I. WPROWADZENIE

Dyrektywa Rady 2004/114/WE w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie (dalej „dyrektywa”)[1] była trzecim instrumentem ustawodawczym w dziedzinie legalnej migracji, który przyjęto w wyniku Traktatu z Amsterdamu oraz konkluzji Rady Europejskiej obradującej w Tampere.

Ogólnym celem jest promowanie Europy jako światowego centrum doskonałości w zakresie odbywania studiów. Po części dlatego celem dyrektywy jest ustanowienie wspólnych ram prawnych, które ułatwiłyby osobom spoza Unii Europejskiej („obywatelom państw trzecich”) wjazd do UE i przebywanie na jej terytorium w celu studiowania. Uporządkowane i przejrzyste ramy prawne sprawiają, że UE staje się widoczniejsza, a także bardziej dostępna i atrakcyjna jako miejsce zdobycia wyższego wykształcenia dla studentów będących obywatelami państw trzecich. Ponadto mobilność studentów, dzięki przepływowi wiedzy i pomysłów, sprzyja rozwojowi gospodarczemu na świecie.

W dyrektywie określono także zestaw podstawowych zasad co do warunków, na jakich młodzież szkolna, stażyści nie pobierający wynagrodzenia i wolontariusze mogą wjechać do UE i przebywać na jej terenie. Wymienione rodzaje „tymczasowej migracji” nie zależą od sytuacji na rynku pracy w państwie przyjmującym. Wspierając je, dyrektywa promuje to, co „jest korzystne” dla poszczególnych zainteresowanych stron i „pomaga wspierać lepsze wzajemne zrozumienie między kulturami”. Pierwsze lata nauki mają zasadniczy wpływ na system wartości młodych ludzi, ich postawy, aspiracje i wiedzę. Staż zawodowy i szkolenie zawodowe pozwalają im zdobywać ważne umiejętności, które mogą przydać się zarówno im jak i ich pracodawcom w przyszłych miejscach pracy. Europejski Rok Wolontariatu, rok 2011, zwrócił uwagę na znaczenie zaangażowania w dobrowolne działania jako cennego źródła nauki i wymiany kulturowej. Wolontariusze nabywają dzięki temu nowe zdolności, ucząc się jednocześnie wartości takich jak solidarność i demokracja.

Niniejsze sprawozdanie jest wypełnieniem obowiązku Komisji, o którym mowa w art. 21 dyrektywy. Przedstawia ono przegląd sposobu transpozycji i wdrożenia dyrektywy przez państwa członkowskie i określa ewentualne kwestie problematyczne. Niniejsze sprawozdanie opiera się na badaniu przeprowadzonym na zlecenie Komisji[2] oraz innych źródłach, w tym ankietach ad-hoc dokonanych za pośrednictwem Europejskiej Sieci Migracyjnej[3] skargach, zapytaniach i petycjach przesłanych przez osoby prywatne oraz dyskusjach z państwami członkowskimi na temat praktycznych kwestii wynikających ze stosowania dyrektywy.

Dyrektywę przyjęto dnia 13 grudnia 2004 r. Dania, Irlandia i Zjednoczone Królestwo nie są nią związane.

Państwa członkowskie miały możliwość skorygowania i aktualizacji informacji faktycznych.

II. MONITOROWANIE I TRANSPOZYCJA

Zgodnie z art. 22 dyrektywy państwa członkowskie miały dokonać do dnia 12 stycznia 2007 r. transpozycji omawianej dyrektywy do swojego prawodawstwa i niezwłocznie powiadomić o tym Komisję.

W latach 2006-2010 Komisja odbyła szereg spotkań z państwami członkowskimi w celu przedyskutowania zagadnień dotyczących wdrożenia i interpretacji przepisów dyrektywy.

W 2007 r., zgodnie z art. 258 (poprzednio art. 226) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko 14 państwom członkowskim[4] polegającego na braku terminowej transpozycji dyrektywy lub za brak właściwego poinformowania Komisji. Od tamtej pory wszystkie państwa członkowskie przyjęły środki transpozycji, w związku z czym zamknięto postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom ze względu na brak informacji.

III. ZGODNOŚĆ ŚRODKÓW TRANSPOZYCJI

3.1. Zakres podmiotowy (art. 3)

W art. 3 dyrektywy określono, do których kategorii obywateli państw trzecich muszą i mogą odnosić się przepisy transponujące dyrektywę do przepisów państw członkowskich. Objęci przepisami mają być obywatele państw trzecich, którzy ubiegają się o przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego w celu odbywania studiów. Przepisy mogą również obejmować obywateli państw trzecich ubiegających się o przyjęcie w celach udziału w wymianie młodzieży szkolnej, w szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie.

Łącznie dziesięć państw członkowskich[5] postanowiło stosować przepisy dyrektywy do wszystkich trzech proponowanych kategorii (młodzieży szkolnej, stażystów nie pobierających wynagrodzenia i wolontariuszy), a kolejne pięć państw członkowskich [6] postanowiło stosować je do jednej lub dwóch wymienionych kategorii. Łącznie dziewięć państw członkowskich (AT, BE, DE, FI, LT, MT, NL, PL i SE) dokonało jedynie transpozycji przepisów odnoszących się do studentów.

Jeżeli państwa członkowskie postanawiają stosować przepisy dyrektywy do którejkolwiek z wymienionych trzech kategorii (poza studentami), wybór ten zobowiązuje ich do transpozycji stosownych przepisów dyrektywy - poza przypadkami, kiedy przepisy są pozostawione do decyzji państw członkowskich. Wydaje się jednak, że państwa członkowskie lekceważyły czasami tę ogólną zasadę.

3.2. Korzystniejsze przepisy (art. 4)

Niewielka grupa państw członkowskich posiada z państwami nienależącymi do UE umowy dwustronne, których przepisy są korzystniejsze niż te określone w dyrektywie, co jest dozwolone na mocy art. 4 ust. 1 lit. b).

Poza kontekstem umów dwustronnych lub wielostronnych, art. 4 ust. 2 zezwala ponadto na przyjmowanie lub zachowywanie przez państwa członkowskie korzystniejszych przepisów niż te określone w dyrektywie. Wydaje się jednak, że państwa członkowskie błędnie zrozumiały wspomniany przepis i lekceważyły obowiązkowe przepisy dyrektywy, takie jak wymóg posiadania umowy o szkolenie w przypadku stażystów nie pobierających wynagrodzenia. Korzystniejsze warunki są dozwolone, o ile nie obniżają one poziomu praw już przyznanych obywatelom państw trzecich na mocy omawianej dyrektywy. Wspomniane przepisy nie mogą podważyć celu dyrektywy, który polega na osiągnięciu pewnego stopnia harmonizacji warunków przyjmowania i pobytu studentów będących obywatelami państw trzecich, w celu ustanowienia przejrzystego wspólnego systemu na poziomie UE.

3.3. Warunki przyjmowania (art. 5, 6, 7, 9, 10 i 11)

- Warunki ogólne przyjmowania (art. 6)

Określony w art. 6 ust. 1 lit. a) wymóg przedstawienia ważnego dokumentu podróży został włączony do przepisów wszystkich państw członkowskich. Często (CY, EL, FR, HU, MT, NL, SE i SI) dodawany jest wymóg – dozwolony na mocy dyrektywy - aby okres ważności tego dokumentu obejmował co najmniej okres planowanego pobytu posiadacza w przyjmującym państwie członkowskim.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. b) osoba małoletnia powinna przedstawić zgodę rodziców na planowany pobyt. Nie jest jasne, czy dokonano transpozycji tego przepisu w BG, IT i NL. Ponadto IT i LV wymagają dowodu, że osoba małoletnia znajduje się pod odpowiednią opieką. W AT, BE i SE wymogu tego nie transponowano szczególnymi przepisami[7].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c) obywatel państwa trzeciego powinien posiadać ubezpieczenie na wypadek choroby w zakresie wszystkich ryzyk zwyczajowo objętych ubezpieczeniem obywateli danego państwa członkowskiego. W tym względzie zainteresowane państwa członkowskie stosują kilka różnych rodzajów praktyk. Zamiast ubezpieczenia BE wymaga dowodu na to, że obywatel państwa trzeciego sam posiada wystarczające środki, aby pokryć koszty leczenia. Nie jest całkiem jasne, czy ubezpieczenie jest wymagane w IT. Ponadto w przypadku BG, CZ[8], LU, PL, RO, SI i SK nie ma mowy konkretnie o ryzykach zwyczajowo objętych ubezpieczeniem obywateli danego państwa członkowskiego.

Prawie wszystkie państwa członkowskie wprowadziły wymóg określony w art. 6 ust. 1 lit. d), że obywatel państwa trzeciego nie może być uznany za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego . Nie jest jasne, czy wymóg ten transponowano w IT.

BG, CY, CZ, EE, DE, HU, LU, NL, PL, SI i SK wymagają przedstawienia dowodu wniesienia opłaty za rozpatrzenie wniosku, co jest dozwolone na mocy z art. 6 ust. 1 lit. e).

Nie wszystkie państwa członkowskie transponowały przepisy art. 6 ust. 2 wymagającego od nich ułatwienia procedur przyjmowania obywateli państw trzecich, którzy uczestniczą w programach UE wzmacniających mobilność do Unii jako obszaru docelowego lub w jej obrębie. Wydaje się, iż BE, BG, EE, DE, IT i RO nie dokonały transpozycji tego przepisu, natomiast pozostałe państwa członkowskie wydają się raczej wzywać do takiego ułatwienia niż przekładać je na konkretne zasady dotyczące (np.) niższych opłat lub szybszych procedur. Zatem sposób transpozycji tego ważnego przepisu nie jest jeszcze zadowalający.

- Szczególne warunki dotyczące studentów (art. 7)

Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. b) państwa członkowskie są zobowiązane ogłaszać wysokość minimalnej kwoty miesięcznej, jaką student będący obywatelem państwa trzeciego ma przedstawić na dowód, że będzie posiadać wystarczające środki na pokrycie kosztów utrzymania, studiów i podróży powrotnej. Pokrywa się to z ich szerzej ujętym obowiązkiem informowania obywateli państw trzecich o zasadach mających zastosowanie do przyjmowania studentów, co ma służyć przejrzystości i pewności prawnej potencjalnych studentów i tym samych stanowić zachętę do studiowania w UE. W przypadku szeregu państw członkowskich pojawiają się problemy związane z transpozycją w tym zakresie. W HU wysokość koniecznych środków ocenia się dla każdego przypadku oddzielnie. W przypadku wielu innych państw członkowskich (BE, BG, CY, EL, LT, MT, NL, PL, PT, RO i SK) jest bardzo wątpliwe, czy metody publikacji są wystarczające – na przykład w przypadku, kiedy informacja podawana jest tylko w oficjalnych tekstach, do których obywatele państw trzecich nie mają łatwego dostępu lub z którym nie mogą się łatwo zapoznać.

Minimalna kwota, o której mowa w art. 7 ust.1 lit. b), jest bardzo różna w poszczególnych państwach członkowskich — od około 120 EUR miesięcznie w BG do 795 EUR w NL w 2009 r. Oblicza się ją na ogół na podstawie poziomu minimum socjalnego lub minimalnego wynagrodzenia w danym państwie albo poziomu stypendium przyznawanego studentom krajowym. Rodzaje dowodu co do wystarczających środków także bardzo się między sobą różnią w zależności od państwa. Mogą uwzględniać np. stypendia (zob. motyw 13) lub zaświadczenie o dochodach rodziców. Przy ustalaniu progu środków lub przy określaniu rodzaju zaświadczeń, państwa członkowskie muszą uwzględniać zasadę proporcjonalności i skuteczności dyrektywy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. c) państwa członkowskie mają prawo zażądać od wnioskodawcy dowodu wystarczającej znajomości języka, w którym będzie odbywał studia. EE, DE, IT i MT skorzystały z tej możliwości. W wielu państwach członkowskich dowodem znajomości języka jest fakt przyjęcia wnioskodawcy przez instytucję szkolnictwa wyższego.

AT, BG, CY, EL, LT, MT, PL, PT i RO transponowały art. 7 ust. 1 lit. d), zgodnie z którym wnioskodawca ma przedstawić dowód wniesienia opłat pobieranych przez instytucję edukacyjną. Wymóg ten może być jednak pośrednio stosowany także w pozostałych państwach członkowskich poprzez potwierdzenie, że wnioskodawca zarejestrował się w instytucji edukacyjnej.

Tylko jedenaście państw członkowskich (CY, FR, EL, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE i SK) opowiedziało się, zgodnie z art. 7 ust. 2, za tym, aby nie wymagać od studentów będących obywatelami państw trzecich posiadania oddzielnego ubezpieczenia na wypadek choroby, jeśli w wyniku wpisania na listę studentów danej instytucji są automatycznie objęci takim ubezpieczeniem.

- Szczególne warunki dotyczące młodzieży szkolnej (art. 9)

Ze sprawozdania wynika, że 12 państw członkowskich[9] ujęło młodzież szkolną w swoich przepisach. Wydaje się, że wszystkie 12 państw poza BG transponowało obowiązek przedstawienia dowodu przyjęcia do instytucji szkolnictwa średniego (art. 9 ust. 1 lit. b)). Jednak tylko CY, ES, IT, LU, PT, SI i RO dokonały transpozycji konkretnego wymogu przedstawienia dowodu uczestnictwa w uznanym programie wymiany młodzieży szkolnej (art. 9 ust.1 lit. c)).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. d) wymaga się dowodu, że organizacja wymiany młodzieży szkolnej przyjmuje za niego odpowiedzialność , natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. e) wymaga się, aby uczeń zamieszkiwał u rodziny spełniającej określone warunki. BG ani SI nie przedstawiły dowodu dokonania transpozycji żadnego z tych wymogów. ES i PT dopuszczają także możliwość, aby uczeń zamieszkiwał w środowisku instytucjonalnym.

BG, CZ, ES i SI nie dokonały wyraźnej transpozycji przepisów art. 9 ust. 1 lit. a) dotyczących minimalnego i maksymalnego wieku uczniów; jest to jednak dopuszczalne w przypadku istnienia przepisów korzystniejszych.

Zgodnie z dozwoleniem zawartym w art. 9 ust. 2, CY stosuje zasadę wzajemności i ogranicza przyjmowanie młodzieży szkolnej uczestniczącej w programach wymiany do obywateli państw trzecich, które oferują takie same możliwości obywatelom CY.

- Szczególne warunki dotyczące stażystów nie pobierających wynagrodzenia (art. 10)

Łącznie 12 państw członkowskich[10] objęło stażystów nie pobierających wynagrodzenia zakresem przepisów wdrażających omawianą dyrektywę.

W IT nie transponowano wymogu dotyczącego umowy w sprawie stażu (art. 10 lit. a)) ani wymogu mówiącego o przedstawieniu dowodu posiadania wystarczających środków (art. 10 lit. b)). Podobnie jak w przypadku art. 7 lit. b) powstają tu problemy związane z transpozycją dotyczącą obowiązku publikowania wysokości minimalnej kwoty miesięcznej.

Wydaje się, że FR i LV są jedynymi państwami członkowskimi, które określiły konkretną „wysokość minimalnej kwoty miesięcznej” wymaganą w przypadku stażystów nie pobierających wynagrodzenia: pozostałe państwa członkowskie określają tę samą kwotę, co w przypadku studentów.

Jedynie EE i RO wymagają, aby studenci będący obywatelami państw trzecich ukończyli kurs językowy w zakresie podstawowym, co jest dopuszczalne na mocy art. 10 lit. c).

Prawo LU wymaga, aby staż stanowił integralną część programu akademickiego. Przepisy CY przewidują, że branże, w których można przyjmować stażystów nie pobierających wynagrodzenia, muszą zostać określone i opublikowane przez Ministerstwo Pracy i Bezpieczeństwa Socjalnego.

- Szczególne warunki dotyczące wolontariuszy (art. 11)

Z 12 państw członkowskich[11], które objęły wolontariuszy zakresem swoich przepisów, CY, CZ, EL, HU, IT, LU, PT, RO i SK zdecydowały także o określeniu warunków dotyczących wieku, zgodnie z art. 11 lit a).

Wszystkie 12 państw członkowskich transponowało wymóg dotyczący umowy wolontariusza z organizacją odpowiedzialną, zgodnie z art. 11 lit. b). Ustawy nie zawsze obejmują jednak wszystkie elementy umowy określone w dyrektywie (opis zadania, czas pracy, środki itd.). Szczególnie ustawa w PT nie zawiera żadnych szczegółów, a w EL i LU ustawa wymienia zaledwie kilka szczegółów.

Zgodnie z art. 11 c) wnioskodawca ma przedstawić dowód, że organizacja odpowiedzialna za program wolontariatu opłaciła ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej i przyjmuje pełną odpowiedzialność za niego przez cały okres pobytu, w szczególności w zakresie utrzymania, opieki zdrowotnej i kosztów podróży powrotnej. Jednak PT nie transponowała tego wymogu. W niektórych państwach członkowskich nie jest jasne, w jakim stopniu organizacja ponosi odpowiedzialność za wszystkie trzy elementy wymienione w dyrektywie.

CY, RO i SK skorzystały z okazji, jaką dawały przepisy art. 11 ust. d), aby zaoferować wolontariuszowi będącemu obywatelem państwa trzeciego podstawowy kurs wprowadzający do języka, historii oraz instytucji politycznych i społecznych.

3.4. Mobilność studentów (art. 8)

Przepisy art. 8 regulują zasadniczą kwestię mobilności obywateli państw trzecich, którzy zostali już przyjęci jako studenci w pierwszym państwie członkowskim i składają wniosek o kontynuację studiów w innym państwie członkowskim.

Większość państw członkowskich zaznaczyła, że przy rozpatrywaniu wniosku bierze pod uwagę datę rozpoczęcia kursu– np. poprzez przyspieszone procedury (NL) lub wydawanie tymczasowego zezwolenia na pobyt na swoim terytorium w oczekiwaniu na ostateczną decyzję w sprawie wniosku (BG, DE). Jednak z ankiet przedłożonych Komisji wynika, że dodatkowe zasady dotyczące wiz często utrudniają studentom będącym obywatelami państw trzecich skuteczne korzystanie z prawa do mobilności.

Ponadto, w oparciu o zasadę stosowania korzystniejszych przepisów, państwa członkowskie stosują te same ogólne warunki i procedury, jak określono w art. 6 i 7 dyrektywy, bez stosowania pozostałych dodatkowych przepisów określonych w art. 8 ust.1 lit. b) i c)[12].

Mimo że odstępstwo określone w art. 8 ust. 2 musi być stosowane obowiązkowo w przypadku tych państw członkowskich, które transponowały art. 8 ust. 1 lit. c), PT i SK nie przewidziały go.

Pierwsze państwo członkowskie musi udzielić drugiemu państwu członkowskiemu informacji dotyczących pobytu studenta na swoim terytorium (art. 8 ust. 3), jednak obowiązek ten transponowały jedynie AT, CY, DE, EL, ES, FI, IT, LV, MT, PL, PT, SE i SK. Z zebranych informacji wynika, że państwa członkowskie rzadko korzystają z okazji zwrócenia się o takie informacje.

3.5. Dokumenty pobytowe (art. 12, 13, 14 i 15)

- Dokumenty pobytowe wydawane studentom (art. 12)

Zgodnie z art. 12 ust. 1 studentowi będącemu obywatelem państwa trzeciego, który spełnia warunki określone w art. 6 i 7, wydaje się dokument pobytowy z możliwością odnowienia, jeżeli warunki są nadal spełnione. W większości ustaw państw członkowskich nie zawarto wyraźnie obowiązku wydawania i odnawiania dokumentu pobytowego na powyższych warunkach. Ze skarg i ankiet przedstawionych Komisji jasno wynika, że nawet jeżeli obywatele państw trzecich spełniają wszystkie stosowne warunki dyrektywy, faktyczne wykonanie prawa do otrzymania dokumentu pobytowego jest często utrudniane lub unieważniane przez dodatkowe wymogi dotyczące wiz. Jest niewiele państw członkowskich, gdzie nie wymagana jest wiza i gdzie wystarcza wyłącznie dokument pobytowy.

W art. 12 ust. 1 określono także okres ważności dokumentu pobytowego wydawanego studentom. Większość państw członkowskich wydaje go na okres maksymalnie jednego roku (z możliwością przedłużenia); w niektórych jednak dokument pobytowy może być ważny przez okres trzech, a nawet pięciu lat (np. DE, HU, SK).

W art. 12 ust. 2 określono szczególne możliwe powody dla udzielenia odmowy odnowienia dokumentu pobytowego lub cofnięcia go – ogólne powody określono w art. 16. Zgodnie z art. 12 ust. 2 lit. a) państwa członkowskie mogą odmówić studentowi odnowienia dokumentu pobytowego lub cofnąć go, jeżeli student nadużywa warunków dotyczących dostępu do działalności zarobkowej, jako określono w art. 17. Przepis ten transponowało trzynaście państw członkowskich[13]. W celu kontrolowania tego rodzaju nadużyć, inne państwa korzystają z ogólnych warunków udzielenia odmowy określonych w art. 16.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 lit. b) państwa członkowskie mają prawo odmówić odnowienia dokumentu pobytowego lub go cofnąć, jeżeli student nie czyni zadowalających postępów w studiach. Przepis ten transponowało wyraźnie dwanaście państw członkowskich[14]. W niektórych innych państwach członkowskich takie same rezultaty w praktyce osiąga się przez wyrejestrowanie studentów nie czyniących zadowalających postępów przez ich instytucję edukacyjną. Odpowiednio te państwa członkowskie odmówią odnowienia dokumentu pobytowego studenta na podstawie art. 16, gdyż nie będzie on spełniał warunków przyjęcia.

- Dokument pobytowy wydawany młodzieży szkolnej (art. 13)

Łącznie 12 państw członkowskich objęło młodzież szkolną zakresem przepisów wdrażających omawianą dyrektywę, a osiem z tych państw (CY, CZ, EE, LV, LU, PT, SI i SK) ograniczyło okres obowiązywania dokumentu pobytowego do jednego roku, jak wyraźnie określono w art. 13.

Dyrektywa nie mówi szczegółowo o łącznej długości pobytu ucznia, jednak niektóre państwa członkowskie (ES, HU, SI, PT i RO) wskazały, że pozwalają młodzieży szkolnej na pobyt dłuższy niż rok.

- Dokument pobytowy wydawany stażystom nie pobierającym wynagrodzenia (art. 14)

Łącznie 12 państw członkowskich objęło stażystów nie pobierających wynagrodzenia zakresem swoich przepisów, a sześć z tych państw (CY, CZ, LU, PT, RO i SI) ograniczyło okres obowiązywania dokumentu pobytowego do jednego roku, z możliwością przedłużenia w wyjątkowych przypadkach, jak określono w dyrektywie. Ograniczenia okresu obowiązywania dokumentu pobytowego istnieją we FR, gdzie stażysta odbywający staż zawodowy nie może zostać na dłużej niż sześć miesięcy, a w RO przedłużenie obowiązywania dokumentu pobytowego nie może przekraczać sześciu miesięcy. W BG i IT przepisy w tej kwestii nie są jasne.

Natomiast w EE, ES i SK podejście jest bardziej elastyczne niż w dyrektywie: pozwalają one na dłuższy pobyt (do trzech lat w SK) w zależności od okresu trwania programu, bez odnoszenia się do wyjątkowych przypadków.

- Dokument pobytowy wydawany wolontariuszom (art. 15)

Łącznie 12 państw członkowskich objęło wolontariuszy zakresem swoich przepisów. W ośmiu z tych państw (CY, EL, IT, LU, PT, RO, SI i SK) przepisy mówią, że dokument pobytowy będzie wydany wolontariuszom na okres do jednego roku, chyba że - w wyjątkowych przypadkach - okres trwania odpowiedniego programu jest dłuższy niż rok, wtedy okres ważności dokumentu pobytowego będzie odpowiadać okresowi trwania programu. Takie postępowanie jest zgodne z art. 15 dyrektywy.

HU nie przewidują żadnego odstępstwa od zasady mówiącej o okresie jednego roku.

Natomiast EE, ES i CZ, wręcz przeciwnie, stosują bardziej elastyczne zasady, zgodnie z którymi okres ważności dokumentu pobytowego musi odpowiadać okresowi trwania programu wolontariatu.

3.6. Cofnięcie lub odmowa odnowienia dokumentów pobytowych (art. 16)

W przeciwieństwie do art. 12, który zawiera podstawy do odmowy lub cofnięcia dokumentu wyłącznie w odniesieniu do studentów, art. 16 stosuje się do wszystkich kategorii obywateli państw trzecich objętych zakresem dyrektywy. Określa on trzy możliwe podstawy do odmowy lub cofnięcia dokumentu pobytowego wydanego na podstawie dyrektywy: w przypadku oszustwa; jeżeli posiadacz nie spełnia lub przestał spełniać warunki do wjazdu i pobytu; gdy jest to podyktowane względami związanymi z porządkiem publicznym, bezpieczeństwem publicznym lub zdrowiem publicznym. W tym zakresie nie ma żadnych problemów związanych z transpozycją.

3.7. Działalność zarobkowa studentów (art. 17)

Wszystkie państwa członkowskie przyznały studentom prawo do zatrudnienia zgodnie z art. 17, zgodnie z którym „poza czasem studiów (…) studenci mają prawo do podjęcia zatrudnienia”. Jednak tylko 12 państw członkowskich zdecydowało się przyznać im prawo do prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, HU, IT, LT, LV, PL i SE).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 państwa członkowskie mogą uwzględnić sytuację na swoich rynkach pracy i CY, MT i RO korzystają z tej możliwości. Ponadto NL, DE i AT stosują test rynku pracy, kiedy liczba godzin pracy przekracza określony poziom[15]. Jednak zgodność ustaw państw członkowskich w tej kwestii z tekstem dyrektywy 2004/114 musi być dokładnie zbadana. Studenci będący obywatelami państw trzecich nie powinni być traktowani jak zwykli pracownicy. Ich dostęp do zatrudnienia jest już ograniczony pod względem godzin pracy, a w przypadku systematycznego powoływania się na sytuację na rynku pracy, studenci mogą być całkowicie wykluczeni z rynku pracy. Podważałoby to cel dyrektywy (zob. motyw 18)[16].

W przypadku AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, LT, MT, NL, RO i SI należy wystąpić o uprzednie zezwolenie, zazwyczaj w postaci pozwolenia na pracę, na co zezwala art. 17 ust. 1.

Liczne państwa członkowskie określają, zgodnie z art. 17 ust. 2, maksymalną ilość godzin pracy na tydzień albo dni lub miesięcy na rok, które student może przepracować; ilość ta waha się od 10 godzin (co stanowi minimum wymagane na mocy dyrektywy) do 30 godzin tygodniowo. CZ, EE, PL, PT, SK nie ograniczają ilości godzin pracy, stosują za to bardziej rodzajowe ograniczenia, odnosząc się na ogół do zasady, że zatrudnienie nie powinno być w konflikcie z podstawowym celem pobytu obywateli państw trzecich, jakim jest studiowanie.

Cztery państwa członkowskie ograniczają dostęp do zatrudnienia w czasie pierwszego roku pobytu. Ograniczenia wahają się od sześciu miesięcy (CY) do jednego roku (DE,[17] LT, LU[18] i MT), co jest dopuszczone na mocy art. 17 ust. 3.

Zgodnie z art. 17 ust. 4, BG, CZ, DE, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LU, NL, PT i RO wprowadziły obowiązek informowania. W związku z ogólnym ustawodawstwem w państwach członkowskich dotyczącym imigracji i zatrudnienia, obowiązek ten spoczywa na ogół na pracodawcach.

3.8. Procedury (art. 18 i 19)

- Gwarancje proceduralne i przejrzystość (art. 18)

Artykuł 18 dotyczy gwarancji proceduralnych i zasad przejrzystości obowiązujących w odniesieniu do decyzji w sprawie stosowania. Obejmują one ramy czasowe rozpatrzenia wniosku, prawo wnioskodawcy do bycia informowanym i prawo do podjęcia środków prawnych wobec decyzji. Dyrektywa swoim zakresem obejmuje cały proces przyjmowania studentów będących obywatelami państw trzecich. Jej przepisy dotyczące gwarancji proceduralnych i przejrzystości stosują się zatem do długoterminowych wiz krajowych (jeśli takie są wymagane), gdyż wiza pozwala na wjazd na terytorium danego państwa członkowskiego, a zatem potencjalny student musi o nią wystąpić w celu otrzymania dokumentu pobytowego.

W większości państw członkowskich ogólne ustawodawstwo dotyczące imigracji/procedur administracyjnych dostarcza wymaganych gwarancji proceduralnych. Ponadto niektóre państwa członkowskie wprowadziły środki w celu zagwarantowania, że wnioskodawca może terminowo rozpocząć kurs, szkolenie lub program oraz że czas rozpatrywania wniosków będzie publikowany. Jednak z licznych skarg otrzymanych przez Komisję wynika, że w praktyce procedury są często długotrwałe, a ramy czasowe niejasne. Długość okresu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku waha się od 7 dni roboczych do 6 miesięcy[19]. W BE, CY, DE, FI i SE nie określono żadnych konkretnych terminów.

Ponadto z licznych skarg i ankiet, na które zwrócono uwagę Komisji, wynika, że zasady wizowe państw członkowskich unieważniają często gwarancję przejrzystości wymaganą przez Komisję.

Wydaje się, iż ustawy w BG i IT nie zawierają żadnego odniesienia do art. 18 ust. 3 dotyczącego procedur zawiadamiania ani do art. 18 ust. 4 dającego wnioskodawcy prawo do podjęcia środków prawnych w przypadku odmowy .

- Przyspieszona procedura wydawania dokumentów pobytowych lub wiz studentom i młodzieży szkolnej (art. 19)

Artykuł 19 dyrektywy przewiduje przyspieszoną procedurę możliwość zawarcia między organami państwa członkowskiego i jego instytucjami szkolnictwa wyższego porozumienia w sprawie przyspieszonej procedury przyjmowania. Przepisy te transponowano we FR, EL, NL i PL.

3.9 Opłaty (art. 20)

Ustawodawstwo 19 państw członkowskich[20] zawiera przepis dotyczący opłat, których wysokość waha się od 23 EUR na MT do 433 EUR w NL. Dyrektywa zezwala wprawdzie jednoznacznie państwom członkowskim na ustalanie wysokości opłat, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Opłaty nie mogą być wprowadzane w celach innych niż finansowanie rozpatrywania wniosku, zgodnie z art. 19, i nie mogą być ustalane na poziomie, który uczyniłby dyrektywę nieskuteczną. W tym względzie wysokie opłaty, jakie stosuje się w NL, stanowią problemy związane z transpozycją.

3.10. Pozostałe prawa (art. 24)

Zgodnie z art. 24 państwa członkowskie mogą przyznać studentom będącym obywatelami państw trzecich dalsze prawa, wykraczające poza te przewidziane na mocy dyrektywy, niezależnie od czasu trwania ich pobytu w przyjmującym państwie członkowskim. Dlatego ustawa na LT mówi, że nabycie innych praw nie jest uzależnione od długości pobytu studenta w kraju; PT deklaruje, że studentom będącym obywatelami państw trzecich przyznawane są w tym kraju te same prawa ekonomiczne, socjalne i obywatelskie, co obywatelom; z informacji przekazanych przez ES wynika, że prawa ubezpieczenia społecznego przyznaje się na tych samych warunkach co obywatelom hiszpańskim.

IV. WNIOSKI

Przyciągnięcie studentów będących obywatelami państw trzecich jest podstawowym celem polityki migracyjnej UE, na który nacisk położono także w ramach programu sztokholmskiego. W 2009 r. na terytorium UE wjechało ponad 200 000 obywateli państw trzecich[21] w celach określonych w omawianej dyrektywie. Dyrektywa ta ma kluczowe znaczenie w odnoszeniu wzajemnych korzyści zarówno dla zainteresowanych migrantów i ich kraju pochodzenia, jak i przyjmującego państwa członkowskiego.

Państwa członkowskie kładą coraz większy nacisk na międzynarodowy wymiar swojej krajowej edukacji i systemów szkolenia, co znajduje wyraz w ich strategiach i inwestycjach w nowe instrumenty, takie jak nowe programy mobilności, dialogi polityczne z państwami trzecimi i nowe formy współpracy akademickiej. Po drugie państwa członkowskie bardziej skupiają się na promocji i działaniach marketingowych, co odzwierciedla rosnącą świadomość konkurencji panującej na międzynarodowym rynku edukacji.

Równolegle do tego UE prowadzi działania zewnętrzne, które skupiają się na promocji, wsparciu finansowym i dialogach politycznych w dziedzinie mobilności obywateli państw trzecich, a zwłaszcza studentów. Oprócz stwarzania nowych możliwości dla samych migrantów, uwzględnienie wymiaru międzynarodowego w różnych aspektach i na różnych etapach edukacji lub szkolenia wnosi znaczne korzyści dla UE, jej obywateli i rynków pracy. Migracja odgrywa istotną rolę w kontekście globalizacji i potrzebie UE, aby stać się atrakcyjnym celem dla obywateli państw trzecich, którzy rozważają podejmowanie nauki, studiowanie, odbycie stażu lub wolontariatu za granicą.

Ze sprawozdania wynika jednak, że potencjał tego instrumentu UE nie jest w pełni wykorzystany. Zwłaszcza poziom harmonizacji osiągnięty w zakresie dyrektywy, przyjętej na zasadzie jednomyślności, jest raczej niski, gdyż niewiele przepisów dyrektywy prawnie obowiązuje, a wiele przepisów nie zawiera szczególnych zobowiązań dla państw członkowskich.

V. ŚRODKI, KTÓRE NALEŻY PODJĄĆ

W celu zapewnienia prawidłowej transpozycji i wdrożenia dyrektywy w całej UE, Komisja wykorzysta pełen zakres swoich uprawnień posiadanych na mocy Traktatu i w razie potrzeby będzie wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom.

Ponadto Komisja w dalszym ciągu będzie współpracować z państwami członkowskimi na płaszczyźnie technicznej. Właściwy Komitet Kontaktowy będzie nadal zajmował się określaniem trudności i ułatwiał wymianę poglądów na temat interpretacji dyrektywy. Niektóre kwestie prawne i techniczne mogą być dyskutowane i wyjaśnione; należą do nich korzystniejsze warunki; ubezpieczenie zdrowotne; publikowanie informacji dotyczących studentów; mobilność studentów.

Komisja zamierza udzielać informacji i wsparcia zarówno państwom członkowskim jak i obywatelom państw trzecich, przy wykorzystaniu internetu, głównie za pomocą przyszłego portalu imigracyjnego.

Mimo, że głównym celem jest zapewnienie skutecznego wdrażania dyrektywy przez państwa członkowskie, sprawozdanie ukazuje także gwałtowną potrzebę dokonania zmian dyrektywy, zwłaszcza w następujących kwestiach: wzmocnienia gwarancji proceduralnych (szczegółowe terminy rozpatrywania wniosków, zobowiązanie państw członkowskich do udzielania wyjaśnień w przypadku odmowy); wzmocnienia klauzul mobilności; stymulacji synergii z programami UE, które ułatwiają mobilność obywateli państw trzecich do UE; zwiększenia poziomu harmonizacji przepisów dotyczących wolontariuszy, stażystów nie pobierających wynagrodzenia i młodzieży szkolnej w celu przyspieszenia opracowania ogólnych ram prawnych UE w dziedzinie edukacji, szkoleń i wymiany kulturalnej z państwami trzecimi.

Ponadto umożliwienie obywatelom państw trzecich nabywania zdolności i wiedzy przez okres szkolenia w Europie promuje zjawisko „przepływu mózgów” i wspiera współpracę z państwami trzecimi w dziedzinie kapitału ludzkiego i zatrudnienia, co jest korzystne zarówno dla krajów wysyłających jak i przyjmujących. Dlatego, nie naruszając uprawnień państw członkowskich do określania liczby migrantów, można by rozpatrzeć szczególnie kwestię dostępu studentów będących obywatelami państw trzecich do pracy wraz z ukończeniem studiów, gdyż wydaje się to decydującym elementem w wyborze przez studentów państwa docelowego oraz kwestią wspólnego interesu w kontekście zmniejszającej się populacji w wieku produkcyjnym oraz ogólnego zapotrzebowania na wysoko wykwalifikowanych pracowników.

[1] Dz.U. L 375 z 23.12.2004, s. 12.

[2] Badanie wspierane przez Komisję i przeprowadzone przez GHK.

[3] Zob. zwłaszcza ankietę ad hoc nr 54, 73, 101, 273, 289 i 313.

[4] CY, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, LU, MT, PL, PT, RO, SK.

[5] CY, CZ, EE, ES, IT, LU, PT, RO, SI i SK.

[6] BG: stażyści nie pobierający wynagrodzenia i młodzież szkolna (projekt aktu prawnego); EL: wolontariusze; FR: stażyści nie pobierający wynagrodzenia; HU: młodzież szkolna i wolontariusze; LV: młodzież szkolna.

[7] Te państwa członkowskie wdrożyły tylko te części dyrektywy, które odnoszą się do studentów, często niebędących osobami małoletnimi.

[8] W CZ dotyczy to tylko początkowego okresu pobytu przed odnowieniem dokumentu pobytowego.

[9] BG, CY, CZ, EE, ES, IT, LU, LV, PT, RO, SI i SK.

[10] BG (projekt aktu prawnego), CY, CZ, EE, ES, FR, IT, LU, PT, RO, SI i SK.

[11] CY, CZ, EE, EL, ES, HU, IT, LU, PT, RO, SI i SK.

[12] AT, BE, BG, CZ, FR, HU, LV, LT, NL, PT, RO, SI i SE nie stosują art. 8 ust. 1 lit. b), a AT, BE, CZ, EE, ES, FR, HU, LT, NL, PL, RO, SI i SE nie stosują art. 8 ust. 1 lit. c).

[13] BE, CY, CZ, DE, EE, EL, FR, LT, LU, NL, PT, SI i SK.

[14] AT, BE, CY, DE, EL, ES, FR, LT, PL, PT, SE i SK.

[15] 10 godzin tygodniowo w NL; między 10 i 20 w AT, zależnie od poziomu studiów; 90 pełnych dni rocznie w DE.

[16] Komisja przekazała sprawę ustawodawstwa AT w tej kwestii do Trybunału Sprawiedliwości; por. komunikat prasowy Komisji IP/10/1230 z dnia 30 września 2010 r. W międzyczasie AT dostosowała swoje ustawodawstwo do przepisów dyrektywy.

[17] Ograniczenie odnosi się jedynie do studentów uczęszczających na kurs przygotowawczy.

[18] Ograniczenie odnosi się jedynie do studentów I stopnia.

[19] Okresy wynoszą 7 dni w ES, 15 dni roboczych na HU, 30 dni na LV, 2,5 miesiąca w PL, RO, SI i SK; 2 miesiące w CZ, EL, PT, EE; 3 miesiące w LU; 4 miesiące we FR.

[20] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, SE, SI i SK.

[21] Dane obejmują tylko 24 państwa członkowskie, które są związane dyrektywą. Według wartości nominalnej, państwami przyjmującymi największą liczbę studentów będących obywatelami państw trzecich w celu nauki i odbywania studiów w 2009 r. są Francja (53 563), Włochy (32 634), Niemcy (31 345), Hiszpania (22 068) i Szwecja (13 968). Średnio, przeważająca większość dokumentów pobytowych wydawanych w państwach członkowskich dla celów omawianej dyrektywy dotyczy studentów. Źródło: Eurostat.