PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 177/13

OPINIA RADY

z dnia 8 marca 2005 r.

w sprawie zaktualizowanego programu konwergencji Węgier na lata 2004—2008

(2005/C 177/05)

RADA UNII EUROPEJSKIEJ,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (1), w szczególności jego art. 9 ust. 3,

uwzględniając zalecenie Komisji,

po zasięgnięciu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,

WYDAJE NINIEJSZĄ OPINIĘ:

Dnia 8 marca 2005 r. Rada zbadała zaktualizowany program konwergencji Węgier obejmujący lata 2004—2008. Program spełnia odnoszące się do danych wymogi „kodeksu postępowania dotyczącego treści i formy programów stabilności i konwergencji”. Chociaż zawiera on wszystkie obowiązkowe dane (2), brakuje jednego rodzaju danych nieobowiązkowych (długoterminowe wydatki na opiekę zdrowotną).

Stanowiący podstawę programu scenariusz makroekonomiczny przewiduje stopniowe przyspieszenie wzrostu realnego PKB z 3,9 % w 2004 r. do 4,6 % do końca okresu objętego programem. W świetle aktualnie dostępnych informacji scenariusz ten wydaje się odzwierciedlać dość korzystne założenia dotyczące wzrostu. Zawarte w aktualizacji przewidywania dotyczące inflacji wydają się zasadniczo realistyczne.

W dniu 5 lipca 2004 r. Rada zdecydowała, że na Węgrzech istnieje nadmierny deficyt i zaleciła jego skorygowanie do 2008 r. Aktualizacja przewiduje następującą ścieżkę kształtowania się deficytu: 4,4 % PKB w 2004 r., 3,6 % w 2005 r., 2,9 % w 2006 r., 2,2 w 2007 r. i 1,6 % PKB w 2008 r. Dane te są spójne z decyzją Eurostatu z dnia 23 września 2004 r., która pozwala na tymczasowe przeklasyfikowanie funduszy emerytalnych drugiego filara do sektora instytucji rządowych i samorządowych do czasu notyfikacji fiskalnej w marcu 2007 r. Władze węgierskie zdecydowały się na skorzystanie z tej możliwości i przedstawiły dane dotyczące deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, z wyłączeniem obciążenia budżetu przez drugi filar, które powstało w wyniku reformy emerytalnej z 1998 r. (3) Aktualizacja zachowuje poprzednio ustalony termin realizacji korekty nadmiernego deficytu. Po szacowanej konsolidacji 0,9 punktu procentowego PKB w 2004 r. aktualizacja przewiduje na pozostałe lata roczną korektę w wysokości około 0,6—0,7 punktu procentowego. Aktualizacja opiera swoją strategię konsolidacji na obniżeniu wskaźnika wydatków, w związku z reformami strukturalnymi, w połączeniu z bardziej umiarkowanym obniżeniem wskaźnika dochodów. Najbardziej wyraźne zmniejszenie wydatków przeprowadzone zostałoby w 2005 r., głównie w oparciu o zmniejszenie obciążenia odsetkami o 0,5 punktu procentowego oraz o zmniejszenie wydatków na inwestycje publiczne o 1,7 punktu procentowego. Redukcja wydatków na inwestycje publiczne zostałaby skompensowana przez częstsze korzystanie z projektów PPP. Dane dotyczące przewidywanych ram czasowych i ilościowego określenia środków zmniejszających wydatki na końcowe lata programu nie zostały przedstawione w wystarczająco szczegółowy sposób. Ścieżka korekty deficytu pierwotnego byłaby podobna do ścieżki obniżania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Deficyt pierwotny zamieniłby się w 2008 r. w nieznaczną nadwyżkę (uwzględniając obciążenie budżetu kosztami reformy emerytalnej).

Opisana w programie ścieżka korekty, a szczególnie docelowy poziom deficytu na 2005 r. oraz dalsza korekta o 2 punkty procentowe PKB, może być uznana za właściwą do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r. pod warunkiem że będzie poparta dostatecznymi środkami. Jednakże cel ostateczny, czyli 2,8 % PKB (uwzględniający obciążenie kosztami reformy emerytalnej), pozostawia jedynie niewielki margines bezpieczeństwa, który może zostać dalej zmniejszony z powodu zmiany pozycji wyjściowej, jako że nadal istnieją niepewności związane z wynikiem budżetu 2004 r. (4) Prognozy budżetowe zawarte w programie wydają się optymistyczne: (i) Jak sugeruje prognoza służb Komisji z jesieni 2004 r., istnieją zagrożenia mogące spowodować wzrost docelowych poziomów deficytu na lata 2005 i 2006. W przypadku 2005 r. uwzględnia to fakt, że Rząd ustanowił pakiet rezerwy „awaryjnej” w wysokości 0,5 % PKB na wypadek przekroczenia poziomu docelowego na 2005 r. Utworzenie takiej rezerwy przyjęto z zadowoleniem, jednak przydzielona kwota wydaje się niewystarczająca w świetle ryzyka, na które narażony jest budżet na 2005 r. Ponadto istnieją obawy, że uwolnienie tych rezerw mogłoby nastąpić zbyt wcześnie w ciągu roku, zmniejszając tym samym bodźce do rygorystycznego wykonania budżetu na 2005 r. Niezrealizowanie celów na lata 2005 i 2006 wywarłoby zwiększoną presję na dokonanie korekty w latach 2007 i 2008. (ii) Cięcia wydatków są zagrożone, jako że środki podejmowane w ramach reform ujęte w budżecie na 2005 r. nie są osadzone w ogólnej strategii reform. (iii) Istnieją również obawy dotyczące osiągnięcia docelowych poziomów wydatków i dochodów, gdyż rezultaty znacznie odbiegały od celów ustalonych w poprzednich latach. Ponadto wszelka ewentualna obniżka stawek VAT w ramach trwających reform podatkowych mogłaby zwiększyć zagrożenie dla dochodów, nawet gdyby zamierzano zrekompensować ją przez zwiększenie innych stawek; wybranie terminu dla tych działań wymagałoby więc starannego rozważenia i musiałoby być uzależnione od pełnego osiągnięcia docelowych poziomów deficytu. (iv) Może również istnieć ryzyko wynikające z tego, że zwroty VAT związane z działalnością gospodarczą w 2004 r. zostały opóźnione, ale władze zobowiązały się do przyspieszenia tych zwrotów, tak aby nie obciążyły one budżetu na 2005 r. Z drugiej strony, ta wzmocniona kontrola nad zwrotami VAT, zapoczątkowana pod koniec 2004 r., może również przyczynić się do zmniejszenia spodziewanego niedoboru dochodów z VAT, co stanowi czynnik pozytywny.

W świetle powyższej oceny istnieje ryzyko, że wyniki budżetowe mogą być gorsze od przewidywanych w aktualizacji. Dlatego, choć zawarta w programie ścieżka korekty, a szczególnie docelowy poziom deficytu na 2005 r. oraz dalsza korekta o 2 punkty procentowe PKB, może być uznana za odpowiednią do skorygowania nadmiernego deficytu do 2008 r., to jednak przedstawiona w programie strategia fiskalna nie wydaje się wystarczająca do realizacji tej ścieżki i w związku z tym może nie zapewnić sprowadzenia deficytu do poziomu poniżej 3 % PKB do 2008 r. Aby nadać ścieżce korekty wiarygodny charakter, potrzebne byłyby dodatkowe środki. Sprawą nadrzędną jest zwłaszcza osiągnięcie nowego celu na 2005 r. W świetle powyższej oceny stosowne byłyby dodatkowe środki w wysokości co najmniej 0,5 punktu procentowego PKB.

Szacuje się, że wskaźnik zadłużenia wyniósł w 2004 r. 56,7 % PKB (przy uwzględnieniu obciążenia kosztami reformy emerytalnej osiągnąłby poziom 59,9 % PKB, czyli nieco poniżej ustalonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 60 % PKB). Program przewiduje obniżenie wskaźnika zadłużenia o około 7 punktów procentowych w ciągu okresu objętego programem. Ryzyka związane ze wskaźnikiem zadłużenia odpowiadają ryzykom związanym z przewidywaniami deficytu.

Jeśli chodzi o długoterminową stabilność finansów publicznych Węgry wydają się narażone na pewne zagrożenia ze względu na przewidywane koszty budżetowe związane ze starzeniem się społeczeństwa. Zagrożenia te są po części związane z niepewnością co do długoterminowych tendencji budżetowych z powodu braku informacji o przewidywanych wydatkach na ochronę zdrowia. Strategia nakreślona w programie oparta jest głównie na konsolidacji budżetowej w następnych kilku latach oraz dodatkowych środkach podejmowanych w ramach reform, które mają być wprowadzone w życie w przyszłości. Reformowany system emerytalny, w tym wprowadzenie drugiego filara kapitałowego, systematycznie przyczynia się do zmniejszania wpływu starzenia się społeczeństwa na budżet oraz ograniczania ryzyka niestabilnych finansów publicznych. Jednakże konieczna jest realizacja innych reform, szczególnie w dziedzinie opieki zdrowotnej, a także stanowcze wprowadzenie w życie planowanej konsolidacji budżetowej w średnim okresie czasu.

Przedstawiona w programie polityka gospodarcza jest częściowo zgodna z ogólnymi wytycznymi polityki gospodarczej w dziedzinie finansów publicznych dla poszczególnych państw. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych miał zostać zmniejszony „w sposób wiarygodny i trwały w wieloletnich ramach czasowych zgodnie z decyzjami, jakie zostaną podjęte przez Radę w kontekście sprawowania nadzoru budżetowego”. Mimo że Węgry zrealizowały korektę fiskalną w 2004 r., nie zastosowały się do wydanych na podstawie art. 104 ust. 7 zaleceń Rady z dnia 5 lipca 2004 r. zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu, przyjętą przez Radę w dniu 18 stycznia 2005 r. na podstawie art. 104 ust. 8 Traktatu.

Biorąc pod uwagę powyższą ocenę oraz w świetle zaleceń przedstawionych przez Radę zgodnie z art. 104 ust. 7 w dniu 8 marca 2005 r., Rada wyraża opinię, że Węgry powinny:

i) podjąć działanie w średnioterminowych ramach czasowych w celu sprowadzenia deficytu, z uwzględnieniem obciążenia kosztami reformy emerytalnej, poniżej poziomu 3 % PKB do 2008 r. w sposób wiarygodny i trwały, w szczególności dzięki dodatkowym środkom mającym na celu osiągnięcie docelowego poziomu deficytu na 2005 r. oraz dalszą korektę o 2 punkty procentowe PKB, aby skorygować nadmierny deficyt do 2008 r., a także wykorzystując każdą sposobność do przyspieszenia dostosowania fiskalnego;

ii) uzależnić termin i wprowadzenie w życie ewentualnych obniżek podatków od osiągnięcia docelowych poziomów deficytu przedstawionych w aktualizacji programu konwergencji przedłożonej w grudniu 2004 r.;

iii) zgodnie ze swym zobowiązaniem realizować przewidziane reformy systemów administracji publicznej, opieki zdrowotnej i szkolnictwa, również w celu poprawy długoterminowego zrównoważenia finansów publicznych.

Porównanie kluczowych prognoz makroekonomicznych i budżetowych

2004 2005 2006 2007 2008 Realny PKB (zmiana w %) PK grudzień 2004 3,9 4,0 4,2 4,3 4,6 KOM 3,9 3,7 3,8 n.d. n.d. PK maj 2004 3,3-3,5 3,5-4,0 ok. 4 4-4,5 4,5-5,0 Inflacja HICP (%) PK grudzień 2004 6,8 4,5 4,0 3,5 3,0 KOM 6,9 4,6 4,2 n.d. n.d. PK maj 2004 ok. 6,5 ok. 4,5 ok. 4 ok. 3,5 ok. 3 Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych (general government) (% PKB) PK grudzień 2004 (5) – 4,4 – 3,6 – 2,9 – 2,2 – 1,6 uwzgl. reformę emerytalną (6) – 5,3 – 4,7 – 4,1 – 3,4 – 2,8 KOM (7) – 5,5 – 5,2 – 4,7 n.d. n.d. PK maj 2004 (8) – 4,6 – 4,1 – 3,6 – 3,1 – 2,7 Saldo pierwotne (% PKB) PK grudzień 2004 (5) – 0,4 0,0 0,2 0,6 1,0 uwzgl. reformę emerytalną (6) – 1,1 – 0,9 – 0,7 – 0,3 0,1 KOM (7) – 1,1 – 1,2 – 1,1 n.d. n.d. PK maj 2004 (8) – 0,5 – 0,2 0,1 0,3 0,4 Zadłużenie publiczne brutto (% PKB) PK grudzień 2004 (5) 56,7 55,5 53,0 50,6 48,3 uwzgl. reformę emerytalną (6) 59,9 58,6 56,8 54,9 53,2 KOM (7) 59,7 59,5 58,9 n.d. n.d. PK maj 2004 (8) 59,4 57,9 56,8 55,6 53,7 Program konwergencji (PK); Prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji.

(1) Dz.U. L 209 z 2.8.1997, str. 1.

(2) Saldo pierwotne nie zostało wyliczone według tradycyjnej definicji.

(3) Włączając obciążenie kosztami reformy emerytalnej, ścieżka kształtowania się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2004–2008 przyjęłaby wartości 5,3 %, 4,7 %, 4,1 %, 3,4 % i 2,8 % PKB.

(4) Istnieją niepewności w zakresie rozliczeń związane z wypłatami dotacji dla rolnictwa, co może spowodować zmniejszenie różnicy pomiędzy deficytem kasowym a deficytem opartym o rozliczenia międzyokresowe, zwiększając tym samym deficyt oparty o rozliczenia międzyokresowe w 2004 r. Jeżeli zwroty podatku VAT zostaną przyspieszone, jak poinformowały władze węgierskie, to mogą one zwiększyć deficyt w 2004 r. o prawie 0,7 punktu procentowego.

(5) Władze węgierskie zdecydowały się na skorzystanie z możliwości przyznanej im przez Eurostat w ramach okresu przejściowego, aby zakwalifikować drugi filar funduszy emerytalnych do sektora publicznego. W porównaniu z programem z maja 2004 r., dane dotyczące zadłużenia publicznego obniżyły się w związku z tym o 0,9–1,2 punktu procentowego w latach 2004–2008. Okres przejściowy kończy się wraz z notyfikacją z marca 2007 r.

(6) Dane te nie zostały skorygowane, tzn. zawierają obciążenie kosztami reformy emerytalnej. Zostały one przedstawione, aby umożliwić porównanie z poprzednim programem oraz z prognozą służb Komisji z jesieni 2004 r., przy założeniu, że przeklasyfikowanie drugiego filara funduszy emerytalnych nie wpłynie korzystnie na wielkości docelowe zaplanowane na lata 2007 i 2008.

(7) Te dane prognoz Komisji są nieskorygowane, tzn. uwzględniają obciążenie kosztami reformy emerytalnej.

(8) Dane te, zawarte w programie konwergencji Węgier z maja 2004 r., uwzględniają obciążenie kosztami reformy emerytalnej.

Źródła:

Program konwergencji (PK); Prognozy gospodarcze służb Komisji z jesieni 2004 r. (KOM); obliczenia służb Komisji.