KOMUNIKAT KOMISJI Roczna analiza wzrostu na 2013 r. /* COM/2012/0750 final */





WPROWADZENIE Projekt wspólnego sprawozdania w sprawie zatrudnienia, przewidzianego w art. 148 TFUE, stanowi część pakietu rocznej analizy wzrostu gospodarczego na rozpoczęcie europejskiego semestru 2013. Stanowiące zasadniczy wkład na rzecz wzmocnienia wytycznych gospodarczych wspólne sprawozdanie w sprawie zatrudnienia podkreśla najważniejsze przesłania dotyczące zatrudnienia zawarte w rocznej analizie wzrostu gospodarczego. Analiza ta opiera się na stanie zatrudnienia i sytuacji społecznej w Europie, wdrażaniu wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia[1] oraz na wynikach badania krajowych programów reform, które doprowadziły do sporządzenia zaleceń dla poszczególnych krajów przyjętych przez Radę w lipcu 2012 r., a także na ocenie dotychczasowego wdrażania tych programów. Sprawozdanie zostaje wydane w momencie gdy: Poprawa poziomu zatrudnienia została wstrzymana. Zatrudnienie spada, a perspektywy na 2013 r. są niekorzystne. Tworzenie miejsc pracy pozostaje ograniczone i pogarsza się pomimo niewykorzystanego potencjału w niektórych sektorach o dużym zatrudnieniu i na całym jednolitym rynku. Segmentacja rynku pracy stale rośnie, wraz ze wzrostem liczby umów tymczasowych i pracy w niepełnym wymiarze godzin. Opodatkowanie pracy pozostaje wysokie i dodatkowo wzrosło w szeregu państw członkowskich. Bezrobocie ponownie rośnie i osiągnęło poziom niespotykany dotąd w strefie euro, a ponadto niepokojąco wzrosło bezrobocie długoterminowe, zwłaszcza w państwach członkowskich realizujących politykę zdecydowanej konsolidacji fiskalnej. Ponad jedna piąta młodych ludzi na rynku pracy nie ma pracy i istnieje ryzyko, że będzie to stracone pokolenie. Rozbieżność stóp bezrobocia między państwami członkowskimi drastycznie wzrosła i odzwierciedla skutki asymetrycznych wstrząsów oraz zróżnicowany poziom odporności rynków pracy na kryzysy. Wynagrodzenia i koszty pracy zaczynają być bardziej dostosowane, ale skutki reform nie są jeszcze w pełni widoczne. Potwierdziły się sygnały pogorszenia w zakresie dopasowania kwalifikacji do miejsc pracy na europejskich rynkach pracy i istnieje ryzyko, że spowoduje to utrwalenie rosnącego bezrobocia strukturalnego. Średni dochód gospodarstw domowych spada w wielu państwach członkowskich, a najnowsze dane wskazują na tendencję do coraz wyższego poziomu i coraz głębszych form ubóstwa i wykluczenia społecznego, a także do wzrostu ubóstwa pracujących i polaryzacji społecznej w wielu państwach członkowskich. Skutki ochrony socjalnej jako automatycznego stabilizatora osłabiły się od 2010 r. i doprowadziły do wzrostu wskaźników ubóstwa. Między państwami członkowskimi istnieją duże różnice pod względem efektywności wydatków w zakresie ograniczania ubóstwa. Sytuacja pod względem zatrudnienia i rynku pracy w Europie, a zwłaszcza w niektórych państwach członkowskich, wymaga bardziej zdecydowanych działań ze strony władz publicznych i partnerów społecznych. Wdrażane są ambitne reformy, ale potrzeba dalszych starań, aby zmodernizować nasze rynki pracy i inwestować w kapitał ludzki, aby stworzyć warunki do ożywienia gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy. 1. Najnowsze tendencje w zakresie rynku pracy i spraw społecznych Prognozy dotyczące gospodarki i zatrudnienia są niekorzystne, a w ostatnich miesiącach dodatkowo się pogorszyły. 2012 r. będzie niekorzystny pod względem zatrudnienia, a niewielki wzrost PKB prognozowany na 2013 r. będzie niewystarczający do zwiększenia zatrudnienia i zmniejszenia bezrobocia. Na 2014 r. spodziewane są nieco lepsze perspektywy dla rynków pracy. UE jest obecnie jedynym dużym regionem świata, w którym bezrobocie wciąż rośnie. Poprawa poziomu zatrudnienia została wstrzymana, a zatrudnienie spada. Liczba osób zatrudnionych w wieku 20–64 lat w UE zmalała o 0,2 % między 2 kw. 2011 r. a 2 kw. 2012 r. W latach 2008–2011 zatrudnienie skurczyło się o 1,7 %, co jest dowodem nieco większej odporności niż w przypadku Stanów Zjednoczonych w tym samym okresie (-5,8 %). Spadek ten był jednak bardziej wyraźny w strefie euro, zwłaszcza w tych państwach, które podjęły bardziej znaczącą konsolidację fiskalną. Od początku kryzysu gospodarczo-finansowego w 2008 r. liczba zlikwidowanych miejsc pracy osiągnęła już 5 mln, w tym 4 mln w strefie euro. Wahania ogólnego poziomu zatrudnienia od momentu rozpoczęcia kryzysu są w dużej mierze spowodowane pracą w niepełnym wymiarze godzin i umowami tymczasowymi, ale dotknęło to również osób zatrudnionych na stałe. Wykres 1: Zatrudnienie i bezrobocie w UE 27 w latach 2005–2012 Źródło: Eurostat, rachunki narodowe oraz EU LFS Pozytywny jest fakt, że stopa zatrudnienia wśród starszych pracowników wzrosła o 1,8 p.p. w latach 2008–2011 przy spadku ogólnej stopy zatrudnienia o 1,5 punktu proc. Kobiety również znoszą kryzys gospodarczy stosunkowo lepiej niż mężczyźni, gdyż wskaźniki bezrobocia w tej grupie pozostają na niemal tym samym poziomie co w 2008 r., natomiast stopa zatrudnienia wśród mężczyzn spadła o 2,6 p.p. w tym samym okresie. W tym samym czasie stopa zatrudnienia wśród młodzieży spadła o 3,8 p.p. Bezrobocie znów rośnie i osiągnęło niespotykany dotąd poziom w strefie euro. Ogólna stopa bezrobocia w UE wynosi obecnie 10,6 %, natomiast w strefie euro osiągnęła ona 11,6 %, czyli najwyższy poziom od czasu utworzenia UGW. W maju 2012 r. liczba osób bezrobotnych w UE po raz pierwszy przekroczyła 25 mln, a w kolejnym kwartale wzrosła o dodatkowe 0,75 mln, co daje łączny wzrost o prawie 9 mln od 2008 r. W większości państw członkowskich obserwowana jest tendencja wzrostowa w zakresie bezrobocia, a tylko sześć państw odnotowało jego spadek w ciągu ostatnich 12 miesięcy do sierpnia 2012 r. Długotrwałe bezrobocie osiągnęło alarmująco wysoki poziom. W drugim kwartale 2012 r. 11,1 mln bezrobotnych Europejczyków nie miało pracy od ponad 12 miesięcy, co stanowi 4,6 % aktywnej zawodowo ludności[2]. Oznacza to wzrost o 4,8 mln w porównaniu z rokiem 2008. W 2011 r. 70 % wszystkich długotrwale bezrobotnych w UE-27 było skupionych w 6 największych państwach członkowskich, przy czym tylko w Hiszpanii znajdowało się ponad 21 % łącznej liczby długotrwale bezrobotnych w UE, a ponadto na to państwo przypada 1,6 mln z 3,7 mln wzrostu liczby długotrwale bezrobotnych w latach 2008–2011. Prawdopodobieństwo znalezienia pracy przez bezrobotnych spadło w większości państw członkowskich od czasu wybuchu kryzysu, zarówno w przypadku krótkotrwale, jak i długotrwale bezrobotnych. Spadek ten jest szczególnie wyraźny w państwach członkowskich wdrażających znaczące środki konsolidacji fiskalnej. W Hiszpanii to prawdopodobieństwo spadło z 50 % do 30 %, a w Grecji z 25 % do 15 %, natomiast pozostało na niezmienionym poziomie w Niderlandach, a wzrosło w Republice Czeskiej i Estonii. Wykres 2: Stopa długotrwałego bezrobocia w % ludności aktywnej zawodowo w 2008 r. i 2011 r. Źródło: Eurostat, EU-LFS Długotrwałe bezrobocie wzrosło we wszystkich grupach, ale przede wszystkim wśród młodzieży i osób z niższym wykształceniem. Jednakże ryzyko długotrwałego bezrobocia wśród starszych pracowników wynosiło w 2011 r. ponad 55 %, natomiast wśród młodzieży jedynie około 30 %. W 2011 r. poziom długotrwałego bezrobocia wśród pracowników nisko wykwalifikowanych było czterokrotnie wyższy niż w przypadku pracowników o wysokich kwalifikacjach. Także wśród obywateli państw trzecich odnotowano w 2011 r. dwukrotnie wyższy poziom długotrwałego bezrobocia, niż wynosiła unijna średnia. Niektóre państwa członkowskie zdołały ograniczyć rozmiary długotrwałego bezrobocia albo dzięki krótszemu trwaniu recesji, albo dzięki skuteczności instytucji rynku pracy. Ponad jedna piąta młodych ludzi na rynku pracy nie ma zatrudnienia. Przy liczbie bezrobotnych sięgającej 5,52 mln sytuacja młodzieży na rynku pracy jest alarmująca zarówno w aspekcie ekonomicznym, jak i społecznym. W ciągu ostatnich 12 miesięcy stopa bezrobocia wśród młodzieży wzrosła w znacznej większości państw członkowskich, w dwóch z nich utrzymała się na poziomie powyżej 50 %, a w sześciu – powyżej 30 %. W 2011 r. stopa zatrudnienia wśród młodych ludzi w wieku 20–34, którzy ukończyli co najmniej szkołę średnią II stopnia, spadła o 4,2 punktu procentowego do 77,2 % w porównaniu z 2008 r., co wskazuje na rosnące trudności z przechodzeniem z edukacji do wykształcenia. Osoby wcześnie kończące naukę mają małe szanse na znalezienie pracy. Osoby te są prawdopodobnie najbardziej narażoną podgrupą młodej europejskiej siły roboczej. W całej Unii ponad połowa młodych ludzi wcześnie kończących naukę jest bezrobotnych. Odsetek tych osób obniżył się z 14,1 % w 2010 r. do 13,5 % w 2011 r. Wciąż istnieją między państwami członkowskimi duże rozbieżności, jeśli chodzi o wskaźniki wczesnego kończenia nauki, ale te państwa, które wprowadziły skuteczną i wszechstronną politykę zwalczania tego zjawiska, odnotowały również znaczącą poprawę. Wczesne kończenie nauki jest nadal częstsze wśród młodzieży ze środowisk w niekorzystnej sytuacji, wśród migrantów i mniejszości etnicznych, na przykład Romów, a także wśród chłopców. Odsetek młodych ludzi, którzy nie pracują, nie kształcą się ani nie szkolą (młodzież NEET) nadal rośnie. Bardziej niepokojący jest jednak fakt, że wzrost tego odsetka był większy w tych państwach członkowskich, w których jego poziom już był wysoki. Pomimo większego wzrostu odnotowanego wśród młodych mężczyzn, wskaźnik NEET pozostaje wyższy w przypadku młodych kobiet w niemal wszystkich państwach europejskich. Wykres 3: Udział młodzieży NEET w grupie osób w wieku 15–24 lat (%) Źródło: Eurostat, LFS Zróżnicowanie stóp bezrobocia wśród państw członkowskich znacząco wzrosło w ostatnich latach, zwłaszcza w strefie euro. Różnorodność jest też wyraźnie widoczna na poziomie regionalnym i lokalnym ze względu na strefy charakteryzujące się bardzo wysokim poziomem bezrobocia wśród młodzieży i bezrobocia długoterminowego w niektórych obszarach państw. W sierpniu 2012 r. bezrobocie było najniższe w AT – na poziomie 4,5 % – natomiast w ES osiągnęło 25,1 %. Znaczna część bezrobocia jest skoncentrowana w stosunkowo niewielu państwach. Liczba bezrobotnych w IT, ES i państwach objętych programami wsparcia finansowego (EL, IE, PT, RO) stanowi bowiem prawie połowę wszystkich bezrobotnych w UE, przy czym odsetek ten znacząco wzrósł w czasie kryzysu. Wykres 4: Zmiana stopy bezrobocia (punkty proc.) w ciągu ostatnich 12 miesięcy i w ciągu ostatnich trzech miesięcy do sierpnia 2012 r. oraz ewolucja dystrybucji stóp bezrobocia między sierpniem 2009r. a sierpniem 2012 r. Źródło: Eurostat Uwagi: Eurostat. 2. wykres: brak danych za 08/2012 dla 5 państw członkowskich. Wykorzystane dane: czerwiec dla EE i LV, lipiec dla EL, HU i UK Rozbieżność między państwami członkowskimi w zakresie wskaźników zatrudnienia i wskaźników społecznych pogłębia się. Jest ona szczególnie widoczna między południowymi a peryferyjnymi państwami europejskimi. Państwa członkowskie, które do tej pory wykazały największą odporność, to w większości państwa Europy Północnej i Środkowej. Wstrząsy najwyraźniej rozkładają się nierówno, ale bardzo często państwa mające rynek pracy cechujący się stosunkowo niewielką segmentacją, rozbudowaną siatkę bezpieczeństwa socjalnego oraz zdolność do tymczasowego przystosowania godzin i czasu pracy (elastyczność wewnętrzna), radzą sobie lepiej. Najnowsze dane wskazują, że wynagrodzenia i koszty pracy zaczęły wspierać przywrócenie równowagi w stosunkach zewnętrznych. W 2011 r. na europejskich rynkach pracy pojawiły się wyraźne oznaki poprawionej dynamiki wynagrodzeń, przy umiarkowanie rosnących jednostkowych kosztach pracy, w następstwie ich realnego spadku w 2010 r. W 2011 r. realne świadczenie na jednego pracownika zmniejszyło się w około połowie państw członkowskich i rosło w tempie wolniejszym niż wydajność, potwierdzając zapoczątkowaną w 2010 r. tendencję zmniejszającego się udziału wynagrodzeń. Zmiany nominalnych jednostkowych kosztów pracy różnią się nieznacznie w poszczególnych państwach członkowskich. Zasadniczo zmiany jednostkowych kosztów pracy w coraz większym stopniu powielają schematy sprzyjające przywróceniu równowagi zewnętrznej przy coraz wyraźniejszym rozróżnieniu państw, które bardziej potrzebują zmniejszenia bezrobocia i przywrócenia równowagi w sytuacji zewnętrznej, oraz państw przechodzących trwalszą naprawę gospodarczą oraz odnotowujących nadwyżkę na rachunku obrotów bieżących. Wykres 5: Roczna stopa wzrostu nominalnych jednostkowych kosztów pracy (2 kw. 2011 r.–2 kw. 2012 r.) i tendencje w ośmiu wybranych państwach członkowskich (tych, które otrzymały zalecenia dla poszczególnych krajów w kwestii wynagrodzeń), 2 kw. 2008 r. – 2 kw. 2012 r. Uwaga: Sezonowo skorygowane dane kwartalne Źródło: Eurostat. 1. wykres: W przypadku CY porównania dokonano z 1 kw. 2011 r. i 1 kw. 2012 r. (brak danych za 2 kw. 2012 r.) Źródło: Eurostat Przedkryzysowy schemat wyraźniejszej dynamiki realnych wynagrodzeń w państwach słabo radzących sobie z bezrobociem został odwrócony w 2010 r. Zmiany te przyczyniły się do stopniowej poprawy konkurencyjności sektorów skoncentrowanych na wywozie. Popyt na pracę oraz wynagrodzenia wydają się bardziej zrównoważone w sektorze towarów i usług podlegających wymianie handlowej w państwach, które wyraźnie rozpoczęły lub prawie ukończyły proces korekty deficytu obrotów bieżących. Dostępne dane wskazują ponadto, że do 2009 r. dynamika realnych wynagrodzeń była silniejsza, ale schemat ten został odwrócony w 2010 r. Średnie dochody gospodarstw domowych maleją w wielu państwach członkowskich. W latach 2009–2011 dochody brutto do dyspozycji gospodarstw domowych zmalały w dwóch trzecich państw członkowskich, a różnice między państwami pogłębiły się. W większości państw członkowskich długotrwały kryzys gospodarczy i kryzys na rynku pracy w połączeniu z koniecznością wprowadzenia konsolidacji fiskalnej (oznaczającej zmniejszenie wysokości świadczeń i wzrost podatków) osłabiły z czasem ochronny skutek krajowych automatycznych stabilizatorów, w miarę jak zakończył się okres wypłaty świadczeń dla niektórych beneficjentów lub zmalała ich wysokość. W efekcie dochody gospodarstw domowych spadły, szczególnie w tych państwach członkowskich, w których recesja trwała dłużej. Działania w ramach konsolidacji fiskalnej wdrażane od 2010 r. najwyraźniej przyczyniły się do znaczącego zmniejszenia dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych. Wykres 6: Zmiana dochodów brutto do dyspozycji gospodarstw domowych w czasie kryzysu Źródło: Eurostat, rachunki narodowe Odsetek ludności w UE informującej o kłopotach finansowych swoich gospodarstw domowych utrzymuje się na rekordowo wysokim poziomie, a w ostatnich miesiącach jeszcze dodatkowo wzrósł. Odnotowany w 2012 r. w stosunku do poprzedniego roku wzrost wskaźnika napięć finansowych w najniższym kwintylu był szczególnie wyraźny w Hiszpanii i we Włoszech (do 10 p.p.), natomiast w 6 państwach członkowskich odnotowano jego spadek. Najnowsze dane wskazują na wyższy poziom i głębsze formy ubóstwa i wykluczenia społecznego. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym wzrósł w szeregu państw członkowskich od 2008 r., a ich liczba przekroczyła liczbę tych, w których odsetek ten się obniżył. Niektóre grupy zostały szczególnie dotknięte (w tym dzieci, osoby samotnie wychowujące dzieci, ludność w wieku produkcyjnym, a konkretnie młodzież). Pogłębianie się ubóstwa potwierdza, że osoby nim zagrożone stają się jeszcze biedniejsze w wielu państwach, zwłaszcza w tych, gdzie wysoki jest ogólny wskaźnik zagrożenia ubóstwem. W 2010 r. w UE mediana dochodu osób zagrożonych ubóstwem była o 22 % niższa od progu ubóstwa, co jest dowodem na pogłębienie się ubóstwa w większości państw członkowskich od 2008 r. Wykres 7: Zmiany liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (AROPE – at risk of poverty or social exclusion) w państwach członkowskich UE w latach 2008–2011 Źródło: EU-SILC; * dane: SILC 2011(2010) W wielu państwach członkowskich rośnie ubóstwo pracujących oraz polaryzacja społeczna. Ubodzy pracujący stanowili w 2011 r. jedną trzecią dorosłych w wieku produkcyjnym zagrożonych ubóstwem. W 2010 r. 8,4 % zatrudnionych żyło poniżej progu ubóstwa, a zagrożenie to było znacznie wyższe w przypadku rodzin mających dzieci pozostające na utrzymaniu (10,7 %). Częstość występowania ubóstwa pracujących wzrosła wśród kobiet, ale nadal jest wyższa wśród mężczyzn. Ubóstwo pracujących znacząco wzrosło w jednej trzeciej państw członkowskich w latach 2006–2010, w tym w części najbogatszych państw członkowskich, o najodporniejszych gospodarkach i rynkach pracy. Mogły się do tego przyczynić takie czynniki jak korekty wynagrodzeń, redukcja godzin pracy, praca w zmniejszonym wymiarze czasu oraz większa liczba umów o pracę w niepełnym wymiarze czasu i umów tymczasowych. 2. Istotne wyzwania związane z rynkiem pracy Najnowsze tendencje na rynku pracy wynikają częściowo z cyklu koniunkturalnego, a szczególnie z głębokiego kryzysu gospodarczego, ale także z problemów strukturalnych i instytucjonalnych na rynkach pracy, a wpływających na działalność gospodarczą i efektywność tych rynków. Tworzenie miejsc pracy netto (wzrost zatrudnienia) stale się zmniejsza, zarówno w skali całej UE, jak i w poszczególnych państwach członkowskich, z wyjątkiem roku 2010. Od połowy 2011 r. stopa wzrostu zatrudnienia w całej Europie powróciła do wartości ujemnych. Jest to wynik netto tendencji spadkowej w zakresie znajdowania pracy (bezrobotnych znajdujących zatrudnienie) oraz tendencji zwyżkowej w zakresie utraty pracy, co wymaga polityki stymulującej popyt na pracę oraz model wzrostu gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy[3]. Równocześnie jednak programy tworzenia miejsc pracy wspierane z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności przynoszą, jak wynika z doniesień, znaczące pozytywne postępy zarówno w zakresie tworzenia miejsc pracy brutto, jak i wsparcia dla nowo powstających przedsiębiorstw. Wykres 8: Wskaźnik stopy bezrobocia i stopy znajdowania pracy w UE-27, 1 kw. 2007 r. – 4 kw. 2011 r. Źródło: Obliczenia służb Komisji na podstawie danych Eurostatu Potencjał tworzenia miejsc pracy w pewnych kluczowych sektorach mógłby zostać wykorzystany w większym stopniu, gdyby zajęto się problemem niedoboru wykwalifikowanej siły roboczej. W przemyśle ekologicznym według szacunków do 2020 r. stworzonych zostanie około 8 mln miejsc pracy, przy czym nawet 2,8 mln z nich będzie związanych ze środkami służącymi efektywnemu gospodarowaniu zasobami, 2 mln z realizacją polityki efektywności energetycznej, a kolejne 3 mln z rozwojem sektora energii odnawialnej[4]. Oczekuje się, że w 2012 r. liczba osób, które będą pracować w sektorach ekologicznych w całej UE, wyniesie 3,4 mln, czyli wzrośnie w porównaniu z 2,7 mln w 2008 r., co wskazuje, że nawet w obecnej sytuacji gospodarczej możliwy jest wzrost liczby miejsc pracy w zielonym sektorze. W latach 2005–2009 sektor odnawialnych źródeł energii przyczynił się do utworzenia ponad 300 000 nowych miejsc pracy. W latach 2008–2011 w sektorze zdrowia i opieki społecznej powstało około 1 866 000 nowych miejsc pracy. Ponadto oczekuje się, że popyt na nowe stanowiska w tym sektorze wzrośnie dzięki spodziewanym 8 mln nowych miejsc pracy ogółem, które mają się pojawić w latach 2010–2020. Jeśli chodzi o sektor technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), oczekuje się, że do 2015 r. dla specjalistów w tej dziedzinie udostępnionych zostanie nawet 700 000 miejsc pracy. W obu tych sektorach pojawiają się podobne problemy z zastąpieniem starzejącej się siły roboczej młodszymi pracownikami. W sektorach zielonej gospodarki, w sektorze ICT i w opiece zdrowotnej powszechnie odczuwany jest niedobór wykwalifikowanych pracowników, szczególnie w zawodach o wysokim stopniu wyspecjalizowania technicznego. Opodatkowanie pracy pozostaje wysokie, a dodatkowo jeszcze wzrosło w szeregu państw członkowskich, ale zmiany w jego strukturze spowodowały obniżenie kosztów pracy. Wysoki klin podatkowy zniechęca do pracy osoby niebędące głównymi żywicielami rodziny oraz pracowników słabo zarabiających i nisko wykwalifikowanych i może mieć niekorzystny wpływ na stopę zatrudnienia w tej grupie w ujęciu zagregowanym. W 2011 r. średni klin podatkowy w UE 27 wynosił 39,6 %, a dla porównania – 21 % w Szwajcarii, 29,5 % w Stanach Zjednoczonych i 30,8 % w Japonii i Kanadzie. W latach 2010–2011 klin podatkowy w Europie wzrósł średnio o 0,3 punktu proc., co dotknęło także osoby nisko uposażone. Wzrost ten był z reguły najwyższy w państwach członkowskich już dotkniętych problemem wysokiego klina podatkowego. Było to jednak przede wszystkim wynikiem zmian w podatku od osób fizycznych, a w wielu przypadkach także towarzyszącej im obniżki kosztów zabezpieczenia społecznego ponoszonych przez pracodawców, dzięki czemu niższe są koszty pracy. Wykres 9: Klin podatkowy ogółem wśród osób nisko uposażonych (z wykorzystaniem 67 % średniego wynagrodzenia jako wskaźnika zastępczego dla tej grupy) w roku 2011 oraz zmiana w latach 2010–2011 Krótki opis: *Dane dotyczące państw UE niebędących członkami OECD (BG, LV, LT, MT i RO) są dostępne tylko za 2010 r. **Dane dotyczące CY za 2007 r. W przypadku tych państw zmiany klina podatkowego dotyczą lat 2009–2010 (w przypadku CY – lat 2006–2007). Źródło: OECD Segmentacja rynku pracy stale rośnie, wraz z rozpowszechnianiem się umów tymczasowych i pracy w niepełnym wymiarze czasu. W latach 2007–2011 udział pracowników zatrudnionych z konieczności na czas określony lub w niepełnym wymiarze czasu zwiększył się w 21 spośród 27 państw członkowskich. Istnieją duże rozbieżności między państwami członkowskimi, ale segmentacja jest największa w państwach śródziemnomorskich i w Polsce. Asymetryczne przepisy dotyczące ochrony zatrudnienia między pracą stałą a pracą na czas określony lub tymczasową jest główną przyczyną segmentacji rynku pracy. W 2011 r. 60,4 % osób w wieku 15–64 lat zatrudnionych na podstawie umów tymczasowych, robiło to z konieczności. Prawdopodobieństwo zatrudnienia na podstawie stałej umowy jest niższe w państwach członkowskich, w których przepisy dotyczące ochrony zatrudnienia są bardziej rygorystyczne. Wykres 10: Udział pracowników zatrudnionych z konieczności na podstawie umów na czas określony lub w niepełnym wymiarze czasu (w 2007 r. i 2011 r.) oraz przejścia z zatrudnienia tymczasowego do stałego (dane za 2010 r.) Krótki opis: *Dane dotyczące SI dotyczą 2011 r.; **Dane dotyczące IE są dostępne tylko za 2007 r. Źródło: Eurostat, LFS i SILC Młodzi ludzie są zdecydowanie najliczniej reprezentowani wśród osób zatrudnionych tymczasowo na unijnych rynkach pracy, a ich sytuacja stale się pogarsza. W 2011 r. około 42,5 % młodych pracowników w UE pracowało na podstawie umów tymczasowych, natomiast średnia ta wśród ludności w wieku produkcyjnym wynosiła 14,0 %. Dostępne dane wskazują, że wśród młodych ludzi praca tymczasowa może w pewnym stopniu służyć jako środek do zdobycia stałego zatrudnienia, ale nie jest tak w przypadku szeregu innych państw członkowskich, w których wskaźniki przechodzenia z umów tymczasowych na umowy stałe są szczególnie niskie. Wykres 11: Pracownicy zatrudnieni na stałe i tymczasowo, osoby samozatrudnione i zatrudnienie ogółem (15–64), 1 kw. 2007 r. – 1 kw. 2012 r. Źródło: Eurostat Zatrudnienie w niepełnym wymiarze godzin stanowiło znaczącą część wzrostu zatrudnienia w czasie kryzysu. Mimo że zatrudnienie ogółem skurczyło się w latach 2008–2010, a liczba pełnoetatowych pracowników zmalała o 6,2 mln, w tym samym okresie liczba osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu wzrosła o 1,1 mln. Praca w niepełnym wymiarze czasu stawała się w ostatnich latach coraz bardziej rozpowszechniona i osiągnęła w 2011 r. poziom 18,8 %. Około jedna trzecia zatrudnionych kobiet pracowała w niepełnym wymiarze czasu, natomiast w przypadku mężczyzn odsetek ten wynosi zaledwie 8,1 %, co jest związane z faktem, że usługami opieki objętych jest zaledwie 28 % dzieci do 3. roku życia i 84 % powyżej 3. roku. Pojawiają się ostatnio oznaki pogorszenia w sytuacji dotyczącej dopasowania umiejętności do potrzeb europejskich rynków pracy. W przypadku większości państw członkowskich krzywa Beveridge’a łącząca stopy bezrobocia i wskaźniki wolnych miejsc pracy przesunęła się na zewnątrz, w prawą stronę. Natomiast trzy państwa członkowskie (BE, AT i FI) zmieniły swoją pozycję na krzywej Beveridge’a od początku 2008 r., a w przypadku jednego państwa członkowskiego (DE) krzywa przesunęła się do wewnątrz, co dowodzi poprawy na rynkach pracy, a także w zakresie dopasowania kwalifikacji. Pogorszenie się sytuacji może być konsekwencją niedopasowania umiejętności i kwalifikacji wynikających z wykształcenia wymaganych na określonych stanowiskach, rosnącego bezrobocia długoterminowego, niewłaściwych działań w związku ze zmianami demograficznymi oraz braku efektywności usług oferowanych przez służby zatrudnienia. Może ono być też jednak konsekwencją utrudnień oraz barier dla mobilności geograficznej i zawodowej oraz asymetrycznego przepływu informacji między pracodawcami i pracownikami. Europejscy obywatele przenoszący się do innego państwa wciąż mają do czynienia z przeszkodami natury prawnej, administracyjnej i praktycznej. Przewidziane są dalsze reformy służące przekształceniu portalu EURES[5] w narzędzie skoncentrowane na popycie, służące do wewnątrzunijnej rekrutacji i pośrednictwa pracy, umożliwiające państwom członkowskim rozwój usług EURES stosownie do potrzeb swojej gospodarki, na przykład przez wsparcie niedostatecznie uwzględnionych zawodów oraz szczególnych grup pracowników, w tym ludzi młodych. Wykres 12: Krzywa Beveridge’a, UE-27, 2008 (1 kw.) – 2012 (3 kw.) Źródło: Eurostat, wykorzystano następujące dane: (i) stopa bezrobocia (%) oraz (ii) wskaźnik niedoboru siły roboczej (%), opracowane na podstawie badań statystycznych przedsiębiorstw w UE. Utrzymujące się bezrobocie strukturalne może się umocnić. Zarejestrowane przesunięcie krzywej Beveridge’a na zewnątrz może być tymczasowe, w miarę jak rynek pracy stara się reagować na zmiany w zakresie działalności gospodarczej i dostosowywać się do nich, na przykład poprzez zmiany w dynamice wynagrodzeń, przekwalifikowanie lub zintensyfikowanie aktywnej polityki rynku pracy. Przesunięcie to może też jednak wskazywać na bardziej długotrwałe problemy strukturalne, które mogą doprowadzić do trwałego wzrostu poziomu bezrobocia strukturalnego. Dane pokazują, że poziom bezrobocia strukturalnego mierzonego stopą NAWRU (stopą bezrobocia niepowodującą przyspieszenia wzrostu płac) wzrósł w wielu państwach Unii od chwili wybuchu kryzysu, a wzrostowi temu towarzyszyło pogorszenie widoczne na krzywej Beveridge’a. Wykres 13: Stopa bezrobocia niepowodująca przyspieszenia wzrostu płac (NAWRU) w poszczególnych państwach członkowskich Źródło: AMECO Ostatnio nastąpił spadek wydatków na aktywną politykę rynku pracy na jednego bezrobotnego. Dane pokazują, że aktywna polityka rynku pracy ma pozytywny wpływ na stopę zatrudnienia, zwłaszcza wśród kobiet i osób nisko wykwalifikowanych. Państwa członkowskie o najniższym poziomie długoterminowego bezrobocia to równocześnie te, w których poziom udziału w aktywnej polityce rynku pracy jest najwyższy, mimo że do tych dobrych wyników mogły przyczynić się też inne czynniki. Jednakże spadek rzeczywistych zasobów w ramach tej polityki na jednego bezrobotnego zmniejszył się o ponad 20 % w latach 2007–2010[6]. Wykres 14: Udział w aktywnej polityce rynku pracy w 2010 r. i stopa bezrobocia długoterminowego w 2011 r. Źródło: Eurostat Amortyzujący wpływ systemu zabezpieczenia społecznego na dochody gospodarstw domowych jako automatyczny stabilizator zaczął słabnąć po 2009 r. W pierwszej fazie kryzysu świadczenia socjalne odgrywały ważną rolę w podtrzymywaniu dochodów gospodarstw domowych. W strefie euro świadczenia socjalne netto i obniżone podatki korzystnie się przyczyniły do zmiany w dochodzie brutto do dyspozycji gospodarstw domowych w 2009 r. i w dwóch pierwszych kwartałach 2010 r. Jednakże w drugiej fazie kryzysu gospodarczego wpływ ten zaczął słabnąć. Pod koniec 2010 r. świadczenia socjalne zaczęły niekorzystnie odbijać się na zmianach w dochodach gospodarstw domowych brutto. W niektórych państwach coraz więcej osób nie jest objętych żadnym systemem. Osłabienie to jest związane z ograniczeniem uprawnień do świadczeń z biegiem czasu, stopniowym wycofywaniem początkowych uznaniowych środków wsparcia dochodów, a w niektórych państwach – cięciami wydatków socjalnych, stanowiącymi część programów konsolidacji fiskalnej. Między państwami członkowskimi istnieją znaczące różnice, jeśli chodzi o efektywność wydatków, szczególnie o wyniki i efekt zmniejszenia ubóstwa, jaki osiągają na jednostkę wydatków, w przypadku gdy model wydatków i struktury przewidziane w przepisach o ochronie socjalnej są podobne. Systemy podatkowe i systemy świadczeń należą do najważniejszych instrumentów zapobiegania i eliminowania ubóstwa dochodowego. W 2010 r. wydatki na świadczenia z tytułu ochrony socjalnej (oprócz emerytur) zmniejszyły wskaźnik ubóstwa w UE z 26 % do 16 %, a więc o 37 %. Mimo to państwa członkowskie, które wydają podobne kwoty na ochronę socjalną, uzyskują dość różne rezultaty i odwrotnie. Niektórym państwom udaje się zmniejszyć wskaźniki ubóstwa wśród dzieci i osób starszych bądź wskaźniki nieobecności w pracy z powodu choroby przy niższych wydatkach niż w przypadku innych państw. W niektórych państwach poziom świadczeń jest wyższy, ponieważ udaje im się ograniczyć czas pobierania tych świadczeń przez beneficjentów poprzez szybkie przywracanie ich zdolności do pracy. Osiągnięcie równowagi między świadczeniami powszechnymi i świadczeniami uzależnionymi od dochodów oraz między świadczeniami pieniężnymi i świadczeniami w naturze mogłoby przyczynić się do nakłonienia ludzi do pracy. Pomiar wydatków na ochronę socjalną w zestawieniu ze zmniejszeniem ubóstwa wskazuje, że niektóre systemy są wydajniejsze niż inne. BG, LV, PL i RO sytuują się w sferze niskich wydatków przynoszących niewielkie skutki; ES, IT, PT, CY (i EL) wykazują podobne rezultaty, ale przy większych wydatkach. Sytuują się także poniżej unijnej średniej, jeśli chodzi o ograniczanie ubóstwa dzieci. Największe wyzwania dotyczą pełnego wdrożenia strategii aktywnego włączenia, koncentrując się równocześnie na odpowiednim wsparciu dochodów, tworzeniu rynków pracy sprzyjających włączeniu społecznemu oraz dostępie do usług wysokiej jakości. W wielu państwach członkowskich widoczne jest obecnie dążenie do aktywnej polityki socjalnej oraz zwalczanie środków finansowych zniechęcających do pracy. Między państwami członkowskimi wciąż jednak istnieją różnice, jeśli chodzi o zakres objęcia pomocą socjalną oraz programy minimalnego dochodu, a problemem nadal jest dotarcie do grup dotkniętych najgłębszymi formami ubóstwa (takich jak bezdomni czy Romowie). Zapewnienie odpowiedniego wsparcia dochodu jest skutecznym narzędziem ułatwiającym przejście do zatrudnienia, wspierającym włączenie społeczne i stanowiącym impuls dla wzrostu globalnego popytu. Wysokiej jakości opieka nad dziećmi oferowana za przystępną cenę sprzyja udziałowi rodziców w rynku pracy i zapewnia dzieciom najlepsze możliwości życiowe, ale z dostępnych danych wynika, że stopień tego uczestnictwa wśród najbardziej narażonych rodzin jest z reguły niższy ze względu na takie czynniki jak dostępność, możliwość dotarcia, przystępność cenowa, kwalifikowalność i podejście rodziców. 3. Realizacja reform strukturalnych rynku pracy Rada Europejska w dniach 1–2 marca 2012 r., na podstawie przygotowanej przez Komisję rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2012 r., określiła wytyczne polityczne dla państw członkowskich dotyczące przedłożenia krajowych programów reform przedstawiających ich plany reform rynku pracy zmierzających do osiągnięcia głównych celów UE, które określono w wytycznych dotyczących zatrudnienia. Na podstawie propozycji Komisji Rada przyjęła zalecenia dla poszczególnych krajów, podkreślając, w jakich obszarach państwa członkowskie powinny przeprowadzić reformy polityki w ramach ogólnych wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia. W kolejnym rozdziale nawiązano do działań politycznych podjętych przez państwa członkowskie w świetle krajowych programów reform oraz priorytetów przedstawionych w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2012 r. 3.1. Wspieranie pracy na rzecz wzrostu gospodarczego Kilka państw członkowskich (BE, CZ, EE, HU, IE i PT) podejmuje kroki w celu wzmocnienia aktywnej polityki rynku pracy i publicznych służb zatrudnienia. W BE zwiększono dopłaty do wynagrodzeń dla pracowników uznawanych za pracowników naukowych (tj. badaczy zatrudnionych w sektorze prywatnym lub publicznym). W CZ roboty publiczne są wykorzystywane jako środek aktywizacji koordynowany przez urząd pracy. W EE nowy program na rzecz zatrudnienia na lata 2012–2013 umożliwia szerszy wybór środków aktywnej polityki rynku pracy i poszerzenie grupy docelowej uprawnionej do korzystania z poszczególnych środków. Na HU aktywna polityka rynku pracy została wzmocniona przez skoncentrowanie na szkoleniu pracowników publicznych służb zatrudnienia, rozwój modelu usług skupionych na potrzebach klienta, pakiet usług dla mikroprzedsiębiorstw i MŚP, rozszerzenie funkcji portalu publicznych służb zatrudnienia oraz usług świadczonych przez internet oraz przekształcenie modeli robót publicznych. W IE wzmocniono aspekt warunkowości, aby zagwarantować, że pracownicy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu będą skłonni podejmować pracę w pełnym wymiarze. Z kolei w PT podjęto środki mające zwiększyć skuteczność publicznych służb zatrudnienia, a także wprowadzono programy dopłat do wynagrodzeń osób bezrobotnych. W latach 2011–2012 obciążenia podatkowe pracy były nadal wysokie i towarzyszył im ogólny wzrost kosztów pracy, pomimo postępów dokonanych w odniesieniu do niektórych kategorii najbardziej narażonych pracowników, takich jak osoby nisko wykwalifikowane i słabo uposażone. W wielu państwach członkowskich (BE, DK, CY, FI, EL, ES, IE, IT, FR, LU, NL, PT, SL, UK) zwiększono niedawno podatek dochodowy od osób fizycznych, często przez podniesienie stóp ustawowych. Często wprowadzano takie zmiany tymczasowo w postaci ogólnych narzutów lub podatków solidarnościowych nałożonych na osoby o wysokich dochodach (GR, IT, CY, LU, PT, SP). AT i CZ również planują wprowadzenie niedługo podobnych środków. W wielu państwach podwyższono też składki na ubezpieczenie społeczne (AT, BG, CY, FR, EL, HU, LV, PL, PT i UK). Środki służące obniżeniu podatku od pracy służyły głównie zwiększeniu zachęt do pracy dla określonych grup, a ogólnie związane były ze zmianami w bazie podatkowej. Na przykład w BE przewidziano cały zestaw ulg w składkach na ubezpieczenie społeczne adresowanych do młodzieży, pracowników nisko uposażonych i starszych oraz nowo zatrudnionych przez MŚP lub samozatrudnionych. Korzystniejsze warunki podatkowe zapewniono także w FI i HU osobom o niskich lub średnich dochodach poprzez podwyższenie ulg podatkowych i podstawowych dodatków. W SE podwyższono dodatki do podstawowego wynagrodzenia w odniesieniu do dochodu z pracy osób po 65. roku życia, które zamierzają wydłużyć swoją aktywność zawodową. Podejmuje się wiele działań, które mają sprzyjać tworzeniu przedsiębiorstw i samozatrudnieniu (AT, BE, BG, EE, ES, IE, MT, HU, PL, PT, UK). W AT projekt pilotażowy zapewnia dodatkowe wsparcie dla praktykantów i przedsiębiorstw oferujących możliwości przyuczenia do zawodu, przy czym wsparcie to obejmuje porady prawne i mediację. W BE podejmuje się środki ułatwiające dostęp do kredytów dla przedsiębiorstw, wspierające uproszczenia administracyjne lub obniżające składki na zabezpieczenie społeczne w sektorze Horeca. W BG samozatrudnienie wspiera się przez doradztwo, szkolenia i pomoc w założeniu własnego przedsiębiorstwa bądź poprzez dotacje na wyposażenie i naprawy dla nowo założonych małych przedsiębiorstw. W ES tworzenie przedsiębiorstw jest upraszczane poprzez zmniejszenie obciążeń administracyjnych w stosunku do mniejszych przedsiębiorstw i zezwalanie na wydłużenie godzin otwarcia w obszarach turystycznych. W IE świadczone są różne rodzaje pomocy obejmujące dopłaty do kapitału, fundusze i gwarancje pożyczkowe, zachęty dla nowo powstających przedsiębiorstw itp. Na MT podejmowane są środki zmniejszające biurokrację dla samozatrudnionych, a ponadto ogłoszono nowy program mikrogwarancji mający pomóc samozatrudnionym i małym przedsiębiorstwom w uzyskaniu gwarancji dla kredytów bankowych. W PL wspiera się przedsiębiorczość, samozatrudnienie i działalność gospodarczą za pośrednictwem EFS. W PT zapewnia się przedsiębiorcom i samozatrudnionym dostęp do kredytów, a bezrobotnym, którzy chcą założyć własne przedsiębiorstwo – wsparcie techniczne. W UK wzmocniono krajowy program gwarancji kredytowych, aby zachęcić banki do zwiększenia akcji kredytowej w stosunku do MŚP. Niektóre państwa członkowskie podjęły środki dostosowujące zasiłki dla bezrobotnych, tak aby ułatwić powrót do pracy (BE, ES, IE, IT, SE). W BE przyjęta reforma systemu zasiłków dla bezrobotnych powoduje, że wysokość świadczeń zmniejsza się wcześniej i szybciej niż dotąd. W ES zasiłek dla bezrobotnych został zmniejszony w odniesieniu do kilku grup. W PT nowe przepisy zmniejszyły maksymalny czas wypłacania i kwoty zasiłków dla bezrobotnych w celu zmniejszenia ryzyka uzależnienia od świadczeń i długoterminowego bezrobocia. W SE wprowadzono bardziej rygorystyczne zasady kwalifikowalności, niższe stopy zastępowalności dochodu oraz maksymalny czas wypłaty zasiłków dla bezrobotnych. W ES nasilono starania w celu zwiększenia wzajemnej odpowiedzialności, przez powiązanie warunków uzyskania pomocy z uczestnictwem w działaniach wchodzących w zakres aktywnej polityki rynku pracy. W IE wyraźniej skoncentrowano się na warunkach dotyczących osób poszukujących pracy, a szczególnie na osobach długotrwale bezrobotnych. We IT nowy system ubezpieczeń społecznych sprzyjający zatrudnieniu stopniowo zastąpi obecny system zasiłków dla bezrobotnych. Szereg państw członkowskich podjęło stosowne środki, aby zająć się kwestią ustalania wynagrodzeń, tak aby rosły one zgodnie ze wzrostem wydajności (EL, ES, PT). W ES ostatnia reforma rynku pracy zapewnia priorytet decyzjom podejmowanym na poziomie przedsiębiorstw w kwestii godzin pracy i wynagrodzeń oraz ułatwia przedsiębiorstwom odstępowanie od uzgodnień sektorowych. W PT zapewnia się zmiany wynagrodzeń zgodne z warunkami na poziomie przedsiębiorstw poprzez wyłączenie porozumień zbiorowych w przypadku gdy do związków zawodowych należy mniej niż 50 % ogółu zatrudnionych. W DE systemem wynagrodzeń minimalnych zależnych od konkretnego sektora obejmowanych jest coraz więcej sektorów. Na HU w dniu 1 lipca 2012 r. wszedł w życie nowy kodeks pracy, z którym związany jest wzrost wynagrodzeń minimalnych o 19 %. W EL wprowadzane są środki ustalania wynagrodzeń w celu obniżenia wynagrodzeń minimalnych i wprowadzenia odrębnego minimalnego wynagrodzenia dla młodzieży. Szereg państw członkowskich (AT, BG, DE, ES, LV, HU) wprowadziło środki służące zwiększeniu mobilności siły roboczej. W AT zakończono wprowadzanie karty czerwono-biało-czerwonej – opartego na określonych kryteriach systemu punktacji dotyczącego dostępu obywateli państw trzecich do rynku pracy – poprzez otwarcie tego rynku także dla wykwalifikowanych pracowników w zawodach, w których takich pracowników brakuje. W BG przyjęcie krajowych ram kwalifikacji zapewni przejrzystość kształcenia zawodowego uczniów i pracowników oraz oczekiwań pracodawców dotyczących systemów kształcenia i szkolenia. W DE zatwierdzono ustawę, która obniża próg dochodów dla imigrantów posiadających wyższe wykształcenie, pochodzących spoza UE. Na LV zaproponowano program świadczeń przesiedleńczych, aby zrekompensować pracownikom przeprowadzkę z miejsca zamieszkania do miejsca pracy w innej gminie. Na HU rząd wspiera mobilność, zapewniając wsparcie finansowe na pokrycie kosztów wynajmu zarejestrowanym bezrobotnym, którzy przeprowadzą się na odległość 100 km od swego miejsca pochodzenia. Państwa członkowskie przyjmują środki w celu ograniczenia wczesnego odchodzenia z rynku pracy (AT, BE, ES, DK, IE, NL, HU, UK). W AT wprowadzono reformy mające zmniejszyć liczbę rent inwalidzkich. W BE podniesiono granicę wieku dla starszych pracowników umożliwiającą dostęp do systemu kredytu czasowego i zakończono funkcjonowanie systemu częściowego przechodzenia na wcześniejszą emeryturę. W DK plany reformy rent chorobowych wymagają wyczerpania możliwości aktywizacji przed uwzględnieniem możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę. W ES przyspieszony zostanie harmonogram podwyższenia ustawowego wieku emerytalnego, wiek wcześniejszego przejścia na emeryturę zostanie podniesiony z 61 do 63 lat, a potrącenia związane z wcześniejszym przejściem na emeryturę – zwiększone, a ponadto na dwa lata zawieszona zostanie możliwość częściowego przejścia na emeryturę. W IE nowe inicjatywy umożliwią osobom pobierającym świadczenie chorobowe lub inwalidzkie łączenie pracy z otrzymywaniem wsparcia dochodu, a ustawowy wiek przechodzenia na emeryturę zostanie podniesiony do 68. roku życia do 2028 r. W NL podejmuje się działania zmierzające do stopniowego podniesienia wieku emerytalnego do 67 lat do 2023 r., a w dalszej kolejności możliwe będzie jego powiązanie ze średnim dalszym trwaniem życia. Na HU wyeliminowano możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę. Natomiast rząd w UK ogłosił niedawno plany powiązania wieku emerytalnego ze średnim dalszym trwaniem życia. Podejmowane środki koncentrują się także na wspieraniu dłuższego życia zawodowego (AT, BE, BG, DE, EE, FI, LU, PL, UK). W AT do starszych pracowników mających problemy zdrowotne kierowane są środki aktywnej polityki rynku pracy, środki związane z reintegracją zawodową oraz przekwalifikowaniem, świadczenia łączone z pracą w niepełnym wymiarze oraz dopłaty do zatrudnienia. W BE w ramach zwolnień zbiorowych przedsiębiorstwa zatrudniające ponad 20 osób są zmuszone do zachowania struktury wiekowej wśród zwalnianych pracowników zgodnej ze strukturą wiekową całego przedsiębiorstwa i będą zobowiązane do opracowania rocznego planu dla pracowników od 45. roku życia. W CZ, zgodnie z reformą systemu emerytalnego przyjętą pod koniec 2011 r., wiek przejścia na emeryturę będzie podnoszony co roku o 2 miesiące bez górnej granicy. W EE skoncentrowano się na starszych pracownikach, udziale w uczeniu się przez całe życie i zapewnieniu ich zdrowia. W FI podejmuje się starania w kierunku poprawy jakości życia zawodowego i warunków pracy jako sposobu na wydłużenie życia zawodowego. W LU przedsiębiorstwa zatrudniające ponad 150 osób są obligowane do zapewnienia większego wsparcia starszym pracownikom. W PL podejmuje się wysiłki w celu zwiększenia możliwości nauki dla osób starszych oraz poprawy jakości adresowanego do nich kształcenia. W UK zniesiono w październiku 2011 r. wiek obowiązkowego przejścia na emeryturę. Niektóre państwa członkowskie przyjęły środki, które nie sprzyjają wydłużeniu życia zawodowego. W CZ wprowadzona zostanie podwyżka podatków od pracy świadczonej przez emerytów, która prawdopodobnie ograniczy uczestnictwo osób starszych w rynku pracy. We FR przywrócono możliwość przejścia na emeryturę w wieku 60 lat przez osoby, które podjęły pierwszą pracę w wieku 18 lat, pod warunkiem że dochowały odpowiedniego poziomu składek do systemu emerytalnego. Na HU wprowadzono obowiązkowy wiek emerytalny wszystkich pracowników sektora publicznego, z wyłączeniem osób zatrudnionych w służbie zdrowia. 3.2. Wspieranie zatrudnienia, zwłaszcza ludzi młodych Przyjęto szereg środków wspierających zatrudnienie młodzieży, zwłaszcza tej, która nie pracuje, nie kształci się ani nie szkoli. FI wprowadza właśnie wszechstronny program gwarancji dla młodzieży, który ma zapewnić młodym ludziom pracę, praktykę zawodową lub miejsce nauki, warsztatów lub wejścia na rynek pracy w ciągu trzech miesięcy bezrobocia. Grupa państw (BE, BG, ES, CY, IE, PL, PT, SE i SI) popiera inicjatywy mające na celu wspieranie dobrej jakości umów o przyuczanie do zawodu i praktyki zawodowe. W BE dla bezrobotnych poniżej 25. roku życia, którym nie udało się znaleźć pracy po sześciu miesiącach integracji zawodowej, wprowadzono szeroko zakrojony program praktyk zawodowych w przedsiębiorstwach. W BG w urzędach centralnych i regionalnych administracji publicznej wspierane są praktyki dające pierwszeństwo osobom niepełnosprawnym. W IE podejmowane są inicjatywy służące aktywizacji ludzi młodych i podnoszeniu ich kwalifikacji za pomocą 5 000 staży trwających 6–9 miesięcy. W ES podjęto kroki w kierunku opracowania umowy o kształcenie i przyuczenie do zawodu, a także ustanowienia dwutorowego systemu szkolenia zawodowego. W PL wprowadzono projekt pilotażowy skierowany do bezrobotnych poniżej 30. roku życia obejmujący wsparcie indywidualnego opiekuna oraz bony na staże i szkolenia. W PT wspierane są praktyki zawodowe i pośrednictwo pracy. W SI bezrobotni poniżej 30. roku życia otrzymują propozycję zatrudnienia na okres 15 miesięcy, a rząd wspiera dobrowolne przyuczenie do zawodu w ramach instytucji administracji podatkowej i zapobiegania korupcji. W SE rząd przyznaje przedsiębiorstwom kwotę do 2 750 EUR rocznie na jednego ucznia, aby zachęcić do tworzenia miejsc dla praktykantów, a ponadto przygotowano projekt zwiększenia dotacji państwowej w latach 2014–2016. Do innych konkretnych działań służących wsparciu młodych niepracujących, niekształcących się ani nieszkolących należą programy skoncentrowane na szkoleniu zawodowym (DE, LV, FI), szkoleniu w miejscu pracy (LT) i wsparciu finansowym (HU). W DE młodzi ze środowisk migranckich mają teraz większe możliwości uczestnictwa w programie szkolenia zawodowego. Na LT w ramach projektu zwiększania zatrudnienia młodzieży, skierowanego do osób poniżej 29. roku życia, zapewniane są dopłaty do wynagrodzeń i wydatków związanych z organizacją szkoleń w miejscu pracy. Na LV bezrobotni w wieku 15–24 lat mają możliwość w okresie dziewięciu tygodni spróbować swoich sił w trzech różnych zawodach w instytucji zapewniającej szkolenia zawodowe. Na HU wprowadzono gwarancję pierwszej pracy zapewniającą zwracanie pracodawcy całości wynagrodzenia, w tym pensji brutto oraz składki na ubezpieczenie społeczne. W szeregu państw członkowskich nawiązano partnerstwa z partnerami społecznymi, aby wspierać dobrej jakości umowy o przyuczenie do zawodu i praktyki zawodowe (BG, CZ, FR, IE, IT, LU, RO i SK). W BG dąży się do pokrycia lub dofinansowania kosztów inwestycji i kosztów pracy związanych z tworzeniem miejsc pracy dla młodych ludzi. W CZ w ramach projektu finansowanego przez EFS wspiera się koszty ponoszone przez przedsiębiorstwa w związku z organizacją staży, szczególnie dla absolwentów oraz osób, które nie mają doświadczenia zawodowego, a muszą uzupełnić kwalifikacje. W IE nowe środki zapewniają dodatkowe miejsca na szkoleniach dla bezrobotnych poprzez współpracę i zaangażowanie pracodawców i przedsiębiorstwa oraz instytucji zapewniających kształcenie i szkolenie. W RO przedsiębiorstwa zatrudniające młodych pracowników poniżej 25. roku życia otrzymają na każdego zatrudnionego roczne zwolnienie ze składek na ubezpieczenie społeczne. W SK miejsca pracy w sektorze prywatnym będą dofinansowywane przez rok do poziomu minimalnego wynagrodzenia, natomiast pracodawca powinien je współfinansować przez co najmniej sześć miesięcy. Środki służące reformie przepisów o ochronie zatrudnienia zostały przyjęte w niewielu państwach (HU, SK i IT). Na HU zmiany obejmują uregulowanie zatrudnienia w kilku miejscach równocześnie, uregulowanie elastycznej organizacji czasu pracy oraz uproszczenie przepisów dotyczących zwalniania. W PT obniżono wysokość odprawy do 20 dni za każdy rok pracy w przypadku umów zarówno na czas nieokreślony, jak i na czas określony, a także uproszczono definicję pojedynczych zwolnień ze względów ekonomicznych. We IT dokonano przeglądu przepisów regulujących nieuzasadnione pojedyncze zwolnienia w przedsiębiorstwach zatrudniających więcej niż 15 osób w celu zwiększenia elastyczności w zakresie dezaktywizacji zawodowej oraz wprowadzono środki ograniczające nadużywanie niestandardowych umów o pracę. W SK przyjmuje się środki ograniczające maksymalny czas trwania i liczbę kolejnych umów na czas określony oraz eliminuje wyjątki dotyczące agencji pracy tymczasowej. Tylko kilka państw członkowskich poczyniło postępy w zakresie dostosowania systemów kształcenia i szkolenia, tak aby odpowiadały one potrzebom rynku pracy (BE, IE, LT, MT i SK). W IE dąży się do tego, by pomóc bezrobotnym i poprzednio samozatrudnionym pozostać tak blisko rynku pracy, jak to możliwe, poprzez dostęp do szkolnictwa wyższego lub szkolenia realizowanego w niepełnym wymiarze czasu w celu podniesienia swoich kwalifikacji lub przekwalifikowania się w obszarach, w których prawdopodobne jest pojawienie się trwałych możliwości zatrudnienia. Na LT kwalifikacje będą klasyfikowane kilkuetapowo w celu zapewnienia obywatelom dokładniejszych informacji na temat struktury potrzebnych umiejętności oraz wskazania najbardziej poszukiwanych specjalizacji. Na MT zachęca się studentów do kontynuowania kształcenia poprzez zdobywanie kwalifikacji wymaganych w przemyśle i skorzystanie z ulgi podatkowej odpowiadającej nawet 80 % poniesionych kosztów nauki. W SK niedawno przyjęta ustawa o kształceniu i szkoleniu zawodowym ma na celu wzmocnienie powiązań między tym kształceniem i szkoleniem a wymogami rynku pracy. Także w BE wszystkie gminy podjęły środki służące reformie szkolenia zawodowego w celu poprawy jego jakości, elastyczności i powiązań z wymogami rynku pracy. Przyjęto szereg środków w celu zweryfikowania jakości i sposobu finansowania uczelni wyższych (IT, LV i MT). We IT podjęto kroki w celu zmniejszenia hojnego finansowania, gdyż czesne za naukę ma wzrosnąć o 25–100 %. Jeśli chodzi o stypendia, tylko MT zapowiedziała kontynuowanie dwóch programów stypendialnych. Na LV podjęto szeroko zakrojoną ocenę ponad 800 programów studiów wyższych, a ponadto przygotowywanych jest szereg reform, w tym reforma procesu akredytacji, opracowanie nowego modelu finansowania uczelni wyższych oraz reforma sposobu zarządzania uczelniami. Pomimo sformułowanego w ramach europejskiego semestru wezwania do priorytetowego potraktowania wydatków publicznych wspierających wzrost, istnieją dowody, że wprowadza się cięcia ze szkodą dla inwestycji w edukację. W wielu państwach członkowskich zmniejszono wydatki na edukację zarówno w 2011 r., jak i w 2012 r. (EE, IT, LV, LT, UK) bądź tylko w 2011 r. lub 2012 r. (BE, BG, IE, FR, CY, HU, PL, RO, SK, FI). W ramach dyskusji nad konsolidacją budżetową przywołuje się kwestie wykształcenia także w ES. Natomiast w CZ, DK, LU, MT, AT wydatki budżetowe pozostają niezmienione lub rosną. 3.3. Ochrona osób najbardziej zagrożonych Szereg państw członkowskich podjęło kroki w celu rozwiązania problemu skuteczności systemów zabezpieczenia społecznego (EE, LV i ES). W EE dostępność świadczeń dla bezrobotnych zostanie znacząco zwiększona, począwszy od 2013 r., jako środek towarzyszący reformie przepisów o zatrudnieniu z 2009 r. i równoważący jej skutki. W IE pomimo ogólnych obniżek świadczeń socjalnych osoby najbardziej zagrożone wciąż otrzymują wsparcie dochodu, choć w mniejszej wysokości. Na LV zasiłki dla bezrobotnych nie będą już uzależnione od systemu ubezpieczeń opartego na stażu pracy, ale będą świadczone w malejącej wysokości maksymalnie przez 9 miesięcy. W ES uruchomienie programu minimalnego wynagrodzenia będzie powiązane z długością stażu zawodowego wnioskodawcy. Niektóre państwa członkowskie poczyniły postępy w zakresie wdrażania strategii aktywnego włączania, skoncentrowanych na odpowiednim wsparciu dochodu, sprzyjających włączeniu rynkach pracy oraz dostępie do usług wysokiej jakości (AT, DK, FI, FR, MT, PL i SE). W AT przyjęto plan działania na rzecz niepełnosprawnych obejmujący środki z zakresu zapobiegania dyskryminacji, dostępności, opieki, edukacji, zatrudnienia, samodzielnego życia. W DK w czerwcu 2012 r. uzgodniono wprowadzenie gruntownej reformy rent inwalidzkich polegającej na ograniczeniu dostępu do nich dla osób powyżej 40. roku życia i przewidującej stworzenie zespołów rehabilitacyjnych, aby wspierać zdrowie, zatrudnienie, edukację i usługi socjalne. Na MT poprzez przyznawanie pomocy finansowej zachęca się organizacje działające na zasadzie wolontariatu, aby zatrudniały osoby w szczególnie trudnej sytuacji. W SE rząd zamierza dodatkowo wzmocnić pozycję grup najbardziej narażonych na rynku pracy poprzez intensywniejsze działania aktywnej polityki rynku pracy dla osób długotrwale bezrobotnych i osób słabo radzących sobie na rynku pracy. W PT stworzono rynek wynajmu mieszkań socjalnych, którego celem jest zapewnienie dostępu do niedrogich mieszkań dobrej jakości dla osób w szczególnie trudnej sytuacji. Niewiele środków przyjmuje się w kwestii dostępu do usług wspierających integrację na rynku pracy i w społeczeństwie (CZ, IE i PL). W CZ wprowadzany jest na poziomie lokalnym pilotażowy program na małą skalę oferujący lepsze mieszkania i możliwość przekwalifikowania dla tych społecznie wykluczonych rodzin (zwłaszcza romskich), które zapewnią pełną frekwencję swoich dzieci w szkole podstawowej. W IE EFS wspiera programy mające na celu uniezależnienie finansowe imigrantów oraz ich pełniejsze włączenie społeczne poprzez zatrudnienie lub dalsze kształcenie i szkolenie. W PL podniesiono próg dochodu uprawniający do wsparcia ubogich pracujących oraz zwiększono kwotę świadczeń pieniężnych wypłacanych z pomocy społecznej, w tym także cudzoziemcom i uchodźcom uczęszczającym na kursy językowe. [1] Dz.U. L 308 z 24.11.2010, s. 46, decyzja Rady z dnia 21 października 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich (2010/707/UE). [2] Długotrwale bezrobotni stanowią obecnie ponad 44 % wszystkich bezrobotnych. [3] Zob. przygotowany przez Komisję Europejską pakiet dotyczący zatrudnienia z kwietnia 2012 r. [4] SWD (2012) „Wykorzystanie potencjału ekologicznego wzrostu gospodarczego w zakresie zatrudnienia”, 92 final z dnia 18 kwietnia 2012 r. [5] Sieć 31 europejskich służb zatrudnienia, która wspiera mobilność pracowników między państwami członkowskimi, państwami EOG i Szwajcarią. [6] Szacunki OECD opracowane na podstawie programów OECD dotyczących rynków pracy oraz baz danych OECD dotyczących najważniejszych wskaźników ekonomicznych. Wprowadzenie Gospodarka UE nadal boryka się z dostosowaniem do nowych warunków po kryzysie finansowym. Przed okresem letnim w strefie euro nadal panowała napięta sytuacja finansowa, ponadto nastąpiło spowolnienie w gospodarce światowej, co ograniczyło potencjalny udział eksportu w ożywieniu gospodarczym. W związku z tym krótkookresowe perspektywy dla gospodarki UE pozostają słabe, lecz na 2013 r. przewidywany jest stopniowy powrót na ścieżkę wzrostu oraz wzmocnienie tego procesu w 2014 r. Takie perspektywy na przyszłość stanowią dodatkowe wyzwania, jeśli chodzi o konieczne dostosowania w wielu państwach członkowskich UE. W szczególności słabe perspektywy wzrostu hamują inwestycje i tworzenie miejsc pracy oraz przyspieszają zwolnienia pracowników, jako że obecnie ograniczona jest możliwość stosowania elastycznego podejścia w systemie zatrudnienia. Wyzwania, którym musi sprostać gospodarka UE, są w dalszym ciągu przytłaczające. W szczególności w gospodarkach kilku państw członkowskich nadal następuje proces znacznej eliminacji dźwigni finansowej w sektorze prywatnym i publicznym. Eliminacja dźwigni odzwierciedla postępującą korektę skumulowanej nierównowagi finansowej, która jest powiązana z niemożliwymi do utrzymania poziomami wydatków finansowanych z kredytów, w niektórych przypadkach napędzanymi poprzez bańki cen aktywów w sektorze prywatnym, a w innych – przez brak dyscypliny podatkowej w sektorze publicznym. Z uwagi na to, że ograniczono wydatki, a dochody są przeznaczane na spłatę długu, sytuacja ta ma negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Z drugiej jednak strony wiele wskazuje na to, że gospodarki UE dostosowują się do nowych warunków. Po okresie letnim sytuacja na rynkach finansowych uległa poprawie w wyniku stabilnego wdrażania reform zgodnie z harmonogramem, w tym także w wyniku postępów jeśli chodzi o strukturę UGW oraz istotne decyzje w strefie euro, w tym również decyzje EBC. Znaczne wysiłki na rzecz reform w bardziej narażonych na kryzys państwach członkowskich również przynoszą efekty: zmniejszył się udział finansowania dłużnego w sektorze prywatnym i publicznym, a ponadto zwiększyła się konkurencyjność w krajach o bardzo dużych różnicach w poziomach konkurencyjności, co stworzyło warunki sprzyjające dalszym dostosowaniom. Wywóz coraz bardziej przyczynia się do zmniejszenia znaczących deficytów obrotów bieżących, co dobrze wróży trwałemu charakterowi tej korekty. Znaczne różnice we wzroście między państwami UE również stanowią odzwierciedlenie trwającego dostosowania: tymczasowo niższy lub ujemny wzrost jest często oznaką daleko idących dostosowań i otwiera on drogę dla bardziej zrównoważonego rozwoju i konwergencji, czego wyniki będzie można już dostrzec w 2014 r. Proces eliminacji dźwigni i dostosowania jest nieuchronny, a głównym zadaniem decydentów jest zarządzanie nim i zmniejszenie związanych z nim skutków ekonomicznych i społecznych. Z uwagi na wysoki poziom zadłużenia i długoterminowe wyzwania dla finansów publicznych konsolidacja budżetowa musi następować zgodnie ze strategią zróżnicowanej konsolidacji sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu. Konsolidacja budżetowa może jednak wywierać negatywne skutki dla wzrostu w krótkim okresie, dlatego też musi być prowadzona w sposób sprzyjający wzrostowi gospodarczemu, to znaczy: – tempo konsolidacji musi być różne dla poszczególnych krajów, w zależności od ich dostępnej przestrzeni fiskalnej, w celu uzyskania równowagi między możliwymi negatywnymi skutkami dla wzrostu a ryzykiem utraty zdolności obsługi zadłużenia. Pakt stabilności i wzrostu oraz zasadnicza rola, jaką odgrywa w nim równowaga strukturalna budżetu, tworzą stosowne ramy, zgodnie z którymi należy ustalać zróżnicowane tempo dostosowań; – oprócz skupiania się na konsolidacji po stronie wydatków, należy również stworzyć ogólną kombinację dochodów i wydatków sprzyjającą wzrostowi gospodarczemu, obejmującą ukierunkowane środki w ramach dostępnej przestrzeni fiskalnej w celu ochrony kluczowych czynników pobudzających wzrost przy jednoczesnym zapewnieniu efektywności wydatków. Ponadto wiarygodność konsolidacji zwiększy się, a jej pozytywne skutki bardziej się ugruntują, jeżeli będzie ona zakorzeniona w wiarygodnych średniookresowych ramach budżetowych, a towarzyszyć jej będą reformy mające zlikwidować długookresowy problem braku równowagi wynikający ze starzenia się społeczeństwa. Należyta eliminacja dźwigni w sektorze prywatnym wymaga solidnego i efektywnego sektora finansowego. W związku z tym nadal należy kontynuować działania na rzecz naprawy finansów i restrukturyzacji, w szczególności w sektorze bankowym, jako że ma on istotne znaczenie dla gospodarki UE, lecz również dlatego, że konieczne jest wypromowanie nowych źródeł finansowania. W celu odbudowania zaufania do stabilności sektora bankowego, propagowania zrównoważonego przepływu kapitału do działalności produkcyjnej oraz zapewnienia stabilnego finansowania gospodarki zasadnicze znaczenie mają spójne i skuteczne mikro- i makroostrożnościowe ramy polityki. Ponadto, aby ułatwić proces dostosowania i ulepszyć warunki ramowe dla wzrostu, konieczne są reformy strukturalne. Reformy strukturalne zwiększające konkurencyjność, elastyczność płacową oraz cenową są kluczowe dla polepszenia możliwości dostosowawczych oraz pobudzenia przenoszenia zasobów ze słabnących sektorów do sektorów rozwijających się. W celu wyeliminowania ryzyka histerezy oraz złagodzenia negatywnych skutków kryzysu dla sytuacji społecznej, konieczne są reformy na rzecz tworzenia miejsc pracy, inwestycje w innowacje, umiejętności oraz wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu. Sprawiedliwy podział obciążeń związanych z dostosowaniem w całym społeczeństwie jest istotny dla trwałego wzrostu. Ostatecznie jednak czynnikiem niezbędnym do stymulowania wzrostu jest spójna kombinacja polityki budżetowej i monetarnej obejmująca politykę makrofinansową i strukturalną. Tym samym, w celu przeciwdziałania negatywnemu sprzężeniu zwrotnemu oraz poprawy sytuacji gospodarczej w trwały sposób, konieczne są zdecydowane działania polityczne we wszystkich tych obszarach. Kraje w strefie euro znajdują się w szczególnej sytuacji z powodu silniejszych powiązań finansowych i gospodarczych między nimi oraz wynikających z tego skutków ubocznych. Nastąpił nagły zwrot przepływów kapitału prywatnego w strefie euro, który zaczął odpływać z państw bardziej narażonych na kryzys. Wynikająca z tego luka w finansowaniu zewnętrznym została wypełniona poprzez zapewnienie płynności przez sektor oficjalny, co zapobiegło nieuporządkowanej korekcie. W wyniku zwiększenia tendencji do inwestowania na rynku krajowym, warunki finansowania dla sektora publicznego i prywatnego jednak coraz bardziej się różnią wewnątrz strefy euro. Doprowadziło to do wprowadzenia bardzo restrykcyjnej kombinacji polityki budżetowej i monetarnej w bardziej narażonych na kryzys państwach członkowskich należących do strefy euro, ponieważ surowe warunki finansowania towarzyszą koniecznej konsolidacji budżetowej. To z kolei utrudnia dostosowanie, prowadząc do dalszych rozbieżności wyników gospodarczych między państwami strefy euro oraz podważając stabilność całego obszaru walutowego. Priorytetem dla strefy euro jest dalsze podążanie ścieżką reform strukturalnych, odwrócenie procesu fragmentacji rynków finansowych, poprawa warunków finansowania w krajach bardziej narażonych na kryzys oraz pobudzenie przypływu i efektywnej alokacji kapitału w celu wspierania dostosowania gospodarki. Działania te są niezbędne dla wzrostu i dostosowania. Ponadto z potrzeby ograniczania nierównowagi makroekonomicznej wynika potrzeba zróżnicowanego tempa eliminacji dźwigni finansowej w sektorze publicznym w krajach, które odnotowują nadwyżkę budżetową, oraz w krajach charakteryzujących się deficytem budżetowym. Ponadto w świetle jednolitej polityki pieniężnej nawet większe znaczenie w strefie euro mają reformy strukturalne zwiększające elastyczność płac i cen oraz ułatwiające proces dostosowania. Ciągła systematyczność reform ma decydujące znaczenie dla sprostania wyzwaniom. W dniu 8 października 2012 r. uruchomiono Europejski Mechanizm Stabilności, a we wrześniu 2012 r. EBC postanowił wprowadzić program zwany Outright Monetary Transactions (bezwarunkowe transakcje monetarne). To znacznie przyczyni się do sprostania najbardziej pilnemu wyzwaniu, jakim jest ustabilizowanie sytuacji finansowej oraz przywrócenie zaufania do rynku. Jako że efekty reform strukturalnych są zazwyczaj w pełni widoczne dopiero po upływie pewnego czasu, restrukturyzacja i zrównoważenie gospodarcze przyniosą skutki w średnim okresie. Ponadto plany stworzenia prawdziwej UGW stanowią cel długoterminowy, jednak już teraz podejmowane są konkretne działania w celu utrzymania dynamiki reform. W wyniku tego napięta sytuacja na rynku finansowym nieco zelżała w ostatnim czasie, rynki nadal jednak pozostają wrażliwe i stały się zależne od ciągłej polityki wsparcia. Dlatego też jakikolwiek zastój w reformach może natychmiast doprowadzić do ponownych napięć oraz zniweczyć ostatnie pozytywne zmiany. 1. konsolidacja budżetowa sprzyjająca wzrostowi Solidne i zrównoważone finanse publiczne są kluczowym warunkiem wstępnym dla stabilności makroekonomicznej, a co za tym idzie, wzrostu gospodarczego. Tak jest szczególnie w strefie euro, w której jednolita polityka pieniężna nie może uwzględniać okoliczności szczególnych dla danego kraju, zaś budżety krajowe muszą odzyskać zdolność pełnienia funkcji stabilizacyjnej w przypadku wstrząsów w poszczególnych krajach. Jednocześnie państwa członkowskie należące do strefy euro są w większym stopniu narażone na skutki uboczne wynikające z niezrównoważonej polityki budżetowej, powstające głównie w sektorze finansów, co wyraźnie było widać podczas obecnego kryzysu. Wymaga to większej odpowiedzialności, jeśli chodzi o zmiany polityki budżetowej na szczeblu krajowym. A to z kolei leży u podstaw zarządzania budżetem opartego na zasadach, przewidzianego w Traktacie oraz w pakcie stabilności i wzrostu. Poszanowanie tych zasad jest kluczowe dla sprawnego działania UGW. Konsolidacja budżetowa ma negatywny wpływ na wzrost w krótkim okresie, jako że oszczędności budżetowe ograniczają wydatki zagregowane, jednak w średnim okresie powoduje ona korzyści. Podczas kryzysów finansowych oddziaływanie polityki budżetowej na wzrost gospodarczy może być silniejsze niż zwykle, jako że uznaje się, że tak zwane mnożniki budżetowe są wtedy wyższe niż w normalnych warunkach gospodarczych[1]. W krótkim okresie konsolidacja może mieć negatywne skutki dla wskaźników zadłużenia, jeśli początkowe wskaźniki, a tym samym potrzeby w zakresie konsolidacji, są wysokie. Niemniej jednak w niektórych państwach członkowskich nie istnieje rozsądna alternatywa dla konsolidacji, a jej brak może doprowadzić do jeszcze bardziej negatywnych skutków. W obliczu wysokich i stale wzrastających poziomów zadłużenia konieczne jest wzięcie pod uwagę zdolności obsługi zadłużenia, która ma charakter średniookresowy. Z analizy Komisji[2] wynika, że jedynie przyjmując wielce nieprawdopodobne założenia (bardzo wysoki stopień krótkowzroczności na rynku, bardzo niezwykłe zmiany premii z tytułu ryzyka) konsolidacja doprowadziłaby do negatywnych skutków dla zadłużenia w średnim okresie. Ponadto stworzenie warunków dla stałej konsolidacji i odpowiednich oczekiwań w tym względzie jest istotnym elementem w procesie unikania negatywnych skutków w odniesieniu do zadłużenia, jako że oczekiwania, że konsolidacja ulegnie odwróceniu, mogą zniwelować możliwe pozytywne skutki konsolidacji dla premii z tytułu ryzyka. Jednocześnie w przypadku państw członkowskich o ograniczonym dostępie do rynku oszacowanie kosztów konsolidacji zależy, także w krótkim okresie, od tego, jaki wariant alternatywny zostanie wzięty pod uwagę. Jeżeli zagrożona jest stabilność budżetowa, brak konsolidacji może doprowadzić do wyższych premii z tytułu ryzyka lub całkowitej utraty dostępu do rynku, co doprowadziłoby do bardziej gwałtownej korekty, która miałaby znacznie bardziej negatywne skutki dla wzrostu niż w przypadku dokonania konsolidacji i zwiększenia stabilności budżetowej. Mimo że niektóre państwa UE mają większe pole manewru, należy dokładnie oszacować ryzyko wynikające ze zwolnienia procesu konsolidacji budżetowej. Niektóre państwa członkowskie UE cieszą się obecnie rekordowo niskim oprocentowaniem długu publicznego i w związku z tym wydaje się, że mogłyby zwiększyć swoje zadłużenie bez narażania się na ryzyko wywołania nierównowagi. Także w tych krajach zadłużenie osiągnęło jednak najwyższy jak dotąd poziom odnotowany w czasie pokoju. Ponadto niemal we wszystkich tych krajach przewiduje się, że wydatki publiczne wzrosną ze względu na starzenie się społeczeństwa oraz, w niektórych przypadkach, słabe perspektywy wzrostu. Dlatego też nie można wykluczyć, że złagodzenie zobowiązania do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej mogłoby doprowadzić do zmiany nastrojów na rynku. Mogłoby to mieć poważne konsekwencje nie tylko dla poszczególnych krajów, lecz również dla zdolności zarządzania kryzysem w strefie euro jako całości, która opiera się na wiarygodności kredytowej tych krajów. Rys. 1. Dług brutto i deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w państwach członkowskich UE (prognoza na 2012 r., % PKB) Źródło: służby Komisji, „European Economic Forecast, Autumn 2012” Finanse publiczne UE muszą sprostać znaczącym wyzwaniom, zaś stabilność budżetową należy przywrócić w sposób trwały (Rys. 1). Wyzwania wynikają z potrzeby zmniejszenia wysokich poziomów zadłużenia, której towarzyszą słabe perspektywy wzrostu, naciski związane z wydatkami długoterminowymi oraz obecnie już stosunkowo wysokie obciążenia podatkowe. Dlatego też nadal należy trzymać się nadrzędnej zasady konsolidacji budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu. Strategia, za którą Komisja opowiedziała się w poprzedniej rocznej analizie wzrostu gospodarczego, okazała się sukcesem, nawet jeśli nie można było uniknąć krótkookresowych negatywnych skutków, jak opisano powyżej, a korzyści mogą być w pełni widoczne dopiero w średnim okresie. Na skutki konsolidacji dla wzrostu wpływ może wywierać jej struktura. Ponadto, aby zagwarantować stały charakter konsolidacji oraz zapewnić lepsze perspektywy na przywrócenie stabilności budżetowej, konsolidacji muszą towarzyszyć reformy wzmacniające długookresową stabilność finansów publicznych oraz musi ona być oparta na solidnych ramach instytucjonalnych. Tempo konsolidacji Tempo konsolidacji powinno nadal być różne w poszczególnych krajach w zależności od dostępnej przestrzeni fiskalnej. W szczególności w kontekście utrzymującej się presji na rynku w krajach o wysokim poziomie zadłużenia, kraje, które utraciły dostęp do rynków finansowych lub które są poddane silnej presji rynkowej, muszą kontynuować wdrażanie ustalonych zobowiązań budżetowych. Pozostałe państwa członkowskie powinny nadal przestrzegać swoich zobowiązań w ramach paktu stabilności i wzrostu, które pozwalają automatycznym stabilizatorom działać w myśl uzgodnionej ścieżki strukturalnych korekt budżetowych, przy zapewnieniu długoterminowej stabilności finansów publicznych. Pakt stabilności i wzrostu oferuje elastyczne i skuteczne ramy umożliwiające określenie zróżnicowanego tempa konsolidacji. Zasady paktu stabilności i wzrostu pozwalają na zróżnicowanie tempa konsolidacji w zależności od warunków panujących w poszczególnych państwach członkowskich. W ramach paktu, dla zapewnienia przejrzystości i ugruntowania polityki budżetowej, państwom przypisywane są cele w ujęciu nominalnym. W zaleceniach Rady określono jednak również konieczne działania strukturalne, które powinny odzwierciedlać sytuację budżetową, bez uwzględniania efektu cykliczności oraz działań jednorazowych. Jeżeli państwo przeprowadziło ustalone działanie strukturalne, lecz nie osiągnęło swoich celów jedynie z uwagi na to, że jego wzrost był gorszy niż oczekiwano, można mu przyznać przedłużenie terminu korekty nadmiernego deficytu budżetowego. Możliwość tę wykorzystano kilkakrotnie w przeszłości, ostatnio w przypadku Hiszpanii i Portugalii. Struktura konsolidacji Mimo że należy przywiązywać większą wagę do konsolidacji po stronie wydatków, należy się skupić na ogólnie skutecznej i sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu kombinacji środków dotyczących wydatków i dochodów. Z analizy ostatnich przypadków konsolidacji wynika, że konsolidacja oparta na wydatkach ma większe szanse na powodzenie. Ponadto, biorąc pod uwagę stosunkowo wysokie obciążenia podatkowe w UE, dalsze podwyższenie podatków mogłoby negatywnie wpłynąć na wzrost w przyszłości i w związku z tym takie środki należy wprowadzać z ostrożnością. Ogólnie w celu ograniczenia krótkoterminowych negatywnych skutków dla wzrostu, struktura konsolidacji powinna uwzględniać właściwą kombinację środków sprzyjających wzrostowi po stronie wydatków i po stronie dochodów. Efektywność wydatków i jakość finansów publicznych stają się ogólnie coraz bardziej istotnym elementem w kontekście długoterminowych wyzwań stojących przed finansami publicznymi. W świetle wyjątkowo wysokich poziomów zadłużenia oraz długoterminowych skutków starzenia się społeczeństwa, presja na wydatki publiczne prawdopodobnie nadal będzie wykraczała poza obecną korektę budżetową. Aby pogodzić potrzebę zapewnienia stabilnych finansów publicznych oraz świadczenia usług publicznych na zadowalającym poziomie, coraz bardziej istotne staje się monitorowanie efektywności wydatków. Z międzynarodowych najlepszych praktyk wynika, że w wielu krajach UE istnieją znaczne możliwości uzyskania oszczędności w gospodarowaniu zasobami publicznymi przy utrzymaniu niezmienionego poziomu usług. Kontynuacja reform w sektorze instytucji rządowych i samorządowych oraz sporządzanie budżetu ukierunkowanego na wyniki zgodnie z najlepszymi praktykami mogłyby posłużyć jako instrumenty zwiększające efektywność wydatków publicznych. Reformy administracji publicznej wywołane przeglądami wydatków i sporządzanie budżetów opartych na wynikach uzupełniają się w znaczącym stopniu, zarówno pod względem przyświecających im celów, jak i ram czasowych. Sporządzanie budżetów ukierunkowanych na wyniki wymaga najczęściej stosowania podejścia całościowego oraz planu długoterminowego, obejmującego zarówno wprowadzenie budżetów, jak i osiągnięcie spodziewanych wyników, natomiast reformy administracji publicznej mogą doprowadzić do szybkich i znaczących wyników pod względem efektywności wydatków publicznych i oszczędności, pod warunkiem że są one opracowane na podstawie restrykcyjnych przeglądów wydatków oraz ujęte w strategiach na dłuższe okresy. Reformy administracji publicznej mogłyby w sposób praktyczny skoncentrować się na znalezieniu oszczędności w obszarach, które według wskaźników, w tym analiz porównawczych między krajami, jak i porównania wewnątrzkrajowego, posiadają największy potencjał oszczędności (zob. także część 3). Inne działania dotyczące efektywności wydatków mogą odzwierciedlać różnorodność celów społeczno-ekonomicznych poszczególnych pozycji wydatków, w tym obaw dotyczących dystrybucji, np. lepsze opracowanie i ukierunkowanie transferów socjalnych i pomocy państwa lub innych dotacji, określenie najbardziej produktywnych projektów inwestycji publicznych lub zwiększoną efektywność zapewniania dóbr i usług publicznych. Niezależnie jednak od tego, jaki instrument zostanie wybrany w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych, musi mu towarzyszyć zarządzanie wynikami prowadzone na wszystkich poziomach administracji publicznej. Oszczędności po stronie wydatków nie powinny dotyczyć pozycji budżetowych, które mają pozytywne skutki dla wzrostu oraz możliwości wzrostu. Jeśli przewidziane są cięcia budżetowe, powinny one być jak najmniejsze w obszarach związanych z rozwojem kapitału ludzkiego oraz postępem technologicznym. W przypadku inwestycji publicznych w aktywa trwałe sytuacja nie jest już tak oczywista. Takie inwestycje przyczyniają się do możliwego wzrostu jedynie w takim zakresie, w jakim nowa infrastruktura wnosi wkład do inwestycji prywatnych, co dotyczy głównie inwestycji w transport, komunikację oraz pewne usługi użyteczności publicznej. Po drugie, inwestycje publiczne w aktywa trwałe są korzystne jedynie do pewnego poziomu oraz dla państw członkowskich, których infrastruktura znajduje się już na zadowalającym poziomie, należałoby się zatem bardziej skupić na jej utrzymaniu i możliwym unowocześnieniu. Jeśli chodzi o stronę dochodów budżetowych, mimo ostatnich reform wiele państw członkowskich musi nadal stawiać czoła znaczącym wyzwaniom związanym z polityką podatkową. W celu skonsolidowania finansów publicznych oraz zapewnienia ich trwałości niektóre państwa członkowskie UE mogłyby skorzystać, choć w różnym zakresie, ze środków po stronie dochodów budżetowych. Takie środki muszą jednak mieć na celu zwiększenie skuteczności systemów podatkowych, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwego podziału obciążeń wynikających z konsolidacji we wszystkich częściach społeczeństwa. Dodatkowe dochody można by w najlepszy sposób uzyskać poprzez rozszerzenie bazy podatkowej, a nie podwyższanie stawek podatkowych lub wprowadzanie nowych rodzajów podatków. Może to obejmować potrzebę dokonania przeglądu wydatków podatkowych oraz istniejących luk w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych, przy jednoczesnym ograniczeniu zakresu obniżonych stawek VAT czy zwolnień z podatku lub też podwyższeniu obniżonych stawek do poziomu zbliżonego do stawek standardowych. W celu zwiększenia dochodów oraz skutecznego przyczyniania się do pozostałych polityk publicznych (np. zdrowia i środowiska) można również dokonać przeglądu zwolnień z akcyzy. Lepsze zarządzanie podatkami może także stanowić praktyczne uzupełnienie środków zwiększających dochody. Wydaje się, że niektóre środki mające na celu zlikwidowanie uchylania się od opodatkowania, takie jak zniesienie tajemnicy bankowej, przyniosły znaczne dodatkowe dochody podatkowe już w krótkim okresie. Często trudno jest jednak oszacować dodatkowe dochody wynikające z lepszego zarządzania podatkami ex ante, nie należy ich zatem przeceniać w kontekście rozważnej polityki budżetowej, szczególnie w krótkim okresie. Działania mające na celu bardziej skuteczne przestrzeganie przepisów prawa podatkowego mogą przybrać różną postać, może to być na przykład ograniczenie szarej strefy, zwalczanie możliwych oszustw podatkowych dotyczących VAT oraz uchylania się od tego podatku, lub też propagowanie skuteczności administracji podatkowej. Usprawnienie administracji podatkowej stanowi wyzwanie, któremu musi sprostać wiele państw członkowskich w celu uzyskania dodatkowych dochodów, ograniczenia wysokich kosztów poboru dochodów netto oraz zmniejszenia wysokich obciążeń administracyjnych dla małych i średnich przedsiębiorstw. Jeśli chodzi o zwiększenie wzrostu i możliwości zatrudnienia w gospodarkach europejskich, należy rozważyć wprowadzenie reform nie mających wpływu na dochody. Dotyczy to w szczególności państw członkowskich, które mają zarówno możliwość, jak i potrzebę odejścia od opodatkowania pracy na rzecz podatków powodujących mniejsze zakłócenia w gospodarce (podatków od konsumpcji, podatków od nieruchomości pobieranych okresowo, podatków ekologicznych). Struktura podatkowa danego kraju charakteryzująca się wysokim udziałem podatków bezpośrednich oraz składek na ubezpieczenie społeczne oraz jednocześnie niskim udziałem podatków pośrednich może wskazywać, że takie przesunięcie podatkowe byłoby możliwe. Reforma nie wpływająca na dochody mogłaby także obejmować zmniejszenie wysokich stawek podatku dochodowego od osób prawnych. Przy opracowaniu strategii konsolidacji i reform podatkowych należy wziąć pod uwagę inne kwestie związane ze strukturą poszczególnych podatków. Po pierwsze, opodatkowanie osób prawnych często sprzyja finansowaniu dłużnemu, a nie finansowaniu kapitałowemu. Po drugie, opodatkowanie mieszkań jest w zbyt dużym stopniu oparte na podatkach od transakcji, a nie na mniej szkodliwych podatkach od nieruchomości pobieranych okresowo, podczas gdy odliczanie od podatku odsetek od kredytu hipotecznego zwiększa skłonność do zadłużania się oraz wywołuje zagrożenie przeinwestowaniem w nieruchomości mieszkalne. Ponadto podatki ekologiczne mogłyby odgrywać istotną rolę w osiąganiu ustalonych celów środowiskowych i powinny stopniowo zapewniać stosowne zachęty do ograniczenia szkodliwych emisji, w szczególności emisji gazów cieplarnianych. Reformy podatkowe będą musiały uwzględniać zarówno efektywność gospodarczą, jak i kwestię równości społecznej, zgodnie z preferencjami zbiorowymi. Przy opracowywaniu reform podatkowych należałoby wziąć pod uwagę efekty dystrybucji. Uwzględnienie kwestii długoterminowej stabilności Dodatkowy argument uzasadniający potrzebę konsolidacji stanowi wyzwanie dla finansów publicznych, jakim jest starzenie się społeczeństwa. Ze sprawozdania dotyczącego stabilności budżetowej w 2012 r.[3] wynika, że zadłużenie w UE pozostanie na niezmienionym poziomie do 2020 r., a stanie się tak dzięki ostatnim działaniom na rzecz konsolidacji budżetowej i postępom w zakresie reform, które niemal całkowicie ustabilizują wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa. Od 2021 r. koszty starzenia się społeczeństwa będą miały większe znaczenie, a zadłużenie w UE zacznie ponownie wzrastać, osiągając poziom niemal 90 % PKB do 2030 r. Taki scenariusz mogą odwrócić jedynie systematycznie działania państw członkowskich. Jeśli saldo strukturalne ulegałoby poprawie o 0,5 % PKB rocznie do momentu osiągnięcia celu średniookresowego, i zostałoby utrzymane na tym poziomie w długim okresie, zgodnie z paktem stabilności i wzrostu, poziom zadłużenia zmniejszyłby się do niemal 60 % PKB do 2030 r. Mimo że niektóre państwa przeciwdziałają już presji na wydatki związanej ze starzeniem się społeczeństwa, oprócz wykonania obecnych planów nadal należy podejmować dalsze działania. W ostatnim dziesięcioleciu wiele państw członkowskich dokonało już znacznych wysiłków w celu zreformowania systemów emerytalnych, co przyniosło wyraźne pozytywne skutki dla ich budżetów. W długim okresie nadal należy jednak oczekiwać dalszego wzrostu wydatków publicznych na emerytury na zagregowanym poziomie UE[4] (o 1,5 punktu procentowego PKB do 2060 r.). To z kolei wymaga zwiększonych wysiłków na rzecz reform systemów emerytalnych, w szczególności w krajach, w których przewiduje się, że wzrost wydatków emerytalnych będzie znacznie wyższy niż średnia UE, a proces reform jeszcze się na dobre nie rozpoczął. W 2012 r. większości państw członkowskich zalecono przyjęcie polityki emerytalnej w 2012 r. Mimo że kilka państw odnotowało znaczne postępy, między innymi poprzez ograniczenie dostępności wczesnych emerytur oraz ujednolicenie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, w pozostałych państwach członkowskich należy przyspieszyć harmonogram reform lub też go w ogóle wprowadzić. Powiązanie wieku emerytalnego ze średnim dalszym trwaniem życia pomogłoby w uzyskaniu równowagi pomiędzy latami pracy i latami spędzonymi na emeryturze. W celu uniknięcia powtarzających się trudności w negocjacjach powiązanie takie powinno najlepiej następować według automatycznych zasad. Taki środek jest skutecznym sposobem ograniczenia ryzyka długowieczności, eliminując jednocześnie obawy dotyczące trwałości i adekwatności, poprzez oferowanie zachęt do przedłużania okresu aktywności zawodowej i tym samym uzyskania wyższych uprawnień emerytalnych. Aby skutecznie podnieść rzeczywisty wiek przejścia na emeryturę, reformy systemów emerytalnych muszą się opierać na politykach tworzących możliwości zatrudnienia dla starszych pracowników oraz wspierających aktywne starzenie się w dobrym zdrowiu, uzupełnionych o polityki podatkowe i w zakresie świadczeń, oferujące zachęty do przedłużania okresu aktywności zawodowej oraz umożliwiające uczenie się przez całe życie. Rys. 2. Zmiany budżetowe – strefa euro Źródło: służby Komisji Państwa członkowskie okazały stanowczość w dążeniu do konsolidacji budżetowej i znacznie ograniczyły swoje deficyty budżetowe. Jesienna prognoza Komisji z 2012 r. wskazuje, że średni deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w UE obniży się o 0,8 punktu procentowego w 2012 r., osiągając wartość 3,6 % PKB. Jeśli chodzi o strefę euro, sytuacja jest w dużej mierze podobna, ponieważ deficyt obniży się w tym przypadku do 3,3 % PKB. Oczekuje się, że przy kontynuacji konsolidacji budżetowej w 2013 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w strefie euro po raz pierwszy od 2008 r. spadnie poniżej 3 % PKB (Rys. 2). W większości państw członkowskich strukturę konsolidacji można zasadniczo ocenić jako sprzyjającą wzrostowi i w dużej mierze zachowującą równowagę między dochodami i wydatkami. W latach 2007–2012 główne oszczędności wydatków odnotowano w obszarze wydatków inwestycyjnych, konsumpcji bezpośredniej oraz wynagrodzeń w sektorze publicznym. Jednocześnie zasadniczo wzrósł udział transferów socjalnych, w szczególności w krajach w większym stopniu dotkniętych kryzysem gospodarczym. Konsolidacja budżetowa wydaje się nawet bardziej wyraźna pod względem strukturalnym niż w ujęciu nominalnym. Według prognoz dostosowania strukturalne w 2012 r. przekroczą 1 punkt procentowy zarówno w całej UE, jak i w strefie euro. Aby uzyskać taki wynik, państwa członkowskie przestrzegały zazwyczaj swoich docelowych wartości nominalnych, dokonując działań korygujących w ciągu roku, ponieważ sytuacja makroekonomiczna ulegała pogorszeniu. Przewiduje się, że konsolidacja pozostanie na stabilnym poziomie w 2013 r., jako że państwa członkowskie muszą przeprowadzić konsolidację budżetową wymaganą w kontekście procedury nadmiernego deficytu albo też nadal dążą do osiągnięcia celów średniookresowych. Oczekuje się, że te działania doprowadzą do obniżenia deficytu strukturalnego o ponad 0,5 punktu procentowego w UE w 2013 r. Zarządzanie budżetem i instytucje budżetowe Solidne krajowe ramy budżetowe są kluczowe dla podejmowania właściwych decyzji budżetowych. Zgodnie z Traktatami ostateczne decyzje budżetowe należą do organów krajowych. W związku z tym, aby zwiększyć przewidywalność i wiarygodność zobowiązań państw członkowskich dotyczących rozważnej polityki budżetowej, kluczowe jest ich działanie na szczeblu krajowym. Dyrektywa w sprawie krajowych ram budżetowych oraz Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej spowodowały znaczną poprawę krajowych ram budżetowych. Należyta transpozycja dyrektywy do końca 2013 r. powinna zapewnić solidne ramy budżetowe we wszystkich państwach członkowskich UE, obejmujące terminowe i wszechstronne statystyki, planowanie średniookresowe, działanie w oparciu o rzeczywiste prognozy oraz ustanowienie krajowych zasad budżetowych propagujących zgodność z zobowiązaniami budżetowymi wynikającymi z Traktatu. Ponadto poprzez podpisanie Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej 25 państw członkowskich zobowiązało się do uwzględnienia w wiążących przepisach krajowych celu polegającego na osiągnięciu zrównoważonego budżetu lub nadwyżki, czyniąc z fundamentalnej zasady paktu stabilności i wzrostu centralny element krajowych ram. Przestrzeganie przepisów powinno być dodatkowo wzmocnione przez wprowadzenie krajowych mechanizmów korygujących, które zostaną opracowane zgodnie ze wspólnymi zasadami i będą uruchamiane w ściśle określonych okolicznościach. Wzmocniono zarządzanie budżetowe na szczeblu europejskim, a Komisja przedłożyła współustawodawcom dalsze projekty zmian. Pakiet sześciu wniosków[5] dotyczących zarządzania gospodarczego umocnił funkcję zapobiegawczą nadzoru budżetowego UE oraz zdolność wykrywania i korygowania nierównowagi budżetowej na wczesnym etapie. Wprowadził on nowe narzędzia takie jak wartość referencyjna dotycząca wydatków oraz numeryczna reguła fiskalna dotycząca zadłużenia. Jako że polityka budżetowa państw członkowskich posiadających tę samą walutę zwiększyła prawdopodobieństwo wystąpienia budżetowych skutków ubocznych, sankcje finansowe wobec państw członkowskich strefy euro nieprzestrzegających zasad stały się bardziej restrykcyjne, a jednocześnie bardziej stopniowe i można je stosować na wcześniejszym etapie. W dwóch rozporządzeniach stanowiących drugi pakiet dotyczący zarządzania gospodarczego Komisja zaproponowała dalsze zmiany nadzoru budżetowego w odniesieniu do państw członkowskich strefy euro. W rozporządzeniu w sprawie wzmocnionego nadzoru uproszczono i wzmocniono nadzór budżetowy stosowany wobec zagrożonych trudnościami finansowymi państw członkowskich lub państw doświadczających takich trudności, natomiast rozporządzenie w sprawie lepszego monitorowania polityki budżetowej umożliwia ściślejsze monitorowanie państw członkowskich poddanych procedurze nadmiernego deficytu w celu zapewnienia terminowego skorygowania nadmiernego deficytu. Rozporządzenie to wzmacnia również działania prewencyjne na szczeblu UE poprzez ustalenie kluczowych elementów rzeczywistej koordynacji polityk budżetowych w UGW – np. wspólnych ram czasowych dotyczących budżetu, skoordynowanego przedstawienia Komisji corocznych krajowych planów budżetowych przed ich przyjęciem przez parlament. 2. Przywrócenie stabilności finansowej W ciągu ostatniego roku nadal miała miejsce napięta sytuacja finansowa na rynkach finansowych UE, jednak ostatnio dostrzeżono pewne oznaki poprawy. Negatywne sprzężenie zwrotne między państwami strefy euro, bankami i wzrostem nadal podsycało nerwową atmosferę na rynkach finansowych i niekorzystnie wpływało na zaufanie. Stanowcze działania polityczne podejmowane przez UE oraz krajowych decydentów doprowadziły ostatnio do pewnych pozytywnych zmian, lecz spready rentowności obligacji skarbowych w państwach bardziej narażonych na kryzys pozostają wysokie i niestabilne. Jednocześnie niektóre inne państwa UE doświadczają znaczącego przypływu kapitału prywatnego, a oprocentowanie obligacji państwowych w tych krajach jest rekordowo niskie, a nawet ujemne. Ścisłe powiązania rynków państwowych instrumentów dłużnych i sektora bankowego UE nadal stanowią poważne zagrożenie stabilności finansowej w UE, szczególnie w strefie euro. Problemy dotyczące płynności i finansowania strukturalnego nadal występowały w sektorze bankowym UE. W szczególności w bardziej narażonych na kryzys państwach członkowskich dostęp szeregu banków do finansowania przez rynek pozostawał utrudniony. Obniżenie ratingu poszczególnych krajów ograniczyło liczbę zabezpieczeń dostępnych dla transakcji bankowych w ramach Eurosystemu i doprowadziło do obniżenia ratingu kredytowego banków, a w konsekwencji do wzrostu kosztów finansowania banków. W pierwszej połowie 2012 r. presja związana z kwestią finansowania w bardziej narażonych na kryzys państwach członkowskich należących do strefy euro została spotęgowana przez wycofywanie depozytów, podczas gdy państwa członkowskie UE o wyższym ratingu doświadczały utrzymującego się przypływu depozytów. Ponadto z powodu słabszych perspektyw wzrostu i tym samym mniejszych możliwości osiągnięcia zysku system wewnętrznego finansowania międzybankowego również zaczął doświadczać trudności. Odpowiedzią banków na presję związaną z finansowaniem było zrezygnowanie z udzielania pożyczek niezabezpieczonych na rzecz pożyczek zabezpieczonych oraz emisja obligacji zabezpieczonych. W wyniku tego doszło do znaczącego wzrostu ilości obciążonych aktywów w zestawieniach bilansowych banków, co stanowi dodatkowe źródło niepokoju. Rys. 3. Kredyty bankowe na rzecz gospodarstw domowych i przedsiębiorstw niefinansowych – strefa euro Źródło: służby Komisji Niedobór finansowania przez rynek oraz wzrastające ryzyko kredytowe wynikające ze stagnacji wzrostu gospodarczego utrudniają bankom możliwość udzielania kredytów na rzecz gospodarki realnej. Ograniczenia finansowania są szczególnie wysokie, jeśli chodzi o małe i średnie przedsiębiorstwa, będące motorem gospodarki UE i zapewniające większość miejsc pracy. Trudności związane z udzielaniem pożyczek są największe w krajach bardziej narażonych na kryzys, w których banki znajdujące się w trudnej sytuacji zaczęły ograniczać udzielanie kredytów, chociaż słabe perspektywy wzrostu oraz potrzeba zmniejszenia zadłużenia przedsiębiorstw i gospodarstw domowych również ograniczyły popyt na kredyty (Rys. 3). Jednocześnie podczas gdy banki kontynuowały konieczne korekty swoich bilansów, nie zaobserwowano oznak nieuporządkowanego lub nadmiernego eliminowania dźwigni finansowej. Przypływ kapitału ze źródeł publicznych, który złagodził odpływ kapitału prywatnego, jak również skoordynowany proces dokapitalizowania pod przewodnictwem Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego odegrały kluczową rolę w tym względzie. Potrzeba eliminacji dźwigni finansowej różni się jednak w poszczególnych krajach, a banki w bardziej narażonych na kryzys państwach członkowskich dostosowują swoje bilanse szybciej niż w pozostałych krajach. W świetle tych czynników pozytywną oznaką jest fakt, że w strefie euro jako całości poziom udzielania kredytów przez banki na rzecz sektora prywatnego ustabilizował się w 2012 r., a ostatnie przeprowadzone przez EBC badanie dotyczące akcji kredytowej wykazało, że obawy dotyczące finansowania nieco zelżały. Ponowne pojawienie się ryzyka związanego z obligacjami państwowymi odwróciło proces integracji finansowej w strefie euro. Wprowadzenie euro, lecz również światowe ceny ryzyka kredytowego przed kryzysem, pobudziły integrację rynków finansowych w strefie euro i ułatwiły przepływy kredytowe między państwami strefy euro. Na skutek pęknięcia bańki aktywów w niektórych krajach oraz wybuchu kryzysu zadłużeniowego, przepływy transgraniczne drastycznie się zmniejszyły, a kapitał wycofał się za granice krajowe. W szczególności przepływy prywatnego kapitału w ostatnim dziesięcioleciu z północnych do południowych państw członkowskich należących do strefy euro znacznie się obniżyły, jako że banki ograniczają zaangażowanie transgraniczne zarówno w odniesieniu do instytucji publicznych, jak i sektora prywatnego w krajach bardziej narażonych na kryzys. Powstała w wyniku tego luka w finansowaniu zewnętrznym została wypełniona dzięki środkom na zapewnienie płynności uzyskanym z Eurosystemu, a na późniejszych etapach dzięki pożyczkom UE/MFW w ramach programów pomocy finansowej. Tendencja do wyboru rynku krajowego w odniesieniu do portfeli długu państwowego również się nasiliła, prowadząc do wzmocnienia negatywnego sprzężenia zwrotnego między słabymi państwami i słabymi bankami. Warunki finansowania różnicują się w poszczególnych krajach strefy euro. Wyższe premie z tytułu ryzyka w przypadku kredytów transgranicznych doprowadziły do zwiększenia fragmentacji rynków finansowych, a tym samym do zwiększenia różnic stóp procentowych w odniesieniu do kredytów dla przedsiębiorstw i gospodarstw domowych w krajach strefy euro. Wobec sektora prywatnego w krajach bardziej narażonych na kryzys stosowane są obecnie wyższe stopy procentowe niż w innych państwach członkowskich, w szczególności, niż w tych, które są postrzegane jako rynki „bezpiecznej przystani” (Rys. 4 i 5). Rys. 4. Oprocentowanie kredytów dla przedsiębiorstw || Rys. 5. Kredyty dla przedsiębiorstw || Uwaga: nowe przedsiębiorstwa, termin wymagalności do 1 roku, Źródło: służby Komisji || Uwaga: Indeks zasobów krajowych, roczna stopa wzrostu Źródło: służby Komisji Nieprawidłowe działanie rynków kredytowych w państwach strefy euro jest znacznym wyzwaniem dla funkcjonowania unii walutowej. Trwające dostosowania i restrukturyzacja w bardziej narażonych na kryzys państwach członkowskich należących do strefy euro negatywnie się odbijają na wzroście gospodarczym. Proces dostosowania jest uzależniony od przywrócenia normalnych warunków udzielania kredytów przez system bankowy, który obecnie nie pełni właściwie swojej roli pośrednika na jednolitym rynku. Nadzór mikro- i makroostrożnościowy o wymiarze transgranicznym powinien się przyczyniać do integracji systemu bankowego w celu przywrócenia jego funkcji jako pośrednika finansowego. Przywrócenie normalnych warunków kredytowania gospodarki wymaga usunięcia przyczyn trudnej sytuacji, w jakiej znajdują się banki. Na szczeblu UE przyjęto stanowcze rozwiązania polityczne w celu przerwania błędnego koła między słabymi bankami a ich państwami, wyeliminowania trudności finansowania, fragmentacji rynków finansowych oraz nieprawidłowo działających mechanizmów transmisji polityki pieniężnej w strefie euro. Jako jeden z elementów procesu prowadzącego ku prawdziwej UGW, w czerwcu 2012 r. szefowie państw i rządów UE ustalili, że podjęte zostaną działania na rzecz stworzenia unii bankowej, a jednolity mechanizm nadzorczy będzie pierwszym konkretnym krokiem w tym celu. W wyniku tych ustaleń Komisja przedstawiła wnioski dotyczące utworzenia jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz przyznania Europejskiemu Bankowi Centralnemu uprawnień nadzorczych. Jednocześnie, aby zapewnić spójność na szczeblu UE, Europejski Urząd Nadzoru Bankowego działałby zgodnie z nowymi ramami nadzoru bankowego. Jednolity mechanizm nadzorczy ma na celu zlikwidowanie różnic w praktykach nadzorczych, które przyczyniły się do powstania tendencji powodujących fragmentację europejskiego rynku finansowego i naraziły sektor bankowy na trudności. Zapewni on pełne zaufanie wszystkich uczestniczących w nim państw członkowskich do jakości i bezstronności nadzoru bankowego. Jest to istotne, aby przepływy kapitałowe mogły wspierać zrównoważenie w krótkim okresie oraz aby nie doprowadziły do ponownego powstania nierównowagi w przyszłości (zob. także część 3). Poprzez ustanowienie Europejskiego Mechanizmu Stabilności strefa euro została wyposażona w silne i trwałe zabezpieczenia. Dzięki wysokiej zdolności finansowania (500 mld EUR) oraz zestawowi elastycznych instrumentów mechanizm ten posiada właściwe środki, aby przerwać negatywne sprzężenie zwrotne między bankami i państwami oraz pomóc w przywracaniu zaufania. Oprócz wypłaty kredytów i przyznawania linii kredytowych dla państw członkowskich w strefie euro, które mają trudności z płynnością finansową, Europejski Mechanizm Stabilności dysponuje szerokim wachlarzem instrumentów i może, po spełnieniu pewnych warunków wstępnych, dokonywać interwencji na pierwotnych i wtórnych rynkach obligacji, w warunkach, które niekoniecznie wymagają złożenia wniosku o uruchomienie kompleksowego makroekonomicznego programu dostosowawczego. Możliwość wykorzystania Europejskiego Mechanizmu Stabilności w celu bezpośredniego dokapitalizowania banków będzie ważnym instrumentem służącym do ostatecznego przerwania błędnego koła między bankami i państwami w strefie euro. W ramach tego mechanizmu można również udzielać pożyczek przeznaczonych konkretnie na dokapitalizowanie banków. Dotychczas takie pożyczki mogły być jednak udzielane wyłącznie państwom członkowskim, które z kolei przeznaczały je na dokapitalizowanie ich banków znajdujących się w trudnej sytuacji. Mimo że takie podejście odciążało nieco instytucje publiczne o ograniczonej płynności, nie było ono najlepszym rozwiązaniem problemu powiązań między bankami i państwami. W szczególności dlatego, że takie pożyczki były ujmowane w rachunkach budżetowych państw członkowskich, co przyczyniało się do zwiększenia długu publicznego. Aby zaradzić temu problemowi, na szczycie państw strefy euro w czerwcu 2012 r. postanowiono zezwolić Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności na udzielanie dokapitalizowania bezpośrednio bankom, po skutecznym uruchomieniu jednolitego mechanizmu nadzorczego. Ten proces znacznie przybliży perspektywę zerwania powiązań między ryzykiem, na jakie narażone są banki, a ryzykiem państw należących do strefy euro, i będzie stanowił istotny krok na drodze do pomyślnego zakończenia kryzysu w strefie euro. Europejski Bank Centralny podjął skuteczne środki w celu złagodzenia trudności dotyczących finansowania, jakimi dotknięte są banki, oraz naprawy mechanizmu transmisji polityki pieniężnej. Dwie długoterminowe operacje refinansujące o terminie trzech lat przeprowadzone przez EBC w grudniu 2011 r. i lutym 2012 r. usunęły braki, jeśli chodzi o refinansowanie banków strefy euro poprzez zagwarantowanie bankom dostępu do finansowania średniookresowego o niskim koszcie. Ponieważ jednak presja związana z finansowaniem nadal się utrzymywała, a w niektórych państwach członkowskich należących do strefy euro pojawiły się oznaki poważnego zaburzenia funkcjonowania mechanizmu transmisji pieniężnej, EBC wprowadził nowy instrument – Outright Monetary Transactions – w celu zabezpieczenia prawidłowej transmisji polityki pieniężnej w strefie euro. Są to bezwarunkowe transakcje na wtórnym rynku obligacji państwowych obwarowane surowymi i efektywnymi warunkami, w powiązaniu z finansowanym przez Europejski Mechanizm Stabilności programem dostosowawczym. Mimo że instrument ten nie został jeszcze wykorzystany, samo jego ustanowienie doprowadziło już do poprawy sytuacji na rynkach obligacji państwowych w strefie euro, a w uzupełnieniu do zamiarów wdrożenia unii bankowej, daje on szerokie możliwości, jeśli chodzi o łagodzenie napięć na rynkach finansowych w strefie euro oraz przywrócenie zdrowych warunków kredytowania gospodarki. Mimo że stanowcze działania polityczne złagodziły napiętą sytuację na rynkach, pozostają one w bardzo dużym stopniu zależne od kontynuowania polityki wsparcia i wdrożenia przyjętych zobowiązań. Słabe punkty powodujące trudności nadal są