[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 14.8.2007

KOM(2007) 469 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie przepisów prawnych, systemów i praktyk istniejących w państwach członkowskich i na poziomie wspólnotowym odnoszących się do odpowiedzialności w sektorze żywności i pasz oraz w sprawie wykonalnych systemów dotyczących gwarancji finansowych w sektorze pasz na poziomie wspólnotowym zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz {SEC(2007)1066}

STRESZCZENIE

W przypadku wystąpienia poważnych problemów społeczeństwo ponosi koszty wycofania, transportu, składowania i zniszczenia paszy, żywności lub zwierząt, a także koszty analiz i wydatków administracyjnych. Kto powinien za to płacić?

W art. 8 rozporządzenia (WE) nr 183/2005[1] w sprawie higieny pasz określono zasadę, zgodnie z którą podmioty działające na rynku pasz odpowiedzialne są za wszelkie naruszenia odpowiednich przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa pasz oraz za bezpośrednie konsekwencje konieczności wycofania z rynku, przerobienia i/lub zniszczenia paszy, inwentarza oraz żywności z niego wyprodukowanej. Jednakże w odniesieniu do gwarancji finansowych w sektorze pasz, prawodawca podjął decyzję o niewprowadzeniu przepisów finansowych w tym rozporządzeniu. Komisja zobowiązana jest do przedłożenia sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie oraz, w stosownych przypadkach, wniosku legislacyjnego. Celem niniejszego sprawozdania jest określenie podstaw umożliwiających wprowadzenie skutecznego systemu gwarancji finansowych dla podmiotów działających na rynku pasz. Pełna wersja tego sprawozdania w języku angielskim znajduje się w załączniku.

Po pierwsze w sprawozdaniu zbadano istniejące przepisy prawne, systemy i praktyki odnoszące się do odpowiedzialności i gwarancji finansowych w sektorze pasz i w innych sektorach na poziomie wspólnotowym i krajowym. Po drugie zaproponowano wykonalny i funkcjonalny system gwarancji finansowych na poziomie wspólnotowym. W sprawozdaniu przeanalizowano różne możliwości w zakresie gwarancji finansowych, a zatem analiza może obejmować szerszy zakres niż opcje przewidziane w art. 8.

Gwarancje finansowe w sektorze pasz są opcją technicznie wykonalną, jeżeli wyraźnie określone zostaną zakres i mechanizm uruchomiający. Wpływ finansowy w odniesieniu do podmiotów działających na rynku pasz jest zróżnicowany, aczkolwiek zależałby głównie od zakresu. Wprowadzenie obowiązkowych gwarancji finansowych nie wzbudza poparcia wśród podmiotów działających na rynku pasz. Ponadto sektor ubezpieczeń nie przygotował produktów, które mogłyby zaspokoić popyt na gwarancje finansowe, jeżeli miałyby one niezwłocznie stać się obowiązkowe

Dlatego też z uwagi na złożoność tej kwestii i trudności z natychmiastowym wdrożeniem, Komisja proponuje przeprowadzenie w okresie dwóch lat od opublikowania tego sprawozdania szeroko zakrojonej publicznej debaty na temat różnych opcji, po której dokonana zostanie pogłębiona analiza kosztów gwarancji finansowych i ocena ewentualnych skutków związanych z takim środkiem. W międzyczasie, państwa członkowskie nie powinny wymagać od podmiotów działających na rynku pasz przedkładania dowodów na to, że posiadają gwarancje finansowe. Zważywszy na przyszłe doświadczenia, konieczne może okazać się uwzględnienie nieprzewidzianych kwestii i/lub dostosowanie do nowej polityki. Komisja rozważy wówczas potrzebę złożenia wniosku legislacyjnego, aby rozwiązać te problemy w ramach procedury współdecyzji wraz z Radą i Parlamentem Europejskim.

PODSTAWA PRAWNA

W art. 8 rozporządzenia (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiającego wymagania dotyczące higieny pasz przewidziano, iż „Komisja przedstawi Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie na temat gwarancji finansowych w sektorze pasz” w celu „przygotowania skutecznego systemu gwarancji finansowych dla podmiotów działających na rynku pasz.” […]„Oprócz analizy istniejących krajowych przepisów prawnych, systemów i praktyk związanych z odpowiedzialnością w sektorze pasz i sektorach pokrewnych, do sprawozdania powinny być, w stosownych przypadkach, załączane projekty legislacyjne dotyczące ustanowienia funkcjonalnego i wykonalnego systemu gwarancji na poziomie Wspólnoty. Gwarancje te powinny zapewniać pokrycie łącznej sumy kosztów, do poniesienia których mogłyby być zobowiązane podmioty działające na rynku jako bezpośredniej konsekwencji konieczności wycofania z rynku, przerobienia i/lub zniszczenia dowolnej paszy, inwentarza oraz żywności z niego wyprodukowanej.”

BADANIA WSTĘPNE I DYSKUSJE

Aby pomóc Komisji w przygotowaniu wymienionego sprawozdania zlecono zewnętrznym konsultantom przeprowadzenie badania na temat „Gwarancji finansowych w sektorze pasz” skupiającego się na:

- analizie kosztów związanej z zaistniałymi przypadkami, w których pasza, zwierzęta, od których, lub, z których, pozyskuje się żywność oraz żywność z nich wyprodukowana muszą być wycofane z rynku;

- przeglądzie przepisów prawnych, systemów i praktyk istniejących na poziomie wspólnotowym i krajowym (w UE-25 i jednym kraju spoza UE będącym członkiem EOG[2]) odnoszących się do odpowiedzialności i gwarancji finansowych zwłaszcza w sektorze żywności i pasz;

- ocenie wpływu różnych opcji dotyczących gwarancji finansowych w sektorze pasz pod względem kosztów i wykonalności.

W zakresie tego badania przeprowadzono w 2005 r., szeroko zakrojone konsultacje z udziałem zainteresowanych stron które przyjęły formę spotkań i pisemnych kwestionariuszy. Zorganizowano spotkania z europejskimi organizacjami przedstawicieli podmiotów działających na rynku pasz i sektora ubezpieczeń. Kwestionariusze przesłano do europejskich i krajowych organizacji podmiotów działających na rynku pasz oraz do odpowiednich organów krajowych.

Oprócz wymienionego badania Komisja uzyskała opinie od różnych europejskich i krajowych organizacji podmiotów działających na rynku pasz i od innych zainteresowanych stron reprezentujących podmioty zajmujące się pierwotną produkcją pasz i żywności, hodowców zwierząt, spółdzielni paszowych, producentów dodatków paszowych, premiksów i mieszanek paszowych, młynarzy, podmioty odpowiedzialne za składowanie, przedsiębiorstwa transportowe i sektor ubezpieczeń.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ W RAMACH PRAWODAWSTWA WSPÓLNOTOWEGO

W traktatach nie przewidziano wyraźnej podstawy prawnej upoważniającej Wspólnotę do regulowania kwestii odpowiedzialności. Wobec braku przedmiotowych postanowień, konkretne kompetencje sektorowe takie jak zdrowie publiczne, środowisko naturalne, rolnictwo i transport stanowią podstawę dla przepisów wspólnotowych odnoszących się do odpowiedzialności, o ile takie istnieją.

FORMY GWARANCJI FINANSOWYCH I PODMIOTY JE ZAPEWNIAJĄCE

Potencjalnymi formami gwarancji finansowych, które zostały poddane analizie są: ubezpieczenia, dobrowolne lub obowiązkowe, gwarancje bankowe i oszczędności zgromadzone w banku, wspólne rezerwy sektorowe np. w formie towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych oraz specjalne fundusze obejmujące wkład publiczny i linie kredytów wspierających. W przypadku każdej z tych kategorii ważne jest zrozumienie warunków, na jakich podmioty działające na rynku będą w stanie i wyrażą gotowość do oferowania takiego produktu.

Rozwiązania o charakterze obowiązkowym oznaczają, że należy upewnić się czy wszystkie podmioty działające na rynku pasz zobowiązane do przestrzegania tego obowiązku faktycznie go spełniają. Dlatego też właściwe organy odpowiadałyby za egzekwowanie, w ramach procesu rejestracji lub innych urzędowych kontroli.

W odniesieniu do ubezpieczeń obowiązkowych należałoby zastanowić się nad sposobem zapewnienia gwarancji finansowych dla tych podmiotów, z którymi towarzystwa ubezpieczeniowe lub inne fundusze gwarancyjne nie chciałyby zawrzeć umów ze względu na zbyt wysokie ryzyko.

Opcje w zakresie ubezpieczeń

Czy wycofanie produktu może podlegać ubezpieczeniu?

Ubezpieczenie od ryzyka może być rozwiązaniem w przypadku spełnienia warunków przewidywalności, niezależności, stabilności i rzadkości. Przewidywalność oznacza, że można obliczyć prawdopodobieństwo wycofania produktu w danym czasie i w odniesieniu do grupy, która ma być ubezpieczona. Warunek ten może być spełniony, gdyż istnieją statystyki dotyczące głównych przypadków wycofania produktu i ich powodów. Jednakże dalsze skutki tj. wycofanie produktu w następstwie wycofania składnika musiałyby zostać wyłączone ze względu na ich dużą nieprzewidywalność i wchodziłyby raczej w zakres ubezpieczeń podmiotów na niższych ogniwach łańcucha dostaw. Warunek niezależności oznacza, że ubezpieczony nie może sam spowodować wycofania produktu. Jest to bardziej skomplikowana kwestia: wycofanie produktu, które wyraźnie wynika z zaniedbania ubezpieczonego lub z innych powodów, za które ponosi on odpowiedzialność, musiałoby zostać wyłączone z ubezpieczenia. Stabilność oznacza, że ilość wycofanych produktów i ich średnia wartość powinny być raczej stałe lub ich wahania w czasie mogą zostać oszacowane. Kryterium rzadkości oznacza, iż przypadki wycofania produktu na bardzo duża skalę będą miały charakter wyjątkowy i będą występować rzadko. Wydaje się, że wycofanie produktu spełnia kryteria stabilności i rzadkości.

Ubezpieczenie obowiązkowe czy dobrowolne?

Ubezpieczenie może być obowiązkowe, co oznacza, iż wszyscy uczestnicy muszą być ubezpieczeni od danego ryzyka Ubezpieczenie obowiązkowe jest zazwyczaj znacznie tańsze od dobrowolnego gdyż w takim przypadku ryzyko jest rozłożone na wszystkie podmioty.

Ubezpieczenie dobrowolne często wiąże się z istotnym problemem antyselekcji: podmioty, które spodziewają się, że ubezpieczenie będzie im potrzebne tj. spodziewają się wycofania produktu, podpisują polisę ubezpieczeniową. Oznacza to, że ryzyko w przypadku ubezpieczonych jest wyższe i stąd muszą oni opłacać wyższe składki. Ponadto w odniesieniu do gwarancji finansowych pojawia się pytanie dotyczące tego, co oznaczałoby dobrowolne rozwiązanie dla podmiotów, które nie zdecydowały się na ubezpieczenie dobrowolne – jaką formę gwarancji finansowych przyjmowano by od takich podmiotów?

Franszyza, reasekuracja, zarządzenie ryzykiem

Ubezpieczenie obejmuje zwykle franszyzę wyrażoną procentowo lub jako bezwzględną wartość lub stanowiącą ich połączenie. Oznacza to, że ubezpieczony będzie obciążony wszystkimi wydatkami do wysokości limitu wskazanego we franszyzie, a towarzystwo ubezpieczeniowe pokryje resztę kwoty. Kwota, za która odpowiada towarzystwo ubezpieczeniowe nie ma zazwyczaj górnego limitu. W przypadku dużych roszczeń, ubezpieczenia są zwykle reasekurowane przez towarzystwa ubezpieczeniowe, które przejmują ryzyko dotyczące bardzo dużych roszczeń ciążących na pierwotnym ubezpieczycielu. Zakres ubezpieczenia musi zostać wyraźnie i prawidłowo określony, a wszelkie rodzaje ryzyka, w odniesieniu do których ubezpieczeni mogą zgłaszać się po odszkodowanie, powinny zostać wyłączone zgodnie z zasadą niezależności. W częstych przypadkach ryzyko może zostać zmniejszone poprzez podjęcie działań zapobiegawczych oraz odpowiednie zarządzanie ryzykiem ze strony ubezpieczonych. Znajduje to odzwierciedlenie w poziomie składek i może być czynnikiem zachęcającym do obniżania ryzyka występowania przypadków wycofania produktu. Wreszcie polisy ubezpieczeniowe obejmują czasami prawo do poboru dodatkowych składek, aby pokryć straty nadzwyczajne. Oznacza to, że w roku następującym po wystąpieniu istotnych roszczeń, składki zostałyby dostosowane aby sprostać nowemu poziomowi ryzyka oraz pobrano by dodatkowe kwoty, żeby zapewnić odszkodowanie ubezpieczonym, którzy ponieśli duże straty.

Składki ubezpieczeniowe

Składka ubezpieczeniowa jest zazwyczaj obliczana przy uwzględnieniu czynników wpływających na ryzyko: niektóre sektory działalności gospodarczej mogą być narażone na większe prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka, duże przedsiębiorstwa mogą liczyć się z poważniejszym ryzykiem i większymi stratami, pewną rolę może również odgrywać lokalizacja. Okresy, w których nie wystąpiono z roszczeniem oraz zapobieganie ryzyku mogą również mieć wpływ na obniżenie poziomu składki. Oczywiście ustalony poziom franszyzy może mieć istotny wpływ na wydatki towarzystwa ubezpieczeniowego, a w konsekwencji na wysokość składki. Franszyza powinna zwykle być ustalona na takim poziomie, że wydatki spowodowane wycofaniem produktu, które są niższe od tego poziomu, mogą być w normalnych okolicznościach pokryte przez dany podmiot.

Jakie byłyby koszty ubezpieczenia?

Podmioty działające na rynku pasz potrafią samodzielnie sprostać wycofaniu produktu na mniejszą skalę, i w tym zakresie wydaje się, że nie ma powodów by zmieniać ten stan rzeczy. Jednakże ich fundusze nie byłyby wystarczające w przypadku istotnych roszczeń, które mają duży zakres i wywierają poważny wpływ. Wskazywałoby to, że ubezpieczenie z raczej dużą franszyzą może stanowić odpowiednie rozwiązanie.

W chwili obecnej koszt ubezpieczenia jest postrzegany przez podmioty działające na rynku pasz jako pogarszający ich pozycję konkurencyjną ponieważ obawiają się oni bardzo dużych wydatków. Jednakże gdyby ubezpieczenia dotyczące gwarancji finansowych ograniczono do najpoważniejszych rodzajów ryzyka, składki ubezpieczeniowe byłyby prawdopodobnie na rozsądnym poziomie. Przykładowo jeżeli poziom franszyzy zostałby ustalony w wysokości rocznego dochodu lub obrotu danego podmiotu, czyli pokrywałby straty poniesione w wyniku bardzo istotnych przypadków wycofania produktu, składka ubezpieczeniowa nie byłaby wysoka. Na dzień dzisiejszy wiadomo o kilku przypadkach wycofania produktu na mniejszą skalę, które spowodowały wydatki na sumę około 3 miliardów EUR dla ponad 5 milionów podmiotów w ostatnich 5-10 latach, i które wydarzyły się na rynku zwierząt gospodarskich o obrocie wynoszącym około 129 miliardów EUR w 2005 (UE-25). W wyniku szybkich obliczeń, które należy uważać za przybliżone określenie poziomu wydatków, okazuje się, że roczne faktycznie poniesione wydatki związane z większymi przypadkami wycofania produktu równo podzielone pomiędzy podmioty wynoszą jedynie od 60 do 120 EUR.

Jaką formę mogłoby przyjąć wykonalne rozwiązanie w zakresie ubezpieczenia?

Zważywszy, że podmioty były dotychczas w stanie samodzielnie przeciwdziałać mniej istotnym rodzajom ryzyka, wydaje się, iż w przyszłości sytuacja ta nie powinna ulec zmianie. Jednakże będą one potrzebować zabezpieczenia i gwarancji finansowych w zakresie wydatków i skutków wycofania produktu na duża skalę. Wykonalnym rozwiązaniem służącym zapewnieniu gwarancji finansowych, za pośrednictwem ubezpieczenia, byłaby polisa obowiązkowa ze znaczną franszyzą obejmująca wszystkie podmioty. Takie rozwiązanie musiałoby jednak zostać zaakceptowane przez sektor ubezpieczeń i reasekuracji – ubezpieczyciele powinni oferować odpowiednie produkty we wszystkich krajach. W niektórych państwach UE takie rozwiązanie zostało juz wprowadzone w formie ubezpieczeń od odpowiedzialności za produkt, jednakże nie mają one charakteru obowiązkowego. Rozszerzeniem zakresu wymienionego ubezpieczenia mogłoby być ubezpieczenie od wycofania pasz.

Prywatne rozwiązania

Jeśli podmioty gospodarcze nie muszą przystępować do żadnego obowiązkowego systemu, mogą na przykład zawrzeć umowę dobrowolnego ubezpieczenia, jak opisano powyżej. Zabezpieczeniem mogłyby być także po prostu oszczędności zgromadzone w banku.

Z ekonomicznego punktu widzenia rozwiązanie takie oznaczałoby jednak zamrożenie na wypadek wycofania produktu znacznie większych środków na kontach bankowych lub w innych formach oszczędzania, niż w przypadku alternatywnych zabezpieczeń. System ten byłby zatem mało efektywny z perspektywy całego społeczeństwa. Ponadto ze zwykłych oszczędności nie można by pokryć kosztów ewentualnego, o ile nie bardzo prawdopodobnego, wycofania produktu na szeroką skalę. Gdyby nawet oszczędności stanowiły wystarczającą gwarancję finansową, nadal istniałaby potrzeba wprowadzenia rozwiązań dla przypadków, w których koszty wycofania produktu przekroczyłyby sumę oszczędności.

W praktyce nie sprawdziłby się jednak system łączący ubezpieczenie na wypadek rzadkich przypadków wycofania produktu na dużą skalę z oszczędnościami na pokrycie kosztów „zwykłego” wycofania produktu.

Ubezpieczenie dobrowolne jako samodzielny produkt mający stanowić gwarancję finansową obciążone byłoby kilkoma oczywistymi wadami: po pierwsze, nie każdy przystąpiłby do takiego ubezpieczenia; jakie byłyby zatem gwarancje finansowe w przypadku pozostałych podmiotów? Po drugie, ubezpieczenie dobrowolne prawdopodobnie nie byłoby zbyt popularne, gdyż składka na nie mogłaby okazać się zbyt wysoka. Byłoby to spowodowane faktem, iż do ubezpieczenia przystępują najczęściej te podmioty, które z dużym prawdopodobieństwem będą potrzebowały wkrótce z niego skorzystać, to jest takie, w przypadku których istnieje wysokie prawdopodobieństwo wycofania produktu. Ponadto branża ubezpieczeniowa, zanim zaoferuje takie ubezpieczenie, chciałaby mieć pewność, że istnieje dostatecznie szerokie zainteresowanie rynku takim produktem.

Inne możliwe rozwiązanie to uzupełnienie obowiązkowego ubezpieczenia o wysokiej franszyzie ubezpieczeniem dobrowolnym pokrywającym mniejsze ryzyka. W tym przypadku podmiot gospodarczy przystępowałby do dodatkowego ubezpieczenia o niższej franszyzie.

Gwarancje bankowe

Kolejna możliwość to ustanowienie gwarancji bankowej. W praktyce podmiot gospodarczy zlecałby bankowi udzielenie gwarancji na uzgodnioną sumę. Kwota ta byłaby wypłacana w przypadkach uprzednio ustalonych między przedsiębiorcą i bankiem. Gwarancje takie wiążą się zwykle z wyższymi kosztami niż odpowiadające im produkty ubezpieczeniowe. Problematyczna mogłaby być również ich dostępność, gdyż banki mogą odmawiać udzielenia tego rodzaju gwarancji.

Gwarancje zbiorowe

Należy rozważyć, czy łączenie się w grupy wszystkich podmiotów działających na rynku pasz lub tych, które działają na tym samym etapie produkcji w określonym sektorze, dla celów pokrywania ponoszonych przez członków grupy kosztów wycofania produktu, stanowi wystarczającą gwarancję finansową w rozumieniu rozporządzenia, którego dotyczy wniosek. Gdyby projekt taki uzyskał szerokie poparcie i można by zagwarantować jego skuteczność, możliwe byłoby jego wdrażanie na różne sposoby, jako alternatywy bądź uzupełnienia obowiązkowych ubezpieczeń na rynku. W praktyce prawdopodobnie oznaczałoby to ustanowienie specjalnego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych pokrywających ryzyko występujące w tej branży. Zrzeszenie podmiotów gospodarczych mogłoby wnieść niezbędny kapitał gwarancyjny (kapitał początkowy) oraz zająć się zarządzaniem bądź nadzorowaniem tej grupy lub towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych. Grupa taka musiałaby mieć prawdopodobnie zasięg europejski, by dysponować bazą wystarczającą do zapewnienia wypłacalności. Składki pobierane od członków tego rodzaju grupy byłyby określone podobnie do innych składek ubezpieczeniowych. Inaczej jednak niż w systemach ubezpieczeń opartych na rocznej składce, w przypadku braku wycofania produktu nie następowałaby utrata wpłaconych środków, lecz pozostawałyby one nadal dostępne. Doprowadziłoby to do obniżenia składek. Ponadto grupa mogłaby zobowiązywać swoich członków do dodatkowych wpłat w latach, w których pojawia się wyjątkowo wiele roszczeń.

Fundusze specjalne

Całkowicie odmiennym rozwiązaniem są publiczne systemy redystrybucji, w których uczestniczą właściwe władze, na przykład tak jak w przypadku szkód powstałych w związku z epidemią, która dotknęła zwierzęta gospodarskie w niektórych krajach UE. Partnerstwo publiczno-prywatne może przybierać rozmaite formy, od instytucji państwowych, takich zakłady ubezpieczeń społecznych, po fundusze, w których członkostwo jest obowiązkowe, znajdujące się w rękach podmiotów prywatnych, lecz nadzorowane przez państwo. Gwarancja pokrycia strat funduszu przez państwo eliminuje wszelkie problemy związane z podleganiem ubezpieczeniu. Zabezpieczenie takie może zapewnić udział państwa w funduszu, subwencje w postaci częściowego pokrycia strat, udzielenie zwrotnej pomocy na pokrycie dużych strat lub inne formy gwarancji.

Fundusze specjalne są jednak problematyczne, gdyż stanowią znaczącą interwencję państwa, sprzeczną z zasadami wolnego rynku. Musi ona mieć wyraźne uzasadnienie, tak jak w przypadku klęsk żywiołowych lub epidemii dotykających zwierzęta gospodarskie. Ponadto należy zauważyć, że państwo wyrównuje deficyt przejmując ryzyko wystąpienia szkód nieobjętych ubezpieczeniem i oferując reasekurację nadwyżki szkód, co sprowadza się do wydatkowania środków publicznych na pokrycie strat poniesionych przez prywatne podmioty gospodarcze.

ŚREDNIOTERMINOWE DZIAŁANIA INNE NIŻ LEGISLACYJNE

Ze względu na złożoność tej tematyki oraz fakt, że natychmiastowe wprowadzenie systemu gwarancji finansowych może nastręczać trudności , po przedstawieniu niniejszego sprawozdania odbędzie się szeroka debata publiczna. Komisja proponuje zatem:

- otwarcie debaty o różnych wariantach gwarancji finansowych z podmiotami gospodarczymi, branżą ubezpieczeniową , państwami członkowskimi i innymi stronami, a także zachęcanie podmiotów udzielających gwarancji finansowych do opracowania produktów , które mogłyby zaspokoić przyszły wzrost popytu na tego typu gwarancje, biorąc pod uwagę zawarte w niniejszym sprawozdaniu propozycje dotyczące zakresu gwarancji i mechanizmu ich uruchamiania ;

- zainicjowanie rozmów z państwami członkowskimi na temat:

- zasad najlepszych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem związanym z wycofaniem produktów paszowych i żywnościowych, szczególnie w przypadkach o dużej skali , z myślą o opracowaniu wytycznych w tej dziedzinie, oraz

- ustalenia jednoznacznych zasad odpowiedzialności w przypadku wycofania produktów paszowych i żywnościowych.

Te działania pośrednie należy przeprowadzić w okresie 2 lat po opublikowaniu niniejszego sprawozdania. Do tego momentu nie oczekuje się od państw członkowskich wprowadzenia wymogu przedstawiania przez podmioty działające na rynku pasz dowodu posiadania gwarancji finansowych. Ponadto Komisja będzie w dalszym ciągu analizować koszty gwarancji finansowych oraz oceni prawdopodobne skutki wprowadzenia takich środków.

WNIOSKI

Podmioty działające na rynku żywności i pasz na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji muszą czuwać nad tym, by produkty żywnościowe i paszowe pochodzące z ich przedsiębiorstw spełniały wymogi prawa żywnościowego mające zastosowanie do prowadzonej przez nich działalności, oraz sprawdzać przestrzeganie tych wymogów. Mimo że zasady odpowiedzialności w dziedzinie prawa żywnościowego generalnie muszą zostać przyjęte na poziomie krajowym, podmioty działające na rynku pasz ponoszą odpowiedzialność na gruncie prawa wspólnotowego za jakiekolwiek naruszenie mających zastosowanie przepisów w zakresie bezpieczeństwa żywności. Podmioty te nie mają jednak obecnie obowiązku przedstawienia dowodu posiadania gwarancji finansowej na zabezpieczenie pokrycia kosztów, za które są odpowiedzialne.

Poza kosztami dodatkowych kontroli urzędowych prawodawstwo wspólnotowe nie reguluje w szczególny sposób odpowiedzialności w sektorze żywności, wymaga natomiast wprowadzenia takich przepisów przez państwa członkowskie. W odniesieniu do sektora pasz istnieją wspólnotowe podstawy odpowiedzialności w dziedzinie higieny pasz, lecz ich stosowanie w praktyce zależy od ustawodawstwa krajowego, określającego stosunki prawne i obowiązki, z których wynika odpowiedzialność, jak również fakty, okoliczności i warunki, których zaistnienie jest niezbędne do powstania tych stosunków i obowiązków. Między badanymi systemami krajowymi występują pewne różnice w dziedzinie odpowiedzialności. Właściwe władze zarządzają wycofanie produktu zasadniczo w oparciu o przepisy danego państwa członkowskiego, ocenę ryzyka i uznanie administracyjne. W związku z tym poziom ryzyka finansowego ponoszonego przez podmioty działające na rynku pasz, związanego z odpowiedzialnością za ewentualne wycofanie i usunięcie produktu paszowego, jest zróżnicowany w poszczególnych krajach.

Gwarancje finansowe w sektorze pasz – w formie ubezpieczeń, gwarancji bankowych, oszczędności, gwarancji zbiorowych i funduszy – są co do zasady technicznie wykonalne . Jednakże praktyczna możliwość uzyskania zabezpieczenia przez podmioty działające na rynku pasz zależy od przyjętego modelu systemu gwarancji finansowych. Istnieje ryzyko, że niewłaściwie skonstruowany system gwarancji finansowych, który nie uwzględnia kryteriów podlegania ubezpieczeniu , może doprowadzić do sytuacji, w której uzyskanie zabezpieczenia na rynku prywatnym będzie prawie niemożliwe lub trzeba będzie za nie ponosić niewspółmiernie wysokie składki. Należy wyraźnie określić z akres gwarancji finansowych i okoliczności, w jakich są one uruchamiane .

Mimo że ubezpieczenie od odpowiedzialności za produkt występuje w niektórych państwach członkowskich, praktyczne doświadczenie w tej dziedzinie jest na razie niewielkie, szczególnie w odniesieniu do ubezpieczenia od wycofania produktu paszowego. Obecnie nie wiadomo jeszcze dokładnie, na jakim poziomie należy ustalić składkę na takie ubezpieczenie, na przykład w sytuacji, w której obejmowałoby ono wycofanie i usunięcie produktu paszowego na dużą skalę, to jest w przypadku ustalenia znacznego poziomu franszyzy. Jednakże w sektorze mieszanek paszowych niektóre systemy już działają lub są w fazie przygotowań. Większość ubezpieczycieli nie jest obecnie w najmniejszym stopniu zainteresowanych wejściem na ten rynek, choć niektórzy prawdopodobnie byliby skłonni ubezpieczać to ryzyko na bardzo restrykcyjnych warunkach. Najważniejsza jest zatem nie tyle sama dostępność ubezpieczenia od kosztów wycofania i usunięcia produktów paszowych (gdyż jest ono już dostępne w niektórych krajach), lecz pytanie, jak, kiedy i na jakich warunkach będą chcieli wejść na ten rynek najwięksi europejscy ubezpieczyciele.

Branża ubezpieczeniowa jest przeciwna obowiązkowemu systemowi gwarancji finansowych w sektorze pasz . Wprowadzenie jakiegokolwiek ubezpieczenia obowiązkowego spotyka się na ogół z silnymi sprzeciwem branży ubezpieczeń ze względu na oczywiste problemy wiążące się z takim rozwiązaniem. Krajowe zrzeszenia ubezpieczycieli badały tę tematykę kilka lat temu i przestrzegły wówczas przed jakimkolwiek rozwojem ubezpieczeń od wycofania produktu paszowego. Ubezpieczyciele wyrazili wątpliwość, czy taki system umożliwi podmiotom działającym na rynku pasz spełnienie wymogów w zakresie gwarancji finansowych. Nie sądzą również, by takie rozwiązanie realizowało cele polityki w tej dziedzinie, dotyczące przeniesienia z sektora publicznego na sektor prywatny ciężaru kosztów wycofania i usunięcia produktów. Należy jednak zauważyć, że w niektórych państwach członkowskich istnieją już ubezpieczenia od odpowiedzialności za produkt, a ich struktura i zakres nie różnią się znacznie od proponowanych w niniejszym sprawozdaniu.

Również wiele podmiotów działających na rynku pasz sprzeciwia się systemowi gwarancji finansowych, a jeżeli już miałby on zostać wprowadzony, opowiadają się za tym, by jego podstawę stanowiła zasada dobrowolności. Zaletą systemu dobrowolnego jest możliwość dostosowania umów ubezpieczenia do konkretnych potrzeb i warunków funkcjonowania przedsiębiorcy, co zapobiegnie wypadaniu z rynku podmiotów, które nie chcą lub nie mogą uczestniczyć w takim systemie. Główne wady tego wariantu to prawdopodobnie wysoka składka oraz, w związku z nieobowiązkowym charakterem systemu, niski odsetek podmiotów gospodarczych objętych ubezpieczeniem, do czego z pewnością przyczyni się wysoki poziom składki. W takiej sytuacji podmioty gospodarcze ponoszące odpowiedzialność za dane zdarzenie wobec braku gwarancji finansowych będą musiały znaleźć środki na pokrycie kosztów wycofania i usunięcia produktu. Gdyby podmioty te nie były w stanie pokryć tych kosztów lub ich poniosły, w ostatecznym rozrachunku nieuniknione stałoby się wydatkowanie środków publicznych na zdarzenia związane z bezpieczeństwem pasz. Taki system nie zmniejszyłby więc obciążenia finansowego organów publicznych w przypadku kryzysów na dużą skalę ani też nie wyeliminowałby nacisków na władze, by wspierały podmioty gospodarcze dotknięte takimi kryzysami.

Niektóre właściwe władze popierają wprowadzenie systemu gwarancji finansowych, a inne dopuszczają taką możliwość, lecz nie ma między nimi zgody co do jego obowiązkowego lub dobrowolnego charakteru.

Nowa strategia lizbońska wyznaczyła uproszczenie prawodawstwa jako jedno z priorytetowych zadań dla UE. Zmierza ona do wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Europie, a tym samym powinna koncentrować się na tych elementach dorobku prawnego, które dotyczą konkurencyjności przedsiębiorstw w UE. Jej globalnym celem jest przyczynienie się do utworzenia europejskich ram prawnych o najwyższych standardach prawodawczych, z poszanowaniem zasad pomocniczości i proporcjonalności. Pod tym względem uproszczenie prawodawstwa ma uczynić przepisy zarówno na poziomie wspólnotowym jak i krajowym mniej uciążliwymi, łatwiejszymi w stosowaniu, a zatem bardziej skutecznymi w zakresie realizacji celów, dla których zostały wprowadzone .

Określone w rozporządzeniu środki w zakresie higieny pasz odnoszące się do zaopatrzenia, śledzenia drogi produktu, zasad HACCP i rejestracji, a także inne przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności , to istotne działania na rzecz ograniczenia ryzyka i zapobiegania wypadkom. Pełne wdrożenie wszystkich tych środków przez podmioty działające na rynku pasz powinno przyczynić się do zmniejszenia prawdopodobieństwa poważnych wypadków związanych z bezpieczeństwem pasz i żywności , z jakimi mieliśmy do czynienia w ostatnich latach. Innym skutecznym narzędziem poprawy bezpieczeństwa pasz i żywności mogą stać się nowe ramy kontroli urzędowych wdrażane obecnie przez właściwe organy w celu weryfikacji przestrzegania przepisów przez podmioty gospodarcze.

[1] Rozporządzenie (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz. Dz. U. L 35 z 8.2.2005, str.1.

[2] Otrzymano odpowiedzi od 24 właściwych organów reprezentujących wszystkie państwa członkowskie UE-25, oprócz Grecji i Malty, oraz Norwegię - jedyny kraj spoza UE, będący członkiem EOG uczestniczącym w sondażu.