KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 16.5.2018 COM(2018) 297 final SPRAWOZDANIE KOMISJI Sprawozdanie Komisji na temat oceny śródokresowej Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji (EFG) {SWD(2018) 192 final}



Kontekst Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji („EFG”) ustanowiono 10 lat temu, aby okazać solidarność i udzielić wsparcia pracownikom zwalnianym w wyniku poważnych zmian strukturalnych w światowym handlu, będących efektem globalizacji. Zakres określony w pierwszym dotyczącym EFG rozporządzeniu (WE) nr 1927/2006 poszerzono w 2009 r. rozporządzeniem (WE) nr 546/2009, aby uwzględnić również zwolnienia wynikające ze światowego kryzysu finansowego i gospodarczego. Z EFG współfinansuje się prowadzone przez państwa członkowskie działania mające na celu pomaganie zwolnionym pracownikom w powrocie na rynek pracy w sytuacjach, gdy zwolnienia miały znaczący wpływ na gospodarkę, zwłaszcza na poziom zatrudnienia w danym regionie bądź sektorze. Klauzula odstępstwa zawarta w art. 6 ust. 2 obecnego rozporządzenia (UE) nr 1309/2013 (dalej „rozporządzenie EFG”) pozwala państwom członkowskim zmagającym się z wysokim bezrobociem osób młodych uwzględniać młodzież „niekształcącą się, niepracującą ani nieszkolącą się” we wnioskach EFG do końca 2017 r.. Zakres oceny śródokresowej Zgodnie z art. 20 rozporządzenia EFG Komisja dokonała niniejszej oceny śródokresowej w celu stwierdzenia, jak i w jakim stopniu osiągane są cele EFG. Niniejsza ocena śródokresowa obejmuje wszystkie 29 przypadków wsparcia z EFG, o które wnioskowano w latach 2014–2015. Przypadki te dotyczą 10 państw członkowskich i 21 sektorów gospodarki. Najwięcej wniosków EFG we wskazanym powyżej okresie pochodzi z sektora motoryzacyjnego (4 przypadki wsparcia) i detalicznego (3 przypadki). Liczba wniosków EFG spadła ze względu na ożywienie gospodarcze, co ogranicza ilość danych dostępnych do analizy. Ocenie podlegała efektywność, trwałość, skuteczność, spójność, przydatność i europejska wartość dodana osiąganych rezultatów. Wykracza to poza wymagania określone w rozporządzeniu EFG, umożliwiając przeprowadzenie kompleksowej oceny na poziomie instrumentu i przypadku . Ocenę śródokresową przedstawiono w formie dokumentu roboczego służb Komisji (SWD). SWD dotyczący oceny opiera się głównie na ocenie zewnętrznych wykonawców, która została przyjęta przez Dyrekcję Generalną ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego w grudniu 2016 r. Dodatkowe informacje na potrzeby dokumentu roboczego służb Komisji, które zebrano i przeanalizowano, pochodzą z wcześniejszych sprawozdań, ocen i ogólnego doświadczenia w zakresie zarządzania EFG. Zgodnie z art. 20 ust. 1 lit. a) rozporządzenia EFG w niniejszym sprawozdaniu podsumowano główne wyniki EFG dla instytucji UE, jej organów oraz partnerów społecznych. Wyniki oceny przyczynią się również do kształtowania i ukierunkowywania polityki EFG w przyszłości. Główne wnioski Przeprowadzenie oceny śródokresowej EFG na stosunkowo wczesnym etapie pozwoliło jedynie na uzyskanie ograniczonych informacji i doświadczeń z obecnego okresu. Ponadto wzrost gospodarczy doprowadził do obniżenia liczby wniosków EFG, tym samym dodatkowo ograniczając dostępne dane. Do wyników oceny należy podejść z ostrożnością ze względu na ograniczony zakres dostępnych danych, mimo że Komisja starała się dokonać oceny w najszerszym możliwym zakresie i w taki sam sposób przeprowadzić konsultacje. W zakresie organizacyjnego uczenia się ważnym wnioskiem wynikającym z tego procesu oceny jest to, że jej dokonanie w terminie wyznaczonym w rozporządzeniu EFG nastąpiło zbyt wcześnie. Przyszłym inicjatywom powinno się pozwolić dojść do wystarczająco zaawansowanego etapu cyklu wdrożeniowego, aby można było zebrać i przeanalizować dużą ilość informacji. Oceny powinny być planowane zgodnie z tym założeniem. Jeśli chodzi o efektywność EFG, wskaźnik reintegracji zawodowej zwolnionych pracowników na rynku pracy wzrósł w porównaniu z poprzednim okresem (z 49 % do 56 %). Jak jednak wynika z danych, wskaźniki reintegracji zawodowej w dużej mierze odnoszą się do konkretnego przypadku i zależą, na przykład, od sytuacji gospodarczej na danym obszarze. Trudno jest zatem nie tylko porównać wskaźniki reintegracji zawodowej w poszczególnych przypadkach, ale również znaleźć odpowiednie wielkości porównawcze podobnych środków. Aby pokonać tę przeszkodę, zaleca się państwom członkowskim określenie celów dla konkretnych przypadków. Uruchomienie pomocy oferowanej zwolnionym pracownikom można uzasadnić przez wykazanie, że zwolnienia nastąpiły w następstwie „globalizacji” lub „kryzysu finansowego i gospodarczego”. Żaden z tych terminów nie został jednak zdefiniowany w rozporządzeniu EFG. Ogólnie można uznać, iż brak definicji oferuje pewną elastyczność, lecz równocześnie pozostawia obszary niejasności. Zgromadzenie odpowiednich danych na poparcie swojego wniosku stanowi ogromne wyzwanie i często sprawia, że państwa członkowskie rezygnują ze złożenia wniosku. Wynika to również z faktu, iż często nie jest możliwe dokładne wskazanie decydującego czynnika, który doprowadził do restrukturyzacji. Chociaż przypadki zwolnień obejmujących poniżej 500 pracowników mogą podlegać klauzuli odstępstwa, państwa członkowskie nie wiedzą, jak wykazać, iż zwolnienia te mogą mieć znaczący wpływ na gospodarkę, zwłaszcza na wskaźniki zatrudnienia, gdyż wpływu tego nie zdefiniowano szczegółowo w rozporządzeniu. Bardzo ważną kwestią wydaje się dokładniejsze zdefiniowanie znaczącego wpływu, na przykład przez opracowanie wspierających analizę wpływu konkretnych wskaźników lub karty wyników. Problemy administracyjne i finansowe organów krajowych na etapie składania wniosków i wdrażania stanowią kolejną przeszkodę dla państw członkowskich w podejmowaniu decyzji o ewentualnym złożeniu wniosku. Problemy te związane są przede wszystkim z niedostępnością współfinansowania przyznanej pomocy oraz niewystarczającą liczbą pracowników organów zajmujących się EFG. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy mamy do czynienia z zerowym lub niewielkim doświadczeniem w zakresie stosowania EFG lub ogólnie wsparcia związanego z restrukturyzacją. Główną przyczyną, dla której z EFG w mniejszym stopniu korzysta 13 państw członkowskich, które dołączyły do UE w 2004 r. lub później (UE-13), jest ich struktura przemysłowa. Utrata zatrudnienia ze względu na zmiany strukturalne spowodowane przez powiązaną z handlem globalizację jest mniej powszechna w państwach EU-13. Środki EFG oferowane są w uzupełnieniu standardowych środków krajowych lub wzmacniają je. Na poziomie przypadku nie zaobserwowano zastąpienia środków. Pomoc oferowana przez EFG nie byłaby dostępna z innych źródeł. Świadczy to o komplementarności i dodatkowości środków EFG.

Wsparcie z EFG usuwa również przeszkody w uczestnictwie w środkach krajowych lub EFG, oferując usługi dodatkowe, takie jak pomoc związana z podróżą czy opieka nad dziećmi. Państwa członkowskie wykazały duże zainteresowanie wykorzystaniem odstępstwa w odniesieniu do młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się. Wyjątkiem jest Hiszpania. Łącznie z odstępstwa skorzystano jednak tylko w dziewięciu przypadkach, w trzech różnych państwach członkowskich. Nie zmienia to faktu, że za każdym razem, gdy z odstępstwa skorzystano, pomoc została przez objętych nią młodych ludzi wykorzystana w bardzo szerokim zakresie. Jest to pomoc, której nie uzyskaliby oni w żaden inny sposób. W niewielkiej liczbie przypadków ocena ujawniła pewne problemy w zapewnieniu terminowego dostarczenia danych do celów monitorowania. Jeżeli ta trudność się utrzyma, Komisja będzie musiała rozważyć wprowadzenie odpowiednich środków. W bardziej ogólnym ujęciu ograniczone wymagania w zakresie monitorowania, zawarte w rozporządzeniu EFG, stanowią problem i przeszkodę w dokonaniu bardziej szczegółowej analizy. W kwestii trwałości wyników, ponieważ cykl wdrożeniowy nie znajdował się jeszcze na wystarczająco zaawansowanym etapie i ocena mogła wobec tego objąć jedynie dwuletni okres (wnioski złożone w 2014 r. i 2015 r.), nie są dostępne solidne dane. Ogólna zdolność do zatrudnienia wzrosła ze względu na poprawę i aktualizację umiejętności. Na poziomie indywidualnym zauważono, że beneficjenci zyskali większe poczucie własnej wartości, co mogło skutkować bardziej aktywnym nastawieniem do poszukiwania pracy. Na poziomie instytucjonalnym korzystanie ze wsparcia z EFG sprzyja rozwojowi ogólnego mechanizmu świadczenia pomocy związanej z restrukturyzacją w państwach członkowskich charakteryzujących się niewielkim doświadczeniem w radzeniu sobie z masowymi zwolnieniami. W państwach członkowskich mających duże doświadczenie w tej kwestii i stosujących już mechanizmy świadczenia pomocy EFG działa jako narzędzie do testowania innowacyjnych środków, które mogą następnie zostać włączone do stałych ram wsparcia. Jeżeli chodzi o skuteczność wsparcia, nadal krytykuje się długość procedur w trakcie procesu podejmowania decyzji mimo znacznego ograniczenia czasu i krótszych terminów dla Komisji i państw członkowskich. Czas trwania procedury składania wniosku został ograniczony i wynosi obecnie średnio ok. 200 dni, co oznacza spadek w porównaniu z okresem 300 dni w poprzednim okresie programowania. W połowie przypadków państwa członkowskie wyrażają pozytywną opinię na temat wskazówek otrzymanych od Komisji Europejskiej podczas składania wniosku. Niezbędne jest są dodatkowe działania w celu zapewnienia spójności finansowania. Chociaż na poziomie przypadku nie odnotowano pokrywania się finansowania z EFG z innymi źródłami finansowania unijnego ani z finansowaniem krajowym, możliwe jest lepsze dopasowanie EFG do Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). EFG skonstruowano z myślą o oferowaniu środków, które uzupełniają inne instrumenty, takie jak EFS. Zintegrowane podejście można najłatwiej zauważyć w interakcji finansowania krajowego i EFG. Państwa członkowskie nie opracowują obecnie strategicznych programów inwestycji w kapitał ludzki, do których mogłyby dołączyć wsparcie z EFG w razie wystąpienia przypadków restrukturyzacji na dużą skalę. Ponadto EFG mogłoby być lepiej skoordynowane z zaleceniami zawartymi w unijnych ramach jakości na rzecz przewidywania zmian i restrukturyzacji. W kwestii przydatności finansowania EFG istnieją przesłanki wskazujące, że EFG jest istotnym instrumentem dla rozwijania kapitału ludzkiego. Zainteresowane strony, zwłaszcza te, które mają doświadczenie we wprowadzaniu środków EFG w życie, mają wątpliwości, czy EFG jest odpowiednim kanałem do oferowania wsparcia młodzieży NEET. W znacznie mniejszym, lecz nadal znacznym stopniu, kryterium kryzysu było uznawane za już nieistotne. W świetle zmian w zakresie działania globalizacji coraz większe wzajemne powiązania światowych gospodarek i rozwój globalnych łańcuchów wartości prawdopodobnie będą dalej zwiększać znaczenie kryterium globalizacji, ale również utrudnią udowodnienie, iż zwolnienia zostały faktycznie spowodowane przez globalizację. Biorąc pod uwagę trudności w zapewnieniu dowodów na poparcie wniosków, oczywiste jest, że EFG można by aktywizować znacznie szybciej, gdyby potrzebna była mniejsza ilość dokumentacji. Wówczas EFG funkcjonowałby lepiej jako instrument pomocy doraźnej. Kwestię te należałoby również rozważyć pod kątem zakresu EFG, który obejmuje globalizację i kryzys finansowy, lecz nie obejmuje żadnych innych istotnych zmian gospodarczych. Pracownicy zwolnieni z innych powodów, jak choćby automatyzacja, stają przed bardzo podobnymi wyzwaniami i przewyższają liczbowo tych, którzy zostają zwolnieni w związku z globalizacją. Jeżeli zakres funduszu zostałby rozszerzony, aby obejmować wszelkie rodzaje restrukturyzacji, które wywołują znaczące niekorzystne skutki, fundusz byłby w stanie odpowiadać na jakiekolwiek zachodzące zmiany. Co za tym idzie, argumentowanie, że te rodzaje restrukturyzacji powinny być objęte zakresem EFG nie byłoby już konieczne. W wyniku oceny wykazano, że EFG wytworzył europejską wartość dodaną. Dotyczy to w szczególności jego efektów ilościowych, co oznacza, że wsparcie z EFG nie tylko zwiększa liczbę i różnorodność świadczonych usług, lecz również poziom ich intensywności. Poza tym interwencje EFG charakteryzują się dużą widocznością i bezpośrednio pokazują opinii publicznej europejską wartość dodaną danej interwencji. Skutki dla przyszłego kształtowania polityki Z oceny śródokresowej wynika, że EFG spełnia swoje cele w zakresie przyczynienia się do realizacji priorytetu, jakim jest wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu w ramach strategii „Europa 2020”. Cele EFG osiągane są przez okazywanie solidarności pracownikom zwolnionym w efekcie globalizacji oraz kryzysu finansowego i gospodarczego oraz udzielanie im wsparcia. Ogólnie uznaje się, że pomoc ta jest przydatna, i istnieją na to namacalne dowody, a gdyby EFG nie istniał, nie zostałaby ona zapewniona w żaden inny sposób. Konstrukcja EFG wymaga jednak poprawy. Należy zająć się kilkoma wyzwaniami związanymi z przyszłością, zwłaszcza w świetle toczących się debat na temat działań po 2020 r. Zakres Z informacji zebranych podczas konsultacji z zainteresowanymi stronami, przeprowadzonych w trakcie prac związanych z oceną, wynika, że konstrukcja EFG wymaga zmian lub ściślejszego zdefiniowania, np. pod względem dokładnego zakresu i kryteriów powodujących jego wykorzystanie. Zgodnie z zasadą pomocniczości restrukturyzacja musi mieć znaczący wpływ na gospodarkę i rynek pracy, aby uzasadniać aktywizację wsparcia z EFG. Pojęcie „znaczącego wpływu” nie zostało jednak jasno zdefiniowane. Zwłaszcza zwolnienia obejmujące mniej niż 500 pracowników na obszarach wiejskich mogłyby podlegać klauzuli odstępstwa określonej np. w art. 4 ust. 2 rozporządzenia EFG, lecz państwa członkowskie nie wiedzą, jak udowodnić ten znaczący wpływ. Istotną kwestią wydaje się zdefiniowanie wyraźnego wskaźnika powiązanego z zatrudnieniem i skutkami społecznymi. Ma to znaczenie zwłaszcza, że łańcuchy wartości stają się bardziej zintegrowane i mniej zlokalizowane, a małe i średnie przedsiębiorstwa stanowią największą część przedsiębiorstw w wielu państwach członkowskich. Terminy „globalizacja” i „kryzys” również nie zostały wyraźnie zdefiniowane, a państwa członkowskie często mają wątpliwości, które kryterium należy przyjąć do złożenia wniosku. Określenie czynnika, który faktycznie spowodował zwolnienia i nadaje się do wskazania we wniosku, oraz odpowiednie udowodnienie go we wniosku to elementy niezmiennie postrzegane jako jedne z głównych przeszkód do złożenia wniosku przez państwa członkowskie. W świetle tych trudności i biorąc pod uwagę fakt, że więcej przypadków utraty miejsc pracy wynika ze zmian technologicznych (wówczas zwalniani pracownicy stają przed tymi samymi wyzwaniami, co pracownicy zwolnieni ze względu na globalizację, ponieważ ich umiejętności są nieaktualne lub przestarzałe), możliwym rozwiązaniem byłoby objęcie zakresem wszystkich zwolnień na dużą skalę, wywołujących znaczący wpływ. To prowadziłoby do bardziej zrównoważonego korzystania z EFG, zwiększając jego potencjał dla państw członkowskich EU-13. Ograniczyłoby to obciążenie, jakim jest konieczność zapewnienia dowodów na poparcie wniosku, aby wykazać, że utrata miejsc pracy była spowodowana globalizacją. Ponieważ jest to również jeden z dwóch najbardziej czasochłonnych kroków na etapie składania wniosku, takie uproszczenie przyspieszyłoby aktywizację wsparcia z EFG o kilka tygodni. To dałoby mniejszym państwom członkowskim więcej możliwości wnioskowania o wsparcie. Monitorowanie i sprawozdawczość Aby lepiej przeanalizować efektywność EFG, państwa członkowskie powinny być zobowiązane do gromadzenia bardziej szczegółowych danych do celów monitorowania, zwłaszcza w zakresie kategorii pracowników (profil zawodowy i wykształcenie), ich statusu zatrudnienia i rodzaju znalezionego zatrudnienia.