W celu spełnienia obowiązku wykonania powrotu, państwa członkowskie powinny stosować środek detencyjny jako uzasadniony środek ostateczny, jeśli jest to konieczne w celu zapobieżenia ucieczce nielegalnych migrantów i uniemożliwienia im przemieszczenia się do innych państw członkowskich (wtórne przemieszczanie się). Dopóki istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo wydalenia, nie należy ograniczać tej perspektywy przedwczesnym zakończeniem stosowania środka detencyjnego. Maksymalny okres stosowania środka detencyjnego przewidziany w prawie krajowym powinien umożliwiać organom państw członkowskich podjęcie kroków koniecznych do identyfikacji nielegalnego migranta i dostarczenia dokumentów podróży przez kraj pochodzenia. Państwa członkowskie powinny poszukiwać nowych rozwiązań, innych niż środek detencyjny i badać możliwości zastosowania mniej represyjnych środków przymusu, stosownie do sytuacji. Mogłoby to obejmować stosowanie wobec nielegalnych migrantów dozoru elektronicznego lub umieszczanie ich w obiektach częściowo zamkniętych.

Komisja będzie monitorować i oceniać w ramach Europejskiej Sieci Migracyjnej (ESM), czy rozbieżności między programami dobrowolnych powrotów i reintegracji oferowanymi przez różne państwa członkowskie mogą prowadzić do porównywania takich programów przez migrantów i wybierania tych państw członkowskich, które oferują najbardziej lukratywne warunki. Komisja zachęca państwa członkowskie, aby opracowały wspólne projekty reintegracji, co mogłoby - dzięki ekonomii skali w zakresie kosztów administracyjnych - poprawić zarówno jakość wsparcia dla migrantów, jak i jego efektywność kosztową.

Główną odpowiedzialność za opracowanie i wdrożenie programów dobrowolnych powrotów ponoszą państwa członkowskie, ale to UE finansuje takie programy, jak również stanowi forum wymiany najlepszych praktyk i zacieśniania współpracy operacyjnej w dziedzinie dobrowolnych powrotów. W ramach krajowych programów na lata 2014-2020 wchodzących w zakres Funduszu Azylu, Migracji i Integracji państwa członkowskie planują zorganizować dwa razy więcej dobrowolnych powrotów nielegalnych migrantów niż przymusowych powrotów. Komisja zachęca państwa członkowskie do stworzenia skutecznych ram prawnych umożliwiających nielegalnym migrantom łatwy dostęp do programów dobrowolnych powrotów. Programy wspomaganych powrotów dobrowolnych powinny być zaprojektowane w taki sposób, aby nie stwarzały efektu przyciągania, tj. nie zachęcały kolejnych nielegalnych migrantów do przybywania do Europy w celu skorzystania z nich.

Dobrowolny powrót nielegalnych migrantów do ich krajów pochodzenia jest, w miarę możliwości, wariantem preferowanym. Dobrowolny powrót i towarzyszące mu środki na rzecz reintegracji pomagają ustabilizować pozycję osób powracających w ich krajach pochodzenia, a tym samym zniechęcają do nowej nielegalnej migracji. Takie rozwiązanie zasadniczo uważa się za bardziej opłacalne niż powroty przymusowe. Dobrowolny powrót może również pomóc w przezwyciężeniu niechęci niektórych państw trzecich do współpracy w zakresie powrotu ich obywateli. W ciągu ostatnich lat udział dobrowolnych powrotów w łącznej liczbie powrotów w UE stopniowo wzrastał. Szacuje się, że w 2013 r. około 40 % powrotów stanowiły powroty dobrowolne, podczas gdy w 2009 r. było to zaledwie 14 %.

Skuteczność unijnego systemu powrotów nielegalnych migrantów musi zostać zwiększona. Jest to niezbędne w celu utrzymania publicznego zaufania do unijnego systemu azylowego oraz poparcia dla pomocy osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej. Poprawa wskaźnika powrotów nielegalnych migrantów musi nastąpić równolegle ze wznowionymi działaniami mającymi na celu ochronę osób potrzebujących, w tym przez relokację i przesiedlenie.

W 2014 r. faktycznie wyjechało z UE mniej niż 40 % nielegalnych migrantów, którym nakazano opuszczenie jej terytorium. Jednym z najbardziej skutecznych sposobów rozwiązania problemu nielegalnej migracji jest systematyczna organizacja powrotów, dobrowolnych lub przymusowych, osób, którym (już) nie przysługuje prawo do pobytu w Europie. Mniej osób niepotrzebujących ochrony międzynarodowej narażałoby swoje życie i marnowało pieniądze w celu dotarcia do UE, gdyby wiedziały, że zostaną szybko odesłane do swego kraju.

Powrót nielegalnych migrantów niemających prawa pobytu w UE do swoich państw pochodzenia, z pełnym poszanowaniem zasady non-refoulement, jest istotną częścią kompleksowych działań UE w dziedzinie migracji, w szczególności działań mających na celu ograniczenie nielegalnej migracji. W Europejskim programie w zakresie migracji , przyjętym przez Komisję Europejską w dniu 13 maja 2015 r., podkreślono, że jednym z czynników zachęcających do nielegalnej migracji jest świadomość, że unijny system powrotów nielegalnych migrantów nie jest wystarczająco skuteczny.

Dyrektywa powrotowa daje również państwom członkowskim elastyczność na wypadek sytuacji szczególnej presji migracyjnej. W sytuacji nadzwyczajnej, w obliczu nagłego i niespodziewanego napływu dużej liczby migrantów, państwa członkowskie mają prawo do pewnej elastyczności w zakresie warunków pobytu w zamkniętym ośrodku detencyjnym. Państwa członkowskie mogą również stosować uproszczone i szybkie procedury powrotu względem migrantów zatrzymanych lub ujętych w związku z nielegalnym przekraczaniem granicy, zgodnie z prawem krajowym, z zachowaniem pewnych podstawowych gwarancji.

Komisja przeprowadza właśnie ocenę stanu stosowania dyrektywy i zastosuje wszystkie środki zapewniające jej prawidłowe wprowadzanie w życie, zarówno pod względem ochrony praw nielegalnych migrantów, jak i pełnego i skutecznego wdrażania procesu powrotu. Komisja zapewni państwom członkowskim pomoc umożliwiającą im wykonanie ich obowiązków. Zamierza ona również wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko tym państwom członkowskim, które nie w pełni wykonują wszystkie przepisy dyrektywy, w tym obowiązek wydawania i wykonywania decyzji nakazujących powrót. Ponadto najpóźniej w 2017 r. Komisja przedstawi drugie sprawozdanie dla Parlamentu Europejskiego i Rady, w którym oceni, czy konieczny jest przegląd dyrektywy powrotowej.

Ramy prawne i administracyjne państw członkowskich również odgrywają kluczową rolę w tworzeniu odpowiednich warunków dla skutecznej polityki powrotów. Powinny one umożliwiać szybkie działanie, począwszy od identyfikacji nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, przez wydawanie i egzekwowanie decyzji nakazujących powrót po sprawne procedury prawne. W tym celu państwa członkowskie muszą wykazać dostateczną determinację i przeznaczyć odpowiednie zasoby, w tym środki finansowe, personel i możliwości zastosowania środków detencyjnych, aby zapewnić, że nielegalni migranci są fizycznie dostępni na potrzeby procedury powrotu, jeśli to konieczne również przez przetrzymywanie w ośrodku detencyjnym.

Rozbieżne praktyki państw członkowskich w zakresie wdrażania dyrektywy powrotowej obniżają skuteczność unijnego systemu powrotów, ponieważ nielegalni migranci mogą uniknąć powrotu, przenosząc się do innego państwa w strefie Schengen. Dane statystyczne wskazują, że niektóre państwa członkowskie nie wydają systematycznie decyzji nakazujących powrót migrantom o nieuregulowanej sytuacji zatrzymanym na ich terytorium lub osobom, których wnioski o azyl zostały odrzucone.

Komisja będzie regularnie identyfikować w przepisach krajowych i procedurach administracyjnych najlepsze praktyki dotyczące powrotów oraz dzielić się nimi. „Podręcznik powrotów”, przyjęty wraz z niniejszym planem działania UE w zakresie powrotów, zawiera wytyczne, najlepsze praktyki i zalecenia dotyczące przeprowadzania powrotów w sposób skuteczny i humanitarny, przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych i gwarancji przewidzianych w odpowiednim prawodawstwie UE. Równocześnie systematyczna ocena wdrażania przez każde państwo członkowskie przepisów UE dotyczących powrotów przeprowadzana w ramach mechanizmu oceny Schengen ułatwia określanie niedociągnięć i zaradzanie im. Sprawozdania te zostaną wykorzystane do rozpowszechniania najlepszych praktyk w pokonywaniu przeszkód utrudniających powroty. Ponadto ESM będzie kontynuować zbieranie informacji o najlepszych praktykach i przeszkodach w zakresie powrotów w krajowych ustawodawstwach i systemach administracyjnych, aby pomóc państwom członkowskim zwiększyć skuteczność ich systemów powrotów.

Skuteczna polityka powrotowa wymaga istnienia sprawnego systemu azylowego, który zapewnia szybkie wydalanie z terytorium Europy osób składających bezzasadne wnioski o udzielenie azylu. Dyrektywa w sprawie procedur azylowych już przewiduje możliwość szybkiego rozpatrywania niektórych wniosków. W ramach tzw. procedury granicznej wnioskodawcę można zatrzymać na granicy, a do rozpatrywania wniosku mają zastosowanie bardzo krótkie terminy. Osoby ubiegające się o azyl muszą być informowane o możliwości wspomaganego dobrowolnego powrotu wcześnie oraz na każdym etapie procedury azylowej. Jest to odpowiednia alternatywa dla osób, których wniosek o udzielenie azylu został odrzucony, oraz osób, które chcą wycofać swój wniosek i wrócić do swojego kraju z godnością. Jeśli dobrowolny powrót nie jest możliwy, należy podjąć odpowiednie środki, aby przeciwdziałać ewentualnej ucieczce osób, których wniosek o udzielenie azylu został odrzucony.

Działania natychmiastowe Ocena stanu wdrożenia dyrektywy powrotowej Oceny Schengen w zakresie powrotów (w toku) Działania średnioterminowe Ewentualny przegląd dyrektywy powrotowej w oparciu o drugie sprawozdanie z wdrożenia (najpóźniej w 2017 r.) Zebranie informacji o najlepszych praktykach i przeszkodach w zakresie powrotów w krajowych ustawodawstwach i systemach administracyjnych za pośrednictwem ESM Włączenie informacji dotyczących wspomaganych dobrowolnych powrotów do procedur azylowych

3.Lepsza wymiana informacji w celu wykonania powrotów

Istniejące europejskie systemy informacyjne – w szczególności system informacyjny Schengen (SIS), wizowy system informacyjny (VIS) oraz Eurodac – powinny być lepiej wykorzystywane do zwiększenia skuteczności unijnego systemu powrotów.

Obecnie państwa członkowskie nie wymieniają się systematycznie informacjami na temat wydawanych przez siebie decyzji nakazujących migrantom powrót lub dotyczących zakazu wjazdu. Nielegalny migrant, który jest prawnie zobowiązany do opuszczenia terytorium danego kraju, może zatem uniknąć powrotu poprzez zwykłe przemieszczenie się do innego państwa członkowskiego w ramach strefy Schengen. W przypadku zatrzymania wszczyna się nową procedurę, opóźniając tym samym powrót migranta. W praktyce nie można zatem zapewnić wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót wydawanych przez państwa członkowskie oraz ich egzekwowania w całej UE.

Komisja zaproponuje zmiany do SIS w celu zwiększenia jego wykorzystania w zakresie powrotów nielegalnych migrantów. Po pierwsze Komisja zaproponuje, by zobowiązać państwa członkowskie do wprowadzania wszystkich zakazów wjazdu do systemu SIS, co pomoże uniknąć przypadków ponownego wjazdu na obszar Schengen (przez inne państwo członkowskie) migrantów objętych zakazem wjazdu wydanym przez państwo członkowskie. Zaproponuje ona również, aby państwa członkowskie wprowadzały do SIS wszystkie wydawane przez siebie decyzje nakazujące powrót. Powinno to umożliwić śledzenie osób usiłujących obejść zarządzenie powrotu poprzez przemieszczenie się do innego państwa członkowskiego. Ponadto Komisja zaproponuje stworzenie w ramach SIS centralnego automatycznego systemu identyfikacji daktyloskopijnej, który pomoże w ustalaniu tożsamości osób bez potwierdzonej tożsamości, w tym nielegalnych migrantów.

Inną przeszkodą w zakresie powrotów jest także niedostateczna komunikacja i współpraca między państwami członkowskimi w przypadku osób, które mają zezwolenie na pobyt w jednym państwie członkowskim, a jednocześnie w innym państwie członkowskim są objęte decyzją nakazującą powrót. Państwa członkowskie powinny utworzyć sieć krajowych punktów kontaktowych w celu wymiany informacji na temat przypadków cofnięcia zezwolenia na pobyt, w szczególności w odniesieniu do migrantów notowanych w rejestrze karnym. Państwa członkowskie mają również obowiązek wprowadzania do SIS wszystkich unieważnionych dokumentów, takich jak zezwolenia na pobyt, do celów zajęcia. Komisja wzywa państwa członkowskie do systematycznego wywiązywania się z tego obowiązku.

Ponadto zmieniony wniosek w sprawie inteligentnych granic, który Komisja przedstawi na początku 2016 r., pomoże zwiększyć wskaźniki powrotów dzięki stworzeniu rejestru wszystkich przypadków przekroczenia granicy przez obywateli państw trzecich. Umożliwi to śledzenie osób nadmiernie przedłużających pobyt, jak również ułatwi identyfikację osób, które zniszczyły swoje dokumenty tożsamości.

Komisja zbada również możliwości rozszerzenia zakresu i celu rozporządzenia Eurodac , aby umożliwić wykorzystanie danych do celów powrotu. Celem miałoby być umożliwienie organom państw członkowskich odpowiedzialnym za powroty uzyskiwania informacji, czy zatrzymany nielegalny migrant był wcześniej zatrzymany lub czy pobrano od niego odciski palców w innym państwie członkowskim. Takie informacje mogą pomóc w identyfikacji nielegalnych migrantów, tym samym ułatwiając ich powrót.

Rozporządzenie w sprawie VIS, które przewiduje, że dane biometryczne obywateli krajów trzecich ubiegających się o wizę są przechowywane w systemie VIS, ułatwia identyfikację posiadaczy wiz. Dopuszcza ono również, pod pewnymi ścisłymi warunkami, przekazywanie i wymianę niektórych danych z władzami państw trzecich, aby pomóc potwierdzić tożsamość ich obywateli. Może to ułatwić wydawanie dokumentów podróży do celów powrotu. Komisja przeprowadza obecnie ocenę wdrożenia VIS, w tym wykorzystania tego przepisu, i złoży sprawozdanie z jej wyników.