KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 27.4.2017 COM(2017) 193 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Ocena ex post Europejskich Stolic Kultury w 2015 r. (Mons i Pilzno) {SWD(2017) 135 final}

{SWD(2017) 137 final}



SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Ocena ex post „Europejskich Stolic Kultury” w 2015 r. (Mons i Pilzno) 1.Wprowadzenie Podstawą niniejszego sprawozdania jest art. 12 decyzji nr 1622/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. ustanawiającej działanie Wspólnoty na rzecz obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” w latach 2007–2019 , zgodnie z którym każdego roku Komisja zapewnia zewnętrzną i niezależną ocenę wyników obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” w minionym roku, a sprawozdanie z tej oceny przedkłada pozostałym instytucjom UE. Celem niniejszego sprawozdania jest przedstawienie wniosków zawartych w ocenie zewnętrznej „Europejskich Stolic Kultury” w 2015 r. oraz działań, które Komisja zamierza podjąć na ich podstawie. Metodyka oceny oraz wnioski są omówione w dokumencie roboczym dotyczącym oceny „Europejskich Stolic Kultury” w 2015 r., który opiera się na sprawozdaniu końcowym zewnętrznego podmiotu oceniającego. 2.Kontekst działania 2.1.Działanie UE na rzecz obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” (ESK) Pierwotny program „Europejskiego Miasta Kultury” został zapoczątkowany na szczeblu międzyrządowym w 1985 r. Decyzją nr 1419/1999/WE ustanowiono działanie Wspólnoty na rzecz obchodów „Europejskiej Stolicy Kultury” w latach 2005–2019. Państwom członkowskim nadano chronologiczną kolejność, według której są one uprawnione do przeprowadzenia obchodów w poszczególnych latach. Decyzja nr 1419/1999/WE została zastąpiona decyzją nr 1622/2006/WE, w której utrzymano zasadę chronologicznej kolejności państw członkowskich, ale jeszcze bardziej szczegółowo określono cele działania oraz wprowadzono nowe ustalenia dotyczące wyboru i monitorowania. Na mocy decyzji nr 1622/2006/WE ogólnymi celami ESK jest podkreślenie bogactwa i zróżnicowania kultur europejskich oraz ich wspólnych cech, co ma się przełożyć na większe wzajemne zrozumienie między obywatelami europejskimi, jak również wsparcie wkładu kultury w długoterminowy rozwój miast. ESK powinny wspierać współpracę między podmiotami działającymi w dziedzinie kultury, twórcami i miastami europejskimi, zachęcać do udziału mieszkańców danego miasta i osoby zamieszkujące w sąsiedztwie, a także zwiększać zainteresowanie obywateli z zagranicy oraz stanowić trwały i nieodłączny element długofalowego rozwoju kulturalnego i społecznego miasta. Decyzję nr 1622/2006/WE, uchyloną decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 445/2014/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającą działanie Unii na rzecz Europejskich Stolic Kultury na lata 2020–2033, nadal stosuje się w odniesieniu do miast, które zostały już wyznaczone lub są wyznaczane na Europejską Stolicę Kultury na lata od 2013 r. do 2019 r. 2.2.Proces wyboru i monitorowania Europejskich Stolic Kultury na rok 2015 Zgodnie z decyzją nr 1622/2006/WE państwami uprawnionymi do goszczenia obchodów ESK w 2015 r. były Belgia i Republika Czeska. Za równoległe procesy wyboru ESK odpowiedzialne były właściwe organy zainteresowanych państw członkowskich. Wybór odbywał się w dwóch etapach: po fazie preselekcji (ograniczenie miast kandydujących do krótkiej listy) nastąpiła faza wyboru (z krótkiej listy zostaje wybrany jeden kandydat). Komisja selekcyjna, składająca się z trzynastu członków, z których sześciu nominowanych jest przez zainteresowane państwo członkowskie, a pozostałych siedmiu przez instytucje europejskie, przeanalizowała oferty kandydujących miast na podstawie celów i kryteriów określonych w decyzji. W Belgii było tylko jedno miasto kandydujące. W Republice Czeskiej kandydowały trzy miasta, z których dwa wpisano na krótką listę . W 2010 r. komisja selekcyjna wybrała Mons (Belgia) i Pilzno (Republika Czeska) na miasta, którym należy przyznać tytuł Europejskiej Stolicy Kultury. Rada Ministrów Unii Europejskie formalnie wyznaczyła Mons i Pilzno na Europejskie Stolice Kultury w 2015 r. w, odpowiednio, listopadzie 2010 r. i maju 2011 r. Po ich wyborze na ESK Mons i Pilzno zostały objęte ustaleniami dotyczącymi monitorowania: postęp ich przygotowań był monitorowany i prowadzony przez zespół złożony z siedmiu niezależnych ekspertów mianowanych przez instytucje unijne, który również sprawdzał zgodność przygotowań z programem oraz ze zobowiązaniami, na podstawie których miasta zostały wybrane. Przedstawiciele Mons i Pilzna uczestniczyli w dwóch formalnych posiedzeniach monitorujących zwołanych przez Komisję jesienią 2012 r. i wiosną 2014 r. Proces monitorowania zakończył się wydaniem przez komisję monitorującą pozytywnego zalecenia dla Komisji o przyznaniu obu miastom nagrody imienia Meliny Mercouri w wysokości 1,5 mln EUR. 2.3.Obszary tematyczne i ukierunkowanie Europejskich Stolic Kultury w 2015 r. Hasło przewodnie obchodów ESK w 2015 r. w Mons brzmiało „gdzie technologia spotyka kulturę” i jego celem było umieszczenie Mons na mapie Europy jako symbolu restrukturyzacji gospodarczej w oparciu o skuteczny „sojusz” pomiędzy kulturą, turystyką i nowymi technologiami. Program kulturalny realizowany w Mons był podzielony na cztery sezony: „Olśnienie” (cel: ożywienie i ocieplenie zimowych miesięcy); „Metamorfoza” (cel: podkreślenie nadejścia wiosny i zmian zachodzących w Mons poprzez wdrożenie nowych przedsięwzięć infrastrukturalnych i możliwości oferowanych przez nowe technologie); „Postój” (cel: zachęcanie do przyjazdu do Mons w okresie wakacyjnym); oraz „Renesans” (cel: podkreślenie odrodzenia Mons po upadku najważniejszych gałęzi przemysłu ze szczególnym uwzględnieniem zarówno historycznych cech „złotego wieku”, jak i przyszłego rozwoju). Z kolei hasło przewodnie obchodów ESK w 2015 r. w Pilźnie brzmiało „Otwórz się!” i wyrażało chęć wykorzystania tytułu ESK do otwarcia się miasta na Europę i inne wpływy zewnętrzne. Wydarzenia i doświadczenia kulturalne przez cały rok obchodów ESK w Pilźnie były skupione wokół czterech głównych obszarów: „Sztuka i technologia” (cel: celebrowanie i wzmocnienie relacji pomiędzy pilźnieńskim sektorem przemysłu, rzemiosłem, umiejętnościami i biznesem); „Relacje i emocje” (cel: otwarcie miejskiej przestrzeni publicznej oraz zaangażowanie mieszkańców w dyskusję na temat ich tożsamości osobistej i narodowej); „Komunikacja i mniejszości” (cel: podkreślenie różnorodności miasta i jego mieszkańców); oraz „Historie i źródła” (cel: promowanie turystyki poprzez wyróżnienie wybranych pilźnieńskich osobistości oraz wspominanie dawnych wydarzeń i doświadczeń).

3.Ocena zewnętrzna 3.1.Zasady oceny W ramach oceny przeanalizowano realizację całości obchodów ESK w 2015 r. (od ich wstępnego etapu do aspektów trwałości i spuścizny) oraz omówiono ich wpływ w obu miastach. W szczególności oceniono ich adekwatność, skuteczność, efektywność i trwałość. Oprócz tego zbadano ich wartość dodaną dla UE, a także spójność i komplementarność działań z innymi inicjatywami UE. Na koniec wyciągnięto indywidualne i ogólne wnioski wynikające z obchodów ESK w obu miastach w 2015 r. i rozważono konsekwencje dla przyszłych ESK. 3.2.Metodyka i ograniczenia związane z wybranym podejściem Proces oceny i jej metodyka zostały zaprojektowane tak, by spełniały standardowe wymogi decyzji oraz przyczyniały się do bardziej szczegółowego zrozumienia wyników i osiągnięć działania. Stwarza to okazję do spojrzenia wstecz na poprzedni rok w celu uwypuklenia wniosków i zaleceń na przyszłość na podstawie doświadczeń zdobytych w dwóch przedmiotowych miastach. Metodyka oceny ESK w 2015 r. w znacznej mierze opiera się na podejściu przyjętym w poprzednich analizach działań. Podobnie jak w przypadku poprzednich ocen, które dotyczyły obchodów ESK w latach 2007–2014, logika interwencji przyjęta przez podmiot oceniający opierała się na hierarchii celów zawartej w decyzji. W celu zapewnienia porównywalności wyników z poprzednimi ocenami metodyka opiera się również na spójnym podejściu do gromadzenia danych i ich analizy. Obydwa miasta oceniono indywidualnie, na podstawie danych pierwotnych zgromadzonych w trakcie badań w terenie lub przedstawionych przez każdą ESK, a także na podstawie analizy szeregu wtórnych źródeł danych. Do źródeł danych pierwotnych należą wywiady przeprowadzone podczas dwóch wizyt w każdym z miast oraz wywiady telefoniczne, a także ankieta internetowa przeprowadzona w Mons (w przypadku Pilzna wykonawca opierał się na ankiecie przeprowadzonej przez sam organ wykonawczy). W wywiadach tych dążono do poznania szeregu punktów widzenia na każdą ESK, w tym punktów widzenia zespołów zarządzających, decydentów na szczeblu lokalnym i krajowym, kluczowych podmiotów działających w dziedzinie kultury, a także szeregu partnerów zaangażowanych w realizację ESK oraz przedstawicieli organizacji kierujących projektami ESK lub w nich uczestniczących. Do źródeł danych wtórnych zaliczają się informacje zawarte w pierwotnych zgłoszeniach kandydatów na ESK, badania i sprawozdania przygotowane lub zlecone przez ESK, programy obchodów, materiały promocyjne i strony internetowe, dane statystyczne dotyczące kultury i turystyki oraz przedstawione przez ESK dane ilościowe dotyczące finansów, działań, produktów i rezultatów. Podobnie jak w przypadku poprzednich ocen ex post ESK, Komisja uważa, że metodyka ta jest właściwa do sporządzenia sprawozdania zapewniającego wystarczająco solidną podstawę właściwych wniosków co do skuteczności ESK. Brakuje jednak niezbitych dowodów na korzyści oraz wpływ ESK w obu miastach, częściowo ze względu na ograniczenia czasowe i budżetowe przeprowadzonej oceny. Ocena dająca obraz sytuacji „przed” („scenariusz odniesienia”) i „po” byłaby idealnym narzędziem do oceny wszystkich korzyści oraz całego wpływu działania ESK. Ograniczenia budżetowe i czasowe pozwalają jednak na przeprowadzenie tylko oceny ex post, w związku z czym została przeanalizowana tylko sytuacja „po”. W rezultacie wnioski sprawozdania są w większym stopniu poparte opiniami różnych rodzajów zainteresowanych podmiotów niż (ograniczonymi) dostępnymi danymi ilościowymi. Z drugiej strony większość dowodów jakościowych, w formie ankiety internetowej oraz wywiadów, ogranicza się do osób bezpośrednio zaangażowanych w program i z niego korzystających. Niektóre z postawionych celów są również szerokie znaczeniowo i trudne do zmierzenia, a ponadto jest zbyt wcześnie na ocenę wszelkich długoterminowych skutków. W rezultacie wiele dowodów dotyczy w większym stopniu wyników i rezultatów lub wyłaniających się korzyści wyższego poziomu, niż konkretnych skutków w terenie, których materializacja zajmie więcej czasu. Aby lepiej uchwycić takie skutki, pomocne byłoby przeprowadzenie dla tych dwóch miast ocen przekrojowych, zwłaszcza w celu potwierdzenia skuteczności wydatków publicznych w ramach ESK zarówno z kulturalnego, społecznego, jak i gospodarczego punktu widzenia, również przy wykorzystaniu na poparcie wniosków szerszego zakresu danych służących ocenie. Komisja jest w pełni świadoma takich ograniczeń, które wskazano już w dokumencie roboczym towarzyszącym jej wnioskowi dotyczącemu decyzji ustanawiającej działanie Unii na rzecz ESK na lata 2020–2033. Aby zaradzić tej sytuacji, we wniosku Komisji oraz w decyzji ostatecznie przyjętej na jego podstawie przewidziano, że same miasta (mające większe możliwości uzyskania danych źródłowych dotyczących wpływu obchodów) będą odgrywać zasadniczą rolę w procesie oceny. W tym kontekście pozytywne jest to, że Mons i Pilzno prowadziły badania mające na celu lepsze zrozumienie wpływu ESK na instytucje kulturalne i okolicznych mieszkańców, jak również pod względem wymiaru międzynarodowego i gospodarczego. Komisja uważa jednak, że dane i inne dowody na poparcie oceny stanowią wystarczającą podstawę uznania ogólnej oceny i wniosków z niej za ukazujące zasadniczo prawidłowy i kompletny obraz obu ESK w 2015 r., chociaż brakuje w nim niepodważalnych danych i innych niezależnych dowodów na poparcie bardzo solidnych wniosków dotyczących skuteczności i wpływu. 4.Główne wnioski zawarte w sprawozdaniu z oceny 4.1.Adekwatność działania ESK oraz dwie ESK w 2015 r.

Jak wynika z ustaleń zawartych w ocenie, obydwa miasta postrzegały ESK głównie jako wydarzenie kulturalne wzmacniające ich ofertę kulturalną i nadające jej międzynarodowego zasięgu, a także promujące różnorodność kulturową i wspólne cechy kulturowe Europy. Obchody ESK obejmowały program kulturalny, który był bogatszy i bardziej innowacyjny oraz miał bardziej europejski charakter w porównaniu do typowej oferty kulturalnej obu miast. W ocenie stwierdzono, że w związku z tym obchody ESK są bardzo istotnym działaniem z punktu widzenia art. 167 TFUE, biorąc pod uwagę wkład Unii, gdyż przyczyniają się do „rozkwitu kultur państw członkowskich”. W ocenie podkreślono fakt, iż Mons i Pilzno wykorzystały obchody ESK także do wspierania innych aspektów swojej strategii rozwoju miasta. W rezultacie wiele działań zrealizowanych w 2015 r. było bardzo istotnych dla ogólnych programów politycznych tych dwóch miast, jak również dla szeregu priorytetów i celów na szczeblu UE w obszarach polityki innych niż kultura, takich jak rozwój miast i rozwój regionalny, zatrudnienie, przedsiębiorczość, turystyka, a także ogólna polityka spójności społecznej. 4.2.Efektywność W ujęciu ogólnym obchody ESK zostały zorganizowane na szczeblu UE w sposób efektywny. Procedura wyboru umożliwiła wybór takich miast, które mają możliwości, zasoby i wizję, aby zorganizować obchody ESK w sposób efektywny. Oba miasta skorzystały także z ustaleń dotyczących monitorowania, które zostały podjęte na szczeblu UE, oraz z nieformalnego wsparcia udzielonego przez komisję monitorującą i Komisję Europejską. Jednocześnie można powiedzieć, że bardzo skromne środki finansowe przekazane bezpośrednio przez UE (w formie nagrody imienia Meliny Mercouri) wywołały istotny efekt dźwigni, zachęcając oba miasta – oraz ich właściwe organy regionalne i krajowe – do zainwestowania znaczących środków w ich programy ESK (ok. 72,8 mln EUR w przypadku Mons i 18,2 mln EUR w przypadku Pilzna) oraz w realizację powiązanych przedsięwzięć infrastrukturalnych (143,5 mln EUR w przypadku Mons i 48,6 mln EUR w przypadku Pilzna). Na szczeblu miast zarówno Mons, jak i Pilzno stworzyły silne mechanizmy mające na celu efektywne wdrożenie ESK; oba miasta wykorzystały także środki krajowe i unijne do realizacji programów kulturalnych wyróżniających się wysoką jakością artystyczną oraz znacznie przekraczających pod względem wielkości „typową” ofertę kulturalną tych miast. 4.3.Skuteczność W ramach obchodów ESK w 2015 r. udało się skutecznie zrealizować cele określone zarówno na szczeblu UE, jak i cele wyznaczone przez miasta wyróżnione tytułem ESK. Obchody te wywarły taki wpływ, jakiego nie udałoby się osiągnąć poprzez działania samych państw członkowskich. Gdyby Mons i Pilznu nie przyznano tytułu ESK na rok 2015, oba miasta mogłyby dowolnie inwestować swoje środki w realizację programów kulturalnych i w rozwój swojej infrastruktury kulturalnej. Jednak tytuł ESK przyciągnął dodatkowe środki, w tym od prywatnych sponsorów (ponad 2 mln EUR w przypadku Mons i 1,175 mln EUR, tj. 6,4 % całkowitego budżetu, w przypadku Pilzna). Oprócz tego wywołał większe zainteresowanie mediów: w Mons akredytowano 450 dziennikarzy z całego świata i w międzynarodowych mediach (prasie, radiu i telewizji) pojawiło się 3717 wzmianek o Mons; do Pilzna przybyło łącznie 325 dziennikarzy zagranicznych i jeszcze więcej dziennikarzy lokalnych i krajowych, którzy relacjonowali różne wydarzenia w ramach obchodów ESK: w 2015 r. w prasie lokalnej, krajowej i międzynarodowej pojawiło się 3500 informacji mających bezpośredni związek z ESK. Tytuł ESK zwiększył także lokalną dumę z miasta oraz napływ turystów krajowych i zagranicznych: w 2015 r. biuro informacji turystycznej w Mons odnotowało pięciokrotny wzrost liczby turystów; z kolei Pilzno odwiedziło 1,4 mln turystów, co stanowi wzrost o 28 % względem dwóch poprzednich lat. Tytuł ESK pomógł obu miastom w przedstawieniu „nowej” i „lepszej” oferty kulturalnej, obejmującej między innymi nowe możliwości wykorzystywania przestrzeni publicznych na imprezy plenerowe, festiwale i miejskie instalacje artystyczne, oraz przyczynił się do zwiększenia udziału obywateli w wydarzeniach kulturalnych; Mons okazało się skuteczniejsze od Pilzna, jeśli chodzi o dotarcie do konkretnych grup obywateli, w szczególności młodzieży, osób starszych i osób niepełnosprawnych. Dzięki tytułowi ESK oba miasta w największym możliwym stopniu wykorzystały możliwości wzmocnienia lokalnych organizacji kulturalnych; oprócz tego tytuł ESK zmotywował je do intensyfikacji współpracy oraz pomógł w budowaniu potencjału. Gdyby nie tytuł ESK, obu miastom nie udałoby się odnieść takich korzyści w tym samym zakresie; pod tym względem obchody ESK wyraźnie przyczyniły się do stworzenia europejskiej wartości dodanej. 4.4.Trwałość Termin tej oceny utrudnia wyciągnięcie wniosków dotyczących trwałości. Jednak obie ESK w 2015 r. faktycznie przemyślały i zaplanowały aspekty trwałości i spuścizny. Oba miasta chciały zapewnić, że obchody ESK będą trwały dłużej niż rok, jeśli chodzi o korzyści i wpływ ESK. Przeprowadzone badanie wykazało, że istnieje pewien potencjał zapewnienia trwałości działań i dodania bodźca do działania, zwłaszcza w Mons, gdzie istnieją konkretne plany organizacji wydarzenia będącego spuścizną ESK (Mons Biennale 2018). Tak samo, jak zaznaczono w ocenach poprzednich ESK, zainteresowane strony w Mons i Pilźnie również podkreśliły, że obchody ESK pozostawiły po sobie spuściznę w formie silniejszych zdolności i relacji oraz wyższej rangi kultury w życiu miejskim. Inną formą długofalowej spuścizny jest przyciągnięcie przez programy ESK nowego typu odbiorców wydarzeń kulturalnych w obu miastach. Dalsze badania są jednak niezbędne, aby określić zakres trwałości w praktyce. 5.Główne zalecenia zawarte w ocenie zewnętrznej oraz wnioski i działania Komisji Komisja wnioskuje ze sprawozdania, że działanie ESK pozostaje niezwykle istotne, a tytuł ESK jest nadal wysoko ceniony przez beneficjentów; dzięki niemu realizowane są szeroko zakrojone programy kulturalne o pozytywnych skutkach i wpływach, których jednak nie można jeszcze w pełni ocenić. Jak wspomniano w pkt 3.2 powyżej, jedynie oceny przekrojowe przeprowadzone przez same miasta pozwoliłby na uzyskanie jaśniejszego obrazu w tym zakresie. Komisja wnioskuje także, że programy zrealizowane przez obydwie ESK w 2015 r. były innowacyjne i spójne z celami działania, odzwierciedlały europejski wymiar obchodów ESK, angażowały wielu mieszkańców i zainteresowanych stron, udostępniały wydarzenia kulturalne nowym odbiorcom (w szczególności w Mons oraz w mniejszym stopniu w Pilźnie) oraz prawdopodobnie pozostawią po sobie spuściznę zarówno fizyczną (nowe centra kulturalne), jak i niematerialną (w formie biennale w Mons oraz w formie większego potencjału i bogatszej oferty kulturalnej w obu miastach). W ocenie przedstawiono zalecenia skierowane zarówno do miast, jak i do Komisji. Zalecenia skierowane do miast obejmują potrzebę akceptacji i zaangażowania na szczeblu krajowym, potrzebę zapewnienia kontynuacji struktur osobowych i kulturalnych, potrzebę dokładnego rozważenia budowy nowych ośrodków kultury, potrzebę realistycznego spojrzenia na potencjał przyciągania turystów zagranicznych oraz potrzebę jak najszybszego potwierdzenia najważniejszych wydarzeń i poinformowania o nich. Podmiot oceniający zachęca również małe miasta do tego, aby nie zniechęcały się do ubiegania o tytuł ESK tylko dlatego, że dysponują stosunkowo niewielkim budżetem. Zalecenia te przydadzą się zarówno nowym kandydatom przy przygotowywaniu oferty, jak i już wybranym miastom przy opracowywaniu i realizacji swoich programów. Zgodnie z sugestią, którą podmiot oceniający przedstawił w swoim poprzednim sprawozdaniu, Komisja dodała już te nowe zalecenia do kompendium zaleceń, które sporządziła i następnie opublikowała na swojej stronie internetowej jako dodatkowe informacje dla kandydujących miast. Komisja wyraźnie odnosi się do tych zaleceń oraz opiera się na nich podczas sesji informacyjnych dotyczących Europejskich Stolic Kultury. Sprawozdanie zawiera skierowane do Komisji zalecenie, aby kontynuowała działania zgodne z decyzjami nr 1622/2006/WE i 445/2014/UE. Oprócz tego zawiera zalecenie, aby Komisja rozważyła następujące kwestie: