PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 250/122

DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/1585

z dnia 25 listopada 2014 r.

w sprawie programu pomocy SA.33995 (2013/C) (ex 2013/NN) [wdrożonego przez Niemcy w celu wsparcia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych oraz odbiorców energochłonnych]

(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 8786)

(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po zaproszeniu zainteresowanych stron do zgłaszania uwag zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami (1) i uwzględnieniu otrzymanych uwag,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W grudniu 2011 r. do Komisji wpłynęła skarga z informacją, że Niemcy wdrożyły pomoc państwa dotyczącą wsparcia dla energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych oraz dla odbiorców energochłonnych w formie ograniczenia dopłaty przeznaczonej na finansowanie źródeł energii odnawialnej (EEG-Umlage lub „dopłata EEG”).

(2) Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Komisja powiadomiła Niemcy o swojej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczącego wyżej wspomnianego środka pomocy („decyzja o wszczęciu postępowania”).

(3) Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do zgłaszania uwag na temat przedmiotowej pomocy.

(4) Komisja przekazała uwagi otrzymane od zainteresowanych stron Niemcom, umożliwiając im ustosunkowanie się do nich; Niemcy przedstawiły swoje uwagi w pismach z dnia 20 stycznia 2014 r. i 14 listopada 2014 r.

(5) W piśmie z dnia 22 września 2014 r. Niemcy zrzekły się prawa, które przysługuje im na mocy art. 342 Traktatu w związku z art. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1/1958 (3) i według którego niniejsza decyzja powinna zostać przyjęta w języku niemieckim, oraz zgodziły się na jej przyjęcie w języku angielskim.

2. SZCZEGÓŁOWY OPIS POMOCY

2.1. Ustawa EEG 2012

(6) Ustawa EEG 2012 (Erneuerbare-Energien-Gesetz) została przyjęta w dniu 28 lipca 2011 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (4). Została ona w znacznym stopniu zmieniona ustawą EEG 2014 (5). W dniu 23 lipca 2014 r. Komisja zatwierdziła nowy program pomocy, wynikający ze wspomnianej znacznej zmiany (6).

(7) Na pierwszym poziomie systemu ustanowionego ustawą EEG 2012 operatorzy sieci (w większości przypadków operatorzy systemu dystrybucyjnego, „OSD”) zobowiązani są do kupna energii elektrycznej wytwarzanej na obszarze swoich sieci lokalnych ze źródeł odnawialnych („energia elektryczna OZE”) oraz z gazu kopalnianego („energię elektryczną OZE” oraz energię elektryczną wytwarzaną z gazu kopalnianego określa się w niniejszym dokumencie łącznie jako „energię elektryczną EEG”). Ceny zakupu są ustanawiane na mocy prawa („gwarantowane ceny zakupu”). Producenci energii elektrycznej OZE oraz energii elektrycznej wytwarzanej z gazu kopalnianego, zamiast żądać płatności według gwarantowanych cen zakupu, mogą też sprzedawać wytwarzaną przez siebie energię elektryczną bezpośrednio na rynku („sprzedaż bezpośrednia”). W takiej sytuacji są uprawnieni do pobierania premii rynkowej od operatora sieci. Kwota tej premii rynkowej również jest ustanawiana na mocy prawa.

(8) Na drugim poziomie operatorzy sieci muszą niezwłocznie dokonać przesyłu energii elektrycznej EEG do swoich odpowiednich operatorów systemu przesyłowego („OSP”), których jest w Niemczech czterech i którzy są objęci obowiązkiem rekompensaty na rzecz operatorów sieci wszystkich kosztów z tytułu gwarantowanych cen zakupu i premii rynkowych.

(9) Ustawa EEG 2012 wprowadza również mechanizm wyrównawczy, dzięki któremu obciążenie finansowe wynikające z obowiązku zakupu rozkłada się na czterech OSP i ostatecznie każdy z nich pokrywa koszty takiej ilości energii, jaka odpowiada średniemu udziałowi energii elektrycznej EEG w całej energii elektrycznej dostarczonej do odbiorców końcowych na każdym obszarze obsługiwanym przez danego OSP w poprzednim roku kalendarzowym (§ 36 ustawy EEG 2012). To jest poziom trzeci.

(10) OSP są zobowiązani sprzedawać energię elektryczną EEG na rynku transakcji natychmiastowych. Mogą to robić samodzielnie lub razem. Jeżeli cena otrzymana na rynku transakcji natychmiastowych nie wystarcza do pokrycia obciążenia finansowego wynikającego z ich zobowiązań płatniczych wobec operatorów sieci, OSP mogą na mocy prawa zwrócić się do dostawców energii elektrycznej o częściowe partycypowanie w kosztach tych obciążeń w kwocie proporcjonalnej do ilości energii elektrycznej dostarczonej przez dostawców odbiorcom końcowym. Kwotę tę należy ustalić tak, aby każdy dostawca energii elektrycznej ponosił takie same koszty za każdą kilowatogodzinę energii elektrycznej dostarczoną przez siebie do odbiorcy końcowego. Z tytułu tej dopłaty wymaga się płatności miesięcznych zaliczek. W ustawie EEG 2012 jednoznacznie wskazano, że opłata, którą OSP odzyskuje od dostawców energii elektrycznej, stanowi dopłatę EEG (zob. § 37 ust. 2 ustawy EEG 2012). Czterej OSP są zobowiązani do wykazania wszystkich otrzymanych płatności we wspólnym sprawozdaniu finansowym EEG, które mają obowiązek opublikować (§ 7 AusglMechV (7)). To jest poziom czwarty.

(11) Wszyscy czterej OSP wspólnie określają wysokość dopłaty EEG za rok n+1 w październiku (§ 3 Absatz 2 AusglMechV). Metodę, z której muszą korzystać, oraz elementy, które muszą przyjąć za podstawę obliczeń, określono w Ausgleichsmechanismusverordnung (AusglMechV) i Ausgleichsmechanismus-Ausführungsverordnung (AusglMechAV) (8). Wymienione akty prawne nie pozostawiają OSP żadnej swobody. W szczególności § 3 AusglMechV stanowi, co następuje: „§ 3 Dopłata EEG (1) Operatorzy systemów przesyłowych obliczają dopłatę EEG zgodnie z § 37 ust. 2 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych [tj. ustawy EEG 2012] w sposób przejrzysty, jako: 1. różnicę między prognozowanymi na kolejny rok kalendarzowy dochodami, o których mowa w ust. 3 pkt 1 i 3, a prognozowanymi na kolejny rok kalendarzowy wydatkami, o których mowa w ust. 4, oraz 2. różnicę między rzeczywistym dochodem, o którym mowa w ust. 3, a rzeczywistymi wydatkami określonymi w ust. 4 w czasie dokonywania obliczeń. (2) Wysokość dopłaty EEG na następny rok kalendarzowy musi zostać opublikowana do dnia 15 października każdego roku kalendarzowego w witrynie internetowej operatora systemu przesyłowego, w łącznej kwocie oraz ze wskazaniem kwoty w centach za kilowatogodzinę energii elektrycznej dostarczonej odbiorcom; zastosowanie ma odpowiednio § 43 ust. 3 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych. (3) Dochody to: 1. dochód ze sprzedaży na rynku dnia następnego i dnia bieżącego zgodnie z § 2 2. dochód z dopłaty EEG 2a. dochód z płatności zgodnie z § 35 ust. 2 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, pod warunkiem że bilans dokonany zgodnie z § 35 ust. 3 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych wykazuje dodatnie saldo dla operatora systemu przesyłowego 3. dochód z odsetek, o którym mowa w ust. 5 4. dochód z rozliczenia energii bilansującej dla grupy bilansowej EEG oraz 5. dochód na podstawie § 35 ust. 4 lub § 38 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych i ust. 6 (4) Wydatki to: 1. gwarantowane ceny zakupu i rekompensaty zgodnie z § 16 lub § 35 ust. 1 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, 1a. premie wypłacane zgodnie z § 33 g lub 33i lub § 35 ust. 1a ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, 1b. płatności na podstawie § 35 ust. 1b ustawy o energii ze źródeł odnawialnych, 2. płatności z tytułu zwrotów na podstawie ust. 6, 3. płatności z tytułu odsetek, o których mowa w ust. 5, 4. koszty ponoszone w związku z rozliczeniem transakcji śróddziennych, 5. koszty ponoszone w związku z rozliczeniem energii bilansującej dla grupy bilansowej EEG, 6. koszty ponoszone w związku z przygotowaniem prognoz dla rynku dnia następnego i rynku dnia bieżącego, 7. koszty ponoszone w związku z utworzeniem i prowadzeniem rejestru instalacji, z zastrzeżeniem, że operator systemu przesyłowego ma obowiązek prowadzić taki rejestr na podstawie uchwały przyjętej zgodnie z § 64e pkt 2 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych. (5) Od różnic między dochodami i wydatkami naliczane są odsetki. Stopa oprocentowania za miesiąc kalendarzowy wynosi 0,3 punktu procentowego powyżej średniej miesięcznej stopy procentowej kredytów na rynku międzybankowym strefy euro (EURIBOR) dla okresu jednego miesiąca. (6) Ewentualne należności wynikające z różnic między miesięcznymi płatnościami realizowanymi na podstawie § 37 ust. 2 zdanie 3 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych a ostatecznym rozliczeniem dokonanym stosownie do § 48 ust. 2 ustawy o energii ze źródeł odnawialnych muszą być zrekompensowane do dnia 30 września następnego roku po wprowadzeniu energii elektrycznej do sieci. (7) Prognozując określone w ust. 1 pkt 1 dochody i wydatki w celu obliczenia wysokości dopłaty EEG, operatorzy systemów przesyłowych mogą uwzględnić rezerwę na brak płynności. Nie może ona przekraczać 10 % różnicy, o której mowa w ust. 1 pkt 1.”.

(12) W związku z powyższym czterej OSP wspólnie ustalają wysokość dopłaty EEG na podstawie prognozowanych potrzeb finansowych na płatności gwarantowanych cen zakupu i premii, prognozowanych dochodów ze sprzedaży energii elektrycznej EEG na rynku transakcji natychmiastowych oraz prognozowanego zużycia energii elektrycznej. Ponadto, dokonując tego obliczenia, należy uwzględnić szereg dochodów i kosztów związanych z zarządzaniem dopłatą EEG. Dopłata EEG za rok 2012 wyniosła 3,592 centa za kWh. W 2013 r. wyniosła 5,277 centa za kWh. W 2014 r. dopłata wynosi 6,240 centa za kWh.

(13) Ponadto z przepisów wyszczególnionych w motywie 11 wynika, że dopłata EEG zapewnia wyrównanie wszystkich dodatkowych kosztów, które operatorzy sieci oraz OSP ponoszą wskutek prawnych zobowiązań wynikających z ustawy EEG 2012, spoczywających na nich odpowiednio w stosunku do producentów energii elektrycznej EEG oraz operatorów sieci. W przypadku gdy w danym roku dochody z dopłaty EEG przekraczają koszty, nadwyżkę przenosi się na kolejny rok, zmniejszając odpowiednio dopłatę EEG; jeżeli natomiast występuje niedobór, dopłatę EEG odpowiednio się zwiększa. Korekty te dokonują się automatycznie i nie wymagają już żadnej interwencji ze strony ustawodawcy bądź organów wykonawczych.

2.2. Przywilej dla zielonej energii

(14) Zgodnie z § 39 ustawy EEG 2012 dopłata EEG ulega zmniejszeniu dla dostawców energii elektrycznej w danym roku kalendarzowym o 2 centy za kilowatogodzinę (centy za kWh), jeżeli energia elektryczna EEG, którą dostarczają wszystkim swoim odbiorcom końcowym, spełnia określone warunki (tzw. przywilej dla zielonej energii).

(15) Dopłatę obniża się, jeżeli dostawca zakupił energię elektryczną EEG bezpośrednio od krajowych producentów energii elektrycznej EEG na podstawie umowy sprzedaży bezpośredniej w rozumieniu § 33b ust. 2 ustawy EEG 2012 (czyli na podstawie umowy sprzedaży bezpośredniej, w przypadku gdy producent energii elektrycznej EEG nie wnioskuje o wsparcie na podstawie ustawy EEG 2012) i ilość zakupionej energii EEG odpowiada następującym progom: a) co najmniej 50 % energii elektrycznej dostarczanej przez dostawcę wszystkim jego odbiorcom końcowym stanowi energia elektryczna EEG; oraz b) co najmniej 20 % energii elektrycznej to energia uzyskiwana z wiatru lub promieniowania słonecznego w rozumieniu § 29–33 ustawy EEA 2012.

(16) Zniżka w wysokości 2 centów za kWh będzie stosowana do całego portfela energii elektrycznej. Oznacza to, że jeżeli dostawca uzyskuje 50 % swojej energii elektrycznej z konwencjonalnych źródeł energii, natomiast drugą połowę jego energii elektrycznej stanowi energia EEG zakupiona na podstawie umów sprzedaż bezpośredniej określonych w motywie 15, dostawca otrzymuje płatność w wysokości 4 centów za kWh. Płatność ta może zostać częściowo lub w całości przeniesiona na producentów energii elektrycznej EEG.

(17) W tej kwestii władze Niemiec wyjaśniły, że dostawcy energii elektrycznej wnioskujący o ten przywilej otrzymują jedynie zniżkę w kwocie 2 centów za kWh dla całego ich portfela, jeżeli co najmniej 50 % dostarczanej przez nich energii elektrycznej stanowi energia EEG. Aby uniknąć sytuacji, w której niewiele zabraknie do osiągnięcia wartości docelowej 50 % (kiedy należna byłaby cała dopłata EEG dla całego portfela) lub zminimalizować ryzyko takiej sytuacji, dostawcy energii elektrycznej kupują energię EEG, zachowując margines bezpieczeństwa, to znaczy powyżej koniecznych 50 %, niekiedy na poziomie do 60 %. W takim przypadku aby obliczyć oszczędności kosztów, które mogą potencjalnie zostać przeniesione na producentów energii elektrycznej EEG, ulgę w dopłacie EEG otrzymaną dla całego portfela, czyli 2 centy za kWh, trzeba podzielić przez wyższy udział energii elektrycznej EEG. Na przykład w przypadku gdy udział ten wynosi 60 %, faktyczne oszczędności kosztów, które mogą zostać przeniesione, nie wynoszą 4 centy za kWh, ale jedynie 3,3 centa za kWh. Maksymalna korzyść wynikająca z przywileju dla zielonej energii wyniosła średnio 3,8 centa za kWh w 2012 r., 3,2 centa za kWh w 2013 r. oraz 3,9 centa za kWh w 2014 r.

(18) W celu ustalenia zakresu historycznej potencjalnej dyskryminacji na podstawie art. 30 i 110 Traktatu z myślą o wynalezieniu środka mającego jej zaradzić, Niemcy oszacowały, że w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 lipca 2014 r., kiedy obowiązywała ustawa EEG 2012, import objęty gwarancjami pochodzenia odpowiadający elektrowniom EEG, które kwalifikowałyby się do wsparcia na podstawie ustawy EEG 2012, wyniósł 1,3 TWh. Rok 2012 2013 2014 Kwalifikujący się import energii elektrycznej EEG objętej gwarancjami pochodzenia (w GWh) 519 283 547

(19) Niemcy utrzymują, że jeżeli całość importowanej energii korzystałaby z przywileju dla zielonej energii na poziomie około 4 centów za kWh, dochody utracone wskutek dopłaty EEG przez dostawców energii kupujących tę energię wyniosłyby w przybliżeniu 50 mln EUR. Niemcy zobowiązały się ponownie zainwestować tę kwotę w połączenia międzysystemowe oraz europejskie projekty energetyczne.

2.3. Ograniczona opłata EEG dla przedsiębiorstw energochłonnych

(20) Ustawa EEG 2012 nie nakłada na dostawców energii elektrycznej obowiązku przenoszenia dopłaty EEG na odbiorców. W ustawie EEG 2012 przewidziano jednak sposób wykazania przez dostawcę energii elektrycznej dopłaty EEG na rachunku za energię elektryczną w przypadku przeniesienia takiej opłaty na odbiorcę. W praktyce wszyscy dostawcy energii elektrycznej przenoszą na odbiorców całą dopłatę EEG.

(21) § 40 ustawy EEG 2012 ogranicza kwotę dopłaty, którą dostawcy energii elektrycznej mogą przenieść na odbiorców energochłonnych: Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle („BAFA”), organ publiczny, wyda na wniosek akt administracyjny zakazujący dostawcy energii elektrycznej przenoszenia całej kwoty dopłaty EEG na odbiorcę końcowego, jeżeli odbiorcą takim jest zakład produkcyjny o wysokim zużyciu energii elektrycznej (9). Przepis ten określa się jako „zasadę szczególnych wypłat wyrównawczych” (Besondere Ausgleichsregelung,„BesAR”).

(22) § 40 ustawy EEG 2012 stanowi, że ograniczenie to ma zmniejszyć koszty energii elektrycznej dla tych przedsiębiorstw w celu utrzymania przez nie konkurencyjności w wymiarze międzynarodowym, z zastrzeżeniem, że nałożone ograniczenie jest zgodne z celami ustawy EEG 2012 i nie narusza interesów ogółu odbiorców energii elektrycznej.

(23) § 41 ust. 1 ustawy EEG 2012 uzależnia ograniczenie dopłaty EEG od spełnienia następujących warunków: a) ilość energii elektrycznej zakupionej od dostawcy i wykorzystanej przez same przedsiębiorstwa w poprzednim roku obrotowym wyniosła co najmniej 1 GWh; b) koszty energii elektrycznej przedsiębiorstwa stanowiły w poprzednim roku obrotowym co najmniej 14 % jego wartości dodanej brutto; c) dopłata EEG w poprzednim roku obrotowym została przeniesiona na przedsiębiorstwo; d) przedsiębiorstwo zostało poddane audytowi energetycznemu, wskutek którego otrzymało certyfikat (warunek ten nie dotyczy przedsiębiorstw o zużyciu energii poniżej 10 GWh).

(24) Ogólną zasadą w § 41 ust. 3 pkt 1 jest stopniowe ograniczanie dopłaty EEG dla odbiorców energochłonnych zgodnie z następującymi zasadami: a) zużycie energii do 1 GWh: brak ograniczenia – pełna dopłata EEG; b) zużycie energii od 1 do 10 GWh: 10 % dopłaty EEG; c) zużycie energii od 10 do 100 GWh: 1 % dopłaty EEG; d) zużycie energii powyżej 100 GWh: 0,05 centa za kWh.

(25) Jeżeli zużycie energii odbiorcy energochłonnego wynosi ponad 100 GWh a jego koszty energii elektrycznej stanowią ponad 20 % wartości dodanej brutto, różne progi wyszczególnione w motywie 24 nie mają zastosowania, a dopłata EEG zostanie zmniejszona do 0,05 centa za kWh w stosunku do łącznie zużytej przez danego energochłonnego odbiorcę energii elektrycznej (§ 41 ust. 3 pkt 2).

(26) Decyzja BAFA jest wiążąca nie tylko dla dostawcy energii elektrycznej, ale też dla OSP. Oznacza to, że jeżeli BAFA zdecyduje, że odbiorca energochłonny musi zapłacić swojemu dostawcy energii elektrycznej jedynie obniżoną dopłatę EEG, kwota dopłaty EEG, jaką dostawca energii elektrycznej dla odbiorcy energochłonnego musi zapłacić OSP również zostaje odpowiednio obniżona. Zostanie to uwzględnione przy ustalaniu dopłaty EEG przez OSP. Wszelkie spory dotyczące decyzji BAFA są rozstrzygane przez sądy administracyjne, ponieważ decyzja ma formę aktu administracyjnego. Decyzje takie podlegają zatem niezwłocznemu wykonaniu.

2.4. Plan dostosowania

(27) Aby dostosować obniżki dopłaty EEG do pkt 196 et seq. Wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (10) („wytyczne 2014”), Niemcy przedstawiły plan dostosowania.

(28) W przypadku przedsiębiorstw, które skorzystały z BesAR, ale dokonały płatności w niższej kwocie, niż powinny, zgodnie z zasadami ustanowionymi w sekcji 3.7.2 wytycznych 2014 (zwłaszcza zgodnie z kryteriami kwalifikowalności określonymi w pkt 185, 186 i 187 oraz kryteriami proporcjonalności wyszczególnionymi w pkt 188 i 189), dopłata EEG po korekcie za 2013 r. nie może przekroczyć 125 % dopłaty, którą faktycznie zapłaciły w tym roku. Skorygowana dopłata należna za 2014 r. nie może przekroczyć 150 % tej samej wartości wyjściowej, czyli dopłaty, która została faktycznie wniesiona w 2013 r. Aby przyspieszyć odzyskanie środków, jak również mając na uwadze, że niedostępne są jeszcze dane dotyczące zużycia energii przez wszystkie przedsiębiorstwa objęte odzyskaniem za dane lata, w pierwszej kolejności Niemcy wykorzystają dane dotyczące zużycia energii przedstawione we wnioskach, przy obliczaniu wstępnej kwoty należności, która ma zostać odzyskana niezwłocznie w celu spełnienia wymogu Deggendorf (11). Następnie Niemcy wykorzystają dane dotyczące faktycznego zużycia za dane lata, aby ustalić ostateczne kwoty podlegające zwrotowi i podjąć działania mające na celu odzyskanie lub zwrot środków na podstawie tych ostatecznych kwot.

(29) Od 2015 r. zmodyfikowano mechanizm wprowadzania korekt. Zgodnie z § 103 ust. 3 ustawy EEG 2014 (12) BAFA ograniczy dopłatę EEG należną od odbiorców energochłonnych w latach 2015–2018, tak aby dopłata EEG za dany rok x nie mogła przekroczyć dwukrotności dopłaty EEG, której dokonano w roku budżetowym poprzedzającym rok złożenia wniosku (x – 2). Chociaż dopłata będzie corocznie korygowana w górę, dopłata należna w 2015 r. zostanie zmniejszona do poziomu odpowiadającego dwukrotności dopłaty za 2013 r., tak samo jak dopłaty za kolejne lata do 2018 r.

2.5. Przejrzystość, sprawozdawczość EEG oraz monitorowanie przez państwo

(30) Pewną liczbę zadań w obszarze kontroli, nadzoru i egzekwowania przestrzegania przepisów powierzono Federalnej Agencji ds. Sieci (Bundesnetzagentur,„BNetzA”).

(31) Producenci energii elektrycznej EEG, operatorzy sieci, OSP oraz dostawcy energii elektrycznej zobowiązani są udostępniać sobie wzajemnie dane konieczne do prawidłowego wdrożenia systemu EEG. W ustawie EEG 2012 szczegółowo określono rodzaj informacji, które należy systematycznie przekazywać pozostałym podmiotom oraz terminy ich przekazywania w ciągu roku. Operatorzy sieci, OSP oraz dostawcy energii elektrycznej mogą wymagać zbadania danych przez biegłego rewidenta.

(32) W ustawie EEG 2012 ustanowiono organ odpowiedzialny za rozstrzyganie sporów, któremu Federalne Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego powierzyło zadanie wyjaśniania wątpliwości i rozstrzygania sporów między producentami energii elektrycznej EEG, operatorami sieci, OSP i dostawcami energii elektrycznej (Clearingstelle).

(33) Ponadto zgodnie z ustawą EEG 2012 i rozporządzeniami wykonawczymi (AusglMechV i AusglMechAV) operatorzy sieci i OSP mają obowiązek publikować niektóre dane w swoich witrynach internetowych (ilość zakupionej energii elektrycznej EEG i cenę zakupu). OSP zobowiązani są realizować wszystkie transakcje związane z ustawą EEG 2012 oddzielnie od pozostałych swoich działań. Mają obowiązek prowadzić oddzielną sprawozdawczość finansową dla wszystkich przepływów finansowych związanych z ustawą EEG 2012, przy czym do celów wszystkich wydatków i dochodów związanych z ustawą EEG 2012 musi być prowadzony oddzielny rachunek bankowy, zarządzany wspólnie przez wszystkich czterech OSP (§ 5 AusglMechAV).

(34) OSP są zobowiązani publikować we wspólnej witrynie internetowej, oznaczonej jako „sprawozdawczość EEG”, miesięczne łączne dochody ze sprzedaży energii elektrycznej EEG na rynku transakcji natychmiastowych i z dopłaty EEG oraz łączne koszty (wyrównanie dla operatorów sieci i pozostałe koszty związane z zarządzaniem systemem). Mają też obowiązek publikowania z wyprzedzeniem dopłaty EEG prognozowanej na kolejny rok.

(35) Ustawą EEG 2012 wprowadzono obowiązek rejestracji instalacji przez organ publiczny. Rejestracja będzie warunkiem uprawniającym do przyznania gwarantowanych cen zakupu. Rejestru jeszcze nie utworzono, ale istnieje już odrębny obowiązek rejestrowania instalacji solarnej i instalacji wykorzystującej biomasę płynną warunkujący korzystanie z gwarantowanych cen zakupu. Rejestrem instalacji solarnych zarządza BNetzA; Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung zarządza rejestrem instalacji wykorzystujących biomasę płynną.

(36) Operatorzy sieci i OSP zobowiązani są przekazywać BNetzA szczegółowe informacje, które otrzymują od operatorów instalacji (lokalizacja instalacji, zdolność produkcyjna itd.), informacje dotyczące poziomu sieci (dystrybucja lub przesył), na którym instalacje są podłączone, łącznych i indywidualnych stawek opłat uiszczanych na rzecz instalacji, ostatecznych faktur wystawionych dostawcom energii elektrycznej oraz dane wymagane do weryfikacji prawidłowości przekazanych danych liczbowych. Dostawcy energii elektrycznej zobowiązani są podać do wiadomości BNetzA informację na temat ilości energii, którą dostarczyli swoim odbiorcom, oraz swoje końcowe sprawozdania finansowe. BNetzA posiada również uprawnienia audytowe w stosunku do właścicieli instalacji energii elektrycznej EEG, co umożliwia monitorowanie wypełniania obowiązków przez operatorów sieci i OSP.

(37) OSP muszą też przekazywać BNetzA szczegółowe dane dotyczące ustalenia dopłaty EEG. W szczególności muszą przekazać dane dotyczące różnych pozycji dochodów i wydatków, wykorzystywane do obliczenia dopłaty EEG, § 7 ust. 2 AusglMechV.

(38) Podmioty korzystające ze zmniejszonej dopłaty EEG muszą na żądanie przedstawić Federalnemu Ministerstwu Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego wszystkie informacje niezbędne do oceny, czy zostaną zrealizowane cele określone w § 40.

(39) BNetzA powierzono zadanie zapewnienia, aby: — OSP sprzedawali na rynku transakcji natychmiastowych energię elektryczną, za którą uregulowano płatność według gwarantowanych cen zakupu zgodnie z obowiązującymi przepisami (czyli AusglMechV), — OSP prawidłowo określali, wyznaczali i publikowali wysokość dopłaty EEG, — OSP prawidłowo obciążali dostawców energii elektrycznej dopłatą EEG, — operatorzy sieci prawidłowo naliczali OSP gwarantowane ceny zakupu i premie, — dopłatę EEG obniżano wyłącznie dostawcom energii elektrycznej spełniającym warunki wymienione w § 39.

(40) Jeśli chodzi o ustalanie wysokości dopłaty EEG, BNetzA posiada liczne uprawnienia w zakresie egzekwowania przepisów i realizuje wiele zadań w związku z różnymi pozycjami kosztów i dochodów, które OSP mogą uwzględnić przy obliczaniu dopłaty EEG. Po pierwsze, BNetzA jest uprawniona do ustanawiania, w porozumieniu z właściwymi ministerstwami (13), przepisów dotyczących określania pozycji, które uznaje się za dochody lub wydatki przy ustalaniu wysokości dopłaty EEG oraz obowiązującego oprocentowania. Na tej podstawie BNetzA dokładniej określiła w AusglMechAV rodzaje kosztów, które można uwzględnić. Po drugie, BNetzA należy dostarczyć informacje na temat wszystkich stosownych elementów oraz dokumentów związanych z obliczeniem wysokości dopłaty EEG. Po trzecie, BNetzA może zażądać przedstawienia dodatkowych informacji, w tym sprawozdań finansowych (§ 5 ust. 3 AusglMechAV). I wreszcie, OSP mogą uwzględnić określone pozycje kosztów do obliczenia dopłaty EEG po uprzednim wykazaniu prawidłowości i konieczności tych pozycji (zob. przykładowo § 6 ust. 2 AusglMechAV).

(41) BNetzA może udzielać OSP wskazówek oraz tworzyć standardowe formularze przedstawiania danych, które OSP zobowiązane są jej dostarczać.

(42) BNetzA jest również uprawniona do ustanawiania wymogów dotyczących sprzedaży przez OSP energii elektrycznej EEG na rynku transakcji natychmiastowych, a także do ustanawiania środków zachęcających do możliwie najlepszej sprzedaży energii elektrycznej, przy czym dokonuje tego w porozumieniu z Federalnym Ministerstwem Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego. Dokonano tego w drodze AusglMechAV.

(43) BNetzA posiada uprawnienia egzekucyjne. Na przykład może wydawać postanowienia w przypadku, gdy OSP nie ustalą dopłaty EEG zgodnie z przepisami (zob. § 38 pkt 5; § 61 ust. 1 pkt 2). Może też ustalać poziom dopłaty EEG. § 6 ust. 3 AusglMechAV wskazuje, że różnica między otrzymaną dopłatą EEG a dopłatą EEG na poziomie dopuszczonym przez BNetzA zgodnie z podlegającą wykonaniu decyzją BNetzA, przyjętą na podstawie § 61 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy EEG 2012 również stanowi dochód lub wydatek w rozumieniu § 3 ust. 3 i 4 AusglMechV. Wbrew twierdzeniu Niemiec dowodzi to uprawnień BNetzA do przyjmowania podlegających wykonaniu decyzji dotyczących korygowania poziomu dopłaty. Podstawę prawną stanowi tu § 61 ust. 1 i 2 w połączeniu z § 65 et seq. Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) (14), przepisami umożliwiającymi BNetzA podejmowanie wiążących decyzji, które mają zastosowanie do podmiotów prywatnych. BNetzA może również nakładać kary (zob. § 62 ust. 1 i 2 ustawy EEG 2012).

(44) Sama BNetzA podlega pewnym obowiązkom sprawozdawczym i musi przekazywać określone dane Federalnemu Ministerstwu Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Jądrowego oraz Federalnemu Ministerstwu Gospodarki i Technologii do celów statystycznych i oceny.

(45) Federalna Agencja Ochrony Środowiska (Umweltbundesamt, „UBA”) prowadzi rejestr gwarancji pochodzenia zgodnie z art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE (15). W ramach tego zadania UBA odpowiada za wydawanie, przenoszenie i unieważnianie gwarancji pochodzenia.

3. DECYZJA O WSZCZĘCIU FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

(46) W dniu 18 grudnia 2013 r. Komisja podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ uznała, że ustawa EEG 2012 stanowi pomoc państwa na rzecz producentów energii elektrycznej EEG, dostawców energii elektrycznej korzystających z przywileju dla zielonej energii i odbiorców energochłonnych, a także miała wątpliwości, czy pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.

(47) W kwestii istnienia pomocy państwa Komisja doszła wstępnie do wniosku, że ustawa EEG 2012 wiąże się z przyznaniem selektywnych korzyści ekonomicznych (i) producentom energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii i gazu kopalnianego, zwłaszcza za sprawą gwarantowanych cen zakupu; oraz (ii) odbiorcom energochłonnym, za sprawą obniżki wnoszonych przez nich dopłat EEG.

(48) Komisja doszła również wstępnie do wniosku, że korzyści te były finansowane z zasobów państwowych, w szczególności mając na uwadze, że (i) okazało się, że ustawodawca niemiecki wprowadził specjalną opłatę w celu finansowania wsparcia produkcji energii elektrycznej EEG, czyli dopłatę EEG; (ii) ustawodawca niemiecki i organ wykonawczy powierzyli OSP zadanie zbiorowego zarządzania tą dopłatą zgodnie z przepisami ustanowionymi przez państwo w ustawie EEG 2012 oraz w rozporządzeniach wykonawczych; oraz (iii) działania OSP związane z zarządzaniem tymi środkami było szczegółowo monitorowane.

(49) Chociaż wsparcie na rzecz energii elektrycznej EEG uznano za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu, Komisja wyraziła wątpliwość, czy obniżenie dopłaty EEG można uznać za zgodne na podstawie Traktatu, w szczególności na podstawie jego art. 107 ust. 3 lit. b) i c).

(50) Komisja wyraziła też wątpliwości, czy finansowanie wsparcia na rzecz energii elektrycznej EEG na podstawie ustawy EEG 2012 jest zgodne z art. 30 i 110 Traktatu, mając na względzie, że chociaż dopłata EEG przynosi korzyść jedynie produkcji energii elektrycznej EEG w Niemczech, ma również zastosowanie do zużycia importowanej energii elektrycznej EEG, której producenci mogliby kwalifikować się do wsparcia na podstawie ustawy EEG 2012, jeżeli prowadziliby działalność na terytorium Niemiec.

4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(51) Zainteresowane strony przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania oraz stosowania wytycznych 2014 do tej decyzji zgodnie z pkt 248 wytycznych 2014.

(52) Najbardziej zainteresowane strony utrzymywały, że ustawy EEG 2012 nie należy wiązać z pomocą państwa ani na poziomie producentów energii elektrycznej EEG, ani na rzecz odbiorców energochłonnych. W ich opinii państwo niemieckie jedynie zorganizowało system oparty na (sukcesywnych) płatnościach między prywatnymi podmiotami, które korzystają przy tym z własnych zasobów finansowych. Uważają, że źródło tego systemu w ustawodawstwie państwa (ustawa EEG 2012 i przepisy wykonawcze do tej ustawy) czy zaangażowanie BNetzA, Bundesanstalt für Ernährung und Landwirtschaft, UBA i BAFA, których kompetencje są rzekomo ograniczone, nie mogą zmienić prywatnego charakteru systemu. Analizę tę oparto w większości na wyrokach Trybunału w sprawach PreussenElektra (16) i Doux Élevage (17). Jeżeli w ogóle występuje tu jakaś pomoc, zainteresowane strony utrzymują, że istnienie pomocy należy rozważać w świetle decyzji Komisji dotyczącej poprzedniego systemu niemieckiego w sprawie NN 27/2000 (18).

(53) Ponadto zainteresowane strony utrzymywały, że obniżenie dopłaty EEG jest zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) lub art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu. Strony te opisują ustawę EEG 2012 jako akt ukierunkowany na realizację dwóch celów – wsparcie rozwoju produkcji energii elektrycznej EEG oraz utrzymanie bazy przemysłowej Niemiec i Unii. Zainteresowane strony twierdzą, że jakakolwiek pomoc związana z ustawą EEG 2012 jest właściwym i proporcjonalnym środkiem do realizacji tych dwóch celów. W każdym razie stoją na stanowisku, że Komisja nie powinna stosować wytycznych 2014 do tej sprawy, ponieważ byłyby one stosowane z mocą wsteczną. Powinna również powstrzymać się od odzyskiwania należności, by chronić uzasadnione oczekiwania beneficjentów, w których przekonaniu pomoc została przyznana zgodnie z prawem.

(54) Dla kontrastu, niemieckie stowarzyszenie konsumentów korzystających z energii elektrycznej (Bund der Energieverbraucher), które początkowo złożyło do Komisji skargę dotyczącą ustawy EEG 2012, utrzymywało, że obniżki dopłaty EEG stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu na rzecz odbiorców energochłonnych i są krzywdzące dla niemieckich przedsiębiorstw i odbiorców, którzy muszą wnosić wyższą dopłatę EEG bez możliwości korzystania z podobnych obniżek. Ponadto stowarzyszenie twierdziło, że obniżek tych nie można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu. Argumenty takie przedstawiło również kilku obywateli niemieckich.

(55) Argumenty przedstawione przez zainteresowane strony omówiono bardziej szczegółowo w pkt 7.

5. UWAGI NIEMIEC DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA I UWAG PRZEDSTAWIONYCH PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY

(56) Niemcy podkreślają, że większość podmiotów w systemie wprowadzonym ustawą EEG 2012 to podmioty prywatne, podobnie jak w sprawie PreussenElektra, i podmioty te są częścią organów administracji publicznej. Jedyną formą zaangażowania ze strony państwa było przyjęcie ustawodawstwa i ścisła kontrola jego wdrażania. Zaangażowane organy publiczne, zwłaszcza BNetzA i BAFA, zobowiązano do przestrzegania przyznanych im ograniczonych uprawnień, które nie obejmują zarządzania jakimikolwiek funduszami. Zdaniem Niemiec organom tym nie przysługuje żadna swoboda. Ponadto Niemcy zwracają uwagę, że sama dopłata EEG nie jest ustalana przez państwo, lecz wprowadzono ją w oparciu o mechanizm rynkowy, ponieważ uzależniona jest od przychodów ze sprzedaży energii elektrycznej EEG na rynku transakcji natychmiastowych. I w końcu Niemcy podkreślają, że ustawa EEG 2012 nie zobowiązuje dostawców do przenoszenia dopłaty na odbiorców, co oznacza, że przeniesienie takie jest kwestią polityki cenowej dostawców energii elektrycznej. Ponadto żaden z podmiotów objętych systemem nie ma szczególnych uprawnień, które miałyby swoje źródło w prawie publicznym; aby egzekwować swoje wzajemne płatności, muszą oni raczej polegać na sądach cywilnych.

(57) Niemcy przedstawiły poniższe następujące argumenty prawne, które są podobne do argumentów zainteresowanych stron, a mianowicie: — brak selektywnych korzyści ekonomicznych z uwagi na fakt, że wsparcie na rzecz energii elektrycznej EEG spełnia kryteria wyroku w sprawie Altmark (19), natomiast obniżki dla odbiorców energochłonnych mają na celu jedynie złagodzenie niekorzystnej sytuacji, w jakiej znajduje się przemysł niemiecki, — brak zaangażowania zasobów państwowych i kontroli ze strony państwa z uwagi na nieporównywalność sytuacji prawnej i faktycznej w ustawie EEG 2012 z sytuacjami analizowanymi przez Trybunał w sprawach Essent (20) i Vent de colère (21), — fakt, że jeżeli płatności na podstawie ustawy EEG 2012 w ogóle miałyby stanowić pomoc państwa, byłaby to pomoc państwa w kontekście decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa NN 27/2000, — zgodność wszelkiej przyznanej pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) i c), — brak naruszenia art. 30 i 110 Traktatu z uwagi na fakt, że importowanej energii elektrycznej EEG nie można porównać z energią produkowaną w kraju, głównie w kontekście niedawnego orzeczenia w sprawie Ålands Vindkraft (22).

(58) Argumenty Niemiec dokładniej przeanalizowano i podważono w pkt 7.

6. ZOBOWIĄZANIA ZŁOŻONE PRZEZ NIEMCY

(59) Jak wspomniano wyżej w motywie 19, Niemiec złożyły poniższe zobowiązanie do ponownego zainwestowania kwoty 50 mln EUR w połączenia międzysystemowe i europejskie projekty energetyczne: „Jeśli chodzi o EEG 2012, można wypracować rozwiązanie globalne zarówno w kwestii Grünstromprivileg, jak i art. 30/110. Rozwiązanie to polegałoby na ponownym zainwestowaniu szacowanej kwoty skutkującej rzekomą dyskryminacją w połączenia międzysystemowe lub podobne europejskie projekty energetyczne. Ponowna inwestycja mogłaby odbyć się równocześnie z postępem w realizacji ważnych projektów. Na podstawie danych liczbowych przedstawionych przez Niemcy kwota środków na reinwestycje za okres od stycznia 2012 r. do lipca 2014 r. wyniosłaby 50 mln EUR. Ponownie, Niemcy składają takie zobowiązanie, broniąc tym samym swojej sytuacji prawnej (brak dyskryminacji)”.

(60) Ponadto Niemcy złożyły poniższe zobowiązanie w odniesieniu do planu dostosowania, o którym mowa w motywach 27 et seq.: „Odzyskanie należności [kwoty do odzyskania] od danego przedsiębiorstwa wynika z różnicy między stosownymi kosztami EEG, określonymi na podstawie Wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020 (»wytycznych 2014«), a kosztami EEG określonymi na podstawie ustawy EEG 2012. Pod tym względem w planie dostosowania ograniczono płatność, która ma być wnoszona na podstawie wytycznych 2014 do maksymalnie 125 % (za 2013 r.) oraz maksymalnie 150 % (za 2014 r.) płatności dokonanych za 2013 r. zgodnie z ustawą EEG 2012. Pod uwagę nie bierze się kwot do odzyskania o wartości ujemnej”.

7. OCENA POMOCY

7.1. Istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu

(61) Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

(62) Ustalając, czy środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, Komisja musi zastosować następujące kryteria: musi być możliwość przypisania danego środka państwu i środek musi obejmować zasoby państwa, musi skutkować korzyścią dla niektórych przedsiębiorstw lub niektórych sektorów, zakłócającą konkurencję lub grożącą jej zakłóceniem, jak również musi wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

7.1.1. Istnienie selektywnych korzyści wpływających na wymianę handlową i konkurencję

(63) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że ustawa EEG 2012 wiąże się z dwoma rodzajami selektywnych korzyści, które wpływają na wymianę handlową i konkurencję.

(64) Pierwszą korzyść przyznano producentom energii elektrycznej EEG. Komisja stwierdziła, że gwarantowane ceny zakupu i premie faktycznie zapewniają producentom energii elektrycznej wyższą cenę za wytwarzaną przez siebie energię elektryczną niż cena rynkowa. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku sprzedaży bezpośredniej energii elektrycznej EEG skutkującej prawem do obniżonej dopłaty EEG na podstawie § 39 ustawy EEG 2012, gdyż przepis ten umożliwia producentom energii elektrycznej EEG uzyskanie za tę energię ceny wyższej niż cena rynkowa. Środek jest selektywny, ponieważ zapewnia korzyść wyłącznie producentom energii elektrycznej EEG. Ponadto rynek energii elektrycznej zliberalizowano i producenci energii elektrycznej prowadzą działalność w sektorach, w których odbywa się wymiana handlowa między państwami członkowskimi (motyw 76 decyzji o wszczęciu postępowania).

(65) Druga korzyść polega na obniżeniu dopłaty EEG dla niektórych odbiorców energochłonnych w ramach BesAR. Komisja uznała, że za sprawą obniżenia dopłaty EEG odbiorcom energochłonnym w przemyśle wytwórczym zapewniono korzyść. § 40–41 ustawy EEG 2012 zwalnia ich z obciążenia, które w normalnej sytuacji by na nich spoczywało. Istotnie, obniżenie uniemożliwia OSP i dostawcom energii elektrycznej odzyskanie od odbiorców energochłonnych dodatkowych kosztów związanych ze wsparciem na rzecz energii elektrycznej EEG. Środek uznano też za selektywny, ponieważ mogą z niego korzystać wyłącznie odbiorcy energochłonni z przemysłu wytwórczego. I w końcu, środek może zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ponieważ beneficjentami są producenci towarów energochłonnych (na przykład producenci metali żelaznych i nieżelaznych, producenci z sektora przemysłu papierniczego, chemicznego, producenci cementu), prowadzący działalność w sektorach, w których odbywa się wymiana handlowa między państwami członkowskimi (motywy 77–80 decyzji o wszczęciu postępowania).

(66) Niemcy uważają, że nie ma korzyści ekonomicznych ani na poziomie producentów energii elektrycznej EEG, ani na poziomie odbiorców energochłonnych korzystających z BesAR, ponieważ: a) producenci energii elektrycznej EEG nie mogą czerpać korzyści ekonomicznych z samej dopłaty EEG, nawet jeśli miałaby ona zostać zaliczona do zasobów państwowych, gdyż gwarantowane ceny zakupu stanowiące ich wynagrodzenie są niezależne od dopłaty EEG. Dopłata EEG wynagradza raczej tylko straty ponoszone przez OSP. Ponadto wynagrodzenie producentów energii elektrycznej EEG rzekomo spełnia kryteria orzeczenia w sprawie Altmark (23); b) jeśli chodzi o odbiorców energochłonnych, Niemcy utrzymują, że BesAR nie skutkuje korzyścią ekonomiczną, lecz raczej rekompensuje tym przedsiębiorstwom niekorzystne warunki konkurencyjne w porównaniu z ich konkurentami z innych państw członkowskich (o niższych kosztach finansowania OZE) (24) i państw trzecich (gdzie najczęściej nie ma porównywalnych obciążeń).

(67) Niektóre zainteresowane strony kwestionowały ustalenia, jakoby obniżona dopłata EEG stanowiła korzyść ekonomiczną, która może zakłócić konkurencję. Środek ma raczej przywrócić równe warunki działania w Unii z uwagi na fakt, że koszty energii elektrycznej w przemyśle w Niemczech są wyższe niż gdziekolwiek indziej. Ponadto niektóre zainteresowane strony zwracają uwagę na koszty finansowe związane z obowiązkowymi audytami efektywności energetycznej, ponoszone przez beneficjentów zużywających ponad 10 GWh rocznie.

(68) Niemcy i zainteresowane strony zakwestionowały również ustalenie, jakoby korzyści ekonomiczne były selektywne i mogły wpływać na konkurencję oraz wymianę handlową, podnosząc przede wszystkim fakt, że zasada BesAR ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw przemysłu wytwórczego, bez względu na ich wielkość. Niektóre zainteresowane strony stoją na stanowisku, że obniżki nie są selektywne z uwagi na brak możliwości porównania sytuacji beneficjentów z sytuacją innych przedsiębiorstw, ponieważ w tym przypadku głównymi kryteriami kwalifikowalności są intensywność zużycia energii elektrycznej oraz ilość zużytej energii elektrycznej, przy czym przedsiębiorstwa charakteryzujące się dużą intensywnością zużycia energii elektrycznej stoją w obliczu dużo większego zagrożenia ze strony dopłaty EEG niż pozostałe przedsiębiorstwa. Utrzymują też, że nawet jeżeli obniżone dopłaty są prima facie selektywne, jest to nieodłączny element charakteryzujący wsparcie na rzecz energii elektrycznej EEG, wynikający z logiki tego wsparcia: bez ulg nie można byłoby finansować wsparcia na rzecz energii elektrycznej EEG, ponieważ odbiorcy energochłonni przenieśliby produkcję poza terytorium Niemiec.

(69) Argumenty przedstawione przez władze Niemiec i zainteresowane strony nie są przekonujące.

7.1.1.1. Równe warunki działania dla przedsiębiorstw z różnych państw członkowskich

(70) Po pierwsze, fakt rekompensowania przedsiębiorstwu kosztów lub opłat, które już poniosło lub uregulowało, co do zasady nie wyklucza istnienia korzyści ekonomicznej (25). Tak samo istnienia korzyści nie wyklucza sam fakt, że konkurujące przedsiębiorstwa w innych państwach członkowskich znajdują się w korzystniejszej sytuacji (26), ponieważ pojęcie korzyści opiera się na analizie sytuacji finansowej przedsiębiorstwa w ramach jego własnego kontekstu prawnego i stanu faktycznego zarówno w przypadku występowania danego środka, jak i jego braku. Pomijając jednak podatki i opłaty, ceny energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych są w Niemczech niższe niż średnio w innych państwach członkowskich.

(71) Sąd ostatnio potwierdził zasadę, że istnienie korzyści należy oceniać niezależnie od konkurencyjnych równych warunków działania w innych państwach członkowskich (27). Sąd stwierdził, że sama istota taryfy preferencyjnej, czyli fakt, iż Alcoa Transformazioni otrzymał zwrot różnicy między cenami energii elektrycznej fakturowanymi przez ENEL, a cenami przewidzianymi w dekrecie z 1995 r., wystarczy, by wywnioskować, że przedsiębiorstwo nie ponosiło wszystkich kosztów, które w normalnych warunkach powinny były obciążać jego budżet (28). Sąd uznał też, że istnienie korzyści wynika z samego tylko opisu mechanizmu różnicowania cen, czyli mechanizmu kompensacyjnego mającego na celu zwolnienie przedsiębiorstwa z obowiązku poniesienia części kosztów energii elektrycznej koniecznej do wytworzenia produktów sprzedawanych przez nie na obszarze Unii (29). Ponadto Sąd przypomniał (30) zasadę, według której pomoc państwa należy oceniać jako taką, a nie z punktu widzenia celów polegających przykładowo na zaradzeniu niedoskonałemu charakterowi konkurencji na danym rynku.

(72) Podobnie sytuację finansową beneficjentów poprawia obniżka dopłaty EEG przyznana na podstawie zasady BesAR przez zwolnienie ich z kosztów, które w normalnych warunkach powinny były ponosić. Istotnie, bez zasady BesAR i decyzji BAFA zobowiązani byliby do ponoszenia dopłaty EEG w pełnej kwocie, tak jak pozostali odbiorcy energii elektrycznej. Niemcy podkreśliły konieczność ulg w celu utrzymania konkurencyjnej pozycji beneficjentów w stosunku do odbiorców energochłonnych w innych państwach członkowskich i państwach trzecich. Tym samym w dorozumiany sposób potwierdzają, że beneficjentów traktuje się w sposób zapewniający im korzyści ekonomiczne.

7.1.1.2. Selektywność

(73) W kwestii zarzutów dotyczących braku selektywności BesAR należy przypomnieć, że „ani duża liczba kwalifikujących się przedsiębiorstw, ani zróżnicowanie i wielkość sektorów, do których należą te przedsiębiorstwa, nie dają podstaw, by inicjatywę państwa uznać za ogólny środek polityki gospodarczej” (31), jeżeli z grona beneficjentów wykluczone są inne sektory, jak na przykład sektor usługowy. Sytuacja taka ma już miejsce w tym przypadku, ponieważ z pomocy korzysta wyłącznie przemysł wytwórczy (i nie ma potrzeby, by Komisja dokładniej analizowała przyczyny selektywności). Obniżka dopłaty EEG nie ma zatem zastosowania do przedsiębiorstw, które znajdują się w sytuacji zbliżonej do sytuacji beneficjentów. Co więcej, różne obniżki dopłaty EEG zależnie od zużycia powodują zróżnicowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, czyli odbiorców energochłonnych, w związku z czym same w sobie są selektywne.

(74) Jeśli chodzi o twierdzenie, że zakres BesAR oraz zróżnicowanie są uzasadnione charakterem i ogólną konstrukcją systemu, należy przypomnieć, że „środek przewidujący wyjątek od ogólnego systemu podatkowego może być uzasadniony, jeżeli środek ten wynika bezpośrednio z zasad leżących u podstaw jego systemu podatkowego. W tym względzie należy dokonać rozróżnienia pomiędzy celami przypisanymi szczególnemu systemowi podatkowemu oraz celami wobec niego zewnętrznymi – z jednej strony, a mechanizmami stanowiącymi nieodłączną część tego systemu podatkowego, które są niezbędne dla osiągnięcia takich celów – z drugiej” (32). Ochrony środowiska ani utrzymania konkurencyjnej pozycji przemysłu nie można jednak sklasyfikować w kategoriach zasad leżących u podstaw systemu dopłat. Wręcz przeciwnie, są to cele zewnętrzne przypisane do danego systemu. Tak samo jak w innych wcześniejszych sprawach (33), ochrona środowiska jako cel w danej sprawie nie może skutkować zmianą ustalenia, że obniżki dopłaty EEG stanowią pomoc państwa. Przede wszystkim utrzymanie konkurencyjnej pozycji nie jest nawet wymienione wśród celów prawnych w § 1 ustawy EEG 2012. Przeciwnie, w drugim zdaniu § 40 utrzymanie konkurencyjnej pozycji uwarunkowano brakiem zagrożenia dla realizacji celów określonych w § 1 ustawy EEG 2012.

7.1.1.3. Korzyść wynikająca z dopłaty EEG; orzecznictwo w sprawie Altmark

(75) Odnosząc się do twierdzenia Niemiec, że dopłata do OZE sama w sobie nie stanowi korzyści dla producentów energii elektrycznej EEG, Komisja podtrzymuje swoje stanowisko, że dane środki wsparcia poprawiają sytuację finansową producentów energii elektrycznej EEG w porównaniu z dochodami, jakie byliby w stanie wygenerować, sprzedając energię elektryczną po cenie rynkowej. Dopłata EEG służy finansowaniu tych środków wsparcia. Komisja nie zgadza się ze stwierdzeniami Niemiec, ponieważ możliwość oddziaływania poziomu dopłaty EEG na gwarantowane ceny zakupu lub brak takiej możliwości jest bez znaczenia, jeśli chodzi o stwierdzenie, czy taryfy te stanowią korzyść ekonomiczną.

(76) Niemcy utrzymują, że wsparcie na rzecz producentów energii elektrycznej EEG stanowi odpowiednią rekompensatę za wywiązywanie się z obowiązku świadczenia usług publicznych w rozumieniu orzecznictwa w sprawie Altmark.

(77) W sprawie Altmark Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że środek nie stanowiłby pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, jeżeli traktowano by go „jako rekompensatę za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, tak że przedsiębiorstwa te w rzeczywistości nie uzyskują z tego tytułu korzyści finansowych, a zatem interwencja taka nie skutkuje uprzywilejowaniem tych przedsiębiorstw względem przedsiębiorstw konkurencyjnych” (34).

(78) Stwierdzenie to uzależniono jednak od czterech warunków (35): a) „Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone”. b) „Po drugie, parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby nie powodowała ona powstania dodatkowej korzyści ekonomicznej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstwa będącego beneficjentem względem przedsiębiorstw z nim konkurujących”. c) „Po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi dochodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań”. d) „Po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi dochodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań”.

(79) Niemcy utrzymują, że wsparcie na rzecz producentów energii elektrycznej OZE spełnia pierwszy warunek z uwagi na cel leżący we wspólnym interesie, ustanowiony w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Co więcej, według Niemiec art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE (36) dowodzi, że promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych może być przedmiotem obowiązków użyteczności publicznej nakładanych na przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze elektroenergetycznym.

(80) Niemcy uważają również, że spełniono drugie kryterium Altmark. Zdaniem Niemiec parametry, na których podstawie obliczono rekompensatę dla producentów energii elektrycznej EEG ustalono wcześniej w obiektywny i przejrzysty sposób w ustawie EEG 2012.

(81) Niemcy twierdzą, że spełniono kryterium trzecie, ponieważ w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że producenci energii elektrycznej EEG nie otrzymają nadmiernej rekompensaty.

(82) I w końcu, Niemcy twierdzą, że poziom wsparcia dla producentów energii elektrycznej EEG określono na podstawie analizy kosztów, jakie ponosiłoby typowe, dobrze zarządzane i odpowiednio wyposażone przedsiębiorstwo, wywiązując się ze swoich obowiązków. W tej kwestii Niemcy nawiązują do wniosku, który Komisja sformułowała w ocenie zgodności zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania, stwierdzając, że środki wsparcia na rzecz producentów energii elektrycznej EEG dają efekt zachęty i są proporcjonalne. Oba fakty w domniemany sposób dowodzą, że beneficjenci gwarantowanych cen zakupu to przedsiębiorstwa dobrze zarządzane.

(83) Zdaniem Komisji argumenty te nie są przekonujące.

(84) Pierwsze kryterium Altmark wymaga powierzenia podmiotowi świadczącemu usługi publiczne obowiązku świadczenia takich usług.

(85) Na podstawie ustawy EEG 2012 producenci nie są zobowiązani do wytwarzania, ale reagują na zachętę gospodarczą, którą zapewnia państwo niemieckie.

(86) Komisja uważa zatem, że nie spełniono pierwszego kryterium Altmark.

(87) Ponieważ kryteria Altmark mają charakter łączny, bez potrzeby analizowania kwestii spełnienia kryteriów drugiego, trzeciego i czwartego, Komisja stwierdza, że nie można zgodzić się z argumentacją Niemiec, jakoby gwarantowane ceny zakupu dla producentów energii OZE stanowiły odpowiednią rekompensatę za wywiązywanie się z obowiązków świadczenia usług publicznych w rozumieniu orzeczenia w sprawie Altmark.

7.1.1.4. Van der Kooy, Danske Busvognmænd i Hotel Cipriani

(88) W kwestii obniżek dopłaty EEG w ramach stosowania zasady BesAR Niemcy oraz niektóre zainteresowane strony utrzymują, że obniżki nie stanowią korzyści ekonomicznej, powołując się na wyrok Sądu w sprawie Van der Kooy oraz wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawach Danske Busvognmænd i Hotel Cipriani (37).

(89) W sprawie Van der Kooy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że preferencyjna taryfa za gaz ziemny, przyznana przedsiębiorstwom zajmującym się ogrodnictwem cieplarnianym, nie stanowiłaby pomocy państwa, jeżeli byłaby „przyznana w kontekście danego rynku, obiektywnie uzasadniona względami ekonomicznymi, takimi jak potrzeba przeciwstawienia się konkurencji na tym samym rynku, korzystającej z innych źródeł energii, której cena jest konkurencyjna” (38). Wbrew twierdzeniom Niemiec i innych zainteresowanych stron, przytoczona sprawa, którą skierowano do Sądu, dotyczyła jednak konkurujących ze sobą na tym samym rynku dwóch rodzajów paliwa oraz sposobu, w jaki przedsiębiorstwo sprzedające takie paliwa może ustalać swoje taryfy zgodnie z zasadami tego rynku, czyli dotyczyła zastosowania testu prywatnego inwestora w warunkach gospodarki rynkowej. Pytaniem było, czy przedsiębiorstwa z sektora ogrodnictwa szklarniowego przeszłyby na węgiel z powodu wyższych cen gazu, oraz czy taryfy preferencyjne mogły tym samym skutkować racjonalnym pod względem ekonomicznym postępowaniem ze strony operatora gazowego. W rozpatrywanej sprawie nic nie wskazuje na to, by Niemcy zachowywały się jak prywatny inwestor i faktycznie Niemcy nigdy nie twierdziły, że ograniczenia dopłaty EEG przyznane odbiorcom energochłonnym należy uznać za spełniające wymogi testu prywatnego inwestora.

(90) Ponadto obiter dicta w orzeczeniach Sądu w sprawach Danske Busvognmænd (39) i Hotel Cipriani (40) została w międzyczasie unieważniona przez Trybunał Sprawiedliwości i nowsze orzeczenia Sądu. W orzeczeniu w sprawie Comitato „Venezia vuole vivere” (41) Sąd wyjaśnił, że środka nie można uznać za skutkujący korzyściami wyłącznie wówczas, gdy interwencja państwa jest rekompensatą z tytułu wypełniania zobowiązań z zakresu usług publicznych przez przedsiębiorstwa zobowiązane do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, jeśli przedsiębiorstwa te faktycznie nie czerpią z tego tytułu korzyści finansowych, a co za tym idzie, interwencja ta nie skutkuje postawieniem tych przedsiębiorstw w korzystniejszej sytuacji konkurencyjnej względem przedsiębiorstw z nimi konkurujących (42). Sąd dodał, iż okoliczność, że państwo członkowskie dąży przez zastosowanie jednostronnych działań do zbliżenia warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich, nie pozbawia tych działań charakteru pomocy państwa (43). Ponadto środki mające na celu wyrównanie ewentualnych kosztów wynikających z niekorzystnej sytuacji, na jakie są narażone przedsiębiorstwa prowadzące działalność w określonym regionie państwa członkowskiego mogą skutkować korzyściami o charakterze selektywnym (44).

(91) Podobnie Sąd uznał, że orzecznictwo w sprawie Danske Busvognmænd nie ma zastosowania, jeżeli państwo zwalnia przedsiębiorstwo z opłat, które w normalnych warunkach obciążałyby budżet tego przedsiębiorstwa. Sąd przypomniał zasadę, zgodnie z którą zakres rekompensaty, czyli wyeliminowania niekorzystnych warunków konkurencji, nie eliminuje jej charakteru pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (45).

(92) W późniejszym wyroku Sąd uznał, że cel polegający na rekompensowaniu przedsiębiorstwom niekorzystnych warunków konkurencji, realizowany poprzez obniżenie określonych wkładów pieniężnych, nie może odebrać tym korzyściom charakteru pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. W związku z tym środka mającego na celu zrekompensowanie niekorzystnych warunków strukturalnych nie można nie sklasyfikować jako pomocy państwa, jeżeli nie spełniono kryteriów określonych w orzeczeniu w sprawie Altmark (46).

(93) W związku z powyższym argumentacja Niemiec i niektórych zainteresowanych stron nie może być przyjęta.

(94) Komisja stwierdza, że przedmiotowy środek skutkuje selektywnymi korzyściami dla producentów energii elektrycznej EEG, mogącymi zakłócać konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.

7.1.2. Możliwość przypisania środka państwu

(95) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że korzyści można przypisać państwu niemieckiemu, ponieważ gwarantowane ceny zakupu i premie, dopłata EEG oraz górny pułap tej dopłaty miały swoje źródło w ustawodawstwie państwa i rozporządzeniach wykonawczych, przy czym ograniczenie dopłaty ustala się wyłącznie po sprawdzeniu spełnienia warunków prawnych, którego dokonuje BAFA będący organem publicznym.

(96) Niemcy i strony trzecie kwestionują możliwość przypisania środka państwu, utrzymując, że państwo jedynie ustanowiło przepisy, a operatorzy sieci działają samodzielnie.

(97) Kwestia możliwości przypisania środka państwu może wymagać dokładnej oceny, uwzględniającej wyłącznie postępowanie przedsiębiorstw będących własnością państwa. Nie ma jednak wątpliwości, że działania administracji publicznej państwa oraz ustawodawcy zawsze przypisuje się państwu (47).

7.1.3. Istnienie zasobów państwowych

(98) W kwestii wsparcia dla producentów energii elektrycznej EEG, w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja doszła wstępnie do wniosku, że na podstawie ustawy EEG 2012 państwo wyznaczyło OSP do zarządzania dopłatą EEG, natomiast dochody z dopłaty EEG stanowiły zasoby państwowe (motyw 138).

(99) Państwo nie tylko określiło podmioty, które mają czerpać korzyść, kryteria kwalifikowalności oraz poziom wsparcia, ale również zapewniło środki finansowe do pokrycia kosztów wsparcia dla energii elektrycznej EEG. Przeciwnie niż w sprawie Doux Élevage (48), dopłatę EEG stworzył i nałożył organ ustawodawczy, czyli państwo, i nie jest ona jedynie prywatną inicjatywą OSP, której państwo nadałoby moc obowiązującą, aby zapobiec niewłaściwej działalności rynkowej. Państwo określiło cel i przeznaczenie dopłaty: służy ona finansowaniu polityki wsparcia sformułowanej przez państwo, a nie jest inicjatywą OSP. OSP nie przysługuje swoboda w ustalaniu dopłaty i podlegają dokładnej kontroli, jeśli chodzi o sposób jej obliczania, nakładania i zarządzania nią. Państwo monitoruje też sposób, w jaki OSP sprzedają energię elektryczną EEG. Przepisy regulujące ustalanie dopłaty EEG zapewniają, by dopłata stanowiła wystarczające pokrycie wsparcia finansowego na rzecz energii elektrycznej EEG oraz kosztów związanych z zarządzaniem systemem. Przepisy te nie zezwalają na gromadzenie dodatkowych dochodów w uzupełnieniu do tych służących pokryciu kosztów. OSP nie mogą wykorzystywać dopłaty EEG do finansowania innego rodzaju działań, przy czym przepływy finansowe księguje się na odrębnych rachunkach (motyw 137 decyzji o wszczęciu postępowania).

(100) Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości obie korzyści, przyznane bezpośrednio przez państwo oraz przez publiczny lub prywatny organ wyznaczony lub utworzony przez państwo, mieszczą się w koncepcji zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (49). Sam fakt, że korzyść nie jest finansowana bezpośrednio z budżetu państwa, nie wystarcza zatem, by wykluczyć możliwość udziału zasobów państwowych (50). Co więcej, pierwotnie prywatny charakter zasobów nie stoi na przeszkodzie, by uznać je za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (51). Fakt, że zasoby w żadnym momencie nie stanowią własności państwa, nie stoi na przeszkodzie, by uznać je za zasoby państwowe, jeżeli pozostają one pod kontrolą państwa (52) (zob. motywy 82, 83 i 84 decyzji o wszczęciu postępowania).

(101) Dlatego też w kilku sprawach Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że opłaty pobierane od podmiotów prywatnych mogą stanowić pomoc państwa z uwagi na organ, który został specjalnie wyznaczony lub utworzony w celu zarządzania tymi opłatami zgodnie z prawem krajowym (53) (zob. motywy 85–89 decyzji o wszczęciu postępowania). Istotnie, „skoro przedmiotowe fundusze są finansowane poprzez obowiązkowe składki wymagane prawem krajowym, a – jak pokazuje niniejszy przypadek – są zarządzane i przydzielane zgodnie z przepisami tego prawa, należy je uznać za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 TFUE, nawet jeśli są zarządzane przez instytucje odrębne od organów publicznych” (54).

(102) Wobec powyższego, w decyzji o wszczęciu postępowania, powołując się na ustalenia Sądu (55), Komisja uznała, że odpowiednim kryterium do oceny, czy zasoby są publiczne, niezależnie od ich pierwotnego pochodzenia, jest stopień interwencji organu publicznego w określenie danych środków oraz metod ich finansowania.

(103) Chociaż w orzeczeniach w sprawach PreussenElektra i Doux Élevage Sąd wykluczył istnienie zasobów państwowych, było to podyktowane szczególnymi okolicznościami tych spraw. W sprawie PreussenElektra (56) nie występowała żadna dopłata czy płatność ani organ, który zostałby utworzony lub powołany do zarządzania funduszami, ponieważ podmioty prywatne musiały wywiązywać się z nałożonych na nie obowiązków przy pomocy własnych pieniędzy. W przypadku Doux Élevage istniała faktycznie płatność, której państwo nadało moc obowiązującą, ale prywatnej organizacji przysługiwała swoboda w wykorzystaniu dochodów z tej płatności. Nie było tam zatem elementu kontroli państwa nad gromadzonymi funduszami.

(104) Stosując te zasady w odniesieniu do systemu wsparcia utworzonego ustawą EEG 2012, Komisja doszła wstępnie do następujących wniosków:

(105) w drodze ustawy EEG 2012 państwo wprowadziło specjalną opłatę – dopłatę EEG, określając jej cel, polegający na finansowaniu różnicy między kosztami ponoszonymi przez OSP w związku z zakupem energii elektrycznej EEG, a dochodami, jakie generują, sprzedając tę energię. Ustawa EEG 2012 określa również metodę obliczania poziomu dopłaty, podobnie jak zasadę korygowania deficytów i nadwyżek w kolejnym roku. Nie tylko chroni to OSP przed stratami, ale też uniemożliwia im wykorzystanie dochodów z dopłaty na jakikolwiek inny cel poza finansowaniem EEG. Komisja uznała, że przeciwnie do sytuacji mającej miejsce w sprawie PreussenElektra, państwo zapewniło tym przedsiębiorstwom wymagane środki finansowe do finansowania wsparcia na rzecz energii elektrycznej EEG (zob. motywy 97–103 decyzji o wszczęciu postępowania).

(106) Ponadto Komisja stwierdziła, że do zarządzania dopłatą wyznaczono OSP. Są oni zobowiązani: — kupować energię elektryczną EEG wytwarzaną na swoim obszarze bezpośrednio od producenta, jeżeli jest bezpośrednio podłączony do linii przesyłowej, lub od operatorów systemu dystrybucyjnego (OSD) według gwarantowanych cen zakupu, lub muszą zapłacić premię rynkową. W związku z tym energia elektryczna EEG oraz obciążenie finansowe z tytułu wsparcia zapewnionego ustawą EEG 2012 koncentrują się na poziomie każdego z czterech OSP, — stosować przywilej dla zielonej energii wobec dostawców, którzy się o to zwracają i spełniają odpowiednie warunki określone w § 39 ust. 1 ustawy EEG 2012, — kompensować między sobą ilość energii elektrycznej EEG, tak aby każdy z nich kupował ją w takiej samej proporcji, — sprzedawać energię elektryczną EEG na rynku transakcji natychmiastowych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie EEG 2012 i przepisach wykonawczych do tej ustawy, przy czym sprzedaż tę mogą realizować wspólnie, — wspólnie obliczać wysokość dopłaty EEG, która musi być taka sama za każdą kWh energii zużytej w Niemczech jak różnica między przychodami ze sprzedaży energii elektrycznej EEG a wydatkami związanymi z zakupem energii elektrycznej EEG, — wspólnie publikować wysokość dopłaty EEG w określonym formacie we wspólnej witrynie internetowej, — publikować również zbiorcze informacje na temat energii elektrycznej EEG, — porównywać prognozowaną dopłatę EEG z faktyczną dopłatą w danym roku i dostosowywać dopłatę na kolejny rok, — publikować prognozy na kilka lat z wyprzedzeniem, — pobierać dopłatę EEG od dostawców energii elektrycznej, — (każdy z nich) utrzymywać wszystkie przepływy finansowe (wydatki i dochody) związane z ustawą EEG 2012 na odrębnym rachunku bankowym.

(107) I w końcu Komisja stwierdziła, że OSP podlegają ścisłej kontroli ze strony państwa, jeśli chodzi o zarządzanie dopłatą (motywy 110–113 decyzji o wszczęciu postępowania). Kontrolę tę sprawuje BNetzA, która posiada również konieczne uprawnienia egzekucyjne. W szczególności BNetzA kontroluje sposób, w jaki OSP sprzedają na rynku transakcji natychmiastowych energię elektryczną EEG, za którą uiszczana jest płatność według gwarantowanych cen zakupu, sprawdza, czy OSP prawidłowo określają, wyznaczają i publikują wysokość dopłaty EEG, czy OSP prawidłowo obciążają dostawców energii elektrycznej dopłatą EEG, czy OSP są prawidłowo obciążani gwarantowanymi cenami zakupu i premiami, jak również czy obniżka dopłaty EEG jest stosowana wyłącznie wobec dostawców energii elektrycznej spełniających warunki § 39 ustawy EEG 2012. BNetzA otrzymuje też od OSP informacje dotyczące wsparcia na rzecz energii elektrycznej EEG oraz informacje na temat pobierania opłat od dostawców. I w końcu, BNetzA może ustalać kary i przyjmować decyzje, w tym decyzje wpływające na poziom dopłaty EEG. Komisja stwierdziła też, że BAFA, organ publiczny, przyznaje odbiorcom energochłonnym uprawnienia do obniżonej dopłaty EEG po otrzymaniu wniosków od potencjalnych beneficjentów.

(108) Niemcy kwestionują udział zasobów państwowych. Po pierwsze twierdzą, że mechanizm wsparcia EEG dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw prywatnych, bez względu na to, czy są to operatorzy elektrowni EEG, operatorzy sieci, OSP czy dostawcy energii elektrycznej, przy czym podmioty każdej z tych kategorii są w przeważającej części własnością prywatną, mimo że znaczna liczba tych przedsiębiorstw pozostaje własnością państwa. Nakładając na nie obowiązki, ustawa EEG 2012 nie wprowadza zróżnicowania na podstawie tego, czy przedsiębiorstwa są własnością publiczną czy prywatną. Jeśli chodzi o zaangażowanie organów publicznych (BNetzA, BAFA, UBA) w cały proces, rzekomo nie kontrolują one ani procedury ściągania, ani wykorzystania środków, lecz ich rola ogranicza się do nadzorowania legalności i funkcjonowania systemu.

(109) Po drugie, Niemcy podkreślają, że poziomu dopłaty nie określa ani ustawa EEG 2012, ani organ publiczny. Poziom dopłaty EEG określa się na podstawie funkcjonowania rynku, mając na uwadze, że OSP najpierw sprzedają energię elektryczną EEG na rynku transakcji natychmiastowych, po czym określają pozostałe koszty, które trzeba pokryć z dopłaty EEG.

(110) Kilka zainteresowanych stron podzieliło opinię Niemiec, że ustawa EEG 2012 nie stanowi pomocy państwa. W szczególności kwestionują one wstępne ustalenia Komisji, jakoby dopłatą EEG zarządzały podmioty prawa prywatnego wyznaczone przez państwo. Utrzymują też, że BNetzA raczej nie sprawuje kontroli nad dochodami z dopłaty EEG czy poziomem samej dopłaty, a jedynie monitoruje legalność, nie mając żadnego wpływu na zarządzanie funduszami. I w końcu, chociaż dopłata EEG opiera się na ustawie EEG 2012 i jest wdrażana przez BAFA, rzekomo nie może to zmienić prywatnego charakteru zasobów, ponieważ płatności są realizowane między przedsiębiorstwami prywatnymi i na żadnym etapie nie wychodzą poza sektor prywatny, zatem państwo nie może sprawować nad nimi kontroli. Ponadto podnosi się, że przeniesienie dopłaty EEG z OSP na dostawców energii elektrycznej i następnie z dostawców energii elektrycznej na odbiorców pozostawia się odpowiednio uznaniu OSP i dostawców energii elektrycznej, przez co dopłata stanowi element polityki cenowej prywatnych przedsiębiorstw i w żadnym wypadku nie jest opłatą nałożoną przez państwo.

(111) Argumentacja ta nie może jednak zmienić wstępnego wniosku, który przedstawiono w decyzji o wszczęciu postępowania.

7.1.3.1. Istnienie dopłaty wprowadzonej przez państwo

(112) Jeśli chodzi o argument Niemiec, że dopłata EEG nigdy nie zasila budżetu państwa ani nie przechodzi przez ten budżet, wystarczy przypomnieć uwagę zamieszczoną już w motywie 100, iż sam fakt, że korzyść nie jest finansowana bezpośrednio z budżetu państwa, nie wystarcza, by wykluczyć możliwość udziału zasobów państwowych, skoro to państwo wyznaczyło czy utworzyło organ mający zarządzać danymi funduszami.

(113) Niemcy podkreśliły prywatny charakter płatności z tytułu dopłaty EEG, które dostawcy energii elektrycznej muszą uiszczać na rzecz OSP, i zwróciły uwagę na fakt, że OSP nie posiadają żadnego upoważnienia czy uprawnień do egzekwowania od dostawców swoich wniosków o rekompensatę na mocy prawa publicznego. Tak jak pozostałe prywatne przedsiębiorstwa, muszą raczej polegać na sądach cywilnych. W analizie tej nie uwzględniono jednak faktu, że u podstaw tych płatności nie leżą dobrowolnie negocjowane umowy między zainteresowanymi stronami, ale zobowiązanie prawne (gesetzliche Schuldverhältnisse), które na te strony nałożyło państwo. OSP są zatem prawnie zobowiązani do odzyskania dopłaty EEG od dostawców energii elektrycznej.

(114) Jeśli chodzi o tę kwestię, istnieje utrwalone orzecznictwo (57), zgodnie z którym podmiotami wyznaczonymi do zarządzania pomocą mogą być organy publiczne albo prywatne. Dlatego sam fakt, że OSP są operatorami prywatnymi, nie może wykluczyć istnienia zasobów państwowych. Ponadto Sąd uznał, że „dokonuje się rozróżnienia na pomoc państwa i pomoc udzieloną z zasobów państwowych, aby definicja pomocy odnosiła się nie tylko do pomocy udzielonej bezpośrednio przez państwo, lecz także do pomocy udzielanej przez wyznaczone lub powołane przez to państwo do tego celu podmioty publiczne lub prywatne” (58). W orzeczeniu w sprawie Sloman Neptun (59) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że zaangażowanie zasobów państwowych ma miejsce wówczas, gdy dany system, za sprawą swojego przedmiotu i ogólnej struktury, dąży do stworzenia korzyści, która stanowiłaby dodatkowe obciążenie dla państwa lub organów prywatnych wyznaczonych lub utworzonych przez to państwo (60). Dlatego, aby dana korzyść wiązała się z zasobami państwowymi, wystarczy ograniczyć zasoby, do których jest uprawniony podmiot prywatny. Obniżona dopłata EEG, którą mają uiszczać odbiorcy energochłonni, skutkuje dokładnie zmniejszeniem kwot pobieranych od odbiorców energochłonnych przez dostawców energii elektrycznej.

(115) Fakt, że dostawcy energii elektrycznej nie mają obowiązku przenosić dopłaty EEG na odbiorców energii elektrycznej, nie dowodzi prywatnego charakteru uzyskiwanych dochodów, skoro sami dostawcy energii elektrycznej są zobowiązani realizować dopłaty na rzecz OSP na podstawie ustawy EEG 2012. I ponownie, obowiązek ten nie wynika z dobrowolnie zawartej przez podmioty umowy, ale jest to zobowiązanie prawne (gesetzliches Schuldverhältnis), wywodzące się bezpośrednio z ustawodawstwa państwowego. Co więcej, jak już wspomniano w motywie 100, pierwotnie prywatny charakter zasobów nie stoi na przeszkodzie, by uznać je za zasoby państwowe. Przeciwnie niż w sprawie PreussenElektra, gdzie prywatne podmioty musiały korzystać z własnych zasobów, by zapłacić cenę nabycia produktu, w tym przypadku OSP zostali zbiorowo wyznaczeni do zarządzania dopłatą, którą dostawcy energii elektrycznej są zobowiązani uiszczać, nie otrzymując w zamian żadnego ekwiwalentu.

(116) Zdaniem Niemiec niektóre sądy krajowe analizowały dopłatę EEG oraz gromadzone dzięki niej fundusze i faktycznie uznały, że państwo nie sprawuje nad nimi kontroli. W jednej sprawie, na którą powołują się Niemcy (61), sąd krajowy zwrócił uwagę, że tworząc samowystarczalny system do realizacji celu polityki publicznej, państwo niemieckie w pewnym stopniu zleciło prywatnym podmiotom finansowanie wsparcia na rzecz OZE. Z tego powodu sąd krajowy uznał, że dopłata EEG nie stanowi specjalnego wkładu finansowego (Sonderabgabe) w rozumieniu niemieckiego prawa konstytucjonalnego, ponieważ wpływów z dopłaty EEG nie kierowano do budżetu państwa, a organy publiczne nie dysponowały tymi funduszami, nawet pośrednio. Komisja zwraca zatem uwagę na fakt, że wniosek sądu krajowego ograniczał się do zastosowania krajowego prawa konstytucyjnego, w szczególności do wykładni koncepcji prawnej „specjalnego wkładu finansowego”. Sąd krajowy nie rozpatrywał, czy ustawa EEG 2012 wiąże się z pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Mimo możliwych podobieństw między testem zastosowanym przez sąd krajowy do celów niemieckiego prawa konstytucyjnego i oceną, której Komisja musi dokonać na podstawie art. 107 ust. 1 Traktatu, z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że środki nie muszą wpływać do budżetu państwa czy pozostawać własnością państwa, aby można je było uznać za zasoby państwowe. Mając na uwadze, że istnienie zasobów państwowych można stwierdzić również w przypadku utworzenia lub wyznaczenia organu publicznego lub prywatnego do zarządzania tymi zasobami, pojęcie zasobów państwowych jest szersze od testu zastosowanego przez sąd krajowy na podstawie niemieckiego prawa konstytucyjnego (62).

7.1.3.2. Wyznaczenie OSP do zarządzania dopłatą

(117) Niemcy kwestionują ustalenie Komisji, zgodnie z którym OSP zostały zbiorowo wyznaczone do zarządzania zasobami państwowymi. Zdaniem Niemiec państwo niczego nie powierzyło OSP. Różne podmioty podlegające zakresowi ustawy EEG 2012, tak jak wszystkie podmioty gospodarcze, występują wobec siebie z roszczeniami prywatnymi w związku z prawami, które przysługują im na mocy prawa.

(118) Komisja uważa jednak, że ustawa EEG 2012 wyraźnie powierza OSP szereg obowiązków i zadań związanych z monitorowaniem systemu EEG, nadając im status centralnego punktu w funkcjonowaniu systemu (zob. motyw 106). Każdy z czterech niemieckich OSP centralizuje na swoim własnym obszarze całą energię elektryczną EEG i wszystkie koszty związane z zakupem energii elektrycznej EEG oraz płatności premii rynkowych, jak również koszty zarządzania dopłatą EEG. Centralizują oni również wpływy z dopłaty EEG na swoim obszarze. Dlatego oczywiste jest, że OSP nie tylko zaspokajają swoje wzajemne roszczenia, ale wywiązują się też ze swoich zobowiązań prawnych wynikających z ustawy EEG 2012.

7.1.3.3. Monitorowanie przez państwo, zwłaszcza przez BNetzA

(119) Niemcy i zainteresowane strony utrzymują ponadto, że kompetencje organów publicznych, zwłaszcza BNetzA i BAFA, są zbyt ograniczone, by mogły one dysponować istotnym środkiem sprawowania kontroli nad dopłatą EEG. BNetzA i BAFA jedynie nadzorują legalność działań zaangażowanych podmiotów prywatnych i w razie konieczności nakładają sankcje administracyjne (BNetzA) lub stwierdzają prawo odbiorców energochłonnych do korzystania z obniżonej dopłaty (BAFA). Nie mogą wpływać na przepływy finansowe ani nie decydują o poziomie dopłaty EEG. W opinii Niemiec fakt, że ustawa EEG 2012 określa metodę obliczania dopłaty oraz wymogi dotyczące przejrzystości, jak również nadzór prowadzony przez BNetzA, mają na celu wyłącznie zapobieganie bezpodstawnemu wzbogaceniu się przez jeden z prywatnych podmiotów zaangażowanych w cykl płatności. Egzekwowanie tego procesu przez prywatnych operatorów musi jednak odbywać się w drodze wniesienia sprawy do sądów cywilnych.

(120) Wbrew oświadczeniom Niemiec i zainteresowanych stron, BAFA wydaje decyzję administracyjną, ustalając uprawnienia do zmniejszonej dopłaty EEG po otrzymaniu wniosków od potencjalnych beneficjentów. Decyzję tę można zakwestionować wyłącznie przed niemieckimi sądami administracyjnymi, a nie przed sądami cywilnymi, i jest ona samowykonalna. Ponadto BNetzA posiada istotne uprawnienia do egzekwowania przestrzegania przepisów na podstawie niemieckiej ustawy energetycznej EnWG, dzięki którym może nakładać kary pieniężne na podmioty objęte systemem oraz egzekwować przestrzeganie ustawy EEG 2012.

(121) Ponadto Trybunał Sprawiedliwości w wydanym ostatnio wyroku w sprawie Elcogás potwierdził istnienie zasobów państwowych nawet wówczas, gdy organowi państwowemu, któremu powierzono podział gromadzonych kwot, nie przysługuje w tym obszarze żadna swoboda (63).

(122) Dokładniej ujmując, Niemcy i zainteresowane strony nie podzielają opinii Komisji wyrażonej w motywie 134 decyzji o wszczęciu postępowania i utrzymują, że BNetzA nie może ustalać poziomu dopłaty EEG. Jak już jednak wspomniano w motywie 43, § 6 ust. 3 AusglMechAV dowodzi uprawnień BNetzA do przyjmowania podlegających wykonaniu decyzji dotyczących korygowania poziomu dopłat. Ponadto zakres korzystania przez BNetzA z jej uprawnień nie ma znaczenia, skoro takie uprawnienia w ogóle posiada. Być może BNetzA po prostu nie stwierdziła konieczności podejmowania jakichkolwiek decyzji, które podlegałyby wykonaniu.

7.1.3.4. Stwierdzenie ogólnej kontroli ze strony państwa

(123) Niemcy i kilka zainteresowanych stron skrytykowały Komisję za rzekomo nienależyte uwzględnienie różnych etapów i wzajemnych relacji w całym systemie EEG w celu stwierdzenia, że system pozostaje pod kontrolą państwa. Utrzymują one, że jeżeli Komisja przeanalizowałaby poszczególne etapy oddzielnie, koncentrując się tylko na jednej parze wzajemnych powiązań w danym czasie (producent energii elektrycznej EEG – OSD/OSP; OSP – BNetzA; OSP – dostawca; dostawca – odbiorca), nie stwierdziłaby kontroli państwa. Rola BAFA rzekomo ogranicza się do oceny kwalifikowalności i BAFA nie przysługuje w tym zakresie żadna swoboda.

(124) Przeciwnie, Niemcy i zainteresowane strony są w błędzie, traktując zbyt fragmentarycznie system finansowy utworzony na podstawie ustawy EEG 2012. W sprawie Bouygues Sąd orzekł, co następuje: „Ponieważ interwencje państwa przybierają różne formy i powinny być analizowane na podstawie ich skutków, nie można wykluczyć […], że szereg kolejnych interwencji państwa w celu zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE należy uznać za jedną interwencję” (64). Sąd dodał, że „może tak być w szczególności w przypadku, gdy kolejne interwencje w szczególności w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji, mają tak ścisły związek, że niemożliwe jest ich rozdzielenie” (65). Pokrywa się to dokładnie z sytuacją systemu EEG. Ustawa EEG 2012 oraz uprawnienia i działania BNetzA, BAFA, UBA i Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung są tak ściśle ze sobą powiązane i od siebie uzależnione, że można je potraktować tylko jako nierozłączne.

(125) Niemcy utrzymują również, że Komisja niesłusznie wywnioskowała istnienie kontroli państwa ze sposobu zarządzania nadwyżkami i deficytami na rachunku EEG. Po pierwsze, Niemcy zwracają uwagę na brak związku rachunku EEG z budżetem państwa: państwo nie wyrównuje deficytu na rachunku EEG ani – jak miało to miejsce w sprawie Essent – do budżetu państwa nie przenosi się żadnych nadwyżek. Faktycznie zarówno deficyty, jak i nadwyżki, decydują o poziomie dopłaty EEG na kolejny rok. Są one zatem wyrównywane między zaangażowanymi podmiotami prywatnymi. Państwo nie ma tu nic do powiedzenia.

(126) Komisja uważa jednak, że kontrola państwa nad zasobami nie oznacza konieczności przepływów odpowiednich zasobów przez budżet państwa (66). Aby państwo sprawowało kontrolę nad zasobami, wystarczy, że w pełni ureguluje postępowania na wypadek deficytu lub nadwyżki na rachunku EEG. Rozstrzygającym elementem jest to, że państwo stworzyło system, w którym koszty ponoszone przez operatorów sieci wyrównuje się w pełni za sprawą dopłaty EEG i w którym dostawcy energii elektrycznej mają prawo przenosić dopłatę na odbiorców.

(127) Niemcy wskazują również, że samo uregulowanie sprawy przepływów prywatnych środków i nadzór nad tymi przepływami nie mogą stanowić pomocy państwa. Niemcy porównują system utworzony na podstawie ustawy EEG 2012 do innych obszarów regulacji gospodarczych, takich jak ochrona konsumentów w bankowości, zobowiązanie kierowców do ubezpieczania samochodów lub regulacje cen na rynku telekomunikacyjnym i w sektorze zdrowia. Niemcy utrzymują, że samo uregulowanie działalności gospodarczej nie pociąga za sobą kontroli ze strony państwa. Zdaniem Niemiec BNetzA zapewnia jedynie ochronę konsumentom. Istnieje jednak znaczna różnica między obszarami, w których państwo zapewnia jedynie ramy ochrony konsumentów, a analizowaną sytuacją. W tym przypadku państwo ustanowiło odrębne prawo, ustawę EEG 2012, której podstawowym celem nie jest ochrona konsumenta. Państwo zapewnia tutaj nieustanny przepływ pieniędzy w całym sektorze z myślą o realizacji celów tego ustawodawstwa. Co więcej, istnieje utrwalone orzecznictwo (67), zgodnie z którym fundusze finansowane za pośrednictwem obowiązkowych opłat nałożonych na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, zarządzanych i przydzielanych zgodnie z tym ustawodawstwem, należy uznać za zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, nawet jeśli są zarządzane przez instytucje odrębne od organów publicznych. Dlatego ustawy EEG 2012 nie można porównać ze środkami państwa, na które państwo nie ma wpływu i którym nie zapewnia finansowania.

(128) Zdaniem Niemiec sytuację można porównać do sytuacji w sprawie Doux Élevage. W wyroku w sprawie Doux Élevage Sąd stwierdził, że środki zgromadzone w drodze zapłaty składek nie przechodzą nawet przez budżet państwa, państwo nie rezygnuje z jakiegokolwiek tytułu z żadnych zasobów, fundusze zachowują prywatny charakter przez cały okres ich istnienia, a w przypadku niezapłacenia konieczne jest przeprowadzenie postępowania sądowego w sprawach cywilnych (68). Ponadto składki „nie znajdują się stale pod kontrolą publiczną” i „nie znajdują się w dyspozycji organów państwowych (69)”, przy czym faktycznie organy publiczne nie miały zezwolenia na sprawowanie kontroli nad tymi składkami z wyjątkiem „kontroli prawidłowości i zgodności z ustawą (70)”. Mimo argumentacji przedstawionej przez Niemcy przedmiotowej sprawy nie można porównać ze sprawą Doux Élevage. Różnica polega na tym, że w sprawie Doux Élevage to „organizacja międzybranżowa decyduje o przeznaczeniu tych zasobów, które są w całości poświęcone na określone przez nią samą cele (71)”. W rozpatrywanej sprawie cel dopłaty EEG określiło państwo i państwo w pełni kontroluje jego realizację. Co więcej, podczas gdy w przypadku Doux Élevage władze francuskie ograniczyły się do nadania istniejącej wcześniej dobrowolnej składce statusu wymagalnej dla wszystkich podmiotów w stosunku do odpowiednich transakcji, w przedmiotowej sprawie państwo utworzyło cały mechanizm obliczania i kompensowania kosztów między prywatnymi podmiotami.

(129) Oceniając kontrolę ze strony państwa, Niemcy utrzymują, że używanie przez komisję słowa „państwo” jest niejednoznaczne. Wyrok w sprawie Doux Élevage dowiódł, że słowo „państwo” powinno dotyczyć przede wszystkim władzy wykonawczej, czyli rządu i organów administracji, a nie powszechnie obowiązującego ustawodawstwa, które przyjmuje parlament. Sam fakt uchwalenia przez państwo AusglMechV nie jest równoznaczny z kontrolą ze strony państwa.

(130) Kryterium „państwa” należy jednak rozumieć szeroko. Po pierwsze, Sąd wielokrotnie orzekał, że pojęcie państwa w naturalny sposób dotyczy również ustawodawcy (72). Co więcej, jak już wspomniano w motywie 124, kontrolę ze strony państwa sprawuje się przy pomocy szeregu środków regulacyjnych i środków kontroli, których nie należy oceniać odrębnie. W przedmiotowym przypadku stosowne ustawodawstwo jest na tyle szczegółowe, że system zapewnia kontrolę ze strony państwa bez potrzeby dalszego angażowania organów państwowych. Ponadto BNetzA przysługują istotne uprawnienia do wpływania na dany proces.

(131) Dla kontrastu, władze Niemiec utrzymują, że ustawa EEG 2012 znacznie odbiega od sytuacji w sprawie Essent. W tej drugiej sprawie poziom dopłaty określano na mocy prawa niezależnie od kosztów, które ta dopłata miała pokrywać. Ponadto nadwyżki powyżej 400 mln NLG przekazywano do budżetu państwa. Dla kontrastu, poziom dopłaty EEG określają OSP na podstawie sprzedaży na rynku transakcji natychmiastowych, a państwo nie ma możliwości wpływania na te ustalenia. Co więcej, nadwyżki na rachunku EEG utrzymuje się w systemie, ponieważ wpływają one na dopłatę w kolejnym roku.

(132) Jak wykazano w motywie 126, kontrola państwa nad zasobami nie oznacza konieczności przepływów odpowiednich zasobów przez budżet państwa (73). Ponadto w rozpatrywanej sprawie poziom dopłaty EEG oblicza się zgodnie z przepisami wykonawczymi, uwzględniając cenę rynkową, jaką otrzymują OSP. Jak wyjaśniono w motywie 13 decyzji o wszczęciu postępowania, sposób obliczania przez OSP dopłaty EEG po zapoznaniu się z ceną uzyskaną na rynku transakcji natychmiastowych jest w pełni regulowany i przewidziany w ustawie EEG 2012.

(133) Ponadto Niemcy utrzymują, że chociaż w sprawie Essent zarządzanie opłatą powierzono jednemu konkretnemu organowi, ustawa EEG 2012 faktycznie nakłada zobowiązania na nieokreśloną liczbę podmiotów prywatnych, czyli operatorów sieci, OSP oraz dostawców energii elektrycznej, przy czym zobowiązania te określono w sposób ogólny. Nie jest to powierzenie zobowiązań i nie można uznać, że państwo powierzyło zarządzanie opłatą tak licznej grupie prywatnych podmiotów. Jak wspomniano w motywie 118, do zarządzania dopłatą EEG wyznaczono OSP, a nie inne podmioty. Ponadto nie wydaje się, by istniała podstawa prawna, która zakazywałaby państwu członkowskiemu powierzenia zarządzania zasobami państwowymi więcej niż jednemu podmiotowi.

(134) Niemcy i zainteresowane strony podkreślają również rzekome różnice między ustawą EEG 2012 i wydanym niedawno wyrokiem w sprawie Vent de colère (74): we Francji stosowną składkę pobierał od konsumentów fundusz prowadzony przez państwo, natomiast w Niemczech prywatni OSP pobierają dopłatę EEG od prywatnych dostawców, którzy potem mogą przenieść ją na odbiorców. We Francji poziom składki określano na podstawie rozporządzenia ministerialnego, natomiast w Niemczech obliczają go OSP na podstawie faktycznie ponoszonych kosztów. We Francji w przypadku deficytu ingerowałoby państwo, natomiast w Niemczech deficytem będą obciążone OSP, do czasu otrzymania rekompensaty za sprawą zwiększenia dopłaty w kolejnym roku.

(135) Utrzymując, że zasoby państwa istnieją jedynie wówczas, gdy władza wykonawcza państwa posiada fundusze do swojej dyspozycji, Niemcy błędnie interpretują orzecznictwo. Jak wyjaśniono w motywie 130, pojęcie państwa nie ogranicza się do władzy wykonawczej, ale dotyczy również ustawodawcy, tak jak nie wymaga się, by państwo dysponowało funduszami, jak gdyby stanowiły one część jego własnego budżetu. Stosownie do argumentacji przedstawionej w motywie 114, bez znaczenia jest, czy podmiot zarządzający zasobami państwowymi jest prywatny czy publiczny. Ponadto OSP obliczają dopłatę EEG na podstawie swoich kosztów w sposób przewidziany w ustawie EEG 2012, natomiast fakt, że państwo wprowadziło do systemu mechanizm rynkowy, nie wpływa na istnienie zasobów państwowych. Państwo określa też, co należy zrobić w przypadku deficytu. Istotnie, państwo nie pokrywa deficytu, ale reguluje i kontroluje sposób pokrycia deficytu, ostatecznie również z dopłaty EEG.

(136) Dodatkowo Niemcy utrzymują, że Vent de colère wymaga posiadania przez państwo władzy dyskrecjonalnej do dysponowania zasobami finansowymi w każdej chwili, podczas gdy w ustawie EEG 2012 państwo jedynie ustanowiło prawo i nie posiada takiej władzy dyskrecjonalnej. W opinii Niemiec Komisja nie dokonała wystarczającego rozróżnienia między prawdziwymi środkami kontroli ze strony władzy wykonawczej, a samą działalnością ustawodawczą. Kontrola ze strony państwa oznacza, że państwo posiada władzę dyskrecjonalną do dysponowania zasobami finansowymi. Ustalenie to potwierdza Sąd w wyroku w sprawie Vent de colère, pkt 21.

(137) W opinii Niemiec braku kontroli ze strony państwa dowodzi również fakt, że państwo nie może określać poziomu dopłaty EEG. Faktycznie poziom dopłaty określa w całości rynek, ponieważ zależy on od dochodów OSP ze sprzedaży energii elektrycznej EEG na rynku transakcji natychmiastowych. Komisja potwierdza, że państwo nie zawsze ustala dokładny poziom dopłaty EEG, ale określa sposób, w jaki należy go obliczać przy uwzględnieniu ceny sprzedaży energii elektrycznej. Ponadto państwo może wprowadzać do systemu finansowego mechanizmy rynkowe, nie rezygnując z kontroli nad finansowaniem. Pod tym względem Komisja nie widzi żadnej różnicy między publiczną opłatą ustaloną przez władze państwa a zobowiązaniem prawnym nałożonym przez państwo w drodze ustawodawstwa. W obu przypadkach państwo organizuje transfer zasobów finansowych w drodze ustawodawstwa i ustala cele, na jakie zasoby te można spożytkować.

(138) W związku z powyższym Komisja podtrzymuje swoją ocenę, że wsparcie na rzecz producentów energii elektrycznej i wytwarzania energii z gazu kopalnianego, polegające na stosowaniu gwarantowanych cen zakupu, jest finansowane z zasobów państwowych.

7.1.4. Zakłócający wpływ na konkurencję i wymianę handlową

(139) Ostatecznie wydaje się też, że korzyści dla producentów energii elektrycznej EEG i odbiorców energochłonnych mogą zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową, ponieważ beneficjenci prowadzą działalność w sektorach, w których dokonano liberalizacji rynków i w których odbywa się wymiana handlowa między państwami członkowskimi.

7.1.5. Wniosek dotyczący istnienia pomocy państwa

(140) W związku z powyższym Komisja stwierdza, że ustawa EEG 2012 wiąże się z pomocą państwa w rozumieniu art. 107 Traktatu zarówno w kategoriach korzyści producentów energii elektrycznej EEG, jak i korzyści odbiorców energochłonnych w ramach BesAR.

7.2. Istniejąca pomoc/nowa pomoc i legalność pomocy

(141) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że niemieckie prawo dotyczące energii ze źródeł odnawialnych, które weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2000 r. („ustawa EEG 2000”), będące prekursorem ustawy EEG 2012, nie zostało przez nią uznane za skutkujące pomocą państwa (decyzja Komisji w sprawie NN 27/2000) (75). Komisja jednak uznała, że zmiany wprowadzone ustawą EEG 2012 są znaczne i pomoc przyznana na podstawie ustawy EEG 2012 stanowi pomoc nową, nieobjętą poprzednią decyzją Komisji (motyw 150 decyzji o wszczęciu postępowania).

(142) Niemcy i kilka zainteresowanych stron nie zgodziły się z tym stwierdzeniem.

(143) Niemcy i zainteresowane strony utrzymują, że kolejne zmiany dokonane w okresie między pierwotną wersją ustawy EEG 2000 i ustawą EEG 2012 nie zmieniły zasadniczo programu pomocy, wobec czego ustawa 2012 stanowi pomoc istniejącą.

(144) Niemcy przyznają jednak, że między ustawą EEG 2012 i ustawą EEG 2000 istnieją dwie różnice: a) wprowadzono zmianę do mechanizmu wyrównawczego: pierwotny fizyczny przepływ energii elektrycznej EEG do dostawców zastąpiono zobowiązaniem OSP do samodzielnej sprzedaży energii elektrycznej na rynku transakcji natychmiastowych. W zamian za wniesienie dopłaty EEG za daną ilość energii elektrycznej dostawcy energii elektrycznej mogą oznaczyć tę ilość energii jako energię elektryczną EEG. W opinii Niemiec oznacza to, że dostawcy energii elektrycznej nabywają „odnawialną jakość” energii elektrycznej i tym samym możliwość wskazania odbiorcom zakresu, w jakim uiścili dopłatę (por. § 53 ust. 1 i § 54 ust. 1 ustawy EEG 2012); b) w ustawie EEG 2000 nie występuje BesAR.

(145) Poza tymi dwiema różnicami mechanizm opisany w motywach 7, 8 i 9 pokrywa się zdaniem Niemiec całkowicie z ustawą EEG 2000. W szczególności Niemcy utrzymują, że w ustawie EEG 2000 uwzględniona była już zasadnicza cecha, czyli fakt, że dostawcy energii elektrycznej rekompensują dodatkowe koszty OSP z zakupu energii elektrycznej EEG przy pomocy swoich własnych środków finansowych.

(146) Komisja podtrzymuje swoje ustalenie, że pomoc państwa zapewniona ustawą EEG 2012 stanowi pomoc nową, ponieważ ustawa EEG 2012 znacznie odbiega od ustawy EEG 2000.

(147) W istocie, zmiany potwierdzone przez Niemcy, a mianowicie zmiana w mechanizmie wyrównawczym oraz wprowadzenie BesAR, są zmianami znacznymi.

7.2.1. Zmiana w mechanizmie wyrównawczym

(148) Na wstępie Komisja zwraca uwagę na fakt, że chociaż w 2002 r. uznała, iż ustawa EEG 2000 nie wiązała się z transferem zasobów państwowych, ocena ta miała miejsce krótko po wydaniu wyroku w sprawie PreussenElektra. Kolejne orzeczenia Sądu doprecyzowały jednak, a nawet zaostrzyły wyrok w sprawie PreussenElektra: opierając się na orzeczeniach w sprawach Essent, Vent de colère i Elcogás, może wydawać się, że w ramach pierwotnego mechanizmu wyrównawczego państwo powierzyło już OSP obowiązek zarządzania programem pomocy, który był finansowany za pomocą dopłat pobieranych od dostawców energii elektrycznej.

(149) Decydujące znaczenie ma znaczna zmiana mechanizmu wyrównawczego. Nie składa się on już z łańcucha zobowiązań dotyczących fizycznego nabywania energii elektrycznej (operatorzy sieci od producentów energii elektrycznej EEG; OSP od operatorów sieci; dostawcy energii elektrycznej od OSP). Obecnie skończono z fizycznym transferem na poziomie OSP, które muszą sprzedawać energię elektryczną EEG. Sprzedaż tę oddzielono od mechanizmu wyrównawczego. Mechanizm wyrównawczy to wyłącznie finansowy podział kosztów między różnymi podmiotami. Państwo powierzyło OSP odpowiedzialność za centralizowanie i obliczanie tych kosztów oraz pobieranie ich od dostawców energii elektrycznej.

(150) W ustawie EEG 2000 nie było też mowy o tym, czy odbiorcy energii elektrycznej powinni również uczestniczyć w kosztach produkcji energii elektrycznej EEG. Decyzję tę pozostawiono właściwemu organowi regulacyjnemu, który wówczas był uprawniony do regulowania cen energii elektrycznej dla odbiorców końcowych. Ustawa EEG 2012 jednoznacznie umożliwia dostawcom przenoszenie kosztów na swoich odbiorców i faktycznie wszyscy dostawcy tak postępują.

(151) Ponadto BNetzA, która na podstawie ustawy EEG 2000 nie odgrywała żadnej roli, nadano uprawnienia do monitorowania tych przepływów finansowych oraz egzekwowania przestrzegania ustawy EEG 2012, zwłaszcza w celu zapewnienia ochrony konsumentów. BAFA, który również nie odgrywał żadnej roli na podstawie ustawy EEG 2000, decyduje o przyznaniu niektórym przedsiębiorstwom obniżonej dopłaty EEG na podstawie kryteriów określonych w ustawie EEG 2012.

7.2.2. Besondere Ausgleichsregelung (BesAR)

(152) Logiczną konsekwencją włączenia odbiorców energii elektrycznej w podział obciążenia jest zmniejszenie dopłaty dla przedsiębiorstw energochłonnych. Na podstawie ustawy EEG 2012 BAFA, któremu ustawa EEG 2000 nie przypisywała żadnej szczególnej roli, odpowiada za poświadczanie, w drodze decyzji administracyjnych, spełniania warunków BesAR przez odbiorców energochłonnych. Niektóre zainteresowane strony utrzymywały, że sam fakt korzystania przez niektórych odbiorców energii elektrycznej ze zmniejszonej dopłaty EEG nie może wpływać na prywatny charakter pochodzących z niej zasobów finansowych. Komisja uważa jednak, że istnienie BesAR dodatkowo dowodzi, iż ustawa EEG 2012 nie opiera się już na obowiązku zakupu z wykorzystaniem środków prywatnych, ale na kompleksowym systemie alokacji kosztów, u podłoża którego leżą w pewnym stopniu aspekty sprawiedliwości dystrybutywnej, zorganizowanym przez państwo i monitorowanym przez organy państwowe.

(153) Podsumowując, liczne różnice między ustawą EEG 2000 i ustawą EEG 2012 przedstawiono w skrócie w poniższej tabeli. Dowodzą one, że ustawa EEG 2012 stanowi całkowicie nowy system. Cecha Ustawa EEG 2000 Ustawa EEG 2012 Przeniesienie dopłaty Sukcesywne zobowiązania operatorów do zakupu energii elektrycznej EEG Przeniesienie kosztów oddzielono od przesyłu energii elektrycznej EEG Mechanizm wyrównawczy na trzecim poziomie Wyrównanie kosztów połączono z zakupem energii elektrycznej EEG Wyrównanie kosztów w związku ze sprzedażą energii elektrycznej EEG na rynku transakcji natychmiastowych Odbiorcy końcowi muszą ponosić koszty, przy czym niektórzy korzystają ze zmniejszenia opłaty Nie przewidziano. BesAR: odbiorcy energochłonni mogą wystąpić o zmniejszenie swojej dopłaty Rola BNetzA Brak. Nadzór nad określaniem dopłaty i jej egzekwowanie Rola BAFA Brak. Zezwala na zmniejszenie dopłaty Poziom dopłaty 0,2 centa za kWh (2000) 6,24 centa za kWh (2014) Wartość udziału energii elektrycznej EEG Poniżej 1 mld EUR (2000) Powyżej 20 mld EUR (2013)

(154) Mając na uwadze, że ustawa EEG 2012 ma zastosowanie wyłącznie do ograniczeń dopłaty EEG przyznanych na lata 2013 i 2014, pomoc państwa stanowi wyłącznie zmniejszenie przyznane w tych dwóch latach (76).

7.3. Zgodność z rynkiem wewnętrznym

(155) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że pomoc państwa na rzecz producentów energii elektrycznej EEG można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Wyraziła jednak wątpliwości, czy przyznanie tej pomocy można oceniać niezależnie od mechanizmu jej finansowania, czyli dopłaty EEG. Doszła też wstępnie do wniosku, że dopłata EEG narusza art. 30 lub 110 Traktatu.

(156) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła też wątpliwości, czy zasadę BesAR można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 Traktatu.

7.3.1. Podstawa prawna i zakres oceny zgodności BesAR

(157) Ocena zgodności obejmuje jedynie nową pomoc, która została przyznana na podstawie ustawy EEG 2012. Podstawą prawną zmniejszenia dopłaty EEG dokonanego w 2012 r. był akt administracyjny wydany przez BAFA pod koniec 2011 r. Podlega ono zatem przepisom art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (77).

(158) Niniejsza decyzja nie obejmuje zmniejszonych dopłat EEG dla przedsiębiorstw kolejowych. Komisja zastrzega sobie prawo do oceny § 42 ustawy EEG 2012 w ramach oddzielnego postępowania.

(159) Komisja oceniła zgodność BesAR z rynkiem wewnętrznym na podstawie sekcji 3.7.2 i 3.7.3 wytycznych 2014.

(160) Komisja stosuje wytyczne 2014 od dnia 1 lipca 2014 r. Wytyczne te zawierają merytoryczne zasady oceny ulg w finansowaniu wsparcia na rzecz energii ze źródeł odnawialnych, w tym ulg przyznanych przed dniem 1 lipca 2014 r. (pkt 248). Analizowaną pomoc państwa należy zatem ocenić na podstawie wytycznych 2014.

(161) Zgodnie z orzecznictwem w szczególnej dziedzinie pomocy państwa Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje, o ile nie odbiegają one od postanowień Traktatu i są akceptowane przez państwa członkowskie (78). Niemcy zaakceptowały wytyczne 2014 w dniu 31 lipca 2014 r. Żadna ze stron nie kwestionowała zgodności wytycznych z postanowieniami Traktatu.

(162) Zainteresowane strony zakwestionowały jednak zgodność pkt 248 z prawem. Uważają, że stosowanie wytycznych 2014 do pomocy, która została przyznana przed dniem 1 lipca 2014 r., narusza kilka ogólnych zasad prawa unijnego, a mianowicie zasadę pewności prawa oraz zasadę niedziałania szkodliwych środków w