Wprowadzenie

Mieszkańcy Iraku, ich rząd oraz siły zbrojne przy wsparciu międzynarodowym ze strony globalnej koalicji na rzecz walki z Da'esh z powodzeniem położyli kres okupacji terytorialnej Iraku przez Da'esh. Państwo przez lata zmagało się z konfliktem, który trwał od 2003 r., jak również we wcześniejszych latach, jednak to akty terroru popełniane przez Da'esh od 2014 r. stanowiły jak dotąd najokrutniejsze przejawy przemocy wewnątrz kraju. W chwili obecnej Irak musi wykorzystać nową szansę, stworzyć sprzyjający włączeniu i oparty na możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności system polityczny służący wszystkim społecznościom, regionom i ludziom o różnych przekonaniach, a także zachować różnorodność kraju oraz wzmocnić jego demokratyczny ustrój. Ma to kluczowe znaczenie dla odbudowy zaufania między ludźmi a ich rządem oraz dla uniknięcia powrotu do wywołującego podziały fanatyzmu religijnego i separatyzmu.

Trzyletnia walka z Da'esh odcisnęła się na kraju olbrzymim piętnem. Wiązała się z wieloma ofiarami wśród ludności cywilnej i wojskowej, wszechobecnym cierpieniem ludzkim i traumą, milionami do tej pory wysiedlonych osób, zniszczeniem tkanki społecznej, szczególnie w społecznościach dotkniętych konfliktem, rozległymi zniszczeniami infrastruktury publicznej i prywatnej, a także niepewną sytuacją finansową i gospodarczą. Przed irackim rządem i ludźmi stoi obecnie wiele wyzwań. Ważne jest to, aby Irak przezwyciężył te wyzwania. Ma to znaczenie dla samego Iraku, dla Bliskiego Wschodu oraz całej międzynarodowej społeczności – dla wszystkich tych, którzy odczuwali konsekwencje kryzysu i pozostawaliby pod negatywnym wpływem dalszego braku stabilności w Iraku.

Szczególnie Unia Europejska jest zainteresowana tym, aby Irak wyszedł z kryzysu silniejszy. Brak rozwiązania pierwotnych przyczyn kryzysu zniszczyłby jedność kraju, jego bezpieczeństwo, demokratyczny ład i zahamował rozwój gospodarczy, a także podważyłby działania irackiego rządu na rzecz reform i pojednania. Taki scenariusz najprawdopodobniej pogłębiłby podziały na tle wyznaniowym oraz napięcia na tle etnicznym. Doprowadziłoby to nie tylko do tego, że Irak pozostałby schronieniem dla terroryzmu, co stanowiłoby bezpośrednie i utrzymujące się zagrożenie dla bezpieczeństwa UE, ale także spowodowałoby wejście przez to państwo w nowy kryzys, którego konsekwencje humanitarne miałyby wpływ na państwa ościenne i UE, szczególnie za sprawą nielegalnej migracji. Istotne jest zatem, aby UE i społeczność międzynarodowa pozostały w tym kluczowym czasie zaangażowane we wspieranie Iraku.

W świetle szerszych celów globalnej strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa dla UE oraz wyciągania wniosków z wdrażania unijnej regionalnej strategii dla Syrii i Iraku z 2015 r., jak również w świetle groźby ze strony Da'esh, niniejszy komunikat jest naturalnym, kolejnym krokiem poza terytorialną walką z Da'esh, w zaangażowaniu Unii mającym służyć skoncentrowaniu się na sposobach wspierania Iraku w stawianiu czoła konkretnym wyzwaniom, z którymi kraj ten ma teraz do czynienia. Stanowi to odpowiedź na wniosek unijnej Rady do Spraw Zagranicznych z dnia 19 czerwca 2017 r. skierowany do Wysokiej Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Komisji Europejskiej o przedstawienie strategii zawierającej wytyczne dotyczące kolejnych działań w ramach zaangażowania UE w Iraku. Niniejsza strategia dla Iraku ma trzy główne cele:

1) określenie istotnych wyzwań, przed którymi stoi Irak;

2) określenie interesów oraz strategicznych celów UE w relacjach z Irakiem;

3) określenie priorytetów działań UE w oparciu o istniejące wsparcie unijne, z naciskiem – w pierwszej kolejności – na wspieranie przez UE najpilniejszych wyzwań związanych z trwającym przesiedleniem, stabilizacją i pojednaniem, stosownie do priorytetów irackiego rządu. Sukces wdrażania strategii będzie ostatecznie zależny od politycznej woli decydentów w tym kraju.

1. Wyzwania stojące przed Irakiem w kontekście regionalnym

1.1 Wyzwanie związane z sytuacją humanitarną, sprawowaniem władzy na szczeblu lokalnym i stabilizacją: Irak ma do czynienia z masowym i bezpośrednim wyzwaniem humanitarnym. Trzy lata konfliktu w kraju poskutkowały zatrważającymi naruszeniami podstawowych praw człowieka w odniesieniu do lokalnej ludności, w tym mniejszości, które to czyny prawdopodobnie stanowią zbrodnie przeciwko ludzkości i w poważny sposób wpłynęły na tkankę społeczną w tym kraju. Ponad 3 miliony Irakijczyków pozostaje przesiedleńcami wewnętrznymi, a miliony kolejnych wciąż pilnie potrzebują pomocy humanitarnej. Dotyczy to grup szczególnie wrażliwych, takich jak dzieci, które przez kilka lat były wyłączone z edukacji w pełnym wymiarze, a także kobiet, które padły ofiarą przemocy seksualnej. W wyniku konfliktu doszło do rozległych zniszczeń infrastruktury cywilnej, w tym systemów wodociągowych, placówek medycznych i szkół, a to doprowadziło również do poważnych niedoborów kluczowych usług. Konflikt wpłynął też znacznie na środowisko za sprawą zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych, co miało odpowiednie konsekwencje dla zdrowia ludzi i warunków do życia.

Odnotowano istotny postęp w irackich i międzynarodowych działaniach wstępnych zmierzających do stabilizacji sytuacji na terenach wyzwolonych, dzięki czemu dwa miliony przesiedlonych osób wróciło już do swojego miejsca pochodzenia, na ogół w sposób pokojowy i zorganizowany. Tym niemniej konieczne jest jeszcze wiele pracy, aby do domu wróciły pozostałe 3 miliony przesiedlonych obywateli. Aby umożliwić przesiedlonym obywatelom powrót do domu w sposób bezpieczny, dobrowolny, godny i niedyskryminacyjny, iracki rząd musi zapewnić bezpieczeństwo, przeprowadzić akcję rozminowywania, przywrócić podstawowe usługi i infrastrukturę, zapewnić warunki do życia, a także pilnie zagwarantować sprawowanie odpowiedzialnych i opartych na reprezentacji rządów cywilnych na terenach wyzwolonych w celu budowania zaufania. Aby zapewnić pomyślną i długotrwałą stabilizację, kluczowe jest również rozwiązywanie kwestii dotyczących dokumentowania tożsamości, mieszkalnictwa, praw do gruntu i praw własności. Zadanie to będzie wiązało się z wyzwaniami natury politycznej, finansowej i logistycznej oraz dotyczącej bezpieczeństwa. Na niektórych niedawno wyzwolonych terenach napotkano już trudności w przywróceniu rządów prawa z pełnym poszanowaniem praw człowieka. Jeżeli proces stabilizacji i rekonstrukcji ma być skuteczny, muszą towarzyszyć mu działania służące osiągnięciu politycznego pojednania oraz reagowaniu na problemy i słabości, które ułatwiły powstanie Da'esh. Ma to służyć również łagodzeniu ryzyka, że procesy te staną się katalizatorem dalszych napięć między społecznościami.

1.2 Wyzwanie związane z bezpieczeństwem ma dwojaki wymiar: obrony społeczeństwa irackiego przed występującymi nadal atakami terrorystycznymi oraz przezwyciężania faktycznej fragmentaryzacji struktur bezpieczeństwa. Upadek zdecydowanej części wojsk irackich w 2014 r. w obliczu gwałtownej ekspansji Da'esh skłonił irackie władze polityczne i religijne do zachęcania obywateli Iraku, by wstępowali do nowych bądź istniejących ugrupowań zbrojnych pod hasłem „powszechnej mobilizacji”, co miało stanowić pilny i nadzwyczajny środek wspierania irackich sił bezpieczeństwa w zatrzymaniu ekspansji Da'esh oraz odzyskaniu utraconego terytorium. Irak zachował wysoce wykwalifikowany, ale niewielki, trzon narodowego wojska, które będzie wymagało dalszego wsparcia strukturalnego. Irackie siły rządowe, w tym peszmergowie z będącego regionem Iraku Kurdystanu, uzyskały istotne wsparcie międzynarodowe, w tym wsparcie materialne oraz szkoleniowe na potrzeby bezpośredniej walki z Da'esh. Tym niemniej po latach konfliktu, który doprowadził do militaryzacji reakcji policji, zachodzi potrzeba zreformowania irackiej policji w celu wsparcia policji cywilnej ukierunkowanej na rządy prawa oraz opartej na możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności i działającej w pełnym poszanowaniu praw człowieka oraz w oparciu o zaufanie ze strony wszystkich społeczności. Skuteczna i głęboka reforma sektora bezpieczeństwa, zarówno w sferze wojskowej, jak i cywilnej, stała się pilnym priorytetem służącym konsolidacji prerogatyw państwa i jego umocowań prawnych, jak również umożliwieniu skutecznej kontroli nad terytorium i ograniczenia zagrożeń terrorystycznych i zagrożeń przestępstwami. Konieczne będzie uwzględnienie stosownych mechanizmów reintegracji ze społeczeństwem dużej grupy zmobilizowanych żołnierzy. Kluczowa dla ograniczenia ryzyka kolejnych cykli przemocy jest konsolidacja rządów prawa oraz poprawa standardów w zakresie praw człowieka.

1.3 Wyzwanie polityczne: początkowy sukces Da'esh był w pewnej mierze odzwierciedleniem politycznego rozdrobnienia Iraku po poprzednich sytuacjach kryzysowych i de facto doprowadził do jeszcze większego nasilenia tego zjawiska. Utrzymanie i wzmocnienie jedności państwa, bezpieczeństwa i rozwoju są zatem ważne jak nigdy dotąd: zarówno reforma polityczna, jak i pojednanie narodowe powinny stanowić główny element działań irackich elit politycznych. Już we wrześniu 2014 r. rząd sformułował ambitny program reformy służący reagowaniu na najpilniejsze potrzeby; plan ten należy realizować na każdym szczeblu kraju. Filarami programu są walka z korupcją oraz sprawiedliwa dystrybucja bogactwa narodowego, konsolidacja rządów prawa oraz pełne poszanowanie praw człowieka, jak również starania na rzecz osiągnięcia pojednania narodowego i włączenia politycznego. Tym niemniej jego realizacja została wstrzymana nie tylko z konieczności na skoncentrowanie się na kampanii przeciwko Da'esh, ale również z powodu podziałów politycznych w państwie oraz powszechnym i długotrwałym problemem korupcji i nepotyzmu. Kluczowe dla rządu irackiego, budującego na podjętych już inicjatywach, będzie przywrócenie zaufania do systemu politycznego, zwalczanie rozdrobnienia oraz konsolidacja jedności państwa. Kompleksowa polityka krajowa dotycząca społecznej, politycznej i gospodarczej reintegracji ludności, szczególnie na obszarach dotkniętych konfliktami, stanowiąca przeciwieństwo do ograniczenia się jedynie do polityki powrotów, ma kluczowe znaczenie dla zapobiegnięcia powtórnego zaistnienia warunków, które doprowadziły do powstania Da'esh. Sytuacja wielu mniejszości w Iraku również wymaga pilnej reakcji, aby można było utrzymać różnorodność irackiego społeczeństwa, a także jego jedność i stabilność. Kluczowe będzie rozwiązanie kwestii ubóstwa i wykluczenia społecznego na obszarach niedotkniętych bezpośrednio konfliktem, między innymi na południu kraju, ponieważ zrównoważony postęp i rozwój w całym państwie będzie miał kluczowe znaczenie dla jego stabilności. Zaangażowanie na nowo w poszukiwanie wypracowanych w drodze negocjacji rozwiązań politycznych sporów, zarówno tych długotrwałych, jak i powstałych niedawno, jest kluczowe dla długofalowej stabilności kraju. Pilnym priorytetem jest pomoc w zbudowaniu sprawdzającej się i stabilnej relacji między rządem federalnym a rządem Kurdystanu poprzez konstruktywny dialog na temat wszystkich istotnych zagadnień o charakterze politycznym, związanym z bezpieczeństwem i gospodarczym. Przewodnia zasada takiego dialogu musi stanowić, iż strony będą unikać działania jednostronnego i będą dążyć do pełnego wdrożenia irackiej konstytucji.

1.4 Wyzwanie gospodarcze i finansowe: u podstaw reform politycznych i pojednania musi leżeć spójna polityka służąca rozwojowi gospodarczemu i społecznemu, przynosząca korzyści wszystkim Irakijczykom i oparta na sprawiedliwym modelu dystrybucji bogactwa oraz na równości międzypokoleniowej. Dochody Iraku z ropy jak dotąd nie przyniosły korzyści całemu państwu ze względu na pogoń za zyskiem z wykorzystaniem wpływów politycznych, nieefektywność przedsiębiorstw państwowych, koncentrację na konsumpcji krótkoterminowej poprzez zbyt rozwinięty sektor publiczny oraz powszechną korupcję. W rezultacie Irak ma do czynienia z trwałymi słabościami makroekonomicznymi, na które należy pilnie reagować, ponieważ rozsądne ramy polityki fiskalnej i monetarnej stanowią decydujący czynnik stanowiący o stabilności państwa. Irak kategoryzuje się jako kraj o wyższym średnim dochodzie, jednak klasyfikacja ta opiera się na produkcie krajowym brutto (PKB) na mieszkańca, który spadł z poziomu 7 021 USD w 2013 r. do 4 533 USD w 2016 r. i nie odzwierciedla brutalnej rzeczywistości, w której jedna czwarta społeczeństwa żyje obecnie poniżej progu ubóstwa. Przez ostatnie trzy lata zwiększające się wydobycie ropy, którego poziom osiągnął w 2017 r. około 4,5 mln baryłek dzienne, wspierało gospodarkę i dochód państwa. Tym niemniej współwystąpienie gwałtownego spadku ceny ropy oraz konfliktu zbrojnego spowodowało, że gospodarka w obszarach innych niż naftowy doświadczyła recesji, a w finansach publicznych odnotowano w 2016 r. olbrzymi deficyt w wysokości 14 % PKB. Tymczasem w lipcu 2016 r. rząd zawarł promesę kredytową z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW), dzięki której zapewniono wsparcia w wysokości 5,3 mld USD, z czego 2,1 mld USD zostały już wydane. Grupa G7, w tym UE, wspiera promesę, która jest zależna od programu reform fiskalnych i gospodarczych. Pod koniec 2017 r. przyszłość promesy kredytowej MFW była zagrożona, ponieważ polityka fiskalna prowadzona przez iracki rząd nie odzwierciedla w dostatecznym stopniu uzgodnionego programu reform. Niepowodzenie programu podważyłoby zdolność Iraku do sprostania zobowiązaniom finansowym i sprawiłoby, że istotne wsparcie G7 stałoby się nieskuteczne.

Ogólnie rzecz biorąc, w 2017 r. gospodarka Iraku doświadczyła recesji, prognozy na 2018 r. są nieco lepsze, przy czym zależne od sytuacji w zakresie bezpieczeństwa i sytuacji na rynku naftowym. Irak uzgodnił z Organizacją Krajów Eksportujących Ropę Naftową (OPEC), że w 2017 r. ograniczy swoje wydobycie ropy o 6 %, co ograniczyło wzrost PKB i zmniejszyło dochód publiczny. Ponieważ porozumienie z OPEC zostało przedłużone, nie należy spodziewać się w 2018 r. powrotu dochodu publicznego z ropy naftowej do poprzedniego poziomu, natomiast dla spełnienia warunków promesy kredytowej i utrzymania płynności finansów rządowych konieczne są bardziej rygorystyczne środki oszczędnościowe. Z tego względu Irak może osiągnąć tak konieczną stabilność makroekonomiczną oraz sprostać zobowiązaniom finansowym jedynie wówczas, gdy przyspieszy reformę sprawowania rządów i reformę fiskalną, w których zaległości istniały jeszcze przed kryzysem w zakresie bezpieczeństwa. Przyszłość przyniesie też poważne obciążenia gospodarcze i finansowe związane z wyzwaniami dotyczącymi sytuacji humanitarnej, stabilizacji i rekonstrukcji – rząd iracki szacuje obecnie, że koszt rekonstrukcji po okresie okupacji przez Da'esh wyniesie 150 mld USD. Niewyobrażalnie wysokie będą koszty społeczne wiążące się przykładowo z reintegracją milionów osób wewnętrznie przesiedlonych, osób kalekich i naznaczonych traumą, weteranów czy młodzieży, która przerwała naukę. Ponadto państwo zmaga się z problemem stworzenia miejsc pracy dla szybko powiększającej się młodej populacji. Niskie ceny ropy to okazja do nacisku na dywersyfikację gospodarczą, jednak ponieważ tego rodzaju transformacja zazwyczaj trwa wiele lat, konieczne są natychmiastowe środki umożliwiające włączenie młodych osób w rynek pracy. Sektor publiczny nie może już zapewnić im zatrudnienia, jak miało to miejsce w czasach wysokich cen ropy, co podkreśla znaczenie rozwoju silnego sektora prywatnego i bezpośrednich inwestycji zagranicznych, które mogłyby stać się potężnym czynnikiem napędzającym wzrost i tworzenie miejsc pracy.

1.5 Wyzwanie związane z migracją: Irak jest zarówno państwem przyjmującym uchodźców, jak i państwem pochodzenia wielu migrantów. Kraj ten przyjął 250 000 syryjskich uchodźców, nie licząc 3 milionów osób wewnętrznie przesiedlonych. Duża liczba osób wewnętrznie przesiedlonych, w powiązaniu z trudnymi warunkami powrotu na tereny wyzwolone, a także zmienna sytuacja polityczna i gospodarcza zwiększają dodatkowo ryzyko fali migracji, zarówno w obrębie Iraku, jak i w kierunku Europy. Między 2014 a 2016 r. do UE przybyło w sposób nieuregulowany 135 000 Irakijczyków. Liczba wniosków o udzielenie azylu złożonych w UE przez obywateli Iraku w 2016 r. wyniosła 125 286. Po rozpoczęciu realizacji oświadczenia UE–Turcja liczba nielegalnych przyjazdów do UE znacząco się zmniejszyła, jednak ryzyko nielegalnej migracji do UE pozostaje wysokie. W 2017 r. (w okresie od stycznia do września) do UE w sposób nielegalny przybyło prawie 7 500 Irakijczyków. Jak dotąd jedynie niewielki odsetek Irakijczyków przebywających nielegalnie w UE wrócił do Iraku. Widoczna jest przy tym jednak utrzymująca się tendencja wzrostowa dobrowolnych powrotów z UE do Iraku. Jednocześnie obserwuje się spadkową tendencję we wskaźniku przyznawania azylu, skutkującą wzrostem liczby Irakijczyków objętych powrotem z UE, co ma związek także z poprawiającą się sytuacją w Iraku i pokonaniem Da'esh.

1.6 Wyzwanie regionalne: stosunki Iraku z sąsiadami są istotne dla stabilności państwa oraz jego programu reform politycznych i gospodarczych. W Iraku zawsze występowały podziały na tle religijnym i w interesie tego państwa jest, aby nie dochodziło do ich zaostrzenia. Ład w okresie po okupacji Iraku przez Da'esh daje temu państwu nowe możliwości związane z wyważoną współpracą ze wszystkimi sąsiadami oraz reintegracją w regionalną gospodarkę w oparciu o pozytywne działania podjęte jak dotąd przez rząd Iraku w celu nawiązania stosunków ze wszystkimi państwami ościennymi. Może to mieć kluczowe znaczenie dla ograniczenia i łagodzenia napięć w regionie, co leży w interesie zarówno Iraku, jak i całego regionu, również w kontekście kryzysu w Syrii.