Byłoby pożądane, by dokumenty podróży wydawane przez poszczególne państwa uchodźcom i bezpaństwowcom legalnie pozostającym na ich terytorium były zgodne z zabezpieczeniami odpowiadającymi normom międzynarodowym, tj. normie 3.12 ICAO i dokumentowi 9303 w zakresie dokumentów podróży przeznaczonych do odczytu maszynowego. W ten sposób dokumenty te będą lepiej zabezpieczone przed fałszerstwami i bezprawnym użyciem.

W przewidywanym wniosku zauważono, że od czasu gdy w 1951 r. i 1954 r. sporządzono ww. konwencje, międzynarodowe normy i specyfikacje dotyczące dokumentów podróży uległy znaczącym zmianom. Najlepszym sposobem skutecznej realizacji określonych w art. 28 tych konwencji (oraz w załącznikach do nich) praw uchodźców i bezpaństwowców legalnie pozostających na terytorium państwa-strony i oczekujących na wydanie dokumentu podróży, który pozwoli im podróżować poza terytorium tego państwa, jest umożliwienie tym osobom dostępu do dokumentów podróży zgodnych z normami ICAO, zwłaszcza jeżeli chodzi o możliwość odczytu maszynowego.

Zasadniczym celem projektu przewidywanego wniosku, jaki przedstawiono po posiedzeniach zamkniętych Komitetu w dniach 30 maja, 8, 12 i 16 czerwca oraz 11-12 września br., jest wezwanie wszystkich państw-stron Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. („Konwencja z 1951 r.”) oraz Konwencji o statusie bezpaństwowców z 1954 r. („Konwencja z 1954 r.”) do wprowadzenia przewidzianych konwencją dokumentów podróży przeznaczonych do odczytu maszynowego zgodnie z normą 3.12 i dokumentem 9303 Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO), jeżeli państwa-strony dotąd tego nie uczyniły. Przewidywany wniosek zawierać ma również wezwanie państw niebędących stronami ww. konwencji, które rozpoczęły już wydawanie uchodźcom i bezpaństwowcom dokumentów podróży przeznaczonych do odczytu maszynowego, do dzielenia się dobrymi praktykami z innymi zainteresowanymi państwami niebędącymi stronami konwencji, tak aby zachęcić je do wprowadzenia tych dokumentów, o ile dotąd tego nie uczyniły. Przewidywany wniosek zawiera również zobowiązanie Komitetu Wykonawczego do podejmowania – w odpowiednim zakresie we współpracy z ICAO i UNHCR – działań ułatwiających przechodzenie na i kontynuację wydawania uchodźcom i bezpaństwowcom dokumentów podróży przeznaczonych do odczytu maszynowego, poprzez mobilizację zasobów finansowych oraz dostarczanie wsparcia w zakresie budowania zdolności i wsparcia technicznego.

Komitet Wykonawczy regularnie przyjmuje wnioski tematyczne w sprawach ochrony uchodźców. Wnioski tematyczne w sprawach ochrony uchodźców przyjmuje się na forum Komitetu Wykonawczego na zasadzie konsensusu. Wnioski wypracowuje się podczas posiedzeń zamkniętych w gronie członków Komitetu Wykonawczego i organizacji międzyrządowych, które zostały zaproszone w charakterze obserwatorów do udziału w tych posiedzeniach oraz we współpracy z ekspertami UNHCR.

W przeciwieństwie do państw członkowskich obserwatorzy nie mają prawa głosu. Mogą oni jednak zabierać głos podczas posiedzeń otwartych Komitetu Wykonawczego. Jeżeli chodzi o organizacje międzyrządowe posiadające status obserwatora w Komitecie Wykonawczym, zgodnie z art. 38 ust. drugi regulaminu wewnętrznego Komitetu Wykonawczego w brzmieniu z października 2016 r.: „Na zalecenie Komisji Stałej Komitet może co roku zapraszać organizacje międzyrządowe posiadające status obserwatora w Komitecie do udziału w posiedzeniach zamkniętych Komitetu w sprawach podlegających ich kompetencji, dotyczących azylu i uchodźców”. Na podstawie powołanego przepisu w dniu 5 maja 2017 r. Komitet Wykonawczy zaprosił Unię Europejską do udziału w posiedzeniach zamkniętych Komitetu w sprawach dotyczących azylu i uchodźców w zakresie, w jakim znajdują się one we właściwości Unii Europejskiej.

Już rozporządzenie Rady nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie, które określa minimalny poziom zabezpieczenia, jaki państwa członkowskie muszą zapewnić paszportom i dokumentom podróży, zobowiązuje państwa członkowskie do przestrzegania dokumentu ICAO 9303, w szczególności w odniesieniu do procedur wydawania i strony z danymi osobowymi w formacie nadającym się do odczytu maszynowego. Rozporządzenie to ma zastosowanie do wszystkich dokumentów podróży wydawanych przez państwa członkowskie, w tym do dokumentów wydawanych bezpaństwowcom oraz beneficjentom statusu uchodźcy i statusu ochrony uzupełniającej zgodnie z art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. („dyrektywa w sprawie kwalifikowania”), pod warunkiem że ich okres ważności przekracza 12 miesięcy. Rozporządzenie (WE) 2252/2004 stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa i Irlandii.

Proponowane nowe rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2016 r., które ma zastąpić dyrektywę w sprawie kwalifikowania („proponowane rozporządzenie w sprawie kwalifikowania”), przewiduje, że państwa członkowskie wydają osobom, którym przyznano status uchodźcy i osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej, dokumenty podróży posiadające minimalne zabezpieczenia i dane biometryczne określone w rozporządzeniu (WE) nr 2252/2004 lub równoważne zabezpieczenia, które to dokumenty są ważne przez co najmniej jeden rok, zgodnie z proponowanym rozporządzeniem w sprawie kwalifikowania. Protokół nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączony do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ma zastosowanie do udziału Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w przyjęciu i stosowaniu proponowanego rozporządzenia.

W duchu art. 3 ust. 5 TUE Unia promuje te standardy także w ramach swoich stosunków zewnętrznych. W odniesieniu do państw będących stronami konwencji z 1951 r. i 1954 r. przyczynia się to do skutecznej realizacji praw uchodźców i bezpaństwowców legalnie pozostających na terytorium państwa-strony i oczekujących na wydanie dokumentu podróży, który pozwoli im podróżować poza terytorium tego państwa, określonych w artykułach 28 tych konwencji oraz załącznikach do nich.

W każdym razie należy ustalić stanowisko, jakie powinno zostać zajęte w imieniu Unii w Komitecie Wykonawczym, ponieważ przewidywany wniosek w sprawie dokumentów podróży odczytywanych maszynowo dla uchodźców i bezpaństwowców może wpływać na wspólne zasady zawarte w rozporządzeniu Rady nr 2252/2004, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/WE oraz proponowane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady, które ma zastąpić dyrektywę 2011/95/WE.

4.Podstawa prawna

4.1.Proceduralna podstawa prawna

4.1.1.Zasady

Art. 218 ust. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) określa tryb przyjmowania decyzji ustalających „stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy”.

Art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie niezależnie od tego, czy Unia jest członkiem danego organu czy też stroną danej umowy.

Pojęcie „akty mające skutki prawne” obejmuje akty, które mają skutki prawne na mocy przepisów prawa międzynarodowego dotyczących danego organu. Obejmuje ono ponadto instrumenty, które nie są wiążące na mocy prawa międzynarodowego, ale mogą „w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść przepisów przyjętych przez prawodawcę Unii”.

4.1.2.Zastosowanie w niniejszej sprawie

Komitet Wykonawczy jest organem utworzonym na mocy umowy, a mianowicie rezolucji Rady Gospodarczej i Społecznej ONZ z dnia 30 kwietnia 1958 r. w sprawie powołania Komitetu Wykonawczego Programu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców.

Akt, do przyjęcia którego wezwany jest Komitet Wykonawczy, stanowi akt wywołujący skutki prawne. Choć wnioski Komitetu Wykonawczego nie są prawnie wiążące, przyczyniają się one do interpretacji i dalszego rozwoju międzynarodowych norm w zakresie ochrony uchodźców. Odgrywają one ważną rolę w określaniu sposobu, w jaki konwencja z 1951 r. i protokół z dnia 31 stycznia 1967 r. dotyczący statusu uchodźców („protokół z 1967 r.”), są interpretowane i stosowane. Biuro Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców (UNHCR) wykorzystuje wnioski Komitetu Wykonawczego przy wykonywaniu swojego obowiązku nadzorowania stosowania postanowień konwencji z 1951 r. i protokołu z 1967 r., które to stosowanie państwa będące stronami powinny ułatwiać zgodnie z art. 35 konwencji z 1951 r. Wnioski Komitetu Wykonawczego przyczyniają się do dalszego rozwijania międzynarodowego systemu ochrony uchodźców w sposób, który uzupełnia i wzmacnia konwencję z 1951 r. i protokół z 1967 r., do przestrzegania których państwa będące stronami się zobowiązały i które Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło z zadowoleniem. Dokumentują one już ustanowione normy międzynarodowego prawa zwyczajowego lub takie normy kreują. Sądy krajowe i międzynarodowe, w tym Europejski Trybunał Praw Człowieka przykładają do nich czasem sporą wagę.

Rozważania te będą prawdopodobnie miały zastosowanie w szczególności do przewidywanego wniosku. Przewidywany wniosek odzwierciedla aktualną praktykę w kluczowym obszarze, a mianowicie w zakresie wydawania dokumentów podróży. Wnioski te przyczyniają się do dalszego rozwijania międzynarodowego systemu ochrony uchodźców, bowiem potwierdzają one, że postanowienia odnoszące się do wydawania i standaryzacji dokumentów podróży w Konwencji z 1951 r. oraz załącznikach do tej konwencji powinny być interpretowane i stosowane zgodnie z obowiązującymi normami międzynarodowymi, a zatem, że dokumenty te muszą być zgodne z normami ICAO.

W każdym bądź razie przewidywany wniosek może mieć decydujący wpływ na treść przepisów unijnych, które powinny być przyjmowane, interpretowane i stosowane zgodnie z Konwencją z 1951 r. i protokołem z 1967 r. Dokładniej rzecz ujmując, następujące elementy prawodawstwa UE powinny być interpretowane w sposób spójny z art. 28 konwencji z 1951 r. oraz załącznikami do tej konwencji, których wykładnię z kolei wyznaczy przewidywany wniosek:

- rozporządzenie Rady nr 2252/2004. Wynika to z faktu, że art. 1 ust. 1 akapit pierwszy, w związku z pkt 2 i 5 załącznika do tego rozporządzenia, ustanawiają minimalny poziom zabezpieczenia, jaki państwa członkowskie muszą zapewnić paszportom i dokumentom podróży zgodnie z dokumentem ICAO 9303, w szczególności w odniesieniu do technik wydawania i strony z danymi osobowymi w formacie nadającym się do odczytu maszynowego;

- dyrektywa w sprawie kwalifikowania. Wynika to z faktu, że art. 25 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stanowi, że:

„1. Państwa członkowskie wydają beneficjentom statusu uchodźcy dokumenty podróży w formie określonej w wykazie do [konwencji z 1951 r.], służące do podróżowania poza terytoria tych państw członkowskich, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego.

2. Państwa członkowskie wydają beneficjentom ochrony uzupełniającej, którzy nie są w stanie otrzymać paszportu państwa, którego są obywatelami, dokumenty umożliwiające im podróżowanie poza terytorium tych państw członkowskich, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego.”;

- proponowane rozporządzenie w sprawie kwalifikowania. Wynika to z faktu, że art. 27 proponowanego rozporządzenia w sprawie kwalifikowania stanowi, że: