[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 28.6.2006

KOM(2006) 346 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU SPOŁECZNO-EKONOMICZNEGO, KOMITETU REGIONÓW I TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

dotyczący dostosowania przepisów tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości, w celu zagwarantowania skuteczniejszej ochrony sądowej

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU SPOŁECZNO-EKONOMICZNEGO, KOMITETU REGIONÓW I TRYBUNAŁU SPRAWIEDLIWOŚCI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

dotyczący dostosowania przepisów tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości, w celu zagwarantowania skuteczniejszej ochrony sądowej

Wprowadzenie

Osoby fizyczne powinny móc korzystać ze skutecznej ochrony sądowej praw przysługujących im na mocy prawa wspólnotowego.[1]. Traktat ustanowił w tym celu pełny system środków odwoławczych oraz procedur, którego zasadniczym elementem jest ścisła współpraca między Trybunałem Sprawiedliwości a sądami krajowymi, zorganizowana w procedurze odesłania prejudycjalnego (art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwanego dalej „traktatem WE”).

Traktat z Amsterdamu zatwierdził cel stopniowego ustanowienia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W tym celu niektóre dziedziny regulowane dotąd na mocy przepisów tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej („trzeci filar”) zostały włączone do traktatu WE na określonych warunkach. Budowa tej przestrzeni stała się w międzyczasie priorytetem Unii, dzięki impulsom politycznym, w szczególności posiedzeniom Rady Europejskiej w 1999 roku (Tampere) i w 2004 roku (program haski) oraz skutecznej współpracy wszystkich tych instytucji.

Przestrzeganie praw podstawowych, a w szczególności skuteczna ochrona sądowa wszystkich podmiotów indywidualnych, powinna zajmować w rozwijaniu tej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zasadnicze miejsce. Z takim zamiarem, art. 67 ust. 2 drugie tiret traktatu WE zobowiązuje Radę, po zakończeniu okresu przejściowego pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu, do podjęcia decyzji „w celu dostosowania przepisów dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości” (to znaczy przepisów art. 68 wspomnianego traktatu).

Komisja stwierdza, że okres przejściowy zakończył się w dniu 1 maja 2004 r., i że Rada nie rozpoczęła prac mających na celu wypełnienie tego zobowiązania prawnego[2].

Celem niniejszego komunikatu jest przyczynienie się do dostosowania przepisów szczególnych art. 68 traktatu WE dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości w obszarach objętych tytułem IV. Zdaniem Komisji dostosowanie to powinno polegać na dopasowaniu omawianych właściwości do wspólnych zasad traktatu. Projekt decyzji Rady w tej sprawie przedstawiony jest w załączniku.

Z przestawionych poniżej powodów, Komisja uważa, że właściwym sposobem dostosowania przepisów tytułu IV dotyczących Trybunału polega na ich dopasowaniu do ogólnego systemu ochrony sądowej traktatu, we wszystkich obszarach objętych tytułem IV. Przepisy szczególne art. 68 traktatu WE powinny w związku z tym przestać być stosowane. Dotyczy to w pierwszym rzędzie ustępu pierwszego tego artykułu zakazującego sądom krajowym innym niż sądy ostatniej instancji zwrócenia się do Trybunału w drodze odesłania prejudycjalnego, podczas gdy art. 234 traktatu ustanawiający procedurę współpracy z sądami państw członkowskich otwiera tę możliwość dla każdego sądu krajowego. Powinno dotyczyć to również procedury określonej w ust. 3[3], która traci swoją rację bytu wobec ustanowienia procedury prejudycjalnej zwykłej. Wreszcie nie ma uzasadnienia utrzymania wyłączenia wszelkiej właściwości Trybunału, określonej w ust. 2 dla niektórych środków[4].

Poniższe sekcje przedstawiają argumenty, na których opiera się stanowisko Komisji. W szczególności dopasowanie do prawa powszechnego zawartych w tytule IV zasad dotyczących właściwości Trybunału:

- zapewni jednolite stosowanie i wykładnię prawa wspólnotowego w tym obszarze, jak w każdym innym (patrz lit. a) poniżej),

- umożliwi wzmocnienie ochrony sądowej, i to w dziedzinach szczególnie ważnych z punktu widzenia praw podstawowych (patrz lit. b) poniżej),

- naprawi paradoksalny regres ochrony sądowej w sprawach cywilnych, których dotyczy art. 65 traktatu WE (patrz lit. d) poniżej) wynikający z Traktatu z Amsterdamu oraz

- będzie oznaczać, że wspólnotowy system sądowniczy będzie działał normalnie, bez konieczności obawy ewentualnych problemów funkcjonowania w tym obszarze (patrz lit. d) poniżej).

a) Zapewnić jednolite stosowanie i wykładnię prawa wspólnotowego

Od momentu wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu, Unia kontynuuje ważne dzieło kształtowania prawodawstwa wspólnotowego rozpoczęte przez posiedzenie Rady Europejskiej w Tampere i potwierdzone w programie haskim, w dziedzinach współpracy sądowej w sprawach cywilnych, azylu, imigracji, wiz oraz swobodnego przemieszczania się osób. W odpowiedzi na oczekiwania obywateli i mieszkańców Europy pragnących żyć w prawdziwej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości powstaje imponujący zbiór aktów prawa wspólnotowego.

Ten zbior aktów, jak każda inna część prawa wspólnotowego, wymaga jednolitej wykładni i stosowania na terenie całej Unii, czego gwarantem jest Trybunał Sprawiedliwości. W zakresie w jakim jest on rozszerzany, i to nie tylko pod względem ilościowym, ale przede wszystkim odnośnie do znaczenia przyznawanych mu praw, staje się koniecznym zapewnienie jego jednolitego wprowadzenia na terenie całej Unii.

Procedurą pozwalającą w sposób szczególny Trybunałowi Sprawiedliwości na zagwarantowanie jedności prawa wspólnotowego jest procedura odesłania prejudycjalnego określona w art. 234 traktatu WE. Procedura ta, dokonując organizacji ścisłej współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, znajduje się w centrum budowy wspólnotowego porządku prawnego. Zasadniczym elementem tej procedury jest zasada, zgodnie z którą każdy sąd krajowy może podjąć dialog z Trybunałem.

Każde trwałe odstępstwo od tej zasady utrudnia zadanie Trybunału, jakim jest zagwarantowanie jedności prawa wspólnotowego ku korzyści wszystkich sądzonych. Trybunał ostrzegał, od 1995 roku, że „ograniczenie możliwości zwrócenia się do Trybunału miałoby za skutek zakwestionowanie jednolitych stosowania i wykładni prawa wspólnotowego w całości Unii i groziłoby w związku z tym pozbawieniem podmiotów indywidualnych skutecznej ochrony prawnej i stanowiło zamach na jednolitość orzecznictwa... System odesłania prejudycjalnego stanowi prawdziwy element kluczowy funkcjonowania rynku wewnętrznego, ponieważ jest niezbędny dla ochrony wspólnotowego charakteru prawa ustanowionego traktatami, oraz ma za zadanie zapewnienie temu prawu tego samego skutku we wszystkich okolicznościach i w każdym Państwie Członkowskim. Jedno z najważniejszych zadań Trybunału polega konkretnie na zapewnieniu takiej jednolitej wykładni, i to właśnie udzielając odpowiedzi na pytania kierowane przez te sądy krajowe, wywiązuje się on z niego”[5].

Komisja potwierdziła to stanowisko później, ubolewając nad zwiększeniem, od momentu przejścia w 1993 roku od Wspólnot Europejskich do Unii Europejskiej „rozbieżności w kontroli sądowej w ramach Unii” i zalecając „ujednolicenie sytemu ochrony sądowej w oparciu o model wspólnotowy” jako „najlepszą drogę do zapewnienia przestrzegania prawa we wszystkich obszarach Unii Europejskiej”.[6]

Komisja podkreśla, że zasadniczym elementem przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest jej spójność. Zbudowana w międzyczasie jednolita wykładnia zbioru aktów jest niezbędna dla zagwarantowania tej spójności. Dla przykładu, jest oczywiste, że w dziedzinie imigracji i azylu, jednolitość stosowania acquis przyczyni się znacznie do ograniczenia wtórnego przepływu między państwami członkowskimi, co było przedmiotem ciągłej troski od ustanowienia przestrzeni. Doświadczenie w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych jest również wymowne: podczas gdy Trybunał mógł, od 1971 roku, uczynić z pierwszej konwencji brukselskiej niezwykle skuteczny instrument w służbie podlegającym rozstrzygnięciom sądów (patrz lit. c) poniżej), nie mógł za to ogrywać roli jednostki uniformizującej w ramach konwencji rzymskiej z 1980 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych[7], przepisy tej ostatniej konwencji są przedmiotem całkowicie różniących się między sobą interpretacji w państwach członkowskich.

Komisja ocenia wobec tego, że należy odtąd przewidzieć stosowanie art. 234 traktatu WE do wszystkich obszarów, które były przedmiotem tak dynamicznej konstrukcji legislacyjnej. Im bardziej rozwija się dorobek wspólnotowy w obszarach objętych tytułem IV, dzięki, w szczególności, rozszerzeniu procedury większości kwalifikowanej i współdecydowania wprowadzonemu w grudniu 2004 roku, tym bardziej ograniczenia określone dla właściwości Trybunału, zaprojektowane dla okresu przejściowego jedynie pięciu lat, wydają się nieuzasadnione. Komisja podkreślała już tą kwestię w swojej deklaracji z grudnia 2004 roku[8].

b) Wzmocnienie ochrony sądowej

Zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi część zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Jest jednym z praw podstawowych stanowiącym istotny element pojęcia państwa prawa. Odstępstwo od tej zasady, wprowadzone przez art. 68 traktatu WE, dotyczy obszarów polityki szczególnie ważnych z punktu widzenia praw podstawowych i dotyczących ochrony osób szczególnie słabych.

Ograniczenie prawa zwrócenia się do Trybunału określone w art. 68 ust. 1 traktatu WE, rodzi problem ochrony sądowej w dwóch przypadkach.

Z jednej strony, w sporach krajowych dotyczących praw subiektywnych ustanowionych przez przepisy przyjęte na mocy tytułu IV, sędziowie krajowi sądów pierwszej instancji i sądów apelacyjnych nie są w stanie zwrócić się do Trybunału o przedstawienie wykładni obowiązującego prawa wspólnotowego. Osoby, których to dotyczy, mogą więc być zmuszone do wykorzystania trybu postępowań krajowych aż do ostatniej instancji, aby odesłanie prejudycjalne mogło wyjaśnić ich prawa.

Z drugiej strony, osoby oceniające, że ich prawa podstawowe zostały naruszone przez akt wspólnotowy przyjęty w oparciu o tytuł IV, nie korzystają z jakiejkolwiek ochrony sądowej zanim nie pokonają całej drabiny dróg krajowego odwołania sądowego. Ponieważ jedynie Trybunał jest właściwy dla orzekania o nieważności aktu wspólnotowego[9]. W konsekwencji, wydaje się, że sędzia krajowy sądu pierwszej instancji lub sądu apelacyjnego, nawet jeżeli jest przekonany o sprzeczności z prawem danego aktu, jest niemniej zobowiązany artykułem 68 ust. 1 traktatu WE do jego stosowania, nie mogąc zwrócić się do Trybunału z pytaniem. Co więcej, sędzia taki nie może, jak się wydaje, nawet udzielić jakiejkolwiek ochrony sądowej, ponieważ tymczasowe zawieszenie stosowania danego aktu wspólnotowego jest dopuszczalne jedynie gdy towarzyszy mu odesłanie prejudycjalne dotyczące ważności aktu[10].

W obydwu tych przypadkach, ograniczenie właściwości Trybunału na mocy art. 68 ust. 1 traktatu WE, grozi, w praktyce, pozbawieniem zainteresowanych osób skutecznej ochrony sądowej. Tym bardziej, że w obszarach tych, osoby te często nie dysponują środkami finansowymi niezbędnymi dla wykorzystania wszystkich instancji krajowych, i/lub potrzebują szybkiej interwencji sądowej. Wśród osób chronionych prawem tytułu IV znajdują się osoby ubiegające się o azyl lub wnioskodawcy z tytułu łączenia rodzin w rozumieniu dyrektyw 2003/86/WE, 2004/83/WE i 2005/85/WE, obywatele państw trzecich wyrażający sprzeciw wobec wydalenia ich lub dyskryminującego traktowania, jak również nieletnie dzieci, których dotyczą spory w sprawie zobowiązań alimentacyjnych, lub, w szczególnym stopniu, odpowiedzialności rodzicielskiej w szerokim znaczeniu rozporządzenia (WE) nr 2201/2003[11]. Ponadto, w sprawach cywilnych i handlowych, których dotyczą rozporządzenia (WE) nr 44/2001, (WE) nr 1348/2000, (WE) nr 1206/2001, (WE) nr 805/2004, postępowania sporne mogą tak łatwo stać się złudne lub zbyt kosztowne dla małych i średnich firm, jeżeli muszą one trafić aż przed krajowy sąd najwyższy zanim Trybunał Sprawiedliwości będzie mógł wydać wyrok odnośnie do ich praw.

Należy dodać, że przymus wnoszenia sporu aż do najwyższej instancji, jedynie po to, aby móc zwrócić się do Trybunału po miesiącach lub latach postępowania, jest również sprzeczny z oszczędnością proceduralną. Może prowadzić do bezowocnego trwonienia środków sądów krajowych, które, w innych dziedzinach, mogą swobodnie ocenić, w którym momencie odesłanie prejudycjalne jest najbardziej skuteczne. W szczególności w dziedzinie praw podstawowych, wczesna interwencja Trybunału Sprawiedliwości na mocy art. 234 traktatu WE może pozwolić na uregulowanie spraw z góry i uniknięcie konieczności omawiania poważnych kwestii prawnych przed wieloma instancjami krajowymi, a nawet Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Artykuł 68 u st. 2 t raktatu WE wyklucza wszelką właściwość Trybunału Sprawiedliwości do „wydawania wyroku w sprawie środków lub decyzji podjętych na podstawie artykułu 62 ust. 1 dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”[12].

Zgodnie z treścią tego ustępu, wydaje się on wykluczać wszelką kontrolę Trybunału dotyczącą środków wspólnotowych przyjętych przez prawowodawcę w oparciu o art. 62 ust. 1 Traktatu WE, mimo że dotyczą one utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Chodzi konkretnie o reguły wspólnotowe dotyczące zniesienia wszelkiej kontroli osób na granicach wewnętrznych Unii, włącznie z możliwością wyjątkowego czasowego ponownego wprowadzenia tych kontroli. Biorąc pod uwagę, że, z definicji, sądy krajowe nie mogą również orzekać w sprawie ważności takich reguł wspólnotowych[13], wynika z tego całkowite wykluczenie wszelkiej kontroli sądowej nad nimi, co nie jest w ogóle usprawiedliwione w przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Wyłączenie właściwości Trybunału odnośnie do środków porządku publicznego jest również niespójne z resztą traktatu. Faktycznie, zadaniem Trybunału od początków Wspólnoty było orzekanie na temat zgodności podjętych środków krajowych z prawem wspólnotowym, w zakresie stosowania traktatów, utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Wymienimy w szczególności przykład przepisów krajowych i ich stosowanie administracyjne, mogące ograniczać swobodne przemieszczanie się osób i kapitałów, ale również obywateli Unii, mogące nawet obejmować wydalenie tych obywateli przez państwo członkowskie „przyjmujące” do państwa pochodzenia w celu ochrony porządku publicznego[14]. Trybunał od zawsze kontrolował proporcjonalność i wszystkie inne gwarancje[15] oddzielając wykonywanie swoich praw od praw państwa członkowskie, i jego kontrola w pełni uwzględniała ważność potrzeby porządku publicznego, pozostawiając państwom członkowskim stosowny margines oceny[16]. W ramach tego samego tytułu IV, państwa członkowskie są również zmuszone do podejmowania różnych innych środków w interesie porządku publicznego, które podlegają właściwości Trybunału. W każdym razie ochrona porządku publicznego powinna w społeczeństwie prawa być realizowana środkami podstawowymi, ustawodawczymi i wykonawczymi, a nie przy pomocy pozbawienia prawa do bycia sądzonym.

Na koniec Komisja zastanawia się nad ewentualnymi konsekwencjami dla Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w przypadku całkowitego braku jakiegokolwiek dostosowania przepisów art. 68 traktatu WE. Z jednej strony Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że państwa członkowskie są wspólnie odpowiedzialne za wszelkie pogwałcenie Konwencji, wynikające bezpośrednio z pierwotnego prawa wspólnotowego[17]. Z drugiej strony Trybunał uznał z pewnością, odnośnie do aktów wydawanych przez instytucje, że ochrona praw podstawowych gwarantowana przez prawo wspólnotowe jest „równoważna” ochronie gwarantowanej przez mechanizm konwencji, ale Trybunał Europejski doszedł do tego stwierdzenia równoważności biorąc pod uwagę system prawa powszechnego traktatu dotyczący właściwości Trybunału Sprawiedliwości[18].

Podsumowując Komisja uważa, że wymóg wzmocnienia ochrony sądowej czyni pilnym, aby ustępy 1 i 2 art. 68 traktatu WE przestały być stosowane i aby zostały ustanowione wspólne reguły traktatu.

c) Naprawić regres ochrony sądowej dotyczący współpracy sądowej w sprawach cywilnych

Między rokiem 1971 a rokiem 2002, datą wejścia w życie rozporządzenia (WE) nr 44/2001, Trybunał był właściwy dla udzielania odpowiedzi na pytania prejudycjalne dotyczące wykładni Konwencji z 1968 roku[19] nazywanej pierwszą konwencją brukselską”, stawiane nie tylko przez sądy ostatniej instancji państw członkowskich, ale również przez sądy orzekające w postępowaniu odwoławczym[20] . W ciągu 30 lat Trybunał mógł przedstawić krajowym sądom apelacyjnym, oraz, co za tym idzie, obywatelom i przedsiębiorcom działającym w dziedzinie cywilnej i handlowej, licznych i cennych interpretacji tej Konwencji, stanowiącej niezwykle ważny etap integracji europejskiej.

Jest więc paradoksalne, że Traktat z Amsterdamu, dokonując „uwspólnotowienia” tego obszaru i pozwalając prawodawcy na przekształcenie wcześniejszych konwencji w rozporządzenia, jednocześnie, za pośrednictwem art. 69 ust. 2 traktatu WE, ograniczył poważnie właściwość Trybunału dla interpretacji tych rozporządzeń, odsuwając sądy apelacyjne, aby zastrzec odesłanie prejudycjalne jedynie dla sądów orzekających w ostatniej instancji.

Gdyby takie ograniczenie kontroli wykonywanej przez sądy krajowe obowiązywało już w latach 1971–2002, bez wątpienia duża część orzecznictwa Trybunału w sprawach cywilnych i handlowych[21] nigdy by nie powstała lub obywatele i podmioty gospodarcze mogli by z niego korzystać jedynie po długim okresie oczekiwania i za cenę dodatkowych kosztów. Nic nie może usprawiedliwiać faktu, aby ci obywatele i podmioty musieli godzić się, by ich ochrona sądowa była dzisiaj bardziej ograniczona niż przed 30 laty.

Okres przejściowy zakończył się. Jest więc pora, aby Rada wykorzystała tryb art. 67 ust. 2 drugie tiret traktatu WE, w celu naprawienia tego regresu w ochronie i ustanowiła wspólne reguły art. 234 tegoż traktatu w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych.

d) Ufność w prawidłowe funkcjonowanie Trybunału Sprawiedliwości

Art. 68 ust. 1 traktatu WE wydaje tłumaczyć się w części troską o zapobieżenie zarzuceniu Trybunału masowym napływem odesłań prejudycjalnych w obszarach objętych tytułem IV. Druga obawa mogła wiązać się z faktem, że w niektórych dziedzinach, jak w szczególności prawo do azylu, procedura odesłania prejudycjalnego mogła opóźniać krajowe procedury sądowe.

Komisja uważa, że należy okazać zaufanie Trybunałowi, skuteczności środków organizacji wewnętrznej, którymi on obecnie dysponuje, jak również nowym możliwościom stworzonym w międzyczasie przez Traktat z Nicei. Trybunał jest obecnie w stanie doprowadzić do znacznego ograniczenia średniego czasu trwania postępowań prejudycjalnych.[22] Ponadto, dzięki stosowaniu nowej procedury udowodnił on już, że w razie konieczności jest w stanie szybciej odpowiedzieć na pytania prejudycjalne. Zresztą w przypadku takiej potrzeby, do statusu Trybunału Sprawiedliwości oraz do jego regulaminu proceduralnego, dzięki nowej bazie prawnej art. 245 akapit drugi, wprowadzonej przez Traktat z Nicei, mogą zostać wprowadzone reguły specjalne umożliwiające natychmiastowe rozpatrywanie spraw pilnych.

Zresztą w innych dziedzinach, gdzie procedury krajowe są niemniej pilne, włącznie ze sprawami karnymi, traktaty nie ograniczyły możliwości zwrócenia się do Trybunału jedynie do sądów krajowych ostatniej instancji. I tak nawet jeżeli ochrona sądowa jest całkowicie niewystarczająca w tytule IV traktatu WE, ponieważ zakłada w art. 35 ust. 2 opcji wyrażenia chęci uczestnictwa ze strony państw członkowskich, wykorzystane jedynie przez 14 z nich, paradoksalnym jest stwierdzenie, że odnośnie do państw członkowskich, które skorzystały ze wspomnianej opcji , pozostawiona jest im wolność zezwolenia sądom na zwrócenie się do Trybunału w trybie odesłania prejudycjalnego, co zrobiło 11 państw członkowskich, podczas gdy nie jest to możliwe według tytułu IV.

W każdym razie, stwierdzenia dotyczące obciążenia sędziów pracą, w oczach Komisji, nie wystarczają dla uzasadnienia zatrzymania na obecnym etapie rozwoju tej przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości, mogącego mieć wpływ na ochronę sądową i jedność prawa wspólnotowego.

Wniosek

Tak jak Europa ogólnie, przestrzeń wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest budowana stopniowo. Od momentu wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu i posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere, tytuł IV umożliwił stworzenie imponującego zbioru aktów, ku korzyści obywateli i mieszkańców Unii w licznych aspektach ich życia codziennego.

Ponieważ okres przejściowy się zakończył, staje się w tej chwili pilne, aby Rada wykonała swój obowiązek wypływający z art. 67 traktatu WE, przywracając Trybunałowi pełnię jej kompetencji prejudycjalnych wobec przyjętego prawodawstwa. Jest to niezbędne w celu pełnego zagwarantowania podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, jak również jednolitości prawa wspólnotowego, i wypełnienia w ten sposób luki, która nie jest już usprawiedliwiona w prawdziwej „przestrzeni sprawiedliwości”.

ZAŁĄCZNIK

PROJEKT DECYZJA RADY

dostosowująca przepisy dotyczące Trybunału Sprawiedliwości w obszarach objętych tytułem IV części trzeciej Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 67 ust. 2 tiret drugie,

uwzględniając opinię Parlamentu Europejskiego,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. Zgodnie z art. 68 ust. 1 traktatu, art. 234 traktatu stosuje się do tytułu IV części trzeciej traktatu w szczególnych okolicznościach i na szczególnych warunkach określonych w tym artykule. Zgodnie z art. 68 ust. 2, Trybunał Sprawiedliwości nie jest w żadnym razie właściwy do orzekania w sprawie środków lub decyzji podjętych na podstawie art. 62 ust. 1, dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Artykuł 2 ust. 1 akapit trzeci Protokołu włączającego acquis Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej, wyklucza w ten sam sposób właściwość Trybunału Sprawiedliwości do wydawania wyroków w sprawie środków lub decyzji podjętych w ramach acquis Schengen dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Zgodnie z art. 68 ust. 3 traktatu, Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie pytania w sprawie wykładni niniejszego tytułu lub aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty na jego podstawie. Wyrok wydany przez Trybunał Sprawiedliwości w odpowiedzi na taki wniosek nie ma zastosowania do orzeczeń sądów Państw Członkowskich, które korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

2. Zgodnie z art. 67 ust. 2 tiret drugie traktatu, Rada stanowiąc jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim, powinna, po zakończeniu okresu przejściowego pięciu lat od daty wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu, podjąć decyzję mającą na celu dostosowanie przepisów dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości.

3. Należy dokonać tego dostosowania przez dostosowanie przepisów szczególnych istniejących w obszarach objętych tytułem IV dotyczącym wspólnych uregulowań traktatu. Powyższe przepisy szczególne powinny przestać być stosowane na rzecz stosowania zasad ogólnych traktatu, w szczególności jego art. 234.

4. Dania, zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu w sprawie stanowiska Danii, dołączonego do Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest w związku z tym nią związana, ani nie podlega jej stosowaniu.

PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:

Artykuł

1. Od dnia [1 stycznia 2007 r.], art. 234 traktatu stosuje się do każdego wniosku złożonego do Trybunału Sprawiedliwości przez sądy krajowe, z prośbą o rozpatrzenie pytania w sprawie wykładni tytułu IV części trzeciej traktatu lub ważności i interpretacji aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty na jego podstawie, włącznie z wnioskami złożonymi przed dniem [1 stycznia 2007 r.], których Trybunał Sprawiedliwości do tego dnia nie rozpatrzył.

2. Od dnia [1 stycznia 2007 r.], przestaje być stosowane w ramach prawa wspólnotowego drugie zdanie akapitu trzeciego art. 2 ust. 2 Protokołu włączającego acquis Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej.

3. Od dnia [1 stycznia 2007 r.], przestaje być stosowany art. 68 traktatu.

Sporządzono w Brukseli, dnia […]

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Patrz w szczególności wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Les Verts przeciwko Parlamentowi, sprawa 294/83, Zb. Orz. str. 1339, pkt 23; Johnston, sprawa 222/84, Zb. Orz. 1986, str. 1651, pkt 18; sprawa C-50/00 P, Unión de pequeños agricultores, Zb. Orz. 2002, I-6677, pkt 38 – 40.

[2] Rada zdecydowała, w oparciu o art. 67 ust. 2 drugie tiret traktatu WE, o rozszerzeniu procedury współdecydowania; patrz decyzja Rady z dnia 22 grudnia 2004 r. (2004/927/WE), Dz.U. L 396 z 31.12.2004, str. 45. Komisja dokonała przy tej okazji poniższej deklaracji do Protokołu Rady: „Komisja pragnie przypomnieć, że art. 67 ust. 2 przewiduje, że Rada podejmuje decyzję nie tylko w celu określenia dziedzin podlegających procedurze współdecydowania, ale również dostosowania przepisów dotyczących kompetencji Trybunału Sprawiedliwości. Przejście do procedury współdecydowania dla większości obszarów objętych tytułem IV, przewidziane w niniejszej decyzji, przyczynia się w znacznym stopniu do wzmocnienia legitymacji demokratycznej instrumentów przyjętych na mocy wspomnianego tytułu, i z tego punktu widzenia Komisja z zadowoleniem przyjmuje tę decyzję. W takim stanie rzeczy, niedopuszczalne jest aby decyzja nie przewidywała dostosowania kompetencji Trybunału, przedłużając w ten sposób sytuację, w której dostęp do Trybunału Sprawiedliwości pozostaje ograniczony. Komisja jest głęboko przekonana, że w dziedzinie tak ściśle powiązanej z prawami osób, szerszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości jest równie niezbędny w celu wzmocnienia legitymacji”. Takie samo stanowisko wyraził Parlament Europejski w raporcie Bourlanges’a przyjętym w dniu 16 grudnia 2004 r.

[3] Zgodnie z tym ustępem „ Rada, Komisja lub Państwo Członkowskie mogą zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie pytania w sprawie wykładni niniejszego tytułu lub aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty na jego podstawie. (...) ”.

[4] Zgodnie z tym ustępem „(...) Trybunał Sprawiedliwości nie jest właściwy do orzekania w sprawie środków lub decyzji podjętych na podstawie artykułu 62 ust. 1 dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. ”.

[5] Patrz sprawozdanie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie niektórych aspektów stosowania TUE, 1995, str. 5-6.

[6] Patrz wystąpienie Przewodniczącego Rodrígueza Iglesiasa w ramach prac Konwentu Europejskiego, CONV 572/03 z dnia 20 lutego 2003 r. Patrz również dokument Trybunału „Przyszłość systemu sądowego Unii Europejskiej” z 2000 roku, str. 31 – 33, w którym Trybunał, odnotowując odstępstwo określone w art. 68 traktatu WE, przypomniał ogólną zasadę, aby podkreślić, że „wydaje się niezbędnym, aby możliwość zwrócenia się do Trybunału pozostawała otwarta dla wszystkich sądów”, oraz że „jednolite stosowanie prawa wspólnotowego polega często na tym, by odpowiedź na pytania dotyczące wykładni przedkładane sądom nie pozostawała w zawieszeniu do momentu złożenia odwołania lub kasacji, ale była udzielana od razu przez Trybunał, co pozwala, we wczesnym stadium, na określenie orzecznictwa w Państwach Członkowskich Unii” .

[7] Komisja przedstawiła ostatnio wniosek dotyczący rozporządzenia mającego na celu nadanie tej konwencji charakteru wspólnotowego [wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I) – COM(2005)650].

[8] Patrz przypis na str. 2.

[9] Sprawa 314/85, Foto-Frost, Zb. Orz. 1987, str. 04199.

[10] Sprawy połączone C-143/88 i C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen, Zb. Orz. 1991, str. I-415; C-465/93, Atlanta, Zb. Orz. 1995, I-3761. Wydaje się, że podstawowe zasady ustanowione przez orzecznictwo Foto-Frost, Zuckerfabrik i Atlanta powinny również być stosowane w tytule IV. Z pewnością sięgano po argument, że należy dokonać odstępstwa i przyznać w tej dziedzinie, wyjątkowo, sędziom krajowym możliwość niestosowania aktów wspólnotowych, ocenianych przez nich za sprzeczne z traktatem, w celu uniknięcia problemów ochrony sądowej wymienianych w niniejszym komunikacie. Stanowisko takie stanowiłoby niemniej poważny zamach na niezależność i jednolitość prawa wspólnotowego.

[11] Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stałej i skutecznej ochrony nieletnich, spory dotyczące odpowiedzialności rodzicielskiej, takiej, jak została zdefiniowana w rozporządzeniu (WE) nr 2201/2003, powinny być rozstrzygane w krótkim terminie. Mimo, że decyzje podjęte na mocy rozporządzenia 2201/2003 są często przedmiotem odwołania, jedynie rzadko są wnoszone przed sądy ostatniej instancji.

[12] Artykuł 2 ust. 1 akapit trzeci protokołu włączającego acquis Schengen w ramy prawne Unii Europejskiej zawiera przepis wyłączenia właściwości Trybunału Sprawiedliwości, który odnośnie do części acquis Schengen włączonych do prawa wspólnotowego, jest podobny do przepisu art. 68 ust. 2 traktatu i powinien w związku z tym zostać „dostosowany” równolegle z tym ostatnim.

[13] Komisja uważa, że, w przeciwieństwie do tego, co czasem twierdzono, ustęp ten nie może być stosowany do środków krajowych dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Wynika to z samego zapisu ust. 2. Faktycznie, ani w procedurze określonej w art. 226 traktatu WE ani w art. 234 tego traktatu, Trybunał Sprawiedliwości nigdy nie „wydaje wyroku” „w sprawie” środków lub decyzji krajowych, i środki takie nie są „podejmowane na podstawie art. 62 ust. 2 traktatu WE”.

[14] Środki te oparte są w szczególności na art. 39 ust. 3 oraz art. 46 traktatu WE i powinny przestrzegać gwarancji dyrektywy 64/221/WE w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. (Dz.U. 56 z 4.4.1964, str. 850). Dyrektywa ta została zastąpiona ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2006 r. przez dyrektywę 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r.

[15] Patrz w szczególności cytowana wcześniej dyrektywa 64/221/EWG.

[16] Patrz w szczególności sprawa C-100/2001, Olazábal, 2002, I-10981.

[17] Patrz wyrok z dnia 18 lutego 1999 r., Matthews przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (wniosek nr 24833/94).

[18] Patrz wyrok z dnia 30 czerwca 2005 r., Bosphorus Airways przeciwko Irlandii (wniosek nr 45036/98), pkt 96–99 i 160–165. Trybunał Europejski wyciągnął z niego wniosek, że wprowadzenie obowiązków wynikających z aktów prawa pochodnego korzysta z „domniemania zgodności” z Konwencją.

[19] Konwencja z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych.

[20] Artykuł 2 Protokołu z dnia 3 czerwca 1971 r. w sprawie wykładni przez Trybunał Sprawiedliwości konwencji z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych. W przypadkach stosowania art. 37 konwencji brukselskiej, nawet sądy orzekające w pierwszej instancji miały prawo zwracania się do Trybunału Sprawiedliwości.

[21] Szczególnie uderzające jest stwierdzenie, że wyroki o największym znaczeniu dla funkcjonowania konwencji brukselskiej, i co za tym idzie, dla rozporządzenia (WE) nr 4/2001, zostały podjęte przez Trybunał na podstawie wniosku o odwołanie przedstawionego przez sąd apelacyjny. Jest tak w szczególności w przypadku wyroków „ Bier Mines de Potasse d’Alsace” (sprawa 21-76), „ De Bloos” (sprawa 14-76), „ Mund-Fester” (sprawa C-398-92), „ Tessili” (sprawa 12/76), „ Denilauler” (sprawa 125/79), „ Mund-Fester” (sprawa C-398-92), „ Reichert” (sprawa C-261-90) czy jescze wyroku „ Group Josi” (sprawa C-412/98), które uczyniły jaśniejszą możliwość stosowania Konwencji do wnioskodawców zamieszkałych w państwach trzecich. Podobnie jest w przypadku wyroku „Owuzu-Jackson” (sprawa C-281-02), którego znaczenie jest ogromne dla zasięgu obszaru stosowania konwencji brukselskiej.

[22] Patrz także komunikat prasowy Trybunału nr 14/06 z dnia 13 lutego 2006 r. „Statystyki sądowe 2005 utrwalenie i kontynuacja postępów odnotowanych w 2004 r.”