W trzecim sprawozdaniu wskazano, że Brunei powiadomiło Komisję, iż obywatelom chorwackim, jak również obywatelom Liechtensteinu, przyznano zwolnienie z obowiązku wizowego na okres do 90 dni. Decyzje te nie zostały jednak jeszcze wdrożone w chwili przyjęcia sprawozdania. Od tego czasu Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych zwracały się kilkakrotnie do Brunei o wprowadzenie zniesienia wiz, aktualizację odpowiednich stron internetowych i poinformowanie o tej zmianie IATA. Wydźwięk tych kontaktów był pozytywny. Ostatnio, w dniu 6 kwietnia 2016 r., misja Brunei przy UE poinformowała Komisję na piśmie, że zniesienie wiz zacznie być stosowane w praktyce za kilka tygodni.

W dniu 17 grudnia 2015 r. Japonia poinformowała oficjalnie ministerstwo spraw zagranicznych Rumunii, że status bezwizowy dla obywateli Rumunii, w tym posiadaczy paszportów tymczasowych, został przedłużony do dnia 31 grudnia 2018 r. Komisja stwierdza zatem, że pełne zniesienie wiz w ruchu z Japonią jest zapewnione do dnia 31 grudnia 2018 r.

Jeżeli dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego najpóźniej do dnia 12 kwietnia 2016 r., rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1289/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. (zwane dalej „rozporządzeniem”) zobowiązuje Komisję do przyjęcia aktu delegowanego zawieszającego na 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego dla obywateli tego państwa trzeciego. Rozporządzenie nakłada również wymóg, by Komisja uwzględniała konsekwencje zawieszenia zniesienia wiz dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich. W chwili przyjmowania rozporządzenia 21 państw członkowskich stwierdziło w tym samym duchu, że „odnośne instytucje Unii są zobowiązane, przed przedstawieniem jakichkolwiek wniosków bądź podjęciem decyzji, do szerokiego przeanalizowania i wzięcia pod uwagę możliwych niekorzystnych konsekwencji politycznych, które mogłyby wyniknąć z tych wniosków lub decyzji”.

W ostatnim sprawozdaniu oceniającym sytuację braku wzajemności ze strony niektórych państw trzecich w dziedzinie polityki wizowej, przyjętym przez Komisję w listopadzie zeszłego roku, wskazano cztery państwa, które nadal nie udzielają wzajemności wizowej: Brunei w stosunku do Chorwacji; Kanada w stosunku do Bułgarii i Rumunii; Japonia w stosunku do Rumunii; oraz Stany Zjednoczone Ameryki (USA) w stosunku do Bułgarii, Chorwacji, Cypru, Polski i Rumunii. W niniejszym komunikacie podsumowano zmiany, które nastąpiły od listopada 2015 r.

Wzajemność w zakresie znoszenia wiz jest zasadą wspólnej polityki wizowej UE oraz celem, do którego Unia powinna dążyć w swoich stosunkach z państwami trzecimi w sposób proaktywny, przyczyniając się w ten sposób do zwiększania wiarygodności i spójności stosunków zewnętrznych Unii. Zasada ta oznacza, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie zniesienia obowiązku wizowego wobec obywateli państwa trzeciego UE bierze pod uwagę to, czy dane państwo trzecie przyznaje na zasadzie wzajemności zwolnienie z obowiązku wizowego obywatelom wszystkich państw członkowskich. W tym względzie należy zauważyć, że Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w realizacji wspólnej polityki wizowej. W prawodawstwie WE/UE są od 2001 r. przewidziane różne mechanizmy obejmujące środki, które podejmuje się w przypadkach braku wzajemności. Większość przypadków braku wzajemności zgłoszonych w odniesieniu do ośmiu państw trzecich udało się rozwiązać przy aktywnym wsparciu ze strony Komisji.

c.Kanada (powiadomienie dokonane przez Bułgarię i Rumunię)

W dniu 6 kwietnia 2016 r. odbyło się czwarte spotkanie trójstronne. Na tym spotkaniu Kanada wyjaśniła, że elektroniczne zezwolenie na podróż (eTA) stało się w dniu 15 marca 2016 r. obowiązkowe wobec wszystkich podróżnych zwolnionych z obowiązku wizowego. W celu ułatwienia płynnego wprowadzenia tej zmiany, przewidziano jednak okres „wyrozumiałości” do dnia 29 września 2016 r.

Kanada potwierdziła ponownie swoje zobowiązanie do rozszerzenia eTA na obywateli bułgarskich i rumuńskich, którzy w ciągu ostatnich dziesięciu lat podróżowali do Kanady na podstawie wizy lub którzy posiadają ważną wizę nieimigracyjną do USA, gdy tylko eTA będzie stabilna i w pełni funkcjonalna. Termin takiego rozszerzenia nadal jednak nie jest wyznaczony.

Kanada przedstawiła na posiedzeniu aktualne statystyki dotyczące naruszeń przepisów imigracyjnych i odmownych decyzji w sprawie wydania wizy – odsetek naruszeń i odsetek decyzji odmownych to dwa podstawowe wskaźniki brane pod uwagę przy znoszeniu wiz, określone w polityce wizowej Kanady. W przypadku zarówno Bułgarii, jak i Rumunii szczególnie odsetek odmownych decyzji wizowych pozostaje na przestrzeni ostatnich 3 lat znacznie powyżej akceptowalnego progu wynoszącego 4 % (średnia roczna w latach 2013–2015 wynosiła około 16 % dla obu krajów). Jeśli natomiast chodzi o odsetek naruszeń przepisów imigracyjnych, dla którego próg wynosi 3 % uśrednione dla okresu 3 lat, jest on dla obu tych państw członkowskich mniej rażący (2013–15): Bułgaria: 4,3 %; Rumunia: 2,5 %. Ponadto Kanada zapowiedziała, że w celu zgromadzenia większej ilości informacji dotyczących określonych dziedzin (takich jak wydawanie dokumentów podróży i dokumentów umożliwiających ustalenie tożsamości; integracja Romów; zarządzanie granicami oraz walka z korupcją), zaproponowała przeprowadzenie w nadchodzących miesiącach wizyt technicznych / wizyt ekspertów w tych obu państwach członkowskich. Nie należy tego co prawda postrzegać jako formalnego „przeglądu wizowego”, ale takie misje ekspertów pomogą w budowaniu zaufania i umożliwią kanadyjskim ekspertom określenie konkretnych ryzyk związanych ze zniesieniem wiz oraz sposobów ograniczania tych ryzyk.

Pełna wzajemność w zakresie znoszenia wiz z Kanadą nie została zatem osiągnięta w odniesieniu do obywateli Bułgarii i Rumunii. Komisja będzie nadal monitorowała rozwój sytuacji, w szczególności jeśli chodzi o jak najszybsze wdrożenie przez Kanadę planowanego rozszerzenia eTA na niektóre kategorie podróżnych, a także – jako kolejny krok – rozszerzenie jego zakresu na niektóre kategorie osób „niskiego ryzyka” podróżujących po raz pierwszy.

d.Stany Zjednoczone (powiadomienie dokonane przez Bułgarię, Chorwację, Cypr, Polskę i Rumunię)

W dniu 23 lutego 2016 r. odbyło się czwarte spotkanie trójstronne z USA. USA podkreśliły swoje zobowiązanie do rozszerzenia amerykańskiego programu znoszenia wiz, gdy tylko państwa członkowskie spełnią wszystkie wymogi. Starania podejmowane przez państwa członkowskie zostały przez USA docenione.

Na wspomnianym spotkaniu USA przedstawiły dane statystyczne dotyczące odmownych decyzji w sprawie wydania wizy za rok 2015: Bułgaria: 17,26 %; Chorwacja 5,29 %; Cypr: 3,53 %; Polska: 6,37 %; Rumunia: 11,16 %. Wszystkie powyższe państwa członkowskie przekroczyły próg 3 % określony w amerykańskiej ustawie o imigracji i obywatelstwie.

Jeśli chodzi o umowy wymagane przez USA w dziedzinie egzekwowania prawa, wszystkie państwa członkowskie są na bardzo zaawansowanym etapie; prawie wszystkie umowy zostały podpisane. Zgłoszeń zaginionych / skradzionych paszportów do Interpolu nie uznano za przeszkodę. USA dopiero jednak rozpoczną odbywanie wizyt lokalnych w państwach kandydujących do programu znoszenia wiz – które to wizyty są warunkiem koniecznym do dopuszczenia do programu znoszenia wiz (ang. Visa Waiver Program) – gdy wszystkie wymagania określone w ustawie o imigracji i obywatelstwie zostaną przez Departament Stanu i Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego uznane za spełnione.

W dniu 18 grudnia 2015 r. Kongres USA zmienił przepisy dotyczące programu znoszenia wiz. Zgodnie z nowymi przepisami zasadniczo od dnia 21 stycznia 2016 r. podróżni z państw objętych programem znoszenia wiz, którzy są obywatelami Iraku, Iranu, Syrii, Sudanu (tj. osoby o podwójnym obywatelstwie) lub którzy przebywali w tych krajach lub w Libii, Somalii lub Jemenie w dowolnym momencie począwszy od dnia 1 marca 2011 r., mają obowiązek wystąpienia o wizę i nie mogą już podróżować na podstawie elektronicznego zezwolenia na wjazd (ESTA) w ramach programu znoszenia wiz. Ustawa ta może mieć wpływ na wszystkie państwa członkowskie, które dopuszczono do programu znoszenia wiz. Żadne z państw członkowskich dopuszczonych do programu znoszenia wiz nie powiadomiło Komisji o tych zmianach w programie znoszenia wiz w ciągu 30 dni od jego wprowadzenia w życie zgodnie z art. 1 ust. 4 lit. a) rozporządzenia. W nowej ustawie wprowadzono również zmiany w stosunku do dokumentów podróży: od dnia 1 kwietnia 2016 r. uprawnieni do podróżowania bez wizy są tylko podróżni posiadający paszporty biometryczne.

Te zmiany do programu znoszenia wiz przyniosły nowe ograniczenia podróżne dla obywateli państw objętych programem znoszenia wiz. Komisja i Europejska Służba Działań Zewnętrznych wyraziły kilkakrotnie wobec Kongresu i rządu USA zaniepokojenie UE w związku z nowymi środkami w ustawodawstwie amerykańskim oraz wezwały USA do wdrożenia przepisów w sposób elastyczny w celu ograniczenia negatywnych skutków dla podróżnych z UE podróżujących w dobrej wierze. W odpowiedzi na te wątpliwości i w oparciu o przepisy aktów prawnych rząd USA postanowił odstąpić od stosowania tych aktów, indywidualnie dla każdego przypadku, wobec niektórych kategorii osób jako rozszerzenie wyjątków przewidzianych wyraźnie w przepisach (tj. personelu wojskowego i personelu rządowego odbywającego podróż służbową). Formularz ESTA został odpowiednio zmieniony i obecnie umożliwia wnioskodawcom, którzy uważają, że należą do tych kategorii, podawanie dodatkowych informacji, a władzom USA podejmowanie decyzji, indywidualnie dla każdego przypadku, o kwalifikowalności tych osób do systemu ESTA.

Obywatele bułgarscy, chorwaccy, cypryjscy, polscy i rumuńscy nadal podlegają obowiązkowi wizowemu. W kontekście osiągnięcia pełnej wzajemności wizowej w odniesieniu do pięciu zainteresowanych państw członkowskich Komisja Europejska od dawna uważa, że przyznanie zwolnienia z obowiązku wizowego obywatelom tych państw nie stanowiłoby dla USA zagrożenia migracyjnego ani zagrożenia z punktu widzenia bezpieczeństwa. W związku z tym Komisja zwróci się do USA o rozważenie wprowadzenia, jako pierwszego i natychmiastowego kroku, środka podobnego do kanadyjskiego rozszerzenia systemu eTA na podróżnych „niskiego ryzyka” z Bułgarii i Rumunii – tj. rozszerzenia kwalifikowalności ESTA na obywateli wspomnianych pięciu państw, którzy korzystali z wizy amerykańskiej zgodnie z prawem w przeszłości, np. przez okres 10 lat, oraz – w razie potrzeby – zainicjowania procesu legislacyjnego w tym zakresie. Ponadto Komisja zwróci się do USA o przeanalizowanie przedłożonych inicjatyw ustawodawczych, zwłaszcza inicjatywy w sprawie ustawy z 2015 r. dotyczącej miejsc pracy powstających w związku z umożliwieniem podróży („Jobs Originating through Launching Travel Act”).

Poza prowadzeniem rozmów w sprawie pełnej wzajemności wizowej Komisja będzie nadal monitorować wdrażanie zmian w programie znoszenia wiz, które wprowadzają dodatkowe ograniczenia dotyczące podróży dla obywateli państw uczestniczących w programie znoszenia wiz, i współpracować z USA w celu zapewnienia wdrażania tych zmian w sposób ograniczający negatywne skutki dla podróżnych z UE podróżujących w dobrej wierze. W tym kontekście Komisja zwróci się do USA o przeanalizowanie przedłożonych inicjatyw ustawodawczych (np. projektu ustawy z 2016 r. dotyczącej jednakowej ochrony podczas podróży – „Equal Protection in Travel Act”) w celu złagodzenia ograniczeń nałożonych na osoby posiadające podwójne obywatelstwo.

IV. Ocena konsekwencji zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego

Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi lepszego stanowienia prawa nawet jeżeli Komisja (jak w obecnej sytuacji) nie dysponuje różnymi wariantami polityki, ale należy liczyć się z tym, że bezpośrednio stwierdzalne skutki będą znaczne, Komisja powinna wyjaśnić te skutki prawodawcom, tak by mogli oni podjąć świadomą i opartą na faktach decyzję.

a.Możliwe skutki dla obywateli UE

Podczas ostatniego spotkania trójstronnego USA przedstawiły stanowisko, że zawieszenie ruchu bezwizowego może spowodować ponowne wprowadzenie obowiązku wizowego dla obywateli wszystkich państw członkowskich. Taka zasada wzajemności jest określona w amerykańskiej ustawie o imigracji i obywatelstwie (§ 217 ust. 2 lit. A)). W związku z tym sytuacja pięciu zainteresowanych państw członkowskich najwyraźniej nie uległaby poprawie, a dodatkowo mogłaby się pogorszyć sytuacja wszystkich państw członkowskich korzystających obecnie z bezwizowych podróży do USA.

W oparciu o dane statystyczne Światowej Organizacji Turystyki (UNWTO) oraz Departamentu Handlu USA Komisja szacuje, że gdyby obywatele UE korzystający obecnie z ruchu bezwizowego zostali zmuszeni do składania wniosków o wydanie wizy wjazdowej do USA, liczba tych wniosków wyniosłaby co najmniej 8 milionów (rocznie). Biorąc pod uwagę opłatę wizową w wysokości 160 USD i koszty rozpatrywania wniosków (wynoszące około 200 USD), daje to dodatkowe koszty dla obywateli i przedsiębiorstw UE w wysokości około 2,5 mld EUR.

Chociaż zasada wzajemności nie jest elementem ram polityki wizowej Kanady, nie można wykluczyć, że Kanada również zareagowałaby w podobny sposób na ewentualne zawieszenie ruchu bezwizowego w stosunku do jej obywateli. Komisja szacuje, że gdyby tak się stało, to obywatele UE złożyliby wnioski na co najmniej 1,5 mln wiz, co oznaczałoby 375 mln EUR dodatkowych kosztów dla obywateli i przedsiębiorstw UE.

b.Zdolność do rozpatrywania wniosków wizowych w przypadku zawieszenia ruchu bezwizowego