Doświadczenia wykazały, że skuteczność wybierania przez OLAF spraw i prowadzenia dochodzeń zdecydowanie wzrosła dzięki przyjęciu rozporządzenia oraz wprowadzeniu wewnętrznych środków organizacyjnych. Dowodzi tego większa liczba dochodzeń prowadzonych przez pracowników dochodzeniowych, a także liczba zaleceń i wysokość kwot, których odzyskanie zalecono.

Ocena ujawniła jednak również pewne niedociągnięcia związane z prowadzeniem dochodzeń. Mają one wpływ na skuteczne i wydajne stosowanie rozporządzenia.

(1)OLAF wykonuje uprawnienia dochodzeniowe, które wypływają z różnych aktów prawa Unii, w tym z rozporządzenia. Jednak na różnych szczeblach akty te uzależniają stosowanie tych uprawnień od uwarunkowań dyktowanych prawem krajowym, zwłaszcza jeżeli chodzi o przeprowadzane na miejscu kontrole i inspekcje podmiotów gospodarczych oraz działania z zakresu kryminalistyki cyfrowej na terytorium państw członkowskich. Z oceny wynika, że nie do końca jasny jest zakres, w jakim rozporządzenie nr 883/2013 pozwala na zastosowanie prawa krajowego. Różne interpretacje odpowiednich przepisów oraz różnice w prawie krajowym prowadzą dzisiaj do niejednolitego sposobu wykonywania przez OLAF jego uprawnień w poszczególnych państwach członkowskich. W niektórych przypadkach utrudnia to zdolność OLAF-u do sprawnego prowadzenia dochodzeń, a w efekcie do przyczynienia się do celu zapisanego w Traktacie, jakim jest skuteczna ochrona interesów finansowych w Unii.

(2)Rozporządzenie nie oddaje do dyspozycji OLAF-u narzędzi umożliwiających wykonywanie jego funkcji w sytuacji odmowy lub utrudniania przez osoby objęte dochodzeniem lub świadków. To z kolei może ograniczać skuteczność dochodzeń OLAF-u, wprowadzać rozbieżności między państwami członkowskimi w zależności od tego, na ile właściwe organy krajowe mogą wspierać OLAF z pomocą swoich własnych narzędzi egzekwowania prawa; również w tym obszarze występują różnice w obowiązującym prawie krajowym.

(3)Ocena, opierając się na informacjach od niektórych zainteresowanych stron, wskazuje na konieczność rozważenia pewnych zmian uprawnień dochodzeniowych, jakie są do dyspozycji OLAF-u. Należy ocenić potrzebę i możliwości lepszego dostępu – na określonych warunkach – do informacji dotyczących rachunków bankowych, co mogłoby mieć kluczowe znaczenie dla wykrywania licznych przypadków nadużyć finansowych lub nieprawidłowości. Te uprawnienia są powiązane z możliwością prowadzenia dochodzeń w sprawie podatku VAT; jest to obszar, w którym mandat OLAF-u powinien być wyraźnie określony i wzmocniony.

(4)W obszarze dochodzeń wewnętrznych rozporządzenie stosuje się w związku z decyzjami wewnętrznymi, przyjętymi przez poszczególne instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, co prowadzi czasami do rozbieżnych możliwości podejmowania działań przez OLAF. W ocenie ustalono, że większa jasność w rozporządzeniu, jeżeli chodzi o warunki przeprowadzania dochodzeń wewnętrznych we wszystkich instytucjach, organach lub jednostkach organizacyjnych Unii, mogłaby pomóc w zapewnieniu jednolitej ochrony oraz zapewnić ramy, w obrębie których oceniane byłyby poszczególne ustalenia zawarte w decyzjach wewnętrznych. Ponadto można byłoby dalej zbliżyć do siebie przepisy mające zastosowanie do dochodzeń wewnętrznych i zewnętrznych (w sytuacjach, gdy rozbieżne przepisy nie są uzasadnione), co pozwoliłoby zagwarantować spójniejsze ramy dochodzeń.

(5)W ocenie określono zakres dalszego korzystania z możliwości szybkiego przekazywania informacji przez OLAF innym instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii w sytuacjach, w których ustalono już część faktów dotyczących trwającego dochodzenia i powstaje konieczność podjęcia natychmiastowych środków ostrożności, zanim nastąpi zamknięcie dochodzenia.

Jeżeli chodzi o działania podejmowane w następstwie dochodzeń, po stronie odbiorców zaleceń OLAF-u występują bardzo duże rozbieżności, jeżeli chodzi o działania następcze podejmowane w odpowiedzi na zalecenia. Czasami występują istotne luki między zaleceniami a działaniami następczymi. W ocenie wskazano na jakość i terminowość sprawozdań końcowych OLAF-u jako na czynniki wpływające na odsetek działań następczych podejmowanych w odpowiedzi na zalecenia, a także – jeżeli chodzi o działania następcze w odpowiedzi na zalecenia finansowe – stwierdzono duże rozbieżności w ocenie ponoszonej przez budżet UE szkody – zależnie od tego, czy ocena ta była autorstwa OLAF-u czy instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii.

Jednak najważniejsze niedociągnięcia stwierdzone w odniesieniu do działań następczych podejmowanych w odpowiedzi na zalecenia dotyczą przepisów regulujących dopuszczalność zgromadzonych przez OLAF dowodów w krajowych postępowaniach sądowych. W rozporządzeniu przewidziano, że sprawozdania OLAF-u stanowią w takich postępowaniach dopuszczalny dowód – w taki sam sposób oraz na takich samych warunkach, co sprawozdania administracyjne sporządzane przez krajowych inspektorów administracyjnych. Ocena wskazuje, że w niektórych państwach członkowskich zasada ta nie zapewnia w dostateczny sposób skuteczności działań OLAF-u.

Wprowadzenie nowego przepisu dotyczącego gwarancji proceduralnych, które miało miejsce w 2013 r., zostało podczas oceny uznane, ogólnie rzecz biorąc, za poprawę w kontekście ochrony praw osób fizycznych objętych dochodzeniem OLAF-u. Wprowadzona rozporządzeniem funkcja weryfikacji legalności oraz nowa wewnętrzna procedura odwoławcza wzmocniły dodatkowo gwarancje proceduralne osób fizycznych objętych dochodzeniami. Liczne zainteresowane strony uczestniczące w konsultacjach wyraziły obawy dotyczące wartości dodanej nowego przepisu, inne zaś twierdziły, że równowaga między uprawnieniami OLAF-u i prawami proceduralnymi jest odpowiednia, natomiast jeszcze inne wezwały do wzmocnienia praw proceduralnych. Ogólnie rzecz biorąc, w ocenie nie znaleziono dowodów na to, że gwarancje proceduralne w rozporządzeniu są niedostateczne w kontekście bieżących uprawnień i narzędzi dochodzeniowych OLAF-u. Jeżeli chodzi o zawarte w rozporządzeniu przepisy dotyczące nadzoru i kontroli, ocena wskazuje, że rozbieżne poglądy i praktyki w kontekście tych przepisów – zwłaszcza w odniesieniu do roli i uprawnień Komitetu Nadzoru, a także jego dostępu do posiadanych przez OLAF informacji dotyczących poszczególnych spraw – miały wpływ na pracę Komitetu oraz jego współpracę z OLAF-em.

W ocenie wskazano także na szereg kwestii w kontekście spójności wewnętrznej i zewnętrznej rozporządzenia.

(1)Rozporządzenie stanowi podstawę prawną, w oparciu o którą OLAF zapewnia państwom członkowskim pomoc w organizowaniu ścisłej i regularnej współpracy między ich właściwymi organami, służącej koordynacji ich działań na rzecz ochrony interesów finansowych UE. Jest to kluczowy element uprawnień OLAF-u pozwalający na wspieranie transgranicznej współpracy państw członkowskich. W rozporządzeniu nie zawarto jednak szczegółowych przepisów odnośnie do sposobów koordynacji lub procedur mających zastosowanie w tych tzw. sprawach koordynacji. Prowadzi to do sytuacji, w której OLAF oraz państwa członkowskie, które polegają na pomocy OLAF-u, mają do czynienia z brakiem pewności prawa. Jest to szczególnie ograniczające w obszarach (takich jak np. fundusze strukturalne), w których żadne inne akty prawa UE nie przewidują wspierającej i koordynującej roli OLAF-u. W obszarach, w których takie przepisy istnieją (na przykład w obszarze ceł i własności intelektualnej), relacje między rozporządzeniem nr 883/2013, a takimi innymi aktami prawnymi mogą powodować praktyczne trudności w stosowaniu.

(2)Rozporządzenie 883/2013 stosuje się w związku z innymi aktami prawa UE, od których skutecznego stosowania zależy mandat OLAF-u. Rozporządzenia 2185/96 i 2988/95, na których opierają się jedne z najważniejszych narzędzi dochodzeniowych OLAF-u – kontrole i inspekcje na miejscu – były przyjęte przed rozporządzeniem nr 883/2013 i poprzedzającymi je aktami z 1999 r. W ocenie wskazano na pewne niespójności między tymi ściśle powiązanymi instrumentami prawnymi, które w niektórych przypadkach mogą prowadzić do niepewności i rozbieżnych interpretacji.

I wreszcie, w dokumencie roboczym służb Komisji załączonym do niniejszego sprawozdania oraz w sprawozdaniu zewnętrznego wykonawcy wskazano na szereg przepisów rozporządzenia, które mogłyby zostać wyjaśnione lub uproszczone w rozporządzeniu lub które mogłyby być lepiej stosowane dzięki środkom wdrażającym. Niektóre z nich zostały wskazane w pkt 5.3 poniżej, jako warte szczególnej uwagi.

Ewentualne możliwości działań następczych w odpowiedzi na ocenę wymieniono w części 5. Powinny one, z jednej strony, opierać się na przeanalizowanych w ocenie doświadczeniach wypływających ze stosowania rozporządzenia. Z drugiej strony, powinny one uwzględniać utworzenie Prokuratury Europejskiej w przyszłości, która zasadniczo wzmocni i zmieni mechanizmy ochrony interesów finansowych UE na szczeblu UE.

4Utworzenie Prokuratury Europejskiej i jej wpływ na uprawnienia OLAF-u i prowadzone przez OLAF dochodzenia

Utworzenie Prokuratury Europejskiej jest jednym z kluczowych priorytetów Komisji w obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, a także częścią ogólnej strategii przeciwdziałania nadużyciom finansowym na szkodę budżetu UE. Podczas Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniu 8 czerwca 2017 r. 20 państw członkowskich wypracowało ogólne podejście w sprawie rozporządzenia ustanawiającego Prokuraturę Europejską w ramach wzmocnionej współpracy. Prokuratura Europejska będzie pierwszym organem UE wyposażonym w kompetencje do ścigania przestępstw mających wpływ na budżet UE, zgodnie z definicją zawartą w dyrektywie PIF, takich jak nadużycia, korupcja oraz poważne transgraniczne oszustwa związane z VAT. Oczekuje się, że efektem rozporządzenia będzie spójniejsza i skuteczniejsza polityka ścigania przestępstw mających wpływ na budżet UE, oraz większa liczba postępowań i wyroków, a także wysoki poziom odzyskiwania środków, utraconych wcześniej przez budżet UE w wyniku popełnionych oszustw. Przewidziano w nim także możliwość reagowania na pewne niedociągnięcia stwierdzone w wyniku oceny, o ile dotyczą one uczestniczących państw członkowskich.

Komisja już wcześniej podkreślała konieczność nasilenia walki z oszustwami odbijającymi się negatywnie na budżecie Unii – z pomocą zintegrowanej polityki dochodzeń karnych i administracyjnych. Podejście to jest nadal aktualne. Dzięki utworzeniu Prokuratury Europejskiej Unia będzie dysponować organami mającymi możliwość prowadzenia obu tych rodzajów dochodzeń, co umocni ogólne możliwości działania na szczeblu UE; jednocześnie Unia będzie mogła uzupełniać i wspierać działania podejmowane przez państwa członkowskie w ramach ich odpowiedzialności za ochronę budżetu UE.

Ogólny mandat OLAF-u nie ulegnie zmianie po ustanowieniu Prokuratury Europejskiej, jednak jego działania będą musiały zostać pod wieloma względami dostosowane w związku z jej powołaniem.

OLAF będzie nadal odpowiedzialny za dochodzenia administracyjne w przypadku podejrzewanych nieprawidłowości – związanych lub niezwiązanych z nadużyciami finansowymi – w obrębie Unii, instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii oraz państw członkowskich, i będzie wydawać zalecenia w sprawie wszczynania postępowań sądowych, dyscyplinarnych, finansowych lub administracyjnych.