KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Uwzględnianie sektora użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (sektora LULUCF) w zobowiązaniach Unii związanych ze zmianą klimatu /* COM/2012/094 final */





1. Konieczność podjęcia natychmiastowych działań w zakresie zmiany klimatu Pod koniec 2010 r. w kontekście Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) uznano, że globalne ocieplenie nie może przekroczyć temperatury sprzed rewolucji przemysłowej o więcej niż 2˚ C[1]. Jest to niezbędne dla ograniczenia negatywnych skutków działalności człowieka dla klimatu. Ten długoterminowy cel wymaga obniżenia globalnych emisji gazów cieplarnianych do roku 2050 o co najmniej 50 % poniżej poziomu z 1990 r. [2]. Do 2050 r. kraje rozwinięte powinny jako całość zmniejszyć emisje o 80-95 % w porównaniu z poziomami z 1990 r[3]. W perspektywie średniookresowej UE zobowiązała się do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 20 % poniżej poziomu z 1990 r. do 2020 r., a gdyby spełnione zostały określone warunki, wartość ta miałaby wynieść 30 %. To zobowiązanie stanowi część jednego z pięciu celów przewodnich UE zawartych w strategii „Europa 2020”[4]. Ponadto zarówno Rada Europejska jak i Parlament Europejski stwierdziły, że do ograniczania emisji powinny przyczynić się wszystkie sektory gospodarki[5]. Sektor użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa (sektor LULUCF) ma korzystne i znaczące oddziaływanie na emisje gazów cieplarnianych w UE. Sektor ten pochłania równowartość 9 % gazów cieplarnianych emitowanych w innych gałęziach gospodarki[6]. Chociaż emisje i pochłanianie w sektorze LULUCF są zgłaszane na mocy UNFCCC i częściowo rozliczane w ramach protokołu z Kioto, sektor ten nie został uwzględniony w zobowiązaniach UE w ramach pakietu klimatyczno-energetycznego[7] ze względu na stwierdzone poważne niedociągnięcia w międzynarodowych zasadach rozliczania emisji w tym sektorze. Ponadto w chwili ustalania unijnego celu redukcji emisji oczekiwano, że podczas szczytu w Kopenhadze w 2009 r. poświęconego kwestiom klimatu zawarte zostanie międzynarodowe porozumienie w sprawie zmiany klimatu obejmujące zmienione zasady rozliczania sektora LULUCF, które mogłoby następnie zostać przyjęte przez UE. Tak się jednak nie stało i pomimo postępów osiągniętych w ramach porozumienia kopenhaskiego i ustaleń z Cancún porozumienie międzynarodowe w sprawie zmienionych zasad rozliczania dla sektora LULUCF na drugi okres rozliczeniowy na mocy protokołu z Kioto zawarto dopiero podczas 17. konferencji stron UNFCCC w Durbanie w grudniu 2011 r. W niniejszym komunikacie opisano, jak można stopniowo włączyć sektor LULUCF do polityki UE w dziedzinie klimatu. Pierwszy proponowany etap polega na wprowadzeniu rzetelnych wspólnych zasad rozliczania, monitorowania i sprawozdawczości. Z uwagi na szczególny charakter emisji w tym sektorze Komisja proponuje, aby ustanowić dla niego specjalne ramy prawne, a nie włączać go do unijnego systemu handlu emisjami[8] lub do zasad określonych na podstawie decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego[9]. Wprowadzenie rzetelnych zasad rozliczania emisji i pochłaniania w UE uwzględniających szczególny charakter sektora LULUCF przyniosłoby liczne korzyści. Przede wszystkim uzupełniłoby to rozliczanie antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych, obejmując wszystkie rodzaje działalności gospodarczej w UE[10] dzięki odnotowywaniu istotnych zmian, które obecnie są pomijane. Takie rozwiązanie przyczyniłoby się do większej widoczności działań w zakresie łagodzenia zmiany klimatu w rolnictwie, leśnictwie i powiązanych sektorach (np. sektor papierniczy, przetwarzania drewna) oraz stanowiłoby podstawę dla opracowania odpowiednich zachęt politycznych, np. w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) oraz w świetle „Planu działania na rzecz zasobooszczędnej Europy”[11]. Poza tym ustanowienie wspólnych unijnych zasad rozliczania stworzyłoby równe warunki dla poszczególnych państw członkowskich. Przede wszystkim pozwoliłoby na odnotowanie zmian zasobów węgla związanych z zastosowaniem biomasy produkcji krajowej, co pozwoliłoby na uzupełnienie rozliczania w dziedzinie bioenergii na poziomie gospodarki; jest to jeden z warunków określonych przez Międzyrządowy Zespół do spraw Zmiany Klimatu („IPCC”)[12], które umożliwiają uznanie bioenergii za neutralną pod względem emisji dwutlenku węgla gałąź sektora energii. Wzmocniłoby to integralność środowiskową polityki UE w dziedzinie klimatu. Byłby to również ważny i niezbędny krok w dążeniu do osiągnięcia bardziej ambitnych celów w zakresie klimatu przy niższych kosztach. Drugi etap polegałby na oficjalnym włączeniu sektora LULUCF do unijnego celu redukcji emisji. Proponuje się, aby wprowadzić to rozwiązanie po wdrożeniu przez państwa członkowskie ram rozliczania i wykazaniu ich rzetelności. Jako że korzystne oddziaływanie sektora LULUCF na emisje w UE ulega z czasem zmniejszeniu, należy jak najszybciej podjąć spójne działania. W związku z tym Komisja proponuje w ramach pierwszego etapu, aby państwa członkowskie opracowały plany działania dla sektora LULUCF obejmujące długofalową strategię dla tego sektora w ramach różnych obszarów polityki. 2. Rola użytkowania gruntów i leśnictwa w związku ze zmianą klimatu W sektorze LULUCF węgiel jest pochłaniany z atmosfery i składowany w drzewach i innych roślinach oraz w glebie i produktach drzewnych. Dwutlenek węgla jest emitowany z powodu wylesiania i degradacji lasów (wskutek m.in. rozwoju infrastruktury, ekspansji rolnictwa, przekształcania gruntów w pastwiska oraz pożarów) lub praktyk rolniczych (np. zaorywania). Poszczególne elementy LULUCF mają różne cechy, jeśli chodzi o zasoby węgla oraz potencjalne emisje i pochłanianie. Zawartość węgla w glebach (0-30 cm) w leśnictwie jest stosunkowo wysoka w porównaniu z glebami rolniczymi. Szacuje się, że w UE wynosi ona ok. 90 tC/ha, natomiast zawartość węgla w glebach obszarów uprawnych i użytków zielonych wynosi odpowiednio 65 i 90 tC/ha (rys. 1). Jednak zarówno w państwach członkowskich jak i między nimi występują znaczące różnice. W europejskich glebach organicznych/torfowiskach zawartość węgla może sięgać 1000 tC/ha. Różne metody użytkowania gruntów oraz praktyki zarządzania w rolnictwie i leśnictwie, a także stosowanie pozyskanych produktów drzewnych, mogą mieć wpływ na zasoby węgla jak również na emisje do atmosfery i pochłanianie z atmosfery. Rysunek 1. Średnie zasoby węgla (t C/ha) w różnych sposobach użytkowania gruntów w UE Uwaga: w przypadku torfowisk wartości szacunkowe mogą sięgać nawet 1000 tC/ha w zależności od rodzaju torfu. Źródło: Opracowania sporządzone przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej na podstawie różnych źródeł[13]. Światowe zasoby węgla w biomasie i glebie są ogromne (w porównaniu z rocznymi emisjami gazów cieplarnianych). Jednak z powodu znacznego wylesiania sektor LULUCF odpowiada za ok. 15 % emisji gazów cieplarnianych[14] w skali globalnej. Stanowi to ilość większą niż emisje z całego światowego sektora transportu, a jedynym przemysłem wytwarzającym więcej emisji jest sektor energetyczny. Z tego względu należy chronić i zwiększać zasoby węgla oraz ograniczyć emisje sektora LULUCF. Unia Europejska dąży do powstrzymania procesu wylesiania na świecie do 2030 r.[15] Jednym z mechanizmów przeciwdziałających wylesianiu, jakie opracowała ONZ, jest zmniejszanie emisji związanych z wylesianiem i degradacją lasów (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation – REDD) w krajach rozwijających się. W krajach uprzemysłowionych sektor LULUCF stanowi przeważnie pochłaniacz netto (tj. pochłanianie przewyższa emisje). Jednak pojemność tego pochłaniacza maleje z powodu zwiększonego popytu na biomasę, starzenia się lasów w niektórych państwach oraz tendencji do intensywnego użytkowania lasów. Emisje gazów cieplarnianych w UE pochodzą głównie z produkcji energii, transportu i budynków (zob. rys. 2). Rysunek 2. Emisje i pochłanianie w podziale na sektory w UE-27 jako udział w łącznej ilości, z wyłączeniem LULUCF (2009 r.) Uwaga: (1) Wartości ujemne oznaczają pochłanianie netto, a wartości dodatnie – emisje netto. (2) emisje z sektora „rolnictwo” obejmują metan (np. z produkcji zwierzęcej) i podtlenek azotu (np. ze stosowania nawozów). Emisje i pochłanianie CO2 związane z gruntami rolniczymi są uwzględnione w sektorze LULUCF. Źródło: EEA (2011 r.) Przewiduje się, że w przypadku utrzymania stanu obecnego[16] stopień pochłaniania w sektorze LULUCF w UE zmniejszy się do 2020 r. W ujęciu ogólnym w porównaniu z okresem 2005-2009 pochłanianie w sektorze LULUCF w 2020 r. ma być mniejsze o ok. 10 %, co oznacza zwiększenie ilości emisji o 33 mln ton CO2 rocznie. Wynosi to mniej więcej tyle, co wszystkie emisje gazów cieplarnianych na Łotwie i Litwie łącznie albo dwa razy tyle co emisje Estonii w 2009 r. Dokładniejsza analiza tych prognoz pokazuje, że między poszczególnymi rodzajami działalności w sektorze występują duże różnice. Oczekuje się, że spadek będzie bardzo wyraźny w gospodarce leśnej, gdzie pochłanianie netto ma zmniejszyć się o ok. 60 mln ton CO2, tj. w przybliżeniu tyle, ile wyniosły w 2009 r. łączne emisje gazów cieplarnianych Bułgarii, Danii, Irlandii lub Szwecji. Fakt ten częściowo równoważy sadzenie lasów (zalesianie). Emisje i pochłanianie związane z działalnością rolniczą, np. w zakresie gospodarki gruntami uprawnymi i pastwiskami, prawdopodobnie utrzymają się na stałym poziomie lub ulegną poprawie. Jednak obciążenia związane z użytkowaniem gruntów, np. przekształcanie trwałych użytków zielonych w grunty uprawne wskutek zwiększonego zapotrzebowania na biomasę (np. do produkcji biogazu z kukurydzy), oraz dalsza uprawa gleb organicznych mogą zmniejszyć zawartość węgla w glebach i przyczynić się do wzrostu emisji. Zgodnie z prognozami przedstawionymi w „Planie działania prowadzącym do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.”[17] ta niekorzystna tendencja ma się utrzymać w perspektywie długoterminowej. Jednak rzeczywiste skutki dla sektora będą w dużej mierze zależały od zachęt zapewnionych w ramach różnych dziedzin polityki. Rysunek 3. Prognozy emisji i pochłaniania w całym sektorze LULUCF oraz w lasach sprzed 1990 r. (2000-2020) Legenda: ●–●–● LULUCF (suma wszystkich rodzajów działalności), ▲–▲–▲ wylesianie, +–+–+ gospodarka gruntami uprawnymi, ––– gospodarka pastwiskami, ♦–♦–♦ zalesianie, oraz ■–■–■ gospodarka leśna Niepołączone punkty oznaczają dane sprawozdawcze / historyczne. Uwaga: wartość ujemna oznacza, że pochłanianie jest dla tego rodzaju działalności większe niż emisje. Źródło: Böttcher et al. (2011) oraz JRC (2011b) 3. Rolnictwo, leśnictwo i wydajne korzystanie z zasobów gruntów mają zasadnicze znaczenie dla realizacji celów związanych z klimatem Rolnictwo, leśnictwo i przemysły powiązane mogą na różne sposoby przyczynić się do ograniczenia emisji w sektorze LULUCF. Środki rolnicze powinny dotyczyć przede wszystkim ograniczenia przekształcania użytków zielonych w grunty uprawne i utrat związków węgla z uprawianych gleb organicznych. Mogłyby one obejmować praktyki rolnicze takie jak stosowanie różnych gatunków roślin uprawnych (np. większej liczby upraw strączkowych), powszechniejsze stosowanie płodozmianu i unikanie lub mniej intensywne stosowanie ugorów (np. poprzez okrywę zieloną lub odłogowanie ekologiczne). Praktyki rolno-leśne prowadzące do wyższego poziomu zasobów węgla w glebie poprzez chów zwierząt lub uprawę roślin spożywczych na terenie, na którym uprawia się drzewa w celu pozyskania drewna, energii lub innych produktów drzewnych, również pomogłyby zmniejszyć emisje. Przywracanie lub pozostawianie odpowiedniej ilości materiału organicznego (np. obornika, słomy, pozostałości upraw) na danym terenie może poprawić wydajność gruntów uprawnych i użytków zielonych, a ponowne nawadnianie, odłogowanie lub zaniechanie osuszania gleb organicznych, w tym torfowisk, oraz rekultywacja zdegradowanych gleb mogą przynieść znaczące korzyści związane z łagodzeniem zmiany klimatu i zachowaniem różnorodności biologicznej. Uwzględnienie gospodarki gruntami uprawnymi i użytkami zielonymi w rozliczaniu byłoby niezbędnym krokiem w dążeniu do pełnego wkładu tej działalności w realizację celów związanych z klimatem. Leśnictwo również posiada znaczny potencjał w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. Obejmuje on praktyki takie jak przekształcanie terenu niezalesionego w zalesiony (zalesianie)[18], unikanie przekształcania lasu w inny rodzaj terenu (wylesiania), składowanie związków węgla w istniejących lasach poprzez dłuższy okres rotacji drzew, unikanie zrębu zupełnego (np. gospodarka leśna w zakresie przerzedzania lub selektywnego pozyskiwania drewna) i przekształcanie w las niezakłócony ludzką działalnością oraz szersze stosowanie środków zapobiegawczych w celu ograniczenia skutków zjawisk takich jak pożary, szkodniki i burze. Jednocześnie wydajność lasów można zwiększyć poprzez dostosowanie rotacji, zapewniając jak największą produktywność, większe wykorzystanie lasów o niskiej wydajności i zwiększenie pozyskiwania odpadów drzewnych i gałęzi (pod warunkiem zachowania różnorodności biologicznej, żyzności gleby i materii organicznej). Zmiana składu gatunkowego i tempa wzrostu również może wywrzeć tu pewien wpływ. Oprócz bezpośrednich skutków dla leśnictwa i rolnictwa łagodzenie zmiany klimatu oferuje potencjalne korzyści dla powiązanych gałęzi przemysłu (np. sektor papierniczy, przetwarzania drewna) oraz sektorów energii odnawialnej, jeśli gospodarka gruntami rolnymi i lasami uwzględni produkcję drewna i energii. Węgiel jest składowany w drzewach, innych roślinach i glebie, ale przez wiele dziesięcioleci może również być składowany w produktach (np. drewnie budowlanym). Polityka przemysłowa i konsumencka może znacząco przyczynić się do zwiększenia długoterminowego korzystania z drewna i jego recyklingu lub do produkcji pulpy, papieru i produktów drzewnych w zastępstwie ich wysokoemisyjnych odpowiedników (np. betonu, stali, tworzyw sztucznych uzyskanych z paliw kopalnych). Przemysł oparty na biotechnologii może korzystać z roślin uprawianych na potrzeby zastępowania surowców (np. konopie i trawa stosowane do izolacji zamiast włókna szklanego, słoma stosowana w produkcji mebli, panele drzwi samochodowych produkowane z włókien lnu lub sizalu, biologiczne tworzywa sztuczne) lub w celach energetycznych (np. wykorzystanie biomasy zamiast paliw kopalnych). Z badań wynika, że dla każdej tony związków węgla w produktach drzewnych zastępujących produkty niewykonane z drewna można oczekiwać ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o ok. 2 tony związków węgla[19]. Rozszerzenie obowiązku rozliczania o gospodarkę leśną, gospodarkę gruntami uprawnymi i gospodarkę użytkami zielonymi poprawiłoby widoczność działań podejmowanych przez rolników, leśników i sektory związane z leśnictwem oraz stanowiłoby podstawę dla opracowania zachęt politycznych mających na celu zwiększenie działań w zakresie łagodzenia zmiany klimatu. Gdyby działania te były rozliczane, ich ogólny wpływ na emisje gazów cieplarnianych mógłby zostać lepiej odzwierciedlony, co spowodowałoby osiągnięcie celów redukcji emisji po niższych kosztach. Biorąc pod uwagę, że potencjał użytkowania gruntów rolnych, leśnictwa oraz powiązanych gałęzi przemysłu w zakresie łagodzenia zmiany klimatu różni się znacząco w 27 państwach członkowskich, nie jest możliwe przyjęcie jednego podejścia politycznego. Należy opracować podejście dostosowane do lokalnych warunków umożliwiające uwzględnienie różnych rodzajów użytkowania gruntów i praktyk w zakresie leśnictwa. Na przykład w Szwecji i Finlandii pochłanianie netto w sektorze LULUCF odpowiada ponad połowie łącznych emisji w innych sektorach, a na Łotwie pochłanianie netto jest prawie dwa razy większe (rys. 4), natomiast w innych państwach członkowskich takich jak Malta znaczenie sektora jest marginalne. Świadczy to o konieczności uwzględniania warunków krajowych przy opracowywaniu rozwiązań dla tego sektora zmierzających do realizacji zobowiązań dotyczących zmiany klimatu. Rysunek 4. Względne znaczenie sektora LULUCF w państwach członkowskich: emisje i pochłanianie w sektorze w stosunku do łącznych emisji gazów cieplarnianych w innych sektorach (2009 r.) Uwaga: wartość ujemna oznacza, że w przypadku tego państwa członkowskiego pochłanianie przewyższa emisje w sektorze LULUCF. Z powodu rokrocznych fluktuacji emisji i pochłaniania wielkość zmienia się w poszczególnych latach. Źródło: na podstawie danych EEA (2011 r.) Niezbędnym warunkiem ochrony i zwiększenia zasobów węgla oraz stopnia pochłaniania jest zapewnienie równych warunków dla różnych środków (np. gospodarki pastwiskami lub produkcji bioenergii), sektorów (np. leśnictwa lub przemysłu związanego z lasami) oraz państw członkowskich poprzez dokładne i zharmonizowane rozliczanie emisji i pochłaniania w różnych rodzajach użytkowania gruntów i eksploatacji zasobów. Wzmocni to również integralność środowiskową zobowiązań UE dotyczących zmiany klimatu. 4. Obecna polityka to za mało 4.1. Rzetelne i zharmonizowane zasady rozliczania Chociaż sektor LULUCF nie został jeszcze ujęty w unijnych celach redukcji emisji do roku 2020, jest on częściowo uwzględniany w zobowiązaniach Unii w ramach Protokołu z Kioto do konwencji UNFCCC w okresie 2008-2012 r[20]. Jednakże obowiązujące zasady rozliczania, stanowiące zbiór dobrowolnych i obowiązkowych praktyk, cechują się poważnymi niedociągnięciami. W trakcie rokowań międzynarodowych prowadzonych w ostatnich latach stwierdzono zgodnie, że wymagają one ulepszenia. Zgodnie z obowiązującymi zasadami rozliczanie jest dobrowolne dla większości działań w sektorze LULUCF, w szczególności w dziedzinie gospodarki leśnej (stanowiącej ok. 70 % sektora) i gospodarki gruntami uprawnymi i pastwiskami (17 % sektora). Rozliczanie jest obowiązkowe tylko w przypadku działań związanych ze zmianą użytkowania gruntów (zalesiania, ponownego zalesiania oraz wylesiania). W związku z tym rozliczanie różni się znacząco w państwach członkowskich (rys. 5). Mniej niż dwie trzecie państw członkowskich rozlicza gospodarkę leśną, jedynie trzy uwzględniają gospodarkę gruntami uprawnymi lub pastwiskami, a jedno państwo – odnowę szaty roślinnej. Kolejnym niedociągnięciem jest brak zachęt dla łagodzenia zmiany klimatu w leśnictwie. Aktualne zasady dotyczące gospodarki leśnej zasadniczo zapewniają państwom pewną ilość jednostek rozliczeniowych, niezależnie od podjętych działań. Zachęty do ulepszania praktyk są ograniczone limitem dotyczącym emisji i pochłaniania, powyżej którego działania nie są już uwzględniane. Prowadzi to do nierównowagi między różnymi sektorami i sposobami użytkowania gruntów, więc niezbędne jest ulepszenie systemu pozwalające na stworzenie równych warunków w sektorze rolnym, leśnym i w sektorach powiązanych oraz w sektorze energetycznym w państwach członkowskich, umożliwiając równe traktowanie tych sektorów na rynku wewnętrznym Unii. Rysunek 5. Udział państw członkowskich, które dobrowolnie rozliczają różne praktyki 4.2. Ulepszenie monitorowania i sprawozdawczości Rzetelne i zharmonizowane szacowanie poziomu emisji i pochłaniania w rolnictwie i leśnictwie wymaga inwestycji w monitorowanie i sprawozdawczość. Państwa członkowskie mają obowiązek przedstawiania UNFCCC sprawozdań rocznych, a na podstawie protokołu z Kioto wprowadzono dodatkowe wymogi w zakresie sprawozdawczości. W ostatnich latach monitorowanie i sprawozdawczość zaczęły ulegać poprawie i ta tendencja prawdopodobnie się utrzyma. Podczas 17. konferencji stron UNFCCC w Durbanie w grudniu 2011 r[21]. zweryfikowano i ulepszono definicje, warunki i zasady rozliczania dla sektora LULUCF na drugi okres rozliczeniowy na mocy protokołu z Kioto. W szczególności obowiązkowe będzie rozliczanie działalności związanej z gospodarką leśną, w tym w odniesieniu do pozyskanych produktów drzewnych. Ustalono również definicje „zjawisk katastrofalnych” oraz „osuszania i ponownego nawadniania terenów podmokłych”. Niemniej jednak nadal istnieją poważne luki. Należy zwiększyć stopień dokładności i kompletności przekazywanych danych, w szczególności danych dotyczących gleb rolniczych. Aktualny poziom niepewności jest stosunkowo wysoki (ok. 35 %, co oznacza, że 1 tona CO2 może w rzeczywistości wynosić 1,35 lub 0,65 tony). Ulepszenia nie tylko poprawią rozliczanie, ale także zapewnią rzetelny, wyraźny i widoczny wskaźnik postępów w dziedzinie rolnictwa i leśnictwa[22]. 4.3. Dążenie do uzyskania efektu synergii z szerszymi celami politycznymi Istnieją już zachęty promujące stosowanie bioenergii[23], ale obecnie nie ma spójnego podejścia do łagodzenia zmiany klimatu w sektorze LULUCF poprzez środki podejmowane w rolnictwie, leśnictwie i powiązanych sektorach. Łagodzenie zmiany klimatu mogłoby odgrywać coraz większą rolę we wspólnej polityce rolnej (WPR). W reformie WPR – tzw. ocenie funkcjonowania[24] z 2008 r. – łagodzenie zmiany klimatu i przystosowanie się do zmiany klimatu uznano za „nowe wyzwania”. Aby opracować WPR na lata 2014-2020 Komisja opisała, jak można ulepszyć oddziaływanie polityk rolnych na środowisko i klimat dzięki obowiązkowym „składnikom ekologicznym”[25] dotyczącym zmiany klimatu i celów środowiskowych[26]. Ponadto w unijnej polityce rozwoju obszarów wiejskich po 2013 r. działania w zakresie łagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania się do niej mogłyby być podejmowane poprzez oferowanie lepszych zachęt do pochłaniania dwutlenku węgla w rolnictwie i leśnictwie. Niektóre zachęty mogłyby równocześnie prowadzić do zwiększenia zasobów węgla i ich ochrony oraz przynieść korzyści dla różnorodności biologicznej i dla przystosowania się do zmiany klimatu poprzez zwiększenie retencji wody oraz ograniczenie erozji. Obowiązkowe rozliczanie powiązanych zmian ilości dwutlenku węgla w atmosferze przyczyniłoby się do wzrostu zauważalności pozytywnych skutków takich środków oraz zagwarantowałoby ich pełny udział w przeciwdziałaniu zmianie klimatu. Rozliczanie LULUCF pozwoliłoby na sprecyzowanie korzyści wynikających ze zrównoważonego rozwoju bioenergii poprzez lepsze odzwierciedlenie powiązanych emisji, w szczególności wynikających ze spalania biomasy, które w tej chwili nie podlega rozliczaniu. Stanowiłoby to dodatkowe wzmocnienie zachęt płynących z kryteriów zrównoważenia w kontekście celów w zakresie energii odnawialnej. 4.4. Uwzględnienie specyfiki sektora Sektor LULUCF różni się od pozostałych sektorów gospodarki. Pochłanianie gazów cieplarnianych i ich emisje w tym sektorze są wynikiem stosunkowo powolnych procesów naturalnych. Zanim środki takie jak zalesianie przyniosą znaczące efekty, mogą minąć dziesięciolecia. Dlatego działania związane ze zwiększeniem pochłaniania i ograniczeniem emisji z leśnictwa i rolnictwa należy rozważać w perspektywie długoterminowej. Ponadto emisje i pochłanianie są mają odwracalny charakter: może to wynikać z ekstremalnych zdarzeń, takich jak pożary, burze, susze czy szkodniki, mających wpływ na pokrywę leśną lub pokrycie terenu albo z decyzji wynikających z gospodarowania (np. pozyskiwanie drewna lub sadzenie drzew). Ponadto roczne fluktuacje emisji i pochłaniania w lasach są wysokie i w rezultacie zjawisk katastrofalnych oraz pozyskiwania drewna mogą stanowić nawet 35 % łącznych rocznych emisji w niektórych państwach członkowskich. Powyższe czynniki sprawiają, że państwa członkowskie miałyby problemy z osiąganiem rocznych celów. 5. Rozwiązanie: stopniowy proces Aby móc wykorzystać potencjał łagodzenia zmiany klimatu, jaki wykazuje sektor LULUCF, poprzez jego oficjalne włączenie do zobowiązań UE w zakresie klimatu, należy odpowiednio potraktować niedociągnięcia w aktualnych ramach rozliczania, specyfikę sektora oraz warunki panujące w państwach członkowskich. Należy zatem przyjąć stopniowy proces. Po pierwsze należy wprowadzić ramy rzetelnego rozliczania i monitorowania. Wraz z niniejszym komunikatem Komisja przedstawia wniosek ustawodawczy dotyczący rzetelnych zasad rozliczania. Obejmuje on kompleksowe rozliczanie emisji i pochłaniania zarówno w leśnictwie jak i rolnictwie, a także zapewnia równe traktowanie działań łagodzących, niezależnie od tego, czy prowadzone one są w leśnictwie, rolnictwie, sektorach powiązanych czy sektorze energii odnawialnej. Należy udoskonalić system monitorowania i sprawozdawczości w zakresie bilansu dwutlenku węgla w sektorze LULUCF, aby stanowił on podstawę ram rozliczania i wskaźników UE określających postępy w rolnictwie i leśnictwie. Komisja proponuje ulepszenie monitorowania i sprawozdawczości poprzez przegląd decyzji dotyczącej mechanizmu monitorowania[27] oraz dalszy rozwój istniejących systemów monitorowania użytkowania gruntów takich jak badanie terenowe użytkowania gruntów i pokrycia terenu (LUCAS). Wysoka zmienność emisji i pochłaniania w lasach oraz niższa częstotliwość zbierania podstawowych danych potrzebnych do inwentaryzacji oznaczają, że nie można wymagać od sektora, aby przestrzegał rocznych celów redukcji emisji obowiązujących w innych sektorach. Innym czynnikiem odróżniającym LULUCF od innych sektorów jest długi okres konieczny, aby podjęte środki łagodzące przyniosły rezultaty. W związku z tym Komisja proponuje ustanowienie osobnych ram, które uwzględnią szczególne warunki panujące w sektorze LULUCF. Po drugie po ustanowieniu solidnych i zharmonizowanych ram rozliczania w UE należy rozważyć oficjalne włączenie sektora do zobowiązania UE w zakresie klimatu. Nie oznacza to jednak, że w sektorze LULUCF należy zaprzestać działań łagodzących. Z uwagi na tendencje zachodzące w sektorze oraz aby zainicjować niezbędne działania łagodzące, Komisja zobowiązuje w swoim wniosku państwa członkowskie do opracowania planów działania dla sektora LULUCF. Zapewni to perspektywę strategiczną dla sektora LULUCF, a także będzie stanowić etap pośredni przed pełnym włączeniem sektora do obecnych działań politycznych UE w dziedzinie klimatu. Podsumowując, stopniowe włączenie sektora LULUCF do polityki UE dotyczącej zmiany klimatu jest uzasadnione z kilku ważnych względów. Wniosek ustawodawczy Komisji dotyczący stopniowego procesu miałby następujące oddziaływanie: – sporządzenie rzetelnych zasad rozliczania emisji i pochłaniania w sektorze użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa oraz – za pomocą odrębnego aktu – poprawa monitorowania i sprawozdawczości; – zapewnienie lepszej widoczności działań łagodzących oraz podstawy dla ustanawiania zachęt do prowadzenia takich działań w rolnictwie, leśnictwie oraz produkcji i zrównoważonym wykorzystywaniu pozyskanych produktów drzewnych; – wzmocnienie integralności środowiskowej zobowiązań poprzez zagwarantowanie właściwego uwzględnienia emisji i pochłaniania; – zwiększanie efektu synergii z obowiązującymi politykami w dziedzinie energii odnawialnej i przemysłu drzewnego poprzez propagowanie zrównoważonej i przyjaznej dla klimatu produkcji w UE; – zapewnienie znacznych korzyści dla różnorodności biologicznej, ochrony gleby i przystosowania się do zmiany klimatu (np. „Natura 2000”) poprzez zwiększenie i ochronę zasobów węgla; – poprawa efektywności gospodarczej wynikająca z dążenia do realizacji ambitniejszych celów poprzez umożliwienie wszystkim sektorom wniesienia swojego wkładu. [1] Decyzja 1/CP.16 konferencji stron UNFCC (ustalenia z Cancún). [2] W oparciu o czwarte sprawozdanie oceniające Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC). [3] Konkluzje Rady Europejskiej z 29-30.10.2009 oraz rezolucja Parlamentu Europejskiego z 4.2.2009 (2008/2105(INI)). [4] COM(2010)2020 wersja ostateczna. [5] Dyrektywa 2003/87/WE i decyzja 2009/406/WE. [6] Krajowa wartość ogółem z wyłączeniem sektora LULUCF. [7] W przeciwieństwie do gazów cieplarnianych niebędących CO2 pochodzących z działalności rolniczej, np. metanu i podtlenku azotu pochodzących od przeżuwaczy i z nawozów. [8] Dyrektywa 2009/29/WE. [9] Decyzja nr 2009/406/WE. [10] Z wyjątkiem emisji pochodzących z międzynarodowego transportu lotniczego i morskiego. [11] COM(2011)571 wersja ostateczna. [12] Wytyczne IPPC z 2006 r. [13] Wykorzystane źródła obejmują: Forest Europe, UNECE oraz FAO (2011): State of Europe’s Forests 2011; Status and Trends in Sustainable Forest Management in Europe; FAO, Global Forest Resources Assessment FRA 2010, http://www.fao.org/forestry/fra/fra2010/en/; GHG National Inventory Submissions to UNFCCC (2011) http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/5888.php; IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (2006), Volume 4, Agriculture, Forestry and Other Land Use; Pan et al. (2011) A large and persistent carbon sink in the world’s forests. Science DOI: 10.1126/science.1201609; Hiederer et al. (2011) Evaluation of BioSoil Demonstration Project; http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15905/1/lbna24729enc.pdf; FAO/IIASA/ISRIC/ISS-CAS/JRC, 2009. Harmonized World Soil Database (version 1.1). FAO, Rzym, Włochy oraz IIASA, Laxenburg, Austria; Schulze et al. (2009) Integrated assessment of the European and North Atlantic Carbon Balance (results of CarboEurope-IP), DOI 10.2777/31254; Smith et al. (2005) Projected changes in mineral soil carbon of European croplands and grasslands, 1990–2080. Global Change Biology DOI: 10.1111/j.1365-2486.2005.001075.x. [14] Sprawozdanie IV Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (2008). [15] Konkluzje Rady Europejskiej z 4.12.2008. [16] W tym kontekście „utrzymanie stanu obecnego” zakłada, że państwa członkowskie zrealizują cele redukcji emisji wynoszące 20 %, w tym cele związane z energią odnawialną. [17] COM(2011) 112. [18] Należy jednak dopilnować, aby przekształcenie nie powodowało ucieczki emisji, czyli zastąpienia żywności produkowanej wewnętrznie żywnością importowaną o większym śladzie węglowym. [19] Zob. np. Sathre R. i O'Connor J. (2010), „A synthesis of research on wood products and greenhouse gas impacts”, wydanie drugie, Vancouver, B. C. FP Innovations, 117 s. (Technical Report No. TR-19R). [20] Decyzja Rady 2002/358/WE. [21] Decyzja -/CMP.7 konferencji stron służącej jako spotkanie stron protokołu z Kioto. [22] Obecnie w działalności rolniczej rozliczane są wyłącznie emisje metanu i podtlenktów azotu, a emisje i pochłanianie CO2 związane z użytkowaniem gruntów rolniczych są pomijane (emisje i pochłanianie węgla w glebach). Obowiązkowe rozliczanie tych środków na podstawie wniosków prawnych uzupełniłoby ocenę emisji i pochłaniania związanych z działalnością rolniczą. [23] Dyrektywa 2009/28/WE. [24] Rozporządzenie Rady (WE) nr 72/2009, rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 74/2009 związane z oceną funkcjonowania WPR. [25] Płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska. [26] COM(2010) 672. [27] Wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczości w zakresie emisji gazów cieplarnianych oraz zgłaszania innych informacji na poziomie krajowym i unijnym, istotnych dla zmiany klimatu (COM)2011 789 wersja ostateczna - 2011/0372 (COD).