PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 59/87

DECYZJA KOMISJI (UE) 2016/288

z dnia 27 marca 2015 r.

w sprawie programu pomocy SA.34775 (13/C) (ex 12/NN) wdrożonego przez Zjednoczone Królestwo – Opłata za wydobycie kruszywa

(notyfikowana jako dokument nr C(2015) 2141)

(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) Pismem z dnia 20 grudnia 2001 r. (zarejestrowanym w dniu 28 grudnia 2001 r.) władze Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej („władze Zjednoczonego Królestwa”) zgłosiły Komisji program pomocy zatytułowany „Stopniowe wprowadzanie opłaty za wydobycie kruszywa w Irlandii Północnej”. W swoim zgłoszeniu władze Zjednoczonego Królestwa poinformowały Komisję, że zamierzają wprowadzić opłatę za wydobycie kruszywa ze skutkiem od dnia 1 kwietnia 2002 r. Opłata ta miała zostać wprowadzona na mocy ustawy budżetowej (ang. Finance Act) z 2001 r. część 2 art. 16–49 i załączniki 4–10 do tej ustawy. Sam program pomocy (tj. stopniowe wprowadzanie opłaty za wydobycie kruszywa w Irlandii Północnej) opisano jako polegający na wprowadzeniu przedmiotowej opłaty w Irlandii Północnej w kilku etapach w celu utrzymania międzynarodowej konkurencyjności przedsiębiorstw w Irlandii Północnej, które z kruszyw wytwarzają produkty przetworzone takie jak beton i asfalt. Wspomniane stopniowe wprowadzanie przedmiotowej opłaty w Irlandii Północnej miało zostać wprowadzone ustawą budżetową z 2002 r.

(2) Poza przedmiotowym zgłoszeniem Komisja otrzymała w dniu 27 września 2001 r. skargę od dwóch przedsiębiorstw zajmujących się wydobyciem i obróbką kruszyw, a także w dniu 15 kwietnia 2002 r. dodatkową skargę złożoną przez British Aggregates Association („BAA”). Skarżący utrzymywali, że ustawa budżetowa z 2001 r. pociągnęła za sobą pomoc państwa w odniesieniu do produktów i procesów zwolnionych z opłaty za wydobycie kruszywa (ang. aggregates levy, „AGL”), oraz stwierdzili, że odstępstwa dotyczące Irlandii Północnej stanowią pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym.

(3) Po otrzymaniu w dniu 21 lutego 2002 r. dodatkowych informacji Komisja przyjęła w dniu 24 kwietnia 2002 r. decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń w odniesieniu do AGL (2). Komisja uznała, że poszczególne zwolnienia przewidziane w ustawie budżetowej z 2001 r. były uzasadnione logiką podatkową oraz że ustawa budżetowa z 2001 r. nie pociągnęła za sobą żadnej pomocy państwa. Komisja stwierdziła ponadto, że stopniowe wprowadzanie AGL w Irlandii Północnej stanowi pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym.

(4) W dniu 12 lipca 2002 r. BAA wniosło skargę o unieważnienie decyzji Komisji z dnia 24 kwietnia 2002 r., zarejestrowaną jako sprawa T-210/02. W dniu 13 września 2006 r. Sąd oddalił tę skargę w całości. W dniu 27 listopada 2006 r. BAA odwołało się od wyroku Sądu. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-487/06 P Trybunał Sprawiedliwości uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd.

(5) W wyroku z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie T-210/02 RENV Sąd unieważnił decyzję Komisji, o której mowa w motywie 3 powyżej. Sąd uznał, że Komisji nie udało się wykazać, iż zróżnicowanie podatkowe związane ze zwolnieniem jest uzasadnione na podstawie zasady normalnego opodatkowania leżącej u podstaw AGL ani w świetle celu środowiskowego AGL. Sąd w szczególności stwierdził, że Komisja nie uwzględniła zasady normalnego opodatkowania w celu ustalenia selektywnego charakteru ewentualnych korzyści generowanych przez AGL. W związku z tym Sąd wskazał na niespójności w terminologii stosowanej przez Komisję w jej decyzji, mianowicie jeżeli chodzi o terminy kruszyw „naturalnych”, „pierwotnych” i „pochodnych”, które nie odpowiadały terminom użytym w ustawie budżetowej z 2001 r. z późniejszymi zmianami. Ponadto Komisja nie wyjaśniła w swojej decyzji, dlaczego materiały zwolnione z opłaty (wykorzystywane jako kruszywa takie jak kruszywa z gliny) nie znajdują się w sytuacji faktycznej i prawnej porównywalnej z sytuacją materiałów objętych opłatą.

(6) Po unieważnieniu decyzji Komisji z dnia 24 kwietnia 2002 r. Komisja musiała ponownie ocenić, czy zwolnienia, wyłączenia i ulgi podatkowe przewidziane w ustawie budżetowej z 2001 r. z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawą budżetową z 2002 r. i ustawą budżetową z 2007 r. stanowią pomoc państwa. Komisja zarejestrowała akta sprawy pod numerem referencyjnym NN, ponieważ AGL obowiązuje od 1 kwietnia 2002 r. Kwestię zgodności stopniowego wprowadzania AGL w Irlandii Północnej badano w innym trybie (zob. SA.18859 (11/C) – Zjednoczone Królestwo – Zwolnienie z opłaty za wydobycie kruszywa w Irlandii Północnej).

(7) Poza uwagami i opiniami wyrażonymi w postępowaniach przed sądami unijnymi skarżący przedłożył Komisji dalsze uwagi i informacje w dniach 13 czerwca 2012 r. i 26 października 2012 r. Wspomniane uwagi przekazano Zjednoczonemu Królestwu w dniu 15 maja 2013 r. W dniach 27 września 2012 r. i 27 maja 2013 r. władze Zjednoczonego Królestwa udzieliły dalszych informacji dotyczących AGL.

(8) Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. Komisja poinformowała Zjednoczone Królestwo o podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 Traktatu, w odniesieniu do zwolnień podatkowych, wyłączeń podatkowych i ulg podatkowych ustanowionych w art. 17 ust. 3 lit. e), art. 17 ust. 3 lit. f) ppkt (i) i (ii), art. 17 ust. 4 lit. a) (w zakresie, w jakim materiał zwolniony z opłaty składa się w całości z węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku ilastego i łupku wykorzystywanego jako kruszywo lub składa się głównie z węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku ilastego i łupku), art. 17 ust. 4 lit. c) ppkt (i) i (ii) (jeżeli materiał składa się głównie z gruzu), art. 17 ust. 4 lit. f) (w odniesieniu do gliny), art. 18 ust. 2 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do procesu objętego zwolnieniem, w wyniku którego otrzymuje się materiały wykorzystywane jako kruszywa) i art. 30 ust. 1 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do procesu objętego zwolnieniem w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. b), w wyniku którego otrzymuje się materiały wykorzystywane jako kruszywa) ustawy budżetowej z 2001 r. z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawą budżetową z 2002 r. i ustawą budżetową z 2007 r. Komisja nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do zwolnień podatkowych, wyłączeń podatkowych i ulg podatkowych ustanowionych w art. 17 ust. 2 lit. b), art. 17 ust. 2 lit. c), art. 17 ust. 2 lit. d), art. 17 ust. 3 lit. b), art. 17 ust. 3 lit. c), art. 17 ust. 3 lit. d) i art. 17 ust. 3 lit. da), art. 17 ust. 4 lit. d), art. 17 ust. 4 lit. e), art. 17 ust. 4 lit. a) (w zakresie, w jakim materiał zwolniony z opłaty składa się w całości z węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku ilastego i łupku wykorzystywanego do celów innych niż jako kruszywo), art. 17 ust. 4 lit. c) (w zakresie, w jakim materiał składa się w całości z gruzu), art. 17 ust. 4 lit. f) (z wyjątkiem gliny), art. 18 ust. 2 lit. a), art. 18 ust. 2 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do materiałów, których nie wykorzystuje się jako kruszyw), art. 18 ust. 2 lit. c), art. 30 ust. 1 lit. a), art. 30 ust. 1 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do procesów objętych zwolnieniem w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. a) i lit. c)), art. 30 ust. 1 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do procesu objętego zwolnieniem w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. b), w wyniku którego otrzymuje się materiały, których nie wykorzystuje się jako kruszyw) i art. 30 ust. 1 lit. c) ustawy budżetowej z 2001 r. z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawą budżetową z 2002 r. i ustawą budżetową z 2007 r., ponieważ nie stanowią one pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(9) Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (3) („decyzja o wszczęciu postępowania”). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat przedmiotowej pomocy.

(10) Komisja otrzymała obszerne uwagi od szesnastu zainteresowanych stron w okresie od dnia 20 grudnia 2013 r. do dnia 17 stycznia 2014 r., informacje uzupełniające od członka British Aggregates Association w dniu 10 lutego 2014 r. oraz od British Aggregates Association w dniu 5 marca 2014 r. W dniach 27 maja 2014 r. i 13 czerwca 2014 r. przekazano je Zjednoczonemu Królestwu, któremu następnie zapewniono możliwość ustosunkowania się do nich. Zjednoczone Królestwo przedłożyło swoją odpowiedź pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Ponadto Zjednoczone Królestwo przedłożyło swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania w dniach 1 października 2013 r., 31 października 2013 r. oraz 28 lutego 2014 r.

(11) W dniach 14 lipca 2014 r., 1 września 2014 r., 8 września 2014 r. i 28 listopada 2014 r. Komisja zwróciła się do Zjednoczonego Królestwa o dalsze informacje. Zjednoczone Królestwo przekazało takie informacje w dniach 29 sierpnia 2014 r., 9 września 2014 r., 18 września 2014 r. oraz 8 i 9 grudnia 2014 r.

(12) Po spotkaniu trójstronnym, które odbyło się w dniu 15 lipca 2014 r., Komisja zwróciła się w dniu 18 lipca 2014 r. o przedłożenie dalszych informacji wspólnie przez Zjednoczone Królestwo i BAA. Wspomniane informacje przekazano Komisji w dniu 8 września 2014 r. W dniu 15 września 2014 r. BAA przedłożyło dodatkowe informacje w odpowiedzi na pytania Komisji. Przedłożone informacje przekazano następnie władzom Zjednoczonego Królestwa w dniu 17 października 2014 r., które ustosunkowały się do nich w dniach 12 listopada 2014 r., 14 listopada 2014 r. i 17 listopada 2014 r.

(13) W dniach 10 lipca 2014 r. i 16 października 2014 r. Komisja zwróciła się do BAA o udzielenie dalszych informacji. BAA przekazało takie informacje w dniach 6 listopada 2014 r. i 21 listopada 2014 r. Przedłożone informacje przekazano władzom Zjednoczonego Królestwa w dniu 2 grudnia 2014 r., które ustosunkowały się do nich w dniu 18 grudnia 2014 r.

2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY

2.1. POJĘCIE KRUSZYW

(14) Kruszywa wykorzystuje się w sektorze budowlanym. Można je ogólnie opisać (4) jako odpowiedniki granulatu lub pyłu, które ze względu na swoje właściwości obojętne fizycznie i chemicznie nadają się w swojej postaci lub z dodatkiem cementu, wapna lub substancji bitumicznych do użytku w budownictwie jako beton (5), kamień drogowy, asfalt lub warstwa drenażowa (6) lub do wykorzystania jako podsadzka (7). Kruszywa mogą być naturalne, sztuczne lub z recyklingu (8). Pojęcie kruszyw i wykorzystania kruszyw szczegółowo opisano w decyzji o wszczęciu postępowania w motywach 8–13.

(15) Definicja kruszyw nieodłącznie wiąże się z możliwymi sposobami wykorzystania niektórych wydobywanych materiałów w postaci granulatu lub pyłu w sektorze budowlanym, jak wyjaśniono powyżej w motywie 14, ponieważ to właśnie przede wszystkim odróżnia pojęcie kruszyw od pojęcia minerałów.

(16) Naturalne kruszywa są to kruszywa, które występują naturalnie i które można wykorzystać bez przetwarzania przemysłowego. Zaliczają się do nich piasek, żwir i tłuczeń (9) i wydobywa się je z kamieniołomów oraz żwirowni lub przy pogłębianiu dna morskiego.

(17) Kruszywa z recyklingu otrzymuje się z ponownego przetwarzania materiałów wcześniej wykorzystanych w budownictwie, w tym z pozostałości z budowy i rozbiórki (10).

(18) Kruszywa sztuczne są to zwykle kruszywa lekkie i o dużej gęstości wytworzone do celów specjalistycznych. Uzyskuje się je po zastosowaniu procesu przemysłowego (zazwyczaj obróbki termicznej). Przykłady stanowią kruszywa z: żużla wielkopiecowego, keramzytu, ekspandowanego perlitu, spienionych granulek polistyrenu (11).

(19) Materiały odpowiednie do wykorzystania jako kruszywa można także stosować w celu wytworzenia innych produktów. W tym zakresie branża rozróżnia zastosowania piasku, żwiru i tłucznia jako kruszywa oraz zastosowania piasku, żwiru i tłucznia w innym charakterze (12). Zastosowania skały, piasku i żwiru na użytek inny niż jako kruszywa obejmują m.in. produkcję cementu, szkła i inne zastosowania przemysłowe (13) lub rolnicze (14).

2.2. KONTEKST AGL I JEJ CEL

(20) Kruszywo należy do ograniczonych zasobów naturalnych, jeżeli chodzi o miejsca, z których można je w sposób dopuszczalny wydobywać (15). Wydobywanie kruszyw wymaga zajęcia danego obszaru w perspektywie średnio- lub długoterminowej, jest szkodliwe dla środowiska, a także powoduje jego zanieczyszczenie.

(21) W następstwie szeregu działań podjętych w celu rozwiązania problemów środowiskowych związanych z wydobywaniem kruszyw, które opisano w motywach 15–18 decyzji o wszczęciu postępowania, w kwietniu 2002 r. wprowadzono AGL, aby promować efektywniejsze wykorzystanie kruszyw w przemyśle budowlanym poprzez: — włączenie do ceny kruszyw niektórych kosztów środowiskowych wydobycia kruszyw, takich jak hałas, pył, zakłócenia wizualne i utrata różnorodności biologicznej. W tym sensie AGL powinna zachęcać do efektywnego wydobywania kruszyw i ich oszczędnego stosowania, a także do zmniejszenia ilości odpadów na placu budowy, — wspieranie przekierowania popytu na specjalnie wydobywane kruszywa na korzyść rozwiązań alternatywnych, takich jak: — kruszywa z recyklingu, — odpadów i produktów ubocznych z innych procesów, w tym z wydobycia innych minerałów (odpadów z wydobycia gliny i węgla kamiennego, odpadów szklanych i odpadów z opon) (16).

(22) W związku z tym władze Zjednoczonego Królestwa przy okazji wydania decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniły, że kruszywa do zastosowań budowlanych stanowią produkt o stosunkowo niskiej wartości, w szczególności w porównaniu z łącznym kosztem inwestycji budowlanych, do których kruszywa są wykorzystywane. Kruszywa można wydobyć z ziemi w stosunkowo łatwy sposób. W związku z tym bez dodatkowych sygnałów cenowych takich jak sygnał wysłany w wyniku wprowadzenia AGL nie ma żadnej szczególnej zachęty do efektywnego stosowania kruszyw.

(23) Ponadto bez dodatkowych sygnałów cenowych recykling kruszyw nie byłby opłacalny z ekonomicznego punktu widzenia. Władze Zjednoczonego Królestwa uznały, że zachęcanie do stosowania kruszyw z recyklingu, chociaż pociąga za sobą pewne koszty środowiskowe, takie jak wykorzystanie energii i generowanie hałasu, jest istotnym elementem zmniejszania kosztów środowiskowych związanych z wydobywaniem materiałów z ziemi (takich jak długoterminowy wpływ na różnorodność biologiczną). Stosowanie materiałów z recyklingu rzeczywiście nie pociąga za sobą zakłóceń na nowym terenie ani na dnie morza.

(24) Poza promowaniem wykorzystania kruszyw z recyklingu jako alternatywny dla nowo wydobywanych materiałów struktura AGL ma także na celu zmniejszenie wydobycia piasku, żwiru i skał specjalnie przeznaczonych na kruszywa poprzez zachęcanie do stosowania innych materiałów, które w innym przypadku zostałyby odrzucone. Produkty uboczne, gruz i odpady z innych procesów wydobycia lub procesów przemysłowych uznaje się zwykle za posiadające niższą jakość i gorszą specyfikację niż materiały wydobywane i wykorzystywane specjalnie jako kruszywa. Można je wykorzystywać i stosować w trochę inny sposób. Na przykład w związku z ich mniejszą gęstością lub nierównym rozmiarem mogą ze względów bezpieczeństwa nie nadawać się do wykorzystania ich do celów budowlanych w przypadku niektórych nawierzchni dróg lub w innych sytuacjach, w których kruszywa powinny wytrzymywać wysoki nacisk i być odporne na zużycie. Produkty uboczne, odpady i gruz mogą być jednak w dalszym ciągu realną alternatywą dla kruszyw najwyższej jakości w wielu sytuacjach. Produkty uboczne, odpady i gruz otrzymane w wyniku procesów określonych w ustawie budżetowej z 2001 r. zostałyby odrzucone w razie nieistnienia AGL. W związku z tym, że stanowią one nieunikniony produkt uboczny szeregu procesów, w wyniku których powstają ważne materiały wykorzystywane w branży budowlanej (takie jak dachówki z łupku) lub w innych branżach (takie jak skaleń w przemyśle szklarskim), władze Zjednoczonego Królestwa uznały, że z punktu widzenia ochrony środowiska efektywniejsze jest promowanie wykorzystania tych materiałów jako kruszyw zamiast składowania ich jako odpady. Pozwala to uniknąć dodatkowych kosztów środowiskowych dzięki wykorzystaniu już wydobytego produktu, który w przeciwnym wypadku przeznaczono by na odpady, w odróżnieniu od (dodatkowego) wydobywania świeżych kruszyw, które wiąże się z generowaniem niepotrzebnych, dodatkowych kosztów środowiskowych (zakłócenia na nowym terenie). Ponadto umożliwia to rekultywację terenów już zniekształconych dużymi składowiskami odpadów i gruzu. Władze Zjednoczonego Królestwa dodały, że zastosowanie AGL do takich materiałów mogłoby przynieść niepożądany skutek polegający na zniechęcaniu do i tak już ograniczonego wykorzystywania tych materiałów, a zatem raczej zwiększyłoby zamiast zmniejszyć powstawanie składowisk odpadów. Motyw 23 decyzji o wszczęciu postępowania zawiera szczegółowy opis szacowanych dostępnych ilości w przypadku rozwiązań alternatywnych.

(25) W pierwotnych szacunkach sugerowano, że AGL zmniejszy popyt na kruszywa naturalne o średnio 20 mln ton rocznie.

(26) Władze Zjednoczonego Królestwa wskazały, że biorąc pod uwagę cel, jakim jest doprowadzenie do efektywniejszego wydobywania oraz efektywniejszego wykorzystywania kruszyw naturalnych, „opłata obowiązuje tych, którzy wydobywają kruszywo do celów gospodarczego wykorzystania” (17). W tym kontekście władze Zjednoczonego Królestwa wyjaśniły, że chociaż wydobycie materiałów o wysokiej specyfikacji w celu ich wykorzystania w sektorze budowlanym prowadzi również do wytwarzania materiałów o niższej jakości, a w rezultacie również niższej cenie, w praktyce jest niemożliwe, aby odciążyć te materiały w sposób podobny do produktów ubocznych procesów przemysłowych lub innych działań związanych z wydobyciem. Po pierwsze, stosunek kruszyw wysokiej jakości do kruszyw niskiej jakości będzie różnić się w zależności od kamieniołomu ze względu na czynniki geologiczne, ale nie jest on niezmienny dla żadnego konkretnego kamieniołomu, gdyż efektywniejsze praktyki mogą pomóc obniżyć odsetek kruszyw niskiej jakości. Ponadto termin „kruszywo niskiej jakości” jest do pewnego stopnia terminem subiektywnym. To, co jeden podmiot eksploatujący kamieniołom uzna za niską jakość, może stanowić element podstawowego asortymentu produktów innego podmiotu. Objęcie zwolnieniem kruszyw niskiej jakości mogłoby zatem prowadzić do nierównego traktowania podmiotów i do unikania lub uchylania się od opodatkowania. Szeroko zakrojone konsultacje społeczne z przedstawicielami branży prowadzone w tej sprawie w okresie, w którym wprowadzano AGL, nie przyniosły rezultatu w postaci praktycznej definicji pozwalającej rozróżnić materiały wysokiej jakości – które powinny zostać objęte opłatą – i produkty uboczne niższej jakości będące wynikiem procesu wydobywania kruszyw o wysokiej wartości. Władze Zjednoczonego Królestwa ponadto zauważyły, że opodatkowanie kruszyw niskiej jakości odzwierciedla także chęć rozwiązania problemu kosztów środowiskowych wydobywania kruszyw bez względu na to, czy wydobyty produkt uważa się za produkt wysokiej czy niskiej jakości.

(27) Władze Zjednoczonego Królestwa zauważyły wreszcie, że AGL nie została pomyślana jako ogólny podatek od wydobycia minerałów, ale jako podatek od wydobycia skał, piasku i żwiru wykorzystywanych jako kruszywa w sektorze budowlanym i będących przedmiotem gospodarczego wykorzystania w Zjednoczonym Królestwie. Władze Zjednoczonego Królestwa wyjaśniły, że chociaż wydobycie innych materiałów może mieć podobny wpływ na środowisko, to nie w przypadku wszystkich istnieją wykonalne możliwości obniżenia intensywności wydobycia poprzez zastosowanie materiałów alternatywnych, takich jak materiały z recyklingu i gruz. Co więcej, wydobycie kruszyw stanowiło największą działalność wydobywczą w zakresie wydobycia minerałów w Zjednoczonym Królestwie (w 2002 r. wyniosło około 70 % całkowitego wydobycia minerałów pod względem liczby ton) i w związku z tym było głównym źródłem szkód w środowisku wynikających z wydobycia minerałów w Zjednoczonym Królestwie jako całości. Zakres przedmiotowej opłaty określono w celu osiągnięcia największych korzyści środowiskowych w postaci zmniejszenia wydobycia kruszyw i zachowania strategicznych zasobów, nie nakładając jednocześnie przytłaczającego ciężaru podatkowego na materiały, dla których nie ma alternatywy.

2.3. USTAWA BUDŻETOWA Z 2001 R., WEJŚCIE W ŻYCIE, ZMIANY I OKRES OBOWIĄZYWANIA

(28) Pierwotne przepisy regulujące AGL są określone w ustawie budżetowej z 2001 r. art. 16–49 i załącznikach 4–10 do tej ustawy. Ustawę budżetową z 2001 r. przyjęto w dniu 11 maja 2001 r., a następnie wprowadzono do niej kilka zmian, jak opisano w motywach 28 i 29 decyzji o wszczęciu postępowania. Niniejsza decyzja zawiera odniesienia do ustawy budżetowej z 2001 r. z późniejszymi zmianami. AGL zaczęła obowiązywać dnia 1 kwietnia 2002 r. i obowiązuje do dziś. W przepisach prawa nie ograniczono okresu stosowania AGL.

(29) W następstwie przyjęcia przez Komisję decyzji o wszczęciu postępowania władze Zjednoczonego Królestwa zmieniły ustawę budżetową z 2001 r., zawieszając zwolnienia dla materiałów, wobec których Komisja wyraziła swoje wątpliwości od dnia 1 kwietnia 2014 r.

(30) Władze Zjednoczonego Królestwa wyjaśniły, że na etapie prac nad niezbędnymi przepisami na potrzeby zawieszenia na podstawie uwag otrzymanych od przedstawicieli branży doszły do wniosku, że ustalanie, czy określone materiały „wydobyto w celu wykorzystania jako kruszywa”, byłoby niepraktyczne. W związku z tym opracowały nowe kryterium, tj. „do celów budowlanych”, które jest zgodne z definicjami stosowanymi w obowiązującym ustawodawstwie. Aby osiągnąć taki sam rezultat jak rezultat przewidziany w decyzji o wszczęciu postępowania poprzez zastosowanie tego drugiego kryterium, przepisy dotyczące zawieszenia dodatkowo stanowią jednak, że: (i) wykorzystywanie gliny (w tym glinki kaolinowej, glinki białej i glinki ogniotrwałej) i łupku ilastego do wytwarzania ceramicznych produktów budowlanych; oraz (ii) wykorzystywanie gipsu do wytwarzania zaprawy do tynków i płyt gipsowych należy uznawać za procesy objęte zwolnieniem. Wiąże się to z faktem, że można je zaliczyć do materiałów wydobywanych „do celów budowlanych”, ale nie znajdują one zastosowania jako kruszywa z poszczególnych materiałów.

2.4. STRUKTURA AGL I WYDARZENIA PROWADZĄCE DO WPROWADZENIA PRZEDMIOTOWEJ OPŁATY

(31) Artykuł 16 ust. 1 ustawy budżetowej z 2001 r. stanowi, że „opłata, zwana opłatą za wydobycie kruszywa, zostanie nałożona zgodnie z niniejszą częścią na kruszywo będące przedmiotem gospodarczego wykorzystania”. Zgodnie z art. 16 ust. 2 „nałożenie opłaty ma miejsce, zawsze gdy dana ilość kruszywa objętego opłatą podlega, w dzień lub po dniu daty rozpoczęcia, gospodarczemu wykorzystaniu w Zjednoczonym Królestwie”.

(32) Zgodnie z art. 17 ust. 1 „kruszywo”„oznacza (z zastrzeżeniem art. 18 poniżej) dowolną skałę, żwir lub piasek, jak również wszelkie materiały tymczasowo w nich zawarte lub naturalnie z nimi zmieszane”.

(33) Artykuł 18 ust. 1 stanowi, że: „w niniejszej części odniesienia do kruszywa a) obejmują także odniesienia do gruzu, odpadów, ścinków i innych produktów ubocznych powstałych w wyniku zastosowania jakiegokolwiek procesu objętego zwolnieniem do dowolnego kruszywa, ale b) nie obejmują odniesień do jakiegokolwiek innego materiału powstałego przez zastosowanie jakiegokolwiek z takich procesów do dowolnego kruszywa”.

(34) Zgodnie z art. 18 ust. 2 procesy objęte zwolnieniem obejmują: „a) ciosanie dowolnej skały w celu uzyskania kamienia z co najmniej jedną płaską powierzchnią; b) dowolny proces, w wyniku którego wydobywa się odpowiednią substancję lub w inny sposób oddziela taką substancję (zarówno w ramach procesu pozyskiwania jej z ziemi, jak i w inny sposób) od dowolnego kruszywa; c) dowolny proces produkcji wapna lub cementu z wapienia lub z wapienia i dowolnego innego materiału.”.

(35) W art. 18 ust. 3 wskazano odpowiednie substancje, do których zaliczają się: a) anhydryt, b) glinka kaolinowa, c) baryty, e) glinka biała, f) skaleń, g) glinka ogniotrwała, i) fluoryt, j) ziemia fulerska, k) kamienie szlachetne i półszlachetne, l) gips, m) dowolny metal lub ruda dowolnego metalu, n) muskowit, o) perlit, p) potaż, q) kamień pumeksowy, r) fosforyty, s) chlorek sodu, t) talk, u) wermikulit. Przepisy art. 18 ust. 3 lit. d) i h) zostały pominięte z mocą wsteczną od dnia 1 kwietnia 2002 r. zmianami wprowadzonymi ustawą budżetową z 2002 r.

(36) W art. 16 ust. 2 ustawy budżetowej z 2001 r. w związku z art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 2 określono, że obowiązek uiszczenia AGL powstaje w momencie pierwszego pojawienia się dowolnego z czterech wskazanych poniżej sposobów gospodarczego wykorzystania na terenie Zjednoczonego Królestwa: a) kruszywo usuwa się z miejsca wydobycia lub z dowolnego miejsca zarejestrowanego pod nazwiskiem osoby, która jest podmiotem zajmującym się eksploatacją miejsca wydobycia (18), lub z dowolnego innego miejsca, do którego przeniesiono daną ilość kruszywa w celu przeprowadzenia tam procesu objętego zwolnieniem, ale w którym nie przeprowadzono takiego procesu; b) kruszywo staje się przedmiotem umowy o dostarczanie go dowolnej osobie (19); c) kruszywo wykorzystuje się do celów budowlanych (20); lub d) kruszywo miesza się w sposób inny niż mieszanie w dozwolonych okolicznościach (21), z dowolnym materiałem innym niż woda lub dowolną substancją inną niż woda.

(37) Do celów AGL w ustawie budżetowej z 2001 r. wyróżnia się zasadniczo trzy rodzaje miejsc wydobycia: a) port lub inne miejsce wyładunku, w którym kruszywo pozyskane z dna morskiego Zjednoczonego Królestwa wyładowano po raz pierwszy (art. 20 ust. 1 lit. a)); b) miejsce, w którym odbył się proces objęty zwolnieniem (art. 20 ust. 1 lit. b)). Odnosi się to do sytuacji, w której przeprowadzono proces objęty zwolnieniem, wydobyto substancję objętą zwolnieniem i wykorzystano pozostałą część kruszywa. Miejsce, w którym miało wydobycie substancji objętej zwolnieniem, staje się miejscem wydobycia kruszywa; c) miejsce, w którym pozyskuje się kruszywo z ziemi (art. 20 ust. 1 lit. d)).

(38) W wyniku wprowadzenia pojęcia gospodarczego wykorzystania kruszyw AGL stosuje się zarówno do kruszyw wydobywanych w Zjednoczonym Królestwie, jak i kruszyw importowanych. Importowane kruszywa podlegają AGL nie w chwili wyładunku w Zjednoczonym Królestwie (22), ale wówczas, gdy stają się przedmiotem umowy (i kruszywo już znajduje się w Zjednoczonym Królestwie) lub gdy są wykorzystywane do celów budowlanych (w Zjednoczonym Królestwie) lub mieszane (w Zjednoczonym Królestwie) z dowolnym materiałem innym niż woda lub dowolną substancją inną niż woda, chyba że zachodzą dozwolone okoliczności (23).

(39) Artykuł 19 ust. 3 ustawy budżetowej z 2001 r. zawiera dalsze szczegóły dotyczące pojęcia gospodarczego wykorzystania. W lit. e) przewidziano, że gospodarcze wykorzystanie nie zachodzi wówczas, gdy – bez poddawania kruszywa jakiemukolwiek procesowi wiążącemu się ze zmieszaniem go z jakąkolwiek inną substancją lub jakimkolwiek innym materiałem (poza wodą) – trafia ono ponownie do gruntu w miejscu, z którego je pozyskano (24).

(40) W art. 21 i 22 zdefiniowano podmiot eksploatujący dane miejsce i określono, czy w danej sytuacji za wykorzystanie kruszywa (i w związku z tym za uiszczenie AGL) odpowiada podmiot eksploatujący dane miejsce czy też inna osoba.

2.5. POJĘCIE KRUSZYWA OBJĘTEGO OPŁATĄ – ZWOLNIENIA Z AGL I ULGI PODATKOWE

(41) Artykuł 17 ust. 2 ustawy budżetowej z 2001 r. stanowi, że kruszywo nie podlega opłacie w czterech przypadkach: a) jeśli jest wyraźnie zwolnione; b) jeśli uprzednio zostało użyte do celów budowlanych (zarówno przed datą rozpoczęcia obowiązywania opłaty, jak i po tej dacie); c) jest kruszywem, które już podlega AGL, lub pochodzi od takiego kruszywa; d) jest kruszywem, które przeniesiono z miejsca wydobycia przed datą rozpoczęcia obowiązywania opłaty.

(42) Kruszywo uważa się za wykorzystane do celów budowlanych, jeżeli wykorzystuje się je jako materiał lub wsparcie w budowie lub przy ulepszaniu dowolnej konstrukcji (w tym dróg, ścieżek, drogi, na której zostały lub zostaną położone tory kolejowe, nasypów, budynków i mostów) lub jeżeli miesza się je z jakimkolwiek innym materiałem w ramach procesu wytwarzania zaprawy, betonu, masy bitumicznej, powlekanego kamienia drogowego lub dowolnego innego materiału budowlanego (25).

(43) W art. 17 ust. 3 sprecyzowano, że kruszywo jest zwolnione z AGL, jeżeli: „b) w całości składa się z kruszywa pozyskanego w wyniku usunięcia z gruntu na terenie, na którym znajduje się jakikolwiek budynek lub na którym ma zostać wzniesiony budynek, w drodze prac wydobywczych prowadzonych zgodnie z prawem: (i) w związku z modyfikacją lub wzniesieniem budynku; oraz (ii) wyłącznie w celu położenia fundamentów lub ewentualnych rur lub kabli; c) w całości składa się z kruszywa pozyskanego (i) w wyniku usunięcia z dna rzeki, kanału lub cieku wodnego (zarówno naturalnego, jak i sztucznego) lub kanału w dowolnym porcie lub dowolnej przystani lub wejścia do portu lub przystani (zarówno naturalnego, jak i sztucznego); oraz (ii) w trakcie pogłębiania mającego na celu wyłącznie stworzenie, przywrócenie, ulepszenie lub utrzymanie takiej rzeki, takiego kanału, cieku wodnego, kanału lub wejścia; d) w całości składa się z kruszywa pozyskanego w wyniku usunięcia z gruntu wzdłuż istniejącej lub planowanej linii istniejącej lub planowanej autostrady w trakcie prowadzenia prac wydobywczych: (i) na potrzeby ulepszenia lub konserwacji tej autostrady lub wybudowania planowanej autostrady; a (ii) nie w celu wydobycia tego kruszywa; da) w całości składa się z kruszywa pozyskanego w wyniku usunięcia z gruntu wzdłuż istniejącej lub planowanej linii istniejących lub planowanych torów kolejowych, tramwajowych lub kolei jednoszynowej w trakcie prowadzenia prac wydobywczych: (i) na potrzeby ulepszenia lub konserwacji takich torów kolejowych, tramwajowych lub kolei jednoszynowej lub wybudowania planowanych torów kolejowych, tramwajowych lub kolei jednoszynowej; a (ii) nie w celu wydobycia tego kruszywa; e) w całości składa się z gruzu, odpadów lub innych produktów ubocznych, nie włączając w to nadkładu powstałego w wyniku wydobycia lub innego oddzielenia od dowolnej ilości kruszywa z glinki białej lub glinki kaolinowej; lub f) w całości składa się z gruzu powstałego z jakiegokolwiek procesu, w wyniku którego oddzielono (i) węgiel kamienny, węgiel brunatny, łupek lub łupek ilasty lub (ii) substancję wymienioną w art. 18 ust. 3 poniżej od innej skały po ich wydobyciu lub pozyskaniu wraz z taką inną skałą.”.

(44) W art. 17 ust. 3 lit. da) dodano na mocy art. 22 ust. 3 ustawy budżetowej z 2007 r.; obowiązuje on od dnia 1 sierpnia 2007 r.

(45) Ponadto w art. 17 ust. 4 zwolnieniem objęto kruszywa składające się w całości lub głównie z co najmniej jednego z poniższych materiałów lub będące częścią mieszaniny o takim składzie, mianowicie: „a) węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku lub łupku ilastego; c) gruzu lub odpadów lub innych produktów ubocznych z (i) dowolnego procesu spalania przemysłowego lub (ii) wytapiania lub rafinacji metalu; d) zwiercin powstałych w wyniku operacji prowadzonych zgodnie z licencją nadaną na mocy ustawy o ropie naftowej z 1998 r. (lub ustawy o wydobyciu ropy naftowej w Irlandii Północnej z 1964 r.); e) jakiegokolwiek materiału powstałego w wyniku prac prowadzonych w ramach wykonywania uprawnień, których wykonywanie jest wymagane na mocy ustawy o nowy drogach i robotach drogowych z 1991 r., zarządzenia o drogach w Irlandii Północnej z 1993 r. lub zarządzenia o robotach drogowych w Irlandii Północnej z 1995 r. lub które nałożono na mocy przepisu wspomnianych aktów prawnych; f) gliny, gleby lub materii roślinnej lub innej materii organicznej.”.

(46) Zgodnie z komunikatem w sprawie AGL 1 „w całości” oznacza, że 100 % danego materiału stanowi jeden z materiałów zwolnionych z opłaty. „Głównie” oznacza, że ponad 50 % danego materiału stanowi jeden z materiałów zwolnionych z opłaty. W wyniku sztucznego zmieszania kruszywa z większą ilością materiału zwolnionego z opłaty nie powstanie mieszanina zwolniona z opłaty, ale będzie to oznaczało, że należy uiścić AGL za kruszywo w czasie mieszania.

(47) W art. 30 ust. 1 ustawy budżetowej z 2001 r. przewidziano wprowadzenie przepisów, w których ustanowione zostanie prawo osoby do ulgi podatkowej, jeżeli: a) kruszywo podlegające AGL jest wywożone ze Zjednoczonego Królestwa w postaci kruszywa; b) proces objęty zwolnieniem stosuje się do kruszywa, które podlega AGL; c) kruszywo podlegające AGL wykorzystuje się w zalecanym procesie przemysłowym lub rolniczym; d) kruszywo podlegające AGL usuwa się w taki sposób niestanowiący jego wykorzystania do celów budowlanych, co może być zalecane (26); lub e) całość lub część zadłużenia należnego osobie odpowiedzialnej za poddanie kruszywa gospodarczemu wykorzystaniu odpisano z jej rachunku jako wierzytelność nieściągalną.

(48) W art. 30 ust. 1 lit. b) ustawy budżetowej z 2001 r. przewidziano ulgę podatkową w przypadku zastosowania procesu objętego zwolnieniem w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. a), b) i c) ustawy budżetowej z 2001 r. do materiału, który jest materiałem już objętym AGL. Odzwierciedla to zatem zwolnienia przewidziane w art. 18 ust. 2.

(49) Procesy przemysłowe i rolnicze, które mogą skorzystać z ulgi podatkowej na mocy art. 30 ust. 1 lit. c), są wymienione w załączniku „Procesy przemysłowe i rolnicze” rozporządzenia 13 w ramach (ogólnych) rozporządzeń w sprawie opłaty za wydobycie kruszywa z 2002 r. W komunikacie w sprawie AGL 2 (27) bardziej szczegółowo opisano rodzaje procesów, o których mowa. Zalicza się do nich następujące procesy: procesy przemysłowe — kod 001: Wytwarzanie i wytapianie żelaza, stali i metali nieżelaznych, w tym procesy odlewnicze, odlewanie metodą traconego wosku, spiekalnie i ciągnienie drutu — kod 002: Tworzenie stopu — kod 003: Redukcja emisji w powietrzu, na ziemi i w wodzie — kod 004: Filtracja i oczyszczanie wody pitnej, powietrza i ropy — kod 005: Oczyszczanie ścieków — kod 006: Produkcja energii — kod 007: Procesy ceramiczne — kod 008: Procesy ogniotrwałe — kod 009: Wytwarzanie szkła i wyrobów ze szkła — kod 010: Wytwarzanie włókna szklanego — kod 011: Włókna syntetyczne — kod 012: Produkcja spożywcza i przetwórstwo spożywcze — kod 013: Wytwarzanie tworzyw sztucznych, kauczuku i polichlorku winylu — kod 014: Chemiczne wytwarzanie np. sody bezwodnej, tlenku magnezu z wody morskiej, tlenku glinu, krzemionki — kod 015: Wytwarzanie węglanu wapnia wytrącanego — kod 016: Wytwarzanie produktów leczniczych, środków wybielających, przyborów toaletowych i detergentów — kod 017: Procesy napowietrzania — kod 018: Wytwarzanie wypełniaczy do powlekania, szczeliw, klejów, farb, zaczynów, mas uszczelniających, kitu oraz innych substancji wiążących lub modyfikujących — kod 019: Produkcja pigmentów, lakierów i farb drukarskich — kod 020: Produkcja podłoży uprawnych i oznakowań liniowych na potrzeby boisk sportowych oraz innych obiektów sportowych i wypoczynkowych — kod 021: Spalanie — kod 022: Produkcja środków suszących — kod 023: Produkcja spodów, podkładów i pianek pod wykładziny — kod 024: Procesy z wykorzystaniem żywicy — kod 025: Produkcja dodatków do smarów — kod 026: Garbowanie — kod 027: Wytwarzanie papieru — kod 028: Produkcja materiałów artystycznych — kod 029: Produkcja piasku do zabawy, np. w piaskownicach dla dzieci — kod 030: Produkcja rzutków — kod 031: Procesy ścierne: specjalistyczne piaskowanie, mielenie bez zanieczyszczenia żelazem (młyny kulowe) i wytwarzanie papieru ściernego — kod 032: Wykorzystanie jako materiały podsadzający w poszukiwaniach (lub wytwarzaniu) ropy, np. piasek podsadzający i płuczki wiertnicze — kod 033: Odsiarczanie spalin i oczyszczanie spalin na mokro — kod 034: Produkcja środków hamujących na potrzeby kopalń — kod 035: Produkcja gaśnic — kod 036: Produkcja materiałów ognioodpornych — kod 037: Zobojętnianie kwasów — kod 038: Produkcja materiałów ciernych, np. części samochodowych procesy rolnicze — kod 039: Produkcja dodatków do gleby — kod 040: Produkcja paszy dla zwierząt — kod 041: Produkcja materiałów na ściółkę dla zwierząt — kod 042: Produkcja nawozów — kod 043: Produkcja środków ochrony roślin i środków chwastobójczych — kod 044: Produkcja podłoży uprawnych, w tym kompostu, wyłącznie do użytku rolniczego i sadowniczego — kod 045: Pielęgnacja gleby, w tym wzbogacanie w minerały i obniżanie kwasowości.

2.6. STAWKA

(50) Początkowo AGL wynosiła 1,60 GBP za tonę. Od dnia 1 kwietnia 2008 r. stawkę opłaty zwiększono do 1,95 GBP za tonę w przypadku kruszyw będących przedmiotem gospodarczego wykorzystania. Obecnie stosowana stawka wynosi 2 GBP za tonę (od dnia 1 kwietnia 2009 r.).

2.7. POWODY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

(51) Jak wyjaśniono w motywie 170 decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja wyraziła wątpliwości, czy zwolnienia i wyłączenia, o których mowa w motywie 139 decyzji o wszczęciu postępowania (28) („zwolnienia będące przedmiotem postępowania”), są uzasadnione ogólnymi zasadami i logiką AGL. Przedmiotowe zwolnienia i wyłączenia wydawały się zwalniać beneficjentów z opłaty, którą w zwykłych okolicznościach musieliby uiścić, oraz stanowiły pomoc operacyjną. W związku z tym, że Komisja nie miała wystarczających informacji, aby stwierdzić, czy przedmiotowy środek spełnia warunki Wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego (29) („wytyczne z 2001 r.”) i Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska z 2008 r. (30) („wytyczne z 2008 r.”), wyraziła wątpliwości co do zgodności zwolnień będących przedmiotem postępowania i wyłączeń z rynkiem wewnętrznym.

3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(52) Jak wspomniano w motywie 10 powyżej, w następstwie publikacji decyzji o wszczęciu postępowania Komisja otrzymała obszerne uwagi od zainteresowanych stron.

(53) Uwagi zainteresowanych stron dotyczyły: (i) samej decyzji o wszczęciu postępowania, (ii) logiki AGL, (iii) zwolnień, w przypadku których już wcześniej w decyzji o wszczęciu postępowania uznano, że nie stanowią pomocy państwa, oraz (iv) zwolnień będących przedmiotem postępowania.

(54) Dla ułatwienia w niniejszej sekcji przedstawione zostaną uwagi otrzymane w związku z decyzją o wszczęciu postępowania. Pozostałe kategorie otrzymanych uwag przedstawiono w odpowiednich sekcjach niniejszej decyzji.

3.1. UWAGI DOTYCZĄCE TREŚCI DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA

a) Uwagi otrzymane od Richarda Birda, BAA, otrzymane w dniach 20 i 23 grudnia 2013 r.

(55) Richard Bird przekazał Komisji swoje uwagi zgłoszone w ramach konsultacji społecznych przeprowadzonych przez władze Zjednoczonego Królestwa w zakresie podejścia do zawieszenia zwolnień z AGL, w odniesieniu do których Komisja wyraziła wątpliwości w decyzji o wszczęciu postępowania.

(56) Richard Bird twierdzi ponadto, że w decyzji o wszczęciu postępowania znalazło się wiele nieścisłości, jak na przykład: (i) zidentyfikowano różne kamieniołomy, co pokazuje, że nie istnieje ryzyko wyczerpania się kruszyw w Zjednoczonym Królestwie; (ii) kruszywa z żużla, tłucznia łupkowego i piasku kwarcowego z produkcji glinki białej zawsze stanowiły główne źródło kruszywa; (iii) kruszywa zwolnione z opłaty i kruszywa z recyklingu nie mogły zastąpić kruszyw wysokiej jakości wymaganych w budownictwie, które wydobywa się razem z kruszywami niższej jakości (jedna tona kruszyw dobrej jakości z jedną toną kruszyw gorszej jakości). Spowodowało to powstanie nowych hałd odpadów; (iv) dochodzi do szeregu nadużyć AGL; (v) otworzono kamieniołomy wyłącznie w celu produkcji kruszyw objętych zwolnieniem (31). Richard Bird twierdzi, że istnieją kamieniołomy łupkowe, w których wytwarza się po prostu skałę łupkową, a nie łupki dachówkowe. Jako przykład podaje nazwy dwóch kamieniołomów; (vi) w kamieniołomach łupków ilastych wytwarza się i sprzedaje kruszywa nieobjęte opłatą. Do budowy drogi niedaleko Edynburga wykorzystano milion ton łupków ilastych; (vii) w decyzji o wszczęciu postępowania rzekomo nie zdołano zidentyfikować, czym jest kruszywo: skałami mniejszych rozmiarów, rozkruszonymi lub nie, w tym naturalnym piaskiem lub żwirem. Wszystkie z niżej wymienionych materiałów, tj. narzut kamienny na wały nadmorskie, kamienie służące do ochrony przed wzrostem poziomu rzek, kamień ścienny, kamień do kominka, kamienie wykorzystywane przy budowie rowów, kamienie wykorzystywane do brukowania dróg oraz kamienie do budowy falochronów morskich, objęto opłatą jako kruszywa, jeżeli geologicznie nie stanowią łupku ani łupku ilastego; (viii) AGL jest niedorzeczna, ponieważ posortowany kamień ścienny, którego nie ociosano, jest objęty opłatą; (ix) jedynie łupki z północnej Walii można wykorzystywać jako łupki dachówkowe. Łupki wydobywane w innych miejscach wydobycia łupków w Zjednoczonym Królestwie nie są wykorzystywane jako łupki dachówkowe, ale jako kamień ścienny lub kostka brukowa. Piaskowiec, kamień ścienny i kostkę brukową objęto opłatą. Łupek ilasty nie jest wykorzystywany do krycia dachów. Otworzono kamieniołomy łupków i łupków ilastych, ponieważ materiały te są zwolnione z opłaty (32); (x) AGL miała w praktyce wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, ponieważ operacje związane z pozyskiwaniem kruszywa z recyklingu szkodzą środowisku, również z powodu konieczności pokonania dodatkowych odległości przy transporcie materiałów zwolnionych z opłaty; (xi) piasek kwarcowy pozyskiwany z wyrobisk glinki białej zawsze stanowił źródło kruszywa. W Kornwalii jest niewiele piasku, dlatego też piasek z kamieniołomów glinki białej nie zmniejsza wydobycia piasku naturalnego. W praktyce stanowi on ważne źródło piasku w regionie. Piasek ten zakłóca funkcjonowanie rynku drobnego tłucznia, który stanowi produkt uboczny powstały w lokalnych kamieniołomach kruszyw ze skał zwięzłych, których głównym celem jest produkcja odłamków kruszywa używanych do produkcji betonu i asfaltu oraz do celów budowlanych; (xii) produkty uboczne glinki białej są zwolnione z opłaty, podczas gdy produkty uboczne wapienia objęto opłatą, mimo że wapień wykorzystuje się w rolnictwie lub w przetwórstwie przemysłowym. Stanowią one 20 % produktów ubocznych będących odpadami; (xiii) wiele starych kamieniołomów glinki białej, których zasoby uległy wyczerpaniu, miało zostać ponownie otwartych wyłącznie w celu eksploatacji kruszyw zwolnionych z opłaty, ponieważ zasoby kaolinu zostały wyczerpane. Z drugiej strony ktoś, kto chciałby eksploatować starą hałdę granitu, musiałby uiścić opłatę. (xiv) produkty uboczne rafinacji i wytapiania metali istotnie nie są tym samym co naturalne kruszywa, ale nigdy nie stanowiły odpadów i mają bardzo dobry rynek. Richard Bird twierdzi, że AGL powinna mieć zastosowanie do produktów ubocznych niebędących odpadami. (xv) Richard Bird uważa, że niemożliwe jest zastąpienie kruszyw wysokiej jakości kruszywami z większości operacji związanych z eksploatacją łupku, łupku ilastego lub glinki białej.

(57) Richard Bird uzupełnił te informacje uwagą przekazaną w dniu 10 lutego 2014 r. dotyczącą sposobów wykorzystania kruszywa z żużlu stanowiącego produkt uboczny z branży produkcji stali. Celem tej uwagi było pokazanie, że żużel nie stanowi odpadu, ale najwyższej jakości kruszywo, które można wykorzystywać jako alternatywę dla cementu.

b) Uwagi otrzymane od BAA w dniu 10 stycznia 2014 r.

(58) BAA uważa, że pojęcie kruszywa nie powinno być wykorzystywane do ustalenia, czy AGL skutkuje pomocą państwa, ponieważ nie ma żadnej jasnej definicji kruszywa, która odpowiadałaby zakresowi tej opłaty. Komisja definiuje kruszywa w decyzji o wszczęciu postępowania jako „skały, żwir i piasek wydobyte w celu zapewnienia masy w budownictwie”. AGL ma jednak obejmować wiele materiałów, które wykorzystuje się do innych celów niż „zapewnienie masy w budownictwie”, takie jak nieociosany kamień budowlany wykorzystywany do budowy ścian, narzut kamienny, podsypka, kamienie o wysokiej wartości polerowalności kamienia („PSV”) wykorzystywane do asfaltu antypoślizgowego itp. BAA dodaje, że brytyjskie organy do spraw konkurencji wielokrotnie poddawały ocenie rynek kruszyw i zasadniczo doszły do wniosku, że materiały specjalistyczne, takie jak podsypka i kamień o wysokiej PSV, to różne rynki, zarówno w stosunku do siebie nawzajem, jak i względem „kruszywa budowlanego”, ponieważ stosuje się je do różnych celów i nie można mówić o zastępowalności ani po stronie popytu, ani po stronie podaży (33).

(59) BAA utrzymuje, że trzy zwolnienia z opłaty, które Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania oceniła pozytywnie, mają charakter selektywny, tj. zwolnienia dotyczące odpadów budowlanych z recyklingu, kruszyw wydobytych w trakcie budowy dróg, torów kolejowych, budynków itp. oraz odpadów przemysłowych lub przemysłowych produktów ubocznych. BAA twierdzi, że z perspektywy celu, jakim jest „przekierowanie popytu”, te trzy kategorie materiałów zwolnionych z opłaty znajdują się w identycznej sytuacji co odpady lub produkty uboczne powstałe między innymi z glinki białej, łupku i węgla kamiennego, jeżeli chodzi o wątpliwości, które Komisja wyraziła w decyzji o wszczęciu postępowania.

c) Uwagi otrzymane od Lantoom Quarry w dniu 16 stycznia 2014 r.

(60) Lantoom Quarry twierdzi, że decyzja o wszczęciu postępowania stworzyła niepewność oraz wywarła wpływ na inwestycje i zatrudnienie.

4. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA

(61) Władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły obszerne uwagi dotyczące wątpliwości, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, oraz dodatkowe informacje, a także podstawy do stwierdzenia zgodności zwolnień będących przedmiotem postępowania z rynkiem wewnętrznym.

(62) Nie otrzymano od władz Zjednoczonego Królestwa żadnych uwag dotyczących treści samej decyzji o wszczęciu postępowania. Dla ułatwienia otrzymane uwagi i informacje przedstawiono w odpowiednich sekcjach niniejszej decyzji.

5. OCENA ŚRODKA

(63) Już na etapie przyjęcia decyzji o wszczęciu postępowania Komisja postanowiła nie zgłaszać żadnych zastrzeżeń w odniesieniu do zwolnień, wyłączeń i ulg podatkowych ustanowionych w art. 17 ust. 2 lit. b), art. 17 ust. 2 lit. c), art. 17 ust. 2 lit. d), art. 17 ust. 3 lit. b), art. 17 ust. 3 lit. c), art. 17 ust. 3 lit. d) i art. 17 ust. 3 lit. da), art. 17 ust. 4 lit. d), art. 17 ust. 4 lit. e), art. 17 ust. 4 lit. a) (w zakresie, w jakim materiał zwolniony z opłaty składa się w całości z węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku ilastego i łupku wykorzystywanego do celów innych niż jako kruszywo), art. 17 ust. 4 lit. c) (w zakresie, w jakim materiał ten składa się w całości z gruzu), art. 17 ust. 4 lit. f) (z wyjątkiem gliny), art. 18 ust. 2 lit. a), art. 18 ust. 2 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do materiałów, które nie są wykorzystywane jako kruszyw), art. 18 ust. 2 lit. c), art. 30 ust. 1 lit. a), art. 30 ust. 1 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do procesów objętych zwolnieniem w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. a) i c)), art. 30 ust. 1 lit. b) (w zakresie, w jakim odnosi się do procesu objętego zwolnieniem w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. b), w wyniku którego otrzymuje się materiały, których nie wykorzystuje się jako kruszyw) i art. 30 ust. 1 lit. c) ustawy budżetowej z 2001 z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawą budżetową z 2002 r. i ustawą budżetową z 2007 r. w odniesieniu do AGL, ponieważ Komisja uznała, że nie wiążą się one z pomocą państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Komisja nie podda zatem ocenia tych zwolnień, wyłączeń i ulg podatkowych przewidzianych w ustawie budżetowej z 2001 r. z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawą budżetową z 2002 r. i ustawą budżetową z 2007 r. w odniesieniu do AGL i ograniczy swoją ocenę do zwolnień będących przedmiotem postępowania.

5.1. OCENA OTRZYMANYCH UWAG DOTYCZĄCYCH TREŚCI DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA

(64) Jak wspomniano powyżej w motywie 59, BAA utrzymuje, że zwolnienia dla odpadów budowlanych z recyklingu, kruszywa wydobytego w trakcie budowy dróg, torów kolejowych, budynków itp. oraz odpadów przemysłowych lub przemysłowych produktów ubocznych nie odpowiadają logice AGL z punktu widzenia celu, jakim jest „przekierowanie popytu”.

(65) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że kruszywa z recyklingu i świeżo wydobyte kruszywa nie znajdują się w porównywalnej sytuacji w świetle celu AGL, a rozróżnienie na kruszywa z recyklingu i świeżo wydobyte kruszywa wynika z charakteru i logiki AGL. Oczywiste jest, że wykorzystywanie kruszywa z recyklingu, nawet jeżeli proces recyklingu jest mniej przyjazny dla środowiska niż proces wydobycia świeżego kruszywa, zapobiega wydobyciu takiej samej ilości świeżego kruszywa. Co więcej, zachęcanie do wykorzystania materiałów będących nieuniknionym rezultatem określonych działań, do których tak czy inaczej by doszło, wyraźnie ułatwia zmniejszanie nagromadzenia odpadów i zapobiega wydobywaniu takiej samej ilości świeżego kruszywa.

(66) W związku z tym te trzy zwolnienia z opłaty przyczyniają się do osiągnięcia większej korzyści dla środowiska przez zapobieganie dodatkowemu wydobywaniu kruszywa.

(67) W tym względzie kilka zainteresowanych stron wspomniało, że dochodziło do sytuacji, w których prowadzono dodatkowe prace wydobywcze jedynie w celu pozyskiwania kruszywa na sprzedaż. Są to jednak przypadki oczywistych nadużyć, które należy zgłaszać i rozwiązywać zgodnie z przepisami prawa krajowego Zjednoczonego Królestwa i które nie stanowią kwestii podlegającej przepisom prawa w zakresie pomocy państwa.

(68) Przyczyny stanowiące podstawę wątpliwości wyrażonych przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, jeżeli chodzi o odpady lub produkty uboczne powstałe między innymi z glinki białej, łupku i węgla kamiennego, nie mają wpływu na ocenę trzech zwolnień, o których mowa powyżej; przede wszystkim wątpliwości podniesione przez Komisję nie wykluczają ostatecznych wyników formalnego postępowania wyjaśniającego, a materiały objęte zwolnieniami są różne, wskutek czego zachodzą różne okoliczności.

(69) Richard Bird wskazuje na wykorzystanie jako kruszyw szeregu materiałów objętych zwolnieniem z AGL, co stanowi dowód na to, że zwolnienia z AGL ułatwiają osiągnięcie jej celu środowiskowego, gdyż z powodzeniem zastępują one świeżo wydobyte kruszywa.

(70) Dane przedstawione przez władze Zjednoczonego Królestwa, które zostaną omówione poniżej w motywie 143, pokazują, że liczba kamieniołomów produkujących materiały zwolnione z opłaty nie wzrosła po wprowadzeniu AGL, ale w praktyce zmalała.

(71) Jeden z kamieniołomów wymienionych przez Richarda Birda jako rzekomo produkujący jedynie skałę łupkową, a nie łupki dachówkowe, w rzeczywistości zgodnie z informacjami podanymi na stronie internetowej tego kamieniołomu produkuje łupki dachówkowe. Jeżeli chodzi o drugi kamieniołom, władze Zjednoczonego Królestwa zobowiązały się do zbadania, jaki materiał kamieniołom ten rzeczywiście produkuje, i rozpoczną postępowanie egzekucyjne na mocy prawa krajowego w zależności od wyników badania.

(72) Zarówno władze Zjednoczonego Królestwa, jak i BAA utrzymują, że nie mają żadnych informacji na temat niedawnego ponownego otwarcia kamieniołomów glinki białej, których zasoby uległy wyczerpaniu. Władze Zjednoczonego Królestwa nie mają wiedzy na temat żadnego pozwolenia udzielonego w tym względzie, a obaj producenci glinki białej i glinki kaolinowej nic nie wiedzą na temat ponownego otwarcia kamieniołomów.

5.2. POMOC PAŃSTWA W ROZUMIENIU ART. 107 UST. 1 TRAKTATU (DAWNY ART. 87 UST. 1 TWE)

(73) Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu artykułu 107 ust. 1 TFUE, jeżeli spełnia cztery warunki. Po pierwsze, jeżeli przynosi korzyść beneficjentom. Po drugie, jeżeli faworyzuje pewne przedsiębiorstwa lub pewien rodzaj działalności gospodarczej (selektywność). Po trzecie, jeżeli został przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych. Oraz po czwarte, jeżeli może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym.

(74) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem definicja pomocy jest bardziej ogólna niż definicja dotacji, ponieważ zawiera nie tylko pozytywne korzyści, takie jak same dotacje, lecz również środki państwowe, które w różnej postaci zmniejszają opłaty, które w zwykłych okolicznościach są uwzględniane w budżecie przedsiębiorstwa i które, chociaż nie są dotacjami w ścisłym tego słowa znaczeniu, mają podobny charakter i taki sam skutek (34).

(75) Jeżeli chodzi o kryterium selektywności korzyści, należy rozważyć, czy w ramach konkretnego systemu prawnego lub określonego systemu podatkowego środek pomocy państwa może sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE względem innych przedsiębiorstw znajdujących się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej w świetle celu tego systemu prawnego lub podatkowego (35).

(76) Środek, który – chociaż przynosi korzyść odbiorcy – jest uzasadniony charakterem lub ogólną konstrukcją systemu podatkowego, którego jest częścią, nie spełnia jednak tego warunku selektywności (36). Państwo członkowskie może zatem wykazać, że środek wynika bezpośrednio z podstawowych lub przewodnich zasad jego systemu podatkowego.

(77) Do celów oceny selektywnego charakteru korzyści zapewnionej przez środek objęty postępowaniem istotne jest, aby określić, co stanowi ramy odniesienia, ponieważ istnienie korzyści może być stwierdzone tylko w porównaniu z takimi ramami odniesienia (37).

(78) Podsumowując, selektywność można ocenić, stosując trzystopniowe podejście: (i) określenie systemu odniesienia (lub zwykłego systemu opodatkowania), w ramach którego określane są zasady normalnego opodatkowania AGL i cel (środowiskowy); (ii) ustalenie, czy zróżnicowanie podatkowe stanowi odstępstwo od zwykłego systemu opodatkowania w zakresie, w jakim wprowadza zróżnicowanie podmiotów gospodarczych, które znajdują się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej; oraz (iii) w przypadku porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej zróżnicowanie podatkowe nie stanowi odstępstwa, jeżeli można je uzasadnić celem systemu podatkowego. W przypadku braku takiego uzasadnienia środek uznaje się za de facto selektywny. Uzasadniając zróżnicowanie podatkowe, można powołać się jedynie na mechanizmy nieodłącznie związane z systemem podatkowym niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu. Cele niezwiązane z systemem podatkowym nie mogą być rozpatrywane w tym względzie.

(79) Jak potwierdził Sąd (38), ramy odniesienia, na podstawie których określa się normalne opodatkowanie i istnienie potencjalnych korzyści o charakterze selektywnym, stanowi AGL jako taka, ponieważ ustanowiła ona szczególny system podatkowy mający zastosowanie do sektora kruszyw w Zjednoczonym Królestwie. W związku z tym konieczne jest, aby poprzez odniesienie do normalnego opodatkowania i celu wprowadzenia AGL weryfikować, czy zróżnicowanie podatkowe jest uzasadnione.

(80) Komisja przeanalizowała ustawę budżetową z 2001 r. zmienioną z mocą wsteczną ustawą budżetową z 2002 r. Ponieważ AGL jest trwającym systemem, Komisja przeanalizowała również zwolnienie ustanowione w art. 17 ust. 3 lit. da), który wprowadzono ustawą budżetową z 2007 r.

5.3. NORMALNE OPODATKOWANIE W RAMACH AGL I CEL AGL

(81) AGL jest opłatą za wydobycie kruszywa. W art. 16 ust. 1 i 2 ustawy budżetowej z 2001 r. ustanowiono opłatę za wydobycie kruszywa objętego opłatą, które jest przedmiotem gospodarczego wykorzystania w Zjednoczonym Królestwie od dnia rozpoczęcia obowiązywania tej opłaty.

(82) AGL wprowadzono w dniu 1 kwietnia 2002 r. Gospodarcze wykorzystanie zdefiniowano w art. 19. Przewiduje się cztery rodzaje gospodarczego wykorzystania: a) usunięcie kruszywa z jego miejsca wydobycia; b) zawarcie umowy na dostawę; c) wykorzystanie do celów budowlanych; lub d) mieszanie z dowolnym materiałem lub substancją inną niż woda.

(83) Jeżeli chodzi o pojęcie „kruszyw”, władze Zjednoczonego Królestwa wielokrotnie potwierdziły, że AGL nie została pomyślana jako opłata od wszystkich wydobytych minerałów ani nawet od wszystkich skał, żwiru czy piasek, a jedynie od skał, żwiru i piasku wydobytych w celu zapewnienia masy w budownictwie.

(84) Znajduje to potwierdzenie w pracach przygotowawczych do wprowadzenia AGL (39). Prace te potwierdzają, że od początku AGL miała być opłatą za wydobycie kruszywa, a nie za żaden konkretny wydobyty minerał. Fakt ten został również uznany przez Sąd (40).

(85) Jak wskazano powyżej w motywie 14, kruszywa można ogólnie opisać jako odpowiedniki granulatu lub pyłu, które ze względu na swoje właściwości obojętne fizycznie i chemicznie nadają się w swojej postaci lub z dodatkiem cementu, wapna lub substancji bitumicznych do użytku w budownictwie jako beton, kamień drogowy, asfalt lub warstwa drenażowa lub do wykorzystania jako podsadzka. Naturalnymi kruszywami są piasek, skała i żwir. Materiały wykorzystywane jako kruszywo mogą jednak służyć również do innych celów. Innymi słowy, do celów wprowadzenia AGL, określenie, czy materiał musi być uznany za kruszywo czy nie, będzie zależało od jego wykorzystania, a nie od jego składu geologicznego.

(86) W trakcie opracowywania przepisów z zakresu AGL władze Zjednoczonego Królestwa zdały sobie sprawę, że oparta na wykorzystaniu definicja zakresu opłaty może okazać się problematyczna, ponieważ zakładane wykorzystanie produktu może ulec zmianie po przekroczeniu punktu powstania obowiązku podatkowego (41). Aby rozwiązać ten problem, władze Zjednoczonego Królestwa opowiedziały się za innym sposobem. Zamiast stosowania precyzyjnej definicji pojęcia „kruszywo” lub ogólnych kryteriów podatkowych w ustawie budżetowej z 2001 r. zaczęto od objęcia piasku, żwiru lub skały podatkiem, a następnie zawężono zastosowanie i zakres podatku poprzez wyłączenia, zwolnienia i ulgi podatkowe w odniesieniu do skały, piasku lub żwiru stosowanych do określonych celów lub poddawanych określonym procesom.

(87) Celem przypisanym AGL jest zapewnienie, aby wpływ wydobycia kruszyw na środowisko (w szczególności negatywny wpływ na różnorodność biologiczną i na wartość wizualną) został w pełniejszy sposób odzwierciedlony w cenach, tak aby spowodować skuteczniejsze wydobycie i wykorzystanie kruszywa. Jej celem jest również przekierowanie popytu ze świeżo wydobywanych kruszyw w kierunku kruszyw alternatywnych, takich jak kruszywo z recyklingu i kruszywo będące produktem ubocznym lub odpadem z niektórych procesów wydobywczych lub procesów przemysłowych. Wspomniane przekierowanie popytu przyczyni się z kolei do ograniczenia popytu na świeżo wydobywane kruszywa i w związku z tym przyczyni się do ograniczenia szkodliwego wpływu na środowisko związanego z działalnością wydobywczą.

(88) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że niezbędne jest ustalenie celu przypisanego systemowi podatkowemu AGL bez odnoszenia się do terminologii kruszyw naturalnych lub pierwotnych, lecz przez odniesienie do składu takich kruszyw. Terminologię opisano szczegółowo w motywach 64 i 65 decyzji o wszczęciu postępowania.

(89) Niezależnie od stosowanej terminologii, władze Zjednoczonego Królestwa przeciwstawiają kruszywa, które (świeżo) wydobyto w celu zastosowania jako kruszywa, różnym materiałom, które albo nie zostały świeżo wydobyte jako kruszywo, albo zostały w sposób nieunikniony pozyskane w wyniku innych działań nieukierunkowanych na wydobycie kruszywa, które to materiały mogą jednak służyć jako alternatywa dla świeżo i specjalnie wydobywanych kruszyw.

(90) Uwzględniając wyjaśnienia przedstawione przez władze Zjednoczonego Królestwa, Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania uznała, że zasadą normalnego opodatkowania AGL oznacza opodatkowanie skały, żwiru i piasku (świeżo) wydobytych w celu wykorzystania jako kruszywa i będących przedmiotem gospodarczego wykorzystania w Zjednoczonym Królestwie w dniu 1 kwietnia 2002 r. lub po tym dniu.

(91) Jeżeli chodzi o jej cel, Komisja zauważyła, że celem wprowadzenia AGL jest zwiększenie efektywności wydobycia kruszywa przez internalizację kosztów środowiskowych związanych z tą działalnością. Ponadto jej celem jest przekierowanie popytu z celowego wydobycia skały, żwiru i piasku na potrzeby wykorzystania jako kruszywa w przemyśle budowlanym na stosowanie kruszyw będących produktami ubocznymi lub odpadami z niektórych procesów bądź kruszyw z recyklingu.

(92) Komisja otrzymała liczne uwagi od zainteresowanych stron dotyczące zasady normalnego opodatkowania i celu AGL.

5.4. UWAGI OTRZYMANE W SPRAWIE ZASADY NORMALNEGO OPODATKOWANIA I CELU AGL

a) Uwagi otrzymane od BAA w dniu 15 września 2014 r.

(93) BAA powtórzyło swoje stanowisko zawarte we wcześniejszych opiniach, mianowicie że AGL jest z natury nielogiczna. BAA twierdzi, że nie istnieje jasna definicja kruszywa, która mogłaby wyjaśnić zakres AGL. BAA utrzymuje, że AGL obejmuje wiele materiałów pozostających poza zakresem definicji ustanowionej w decyzji o wszczęciu postępowania, tj. materiałów, które są wykorzystywane do celów innych niż do „zapewnienia masy w budownictwie” lub do wykorzystania ich w betonie, kamieniu drogowym, asfalcie, warstwie drenażowej lub w charakterze podsadzki. Władze BAA uważają, że narzut kamienny służący jako falochron, który jest objęty opłatą, nie jest stosowany w celu dodania masy w budownictwie i jest o wiele większy i cięższy niż kruszywa używane do betonu lub mające inne wymienione zastosowania. Ponadto nieociosany kamień budowlany jest objęty AGL, chociaż jest wykorzystywany do budowy ścian budynków i tradycyjnych ogrodzeń (tj. ścian oddzielających pola), a nie do któregokolwiek z wymienionych zastosowań. BAA uważa, że nie można twierdzić, że wymienione materiały są „kruszywem”, a łupki dachówkowe, ciosany kamień budowlany lub glina służąca do wyrobu cegieł nie są „kruszywem”. Wszystkie te materiały są skałą wydobytą z gruntu, ale są wykorzystywane do różnych celów i nie mogą być stosowane zamiennie. Ponadto przypuszczalnie nie byłoby podstaw środowiskowych do oznaczenia niektórych ze wspomnianych materiałów jako „kruszywo”, a innych nie.

(94) BAA uważa, że fakt, iż zwolnienia są oparte się na budowie geologicznej materiału, jest problematyczny, ponieważ geologiczne pojęcia gliny, łupku ilastego i łupku obejmują bardzo szeroki zakres geologiczny skał wydobytych z kamieniołomów, z których nie można wyprodukować łupków dachówkowych czy produktów ceramicznych. Z geologicznego punktu widzenia materiał ten nadal jednak kwalifikuje się jako glina, łupek ilasty i łupek, które są objęte zwolnieniem. BAA przytacza niektóre wypowiedzi dr Rachel Hardie, specjalistki ds. geologii, dotyczące niewielkiego wyboru pojęć geologicznych dla rozróżnienia skał. Ponadto zwolnienia dotyczące materiału składającego się głównie z określonych grup geologicznych powodują jeszcze większe trudności. W tym względzie BAA przedstawiło sprawozdanie opracowane w 2003 r. przez Brytyjskie Towarzystwo Geologiczne (ang. British Geological Society) dla organów podatkowych Zjednoczonego Królestwa, aby pomóc urzędnikom podatkowym w stosowaniu zwolnień dla łupku, łupku ilastego i gliny w sposób poprawny pod względem geologicznym („sprawozdanie”). Celem sprawozdania jest zdefiniowanie łupku ilastego, łupku i gliny pod względem ich charakterystyki i pochodzenia geologicznego, tak aby zapewnić wsparcie organom podatkowym Zjednoczonego Królestwa. W sprawozdaniu wspomniano jednak również, że „pierwotny wybór tych pojęć do celów ustawy oparto zapewne na ich wykorzystaniu jako gospodarczych towarów mineralnych, a nie na terminach geologicznych”. Stwierdzono w nim również, że „[g]lina, łupek ilasty, mułowiec i łupek występują bardzo powszechnie w Zjednoczonym Królestwie”, przy czym łupki ilaste są często „ułożone warstwowo naprzemiennie z piaskowcami”.

(95) BAA uważa, że władze Zjednoczonego Królestwa potraktowały łupek ilasty i mułowiec jako synonimy i w rezultacie całą rodzinę skał uznano za zwolnioną z opłaty. Ponadto BAA twierdzi, że definicje wszystkich trzech materiałów wskazanych w sprawozdaniu są bardzo ograniczone oraz że inne materiały mogłyby być nadal klasyfikowane jako łupek ilasty, łupek lub glina. Na przykład skała łupkowa charakteryzująca się „kliważem spękaniowym” wymaganym do produkcji dachówek występuje stosunkowo rzadko, a skały charakteryzujące się niewielkim kliważem spękaniowym, który byłby nieodpowiedni do jej rozłupania, mogą być znacznie bardziej rozpowszechnione, ale wciąż są klasyfikowane jako łupki. Ponadto BAA argumentuje, częściowo cytując sprawozdanie, że łupki wydobywa się także na potrzeby dekoracyjnych zastosowań architektonicznych, tj. ciosów, okładzin ścian zewnętrznych, płyt chodnikowych, parapetów, blatów stołów i ozdób do domu i ogrodu, w przypadku których kliważ spękaniowy będzie mniej istotny niż cięcie i polerowanie. BAA przedstawia przykład kamieniołomu łupkowego produkującego łupki, które są inne niż łupki dachówkowe i w przypadku których ma nie być jasne, czy materiał w ogóle powinien być klasyfikowany jako łupek.

(96) BAA twierdzi, że z jego doświadczenia wynika, iż zazwyczaj zasięga się opinii eksperta ds. geologii, aby ustalić, do celów AGL, która skała występuje w kamieniołomie i czy w przypadku jej wydobycia możliwe jest zwolnienie.

(97) BAA utrzymuje, że chociaż nie posiada żadnych informacji na temat ewolucji hałd gruzu z łupku i łupku ilastego od momentu wprowadzenia AGL, hałdy produktów ubocznych kruszyw objętych opłatą zwiększyły się. BAA przedstawia przykłady trzech kamieniołomów, na terenie których utworzyły się hałdy produktów ubocznych. Jeden kamieniołom musiał przekazać nadwyżkę w wysokości 1 mln ton produktów ubocznych, natomiast inny musiał zainwestować 2 mln GBP w nową instalację do dalszego przetwarzania produktu ubocznego, tak aby możliwa była jego sprzedaż.

b) Uwagi otrzymane od BAA w dniu 17 stycznia 2014 r.

(98) BAA twierdzi, że zawieszając zwolnienia z AGL, w stosunku do których Komisja wyraziła wątpliwość w decyzji o wszczęciu postępowania, władze Zjednoczonego Królestwa w praktyce wprowadziły dwa nowe zwolnienia, tj. dla gliny i łupku ilastego używanych w ceramicznych produktach budowlanych oraz dla gipsu używanego w tynku i płytach gipsowych. BAA sądzi, że materiałów tych nie można uznać za znajdujące się w innej sytuacji niż materiały objęte AGL w świetle jej logiki środowiskowej. BAA utrzymuje, że materiały te znajdują się w takiej samej sytuacji jak skała, piasek i żwir, ponieważ zostały wydobyte do celów budowlanych. BAA uważa, że te dodatkowe zwolnienia stanowią pomoc państwa, której Komisja nie może uznać za zgodną, ponieważ nie zostały spełnione odpowiednie warunki.

(99) BAA utrzymuje, że wydobycie gliny i łupku ilastego używanych do produkcji ceramicznych produktów budowlanych można ograniczyć, używając betonowych produktów budowlanych, które mogą być produkowane z pochodzących z kamieniołomów odpadów/produktów ubocznych (które są często opodatkowane).

(100) BAA uważa, że nie ma znaczenia fakt, iż glina podlega chemicznej przemianie, gdy wykorzystuje się ją do produkcji cegieł i innych produktów ceramicznych używanych w budownictwie, ponieważ z punktu widzenia ochrony środowiska jest to nieistotne.

c) Uwagi otrzymane od Cloburn Quarry Company Ltd w dniu 17 stycznia 2014 r.

(101) Cloburn Quarry utrzymuje, że wydobywa granit i szarogłaz. Szarogłaz jest stosowany do produkcji kruszyw antypoślizgowych o wartości polerowalności kamienia (PSV) przekraczającej 70. Ponieważ w przypadku takich materiałów nie obowiązują zwolnienia dla produktów ubocznych, gromadzą się duże zapasy pyłu szarogłazu, które z czasem staną się dużym problemem.

(102) Cloburn Quarry utrzymuje, że wielkość sprzedaży kamieniołomu spadła ostatnio z 1,3 mln ton w latach 2007–2008 do 0,5 mln tony. Ma to być spowodowane w mniejszym stopniu recesją, a w większym stopniu sprzedażą objętą zwolnieniem pochodzącą z konkurujących kamieniołomów.

(103) Zdaniem Cloburn Quarry AGL zmniejsza szanse kamieniołomu konkurującego z przywożonymi kruszywami, ponieważ ich produkty uboczne są sprzedawane gdzie indziej bez żadnych opłat, oraz, zewnętrznie, z kamieniołomami, które nie muszą uiszczać podobnej opłaty.

(104) Cloburn Quarry utrzymuje, że AGL doprowadziła do pogorszenia się warunków rynkowych, tj. do niskiej ceny kruszyw, a kamieniołomy objęte zwolnieniem mogą transportować swoje materiały na większe odległości.

(105) Według Cloburn Quarry w 2013 r. nie doszło do sprzedaży 50 000 ton kruszyw z powodu kamieniołomów objętych zwolnieniem. Szczególny problem dotyczy złóż łupku ilastego stosowanych na dużych placach budowy, zwłaszcza wzdłuż korytarza Glasgow–Edynburg. Około 1 mln ton łupków ilastych wykorzystano do budowy dróg. Wpłynęło to na konkurencję, ponieważ inne kamieniołomy nie mogły sprzedać swoich produktów ubocznych o niskiej jakości. Ponadto jasnoczerwone kruszywo z kamieniołomu konkuruje z czerwono-fioletowym łupkiem dekoracyjnym objętym zwolnieniem.

(106) Kamieniołom twierdzi, że działał w warunkach konkurencji i przegrał przetargi na projekty na rzecz kamieniołomów, które podejrzewa o czerpanie korzyści ze zwolnienia z AGL. Zdaniem kamieniołomu jedno z zamówień stracono na rzecz kamieniołomu, który otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby eksploatacji złóż łupku ilastego zwolnionych z opodatkowania w celu wydobycia kruszywa. Według kamieniołomu dostępnych było co najmniej 800 000 ton łupku ilastego, które można było sprzedać głównemu wykonawcy.

(107) Kamieniołom przedstawił również szereg uwag ogólnych dotyczących braku zakresu środowiskowego AGL.

d) Uwagi otrzymane od Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd. („Blinkbonny Quarry”) w dniu 8 stycznia 2014 r.

(108) Blinkbonny Quarry informuje, że konkuruje z innym kamieniołomem, który prawdopodobnie prowadzi sprzedaż materiału zwolnionego z opłaty zawartego w betonie towarowym i w związku z tym jest w stanie proponować niższe ceny. Kamieniołom uważa, że gdyby nie zwolnienie, konkurencyjny kamieniołom nie zostałby otwarty i nie byłby w stanie konkurować na rynku. Blinkbonny Quarry twierdzi, że dzięki zwolnieniu jego konkurent jest w stanie transportować swój materiał na większe odległości, co jest szkodliwe dla środowiska.

(109) Blinkbonny Quarry przedstawiło następnie szereg uwag w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania. Kamieniołom jest zdania, że środek sprzyja podmiotom objętym zwolnieniem, umożliwiając im sprzedaż produktów na otwartym rynku bez ponoszenia takich samych kosztów jak podmioty, które nie korzystają z tej przewagi.

(110) Blinkbonny Quarry uważa, że AGL nie spełnia swojego celu środowiskowego, ponieważ doprowadziła do stworzenia tańszego materiału, który jest transportowany na większe odległości i który zachęca do wydobycia kruszywa objętego zwolnieniem na potrzeby produkcji tańszych materiałów niebędących produktami ubocznymi ani odpadami. Ponadto kamieniołom twierdzi, że łupki ilaste i łupki podlegające zwolnieniu są sprzedawane jako kruszywa do celów budowlanych i z powodu zwolnienia wydobywa się więcej łupków ilastych i łupków w celu zastosowania ich jako kruszywo.

e) Uwagi otrzymane od Kinegar Quarries Ltd („Kinegar Quarries”) w dniu 15 stycznia 2014 r.

(111) Kinegar Quarries uważa, że wszystkie kamieniołomy produkują kruszywa niższej klasy. Zdaniem kamieniołomu nie ma różnicy, czy produktem są łupki będące przedmiotem wywozu na całym świecie czy zwykłe kruszywa stosowane w obrębie 15 mil od kamieniołomu. Kinegar Quarries utrzymuje, że ponieważ kruszywa stanowią produkty pochodne mogą być wykorzystywane na wiele sposobów i zawsze były tanie. Uważa ponadto, że koszt kruszyw jest niski, ponieważ są one produktem ubocznym produktu wyższej klasy i aby utrzymać równowagę zapasów, będą wyceniane w zależności od podaży i popytu. Kinegar Quarries utrzymuje jednak, że kruszywa zawsze przynosiły jakiś dochód do czasu wprowadzenia AGL. Po wprowadzeniu AGL kruszywa pochodne musiały konkurować z kruszywami objętymi zwolnieniem i w niektórych okolicznościach nie były w stanie. Produkcja kruszyw pochodnych nie zmniejszyła się jednak, ponieważ istnieje popyt na produkty wyższej jakości. Nie mogą one być natomiast sprzedawane w tym samym zakresie. Ma to prowadzić do zwiększonych zapasów kruszyw pochodnych. Ponadto Kinegar Quarries uważa, że z powodu dodatkowego transportu kruszyw nie ma żadnych korzyści dla środowiska.

(112) Kinegar Quarries uważa, że celem rządu Zjednoczonego Królestwa było zapewnienie, aby producenci nieprodukujący kruszyw mogli sprzedawać swoje produkty uboczne jako kruszywa zwolnione z opłaty, minimalizując swoje zapasy produktów ubocznych. Zdaniem Kinegar Quarries ten cel został osiągnięty dzięki zwolnieniom udzielonym producentom nieprodukującym kruszyw (i rosnącej liczbie producentów kruszyw) w odniesieniu do produktów, które w praktyce powinny być nazywane kruszywami, ponieważ są sprzedawane w tym samym celu, co materiał pochodzący od producenta kruszywa. Zapasy produktów ubocznych przeniesiono od producentów nieprodukujących kruszywa do producentów kruszywa, którzy uiszczają opłatę.

(113) Kinegar Quarries nadmienia, że po wprowadzeniu AGL jego sprzedaż kruszyw pochodnych spadła z ponad 50 000 ton w 2007 r. do 9 000 ton w 2013 r. i nie można w całości przypisać tego recesji gospodarczej. Kinegar Quarries utrzymuje, że nie jest w stanie dłużej konkurować z kruszywami objętymi zwolnieniem, ponieważ jego kwotowania wynoszą 1,5 GBP i są o 2,0 GBP wyższe niż kwotowania konkurentów.

f) Uwagi otrzymane od Torrington Stone Ltd. (Beam Quarry & Vyse Quarry) („Torrington Stone”) w dniu 17 stycznia 2014 r.

(114) Torrington Stone twierdzi, że gdyby należące do niego dwa kamieniołomy nie miały tego samego właściciela, obecnie nie byłyby rentowne z powodu wprowadzenia AGL. Utrzymuje, że klienci dokonują wyboru dotyczącego zakupu na podstawie opisów materiałów obejmujących jakość i wielkość, a nie na podstawie budowy geologicznej materiałów. Klienci nie wiedzą, czy materiał objęty jest opłatą.

(115) Jeden z kamieniołomów produkuje głównie łupki ilaste z produktami ubocznymi w postaci mułowców, inny natomiast produkuje głównie grys wraz z gruzem z łupku ilastego. Wszystkie te materiały są sprzedawane jako kruszywo. Produktu ubocznego w postaci mułowca nie można sprzedać z zyskiem i w związku z tym jest on składowany.

g) Uwagi otrzymane od Mineral Products Association Ltd. („Mineral Products Association”) w dniu 2 stycznia 2014 r.

(116) Mineral Products Association zauważa, że zdolność niektórych podmiotów do wydobywania materiałów zwolnionych z opłaty, takich jak łupek ilasty i łupek, w celu zaopatrywania rynków kruszyw jest sprzeczna z pierwotnymi założeniami opracowywania AGL. Stowarzyszenie twierdzi, że wydobyte materiały, które są wykorzystywane do takich celów jak kruszywo, powinny podlegać AGL oraz że należy ograniczyć zwolnienia do zastosowań materiałów innych niż jako kruszywo.

(117) Mineral Products Association twierdzi, że materiały powstałe w wyniku procesów spalania indywidualnego lub wytapiania i rafinacji metalu są rzeczywistymi produktami ubocznymi tych procesów i powinny być objęte zwolnieniem, ponieważ są zgodne z podstawowym celem AGL polegającym na zachęcaniu do wykorzystania materiałów z recyklingu i efektywnego użytkowania zasobów. Dla porównania zwolnienia dla łupku ilastego, łupku i innych wydobywanych materiałów prowadzą do zakłóceń rynku lokalnego, ponieważ skutkują zastępowaniem materiałów objętych opłatą materiałami nieobjętymi opłatą.

h) Uwagi otrzymane od BAA w dniu 10 stycznia 2014 r.

(118) BAA uważa, że celem środowiskowym AGL jest przekierowanie popytu na korzyść materiałów będących odpadami/produktami ubocznymi, a nie wdrożenie zasady „zanieczyszczający płaci”, jak ma twierdzić Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania. Wspomniany sugerowany główny cel, tj. cel zasady „zanieczyszczający płaci”, jeżeli faktycznie ma zastosowanie, wiązałby się z selektywnym podejściem do materiałów (do „sektora kruszyw”, ale nie do innej działalności związanej z wydobyciem minerałów), co nieuchronnie stanowiłoby pomoc państwa. Celem środowiskowym AGL jest raczej promowanie stosowania kruszyw będących produktami ubocznymi odpadów z określonych procesów lub kruszyw z recyklingu, a tym samym ograniczenie wykorzystania wydobywanych kruszyw (logika przekierowania popytu).

(119) BAA twierdzi, że efekt logiki opłaty obejmującej przewidywane „przekierowanie popytu” oznaczałby w praktyce ograniczenie AGL do skał, piasku lub żwiru stosowanych w celu dodania masy w budownictwie oraz że w świetle tego celu wyłącznie produkty uboczne lub odpady, które mogą zastąpić wydobywane minerały, powinny być objęte zwolnieniem. BAA wskazuje jednak, że wspomniane ograniczenie nie jest zasadą przewodnią nałożenia AGL, która zezwala na objęcie opłatą materiałów, których nie można zastąpić.

(120) BAA uważa, że nawet gdyby usunięto zwolnienia będące przedmiotem postępowania, zakres AGL nie będzie zgodny z jej logiką środowiskową, tj. z logiką „przekierowania popytu”. Według BAA usunięcie zwolnień dla materiałów będących produktami ubocznymi/odpadami sprawi, że AGL będzie w mniejszym stopniu zgodna z jej celem środowiskowym. Z drugiej strony władze BAA twierdzą, że usunięcie zwolnień dla materiałów wydobywanych do „wykorzystania jako kruszywo”, takich jak łupek i łupek ilasty, byłoby zgodne z celem środowiskowym AGL.

(121) Według BAA fakt, że zakres AGL nie odpowiada celowi środowiskowemu polegającemu na „przekierowaniu popytu”, potwierdza fakt, że produkt uboczny/odpady wapna lub ciosany kamień budowlany i materiały, takie jak podsypka i kamień o wysokiej PSV, dla których nie istnieją materiały zastępcze, są objęte opłatą.

(122) BAA uważa, że zakres AGL jest zbyt oddalony od jej logiki środowiskowej. Jest to spowodowane faktem, że niektóre materiały nieobjęte opłatą można zastąpić produktem ubocznym lub odpadami. Jako przykład BAA podaje glinę używaną do wyrobu cegieł i glinkę kaolinową stosowaną do produkcji płytek.

i) Uwagi otrzymane od BAA w dniu 17 stycznia 2014 r.

(123) BAA przedłożyło kopię Przewodnika po kornwalijskich kamieniach budowlanych i łupkach z 2007 r. (ang. Cornish Building Stone and Slate Guide 2007) i zauważyło, że w publikacji tej szereg kamieniołomów, w których wydobywa się granit i łupek, reklamuje się jako kamieniołomy produkujące podobne rodzaje produktów i kamieni budowlanych. BAA argumentuje, że przewodnik dowodzi, iż zwolnienia z AGL nie są zgodne z logiką opłaty, tj. aby osiągnąć przekierowanie popytu między materiałami wydobywanymi do wykorzystania jako kruszywo a odpadami, które można wykorzystywać jako kruszywo.

(124) BAA uważa, że istnieją dowody świadczące o tym, że dostępność zwolnień w odniesieniu do produktów ubocznych/odpadów pochodzących z kamieniołomów glinki białej zachęca do wydobywania większej ilości materiału niż jest to konieczne wyłącznie po to, aby czerpać korzyści ze zwolnień dla domniemanych produktów ubocznych, tj. granitu wysokiej jakości (42). BAA twierdzi ponadto, że istnieją również dowody świadczące o tym, że niektóre przedsiębiorstwa eksploatujące kamieniołom, w którym wydobywa się glinkę białą, koncentrują się na wydobyciu tych domniemanych produktów ubocznych zamiast pierwotnego materiału, tj. glinki białej (43). BAA powołuje się na wiadomość elektroniczną otrzymaną od przedsiębiorstwa eksploatującego kamieniołom (44), zgodnie z którą od momentu wprowadzenia AGL przedsiębiorstwo ma poważne trudności w konkurowaniu z kruszywami pochodzącymi z kamieniołomów glinki białej, ponieważ kruszywo produkowane przez te kamieniołomy jest tańsze i przejęło rynek. Zgodnie z wiadomością elektroniczną kruszywa sprzedawane przez kamieniołomy glinki białej są kamieniami wysokiej jakości i nie stanowią produktu pochodnego ani produktu ubocznego. Produkcja odnośnego przedsiębiorstwa eksploatującego kamieniołom zmniejszyła się o połowę i przez ponad dziewięć lat przedsiębiorstwo nie odnotowało zysku. Materiały odpadowe produkowane przez to przedsiębiorstwo nie mogą być sprzedawane.

(125) BAA utrzymuje, że sposób, w jaki stosuje się AGL w kontekście wydobycia wapna, jest problematyczny. Samo wydobycie wapna nie jest objęte opłatą, ale jego odpady lub produkty uboczne są objęte opłatą. Ponadto AGL ma zastosowanie do drobnych cząstek, produktów ubocznych lub odpadów pochodzących z określonych kamieniołomów, które mogą być stosowane do produkcji betonowych bloków budowlanych, które można wykorzystać w celu zastąpienia gliny nieobjętej opłatą przy produkcji cegieł.

j) Uwagi otrzymane od Quarry Products Association Northern Ireland Limited („QPANI”) w dniu 8 stycznia 2014 r.

(126) QPANI utrzymuje, że reprezentuje około 95 % przedsiębiorstw zaangażowanych w dostawę produktów pochodzących z kamieniołomów do branży budowlanej w Irlandii Północnej. QPANI uważa, że koncepcja AGL była od samego początku wadliwa, ponieważ materiały należało objąć opłatą na podstawie ich wykorzystania, a nie budowy geologicznej.

(127) QPANI sądzi, że w odniesieniu do łupku ilastego i łupku nie powinno obowiązywać zwolnienie z opłaty za wydobycie kruszywa, jeżeli materiały te są wykorzystywane jako kruszywo. Łupek i łupek ilasty są wykorzystywane jako kruszywo na rynkach budowlanych w Zjednoczonym Królestwie i mogą mieć znaczący wpływ na rynek lokalny, w przypadku gdy są dostarczane na rynki kruszyw. Dotyczy to w szczególności Irlandii Północnej. Chociaż dostawa łupku i łupku ilastego do wykorzystania jako kruszywa może obejmować materiały, którymi w praktyce są produkty uboczne wydobycia do zastosowań innych niż jako kruszywo (np. wydobycia łupku do produkcji łupków dachówkowych), materiały te są również wydobywane przede wszystkim w celu dostarczenia ich na rynki kruszyw.

(128) QPANI kwestionuje również zwolnienie dotyczące materiałów składających się „głównie” z węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku lub łupku ilastego. Według QPANI prostsze i spójniejsze byłoby dokonanie zwykłego rozróżnienia między, z jednej strony, materiałami wykorzystywanymi jako kruszywo, a z drugiej strony, materiałami stosowanymi do zastosowań innych niż jako kruszywo. Materiały wykorzystywane jako kruszywo powinny podlegać AGL, a materiały stosowane do celów innych niż jako kruszywo nie powinny być nią objęte.

(129) QPANI utrzymuje, że AGL doprowadziła do szkód w środowisku z powodu możliwości transportu materiałów zwolnionych z opłaty na większe odległości.

(130) QPANI twierdzi, że w Irlandii Północnej znajdują się setki tysięcy ton łupku ilastego przywożonego z Donegal w Irlandii. Łupek ilasty pochodzący z Irlandii jest sprzedawany na rynkach budowlanych w całej Irlandii Północnej. W ramach projektów budowlanych realizowanych wzdłuż granicy z Irlandią wykorzystywane są pochodzące z Irlandii kruszywa podlegające zwolnieniu, sklasyfikowane jako łupki ilaste.

(131) QPANI odnosi się następnie do kamienia opisanego jako łupek ilasty i czerpiącego w związku z tym nienależne korzyści ze zwolnienia.

k) Uwagi otrzymane od władz Zjednoczonego Królestwa

(132) Władze Zjednoczonego Królestwa podtrzymują swoje stanowisko, zgodnie z którym zwolnienia i ulgi będące przedmiotem postępowania nie stanowią pomocy państwa. W szczególności władze twierdzą, że rozróżnienia dokonane w ramach opłaty są uzasadnione przez charakter lub ogólną strukturę systemu podatkowego i w związku z tym nie spełniają warunku selektywności.

(133) Władze Zjednoczonego Królestwa uznają opis kruszyw zawarty w motywie 8 decyzji o wszczęciu postępowania. Ponadto zgadzają się z logiką AGL określoną w motywie 67 decyzji o wszczęciu postępowania.

(134) Władze Zjednoczonego Królestwa nadmieniają, że w pkt 55 wyroku z dnia 7 marca 2012 r. Sąd uznał, że: „zasada normalnego opodatkowania leżąca u podstaw opłaty za wydobycie kruszywa opiera się wyłącznie na pojęciu gospodarczego wykorzystania na terytorium Zjednoczonego Królestwa materiału podlegającego opłacie jako »kruszywo«”. Władze Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że ponieważ AGL nie ma na celu opodatkowania skał, piasku czy żwiru wydobywanych do wykorzystania w procesach przemysłowych lub rolnych, każda opłata uiszczana od materiałów wykorzystywanych do takich celów innych niż zastosowanie jako kruszywo podlega odzyskaniu jako ulga podatkowa. Idąc tym samym tokiem rozumowania, skały, pasek lub żwir wydobywane, ale niepodlegające gospodarczemu wykorzystaniu (zgodnie z definicją zawartą w przepisach) nie są objęte zakresem stosowania opłaty.

(135) Władze Zjednoczonego Królestwa wyjaśniają, cytując wyrok Sądu, że cel AGL: „[…] polega zasadniczo na popieraniu w sektorze budownictwa korzystania z kruszywa stanowiącego produkty uboczne lub odpady uzyskane z innych procesów (kruszywa zwanego również »pochodnym«) lub z kruszywa z recyklingu, aby zmniejszyć w ten sposób korzystanie z kruszywa wydobywanego w kamieniołomach (kruszywa zwanego również »pierwotnym«), nieodnawialnych zasobów naturalnych, i tym samym ograniczyć szkody dla środowiska związane z tym procesem wydobywania (zwany dalej celem przekierowania popytu lub »celem środowiskowym AGL«)”.

(136) Władze Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że od samego początku logika opłaty była jasno określona w ocenie skutków regulacji (ang. Regulatory Impact Assessment): „Głównym celem wariantu wybranego przez rząd będzie ograniczenie kosztów środowiskowych wydobycia nałożonych na osoby fizyczne i ogólniej na przedsiębiorstwa w społeczeństwie oraz zachęcanie do recyklingu”.

(137) Władze Zjednoczonego Królestwa uważają, że AGL zmierza do osiągnięcia swojego celu środowiskowego na dwa odrębne, ale powiązane ze sobą sposoby. Po pierwsze, nałożenie opłaty pomaga w internalizacji niektórych szkód spowodowanych wydobyciem i transportem kruszywa. Nałożenie opłaty prowadzi zatem do zmniejszenia popytu na świeżo wydobyte kruszywo w miarę wzrostu kosztów. Po drugie, zwolnienia i ulgi są przyznawane w odniesieniu do odpadów i materiałów z recyklingu, aby zachęcić do przekierowania popytu ze świeżo wydobytego kruszywa na takie materiały, nie zniechęcając zarazem do produkcji materiału do zastosowań innych niż jako kruszywo. Dążąc do osiągnięcia celu środowiskowego AGL, opłatę zaprojektowano w taki sposób, aby zapewnić atrakcyjną pod względem ekonomicznym alternatywę dla świeżo wydobywanego kruszywa objętego opłatą.

(138) Władze Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że AGL – za pośrednictwem przyznawanych od niej zwolnień – ma na celu zachęcanie do korzystania z materiałów z recyklingu lub będących produktami ubocznymi (powstających podczas procesu, który nie ma prowadzić do produkcji kruszywa), aby ograniczyć popyt na kruszywo naturalne i tym samym ograniczyć szkody w środowisku związane z wydobyciem kruszyw. Odstępstwa od zakresu opłaty można podzielić na dwie kategorie: kruszywo z recyklingu i nieuniknione produkty uboczne będące odpadami. Te ostatnie można zdefiniować jako materiał wykorzystywany gospodarczo w Zjednoczonym Królestwie i stosowany jako kruszywo budowlane, ale będący nieuniknionym następstwem procesu, którego nie przeprowadza się specjalnie w celu produkcji kruszywa. Takie produkty można z kolei podzielić na dwie kategorie: a) materiały, które w sposób nieunikniony wiążą się z wydobyciem minerałów na użytek inny niż wykorzystanie jako kruszywo; lub b) materiały w sposób nieunikniony wiążące się z procesem kopania lub pogłębiania, którego celem nie jest wydobycie żadnego materiału na potrzeby gospodarczego wykorzystania.

(139) Władze Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że materiały wydobywane na potrzeby gospodarczego wykorzystania jako kruszywo lub będące produktem ubocznym procesu, którego celem jest produkcja kruszywa do celów gospodarczego wykorzystania, znajdują się w odmiennej sytuacji faktycznej niż materiały zwolnione z opłaty.

(140) Władze Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że zgodnie z określonymi powyżej odstępstwami w ramach zwolnień od opłaty rozróżnia się materiały odpadowe, które powstają jako produkt uboczny wydobycia minerałów do zastosowań innych niż jako kruszywo, które są objęte zwolnieniem, oraz materiały odpadowe, które są produktem ubocznym wydobycia kruszywa (jak np. odpady z wapienia), które podlegają opłacie. Według władz Zjednoczonego Królestwa rozróżnienie to ma na celu zniechęcenie do wydobywania wapienia do wykorzystania jako kruszywo bez jednoczesnego zniechęcania do produkcji materiału do zastosowań innych niż jako kruszywo. AGL zniechęca do wydobycia kruszywa z naturalnej skały, zachęcając jednocześnie do stosowania alternatywnych dostaw kruszywa.

(141) Władze Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że zwolnienia z opłaty są kluczowe dla osiągnięcia celu środowiskowego AGL, ponieważ przyczyniają się do ograniczenia szkody wynikającej ze świeżego wydobycia. Utrzymują, że różnica cen między materiałami objętymi zwolnieniem a materiałami objętymi opłatą sprzyja przekierowaniu popytu ze świeżego wydobycia. Zwolnienia są zgodne z celem środowiskowym AGL, o ile stosowanie materiałów zwolnionych z opłaty ostatecznie ogranicza popyt na wydobycie świeżego kruszywa i związane z nim szkody dla środowiska.

(142) Władze Zjednoczonego Królestwa utrzymują, że istnieje wiele przykładów materiałów zwolnionych z opłaty zastępujących kruszywa najwyższej jakości. Na przykład budowa Parku Olimpijskiego 2012 r. wymagała ponad jednego miliona ton materiałów podsadzkowych będących kruszywem. Produkty uboczne pochodzące z produkcji glinki białej z Kornwalii były stosowane wraz z kruszywem z recyklingu w zamian za kruszywa najlepszej jakości, takie jak świeżo wydobyty wapień lub granit. Odpady łupku pochodzące z […] (45) kamieniołomu łupkowego były stosowane jako podłoże dla rur w […]. Wspomniany tłuczeń łupkowy stosowano zamiast innych kruszyw w postaci tłucznia. Produkt uboczny łupku pochodzący z tego samego kamieniołomu był również wykorzystywany w budowie […] zamiast kruszywa najlepszej jakości.

(143) Władze Zjednoczonego Królestwa wykazują, że szereg kamieniołomów podlegających zwolnieniu nie zwiększyło swego wydobycia po wprowadzeniu AGL, jak wskazano w poniższej tabeli zawierającej liczbę działających kamieniołomów w określonym czasie: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Glinka kaolinowa 20 20 22 18 18 18 Glinka biała 17 17 17 17 15 15 Wapień 348 348 359 336 340 319 Skała magmowa i metamorficzna 211 211 210 204 213 199 Łupek 43 43 44 43 40 35 Glina i łupek ilasty 177 177 180 172 169 172 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Glinka kaolinowa 18 18 18 18 18 18 Glinka biała 13 12 16 17 16 15 Wapień 338 335 324 331 317 322 Skała magmowa i metamorficzna 208 203 207 195 204 191 Łupek 36 37 32 33 33 32 Glina i łupek ilasty 175 165 156 159 155 155

(144) W 2009 r. tłuczeń stanowił 59,4 % sprzedaży pierwotnego kruszywa w Zjednoczonym Królestwie. Pozostała część sprzedaży dotyczyła piasku i żwiru. Wapień był zdecydowanie najistotniejszym źródłem kruszywa w postaci tłucznia, stanowiąc 66 % całości, na kolejnych pozycjach znalazły się skały magmowe, takie jak granit (24 %) i piaskowiec (9 %). Wapień, skała magmowa i piaskowiec mają różne zastosowania, np. jako kamień budowlany lub w przypadku wapienia jako wapno przemysłowe.

(145) W 2012 r. jedną tonę kruszywa wapienia sprzedawano za 7,16–11,70 GBP za tonę. Jedną tonę granitu sprzedawano za 6,12–12,82 GBP za tonę. Jedną tonę kruszywa z łupku sprzedawano za 2–8 GBP za tonę.

(146) Jeżeli chodzi o kruszywa dekoracyjne, władze Zjednoczonego Królestwa wraz z BAA przekazały informacje, że są one przykładem nietypowego wykorzystania kruszyw. Kruszywa wykorzystywane w budowie krajobrazu są stosowane w małych ilościach i wybierane na podstawie ich wizualnych właściwości, np. koloru i kształtu, a ich właściwości budowlane, takie jak wytrzymałość, mają mniejsze znaczenie, w przeciwieństwie do innych sposobów wykorzystania kruszywa. Kruszywa dekoracyjne, biorąc pod uwagę niewielką ich ilość, stanowią niewielką część popytu rynkowego na kruszywa w Zjednoczonym Królestwie.

5.5. OCENA OTRZYMANYCH UWAG

(147) Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania stwierdziła już, że zasadę normalnego opodatkowania AGL można podsumować jako objęcie opłatą skały, żwiru i piasku świeżo/specjalnie wydobywanych w celu wykorzystania jako kruszywo i będących przedmiotem gospodarczego wykorzystania w Zjednoczonym Królestwie w dniu 1 kwietnia 2002 r. lub po tym dniu.

(148) Poza przedstawionymi powyżej uwagami władz Zjednoczonego Królestwa dotyczącymi zasady w zakresie opłat leżącej u podstawy AGL Komisja przedstawiła następujące uwagi.

(149) Niektóre osoby trzecie przedstawiły uwagi, że stosowanie AGL w stosunku do materiałów nie odbywa się w sposób spójny, gdyż produkty uboczne pochodzące z innych materiałów zwolnionych z opłaty (skały stosowanej do produkcji kamienia o płaskiej powierzchni ścianki lub ścianek (zwanego dalej „kamieniem ciosanym”), wapna), skały o wysokiej PSV, narzutu kamiennego służącego jako falochron, kamienia ściennego i produktów ubocznych/odpadów z wydobycia kruszywa pierwotnego wysokiej jakości nie podlegają zwolnieniu. Miałyby się one znaleźć w sytuacji prawnej i faktycznej porównywalnej z sytuacją obecnie objętych zwolnieniem produktów ubocznych z materiałów przeznaczonych do zastosowań innych niż jako kruszywo lub materiałów przeznaczonych do zastosowań specjalistycznych, które nie podlegają opłacie.

(150) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja sama zastanawiała się, dlaczego uzasadnione jest przyznawanie zwolnień w odniesieniu do produktów ubocznych glinki kaolinowej, glinki białej, węgla kamiennego, węgla brunatnego, łupku ilastego i łupku, lecz nie w odniesieniu do produktów ubocznych wapna do zastosowań rolniczych i kamienia ciosanego.

5.5.1. NAŁOŻENIE OPŁATY NA PRODUKTY UBOCZNE WYDOBYCIA KAMIENIA CIOSANEGO I WAPNO

(151) Po otrzymaniu wyczerpujących informacji od osób trzecich i od władz Zjednoczonego Królestwa Komisja zauważa, że odpady lub produkty uboczne pochodzące z wydobycia kamienia ciosanego i wapna składają się z tego samego rodzaju skały co kamień ciosany i wapno: (i) odpady z wydobycia wapienia wykorzystywane do produkcji wapna mogą się składać również z wapienia, oraz (ii) odpady z wydobycia skał stosowanych do produkcji kamienia ciosanego mogą w dużej mierze składać się z odłamków skały tego samego rodzaju co skała ciosana.

(152) W przypadku zwolnień z AGL rozróżnia się materiały odpadowe, które powstają jako produkt uboczny materiału wydobywanego w innym celu niż wykorzystanie jako kruszywo (jak np. odpady z wydobycia glinki białej i kaolinowej, węgla kamiennego, węgla brunatnego i łupku), które są zwolnione z opłaty, oraz materiały odpadowe, które stanowią produkty uboczne wydobycia materiałów specjalnie w celu wykorzystania jako kruszywo (jak np. odpady z wapienia), które podlegają opłacie.

(153) Wspomniane rozróżnienie na potrzeby opłaty ma na celu zniechęcenie do świeżego wydobywania wapienia, granitu, piaskowca itp. do wykorzystania jako kruszywo bez wpływu na produkcję materiału do zastosowań innych niż jako kruszywo.

(154) Jak przedstawiły władze Zjednoczonego Królestwa, wapień, piaskowiec i granit są materiałami najczęściej wydobywanymi w celu wykorzystania jako kruszywo. Zwolnienie z AGL produktów ubocznych z kamienia ciosanego lub wapienia wykorzystywanych do produkcji wapna w rzeczywistości doprowadziłoby co najmniej do utrzymania, jeżeli nie do wzrostu, poziomu świeżego wydobycia tych materiałów.

(155) Ponadto nie istnieją żadne dodatkowe koszty (przetwarzania) wynikające z uzyskiwania kamienia ciosanego i wapna z głównych wydobywanych materiałów. Inaczej przedstawia się sytuacja np. przy wydobyciu glinki kaolinowej i glinki białej, w przypadku których oddzielenie materiałów od odpadów jest bardzo kosztowne.

(156) Władze Zjednoczonego Królestwa wyjaśniły, że zarówno kamień przeznaczony do ciosania, jak i wapień, z którego uzyskuje się wapno, wydobywa się specjalnie w celu wykorzystania jako kruszywo. Ponadto pochodzące z nich produkty uboczne i odpady można sprzedawać samodzielnie, nawet bez głównego materiału, gdyż stanowią one materiał dobrej jakości, który można wykorzystać jako kruszywo. Jako dowód władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły informacje cenowe, z których wynikało, że ceny wapna i kamienia ciosanego są istotnie w większości przypadków nie wyższe niż ceny stosownych produktów ubocznych. Koszt wapienia służącego do uzyskania wapna to około 12,50–19,50 GBP za tonę, natomiast cena jego produktu ubocznego wynosi 7,16–11,70 GBP za tonę. Skała magmowa (w tym granit), którą stosuje się również do produkcji kamienia ciosanego, kosztuje około 5,51–12,91 GBP za tonę, natomiast ich produkt uboczny sprzedawany jest za około 6,12–12,82 GBP za tonę. Może to oznaczać, że jeżeli nie ma popytu na specjalistyczny produkt wysokiej jakości, kamieniołom będzie kontynuował świeże wydobycie, gdyż sprzedaż świeżo wydobytego produktu i jego produktu ubocznego w celu wykorzystania jako kruszywo jest opłacalna. Nie można wykluczyć, że zwolnienie dotyczące produktów ubocznych może zachęcić do dodatkowego świeżego wydobycia i tym samym podważyć logikę środowiskową AGL.

(157) Ponadto nie istnieje obiektywna metoda rozróżnienia między wapieniem będącym produktem ubocznym produkcji wapna nawozowego a wapieniem wydobywanym specjalnie na użytek wykorzystania jako kruszywo. To samo dotyczy granitu i piaskowca oraz produktu ubocznego kamienia ciosanego. Takie świeżo wydobywane materiały i ich produkty uboczne mogą być zatem stosowane zamiennie i w związku z tym przedsiębiorstwo eksploatujące kamieniołom może w zależności od popytu podjąć decyzję o sprzedaży obydwu w tym samym celu „wykorzystania jako kruszywo”.

(158) Na podstawie rozważań określonych w motywach 151–157 powyżej Komisja zauważa, że sytuacja faktyczna i prawna produktów ubocznych wydobycia wapna i kamienia ciosanego nie jest inna od sytuacji świeżo wydobywanych produktów. Ponadto wszelkie możliwe zwolnienia obejmujące odpady z wydobycia wapienia/skały stosowanej do produkcji kamienia ciosanego lub do innego użytku niż wykorzystanie jako kruszywo poskutkowałoby wyłącznie wzrostem wydobycia świeżej skały i świeżego wapienia i nie przyczyniłoby się do przekierowania popytu.

5.5.2. SKAŁA O WYSOKIEJ PSV, NARZUT KAMIENNY SŁUŻĄCY JAKO FALOCHRON, KAMIEŃ ŚCIENNY, KRUSZYWA PIERWOTNE WYSOKIEJ JAKOŚCI I ICH PRODUKTY UBOCZNE/ODPADY

(159) Materiały stosowane w celu uzyskania skały o wysokiej PSV, narzutu kamiennego, kamienia ściennego, kruszyw pierwotnych wysokiej jakości istotnie są wykorzystywane do specjalistycznych zastosowań albo do zastosowań, w których nie można ich zastąpić kruszywami z recyklingu ani odpadami z materiałów, które nie podlegają opłacie.

(160) Wszelkie materiały wykorzystywane w celu uzyskania skały o wysokiej PSV, narzutu kamiennego, kamienia ściennego, kruszyw pierwotnych wysokiej jakości i ich produktów ubocznych pochodzą jednak z takiej samej skały. Na przykład narzut kamienny produkuje się z takiej samej skały co mniejsze odłamki kruszywa, które powstają jako produkty uboczne.

(161) Zasadniczo skały te są odpowiednie, aby wykorzystywać je jako kruszywo, przedsiębiorstwa eksploatujące kamieniołom mają zatem wybór co do sposobu sprzedaży lub wykorzystania danej skały zgodnie z popytem.

(162) Z przyczyn wyjaśnionych w motywach 151–157 powyżej w odniesieniu do produktów ubocznych kamienia ciosanego i wapna Komisja nie może wykluczyć, że zwolnienie dotyczące skały o wysokiej PSV, narzutu kamiennego służącego jako falochron, kamienia ściennego, kruszyw pierwotnych wysokiej jakości i ich produktów ubocznych/odpadów zachęcałoby do wydobywania tych materiałów w celu wykorzystania jako kruszywa.

(163) W związku z tym, że kilka zainteresowa