[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 24.1.2007

SEK(2007) 85

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument załączony do KOMUNIKATU KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Program działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej Podsumowanie oceny wpływu {COM(2007) 23 wersja ostateczna} {SEC(2007)84}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Ocena wpływu załączona do „Programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej”

Streszczenie

Głównym założeniem strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu i zatrudnienia jest zwiększenie międzynarodowej konkurencyjności UE prowadzące do wzrostu gospodarczego i stworzenia miejsc pracy. W celu osiągnięcia takiego założenia stwierdzono, że należy wprowadzić zasady lepszego stanowienia prawa (BR). Zmniejszenie obciążeń administracyjnych, zwanych również kosztami biurokracji jest ważnym elementem dzięki, któremu można stworzyć warunki sprzyjające przedsiębiorczości bez szkodliwego wpływu na już istniejące warunki dla prowadzenia inwestycji, bez obniżania poziomu i ambitnych założeń polityki dotyczącej ochrony środowiska, konsumentów i zdrowia. Ocena wpływu towarzyszy komunikatowi Komisji w sprawie Programu działań na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej. Ocena wpływu ma na celu wskazanie najefektywniejszych i najskuteczniejszych sposobów ograniczania obciążeń administracyjnych. Zakres tej oceny nie obejmuje analizy wpływu poszczególnych środków służących ograniczeniu obciążeń administracyjnych. Taka analiza w razie potrzeby powinna zostać wykonana dla poszczególnych przypadków.

Odpowiedzią na rosnącą konkurencję ze strony gospodarek azjatyckich oraz innych gospodarek charakteryzujących się tanią siłą roboczą jest zwiększenie konkurencyjności i produktywności w połączeniu z wysoką wartością dodaną. Poprawa otoczenia prawnego dla podmiotów gospodarczych jest jednym ze sposobów zwiększania konkurencyjności. Wiele obciążeń administracyjnych odgrywa pożyteczną rolę i jest niezbędnych dla administracji publicznej w celu skutecznego wprowadzania strategii publicznych lub w celu gromadzenia informacji.

Naturalnie pierwotnie bezpośredni wpływ obciążeń administracyjnych na warunki dla przedsiębiorców jest negatywny, ponieważ pracownicy zamiast przyczyniać się do wzrostu produktywności przedsiębiorstwa są zobowiązani do wypełniania formularzy. Problemem dla gospodarki są obciążenia administracyjne wprowadzone w sposób nieefektywny, które są przestarzałe i nie zostały zniesione; oznacza to, że niepotrzebnie blokują rozwój działalności przedsiębiorstw. Program działań koncentruje się właśnie na takich obciążeniach administracyjnych.

Badania przeprowadzone przez holenderski Centralny Ośrodek Planowania (CPB) wskazują, że koszty związane z obciążeniami administracyjnymi stanowią od 6,8 % PKB w Grecji, na Węgrzech i w krajach bałtyckich do 1,5 % PKB w Zjednoczonym Królestwie i w Szwecji. W żadnym razie nie można stwierdzić, że obciążenia administracyjne są ogólnie niższe w krajach o wyższym PKB. Ponadto w niektórych krajach o względnie zharmonizowanych standardach ustawodawczych takie różnice wywołują pytania odnośnie skuteczności oraz efektywności wdrażania obciążeń administracyjnych.

Istniejące obciążenia administracyjne wynikają z prawodawstwa wspólnotowego oraz krajowych i regionalnych przepisów prawnych i jako tako problem ten należy rozwiązać przynajmniej w części tam, gdzie to możliwe na poziomie wspólnotowym.

Głównym celem zmniejszenia obciążeń administracyjnych jest zwiększenie konkurencyjności UE poprzez stworzenie lepszych warunków prawnych nadal ochraniając obywateli i środowisko. Można to osiągnąć zmniejszając obciążenia administracyjne o 25 % przez Komisję we współpracy z państwami członkowskimi oraz innymi współprawodawcami w okresie pięcioletnim do roku 2012. Ponieważ dostępne środki, przy pomocy których można zmniejszyć obciążenia administracyjne (20 mln euro) są ograniczone, kolejnym celem będzie zapewnienie efektywności i racjonalizacja wydatków.

Celem zmniejszenia obciążeń administracyjnych nie jest ograniczenie wymogów dotyczących sprawozdawczości lub obowiązków informowania (OI), które są ważnym i pożytecznym źródłem informacji dla prawodawców oraz innych stron. Celem programu jest natomiast rozpoznanie tych wymagań, które są już przestarzałe oraz opracowanie i wdrożenie takich wymogów dotyczących sprawozdawczości, które będą szybciej dostarczały niezbędnych informacji.

Ocena wpływu dostarcza danych uzyskanych w oparciu o doświadczenia z państw członkowskich, które już przeprowadziły pomiar obciążeń administracyjnych (Dania, Holandia, Zjednoczone Królestwo oraz Republika Czeska) oraz symulacje gospodarcze, które sugerują, że prawdopodobne zyski z ograniczenia obciążeń administracyjnych o 25 % mogą znacząco przełożyć się na wzrost PKB oraz warunki zatrudnienia. Różne badania wykorzystujące szereg modeli ekonomicznych wskazują na możliwy wzrost poziomu PKB od 1,4 % do 1,8 % spowodowany 25% ograniczeniem obciążeń administracyjnych. W przypadku wpływu na warunki zatrudnienia, ograniczenie obciążeń administracyjnych będzie miało korzystny wpływ wówczas, gdy zwiększy się jednocześnie konkurencyjność.

Gelauff i Lejour (2006)[1] obliczają, że 25 % ograniczenie obciążeń administracyjnych może prowadzić do 1,4 % wzrostu poziomu PKB. Zakładają, że na obciążenia administracyjne składają się głównie wynagrodzenia, a więc redukcja tych wynagrodzeń (AB) przełożyłaby się na wzrost efektywności pracy, a co za tym idzie produktywności. Wewnętrzne obliczenia Komisji opierające się na takiej samej metodyce oraz na tym samym modelu, czyli na ogólnym modelu równowagi WORLDSCAN, jednak z drobnymi modyfikacjami pozwoliły uzyskać podobne wyniki. Dalsze obliczenia ekonometryczne oparte na modelu QUEST sugerują, że PKB może wzrosnąć maksymalnie o 1,8 %. Model ten uwzględnia również wpływ na zatrudnienie; zgodnie z jego przewidywaniami wpływ na zatrudnienie byłby korzystny, jeśli na rynku powstałyby nowe przedsiębiorstwa zachęcone wyższymi zyskami. Ponadto analiza sektorowa poświęcona możliwym skutkom ekonomicznym w Danii również wykazała istnienie znaczących korzyści.

Ponieważ ograniczenie obciążeń administracyjnych objęłoby niepotrzebne wymagania związane ze sprawozdawczością, nie miałoby ono zatem niekorzystnego wpływu na sferę społeczną oraz środowisko naturalne. W rzeczywistości sprecyzowanie wymagań mogłoby również przynieść korzyści poprzez zwiększone stosowanie się do tychże wymogów. Ponadto ponieważ dalsze prace związane z oceną wpływu będzie należało przeprowadzić w odniesieniu do konkretnych propozycji ograniczenia, gdy już zostaną one wprowadzone, wszelkie niekorzystne skutki zostaną wykryte na tym etapie.

Ocena wpływu dotyczy czterech opcjami i dostarcza szczegółowej analizy obejmującej ich korzystny i negatywny wpływ. Opcja 1 (opcja podstawowa) zakłada niewprowadzanie żadnych zmian. Opcja 2 zakłada działania państw członkowskich przy współudziale Komisji tylko wówczas, gdy państwa członkowskie zwrócą się do niej o pomoc. Trzecia opcja przewiduje działania Komisji skierowane na część obciążeń administracyjnych, które przynajmniej częściowo mają swoje źródło na poziomie wspólnotowym i tylko w wybranych obszarach priorytetowych. Ostatnia opcja przewiduje, że działania Komisji będą dotyczyły wszystkich obciążeń administracyjnych, niezależnie od źródła tj. prawodawstwa wspólnotowego, wynikającego ze zobowiązań międzynarodowych, przepisów krajowych czy regionalnych.

Wszystkie opcje prowadziłyby do ograniczenia obciążeń administracyjnych, jednak ustalono, że opcja 3 gwarantuje rzeczywiste i wymierne ograniczenie obciążeń administracyjnych na terenie całej Wspólnoty. Opcja podstawowa przewiduje pewne ograniczenia obciążeń administracyjnych, gdyż coraz więcej państw członkowskich samodzielnie wprowadza środki na poziomie krajowym oraz programy ograniczające obciążenia administracyjne. Takie ograniczenie jednak byłoby utrudnione ze względu na fakt, że część takich obciążeń ma swoje źródło w prawodawstwie wspólnotowym, więc w celu zapewnienia optymalnych wyników ważne jest zaangażowanie na poziomie UE. Ta opcja pozwoliłaby Komisji zaoszczędzić 20 mln euro, które zamierza wydać na wprowadzenie tych działań. Jednak w świetle omówionych powyżej korzyści taka inwestycja jest w pełni uzasadniona. Opcja 2 z kolei prowadziłaby do oszczędności środków Komisji. Jednak problematyczna wydaje się porównywalność pomiarów dokonanych przez państwa członkowskie osobno oraz kwestia zapewnienia skutecznego i efektywnego zaangażowania na szczeblu UE w odniesieniu do prawodawstwa wspólnotowego. Ponadto prawdopodobnie, opcja ta pozwoliłaby oszczędzić środki Komisji, jednak zwiększyłaby wydatki po stronie państw członkowskich. Opcja 4 z drugiej strony byłaby bardzo kosztowna dla Komisji, a także nie uwzględnia w pełni faktu, że część obciążeń administracyjnych ma swoje źródła w ustawodawstwie krajowym i regionalnym. Podejście ukierunkowane w pewnych obszarach priorytetowych również nie byłoby możliwe i przynosiłoby nieznaczne korzyści, co stawiałoby celowość takiego działania pod znakiem zapytania.

W opcji 3 rozporządzenia, dyrektywy oraz OI wynikające z ich wykonania są celem programu Komisji na rzecz ograniczenia obciążeń administracyjnych, ale tylko w wybranych obszarach priorytetowych. Obszary priorytetowe wybiera się na podstawie dostępnych danych pochodzących z czterech państw członkowskich, które już przeprowadziły odpowiednie badania. Takie dane sugerują, że względnie niewielka liczba obszarów priorytetowych stanowi ponad 75 % obciążeń administracyjnych związanych z prawodawstwem wspólnotowym. Komisja wskaże wszystkie OI mające swoje źródła w prawodawstwie wspólnotowym oraz dokona pomiaru obciążeń w obszarach priorytetowych. Państwa członkowskie mogą skoncentrować się na części działań związanych wyłącznie z ustawodawstwem krajowym. Komisja będzie współpracować z państwami członkowskimi w sytuacjach, gdzie wymagane będzie wspólne działanie, w szczególności w dziedzinie środków służących transpozycji i wykonaniu, które będą mierzone przez Komisję w obszarach priorytetowych.

Zaletą takiego podejścia jest to, że zakłada ono scentralizowane pomiary w obszarach, w których istnieją oczywiste synergie dzięki, którym proces może być znacząco przyśpieszony, a także skróceniu ulegnie czas potrzebny na zniesienie niepotrzebnych obowiązków informowania. Takie podejście pozwoli zwolnić środki i umożliwi państwom członkowskim skoncentrować się na krajowych przepisach prawnych. Plan poszczególnych przepisów wprowadzających obowiązek informowania może być sporządzany przez Komisję przy pomocy konsultantów oraz w porozumieniu z państwami członkowskimi. Rzeczywiste pomiary będą wykonane przez konsultantów zewnętrznych pracujących dla Komisji w oparciu o uzgodnioną metodykę przygotowaną na podstawie doświadczeń i informacji uzyskanych od państw członkowskich, które już przeprowadziły własne pomiary. Takie informacje umożliwiają Komisji rozpoznanie obszarów, w których obciążenia administracyjne odgrywają znaczącą rolę, dzięki czemu Komisja nie będzie musiała rozpoczynać działań od początku, a środki zaoszczędzone dzięki temu będzie można wykorzystać w obszarach, które mogą przynieść największe korzyści.

Taka opcja pozwala również rozwiązać problem porównywalności pomiędzy różnymi bazami danych uzyskanych z pomiarów poprzez zapewnienie pełnej harmonizacji prawodawstwa wspólnotowego oraz obciążeń administracyjnych powstałych w wyniku takich przepisów, uwzględniając równocześnie obciążenia administracyjne wywodzące się ze stosowania przepisów krajowych. Poprzez sporządzanie planu OI na poziomie centralnym zapewnia się zastosowanie tych samych kryteriów w przypadku wszystkich państw członkowskich. Pozwoli to również zharmonizować sposób w jaki OI są przydzielone do dyrektyw. Jeśli plan miałby zostać wykonany na poziomie krajowym, w odniesieniu do środków służących wykonaniu dyrektyw, wówczas możliwe będą odstępstwa od tego w jaki sposób OI są przydzielane (prawodawstwo WE lub krajowe środki transpozycji).

Dużo informacji dostępnych jest w krajach, które już przeprowadziły pomiarów bazowych. Dzięki programom pilotażowym zaprojektowanym na podstawie środków wprowadzonych przez Danię, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo oraz Republikę Czeską wiadomo, że koszty są głównie związane z ograniczoną liczbą obowiązków informacyjnymi. Zgodnie z projektem pilotażowym wydaje się istnieć istotna koncentracja kosztów w ograniczonej liczbie obszarów polityki. W Danii 10 najbardziej biurokratycznych ustaw w każdym ministerstwie odpowiada za 89,2% wszystkich obciążeń administracyjnych. Dane pochodzące z Holandii oraz Zjednoczonego Królestwa potwierdzają takie dane. To oznacza, że miałoby sens, przynajmniej na potrzeby pierwszej próby pomiaru w całej UE, wybranie i zbadanie tych obszarów do celów próby, które na podstawie obecnych pomiarów krajowych oraz innych informacji stanowią największe obciążenie.

Wobec tego obszary priorytetowe (zobacz załącznik II) dotyczące prawodawstwa wspólnotowego zostały wskazane przy wykorzystaniu projektu pilotażowego zakończonego w październiku 2006 r. oraz na podstawie wkładu podmiotów zaangażowanych w permanentnym programie upraszczania oraz wyników konsultacji zapoczątkowanych przez dokument roboczy Komisji przyjęty 14 listopada.

Duże badanie Komisji rozpocznie się wiosną 2007 r. i zakończy się w czwartym kwartale 2008 r. Takie badanie wskaże możliwe opcje ograniczenia obciążeń administracyjnych, a także okresowo dostarczy wyników. W celu przeprowadzenia oceny, czy takie cele zostały osiągnięte, będą prowadzone okresowe badania obciążeń administracyjnych oraz ich ograniczenia od wartości wyjściowych. Informacje mogą być uzyskiwane również poprzez permanentny program upraszczania, który już zawiera szereg ważnych propozycji zmniejszenia obciążeń administracyjnych, w odrębnym rozdziale.

Jeśli wszystkie zaangażowane podmioty skupią się na wdrożeniu programu, to instytucje europejskie, państwa członkowskie oraz wiosenny szczyt Rady Europejskiej w 2012 r. będą mogły dokonać podsumowań i zakończyć to działanie.

[1] Gelauff, G.M.M. i A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets. CPB Document 104. CPB, The Hague, przygotowane dla DG ENTR.