P6_TA(2006)0525

Przetrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

Rezolucja legislacyjna Parlamentu Europejskiego w sprawie postępów poczynionych przez UE w zakresie tworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBS) (art. 2 i 39 Traktatu UE)

Parlament Europejski,

- uwzględniając art. 2 Traktatu UE, który wyznacza cel rozwijania Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,

- uwzględniając art. 39 tego Traktatu, który zobowiązuje Parlament Europejski do przeprowadzania corocznej debaty na temat postępów poczynionych w tej dziedzinie,

- uwzględniając udzielone przez Radę podczas debaty w dniu 27 września 2006 r. odpowiedzi na pytanie wymagające odpowiedzi ustnej (B6-0428/2006), jak również przedstawione przez Komisję komunikaty dotyczące realizacji programu haskiego i jego przyszłych perspektyw,

- uwzględniając debaty przeprowadzone w ramach spotkania parlamentarnego, jakie w dniach 2 i 3 października 2006 r. zorganizowano wspólnie z parlamentem Finlandii,

- uwzględniając art. 108 ust. 5 Regulaminu,

A. mając na uwadze, że w świecie postępującej globalizacji, narażonym na nieustające kryzysy i napięcia, nierówności ekonomiczne i ciągle rosnące przepływy migracyjne, konfrontacje ideologiczne i kulturowe dotyczące coraz większej liczby osób, zagrożenie terrorystyczne o nieznanym zasięgu, nieprzerwanie wzrasta potrzeba obywateli europejskich korzystania w ramach Unii z większej wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,

B. mając na uwadze, że siedem lat po przyjęciu konkluzji Prezydencji z Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15- 16 października 1999 r. Unia Europejska nie posiada spójnej polityki imigracyjnej, a w szczególności cierpi na brak polityki w zakresie legalnej migracji,

C. odnotowując, że wspomniane czynniki napięć zewnętrznych

- nie mogły zostać uwzględnione przez Radę Europejską podczas przyjmowania pierwszego programu z Tampere w 1999 r. i nie zostały dostatecznie uwzględnione podczas ustalania programu haskiego w listopadzie 2004 r.;

- wymykają się spod kontroli już na szczeblu poszczególnych państw członkowskich i trudno je będzie poddać kontroli Unii, jeśli nie wyposaży się ona jak najszybciej w środki pozwalające na realizację jej ambicji i nie utwierdzi, w dziedzinach polityki związanych z przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWSB), swojej pozycji jako wiarygodnego partnera innych organizacji międzynarodowych, takich jak Organizacja Narodów Zjednoczonych [1] czy, na szczeblu regionalnym, Unia Afrykańska w odniesieniu do polityki migracyjnej i rozwojowej, czy też, na kontynencie europejskim, Rada Europy i jej organy odpowiedzialne za propagowanie państwa prawa i ochronę praw podstawowych [2], współpraca z którymi powinna być lepiej ustrukturyzowana,

D. przypominając, że przy braku spójnego dorobku prawnego oraz stanowisk podzielanych przez jej państwa członkowskie, UE nie jest w stanie skutecznie wpływać, w dziedzinach związanych z PWBS, na stanowiska krajów trzecich, w tym swoich sojuszników, takich jak Stany Zjednoczone, i że może to podważyć jej wiarygodność oraz zmusić ją do poddawania się inicjatywie politycznej i strategicznej tych krajów,

E. mając na uwadze, że ta strategiczna słabość UE wynika nie tylko z faktu, że polityki te zostały dopiero niedawno przeniesione do zakresu kompetencji UE (mimo że pierwsze próby utworzenia europejskiego obszaru sądowego pojawiły się już w 1975 r. w związku z pierwszą falą zamachów terrorystycznych w Europie), lecz przede wszystkim z faktu, że przeniesienie to odbyło się w ramach traktatów z Maastricht i z Amsterdamu przy poważnych zastrzeżeniach ze strony państw członkowskich oraz faktu, że przejście do zwykłego systemu prawodawczego, przewidziane już w 1993 r., postępowało niewielkimi krokami, poczynionymi w latach 1999, 2001, 2004 i wreszcie 2005, kiedy to poprzez program haski uruchomiono (częściowo) "pomost" przewidziany w art. 67 Traktatu WE,

F. przypominając, że mnożenie podstaw prawnych dla zrealizowania jednego i tego samego celu politycznego, mnożenie się sporów i odwołań sądowych zmierzających do sprecyzowania zakresu kompetencji instytucji, zasada jednomyślności i przede wszystkim brak prawdziwej kontroli demokratycznej i sądowej sprawiają, że obecna sytuacja dziedzin polityki podlegających trzeciemu filarowi jest wciąż jeszcze niepewna pod względem przestrzegania przez UE zasad, które uznaje ona za fundamentalne (art. 6 Traktatu UE),

G. przestrzega przed ryzykiem opracowywania poza ramami traktatów europejskich tematów będących już przedmiotem propozycji wysuwanych przez instytucje europejskie; wyraża nadzieję na rozpoczęcie otwartej debaty opartej na lojalnej współpracy między instytucjami europejskimi i z parlamentami krajowymi na temat włączenia układu z Prüm podpisanego dnia 27 maja 2005 r. do Traktatu WE, tak aby Parlament Europejski mógł sprawować kontrolę demokratyczną,

H. odnotowując fakt, że państwa członkowskie doskonale zdają sobie sprawę z tej deficytowej z demokratycznego, sądowego, a nawet funkcjonalnego punktu widzenia sytuacji i że podpisując traktat konstytucyjny zgodziły się one uznać od listopada 2006 r. za obowiązkowe to, co w traktacie z Maastricht było jedynie uprawnieniem przyznanym Radzie

I. przekonany, że uruchomienie "pomostów", przewidzianych w art. 67 Traktatu WE i 42 Traktatu UE, jest zgodne nie tylko z obecną, lecz również przyszłą sytuacją konstytucyjną i że w związku z tym Rada powinna je uruchomić także ze względu na art. 18 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, który zobowiązuje strony do lojalnej współpracy w celu stworzenia warunków jak najbardziej sprzyjających przyszłej ratyfikacji,

J. popierając przedstawioną przez Komisję propozycję uruchomienia w 2007 r. pomostów przewidzianych w art. 67 Traktatu WE (przy zniesieniu ograniczeń dotyczących kompetencji Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w zakresie dziedzin ujętych w tytule IV Traktat WE) i w art. 42 Traktatu UE, zgodnie z jego wcześniejszym zaleceniem dla Rady Europejskiej z dnia 14 października 2004 r. [3],

K. przypominając, że uruchomienie "pomostu" pozostawia Radzie możliwość decydowania o własnych warunkach głosowania i że w związku z tym istnieją różne rozwiązania pozwalające utrzymać jednomyślność w niektórych przypadkach lub w pewnych okresach, pod warunkiem jednak, że we wszystkich kwestiach dotyczących praw obywateli stosowana będzie procedura współdecyzji, jako że Parlament Europejski nie może być uważany za instytucję mającą mniejszy wpływ na podejmowane decyzje niż najmniejsze z państw członkowskich,

L. mając na uwadze, że "pomosty" uruchamiane na podstawie istniejących traktatów są już teraz zgodne z ramami określonymi w traktacie konstytucyjnym i nie powinny wykraczać poza jego ustalenia (na przykład w zakresie kontyngentów z dziedziny polityki migracyjnej),

M. mając na uwadze, że niezbędne jest również wytyczenia kierunków, w jakich "pomosty" powinny zmierzać i że jeśli nie można dodać nowych celów do istniejących traktatów, należałoby przewidzieć w ciągu dwóch najbliższych lat konsolidację/uproszczenie dorobku UE w dziedzinie PWBS, jaki ukształtował się w wyniku współpracy między państwami członkowskimi, w szczególności od momentu podpisania traktatu z Maastricht; ta praca nad konsolidacją i uproszczeniem powinna mieć na celu usunięcie licznych niespójności oraz upowszechnienie, w miarę możliwości, dorobku w zakresie ściślejszej współpracy (jak w przypadku dorobku Schengen),

N. mając na uwadze zdecydowane postulaty poprawy współpracy praktycznej, podjętej na podstawie obecnych traktatów, stawiane przez obywateli i osoby zaangażowane w tę współpracę, a także przez Radę, w której do chwili obecnej brakowało porozumienia pozwalającego na dalszy, rzeczywisty rozwój tej współpracy,

O. mając na uwadze, że nowe państwa członkowskie spełniające kryteria Schengen i warunki wstąpienia do systemu Schengen nie mogą być niesprawiedliwie karane za znaczne opóźnienia we wprowadzaniu Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II),

P. mając na uwadze, że Parlament Europejski wykazał godną uwagi szybkość i ducha kompromisu przy wypracowywaniu porozumienia w pierwszym czytaniu trzech tekstów legislacyjnych składających się na pakiet dotyczący podstawy prawnej SIS II,

1. zwraca się do Komisji o przedłożenie Radzie w 2007 r. wniosku dotyczącego decyzji w sprawie zastosowania art. 42 TUE i przeniesienia do właściwości Wspólnoty (Tytuł IV TWE) przepisów dotyczących współpracy policyjnej (w tym Europolu) i sądowej w sprawach karnych (w tym Eurojustu);

2. zwraca się do Rady

- o jak najszybsze przyjęcie, zgodnie z opinią Parlamentu Europejskiego, wniosku dotyczącego decyzji w oparciu o art. 67 ust. 2 Traktatu WE w sprawie zniesienia ograniczeń dotyczących kompetencji Trybunału Sprawiedliwości w ramach tytułu IV Traktatu WE i podjęcie wszelkich środków, aby przyspieszyć postępowanie przedwstępne w sprawach dotyczących obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;

- o zaplanowanie rozszerzenia współdecyzji z udziałem Parlamentu Europejskiego oraz większości kwalifikowanej w Radzie na wszystkie przypadki, w których jest to możliwe zgodnie z obowiązującymi traktatami, jak w kwestii legalnej imigracji czy też integracji obywateli krajów trzecich, zgodnie z postanowieniami Prezydencji Holenderskiej w Radzie w roku 2004;

3. zwraca się do Rady Europejskiej o skierowanie do Rady i Komisji następujących wytycznych:

a) zreorganizować prawodawstwo europejskie wokół zasadniczego wymogu, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony praw podstawowych w Unii i w przypadku praw obywateli nie ograniczać się jedynie do kwestii o charakterze transgranicznym; Parlament Europejski powinien w związku z tym mieć możliwość korzystania z ekspertyzy i wsparcia powstającej Agencji Praw Podstawowych;

b) podjąć wysiłki w celu wzmocnienia ochrony zasad, na których opiera się UE (art. 6 Traktatu UE), jak również mechanizmów ostrzegania i sankcji przewidzianych w art. 7 Traktatu UE; orzecznictwo sądów europejskich i trybunałów konstytucyjnych oraz dochodzenia prowadzone tak na szczeblu Rady Europy, jak i Parlamentu Europejskiego są wystarczającymi dowodami na to, że poszanowanie tych zasad musi stanowić stały przedmiot troski państw członkowskich, a także instytucji UE, oraz że powinny one określić publiczne kryteria w zakresie poprawy jakości wymiaru sprawiedliwości i współpracy policyjnej; w tym kontekście uruchomienie procedury ostrzegania przewidzianej w art. 7 ust. 1 Traktatu UE powinno stanowić jeden ze zwyczajowych środków pomocy, koniecznych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zasad przewidzianych w art. 6 Traktatu UE;

c) skutecznie poprawić, w odpowiedzi na postulaty dotyczące prawdziwej poprawy, praktyczną współpracę poprzez wzmocnienie i harmonizację uprawnień, którymi obecnie dysponują Eurojust i jego członkowie z poszczególnych krajów, w szczególności poprzez przyznanie rzeczywistych kompetencji w zakresie koordynacji dochodzeń i śledztw i udziału w rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych, jak również poprzez przyznanie Europolowi prawa do organizowania i koordynowania dochodzeń i działań operacyjnych przy współpracy odpowiednich władz państw członkowskich w ramach wspólnych ekip dochodzeniowych; parlamenty krajowe i Parlament Europejski powinny przeprowadzać każdego roku debatę na temat postępów i problemów napotkanych w tego typu działalności i sprawdzać, czy konieczne są zmiany na poziomie prawodawstwa krajowego i europejskiego;

d) nie dopuścić, przy pomocy ustawodawstwa europejskiego, do stworzenia państwa policyjnego i upewnić się, że ingerencje władz publicznych w wolność osobistą będą ściśle ograniczone i będą podlegały kontroli okresowej, w którą włączone zostaną Parlament Europejski i parlamenty krajowe;

e) uzupełnić istniejący obecnie na poziomie ustawodawstwa europejskiego deficyt w dziedzinie traktowania danych poufnych, w przypadku gdy znajdują się one w posiadaniu instytucji UE; przewidzieć w związku z powyższym rewizję art. 9 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 [4] i utworzenie w Parlamencie Europejskim komisji ds. kontroli działalności o charakterze poufnym;

f) za pomocą przyjęcia zaleceń Rady propagować wdrażanie w państwach członkowskich zasad/zaleceń Sekretarza Generalnego Rady Europy zgodnie z art. 52 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie kontroli parlamentarnej służb wywiadowczych (patrz w szczególności przyszłe zalecenia komisji tymczasowej w sprawie rzekomego wykorzystania krajów europejskich przez CIA do transportu i nielegalnego przetrzymywania więźniów);

4. zwraca się do Rady o przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu w możliwie najkrótszym terminie wytycznych, nad którymi Rada obecnie pracuje, dotyczących projektu decyzji ramowej w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych; przestrzega przed niebezpieczeństwem odarcia tego projektu z treści i przypomina o podjętych przez Radę zobowiązaniach dotyczących politycznego zaangażowania Parlamentu Europejskiego w przyjęcie tej decyzji ramowej;

5. zwraca się do parlamentów krajowych o jak najszybszą ocenę na szczeblu krajowym wpływu nowych postanowień przewidzianych przez Radę w dziedzinie ochrony danych, wdrożenia zasady dostępności i wzajemnego połączenia baz danych wykorzystywanych do celów związanych z bezpieczeństwem; deklaruje chęć uwzględnienia wyników takiej oceny w opiniach dotyczących tego tematu, które Parlament przedłoży Radzie;

6. wzywa Komisję do corocznego publikowania sprawozdania w sprawie działalności grupy komisarzy odpowiedzialnych za prawa podstawowe, walkę z dyskryminacją i równość praw; wzywa również Komisję do możliwie najszybszego przedstawienia zarysu działań i decyzji podjętych przez wyżej wspomnianą grupę w ciągu ostatnich dwóch i pół roku;

7. uważa za kwestię zasadniczej wagi, aby w dziedzinach polityki tak newralgicznych jak te, które są związane z prawami podstawowymi, imigracją i zwiększeniem bezpieczeństwa instytucje UE nie zmierzały do zastąpienia państw członkowskich, lecz uzupełniały ich działania; należałoby zresztą zapewnić, że objęciu kompetencją Wspólnoty współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych towarzyszyć będzie pewne prawo wglądu:

a) zarówno w odniesieniu do obecnego prawa inicjatywy prawodawczej państw członkowskich (Rada mogłaby zobowiązać się do występowania do Komisji Europejskiej, w myśl art. 208 Traktatu WE, o przedkładanie wniosków legislacyjnych w dziedzinach wskazanych przez jedną czwartą państw członkowskich),

b) jak też aby pozwolić parlamentom krajowym na zajęcie stanowiska w sprawie rozpatrywanych wniosków z dziedziny PWBS; obecnie korzystają one z okresu sześciu tygodni przed podjęciem przez Radę decyzji w sprawie danego wniosku; Parlament Europejski mógłby zobowiązać się, że przed upływem tego terminu nie osiągnie w pierwszym czytaniu porozumienia z Radą;

8. przypomina o konieczności zachowania pewnej spójności w kompetencjach prawodawczych na szczeblu UE, przewidując na przykład, że prawodawstwo w zakresie imigracji nie będzie ograniczać się jedynie do nielegalnej imigracji, lecz obejmować będzie również legalną imigrację;

9. co się tyczy porozumienia tymczasowego pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki w sprawie przetwarzania i transferu danych pasażerów (dane PNR) przez przewoźników lotniczych do amerykańskiego ministerstwa bezpieczeństwa wewnętrznego [5], wyraża głębokie zaniepokojenie sporządzonym przez USA dokumentem dotyczącym jego interpretacji, z którego wynika, że interpretacja władz USA wykracza poza treść porozumienia, w szczególności w odniesieniu do celu porozumienia, dostępu agencji i organów USA do danych PNR oraz liczby pól danych dostępnych do konsultacji;

10. wzywa Radę do bezzwłocznego przyjęcia projektu decyzji ramowej w sprawie niektórych praw proceduralnych w postępowaniu karnym w Unii Europejskiej (COM(2004)0328), z należytym uwzględnieniem stanowiska Parlamentu Europejskiego z dnia 12 kwietnia 2005 r. [6];

11. kładzie nacisk na przewidziane w Tampere w 1999 r.

- konieczność upowszechnienia zasady wzajemnego uznawania, która stać się powinna zwornikiem prawodawstwa UE;

- poprawę w późniejszym terminie dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zgodnie z postanowieniami w dziedzinie sądów polubownych, "drobnych roszczeń" i nakazu zapłaty;

- inicjatywę w zakresie opracowania środków harmonizacji legislacyjnej dopiero po ocenie wpływu w zakresie praw podstawowych, w którą włączone zostaną parlamenty krajowe;

12. stwierdza konieczność utrzymania, nawet w przypadku objęcia kompetencją Wspólnoty trzeciego filaru i bez uszczerbku dla prerogatyw Komisji, prawa państw członkowskich do wzajemnej pomocy i kontroli, tak jak dzieje się to już w przypadku współpracy w ramach Schengen czy walki z terroryzmem;

13. popiera niedawny komunikat Komisji w sprawie wprowadzenia systemu oceny dziedzin polityki związanych z PWBS i przypomina, że ocena ta powinna:

a) być przedmiotem corocznego komunikatu dla Parlamentu Europejskiego, aby zgodnie z traktatami pozwolić mu na przeprowadzenie debaty na ten temat, przy jednoczesnym zaangażowaniu parlamentów narodowych,

b) angażować w większym stopniu przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i środowisk akademickich w ocenę oddziaływania polityk i środków związanych z PWBS;

14. uważa ponadto, że nawet najbardziej szczytne cele pozostaną w sferze intencji, jeśli nie będą poparte odpowiednimi zasobami ludzkimi i finansowymi, czyli:

a) realizacją na szczeblu UE zasady solidarności i uczciwej współpracy, również finansowej, między państwami członkowskimi,

b) dostosowaniem kompetencji agencji europejskich (takich jak Europol, Eurojust, Frontex, OLAF, CEPOL) pozwalającym im na realizację priorytetów strategicznych określonych przez państwa członkowskie na szczeblu UE,

c) umożliwieniem zapobiegania i reakcji na sytuacje kryzysów cywilnych o zasięgu międzynarodowym; w tym kontekście odnotować należy pewne doświadczenie na szczeblu Komisji i Sekretariatu Generalnego Rady w zakresie mobilizacji w bardzo krótkim czasie zasobów ludzkich, technicznych i finansowych;

15. zwraca się do Komisji o zaangażowanie w przyspieszenie procesu wprowadzania SIS II oraz o informowanie Parlamentu Europejskiego o rozwoju tego procesu, a także o przedstawienie informacji wyjaśniających opóźnienia, jakie już zostały odnotowane, i ewentualne opóźnienia, jakie mogą nastąpić w przyszłości;

16. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie Europejskiej, Radzie i Komisji, a także rządom i parlamentom państw członkowskich.

[1] W szczególności Rada Bezpieczeństwa i jej komitet walki z terroryzmem, Rada Praw Człowieka i wyspecjalizowane agencje, które mogą w różny sposób wpływać na środki stosowane przez UE w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

[2] Europejski Trybunał Praw Człowieka, Sekretarz Generalny Rady Europy, Komisarz Praw Człowieka.

[3] Dz.U. C 166 E z 7.7.2005, str. 58.

[4] Dz.U. L 145 z 31.5.2001, str. 43.

[5] Dz.U. L 298 z 27.10.2006, str. 29.

[6] Dz.U. C 33 E z 9.2.2006, str. 159.

--------------------------------------------------