[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 29.4.2009

KOM(2009) 180 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

Sprostanie wyzwaniom związanym ze skutkami starzenia się społeczeństwa w UE(Sprawozdanie na temat starzenia się społeczeństwa, 2009)

1. Wprowadzenie

Po raz pierwszy w historii zdecydowana większość obywateli europejskich może prowadzić aktywny i zdrowy tryb życia aż do późnej starości, uczestnicząc jednocześnie w życiu społecznym. Starzenie się społeczeństwa otwiera również nowe możliwości przed innowacyjnymi przedsiębiorstwami, które starają się zaspokoić popyt na nowe lub zmodyfikowane towary i usługi. W połączeniu z niskimi wskaźnikami urodzeń proces starzenia się społeczeństwa stanowi jednak również poważne wyzwanie pod względem gospodarczym, finansowym i społecznym. Europa rozpoczęła przygotowania do stawienia czoła temu wyzwaniu, przy czym niektóre państwa członkowskie osiągnęły już znaczne postępy w tym zakresie, w szczególności poprzez reformy systemów emerytalnych i wprowadzenie środków ułatwiających pogodzenie życia zawodowego i rodzinnego. Przy braku dalszych zmian instytucjonalnych i politycznych można się jednak spodziewać, że trendy demograficzne doprowadzą do zasadniczych zmian w naszych społeczeństwach, co będzie stanowiło niełatwy sprawdzian dla międzypokoleniowej solidarności i spowoduje dodatkowe obciążenie przyszłych generacji. Wspomniane trendy będą wywierać istotny wpływ na potencjał wzrostu gospodarczego i prowadzić do silnego nacisku na zwiększenie wydatków publicznych, i to nie tylko wydatków na emerytury i opiekę zdrowotną, ale również na infrastrukturę, budownictwo mieszkaniowe i kształcenie.

Na swoich posiedzeniach Rada Europejska wielokrotnie podkreślała potrzebę uwzględnienia wpływu starzenia się społeczeństwa na europejskie modele społeczne. Wyzwania polityczne, przed którymi stoimy, są bardzo zróżnicowane i obejmują: rozpoczętą w następstwie szczytu w Hampton Court w październiku 2005 r. debatę nad modernizacją systemów socjalnych i przedłużeniem okresów aktywności zawodowej, odnowioną strategię lizbońską, odnowioną strategię UE na rzecz zrównoważonego rozwoju i „zintegrowaną politykę w zakresie energii oraz zmian klimatu”, otwartą metodę koordynacji w zakresie emerytur, opieki zdrowotnej i opieki długookresowej oraz strategię dotyczącą młodzieży[1], a także zagwarantowanie postępów na rzecz osiągnięcia zrównoważonych finansów publicznych w kontekście paktu na rzecz stabilności i wzrostu.

W tym kontekście Rada ECOFIN wezwała Komitet Polityki Gospodarczej i Komisję do zaktualizowania do końca 2009 r. długoterminowych prognoz budżetowych. Wspólne przewidywania[2], których podstawę stanowią nowe, ulepszone metodyki, zasadniczo potwierdzają prognozy z 2006 r. Stanowią one podstawę analizy skutków starzenia się społeczeństwa, a także integralną część wielostronnego nadzoru budżetowego w UE. Będą one również przydatne decydentom politycznym w przygotowaniu reform systemów emerytalnych i opieki zdrowotnej.

W niniejszym komunikacie przedstawiono najnowsze długoterminowe przewidywania gospodarcze i budżetowe, a także – w świetle nowych danych i aktualnej sytuacji gospodarczej – pierwsze oszacowania Komisji dotyczące zdolności Europy, jeśli chodzi o poradzenie sobie z wyzwaniem, jakie stanowi proces starzenia się społeczeństwa.

Najnowsze analizy potwierdzają, że należy wykorzystać ograniczony przedział czasowy – okres około dziesięciu lat, w którym liczba ludności w wieku produkcyjnym będzie nadal rosła – celem wdrożenia reform strukturalnych koniecznych w starzejącym się społeczeństwie[3]. Niepodejmowanie żadnych działań oznaczałoby osłabienie zdolności UE w zakresie uwzględnienia przyszłych potrzeb starzejącej się ludności.

Kryzys gospodarczy może sprawić, że wyzwania wynikające ze starzenia się społeczeństwa staną się bardziej palące. Ukierunkowana i właściwie skoordynowana odpowiedź polityczna na kryzys, nakreślona w Europejskim planie naprawy gospodarczej[4], który został przyjęty przez Komisję w dniu 26 listopada 2008 r., musi być zatem wykorzystana jako szansa na przezwyciężenie recesji w drodze wspólnych wysiłków – zarówno poprzez wsparcie działalności gospodarczej w krótkim okresie, jak i poprzez reformy służące wspieraniu inwestycji prowadzących do gospodarki i społeczeństwa o bardziej zrównoważonym charakterze oraz służące ustabilizowaniu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa[5]. Inwestycje w kształcenie zawodowe i kapitał ludzki przyczynią się w krótkim okresie do złagodzenia skutków kryzysu, a także do przygotowania się na wyzwania związane ze starzejącym się społeczeństwem.

2. Długoterminowe wyzwania związane ze starzeniem się społeczeństwa

Gospodarcze skutki starzenia się społeczeństwa

Przewidywania długoterminowe nie mają charakteru prognoz, lecz są przygotowywane przy założeniu „braku zmian w polityce” i jako takie stanowią istotne źródło informacji o skutkach wynikających z niepodejmowania żadnych działań. Najnowsze projekcje przedstawione w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa z 2009 r. są oparte na najświeższych prognozach demograficznych Eurostatu, opublikowanych w kwietniu 2008 r. Trendy demograficzne różnią się znacznie w poszczególnych krajach, aczkolwiek przewiduje się, że ogólna liczba ludności w UE będzie w roku 2060 taka sama jak obecnie, dzięki nieznacznemu wzrostowi wskaźnika dzietności w niektórych państwach członkowskich i zwiększonemu napływowi imigrantów, mimo że jeszcze w 2006 r. przewidywano zmniejszenie napływu imigrantów z biegiem lat. Nowe prognozy demograficzne nie różnią się jednak zasadniczo pod względem struktury populacji i potwierdzają, że niskie wskaźniki urodzeń, rosnąca oczekiwana długość życia oraz utrzymujący się napływ imigrantów doprowadzą prawdopodobnie do praktycznie takiej samej ogólnej liczby ludności, z tym że znacznie starszej, w UE w roku 2060[6], co oznacza, że na każdą osobę w wieku powyżej 65 lat będą przypadały już nie cztery, lecz tylko dwie osoby w wieku produkcyjnym (15-64 lata). Do największego spadku tego wskaźnika dojdzie najprawdopodobniej w okresie 2015-2035, kiedy to na emeryturę będą przechodziły osoby z roczników charakteryzujących się wysoką liczbą narodzin.

Dla UE jako całości oczekuje się, że współczynnik aktywności zawodowej wzrośnie z 70½% w roku 2007 to 74% w roku 2060, przy czym nastąpi to zasadniczo przed 2020 r. Różnica między współczynnikami aktywności zawodowej mężczyzn i kobiet powinna się stopniowo zmniejszać, zwłaszcza w tych krajach, w których jest ona obecnie znaczna. Oczekuje się, że ogólny wskaźnik zatrudnienia wzrośnie z 65½% w 2007 r. do około 70% w roku 2060. Przewiduje się, że wskaźnik zatrudnienia starszych pracowników wzrośnie w wyniku reform mających na celu przedłużenie okresu aktywności zawodowej w szeregu państw członkowskich. Do roku 2060 łączna liczba osób zatrudnionych w UE ma się jednak zmniejszyć o około 19 mln. Zwiększenie współczynników aktywności zawodowej w większości państw członkowskich oraz wzrost imigracji netto w niektórych z nich pozwoli jedynie złagodzić spadek liczby zatrudnionych wynikający ze zmniejszającej się liczby osób w wieku produkcyjnym w okresie 2020-2060.

W obliczu mniejszej podaży siły roboczej wzrost gospodarczy będzie musiał być w przyszłości osiągnięty przez wzrost wydajności. Ostrożnie można założyć, że wzrost wydajności pracy w państwach członkowskich osiągnie w długim terminie poziom równy historycznej średniej w UE wynoszącej 1¾ %, czyli blisko poziomu osiąganego w dłuższej perspektywie czasowej przez gospodarkę Stanów Zjednoczonych. Oznaczałoby to znaczny spadek rocznej potencjalnej stopy wzrostu PKB. Zmniejszająca się liczba ludności w wieku produkcyjnym będzie działała niczym hamulec wzrostu i dochodu na mieszkańca. W związku ze zróżnicowanymi zmianami sytuacji demograficznej stopy wzrostu gospodarczego będą się znacznie różniły w poszczególnych krajach.

Finansowe skutki starzenia się społeczeństwa

W konsekwencji starzenia się społeczeństwa wzrośnie zapotrzebowanie na powiązane z wiekiem i finansowane ze środków publicznych świadczenia i usługi. Zakłada się zatem, że wpływ starzenia się społeczeństwa na budżet będzie znaczny w niemal wszystkich państwach członkowskich i stanie się zauważalny już w ciągu kolejnej dekady. Przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki oczekuje się ogólnie wzrostu wydatków publicznych związanych ze starzeniem się społeczeństwa o średnio 4¾ punktu procentowego PKB do roku 2060 w UE i o ponad 5 punktów procentowych w strefie euro. W przypadku krajów UE-25 przewidywany wzrost jest – w porównaniu z poprzednimi prognozami zawartymi w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa z 2006 r. – nieco wyższy, o około pół punktu procentowego PKB dla całego okresu objętego prognozą. W porównaniu ze sprawozdaniem z 2006 r. największych korekt w dół dokonano w przypadku Portugalii, Węgier i Republiki Czeskiej (odzwierciedlających głównie wpływ reform systemów emerytalnych), podczas gdy znaczne korekty w górę odnotowano w przypadku Grecji, Luksemburga, Malty, Estonii, Austrii, Polski i Litwy (głównie w wyniku skorygowania prognoz dotyczących zmian w wydatkach na emerytury związanych z wycofaniem się z projektów reform, a także wskutek ulepszonych technik prognozowania).

Ogólnie rzecz biorąc, między państwami członkowskimi istnieją znaczne różnice pod względem wpływu starzenia się społeczeństwa na finanse publiczne:

- Wzrost wydatków publicznych będzie prawdopodobnie bardzo znaczny (o co najmniej 7 punktów procentowych PKB) w dziewięciu państwach członkowskich UE (Luksemburg, Grecja, Słowenia, Cypr, Malta, Niderlandy, Rumunia, Hiszpania oraz Irlandia), choć w przypadku niektórych z nich nastąpi on ze stosunkowo niskiego poziomu wyjściowego.

- W przypadku drugiej grupy krajów – Belgia, Finlandia, Republika Czeska, Litwa, Słowacja, Zjednoczone Królestwo, Niemcy i Węgry – koszty związane ze starzeniem się społeczeństwa będą wprawdzie niższe, ale w dalszym ciągu znaczne (w przedziale od 4 do 7 punktów procentowych PKB).

- Dużo mniejszy – do 4 punktów procentowych PKB – wzrost nastąpi w Bułgarii, Szwecji, Portugalii, Austrii, Francji, Danii, Estonii, Polsce oraz we Włoszech i na Łotwie. W większości tych krajów wprowadzono w życie gruntowne reformy systemu emerytalnego, w niektórych przypadkach obejmujące również częściowe przejście na prywatne systemy emerytalne (Bułgaria, Estonia, Łotwa, Polska i Szwecja).

Rozwój sytuacji demograficznej powinien doprowadzić do bardzo znacznego wzrostu publicznych wydatków na emerytury we wszystkich państwach członkowskich. Przeprowadzone przez szereg państw członkowskich reformy systemów emerytalnych przyniosły jednak pozytywne rezultaty jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych. Niemal wszystkie państwa członkowskie zaostrzyły wymogi dotyczące uzyskania uprawnień do publicznych świadczeń emerytalnych , w szczególności poprzez podniesienie wieku przejścia na emeryturę i ograniczenie dostępu do programów wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Reformy te, które są na ogół wprowadzane etapami przez dłuższy okres czasu, powinny doprowadzić do zwiększenia współczynników aktywności zawodowej wśród osób starszych, podobnie jak silniejsze powiązanie świadczeń emerytalnych ze składkami, które możne stanowić zachętę do pozostania aktywnym na rynku pracy. Wskaźniki zatrudnienia starszych pracowników rosną wprawdzie w ostatnich latach, możliwe jest jednak osiągnięcie dalszego postępu w tym zakresie. Nadal jedynie około 50 % osób w wieku 60 lat jest w UE aktywnych zawodowo.

Reformy prowadzą również do stopniowego zmniejszenia udziału emerytur finansowanych ze środków publicznych w łącznych świadczeniach emerytalnych . Nastąpi to w wyniku działania szeregu mechanizmów, w tym zmian systemu indeksacji świadczeń, co w niektórych krajach prowadzi do tego, że świadczenia emerytalne rosną wolniej niż płace. Najnowsze analizy wskazują, że w szeregu państw członkowskich względne dochody emerytów będą w przyszłości dużo niższe[7]. Ocena długoterminowej stabilności finansów publicznych musi uwzględniać ryzyko związane faktem, że niedostateczna wysokość emerytur może prowadzić do nieprzewidzianego nacisku na doraźne podwyżki emerytur lub większe zapotrzebowanie na inne rodzaje świadczeń. Podkreśla to konieczność jednoczesnego rozpatrywania zagadnień odpowiedniej wysokości świadczeń emerytalnych i długoterminowej stabilności finansów publicznych[8]. Niektórym państwom członkowskim (np. Estonii) udało się ostatnio osiągnąć poprawę w kwestii odpowiedniej wysokości przyszłych emerytur bez narażania stabilności finansów publicznych.

Równolegle do reform publicznych systemów emerytalnych w wielu krajach wprowadzono dodatkowe systemy emerytalne , które mają być rozbudowywane. W niektórych państwach członkowskich dokonano nawet przesunięcia części składek z systemów publicznych do obowiązkowych, kapitałowych systemów emerytalnych, zarządzanych przez podmioty prywatne (Bułgaria, Estonia, Łotwa, Węgry, Polska, Słowacja i Szwecja). Te systemy kapitałowe znajdują się jeszcze obecnie w fazie początkowej, ale ich udział w łącznej wysokości świadczeń znacznie wzrośnie w nadchodzących dziesięcioleciach. Szereg krajów (np. Szwecja, Dania, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo i Irlandia) już w chwili obecnej stawia w dużej mierze na prywatne programy emerytur pracowniczych, a niektóre z nich planują dalsze zwiększenie znaczenia tych systemów.

W przyszłości systemy opieki zdrowotnej w krajach UE będą musiały prawdopodobnie stawić czoła poważnym wyzwaniom. Zgodnie z przewidywaniami publiczne wydatki na opiekę zdrowotną w UE wzrosną do roku 2060 o 1 ½ punktu procentowego PKB. Prowadzenie zdrowego trybu życia może przyczynić się do ograniczenia przyszłych wydatków. Wydatki na opiekę zdrowotną są również ściśle związane ze wzrostem dochodów i postępem technicznym. Nowe metody wczesnego diagnozowania i terapii mają znaczny wpływ na wzrost wydatków, ale niektóre z osiągnięć nowoczesnej medycyny mogą przyczynić się w dłuższej perspektywie do ograniczenia kosztów. Inwestycje w technologie służące profilaktyce i ochronie zdrowia umożliwiają ludności dłuższe utrzymanie dobrego stanu zdrowia i produktywności. Opracowywanie terapii dla mniej znanych chorób stwarza również szanse dla zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. Skuteczne zarządzanie technologiami stanowi zatem decydujący czynnik kształtujący poziom przyszłych wydatków.

Starzenie się społeczeństwa będzie również wymagało zwiększenia wydatków publicznych na opiekę długookresową . Przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki wydatki te wzrosną o 1 ¼ % PKB do roku 2060 ze względu na fakt, że grupa osób w bardzo podeszłym wieku (powyżej 80 lat) będzie w przyszłości najszybciej zwiększającą się częścią populacji. Jednak nie tylko czynniki demograficzne będą odgrywać przy tym rolę. W chwili obecnej opieka nad starszymi osobami jest w dużym stopniu zapewniana – w sposób niezinstytucjonalizowany – przez członków rodziny i bliskich. Zmiany w strukturach rodzinnych, wyższe współczynniki aktywności zawodowej kobiet oraz większa mobilność geograficzna mogą w przyszłości ograniczyć dostępność opieki niezinstytucjonalizowanej. W krajach, które posiadają słabo rozwinięte niezinstytucjonalizowane systemy opieki, prognozowany wzrost wydatków publicznych na opiekę długoterminową może w niewystarczającym stopniu uwzględniać przyszłą presję na finanse publiczne, związaną z prawdopodobną koniecznością zwiększenia zakresu opieki świadczonej w sposób zinstytucjonalizowany.

Jeśli chodzi o wydatki publiczne na edukację , to mimo zmniejszającej się w najbliższych dekadach liczby dzieci, aktualne cele w zakresie polityki oświatowej w UE, a także znaczna poprawa jakości systemu kształcenia będą prawdopodobnie w przyszłości wymagać zwiększenia wydatków na edukację. Inwestycje w kapitał ludzki zarówno młodzieży, jak i dorosłej siły roboczej będą miały kluczowe znaczenie dla przyszłego wzrostu wydajności. Dlatego też zakładany niewielki spadek udziału wydatków publicznych na edukację w okresie objętym prognozą, wynikający wyłącznie ze zmian w strukturze demograficznej (mniejsza liczba dzieci w przyszłości), może nie wystąpić.

3. Przygotowania do starzenia się społeczeństwa w okresie recesji

Obecny kryzys finansowo-ekonomiczny doprowadził do niezwykle gwałtownego i szybkiego zmniejszenia działalności gospodarczej i do światowej recesji. Załamanie koniunktury ma poważne skutki dla zatrudnienia – odnotowywany jest szybki wzrost stóp bezrobocia i UE stoi w obliczu spadku potencjału wzrostu, który jest już i tak zagrożony przez starzenie się społeczeństwa.

Problemy związane z finansowaniem i pogorszenie koniunktury prowadzą do tego, że osiągnięte w ostatnich latach przez państwa członkowskie znaczne postępy na drodze do zrównoważenia budżetów i redukcji długu publicznego są w szybkim tempie zaprzepaszczane, ponieważ rządy muszą dokonywać interwencji służących stabilizacji systemu finansowego i ożywieniu koniunktury. Krótkoterminowe perspektywy dla finansów publicznych uległy zatem pogorszeniu, a w przypadku konsolidacji budżetowej można mówić o kroku wstecz, jeśli wziąć pod uwagę uprzednio osiągnięte postępy.

Kryzys prowadzi ponadto do pogłębienia gospodarczego wpływu starzenia się społeczeństwa na systemy zabezpieczenia emerytalnego, aczkolwiek konsekwencje będą zasadniczo uzależnione od długości i intensywności okresu dekoniunktury. W przypadku repartycyjnych systemów emerytalnych spowolnienie gospodarcze oznacza dodatkową presję fiskalną na finansowanie i składki. W przypadku systemów kapitałowych kryzys pokazał, w jakim stopniu są one wrażliwe na załamanie na rynkach finansowych. W systemach o zdefiniowanym świadczeniu rosnące w wyniku spadku wartości aktywów deficyty prowadzą do tego, że dla obecnych członków zasady indeksacji lub składki muszą zostać dostosowane, a możliwość przyjmowania nowych członków mus zostać zawieszona. W przypadku członków funduszy emerytalnych o zdefiniowanej składce skutki kryzysu zależą w głównej mierze od polityki inwestycyjnej funduszu oraz od wieku członków. Starsi pracownicy, których aktywa zostały w dużej mierze ulokowane w akcjach, są narażeni w największym stopniu, ponieważ niewiele czasu pozostało do chwili ich przejścia na emeryturę, a wartość ich aktywów spadła.

Podkreśla to konieczność wspierania przez decydentów politycznych, a także przez organy regulacyjne i nadzorujące, ostrożnego zarządzania oszczędnościami przeznaczonymi do finansowania wieku emerytalnego. Niezbędne są staranny nadzór oraz intensywna i otwarta debata nad systemami emerytalnymi w Europie, a w szczególności krytyczny przegląd roli, kształtu i efektywności filara prywatnego.

W obecnej fazie znacznego osłabienia aktywności gospodarczej i wysoce niepewnych perspektyw zdolność Europy do szybkiego przezwyciężenia recesji i stawienia czoła wyzwaniom związanym ze starzeniem się społeczeństwa zależy w głównej mierze od wzajemnego powiązania między działaniami podejmowanymi na rzecz ożywienia gospodarki a reformami strukturalnymi o długofalowym charakterze. Ukierunkowane i właściwie skoordynowane odpowiedzi polityczne mają na celu, jak podkreślono w Europejskim planie naprawy gospodarczej, wspieranie inteligentnych inwestycji sprzyjających właściwym umiejętnościom w celu promowania energooszczędnych i przyjaznych środowisku technologii, infrastruktury i systemów służących wspieraniu wydajności i innowacji, co ostatecznie ma zwiększyć potencjał wzrostu w Europie.

Priorytetem musi być zatem realizacja Europejskiego planu naprawy gospodarczej, tak by zapewnić, że kryzys finansowy i recesja nie sprowadzą UE na stałe na ścieżkę niższego wzrostu, jeśli chodzi o zatrudnienie i wydajność pracy, co wpłynęłoby również na możliwości UE w zakresie uporanie się z konsekwencjami starzenia się społeczeństwa.

Po przezwyciężeniu kryzysu perspektywy długoterminowe będą również zależeć od stopnia determinacji, z jaką nastąpi szybki powrót do solidnych finansów publicznych, zalecany w Europejskim planie naprawy gospodarczej, i z jaką kontynuowane będą reformy wymagane w obliczu zmian sytuacji demograficznej, które są w chwili obecnej równie ważne dla odbudowy zaufania, jako elementu strategii wyjścia z kryzysu. Równie ważne jest wzmocnienie programu reform strukturalnych ukierunkowanych na zmierzenie się z wyzwaniami demograficznymi. Wskaźniki zatrudnienia muszą zostać znacznie zwiększone, a w szczególności osoby należące do roczników charakteryzujących się wysoką liczbą urodzeń muszą być wspierane i zachęcane do utrzymania aktywności zawodowej, a nie do przechodzenia na wcześniejsze emerytury, jak często postępowały wcześniejsze generacje. Jeśli starzenie się społeczeństwa nie ma być postrzegane jako zagrożenie, lecz jako historyczne osiągnięcie, największa szansa Europy polega na tym, by nie zaprzepaścić potencjału tych generacji.

Uchwalona w 2001 r. przez Radę Europejską w Sztokholmie strategia służąca stawieniu czoła wyzwaniom gospodarczym i finansowym wynikającym ze starzenia się społeczeństwa, obejmująca trzy filary, a mianowicie (i) szybką redukcję zadłużenia, (ii) zwiększenie wskaźników zatrudnienia i wydajności, oraz (iii) zreformowanie systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej, jak również pięć celów politycznych, określonych w październiku 2006 r. w komunikacie Komisji w sprawie demograficznej przyszłości Europy, w dalszym ciągu stanowią sensowną długoterminową strategię polityczną[9].

Wspomnianych pięć celów to:

- wspieranie odnowy demograficznej w Europie przez stworzenie lepszych warunków dla rodzin;

- wspieranie zatrudnienia w Europie poprzez tworzenie nowych i lepszych miejsc pracy oraz poprzez przedłużenie i jakościową poprawę okresu aktywności zawodowej;

- stworzenie bardziej produktywnej i konkurencyjnej Europy;

- zorganizowanie Europy w taki sposób, aby przyjąć imigrantów i zapewnić im integrację;

- zapewnienie stabilnych finansów publicznych w Europie, a tym samym zagwarantowanie odpowiedniej ochrony socjalnej i sprawiedliwości międzypokoleniowej.

- Stworzenie lepszych warunków dla rodzin i odnowa demograficzna

Odnowa demograficzna wymaga podjęcia działań na rzecz stworzenia klimatu społecznego sprzyjającego rodzinom, zmian w kierunku społeczeństwa przyjaznego dzieciom oraz stworzenia warunków umożliwiających łatwiejsze godzenie życia zawodowego i rodzinnego. W krajach, w których pogodzenie pracy z życiem prywatnym nie jest łatwe, wskaźniki zatrudnienia kobiet są raczej niskie, ponieważ matki często odchodzą z rynku pracy, a wskaźniki urodzeń są niskie, ponieważ wiele osób sądzi, że nie może sobie pozwolić na utrzymanie dzieci. Działania polityczne mające na celu pogodzenie pracy i rodziny oraz równouprawnienie kobiet i mężczyzn, obejmujące w szczególności polepszenie warunków korzystania z urlopu rodzicielskiego oraz zachęty dla ojców skłaniające ich do korzystania z takiej możliwości, jak również zwiększenie oferty wysokiej jakości opieki nad dziećmi, powinny nadal stanowić jeden z priorytetów. Można by również rozważyć zmniejszenie podatków osób zapewniających w rodzinach drugie źródło dochodów, ponieważ w ich przypadku obniżenie podatków zdaje się wywierać większy wpływ na współczynniki aktywności zawodowej . Tego rodzaju działania przynoszą korzyści o charakterze długofalowym, gdyż szczególnie w przypadku kobiet umożliwiają pozostanie na rynku pracy.

Większość państw członkowskich nadal nie osiągnęła jednak celów, jakie Rada Europejska ustanowiła na szczycie w Barcelonie w zakresie zapewnienia dostępu do formalnej opieki nad dziećmi, tym samym nie wykorzystując szans, jakie wczesna edukacja dzieci stwarza dla ich rozwoju i dla wspierania dzieci z rodzin o niekorzystnej sytuacji społecznej. Inwestycje w wysokiej jakości opiekę nad dziećmi oraz w polepszenie możliwości zatrudnienia rodziców, którzy decydują się na przerwę w życiu zawodowym, oferują nadzwyczaj wysokie stopy zwrotu. W ten sposób tworzone są również zachęty dla rozwijania nowych usług, a tym samym tworzenia nowych miejsc pracy.

- Więcej miejsc pracy i wydłużenie okresu aktywności zawodowej

Zwiększenie aktywności zawodowej oraz szans na zatrudnienie. Wyzwanie, jakie starzenie się społeczeństwa stanowi dla finansów publicznych, wynika z konieczności wspierania coraz większej liczby osób starszych przez coraz mniejszą liczbę osób zatrudnionych. W tym zakresie istnieje duży potencjał poprawy. Nieco mniej niż dwie trzecie (65,4 % w roku 2007) osób w wieku produkcyjnym jest obecnie faktycznie zatrudnionych, czyli o kilka punktów procentowych mniej niż wartość docelowa (70 %) określona w strategii lizbońskiej, która miała zostać osiągnięta do roku 2010. Pod względem zwiększenia współczynnika aktywności zawodowej osiągnięto znaczne postępy, szczególnie w przypadku starszych pracowników oraz kobiet. Obecna recesja może jednak ze szczególną siłą uderzyć w młodzież i starszych pracowników. Priorytetem politycznym musi być zapewnienie, że młodzi ludzie, którym nie powiodło się wejście na rynek pracy, nie popadną w trwające całe życie uzależnienie od świadczeń socjalnych, oraz że zwolnieni ze stanowisk starsi pracownicy będą mogli ponownie znaleźć zatrudnienie, gdy tylko polepszy się sytuacja na rynku pracy.

W ostatnich latach przeprowadzono reformy systemów podatkowych i systemów świadczeń socjalnych , które w głównej mierze miały na celu lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału siły roboczej. Zasadniczy element wielu najnowszych strategii reform stanowi dążenie do ograniczenia uzależnienia od świadczeń socjalnych poprzez uczynienie z podjęcia pracy bardziej atrakcyjnej ekonomicznie i satysfakcjonującej opcji w porównaniu z korzystaniem z systemu zabezpieczenia społecznego, a także poprzez zachęcanie osób pobierających świadczenia socjalne do aktywnego poszukiwania zatrudnienia. Ograniczenie elementów zniechęcających do podejmowania zatrudnienia i do zatrudniania pracowników, szczególnie niskowykwalifikowanych, wkomponowanych w systemy podatkowe i socjalne, a także ściślejsze powiązanie z ukierunkowanymi działaniami aktywizującymi, stanowią czynniki, które przyczyniły się do strukturalnych ulepszeń w funkcjonowaniu rynków pracy. Mimo tych ulepszeń konieczne są jednak – z uwagi na starzenie się społeczeństwa i szybkie zmiany technologiczne – dalsze postępy, tak by jeszcze bardziej zwiększyć, a następnie utrzymać, wskaźniki zatrudnienia i współczynniki aktywności zawodowej, w szczególności wśród kobiet i starszych pracowników, oraz by ograniczyć bezrobocie strukturalne.

Zwiększenie wskaźników zatrudnienia starszych pracowników Priorytetem pozostają nadal reformy systemów rent inwalidzkich i wcześniejszych emerytur oraz podwyższenie faktycznego wieku emerytalnego, które mają na celu zwiększenie podaży siły roboczej i wkład w zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego w obliczu niekorzystnych trendów demograficznych. W ten sposób można również zapewnić, że typowe modele związane z przechodzeniem na emeryturę w należyty sposób uwzględniają przyszły wzrost oczekiwanej długości życia. Generacja osób z roczników charakteryzujących się wysoką liczbą urodzin (obecnie w wieku 50-65 lat) stanowi znaczną część siły roboczej w Europie. Zachęcenie ich do przedłużenia okresu aktywności zawodowej wymaga usunięcia przeszkód stojących na drodze ich zatrudnieniu, takich jak ustawowy wiek przejścia na emeryturę, oraz wprowadzenia elastycznych uregulowań emerytalnych, które umożliwią im swobodę decyzji co do momentu, w którym chcą przejść na emeryturę, oraz uzyskanie dodatkowych uprawnień emerytalnych. Możliwości zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy mogą być dobrym pomysłem na zapewnienie osobom starszym odpowiedniego poziomu dochodów i zwiększenie podaży siły roboczej.

Oprócz zachęt wbudowanych w systemy emerytalne, podatkowe i świadczeń socjalnych[10] strategie reform muszą obejmować zmianę nastawienia wobec starszych pracowników oraz rozwijanie ich kwalifikacji i szans na zatrudnienie poprzez skuteczne programy uczenia się przez całe życie. Konieczne są odpowiednie warunki pracy, w tym bardziej elastyczne regulacje czasu pracy i bardziej elastyczna organizacja pracy, a także odpowiednie możliwości zatrudnienia dla starszych pracowników. Tego rodzaju środki powinny przyczynić się zarówno do wzrostu wskaźnika zatrudnienia, jak i do poprawy jakości życia osób starszych.

Ludzie starsi cieszący się lepszym zdrowiem Ludzie, którzy cieszą się lepszym zdrowiem, będą w stanie dłużej pracować wraz z upływem lat, dzięki czemu wskaźniki wydajności i aktywności zawodowej będą wyższe; będą oni również rzadziej korzystać ze świadczeń systemu opieki zdrowotnej, co ostatecznie będzie łagodziło presję na finanse publiczne. Wzrost długości zdrowego życia będzie kluczowym czynnikiem w osiągnięciu zapisanego w strategii lizbońskiej celu zapewnienia zatrudnienia większej liczbie ludzi i zatrzymania ich na rynku pracy. Jednocześnie starzejące się społeczeństwa otwierają możliwości szybkiego tworzenia miejsc pracy w sektorze opieki zdrowotnej i socjalnej, wymagając odpowiednich działań aktywizujących i w zakresie kształcenia zawodowego.

- Europa bardziej wydajna i konkurencyjna

W ciągu najbliższej dekady wydajność pracy, która w dużej mierze zależy od wysokiego poziomu wykształcenia, stanie się najważniejszym czynnikiem determinującym przyszły wzrost gospodarczy. Obecnie jednak 13 % kobiet i 17 % mężczyzn w wieku 18-24 lata osiąga co najwyżej wykształcenie średnie I stopnia i jest określana jako osoby wcześnie porzucające szkołę. Statystyki te oznaczają lekką poprawę w stosunku do początku obecnej dekady, ale daleko odbiegają od wartości docelowych określonych dla roku 2010, zakładających obniżenie tego wskaźnika do maksymalnie 10 %. Wysoki poziom wykształcenia wiąże się z wysokim współczynnikiem aktywności zawodowej i stanowi warunek wstępny dla uczenia się przez całe życie, a tym samym możliwości utrzymania się przez starszych pracowników na rynku pracy. Przyszły wzrost wydajności będzie również zależał od postępu technicznego, który z kolei jest uzależniony zarówno od uniwersytetów kształcących absolwentów, którzy są w stanie wybrać karierę naukową, jak i od inwestycji w badania i rozwój. Kolejnym warunkiem jest szybkie wprowadzanie nowych technologii przez przedsiębiorstwa, a także działania polityczne służące ulepszeniu europejskich systemów innowacji i prac badawczo-rozwojowych.

Społeczeństwa, w których ludzie żyją dłużej, stwarzają szanse na rozwój nowych produktów i usług. Możliwości rozwoju na tych przyszłych rynkach są znaczne, a – w związku z faktem, iż dłuższe życie nie jest fenomenem ograniczonym do Europy – opracowane rozwiązania, produkty i usługi mogą być eksportowane do krajów trzecich, otwierając w ten sposób nowe rynki[11]. Należy również ukierunkować prace badawczo-rozwojowe na opracowanie mniej kosztownych terapii medycznych i strategii prewencyjnych. Należy to połączyć z wprowadzeniem silniejszych zachęt dla racjonalnego wykorzystywania zasobów, co może w znacznym stopniu ograniczyć wydatki.

Zmieniająca się struktura demograficzna Europy może również stanowić okazję do opracowania produktów i usług zaspokajających potrzeby osób starszych. Można opracować nowe technologie umożliwiające osobom starszym samodzielne życie i pozostawanie dłużej we własnych domach, a także technologie prowadzące do zmian w modelu świadczenia opieki, między innymi poprzez spersonalizowanie usług odpowiednio do indywidualnych potrzeb i preferencji pacjentów[12]. Inwestycje w edukację oraz w badania i rozwój przyniosą potencjalnie znaczne korzyści w przyszłości i nie powinny być ograniczane w czasach kryzysu. Będą również konieczne inwestycje w modernizację infrastruktury transportowej, które mogą ponadto służyć podtrzymaniu popytu w czasie kryzysu, tak by ułatwić dostęp dla wszystkich, a jednocześnie wzmocnić prawa pasażerów o ograniczonych możliwościach poruszania się.

- Przyjmowanie i integrowanie imigrantów

Imigracja z krajów trzecich miała istotny wpływ na zwiększenie tempa wzrostu gospodarczego w wielu państwach członkowskich. Nawet jeśli kryzys ograniczy możliwości zatrudnienia, a tym złagodzi niedobory siły roboczej i kwalifikacji w krótkim okresie, właściwie zorganizowana polityka w zakresie legalnej imigracji będzie odgrywała istotną rolę w zaspokajaniu zapotrzebowania na pracowników w perspektywie długoterminowej. Szczególnym wyzwaniem pozostanie w dalszym ciągu integracja, która wymaga poświęcenia uwagi kwestiom spójności społecznej. Imigranci oraz ich potomkowie często mają jedynie niższy poziom wykształcenia lub napotykają trudności w pełnym wykorzystaniu posiadanych kwalifikacji. W związku z tym częściej pozostają bez zatrudnienia i są bardziej zagrożeni ubóstwem. W wyniku kryzysu europejskie rynki pracy są wprawdzie wystawione na ciężką próbę, jednak pogarszające się warunki socjalne w krajach pochodzenia mogą w dalszym ciągu prowadzić do napływu do UE imigrantów, którzy mogą mieć problemy ze znalezieniem zatrudnienia. W tym kontekście integracja imigrantów oraz ich potomków może stawać się coraz poważniejszym wyzwaniem, z którym należy się zmierzyć na szczeblu wspólnotowym[13].

- Zapewnienie stabilności finansów publicznych

Zgodnie z najnowszymi projekcjami, w przypadku szeregu państw członkowskich wzrost wydatków publicznych będzie bardzo znaczny (choć niekiedy nastąpi on z dość niskiego poziomu). Państwa członkowskie, w których wpływ starzenia się społeczeństwa na finanse publiczne będzie największy, będą musiały przeprowadzić reformy systemów socjalnych, w szczególności systemu emerytalnego, ale również innych programów, głównie systemu opieki zdrowotnej, tak by ograniczyć długoterminowe tendencje w zakresie wydatków.

Możliwości zwiększenia wydajności systemów opieki zdrowotnej i opieki długookresowej są znaczne. Większą wydajność ekonomiczną służby zdrowia i ograniczenie nierówności w dostępie do niej można osiągnąć poprzez polepszenie podstawowej opieki zdrowotnej, profilaktykę, propagowanie ochrony zdrowia oraz lepszą koordynację i racjonalne wykorzystanie zasobów. W niektórych krajach sektor opieki zdrowotnej jest jednak w dalszym ciągu niedostatecznie finansowany[14].

Recesja nie może zatem prowadzić do zastoju w realizacji reform systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej i opieki długookresowej, ani do ograniczenia podstawowych inwestycji w badania i rozwój. Podjęcie decyzji w sprawie reform stało się wręcz jeszcze pilniejsze. Środki te mają kluczowe znaczenie dla gospodarczej siły Europy w przyszłości.

4. S PROSTANIE WYZWANIOM

Konieczne jest podjęcie działań w wielu różnych obszarach. Koordynacja na szczeblu europejskim może ułatwić wymianę najlepszych praktyk, osiągnięcie synergii i ograniczenie negatywnych skutków ubocznych. Kwestia finansów publicznych jest ponadto uwzględniona w ramach Paktu na rzecz stabilności i wzrostu, który opiera się na konkretnych przepisach prawa. Wyzwaniom związanym ze starzeniem się społeczeństwa należy stawić czoła poprzez wykorzystanie ram politycznych, które zostały sformułowane w ciągu ostatnich kilku lat, a w szczególności strategii lizbońskiej, która stanowi ogólne ramy dla podejmowania działań.

Wkład Komisji Europejskiej miałby obejmować:

- Pogłębienie i poszerzenie nadzoru poza polityką budżetową celem ułatwienia lepszej integracji reform strukturalnych w ramach ogólnej koordynacji polityki [15]. W chwili obecnej oznacza to monitorowanie i ocenę realizacji krajowych planów ożywienia gospodarki w kontekście Paktu na rzecz stabilności i wzrostu. Szczególna uwaga zostanie również zwrócona na poprawę jakości finansów publicznych. Przy polepszaniu stabilności i jakości finansów publicznych, jednocześnie z zapewnieniem wspierania stabilności makroekonomicznej w ramach budżetów, bardzo pomocne byłyby także reformy programów wydatków socjalnych, które zapewniałyby większą ochronę dochodów, zwiększając jednocześnie zachęty do podejmowania pracy – co odpowiada tzw. podejściu „flexicurity”.

- W dziedzinie systemów emerytalnych, opieki zdrowotnej i opieki długookresowej Komisja będzie w dalszym ciągu wspierał państwa członkowskie w ich wysiłkach na rzecz zwiększenia wydajności i efektywności wydatków socjalnych, a także będzie nadal monitorowała społeczne, gospodarcze i finansowe konsekwencje starzenia się społeczeństwa w kontekście strategii lizbońskiej i unijnych ram budżetowych w kontekście Paktu na rzecz stabilności i wzrostu oraz otwartej metody koordynacji w zakresie zabezpieczenia społecznego i integracji społecznej. Jeśli chodzi o kapitałowe systemy emerytalne Komisja zamierza wspólnie z Radą i państwami członkowskimi wyciągnąć odpowiednie wnioski dotyczące kształtu tych systemów, ram regulacyjnych w zakresie ochrony przed niewypłacalnością i docelowych beneficjentów, tak by zagwarantować odpowiednie i trwałe systemy prywatnych emerytur w państwach członkowskich. W celu ograniczenia spodziewanego wzrostu wydatków publicznych należy przygotować działania polityczne, które mogą ograniczyć sytuacje niezdolności do pracy, ograniczyć konieczność formalnej opieki wśród niepełnosprawnych osób starszych, sprzyjać świadczeniu usług opieki formalnej w domu a nie w odpowiednich instytucjach lub – bardziej ogólnie – które mogą obniżyć koszty świadczenia opieki długookresowej, np. poprzez wprowadzenie systemów e-zdrowia i teleopieki.

- W obszarach usług finansowych i opodatkowania Komisja szybko wprowadzi w życie środki przedstawione przez nią w komunikacie do Rady[16]. Przywrócenie właściwego funkcjonowania rynków finansowych ma decydujące znaczenie nie tylko celem zagwarantowania, że skutecznie pełnią one swoją funkcję wspierania wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, lecz również w ochronie wartości aktywów finansowych dziś i w przyszłości, w tym aktywów ulokowanych w programach dodatkowych świadczeń emerytalnych i uzupełniających ubezpieczeń zdrowotnych.

- W dziedzinach edukacji, kształcenia zawodowego oraz badań i rozwoju Komisja będzie kontynuowała przy udziale państw członkowskich prace nad poszerzeniem oceny zapotrzebowania na kwalifikacje w przyszłości i dostosowania kwalifikacji na szczeblu UE, oraz nad oceną skuteczności systemu szkolnictwa wyższego. Komisja będzie wspierać opracowywanie wydajnych i sprawiedliwych systemów edukacji i kształcenia zawodowego, mając na uwadze wzrost wydajności w kontekście odnowionej strategii lizbońskiej.

Podsumowując, rządy państw, które borykają się obecnie z poważnym kryzysem gospodarczym i finansowym, stoją w dalszym ciągu przed perspektywą kosztownych zmian demograficznych. Osiągnięcie sukcesów w zmaganiach z demograficznym wyzwaniem, przed którym stoi Europa, zależą w dalszym ciągu od prosperującej, dynamicznej gospodarki, charakteryzującej się rosnącą wydajnością i sprawnie funkcjonującymi rynkami. Dalsze działania w obecnej trudnej sytuacji gospodarczej muszą zatem przede wszystkim polegać na podjęciu wszystkich niezbędnych kroków na rzecz zapewnienia szybkiego wyjścia z recesji, zgodnie z tym co przedstawiono w europejskim planie naprawy gospodarczej, a także na realizacji wiarygodnej „strategii wyjścia”, gdy gospodarka zacznie się ożywiać. Kluczowe znaczenie dla państw członkowskich mają ponadto inwestycje w zwiększenie ich długoterminowego potencjału wzrostu, zgodnie ze strategią lizbońską, tak by być przygotowanym na konsekwencje zmian demograficznych.

Istnieje zatem wyraźna potrzeba wdrożenia wszystkich niezbędnych działań politycznych, tak by zapewnić, że UE wyjdzie z kryzysu gospodarczego i finansowego z solidnym potencjałem wzrostu i zdolna do wykorzystania pełnego potencjału ludzkiego, którym dysponuje. Aby mogło to nastąpić, decydujące będzie wdrożenie obszernej „strategii wyjścia” opartej na reformach strukturalnych. Obejmować one będą w szczególności wydłużenie okresu aktywności zawodowej i zwiększenie współczynnika aktywności zawodowej młodzieży, kobiet i starszych pracowników, reformy systemów podatkowych i systemów świadczeń czyniących podejmowanie zatrudnienia opłacalnym, zgodnie z zasadą „flexicurity”, reformy systemów emerytalnych i zwiększenie wydajności systemów opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej, wraz z niezbędnymi inwestycjami w edukację i badania naukowe, a także w systemy opieki nad dziećmi. W tym kontekście istotna jest również skuteczna integracja imigrantów oraz ich potomków, podobnie jak dalsze rozwijanie właściwie zarządzanej polityki legalnej imigracji celem zaspokojenia przyszłego zapotrzebowania na pracowników. Położenie w chwili obecnej większego nacisku na powyższe obszary polityki ułatwi Europie zarówno wyjście w lepszej kondycji z obecnej recesji, jak i zmierzenie się z wyzwaniami starzejącego się społeczeństwa.

Kontynuując energicznie realizację programu reform, poprzez znaczne inwestycje w jakość kapitału ludzkiego i usuwanie barier dla pełnego wykorzystania potencjalnych pracowników, UE może wyjść wzmocniona z trwającego kryzysu gospodarczego. Czas ten należy zatem uważać za okazję do wprowadzenia społecznych innowacji inspirowanych pozytywnymi doświadczeniami oraz procesami reform, które są już realizowane w różnych państwach członkowskich. Silne zachęty do reform nie są motywowane wyłącznie aspektami gospodarczymi. Reformy te przyczynią się do polepszenia kondycji zdrowotnej, systemu edukacji i jakości życia zarówno obecnych, jak i przyszłych pokoleń. Jest to program, który pozwoli Europie bez lęku patrzeć w przyszłość.

- Załącznik statystyczny

Tabela 1: Długoterminowe zmiany na rynku pracy

[pic]

Źródło: „2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)”, European Economy (publikacja wkrótce).

Rys. 1: Przewidywane stopy potencjalnego wzrostu (średnie roczne stopy wzrostu), wartości zagregowane dla UE

[pic]

Źródło: „2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)”, European Economy (publikacja wkrótce).

Tabela 2 – Wydatki publiczne związane ze starzeniem się społeczeństwa, 2007-2060, zmiana w punktach procentowych PKB

[pic]

Źródło: „2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)”, European Economy (publikacja wkrótce).

Rys. 2 – Porównanie wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa w raportach z 2009 i 2006 r., w punktach procentowych PKB, 2007-50

[pic]

Źródło: „2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)”, European Economy (publikacja wkrótce).

[1] COM(2009) 200 wersja ostateczna.

[2] Zob. „2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)” , European Economy (publikacja wkrótce) oraz „Raport demograficzny 2008: realizacja potrzeb społecznych w starzejącym się społeczeństwie” (SEC (2008) 2911).

[3] COM(2006) 571 wersja ostateczna.

[4] COM(2008) 800 wersja ostateczna.

[5] Zob. „ 2006 Sustainability Report ”, European Economy, nr 4, 2006.

[6] Zob. „2009 Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)” , European Economy (publikacja wkrótce) oraz „Raport demograficzny 2008: realizacja potrzeb społecznych w starzejącym się społeczeństwie” (SEC (2008) 2911).

[7] COM(2009) 58 wersja ostateczna.

[8] COM(2006) 574 wersja ostateczna.

[9] COM(2006) 571 wersja ostateczna.

[10] Zob. COM(2007) 733 wersja ostateczna oraz „Employment in Europe 2007” („Zatrudnienie w Europie 2007”).

[11] Inicjatywy regionalne, jak np. „Silver Economy Network of European Regions” (do którego należy 11 europejskich regionów) pracują już wspólnie nad rozwojem i wprowadzaniem na rynek innowacyjnych produktów i usług przeznaczonych dla konsumentów w starszym wieku. Zob. strona internetowa Sen@er: http://www.silvereconomy-europe.org/network/about_en.htm

[12] COM(2007) 332 wersja ostateczna i COM(2007) 329 wersja ostateczna.

[13] Utworzone niedawno europejskie forum w sprawie integracji i powiązana z nim specjalna strona internetowa (http://www.integration.eu) będą stanowiły w tym względzie ważne narzędzie.

[14] COM(2009) 58 wersja ostateczna.

[15] COM (2008)238 wersja ostateczna.

[16] COM(2009) 114 wersja ostateczna.