1. Kontekst i wprowadzenie

Zieloną infrastrukturę zdefiniowano w strategii UE na rzecz zielonej infrastruktury jako „strategicznie zaplanowaną sieć obszarów naturalnych i półnaturalnych z innymi cechami środowiskowymi, zaprojektowaną i zarządzaną w sposób mający zapewnić szeroką gamę usług ekosystemowych. Obejmuje ona obszary zielone (lub niebieskie w przypadku ekosystemów wodnych) oraz inne cechy fizyczne obszarów lądowych (w tym przybrzeżnych) oraz morskich. Na lądzie zielona infrastruktura jest obecna na obszarach wiejskich i w środowisku miejskim”.

W odróżnieniu od jednofunkcyjnej szarej infrastruktury obszary zielone o bogatej różnorodności biologicznej mogą pełnić szereg niezwykle użytecznych funkcji, często jednocześnie i przy bardzo niskich kosztach, z korzyścią dla ludzi, natury i gospodarki.

W UE zielona infrastruktura obejmuje sieć Natura 2000 – stanowiącą jej trzon – jak również obszary naturalne i półnaturalne poza Naturą 2000, takie jak parki, ogrody prywatne, żywopłoty, porośnięte roślinnością strefy buforowe wzdłuż rzek lub krajobrazy rolnicze o bogatej strukturze i określonych cechach i praktykach, a także elementy sztuczne, takie jak zielone dachy, zielone ściany lub ekologiczne mosty i przepławki. Roczne korzyści z tytułu usług ekosystemowych świadczonych wyłącznie w ramach sieci Natura 2000 oszacowano na kwotę 300 mld EUR w całej UE, przy czym korzyści z tytułu zielonej infrastruktury wykraczają znacznie poza tę kwotę.

Cel 2 unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r. stanowi, że „do 2020 r. ekosystemy i ich funkcje zostaną utrzymane i wzmocnione poprzez ustanowienie zielonej infrastruktury i odbudowę co najmniej 15 % zdegradowanych ekosystemów”. Pełne osiągnięcie powyższego celu 2 i przywrócenie dobrego stanu zasobów Natury 2000 mogłoby się przyczynić do stworzenia odpowiednio do 50 000 i 140 000 miejsc pracy oraz do uzyskania nawet 4,2–11,1 mld EUR w postaci bezpośrednich rezultatów rocznie, jak również do zwiększenia zakresu korzyści płynących z usług ekosystemowych.

W 2013 r. UE przyjęła strategię dotyczącą zielonej infrastruktury w celu wzmocnienia tych korzyści gospodarczych dzięki przyciągnięciu większej liczby inwestycji w kapitał naturalny Europy, aby osiągnąć jej cele w zakresie różnorodności biologicznej do 2020 r. Obejmowała ona cztery priorytetowe obszary prac: promowanie zielonej infrastruktury w głównych obszarach polityki, lepsze informowanie, wzmacnianie bazy wiedzy i promowanie innowacji, lepszy dostęp do finansowania, oraz przyczynianie się do opracowywania projektów dotyczących zielonej infrastruktury na poziomie unijnym.

W strategii przewidziano, że do końca 2017 r. Komisja dokona przeglądu postępów w zakresie rozwijania zielonej infrastruktury i opublikuje sprawozdanie na temat zebranych doświadczeń wraz z zaleceniami dotyczącymi przyszłych działań. W planie działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki przewidziano, że przegląd ten będzie stanowił podstawę dalszych działań w zakresie strategicznego inwestowania w zieloną infrastrukturę w UE. Wniesie również wkład w końcową ocenę unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.

Przegląd dotyczy dokonanych postępów i napotkanych wyzwań zarówno na szczeblu unijnym, jak i na szczeblu państwa członkowskiego, w zakresie realizacji czterech priorytetowych obszarów prac w ramach strategii, obejmuje określone wnioski i przedstawia pewne sugestie dotyczące dalszego wdrażania strategii.

2. Ocena postępów i wyzwań

2.1. Promowanie zielonej infrastruktury w głównych obszarach polityki: postępy i wyzwania

W strategii dotyczącej zielonej infrastruktury podkreślono potrzebę zapewnienia, aby zielona infrastruktura stała się standardowym elementem planowania przestrzennego i rozwoju terytorialnego, który będzie w pełni włączony do procesu wdrażania tych polityk, których cele można osiągnąć w całości lub częściowo dzięki rozwiązaniom opartym na przyrodzie. Przewidziano w niej, że zielona infrastruktura będzie promowana za pomocą następujących głównych obszarów polityki: regionalnej lub spójności, przeciwdziałania zmianie klimatu oraz polityki w dziedzinie ochrony środowiska, zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi, polityki w zakresie zdrowia i konsumentów oraz wspólnej polityki rolnej. Obszary i funkcje sieci Natura 2000 stanowią trzon unijnej zielonej infrastruktury. W ocenie adekwatności dyrektyw dotyczących ochrony przyrody stwierdzono, że chociaż dyrektywy stanowią kluczowe elementy unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r., same nie mogą się przyczynić do osiągnięcia unijnych celów do 2020 r. polegających na zatrzymaniu procesu utraty różnorodności biologicznej. W planie działania na rzecz przyrody, ludzi i gospodarki przewidziano dodatkowe środki, takie jak zapewnienie wytycznych i wsparcia realizacji projektów dotyczących zielonej infrastruktury w celu lepszego połączenia obszarów sieci Natura 2000, aby przyczynić się do osiągnięcia celów dyrektyw dotyczących ochrony przyrody, przy jednoczesnym wnoszeniu wkładu w realizację innych unijnych celów w zakresie różnorodności biologicznej.

Wdrażanie zielonej infrastruktury można osiągnąć dzięki utrzymaniu istniejących ekosystemów o bogatej różnorodności biologicznej w dobrym stanie oraz dzięki odbudowie zdegradowanych ekosystemów, zarówno w sieci Natura 2000, jak i poza tą siecią. Zgodnie z dyrektywami ptasią i siedliskową państwa członkowskie są zobowiązane do sformułowania celów i środków w zakresie odbudowy obszarów Natura 2000, na których gatunki i siedliska nie osiągnęły jeszcze właściwego stanu ochrony. Kluczowym narzędziem umożliwiającym ochronę i odbudowę na szczeblu regionalnym lub krajowym są priorytetowe ramy działania opracowane przez państwa członkowskie zgodnie z art. 8 dyrektywy siedliskowej. Nowy format tych priorytetowych ram działania obejmuje możliwość uwzględnienia informacji dotyczących powiązanych środków w zakresie szerszej zielonej infrastruktury.

W działaniu 6a strategii ochrony różnorodności biologicznej wezwano państwo członkowskie do opracowania do 2014 r. we współpracy z Komisją strategicznych ram dla ustalenia priorytetów w zakresie odbudowy ekosystemu na szczeblu regionalnym, krajowym i unijnym. W 2014 r. Komisja opublikowała badanie w celu wsparcia państw członkowskich w nadaniu priorytetowego znaczenia odbudowie zdegradowanych ekosystemów. Chociaż istnieje kilka ram w zakresie nadawania priorytetowego znaczenia odbudowie na szczeblu krajowym i regionalnym, prowadzone są pewne działania związane z odbudową – często w odpowiedzi na inne odpowiednie przepisy unijne, takie jak ramowa dyrektywa wodna oraz dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej. Konieczne jest zwiększenie wysiłków na rzecz wdrożenia krajowych ram w zakresie nadawania priorytetowego znaczenia odbudowie w celu realizacji działania 6b – jako uzupełnienie priorytetowych ram działań zgodnie z dyrektywami dotyczącymi ochrony przyrody – w sposób zgodny z podejściem metodycznym przyjętym w inicjatywie w sprawie mapowania i oceny ekosystemów i usług ekosystemowych oraz z działaniami w zakresie odbudowy wymaganymi zgodnie z przepisami unijnymi.

Szereg państw członkowskich utworzyło krajowe sieci ekologiczne lub równoważne instrumenty. W wielu państwach członkowskich cele lub wymogi szczególnie związane z zieloną infrastrukturą zostały uwzględnione w szerszych politykach i przepisach dotyczących różnorodności biologicznej i ochrony przyrody. Przykładowo kilka krajowych strategii i planów na rzecz różnorodności biologicznej zawiera odniesienia do zielonej infrastruktury (zarówno nazwanej w taki sposób, jak i z wykorzystaniem innej terminologii odzwierciedlającej to samo pojęcie). Zielona infrastruktura jest również pośrednio uwzględniona w instrumentach związanych z konkretnymi ekosystemami, takich jak irlandzka krajowa strategia na rzecz torfowisk. Z wyjątkiem niemieckiej „krajowej koncepcji dotyczącej zielonej infrastruktury” państwa członkowskie nie przyjęły jednak jeszcze krajowych strategii poświęconych szczególnie zielonej infrastrukturze. Pewne strategie krajowe są jednak w opracowaniu (np. w Hiszpanii), a inne polityki i instrumenty prawne odnoszą się – przynajmniej pośrednio – do koncepcji zielonej infrastruktury określonej w unijnej strategii dotyczącej zielonej infrastruktury.

Jeżeli chodzi o unijną politykę wodną, środki związane z naturalną retencją wód mogą pomóc w spowolnieniu spływu wód opadowych, zwiększeniu infiltracji i zmniejszeniu zanieczyszczeń w wyniku procesów naturalnych. Tego rodzaju środki określa się jako opłacalne podejścia służące osiągnięciu celów ramowej dyrektywy wodnej i dyrektywy powodziowej, które przyczyniają się jednocześnie do ochrony różnorodności biologicznej i przystosowywaniu się do zmiany klimatu. Opracowano wytyczne dotyczące środków związanych z naturalną retencją wód i zachęcono do ich wdrażania za pośrednictwem unijnych funduszy strukturalnych i rolnych przy opracowywaniu programów operacyjnych i rolnych państw członkowskich. W ocenie ex post programów operacyjnych stwierdzono, że pomimo pewnych postępów należy podjąć szerzej zakrojone działania w celu propagowania programów strategicznych i zintegrowanych oraz że planowanie zielonej infrastruktury i środków związanych z naturalną retencją wód na większą skalę mogłoby być korzystne dla jakości wód, chronić przed powodziami oraz przyczynić się do realizacji celów w zakresie różnorodności biologicznej. Na potrzeby planowania można wykorzystać prace w zakresie mapowania i oceny ekosystemów i usług ekosystemowych, plany gospodarowania wodami w dorzeczu oraz priorytetowe ramy działań w celu określenia wielofunkcyjnych obszarów oferujących największe możliwości świadczenia usług ekosystemowych.

W ramach polityki UE w zakresie gospodarki morskiej i rybołówstwa zieloną infrastrukturę określa się jako narzędzie przyczyniające się do zrównoważonego rozwoju obszarów przybrzeżnych. W art. 5 dyrektywy w sprawie planowania przestrzennego obszarów morskich wyznaczono główne cele zielonej infrastruktury i stwierdzono, że: „państwa członkowskie dążą do wspierania zrównoważonego rozwoju sektora energii na morzu, transportu morskiego, sektora rybołówstwa i akwakultury oraz zachowania, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego, w tym odporności na zmianę klimatu”. Problematyka zielonej infrastruktury nie jest jednak w dostatecznym stopniu uwzględniana w planach zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich, mimo że mogłoby to przyczynić się do zachowania zdrowych ekosystemów morskich oraz przynieść znaczne korzyści w zakresie produkcji żywności, rekreacji i turystyki, łagodzenia skutków zmiany klimatu i dostosowania do niej, kontroli dynamiki linii brzegowej oraz zapobiegania klęskom żywiołowym.

Choć pojęcie zielonej infrastruktury nie zostało uwzględnione w dyrektywie ramowej w sprawie strategii morskiej, cele tej dyrektywy są spójne z celami zielonej infrastruktury, ponieważ dyrektywa została opracowana z myślą o zachowaniu różnorodności biologicznej oraz zapewnieniu czystych, zdrowych i urodzajnych oceanów i mórz. Pewne próby ustanowienia sieci zielonej infrastruktury morskiej są podejmowane poprzez tworzenie spójnych sieci chronionych obszarów morskich zgodnie z art. 13 ust. 4. Środki podejmowane w oparciu o przepisy dyrektywy będą nadal służyły eliminowaniu oddziaływań w celu poprawy stanu środowiska morskiego w kontekście transgranicznym/regionalnym przy wykorzystaniu nowo opracowanych kryteriów i standardów metodologicznych. Wdrożenie zielonej infrastruktury może ułatwić osiągnięcie tego celu.

Stosowanie rozwiązań ekosystemowych i zielonej infrastruktury uznaje się za skuteczną metodę przeciwdziałania zmianie klimatu w ramach strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu. W działaniu 7 przewidzianym w tej strategii zawarto konkretne odniesienie do zielonej infrastruktury w kontekście odporności szarej infrastruktury. Na szczeblu międzynarodowym w szeregu decyzji wydanych na podstawie Konwencji o różnorodności biologicznej oraz porozumienia paryskiego zwrócono uwagę na powiązane z klimatem korzyści wynikające ze stosowania podejść ekosystemowych. W tym kontekście istnieje jednak możliwość uzyskania dalszej synergii, biorąc pod uwagę większą częstotliwość występowania klęsk żywiołowych wywołanych zmianą klimatu, takich jak ekstremalne zjawiska pogodowe odnotowywane w 2017 r., w tym pożary lasów, burze i powodzie. Można jednak zrobić więcej, aby zwrócić uwagę na liczne korzyści w obszarze łagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania się do niej związane z korzystaniem z zielonej infrastruktury – dotyczy to zarówno korzyści bezpośrednich, np. w postaci sekwestracji dwutlenku węgla, jak i korzyści pośrednich polegających na ograniczaniu zapotrzebowania na energię i zanieczyszczeń dzięki korzystaniu z transportu aktywnego powiązanego z zieloną infrastrukturą (takiego jak transport rowerowy i pieszy), ograniczaniu efektu wyspy ciepła oraz zmniejszaniu zapotrzebowania na chłodzenie i ogrzewanie budynków dzięki stosowaniu zielonych dachów i ścian.

Przegląd unijnej strategii przystosowania się do zmiany klimatu stanowił dobrą okazję, aby zastanowić się nad tym, w jaki sposób zachęcić zainteresowane strony do dodatkowego zwiększenia stopnia wykorzystania zielonej infrastruktury oraz sprzyjania racjonalnemu pod względem kosztów tworzeniu społeczeństw odpornych na zmianę klimatu. To samo dotyczy przeglądu polityki wodnej UE (dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, ramowej dyrektywy wodnej, dyrektywy powodziowej). Dalszej synergii w tym obszarze można również poszukiwać w ramach Porozumienia Burmistrzów lub ICLEI – Samorządów na rzecz Zrównoważonego Rozwoju.