SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Ocena końcowa programu Fiscalis 2013 /* COM/2014/0745 final */





Spis treści Spis treści 2 1. Kontekst 3 2. Program.. 3 3. Założenia oceny. 4 3.1. Wymogi, cel i zakres. 4 3.2. Metoda. 4 3.3. Logika interwencji 5 3.4. Opinie i wnioski 5 4. Skuteczność Fiscalis 2013 – opis wkładu wniesionego przez program.. 6 4.1. Zmniejszenie unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania. 6 4.2. Jednolite, skuteczne i wydajne stosowanie przepisów podatkowych UE.. 8 4.3. Zmniejszone obciążenia dla administracji i podatników.. 10 5. Skuteczność. 11 6. Wartość dodana UE.. 13 6.1. Komplementarność programu Fiscalis 2013 względem inicjatyw krajowych, regionalnych i międzynarodowych. 14 6.2. Wkład w szerzej zakrojone cele podatkowe. 15 6.3. Znaczenie współpracy UE na rzecz zmniejszenia kosztów i obciążeń administracyjnych. 15 6.4. Transeuropejski charakter współpracy podatkowej i wspólna kultura administracyjna. 15 6.5. Trwałość wyników.. 16 7. Czynniki towarzyszące mające wpływ na skuteczność programu. 16 8. Wnioski i zalecenia. 18 1. Kontekst Program Fiscalis 2013 został ustanowiony decyzją 1482/2007/WE[1] jako wieloletni wspólnotowy program działań mający poprawić skuteczność systemów podatkowych na rynku wewnętrznym. Był to czwarty z kolei[2] program współpracy uruchomiony po utworzeniu europejskiego jednolitego rynku w 1993 r. Po zniesieniu kontroli fizycznych i podatkowych przy przekraczaniu granic wewnętrznych Unii Europejskiej należało pilnie wzmocnić współpracę między systemami administracji podatkowej. Kolejne edycje programu zmieniały się odpowiednio, aby osiągnąć ostateczny cel, jakim jest poprawa skuteczności systemów podatkowych na rynku wewnętrznym. Według sugestii ustawodawcy i wniosków z oceny systemów jako dobrze funkcjonujące systemy podatkowe należy rozumieć systemy obejmujące ochronę krajowych interesów finansowych przed unikaniem opodatkowania albo uchylaniem się od niego, ochronę rynku przed nieuczciwą konkurencją oraz zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla systemów administracji i podatników. Ten ogólny cel programu Fiscalis 2013 zamierzano osiągnąć przez skuteczne, wydajne i jednolite stosowanie przepisów podatkowych UE, jak również sprawną i efektywną wymianę informacji, współpracę administracyjną i wymianę dobrych praktyk administracyjnych w zakresie VAT, podatku akcyzowego na produkty alkoholowe i tytoniowe, jak również podatków od produktów energetycznych i energii elektrycznej oraz podatków bezpośrednich. 2. Program Pierwotnymi beneficjentami programu były administracje podatkowe państw członkowskich UE, a następnie administracje podatkowe krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących. W odniesieniu do krajów kandydujących i potencjalnych krajów kandydujących program miał wspierać organy administracyjne we wdrażaniu środków niezbędnych dla ich przystąpienia do Unii Europejskiej w zakresie ustawodawstwa podatkowego oraz zdolności administracyjnej. Program nie był bezpośrednio skierowany do podmiotów gospodarczych, niemniej jednak na skutek realizacji działań objętych programem odniosły one pewne korzyści związane ze zmniejszeniem obciążeń administracyjnych. Aby osiągnąć cele programu, przeprowadzono następujące działania: 1) opracowanie i obsługa systemów komunikacji i wymiany informacji; 2) wspólne działania: kontrole wielostronne, seminaria, grupy projektowe, wizyty robocze i wszelkie inne działania niezbędne do osiągnięcia celów programu; 3) szkolenia. Ogólną pulę finansową na cały okres obowiązywania programu (6 lat) ustalono na 156,9 mln EUR. Niemal 75 % środków z budżetu Fiscalis 2013 przeznaczono na opracowanie i utrzymanie transeuropejskich systemów informatycznych, obejmujących wszystkie państwa członkowskie UE, przy czym za realizację poszczególnych zadań odpowiedzialne były zarówno krajowe systemy administracyjne, jak i Komisja Europejska. Prowadzona jest współpraca w zakresie zabezpieczonej wspólnej sieci łączności / zabezpieczonego wspólnego systemu połączeń (CCN/CSI), zapewniających interoperacyjność wszystkich krajowych systemów informatycznych. Pod koniec okresu programowania już około 60 transeuropejskich aplikacji IT w obszarze ceł i opodatkowania korzystało z platformy CCN/CSI. Główne aplikacje IT to: · system wymiany informacji o VAT (VIES) i VIES-on-the-Web, · elektroniczne formularze wymiany informacji na temat zwrotu VAT, podatku VAT oraz podatków bezpośrednich, · moduł dotyczący numeru identyfikacji podatkowej TIN-on-the-Web, · system przemieszczania wyrobów akcyzowych (EMCS), · system wymiany informacji dotyczących podatku akcyzowego (SEED). 3. Założenia oceny 3.1. Wymogi, cel i zakres Zgodnie z art. 19 ust. 1 decyzji ustanawiającej program Komisja Europejska opracowała kryteria oceny końcowej programu i zleciła jej przeprowadzenie konsultantowi zewnętrznemu. Badanie oceniające[3] przeprowadziła spółka Ramboll Management Consulting AS, wspierana przez grupę sterującą składającą się z właściwych pracowników Komisji i przedstawicieli czterech uczestniczących krajów. Niniejsze sprawozdania opiera się na ustaleniach i opiniach przedstawionych w sprawozdaniu z oceny zewnętrznej, zatwierdzonych przez grupę sterującą. Sprawozdanie spełnia wymóg art. 19 ust. 3 lit. b), zgodnie z którym końcowe sprawozdanie oceniające przekazywane jest Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Ocena obejmuje cały okres obowiązywania programu (lata 2008–2013) i wszystkie rodzaje działań. W związku z tym, że coraz większą wagę przykłada się do skuteczności wydatków UE, oraz w celu zachowania proporcjonalności analizy szczególną uwagę zwrócono w ocenie na wyżej wymienione systemy informatyczne finansowane z programu, których skuteczne działanie uznano za kluczowy element ogólnego powodzenia programu Fiscalis. 3.2. Metoda Ocena opierała się na następujących pięciu głównych zagadnieniach: 1) stopień, w jakim ogólnoeuropejskie elektroniczne środowisko podatkowe wpływa na lepsze działanie systemów opodatkowania na rynku wewnętrznym i walkę z nadużyciami podatkowymi; 2) nieprzewidziane lub niezamierzone wyniki i skutki oraz ich znaczenie dla funkcjonowania programu; 3) rozpowszechnianie informacji o programie (świadomość, wiedza na temat programu i jego realizacja); 4) stosunek korzyści do kosztów; oraz 5) wartość dodana UE. W ocenie programu Fiscalis 2013 należało uwzględnić szereg ograniczeń. Po pierwsze, wiele działań w ramach programu stanowiło kontynuację działań rozpoczętych w trakcie poprzedniej edycji programu — Fiscalis 2007, przez co w większości przypadków nie można było odnieść wyników i skutków tych działań wyłącznie do programu Fiscalis 2013. Po drugie, nie istniał scenariusz odniesienia ani dane porównawcze (scenariusz alternatywny), w stosunku do których można było ocenić program; nie było również możliwe dokonanie oceny scenariusza zakładającego brak programu Fiscalis w inny sposób jak tylko hipotetycznie. Po trzecie, oceniający mieli do dyspozycji jedynie niewiele danych ilościowych, dotyczących na przykład kwot wykrytych nadużyć lub odzyskanych podatków ogółem, a nawet jeszcze mniej danych dotyczących kwot, które można przypisać do programu Fiscalis 2013. Dlatego też oceniający oparli się w dużej mierze na opiniach zainteresowanych podmiotów, z którymi się konsultowali (za pośrednictwem ogólnych ankiet, wywiadów i analiz rzeczywistych przypadków), które jednak często same nie były w stanie ocenić ilościowo korzyści i pożytków z programu, mimo że były w stanie stwierdzić, że takie zaistniały. Ponadto nieprawidłowości wykryte przy wykorzystaniu narzędzi oferowanych przez program Fiscalis wymagałyby zazwyczaj dalszego dochodzenia lub doprowadziłyby do wszczęcia postępowania prawnego. Z drugiej jednak strony trudno jest oszacować, a tym bardziej ocenić wszelkie działania zapobiegawcze, w szczególności zapobieganie nadużyciom. Nawet jeśli takie dane byłyby dostępne, ustalenie silnego związku przyczynowo-skutkowego między zaobserwowanymi zmianami a działaniami w ramach programu Fiscalis 2013 byłoby obarczone błędami metodologicznymi. Uwzględniając te ograniczenia i kontekst programu, aby odpowiedzieć na powyższe kwestie, w ocenie zastosowano analizę wkładu – metodologię nadającą się szczególnie dobrze do oceny prawdopodobnego wkładu interwencji podjętej w złożonym środowisku w osiągnięcie przewidywanych i możliwych do zaobserwowania wyników. Podejście to wybrano po dogłębnym rozważeniu kontekstu programu Fiscalis, w przypadku którego rozpatrywanie typowego związku przyczynowo-skutkowego nie przyniosłoby pożądanych wyników. Jest to spowodowane faktem, iż istnieje wiele programów i czynników, zarówno w ramach programu, jak i poza nim, które umożliwiły osiągnięcie tych wyników, oraz wiele czynników towarzyszących, które miały na nie wpływ. Zamiast tego w trakcie analizy wkładu przedstawiono prawdopodobny wkład programu, wykazując, w jaki sposób został on bezpośrednio zastosowany przez krajowe administracje podatkowe i jakie przyniósł korzyści. 3.3. Logika interwencji W trakcie oceny oparto się na ramach logicznych — logice interwencji — łączących działania w ramach Fiscalis 2013 (tj. różne wspólne działania i systemy IT) z ostatecznym celem tego programu (tj. lepiej funkcjonujące systemy opodatkowania na rynku wewnętrznym oraz skuteczniejsze zwalczanie nadużyć), co się przełożyło na konkretne wyniki (tj. zmniejszenie unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania, zmniejszenie obciążeń administracyjnych, jednolite i skuteczne stosowanie przepisów podatkowych UE oraz lepiej przygotowane państwa kandydujące[4]). Ta logika interwencji, jak przedstawiono na następnej stronie, jest odzwierciedleniem toku myślenia i interpretacji ustalonych z grupą sterującą i konsultantem zewnętrznym w odniesieniu do przewidywanych związków przyczynowo-skutkowych między działaniami, efektami, wynikami i skutkami (cel ogólny). 3.4. Opinie i wnioski Opinie i wnioski sformułowano bezpośrednio na podstawie ustaleń opartych na zgromadzonych informacjach. Aby zapewnić wiarygodność ustaleń, w trakcie oceny zastosowano kilka różnych metod gromadzenia danych, w tym ankiety, wywiady, analizy informacji (obejmujące m.in. istniejące analizy i dane dotyczące monitorowania) oraz badania sytuacyjne. Zainteresowane strony i grupa sterująca uznały tę kombinację metod zasadniczo za właściwą, gdyż zapewniła ona zgromadzenie wymaganych informacji. 4. Skuteczność Fiscalis 2013 – opis wkładu wniesionego przez program Ogólnie w ocenie stwierdzono, że wkład programu Fiscalis 2013 w lepsze funkcjonowanie rynku wewnętrznego pod względem opodatkowania był oczywisty, choć na ogół —niewymierny. W niniejszej części przedstawiono ustalenia dokonane w trakcie oceny w odniesieniu do skuteczności programu przez jego wkład w osiągnięcie pożądanych wyników dotyczących zmniejszenia unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania (4.1); jednolitego, skutecznego i wydajnego stosowania przepisów podatkowych UE (4.2); zmniejszonych obciążeń dla administracji i podatników (4.3). 4.1. Zmniejszenie unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania Głównym celem uruchomienia systemów IT w obszarze opodatkowania było umożliwienie szybkiej wymiany zabezpieczonych informacji między organami administracji podatkowej, a tym samym skuteczne zwalczanie nadużyć podatkowych. Systemy IT można uznać za decydujący element wspierający codzienną pracę urzędników podatkowych w UE, który stał się nieodłączną częścią krajowych systemów administracji podatkowej. Głównymi systemami IT, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu są: system wymiany informacji o VAT (VIES) i system przemieszczania wyrobów akcyzowych (EMCS), w którego przypadku informacje są dostarczane za pośrednictwem wbudowanej bazy danych tj. systemu wymiany informacji dotyczących podatku akcyzowego (SEED). System VIES umożliwia wymianę informacji między organami administracji podatkowej państw członkowskich na temat dostaw wewnątrzunijnych w celu przeprowadzenia kontroli VAT; VIES-on-the-web pozwala na szybkie zidentyfikowanie numeru VAT partnerów handlowych; natomiast EMCS jest obowiązkowo zintegrowanym systemem komputerowym wykorzystywanym przez organy ds. akcyzy do monitorowania przemieszczania wyrobów akcyzowych. Te systemy IT zapewniły organom krajowym środki służące kontroli nieścisłości w transakcjach transgranicznych. Jeśli chodzi o VAT, było to możliwe dzięki zgromadzonym informacjom dotyczącym wartości i charakteru transakcji objętej VAT oraz stron w niej uczestniczących. Niedawne zmiany bazy danych VIES doprowadziły do zmniejszenia liczby korekt dokonywanych z mocą wsteczną oraz rozbieżności, przyspieszenia procesu aktualizacji oraz zwiększenia wiarygodności danych dotyczących obrotów. Ponadto skrócenie terminu składania i przekazywania informacji podsumowujących przyspieszyło wymianę informacji, co stanowi dużą korzyść dla administracji podatkowych[5]. Z informacji zebranych od zainteresowanych stron podczas oceny zewnętrznej jasno wynika, że system VIES stanowił wsparcie dla organów administracji podatkowej w wykrywaniu nadużyć dzięki umożliwieniu im dokonania kontroli krzyżowej deklaracji podatkowych złożonych w jednym kraju, porównując je z deklaracjami złożonymi w innym kraju, oraz pozwalając im szybciej wykrywać nieprawidłowości. Oprócz informacji pochodzących z systemu VIES program Fiscalis 2013 umożliwił również urzędnikom podatkowym wymianę bardziej konkretnych wniosków lub informacji, wykorzystując pocztę elektroniczną CCN mail, w szczególności skrzynkę pocztową VIES, utworzoną na potrzeby wymiany formularzy elektronicznych dotyczących VAT, oraz skrzynkę pocztową TAXFRAUD obsługującą wiadomości dotyczące nadużyć podatkowych. Te dwa kanały związane z wykrywaniem nadużyć podatkowych zarejestrowały w okresie objętym programem 2008–2013 odpowiednio 578 000 i 187 000 wiadomości przesłanych między państwami członkowskimi. Wiadomości te są przesyłane między państwami członkowskimi w trybie poufnym, a Komisja Europejska nie ma wglądu w ich treść. Niemożliwa jest zatem bezpośrednia ocena rezultatów takiej korespondencji, jednak już sama liczba wiadomości wskazuje na to, że współpraca funkcjonuje prawidłowo i jest dynamiczna. Jeśli chodzi o podatek akcyzowy, środki kontroli nieprawidłowości w transakcjach transgranicznych zapewniał system EMCS, który umożliwił monitorowanie w czasie rzeczywistym przemieszczania towarów, w odniesieniu do których zawieszono pobór akcyzy, od momentu powiadomienia poprzedzającego przybycie aż do przekazania wyrobów do konsumpcji, jak również natychmiastową weryfikację podmiotów upoważnionych do wysyłania i otrzymywania wyrobów akcyzowych przeprowadzoną za pośrednictwem bazy danych SEED. Ponadto zainteresowane strony uznały, że dzięki tym systemom nieuczciwe zachowanie stało się trudniejsze, bardziej ryzykowne i droższe, co samo w sobie mogło osłabić motywację do popełniania nadużyć. Na przykład po uruchomieniu EMCS, aby dokonać nadużycia, wysyłający i odbiorca musieliby być w zmowie, uczestnicząc dobrowolnie w transakcji będącej przedmiotem nadużycia. Ponadto gwarancje elektroniczne powiązane z każdą transakcją ułatwiły urzędnikom podatkowym zapewnienie należytego poboru podatków. W ocenie zewnętrznej stwierdzono, że standardowe formularze elektroniczne w obszarze VAT i podatków bezpośrednich przyczyniły się do zapobiegania nadużyciom, choć raczej nie pod względem wykrywania transakcji, w przypadku których doszło do nadużycia, lecz poprzez ułatwienie prawidłowego obliczania wysokości zobowiązania podatkowego. Podobne wyniki osiągnięto dzięki automatycznej wymianie informacji związanych z dyrektywą w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności[6], przy wykorzystaniu wspólnego standardu XSD, który ułatwiał właściwą ocenę podatkową, pod warunkiem że informacje były prawidłowe i przedkładane na czas. Poza obszarem IT program Fiscalis 2013 oferował państwom członkowskim skuteczne instrumenty służące współpracy na rzecz zwalczania nadużyć podatkowych – wspólne działania — zapewniając organom administracji podatkowej ramy, w których można się dzielić doświadczeniami i wiedzą fachową. Z programu sfinansowano operacje logistyczne i techniczne platformy EUROFISC, którą urzędnicy podatkowi systematycznie wskazywali jako ważny kanał służący propagowaniu i ułatwianiu wielostronnej i zdecentralizowanej współpracy między państwami członkowskimi, umożliwiając błyskawiczne podjęcie ukierunkowanych działań mających na celu zwalczanie konkretnych rodzajów nadużyć. Na przykład szybka wymiana informacji między jednostkami ds. VAT i jednostkami ds. nadużyć oraz opracowanie wspólnych modeli analizy ryzyka zostały uznane przez zainteresowane strony za istotne narzędzia służące wczesnemu wykrywaniu oszustw karuzelowych[7], w przypadku których szybka reakcja władz ma kluczowe znaczenie. Z drugiej strony kontrole wielostronne umożliwiły kontrolerom podatkowym z państw członkowskich wspólne wykorzystanie ich wiedzy, co doprowadziło do wykrycia dodatkowych należnych dochodów podatkowych o wartości w przybliżeniu 3,26 mld EUR[8]. Według organów podatkowych, uruchomienie automatycznej wymiany informacji na podstawie dyrektywy w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności doprowadziło ponadto do tzw. efektu przestrzegania przepisów wśród podatników, ponieważ zdali oni sobie sprawę, że informacje dotyczące ich wywiązywania się z zobowiązań podatkowych są przekazywane między państwami członkowskimi. Zwiększenie prawdopodobieństwa wykrycia nadużycia stało się bezpośrednią przyczyną zmniejszenia zjawiska unikania opodatkowania. Pozostałe wspólne działania, w szczególności specjalne wydarzenia takie jak seminaria i wizyty robocze, umożliwiły organom administracji krajowej lepsze zrozumienie struktury organizacyjnej i praktyk administracyjnych ich odpowiedników w innych państwach członkowskich. Taka wymiana nie doprowadziła wprawdzie bezpośrednio do zmniejszenia poziomu nadużyć, jednak organy podatkowe uznały ją za pomocną w przekazywaniu istotnych informacji, ułatwiając bezpośrednie kontakty między właściwymi jednostkami. 4.2. Jednolite, skuteczne i wydajne stosowanie przepisów podatkowych UE Systemy IT wspierane w ramach programu Fiscalis 2013 były skutecznie wykorzystywane i zostały ogólnie docenione (mimo że niektóre z nich nie osiągnęły jeszcze w pełni swoich możliwości, jak opisano poniżej). Na przykład tylko za pośrednictwem systemu VIES krajowe organy administracji przesyłały rocznie ponad 500 mln wiadomości[9] dotyczących transakcji transgranicznych; system ten jest jednym z zasadniczych elementów, na których opiera się współpraca administracyjna w rozumieniu rozporządzenia Rady 904/2010[10]. W ocenie wykazano, że system stanowił dla organów podatkowych państw członkowskich istotny instrument do prowadzenia analiz ryzyka w zakresie VAT, który przez wielu urzędników był wykorzystywany w codziennej pracy. Ponadto niektóre systemy wpierają bezpośrednio wdrożenie dorobku prawnego UE w zakresie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatków. Są to na przykład finansowane z programu Fiscalis systemy EMCS i VIES, odpowiednio w przypadku podatków akcyzowych[11] i VAT[12], oraz formularze elektroniczne w dziedzinie podatków bezpośrednich[13] (choć dopiero od stycznia 2013 r., kiedy wprowadzono formularze). Ponadto współpraca za pośrednictwem paneuropejskich systemów elektronicznych ułatwiła państwom członkowskim przestrzeganie określonych prawem terminów wymiany informacji — zgodnie z wymogami wyżej wymienionych przepisów UE w sprawie współpracy administracyjnej — poprzez umożliwienie szybszej i bardziej precyzyjnej wymiany informacji (np. dzięki ujednoliconym formularzom elektronicznym). Jeśli chodzi o system EMCS, skrajnie niski wskaźnik błędów technicznych (występowanie błędów w poniżej 1 % operacji)[14] również świadczy o tym, że system ten jest znacznie korzystniejszy niż poprzedni system, w którym wykorzystywano dokumenty papierowe i który był podatny na błędy; dzięki czemu można płynnie wdrożyć dorobek prawny w zakresie podatku akcyzowego. Wspólne działania również ułatwiły prawidłowe stosowanie prawodawstwa UE, co umożliwiło państwom członkowskim wymianę opinii na temat interpretacji przepisów unijnych, wyzwań związanych z ich wdrożeniem i egzekwowaniem, szczególnych właściwości krajowych systemów oraz najlepszych praktyk. Co więcej, wspólne działania pozwoliły państwom członkowskim skupić się na szczególnych obszarach problematycznych, np. opracowaniu i wdrożeniu nowych formularzy elektronicznych (jak to miało miejsce w przypadku deklaracji VAT, którą należało wprowadzić w celu uruchomienia małego punktu kompleksowej obsługi) lub na wdrożeniu aplikacji IT (np. w zakresie EMCS lub zwrotu VAT). Nieformalne forum zapewnione przez program do celów dyskusji nad takimi kwestiami odegrało znaczącą rolę i umożliwiło uzyskanie większej spójności między państwami członkowskimi, a w trakcie oceny zainteresowane strony niezmiennie je sobie chwaliły. Te aspekty łącznie przyczyniły się do coraz większego ujednolicenia rozumienia, interpretacji i opracowywania przepisów UE w zakresie VAT, dostosowały wzajemne oczekiwania oraz wykorzystywanie rożnych praktyk i procedur. 4.3. Zmniejszone obciążenia dla administracji i podatników Z oceny zewnętrznej i innych dostępnych informacji jakościowych wynika, że wiele systemów IT doprowadziło do odczuwalnego zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla krajowych organów administracji i podmiotów gospodarczych. Do zmniejszenia obciążenia dla administracji krajowych w największym stopniu przyczyniły się wykorzystywane łącznie formularze elektroniczne i platforma CCN/CSI. Doprowadziło to do wzrostu efektywności poprzez ograniczenie przewlekłych procedur wymagających dużego nakładu zasobów i wykorzystujących dokumenty papierowe oraz uproszenie elektronicznej wymiany informacji dzięki wprowadzeniu wspólnego szablonu i wskazówek w uprzednio podanych polach, jak formułować zapytania i na nie odpowiadać. Doprowadziło to również do zwiększenia skuteczności tej współpracy dzięki wymianie bardziej precyzyjnych i użytecznych informacji. Taki rezultat osiągnięto dzięki ukierunkowaniu informacji poszukiwanych i udzielanych oraz wspólnej interpretacji przesyłanych zapytań. Znaczne korzyści przyniosło także regularne stosowanie systemów VIES, VIES-on-the-web i EMCS, mimo że ich zasadniczym celem było zapewnienie należytego poboru podatków i akcyzy. Organy administracji podatkowej stwierdziły, że proces wykrywania nieprawidłowości przebiega szybciej, współpraca i monitorowanie są bardziej praktyczne, a czas reakcji jest krótszy w porównaniu z poprzednią procedurą opartą na dokumentach papierowych. Jeśli chodzi o system EMCS, z analizy statystycznej wynika, że średni czas przemieszczania wyrobów akcyzowych (między zatwierdzeniem dokumentu elektronicznego i przesłaniem potwierdzenia odbioru w miejscu przeznaczenia) wyniósł 6,8 dni, co uznano za bardzo krótki czas[15]. W odniesieniu do podmiotów gospodarczych system VIES-on-the-web przyczynił się bezpośrednio do skrócenia czasu wymaganego na potwierdzenie numerów identyfikacyjnych VAT partnerów handlowych, ponieważ przestało być konieczne korzystanie z pośrednictwa organów administracji krajowej. Zaledwie przez rok stosowania systemu dokonano 157 mln potwierdzeń. Przy założeniu, że każde potwierdzenie wymagało pięciominutowej rozmowy telefonicznej, dzięki stosowaniu systemu VIES-on-the-web koszty przestrzegania przepisów zmniejszono szacunkowo o 160 mln EUR po stronie krajowych organów administracji podatkowej oraz o podobną kwotę w odniesieniu do podmiotów gospodarczych. Ponadto od stycznia 2010 r. uruchomiono elektroniczną procedurę VAT Refund (dotyczącą zwrotu VAT), co uprościło proces zwrotu podatku, umożliwiając przedsiębiorstwom składanie wniosków o zwrot podatku VAT powstałego w innym państwie członkowskim bezpośrednio w państwie członkowskim, w którym mają siedzibę. W ocenie stwierdzono wprawdzie, że jest za wcześnie, aby ocenić całkowity wpływ stosowania systemu na zmniejszenie kosztów dla przedsiębiorstw, w badaniu ankiet przesłanych urzędnikom podatkowym w 2012 r. przez Komisję — w celu przeprowadzenia analizy kosztów i korzyści głównych systemów IT objętych programem Fiscalis 2013 — zebrano jednak już wstępne wskazówki od szeregu państw członkowskich, że efektywność administracji rzeczywiście wzrosła. Ponadto w ocenie zalecono, aby w działaniach w ramach programu i w jego ocenie szczególnie skupiono się na podatnikach (zalecenie nr 7). W odniesieniu do EMCS system również przyniósł szereg korzyści administracyjnych dla podmiotów gospodarczych, obejmujących między innymi ograniczenie stosowania dokumentów papierowych, szybsze zamykanie procedur zawieszenia poboru akcyzy oraz zintegrowanie procesu przetwarzania z istniejącymi systemami komputerowymi. Te korzyści szczególnie odczuły większe przedsiębiorstwa, które dokonują wymiany handlowej na większą skalę i posiadają większe zaplecze IT, natomiast dla mniejszych przedsiębiorstw, które sporadycznie stosują procedurę zawieszenia poboru akcyzy, dostosowanie do nowego systemu jest trudniejsze z uwagi na stosunkowo wysokie wymagania techniczne i finansowe (np. wymóg gwarancji) w odniesieniu do przemieszczania wyrobów objętych procedurą zawieszenia poboru akcyzy. W obszarze podatków bezpośrednich program zapewnił aplikację Tax Identification Number (TIN)-on-the-web. Jest to system oferujący interfejs dostępny przez internet, umożliwiający użytkownikom końcowym weryfikację numerów identyfikacji podatkowej dla dowolnego państwa członkowskiego, w celu szybkiego określenia podatników i ułatwienia administrowania ich krajowych spraw podatkowych lub określenia podatników, którzy inwestują w innym krajach UE. W ocenie stwierdzono, że aplikacja TIN-on-the-web nie była w pełni wykorzystywana, przez co niemożliwe było oszacowanie, w jakim stopniu osiągnięto planowane zmniejszenie obciążenia administracyjnego. Przyczyny niskiego wykorzystania programu nie są jednak związane z samym programem, lecz z szeregiem czynników, z których najbardziej istotny jest fakt, że nie istnieje numer TIN na szczeblu UE i nie wszystkie państwa UE posiadają i stosują numery identyfikacji podatkowej. Niektóre państwa mają korzystają z innych identyfikatorów, które z przyczyn prawnych lub innych nie mogą być uznane za numery identyfikacji podatkowej, natomiast inne państwa nie wydają numerów automatycznie dla wszystkich podatników. 5. Skuteczność Znaczną część wydatków programu przeznaczono na obsługę i wsparcie systemów IT (w przybliżeniu 75 %), w tym największa część przyznano sieci CCN/CSI. Biorąc pod uwagę fakt, że sieć CCN/CSI wspiera wymianę informacji między państwami członkowskimi w odniesieniu do wszystkich transeuropejskich systemów IT i umożliwia państwom członkowskim uczestniczenie w wymianie informacji na takich samych warunkach, krajowe organy administracji uznały tę inwestycję za konieczną i wysoce wartościową. Uwzględniając fakt, że sieć CCN/CSI była wspólną platformą, z której korzystał również program Cła 2013, w ocenie stwierdzono, że inwestycja w tę sieć była nie tylko praktyczna z punktu widzenia obsługi IT, lecz przyniosła również korzyści skali dzięki stworzeniu jednej architektury IT. Wprawdzie nadal możliwa jest dalsza harmonizacja procesów podatkowych i celnych (np. w odniesieniu do interoperacyjności między EMCS i systemami celnymi) i zalecane jest tego dokonanie (zalecenie nr 6), Komisja i krajowe organy administracji zamierzały zwiększyć efekt synergii i wspólnie opracowały moduły IT przez organizowanie wspólnych grup projektowych, w których uczestniczyli przedstawiciele organów celnych i podatkowych. Na szczeblu operacyjnym zwiększono wydajność w odniesieniu do uruchomienia i obsługi systemów IT dzięki propagowaniu ponownego wykorzystywania technologii i opracowaniu wspólnych usług. Usługi te obejmowały między innymi strategie opracowane w celu promowania oszczędności kosztów takie jak jednolita metodologia zarządzania systemami IT, połączenie centrów danych oraz dzielone z państwami członkowskimi środowisko publikowania w internecie treści dotyczących opodatkowania. Ponadto, aby zapewnić skuteczne opracowanie funkcjonalności i wsparcia operacyjnego, działania IT były w dużej mierze zlecane na zewnątrz, a wewnętrznie prowadzono jedynie niewielką część działalności operacyjnej lub rozwojowej. Wsparcie operacyjne, aby ułatwić państwom członkowskim wdrożenie i obsługę systemów IT, stanowiło istotną część budżetu programu Fiscalis 2013 przeznaczonego na wydatki związane z IT, tj. ponad 40 %. Komisja ściśle współpracowała z państwami członkowskimi, aby zapewnić jak największy stopień kontroli i adekwatności. Współpraca ta obejmowała między innymi opracowanie wspólnych specyfikacji i aplikacji, które można było stosować w każdym państwie członkowskim, jak również wizyty w państwach członkowskich w celu rozwiązania wszelkich problemów lub przeprowadzenia niezbędnych testów łączności. Badanie zgodności było jednym z obszarów, które były najbardziej opłacalne, jako że narzędzia opracowane centralnie mogły być wykorzystywane przez wszystkie państwa członkowskie (np. samoobsługowy system do testowania (SSTS) opracowany w celu umożliwienia państwom członkowskim większej kontroli nad przeprowadzaniem badania zgodności). W ocenie zalecono opracowanie bardziej scentralizowanej aplikacji (zalecenie nr 5). Odpowiedzi na badanie Komisji z 2012 r. dotyczące analizy kosztów i korzyści głównych systemów IT wspieranych z programu Fiscalis 2013 ujawniły trudności, jakich doświadczyły państwa członkowskie przy obliczaniu kosztu krajowego wdrożenia systemów; żadne państwo członkowskie nie przedstawiło wyników krajowych badań lub ocen, a szacunki otrzymane od 17 państw członkowskich dotyczące uruchomienia i obsługi EMCS w latach 2007–2011 wynosiły między 1,1 mln i 18,8 mln EUR. Jeszcze mniej państw członkowskich było w stanie określić korzyści pod względem finansowym, a dostarczone dowody są w dużym stopniu niepotwierdzone, np. jedno państwo członkowskie zgłosiło, że odnotowało 10 % wzrost pobranych dochodów podatkowych w roku następującym po wprowadzeniu EMCS. Otrzymano jednak pozytywne odpowiedzi, jeśli chodzi o wpływ systemów IT na wydajność administracji — większość państw członkowskich uznała, że wydajność ich organów administracji zwiększyła się po wprowadzeniu systemów EMCS, VIES i VAT Refund. Niepotwierdzone dowody wskazują, że w przypadku jednego państwa członkowskiego koszt wdrożenia EMCS zwrócił się z nawiązką, ponieważ dzięki systemowi wykryto szereg nadużyć na dużą skalę. Aby w dalszym stopniu ułatwić i usprawnić wymianę informacji, organizację działań i tworzenie sieci kontaktów, w 2012 r. Komisja uruchomiła platformę wymiany informacji i komunikacji (Programme information and communication space, PICS), która była przeznaczona do użytku przez program Fiscalis 2013 i jego siostrzany program Cła 2013. Platforma zapewniła organom administracji wspólną przestrzeń roboczą, w ramach której można prowadzić wymianę informacji i współpracować online; ogólnie została ona uznana za pozytywny krok w kierunku bardziej efektywnego wykorzystania zasobów. Z oceny jednak jasno wynika, że ogólna wiedza na temat funkcji i wykorzystania tego narzędzia jest nadal niska, a potencjał narzędzia nie jest w pełni wykorzystywany, wydano zatem zalecenie w tej kwestii (zalecenie nr 3). Jako że program Fiscalis 2013 obowiązywał głównie w czasie dokonywania oszczędności gospodarczych, Komisja i państwa uczestniczące w programie były bardzo zmotywowane do osiągnięcia jak największej efektywności. Dzięki programowi jeszcze bardziej pogłębiła się współpraca między stronami na rzecz opracowania wspólnych narzędzi lub aplikacji krajowych, ponadto możliwa była wymiana najlepszych praktyk w zakresie rozwiązań IT. W każdym razie systemów IT wspieranych przez program Fiscalis 2013 nie można rozpatrywać odrębnie, nie uwzględniając wartości samych informacji przekazywanych przez te systemy. Bardzo trudne jest określenie wartości pod względem finansowym w odniesieniu do wymiany informacji, jako że dane dotyczące podatków odzyskanych lub ustalonych na nowo są często niedostępne. Rzeczywistą wartość systemów IT należy jednak rozpatrywać przez pryzmat ich wysokiego wykorzystania i ich roli w ułatwianiu szybkiej i bezpiecznej wymiany informacji między państwami członkowskimi. Wymianę informacji między wszystkimi państwami UE wykorzystującymi systemy IT wspierane przez program Fiscalis zainteresowane strony uznały za kluczowy czynnik umożliwiający urzędnikom podatkowym lepsze monitorowanie wewnątrzunijnych transakcji lub przemieszczeń oraz określenie odpowiedniego należnego podatku. Jeśli podobne systemy opracowano by indywidualnie na szczeblu krajowym, ich wydajność nie byłaby nawet w przybliżonym stopniu tak wysoka jak obecnie, ponadto systemy byłyby mniej interoperacyjne, mniej jednolite, a co za tym idzie — mniej efektywne. Koszty uruchomienia i obsługi takich systemów byłyby również znacznie wyższe, a w niektórych przypadkach uniemożliwiałyby wręcz przeprowadzenie takiej inwestycji. Mimo że na wspólne działania przeznaczono mniejszą część całkowitego budżetu Fiscalis 2013, kraje w nich uczestniczące uznały, że wnoszą one unikalną wartość do programu. Ponad 23 400 urzędników wzięło udział w różnych seminariach, warsztatach, grupach projektowych, szkoleniach i kontrolach wielostronnych. Średni koszt na uczestnika, którego udział sfinansowano za pośrednictwem programu, wyniósł niemal 1000 EUR, co w ocenie zewnętrznej zostało uznane za dość rozsądną kwotę, przy założeniu, że obejmowała ona koszty podróży i koszty utrzymania, jak również niezbędne koszty organizacyjne, w tym wsparcie językowe. Podobnie jak w przypadku systemów IT, w ocenie stwierdzono, że zmierzenie wartości wymiany informacji przekazanych poprzez te działania i zdobytej dzięki nim wiedzy najczęściej nie jest możliwe, ponieważ największe korzyści płynące z tych działań obejmują utworzenie trwałych sieci kontaktów międzyludzkich oraz wspólne zrozumienie, wspólną interpretację i jednolite stosowanie prawa UE. Przykład kontroli wielostronnych dobrze odzwierciedla, jaki potencjał ma program, przy jednoczesnym uwzględnieniu jego kosztów. Zgłoszona kwota należnego podatku wykryta na podstawie około 85 % kontroli wielostronnych — 3,26 mld EUR — odpowiada stosunkowi 1:1350 EUR (stosunek między kwotą 2,41 mln EUR wydaną na kontrole wielostronne i kwotą 3,26 mld EUR wykrytego i zgłoszonego należnego podatku). Wprawdzie rzeczywiste odzyskanie należnego podatku zależy od dalszego postępowania na szczeblu krajowym i przytoczony przykład w żadnym razie nie powinien być uznawany za odzwierciedlenie ogólnej efektywności programu, daje on wyraźny obraz, jakie możliwe korzyści gospodarcze może przynieść program i jak łatwo mogą one przeważyć nad kosztami. 6. Wartość dodana UE W kontekście programu Fiscalis 2013, na potrzeby oceny końcowej wartość dodana UE jest określana jako dodatkowe korzyści, jakie przynosi działanie na szczeblu UE w porównaniu z inicjatywą krajową, wielostronną lub nawet inną inicjatywą międzynarodową. Aby wyraźniej wykazać wartość dodaną UE, w ocenie rozpatrzono ją pod względem następujących kryteriów: 1) komplementarność programu względem wyżej wymienionych inicjatyw; 2) ogólny wkład programu w osiągnięcie założonych celów, które były zintegrowane z szerzej zakrojonymi celami podatkowymi i dzielone z innymi inicjatywami (np. zwalczanie nadużyć podatkowych); 3) zmniejszenie kosztów administracyjnych i obciążenia (np. dzięki wspólnym platformom IT, wytycznym, procedurom itp.; przekrojowemu wdrażaniu najlepszych praktyk określonych podczas działań w ramach programu; zmniejszeniu dublowania działań i ich nakładania się; efektom synergii itp.); 4) transeuropejski charakter współpracy podatkowej i rozwiązywanie przypadków nadużyć podatkowych nie wewnątrz państw członkowskich, lecz we współpracy z innymi państwami oraz stworzone przez program wartości takie jak wspólna kultura administracyjna i sieci kontaktów międzyludzkich; oraz 5) trwałość wyników/skutków w przypadku zaprzestania programu. 6.1. Komplementarność programu Fiscalis 2013 względem inicjatyw krajowych, regionalnych i międzynarodowych Podczas oceny określono szereg inicjatyw krajowych, regionalnych i międzynarodowych prowadzonych poza programem Fiscalis 2013, mających na celu poprawę wymiany informacji podatkowych między pewnymi krajami, na zasadzie dwustronnej lub wielostronnej. Ogólnie w ocenie stwierdzono, że program Fiscalis 2013 nie doprowadził do pokrywania się działań, a wręcz przeciwnie — uzupełniał te inicjatywy i umożliwił powstanie efektów synergii. Na szczeblu krajowym program umożliwiał utworzenie efektów synergii głównie w przypadkach, gdy Fiscalis 2013 i krajowe inicjatywy czerpały od siebie wzajemnie informacje i doświadczenia, aby zwiększyć zamierzone efekty. Na przykład niektóre organy administracyjne zintegrowały informacje otrzymywane z systemu VIES z oprogramowaniem obsługującym proces działań urzędników podatkowych, umożliwiając łatwiejszy dostęp do informacji i ich przetwarzanie. Dzięki wbudowanemu instrumentowi elastyczności i dobrowolnemu uczestniczeniu we wspólnych działaniach organy administracji podatkowej wykorzystywały program Fiscalis 2013, aby wspierać swoje krajowe działania priorytetowe, na przykład przez uczestnictwo w — czasami bardzo szczególnych — kontrolach wielostronnych. W odniesieniu do inicjatyw regionalnych program Fiscalis 2013 odegrał podobną rolę uzupełniającą. W ocenie podano dwa przykłady: ścisła współpraca między państwami Beneluksu rozciągająca się na kwestie podatkowe oraz nordycka grupa robocza ds. zwalczania unikania opodatkowania (NAIS). Takie i podobne inicjatywy w dużym stopniu uznawano jednak za komplementarne względem programu Fiscalis 2013, jako że te inicjatywy regionalne z założenia miały inny zakres i zasięg[16]. Program Fiscalis 2013 działał w podobnym kontekście jak dwie główne organizacje międzynarodowe, których działania, cele i adresaci w pewnym stopniu pokrywali się z założeniami programu Fiscalis, tj. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz International Organisation for Tax Administration (IOTA)[17]. Gdy przypadki pokrywania się działań z OECD nie miały wielkiego znaczenia z uwagi na szerokie uprawnienia organizacji, wkład IOTA w osiągnięcie wyników, do których dążył również program Fiscalis 2013, był jasny. Do pokrywania się działań dochodzi jednak jedynie w przypadku wspólnych działań programu Fiscalis, np. seminariów lub warsztatów; żadna z inicjatyw IOTA (lub inna inicjatywa regionalna) nie mogłaby w jakikolwiek sposób zastąpić podstawowej elektronicznej wymiany informacji we wszystkich państwach, którą ułatwił Fiscalis 2013. Fiscalis 2013 był jedynym dostępnym instrumentem, który skupiał się wyłącznie na praktycznej poprawie systemów podatkowych na rynku wewnętrznym, co sprawiło, że stał się wyjątkowym i dopasowanym do indywidualnych potrzeb rozwiązaniem, którego zadaniem jest rozstrzyganie transgranicznych kwestii podatkowych w UE. 6.2. Wkład w szerzej zakrojone cele podatkowe W sprawozdaniu Montiego za 2010 r.[18] konieczność wymiany informacji podatkowych i współpracy między organami administracji podatkowej uznano za jeden ze środków w obszarze opodatkowania usprawniających funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Ponadto w planie działania Komisji na 2012 r.[19] dotyczącym wzmocnienia walki z nadużyciami podatkowymi i unikaniem opodatkowania podkreślono potrzebę pełnego wprowadzenia i stosowania ram współpracy administracyjnej w dziedzinie VAT, podatków bezpośrednich i akcyzy. Odtąd walka ta jest uznawana za priorytet w Europie. Program Fiscalis 2013 dobrze wpasowywał się w te ramy dzięki zapewnieniu organom administracji podatkowej środków służących skutecznej wymianie informacji (np. za pośrednictwem systemu VIES, EMCS, ujednoliconych elektronicznych formularzy podatkowych itp.) lub gromadzeniu wiedzy fachowej, aby współpracować w konkretnych kwestiach (np. za pomocą kontroli wielostronnych, platformy EUROFISC, warsztatów, seminariów i innych wspólnych działań). 6.3. Znaczenie współpracy UE na rzecz zmniejszenia kosztów i obciążeń administracyjnych W ocenie stwierdzono, że program Fiscalis 2013 umożliwił zmniejszenie kosztów i obciążeń administracyjnych na trzy różne sposoby: (i) poprzez ujednolicenie w pewnym stopniu wymiany informacji między organami administracji podatkowej (np. za pośrednictwem formularzy elektronicznych), (ii) poprzez zapewnienie platform dla wymiany zabezpieczonych informacji (tj. sieci CCN/CSI wraz ze wszystkimi aplikacjami IT z nią zintegrowanymi) oraz (iii) poprzez zapewnienie wspólnych systemów IT do bezpośredniego wykorzystania przez organy administracji podatkowej (np. EMCS lub VIES). Szczegółowy opis wkładu programu w zmniejszenie kosztów i obciążeń administracyjnych przedstawiono w punkcie 4 niniejszego sprawozdania. Zainteresowane strony, z którymi skonsultowano się w trakcie oceny, nie były w stanie wskazać krajowej ani międzynarodowej alternatywy dla programu Fiscalis 2013, dzięki której w podobnym lub wyższym stopniu zmniejszono by obciążenia administracyjne dla krajowych organów administracji i podmiotów gospodarczych. 6.4. Transeuropejski charakter współpracy podatkowej i wspólna kultura administracyjna Skuteczność Fiscalis 2013 wynika głównie z podejścia ogólnoeuropejskiego programu i rozwiązań transgranicznych, jakie ten program oferuje, co byłoby niemożliwe do osiągnięcia na szczeblu krajowym. Rozwiązania te obejmowały czasem scentralizowane systemy IT, dzięki którym wszystkie kraje uczestniczące znajdowały się na tym samym poziomie, a czasem wyższy stopień koordynacji oraz ujednolicenie celów i oczekiwań osiągnięte dzięki prowadzeniu wspólnych działań. Mimo że celem programu nie było ułatwienie stworzenia wspólnej kultury administracyjnej (ani taka kultura nie jest obecnie pożądana), program pozwolił urzędnikom podatkowym stopniowo ujednolicać stosowane podejście, rozumienie i współpracę ze swoimi odpowiednikami w innych państwach członkowskich. Scenariusz, w którym osiągnięto by podobny poziom współpracy, prowadząc działania indywidualnie i w sposób nieskoordynowany, zainteresowane strony powszechnie uznały za niewyobrażalny. Zainteresowane strony doceniły rolę Komisji jako podmiotu koordynującego i ułatwiającego przebieg procesów i zalecono jej dalsze utrzymanie (zalecenie nr 4). 6.5. Trwałość wyników Trwałość wyników jest analizowana pod kątem zaprzestania programu, jako że z uwagi na swój charakter działania w ramach Fiscalis w większości nie są jednorazowymi interwencjami i wymagają kontynuacji. Zainteresowane strony wyrażały pewne przekonanie, że część skutków osiągniętych w ramach programu Fiscalis 2013 utrzymałaby się przez krótki czas w przypadku jego zaprzestania. Skutki te obejmowały między innymi bardziej dostrzegalne osiągnięcia programu, takie jak nowe umiejętności lub sieci międzyludzkie. Zainteresowane strony uznały jednak, że przez dłuższy czas skutki te nie utrzymałyby się, jako że organy administracji podatkowej działają w złożonym i wysoce dynamicznym środowisku, w którym zmieniają się priorytety krajowe, warunki gospodarcze, struktury itp. Uczestniczące państwa mogłyby same się porozumieć i formalnie zorganizować działania podobne do wspólnych działań, jednak uznano, że w praktyce nie można by było zapewnić koniecznych środków i koordynować takich działań. Zainteresowane strony doszły do podobnych wniosków, jeśli chodzi o systemy IT — bardzo trudno będzie kontynuować ich utrzymanie, konserwację i rozwój na obecnym poziomie, jeśli strony miałyby polegać wyłącznie na krajowych środkach, inicjatywach i organizacji. Strony wręcz stwierdziły jednogłośnie, że takie systemy szybko stałyby się nieoperacyjne i nieadekwatne, czego bezpośrednim skutkiem byłoby osłabienie wymiany informacji, monitorowania i zdolności kontroli, jak również zwiększenie kosztów i obciążeń administracyjnych. Jest to istotny argument, biorąc pod uwagę fakt, że wiele z systemów IT nie jest jedynie przydatnym dodatkiem, lecz stanowi istotne przepisy prawne (np. EMCS lub wymogi legislacyjne dotyczące współpracy administracyjnej), a ich zaprzestanie zagroziłoby wypełnianiu wymogów dorobku prawnego UE w zakresie podatków. Ponadto w ocenie stwierdzono, że — skupiając się na walce z transgranicznymi nadużyciami podatkowymi i unikaniem opodatkowania — prawdopodobne jest, że jeśli nie uruchomiono by programu Fiscalis niektóre państwa członkowskie prowadziłyby ściślejszą współpracę na podstawie porozumień dwustronnych lub regionalnych, co ostatecznie doprowadziłoby do rozbieżności jeśli chodzi o dostęp państw członkowskich do informacji, co z kolei ułatwiłoby popełnianie nadużyć i zakłóciłoby wymianę handlową. 7. Czynniki towarzyszące mające wpływ na skuteczność programu Za pośrednictwem analizy wkładu w ocenie zbadano również czynniki towarzyszące, istniejące poza programem i będące tym samym poza jego bezpośrednią kontrolą, które albo utrudniały osiągnięcie wyników programu (czynniki hamujące) albo się do niego przyczyniały (czynniki napędzające). Celem tego działania nie była precyzyjna ocena stopnia, w jakim czynniki wpłynęły na wyniki programu, lecz raczej ich określenie w celu wyjaśnienia warunków, w jakich działał program Fiscalis 2013. Najistotniejsze z nich, które stwierdzono w wielu państwach członkowskich, przedstawiono poniżej. W ocenie stwierdzono, że strategie zarządzania wiedzą w ramach administracji krajowej przedstawiające, w jaki sposób organy administracji krajowej organizują współpracę w sprawie kontroli wielostronnych i systemów IT, jak również podział odpowiedzialności za zadania związane z programem Fiscalis 2013 miały pozytywny wpływ na osiągnięcie celów programu. Na przykład organizacja o płaskiej strukturze składająca się z niewielu szczebli zarządzania wydaje się bardziej dostosowana do szybszego i łatwiejszego przeprowadzania kontroli wielostronnych, natomiast ścisła współpraca między organami administracji i działami IT zapewniła większą elastyczność i zdolność do szybkiego i wydajnego reagowania na zaistniałe problemy informatyczne. Częściowo w tym samym kontekście w ocenie ujawniono, że odpowiedzialność za zadania związane z operacjami w ramach Fiscalis 2013 nie zawsze była jasno przypisana w krajowych systemach administracji, co mogło negatywnie wpłynąć na koordynację programu i jego ogólne wdrożenie w (niektórych) państwach uczestniczących. Dotyczyło to głównie roli koordynatorów krajowych, którzy działali na mocy różnych uprawnień, w różnych strukturach organizacyjnych i mieli do dyspozycji różnej wielkości zasoby, co w niektórych przypadkach mogło mieć wpływ na ich zdolność do promowania programu. W związku z tym zalecono, aby rolę tę sprecyzowano (zalecenie nr 2). Uznano, że krajowe systemy IT uzupełniały funkcje systemów IT finansowanych z Fiscalis i że w takich przypadkach systemy te wzajemnie się wzmacniały, tworząc silne efekty synergii, jak to miało miejsce na przykład w przypadku hiszpańskiego systemu informacji dotyczących podatników Zujar, który stosowany w połączeniu z systemem VIES umożliwiał szybką kontrolę krzyżową transakcji VAT. Z drugiej strony w przypadkach, gdy systemy krajowe nie były interoperacyjne w odniesieniu do systemów IT finansowanych z Fiscalis 2013–, niewykorzystany potencjał był od razu widoczny. Na przykład ze względu na fakt, że holenderski systemu kontroli eksportu ECS nie był zintegrowany ani połączony z EMCS, wszystkie transakcje, które kończyły się poza Niderlandami, musiały być zamykane ręcznie, co doprowadziło do zwiększenia obciążenia pracą i zmniejszenia zdolności do monitorowania w czasie rzeczywistym i kontroli. Jednym z głównych czynników hamujących pełne wykorzystanie potencjału Fiscalis 2013 był kryzys gospodarczy w UE trwający przez cały czas obowiązywania programu. Nawet jeśli w trakcie oceny nie wykryto żadnych dostrzegalnych różnic w wielkości zasobów przeznaczonych na konkretne obszary podatkowe, zainteresowane strony w większości podkreślały ogólną presję na ograniczone zasoby i dążenie do wzrostu wydajności. W praktyce oszczędności budżetowe ograniczyły udział państw członkowskich w działaniach w ramach programu oraz zasoby przeznaczone na wdrożenie krajowych komponentów systemów IT. Zainteresowane strony szczególnie podkreślały istniejące ograniczenia zasobów. Z drugiej jednak strony w trakcie oceny stwierdzono, że kryzys gospodarczy skierował uwagę na zapewnienie opłacalności działań i doprowadził do zwiększenia liczby informacji wymienianych za pośrednictwem programu, ponieważ państwa członkowskie w większym stopniu skupiły się na poborze podatków. Bariery językowe zostały w większości określone przez zainteresowane strony jako czynniki hamujące, zmniejszające efektywność komunikacji ustnej i pisemnej, przekazywanie informacji oraz udział we wspólnych działaniach. Świadomość i wiedzę na temat programu Fiscalis 2013 również uznano za czynniki mające oczywisty wpływ na poziom współpracy i wymiany informacji. Choć ogólna świadomość i rozpowszechnianie wyników programu miały rozległy zasięg, większość zainteresowanych stron i potencjalnych beneficjentów miała ograniczoną lub bardzo ograniczoną wiedzę na temat programu. W ocenie wykazano również, że państwa uczestniczące często uważały systemy IT za oczywistość, w małym stopniu uznając ich powiązania z Fiscalis, co należy przeanalizować (zalecenie nr 1). Inne czynniki towarzyszące wymienione przez zainteresowane strony, które miały mniejszy wpływ na osiągnięcie ogólnych celów programu lub były potraktowane pomocniczo, obejmowały między innymi kryteria wyboru urzędników krajowych uczestniczących we wspólnych działaniach, przepisy krajowe zakazujące ujawniania pewnych informacji lub stosowania pewnych systemów fakultatywnych (np. niewykorzystywana w pełni aplikacja TIN-on-the-web), niektóre zjawiska o charakterze lokalnym (np. wzrost liczby pracowników transgranicznych oraz rosnąca presja, aby dokonywać wymiany większej liczby informacji dotyczących podatków bezpośrednich, lub wzrost transgranicznej wymiany handlowej pewnych towarów, co zwiększyło wykorzystanie i użyteczność EMCS). Ponadto w ocenie zwrócono również uwagę na znaczenie, wpływ lub współistnienie innych inicjatyw, w szczególności działań IOTA, które szerzej opisano w punkcie 6. 8. Wnioski i zalecenia Mimo że wiele czynników wpływa na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, w ocenie stwierdzono, że Fiscalis 2013 prawdopodobnie przyczynił się do jego lepszego funkcjonowania. Za wiarygodny uznaje się fakt, że ograniczono popełnianie nadużyć podatkowych i liczbę przypadków uchylania się od opodatkowania lub im zapobieżono, co z kolei pozwoliło na uniknięcie zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym. Wykryte braki będące pod kontrolą programu doprowadziły do sformułowania właściwych zaleceń. Główne ustalenia można podsumować następująco: a) systemy IT (tj. EMCS, VIES i formularze elektroniczne do celów współpracy w obszarze podatków bezpośrednich) bezpośrednio wspierały wdrożenie dorobku prawnego UE w odniesieniu do współpracy administracyjnej w kwestiach podatkowych; b) system VIES wspierał krajowe organy administracji w wykrywaniu nadużyć i stał się istotnym narzędziem w administracji podatkowej, wykorzystywanym przez urzędników podatkowych w codziennej pracy; c) VIES-on-the-web bezpośrednio skrócił czas potwierdzania numerów VAT podmiotów gospodarczych, co doprowadziło do oszczędności w szacowanej wysokości 160 mln EUR dla systemów administracji podatkowej i podobnych oszczędności dla podmiotów gospodarczych; d) dzięki monitorowaniu w czasie rzeczywistym i weryfikacji upoważnionych podmiotów EMCS sprawił, że popełnianie nadużyć podatkowych stało się trudniejsze, bardziej ryzykowne i droższe. Gwarancje elektroniczne powiązane z każdą transakcją uwzględnioną w EMCS ułatwiły urzędnikom podatkowym zapewnienie należytego poboru podatków; e) standardowe formularze elektroniczne w obszarze VAT i podatków bezpośrednich ułatwiły urzędnikom podatkowym prawidłowe obliczanie należności podatkowych; f) formularze elektroniczne i platforma CCN/CSI usprawniły i uprościły elektroniczną wymianę informacji oraz zwiększyły jej jakość; g) wspólne działania umożliwiły krajowym organom administracji wymianę wiedzy fachowej i doświadczeń oraz opinii na temat interpretacji, wdrożenia i egzekwowania przepisów UE; lepsze zrozumienie struktur ustawodawczych i organizacyjnych różnych systemów administracji podatkowej i utworzenie wysoce cenionych sieci kontaktów międzyludzkich; h) platforma EUROFISC zapewniła urzędnikom podatkowym istotny kanał służący propagowaniu i ułatwianiu wielostronnej i zdecentralizowanej współpracy, umożliwiając ukierunkowane i szybkie działania w celu zwalczania konkretnych rodzajów nadużyć; i) kontrole wielostronne umożliwiły państwom członkowskim wykrycie należności podatkowych o wartości w przybliżeniu 3,26 mld EUR i, w połączeniu z przepisami ustanawiającymi automatyczną wymianę informacji na podstawie dyrektywy w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności, doprowadziły do powstania efektu przestrzegania przepisów wśród podatników; j) istnieją jedynie znikome informacje ilościowe na temat kosztów i korzyści systemów IT uruchomionych na szczeblu krajowym, przy czym szacunki dotyczące kosztów różnią się i wynoszą od 1,1 mln do 18,8 mln EUR, a ponadto trudno jest określić korzyści pod względem finansowym (jeśli chodzi o wartość wymienianych informacji), lecz zainteresowane strony pozytywnie oceniły ogólną efektywność systemów IT; k) państwa członkowskie nie byłyby w stanie indywidualnie opracować i utrzymać bardziej skutecznych, efektywnych i interoperacyjnych systemów IT; l) program Fiscalis 2013 uzupełnił inne inicjatywy na rzecz współpracy w kwestiach podatkowych prowadzone na szczeblu krajowym, regionalnym i międzynarodowym oraz umożliwił powstanie efektu synergii, przy czym jedynie niewielka liczba wspólnych działań pokryła się; był to jedyny instrument dostosowany do potrzeb rynku wewnętrznego i jedyny instrument zapewniający aplikacje IT; m) program Fiscalis 2013 umożliwił zmniejszenie kosztów i obciążeń administracyjnych na trzy różne sposoby: (i) poprzez ujednolicenie wymiany informacji (np. za pośrednictwem formularzy elektronicznych), (ii) poprzez zapewnienie platform dla wymiany zabezpieczonych informacji (tj. sieci CCN/CSI) oraz (iii) poprzez zapewnienie wspólnych systemów IT do bezpośredniego wykorzystania przez organy administracji podatkowej (np. EMCS lub VIES); n) w przypadku braku wsparcia ze strony programu skutki wspólnych działań i systemów IT nie utrzymają się przez dłuższy czas. Na podstawie zebranych dowodów oceniający przedstawili szereg zaleceń w celu poprawy działań programu i zwiększenia jego potencjału. Streszczone poniżej zalecenia zostały zaakceptowane przez grupę sterującą. Komisja podejmie ukierunkowane działania, aby uwzględnić zalecenia i opracować plan działań dotyczący ich wdrożenia i działań następczych, uwzględniając ich charakter, wpływ na program oraz możliwe ramy czasowe dla ich realizacji (np. w trakcie trwania programu lub w nadchodzącym cyklu legislacyjnym). Nr. || Zalecenie || Główne podmioty odpowiedzialne 1 || Należy podjąć działania mające na celu podniesienie świadomości na temat (przyszłych) programów Fiscalis, ich celów i wyników. W szczególności można by promować powiązanie między europejskimi systemami IT i finansowaniem zapewnionym przez Fiscalis. || Komisja Europejska i państwa uczestniczące 2 || Program powinien przedstawić opis roli i zadań koordynatora krajowego, a państwa uczestniczące powinny zapewnić koordynatorom krajowym wystarczające wsparcie i zasoby niezbędne do wypełniania ich roli. || Komisja Europejska i państwa uczestniczące 3 || W ramach programu należy nadal rozpowszechniać informacje, w jaki sposób należy korzystać z platformy wymiany informacji i komunikacji (PICS) i jakie właściwości posiada ta platforma. || Komisja Europejska 4 || Komisja powinna nadal odgrywać aktywną rolę w ułatwianiu współpracy w sprawie krajowych aplikacji IT między państwami członkowskimi. || Komisja Europejska i państwa członkowskie 5 || Komisja powinna kontynuować opracowywanie scentralizowanych aplikacji, które mogą być stosowane przez wszystkie państwa członkowskie. || Komisja Europejska i państwa członkowskie 6 || Komisja i państwa członkowskie powinny rozważyć dalsze zintegrowanie procedur podatkowych i celnych. || Komisja Europejska i państwa członkowskie 7 || W przyszłości program Fiscalis powinien bardziej się skupiać na zmniejszeniu obciążenia dla podatników i zwiększyć działania programu skierowane na osiągnięcie tego celu, z zamiarem wspierania skuteczniejszego funkcjonowania rynku wewnętrznego. || Komisja Europejska i państwa członkowskie Komisja doceniła ogólną jakość badania zewnętrznego towarzyszącego niniejszej ocenie i uznała trudności metodologiczne i wysiłki podjęte w celu ich pokonania. Przedstawione w niniejszym sprawozdaniu ustalenia z oceny uznano za wiarygodne, a wnioski — za wyciągnięte we właściwy sposób. Wkład programu Fiscalis 2013 w lepsze funkcjonowanie rynku wewnętrznego — dzięki zwiększonej zdolności systemów administracji podatkowej do skutecznego i wydajnego wykrywania nadużyć podatkowych i ich zapobiegania, jak również wdrażania przepisów podatkowych UE — można zatem ocenić jako znaczny. Ocena końcowa programu Fiscalis 2013 będzie podstawą do dalszych dyskusji na temat zasięgu i struktury edycji programu po 2020 r. Dalsze ustalenia operacyjne, takie jak udoskonalenia systemów i aplikacji IT lub szersze rozpowszechnianie wyników programu, zostaną bezpośrednio wzięte pod uwagę w trakcie obowiązywania obecnego programu Fiscalis 2020. [1] Decyzja nr 1482/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2007 r. ustanawiająca wspólnotowy program poprawy skuteczności systemów podatkowych na rynku wewnętrznym (program Fiscalis 2013) i uchylająca decyzję nr 2235/2002/WE. [2] Matthaeus–Tax (1993), Fiscalis 2002 (1998–2002), Fiscalis 2007 (2003–2007) i Fiscalis 2013 (2008–2013). [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] Na potrzeby oceny państwa kandydujące i potencjalni kandydaci do członkostwa byli traktowani jak każde inne państwo uczestniczące, a ich szczególny status był uwzględniany jedynie wtedy, kiedy miało to związek z oceną. [5] COM(2014)71 final „Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie stosowania rozporządzenia Rady (UE) nr 904/2010 w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej”. [6] Dyrektywa Rady 2003/48/WE w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności w formie wypłacanych odsetek. [7] Oszustwo karuzelowe następuje wtedy, gdy przywożone są towary z innych państw UE bez uiszczania podatku VAT, jednak nie są one następnie sprzedawane do celów konsumpcyjnych, lecz dokonuje się ich sprzedaży między szeregiem spółek, po czym towary są wywożone. Każda ze spółek występuje niezgodnie z prawem o zwrot naliczonego podatku VAT. [8] Ta wartość dotyczy jedynie należności podatkowych wykrytych wyłącznie w wyniku kontroli wielostronnych. [9] Komisja nie posiada wglądu w treść przesyłanych wiadomości, która pozostaje kwestią poufną między państwami członkowskimi. [10] Rozporządzenie Rady (UE) nr 904/2010 w sprawie współpracy administracyjnej oraz zwalczania oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej. [11] Rozporządzenie Rady (UE) nr 389/2012 w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie podatków akcyzowych oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 684/2009 w sprawie wykonania dyrektywy Rady 2008/118/WE w odniesieniu do skomputeryzowanych procedur przemieszczania wyrobów akcyzowych w procedurze zawieszenia poboru akcyzy. [12] Rozporządzenie Rady 904/2010. [13] Dyrektywa Rady 2011/16/UE w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania. [14] COM(2013)815 final, „Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie funkcjonowania rozwiązań w zakresie skomputeryzowanego nadzoru nad przemieszczaniem wyrobów akcyzowych w procedurze zawieszenia poboru akcyzy oraz w sprawie stosowania zasad współpracy administracyjnej w obszarze akcyz zgodnie z art. 8 ust. 3 decyzji nr 1152/2003/WE, art. 45 ust. 1 dyrektywy 2008/118/WE, art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2073/2004 i rozporządzeniem Rady (UE) nr 389/2012”. [15] COM(2013) 850 final. [16] Celem NAIS było zawarcie porozumień dotyczących ukierunkowanej wymiany informacji z szeregiem państw, w tym z tzw. rajami podatkowymi, jak również z niektórymi państwami członkowskimi. Współpraca ta była jednak skierowana na ułatwienie wymiany informacji z wybranymi państwami. [17] Organizacja Intra-European Organisation of Tax Administrations (IOTA) jest międzyrządową organizacją nienastawioną na zysk, która zapewnia forum wspierające państwa europejskie w usprawnianiu organów administracji podatkowej. W jej skład wchodzi 46 członków. [18] „A New Strategy for the Single Market: At the Service of Europe’s Economy and Society”, Mario Monti, 9 maja 2010 r., s. 80. [19] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Plan działania zakładający poprawę skuteczności walki z oszustwami podatkowymi i uchylaniem się od opodatkowania”, SWD(2012) 403 final.