[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.2.2008

SEK(2008) 154

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający

KOMUNIKAT KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Przygotowanie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2008) 69 wersja ostateczna}{SEK(2008) 153}

WPROWADZENIE

Ocena skutków dotycząca stworzenia systemu wyjazdu/wyjazdu na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej oraz ułatwienia przekraczania granic osobom podróżującym w dobrej wierze opiera się na danych zgromadzonych w wyniku przeprowadzonych rozmów, jak również studiów przypadku, projektów pilotażowych oraz kwerend literatury. Rozmowy przeprowadzono głównie z ekspertami i dotyczyły one systemów już funkcjonujących w państwach członkowskich. Operacja gromadzenia danych oraz znaczna część konsultacji z właściwymi organami w państwach członkowskich zostały zrealizowane w ramach dwóch analiz zleconych przez Komisję podmiotom zewnętrznym w grudniu 2006 r. i czerwcu 2007 r. W toku opracowywania tych analiz oraz niniejszego sprawozdania wykorzystano wyniki licznych rozmów między Dyrekcją Generalną ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa oraz wykonawcami zewnętrznymi. W listopadzie 2007 r. odbyło się posiedzenie z udziałem przedstawicieli różnych służb, w tym Służby Prawnej (SJ), DG ds. Podatków i Unii Celnej (TAXUD), DG ds. Rybołówstwa i Gospodarki Morskiej (FISH), DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu (ENTR) oraz DG ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX). Należy również odnotować fakt, że przedstawiciele DG ds. Energii i Transportu (DG TREN) weszli w skład komitetu sterującego ds. analizy zewnętrznej oraz od samego początku brali udział w całym procesie.

Ocena skutków została zmieniona celem uwzględnienia opinii wydanych przez Radę ds. Oceny Skutków w dniach 4 i 14 grudnia 2007 r.

AKTUALNY STAN RZECZY I PROBLEMY

Odnotowuje się zwiększony przepływ pasażerów przez granice zewnętrzne Unii Europejskiej. Ruch ten nasili się jeszcze w przyszłości. Większość pasażerów to tzw. osoby podróżujące w dobrej wierze, którym zezwala się na wjazd zgodnie z obowiązującymi rozporządzeniami i normami. Równocześnie jednak popełniane są poważne przestępstwa blisko związane z transgranicznym przepływem osób: fałszerstwa dokumentów podróży, bezprawne wykorzystanie cudzej tożsamości, przemyt osób, handel ludźmi oraz terroryzm. Dla wszystkich państw członkowskich wyzwanie stanowi także zjawisko nielegalnej imigracji do UE.

Dlatego konieczna jest realizacja dwóch, pozornie sprzecznych celów: z jednej strony osobom podróżującym w dobrej wierze należy zagwarantować sprawne przekraczanie granic, z drugiej zaś należy zagwarantować bezpieczeństwo wewnętrzne w strefie Schengen.

Każdego roku wyznaczone przejścia na zewnętrznych granicach UE-27 przekraczane są blisko 300 mln razy[1]. Jak się szacuje, w liczbie tej 160 mln przejazdów przypada na obywateli UE, 60 mln na obywateli państw trzecich (OPT) nie potrzebujących wizy oraz 80 mln na OPT objętych obowiązkiem wizowym.

Ocenia się również, że w 2006 r. w granicach UE przebywało do 8 mln nielegalnych imigrantów. Przypuszczalnie ponad połowa nielegalnych imigrantów przybyła do UE w sposób zgodny z prawem, jednak ich pobyt stał się nielegalny wskutek przekroczenia dozwolonego okresu pobytu.

Przy wjeździe do strefy Schengen lub wyjeździe z tej strefy, do paszportu każdego OPT powinna być ręcznie wbita pieczątka. Okres pobytu OPT na terytorium państw członkowskich obliczany jest na podstawie tych pieczątek, które jednak często trudno zinterpretować – mogą być one nieczytelne lub podrobione/przerobione. Dlatego też dokładne obliczenie okresu pobytu w strefie Schengen na podstawie pieczątek w dokumentach podróży jest zadaniem trudnym i czasochłonnym. W dodatku nie prowadzi się ewidencji czasu spędzonego w strefie Schengen przez OPT. Z tych powodów brakuje obecnie wiarogodnych i łatwych w stosowaniu środków pozwalających sprawdzić, czy OPT przekroczył dozwolony okres pobytu – nie ma żadnej spójnej ewidencji wjazdów i wyjazdów osób do i ze strefy Schengen, która mogłaby przyczynić się do poprawy zarządzania granicami, bezpieczeństwa i planowania; nie ma także możliwości gromadzenia informacji o osobach bezprawnie przedłużających pobyt.

W tym kontekście ustalono, że główne problemy w obecnej sytuacji są następujące:

1. nielegalna imigracja,

2. terroryzm i poważne przestępstwa,

3. brak danych,

4. wzrost obciążeń wynikający z nasilenia ruchu pasażerskiego, oraz

5. wyzwania związane z migracją zarobkową.

CELE STRATEGICZNE

Ogólne cele systemu wjazdu/wyjazdu przedstawiają się, w porządku zgodnym z ich hierarchią ważności, następująco:

- ograniczenie nielegalnej imigracji (w szczególności bezprawnego przedłużania okresu pobytu);

- wsparcie walki z terroryzmem i poważnymi przestępstwami;

- poprawa skuteczności zarządzania migracją zarobkową (np. pracowników sezonowych).

Ogólne cele programu rejestracji podróżnych przedstawiają się, w porządku zgodnym z ich hierarchią ważności, następująco:

- ułatwienie przekraczania granic zewnętrznych UE przez osoby podróżujące w dobrej wierze, przy równoczesnym zagwarantowaniu ogólnej spójności unijnej polityki granicznej;

- poprawa skuteczności zarządzania migracją zarobkową (np. pracowników sezonowych).

Dla każdego z powyższych celów ogólnych opracowano szczególne i operacyjne cele strategiczne.

WARIANTY STRATEGICZNE

Ustalono pięć różnych wariantów:

Wariant 1: Utrzymanie status quo

Wariant zakładający utrzymanie status quo musi uwzględniać liczne istotne udoskonalenia, które obecnie są wprowadzane, takie jak wykorzystanie elektronicznego dokumentu podróży oraz pełne wdrożenie wizowego systemu informacyjnego VIS. Przewiduje się również znaczną poprawę infrastruktury służącej do zarządzania ruchem transgranicznym.

Wariant 2: System wjazdu/wyjazdu

Wariant ten wiązałby się z ewidencjonowaniem daty i miejsca wjazdu i wyjazdu OPT przekraczających granicę zewnętrzną UE. Pozwoliłoby to na uzyskanie bardziej precyzyjnych informacji na temat transgranicznego przepływu OPT. Informacje te mogłyby zostać wykorzystane do wykrywania osób bezprawnie przedłużających pobyt i sprawdzenia ich sytuacji. Pomogłyby one także w planowaniu wykorzystania zasobów służb odpowiedzialnych za kontrolę graniczną i zarządzanie migracją. Wariant ten składa się z dwóch podwariantów strategicznych: systemu wjazdu/wyjazdu dla OPT objętych obowiązkiem wizowym (2a) oraz systemu wjazdu/wyjazdu dla OPT nie potrzebujących wizy (2b).

Wariant 3: Środki usprawniające ruch transgraniczny

Wariant ten mógłby przybrać szereg form i znaleźć zastosowanie do różnych kategorii podróżnych. Wybrano trzy podwarianty strategiczne, dzięki czemu w procesie oceny skutków można ocenić konsekwencje wynikające z najważniejszych różnic między poszczególnymi rozwiązaniami. Podwariant strategiczny związany z programem rejestrowania podróżujących OPT (3a) częściowo rozwiązałby problemy związane z dodatkowymi ograniczeniami i skutkami dla ruchu transgranicznego wynikającymi z wprowadzenia systemu wjazdu/wyjazdu. OPT, którym przyznano status zarejestrowanych podróżnych, korzystaliby z szybszych, automatycznych mechanizmów kontrolnych. Ocena dwóch podwariantów politycznych dotyczących obywateli UE ukazuje różnice między podejściem przyjętym w rozwiązaniu w rozwiązaniu zakładającym ustanowienie jednego, ogólnonunijnego systemu (3b) oraz w rozwiązaniu zakładającym ustanowienie minimalnych standardów na potrzeby stworzenia wielu systemów (3c) dostosowanych do potrzeb na określonych przejściach granicznych i ze strony różnych grup podróżnych z UE (np. łączących system rejestracji podróżnych i automatyczne mechanizmy kontroli granicznej).

Rozważano również dwa inne warianty strategiczne, zakładające nałożenie na migrantów różnych obowiązków w celu potwierdzenia powrotu do państwa pochodzenia, ewentualnie w powiązaniu z systemem kaucji, jednak ostatecznie je wykluczono. Warianty te były zbyt obszerne i skomplikowane – zarówno w sensie politycznym, jak i pod względem praktycznego wdrożenia – by możliwa była ich realizacji w perspektywie średnioterminowej. W przyszłości warianty te mogą być ponownie rozważone w szerszym kontekście, jako element szerszej debaty politycznej dotyczącej zarządzania migracją zarobkową i rozwojem międzynarodowym.

Poza tym rozważono szereg technicznych wariantów systemu wjazdu/wyjazdu dla OPT, jednak w tym przypadku przedmiotem oceny był przede wszystkim system wykorzystujący już obecnie wprowadzane lub zaplanowane udoskonalenia, a w szczególności VIS.

PORÓWNANIE WARIANTÓW STRATEGICZNYCH

Warianty strategiczne zostały ocenione na tle ogólnych, szczególnych i operacyjnych celów, jak również innych właściwych kryteriów, takich jak możliwość ich dalszej realizacji w przypadku zmiany uwarunkowań faktycznych i politycznych oraz wpływ na prawa podstawowe, w szczególności prawo do prywatności i ochrony danych.

W poniższych tabelach 1 i 2 przedstawiono ocenę status quo oraz ocenę porównawczą pozostałych wariantów i podwariantów strategicznych na tle ogólnych celów systemu wjazdu/wyjazdu i programu rejestrowania podróżnych.

Tabela 1 – Ocena status quo

Wariant strategiczny (spodziewane konsekwencje: od „-” (utrudnienie realizacji celu) do √√√√√ (pełna realizacja celu) |

Zakładany cel/problem do rozwiązania | Wariant strategiczny 1 (utrzymanie status quo) |

Cel strategiczny: ograniczenie nielegalnej imigracji (w szczególności bezprawnego przedłużania okresu pobytu) | √√ |

Cel strategiczny: ułatwienie przekraczania granic zewnętrznych UE przez osoby podróżujące w dobrej wierze, przy równoczesnym zagwarantowaniu ogólnej spójności unijnej polityki granicznej | - |

Cel strategiczny: wsparcie walki z terroryzmem i poważnymi przestępstwami | √ |

Cel strategiczny: poprawa skuteczności zarządzania migracją zarobkową (np. pracowników sezonowych) | √ |

Koszty względne | b.d. |

Uwaga: Wariant status quo został oceniony na tle bieżącej sytuacji.

Tabela 2 – Ocena porównawcza pozostałych wariantów i podwariantów strategicznych (2a-3c)

Ocena porównawcza wariantów i podwariantów strategicznych |

Wariant polityczny (spodziewane konsekwencje: od „-” (utrudnienie realizacji celu) do „√√√√√” (pełna realizacja celu) |

Zakładany cel/problem do rozwiązania | Wariant strategiczny 2a | Wariant strategiczny 2b | Wariant strategiczny 3a | Wariant strategiczny 3b | Wariant strategiczny 3c |

Cel strategiczny: ograniczenie nielegalnej imigracji (w szczególności bezprawnego przedłużania okresu pobytu) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Cel strategiczny: ułatwienie przekraczania granic zewnętrznych UE przez osoby podróżujące w dobrej wierze, przy równoczesnym zagwarantowaniu ogólnej spójności unijnej polityki granicznej | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Cel strategiczny: wsparcie walki z terroryzmem i poważnymi przestępstwami | 0/√ | √ | - | - | - |

Cel strategiczny: poprawa skuteczności zarządzania migracją zarobkową (np. pracowników sezonowych) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Koszty względne[2] | Niskie | Średnie | Niskie-średnie | Średnie | Niskie |

Wariant preferowany | √ | √ | √ | √ |

Uwaga: Punktem wyjścia dla powyższej oceny jest sytuacja, w której dojdzie do pomyślnej realizacji wariantu bazowego, zakładającego utrzymanie status quo (tabela 1). Pozostałe warianty strategiczne (2a-3c) zostały ocenione na tle tego wariantu. Przykładowo, wariant strategiczny 2a byłby o dwie jednostki (√√ = średni wpływ) bardziej skuteczny w „ograniczeniu nielegalnej migracji (w szczególności osób bezprawnie przedłużających pobyt) niż wariant bazowy.

Uwaga: Wariant polityczny 2a = system wjazdu/wyjazdu dla OPT objętych obowiązkiem wizowym; 2b = system wjazdu/wyjazdu dla OPT nie potrzebujących wiz: 3a = program rejestrowania podróżnych dostępny dla OPT; 3b = zharmonizowany program rejestrowania podróżnych dostępny dla obywateli UE; 3c = ustanowienie minimalnych standardów dla programów rejestracji podróżnych oraz zautomatyzowanego systemu kontroli granicznej dla obywateli UE.

Zalecany wariant

Na podstawie ocen wybrano te warianty strategiczne, które mogą doprowadzić do osiągnięcia celów i które przy realistycznych założeniach mogą zostać zrealizowane w perspektywie krótkoterminowej, przy poszanowaniu praw podstawowych i zasad ochrony danych.

Zalecany wariant polega zatem na połączeniu systemu wjazdu/wyjazdu dla obywateli państw trzecich (podwarianty 2a i 2b), programu rejestrowania podróżnych dla obywateli państw trzecich (podwariant 3a) oraz minimalnych standardów dla programów rejestracji podróżnych oraz zautomatyzowanego systemu kontroli granicznej obywateli UE (podwariant 3c).

Zalecany wariant przyniósłby korzyści i przyczyniłby się do osiągnięcia celów, nawet jeśli tylko w niewielkim stopniu zwiększyłby możliwości w dziedzinie w dziedzinie ograniczania terroryzmu i poważnej przestępczości. Jednakże powodzenie zalecanego wariantu zależy w dużej mierze od udanej realizacji działań zaliczonych do wariantu status quo .

W odniesieniu do systemu wjazdu/wyjazdu, z technicznego punktu widzenia VIS i SIS II służą różnym celom i dlatego nie można w tym kontekście rzeczywiście skorzystać z efektu synergii, choć z drugiej strony można mówić o pewnych rodzajach technicznej synergii między oboma systemami. System VIS może być wykorzystywany na potrzeby systemu wjazdu/wyjazdu do rejestrowania danych dotyczących wjazdu i wyjazdu OPT objętych obowiązkiem wizowym, jak również do weryfikacji identyfikatorów biometrycznych. Jeżeli chodzi o OPT nie mających obowiązku posiadania wizy, konieczne byłoby stworzenie co najmniej częściowo odrębnego systemu, mógłby on jednak zostać oparty na tej samej platformie technicznej co VIS i korzystać z tego samego sytemu porównywania danych biometrycznych (BMS). Pozwoliłoby to na wykorzystanie efektu synergii z istniejącymi systemami biometrycznymi, utrzymanie wydatków na niskim poziomie oraz zagwarantowanie interoperacyjności.

Jeżeli chodzi o program rejestrowania podróżnych, niezbędne byłoby przechowywanie danych w osobnych bazach. Możliwe jest stworzenie jednego scentralizowanego systemu wjazdu/wyjazdu oraz bazy danych programu rejestrowania podróżnych; jednak nawet w tym przypadku konieczne byłoby stworzenie jednej dodatkowej bazy danych. Komisja przedstawi osobny wewnętrzny dokument roboczy Komisji w sprawie wariantów technicznych dla systemu wjazdu/wyjazdu oraz programu rejestrowania podróżnych na początku 2008 r.

Zgodnie z projektem końcowego sprawozdania ze studium wykonalności technicznej sytemu wjazdu/wyjazdu, szacowane koszty scentralizowanego systemu wjazdu/wyjazdu i programu rejestrowania podróżnych wyniosłyby około 20 mln EUR i byłyby rozłożone na 2-3 lata. Natomiast roczne koszty konserwacji i koszty operacyjne wyniosłyby około 6 mln EUR. Koszty we wszystkich państwach członkowskich sięgnęłyby około 35 mln EUR, jednak kwota przypadająca na poszczególne państwa może być różna, w zależności liczby zainstalowanych automatycznych bramek. Jedna automatyczna bramka z oprzyrządowaniem kosztuje około 35 000 EUR. Fundusz Granic Zewnętrznych mógłby udzielić państwom członkowskim pomocy na zakup niezbędnego wyposażenia. Państwa trzecie nie poniosłyby żadnych kosztów.

MONITORING I OCENA

Ocena skutków sugeruje, jakie wskaźniki mogą służyć do monitorowania zakresu realizacji konkretnych i operacyjnych celów prowadzonej polityki. Główne źródła informacji stanowią bazy danych systemu wjazdu/wyjazdu i programów rejestrowania podróżnych.

[1] Własne obliczenia na podstawie bazy Eurostatu zawierającej dane dotyczące turystyki. Uwzględniono szacunkową liczbę noclegów w hotelach, innych obiektach noclegowych zbiorowego zakwaterowania oraz prywatnych kwaterach turystycznych. Dane nie uwzględniają osób przebywających u znajomych i krewnych. Noclegi rejestrowane są w państwie pobytu osób podróżujących.

[2] Koszty technicznej realizacji zostaną przedstawione na początku 2008 r. w odrębnym uzupełniającym dokumencie roboczym Komisji poświęconym wariantom technicznym.