zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów

Niniejszy wniosek wprowadza zmiany do rozporządzeń (WE) nr 561/2006 i (UE) nr 165/2014 i w związku z tym opiera się na tej samej podstawie prawnej, tj. na podstawie art. 91 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)

Jest to zgodne z celami agendy społecznej Komisji, gdyż jednym z jej celów jest zapewnienie godnych warunków pracy i odpowiedniej ochrony socjalnej, a także z inicjatywą dotyczącą utworzenia unijnego filaru praw socjalnych. Jest także zgodne z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, której art. 31 przewiduje w szczególności prawo do okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku. Przepisy zawarte w niniejszym wniosku dotyczącym tygodniowego odpoczynku mają na celu zwiększenie elastyczności dla przewoźników, a jednocześnie umożliwiają pracownikom zachowanie odpowiednich okresów odpoczynku i sprzyjają możliwości odpoczynku w domu lub w odpowiednich pomieszczeniach.

Wniosek przyczynia się do realizacji dwóch priorytetów obecnej Komisji, a zwłaszcza tworząc „pogłębiony i bardziej sprawiedliwy rynek wewnętrzny”, a także „miejsca pracy, wzrost i inwestycje”. Jest to spójne z działaniami mającymi na celu zwalczanie niesprawiedliwości społecznej i nieuczciwej konkurencji, a także tworzenie ram socjalnych dla nowych możliwości zatrudnienia i uczciwych warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

Niniejszy wniosek stanowi część szerszego przeglądu unijnego prawodawstwa dotyczącego transportu drogowego. Jest on ściśle związany z inicjatywą na rzecz poprawy egzekwowania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku oraz ustanowienia konkretnych sektorowych kryteriów delegowania pracowników w transporcie drogowym. Jest on również ściśle powiązany z trwającym obecnie przeglądem przepisów rynkowych dotyczących: dostępu do zawodu przewoźnika drogowego (rozporządzenie (WE) nr 1071/2009), dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (rozporządzenie (WE) nr 1072/2009) i dostępu do rynku międzynarodowych przewozów pasażerskich (rozporządzenie (WE) nr 1073/2009).

Ocena ex post przepisów socjalnych w transporcie drogowym i ich egzekwowania przeprowadzona w latach 2015–2017 w ramach programu sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) wykazała, że rozporządzenie o czasie prowadzenia pojazdu jest jedynie częściowo skuteczne w zakresie poprawy warunków pracy kierowców i zapewnienia uczciwej konkurencji między przewoźnikami. Bezpieczeństwo drogowe poprawiło się w tym okresie, ale oczywiście nie jest to wyłącznie wynikiem tego rozporządzenia.

Czas prowadzenia pojazdu i czas odpoczynku kierowców są uregulowane na mocy przepisów unijnych od 1969 r. Obecnie rozporządzenie (WE) nr 561/2006 („rozporządzenie w sprawie czasu prowadzenia pojazdu”) ustanawia minimalne wymogi dotyczące maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. Wymaga również stosowania tachografu jako głównego narzędzia sprawdzania zgodności z tymi wymogami. Kolejne przepisy zostały przyjęte w celu dostosowania tachografów do zmian technologicznych, a najnowsze z nich to rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym („rozporządzenie w sprawie tachografów”). Wprowadziło ono „inteligentny tachograf” podłączony do systemu określania położenia opartego na systemie nawigacji satelitarnej.

Rozporządzenie w sprawie tachografów nie było częścią tej oceny ex post REFIT. Ocena ujawniła jednak, że jednym z niedociągnięć systemu egzekwowania prawa jest nierówne i nieskuteczne wykorzystanie narzędzi kontroli oraz systemów wymiany danych, w tym tachografów. Funkcje obecnego systemu tachografów mogłyby być lepiej wykorzystywane do czasu instalacji i szerszego rozpowszechnienia inteligentnych tachografów.

– przepisy dotyczące przerw nieodpowiednie w przypadku „załóg kilkuosobowych” (prowadzenie pojazdu w zespole), co prowadzi do rozbieżnych praktyk w zakresie egzekwowania przepisów;

– brak jasności pojęcia „niehandlowego” przewozu oraz operacji do celów prywatnych, co doprowadziło do różnic w interpretacji i nierównego traktowania kierowców i przewoźników;

Wniosek dotyczy głównie uproszczenia i wyjaśnienia istniejących przepisów i dostosowania niektórych przepisów do potrzeb sektora. Dzięki temu przestrzeganie przepisów i ich egzekwowanie w sposób spójny w całej Unii będzie łatwiejsze. Wniosek ograniczy obciążenia administracyjne dla przewoźników i zapewni proporcjonalność wymogów dotyczących współpracy administracyjnej i wzajemnej pomocy pomiędzy państwami członkowskimi do zidentyfikowanych problemów. W ocenie skutków stwierdzono, że przewidywane środki polityczne nie będą miały nieproporcjonalnego wpływu na MŚP.

Wniosek nie wykracza poza to, co jest konieczne do rozwiązania stwierdzonych problemów dotyczących nieodpowiednich warunków pracy kierowców i zakłóceń konkurencji między przewoźnikami.

Zgodnie z art. 154 TFUE konieczne jest przeprowadzenie konsultacji z partnerami społecznymi na szczeblu europejskim w kwestiach dotyczących zatrudnienia i spraw społecznych określonych w art. 153 Traktatu. Komisja rozpocznie zatem proces konsultacji w celu uzyskania opinii partnerów społecznych w sprawie możliwego ukierunkowania działań Unii w odniesieniu do dyrektywy 2002/15/WE, która stanowi uzupełnienie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

W odniesieniu do projektu środków politycznych wszystkie zainteresowane strony zdecydowanie popierają wzmocnienie egzekwowania prawa i współpracy pomiędzy organami egzekwowania prawa, choć niektóre krajowe organy wykonawcze wyraziły obawy co do potencjalnych dodatkowych kosztów egzekwowania przepisów.

Kwestia odpowiednich miejsc odpoczynku do regularnego tygodniowego odpoczynku została podkreślona przez związki zawodowe, władze krajowe, kierowców, przewoźników oraz stowarzyszenia reprezentujące przewoźników. W odniesieniu do projektu środków dotyczących obliczania średniego tygodniowego odpoczynku i zezwolenia na większą elastyczność przy stosowaniu zasad dotyczących czasu pracy i odpoczynku kierowców, aby umożliwić kierowcom dojechanie do domu na ich regularny tygodniowy odpoczynek reakcje były mieszane. Przewoźnicy i kierowcy poparli to rozwiązanie, podczas gdy związki zawodowe nie poparły go, a organy odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów wyraziły obawy co do skutecznego monitorowania przestrzegania przepisów.

•Gromadzenie i wykorzystanie wiedzy eksperckiej

Komisja korzystała z pomocy zewnętrznych wykonawców przy przygotowywaniu badania pomocniczego dla oceny ex post w czerwcu 2016 r. oraz odrębnego badania pomocniczego do oceny skutków, ukończonego w maju 2017 r.

•Ocena skutków

Wsparciu niniejszego wniosku służy ocena skutków, która uzyskała opinię pozytywną z zaleceniami Rady ds. Kontroli Regulacyjnej. Wszystkie najważniejsze uwagi Rady zostały uwzględnione w zmienionej wersji oceny skutków (zob. załącznik 1 do sprawozdania z oceny skutków). W ocenie skutków rozważono cztery warianty strategiczne: Trzy pierwsze mają charakter kumulacyjny, jeśli chodzi o zwiększenie poziomu interwencji regulacyjnej i spodziewane skutki, natomiast wariant czwarty ma charakter horyzontalny i jego środki można połączyć z każdym z trzech pierwszych wariantów. Pierwszy wariant strategiczny skupia się na wyjaśnieniu ram prawnych i poprawie współpracy między organami egzekwowania prawa. W drugi dotyczy głównie wzmocnienia egzekwowania przepisów. W trzecim pakiecie strategicznym zaproponowano zmiany merytoryczne w przepisach, w szczególności w odniesieniu do płacy uzależnionej od wyników i odstępstw dla krajowych i międzynarodowych autokarowych przewozów osób. W czwartym wariancie strategicznym ustanowiono specjalne sektorowe kryteria delegowania pracowników w transporcie drogowym, a także specjalne środki w celu egzekwowania przepisów. Obejmował on trzy warianty oparte na progach czasowych. Wariant strategiczny 1 wydawał się być najmniej skuteczny pod kątem rozwiązania problemu braku pewności prawa i braku równości między kierowcami a przewoźnikami. Wynikało to głównie z faktu, że środki byłyby dobrowolne i państwa członkowskie mogłyby decydować, czy chcą je wprowadzić. To dobrowolne podejście przyczyniłoby się do pogłębienia problemu powielania środków krajowych, których kierowcy i przewoźnicy musieliby przestrzegać. Wariant strategiczny 3 może mieć pewne negatywne skutki uboczne w zakresie warunków pracy kierowców w transporcie pasażerskim. Wynika to z faktu, że środek dotyczący opóźnionego tygodniowego odpoczynku mógłby zwiększyć wskaźnik zmęczenia o 20–33 % i zwiększyć ryzyko dla bezpieczeństwa ruchu drogowego o 4–5 %. Te wyższe wskaźniki zmęczenia i ryzyka będą się wiązały z niewielkim obniżeniem kosztów przestrzegania przepisów dla przewoźników o 3–5 %. Preferowanym rozwiązaniem jest połączenie wariantu strategicznego 2 i wariantu strategicznego 4. Efekty realizacji wariantu strategicznego 4 wzmocnią oczekiwane efekty wariantu strategicznego 2 poprzez poprawę warunków pracy i odpoczynku kierowców (zmniejszenie zmęczenia o 28 % i skrócenie okresów pobytu poza domem przez kierowców o 43 % dla kierowców z UE-13 i 16 % dla kierowców z UE-15). Połączenie wariantów 2 i 4 przyniesie także efekty synergii dzięki bardziej skutecznemu monitorowaniu przepisów dotyczących delegowania pracowników, tym samym ograniczając koszty dla przewoźników. Połączenie wariantów 2 i 4 jest, ogólnie rzecz ujmując, najbardziej skutecznym sposobem rozwiązania problemów wskazanych w ocenie skutków. Szacuje się, że wariant strategiczny 4 przyniesie oszczędności dla przewoźników świadczących transgraniczne usługi transportu drogowego rzędu około 785 mln EUR rocznie w odniesieniu do kosztów administracyjnych. Oszczędności wynikających z działań w wariancie 2 nie można określić ilościowo. Oczekuje się jednak, że ograniczą one naruszenia przepisów, a co za tym idzie istotne koszty związane z nieprzestrzeganiem przepisów. Ponadto wariant strategiczny 2 umożliwi bardziej skuteczne operacje transportowe i będzie stanowić zachętę do częstszych powrotów kierowców do domu. Oba warianty strategiczne spowodują jednak nieznaczny wzrost kosztów egzekwowania przepisów dla organów krajowych (między 1,3 % a 8 %) w okresie przejściowym, kiedy wprowadzane będą zmienione przepisy. Oba warianty również nieznacznie zwiększą koszty przestrzegania przepisów dla niektórych przewoźników, ponieważ będą oni musieli opłacić zakwaterowanie dla celów regularnego tygodniowego odpoczynku, który musi odbyć się poza pojazdem (w przybliżeniu 50–160 EUR na podróż). Wniosek jest zgodny z preferowanym wariantem w ocenie skutków.

•Sprawność regulacyjna i uproszczenie

Wniosek służy realizacji celu programu REFIT polegającego na zwiększeniu sprawności regulacyjnej i ograniczeniu obciążeń regulacyjnych dla przedsiębiorstw. Czyni to przede wszystkim poprzez uproszczenie i dostosowanie zasad do potrzeb sektora oraz zwiększenie wykorzystania cyfrowych urządzeń rejestrujących (tachografów) w celu zwiększenia skuteczności kontroli. Choć oczekuje się, że koszty egzekwowania dla organów krajowych nieco wzrosną, wzrost ten jest uzasadniony poprzez poprawę warunków pracy kierowców i warunków prowadzenia działalności dla przewoźników. Spowoduje to oszczędności w zakresie kosztów nieprzestrzegania przepisów. Dzięki temu wnioskowi egzekwowanie przepisów stanie się również bardziej skuteczne, na przykład poprzez poprawę cech przyszłych „inteligentnych” tachografów. Wniosek nie wyłącza mikroprzedsiębiorstw, ponieważ prowadziłoby to do nierównych warunków konkurencji i nierównych warunków pracy.

Prawa podstawowe

Wniosek przyczynia się do realizacji celów Karty praw podstawowych, w szczególności jej art. 31, który przewiduje prawo do należytych i sprawiedliwych warunków pracy.

4.WPŁYW NA BUDŻET

Wniosek nie ma wpływu na budżet Unii.

5.ELEMENTY FAKULTATYWNE