Bruksela, dnia 21.6.2006 r.

SEC(2006) 786 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DLA RADY

Ocena działań podjętych przez Portugalię w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 20 września 2005 r. mających na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego

1. Procedura nadmiernego deficytu w przypadku Portugalii

W latach dziewięćdziesiątych Portugalii udało się poprawić swoją sytuację budżetową. W obliczu prężnego wzrostu gospodarczego od połowy dekady deficyt budżetowy został stopniowo zredukowany do mniej niż 3 % PKB, a dług publiczny zmniejszał się i zbliżył do poziomu 50 % PKB pod koniec lat dziewięćdziesiątych.

Jednak od roku 2000 sytuacja gospodarcza i fiskalna w Portugalii zaczęła się pogarszać. Tempo wzrostu gospodarczego znacznie spadło, odzwierciedlając negatywną fazę cyklu koniunkturalnego, ale także mające bardziej trwały charakter słabości strukturalne gospodarki. Spowolnienie gospodarcze było połączone z nagłym pogorszeniem struktury finansów publicznych i w roku 2001 deficyt budżetowy przekroczył 4 % PKB. W dniu 5 listopada 2002 r. Rada uznała, że doszło do powstania nadmiernego deficytu[1] oraz – na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE – zaleciła Portugalii jego zlikwidowanie najpóźniej do końca 2003 roku[2]. W następnym roku zaostrzono politykę fiskalną, a deficyt budżetowy spadł nieco poniżej 3 % PKB, aczkolwiek w wyniku wysokich jednorazowych transakcji. W maju 2004 r. Rada uznała, że Portugalia spełniła wymagania sformułowane w zaleceniu i postanowiła uchylić decyzję z listopada 2002 r., zamykając tym samym procedurę nadmiernego deficytu[3]. Uchylając decyzję z 2002 r. Rada wzięła pod uwagę zobowiązanie rządu Portugalii do realizacji działań wymaganych do utrzymania deficytu poniżej wartości referencyjnej w roku 2004 i w kolejnych latach.

Pomimo wysiłków konsolidacyjnych finanse publiczne nadal znajdowały się w wyjątkowo słabej kondycji, a plany utrzymania deficytu poniżej 3 % PKB nadal opierały się na dużych transakcjach jednorazowych.

Po wyborach parlamentarnych wiosną 2005 r. roku oraz wynikającej z nich zmianie rządu Portugalia przedstawiła w czerwcu zmieniony program stabilności, w którym zapowiedziała zmianę strategii fiskalnej i zaprezentowała plan redukcji deficytu budżetowego poniżej 3 % PKB w 2008 r. Deficyt miał przekraczać 3 % PKB w latach 2005-2007, głównie z powodu wycofania się z transakcji jednorazowych oraz nowej oceny wzrostu wydatków państwa. W tym okresie planowany dług publiczny kraju miał przekraczać 60 % PKB i wzrastać do 2007 r. Na zalecenie Komisji Rada rozpoczęła dnia 20 września 2005 r. procedurę nadmiernego deficytu w stosunku do Portugalii[4] oraz, na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE, zaleciła Portugalii zredukowanie deficytu poniżej 3 % PKB w sposób wiarygodny i trwały najpóźniej do roku 2008, poprzez podjęcie działań w ramach planu średniookresowego[5].

Rada określiła termin (19 marca 2006 r.), do którego Portugalia miała podjąć skuteczne działania w celu zmniejszenia deficytu budżetowego. W szczególności Rada zwróciła się do Portugalii o: „ograniczenie pogarszania sytuacji fiskalnej w 2005 r. poprzez zapewnienie ścisłego wdrażania zapowiedzianych działań naprawczych” ; „dokładne wprowadzanie działań wymaganych do zrównoważonej i wyraźnej poprawy zmieniającego się cyklicznie deficytu, wykluczając środki jednorazowe i inne tymczasowe poprzez redukcję o 1,5 % PKB w 2006 r. w porównaniu do 2005 r., a następnie kolejny spadek o co najmniej ¾ % PKB w każdym z dwóch kolejnych lat” , a także „szybkie wdrożenie reform w celu ujarzmienia i zredukowania wydatków w przyszłych latach; korzystanie z każdej możliwości przyspieszenia redukcji deficytu budżetowego oraz przygotowanie się do wprowadzenia dodatkowych środków, które mogą okazać się konieczne w celu zmniejszenia nadmiernego deficytu do roku 2008”. Jednocześnie Rada zachęcała Portugalię do „rozważenia bardziej ambitnych działań naprawczych, jeśli będą one konieczne do zredukowania nadmiernego budżetu” . Poza tym władze Portugalii zostały poproszone o „zapewnienie stałej tendencji spadkowej wskaźnika zadłużenia brutto do stopy referencyjnej w zadowalającym tempie poprzez zapewnienie odzwierciedlenia redukcji deficytu w zmianach zadłużenia, to znaczy unikanie transakcji finansowych zwiększających to zadłużenie oraz ostrożne oszacowanie możliwego wpływu zadłużenia z tytułu znaczących publicznych projektów inwestycyjnych, w tym projektów partnerskich z udziałem sektora prywatnego.” Rada zachęcała również władze Portugalii do „dalszej poprawy procesu gromadzenia i przetwarzania danych statystycznych” . Rada nalegała także, aby władze Portugalii „utrzymały konsolidację budżetową w celu zrównoważenia średniookresowej kondycji finansów państwa lub wypracowania nadwyżki poprzez redukcję zmieniającego się cyklicznie deficytu budżetowego, bez działań jednorazowych i innych tymczasowych, o co najmniej 0,5 % PKB rocznie po skorygowaniu nadmiernego deficytu.”

Zgodnie z art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1467/97, zmienionego rozporządzeniem Rady nr 1056/2005[6], który stanowi, że po upływie wyznaczonego w zaleceniu wydanym na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE terminu podjęcia działań przez państwo członkowskie „… Komisja informuje Radę, czy podjęte środki wydają się jej zdaniem wystarczające dla zapewnienia odpowiedniego postępu na drodze do korekty nadmiernego deficytu w określonych przez Radę terminach, o ile środki te zostaną w pełni wdrożone, a rozwój sytuacji gospodarczej będzie zgodny z prognozami” , niniejszy komunikat zawiera ocenę działań podjętych przez Portugalię w odpowiedzi na zalecenie Rady.

2. Działania podjęte przez Portugalię w odpowiedzi na zalecenie Rady

2.1 Równowaga budżetowa a reforma wydatków państwa

Równowaga budżetowa w 2005 r.

Ustawa budżetowa na 2005 r. przyjęta w grudniu 2004 r. zakładała deficyt budżetowy na poziomie 2,8 % PKB w 2005 r., przy prognozowanym wzroście PKB o 2,4 %. Aby osiągnąć ten cel, budżet na rok 2005 zakładał m.in. realizację transakcji jednorazowych o wartości 1,4 % PKB. Po wyborach parlamentarnych wiosną 2005 r. i zmianie rządu ta wartość procentowa została podniesiona do 6,2 % PKB, co ogłoszono w czerwcu 2005 r. w ramach zaktualizowanego portugalskiego programu stabilności oraz potwierdzono w budżecie uzupełniającym przyjętym przez parlament w lipcu 2005 r. Skala zmian wynikała z nowej oceny wzrostu wydatków publicznych oraz przyjęcia nowej strategii fiskalnej, której jednym z filarów był brak powrotu do wysokich transakcji jednorazowych. Zmieniony planowany poziom deficytu odzwierciedlał już pakiet korygujący w wysokości około 0,6 % PKB przyjęty w połowie 2005 r., w którym najważniejsze działania uwzględniały wzrost podstawowej stawki podatku VAT z 19 do 21 % oraz zamrożenie automatycznych awansów pracowników administracji publicznej. Zmieniony program stabilności z grudnia 2005 r. zakładał deficyt budżetowy na poziomie 6,0 % PKB[7].

Równowaga budżetowa w 2006 r.

Ustawa budżetowa na rok 2006 została przyjęta przez parlament Portugalii dnia 30 listopada 2005 r. Zakładany deficyt budżetowy wynosi 4,6 % PKB. Budżet bazuje na strategii fiskalnej zarysowanej w zaktualizowanym programie stabilności z czerwca 2005 r., a osiągnięcie zakładanego poziomu deficytu budżetowego zależy od powodzenia wielu działań korygujących zarówno po stronie wydatków jak i dochodów. W zakresie wysiłków fiskalnych budżet na 2006 r. zakłada redukcję salda strukturalnego (to znaczy salda dostosowywanego cyklicznie, z wyłączeniem środków jednorazowych i innych środków tymczasowych) o 1,6 % PKB.

W 2006 r. większość docelowej konsolidacji budżetowej jest możliwa w wyniku dodatkowych dochodów podatkowych. Oczekuje się, że stosunek podatków do PKB wzrośnie o ok. jeden procent w porównaniu do wyniku z 2005 r. Dodatkowe dochody są rezultatem podwyższenia stopy podatku VAT w lipcu 2005 r. oraz podatków od wyrobów tytoniowych i paliw. Ustawa budżetowa na 2006 r. wprowadziła również kolejny próg podatkowy w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych, z wyższą stawką podatkową od dochodu powyżej 60 tys. euro, jak również zmniejszyła możliwości odliczeń podatkowych dla emerytów. Ograniczenia ulg podatkowych, wprowadzone w niektórych przypadkach już w budżecie na 2005 r., a także poprawa ściągalności podatków również mają zwiększyć wpływy do budżetu. Minimalna podstawa składki na świadczenia socjalne wnoszonej przez osoby prowadzące własną działalność gospodarczą również została podwyższona w 2005 r., ze 100 % do 150 % wynagrodzenia minimalnego.

Po stronie wydatków ustawa budżetowa ma na celu utrzymanie obecnego poziomu w ujęciu realnym, a cięcia zastosowano we wszystkich obszarach i sektorach administracji publicznej. Przykładem ważnych kroków wprowadzonych przez ustawę budżetową jest zamrożenie nominalnych transferów z władz centralnych do władz regionalnych i lokalnych, którym również nie wolno zwiększać zadłużenia powyżej poziomu z końca roku 2005. Innym przykładem może być zobowiązanie władz lokalnych do utrzymania kosztów osobowych na poziomie nominalnym z roku 2005. Jednocześnie wprowadzono ostrzejsze zasady zatrudniania nowych pracowników, a mianowicie poprzez jedynie częściowe zastępowanie (średnio tylko 50 %) pracowników odchodzących ze służby cywilnej na poziomie władz centralnych[8] oraz konieczność uzyskania zgody ministra finansów na zatrudnianie pracowników w administracji publicznej. Przedłużono również tymczasowe zamrożenie automatycznych awansów, wprowadzone w połowie 2005 r. W sumie, zgodnie z budżetem, wskaźnik wydatków pierwotnych do PKB jest niższy o 0,5 procenta w porównaniu do 2005 r. W celu nadzoru wykonania budżetu tak, aby zapobiec odchyleniom od założonych celów, w lutym br. w każdym ministerstwie ulokowano kontrolerów finansowych, a ustawa budżetowa na 2006 rok nakłada obowiązek sporządzania sprawozdań z wydatków w podsektorach administracji publicznej, którego niewykonanie może podlegać karze.

Oprócz działań korygujących wprowadzonych przez samą ustawę budżetową na rok 2006, w połowie 2005 r. (zob. Tabela nr 1) wprowadzone zostały środki strukturalne mające na celu trwałe ograniczenie i zmniejszenie wydatków, które tym samym mają wpływ na zmniejszenie deficytu w kolejnych latach i wspierają konsolidację budżetu w perspektywie średniookresowej. Niektóre z nich zostały wprowadzone jeszcze przed zaleceniem Rady z września 2005 r. wydanym na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE. W szczególności wdrożono następujące reformy systemu emerytalnego: przyspieszono stopniowe wycofanie programu emerytalnego dla urzędników służby cywilnej i jego włączenie do (mniej hojnego) powszechnego systemu emerytalnego poprzez stopniowe podwyższanie (w okresie 2006-2015) ustawowego wieku emerytalnego i okresów kwalifikowanych; zmieniono sposób obliczania świadczeń; zaostrzono zasady przechodzenia na emeryturę niektórych grup pracowników administracji poprzez ograniczenie uprawnień emerytalnych dla pracowników z krótszym stażem; wreszcie warunki przejścia na wcześniejszą emeryturę w ramach powszechnego systemu emerytalnego stały się mniej korzystne. Zastosowano również środki mające ograniczyć wydatki w służbie zdrowia. W sierpniu 2005 r. zmniejszono na przykład stawki refundacji leków, zaostrzono zasady korzystania ze specjalnych programów opieki zdrowotnej dla niektórych grup pracowników administracji publicznej i rozpoczęto weryfikację umów o świadczenie usług na rzecz krajowego funduszu zdrowia zawartych z sektorem prywatnym. Pod koniec 2005 r. więcej szpitali państwowych zostało przekształconych w spółki skarbu państwa, charakteryzujące się większym stopniem autonomii w zarządzaniu. Przeprowadzany jest także proces reorganizacji służby zdrowia poprzez zamykanie nierentownych jednostek.

W celu oceny zgodności dużych publicznych projektów inwestycyjnych z założeniami konsolidacji budżetowej przyjęto ramowy plan międzyministerialnego monitorowania finansowych skutków projektów inwestycyjnych przekraczających próg 250 milionów euro (ok. 0,2 % PKB).

Tabela nr 1: Wpływ głównych zmian polityki budżetowej

na podstawie programu stabilności z grudnia 2005 r.

Wartości skumulowane, % PKB, ceny z 2005 r. | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Działania podjęte w celu zwiększenia dochodów |

Podatek dochodowy i majątkowy | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

Podatek VAT | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Podatek od paliw | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Składki na ubezpieczenia społeczne | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Zwiększone dochody razem | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Działania podjęte w celu zmniejszenia wydatków |

Reforma administracji publicznej (w tym personalna) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

System ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych |

Pracownicy sektora prywatnego | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Pracownicy administracji publicznej | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Dotacje na refundacje leków | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Zmniejszone wydatki razem | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Łączny wpływ na ogólne saldo budżetowe | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Uwaga: wartości mogą się nie zgadzać po dodaniu ze względu na zaokrąglanie Źródło: Program stabilności z grudnia 2005 r.; obliczenia służb Komisji |

Równowaga budżetowa w 2007 r. i w kolejnych latach

Zgodnie ze zaktualizowanym programem stabilności z grudnia 2005 r. Portugalia zamierza ograniczyć deficyt budżetowy do 3,7 % PKB w 2007 r. oraz poniżej 3 % PKB w 2008 r. Także w kolejnych latach kraj ten planuje kontynuować konsolidację fiskalną dla osiągnięcia celu średniookresowego w postaci budżetu zrównoważonego pod względem strukturalnym, jak określono w Pakcie na rzecz stabilności i rozwoju.

W latach 2007-2009 konsolidacja budżetu będzie bazować w coraz większym stopniu na ograniczaniu podstawowych wydatków oraz stopniowo zmniejszającym się, lecz nadal zwiększonym wpływom z dochodów podatkowych (zob. Tabela nr 1). Wpływy te będą generowane przez kolejne coroczne podwyżki podatków od paliw i wyrobów tytoniowych. Ograniczenie wydatków w tych latach będzie wynikiem opisanych powyżej działań korygujących w systemach zdrowotnym i emerytalnym. Ponadto oszczędności zostaną zrealizowane w obszarze administracji publicznej, w wyniku reformy administracji centralnej, wprowadzenia nowego systemu zaszeregowania i wynagrodzeń od stycznia 2007 r. oraz zwiększonego przegrupowania pracowników w ramach administracji publicznej w zależności od potrzeb, w celu poprawy zarządzania kadrami. Władze Portugalii ogłosiły, że działania te zostaną uchwalone w ciągu 2006 r. i przeprowadzone jak najszybciej[9].

2.2 Dług publiczny

Na koniec 2005 r. dług publiczny osiągnął poziom 63,9 % PKB. Zaktualizowany portugalski program stabilności z grudnia 2005 r. zakłada dalszy wzrost wskaźnika zadłużenia w latach 2006 i 2007. W sumie świadczy to o kontynuacji tendencji wzrostowej obserwowanej od 2001 r. i ma swoje źródło w wysokich deficytach pierwotnych, niskim nominalnym wzroście PKB oraz znacznych korektach przepływu kapitału zwiększających zadłużenie. Oczekuje się, że dług publiczny wzrośnie do maksymalnie nieco ponad 69 % PKB w 2007 r., a następnie będzie spadał na skutek powrotu do pierwotnych nadwyżek budżetowych, przyspieszenia nominalnego wzrostu PKB oraz zaprzestania korekt przepływu kapitału zwiększających zadłużenie. Ostatni czynnik będzie możliwy do osiągnięcia również dzięki dochodom z prywatyzacji w wysokości 1,1 % PKB w 2006 r. oraz ok. ½ % PKB zarówno w 2007, jak i w 2008 r. Transakcje finansowe zwiększające dług publiczny (poza dochodami z prywatyzacji) stanowiły 1,2 % PKB w 2005 r., a w 2006 r., zgodnie z grudniową aktualizacją portugalskiego programu stabilności, wyniosą ok. ½ % PKB i następnie spadną do ok. ¼ % PKB w latach 2007-2008, prawdopodobnie w związku ze spadkiem wpłat kapitałowych do spółek skarbu państwa. Poza tym spodziewane jest zmniejszenie wpływu różnicy deficytu kasowego i skumulowanego na dług publiczny z ok. 1 % PKB w 2006 r. (0,7 % PKB w 2005 r.) do mniej niż ¼ % PKB w latach 2007-2009.

2.3 Gromadzenie i przetwarzanie danych statystycznych

Portugalia podjęła ostatnio działania związane z gromadzeniem i przetwarzaniem danych statystycznych. W styczniu 2006 r. krajowy urząd statystyczny (INE), Ministerstwo Finansów oraz Banco de Portugal podpisały protokół w celu określenia zakresu odpowiedzialności tych instytucji w związku ze sporządzaniem statystyk dotyczących finansów publicznych oraz zacieśnienia współpracy między nimi. Narzędziem służącym do poprawy procesu gromadzenia danych statystycznych przewidzianym w budżecie na 2006 r. są kary za opóźnienia w przekazywaniu danych dotyczących wydatków podsektorów oraz pracowników administracji publicznej. Jednocześnie kontrolerzy finansowi ulokowani w każdym ministerstwie zajmują się konsolidacją informacji oraz poprawą jakości danych finansowych i przejrzystości księgowości.

3. OCENA DZIAłAń PODJęTYCH PRZEZ PORTUGALIę W ODPOWIEDZI NA ZALECENIE RADY

Ocenę zgodności powyższych działań z zaleceniem Rady wydanym na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE przeprowadza się na podstawie prognozy gospodarczej służb Komisji z wiosny 2006 r., ustawy budżetowej na rok 2006 oraz zaktualizowanego portugalskiego programu stabilności z grudnia 2005 r.

W wyniku realnego wzrostu PKB o 0,3 % w 2005 r. w założeniach makroekonomicznych stanowiących podstawę zaktualizowanego programu stabilności przyjęto wzrost PKB o 1,1 % w 2006 r., 1,8 % w 2007 r., 2,4 % w 2008 r. oraz 3 % w 2009 r. Założenia te są ostrożniejsze niż scenariusz przedstawiony Radzie, na podstawie którego wydano we wrześniu 2005 r. zalecenie na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE. W świetle dalszego pogorszenia prognoz gospodarczych, wiosną 2006 r. Komisja założyła wzrost PKB w wysokości 0,9 % w 2006 r. i 1,1 % w 2007 r.

3.1 Równowaga budżetowa a reforma wydatków państwa

Równowaga budżetowa w 2005 r.

Zalecenie Rady wydane na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE nakazywało ograniczenie negatywnego rozwoju sytuacji budżetowej w 2005 r. poprzez ścisłe wdrażanie zapowiedzianych działań naprawczych. Dnia 1 kwietnia władze Portugalii poinformowały o deficycie budżetowym w wysokości 6,0 % PKB w 2005 r., czyli niższym niż założony w zaktualizowanym portugalskim programie stabilności z czerwca 2005 r. (6,2 % PKB), który pośrednio leżał u podstaw zalecenia Rady wydanego na mocy art. 104 ust. 7 traktatu WE, i zgodnym z docelowym deficytem w wysokości 6,0 % PKB zakładanym w grudniowej aktualizacji programu stabilności[10]. Założony deficyt budżetowy nie został przekroczony mimo wyższego niż oczekiwano poziomu wydatków ze względu na pełne pokrycie tego przyrostu wyższymi dochodami[11].

Równowaga budżetowa w 2006 r.

Pełne wykonanie budżetu na rok 2006 przełożyłoby się na poprawę salda strukturalnego o 1,5 % PKB (tzn. zmianę salda dostosowywanego cyklicznie, wyłączając działania jednorazowe i inne działania tymczasowe), zgodnie z wymogiem Rady na 2006 r., przy założeniu, że realny wzrost PKB będzie przebiegał planowo.

Na podstawie ostrożnej oceny działań zapowiedzianych w ustawie budżetowej na rok 2006 oraz w zaktualizowanym programie stabilności z grudnia 2005 r., przy odpowiedniej szczegółowości informacji wymaganych do oceny, prognozy gospodarcze służb Komisji z wiosny 2006 r. zakładają deficyt budżetowy na poziomie 5 % PKB w 2006 r., czyli powyżej oficjalnego celu wynoszącego 4,6 % PKB. Obliczenia służb Komisji wykazują, że korekta deficytu strukturalnego w latach 2005 i 2006, sugerowana w prognozie gospodarczej służb Komisji z wiosny 2006 r. na poziomie nieco ponad 1 % PKB, również nie doprowadziłaby do osiągnięcia minimalnego poziomu zalecanego przez Radę.

Różnica między prognozami służb Komisji a oficjalnym poziomem docelowym odzwierciedla szereg wątpliwości związanych z wynikiem budżetowym w roku 2006, dotyczących braku sprawdzenia skuteczności zarówno wielorakich działań mających na celu ograniczenie wydatków, jak i mechanizmów kontroli wydatków[12]. To prawda, że wstępne dane z wykonania budżetu na podstawie kasowej za początek 2006 r. wskazują, iż w sumie w pierwszych kilku miesiącach 2006 r. plany budżetowe zostały w zasadzie zrealizowane, zwłaszcza w przypadku podsektora państwowego. Jednak dalej istnieją wątpliwości, szczególnie czy będzie możliwe osiągnięcie zaplanowanego ograniczenia wydatków, zwłaszcza w zakresie wydatków związanych z pieniężnymi świadczeniami socjalnymi, które w 2005 r. przekroczyły planowany poziom przyjęty na potrzeby przygotowania planu budżetowego na 2006 r.[13], a także wydatków władz regionalnych i lokalnych oraz wydatków na służbę zdrowia. Co więcej, inne działania służące ograniczeniu wydatków mogą okazać się skuteczne później niż zakładano. Powyższe oraz ewentualnie inne niedociągnięcia mogą doprowadzić do deficytu na poziomie raczej 5 % PKB niż zakładanym oficjalnie 4,6 % PKB. Jednocześnie po stronie przychodów – mimo, że niektóre potencjalne zagrożenia dla rozwoju gospodarki mogą stać się faktem – możliwe jest utrzymanie w bieżącym roku poprawy ściągalności podatków osiągniętej w latach 2004 i 2005. Wstępne dane wskazują, że rzeczywiście może tak się stać, na przykład w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne.

Tabela nr 2: Salda budżetowe i dług publiczny

W % PKB | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Równowaga budżetowa w 2007 r. i w kolejnych latach

Zakładając zrealizowanie wszystkich planów przedstawionych w zaktualizowanym portugalskim programie stabilności z grudnia 2005 r., osiągnięcie docelowego deficytu w 2007 r. na poziomie 3,7 % PKB oznaczałoby redukcję dostosowanego cyklicznie deficytu, wyłączając działania jednorazowe i inne działania tymczasowe, o ok. ¾ % PKB (zob. Tabela nr 2). Dalsze wysiłki fiskalne odpowiadające ok. ¾ % PKB doprowadziłyby do sprowadzenia deficytu poniżej 3 % PKB w 2008 r., co byłoby zgodne z zaleceniem Rady. Po 2008 r. tempo dostosowania w kierunku celu średniookresowego zakładanego w programie jest zgodne z minimalną roczną poprawą salda strukturalnego w wysokości 0,5 % PKB wymaganą przez Radę, mimo że cel średniookresowy nie zostanie osiągnięty przed 2009 r.

Przy zwyczajowym założeniu braku zmian polityki służby Komisji przewidziały wiosną 2006 r. ogólny deficyt budżetowy na poziomie 4,9 % PKB w 2007 r., przy założeniu wzrostu PKB o 1,1 %, co sugerowałoby, że konsolidacja budżetu stanie w miejscu ze względu na niesłabnącą presję zwyżkową po stronie wydatków. Jednak taka perspektywa uwzględnia (i) możliwość wzrostu gospodarczego poniżej oczekiwań oraz (ii) fakt, iż mimo zapowiedzi szeregu dodatkowych działań w celu ograniczenia wydatków, zwłaszcza w obszarze administracji publicznej, odpowiednie akty prawne muszą dopiero zostać uchwalone w drugiej połowie roku[14]. Na przykład zgodnie ze zaktualizowanym programem stabilności z grudnia 2005 r. zmiany struktury administracji publicznej powinny przynieść oszczędności na poziomie ok. ½ % PKB w 2007 r. w porównaniu do roku 2006.[15] W sumie osiągnięcie docelowego deficytu zależy od pełnej realizacji działań zarysowanych w programie stabilności, które będą musiały być odpowiednio wzmocnione lub uzupełnione przez dodatkowe środki w przypadku wystąpienia braków.

3.2 Dług publiczny

Jeśli uda się osiągnąć zakładaną redukcję wskaźnika zadłużenia w stosunku do PKB po 2007 r., oznaczałoby to spełnienie zalecenia Rady, zgodnie z którym zmiany zadłużenia powinny odzwierciedlać postępy w redukcji deficytu oraz spadek transakcji finansowych zwiększających zadłużenie. Zgodnie z prognozami gospodarczymi służb Komisji z wiosny 2006 r. dług publiczny wyniesie 68,4 % PKB w 2006 r. i 70,6 % PKB w 2007 r. Istnieją poważne wątpliwości dotyczące ścieżki redukcji zadłużenia, ponieważ zależy ona od wykonania ambitnych planów redukcji deficytu, realizacji szerokich planów prywatyzacyjnych oraz skutecznego zmniejszenia skali transakcji finansowych zwiększających zadłużenie – przede wszystkim wpłat kapitałowych do spółek skarbu państwa spoza sektora finansowego – co oznaczałoby zerwanie z praktykami powszechnymi w niedalekiej przeszłości. Niepewność ta rośnie z powodu ryzyka spadku lub słabszego od oczekiwań wzrostu PKB.

3.3 Gromadzenie i przetwarzanie danych statystycznych

Poprawiła się jakość danych statystycznych. Zwiększył się zwłaszcza zakres dostępności rachunków z okresów krótszych niż rok, na podstawie kasowej, dla wielu podsektorów administracji publicznej. Dnia 24 kwietnia 2006 r., po podaniu poziomu deficytu budżetowego i długu publicznego dnia 1 kwietnia, Eurostat wycofał swoje zastrzeżenia wobec danych portugalskich.[16] Mimo tego korekty danych na temat deficytu budżetowego od połowy 2005 r. – częściowo związane z próbami poprawy jakości statystyki – były stosunkowo duże[17]. Co więcej, rodzaje korekt nadal wskazują na braki w danych dotyczących wydatków do zapłaty.

4. WNIOSKI

Na podstawie bieżących informacji wydaje się, że Portugalia podjęła odpowiednie działania w celu korekty nadmiernego deficytu w terminie określonym przez Radę. Portugalia w szczególności:

- zmniejszyła ogólny deficyt budżetowy w 2005 r. zgodnie z planami;

- przyjęła obszerny program działań korygujących od połowy 2005 r., w tym ustawę budżetową na rok 2006, która, jeśli zostanie w pełni wykonana, doprowadzi do zgodnej z zaleceniem Rady redukcji dostosowywanego cyklicznie deficytu w 2006 r., z wyłączeniem działań jednorazowych i innych działań tymczasowych;

- przyjęła docelowy nominalny deficyt budżetowy na poziomie poniżej 3 % PKB w 2008 r. i zamierza zgodnie z zaleceniem Rady stopniowo zmniejszać dostosowywany cyklicznie deficyt w latach 2007-2008, z wyłączeniem działań jednorazowych i innych działań tymczasowych;

- wdrożyła lub rozpoczęła wdrażanie wielu działań o stałym charakterze mających na celu ograniczenie i redukcję wydatków, a także utrzymała zapowiadane cele fiskalne, pomimo ostrożniejszej ponownej oceny perspektyw wzrostu PKB;

- planuje wprowadzić wskaźnik zadłużenia brutto na ścieżkę spadkową od 2008 r. przy pomocy powrotu do pierwotnych nadwyżek, wysokich dochodów prywatyzacyjnych oraz redukcji transakcji finansowych zwiększających zadłużenie;

- poprawiła jakość danych statystycznych.

Jednakże korekta nadmiernego deficytu do 2008 r. oraz zmniejszenie długu publicznego obarczone są poważnym ryzykiem i wątpliwościami. Jak pokazały prognozy gospodarcze służb Komisji z wiosny 2006 r., zwłaszcza ograniczenie wydatków w 2006 r. oraz osiągnięcie docelowego deficytu w 2007 r. i w kolejnych latach zależą w dużej mierze od szybkiego przygotowania odpowiednich aktów prawnych, a następnie skutecznej realizacji wszystkich zapowiadanych działań naprawczych. Jeśli działania te nie zostaną w pełni zrealizowane lub okażą się nieskuteczne, albo sprawdzą się negatywne prognozy gospodarcze, konieczne będą kolejne działania naprawcze dla osiągnięcia celów fiskalnych zgodnie z zaleceniem Rady.

Kluczem do trwałej korekty nadmiernego deficytu będzie ścisłe wykonanie ustawy budżetowej na rok 2006 oraz rygorystyczny budżetu na rok 2007, całkowicie odpowiadający zaleceniu Rady.

W związku z powyższą oceną Komisja uznaje, że w przypadku Portugalii nie są w tej chwili konieczne dalsze działania w ramach procedury nadmiernego deficytu. Zgodnie z traktatem WE oraz Paktem na rzecz stabilizacji i rozwoju Komisja nadal będzie ściśle obserwować rozwój sytuacji budżetowej w Portugalii, zwłaszcza w świetle słabej kondycji finansów publicznych.

[1] Dz.U. L 322 z 27.11.2002, str. 30.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2

[3] Dz.U. L 47 z 18.2.2005, str. 24.

[4] Dz.U. L 274 z 20.10.2005, str. 91.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st12/st12401.en05.pdf#page=2

[6] Odpowiednio Dz.U. L 209 z 2.8.1997 oraz Dz.U. L 174 z 7.7.2005.

[7] W porównaniu do programu stabilności z czerwca 2005 r. nominalne ogólne salda budżetowe zostały „automatycznie” skorygowane w dół o ok. ¼ procenta PKB jedynie z powodu tzw. dużej rewizji danych do obliczania pozycji PKB w górę, związanej z podniesieniem stopy referencyjnej rachunków narodowych w wielu państwach członkowskich UE o ok. 4½ % w sierpniu 2005 r. Odpowiednio zmieniono cele z grudnia 2005 r. Kolejna korekta pozycji PKB w marcu 2006 r. doprowadziła do wzrostu o ok. 1½ % i wynikała ze zmiany klasyfikacji rachunkowej usług pośrednictwa finansowego mierzonych pośrednio.

[8] Dnia 3 maja 2006 r. liczba osób, które mają być zatrudnione we władzach centralnych do końca roku, została jeszcze raz zmniejszona o 50 %.

[9] W kwietniu br. rząd Portugalii przedstawił parlamentowi zasady reformy powszechnego systemu emerytalnego. Natomiast nie ma jeszcze projektu ustawy precyzującego sposób wdrożenia tej reformy.

[10] Zob. przypis 7.

[11] Wysokość łącznych wydatków wykazana we wstępnych rachunkach narodowych za 2005 r. wskazuje na przeszacowanie poziomu o ok. 2 %, co w rezultacie daje wskaźnik całkowitych wydatków do PKB o ok. ½ procenta wyższy niż założenia zaktualizowanego programu stabilności z grudnia 2005 r. Jednak część tego wzrostu była spowodowana jednorazową wpłatą do UE w wysokości 0,15 % PKB wskutek korekty portugalskiego dochodu narodowego brutto w górę w sierpniu 2005 r.

[12] Należy zauważyć, że przeznaczanie od lipca 2005 r. części dochodów z tytułu podatku VAT (1 % z 21 % stawki podstawowej) na program emerytalny dla urzędników służby cywilnej (CGA) doprowadziło do spadku składek na ubezpieczenie społeczne wpłacanych przez budżet państwa do CGA. Gdyby dochody podatkowe nie były przeznaczane na ten cel, zarówno wydatki rządowe, jak i wskaźniki dochodu byłyby wyższe o prawie 0,1 % PKB w 2005 r. oraz ok. 0,3 % PKB w 2006 r. (a tym samym nie miałyby wpływu na saldo budżetowe).

[13] Niepewność zwiększają poza tym obserwowane wyraźnie od czasu ogłoszenia odpowiednich zmian w zasadach przechodzenia na emeryturę zmiany w zachowaniu osób przygotowujących się do przejścia na emeryturę, zwłaszcza nagły wzrost wniosków emerytalnych.

[14] Z powodu zwyczajowego założenia o braku zmian polityki działania zapowiedziane, ale niewystarczająco doprecyzowane nie zostały uwzględnione w prognozie służb Komisji.

[15] Program stabilności nie porusza kwestii wzrostu wydatków przy założeniu braku zmian polityki.

[16] Informacja Eurostat nr 48/2006.

[17] W sprawozdaniu z września 2005 r. dane na temat deficytu za lata 2002 i 2004 zostały skorygowane w górę o ok. 0,2 % PKB rocznie w celu uwzględnienia zaległości wydatkowych nieprzedstawionych w poprzednim raporcie. W sprawozdaniu z kwietnia 2006 r. deficyt za 2004 r. został podwyższony o kolejne 0,25 % PKB do 3,2 % PKB, głównie na podstawie dokładniejszych informacji od władz lokalnych oraz przekwalifikowania kredytów na nakłady inwestycyjne. Wpływ tych korekt na stosunek deficytu do PKB był w rzeczywistości nieco słabszy niż zakładano, biorąc pod uwagę podwyższenie pozycji PKB w zakresie deficytu budżetowego (zob. przypis 7).