DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW /* SWD/2013/0496 final - 2013/ () */





1. Wprowadzenie W ostatnim dwudziestoleciu staże stały się istotną drogą wejścia na rynek pracy dla młodych ludzi[1]. Mimo że stanowią one w coraz większym stopniu standardowy element naszych rynków pracy, ich upowszechnianiu towarzyszą rosnące obawy w zakresie treści dydaktycznych i warunków pracy. Aby staże ułatwiały dostęp do zatrudnienia, muszą zapewniać wysokiej jakości treści dydaktyczne i odpowiednie warunki pracy oraz nie powinny stanowić dla pracodawców zastępczej możliwości pozyskiwania osób do pracy niskim kosztem. W ubiegłym roku, w następstwie ponawianych wniosków Parlamentu Europejskiego[2] i Rady Europejskiej[3] Komisja rozpoczęła konsultacje z partnerami społecznymi oraz ogłosiła, że do końca 2012 r.[4] przedstawi ramy jakości dla staży. Przeprowadzenie oceny skutków ma na celu zidentyfikowanie i przeanalizowanie wariantów strategicznych, które pozwolą zwiększyć odsetek staży wysokiej jakości, zwłaszcza dzięki określeniu norm dotyczących najlepszych praktyk oraz zniechęcaniu do oferowania praktyk niespełniających tych norm. Podstawę oceny skutków stanowi dokument analityczny przedstawiony przez Komisję w grudniu 2012 r. w kontekście konsultacji z partnerami społecznymi[5] na temat ram jakości dla staży. W ocenie skutków uwzględniono niedostępne wcześniej dane dotyczące liczby i jakości staży, przedstawiono nowe dowody ukazujące związek pomiędzy niezadowalającą jakością staży a gorszymi perspektywami zatrudnienia ich uczestników, a także zawarto propozycje w zakresie ram jakości dla staży, które skutecznie zwiększą szanse na zatrudnienie. Celem nowych propozycji w zakresie przejrzystości jest ułatwienie młodym ludziom odróżniania staży wysokiej jakości od staży niespełniających standardów. 2. Konsultacje i opinie zainteresowanych stron na temat głównych problemów mających negatywny wpływ na staże Konsultacje społeczne Komisja przeprowadziła konsultacje z wieloma zainteresowanymi stronami na temat problemów związanych ze stażami i ewentualnych rozwiązań. We wspomnianym powyżej dokumencie analitycznym przedstawiono obszerne sprawozdanie na temat wyników tych konsultacji. W przeprowadzonych w 2012 r. konsultacjach społecznych związki zawodowe, organizacje pozarządowe, organizacje młodzieżowe, instytucje oświatowe i większość indywidualnych respondentów wyraziła ogólne poparcie dla inicjatywy Komisji. Chociaż organizacje pracodawców, izby handlowe i państwa członkowskie ogólnie wsparły tę inicjatywę, wskazywały często na potrzebę utrzymania wystarczająco elastycznych ram, aby uwzględnić różnorodność praktyk krajowych. Jeżeli chodzi o elementy, które mają zostać uwzględnione w przyszłych ramach jakości dla staży, większość respondentów zgodziła się z analizą Komisji (umowy w zakresie staży, zrozumiałe cele i treść, czas trwania praktyk, odpowiednie zabezpieczenie społeczne, wynagrodzenie itp.). Przedsiębiorstwa i niektóre organizacje pracodawców stwierdziły, że kwestie dotyczące wynagrodzenia i ochrony socjalnej nie są objęte zakresem kompetencji UE. Konsultacje z partnerami społecznymi Dwuetapowe konsultacje z partnerami społecznymi dotyczące inicjatywy w zakresie ram jakości dla staży przeprowadzono w okresie od października 2012 r. do lutego 2013 r. Partnerzy społeczni UE nie zainicjowali negocjacji w sprawie możliwego porozumienia, o których mowa w art. 154 TFUE; w związku z tym Komisja zdecydowała się przedstawić własną inicjatywę, biorąc pod uwagę opinie wyrażone podczas konsultacji. W europejskich ramach działania na rzecz zatrudnienia młodzieży uzgodnionych przez partnerów społecznych (czerwiec 2013 r.) odnotowano, że Komisja zamierza opracować wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie europejskich ram jakości dla staży. W następstwie konsultacji przeprowadzonych w 2012 r. z MŚP za pośrednictwem UEAPME przeprowadzono w okresie od marca do czerwca 2013 r. badanie dotyczące MŚP w celu sprawdzenia jakości staży oferowanych przez MŚP (z perspektywy pracodawcy) oraz przeanalizowano koszty przestrzegania przepisów związane z wprowadzeniem ewentualnych środków w zakresie ram jakości dla staży. 3. Określenie Problemu 3.1 Ramy prawne W badaniu dotyczącym staży ustalono obecny stan ram prawnych regulujących staże oraz zwrócono uwagę na znaczne różnice zarówno pomiędzy poszczególnymi rodzajami staży, jak i wśród państw członkowskich. We Francji na przykład wszystkie rodzaje staży są uregulowane prawnie, natomiast w państwach takich jak Bułgaria czy Zjednoczone Królestwo nie ma żadnych określonych ram prawnych regulujących staże. Mniej niż połowa państw członkowskich posiada przepisy dotyczące czasu trwania, wynagradzania lub pokrycia kosztów ochrony socjalnej. W 11 państwach członkowskich stażyści z innego państwa członkowskiego mają wciąż do czynienia z barierami prawnymi i administracyjnymi, które hamują rozwój staży zagranicznych. W szerszym aspekcie jak dotąd nie uzgodniono jeszcze żadnych norm na szczeblu międzynarodowym, które opisywałyby cechy, jakimi powinny charakteryzować się staże, aby można było je uznać za staże dobrej jakości. 3.2 Określenie problemu Zarówno w toku konsultacji społecznych, jak i badania dotyczącego staży sporządzono wykaz szeregu problemów, które mają obecnie negatywny wpływ na staże w UE. Istnieją dwa główne obszary problematyczne kwalifikujące się do ewentualnej interwencji na poziomie UE: niewystarczające treści dydaktyczne i niezadawalające warunki pracy. 1) Problem treści dydaktycznych związany jest ze skargami, według których stażyści są zatrudniani przy wykonywaniu pomocniczych prac o niskim prestiżu zamiast przechodzić przydatne szkolenie. Nie chodzi tu wyłącznie o kwestię etyczną – jeżeli zbyt wiele staży nie oferuje znaczącej wartości dydaktycznej, staże te mogą zyskać złą sławę, co obniży ich skuteczność pod względem płynnego przejścia młodych ludzi z etapu zdobywania wykształcenia do życia zawodowego. 2) Kwestia dotycząca warunków pracy odnosi się do skarg dotyczących przykładowo długiego czasu pracy, braku zabezpieczenia z tytułu ryzyka w zakresie zdrowia, bezpieczeństwa i higieny w miejscu pracy, braku przejrzystości w zakresie obowiązujących zasad i przepisów, równego traktowania itd. W pozostałej części analizy przez staże niespełniające standardów rozumie się staże niesatysfakcjonujące pod względem treści dydaktycznych albo warunków pracy. Poza wspomnianymi dwoma problemami zainteresowane strony podkreśliły fakt, że w przypadku znacznej części staży nie jest oferowane żadne wynagrodzenie bądź oferowana rekompensata nie pokrywa podstawowych kosztów utrzymania stażysty. Prowadzi to do powstania problemu związanego z równym dostępem[6]. Ponadto rosnąca liczba bezpłatnych staży może przyczynić się do powstania na rynku pracy tendencji do zastępowania przez pracodawców pracowników otrzymujących wynagrodzenie stażystami[7]. Kwestia wynagrodzenia lub rekompensaty nie będzie poruszana na szczeblu UE ze względu na zasadę pomocniczości. Dzięki zapewnieniu większej przejrzystości rynek pracy mógłby jednak funkcjonować w bardziej wydajny sposób. Wydaje się, że nie ma skarg dotyczących niskiej liczby staży krajowych, natomiast istnieje problem małej liczby staży zagranicznych. Wydaje się również, iż jest to istotna niewykorzystana szansa ograniczenia bezrobocia wśród osób młodych dzięki mobilności, ponieważ staże zagraniczne mogłyby być kluczowym czynnikiem ułatwiającym zdobycie zatrudnienia za granicą, a wielu wolnych stanowisk nie da się obsadzić na lokalnym rynku pracy. Jak powszechne są problemy związane z jakością? W badaniu Eurobarometru uczestniczyło 13 000 osób w UE i Chorwacji, które pytano o ich doświadczenia w zakresie staży. Udzielone odpowiedzi pozwoliły określić ilościowo kluczowe elementy jakościowe zidentyfikowane w badaniu dotyczącym staży. Badanie wykazało, że jakkolwiek większość staży charakteryzowała się wystarczającą jakością, to liczba staży o jakości niezadowalającej była znaczna. Zgłoszono w szczególności, że w przypadku 18 % staży treści dydaktyczne były niewystarczające, natomiast w jednym przypadku na cztery warunki pracy (z wyjątkiem płacy) nie były porównywalne z tymi, które obowiązują dla regularnych pracowników pod względem godzin pracy, warunków urlopowych itd. W ujęciu ogólnym w przypadku 30 % staży stwierdzono braki w zakresie treści dydaktycznych albo warunków pracy. Wiele staży wykazywało braki pod względem obydwu tych elementów[8]. Jeżeli chodzi o staże zagraniczne, zaledwie 9 % wszystkich staży odbywa się w innym kraju. Niepewność związana z warunkami obowiązującymi za granicą odgrywa istotną rolę w ograniczaniu rozwoju rynku staży zagranicznych: zgodnie z badaniem Eurobarometru 38 % osób, które mimo chęci nie brały udziału w stażu za granicą, stwierdziło, że główną przeszkodą był brak informacji. Analiza ekonometryczna wyników Eurobarometru wykazała, że osoby, które odbyły staż niespełniający standardów, miały znacznie mniejsze szanse na znalezienie pracy po jego zakończeniu. Staże wysokiej jakości nie tylko wyraźnie przekładają się na większe szanse otrzymania propozycji zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę przez tę samą organizację, ale także wiążą się z mniejszym ryzykiem bezrobocia w przyszłości. Dane potwierdziły istnienie związku pomiędzy jakością a zamiarem zatrudnienia. Staże najlepszej jakości są zwykle oferowane przez organizacje przyjmujące, których celem jest zatrudnienie personelu. Wyjaśnia to także silną współzależność pomiędzy jakością i płacą – płaca sygnalizuje, że organizacja przyjmująca jest gotowa „dołożyć więcej starań”. 3.3 Czynniki stanowiące źródło problemów Przyczyny istnienia staży poniżej standardów mają związek zarówno ze stroną podaży, jak i stroną popytu. Po stronie podaży organizacja przyjmująca może oferować staże niespełniające standardów, ponieważ nie wie, jak zapewnić ich jakość (niezamierzona niska jakość); oferowanie staży niespełniających standardów może jednak również być zamierzone i wynikać z świadomej strategii mającej na celu maksymalizację zysków. Czynniki stanowiące źródło problemu różnią się w zależności od przypadku. Jeżeli chodzi o niezamierzoną niską jakość, wyniki badania MŚP wykazują konsekwentnie, że wiele MŚP nie stosuje elementów jakościowych zidentyfikowanych w badaniu dotyczącym staży, a mimo to zdecydowana większość z nich deklaruje, że wdrożenie tych elementów nie byłoby dla nich problemem. Dokładne zmierzenie proporcji staży o niezamierzonej niskiej jakości nie jest możliwe, jednak na podstawie wyników badania MŚP można wstępnie określić, że w ujęciu ilościowym wynosi ona pomiędzy 20 % a 35 % staży, których treści dydaktyczne są niewystarczające. Po stronie popytu natomiast główną przyczyną ubiegania się przez kandydatów o staże niespełniające standardów jest brak przejrzystości (asymetria informacji). Trudno jest ocenić jakość stażu przed jego rozpoczęciem, a po jego rozpoczęciu stażysta nie ma ani możliwości, ani motywacji, aby się skarżyć. W związku z tym rynek staży można opisać jako rynek cechujący się równowagą, na którym jednak pewien odsetek stanowią staże niespełniające standardów. 4. Podstawa prawna i zasada pomocniczości Podstawa prawna Podstawę prawną niniejszej inicjatywy stanowi art. 153 TFUE, zgodnie z którym Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich m.in. w dziedzinie warunków pracy, zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej pracowników, jak również integracji osób wyłączonych z rynku pracy oraz zwalczania wyłączenia społecznego. Zasada pomocniczości Jeżeli chodzi o zalety normalizacji, rozwiązanie ogólnounijne wiązałoby się z szeregiem następujących korzyści: · wytyczne dotyczące jakości przyjęte lub zaproponowane przez różne organy w różnych krajach wydają się dość podobne. Główne różnice dotyczą wynagrodzenia i obecności niektórych obowiązkowych lub wiążących elementów – np. ograniczeń w liczbie kolejnych staży – które zazwyczaj nie figurują w uregulowaniach przyjmowanych dobrowolnie. Sugeruje to, że nie ma istotnej potrzeby dostosowywania norm jakości do warunków lokalnych; · po drugie, rozwiązanie ogólnounijne przyniosłoby korzyści w zakresie mobilności stażystów. Osobom młodym byłoby łatwiej zgodzić się na staż w innym kraju, gdyby istniejące standardowe praktyki lub zasady pozwalały im dokładnie zrozumieć, czego mogą oczekiwać; · po trzecie, pod względem problemów związanych z koordynacją, z doświadczeń wynika, że określenie ogólnie przyjętych norm na szczeblu międzynarodowym nastąpiłoby szybciej, gdyby rolę koordynująco-wspierającą przyjęły instytucje ponadkrajowe. UE ma w tym zakresie najlepsze kompetencje, ponieważ wydaje się, że spontaniczne ustanawianie międzynarodowych norm jakościowych jest ograniczone lub nie istnieje. Państwa członkowskie mogą niezależnie przyjmować środki w celu poprawy jakości staży. W praktyce jednak wielokrotne zwracały się one do Komisji o przyjęcie ram jakości dla staży (zob. np. konkluzje z trzech ostatnich posiedzeń Rady Europejskiej: grudzień 2012, luty 2013 i czerwiec 2013). W przypadku rozbieżnych ram prawnych przydatne byłoby ustalenie wspólnego rozumienia istoty stażu oraz jego minimalnych norm. Pomogłoby to kształtować politykę i podejścia regulacyjne państw członkowskich. W ten sposób UE mogłaby udzielić konkretnego wsparcia państwom członkowskim we wdrażaniu wytycznej nr 8 dotyczącej zatrudnienia w ramach strategii „Europa 2020”, w szczególności poprzez „wprowadzanie w życie programów mających na celu pomoc absolwentom w znalezieniu pierwszego zatrudnienia lub możliwości dalszego kształcenia i szkolenia, w tym staży, a także podejmowanie szybkich działań w przypadku utraty pracy przez młodzież”. Dzięki temu możliwe byłoby wyeliminowanie jednej z kluczowych przeszkód w zakresie mobilności transgranicznej – braku informacji w obszarze charakteryzującym się znacznym rozdrobnieniem uregulowań prawnych – natomiast zalecenie pomogłoby zapewnić podstawę dla wsparcia udzielanego w ramach ERASMUS+. 5. Cele Strategiczne Inicjatywa ma następujące ogólne cele w przedmiotowym obszarze: 1) poprawę jakości staży w celu zwiększenia wkładu staży w pomyślne przechodzenie z etapu zdobywania wykształcenia do życia zawodowego; 2) ograniczenie niedopasowania umiejętności na europejskim rynku pracy dzięki promowaniu rozwoju staży zagranicznych. Aby zrealizować wymienione wyżej cele ogólne, wybrano następujące cele szczegółowe do realizacji: 1) zwiększanie odsetka staży wysokiej jakości; 2) zniechęcanie do nadużyć przy jednoczesnym utrzymywaniu niskiego poziomu kosztów przestrzegania przepisów ponoszonych przez organizacje przyjmujące; 3) udoskonalenie przekazywania informacji na temat staży zagranicznych oraz ułatwianie dostępu do nich. Cele operacyjne obejmują: 1) zapewnienie ram / norm / wytycznych, które mogą być stosowane przez państwa członkowskie, organizacje przyjmujące, partnerów społecznych lub inne podmioty jako punkt odniesienia do działań mających na celu promowanie rozwoju staży wysokiej jakości oraz ułatwienia odbywania staży zagranicznych; 2) zapewnienie skutecznego włączania wspomnianych ram / norm lub wytycznych w instrumenty polityki UE, szczególnie w Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, proces europejskiego semestru oraz programy finansowe UE. 6. Spójność polityki i jej wkład w realizację celów strategii „Europa 2020” W 2010 r. w ramach inicjatywy przewodniej strategii „Europa 2020” – „Mobilna młodzież” ogłoszono, że Komisja zaproponuje ramy jakości dla staży. Zobowiązanie to potwierdzono w inicjatywie „Szanse dla młodzieży” z 2011 r., w pakiecie dotyczącym zatrudnienia, a także w pakiecie dotyczącym zatrudnienia młodzieży z 2012 r. Staże wysokiej jakości są także integralną częścią koncepcji gwarancji dla młodzieży i dlatego też ich rozwój jest kluczowym celem Inicjatywy na rzecz zatrudnienia młodych ludzi z 2013 r. Wytyczne dotyczące staży wydają się szczególnie przydatne dla państw o niewielkim doświadczeniu lub tradycji pod względem pracy polegającej na partnerstwie z przedsiębiorstwami. Ramy jakości dla staży pozwoliłyby Komisji monitorować postępy w zakresie powyższych zaleceń oraz w stosownych przypadkach byłyby źródłem sugestii w zakresie dalszych działań dla państw członkowskich. Ponadto znormalizowane rozwiązanie na szczeblu UE będzie stanowić wsparcie dla objęcia praktyk zawodowych i staży zakresem EURES, zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z dnia 28/29 czerwca 2012 r. Podobnie wymogi jakościowe dotyczące staży są niezbędne, aby zapewnić skuteczność staży oferowanych w kontekście gwarancji dla młodzieży (zob. zalecenia Rady z dnia 22 kwietnia 2013 r.). 7. Warianty strategiczne Tabela 1. Przegląd wariantów. Nr wariantu || Nazwa || Typ || Krótki opis 0 || Scenariusz odniesienia || - || Brak jakiejkolwiek zmiany polityki 1 || Informacyjna strona internetowa || Działanie informacyjne || Stworzenie informacyjnej strony internetowej dla stażystów, zawierającej informacje o wszelkich uregulowaniach i typach staży odbywających się w poszczególnych państwach członkowskich. 2 || Dobrowolny znak jakości || Działanie informacyjne || Znak jakości staży na zasadzie całkowitej dobrowolności 3a || Zalecenie Rady w sprawie ram jakości dla staży w wersji „podstawowej” (podstawowe ramy jakości dla staży) || Wytyczne || Przewidziano by obowiązkowe zawieranie umowy o staż pomiędzy stażystą a organizacją przyjmującą. Umowa taka musiałaby zawierać informacje dotyczące celów, treści dydaktycznych i monitorowania, czasu trwania stażu, wynagrodzenia lub rekompensaty kosztów, a także objęcia zabezpieczeniem społecznym. 3b || Zalecenie Rady w sprawie ram jakości dla staży z uwzględnieniem większej przejrzystości (ramy jakości dla staży + przejrzystość) || Wytyczne || Uwzględnianie informacji dotyczących płacy lub rekompensaty w ogłoszeniu o naborze + wymogi w zakresie przejrzystości dotyczące polityki zatrudniania w przypadku staży bezpłatnych. 4 || Dyrektywa w sprawie ram jakości dla staży + większa przejrzystość || Regulacja || Tak samo jak wariant 3b, ale w formie dyrektywy. 8. Analiza skutków 8.1 Wariant 0 – scenariusz odniesienia Pod względem zmian w terenie poczyniono niewielkie postępy w zakresie spontanicznego opracowywania i przyjmowania ogólnoświatowych lub ogólnoeuropejskich norm jakościowych. Państwa członkowskie podejmują nieliczne inicjatywy; istnieje co prawda Europejska karta na rzecz jakości staży i praktyk zawodowych, ale została ona opracowana przez organizacje młodzieży pod patronatem Europejskiego Forum Młodych, a przez przedsiębiorstwa jest uznawana w niewielkim stopniu. W obliczu braku dalszych inicjatyw krajowych lub akceptowanych na szerszym forum inicjatyw międzynarodowych, których celem jest przyczynianie się do poprawy jakości staży, ogólna proporcja staży niespełniających standardów prawdopodobnie będzie rosła na skutek kryzysu, a w najlepszym razie pozostanie na tym samym poziomie. 8.2 Wariant 1 – informacyjna strona internetowa Wariant 1 polega na stworzeniu informacyjnej strony internetowej zawierającej pełne, szczegółowe i regularnie aktualizowane informacje na temat zasad i przepisów mających zastosowanie do wszystkich typów staży w każdym państwie członkowskim. Strona internetowa, utworzona prawdopodobnie w ramach portalu EURES, zawierałaby łącza do odpowiednich organów w państwach członkowskich. Narzędzie to służy rozwiązaniu jednego z aspektów problemu braku informacji, tj. braku ogólnych informacji na temat istniejących regulacji krajowych. Nie jest ono jednak źródłem żadnych informacji na temat jakości konkretnych oferowanych stanowisk stażowych ani też nie stanowi realnej zachęty dla organizacji przyjmujących do poprawy jakości ich staży. W związku z tym wpływ tego wariantu na jakość staży jest pozytywny, ale ograniczony, ponieważ wykazano, że większa wiedza na temat praw ma ograniczoną skuteczność w przypadku staży krajowych. Jego wpływ mógłby być większy pod względem rozwoju staży zagranicznych, biorąc pod uwagę większe trudności związane z wyszukiwaniem informacji na temat innych krajów. W ujęciu ogólnym środek ten mógłby raczej stanowić uzupełnienie innych rozwiązań niż być niezależnym wariantem. Jakkolwiek skuteczność i efektywność tego wariantu są ograniczone (ponieważ jest mało prawdopodobne, aby przyczynił się on do zmiany równowagi pomiędzy stażami niespełniającymi standardów i stażami wysokiej jakości), jest on zgodny z celem dotyczącym mobilności. 8.3 Wariant 2 – dobrowolny znak jakości Wariant 2 polega na opracowaniu znaku jakości na szczeblu UE w celu poświadczenia, że organizacja przyjmująca, która dobrowolnie się o taki znak ubiega, przestrzega określonych norm jakości. Kryteria przyznawania znaku jakości mogą się znacznie różnić w zależności od kraju czy sektora, bądź też można spróbować opracować podobne, a nawet identyczne kryteria dla całej UE. Zasady jakości mogłyby zostać opracowane we współpracy z partnerami społecznymi i określać minimalne normy w zakresie formy, treści dydaktycznych oraz warunków pracy danego stażu. Dzięki dobrowolnemu zobowiązaniu się do przestrzegania zasad organizacje przyjmujące mogłyby zaprezentować się jako „uczciwe wobec stażystów” lub w inny podobny sposób. Znak jakości mógłby także obejmować zobowiązania dotyczące wynagrodzenia i objęcia zabezpieczeniem społecznym. Zaletą opisanego podejścia pozaprawnego jest zachęcanie organizacji przyjmujących i zaoferowanie im wskazówek poprzez zapewnienie odniesienia dla norm jakości, natomiast dzięki dobrowolnemu charakterowi obciążenie organizacji przyjmujących związane z przestrzeganiem zasad pozostałoby na akceptowalnym poziomie. Wariant ten mógłby także przyczyniać się do rozwoju staży zagranicznych. Główną wadą tego wariantu jest ryzyko, że niewiele organizacji wykaże zainteresowanie ubieganiem się o uzyskanie takiego znaku, ponieważ popyt na staże przewyższa ich podaż. Wskaźnik zastosowania istniejących przykładów znaków jakości jest obecnie na bardzo niskim poziomie: we Włoszech wnioski o otrzymanie znaku OK stage złożyło kilkadziesiąt przedsiębiorstw, co przełożyło się na wskaźnik zainteresowania równy około 1 na 10 000. W innych państwach sytuacja wydaje się podobna; wariant ten wydaje się zatem nieskuteczny. W ujęciu ogólnym, pod względem skuteczności, wariant ten powinien pomóc w rozwoju staży zagranicznych, jednak jest mało prawdopodobne, aby przyczynił się do zmiany równowagi pomiędzy stażami niespełniającymi standardów i stażami wysokiej jakości. Z drugiej strony wariant ten można uznać za efektywny, biorąc pod uwagę jego względnie niski koszt. 8.4 Wariant 3 – zalecenie Rady w sprawie ram jakości dla staży Istotą tego działania byłby wniosek Komisji dotyczący zalecenia Rady w sprawie ram jakości dla staży, które to zalecenie następnie powinno zostać transponowane przez państwa członkowskie do praktyki krajowej lub krajowego systemu prawnego. Zgodnie z zaleceniem państwa członkowskie miałyby zapewnić obowiązkowe zawieranie umów o staż w formie pisemnej, co obecnie w wielu państwach członkowskich nie ma miejsca. Umowa taka obejmowałaby szereg podstawowych elementów, w odniesieniu do których wykazano, że zwiększają jakość doświadczeń związanych ze stażem, np. określenie celów dydaktycznych, obecność mentora, warunki pracy itd. Proponuje się dwa podwarianty: w wariancie 3a zalecenie Rady zawierałoby wyłącznie „podstawowe” wytyczne dotyczące jakości. W wariancie 3b treść ram jakości dla staży rozszerzono, uwzględniając dodatkowe wymogi w zakresie przejrzystości, które przyczynią się do powstawania zachęt na korzyść staży wysokiej jakości lub do zniechęcenia przed oferowaniem staży niespełniających standardów. 8.4.1. Wariant 3a – zalecenie Rady w sprawie ram jakości dla staży w wersji „podstawowej” Zgodnie z ramami jakości dla staży obydwie strony byłyby zobowiązane do zawierania umów o staż w formie pisemnej. Elementy do uwzględnienia odzwierciedlają podejście umiarkowane w porównaniu z elementami, które zostały wprowadzone w szeregu ostatnich inicjatyw przez różnego rodzaju organy. Ramka 1. Kluczowe elementy jakościowe określone w badaniu dotyczącym staży. W badaniu dotyczącym staży przeanalizowano sytuację we wszystkich państwach członkowskich UE–27 i w odniesieniu do wszystkich rodzajów staży, aby szczegółowo określić najlepsze praktyki. Za punkt wyjścia przyjęto zasadę, zgodnie z którą staż wysokiej jakości powinien umożliwiać stażyście zdobycie praktycznych umiejętności dostosowanych do potrzeb rynku pracy i uzupełniających wiedzę teoretyczną wyniesioną ze studiów w celu zwiększenia szans stażysty na zatrudnienie. Staż wysokiej jakości charakteryzuje szereg zasad. Jedną z podstawowych kwestii jest obecność obowiązkowej umowy o staż. Staż wysokiej jakości powinien opierać się na umowie zawartej między stażystą i organizacją przyjmującą (tj. przedsiębiorstwem, agencją publiczną itp.). W tym względzie warto podkreślić, że zgodnie z badaniem Eurobarometru w 2013 r. dotyczącym staży zaledwie 62 % stażystów podpisywało umowę w formie pisemnej[9]. Umowa o staż powinna obejmować następujące elementy, które wskazano w badaniu jako najważniejsze: • Cele, treść i monitorowanie: Staże powinny umożliwiać stażyście zdobycie praktycznych umiejętności, które uzupełniałyby jego wiedzę teoretyczną. Zgodnie z wytycznymi badania – o przekazanie odpowiednich treści dydaktycznych powinien zadbać osobisty opiekun lub mentor przypisany każdemu stażyście przez organizację przyjmującą. Rolą opiekuna jest udzielanie stażyście wskazówek dotyczących przydzielonych mu zadań, monitorowanie postępów oraz udzielanie informacji na temat ogólnych procesów i technik pracy. Zgodnie z wytycznymi osoba kierująca stażem powinna dokonać oceny wyników osiągniętych przez stażystę w formie krótkiej oceny końcowej (1–2 strony), która może mieć postać listu referencyjnego. • Czas trwania stażu: staże na wolnym rynku nie powinny zazwyczaj trwać dłużej niż sześć miesięcy. Zalecenie to nie dotyczy jednak obowiązkowych staży zawodowych odbywanych w większości państw członkowskich po ukończeniu studiów przez lekarzy, prawników, nauczycieli itp., które to staże zwykle trwają dłużej i podlegają rygorystycznym uregulowaniom[10]. • Warunki pracy: W umowie należy określić godziny pracy i prawo do urlopu, jak również zasady dotyczące zwolnień lekarskich. • Wynagrodzenie/rekompensata kosztów: Jeżeli stażysta i organizacja przyjmująca odnoszą wzajemne korzyści pod względem transferu wiedzy i nauczania, stosowny może być staż bezpłatny. Dlatego też wytyczne jakościowe stanowią jedynie, że w pisemnej umowie o staż należy jasno określić, jaka jest wysokość oferowanej rekompensaty kosztów lub wynagrodzenia, jeśli są one w ogóle przewidywane. • Przepisy dotyczące zabezpieczenia społecznego: Przepisy dotyczące zabezpieczenia społecznego mające zastosowanie do stażysty muszą być jasne dla wszystkich zainteresowanych stron, szczególnie w kwestii objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ubezpieczeniem od wypadków w pracy. W większości państw członkowskich studenci są objęci zabezpieczeniem społecznym przez państwo lub placówkę oświatową i dzięki temu są ubezpieczeni od zagrożenia zdrowia i wypadków w trakcie odbywania stażu. Jeżeli jednak stażysta nie jest już studentem, sytuacja bywa mniej oczywista. Jeżeli staż odbywa się w oparciu o umowę o pracę, pracodawca i pracownik muszą dopełnić obowiązków związanych z ubezpieczeniem określonych w prawie pracy danego państwa. W innym wypadku w ustaleniach umownych należy określić systemy ubezpieczenia, które ma być opłacane przez organizację przyjmującą lub stażystę. Źródło: Badanie dotyczące staży, s. 127 (Komisja Europejska 2012 r.). Wariant ten pociągałby za sobą ryzyko zaprzestania oferowania staży przez niektórych pracodawców w przyszłości, gdyby okazało się, że staże, które dotąd oferowali, nie były dobrej jakości. Mogliby uznać, że niektóre elementy ram jakości (np. określanie treści dydaktycznych) skutkowałyby zbyt wysokimi kosztami stażu. Wydaje się, że ten ewentualny negatywny skutek – biorąc pod uwagę niewygórowane koszty wdrożenia – ma raczej charakter teoretyczny niż rzeczywisty, a w każdym razie może zostać zrekompensowany wzrostem jakości staży (jasne warunki dotyczące oczekiwań w zakresie jakości stażu mogą zachęcać pracodawców do udoskonalania oferty). Istotnym pytaniem pozostaje skuteczność wpływu na staże niespełniające standardów zależna od problemów z egzekwowaniem. Ponadto jest bardzo prawdopodobne, że rozwiązania regulacyjne będą najmniej skuteczne w państwach członkowskich o słabszych mechanizmach egzekwowania, w których właśnie potrzeba takich rozwiązań jest największa. Ogólnie rzecz biorąc, ramy jakości zatwierdzone na szczeblu europejskim i krajowym z całą pewnością przyczyniłyby się do realnej poprawy jakości i przejrzystości staży w perspektywie średniookresowej. Przyjęcie ram jakości dla staży jest proporcjonalnym działaniem na szczeblu UE, które może przyczynić się do osiągnięcia zamierzonego celu. Pod względem skuteczności podstawowy wariant ram jakości dla staży mógłby pomóc w rozwoju staży zagranicznych, jednak nie spowoduje istotnej zmiany równowagi pomiędzy stażami niespełniającymi standardów i stażami wysokiej jakości. Jeżeli chodzi o efektywność, koszty przestrzegania zasad są niskie i maleją z czasem. Z punktu widzenia spójności niejednolite wdrożenie może nie być zgodne z celem dotyczącym mobilności. 8.4.2. Wariant 3b – zalecenie Rady w sprawie ram jakości dla staży z uwzględnieniem większej przejrzystości Wariant ten stanowiłby uzupełnienie opisanych powyżej ram jakości dla staży o nowe wymogi w zakresie przejrzystości. W ogłoszeniach o naborze na staż należałoby określać, czy staż jest płatny, a jeżeli tak, również poziom wynagrodzenia lub rekompensaty kosztów. Ponadto organizacje przyjmujące, oferując staże bezpłatne, musiałyby w momencie zawierania umowy o staż ujawniać informacje na temat ich polityki rekrutacyjnej; w szczególności musiałyby podawać liczbę stażystów, którym po zakończeniu stażu zaoferowano umowę o płatną pracę[11] [12]. Celem tego wariantu jest udoskonalenie funkcjonowania rynku staży dzięki poprawie jego przejrzystości. Organizacje przyjmujące przyciągają potencjalnych kandydatów pozornie atrakcyjną ofertą staży, zwlekają jednak z ujawnianiem informacji na temat warunków finansowych, robiąc to dopiero na późniejszych etapach procesu rekrutacji, kiedy kandydaci podjęli już istotne starania, aby zostać wybranymi, i pod względem psychologicznym znajdują się na słabej pozycji do prowadzenia negocjacji lub odrzucenia propozycji przewidującej niskie wynagrodzenie. Badanie Eurobarometru wykazało, że najczęściej miał miejsce ten właśnie przypadek (46 % w porównaniu z 42 % przypadków, w których wynagrodzenie było wyraźnie określone). Przedmiotowy środek nie jest skomplikowany, nie wiążą się z nim praktycznie żadne koszty przestrzegania zasad, a jednocześnie zniechęca do stosowania bezwzględnych praktyk. Można się spodziewać, że przyniesie konkretne rezultaty. Publikacja warunków wynagrodzenia w ogłoszeniu o naborze powinna spotkać się z ogólnie wysoką akceptacją, biorąc pod uwagę akceptację na poziomie około 90 % wykazaną w badaniu MŚP. Akceptacja dla wymogu przejrzystości w zakresie polityk zatrudniania prawdopodobnie będzie niższa ze względu na swój innowacyjny charakter; niemniej jednak koszty przestrzegania tego wymogu są niewielkie. Skuteczność tego wariantu ocenia się pozytywnie, biorąc pod uwagę oczekiwanie, że przyniesie on konkretne rezultaty. Wariant ten jest także efektywny, ponieważ nie wiąże się praktycznie z żadnymi kosztami przestrzegania zasad w przypadku staży już zgodnych z tymi zasadami. 8.5 Wariant 4 – dyrektywa w sprawie ram jakości dla staży Pod względem treści wariant ten nie różniłby się niczym od wariantu 3b, tj. wiązałby się z wnioskiem Komisji dotyczącym ram jakości dla staży zawierających wymogi w zakresie przejrzystości, jednak w przeciwieństwie do wariantu 3b wniosek Komisji miałby postać dyrektywy, której podstawę stanowiłby art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE. Skuteczność dyrektywy można ocenić jako pozytywną, ponieważ prawdopodobnie przyniosłaby ona konkretne rezultaty. Podobnie dyrektywa wydawałaby się efektywnym rozwiązaniem niewiążącym się praktycznie z żadnymi kosztami przestrzegania zasad w przypadku staży zgodnych z nimi i jednocześnie zniechęcałaby do stosowania bezwzględnych praktyk. Z punktu widzenia spójności wdrożenie na poziomie ogólnoeuropejskim zapewniłoby większą spójność z celem dotyczącym mobilności. Pomimo tych korzyści, wariant ten wydaje się mniej proporcjonalny niż zalecenie Rady. Wybór pomiędzy zaleceniem Rady a dyrektywą zależy od oceny względnego znaczenia decyzji wydawanych na możliwie najniższym poziomie, koniecznością zastosowania mobilności na potrzeby pełnego wykorzystania możliwości oferowanych na jednolitym rynku w celu ograniczania bezrobocia wśród młodzieży, a także od równowagi pomiędzy potrzebą szybkiego zatwierdzenia środków a korzyścią wynikającą z powszechnego, jednoczesnego wdrożenia w UE. Ogólnie rzecz biorąc, nie ma potrzeby dążyć do pełnej harmonizacji różnych krajowych przepisów regulujących staże. Preferowanym wariantem jest zatem zalecenie Rady, z zachowaniem możliwości opracowania dyrektywy w późniejszym okresie, w przypadku gdyby zalecenie Rady okazało się niewystarczającym środkiem mobilizacji działań państw członkowskich. 9. Monitorowanie Największym wyzwaniem związanym z monitorowaniem skutków przewidzianych wariantów dotyczących rozwoju rynku staży jest brak odpowiednich danych statystycznych w obszarze staży. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia podjęła już kroki na szczeblu administracyjnym w celu rozwiązania tej kwestii poprzez dodanie modułu dotyczącego staży do badania aktywności ekonomicznej ludności prowadzonego przez Eurostat. Może to jednak potrwać około trzech lat. W międzyczasie można zorganizować kolejne badanie Eurobarometru do celów monitorowania, z zachowaniem odpowiedniego odstępu czasu od przyjęcia nowych zasad dotyczących staży. Forma badania Eurobarometru z 2013 r. dotyczącego staży stanowi dobrą podstawę dla przyszłych badań monitorujących, ponieważ dostarcza szczegółowych informacji na temat jakości staży. Dokonanie analizy wpływu na wyniki zatrudnienia wymagałoby jednak przeprowadzenia badania longitudinalnego. Możliwość przeprowadzenia takiego badania powinna zostać omówiona z Eurostatem, kiedy proces włączania modułu do badania aktywności ekonomicznej ludności wejdzie w bardziej zaawansowaną fazę. Służby Komisji będą także musiały monitorować proces wdrażania nowych regulacji w państwach członkowskich po zatwierdzeniu zalecenia Rady lub dyrektywy. Ponadto w celu monitorowania wdrażania zalecenia Rady w sprawie staży można także zastosować mechanizmy koordynacji europejskiego semestru w połączeniu z mechanizmami wdrażania gwarancji dla młodzieży. [1] Zgodnie z badaniem Eurobarometru 2013 (Flash Eurobarometr 378) liczba respondentów, którzy odbyli staż, była o 74 % wyższa od liczby respondentów, którzy odbyli praktyki zawodowe; udział ten był o 77 % wyższy od udziału osób, które podejmowały pracę studencką, i o 43 % wyższy od udziału osób, których nie dotyczyło żadne z wymienionych doświadczeń. Źródło: Opracowanie Komisji Eurobarometru tom B, odpowiedzi na pyt. 1, s. 1. [2] EP 2009/2221(INI), 6.7.2010. [3] Konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2012 r., lutego 2013 r. i czerwca 2013 r. [4] SWD(2012) 407 final, Bruksela 5.12.2012. [5] SWD(2012) 407 final, Bruksela 5.12.2012. [6] Zgodnie ze sprawozdaniem Komisji ds. Niskich Płac [Low Pay Commission] Zjednoczonego Królestwa na temat Krajowej Płacy Minimalnej (2011 r.) staże coraz częściej stają się warunkiem wstępnym uzyskania zatrudnienia. [7] Komisja ds. Niskich Płac Zjednoczonego Królestwa opisuje w swoim sprawozdaniu z 2013 r. „powszechną praktykę niewypłacania minimalnego wynagrodzenia za stanowiska uchodzące za pracę”. [8] Jeżeli chodzi o brak wypłaty bądź jej niski poziom, w przypadku około połowy staży wynagrodzenie nie jest wypłacane w ogóle, w przypadku kolejnych 25 % rekompensata jest niewystarczająca, aby pokryć podstawowe koszty utrzymania. [9] Badanie Flash Eurobarometr 378, sekcja 2.1.3, s. 36. [10] Podobnie w badaniu zalecenie to nie obejmuje tzw. „programów stażowych” w ramach rekrutacji na stanowiska kierownicze wyższego szczebla. [11] W celu uproszczenia oraz z innych powodów, zasada ta ma zastosowanie wyłącznie do płatnych posad zaoferowanych w tej samej lokalizacji, w której odbywają się staże. [12] Należy zauważyć, że tak jak w przypadku wszystkich pozostałych wariantów, nie miałoby to zastosowania do staży organizowanych przez szkoły, uniwersytety i inne instytucje dydaktyczne przed ukończeniem studiów.