Aby ocenić rezultaty działań agencji, wyznaczono kluczowe wskaźniki skuteczności działania, które są przedmiotem stałego monitorowania. Trzy lata po utworzeniu każdej agencji, a następnie co trzy lata Komisja musi ocenić, czy każda z nich funkcjonuje prawidłowo. Komisja ocenia, czy osiągnięto wyniki prognozowane w ocenie kosztów i korzyści ex ante. Na tej podstawie Komisja może określić ewentualne obszary wymagające poprawy i w razie potrzeby zweryfikować zakres zadań powierzonych agencji.

W ocenie kosztów i korzyści przeprowadzonej w 2013 r. oszacowano, że przekazanie agencjom niektórych zadań związanych z zarządzaniem programami jest bardziej opłacalne niż prowadzenie tych działań we własnym zakresie. Z oceny wynikało, że dostosowanie bardziej spójnych zakresów programów do podstawowych kompetencji agencji i ich tożsamości przyniesie korzyści pod względem jakości. Wynikało z niej również, że połączenie zarządzania różnymi programami UE doprowadzi do uzyskania efektu synergii, uproszczenia i korzyści skali.

Przed zleceniem tym agencjom wykonawczym zadań na zasadzie outsourcingu Komisja przeprowadziła ocenę kosztów i korzyści (ex ante). W swojej ocenie Komisja uwzględniła kilka aspektów: 1) koszty koordynacji i kontroli; 2) wpływ na zasoby ludzkie; 3) efektywność i elastyczność w realizacji zadań zleconych na zasadzie outsourcingu; 4) uproszczenie stosowanych procedur; 5) bliskość działań zleconych na zasadzie outsourcingu w stosunku do beneficjentów końcowych; 6) widoczność UE jako promotora danego programu UE; oraz 7) konieczność utrzymania odpowiedniego poziomu wiedzy eksperckiej wewnątrz Komisji.

Aby osiągnąć swoje cele, agencje przeprowadzają procedury udzielania dotacji i zamówień publicznych, zarządzają umowami i wdrażają niezbędne procedury budżetowe. Co więcej, agencje zapewniają wsparcie przy realizacji programów obejmujące gromadzenie, przetwarzanie i udostępnianie informacji na temat takiej realizacji. Monitorują one postępy i wpływ projektów. Informują potencjalnych wnioskodawców o możliwościach finansowania oraz wspierają wnioskodawców i beneficjentów w zakresie stosowania procedur. Informują Komisję o przebiegu realizacji programów, wynikach projektów i ich wpływie. Zlecanie na zewnątrz zadań w zakresie zarządzania powinno jednakże pozostać w granicach ustalonych przez system instytucjonalny ustanowiony w Traktacie. Oznacza to, że zadań powierzonych instytucjom na mocy Traktatu, wymagających swobody decyzyjnej w zakresie przekładania decyzji politycznych na działania, nie powinno się zlecać na zewnątrz. Zlecanie na zewnątrz powinno ponadto podlegać analizie kosztów i korzyści.

Ocena EACEA ujawniła poważne niedociągnięcia stwierdzone podczas dwóch audytów przeprowadzonych przez Służby Audytu Wewnętrznego dotyczących zarządzania dotacjami – od ogłoszenia zaproszenia do składania wniosków do podpisania umów oraz od monitorowania projektów do płatności. Niedociągnięcia te dotyczyły m.in. opracowania i wdrożenia stosowanych przez agencję procedur naboru w ramach programów Erasmus+ i Kreatywna Europa. W zaleceniach z audytu stwierdzono potrzebę podjęcia działań w zakresie środowiska kontroli dotacji, procesu oceny, komitetów oceniających i roli ekspertów oraz etapu zawierania umów. Agencja opracowała i wdrożyła plan działania w odniesieniu do każdego z audytów mający na celu rozwiązanie tych kwestii oraz zmieniła swoje procedury oceny wniosków. Jednym z głównych działań podjętych przez nowe kierownictwo agencji była szeroko zakrojona zmiana organizacyjna mająca na celu poprawę i lepsze ustrukturyzowanie ram kontroli wewnętrznej agencji. Obecnie sytuacja poprawiła się – Służba Audytu Wewnętrznego zamknęła zalecenia dotyczące pierwszego audytu (od ogłoszenia zaproszenia do składania wniosków do podpisania umów). W związku z tym w rocznym sprawozdaniu z działalności za 2019 r. wycofano zastrzeżenie wprowadzone przez agencję z powodu tych niedociągnięć w zakresie kontroli wewnętrznej. W odniesieniu do drugiego audytu (od monitorowania projektów do płatności) oczekuje się, że do połowy 2020 r. Służba Audytu Wewnętrznego zamknie wszystkie zaległe zalecenia. Komisja, a w szczególności macierzyste DG współpracujące z EACEA, ściśle monitorowały wdrażanie działań mających na celu wzmocnienie kontroli wewnętrznych w drodze doprecyzowanych i wzmocnionych mechanizmów nadzoru.

Z ocen wynika, że agencje wprowadziły odpowiednie procesy i procedury oraz że posiadają systemy kontroli wewnętrznej, które przyczyniają się do wzrostu ich wydajności i skuteczności. Agencje opracowały solidne standardy kontroli wewnętrznej (z wyjątkiem EACEA, która w latach 2017 i 2018 określiła swój system kontroli wewnętrznej jako częściowo funkcjonujący), w tym zarządzania zasobami finansowymi i ludzkimi. Wprowadziły one liczne mechanizmy kontroli i sprawozdawczości, które umożliwiają ścisłe monitorowanie postępów w osiąganiu celów oraz terminowe i skuteczne zapobieganie ryzyku związanemu z ich działalnością i jego ograniczanie.

W ocenach stwierdzono, że usprawnienia narzędzi informatycznych i procedur są kluczowymi czynnikami, które przyczyniły się do poprawy kluczowych wskaźników skuteczności działania agencji. Dzięki wprowadzeniu nowych narzędzi informatycznych CHAFEA poprawiła wydajność operacyjną i zapewniła lepszą realizację zadań wykonywanych w ramach jej systemów zarządzania projektami. Wdrożone przez ERCEA i REA uproszczenia administracyjne – przejście na sprawozdawczość elektroniczną i częściowo zautomatyzowany przebieg pracy – przyczyniły się do zwiększenia efektywności. EACEA jeszcze bardziej uprościła i usprawniła swoje ustalenia w zakresie zarządzania wewnętrznego i zarządzania programem. INEA usprawniła i uprościła procedury płatności.

Jeżeli chodzi o legalność i prawidłowość transakcji, poziomy błędu w programach na lata 2014–2020 uznaje się za lepsze niż w programach poprzedniej generacji (2007–2013). Agencje nadal zarządzają jednak projektami należącymi do okresu programowania 2007–2013. W rocznych sprawozdaniach z działalności trzech agencji – REA, EASME i EACEA – w okresie będącym przedmiotem oceny nadal figurowały zastrzeżenia w odniesieniu do poziomów błędu przekraczających próg istotności wynoszący 2 % dla programów na lata 2007–2013. Problem ten jest wynikiem wcześniejszych działań i zostanie stopniowo rozwiązany po zamknięciu wszystkich projektów realizowanych w ramach tych programów. Tylko jeden program z bieżącego okresu programowania – Program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, COSME – charakteryzował się tymczasowym wysokim poziomem błędu, w związku z czym w 2018 r. wniesiono zastrzeżenie wobec agencji EASME. Agencja wprowadziła środki naprawcze, które poprawiły sytuację, i w 2019 r. zastrzeżenie zostało wycofane.

Zasadniczo sześć agencji wykonawczych skutecznie zarządzało przekazanymi programami i osiągnęło bardzo dobre wyniki w przypadku większości kluczowych wskaźników skuteczności działania. Wskaźniki dla agencji wykonawczych odnoszą się do zarządzania finansami, w szczególności do terminowej oceny i finalizacji dotacji – czas oczekiwania na informacje, czas oczekiwania na zawarcie umowy, czas oczekiwania na przyznanie dotacji i terminowe wykonanie płatności. Niektóre agencje konsekwentnie osiągały wszystkie lub niemal wszystkie cele w zakresie terminowej oceny, zawierania umów o udzielenie dotacji i wykonania płatności (REA, ERCEA, EACEA, CHAFEA), a nawet przekraczały je (czas oczekiwania na dokonanie płatności w INEA). Tylko kilka agencji nie zrealizowało niektórych celów – EASME na początku okresu programowania i INEA w zakresie czasu oczekiwania na dokonanie płatności na rzecz jednego programu z poprzedniego okresu programowania w ciągu jednego roku (2015 r.). Kilka agencji w pełni wykonało również co roku swój budżet operacyjny (REA, ERCEA). Tak skuteczna obsługa zarządzania finansami daje możliwość określenia bardziej ambitnych celów związanych z niektórymi wskaźnikami.

Chociaż cztery zainteresowane agencje wykonawcze zasadniczo dostrzegły potrzebę przyjęcia bardziej znormalizowanego podejścia w całej grupie badawczej, ze względu na specyfikę Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych stanowiło to wyzwanie dla ERCEA. Agencja wykazała się elastycznością pod względem włączenia niektórych bardziej zróżnicowanych aspektów jej pracy do wspólnego podejścia. Należały do nich: dotacje od pojedynczego beneficjenta, a nie wyłącznie od instytucji; różnice w wyborze ekspertów i zarządzaniu nimi; wymóg obsługi rady naukowej i wynikające z tego różnice w zakresie sprawozdań z projektów i działań następczych. Chociaż napotkano ograniczenia co do szybkości, z jaką wspólne centrum wsparcia było w stanie opracować nowe narzędzia informatyczne wspomagające wprowadzanie nowych instrumentów, to jednak zostało ono ocenione jako reagujące na konkretne potrzeby.

REA została również uprawniona do świadczenia wsparcia administracyjnego i logistycznego wszystkim podmiotom zajmującym się zarządzaniem programem „Horyzont 2020”. W ocenie stwierdzono, że rozszerzenie kompetencji REA o świadczenie wspólnego wsparcia administracyjnego i logistycznego dla grupy badawczej i innowacyjnej zwiększyło spójność, w szczególności poprzez wprowadzenie wspólnego podejścia w ramach całego programu „Horyzont 2020”. REA została również upoważniona do świadczenia usług walidacji uczestników, nie tylko w ramach programu „Horyzont 2020”, ale również w odniesieniu do wielu innych programów: Erasmus+, Kreatywna Europa, Europa dla Obywateli, wolontariusz pomocy UE, Program na rzecz konkurencyjności przedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (COSME), programy w dziedzinie zdrowia i ochrony konsumentów, Fundusz Badawczy Węgla i Stali, Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji, Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Fundusz Azylu, Migracji i Integracji, Program na rzecz praw, równości i obywatelstwa, wymiaru sprawiedliwości oraz fundusz na rzecz dostarczania informacji i promowania działań w zakresie produktów rolnych realizowanych na rynku wewnętrznym i w państwach trzecich.

Od dnia 1 stycznia 2018 r., w ramach jednolitego obszaru wymiany danych elektronicznych, Komisja scentralizowała w REA prawne zatwierdzanie stron trzecich oraz przygotowanie ocen zdolności finansowej dla wszystkich służb Komisji i agencji wykonawczych, które realizują dotacje i zamówienia. REA zapewniła swoim klientom i innym zainteresowanym stronom wysokiej jakości i efektywną obsługę w zakresie zarządzania i świadczenia scentralizowanego wsparcia. Zrealizowała ona lub przekroczyła cele wyznaczone w kluczowych wskaźnikach skuteczności działania. Agencja dobrze poradziła sobie ze zwiększonym nakładem pracy wynikającym z rozszerzenia kompetencji o jednolity obszar wymiany danych elektronicznych. Podsumowując, zmiany te pokazują, że REA stopniowo staje się centralnym dostawcą usług wsparcia dla służb Komisji i agencji wykonawczych.

3.Jedna agencja zarządzająca kilkoma programami UE – postępowanie wobec różnorodności

Wyniki ocen wykazały, że praca ze stosunkowo dużą liczbą różnorodnych obszarów tematycznych i zadań może być przeszkodą dla skuteczności agencji. Na przykład szeroki zakres działań przekazanych agencji EACEA (Erasmus +; Kreatywna Europa, Europa dla Obywateli, Europejski Korpus Solidarności i wolontariusz pomocy UE) spowodował, że agencja stanęła w obliczu działań zróżnicowanych pod względem ich zakresu i skali. CHAFEA zarządza programami z zakresu konsumentów, zdrowia, rolnictwa i bezpieczeństwa żywności. Do jej zadań należy udzielanie zamówień publicznych, zarządzanie dotacjami i organizacja wydarzeń politycznych. Ta różnorodność programów i zadań spowodowała, że poszczególne jednostki CHAFEA zorganizowano na wiele różnych sposobów. Doprowadziło to do powstania złożonego środowiska pracy z ograniczonymi możliwościami synergii.

EASME zarządza szerokim zakresem programów, który obejmuje COSME, „Horyzont 2020”, Program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE) i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR). Chociaż działania agencji oceniono ogólnie jako skuteczne, zróżnicowany zakres odpowiedzialności agencji wiązał się z dużym nakładem pracy i potrzebą współdziałania z wieloma właściwymi dyrekcjami generalnymi. W konsekwencji zarządzanie nowymi zaproszeniami do składania wniosków i wynikającymi z nich działaniami było bardziej złożone.

W INEA ocena wykazała trudności związane z różnorodnością zakresu odpowiedzialności: przykładowo jako potencjalny czynnik zwiększający efektywność wymieniono lepsze planowanie zaproszeń do składania wniosków między trzema sektorami instrumentu „Łącząc Europę” – transportem, energią i telekomunikacją – podczas przygotowywania programów prac.

Zakresy programów agencji oceniono jako spójne nawet wówczas, gdy spodziewano się dodatkowego wzrostu efektu synergii. W 2016 r. w ramach instrumentu „Łącząc Europę” Komisja i INEA ogłosiły zaproszenie do składania wniosków w sprawie projektów związanych z synergią w dziedzinie energii i transportu. Wspólne zaproszenie do składania wniosków nie było w pełni skuteczne ze względu na zbyt restrykcyjne warunki kwalifikowalności określone w rozporządzeniu ustanawiającym instrument „Łącząc Europę”. Spodziewano się również synergii między instrumentem „Łącząc Europę” a komponentami „transport” i „energia” programu „Horyzont 2020”, lecz okazały się one jednak mniejsze niż oczekiwano głównie ze względu na różne ramy czasowe (rozwój badań naukowych w projekty infrastrukturalne wymaga czasu)

W przypadku EASME w ocenie stwierdzono, że istnieje duży potencjał synergii między różnymi programami zarządzanymi przez agencję ze względu na ich podobieństwa tematyczne. Pomimo organizacyjnej struktury agencji złożonej z działów ds. programów, w których uczestniczy wiele państw, ułatwiającej współpracę między programami, w ocenie wykazano tendencję do pracy w hermetycznych zespołach. Wynikało to z różnych celów i procedur, które utrudniały wykorzystanie synergii. Za dobry przykład synergii uznano natomiast Europejską Sieć Przedsiębiorczości, którą wykorzystuje się zarówno w ramach instrumentu „Horyzont 2020” dla małych i średnich przedsiębiorstw, jak i w ramach programu COSME. Włączenie programów LIFE i „Horyzont 2020” do zakresu odpowiedzialności pojedynczej agencji umożliwiło również stworzenie dodatkowych synergii między projektami z zakresu zrównoważonego rozwoju i przejścia do gospodarki neutralnej dla klimatu.

Niekiedy – jak np. w przypadku CHAFEA i INEA – synergie uzyskiwane poprzez wykorzystanie podobnych narzędzi informatycznych wymagają usprawnienia. Rodzaje i liczba beneficjentów komponentu „telekomunikacja” instrumentu „Łącząc Europę” odbiegają od tych, których w jego dwóch pozostałych komponentach, co ogranicza zakres synergii. W EASME podejmowano próby zharmonizowania procedur i wzorów stosowanych w ramach poszczególnych programów. Stosowanie wspólnego podejścia i wspólnych narzędzi wykorzystywanych w programie „Horyzont 2020” w odniesieniu do innych programów rozpoczęło się z pewnym powodzeniem w przypadku INEA i instrumentu „Łącząc Europę”, oraz w przypadku EASME w odniesieniu do EFMR i COSME, a także przyniosło ograniczone korzyści w CHAFEA. W przypadku programu LIFE w EASME dopiero rozpoczęto ich stosowanie i nie udostępniono jeszcze żadnego pomiaru.

Różnorodność obszarów tematycznych wiąże się z większą liczbą właściwych dyrekcji generalnych. Ma to wpływ nie tylko na sposób zarządzania poszczególnymi agencjami, lecz także na praktyczną współpracę między agencjami a dyrekcjami generalnymi.