KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 12.1.2018 COM(2018) 17 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY dotyczące dyrektywy 2011/64/UE w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych



Spis treści 1) Wprowadzenie 2) Informacje ogólne 3) Zagadnienia i wnioski a) Ujednolicenie opodatkowania nowatorskich produktów, takich jak e-papierosy, na poziomie UE b) Nielegalny obrót surowcem tytoniowym c) Zastępowanie papierosów tanimi cygaretkami w związku z opodatkowaniem d) Zastępowanie papierosów drobno krojonym tytoniem w związku z opodatkowaniem e) Nielegalny obrót tytoniem do fajek wodnych f) Minimalna stawka akcyzy na papierosy 4) Wnioski i dalsze działania



1)Wprowadzenie

Dnia 8 marca 2016 r. Rada (ECOFIN) wezwała Komisję Europejską do przeprowadzenia badań koniecznych do przedstawienia wniosku ustawodawczego w sprawie przeglądu dyrektywy 2011/64/UE z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych. W przypadku gdyby Komisja zdecydowała się nie przedkładać takiego wniosku, Rada poprosiła o uzasadnienie takiej decyzji. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono wyniki oraz wnioski płynące z zewnętrznego badania na ten temat oraz wskazano przyczyny, dla których Komisja zdecydowała nie przedstawiać na chwilę obecną wniosku w sprawie przeglądu dyrektywy 2011/64/UE. 2)Informacje ogólne W dyrektywie Rady 2011/64/UE określono jednolite unijne zasady dotyczące struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych. W szczególności w dyrektywie określono i sklasyfikowano różne wyroby tytoniowe objęte dyrektywą stosownie do ich cech. W dyrektywie określono również strukturę podatku akcyzowego nakładanego na różne rodzaje produktów. Uznano, że dyrektywa ta wymaga oceny w ramach komisyjnego programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT). Zewnętrzną ocenę dyrektywy zakończono w 2014 r., a w 2015 r. przedstawiono sprawozdanie Komisji zawierające wyniki i wnioski płynące z oceny. Sprawozdanie zostało omówione przez przedstawicieli państw członkowskich na forum Rady (ECOFIN), a dnia 8 marca 2016 r. przyjęto konkluzje dotyczące przyszłych działań w tym zakresie. W celu spełnienia życzenia Rady zawartego w konkluzjach Komisja przystąpiła do opracowania oceny skutków i zaangażowała zewnętrznego konsultanta na potrzeby przeprowadzenia badania. Celem badania było wniesienie wkładu w ocenę skutków dotyczącą możliwego przeglądu dyrektywy 2011/64/UE. Analizowano zagadnienia wskazane w procesie oceny przeprowadzonej w 2014 r. 3)Zagadnienia i wnioski W przeprowadzonym przez zewnętrznego eksperta badaniu dotyczącym możliwego przeglądu dyrektywy 2011/64/UE skupiono się na sześciu obszarach. Poniżej przedstawiono podsumowanie przeanalizowanych zagadnień oraz wniosków płynących z badania zewnętrznego. a)Ujednolicenie opodatkowania nowatorskich produktów, takich jak e-papierosy, na poziomie UE E-papierosy E-papierosy nie są obecnie objęte zakresem dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych. Państwa członkowskie mogą stosować do e-papierosów dowolne stawki podatku krajowego zgodnie z własnymi zasadami. Jak dotąd dziewięć państw członkowskich opodatkowało e-papierosy zgodnie z przepisami krajowymi, a w kilku innych takie rozwiązanie jest rozważane. Różne traktowanie podatkowe produktów może zakłócać funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Z badania wynika, że informacje dostępne na temat e-papierosów są ograniczone, a zatem trudno było wyciągać wnioski na temat zmian na rynku w przyszłości. Co więcej, opinie dotyczące możliwego wpływu e-papierosów na zdrowie, a co za tym idzie ich odpowiedniego opodatkowania, są bardzo rozbieżne. Z punktu widzenia ochrony zdrowia należy zatem przyjąć ostrożne podejście do ewentualnego ujednoliconego opodatkowania e-papierosów. Hipotetyczne straty wpływów z podatku akcyzowego powodowane przez zastąpienie tradycyjnych papierosów produktami nowatorskimi, takimi jak e-papierosy, szacuje się na poniżej 2,5 % (2 mld EUR) całkowitych przychodów z akcyzy na papierosy. Dodatnia stawka podatkowa może przełożyć się na wpływy do budżetów państw członkowskich na poziomie 0,3–0,5 mld EUR, choć można się spodziewać trudności z egzekwowaniem prawa. Do danych tych należy podchodzić z wielką ostrożnością, ponieważ nieznane są jeszcze wszystkie konsekwencje zapisów dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych, która weszła w życie dnia 20 maja 2016 r. – szczególnie jeżeli chodzi o niewielkich producentów. Dyrektywa w sprawie wyrobów tytoniowych obejmuje szerszą gamę produktów niż dyrektywa 2011/64/UE – w tym bezdymne wyroby tytoniowe, wyroby ziołowe do palenia, a szczególnie e-papierosy i pojemniki do ich ponownego napełniania. W dyrektywie w sprawie wyrobów tytoniowych wprowadzono m.in. szczególne wymogi dotyczące pakowania, etykietowania, bezpieczeństwa, monitorowania oraz sprawozdawczości w zakresie e-papierosów. Komisja przychyla się do zawartego w badaniu zewnętrznym zalecenia dotyczącego przyjęcia wieloetapowego podejścia, którego początkiem ma być zbieranie odpowiednich danych pozwalających zapełnić luki informacyjne. Tworzenie rzetelnej bazy informacji lub dowodów jest ważnym elementem lepszego kształtowania polityki. Obecnie dostępne dane nie dostarczają wystarczających dowodów przemawiających na korzyść propozycji jednolitego podejścia do opodatkowania e-papierosów. Komisja spodziewa się większej dostępności danych w związku z obowiązkami wynikającymi z art. 20 dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych, a co za tym idzie zdecydowała się ponownie przyjrzeć tej kwestii w kontekście oceny REFIT oraz kolejnego okresowego sprawozdania dotyczącego opodatkowania wyrobów tytoniowych, które ma się ukazać w 2019 r. zgodnie z postanowieniami art. 19 dyrektywy 2011/64/UE. Można się spodziewać, że do tego czasu jaśniejsze staną się skutki wymogów nałożonych na rynek e-papierosów na mocy dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych. Wyroby tytoniowe „podgrzewane, ale nie palone” W badaniu wykazano, że do 2016 r. wyroby tytoniowe „podgrzewane, ale nie palone” zostały na szeroką skalę wprowadzane na rynek tylko w nielicznych państwach członkowskich. Obecnie w państwach członkowskich przyjmuje się różne podejścia do opodatkowania takich wyrobów – może to być opodatkowanie taką samą stawką jak wyroby tytoniowe do palenia na mocy obecnie obowiązującej dyrektywy (Chorwacja, Niemcy, Grecja, Łotwa, Niderlandy, Słowacja, Słowenia, Rumunia i Zjednoczone Królestwo) lub inną stawką podatkową przyjętą na poziomie krajowym (Włochy, Portugalia, Węgry). Różne opodatkowanie może potencjalnie zakłócać funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

W wielu państwach członkowskich nie podjęto ponadto decyzji co do stosownego reżimu podatkowego po prostu dlatego, że produktów takich nie sprzedaje się na danym rynku. Wyroby tytoniowe „podgrzewane, ale nie palone” są obecnie używane przez mniej niż pół miliona osób w UE, a zjawisko zastępowania tradycyjnych wyrobów tytoniowych przez te produkty jest marginalne. Komisja uważa, że biorąc pod uwagę nowatorstwo i zmieniający się charakter rynku, na tym etapie bardzo trudno byłoby opracować jednolitą bezpośrednią definicję takich produktów w ich obecnej formie oraz uwzględniającą możliwe przyszłe zmiany. Niektóre takie produkty są już pośrednio objęte zakresem dyrektywy, jako że zawierają tytoń. Według Komisji jednym z możliwych podejść do takich produktów byłoby ich opodatkowanie taką samą stawką podatku, jak wyrobów tytoniowych do palenia zgodnie z dyrektywą. Komisja postanowiła także to zagadnienie rozpatrzyć ponownie w ramach kolejnej oceny REFIT oraz sprawozdania dotyczącego opodatkowania wyrobów tytoniowych wymaganego zgodnie z art. 19 dyrektywy 2011/64/UE. b)Nielegalny obrót surowcem tytoniowym Surowiec tytoniowy nie jest obecnie zaliczany do grupy produktów objętych podatkiem akcyzowym zgodnie z definicją zawartą w dyrektywie 2011/64/UE. W ramach oceny przeprowadzonej w 2014 r. stwierdzono, że surowiec tytoniowy przekierowywany jest do nielegalnych kanałów dystrybucji. Dzieje się tak dlatego, że nielegalny obrót surowcem tytoniowym może być prostszy niż gotowymi wyrobami tytoniowymi, ponieważ narzędzi monitorowania takich jak system przemieszczania wyrobów akcyzowych EMCS (Excise Movement and Control System) nie stosuje się do monitorowania przepływu surowca tytoniowego. Wielkość nielegalnego handlu surowcem tytoniowym szacuje się na ok. 10 000 ton rocznie, co stanowi około 1 % rynku surowca tytoniowego w UE. Jeżeli z takiej ilości surowca tytoniowego wyprodukowane zostałyby papierosy, mogłoby to przełożyć się na straty podatkowe o wartości od 1 do 2 mld EUR, co stanowiłoby od 1,6 do 2,7 % obecnych wpływów z obrotu papierosami. Ujęcie surowca tytoniowego w grupie wyrobów akcyzowych poprawiłoby kontrolę, ale także wiązałoby się z kosztami administracyjnymi i kosztami zapewnienia zgodności dla wszystkich legalnie działających na tym polu podmiotów. Koszty te są wysokie w stosunku do wartości produkcji; stanowią około 35 % ceny rynkowej surowca tytoniowego w UE. W porównaniu do całego unijnego rynku surowca tytoniowego, koszty te stanowiłyby około 8 % jego wartości. Doprowadziłoby to do utraty konkurencyjności tytoniu uprawianego w UE w porównaniu do tytoniu przywożonego. Koszty regulacyjne obejmują utworzenie i otrzymanie zezwolenia na prowadzenie składu celnego oraz organizację i obrót towarem w ramach systemu EMCS. Dałoby to przewagę plantatorom i pierwszym przetwórcom spoza UE, jako że nie musieliby oni ponosić tych kosztów, ale mogliby w dalszym ciągu prowadzić wywóz tytoniu (surowca tytoniowego) do UE. Ponadto wysokość utraconych wpływów podatkowych, które można byłoby odzyskać w wyniku monitorowania EMCS, raczej nie przekroczy kwoty kosztów administracyjnych i zapewnienia zgodności ponoszonych przez przedsiębiorców oraz, w mniejszym zakresie, przez organy publiczne. Komisja przychyliłaby się zatem do zalecenia wynikającego z badania zewnętrznego, zgodnie z którym ujęcie surowca tytoniowego w grupie wyrobów akcyzowych miałoby charakter nieproporcjonalny, a podobne korzyści można osiągnąć niższym kosztem, wprowadzając jednolite ramy regulacyjne dla plantatorów i pierwszych przetwórców w UE. W niektórych państwach członkowskich wprowadzono już krajowe ramy regulacyjne, zgodnie z którymi przedsiębiorcy zobowiązani są do rejestrowania i ewidencjonowania zapasów oraz przepływów surowca tytoniowego. c)Zastępowanie papierosów tanimi cygaretkami w związku z opodatkowaniem Minimalna stawka akcyzy na produkty z kategorii „cygara i cygaretki” jest niższa niż w przypadku papierosów. Produkty z pogranicza kategorii cygaretki mają cechy charakterystyczne podobne do papierosów, ale mogą być sprzedawane po niższej cenie, ponieważ traktowane są jako cygaretki i stosuje się do nich korzystniejsze opodatkowanie. Tego rodzaju graniczne produkty mogą prowadzić do zmniejszenia przychodów, zakłócenia konkurencji i podważenia polityk w sprawie ograniczenia użycia tytoniu. W ramach badania wykazano jednak, że spowodowane opodatkowaniem zastępowanie papierosów wyrobami z pogranicza kategorii cygaretki zostało znacznie ograniczone ze względu na wejście w życie od dnia 1 stycznia 2015 r. zmienionej definicji kategorii „cygara i cygaretki” w dyrektywie oraz na przyjęcie w związku z tym przez państwa członkowskie odpowiednich struktur podatkowych. Komisja popiera zatem zalecenie sformułowane w ramach zewnętrznego badania, zgodnie z którym brak jest poważnego uzasadnienia dla dalszych działań w tym zakresie na poziomie UE. Co więcej, dyrektywa pozwala państwom członkowskim opracować strukturę podatkową ograniczającą atrakcyjność tanich cygaretek, które stanowią konkurencję dla papierosów. Państwa członkowskie mogłyby na przykład wprowadzić lub zwiększyć konkretne podatki lub minimalną stawkę akcyzy dla tej kategorii wyrobów.