Streszczenie

I. Producenci w UE wytwarzają cukier głównie z buraków cukrowych, które są uprawiane przez plantatorów. Przed reformą rynku Unia była jednym z największych producentów cukru na świecie i drugim pod względem wielkości konsumentem. W 2006 r. zatwierdzona została reforma rynku cukru, która miała na celu dostosowanie go do podstawowych zasad nowej wspólnej polityki rolnej o większym ukierunkowaniu rynkowym oraz wywiązanie się z międzynarodowych zobowiązań Unii.

II. Główne cele reformy były następujące:

- zapewnienie konkurencyjności przemysłu cukrowniczego UE;

- ustabilizowanie rynków i zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw cukru;

- przyczynienie się do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej dzięki wprowadzeniu instrumentów łagodzących znaczne bezpośrednie i pośrednie skutki społeczne i gospodarcze reformy dla ludności rolniczej w regionach objętych reformą.

III. Główne elementy reformy były następujące:

- ograniczenie kwot produkcyjnych o 6 mln ton – około 30% ogólnej produkcji w ramach kwot – do września 2010 r. do poziomu produkcji, który Komisja oszacowała jako pozwalający na zachowanie równowagi rynkowej;

- stopniowe obniżanie cen tony cukru i buraków cukrowych oraz częściowe zrekompensowanie obniżki ceny buraków cukrowych płatnościami bezpośrednimi dla plantatorów;

- tymczasowy fundusz restrukturyzacji, finansowany ze składek płaconych przez producentów od przydzielonych im kwot, w wysokości 6,2 mld euro ogółem i przeznaczony głównie na finansowanie pomocy restrukturyzacyjnej (4,7 mld euro), pomocy na rzecz dywersyfikacji (0,7 mld euro) i pomocy przejściowej dla rafinerii przemysłowych (0,2 mld euro).

IV. W ramach kontroli Trybunał ocenił dotychczasowy stopień osiągnięcia celów reformy.

V. W odniesieniu do konkurencyjności przemysłu cukrowniczego UE Trybunał stwierdza, że ogólnie proces reformy nie zapewnił całkowicie konkurencyjności przemysłu cukrowniczego UE w przyszłości poprzez wybiórcze ograniczenie nieopłacalnej zdolności produkcyjnej. W ciągu pierwszych dwóch lat reformy poziom kwot, których zrzeczono się dobrowolnie, był niższy od oczekiwanego. Od trzeciego roku trwania reformy dokonano istotnych modyfikacji i zasadniczo osiągnięto cel całkowitej redukcji o 6 mln ton, chociaż znacznej części produkcji w ramach kwot zaprzestali również producenci z regionów, które nie należały do najmniej konkurencyjnych. Trybunał odnotowuje również, że reforma stworzyła zachęty do obniżenia poziomu kwot, a zarazem spowodowała przydzielenie kwot dodatkowych rzekomo najbardziej wydajnym producentom, z tym że następnie producenci z części tych dodatkowych kwot zrezygnowali. Ponadto wprowadzone środki miały ograniczony wpływ na podniesienie konkurencyjności indywidualnych plantatorów, a obecny system kwot nadal charakteryzuje się obostrzeniami i ograniczeniami. W związku z tym utrzymujące się problemy zewnętrzne będą prawdopodobnie w dalszym ciągu wywierać znaczny wpływ na sektor cukrowniczy UE.

VI. W odniesieniu do celu, którym jest stabilizacja rynku i zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw cukru, Trybunał ustalił, że chociaż jak dotąd zapewniono względną stabilność rynku cukru w UE, na którym utrzymano stabilne ceny oscylujące wokół cen referencyjnych, osiągnięto to z wykorzystaniem kwot produkcyjnych, obecnie utrzymujących maksymalną dopuszczalną produkcję wewnętrzną na poziomie zdecydowanie niższym niż wewnętrzne zapotrzebowanie rynkowe, tj. wynoszącym 85% konsumpcji w UE. Skutkuje to coraz większym uzależnieniem zaopatrzenia w UE od przywozu, nowe zastosowania cukru wymagają bowiem coraz większych dostaw. Trybunał odnotowuje również zwiększone ryzyko delokalizacji zakładów produkcyjnych ze względu na możliwości przywozu z krajów objętych inicjatywą EBA. Ponadto Trybunał zwraca uwagę na niebezpieczeństwo, że obniżki cen cukru nie będą udziałem konsumentów. W przypadku produktów przetworzonych większość oszczędności wynikających z obniżek kosztów zachowują producenci, podczas gdy w przypadku detalicznej sprzedaży cukru spadek cen ogranicza koncentracja sieci dystrybucji.

VII. Co do kwestii, czy wprowadzane instrumenty/mechanizmy były odpowiednie w stosunku do wynikających z reformy problemów dostosowawczych i czy je złagodziły, Trybunał zauważa, że zasadniczo nie można jeszcze stwierdzić, w jakim stopniu wprowadzone instrumenty złagodziły znaczne bezpośrednie i pośrednie skutki społeczne i gospodarcze dla ludności rolniczej w regionach objętych reformą. Wskutek reformy zamkniętych zostało około 80 fabryk. Komisja i państwa członkowskie nie poświęciły odpowiedniej uwagi monitorowaniu bezpośrednich społecznych skutków zamykania zakładów produkcyjnych. Trybunał odnotował w niektórych państwach członkowskich opóźnienia we wprowadzaniu w życie środków na rzecz dywersyfikacji, które mają na celu stworzenie alternatyw dla produkcji cukru, oraz w spełnianiu wymogów ochrony środowiska. Ponadto brakuje dowodów świadczących o tym, że podstawą przyznania pomocy przejściowej w kwocie 150 mln euro wypłaconej tradycyjnym rafineriom trzciny cukrowej były obiektywne kryteria związane ze skutkami reformy rynku cukru, inne niż utrata "pewnych korzyści", które poprzednio przysługiwały rafineriom objętym reformą.

VIII. Trybunał odnotowuje, że prawdopodobnie w ramach funduszu restrukturyzacji dostępna będzie kwota w wysokości około 640 mln euro, którą przeznaczy się na rzecz EFRG, lecz z drugiej strony istnieją znaczne dodatkowe koszty, które nie obciążają bezpośrednio części budżetu przeznaczonej na rolnictwo, lecz stanowią rekompensatę utraty dochodu przez tradycyjnych eksporterów z krajów AKP, co sprawia, że ogólny koszt reformy jest o 1,2 mld euro wyższy niż średnie wsparcie budżetowe przed reformą.

IX. Biorąc pod uwagę te czynniki, Trybunał zaleca, co następuje:

- w przypadku dalszych, uznanych za niezbędne dostosowań produkcji wewnętrznej instrumenty i środki należy opracować w sposób zapewniający ogólną spójność, a podstawę powinny stanowić gruntowna techniczna ocena potrzeb i obiektywne kryteria;

- Komisja powinna zaproponować środki mające na celu usunięcie obostrzeń i ograniczeń występujących w obecnym systemie kwot, które niekorzystnie wpływają na konkurencyjność plantatorów i producentów;

- wszelkie przyszłe decyzje mające wpływ na produkcję cukru w UE powinny uwzględniać taki poziom wewnętrznej produkcji cukru, jaki jest uznawany za konieczny do realizacji celu traktatowego, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw;

- kształtowanie cen powinno być regularnie monitorowane przez Komisję, która wraz z państwami członkowskimi powinna zapewnić prawidłowe egzekwowanie prawa konkurencji w tym sektorze, co jest gwarancją osiągnięcia zapisanego w traktacie celu polegającego na zapewnieniu rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów;

- Komisja i państwa członkowskie powinny bezzwłocznie podjąć działania, aby środki na rzecz dywersyfikacji zostały jak najszybciej uruchomione i wywarły zamierzony wpływ;

- Komisja i państwa członkowskie powinny podjąć bardziej aktywne działania w celu zapewnienia wykonania wszystkich zobowiązań w zakresie ochrony środowiska podjętych przez zamknięte fabryki.

Wstęp

Informacje podstawowe i sytuacja przed reformą

1. Cukier jest wytwarzany przez producentów UE albo z buraków cukrowych [1], które są uprawiane przez plantatorów, albo w procesie rafinacji przywożonego cukru surowego z trzciny cukrowej. Idealnym miejscem uprawy buraków cukrowych są grunty położone w pobliżu fabryk z uwagi na to, że istnieje wówczas możliwość utrzymania kosztów transportu na rozsądnym poziomie oraz że cukier zawarty w zebranych burakach cukrowych szybko ulega rozkładowi. Większość plantatorów buraków cukrowych zleca takie zadania, jak siew i zbiór buraków podmiotom świadczącym usługi przy użyciu maszyn rolniczych. Następnie buraki cukrowe są przewożone do fabryk producentów celem przetworzenia. Producenci cukru sprzedają potem cukier luzem odbiorcom przemysłowym zsektora spożywczego i innych sektorów lub cukier w formie paczkowanej detalistom.

2. W 1967 r. utworzono wspólną organizację rynku cukru (CMO) [2], aby zapewnić producentom wspólnotowym godziwe dochody i ustabilizować rynek. Producenci UE mogli sprzedawać cukier po cenach gwarantowanych, tj. po cenach interwencyjnych, które w latach 1996–2006 były znacznie wyższe niż cena na rynku światowym (zob. wykres 1).

Wykres 1

Ceny cukru białego w latach 1996–2006

+++++ TIFF +++++

1 Arytmetyczna średnia cen cukru białego w nowych workach, FOB w oznaczonych portach europejskich, w transakcjach natychmiastowych.

Źródło: Komisja (DG AGRI) – Agriculture in the European Union - STATISTICAL AND ECONOMIC INFORMATION (2000-2008) (Rolnictwo w Unii Europejskiej – INFORMACJE STATYSTYCZNE I EKONOMICZNE (2000–2008)).

3. Kwoty produkcyjne rozdzielone między państwa członkowskie utrzymywały ogólną produkcję w określonych granicach. W przypadku produkcji zewnętrznej stosowano opłaty przywozowe, a nadwyżki cukru były wywożone. Cukier, który został wyprodukowany w ramach kwot, lecz stanowił nadwyżkę w stosunku do zapotrzebowania na rynku, był wywożony z zastosowaniem refundacji wywozowych [3]. Do wywozu cukru, który został wyprodukowany w ilościach przekraczających kwoty, nie przyznawano refundacji wywozowych.

4. Przed reformą UE była trzecim co do wielkości producentem cukru na świecie – jej roczna produkcja przekraczała 20 mln ton – oraz drugim co do wielkości konsumentem [4]. Unia produkowała również niewielkie ilości izoglukozy, która jest pozyskiwana w procesie przetwarzania skrobi zazwyczaj uzyskanej z kukurydzy, pszenicy lub ziemniaków. Izoglukoza jest używana na szeroką skalę w przemyśle spożywczym i w wielu przypadkach, na przykład w napojach bezalkoholowych, może stanowić substytut cukru. Produkcja izoglukozy w UE została ograniczona ustanowieniem kwoty o marginalnej wielkości [5]. Niewielkie kwoty istnieją również w przypadku produkcji syropu inulinowego, substancji słodzącej uzyskiwanej z włókna ekstrahowanego z korzenia cykorii. W tabeli 1 przedstawiono najważniejsze dane liczbowe dotyczące sektora cukrowniczego przed reformą i po niej.

5. W latach poprzedzających reformę na UE wywierane były coraz większe naciski, aby unikała dotowanego wywozu nadwyżek cukru na rynek światowy. Skutkiem tych nacisków było ostatecznie orzeczenie WTO z 2005 r., które zobowiązało UE do uwzględniania wywozu pozakwotowych ilości cukru i ponownego wywozu cukru przywożonego z krajów AKP w limicie wywozu cukru. W związku z tym od 2006 r. UE nie może wywozić więcej niż 1,37 mln ton dotowanego cukru białego, podczas gdy wcześniej średnia roczna ilość wywożonego cukru wynosiła 6,5 mln ton [6]. Zob. ramka 1, w której przedstawiono dodatkowe informacje dotyczące orzeczenia WTO.

Tabela 1

Sektor cukrowniczy przed reformą i po niej

Dane dotyczące UE-25 przed reformą | Dane dotyczące UE-27 po reformie [1001] |

Ponad 20 mln ton rocznej produkcji cukru (bez uwzględnienia bioetanolu). | Od 14 do 15,5 mln ton rocznej produkcji cukru (bez uwzględnienia bioetanolu). |

285000 plantatorów buraków cukrowych uprawiających buraki na cukier na powierzchni 2,1 mln ha i korzystających z usług podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych; ponad 8000 plantatorów trzciny cukrowej uprawiających trzcinę cukrową na powierzchni 43000 ha, głównie na terytoriach zamorskich UE. | 164000 plantatorów buraków cukrowych uprawiających buraki na cukier na powierzchni 1,4 mln ha i korzystających z usług podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych; mniej niż 8000 plantatorów trzciny cukrowej. |

189 cukrowni zatrudniających 50000 pracowników. | 114 cukrowni zatrudniających 30000 pracowników (w tym cztery cukrownie w dwóch nowych państwach członkowskich UE). |

16 producentów izoglukozy i czterech producentów syropu inulinowego, produkujących 820000 ton. | 10 producentów izoglukozy, produkujących 690000 ton (brak producentów syropu inulinowego). |

Siedem rafinerii przemysłowych przywożących i przetwarzających rocznie 2 mln ton cukru surowego pozyskiwanego z trzciny cukrowej. | 26 rafinerii przemysłowych (w tym 15 w nowych państwach członkowskich – Bułgarii i Rumunii) przywożących i przetwarzających rocznie 2,7 mln ton cukru surowego pozyskiwanego z trzciny cukrowej. |

Wywóz 7,5 mln ton, w tym wywóz 2,5 mln ton objętych refundacjami wywozowymi. | Wywóz nieprzekraczający 1,37 mln ton poza kwotą cukru, bez refundacji wywozowych. |

Konsumpcja w UE powyżej 15 mln ton (bez uwzględnienia bioetanolu). | Konsumpcja w UE powyżej 17 mln ton (bez uwzględnienia bioetanolu). |

6. Ponadto w 2001 r. UE przyjęła już tzw. inicjatywę "Wszystko oprócz broni" (EBA), zawieszającą wszystkie cła na towary przywożone z 49 krajów rozwijających się. Inicjatywa ta wywarła bezpośredni wpływ na sektor cukrowniczy, ponieważ jej beneficjentami było sześć [7] państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) będących sygnatariuszami sygnatariuszami protokołu w sprawie cukru. Wywóz 3,5 mln ton cukru do UE z państw objętych inicjatywą EBA i z krajów AKP stanowi jeden z progów określonych w mechanizmach ochronnych wprowadzonych na mocy rozporządzenia w sprawie EPA (umowy o partnerstwie gospodarczym). W 2001 r. zawieszone zostały cła na przywożone z tych państw ograniczone ilości cukru przeznaczone dla przemysłu rafineryjnego. Ilości te następnie stopniowo podwyższano do chwili przyznania swobodnego, nieograniczonego dostępu, począwszy od dnia 1 października 2009 r.

Ramka 1

Orzeczenie WTO

Sygnatariusze protokołu z Marrakeszu do Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (GATT) zobowiązali się między innymi do ograniczenia dotacji wywozowych o 36% i wywozu dotowanego o 21% w ciągu sześciu lat. Wszyscy członkowie będący sygnatariuszami przedstawili szczegółowe informacje na temat swoich zobowiązań w oddzielnych listach koncesyjnych załączonych do protokołu z Marrakeszu, które stały się załącznikami do GATT 1994.

W swojej liście koncesyjnej Wspólnota Europejska uznała, że jej wywóz cukru pozakwotowego (cukier C) nie jest dotowany, ponieważ nie jest objęty refundacjami wywozowymi; ponadto jako znaczący importer i jednocześnie eksporter, WE postanowiła uwzględnić w swoim programie obniżek wyłącznie takie refundacje wywozowe, które są równoważne jej wywozowi pomniejszonemu o przywóz. Na tej podstawie wyliczyła swoją referencyjną dotowaną ilość na 1,612 mln ton, która miała zostać zmniejszona o 21% do 1,273 mln ton, przy czym po przystąpieniu nowych państw członkowskich do UE próg ten wyniósł 1,37 mln ton. Zatem w zależności od poziomu produkcji cukru C ogólny wywóz mógł wahać się od 4 do 7 mln ton. Przestrzeganie limitów zapewniono za pomocą zarządzania pozwoleniami na wywóz.

Po złożeniu w 2002 r. przez Brazylię, Tajlandię i Australię "wniosku o konsultację" organ arbitrażowy (DSB) WTO ponownie przeanalizował zobowiązania i politykę eksportową WE i w sprawozdaniu końcowym z dnia 28 kwietnia 2005 r. ustalił, że na podstawie listy koncesyjnej WE nie można przyjąć, iż wywóz ilości odpowiadających przywozowi z krajów AKP może być dokonywany niezależnie od ustalonego limitu, oraz że wywóz cukru C (pozakwotowego) należy uznać za wywóz dotowany, a zatem również wchodzi on w zakres tego limitu.

W praktyce oznaczało to dalsze zmniejszenie wywozu cukru z Europy o ilość rzędu 5 mln ton. Rok gospodarczy 2006–2007 był pierwszym pełnym rokiem stosowania limitów wywozowych.

Reforma rynku cukru i jej cele

7. Reformę rynku cukru uznano zatem za niezbędną do dostosowania wspólnej organizacji rynku cukru do podstawowych zasad nowej wspólnej polityki rolnej o większym ukierunkowaniu rynkowym oraz do utrzymania równowagi rynkowej, a także wywiązania się z międzynarodowych zobowiązań Unii wynikających z orzeczenia WTO, zgodnie z którym cały dotowany wywóz UE należało utrzymać w granicach 1,3 mln ton (zob. pkt 5), a także z przyjęcia inicjatywy EBA na rzecz krajów najsłabiej rozwiniętych, polegającej na przyznaniu im nieograniczonego bezcłowego dostępu do rynku UE od 2009 r. (zob. pkt 6).

8. Na wniosek Komisji Rada zatwierdziła reformę rynku cukru, która weszła w życie w lipcu 2006 r. [8] Została ona poprzedzona zakrojonymi na szeroką skalę konsultacjami z głównymi zainteresowanymi podmiotami oraz sporządzeniem szeregu opracowań oceniających skutki reformy, stanowiących podstawę wniosku Komisji z 2005 r.

9. Cele reformy były różnorodne i częściowo wzajemnie sprzeczne, a zatem trudno było o ich jednoczesną realizację. Główne ustalone cele były następujące:

- zapewnienie konkurencyjności przemysłu cukrowniczego UE poprzez ograniczenie nieopłacalnej zdolności produkcyjnej;

- ustabilizowanie rynków i zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw cukru;

- przyczynienie się do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej dzięki wprowadzeniu instrumentów łagodzących znaczne bezpośrednie i pośrednie skutki społeczne i gospodarcze reformy dla ludności rolniczej w regionach objętych reformą.

Główne elementy reformy

10. Główne elementy reformy to:

a) zachowanie kwot produkcyjnych, lecz obniżenie ich o 6 mln ton (około 30% ogólnej produkcji w ramach kwot) [9] do września 2010 r. do poziomu produkcji, który Komisja oszacowała na pozwalający na utrzymanie równowagi rynkowej. Dopuszczono jednak pewną elastyczność poprzez udostępnienie producentom dodatkowej kwoty wynoszącej około 1,5 mln ton, głównie do zakupu przez tych producentów, którzy uważali się za konkurencyjnych w nowych warunkach rynkowych;

b) stopniowe obniżanie ceny za tonę cukru białego z ceny interwencyjnej [10] wynoszącej 631,9 euro przed rokiem gospodarczym 2006/2007 do ceny referencyjnej [11] wynoszącej 404,4 euro od roku gospodarczego 2009/2010;

c) stopniowe obniżanie ceny minimalnej płaconej plantatorom za tonę buraków cukrowych objętych kwotami z 44,01 euro przed rokiem 2006/2007 [12] do 26,29 euro od roku gospodarczego 2009/2010;

d) nie zniesiono mechanizmu refundacji wywozowych w przypadku wywozu cukru kwotowanego, lecz przewidziano, że od roku gospodarczego 2007/2008 nie będzie on już stosowany. Ze względu na nierównowagę rynkową w tym roku gospodarczym Komisja zgodziła się jednak na dotowany wywóz w jeszcze jednym roku gospodarczym, tj. 2007/2008, i postanowiła zawiesić refundacje wywozowe do cukru dopiero od dnia 26 września 2008 r. [13];

e) częściowa [14] rekompensata dla plantatorów buraków cukrowych za skutki obniżania ceny buraków poprzez wprowadzenie uprawnień do płatności do systemu płatności jednolitych (SPJ) niezwiązanych z wielkością produkcji lub oddzielnej płatności z tytułu cukru w nowych państwach członkowskich niestosujących SPJ. Pod określonymi warunkami plantatorzy mogli również otrzymać dodatkową płatność kwalifikowaną jako pomoc związaną z wielkością produkcji w pięcioletnim okresie przejściowym. Rekompensaty nie przyznano jednak producentom zboża zaopatrującym producentów izoglukozy, gdyż założono, że reforma nie spowoduje znacznej zmiany cen zboża;

f) tymczasowy fundusz restrukturyzacji finansowany ze składek płaconych przez producentów od przydzielonych im kwot w wysokości 6,2 mld euro ogółem. Tymczasowy fundusz restrukturyzacji został utworzony głównie w celu sfinansowania rekompensat za dobrowolne zrzeczenie się kwot produkcyjnych. Funduszem zarządza Komisja na podstawie przepisów mających zastosowanie do budżetu UE [15] i przewiduje się, że wszelkie środki finansowe pozostałe po zamknięciu funduszu we wrześniu 2012 r. zostaną przeznaczone na EFRG [16]. Z funduszu tego zamierzano sfinansować:

i) pomocy restrukturyzacyjnej (4750 mln euro) dla producentów, którzy rezygnują z produkcji w ramach kwot i zrzekają się odnośnych kwot. 10% [17] pomocy restrukturyzacyjnej miało zostać zarezerwowane dla plantatorów buraków cukrowych, którzy odczuli skutki zrzeczenia się kwot, oraz dla podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych, którzy świadczyli im specjalistyczne usługi (zob. wykres 2);

ii) pomocy na rzecz dywersyfikacji (675 mln euro) w celu zachęcenia do tworzenia rozwiązań alternatywnych wobec uprawy buraków cukrowych, trzciny cukrowej i produkcji cukru w regionach objętych procesem restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego;

iii) pomocy przejściowej dla rafinerii przemysłowych (150 mln euro) w celu umożliwienia im dostosowania się do sytuacji powstałej w wyniku restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego [18].

11. Podział dochodów i wydatków w ramach funduszu restrukturyzacji przedstawiono w załączniku I.

Wykres 2

Ogólne informacje dotyczące funduszu restrukturyzacji

Dochody | Przyznawana pomoc i jej beneficjenci [1002] |

+++++ TIFF +++++

|

Przegląd systemów zarządzania

12. Procedury, których muszą przestrzegać producenci ubiegający się o pomoc restrukturyzacyjną, przedstawiono w ramce 2.

Ramka 2

Proces występowania o pomoc restrukturyzacyjną

Aby uczestniczyć w procesie restrukturyzacji, producent musiał zrzec się posiadanej kwoty w całości lub częściowo i złożyć wniosek o pomoc restrukturyzacyjną do państwa członkowskiego. Wniosek musiał zawierać plan restrukturyzacji obejmujący następujące elementy:

- plan społeczny określający planowane działania, w szczególności dotyczące przekwalifikowania, zmiany miejsca zatrudnienia i wcześniejszych emerytur pracowników;

- plan środowiskowy określający planowane działania mające na celu zastosowanie się do wymogów ochrony środowiska;

- biznesplan określający sposoby, harmonogram i koszty zamknięcia fabryki lub fabryk oraz całkowitego lub częściowego demontażu urządzeń produkcyjnych;

- plan finansowy określający wszystkie koszty związane z planem restrukturyzacji.

Władze państwa członkowskiego musiały rozpatrzyć wniosek i upewnić się, że spełnia on wymogi UE i wymogi krajowe. Po tym, jak jego wniosek został zatwierdzony, producent mógł rozpocząć wykonywanie działań przewidzianych w planie restrukturyzacji i musiał przedstawiać roczne sprawozdania zpostępów. Producent otrzymywał pomoc restrukturyzacyjną w dwóch ratach po wpłaceniu kaucji w wysokości 120% należnej pomocy. Kaucja była zwracana po ukończeniu działań określonych w planie restrukturyzacji i dokonaniu odpowiednich kontroli przez władze krajowe.

13. Państwa członkowskie odpowiadają za stworzenie krajowych programów restrukturyzacji, a w przypadku funduszu restrukturyzacji za:

a) kontrolę kwalifikowalności wniosków producentów o przyznanie pomocy restrukturyzacyjnej;

b) określenie wymogów społecznych i wymogów ochrony środowiska, które muszą spełnić producenci, o ile nie ograniczają one procesu restrukturyzacji;

c) podejmowanie decyzji w sprawie pomocy przyznawanej beneficjentom w przypadkach przewidzianych rozporządzeniami;

d) wypłatę beneficjentom pomocy restrukturyzacyjnej i pomocy na rzecz dywersyfikacji; oraz

e) monitorowanie i sprawdzanie realizacji pomocy restrukturyzacyjnej i pomocy na rzecz dywersyfikacji oraz przedstawianie sprawozdań na ten temat.

14. Komisja odpowiada za monitorowanie realizacji reformy i w razie potrzeby za proponowanie działań naprawczych, a także za zarządzanie funduszem restrukturyzacji. Komisja otrzymuje od państw członkowskich wykazy wniosków o pomoc (oraz ich kopie), krajowe programy restrukturyzacji i sprawozdania z wdrażania pomocy restrukturyzacyjnej.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

15. W ramach kontroli Trybunał ocenił dotychczasowy stopień osiągnięcia celów reformy rynku cukru, usiłując uzyskać odpowiedzi na następujące pytania:

a) czy reforma rynku cukru zapewniła przyszłą konkurencyjność przemysłu cukrowniczego UE?

b) czy reforma rynku cukru ustabilizowała rynki i zagwarantowała bezpieczeństwo dostaw cukru?

c) czy wprowadzane instrumenty/mechanizmy były odpowiednie w stosunku do wynikających z reformy problemów dostosowawczych i czy je złagodziły?

16. Ponadto w ramach kontroli zbadano spełnienie wymogów ochrony środowiska obowiązujących w związku z zamykaniem fabryk oraz prawdopodobne skutki obniżenia ceny cukru dla konsumentów. W ramach kontroli zbadano również koszt reformy.

17. Gromadzenie i badanie dowodów kontroli odbywało się w drodze wywiadów i analizy systemów, dokumentów i danych w Komisji oraz w ośmiu wybranych państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, Francji, Niemczech, Grecji, Irlandii, Włoszech, Polsce i Hiszpanii [19]. Prace w terenie zostały przeprowadzone pomiędzy końcem 2008 r. a połową 2009 r. i dotyczyły działania funduszu restrukturyzacji w ciągu pierwszych trzech lat gospodarczych funkcjonowania reformy (lata 2006/2007 – 2008/2009). Odbyły się spotkania z przedstawicielami Europejskiego Komitetu Producentów Cukru, Międzynarodowej Konfederacji Europejskich Plantatorów Buraka Cukrowego i Komitetu Przemysłowych Użytkowników Cukru, których celem było uzyskanie ich opinii na temat reformy rynku cukru.

18. W skontrolowanych państwach członkowskich przeprowadzono przegląd systemów realizacji reformy w agencjach płatniczych oraz zbadano próbę płatności z tytułu pomocy restrukturyzacyjnej, łącznie z kontrolami na miejscu. Ponadto przeprowadzono wywiady z przedstawicielami zainteresowanych podmiotów w sektorze cukrowniczym (producenci, plantatorzy, podmioty świadczące usługi przy użyciu maszyn rolniczych i pracownicy cukrowni).

Poprzednie sprawozdanie z kontroli

19. Trybunał już wcześniej przedstawił informacje na temat zarządzania wspólną organizacją rynku cukru w sprawozdaniu specjalnym z 2001 r. [20], w którym dokonano przeglądu realizacji ogólnych celów WPR. W sprawozdaniu zwrócono uwagę na wysokie ceny, które musieli płacić nabywcy cukru w UE, i nadmierne obostrzenia w systemie kwot produkcyjnych skoncentrowanych w rękach nielicznych producentów oraz zalecono podjęcie działań w celu zwiększenia konkurencyjności przemysłu.

Uwagi

Czy reforma rynku cukru zapewniła przyszłą konkurencyjność przemysłu cukrowniczego ue?

20. Reforma miała na celu zainicjować proces głębokiej restrukturyzacji prowadzący do znacznego ograniczenia nieopłacalnej zdolności produkcyjnej we Wspólnocie [21] oraz stworzyć zachęty ekonomiczne dla producentów o najniższej wydajności, skłaniające ich do dobrowolnej rezygnacji z produkcji w ramach posiadanych kwot, z uwzględnieniem konieczności spełnienia wymogów społecznych i wymogów ochrony środowiska w związku z zaprzestaniem produkcji [22].

21. Komisja przewidywała, że zaproponowane zachęty ekonomiczne spowodują, iż przedsiębiorstwa o najniższej wydajności, tj. posiadające fabryki, które nie będą konkurencyjne po obniżkach cen przewidzianych reformą, zrzekną się swoich kwot i przyjmą rekompensatę z funduszu restrukturyzacji, a w rezultacie nie będzie konieczne zastosowanie w stosunku do określonych fabryk lub regionów specjalnych instrumentów.

22. Reforma zasadzała się zatem na założeniu, że zrzeczenie się kwoty 6 mln ton przez zakłady produkcyjne o niższej wydajności zwiększy średnią wydajność i tym samym zapewni w przyszłości konkurencyjność przemysłu cukrowniczego UE. Dopuszczono jednak pewną elastyczność poprzez udostępnienie producentom dodatkowej kwoty wynoszącej około 1,5 mln ton, głównie do zakupu przez tych producentów, którzy uważali się za konkurencyjnych w nowych warunkach rynkowych.

23. Konkurencyjność przemysłu cukrowniczego UE zależy z jednej strony od wydajności producentów cukru, a z drugiej strony od zdolności plantatorów do dostarczania buraków cukrowych producentom po konkurencyjnych cenach. Mimo że ogólnym celem reformy była rezygnacja z kwot produkcyjnych przez przedsiębiorstwa o najniższej wydajności, podczas kontroli Trybunał ustalił, że ani w Komisji, ani w instytucjach zarządzających w państwach członkowskich nie ma dostępnych danych porównawczych na temat wydajności poszczególnych producentów lub fabryk. Ponadto Komisja nie wymagała od państw członkowskich ani przedsiębiorstw przedstawienia danych potrzebnych do oceny realizacji reformy pod kątem wydajności poszczególnych producentów lub fabryk.

24. Z tego względu ocena skutków reformy odnosiła się jedynie do opracowań [23], w których sklasyfikowano regiony produkujące cukier według łącznej rentowności plantatorów i producentów i zaliczono regiony do następujących kategorii: niska, średnia lub wysoka łączna rentowność. W tabeli 2 przedstawiono szczegółowe informacje dotyczące klasyfikacji oraz poziom początkowych kwot cukru białego. Klasyfikację oparto na danych za 2001 r. dotyczących przemysłu cukrowniczego UE. Dane te jednak nie były zaktualizowane w chwili, gdy Komisja przedstawiła swój wniosek w 2005 r., mimo że już wcześniej nastąpiły znaczące zmiany, takie jak zwiększenie plonów buraka cukrowego w Hiszpanii i Zjednoczonym Królestwie oraz konsolidacja/racjonalizacja produkcji w Irlandii.

25. Na podstawie klasyfikacji pod względem rentowności, zawartej w ocenie skutków reformy, oraz biorąc pod uwagę brak dokładniejszych danych Komisji dotyczących konkurencyjności poszczególnych producentów lub cukrowni, jako wskaźnik osiągnięcia celów reformy przyjęto poziom kwot cukru białego, których zrzekli się producenci w regionach o niskiej i średniej rentowności. Jednakże w związku z tym, że statystyki te są danymi średnimi, nie wykazują one istnienia na obszarach o niskiej rentowności pojedynczych producentów i/lub plantatorów o wysokiej rentowności i odwrotnie.

W ciągu pierwszych dwóch lat reformy poziom kwot, których zrzeczono się dobrowolnie, był niższy od oczekiwań

26. W ciągu pierwszych dwóch lat reformy producenci dobrowolnie zrzekli się jedynie 2,2 mln ton przy zakładanym celu na poziomie 6 mln ton, co było spowodowane powolną absorpcją w drugim roku reformy. Była to wyraźna wskazówka, że zaproponowane zachęty nie są uznawane przez przemysł za wystarczająco atrakcyjne, by skłonić do rezygnacji z kwot.

27. Istotnym czynnikiem, który wpłynął na decyzję producentów cukru o ewentualnej rezygnacji z kwot, był brak pewności co do proponowanej rekompensaty finansowej. Państwa członkowskie mogły decydować o wysokości pomocy restrukturyzacyjnej przyznawanej producentom, z tym że co najmniej 10% należało zarezerwować dla plantatorów i podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych. W chwili składania wniosku o pomoc restrukturyzacyjną producenci nie znali zatem wysokości rekompensaty, którą mieli otrzymać.

Tabela 2

Podział państw członkowskich według łącznej rentowności produkcji cukru

Źródło: Komisja (dział C.5 DG AGRI).

Państwo członkowskie | Łączna rentowność [1003] | Kwoty początkowe [1004] (w tonach cukru białego) |

Irlandia | Niska | 2143923 |

Grecja |

Włochy |

Portugalia kontynentalna |

Republika Czeska | Średnia | 2923655 |

Dania |

Hiszpania |

Łotwa |

Litwa |

Węgry |

Słowenia |

Słowacja |

Finlandia |

Belgia | Wysoka | 12895381 |

Niemcy |

Francja metropolitarna |

Niderlandy |

Austria |

Polska |

Szwecja |

Zjedn. Królestwo |

Pozostałe państwa członkowskie [1005] | Nie uwzględniono | 604114 |

RAZEM | | 18567073 |

28. Dodatkowym czynnikiem, który mógł wpłynąć na decyzję plantatorów o kontynuacji produkcji buraków cukrowych, był poziom nadal dostępnej pomocy. Prawodawstwo przewiduje, że w państwach członkowskich, które zrzekły się co najmniej 50% kwot, plantatorom kontynuującym uprawy przyznana zostanie dodatkowa płatność kwalifikowana jako pomoc związana z wielkością produkcji w pięcioletnim okresie przejściowym. Ta pomoc została przyznana w czterech państwach członkowskich zaklasyfikowanych do kategorii niskiej lub średniej łącznej rentowności, które zrzekły się wymaganej części kwot [24], co zachęciło pozostałych plantatorów do kontynuacji produkcji buraków cukrowych przez pięć następnych lat.

29. Oprócz racji, którymi kierowały się pojedyncze podmioty gospodarcze, w analizie różnic pomiędzy zakładaną a faktyczną ilością kwot, których się zrzeczono, należy uwzględnić ogólną docelową wielkość kwot, z których miano zrezygnować. Mało realistyczne było założenie, że tak znaczny odsetek zrzeczenia się kwot, jak około 30% ich ogólnej wielkości, można osiągnąć wyłącznie dzięki dobrowolnym decyzjom producentów o najniższej wydajności. Skutek był taki, że łączna ogólna kwota dla producentów w państwach członkowskich zaklasyfikowanych przez Komisję do kategorii "niskiej" i "średniej" wydajności wyniosła 5,1 mln ton, tj. mniej niż docelowa redukcja. Ponadto gdyby wszyscy ci producenci zrzekli się posiadanych kwot, w 13 państwach członkowskich produkcji cukru zaprzestano by całkowicie.

30. W ramach kontroli ustalono, że w pewnym państwie członkowskim jedyny producent, który przed reformą rynku cukru przeprowadził konsolidację/racjonalizację zakładów przetwórczych i określał się jako jeden z najbardziej wydajnych producentów w Europie, zamknął dużą, nowoczesną i potencjalnie wydajną cukrownię, uzasadniając swoją decyzję niebezpieczeństwem, że niższe ceny doprowadzą do nieopłacalności dostaw buraków cukrowych.

Od trzeciego roku reformy dokonano istotnych modyfikacji…

31. Jak wskazano powyżej, kwoty, których zrzeczono się dobrowolnie w pierwszych dwóch latach gospodarczych, tj. 2006/2007 i 2007/2008, były niższe od spodziewanych.

32. Aby osiągnąć cel całkowity na poziomie 6 mln ton, w 2007 r. w funduszu restrukturyzacji dokonano następujących istotnych modyfikacji [25]:

a) zwiększono część pomocy restrukturyzacyjnej przeznaczoną dla producentów cukru i jej odsetek ustalono na 90%, a ponadto w celu zapewnienia rekompensaty dla plantatorów objętych reformą przyznano im jednorazową płatność w wysokości 237,50 euro za tonę, której się zrzekną;

b) przedsiębiorstwa zrzekające się co najmniej 13,5% kwoty posiadanej w roku 2008/2009 zwolniono z tymczasowej składki restrukturyzacyjnej za rok 2007/2008 w wysokości 173,80 euro za tonę od 13,5% posiadanej kwoty;

c) ogłoszono obowiązkowe, niepodlegające rekompensacie zmniejszenie kwot w 2010 r., jeżeli poziom kwot, których zrzeczono się dobrowolne, będzie poniżej zakładanego poziomu. Ten ostatni środek miał być najdotkliwszy dla producentów, którzy nie zrzekli się żadnych posiadanych kwot. W związku z tym producenci tacy musieli również wziąć pod uwagę rozwiązanie polegające na dobrowolnym zaniechaniu produkcji.

… I w dużej mierze osiągnięto cel wynoszący 6 mln ton, w tym 0,5 mln ton izoglukozy i syropu inulinowego…

33. Zmiany te miały na celu osiągnięcie pożądanej równowagi na rynku cukru w UE poprzez ograniczenie produkcji cukru, izoglukozy i syropu inulinowego o 6 mln ton. Wskutek wprowadzonych zmian w latach 2008 i 2009 producenci zrezygnowali z około 3,6 mln ton kwot. Do 2009 r. zamknięto około 80 fabryk, oraz zrzeczono się ogółem 5,77 mln ton kwot, z czego 5,23 mln ton to kwota cukru. Producenci izoglukozy zrzekli się 0,22 mln ton, a producenci syropu inulinowego zrzekli się wszystkich dostępnych kwot, równoważnych produkcji wynoszącej 0,32 mln ton (szczegóły przedstawiono w załączniku II). Dzięki temu ostatecznie nie było konieczne znaczne ograniczenie produkcji.

… Chociaż z kwot zrezygnowali również producenci, którzy nie byli najmniej konkurencyjni

34. Komisja potwierdziła, że po drugim roku restrukturyzacji oczywiste stało się, że zakładanego ograniczenia kwot nie można osiągnąć wyłącznie poprzez zaprzestanie produkcji cukru przez najmniej konkurencyjne fabryki w regionach najmniej nadających się do uprawy buraków. W związku z tym dla wszystkich producentów stworzono silną zachętę do zrzeczenia się co najmniej pewnej części posiadanej kwoty, aby osiągnąć niezbędny poziom redukcji iumożliwić sektorowi znalezienie nowej równowagi rynkowej.

35. W ramach kontroli stwierdzono przypadki, w których przedsiębiorstwa uznające się za jedne z najbardziej wydajnych zakupiły dodatkowe kwoty cukru, a następnie się ich zrzekły, głównie w celu uniknięcia konieczności ograniczenia kwot bez rekompensaty. We Francji, w Niemczech i Polsce przedstawiciele producentów, z którymi przeprowadzono rozmowy podczas kontroli, oświadczyli, że główną przyczyną zrzeczenia się części posiadanej kwoty było ograniczenie ryzyka późniejszej redukcji bez rekompensaty.

36. Ponadto kwoty, których zrzeczono się w poszczególnych latach gospodarczych i państwach członkowskich, wskazują, że rezygnacja z produkcji w ramach kwot miała miejsce we wszystkich kategoriach wydajności, choć pierwotnym celem było stworzenie zachęty dla najmniej konkurencyjnych producentów cukru do rezygnacji ze swoich kwot.

37. Ogółem zrzeczono się prawie 6 mln ton kwot, w tym 5,2 mln ton cukru białego. Chociaż część procentowa kwot cukru, której zrzeczono się, była znacznie większa w regionach, które uznano za regiony o niskiej/średniej wydajności, z 2,4 mln ton, tj. około 47%, zrezygnowali producenci posiadający fabryki w regionach uznanych przez Komisję za najbardziej konkurencyjne (zob. załącznik III).

38. Sytuacja ta podaje w wątpliwość skuteczność środków wprowadzonych w celu zapewnienia przyszłej konkurencyjności przemysłu cukrowniczego z perspektywy producentów. W szczególności środki wprowadzone od trzeciego roku reformy nie były w wystarczającym stopniu ukierunkowane na osiągnięcie zamierzonego celu.

Reforma stworzyła zachęty do obniżenia poziomu kwot, lecz jednocześnie spowodowała przydzielenie kwot dodatkowych

39. Reforma rynku cukru wprowadziła wiele mechanizmów, czasami wzajemnie sprzecznych. Jednym z nich jest ustalenie pożądanego poziomu produkcji w ramach kwot.

40. Z jednej strony w ramach reformy ustanowiono pomoc restrukturyzacyjną, aby zachęcić przedsiębiorstwa cukrownicze do rezygnacji z produkcji w ramach kwot – co zmierzało do utrzymania stabilności rynku [26] – z drugiej zaś strony w celu zapewnienia sprawnego wprowadzenia zmian w związku z orzeczeniem WTO (pkt 5), reforma jednocześnie pozwoliła na przyznanie tym samym przedsiębiorstwom ogółem 1,5 mln ton dodatkowych kwot produkcyjnych [27], podzielonych w następujący sposób:

- dodatkowa kwota cukru: przedsiębiorstwa cukrownicze mogły wystąpić o przydział dodatkowej kwoty cukru z łącznej kwoty 1,1 mln ton, za jednorazową opłatą w wysokości 730 euro za tonę dodatkowej przydzielonej kwoty. Korzystając z tej możliwości, zakupiono około 1 mln ton;

- dodatkowa kwota izoglukozy: przedsiębiorstwom przydzielono dodatkową kwotę izoglukozy wynoszącą 300000 ton proporcjonalnie do już posiadanych kwot. Te dodatkowe kwoty zostały przydzielone nieodpłatnie;

- uzupełniająca kwota izoglukozy: przedsiębiorstwa we Włoszech, na Litwie i w Szwecji mogły wystąpić o przydział uzupełniającej kwoty izoglukozy z łącznej kwoty 103000 ton, za jednorazową opłatą w wysokości 730 euro za tonę uzupełniającej przydzielonej kwoty. Do czasu kontroli żaden producent nie skorzystał z możliwości zakupienia kwoty uzupełniającej.

41. Chociaż udostępnienie dodatkowych kwot można uzasadnić względami konkurencyjności w takim zakresie, w jakim działanie to było ukierunkowane na najbardziej wydajnych producentów, spowodowało to konieczność większej ogólnej redukcji kwot, aby osiągnąć pożądaną równowagę rynkową.

42. Skutek był taki, że przedsiębiorstwom przydzielono około 1 mln ton dodatkowych kwot cukru za jednorazową opłatą w wysokości 730 euro za tonę przydzielonej kwoty. W ramach kontroli stwierdzono przypadki przedsiębiorstw, które głównie w drugiej fazie reformy zrzekły się tych dodatkowych, niedawno zakupionych kwot cukru za odpowiednią rekompensatę w celu uniknięcia konieczności ograniczenia kwot bez rekompensaty, zapowiedzianego w 2007 r. (zob. pkt 32 lit. c)). Opłaty uiszczone przez przedsiębiorstwa z tytułu zakupu dodatkowych kwot są w przybliżeniu równe kwocie finansowej, którą następnie otrzymały za ich zrzeczenie się, w związku z czym ostateczne skutki finansowe można uznać za neutralne. Nie ma jednak uzasadnienia dla zwiększania kwot, aby je następnie ograniczać. Ponadto polityka ta miała również negatywne skutki finansowe dla budżetu UE, co wyjaśniono poniżej.

43. W tym kontekście przedsiębiorstwom nieodpłatnie przydzielono dodatkową kwotę izoglukozy wynoszącą 300000 ton, lecz następnie te same przedsiębiorstwa otrzymały płatności jako zachęty do zrzeczenia się posiadanych kwot. Do 2009 r. producenci izoglukozy zrzekli się 222316 ton produkcji i otrzymali jako rekompensatę pomoc restrukturyzacyjną, której szacunkowy koszt wyniósł około 97 mln euro [28]. Można zatem stwierdzić, że reforma stworzyła sytuację, w której przedsiębiorstwa otrzymywały zapłatę za zrzeczenie się kwot przyznanych im nieodpłatnie. Niejasna jest logika objęcia następnie tych dodatkowych nieodpłatnych kwot procesem redukcji, mającym na celu obniżenie poziomu kwot. Ponadto dodatkowych kosztów wynikających z tych decyzji nie można uzasadnić.

Wprowadzone środki miały ograniczony wpływ na indywidualną konkurencyjność plantatorów

44. Konkurencyjność plantatorów buraków cukrowych, tj. ich zdolność do dostarczania buraków cukrowych producentom po konkurencyjnych cenach, zależy od ich zdolności do obniżenia kosztów uprawy tony buraków cukrowych w celu dostosowania się do cen cukru obniżonych w wyniku reformy. Chociaż jednak reformy przeprowadzone za pomocą systemu płatności jednolitych częściowo zrekompensowały plantatorom buraków utratę dochodów wynikającą ze znacznego obniżenia minimalnych cen buraków cukrowych, wprowadzone środki miały ograniczony wpływ na ich indywidualną konkurencyjność.

45. W przypadku wybranych państw członkowskich w przeprowadzonej przez Komisję ocenie skutków zbadano próg opłacalności, tj. przeciętną cenę, poniżej której plantator rezygnuje z uprawy buraków cukrowych na rzecz innych konkurencyjnych upraw, oraz podkreślono, że w większości państw członkowskich produkujących cukier próg opłacalności dla plantatorów buraków jest znacznie wyższy (zob. tabela 3) niż obowiązująca od 2009 r. cena minimalna w wysokości około 26 euro za tonę buraków cukrowych.

Tabela 3

Podział wybranych państw członkowskich według średniego szacunkowego progu opłacalności produkcji buraka cukrowego na poziomie gospodarstwa

Źródło: Na podstawie dokumentu Komisji SEC(2005) 808, s. 11.

Znacznie powyżej 25 euro za tonę | W przybliżeniu 25 euro za tonę |

Państwo członkowskie | Próg opłacalności (w euro/t) | Państwo członkowskie | Próg opłacalności (w euro/t) |

Finlandia | 44 | Belgia/Niderlandy | 30 |

Włochy | 42 | Dania | 25 |

Zjedn. Królestwo | 40 | Francja | 26 |

Austria | 40 | Niemcy | 30 |

Hiszpania | 36 | |

Szwecja | 34 |

Grecja | 34 |

46. Ponadto, jako że uprawy buraków cukrowych powinny znajdować się w pobliżu fabryk (zob. pkt 1), plantatorowi trudno jest realizować dostawy do innej fabryki, jeżeli fabryka miejscowa zostanie zamknięta. W kilku przypadkach zatem nawet ci plantatorzy, którzy chcieli lub mogli zwiększyć wydajność poprzez np. podwyższenie zbiorów z hektara, byli pozbawieni takiej możliwości, jeżeli miejscowy producent postanowił zamknąć zakład. Podczas kontroli wykryto przypadki zamykania przez producentów cukrowni ze względu na stosunkowo niskie zdolności produkcyjne i przestarzałą technologię, nawet w sytuacji gdy plantatorzy osiągali najwyższe zbiory buraka cukrowego z hektara.

47. W takich okolicznościach propozycje przedstawione w ramach reformy nie zachęciły plantatorów zamierzających pozostać w sektorze do zwiększenia konkurencyjności.

Obecny system kwot – podobnie jak w przeszłości – nadal charakteryzują obostrzenia i ograniczenia

48. We wcześniejszym sprawozdaniu specjalnym Trybunału dotyczącym wspólnej organizacji rynku cukru (zob. pkt 18) zwrócono uwagę na obostrzenia związane z systemem kwot i stwierdzono, że kwoty krajowe uniemożliwiły przeniesienie produkcji w obszary o najwyższej wydajności [29], zwykłe mechanizmy konkurencyjne nie działają, a w kilku przypadkach przedsiębiorstwa cukrownicze ukarano grzywną za naruszanie reguł konkurencji [30] oraz że istnienie barier utrudniających nowym plantatorom buraków cukrowych wejście na rynek wymaga uwagi Komisji [31].

49. W tym kontekście w komunikacie Komisji z 2004 r. [32] początkowo zaproponowano reformę sektora cukrowniczego opartą na jednolitej redukcji kwot, a celem było stworzenie sytuacji sprzyjającej przenoszeniu kwot między producentami w UE. Propozycja ta jednak nie została przyjęta, ponieważ większość państw członkowskich była przeciwna przenoszeniu kwot wewnątrz Wspólnoty.

50. Pod względem wydajności przetwórstwa w przemyśle cukrowniczym, utrzymanie obostrzeń i ograniczeń występujących w obecnym systemie kwot, takich jak ustalenie kwot ilościowych dla poszczególnych plantatorów w niektórych państwach członkowskich, brak możliwości handlu kwotami i ograniczone możliwości ich przenoszenia, skutkuje niepotrzebną sztywnością zdolności produkcyjnych i ogranicza możliwości zwiększenia wydajności w przypadku zarówno plantatorów, jak i producentów. Kontrola potwierdziła, że w niektórych zbadanych państwach członkowskich ograniczenia kwot utrudniają wchodzenie nowych plantatorów na rynek, a prawa do dostaw przysługujące istniejącym plantatorom nie mogą zostać zmienione bez ich zgody. Skutkuje to znacznymi ograniczeniami na rynku produkcji cukru.

51. Chociaż niektórzy producenci usiłowali złagodzić to ograniczenie za pomocą inicjatyw prywatnych, ogólnie ograniczenia te mają negatywny wpływ na stosowanie zasady zrównoważenia działalności gospodarczej, które według oceny skutków należy poprawić poprzez odejście od zasady przydziału zdolności produkcyjnych, funkcjonującej obecnie w systemie kwot cukru, na rzecz stworzenia sektora bardziej konkurencyjnego i ukierunkowanego na rynek.

Czy reforma rynku cukru ustabilizowała rynki i zagwarantowała bezpieczeństwo dostaw cukru?

52. Jeden z celów reformy rynku cukru polegał na ustabilizowaniu rynków i zagwarantowaniu bezpieczeństwa dostaw cukru [33]. W ramach kontroli Trybunał zbadał również stopień osiągnięcia tego celu.

Jak dotąd ceny na rynku cukru w ue były stabilne i oscylowały wokół cen referencyjnych

53. W ramach kontroli oceniono stopień osiągnięcia równowagi na rynku cukru pod kątem zgodności konsumpcji z produkcją i przywozem pomniejszonym o wywóz oraz zbieżności cen rynkowych z cenami referencyjnymi.

54. W ramach kontroli stwierdzono, że w ciągu pierwszych trzech lat rynek cukru w UE był stabilny; jak przedstawiono na wykresie 3, dane cenowe wskazują, że od początku reformy rynki były stabilne i ceny oscylowały wokół ceny referencyjnej.

Zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw – poziom kwot produkcyjnych jest niższy niż konsumpcja w ue i ue jest obecnie importerem netto

55. Rynek cukru został poddany dwóm rodzajom presji – nastąpiło zmniejszenie przywozu i ograniczenie możliwości wywozu dotowanego. W praktyce od dnia 1 października 2009 r. nie ma już ilościowych ograniczeń przywozu z krajów najsłabiej rozwiniętych, które są objęte inicjatywą "Wszystko oprócz broni".

Wykres 3

Ceny cukru białego podczas reformy

+++++ TIFF +++++

Uwagi:

1 Średnia cena cukru białego we Wspólnocie, podana przez producentów i rafinerie cukru w UE (ceny ex works w przypadku jednorodnego, granulowanego kryształu standardowej jakości, luzem lub w dużych workach).

2 Cena referencyjna podana w rozporządzeniu (WE) nr 318/2006.

3 Ceny w kontraktach terminowych notowane na londyńskiej giełdzie Liffe (cukier biały standardowej jakości, FOB stowed).

Źródła:

1-2 Komisja (dział C.5 DG AGRI).

3 L’économie sucrière 2010 oraz comiesięczne dane statystyczne – France Agrimer.

56. Z tego względu poziom produkcji wewnętrznej niezbędnej do zaspokojenia zapotrzebowania w UE stał się kluczowym czynnikiem stabilizującym rynek. Reforma była ukierunkowana na niezbędne ograniczenie produkcji wewnętrznej za pomocą zrzekania się kwot i cel ten został zasadniczo osiągnięty, lecz zmieniło to podaż na rynku w UE w taki sposób, że poziom produkcji cukru, który był znacznie wyższy niż konsumpcja wewnętrzna, obniżył się do poziomu znacznie niższego niż poziom konsumpcji, w związku z czym UE stała się importerem netto – jej produkcja odpowiada 85% konsumpcji (zob. wykres 4).

57. Zwiększenie przywozu w przyszłości wywarłoby niekorzystny wpływ na równowagę na rynku cukru w UE, a zatem możliwe, że musiałaby wykorzystać mechanizm wycofania w celu ponownego ograniczenia kwot posiadanych przez producentów UE, co dodatkowo ograniczyłoby zdolności w zakresie produkcji cukru w UE i prawdopodobnie spowodowało zamknięcie następnych fabryk. Należy zauważyć, że czas potrzebny na pełne rozwinięcie zdolności produkcyjnych jest stosunkowo długi oraz że biorąc pod uwagę wysokie koszty kapitałowe, po ograniczeniu zdolności mało prawdopodobne jest ich szybkie odzyskanie.

Wykres 4

Produkcja i konsumpcja cukru w ue w latach 2001/2002 – 2008/2009

+++++ TIFF +++++

Uwaga: Rok 2006/2007 (UE 25/27) obejmuje 15 miesięcy.

Źródło: Komisja (dział C.5 DG AGRI).

58. Tak oto UE bardziej uzależniła się od przywozu produktu, który ma strategiczne znaczenie dla przemysłu rolno-spożywczego i chemicznego, a jednocześnie wzrasta zapotrzebowanie na dostawy cukru w związku z jego nowych zastosowaniami, takimi jak bioetanol. Ponadto zwiększyła się chwiejność rynku światowego, na którym dostawy zdominowane są przez niewielką liczbę krajów będących eksporterami.

59. Z dostępnych danych wynika, że przyszłe bezpieczeństwo dostaw i stabilność rynku w UE będą zależeć od takich czynników jak:

a) zdolność producentów do zapłaty plantatorom wystarczająco wysokiej ceny, aby chcieli oni nadal dostarczać buraki cukrowe;

b) stopień, w jakim kraje trzecie, z którymi UE zawarła dwustronne umowy handlowe, za atrakcyjny uznają wywóz swojego cukru do UE. Zależy to od wielu czynników, takich jak światowe ceny cukru, koszty transportu, koszt uprawy innych roślin itd., i oznacza większą niepewność dostaw cukru na rynek UE.

Ryzyko delokalizacji

60. Większe prawa dostępu do rynku UE dla krajów trzecich stanowią również dla producentów zachętę do dokonywania inwestycji w tych krajach. Zwiększa to zatem ryzyko delokalizacji niektórych zakładów produkcyjnych z UE, co zwiększyłoby jej uzależnienie od przywozu i mogłoby negatywnie wpłynąć na tkankę społeczną na obszarach UE objętych reformą.

61. Trybunał zwraca uwagę, że co najmniej trzy grupy producentów UE, które otrzymały pomoc z tytułu zrzeczenia się kwot i zamknięcia fabryk w UE, zainwestowały w zakłady produkcji cukru lub podpisały umowy handlowe w krajach trzecich, którym UE przyznała koncesje handlowe. Niektórzy producenci zareagowali zatem na ograniczenia kwot w UE przywozem cukru spoza UE.

Korzyści wynikające z obniżenia ceny cukru

62. Celem reformy było obniżenie cen cukru o 36% [34] i rzeczywiście cena cukru w UE kształtowała się zgodnie z obniżkami ceny referencyjnej. Na wykresie 3 przedstawiono obniżanie się cen cukru od początku reformy.

63. Jednym z celów wspólnej polityki rolnej [35] jest zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. Kształtowanie się cen dla konsumentów jest złożonym procesem, w którym na ceny poza kosztem surowca wpływają również inne parametry, takie jak koszty energii i pracy. W związku z tym bardzo trudno jest określić, w jakim stopniu obniżenie ceny referencyjnej cukru sprzedawanego przez producentów luzem wpłynie na cenę płaconą przez konsumenta końcowego. Komisja podkreśliła, że konieczne jest "zapewnienie bezzwłocznego przekazywania konsumentom informacji o zniżkowych ruchach cen towarów" [36]. Z analiz [37] przeprowadzonych na zlecenie Komisji wynika jednak, że ewentualne obniżenie ceny cukru sprzedawanego luzem prawdopodobnie nie przełoży się na cenę płaconą przez konsumenta końcowego. W przypadku produktów przetworzonych, odpowiadających za ponad dwie trzecie konsumpcji cukru, większość oszczędności wynikających z obniżek kosztów powiększy marżę zysku producentów przemysłowych [38]; w przypadku detalicznej ceny cukru, którego konsumpcja stanowi pozostałą jedną trzecią konsumpcji, na transmisję cen wpływ ma koncentracja sieci dystrybucji [39].

64. Ponadto w wyniku reformy nastąpiła jeszcze większa koncentracja produkcji – obecnie 75% produkcji wewnętrznej w UE przypada na jedynie sześć przemysłowych grup przedsiębiorstw.

Czy wprowadzane instrumenty/mechanizmy były odpowiednie w stosunku do wynikających z reformy problemów dostosowawczych i czy je złagodziły?

65. Ramy prawne określają między innymi cel, którym jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej [40].

66. Przewidywano, że rezygnacja z produkcji buraków cukrowych i zamknięcie fabryk w wyniku działań restrukturyzacyjnych pociągnie za sobą istotne bezpośrednie i pośrednie skutki społeczne dla ludności rolniczej i regionów objętych reformą. W ocenie skutków przewidywano, że w regionach tych dojdzie do utraty znacznej liczby miejsc pracy, którą szacowano na co najmniej 4500 miejsc pracy w rolnictwie, 24500 miejsc pracy w przemyśle i 49000 miejsc pracy utworzonych pośrednio [41].

67. W związku z tym w przepisach przewidziano, że fundusz restrukturyzacyjny będzie finansować specjalne instrumenty/mechanizmy, tj. pomoc restrukturyzacyjną, pomoc na rzecz dywersyfikacji i pomoc przejściową, aby przeciwdziałać problemom dostosowawczym i je złagodzić, a tym samym przyczynić się do zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności rolniczej związanej z sektorem cukrowniczym.

68. W ramach kontroli zbadano te instrumenty/mechanizmy, co szczegółowo przedstawiono w kolejnych częściach sprawozdania.

Pomoc restrukturyzacyjna dla producentów oraz ich zobowiązania społeczne i zobowiązania w zakresie ochrony środowiska

69. Producenci, którzy rezygnowali z produkcji kwotowej i zrzekali się odnośnych kwot, byli uprawnieni do otrzymania pomocy restrukturyzacyjnej w stałej wysokości na tonę, której się zrzekli w ramach kwoty [42]. W przypadku zrzeczenia się kwot cukru producentom przyznawano około 90% pomocy restrukturyzacyjnej [43], a pozostałą część rezerwowano dla plantatorów buraków cukrowych i podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych. Podobnie 90% pomocy przyznawano producentom syropu inulinowego. Producenci izoglukozy zrzekający się posiadanych kwot byli uprawnieni do otrzymania pomocy restrukturyzacyjnej w wysokości 100%.

70. Produkcja cukru w UE jest stosunkowo skoncentrowana, a zatem dystrybucja pomocy restrukturyzacyjnej ma ograniczony charakter. W ośmiu odwiedzonych państwach członkowskich zamknięto 45 fabryk, które otrzymały około 2,1 mld euro jako rekompensatę za zrzeczenie się około 3,7 mln ton kwot cukru (załącznik IV).

71. Producenci, którzy zrezygnowali z produkcji w ramach kwot, musieli spełnić wymogi społeczne i wymogi ochrony środowiska. W tym zakresie obowiązujące przepisy przewidywały, że zastosowanie pomocy restrukturyzacyjnej powinno uwzględniać "plan społeczny określający szczegółowo planowane działania w szczególności dotyczące przekwalifikowania, zmiany miejsca zatrudnienia i wcześniejszych emerytur zainteresowanych pracowników" [44].

Znaczne zróżnicowanie pomocy restrukturyzacyjnej po odjęciu bezpośrednich kosztów demontażu

72. Pomoc restrukturyzacyjna nie była przeznaczona na pokrycie wyłącznie bezpośrednich kosztów demontażu zakładów produkcyjnych. Według Komisji pomoc była również przeznaczona na sprostanie gospodarczym, społecznym i środowiskowym konsekwencjom ograniczenia kwot. W ramach kontroli zbadano związek między pomocą restrukturyzacyjną przyznaną producentom w skontrolowanych państwach członkowskich a bezpośrednimi kosztami demontażu zakładów ujętymi w ich budżecie, tj. kosztami demontażu z wyłączeniem ewentualnej waloryzacji kwot. W ramach kontroli stwierdzono brak precyzyjnego określenia, które koszty należy uwzględnić w planach restrukturyzacji, oraz brak możliwości porównania państw członkowskich pod względem kosztów ujętych w budżecie. W związku z tym dostępne dane wskazują na znaczne zróżnicowanie – od nadwyżki netto w wysokości 390 euro na tonę, której się zrzeczono, do kosztów zamknięcia netto w wysokości 226 euro na tonę (załącznik IV).

Niewystarczające monitorowanie wykonywania zobowiązań społecznych

73. Wskutek reformy w UE zamkniętych zostało około 80 fabryk. Komisja nie wymagała od państw członkowskich przedstawienia informacji o bezpośrednich skutkach społecznych zamknięcia zakładów produkcyjnych. W ramach kontroli ustalono, że informacje takie nie są konsekwentnie udostępniane Komisji i brak jest całościowych danych dotyczących wpływu zrzekania się kwot na gospodarkę lokalną, liczbę utraconych miejsc pracy i alternatywne zatrudnienie pracowników zatrudnionych wcześniej w zamkniętych fabrykach. Utrudnia to ocenę ogólnego wpływu, który reforma wywarła na objęte nią regiony.

Opóźnienia w spełnianiu wymogów ochrony środowiska

74. Zamknięcie zakładów produkcyjnych powoduje również poważne problemy związane z ochroną środowiska i z tego względu przepisy przewidują, że przy ich zamykaniu należy stosować odpowiednie zasady demontażu urządzeń produkcyjnych, co ma na celu przywrócenie środowiska naturalnego na terenie fabryk do poprzedniego stanu. W ramach kontroli stwierdzono jednak przypadki poważnych opóźnień i ustalono, że coraz mniej pewne jest terminowe spełnienie przez producentów tych wymogów ochrony środowiska. W grudniu 2009 r. Komisja zmieniła przepisy, aby umożliwić przedłużenie terminów do września 2011 r. [45]

Pomoc restrukturyzacyjna na rzecz plantatorów i podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych, poszkodowanych w wyniku procesu zrzekania się kwot

75. W przypadkach zrzeczenia się kwot cukru, które stanowią zdecydowaną większość przypadków zrzeczenia się kwot, część pomocy restrukturyzacyjnej (co najmniej 10% do 2007 r., 10% od 2007 r.) należało zarezerwować dla plantatorów buraków cukrowych poszkodowanych w wyniku procesu zrzekania się kwot oraz podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych, które świadczyły im specjalistyczne usługi [46]. Podobnie część pomocy była zarezerwowana dla plantatorów cykorii poszkodowanych w wyniku procesu zrzekania się kwot syropu inulinowego. Z drugiej zaś strony nie zarezerwowano pomocy dla plantatorów kukurydzy w przypadku zrzeczenia się kwot przez producentów izoglukozy. O przydziale pomocy decydowały władze krajowe po konsultacjach z przedstawicielami plantatorów, i o ile podmioty takie istniały [47], podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych. W 2007 r. plantatorom objętym reformą przyznano jednorazową płatność w wysokości 237,50 euro za tonę, której się zrzekli [48], co stanowiło zdecydowanie największą część otrzymanej przez nich rekompensaty.

Pomoc na rzecz dywersyfikacji

76. Wskutek reformy zamkniętych zostało około 80 fabryk. Cukrownie są silnie powiązane terytorialnie ze społecznościami lokalnymi. W szczególności gdy fabryki znajdują się na oddalonych obszarach i na obszarach o niekorzystnych warunkach, ich zamknięcie może spowodować znaczne negatywne skutki dla tkanki społecznej na obszarach objętych reformą.

77. Prawo nie określa, kto zalicza się do kategorii "ludności rolniczej". Ocenia się jednak, że w wyniku reformy rynku cukru skutki odczuły szersze warstwy społeczności lokalnych, a nie same podmioty bezpośrednio związane z sektorem cukrowniczym, które zostały wskazane w przepisach jako odbiorcy pomocy (producent i jego pracownicy, plantatorzy, podmioty świadczące usługi przy użyciu maszyn rolniczych).

78. W przepisach przewidziano pomoc w wysokości 675 mln euro przeznaczoną na zachęcanie do tworzenia rozwiązań alternatywnych wobec uprawy buraków cukrowych i produkcji cukru w regionach objętych procesem restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego (zob. podział według państw członkowskich w załączniku V).

- Pomoc na rzecz dywersyfikacji [49] jest przede wszystkim przeznaczona na finansowanie środków takich samych jak te, na które przeznaczane jest wsparcie w ramach osi 1 i osi 3 z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich [50]. Zasadniczo za ich pomocą finansuje się konkretne projekty mające na celu zwiększenie konkurencyjności sektora rolnictwa i leśnictwa, poprawę jakości życia na obszarach wiejskich lub dywersyfikację gospodarki wiejskiej.

- Dodatkowa pomoc na rzecz dywersyfikacji [51] jest przyznawana państwu członkowskiemu, w którym zrzeczono się ponad 50% kwot, i ulega podwyższeniu, gdy odsetek ten jest wyższy. Pomoc ta może zostać przyznana w taki sam sposób jak pomoc na rzecz dywersyfikacji lub może zostać wypłacona bezpośrednio plantatorom.

79. Państwa członkowskie, które zdecydują o przyznaniu pomocy na rzecz dywersyfikacji, ustanawiają krajowe programy restrukturyzacji określające szczegółowo działania na rzecz dywersyfikacji, które mają zostać podjęte w odnośnych regionach oraz informują Komisję o tych programach. Od Komisji nie wymaga się zatwierdzenia programów.

80. Z analizy krajowych planów restrukturyzacji ustanowionych przez państwa członkowskie wynika, że przydział pomocy na rzecz dywersyfikacji odbywał się na podstawie kryteriów, które były bardzo różne w przypadku różnych państw członkowskich, jak przedstawiono w załączniku VI.

81. Ponadto Trybunał odnotował w niektórych państwach członkowskich opóźnienia w uruchamianiu tych działań, które mają na celu stworzenie alternatyw dla uprawy buraków cukrowych i produkcji cukru; działań tych jeszcze nie uruchomiono w pełni. Opóźnienie to spowodowało kilkuletnią lukę czasową między zamknięciem fabryk a dostępnością ewentualnych alternatyw gospodarczych. W grudniu 2009 r. Komisja zmieniła przepisy, przedłużając termin na wdrożenie tych działań do września 2011 r. [52]

82. Ponadto Komisja nie ma ogólnego obrazu regionalnych skutków pomocy na rzecz dywersyfikacji, chociaż państwa członkowskie muszą przekazywać Komisji roczne sprawozdania z postępów dotyczące między innymi krajowych programów restrukturyzacji [53]. Komisja nie ustaliła jednak procedur systematycznego przeglądu i oceny tych informacji [54].

Pomoc przejściowa dla rafinerii przemysłowych

83. W przepisach przewidziano przejściową pomoc dla rafinerii przemysłowych (150 mln euro) mającą na celu umożliwienie im dostosowania się do restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego [55]. Rafinerie przemysłowe oznaczają zakłady zajmujące się rafinacją przywożonego cukru surowego z trzciny cukrowej, która stanowiła ich jedyną działalność lub działalność wykonywaną w wymiarze przekraczającym określony próg [56].

84. Pomoc ta nie była uwzględniona w początkowych propozycjach Komisji, lecz została wprowadzona później po dyskusjach w Radzie. Została ona wypłacona niewielkiej liczbie rafinerii (ogółem siedmiu) w kwotach od 1,5 do 94 mln euro na rafinerię.

85. Podczas kontroli nie znaleziono dowodów na to, że pomoc opierała się na technicznej ocenie potrzeb rafinerii lub że obliczanie wysokości pomocy odbywało się na podstawie obiektywnych kryteriów. Ponadto nieprecyzyjne określenie celów, które należy osiągnąć (dostosowanie się do restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego) [57], i działań, które można uwzględnić w biznesplanie przedstawianym przy ubieganiu się o pomoc (jak np. wkład w koszty operacyjne czy inne środki uznane za konieczne) [58], uniemożliwia ocenę wydajności i skuteczności pomocy. Istnieją przesłanki do stwierdzenia, że pomoc miała głównie charakter rekompensaty dla przemysłowych rafinerii przywożonego cukru surowego z trzciny cukrowej, z tytułu przyszłej utraty monopolu na przywóz cukru surowego. W rozporządzeniu Komisji mowa jedynie o utracie "pewnych korzyści" [59], które wcześniej były ich udziałem.

86. W większości odnośnych państw członkowskich istnieje tylko jeden potencjalny beneficjent. Uniemożliwiło to zastosowanie przepisu prawnego stanowiącego, że państwo członkowskie przyznaje pomoc na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów [60].

Koszt reformy rynku cukru

Prawdopodobnie w ramach funduszu restrukturyzacji dostępna będzie kwota, którą przeznaczy się na rzecz efrg

87. Zgodnie z przepisami prawa [61] "wszelkie kwoty, które są dostępne w funduszu restrukturyzacji po sfinansowaniu wydatków określonych w ust. 2, są przenoszone do EFRG".

88. Niski odsetek kwot, których zrzeczono się, w szczególności w drugim roku reformy, spowodował, że dochody z tymczasowych składek restrukturyzacyjnych były wyższe, niż przewidywała Komisja. Wszelkie środki finansowe pozostałe w funduszu restrukturyzacji po jego zamknięciu we wrześniu 2012 r. zostaną przeznaczone na EFRG. Obecnie szacuje się, że do dyspozycji pozostanie kwota około 640 mln euro.

Inne czynniki wpływające na koszt ogólny

89. Gdy Komisja proponowała reformę, koszt wspólnej organizacji rynku cukru dla budżetu UE oszacowała na 10,7 mld euro w okresie siedmioletnim od 2007 r. do 2013 r. [62] Kwota ta jest w przybliżeniu równa siedmiokrotności wydatków w ramach wspólnej organizacji rynku cukru w 2006 r. Na tej podstawie Komisja stwierdziła, że wydatki uwzględnione w części budżetu dotyczącej rolnictwa będą równe wydatkom w ramach wcześniejszej wspólnej organizacji rynku [63].

90. Trybunał zwraca jednak uwagę, że na budżet UE wpływ mają dwie inne kwestie związane z rynkiem cukru, które oznaczają dodatkowe 1,2 mld euro, chociaż kwota ta nie obciąża bezpośrednio części budżetu dotyczącej rolnictwa:

a) opłata produkcyjna [64] wynosząca w 2006 r. 498 mln euro została zniesiona i zastąpiona opłatą ryczałtową w wysokości 12 euro za tonę. Jednak ze względu na międzynarodowe zobowiązania Wspólnoty utrzymanie opłat produkcyjnych na tym samym poziomie co w roku 2006 nie było możliwe, gdyż opłaty te stosowane są wyłącznie w przypadku produkcji przewyższającej konsumpcję oraz

b) w okresie siedmiu lat kwotę 1,2 mld euro przeznaczono na środki towarzyszące dla krajów objętych protokołem w sprawie cukru. Pomoc tę zaproponowano krajom AKP z tytułu utraty dochodów ze względu na niższe ceny uzyskane za przywożone produkty traktowane w przeszłości preferencyjnie. Jako że uwzględniono ją w tytule 21 "Rozwój i stosunki z państwami AKP", nie jest uznawana za część wspólnej organizacji rynku cukru.

91. Reforma systemu cukrowego z założenia miała nie mieć wpływu na budżet. W związku z tym Trybunał zwraca uwagę, że z uwzględnieniem powyższych kosztów ogólny koszt wspólnej organizacji rynku cukru dla budżetu UE w latach 2007–2013 prawdopodobnie będzie o 1,2 mld euro wyższy niż przed reformą.

Wnioski i zalecenia

92. Reformę rynku cukru uznano za niezbędną do dostosowania sektora cukrowniczego do podstawowych zasad nowej wspólnej polityki rolnej o większym ukierunkowaniu rynkowym oraz do wywiązania się z międzynarodowych zobowiązań Unii.

93. Cele reformy były różnorodne i częściowo wzajemnie sprzeczne, a zatem trudno było o ich jednoczesną realizację. W ramach kontroli Trybunał ocenił dotychczasowy stopień osiągnięcia głównych celów.

Czy reforma rynku cukru zapewniła przyszłą konkurencyjność przemysłu cukrowniczego ue?

94. Celem reformy było znaczne ograniczenie (o 6 mln ton) nieopłacalnej zdolności produkcyjnej we Wspólnocie poprzez stworzenie dla przedsiębiorstw cukrowniczych o najniższej wydajności silnej zachęty ekonomicznej do rezygnacji z produkcji w ramach posiadanych kwot. Reforma zasadzała się na założeniu, że zrzeczenie się kwot przez zakłady produkcyjne o niskiej wydajności zwiększy średnią wydajność i tym samym zapewni konkurencyjność przemysłu UE w przyszłości. Ani Komisja, ani państwa członkowskie nie dysponowały jednak danymi porównawczymi dotyczącymi wydajności poszczególnych producentów. Jednocześnie bardziej wydajnym producentom zaoferowano – głównie w formie możliwości zakupu – dodatkową kwotę wynoszącą około 1,5 mln ton.

95. W ciągu pierwszych dwóch lat reformy producenci dobrowolnie zrzekli się jedynie 2,2 mln ton, co oznaczało, że docelowa grupa producentów nie uznała proponowanych zachęt za wystarczająco atrakcyjne. W związku z tym w 2007 r. do procesu reformy wprowadzono kilka modyfikacji, które stworzyły silną zachętę dla wszystkich producentów do zrzeczenia się co najmniej pewnej części posiadanej kwoty. Chociaż osiągnięto docelowy poziom redukcji kwot, nie można było tego dokonać wyłącznie poprzez zaprzestanie produkcji przez najmniej konkurencyjne fabryki.

96. W ramach kontroli stwierdzono przypadki, w których przedsiębiorstwa zrzekły się dodatkowych otrzymanych lub zakupionych kwot cukru. Nie ma uzasadnienia sytuacja, gdy początkowo udostępnia się dodatkowe kwoty, a następnie dąży się do ich ograniczenia. Ponadto w przypadku dodatkowej kwoty izoglukozy przedsiębiorstwa otrzymały płatności nawet wówczas, gdy zrzekły się kwot przyznanych im wcześniej nieodpłatnie. Związanych z tym kosztów w wysokości około 97 mln euro nie da się uzasadnić.

97. Chociaż reformy częściowo zrekompensowały plantatorom buraków cukrowych utratę dochodów wynikającą ze znacznego obniżenia minimalnych cen buraków cukrowych, wprowadzone środki miały ograniczony wpływ na ich indywidualną konkurencyjność.

98. Ponadto, jak Trybunał zauważył już we wcześniejszym sprawozdaniu [65], utrzymanie obostrzeń i ograniczeń występujących w obecnym systemie kwot skutkuje niepotrzebną sztywnością zdolności produkcyjnych i ogranicza możliwości zwiększenia wydajności w przypadku zarówno plantatorów, jak i producentów.

99. Ogólnie można stwierdzić, że cel ustabilizowania rynku za pomocą dobrowolnego ograniczenia produkcji w ramach kwot o 6 mln ton był nadrzędny w stosunku do celu polegającego na ograniczeniu niedochodowych zdolności produkcyjnych we Wspólnocie. Proces reformy nie zapewnił zatem całkowicie przyszłej konkurencyjności przemysłu cukrowniczego UE. W związku z tym utrzymujące się problemy zewnętrzne będą prawdopodobnie w dalszym ciągu wywierać znaczny wpływ na sektor cukrowniczy UE.

Zalecenie 1

Utrzymujące się problemy zewnętrzne mogą zmusić Komisję do zaproponowania dalszych dostosowań produkcji wewnętrznej. W takim przypadku Trybunał zaleca, aby instrumenty i środki zostały opracowane z zachowaniem ogólnej spójności i na podstawie gruntownych technicznych ocen potrzeb oraz obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów.

Zalecenie 2

Z uwagi na znaczenie produkcji cukru dla gospodarki rolnej Trybunał zaleca, aby Komisja zaproponowała środki mające na celu usunięcie obostrzeń i ograniczeń występujących w obecnym systemie kwot, które niekorzystnie wpływają na konkurencyjność plantatorów i producentów.

Czy reforma rynku cukru ustabilizowała rynki i zagwarantowała bezpieczeństwo dostaw cukru?

100. Rynek cukru został poddany dwóm rodzajom presji – nastąpiło zmniejszenie przywozu i ograniczenie możliwości wywozu dotowanego. W takich okolicznościach poziom produkcji wewnętrznej niezbędnej do zaspokojenia zapotrzebowania w UE stał się kluczowym czynnikiem stabilizującym rynek. Dalszy wzrost przywozu może skutkować decyzją o wycofaniu kolejnych kwot, co prowadziłoby do dalszego ograniczenia produkcji cukru w UE.

101. Trybunał stwierdza, że chociaż jak dotąd zapewniono stabilność rynku, osiągnięto to z wykorzystaniem kwot produkcyjnych obecnie utrzymujących maksymalną dopuszczalną produkcję wewnętrzną na poziomie wynoszącym w przybliżeniu 85% unijnej konsumpcji produktu, który ma strategiczne znaczenie dla przemysłu rolno-spożywczego i chemicznego, co zwiększa uzależnienie UE od przywozu w sytuacji, gdy dostawy na rynku światowym zdominowane są przez niewielką liczbę krajów będących eksporterami.

Zalecenie 3

Trybunał zaleca, aby ewentualne przyszłe decyzje mające wpływ na produkcję cukru w UE uwzględniały taki poziom wewnętrznej produkcji cukru, jaki jest konieczny do realizacji celu traktatowego, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa dostaw.

102. Należy zapewnić rozsądne ceny w dostawach dla konsumentów [66]. Celem reformy było obniżenie cen cukru o 36% [67]. Ze względu na złożoność procesu kształtowania się cen bardzo trudno jest określić, w jakim stopniu obniżenie ceny referencyjnej cukru sprzedawanego przez producentów luzem wpłynie na cenę płaconą przez konsumenta końcowego. Chociaż Komisja podkreśliła, że konieczne jest zapewnienie bezzwłocznego przekazywania konsumentom informacji o zniżkowych ruchach cen towarów, z przeprowadzonych na jej zlecenie analiz wynika, że obniżenie ceny cukru sprzedawanego luzem prawdopodobnie nie przełoży się na cenę płaconą przez konsumenta końcowego.

Zalecenie 4

Trybunał przyznaje, że kształtowanie się cen w sektorze spożywczym jest procesem szczególnie złożonym, lecz uważa, że musi on być regularnie monitorowany przez Komisję. Komisja i państwa członkowskie muszą zapewnić prawidłowe egzekwowanie prawa konkurencji w tym sektorze, co jest gwarancją osiągnięcia celu traktatowego, którym jest zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Czy wprowadzane instrumenty/mechanizmy były odpowiednie w stosunku do wynikających z reformy problemów dostosowawczych i czy je złagodziły?

103. Rezygnacja z produkcji buraka cukrowego i zamknięcie fabryk pociągnęły za sobą istotne bezpośrednie i pośrednie skutki dla ludności rolniczej i regionów objętych reformą, łącznie z utratą znacznej liczby miejsc pracy. Przepisy przewidywały, że tymczasowy fundusz restrukturyzacyjny będzie finansować specjalne instrumenty mające na celu przeciwdziałanie problemom dostosowawczym i ich łagodzenie.

104. W ramach kontroli ustalono, że ani Komisja, ani państwa członkowskie nie monitorowały odpowiednio społecznych konsekwencji restrukturyzacji. Brak jest zatem całościowych danych dotyczących wpływu zrzekania się kwot na gospodarki lokalne.

105. Ponadto w momencie przeprowadzania kontroli w różnych państwach członkowskich nie były w pełni uruchomione środki pomocy na rzecz dywersyfikacji. Odstęp czasu między zamknięciem fabryk a uruchomieniem tych środków może spowodować trudności w regionach objętych reformą.

106. Przy zamykaniu zakładów produkcyjnych należy stosować odpowiednie zasady demontażu urządzeń produkcyjnych i środki przywracające środowisko naturalne na terenie fabryk do poprzedniego stanu. W ramach kontroli stwierdzono jednak przypadki opóźnień w spełnianiu tych wymogów ochrony środowiska przez producentów.

107. W przypadku pomocy przejściowej dla rafinerii przemysłowych podczas kontroli nie znaleziono danych świadczących o tym, że pomoc opiera się na technicznej ocenie potrzeb ani że obliczanie wysokości pomocy odbywa się na podstawie obiektywnych kryteriów.

108. Nie można jeszcze jednoznacznie stwierdzić, w jakim stopniu wprowadzone instrumenty złagodziły znaczne bezpośrednie i pośrednie skutki społeczne i gospodarcze dla ludności rolniczej w regionach objętych reformą.

Zalecenie 5

Trybunał zaleca podjęcie pilnych działań przez Komisję i państwa członkowskie, aby środki na rzecz dywersyfikacji zostały szybko uruchomione i aby wywołały one zamierzone skutki w zakresie wspierania rozwiązań alternatywnych wobec produkcji buraka cukrowego i cukru.

Zalecenie 6

Trybunał zaleca większy udział Komisji i państw członkowskich w działaniach zmierzających do zapewnienia wykonania wszystkich zobowiązań w zakresie ochrony środowiska, które podjęły zamknięte fabryki.

Koszt reformy

109. Trybunał zwraca uwagę, że przy uwzględnieniu dodatkowych kosztów, które nie obciążają bezpośrednio części budżetu przeznaczonej na rolnictwo, czyli kosztów środków towarzyszących dla krajów AKP objętych protokołem w sprawie cukru, ogólny koszt dla budżetu UE za okres 2007–2013 będzie prawdopodobnie o 1,2 mld euro wyższy niż przed reformą.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Michel CRETIN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 21 lipca 2010 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Prezes

[1] Jedyna fabryka w UE, która produkowała cukier z trzciny cukrowej (oprócz fabryk w regionach peryferyjnych) została zamknięta w 2006 r.

[2] Wspólna organizacja rynku cukru została ustanowiona rozporządzeniem Rady nr 1009/67/EWG (Dz.U. 308 z 18.12.1967, s. 1). Obecnie wspólną organizację rynku cukru reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz.U. L 299 z 16.11.2007, s. 1).

[3] Koszty refundacji wywozowych były częściowo pokrywane z opłat pobieranych od producentów. W pkt 46 sprawozdania specjalnego ETO nr 20/2000 wskazano, że roczne koszty wywozu nadwyżek cukru obciążające budżet UE wynoszą około 1500 mln euro, z czego kwota 800 mln jest odzyskiwana dzięki opłatom produkcyjnym.

[4] W 2005 r. UE wyprodukowała 20,3 mln ton cukru, a jego konsumpcja w tym roku wyniosła 15,6 mln ton. Do UE przywieziono 2,3 mln ton cukru surowego, a wywieziono 7,5 mln ton, z czego 2,5 mln ton było dotowanych przez UE za pomocą refundacji wywozowych.

[5] W rozporządzeniu Rady (WE) nr 318/2006 (Dz.U. L 58 z 28.2.2006, s. 1) ustalono kwotę dla izoglukozy na 507680 ton (UE-25); była ona kilkakrotnie aktualizowana w celu uwzględnienia nowych przydzielonych kwot i kwot, których zrzeczono się, a obecnie wynosi 690441 ton (UE-27) (ostatnia aktualizacja rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007). W Stanach Zjednoczonych produkcja izoglukozy stanowi w przybliżeniu połowę produkcji naturalnej substancji słodzącej.

[6] Średni roczny wywóz w latach gospodarczych 2003/2004, 2004/2005 i 2005/2006 – Komisja: Agriculture in the European Union - Statistical and Economic Information 2007 (Rolnictwo w Unii Europejskiej – informacje statystyczne i ekonomiczne 2007).

[1001] Przypadki istotnego wpływu danych dla Bułgarii i Rumunii odpowiednio oznaczono.

[7] Madagaskar, Malawi, Mozambik, Tanzania, Uganda i Zambia.

[8] Podstawa prawna: rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006, (WE) nr 319/2006 oraz (WE) nr 320/2006 (Dz.U. L 58 z 28.2.2006, s. 1, 32 i 42). Rozporządzenie (WE) nr 318/2006 uchylono i zastąpiono rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Przepisy wykonawcze określono w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 968/2006 (Dz.U. L 176 z 30.6.2006, s. 32).

[9] Ilość ta uwzględnia substytuty cukru – izoglukozę i syrop inulinowy.

[10] W poprzedniej wspólnej organizacji rynku cukru producenci mogli sprzedawać cukier standardowej jakości krajowym jednostkom interwencyjnym po cenie interwencyjnej, wyznaczającej minimalną cenę hurtową w UE.

[11] W obecnej wspólnej organizacji rynku cukru nie istnieje cena interwencyjna, lecz Komisja ustaliła cenę referencyjną, wokół której powinna oscylować hurtowa cena rynkowa.

[12] Minimalna średnia cena ważona dla buraka cukrowego kwoty A i B po odjęciu opłat, za lata gospodarcze 2003/2004 i 2004/2005.

[13] Rozporządzenia Komisji (WE) nr 900/2007 (Dz.U. L 196 z 28.7.2007, s. 26), (WE) nr 947/2008, (WE) nr 948/2008 i (WE) nr 951/2008 (Dz.U. L 258 z 26.9.2008, s. 60, 61 i 66) dotyczące cukru w postaci stałej, syropów cukrowych i cukru w formie produktów nieuwzględnionych w załączniku I do Traktatu.

[14] SPJ zrekompensował plantatorom buraków cukrowych około dwóch trzecich dochodów utraconych wskutek obniżenia cen, co oznacza, że jedna trzecia nie została zrekompensowana.

[15] Art. 1 rozporządzenia (WE) nr 320/2006: "Fundusz restrukturyzacji wchodzi w skład sekcji gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Od dnia 1 stycznia 2007 r. wchodzi on w skład Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFGR). (…) Tymczasowa składka restrukturyzacyjna, o której mowa w art. 11, stanowi dochód przeznaczony na tymczasowy fundusz restrukturyzacji zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002. Wszelkie kwoty, które są dostępne w funduszu restrukturyzacji po sfinansowaniu wydatków określonych w ust. 2, są przenoszone do EFGR".

[16] Art. 1 rozporządzenia (WE) nr 320/2006: "Wszelkie kwoty, które są dostępne w funduszu restrukturyzacji po sfinansowaniu wydatków określonych w ust. 2, są przenoszone do EFGR". Termin przedłużony do 2012 r. na mocy rozporządzenia Komisji (UE) nr 1204/2009.

[17] Art. 3 ust. 6 rozporządzenia nr 320/2006 zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1261/2007 (Dz.U. L 283 z 27.10.2007, s. 8).

[18] Ponadto w rozporządzeniu (WE) nr 320/2006 przewidziano 14 mln euro jako przejściową pomoc dla niektórych państw członkowskich (Austria – 9 mln euro, Szwecja – 5 mln euro). W art. 9 stwierdza się: "W ramach krajowego programu restrukturyzacji, o którym mowa w art. 6 ust. 3: a) w Austrii przyznana zostaje pomoc nieprzekraczająca 9 milionów EUR przeznaczona na niezbędne inwestycje w zakresie punktów zbiórki buraków cukrowych i innych elementów infrastruktury logistycznej wynikające z restrukturyzacji, b) w Szwecji przyznana zostaje pomoc nieprzekraczająca 5 milionów EUR bezpośrednio lub pośrednio na rzecz plantatorów buraków cukrowych z Gotlandii i Olandii, którzy w ramach krajowego programu restrukturyzacji zrezygnują z produkcji cukru".

[1002] Wszelkie środki finansowe pozostałe w funduszu restrukturyzacji zostaną przydzielone na EFGR (kwota szacowana obecnie na 0,64 mld euro).

[19] Producenci z tych państw członkowskich, którzy zrzekli się swoich kwot produkcji cukru, stanowią 70% wszystkich producentów, którzy zrzekli się swoich kwot w poszczególnych latach funkcjonowania funduszu restrukturyzacji.

[20] Sprawozdanie specjalne ETO nr 20/2000 dotyczące zarządzania wspólną organizacją rynku cukru (Dz.U. C 50 z 15.2.2001).

[21] Pkt 1 preambuły rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[22] Pkt 5 preambuły rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[23] Aktualizacja oceny skutków z dnia 22 czerwca 2005 r., SEC(2005) 808.

[1003] Podział państw członkowskich według łącznej rentowności, która miała stanowić o możliwym ograniczeniu ich produkcji cukru (tabela 3 w dokumencie Komisji Update of impact assessment (Aktualizacja oceny skutków, SEC(2003) 1022)).

[1004] "Kwoty początkowe" oznaczają kwoty początkowe przydzielone państwom członkowskim zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 318/2006 na rok gospodarczy 2006/2007 wraz z dodatkowymi kwotami zakupionymi w latach 2006/2007 i 2007/2008.

[1005] "Inne państwa członkowskie" oznaczają Rumunię, Bułgarię, francuskie departamenty zamorskie oraz autonomiczny region Azorów.

[24] Grecja, Węgry, Włochy i Hiszpania.

[25] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/2007 z dnia 9 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 318/2006 w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 283 z 27.10.2007, s. 1).

[26] Rozporządzenie (WE) nr 320/2006.

[27] Art. 8 i 9 rozporządzenia (WE) nr 318/2006.

[28] Producenci izoglukozy kwalifikowali się do otrzymania pomocy z tytułu częściowego demontażu urządzeń produkcyjnych (jeżeli nie zamykali całych fabryk skrobi), a zatem podaną kwotę obliczono poprzez pomnożenie pomocy z tytułu rekompensaty przez liczbę ton, których zrzeczono się w danym roku gospodarczym, tj. 547,50 euro × 32664 tony, których zrzeczono się w roku 2007/2008 + 468,75 euro × 60568 ton, których zrzeczono się w roku 2008/2009 + 390,00 euro ×129 083 tony, których zrzeczono się w roku 2009/2010.

[29] Sprawozdanie specjalne ETO nr 20/2000, pkt 72 lit. d).

[30] Sprawozdanie specjalne ETO nr 20/2000, pkt 83.

[31] Sprawozdanie specjalne ETO nr 20/2000, pkt 23 lit. d).

[32] COM(2004) 499 wersja ostateczna, Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego Accomplishing a sustainable agricultural model for Europe through the reformed CAP - sugar sector reform (Osiągnięcie trwałego modelu rolnego dla Europy poprzez zreformowaną wspólną politykę rolną (WPR) – reforma sektora cukrowniczego).

[33] Bezpieczeństwo dostaw i stabilność rynków są celami WPR, które zostały określone w art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tzw. traktatu lizbońskiego), dawnym art. 33 traktatu WE, a zatem mają również zastosowanie do wspólnej organizacji rynku cukru.

[34] 36% to różnica między ceną interwencyjną przed reformą a ceną referencyjną po reformie.

[35] Art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 33 TWE).

[36] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- -Społecznego i Komitetu Regionów – ceny żywności w Europie – COM(2008) 821 wersja ostateczna.

[37] Evaluation of the Common Organisations of the Markets in the Sugar Sector (Ocena wspólnej organizacji rynków w sektorze cukrowniczym) przeprowadzona przez Netherlands Economic Institute (Instytut Ekonomiczny w Niderlandach) oraz analiza Price transmission in the agri-food sector (Transmisja cen w sektorze rolno-spożywczym) przeprowadzona przez AgraCEAS Consulting Ltd.

[38] "Należy zauważyć, że produkty zawierające cukier zasadniczo wykazują niewielką elastyczność cenową popytu. Przemysłowi wytwórcy tych produktów nie są bardzo zaniepokojeni wzrostem cen cukru, ponieważ mogą przesunąć wyższe koszty na konsumenta końcowego bez znacznego obniżenia wielkości sprzedaży. Zasadniczo opowiadają się oni za obniżeniem cen cukru, ponieważ umożliwia im ono powiększenie marży zysku o większość oszczędności wynikających z obniżek cen. Brak jest silnej zachęty do przesunięcia tych oszczędności na konsumenta końcowego". Źródło: Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector (Ocena wspólnej organizacji rynków w sektorze cukrowniczym), Netherlands Economic Institute (Instytut Ekonomiczny w Niderlandach), s. 76.

[39] "Różnice kosztów w dystrybucji i sprzedaży detalicznej cukru pomiędzy państwami członkowskimi są spowodowane różnicami struktur rynkowych (istnienie rynków monopolistycznych lub rynków o charakterze monopolistycznym, wykorzystywanie (nadużywanie) pozycji rynkowej) oraz warunkami (makro)ekonomicznymi i politycznymi. Różnice są odzwierciedlone w różnych kosztach transportu, kosztach pracy, podatku od wartości dodanej i podatkach od zysku itd., które składają się na koszty po stronie sektora dystrybucji i sprzedaży detalicznej. Te różnice w kosztach znajdują odzwierciedlenie w różnicach detalicznych cen rynkowych". Źródło: Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector (Ocena wspólnej organizacji rynków w sektorze cukrowniczym), Netherlands Economic Institute (Instytut Ekonomiczny w Niderlandach), s. 77.

[40] Motyw 2 preambuły rozporządzenia (WE) nr 318/2006.

[41] Podobnie w lipcu 2003 r. w opracowaniu Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar CMO (Studium oceny skutków wariantów przyszłej reformy wspólnej organizacji rynku cukru), przygotowanym przez EUROCARE, liczbę miejsc pracy utworzonych pośrednio w związku z cukrowniami oszacowano na dwukrotność liczby utworzonych bezpośrednio miejsc pracy.

[42] Art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[43] Należy zwrócić uwagę, że art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 320/2006 przewidywał "co najmniej 10%" do czasu zmiany na "10%" wprowadzonej rozporządzeniem (WE) nr 1261/2007.

[44] Art. 4 ust. 3 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[45] Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1204/2009 z dnia 4 grudnia 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 968/2006 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie (Dz.U. L 323 z 10.12.2009, s. 64).

[46] Art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 320/2006 zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 1261/2007.

[47] W Polsce nie istniało stowarzyszenie podmiotów świadczących usługi przy użyciu maszyn rolniczych, w związku z czym władze krajowe wybrały trzy takie podmioty do konsultacji.

[48] Rozporządzenie (WE) nr 1260/2007.

[49] Art. 6 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[50] Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1).

[51] Art. 7 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[52] Rozporządzenie (UE) nr 1204/2009.

[53] Art. 24 rozporządzenia (WE) nr 968/2006.

[54] Jedyne kontrole prowadzone przez Komisje w państwach członkowskich to kontrole przestrzegania przez nie rozporządzeń przeprowadzane przez dział DG AGRI zajmujący się rozliczaniem rachunków.

[55] Art. 8 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[56] Art. 2 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[57] Art. 8 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[58] Inwestycje, demontaż urządzeń produkcyjnych, wkład w koszty operacyjne, rezerwy na amortyzację wyposażenia oraz inne środki uznane za konieczne w celu dostosowania do nowej sytuacji (art. 15 rozporządzenia (WE) nr 968/2006).

[59] Rozporządzenie (WE) nr 968/2006 w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 320/2006, motyw 10 preambuły: "Aby ułatwić rafineriom przemysłowym, które utraciły pewne korzyści, z których korzystały na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, przystosowanie się do nowej sytuacji w następstwie wejścia w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, rozporządzenie (WE) nr 320/2006 przewiduje przyznanie pomocy przejściowej państwom członkowskim, w których znajdowały się w przeszłości rafinerie w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1260/2001".

[60] Art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[61] Art. 1 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.

[62] Kwota ta obejmuje prognozy na potrzeby ram finansowych na lata 2007–2013. Późniejszy budżet zostanie ustalony w drodze przyszłego porozumienia.

[63] Część 5 wniosku Komisji, dotycząca budżetowych skutków proponowanych reform, COM(2005) 263 wersja ostateczna.

[64] Opłata produkcyjna mogła dotyczyć części kwot (tzw. kwoty B) i wynosić do 39,5% ceny interwencyjnej (631 euro za tonę), tj. do 249 euro za tonę (art. 15 rozporządzenia (WE) nr 1260/2001).

[65] Sprawozdanie specjalne ETO nr 20/2000 dotyczące zarządzania wspólną organizacją rynku cukru.

[66] Art. 33 traktatu WE – obecnie art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tzw. traktatu lizbońskiego) – określa zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów jako jeden z celów wspólnej polityki rolnej.

[67] 36% to różnica między ceną interwencyjną przed reformą a ceną referencyjną po reformie.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK I

RZECZYWISTE DOCHODY I SZACOWANE WYDATKI W RAMACH FUNDUSZU RESTRUKTURYZACJI

Źródło: Do obliczenia powyższych kwot kontrolerzy Trybunału wykorzystali dane dotyczące kwot, których zrzeczono się, przekazane przez Komisję (dział C.5 DG AGRI).

(w mln EUR) |

Państwo członkowskie | Dochody ogółem | Wydatki |

Pomoc restrukturyzacyjna [1] | Pomoc na rzecz dywersyfikacji [2] | Pomoc przejściowa [3] | Razem |

(A) | (B) | (C) | (D) | (E) = (B) + (C) + (D) |

Belgia | 339 | 331 | 19 | 0 | 350 |

Bułgaria | 13 | 2 | 1 | 0 | 3 |

Republika Czeska | 166 | 88 | 11 | 0 | 99 |

Dania | 163 | 37 | 8 | 0 | 45 |

Niemcy | 1350 | 639 | 71 | 0 | 710 |

Irlandia | 0 | 187 | 44 | 0 | 231 |

Grecja | 88 | 130 | 26 | 0 | 156 |

Hiszpania | 346 | 454 | 70 | 0 | 524 |

Francja | 1354 | 611 | 64 | 25 | 700 |

Włochy | 293 | 981 | 167 | 0 | 1148 |

Łotwa | 8 | 59 | 15 | 0 | 74 |

Litwa | 40 | 17 | 2 | 0 | 19 |

Węgry | 152 | 260 | 52 | 0 | 312 |

Niderlandy | 344 | 177 | 12 | 0 | 189 |

Austria | 152 | 25 | 5 | 9 | 39 |

Polska | 657 | 288 | 34 | 0 | 322 |

Portugalia | 10 | 34 | 15 | 24 | 73 |

Rumunia | 32 | 10 | 0 | 0 | 10 |

Słowenia | 7 | 51 | 12 | 2 | 65 |

Słowacja | 76 | 77 | 16 | 0 | 93 |

Finlandia | 45 | 64 | 7 | 5 | 76 |

Szwecja | 128 | 63 | 9 | 5 | 77 |

Zjedn. Królestwo | 466 | 165 | 15 | 94 | 274 |

RAZEM | 6229 | 4750 | 675 | 164 | 5589 |

[1] Uwzględnia również płatność z mocą wsteczną.

[2] Uwzględnia zarówno pomoc na rzecz dywersyfikacji, jak i dodatkową pomoc na rzecz dywersyfikacji.

[3] Zgodnie z art. 8 i 9 rozporządzenia (WE) nr 320/2006 (pomoc przejściowa dla rafinerii przemysłowych i niektórych państw członkowskich).

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK II

KWOTY, KTÓRYCH ZRZECZONO SIĘ W POSZCZEGÓLNYCH PAŃSTWACH CZŁONKOWSKICH

A – CUKIER

(w tonach cukru białego) |

Państwo członkowskie | Kwoty początkowe [1] | Kwoty, których zrzeczono się w danym roku gospodarczym | Kwoty dostępne od roku gospodarczego 2009/2010 | Kwoty, których zrzeczono się, jako odsetek wszystkich kwot |

| | 2006/2007 | 2007/2008 | 2008/2009 | 2009/2010 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = Σ(B+C+D+E)/A |

Francja [2] | 4120687 | | | -683 655 | | 3437032 | 16,6 % |

Niemcy | 3655456 | | | -757 200 | | 2898256 | 20,7 % |

Polska | 1772477 | | | -366 869 | | 1405608 | 20,7 % |

Zjedn. Królestwo | 1221474 | | | -165 000 | | 1056474 | 13,5 % |

Niderlandy | 931435 | | | -126 547 | | 804888 | 13,6 % |

Belgia | 882301 | | | -206 066 | | 676235 | 23,4 % |

Włochy | 1557443 | -778 737 | -24 861 | -245 467 | | 508378 | 67,4 % |

Hiszpania | 996961 | -93 119 | -16 679 | -256 578 | -132 106 | 498479 | 50,0 % |

Republika Czeska | 474932 | | -102 473 | | | 372459 | 21,6 % |

Dania | 452466 | | | -80 083 | | 372383 | 17,7 % |

Austria | 405812 | | | -54 785 | | 351027 | 13,5 % |

Szwecja | 385984 | -42 562 | | -50 236 | | 293186 | 24,0 % |

Grecja | 317502 | | -158 800 | | | 158702 | 50,0 % |

Słowacja | 216037 | | -70 133 | -33 584 | | 112320 | 48,0 % |

Węgry | 406684 | | -108 093 | -193 171 | | 105420 | 74,1 % |

Rumunia [3] | 109164 | | | -4 475 | | 104689 | 4,1 % |

Litwa | 111010 | | | -20 758 | | 90252 | 18,7 % |

Finlandia | 146087 | | -56 087 | -9 001 | | 80999 | 44,6 % |

Portugalia [4] | 79671 | -35 218 | -19 500 | -15 000 | | 9953 | 87,5 % |

Słowenia | 52973 | | -52 973 | | | 0 | 100,0 % |

Łotwa | 66505 | | -66 505 | | | 0 | 100,0 % |

Irlandia | 199260 | -199 260 | | | | 0 | 100,0 % |

Bułgaria [3] | 4752 | | | -4 752 | | 0 | 100,0 % |

RAZEM | 18567073 | -1 148896 | -676 104 | -3 273227 | -132 106 | 13336740 | 28,2 % |

| Kwoty cukru, których zrzeczono się ogółem = 5230333 | |

B – SYROP INULINOWY

(w tonach ekwiwalentu cukru) |

Państwo członkowskie | Kwoty początkowe | Kwoty, których zrzeczono się w danym roku gospodarczym | Kwoty dostępne od roku gospodarczego 2009/2010 | Kwoty, których zrzeczono się, jako odsetek wszystkich kwot |

| | 2006/2007 | 2007/2008 | 2008/2009 | 2009/2010 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = (B+C+D+E)/A |

Belgia | 215246 | -215 246 | | | | 0 | 100,0 % |

Niderlandy | 80950 | -80 950 | | | | 0 | 100,0 % |

Francja | 24521 | -24 521 | | | | 0 | 100,0 % |

RAZEM | 320717 | -320 717 | 0 | 0 | 0 | 0 | 100,0 % |

| Kwoty syropu inulinowego, których zrzeczono się ogółem = 320717 | |

C – IZOGLUKOZA

Źródło: ETO, na podstawie danych Komisji (DG AGRI).

(w tonach masy suchej) |

Państwo członkowskie | Kwoty początkowe [5] | Kwoty, których zrzeczono się w danym roku gospodarczym | Kwoty dostępne od roku gospodarczego 2009/2010 | Kwoty, których zrzeczono się, jako odsetek wszystkich kwot |

| | 2006/2007 | 2007/2008 | 2008/2009 | 2009/2010 | | |

| (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) = (A+B+C+D+E) | (G) = (B+C+D+E)/A |

Węgry | 220266 | | | | | 220266 | 0,0 % |

Belgia | 114580 | | | | | 114580 | 0,0 % |

Bułgaria [6] | 89198 | | | | | 89198 | 0,0 % |

Słowacja | 68095 | | | | | 68095 | 0,0 % |

Niemcy | 56638 | | | | | 56638 | 0,0 % |

Hiszpania | 131423 | | -5 000 | -3 000 | -69 613 | 53810 | 59,1 % |

Polska | 42861 | | | | | 42861 | 0,0 % |

Włochy | 32493 | | | | | 32493 | 0,0 % |

Portugalia | 15871 | | | -3 371 | | 12500 | 21,2 % |

Francja | 27664 | | -27 664 | | | 0 | 100,0 % |

Zjedn. Królestwo | 43592 | | | | -43 592 | 0 | 100,0 % |

Holandia | 14563 | | | -14 563 | | 0 | 100,0 % |

Grecja | 20636 | | | -20 636 | | 0 | 100,0 % |

Rumunia [6] | 15879 | | | | -15 879 | 0 | 100,0 % |

Finlandia | 18999 | | | -18 999 | | 0 | 100,0 % |

RAZEM | 912758 | 0 | -32 664 | -60 569 | -129 084 | 690441 | 24,4 % |

| Kwoty izoglukozy, których zrzeczono się ogółem = 222317 | |

[1] "Kwoty początkowe" oznaczają kwoty początkowe przydzielone państwom członkowskim zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 318/2006 na rok gospodarczy 2006/2007 wraz z dodatkowymi kwotami zakupionymi w latach 2006/2007 i 2007/2008.

[2] Z uwzględnieniem kwot dla francuskich departamentów zamorskich (480 245 ton).

[3] Kwoty dostępne dopiero od roku 2007/2008 (nowe państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2007 r.).

[4] Z uwzględnieniem kwot dla autonomicznego regionu Azorów (9953 tony).

[5] "Kwoty początkowe" oznaczają kwoty początkowe przydzielone państwom członkowskim zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 318/2006 na rok gospodarczy 2006/2007 wraz z dodatkowymi kwotami przydzielonymi od lat 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009.

[6] Kwoty dostępne dopiero od roku 2007/2008 (nowe państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w 2007 r.) wraz z kwotami dodatkowymi przydzielonymi do roku 2009/2010.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK III

PODZIAŁ PAŃSTW CZŁONKOWSKICH WEDŁUG ŁĄCZNEJ RENTOWNOŚCI PRODUKCJI CUKRU I KWOT CUKRU, KTÓRYCH SIĘ ZRZECZONO

Źródło: Komisja (dział C.5 DG AGRI).

(w tonach cukru białego) |

Państwo członkowskie | Łączna rentowność [1] | Faktyczne skutki reformy |

Kwoty początkowe [2] | Kwoty, których zrzeczono się w pierwszych dwóch latach | Kwoty, których zrzeczono się w roku 2008/2009 [3] | Kwoty, których zrzeczono się, jako odsetek początkowych kwot | Kwoty, których zrzeczono się, jako odsetek wszystkich kwot | Kwoty dostępne od roku 2009/2010 |

(A) | (B) | (C) | (D) = (B+C)/(A) | (E) = (B + C)/ (B razem + C razem) | (F) = A+B+C |

Irlandia | Niska | 2143923 | -1 216376 | -260 466 | 68,9 % | 28,2 % | 667081 |

Grecja |

Włochy |

Portugalia kontynentalna |

Republika Czeska | Średnia | 2923655 | -566 062 | -725 282 | 44,2 % | 24,7 % | 1632311 |

Dania |

Hiszpania [3] |

Łotwa |

Litwa |

Węgry |

Słowacja |

Słowenia |

Finlandia |

Belgia | Wysoka | 12895381 | -42 562 | -2 410358 | 19,0 % | 46,9 % | 10442461 |

Niemcy |

Francja metropolitarna |

Niderlandy |

Austria |

Polska |

Szwecja |

Zjedn. Królestwo |

Pozostałe państwa członkowskie [4] | Nie uwzględniono | 604114 | 0 | -9 227 | 1,5 % | 0,2 % | 594887 |

RAZEM | 18567073 | -1 825000 | -3 405333 | 28,2 % | 100,0 % | 13336740 |

[1] Podział państw członkowskich według łącznej rentowności, która miała stanowić o możliwym ograniczeniu ich produkcji cukru (tabela 3 w dokumencie Komisji Update of impact assessment (Aktualizacja oceny skutków, SEC(2003) 1022)).

[2] "Kwoty początkowe" oznaczają kwoty początkowe przydzielone państwom członkowskim zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia (WE) nr 318/2006 na rok gospodarczy 2006/2007 wraz z dodatkowymi kwotami zakupionymi w latach 2006/2007 i 2007/2008.

[3] Kwoty w wysokości 132 106 ton, których zrzeczono się w Hiszpanii w roku gospodarczym 2009/2010, uwzględniono w roku 2008/2009.

[4] "Pozostałe państwa członkowskie" oznaczają Rumunię, Bułgarię, francuskie departamenty zamorskie oraz autonomiczny region Azorów.

--------------------------------------------------

ZAŁĄCZNIK IV

POMOC OFEROWANA PRODUCENTOM I BEZPOŚREDNIE KOSZTY PONOSZONE PRZEZ NICH W ZWIĄZKU Z ZAKOŃCZENIEM PRODUKCJI

Źródło: Plany restrukturyzacyjne i sprawozdania okresowe (końcowe), złożone przez producentów w skontrolowanych państwach członkowskich.

Skontrolowane państwa członkowskie | Rep. Czeska | Niemcy | Irlandia | Grecja [1] | Hiszpania | Francja | Włochy | Polska |

Liczba zamkniętych fabryk cukru | 3 | 5 | 1 | 2 | 7 | 5 | 14 | 8 |

(A)Liczba kwot cukru, z których zrezygnowano z powodu zamknięcia fabryk (w tys. ton cukru białego) | 102 | 736 | 199 | 159 | 498 | 651 | 1049 | 296 |

(w mln EUR) |

(B)Całkowita pomoc restrukturyzacyjna oferowana producentom – w tym płatności wsteczne za zamknięte zakłady | 58 | 415 | 127 | 72 | 277 | 358 | 666 | 166 |

(C)Całkowite bezpośrednie koszty zakończenia produkcji [2] | 48 | 178 | 172 | 21 | 266 | 104 | 450 | 98 |

związane z odpisami aktualizującymi aktywów i zapasów | 22 | 67 | 108 | 4 | 165 | 42 | 237 | 51 |

związane z kosztami socjalnymi (odejścia z pracy, emerytury, szkolenia, przeniesienia) | 8 | 49 | 42 | 5 | 62 | 37 | 67 | 15 |

związane z likwidacją i inne koszty zakończenia produkcji | 18 | 62 | 22 | 12 | 39 | 25 | 146 | 32 |

Różnica między pomocą restrukturyzacyjną i bezpośrednimi kosztami zakończenia produkcji (B–C) | 10 | 237 | -45 | 51 | 11 | 254 | 216 | 68 |

Pomoc restrukturyzacyjna netto za tonę cukru, którego zrzeczono się, po odjęciu bezpośrednich kosztów zakończenia produkcji (B–C)/A | 98 | 322 | -226 | 321 | 22 | 390 | 206 | 230 |

[1] Obie fabryki powinny zostać przeksz