PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 351/68

DECYZJA KOMISJI (UE) 2016/2327

z dnia 5 lipca 2016 r.

w sprawie pomocy państwa nr SA.19864 – 2014/C (ex 2009/NN54) wdrożonej przez Belgię – Finansowanie szpitali publicznych sieci IRIS w Regionie Stołecznym Brukseli

(notyfikowana jako dokument nr C(2016) 4051)

(Jedynie teksty w językach francuskim i niderlandzkim są autentyczne)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (2) zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) Pismami z dnia 7 września 2005 r. i z dnia 17 października 2005 r. zarejestrowanymi odpowiednio dnia 12 września 2005 r. i dnia 19 października 2005 r. Komisja otrzymała skargę skierowaną przeciwko państwu belgijskiemu, dotyczącą domniemanego przyznawania począwszy od 1995 r. pomocy niezgodnej z prawem i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym na rzecz pięciu szpitali publicznych (3) (zwanych dalej „szpitalami IRIS”) (4) należących do sieci IRIS (5) (zwanej dalej „IRIS”) w Regionie Stołecznym Brukseli. Skargę złożyły dwa stowarzyszenia (brukselskie stowarzyszenie instytucji społecznych i instytucji zdrowia publicznego (fr. Coordination bruxelloise d'institutions sociales et de santé, CBI) oraz brukselskie stowarzyszenie prywatnych instytucji opieki (fr. Association bruxelloise des institutions de soins privées, ABISP)) reprezentujące szpitale zarządzane przez osoby prawne prawa prywatnego („zwane dalej „szpitalami prywatnymi”) oraz ut singuli kilka szpitali będących członkami tych stowarzyszeń (6).

(2) Skarga zawierała w szczególności zestawy argumentów dotyczące następujących kwestii: i) braku lub niewystarczającej przejrzystości określenia i zasad powierzenia zadań w zakresie świadczenia usługi publicznej jedynie szpitalom IRIS, a nie brukselskim szpitalom prywatnym; ii) wyrównania przez organy publiczne strat ponoszonych przez szpitale IRIS; iii) nadwyżki rekompensaty kosztów związanych z zadaniami w zakresie świadczenia usług publicznych przez szpitale IRIS za pośrednictwem brukselskiego regionalnego funduszu refinansowania gminnych środków pieniężnych (fr. Fonds Régional Bruxellois de Refinancement des Trésories Communales); iv) braku przejrzystości sposobu finansowania publicznego szpitali IRIS; oraz v) występowania subsydiowania skrośnego działalności pozaszpitalnej szpitali IRIS poprzez rekompensaty otrzymywane na realizację ich zadań szpitalnych (7).

(3) W nawiązaniu do dodatkowych informacji przekazanych przez władze belgijskie dnia 10 stycznia 2008 r. służby Komisji w piśmie wysłanym do skarżących poinformowały skarżących o swojej wstępnej opinii dotyczącej skargi (8) i wezwały zainteresowane strony do dostarczenia nowych informacji, które pozwoliłyby im na ponowne zbadanie przeprowadzonej wstępnej oceny skargi, zaznaczając przy tym, że bez dostarczenia tych nowych informacji wstępna ocena zostanie utrzymana. Po otrzymaniu odpowiedzi skarżących służby Komisji potwierdziły swoją wstępną ocenę pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r.

(4) Następnie skarżący poinformowali Komisję, że wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności do Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (obecnie, od dnia 1 grudnia 2009 r. – Sąd Unii Europejskiej, zwany dalej „Sądem”) w odniesieniu do pisma z dnia 10 stycznia 2008 r., które uważali za decyzję Komisji (9). Ponadto dnia 20 czerwca 2008 r. skarżący wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności pisma służb Komisji z dnia 10 kwietnia 2008 r. (10). Obydwa postępowania toczące się przed Sądem zostały zawieszone przez Sąd do dnia 31 października 2009 r., ponieważ Komisja poinformowała Sąd, że ma zamiar przyjąć decyzję na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (11). W celu przyjęcia tej decyzji służby Komisji zwróciły się do władz belgijskich i do skarżących o udzielenie dodatkowych informacji.

(5) W decyzji z dnia 28 października 2009 r. (12) (zwanej dalej „decyzją Komisji z 2009 r.”, zob. również sekcja 4.1) Komisja zdecydowała o niewnoszeniu zastrzeżeń w odniesieniu do pomocy na finansowanie szpitali publicznych IRIS w Regionie Stołecznym Brukseli ze względu na to, że przedmiotowe finansowanie uznano za zgodne ze wspólnym rynkiem z uwzględnieniem warunków określonych w decyzji Komisji 2005/842/WE (13) (zwanej dalej „decyzją w sprawie UOIG z 2005 r.”), jak również z uwzględnieniem bezpośrednio art. 86 ust. 2 Traktatu WE (obecnie art. 106 ust. 2 TFUE) odnośnie do zadań w zakresie świadczenia usług publicznych powierzonych przed wejściem w życie decyzji w sprawie UOIG z 2005 r. w dniu 19 grudnia 2005 r.

(6) Następnie skarżący wnieśli do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji Komisji. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie T-137/10 (14) (zob. również sekcja 4.2), uznając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem praw proceduralnych skarżących. W szczególności Sąd stwierdził, że Komisja powinna była żywić poważne wątpliwości co do zgodności przedmiotowych środków z rynkiem wewnętrznym, biorąc pod uwagę argumenty podniesione w tym względzie przez skarżących. Sąd stwierdził zatem, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, aby zebrać wszystkie informacje istotne do weryfikacji zgodności wszystkich omawianych środków pomocy z rynkiem wewnętrznym oraz umożliwić skarżącym i innym zainteresowanym stronom przedstawienie uwag w ramach tego postępowania (15).

(7) Pismem z dnia 1 października 2014 r. Komisja poinformowała Belgię o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do środków publicznego finansowania na rzecz szpitali IRIS w Regionie Stołecznym Brukseli.

(8) Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania (zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (16). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat środków.

(9) Pismem z dnia 22 października 2014 r. władze belgijskie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu na zgłaszanie uwag w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania. Komisja zgodziła się na to przedłużenie pismem z dnia 23 października 2014 r. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. wystąpiono z wnioskiem o ponowne przedłużenie, a Komisja wyraziła na nie zgodę pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. Królestwo Belgii przedstawiło swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania.

(10) Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanych stron (zob. sekcja 5 poniżej) w dniach 15 grudnia 2014 r., 5 stycznia 2015 r. i 9 stycznia 2015 r. Pismami z dnia 13 i z dnia 20 lutego 2015 r. Komisja przekazała te uwagi Belgii, która miała możliwość odniesienia się do nich. Uwagi Belgii otrzymano pismem z dnia 13 marca 2015 r., zarejestrowanym dnia 17 marca 2015 r.

(11) Na tej podstawie Komisja ponownie zbadała sprawę i zinterpretowała niektóre elementy w odmienny sposób niż w ramach oceny przedstawionej w jej decyzji z 2009 r., co do której stwierdzono nieważność.

2. KONTEKST

(12) Szpitale IRIS działają w złożonym środowisku legislacyjnym i regulacyjnym ustalonym przez różne organy publiczne. Ogólna ocena zgodności finansowania publicznego, z którego korzystają te szpitale, z zasadami pomocy państwa wymaga najpierw krótkiego opisania ram legislacyjnych i regulacyjnych mających zastosowanie do szpitali IRIS. Opis ten obejmuje przedstawienie ustawy o CPAS (na podstawie której utworzono szpitale IRIS), zarys historyczny utworzenia szpitali IRIS, wykaz dokumentów ustawodawczych i innych dokumentów regulujących działalność szpitali IRIS, krótki opis głównych rodzajów działalności szpitali IRIS, jak również wykaz różnych mechanizmów finansowania, które mają zastosowanie.

2.1. Prawo do pomocy społecznej i ustawa o CPAS

(13) W Belgii prawo do pomocy społecznej jest prawem zagwarantowanym w konstytucji. W szczególności art. 23 konstytucji belgijskiej stanowi, co następuje: „Każdy ma prawo do życia zgodnego z wymaganiami godności ludzkiej. W tym celu w ustawie, dekrecie lub przepisie, o którym mowa w art. 134, gwarantuje się, uwzględniając odpowiednie obowiązki, prawa ekonomiczne, społeczne i kulturalne oraz ustala się warunki ich wykonywania. Prawa te obejmują w szczególności: […] 2o prawo do zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia i do pomocy społecznej, medycznej i prawnej”.

(14) Skuteczny dostęp obywateli do pomocy społecznej reguluje głównie ustawa organiczna z dnia 8 lipca 1976 r. (17) (zwana dalej „ustawą o CPAS”) ustanawiająca publiczne ośrodki działań społecznych (fr. Centres Publics d'Action Sociale) (zwane dalej „CPAS”). Są one podmiotami publicznymi posiadającymi osobowość prawną działającymi w każdej belgijskiej gminie. Ośrodki CPAS są zarządzane przez radę, której członków wybiera rada danej gminy. Zgodnie z art. 1 ustawy o CPAS: „Każdy ma prawo do pomocy społecznej. Jej celem jest zagwarantowanie wszystkim obywatelom życia zgodnego z wymaganiami godności ludzkiej. Tworzy się publiczne ośrodki pomocy społecznej, których zadaniem jest zapewnienie tej pomocy na warunkach określonych w niniejszej ustawie”.

(15) W praktyce ośrodek CPAS świadczy pomoc społeczną osobom, które nie dysponują środkami niezbędnymi do życia zgodnego z wymaganiami godności ludzkiej i które nie mogą korzystać z innych form zabezpieczenia społecznego (np. z zasiłku dla bezrobotnych). W tym kontekście w art. 57 ust. 1 ustawy o CPAS uściśla się, że zadaniem ośrodka CPAS jest zapewnienie osobom i rodzinom pomocy należnej ze strony samorządu. Zadanie to opisuje się w nim w następujący sposób: „Zapewnia on nie tylko pomoc paliatywną lub leczniczą, lecz także pomoc zapobiegawczą. Zachęca korzystających do uczestnictwa społecznego. Pomoc ta może być pomocą materialną, społeczna, medyczną, medyczno-społeczna lub psychologiczną”.

(16) Każdy ośrodek CPAS jest zobowiązany do świadczenia pomocy społecznej osobom i rodzinom, przy czym dysponuje jednak pewną swobodą uznania w odniesieniu do sposobu, w jaki udziela tej pomocy. Ściślej rzecz ujmując, ośrodek CPAS może świadczyć tę pomoc: — albo samodzielnie w sposób bezpośredni, — albo „w razie potrzeby oraz w stosownych przypadkach w ramach istniejącego programowania” (zob. również motyw 19) za pośrednictwem placówek lub służb, które tworzy (na podstawie art. 60 ust. 6, art. 79 i art. 118 ustawy o CPAS) – w takim przypadku ośrodek CPAS, który tworzy taką placówkę lub służbę jest zobowiązany również do określenia celu jej działalności. Wszystkie obowiązki społeczne delegowane przez ośrodek CPAS do tej placówki lub służby należy następnie wypełniać zgodnie z tym celem; — albo za pośrednictwem placówek lub służb, z którymi współpracuje (art. 61 ustawy o CPAS) – w takim przypadku odnośne placówki lub służby musiały zostać utworzone: — albo przez sam ośrodek CPAS (zob. tiret poprzednie), — albo przez osobę trzecią, która również określiła cel ich działalności.

(17) W dwóch ostatnich przypadkach ośrodek CPAS deleguje wszystkie swoje obowiązki w zakresie pomocy społecznej (lub ich część) wyłącznie w zakresie, w jakim delegowanie to jest zgodne z celem działalności placówki współpracującej. Z jednej strony, jeżeli placówka zostaje utworzona przez ośrodek CPAS, ośrodek ten kontroluje cel jej działalności. W przypadku placówki całkowicie oddzielnej (placówki będącej osobą trzecią) współpraca będzie natomiast ograniczona przez cel działalności tej placówki.

(18) Obowiązek prawny nałożony na ośrodek CPAS dotyczący świadczenia pomocy społecznej bez względu na to, czy jest to pomoc materialna, społeczna, medyczna, medyczno-społeczna czy psychologiczna, jest identyczny niezależnie od tego, czy ośrodek CPAS świadczy tę pomoc bezpośrednio, czy za pośrednictwem placówek, które tworzy lub z którymi współpracuje. W art. 57 ustawy CPAS nakłada się na ośrodek CPAS (i tylko na ośrodek CPAS) obowiązek świadczenia tej pomocy we wszystkich przypadkach. Każdy rodzaj delegowania stanowi formę wykonywania tego obowiązku i nie zwalnia ośrodka CPAS z odpowiedzialności za spełnienie i ciągłe spełnianie jego obowiązku.

(19) Wymogi mające zastosowanie w przypadkach, w których ośrodek CPAS ma zamiar utworzyć placówkę lub służbę (na przykład szpital) w celu spełnienia (części) swoich zadań związanych z pomocą społeczną, określono w art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS: „Publiczny ośrodek pomocy społecznej tworzy w razie potrzeby oraz w stosownych przypadkach w ramach istniejącego programowania placówki lub służby o charakterze społecznym, leczniczym lub zapobiegawczym oraz rozszerza ich działalność i zarządza nimi. Konieczność utworzenia lub rozszerzenia działalności placówki lub służby musi wynikać z dokumentacji zawierającej badanie dotyczące potrzeb gminy lub regionu oraz podobnych placówek lub służb już działających, opis funkcjonowania, dokładną kalkulację kosztów i wydatków, które należy ponieść oraz, w miarę możliwości, informacje pozwalające na porównanie z podobnymi placówkami lub służbami. Decyzję o utworzeniu lub o rozszerzeniu działalności placówek lub służb, które mogłyby skorzystać z dotacji inwestycyjnych albo operacyjnych, można podjąć wyłącznie na podstawie dokumentacji wskazującej na spełnienie warunków przewidzianych w przepisach ustawodawczych lub w regulacjach organicznych w odniesieniu do przyznawania tych dotacji. Bez uszczerbku dla zezwoleń, które należy otrzymać od innych organów publicznych, jeżeli decyzja o utworzeniu lub o rozszerzeniu działalności placówki lub służby może spowodować interwencję obciążającą budżet gminy lub zwiększyć takie obciążenia, podlega ona zatwierdzeniu przez radę gminy”.

(20) Obowiązek nałożony w art. 57 ustawy o CPAS, dotyczący świadczenia pomocy (społecznej, medycznej, medyczno-społecznej lub psychologicznej) na rzecz osób i rodzin ma charakter: — powszechny: pomoc należy świadczyć niezależnie od przekonań światopoglądowych, filozoficznych lub religijnych beneficjentów (art. 59 ustawy o CPAS) oraz od ewentualnego braku środków po stronie zainteresowanej osoby. Szczególnym zadaniem ośrodka CPAS jest świadczenie pomocy z uwzględnieniem stanu ubóstwa zainteresowanego. Na tej podstawie każdy ośrodek CPAS jest zobowiązany świadczyć pomoc wszystkim potrzebującym. Jeżeli tworzy on placówkę lub służbę, aby wywiązać się ze swojego zadania, ta placówka lub służba podlega temu samemu obowiązkowi, — nieograniczony w czasie: pomoc należy świadczyć tak długo, jak długo istnieje potrzeba społeczna. Ośrodek CPAS jest zatem zobowiązany do zapewnienia ciągłości pomocy, a co za tym idzie – ciągłości placówki lub służby, która świadczy tę pomoc.

(21) Zgodnie z zasadą samorządności gminy każdy ośrodek CPAS w swojej odnośnej gminie decyduje w sposób niezależny, zgodnie z ustawą o CPAS, o najodpowiedniejszym sposobie spełniania swojego obowiązku w zakresie pomocy społecznej (w tym medycznej). Innym z powodów dokonanego w konstytucji rozstrzygnięcia na rzecz organizacji pomocy społecznej na poziomie gminy jest intencja i komiczność wdrażania polityki pomocy społecznej na poziomie jak najbliższym ludności. Jeżeli ośrodek CPAS decyduje się na utworzenie placówki opieki zdrowotnej o charakterze leczniczym, aby spełnić potrzeby ludności lokalnej, utworzona w ten sposób placówka podlega jednocześnie ustawie o CPAS i federalnym ramom regulacyjnym mającym zastosowanie do szpitali (zob. motyw 32), które obejmują wszystkie szpitale bez względu na ich status (publiczny lub prywatny) i zapewniają wspólny system organizacyjny dla całego państwa. W przeciwieństwie jednak do szpitali prywatnych głównym celem szpitali utworzonych przez ośrodek CPAS, takich jak szpitale IRIS, jest stały wkład w świadczenie pomocy społecznej. Dokładny charakter obowiązków nałożonych na szpitale IRIS w zakresie pomocy społecznej (zob. również sekcja 7.3.4.1 poniżej) określono w statutach szpitali IRIS oraz w planach strategicznych sieci IRIS zgodnie z przepisami ustawy o CPAS (w szczególności z art. 120 i 135d tej ustawy).

(22) Ponadto zgodnie z art. 106 ustawy o CPAS gminy są zobowiązane do pokrycia deficytu ich ośrodków CPAS, gdy ośrodki te nie dysponują wystarczającymi środkami, aby pokryć wydatki związane z ich obowiązkami w zakresie pomocy społecznej.

2.2. Utworzenie szpitali IRIS

(23) Jak wyjaśniono powyżej (zob. motyw 15), pomoc społeczna świadczona przez ośrodek CPAS obejmuje pomoc medyczną i medyczno-społeczną oraz może mieć charakter zarówno zapobiegawczy, jak i leczniczy. Pomoc ta może być świadczona: (i) bezpośrednio przez ośrodek CPAS; (ii) za pośrednictwem osoby trzeciej (na przykład szpitala prywatnego) z poszanowaniem jej niezależności prawnej; lub (iii) w szczególności jeżeli ośrodek CPAS chce kontrolować sposób realizacji tych celów, przez utworzenie placówki lub służby odpowiedzialnej za wykonywanie części jego zadań (zadania te określa się wówczas w statucie tej placówki lub służby, a w przypadku szpitali IRIS – w planach strategicznych sieci IRIS (zob. motywy 16 i 21). W celu wypełniania zadań w zakresie pomocy społecznej ośrodki CPAS utworzyły szpitale w szeregu miast i gmin belgijskich oraz nadal nimi (współ-)zarządzają.

(24) W przeszłości ośrodki CPAS sześciu odnośnych gmin brukselskich (18) same świadczyły pomoc społeczną o charakterze medycznym i społeczno-medycznym za pośrednictwem ośmiu szpitali publicznych (19) znajdujących się w ośmiu różnych miejscach. Szpitale te były zarządzane przez ich odnośne ośrodki CPAS i nie posiadały osobowości prawnej. Było zatem jasne, że szpitale te wnoszą wkład w wypełnianie obowiązku ich odnośnych ośrodków CPAS w zakresie pomocy społecznej. W pierwszej połowie lat 90. XX wieku władze publiczne Brukseli uznały jednak, że deficyty strukturalne tych szpitali zagrażają ich ciągłości i rentowności. Aby zagwarantować ciągłość i rentowność oraz zdolność do funkcjonowania brukselskich szpitali publicznych w perspektywie długoterminowej, wspomniane władze publiczne podjęły decyzję o ich restrukturyzacji.

(25) Pierwszy etap tej restrukturyzacji rozpoczęto dnia 19 maja 1994 r., podpisując umowę o współpracy między federalnym rządem Belgii, Regionem Stołecznym Brukseli i Wspólną Komisją Wspólnotową Regionu Stołecznego Brukseli w zakresie polityki szpitalnej. Umowa ta przewidywała wdrożenie paktu restrukturyzacyjnego w celu zapewnienia ciągłości i rentowności usług szpitalnych o charakterze publicznym i lokalnym. Jak stanowi art. 2 wspomnianej umowy o współpracy: „Pakt restrukturyzacyjny musi spełniać następujące warunki: 1. uwzględniać gwarancje utrzymania z jednej strony specyfiki szpitali publicznych, między innymi przez wybór struktur prawnych i koordynacyjnych zapewniających dominację sektora publicznego w organach zarządzających i w ramach procedur decyzyjnych, a z drugiej strony wymiaru lokalnego przez zwiększenie liczby osób wybranych w wyborach bezpośrednich w składzie organów zarządzających” (20).

(26) W tym celu w preambule umowy o współpracy przewidziano, co następuje: „mając na uwadze, że deficyt finansowy spowodowany przez publiczne instytucje szpitalne położone na terytorium Regionu Stołecznego Brukseli faktycznie osiągnął niepokojące rozmiary; że mimo wielu planów naprawczych równowaga finansowa tych instytucji jest bardzo niepewna i obciąża w związku z tym w sposób strukturalny budżety gminne; mając na uwadze, że w tej sytuacji należy wesprzeć wdrażanie mechanizmów koordynacji i współpracy między gminami, publicznymi ośrodkami pomocy społecznej i stowarzyszeniami utworzonymi zgodnie z rozdziałem XII ustawy organicznej z dnia 8 lipca 1976 r. o publicznych ośrodkach pomocy społecznej, odpowiedzialnymi za różne publiczne instytucje szpitalne położone na terytorium Regionu Stołecznego Brukseli; mając na uwadze, że takie mechanizmy koordynacji i współpracy mogą zapewnić ciągłość i rentowność działalności szpitali publicznych poprzez sprzyjanie synergiom w zakresie wyposażenia i infrastruktury, oraz środków zarządzania i rozwoju, a także przyczynić się do zmniejszenia deficytu budżetów gminnych; mając na uwadze, że niniejsza umowa w żaden sposób nie zmienia zasad finansowania szpitali, lecz ma na celu zmniejszenie deficytu strukturalnego dotykającego publiczne ośrodki pomocy społecznej i gminy” (21).

(27) Na tej właśnie podstawie dnia 22 grudnia 1995 r. Wspólna Komisja Wspólnotowa Regionu Stołecznego Brukseli przyjęła ordonans o dodaniu rozdziału XIIa do wersji ustawy o CPAS, która ma zastosowanie do Regionu Stołecznego Brukseli. Prace przygotowawcze do przyjęcia tego ordonansu (22) odnoszą się do umowy o współpracy z dnia 19 maja 1994 r. (zob. motyw 25), której głównym celem jest zapewnienie, dzięki zaproponowanej restrukturyzacji, ciągłości i rentowności brukselskich szpitali publicznych (23).

(28) Restrukturyzacja obejmowała głównie następujące działania: — Przekazanie przez ośrodki CPAS bezpośredniego zarządzania nad ich szpitalami publicznymi nowo powstałym osobom prawnym (zwanym „stowarzyszeniami objętymi przepisami rozdziału XII”) utworzonym przez ośrodki CPAS (wspólnie z odnośnymi gminami, stowarzyszeniem reprezentującym lekarzy pracujących w szpitalu oraz w stosownych przypadkach uniwersytetami Université libre de Bruxelles (ULB) lub Vrije Universiteit Brussel (VUB). Ośrodki CPAS zrezygnowały zatem z wcześniejszej decyzji o samodzielnym zarządzaniu własnymi szpitalami. Zgodnie z art. 60 ust. 6 i z art. 118 ustawy o CPAS (zob. motyw 19) ośrodki CPAS zdecydowały się założyć stowarzyszenie pozwalające im na świadczenie pomocy medycznej i medyczno-społecznej na rzecz społeczności. W związku z tym zlikwidowano brukselskie szpitale publiczne, a ich działalność przeniesiono do ośmiu lokalnych stowarzyszeń szpitalnych utworzonych zgodnie z rozdziałem XII ustawy o CPAS. Szpitale IRIS otrzymały w ten sposób niezależność prawną i finansową (24) dnia 1 stycznia 1996 r. Utworzono osiem następujących stowarzyszeń szpitalnych: CHU Brugmann – HUDERF, CH Brien, CHU Saint-Pierre (CHU-SP), CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops, CH Molière oraz Institut Bordet (IB). Wspomnianych osiem szpitali połączono następnie w sposób wskazany poniżej przy jednoczesnym zachowaniu wszystkich istniejących zakładów szpitalnych, tworząc pięć szpitali IRIS, które istnieją obecnie. Dnia 1 stycznia 1997 r. szpital CHU Brugmann (CHU-B) oraz szpital Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola (HUDERF) podzielono na dwa osobne podmioty prawne. Dnia 1 lipca 1999 r. szpitale CHU Brugmann i CH Brien połączono w jeden podmiot o nazwie CHU Brugmann. Tego samego dnia szpitale CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops i CH Molière połączyły się, tworząc szpitale Hôpitaux Iris Sud. O ile nie wskazano inaczej, w niniejszej decyzji termin „szpitale IRIS” oznacza tych pięć działających obecnie lokalnych stowarzyszeń szpitalnych (25). — Utworzenie struktury parasolowej o nazwie IRIS (na podstawie rozdziału XIIa ustawy o CPAS), której obowiązkiem jest zapewnienie koordynacji i kontroli działalności szpitalnej wszystkich stowarzyszeń objętych przepisami rozdziału XII (26). Głównym celem struktury parasolowej IRIS jest osiągnięcie trwałej równowagi finansowej w zakresie działalności szpitalnej wykonywanej przez szpitale IRIS. Jej główne zadania polegają na koordynacji działalności szpitali IRIS, ustalaniu planu strategicznego dla sieci IRIS, poprawie jakości oferowanych usług oraz kontrolowaniu budżetu sieci.

(29) Zgodnie z rozdziałem XII ustawy o CPAS podstawą działalności wszystkich lokalnych stowarzyszeń szpitalnych jest statut, w którym określa się między innymi przedmiot jego działalności, prawa i obowiązki członków oraz organy decyzyjne (27). Wszystkie stowarzyszenia posiadają walne zgromadzenie oraz zarząd, w których reprezentowane są różne strony będące założycielami stowarzyszenia (zob. motyw 28), jednak przedstawiciele władz publicznych (tzn. gminy i ośrodka CPAS) posiadają większość miejsc w tych organach decyzyjnych (28). Nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie szpitale IRIS są kontrolowane przez władze publiczne. Podobnie gminy i ośrodki CPAS posiadają większość na walnym zgromadzeniu i w zarządzie struktury parasolowej IRIS.

(30) W rozdziale XIIa ustawy o CPAS określa się między innymi zasady kontroli i nadzoru administracyjnego, które mają zastosowanie do lokalnych stowarzyszeń szpitalnych. Dokładniej rzecz ujmując, organizacja parasolowa IRIS jest zobowiązana do sporządzenia planu strategicznego, który ma charakter wiążący dla stowarzyszeń lokalnych objętych przepisami rozdziału XII. Na podstawie tego planu każde lokalne stowarzyszenie szpitalne jest zobowiązane do sporządzenia planów zarządzania i planów finansowych oraz przedłożenia ich do zatwierdzenia IRIS (zob. art. 135d ustawy o CPAS). Lokalne stowarzyszenia szpitalne muszą również zwracać się do IRIS o pozwolenie przed podjęciem niektórych kluczowych decyzji (zob. art. 135e) i podlegaj kontroli przeprowadzanej przez IRIS raz na kwartał (zob. art. 135g). IRIS wyznacza również komisarza przy każdym lokalnym stowarzyszeniu szpitalnym; uczestniczy on w posiedzeniach organów decyzyjnych tych stowarzyszeń i posiada prawo veta w odniesieniu do decyzji niezgodnych z decyzjami podjętymi przez IRIS (zob. art. 135h).

(31) Ponadto, jak wyjaśniono w motywach 31 i 32 decyzji o wszczęciu postępowania, restrukturyzacja brukselskich szpitali publicznych nadzorowanych i zarządzanych przez ośrodek CPAS obejmowała również część finansową. Ściślej rzecz ujmując, za pośrednictwem brukselskiego regionalnego funduszu refinansowania gminnych środków pieniężnych (fr. Fonds régional bruxellois de refinancement des trésories communales) (zwanego dalej „FRBRTC”) Region Stołeczny Brukseli udzielił pożyczki w wysokości 4 mld franków belgijskich (około 100 mln EUR) na okres 20 lat na rzecz gmin zarządzających szpitalem publicznym (za pośrednictwem ich odnośnych ośrodków CPAS) (29). Gminy te przekazały następnie te środki swoim szpitalom publicznym, aby pokryć część ich pasywów finansowych (30). Dnia 6 czerwca 1996 r. Region Stołeczny Brukseli zdecydował, że nie będzie wymagał zwrotu pożyczki i odsetek pod warunkiem pełnej realizacji umów restrukturyzacyjnych oraz przestrzegania planów finansowych.

2.3. Ramy regulacyjne mające zastosowanie do szpitali IRIS

(32) Z poprzedniej sekcji jasno wynika, że szpitale IRIS utworzono na podstawie ustawy o CPAS, aby umożliwić ośrodkom CPAS wypełnienie ich obowiązków w zakresie pomocy społecznej. Szpitale te podlegają więc w pierwszej kolejności ustawie o CPAS. Jako szpitale podlegają one jednak również ujednoliconej ustawie o szpitalach (LCH) (31) z dnia 7 sierpnia 1987 r., której art. 147 (obecnie art. 163 ustawy LCH w wersji z dnia 10 lipca 2008 r.) (32) stanowi, co następuje: „Jeżeli chodzi o szpitale zarządzane przez publiczny ośrodek pomocy społecznej i lekarzy w nich pracujących, przepisy niniejszej ujednoliconej ustawy uzupełniają ustawę organiczną z dnia 8 lipca 1976 r. o publicznych ośrodkach pomocy społecznej, w szczególności art. 48, 51, 52, 53, 54, 55, 56 i 94 tej ustawy”.

(33) W ustawie LCH określa się między innymi rodzaje szpitali, które można urzędowo zatwierdzić (33); warunki zarządzania szpitalem i strukturę działalności medycznej (34); programowanie działalności szpitali (35); normy i warunki dotyczące zatwierdzania szpitali i usług szpitalnych (36); stosunki prawne między szpitalem a lekarzami pracującymi w szpitalu, status dochodowy lekarzy pracujących w szpitalu, w tym w szczególności pobieranie i ustalanie wysokości honorariów, zawartość honorariów i przeznaczenie honorariów pobieranych centralnie (37).

(34) Ponadto szpitale IRIS podlegają również zasadom ustalonym w statutach lokalnych stowarzyszeń szpitalnych, w których określa się między innymi cel działalności szpitali IRIS, jak również prawa i obowiązki członków stowarzyszenia (zob. również motyw 29).

(35) Co więcej lokalne stowarzyszenia szpitalne znajdują się pod kontrolą organizacji parasolowej IRIS, co ogranicza ich zdolność do podejmowania w niezależny sposób niektórych decyzji finansowych i zarządczych (zob. również motyw 30). Należy zauważyć, że organizacja parasolowa IRIS przyjmuje wieloletnie plany strategiczne, które mają charakter wiążący dla lokalnych stowarzyszeń szpitalnych zgodnie z art. 135d ustawy o CPAS.

(36) Podsumowując, ramy regulacyjne, w których działają szpitale IRIS, obejmują ustawę o CPAS, ustawę LCH, statuty lokalnych stowarzyszeń szpitalnych i wiążące plany strategiczne przyjęte przez organizację parasolową IRIS.

2.4. Główna działalność szpitali IRIS

(37) Główna działalność szpitali IRIS polega na świadczeniu usług szpitalnych pacjentom z Regionu Stołecznego Brukseli. Szpitale IRIS zatrudniają ogółem prawie 10 000 osób, udzielają ponad milion konsultacji rocznie i stanowią największą służbę zapewniającą ostry dyżur w Belgii. Oferują kompleksowe usługi medyczne we wszystkich ważnych dziedzinach medycyny. Dwa z nich specjalizują się w szczególnych dyscyplinach (szpital Hôpital universitaire des enfants Reine Fabiola specjalizuje się w pediatrii, a szpital Institut Bordet specjalizuje się w onkologii).

(38) Poza usługami medycznymi szpitale IRIS zapewniają również szereg powiązanych działań społecznych. W szczególności pracownicy socjalni szpitali IRIS pomagają pacjentom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji oraz ich rodzinom w rozwiązywaniu trudności administracyjnych, finansowych, relacyjnych i społecznych.

(39) Pięć szpitali IRIS świadczy obecnie usługi medyczne i powiązane usługi społeczne za pośrednictwem sieci obejmującej jedenaście zakładów szpitalnych w Brukseli. Wspomniane zakłady szpitalne znajdują się w sześciu gminach (Anderlecht, Bruksela, Etterbeek, Forest, Ixelles i Schaerbeek).

(40) Szpitale IRIS opisują swoje zadania w następujący sposób: „nasze szpitale świadczą usługi od narodzin aż do końca życia wszystkim pacjentom, w każdej chwili ich życia, bez względu na to, z jakimi problemami zdrowotnymi się zmagają” (38). Dziesięć z jedenastu zakładów szpitali IRIS znajduje się w gminach, w których średni dochód nie przekracza mediany dochodu (39) dla Regionu Stołecznego Brukseli. Na podstawie klasyfikacji sporządzonej przez federalną służbę publiczną ds. zdrowia publicznego (zob. tabela przedstawiająca tę klasyfikację w motywie 185) trzy duże szpitale IRIS oferujące kompleksowe usługi (CHU Saint-Pierre, CHU Brugmann i szpitale Iris Sud (HIS)) są zarazem trzema szpitalami, których pacjenci mają najbardziej wrażliwy profil społeczno-ekonomiczny w Belgii. Sytuację tę potwierdza ponadto fakt, że w 2012 r. blisko 11 % wszystkich pacjentów przyjętych do szpitali CHU Saint-Pierre i CHU Brugmann nie było objętych obowiązkowym w Belgii ubezpieczeniem zdrowotnym i nie było w stanie zapłacić za swoje leczenie oraz że 15 % pacjentów tych szpitali było (również) zależnych od wsparcia ze strony ośrodka CPAS.

(41) Ponadto szpitale IRIS zapewniają również realizację szeregu działań powiązanych (takich jak przewóz pacjentów ambulansem między szpitalami, prowadzenie żłobka i przedszkola dla dzieci pracowników, placówek opiekuńczo-pielęgnacyjnych, domów spokojnej starości i szkół pielęgniarskich, działalność badawcza, infrastruktura mieszkalno-usługową, zakłady opieki psychiatrycznej, sklep dla pacjentów i odwiedzających, wypożyczanie telewizorów pacjentom, wynajem pokoi osobom trzecim, stołówka i infrastruktura postojowa). Wspomniane działania powiązane stanowią jedynie bardzo niewielki odsetek całej działalności szpitali IRIS, o czym świadczy niewielki wkład (średnio mniej niż 2 %) w całkowite przychody szpitali IRIS.

(42) Wszystkie te działania wiążą się z kosztami i przychodami szpitali IRIS. Koszty ponoszone przez szpitale IRIS wynikają nie tylko z ich szczególnej działalności, lecz także z ich statusu szpitali publicznych nakładającego na nie szereg obowiązków, którym nie podlegają szpitale prywatne. Koszty operacyjne ponoszone przez szpitale IRIS w ramach usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (zwanych dalej „UOIG”) i działań powiązanych wzrastają w szczególności za sprawą takich czynników jak: — obowiązek wypłacania premii za kompetencje językowe (40) dwujęzycznym pracownikom, co stanowi roczny koszt szacowany na kwotę (41) […] (42) mln EUR ponoszony przez szpitale IRIS, — system emerytalno-rentowy mający zastosowanie do pracowników statutowych (43) (urzędników powołanych), bardziej „hojny” niż system mający zastosowanie do pracowników sektora prywatnego, na rzecz którego szpitale IRIS muszą wnosić wkład szacowany na kwotę […] mln EUR rocznie, — koszty związane z chorobami przewlekłymi pracowników statutowych (44), które muszą ponosić szpitale IRIS (a nie system zabezpieczenia społecznego), w wysokości szacowanej na kwotę […] mln EUR rocznie, — podwyżki wynikające z tabeli płac, narzucone szpitalom IRIS przez Region Stołeczny Brukseli (45), który określa stawki mające zastosowanie do pracowników gminy, ośrodków CPAS i szpitali IRIS i który pokrywa jedynie 60 % tych podwyżek, obciążając szpitale IRIS rocznym kosztem wynoszącym około […] mln EUR, — obowiązkowy wkład szpitali IRIS w koszty organizacji parasolowej IRIS (46), którego roczny koszt szacuje się na kwotę […] mln EUR.

(43) Wspomniane koszty rezydualne muszą ponosić szpitale IRIS i nie są one pokrywane z innych źródeł finansowania publicznego (na przykład z budżetu środków finansowych (BŚF), zob. motyw 46 lit. a)).

2.5. Mechanizmy finansowania i mechanizmy księgowe szpitali IRIS

2.5.1. Mechanizmy finansowania

(44) Główna zasada finansowania szpitali IRIS jest określona w art. 46 (47) statutu każdego z pięciu lokalnych stowarzyszeń szpitalnych (zob. motywy 28–29), który stanowi, co następuje: „Nie naruszając art. 109 ustawy o szpitalach z dnia 7 sierpnia 1987 r. uchwałą walnego zgromadzenia dochód za rok obrotowy rozdziela się między członków dysponujących co najmniej jedną piątą całkowitej liczby głosów na walnym zgromadzeniu” (48). Na tej podstawie gminy i ośrodek CPAS mają obowiązek przejęcia w całości wszelkiego deficytu poniesionego przez szpitale IRIS i wykazanego w ich sprawozdaniach finansowych. Ponadto zgodnie z art. 106 ustawy o CPAS gminy są zobowiązane do pokrycia wszelkiego deficytu wygenerowanego przez ich ośrodki CPAS (zob. motyw 22). W związku z powyższym gminy (bezpośrednio ze względu na ich obowiązek finansowania względem ich odnośnych ośrodków CPAS) ostatecznie gwarantują ciągłość i rentowność szpitali IRIS, w całości pokrywając wszelki deficyt, który szpitale te mogą wygenerować.

(45) Oczywiście zakres, w jakim gminy i ośrodek CPAS muszą interweniować, aby pokryć ewentualne deficyty wygenerowane przez szpitale IRIS, zgodnie z art. 46 ich odpowiednich statutów zależy od stopnia, w jakim szpitale IRIS są w stanie pokryć swoje koszty z innych źródeł finansowania.

(46) W ustawie LCH opisuje się pięć źródeł finansowania dostępnych na równych zasadach dla szpitali publicznych i prywatnych. Koszty eksploatacyjne szpitali belgijskich pokrywane są głównie z trzech pierwszych źródeł (49), natomiast czwarte i piąte źródło dotyczy kosztów inwestycyjnych szpitali. a) Pierwszym źródłem finansowania jest budżet środków finansowych (zwany dalej „BŚF”) (50) ustanowiony przez federalnego ministra zdrowia publicznego, który uwzględnia jedynie leczenie szpitalne powodujące obowiązek zwrotu przez zabezpieczenie społeczne. BŚF ustanawia się dla każdego szpitala w granicach ogólnego budżetu państwa federalnego. Dostępny budżet federalny dzieli się pomiędzy wszystkie szpitale, przy czym niekoniecznie pokrywa on wszystkie ich koszty kwalifikowalne. Od 2002 r. budżet dla każdego szpitala ustala się zasadniczo z uwzględnieniem liczby dni, podczas których świadczono opiekę w poprzednim roku. Tę określoną kwotę wypłaca się następnie na rzecz każdego szpitala na dwa różne sposoby. Mianowicie około 85 % (część stałą) tej kwoty wypaca się na rzecz szpitala co miesiąc, natomiast pozostałe 15 % (część zmienną) wypłaca się na podstawie faktycznej liczby przyjęć i dni świadczenia opieki w szpitalu w ciągu roku. Na koniec każdego roku BŚF oblicza się ponownie na podstawie faktycznych danych liczbowych dotyczących danego roku i w zależności od wyniku tego obliczenia szpital otrzymuje lub musi ją zwrócić określoną kwotę. Bardziej szczegółowo BŚF jest uregulowany w zarządzeniu królewskim z dnia 25 kwietnia 2002 r., w którym określa się warunki i zasady mające zastosowanie do ustalania BŚF przyznawanego szpitalom. W szczególności w zarządzeniu królewskim określa się zasady ustalania BŚF, rodzaje kosztów, które mogą zostać pokryte przez państwo, oraz kryteria, które należy w tym względzie zastosować (51). Należy zauważyć, że BŚF nie ustanowiono, aby pokrywać faktyczne koszty ponoszone przez każdy szpital, lecz wręcz przeciwnie – ustanowiono go w formie finansowania ryczałtowego opartego na faktycznych historycznych kosztach tych szpitali. W związku z powyższym BŚF może okazać się niewystarczający w przypadku znacznego wzrostu kosztów lub innych zmian w organizacji i strukturze kosztów szpitala. b) Drugie źródło finansowania stanowią kwoty otrzymane z tytułu zabezpieczenia społecznego, tzn. wypłacone przez krajowy instytut ds. ubezpieczenia zdrowotnego i ubezpieczenia na wypadek inwalidztwa (zwany dalej „INAMI”) na rzecz szpitali z tytułu opieki, którą świadczą one na rzecz swoich pacjentów. Finansowanie to opiera się na ustawie o ubezpieczeniu zdrowotnym i ubezpieczeniu na wypadek inwalidztwa (52) lub na jej wersji skonsolidowanej określonej ustawą z dnia 14 lipca 1994 r. (53), w której definiuje się belgijski system zabezpieczenia społecznego w zakresie chorób i inwalidztwa i określa się, które usługi medyczne i leki mogą być objęte rekompensatą w ramach systemu zabezpieczenia społecznego. Szpitale obciążają bezpośrednio INAMI częścią honorariów lekarzy i kosztami leków podawanych pacjentom. Kwoty wypłacane przez INAMI nie pokrywają jednak całości kosztów ponoszonych przez szpitale w związku ze świadczeniami szpitalnymi. W związku z powyższym istnieje ryzyko, że szpitale, które nie dysponują innymi wystarczającymi źródłami finansowania, staną się deficytowe. c) Trzecie źródło finansowania obejmuje płatności dokonywane bezpośrednio na rzecz szpitali ze strony pacjentów lub ich prywatnego ubezpieczyciela zapewniającego ubezpieczenie zdrowotne. Płatności te są niezbędne, ponieważ zabezpieczenie społeczne nie pokrywa całości honorariów lekarzy ani cen leków i innych świadczeń (na przykład implantów). Ponadto, jeżeli pacjent wybiera salę jednoosobowa, można naliczyć dodatkowe opłaty oprócz zwykłej ceny hospitalizacji i zwykłych honorariów lekarzy (standardowe taryfy naliczane za każde leczenie ulegają podwyższeniu). Co więcej, pacjentów można również obciążyć dodatkowymi kosztami za korzystanie z niektórych usług dodatkowych (na przykład za wypożyczenie telewizora, korzystanie z parkingu szpitalnego itd.). Wszystkie płatności dokonywane przez pacjentów lub osoby trzecie, które stanowią zapłatę za świadczenia wykonywane przez lekarzy pracujących w szpitalu odnoszące się do hospitalizowanych pacjentów, muszą być pobierane przez szpital w sposób scentralizowany (54). Szpitale i pracujący w nich lekarze zawierają umowy, w których określa się odsetek potrąceń, który szpitale mogą stosować, aby pokryć koszty pobierania honorariów i inne koszty, które nie są finansowane z BŚF (55). W ten sam sposób, co w przypadku zwykłych honorariów lekarzy, szpitale mogą stosować potrącenia w odniesieniu do części dodatkowych kosztów, o których mowa powyżej, aby pokryć część swoich kosztów (również zgodnie z umową zawartą między szpitalem a pracującymi w nim lekarzami). Część honorariów lekarzy nie służy więc do wypłacania wynagrodzeń tym ostatnim, ale do pokrycia kosztów eksploatacyjnych szpitali. d) Czwarte źródło finansowania jest w szczególności przeznaczone do pokrycia kosztów inwestycyjnych ponoszonych przez szpitale. Inwestycje dokonywane przez szpitale są w głównej mierze finansowane przez państwo (zarówno rząd federalny, jak i dany region płacą swoją odpowiednią część), a pozostałą część finansuje się z kapitału własnego szpitali w połączeniu z pożyczkami bankowymi. Finansowanie przyznawane przez władze publiczne przeznacza się na pokrycie kosztów budowy i remontu szpitala lub oddziału, jak również kosztów pierwszego wyposażenia i pierwszego nabycia wyrobów medycznych (56). Dotacje inwestycyjne są ograniczone (na przykład do kwoty ryczałtowej na metr kwadratowy lub na jednostkę). e) Piąte i ostatnie źródło finansowania publicznego związane jest z inwestycjami i dotyczy kosztów badań przygotowawczych i opracowania projektów koncepcyjnych, lecz także kosztów zamknięcia lub wyłączenia z eksploatacji szpitala lub oddziału szpitalnego (57). W praktyce ten rodzaj finansowania nie jest zbyt częsty.

(47) W art. 109 ustawy LCH (obecnie art. 125 ustawy LCH w wersji z dnia 10 lipca 2008 r. (58)) przewidziano mechanizm finansowania dodatkowego, z którego mogą korzystać wyłącznie szpitale publiczne (takie jak szpitale IRIS). Zgodnie z tym przepisem deficyty szpitali publicznych związane z ich działalnością szpitalną muszą zostać pokryte przez gminy, które je kontrolują (za pośrednictwem ich ośrodka CPAS lub struktury centralnej, takiej jak IRIS). Zasadę (częściowego) pokrywania deficytów przez gminy włączono już do ustawy poprzedzającej ustawę LCH, czyli do ustawy z dnia 23 grudnia 1963 r. (59), i potwierdzono w art. 34 ustawy z dnia 28 grudnia 1973 r. (60). Kryteria, które należy uwzględnić podczas ustalania deficytów, do których pokrycia gminy są zobowiązane, określono w zarządzeniu królewskim (61). Na tej podstawie minister federalny ds. zdrowia publicznego co roku ustala kwotę deficytów w odniesieniu do każdego szpitala publicznego. W praktyce deficyt, który należy pokryć w kwocie określonej przez ministra, nie odpowiada dokładnie deficytowi stwierdzonemu w sprawozdaniach finansowych szpitala, biorąc pod uwagę, że niektóre składniki kosztów (na przykład wynik działalności pozaszpitalnej, która, jak wyjaśniono w motywie 155) (62) są po prostu powiązane z działalnością szpitalną w przypadku szpitali IRIS (te ostatnie są wykluczone z deficytu objętego zakresem stosowania art. 109 ustawy LCH).

(48) Podsumowując, szpitale IRIS korzystają zatem z mechanizmu pełnego finansowania gwarantującego pokrycie wszelkiego deficytu, który szpitale te mogą wygenerować. Pięć ogólnych środkach finansowania przewidzianych w ustawie LCH (zob. motyw 46) zapewnia pokrycie większości kosztów eksploatacyjnych i inwestycyjnych szpitali. W zakresie, w jakim te źródła nie wystarczają do pokrycia kosztów związanych z działalnością szpitali, w art. 46 statutów szpitali IRIS zobowiązuje się gminy do pokrycia w całości wszelkiego deficytu wygenerowanego przez szpitale IRIS (zob. motywy 44–45). Deficyt księgowy objęty zakresem stosowania art. 46 statutu obowiązkowo obejmuje „deficyt objęty zakresem stosowania art. 109 ustawy LCH” (63) (zob. motyw 47). Pokrywając w całości deficyt księgowy, gminy wypełniają również swój obowiązek wynikający z art. 109 ustawy LCH. Zasady płatności w ramach tego mechanizmu wyrównania deficytów zostaną opisane poniżej (zob. sekcja 7.3.5).

2.5.2. Obowiązki w zakresie rachunkowości

(49) Wszystkie szpitale (zarówno publiczne, jak i prywatne) podlegają obowiązkom w zakresie rachunkowości i przejrzystości. W szczególności każdy szpital musi prowadzić oddzielną rachunkowość, w ramach której wykazuje się koszt każdej usługi i która jest zgodna z określonymi przepisami ustawy z dnia 17 lipca 1975 r. (64) w sprawie rachunkowości i rocznych sprawozdań finansowych przedsiębiorstw (65). Zdarzenia w ramach działalności pozaszpitalnej należy rejestrować w oddzielnych księgach rachunkowych. Szpitale zobowiązane są również do wyznaczenia biegłego rewidenta, którego zadaniem jest poświadczanie ich ksiąg rachunkowych i rocznych sprawozdań finansowych (66). Ponadto szpitale zobowiązane są do przekazania niektórych informacji (finansowych) ministrowi federalnemu ds. zdrowia publicznego (67), a jego federalna służba publiczna ds. zdrowia publicznego jest zobowiązana do kontrolowania przestrzegania przepisów ustawy LCH (68).

3. OPIS ŚRODKÓW, KTÓRYCH DOTYCZY SKARGA

(50) Zdaniem skarżących w odniesieniu do wyrównania deficytów szpitali IRIS Region Stołeczny Brukseli postanowił de facto wypełnić funkcję odnośnych brukselskich gmin. W szczególności skarżący wskazują konkretnie na interwencje brukselskiego regionalnego funduszu refinansowania gminnych środków pieniężnych (zwanego dalej „FRBRTC”) utworzonego przez Region Stołeczny Brukseli (69). Wskazują one, że sam Region Stołeczny Brukseli również przyznał gminom subwencje specjalne (70) (do 10 mln EUR rocznie począwszy od 2003 r.), które zdaniem skarżących zostały przelane na rzecz szpitali IRIS jako pomoc.

(51) Chociaż skarżący nie kwestionują kompetencji Regionu Stołecznego Brukseli względem tych gmin, uważają oni jednak, że działania uznawane przez nich za regionalne finansowanie szpitali IRIS wykraczają poza przewidywane pokrycie deficytu ustanowione w art. 109 ustawy LCH (zob. również motyw 47). Skarżący twierdzą, że szpitale IRIS odniosły znaczną korzyść wynikającą z regionalnego finansowania przyznanego gminom, w których są one zlokalizowane, i że ustawa LCH nie może stanowić podstawy uzasadnienia takiego finansowania. Skarżący nie przywołują obowiązku pokrycia deficytu przewidzianego w art. 46 statutów szpitali IRIS.

(52) Ponadto skarżący wskazują na przyznanie blisko 100 mln EUR za pośrednictwem funduszu FRBRTC w kontekście restrukturyzacji brukselskich szpitali publicznych, które doprowadziło do stworzenia szpitali IRIS (zob. również sekcja 2.2). Skarżący zapewniają, że operacja ta doprowadziła do powstania nadwyżki rekompensaty w stosunku do szpitali IRIS.

4. PODSTAWY DO WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

4.1. Decyzja Komisji z 2009 r.

(53) Jak wspomniano powyżej (zob. motyw 5), dnia 28 października 2009 r. Komisja przyjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń (71), w której stwierdziła, że publiczne finansowanie szpitali IRIS w Regionie Stołecznym Brukseli stanowi zgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja w swojej decyzji opierała się na decyzji w sprawie UOIG z 2005 r., a także bezpośrednio na art. 86 ust. 2 Traktatu WE (aktualnie art. 106 ust. 2 TFUE).

(54) W swojej decyzji Komisja uważała, że szpitale IRIS są odpowiedzialne za wykonywanie trzech zadań w zakresie świadczenia szpitalnych usług publicznych: po pierwsze, ogólnych zadań szpitalnych we wszystkich szpitalach (publicznych i prywatnych) zgodnie z ustawą LCH (72); po drugie, zobowiązania objęcia leczeniem wszystkich pacjentów w każdych okolicznościach, w tym w sytuacjach wykraczających poza nagłe przypadki (73); po trzecie, zobowiązania zapewnienia pełnej oferty podstawowego leczenia szpitalnego w wielu miejscach (74). Dodatkowo Komisja stwierdziła, że szpitale IRIS są odpowiedzialne za wykonywanie zadania w zakresie świadczenia pozaszpitalnych usług publicznych polegających na zapewnianiu poza pomocą medyczną również pomocy społecznej (75). Ponadto w decyzji odniesiono się również do obowiązku dwujęzyczności (76). Stwierdzono, że zadania te powierzono szpitalom IRIS na mocy ustawy LCH, ustawy o CPAS, planów strategicznych IRIS i umowy zwartej między szpitalami IRIS a ośrodkami CPAS. Komisja uważała również, że parametry rekompensaty ustanowiono ex ante (77), oraz że istniały wystarczające procedury mające na celu zapobieganie nadwyżkom rekompensaty i ich korygowanie (78). Ponadto Komisja odnotowała również z zadowoleniem, że szpitale IRIS prowadzą oddzielną księgowość w odniesieniu do swojej działalności szpitalnej i pozaszpitalnej (79), zapewniając w ten sposób brak subsydiowania skrośnego działalności komercyjnej (innej UOIG) szpitali IRIS (80).

(55) Komisja zbadała również, czy szpitale IRIS otrzymały nadwyżkę rekompensaty w przeszłości (tzn. w latach 1996–2007) (81) i uznała, że nie miało to miejsca (82). Poza dokonaniem oceny wszystkich środków finansowania Komisja zbadała także rzekomy mechanizm płatności zaliczkowych. Biorąc pod uwagę regularne znaczne opóźnienia w wypłacaniu rekompensaty na mocy art. 109 ustawy LCH, które wynosiły nawet do 10 lat, szpitale IRIS otrzymały zaliczkę na rzecz tych przeterminowanych płatności za pośrednictwem funduszu FRBRTC. Komisja stwierdziła, że ponieważ rzekome zaliczki należało w każdym razie zwrócić po wypłaceniu wyrównania deficytu zgodnie z art. 109 ustawy LCH, nie mogły one doprowadzić do nadwyżki rekompensaty dla szpitali IRIS (83).

4.2. Wyrok Sądu stwierdzający nieważność z 2012 r.

(56) W odpowiedzi na decyzję Komisji z 2009 r. skarżący wnieśli pozew o stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Sąd (84). Skarżący stwierdzili, że Komisja, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego, naruszyła ich prawa proceduralne, ponieważ Komisja powinna była stwierdzić istnienie poważnych trudności w ramach przedmiotowego postępowania wyjaśniającego (85).

(57) W swoim wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie T-137/10 Sąd stwierdził nieważność decyzję Komisji z 2009 r. i stwierdził, że Komisja była zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające (86).

(58) Sąd w pierwszej kolejności zajął się kwestią tego, czy szpitalom IRIS powierzono wykonywanie jasno określonych zadań w zakresie świadczenia usług publicznych (87). Przede wszystkim Sąd stwierdził, że wszystkie strony są zgodne co do tego, że na mocy ustawy LCH na wszystkich szpitalach, publicznych i prywatnych, ciąży obowiązek wykonywania ogólnych zadań szpitalnych w zakresie świadczenia usług publicznych (88). Jedyna wątpliwość dotyczyła więc tego, czy Komisja popełniła błąd, stwierdzając w swoim wstępnym postępowaniu wyjaśniającym, że szpitale IRIS są obciążone wykonywaniem dodatkowych zadań szpitalnych i pozaszpitalnych w zakresie świadczenia usług publicznych (89). Sąd uznał, że istnieją wątpliwości w kwestii tego, czy przepisy, na których Komisja oparła swoją decyzję, były wystarczające, aby nałożyć na szpitale IRIS obowiązek wykonywania dodatkowych zadań polegających na objęciu leczeniem wszystkich pacjentów w każdych okolicznościach (90), świadczeniu leczenia szpitalnego w wielu miejscach (91) i zapewnieniu dodatkowych usług społecznych (92). Ponadto w odniesieniu do rzekomych zadań polegających na świadczeniu leczenia szpitalnego w wielu miejscach Sąd zwrócił uwagę, że trudno jest stwierdzić na czym polega różnica między ogólnymi wymogami w zakresie programowania i funkcjonowania mającymi zastosowanie do wszystkich szpitali podlegających ustawie LCH (93).

(59) Następnie Sąd zajął się kwestią tego, czy Komisja wykazała istnienie jasnych parametrów rekompensaty (94). W odniesieniu do zadań szpitalnych Sąd zajął się mechanizmem wyrównania deficytów opartym na art. 109 ustawy LCH (95), zauważając, że skarżący nie kwestionują tego mechanizmu (96), oraz domniemanym mechanizmem finansowania regionalnego za pośrednictwem funduszu FRBRTC ustanowionego w celu czasowego wypłacania kwot zaliczkowych niezbędnych do wyrównania deficytu szpitali IRIS przed wejściem w życie pokrycia deficytu przewidzianego w art. 109 ustawy LCH (97). W odniesieniu do art. 109 Sąd stwierdził, że skarżący nie wysunęli argumentów mających wpływ na pozytywną ocenę tego artykułu za strony Komisji (98). Co się tyczy natomiast rzekomych zaliczek przelanych przez pośrednika w ramach mechanizmu funduszu FRBRTC, Sąd stwierdził, że Komisja nie spisała parametrów obliczania tych zaliczek (99), nie przeprowadziła zatem całego postępowania wyjaśniającego (100). Sąd dodał, że Komisja sama zaprzeczyła swojej decyzji, zapewniając podczas przesłuchań, że fundusz FRBRTC stanowił wyłącznie mechanizm, przy pomocy którego Region Stołeczny Brukseli finansował brukselskie gminy, nie zaś szpitale IRIS (101).

(60) W odniesieniu do publicznego finansowania na rzecz domniemanego dodatkowego zadania społecznego (102) Sąd zauważył, że również w tym przypadku finansowanie pochodziło, jak się wydaje, z funduszu FRBRTC, który zawarł porozumienie z odnośnymi brukselskimi gminami, aby przyznać im subwencję specjalną pozwalającą na finansowanie zadań społecznych wykonywanych przez szpitale IRIS (103). Sąd uznał, że w porozumieniu tym nie sprecyzowano wcześniej parametrów rekompensaty związanych z rzekomymi społecznymi dodatkowymi zadaniami szpitali IRIS (104).

(61) Następnie Sąd zajął się kwestią stwierdzenia, czy Komisja wykazała istnienie procedury służącej uniknięciu nadwyżki rekompensaty oraz brak nadwyżki rekompensaty (105). Sąd uznał w pierwszej kolejności, że w ustawie LCH ujęto wystarczające zabezpieczenia służące zapewnieniu, aby wskutek procedury przewidzianej w art. 109 tejże ustawy nie powstała nadwyżka rekompensaty (106). Uznał on również, że Komisja nie wykazała istnienia podobnego mechanizmu dotyczącego rzekomej płatności zaliczek ze strony gmin (107) i stwierdził w szczególności wyraźny brak prawnego wymogu nałożonego na szpitale IRIS dotyczącego zwrotu zaliczek w momencie otrzymania finansowania ich deficytu na mocy art. 109 ustawy LCH (108). W odniesieniu do subwencji specjalnych, co do których Komisja potwierdza, że służą finansowaniu dodatkowych zadań społecznych, Sąd stwierdził, że ocena Komisji dotycząca zasad umożliwiających uniknięcie nadwyżki rekompensaty w ramach finansowania zadań społecznych jest niewystarczająca (109).

(62) W odniesieniu do kwestii tego, czy szpitale IRIS w praktyce skorzystały z nadwyżki rekompensaty (110), Sąd zauważył jedynie, że zakres analizy jest rozległy i obejmuje całość wyników finansowych szpitali IRIS za okres ponad dziesięciu lat (111). Nie wypowiadając się konkretnie na temat wniosku Komisji, zgodnie z którym nie wystąpiła nadwyżka rekompensaty, Sąd stwierdził, że rozmiar i złożoność dokonanej przez Komisję oceny stanowią same w sobie wskazówkę popierającą tezę skarżących opartą na istnieniu poważnych trudności (112).

(63) Ponadto skarżący wysunęli argument, zgodnie z którym Komisja musiałaby uwzględnić w swojej ocenie kryteria efektywności gospodarczej dostawcy UOIG (113). Sąd odrzucił jednak ten argument i stwierdził: „kryterium związane z efektywnością gospodarczą przedsiębiorstwa w dostarczaniu UOIG nie wchodzi w zakres oceny zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 86 ust. 2 WE [obecnie art. 106 ust. 2 TFUE], wobec czego wybór dotyczący efektywności gospodarczej operatora publicznego dokonywany przez władze krajowe nie może być krytykowany w tej kwestii.” (114).

(64) Podsumowując te wnioski, Sąd potwierdził co następuje: „[Skarżący] przedstawił […] szereg spójnych wskazówek, które świadczą o istnieniu poważnych wątpliwości co do zgodności badanych środków w świetle kryteriów odnoszących się do stosowania art. 86 ust. 2 WE [obecnie art. 106 ust. 2 TFUE], dotyczących, po pierwsze, istnienia jasno określonego upoważnienia dotyczącego zadań z zakresu publicznych usług szpitalnych i socjalnych, specyficznych dla szpitali IRIS, po drugie, istnienia wcześniej ustalonych parametrów rekompensaty oraz, po trzecie, istnienia zasad umożliwiających uniknięcie nadmiernej rekompensaty w ramach finansowania tych zadań z zakresu usług publicznych […]” (115).

4.3. Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania z dnia 1 października 2014 r. (116)

(65) W świetle wniosków Sądu (117), zgodnie z którymi Komisja powinna była mieć wątpliwości dotyczące zgodności spornego publicznego finansowania szpitali IRIS z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust.2 TFUE, Komisja miała obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, co uczyniła za sprawą decyzji z dnia 1 października 2014 r. W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zwróciła uwagę, że zdaniem władz belgijskich gminy i odnośne ośrodki CPAS w Brukseli postanowiły nałożyć na szpitale IRIS, ale nie na szpitale prywatne, następujące dodatkowe obowiązki (118) uzasadniające zastosowanie środków wyrównania deficytów wprowadzonych na rzecz szpitali IRIS: a) zobowiązanie objęcia opieką wszystkich pacjentów w każdych okolicznościach: szpitale IRIS nie mogą odmówić objęcia opieką pacjentów, którzy nie są w stanie zapłacić za usługi lub którzy nie są objęci ubezpieczeniem, nawet jeżeli pacjenci ci nie wymagają nagłej opieki medycznej. Szpitale prywatne mają obowiązek objęcia opieką wyłącznie pacjentów wymagających nagłej opieki medycznej, lecz nie mają takiego obowiązku w przypadkach nienagłych; b) zobowiązanie zapewnienia pełnej oferty opieki zdrowotnej w wielu miejscach: gminy i ośrodki CPAS celowo zdecydowały o utrzymywaniu wielu zakładów szpitalnych oferujących pełną opiekę zdrowotną, aby zapewnić dostępność do opieki wszystkim pacjentom. Rozwiązanie alternatywne polegające na zgromadzeniu łóżek i usług wsparcia w bardziej ograniczonej liczbie miejsc oraz na zmniejszeniu w ten sposób kosztów celowo odrzucono. Wybór taki jest szczególnie istotny dla pacjentów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i dla ich rodzin, biorąc pod uwagę, że szpitale IRIS znajdują się głównie w dzielnicach, w których występuje znaczna liczba ludności znajdującej się w niekorzystnej sytuacji, lub w pobliżu takich dzielnic; c) zobowiązanie zapewniania usług społecznych na rzecz pacjentów i ich rodzin: pracownicy socjalni pomagają pacjentom znajdującym się w niekorzystnej sytuacji oraz ich rodzinom w rozwiązywaniu trudności administracyjnych, finansowych, dotyczących relacji międzyludzkich oraz społecznych. Ponadto ustanawiają oni wcześniejsze relacje społeczne w celu ułatwienia interwencji finansowej ośrodka CPAS. Chociaż wszystkie publiczne i prywatne szpitale mają obowiązek zatrudniania pracowników socjalnych w przypadku niektórych usług szpitalnych (np. w przypadku geriatrii i psychiatrii), władze belgijskie zapewniają, że szpitale IRIS mają dodatkowe specjalne zadanie polegające na świadczeniu usług społecznych w o wiele większym zakresie, które niesie ze sobą o wiele wyższe koszty będące przedmiotem rekompensaty zgodnie z ustawą LCH.

(66) Uwzględniając wątpliwości wyrażone przez Sąd (119), Komisja wezwała władze belgijskie, skarżących i wszystkie inne zainteresowane strony do przekazania wszystkich istotnych informacji w celu weryfikacji zgodności spornego finansowania publicznego z rynkiem wewnętrznym, szczególnie w odniesieniu do następujących kwestii: — dokładnej definicji rzekomych dodatkowych zadań szpitali IRIS i dokumentów stanowiących akty powierzenia tych zadań (zob. motywy 87–89 decyzji o wszczęciu postępowania), — podstawy prawnej mającej zastosowanie do wyrównania deficytów szpitali IRIS (które spowodowane są kosztami wykonywania każdego rzekomego dodatkowego zadania) (zob. motyw 91 decyzji o wszczęciu postępowania), — tego, czy istnieją (wystarczające) środki służące uniknięciu jakiejkolwiek nadwyżki rekompensaty z tytułu wykonywania rzekomych dodatkowych zadań, w szczególności poprzez mechanizm wyrównania deficytów w połączeniu ze zwrotnymi zaliczkami (w stosownych przypadkach) oraz czy szpitale IRIS są prawnie zobowiązane do zwrotu wszystkich zaliczek, które otrzymały, w celu uniknięcia jakiejkolwiek nadwyżki rekompensaty (zob. motyw 95 decyzji o wszczęciu postępowania), — jeżeli płatności subwencji specjalnych w maksymalnej wysokości 10 mln EUR rocznie (zob. motyw 50 powyżej) należy uznać za oddzielną operację w stosunku do wyrównania deficytów szpitali IRIS, tego, czy wdrożono wystarczające środki mające na celu zapewnienie, aby rekompensata nie przekraczała kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych w ramach wykonywania obowiązków świadczenia usługi publicznej (zob. motyw 96 decyzji o wszczęciu postępowania), — tego, czy szpitalom IRIS przyznano faktycznie jakąkolwiek nadwyżkę rekompensaty od momentu, w którym zaczęły one prowadzić działalność jako niezależne podmioty prawne (zob. motyw 97 decyzji o wszczęciu postępowania), — wszystkich przydatnych argumentów, którym towarzyszą określone i szczegółowe dokumenty wyjaśniające czy, dlaczego i w jakim zakresie środki publicznego finansowania szpitali IRIS wchodzą w zakres stosowania decyzji w sprawie UOIG z 2012 r. lub zasad ramowych UOIG z 2012 r. (zob. motyw 98 decyzji o wszczęciu postępowania) lub decyzji w sprawie UOIG z 2005 r. (zob. motyw 100 decyzji o wszczęciu postępowania) oraz czy, dlaczego i w jakim zakresie spełnione są kryteria ustanowione w tych decyzjach.

(67) Komisja przy okazji przyjęcia decyzji o wszczęciu postępowania starała się uzyskać wyjaśnienia w odniesnieniu do następujących dodatkowych kwestii dotyczących stanu faktycznego: — tego, czy dokonano bezpośredniego transferu jakichkolwiek środków z funduszu FRBRTC (zob. motyw 50 powyżej), w niniejszym przypadku w ramach subwencji specjalnych, na rzecz szpitali IRIS lub czy fundusz FRBRTC i subwencje specjalne stanowią zwykłe mechanizmy finansowania między Regionem Stołecznym Brukseli i brukselskimi gminami (zob. motyw 17 decyzji o wszczęciu postępowania), — dokładnego charakteru obowiązków przewidzianych w art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS (zob. motyw 19 powyżej), możliwości zamknięcia publicznego szpitala i różnicy w stosunku do mechanizmu programowania działalności szpitali (zob. motyw 26 decyzji o wszczęciu postępowania), — tego, czy dodatkowe usługi społeczne świadczone przez szpitale IRIS mają charakter gospodarczy (zob. motyw 48 decyzji o wszczęciu postępowania), — tego, czy dalsze przekazanie subwencji specjalnych (ze strony Regionu Stołecznego Brukseli na rzecz gmin) przez gminy na rzecz szpitali IRIS można uznać za oddzielną operację w stosunku do mechanizmu pokrycia deficytu (zob. motyw 92 decyzji o wszczęciu postępowania) oraz w stosownych przypadkach jaka jest mająca zastosowanie podstawa prawna, w której ustanowiono szczegółowe zasady tej operacji, — tego, czy istnieje mechanizm zaliczkowy, jaka jest podstawa prawna tego mechanizmu i w jaki sposób dokonywane są płatności (w stosownych przypadkach) oraz czy zaliczki te uznaje się za oddzielne środki pomocy w stosunku do mechanizmu pokrycia deficytu, a także jaki dokładnie jest sposób ewentualnego finansowania tych zaliczek (w stosownych przypadkach) przez fundusz FRBRTC (zob. motyw 93 decyzji o wszczęciu postępowania), — dalszych wyjaśnień dotyczących pojęcia ciągłości i rentowności (tzn. długoterminowej ciągłości i rentowności publicznych szpitali, zob. również motyw 91 poniżej), ich podstawy prawnej (w szczególności na poziomie IRIS i szpitali IRIS), ich konsekwencji i sposobu, w jaki ciągłość i rentowność uzasadniają stosowanie mechanizmu wyrównania deficytów, z którego korzystają szpitale (zob. motywy 102 i 103 decyzji o wszczęciu postępowania), — tego, czy istnieją inne powody niż powody wyraźnie wskazane w decyzji o wszczęciu postępowania (mianowicie istnienie dodatkowych zadań wchodzących w zakres UOIG oraz ciągłość i rentowność publicznych szpitali), które mogą uzasadniać dodatkowe finansowanie szpitali IRIS (zob. motyw 103 decyzji o wszczęciu postępowania).

5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(68) Komisja otrzymała uwagi od czterech zainteresowanych stron (CBI, ABISP, Zorgnet Vlaanderen i UNCPSY), które to uwagi streszczono poniżej.

5.1. CBI

(69) W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania CBI, skarżący, zauważa, że jego zdaniem decyzja ta nie zawiera żadnego nowego elementu czy argumentu ani żadnego nowego wyjaśnienia, które pozwalałyby ustalić istnienie specjalnego zadania powierzonego szpitalom IRIS, lub które dotyczą mechanizmów rekompensaty za wykonywanie tego rzekomego zadania lub kontroli, które by w tym celu ustanowiono. Skarżący odnosi się głównie do argumentów przedstawionych w jego wcześniejszych uwagach.

(70) CBI potwierdza swoje stanowisko, zgodnie z którym: 1) szpitale IRIS nie mają za zadanie świadczenia specjalnych UOIG oprócz zadań nałożonych na wszystkie belgijskie szpitale (publiczne lub prywatne); oraz 2) nawet jeżeli Komisja stwierdzi, że istnieją dodatkowe zadania tego typu, nie są one zdefiniowane w wystarczająco jasny sposób, by odpowiadały wymogom unijnego prawodawstwa w tym zakresie. CBI zwraca również uwagę, że w proponowanym programie politycznym nowego rządu Brukseli (opublikowanym w lipcu 2014 r.) przewiduje się „zmianę ordonansu z dnia 13 lutego 2003 r. w celu określenia zadań leżących w interesie gminy, które uzasadniają przyznanie subwencji specjalnych na rzecz gmin”. Skarżący uważają, że wyrażenie to wskazuje, że nie istnieje obecnie żadne zadanie tego typu, lecz zostanie ono określone w przyszłości.

(71) W odniesieniu do wymogów art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS CBI uważa, że w zakresie definiowania dodatkowych lub specjalnych UOIG nie wnoszą one do ustawy LCH nic, co miałoby zastosowanie wyłącznie do publicznych szpitali takich jak szpitale IRIS. Skarżący zapewnia również, że dodatkowe zadanie społeczne polega, jak się wydaje, wyłącznie na zapewnieniu większej liczby usług społecznych niż w przypadku innych szpitali, których zadanie określa jako „podstawowe zadanie społeczne (wspólne dla szpitali publicznych i prywatnych)”. CBI uważa, że nie jest to wystarczająca przyczyna, aby uznać, że szpitale IRIS wykonują dodatkowe zadanie społeczne. Dodatkowo w odniesieniu do kwestii stwierdzenia czy usługi te mają charakter gospodarczy CBI zapewnia, że sam fakt, że świadczenie tych usług jest bezpłatne, nie świadczy o tym, że nie mają one charakteru gospodarczego. Ponadto CBI uważa, że dodatkowe usługi społeczne są nierozłącznie związane z rozległą usługą opieki zdrowotnej, która bez wątpienia ma nieodłączny charakter gospodarczy, czego nigdy nie podano w wątpliwość.

(72) Zdaniem CBI zadanie zapewnienia powszechnej opieki zdrowotnej ma zastosowanie tak samo do szpitali prywatnych jak i do szpitali publicznych. Według niego nie powinno być żadnej różnicy między szpitalami publicznymi i prywatnymi, jeżeli chodzi o leczenie „pacjentów socjalnych”, zarówno w nagłym przypadku, jak i w ramach kontynuacji leczenia w następstwie nagłego przypadku. W tym kontekście CBI odnosi się do wyroku sądu pierwszej instancji w Brukseli (Tribunal de première instance de Bruxelles) (120) dotyczącego pomocy medycznej w nagłych przypadkach (121) udzielanej cudzoziemcom przebywającym w Belgii nielegalnie (zwanym dalej „migranci nieposiadający dokumentów”), w którym wykazano, że w tym kontekście pomocy mogą udzielić zarówno szpitale publiczne, jak i prywatne. CBI dodaje, że zgodnie z publikacją (122) Mutualités Chrétiennes z 2004 r. (123), szpitale prywatne obsługują ponad 60 % „pacjentów socjalnych” w Regionie Stołecznym Brukseli. Skarżący uważa również, że ustawa o CPAS, plany strategiczne IRIS i umowy związane z „miejscem zamieszkania do celów świadczeń społecznych” (124) nie nakładają żadnego dodatkowego zadania.

(73) W odniesieniu do „zadań wykonywanych w wielu miejscach” CBI uważa, że dokładna treść wymogu oferowania leczenia szpitalnego „w wielu miejscach” nie zawsze była wyjaśniona, tak samo jak stopień, w jakim wymóg ten nakłada na szpitale IRIS dodatkowe koszty. W odniesieniu do dodatkowego zadania społecznego CBI jest zdania, że art. 57 ustawy o CPAS nie nakłada na szpitale IRIS dodatkowych wymogów oraz że w ustawie nie określono takich wymogów, w każdym razie nie w sposób zrozumiały (nie określono ich także w planach strategicznych IRIS ani w umowach dotyczących „miejsca zamieszkania do celów świadczeń społecznych”).

(74) W odniesieniu do jasnej definicji parametrów rekompensaty CBI zwraca uwagę, że zdaniem władz belgijskich szpitale IRIS wykonują szczególne zadanie różniące się od zadań wykonywanych przez szpitale prywatne i że nie zdefiniowano takiego specjalnego zadania w ustawie LCH, lecz opiera się ono na innej podstawie prawnej. Zdaniem CBI wyraźnie wykluczone jest, aby w ustawie LCH ujęto definicję parametrów rekompensaty związanych z co najmniej jednym zadaniem w zakresie świadczenia usług publicznych, skoro nie przewidziano w niej takiego zadania. Ponadto CBI zwraca uwagę, że nie istnieje żadne powiązanie między rzekomymi podstawami prawnymi specjalnych zadań, o których mowa, a mechanizmami rekompensaty. Skarżący zauważa, że najwyraźniej nie stosuje się żadnego rozróżnienia między deficytami wynikającymi z kosztów rzekomych specjalnych zadań a deficytami wynikającymi z kosztów podstawowego zadania. Ponadto CBI odnosi się do szeregu opinii belgijskich inspekcji finansów, w których uznano, że nie można przeprowadzić kontroli wykorzystania subwencji specjalnych na podstawie ordonansu z dnia 13 lutego 2003 r., gdyż w ordonansie tym nie sprecyzowano zadań wykonywanych w interesie gmin, za które przyznawane są subwencje.

(75) CBI powtarza również sformułowane wcześniej zapewnienia, zgodnie z którymi nie podejmuje się żadnych środków w celu uniknięcia nadwyżki rekompensaty. Dodaje on, że z uwagi na brak dokładnej definicji specjalnych zadań wykonywanych przez szpitale IRIS nie jest możliwe określenie które działania powinny podlegać rekompensacie. Zdaniem CBI nie jest zatem możliwa weryfikacja istnienia mechanizmu kontroli pozwalającego na uniknięcie nadwyżki rekompensaty.

(76) Ponadto CBI zwraca uwagę, że nawet jeżeli w umowie o współpracy z dnia 19 maja 1994 r. jest mowa o ciągłości i rentowności publicznych szpitali, w dokumencie tym nie zdefiniowano zadania tego typu i nie stanowi on aktu powierzenia. W szczególności CBI uważa, że w umowie tej nic nie wskazuje na to, aby miasto lub gmina miały obowiązek posiadania na swoim terytorium publicznego szpitala, oraz że nie ustanowiono w niej żadnej zasady dotyczącej programowania usług szpitalnych w Belgii, która wymagałaby prowadzenia usługi w publicznych szpitalach.

5.2. ABISP

(77) Brukselskie stowarzyszenie prywatnych instytucji opieki (ABISP), jeden z pierwszych skarżących (zob. motyw 1), zauważa w swoich uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania, że wszystkie belgijskie szpitale, niezależnie od ich statusu lub właścicieli, są prawnie zobligowane do wykonywania zadań leżących w interesie ogólnym. ABISP odnosi się w tym kontekście do art. 2 ustawy LCH (125). Ponadto ABISP przypomina, że wycofało swoją skargę.

5.3. Zorgnet Vlaanderen

(78) Zorgnet Vlaanderen reprezentuje ponad 500 flamandzkich usługodawców w zakresie opieki (takich jak szpitale ogólne, zakłady opieki psychiatrycznej i domy spokojnej starości). W swoich uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania Zorgnet Vlaanderen podkreśla, że wszystkie belgijskie szpitale, zarówno publiczne, jak i prywatne, podlegają takim samym obowiązkom świadczenia usługi publicznej w ramach ustawy LCH. Zauważa ono ponadto, że w ustawie LCH nie zdefiniowano warunków dotyczących formy prawnej (podmiot publiczny czy prywatny), która jest konieczna, aby zakład został uznany za szpital. Co więcej, Zorgnet Vlaanderen zauważa, że w definicji obowiązków świadczenia usługi publicznej szpitali nie odniesiono się do specyfiki regionalnej. Ponadto twierdzi ono, że szpitale we Flandrii i w Regionie Stołecznym Brukseli nie wypełniają innego zadania społecznego.

5.4. UNCPSY

(79) Krajowa unia prywatnych klinik psychiatrii (fr. Union nationale des cliniques psychiatriques privées, UNCPSY) jest federacją prywatnych klinik psychiatrii we Francji. W swoich uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania UNCPSY twierdzi, że aby można było stwierdzić, czy publiczne finansowanie nie wykracza poza koszty netto usług publicznych, przedmiotowe koszty netto nie mogą być nieograniczone. Ponadto w ocenie tej należy jej zdaniem uwzględnić jakość zarządzania usługodawcy. W tym kontekście UNCPSY jest zdania, że Komisja powinna porównać szpitale publiczne ze szpitalami prywatnymi w celu określenia, czy pomoc jest proporcjonalna w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE.

(80) W związku z tym Komisja zauważa, że uwagi UNCPSY są sprzeczne z wnioskiem sformułowanym przez Sąd w pkt 300 w wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. (T-137/10), zgodnie z którym efektywność gospodarcza przedsiębiorstwa w dostarczaniu UOIG nie wchodzi w zakres oceny zgodności finansowania publicznego otrzymywanego przez przedsiębiorstwo w świetle zasad pomocy państwa zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE (zob. w tym względzie motyw 63).

6. UWAGI KRÓLESTWA BELGII

6.1. Uwagi Belgii dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania

(81) W swojej odpowiedzi dotyczącej decyzji Komisji z dnia 1 października 2014 r., w szczególności jej motywu 17, władze belgijskie zauważają, że interwencje finansowe Regionu Stołecznego Brukseli (tzn. subwencje specjalne w maksymalnej wysokości 10 mln EUR rocznie) i funduszu FRBRTC stanowią transfery finansowe przyznawane wyłącznie gminom, nie zaś szpitalom IRIS. W związku z tym władze belgijskie uważają, że chodzi o przekazy finansowe między organami publicznymi, które nie wchodzą w zakres art. 107 ust. 1 TFUE. Zdaniem władz belgijskich ani Region Stołeczny Brukseli, ani fundusz FRBRTC nie przyznały pomocy szpitalom IRIS. Uważają one, że przekazów tych dokonano w ramach kompetencji Regionu w zakresie ogólnego finansowania gmin, co pozwala tym gminom na wypełnianie ich zadań wykonywanych w interesie ogólnym, a szczególnie zadań ośrodków CPAS. W tym kontekście odniesienia skarżących do opinii inspekcji finansów dotyczą wyłącznie Regionu Stołecznego Brukseli i gmin, nie zaś szpitali IRIS. Ponadto władze belgijskie twierdzą, że na mocy specjalnej ustawy z dnia 8 sierpnia 1980 r. w sprawie zmian instytucjonalnych i zdaniem belgijskiej Rady Stanu (126) Region Stołeczny Brukseli może finansować wyłącznie gminy, nie szpitale IRIS, gdyż finansowanie specjalnych zadań szpitalnych nie wchodzi w zakres kompetencji Regionu.

(82) W odniesieniu do wątpliwości wyrażonych w motywie 26 decyzji o wszczęciu postępowania władze belgijskie wyjaśniają różnicę między wymogami wynikającymi z art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS z jednej strony, a możliwościami zamknięcia publicznego szpitala przy pomocy mechanizmu programowania działalności szpitali z drugiej strony. Ich zdaniem w art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS (127) ustanowiono warunki, których należy przestrzegać, aby pozwolić ośrodkowi CPAS na finansowanie szpitala. Ośrodek CPAS musi przede wszystkim przeanalizować, czy dany szpital jest rzeczywiście niezbędny, uwzględniając potrzeby regionu, a w szczególności potrzeby medyczne i społeczne, oraz obecność podobnej infrastruktury. Władze belgijskie podkreślają również, że mechanizm programowania działalności szpitali polega na określeniu przez rząd federalny maksymalnej liczby łóżek szpitalnych w regionie. Rząd federalny opiera swoją decyzję wyłącznie na wyszczególnionych potrzebach w zakresie leczenia szpitalnego, nie uwzględniając poziomu potrzeb społecznych w każdym regionie (128). Władze belgijskie wyjaśniają, że w przypadku Regionu Stołecznego Brukseli maksymalną liczbę łóżek szpitalnych określa się dla całego Regionu, a nie indywidualnie dla każdej z 19 gmin. Każdy z 19 ośrodków CPAS w Regionie Stołecznym Brukseli decyduje natomiast samodzielnie o utworzeniu lub nieutworzeniu na terenie swojej gminy szpitala w zależności od potrzeb lokalnych.

(83) Władze belgijskie wyjaśniły również, że ustawa LCH lub ustawa o CPAS nie regulują formalnie lub szczegółowo zamykania szpitala publicznego lub przekazywania go partnerowi z sektora prywatnego (129). Według władz belgijskich w orzecznictwie belgijskiej Rady Stanu wyjaśniono jednak zasady i warunki zamykania lub przekazywania placówek stworzonych przez ośrodek CPAS. W wyroku nr 113.428 z dnia 9 grudnia 2002 r. Rada Stanu nakazała stwierdzenie nieważności przekazania podmiotowi prywatnemu domu rekonwalescencji należącego do ośrodka CPAS. Orzekła w szczególności, że przed podjęciem decyzji o zamknięciu lub przekazaniu placówki należy również ocenić konieczność świadczenia usług medyczno-społecznych. W ocenie tej trzeba należycie uwzględnić ocenę przeprowadzoną podczas tworzenia placówki oraz wszystkie zmiany, które miały miejsce od czasu decyzji o stworzeniu placówki. Ponadto władze belgijskie zauważają, że ocena ta nie może opierać się wyłącznie na sytuacji finansowej placówki ani na kosztach ponoszonych na jej utrzymanie. Na tej podstawie władze belgijskie stwierdzają, że ośrodek CPAS nie może zamknąć swojego szpitala bez wcześniejszego ustalenia, że potrzeby medyczne i społeczne, dla których stworzono szpital, już nie istnieją.

(84) Według władz belgijskich stworzenie szpitala publicznego wymaga spełniania jednocześnie obowiązków z art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS i programowania działalności szpitali przez władze publiczne, podczas gdy w przypadku szpitali prywatnych istotne jest tylko programowanie. Zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS otwarcie nowego szpitala publicznego musi być uzasadnione istnieniem rzeczywistej potrzeby. Ponadto władze belgijskie wyjaśniają, że jeżeli szpital otwiera się przy zdolności usługowej równej liczbie łóżek przewidzianej w programowaniu działalności szpitala, w ramach tego programu nie ma już miejsca dla innego szpitala (publicznego lub prywatnego) na tym obszarze, a w takim przypadku nie ma żadnego innego sposobu zaspokojenia potrzeb ludności. Władze belgijskie zauważają, że jeżeli, na jakimś etapie, ośrodek CPAS chce zamknąć swój szpital publiczny, musi przede wszystkim upewnić się, że szpital ten nie jest już niezbędny w świetle orzecznictwa Rady Stanu. W przeciwieństwie do ośrodka CPAS podmiot prywatny, który podejmuje decyzję o zamknięciu swojego szpitala, nie ma ustawowego obowiązku upewnienia się, czy ludność będzie nadal korzystała z opieki zdrowotnej. Według władz belgijskich szpital prywatny pozostaje otwarty wyłącznie na mocy swojej własnej decyzji, która może ulec zmianie w dowolnym momencie. Jako przykład władze belgijskie przytaczają nagłe zamknięcie prywatnego szpitala Hôpital français w Berchem-Sainte-Agathe (Bruksela) w 2008 r. (130). Podsumowując, władze belgijskie wyjaśniają, że mechanizm programowania działalności szpitali ogranicza w równym stopniu swobodę podmiotów publicznych i prywatnych w zakresie tworzenia szpitala (stworzenie szpitala jest możliwe tylko, jeżeli maksymalna liczba łóżek na pewnym obszarze nie została jeszcze osiągnięta). Według nich obowiązki wynikające z ustawy o CPAS nakładają jednak na ośrodki CPAS dodatkowe ograniczenia dotyczące otwarcia lub zamknięcia szpitala publicznego, podczas gdy szpitale prywatne mogą zostać zamknięte w dowolnym momencie.

(85) Jeżeli chodzi o obowiązki, którym podlegają rzekomo jedynie szpitale IRIS (zob. motywy 87 i 89 decyzji o wszczęciu postępowania), władze belgijskie twierdzą, że obowiązki te wynikają bezpośrednio z faktu, iż szpitale IRIS utworzono, aby przyczynić się do świadczenia pomocy społecznej przez ośrodek CPAS (zob. sekcja 2.2). Władze belgijskie uważają, że obowiązki te wynikają z ustawy o CPAS, zgodnie z którą stworzono szpitale IRIS i że nałożono je na szpitale IRIS na mocy ich statutów i planów strategicznych IRIS. Władze belgijskie odnoszą się również do tych dokumentów w celu dokładnego określenia tych obowiązków. Ze względu na potrzebę zachowania zwięzłości i w celu uniknięcia powtórzeń Komisja przytoczy w swojej ocenie wyłącznie istotne fragmenty (zob. sekcja 7.3.4.1).

(86) W decyzji o wszczęciu postępowania (zob. motyw 48) Komisja wyraziła wątpliwości co do charakteru gospodarczego lub pozagospodarczego dodatkowych usług społecznych świadczonych przez szpitale IRIS. W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania władze belgijskie uważają, że te usługi społeczne nie mają charakteru gospodarczego. Twierdzą zasadniczo, że pomoc społeczna świadczona przez brukselskie ośrodki CPAS w formie pomocy materialnej, społecznej, medycznej, medyczno-społecznej i psychologicznej nie wpisuje się w rynek konkurencyjny i że jest tak także w przypadku, gdy szpitale IRIS świadczą część pomocy społecznej (a mianowicie dodatkowe usługi społeczne) na podstawie powierzenia świadczenia usługi.

(87) Jeżeli chodzi o podstawę prawną wyrównania deficytów (zob. motyw 91 decyzji o wszczęciu postępowania), władze belgijskie uważają, że nałożony na gminy obowiązek pokrywania deficytu ich szpitali publicznych przewidziano w art. 46 statutów szpitali IRIS oraz w art. 109 LCH. Wyjaśniają one, że w art. 109 ustawy LCH określono zasadę ogólną mającą zastosowanie do wszystkich belgijskich szpitali publicznych, która określa minimalny obowiązek nałożony na gminy (ponieważ gminy mają obowiązek pokrywać jedynie część deficytu, zob. także motyw 47). Władze belgijskie zauważają również, że art. 46 statutów szpitali IRIS określa konkretny obowiązek mający zastosowanie jedynie do sześciu gmin, które utworzyły szpitale IRIS i które zdecydowały się na interwencję wykraczająca poza minimum okreśłone w art. 109 LCH, pokrywając całość deficytu księgowego szpitali IRIS.

(88) W motywie 92 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja podniosła kwestię tego, czy dalsze przekazanie subwencji specjalnych (które Region Stołeczny Brukseli przyznaje na rzecz gmin) przez gminy na rzecz szpitali IRIS można uznać za oddzieną operację w stosunku do mechanizmu pokrywania deficytu. W odpowiedzi władze belgijskie twierdzą, że brukselskie gminy wykorzystują subwencje specjalne wyłącznie w celu (częściowego) wypełnienia swojego obowiązku pokrycia deficytów szpitali IRIS. Jak wyjaśniono bardziej szczegółowo poniżej (zob. sekcja 7.3.5), wyrównanie deficytów wypłaca się w kilku etapach, wśród których znajduje się przekazanie subwencji specjalnych przez gminę na rzecz szpitala IRIS, ale wszystkich tych płatności dokonuje się na tej samej podstawie, mianowicie na podstawie nałożonego na gminy obowiązku pokrywania deficytu.

(89) Komisja wezwała również do przedstawienia wyjaśnień dotyczących rzekomego mechanizmu płatności zaliczkowych (w stosownym przypadku), podstawy prawnej tego mechanizmu i jego sposobu funkcjonowania, różnicy w stosunku do mechanizmu pokrywania deficytu i roli odgrywanej przez fundusz FRBRTC w jego finansowaniu (zob. motyw 93 decyzji o wszczęciu postępowania). Władze belgijskie uważają, że nie istnieje żaden mechanizm płatności zaliczkowych. Ściślej rzecz ujmując, wyjaśniają, że obowiązek pokrycia deficytu szpitali IRIS staje się skuteczny wraz z pojawieniem się deficytu. Według władz belgijskich art. 46 statutów szpitali IRIS odnosi się bowiem do deficytu księgowego, który jest wykazywany w sprawozdaniach finansowych szpitali nie później niż sześć miesięcy po zakończeniu roku obrotowego. Obliczanie deficytu objętego art. 109 LCH przez federalną służbę publiczną ds. zdrowia publicznego trwa natomiast znacznie dłużej (do 10 lat). Władze belgijskie twierdzą jednak, że ponieważ deficyt objęty art. 109 ustawy LCH jest po prostu częścią deficytu księgowego pokrywanego niezwłocznie zgodnie z art. 46 statutów szpitali IRIS, szpitale te nie otrzymują zaliczek, które można uznać za pomoc oddzielną od mechanizmu pokrywania deficytu. Ponadto władze belgijskie powtarzają, że fundusz FRBRTC udzielił gminom finansowania, które pomogło im wywiązać się z obowiązku pokrycia deficytów, który, jak wyjaśniono powyżej, nie stanowi mechanizmu płatności zaliczkowych.

(90) Jeżeli chodzi o środki mające na celu uniknięcie nadwyżki rekompensaty i faktyczny brak nadwyżki rekompensaty (zob. motywy 95–97 decyzji o wszczęciu postępowania), władze belgijskie podnoszą przedstawione niżej argumenty. Wyjaśniają przede wszystkim, że decyzje dotyczące wyrównania deficytu podejmuje się co roku, kiedy znany jest już szacunkowy deficyt na dany rok obrotowy, w związku z czym nie istnieje żadne ryzyko nadwyżki rekompensaty. Dodają, że belgijskie ramy prawne (w szczególności ustawa z dnia 14 listopada 1983 r. i ustawa o CPAS) pozwalają gminom upewnić się, że szpitale IRIS prawidłowo wykorzystują pomoc państwa i odzyskać tę pomoc w przypadku niespełnienia warunków lub nadwyżki rekompensaty. Ponadto, w celu wykazania braku nadwyżki rekompensaty, władze belgijskie odnoszą się do różnych tabel przedłożonych Komisji, w których przedstawiono deficyt i interwencje gmin w odniesieniu do każdego z pięciu szpitali IRIS w latach 1996–2014 (zob. także sekcja 7.3.5 odnośnie do tych danych liczbowych).

(91) Zgodnie z wezwaniem władze belgijskie udzielają również w swojej odpowiedzi dodatkowych wyjaśnień dotyczących pojęcia „ciągłość i rentowność” (zob. motywy 102–103 decyzji o wszczęciu postępowania). Według nich obowiązek zagwarantowania ciągłości i rentowności szpitali IRIS opiera się bezpośrednio na ustawie o CPAS. Jak wyjaśniono powyżej (zob. sekcja 2.1), każdy ośrodek CPAS może tworzyć placówki odpowiedzialne za świadczenie pomocy społecznej, w tym pomocy medycznej i medyczno-społecznej, jeżeli może wykazać, że działanie to jest konieczne w celu spełnienia faktycznej potrzeby zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy o CPAS. Wyjaśniają one, że w przeszłości sześć z 19 ośrodków CPAS z Regionu Stołecznego Brukseli utworzyło szpitale (nie posiadając odrębnej osobowości prawnej) w celu świadczenia pomocy społecznej i że same zarządzały tymi szpitalami do końca 1995 r. Według nich restrukturyzacja tych szpitali publicznych, która zakończyła się stworzeniem szpitali publicznych IRIS, które stały się niezależne pod względem prawnym od ośrodków CPAS w dniu 1 stycznia 1996 r. (zob. także sekcja 2.2), w żaden sposób nie zmieniła nałożonego na ośrodki CPAS obowiązku świadczenia pomocy społecznej, bezpośrednio bądź za pośrednictwem szpitali IRIS. W tym kontekście władze belgijskie podkreślają, że głównym celem restrukturyzacji i stworzenia sieci IRIS i szpitali IRIS było zagwarantowanie ciągłości świadczenia usług szpitali publicznych w Regionie Stołecznym Brukseli (zob. także motyw 27). Zauważają zatem, że w celu zapewnienia ciągłości i rentowności szpitali IRIS i zagwarantowania tym samym zaspokojenia potrzeb społecznych ludności, gminy i ośrodki CPAS są zobowiązane pokrywać wszelki deficyt tych szpitali na podstawie art. 46 statutów szpitali IRIS. Władze belgijskie stwierdzają ponadto, że dopóki istnieje ta faktyczna potrzeba, zgodnie z orzecznictwem Rady Stanu (zob. motyw 83), władze publiczne nie mogą zamykać szpitali IRIS ani zbywać ich na rzecz właściciela z sektora prywatnego.

(92) Ponadto, w motywie 103 decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja pyta, czy istnieją inne powody, które mogłyby uzasadniać dodatkowe finansowanie szpitali IRIS. W tym względzie władze belgijskie zauważają, że tworzenie „rentownych” usług, zadań i programów szpitalnych nie jest jedynym celem szpitali IRIS, co byłoby możliwe w przypadku belgijskich szpitali prywatnych. Według władz belgijskich szpitale IRIS muszą natomiast zagwarantować jak najszersze spektrum świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności w celu zagwarantowania każdej osobie, a w szczególności najbardziej potrzebującym członkom społeczeństwa, dostępu do dowolnego leczenia wymaganego w związku z jej stanem chorobowym, nawet jeżeli leczenie to zdecydowanie wykracza poza normy planowania i zatwierdzania mające zastosowanie do wszystkich szpitali zgodnie z ustawą LCH. W tym kontekście władze belgijskie odnoszą się również do pkt 162 wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2012 r., zgodnie z którym „wyrównanie deficytów szpitali publicznych może okazać się konieczne z powodów natury zdrowotnej i społecznej w celu zapewnienia ciągłości i zdolności do funkcjonowania systemu szpitalnego”. Władze belgijskie podkreślają również, że status szpitala publicznego wiąże się z pewnymi kosztami, których nie rekompensują w całości federalne środki finansowania. Zauważają, że koszty te obejmują, między innymi, wypłacanie językowej premii kompetencyjnej dwujęzycznym członkom personelu, wyższe składki emerytalno-rentowe i zdrowotne dla pracowników objętych regulaminem pracowniczym (urzędników) i podwyżki narzucone (ale wypłacane jedynie w części) przez Region Stołeczny Brukseli.

6.2. Uwagi Belgii dotyczące uwag osób trzecich

(93) Władze belgijskie na początku zaznaczają, że uwagi przedstawione przez CBI, ABISP i Zorgnet Vlaanderen dotyczące decyzji Komisji o wszczęciu postępowania opierają się na tym samym argumencie, a mianowicie że, według tych organizacji, szpitale IRIS nie mają za zadanie świadczenia dodatkowych UOIG w stosunku do UOIG nałożonych na każdy szpital (publiczny lub prywatny) w Belgii. Według nich twierdzenie to opiera się na tej samej podstawie, a mianowicie że ustawa LCH nakłada na szpitale prywatne i publiczne ten sam obowiązek świadczenia usługi publicznej, niezależnie od jakichkolwiek względów regionalnych. Według władz belgijskich interwenienci nie wyjaśniają jednak, w jakim zakresie ustawa o CPAS nie ma zastosowania do szpitali IRIS, podczas gdy, według Belgii, ustawa ta stanowi samą podstawę prawną istnienia szpitali IRIS. Władze belgijskie zauważają, że art. 147 ustawy LCH dopuszcza wyraźnie, że, w przypadku szpitali zarządzanych przez ośrodek CPAS (jak szpitale IRIS (131)), ustawa LCH uzupełnia ustawę o CPAS, co potwierdza, że ustawa LCH nie jest jedyną właściwą podstawą prawną mającą zastosowanie do szpitali zarządzanych przez ośrodek CPAS.

(94) Władze belgijskie uznają za błędne twierdzenie CBI, że zapowiedziany przez rząd Regionu Stołecznego Brukseli zamiar zmiany ordonansu z dnia 13 lutego 2003 r. w taki sposób, aby uściślić zadania leżące w interesie ogólnym uzasadniające wypłatę gminom subwencji specjalnych (zob. motyw 70), wskazuje, iż obecnie nie istnieje żadne zadanie specjalne (obowiązujące wyłącznie szpitale IRIS). Władze belgijskie wskazują w szczególności, że subwencje specjalne przewidziane w tym ordonansie przyznaje się wyłącznie gminom, a nie szpitalom IRIS. Belgia potwierdza ponadto, że interwencje funduszu FRBRTC i samego Regionu Stołecznego Brukseli (na maksymalną kwotę 10 mln EUR rocznie (132)) w celu wspierania gmin stanowią transfery finansowe między organami publicznymi nieobjęte zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Władze belgijskie powtarzają, że Region ani fundusz FRBRTC nie przyznały żadnej z tych kwot szpitalom IRIS. Wręcz przeciwnie, według Belgii, chodzi tu jedynie o transfery między Regionem i gminami wynikające z uprawnień w zakresie ogólnego finansowania gmin przez Region. To całościowe finansowanie ma umożliwić gminom wywiązanie się z zadań w interesie gminy, które obejmują zadania ośrodków CPAS. Według władz belgijskich zapowiedziana zmiana ordonansu z dnia 13 lutego 2003 r. nie stanowi w żadnym przypadku uznania braku dodatkowych UOIG powierzonych szpitalom IRIS. Określenie UOIG powierzonych szpitalom zakładanym przez gminy należy do tych gmin, a przedmiotowy ordonans nie jest w tym kontekście istotny, ponieważ dotyczy wyłącznie finansowania wewnątrzpaństwowego.

(95) Władze belgijskie odrzucają również, niedokładny ich zdaniem, opis zadań społecznych, który CBI przedstawia w swoich uwagach. CBI twierdzi w szczególności, że ustawa LCH definiuje „podstawowe zadanie społeczne” wspólne dla szpitali publicznych i prywatnych, które jednak tylko szpitale IRIS wypełniają intensywniej. Z tego punktu widzenia „dodatkowych” zadań społecznych szpitali IRIS nie można by oddzielić od usług świadczonych przez szpitale i stanowiłyby ich integralną część. Władze belgijskie nie zgadzają się z tym stanowiskiem. Uważają one, że oprócz faktu, że CBI przyznaje wyraźnie, że istnieje istotna różnica między szpitalami publicznymi i prywatnymi (a mianowicie większa liczba usług społecznych świadczonych przez szpitale IRIS), CBI nie określa, co dokładnie rozumie przez „podstawowe zadanie społeczne”, które uznaje za szpitalną UOIG i nie określa podstawy prawnej, na której opiera się to zadanie ani konkretnego aktu powierzenia tego zadania. Władze belgijskie uważają, że jedynie ustawa o CPAS może stanowić podstawę powierzenia „podstawowych zadań społecznych” szpitalom publicznym. Według nich, jeżeli chodzi tylko o szpitale publiczne, ustawa LCH faktycznie jedynie uzupełnia ustawę o CPAS (zob. art. 147 ustawy LCH). Zasadnicze zadanie, lub „podstawowe zadanie”, szpitali IRIS określono w ustawie o CPAS lub zgodnie z nią, nie jest ono więc „wspólne” dla wszystkich szpitali. Według władz belgijskich zadanie to nie ma charakteru gospodarczego. Szpitale IRIS są zatem tworzone zgodnie z ustawą o CPAS i, po stworzeniu, mają obowiązek stosowania się do dodatkowych zasad określonych w ustawie LCH (133).

(96) Jeżeli chodzi o uwagi CBI dotyczące zadania w zakresie zapewnienia powszechnej opieki zdrowotnej, władze belgijskie zauważają, że CBI ogranicza zadanie w zakresie zapewnienia powszechnej opieki zdrowotnej, które jego zdaniem jest wspólne dla wszystkich szpitali, wyłącznie do nagłych przypadków i przypadków kontynuacji leczenia w następstwie nagłego przypadku. Władze belgijskie uważają zatem, że CBI uznaje w sposób dorozumiany, że brukselskie szpitale prywatne nie mają żadnego obowiązku leczyć pacjentów poza nagłymi przypadkami i przypadkami kontynuacji leczenia w następstwie nagłego przypadku, które stanowią jednak większą część opieki świadczonej na rzecz osób znajdujacych się w niekorzystnej sytuacji. Władze belgijskie twierdzą ponadto, że odniesienie przez CBI do zadania realizowanego w interesie publicznym opisanego w art. 2 ustawy LCH nie stanowi podstawy takiego obowiązku. Według nich powierzenie podstawowych zadań szpitalnych nie oznacza powierzenia, w podobny sposób, zadania zapewnienia opieki każdej osobie w każdych okolicznościach, niezależnie od zdolności tej osoby do pokrycia kosztów leczenia. Samo istnienie szczegółowych zasad regulujących kwestię nagłych przypadków w znacznym stopniu tego dowodzi. Władze belgijskie twierdzą, że zadanie realizowane w interesie publicznym nie może być dorozumiane, ale że jest wyraźnie nałożone. Uważają, że konieczne było określenie szczegółowych wymogów dotyczących nagłych przypadków, ponieważ w definicji podstawowych zadań szpitalnych w ustawie LCH nie wspomniano o nagłych przypadkach. Władze belgijskie wysuwają argument, że ustawa z dnia 8 lipca 1964 r. (134) i zarządzenia wykonawcze do niej dotyczą doraźnej pomocy medycznej (135) i usług ratowniczych (w tym karetek pogotowia ratunkowego). Na tej podstawie niektóre szpitale, zarówno publiczne, jak i prywatne, wykonują pewne zadania w zakresie doraźnej pomocy medycznej.

(97) Władze belgijskie twierdzą jednak, że obowiązek świadczenia pomocy w nagłych przypadkach w szpitalach publicznych i prywatnych nie wynika z ustawy LCH. Wchodzi natomiast w zakres ogólnego obowiązku udzielenia pomocy każdej osobie zagrożonej. Według władz belgijskich szpitale mają obowiązek świadczenia pomocy w nagłych przypadkach medycznych stosownie do swojej struktury i dostępnej wiedzy specjalistycznej (136). Obowiązek ten dotyczy zarówno szpitali publicznych, jak i prywatnych, a także każdej innej osoby, w związku z obowiązkiem udzielenia pomocy osobie zagrożonej. Władze belgijskie wyjaśniają również, że zgodnie z art. 422b belgijskiego kodeksu karnego obowiązek ten ma zastosowanie wyłącznie w nagłych przypadkach, a w szczególności w nagłych przypadkach medycznych zagrażających życiu. Władze belgijskie zauważają jednak, że we wszystkich pozostałych sytuacjach (tj. sytuacjach innych niż nagły przypadek) szpitale nie mają za zadanie zapewnienia powszechnej opieki zdrowotnej ani obowiązku leczenia pacjentów, którzy nie są w stanie pokryć kosztów swojego leczenia. Ponadto władze belgijskie zauważają, że, choć jest oczywiste, że belgijskie szpitale nie mają prawa dopuszczać się dyskryminacji opartej na sytuacji finansowej pacjentów (a zatem na samym fakcie, że dana osoba jest uboga), nie może ciążyć na nich obowiązek udzielania pomocy poza nagłymi przypadkami, jeżeli pacjent nie jest w stanie pokryć kosztów leczenia lub nie chce pokryć kosztów leczenia.

(98) W swoich uwagach w odpowiedzi na uwagi CBI władze belgijskie umieszczają także w odpowiednim kontekście odniesienia CBI do wyroku wydanego przez sąd pierwszej instancji w Brukseli (zob. motyw 72). Według władz belgijskich wyrok przytoczony przez CBI dotyczy jedynie bardzo szczególnego przypadku pomocy medycznej w nagłym przypadku (137) dla migranta nieposiadającego dokumentów, który wymagał opieki psychiatrycznej. Zauważają, że szpitale IRIS nie zapewniają opieki tego rodzaju. Według nich wyrok ten potwierdza, że pomoc medyczną w nagłych przypadkach dla migrantów nieposiadających dokumentów zapewniają zwykle szpitale utworzone przez ośrodek CPAS lub szpitale, z którymi ośrodki CPAS zawarły umowę (138). Ponadto władze belgijskie zauważają, że CBI nie uzasadnia, a nawet nie próbuje uzasadnić, nałożonego na szpitale prywatne rzekomego obowiązku leczenia wszystkich pacjentów w ramach kontynuacji leczenia w następstwie nagłego przypadku. Według władz belgijskich na szpitale prywatne nie nałożono żadnego obowiązku tego rodzaju w ramach kontynuacji leczenia w następstwie nagłego przypadku, podczas gdy szpitale IRIS mają obowiązek leczenia wszystkich pacjentów w każdych okolicznościach, nawet wobec braku nagłego przypadku medycznego.

7. OCENA ŚRODKÓW POMOCY

7.1. Przedmiot niniejszej decyzji

(99) Skarga odnosiła się do środka pomocy w wysokości 100 mln EUR przyznanego w kontekście restrukturyzacji, która doprowadziła do stworzenia szpitali IRIS (zob. sekcja 2.2). Jak wyjaśniono w sekcji 3.1 decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja przyjęła środek w odniesieniu do tej pomocy jednak dopiero po upływie terminu przedawnienia mającego zastosowanie w przypadku odzyskiwania pomocy na restrukturyzację. W związku z tym tego środka pomocy nie uwzględniono w formalnym postępowaniu wyjaśniającym wszczętym przez Komisję, nie będzie on więc omawiany w niniejszej decyzji.

(100) Oprócz środka, którego dotyczył termin przedawnienia, formalnie przedmiotem skargi były (i) środki wypłacone przez fundusz FRBRTC na rzecz gmin odpowiedzialnych za szpitale IRIS i (ii) subwencje specjalne (w wysokości 10 mln EUR rocznie) przyznawane tym gminom przez Region Stołeczny Brukseli na podstawie ordonansu z dnia 13 lutego 2003 r.

(101) Te dwa rodzaje środków są jednak przyznawane wyłącznie gminom odpowiedzialnym za szpitale IRIS, a nie samym szpitalom IRIS. W rzeczywistości stanowią one jedynie przepływy finansowe między Regionem Stołecznym Brukseli i sześcioma brukselskimi gminami odpowiedzialnymi za szpitale IRIS i nie stanowią zatem pomocy państwa na rzecz szpitali IRIS.

(102) Prawdą jest, że w decyzji z 2009 r., co do której stwierdzono nieważność, Komisja myliła wypłaty z funduszu FRBRTC z mechanizmem wyrównania deficytów przewidzianym w art. 109 ustawy LCH i że nie dokonała oddzielnej oceny parametrów rekompensaty z tytułu tych dwóch środków (139). Ponadto gminy wykorzystują środki z funduszu FRBRTC w celu wyrównania deficytu szpitali IRIS (140) i maja one obowiązek wypłacenia szpitalom IRIS środków z funduszu FRBRTC najpóźniej w terminie siedmiu dni roboczych (141).

(103) Jak potwierdzają informacje otrzymane w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania i jak wyjaśniono poniżej (zob. motyw 230), transfery finansowe z funduszu FRBRTC i Regionu Stołecznego Brukseli do gmin odpowiedzialnych za szpitale IRIS są jednak konieczne, ponieważ zasoby własne, którymi dysponują te gminy są niewystarczające w celu wywiązania się z obowiązku wyrównania gminnego deficytu względem szpitali IRIS. W tym kontekście fundusz FRBRTC i Region Stołeczny Brukseli nałożyły brukselskie gminy wymóg udostępniania środków funduszu z FRBRTC i subwencji specjalnych szpitalom IRIS niemal bezpośrednio po otrzymaniu tych płatności. Niezależnie od tego obowiązku dokonania transferu obowiązek wyrównania deficytów szpitali IRIS spoczywa na samych zainteresowanych gminach, a szpitale te nie mają prawa do żadnej rekompensaty ze strony Regionu Stołecznego Brukseli lub funduszu FRBRTC. Podobnie same gminy, a nie Region Stołeczny Brukseli nałożyły na szpitale IRIS pewne obowiązki (zob. sekcja 7.3.4.1). W związku z tym jedynie płatności dokonywane przez gminy na rzecz szpitali IRIS w celu wyrównania ich deficytów, finansowanych z zasobów własnych gmin lub środków udostępnianych gminom przez Region Stołeczny Brukseli, można uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(104) Komisja stwierdza, że finansowanie wewnątrzpańs