Zalecenie

ZALECENIE RADY

w sprawie krajowego programu reform Hiszpanii z 2011 r. oraz zawierające opinię Rady na temat zaktualizowanego programu stabilności na lata 2011-2014 przedstawionego przez Hiszpanię

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych[1], w szczególności jego art. 5 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej[2],

uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,

uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,

po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Finansowym,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej „Europa 2020”, opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupiać się będzie na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.

(2) W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010–2014), a w dniu 21 października 2010 r. decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich[3], które razem stanowią „zintegrowane wytyczne”. Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.

(3) Dnia 12 stycznia 2011 r. Komisja przyjęła pierwszą roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając w ten sposób nowy cykl zarządzania gospodarczego w UE i pierwszy europejski semestr zintegrowanej i prowadzonej ex ante koordynacji polityki, który ma swoje umocowanie w strategii „Europa 2020”.

(4) Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące konsolidacji budżetowej i reform strukturalnych (zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 15 lutego i 7 marca 2011 r. i w związku z przedstawioną przez Komisję roczną analizą wzrostu gospodarczego). Podkreśliła ona również priorytetowe znaczenie przywrócenia dobrej sytuacji budżetowej i stabilności finansów publicznych, zmniejszenia bezrobocia w drodze reform rynku pracy oraz podjęcia nowych działań służących zwiększeniu tempa wzrostu. Rada zwróciła się do państw członkowskich, aby przekształciły te priorytety w konkretne środki, które zostaną włączone do ich programów stabilności lub programów konwergencji oraz do ich krajowych programów reform.

(5) Dnia 25 marca 2011 r. Rada Europejska wezwała także państwa członkowskie uczestniczące w pakcie euro plus, by przedstawiły swoje zobowiązania w ramach tego paktu odpowiednio wcześnie, tak by mogły zostać włączone do ich programów stabilności lub konwergencji oraz krajowych programów reform.

(6) W dniu 29 kwietnia 2011 r. Hiszpania przedstawiła aktualizację z 2011 r. do programu stabilności, dotyczącą lat 2011–2014, oraz krajowy program reform z 2011 r. W celu uwzględnienia wewnętrznych powiązań te dwa programy zostały ocenione w tym samym czasie.

(7) Hiszpańska gospodarka bardzo silnie odczuła skutki kryzysu i w latach 2008–2009 przeszła proces istotnych dostosowań. Od początku 2008 r. do końca 2010 r. realny PKB spadł o 4,3 %, a poziom zatrudnienia spadł o ponad 10 %. W rezultacie pod koniec 2010 r. stopa bezrobocia wzrosła do 20,1 % i była najwyższa w UE. Skutki hiszpańskiej recesji odczuły w największym stopniu osoby młode (stopa bezrobocia na poziomie 41,6 %) i słabiej wykształcone (26,4 %). Wzrosły stopy oprocentowania długu państwowego, a system bankowy, w szczególności banki oszczędnościowe, znalazł się pod presją w wyniku pęknięcia bańki na rynku nieruchomości oraz nagłego i znacznego spadku aktywności w sektorze budownictwa. Proces absorpcji silnych zaburzeń równowagi makroekonomicznej, do kumulacji których doszło w okresie dobrej koniunktury, będzie trwał jeszcze przez pewien czas. W odpowiedzi na te wyzwania rząd Hiszpanii rozpoczął realizację programu reform obejmującego konsolidację budżetową, restrukturyzację banków oszczędnościowych oraz reformy dotyczące rynku pracy i rynków produktowych.

(8) Na podstawie oceny zaktualizowanego programu stabilności na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą zawartych w dokumencie prognoz budżetowych jest zbyt optymistyczny w roku 2011 i 2012. W programie zaplanowano sprowadzenie deficytu budżetowego do poziomu poniżej wartości referencyjnej wynoszącej 3 % do 2013 r., zgodnie z zaleceniami Rady z kwietnia 2009 r., oraz dalsze ograniczenie deficytu do poziomu 2,1 % PKB w 2014 r. Program nie przewiduje osiągnięcia w okresie objętym programem celu średniookresowego, jakim jest zrównoważenie budżetu. Ta ścieżka korekty jest zasadniczo właściwa. Średnia roczna poprawa salda strukturalnego wyniesie średnio 1,5 % PKB w latach 2010–2013, zgodnie z zaleceniem Rady, i dodatkowo 0,3% PKB w 2014 r. Szacuje się, że relacja długu do PKB wzrośnie z 60,1 % PKB w 2010 r. do ok. 69 % pod koniec okresu objętego programem. Ścieżka konsolidacji jest obarczona ryzykiem związanym z leżącymi u jej podstaw założeniami makroekonomicznymi oraz w zakresie realizacji celów budżetowych na szczeblu regionalnym. Regiony mają wysoki udział w łącznych wydatkach publicznych i w 2010 r. wiele z nich przekroczyło swoje cele budżetowe. Rząd Hiszpanii zobowiązał się jednak do podjęcia dodatkowych środków w przypadku wystąpienia odchyleń w realizacji budżetu.

(9) Osiągnięcie przewidywanej konsolidacji budżetowej w latach 2011–2012 wymaga ścisłego stosowania mechanizmów kontroli deficytu i zadłużenia, które wprowadzono na poziomie rządów regionalnych. Osiągnięcie celów budżetowych w przypadku, gdy rozwój sytuacji makroekonomicznej i budżetowej okaże się w latach 2011–2012 gorszy niż zakładano, będzie wymagało dodatkowych środków, które rząd zobowiązał się podjąć. Na rok 2013 przewidziano pewne środki na rzecz realizacji celów budżetowych.

(10) Średniookresowe ramy budżetowe w Hiszpanii stanowią przydatne narzędzie wspierania wieloletniego planowania budżetowego i ogólnie przynosiły dobre wyniki w przeszłości. Jednakże w okresie kryzysu ramy te zostały poddane próbie, która ukazała konieczność dalszej poprawy stabilności budżetowej oraz istotne znaczenie zapobiegawczego aspektu polityki budżetowej. Aspekt ten można wzmocnić poprzez wprowadzenie zasady wydatkowania opartej na średniookresowym wzroście nominalnego PKB. Zasada ta, zaproponowana przez władze Hiszpanii w programie stabilności, byłaby automatycznie wiążąca dla administracji centralnej i lokalnej. W ramach rady ds. polityki budżetowej i finansowej rząd planuje również dojść do porozumienia w sprawie zastosowania tej zasady w odniesieniu do wspólnot autonomicznych.

(11) Prawdopodobny długoterminowy wpływ starzenia się społeczeństwa na finanse publiczne Hiszpanii kształtuje się powyżej średniej UE. Wynika to głównie z dużego wzrostu udziału w PKB wydatków na emerytury, jaki prawdopodobnie nastąpi w najbliższych dziesięcioleciach. W perspektywie długoterminowej starzenie się społeczeństwa będzie skutkowało znacznym wzrostem liczby emerytów przypadającej na jednego zatrudnionego. Szacuje się, że w przypadku braku reformy wydatki na emerytury będą rosły znacznie szybciej niż średnio w UE i będą stanowiły zagrożenie dla stabilności finansów publicznych. Rządowy wniosek w sprawie reformy systemu emerytalnego, uzgodniony z partnerami społecznymi, przyczyni się do poprawy stabilności budżetowej i zwiększenia zachęt do podejmowania pracy. Reforma ta musi być jednak jeszcze zatwierdzona przez parlament i mogą jeszcze zostać do niej wprowadzone zmiany.

(12) Hiszpania podjęła istotne kroki w kierunku wzmocnienia swego systemu bankowego, zwłaszcza poprzez udzielenie znacznego wsparcia publicznego oraz podjęcie środków na rzecz restrukturyzacji banków oszczędnościowych, poprawy wypłacalności banków oraz zwiększenia przejrzystości ich bilansów. Mimo to problemy wynikające z udziału władz lokalnych w zarządzaniu bankami oszczędnościowymi nie zostały jeszcze w pełni rozwiązane. Forma konsolidacji banków oszczędnościowych na zasadzie tzw. „zimnej fuzji” budzi pewne wątpliwości dotyczące faktycznej reorganizacji i zmniejszenia sektora bankowego. Rząd zobowiązał się do ukończenia restrukturyzacji do końca września 2011 r.

(13) Trwającej obecnie w Hiszpanii reformie rynku pracy powinien towarzyszyć przegląd obecnego – niewydolnego – systemu negocjacji zbiorowych. Przewaga porozumień regionalnych i sektorowych pozostawia niewiele możliwości negocjowania warunków pracy i płacy na szczeblu przedsiębiorstw. Automatyczne przedłużanie układów zbiorowych, ważność układów nieprzedłużonych i stosowanie klauzul dotyczących indeksacji inflacyjnej ex-post ograniczają możliwość korekty wynagrodzeń, nie pozwalając na elastyczność wynagrodzeń niezbędną do przyspieszenia dostosowań gospodarczych i przywrócenia konkurencyjności. Rząd wezwał partnerów społecznych do uzgodnienia reformy systemu zbiorowych negocjacji w sprawie wynagrodzeń wiosną 2011 r. oraz zobowiązał się do podjęcia następnie odpowiednich działań legislacyjnych.

(14) Ze względu na bardzo wysoką stopę bezrobocia Hiszpania rozpoczęła reformę swojego rynku pracy za pomocą ustawy z września 2010 r. Celem ustawy jest zmniejszenie rozbieżności na rynku pracy i bezrobocia wśród młodzieży, zwiększenie szans zatrudnienia dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji oraz zwiększenie elastyczności na poziomie przedsiębiorstw. W tym celu w lutym 2011 r. przyjęto reformę aktywnej polityki rynku pracy, która obejmowała również środki na rzecz wzmocnienia doradczej roli służb zajmujących się zatrudnieniem oraz ich koordynacji na szczeblu krajowym i regionalnym. Na tym etapie jest zbyt wcześnie, by ocenić, czy dzięki reformie uda się wystarczająco zmniejszyć segmentację rynku oraz bezrobocie wśród młodzieży i osób długo pozostających bez zatrudnienia, gdyż niektóre środki nie zostały jeszcze wprowadzone w życie. Rząd zobowiązał się do podjęcia dalszych kroków do końca października 2011 r.

(15) Od późnych lat 90-tych Hiszpania odnotowywała znaczny wzrost jednostkowych kosztów pracy, prowadzący do utraty konkurencyjności cenowej i kosztowej. Wyższy wzrost płac w połączeniu z niższym wzrostem wydajności w porównaniu z poziomami w strefie euro jest przyczyną stale podwyższonego poziomu inflacji w Hiszpanii. Znalezienie możliwości zmniejszenia – w sposób niewpływający na budżet – stosunkowo wysokiego poziomu składek na ubezpieczenie społeczne w celu obniżenia pozapłacowych kosztów pracy umożliwiłoby pobudzenie konkurencyjności. Na przykład podatki od energii, zwłaszcza podatki od paliw, są w Hiszpanii nadal dość niskie i mogą stanowić źródło dochodów równoważących budżet.

(16) Szczególnie niepokojąca w przypadku Hiszpanii jest wysoka liczba osób przedwcześnie kończących naukę (31,2 % w 2009 r.), gdyż uszczupla to grupę wykwalifikowanych pracowników, negatywnie wpływa na szanse tych osób na zatrudnienie i ogranicza potencjalny wzrost gospodarczy. Ustawa o zrównoważonej gospodarce przyjęta w dniu 15 lutego 2011 r. obejmuje środki mające na celu zwiększenie ilości i jakości kapitału ludzkiego poprzez edukację i szkolenia zawodowe. Skuteczność nowych środków służących zwalczaniu zjawiska przedwczesnego kończenia nauki szkolnej oraz usprawnieniu szkoleń zawodowych jest jednak niepewna, a ich wdrożenie na wszystkich szczeblach administracji może okazać się trudne.

(17) Hiszpania poczyniła postępy w zakresie poprawy warunków sprzyjających konkurencji na rynkach produktów i usług, eliminując w ten sposób jedną z przyczyn powolnego wzrostu wydajności. Mimo że transpozycja dyrektywy usługowej do ustawodawstwa krajowego jest w Hiszpanii na zaawansowanym etapie, konieczne jest dalsze otwarcie rynku usług świadczonych w ramach wolnych zawodów. Ustawa o zrównoważonej gospodarce obejmuje szeroki wachlarz środków na rzecz poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej, wzmocnienia konkurencji i wspierania zrównoważenia środowiskowego. Mogą być one jednak trudne do wdrożenia na wszystkich szczeblach administracji. Należy zwłaszcza unikać nakładania się na siebie kompetencji poszczególnych szczebli administracji oraz wielopoziomowego i nadmiernie rygorystycznego wdrażania przepisów, prowadzącego do niespójności ustawodawstwa w poszczególnych regionach.

(18) Hiszpania podjęła szereg zobowiązań w ramach paktu euro plus[4]. W odniesieniu do budżetu Hiszpania zobowiązuje się do ustanowienia reguły wydatkowej w celu zwiększenia stabilności budżetowej i w ten sposób zwiększenia stabilności finansów publicznych. Aby zwiększyć stabilność finansową, Hiszpania zobowiązała się do ukończenia przed dniem 30 września procesu restrukturyzacji sektora finansowego. Środki w obszarze zatrudnienia koncentrują się na przyjęciu przepisów wykonawczych dotyczących aktywnej polityki rynku pracy i przepisów w zakresie szkolenia zawodowego oraz rozwiązaniu kwestii pracy nierejestrowanej. Środki dotyczące konkurencyjności koncentrują się na reformie systemu negocjacji zbiorowych, zawodach regulowanych, ustanowieniu komitetu doradczego ds. konkurencyjności i reformie prawa upadłościowego. Zobowiązania te dotyczą wszystkich czterech obszarów paktu. Stanowią one kontynuację obecnego programu reform, uzupełniając go o ścisłe terminy wdrożenia wybranych reform i zapewniając pełne wdrożenie już realizowanych reform. Powyższe zobowiązania zostały ocenione i uwzględnione w zaleceniach.

(19) Komisja dokonała oceny programu stabilności oraz krajowego programu reform, w tym zobowiązań w ramach paktu euro plus[5]. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej w Hiszpanii, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. W związku z powyższym Komisja jest zdania, że rząd Hiszpanii ustanowił plany konsolidacji budżetowej odpowiadające wymaganym wartościom docelowym, lecz nadal pozostają pewne czynniki ryzyka. Należy utrzymać wzrost wydatków publicznych poniżej stopy wzrostu PKB w średnim okresie oraz przyjąć reformę systemu emerytalnego. Dalsze działania w latach 2011–2012 powinny skupiać się na zapewnianiu stabilności systemu finansowego (m.in. poprzez zakończenie restrukturyzacji i konsolidacji banków oszczędnościowych) oraz wzmocnieniu krajowych źródeł wzrostu gospodarczego poprzez: rozwiązanie problemu gwałtownego wzrostu bezrobocia, w szczególności w drodze reformy systemu negocjacji zbiorowych i kontynuacji obecnych reform na rynku pracy, przy ścisłym monitorowaniu i ocenie ich skuteczności. Należy otworzyć sektory usług, handlu i wolnych zawodów na większą konkurencję, jak również zmniejszyć obciążenia administracyjne przedsiębiorstw.

(20) W świetle powyższej oceny, a także biorąc pod uwagę zalecenie Rady z dnia 2 czerwca 2010 r. wydane na podstawie art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada zbadała aktualizację z 2011 r. do programu stabilności Hiszpanii i jej opinia[6] znajduje odzwierciedlenie w szczególności w pkt 1) poniższego zalecenia. Uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej z dnia 25 marca 2011 r., Rada zbadała krajowy program reform przedłożony przez Hiszpanię,

NINIEJSZYM ZALECA Hiszpanii podjęcie następujących działań w latach 2011–2012:

(1) Wdrożenie strategii budżetowej na lata 2011 i 2012, gwarantujące osiągnięcie zakładanego poziomu deficytu na wszystkich szczeblach administracji, w tym poprzez ścisłe stosowanie mechanizmów kontroli deficytu i zadłużenia wprowadzonych na poziomie rządów lokalnych; przyjęcie dalszych środków w przypadku gdy sytuacja budżetowa i gospodarcza będzie się rozwijać gorzej niż przewidywano; wykorzystanie wszystkich możliwości, w tym wynikających z poprawy warunków gospodarczych, do przyspieszenia redukcji deficytu; określenie konkretnych środków umożliwiających pełną realizację celów wyznaczonych na lata 2013–2014. Utrzymanie wzrostu wydatków publicznych poniżej stopy wzrostu PKB w średnim okresie poprzez wprowadzenie do ustawy o stabilności budżetowej, zgodnie z planami, reguły wydatkowej na wszystkich szczeblach administracji.

(2) Przyjęcie proponowanej reformy emerytalnej w celu podniesienia wieku emerytalnego i zwiększenia liczby lat pracy uwzględnianych w wyliczaniu emerytur, zgodnie z planami; regularne dokonywanie przeglądu parametrów systemu emerytalnego zgodnie ze zmianami średniego dalszego trwania życia, tak jak zaplanowano, oraz opracowanie dalszych środków mających na celu podniesienie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę, w tym w obszarze uczenia się przez całe życie w odniesieniu do starszych pracowników.

(3) Wzmocnienie prowadzonej obecnie restrukturyzacji w sektorze banków oszczędnościowych poprzez eliminowanie pozostających słabości w strukturze zarządzania tymi bankami.

(4) Zbadanie możliwości zmniejszenia poziomu składek na ubezpieczenie społeczne w celu obniżenia pozapłacowych kosztów pracy w sposób niewpływający na budżet, na przykład poprzez zmianę struktury i stawki podatku VAT oraz opodatkowania energii. Przyjęcie i wdrożenie, po konsultacji z partnerami społecznymi zgodnie z krajową praktyką, reformy systemu negocjacji płacowych i systemu indeksacji wynagrodzeń, tak aby wzrost wynagrodzeń lepiej odzwierciedlał zmiany wydajności oraz warunki na poziomie lokalnym i na poziomie przedsiębiorstw.

(5) Dokonanie oceny do końca 2011 r. skutków reformy rynku pracy z września 2010 r. i reformy aktywnej polityki rynku pracy z lutego 2011 r., w razie konieczności wraz z przedstawieniem wniosków dotyczących dalszych reform mających na celu zmniejszenie segmentacji rynku pracy i poprawę możliwości zatrudnienia dla młodych ludzi; zapewnienie ścisłego monitorowania skuteczności środków określonych w krajowym programie reform w celu ograniczenia liczby osób przedwcześnie kończących naukę, w tym poprzez politykę o charakterze prewencyjnym, oraz ułatwienie przejścia do systemu kształcenia zawodowego i szkoleń zawodowych.

(6) Dalsze otwarcie rynku usług świadczonych w ramach wolnych zawodów i wprowadzenie zapowiadanych przepisów w życie w celu zreformowania ram regulacyjnych oraz wyeliminowania obecnych ograniczeń konkurencji, efektywności i innowacyjności; wdrożenie ustawy o zrównoważonej gospodarce, w szczególności środków zmierzających do poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej i wzmocnienia konkurencji na rynkach produktów i usług, na wszystkich szczeblach administracji; poprawa koordynacji między organami administracji regionalnej i krajowej w celu zmniejszenia obciążeń administracyjnych przedsiębiorstw.

Sporządzono w Brukseli dnia […] r.

W imieniu Rady

Przewodniczący

[1] Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.

[2] Dz.U. C […] z […], s. […].

[3] Utrzymane w mocy na 2011 r. decyzją Rady 2011/308/UE z dnia 19 maja 2011 r.

[4] Więcej informacji na temat zobowiązań podjętych w ramach paktu euro plus można znaleźć w SEC(2011) 718.

[5] SEC(2011) 718.

[6] Przewidziana w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.