[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 13.2.2008

SEK(2008) 149

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument uzupełniający

KOMUNIKAT KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Sprawozdanie w sprawie oceny i przyszłego rozwoju agencji Frontex STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW

{KOM(2008) 67 wersja ostateczna}{SEK(2008) 148}

STRESZCZENIE

WSTęP

Celem wspólnotowej polityki w dziedzinie granic zewnętrznych UE jest zintegrowane zarządzanie zapewniające jednolity, wysoki poziom kontroli i nadzoru, będący jednym z warunków swobody przepływu osób w obrębie Unii Europejskiej oraz jednym z podstawowych składników przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W tym celu przewidziano ustanowienie wspólnych zasad odnośnie do standardów i procedur kontroli granic zewnętrznych.

Skuteczne wprowadzenie w życie wspólnych zasad wymaga wzmożonej koordynacji współpracy operacyjnej państw członkowskich. W oparciu o doświadczenia Wspólnej Jednostki Ekspertów w zakresie Granic Zewnętrznych, działającej w ramach Rady, ustanowiono specjalistyczny organ w postaci Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (zwany dalej agencją Frontex), którego zadaniem jest poprawa koordynacji współpracy operacyjnej między państwami członkowskimi w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi.

AKTUALNA SYTUACJA I PROBLEMY

W programie haskim, przyjętym przez Radę Europejską w dniach 4-5 listopada 2004 r., wezwano Komisję do przedstawienia Radzie oceny Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex) przed końcem 2007 r.

Miała ona zawierać przegląd zadań i uprawnień agencji oraz ocenę tego, czy agencja powinna zajmować się innymi aspektami zarządzania granicami, w tym zacieśnieniem współpracy ze służbami celnymi i innymi organami właściwymi w kwestiach bezpieczeństwa związanych z ruchem towarowym, w kontekście ogólnego rozwoju wspólnej polityki granicznej Wspólnoty.

W związku z tym na podstawie wyników oceny można stwierdzić, że problemy, lub raczej niedociągnięcia, które można wskazać na tym etapie i na potrzeby oceny skutków, dotyczą raczej tego, czy wybrany sposób realizacji jest optymalną drogą do osiągnięcia ogólnych celów politycznych: czy Frontex rozwija się zbyt szybko, czy pewne działania realizowane są z większym powodzeniem niż inne, czy państwa członkowskie wnoszą wkład w działania agencji lub są w stanie taki wkład wnieść, czy oczekiwania i doraźne prośby o podjęcie działań są racjonalne i realistyczne, czy też niosą ze sobą ryzyko, że w dłuższej perspektywie doraźne priorytety odwrócą uwagę agencji od głównego nurtu jej działań?

Rada i Rada Europejska reagowały na sytuacje kryzysowe i problemy na granicach zewnętrznych, wielokrotnie wzywając Frontex w konkluzjach politycznych do podjęcia konkretnych inicjatyw.

W tym kontekście należy rozważyć następujące kwestie:

- jak maksymalnie zwiększyć potencjał Fronteksu, aby osiągnąć cele polityczne, uwzględniając stale aktualne wyzwania w dziedzinie przepływu osób, z jakimi wiąże się zarządzanie zewnętrznymi granicami;

- jak zapewnić spójny rozwój działalności agencji z uwzględnieniem wszystkich obszarów jej uprawnień;

- jak ustalić właściwe priorytety dotyczące działań agencji.

Następujące kluczowe obszary działalności agencji poddano bardziej szczegółowemu badaniu w oparciu o wyniki oceny:

- wspólne działania koordynowane przez Frontex;

- wyposażenie techniczne oddane do dyspozycji agencji przez państwa członkowskie;

- możliwość powołania wyspecjalizowanych oddziałów;

- związek między wspólnymi działaniami i europejską siecią patrolową;

- sprawozdania z analizy ryzyka;

- zarządzanie ICONetem (siecią informacji i koordynacji dla służb imigracyjnych państw członkowskich);

- zarządzanie ośrodkiem informacji, dyskusji i wymiany danych na temat przekraczania granic i imigracji (CIREFI);

- szkolenie funkcjonariuszy straży granicznej;

- inicjowanie projektów badawczych i udział w nich;

- pomoc przy operacjach odsyłania prowadzonych przez państwa członkowskie;

- współpraca z krajami trzecimi;

- integracja horyzontalna z innymi organami;

- wkład w koncepcję zintegrowanego zarządzania granicami w ujęciu całościowym.

CELE POLITYCZNE

Sprawozdanie z oceny stanowi odpowiedź Komisji na wezwanie Rady Europejskiej zawarte w programie haskim.

Cele polityczne odpowiadają celom wyznaczonym agencji w chwili jej powołania i nadal obowiązują dla całości unijnej polityki w dziedzinie zintegrowanego zarządzania granicami.

3.1. Ogólne cele polityczne

Ogólne cele polityczne można przedstawić w następujący sposób:

- wkład w zintegrowane zarządzanie granicami zewnętrznymi na szczeblu europejskim;

- skuteczna kontrola i nadzorowanie granic zewnętrznych;

- ułatwianie stosowania obecnych i przyszłych środków wspólnotowych dotyczących zarządzania granicami zewnętrznymi poprzez zapewnienie koordynacji współpracy operacyjnej państw członkowskich.

3.2. Szczegółowe cele polityczne

Szczegółowe cele polityczne można przedstawić, wymieniając zadania wchodzące w zakres obecnych uprawnień agencji:

- koordynacja współpracy operacyjnej państw członkowskich w dziedzinie zarządzania granicami zewnętrznymi;

- wspomaganie państw członkowskich w szkoleniach krajowych funkcjonariuszy straży granicznej, w tym w ustanawianiu wspólnych standardów szkoleniowych;

- przeprowadzanie analiz ryzyka;

- śledzenie rozwoju badań mających znaczenie dla kontroli i nadzorowania granic zewnętrznych;

- wspomaganie państw członkowskich w sytuacjach wymagających zwiększonej pomocy technicznej i operacyjnej na granicach zewnętrznych;

- udzielanie państwom członkowskim niezbędnego wsparcia w organizowaniu wspólnych operacji odsyłania;

- udostępnianie państwom członkowskim zespołów szybkiej interwencji na granicy;

- współpraca międzynarodowa.

WARIANTY POLITYCZNE

Określono trzy poniższe warianty polityczne, przyczyniające się do osiągnięcia ogólnych celów i zapewniające zaradzenie ustalonym niedociągnięciom.

Warianty te obejmują 15 oddzielnych zaleceń, które przyporządkowano trzem wariantom politycznym.

Wariant 1: wariant polegający na utrzymaniu status quo .

Wariant 2: wariant obejmujący głównie zalecenia dotyczące działań nielegislacyjnych, które powinny być stosunkowo niedrogie, niekontrowersyjne i łatwe do realizacji w perspektywie krótko- lub średniookresowej .

Wariant 3: wariant obejmujący wszystkie zalecenia z wariantu 2 oraz dodatkowe zalecenia dotyczące działań w dłuższej perspektywie , które wymagają dalszej dyskusji.

Warianty polityczne opisano w tabeli 4.1. Zalecenia ponumerowano i zaklasyfikowano w zależności od tego, czy wiążą się z działaniem legislacyjnym (1), czy nielegislacyjnym (n1).

Tabela 4.1 – zestawienie wariantów politycznych

Opis wariantu politycznego |

Wariant 1 | Bez zmian w stosunku do obecnej sytuacji. |

Wariant 2 | 1. Wyposażenie techniczne We wszystkich działaniach agencji należy w pełni wykorzystać potencjał centralnego rejestru dostępnego wyposażenia technicznego, a także zobowiązania podjęte przez państwa członkowskie (nl). 2. Wyspecjalizowane oddziały Należy rozważyć możliwość powołania wyspecjalizowanych oddziałów na odpowiednich obszarach geograficznych (n1). 3. Związek między wspólnymi działaniami i europejską siecią patrolową Frontex powinien przeanalizować, w jaki sposób wspólne działania o charakterze półstałym można by połączyć z europejską siecią patrolową (n1). 4. Analiza ryzyka Należy zachęcać do prowadzenia wspólnych analiz ryzyka wraz z Europolem, organizacjami międzynarodowymi i właściwymi krajami trzecimi i do częstego prowadzenia z odpowiednimi partnerami wspólnych analiz ryzyka ukierunkowanych na dany obszar geograficzny lub przedmiot (n1). 5. Zarządzanie ICONetem Powierzenie Fronteksowi zarządzania ICONetem w oparciu o obecną lub inną platformę techniczną, taką jak system informacyjny Fronteksu (n1). 6. Zarządzanie CIREFI Powierzenie Fronteksowi roli centralnego ośrodka wymiany informacji operacyjnych dotyczących nielegalnej imigracji (n1). 7. Własne wyposażenie techniczne Zapewnienie dostępności wyposażenia dzięki nabyciu przez Frontex własnego wyposażenia do kontroli i nadzorowania granic, np. do wykorzystania przez zespoły szybkiej interwencji na granicy (n1). 8. Odsyłanie Wzmocnienie roli Fronteksu w zakresie operacji odsyłania – zbadanie możliwości wykorzystania centralnego rejestru dostępnego wyposażenia technicznego do wspólnego użytkowania wyposażenia technicznego przez państwa członkowskie (1). 9. Szkolenia W trakcie szkoleń oferowanych funkcjonariuszom straży granicznej należy uwzględniać i omawiać odpowiednie przepisy europejskie i międzynarodowe w dziedzinie azylu, prawa morza i praw podstawowych. W związku z tym Frontex powinien organizować specjalistyczne szkolenia dotyczące tych kwestii, aby zwiększyć liczbę funkcjonariuszy posiadających konieczne umiejętności i przyczynić się do ukształtowania spójnego podejścia w sytuacjach wymagających koordynacji poszukiwań i akcji ratowniczych (n1). 10. Badania Realizacja wspólnych projektów służących testowaniu nowych technologii w rzeczywistych warunkach operacyjnych, aby ocenić możliwość ich wdrożenia i wpływ na procedury stosowane na przejściach granicznych (n1). |

Wariant 3 | Wszystkie środki wymienione w wariancie 2 i dodatkowo: 1. Ocena Schengen Mechanizm służący do oceny Schengen poddaje się obecnie przeglądowi. Komisja przedstawi wniosek w tej dziedzinie w drugiej połowie 2008 r. W tym kontekście jasne jest, że Frontex mógłby wzbogacić taki mechanizm oceny o swoją wiedzę specjalistyczną na temat kontroli i nadzorowania granic zewnętrznych oraz możliwych powiązań z innymi ze swoich działań, szczególnie ze szkoleniami i analizą ryzyka (1). 2. Współpraca z krajami trzecimi Należy przyznać pierwszeństwo kwestii zacieśnienia współpracy z tymi krajami trzecimi, które na podstawie wyników wspólnych działań koordynowanych przez Frontex uznano za obszary problematyczne. Należy dokonać oceny koncepcji rozszerzenia obecnych uprawnień Fronteksu umożliwiającego agencji realizację projektów pilotażowych, których beneficjentami byłyby kraje trzecie (1). 3. Przyszła koordynacja operacyjna Zainicjowanie dogłębnej refleksji na temat strategii długoterminowej, w tym kwestii dotyczących straży granicznej UE (1). 4. Nadzorowanie granic Frontex pełniłby rolę ośrodka wymiany informacji w przyszłym europejskim systemie nadzorowania granic i opracowywałby obraz sytuacji na przedpolu granicy na podstawie danych służb wywiadowczych (l). 5. Służby celne i integracja horyzontalna Poprzez projekty pilotażowe na szczeblu europejskim można by wspierać koordynację między działaniami krajowych organów straży granicznej i działaniami krajowych organów celnych. Frontex, Komisja i państwa członkowskie powinny rozważyć możliwość prowadzenia wspólnych działań pod przewodnictwem Fronteksu, skoordynowanych z projektami krajowych organów celnych w zakresie współpracy. |

PORÓWNANIE WARIANTÓW POLITYCZNYCH

W procesie opracowywania wariantów politycznych przyporządkowano propozycje zaleceń trzem wariantom.

Ocena i badanie zalet i wad wariantów wiązały się z systematycznym rozważaniem każdego z zaleceń opisanych w danym wariancie. Wiele zaleceń wzajemnie się uzupełnia, ale w kilku przypadkach same zalecenia mogłyby stanowić alternatywny sposób osiągnięcia celów.

5.1. Wariant 1

Po pierwsze utrzymanie status quo oznaczałoby, że Komisja ignoruje liczne wezwania Rady Europejskiej o rozważenie możliwych sposobów usprawnienia funkcjonowania i działań Fronteksu. Wyniki oceny nie doprowadziłyby zatem do przedstawienia żadnych sugestii dotyczących tego, jak można zaradzić niedociągnięciom, które są bezpośrednio związane ze sposobem osiągania celów politycznych. Takie rozwiązanie oznaczałoby także, że nie zostanie podjęta żadna debata na temat długoterminowych wytycznych dotyczących dalszego rozwoju Fronteksu w kontekście koncepcji europejskiego zintegrowanego zarządzania granicami, w tym zakresu, w jakim powinno się poddać przeglądowi obecne uprawnienia.

5.2. Wariant 2

W toku oceny ustalono niedociągnięcia i luki w obecnym zakresie uprawnień oraz zaproponowano zalecenia mające stanowić rozwiązanie tych problemów w perspektywie krótko- i średniookresowej. Dalsze postępy na drodze ku europejskiej polityce zintegrowanego zarządzania granicami uzależnione są od zaradzenia wskazanym niedociągnięciom i realizacji wyznaczonych celów.

Takie podejście jest zgodne z celem Komisji, jakim jest zwiększenie skuteczności kontroli granic na szczeblu europejskim. Z tej przyczyny w ocenie podsumowano sytuację w zakresie różnych aspektów funkcjonowania agencji Frontex, omówiono możliwości optymalizacji działań w granicach obecnych uprawnień i zalecono szereg środków, które można wprowadzić w życie w krótkim terminie, służących maksymalnej poprawie pracy agencji i dalszemu udoskonaleniu jednolitego europejskiego podejścia do różnych aspektów kontroli granic.

Wariant ten zapewnia więc znaczną poprawę obecnej sytuacji. Jednakże ma on jedną zasadniczą wadę, a mianowicie nie zapewnia wizji długoterminowej.

5.3. Wariant 3

Wartość dodana krótkoterminowych zaleceń pozostaje taka sama, jak w przypadku wariantu 5.2.

Do uwzględnienia ogółu rezultatów oceny agencji Frontex potrzebna jest strategia umożliwiająca opracowanie długoterminowej polityki. Zalecenia dotyczące działań w dłuższej perspektywie stanowią podstawę do głębszej refleksji, która umożliwi właściwym podmiotom uwzględnienie pełnego obrazu licznych, nadal ewoluujących strategii politycznych (strefa Schengen, służby celne, nadzorowanie granic, integracja horyzontalna, stosunki z krajami trzecimi, wzmocniona koordynacja operacyjna), mających znaczący wpływ na wszystkie trzy cele polityczne.

Strategia długoterminowa jest niezbędna, aby uniknąć rozproszenia zadań agencji czy stopniowego odwrócenia jej uwagi od głównego nurtu działań w kierunku krótkoterminowych, doraźnych priorytetów. Z drugiej strony jasne jest, że przy określaniu dalszych konkretnych działań w tej dziedzinie trzeba będzie w większości przypadków wziąć pod uwagę dalsze doświadczenia uzyskane w toku działań agencji oraz dyskusje na temat związanych z nimi inicjatyw politycznych.

ZALECANY WARIANT

Warianty 1 i 2 mają znaczne wady, jeśli chodzi o możliwość osiągnięcia wszystkich celów politycznych.

Komisja uważa, że jedynym możliwym sposobem konstruktywnego działania na rzecz tworzenia zintegrowanej polityki UE w dziedzinie zarządzania granicami jest wybór trzeciego wariantu politycznego, tj. realizacja zaleceń krótko- i średnioterminowych i podjęcie dialogu z instytucjami europejskimi, agencją i odpowiednimi partnerami europejskimi i międzynarodowymi, aby zbadać sposoby osiągnięcia w dłuższej perspektywie celów politycznych na zasadzie stopniowych postępów, przy jednoczesnym uwzględnieniu dostępnych zasobów i potencjału administracyjnego agencji.

Wariant 3 obejmuje całościowo następujące elementy:

- zaradzenie wskazanym niedociągnięciom w funkcjonowaniu agencji;

- osiągnięcie ogólnych i szczegółowych celów politycznych;

- zapewnienie mechanizmu ustalania krótkoterminowych priorytetów obejmującego wszystkie aspekty działań w granicach obecnych uprawnień;

- ogólne zestawienie wniosków dotyczących poprawy obecnych działań lub opracowania nowych, bez obciążania agencji nowymi, nieprzewidzianymi zadaniami;

- rozpoczęcie dyskusji na temat wytycznych strategicznych umożliwiających Fronteksowi zachowanie skuteczności w perspektywie długoterminowej.

MONITOROWANIE I OCENA

Monitorowanie i ocena realizacji przyszłych działań i środków wchodzących w skład zalecanego wariantu politycznego będą miały istotne znaczenie dla zagwarantowania ich skuteczności. Wszystkie działania Fronteksu uwzględniono w jego programie pracy, dołączając wskaźniki dotyczące każdego działania, dzięki czemu możliwe jest monitorowanie na podstawie rocznego sprawozdania z działalności agencji. To samo będzie dotyczyć również opisanych tutaj zaleceń.

Stałym monitorowaniem działań agencji zajmuje się również jej zarząd, spotykający się zazwyczaj sześć razy do roku; agencja składa także sprawozdania bezpośrednio na posiedzeniach Rady i Parlamentu Europejskiego.

***