Pierwsze założenie dotyczy reformy sądownictwa, której głównym celem jest stworzenie stabilnych ram konstytucyjnych dla niezależnego i rozliczalnego systemu sądowego. W ciągu ostatniej dekady Bułgaria dwukrotnie wprowadzała poprawki do swojej konstytucji, aby usprawnić funkcjonowanie Najwyższej Rady Sądownictwa oraz utworzyć Inspektorat przy Najwyższej Radzie Sądownictwa w celu wspierania prawidłowego zarządzania organami sądowymi i utrzymania standardów etyki zawodowej sędziów. Pierwsze zmiany miały miejsce wkrótce po akcesji. Kolejne znaczące reformy przeprowadzono, gdy bułgarskie Zgromadzenie Narodowe przyjęło poprawki do konstytucji w grudniu 2015 r. Utworzono w szczególności osobne izby w ramach Najwyższej Rady Sądownictwa dla prokuratorów i sędziów, zwiększając jednocześnie przejrzystość podejmowania decyzji w kwestiach związanych z personelem i wyborem członków Najwyższej Rady Sądownictwa oraz wzmacniając rolę Inspektoratu przy Najwyższej Radzie Sądownictwa w kwestiach związanych z etyką zawodową sędziów. Niektóre z tych zmian – na przykład zasada „jeden sędzia, jeden głos” w wyborach do Najwyższej Rady Sądownictwa – wynikają z poprzednich sprawozdań na temat MWiW. Te ostatnie zmiany ostatecznie wprowadzono do obowiązującego prawa w 2016 r. Ich pełny wpływ będzie jednak można zobaczyć dopiero po zakończeniu wdrażania zmian w praktyce. Na razie wyraźnie widać, że reforma Rady zwiększyła przejrzystość procesu podejmowania przez nią decyzji, zwiększyła demokratyzację oraz będzie miała wpływ na wybory do Rady w 2017 r. Problemem pozostają jednak utrzymujące się napięcia między członkami Rady, w tym zarzuty braku obiektywności przy podejmowaniu kluczowych decyzji. W ostatnich dwóch sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na spóźnione i niedokończone działania podjęte w związku z sytuacją stwierdzoną w Sądzie Miejskim w Sofii pod koniec 2014 r., które dodatkowo zaogniły podnoszone zarzuty bezprawnych nacisków w ramach Najwyższej Rady Sądownictwa. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria zrobiła w związku z pierwszym założeniem duże postępy, ale wciąż musi wykazać się sukcesami we wdrażaniu ostatnich zmian konstytucyjnych.

W niniejszym sprawozdaniu przyjęto dłuższą perspektywę czasową, aby określić najważniejsze pozostałe działania niezbędne do osiągnięcia celów MWiW. Dotychczasowa dynamika umożliwia przeniesienie uwagi na najważniejsze pozostałe działania, jakie trzeba podjąć. Po przeprowadzeniu działań określonych w założeniach, o których mowa w niniejszym sprawozdaniu, odpowiednie założenia zostaną uznane za wstępnie osiągnięte. Kiedy nastąpi to w odniesieniu do wszystkich założeń, działanie MWiW zostanie zakończone. Przedstawione zalecenia można zatem uznać za wystarczające do osiągnięcia tego celu – z wyjątkiem przypadków, gdzie zmiany wyraźnie świadczyły o próbie odwrócenia kierunku postępów. Komisja uważa, że powinno to także spowodować przyspieszenie procesu przez władze bułgarskie oraz przez całą UE. W odniesieniu do tych założeń, w których realizacji osiągnięto znaczne postępy, Komisja uważa, że zdecydowane działania w zakresie wdrażania reform oraz utrzymanie zarówno ich tempa, jak i spójnego kierunku pozwoliłyby na szybkie uznanie założeń za zamknięte, natomiast w przypadku pozostałych założeń stanowiłoby to większe wyzwanie. Komisja zamierza w związku z tym przedstawić kolejne sprawozdanie wcześniej, tj. pod koniec 2017 r. Jest także gotowa zapewnić dalszą pomoc, aby ułatwić działania w celu zapewnienia nieodwracalności postępów, a co za tym idzie zakończyć stosowanie mechanizmu.

Ponadto należy podkreślić, że specyficzny charakter zakresu MWiW utrudnia dokonywanie bezpośrednich powiązań z innymi obszarami polityki. Komisja w związku z tym nie uważa, aby właściwe było powiązywanie MWiW z decyzjami w innych obszarach, takich jak kwalifikowalność do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych lub dostęp do strefy Schengen.

Należy mieć przy tym jasność co do zakresu MWiW. W decyzji ustanawiającej MWiW wyznaczono parametry określające zakres MWiW w odniesieniu do reformy sądownictwa i walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Na podstawie tych paramentów oceni się, kiedy założenia zostały zrealizowane. Tempo i głębokość reform są jednak z konieczności uwarunkowane środowiskiem, w którym może się dokonywać postęp w kwestiach objętych MWiW, a także cechami bułgarskiego społeczeństwa i sprawowania rządów. Na przykład wciąż trwają wysiłki na rzecz budowy potencjału administracyjnego podjęte w ostatnich latach, wywierając wpływ na proces reform. Procedura ustawodawcza w Bułgarii nie zapewniła przewidywalnego środowiska prawnego. Bułgarskie środowisko medialne często cechuje się niską niezależnością i nieskutecznym egzekwowaniem standardów dziennikarstwa, co ma negatywny wpływ na debatę publiczną w sprawie reform. Kwestie te leżą wprawdzie poza zakresem MWiW, ale mają bezpośrednie przełożenie na zdolność do przeprowadzenia reform i utrudniają Bułgarii wykazanie postępów.

Jak Rada wielokrotnie wyraźnie stwierdzała, MWiW przestanie być stosowany, kiedy wszystkie sześć założeń dotyczących Bułgarii zostanie zrealizowanych w zadowalającym stopniu. Założenia te określono w czasie przystąpienia i dotyczą one kwestii niezwykle istotnych dla współpracy państw członkowskich – niezawisłości i sprawności wymiaru sprawiedliwości, etyki zawodowej i walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Do ich realizacji konieczne jest podjęcie zarówno działań ustawodawczych, jak i działań na poziomie instytucjonalnym. Poza tym działania te można w pełni ocenić dopiero przez sprawdzenie, czy ich zamierzone skutki są odczuwalne w praktyce oraz czy można je uznać za osadzone w ramach prawno-instytucjonalnych Bułgarii i nieodwracalne. To zapewnia obywatelom poczucie, że decyzje i praktyka w Bułgarii są w pełni zgodne z zasadami państwa prawa, i stanowi podstawę wzajemnego zaufania wymaganego do skutecznego wprowadzania w życie prawa UE.

Mechanizm współpracy i weryfikacji (MWiW) ustanowiono w chwili przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r., by wyeliminować niedociągnięcia w reformie systemu sądownictwa i walce z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW za pomocą szczegółowych zaleceń starano się ukierunkować wysiłki władz bułgarskich oraz oceniano postępy osiągane przez Bułgarię. Ponieważ w tym roku mija dziesięć lat stosowania MWiW, Komisja podsumowuje osiągnięcia, utrzymujące się wyzwania oraz działania, jakie wciąż są konieczne do osiągnięcia celów MWiW.

Stwierdzono ponadto, że źródłem problemów w ściganiu poważnych przestępstw jest bułgarski kodeks karny. Kwestia ta była przedmiotem stałych dyskusji podejmowanych w czasie kadencji kolejnych rządów Bułgarii . W 2015 r. rząd rozpoczął nowy proces analiz w sprawie szerzej zakrojonej reformy polityki karnej. W 2016 r. podjęto kolejne działania w tym zakresie, realizując projekt pomocy technicznej z udziałem niezależnych ekspertów. Celem jest przeprowadzenie kompleksowej reformy, która będzie wymagać dokładnej analizy i przygotowania oraz szerokich konsultacji wśród pracowników sądownictwa i przedstawicieli zawodów prawniczych. Wydaje się oczywiste, że jakakolwiek ogólna reforma kodeksu karnego byłaby procesem długotrwałym. Proces ten nie wykluczałby jednak bardziej doraźnych zmian, które mogą przynieść pozytywne skutki pod względem ścigania korupcji i przestępczości zorganizowanej. Ogólnie należy stwierdzić, że Bułgaria osiągnęła pewien postęp w dziedzinie objętej drugim założeniem, ale wciąż nierozstrzygnięte są ważne kwestie, w szczególności związane ze stopniem formalizacji postępowania karnego i udoskonaleniem ram prawnych dochodzenia i ścigania w sprawach korupcji i przestępczości zorganizowanej.

Ciągła reforma sądownictwa

Trzecie założenie dotyczy reformy sądownictwa w celu zwiększenia jego profesjonalizmu, rozliczalności i skuteczności. W perspektywie dziesięciu lat wyraźnie widać, że osiągnięcie postępów jest utrudnione, gdy nie udaje się uzgodnić stanowiska z sędziami lub prokuratorami. Na przestrzeni lat odnotowano znaczną poprawę w wielu obszarach, w tym w szkoleniu sędziów, losowym przydzielaniu spraw w sądach i analizie obciążenia pracą organów sądowych i poszczególnych sędziów. Podjęto także działania w takich dziedzinach jak e-sprawiedliwość. Gotowość sędziów – jak również społeczeństwa obywatelskiego – do otwartego poparcia reformy była kluczowym czynnikiem ułatwiającym osiągnięcie postępów. Występowały jednak trudności z podejmowaniem decyzji w strefach wrażliwych, takich jak restrukturyzacja sądów i prokuratur w ramach ogólnej reformy struktury systemu sądownictwa. Chociaż rozsądne decyzje zarządcze – na przykład przenoszenie stanowisk z roku na rok – w pewnym stopniu ograniczyły problemy, Najwyższa Rada Sądownictwa nie była w stanie czy też nie chciała posunąć do przodu reformy w tych dziedzinach. Przyczyniło się to do zachwiania równowagi pod względem obciążenia pracą większych sądów krajowych, co miało negatywny wpływ na ogólne wyniki bułgarskiego sądownictwa. Jednocześnie odnotowano niewielkie postępy w dbałości o uczciwość i przejrzystość postępowań dyscyplinarnych Najwyższej Rady Sądownictwa.

Innym obszarem, który okazał się w Bułgarii w wysokim stopniu wrażliwy i złożony, jest reforma prokuratury. Prokuratura w Bułgarii stanowi część systemu sądownictwa i jest niezależna od władzy wykonawczej. Jednocześnie odgrywa ona główną rolę nie tylko w postępowaniu karnym, ale również w bardziej ogólnie pojętej kontroli administracji. Ten brak rozróżnienia między funkcjami prokuratury i władzy wykonawczej może zaostrzać podejrzenia o nadmierny wpływ i zwiększać krytykę braku ogólnej rozliczalności prokuratury. Ożywiona dyskusja dotyczy jednak nie tylko zbyt silnej zdaniem krytyków pozycji bułgarskiej prokuratury. Prokuratura znalazła się też w centrum debaty nad utrzymującym się w Bułgarii brakiem przekonujących wyników w zakresie wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę lub poważnej przestępczości zorganizowanej. Przez ostatnią dekadę prokuratura przeszła przez kilka rund reorganizacji oraz środków legislacyjnych i środków innego rodzaju mających zwiększyć jej skuteczność. Jednak pomimo tych wysiłków do rozwiązania pozostaje wiele problemów. W związku z tym w 2016 r. Bułgaria wystąpiła o pomoc Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych i ekspertów z kilku innych państw członkowskich w projekcie mającym na celu przedstawienie niezależnej analizy bułgarskiej prokuratury. Analiza ta stanowi uzupełnienie wcześniejszych analiz przeprowadzonych na przestrzeni lat. Bułgaria nadal musi wyciągnąć z nich wnioski oraz wypracować plan działania w tej istotnej kwestii. Ogólnie rzecz biorąc, Bułgaria osiągnęła pewne postępy również w dziedzinie objętej trzecim założeniem, ale do rozwiązania pozostają istotne problemy.

2.2 Korupcja

Czwarte i piąte założenie dotyczą walki z korupcją, zarówno korupcją na dużą skalę, jak i w ujęciu bardziej ogólnym, w szczególności na szczeblu lokalnym i na granicach. W obu dziedzinach w perspektywie dziesięciu lat widać wyzwania, jakim Bułgaria musiała stawić czoła, aby powoli wprowadzić niezbędne przepisy i utworzyć instytucje mające na celu zlikwidowanie ewidentnego deficytu wiarygodności w oczach bułgarskiej opinii publicznej. Ja dotąd w Bułgarii nie odnotowano jednak zbyt wielu konkretnych spraw dotyczących korupcji na dużą skalę, w których doszłoby do wydania prawomocnych wyroków – a to byłby najbardziej oczywisty sposób pokazania, że walka z korupcją faktycznie stanowi priorytet. Bułgaria stale należy do państw członkowskich UE o najwyższym postrzeganym poziomie korupcji, a obywatele i przedsiębiorstwa wciąż uważają, że korupcja jest istotnym problemem. Głośne skandale, na przykład ten związany z komisją ds. konfliktu interesów z 2013 r., nie pociągają za sobą widocznych i zdecydowanych działań następczych. Na przestrzeni lat problemy te były przedmiotem szeroko zakrojonych analiz. Potencjalne przyczyny obejmują przestarzałe przepisy kodeksu karnego, brak kompetencji w kluczowych instytucjach, dezorganizację lub rozdrobnienie struktur oraz uciążliwe procedury. Są to kwestie, których rozwiązanie wymaga czasu, zaangażowania i determinacji. W pierwszych latach po przystąpieniu do UE Bułgaria wdrożyła szereg środków ustawodawczych i instytucjonalnych w celu walki z korupcją. Jednak mimo tego, że początkowe rezultaty wydawały się obiecujące, wysiłki te nie przyniosły niezbędnych znaczących zmian w walce z korupcją. W 2015 r. i 2016 r. rząd podjął kolejne działania, skupione na powołaniu połączonej agencji antykorupcyjnej uprawnionej do prowadzenia dochodzeń administracyjnych i kontroli konfliktów interesów oraz majątku osobistego urzędników wysokiego szczebla. W parlamencie nie osiągnięto jednak porozumienia w sprawie prawa antykorupcyjnego, zgodnie z którym miano powołać ten organ, co pokazuje ogólny brak politycznego konsensusu co do tych wysiłków wśród szerszych elit politycznych.

Ogólna instytucjonalna struktura walki z korupcją w Bułgarii nadal jest rozdrobniona i w związku z tym w dużej mierze nieskuteczna. W rezultacie utrzymuje się problem szeroko rozpowszechnionej korupcji na niższych szczeblach administracji publicznej. Rządowa strategia antykorupcyjna z 2015 r. zawiera cenną analizę tych problemów. Jej wdrożenie nadal znajduje się jednak na wczesnym etapie. Ogólnie rzecz biorąc, postępy Bułgarii w kwestiach objętych czwartym i piątym założeniem były ograniczone; nadal nie rozwiązano problemów dotyczących ram instytucjonalnych i prawnych oraz osiąganych wyników.

2.3 Przestępczość zorganizowana

Ostatnie założenie dotyczy walki z przestępczością zorganizowaną. Jedną z przyczyn uwzględnienia tego założenia jest rozpowszechnienie w Bułgarii po transformacji dużych i silnych zorganizowanych grup przestępczych, połączone ze znaczącym poziomem przemocy. Bułgarskie władze dostrzegają, że od czasu przystąpienia do UE sytuacja ewoluowała: model przestępczości zorganizowanej jest bardziej „rozdrobniony”, a problemy upodobniły się do tych występujących w niektórych innych państwach członkowskich. Jednak aby spełnić wymogi związane z tym założeniem, Bułgaria musi wykazać, że jej organy ścigania są w stanie skutecznie zwalczać przestępczość zorganizowaną i zadbać o udokumentowane osiągnięcia w tej dziedzinie. Na przestrzeni lat Bułgaria wprowadziła istotne zmiany instytucjonalne, w szczególności ustanawiając w 2012 r. wyspecjalizowany sąd i prokuraturę ds. przestępczości zorganizowanej oraz niezależną Komisję Ds. Konfiskaty Mienia, uprawnioną do zajmowania bez uprzedniego wyroku skazującego aktywów pochodzących z nielegalnej działalności. Komisja ta osiągnęła w szczególności wyniki ilustrujące, w jak istotny sposób ten aspekt został włączony w reformę. Bułgaria nie osiągnęła jednak szybkich postępów pod względem wydawania prawomocnych wyroków skazujących w sprawach dotyczących poważnej przestępczości zorganizowanej. W ostatnich latach decyzje polityczne w sprawie reorganizacji kluczowych organów dochodzeniowych zajmujących się przestępczością zorganizowaną spowodowały zatrzymanie postępów i miały negatywny wpływ na wyniki. Obecnie sytuacja ustabilizowała się, chociaż ostatnio uzgodniono dalsze zmiany obejmujące rozszerzenie zakresu kompetencji dyrekcji ds. zwalczania przestępczości zorganizowanej, tak aby objął on korupcję, cyberprzestępczość i przemyt nielegalnych imigrantów, a dyrekcja mogła angażować się w dochodzenia w sprawach karnych na wcześniejszym etapie. W związku z tym w dalszym ciągu potrzeba czasu, aby obecne ramy instytucjonalne mogły osiągnąć wyniki. Ponadto, jak już wspomniano powyżej, skuteczne ściganie przestępczości zorganizowanej nadal utrudniają sformalizowane ramy prawne. Ogólnie należy stwierdzić, że Bułgaria poczyniła znaczne postępy dotyczące szóstego założenia, wciąż istnieją jednak nierozwiązane problemy.

3. NAJWAŻNIEJSZE POZOSTAŁE DZIAŁANIA

Ogólnie rzecz biorąc, z perspektywy dziesięciu lat widać, że kolejne rządy i instytucje sądowe podjęły istotne wysiłki. Nastąpiły istotne zmiany legislacyjne i instytucjonalne, zwłaszcza po stronie organów wymiaru sprawiedliwości. Skuteczny postęp w realizacji tego celu poprzez osiągnięcie trwałych wyników był jednak wolniejszy niż oczekiwano, kiedy powoływano Najwyższą Radę Sądownictwa. Było to spowodowane przypadkami niechęci do wdrażania zaleceń Najwyższej Rady Sądownictwa nakłaniających instytucje do podjęcia współpracy w celu określenia wspólnych niedociągnięć i zastosowania wspólnych rozwiązań. Należy kontynuować reformę i wzmocnić struktury wewnętrzne, aby zapewnić, że cele objęte założeniami zostaną osiągnięte w sposób satysfakcjonujący i trwały. W tej sekcji autorzy sprawozdania pragną przedstawić działania, jakie jeszcze trzeba podjąć, aby osiągnąć cele określone w ramach MWiW.

3.1 Reforma wymiaru sprawiedliwości

Niezależność i rozliczalność sądownictwa

Jak przyznano w ostatnich sprawozdaniach, strategia reformy sądownictwa przyjęta przez rząd w 2014 r. i zatwierdzona przez Zgromadzenie Narodowe w pierwszych miesiącach 2015 r. zawierała kompleksowy plan działania na rzecz reformy sądownictwa w Bułgarii. Od tamtej pory rząd podjął działania w wielu dziedzinach. Przede wszystkim, poprawki do konstytucji, przyjęte w grudniu 2015 r. i przeniesione do ustawy o systemie sądownictwa i procedur wewnętrznych w 2016 r., stanowią ważny krok na drodze do lepszego funkcjonowania Najwyższej Rady Sądownictwa i spełnienia warunków dotyczących pierwszego założenia. Chociaż treść pierwszego założenia dotyczy przede wszystkim poprawek do konstytucji, zapewnienie pełnej niezawisłości i rozliczalności systemu sądowego można oceniać wyłącznie w świetle praktycznego wdrożenia tych zmian.

Najwyższa Rada Sądownictwa jest kluczową instytucją nadzorującą bułgarskie sądownictwo. Konkretne wyniki reformy sądownictwa są w dużym stopniu uzależnione od prawidłowego funkcjonowania Rady, zarówno pod względem profesjonalizmu, jak i przejrzystości. Prace Najwyższej Rady Sądownictwa mają kluczowe znaczenie dla określenia, czy system sądowy może zdobyć szacunek i zagwarantować społeczeństwu, że niezawisłość sądownictwa jest chroniona. Wymaga to jednak również szerszego zaangażowania wszystkich podmiotów państwowych w kwestię niezawisłości wymiaru sprawiedliwości i lojalnej współpracy między instytucjami. Konieczne jest odpolitycznione i profesjonalne środowisko pracy wewnątrz tej instytucji, skupione na priorytetach reformy sądownictwa. Seria kontrowersji i wewnętrznych konfliktów, które nękały Najwyższą Radę Sądownictwa przez ostatnie lata, wzbudziła podejrzenia dotyczące wpływów zewnętrznych oraz naruszyła zaufanie opinii publicznej do sądownictwa . Dlatego też jednym z najważniejszych sprawdzianów w 2017 r. będą wybory do nowej Rady – zarówno członków wybieranych w sądach, jak i członków wybieranych przez parlament. Wybory te powinny być przeprowadzone – i postrzegane – w sposób otwarty i przejrzysty. Poprzedzić powinna je poważna debata na temat osiągnięć poszczególnych kandydatów. Następnie nowo wybrane kolegium będzie musiało osiągnąć solidne wyniki w zakresie bezstronnego i profesjonalnego podejmowania decyzji w kluczowych obszarach.

Zalecenie: Należy zapewnić przejrzystość wyborów kolejnej Najwyższej Rady Sądownictwa, zorganizować wysłuchanie publiczne w Zgromadzeniu Narodowym przed wyborem członków w ramach parytetu parlamentarnego i umożliwić społeczeństwu obywatelskiemu przedstawienie uwag na temat kandydatów.

Jednym z głównych zadań Najwyższej Rady Sądownictwa jest wyznaczanie prezesów sądów i prokuratur oraz mianowanie prezesów trzech najwyższych urzędów w bułgarskim wymiarze sprawiedliwości: prezesów dwóch sądów najwyższych i prokuratora generalnego. Podejmowanie takich decyzji kadrowych w sposób merytoryczny i przejrzysty jest kluczowym sprawdzianem zdolności do funkcjonowania jako profesjonalna i niezależna instytucja, która może cieszyć się zaufaniem wymiaru sprawiedliwości oraz szerzej pojętego społeczeństwa. W 2017 r. szczególnie ważny będzie wybór prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego.

Zalecenie: Należy konsekwentnie podejmować decyzje w sprawie nominacji na wysokie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości w sposób merytoryczny i przejrzysty, w tym w przypadku zbliżającego się mianowania nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego.

Inspektorat Najwyższej Rady Sądownictwa miał swój wkład w zwiększenie rozliczalności i skuteczności bułgarskiego sądownictwa dzięki regularnym inspekcjom i sprawozdaniom. Jego potencjał nie jest jednak w pełni wykorzystywany. W styczniu 2017 r. uprawnienia Inspektoratu zostały rozszerzone, aby mógł on prowadzić dochodzenia w sprawie konfliktów interesów i innych kwestii dotyczących etyki zawodowej sędziów. Rząd zapewnił Inspektoratowi dodatkowe zasoby na wykonywanie nowych zadań. Choć ostateczne decyzje w sprawie nałożenia kar dyscyplinarnych podejmuje Najwyższa Rada Sądownictwa, nowe przepisy dotyczące etyki zawodowej sędziów przyznają Inspektoratowi bardziej centralną rolę w niezwykle ważnym procesie podejmowania działań w związku z nieprawidłowościami. Inspektorat Najwyższej Rady Sądownictwa potrzebuje optymalnych warunków, aby móc wywiązać się ze swoich nowych zadań. W związku z tym użytecznym elementem wsparcia wysiłków na rzecz wzmocnienia jego zdolności organizacyjnych może być doradztwo zewnętrzne.