W dniu 20 marca 2020 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej w ramach paktu stabilności i wzrostu. Klauzula, jak określono w art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 oraz w art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, ułatwia koordynację polityk budżetowych w czasie poważnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. W swoim komunikacie Komisja przedstawiła Radzie opinię, że biorąc pod uwagę przewidywane poważne pogorszenie koniunktury gospodarczej w wyniku pandemii COVID-19, obecna sytuacja pozwala na uruchomienie klauzuli. W dniu 23 marca 2020 r. ministrowie finansów państw członkowskich zgodzili się z oceną Komisji. Uruchomienie ogólnej klauzuli korekcyjnej pozwala na czasowe odstępstwo od ścieżki dostosowania prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, pod warunkiem, że nie zagraża to stabilności finansów publicznych w średnim okresie. W przypadku części naprawczej Rada może również zdecydować, na podstawie zalecenia Komisji, o przyjęciu zmienionego kursu polityki budżetowej. Ogólna klauzula korekcyjna nie zawiesza procedur paktu stabilności i wzrostu. Pozwala ona państwom członkowskim na odstąpienie od wymogów budżetowych, które miałyby zastosowanie w normalnych warunkach, a jednocześnie umożliwia Komisji i Radzie wprowadzenie niezbędnych środków koordynacji polityki w ramach paktu.

Po znacznym spadku do 93,9 % PKB w 2017 r. relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrosła w 2018 r. do 100,6 %. Wzrost ten wynikał głównie z emisji serii obligacji skarbowych (3,2 mld EUR, ponad 15 % PKB) w celu sfinansowania jednorazowego rządowego wsparcia na rzecz uporządkowanej likwidacji Cyprus Cooperative Bank (CCB).

Relacja długu publicznego do PKB zmniejszyła się znacznie do poziomu 95,5 % w 2019 r. z 100,6 % w 2018 r. Redukcja długu była wynikiem znacznej nominalnej nadwyżki budżetowej w połączeniu ze wzrostem nominalnego PKB. Wpływ ten został częściowo skompensowany przez zwiększenie zadłużenia przez wartość rezydualną zmiany długu w 2019 r. (+0,4 % PKB), które odzwierciedlało zwiększone rezerwy gotówkowe utrzymywane przez rząd.

Z przekazanych danych wynika, że w 2019 r. Cypr nie osiągnął zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu (zob. tabela 1), ponieważ różnica w stosunku do wartości odniesienia wynosi 0,1 % PKB.

Analiza wskazuje zatem prima facie, że w oparciu o dane dotyczące wyników za 2019 r. kryterium długu nie jest spełnione.

4. Istotne czynniki

Art. 126 ust. 3 Traktatu stanowi, że jeśli państwo członkowskie nie spełnia wymogów jednego lub obu tych kryteriów, Komisja sporządza sprawozdanie. W sprawozdaniu tym Komisja „uwzględnia również to, czy deficyt publiczny przekracza publiczne wydatki inwestycyjne i uwzględnia wszelkie inne istotne czynniki, w tym średniookresową sytuację gospodarczą i budżetową państwa członkowskiego”.

Czynniki te zostały doprecyzowane w art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że uwzględnia się należycie „wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji”.

W przypadku oczywistego naruszenia kryterium długu analiza istotnych czynników jest szczególnie uzasadniona z uwagi na fakt, że czynniki pozostające poza kontrolą rządu wpływają na dynamikę długu w większym stopniu niż na dynamikę deficytu. Zostało to uznane w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, który stanowi, że podczas oceny spełniania kryterium długu uwzględnia się istotne czynniki niezależnie od skali tego naruszenia. W związku z tym przy ocenie spełniania kryterium długu należy ocenić przynajmniej trzy następujące główne aspekty, zważywszy na ich wpływ na dynamikę długu i zdolność do jego obsługi: (i) przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego lub prowadzącej do niego ścieżki dostosowania, (ii) wdrażanie reform strukturalnych oraz (iii) panujące warunki gospodarcze.

Jak określono w art. 2 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, jeżeli chodzi o spełnienie kryterium deficytu w 2020 r., ponieważ relacja długu publicznego do PKB przekracza wartość referencyjną wynoszącą 60 % i nie jest spełniony podwójny warunek – polegający na tym, że deficyt pozostaje bliski wartości referencyjnej, a jej przekroczenie ma charakter tymczasowy – te istotne czynniki nie mogą zostać uwzględnione w procesie podejmowania decyzji w sprawie istnienia nadmiernego deficytu na podstawie kryterium deficytu dla Cypru. W obecnej sytuacji kluczowym dodatkowym czynnikiem, który należy uwzględnić w odniesieniu do 2020 r., są skutki gospodarcze pandemii COVID-19, które wywarły bardzo poważny wpływ na sytuację budżetową i powodują wysoki poziom niepewności co do perspektyw na przyszłość. Pandemia doprowadziła również do uruchomienia ogólnej klauzuli korekcyjnej.

4.1. Pandemia COVID-19

Pandemia COVID-19 doprowadziła do poważnego wstrząsu gospodarczego, który wywołuje znaczące negatywne skutki dla całej Unii Europejskiej. Konsekwencje dla wzrostu PKB będą zależały zarówno od czasu trwania pandemii, jak i od okresu obowiązywania środków wprowadzonych przez władze krajowe oraz na szczeblu europejskim i światowym w celu spowolnienia jej rozprzestrzeniania się, ochrony zdolności produkcyjnych i wspierania popytu zagregowanego. Państwa członkowskie już przyjęły lub właśnie przyjmują środki budżetowe mające na celu zwiększenie możliwości systemów ochrony zdrowia i udzielenie pomocy tym osobom i sektorom, które szczególnie ucierpiały na skutek pandemii. Wprowadzono również znaczące środki w zakresie pomocy na utrzymanie płynności finansowej oraz inne gwarancje. Jeżeli właściwe urzędy statystyczne otrzymają bardziej szczegółowe informacje, dokonają one analizy, czy środki te będą miały natychmiastowe skutki dla salda sektora instytucji rządowych i samorządowych. Środki te, wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej, przyczynią się do znacznego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz pogorszenia sytuacji w zakresie zadłużenia.

4.2 Sytuacja gospodarcza w średnim okresie, w tym reformy strukturalne

Od 2016 r. wzrost realnego PKB, napędzany przez konsumpcję, plasuje się w coraz większym stopniu powyżej potencjału. Od 2016 r. tempo wzrostu nominalnego również było bardzo wysokie. W związku z tym, próbując wyjaśnić niewystarczające postępy Cypru na drodze do osiągnięcia w 2019 r. zgodności z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu, nie można twierdzić, że warunki makroekonomiczne są okolicznością łagodzącą.

W związku z pandemią COVID-19 w prognozie Komisji z wiosny 2020 r. przewidziano, że w 2020 r. PKB zmniejszy się o prawie 7½ %, co odzwierciedla zakłócenie działalności gospodarczej spowodowane ograniczeniami podróży i środkami izolacji, a także przewidywany znaczny spadek popytu zewnętrznego na usługi, a w szczególności na turystykę. Prognozy makroekonomiczne charakteryzują się znacznym stopniem niepewności związanej z czasem trwania pandemii i jej skutkami gospodarczymi, co stanowi okoliczność łagodzącą w ocenie spełnienia przez Cypr kryterium deficytu w 2020 r.

W dotyczącym Cypru sprawozdaniu krajowym z 2020 r. Komisja stwierdziła, że państwo to ogólnie poczyniło ograniczone postępy w realizacji skierowanych do niego zaleceń z 2019 r. Dokładniej rzecz ujmując, Cypr zrobił pewne postępy, szczególnie w zakresie poprawy zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi; ułatwienia zmniejszenia liczby kredytów zagrożonych; zwiększenia skuteczności publicznych służb zatrudnienia i docierania do osób młodych; poprawy badań i rozwoju; ułatwienia dostępu do finansowania dla MŚP oraz wdrożenia pierwszego etapu reformy krajowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Jedynie niewielkie postępy zrobiono w zakresie (i) reformy administracji publicznej i podsektora lokalnego; (ii) skoncentrowania polityki gospodarczej dotyczącej inwestycji na zrównoważonym transporcie, gospodarce odpadami i gospodarce wodnej, cyfryzacji i umiejętnościach cyfrowych; (iii) zwiększenia skuteczności systemu wymiaru sprawiedliwości i dyscypliny płatności; (iv) ustanowienia solidnego systemu wydawania i przenoszenia praw do nieruchomości. Nie zrobiono żadnych postępów w realizacji projektów prywatyzacyjnych.

4.3 Sytuacja budżetowa w średnim okresie, w tym inwestycje publiczne

Nominalna sytuacja budżetowa poprawiła się z deficytu na poziomie 3,7 % PKB w 2018 r. do nadwyżki na poziomie 1,7 % w 2019 r. Poprawa salda nominalnego w 2019 r. w porównaniu z 2018 r. odzwierciedla przede wszystkim tymczasowy charakter deficytu w 2018 r., który był wynikiem jednorazowego rządowego wsparcia na rzecz sektora bankowego w 2018 r. (7,4 % PKB). Inwestycje publiczne spadły z 5,7 % PKB w 2018 r. do 1,7 % w 2019 r. z uwagi na jednorazowy wpływ środków wsparcia finansowego na rzecz CCB z 2018 r.

Z prognozy Komisji i danych dotyczących wyników budżetu wynika, że saldo strukturalne Cypru osiągnęło w 2019 r. nadwyżkę w wysokości 0,1 % PKB, spełniając tym samym średniookresowy cel budżetowy zakładający zrównoważenie budżetu strukturalnego w 2019 r. Przestrzeganie wymogów części zapobiegawczej stanowi okoliczność łagodzącą w ocenie naruszenia prima facie kryterium długu przez państwo członkowskie w 2019 r.

Program stabilności na 2020 r. zawiera informacje na temat spodziewanego tymczasowego wpływu pakietu środków zwiększających deficyt, przyjętych przez rząd w celu walki z pandemią (szacowanych na 4,4 % PKB), na finanse publiczne. Średniookresowe perspektywy budżetowe charakteryzują się wyjątkową niepewnością dotyczącą zarówno czasu trwania pandemii, jak i jej skutków gospodarczych.

4.4. Dług publiczny w średnim okresie