[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 18.7.2006

SEK(2006) 976

WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad realizacji usług transportu lotniczego na terenie Wspólnoty Europejskiej OCENA WPŁYWU STRESZCZENIE {KOM(2006) 396 final}{SEK(2006) 943}

SPIS TREŚCI

1. Kontekst i przyczyny działań 3

2. Konsultacje z zainteresowanymi stronami 4

3. Cele 5

4. Opcje polityczne 5

5. Skutki społeczne, ekonomiczne i ekologiczne proponowanych działań 7

6. Porównanie opcji 8

1. KONTEKST I PRZYCZYNY DZIAłAń

Poprzez przyjęcie w dniu 23 lipca 1992 r. trzech rozporządzeń Rady – nr 2407/92, 2408/92 i 2409/92, zwanych „trzecim pakietem lotniczym”, zakończono ostatni etap liberalizacji rynku lotniczego we Wspólnocie. Powyższe stanowiło kontynuację przyjętego w grudniu 1987 r. „pierwszego pakietu” oraz przyjętego w czerwcu 1990 r. „drugiego pakietu".

Po ponad dziesięciu latach od wejścia w życie, trzeci pakiet lotniczy zasadniczo spełnił swoje zadanie, skutkując rozwojem transportu lotniczego w Europie na niespotykaną dotychczas skalę i obniżką taryf. Pomimo tego sukcesu większość wspólnotowych linii lotniczych nadal ma problemy z powodu przerostu mocy przewozowych i nadmiernego rozdrobnienia rynku. Ponadto pasażerowie pozbawieni są pełnych korzyści wynikających z działania rynku wewnętrznego z powodu braku przejrzystości cenowej lub praktyk dyskryminacyjnych ze względu na miejsce zamieszkania.

Brak jednolitego stosowania trzeciego pakietu lotniczego w państwach członkowskich oraz istniejące wciąż ograniczenia w zakresie wewnątrzwspólnotowych usług lotniczych zakłócają równe reguły gry rynkowej w działalności przewoźników lotniczych i ograniczają konkurencję w niektórych dziedzinach rynku wewnętrznego.

Problemy wynikające z niespójnego stosowania przepisów trzeciego pakietu lotniczego prawdopodobnie nadal będą występować, jeśli prawodawstwo pozostanie niezmienione:

- Bez rygorystycznego i jednolitego stosowania procedur w zakresie przyznawania i cofania koncesji nadal będziemy świadkami upadłości nowych przewoźników, których pasażerowie pozostawieni zostają sami sobie na lotniskach. Brak odpowiednich działań spowoduje utrzymanie aktualnych nieprawidłowości w zakresie konkurencji wśród przewoźników lotniczych pomiędzy państwami członkowskimi (brak równych reguł gry). Ponadto, biorąc pod uwagę często niepewną sytuację finansową wielu nowych linii lotniczych, zatrudnienie w sektorze lotniczym pozostanie niestabilne.

- Chociaż jedynie niewielka liczba linii lotniczych korzysta z umów leasingu statków powietrznych z państw trzecich, można przypuszczać, że w ramach obowiązującego obecnie prawa liczba takich umów będzie wzrastać, natomiast nadzór nad bezpieczeństwem w takich przypadkach nie zawsze jest odpowiedni.

- Jeśli chodzi o liberalizację zewnętrznych stosunków w dziedzinie lotnictwa – w związku z orzeczeniem dotyczącym „otwartego nieba” – obecnie obowiązujące prawo w połączeniu z przepisami dotyczącymi nadzoru wynikającymi ze starych umów dwustronnych pomiędzy państwami członkowskimi stanowi dodatkową przeszkodę ze względu na rozbieżne praktyki stosowane przez państwa członkowskie, zwłaszcza jeśli chodzi o umowy w zakresie wspólnej eksploatacji połączeń ( code-share ) z państwami trzecimi oraz ustalanie taryf na trasach objętych szóstą wolnością. To ogranicza korzyści ekonomiczne, jakie pasażerowie mogliby odnieść z liberalizacji zewnętrznych stosunków, ponieważ cena i wybór połączeń z państwami trzecimi uzależnione są od miejsca rozpoczęcia podróży w Unii Europejskiej.

- Niektóre państwa członkowskie stosują częściej niż inne obowiązek użyteczności publicznej (PSO). Na przestrzeni ostatnich kilku lat znacznie wzrosła liczba PSO, a ich charakter stał się bardziej restrykcyjny. Tendencja ta zwiększa zagrożenie dla pasażerów wynikające z utrzymywania się monopoli, a tym samym wyższych taryf i ograniczonej podaży. Również w przypadkach, gdy PSO są konieczne, obowiązujące przepisy nie zawsze są w stanie przyciągnąć odpowiednią liczbę konkurentów do udziału w procedurze przetargowej.

- Jeśli chodzi o taryfy, przewiduje się, że przejrzystość cenowa nadal będzie niedostateczna, biorąc pod uwagę możliwe nieporozumienia wynikające z niespójnego podejścia do wliczania do taryf lotniczych wszystkich podatków i opłat, a także związane z praktykami dyskryminacyjnymi w stosunku do mieszkańców innych państw członkowskich.

2. KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

Przygotowanie wniosku poprzedziły konsultacje społeczne mające na celu zebranie jak największej ilości uwag i sugestii od zainteresowanych osób prywatnych i instytucji. Proces ten był zgodny z podstawowymi standardami w zakresie konsultacji z zainteresowanymi stronami, określonymi w komunikacie Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. (COM(2002) 704 wersja ostateczna).

Otwarte konsultacje w internecie prowadzone były w okresie od dnia 17 marca do 30 września 2003 r. Pomimo, że konsultacje odbyły się trzy lata temu, zebrane opinie nadal pozostają aktualne, gdyż ich kontekst zasadniczo nie uległ zmianie. Dokument konsultacyjny, opinie oraz streszczenie opinii dostępne są na stronie internetowej Komisji „Twój głos w Europie”:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_en.htm

a dokładnie pod adresem:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

Komisja otrzymała 56 opinii od władz krajowych, organizacji międzynarodowych oraz organizacji reprezentujących linie lotnicze, porty lotnicze, biura podróży i pracowników sektora.

W dniu 26 lutego 2004 odbyły się w Brukseli konsultacje z zainteresowanymi stronami. Na spotkaniu obecne były delegacje z 11 państw członkowskich oraz przedstawiciele 11 organizacji reprezentujących powyższe grupy.

Konsultacje potwierdziły, że obecnie obowiązujące przepisy nie wymagają dogłębnych zmian, konieczne jest jedynie ich uzupełnienie i doprecyzowanie w celu usunięcia istniejących braków.

Wszyscy respondenci zgodzili się z Komisją co do pozytywnych skutków trzeciego pakietu dotyczącego liberalizacji transportu lotniczego. Większość była zadowolona z obowiązujących uregulowań, pod warunkiem wprowadzenia kilku zmian i ujednolicenia przepisów poprzez ich doprecyzowanie lub określenie wytycznych. Niektórzy, zwłaszcza przedstawiciele przewoźników lotniczych, uważają wprowadzanie zmian za zbędne lub nie traktują tej kwestii jako pilnej. Jednak poparli oni potrzebę unowocześnienia i uproszczenia przepisów oraz uchylenia postanowień, które były niezbędne w 1992 r., a obecnie już się zdezaktualizowały.

Wszystkie uwagi zgłoszone w trakcie konsultacji zostały szczegółowo przeanalizowane na etapie przygotowania proponowanych zmian. Wyniki konsultacji zostały zawarte w ocenie wpływu.

3. CELE

Zasadniczym celem nowelizacji trzeciego pakietu lotniczego jest podniesienie skuteczności funkcjonowania rynku, zwiększenie bezpieczeństwa usług lotniczych oraz poprawa poziomu ochrony interesów pasażera

W związku z tym poddano analizie działania mające na celu:

- zapewnienie solidnej kondycji finansowej wspólnotowych przewoźników lotniczych;

- zapobieganie zjawiskom zakłócającym konkurencję;

- zapobieganie przypadkom dumpingu społecznego;

- zwiększenie konkurencji cenowej i poprawę przejrzystości cenowej; oraz

- zapobieganie dyskryminacji przewoźników UE ze względu na ich przynależność państwową.

4. OPCJE POLITYCZNE

Ze względu na charakter przedstawionego problemu, polegający na niejednolitym i nieskutecznym stosowaniu ustawodawstwa, dogłębne zmiany opcji ustalonych w momencie przyjmowania trzeciego pakietu wewnętrznego rynku lotniczego nie są konieczne.

Z tego powodu nowelizacja trzeciego pakietu lotniczego obejmuje jedynie szereg zmian pozwalających rozwiązać zaistniałe problemy. W ocenie wpływu skupiono się głównie na porównaniu opcji „bez zmian” z opcją „zmiany”:

1. Opcja „bez zmian” polega na niewprowadzaniu żadnych zmian do trzech rozporządzeń stanowiących trzeci pakiet wewnętrznego rynku lotniczego (konsolidacja tekstu bez wprowadzania zmian jego treści również odpowiada tej opcji);

2. Opcja „zmiany” obejmuje szereg zmian w trzecim pakiecie lotniczym w celu zapewnienia jednolitego i skutecznego stosowania jego zasad.

Jedną z rozważanych opcji było powołanie organu wspólnotowego przyznającego koncesje lub nadzorującego proces ich przyznawania. Dzięki takiemu rozwiązaniu proces wydawania i monitorowania koncesji byłyby dokładnie taki sam dla wszystkich wspólnotowych przewoźników lotniczych. Jednak w trakcie społecznych konsultacji władze krajowe w zasadzie jednomyślnie uznały takie rozwiązanie za zbędne lub przedwczesne. Dlatego też koncepcji tej nie poddano analizie w ocenie wpływu.

Komisja szczegółowo oceniła skutki ekonomiczne, społeczne i ekologiczne działań dotyczących następujących obszarów:

3. wymogi dotyczące koncesji:

4. bardziej rygorystyczne wymogi w zakresie informacji, do przekazania których zobowiązani są przewoźnicy lotniczy,

5. bardziej rygorystyczne warunki w zakresie przedkładania i zatwierdzania sprawozdań finansowych,

6. częstsze kontrole w zakresie przestrzegania przez przewoźników lotniczych wymogów dotyczących koncesji, w szczególności w odniesieniu do przewoźników rozpoczynających działalność,

7. wprowadzenie jasnej procedury cofania koncesji,

8. zwiększenie uprawnień Komisji w zakresie cofania koncesji;

9. bardziej rygorystyczne wymogi w zakresie umów leasingowych, w szczególności w przypadku tzw. leasingu mokrego (leasing statku powietrznego z załogą);

10. powiązanie wewnętrznego rynku lotniczego z usługami lotniczymi do państw trzecich:

11. dostęp do wewnątrzwspólntowych tras dla przewoźników spoza Wspólnoty jedynie na podstawie umów, których stroną jest Wspólnota,

12. swoboda w zawieraniu umów o wspólnej eksploatacji połączeń ( code-share ) oraz w ustalaniu taryf na trasach do państw trzecich;

13. zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych (PSO):

14. bardziej przejrzyste prawo, dokładniejszy opis warunków dotyczących PSO,

15. dłuższe okresy ważności koncesji: cztery lata zamiast trzech (pięć lat w przypadku regionów najbardziej oddalonych),

16. rozszerzenie zakresu informacji przekazywanych Komisji dotyczących nakładanych PSO;

17. rozdział ruchu lotniczego pomiędzy porty lotnicze:

18. jednoznaczna definicja pojęcia konurbacja oraz rezygnacja z terminu „system portów lotniczych”,

19. zwiększenie uprawnień Komisji w zakresie: uprzedniego zatwierdzenia zasad rozdziału ruchu lotniczego;

20. przejrzystość taryfowa:

21. przejrzystość informacji dotyczących taryf,

22. przepisy zapewniające równe zasady w odniesieniu do taryf bez względu na miejsce zamieszkania pasażera,

23. pozostawienie mechanizmów ustalania cen siłom rynkowym, zgodnie z ogólnymi regułami konkurencji.

5. Skutki społeczne, ekonomiczne i ekologiczne proponowanych działań

W ramach przeprowadzonych analiz porównano opcję “zmiany” z przypadkiem podstawowym, w szczególności w zakresie następujących kwestii:

- ogólny wpływ na gospodarkę europejską,

- skutki społeczne,

- oddziaływanie na środowisko naturalne.

Poniżej przedstawiono syntetyczny przegląd najważniejszych ustaleń.

Ogólny wpływ na gospodarkę

Przewiduje się, że proponowane działania zwiększą poziom konkurencyjności i ograniczą zakłócenia rynku, chociaż postępujący proces konsolidacji rynku musi pozostawać pod szczególną kontrolą zgodnie z regułami konkurencji w celu uniknięcia nadużyć na niektórych trasach.

Przewoźnicy lotniczy odnoszą korzyści z ustanowienia równych reguł gry, chociaż koszty działalności mogą być nieco wyższe ze względu na bardziej rygorystyczne wymogi dotyczące koncesji.

Konsumenci mają zapewniony wyższy poziom bezpieczeństwa, a ryzyko upadku przewoźnika lotniczego jest ograniczone. Ogólnie rzecz biorąc wzrost konkurencji oraz większa przejrzystość cenowa powinny doprowadzić do obniżki taryf i zwiększenia podaży oferowanych usług.

Opcja „zmiany” zwiększa niektóre koszty administracyjne ponoszone przez władze krajowe, np. w zakresie monitorowania koncesji, jednak obniża inne kategorie kosztów, np. w zakresie obowiązków użyteczności publicznej.

Skutki społeczne

Opcja „zmiany” przynosi dwa najważniejsze skutki społeczne związane z zatrudnieniem.

Bardziej rygorystyczny nadzór nad sytuacją finansową przewoźników lotniczych oraz bardziej rygorystyczne wymogi dotyczące tzw. mokrego leasingu przyniosą stabilizację i zmniejszą niepewność w zakresie zatrudnienia w branży.

Ponieważ niektóre z proponowanych działań mogą prowadzić do zwiększenia ruchu lotniczego, zatrudnienie w tym sektorze może się zwiększyć, jednak zakres tego wzrostu będzie prawdopodobnie ograniczony.

Oddziaływanie na środowisko naturalne

Oddziaływanie na środowisko opcji „zmiany” jest ograniczone i związane jest głównie z możliwym wzrostem ruchu lotniczego w porównaniu do opcji „bez zmian”.

Niewielkie ograniczenie wpływu na środowisko naturalne może przynieść rezygnacja z obowiązku użyteczności publicznej na krótkich trasach, na których oferowane są dobre połączenia kolejowe.

Nowelizacja trzeciego pakietu nie ma wpływu na cele ekologiczne. Należy przypomnieć, że szereg inicjatyw Komisji[1], podejmowanych w ramach strategii zrównoważonego rozwoju i Europejskiego Programu dotyczącego Zmian Klimatycznych, dotyczy wpływu na środowisko naturalne.

6. PORÓWNANIE OPCJI

Wpływ opcji „zmiany” na określone cele przedstawia poniższa tabela.

Cel | Wpływ opcji „zmiany” na określony cel | Uwagi |

Zapewnienie solidnej kondycji finansowej wspólnotowych przewoźników lotniczych, ograniczenie ryzyka upadłości | ++ | Bardziej rygorystyczne monitorowanie koncesji |

Zapobieganie przypadkom dumpingu społecznego | + | Bardziej rygorystyczne wymogi dotyczące tzw. mokrego leasingu |

Zapobieganie zjawiskom zakłócającym konkurencję | ++ | Jednolite stosowanie przepisów w zakresie koncesji, PSO, rozdziału ruchu lotniczego, lotów w ramach szóstej wolności |

Zwiększenie konkurencji cenowej i poprawa przejrzystości cenowej | ++ | Równe zasady bez względu na miejsce zamieszkania pasażera oraz publikowanie taryf zawierających wszelkie podatki i opłaty |

Zapobieganie dyskryminacji przewoźników UE ze względu na ich przynależność państwową | ++ | Opcja „zmiany” usuwa wszelkie istniejące ograniczenia na rynku wewnętrznym (szczególnie w zakresie dostępu do połączeń z państwami trzecimi) |

Opcja „zmiany” wydaje się być oparta na zrównoważonym podejściu, przynoszącym wyraźne korzyści ekonomiczne i społeczne, w porównaniu z opcją „bez zmian”. Wzmacnia ona funkcjonowanie rynku wewnętrznego poprzez przyspieszenie procesu konsolidacji rynku i równoczesne tworzenie konkurencyjnego otoczenia dla działalności europejskich przewoźników lotniczych mogących zmierzyć się ze swoimi międzynarodowymi konkurentami. Przyczynia się ona do realizacji celów strategii lizbońskiej.

Opcja ta przynosi ponadto wyraźne korzyści dla pasażerów poprzez zwiększenie zakresu oddziaływania sił rynkowych, co prowadzi do obniżki taryf, rozszerzenia oferty usług oraz zwiększenia poziomu bezpieczeństwa.

Negatywny, choć bardzo ograniczony, wpływ na środowisko naturalne proponowanych działań może zostać zrekompensowany innymi działaniami ograniczającymi wpływ lotnictwa na środowisko naturalne.

W związku z powyższym Komisja przedstawia wniosek zgodny z opcją „zmiany”.

[1] „Ograniczenie wpływu lotnictwa na zmiany klimatyczne”, komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, COM(2005) 459 z dnia 27 września 2005 r.