GLOSARIUSZ

CMEF : Wspólne ramy monitorowania i oceny

Działanie : Program pomocy stanowiący środek realizacji polityki. Działanie określa zasady realizacji projektów, które mogą być finansowane w ramach danej osi.

Efekt deadweight : Sytuacja, w której dotowany projekt zostałby zrealizowany w pełni lub częściowo również bez udzielonej pomocy

EFRROW : Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

EPNG : Europejski plan naprawy gospodarczej

Ocena funkcjonowania WPR : W 2009 r. wspólna polityka rolna została zmieniona w sposób umożliwiający rolnikom lepsze reagowanie na sygnały rynkowe oraz w celu uproszczenia zarządzania płatnościami bezpośrednimi i wsparcia rolników w sprostaniu nowym wyzwaniom przyszłości, w szczególności związanym ze zmianą klimatu. To dostosowanie jest nazywane "oceną funkcjonowania WPR".

Okres programowania : Wieloletnie ramy wykorzystywane do planowania i wdrażania polityk UE, takich jak polityka rozwoju obszarów wiejskich; okres programowania rozwoju obszarów wiejskich przypada na lata 2007–2013.

Operacja : Projekt, umowa lub inne indywidualne porozumienie współfinansowane w ramach EFRROW

Osie : Rozwój obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013 jest wdrażany w ramach czterech osi tematycznych, które reprezentują spójne grupy działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

PROW : Program rozwoju obszarów wiejskich – dokument programowy przygotowywany przez państwa członkowskie i zatwierdzany przez Komisję. Jego celem jest zaplanowanie i wdrożenie unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Program ten może być przygotowywany na szczeblu regionalnym lub krajowym.

Strategia göteborska : Strategia göteborska została zainicjowana w 2001 r. jako pierwsza strategia UE na rzecz zrównoważonego rozwoju.

Strategia lizbońska : Zainicjowana w 2000 r. strategia UE na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia; strategia ta ma na celu sprzyjanie wzrostowi oraz tworzenie lepszych i liczniejszych miejsc pracy przez inwestowanie w umiejętności, ekologizację gospodarki i innowacje.

Strategiczne wytyczne Wspólnoty : Za pomocą strategicznych wytycznych Wspólnoty Rada wyznacza priorytety Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Rada wiąże te priorytety z celami określonymi przez Radę Europejską w Lizbonie i Göteborgu oraz przekłada je na politykę rozwoju obszarów wiejskich. Wytyczne te mają na celu zapewnienie spójności rozwoju obszarów wiejskich z innymi politykami UE, w szczególności w zakresie spójności i ochrony środowiska, oraz wsparcie wdrożenia nowej wspólnej polityki rolnej (WPR) i przeprowadzenia łączącej się z nią restrukturyzacji.

WDB : Wartość dodana brutto

WPR : Wspólna polityka rolna: zbiór przepisów prawnych i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu urzeczywistnienia wspólnej jednolitej polityki rolnej

STRESZCZENIE

I. Za pomocą swojej polityki rozwoju obszarów wiejskich Unia Europejska (UE) współfinansuje projekty obejmujące inwestycje w gospodarstwa rolne. W obecnym okresie programowania, który przypada na lata 2007–2013, 11,1 mld [1] euro zostało przeznaczonych na działanie inwestycyjne "Modernizacja gospodarstw rolnych". Finansowanie UE jest uzupełniane krajowymi środkami publicznymi, które umożliwiają pokrycie części kosztów inwestycji.

II. W strategicznych wytycznych Wspólnoty dotyczących rozwoju obszarów wiejskich Rada określiła priorytety UE, które mają być realizowane w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich; państwa członkowskie są zobowiązane do ukierunkowania finansowania na wyraźnie zdefiniowane cele odzwierciedlające stwierdzone potrzeby występujące na obszarach wiejskich państw członkowskich.

III. W 2009 r. na akcentowanie operacji związanych z priorytetami UE w zakresie zmiany klimatu, energii odnawialnej, gospodarki wodnej, różnorodności biologicznej i restrukturyzacji sektora mleczarskiego w ramach działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w tym przeprowadzenia modernizacji na podstawie oceny funkcjonowania WPR i europejskiego planu naprawy gospodarczej, przeznaczono dodatkowo 4,95 mld euro.

IV. Podczas kontroli zbadano, czy pomoc UE na rzecz modernizacji gospodarstw rolnych jest ukierunkowana na priorytety UE i konkretne potrzeby państw członkowskich.

V. Trybunał ustalił, co następuje:

a) Mimo że działanie 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" osiągnęło swój cel, tj. przyczyniło się do modernizacji gospodarstw, było to praktycznie nieuniknione z uwagi na to, że każda inwestycja lub każdy zakup nowego sprzętu w pewnym stopniu prowadzą do modernizacji. Działanie to może przynieść większe korzyści, jeśli dostępne środki finansowe zostaną lepiej ukierunkowane.

b) Zakres ukierunkowania znacznie się różni między skontrolowanymi państwami członkowskimi. Niektóre państwa członkowskie skutecznie ukierunkowują pomoc, podczas gdy inne nie zastosowały dobrych kryteriów wyboru, które same ustaliły, lub dysponują słabymi systemami ukierunkowania pomocy.

c) Opracowane przez państwa członkowskie programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW) często zawierają zbyt mało informacji, aby wykazać właściwe ukierunkowanie pomocy inwestycyjnej. Brakuje również informacji na temat procesu wyboru projektów. W rezultacie podczas zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich Komisja często nie zna stosowanych przez państwa członkowskie procedur wyboru projektów.

d) Wspólne ramy monitorowania i oceny nie dostarczają takiego rodzaju danych, które umożliwiałyby monitorowanie postępów w osiąganiu priorytetowych celów UE; kontrola wykazała, że dane te nie są wiarygodne oraz że nie umożliwiają dokonywania porównań między państwami członkowskimi (lub regionami).

e) Niektórym państwom członkowskim nie udało się zaakcentowanie operacji związanych z priorytetami UE ze względu na zastąpienie dodatkowego finansowania funduszami, które zostały przeznaczone na wdrożenie działania 121 jeszcze przed oceną funkcjonowania WPR.

f) Procedury określania rentowności i trwałego charakteru gospodarstwa lub projektu inwestycyjnego nie we wszystkich państwach członkowskich okazały się skuteczne.

g) Trybunał ustalił, że nadal występuje ryzyko efektu deadweight związane z retroaktywnym zatwierdzaniem inwestycji, które już są realizowane.

VI. Na podstawie swoich ustaleń Trybunał przedstawia następujące zalecenia:

a) Komisja nie powinna zatwierdzać PROW, dopóki nie będzie z nich wynikać, że pomoc jest odpowiednio ukierunkowana i dopóki nie będą one zawierały jasnych i właściwych kryteriów wyboru uwzględniających priorytety UE i potrzeby krajowe lub regionalne.

b) Komisja powinna dopilnować, aby w zbliżającym się okresie programowania pozyskiwane były właściwe i wiarygodne informacje, co ułatwi zarządzanie działaniem 121 i monitorowanie jego wyników oraz pomoże wykazać, w jakim stopniu przyznana pomoc przyczynia się do osiągnięcia priorytetowych celów UE.

c) Dążąc do przypisania konkretnych działań i środków budżetowych do określonych celów priorytetowych – tak jak w przypadku oceny funkcjonowania WPR – aby zagwarantować, że finansowanie wywoła dodatkowy efekt, Komisja powinna zaproponować przepisy wprowadzające wymóg w tym zakresie w podstawowych rozporządzeniach UE.

d) Państwa członkowskie powinny wprowadzić skuteczne, proporcjonalne do skali zagrożeń procedury, tak aby dotacje nie były przeznaczane na projekty, w przypadku których rentowność inwestycji lub trwałość gospodarstwa są wątpliwe.

e) Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do stosowania dobrych praktyk, zgodnie z którymi do zwrotu kwalifikowałyby się wydatki w ramach projektu poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji.

WPROWADZENIE

ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH – RAMY DZIAŁANIA 121

1. UE opracowała wspólną politykę rozwoju obszarów wiejskich, nazywaną również "drugim filarem" wspólnej polityki rolnej (WPR). Polityka ta jest wdrażana w wieloletnich okresach programowania. Obecny okres przypada na lata 2007–2013; płatności muszą zostać dokonane do 2015 r. Polityka ta opiera się na zasadzie współfinansowania: fundusze UE są uzupełniane finansowaniem krajowym i prywatnym. UE współfinansuje działania za pomocą Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), na który w okresie programowania 2007–2013 przeznaczono 96 mld euro. Kwota ta obejmuje prawie 5 mld euro dodatkowych środków finansowych udostępnionych na podstawie przeprowadzonej oceny funkcjonowania WPR i europejskiego planu naprawy gospodarczej (EPNG) [2].

2. Polityka rozwoju obszarów wiejskich obejmuje trzy osie tematyczne oraz dodatkową oś horyzontalną o nazwie LEADER. Osie tematyczne to:

- Oś 1: zwiększenie konkurencyjności sektora rolnego i leśnego;

- Oś 2: poprawa stanu środowiska i krajobrazu; oraz

- Oś 3: poprawa jakości życia na obszarach wiejskich.

3. Strategiczne wytyczne Wspólnoty określają priorytety dla rozwoju obszarów wiejskich na poziomie wspólnotowym, natomiast główne zasady regulujące politykę rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 oraz środki polityczne, z których mogą korzystać państwa członkowskie i regiony, określono w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 [3].

4. W ramach każdej osi w prawodawstwie zdefiniowano zbiór "działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich", które są konkretnymi instrumentami wykorzystywanymi do wdrażania osi.

5. Państwa członkowskie opracowują na szczeblu krajowym lub regionalnym własne programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW), w których określają strategię i proponują działania, które chciałyby wykorzystać w celu zaspokojenia swoich stwierdzonych potrzeb. Programy rozwoju obszarów wiejskich są głównym instrumentem programowania, za pośrednictwem którego przekazywane są unijne środki finansowe. Programy te zatwierdza Komisja Europejska. Na obecny okres programowania zatwierdzono łącznie 97 programów rozwoju obszarów wiejskich.

6. Do celów monitorowania i oceny wdrażania polityki rozwoju obszarów wiejskich Komisja Europejska i państwa członkowskie utworzyły wspólne ramy monitorowania i oceny (CMEF). CMEF zawierają zestaw wskaźników, które umożliwiają ocenę stopnia osiągnięcia przewidzianych celów na poziomie produktów, rezultatów i oddziaływania.

7. W niniejszym sprawozdaniu omówiono działanie 121 podlegające osi 1, które służy finansowaniu projektów inwestycyjnych mających na celu modernizację gospodarstw rolnych.

CZYM JEST "DZIAŁANIE 121"?

8. Działanie 121 służy finansowaniu inwestycji w gospodarstwa rolne. Inwestycje te mogą obejmować zarówno proste przedmioty, takie jak narzędzia rolnicze i drewniane skrzynie na owoce, jak i złożone projekty, takie jak instalacje biogazowe. Budżet UE na to działanie wynosi 11,1 mld euro (finansowanie za pośrednictwem EFRROW) [4], co w całym okresie programowania 2007–2013 stanowi około 11% wszystkich wydatków UE przewidzianych na rozwój obszarów wiejskich w Unii. Wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się na skorzystanie z działania 121.

RAMKA 1

PRZYKŁADY ZAKRESU I RODZAJU INWESTYCJI FINANSOWANYCH W RAMACH DZIAŁANIA 121

Zdjęcia zrobione podczas kontroli pokazują wachlarz inwestycji finansowanych w ramach działania 121 – od wózków widłowych…

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. W głównym rozporządzeniu dotyczącym rozwoju obszarów wiejskich określona jest standardowa stawka całkowitej pomocy publicznej (tj. pochodzącej z EFRROW i publicznych budżetów krajowych lub regionalnych) na poziomie 40% kwalifikowalnej inwestycji. Państwa członkowskie mogą ustalać niższe stawki lub maksymalne kwalifikowalne koszty, co ogranicza dostępną pomoc. W ściśle określonych okolicznościach standardowa stawka pomocy może jednak zostać podwyższona. I tak młody rolnik może otrzymać dofinansowanie do 50% kwalifikowalnej inwestycji. Rolnicy prowadzący działalność na obszarze górskim, innym obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania lub obszarze "Natura 2000" [5] mogą także otrzymać dodatkowe 10% kwoty inwestycji. W wyjątkowych przypadkach (tj. w regionach najbardziej oddalonych oraz na mniejszych wyspach Morza Egejskiego) stawka pomocy może wynieść do 75%. W rozporządzeniach UE nie określono minimalnej stawki pomocy.

UKIERUNKOWANIE POMOCY

DZIAŁANIE 121 POWINNO PRZYCZYNIAĆ SIĘ DO OSIĄGNIĘCIA PRIORYTETOWYCH CELÓW UE I ZASPOKOJENIA STWIERDZONYCH POTRZEB

10. Strategiczne wytyczne Wspólnoty określają priorytety UE w zakresie zwiększenia konkurencyjności rolnictwa, które odnoszą się do modernizacji, innowacji i jakości. W preambule do podstawowego rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 określono cel pomocy inwestycyjnej na rzecz modernizacji w ramach działania 121 [6]:

"Celem wspólnotowej pomocy dla inwestycji w gospodarstwa rolne jest modernizacja gospodarstw rolnych w celu poprawy ich sytuacji ekonomicznej przez lepsze wykorzystanie czynników produkcji, w tym wprowadzenie nowych technologii i innowacji, ukierunkowanie na jakość, produkty organiczne i różnicowanie w ramach gospodarstwa rolnego i poza nim, z uwzględnieniem sektorów nieżywnościowych oraz roślin energetycznych, jak również poprawienie statusu gospodarstw rolnych pod względem środowiska naturalnego, bezpieczeństwa pracy, higieny oraz dobrostanu zwierząt".

11. W części normatywnej tego rozporządzenia określono kryteria kwalifikowalności, które ograniczają finansowanie do inwestycji, które [7]:

- poprawiają ogólne wyniki gospodarstwa rolnego oraz

- spełniają normy wspólnotowe mające zastosowanie do danej inwestycji.

12. Państwa członkowskie muszą dopilnować, aby działania inwestycyjne przedstawione w ich programach rozwoju obszarów wiejskich były ukierunkowane na wyraźnie zdefiniowane cele odzwierciedlające stwierdzone potrzeby strukturalne i terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne [8] z uwzględnieniem strategicznych wytycznych Wspólnoty.

13. W tym celu państwa członkowskie mogą przyjąć różne podejścia. Pierwszy poziom ukierunkowania można osiągnąć dzięki wprowadzeniu restrykcyjnych kryteriów kwalifikowalności i zróżnicowanych stawek pomocy dla różnych rodzajów projektów inwestycyjnych, które powinny być szczegółowo opisane w PROW. W ten sposób państwa członkowskie mogą określić konkretne kategorie rolników i gospodarstw rolnych kwalifikujących się do uzyskania pomocy (kwalifikowalność beneficjentów), a także mogą ustalić kryteria kwalifikowalności dla projektów inwestycyjnych, sporządzając wykaz "pozytywny" rodzajów inwestycji kwalifikujących się do uzyskania pomocy albo wykaz "negatywny" inwestycji, które nie kwalifikują się do uzyskania pomocy. Może to spowodować zróżnicowanie regionalne i sektorowe (przez wykluczenie niektórych sektorów z zakresu finansowania) oraz ustalenie pułapów pomocy (powiązanych z wielkością projektów).

14. Zastosowanie podstawowych kryteriów kwalifikowalności, które zostały opisane w poprzednim punkcie, umożliwia odrzucenie projektów, które nie mają związku ze stwierdzonymi potrzebami i ustalonymi priorytetami. Na mocy przedmiotowego rozporządzenia wymaga się jednak dalszego ukierunkowania: państwa członkowskie powinny dokonać wyboru spośród przedłożonych kwalifikujących się projektów inwestycyjnych na podstawie przyjętych kryteriów [9].

15. Jednym ze sposobów wyboru, mimo że nie jest on prawnie wymagany, jest stworzenie rankingu wniosków projektowych na podstawie punktów przyznawanych za spełnienie poszczególnych kryteriów wyboru. Celem tego rodzaju systemów punktacji jest sporządzenie listy "najlepszych" projektów, czyli takich, które w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celów działania.

16. Możliwe sposoby ukierunkowania przez państwa członkowskie pomocy w ramach działania 121 przedstawiono na schemacie.

SCHEMAT

+++++ TIFF +++++

ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE

17. Podczas kontroli zbadano sposób, w jaki Komisja Europejska zarządza działaniem "Modernizacja gospodarstw rolnych" (działanie 121), oraz sposób, w jaki państwa członkowskie wdrażają to działanie. Ogólne pytanie kontrolne brzmiało:

Czy pomoc UE na rzecz modernizacji gospodarstw rolnych jest ukierunkowana na priorytety UE i konkretne potrzeby państw członkowskich?

Celem kontroli było ustalenie, czy 11,1 mld euro przeznaczone na wdrożenie działania 121 jest przydzielane na projekty, które w największym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia unijnego priorytetowego celu modernizacji, zwłaszcza pod względami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 (zob. pkt 10).

18. Podczas kontroli oceniono również wdrożenie dodatkowych środków finansowych udostępnionych na podstawie oceny funkcjonowania WPR i EPNG za pomocą działania 121.

19. Podczas kontroli oceniono wreszcie to, czy państwa członkowskie wprowadziły skuteczne systemy służące ograniczeniu ryzyka finansowania inwestycji w nierentownych gospodarstwach oraz ograniczeniu ryzyka wystąpienia efektu deadweight.

20. Kontrola skupiała się na najważniejszych etapach ukierunkowania pomocy inwestycyjnej na osiągnięcie celów priorytetowych i zaspokojenie stwierdzonych potrzeb dzięki wykorzystaniu różnych aspektów ram politycznych, a mianowicie unijnych ram regulacyjnych, PROW, zatwierdzenia PROW przez Komisję oraz wdrożenia działania przez państwa członkowskie.

21. Kontrola objęła Komisję i dziesięć państw członkowskich [10]. Na szczeblu Komisji zbadano założenia koncepcyjne działania 121 w świetle obowiązującego prawodawstwa UE [11], działania Komisji Europejskiej związane z zatwierdzaniem PROW przedłożonych przez państwa członkowskie oraz wszelkie późniejsze działania następcze. Zespoły kontrolne odwiedziły siedem z dziesięciu wybranych państw członkowskich (lub regionów w tych państwach), a trzy kolejne państwa członkowskie zostały poddane kontroli dokumentacyjnej. Kontrola obejmowała przegląd dokumentacyjny PROW i właściwych krajowych/regionalnych przepisów prawa oraz procedur wprowadzonych na potrzeby wyboru projektów inwestycyjnych, które miały zostać dofinansowane w ramach działania 121. W celu dokonania oceny CMEF jako narzędzia monitorowania działania 121 Trybunał zbadał dane gromadzone i dostarczane co roku przez państwa członkowskie.

22. Trybunał dokonał przeglądu próby 100 projektów inwestycyjnych zatwierdzonych w 2009 r. [12] przez właściwe władze krajowe lub regionalne (po dziesięć projektów inwestycyjnych na każde kontrolowane państwo członkowskie lub każdy kontrolowany region) w celu przeanalizowania procesu wyboru tych projektów. Kontrolerzy Trybunału zweryfikowali na miejscu 21 projektów z próby i przeprowadzili rozmowy z beneficjentami końcowymi.

UWAGI

UKIERUNKOWANIE FINANSOWANIA W RAMACH DZIAŁANIA 121 NA OSIĄGNIĘCIE PRIORYTETOWYCH CELÓW UE I ZASPOKOJENIE STWIERDZONYCH POTRZEB

MODERNIZACJA JEST W PEWNYM STOPNIU SKUTKIEM ZAKUPU NOWEGO SPRZĘTU LUB INFRASTRUKTURY

23. Trybunał stwierdził, że wszystkie 100 projektów z kontrolowanej próby już osiągnęło lub prawdopodobnie osiągnie cel w postaci modernizacji gospodarstw rolnych i/lub sektora rolnego. Było to jednak praktycznie nieuniknione, ponieważ inwestycje zazwyczaj polegają na finansowaniu nowych maszyn, nowego sprzętu, nowych budynków lub na renowacji budynków, a pewien stopień modernizacji wynika z każdego zakupu nowego sprzętu lub nowych obiektów.

24. Na podobnej zasadzie nowe inwestycje prawdopodobnie automatycznie przyczynią się w pewnym stopniu do osiągnięcia priorytetowych celów UE (zob. pkt 10), takich jak wdrożenie nowych technologii oraz poprawa stanu gospodarstw rolnych pod względem ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy, higieny i dobrostanu zwierząt. Stały postęp w dziedzinie standardów technologicznych i środowiskowych oznacza, że każdy nowy sprzęt prawdopodobnie przyczyni się do zwiększenia efektywności energetycznej i redukcji emisji w porównaniu ze starym sprzętem. Na przykład nowe pomieszczenia dla zwierząt muszą spełniać normy określone w dyrektywach UE, w związku z czym w pewnym stopniu będą lepsze od starych pomieszczeń pod względem higieny, dobrostanu zwierząt, bezpieczeństwa pracy i ochrony środowiska. Inwestycje w nowy sprzęt lub nowe obiekty niekoniecznie muszą jednak przyczyniać się do realizacji innych priorytetów UE, takich jak innowacje, jakość i zróżnicowanie.

NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE UKIERUNKOWUJĄ POMOC NA PROJEKTY SŁUŻĄCE ZASPOKOJENIU STWIERDZONYCH POTRZEB I OSIĄGNIĘCIU PRIORYTETOWYCH CELÓW UE …

25. Przez ukierunkowanie pomocy na konkretne potrzeby zgodnie z priorytetami UE można skuteczniej wykorzystywać pomoc. Projekty, które bezpośrednio realizują ustalone priorytety i stwierdzone potrzeby, powinny przynosić większe korzyści zarówno dla UE, jak i dla podatników krajowych, od których pochodzą środki finansowe.

26. Większość państw członkowskich zastosowała restrykcyjne warunki kwalifikowalności w celu podstawowego ukierunkowania pomocy. Na przykład:

- na Węgrzech władze zorganizowały nabory wniosków obejmujących projekty w konkretnych sektorach lub określone rodzaje projektów, jak np. projekty modernizacji gospodarstw hodowlanych lub sprzętu ogrodniczego, projekty nawadniania itp.;

- w Niemczech (Badenia-Wirtembergia) z pomocy wykluczono maszyny użytkowane na polu, takie jak ciągniki. W niektórych państwach członkowskich, na przykład w Polsce i Luksemburgu, do uzyskania pomocy kwalifikowały się jednak praktycznie wszystkie rodzaje inwestycji w gospodarstwa rolne.

27. W kilku państwach członkowskich ukierunkowanie pomocy nastąpiło przez zachęcanie do realizacji projektów, które odpowiadają potrzebom i priorytetom określonym w PROW. Na przykład:

- Luksemburg zaproponował wyższe stawki pomocy (dodatkowe 10% kosztów projektu) dla inwestycji ukierunkowanych na problemy środowiskowe lub dobrostan zwierząt;

- w Belgii zastosowano stawkę pomocy wynoszącą 40% w odniesieniu do projektów sprzyjających poprawie warunków przechowywania i rozrzucania nawozu zwierzęcego – nowa stawka była podwojeniem standardowej stawki 20%.

28. Dwa państwa członkowskie dokonały większego ukierunkowania, wybierając najlepsze projekty spośród projektów, które uznano za kwalifikujące się do uzyskania pomocy. Włochy (Wenecja Euganejska) i Rumunia zastosowały tego rodzaju kryteria wyboru razem z innymi metodami ukierunkowania pomocy w celu realizacji potrzeb określonych w PROW zgodnie z priorytetami UE.

RAMKA 2

PRZYKŁAD DOBRYCH PRAKTYK: WŁOCHY (REGION WENECJA EUGANEJSKA) MAKSYMALIZUJĄ PRAWDOPODOBIEŃSTWO WYBORU PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH, KTÓRE W NAJWIĘKSZYM STOPNIU PRZYCZYNIAJĄ SIĘ DO ZASPOKOJENIA STWIERDZONYCH POTRZEB I OSIĄGNIĘCIA PRIORYTETOWYCH CELÓW UE

Wenecja Euganejska określiła swoje kryteria wyboru projektów spośród kwalifikujących się wniosków na podstawie systemu punktacji uwzględniającego priorytety zdefiniowane w regionalnym PROW oraz dla każdego sektora sporządziła wykaz rodzajów "priorytetowych inwestycji".

Priorytety te obejmowały: korzyści środowiskowe; zwiększenie wartości produktów; integrację przedsiębiorstw; modernizację strukturalną; dostęp do technologii informacyjno-komunikacyjnych; ponowną adaptację i restrukturyzację poszczególnych sektorów rolnictwa oraz projekty zlokalizowane na obszarach górskich.

Przykład: projekt budowy magazynu i chłodni do przechowywania jabłek został wybrany ze względu na to, że odpowiadał priorytetom związanym z produkcją organiczną (która zwiększa wartość produktów), zakładał wykorzystanie paneli fotowoltaicznych w celu zmniejszenia zużycia energii (korzyści środowiskowe) i był zlokalizowany na obszarze górskim.

… LECZ W PRAKTYCE PRIORYTETY USTALA SIĘ W NIEWIELKIM STOPNIU

29. W Niemczech (Badenia-Wirtembergia), Hiszpanii (Katalonia), we Francji, na Węgrzech i w Portugalii (kontynentalnej) w ramach procedur krajowych określono kryteria wyboru, na podstawie których oceniano wszystkie projekty. Niezależnie jednak od wyniku tej oceny wszystkim kwalifikującym się wnioskom projektowym przyznano dotacje, ponieważ pozwalał na to budżet działania 121.

30. Na przykład we Francji władze uznały projekt o wartości 76000 euro polegający na wybudowaniu stajni dla koni za kwalifikujący się do uzyskania pomocy, lecz projekt ten podczas oceny nie otrzymał żadnych punktów, ponieważ nie realizował żadnego z priorytetów działania. Ze względu na to jednak, że dostępny budżet przekraczał środki, o które ubiegano się w złożonych kwalifikujących się wnioskach projektowych, także i na ten projekt przyznano dotację.

31. W Belgii, Luksemburgu i Polsce nie określono żadnych kryteriów wyboru, mimo że Komisja poinformowała państwa członkowskie, że mają one prawny obowiązek zdefiniowania takich kryteriów.

RAMKA 3

POLSKI PROW: PRZYKŁAD BRAKU UKIERUNKOWANIA

Niezależna ocena ex ante polskiego PROW wykazała, że system ukierunkowania pomocy jest słaby; w ocenie tej zalecono opracowanie i wdrożenie kryteriów wyboru. PROW nie określa jednak żadnych kryteriów wyboru ani innych działań realizujących konkretne potrzeby lub cele. Zważywszy na to, że przyjęte kryteria wykluczały jedynie gospodarstwa rolne poniżej określonej powierzchni, prawie wszystkie gospodarstwa we wszystkich sektorach rolnictwa kwalifikowały się do wystąpienia z wnioskiem o pomoc. Doprowadziło to do sytuacji, w której liczba wniosków o pomoc znacznie przekraczała liczbę projektów możliwych do dofinansowania.

W rezultacie w pierwszym naborze wniosków projektowych w 2007 r. polska instytucja zarządzająca zastosowała zasadę "kto pierwszy, ten lepszy". Kwalifikujące się wnioski były przyjmowane w kolejności ich zgłaszania, aż osiągnięty został pułap budżetowy dla danego regionu. W niektórych biurach regionalnych ustawiały się w związku z tym kolejki wnioskodawców czekających przed urzędem. W drugim naborze – w 2009 r. – projekty były wybierane losowo. Wszystkie dopuszczone wnioski, które spełniały podstawowe kryteria kwalifikowalności, były wybierane losowo, aż do wyczerpania budżetu przewidzianego na dany region. W opisanych metodach wyboru nie ma żadnego mechanizmu ukierunkowania finansowania na te projekty, które realizują stwierdzone potrzeby strukturalne lub terytorialne.

W październiku 2010 r. polskie władze wprowadziły kryteria wyboru projektów inwestycyjnych.

PRZEGLĄD RÓŻNYCH METOD UKIERUNKOWANIA POMOCY WYKORZYSTYWANYCH PRZEZ SKONTROLOWANE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE (REGIONY)

32. W tabeli 1 przedstawiono przegląd różnych metod ukierunkowania pomocy wykorzystywanych w dziesięciu państwach członkowskich; przegląd ten uzupełniono przeprowadzoną przez Trybunał analizą stopnia ukierunkowania, jaki udało się osiągnąć na podstawie założeń PROW, ustawodawstwa krajowego i procedur wdrożeniowych.

TABELA 1

RÓŻNE METODY I STOPNIE UKIERUNKOWANIA POMOCY W DZIESIĘCIU KONTROLOWANYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH (REGIONACH)

Państwo członkowskie | Restrykcyjne kryteria kwalifikowalności związane z priorytetami i/lub wprowadzone zachęty | Kryteria wyboru zdefiniowane w celu ukierunkowania pomocy | Skutecznie stosowane kryteria wyboru | Ogólna ocena ukierunkowania |

Belgia (Walonia) | √ | X | X | słabe |

Niemcy Badenia-Wirtembergia | √ | √ | X | ograniczone |

Hiszpania (Katalonia) | √ | √ | X | ograniczone |

Francja (kontynentalna) | √ | √ | X | ograniczone |

Włochy (Wenecja Euganejska) | √ | √ | √ | silne |

Luksemburg | ograniczone | X | X | słabe |

Węgry | √ | √ | X | ograniczone |

Polska | X | X | X | słabe |

Portugalia (kontynentalna) | √ | √ | X | ograniczone |

Rumunia | √ | √ | √ | silne |

KOMISJA ZATWIERDZIŁA KILKA PROW, W KTÓRYCH NIE PRZEWIDYWANO UKIERUNKOWANIA POMOCY NA STWIERDZONE POTRZEBY I PRIORYTETY

33. Brak skutecznego ukierunkowania, o którym mowa w pkt 29–32 powyżej, nie powinien wystąpić, ponieważ sporządzone przez państwa członkowskie PROW są przedkładane Komisji do zatwierdzenia, a zgodnie z przepisami powinny one zawierać wystarczający dowód na to, że działania inwestycyjne są ukierunkowane na wyraźnie określone cele, które odzwierciedlają stwierdzone potrzeby strukturalne i terytorialne oraz niekorzystne czynniki strukturalne [13]. Obecne przepisy nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku przedstawiania w PROW kryteriów wyboru, które będą stosowane. Kryteria te mogą zostać przyjęte przez dane państwo członkowskie po zatwierdzeniu PROW przez Komisję. Uwzględnienie w PROW najważniejszych elementów, które dane państwo członkowskie zamierza zastosować na potrzeby wyboru projektów inwestycyjnych, ma jednak kluczowe znaczenie dla określenia, czy i w jakim stopniu osiągnięte zostanie wymagane ukierunkowanie.

34. Dwa z dziesięciu zbadanych PROW zawierały wyraźny dowód na dobre ukierunkowanie działania 121 [Włochy (Wenecja Euganejska) i Węgry]. Sześć pozostałych programów zawierało niewiele dowodów tego rodzaju ukierunkowania [Belgia (Walonia), Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Hiszpania (Katalonia), Francja, Rumunia [14], Portugalia]. Dwa programy (Luksemburg i Polska) nie zawierały wystarczających dowodów na ukierunkowanie działania 121. Komisja zatwierdziła jednak wszystkie dziesięć programów.

35. Służby Komisji zakwestionowały brak ukierunkowania działania 121 podczas oceniania zaproponowanego polskiego programu rozwoju obszarów wiejskich w lipcu 2007 r. W tym kontekście Komisja podniosła kwestię zaproponowanego podejścia "kto pierwszy, ten lepszy". Polski program rozwoju obszarów wiejskich nie został później zmodyfikowany, a jednak we wrześniu 2007 r. Komisja zatwierdziła go pomimo niewystarczającego ukierunkowania.

36. W luksemburskim PROW określa się kryteria kwalifikowalności i zróżnicowane stawki pomocy, lecz nie definiuje się sposobu ukierunkowania pomocy na stwierdzone potrzeby. Komisja kilkakrotnie przypominała władzom luksemburskim o konieczności określenia kryteriów wyboru.

37. Przypadki Luksemburga i Polski podkreślają potrzebę zapewnienia przez Komisję wystarczającego poziomu ukierunkowania wykazanego w PROW przedkładanych jej do zatwierdzenia. Po zatwierdzeniu PROW przez Komisję i po udostępnieniu danemu państwu członkowskiemu środków EFRROW Komisji jest o wiele trudniej zapewnić ukierunkowanie retroaktywnie.

OPIS ELEMENTÓW UKIERUNKOWANIA PRZEDSTAWIONY W PROW NIE ZAWSZE ODPOWIADA UKIERUNKOWANIU STOSOWANEMU W PRAKTYCE

38. Trybunał ustalił, że faktyczny proces wyboru i ukierunkowanie osiągnięte w praktyce czasami znacznie odbiegały od opisu przedstawionego w PROW, tj. w głównym dokumencie, na którego podstawie Komisja podejmuje decyzję o zatwierdzeniu ogólnego programu wydatków. Niektóre państwa członkowskie w swoich PROW szczegółowo opisały systemy wyboru, lecz w praktyce dofinansowały wszystkie kwalifikujące się projekty, co sprawiło, że ich procedury wyboru były bez znaczenia (Francja, Węgry). Natomiast inne państwa członkowskie, zwłaszcza Portugalia, opracowały bardziej szczegółowe systemy ukierunkowania od tych opisanych w PROW zatwierdzonym przez Komisję.

CMEF NIE POZWALAJĄ NA MONITOROWANIE STOPNIA, W JAKIM DZIAŁANIE 121 REALIZUJE WSZYSTKIE PRIORYTETY UE

39. CMEF dostarczają informacji na temat postępów we wdrażaniu programu i odnoszą się do takich wskaźników, jak wkład finansowy, produkty i rezultaty. W związku z tym CMEF powinny pomóc w zidentyfikowaniu rezultatów ukierunkowania działania 121.

40. Wskaźniki CMEF zdefiniowane w odniesieniu do działania 121 (zob. tabela 2) nie nadają się do monitorowania zakresu, w jakim finansowane projekty realizują niektóre priorytety UE lub cele poszczególnych działań, takie jak zapewnienie jakości, zróżnicowanie w ramach gospodarstwa rolnego i poza nim oraz poprawę stanu gospodarstw rolnych pod względem ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy, higieny i dobrostanu zwierząt, ponieważ tego rodzaju dane nie są gromadzone.

DANE CMEF DOTYCZĄCE REZULTATÓW SĄ MAŁO WIARYGODNE

41. Wskaźnik rezultatu "Nowe produkty i/lub techniki" jest ważny w przypadku działania inwestycyjnego, którego głównym celem jest modernizacja gospodarstw. Kontrola wykazała, że państwa członkowskie miały trudności z gromadzeniem danych, które odpowiadają definicji tego wskaźnika zawartej w CMEF [15]. Niektóre państwa członkowskie zdecydowały, że w ogóle nie będą przedstawiać tego wskaźnika (Francja) lub że będą go mierzyły jedynie częściowo [Belgia (Walonia) odnosi się tylko do "nowych produktów"]. W swoich sprawozdaniach z oceny śródokresowej pięć na dziesięć skontrolowanych państw członkowskich poinformowało o trudnościach związanych ze zdefiniowaniem "nowych technik" [Belgia (Walonia), Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Francja, Luksemburg, Rumunia]. Inne państwa członkowskie zastosowały natomiast definicję, której zakres jest szerszy od zakresu definicji zaproponowanej w CMEF. Definicja stosowana w Rumunii obejmuje każdy produkt lub każdą technikę, które po raz pierwszy zostały użyte w gospodarstwie. W związku z tym definicja ta obejmuje prawie wszystkie projekty inwestycyjne finansowane w ramach działania 121 (98% wszystkich sfinalizowanych inwestycji [16]) .

TABELA 2

WSKAŹNIKI CMEF DLA DZIAŁANIA 121

Rodzaj wskaźnika | Wskaźnik |

Stan wyjściowy | Wydajność pracy w rolnictwie |

Nakłady brutto na środki trwałe w rolnictwie |

Wkład | Wielkość zrealizowanych wydatków publicznych (kwota łączna w porównaniu z EFRROW) |

Produkt [9999] | Liczba gospodarstw rolnych, które otrzymały wsparcie inwestycyjne (podział w zależności od płci, statusu prawnego, kategorii wiekowej, rodzaju inwestycji – FADN [8888] – oraz gałęzi rolnictwa) |

Całkowita wielkość inwestycji (podział w zależności od rodzaju inwestycji – FADN – oraz gałęzi rolnictwa) |

Rezultat | Liczba gospodarstw, które wprowadziły nowe produkty i/lub techniki (podział w zależności od rodzaju zmiany profilu produkcji) |

Wzrost wartości dodanej brutto w gospodarstwach korzystających z pomocy finansowej |

Oddziaływanie | Wzrost gospodarczy |

Wydajność pracy |

42. Zgodnie z wytycznymi wydanymi przez Komisję celem wskaźnika rezultatu "Wzrost wartości dodanej brutto" (WDB) jest pomiar poprawy wyników ekonomicznych gospodarstw korzystających z pomocy finansowej [17]. Dwa z siedmiu odwiedzonych państw członkowskich (Luksemburg i Francja) nie podawały wartości wskaźnika WDB w latach 2007–2010 ze względu na trudności związane z gromadzeniem niezbędnych danych. Kontrola wykazała, że pozostałe odwiedzone państwa członkowskie stosowały bardzo różne definicje i metody gromadzenia danych. W sprawozdaniu z oceny śródokresowej sporządzonym przez Hiszpanię (Katalonia) wskazano na bardzo niską wiarygodność wskaźnika "Wzrost wartości dodanej brutto", co wynikało z tego, że niezbędne informacje księgowe były dostępne wyłącznie w odniesieniu do bardzo ograniczonej próby gospodarstw korzystających z pomocy finansowej.

43. Wskutek niskiej wiarygodności i braku wspólnych definicji nie da się porównać danych zgromadzonych w poszczególnych państwach członkowskich ani ich miarodajnie zagregować na szczeblu UE.

UKIERUNKOWANIE DODATKOWYCH FUNDUSZY ZA POMOCĄ OCENY FUNKCJONOWANIA WPR

CELEM OCENY FUNKCJONOWANIA WPR BYŁO UKIERUNKOWANIE DODATKOWYCH FUNDUSZY NA "NOWE WYZWANIA"

44. W swoim wniosku dotyczącym oceny funkcjonowania WPR z 2007 r. [18] Komisja określiła "nowe wyzwania" dla rolnictwa europejskiego w takich dziedzinach, jak zmiana klimatu, energia odnawialna, gospodarka wodna i różnorodność biologiczna. Jako kolejne wyzwanie Rada dodała restrukturyzację sektora mleczarskiego. Rada udostępniła dodatkowe 4,95 mld euro [19] na podstawie oceny funkcjonowania WPR i EPNG oraz podkreśliła znaczenie ukierunkowania tych środków przez "zaakcentowanie" [20] działań związanych z nowymi wyzwaniami UE w PROW państw członkowskich. Państwa członkowskie, które w swoich PROW chciały uwzględnić nowe wyzwania i dzięki temu uruchomić dodatkowe środki finansowe, które od stycznia 2010 r. miały zostać udostępnione na podstawie oceny funkcjonowania WPR i EPNG, do czerwca 2009 r. musiały przedłożyć Komisji do zatwierdzenia zmienione programy. W rezultacie na działanie 121 przewidziano szacunkowo dodatkowo 630 mln euro.

45. Służby Trybunału przeanalizowały wykorzystanie działania 121 w celu uwzględnienia nowych wyzwań, oceniając w dziesięciu kontrolowanych państwach członkowskich PROW zmienione na podstawie oceny funkcjonowania WPR i zatwierdzone przez Komisję, a także krajowe procedury wdrożeniowe.

NIEKTÓRE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE NIE PRZEZNACZYŁY DODATKOWYCH ŚRODKÓW FINANSOWYCH NA "ZAAKCENTOWANIE" DZIAŁANIA 121

46. Państwa członkowskie mogą wykorzystać dodatkowe środki finansowe np. podwyższając stawki pomocy w pewnych rodzajach projektów lub wprowadzając specjalne poddziałania ukierunkowane na nowe wyzwania. Mogą one również dostosować stosowane przez siebie procedury i kryteria w celu przyznania pierwszeństwa – w procesie wyboru – inwestycjom ukierunkowanym na nowe wyzwania.

47. W siedmiu na dziesięć skontrolowanych państw członkowskich [21] przyjęcie oceny funkcjonowania WPR i EPNG doprowadziło do zwiększenia budżetu przeznaczonego na działanie 121. We wszystkich tych krajach PROW uwzględniały cele związane z nowymi priorytetami jeszcze przed przeprowadzeniem oceny funkcjonowania WPR.

48. Siedem państw członkowskich, które zwiększyły budżet na działanie 121, zareagowało na nowe priorytety w różny sposób. Trzy państwa członkowskie (Włochy (Wenecja Euganejska), Rumunia i Portugalia) dostosowały swoje procedury wyboru w celu przyznania pierwszeństwa tym projektom inwestycyjnym w ramach działania 121, które uwzględniały nowe priorytety:

- We Włoszech podwyższono stawki pomocy i maksymalną kwotę dotacji dla projektów w sektorze mleczarskim. Do głównych kryteriów wyboru dodano priorytety związane z nowymi wyzwaniami, co zwiększyło prawdopodobieństwo wyboru projektów uwzględniających nowe wyzwania.

- Rumunia zmieniła swoje procedury i przyznała dodatkowe punkty dla projektów inwestycji w energię odnawialną.

- Władze portugalskie zorganizowały specjalny nabór wniosków dotyczących projektów związanych z sektorem mleczarskim; stawki pomocy dla sektora mleczarskiego były o 10% wyższe od stawek dla sektorów niepriorytetowych.

49. Trzy państwa członkowskie [Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Francja i Luksemburg] nie zmieniły swoich procedur. W czasie kontroli Polska zmieniała swoje procedury.

50. Z uwag przedstawionych w pkt 29–32 wynika ponadto, że wiele państw członkowskich nie wdrożyło zasad kwalifikowalności, procedur lub kryteriów wyboru, które umożliwiłyby im ukierunkowanie dodatkowych zasobów na priorytety związane ze zmianą klimatu, energią odnawialną, gospodarką wodną i różnorodnością biologiczną.

51. Państwa członkowskie są zobowiązane do dopilnowania, aby na działania związane z nowymi wyzwaniami została przeznaczona "kwota równa" dodatkowemu finansowaniu wynikającemu z oceny funkcjonowania WPR i europejskiego planu naprawy gospodarczej [22]. Państwa członkowskie muszą zadbać o to, by – za sprawą oddzielnych sprawozdań finansowych dla działań uwzględniających nowe wyzwania – umożliwić Komisji weryfikację spełnienia tego warunku. Państwa członkowskie są ponadto zobowiązane do monitorowania od 2010 r., w ramach CMEF, zakresu, w jakim nowe wyzwania zostały uwzględnione w działaniach finansowanych przez EFRROW. Przed przeprowadzeniem oceny funkcjonowania WPR działania już uwzględniające nowe wyzwania nie były jednak osobno przedstawiane ani w sprawozdaniach finansowych przedkładanych Komisji, ani w CMEF. W związku z tym porównanie sytuacji sprzed oceny funkcjonowania WPR i po jej przeprowadzeniu jest praktycznie niemożliwe.

52. W ramach kontroli Trybunał ustalił, że istnieje ryzyko, iż państwa członkowskie, które jeszcze przed oceną funkcjonowania WPR planowały sfinansować działania uwzględniające nowe wyzwania, mogą wykorzystać dodatkowe środki finansowe do celów innych niż zaakcentowanie nowych priorytetów. Takie ryzyko może wystąpić w sytuacji, w której państwa członkowskie planowały uwzględnić podobne priorytety, takie jak sektor mleczarski, zanim udostępniono im dodatkowe środki finansowe. Wcześniej zaplanowane wydatki wykorzystuje się wówczas, aby spełnić wymogi oceny funkcjonowania WPR, a "nadprogramowe" środki pieniężne udostępniane na podstawie tej oceny są wykorzystywane do innych celów.

53. W jednym z badanych przypadków ryzyko to urzeczywistniło się; takie zastąpienie wydatków zostało wyraźnie opisane w PROW zmienionym w wyniku oceny funkcjonowania WPR, przedłożonym Komisji, a następnie przez nią zatwierdzonym (zob. ramka 4):

54. Komisja uważa, że praktyka zastępowania środków budżetowych omówiona w ramce 4 jest zgodna z przepisami przedmiotowego rozporządzania, ponieważ 59,8 mln euro zostanie przeznaczonych na działania uwzględniające nowe priorytety. Z uwagi jednak na to, że na nowe priorytety zostanie przeznaczona taka sama kwota, jak planowano przed przeprowadzeniem oceny funkcjonowania WPR, nie doprowadzi to do "zaakcentowania" priorytetów.

55. Trybunał podkreśla zatem, że nie wszystkie środki pieniężne udostępnione w wyniku oceny funkcjonowania WPR/EPNG zostaną wykorzystane do zaakcentowania ustalonych priorytetów oraz że nie będzie można ustalić faktycznej kwoty, która rzeczywiście przyczyniłaby się do zaakcentowania tych priorytetów, w porównaniu z sytuacją sprzed oceny funkcjonowania WPR.

RAMKA 4

NIEMCY (BADENIA-WIRTEMBERGIA): DODATKOWE ŚRODKI FINANSOWE UDOSTĘPNIONE W WYNIKU OCENY FUNKCJONOWANIA WPR ZASTĘPUJĄ WYDATKI BUDŻETOWE, KTÓRE JUŻ UWZGLĘDNIAJĄ NOWE WYZWANIA

W przedłożonym Komisji PROW, zmienionym w wyniku oceny funkcjonowania WPR/EPNG, zwiększono budżet PROW Badenii-Wirtembergii o 59,8 mln euro w celu uwzględnienia trzech nowych wyzwań: restrukturyzacji sektora mleczarskiego, zmiany klimatu i różnorodności biologicznej. Fundusze te zostały przydzielone wyłącznie na istniejące działania 121 i 214 (działanie rolnośrodowiskowe). Reforma sektora mleczarskiego miała zostać uwzględniona w działaniu 121.

Władze Badenii-Wirtembergii potwierdziły, że w ramach istniejących działań 121 i 214, zdefiniowanych w początkowo przyjętym PROW z listopada 2007 r., czyli przed oceną funkcjonowania WPR, na działania uwzględniające nowe wyzwania była już przeznaczona kwota przekraczająca 59,8 mln euro. W konsekwencji władze Badenii-Wirtembergii wycofały 59,8 mln euro z budżetów przeznaczonych na działania 121 i 214 i ponownie rozdzieliły tę kwotę na kilka istniejących działań, w tym około 18 mln euro na działanie 121, w celu uwzględnienia szczególnych potrzeb regionalnych.

W ramach budżetu działania 121 władze wydzieliły 26 mln euro na nowe zadanie związane z restrukturyzacją sektora mleczarskiego. Dane dotyczące wydatkowania sprzed oceny funkcjonowania WPR wskazują jednak, że prawdopodobna kwota początkowego budżetu przeznaczonego na sektor mleczarski wynosiła już około 35 mln euro.

Ukierunkowanie pomocy w celu uniknięcia zagrożenia dla trwałego charakteru inwestycji i ryzyka wystąpienia efektudeadweight

NIEWYSTARCZAJĄCA WERYFIKACJA RENTOWNOŚCI GOSPODARSTW I PRZEDŁOŻONYCH PROJEKTÓW INWESTYCYJNYCH

56. Państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość wykazania rentowności zaproponowanych inwestycji w gospodarstwa rolne przed przyznaniem dotacji, tak aby uniknąć udzielania pomocy finansowej tym gospodarstwom, które mogą upaść, oraz w celu zapewnienia trwałego charakteru finansowanych inwestycji. Mimo że nie ma takiego obowiązku prawnego, wszystkie skontrolowane państwa członkowskie (regiony) wymagały od wnioskodawców przedłożenia dowodu na rentowność ich gospodarstw i/lub wykonalność zaproponowanego projektu [23]. W ramach kontroli ustalono jednak, że waga i zakres rzeczowy tego rodzaju dowodów znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich.

57. W Luksemburgu w odniesieniu do inwestycji, których wartość przekracza określony próg, wymagane jest przedłożenie potwierdzenia, że rolnik skorzystał z doradztwa gospodarczego w związku ze swoim projektem inwestycyjnym; w potwierdzeniu tym podaje się zysk brutto gospodarstwa i koszty projektu, ale nie wynik analizy ekonomicznej.

58. Na Węgrzech jakość i wykonalność planu finansowego, który należy przedłożyć razem z wnioskiem projektowym, oceniane są na podstawie systemu punktacji opierającego się na komputerowym porównaniu projektu z danymi bazowymi. Ponad jedna czwarta projektów wybranych w ramach naboru z 2008 r. uzyskała zero punktów w odniesieniu do co najmniej jednego kryterium podczas oceny "wykonalności planu finansowego". Trybunał ustalił, że nie określono minimalnej liczby punktów, jaką trzeba uzyskać w ocenie planu finansowego oraz że zatwierdzono wszystkie projekty niezależnie od liczby punktów.

59. W Polsce wnioskodawca musi udowodnić wykonalność finansową projektu wyłącznie w przypadku gdy cel projektu dotyczy wzrostu wartości dodanej brutto gospodarstwa. To jednak rolnik decyduje o tym, czy w swoim wniosku zaznaczy taki cel swojego projektu, co automatycznie oznacza dalszą analizę jego wniosku przez administrację. W żadnym z dziesięciu projektów przeanalizowanych przez Trybunał nie zaznaczono tego celu, w związku z czym ocena rentowności nie została w ich przypadku przeprowadzona.

PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE WYBRAŁY PROJEKTY, KTÓRYCH REALIZACJA ZOSTAŁA JUŻ ROZPOCZĘTA, CO POWODUJE RYZYKO WYSTĄPIENIA EFEKTUDEADWEIGHT

60. W swoich poprzednich sprawozdaniach (np. w sprawie podejścia LEADER) [24] Trybunał ustalił, że zagrożenie dla wydajności każdego programu dotacji polega na tym, że dana inwestycja zostałaby zrealizowana nawet bez pomocy publicznej. Sytuacja ta to tzw. efekt deadweight.

61. Znaczne ryzyko wystąpienia efektu deadweight zachodzi, gdy rozpoczęto już realizację projektu lub nawet ją zakończono jeszcze przed przyznaniem pomocy. W przypadkach, w których pomoc przyznano retrospektywnie, przez samo podjęcie decyzji o realizacji inwestycji rolnik wykazał, że zamierza ją przeprowadzić nawet bez pomocy publicznej.

62. W odniesieniu do działania 121 stosuje się różne podejścia dotyczące zatwierdzania projektów juz rozpoczętych:

- W Luksemburgu gospodarstwa rolne mogą ubiegać się o pomoc inwestycyjną już po zrealizowaniu inwestycji, jeśli kwota nie przekracza 100000 euro, lub gdy prace związane z realizacją projektu rozpoczęły się między początkiem okresu programowania a datą opublikowania krajowej ustawy wdrażającej.

- W innych państwach członkowskich, w tym w Hiszpanii (Katalonia), we Włoszech (Wenecja Euganejska) i w Portugalii, gospodarstwa mogą rozpocząć inwestycję, która potencjalnie kwalifikuje się do uzyskania pomocy finansowej, w dniu przedłożenia wniosku o pomoc, nie mając przy tym pewności, czy ich projekt zostanie dofinansowany.

- W Belgii (Walonia) i Rumunii koszty w projekcie inwestycyjnym są kwalifikowalne dopiero od dnia zatwierdzenia dotacji, co można uznać za dobrą praktykę [25].

63. Podczas kontroli ustalono, że w czterech skontrolowanych państwach członkowskich/regionach [Hiszpania (Katalonia), Włochy (Wenecja Euganejska), Luksemburg i Portugalia (kontynentalna)] połowę projektów w próbie rozpoczęto (lub nawet zakończono) jeszcze przed przyznaniem dotacji. W takich przypadkach zachodzi znaczne ryzyko wystąpienia efektu deadweight, tj. sytuacji, w której rolnik zrealizowałby daną inwestycję nawet bez uzyskania pomocy publicznej.

64. Zgodnie z wnioskami ustawodawczymi Komisji mającymi na celu zmianę obecnie obowiązującego rozporządzenia dotyczącego rozwoju obszarów wiejskich [26] wydatki będą się kwalifikowały do zwrotu dopiero po tym, jak przedłożony zostanie wniosek o dotację. Z jednej strony zapobiegnie to retrospektywnemu zatwierdzaniu inwestycji, na co zezwalały władze luksemburskie, lecz z drugiej strony nie będzie w wystarczającym stopniu ograniczało ryzyka wystąpienia efektu deadweight, ponieważ realizację projektów inwestycyjnych nadal będzie można rozpoczynać przed zatwierdzeniem wniosku (a nawet przed przedłożeniem wniosku, z zastrzeżeniem, że koszty poniesione przed przedłożeniem wniosku nie będą się kwalifikowały do zwrotu).

65. W swoim wniosku dotyczącym rozwoju obszarów wiejskich w latach 2014–2020 Komisja jeszcze raz podkreśliła ten wymóg. Przewiduje w nim jednak również dobre praktyki w tym zakresie; wyraźnie określa się, że państwa członkowskie mogą ustalić, że do zwrotu kwalifikują się wydatki poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji (zob. ramka 5).

RAMKA 5

WNIOSEK KOMISJI DOTYCZĄCY ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH W LATACH 2014–2020 [27]

Z wyjątkiem kosztów ogólnych [kosztów przygotowawczych]… w odniesieniu do działań inwestycyjnych… za kwalifikujące się do zwrotu uznaje się wyłącznie te wydatki, które zostały poniesione po przedłożeniu wniosku właściwemu organowi.

Państwa członkowskie mogą określić w swoich programach, że do zwrotu kwalifikują się wyłącznie te wydatki, które zostały poniesione po zatwierdzeniu wniosku o pomoc przez właściwy organ.

WNIOSKI I ZALECENIA

66. W wyniku kontroli Trybunał ustalił, że działanie 121 dotyczące inwestowania w rozwój obszarów wiejskich – "Modernizacja gospodarstw rolnych" – osiągnęło swój cel, tj. przyczyniło się do modernizacji gospodarstw. Trybunał stwierdził jednak, że było to praktycznie nieuniknione z uwagi na to, że prawie każdą inwestycję lub prawie każdy zakup nowego sprzętu można uznać za pewien wkład w modernizację oraz że prawie każda tego rodzaju inwestycja lub prawie każdy tego rodzaju zakup spełniają kryteria kwalifikowalności obejmujące bardzo szeroki zakres (pkt 23–24).

67. Mimo że państwa członkowskie są zobowiązane do ukierunkowania pomocy inwestycyjnej na jasno określone potrzeby występujące na ich obszarach wiejskich, zakres ukierunkowania znacznie się różni między skontrolowanymi państwami członkowskimi. Niektóre państwa członkowskie w znacznym stopniu ukierunkowały pomoc na konkretne potrzeby i określiły procedury wyboru najlepszych projektów spośród kwalifikujących się wniosków (pkt 25–28).

68. Inne państwa członkowskie przyznawały dotacje na wszystkie otrzymane wnioski projektowe, które spełniały podstawowe warunki kwalifikowalności, niezależnie od wkładu projektów w osiągnięcie celów określonych w ramach działania 121. Tego rodzaju praktyki doprowadziły do zmniejszenia skuteczności i wydajności wykorzystania funduszy publicznych, zarówno unijnych, jak i krajowych. 11,1 mld euro, które w ramach EFRROW przeznaczono na działanie 121, mogłoby przynieść większe korzyści, gdyby lepiej je ukierunkowano na priorytety UE oraz stwierdzone potrzeby krajowe i regionalne (pkt 29–32).

69. Komisja zatwierdziła programy rozwoju obszarów wiejskich (PROW), które nie ukierunkowywały odpowiednio pomocy i które nie określały procesu lub kryteriów wyboru projektów (pkt 33–38).

ZALECENIE 1

a) Komisja powinna zaproponować wprowadzenie przepisów wyraźnie zobowiązujących państwa członkowskie do szczegółowego przedstawienia w ich PROW sposobu ukierunkowania działania 121 na stwierdzone potrzeby oraz ogólne priorytety. PROW powinny zawierać szczegółowe informacje na temat procesu i kryteriów wyboru projektów. Ponadto przy zatwierdzaniu PROW Komisja powinna dopilnować spełnienia tych wymogów.

b) Przy wdrażaniu swoich PROW na następny okres programowania państwa członkowskie powinny ukierunkować pomoc na podstawie jasnych i stosownych kryteriów wyboru, z uwzględnieniem priorytetów UE i potrzeb krajowych lub regionalnych.

70. Wspólne ramy monitorowania i oceny są narzędziem stworzonym na potrzeby państw członkowskich i Komisji. Trybunał ustalił, że to narzędzie nie przyczynia się do pozyskiwania odpowiednich danych, które można by wykorzystać do monitorowania wyników osiąganych dzięki środkom finansowym z działania 121. Zdefiniowane wskaźniki nie umożliwiają monitorowania postępów w osiąganiu priorytetowych celów UE; kontrola wykazała, że dostarczane dane są mało wiarygodne oraz że nie umożliwiają dokonywania porównań między państwami członkowskimi (i/lub regionami) (pkt 39-43).

ZALECENIE 2

Komisja powinna dopilnować, aby w zbliżającym się okresie programowania pozyskiwane były właściwe i wiarygodne informacje, co ułatwi zarządzanie działaniem 121 i jego monitorowanie oraz pomoże wykazać, w jakim stopniu przyznana pomoc przyczynia się do osiągnięcia priorytetowych celów UE.

71. Na podstawie oceny funkcjonowania WPR w 2009 r. udostępniono dodatkowe środki finansowe wynoszące około 5 mld euro na potrzeby zaakcentowania określonych priorytetów UE, które zostały zdefiniowane jako nowe wyzwania UE, w tym zmiany klimatu i różnorodności biologicznej. Brak skutecznych mechanizmów ukierunkowania osłabia potencjalną skuteczność tych dodatkowych funduszy w kontekście sprostania tym wyzwaniom. Ponadto podczas kontroli Trybunał zidentyfikował przypadki, w których nie będzie można dokonać "zaakcentowania" priorytetów ze względu na zastąpienie dodatkowego finansowania w ramach oceny funkcjonowania WPR/EPNG środkami, które zostały przeznaczone na wdrożenie odpowiednich działań jeszcze przed oceną funkcjonowania WPR (pkt 44–55).

ZALECENIE 3

Dążąc do przypisania konkretnych działań i środków budżetowych do określonych celów priorytetowych – tak jak w przypadku oceny funkcjonowania WPR – aby zagwarantować, że finansowanie wywoła dodatkowy efekt, Komisja powinna zaproponować przepisy wprowadzające wymóg w tym zakresie w podstawowych rozporządzeniach UE.

72. Wszystkie skontrolowane państwa członkowskie (regiony) wymagają od wnioskodawców przedłożenia dowodu na rentowność ich gospodarstw i/lub zaproponowanego projektu. Niektóre państwa członkowskie przy ocenianiu wniosków projektowych nie uwzględniły jednak otrzymanych dowodów (pkt 56–59).

ZALECENIE 4

Państwa członkowskie powinny wprowadzić skuteczne i proporcjonalne do ryzyka procedury, tak aby dotacje nie były przeznaczane na projekty, w przypadku których rentowność inwestycji lub trwałość gospodarstwa są wątpliwe.

73. Trybunał ustalił, że nadal występuje ryzyko efektu deadweight powiązane z retroaktywnym zatwierdzaniem inwestycji, które już są realizowane (pkt 60–65).

ZALECENIE 5

Komisja powinna zachęcać państwa członkowskie do stosowania dobrych praktyk, zgodnie z którymi do zwrotu kwalifikowałyby się wydatki inwestycyjne poniesione dopiero po zatwierdzeniu dotacji.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Ioannis SARMAS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 14 marca 2012 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Dane finansowe według stanu na styczeń 2012 r.

[2] W 2007 r. Komisja Europejska zaproponowała przeprowadzenie oceny funkcjonowania wspólnej polityki rolnej (WPR); propozycja ta została przyjęta przez Radę w 2008 r. Po przeprowadzeniu tej oceny oraz w odpowiedzi na kryzys gospodarczy w 2008 r. Komisja sporządziła europejski plan naprawy gospodarczej, który został zatwierdzony przez Radę w grudniu 2008 r.

[3] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

[4] Dane finansowe według stanu na styczeń 2012 r. W tym 630 mln euro przyznane na podstawie oceny funkcjonowania reformy WPR i EPNG.

[5] Obszary "Natura 2000" są specjalnymi obszarami ochrony przyrody.

[6] Motyw 21 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

[7] Art. 26 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

[8] Art. 43 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15).

[9] Zgodnie z art. 71 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 projekty są wybierane na podstawie kryteriów wyboru, które ustala dane państwo członkowskie lub dany region.

[10] Kontrola objęła PROW w następujących krajach lub regionach: Belgia (Walonia), Niemcy (Badenia-Wirtembergia), Hiszpania (Katalonia), Francja (kontynentalna), Włochy (Wenecja Euganejska), Luksemburg, Węgry, Polska, Portugalia (kontynentalna) i Rumunia.

[11] Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 i rozporządzenie (WE) nr 1974/2006.

[12] W przypadku Włoch (Wenecja Euganejska) próba objęła również projekty zatwierdzone w 2008 r.

[13] Art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006.

[14] Chociaż w momencie zatwierdzania przez Komisję rumuńskiego PROW zawierał on niewiele dowodów właściwego ukierunkowania, to inwestycje w ramach działania 121 były w praktyce silnie ukierunkowane ze względu na zastosowanie restrykcyjnych kryteriów kwalifikowalności i skuteczne stosowanie odpowiednich kryteriów wyboru (zob. tabela 1).

[15] Podręcznik CMEF: zmiany sposobu użytkowania gruntów lub praktyk rolnych, które prowadzą do zmiany proporcji produkcji podstawowych produktów rolnych (The Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework. Guidance document), Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, wrzesień 2006 r.

[16] Rumunia, sprawozdanie z postępu prac w 2009 r.

[9999] Zgodnie z CMEF należy również podać liczbę zatwierdzonych wniosków.

[8888] Sieć danych rachunkowych gospodarstw rolnych.

[17] Working paper on the CMEF gross value added indicators (Dokument roboczy w sprawie wskaźników CMEF w odniesieniu do wartości dodanej brutto), Komisja Europejska, marzec 2010 r.

[18] COM(2007) 722 wersja ostateczna z dnia 20 listopada 2007 r.

[19] Rozporządzenie Rady (WE) nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, s. 100).

[20] Zgodnie z motywem 6 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 74/2009 istotne jest, aby działania związane z tymi wspólnotowymi priorytetami były akcentowane w programach rozwoju obszarów wiejskich zatwierdzanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005.

[21] Trzy skontrolowane państwa członkowskie nie przeznaczyły w wyniku oceny funkcjonowania WPR dodatkowych zasobów na działanie 121 (Belgia (Walonia), Hiszpania (Katalonia) i Węgry).

[22] Art. 69 ust. 5a rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 74/2009.

[23] Zgodnie z przepisami zaproponowana inwestycja musi jedynie poprawić ogólne wyniki gospodarstwa.

[24] Sprawozdanie specjalne nr 5/2010 pt. "Wdrożenie podejścia Leader w zakresie rozwoju obszarów wiejskich" (http://eca.europa.eu).

[25] Podobne zasady stosowano w Niemczech, we Francji, na Węgrzech i w Polsce, chociaż dopuszczano wyjątki.

[26] COM(2010) 537 wersja ostateczna z dnia 30 września 2010 r. – wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1698/2005; legislacyjna procedura współdecyzji 2010/0266(COD).

[27] COM(2011) 627 wersja ostateczna 2 – wniosek Komisji dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); przedstawiony przez Komisję w ramach prawnych WPR w latach 2014–2020.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK

WYBRANE PROGRAMY ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH (PROW) POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH LUB ICH REGIONÓW OBJĘTYCH KONTROLĄ, Z WYSZCZEGÓLNIENIEM BUDŻETU PRZEWIDZIANEGO NA DZIAŁANIE 121 W LATACH 2007–2013

PROW | Wkład UE (z EFRROW) 2007–2013 (w euro) | Łączny budżet publiczny na działanie 121 2007–2013 [1] (w euro) |

Belgia (Walonia) | 28800000 | 96000000 |

Niemcy (Badenia-Wirtembergia) | 84196000 | 168393000 |

Hiszpania (Katalonia) | 27628000 | 119082000 |

Francja (kontynentalna) | 687062000 | 1374125000 |

Włochy (Wenecja Euganejska) | 87816000 | 190381000 |

Luksemburg | 24574000 | 122871000 |

Węgry | 1175175000 | 1652571000 |

Polska | 1449672000 | 1919068000 |

Portugalia (kontynentalna) | 259874000 | 344923000 |

Rumunia | 816404000 | 1020506000 |

[1] Z uwzględnieniem krajowego lub regionalnego współfinansowania ze środków publicznych.

--------------------------------------------------