KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 18.10.2017 COM(2017) 607 final 2017/0266(NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Protokołu dodatkowego uzupełniającego Konwencję Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 217)



UZASADNIENIE 1.PRZEDMIOT WNIOSKU Protokół dodatkowy do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi („Protokół dodatkowy”) został przyjęty przez Komitet Ministrów w dniu 19 maja 2015 r. Unia Europejska podpisała Protokół dodatkowy w dniu 22 października 2015 r.. Niniejszy wniosek dotyczy decyzji o zawarciu Protokołu dodatkowego w imieniu Unii. Protokół dodatkowy (konwencja nr 217) uzupełnia Konwencję Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (konwencja nr 196). Aby móc zawrzeć Protokół dodatkowy, Unia Europejska musiała zawrzeć lub musi jednocześnie zawrzeć konwencję nr 196. Niniejszemu wnioskowi towarzyszy zatem wniosek dotyczący decyzji w sprawie zawarcia w imieniu Unii konwencji nr 196 w i niniejszy wniosek należy także interpretować wraz z tym wnioskiem. 2.KONTEKST WNIOSKU Celem Protokołu dodatkowego jest uzupełnienie konwencji nr 196 szeregiem postanowień mających na celu wdrożenie aspektów rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2178 (2014) w sprawie „zagrożeń dla pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego spowodowanych przez akty terrorystyczne” dotyczących prawa karnego. W rezolucji Rada Bezpieczeństwa wezwała państwa członkowskie ONZ do podjęcia szeregu środków mających na celu zapobieganie przepływowi zagranicznych bojowników terrorystycznych na obszary objęte konfliktami i powstrzymanie tego zjawiska. Protokół dodatkowy stanowi odpowiedź na to wezwanie poprzez promowanie wspólnego rozumienia przestępstw mających związek z zagranicznymi bojownikami terrorystycznymi i reagowania na te przestępstwa, co posłuży jako punkt odniesienia dla wymiany informacji i ułatwi prowadzenie transgranicznych dochodzeń dotyczących aktów przygotowawczych, które mogą prowadzić do popełniania przestępstw terrorystycznych, oraz ściganie takich aktów. Protokół dodatkowy przewiduje zatem kryminalizację następujących aktów: uczestniczenie w zrzeszeniu lub grupie w celach terrorystycznych (art. 2), odbywanie szkolenia na rzecz terroryzmu (art. 3), podróżowanie lub usiłowanie podróżowania w celach terrorystycznych (art. 4), zapewnianie lub gromadzenie środków na takie podróże (art. 5) oraz organizowanie lub wspieranie takich podróży (art. 6). Wreszcie art. 7 ma na celu poprawę wymiany informacji poprzez zobowiązanie Stron do wyznaczenia punktu kontaktowego w celu terminowego przekazywania dostępnych informacji lub rozpatrywania wniosków o udzielenie takich informacji. Art. 2 uznaje się za ważny instrument w zakresie skutecznego prowadzenia dochodzeń i ścigania osób, których działalność przyczynia się do popełniania przestępstw o charakterze terrorystycznym przez grupy terrorystyczne. W art. 3 przewiduje się kryminalizację aktów przygotowawczych, tj. odbywania szkoleń na rzecz terroryzmu, co jest uzupełnieniem obowiązującego postanowienia uznającego za przestępstwo prowadzenie takich szkoleń zgodnie z definicją zawartą w art. 7 konwencji nr 196. Jednocześnie postanowienie zawarte w art. 3 zwiększa pewność prawną i skuteczność artykułów 4–6 Protokołu dodatkowego, ponieważ zawiera definicję odbywania szkolenia na rzecz terroryzmu, które zostało wymienione jako jeden z celów podróży. Art. 4–6 mają na celu transpozycję pkt. 6 lit. a)–c) rezolucji RB ONZ nr 2178 (2014). Rozszerzają one zakres kryminalizacji na inne akty przygotowawcze wykraczające poza te objęte już konwencją nr 196 (tj. publiczne nawoływanie, szkolenie i rekrutację na rzecz terroryzmu). Postanowienie o ulepszonej wymianie informacji/punktach kontaktowych w art. 7 Protokołu dodatkowego stanowi odpowiedź na wezwanie zawarte w pkt. 3 rezolucji RB ONZ 2178 (2014) do ściślejszej współpracy międzynarodowej, a w szczególności do sprawniejszego zapobiegania wyjazdom do państw trzecich w celu popełnienia przestępstw o charakterze terrorystycznym lub uczestniczenia w szkoleniach terrorystów oraz sprawniejszego prowadzenia dochodzeń w tych sprawach. Protokół dodatkowy wszedł w życie w dniu 1 lipca 2017 r. Na dzień 11 lipca 2017 r. trzy państwa członkowskie UE ratyfikowały Protokół dodatkowy, a dwadzieścia cztery państwa członkowskie UE go podpisały. Unia Europejska podpisała Protokół dodatkowy w dniu 22 października 2015 r. 3.POWODY PRZEDSTAWIENIA WNIOSKU Zagrożenie terrorystyczne w ostatnich latach narasta i szybko się zmienia. Osoby określane mianem „zagranicznych bojowników terrorystycznych” podróżują za granicę w celach terrorystycznych. Powracający zagraniczni bojownicy terrorystyczni stanowią zwiększone zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich państw członkowskich. Zagranicznych bojowników terrorystycznych powiązano z przeprowadzonymi niedawno i przygotowywanymi atakami w kilku państwach członkowskich. Ponadto Unia i jej państwa członkowskie stają w obliczu zwiększonych zagrożeń ze strony osób fizycznych, które są inspirowane lub instruowane przez grupy terrorystyczne działające za granicą. Należy intensyfikować działania przeciwko terroryzmowi nie tylko na szczeblu krajowym, ale również na poziomie ogólnoeuropejskim, jak i poza granicami Europy. Terroryzm ma charakter globalny i stanowi coraz większe zagrożenie dla praw podstawowych, demokracji i praworządności w Europie i na całym świecie. Ataki terrorystyczne dotyczą wszystkich. Ofiary terroryzmu mogą pochodzić z dowolnego miejsca na świecie. Ataki terrorystyczne przeprowadzone w ostatnich latach w Unii Europejskiej i w pozostałych częściach świata stanowiły niedopuszczalne naruszenie zasad, które leżą u podstaw demokratycznych społeczeństw. W obliczu takiego trwałego zagrożenia Unia Europejska jest bardziej niż kiedykolwiek zobowiązana do wspólnego działania w celu promowania i wspierania zasad, które są jej racją bytu. Transgraniczny charakter terroryzmu wymaga ścisłej współpracy międzynarodowej. Podzielane przez wszystkie strony rozumienie tego, czym są przestępstwa związane z zagranicznymi bojownikami terrorystycznymi oraz przestępstwa przygotowawcze, które mogą prowadzić do popełniania aktów terrorystycznych, przyczynia się do dalszego zwiększenia skuteczności instrumentów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych oraz współpracy na szczeblu unijnym i międzynarodowym. Fakt, że normy prawne w tej dziedzinie – w tym te mające zastosowanie w UE – wynikają często z instrumentów międzynarodowych, takich jak Protokół dodatkowy, jeszcze bardziej podkreśla konieczność tego, by Unia Europejska mówiła na arenie międzynarodowej jednym głosem. Ponadto Unia Europejska przyjęła kompleksowy zestaw instrumentów prawnych w celu zwalczania terroryzmu, jak to opisano poniżej. Przepisy zawarte w tych aktach pokrywają się prawie całkowicie z postanowieniami Protokołu dodatkowego. Protokół dodatkowy może mieć wpływ na te wspólne zasady lub może zmienić ich zakres stosowania.

Wraz z przyjęciem dyrektywy (UE) 2017/514 w sprawie zwalczania terroryzmu Unia Europejska jest gotowa wypełnić swoje zobowiązanie, by stać się stroną Protokołu dodatkowego poprzez zawarcie tego instrumentu. 4.ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU 4.1Kompetencja Unii do zawarcia Protokołu dodatkowego Art. 3 ust. 2 TFUE stanowi, że Unia ma wyłączną kompetencję „do zawierania umów międzynarodowych (...) w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Umowa międzynarodowa może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres, jeśli obszar objęty umową pokrywa się z prawodawstwem unijnym lub jest w znacznej mierze objęty prawem Unii. Unia przyjęła już środki w zakresie objętym Protokołem dodatkowym, w tym przepisy prawa karnego materialnego, jak również przepis dotyczący usprawnienia wymiany informacji. Ramy prawne UE dotyczące przestępstw związanych z terroryzmem są określone w dyrektywie (UE) 2017/541 w sprawie zwalczania terroryzmu, która zastąpiła decyzję ramową Rady 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu w odniesieniu do państw członkowskich związanych dyrektywą. Motyw 5 tej dyrektywy odnosi się w szczególności do rezolucji RB ONZ nr 2178(2014) oraz Protokołu dodatkowego. Dyrektywa ustanawia ramy prawne dla wszystkich przestępstw karnych określonych w Protokole dodatkowym i zawiera towarzyszące przepisy dotyczące sankcji, jurysdykcji i odpowiedzialności osób prawnych. Postanowienia Protokołu dodatkowego w odniesieniu do wymiany informacji są objęte decyzją Rady 2005/671/WSiSW w sprawie wymiany informacji i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych, którą dyrektywa (UE) 2017/541 również zmienia. Innymi stosownymi instrumentami unijnymi w tej dziedzinie są w szczególności decyzja ramowa Rady 2006/960/WSiSW z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie uproszczenia wymiany informacji i danych wywiadowczych między organami ścigania państw członkowskich Unii Europejskiej oraz decyzja Rady 2008/615/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie intensyfikacji współpracy transgranicznej, szczególnie w zwalczaniu terroryzmu i przestępczości transgranicznej (decyzja w sprawie konwencji z Prüm). Instrumenty te regulują z jednej strony wymianę informacji do celów dochodzeń w sprawach związanych z terroryzmem, a z drugiej strony ustanowienie punktów kontaktowych do wymiany informacji. W szczególności Europol wspiera współpracę policyjną między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi w celu odpowiedniego reagowania na zjawisko zagranicznych bojowników terrorystycznych. Obszar objęty Protokołem dodatkowym pokrywa się z prawodawstwem unijnym i jest w każdym razie w znacznej mierze objęty prawem Unii. Zawarcie protokołu może zatem „wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres” w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE. W związku z tym Unia posiada wyłączną kompetencję do zawarcia Protokołu dodatkowego. 4.2Podstawa prawna decyzji, której dotyczy wniosek Wyboru podstawy prawnej dla środka UE należy dokonywać w oparciu o obiektywne czynniki podlegające kontroli sądowej; należą do nich cel i treść środka. Jeżeli analiza środka unijnego wykaże, że służy on realizacji dwóch celów lub że składa się z dwóch elementów, i jeżeli jeden z tych celów/elementów zostanie uznany za główny lub przeważający cel lub element, podczas gdy drugi jedynie za pomocniczy, taki środek należy ustanowić w oparciu o jedną podstawę prawną, tj. w oparciu o podstawę właściwą dla głównego lub przeważającego celu lub elementu. Głównym celem Protokołu dodatkowego jest wprowadzenie przestępstw związanych z terroryzmem, do czego Unia ma kompetencję na podstawie art. 83 ust. 1 TFUE. Materialną podstawą prawną podpisania Protokołu dodatkowego jest zatem art. 83 ust. 1 TFUE. Art. 7 dotyczący ulepszonej wymiany informacji poprzez wyznaczenie punktów kontaktowych ułatwia wykrywanie i ściganie osób podróżujących lub usiłujących podróżować w celach terrorystycznych oraz zapobieganie takim podróżom, a tym samym ułatwia praktyczne zastosowanie art. 4 Protokołu dodatkowego. Ma on zatem charakter uzupełniający. Dyrektywa w sprawie zwalczania terroryzmu, której głównym celem jest ustanowienie minimalnych zasad dotyczących definicji terroryzmu i przestępstw terrorystycznych oraz związanych z nimi sankcji, została również przyjęta na podstawie art. 83 ust. 1 TFUE. Obejmuje ona także przepisy mające na celu poprawę wymiany informacji oraz wspierania ofiar terroryzmu i ich ochrony. Art. 218 ust. 6 TFUE stanowi, że Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy. Art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE stanowi, że w przypadku gdy umowa dotyczy dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą, Rada przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Protokół dodatkowy dotyczy dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę prawodawczą, a mianowicie ustanawiania minimalnych zasad dotyczących definicji przestępstw w dziedzinie terroryzmu (art. 83 ust. 1 TFUE), w przypadku których wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego. W związku tym proceduralną podstawą prawną proponowanej decyzji jest art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE. 4.3Punkty kontaktowe do celów wymiany informacji Zgodnie z art. 7 protokołu strony wyznaczą punkty kontaktowe do celów wymiany informacji dotyczących zagranicznych bojowników terrorystycznych, funkcjonujące całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Proponuje się wyznaczenie Europolu jako takiego punktu kontaktowego, na warunkach określonych w rozporządzeniu (UE) 2016/794 w sprawie stosunków z partnerami oraz przekazywania i wymiany danych osobowych. 4.4Terytorialny zakres stosowania Zgodnie z Protokołem 22 do Traktatu o Unii Europejskiej protokół dodatkowy podpisany i ostatecznie zawarty przez Unię Europejską jest wiążący i ma zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich UE z wyjątkiem Danii. Zgodnie z Protokołem 21 do Traktatu o Unii Europejskiej protokół dodatkowy podpisany i ostatecznie zawarty przez Unię Europejską jest wiążący i ma zastosowanie w Zjednoczonym Królestwie tylko w takim zakresie, w jakim to państwo członkowskie powiadomi Radę o swoim zamiarze wzięcia udziału w przyjęciu i stosowaniu tego instrumentu. Irlandia jest związana decyzją ramową 2002/475/WSiSW, zatem będzie uczestniczyć w przyjęciu niniejszej decyzji. 2017/0266 (NLE)

Wniosek DECYZJA RADY w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Protokołu dodatkowego uzupełniającego Konwencję Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 217) RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 83 ust. 1, w związku z art. 218 ust. 6 lit. a), uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego, a także mając na uwadze, co następuje: (1)Zgodnie z decyzją Rady (UE) 2015/1914 z dnia 18 września 2015 r. Protokół dodatkowy do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 196) („Protokół dodatkowy”) został podpisany w dniu 22 października 2015 r., z zastrzeżeniem jego zawarcia. (2)Art. 10 Protokołu dodatkowego stanowi, że Protokół dodatkowy jest otwarty do zatwierdzenia przez Unię Europejską. (3)Unia przyjęła już środki w różnych obszarach objętych Protokołem dodatkowym. (4)Protokół dodatkowy zobowiązuje strony do wyznaczenia punktu kontaktowego do celów wymiany informacji na temat osób podróżujących w celach terrorystycznych. (5)Irlandia jest związana decyzją ramową Rady 2002/475/WSiSW, zatem uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji. (6)[Zgodnie z art. 3 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Zjednoczone Królestwo powiadomiło o chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu niniejszej decyzji.

LUB

Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, dołączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związane ani nie jest przedmiotem jej stosowania.] (7)Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii, który jest dołączony do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje, (8)W związku z tym Protokół dodatkowy powinien zostać zatwierdzony w imieniu Unii Europejskiej, PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Niniejszym zatwierdza się w imieniu Unii Europejskiej Protokół dodatkowy do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (CETS nr 196). Tekst Protokołu dodatkowego dołącza się do niniejszej decyzji.