KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 17.5.2017 COM(2017) 242 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie przeglądu praktycznego stosowania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (ESPD)



1Czym jest jednolity europejski dokument zamówienia (ESPD) oraz przegląd ESPD? Jednolity europejski dokument zamówienia, przewidziany przede wszystkim w art. 59 dyrektywy 2014/24/UE, ma służyć jako oświadczenie własne sporządzane w oparciu o standardowy formularz, który Komisja przyjmuje w drodze aktu wykonawczego na podstawie procedury sprawdzającej. Stanowi on wstępny dowód w postaci oświadczenia własnego dotyczącego kryteriów wykluczenia (np. wyroki skazujące, poważne wykroczenia zawodowe) oraz kryteriów kwalifikacji (zdolności finansowe, gospodarcze i techniczne), tak aby przedstawienie pełnego kompletu odpowiedniej dokumentacji konieczne było wyłącznie w odniesieniu do zwycięskiego podmiotu gospodarczego (o ile nie jest wymagana weryfikacja (niektórych) dokumentów od innych uczestników w celu zapewnienia odpowiedniego przebiegu procedury). Ponadto podmioty zamawiające udzielające zamówień zgodnie z dyrektywą 2014/25/UE, które stosują niektóre kryteria wykluczenia lub kryteria kwalifikacji przewidziane w dyrektywie 2014/24/UE, muszą również korzystać z jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia zgodnie z art. 80 ust. 3 tej dyrektywy. Zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE oraz dyrektywą 2014/25/UE jednolity europejski dokument zamówienia przedstawia się wyłącznie w formie elektronicznej. Aby umożliwić jednak przejście do obowiązkowego korzystania z elektronicznych środków komunikacji w UE, do dnia 18 kwietnia 2018 r. może być używana zarówno wersja elektroniczna, jak i wersja papierowa jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. Z uwagi na znaczenie i innowacyjny charakter ESPD prawodawca unijny przewidział, że Komisja dokona „przeglądu praktycznego stosowania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, z uwzględnieniem technicznego rozwoju baz danych w państwach członkowskich i przedstawi stosowne sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 18 kwietnia 2017 r.”. 2Stan prac nad transpozycją przepisów dyrektyw w sprawie zamówień publicznych i ESPD Termin wdrożenia dyrektyw 2014/24/UE i 2014/25/UE upłynął dnia 18 kwietnia 2016 r. Niektóre państwa członkowskie zwlekały jednak z ich wdrożeniem i uczyniły to dopiero kilka tygodni lub miesięcy po terminie. W rzeczywistości według stanu na dzień 16 lutego 2017 r. 10 państw członkowskich wciąż nie dokonało wdrożenia i nie powiadomiło o krajowych środkach wdrażających w pełni dyrektywy 2014/24/UE i 2014/25/UE. Obecnie trwają odpowiednie postępowania związane z brakiem pełnej transpozycji. Ponieważ jednolity europejski dokument zamówienia jest związany z wdrożeniem dyrektyw, zakres geograficzny i czas potrzebny do oceny jego praktycznego wykorzystania zostały w rezultacie skrócone. W celu wsparcia państw członkowskich w początkowej fazie wdrażania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia służby Komisji, oprócz wersji papierowej załączonej do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/7, opracowały wersję elektroniczną ESPD („eESPD”). Została ona już udostępniona państwom członkowskim z uwzględnieniem czterech sposobów realizacji, które dopuszczają zróżnicowany poziom dostosowania w poszczególnych państwach członkowskich UE. Celem serwisu eESPD jest wsparcie państw członkowskich wyłącznie w fazie przejściowej, ponieważ pełen potencjał ESPD należy wykorzystać w integracji „krajowego” ESPD z systemem elektronicznych zamówień publicznych i rejestrami lub bazami danych certyfikatów/dowodów w każdym państwie członkowskim. Umożliwi to osiągnięcie trzech różnych celów: lepszą indywidualizację i adaptację to warunków krajowych; rozwój cyfryzacji administracji publicznej, stworzenie podstawy dla uproszczenia procedur poprzez wdrożenie zasady jednorazowości (ang. once-only principle („OOP”)). Rozwiązania krajowe w zakresie ESPD są już dostępne w Danii, Finlandii, Niderlandach oraz Słowenii. Chociaż eESPD został opracowany wyłącznie jako instrument przejściowy, Komisja odnotowała wysoki stopień użytkowania tego serwisu (zob. tabela 2 w załączniku do sprawozdania). 3Środki wspierające wdrożenie ESPD w państwach członkowskich Oprócz wspomnianych wcześniej narzędzi IT Komisja Europejska wprowadziła środki towarzyszące związane ze wsparciem państw członkowskich w procesie wdrażania ESPD. ·Finansowanie Aby wesprzeć integrację ESPD z krajowymi systemami elektronicznych zamówień publicznych, udostępniono odpowiednie środki finansowe. Dziesięciu konsorcjom obejmującym podmioty z 17 państw przyznano dotacje odpowiadające 4,9 mln euro z funduszu „Łącząc Europę” (CEF). W 2017 r. zostaną opublikowane kolejne zaproszenia do składania wniosków na kwotę 4 mln euro. ·Warsztaty wdrożeniowe We wszystkich państwach członkowskich zostały zorganizowane warsztaty, których celem była analiza ich obecnej sytuacji, dyskusja na temat możliwych sposobów implementacji oraz udzielenie wsparcia i ułatwienie wdrożenia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. Szerokie spektrum odpowiednich interesariuszy (organy publiczne, rejestry dowodów, dostawcy rozwiązań z zakresu e-zamówień, użytkownicy itd.) wzięło udział w spotkaniach wspierających konstruktywną debatę. Od sierpnia 2016 r. do 28 lutego 2017 r. odbyło się 18 warsztatów (przed okresem letnim 2017 r. zostaną one zorganizowane we wszystkich państwach członkowskich). Warsztaty pomogły przedstawicielom państw członkowskich UE lepiej zrozumieć ideę jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia oraz funkcjonowanie serwisu eESPD opracowanego przez Komisję, która z kolei zebrała informacje dotyczące wyzwań, jakie stoją przed państwami członkowskimi w zakresie wdrażania systemu. Podczas warsztatów objaśniono w szczególności rolę systemu e-Certis oraz możliwości automatyzacji procesów poprzez połączenie krajowych baz danych i ESPD, jak również wykorzystanie krajowej infrastruktury cyfrowej. Podczas spotkań zostały poruszone kwestie techniczne i prawne oraz problemy dotyczące procedur. Podczas warsztatów podkreślono, że należy połączyć aspekty prawne i techniczne w celu określenia optymalnej strategii technicznego wdrożenia w zakresie narzędzi IT. Niektóre ze stron argumentowały, że należy opublikować jasny plan działania dotyczący technicznego wypuszczenia modelu danych ESPD w przyszłości, aby umożliwić państwom członkowskim wcześniejsze zaplanowanie oraz efektywne przyznanie środków na ten cel. Kolejna kwestia dotyczyła kompatybilności krajowych rozwiązań wdrożeniowych ESPD z wersją UE.

·Pomoc techniczna Państwom członkowskim udzielono również pomocy technicznej w zakresie wdrożenia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. W ciągu roku odbyły się trzy spotkania grupy ekspertów ds. e-zamówień (EXEP) z udziałem wielu zainteresowanych stron; aby ulepszyć eESPD, utworzono również społeczność użytkowników, uwzględniając sugestie państw członkowskich. Ponadto regularnie odbywają się seminaria internetowe, mające na celu wyszkolenie pracowników administracji publicznych pracujących w urzędzie zamówień publicznych na poziomie centralnym w zakresie stosowania ESPD. Działania te uzupełniono środkami, które zostały podjęte na szczeblu krajowym, aby zachęcić do zastosowania oraz zrozumienia ESPD. Przykładowo, niektóre państwa UE zorganizowały sesje szkoleniowe w celu ułatwienia ustanowienia i stosowania ESPD. Organy publiczne w różnych państwach członkowskich (Dania, Niemcy, Włochy, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) opracowały szczegółowe wytyczne dla oferentów oraz instytucji zamawiających, które mają pomóc w wypełnianiu jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. 4Wdrożenie w państwach członkowskich Ankieta przeprowadzona w państwach członkowskich Aby przygotować niniejsze sprawozdanie, Komisja zwróciła się z prośbą do państw członkowskich o przekazanie informacji na temat stosowania ESPD w przypadku procedur udzielania zamówień publicznych powyżej progów. W tym celu stworzono ankietę internetową: zawierała ona dziesięć pytań na temat praktycznego stosowania ESPD przez państwa członkowskie, odzwierciedlając aktualną sytuację na dzień 31 grudnia 2016 r.



Stosowanie ESPD w państwach członkowskich Według ankiety 22 państwa członkowskie zaczęły stosować już jednolity europejski dokument zamówienia. Nie uczyniło tego natomiast 6 państw, głównie z powodu braku transpozycji dyrektywy. Dotyczyło to konkretnie: Austrii, Belgii, Cypru, Estonii, Litwy oraz Szwecji. W praktyce większość państw UE miała raczej ograniczone doświadczenie w stosowaniu ESPD. Kilka państw wskazało, że liczba zamówień udzielonych zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE jest bardzo mała, na przykład z powodu ograniczeń budżetowych lub niedawnej transpozycji dyrektywy w momencie przeprowadzania ankiety. Wykres 1 Pierwsze zastosowanie ESPD w państwach członkowskich Wykres 2 poniżej przedstawia metodę, jaką państwa członkowskie wybrały spośród różnych dostępnych sposobów realizacji, aby wprowadzić ESPD. Wydaje się, że większość państw zdecydowała się zastosować jednocześnie więcej niż jeden sposób realizacji. Szczególnie powszechne są następujące dwa sposoby realizacji: najchętniej wybieranymi sposobami przez państwa członkowskie są eESPD oraz formularz papierowy – oba wybrano w 15 państwach. Wyniki te potwierdzają, że trudno jest dokonać oceny jakościowej, gdyż państwa członkowskie dopiero zaczęły wprowadzać jednolity europejski dokument zamówienia; chociaż państwa UE potwierdzają, że integracja z ich krajowymi systemami elektronicznych zamówień publicznych przyniosłaby faktycznie większe korzyści wszystkim interesariuszom, to potrzeba jednak czasu, aby ją zrealizować. Jednoczesne zastosowanie różnych sposobów realizacji jest charakterystyczne dla tych państw członkowskich, w których środowisko e-zamówień obejmuje kilka platform działających na poziomie krajowym lub lokalnym i regionalnym, gdzie administracje wprowadzają ESPD w różny sposób; tak jest na przykład w przypadku Włoch, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa.

Wykres 2 Wykorzystanie różnych sposobów realizacji ESPD przez państwa członkowskie Objaśnienia: inne/lokalne rozwiązanie: formularz internetowy opracowany lokalnie VCD: wirtualna kartoteka przedsiębiorstw OS ESPD KE: oprogramowanie „open source” ESPD Komisji Europejskiej serwis eESPD KE – serwis elektroniczny ESPD Komisji Europejskiej MD ESPD KE: model danych ESPD Komisji Europejskiej forma papierowa Dyrektywa 2014/24/UE pozwala państwom członkowskim stosować papierową wersję ESPD do kwietnia 2018 r. W większości przypadków, w których stosuje się eESPD (12 z 15 państw członkowskich), obowiązuje równolegle wersja papierowa. Jedynie Francja, Węgry i Irlandia zgłosiły stosowanie ESPD w formie papierowej. W związku z tym wersję papierową nadal używa ponad 80 % państw członkowskich, które zaczęły stosować już jednolity europejski dokument zamówienia. Oznacza to, że wykorzystują one w zaledwie niewielkim stopniu potencjalne uproszczenie wynikające ze stosowania ESPD, który służy cyfryzacji procesu udzielania zamówień publicznych. Należy jednak wziąć także pod uwagę fakt, że dostępne dane nie są wystarczająco szczegółowe, aby określić, na przykład, liczbę podmiotów zamawiających, które wykorzystują jeden z różnych sposobów realizacji. W dwóch państwach członkowskich organy publiczne zaleciły stosowanie eESPD, który opracowała Komisja (Niemcy, Hiszpania). Chociaż organy publiczne w tych dwóch państwach zapewniły możliwość składania ESPD w procedurach udzielania zamówień, większość podmiotów gospodarczych wydaje się z niej nie korzystać. Jeśli chodzi o plany dotyczące wdrożenia jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia w tych państwach członkowskich, które jeszcze tego nie zrobiły, niektóre z nich zgłosiły, że w fazie początkowej planują korzystać z serwisu opracowanego przez Komisję lub jego wersji opartej na otwartym oprogramowaniu, natomiast trzy państwa opracują krajowe rozwiązanie przy użyciu modelu danych, który będzie dostępny w 2017 r. Żadne państwo z tej grupy nie odpowiedziało, że zastosuje wersję papierową. Stosowanie ESPD w przypadku koncesji lub zamówień publicznymi nieprzekraczających progów UE Wykres 3 Stosowanie ESPD w przypadku udzielania koncesji lub zamówień publicznych nieprzekraczających progów UE Dyrektywy dotyczące zamówień publicznych dają państwom członkowskim możliwość stosowania ESPD poniżej progów UE lub na potrzeby procedur dotyczących koncesji. Jak przedstawiono na wykresie powyżej, 61 % państw członkowskich nie zamierza stosować jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia w przypadku procedur nieprzekraczających progów UE lub w przypadku udzielania koncesji. Odmienne podejście stosuje jednak wiele państw UE. W szczególności Bułgaria, Chorwacja, Dania, Łotwa, Litwa, Niderlandy i Rumunia nałożyły obowiązek stosowania ESPD we wszystkich lub niektórych przypadkach (np. w przypadku procedur poniżej progów, jeśli instytucje zamawiające zwracają się o informacje dotyczące podstaw wykluczenia), zaś Węgry, Włochy, Słowenia, Republika Słowacka oraz Hiszpania zdecydowały, że stosowanie ESPD jest dobrowolne. ESPD jako czynnik wspomagający cyfryzację zamówień publicznych: zasada jednorazowości Zgodnie z dyrektywą 2014/24/UE należy przedłożyć sprawozdanie na temat praktycznego stosowania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, uwzględniając rozwój techniczny baz danych w państwach członkowskich. Znacznym uproszczeniem w procedurze udzielania zamówień publicznych jest integracja ESPD z bazami danych lub systemem informatycznym na potrzeby wstępnej kwalifikacji dostawców. Takie systemy umożliwiają sprawdzenie, czy dostawcy spełniają kryteria wykluczenia lub kryteria kwalifikacji stosowane w procedurach udzielania zamówień publicznych (np. weryfikację – ostatecznie automatyczną – niewypłacalności dostawcy, dostarczanie odpowiednich informacji instytucjom zamawiającym). Wykres 4 poniżej pokazuje, że dwie trzecie państw członkowskich (Belgia, Bułgaria, Cypr, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Niemcy, Polska, Portugalia, Republika Czeska, Rumunia, Włochy i Zjednoczone Królestwo) planuje w dalszym ciągu realizować tego rodzaju integrację, dostrzegając znaczenie ESPD jako fundamentu w procesie cyfryzacji administracji publicznej.

Wykres 4 Państwa członkowskie, które planują zintegrować ESPD z systemem wstępnej kwalifikacji dostawców Ankieta dotyczyła również możliwości otrzymywania przez nabywców dokumentów wymaganych w procedurze udzielania zamówień publicznych bezpośrednio z krajowej bazy danych (krajowy rejestr zamówień, wirtualna kartoteka przedsiębiorstw lub system wstępnej kwalifikacji). Powszechnie nazywa się to również „zasadą jednorazowości” (OOP), która oznacza, że nie należy zwracać się (więcej niż jeden raz) do dostawców z prośbą o dostarczenie informacji w celu wykazania, że spełniają oni wymogi określone w procedurze administracyjnej, gdyż ta informacja jest już dostępna w bazach danych organów publicznych. Wykres 5 Czy instytucje zamawiające mogą uzyskać dokumenty potwierdzające, które są wymagane w procedurze udzielania zamówień publicznych, bezpośrednio z krajowej bazy danych? Objaśnienia: T/W – tak, w przypadku wszystkich (kategorii) instytucji zamawiających T/N – tak, ale tylko w przypadku niektórych (kategorii) instytucji zamawiających (np. wyłącznie centralne organy policyjne, organy podatkowe) Nie – brak dostępu do baz krajowych Zapytano państwa członkowskie, czy planują zintegrować ESPD z którymś z wyżej wspomnianych systemów informatycznych. Ich odpowiedzi (zob. wykres 5) można podzielić głównie na dwie przeciwne kategorie: z jednej strony instytucje zamawiające z 11 państw członkowskich nie mogą jeszcze uzyskać dokumentów wymaganych w procedurze udzielania zamówień publicznych bezpośrednio z krajowej bazy danych. Wynika z tego, że w przypadku tych administracji inne organy nie mają dostępu do baz danych w celu bezpośredniej konsultacji lub współpracy; wskazuje to również na to, że nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z wdrożeniem zasady jednorazowości. Z drugiej strony, w 11 państwach członkowskich wszystkie instytucje zamawiające mają dostęp do krajowych baz danych, aby móc bezpośrednio uzyskiwać dokumenty i certyfikaty od dostawców. Wspomniana możliwość występuje jednak wyłącznie w przypadku określonych typów dokumentów, które dotyczą np. podstaw wykluczenia (zgodnie z informacjami otrzymanymi z Finlandii, Niemiec, Łotwy, Litwy i Hiszpanii), podczas gdy pozostałe dokumenty muszą zostać dostarczone przez dostawców. Wydaje się zatem, że państwa te wdrożyły już zasadę jednorazowości w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla wszystkich zaangażowanych stron. W szczególności Łotwa i Litwa wprowadziły już system umożliwiający wszystkim nabywcom automatyczne uzyskanie informacji i weryfikację spełnienia określonych wymogów przez dostawców. Państwa te planują połączyć ESPD ze wszystkimi rejestrami w celu objęcia wszystkich punktów, aby umożliwić uproszczoną weryfikację danych. Pozostałe odpowiedzi państw UE odnoszą się także do trzeciej sytuacji, gdzie dostęp ograniczony jest do określonych kategorii instytucji zamawiających (np. wyłącznie centralne organy policyjne, organy podatkowe itd.); odpowiada to sytuacji, jaka występuje jedynie w niewielkiej grupie 6 państw członkowskich. Przewidywane i spodziewane korzyści wynikające z wprowadzenia ESPD Celem ankiety przeprowadzonej w państwach członkowskich było zebranie danych na temat skutków wynikających ze stosowania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia w pierwszych miesiącach jego obowiązywania. W kilku państwach UE ESPD jest stosowany jednak zbyt krótko, a w związku z tym jest jeszcze za wcześnie na dokonanie takiej oceny. W sumie dotyczy to grupy następujących państw: Estonii, Francji, Niemiec, Irlandii, Luksemburga, Malty i Słowenii. Ostatecznie tylko dwa państwa członkowskie podały ilościowe szacunki dotyczące wpływu na przedsiębiorstwa: według Danii korzyści zwiększają się do 12 mln euro rocznie, podczas gdy Chorwacja odnotowała 83 % redukcję kosztów ponoszonych na przygotowanie ofert w odniesieniu do środków dowodowych. Żadne państwo członkowskie nie próbowało jeszcze obliczyć wielkości korzyści wynikających ze zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla nabywców. Warsztaty z udziałem państw członkowskich pokazują, że państwa te zaczynają dostrzegać potencjalne korzyści oraz to, w jaki sposób mogą usprawnić swoje rozwiązania krajowe. Większość państw dokonała jednak oceny jakościowej skutków ESPD, które podsumowano w tabeli poniżej. Poglądy państw członkowskich różnią się znacząco i zależą od stanu wdrażania jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia. Ogólnie większość państw UE wydała pozytywną ocenę w związku z jego stosowaniem; wskazały one, że korzyści urzeczywistniłyby się, gdyby połączono ESPD z rejestrami i bazami danych dla dokumentów dowodowych. Inna grupa państw członkowskich – Dania, Niemcy i Hiszpania – poinformowały, że jednolity europejski dokument zamówienia został całkowicie skrytykowany zarówno przez przedsiębiorstwa, jak i nabywców. Inne państwa (np. Irlandia) zasygnalizowały, że – pomimo możliwości uproszczenia wynikającej ze stworzenia rozwiązania elektronicznego – początkowy etap realizacji projektu był do tej pory sporym wyzwaniem. Tabela 3 w załączniku do raportu przedstawia listę zalet i wad związanych ze stosowaniem ESPD zgłoszonych przez państwa członkowskie. 5Ankieta przeprowadzona wśród głównych interesariuszy

W listopadzie 2016 r. Komisja przeprowadziła ankietę wśród głównych interesariuszy na temat praktycznego zastosowania ESPD do dnia 31 stycznia 2017 r. Wzięło w niej udział dziesięć ważnych stowarzyszeń europejskich, reprezentujących nabywców i sprzedawców z różnych sektorów oraz różne interesy w zakresie zamówień publicznych. Poproszono ich o konsultacje ze swoimi członkami z poszczególnych krajów. Wykaz interesariuszy, których dotyczyła ankieta, obejmuje następujące podmioty: ·Rada Architektów Europy (ACE) ·Konfederacja Europejskiego Biznesu (Business Europe) ·Stowarzyszenie Kolei Europejskich (CER) ·Rada Gmin i Regionów Europy (CEMR) ·sieć centralnych jednostek zakupujących ·europejskie stowarzyszenie dostawców rozwiązań w zakresie elektronicznych przetargów publicznych (EUPlat) ·Eurocities ·Europejska Konfederacja Budowlana (EBC) ·Europejska Federacja Przemysłu Budowlanego (FIEC) ·Europejskie Stowarzyszenie Rzemiosła oraz Małych i Średnich Przedsiębiorstw (UEAPME). Wykres 6 Odpowiedzi dotyczące ukierunkowanych konsultacji interesariuszy według stowarzyszenia W ankiecie wzięło udział 48 interesariuszy z 16 państw członkowskich. Powyższy wykres przedstawia otrzymane odpowiedzi według stowarzyszenia/grupy. Jedynie połowa respondentów odpowiedziała, że stosuje jednolity europejski dokument zamówienia przede wszystkim w formie papierowej, a w dalszej kolejności w formie eESPD. Kilku interesariuszy reprezentujących zarówno nabywców, jak i sprzedawców wyraziło zasadniczo pewne obawy co do stosowania ESPD, zwracając uwagę na zawiłość formularza. Może to jednak wynikać również ze stosowania wersji papierowej lub, w niektórych przypadkach, z nierozumienia systemu. Interesariusze stwierdzili, że w niektórych przypadkach nabywcy nie uważają za obligatoryjne stosowania ESPD we wszystkich procedurach udzielania zamówień lub że stosowane są inne rodzaje oświadczeń własnych. Kilku interesariuszy wyraziło obawy dotyczące brzmienia formularza lub konieczności składania ESPD w odniesieniu do podwykonawców; inni z kolei docenili serwis eESPD. Według nich jest on użytecznym narzędziem dla MŚP, ponieważ ujednolica oświadczenie własne, które należy stosować. Ogólnie poglądy interesariuszy różniły się w zależności od tego, czy oświadczenie własne było już stosowane w ich państwie oraz od stopnia złożoności tego typu dokumentu. 6Wnioski i kolejne kroki