PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 357/51

DECYZJA KOMISJI

z dnia 11 lutego 2014 r.

w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo

(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 759)

(Jedynie tekst w języku polskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

(2014/883/UE)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia ich uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1),

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W piśmie z dnia 7 września 2012 r. polskie władze zgłosiły Komisji, kierując się względami związanymi z pewnością prawa, zamiar sfinansowania przekształcenia lotniska wojskowego położonego w okolicach Gdyni, w północnej części Polski, w port lotniczy lotnictwa cywilnego. Środek ten zarejestrowano jako sprawę dotyczącą pomocy państwa nr SA.35388.

(2) W pismach z dnia 7 listopada 2012 r. i 6 lutego 2013 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji na temat zgłoszonego środka. W dniach 7 grudnia 2012 r. i 15 marca 2013 r. polskie władze przekazały dodatkowe informacje. Dnia 17 kwietnia 2013 r. odbyło się spotkanie Komisji z przedstawicielami Polski. W trakcie spotkania polskie władze potwierdziły, że zgłoszone środki finansowe zostały już nieodwołalnie przyznane.

(3) Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Komisja poinformowała polskie władze, że przeniesie sprawę do rejestru spraw niezgłoszonych (sprawa NN), ponieważ przeważająca część finansowania zgłoszonego Komisji została już nieodwołalnie przyznana. W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. polskie władze przedstawiły dalsze informacje.

(4) Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Komisja powiadomiła polskie władze o swojej decyzji w sprawie wszczęcia procedury określonej w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (2) (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) w odniesieniu do finansowania przyznanego spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej „Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.”) przez miasto Gdynia (zwane dalej „Gdynia”) i gminę Kosakowo (zwaną dalej „Kosakowo”). Dnia 6 sierpnia 2013 r. polskie władze przedstawiły swoje uwagi do decyzji o wszczęciu postępowania.

(5) Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (3). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag na temat danego środka w terminie jednego miesiąca od daty publikacji.

(6) Komisja nie otrzymała żadnych uwag od zainteresowanych stron. Polskie władze zostały o tym poinformowane pismem z dnia 9 października 2013 r.

(7) W piśmie z dnia 30 października 2013 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji. Polskie władze przekazały dodatkowe informacje w pismach z dnia 4 listopada 2013 r. i 15 listopada 2013 r. W dniu 26 listopada 2013 r. odbyło się spotkanie Komisji z przedstawicielami Polski. W pismach z dnia 3 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. polskie władze przekazały dalsze informacje.

2. OPIS ŚRODKÓW POMOCY I PODSTAWY WSZCZĘCIA PROCEDURY

2.1. KONTEKST POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

(8) Sprawa dotyczy finansowania nowego portu lotniczego lotnictwa cywilnego na Pomorzu (województwo pomorskie), przy granicy miasta Gdynia i gminy Kosakowo, 25 kilometrów od portu lotniczego w Gdańsku (4). Nowy port lotniczy stanowi własność spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej również „zarządcą portu” lub „portem lotniczym w Gdyni”) i będzie przez nią obsługiwany. Zarządca portu jest w 100 % własnością gmin Gdynia i Kosakowo.

(9) Przedmiotowy projekt inwestycyjny ma na celu utworzenie drugiego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego położonego w Kosakowie (5). Nowy port lotniczy ma obsługiwać głównie lotnictwo ogólne (np. prywatne samoloty odrzutowe, szybowce/lekkie samoloty sportowe), linie niskokosztowe i loty czarterowe. W chwili zgłoszenia planowane rozpoczęcie działalności portu lotniczego przypadało na początek 2014 r. Według raportu firmy PricewaterhouseCoopers (zwanej dalej: „PWC”) z 2012 r. prognozowany ruch pasażerski w pierwszych latach działalności miał wynieść: około […] w 2014 r., […] w 2017 r., […] w 2020 r. i około […] w roku 2028.

(10) Za początek projektu można uznać kwiecień 2005 r., kiedy to różne władze regionalne, Ministerstwo Obrony Narodowej i przedstawiciele portu lotniczego w Gdańsku (6) podpisali list intencyjny, dotyczący utworzenia nowego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego położonego w Kosakowie. W lipcu 2007 r. władze lokalne Gdyni i Kosakowa utworzyły spółkę pod nazwą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. W grudniu 2009 r. władze Gdyni i Kosakowa uzyskały zgodę Ministerstwa Transportu, aby odpowiedzialność za nowy port lotniczy ponosiła od tej pory spółka Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Na tej podstawie polski rząd, w drodze umowy z dnia 9 września 2010 r., przekazał grunty o powierzchni 254 hektarów, na których położone jest lotnisko wojskowe, na okres 30 lat gminie Kosakowo, która następnie wydzierżawiła je spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. na ten sam okres.

Projekt inwestycyjny

(11) Z uwagi na fakt, że istniejące lotnisko Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) było początkowo wykorzystywane wyłącznie do celów wojskowych, zarządca nowego portu lotniczego ma mieć możliwość korzystania z istniejących obiektów infrastrukturalnych (takich jak pas startowy o długości 2 500 metrów, pasy drogi kołowania, płyta postojowa oraz urządzenia nawigacyjne itd.). Szacowany całkowity koszt inwestycji związanej z projektem przekształcenia wynosi nominalnie 164,9 mln PLN (41,2 mln EUR (7)) i 148,4 mln PLN (37,1 mln EUR) w ujęciu realnym. W poniższej tabeli przedstawiono w zarysie stopniowy rozwój przedmiotowego portu lotniczego w podziale na cztery etapy. W opinii władz polskich całkowity koszt inwestycji obejmuje również inwestycje związane z realizacją zadań wchodzących w zakres kompetencji władz publicznych (8), których łączny koszt wynosi około […] mln PLN ([…] mln EUR) w odniesieniu do wszystkich czterech etapów inwestycji. Tabela 1 Łączne nominalne koszty inwestycji w port lotniczy Gdynia-Kosakowo w okresie 2007–2030 Projekt inwes tycyjny Koszty w mln PLN Koszty w mln EUR Etap I: 2007–2011 […] […] […] […] Roboty przygotowawcze (np. oczyszczenie miejsca budowy, usunięcie starych budynków i drzew) oraz studia wykonalności, Planowanie Etap II: 2012–2013 […] […] […] […] — Terminal (ukończenie w czerwcu 2013 r., początkowo wykorzystywany na potrzeby ogólnego ruchu lotniczego) — Budynek dla administracji portu lotniczego i jednostki straży pożarnej — Renowacja płyty postojowej — Infrastruktura energetyczna, instalacja świateł nawigacyjnych i ogrodzenie portu lotniczego — Urządzenia do utrzymania lotniska i urządzenia do zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych — Dostosowanie urządzeń nawigacyjnych — Budowa dróg dojazdowych, stacji benzynowej i parkingu samochodowego Etap III: 2014–2019 […] […] […] […] — Inwestycje niezbędne do obsługi większych statków powietrznych (np. Boeing 737 lub Airbus A320), takie jak przedłużenie pasów drogi kołowania, urządzenia do utrzymania lotniska i płyty postojowej — Innego rodzaju inwestycje związane z obsługą pasażerów (np. rozbudowa parkingu samochodowego) Etap IV: 2020–2030 […] […] […] […] — Rozbudowa terminalu — Rozbudowa budynku administracji portu lotniczego i budynku przeznaczonego dla jednostki straży pożarnej — Rozbudowa budynku administracji portu lotniczego i budynku przeznaczonego dla jednostki straży pożarnej Łączne koszty inwestycji 164,90 41,02 Źródło: informacje dostarczone przez polskie władze.

Finansowanie projektu inwestycyjnego

(12) Projekt inwestycyjny jest finansowany za pośrednictwem zastrzyków kapitałowych dokonywanych przez wspólników publicznych (tj. Gdynię i Kosakowo). Zastrzyki kapitałowe mają pokryć zarówno koszty inwestycji, jak i koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem lotniska w początkowym okresie jego eksploatacji (tj. do 2019 r. włącznie). Wspólnicy publiczni spodziewają się, że począwszy od 2020 r., zarządca portu lotniczego będzie generował zyski i tym samym będzie mógł samodzielnie finansować całą swoją działalność ze swoich przychodów.

(13) Przed zgłoszeniem projektu Komisji (tj. przed dniem 7 września 2012 r.) wspólnicy publiczni portu lotniczego w Gdyni zgodzili się wnieść wkład o łącznej wartości około 207,48 mln PLN (9) (około 51,87 mln EUR), przeznaczony na realizację projektu inwestycyjnego i pokrycie strat portu lotniczego w pierwszych latach jego eksploatacji. W latach 2007–2019 miasto Gdynia przekaże wkłady pieniężne w wysokości 142,48 mln PLN (ok. 35,62 mln EUR). Gmina Kosakowo przekazała wkład pieniężny w wysokości 0,1 mln PLN (25 000 EUR) w momencie powstania spółki. W latach 2011–2040 gmina Kosakowo będzie wnosiła również wkłady niepieniężne w kwocie do 64,9 mln PLN (ok. 16,2 mln EUR), przekształcając część rocznych opłat z tytułu dzierżawy gruntów (do których uiszczania zobowiązany jest port lotniczy w Gdyni) w udziały w porcie lotniczym (zob. tabela 2 poniżej). Tabela 2 Finansowanie projektu inwestycyjnego za pomocą podwyższania kapitału mln PLN mln EUR Przed 18 czerwca 2012 r. Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez miasto Gdynię 60,73 15,18 Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez gm inę Kosakowo 0,10 0,03 Zamiana długu na kapitał własny gm iny Kosakowo 3,98 1,00 Całkowita wielkość wkładu przed 18 czerwca 2012 r. 64,81 16,20 Prognozy na okres po 18 czerwca 2012 r. Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez miasto Gdynię: 81,75 20,44 z czego: w 2013 r. 29,90 7,48 w 2014 r. […] […] w 2015 r. […] […] w 2016 r. […] […] w 2017 r. […] […] w 2018 r. […] […] w 2019 r. […] […] Zamiana długu na kapitał własny gminy Kosakowo 60,92 15,23 z czego: w latach 2013–2039 (27*[…] PLN) […] […] w 2040 r. […] […] Całkowita przewidywana wielkość wkładu po 18 czerca 2012 r. 142,67 35,67 Całkowity przewidywany kapitał własny spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. 207,48 51,87 Źródło: informacje dostarczone przez polskie władze.

2.2. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO I WSTĘPNA OCENA

(14) W decyzji o wszczęciu postępowania podniesiono następujące kwestie: — po pierwsze, czy publiczne finansowanie projektu inwestycyjnego jest zgodne z testem prywatnego inwestora (zwanym dalej „TPI”), zwłaszcza w odniesieniu do (i) terminowego zastosowania TPI, metodologii zastosowania TPI oraz (ii) tego, czy przeprowadzoną przez polskie władze analizę TPI, w wyniku której stwierdzono dodatnią wartość bieżącą netto (zwaną dalej: „NPV”) (10), oparto na realistycznych i wiarygodnych założeniach, — po drugie, czy pomoc operacyjną i inwestycyjną dla portu lotniczego w Gdyni można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

Zastosowanie TPI

(15) Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, Komisja wyraziła wątpliwość, czy analizę TPI wykonaną w 2012 r., tj. po podjęciu przez wspólników publicznych nieodwołalnej decyzji o finansowaniu przekształcenia portu lotniczego, można wykorzystać, aby ocenić istnienie pomocy państwa. W konsekwencji Komisja miała wątpliwości, czy scenariusz alternatywny, zakładający zaprzestanie realizacji projektu inwestycyjnego od 2012 r., był właściwy.

(16) Mając na uwadze fakt, że port lotniczy w Gdyni ma działać zgodnie z podobnym modelem biznesowym (koncentrując się na przewoźnikach niskokosztowych, lotach czarterowych i lotnictwie ogólnym) jak istniejący port lotniczy w Gdańsku, który wciąż posiada dodatkową przepustowość i plany dalszej rozbudowy oraz jest położony w odległości zaledwie 25 km, Komisja wyraziła wątpliwość, czy prognozę przychodów portu lotniczego w Gdyni oparto na realistycznych założeniach, w szczególności w odniesieniu do poziomu opłat lotniskowych i poziomu spodziewanego ruchu pasażerskiego. W szczególności Komisja zwróciła uwagę na fakt, że w planie operacyjnym dla portu lotniczego w Gdyni przewidziano wyższą opłatę pasażerską niż ta stosowana w porcie lotniczym w Gdańsku i innych porównywalnych regionalnych portach lotniczych w Polsce, po odjęciu zniżek/rabatów.

(17) Komisja wyraziła również wątpliwości, czy w planie operacyjnym uwzględniono wszystkie planowane zachęty (takie jak wsparcie marketingowe, rabaty lub jakiekolwiek inne środki zachęcające do rozwoju połączeń itd.), których mają bezpośrednio udzielać port lotniczy w Gdyni, jego wspólnicy lub inne władze regionalne w celu zachęcenia przewoźników lotniczych do utworzenia nowych połączeń z tego portu lotniczego.

(18) Z uwagi na fakt, że stopa wzrostu przedsiębiorstwa zasadniczo nie jest wyższa od stopy wzrostu gospodarki, w której działa przedsiębiorstwo (tj. w kategoriach wzrostu PKB), Komisja podała w wątpliwość prawidłowość stopy wzrostu obrotu na poziomie […], zastosowanej w celu obliczenia wartości końcowej (11). Wątpliwość ta bezpośrednio wpływa na ocenę rentowności projektu inwestycyjnego, ponieważ wartość kapitałowa nowego portu lotniczego staje się dodatnia jedynie ze względu na wartość końcową projektu, począwszy od roku 2040 (skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne w okresie objętym prognozą 2010–2040 są ujemne).

(19) W związku z powyższym Komisja uznała, że finansowanie danego projektu inwestycyjnego ze środków publicznych skutkuje selektywnymi korzyściami ekonomicznymi dla zarządcy portu lotniczego w Gdyni. Przedmiotowe finansowanie publiczne przyznano również z zasobów państwowych i można je przypisać państwu. Ponadto zakłóca ono lub grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ponieważ spełnione zostały wszystkie łączne kryteria pojęcia pomocy, Komisja uznała, że przedmiotowe finansowanie publiczne stanowiło pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym

(20) Jeśli chodzi o drugą kwestię, Komisja wyraziła wątpliwość, czy pomoc inwestycyjną i operacyjną dla portu lotniczego w Gdyni można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.

(21) W kwestii pomocy inwestycyjnej Komisja podała w wątpliwość spełnienie wszystkich kryteriów pomocy inwestycyjnej dla portów lotniczych, określonych w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r. (12). W szczególności Komisja miała wątpliwości, czy dana inwestycja odpowiada jasno sprecyzowanym celom związanym ze wspólnym interesem, czy infrastruktura jest niezbędna i współmierna oraz czy oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie. Ponadto Komisja miała wątpliwości, czy stopień wpływu na rozwój handlu nie jest sprzeczny z wspólnym interesem.

(22) Jeśli chodzi o pomoc operacyjną w formie finansowania strat z działalności operacyjnej Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. w pierwszych latach działalności, Komisja podała w wątpliwość możliwość objęcia takiej pomocy odstępstwem określonym w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. W szczególności Komisja miała wątpliwości, czy daną pomoc operacyjną można uznać za zgodną z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (13) (zwanymi dalej „WKPR”).

3. UWAGI ZGŁOSZONE PRZEZ POLSKIE WŁADZE

3.1. ZASTOSOWANIE TESTU PRYWATNEGO INWESTORA I ISTNIENIE POMOCY

(23) Polskie władze podtrzymują swoje stanowisko w kwestii zgodności publicznego finansowania inwestycji na rzecz portu lotniczego w Gdyni z TPI, w związku z czym finansowanie takie nie stanowi pomocy państwa. W związku z tym polskie władze przywołują analizy TPI wykonane w odniesieniu do inwestycji w latach 2010–2012. Polskie władze stwierdzają, że w wyniku wszystkich analiz TPI stwierdzono dodatnią wartość bieżącą netto oraz wyższą od kosztu kapitału wewnętrzną stopę zwrotu (14) (zwaną dalej „IRR”).

3.1.1. Proces decyzyjny i poprawność metodologiczna analizy TPI

(24) Polskie władze wyjaśniają, że rozmowy i prace związane z przekształceniem lotniska wojskowego w Gdyni/Kosakowie w cywilny port lotniczy zaczęto już w 2005 r. i wówczas prowadzono je z innymi partnerami (takimi jak port lotniczy w Gdańsku). Ponadto polskie władze wyjaśniają, że w 2007 r. Gdynia i Kosakowo utworzyły spółkę pod nazwą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., która od tamtego czasu odpowiada za daną inwestycję.

(25) W trakcie postępowania polskie władze przedstawiły trzy analizy TPI wykonane przez PWC. Pierwszą analizę TPI (noszącą datę 16 lipca 2010 r., zwaną dalej „analizą TPI 2010”) wykonano w lipcu 2010 r. PWC wykonało dwie kolejne analizy TPI uaktualniające: w maju 2011 r. (nosząca datę 13 maja 2011 r., zwana dalej „uaktualnieniem TPI 2011” lub „analizą TPI 2011”) i w lipcu 2012 r. (nosząca datę 13 lipca 2012 r., zwana dalej „uaktualnieniem TPI 2012” lub „analizą TPI 2012”). Uaktualnienia te zawierają nowe prognozy w odniesieniu do przepływu pasażerów, zmiany dotyczące zakresu projektu, zmiany kwot inwestycji oraz zmiany w metodologii i podstawowych danych do obliczenia NPV (takie jak współczynnik beta i stopa dyskontowa). W listopadzie 2013 r. polskie władze przekazały jeszcze informację, że nowe źródła przychodu (tj. sprzedaż paliwa i świadczenie usług nawigacyjnych) zwiększą NPV projektu. Na dzień przyjmowania decyzji o wszczęciu postępowania polskie władze przedłożyły jedynie uaktualnienie TPI 2012.

(26) Polskie władze objaśniają też harmonogram projektu inwestycji Gdyni i Kosakowa w port lotniczy w Gdyni. W tej kwestii polskie władze podkreślają, że proces inwestycyjny można podzielić na dwa etapy realizacji projektu:

(i) Etap pierwszy (2007–2009) obejmujący prace przygotowawcze i studia wykonalności z myślą o utworzeniu nowego portu lotniczego (odnosi się do etapu I opisanego w tabeli 1)

(27) Polskie władze wyjaśniają, że w pierwszym etapie spółka utworzona przez Gdynię i Kosakowo realizowała zadania przygotowawcze (np. przygotowanie planu generalnego dla inwestycji, dokumentów koniecznych do otrzymania statusu zarządzającego portem lotniczym, sprawozdania na temat oddziaływania inwestycji na środowisko, dokumentacji projektowej itd.).

(28) Polskie władze stoją na stanowisku, że w pierwszym etapie nie dokonano znaczących inwestycji kapitałowych, natomiast finansowanie publiczne przyznane zarządcy portu lotniczego było zgodne z zasadami pomocy de minimis (15). Polskie władze stwierdzają, że do dnia 26 czerwca 2009 r. zastrzyki kapitałowe w spółkę wyniosły w sumie 1,691 mln (około 423 000 EUR).

(ii) Etap drugi (od 2010 r.) obejmujący faktyczne przekształcenie portu lotniczego (odnosi się do etapów II–IV opisanych w tabeli 1)

(29) Dalej polskie władze wyjaśniają, że pierwszy, przygotowawczy etap ukończono w 2010 r., po ukończeniu planu generalnego (16) i wykonaniu pierwszej analizy TPI 2010 dla portu lotniczego w Gdyni. Polskie władze zwracają uwagę na to, że ponieważ analiza TPI 2010 wykazała, iż inwestycje ze strony obu władz lokalnych byłyby realizowane na warunkach rynkowych (czyli nie stanowiłyby pomocy państwa), wspólnicy podnieśli kapitał zakładowy spółki do wysokości 6,05 mln PLN (ok. 1,5 mln EUR).

(30) W analizie TPI 2010 NPV przedmiotowego projektu inwestycyjnego obliczono na podstawie metody wolnych przepływów pieniężnych przedsiębiorstwa (Free Cash Flow to the Firm, zwanej dalej „FCFF”) (17). Takie obliczenie NPV opiera się na założeniu, że wszystkie przewidziane w planie inwestycyjnym zastrzyki kapitałowe zostaną przekazane w celu realizacji projektu inwestycyjnego (18). Przy pomocy tej metody wyceny oblicza się w okresie objętym prognozą przepływy pieniężne dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w kapitał przedsiębiorstwa (wspólników i właścicieli obligacji). Następnie prognozy dotyczące przepływów pieniężnych dyskontuje się o średni ważony koszt kapitału („WACC”) (19), aby otrzymać zdyskontowane przepływy pieniężne przedsiębiorstwa w okresie objętym prognozą. W kolejnym kroku oblicza się wartość końcową, stosując metodę wzrostu do nieskończoności (zakładającą stały wzrost na podstawie FCFF z ostatniego okresu objętego prognozą). Za podstawę NPV przyjmuje się sumę zdyskontowanych przepływów pieniężnych oraz wartości końcowej. W niniejszej sprawie w analizie TPI 2010 przedstawiono szacunki dla przepływów pieniężnych w okresie 2010–2040, stosując WACC w wysokości […] % (20). Przy zastosowaniu takich danych wejściowych w wyniku analizy ustalono zdyskontowane przepływy pieniężne w kwocie minus […] mln PLN ([…] mln EUR) dla okresu 2010–2040 oraz (zdyskontowaną) wartość końcową w kwocie około […] mln PLN ([…] mln EUR) (21). W związku z tym NPV całego projektu szacuje się na kwotę […] mln PLN (lub […] mln EUR).

(31) Poniższy wykres (zob. wykres 1) przedstawia oczekiwane skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne w okresie objętym prognozą, czyli w latach 2010–2040, obliczone w ramach analizy TPI 2010. Wykres 1 Skumulowane (rzeczywiste) zdyskontowane przepływy pieniężne (w PLN) […]

(32) Polskie władze wyjaśniają, że dnia 29 lipca 2010 r. kapitał własny spółki zwiększono do kwoty 6,052 mln PLN (około 1,5 mln EUR). Polskie władze jednocześnie dodają, że chociaż analiza TPI nie wykazała, aby przedmiotowa inwestycja stanowiła pomoc państwa, to wspólnicy zaczęli przygotowywać zgłoszenie do Komisji, które miało zostać przedłożone wyłącznie ze względów podyktowanych pewnością prawa.

(33) Ponadto polskie władze wyjaśniają, że w maju 2011 r. wykonano nową analizę TPI. Polskie władze informują, że analiza ta miała uaktualnić analizę TPI 2010 i wykonano ją z uwagi na postępujące przygotowania i dostępność dokładniejszych danych na temat planu inwestycji, jej terminarza i finansowania. Polskie władze wyjaśniają, że w okresie między przygotowaniem analizy TPI 2010 i analizy TPI 2011: — dnia 11 marca 2011 r. wspólnicy podpisali umowę określającą warunki finansowania inwestycji, dotyczące rozpoczęcia działalności przez cywilny port lotniczy. W umowie tej miasto Gdynia zobowiązało się do wniesienia w latach 2011–2013 łącznie 59 mln PLN. Gmina Kosakowo natomiast zobowiązała się do wniesienia w latach 2011–2040 wkładu niepieniężnego w postaci zamiany długu na udziały w kapitale własnym (jak przedstawiono w tabeli 2), — również dnia 11 marca 2011 r. spółka odpowiedzialna za utworzenie portu lotniczego w Gdyni zawarła z gminą Kosakowo umowę o dzierżawę gruntów (umożliwiającą doprecyzowanie zasięgu dzierżawionych gruntów, warunków płatności z tytułu dzierżawy, kwestii podatkowych itd.), — sprecyzowano i uaktualniono koszty inwestycji ujęte w planie inwestycji.

(34) Polskie władze wyjaśniają, że analiza TPI 2011 wykazała też dodatnią NPV. Ponadto polskie władze informują, że na tej podstawie publiczni wspólnicy zarządcy portu lotniczego zrealizowali kolejne zastrzyki kapitałowe. Polskie władze zaznaczają, że w lipcu 2011 r. kapitał własny spółki zwiększono do kwoty 33,801 mln PLN (8,45 mln EUR), natomiast w kwietniu 2013 r. do kwoty 64,810 mln PLN (16,20 mln EUR).

(35) W ramach analizy TPI 2011 zdyskontowane przepływy pieniężne obliczono, przyjmując za podstawę zdyskontowane przepływy pieniężne dla okresu objętego prognozą 2011–2040. Uaktualnione zdyskontowane przepływy pieniężne wyniosły (–[…]) mln PLN (–[…] mln EUR), wskazując tym samym większe straty, natomiast wartość końcowa spadła do […] mln PLN (około […] mln EUR). W związku z tym NPV zmniejszono do kwoty […] mln PLN (lub poniżej […] mln EUR). WACC zmniejszono do […] % (22), natomiast stopę stałego wzrostu z poziomu […] % obniżono do […] %.

(36) Polskie władze informują, że w związku z nową sytuacją makroekonomiczną (kryzysem finansowym i spowolnieniem gospodarczym) projekt poddano w 2012 r. ponownej ocenie, w wyniku której wykonano nową analizę TPI (tj. analizę TPI 2012). Polskie władze informują, że do celów TPI 2012 wprowadzono następujące zmiany w stosunku do założeń dla poprzednich analiz TPI: — zmniejszono prognozowany ruch pasażerski w porcie lotniczym w Gdyni, — zmniejszono zakres inwestycji, co doprowadziło do zmniejszenia kosztów inwestycji o […] mln PLN ([…] mln EUR), — odstąpiono od pomysłu budowy głównego terminalu (oraz powiązanej rozbudowy infrastruktury drogowej i parkingu samochodowego), podjęto natomiast decyzję o zwiększeniu przepustowości terminalu lotnictwa ogólnego o […] % w drugim etapie inwestycji, — wskutek weryfikacji sytuacji na rynku zaszła konieczność zwiększenia kosztów inwestycji związanych z bezpieczeństwem o kwotę […] mln PLN ([…] mln EUR), — zmniejszenie zakresu inwestycji zaowocowało krótszym okresem zwrotu z inwestycji (w ujęciu nominalnym o […] lat, z […] lat i […] miesięcy do […] lat i […] miesięcy).

(37) Polskie władze informują też, że w analizie TPI 2012 wprowadzono zmiany w metodologii, którą stosowano w poprzednich analizach TPI: — aby lepiej odzwierciedlić strukturę finansowania oraz koszty obsługi zadłużenia, metodę wolnych przepływów pieniężnych przedsiębiorstwa (zwaną dalej „FCFF”) zastąpiono metodą wolnych przepływów pieniężnych właścicieli kapitału własnego (dalej zwaną „FCFE”) (23), — w następstwie zmian na rynku finansowym (rynku papierów wartościowych) uaktualniono stopę procentową wolną od ryzyka i współczynnik beta. Ponadto z analizy porównawczej wyeliminowano spółki pozaeuropejskie. W ten sposób otrzymano nową stopę dyskontową, — stopę dyskontową do celów obliczenia NPV ustalono, opierając się przy tym na analizie porównywalnych spółek, obejmujących zarówno spółki lotniskowe, jak i spółki świadczące usługi w portach lotniczych (których wyniki finansowe są silnie skorelowane z wynikami finansowymi spółek lotniskowych) (24), — założono, że projekt będzie finansowany przede wszystkim ze środków pochodzących od wspólników, a dopiero potem ze źródeł zewnętrznych (kredyty obrotowe) oraz z przychodów operacyjnych.

(38) W TPI 2012 zdyskontowane przepływy pieniężne obliczono na podstawie zdyskontowanych przepływów pieniężnych dla objętego prognozą okresu 2012–2030 (tj. okres objęty prognozą skrócono o 10 lat w stosunku do poprzedniego badania). Uaktualnione zdyskontowane przepływy pieniężne wyniosły (–[…] mln) PLN (około (-[…]) mln EUR), natomiast znacznie zwiększono wartość końcową, do kwoty […] mln PLN ([…] mln EUR). Następnie odjęto dotychczasową skapitalizowaną wartość inwestycji ([…] mln PLN). W związku z tym uaktualniona w 2012 r. NPV wyniosła […] mln PLN (lub […] mln EUR). W celu obliczenia NPV zastosowano koszt kapitału własnego na poziomie […] % (25), a stopę stałego wzrostu dla wartości końcowej ponownie zmniejszono, z […] % do […] %.

(39) Polskie władze podkreślają, że analiza TPI 2012 nadal dawała pozytywne wyniki i zaowocowała kolejnymi zastrzykami kapitałowymi ze strony wspólników. Polskie władze poinformowały, że do kwietnia 2013 r. kapitał spółki zwiększył się do kwoty 91,310 mln EUR (22,8 mln EUR) i w 2013 r. nie zmienił się, zgodnie z sumarycznym podsumowaniem przedstawionym w tabeli 3. Tabela 3 Podwyższanie kapitału zarządcy portu lotniczego w Gdyni przez Gdynię i Kosakowo Data postanowienia o wpisie do KRS Data uchwały o podwyższeniu kapitału Nazwa ws półnika Przedmiot podjętej uchwały Wartość udziałów Kapitał zakładowy Całkowity udział w łącznych podwyższeniach kapitału do końca 2013 r. (młn PLN) (młn PLN) 28.8.2007 23.7.2007 Gdynia utworzenie nowych udziałów 0,030 0,030 0,03 % 28.8.2007 23.7.2007 Kosakowo utworzenie nowych udziałów 0,020 0,050 0,05 % 4.3.2008 6.12.2007 Gdynia utworzenie nowych udziałów 0,120 0,170 0,19 % 4.3.2008 6.12.2007 Kosakowo utworzenie nowych udziałów 0,080 0,250 0,27 % 11.9.2008 21.7.2008 Gdynia utworzenie nowych udziałów 0,500 0,750 0,82 % 28.7.2009 26.6.2009 Gdynia 404 udziały gminy Gdynia umorzono bez rekompensaty dla wspólnika –0,404 0,346 0,38 % 28.7.2009 26.6.2009 Gdynia utworzenie nowych udziałów 1,345 1,691 1,85 % 8.12.2010 29.7.2010 Gdynia utworzenie nowych udziałów 4,361 6,052 6,63 % 8.7.2011 7.6.2011 Gdynia utworzenie nowych udziałów 25,970 32,022 35,07 % 1.9.2011 26.7.2011 Kosakowo utworzenie nowych udziałów 1,779 33,801 37,02 % 25.4.2012 5.4.2012 Gdynia utworzenie nowych udziałów 28,809 62,610 68,57 % 25.4.2012 5.4.2012 Kosakowo utworzenie nowych udziałów 2,200 64,810 70,98 % 27.5.2013 8.4.2013 Gdynia utworzenie nowych udziałów 4,269 69,079 75,65 % 27.5.2013 8.4.2013 Kosakowo utworzenie nowych udziałów 2,200 71,279 78,06 % 17.6.2013 25.4.2013 Gdynia utworzenie nowych udziałów 20,031 91,310 100,00 % Źródło: informacje dostarczone przez polskie władze.

(40) Polskie władze stwierdzają w podsumowaniu, że chociaż władze lokalne podjęły wstępne kroki na rzecz utworzenia portu lotniczego w Gdyni już w 2005 r., to projekt nabrał ostatecznego kształtu dopiero w chwili opracowania planu generalnego i sporządzenia pierwszej wersji analizy TPI, czyli w 2010 r. Polskie władze wyjaśniają, że potem w projekcie wprowadzono znaczące zmiany, jeśli chodzi o jego pierwotne założenia, wskutek zmiany sytuacji zewnętrznej. Polskie władze utrzymują, że wspólnicy publiczni podjęli ostateczną decyzję o wdrożeniu i ostatecznym kształcie projektu w 2012 r. Polskie władze podkreślają też, że każda z trzech wersji TPI potwierdziła rentowność projektu i udowodniła możliwość realizacji projektu przez prywatnego inwestora.

(41) W kwestii scenariusza alternatywnego polskie władze utrzymują, że zgodnie z prawem krajowym gmina Kosakowo mogła wykorzystać grunt, na którym znajduje się port lotniczy w Gdyni, wyłącznie w celu utworzenia nowego cywilnego portu lotniczego. Polskie władze wyjaśniają, że grunty, na których znajduje się port lotniczy, wydzierżawiono gminie Kosakowo na okres 30 lat. Ponadto polskie władze informują, że umowa dzierżawy zobowiązuje Kosakowo do wydzierżawienia gruntów wyłącznie podmiotowi odpowiedzialnemu za utworzenie lub funkcjonowanie cywilnego portu lotniczego. Polskie władze utrzymują, że w przypadku niewydzierżawienia przez gminę Kosakowo danego gruntu na potrzeby utworzenia cywilnego portu lotniczego w terminie 6 miesięcy lub wykorzystania tego gruntu do innych celów lub niepodjęcia działalności przez port lotniczy w terminie 3 lat, grunt ten mogłoby przejąć państwo. Scenariusz, w którym grunty pod port lotniczy w Gdyni byłyby wykorzystane lub wydzierżawione w innym celu niż na potrzeby lotnictwa, był niemożliwy, w związku z czym nie można by go wykorzystać do ustalenia scenariusza alternatywnego.

3.1.2. Wiarygodność podstawowych założeń do celów TPI 2012

Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego i prognoza przychodów

(42) Polskie władze wyjaśniają, że planowane stawki opłat lotniskowych oparto na ogólnie dostępnych stawkach stosowanych przez inne porty lotnicze, tak aby nie zakłócać funkcjonowania rynku i jednocześnie zapewnić odpowiedni poziom rentowności projektu na podstawie prognozowanego ruchu pasażerskiego. Zdaniem polskich władz opłaty nie odbiegają zbytnio od standardowych opłat, pobieranych przez małe porty lotnicze. W szczególności zaznaczają one, że dwa nowo otwarte regionalne porty lotnicze w Modlinie i Lublinie stosują standardowe opłaty lotniskowe, zbliżone do opłat prognozowanych w analizie TPI dla portu lotniczego w Gdyni.

(43) Odpowiadając na uwagę Komisji, że opłaty prognozowane dla portu lotniczego w Gdyni (25 PLN (5,25 EUR) w pierwszych 2 latach i następnie 40 PLN (10 EUR) za każdego odlatującego pasażera) są wyższe od uwzględniających zniżkę opłat stosowanych w porcie lotniczym w Gdańsku (24 PLN (5 EUR) za pasażera odlatującego samolotem linii niskokosztowych w przypadku lotów na trasach międzynarodowych obsługiwanych co najmniej 2 razy w tygodniu; 12,50 PLN (3,1 EUR) w przypadku lotów krajowych), polskie władze zwracają uwagę, że w planie operacyjnym uwzględniono średni poziom opłat dla całego okresu objętego prognozą (2014–2030), mając na uwadze fakt, że opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku w perspektywie długoterminowej będą musiały wzrosnąć z uwagi na lepsze standardy obsługi w tym porcie lotniczym.

(44) Ponadto polskie władze zaznaczają, że ujęta w projekcie marża zysku, zmieniona (nieco wyższa) prognoza dotycząca ruchu lotniczego oraz udział wojska w niektórych kosztach operacyjnych powinny umożliwić portowi lotniczemu w Gdyni utrzymanie zmniejszonych opłat pasażerskich na dłużej (niższe opłaty można by stosować do końca 2021 r.), zapewniając jednocześnie dodatnią NPV dla wspólników publicznych.

(45) Polskie władze utrzymują również, że uaktualniona (w marcu 2013 r.) prognoza dotycząca ruchu pasażerskiego na Pomorzu zakłada większy ruch od tego, który założono w analizie TPI 2012. Według najnowszych danych liczbowych ruch w porcie lotniczym w Gdyni w 2030 r. wyniesie 1 149 978, a nie 1 083 746. Dla całego Pomorza prognozuje się wzrost przepływu pasażerów w 2030 r. z 7,8 mln do 9 mln osób.

(46) Zdaniem polskich władz przytoczone dane liczbowe potwierdzają rentowność współistnienia portów lotniczych w Gdańsku i Gdyni oraz ich wspólnego funkcjonowania na rynku pomorskim. Polskie władze uważają, że nawet w przypadku zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku do 7 mln podróżnych, na rozwijającym się rynku lotniczym Pomorza jest miejsce dla jednego więcej małego regionalnego portu lotniczego (o przepustowości 1 mln), którego usługi będą miały charakter uzupełniający w stosunku do usług świadczonych przez port lotniczy w Gdańsku. Tabela 4 Porównanie prognoz dotyczących przepływu pasażerów pochodzących z analizy TPI 2012 z prognozami uaktualnionymi (marzec 2013 r.) dla portu lotniczego w Gdyni Rok Ruch handlowy Ruch handlowy Lotnictwo ogólne Liczba pasażerów (000) Operacje lotnicze Operacje lotnicze Prognoza TPI 2012 Prognoza uaktualniona Prognoza TPI 2012 Prognoza uaktualniona Prognoza TPI 2012 Prognoza uaktualniona Ogółem Ogółem Ogółem Ogółem Ogółem Ogółem 2009 […] […] […] […] […] […] 2010 […] […] […] […] […] […] 2011 […] […] […] […] […] […] 2012 […] […] […] […] […] […] 2013 […] […] […] […] […] […] 2014 […] […] […] […] […] […] 2015 […] […] […] […] […] […] 2016 […] […] […] […] […] […] 2017 […] […] […] […] […] […] 2018 […] […] […] […] […] […] 2019 […] […] […] […] […] […] 2020 […] […] […] […] […] […] 2021 […] […] […] […] […] […] 2022 […] […] […] […] […] […] 2023 […] […] […] […] […] […] 2024 […] […] […] […] […] […] 2025 […] […] […] […] […] […] 2026 […] […] […] […] […] […] 2027 […] […] […] […] […] […] 2028 […] […] […] […] […] […] 2029 […] […] […] […] […] […] 2030 1 083 746 1 149 978 […] […] […] […] Źródło: na podstawie informacji dostarczonych przez polskie władze.

Koszty operacyjne (zachęty dla linii lotniczych, koszty związane z działalnością wojskową w porcie lotniczym)

(47) Polskie władze wyjaśniają, że w analizie TPI uwzględniono działania marketingowe i promocyjne, szacując: (i) koszty operacyjne, szacowane na podstawie dostępnych sprawozdań finansowych wszystkich dużych portów lotniczych w Polsce; (ii) inne koszty w podziale na rodzaje, prognozowane dla portu lotniczego w Gdyni na konserwatywnie wysokim poziomie, również z uwzględnieniem odpowiednich kosztów w innych portach lotniczych.

(48) Polskie władze informują też, że w analizie TPI założono, iż wszystkie koszty operacyjne ponosi inwestor, nie uwzględniając przy tym żadnego udziału w kosztach operacyjnych wojska, będącego użytkownikiem lotniska. Polskie władze utrzymują, że podział kosztów operacyjnych związanych z użytkowaniem wspólnej infrastruktury założono […] do liczby cywilnych i wojskowych operacji lotniczych. Ponadto polskie władze wyjaśniają, że koszty remontów i napraw będą […]. Polskie władze podkreślają, iż przyjęcie zasad współużytkowania lotniska (jeszcze nieuzgodnionych formalnie z wojskiem będącym jego użytkownikiem) doprowadzi do przynajmniej […] spadku kosztów zawiązanych z usługami obcymi i wynagrodzeniami. Zdaniem polskich władz uwzględnienie tego czynnika w analizach TPI zaowocowałoby większą prognozowaną rentownością projektu.

Długoterminowa stopa wzrostu

(49) Polskie władze wyjaśniają, że zakładana w TPI stopa wzrostu na poziomie […] % odnosi się do wartości końcowej wyrażonej nominalnie.

(50) Ponadto polskie władze informują, że stopa wzrostu na poziomie […] % jest współmierna do celu inflacyjnego Polski, wyznaczonego przez Radę Polityki Pieniężnej (organ decyzyjny Narodowego Banku Polskiego). Polskie władze zaznaczają, że według najnowszej prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego z lipca 2013 r. wzrost PKB Polski w 2014 r. ma sięgnąć 2,2 %, 3 % w 2015 r., 3,3 % w 2017 r. i 3,8 % w 2018 r.

Aktualizacja z listopada 2013 r.

(51) W listopadzie 2013 r. polskie władze poinformowały, że zarządca portu właśnie otrzymał decyzje administracyjne z Urzędu Celnego i Urzędu Regulacji Energetyki zezwalające mu na bezpośrednią sprzedaż paliwa statkom powietrznym. Sprzedaż paliwa przez zarządcę portu miałaby stanowić źródło dodatkowych dochodów, poprawiające wynik finansowy w planie operacyjnym.

(52) Według polskich władz wszystkie przeprowadzane dotychczas analizy TPI przewidywały sprzedaż paliwa przez operatora zewnętrznego. Sprzedaż paliwa przez zarządcę portu lotniczego zwiększyłaby marżę zysku przedsiębiorstwa z tytułu tej działalności z […] PLN ([…] EUR) za litr (w przypadku paliwa sprzedawanego przez operatora zewnętrznego) do […] PLN ([…] EUR) za litr (w przypadku sprzedaży paliwa bezpośrednio przez zarządcę portu).

(53) Polskie władze uważają, że te dodatkowe dochody mogłyby poprawić wynik przedstawiony w aktualizacji TPI z 2012 r. Polskie władze zaznaczają, że oczekuje się tym samym, iż NPV projektu wzrośnie z […] mln PLN ([…] mln EUR) do […] mln PLN ([…] mln EUR). Polskie władze wyjaśniają dodatkowo, że wewnętrzna stopa wzrostu wzrosłaby z […] % do […] %.

(54) Polskie władze argumentują, że alternatywnie dodatkowe dochody pozwoliłyby ograniczyć w perspektywie długoterminowej opłaty lotniskowe ponoszone przez linie lotnicze.

(55) Polskie władze potwierdziły, że samodzielna sprzedaż paliwa nie została uwzględniona w przeprowadzonych analizach TPI w wyniku zastosowania ostrożnego podejścia. W czasie gdy testy te były przeprowadzane, operator portu lotniczego nie posiadał wymaganych zezwoleń ani nie dysponował gwarancjami, że będzie w stanie jakiekolwiek z nich uzyskać.

(56) Dodatkowo polskie władze poinformowały, że przedsiębiorstwo zamierza świadczyć liniom lotniczym usługi nawigacyjne (w miejsce Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej). Polskie władze zaznaczają, że pozwoliłoby to ograniczyć opłatę końcową uiszczaną przez linie lotnicze (obecnie płaconą na rzecz Agencji) i w ten sposób wzrosłaby atrakcyjność portu lotniczego w Gdyni dla linii lotniczych. W konsekwencji zarządca portu mógłby oferować liniom lotniczym bardziej konkurencyjne opłaty lotniskowe niż sąsiednie lotniska.

3.2. OCENA ZGODNOŚCI POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM

3.2.1. Pomoc inwestycyjna

(57) Według polskich władz spełniono wszystkie kryteria dotyczące zgodności dla pomocy inwestycyjnej dla portów lotniczych, określone w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.

Realizacja jasno określonego celu związanego ze wspólnym interesem

(58) Polskie władze utrzymują, że utworzenie portu lotniczego w Gdyni, stanowiącego element systemu transportowego Pomorza, optymalizuje wykorzystanie istniejącej infrastruktury i pozytywnie wpłynie na rozwój regionalny, szczególnie za sprawą większej liczby miejsc pracy w portach lotniczych, dochodu z łańcucha dostaw dla rynku lotnictwa oraz rozwoju turystyki.

(59) Polskie władze odwołują się do „Regionalnej strategii rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007–2020”, którą oparto na prognozach dotyczących ruchu lotniczego w regionie i w której uznano potrzebę wybudowania węzła ściśle współpracujących ze sobą portów lotniczych, zaspokajających potrzeby ludności zamieszkującej obszar Trójmiasta (26).

(60) Według polskich władz podstawowymi argumentami przemawiającymi za budową węzła lotniczego w rejonie Trójmiasta są: zwiększenie ruchu lotniczego w Polsce, wyczerpane możliwości zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku oraz rozciągnięcie się aglomeracji na odległość blisko 60 km (włączając miasta Tczew i Wejherowo, odległość ta wzrasta do ponad 100 km). Polskie władze utrzymują, że chociaż wskutek rozbudowy terminalu przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi obecnie około 5 mln podróżnych, to według niektórych prognoz dotyczących ruchu lotniczego ruch pasażerski może w 2035 r. przekroczyć 6 mln. Z jednej strony, polskie władze stwierdziły w przekazanych uwagach, że ograniczenia w zakresie ochrony środowiska oraz rozwój obszarów mieszkalnych w sąsiedztwie portu lotniczego w Gdańsku zawężają perspektywy na jego dalszą rozbudowę. Z drugiej strony, w uwagach przekazanych w dniu 6 grudnia 2012 r. polskie władze stwierdziły, powołując się na plan generalny portu lotniczego w Gdańsku, że nie ma żadnych ograniczeń dotyczących rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku.

(61) Polskie władze stwierdzają, że budowę węzła lotniczego na obszarze Trójmiasta z portem lotniczym w Gdyni, który ma pełnić funkcję lotniska rezerwowego, zapasowego (lądowanie w porcie lotniczym w Gdyni jest możliwe w około 80 % przypadków, gdy zachmurzenie i widzialność uniemożliwiają lądowanie w porcie lotniczym w Gdańsku), dodatkowo uzasadniają względy bezpieczeństwa operacji lotniczych.

(62) I w końcu polskie władze utrzymują, że rozwój portu lotniczego w Gdyni pokrywa się z celami ujętymi w krajowych i regionalnych dokumentach strategicznych dotyczących rozwoju infrastruktury lotniczej w Polsce. Polskie władze wyjaśniają, że rozwój portu lotniczego w Gdyni ma według planów pozytywnie wpłynąć na rozwój regionu Pomorza i wykorzystanie istniejącej infrastruktury wojskowej, natomiast sam port lotniczy ma pełnić funkcję uzupełniającą dla portu lotniczego w Gdańsku.

Konieczność zapewnienia infrastruktury i jej współmierność

(63) Polskie władze utrzymują, że infrastruktura jest niezbędna i współmierna do wskazanego celu z uwagi na niewielką skalę operacji lotniczych (1,55 % udział w polskim rynku lotniczym w 2030 r.), prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego niewspółmiernego do możliwości rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku, atrakcyjność regionu pod względem turystycznym oraz prognozowany wysoki wskaźnik rozwoju regionu Pomorza.

(64) Polskie władze uwydatniają strategiczną rolę, jaką lotnisko wojskowe w Gdyni pełni w przedmiotowym regionie, zwracając uwagę na fakt, że wykorzystanie istniejącej infrastruktury minimalizuje koszty inwestycji oraz maksymalizuje pozytywny wpływ na rozwój regionalny.

(65) Polskie władze zaznaczają również, że zminimalizowanie kosztów inwestycji i zwiększenie jej skuteczności zawdzięcza się wdrożeniu takich rozwiązań technicznych jak, przykładowo, budowa terminalu lotnictwa ogólnego na potrzeby zarówno lotnictwa ogólnego, jak i ruchu pasażerskiego, umiejscowienie większości służb obsługujących port lotniczy (straż graniczna, służba celna, policja, jednostka straży pożarnej, zarząd) w jednym budynku oraz dostosowanie innych istniejących obiektów w celu optymalizacji ich wykorzystania. Ponadto koszty operacyjne związane z użytkowaniem infrastruktury będą dzielone z wojskiem.

Zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie

(66) Polskie władze zwracają uwagę na zadowalające perspektywy użytkowania portu lotniczego w Gdyni w średnim okresie, wynikające z prognozowanego wzrostu PKB dla regionu Pomorza, wyższego od oczekiwanego średniego wzrostu PKB Polski i Unii, atrakcyjności regionu pod względem turystycznym, statusu regionu jako ośrodka inwestycji zagranicznych oraz z prognozowanego wzrostu ruchu lotniczego.

(67) Polskie władze podkreślają, że planowana współpraca z portem lotniczym w Gdańsku oraz komplementarność usług oferowanych przez oba porty lotnicze (port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał przede wszystkim lotnictwo ogólne) dodatkowo umacniają średnio- i długoterminowe perspektywy dla portu lotniczego w Gdyni.

(68) Ponadto polskie władze wyjaśniają, że przedmiotowy port lotniczy ma również plany w zakresie rozwoju specjalistycznej działalności w dziedzinie lotnictwa na swoim terenie, takiej jak, przykładowo, produkcja prostych części serwisowych, naprawa elementów statków powietrznych lub produkcja innych podzespołów/produktów, dostarczanych zgodnie z modelem „dokładnie na czas”.

(69) Polskie władze zaznaczają, że innym dowodem potwierdzającym atrakcyjność przedmiotowego projektu jest list intencyjny, podpisany przez bank komercyjny i wyrażający gotowość tego banku do przystąpienia do rozmów na temat finansowania inwestycji w port lotniczy w Gdyni.

Wpływ na rozwój handlu sprzeczny ze wspólnym interesem

(70) Z uwagi na fakt, że port lotniczy w Gdyni ma mieć niewielki udział w rynku (i obsługiwać mniej niż 1 mln pasażerów rocznie), polskie władze uważają, że wpływ przedmiotowego projektu na wymianę handlową nie pozostaje w sprzeczności ze wspólnym interesem. W związku z prognozowanym wzrostem ruchu lotniczego polskie władze przewidują, że porty lotnicze w Gdańsku i Gdyni będą tworzyły współpracujący węzeł lotniczy, obsługujący obszar Trójmiasta i oferujący wzajemnie się uzupełniające usługi.

(71) Polskie władze podkreślają, że port lotniczy w Gdyni nie będzie stanowił konkurencji dla portu lotniczego w Gdańsku, ponieważ będzie się koncentrował na usługach dla sektora lotnictwa ogólnego (usługi konserwacji, napraw i remontów, akademia lotnicza) i współpracy z portem morskim w Gdyni.

(72) Ponadto polskie władze utrzymują, że obsługa lotów czarterowych i linii niskokosztowych w porcie lotniczym w Gdyni nie będzie się odbywała kosztem portu lotniczego w Gdańsku, lecz wynikała będzie z ogólnego wzbogacenia się ludności i zwiększenia jej mobilności. Polskie władze zaznaczają, że biorąc pod uwagę tempo rozwoju portu lotniczego w Gdańsku oraz charakter operacji lotniczych w tym porcie istnieje ryzyko konieczności ograniczenia w niedługim czasie lub w perspektywie długoterminowej liczby lotów obsługiwanych przez ten port lotniczy. Polskie władze informują, że wnioski te przedstawiono w sprawozdaniu z oceny oddziaływania projektu na środowisko, zatytułowanym „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy”.

(73) Polskie władze wyjaśniają, że inwestycja w port lotniczy w Gdyni może ograniczyć finansowe i społeczne koszty, które trzeba będzie ponieść w razie ograniczenia działalności portu lotniczego w Gdańsku. Polskie władze zaznaczają, że przejęcie części ruchu lotniczego portu lotniczego w Gdańsku przez port lotniczy w Gdyni zaowocuje lepszym wykorzystaniem potencjału obu lotnisk.

Konieczność pomocy oraz efekt zachęty

(74) Polskie władze utrzymują, że spółka nie realizowałaby projektu bez publicznego finansowania. Polskie władze zwracają uwagę na fakt, że pomoc ograniczono do minimum, natomiast koszty projektu zmniejszono i zoptymalizowano za sprawą wykorzystania istniejącej infrastruktury wojskowej.

(75) W opinii władz polskich zastrzyki kapitałowe na rzecz realizacji projektu portu lotniczego w Gdyni są konieczne i ograniczone do minimum, czego dowodzi: (i) wewnętrzna stopa zwrotu projektu w wysokości […] %, jedynie niewiele wyższa od stopy dyskontowej (koszt kapitału własnego), która wynosi […] % (na podstawie analizy TPI 2012); (ii) prognozowana w ramach projekcji finansowych konieczność zaciągnięcia kredytu obrotowego na działalność operacyjną portu lotniczego, bez którego spółka mogłaby stracić płynność; (iii) fakt, iż całkowite finansowanie z kapitału własnego jest niższe od całkowitych nakładów inwestycyjnych (finansowanie z kapitału własnego stanowi mniej niż […] całkowitych kosztów pieniężnych w okresie objętym prognozą, włącznie z całkowitymi nakładami inwestycyjnymi).

(76) Ponadto polskie władze wyjaśniają proporcjonalność przedmiotowego środka pomocy, porównując finansowanie pomocy ze środków publicznych (około 148 mln PLN w ujęciu realnym) z inwestycją od podstaw (Port Lotniczy Lublin-Świdnik, którego dotychczasowa budowa kosztowała około 420 mln PLN netto) i inwestycją na bazie lotniska wojskowego (Port Lotniczy Warszawa-Modlin, którego dotychczasowa budowa kosztowała w przybliżeniu 454 mln PLN).

3.2.2. Pomoc operacyjna

(77) Polskie władze utrzymują, że projekt spełnia kryteria zgodności, które można stosować do regionu objętego zakresem art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, uwzględnione w wytycznych sprawie krajowej pomocy regionalnej. Zdaniem polskich władz pomoc operacyjna dla projektu: (i) jest przeznaczona na sfinansowanie części wstępnie określonych wydatków; (ii) ogranicza się do niezbędnego minimum i została przyznana tymczasowo (pomoc na koszty operacyjne przyznano w stopniu koniecznym do uruchomienia portu lotniczego i na czas potrzebny na to uruchomienie, tj. do końca 2018 r.); (iii) jest degresywna i zmniejsza się z […] % nakładów inwestycyjnych w 2013 r. do […] % w 2018 r.; (iv) jest przeznaczona na realizację celów projektu w zakresie rozwoju regionalnego i zmniejszenia istniejących ograniczeń. Polskie władze utrzymują, że mając na uwadze wielkość pomocy w stosunku do jej korzystnych efektów dla rozwoju Pomorza, pomoc tę trzeba uznać za proporcjonalną.

(78) Ponadto polskie władze podkreślają, że pomoc jest przeznaczona dla małego portu lotniczego o maksymalnej rocznej przepustowości w liczbie 1 mln podróżnych, w związku z czym ryzyko zakłócenia konkurencji i osiągnięcia skutku sprzecznego ze wspólnym interesem jest minimalne, zwłaszcza w kontekście planowanej współpracy portów lotniczych w Gdyni i Gdańsku oraz komplementarnego charakteru tej współpracy.

(79) Polskie władze również zaznaczają, że prowadzone aktualnie negocjacje z wojskowym użytkownikiem lotniska i jego udział w kosztach operacyjnych portu lotniczego zmniejszą straty i koszty operacyjne spółki.

4. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ STRONY TRZECIE

(80) Komisja nie otrzymała żadnych uwag od zainteresowanych stron w następstwie opublikowania decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do finansowania przyznanego spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. przez Gdynię i Kosakowo.

5. OCENA

5.1. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA

(81) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „…wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

(82) Kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE mają charakter łączny. Aby zatem stwierdzić, że dany środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, spełnione muszą zostać wszystkie wskazane poniżej warunki. Mianowicie wsparcie finansowe powinno: (i) zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; (ii) sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów; (iii) zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji; oraz (iv) wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

5.1.1. Działalność gospodarcza i pojęcie przedsiębiorstwa

(83) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja musi w pierwszej kolejności ustalić, czy Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu jego finansowania (27). Za działalność gospodarczą uznaje się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (28).

(84) W wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk-Halle Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że eksploatacja portu lotniczego w celach komercyjnych oraz budowa infrastruktury lotniskowej stanowi działalność gospodarczą (29). W momencie podjęcia przez operatora portu lotniczego działalności gospodarczej poprzez świadczenie usług portu lotniczego za wynagrodzeniem, takiego operatora, niezależnie od jego statusu prawnego lub sposobu finansowania, uznaje się za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, zatem postanowienia Traktatu dotyczące pomocy państwa mogą stosować się do korzyści przyznawanych przez państwo lub z zasobów państwowych takiemu operatorowi (30).

(85) W tym względzie Komisja odnotowuje, że obiekty infrastrukturalne będące przedmiotem niniejszej decyzji mają być eksploatowane na zasadach komercyjnych przez zarządcę portu lotniczego – Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Ponieważ zarządca portu lotniczego będzie pobierał od jego użytkowników opłaty z tytułu korzystania ze wspomnianych obiektów infrastrukturalnych, należy uznać, że obiekty te nadają się do eksploatacji do celów komercyjnych. Z powyższego wynika, że podmiot eksploatujący przedmiotowe obiekty infrastrukturalne jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(86) Nie każdy rodzaj działalności wykonywanej przez zarządcę portu lotniczego ma jednak charakter gospodarczy (31).

(87) Trybunał Sprawiedliwości (32) orzekł, że działania wchodzące zwykle w zakres kompetencji państwa w wykonywaniu jego prerogatyw władzy publicznej nie mają charakteru gospodarczego i nie wchodzą w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa. Do takich działań zalicza się np. działania związane z bezpieczeństwem, kontrolą ruchu lotniczego, policją, służbą celną itp. Finansowanie musi ograniczać się wyłącznie do kwoty niezbędnej do zrekompensowania kosztów generowanych przez te działania i nie może być wykorzystywane do pokrycia kosztów związanych z prowadzeniem innego rodzaju działalności gospodarczej (33).

(88) Dlatego też finansowanie działań wchodzących w zakres misji publicznej lub finansowanie infrastruktury bezpośrednio związanej z tymi działaniami zasadniczo nie stanowi pomocy państwa (34). Działalności w porcie lotniczym, takiej jak kontrola ruchu lotniczego, policja, służba celna, straż pożarna, realizacja zadań koniecznych w celu zapewnienia ochrony lotnictwa cywilnego przed bezprawną ingerencją, jak również inwestycji w infrastrukturę i sprzęt konieczne do realizacji takich zadań, zasadniczo nie uważa się za działalność o charakterze gospodarczym (35).

(89) Jednak finansowanie publiczne działalności o charakterze niegospodarczym ściśle związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej nie może prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji między liniami lotniczymi i zarządcami portów lotniczych. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, zwalnianie przez organy publiczne przedsiębiorstw z kosztów nieodłącznie związanych z ich działalnością gospodarczą uznaje się za korzyść (36). Jeśli zatem dany porządek prawny przewiduje, że normalną praktyką jest ponoszenie przez linie lotnicze lub zarządców portów kosztów pewnych usług, podczas gdy niektóre linie lotnicze lub zarządcy portów, świadczący te same usługi w imieniu tych samych organów publicznych, nie muszą ponosić takich kosztów, wówczas istnieje możliwość, że ci ostatni odnoszą korzyść, nawet jeśli takie usługi same w sobie uznaje się za działalność o charakterze niegospodarczym. Konieczna jest zatem analiza ram prawnych obowiązujących danego operatora portu lotniczego, aby ocenić, czy przedmiotowe ramy prawne nakładają na zarządców portu lub na linie lotnicze obowiązek ponoszenia kosztów prowadzenia niektórych rodzajów działalności, które same w sobie mogą być uznane za działalność o charakterze niegospodarczym, a które są jednak nieodłącznie związane z prowadzeniem działalności o charakterze gospodarczym.

(90) Mimo że działalność, o której mowa w motywie 88, może być uznana za działalność o charakterze niegospodarczym, Komisja zauważa, że zgodnie z polskim prawem (37) zarządcy portów mają obowiązek finansowania z własnych środków obiektów i urządzeń lotniska niezbędnych do wykonywania tej działalności.

(91) Komisja uważa zatem, że finansowanie publiczne przekazane zarządcy portu lotniczego w Gdyni przeznaczone na wspomniane wyżej obiekty i urządzenia zwalnia go z kosztów nieodłącznie związanych z jego działalnością gospodarczą (zob. pkt 5.1.3). W związku z tym Komisja przyjmuje, że w obliczeniach rentowności przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić również kapitał przeznaczony na te obiekty i urządzenia. W ten sposób Komisja stosuje podejście, które prawidłowo zastosowały polskie władze w analizach TPI.

5.1.2. Zasoby państwowe i możliwość ich przypisania państwu

(92) Pojęcie pomocy państwa obejmuje każdą korzyść przyznaną z zasobów państwowych przez samo państwo lub przez organ pośredniczący na podstawie udzielonych mu uprawnień (38). Zasoby władz lokalnych stanowią, na potrzeby stosowania art. 107 TFUE, zasoby państwowe (39). W omawianym przypadku zastrzyki kapitałowe na rzecz Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pochodzą z budżetów dwóch organów władzy lokalnej, miasta Gdyni i gminy Kosakowo. Komisja uznaje zatem, że zasoby przedmiotowych gmin stanowiły zasoby państwowe.

(93) Dlatego też Komisja stwierdza, że inwestycje są finansowane z zasobów państwowych i można je przypisać państwu.

5.1.3. Korzyść ekonomiczna

(94) Komisja zauważa, że polskie władze, z jednej strony, argumentują, że zastrzyki kapitałowe spełniają kryteria TPI, zaś z drugiej strony, są zdania, iż pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ bez finansowania publicznego operator portu lotniczego nie podjąłby inwestycji.

(95) Aby ustalić w niniejszej sprawie, czy przedmiotowy środek przyznaje spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. korzyść, której nie mogłaby ona uzyskać w normalnych warunkach rynkowych, Komisja musi porównać postępowanie wspólników publicznych zarządcy portu lotniczego z postępowaniem prywatnego inwestora dążącego do uzyskania rentowności w perspektywie długoterminowej (40).

(96) W ocenie należy pominąć wszelkie pozytywne skutki dla gospodarki regionu, w którym położony jest port lotniczy, zgodnie z wyjaśnieniem Trybunału, że właściwym pytaniem w kontekście stosowania analizy TPI jest to, czy „biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo uzyskania zwrotu z inwestycji i pomijając wszelkie kwestie społeczne, sektorowe oraz kwestie związane z polityką regionalną, udziałowiec prywatny zdecydowałby się w podobnych okolicznościach subskrybować przedmiotowy kapitał” (41).

(97) Polskie władze twierdzą, że przedmiotowe środki nie przyznają korzyści ekonomicznej zarządcy portu lotniczego w Gdyni, ponieważ są zgodne z TPI. Jak opisano w pkt 3.1, na poparcie tego twierdzenia polskie władze przedstawiły wyniki analiz TPI wykonanych przez PWC (42). W listopadzie 2013 r. polskie władze poinformowały ponadto, że nowe źródła przychodów (tj. sprzedaż paliwa, usługi nawigacyjne) zwiększą NPV projektu. W chwili podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania polskie władze przedłożyły jedynie uaktualnienie TPI 2012.

(98) Mimo że zgodnie z umową wspólników z 2011 r. miasto Gdynia i gmina Kosakowo zobowiązały się do wnoszenia wkładów gotówkowych i bezgotówkowych w celu finansowania projektu inwestycyjnego do 2040 r., polskie władze utrzymują, że dla oceny zgodności zastrzyków kapitałowych z rynkiem znaczenie ma tylko uaktualnienie TPI 2012 oraz późniejsze informacje o dodatkowych strumieniach przychodów.

(99) W wyroku w sprawie Stardust Marine Trybunał orzekł, że „[…] w celu ustalenia, czy państwo zachowało się jak ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, należy usytuować się w kontekście chwili, w której wdrożono środki wsparcia finansowego, tak by ocenić racjonalność ekonomiczną postępowania państwa, unikając wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej” (43).

(100) Ponadto w sprawie EDF Trybunał orzekł, że „[…] szacunki gospodarcze przeprowadzone po przyznaniu owej korzyści, retrospektywne stwierdzenie rzeczywistej opłacalności inwestycji zrealizowanej przez dane państwo członkowskie lub późniejsze uzasadnienie wybranego faktycznie sposobu postępowania nie mogą wystarczyć do wykazania, że to państwo członkowskie wydało – przed lub równocześnie z przyznaniem tej korzyści – taką decyzję w charakterze akcjonariusza” (44).

(101) Aby móc zastosować TPI, Komisja musi usytuować się w kontekście chwili, w której podejmowano poszczególne decyzje o przekształceniu dawnego lotniska wojskowego w port lotniczy lotnictwa cywilnego. Komisja musi również oprzeć swoją ocenę na informacjach i założeniach, którymi dysponowali wspólnicy publiczni w momencie podejmowania decyzji dotyczącej ustaleń w zakresie finansowania projektu inwestycyjnego.

(102) Komisja uważa, że na potrzeby ustalenia, czy miasto Gdynia i gmina Kosakowo działały jak prywatny inwestor, pierwszą istotną analizą jest analiza TPI 2010. Ocenę zgodności interwencji państwa z warunkami rynkowymi należy w rzeczywistości oprzeć na analizie ex ante, uwzględniając informacje i dane dostępne w chwili podjęcia decyzji o inwestycji.

(103) Komisja zauważa, że do 2010 r. wykonano badania i prace przygotowawcze na potrzeby przedmiotowego projektu inwestycyjnego. Obejmowały one plan generalny projektu inwestycyjnego, sprawozdanie dotyczące środowiska, dokumentację projektową terminalu lotnictwa ogólnego, dokumentację projektową budynku administracyjnego oraz budynku jednostki straży pożarnej, specjalistyczną dokumentację dotyczącą działalności lotniczej i inne ekspertyzy. Koszt tych badań do końca 2010 r. wyniósł w sumie […] mln PLN ([…] EUR) (45). Wynika z tego, że decyzję o rozbudowie portu lotniczego w Gdyni inwestorzy podjęli przed 2010 r. Miasto Gdynia i gmina Kosakowo podjęły szereg wstępnych kroków w celu realizacji projektu (zob. motyw 10 powyżej); zlecono także w tym celu przeprowadzenie specjalnych badań.

(104) Ponadto, jak twierdzą polskie władze, w 2010 r. wspólnicy publiczni zarządcy portu zakończyli przygotowania dotyczące przedmiotowego projektu inwestycyjnego. W tym samym roku akcjonariusze publiczni podnieśli kapitał zakładowy spółki do 6,05 mln PLN (ok. 1,5 mln EUR) z zamiarem realizacji projektu inwestycyjnego. Główne inwestycje w środki trwałe (takie jak budowa terminalu lotnictwa ogólnego) planowano zacząć w 2011 r., jednak w rzeczywistości rozpoczęły się one w 2012 r. Komisja uważa, że w takim momencie każdy prywatny inwestor oszacowałby spodziewaną rentowność projektu. Jeśli plan inwestycyjny nie wykazałby możliwej do przyjęcia stopy zwrotu lub gdyby opierała się ona na wątpliwych założeniach, prywatny inwestor nie zacząłby realizować planu i nie wydałby na niego dalszych środków, oprócz tych, które już wydał na prace przygotowawcze, o których mowa w powyższym motywie.

a) Zastrzyki kapitałowe

(105) W kwestii zastrzyków kapitałowych Komisja zauważa, że decyzję o pierwszym dużym zastrzyku kapitałowym w kwocie 4,4 mln PLN podjęto dnia 29 lipca 2010 r. (prawie czterokrotnie zwiększając istniejący kapitał w kwocie 1,7 mln PLN), tuż po ukończeniu analizy TPI 2010 z dnia 16 lipca 2010 r. Ponadto w marcu 2011 r. (nawet przed ukończeniem drugiej analizy TPI z dnia 13 maja 2011 r.) podpisano umowę w sprawie dalszych zastrzyków kapitałowych (do 2040 r.) na rzecz finansowania projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy (wspomnianą w motywie 33). Oprócz tego w tym samym czasie zawarto umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (7 marca 2011 r.) oraz umowę o dzierżawę gruntów na rzecz spółki (11 marca 2011 r. (wspomnianą w motywie 33)).

(106) Komisja podkreśla również, że polskie władze potwierdziły, iż zastrzyki kapitałowe, w których sprawie podjęto decyzję dnia 29 lipca 2010 r., opierały się na ocenie ekonomicznej projektu zawartej w analizie TPI 2010. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że akcjonariusze publiczni na tym etapie podjęli decyzję o zaangażowaniu się w omawiany projekt inwestycyjny, który miał być realizowany przez okres 30 lat. Inwestor prywatny może wprawdzie w obliczu zmieniających się warunków dostosować swój plan inwestycyjny w trakcie jego realizacji, ale każdy inwestor prywatny bez wątpienia dokonałby oceny merytorycznej przedmiotowego projektu już w 2010 r., czyli przed przekazaniem na jego realizację znacznych zasobów.

(107) Do czasu przeprowadzenia pierwszego uaktualnienia TPI w 2011 r. akcjonariusze publiczni dokonali zastrzyków kapitałowych na rzecz spółki w kwocie 6,05 mln PLN (zob. tabela 3). Spółka wydzierżawiła już grunty portu lotniczego od gminy Kosakowo (umowa dzierżawy między spółką Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. a gminą Kosakowo została podpisana dnia 11 marca 2011 r.) i podpisała również umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (7 marca 2011 r.). Ponadto dnia 11 marca 2011 r. wspólnicy podpisali umowę o podwyższeniach kapitału podstawowego spółki do 2040 r. (46). Natomiast do czasu zakończenia drugiego uaktualnienia analizy TPI w lipcu 2012 r. wspólnicy publiczni dokonali zastrzyków kapitału na łączną kwotę 64,810 mln PLN (tj. około 70 % całego przekazanego kapitału). Komisja podkreśla, że analizy TPI 2011 i 2012 bez wątpienia wprowadzają dostosowania względem pierwotnego planu inwestycyjnego, na którego podstawie podjęto pierwotną decyzję o rozpoczęciu projektu przekształcenia lotniska wojskowego w lotnisko cywilne. Dlatego też, mimo że większych zastrzyków kapitałowych dokonano po przeprowadzaniu analizy TPI 2010, nie można ich rozpatrywać w izolacji.

b) Nakłady inwestycyjne

(108) W analizie TPI 2012 inwestycje w aktywa trwałe podzielono na 4 etapy. Pierwszy etap projektu inwestycyjnego obejmował prace projektowe i przygotowanie miejsca budowy (wycięcie drzew i krzaków, rozbiórkę niektórych hangarów i wyrównanie terenu). Koszty te poniesiono w 2011 r., a ich łączna kwota wyniosła […] mln PLN ([…] EUR). Realizacja drugiego etapu projektu, obejmującego budowę terminalu na potrzeby lotnictwa ogólnego, budynku administracyjnego oraz budynku dla jednostki straży pożarnej, rozpoczęła się już w 2012 r. Drugi etap projektu jest najważniejszy pod względem nakładów inwestycyjnych, gdyż […] % wydatków kapitałowych w ujęciu nominalnym (zwanych dalej „capex”) poniesiono w latach 2012–2013. Według informacji przedstawionych przez polskie władze nakłady inwestycyjne w 2012 r. wyniosły […] mln PLN (z czego ponad połowę wydano jeszcze przed rozpoczęciem uaktualnionej analizy TPI 2012). Poniższy wykres (wykres 2) przedstawia capex (w ujęciu nominalnym) w poszczególnych etapach inwestycji zgodnie z analizą TPI 2012. Wykres 2 Wydatki kapitałowe (capex) w poszczególnych etapach (analiza TPI z 2012 r.) […]

(109) Mając na uwadze motywy 103 i 108, Komisja uważa, że analiz TPI 2011 i TPI 2012 nie wykonano w odpowiednim czasie i nie oparto ich na informacjach, którymi dysponowali publiczni akcjonariusze w chwili podejmowania głównej decyzji o finansowaniu projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy. Ponadto Komisja nie może wstecznie uwzględnić planowanych dodatkowych źródeł przychodów, opierając się na informacjach dostarczonych w listopadzie 2013 r., aby uzasadnić decyzje podjęte przez wspólników publicznych w latach 2010 i 2011.

(110) W związku z powyższym Komisja uważa, że aby stwierdzić, czy Gdynia i Kosakowo postępowały jak ostrożny inwestor prywatny działający w warunkach gospodarki rynkowej, musi oprzeć swoją ocenę przede wszystkim na analizie TPI 2010, pomijając dalsze wydarzenia i informacje, którymi wymienieni publiczni wspólnicy nie dysponowali w chwili podejmowania decyzji o realizacji przedmiotowego projektu inwestycyjnego.

(111) Z drugiej strony, w analizach TPI 2011 i 2012 ocenie poddano jedynie zmiany względem pierwotnej decyzji o rozpoczęciu projektu inwestycyjnego, podjętej w 2010 r. na podstawie analizy TPI 2010. W analizie TPI 2012 w istocie stwierdzono, że niektóre inwestycje (takie jak terminal na potrzeby lotnictwa ogólnego, budynek administracyjny, system energetyczny) były już „w zaawansowanym stadium realizacji”. Dwie późniejsze analizy wskazują, że wspólnicy kierowali się zmianami na rynku i zgodnie z nimi dostosowywali zakres projektu (rozszerzając go lub zawężając w zależności od rodzaju inwestycji). Te zmiany były jednak niewielkie w stosunku do decyzji o przekształceniu bazy wojskowej w lotnisko cywilne. Poniższy wykres (wykres 3) przedstawia wydatki kapitałowe według analiz TPI 2010, 2011 i 2012 (w ujęciu realnym na 2010 r.). Jak można zauważyć, ramy czasowe i zakres inwestycji zostały wprawdzie zaktualizowane zarówno w 2011, jak i 2012 r., lecz zmiany te nie były znaczące, biorąc pod uwagę ogólne rozmiary projektu. W 2010 r. realne capex oszacowano na ok. […] mln PLN, a kwotę tę […] do ok. […] mln PLN zarówno w 2011, jak i w 2012 r. (tj. o […] % w okresie realizacji inwestycji wynoszącym niemal 20 lat).

(112) W praktyce, w niniejszej sprawie Komisja musi ocenić szereg decyzji inwestycyjnych podjętych w krótkim przedziale czasu, który nie charakteryzuje się występowaniem nieprzewidzianych zdarzeń, przez tych samych wspólników publicznych, w związku z realizacją zasadniczo tego samego projektu inwestycyjnego. Dlatego też uaktualnienia TPI 2011 i 2012 nie mogą spowodować uznania decyzji inwestycyjnej, która nie była zgodna z TPI w czasie, gdy była podejmowana, za racjonalną decyzję inwestycyjną. Uaktualnienia te mogłyby co najwyżej świadczyć o tym, że polskie władze postąpiły jak inwestor prywatny, tylko gdyby wskazywały, że dzięki zainwestowaniu dodatkowych środków projekt miałby uzyskać rentowność, która zapewniłaby odpowiednie wynagrodzenie kapitału już zainwestowanego i tego, który miałby zostać zainwestowany (lub która zapewniałaby odpowiednie wynagrodzenie tych kapitałów nawet przy uwzględnieniu ryzyka związanego z koniecznością spłaty pomocy otrzymanej niezgodnie z prawem w przeszłości). Wykres 3 Capex (w tys. PLN) według analiz TPI z 2010, 2011 i 2012 r. (w ujęciu realnym na 2010 r.) […]

Zastosowanie TPI na podstawie analizy TPI z 2010 r.

(113) Analiza TPI z 2010 r. dostarczona przez polskie władze opiera się na planie operacyjnym zawierającym prognozę przyszłych przepływów pieniężnych dla inwestorów kapitałowych w latach 2010–2040. W czasie gdy przeprowadzano analizę TPI polskie władze zakładały, że port lotniczy zacznie obsługiwać ogólny ruch lotniczy w 2011 r., loty czarterowe – w 2013 r. i przewoźników niskokosztowych – w 2015 r. Doprowadziłoby to do stałego wzrostu liczby obsługiwanych pasażerów z […] pasażerów w 2013 r. do prawie […] mln w 2024 r. i 1,753 mln w 2040 r. (jak pokazano w tabeli 5 poniżej). Tabela 5 Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego w porcie lotniczym w Gdyni wykorzystane w analizie TPI z 2010 r. (w tysiącach) Spodziewany rozwój ruchu pasażerskiego (TPI 2010) Rok 2013 2014 2015 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 Liczba pasażerów […] […] […] […] […] […] […] […] […] 1 753,835

(114) Zgodnie z TPI z 2010 r. przedsiębiorstwo byłoby rentowne na poziomie EBITDA począwszy od 2018 r. Roczne zdyskontowane przepływy pieniężne miałyby osiągnąć dodatni poziom od 2020 r., co widać na wykresie poniżej (wykres 4). Jednakże w ujęciu skumulowanym (tzn. po podsumowaniu w każdym roku przepływów pieniężnych z lat poprzednich) przewiduje się, że suma zdyskontowanych przepływów pieniężnych za cały okres 2010–2040 będzie ujemna (jak przedstawiono na rys. 1). Innymi słowy, dodatnie przepływy pieniężne, jakie mają być generowane od 2018 r., nie są na tyle duże, aby mogły przewyższyć ujemne przepływy pieniężne o dużej wartości we wczesnych okresach inwestycji. Wykres 4 Zdyskontowane przepływy pieniężne w tys. PLN (analiza TPI z 2010 r.) […] Źródło: na podstawie analizy TPI 2010.

(115) Przewidywano, że po 2040 r. wartość zarządcy portu lotniczego będzie stale wzrastać przy stabilnej stopie wzrostu wolnych przepływów pieniężnych wynoszącej […] %. Zgodnie z tym założeniem polskie władze obliczyły wartość końcową zarządcy portu lotniczego w 2040 r. Zamortyzowana wartość końcowa wynosi […] mln PLN.

(116) Z analizy TPI 2010 wynika dodatnia wartość kapitałowa (47) rzędu […] mln PLN (tj. około […] mln EUR). Dodatkowo wewnętrzna stopa zwrotu projektu inwestycyjnego wynosi […] % i jest wyższa niż prognozowany koszt kapitału zarządcy portu lotniczego ([…] %).

(117) Komisja zauważa, że kluczowym czynnikiem kształtującym wartości przyszłych przepływów pieniężnych zarządcy portu lotniczego w Gdyni są spodziewane przychody, które będą uwarunkowane liczbą pasażerów oraz poziomem opłat lotniskowych płaconych przez przewoźników lotniczych. W analizie TPI 2010 przychody z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych (opłaty pasażerskie, za lądowanie i za postój) wynoszą [80–90] % wszystkich przychodów w 2040 r., a średnio [80–90] % wszystkich przychodów w całym okresie objętym oceną, tj. w latach 2010–2040. Komisja zauważa, że ten fakt jest sprzeczny z oświadczeniami polskich władz, że działalność portu lotniczego w Gdyni będzie uzupełniała działalność portu lotniczego w Gdańsku, zważywszy, że Gdynia skoncentruje się na działalności związanej z lotnictwem ogólnym. W istocie, jak pokazują dane przedstawione powyżej, główne źródło przychodów w większości lat objętych prognozą pochodzi z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych. Jednakże, jak zostanie to wyjaśnione bardziej szczegółowo poniżej, także znaczna większość przychodów portu lotniczego w Gdańsku pochodzi z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych (zob. motyw 121).

(118) W kontekście popytu ze strony pasażerów i przewoźników lotniczych Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdyni miałby ten sam obszar ciążenia co port lotniczy w Gdańsku położony tylko około 25 kilometrów od portu lotniczego w Gdyni. Port lotniczy w Gdańsku został rozbudowany w 2012 r., tak aby obsługiwać 5 mln pasażerów, a w 2015 r. przewiduje się dalszy wzrost przepustowości do 7 mln pasażerów. Harmonogram rozbudowy został podany do wiadomości publicznej już w 2010 r., tj. w czasie przygotowywania TPI 2010 (48). Ponadto w dniu 24 września 2008 r. w ramach sprawy z zakresu pomocy państwa nr N 472/08 Komisja otrzymała także zgłoszenie dotyczące dofinansowania ze środków publicznych rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku, mającej zwiększyć jego przepustowość do 5 mln pasażerów, które Komisja zatwierdziła dnia 5 lutego 2009 r. (49).

(119) Polskie władze poinformowały Komisję, że plan generalny dla portu lotniczego w Gdańsku przygotowany w 2010 r. (50) przewiduje rozbudowę pasa startowego, płyty postojowej i innej infrastruktury lotniskowej, w wyniku czego port lotniczy w Gdańsku będzie mógł obsługiwać w przyszłości ponad 10 mln pasażerów rocznie.

(120) Komisja zauważa dalej, że w 2010 r. port lotniczy w Gdańsku obsłużył 2,2 mln pasażerów (tj. wykorzystał swoją przepustowość w 45 %, włącznie z przepustowością w budowie). Zgodnie z prognozami dla portu lotniczego w Gdańsku do 2020 r. będzie się wykorzystywać jedynie 50–60 % dostępnej przepustowości (51). Prognozy te nie uwzględniają rozpoczęcia eksploatacji portu lotniczego w Gdyni (tj. zakłada się, że cały popyt w obszarze obciążenia obsłuży port lotniczy w Gdańsku). Komisja zwraca uwagę, że nawet przy założeniu dynamicznego wzrostu ruchu pasażerskiego port lotniczy w Gdańsku będzie w stanie zaspokoić popyt w regionie przez długi czas, tj. przynajmniej do 2030 r.

(121) Zgodnie z informacjami powyżej, w analizie TPI z 2010 r. dla portu lotniczego w Gdyni przewidziano, że główną część przychodów (średnio [80–90] % przez cały okres 2012–2040) mieliby generować przewoźnicy niskokosztowi i czarterowi. W tym kontekście Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdańsku także obsługuje głównie przewoźników niskokosztowych i ruch czarterowy. W 2010 r. pasażerowie przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych stanowili 72 % wszystkich pasażerów obsłużonych w porcie lotniczym w Gdańsku (52).

(122) Biorąc pod uwagę bliskość innego niezatłoczonego działającego już portu lotniczego, który funkcjonuje według tego samego modelu biznesowego i posiada znaczącą wolną przepustowość w długiej perspektywie czasowej, Komisja uważa, że zdolność zarządcy portu w Gdyni do przyciągnięcia ruchu lotniczego i pasażerów będzie w dużej mierze uzależniona od poziomu opłat lotniskowych, które zaproponuje przewoźnikom lotniczym, zwłaszcza w porównaniu z opłatami pobieranymi przez swoich najbliższych konkurentów.

(123) W tym kontekście Komisja zauważa, że w analizie TPI z 2010 r. przewidziano, że opłata pasażerska w przypadku lotów czarterowych i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych wynosiłaby 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do 2014 r. i 40 PLN/PAX (10 EUR) od 2015 r. (i do 2040 r.). Opłata za lądowanie w tej samej grupie lotów została wyznaczona na 25 PLN za tonę (6,25 EUR) przez cały okres (przyjęto, że średnia maksymalna masa startowa (MTOW) wynosi 70 ton), natomiast opłatę za postój statków powietrznych oszacowano na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 godziny postoju i za tonę (przy średniej maksymalnej masie startowej wynoszącej 70 ton). Zgodnie z analizą TPI 2010 ceny zostały wyznaczone na poziomach porównywalnych z cenami w innych regionalnych portach lotniczych w czasie, gdy przeprowadzano analizę TPI z 2010 r. Ceny w porcie lotniczym w Gdyni zostały również ustalone przy założeniu, że nie będzie konkurencji ze strony portu lotniczego w Gdańsku.

(124) Komisja zauważa ponadto, że zgodnie z cennikiem, który jest stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku od dnia 31 grudnia 2008 r., standardowa opłata pasażerska wynosi 48 PLN/PAX (12 EUR), standardowa opłata za lądowanie statku powietrznego powyżej 2 ton (tj. włącznie ze wszystkimi statkami powietrznymi przewoźników niskokosztowych i czarterowych) wynosi 25 PLN za tonę (6,25 EUR), a opłata za postój statków powietrznych wynosi 4,5 PLN za 24 godziny postoju i za tonę (1,25 EUR).

(125) Komisja zauważa jednak, że cennik stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku przewiduje również różne zniżki i rabaty, które dotyczą między innymi lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych. Port lotniczy w Gdańsku stosuje obniżoną stawkę opłaty pasażerskiej w wysokości 24 PLN/PAX (6 EUR) w przypadku wszystkich nowych połączeń (od dnia 1 stycznia 2004 r.) oraz każdego wzrostu częstotliwości połączeń wykonywanych za pomocą statków powietrznych o MTOW od 50 do 100 ton (np. Airbus A320 i Boeing 737, a także inne statki powietrzne używane przez przewoźników niskokosztowych). O połowę obniżane są również opłaty za lądowanie w przypadku takich połączeń (tj. do 12,5 PLN za tonę). Opłata za postój jest zmniejszana o 100 %, jeżeli częstotliwość połączenia wynosi co najmniej 6 razy w tygodniu. Dodatkowo standardowa opłata pasażerska zostaje obniżona o 23 PLN w przypadku wszystkich pasażerów odlatujących, którzy korzystają z regularnych połączeń krajowych. Stosowana jest wówczas odpowiednia zniżka. Komisja uważa, że mając na uwadze zniżki i rabaty stosowane w porcie lotniczym w Gdańsku, opłaty lotniskowe przewidziane w porcie lotniczym w Gdyni zostały ustalone średnio na poziomie znacznie przewyższającym poziom opłat w sąsiednim, działającym już porcie lotniczym.

(126) Stosując wspomniane opłaty lotniskowe, port lotniczy w Gdyni, jako nowy podmiot na rynku, nie będzie w stanie przyciągnąć znacznego ruchu w sytuacji, gdy działający już port lotniczy, który posiada wolną przepustowość w tym samym obszarze ciążenia, stosuje niższe opłaty netto w przypadku nowych połączeń i zwiększenia częstotliwości w przypadku istniejących połączeń. Komisja zwraca również uwagę, że cennik opłat lotniskowych w porcie lotniczym w Gdańsku z obniżonymi opłatami ma być stosowany do dnia 31 grudnia 2028 r. Ponieważ opłaty lotniskowe są głównym źródłem przychodów dla zarządcy portu, który jest przewidziany w analizie TPI 2010 (w oparciu o ówczesny plan operacyjny operatora portu lotniczego), zdaniem Komisji powyższe rozważania dowodzą, iż analiza TPI 2010 nie jest wystarczająco rzetelna i wiarygodna, aby wykazać, że omawiany projekt inwestycyjny byłby realizowany przez inwestora prywatnego.

(127) Mając na uwadze fakt, iż oba porty lotnicze, w Gdyni i w Gdańsku, nastawiają się głównie na przewoźników czarterowych i niskokosztowych, że port lotniczy w Gdańsku nie wykorzystuje całej swojej przepustowości, że faktyczne opłaty są tam niższe niż opłaty w uwzględnione w planie operacyjnym dotyczącym portu lotniczego w Gdyni, oraz zważywszy na bliskie sąsiedztwo obu portów, Komisja uważa również, że założenie braku konkurencji cenowej między obydwoma portami nie jest prawidłowe.

(128) Komisja zauważa również, że w czasie przygotowywania analizy TPI 2010 opłaty netto (opłaty standardowe po odjęciu stosowanych zniżek) stosowane w porcie lotniczym w Bydgoszczy (który jest oddalony od portu lotniczego w Gdyni o 196 km, co w przypadku jazdy samochodem przekłada się na czas podróży wynoszący 2 godziny i 19 minut) i w porcie lotniczym w Szczecinie (oddalonym od portu lotniczego w Gdyni o 296 km, co w przypadku jazdy samochodem przekłada się na czas podróży wynoszący 4 godzin i 24 minuty), tj. w drugim i trzecim najbliższym polskim regionalnym porcie lotniczym, były znacznie niższe (53).

(129) W świetle powyższego Komisja uważa, że biorąc pod uwagę bliskość innego niezatłoczonego portu lotniczego, działającego według tego samego modelu biznesowego, opłaty lotniskowe przewidziane w analizie TPI 2010, które zostały ustalone na wyższym poziomie niż opłaty stosowane w Gdańsku i innych regionalnych portach lotniczych położonych w pobliżu, nie są realistyczne. Ponadto Komisja uważa, że uwzględniając konkurencję dla portu lotniczego w Gdyni, prognozy dotyczące ruchu zawarte w analizie TPI 2010 opierały się na nierealnych założeniach.

(130) Warto zauważyć ponadto, że w TPI 2010 nie przeprowadzono analizy wrażliwości ani żadnej oceny ewentualnego prawdopodobieństwa wyniku (np. najbardziej pesymistyczny scenariusz, najbardziej optymistyczny scenariusz, scenariusz podstawowy). Komisja stwierdza w związku z tym, że scenariusz zaprezentowany w TPI 2010 opiera się na nadmiernie optymistycznych założeniach co do rozwoju ruchu pasażerskiego i poziomu opłat.

(131) Komisja zauważa, że zmniejszenie rocznych przychodów z opłat pasażerskich uzyskiwanych z ruchu czarterowego i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych tylko o […] % (w okresie objętym prognozą, tj. w latach 2010–2040) doprowadzi do ujemnej wartości kapitałowej dla publicznych wspólników. Takie obniżenie przychodów mogłoby wynikać z niższych opłat lub z mniejszego niż zakładano ruchu. W tym względzie warto zauważyć, że opłaty lotniskowe przewidziane w planie operacyjnym wykorzystanym w analizie TPI 2010 są już o […] % wyższe niż opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku (54). W tym kontekście jest wysoce nieprawdopodobne, aby port lotniczy w Gdyni był w stanie przyciągnąć ruch bez oferowania znacznych rabatów od przewidzianych w planie operacyjnym opłat na poziomie 40 PLN (10 EUR). Zatem wysoka wrażliwość NPV na pozornie nieznaczną obniżkę opłat lotniskowych (wynikającą z realistycznych założeń) każe mieć poważne wątpliwości co do wiarygodności początkowego planu operacyjnego.

(132) Wprawdzie analiza TPI 2010 opierała się na dostępnych wówczas prognozach dotyczących ruchu i nie należy posługiwać się żadnymi informacjami ex post do bezpośredniej oceny testu prywatnego inwestora, Komisja zauważa jednak, do jakiego stopnia prognozy te były nadmiernie optymistyczne. Mianowicie przy porównaniu prognoz dotyczących ruchu z 2010 i 2012 r. daje się zauważyć istotne różnice. Nie tylko opóźniono rozpoczęcie projektu, ale dodatkowo w okresie „dodatniego EBITDA” prognozy dotyczące ruchu obniżono o od […] do […] % w każdym roku. Tak znacząca korekta dokonana zaledwie po dwóch latach, która nie wynika z istotnej zmiany warunków, stanowi wymierną kontrolę racjonalności początkowych założeń. Świadczy ponadto o tym, że kontrole wrażliwości przeprowadzone przez Komisję (których zakres w porównaniu jest marginalny) wnoszą szczególnie istotne informacje o nierealistycznym charakterze założeń, w oparciu o które projekt uznano za warty realizacji. Tabela 6 Porównanie prognoz dotyczących ruchu pasażerskiego wykorzystanych w analizie TPI 2010 i uaktualnieniu TPI 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Łączna l. pas. w analizie TPI 2010 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Łączna l. pas. w analizie TPI 2012 — […] […] […] […] […] […] […] […] Różnica –53 –69 –55 –38 –36 –29 –27 –25 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Łączna l. pas. w analizie TPI 2010 […] […] […] […] […] […] […] […] 1 343 234 Łączna l. pas. w analizie TPI 2012 […] […] […] […] […] […] […] […] 1 083 746 Różnica –23 –21 –19 –17 –17 –18 –18 –19 –19

(133) Dalsze testy wrażliwości sugerują, że projekt byłby nierentowny, jeżeli ogólne przychody spadłyby tylko o […] % rocznie przez cały okres objęty prognozą lub jeżeli przychody byłyby niższe o […] %, a wydatki operacyjne wyższe o […] %. Zatem rentowność inwestycji jest wysoce wrażliwa na nieznaczne zmiany podstawowych założeń. Komisja uważa, że takie zmiany są marginalne w stosunku do zmian wprowadzonych w kolejnych analizach TPI.

(134) Kontrole wrażliwości przeprowadzone przez Komisję wydają się tym bardziej racjonalne, że przed upływem niecałego roku od analizy TPI 2010 polskie władze otrzymały uaktualnioną analizę, z której wynikało, że NPV projektu byłaby znacznie niższa i wyniosłaby zaledwie […] mln PLN (ok. […] EUR). Z tego względu w maju 2011 r. NPV projektu obniżono o […] % w stosunku do pierwotnego projektu.

(135) Komisja zauważa ponadto, że pozytywne wyniki TPI 2010 również w dużej mierze zależą od wartości końcowej inwestycji na koniec okresu ujętego w planie operacyjnym (tj. w 2040 r.). Zdyskontowane przepływy pieniężne przedsiębiorstwa w latach 2010–2040 są bowiem ujemne i wynoszą (-[…] mln) PLN. Wartość końcowa zdyskontowana na dzień 30 czerwca 2010 r. wynosi […] mln PLN.

(136) Wartość końcowa została obliczona na podstawie założeń, że roczna stopa wzrostu przepływów pieniężnych z inwestycji po 2040 r. wynosiłaby […] %. Zgodnie ze standardową praktyką stopa wzrostu przedsiębiorstwa nie powinna być wyższa od stopy wzrostu gospodarki, w której działa przedsiębiorstwo (tj. w ujęciu wzrostu PKB). Wartość końcowa jest bowiem obliczana na moment, gdy oczekuje się, że przedsiębiorstwo osiągnie dojrzałość i tym samym zakończy się okres wysokiego wzrostu przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę, że oczekuje się, iż gospodarka składa się zarówno z przedsiębiorstw odnotowujących wysoki, jak i stabilny wzrost, stopa wzrostu dojrzałych przedsiębiorstw powinna być zatem niższa od średniej stopy wzrostu całej gospodarki. W swoich uwagach polskie władze nie podały, na jakiej podstawie wybrały długoterminową stopę wzrostu na poziomie […] %, lecz wyjaśniły, że długoterminowa stopa wzrostu jest nominalną stopą wzrostu. Na podstawie informacji dostępnych z MWF Komisja ustaliła, że w prognozach wzrostu realnego PKB w Polsce dostępnych na początku 2010 r. wskazywano nominalną stopę wzrostu polskiej gospodarki w przedziale od 5,6 % w 2011 r. do 6,6 % w 2015 r. Przy inflacji rzędu 2,5 % można by oczekiwać, że wzrost realnego PKB wyniesie 4 %. Zatem wybór nominalnej stopy wzrostu na poziomie […] % dla portu lotniczego w Gdyni można by początkowo uznać za zgodny z dostępnymi wówczas informacjami i standardową praktyką wyboru stopy wzrostu niższej niż wzrost gospodarki. Jednak wybierając długoterminową stopę wzrostu powyżej wskaźnika inflacji (który w kwietniu 2010 r. był szacowany na 2,5 %), w planie operacyjnym założono, że port lotniczy będzie w dalszym ciągu odnotowywać wzrost co roku po 2040 r. Tabela 7 Dane i prognozy dotyczące PKB i inflacji dostępne z MFW w kwietniu 2010 r. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 wzrost PKB (ceny stałe) (%) 1,70 2,70 3,20 3,90 4,00 4,00 4,00 wzrost PKB (ceny bieżące) (%) 5,50 4,40 5,60 6,20 6,60 6,50 6,60 inflacja (%) 4,20 3,50 2,30 2,40 2,50 2,50 2,50 Źródło: Międzynarodowy Fundusz Walutowy, światowa baza danych prognoz gospodarczych, kwiecień 2010 r. (pobrano z http://www.imf.org/external/data.htm)

(137) Ponadto Komisja zauważa, że w takim przypadku, biorąc pod uwagę szczególnie długi okres prognozy i odległy dzień, na który przypada obliczona wartość końcowa, zadanie ustalenia najwłaściwszej stopy wzrostu jest jeszcze bardziej złożone, a niepewność jeszcze większa. Prognozy wzrostu PKB rzadko wykraczają bowiem poza pięcioletni horyzont czasowy, natomiast w tym przypadku model miał przewidywać racjonalną stopę wzrostu dla portu lotniczego po trzydziestu latach działalności. Z tego względu ostrożny inwestor przeprowadziłby szereg testów wrażliwości.

(138) W tym względzie warto zauważyć, że w późniejszych aktualizacjach pierwotnego planu operacyjnego stabilna stopa wzrostu została zmniejszona z […] % do […] %. Tymczasem polskie władze nie przedstawiły żadnego jasnego wyjaśnienia tego zmniejszenia. Wartość końcowa jest wypadkową zakładanej stałej stabilnej stopy wzrostu, lecz również zakładanych zwrotów oczekiwanych w okresie stabilnego wzrostu. Komisja przeprowadziła pewne testy wrażliwości potwierdzające, że wniosek przyjęty w analizie TPI 2010 jest wysoce wrażliwy na nieznaczne i realistyczne zmiany podstawowych założeń. Po pierwsze, stabilna stopa wzrostu, przy której plan operacyjny z 2010 r. przynosi ujemną NPV, wynosi około […] %. Jednak przy założeniu, że przychody będą niższe tylko o […] % niż zakładano, stabilna stopa wzrostu, przy której projekt staje się nierentowny, wynosi […] %.

(139) Model stabilnej stopy wzrostu użyty do obliczenia wartości końcowej w niniejszej sprawie również wymaga przyjęcia założeń co do dnia, w którym firma zacznie stabilnie rosnąć na poziomie, który będzie w stanie zawsze utrzymać. W analizie TPI 2010 data ta przypada na 2040 r., a zatem okres objęty prognozą obejmował 30 lat (2010–2040). W uaktualnieniu TPI 2012 okres objęty prognozą został ograniczony do 18 lat (2012–2030), a wartość końcowa została zatem obliczona na 2030 r. Jeżeli ten sam horyzont czasowy zostałby zastosowany w TPI 2010 r., NPV okazałaby się ujemna.

(140) Komisja zwraca również uwagę, że w analizie TPI 2012 zawarto specjalną wzmiankę, że ostrożny inwestor uwzględniłby fakt, że projekt obejmuje szczególnie długi horyzont czasowy, zanim osiągnie rentowność (zob. pkt 4.10.1.2 analizy TPI 2012, w którym stwierdzono, że „Dodatni wynik bieżącej wartości netto wskazuje, że inwestycja w Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo może być interesującym przedsięwzięciem dla potencjalnych inwestorów. Jednakże przed podjęciem ewentualnych decyzji inwestorzy będą musieli wziąć pod uwagę także długoletni horyzont inwestycyjny, który jest charakterystyczny dla inwestycji infrastrukturalnych”).

(141) Komisja zauważa, że w 2010 r., kiedy przeprowadzono pierwszą analizę TPI, w planie operacyjnym i obliczeniach NPV uwzględniono wszystkie nakłady inwestycyjne, w tym nakłady związane z obowiązkami wynikającymi z realizacji misji publicznej (straż pożarna, zapewnienie bezpieczeństwa, służby celne itp.). Komisja zauważa, że takie podejście wydaje się prawidłowe, zważywszy, że takie nakłady są nieodłącznie związane z budową i eksploatacją portu lotniczego (i stanowią dodatkowe koszty projektu).

(142) Komisja oceniła jednak także rentowność projektu na podstawie analizy TPI 2010 bez nakładów inwestycyjnych na zadania wynikające z realizacji misji publicznej.

(143) Informacje przedstawione przez polskie władze nie pozwalają na stwierdzenie, które dokładnie pozycje nakładów inwestycyjnych i wydatków operacyjnych dotyczą realizacji misji publicznej. Komisja zauważa, że w uaktualnieniu TPI 2012 Polska dokonała rozbicia inwestycji wchodzących w zakres realizacji misji publicznej; nie dokonano tego jednak w analizie TPI 2010. Mimo to Komisja dokonała ponownego obliczenia NPV, z wyłączeniem kilku możliwych do zidentyfikowania nakładów inwestycyjnych, które wyraźnie wchodzą w zakres realizacji misji publicznej. Komisja ponownie obliczyła NPV wyłączając mianowicie następujące nakłady inwestycyjne: „Pojazd i sprzęt strażacki”, „Ogrodzenie portu lotniczego i monitoring” oraz „Wyposażenie Służby Ochrony Lotniska” o wartości […] mln PLN (łącznie w ujęciu nominalnym).

(144) W analizie TPI 2010 wyłączenie nakładów na zadania związane z realizacją misji publicznej powoduje wzrost zdyskontowanych przepływów pieniężnych do ok. (-[…]) mln PLN (czyli innymi słowy przewidywane zdyskontowane straty w okresie 2010–2040 zmniejszają się o […] mln PLN z (-[…]) mln PLN do (-[…]) mln PLN). Zważywszy, że wartość końcowa pozostaje niezmieniona (i wynosi […] mln PLN), NPV projektu wzrasta z […] mln PLN do […] mln PLN (czyli z […] mln EUR do ok. […] mln EUR).

(145) Przeprowadzono dalsze testy wrażliwości, które wskazują, że NPV staje się wartością ujemną, gdy wprowadza się następujące zmiany: zmniejszenie przychodów ogółem o […] %, zmniejszenie przychodów z opłat lotniskowych o […] % lub zmniejszenie przychodów ogółem o […] % w powiązaniu ze wzrostem kosztów o […] % (wszystko w ujęciu rocznym). Ze względu na wysoce nierealistyczne założenia dotyczące opłat lotniskowych ([…] % wyższe niż w porcie lotniczym w Gdańsku (55)) oraz nadmiernie optymistyczne prognozy dotyczące ruchu (zrewidowane prognozy są o od […] % do […] % niższe niż pierwotne) takie testy wrażliwości wskazują, że przy bardziej realistycznych założeniach projekt nie byłby rentowny.

(146) Po wyłączeniu możliwych do zidentyfikowania nakładów na zadania związane z realizacją misji publicznej z analizy TPI 2010 testy wrażliwości świadczą o tym, że NPV stałaby się wartością negatywną, gdyby przewidywane przychody z opłat lotniskowych od przewoźników niskokosztowych (bez jakiejkolwiek obniżki opłat lotniskowych w przypadku lotów czarterowych) zmniejszyły się o […] % rocznie, przy założeniu że przychody z lotów czarterowych, wszystkie inne przychody, koszty operacyjne i nakłady inwestycyjne pozostają na poziomie przewidzianym w planie operacyjnym (zważywszy, że przychody pochodzące od przewoźników niskokosztowych zaczynają być generowane w 2017 r. i stopniowo z czasem wzrastają).

(147) Ponadto warto przypomnieć, że projekt jest rentowny wyłącznie dzięki wartości końcowej (tj. wartości portu lotniczego na rok 2040 przy założeniu nieustannego wzrostu przepływów pieniężnych o […] % rocznie). Do 2040 r. projekt generuje ujemne przepływy pieniężne.

(148) W związku z tym nawet ocena rentowności projektu na podstawie analizy TPI 2010 bez nakładów inwestycyjnych na zadania związane z realizacją misji publicznej nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że inwestor prywatny zrealizowałby przedmiotową inwestycję.

Podsumowanie i wnioski

(149) Przekształcenie portu lotniczego w Gdyni wymaga znacznych inwestycji oraz wiąże się z długoterminowymi ujemnymi przepływami pieniężnymi. Z planu operacyjnego wynika bowiem, że w okresie objętym prognozą 2010–2040 łączne zdyskontowane przepływy pieniężne będą ujemne (i wyniosą –[…] mln PLN lub –[…] mln EUR). Zgodnie z planem operacyjnym projekt uzyskuje wartość dodatnią dopiero dzięki zdyskontowanej wartości końcowej rzędu […] mln PLN obliczonej na 2040 r. i w nieograniczonym przedziale czasu po tym roku, przy założeniu, że port lotniczy będzie od tego roku odnotowywał co roku nominalny wzrost w wysokości […] %). Pomimo znacznej niepewności związanej w sposób nieunikniony z projektem o tak długoterminowym charakterze plan operacyjny nie zawiera analizy wrażliwości, co nie odpowiada analizie, jaką ostrożny inwestor powinien przeprowadzić przy tego rodzaju projekcie.

(150) Ponadto w analizie Komisji stwierdzono, że plan operacyjny opiera się na szeregu optymistycznych i nierealnych założeń w związku z bliskością portu lotniczego w Gdańsku, który ma taki sam model biznesowy, niewykorzystaną przepustowość i plany rozbudowy. Z kilku testów wrażliwości wynika, że NPV projektu staje się ujemna przy drobnych i realistycznych modyfikacjach przyjętych założeń.

(151) W świetle powyższego Komisja stwierdza, że na podstawie analizy TPI 2010 inwestor prywatny nie podjąłby decyzji o rozpoczęciu omawianej inwestycji. Dlatego też decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa przyznaje korzyść gospodarczą zarządcy portu, której nie uzyskałby on w normalnych warunkach rynkowych.

Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2011 i uaktualnienia TPI 2012

(152) Jeżeli chodzi o analizy TPI przeprowadzone w 2011 i 2012 r. (oraz środki, które według polskich władz przekazano zarządcy portu w formie zastrzyków kapitałowych w ich następstwie), Komisja uważa, że zobowiązanie w sprawie tych zastrzyków kapitałowych podjęto już w umowie wspólników podpisanej dnia 11 marca 2011 r. (zob. motyw 33 powyżej), tj. przed przeprowadzeniem analiz TPI 2011 i 2012. Dlatego też, kiedy analizy TPI 2011 i 2012 były przeprowadzane, decyzje inwestycyjne wspólników zostały już podjęte, mimo że ich wykonanie nastąpiło później. Ponadto Komisja uważa, że zastrzyki kapitałowe dokonane po przeprowadzeniu analiz TPI 2011 i 2012 nie mogą być traktowane jako autonomiczne decyzje inwestycyjne podjęte w izolacji, ponieważ dotyczą tego samego projektu inwestycyjnego, którego realizację wspólnicy publiczni rozpoczęli najpóźniej w 2010 r., i stanowią one jedynie korekty lub zmiany pierwotnych projektów.

(153) W związku z tym, jak już wspomniano, Komisja uważa, że analizy te mogłyby świadczyć o tym, że polskie władze postępowały jak inwestor prywatny, jedynie jeśli wskazywałyby, że dzięki zainwestowaniu dodatkowych środków projekt uzyskałby rentowność, która zapewniłaby odpowiednie wynagrodzenie kapitału już zainwestowanego i tego, który miałby zostać zainwestowany (lub która zapewniałaby odpowiednie wynagrodzenie tych kapitałów nawet przy uwzględnieniu ryzyka związanego z koniecznością spłaty pomocy otrzymanej niezgodnie z prawem w przeszłości).

(154) Analizy te jednak nie tylko w ogóle na to nie wskazują, ale też wydają się niewiarygodne z przyczyn, które zostaną wyjaśnione poniżej.

Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie uaktualnienia TPI 2011

(155) Pierwszego uaktualnienia analizy TPI dokonano w maju 2011 r. Mimo że zobowiązanie w sprawie zastrzyków kapitałowych dokonanych po przeprowadzeniu tej analizy TPI zostało podjęte przed majem 2011 r. (zob. motyw 33 powyżej), Komisja oceniła także, czy na podstawie informacji zawartych w tej analizie ekonomicznej można by uznać, że zastrzyki kapitałowe odzwierciedlały zachowanie inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. W analizie TPI 2011 przychody z projektu utrzymano na tym samym poziomie, a nakłady inwestycyjne zwiększono (zob. wykres 3 ukazujący łączne nakłady inwestycyjne w ujęciu realnym na 2010). W analizie tej uwzględniono również wcześniejsze zastrzyki kapitałowe i już dokonane nakłady inwestycyjne. WACC uległ nieznacznemu obniżeniu (z […] % do […] %), a długofalowa stopa wzrostu została obniżona z […] % do […] %. W wyniku tych aktualizacji NPV uległa znacznemu zmniejszeniu do […] mln PLN (ok. […] EUR). Powodem tego była większa strata (zdyskontowane przepływy pieniężne za okres 2011–2030 wyniosłyby (-[…] mln) PLN, a wartość końcowa uległaby nieznacznemu obniżeniu do […] mln PLN.

(156) Komisja stwierdza zatem, że także na podstawie uaktualnienia TPI 2011 decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa o finansowaniu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) w port lotniczy lotnictwa cywilnego nie jest zgodna z testem prywatnego inwestora i w związku z tym przyznaje korzyść gospodarczą, której zarządca portu nie uzyskałby na zwykłych warunkach rynkowych.

Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie uaktualnienia TPI 2012

(157) Polskie władze uważają, że Komisja powinna ocenić spełnienie warunków testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2012. Aby odnieść się do tego argumentu, mimo że zobowiązanie w sprawie zastrzyków kapitałowych dokonanych po przeprowadzeniu tej analizy TPI zostało podjęte wcześniej (zob. motyw 33 powyżej), Komisja oceniła także, czy na podstawie informacji zawartych w tej analizie ekonomicznej można by uznać, że zastrzyki kapitałowe odzwierciedlały zachowanie inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.

(158) Komisja zauważa, że w uaktualnieniu TPI 2012 uwzględnia się wcześniejsze zastrzyki kapitałowe i już dokonane nakłady inwestycyjne. Z uaktualnienia TPI 2012 wynika, że finansowanie spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosowo sp. z o.o. oferuje wspól