Firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym, z których wiele uznaje się za globalne instytucje o znaczeniu systemowym lub inne instytucje o znaczeniu systemowym na podstawie art. 131 CRD IV, nadal powinny być objęte ramami określonymi w pakiecie CRR/CRD IV, w tym zmianami zaproponowanymi przez Komisję w dniu 23 listopada 2016 r., zgodnie ze zmienionym podejściem do ich identyfikowania zaproponowanym we wnioskach. Wynika to z faktu, że firmy te zazwyczaj ponoszą ryzyko i zapewniają zabezpieczenie przed ryzykiem na znaczną skalę na całym jednolitym rynku. W związku z prowadzoną działalnością wspomniane firmy są narażone na ryzyko kredytowe, głównie w postaci ryzyka kredytowego kontrahenta, oraz na ryzyko rynkowe związane z pozycjami, które zajmują na własny rachunek, zarówno na rzecz swoich klientów, jak i na własną rzecz. Stwarzają one zatem większe ryzyko dla stabilności finansowej z uwagi na swoją wielkość i wzajemne powiązania. W świetle tych ryzyk oraz w celu zapewnienia równych warunków działania takie firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym należy traktować jak instytucje kredytowe.

Ramy ostrożnościowe dla firm inwestycyjnych przewidziane w pakiecie CRR/CRD IV funkcjonują w połączeniu z MiFID. Zazwyczaj wymogi ostrożnościowe dotyczące instytucji finansowych mają na celu (i) zapewnienie posiadania przez te instytucje wystarczających zasobów do utrzymania rentowności finansowej i świadczenia usług na wszystkich etapach cyklu koniunkturalnego lub (ii) umożliwienie zorganizowanej likwidacji tych instytucji bez narażania ich klientów na nadmierne straty ekonomiczne oraz bez narażania stabilności rynków, na których instytucje te działają. W rezultacie ramy ostrożnościowe powinny dążyć do odzwierciedlenia ryzyka, jakie napotykają i stwarzają różne instytucje finansowe, powinny być proporcjonalne do prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka oraz zasadniczo zapewniać równowagę między zapewnianiem bezpieczeństwa i dobrej kondycji różnych instytucji finansowych oraz unikaniem nadmiernych kosztów, które mogłyby utrudnić im prowadzenie działalności w opłacalny sposób.

W przeciwieństwie do instytucji kredytowych firmy inwestycyjne nie przyjmują depozytów ani nie udzielają kredytów. Oznacza to, że są one w o wiele mniejszym stopniu narażone na ryzyko kredytowe i ryzyko wycofania środków pieniężnych przez deponentów z krótkim wyprzedzeniem. Ich usługi skupiają się na instrumentach finansowych, które w przeciwieństwie do depozytów nie są płatne według wartości nominalnej, lecz ich wartość podlega wahaniom w zależności od zmian rynkowych. Firmy te konkurują jednak z instytucjami kredytowymi w zakresie świadczenia usług inwestycyjnych, które instytucje kredytowe mogą oferować swoim klientom na podstawie licencji bankowej. Instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne to zatem dwa różne jakościowo rodzaje instytucji o odmiennych podstawowych modelach biznesowych, przy czym niektóre ze świadczonych przez nie usług mogą się ze sobą pokrywać.

Wnioski ustawodawcze dotyczące niniejszej dyrektywy i towarzyszącego jej rozporządzenia („wnioski”) włączono do programu prac Komisji na 2017 r. jako część programu REFIT. Mają one zapewnić, aby firmy inwestycyjne podlegały wymogom kapitałowym, płynnościowym i innym kluczowym wymogom ostrożnościowym oraz odpowiadającym im ramom nadzorczym, które są dostosowane do prowadzonej przez nie działalności, a jednocześnie są wystarczająco solidne, aby w sposób zgodny z zasadą ostrożności uwzględnić ryzyko, na jakie narażone są firmy inwestycyjne, w celu ochrony stabilności rynków finansowych UE. Wnioski są wynikiem przeglądu przewidzianego w art. 493 ust. 2, art. 498 ust. 2 oraz art. 508 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 („rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych” lub „CRR”), które wraz z dyrektywą 2013/36/UE („dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych IV” lub „CRD IV”) stanowi obecne ramy ostrożnościowe dla firm inwestycyjnych. Przy uzgadnianiu treści tych aktów współprawodawcy zdecydowali, że należy w przyszłości dokonać przeglądu ram prawnych dla firm inwestycyjnych, biorąc pod uwagę fakt, że ich przepisy są w dużej mierze ukierunkowane na instytucje kredytowe.

Jako jedno z nowych działań priorytetowych mających na celu wzmocnienie rynków kapitałowych i stworzenie unii rynków kapitałowych Komisja zapowiedziała w swoim śródokresowym przeglądzie planu działania na rzecz unii rynków kapitałowych, że zaproponuje skuteczniejsze ramy w zakresie wymogów ostrożnościowych i nadzoru dla firm inwestycyjnych, dostosowane do ich rozmiaru i charakteru, w celu pobudzenia konkurencji i usprawnienia dostępu inwestorów do nowych szans inwestycyjnych i lepszych sposobów zarządzania ryzykiem, na które są narażeni. W świetle kluczowej roli, jaką odgrywały do tej pory w tym obszarze firmy inwestycyjne mające siedzibę w Zjednoczonym Królestwie, decyzja Zjednoczonego Królestwa o wystąpieniu z UE dodatkowo podkreśla potrzebę zaktualizowania struktury regulacyjnej w UE w celu wsparcia tej zmiany.

Firmy inwestycyjne istnieją we wszystkich państwach członkowskich. Według informacji zebranych przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) na koniec 2015 r. w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) działało 6 051 firm inwestycyjnych. Należą do nich firmy świadczące ograniczony zestaw usług głównie klientom detalicznym, a także firmy świadczące szereg usług szerokiej grupie klientów detalicznych, zawodowych i korporacyjnych.

Firmy inwestycyjne świadczą różnorodne usługi, które dają inwestorom dostęp do rynków papierów wartościowych i instrumentów pochodnych (doradztwo inwestycyjne, zarządzanie portfelem, usługi brokerskie, wykonywanie zleceń itp.). Firmy inwestycyjne i świadczone przez nie usługi stanowią ważny element sprawnie funkcjonującej unii rynków kapitałowych. Odgrywają one ważną rolę w ułatwianiu przepływu oszczędności i inwestycji w całej UE, a ich poszczególne usługi służą do wspierania skutecznej alokacji kapitału i zarządzania ryzykiem.

UE potrzebuje silniejszych rynków kapitałowych, aby wspierać inwestycje, udostępnić nowe źródła finansowania przedsiębiorstw, oferować gospodarstwom domowym lepsze możliwości inwestowania oraz wzmocnić unię gospodarczą i walutową. Komisja zobowiązała się do wdrożenia wszystkich pozostałych elementów składowych, tak aby dokończyć budowę unii rynków kapitałowych do 2019 r..

Jak zapowiedziała Komisja w komunikacie z września 2017 r. w sprawie przeglądu funkcjonowania Europejskich Urzędów Nadzoru, oznaczałoby to między innymi również, że ich działalność w państwach członkowskich należących do unii bankowej podlegałaby bezpośredniemu nadzorowi EBC w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Obecnie firmy te są w dużej mierze skupione w Zjednoczonym Królestwie, lecz rozważają właśnie plany przeniesienia części swojej działalności do UE-27, w szczególności do państw członkowskich należących do unii bankowej. Obejmuje to wprawdzie jedynie niewielką liczbę firm, na które przypada jednak znaczna część całkowitych aktywów i wolumenu działalności wszystkich firm inwestycyjnych w UE.

W przypadku innych firm inwestycyjnych bardziej problematyczny jest fakt, że obecne ramy ostrożnościowe skupiają się na instytucjach kredytowych oraz na ryzyku, jakie te instytucje napotykają i stwarzają, a nie na firmach inwestycyjnych. Istniejące przepisy w dużej mierze nie regulują wyraźnie usług świadczonych przez wspomniane firmy ani ryzyka, jakie mogą one stworzyć. Spośród wszystkich ośmiu usług inwestycyjnych, które firmy inwestycyjne mają prawo świadczyć na podstawie MiFID, w CRR jasno określono wymogi jedynie w odniesieniu do (i) zawierania transakcji na własny rachunek oraz (ii) gwarantowania emisji instrumentów finansowych lub subemisji instrumentów finansowych z gwarancją przejęcia emisji. Brakuje wymogów odnoszących się do pozostałych usług inwestycyjnych (przyjmowania i przekazywania zleceń, wykonywania zleceń, zarządzania portfelem, doradztwa inwestycyjnego, subemisji instrumentów bez gwarancji przejęcia emisji, prowadzenia wielostronnej platformy obrotu), co skutkuje niepełną ochroną przed takimi ryzykami. W związku z tym nieodłącznie związane z tą działalnością ryzyko dla firmy, a w konsekwencji dla jej klientów i szerzej postrzeganych rynków, na których firma prowadzi działalność, chociaż w niektórych sytuacjach ograniczone, nie jest uwzględnione w sposób ukierunkowany.

Rodzi to trzy główne problemy, które poddano ocenie w dokumencie roboczym służb Komisji towarzyszącym wnioskom.

Po pierwsze, chociaż ramy ostrożnościowe uwzględniają do pewnego stopnia poszczególne rodzaje profili działalności gospodarczej firm inwestycyjnych w formie wyłączeń, są one ogólnie źródłem znacznej złożoności regulacyjnej dla wielu firm. Po drugie, określone w nich szczegółowe wymogi i wyłączenia stanowią przybliżone i niewrażliwe na ryzyko wskaźniki zastępcze dla ryzyk faktycznie ponoszonych przez firmy inwestycyjne i stwarzanych przez te firmy, które różnią się od ryzyk występujących w przypadku banków. Po trzecie, ze względu na nieodłączną złożoność i brak wrażliwości na ryzyko tych ram sposób ich wdrożenia przez państwa członkowskie prowadzi do rozdrobnienia całościowego otoczenia regulacyjnego dla firm inwestycyjnych, co stwarza możliwość wystąpienia szkodliwego arbitrażu regulacyjnego. Mogłoby to zagrozić integralności i funkcjonowaniu jednolitego rynku.

Wnioski mają na celu rozwiązanie problemów związanych z istniejącymi ramami ostrożnościowymi, jednocześnie ułatwiając – w miarę możliwości – podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej przez firmy inwestycyjne. W szczególności określają one ramy ostrożnościowe, które są lepiej dostosowane do modelu działalności tych firm. Składają się na nie odpowiedniejsze i w większym stopniu uwzględniające ryzyko wymogi dotyczące firm inwestycyjnych, które są lepiej ukierunkowane na ryzyko, jakie firmy te faktycznie stwarzają i ponoszą w przypadku poszczególnych rodzajów modeli biznesowych. Ponadto stanowią one udoskonalony zestaw narzędzi regulacyjnych, które mają umożliwiać organom nadzoru ostrożnościowego skuteczne prowadzenie nadzoru.

MiFID II i MiFIR przyjęto w następstwie kryzysu finansowego, a zakresem ich stosowania objęto rynki papierów wartościowych, pośredników inwestycyjnych i systemy obrotu. Nowe ramy wzmacniają i zastępują dotychczasowe ramy MiFID I. W ramach przeglądu ram ostrożnościowych dla unijnych firm inwestycyjnych stwierdzono, że słabym ich punktem jest brak obowiązkowych wymogów sprawozdawczych dla firm z państw trzecich, które prowadzą działalność w państwach członkowskich za pośrednictwem oddziałów. Właściwe organy krajowe nie są w stanie regularnie ocenić wolumen działalności w zakresie świadczenia usług finansowych prowadzonej na ich terytorium przez oddziały firm inwestycyjnych z państw trzecich. W związku z tym przepisy zawarte w niniejszym wniosku zapewniają właściwym organom odpowiednie narzędzia umożliwiające monitorowanie tej działalności.

Zgodnie z artykułami CRR przegląd ram ostrożnościowych dla firm inwestycyjnych przeprowadzono w porozumieniu z EUNB, Europejskim Urzędem Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz właściwymi organami krajowymi reprezentowanymi w tych Europejskich Urzędach Nadzoru. W następstwie pierwszego wniosku Komisji o wydanie opinii z grudnia 2014 r. w grudniu 2015 r. EUNB opublikował swoje pierwsze sprawozdanie w sprawie obecnych ram ostrożnościowych dla firm inwestycyjnych, wzywając do zmiany obecnego podejścia w odniesieniu do wszystkich firm inwestycyjnych, z wyjątkiem tych największych i tych o największym znaczeniu systemowym. W następstwie drugiego wniosku Komisji o wydanie opinii z czerwca 2016 r. w listopadzie 2016 r. EUNB opublikował dokument otwierający debatę w sprawie konsultacji skupiających się na potencjalnym nowym systemie nadzoru ostrożnościowego dla znacznej większości firm inwestycyjnych. Uwzględniając informacje zwrotne oraz dodatkowe dane pozyskane od firm inwestycyjnych we współpracy z właściwymi organami krajowymi, we wrześniu 2017 r. EUNB opublikował swoje końcowe zalecenia. Wnioski opierają się na tych zaleceniach we wszystkich kluczowych aspektach z wyjątkiem identyfikacji firm inwestycyjnych o znaczeniu systemowym z przyczyn wyjaśnionych w towarzyszącym dokumencie roboczym służb Komisji i podsumowanych w poniższej sekcji dotyczącej „oceny skutków”.

• Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki

Niniejszy wniosek uzupełnia bieżący przegląd zawartego w CRD IV/CRR systemu regulacji w odniesieniu do instytucji kredytowych w następstwie wniosków przyjętych przez Komisję dnia 23 listopada 2016 r., które umożliwiły wszystkim firmom inwestycyjnym niemającym znaczenia systemowego rezygnację ze stosowania jego zmienionych przepisów. Wariant ten wprowadzono ze względu na fakt, że wspomnianych zmienionych przepisów nie opracowano z myślą o większości firm inwestycyjnych, co dodatkowo skomplikowałoby istniejący zbiór przepisów. Przegląd systemu ostrożnościowego w odniesieniu do większości firm inwestycyjnych, który przedstawiono w niniejszym wniosku, był już w tym czasie zaawansowany, przy czym objęcie tych firm jeszcze bardziej złożonym systemem na krótko przed wprowadzeniem nowego systemu uznano za nieproporcjonalne. W niniejszym wniosku wprowadzono zatem nowy system dotyczący większości firm inwestycyjnych, wyłączając je całkowicie z ram prawnych pakietu CRD IV/CRR oraz pozostawiając w tych ramach, obejmujących również zmienione przepisy, wyłącznie firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym zgodnie ze zmienionym podejściem do ich identyfikacji przyjętym w niniejszym wniosku.

Niniejszy wniosek jest również spójny z MiFID oraz MiFID II / MiFIR. Ustanawiając wymogi ostrożnościowe dostosowane do działalności firm inwestycyjnych oraz ryzyka, na jakie narażone są te firmy, doprecyzowano, kiedy i dlaczego wymogi te mają zastosowanie. W związku z tym wyeliminowano niektóre przypadki arbitralnego stosowania wymogów ostrożnościowych zawartych w obecnie obowiązujących ramach, które wynikają z faktu, że ustanowiono je przede wszystkim w odniesieniu do usług inwestycyjnych wymienionych w MiFID, a nie faktycznego nagromadzenia ryzyka związanego z rodzajem i wolumenem działalności prowadzonej przez firmy inwestycyjne.

• Spójność z innymi obszarami polityki UE

Firmy inwestycyjne odgrywają istotną rolę w ułatwianiu przepływu inwestycji w całej UE. W związku z tym przegląd stanowi również element inicjatyw Komisji mających zapewnić prężny i uczciwy jednolity rynek charakteryzujący się prawidłowo funkcjonującym systemem finansowym i prawidłowo funkcjonującą unią rynków kapitałowych, tak aby zachęcić do inwestycji oraz pobudzić wzrost gospodarczy i zwiększyć liczbę miejsc pracy. Odpowiedniejsze ramy w zakresie wymogów ostrożnościowych i nadzoru o niższych kosztach przestrzegania przepisów dla firm inwestycyjnych powinny pomóc w: (i) poprawie ogólnych warunków dla przedsiębiorstw; (ii) ułatwieniu wejścia na rynek i zwiększeniu konkurencji; oraz (iii) poprawie dostępu inwestorów do nowych możliwości oraz lepszych sposobów zarządzania ryzykiem.

Zmienione podejście do identyfikacji firm inwestycyjnych o znaczeniu systemowym, które powinny nadal być objęte ramami prawnymi pakietu CRD IV/CRR, jest również zgodne z celem dotyczącym unikania luk w funkcjonowaniu unii bankowej. Ostatnie strukturalne zmiany sytuacji rynkowej wskazują, że grupy bankowe z państw trzecich mają coraz bardziej złożone struktury w UE, działając za pośrednictwem podmiotów, które nie podlegają nadzorowi EBC w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego. Zgodnie z komunikatem Komisji z października 2017 r. w sprawie dokończenia budowy unii bankowej zapewnienie, aby firmy inwestycyjne o znaczeniu systemowym pozostały objęte pakietem CRR/CRD IV zgodnie z podejściem do ich identyfikacji, o którym mowa w niniejszym wniosku, sprawia również, że zostaną objęte nadzorem ostrożnościowym sprawowanym przez organy nadzoru bankowego, a prowadzona przez nie działalność w państwach członkowskich należących do unii bankowej – nadzorem ostrożnościowym sprawowanym przez EBC.

2. PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ

• Podstawa prawna

Na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej instytucjom europejskim przyznaje się kompetencje do określania odpowiednich przepisów w drodze dyrektyw w celu ułatwienia podejmowania i prowadzenia działalności handlowej w całej UE (art. 53 TFUE). Odnosi się to także do przepisów dotyczących nadzoru ostrożnościowego nad dostawcami usług finansowych, w tym przypadku firmami inwestycyjnymi. Przepisy dyrektywy, której dotyczy niniejszy wniosek, zastępują przepisy określone w CRD IV, które również opierają się na art. 53 TFUE, o ile dotyczą firm inwestycyjnych.

• Pomocniczość

Wniosek zmienia i upraszcza istniejące przepisy UE, które regulują ostrożnościowe traktowanie firm inwestycyjnych, w celu (i) lepszego uwzględnienia ryzyka związanego z modelami biznesowymi tych firm; (ii) poprawy równych warunków działania dla firm; oraz (iii) zwiększenia spójności w zakresie nadzoru. Aby to osiągnąć, nowe ramy UE powinny zastąpić istniejące ramy, a nie przenosić kwestię wprowadzenia dokonanych wyborów na ramy regulacyjne w państwach członkowskich. Wynika to z faktu, że firmy inwestycyjne posiadające obecnie zezwolenie na mocy MiFID rutynowo świadczą swoim klientom w UE usługi transgraniczne. Nieskoordynowane i chaotyczne zmiany przepisów dokonywane przez państwa członkowskie mogłyby zakłócać konkurencję i prowadzić do dyskryminacyjnego traktowania, co doprowadziłoby do rozdrobnienia jednolitego rynku. Mogłoby to zwiększyć liczbę przypadków szkodliwego arbitrażu regulacyjnego, co – w razie problemów – mogłoby spowodować efekt domina w odniesieniu do stabilności finansowej i ochrony inwestorów w pozostałych państwach członkowskich. Mogłoby to również wypaczyć zakres i rodzaj usług inwestycyjnych dostępnych w danym państwie członkowskim, z potencjalną szkodą dla ogólnej efektywności rynku i wyboru dla inwestorów. Zmienione przepisy służyć uniknięciu nadmiernych różnic regulacyjnych oraz powinny zapewniać równe warunki działania dla wszystkich firm posiadających zezwolenie na całym jednolitym rynku.

• Proporcjonalność