewidzianych w przypadku naruszeń jest nieograniczona lub zmienna w sześciu państwach członkowskich, w dziewięciu państwach członkowskich wynosi ponad 1 mln EUR, a w siedmiu państwach członkowskich mniej niż 150 000 EUR.

W sektorze ubezpieczeń spośród 18 państw członkowskich, które wprowadziły grzywny administracyjne z tytułu naruszenia zakazu wykorzystywania informacji wewnętrznych, cztery państwa członkowskie przewidują maksymalne grzywny w wysokości 200 000 EUR lub niższej, natomiast tylko 12 państw członkowskich przewiduje grzywny w wysokości 1 mln EUR lub wyższej. W przypadku naruszenia minimalnych warunków uzyskania zezwolenia przez przedsiębiorstwa inwestycyjne 17 państw członkowskich przewiduje maksymalne grzywny w wysokości poniżej 1 mln EUR, a w sześciu z nich maksymalna grzywna wynosi 100 000 EUR lub mniej. W sektorze ubezpieczeń wysokość grzywien nie podlega ograniczeniom lub może sięgnąć 1 mln EUR lub więcej w dziesięciu państwach członkowskich, w siedmiu państwach członkowskich wahają się one między 100 000 EUR a 1 mln EUR, a w sześciu państwach członkowskich wynoszą mniej niż 100 000 EUR.

Naruszenia przepisów dotyczących usług finansowych mogą przynosić zyski sięgające wielu milionów euro, co przewyższa maksymalne poziomy grzywien przewidziane w niektórych państwach członkowskich[19]. Grzywna, która jest niższa niż korzyści, jakich można oczekiwać w następstwie naruszenia przepisów, prawdopodobnie nie będzie miała efektu odstraszającego. Ewentualny sprawca może ponadto zawsze liczyć na to, że naruszenie nie zostanie wykryte przez właściwe organy. Aby zapewnić, by grzywna miała odpowiedni efekt odstraszający dla racjonalnie postępującego podmiotu gospodarczego, możliwość, że naruszenie nie zostanie wykryte, musi być zrównoważona groźbą nałożenia grzywny, która jest znacząco wyższa niż potencjalne korzyści płynące z naruszenia przepisów dotyczących usług finansowych. W branży finansowej, w której znaczna liczba potencjalnych sprawców naruszeń to działające w skali transgranicznej instytucje finansowe o bardzo wysokich obrotach, sankcje finansowe na poziomie niewielu tysięcy euro nie mogą zostać uznane za w wystarczającym stopniu odstraszające.

Niektóre właściwe organy nie mogą wymierzać sankcji zarówno wobec osób fizycznych, jak i osób prawnych

W niektórych państwach członkowskich sankcje nakładane są wyłącznie na osoby fizyczne lub wyłącznie na osoby prawne, w związku z czym w odniesieniu do konkretnego naruszenia będą one traktowane w różny sposób, w zależności od tego, w którym państwie członkowskim doszło do naruszenia.

Przykładowo, w niektórych państwach członkowskich nie ma możliwości nałożenia sankcji na osoby fizyczne działające w sektorze ubezpieczeń.

W takiej sytuacji osoba fizyczna (np. menedżer banku), która jest zasadniczo odpowiedzialna za naruszenie, nie zostanie powstrzymana przed popełnieniem naruszenia, jeśli nie grozi jej pociągnięcie do osobistej odpowiedzialności w związku z niedozwolonym zachowaniem, gdyż sankcje są wymierzane wyłącznie w stosunku do osób prawnych (tj. banku). Z drugiej strony, jeżeli osoba fizyczna naruszyła przepisy z korzyścią dla instytucji finansowej, sankcje wymierzone jedynie wobec tej osoby mogą nie mieć odpowiedniego efektu odstraszającego w stosunku do tej instytucji finansowej. Ponadto jeżeli za naruszenie odpowiedzialna jest wyłącznie osoba prawna (np. instytucja finansowa jako całość), wymierzanie sankcji jedynie wobec osób fizycznych (tj. np. jej pracowników uczestniczących w danym naruszeniu) może nie wystarczyć do skłonienia tej instytucji finansowej do podjęcia środków organizacyjnych lub zorganizowania szkoleń dla pracowników, które byłyby niezbędne dla zapobiegnięcia naruszeniom.

Wymierzając sankcje, właściwe organy nie stosują jednakowych kryteriów

W większości sektorów występują różnice jeśli chodzi o czynniki uwzględniane przez właściwe organy przy podejmowaniu decyzji o rodzaju sankcji administracyjnej i/lub wyliczaniu kwoty grzywny, która ma zostać nałożona w konkretnym przypadku. Niektóre czynniki, takie jak korzyści płynące z naruszenia (jeśli można je obliczyć) oraz siła finansowa i ewentualna gotowość do współpracy sprawcy naruszenia, nie zawsze są uwzględniane, choć przyczyniłoby się to do zapewnienia skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru faktycznie nałożonych sankcji.

Przykładowo, w przypadku naruszenia zakazu wykorzystywania informacji wewnętrznych zgodnie z dyrektywą w sprawie nadużyć na rynku, jedynie 12 państw członkowskich przewiduje sankcje, których wysokość jest co najmniej równa korzyściom osiągniętym w wyniku naruszenia. Jednakże grzywna, która nie przewyższa znacznie korzyści, jakie można uzyskać dzięki naruszeniu przepisów, będzie miała jedynie ograniczony efekt odstraszający.

W sektorze bankowym jedynie 17 państw członkowskich uwzględnia siłę finansową instytucji finansowej, określając wysokość nakładanej na nią grzywny. Jedynie pięć państw członkowskich uwzględnia ten czynnik przy wymierzaniu grzywien za naruszenia przepisów dyrektywy UCITS[20]. Nakładane kary powinny mieć jednak równoważny skutek w stosunku do wszystkich instytucji finansowych: w przypadku grzywny o niskiej wysokości odstraszający skutek będzie niewątpliwy w przypadku niektórych mniejszych instytucji finansowych, natomiast bardzo ograniczony w odniesieniu do dużych instytucji finansowych.

Również stopień, w jakim sprawca naruszenia współpracuje z właściwymi organami, nie jest uwzględniany we wszystkich państwach członkowskich, mimo iż mogłoby to zachęcić podmioty naruszające przepisy do współpracy, co byłoby istotne dla zwiększenia możliwości dochodzeniowych właściwych organów. Przykładowo, w sektorze ubezpieczeń współpraca z właściwymi organami jest uwzględniana tylko w 18 państwach członkowskich.

Występujące w przepisach krajowych różnice co do charakteru sankcji (administracyjne lub prawnokarne)

Zakres naruszeń, w przypadku których przepisy krajowe przewidują bądź to sankcje administracyjne, bądź to sankcje prawnokarne, jest różny w poszczególnych krajach UE.

Dla przykładu, podczas gdy w przypadku naruszeń dyrektywy MiFID wszystkie państwa członkowskie przewidują sankcje administracyjne, jedynie 13 z nich ustanowiło również sankcje prawnokarne.

Jeśli, zakładając szczegółowe rozpatrzenie każdego przypadku, w odniesieniu do najpoważniejszych naruszeń unijnych przepisów dotyczących usług finansowych istniałaby możliwość nałożenia sankcji karnych, stanowiłoby to jasny sygnał skierowany do potencjalnych sprawców oraz, przy właściwym stosowaniu tego instrumentu przez wymiar sprawiedliwości, mogłoby wywierać znaczny efekt odstraszający.

Różna częstość stosowania sankcji w poszczególnych państwach członkowskich

Oprócz wprowadzenia do krajowego prawodawstwa odpowiednich przepisów dotyczących sankcji, kluczowe znaczenie dla skuteczności systemów sankcji ma zadbanie o faktyczne stosowanie sankcji w przypadku stwierdzenia lub udowodnienia naruszenia.

Nie istnieje wprawdzie żaden prosty wskaźnik, który umożliwiałby pomiar i porównanie częstości stosowania sankcji w poszczególnych państwach członkowskich, jednak pewne wnioski można wyciągnąć na podstawie czynników takich jak zasoby przeznaczane przez dany kraj na system stosowania sankcji lub liczba i surowość nałożonych przez dany kraj sankcji. Przykładowo, liczba sankcji nałożonych przez poszczególne państwa członkowskie w roku 2007 wahała się od zera do ponad stu, przy czym różnice te występują również między państwami posiadającymi podobnej wielkości branżę finansowo-bankową. W niektórych państwach członkowskich nie wymierzono żadnej sankcji od ponad dwu lat[21].

Przyczyny tego mogą być różnorakie, w tym również brak naruszeń, ale wysoce prawdopodobne wydaje się, że ten brak sankcji częściowo może wynikać z faktu niewykrycia popełnionych naruszeń. Jest to tym bardziej prawdopodobne jeśli uwzględnić, że w niektórych z tych państw członkowskich branża finansowa jest dość znaczna, a w innych państwach członkowskich o podobnych rozmiarów rynkach finansowych nałożono w tym samym dwuletnim okresie wiele sankcji.

3.2. Konsekwencje zróżnicowania i słabości krajowych systemów sankcji

Sankcje, które są przewidziane w prawie krajowym w przypadku naruszenia unijnych przepisów dotyczących usług finansowych, różnią się jeśli chodzi o podstawowe aspekty, co prowadzi do sytuacji, w której sankcje te nie zawsze wydają się być optymalne w kategoriach skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru.

Jeżeli sankcje stosowane w Unii nie są wystarczająco surowe lub nawet w przypadku najpoważniejszych naruszeń są nadzwyczaj niskie, istnieje znaczne ryzyko, że nie będą one miały w wystarczającym stopniu efektu odstraszającego, gdyż korzyści spodziewane w następstwie niezgodnego z prawem postępowania będą z nadwyżką rekompensowały faktyczne ryzyko. Ponieważ skuteczność i odstraszający efekt sankcji zależą ponadto co najmniej częściowo od świadomości, że są one stosowane przez właściwe organy, ustanowienie odpowiednich sankcji nie wystarcza, jeżeli naruszenia nie są wykrywane, a tym samym brakuje podstaw do nałożenia sankcji.

Brak efektu odstraszającego i nieskuteczne stosowanie sankcji może prowadzić do nieprzestrzegania unijnych przepisów dotyczących usług finansowych (takich jak zasady ostrożnościowe, wymogi dotyczące prowadzenia działalności, wymogi dotyczące przejrzystości itp.), co może zwiększyć ryzyko manipulacji na rynku i braku przejrzystości oraz skłaniać instytucje finansowe do podejmowania w ramach prowadzonej działalności nadmiernego ryzyka.

Sytuacja ta grozi poważnym osłabieniem ochrony konsumentów i integralności rynku . Naruszenia unijnych przepisów dotyczących usług finansowych mogą powodować znaczne szkody ekonomiczne zarówno dla licznych użytkowników usług finansowych, jak i dla bezpieczeństwa i integralności rynków finansowych, co z kolei może mieć poważne negatywne konsekwencje dla całej gospodarki.

Różnice między systemami sankcji mogą również prowadzić do zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym . Znaczne różnice pomiędzy sankcjami nakładanymi za podobne naruszenia w różnych państwach członkowskich mogą skłaniać instytucje finansowe do praktykowania arbitrażu regulacyjnego przy podejmowaniu decyzji o lokalizacji siedziby lub oddziałów, tak by odnieść korzyści z podlegania najmniej surowym systemom sankcji. Może to utrudniać osiągnięcie równych warunków konkurencji na rynku wewnętrznym.

Stwierdzone słabości krajowych systemów sankcji mogą mieć również negatywny wpływ na nadzór finansowy . Nowy europejski system nadzoru został ustanowiony celem zapewnienia skutecznego nadzoru instytucji finansowych, co wymaga współpracy, koordynacji i zaufania między krajowymi organami nadzoru. Poszczególne organy nadzoru mogłyby jednak wykazywać niechęć do przekazania uprawnień[22] organowi w innym państwie członkowskim, w którym system sankcji jest dużo słabszy. Jeżeli krajowe organy nadzoru nie dysponują równoważnymi i spójnymi uprawnieniami, w tym uprawnieniami do nakładania sankcji, istnieje ryzyko, że decyzje uzgodnione w ramach kolegiów organów nadzoru nie będą stosowane w sposób spójny przez odpowiednie organy.

Sytuacja ta grozi również osłabieniem zaufania do branży finansowej , jeżeli zainteresowane strony, a w szczególności konsumenci, stwierdzą, że działania niezgodne z prawem nie spotykają się z odpowiednimi sankcjami, które są w stanie zniechęcić do popełniania dalszych naruszeń.

4. PROPONOWANE DZIAłANIA POLITYCZNE

W obliczu opisanych wyżej słabości Komisja stoi na stanowisku, że konieczna jest dalsza konwergencja oraz wzmocnienie systemów sankcji, tak by zapobiec zagrożeniom związanym z niewłaściwym funkcjonowaniem rynków finansowych, oraz że działania w tym kierunku przyniosą znaczne korzyści. Komisja jest zdania, że powyższe cele mogą zostać lepiej osiągnięte poprzez działania UE niż przez różne inicjatywy krajowe, które nie byłyby wystarczające dla osiągnięcia wymaganej konwergencji.

Komisja uważa zatem, że w odniesieniu do kluczowych aspektów systemów sankcji w branży usług finansowych, w przypadku których stwierdzono niedociągnięcia, można by ustanowić minimalne wspólne standardy na szczeblu europejskim.

4.1. Minimalne zbliżenie krajowych systemów sankcji

Komisja sądzi, że unijna inicjatywa ustawodawcza służąca wspieraniu konwergencji i wzmocnieniu krajowych systemów sankcji w branży usług finansowych może okazać się niezbędna. Państwa członkowskie nie mogą osiągnąć tych celów w stopniu wystarczającym – przy braku wspólnych ram unijnych inicjatywy krajowe nie są w stanie zapewnić spójnego wzmocnienia systemów sankcji, dlatego też dla osiągnięcia wystarczającej konwergencji konieczne wydaje się podjęcie działań przez UE.

W opinii Komisji uzasadniona jest inicjatywa ustawodawcza mająca na celu ustanowienie pewnych minimalnych wspólnych standardów, których państwa członkowskie musiałyby przestrzegać, określając sankcje administracyjne za naruszenia przepisów dotyczących usług finansowych oraz stosując sankcje w tym obszarze. Standardy takie zostałyby opracowane w ramach podstawowych zasad wspólnych dla wszystkich sektorów, co gwarantowałoby ogólną spójność wszelkich działań podejmowanych przez UE na tym polu, ale zostałyby jednocześnie dostosowane do specyfiki poszczególnych sektorów oraz aktów ustawodawczych UE w obszarze usług finansowych.

Ponadto można by rozważyć wprowadzenie sankcji karnych za najpoważniejsze naruszenia ustawodawstwa z dziedziny usług finansowych, jeżeli miałyby się one okazać niezbędne dla zapewnienia skutecznego stosowania tych przepisów.

Planowane jest podejście legislacyjne dostosowane do specyfiki sektora, które byłoby ściśle ograniczone do niektórych elementów systemów sankcji[23]. Niektóre z tych kluczowych elementów wskazano w kolejnym punkcie.

4.2. Kwestie kluczowe dla zbliżenia przepisów

Odpowiednio do specyfiki każdego sektora oraz każdego aktu ustawodawczego w obszarze usług finansowych, zbliżenie przepisów powinno według Komisji obejmować przynajmniej następujące kwestie.

- Właściwe rodzaje sankcji administracyjnych za naruszenie kluczowych przepisów

Zdaniem Komisji, w odniesieniu do naruszeń każdego kluczowego przepisu unijnego aktu ustawodawczego, którego przestrzeganie jest niezbędne dla zapewnienia praktycznej skuteczności tego aktu, a tym samym dla właściwego funkcjonowania rynków finansowych, każde państwo członkowskie powinno ustanowić podstawowy zbiór sankcji administracyjnych. Sankcje te powinny mieć taki charakter, by w przypadku każdego konkretnego naruszenia umożliwiały właściwym organom nałożenie sankcji optymalnych pod względem skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru.

Przykładowo, jeżeli istnieje ryzyko kontynuacji lub powtórzenia określonych rodzajów naruszeń, przydatne mogą być nakazy zaniechania naruszenia oraz sądowe lub administracyjne zakazy. Dodatkowe nałożenie odpowiedniej grzywny mogłoby mieć znaczny skutek odstraszający, gdyż wiąże się ono dla sprawcy naruszenia z kosztami. Cofnięcie zezwolenia mogłoby być właściwe w przypadkach powtarzającego się lub utrzymującego się naruszenia kluczowych przepisów aktów ustawodawczych UE. Odwołanie członków kierownictwa instytucji finansowej stanowi sankcję, która powinna być stosowana w przypadkach poważnych nadużyć ze strony kierownictwa.

Ponadto również publiczne ostrzeżenia i publiczne ogłaszanie informacji o nałożeniu sankcji mogą stanowić znaczny wkład w ogólne zapobieganie naruszeniom. Systemy sankcji będą skuteczniej zniechęcały innych potencjalnych sprawców do popełniania naruszeń, jeżeli będą oni świadomi faktu, że przewidziane prawem sankcje są faktycznie stosowane i egzekwowane oraz że istnieje realne prawdopodobieństwo wykrycia i ukarania naruszeń przez właściwe organy.

Komisja proponuje wprowadzenie do każdego aktu ustawodawczego spójnych przepisów wskazujących dla każdego z kluczowych przepisów jedną lub więcej sankcji administracyjnych, którymi muszą dysponować właściwe organy w każdym państwie członkowskim w przypadku naruszenia tego przepisu. Przepisy krajowe musiałyby zapewniać możliwość nałożenia tych sankcji wobec osób odpowiedzialnych za takie naruszenie. Komisja rozważy również ewentualne środki, które mogłyby zapewnić właściwe „zazębianie się” poszczególnych sankcji administracyjnych i sankcji karnych nakładanych przez państwa członkowskie.

- Publiczne ogłaszanie informacji o nałożonych sankcjach

Komisja jest zdania, że właściwe organy powinny być co do zasady zobowiązane do ujawnienia informacji o nałożonych sankcjach. Komisja rozważa w związku z tym, czy należy wprowadzić w tym względzie wiążący wymóg oraz dodatkowo ograniczyć ewentualne wyjątki od takiego wymogu, na przykład poprzez określenie, że w sytuacji, gdyby takie publiczne ujawnienie mogło poważnie zagrozić funkcjonowaniu rynków finansowych, właściwy organ byłby zobowiązany do opublikowania informacji o nałożonych sankcjach w formie zanonimizowanej.

- Odpowiednia wysokość grzywien

W obliczu znacznych korzyści, jakie można osiągnąć, dopuszczając się naruszenia przepisów dotyczących usług finansowych, wysokość wszelkich grzywien przewidzianych przepisami prawa krajowego powinna być na tyle wysoka, by umożliwić organom krajowym nakładanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji. Aby odwieść racjonalnie działający podmiot gospodarczy od złamania przepisów, możliwość, że naruszenie nie zostanie wykryte, powinna być równoważona groźbą nałożenia grzywny, co do której można by racjonalnie oczekiwać, że jej wysokość przekroczy potencjalne korzyści finansowe, jakie można by uzyskać w wyniku naruszenia, również w przypadkach, gdy korzyści te trudno jest dokładnie obliczyć. Zakłada się przy tym, że racjonalnie działający podmiot gospodarczy uwzględnia prawdopodobieństwo wykrycia naruszenia, podejmując decyzję o tym, czy je popełnić, jak również fakt, że nie wszystkie naruszenia zostaną faktycznie wykryte.

Ponadto uwzględniając fakt, że w zależności od okoliczności każdej sprawy faktyczna wysokość nakładanych sankcji jest często dużo niższa niż maksymalna wysokość przewidziana w przepisach, a dopuszczalny zakres sankcji nie zawsze jest w pełni wykorzystywany, tym istotniejsze jest ustanowienie odpowiednio wysokich progów, tak by w przypadku wszystkich rodzajów naruszeń osiągnąć skutek odstraszający.

Komisja dokona w związku z tym oceny, czy istnieje potrzeba ustanowienia, dla każdej kategorii grzywien administracyjnych, minimalnej wysokości grzywny, która musiałaby być respektowana przez państwa członkowskie przy określaniu zakresu grzywien przewidzianych w przepisach krajowych. Aby te minimalne wysokości grzywien znacznie przekraczały poziomy oczekiwanych korzyści z naruszenia, mogłyby one zostać wyznaczone przy uwzględnieniu rodzajów naruszeń i oczekiwanych w ich wyniku korzyści.

- Nakładanie sankcji zarówno wobec osób fizycznych, jak i osób prawnych

Sankcje powinny być nakładane na osoby fizyczne odpowiedzialne za naruszenia i/lub na instytucje finansowe, z korzyścią dla których te osoby fizyczne działały, dopuszczając się naruszenia. Nakładanie sankcji na osoby fizyczne odpowiedzialne za naruszenia może być właściwe wówczas, gdy odpowiedzialność za naruszenie spoczywa wyłącznie na nich. Z drugiej strony, jeżeli dana osoba fizyczna pracuje dla instytucji finansowej, ukaranie tej instytucji jest często uzasadnione, jeżeli działanie osoby odpowiedzialnej za naruszenie przyniosło korzyści tej instytucji finansowej. Mogłoby to również zachęcać instytucje finansowe do podjęcia środków organizacyjnych i organizowania dla pracowników szkoleń niezbędnych dla zapobiegania naruszeniom.

Komisja uważa, że z zastrzeżeniem specyfiki każdego aktu ustawodawczego powinna istnieć możliwość nakładania sankcji administracyjnych zarówno wobec odpowiedzialnych za naruszenia osób fizycznych, jak i wobec instytucji finansowych, z korzyścią dla których osoby te działały.

Komisja rozważa wprowadzenie odpowiednich przepisów, zgodnie z którymi sankcje administracyjne mogą być stosowane wobec wszystkich osób odpowiedzialnych za naruszenie przepisów[24]. Powinny one dotyczyć osób fizycznych odpowiedzialnych za naruszenie oraz, jeżeli osoba fizyczna pracuje na rzecz instytucji finansowej, instytucję finansową, z korzyścią dla której działała, dokonując naruszenia.

- Właściwe kryteria, które należy uwzględniać przy stosowaniu sankcji

Skuteczność, proporcjonalność i odstraszający charakter sankcji zależą również od czynników, w tym od okoliczności obciążających lub łagodzących, które właściwe organy uwzględniają, podejmując decyzje o nałożeniu sankcji wobec sprawcy konkretnego naruszenia. Dotyczy to w szczególności określania konkretnej wysokości grzywien, jako że przepisy krajowe zazwyczaj przewidują zakres, w jakim ma mieścić się grzywna.

Czynniki te powinny zostać uwzględnione w ramach prawnych w taki sposób, by umożliwić właściwym organom dostosowanie rodzaju i wysokości nakładanej sankcji do charakteru i skutków naruszenia, jak również do osobistej sytuacji sprawcy – wszystko to powinno przyczynić się do osiągnięcia optymalnego rezultatu w kategoriach proporcjonalności i odstraszającego charakteru faktycznie nałożonych sankcji.

Oprócz wagi naruszenia, którą uwzględniają już przepisy prawie wszystkich państw członkowskich, zdaniem Komisji należy również brać pod uwagę przynajmniej następujące czynniki:

- korzyści finansowe uzyskane przez sprawcę naruszenia w wyniku jego popełnienia (jeśli dają się obliczyć), tak by lepiej odzwierciedlić skutki naruszenia i zniechęcić do kolejnych naruszeń;

- siłę finansową sprawcy naruszenia, charakteryzowaną przez wskaźniki takie jak roczne obroty instytucji finansowej lub roczne dochody osoby odpowiedzialnej za naruszenie, co przyczyniłoby się do zapewnienia wystarczająco odstraszającego charakteru sankcji również w przypadku dużych instytucji finansowych;

- gotowość do współpracy sprawcy naruszenia, co może się przyczynić do zachęcenia do współpracy z właściwymi organami, a tym samym do zwiększenia możliwości dochodzeniowych tych ostatnich, a w związku z tym również skuteczności sankcji;

- czas trwania naruszenia.

Komisja rozważa zatem wnioski ustawodawcze mające na celu wprowadzenie przepisów wymagających od państw członkowskich dopilnowania, by właściwe organy przy podejmowaniu decyzji o nałożeniu sankcji za naruszenia przepisów dotyczących usług finansowych uwzględniały przynajmniej pewne wspólne kluczowe kryteria.

- Ewentualne wprowadzenie sankcji prawnokarnych za najpoważniejsze naruszenia

Sankcje prawnokarne, w szczególności kary pozbawienia wolności, są zasadniczo uznawane za mocny sygnał skierowany do potencjalnych sprawców naruszeń, który pod warunkiem właściwego stosowania przez organy wymiaru sprawiedliwości mógłby zwiększyć odstraszający charakter sankcji.

Sankcje prawnokarne nie muszą jednak stanowić właściwego narzędzia w odniesieniu do wszystkich rodzajów naruszeń i we wszystkich przypadkach. Karę pozbawienia wolności można bowiem wymierzyć jedynie w stosunku do osób fizycznych, z kolei w niektórych państwach członkowskich na osoby prawne mogą zostać nałożone grzywny karne. Nie wszystkie rodzaje naruszeń przepisów występujące w obszarze usług finansowych mogą być uznawane za na tyle poważne, by uzasadniało to nałożenie sankcji prawnokarnych.

Obowiązujące unijne przepisy dotyczące usług finansowych pozostają bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do nałożenia sankcji prawnokarnych. Szereg państw członkowskich przewiduje sankcje prawnokarne za określone naruszenia w branży usług finansowych, szczególnie w przypadkach nadużyć na rynku lub wykorzystywania informacji wewnętrznych. W przypadkach manipulacji na rynku, która jest zabroniona na mocy dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku, jedynie dwa państwa członkowskie nie przewidują w swoich przepisach sankcji prawnokarnych. W pozostałych obszarach sankcje prawnokarne przewidziane są w dużo niższej liczbie państw członkowskich, przykładowo naruszenia pierwotnych warunków udzielenia zezwolenia przedsiębiorstwu inwestycyjnemu na podstawie dyrektywy MiFID mogą być ukarane karą pozbawienia wolności jedynie w siedmiu państwach członkowskich.

W świetle powyższego i zgodnie z konkluzjami Rady ds. WSiSW z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie zapobiegania kryzysom gospodarczym i wspierania działalności gospodarczej oraz zgodnie z programem sztokholmskim[25] Komisja dokona oceny, czy i w jakich obszarach wprowadzenie sankcji prawnokarnych i ustanowienie minimalnych przepisów w zakresie definicji przestępstwa kryminalnego i sankcji może być konieczne celem zapewnienia skutecznego stosowania unijnych przepisów dotyczących usług finansowych. Wszelkie wnioski ustawodawcze w obszarze prawa karnego powinny mieć na celu zapewnienie odpowiedniej spójności między poszczególnymi sektorami, w szczególności jeśli chodzi o rodzaj i wysokość sankcji prawnokarnych przewidzianych w dyrektywach UE.

- Odpowiednie mechanizmy wspierające skuteczne stosowanie sankcji

Aby zagwarantować system skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji konieczne jest, by przewidziane przepisami sankcje były skutecznie stosowane – by naruszenia były wykrywane, by procedury dochodzeniowe i procedury wymierzania sankcji były realizowane szybko i by w uzasadnionych przypadkach wymierzane były odpowiednie sankcje.

Za karanie naruszeń unijnych przepisów dotyczących usług finansowych odpowiedzialne są w pierwszym rzędzie organy krajowe. Aby umożliwić im skuteczne egzekwowanie przepisów UE, ramy prawne i instytucjonalne powinny jak najbardziej sprzyjać wykrywaniu naruszeń i nakładaniu odpowiednich sankcji.

Komisja przypomina państwom członkowskim o spoczywającym na nich obowiązku zapewnienia, bez uszczerbku dla niezawisłości sądownictwa, by właściwe organy w skuteczny sposób stosowały sankcje przewidziane w przepisach krajowych. Obowiązek ten obejmuje między innymi konieczność zapewnienia wystarczających zasobów ludzkich i finansowych przeznaczonych na funkcjonowanie systemu sankcji, odpowiednie wyszkolenie i wiedzę specjalistyczną osób i instytucji zaangażowanych w procedury dochodzeniowe i procedury nakładania sankcji. Komisja jest zdania, że kwestie te mogą zostać lepiej rozwiązane na szczeblu krajowym.

Jednocześnie Komisja uważa jednak, że UE może podjąć działania na rzecz ulepszenia ram prawnych, w których działają właściwe organy, a w szczególności zapewnić, by wszystkie krajowe organy dysponowały niezbędnymi kluczowymi uprawnieniami i narzędziami dochodzeniowymi, jak również by organy te właściwie współpracowały i koordynowały swoje działania.

Wprawdzie w ramach obowiązujących przepisów stopień konwergencji w odniesieniu do najważniejszych uprawnień i narzędzi dochodzeniowych jest już stosunkowo wysoki, konwergencji takiej nie osiągnięto jednak dotychczas w kwestiach, w szczególności, mechanizmów zachęcających osoby, które posiadają wiedzę o ewentualnych naruszeniach, do zgłaszania takich przypadków danej instytucji finansowej lub właściwym organom, a także mechanizmów zachęcających osoby, które ponoszą odpowiedzialność za ewentualne naruszenia, do zgłaszania tych naruszeń właściwym organom.

Zdaniem Komisji pożyteczne mogłoby być zbadanie, czy można byłoby wprowadzić wspólne przepisy dotyczące mechanizmów, które państwa członkowskie powinny ustanowić celem skuteczniejszego wykrywania naruszeń przepisów unijnych, w szczególności służących ochronie osób (np. pracowników instytucji finansowych) informujących o naruszeniach popełnianych przez inne osoby („whistleblowing”) lub w celu ograniczenia, pod warunkiem spełnienia określonych i ściśle sprecyzowanych kryteriów, wymiaru sankcji nakładanych na osoby, które przyznają się do udziału w naruszeniu (programy łagodzenia kar)[26]. Takie mechanizmy umożliwiające właściwym organom wykrycie naruszeń, które w innym przypadku nie zostałyby prawdopodobnie wykryte, lub zdobycie dodatkowych dowodów naruszenia, mogą się przyczynić do bardziej skutecznego stosowania przepisów UE, z korzyścią dla wszystkich podmiotów działających na rynkach finansowych.

Jeśli chodzi o współpracę między właściwymi organami , obowiązujące przepisy UE określają już obowiązek państw członkowskich do podjęcia koniecznych środków służących zagwarantowaniu współpracy właściwych organów w sytuacjach, w których jest to konieczne dla wykrycia naruszenia i nałożenia sankcji. Właściwe organy muszą w szczególności wymieniać informacje oraz współpracować ze sobą wtedy, gdy naruszenie wywiera skutki w więcej niż jednym państwie członkowskim.

Komisja jest przekonana, że nowopowołane europejskie organy nadzoru przyczynią się do dalszego ułatwienia prowadzonej już obecnie współpracy między właściwymi organami, co pomoże zapewnić bardziej spójne stosowanie sankcji i większą skuteczność działań w zakresie nadzoru. W tym celu europejskie organy nadzoru powinny korzystać z przysługujących im uprawnień do dokonywania oceny (tzw. „peer reviews”) krajowych organów nadzoru, które to kontrole powinny w związku z tym jako priorytetowy obszar uwzględniać kwestię uprawnień w zakresie nakładania sankcji. Organy te powinny również w pełni wykorzystywać swoje uprawnienia do gromadzenia informacji na temat sankcji, tak by monitorować przepisy krajowe oraz wspierać wymianę informacji i najlepszych praktyk między państwami członkowskimi. Europejskie organy nadzoru posiadają ponadto uprawnienia do rozstrzygania sporów między organami krajowymi w określonych obszarach, w których wymagane są współpraca i koordynacja między organami krajowymi lub wspólne podejmowanie decyzji przez organy nadzoru z więcej niż jednego państwa członkowskiego.

Komisja rozważy ponadto, czy dla zapewnienia skutecznego stosowania przewidzianych prawem sankcji konieczne byłoby pogłębienie konwergencji w przypadku innych szczegółowych kwestii, takich jak przepisy dotyczące ciężaru dowodu.

5. WNIOSEK

Kryzys finansowy uwidocznił, że przepisy dotyczące rynku finansowego są nie zawsze właściwie przestrzegane i stosowane, co poważnie osłabiło zaufanie do sektora finansowego. Komisja przyznaje wprawdzie, że zaostrzenie systemów sankcji nie stanowi rozwiązania dla wszystkich problemów związanych ze stosowaniem unijnych przepisów dotyczących usług finansowych, jest jednak zdania, że większa konwergencja i wzmocnienie istniejących systemów krajowych może się w dużym stopniu przyczynić do zapobieżenia ryzyku niewłaściwego funkcjonowania rynków finansowych oraz do osiągnięcia równych warunków konkurencji na rynku wewnętrznym.

Komisja zwraca się do państw członkowskich i pozostałych zainteresowanych stron o przesłanie uwag na temat przedstawionej w niniejszym komunikacie analizy stwierdzonych słabych stron oraz zaproponowanych w nim propozycji rozwiązań politycznych. Zainteresowane strony proszone są w szczególności o wskazanie kwestii, które ich zdaniem nie powinny być przedmiotem dalszej harmonizacji, oraz ewentualnych obszarów, w których Komisja powinna rozważyć wprowadzenie dodatkowych środków.

Komisja prosi wszystkie zainteresowane strony o przesyłanie uwag na adres markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu do dnia 19 lutego 2011 r.

Otrzymane opinie zostaną udostępnione na stronie internetowej Komisji, chyba że przesyłające je podmioty zastrzegą wyraźnie ich poufność; Komisja opublikuje również streszczenie wyników konsultacji.

Jeżeli Komisja zdecyduje się na przedłożenie odpowiednich wniosków ustawodawczych w sprawie spójnego wzmocnienia krajowych systemów sankcji, otrzymane opinie zostaną uwzględnione przy ich formułowaniu. Każdej przyszłej inicjatywie ustawodawczej w tym obszarze będzie towarzyszyła ocena skutków uwzględniająca odpowiednie kwestie dotyczące sankcji.

[1] Sprawozdanie grupy wysokiego szczebla ds. nadzoru finansowego w UE pod przewodnictwem Jacques’a de Larosière’a z dnia 25 lutego 2009 r., pkt 201.

[2] W listopadzie 2010 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły akty ustawodawcze ustanawiające nowe ramy nadzoru w ramach regulacji systemu finansowego w Europie, przewidujące m.in. utworzenie Europejskiego Organu Nadzoru nad Giełdami i Papierami Wartościowymi (ESMA), Europejskiego Organu Nadzoru Bankowego (EBA) oraz Europejskiego Organu Nadzoru nad Ubezpieczeniami i Pracowniczymi Programami Emerytalnymi (EIOPA), zob. dokumenty COM(2009) 499, COM(2009) 501 oraz COM(2009) 502. Organy te będą posiadały uprawnienia do dokonywania oceny (tzw. „peer reviews”) organów krajowych, w tym uprawnienia do nakładania sankcji, oraz będą otrzymywały informacje o sankcjach stosowanych przez organy krajowe. Uprawnienia te mogą być wykorzystywane na potrzeby monitorowania przepisów krajowych oraz wspierania wymiany informacji i najlepszych praktyk między państwami członkowskimi. W określonych obszarach, w których wymagane są współpraca i koordynacja między różnymi organami nadzoru lub wspólne podejmowanie decyzji przez różne organy nadzoru, nowe europejskie organy mają również uprawnienia do rozstrzygania sporów między organami krajowymi. W swoim wniosku w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych (COM(2010) 289) Komisja proponuje również powierzenie Europejskiemu Organowi Nadzoru nad Giełdami i Papierami Wartościowymi uprawnień do zastosowania właściwych środków nadzorczych w przypadkach naruszenia tego rozporządzenia, a w określonych przypadkach również do żądania od Komisji nałożenia grzywny na agencję ratingową.

[3] Rada Europejska w swoim „Programie sztokholmskim – otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli” z 2 grudnia 2009 r. podkreśliła konieczność regulacji rynków finansowych i zapobiegania nadużyciom na rynku oraz zwróciła się do państw członkowskich i Komisji o poprawę sytuacji w zakresie wykrywania nadużyć na rynku i przypadków sprzeniewierzenia środków finansowych. W konkluzjach Rady ds. WSiSW w sprawie zapobiegania kryzysom gospodarczym i wspierania działalności gospodarczej podkreślono, że można by przeanalizować, czy możliwe i właściwe jest zharmonizowanie przepisów prawa karnego, które dotyczą poważnych przypadków manipulacji kursami giełdowymi i innych niewłaściwych zachowań związanych z rynkiem papierów wartościowych. Zob. dok. 8920/10 z 22.4.2010 i 7881/10 z 29.3.2010.

[4] Dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych 2006/48/WE (Dz.U. L 177 z 30.6.2006); dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych 2004/39/WE (Dz.U. L 145 z 30.4.2004); dyrektywa w sprawie nadużyć na rynku 2003/6/WE (Dz.U. L 96 z 12.4.2003); dyrektywa Wypłacalność II 2009/138/WE (Dz.U. L 335 z 17.12.2009); dyrektywa w sprawie prospektu emisyjnego 2003/71/WE (Dz.U. L 345 z 31.12.2003); dyrektywa w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego 2002/92/WE (Dz.U. L 9 z 15.1.2003); dyrektywa w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy 2005/60/WE (Dz.U. L 309 z 25.11.2005); dyrektywa UCITS 2009/65/WE (Dz.U. L 302 z 17.11.2009).

[5] CEBS: „Mapping of supervisory objectives, including early intervention measures and sanctioning powers”, marzec 2009/47; CESR: „Report on administrative measures and sanctions as well as criminal sanctions available in Member States under the Market Abuse Directive”, 17.10.2007 r.; „Report on the mapping of supervisory powers, supervisory practices, administrative and criminal sanctioning regimes of MS in relation to the MiFID Directive”, 16.2.2009, 08/220; „Report on CESR members’ powers under the Prospectus Directive and its implementing measures” czerwiec 2007 r., 07-384; CEIOPS: „Report to the European Commission on EU supervisory powers, objectives, sanctioning powers and regimes”, 29.5.2009 r., 21/09. Niniejszy komunikat opiera się na informacjach zamieszczonych w powyższych sprawozdaniach oraz informacjach przekazanych w późniejszym okresie przez państwa członkowskie.

[6] COM(2010) 301.

[7] Na późniejszych szczytach grupy G20 nawoływano do wzmocnienia nadzoru finansowego i regulacji finansowych celem wsparcia, między innymi, integralności rynku i dyscypliny rynkowej (w Londynie w kwietniu 2009 r.) oraz do podjęcia działań służących ochronie konsumentów, deponentów i inwestorów przed praktykami stanowiącymi nadużycia na rynku (w Pittsburghu we wrześniu 2009 r.).

[8] Tzw. ustawa Dodda-Franka z lipca 2010 r. ( Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ) przewiduje kompleksową reformę amerykańskiego systemu finansowego. Jej praktyczne wdrożenie jest uzależnione od wejścia w życie znacznej liczby przepisów opracowywanych obecnie przez właściwe amerykańskie agencje regulacyjne, służących wprowadzeniu w życie ogólnych przepisów ustawy. Reforma ta przewiduje między innymi stworzenie zachęt finansowych dla osób zgłaszających amerykańskiej Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (SEC) przypadki naruszenia prawa papierów wartościowych, zwiększenie uprawnień SEC do ścigania przypadków pomocnictwa w naruszeniu federalnego prawa papierów wartościowych oraz obniżenie wymogów dowodowych w takich przypadkach.

[9] W ramach aktualnych prac dotyczących zarządzania w sytuacji kryzysowej prowadzony jest na przykład przegląd uprawnień nadzorczych dostępnych krajowym organom nadzoru bankowego.

[10] Zob. program prac Komisji na rok 2011, pkt 2.6 – COM(2010) 623.

[11] Dyrektywa w sprawie nadużyć na rynku, art. 16; dyrektywa Wypłacalność II, art. 250 ust. 1 lit. b); dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych, art. 132 ust. 1 lit. d); dyrektywa Wypłacalność II, art. 155 ust. 3 i art. 158 ust. 2; dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych, art. 30 ust. 3; dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID), art. 62 ust. 2; dyrektywa UCITS, art. 21 ust. 5 i art. 108 ust. 5; dyrektywa w sprawie prospektu emisyjnego, art. 23; dyrektywa MiFID, art. 32 ust. 7 i art. 62 ust. 2; dyrektywa UCITS, art. 108 ust. 1; dyrektywa UCITS, art. 109 ust. 2; dyrektywa MiFID, art. 62 ust. 2.

[12] Przykładowo art. 51 ust. 1 dyrektywy MiFID stanowi, że: „Bez uszczerbku dla procedur wycofywania zezwoleń lub prawa państw członkowskich do nakładania sankcji karnych, zgodnie ze swoim prawem krajowym państwa członkowskie zapewnią możliwość podjęcia właściwych środków administracyjnych lub nałożenia sankcji administracyjnych na osoby odpowiedzialne za niezgodność z przepisami przyjętymi w ramach wykonywania niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie zapewniają, że środki te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”. Zob. również art. 25 dyrektywy w sprawie prospektu emisyjnego 2003/71/WE, art. 14 dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku 2003/6/WE (zinterpretowany przez Trybunał w sprawie C-45/08, Spector Photo Group i Van Raemdonck/CBFA, wyrok z dnia 23.12.2009, pkt 65-77) oraz art. 28 dyrektywy 2004/109/WE w sprawie wymogów dotyczących przejrzystości informacji, art. 99 ust. 1 dyrektywy UCITS 2009/65/WE, art. 54 dyrektywy 2006/48/WE w sprawie instytucji kredytowych lub art. 34 dyrektywy Wypłacalność II 2009/138/WE; art. 39 ust. 2 dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy przewiduje ponadto sankcje wobec osób fizycznych. Motyw 38 dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku określa, że „sankcje powinny być wystarczająco odstraszające i proporcjonalne do wagi naruszenia i zrealizowanych zysków”.

[13] Zob. art. 50 dyrektywy MiFID, art. 136 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych, art. 98 dyrektywy UCITS, art. 34 dyrektywy Wypłacalność II, art. 21 dyrektywy w sprawie prospektu emisyjnego.

[14] Zob. art. 62 i art. 258 ust. 2 dyrektywy 2009/138/WE (Wypłacalność II), art. 99 ust. 2 dyrektywy UCITS; art. 8 ust. 1–3 dyrektywy 2002/92/WE w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego.

[15] Dotyczy to głównie cofnięcia zezwolenia, zob. np. dyrektywa 2009/138/WE (Wypłacalność II), art. 144 ust. 1; dyrektywa 2006/48/WE (dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych), art. 17.

[16] Zob. np. dyrektywa 2009/138/WE (Wypłacalność II), art. 131 i art. 144 ust. 2.

[17] Przykładowo art. 51 ust. 3 dyrektywy 2004/39/WE (MiFID); art. 25 ust. 2 dyrektywy 2003/71/WE w sprawie prospektu emisyjnego, art. 28 ust. 2 dyrektywy 2004/109/WE w sprawie wymogów dotyczących przejrzystości informacji, art. 14 ust. 4 dyrektywy 2003/6/WE w sprawie nadużyć na rynku, art. 99 ust. 3 dyrektywy 2009/65/WE (UCITS).

[18] W przykładach przedstawionych w tej sekcji zrezygnowano ze wskazywania konkretnych państw członkowskich, ponieważ służą one jedynie lepszemu zilustrowaniu stwierdzonych problemów o charakterze ogólnym. Bardziej szczegółowe informacje dostępne są w sprawozdaniach komitetów organów nadzoru, które stanowią podstawę niniejszego komunikatu.

[19] Zob. m.in. informację prasową brytyjskiego Urzędu Regulacji Rynków Finansowych (FSA) nr FSA/PN/098/2003 z 25.9.2003 r.

[20] Źródło: przekazane przez członków CESR informacje na temat sankcji przewidzianych w krajowych przepisach transponujących dyrektywę UCITS.

[21] Np. w sektorze bankowym niektóre państwa członkowskie nie nałożyły żadnej sankcji w okresie od roku 2006 do pierwszego kwartału 2008 r. włącznie.

[22] W określonych warunkach właściwy organ może przekazać swoje zadania i zakres odpowiedzialności innym właściwym organom celem zapewnienia skutecznego nadzoru na poziomie transgranicznym.

[23] Podstawę prawną dla podjęcia przez UE działań w tym obszarze stanowią dotyczące rynku wewnętrznego przepisy Traktatu mówiące o zbliżeniu przepisów państw członkowskich (art. 114 TFUE), koordynacji przepisów dotyczących podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek oraz swobodzie świadczenia usług (art. 53 ust. 1 i art. 62 TFUE). Umożliwiają one prawodawcy europejskiemu przyjęcie środków dotyczących zbliżenia przepisów krajowych, mających na celu poprawę warunków dla ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Może to obejmować środki ustawodawcze dotyczące sankcji, jeżeli są one konieczne dla zapewnienia pełnej skuteczności przepisów unijnych. Wprowadzenie tego rodzaju środków do unijnych przepisów dotyczących usług finansowych byłoby oparte na tej samej podstawie prawnej, jaka została wykorzystana w przypadku samych przedmiotowych sektorowych aktów prawnych. Art. 83 TFUE stanowi również podstawę prawną dla ustanowienia minimalnych norm odnoszących się do określania przestępstw oraz kar, jeżeli zbliżenie przepisów w sprawach karnych okaże się niezbędne w celu zapewnienia skutecznego wprowadzania w życie polityki Unii w dziedzinie, która stała się przedmiotem środków harmonizujących.

[24] Większość dyrektyw przewiduje, że sankcje mogą zostać nałożone na osoby odpowiedzialne za naruszenie, jednak bez sprecyzowania, czy obejmuje to zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Istnieją od tej reguły wyjątki, jak np. w dyrektywie Wypłacalność II (2009/138/WE), art. 34: „Organy nadzoru są uprawnione do stosowania wszelkich koniecznych środków, w tym, jeśli to stosowne, środków o charakterze administracyjnym lub finansowym, w odniesieniu do zakładów ubezpieczeń lub zakładów reasekuracji oraz członków ich organów administrujących, zarządzających lub nadzorczych”.

[25] Zob. przypis 3.

[26] Zob. programy ustanowione przez OFT i SEC celem nagradzania informatorów.