SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Wdrożenie dwóch wspólnych deklaracji politycznych dotyczących dokumentów wyjaśniających w sprawie transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie /* COM/2013/0788 <EMPTY> */





SPRAWOZDANIE KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Wdrożenie dwóch wspólnych deklaracji politycznych dotyczących dokumentów wyjaśniających w sprawie transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie 1. Wprowadzenie Aby Unia Europejska mogła osiągnąć swoje cele polityczne, prawo UE musi być skutecznie wdrażane. Chociaż państwa członkowskie są odpowiedzialne za terminowe i staranne transponowanie dyrektyw, zadaniem Komisji, jako strażniczki traktatów, jest sprawdzanie, czy zostało to wykonane. Z tego powodu informacje, które państwa członkowskie przekazują Komisji, powinny być jasne i precyzyjne, jak podkreślał to przy różnych okazjach Trybunał[1]. W tym celu we wrześniu 2011 r. państwa członkowskie i Komisja wydały wspólną deklarację polityczną w sprawie dokumentów wyjaśniających[2]. W październiku Parlament Europejski, Rada i Komisja przyjęły kolejną wspólną deklarację polityczną[3]. Te dwie deklaracje ustanawiają nowe podstawy, w ramach których państwa członkowskie przekazują dodatkowe informacje o sposobach transponowania przez nie dyrektyw[4] do prawa krajowego. W drugiej deklaracji wzywa się do Komisję do przedłożenia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania w tej sprawie do dnia 1 listopada 2013 r. W niniejszym sprawozdaniu dokonuje się przeglądu stosowania w ciągu ostatnich dwóch lat postanowień zawartych w deklaracjach. 2. Wspólne deklaracje polityczne Pierwsza deklaracja przypomina ogólną zasadę, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za wdrażanie prawa UE, a Komisja za nadzorowanie jego stosowania. W związku z tym, w uzasadnionych przypadkach, państwa członkowskie mogą być wezwane do dołączenia dokumentów wyjaśniających w przypadku powiadamiania Komisji o środkach transponujących dyrektywę. Funkcją tych dokumentów jest wyjaśnienie związku między częściami dyrektywy a odpowiadającymi im częściami krajowych instrumentów. Mogą one mieć formę tabel korelacji lub innych dokumentów służących do tych samych celów. Druga deklaracja potwierdza porozumienie między państwami członkowskimi a Komisją w sprawie nowych ram i określa nowy standardowy motyw do włączania do dyrektyw, odnośnie do których uzasadnione zostało przedłożenie dokumentów wyjaśniających[5]. Nowe ramy mają na celu poprawę jakości informacji dotyczących transpozycji dyrektyw. Konieczność dostarczenia dokumentów wyjaśniających i proporcjonalność odpowiedniego wniosku bada się indywidualnie dla każdego przypadku, biorąc pod uwagę złożoność dyrektywy i jej transpozycji. Parlament Europejski zwrócił się do Komisji o systematyczne informowanie Parlamentu o powodach swojej decyzji zwracania się lub nie o dokumenty wyjaśniające w odniesieniu do danej sprawy[6]. 3. Wprowadzenie nowych ram w życie Nowe ramy weszły w życie z dniem 1 listopada 2011 r. Wszystkie nowe i oczekujące na rozpatrzenie wnioski dotyczące dyrektyw w ramach zwykłej procedury ustawodawczej objęto od tego dnia nowymi zasadami. W celu zachowania spójności Komisja stosuje również nowe ramy do aktów delegowanych i wykonawczych. Komisja wydała dla wszystkich swoich departamentów wewnętrzne wytyczne dotyczące stosowania nowych zasad. Wytyczne obejmują kryteria i tymczasową listę kontrolną, które mają być stosowane celem ustalenia, czy należy zwracać się o dokumenty wyjaśniające. Uzasadnienie dla każdego nowego wniosku dotyczącego dyrektywy powinno zawierać powody, dla których dokumenty wyjaśniające mają być wymagane lub nie. Jeśli chodzi o aspekt operacyjny, Komisja: - zmieniła wzór dyrektyw w taki sposób, że istnieje automatyczne powiadomienie o potrzebie ustalenia, czy należy zwracać się o dokumenty wyjaśniające; - dostosowała narzędzie informatyczne do przyjmowania dokumentów wyjaśniających; nie wstrzymuje ono przekazywania informacji o krajowych środkach transpozycji, jeśli dokumenty te nie są dostarczone, ale państwa członkowskie mogą, jeśli tego chcą, załączyć plik z tabelami korelacji; - ustaliła, które wnioski zostały przyjęte, ale nie zawierały należytego uzasadnienia lub zawierały nieaktualne sformułowania w odniesieniu do tabel korelacji, i wydała właściwym departamentom polecenie zmiany tych wniosków zgodnie z nową polityką poprzez przekazanie odpowiednich uzasadnień do Parlamentu Europejskiego i Rady, jako współustawodawców. Jeżeli do przyjętego wniosku nie dołączono uzasadnienie, zostało ono później przesłane współustawodawcom w formie dokumentu roboczego. Wnioski oczekujące na rozpatrzenie, przyjęte przez Komisję z wiążącym zobowiązaniem w tekście prawnym do przekazania tabeli korelacji, zostały poprawione lub będą poprawione poprzez podanie odpowiedniego uzasadnienia w piśmie skierowanym do współustawodawców. 4. Obecna sytuacja Od dnia 1 listopada 2011 r. Komisja przyjęła 67 wniosków dotyczących dyrektyw i zwróciła się o dokumenty wyjaśniające w odniesieniu do 29 z nich. W dniu 1 listopada 2011 r., na rozpatrzenie przez współustawodawców oczekiwało kolejne 48 wniosków. W 19 z tych przypadków Komisja zwróciła się o dostarczenie dokumentów wyjaśniających. Od dnia 1 listopada 2011 r. współustawodawcy przyjęli 38 dyrektyw, a w przypadku 15 z nich (zob. załącznik) współustawodawcy wyrazili zgodę na postulowany przez Komisję wymóg dostarczenia dokumentów wyjaśniających. 5. Wyzwania pojawiające się w trakcie procedury legislacyjnej Mimo że deklaracje wskazują na wyraźne zrozumienie przez ustawodawcę polityki dotyczącej dokumentów wyjaśniających, negocjacje w sprawie niektórych z ostatnich wniosków wykazały różnice w jej interpretacji. W jednym szczególnym przypadku, po intensywnych dyskusjach między współustawodawcami, uzgodniono ostatecznie odstępstwo poprzez włączenie, oprócz standardowego motywu, przepisu zobowiązującego państwa członkowskie do przekazywania bardziej szczegółowych informacji dotyczących transpozycji[7]. W innym przypadku znaleziono rozwiązanie ad hoc poza zakresem deklaracji politycznych, jako że kwestią dokumentów wyjaśniających nie zajęto się na odpowiednim etapie procedury ustawodawczej. W tym przypadku Komisja wyraziła swoje stanowisko w odrębnym piśmie do państw członkowskich, a nie w standardowym motywie[8]. 6. Podsumowanie Zgodnie z nowymi ramami dotyczącymi dokumentów wyjaśniających, jeśli wymagane jest przedstawienie dokumentów wyjaśniających, Komisja systematycznie podaje ustawodawcy odpowiednie uzasadnienie. W odniesieniu do dyrektyw, które zostały przyjęte, ustawodawca uznał wymóg dostarczenia tych dokumentów. Dokonanie pełnej oceny nowych ram nie jest jeszcze możliwe. Chociaż nowe ramy stosuje się od dnia 1 listopada 2011 r., a pierwszy wniosek ze standardowym motywem przyjęto w grudniu 2011 r., musi on jeszcze do dnia 25 grudnia 2013 r. zostać transponowany przez państwa członkowskie[9]. Pozostałe przyjęte będą w 2014 r. Do tego czasu nie będzie można ocenić, na ile państwa członkowskie przestrzegają podjętych zobowiązań. Pełniejsza ocena będzie w związku z tym możliwa po otrzymaniu przez Komisję dokumentów wyjaśniających dla reprezentatywnej liczby dyrektyw. Sprawozdanie Komisji na ten temat dla Parlamentu Europejskiego i Rady zawarte będzie w jej sprawozdaniu rocznym z kontroli stosowania prawa UE. [1] Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C–427/07, pkt 107 i orzecznictwo przywołane w tym wyroku. [2] Wspólna deklaracja polityczna państw członkowskich i Komisji z dnia 28 września 2011 r. dotycząca dokumentów wyjaśniających (Dz. U. C 369, z 17.12.2011, s. 14). [3] Wspólna deklaracja polityczna z dnia 27 października 2011 r. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotycząca dokumentów wyjaśniających (Dz. U. C 369, z 17.12.2011, s. 15). [4] Deklaracje te przyjęto po długiej debacie na temat obowiązkowych „tabel korelacji”, których stosowanie postulowała od 2003 r. Komisja w swoich wnioskach dotyczących dyrektyw. W większości przypadków wniosek był odrzucany przez Radę. [5] Treść motywu: Zgodnie ze wspólną deklaracją polityczną państw członkowskich i Komisji dotyczącą dokumentów wyjaśniających z dnia 28 września 2011 r. państwa członkowskie zobowiązały się do dołączania, w uzasadnionych przypadkach, do powiadomienia o środkach transpozycji jednego lub większej liczby dokumentów wyjaśniających związki między elementami dyrektywy a odpowiadającymi im częściami krajowych instrumentów służących transpozycji. W odniesieniu do niniejszej dyrektywy ustawodawca uznaje, że przekazanie takich dokumentów jest uzasadnione. [6] Pismo przewodniczącego Parlamentu Europejskiego do przewodniczącego Komisji z dnia 17 listopada 2011 r. [7] Artykuł 162 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE stanowi, co następuje: „W przypadku gdy dokumenty towarzyszące powiadomieniu o środkach transpozycji przekazane przez państwa członkowskie nie są wystarczające do pełnej oceny zgodności przepisów transpozycyjnych z pewnymi artykułami niniejszej dyrektywy, Komisja może … wymagać od państw członkowskich przekazania bardziej szczegółowych informacji dotyczących transpozycji i wykonywania …“. [8] W trakcie procedury legislacyjnej w sprawie wniosku dotyczącego ram prawnych dotyczących działalności związanej z wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego ze złóż podmorskich (COM(2011) 688), formę prawną zmieniono z rozporządzenia na dyrektywę i nie wprowadzono standardowego motywu. [9] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim