52001XC1115(01)
15.11.2001 DZIENNIK URZĘDOWY WSPÓLNOT EUROPEJSKICH C 320/5
Komunikat Komisji w sprawie udzielania pomocy państwa dla radiofonii i te lewizji publicznej
(2001/C 320/04)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
A.WSTĘP I ZAKRES KOMUNIKATU
1. W ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci nastąpiły ważne
zmianywradiofoniiitelewizji.Zniesieniemonopoli,pojawie-
niesięnowychgraczyrynkowychiszybkirozwójtechnicznyspowodowały zasadnicze zmiany w otoczeniu konkurencyj-nym. Telewizja była tradycyjnie koncesjonowaną dziedzinądziałalności. Od chwili jej powstania programy telewizyjnebyły nadawane przez przedsiębiorstwa publiczne działającewsystemiemonopolistycznym,główniezasprawąograniczo-nego dostępu do częstotliwości nadawczych i wysoko usta-wionych barierach dostępu do rynku.
2. Jednak w latach 70. zmiany, które nastąpiły w gospodarce
irozwójtechnicznywcorazwiększymstopniuskłaniałyPań-stwa Członkowskie do umożliwienia podejmowania działal-ności nadawczej innym operatorom. W związku z tym Pań-stwa Członkowskie postanowiły wprowadzić konkurencję narynku. Dzięki temu konsumenci uzyskiwali coraz szersząofertę programową, w miarę uruchamiania nowych stacjii nowych usług; umożliwiło to również pojawienie się i roz-wójsilnychoperatoróweuropejskich,rozwójnowychtechno-logiiorazwzrostpluralizmuwtymsektorze.Otwierającrynekdla konkurencji Państwa Członkowskie uważały jednak, żenależy utrzymać radiofonię i telewizję publiczną, aby zapew-nić obsługę programową wielu dziedzin oraz zaspokajaniepotrzeb,którenadawcyprywatniniekonieczniezaspokajalibyw optymalny sposób.
3. Wzrost konkurencji, przy jednoczesnej obecności nadawców
finansowanych przez państwo, spowodował również nasila-nie się wątpliwości co do zachowania jednolitych warunkówgry rynkowej, na które prywatni nadawcy zwracali uwagęKomisji.Znacznawiększośćskargdotyczyłanaruszaniaprze-pisów art. 87 TWE, dotyczących programów finansowaniaradiofonii i telewizji publicznej ze środków publicznych.
4. Niniejszy komunikat określa zasady, którymi Komisja będzie
kierować się przy stosowaniu przepisów art. 87 i 86 ust. 2TWE w odniesieniu do finansowania przez państwo nadaw-ców publicznych. Zapewni to prowadzenie przez Komisjępolityki w tej dziedzinie w maksymalnie przejrzysty sposób.
2.
ROLA RADIOFONII I TELEWIZJI PUBLICZNEJ
5. Jak stwierdzono w niedawno ogłoszonym komunikacie
Komisji na temat usług świadczonych w interesie ogólnymw Europie: „ Media nadawcze odgrywają główną rolę w funkcjo-
nowaniunowoczesnych,demokratycznychspołeczeństw,wszczegól-ności w zakresie rozwijania i przekazywania wartości społecznych.Dlatego też sektor nadawczy od czasu jego powstania podlega spe-cyficznej regulacji w interesie ogólnym. Regulacja ta opiera się napowszechnie uznanych wartościach, takich jak wolność słowai prawo do odpowiedzi, pluralizm, ochrona praw autorskich, pro-mocja różnorodności kulturalnej i językowej, ochrona niepełnolet-nich i godności człowieka, ochrona konsumentów ”(
1).
6. Radiofonia i telewizja publiczna, chociaż ma wyraźne zna-
czenie ekonomiczne, nie jest porównywalna do usługpublicznych w żadnym innym dziale gospodarki. Nie mażadnej innej usługi, która jednocześnie miałaby dostęp do tak
ogromnej części społeczeństwa, przekazywałaby mu takwiele informacji i treści, i poprzez to kształtowałaby opinięjednostek oraz opinię publiczną.
7. Powołany na wysokim szczeblu zespół do spraw polityki
audiowizualnej pod przewodnictwem ówczesnego komisa-rza Orejy stwierdził, że radiofonia i telewizja publiczna „ ma
do odegrania ważną rolę w promowaniu różnorodności kulturalnejw każdym kraju, realizacji programów edukacyjnych, obiektywnyminformowaniu opinii publicznej, gwarantowaniu pluralizmu orazoferowaniu, w sposób demokratyczny i nieodpłatnie, rozrywki nawysokim poziomie ”(
2).
8. Ponadto radiofonia i telewizja są powszechnie postrzegane
jakowiarygodneźródłoinformacjiorazstanowią,dlaniema-łejczęścispołeczeństwa,główneźródłoinformacji.Takwięcich działalność wzbogaca debatę publiczną i ostatecznieumożliwia wszystkim obywatelom uczestniczenie w pew-nym stopniu w życiu publicznym.
9. Traktatgeneralnieuznajerolęusługpublicznych(
3).Najważ-
niejszymprzepisemnatentematjestart.86ust.2,którysta-nowi co następuje:
„Przedsiębiorstwazobowiązanedozarządzaniausługamiświadczo-
nymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter
monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu,zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach w jakich ich stosowa-nie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniuposzczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie możebyć naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesemWspólnoty .”
(1) KOM(2000) 580 wersja ostateczna, str. 35.
(2) „The digital age European audiovisual policy. Report from the high-
level group on audiovisual policy” [Europejska polityka audiowizu-
alna ery cyfrowej. Raport zespołu wysokiego szczebla ds. politykiaudiowizualnej], 1998.
(
3) W rozumieniu niniejszego komunikatu oraz zgodnie z art. 16 TWE
i deklaracją (nr 13) załączoną do aktu końcowego z Amsterdamu,termin„usługapubliczna”występującywProtokoledotyczącymsys-temu radiofonii i telewizji publicznej w Państwach Członkowskichma znaczenie odpowiadające terminowi „usługi świadczone w ogól-nym interesie gospodarczym”, użytemu w art. 86 ust. 2.08/t. 2 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 117
10. Przepis te znajduje potwierdzenie w art. 16 TWE, dotyczą-
cym usług świadczonych w ogólnym interesie gospodar-
czym, który został wprowadzony Traktatem Amsterdam-skim i wszedł w życie 1 maja 1999. art. 16 stwierdza:
„Bez uszczerbku dla art. 73, 86 i 87 oraz zważywszy na miejsce,
jakieusługiświadczonewogólnyminteresiegospodarczymzajmują
wśródwspólnychwartościUnii,jakrównieżichznaczeniewewspie-raniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Wspólnota i PaństwaCzłonkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicachstosowania niniejszego Traktatu, zapewniają, aby usługi funkcjo-nowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą imwypełniać ich zadania .”
11. Interpretacja tych zasad w świetle szczególnego charakteru
sektora nadawczego została zasygnalizowana w protokoleinterpretacyjnym na temat systemu radiofonii i telewizjipublicznej w Państwach Członkowskich, stanowiącymzałącznik do TWE (dalej zwanym „Protokołem”), który postwierdzeniu, „ że system radiofonii i telewizji publicznej w Pań-
stwach Członkowskich jest bezpośrednio związany z demokratycz-nymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeń-stwa oraz z potrzebą zachowania pluralizmu mediów ”, dodaje że:
„Przepisy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nie
powodują uszczerbku dla kompetencji Państw Członkowskichwzakresiefinansowaniaradiofoniiitelewizjipublicznej,oileśrodkifinansowe są przyznawane organizacjom nadawczym na realizacjęzadań wynikających z misji publicznej, powierzonych, określonychiujętychwramyorganizacyjneprzezposzczególnePaństwaCzłon-kowskie, oraz o ile finansowanie to nie wpływa na warunki obrotuhandlowego i konkurencję we Wspólnocie w sposób pozostającyw sprzeczności ze wspólnym interesem, z uwzględnieniem zadańwynikających z misji publicznej .”
12. Znaczenie radiofonii i telewizji publicznej w życiu społecz-
nym, demokratycznym i kulturalnym Unii znalazło równieżkolejnepotwierdzeniewrezolucjiRadyiPrzedstawicieliRzą-dów Państw Członkowskich, przyjętej podczas posiedzeniaRadywdniu25stycznia1999r.dotyczącejradiofoniiitele-wizji publicznej (dalej zwanej „rezolucją”). W rezolucji pod-kreśla się, że: „ Dostęp szerokiej publiczności, bez dyskryminacji
oraz zgodnie z zasadą równych szans, do różnych kanałów i serwi-sów jest koniecznym warunkiem wstępnym spełnienia szczególnegoobowiązku nadawcy publicznego ”. Ponadto radiofonia i telewi-
zja publiczna musi „ korzystać z postępu technicznego ”, dawać
„społeczeństwu możliwość korzystania z nowych usług audiowizu-
alnych i informacyjnych oraz nowych technologii ” oraz podejmo-
wać działania na rzecz „ rozwoju i dywersyfikacji działalności
w erze cyfrowej ”. Wreszcie, „ radiofonia i telewizja publiczna musi
być zdolna do dalszego oferowania szerokiej gamy programówzgodniezjejmisjąokreślonąprzezPaństwaCzłonkowskie,kierująctę ofertę do całego społeczeństwa; w tym kontekście zasadnym jestdążenie nadawców publicznych do dotarcia z nią do szerokiejpubliczności ”(
1).
13. Zważywszy na powyższe cechy, które są charakterystyczne
dla sektora nadawczego, mandat do świadczenia usługpublicznych, obejmujący „ szeroką ofertę programową zgodnie z
jej misją” jak stwierdza rezolucja, można w zasadzie uważaćza uzasadniony, jako mający na celu stworzenie odpowied-nio wyważonej i zróżnicowanej oferty programowej, zdol-nej do zapewnienia nadawcom publicznym określonegopoziomu oglądalności i słuchalności, a tym samym zapew-nienia realizacji misji, tzn. zaspokajania potrzeb demokra-tycznych, społecznych i kulturalnych społeczeństwa orazzagwarantowania pluralizmu
14. Należy zauważyć, że nadawcy komercyjni, z których wielu
jest objętych wymaganiami misji publicznej, również odgry-wają pewną rolę w realizacji celów Protokołu w stopniuw jakim przyczyniają się one do pluralizmu, wzbogacajądebatękulturalnąipolitycznąorazposzerzająofertęprogra-mową.
3.
UWARUNKOWANIA PRAWNE
15. Stosowanie reguł pomocy państwa w odniesieniu do radio-
fonii i telewizji publicznej musi uwzględniać wiele różnychelementów. TWE zawiera art. 87 i 88 dotyczące pomocypaństwa oraz art. 86 ust. 2 dotyczący stosowania przepisówTraktatuizasadkonkurencji,wszczególnościwodniesieniudo usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.Podczas gdy Traktat Amsterdamski wprowadził specjalnyprzepis (art. 16) dotyczący usług świadczonych w ogólnyminteresiegospodarczymiprotokółinterpretacyjnydotyczącysystemuradiofoniiitelewizjipublicznej,TraktatzMaastrichtjużwcześniejwprowadziłartykuł,któryokreślarolęWspól-noty w dziedzinie kultury (art. 87 ust. 3 lit. d)). ParlamentEuropejski i Rada przyjęły dyrektywę 89/552/EWG z dnia3 października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórychprzepisówustawowych,wykonawczychiadministracyjnychPaństwCzłonkowskichdotyczącychwykonywaniatelewizyj-nejdziałalnościtransmisyjnej(
2).Komisjaprzyjęładyrektywę
80/723/EWGzdnia25czerwca1980r.wsprawieprzejrzy-stości stosunków finansowych między Państwami Człon-kowskimiaprzedsiębiorstwamipublicznymi(
3).Zasadytesą
interpretowaneprzezTrybunałSprawiedliwościiSądPierw-szejInstancji.PonadtoKomisjaprzyjęłakomunikat,októrymmowawpunkcie5orazkilkainnychkomunikatówdotyczą-cych stosowania zasad udzielania pomocy państwa.
4.
STOSOWANIE ART. 87 UST. 1
4.1.Charakter pomocowy finansowania przez państwo
nadawców publicznych
16. Artykuł 87 ust. 1 stwierdza co następuje:
„Zzastrzeżenieminnychpostanowieńprzewidzianychwniniejszym
Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkow-skie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie,którazakłócalubgrozizakłóceniemkonkurencjipoprzezsprzyjanieniektórymprzedsiębiorstwomlubprodukcjiniektórychtowarów,jestniezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie w jakim wpływa nawymianę handlową między Państwami Członkowskimi ”.
(1) Dz.U. C 30 z 5.2.1999, str. 1.(2) Dz.U.L298z17.10.1989,str.23,zmienionadyrektywą97/36/WE
(Dz.U. L 202 z 30.7.1997, str. 60).
(3) Dz.U. L 195 z 29.7.1980, str. 35, ostatnio zmieniona dyrektywą
2000/52/WE (Dz.U. L 193 z 29.7.2000, str. 75).118 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 08/t. 2
17. Efekt interwencji państwa, nie jej cel, jest decydującym ele-
mentem przy dokonywaniu oceny zawartej w niej pomocy
państwawzwiązkuzart.87ust.1.Finansowanieprzezpań-stwo nadawców publicznych powinno zwykle być trakto-wane jako pomoc państwa, o ile spełnia powyższe kryteria.Nadawcy publiczni są z reguły finansowani z budżetu pań-stwa lub z abonamentu. W określonych okolicznościachpaństwozasilakapitałowolubumarzazadłużenienadawcówpublicznych. Te działania finansowe odnoszą się zwykle doorganów publicznych i wiążą się z transferem środkówpublicznych. Ponadto, jeżeli działania te nie spełniają kryte-riówinwestowaniawwarunkachgospodarkirynkowejzgod-nie z dokumentem „Stosowanie art. 92 i 93 TWE w odnie-sieniudoudziałóworganówpublicznych”(
1)ikomunikatem
KomisjiskierowanymdoPaństwCzłonkowskichzatytułowa-nym „Stosowanie art. 92 i 93 TWE oraz art. 5 dyrektywyKomisji 80/723/EWG w odniesieniu do przedsiębiorstwpublicznychwsektorzewytwórczym”(
2),wwiększościprzy-
padków faworyzują one tylko niektórych nadawców, a tymsamym mogą naruszać zasady konkurencji. Naturalniestwierdzenie istnienia pomocy państwa wymaga dokonaniaindywidualnej oceny poszczególnych przypadków, aponadto jest uzależnione od specyfiki finansowania (
3)
18. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził co następuje:
„Wprzypadkugdypomocudzielonaprzezpaństwolubześrodków
publicznych powoduje wzmocnienie pozycji przedsiębiorstwa kon-kurującego na rynku wewnątrzwspólnotowym, należy przyjąć, żepomoc taka wpływa na obrót handlowy na tym rynku ”(
4). Zatem
generalnie można uważać, że finansowanie przez państwonadawców publicznych wpływa na obrót handlowy międzyPaństwami Członkowskimi. Taka sytuacja ma miejsce przynabywaniu i sprzedaży praw do programów, co częstoodbywasięwobrociemiędzynarodowym.Równieżreklama,w przypadku nadawców publicznych, którzy mają zezwole-nienasprzedażczasureklamowego,maoddziaływanietrans-graniczne,zwłaszczanaobszarachjednorodnychpodwzglę-dem językowym, choć rozdzielonych granicamipaństwowymi. Ponadto struktura własnościowa nadawcówkomercyjnych może obejmować akcjonariuszy lub udzia-łowców z kilku Państw Członkowskich.
19. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału (
5), każde przekazanie
środkówpublicznychokreślonemuprzedsiębiorstwu–rów-nież na pokrycie kosztów netto z tytułu obowiązku świad-czenia usług publicznych - należy traktować jako pomocpaństwa(oilezostałyspełnionewszystkiewarunkistosowa-nia art. 87 ust. 1).4.2.
Charakter pomocy: istniejąca i nowa pomoc
20. Programy finansowania aktualnie funkcjonujące w większo-
ści Państw Członkowskich zostały wprowadzone dawnotemu. Zatem pierwszym krokiem Komisji musi być ustale-nie, czy programy te można uważać za „istniejącą pomoc”w rozumieniu art. 88 ust. 1.
21. Kwestiezwiązanezistniejącąpomocąregulujeart.88ust.1,
który stwierdza:
„Komisja we współpracy z Państwami Członkowskimi stale bada
systemypomocyistniejącewtychPaństwach.Proponujeimonasto-
sowne środki wymagane przez stopniowy rozwój lub funkcjonowa-nie wspólnego rynku. ”
22. Zgodnie z art. 1 lit. b) i) rozporządzenia Rady nr 659/1999
z dnia 22 marca 1999 r. określającego szczegółowe zasadystosowania art. 93 TWE (
6), przez istniejącą pomoc należy
rozumieć „ … całą pomoc, która istniała przed wejściem w życie
Traktatu w poszczególnych Państwach Członkowskich, tzn. pro-gramy pomocy i indywidualne działania pomocowe, które zostałyuruchomioneprzedwejściemwżycieipozostająwmocypowejściuw życie Traktatu ”.
23. Zgodniezart.1lit.b)v),przezistniejącąpomocnależyrów-
nież rozumieć „ pomoc, która uważana jest za istniejącą, ponie-
waż można stwierdzić, że w chwili jej uruchomienia nie stanowiłapomocy, lecz następnie stała się pomocą ze względu na ewolucjęwspólnego rynku, bez zmian ze strony Państwa Członkowskiego. ”
24. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału (
7), Komisja musi usta-
lić, czy od czasu wprowadzenia danej formy pomocy nienastąpiły zmiany systemu prawnego, w ramach któregopomoc została udzielona. Komisja musi uwzględnić wszyst-kie czynniki ekonomiczne związane z systemem radiofoniii telewizji w danym Państwie Członkowskim. Chociaż czyn-nikiprawneiekonomiczneistotneprzydokonywaniutakiejocenysąwspólnymielementamidlawszystkichlubwiększo-ściPaństwCzłonkowskich,Komisjauważa,żeindywidualnebadanie poszczególnych przypadków jest najwłaściwszymrozwiązaniem (
8).
5.OCENA DOPUSZCZALNOŚCI POMOCY PAŃSTWA
Z PUNKTU WIDZENIA ART. 87 UST .2I8 7UST. 3
25. Pomocpaństwadlanadawcówpublicznychmusibyćbadana
przez Komisję w celu stwierdzenia jej zgodności z zasadamiwspólnegorynku.Możnastosowaćodstępstwaprzewidzianew art. 87 ust . 2 i art. 87 ust. 3.(1) Biuletyn WE 9–1984.
(2) Dz.U. C 307 z 13.11.1993, str. 3.
(3) Pomoc NN 88/98 - „Finansowanie całodobowego, wolnego od
reklam, kanału informacyjnego przez BBC z abonamentu radiowo-
telewizyjnego”,Dz.U.C78z18.3.2000,str.6orazpomocNN70/98–„PomocpublicznadlakanałówpublicznychKinderkanaliPhoenix”(Dz.U. C 238 z 21.8.1999, str. 3).
(
4) Sprawy730/79–PhilipMorrisHollandkontraKomisja[1980]ECR
2671, ust. 11; C-303/88 – Włochy kontra Komisja [1991] ECRI-1433, ust. 27; C-156/98 – Niemcy kontra Komisja [2000] ECRI-6857, ust. 33.
(
5) Sprawy T-106/95 - FFA i inni kontra Komisja [1997] ECR II-229;
T-46/97 – SIC kontra Komisja [2000] ECR II-2125 i C-332/98 –Francja kontra Komisja – ECR I-4833.(6) Dz.U. L 83 z 27.3.1999, str. 1.
(7) Sprawa C-44/94, Namur-Les Assurances du Crédit SA kontra Office
National du Ducroire i Państwo Belgijskie [1994] ECR I-3829.
(8) Aktualna praktyka Komisji w tym zakresie wynika z dokumentacji
wspomnianej w przypisie 9.08/t. 2 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 119
26. Zgodnie z art. 151 ust. 4 Traktatu, Wspólnota powinna
w swoich działaniach podejmowanych na podstawie innych
przepisów Traktatu brać pod uwagę aspekty kulturalne,w szczególności aby zapewnić poszanowanie i wspieranieróżnorodności jej kultur. Stosownie do tego, art. 87 ust. 3lit. d) Traktatu pozwala Komisji traktować pomoc przezna-czoną na promocję kultury jako zgodną z zasadami wspól-negorynku,jeślipomoctakaniewpływanawarunkiobrotuhandlowego i konkurencji we Wspólnocie w sposób pozo-stający w sprzeczności ze wspólnym interesem. ZadaniemKomisji jest podejmowanie decyzji w sprawie stosowaniategoprzepisuwpraktycewtakisamsposóbjakwprzypadkupozostałych wyłączeń przewidzianych w art. 87 ust. 3.Należy przypomnieć, że przepisy przewidujące wyłączeniespodzakazuobejmowaniapomocąpaństwanależystosowaćw sposób ścisły. Zatem pojęcie „kultura” w rozumieniuart.87ust.3lit.d)wymagaprzyjęciainterpretacjiogranicza-jącej. Zgodnie ze stwierdzeniem Komisji, zawartym w jejdecyzjiwsprawie KinderkanaliPhoenix ,potrzebyedukacyjne
idemokratycznePaństwaCzłonkowskiegonależyuważaćzacoś odmiennego od promocji kultury (
1). W związku z tym
należyzauważyć,żeProtokółdokonujerozróżnieniamiędzypotrzebami kulturalnymi, społecznymi i demokratycznymikażdegospołeczeństwa.Oczywiścieedukacjamożezawieraćaspekt kulturalny.
27. Pomocpaństwaudzielananadawcompublicznymczęstonie
uwzględnia odrębności tych trzech potrzeb. W konsekwen-cji, o ile Państwo Członkowskie nie wprowadzi odrębnejdefinicjiiodrębnegofinansowaniapomocypaństwanasamąpromocjękultury,pomoctakageneralnieniemożebyćzaak-ceptowana na podstawie art. 87 ust. 3 lit. d). Można jednakdokonać odpowiedniej oceny na podstawie art. 86 ust. 2dotyczącej usług świadczonych w ogólnym interesie gospo-darczym.Wkażdymrazie,niezależnieodpodstawyprawnejocenydopuszczalnościpomocy,Komisjaprzeprowadzaana-lizę merytoryczną w oparciu o te same kryteria, a mianowi-cie te, które zawarte zostały w niniejszym komunikacie.
6.
OCENA DOPUSZCZALNOŚCI POMOCY PAŃSTWA
Z PUNKTU WIDZENIA ART. 86 UST. 2
28. Rola usług świadczonych w ogólnym interesie gospodar-
czym w realizacji podstawowych celów Unii Europejskiejzostała w pełni uznana przez Komisję w jej komunikaciedotyczącym usług świadczonych w ogólnym interesie gos-podarczym w Europie, o którym mowa w punkcie 5.
29. Trybunał konsekwentnie twierdzi, że art. 86 przewiduje
odstępstw a i w związku z tym wymaga interpretacji ograni-
czającej. Trybunał wyjaśnił, że aby działanie pomocowemogło zostać objęte odstępstwem, konieczne jest spełnieniewszystkich poniższych warunków:
i) usługamusibyćświadczonawogólnyminteresiegospo-
darczym i jasno określona jako taka przez Państwo
Członkowskie (definicja);
ii) przedsiębiorstwo musi być jednoznacznie zobowiązane
przez Państwo Członkowskie do świadczenia danejusługi (zobowiązanie);iii) stosowanie zawartych w Traktacie zasad konkurencji
(wtymprzypadkuzakazkorzystaniazpomocypaństwa)musi utrudniać wykonywanie szczególnych zadańpowierzonych przedsiębiorstwu i odstąpienie od tychzasad nie może wpływać na rozwój handlu w sposóbpozostającywsprzecznościzinteresemWspólnoty(kry-terium proporcjonalności).
30. ZadaniemKomisji,jakoorganustojącegonastrażyTraktatu,
jest dokonywanie oceny zgodności z tymi kryteriami.
31. W konkretnym przypadku radiofonii i telewizji publicznej
powyższe podejście wymaga dostosowania w świetle zapi-sów interpretacyjnych Protokołu, który mówi o „ zadaniach
w zakresie usług publicznych powierzonych, określonych i ujętychw ramy organizacyjne przez poszczególne Państwa Członkowskie ”
(definicja i zobowiązanie) oraz przewiduje odstępstwo odprzepisów Traktatu w przypadku finansowania radiofoniii telewizji publicznej, „ o ile środki finansowe są przyznawane
organizacjomnadawczymnarealizacjęmisjipublicznej…orazoilefinansowanie to nie wpływa na warunki obrotu handlowego i kon-kurencji we Wspólnocie w sposób pozostający w sprzeczności zewspólnym interesem, z uwzględnieniem realizacji misji publicznej ”
(proporcjonalność).
6.1.
Definicja misji publicznej
32. Spełnienie wspomnianego w punkcie 29 i) warunku stoso-
waniaart.86ust.2wymagaustaleniaoficjalnejdefinicjimisjipublicznej. Dopiero wówczas Komisja może stwierdzić zodpowiednim stopniem pewności z prawnego punktuwidzenia czy można zastosować odstępstwo przewidzianew art. 86 ust. 2.
33. Ustalenie definicji misji publicznej wchodzi w zakres kom-
petencji Państw Członkowskich, które mogą podejmowaćstosowne decyzje na szczeblu krajowym, regionalnym lublokalnym. Generalnie wykonując swoje kompetencje należybrać pod uwagę wspólnotową koncepcję „usług świadczo-nych w ogólnym interesie gospodarczym”. Jednak zważyw-szy na specyficzny charakter sektora nadawczego, przyjęcie„szerszej” definicji, umożliwiającej powierzenie danemunadawcy zadania dostarczania odpowiednio skomponowa-nych i zróżnicowanych programów zgodnie z misją, utrzy-mując przy tym odpowiednio duże gremium odbiorców,mającnawzględziepostanowieniainterpretacyjneProtokołumożna uznać za uzasadnione zgodnie z art. 86 ust. 2. Takadefinicja byłaby zgodna z celem, którym jest zaspokajaniepotrzeb demokratycznych, społecznych i kulturalnychdanego społeczeństwa oraz zagwarantowanie pluralizmu,zapewniając różnorodność kulturalną i językową.
34. Podobnie misja publiczna może obejmować niektóre usługi
niebędące„programami”wtradycyjnymsensie,jaknp.inter-netowe serwisy informacyjne, o ile, uwzględniając rozwóji dywersyfikację działalności w erze cyfrowej, służą onezaspokajaniu tych samych demokratycznych, społecznychi kulturalnych potrzeb społeczeństwa.
(1) Patrz przypis 9.120 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 08/t. 2
35. Wprzypadkurozszerzeniazakresumisjipublicznejnanowe
usługi,należydokonaćodpowiedniejzmianyaktuokreślają-
cegodefinicjęizobowiązaniedorealizacjimisji,wgranicachzgodnych z art. 86 ust. 2.
36. Zadaniem Komisji jest ustalenie czy Państwa Członkowskie
respektująprzepisyTraktatu (
1).Jeślichodziodefinicjęusług
publicznych w sektorze nadawczym, rola Komisji ograniczasię do sprawdzenia jej pod kątem ewidentnych błędów. Niejest zadaniem Komisji ustalanie czy dany program ma byćrealizowany jako usługa świadczona w ogólnym interesiegospodarczym, ani kwestionowanie charakteru czy jakościokreślonegoproduktu.Definicjamisjipublicznejbyłabyjed-nakewidentniebłędna,gdybyobejmowaładziałania,którychnie można zasadnie uznać za zaspokajające – aby posłużyćsięterminologiąProtokołu–„ demokratyczne,społeczneikultu-
ralne potrzeby każdego społeczeństwa ”. Taka sytuacja występuje
z reguły np. w przypadku handlu elektronicznego. W tymkontekście należy przypomnieć, że misja publiczna określausługi oferowane społeczeństwu w interesie ogólnym. Kwe-stii definicji misji publicznej nie należy mylić z kwestiąwyboru mechanizmu finansowania świadczonych usług.Zatem, chociaż nadawcy publiczni mogą prowadzić działal-ność gospodarczą, jak np. sprzedaż czasu reklamowego,w celu uzyskania przychodów, działalność taka nie może zzałożenia być traktowana jako część misji publicznej.
37. Definicja misji publicznej powinna być jak najbardziej pre-
cyzyjna. Nie powinna pozostawiać wątpliwości, czy okreś-lonadziałalnośćprowadzonaprzezwybranegonadawcęmazgodnie z intencją Państwa Członkowskiego stanowić częśćmisjipublicznej,czyteżnie.Bezjasnejiprecyzyjnejdefinicjiobowiązków nałożonych na nadawcę publicznego Komisjanie byłaby w stanie wykonywać swoich zadań zgodnie zart.86ust.2,azatemniemogłabyudzielićwyłączeniaspodtego przepisu.
38. Jasna identyfikacja rodzajów działalności wchodzących
w zakres misji publicznej ma również znaczenie dla nadaw-ców niepublicznych, umożliwiając im odpowiednie plano-wanie własnej działalności.
39. Wreszcie,zasadyrealizacjimisjipublicznejpowinnybyćpre-
cyzyjnie określone, aby władze Państw Członkowskichmogły skutecznie nadzorować działalność nadawców podkątem jej zgodności z wymaganiami, zgodnie z poniższymrozdziałem.
6.2.Zobowiązanie i nadzór
40. Objęcie wyłączeniem spod art. 86 ust. 2 wymaga powierze-
nia misji publicznej jednemu lub kilku przedsiębiorstwomw drodze oficjalnego aktu (np. ustaw, umowy lub wymagańdla zleceniobiorcy [ terms of reference ]).
41. Nie wystarczy jednak formalne powierzenie nadawcy
publicznemu obowiązku świadczenia jasno określonychusług publicznych. Konieczne jest również świadczenie tychusług w sposób zgodny z formalnym porozumieniem mię-dzy państwem a wybranym przedsiębiorstwem. Dlategopożądanejestmonitorowanierealizacjiusługprzezwłaściwyorganlubpowołanewtymcelugremium.Potrzebaistnieniawłaściwegoorganulubgremiumpowołanegodosprawowa-nia nadzoru jest oczywista w przypadku standardów jako-ściowych narzuconych wybranemu nadawcy. Zgodnie zkomunikatem Komisji w sprawie zasad i wytycznych doty-czących polityki audiowizualnej Wspólnoty w erze cyfro-wej (
2), ocena realizacji standardów jakościowych nie leży
w gestii Komisji: Komisja musi mieć możliwość bazowaniana odpowiednim nadzorze zapewnionym przez PaństwoCzłonkowskie.
42. W gestii Państwa Członkowskiego leży wybór mechanizmu
mającego zapewnić skuteczny nadzór nad wypełnianiemmisji publicznej. Takie gremium może skutecznie wypełniaćswojąrolętylkowówczasgdywłaściwyorganjestniezależnyod nadzorowanego przedsiębiorstwa.
43. W przypadku braku wystarczających i wiarygodnych infor-
macji potwierdzających, że usługa publiczna jest rzeczywiś-cierealizowanazgodniezzakresemmisji,Komisjaniebyłabyw stanie wykonywać swoich zadań wynikających z art. 86ust. 2, a zatem nie mogłaby udzielić wyłączenia spod tegoprzepisu.
6.3.Finansowanie radiofonii i telewizji publicznej a kryte-
rium proporcjonalności
6.3.1.
Wybór formy finansowania
44. Obowiązki w zakresie świadczenia usług publicznych mogą
być zdefiniowane ilościowo lub jakościowo, lub też dwoja-ko. Niezależnie od formy mogą one uzasadniać pobieraniewynagrodzenia,oileniewiążąsięznimikosztydodatkowe,których nadawcy normalnie nie ponosiliby.
45. Programy finansowania można podzielić na dwie ogólne
kategorie: finansowanie pojedyncze ( single-funding ) oraz
finansowanie podwójne ( dual-funding ). Kategoria finansowa-
nia pojedynczego odnosi się do systemów, w których radio-fonia i telewizja publiczna jest finansowana wyłącznie ześrodków publicznych, niezależnie od formy. Finansowaniepodwójne obejmuje wiele różnych systemów, w którychradiofoniaitelewizjapublicznajestfinansowanaześrodkówpublicznychorazzprzychodówzdziałalnościgospodarczejjak np. sprzedaż czasu reklamowego lub programów.
(1) Patrz sprawa C-179/90 – Merci convenzionali porto Genova SpA
kontra Siderurgica Gabrielli SpA [1991] ECR I-5889. (2) KOM(1999) 657 wersja ostateczna, sekcja 3(6).08/t. 2 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 121
46. Protokół stwierdza: „ Przepisy Traktatu ustanawiającego Wspól-
notę Europejską nie naruszają kompetencji Państw Członkowskich
do finansowania radiofonii i telewizji publicznej …” Natomiast
komunikat Komisji dotyczący usług świadczonych w ogól-nym interesie gospodarczym w Europie, o którym mowaw punkcie 5, wyjaśnia dalej, że: „ Wybór systemu finansowania
leżywgestiiPaństwaCzłonkowskiegoiniemożnakwestionowaćcodo zasady wyboru podwójnego systemu finansowania (łączącegośrodkipublicznezprzychodamizreklam)zamiastpojedynczegosys-temu finansowania wyłącznie ze środków publicznych), o ile niewpływa to na konkurencję na rynkach właściwych (np. konkuren-cja, nabywanie i/lub sprzedaż programów) w sposób pozostającyw sprzeczności z interesem Wspólnoty ”(
1).
47. Chociaż Państwa Członkowskie mają swobodę wyboru spo-
sobu finansowania radiofonii i telewizji publicznej, Komisjamusiustalić,zgodniezart.86ust.2,czyodstępstwoodnor-malnego stosowania reguł konkurencji przy wykonywaniuusługiwogólnyminteresiegospodarczymnienaruszawnie-współmiernymstopniukonkurencjinawspólnymrynku.Jestto rodzaj selekcji negatywnej: chodzi o ustalenie, czy zasto-sowanyśrodekniejestniewspółmierny.Pomocniepowinnarównież wpływać na rozwój handlu w sposób pozostającyw sprzeczności z interesem Wspólnoty.
48. Protokół potwierdza to podejście również w odniesieniu do
radiofonii i telewizji publicznej, stwierdzając, że finansowa-nieniepowinno„ wpływaćnawarunkiobrotuhandlowegoikon-
kurencję we Wspólnocie w sposób pozostający w sprzeczności zewspólnym interesem, z uwzględnieniem realizacji misji publicznej. ”
6.3.2.
Wymagania dotyczące przejrzystości dla potrzeb oceny pomocy
państwa
49. OpisanapowyżejocenadokonywanaprzezKomisjęwymaga
jasnej i precyzyjnej definicji misji publicznej oraz jasnegoi prawidłowego rozdzielenia działalności w ramach misjipublicznej i poza nią. Prowadzenie oddzielnej księgowościdla obu sfer działalności jest już powszechnie stosowanąpraktyką, wymaganą przez przepisy krajowe, co ma zapew-nić przejrzystość i możliwość egzekwowania odpowiedzial-ności przy korzystaniu ze środków publicznych. Prowadze-nie oddzielnej księgowości jest konieczne by umożliwićKomisji przeprowadzenie analizy według kryterium propor-cjonalności. Ma stanowić narzędzie, za pomocą któregoKomisjabędziebadaćewentualnezarzutydotyczącewzajem-nego subsydiowania oraz podstawę do obrony uzasadnio-nych rekompensat za wykonywanie zadań w ogólnym inte-resie gospodarczym. Jedynie na podstawie prawidłowejalokacji kosztów i przychodów można ustalić czy finanso-wanieześrodkówpublicznychrzeczywiścieograniczasiędokosztów netto z tytułu realizacji misji publicznej, a zatemmoże być zaakceptowane zgodnie z art. 86 ust. 2 oraz Pro-tokołem.
50. Wymaganiadotycząceprzejrzystościpowiązańfinansowych
międzywładzamipublicznymiiprzedsiębiorstwamipublicz-nymi oraz wewnątrz przedsiębiorstw, którym udzielonezostały specjalne lub wyłączne uprawnienia, lub którympowierzono świadczenie usługi w ogólnym interesie gospo-darczym, zawarte są w dyrektywie 80/723/EWG.
51. Dyrektywa 80/723/EWG wymaga podjęcia przez Państwa
Członkowskie działań koniecznych do zapewnienia –w przypadku przedsiębiorstwa, któremu udzielone zostałyspecjalne lub wyłączne uprawnienia, lub któremu powie-rzono świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodar-czym i korzystającego z jakiejkolwiek formy pomocy orazprowadzącegoinnyrodzajdziałalności,tzn.działalnośćpozamisą publiczną – aby: a) wewnętrzna księgowość dotyczącaróżnych sfer działalności, tzn. działalności w ramach misjipublicznejipozaniąbyłaprowadzonaoddzielnie;b)wszyst-kie koszty i przychody były prawidłowo rozliczane lub zali-czane na podstawie zasad prowadzenia rachunku kosztówstosowanych w sposób ciągły i obiektywnie uzasadniony;oraz c) zasady prowadzenia rachunku kosztów, według któ-rych prowadzona jest oddzielna księgowość były jasnosprecyzowane.
52. Ogólnewymogiprzejrzystościstosujesięrównieżdonadaw-
ców, o których mowa w piątym punkcie preambuły dyrek-tywy 2000/52/WE. Te nowe wymagania odnoszą się donadawców publicznych, o ile są oni beneficjentami pomocypaństwaorazpowierzonoimświadczenieusługiwogólnyminteresiegospodarczym,naktórepomocpaństwaniezostałaustalona na odpowiedni okres po przeprowadzeniu otwar-tej,przejrzystejiniedyskryminacyjnejprocedury.Obowiązekprowadzeniaoddzielnejksięgowościniedotyczynadawców,których działalność ogranicza się do świadczenia usługw ogólnym interesie gospodarczym, i którzy nie prowadządziałalności wykraczającej poza zakres tych usług.
53. W sektorze nadawczym prowadzenie oddzielnej księgowo-
ści nie stanowi szczególnego problemu po stronie przycho-dów, lecz może być utrudnione lub wręcz niewykonalne postronie kosztów. Wynika to z faktu, że w sektorze nad-awczym Państwa Członkowskie mogą uważać całą ofertęprogramową nadawców za objętą misją publiczną, zezwala-jącjednocześnienawykorzystywaniejejdocelówkomercyj-nych. Innymi słowy, różne rodzaje działalności mająw znacznym stopniu wspólne elementy.
54. ZtychpowodówKomisjauważa,żepostronieprzychodów
nadawcypowinniprzedstawićszczegółowezestawienieźró-deł i wielkości wszystkich przychodów uzyskanych z tytułuprowadzenia działalności nieobjętej misją publiczną.
55. Postroniewydatków,kosztydotyczącedziałalnościnieobję-
tej misją publiczną powinny być wyraźnie zidentyfikowane.Ponadto, kiedy te same zasoby – personel, sprzęt, instalacjeitp. – są wykorzystywane do wykonywania zadań objętychi nieobjętych misją publiczną, ich koszty powinny być księ-gowanenapodstawieróżnicykosztówogółemponoszonychprzezfirmę,łączniezdziałalnościąnieobjętąmisjąpublicznąoraz bez niej (
2).
(1) Patrz przypis 1, str. 36.(2) Sugeruje to hipotetyczną sytuację, w której zaprzestano działalności
nieobjętej misją publiczną: koszty, których by uniknięto stanowią
kwotęwspólnychkosztów,którepowinnyobciążaćdziałalnośćpozamisją publiczną.122 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 08/t. 2
56. Powyższe wskazuje, że w przeciwieństwie do podejścia
powszechnie przyjętego w innych sektorach użyteczności
publicznej, koszty, które są w całości związane z usługamipublicznymi,choćkorzystaznichrównieżkomercyjnaczęśćdziałalności, nie muszą być dzielone między obie sfery dzia-łalnościimożnajewcałościprzypisaćdousługpublicznych.Takasytuacjamożewystąpićnp.wprzypadkukosztówpro-dukcji programu, który jest emitowany w ramach misjipublicznej, ale również został sprzedany innym nadawcom.Najlepszym przykładem jest jednak oglądalność, która jestgenerowana zarówno w celu wypełnienia misji publicznej,jak i w związku ze sprzedażą czasu reklamowego. Komisjajestzdania,żepełnypodziałtychkosztówmiędzyobiesferydziałalności może prowadzić do arbitralnych decyzji, a przytym nie ma istotnego znaczenia. Niemniej, alokacji kosztówz punktu widzenia przejrzystości ewidencji księgowej nienależy mylić z pokryciem kosztów przy ustalaniu politykicenowej. Ta ostatnia kwestia jest omówiona w punkcie 58.
6.3.3.
Proporcjonalność
57. Przeprowadzając analizę według kryterium proporcjonalno-
ści, Komisja wychodzi z założenia, że wykonywanie przezprzedsiębiorstwo zadań publicznych wymaga zwykle finan-sowania przez państwo. Aby jednak spełnić to kryterium,koniecznejestabypomocpaństwanieprzekraczałakosztównetto misji publicznej, uwzględniając również inne bezpo-średnielubpośrednieprzychodywynikającezrealizacjimisjipublicznej. Z tego powodu korzyści netto, które działalnośćpozamisjąpublicznąuzyskujezdziałalnościwramachmisjipublicznej bierze się pod uwagę przy dokonywaniu ocenyproporcjonalności pomocy.
58. Z drugiej strony, mogą występować nieprawidłowości ryn-
kowe, które nie są konieczne do wypełniania misji publicz-nej. Np. jeśli mniejsza część przychodów jest pokrywana zpomocy państwa, nadawca publiczny może być skłonnyzaniżać ceny reklam lub innych usług nieobjętych misjąpubliczną, świadczonych na rynku, w celu obniżenia przy-chodów konkurentów. Takich zachowań, jeśli zostanąstwierdzone, nie można uważać za nieodłącznie związane zmisją publiczną przypisaną nadawcy. Kiedy nadawcapubliczny redukuje ceny usług niezwiązanych z jego misjąpublicznąponiżejpoziomukoniecznegodoodzyskanianie-zależnych kosztów, które sprawnie działający nadawcakomercyjny musiałby w normalnych okolicznościach odzy-skać, taka praktyka wskazuje na obecność nadmiernegokompensowania obowiązków wynikających z misji publicz-nej i w każdym razie „ wpływa na warunki obrotu handlowego
i konkurencję we Wspólnocie w sposób pozostający w sprzecznościze wspólnym interesem ”, a zatem narusza postanowienia Pro-
tokołu.
59. Dlatego też przeprowadzając analizę według kryterium pro-
porcjonalnościKomisjamusirozważyćczynaruszeniezasadkonkurencjiwynikającezudzieleniapomocymożebyćuza-sadnione z punktu widzenia potrzeby świadczenia usługipublicznej określonej przez Państwo Członkowskie i jejfinansowania.WraziepotrzebyKomisjapodejmujerównieżdziałania wynikające z innych przepisów Traktatu.
60. Analizawpływupomocypublicznejnakonkurencjęirozwój
handlu musi siłą rzeczy opierać się na specyfice danej sytu-acji.Rzeczywistastrukturakonkurencjiiinnecechyposzcze-gólnych rynków nie mogą zostać opisane w niniejszymkomunikacie, ponieważ generalnie są one bardzo różne. Ztego samego powodu niniejszy Komunikat nie może z góryokreślićwarunków,wktórychcenystosowaneprzeznadaw-ców publicznych są zgodne z zasadami przedstawionymiw punkcie 58. Z tego względu, wynikającą z art. 86 ust. 2oceny dopuszczalności pomocy państwa dla nadawcówpublicznych można ostatecznie dokonać wyłącznie na pod-stawie indywidualnych przypadków, zgodnie z praktykąKomisji.
61. W swojej ocenie Komisja nie bierze pod uwagę faktu, że
jeżelipomocpaństwajestkoniecznadorealizacjiobowiązkuświadczeniausługipublicznej,systemjakocałośćmożemiećpozytywny efekt w postaci utrzymywania alternatywnegoźródła dostaw na rynkach właściwych (
1). Jednak efekt ten
należy rozważyć w odniesieniu do negatywnych skutkówpomocy, takich jak uniemożliwienie innym operatoromwejścia na rynek, pozwalając tym samym na powstawaniestruktury rynku bardziej zbliżonej do oligopolu, czy teżpowodowanie możliwych antykonkurencyjnych zachowańnadawców publicznych na rynkach właściwych.
62. Komisja bierze również pod uwagę trudności, jakie niektóre
mniejszePaństwaCzłonkowskiemiewająprzygromadzeniukoniecznych funduszy, jeśli koszty usług publicznychw przeliczeniu na głowę mieszkańca są wyższe, zakładającporównywalny poziom pozostałych elementów (
2).
(1) Nie oznacza to, że pomoc publiczną można uzasadniać jako narzę-
dzie, które zwiększa podaż i konkurencję na rynku. Pomoc publicz-
na, która umożliwia nadawcy utrzymanie się na rynku mimo usta-wicznie ponoszonych przez niego strat powoduje poważnenaruszenie zasad konkurencji, ponieważ prowadzi w dłuższej per-spektywie do coraz bardziej nieefektywnego działania, spadkupodażyiwzrostucendlakonsumentów.Zniesienieprawnychieko-nomicznych barier wejścia, prowadzenie skuteczniejszej politykiantymonopolowej i promowanie pluralizmu to bardziej skuteczneinstrumentywtymzakresie.Naturalnemonopolezregułypodlegająregulacji.
(
2) Podobne trudności mogą również wystąpić w przypadku gdy radio-
foniaitelewizjapublicznaobsługujemniejszościjęzykowelubsłużypotrzebom lokalnym.08/t. 2 PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 123