SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY BYŁA JUGOSŁOWIAŃSKA REPUBLIKA MACEDONII: REALIZACJA REFORM W KONTEKŚCIE DIALOGU NA WYSOKIM SZCZEBLU W SPRAWIE PRZYSTĄPIENIA I PROPAGOWANIE STOSUNKÓW DOBROSĄSIEDZKICH /* COM/2013/0205 final/2 */





1. Wprowadzenie Od 2009 r. w swoich corocznych dokumentach strategicznych w sprawie rozszerzenia, opierając się na analizie zawartej w towarzyszącym im sprawozdaniom z postępów, Komisja zaleca rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Niniejsze sprawozdanie stanowi odpowiedź na konkluzje Rady z dnia 11 grudnia 2012 r., w których stwierdzono: „Z myślą o ewentualnej decyzji Rady Europejskiej o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii Rada przeanalizuje – w oparciu o sprawozdanie, które Komisja ma przedstawić wiosną 2013 roku – przebieg realizacji reform w kontekście dialogu na wysokim szczeblu, a także działania podjęte w celu propagowania stosunków dobrosąsiedzkich i znalezienia – pod auspicjami ONZ – wynegocjowanego i zadowalającego wszystkie strony rozwiązania kwestii nazwy.” Niniejsze sprawozdanie, obejmujące okres sześciu miesięcy od ostatniego sprawozdania z postępów, podzielono na dwie części. W pierwszej części ocenia się realizację reform w kontekście dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia, zainicjowanego przez Komisję w marcu 2012 r., oceniając dodatkowy postęp w dziedzinach przewidzianych w programie tego dialogu. W drugiej części niniejszego sprawozdania ocenia się działania podjęte w celu propagowania stosunków dobrosąsiedzkich z wszystkimi krajami ościennymi, ze szczególnym uwzględnieniem stosunków z sąsiednimi państwami członkowskimi UE. Niniejsze sprawozdanie opiera się na informacjach zgromadzonych i przeanalizowanych przez Komisję, w tym także informacjach dostarczonych przez kraj i sąsiadujące z nim państwa członkowskie UE. W okresie sprawozdawczym nastąpił kryzys polityczny, który był skutkiem wydarzeń, jakie miały miejsce w Parlamencie dnia 24 grudnia 2012 r., po przyjęciu w kontrowersyjnych okolicznościach rocznego budżetu na 2013 r. Usunięcie siłą opozycyjnych posłów do Parlamentu i dziennikarzy z sali Parlamentu przez pracowników ochrony doprowadziło do bojkotu Parlamentu przez największą partię opozycyjną, której posłowie zagrozili rezygnacją i bojkotem wyborów do władz lokalnych. Trwający następnie przez dwa miesiące impas polityczny miał wpływ na funkcjonowanie Parlamentu, który kontynuował swoje prace bez obecności opozycji, oraz na organizację wyborów do władz lokalnych. Strony przezwyciężyły impas, zawierając w dniu 1 marca porozumienie, które umożliwiło przywrócenie normalnego funkcjonowania Parlamentu oraz przeprowadzenie wyborów do władz lokalnych, a także podejmując zobowiązania dotyczące głównych priorytetów strategicznych oraz reform. Porozumienie z 1 marca przewiduje ponadto podpisanie protokołu ustaleń, który by potwierdzał ponadpartyjne zgodne stanowisko w sprawie strategicznego celu kraju, jakim jest integracja z UE i strukturami atlantyckimi, a także zaangażowanie w jego osiągnięcie, oraz ustanowienie Komisji Śledczej. Niniejsze sprawozdanie odnosi się do skutków impasu politycznego i treści porozumienia z 1 marca w takim zakresie, w jakim miały one wpływ na realizację reform przeprowadzanych w kontekście dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia lub postęp w rozwijaniu stosunków dobrosąsiedzkich. W sprawozdaniu z postępów, które ma zostać sporządzone w październiku 2013 r., zwyczajowa ocena funkcjonowania instytucji będzie obejmować ogólną realizację zobowiązań zawartych w porozumieniu z 1 marca oraz pracy Komisji Śledczej badającej wydarzenia z 24 grudnia 2012 r., a także, w stosownych przypadkach, wskazania dotyczące działań następczych. 2. Realizacja reform w kontekście dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia W ramach dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia odbyły się dotychczas cztery spotkania na wysokim szczeblu: w marcu, maju i wrześniu 2012 r. oraz w kwietniu 2013 r. Zorganizowano także liczne spotkania techniczne z udziałem przedstawicieli rządu i Komisji Europejskiej w celu wparcia działań w kontekście dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia. Proces ten nadał nowy impuls do realizacji programu reform, jakie kraj ma do przeprowadzenia, i rozwoju stosunków z UE, a także pozwolił skupić się na nowo na tych kwestiach. Ponieważ pod koniec 2012 r. przyjęto kilka kluczowych ustaw, strategii i planów działania związanych z dialogiem na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia, w 2013 r. silny nacisk kładzie się na realizację. W okresie sprawozdawczym reformy były kontynuowane mimo kryzysu politycznego, który wywarł wpływ na pracę Parlamentu. Zmiany w rządzie objęły stanowisko ds. integracji europejskiej po tym, jak obejmujący je polityk postanowił ubiegać się o mandat w wyborach do władz lokalnych. W ostatnim roku kraj podjął działania w odniesieniu do niemal wszystkich celów wyznaczonych w ramach dialogu. W niektórych obszarach cele zostały osiągnięte, np. jeżeli chodzi o depenalizację zniesławienia, wprowadzenie systematycznej weryfikacji oświadczeń dotyczących konfliktu interesów oraz udoskonalenie ustawodawstwa dotyczącego przechwytywania przekazywanych informacji. W 2013 r. uwaga skupi się na realizacji pozostałych celów. Struktura oceny odpowiada dziedzinom przewidzianym w programie dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia, a ocena obejmuje postępy w realizacji poszczególnych celów, które wyznaczono na samym początku tego dialogu. Wolność słowa i mediów W listopadzie 2012 r. przyjęto zmiany Kodeksu karnego, depenalizujące zniesławienie i obrazę. Przyjęto także nową ustawę o odpowiedzialności cywilnej za obrazę i zniesławienie, w której określono m.in. maksymalne odszkodowania, jakie sądy cywilne mogą zasądzić w sprawach o zniesławienie. Reformy ustawodawstwa były zgodne ze standardami europejskimi. Ich wprowadzenie ułatwiły dyskusje prowadzone przez rząd i stowarzyszenie dziennikarzy w ramach spotkań okrągłego stołu ds. mediów oraz odpowiedniej grupy roboczej utworzonej w 2011 r. Należy także odnotować, że uwzględniono konsultacje z ekspertem Rady Europy. Do końca 2012 r. ponad 200 sędziów, prawników, dziennikarzy i innych praktyków wzięło udział w szkoleniu na temat wolności słowa, a w 2013 r. wprowadzany jest specjalny program szkoleń, który obejmie wszystkich sędziów zajmujących się sprawami o zniesławienie i będzie poświęcony przede wszystkim art. 10 europejskiej konwencji praw człowieka. Dotychczas uczestniczyło w nim 45 sędziów i 7 referendarzy sądowych. Na koniec 2012 r. ponad 70 najważniejszych orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczących art. 10 zostało przetłumaczonych i udostępnionych na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Akademii dla Sędziów i Prokuratorów, by służyły praktykom jako narzędzie szkoleniowe. Potrzebne będą znaczne wysiłki, aby zapewnić wprowadzenie w życie nowego ustawodawstwa przez sądy zgodnie z wymogami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Prace okrągłego stołu ds. mediów przerwały wydarzenia z 24 grudnia, w wyniku których doszło do załamania relacji między rządem a stowarzyszeniem dziennikarzy (AJM). AJM wystąpiło ze skargą konstytucyjną w związku z usunięciem w tym dniu przedstawicieli prasy z sali Parlamentu i uzależniło ponowne podjęcie dialogu z rządem od ustaleń Komisji Śledczej. Zobowiązanie zawarte w porozumieniu z 1 marca dotyczące wznowienia przez rząd dialogu z dziennikarzami jeszcze nie zostało wypełnione. Konieczne jest odbudowanie zaufania, tak by można było zająć się pozostałymi zagadnieniami wskazanymi w programie prac grupy roboczej ds. mediów (w tym umocnienie nadawcy publicznego, podniesienie standardów zawodowych i etycznych dziennikarzy oraz rozwój systemu samoregulacji). Rada radiofonii i telewizji skuteczniej egzekwuje prawo, jeżeli chodzi o niezgodną z prawem koncentrację własności i konflikty interesów. Przyjęła także nowe wytyczne w sprawie propagowania pluralizmu i konkurencji na rynku mediów oraz nakładania sankcji w sposób nieselektywny, a także nową strategię radiodyfuzyjną na lata 2012-17. Trwają prace nad dostosowaniem ustawodawstwa krajowego do dyrektywy w sprawie audiowizualnych usług medialnych. Istotne jest, by w proces przyjmowania wszelkich przepisów dotyczących mediów i wolności słowa zaangażowane były wszystkie zainteresowane strony. Nie osiągnięto żadnych postępów w zakresie zwiększania przejrzystości reklam rządowych, innego punktu programu prac grupy roboczej ds. mediów. W dalszym ciągu istnieją obawy dotyczące autocenzury, ograniczonych praw pracowniczych przysługujących dziennikarzom oraz dostępu ogółu społeczeństwa do obiektywnych relacji. Ponadto podczas wyborów do władz lokalnych w marcu obserwatorzy zwrócili uwagę na brak równowagi w relacjach publicznego nadawcy i stacji prywatnych (zob. także fragment poniżej dotyczący reformy ordynacji wyborczej). Praworządność i prawa podstawowe Jeżeli chodzi o sprawne funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, sądy wszystkich szczebli utrzymały dodatni wskaźnik zakończonych spraw w 2012 r., co oznacza, że większość z nich była w stanie rozpatrzyć tyle spraw, ile do nich wpłynęło, lub więcej. W grudniu zapełniono kolejnych 6 wakatów sędziowskich w Sądzie Najwyższym i Sądzie Administracyjnym, co zwiększa ich zdolność radzenia sobie z obciążeniem sprawami. Nadal brakuje jednak bardziej długoterminowej strategii, która zapewniłaby prawidłowe rozłożenie zasobów ludzkich w wymiarze sprawiedliwości. Trzeba rozwinąć zdolność generowania rzetelnych danych na temat całkowitego czasu trwania postępowań sądowych, w tym egzekwowania orzeczeń, zwłaszcza w odniesieniu do szeregu starszych spraw. W tym celu testowane jest nowe oprogramowanie do statystyk sądowych, które uzupełni już istniejący automatyczny system zarządzania sprawami, a jego wprowadzenie spodziewane jest w czerwcu 2013 r. Ponieważ nie będzie ono obejmowało pracy egzekutorów prawa (komorników), konieczne będzie utworzenie dodatkowego systemu monitorowania. Pod koniec 2012 r. wyznaczono kolejnych 6 komorników, w związku z czym jest ich obecnie 97. Wzmocniono obsadę Prokuratury Szczebla Podstawowego ds. Walki z Przestępczością Zorganizowaną i Korupcją, zatrudniając trzech prokuratorów, dzięki czemu wszystkie stanowiska w liczbie 13 zostały obsadzone. Zabezpieczono środki budżetowe na mianowanie dalszych 7 prokuratorów i 16 asesorów prokuratorskich, aby uwzględnić obowiązki wynikające z nowej ustawy o postępowaniu karnym. Cała służba prokuratorska nie została jeszcze jednak wyposażona w odpowiedni sprzęt informatyczny i nie ma odpowiedniej łączności z serwerami. Jeżeli chodzi o jakość i niezależność wymiaru sprawiedliwości, należy odnotować, że od stycznia 2013 r. wszyscy nowo mianowani sędziowie sądów pierwszej instancji muszą być absolwentami Akademii dla Sędziów i Prokuratorów, co wynika z wejścia w życie zmian ustawy o sądach, umacniając zasadę profesjonalizmu i zatrudnienia na podstawie kryteriów merytorycznych. Do chwili obecnej 61 z 80 kandydatów, którzy ukończyli akademię od stycznia 2009 r., zostało zatrudnionych jako sędziowie i prokuratorzy, a 19 osób oczekuje na mianowanie na swoje pierwsze stanowisko. Planowany nabór 29 nowych studentów do akademii, obejmujący zarówno rok akademicki 2011/12, jak i 2012/13, zostanie opóźniony o niemal rok do września 2013 r. ze względu na małą liczbę zgłoszeń. Podjęto działania w celu przyciągnięcia kandydatów, m.in. ponawiając zaproszenia do składania kandydatur, organizując kampanie uświadamiające i akcje informacyjne w mediach oraz zajęcia przygotowawcze, a także wprowadzając zmiany ustawodawstwa w celu podwyższenia stypendium miesięcznego kandydatów. Nadal trzeba doprecyzować istniejące ustawodawstwo, które reguluje postępowania dyscyplinarne wobec sędziów i ich odwoływanie, tak by stało się ono bardziej przewidywalne, a także zadbać o jego proporcjonalne stosowanie przez Radę Sądowniczą. Jeżeli chodzi o zapobieganie korupcji, po zmianach ram ustawowych w 2012 r., w których wprowadzono przepisy dotyczące systematycznej weryfikacji oświadczeń dotyczących konfliktu interesów przez Państwową Komisję ds. Zapobiegania Korupcji (SCPC), weryfikacji poddano 483 oświadczenia złożone przez posłów do Parlamentu, ministrów, wiceministrów oraz urzędników wybranych lub mianowanych przez Parlament. Zidentyfikowano kilka przypadków konfliktu interesów i podjęto w ich sprawie działania. Podczas weryfikacji stwierdzono, że 123 urzędników nie złożyło oświadczeń, a w 26 przypadkach na początku 2013 r. wszczęto postępowania o wykroczenie. W listopadzie 2012 r. przyjęto zmiany ustawy o finansowaniu partii politycznych celem wzmocnienia systemu nadzoru, ale na ich wyniki w postaci lepszej realizacji w praktyce trzeba jeszcze poczekać. Obecnie trwają prace nad opracowaniem pełnego zestawienia wszystkich dochodzeń, aktów oskarżenia, wyroków skazujących i kar, w tym także w przypadkach korupcji na wysokim szczeblu, łącznie z danymi na temat wszelkich kar za wykroczenia oraz kar podatkowych i dyscyplinarnych nałożonych w ostatnich latach. Uczestniczą w nich różne organy, m.in. policja, policja finansowa, Administracja Celna, Urząd Skarbowy, prokuratury i sądy, a także SCPC. Należy kontynuować działania w celu umocnienia współpracy pomiędzy poszczególnymi organami i poprawy przepływu informacji między nimi, aby można było stwierdzić, jakie są jeszcze braki w systemie walki z korupcją, i je wyeliminować. Dialog między społecznościami Pod rządami koalicji kontynuowano dialog na wszystkich szczeblach, a kryzys polityczny, w którym kwestie etniczne nie odgrywały roli, nie wywarł tutaj żadnego wpływu. W okresie sprawozdawczym doszło do pewnych incydentów na tle etnicznym. Przy okazji mianowania byłego członka Narodowej Armii Wyzwolenia na stanowisko ministra obrony w następstwie zmian w rządzie dokonanych przed wyborami doszło do kilku protestów. Władze i przywódcy społeczności podjęli szybkie i skuteczne działania, żeby zapobiec eskalacji. W związku z pierwszą rundą wyborów do władz lokalnych w dniu 24 marca OBWE/ Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) odnotowały we wstępnych ustaleniach, że retoryka akcentująca różnice etniczne przyczyniła się do wzrostu napięć w niektórych gminach. Sekretariat ds. wdrażania umowy ramowej z Ochrydy (SIOFA) rozpoczął przegląd wdrażania tej umowy, która tworzy ramy stosunków między poszczególnymi grupami etnicznymi od 2001 r. Przegląd ten przebiega w czterech etapach i zakończy się wydaniem zaleceń dotyczących prowadzonej polityki. Podsumowanie pierwszej fazy przeglądu umowy ramowej z Ochrydy opublikowano 11 kwietnia, a etap drugi jeszcze trwa. Udostępniono środki publiczne w kwocie 100 000 EUR. Konieczna jest poprawa koordynacji działań SIOFA oraz innych właściwych instytucji, takich jak Agencja ds. Ochrony Mniejszości, a także rozdziału dotacji przez SIOFA. W grudniu 2012 r. po spotkaniu przywódców VMRO-DPMNE i DUI obydwie partie wydały wspólne oświadczenie, w którym podkreśliły, że ważne zadania w zakresie stosunków między grupami etnicznymi będą rozwiązywane w duchu wzajemnego szacunku i tolerancji. W okresie sprawozdawczym odbyło się drugie z serii spotkań roboczych, których celem jest przegląd wdrażania rządowego planu działania, opracowanego w następstwie wniosków z zorganizowanego w 2011 r. seminarium na temat Romów. Jak dotąd otwarto 11 centrów informacji dla Romów, zapewniających pomoc w uzyskaniu dostępu do usług socjalnych i edukacyjnych. Kontynuuje się realizację przedsięwzięć mających na celu objęcie dzieci romskich edukacją na poziomie przedszkola i szkoły średniej, w tym programy mentorskie i stypendialne. Ostatnie działania podejmowane w celu zidentyfikowania osób nieposiadających dokumentów tożsamości i udzielenia im wsparcia przyniosły pewne efekty, ale potrzebne są bardziej systematyczne środki. Chociaż środki w budżecie na 2013 r. na realizację strategii w sprawie integracji społecznej Romów wzrosły, ale przeznacza się je raczej na inwestycje kapitałowe niż na zdrowie, kulturę czy opiekę społeczną i wdrażanie postępuje powoli. Reforma administracji publicznej W październiku 2012 r. rząd przyjął uaktualnioną strategię w zakresie reformy administracji publicznej, aby uwzględnić zmiany, jakie zaszły w tej dziedzinie od przyjęcia strategii w 2010 r. Kontynuowano prace przygotowawcze związane z dopracowaniem ram ustawowych dotyczących służby cywilnej i publicznej oraz ogólnych procedur administracyjnych. Odnotowano postępy w pracach nad projektami odpowiednich ustaw w konsultacji z ekspertami z UE. Przygotowano nowe podejście ustawodawcze w celu ujednolicenia podstawowych zasad dotyczących zatrudnienia zarówno w służbie cywilnej, jak i w sektorze publicznym, takich jak przejrzystość rekrutacji i rejestry osób zatrudnionych w sektorze publicznym, zasada stosowania kryteriów merytorycznych oraz cele w zakresie sprawiedliwej reprezentacji. Rozpoczęto przegląd ogólnych zasad dotyczących zatrudnienia w sektorze publicznym w takich dziedzinach, jak opieka zdrowotna i edukacja, a także prace nad przygotowaniem ustaw dla poszczególnych sektorów, w tym ustawy o urzędnikach administracyjnych. W listopadzie 2012 r. powołano grupę roboczą, która zajmie się tą ostatnią kwestią, a zainteresowane strony są w niej szeroko reprezentowane. W marcu przyjęto dokument programowy, w którym nakreślono główne elementy nowej ustawy dotyczące m.in. zarządzania zasobami ludzkimi, procedur oceny i odwoływania, szkolenia i mobilności. W listopadzie 2012 r. odbyła się w Ochrydzie konferencja na temat sprawiedliwej reprezentacji zorganizowana przez OBWE i OECD/SIGMA. Po przeprowadzonych w grudniu 2012 r. konsultacjach społecznych rząd przyjął w styczniu 2013 r. dokument programowy, w którym wyznaczył główne cele nowej ustawy w sprawie ogólnej procedury administracyjnej. Rząd powierzył opracowanie projektu tej ustawy do końca 2013 r. grupie roboczej. Jeżeli chodzi o decentralizację i politykę regionalną, w następstwie przeglądu rząd przyjął w marcu 2013 r. metodykę monitorowania wdrażania programu i planu działania w dziedzinie decentralizacji. Utrzymano finansowanie przedsięwzięć w zakresie inwestycji kapitałowych w regionach. Pełne wprowadzenie w życie ustawy z 2008 r. oraz strategii rozwoju regionalnego na lata 2009-2019 pozostaje jednak poważnym wyzwaniem, szczególnie jeżeli chodzi o wymóg zapewnienia odpowiednich zasobów na działania w zakresie regionalnego rozwoju gospodarczego za pośrednictwem organów rozwoju regionalnego. Konieczne jest osiągnięcie przez gminy stabilności finansowej, która zapewniłaby im możliwość wykonywania wszystkich przekazanych im/zdecentralizowanych kompetencji. Reforma ordynacji wyborczej Zmiany ordynacji wyborczej oraz ustawy o finansowaniu partii politycznych przyjęto w listopadzie 2012 r., uwzględniając część zaleceń OBWE/ODIHR, Komisji Weneckiej oraz GRECO. Zmiany dotyczyły takich kwestii, jak rozdział partii od państwa oraz poprawa przejrzystości finansów partii politycznych i środków na kampanie. Nie uwzględniono pewnych zaleceń, zwłaszcza dotyczących rozbieżności w przepisach określających progi dla wpłat na kampanię od osób fizycznych i prawnych, terminów kontroli sprawozdań okresowych z finansowania kampanii, przydziału mandatów dla wyborców poza granicami kraju, a także kontroli list wyborczych. Porozumienie osiągnięte 1 marca zawiera zobowiązanie do uwzględnienia tych kwestii po wyborach do władz lokalnych. W ramach tego porozumienia, w ostatnich tygodniach poprzedzających wybory zmieniono także ordynację wyborczą tak, aby umożliwić największej partii opozycyjnej, która wcześniej groziła bojkotem wyborów, zgłoszenie list kandydatów w późniejszym terminie. Przed wyborami do władz lokalnych poprawiono dokładność danych na listach wyborczych głównie poprzez sprawdzenie osób posiadających biometryczne paszporty lub dowody tożsamości oraz osób bez takich dokumentów. Wszystkie największe partie popierały zmiany ustawodawstwa, na podstawie których tylko obywatele z ważnym dokumentem biometrycznym mieliby możliwość oddania głosu. Zorganizowano kampanie podnoszące świadomość społeczeństwa, aby zwiększyć liczbę osób posiadających dokument biometryczny oraz by uświadomić wyborcom możliwość sprawdzenia publicznie dostępnej listy wyborczej; z możliwości tej skorzystało 42 747 obywateli, czyli znacznie więcej niż w poprzednich wyborach w 2011 r. W dniu wyborów nowy wymóg posiadania dokumentu biometrycznego potwierdzającego tożsamość, warunkujący możliwość oddania głosu, wywołał jednak pewne skargi, mimo że powszechnie o nim informowano. Nadal nieprzeprowadzona kontrola listy wyborczej, zalecana przez OBWE/ODIHR i stanowiąca część porozumienia z 1 marca, ma zostać zakończona po wyborach do władz lokalnych. W swoich wstępnych ustaleniach dotyczących niedawnych wyborów do władz lokalnych OBWE/ODIHR odnotowały, że wybory były dobrze zorganizowane i że zasadniczo administracja wyborcza działała sprawnie na wszystkich poziomach, a wszystkie terminy wyborcze zostały dotrzymane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kandydaci mogli swobodnie prowadzić swoje kampanie wyborcze, a całość kampanii była ożywiona. Kandydaci na burmistrzów w większości regionów podpisali kodeks postępowania na rzecz wolnych i uczciwych wyborów. W dniu wyborów panował spokój, a głosowanie było dobrze zorganizowane w większości lokali wyborczych. Wyborcy mogli swobodnie wyrazić swoją wolę w spokojnych warunkach. Frekwencja była wysoka. Jednakże OBWE/ODIHR odnotowały również, że podczas kampanii wyborczej powtarzały się zarzuty o zastraszanie wyborców i niewłaściwe wykorzystywanie zasobów państwa i że dochodziło do zacierania rozdziału partii politycznych od państwa. Media szeroko relacjonowały kampanię, ale kilku nadawców, w tym nadawca publiczny, nie zapewniło wyważonych relacji z kampanii. Chociaż zaufanie do prawidłowości danych na listach wyborczych wzrosło, można jeszcze udoskonalić procedury tworzenia i zachowywania tych list. Umocnienie gospodarki rynkowej W grudniu 2012 r. zmieniono zasadniczą ustawę budżetową, aby umocnić planowanie strategiczne wydatków publicznych. Konieczne są dalsze działania w celu poprawy planowania strategicznego i wprowadzenia wieloletniego planowania budżetu. Strategiczne znaczenie najważniejszych obszarów reform nie ma odpowiedniego odzwierciedlenia w rocznym planowaniu budżetu i potrzebne są szczegółowe informacje na temat wykonania i przydziału funduszy na środki podejmowane w ramach prowadzonej polityki. Na koniec lutego 2013 r. rząd wywiązał się z zaległych zobowiązań płatniczych (zwroty VAT oraz płatności za towary i usługi) na kwotę 92 mln EUR. W celu poprawy przejrzystości oraz planowania i zarządzania budżetowego rząd zmienił instrukcję ministerstwa finansów, wprowadzając obowiązek zapisywania wieloletnich zobowiązań płatniczych na rzecz jednostek budżetowych począwszy od 2014 r. W połowie października 2012 r. rząd przyjął plan działania na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, który obejmuje okres od 2012 do 2015 r. i powinien pomóc rozwiązać problem wysokiego bezrobocia w tej grupie społecznej poprzez wspieranie tworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy dla ludzi młodych. Plan obejmuje zarówno środki strukturalne, jak i aktywne. Zmiany ustaw z dziedziny rynku pracy przyjęte w grudniu 2012 r. mają przyczynić się do poprawy statystyk dotyczących rynku pracy oraz ułatwić określenie rzeczywistej liczby osób bezrobotnych. Trwa wdrażanie istniejących aktywnych instrumentów rynku pracy, ale ich skuteczność jest ograniczona. W grudniu 2012 r. rząd przyjął operacyjny plan działania na 2013 r. na rzecz aktywnych programów i środków stymulujących zatrudnienie. Kwota środków finansowych na aktywne programy rynku pracy pozostaje niska. W grudniu 2012 r. Parlament przyjął zmiany prawa spółek, które mają ułatwić wyjście z rynku poprzez usprawnienie postępowania o wykreślenie spółek z rejestru. Rozpoczęto skreślanie z rejestru tych spółek, które od dłuższego czasu nie prowadzą działalności. Odnotowano postępy w dostosowywaniu ustawodawstwa sektorowego do ustawy o koncesjach i partnerstwie publiczno-prywatnym. Z 16 ustaw wymagających dostosowania przyjęto 12, a 4 są w przygotowaniu. Sprawne wprowadzenie w życie tego nowego zbioru ustaw będzie wymagało wzmocnienia zdolności administracyjnych Ministerstwa Gospodarki i poprawy koordynacji podejmowanych przez nie działań z działaniami innych odpowiedzialnych organów. Sprawozdanie roczne za 2011 r. Państwowego Urzędu Kontroli (SAO) zostało poddane przeglądowi przez Parlament i rząd. Trzeba nadal wprowadzić procedury, które umożliwią Parlamentowi podejmowanie działań następczych w ramach odpowiednich mechanizmów. Należy zinstytucjonalizować nowo wprowadzoną praktykę polegającą na regularnym monitorowaniu przez rząd sposobu realizacji zaleceń SAO przez podmioty korzystające ze środków budżetowych, ze szczególnym uwzględnieniem braków systemowych wskazanych przez SAO w swoich sprawozdaniach z kontroli. Trzeba także poprawić skuteczność działań następczych prokuratury w odniesieniu do sprawozdań SAO. 3. Działania podejmowane w celu propagowania stosunków dobrosąsiedzkich i znalezienia pod auspicjami ONZ wynegocjowanego i zadowalającego wszystkie strony rozwiązania kwestii nazwy Współpraca regionalna i sektorowa Była jugosłowiańska republika Macedonii aktywnie uczestniczy w inicjatywach regionalnych i gości na swoim terenie odpowiednie spotkania na szczeblu regionalnym. Kraj bierze również udział w działaniach dwustronnych i regionalnych w obszarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w tym we współpracy dotyczącej zarządzania granicami z udziałem Albanii, Serbii, Kosowa*[1] i Bułgarii; w pracy istniejących lub planowanych „wspólnych centrów kontaktowych” na potrzeby współpracy policyjnej i celnej; regularnych „mieszanych” patrolach granicznych z Albanią, Serbią, Kosowem i Bułgarią oraz wspólnych kontrolach granicznych z udziałem władz serbskich, w porozumieniach w sprawie współpracy policyjnej z Chorwacją, Czarnogórą i Serbią oraz we współpracy z Kosowem, a także w działaniach w ramach zobowiązań regionalnych. Umowa zawarta z Czarnogórą w sprawie wzajemnych podróży obywateli weszła w życie w grudniu 2012 r. i umożliwi obywatelom obu krajów, tak jak podobne umowy z Albanią i Serbią, swobodne podróże do każdego z krajów jedynie z dokumentem biometrycznym potwierdzającym tożsamość. W obszarze współpracy w dziedzinie obrony i bezpieczeństwa kraj uczestniczy w inicjatywach dwustronnych i regionalnych mających na celu budowanie wzajemnego zaufania oraz wnosi wkład w działalność misji EUFOR Althea w Bośni i Hercegowinie. Średnio 20% wymiany handlowej kraju nadal stanowi handel z krajami CEFTA, a dwie trzecie wymiany handlowej ze światem odbywa się przez Grecję (Saloniki). Kosowo jest drugim co do wielkości partnerem eksportowym kraju, po Niemczech, ale wymiana handlowa zmniejszyła się w zeszłym roku częściowo ze względu na słabo rozwinięte połączenia infrastrukturalne. Problemy infrastrukturalne wpływają niekorzystnie także na wymianę handlową z Albanią, aczkolwiek w listopadzie 2012 r. premierzy obu krajów podpisali porozumienie przewidujące otwarcie nowego przejścia granicznego. Podobnie, w sytuacji gdy transgraniczne kolejowe przewozy towarowe korytarzem X znacznie zmalały, w czasie ostatniego spotkania z premierem Serbii zwrócono uwagę na pogłębianie relacji handlowych i współpracy gospodarczej, w tym także ewentualne wspólne przedsięwzięcia infrastrukturalne oraz działania związane z korytarzem X. Oprócz dwustronnych umów inwestycyjnych z Albanią, Bośnią i Hercegowiną, Chorwacją, Czarnogórą, Serbią, Turcją i Bułgarią kraj rozważa podpisanie takiej umowy z Kosowem i jest zainteresowany umową z Grecją. Stosunki dwustronne Bułgaria W następstwie ustaleń zawartych w sprawozdaniu z postępów z października 2012 r., obaw wyrażonych przez Bułgarię i konkluzji Rady z grudnia 2012 r., w których stwierdzono: „ ... nasiliły się kontakty na wysokim szczeblu między przedstawicielami byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Bułgarii; oczekuje, że przełożą się one na konkretne działania i przyniosą wymierne wyniki” oba kraje nawiązały dialog w celu poprawy relacji. W następstwie wymian na szczeblu ministra spraw zagranicznych Bułgaria wystąpiła dnia 27 listopada z propozycją uwzględnienia pewnych środków służących budowaniu zaufania w szerszych ramach „Umowy o dobrosąsiedzkich stosunkach i współpracy”, oprócz wspólnych tematycznych grup roboczych zajmujących się najważniejszymi problemowymi obszarami oraz nieustającego zaangażowania i dobrej woli przy wprowadzaniu w życie przyjętych porozumień. Wśród elementów tego wniosku, który opiera się na deklaracji premierów obu krajów z 1999 r., znalazło się także jednostronne oświadczenie wydane przez Bułgarię w następstwie konkluzji Rady z grudnia 2012 r. Wspólna grupa robocza, której powierzono zadanie wynegocjowania nowej umowy oraz nakreślenie bardziej ogólnego kierunku działań służących rozwojowi stosunków dwustronnych, odbyła posiedzenia w dniach 14 grudnia, 14-15 stycznia, 1 lutego oraz pod koniec marca. Bułgaria oficjalnie przedstawiła projekt tekstu umowy na początku stycznia. Ministrowie spraw zagranicznych obu krajów spotkali się przy okazji konferencji międzynarodowej, która miała miejsca w dniach 1-2 lutego, a dnia 16 lutego premier Bułgarii złożył wizytę w Skopje. Obydwa kraje wskazują jedynie na kilka nierozwiązanych kwestii w umowie. Jeżeli chodzi o pozostałe nowe elementy, o których minister spraw zagranicznych Bułgarii wspomniał w swoim piśmie z dnia 27 listopada – utworzenie „wspólnych grup roboczych zajmujących się najważniejszymi problemowymi obszarami”, ustanowienie rady wysokiego szczebla i doroczne spotkania na poziomie rządów, lub odpowiedzi na różne wnioski w sprawie konkretnych działań i wyników (np. wizyty urzędników wysokiego szczebla, współpraca administracyjna i wymiana, ustanowienie dialogu ekspertów na temat kwestii historycznych, pogłębiona współpraca w kwestiach sektorowych i negocjacje w sprawie różnych umów o współpracy sektorowej), obecnie działania zawieszono w oczekiwaniu na podpisanie umowy. W okresie sprawozdawczym nasiliły się kontakty z Bułgarią na wysokim szczeblu. Podczas wizyty premiera Bułgarii w Skopje dnia 16 lutego obaj premierzy jasno potwierdzili swoje zaangażowanie w umocnienie relacji dwustronnych, opowiedzieli się za częstszym organizowaniem spotkań na wysokim szczeblu i wyrazili przekonanie, że pozytywne przesłania publiczne mogłyby się przyczynić do ograniczenia stereotypów i umocnienia współpracy. Prezydent Iwanow podjął kilka inicjatyw, m.in. złożył wizytę w Bułgarskim Ośrodku Kultury i Informacji oraz uczestniczył w obchodach Święta Narodowego. Wiceminister spraw zagranicznych wziął udział we wspólnych obchodach dnia pamięci ofiar Holocaustu w Bułgarii dnia 13 marca 2013 r. W okresie sprawozdawczym i przed rozpoczęciem negocjacji w sprawie umowy ministrowie spraw zagranicznych obu krajów odbyli w Sofii w dniu 15 listopada wzajemne konsultacje w kwestiach dotyczących UE w oparciu o „Memorandum w sprawie współpracy w dziedzinie integracji europejskiej i integracji w strukturach euro-atlantyckich” z września 2011 r. Nie odbyła się jeszcze kolejna runda tych konsultacji ani nie podjęto działań następczych po seminarium zorganizowanym w Skopje w październiku 2012 r. na temat negocjacji akcesyjnych. Jeżeli chodzi o stosunki transgraniczne, sektorowe i handlowe bezpośrednie inwestycje zagraniczne utrzymują się na wysokim poziomie, a w kraju zarejestrowanych jest ponad 800 spółek z bułgarskim kapitałem. Doroczne spotkanie dwustronnej Izby Handlowej odbyło się dnia 27 marca. Przywozy z Bułgarii wzrosły do 6% w 2012 r., a wywozy utrzymują się na stałym poziomie, choć ich udział w wywozach ogółem zmalał nieznacznie, z 9% do 7%. W grudniu 2012 r. opublikowano trzecie zaproszenie do składania ofert na projekty transgraniczne finansowane z IPA w dziedzinie środowiska, rozwoju sektora prywatnego i spójności społecznej. Premierzy obu krajów podkreślili konieczność ulepszenia połączeń drogowych i kolejowych w ramach korytarza VIII między Sofią a Skopje oraz otwarcia przejścia granicznego w Klepalo. Obydwa kraje ściśle ze sobą współpracują w kwestiach bezpieczeństwa i obrony, a ich siły zbrojne odbyły wspólne ćwiczenia i prowadzą regularne wymiany personelu w celach szkoleniowych oraz wymiany doświadczeń w zakresie planowania, logistyki i wywiadu. Grecja W swoich konkluzjach z grudnia 2012 r. Rada stwierdziła, że: „… Rada przeanalizuje – w oparciu o sprawozdanie, które Komisja ma przedstawić wiosną 2013 roku [...] działania podjęte w celu propagowania stosunków dobrosąsiedzkich i znalezienia – pod auspicjami ONZ – wynegocjowanego i zadowalającego wszystkie strony rozwiązania kwestii nazwy”. Dnia 3 października 2012 r. minister spraw zagranicznych D. Avramopoulos przesłał pismo z propozycją podpisania protokołu ustaleń, na które minister spraw zagranicznych N. Poposki odpowiedział w dniu 5 listopada. Oficjalne rozmowy w kwestii nazwy prowadzone pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych i pod przewodnictwem specjalnego wysłannika sekretarza generalnego ONZ, Matthew Nimetza, nabrały nowej dynamiki w okresie sprawozdawczym. Wizyta Matthew Nimetza w Atenach i Skopje na początku stycznia miała swój dalszy ciąg w postaci rozmów między negocjatorami, które przeprowadzono w dniach 29-30 stycznia w Nowym Jorku. W czasie ostatnich rozmów w dniach 8-9 kwietnia specjalny wysłannik sekretarza generalnego ONZ przedstawił nową propozycję, która jego zdaniem może „otworzyć drogę do poważnych dyskusji i daje nadzieję na znalezienie rozwiązania”. Współpraca w różnych dziedzinach (gospodarka i handel, współpraca policyjna i celna, współpraca wojskowa) dobrze przebiega na szczeblu eksperckim i przyniosła znaczące efekty. Na wszystkich szczeblach dochodzi do regularnych dwustronnych spotkań i kontaktów związanych z szerokim zakresem zagadnień. Dobrze ocenia się także współpracę w kwestiach związanych z UE, w tym spotkanie wyższych rangą urzędników ministerstw spraw zagranicznych w Atenach w czerwcu 2012 r., a także seminarium na temat WPBiO zorganizowane w Atenach pod koniec grudnia 2012 r. Kolejne spotkanie urzędników ministerstw spraw zagranicznych odbyło się w Skopje w dniu 5 kwietnia 2013 r. Omawiano na nim możliwości wzmocnienia dwustronnej współpracy sektorowej, dzielenia się wiedzą na temat UE w ramach programów partnerskich lub TAIEX i organizacji seminariów, np. poświęconych tematyce środowiska. Jeżeli chodzi o stosunki transgraniczne, sektorowe i handlowe, współpraca gospodarcza obejmuje kontakty między izbami handlowymi obu krajów w celu ewentualnego utworzenia Forum Biznesu w Atenach. Na wspólnym posiedzeniu zorganizowanym w grudniu 2012 r. przez greckie biuro łącznikowe oraz izbę handlową z Skopje omówiono różne kwestie handlowe i celne. Obydwa kraje ściśle ze sobą współpracują w dziedzinie transportu, w tym w kwestii korytarza X. Złożono kilka wniosków dotyczących budowy dodatkowych przejść granicznych, które wymagają dopracowania oceny wykonalności. Turystyka i inne kontakty międzyludzkie utrzymują się na wysokim poziomie. Jeżeli chodzi o wymianę handlową między obydwoma krajami, przywóz z Grecji znacznie wzrósł w 2012 r., czyniąc ten kraj drugim największym partnerem handlowym oraz czwartym co do wielkości źródłem inwestycji (10% łącznych inwestycji obcych). Wdrażanie programu transgranicznego finansowanego z IPA przebiega sprawnie. Oba kraje ściśle ze sobą współpracują także w sprawach policyjnych i wojskowych. Bałkany Zachodnie Kraj utrzymuje konstruktywne stosunki dwustronne z innymi krajami objętymi polityką rozszerzenia. Nie ma nierozwiązanych kwestii dotyczących wyznaczenia granic. W okresie sprawozdawczym prezydent złożył wizytę w Sarajewie na początku października. Ponadto planowane jest podpisanie umowy o Partnerstwie Euroatlantyckim z Chorwacją. Podczas wizyty wicepremiera Czarnogóry, która miała miejsca 14 lutego, podkreślono dobre stosunki oraz wspólny zamiar nasilenia współpracy gospodarczej. Jeżeli chodzi o stosunki dwustronne z Albanią, premierzy obu krajów w czasie wizyty w Tiranie dnia 23 listopada zapewnili, że obydwa kraje łączy przyjaźń i wspólne zaangażowanie w działania na rzecz integracji z UE, a przesłanie to następnie potwierdzili prezydenci obu krajów w dniu 5 grudnia 2012 r. W obchodach 100. rocznicy odzyskania niepodległości przez Albanię, zorganizowanych w Skopje, uczestniczył zarówno premier Albanii, jak i Kosowa, a w listopadzie podpisano umowę z Albanią przewidującą otwarcie nowego przejścia granicznego. Stosunki z Serbią uległy dalszej poprawie dzięki serii wizyt na wysokim szczeblu, których punktem kulminacyjnym będzie wspólne posiedzenie rządów w maju 2013 r. Premierzy obu krajów zasygnalizowali w Skopje w styczniu 2013 r. różnice zdań w kwestii statusu Kosowa, a kościół prawosławny nie powinien stanowić przeszkody w dalszym pogłębianiu współpracy. W dniu 18 lutego ministrowie spraw zagranicznych podpisali porozumienie o współpracy w związku z procesem przystąpienia do UE, podobne do porozumienia już podpisanego z Albanią. Jeżeli chodzi o Kosowo, szeroko zakrojone ramy umowne dotyczące stosunków dwustronnych i zobowiązania do pogłębiania współpracy obejmują trwające prace w sprawie zapewnienia dobrowolnego powrotu uchodźców kosowskich pozostających w tym kraju. 4. Wniosek W dziedzinach objętych niniejszym sprawozdaniem osiągnięto postępy mimo kryzysu politycznego, jaki nastąpił po wydarzeniach z 24 grudnia 2012 r. Ważne jest, że porozumienie polityczne z dnia 1 marca 2013 r., które pomogło przezwyciężyć kryzys polityczny, niezwłocznie wprowadza się w życie, a szczególnie te jego przepisy, które dotyczą ustanowienia Komisji Śledczej. Kontynuowano także reformy związane z UE w kontekście dialogu na wysokim szczeblu w sprawie przystąpienia. Stosunki z sąsiadami pozostają dobre i podjęto działania w kwestii stosunków dwustronnych z Bułgarią i Grecją. Oficjalne rozmowy w kwestii nazwy nabrały w okresie sprawozdawczym nowej dynamiki. * Użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/99 oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa.