PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 68/56

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie GMO w UE (opinia dodatkowa)

(2012/000/)

Sprawozdawca: Martin SIECKER

Dnia 16 marca 2011 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, działając na podstawie art. 29 lit. A) przepisów wykonawczych do regulaminu wewnętrznego, postanowił sporządzić opinię dodatkową w sprawie

GMO w UE

(opinia dodatkowa).

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 21 grudnia 2011 r.

Na 477. sesji plenarnej w dniach 18–19 stycznia 2012 r. (posiedzenie z 18 stycznia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 160 do 52 – 25 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Organizmy zmodyfikowane genetycznie w UE – punkt wyjścia do przyszłej debaty

1.1 Organizmy zmodyfikowane genetycznie (GMO) to drażliwy temat. Inżynieria genetyczna wywołuje zarówno ogromne zainteresowane, jak i znaczny niepokój. Debata jest często emocjonalna i spolaryzowana, a nawet jeśli jest racjonalna, zarówno przeciwnicy, jak i zwolennicy GMO przedstawiają prawdę wybiórczo i zwracają zbyt małą uwagę na niuanse. Ponadto, oprócz różnic zdań co do zalet i wad inżynierii genetycznej, wydaje się, że nawet w samym EKES-ie istnieje znaczna niejasność i liczne domniemania co do kwestii takich jak rodzaj i zakres prawnego uregulowania kwestii GMO w UE. Jest to godne ubolewania, ponieważ to ważne i politycznie drażliwe zagadnienie zasługuje na jakościowo lepszą debatę.

1.2 Obecne unijne ramy prawne dotyczące GMO są poddawane zmianom. W tym kontekście EKES będzie wkrótce częściej przedstawiał swoje stanowisko w sprawie polityki i prawodawstwa w tej dziedzinie. Jako przygotowanie i punkt wyjścia do przyszłej debaty w niniejszej opinii przedstawiono przegląd obecnej sytuacji w tym zakresie oraz dyskusji na temat GMO i ich uregulowania w UE. Istotne są tu różnorodne aspekty, w tym kwestie etyczne, ekologiczne, technologiczne, (społeczno-)gospodarcze, prawne i polityczne. Wszystkie te zagadnienia wynikające z prawie nieograniczonych możliwości inżynierii genetycznej oraz niezwykle szybkiego rozwoju jej zastosowań trzeba postrzegać w szerokim kontekście społecznym. Niniejsza opinia ma posłużyć jako zestaw wskazówek co do wyważonej i rzeczowej dyskusji politycznej nad tymi ważnymi zagadnieniami.

1.3 W niniejszej opinii poruszono jedynie główne punkty dyskusji oraz wymieniono niektóre najważniejsze dylematy związane z GMO i ich uregulowaniem w UE. W odniesieniu do wielu z tych zagadnień, konieczne będzie wydanie przez EKES dalszych (rozpoznawczych) opinii i Komitet zamierza przeprowadzić te prace w nadchodzącym okresie. Obszary priorytetowe to m.in. ocena i ewentualny przegląd obowiązującego prawodawstwa UE w zakresie GMO oraz wypełnienie wskazanych w niniejszej opinii luk w prawodawstwie. EKES zobowiązuje się wydać w najbliższej przyszłości dalsze opinie dotyczące tych ważnych spraw.

2. Historia inżynierii genetycznej

2.1 Nawet w odniesieniu do historii inżynierii genetycznej zdania są zróżnicowane. Krytycy mówią o całkowicie nowej technologii wiążącej się z nieznanym ryzykiem i wątpliwościami etycznymi, natomiast zwolennicy inżynierii genetycznej umieszczają ją w kontinuum istniejących od wieków tradycji hodowli roślin i biologicznych procesów wykorzystujących drożdże, bakterie i grzyby. Jednak na podstawie obiektywnych faktów można stwierdzić, że inżynieria genetyczna jest czymś zasadniczo nowym i odmiennym od tych historycznych zastosowań. Ostateczny podział na „nową” i „starą” biotechnologię dokonał się w momencie pojawienia się genetyki. Odkrycie w 1953 r. przez Watsona i Cricka podwójnej helisy DNA pozwoliło ujawnić kod genetyczny ludzi i całej flory i fauny, dzięki czemu naukowcy zyskali możliwość dokonywania rewolucyjnych manipulacji na poziomie genetycznym, czyli na poziomie cząstek, z których zbudowane jest życie.

2.2 Inżynieria genetyczna powstała w 1973 r., kiedy badaczom w USA po raz pierwszy udały się eksperymenty z rekombinacją DNA (rDNA) u bakterii. Dzięki możliwości wykrywania, izolowania i mnożenia genów oraz wprowadzania ich do innego żywego organizmu naukowcy mogli po raz pierwszy uzyskać konkretne zmiany w dziedzicznych cechach genetycznych żywych organizmów w sposób, który nie jest możliwy dzięki zachodzącym w naturze procesom rozmnażania lub naturalnej rekombinacji. W tradycyjnym rozmnażaniu czy krzyżowaniu kombinowane były całe genomy (osobników jednego gatunku), a następnie próbowano zachować pożądane cechy poprzez (ponowną) selekcję. Choć inżynieria genetyczna umożliwia bardziej precyzyjną manipulację, wprowadzanie genów do innego organizmu (lub gatunku) jest procesem niestabilnym i niepewnym, w którym trudno jest przewidzieć efekty uboczne i skutki dla genomu przyjmującego oraz interakcje ze środowiskiem naturalnym. Zwłaszcza długoterminowe konsekwencje są jeszcze słabo znane.

2.3 Po 1975 r. nastąpił szybki rozwój inżynierii genetycznej. Już w 1982 r. wprowadzono na rynek pierwsze komercyjne produkty (medyczne) powstałe z wykorzystaniem tej technologii. Na początku lat dziewięćdziesiątych pojawiły się tzw. transgeniczne rośliny i zwierzęta. Z biegiem lat pokonano także granicę między gatunkami. I tak na przykład gen świni wprowadzono do gatunku pomidorów, gen robaczka świętojańskiego do rośliny tytoniu, a gen ludzki do genomu byka. Przekroczenie granicy między gatunkami, nieprzewidywalność skutków w długim okresie oraz nieodwracalność potencjalnego wpływu (na środowisko) sprawiają, że inżynieria genetyczna jest całkowicie nową, potencjalnie ryzykowną technologią. To jest właśnie przyczyną uregulowania kwestii GMO w UE i jej państwach członkowskich, w wielu państwach trzecich oraz w międzynarodowych traktatach.

3. Sektory gospodarki wykorzystujące GMO oraz postrzeganie GMO przez społeczeństwo

3.1 Najważniejsze sektory, w których wykorzystuje się GMO, to sektor rolno-spożywczy (głównie odporność na pestycydy), sektor medyczny i farmaceutyczny (leki, diagnostyka genetyczna, terapia genowa) oraz przemysł (petro)chemiczny i zbrojeniowy. Sektory te często rozróżnia się jako biotechnologię odpowiednio „zieloną”, „czerwoną” i „białą”.

3.2 Nie we wszystkich tych sektorach inżynieria genetyczna jest postrzegana jako równie kontrowersyjna. Wydaje się, że obawy i zastrzeżenia polityków i opinii publicznej wywołuje nie tyle inżynieria genetyczna jako taka, co raczej jej konkretne zastosowania. Wykorzystanie inżynierii genetycznej w medycynie jest przeważnie oceniane pozytywnie, a krytyczne uwagi padają głównie w debacie dotyczącej sektora rolno-spożywczego. Ważnym elementem tej debaty jest równowaga między użytecznością i koniecznością danego zastosowania a związanym z nim potencjalnym ryzykiem i zastrzeżeniami. Wiele osób widzi w inżynierii genetycznej ważny i obiecujący wkład w leczenie poważnych chorób, natomiast korzyści dla konsumentów płynące z (aktualnej generacji) GMO stosowanych w rolnictwie i produkcji żywności są o wiele mniej oczywiste – obecnie chodzi jedynie o cechy agronomiczne przynoszące korzyści przede wszystkim producentom. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa i badania kliniczne poprzedzające wydanie zezwolenia na zastosowanie w medycynie są od dawna o wiele ostrzejsze i bardziej rozbudowane niż procedury poprzedzające wprowadzenie GMO do środowiska czy żywności.

3.3 Ponadto zarówno ze społecznego, jak i legislacyjnego punktu widzenia ważne jest rozróżnienie między modyfikacją genetyczną odbywającą się w zamkniętych, odizolowanych przestrzeniach, takich jak laboratoria, fabryki i szklarnie, wyposażonych w bariery i środki bezpieczeństwa umożliwiające zapobieżenie przypadkowemu wydostaniu się GMO do środowiska, a zastosowaniami, w przypadku których zmodyfikowane genetycznie rośliny lub zwierzęta zostają wypuszczone bez możliwości kontroli do otwartego środowiska jako żywe organizmy, które mogą się rozmnażać i rozprzestrzeniać w biosferze w sposób niekontrolowany i nieodwracalny, powodując nieprzewidywalne skutki dla różnorodności biologicznej i wchodząc z nią w nieprzewidywalne interakcje.

3.4 Niemniej w przypadku roślin wprowadzonych do otwartego środowiska, należy rozróżnić dwie sytuacje. Z jednej strony mamy do czynienia z gatunkami roślin uprawnych, których skrzyżowanie się z gatunkami dzikimi jest możliwe ze względu na ich obecność w pobliżu upraw, a z drugiej strony z sytuacją, w której skrzyżowanie się nie jest możliwe wobec braku w środowisku odmian dzikich bliskich w stosunku do roślin genetycznie modyfikowanych. Rozróżnienie to należy wprowadzić w pracach nad ramami regulacyjnymi dotyczącymi wprowadzenia roślin genetycznie modyfikowanych na otwartych obszarach rolnych.

3.5 Nie jest to z definicji różnica między „czerwoną” a „zieloną” biotechnologią. Także w rolnictwie i sektorze żywnościowym można w odizolowanych laboratoriach prowadzić bezpiecznie i innowacyjne podstawowe badania naukowe, w sposób podobny do tego akceptowanego od dawna w biotechnologii medycznej. Poza tym w produkcji żywności w izolowanym otoczeniu stosuje się także na dużą skalę enzymy z GMO, które nie pozostają w produkcie końcowym jako żywe organizmy ani nie przedostają się do środowiska. Różnica między zastosowaniem w środowisku zamkniętym a wprowadzeniem do środowiska otwartego oraz różnice między badaniami podstawowymi a zastosowaniami komercyjnymi to ważne elementy dyskusji politycznej nad GMO, ich społecznego postrzegania i reakcji konsumentów na GMO.

3.6 Z wielu sondaży opinii publicznej, w tym sondaży Eurobarometru (1), oraz literatury naukowej nieodmiennie wynika, że w UE coraz większa część społeczeństwa jest nastawiona sceptycznie do GMO lub wręcz im przeciwna, zwłaszcza jeśli chodzi o żywność, pasze dla zwierząt i rolnictwo. Także rządy państw członkowskich prezentują rozbieżne zdania i różną politykę w odniesieniu do GMO. Obok zdecydowanych przeciwników, takich jak Austria, Węgry, Włochy, Grecja, Polska i Łotwa, są też zdeklarowani zwolennicy, tacy jak Holandia, Wielka Brytania, Szwecja, Hiszpania, Portugalia i Czechy. Szereg państw wstrzymuje się od zajęcia stanowiska.

3.7 W związku z tą rozbieżnością opinii proces podejmowania decyzji dotyczących GMO jest trudny i przebiega wolno. Zezwolenia dotyczące GMO wydaje zasadniczo jednostronnie Komisja, ponieważ państwa członkowskie nie są w stanie w procedurze komitetowej podjąć kwalifikowaną większością głosów decyzji w sprawie dopuszczenia GMO. Choć w latach 1999–2004 faktycznie panowało moratorium na zezwolenia dotyczące GMO, nie udało się w tym okresie przeprowadzić dogłębnej dyskusji i wypracować w UE podejścia do GMO w większym stopniu opartego na konsensusie. W ostatnich latach wzrosła liczba państw, które zakazują uprawy GMO na swym terytorium, a najnowszy wniosek Komisji dotyczący zwiększenia swobody podejmowania decyzji w sprawie zakazania uprawy GMO na poziomie krajowym (lub niższym) spotkał się z bardzo krytycznym przyjęciem ze strony państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego oraz różnorodnych organizacji społeczeństwa obywatelskiego; krytycznie odniósł się do tego dokumentu także EKES w swej opinii (2). Sytuacja ta, grożąca zabrnięciem w impas polityczny w odniesieniu do tematu tak ważnego jak GMO, jest niezadowalająca z każdego punktu widzenia.

3.8 Różnorodne organizacje społeczeństwa obywatelskiego i zainteresowane strony wyraziły zastrzeżenia wobec GMO z powodów związanych z troską o środowisko, dobrostan zwierząt, interesy konsumentów, rolników i pszczelarzy, z rozwojem obszarów wiejskich i rozwojem świata, z etyką, religią itd. Także Parlament Europejski często krytycznie wyrażał się o GMO i uregulowaniu kwestii z nimi związanych – podobnie jak EKES, a także władze krajowe, regionalne i lokalne oraz niezależni naukowcy. Zwolennicy GMO to przede wszystkim wielkie przedsiębiorstwa posiadające patenty na GMO oraz inne zainteresowane podmioty, w tym niektórzy rolnicy wykorzystujący GMO, naukowcy i międzynarodowi partnerzy handlowi, dla których bardziej elastyczne uregulowanie GMO w UE wiąże się z istotnymi interesami gospodarczymi. Niektóre główne deklarowane zalety GMO omówiono w punkcie 5.

3.9 Także poza UE istnieje wyraźny (polityczny i społeczny) sprzeciw wobec obecności GMO w żywności i środowisku, zwłaszcza w państwach takich jak Japonia, Szwajcaria, Korea, Nowa Zelandia, Meksyk, Filipiny i różne państwa afrykańskie. Jednak w niektórych państwach GMO są uprawiane na dużą skalę: w 2010 r. uprawy GMO prowadziło ponad 15 mln rolników na obszarze ok. 150 mln hektarów (głównie soi, kukurydzy, bawełny). Trzeba jednak zwrócić uwagę na fakt, że ponad 90 % całkowitej powierzchni upraw znajdowało się w zaledwie pięciu państwach: w USA, Kanadzie, Argentynie, Brazylii i Indiach. Pomimo takiego rozpowszechnienia, GMO nadal budzą kontrowersje w tych państwach: jak się wydaje, rośnie tam ostatnio krytyka społeczna, głównie w związku z przypadkami niezamierzonego rozprzestrzenienia się roślin genetycznie zmodyfikowanych, takich jak kukurydza i ryż, oraz wyrokami sądowymi dotyczącymi współistnienia. Trzeba też zauważyć, że w tych krajach nie ma obowiązku odpowiedniego etykietowania GMO, co oznacza, że konsumenci nie są świadomi obecności GMO i nie mogą zatem dokonać świadomego wyboru.

4. Interesy gospodarcze, własność intelektualna i koncentracja rynku

4.1 Potencjalne interesy finansowe płynące z wykorzystania GMO w branży hodowli roślin są znaczne. Roczny obrót nasionami na świecie osiągnął obecnie wartość ponad 35 mld EUR i stanowi podstawę jeszcze większego rynku produktów, na którym obroty sięgają setek miliardów euro.

4.2 Technologie i produkty komercyjne będące rezultatem inżynierii genetycznej rozwijają się w oszałamiającym tempie, co ma istotne konsekwencje dla całego sektora. W dziedzinie hodowli roślin już od ponad pięćdziesięciu lat kwestię własności intelektualnej reguluje system ochrony odmian roślin, określony międzynarodowymi konwencjami. Odstępstwo dla hodowców stanowi wyjątek od tego czasowego wyłącznego prawa hodowcy do danej odmiany przysługującego twórcom nowych odmian. Zgodnie z tym odstępstwem inni hodowcy mogą swobodnie wykorzystywać chronione odmiany w celu rozwijania nowych, jeszcze lepszych odmian, bez konieczności uzyskiwania zgody właściciela wyłącznego prawa hodowcy do odmiany. Odstępstwo to nie pojawia się w żadnej innej branży i jest podyktowane faktem, że nowych odmian nie da się stworzyć z niczego.

4.3 Rozwój biologii molekularnej, która powstała poza sektorem rolnictwa, doprowadził do wprowadzenia patentów w branży hodowli roślin. Patenty oraz wyłączne prawo hodowcy do odmiany są z wielu powodów niekompatybilne. Po pierwsze dlatego, że w prawie patentowym nie przewiduje się odstępstwa dla hodowców. Posiadacz patentu może egzekwować wyłączne prawo do materiału genetycznego i może zabronić korzystania z tego materiału przez innych lub uzależnić korzystanie z niego od zakupu drogich licencji. Inaczej niż wyłączne prawo hodowcy do odmiany, patenty nie prowadzą do otwartej innowacji ani nie łączą gospodarczych zachęt do innowacji z ochroną innych interesów publicznych.

4.4 Jednak walka o prawa idzie jeszcze dalej. Przyjęta w 1998 r. europejska dyrektywa w sprawie ochrony prawnej wynalazków biotechnologicznych (3) umożliwia ochronę patentową wynalazków, które dotyczą roślin. Można opatentować geny roślin lub sekwencje genów, ale nie odmiany roślin. Interpretacja ta nie jest jednak niepodważalna. Wiodące korporacje wielonarodowe z sektora hodowli roślin utrzymują, że jeśli cechy genetyczne mogą zostać opatentowane, to tym samym dana odmiana może zostać pośrednio objęta patentem (4). W takim przypadku odmiany objęte patentem nie mogą już być wykorzystywane przez innych do dalszych działań innowacyjnych. Ma to ujemny wpływ na różnorodność biologiczną w rolnictwie i oznacza, że rośliny o przydatnych cechach nie są dostępne dla innych do wykorzystania przy tworzeniu dalszych innowacji. Na przykładzie biotechnologii medycznej można zaobserwować potencjalne negatywne konsekwencje: silna ochrona patentowa i wysokie ceny prowadzą do tego, że nowe produkty sprzedawane są tylko osobom, które stać na ich zakup, i nie są dostępne dla osób w gorszej sytuacji, które ich najbardziej potrzebują. Takie same negatywne skutki mogłyby pojawić się w sektorze hodowli roślin.

4.5 W ostatnich dziesięcioleciach w sektorze hodowli roślin nastąpiła ogromna koncentracja rynkowa, czego przyczyną była zwłaszcza ochrona patentowa i wymogi prawne. Choć wcześniej działały setki przedsiębiorstw zajmujących się hodowlą roślin, obecnie rynek światowy jest zdominowany przez zaledwie garstkę dużych podmiotów. W 2009 r. jedynie dziesięć firm kontrolowało prawie 80 % światowego rynku nasion, a największe trzy firmy nawet 50 % tego rynku. Te same korporacje wielonarodowe kontrolują też ok. 75 % światowego przemysłu agrochemicznego. Nie są to już przedsiębiorstwa zajmujące się wyłącznie hodowlą roślin, ale światowe korporacje, które działają także w sektorze spożywczym, sektorze ochrony roślin oraz sektorze chemicznym, energetycznym i farmaceutycznym. Ponadto często wytwarzają produkty powiązane, na przykład rośliny genetycznie zmodyfikowane, które są odporne na dany pestycyd sprzedawany przez to samo przedsiębiorstwo. Dzięki takiej konsolidacji ograniczona grupa przedsiębiorstw wielonarodowych w dużej mierze kontroluje całe łańcuchy produkcji żywności i powiązanych produktów, co może zagrażać wolności wyboru konsumentów, przystępności cenowej produktów, otwartej innowacji i różnorodności genetycznej. Taki stopień koncentracji i monopolizacji rynku jest niepożądany w każdej sytuacji, a zwłaszcza w sektorach o podstawowym znaczeniu, takich jak rolnictwo i produkcja żywności, w związku z czym EKES i UE powinny zwrócić na tę sprawę największą uwagę.

5. Inne kwestie związane z GMO

5.1 Z GMO wiąże się wiele różnorodnych pytań. Poglądy dotyczące zalet i wad GMO są bardzo zróżnicowane, a debata na ich temat jest silnie spolaryzowana i emocjonalna. Niniejsza opinia jest zbyt krótka, by można było szczegółowo omówić tę dyskusję, ale warto wspomnieć o kilku głównych zagadnieniach. Argumenty przytaczane na poparcie GMO obejmują walkę z głodem i zapewnienie żywności szybko rosnącej liczbie ludności, a także zmianę klimatu. We wszystkich tych dziedzinach bardzo potrzebne są niezależne badania naukowe i EKES podkreśla wagę (dalszego) zapewniania strukturalnego finansowania UE dla takich badań, nie tylko po to, aby promować innowacje naukowe i komercyjne, ale także aby zbadać społeczno-gospodarcze oddziaływanie osiągnięć technologicznych, ich wpływ na środowisko oraz inne ich skutki.

5.2 Zmodyfikowane genetycznie rośliny nigdy nie będą mogły stanowić rozwiązania problemu głodu i ubóstwa na świecie. Samo zwiększanie produktywności nie jest równoznaczne z usprawnieniem dystrybucji żywności. Niestety, dla sprostania poważnemu problemowi bezpieczeństwa żywnościowego pierwszorzędne znaczenie ma poprawa dostępu do ziemi, promowanie sprawiedliwszego rozdziału bogactwa, sprzyjanie zrównoważonemu charakterowi umów handlowych i zmniejszenie wahań cen surowców. Choć biotechnologia nie stanowi panaceum, w ostatnich raportach FAO czytamy, iż oferuje ona „znaczne korzyści agronomiczne i gospodarcze rolnikom w państwach trzecich, a szczególnie drobnym rolnikom”. Jednak już od chwili powstania inżynierii genetycznej jej zwolennicy sugerowali, że zmodyfikowane genetycznie rośliny są niezbędne, aby rozwiązać problem głodu i ubóstwa na świecie. Przepowiadano, że rośliny o zwiększonej zawartości witamin czy składników odżywczych pomogą zmniejszyć występowanie głodu i chorób w Trzecim Świecie. Potencjalne cechy, takie jak odporność na susze, sól, mróz czy inne czynniki stresowe, miały umożliwić prowadzenie upraw na obszarach, na których wcześniej dane rośliny nie mogły rosnąć. Zapowiadano także większe plony. Jednak pomimo dziesięcioleci obiecujących propozycji, do chwili obecnej nie udało się wprowadzić żadnych z tych cech produktowych do upraw komercyjnych. Zachęty finansowe do opracowania takich upraw także są ograniczone, gdyż miałyby one przynieść korzyści tym grupom światowej ludności, które są najsłabsze i znajdują się w najtrudniejszym położeniu. Nawet jeśli przyszłe generacje GMO spełnią obietnice dotyczące wyższych plonów i większej odporności na czynniki stresowe, nie przyniesie to rozwiązania dla problemu głodu na świecie, ponieważ większość gruntów uprawnych w krajach rozwijających się jest wykorzystywana do produkcji luksusowych towarów na eksport do bogatego świata. Ponadto znaczna większość upraw GMO znajdujących się obecnie na rynku jest przeznaczana na pasze dla zwierząt, które zaspokajają popyt Zachodu na mięso i nabiał (90 % importu soi w UE) albo na biopaliwa i plastik. Coraz szersze wykorzystywanie upraw roślin jadalnych do celów nieżywieniowych spowodowało wzrost światowych cen towarów i żywności, co jedynie wzmogło brak bezpieczeństwa żywnościowego i ubóstwo na świecie (5).

5.3 W rezultacie światowy kryzys żywnościowy jest problemem związanym raczej z dystrybucją niż z produkcją (światowa produkcja stanowi ponad 150 % światowej konsumpcji), w związku z czym wymaga raczej rozwiązania polityczno-gospodarczego niż innowacji w rolnictwie. EKES zdaje sobie sprawę z tego, że światowe bezpieczeństwo żywnościowe zostanie jeszcze nadwyrężone szybkim wzrostem liczby ludności. Międzynarodowe organizacje, takie jak Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), duże organizacje pozarządowe, takie jak Oxfam, oraz niedawny raport autorytatywnego organu ONZ zajmującego się agronomią – grupy ds. międzynarodowej oceny wpływu nauk i technologii rolniczych na rozwój (IAASTD) – wskazują na znaczenie zrównoważonego rolnictwa jako rozwiązania problemów związanych z bezpieczeństwem żywnościowym i suwerennością żywnościową. Te autorytatywne oceny podkreślają konieczność stosowania zrównoważonych i ekologicznych praktyk i technik rolniczych oraz przewidują wykorzystywanie nie tyle GMO, ile raczej technik alternatywnych. Najbardziej znanym przykładem takiej alternatywnej techniki, podawanym przez IAASTD i innych, jest selekcja wspomagana markerami, w której wykorzystuje się markery genetyczne, aby w sposób rozmyślny i efektywny wybrać określone cechy, ale która nie obejmuje ryzykownej i nieprzewidywalnej manipulacji genetycznej czy przenoszenia genów. Ponieważ technologia ta jest wyraźnie skuteczna i tańsza od metod inżynierii genetycznej, mogłaby stanowić niekontrowersyjną alternatywę dla GMO, przy czym niższe koszty mogą spowodować pojawienie się mniejszej ilości patentów i problemów związanych z koncentracją rynku. Choć nie powinno się wykluczać przyszłego potencjału GMO, przemyślana decyzja dotycząca rozwoju technik niezwiązanych z inżynierią genetyczną oraz zrównoważonych praktyk rolniczych mogłaby zapewnić UE znaczną przewagę konkurencyjną, której nie posiada ona w kontekście inżynierii genetycznej. Intensywne inwestycje w zrównoważone rolnictwo mogłyby wysunąć UE na jedyną w swoim rodzaju i wynikającą z innowacji pozycję światowego lidera, co miałoby pozytywne skutki dla gospodarki, zatrudnienia, innowacji i pozycji konkurencyjnej UE. Ponadto byłoby to bardziej zgodne z unijnym modelem rolnictwa, korzystnym z punktu widzenia różnorodności biologicznej, przewidywanym w ramach przyszłej WPR.

5.4 Zwolennicy inżynierii genetycznej postrzegają ją także jako potencjalne narzędzie przystosowywania się do zmiany klimatu i łagodzenia jej skutków. Jednak również w tym przypadku obecna generacja komercyjnych upraw GMO nie oferuje żadnych przydatnych cech. De facto jedno z najszerzej znanych zastosowań – produkcja biopaliw z GMO – już teraz negatywnie wpływa na ceny i podaż surowców i żywności na świecie oraz nadal wiąże się z dużym uzależnieniem od paliw kopalnych.

5.5 Z pewnością nie można wykluczyć, że GMO mogłyby potencjalnie pomóc zaradzić światowym zagrożeniom, takim jak głód, ubóstwo, zmiana klimatu i problemy ekologiczne, ale rzeczywistość jest taka, że obecna generacja GMO nie służy temu celowi ani nie została opracowana z myślą o nim. Cechy tych GMO są obecnie ograniczone do korzyści po stronie produkcyjnej dla producentów, takich jak odporność na pestycydy. Kwestią do rozstrzygnięcia (dla naukowców) pozostaje to, czy uprawa takich roślin doprowadziła do spadku czy wzrostu wykorzystania pestycydów, ale wkład GMO nie wydaje się być jednoznacznie pozytywny. Mnożą się badania ujawniające ich wpływ w długim okresie: częstsze stosowanie intensywnej monokultury, rozwój odporności na pestycydy, zanieczyszczenie wód gruntowych, znaczne ograniczenie lokalnej bioróżnorodności oraz zagrożenia dla zdrowia ludzi spowodowane długookresowym narażeniem na pestycydy stosowane przy uprawie GMO. Choć niektóre z tych skutków można wytłumaczyć nieodpowiednim praktykami rolniczymi jako takimi, ponieważ GMO obecnej generacji są sprzedawane w pakiecie razem z pestycydami, od których uzależniona jest ich uprawa, jednak także te produkty oraz ich wpływ ekologiczny i społeczny trzeba oceniać łącznie (6).

5.6 Inną ważną kwestią związaną z inżynierią genetyczną są możliwości wyboru konsumentów i rolników. Dotyczy to zarówno państw UE, jak pozostałych krajów. W rozwijającym się świecie wysokie ceny opatentowanych nasion oraz zobowiązania wyłącznego zakupu i zakaz tradycyjnych praktyk zachowywania nasion z poprzednich sezonów stwarzają duże społeczno-gospodarcze i kulturowe dylematy dla rolników, zwłaszcza biednych rolników posiadających małe gospodarstwa. W państwach, gdzie uprawy GMO są szeroko rozpowszechnione, w szczególności w USA, Kanadzie, Argentynie i Brazylii, różnorodność upraw drastycznie zmalała. Na świecie prawie 80 % całkowitej produkcji soi to soja zmodyfikowana genetycznie, podobnie jest w przypadku 50 % bawełny, ponad 25 % kukurydzy i ponad 20 % rzepaku. Konsumentom i rolnikom w UE możliwość wyboru mają gwarantować wymogi dotyczące etykietowania. Jednak utrzymanie tej swobody wyboru zarówno dla rolników, jak i dla konsumentów wymaga pełnego i niezawodnego oddzielenia łańcuchów produkcyjnych wykorzystujących i niewykorzystujących GMO. Jednym z istotnych aspektów takiego rozdzielenia jest wprowadzenie rygorystycznych przepisów dotyczących współistnienia, w tym skutecznych przepisów dotyczących odpowiedzialności i dochodzenia roszczeń w przypadku szkód dla środowiska lub szkód gospodarczych wynikających z niezamierzonego zanieczyszczenia, systemów certyfikacji i oddzielenia łańcuchów produkcyjnych, jak również wymogów dotyczących czystości i etykietowania w odniesieniu do obecności materiału genetycznie zmodyfikowanego w nasionach i produktach z roślin niezmodyfikowanych genetycznie.

6. Przegląd prawodawstwa i polityki

6.1 Od 1990 r. UE opracowała szczegółowe ramy prawne dotyczące GMO, które podobnie jak sama technologia stale ewoluują i przeszły szereg zmian. W rezultacie powstała skomplikowana siatka dyrektyw i rozporządzeń, z których najistotniejsze to:

— dyrektywa 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie (7);

— rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (8);

— rozporządzenie (WE) nr 1830/2003 dotyczące możliwości śledzenia i etykietowania organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz możliwości śledzenia żywności i produktów paszowych wyprodukowanych z organizmów zmodyfikowanych genetycznie (9);

— rozporządzenie (WE) nr 1946/2003 w sprawie transgranicznego przemieszczania organizmów genetycznie zmodyfikowanych (wdrożenie międzynarodowego Protokołu z Kartageny o bezpieczeństwie biologicznym do Konwencji o różnorodności biologicznej) (10);

— dyrektywa 2009/41/WE w sprawie ograniczonego stosowania mikroorganizmów zmodyfikowanych genetycznie (11).

6.2 Podstawą obecnie obowiązujących przepisów dotyczących zatwierdzania i wykorzystywania GMO jest szereg zasad (prawnych). Są to:

— niezależne, oparte na danych naukowych zatwierdzenie przed wprowadzeniem;

— wysoki poziom ochrony zdrowia i dobrostanu ludzi, zwierząt i środowiska, zgodnie z zasadą ostrożności i zasadą „zanieczyszczający płaci”;

— swoboda wyboru i przejrzystość w całym łańcuchu żywnościowym oraz ochrona innych interesów konsumentów, na przykład poprzez informowanie i zaangażowanie społeczeństwa;

— uwzględnienie zobowiązań istniejących w kontekście rynku wewnętrznego i w kontekście międzynarodowym;

— pewność prawa;

— zasada pomocniczości i zasada proporcjonalności.

6.3 Jednakże nadal istnieją pewne luki i brakuje szczegółowego prawodawstwa lub polityki UE w odniesieniu do istotnych kwestii związanych z wprowadzaniem GMO, takich jak w szczególności:

— współistnienie GMO z rolnictwem ekologicznym i konwencjonalnym;

— przepisy dotyczące odpowiedzialności i dochodzenia roszczeń w przypadku szkód dla środowiska lub szkód finansowych wynikających z niezamierzonego uwolnienia GMO lub niezamierzonego zanieczyszczenia produktów ekologicznych lub konwencjonalnych, a także systemy rekompensat kosztów poniesionych w związku ze współistnieniem oraz certyfikacja łańcuchów produkcyjnych w celu zapobieżenia zamieszaniu;

— wymogi dotyczące czystości i etykietowania w odniesieniu do obecności materiału genetycznie zmodyfikowanego w nasionach i materiale rozmnożeniowym roślin niezmodyfikowanych genetycznie;

— wymogi dotyczące etykietowania, zwłaszcza produktów mięsnych i mleczarskich pochodzących od zwierząt żywionych paszą zawierającą GMO, oraz zharmonizowane normy dotyczące etykietowana produktów niezawierających GMO;

— ogólne wzmocnienie wymogów dotyczących etykietowania GMO, aby zagwarantować konsumentom możliwość wyboru, w tym prawne wyjaśnienie terminu „przypadkowa obecność” oraz być może zaostrzenie wartości progowych;

— przepisy dotyczące transgenicznych lub sklonowanych zwierząt i produktów (żywnościowych) z nich pochodzących, zwłaszcza jeśli chodzi o zatwierdzanie i etykietowanie;

— jednoznaczne prawo państw członkowskich lub autonomicznych regionów do wprowadzenia częściowego lub całkowitego zakazu upraw GMO z różnych przyczyn, w tym ekologicznych, społeczno-gospodarczych, etycznych i innych.

6.4 Choć Komisja przedstawiła w lipcu 2010 r. wniosek ustawodawczy, w którym zezwala się na wprowadzenie na poziomie krajowym (lub niższym) ograniczeń lub zakazu uprawy GMO, wydaje się, że wniosek ten wywołał więcej pytań niż przyniósł odpowiedzi, zwłaszcza w związku z szeregiem niejasności prawnych i sprzeczności w tekście oraz z wykluczeniem m.in. problemów środowiskowych jako uzasadnienia ograniczeń. Choć podstawowa idea zwiększenia krajowej (regionalnej) suwerenności w kwestii upraw GMO spotkała się z szerokim poparciem, proponowany obecnie wadliwy tekst wywołał krytykę i wymusił liczne poprawki w pierwszym czytaniu w PE, a następnie został krytycznie oceniony w opinii EKES-u (12). Rada debatuje obecnie nad tymże wnioskiem, ale do chwili obecnej nie udało jej się wypracować wspólnego stanowiska. EKES uważa, że sprawa ta jest bardzo ważna i wymaga priorytetowego potraktowania, a z pewnością musi być wzięta pod uwagę podczas przyszłej rewizji ogólnych ram prawnych dotyczących GMO. EKES wzywa Komisję do podjęcia energicznych działań, aby dzięki konstruktywnemu dialogowi z PE i Radą stworzyć solidne ramy prawne podejmowania na szczeblu krajowym (lub niższym) decyzji co do upraw GMO na podstawie uzasadnionych racji, obejmujących szeroko rozumiane kwestie ekologiczne, społeczne, gospodarcze, etyczne i kulturowe. Powinien temu towarzyszyć spoczywający na państwach członkowskich i/lub regionach prawny obowiązek przyjęcia wiążących przepisów dotyczących współistnienia, aby uniknąć niezamierzonej kontaminacji między obszarami, na których uprawia się GMO a tym wolnymi od GMO.

6.5 W ubiegłych latach EKES wielokrotnie wzywał do przyjęcia prawodawstwa UE dotyczącego współistnienia, odpowiedzialności i obszerniejszego etykietowania produktów genetycznie modyfikowanych (13). Ponadto Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 6 września 2011 r. dotyczącym kwestii współistnienia ponownie podkreślił znaczenie zniesienia utrzymujących się luk legislacyjnych poprzez zharmonizowaną politykę UE. W tej sprawie dotyczącej przypadku, gdy miód został w sposób niezamierzony zanieczyszczony pyłkiem genetycznie zmodyfikowanej kukurydzy, Trybunał potwierdził, że prawo UE przewiduje absolutnie zerową tolerancję dla obecności GMO bez zezwolenia (14). Wyrok ten podkreśla znaczenie istnienia skutecznej, spójnej i rygorystycznej polityki dotyczącej współistnienia oraz oddzielenia łańcuchów produkcyjnych, mającej na celu zapobieżenie zamieszaniu GMO w produkty niezawierające GMO, a także odpowiednich przepisów dotyczących odpowiedzialności i dochodzenia roszczeń za szkody oraz rekompensaty kosztów poniesionych w związku ze współistnieniem i certyfikacją łańcuchów produkcyjnych, jak również możliwości zakazu uprawy polowej GMO poprzez wyznaczenie stref w niektórych regionach (w których np. produkuje się miód).

6.6 Choć zalecenie Komisji dotyczące współistnienia z lipca 2010 r. jest bardziej elastyczne niż jej poprzednie zalecenie z 2003 r., EKES zdecydowanie podkreśla, że żadne z nich nie jest prawnie wiążące i w związku z tym nie mogą one nałożyć żadnych możliwych do wyegzekwowania ograniczeń na szerokie kompetencje krajowe w zakresie polityki dotyczącej współistnienia, a także nie nakładają koniecznych obowiązków prawnych w zakresie norm dotyczących współistnienia. Coraz bliższe wprowadzenie obok upraw GMO przeznaczonych na żywność upraw GMO przeznaczonych na cele inne niż żywnościowe – np. do wykorzystania w farmacji, produkcji biopaliw czy w przemyśle – jeszcze zwiększy potrzebę skutecznego prawodawstwa dotyczącego współistnienia i odpowiedzialności i EKES uważa za ważne, by działać z wyprzedzeniem i zająć się tymi kwestiami teraz, na wczesnym etapie.

6.7 W grudniu 2008 r. Rada ds. Środowiska wezwała do wzmocnienia i lepszego stosowania obowiązujących ram prawnych dotyczących GMO. Uznano, że potrzebne są ulepszenia przede wszystkim w odniesieniu do: oceny ryzyka środowiskowego przez EFSA oraz jej protokołów kontroli i monitorowania po wprowadzeniu, gdzie większą rolę powinna odgrywać wiedza zewnętrznych specjalistów z państw członkowskich i niezależnych naukowców; oceny społeczno-gospodarczych skutków wprowadzenia i uprawy GMO; wartości progowych stosowanych przy ustalaniu konieczności informowania o zawartości śladów GMO w nasionach; oraz lepszej ochrony obszarów zagrożonych i/lub chronionych, w tym możliwości utworzenia stref wolnych od GMO na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym.

6.8 Choć Komisja rozpoczęła już działania dotyczące niektórych z tych zagadnień, żądanie Rady nie zostało wystarczająco zaspokojone przez osiągnięcie konkretnych rezultatów. EKES podkreśla znaczenie przedsięwzięcia konkretnych, istotnych środków w celu jak najszybszego wprowadzenia odpowiedniego prawodawstwa i polityki w odniesieniu do każdego z tych punktów oraz każdej z wymienionych powyżej luk legislacyjnych. Jeśli chodzi o poprawienie procedur oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem oraz zatwierdzanie GMO, EKES zgadza się z zaleceniem Rady i Parlamentu, by nie tylko naukowcy zajmujący się naukami przyrodniczymi, ale także ci zajmujący się naukami społecznymi, prawnicy, etycy i przedstawiciele grup interesu społeczeństwa obywatelskiego uczestniczyli w podejmowaniu decyzji na podstawie nie tylko naukowej oceny zagrożenia dla ludzi i środowiska, ale także na podstawie innych uzasadnionych czynników, w tym kwestii społeczno-gospodarczych, kulturowych i etycznych oraz wartości społecznych. Mogłoby to także pomóc zmniejszyć kontrowersje w społeczeństwie co do GMO oraz przełamać impas polityczny w procesie decyzyjnym.

6.9 Ważnym, opóźnionym projektem jest ocena obowiązujących ram prawnych dotyczących GMO oraz genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy. Komisja rozpoczęła tę ocenę w 2008 r. na prośbę Rady, a rezultaty miały być znane na początku tego roku. Komisja obiecała Radzie, że do 2012 r. podejmie inicjatywę przeglądu prawodawstwa. EKES podkreśla, jak ważna jest realizacja tego celu. Wspomniane wyżej luki legislacyjne można by w każdym razie zlikwidować przy okazji tego przeglądu. Na początek Komisja musi zorganizować szeroko zakrojone konsultacje społeczne w oparciu o opublikowany właśnie raport z oceny (15), aby społeczeństwo mogło wnieść wkład w nadchodzącą rewizję ram prawnych. Z pewnością pomoże to rozwiać obawy społeczne i może poprawić zaufanie społeczeństwa do organów regulacyjnych.

6.10 Jednym z aspektów, który niewątpliwie będzie omawiany w przyszłości, jest definicja GMO. Choć inżynieria genetyczna i jej zastosowania rozwijały się bardzo szybko w ostatnich dziesięcioleciach, prawna definicja GMO pozostała niezmieniona od czasu przyjęcia pierwszego prawa UE w 1990 r. Zgodnie z tą definicją GMO „oznacza organizm z wyjątkiem istoty ludzkiej, w którym materiał genetyczny został zmieniony w sposób nie zachodzący w warunkach naturalnych w skutek krzyżowania i/lub naturalnej rekombinacji” (16). Jednakże niektóre technologie inżynierii genetycznej zostały wyraźnie wyłączone i w związku z tym wyjęte z zakresu obowiązywania obecnych ram prawnych dotyczących GMO.

6.11 Z biegiem lat opracowano jednak wiele nowych technologii hodowli roślin, których nie przewidziano przy kształtowaniu obowiązujących ram prawnych. Za przykład może posłużyć cisgeneza, w której geny są przenoszone między organizmami tego samego gatunku z wykorzystaniem rekombinowanego DNA. Pojawia się pytanie, czy takie nowe technologie mieszczą się w obecnej definicji inżynierii genetycznej, i tym samym także pytanie, czy organizmy powstałe w ten sposób podlegają obecnym ramom prawnym dotyczącym GMO. Z uwagi na obciążenia administracyjne, nie wspominając już o politycznym i publicznym piętnie GMO, wyłączenie z zakresu obowiązywania tego prawodawstwa jest bardzo ważne dla sektora hodowli roślin pod względem finansowym. Pozwoli na szybsze wprowadzenie takich innowacji na rynek bez obaw, że wymogi dotyczące etykietowania doprowadzą do negatywnych reakcji konsumentów. Jednak w przypadku tych technologii pojawiają się takie same zastrzeżenia etyczne, ekologiczne, społeczno-gospodarcze i polityczne, jak w przypadku obecnej generacji GMO, ponieważ wykorzystuje się zasadniczo tę samą technologię inżynierii genetycznej, zgromadzone dotychczas doświadczenie jest ograniczone a niepewność duża.

6.12 Aby zagwarantować we wszystkich państwach członkowskich jednolite podejście regulacyjne do tych nowych technologii hodowli roślin i powstających w ich rezultacie produktów, Komisja utworzyła w 2008 r. naukową grupę roboczą, a następnie grupę ds. polityki, których zadaniem było przedstawić zalecenia dotyczące podejścia prawnego. Sprawozdania obu grup roboczych miały być gotowe latem 2011 r. i muszą być wzięte pod uwagę podczas przeglądu ram prawnych w 2012 r. EKES uważa za konieczne utrzymanie obecnego podejścia regulacyjnego UE opartego na perspektywie procesu i w związku z tym sądzi, że nowe technologie hodowli roślin powinny zasadniczo podlegać ramom prawnym UE dotyczącym GMO, skoro wykorzystywana jest technologia inżynierii genetycznej (rDNA), nawet jeśli uzyskane rośliny lub powstałe produkty końcowe jako takie nie są dostrzegalnie różne od ich konwencjonalnych odpowiedników.

Bruksela, 18 stycznia 2012 r. Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Staffan NILSSON

(1) Najnowsze badanie EuroBarometr, Europeans and Biotechnology in 2010: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, Dz.U. C 54 z 19.2.2011, s. 51.

(3) Dyrektywa 98/44/WE z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie ochrony prawnej wynalazków biotechnologicznych, Dz.U. L 213, s. 13.

(4) Zob. sprawa C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Kwestię tę poruszono podczas wysłuchania publicznego EKES-u nt. biotechnologii rolniczej oraz genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy w UE, które odbyło się w Brukseli 20 października 2011 r.

(6) Zob. przypis 5.

(7) Dz.U. L 106 z 17.4.2001, s. 1.

(8) Dz.U. L 268 z 18.10.2003, s. 1.

(9) Dz.U. L 268 z 18.10.2003, s. 24.

(10) Dz.U. L 287 z 5.11.2003, s. 1.

(11) Dz.U. L 125 z 21.5.2009, s. 75.

(12) Zob. przypis 2.

(13) Zob. np. CESE, Dz.U. C 54 z 19.2.2011, s. 51; CESE, Dz.U. C 157 z 28.6.2005, s. 155; CES, Dz.U. C 125 z 27.5.2002, s. 69; i CES, Dz.U. C 221, 17.9.2002, s. 114.

(14) Sprawa C-442/09, Bablok i in. przeciwko Freistaat Bayern i Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm.

(16) Art. 2 ust. 2 dyrektywy 2001/18/WE i art. 2 lit. b) dyrektywy 2009/41/WE. Organizm zdefiniowano jako „jakikolwiek byt biologiczny zdolny do replikacji lub przenoszenia materiału genetycznego”.