PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 217/52

DECYZJA KOMISJI

z dnia 19 czerwca 2013 r.

w sprawie pomocy państwa SA.28599 (C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)) wdrożonej przez Królestwo Hiszpanii na rzecz rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia-La Mancha)

(notyfikowana jako dokument nr C(2013) 3204)

(Jedynie tekst w języku hiszpańskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

(2014/489/UE)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W dniu 18 maja 2009 r. Komisja otrzymała skargę od spółki SES Astra SA (zwanej dalej „Astrą”). Przedmiotem skargi był domniemany program pomocy państwa przyjęty przez władze hiszpańskie w związku z przejściem z telewizji analogowej na telewizję cyfrową na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach Hiszpanii. Astra twierdziła, że program stanowił niezgłoszoną, a tym samym niezgodną z prawem pomoc skutkującą zakłóceniem konkurencji między platformą telewizji satelitarnej a platformą telewizji naziemnej.

(2) Podstawą kwestionowanego programu jest ustawa 10/2005 z dnia 14 czerwca 2005 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu promowanie naziemnej telewizji cyfrowej, liberalizację telewizji kablowej i wspieranie pluralizmu (2). Kolejne przepisy przyjęte w odniesieniu do procesu przejścia na naziemną telewizję cyfrową obejmują m.in.: dekret królewski 944/2005 z dnia 29 lipca 2005 r. zatwierdzający Narodowy plan techniczny dla naziemnej telewizji cyfrowej (3) (zwany dalej „NPT”); dekret królewski 945/2005 z dnia 29 lipca 2005 r. zatwierdzający przepisy ogólne dotyczące świadczenia usług naziemnej telewizji cyfrowej; rozporządzenie ITC 2476/2005 z dnia 29 lipca 2005 r. zatwierdzające przepisy ogólne i przepisy dotyczące świadczenia usług naziemnej telewizji cyfrowej; oraz dekret królewski 920/2006 z dnia 28 lipca 2006 r. zatwierdzający przepisy ogólne dotyczące świadczenia usług radiofonii i telewizji kablowej.

(3) Pismem z dnia 29 września 2010 r. Komisja poinformowała Królestwo Hiszpanii, że podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) dotyczącego przedmiotowej pomocy dla całego terytorium Hiszpanii z wyjątkiem regionu Kastylia-La Mancha, w odniesieniu do którego wszczęto odrębne postępowanie (4). Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania (zwana dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) została opublikowana w dniu 14 grudnia 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (5). Komisja zaprosiła zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących przedmiotowego środka.

(4) Po przedłużeniu terminu Hiszpania, pismem z dnia 30 listopada 2011 r., odpowiedziała na wniosek o zgłaszanie uwag, o którym mowa w decyzji o wszczęciu postępowania. Oprócz rządu centralnego uwagi lub odpowiedzi na pytania postawione w decyzji o wszczęciu postępowania przedstawiły również władze Asturii, Aragonii, Kraju Basków, Kastylii-Leonu, Kastylii-La Manchy (6), Estremadury, Galicji, La Riojy, Madrytu i Murcji.

(5) Komisja otrzymała również uwagi od spółki Radiodifusion Digital SL pismem z dnia 11 stycznia 2011 r., od Grupo Antena 3 i UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) pismami z dnia 28 stycznia 2011 r., od spółki Gestora La Sexta pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., od spółki Abertis Telecom SA (zwanej dalej „Abertis”) pismem z dnia 2 lutego 2011 r. oraz od spółek Astra i Telecinco pismami z dnia 4 lutego 2011 r. Pismami z dnia 19 stycznia 2011 r. i 9 lutego 2011 r. Komisja przekazała przedmiotowe uwagi Hiszpanii, która miała możliwość udzielenia na nie odpowiedzi. Hiszpania przekazała uwagi pismami z dnia 22 lutego 2011 r. i z dnia 14 marca 2011 r.

(6) W trakcie postępowania odbyło się kilka spotkań: między Komisją i Hiszpanią w dniach 11 i 12 kwietnia 2011 r., między Komisją i spółką Astra w dniu 14 kwietnia 2011 r., między Komisją i spółką Abertis w dniu 5 maja 2011 r. oraz między Komisją i UTECA w dniu 5 lipca 2011 r. Po kilkukrotnym przekazaniu przez Hiszpanię informacji z własnej inicjatywy, w tym uwag Kraju Basków z dnia 24 lutego 2011 r., do Hiszpanii skierowano formalne wezwanie do udzielenia informacji pismem z dnia 14 lutego 2012 r. Po przedłużeniu terminu Hiszpania udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zostało uzupełnione pismami z dnia 15, 19 i 25 czerwca 2012 r. Jako że nadal brakowało części informacji, w dniu 9 sierpnia 2012 r. Komisja wystosowała wezwanie do udzielenia dodatkowych informacji. Po przedłużeniu terminu Hiszpania udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 10 października 2012 r., które zostało uzupełnione pismem z dnia 30 października 2012 r.

(7) Ponadto spółka Abertis z własnej inicjatywy wystosowała dodatkowe pisma w dniach 22 czerwca 2011 r. i 25 lipca 2012 r. Astra przedstawiła dodatkowe informacje w pismach z dnia 21 lipca 2011 r., 16 maja 2011 r., 8 września 2011 r. i 11 listopada 2011 r., z których wszystkie przesłano Hiszpanii, aby się do nich ustosunkowała.

2. OPIS ŚRODKA POMOCY

2.1. KONTEKST

2.1.1. Skarżący

(8) Skarżący jest operatorem platformy satelitarnej. Utworzona w 1985 r. spółka Société Européenne des Satellites (SES), SES ASTRA (zwana dalej „Astrą”) była pierwszym prywatnym operatorem telewizji satelitarnej w Europie. Astra jest operatorem systemu satelitarnego ASTRA, który oferuje kompleksowy pakiet rozwiązań nadawczych i szerokopasmowych dla klientów w Europie i poza jej granicami. Nadaje programy radiowe i telewizyjne bezpośrednio do milionów domów oraz zapewnia organom publicznym, dużym przedsiębiorstwom, MŚP i indywidualnym gospodarstwom domowym dostęp do internetu i usługi sieciowe.

(9) W swojej skardze Astra utrzymuje, że środki wprowadzone przez rząd i wspólnoty autonomiczne na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach Hiszpanii naruszają zasadę neutralności technologicznej, ponieważ przewidują nadawanie naziemne jako jedyną drogę w kierunku cyfryzacji. Astra odnosi się w szczególności do przypadku Kantabrii. Na podstawie przetargu na rozszerzenie zasięgu telewizji cyfrowej na całe terytorium Kantabrii ogłoszonego w styczniu 2008 r. instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym Kantabrii wybrały Astrę, aby za pośrednictwem swojej platformy dostarczała kanały niekodowane. Jednak w listopadzie 2008 r. instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym rozwiązały wspomnianą umowę. Według Astry władze rozwiązały umowę dopiero gdy zostały poinformowane, że instytucje rządowe na szczeblu centralnym sfinansują modernizację analogowej sieci naziemnej. Faktycznie w piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. władze Kantabrii wyjaśniły, że powodem rozwiązania umowy był fakt, że w międzyczasie instytucje rządowe na szczeblu centralnym podjęły decyzje dotyczące rozszerzenia zasięgu telewizji cyfrowej na całą Hiszpanię (7). Przypadek Kantabrii może dowodzić, że po pierwsze Astra mogłaby konkurować na tym rynku, a po drugie — że decyzje instytucji rządowych na szczeblu centralnym uniemożliwiły taką konkurencję.

2.1.2. Sektor

(10) Sprawa dotyczy sektora nadawczego, w którym wiele podmiotów prowadzi działalność na różnych poziomach łańcucha produktów usług nadawczych.

(11) Nadawcy są wydawcami kanałów telewizyjnych, którzy nabywają lub produkują własne programy telewizyjne i łączą je w kanały. Kanały są następnie dostarczane odbiorcom za pośrednictwem różnych platform (np. telewizja satelitarna, NTC, telewizja kablowa, IPTV). W Hiszpanii ustawodawca uznał usługi nadawcze za usługę publiczną, a zatem świadczą je zarówno nadawcy państwowi (RTVE), jak i nadawcy prywatni, którzy otrzymali koncesje od państwa (8). Do tych tak zwanych „niekodowanych” kanałów widzowie mają bezpłatny dostęp. W celu zapewnienia społeczeństwu faktycznego korzystania z omawianej usługi publicznej ustawa przypisuje obowiązki w zakresie zapewnienia minimalnego zasięgu zarówno emisjom powierzonym nadawcy publicznemu, jak i operatorom prywatnym, którzy posiadają koncesje. W związku z tym nadawcy publiczni mają obowiązek objęcia zasięgiem co najmniej 98 % ludności Hiszpanii, podczas gdy nadawcy prywatni muszą objąć zasięgiem co najmniej 96 % ludności. W Hiszpanii nadawcy krajowi nie są właścicielami krajowej sieci nadawczej, więc zawierają umowy z operatorami platform w celu transmitowania swoich programów i wypełniania spoczywających na nich obowiązków zapewnienia zasięgu.

(12) Dostawcy sprzętu są producentami lub instalatorami niezbędnej infrastruktury i urządzeń w celu budowania różnych platform.

(13) Operatorzy platform (lub operatorzy sieci) (9) są podmiotami prywatnymi lub publicznymi obsługującymi niezbędną infrastrukturę (tj. transmitującymi i nadającymi sygnał), aby dostarczać odbiorcom kanały produkowane przez nadawców. W początkowej fazie przemysłu telewizyjnego jedyną dostępną platformą była naziemna platforma analogowa. Wraz z ulepszaniem technologii na rynku udostępniano więcej platform, w szczególności platformę satelitarną, platformę kablową i, ostatnio, IPTV (10), która wykorzystuje łącze szerokopasmowe do transmisji sygnału telewizyjnego.

(14) W przypadku nadawania naziemnego sygnał telewizyjny wysyłany jest ze studia telewizyjnego do ośrodka transmisji (stacji czołowej), zazwyczaj należącego do operatora sieci i przez niego obsługiwanego. Następnie sygnał jest transmitowany i rozprowadzany z ośrodka transmisji (stacji czołowej) do ośrodków nadawczych prowadzonych przez operatora sieci (np. wieżę); niekiedy sygnał transmitowany jest za pośrednictwem satelity. Na koniec sygnał nadawany jest z ośrodków transmisji do domów. W celu przeprowadzenia cyfryzacji analogowej sieci naziemnej niezbędne jest zastąpienie nadajników na ziemi. Jednak ponieważ sygnał cyfrowy ma mniejszy zakres niż sygnał analogowy, a co za tym idzie nowa technologia wymaga sieci w większym stopniu kapilarnej, w niektórych przypadkach rozszerzenie zasięgu wymaga również zbudowania nowych ośrodków transmisji.

(15) W przypadku nadawania satelitarnego sygnał wysyłany jest do ośrodka transmisji (stacji czołowej), a następnie transmitowany do satelity, który nadaje go do domów. W ramach rozwiązania alternatywnego, jeżeli studio telewizyjne dysponuje odpowiednimi urządzeniami, sygnał może być najpierw wysyłany ze studia telewizyjnego bezpośrednio do satelity. Widz musi posiadać antenę satelitarną i dekoder. W celu zwiększenia zasięgu satelitarnego w danym regionie sprzęt naziemny musi być zainstalowany w domu konsumenta. Pod względem zasięgu geograficznego platforma satelitarna mogłaby zatem obejmować swoim zasięgiem prawie 100 % terytorium hiszpańskiego, podczas gdy platforma naziemna obejmuje zasięgiem około 98 % terytorium.

2.1.3. Kontekst

(16) Środek objęty postępowaniem należy zbadać w kontekście cyfryzacji nadawania, której poddano lub poddaje się obecnie platformy naziemne, satelitarne i kablowe. W porównaniu z nadawaniem analogowym nadawanie cyfrowe charakteryzuje się większymi możliwościami nadawczymi dzięki skuteczniejszemu wykorzystaniu zakresu częstotliwości. Przejście na technologię cyfrową jest szczególnie istotne dla nadawania naziemnego, w którym dostępne spektrum częstotliwości jest ograniczone. Natomiast w przypadku transmisji satelitarnej korzystny jest fakt, iż stosuje się zupełnie inne pasmo częstotliwości, na którym nie brakuje częstotliwości.

(17) Przejście z telewizji analogowej na cyfrową zwalnia znaczną część wysokiej jakości widma radiowego w ramach tak zwanej „dywidendy cyfrowej”, a zwolnione widmo będzie można udostępnić do celów rozwinięcia usług łączności elektronicznej. Wspomniana dywidenda cyfrowa, a w szczególności częstotliwość 790–862MHz („zakres 800 MHz”), może wzmocnić branżę łączności elektronicznej, ma znaczny wpływ na konkurencyjność i wzrost oraz zapewnia szeroką gamę korzyści społecznych i kulturalnych (11).

(18) Z „dywidendy cyfrowej” można skorzystać, przechodząc z platformy naziemnej na inną platformę lub przechodząc z naziemnego nadawania analogowego na naziemne nadawanie cyfrowe. Można uwzględnić również rozwiązanie mieszane łączące różne platformy (12).

(19) W przypadku nadawania naziemnego brak częstotliwości pozostaje jednak problemem nawet po cyfryzacji. Ilustruje to fakt, że krótko po zakończeniu przejścia z telewizji analogowej na telewizję cyfrową w kwietniu 2010 r. rząd hiszpański musiał przenieść nadawców z zakresu 800 MHz na inne pasmo częstotliwości. Przeniesienie przydzielonych nadawcom multipleksów NTC doprowadziło do dodatkowych kosztów i dodatkowej pomocy państwa, którą Komisja obecnie bada w formalnym postępowaniu wyjaśniającym (13).

(20) W odniesieniu do nadawania telewizyjnego naziemna transmisja cyfrowa może zostać w przyszłości zastąpiona przez technologię szerokopasmową, ponieważ następna generacja sieci szerokopasmowych (dostęp nowej generacji) może stać się wiodącą technologią przekazu. Na razie w Hiszpanii zasięg geograficzny takich sieci dostępu nowej generacji nie jest jednak powszechny.

(21) W Hiszpanii istnieją obecnie cztery platformy nadawcze: NTC — naziemna technologia cyfrowa (DBV-T), telewizja satelitarna (DBV-S), telewizja kablowa (DVB-C) i IPTV. NTC jest główną platformą dla niekodowanych publicznych i prywatnych kanałów hiszpańskich (14). Głównym operatorem sieci naziemnej jest spółka Abertis, która kontroluje również operatora telewizji satelitarnej Hispasat. Istnieje również szereg lokalnych operatorów usług telekomunikacyjnych transmitujących sygnały NTC, którzy są zazwyczaj powiązani z krajową siecią Abertis. Jeżeli chodzi o płatne kanały telewizyjne, są one transmitowane głównie przez telewizję satelitarną, telewizję kablową i IPTV. Astra i Hispasat są głównymi operatorami telewizji satelitarnej.

(22) W ramach realizacji procesu cyfryzacji, w celu przejścia z telewizji analogowej na telewizję cyfrową, w latach 2005–2008 Hiszpania przyjęła szereg środków regulacyjnych, które dotyczyły sieci naziemnej, opisanych w części 2.2. Terytorium Hiszpanii podzielono na trzy odrębne obszary: (i) obszar I — obejmujący zdecydowaną większość ludności hiszpańskiej, na którym koszty przejścia ponosili nadawcy — 96 % terytorium w przypadku nadawców prywatnych i 98 % w przypadku nadawców publicznych. W związku z faktem, że koszty ponosili nadawcy, pomoc państwa nie była potrzebna; (ii) obszar II — obszary mniej zurbanizowane i oddalone obejmujące 2,5 % ludności, która w przeszłości miała dostęp do kanałów publicznych i prywatnych za pośrednictwem analogowej telewizji naziemnej. Ponieważ przejście na technologię cyfrową wymaga modernizacji istniejących ośrodków transmisji i budowy nowych ośrodków, konieczne były jednak znaczne inwestycje w sieć naziemną. Nadawcy prywatni nie mieli wystarczającego interesu handlowego w świadczeniu usługi na obszarze II i odmówili ponoszenia kosztów cyfryzacji. Władze hiszpańskie stworzyły zatem program pomocy państwa, objęty dochodzeniem, na rzecz modernizacji istniejących ośrodków transmisji i budowy nowych ośrodków, aby zapewnić mieszkańcom, którzy dotychczas odbierali kanały prywatne i publiczne za pośrednictwem analogowej telewizji naziemnej, dalszy dostęp do wszystkich kanałów za pośrednictwem NTC. Przedmiotowy proces nazywano powszechnie „rozszerzeniem zasięgu NTC” (tj. rozszerzeniem zasięgu NTC poza obszary obowiązkowe dla nadawców komercyjnych); (iii) obszar III — na którym z powodu topografii nie jest możliwe świadczenie usług telewizyjnych za pośrednictwem platformy naziemnej i są one w związku z tym świadczone przez telewizję satelitarną. Transmisję niekodowanych sygnałów telewizyjnych na obszarze III zapewnia Hispasat. Fakt, że usługi telewizyjne świadczone są przez telewizję satelitarną, pociąga za sobą koszty dla konsumentów, którzy muszą nabyć anteny satelitarne i przystawki set-top box.

2.2. OPIS ŚRODKA POMOCY

(23) Program objęty postępowaniem opiera się na złożonym systemie przepisów prawnych wprowadzanych przez hiszpańskie władze centralne od 2005 r. Na podstawie tych przepisów pomoc państwa na rozwinięcie NTC na obszarze II była przyznawana w latach 2008–2009 przez wspólnoty autonomiczne i rady miejskie, które wypłacały odbiorcom fundusze z budżetu centralnego i z własnych budżetów. Ponadto od 2009 r. wspólnoty autonomiczne nadal przyznają pomoc na utrzymanie i obsługę sieci na obszarze II.

(24) Regulacja przejścia na technologię telewizji cyfrowej rozpoczęła się wraz z przyjęciem ustawy 10/2005 z dnia 14 czerwca 2005 r. (15). Wspomniano w niej o potrzebie promowania przejścia z naziemnej technologii analogowej na cyfrową i wymagano, aby rząd przyjął odpowiednie środki w celu zapewnienia tego przejścia.

(25) Po tym mandacie Rada Ministrów zatwierdziła dekretem królewskim 944/2005 Narodowy plan techniczny, w którym ustalono dzień wyłączenia sygnału analogowego w Hiszpanii na 3 kwietnia 2010 r. (16).

(26) W odniesieniu do obszaru II i III w dwunastym dodatkowym przepisie Narodowego planu technicznego przewidziano już możliwość, by władze lokalne i regionalne rozszerzyły zasięg w ramach przedziału 96–100 % ludności. W tym względzie w planie technicznym odniesiono się wyraźnie do naziemnej telewizji cyfrowej (NTC) i ustalono sześć warunków, na podstawie których władze lokalne mogłyby dokonać takiego rozszerzenia. Warunek e) wymaga, aby instalacja lokalna była zgodna z planem technicznym dla naziemnej telewizji cyfrowej.

(27) Następnie w dniu 7 września 2007 r. Rada Ministrów zatwierdziła Narodowy plan przejścia na naziemną telewizję cyfrową (zwany dalej „planem przejścia” (17)), który wdraża Narodowy plan techniczny. W planie przejścia podzielono terytorium Hiszpanii na dziewięćdziesiąt projektów w zakresie przejścia technicznego (18) i ustalono termin wyłączenia nadawania analogowego dla każdego z tych projektów.

(28) W dniu 29 lutego 2008 r. Ministerstwo Przemysłu, Turystyki i Handlu (zwane dalej „MITyC”) przyjęło decyzję mającą na celu poprawę infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustanowienie kryteriów i podziału finansowania działań mających na celu rozwijanie społeczeństwa informacyjnego na podstawie planu Avanza na 2008 r. (19). Budżet zatwierdzony wspomnianą decyzją wynosił 558 mln EUR i był częściowo przeznaczony na rozwijanie sieci szerokopasmowych, a częściowo na cyfryzację telewizji na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach Hiszpanii, które nie były objęte obowiązkami ustawowymi nadawców komercyjnych (20). Cyfryzacja na tych obszarach była powszechnie nazywana „rozszerzaniem zasięgu”. Została ona następnie wdrożona w drodze szeregu dodatków do istniejących umów ramowych (21) podpisanych przez MITyC i wspólnoty autonomiczne od lipca do listopada 2008 r. („dodatki do umów ramowych z 2006 r.”), opublikowanych w hiszpańskim Dzienniku Urzędowym odrębnie dla każdej wspólnoty autonomicznej. W większości przypadków sformułowania zawarte w tych umowach wskazują naziemną technologię cyfrową jako jedyną technologię, która ma być finansowana. W wyniku przedmiotowych umów MITyC przekazało fundusze wspólnotom autonomicznym, które zobowiązały się pokryć pozostałe koszty działania z własnych budżetów. Dodatki te obejmowały również obowiązek spełniania przez władze lokalne przepisów dwunastego dodatkowego przepisu Narodowego planu technicznego.

(29) Równolegle w dniu 17 października 2008 r. Rada Ministrów zgodziła się przydzielić kolejne 8,72 mln EUR na rozszerzenie i uzupełnienie zasięgu NTC w ramach projektów przejścia, które miały zostać zakończone w pierwszej połowie 2009 r., w etapie I planu przejścia. Finansowanie przyznano po podpisaniu nowych umów ramowych między MITyC i wspólnotami autonomicznymi w grudniu 2008 r. („umowy ramowe z 2008 r.”). Umowy te odnoszą się do wspomnianego wyżej finansowania w wysokości 8,72 mln EUR i noszą tytuł „ramowe umowy o współpracy między Ministerstwem Przemysłu, Turystyki i Handlu a Wspólnotą Autonomiczną […] na rozwijanie Narodowego planu przejścia na NTC”. Określają one wykaz działań, które będą finansowane przez władze centralne i regionalne w celu uzyskania zasięgu telewizji cyfrowej równego istniejącemu zasięgowi analogowemu. Działania te łączą się z rozwinięciem naziemnej telewizji cyfrowej.

(30) W dniu 29 maja 2009 r. Rada Ministrów zatwierdziła kryteria rozdzielenia 52 mln EUR na finansowanie działań w zakresie przejścia na NTC mających na celu finansowanie rozszerzenia zasięgu projektów na etapach II i III planu przejścia (22). Zgoda Rady Ministrów ustanowiła bezpośrednie połączenie z planem przejścia, ponieważ znalazło się w niej stwierdzenie, że „aby osiągnąć cel określony w Narodowym planie przejścia na NTC, a mianowicie podobny zasięg NTC do obecnego zasięgu telewizji naziemnej w technologii analogowej, potrzebne jest wsparcie finansowe władz publicznych”, a następnie, że „wdrożenie tej współpracy zostanie sformalizowane w ramach określonych w Narodowym planie przejścia na NTC”.

(31) Ponadto od października do grudnia 2009 r. w hiszpańskim Dzienniku Urzędowym publikowano dodatki do umów ramowych (o których mowa w pkt 29), w tym finansowanie rozszerzenia zasięgu etapów II i III planu przejścia. Dodatki te określają, co należy rozumieć jako „działanie na rzecz rozszerzenia zasięgu”, odwołując się wyraźnie jedynie do technologii naziemnej (nie wykluczając jednak formalnie innych technologii) (23).

(32) Po opublikowaniu umów ramowych z 2008 r. i wyżej wymienionych dodatków (24) rządy wspólnot autonomicznych rozpoczęły realizację rozszerzenia. Organizowały procedury przetargowe samodzielnie lub powierzały przeprowadzenie przetargu przedsiębiorstwu publicznemu. Dotacje zostały częściowo uzgodnione z MITyC, a w związku z tym sfinansowane z budżetu centralnego lub częściowo sfinansowane przez same wspólnoty autonomiczne. W niektórych przypadkach do przeprowadzenia rozszerzenia wspólnoty autonomiczne upoważniły rady miejskie.

(33) Ogólnie w kraju ogłoszono dwa rodzaje przetargów. Po pierwsze ogłaszano przetargi na rozszerzenie zasięgu, co oznaczało, że wygrywającemu przedsiębiorstwu powierzano zadanie zapewnienia (często zbudowania) działającej sieci NTC. Zadania, które miały zostać przeprowadzone, obejmowały projektowanie i inżynierię sieci, transmisję sygnału, rozwinięcie sieci i dostawę niezbędnego sprzętu. Innymi rodzajami przetargów były przetargi na dostawę sprzętu organizowane w przypadku już istniejących sieci. Od zwycięzcy przetargu oczekiwano modernizacji sieci przy pomocy niezbędnego sprzętu, tj. dostawy, instalacji i aktywowania sprzętu.

(34) W większości przetargów organy odpowiedzialne za ich organizację odnoszą się wyraźnie w definicji przedmiotu przetargu (25) bądź domyślnie w opisie specyfikacji technicznej lub wyposażenia, które ma zostać sfinansowane (26), do technologii naziemnej i NTC. W kilku przypadkach, w których wspomniano wyraźnie technologię satelitarną, odniesienia dotyczą anten satelitarnych do odbioru sygnału satelitarnego na wieżach naziemnych (27) lub sprzętu umożliwiającego dostęp do telewizji cyfrowej na obszarze III (28). Bardzo niewiele przetargów na rozszerzenie jest neutralnych pod względem technologicznym i nie wyklucza technologii innych niż NTC (29).

(35) W sumie w latach 2008–2009 w rozszerzenie na obszar II zainwestowano prawie 163 mln EUR z budżetu centralnego (częściowo pożyczki uprzywilejowane przyznane przez MITyC wspólnotom autonomicznym (30)) i 60 mln EUR z budżetów 16 wspólnot autonomicznych, których dotyczy postępowanie. Ponadto rady miejskie sfinansowały rozszerzenie na kwotę około 3,5 mln EUR.

(36) W ramach drugiego kroku po rozszerzeniu NTC na obszar II, począwszy od 2009 r., niektóre ze wspólnot autonomicznych organizowały dodatkowe przetargi lub zawierały odpowiednie umowy bez przetargów na obsługę i utrzymanie sprzętu poddanego cyfryzacji i rozwiniętego podczas rozszerzania. W przeciwieństwie do pomocy na przejście, te drugie środki stanowią pomoc nadal przyznawaną. Ponieważ omawiane umowy dotyczą obsługi i utrzymania sieci naziemnej zainstalowanej na obszarze II, również nie są one neutralne pod względem technologicznym. Łączna kwota funduszy przyznanych w drodze przetargów na obsługę i utrzymanie (nadal przyznawana pomoc) w latach 2009–2011 wyniosła co najmniej 32,7 mln EUR.

2.3. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

(37) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważyła, po pierwsze, że wydaje się, iż opisany środek spełnia wszystkie kryteria art. 107 ust. 1, a zatem można uznać go za pomoc państwa.

(38) Ze względu na fakt, że na rynku nadawczym istnieją różne poziomy, w decyzji o wszczęciu postępowania określono trzy kategorie beneficjentów pomocy państwa: (i) operatorów sieci; (ii) dostawców sprzętu uczestniczących w przetargach na dostawę sprzętu niezbędnego do rozszerzenia; i (iii) nadawców kanałów telewizyjnych.

(39) Komisja doszła do wstępnego wniosku, że poprzez finansowanie kosztów związanych z rozszerzeniem platformy NTC program mógł stworzyć potencjalne lub rzeczywiste zakłócenie konkurencji między dostawcami sprzętu działającymi w różnych obszarach technologii oraz między platformą naziemną i satelitarną.

(40) Komisja w ocenie wstępnej uznała, że środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i nie dostrzegła jakichkolwiek powodów, by uznać ją za zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ — jak się wydaje — nie miało tu zastosowania żadne odstępstwo.

(41) Dodatkowe okoliczności faktyczne można znaleźć w decyzji o wszczęciu postępowania, którą należy uważać za integralną część niniejszej decyzji.

3. UWAGI HISZPANII

3.1. UWAGI OGÓLNE

(42) W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Hiszpania i wspólnoty autonomiczne wysunęły liczne argumenty (31). Zasadniczo dzielą się one na dwie kategorie. Po pierwsze władze hiszpańskie twierdzą, że sprawa nie dotyczy pomocy państwa, ponieważ w związku z faktem, że przedmiotowa usługa jest świadczona w ogólnym interesie gospodarczym, środek nie stanowi pomocy, gdyż wchodzi w zakres świadczenia usługi publicznej, jaką jest nadawanie publiczne. Ponadto nie generuje żadnej korzyści. Po drugie nawet gdyby istniała pomoc państwa, byłaby ona zgodna z art. 106 ust. 2 lub art. 107 ust. 3 lit. c), ponieważ a) sieć analogowa już istniała i, pod względem wydajności, zwykła modernizacja istniejącej infrastruktury byłaby mniej kosztowna niż przejście na nową platformę; b) jedynie technologia NTC spełniałaby niezbędne kryteria jakości; i c) przetargi były neutralne pod względem technologicznym i operatorzy innych platform mogli uczestniczyć w procedurze przetargowej. Argumenty te podsumowano poniżej.

3.2. BRAK POMOCY

3.2.1. Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym

(43) Jeżeli chodzi o operatorów sieci, według władz hiszpańskich świadczą oni usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu wyroku w sprawie Altmark (32). Jednak ponieważ wspólnoty autonomiczne odpowiadają za działania w zakresie rozszerzania zasięgu, stosowność wyroku w sprawie Altmark należy zbadać w poszczególnych przypadkach, a do wspólnot autonomicznych należy udowodnienie, że spełnione zostały warunki określone w wyroku w sprawie Altmark. Najbardziej szczegółowe argumenty przedstawił Kraj Basków, który przeprowadził cyfryzację za pośrednictwem spółki publicznej Itelazpi SA (zwanej dalej „Itelazpi”).

3.2.2. Brak korzyści

(44) W odniesieniu do dostawców sprzętu Hiszpania wyraziła opinię, że zwycięstwo w przetargach na dostawę sprzętu wykluczało istnienie selektywnej korzyści.

(45) Jeżeli chodzi o operatorów sieci, chociaż Abertis jest głównym operatorem na obszarze I i właścicielem 29 % placówek na obszarze II, które zostały zmodernizowane, nie obsługuje sieci na obszarze II. Abertis nie skorzystałaby zatem ze środka jako operator sieci.

(46) Sieć obsługiwana jest natomiast przez kilku operatorów regionalnych, wspólnoty autonomiczne lub lokalne rady, które po prostu wynajmują lokale i instalacje Abertis. Wspólnoty autonomiczne i rady lokalne nie konkurują z innymi operatorami sieci, a w związku z tym nie otrzymują przewagi konkurencyjnej. Ponadto nie uzyskują żadnego dochodu, ponieważ nadawcy nie płacą za świadczenie usług transmisyjnych na obszarze II.

(47) Jeżeli chodzi o nadawców NTC, Hiszpania twierdzi, że wpływ środków objętych postępowaniem na nadawców jest prawie nieistniejący. Środki nie zwiększyły liczby odbiorców nadawców w porównaniu z sytuacją, gdy programy transmitowano w wersji analogowej, ponieważ 2,5 % ludności objętej rozszerzonym zasięgiem miało już dostęp do analogowej telewizji naziemnej. W rezultacie środki nie mają żadnego wpływu na finanse tych przedsiębiorstw.

3.3. ZGODNOŚĆ Z ART. 106 UST. 2 I ART. 107 UST. 3 LIT. c)

(48) Władze Kraju Basków stwierdziły, że pomoc państwa przyznana Itelazpi jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na mocy przepisów art. 106 TFUE. W tym względzie są przekonane, że środek spełnia wszystkie warunki decyzji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (zwanej dalej „decyzją w sprawie stosowania art. 86 ust. 2”) (33).

(49) W przypadku gdy Komisja zdecyduje, że środki przyjęte przez władze hiszpańskie w odniesieniu do rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarze II stanowią pomoc państwa i że nie są one zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 TFUE, Hiszpania twierdzi, że byłyby one z pewnością zgodne z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim mają zapewnić osiągnięcie celu, który jest przedmiotem zainteresowania Wspólnoty (przejście na nadawanie cyfrowe), zatem skorzystałyby ze zwolnienia przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

3.3.1. Argumenty dotyczące skuteczności

(50) Według Hiszpanii na poziomie krajowym Narodowy plan techniczny i plan przejścia nie są planami rozszerzenia zasięgu, ponieważ odnoszą się jedynie do przejścia na obszarze I. Jako takie plany nie ograniczają możliwości technologicznych dostępnych w przypadku rozszerzania zasięgu. Natomiast umowy ramowe nie mają takiego samego statusu prawnego co plany i opierają się na umowach między władzami centralnymi i regionalnymi. Ponadto według Hiszpanii nie wykluczały one stosowania telewizji satelitarnej i innych technologii. W każdym razie rozszerzenia zasięgu i wyboru technologii dokonywały wspólnoty autonomiczne, zazwyczaj w drodze procedury przetargowej. Jeden z tego rodzaju przetargów — przeprowadzony w regionie Kastylia-Leon — był neutralny pod względem technologicznym i sam fakt, że przeprowadzono taki przetarg dowodzi, iż władze centralne nie narzucały wspólnotom autonomicznym technologii naziemnej.

(51) Nawet jeżeli niektóre przetargi przeprowadzane w innym miejscu odnoszą się do pewnych elementów technicznych technologii naziemnej, można to wyjaśnić faktem, że nadawanie naziemne wymaga pewnych elementów, których nie wymaga telewizja satelitarna, a ich wprowadzenie było niezbędne, by nie wykluczyć z przetargów rozwiązań naziemnych.

(52) Władze hiszpańskie odnoszą się również do studium wykonalności świadczenia powszechnej usługi NTC z wykorzystaniem różnych technologii (NTC i telewizja satelitarna) przeprowadzonego przez MITyC w lipcu 2007 r., tj. przed zaproponowaniem finansowania na rozszerzenie zasięgu NTC. Chociaż władze przyznają, że studium było jedynie dokumentem wewnętrznym nieuwzględnianym później, podkreślają jednak, że wzięto w nim pod uwagę rzeczywiste koszty stosowania transmisji NTC lub satelitarnej. Według wniosków ze studium nie jest możliwe ustalenie z wyprzedzeniem, która technologia jest skuteczniejsza lub tańsza do celów rozszerzenia zasięgu sygnału telewizyjnego. Wyboru należy natomiast dokonywać dla poszczególnych regionów, najlepiej na podstawie badań przeprowadzanych przez konkretne wspólnoty autonomiczne, które analizują takie czynniki, jak topografia, terytorialne rozmieszczenie ludności i stan istniejącej infrastruktury.

3.3.2. Wymogi jakościowe

(53) Wysunięto dwa argumenty jakościowe. Po pierwsze do tej pory niekodowane kanały NTC nie były dostępne na tym obszarze za pośrednictwem telewizji satelitarnej. Przełączenie na platformę satelitarną oznaczałoby zatem, że klienci musieliby płacić za usługę.

(54) Po drugie, oprócz kanałów krajowych, muszą również być nadawane kanały regionalne. Technologia NTC pozwala każdemu obszarowi geograficznemu otrzymywać kanały dla tego obszaru. Na podstawie kanałów regionalnych i lokalnych telewizji naziemnej w całej Hiszpanii przydzielono łącznie 1 380 częstotliwości, bez potrzeby stosowania jakichkolwiek ograniczeń technicznych i bez rozszerzania nadawania poza docelowy obszar każdego kanału. Według Hiszpanii byłoby to niemożliwe w przypadku sieci satelitarnych, ponieważ nie zapewniają one możliwości wyznaczenia granic geograficznych, a zatem musiałyby stosować złożony system warunkowego dostępu. Zwiększyłoby to dodatkowo koszty nadawania satelitarnego, a nadawcy nie byliby gotowi zapewnić dostępu do swoich kanałów, nie mając pewności, że wyznaczenie granic jest możliwe.

3.3.3. Neutralność technologiczna

(55) Zdaniem Hiszpanii umowy dwustronne między władzami centralnymi i regionalnymi nie narzucały konkretnej technologii cyfryzacji. Ustalały jedynie transfery do wspólnot autonomicznych zgodnie z kosztami cyfryzacji obliczanymi na podstawie NTC, którą uznano za racjonalną technologię odniesienia. W tym względzie należy według Hiszpanii uwzględnić fakt, że w momencie rozszerzania naziemna telewizja analogowa docierała do 98,5 % hiszpańskich domów.

(56) Jeżeli chodzi o przetarg w Kantabrii, o którym mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, władze hiszpańskie podkreślają, że przetarg wygrany przez Astrę dotyczył zarówno obszaru II, jak i III, tj. miał na celu powszechne świadczenie usług telewizji cyfrowej w Kantabrii. Miałoby to dwojaki wpływ na ocenę przypadku.

(57) Po pierwsze, projekt z Kantabrii zakończył się niepowodzeniem, kiedy po udzieleniu zamówienia Astrze niektórzy z głównych nadawców poinformowali Astrę i rząd Kantabrii, że nie pozwolą na nadawanie swoich programów drogą satelitarną. W rezultacie cel planu przestał być łatwy do zrealizowania. Po drugie, głównym powodem rozwiązania umowy była decyzja rządu centralnego o zapewnieniu zasięgu satelitarnego na całym obszarze III w Hiszpanii, a nie decyzja o zapewnieniu przez rząd centralny funduszy na rozszerzenie zakresu na obszarze II. Ponadto umowę rozwiązano w listopadzie 2008 r., ponieważ w danym momencie było oczywiste, że Astra nie będzie w stanie wypełnić swoich zobowiązań. W szczególności Astra nie przeprowadziła na czas niezbędnych prac i nie uzyskała zezwoleń od nadawców telewizji niekodowanych na nadawanie ich kanałów.

(58) W kontekście niniejszej decyzji projekt z Kantabrii obowiązuje jedynie w zakresie, w jakim platformę satelitarną można uznać za odpowiednią alternatywę dla platformy naziemnej. W tym względzie powyższe argumenty nie są istotne. Wybierając platformę satelitarną dla obszaru III, władze hiszpańskie przyjęły narodowy plan i wprowadziły przepisy szczegółowe wymagające od nadawców koordynacji między sobą i wyboru wspólnego dostawcy platformy satelitarnej. Podobny mechanizm mógł również zostać zastosowany dla obszaru II. Podane powody rozwiązania umowy nie podważają w żaden sposób faktu, że technologia satelitarna może być odpowiednią platformą dla transmisji sygnałów telewizyjnych na obszarze II. Ponadto zostały obalone przez sąd krajowy w Hiszpanii.

3.3.4. Brak zakłóceń konkurencji i wymiany handlowej

(59) Jeżeli chodzi o konkurencję między operatorami sieci, Hiszpania wyraziła opinię, że telewizja naziemna i satelitarna są zupełnie innymi rynkami i że środki objęte postępowaniem nie zakłóciły konkurencji na rynkach, na które mają wpływ. Hiszpania twierdzi, że środki objęte postępowaniem nie mają wpływu na rynek wewnętrzny Unii, ponieważ są skierowane do mieszkańców ograniczonego obszaru geograficznego. Z uwagi na fakt, że są to usługi lokalne, środek nie wpłynie prawdopodobnie na handel między państwami członkowskimi.

3.4. ZASTOSOWANIE ZASADY DE MINIMIS

(60) Władze hiszpańskie wyraziły również opinię, że zasada de minimis wprowadzona rozporządzeniem Komisji (WE) 1998/2006 (34) w sprawie pomocy de minimis ma z pewnością zastosowanie do znacznej części finansowania. Sprzęt nabywano odrębnie w każdej wspólnocie autonomicznej lub radzie lokalnej, a zatem przepisy dotyczące zasady de minimis należy poddać analizie na tym poziomie. Ponieważ w wymienionych przypadkach znana jest dokładna wypłacona kwota, podobnie jak nabyte towary i usługi, pomoc była wystarczająco przejrzysta, by mogły mieć zastosowanie progi pomocy de minimis.

3.5. PRZYZNAWANA NADAL POMOC PAŃSTWA

(61) Jeżeli chodzi o obsługę i utrzymanie ośrodków transmisji, hiszpańskie władze centralne uznają, że nie mieszczą się one w zakresie prac na rzecz rozszerzenia zasięgu częściowo finansowanych przez MITyC. Ministerstwo nie jest właściwe, aby wymagać od rad lub wspólnot autonomicznych dalszej obsługi i dalszego utrzymania wykraczających poza okres objęty przetargami na rozszerzenie zasięgu. Nie można zatem całkowicie wykluczyć, że obsługa i utrzymanie pewnych ośrodków mogą zostać przerwane z powodu cięć budżetowych lokalnych rad. Władze centralne oszacowały wstępnie roczne koszty obsługi i utrzymania na 10 % początkowej inwestycji. W trakcie postępowania wyjaśniającego kilka wspólnot autonomicznych przedstawiło bardziej szczegółowe dane dotyczące funduszy wydawanych na obsługę i utrzymanie sieci NTC na obszarze II.

4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

4.1. ASTRA

4.1.1. Uwagi ogólne

(62) Astra powtarza swoje wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym środki prowadzące do przejścia na naziemną telewizję cyfrową były skoordynowanym planem opracowanym na poziomie rządu centralnego i wdrożonym przez władze regionalne. Zakładając nawet, że pomoc państwa na rozszerzenie zasięgu została przygotowana, zorganizowana i wdrożona na poziomie regionalnym, Astra uznaje jednak, że byłaby to pomoc niezgodna z prawem i niezgodna ze wspólnotowym rynkiem.

(63) Jeżeli chodzi o przetarg w Kantabrii, Astra nalega, że w przeciwieństwie do stwierdzeń Hiszpanii obowiązkiem władz Kantabrii było otrzymanie zezwoleń od nadawców na udostępnianie ich kanałów na platformie satelitarnej. Ponadto, chociaż nadawcy wysłali pisma w marcu 2008 r., władze Kantabrii zaproponowały innym wspólnotom autonomicznym alternatywę, którą wybrały w lipcu 2008 r.

4.1.2. Obecność pomocy państwa

(64) Jeżeli chodzi o korzyść uzyskaną przez operatorów sieci, a w szczególności przez Abertis, Astra zauważa, że Abertis jako dostawcy sprzętu udzielono około […] (35) zamówień w trybie przetargu na cyfryzację obszarów naziemnych znajdujących się obszarach objętych rozszerzonym zasięgiem. Z uwagi na fakt, że Abertis jest operatorem platformy, cyfryzacja sieci sprzyja jego ofercie komercyjnej dla nadawców, ponieważ sieć NTC będzie teraz docierała do prawie 100 % ludności bez dodatkowych kosztów w odróżnieniu od 96/98 %, które zostałyby poddane naziemnej cyfryzacji w przypadku braku kwestionowanego środka. Ponadto spółka Abertis skorzystałaby z faktu, że Astra, jako główny konkurencyjny alternatywny operator platformy, nie mogłaby uzyskać pozycji na rynku hiszpańskim, wchodząc na obszar II.

(65) Co więcej, według Astry spółka Abertis otrzymała inne korzyści w wyniku wprowadzenia środków. Po pierwsze, znaczna liczba placówek naziemnych obsługiwanych przez Abertis skorzystała z funduszy zapewnionych przez władze hiszpańskie w zakresie środków objętych postępowaniem, i jest rzeczywiście obsługiwana przez Abertis. Dotyczy to w szczególności placówek znajdujących się na obszarze, na którym RTVE (nadawca publiczny) ma obowiązek dostarczania swojego sygnału, ale na którym nadawcy prywatni nie mają takiego obowiązku (około 2,5 % ludności). Po drugie, Astra twierdzi, że Abertis korzystał pośrednio z pomocy państwa na przyległych rynkach, takich jak rynek transmisji. Ponadto skarżący zauważa, że środek objęty postępowaniem prowadzi do zakłóceń konkurencji na obszarze III (36).

(66) Astra twierdzi, że platforma satelitarna i naziemna należą do tego samego rynku. Rozróżnienie między telewizją pay-per-view i telewizją niekodowaną nie byłoby istotne, jeżeli chodzi o konkurencję między platformami. Już dziś platformy naziemna i satelitarna konkurują o transmisję telewizji kodowanych, ponieważ są już co najmniej dwa kanały pay-per-view oferujące sygnał przez platformę NTC, a jeden z nich jest dostępny tylko w NTC. Ponadto według Astry wszyscy nadawcy posiadający obecnie zezwolenia wystąpili do rządu z wnioskiem o przyznanie licencji na odpłatne nadawanie swojego programu.

(67) Astra uważa, że środki objęte postępowaniem były nieproporcjonalne. Wskazuje, że przejście na NTC wymagało znacznych dostosowań w budynkach mieszkalnych i inwestycji w okablowanie. Ponadto na poparcie argumentu, że rozszerzenie zasięgu drogą satelitarną nie byłoby droższe niż za pośrednictwem platformy naziemnej, Astra odniosła się do wewnętrznej analizy kosztów przedłożonej wraz ze skargą, przeprowadzonej w listopadzie 2008 r. W analizie porównano koszty rozszerzenia zasięgu z wykorzystaniem obydwu technologii — naziemnej i satelitarnej. Założenia analizy różnią się od założeń badań przeprowadzonych przez Hiszpanię i Abertis w różnych kwestiach, między innymi w odniesieniu do kosztów anten satelitarnych i konieczności zakupu zewnętrznych przystawek set-top box do odbioru naziemnej telewizji cyfrowej. Ustalenia analizy prowadzą do wniosku, że rozszerzenie zasięgu drogą satelitarną niekoniecznie było droższe niż stosowanie technologii naziemnej. Astra przedłożyła również dodatkowe dokumenty mające na celu wykazanie, że koszty instalacji i obsługi obu technologii nie różnią się znacząco.

(68) Astra twierdzi również, że zapewnienie warunkowości dostępu do przekazów satelitarnych nie jest przeszkodą do nadawania niekodowanych kanałów. Systemy warunkowego dostępu występują na całym świecie i nie są trudne w stosowaniu (37). Ponadto rozwiązanie zaproponowane w Kantabrii w odniesieniu do warunkowego dostępu zostało zaakceptowane przez władze Kantabrii, które mogły zdecydować, których użytkowników należy aktywować, by otrzymywali oni daną usługę. Ograniczenie terytorialne usługi podlegało zatem kontroli rządu Kantabrii. Nie było zatem potrzeby szczególnego dostosowania w tym celu.

(69) Jeżeli chodzi o stosowność środka, Astra twierdzi, że dzięki korzyści skali, im większy zasięg geograficzny, tym atrakcyjniejsza pod względem ekonomicznym staje się technologia satelitarna. Ze względu na rozdzielenie środka na obszarze II na ponad 600 przetargów lokalnych i regionalnych technologia satelitarna znajduje się w znacznie niekorzystnej sytuacji z punktu widzenia konkurencyjności. Nawet gdyby rząd hiszpański nie był w stanie narzucić lub zasugerować potrzeby uwzględnienia międzyregionalnych synergii jako warunku przyznawania funduszy, regiony mogły jednak uwzględnić tę możliwość, aby zapewnić wybór najbardziej racjonalnego pod względem kosztów rozwiązania dla swoich podatników. Astra twierdzi, że w rzeczywistości próbowały one działać w ten sposób przed interwencją hiszpańskiego rządu centralnego na korzyść technologii naziemnej. Po wyborze Astry w przetargu publicznym władze Kantabrii próbowały w istocie początkowo przekonać inne regiony, aby również wybrały platformę satelitarną, ponieważ obniżyłoby to dodatkowo ich własne koszty.

4.1.3. Przyznawana nadal pomoc państwa

(70) Astra powtarza, że część kwestionowanych środków stanowi nadal przyznawaną pomoc państwa, ponieważ rządy wspólnot autonomicznych będą na bieżąco finansowały koszty obsługi i utrzymania lokalnych sieci na obszarze II. Jeżeli chodzi o roczne koszty obsługi i utrzymania rozwiązania satelitarnego, Astra szacuje, że wynosiłyby one 100 000 EUR za kanał rocznie, chociaż można by uzyskać obniżki, gdyby więcej niż jeden region wybrał rozwiązanie satelitarne.

4.2. UWAGI ABERTIS

(71) Abertis jest operatorem infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcą sprzętu sieciowego. Jest właścicielem, między innymi, przedsiębiorstw Retevisión SA i TradiaSA, które zarządzają sieciami telekomunikacyjnymi i infrastrukturą telekomunikacyjną oraz je obsługują.

4.2.1. Obecność pomocy państwa

(72) Po pierwsze, Abertis zauważa, że środki objęte postępowaniem nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Władze regionalne po prostu nabyły towary i usługi na warunkach rynkowych w drodze procedury otwartej i pozostają właścicielami sprzętu zainstalowanego w ośrodkach transmisji na obszarze II. Z tego powodu ani żadne fundusze, ani żaden sprzęt cyfrowy nabyty przy pomocy tych funduszy nie zostały nigdy przekazane jakimkolwiek odbiorcom zewnętrznym.

(73) Abertis uważa ponadto, że kwestionowane środki nie przyniosły operatorom sieci jakiejkolwiek istotnej korzyści gospodarczej. Abertis twierdzi, że nie obsługuje żadnej z lokalnych sieci znajdujących się na obszarze II (nawet w przypadku, gdy jest właścicielem powiązanych ośrodków transmisji) i że nie może w związku z tym otrzymać żadnej bezpośredniej korzyści. Po drugie, na obszarze II Abertis prowadził działalność jedynie jako dostawca sprzętu. Po trzecie, nawet w przypadkach, w których sprzęt cyfrowy stosowany przy modernizacji ośrodka transmisji został sprzedany przez Abertis i zainstalowany później w ośrodku transmisji należącym do Abertis, nie uzyskano korzyści. Dzieje się tak dlatego, że Abertis po prostu wynajmuje wspomniane ośrodki transmisji lokalnym operatorom sieci na warunkach rynkowych, a proces cyfryzacji nie wpłynął na wysokość czynszu płaconego Abertis. Po czwarte, Abertis nadal utrzymuje, że przyrostowe zwiększenie zasięgu sieci NTC o 1–2 % nie przekłada się na jakąkolwiek korzyść gospodarczą dla Abertis jako operatora platformy na obszarze I. Ponadto cyfryzacja obszaru II nie wpływa na cenę, jaką Abertis może pobierać od nadawców za świadczone przez tę spółkę usługi transmisyjne, w szczególności uwzględniając fakt, że ceny hurtowe usług Abertis są regulowane przez Comision del Mercado de Telecomunicaciones, hiszpański organ regulacyjny (zwany dalej „CMT”).

(74) Jeżeli chodzi o operatorów sieci lokalnej na obszarze II (rady miejskie), Abertis uważa, że nie może występować żadna korzyść gospodarcza, ponieważ nie kwalifikują się oni jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i w każdym razie świadczą usługę publiczną.

(75) Abertis wyraził również opinię, że środek objęty postępowaniem nie wiązał się z odniesieniem przez nadawców żadnej korzyści gospodarczej. Przejście na nadawanie cyfrowe na obszarze II nie zwiększyło liczby telewidzów w porównaniu z liczbą widzów, którzy mieli dostęp do telewizji analogowej przed rozpoczęciem procesu przejścia na nadawanie cyfrowe w 2005 r.

(76) Abertis uważa ponadto, że kwestionowane środki nie miały jakiegokolwiek istotnego wpływu na konkurencję między operatorami sieci. Fakt, że ani Astra ani żaden inny operator prywatny nie wykazał jakiegokolwiek zainteresowania świadczeniem usług nadawczych na obszarze II przez ostatnie 20 lat potwierdza, że nie istniał rynek i że w celu ułatwienia świadczenia usług wymagana była interwencja państwa. W szczególności nie ma zakłócenia konkurencji między telewizją satelitarną i NTC, ponieważ są to dwa odrębne rynki. Ponadto cyfryzacja sieci naziemnych na obszarze II nie zmieniła w żaden sposób konkurencyjnej struktury rynków właściwych, ale stanowiła po prostu niezbędną modernizację techniczną istniejącej platformy analogowej.

(77) Abertis utrzymuje, że usługi nadawcze świadczone za pośrednictwem sieci na obszarze II są ograniczone do kilku odosobnionych obszarów, a zatem nie mają wpływu na handel między państwami członkowskimi.

(78) W przypadku gdy Komisja uzna, że właściwe władze publiczne lub ich podmioty zależne są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, Abertis uważa, że fundusze na pokrycie przejścia na nadawanie cyfrowe na obszarze II były rekompensatą za świadczenie usługi publicznej. W tym względzie Abertis uważa, że kwestionowane środki spełniają warunki określone w orzecznictwie w sprawie Altmark i że przedmiotowa sprawa nie dotyczy pomocy państwa.

4.2.2. Istniejąca pomoc

(79) Według Abertis rozszerzenie sieci nadawczych na obszarze II rozpoczęło się w niezliberalizowanym sektorze nadawczym w 1982 r. Wówczas państwo hiszpańskie posiadało monopol prawny na rynku nadawania naziemnego. Fundusze publiczne są obecnie wykorzystywane w celu finansowania instalacji, utrzymania i obsługi lokalnych sieci na obszarze II, które zostały wdrożone przed liberalizacją tego sektora. Środek objęty postępowaniem jest nadal przyznawaną, istniejącą pomocą państwa.

4.2.3. Zgodność

(80) Abertis twierdzi, że jakakolwiek potencjalna pomoc państwa byłaby zgodna z rynkiem wewnętrznym na mocy przepisów art. 106 TFUE, ponieważ spełnia wszystkie warunki decyzji w sprawie stosowania art. 86 ust. 2.

(81) W przeciwnym razie każda ewentualna pomoc byłaby w każdym przypadku zgodna z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Po pierwsze, celem środków przyjętych przez władze hiszpańskie jest przyspieszenie procesu przejścia na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii, które w praktyce decyzyjnej Komisji dotyczącej pomocy państwa uznano za przedmiot wspólnego zainteresowania. Po drugie, pomoc była odpowiednim instrumentem, ponieważ NTC jest bardziej odpowiednią technologią, by zapewnić rozszerzenie zasięgu (38). Oprócz względów ekonomicznych Abertis zauważa również, że nadawcy niechętnie korzystają z platform satelitarnych z uwagi na ograniczenia, jakie napotykają nadawcy, nabywając prawa do treści dla swoich niekodowanych programów. W większości przypadków nabywają jedynie prawo do nadawania programów za pośrednictwem konkretnej platformy, mianowicie NTC, ponieważ technologia ta umożliwia ukierunkowaną transmisję i ograniczenia geograficzne. Ponadto środki są proporcjonalne, ponieważ obejmują jedynie koszty ściśle niezbędne do przejścia z usług telewizji analogowej na cyfrową na obszarze II. Jedynymi kosztami, jakie zostały pokryte z kwestionowanych środków, są koszty związane z cyfryzacją ośrodków transmisji na obszarze II, którą przeprowadza się przez nabycie i zainstalowanie sprzętu cyfrowego.

(82) Jeżeli chodzi o neutralność środka pod względem technologicznym, Abertis zauważa, że technologia naziemna nie była jedynym rozwiązaniem uwzględnianym przez rząd hiszpański. Ponadto na obszarze III platformę satelitarną uznano ostatecznie za najodpowiedniejszy wybór technologiczny do celów świadczenia usług telewizji cyfrowej. Co ważniejsze, Abertis twierdzi, że NTC uznaje się za najbardziej odpowiednią i najmniej kosztowną platformę świadczenia usług telewizji cyfrowej na obszarze II w celu uzyskania takiego samego zasięgu, jaki istniał przed wyłączeniem sygnału analogowego, o czym świadczą przedłożone analizy kosztów (39).

4.3. UWAGI RADIODIFUSIÓN

(83) Radiodifusión jest stosunkowo nowym nadawcą na rynku usług transmisji sygnału audio-wizualnego, zarejestrowanym w rejestrze operatorów CMT w listopadzie 2005 r.

(84) Radiodifusión zgadza się zasadniczo z decyzją o wszczęciu postępowania i popiera opinie Komisję, przedstawiając dodatkowe uwagi wymienione poniżej. Zgadza się, że pomoc państwa nie spełnia wymogów wyroku w sprawie Altmark i wiąże się ze znacznym przeniesieniem zasobów państwowych.

(85) Program pomocy państwa objęty postępowaniem przyniósł korzyści operatorom sieci, którzy już prowadzili działalność na obszarach wiejskich. W rzeczywistości, na przedmiotowym rynku, który charakteryzuje się wysokimi barierami wejścia, które sprzyjają już i tak dominującemu operatorowi, środek doprowadził do powielenia tych samych historycznych wzorów monopolistycznych. Spółka Abertis była w szczególności w stanie wzmocnić swoją pozycję monopolisty i faktycznie stosować finansowanie publiczne w celu rozwinięcia nowej i gęstszej sieci, która umożliwi jej konkurowanie na nowych rynkach.

(86) Radiodifusión twierdzi, że pomoc państwa objęta postępowaniem nie jest proporcjonalna. W celu spełnienia wymogu proporcjonalności pomoc powinna być ograniczona do tego, co jest konieczne, tj. powinna mieć zastosowanie jedynie na oddalonych obszarach wiejskich i powinna przynosić równe korzyści wszystkim operatorom, wymagając spełnienia obowiązków w zakresie skutecznego dostępu.

4.4. UWAGI NADAWCÓW

(87) Nadawcy uważają, że środka nie można uznać za pomoc państwa, ponieważ nie przyniósł korzyści finansowej żadnemu przedsiębiorstwu, w szczególności nadawcom. Środki nie zwiększyły widowni nadawców w porównaniu z czasem, gdy nadawali analogowo. Ponadto mieszkańcy obszarów objętych rozszerzonym zasięgiem, tj. obszarów wiejskich, oddalonych i o niskiej gęstości zaludnienia, nie mają żadnego wpływu na rynek reklamowy i nie są częścią docelowych odbiorców nadawców. W tych okolicznościach w wyniku rozszerzenia operatorzy prywatni nie zwiększyli opłat reklamowych.

(88) Nadawcy wyrazili również opinię, że migracja na platformę satelitarną, na której ich programy napotykałyby konkurencję ze strony setek innych kanałów, nie leżała w ich interesie. Zaletą platformy naziemnej jest ograniczona pojemność, która w przypadku komercyjnych nadawców telewizji niekodowanej oznacza mniejszą konkurencję. Podkreślili ponadto fakt, że zazwyczaj dokonują zakupu programów jedynie dla platformy naziemnej. Dzieje się tak dlatego, że nadawanie naziemne gwarantuje wyznaczenie granic geograficznych nadawania, a w przypadku telewizji satelitarnej warunek ten nie jest spełniony.

(89) Nadawcy nalegali również, że po udzieleniu Astrze zamówienia w drodze przetargu w Kantabrii poinformowali władze Kantabrii, iż sprzeciwią się nadawaniu satelitarnemu, ponieważ nabyli prawa do nadawania programów jedynie za pośrednictwem platformy naziemnej.

5. OCENA PRAWNA

5.1. PODSTAWA PRAWNA POMOCY

(90) Jak opisano szczegółowo powyżej w części 2.2, pkt 23–31, ramy prawne przejścia na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii są złożoną siatką różnych aktów prawnych wydanych zarówno przez rząd centralny, jak i władze regionalne i lokalne w ciągu czterech lat. Narodowy plan techniczny z 2005 r. i plan przejścia z 2007 r. regulują przede wszystkim przejście na NTC w obszarze I, ale ustalają również podstawę środków na rzecz dalszego rozszerzenia na obszarze II. Wspomniane środki na rzecz rozszerzenia zostały wdrożone przez władze regionalne po zawarciu w 2008 r. kilku umów ramowych z rządem centralnym (umowy ramowe z 2008 r.) i dodatków do poprzednich umów ramowych z 2006 r. oraz w 2009 r. do umów ramowych z 2008 r.

(91) W wyniku zawarcia wspomnianych umów i dodatków władze regionalne lub lokalne wdrożyły szeroki zakres środków mających na celu rozszerzenie zasięgu NTC na obszarze II, głównie w drodze procedury przetargowej, jak opisano powyżej w pkt 32–35. Komisja uważa w związku z tym, że różne akty prawne przyjęte na poziomie centralnym oraz zawarte i zmienione umowy między MITyC i wspólnotami autonomicznymi stanowią podstawę programu pomocy na rozszerzenie zasięgu na obszarze II. Wspomniane akty prawne i umowy doprowadziły do przyjęcia przez wspólnoty autonomiczne środków, które nie były neutralne pod względem technologicznym (40). Narodowy plan techniczny reguluje przejście na NTC na obszarze I, jednak udziela również mandatu władzom lokalnym na tworzenie we współpracy z wspólnotami autonomicznymi dodatkowych ośrodków transmisji niezbędnych do zapewnienia odbioru NTC na obszarze II. W tamtym momencie rząd centralny planował już zatem rozszerzenie zasięgu NTC. Mandat zawarty w głównym akcie prawnym regulującym przejście na telewizję cyfrową odnosi się jedynie do platformy naziemnej. W praktyce wspólnoty autonomiczne stosowały zatem wytyczne rządu centralnego dotyczące rozszerzenia NTC (41).

(92) W celu potwierdzenia tego ustalenia Komisja zbadała również próbę indywidualnych przetargów przeprowadzonych przez same wspólnoty autonomiczne. Wspomniana weryfikacja potwierdza powyższy wniosek, ponieważ zdecydowana większość zbadanych przetargów nie była neutralna pod względem technologicznym.

(93) Moment, w którym faktycznie wypłacono pomoc państwa na rozszerzenie NTC na obszarze II wyróżniał się przeniesieniem funduszy na rzecz beneficjentów przez władze centralne i regionalne. Odbywało się to w przedziale czasowym, który różnił się w zależności od określonej wspólnoty autonomicznej. Z otrzymanych informacji wynika, iż najwcześniejsze przetargi odbyły się w lipcu 2008 r. (42). W załączniku przedstawiono wyliczenie kwot pomocy z podziałem na regiony. Jeżeli chodzi o nadal przyznawaną pomoc na obsługę i utrzymanie sieci, przedmiotowej decyzji nie podjęto na poziomie centralnym. Niektóre ze wspólnot autonomicznych (zob. „Powtarzające się koszty” w załączniku do niniejszej decyzji) ogłaszały raczej przetargi na obsługę i utrzymanie istniejących naziemnych sieci cyfrowych, które zostały opublikowane w ich odpowiednich dziennikach urzędowych (43).

5.2. OCENA POMOCY PAŃSTWA NA PODSTAWIE ART. 107 UST. 1 TFUE

5.2.1. Istnienie pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE

(94) Środek objęty postępowaniem, w tym nadal udzielana pomoc z tytułu obsługi i utrzymania opisaną w pkt 36, można uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w którym określono warunki istnienia pomocy państwa. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, interwencja ta musi przynieść beneficjentowi selektywną korzyść gospodarczą. Po trzecie, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem. Po czwarte, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

5.2.1.1. Zasoby państwowe

(95) Środek objęty postępowaniem wynika z opisanego powyżej systemu aktów prawnych przyjętych zarówno na szczeblu centralnym, regionalnym, jak i lokalnym, a także z umów zawartych między różnymi poziomami administracji hiszpańskiej. Ponadto Hiszpania nie zakwestionowała ustalenia zawartego w decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym przedmiotowy środek był finansowany z zasobów budżetowych. Hiszpania podkreśliła jednak, że był on finansowany zarówno z budżetu centralnego, regionalnego, jak i gminnego. Hiszpania wyraziła również opinię, że w praktyce środek objęty postępowaniem stanowił zwykły transfer środków pieniężnych między poszczególnymi administracjami. Hiszpania nie zakwestionowała samego faktu, że same środki pochodzą głównie z budżetu centralnego i częściowo z budżetu regionalnego i lokalnego. Ponadto przedmiotowy środek nie stanowił zwykłego transferu środków pieniężnych między administracjami, ponieważ ostatecznie środki te zostały wykorzystane do rozwinięcia sieci NTC przez jednostki prowadzące działalność gospodarczą (jak wyjaśniono w sekcji 5.2.1.2).

(96) W tych okolicznościach stwierdza się, że środek będący przedmiotem postępowania był finansowany bezpośrednio z budżetu państwa i z budżetów poszczególnych wspólnot autonomicznych i instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym. Udzielana nadal pomoc, opisana w pkt 36, nie była finansowana z centralnego budżetu państwa, ale bezpośrednio z budżetu wspólnot autonomicznych. Środek można zatem przypisać państwu i obejmuje on wykorzystanie zasobów państwowych.

5.2.1.2. Korzyść gospodarcza na rzecz jednostek prowadzących działalność gospodarczą

(97) Środek objęty postępowaniem wiąże się z przekazaniem zasobów państwowych określonym przedsiębiorstwom. Chociaż pojęcie przedsiębiorstwa nie zostało zdefiniowane w Traktacie, oznacza ono każdą osobę fizyczną lub prawną, niezależnie od jej statusu prawnego i jej finansowania, która prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z praktyką Komisji, potwierdzoną przez sądy, obsługę sieci transmisji telewizyjnej uznaje się za działalność gospodarczą (44), podobnie jak inne przypadki obejmujące zarządzanie infrastrukturą przez władze regionalne (45). W badanej sprawie większość przedsiębiorstw publicznych lub rad miejskich jest zarejestrowana w rejestrze CMT jako operatorzy sieci. Sugeruje to, że jednostki te świadczą określone usługi, co, zgodnie z utrwaloną praktyką, stanowi działalność gospodarczą. Rynek istnieje, jeżeli inni operatorzy chcieliby lub mogliby świadczyć daną usługę, co ma miejsce w badanym przypadku. Przykładowo, zanim wdrożono rozszerzenie zasięgu na obszarze II, spółka Astra odbyła szereg spotkań ze wspólnotami autonomicznymi w celu przedstawienia im swojej oferty. Ponadto w marcu 2008 r. spółka Astra uczestniczyła w opublikowanym w Kantabrii przetargu neutralnym pod względem technologicznym na zapewnienie telewizji cyfrowej na obszarze II i obszarze III, który wygrała. Fakt, że przedsiębiorstwa publiczne i rady miejskie nie otrzymują wynagrodzenia za świadczone usługi nie wyklucza uznania przedmiotowej działalności za działalność gospodarczą (46).

(98) Komisja nie zgadza się z argumentem Hiszpanii, zgodnie z którym, obsługa sieci naziemną naziemnej przez wspólnoty autonomiczne, przedsiębiorstwa publiczne i rady miejskie wchodzi w zakres wykonywania ich uprawnień urzędowych jako organów sektora publicznego, a działalność ta wykracza zatem poza zakres stosowania art. 107 TFUE. Uznano, że działalność związana z egzekwowaniem prerogatyw państwa przez samo państwo lub przez organy działające w granicach ich władzy publicznej nie stanowi działalności gospodarczej do celów reguł konkurencji (47). Taką działalnością jest działalność, która stanowi część zasadniczych funkcji państwa lub jest powiązana z tymi funkcjami poprzez swój charakter, swoje cele i zasady, którym podlega. Orzecznictwo sądów zawiera szereg przykładów działalności należącej do tej kategorii, dzięki czemu powstaje wyraźny podział na działalność czysto państwową i działalność handlową, w którą może angażować się jednostka państwowa. Wykaz ten obejmuje działalność dotyczącą wojska lub policji, utrzymania i poprawy bezpieczeństwa żeglugi powietrznej; służby kontroli ruchu lotniczego (48); nadzoru nad zanieczyszczeniami, który stanowi zadanie leżące w interesie publicznym i stanowiące część zasadniczych funkcji państwa w zakresie ochrony środowiska na obszarach morskich (49), a także działalność normalizacyjną i powiązaną działalność w zakresie badań i rozwoju (50).

(99) W świetle powyższych informacji Komisja jest zdania, że w badanej sprawie obsługa naziemnej sieci nadawczej nie wchodzi w zakres obowiązków lub prerogatyw państwa ani nie stanowi typowej działalności, która mogłaby być wykonywana wyłącznie przez państwo. Przedmiotowe usługi nie stanowią typowych usług organu publicznego i jako takie mają charakter gospodarczy, o czym świadczy obecność szeregu przedsiębiorstw na rynku na obszarze I. Po drugie, przedsiębiorstwo prywatne, niezależne od żadnych organów sektora publicznego, tj. Astra, było zainteresowane świadczeniem przedmiotowej usługi na obszarze II (o czym świadczy uczestnictwo spółki Astra w charakterze oferenta w przetargu w Kantabrii z 2008 r.). Po trzecie, rozwinięcie sieci na obszarze II dotyczy wyłącznie transmisji krajowych i regionalnych kanałów prywatnych (51). W związku z tym stwierdza się, że obsługa sieci naziemnej przez wspólnoty autonomiczne, przedsiębiorstwa publiczne i rady miejskie nie wchodzi w zakres wykonywania ich uprawnień urzędowych jako organu sektora publicznego.

Bezpośredni beneficjenci pomocy

(100) Bezpośrednimi beneficjentami zakwestionowanych środków są operatorzy platformy NTC, ponieważ otrzymali oni środki na przekształcenie i rozszerzenie ich sieci na obszarze II. Podobnie korzystają oni z udzielanej pomocy z tytułu obsługi i utrzymania tych sieci. W związku z tym, że wspólnoty autonomiczne wybrały różne podejścia do realizacji rozszerzenia zasięgu, zidentyfikowano różne rodzaje beneficjentów bezpośrednich.

(101) Po pierwsze, niektóre wspólnoty autonomiczne (52) powierzyły zadanie rozszerzenia zasięgu przedsiębiorstwu publicznemu, które czasami działa jako przedsiębiorstwo telekomunikacyjne. Przedsiębiorstwa te organizowały przetargi na rozszerzenie zasięgu i powierzały wspomniane zadanie zwycięzcy przetargu albo same przeprowadzały rozszerzenie po nabyciu niezbędnego sprzętu.

(102) Tego rodzaju przedsiębiorstwa publiczne są obecnie w stanie obsługiwać sieć NTC na obszarze II dzięki dotacji publicznej. Mogą one również wykorzystywać nową infrastrukturę do świadczenia innych usług, np. WiMax (standardy bezprzewodowego dostępu szerokopasmowego umożliwiające zarówno stałe, jak i mobilne połączenie szerokopasmowe), radio cyfrowe, telewizja mobilna (DVB-H) lub usługi kolokacji na rzecz podstawowej sieci szerokopasmowej Telefonica na obszarach wiejskich i na rzecz operatorów sieci ruchomych. Dzięki powyższym korzyściom zakresu operatorzy sieci NTC mają możliwości zwiększenia dochodu z infrastruktury finansowanej ze środków publicznych.

(103) Wymierną korzyścią dla przedsiębiorstw publicznych jest wartość funduszy otrzymanych na rozszerzenie zasięgu.

(104) Po drugie, niektóre wspólnoty autonomiczne (53) same ogłosiły przetargi na szczeblu regionalnym na rozwój sieci NTC. Hiszpania twierdzi, że znaczna większość przetargów dotyczyła dostarczenia sprzętu i wyposażenia, a przedsiębiorstwa, które wygrały takie przetargi, działały w charakterze dostawców sprzętu. Dotyczyłoby to również Abertis, Tradia i Retevision. Z ustaleń postępowania wyjaśniającego wynika jednak, że znaczna liczba przetargów dotyczyła rozszerzenia zasięgu, a nie jedynie dostarczenia sprzętu (54). A zatem wbrew twierdzeniom Hiszpanii Komisja uważa, że Abertis i inne przedsiębiorstwa uczestniczyły w tego rodzaju przetargach w charakterze operatorów sieci (55). W tym przypadku zwycięzcy takich przetargów zyskali przewagę konkurencyjną nad innymi operatorami sieci, którzy nie mogli nawet uczestniczyć w procesie wyboru. Korzyścią, jaką uzyskali, była suma funduszy otrzymanych na rozwój w wyniku przetargu, który nie był neutralny pod względem technologicznym.

(105) Po trzecie, niektóre wspólnoty autonomiczne (56) przyznały fundusze na rozszerzenie zasięgu NTC radom miejskim. Hiszpania twierdzi, że operacje te stanowiły jedynie transfery środków pieniężnych między różnymi szczeblami administracji, a rady miejskie, rozwijając posiadane sieci, wykonywały jedynie swoje obowiązki administracyjne względem mieszkańców. Hiszpania uznaje jednak, że instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym działały jako operatorzy sieci, że wiele z nich widnieje w prowadzonym przez CMT wykazie operatorów sieci oraz że w praktyce przeprowadziły one rozwój sieci, w niektórych przypadkach w drodze postępowania o udzielenie zamówienia. Komisja uważa zatem, iż w przypadkach, w których instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym działają jako operatorzy sieci NTC, są one bezpośrednimi beneficjentami pomocy. Korzyścią, jaką uzyskały, jest kwota otrzymana od organów regionalnych i centralnych na rozszerzenie zasięgu. Dotyczy to również przypadków, w których rozszerzenie jest częściowo finansowane ze środków własnych instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, co stanowi pomoc na rzecz danego przedsiębiorstwa lub na rzecz danej działalności.

(106) Podsumowując, Abertis i Retevision były głównymi beneficjentami przetargów. Z uzyskanych informacji wynika, że łącznie przedsiębiorstwa te otrzymały około […] całkowitej kwoty funduszy przeznaczonych na rozszerzenie zasięgu: co najmniej […] mln EUR w wyniku przetargów na rozszerzenie zasięgu sieci.

(107) Ponadto niektóre wspólnoty autonomiczne przyznały pomoc państwa na obsługę i utrzymanie sieci. Zadania te są wykonywane przez przedsiębiorstwa publiczne, rady miejskie lub są przydzielane w drodze przetargu przykładowo właścicielom ośrodków transmisji. Hiszpańskie organy centralne twierdzą, że nie nakładały obowiązku obsługi i utrzymania centrów poddanych cyfryzacji, a decyzję w tej kwestii podejmowały wspólnoty autonomiczne. W trakcie postępowania wyjaśniającego różne wspólnoty autonomiczne przedstawiły dane wskazujące, że faktycznie finansowały one obsługę i utrzymanie ośrodków transmisji na obszarze II, szczególnie począwszy od 2009 r. po upłynięciu dwuletniego okresu obsługi i utrzymania objętego zamówieniami udzielonymi oferentom zwycięskim. Uznaje się to za udzielaną pomoc, a przedsiębiorstwa, którym powierzono obsługę i utrzymanie naziemnej sieci cyfrowej na obszarze II są beneficjentami bezpośrednimi.

(108) Ponadto, bardziej ogólnie, Abertis korzysta również z uniemożliwienia innemu operatorowi platformy wejścia na rynek transmisji niekodowanego sygnału telewizyjnego w Hiszpanii (57).

Beneficjenci pośredni pomocy

(109) Operatorzy sieci. Operatorzy sieci, którzy uczestniczyli w przetargach na rozszerzenie zasięgu zorganizowanych przez przedsiębiorstwa publiczne w ramach pierwszego scenariusza opisanego w pkt 101, są beneficjentami pośrednimi pomocy. Przedsiębiorstwa publicznie nie przeprowadziły rozszerzenia same i nie zatrzymały funduszy przeznaczonych na rozszerzenie zasięgu, lecz przekazały je operatorom sieci w drodze przetargów na rozszerzenie. Przedmiotowe przetargi na rozszerzenie były skierowane wyłącznie do operatorów sieci naziemnych. Operatorzy ci odnieśli zatem korzyść z wykluczenia operatorów telewizji satelitarnej. Ponadto ze względu na niewielką liczbę operatorów na rynku na operatorów sieci naziemnych wywierana była jedynie ograniczona presja konkurencyjna. Jak wskazano powyżej w przypadku bezpośrednich beneficjentów, beneficjenci czerpią również korzyści, jeżeli wykorzystują nową infrastrukturę do świadczenia innych usług (takich jak WiMax, radio cyfrowe, telewizja mobilna itp.). Przewaga uzyskana przez takich operatorów sieci stanowi sumę funduszy otrzymanych w następstwie przetargu na rozszerzenie (58).

(110) Dostawcy sprzętu. W przeciwieństwie do operatorów sieci dostawców sprzętu nie uznaje się za beneficjentów pośrednich, ponieważ nie uzyskali oni korzyści selektywnej. Podobnie jak w sprawie dotyczącej dekoderów cyfrowych we Włoszech (59), niemożliwe było rozróżnienie między poszczególnymi kategoriami producentów różnego rodzaju infrastruktury cyfrowej, ponieważ producenci powinni być w stanie wyprodukować każdy rodzaj sprzętu. Przedsiębiorstwa wygrywające przetargi nie różnią się od grupy przedsiębiorstw, które uczestniczyłyby w przetargach, gdyby system był neutralny pod względem technologicznym wobec operatorów platformy (60). W Hiszpanii przedsiębiorstwa, które integrują, instalują i dostarczają sprzęt niezbędny do rozwoju NTC, zazwyczaj oferują również inne usługi. Tego rodzaju producenci sprzętu, a także operatorzy telekomunikacyjni mogą również oferować rozwiązania naziemne lub satelitarne bądź połączenie tych dwóch rozwiązań (61).

(111) Celem środka objętego postępowaniem nie jest stworzenie przewagi producentów ani w ramach jego przedmiotu ani ogólnej struktury. W praktyce każda polityka publiczna na rzecz cyfryzacji (nawet najbardziej neutralna pod względem technologicznym) sprzyjałaby producentom sprzętu cyfrowego. W przypadku producentów sprzętu uzyskanie przez nich korzyści z tytułu wzrostu sprzedaży wynikającego z przedmiotowego środka można zatem uznać za techniczny efekt uboczny. Zasadniczo każda pomoc państwa wpływa na dostawców zaopatrujących beneficjentów pomocy państwa efektem zgodnie z „teorią skapywania”. Nie musi to jednak oznaczać tworzenia selektywnej korzyści na rzecz tego rodzaju dostawców. Adresatem pomocy nie byli dostawcy sprzętu, a zatem nie czerpali oni korzyści z oczekiwanego skutku pośredniego. Ponadto, ponieważ zostali oni wybrani w drodze przejrzystych postępowań o udzielenie zamówienia, otwartych dla wszystkich dostawców sprzętu, w tym dostawców z innych państw członkowskich, nie można oczekiwać, że uzyskali oni odbiegające od normy zyski.

(112) Nadawcy. Hiszpania wystarczającym stopniu wykazała, że nadawcy naziemni nie uzyskali żadnej korzyści w następstwie rozszerzenia zasięgu. W odróżnieniu od obszaru I nadawcy odmówili płacenia za cyfryzację na obszarze II, ponieważ nie przyniosłoby im ono żadnych dodatkowych dochodów. W praktyce w świetle ograniczonej ludności danego obszaru, której dotyczy środek i która nie wydaje się grupą docelową reklamodawców pod względem handlowym, nadawcy nie mogli znacząco podnieść opłat reklamowych po rozszerzenia o obszar II. Nadawcy naziemni nie są zatem beneficjentami pośrednimi środka będącego przedmiotem postępowania.

5.2.1.3. Selektywność

(113) Korzyść płynąca z przedmiotowego środka, w tym udzielana nadal pomoc, na rzecz operatorów sieci ma charakter selektywny, ponieważ ma zastosowanie wyłącznie do sektora nadawczego. W obrębie tego sektora przedmiotowa korzyść dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw działających na rynku platform naziemnych. W ramach legislacyjnych określono specyfikacje techniczne kwalifikowalności, które może spełnić wyłącznie technologia naziemna. Ponadto udzielaną nadal pomoc na utrzymanie i obsługę sieci otrzymały jedynie przedsiębiorstwa działające na rynku platform naziemnych. Operatorzy sieci obsługujący inne platformy, takie jak telewizja satelitarna, telewizja kablowa i IPTV, są zatem wyłączeni z przedmiotowego środka.

5.2.2. Misja służby publicznej

(114) Ze względu na organizację administracyjną państwa i podział kompetencji między władze centralne i regionalne, zdaniem Hiszpanii decyzję o twierdzeniu, że nie udzielono pomocy państwa, podejmują regiony zgodnie z orzecznictwem w sprawie Altmark. Najlepszym i jedynym przykładem podanym przez władze hiszpańskie jest przykład Kraju Basków. Żadna inna wspólnota autonomiczna nie przedstawiła rozumowania na poparcie twierdzenia, że obsługa sieci naziemnej stanowi usługę publiczną.

(115) W Kraju Basków spółka publiczna rządu baskijskiego, Itelazpi SA („Itelazpi”), świadczy usługi transmisji i zapewnia zasięg nadawania radia i telewizji. W tym celu spółka obsługuje około 200 ośrodków nadawczych, z których większość należy do rządu baskijskiego. Aby rozszerzyć zasięg, Itelazpi powierzono zadanie zorganizowania dziesięciu przetargów na szczeblu regionalnym na dostarczenie sprzętu koniecznego do cyfryzacji infrastruktury naziemnej.

(116) Według Kraju Basków państwom członkowskim przysługuje znaczna swoboda uznania pod względem określania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja może zakwestionować takie określenie jedynie w przypadku wyraźnego błędu; omawiany zakres swobody uznania jest jeszcze szerszy w przypadku publicznego nadawania (62). Na tej podstawie Kraj Basków argumentuje, że obsługę sieci nadawczych można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Usługa ta nie miałaby niezależnego charakteru, tylko byłaby „usługą podstawową” nieodłącznie związaną z publiczną usługą nadawczą wynikającą z różnych przepisów prawa i orzecznictwa hiszpańskiego (63).

(117) Według władz baskijskich finansowanie przyznane Itelazpi faktycznie stanowiło rekompensatę z tytułu zapewniania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, spełniającej kryteria Altmark.

(118) W wyroku w sprawie Altmark Trybunał stwierdził, że rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi korzyści gospodarczej w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jeśli spełnione są równocześnie następujące cztery warunki: 1) przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem misji służby publicznej, a zadania i związane z nimi zobowiązania powinny być jasno określone; 2) parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób; 3) rekompensata nie może przekraczać kosztów poniesionych w celu wykonania misji służby publicznej; 4) w celu dopilnowania, aby poniesiono najniższy koszt dla społeczności, wyboru przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązków świadczenia usług publicznych, dokonuje się w ramach udzielenia zamówień publicznych bądź ustala się koszty świadczenia usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na podstawie kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo.

Pierwszy warunek Altmark: przejrzyste określenie i powierzenie obowiązków świadczenia usług publicznych

(119) W prawie hiszpańskim nie uznaje się obsługi sieci naziemnej za usługę publiczną. Ustawa w sprawie telekomunikacji z 1998 r. (64) stanowi, że usługi telekomunikacyjne, w tym obsługa sieci przekazu radiowo-telewizyjnego, stanowią usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, jednak nie mają one statusu usług publicznych, zastrzeżonego wyłącznie dla ograniczonej liczby usług telekomunikacyjnych (65). W obowiązującej ustawie w sprawie telekomunikacji (66) zachowano tę samą kwalifikację. Usługi transmisji do celów nadawania programów telewizyjnych, tj. transmisja sygnałów poprzez sieci telekomunikacyjne, uznaje się za usługi telekomunikacyjne i jako takie stanowią one usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, jednak nie stanowią usługi publicznej (67).

(120) W każdym razie przepisy ustawy w sprawie telekomunikacji są neutralne pod względem technologicznym. W art. 1 ustawy określa się telekomunikację jako wykorzystanie sieci i świadczenie usług komunikacji elektronicznej oraz zapewnienie powiązanej infrastruktury. Telekomunikacja to transmisja sygnałów poprzez dowolną sieć telekomunikacyjną, a nie w szczególności poprzez sieć naziemną (68). Ponadto w art. 3 ustawy jako jeden z jej celów wskazuje się zachęcanie do zachowania w regulacjach w jak największym możliwym stopniu neutralności pod względem technologicznym.

(121) Chociaż w prawie obowiązującym i mającym zastosowanie w czasie dokonania transferu funduszy na rzecz Itelazpi nadawanie publiczne zdefiniowano jako usługę publiczną, zdaniem Komisji definicji tej nie można rozszerzyć o obsługę konkretnej platformy wspierającej. Ponadto w przypadku istnienia kilku platform nadawczych nie można uznać jednej konkretnej platformy za „niezbędną” do transmisji sygnałów nadawczych. Wyraźnym błędem byłoby zatem uznanie w prawie hiszpańskim korzystania z konkretnej platformy do celów transmisji sygnałów nadawczych za usługę publiczną.

(122) Dlatego też stwierdza się, że na mocy prawa hiszpańskiego obsługa sieci naziemnych nie ma statusu usługi publicznej.

(123) Władze baskijskie twierdzą, że powierzenie świadczenia przedmiotowej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym spółce Itelazpi wyraźnie wskazano w umowie zawartej między rządem baskijskim, EUDEL (Stowarzyszenie Baskijskich Gmin Miejskich) oraz trzema baskijskimi radami regionalnymi.

(124) W umowach administracja baskijska uznaje, że takie wartości, jak powszechny dostęp do informacji i różnorodność informacji, wymagają upowszechnienia niekodowanych kanałów telewizyjnych, a także zobowiązuje się do ochrony tych wartości poprzez rozszerzenie zasięgu państwowych multipleksów (69). W żadnym postanowieniu umowy faktycznie nie sugeruje się jednak, że obsługę sieci naziemnej uznaje się za usługę publiczną. Dlatego też Komisja jest zdania, że brzmienie umowy nie jest wystarczające do wyraźnego określenia zakresu misji świadczenia usługi publicznej i nie można twierdzić na tej podstawie, że transmisja za pomocą sieci naziemnej stanowi usługę publiczną.

(125) W związku z tym nie stwierdzono spełnienia pierwszego warunku Altmark.

(126) Kryteria określone w wyroku w sprawie Altmark mają charakter kumulacyjny, tj. wszystkie muszą zostać spełnione, aby dany środek nie został uznany za pomoc państwa. Ponieważ pierwsze kryterium nie zostało spełnione, finansowanie przyznane Itelazpi przez władze Kraju Basków nie kwalifikuje się jako rekompensata z tytułu zapewniania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.

Czwarty warunek Altmark: zapewnienie najniższego kosztu dla społeczności

(127) W przypadku braku przetargu w czwartym warunku Altmark wymaga się, aby poziom koniecznej rekompensaty został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań. Do tego celu należy uwzględnić związane z nimi przychody oraz rozsądny zysk osiągany przy wypełnianiu tych zobowiązań.

(128) Ponieważ nie przeprowadzono żadnego przetargu, władze baskijskie twierdzą, iż przedmiotowe kryterium zostało spełnione ze względu na fakt, że sama spółka Itelazpi jest prawidłowo zarządzana i wyposażona, aby prowadzić wymaganą działalność. Na podstawie porównania kosztów władze baskijskie stwierdzają, że zapewnienie technologii satelitarnej byłoby bardziej kosztowne niż modernizacja sieci naziemnej Itelazpi (70). Do celów spełnienia czwartego kryterium Altmark porównanie z technologią satelitarną nie wystarczy jednak do ustalenia wydajności Itelazpi. Mogli istnieć również inni operatorzy naziemni, którzy mogli wykonać tę usługę przy niższym koszcie. W świetle powyższego stwierdza się, że w przypadku Kraju Basków nie został spełniony również czwarty warunek Altmark. Ponieważ warunki te mają charakter kumulacyjny, nie można uznać, że finansowanie przyznane Itelazpi przez władze Kraju Basków nie stanowi pomocy państwa, ponieważ spełnia warunki uznania go za rekompensatę z tytułu zapewniania usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.

5.2.2.1. Zakłócenie konkurencji

(129) Hiszpania i Abertis twierdzą, że NTC i technologia satelitarna stanowią dwa odrębne rynki. NTC jest główną platformą kanałów niekodowanych telewizji naziemnej, w przypadku której liczba operatorów na rynku krajowym zależy od liczby licencji przyznanych przez rząd hiszpański. Finansowanie kanałów niekodowanych telewizji naziemnej pochodzi z reklam. W przypadku telewizji satelitarnej wiele kanałów jest dostępnych za pośrednictwem jedynej platformy telewizji płatnej w Hiszpanii, której operatorem sieci jest Astra. Kanały te są finansowane z abonamentów, zwykle obejmujących pakiet kanałów. Władze hiszpańskie wskazują również, że w Hiszpanii ponoszony przez nadawców koszt dystrybucji telewizji satelitarnej jest znacznie większy niż koszt nadawania naziemnego, a zatem nadawcy kanałów niekodowanych, w tym nadawcy regionalni i lokalni, nie są zainteresowanie przechodzeniem na tę platformę.

(130) Na podstawie szeregu powodów stwierdza się, że platformy naziemne i satelitarne działają na tym samym rynku.

(131) Po pierwsze, w 2008 r. spółka Astra konkurowała o rozszerzenie zasięgu telewizji cyfrowej w Kantabrii i wygrała przetarg. W 2008 r. spółka Astra odbyła szereg spotkań ze wspólnotami autonomicznymi w celu przedstawienia im swojej oferty nadawania cyfrowych kanałów telewizyjnych, które do tamtej pory były nadawane za pośrednictwem platformy naziemnej. Mimo że władze rozwiązały później umowę z Kantabrią, zainteresowanie operatora telewizji satelitarnej konkurowaniem z platformą naziemną o świadczenie usług wskazuje na istnienie możliwości świadczenia podobnych usług przez operatorów satelitarnych.

(132) Po drugie, operator telewizji satelitarnej Hispasat (jednostka zależna Abertis) świadczy usługi w niektórych częściach obszaru II (71), a z platformy satelitarnej korzysta się wyłącznie na obszarze III. Inne państwa członkowskie również korzystają z usług satelitarnych w celu objęcia bardziej oddalonych regionów ich państw zasięgiem kanałów niekodowanych (72).

(133) Po trzecie, szereg kanałów publicznych i prywatnych rozpowszechnianych za pośrednictwem platformy naziemnej jest również nadawanych przez platformy satelitarne, w tym przez samą spółkę Astra (73).

(134) Po czwarte, jeżeli chodzi o kanały regionalne, niektóre z nich są dostępne lub były dostępne stosunkowo niedawno za pośrednictwem platformy satelitarnej. Stoi to w sprzeczności z twierdzeniem, że nadawcy regionalni nie są zainteresowani nadawaniem satelitarnym.

(135) Po piąte, Komisja odnotowuje również argument spółki Astra dotyczący zdolności telewizji satelitarnej do nadawania 1 380 kanałów i do ograniczenia ich zakresu geograficznego. Astra twierdzi, że nie ma żadnych ograniczeń wobec telewizji satelitarnej do nadawania takiej liczby kanałów. Ponadto liczba 1 380 kanałów regionalnych wydaje się zawyżona. Chociaż jest to maksymalna liczba częstotliwości dostępnych na terenie całej Hiszpanii dla kanałów krajowych, regionalnych i lokalnych, w praktyce liczba przyznanych licencji była znacznie niższa (zob. przypis 13). Ponadto nie wszyscy nadawcy, którzy uzyskali licencję, w praktyce nadają na przyznanych im częstotliwościach.

(136) Po szóste, niektórzy nadawcy oświadczyli, że preferują transmisję naziemną, ponieważ uzyskali prawa do nadawania treści jedynie w zakresie platformy naziemnej. Nie oznacza to jednak, że istnieją odrębne rynki dla transmisji naziemnej i satelitarnej. Skoro nadawcy uzyskali prawa do treści w zakresie platformy naziemnej, w razie potrzeby mogliby oni zrobić to samo w odniesieniu do platformy satelitarnej. Ponadto, jeżeli platforma satelitarna zostaje wybrana w oparciu o procedurę przetargową, tak jak ma to miejsce w przypadku obszaru III, na nadawców można nałożyć zobowiązanie do transmisji.

(137) Ponadto według danych z maja 2010 r. (74) zasięg NTC w Hiszpanii sięga poziomu 98,85 % ludności, natomiast jedynie 93,5 % gospodarstw domowych ogląda telewizję za pośrednictwem platformy naziemnej. A zatem 5 % gospodarstw domowych ma dostęp do NTC, jednak z niego nie korzysta, ponieważ większość z nich posiada abonament na płatną telewizję satelitarną.

(138) Podsumowując, ponieważ platformy nadawania satelitarnego i naziemnego konkurują ze sobą, przedmiotowy środek — w zakresie rozwinięcia, obsługi i utrzymania NTC na obszarze II — prowadzi do zakłócenia konkurencji między tymi dwoma platformami. Należy zauważyć, że inne platformy, szczególnie IPTV, również znajdują się w niekorzystnej sytuacji ze względu na przedmiotowy środek. Chociaż sieci szerokopasmowe nie obejmują jeszcze swoim zasięgiem całego obszaru II, jest bardzo prawdopodobne, że w przyszłości ich zasięg znacznie wzrośnie.

5.2.2.2. Wpływ na wymianę handlową

(139) Środek wywiera wpływ na wewnątrzunijną wymianę handlową. Zgodnie z orzecznictwem sądów europejskich „finansowa pomoc państwa lub pomoc udzielona ze środków państwowych wywiera wpływ na wymianę handlową wewnątrz Wspólnoty, o ile wzmacnia ona pozycję danego przedsiębiorstwa w stosunku do przedsiębiorstw konkurujących w handlu wewnątrz Wspólnoty” (75).

(140) Operatorzy sieci prowadzą działalność w sektorze, w którym istnieje wymiana handlowa między państwami członkowskimi. Abertis, tak jak skarżąca spółka Astra, należy do międzynarodowej grupy przedsiębiorstw. Środek na rzecz rozwinięcia, obsługi i utrzymania NTC na obszarze II wywiera zatem wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

5.2.3. Wnioski w sprawie istnienia pomocy

(141) W świetle przedstawionych wyżej argumentów Komisja uznaje, że przedmiotowy środek spełnia kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE. W tych okolicznościach środek należy uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

5.3. OCENA ZGODNOŚCI POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM

5.3.1. Uwagi ogólne

(142) Komisja aktywnie wspiera przechodzenie z nadawania analogowego na cyfrowe. Korzyści płynące z przejścia na nadawanie cyfrowe zostały podkreślone w planie działania eEuropa 2005 oraz w dwóch komunikatach w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe (76). Komisja uznaje również, że może dojść do opóźnienia w przejściu na nadawanie cyfrowe, jeżeli będzie ono zależało wyłącznie od mechanizmów rynkowych.

(143) Państwa członkowskie mogą zapewnić pomoc w celu usunięcia szczególnej niedoskonałości rynku lub zapewnienia spójności społecznej lub regionalnej (77). W każdym konkretnym przypadku należy jednak wykazać, że dana pomoc jest instrumentem odpowiednim do rozwiązania danego problemu, ogranicza się do niezbędnego minimum i nie powoduje nadmiernego zakłócenia konkurencji. Podobnie w komunikacie w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe przewiduje się, że w szczególnym obszarze cyfryzacji interwencja publiczna byłaby uzasadniona pod dwoma warunkami: po pierwsze, jeżeli leżałaby w interesie ogólnym, i po drugie, w przypadku istnienia niedoskonałości rynku, tj. gdy mechanizmy rynkowe jako takie są niewystarczające do osiągnięcia celów związanych z interesem ogólnym. Komunikat stanowi również, że w każdym przypadku interwencja publiczna powinna opierać się na należytej analizie rynkowej.

(144) W komunikacie w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe przedmiotowe przejście na nadawanie cyfrowe przedstawiane jest jako duże wyzwanie dla branży, z którym należy sobie poradzić poprzez działanie rynku. Zasadniczo każda sieć powinna o własnych siłach brać udział w konkurencji. W celu zachowania tej zasady każda interwencja publiczna powinna być możliwie neutralna pod względem technologicznym. Wyjątki od tej zasady są dopuszczalne tylko wtedy, gdy dana interwencja służy usunięciu szczególnych przypadków niedoskonałości lub nierównowagi rynku oraz jeżeli jest ona jednocześnie odpowiednia, konieczna i proporcjonalna dla wyeliminowania tych problemów.

(145) Ponadto istnieje niebezpieczeństwo, że w przypadku polegania wyłącznie na mechanizmach rynkowych grupy ludności w niekorzystnej sytuacji społecznej nie będą mogły korzystać z zalet telewizji cyfrowej. Jeżeli chodzi o problem związany ze spójnością społeczną, państwa członkowskie mogą chcieć zapewnić wszystkim obywatelom dostęp do telewizji cyfrowej po wyłączeniu telewizji analogowej. Ponieważ przejście na nadawanie cyfrowe związane jest z kosztami dla konsumentów i wymaga zmiany przyzwyczajeń, państwa członkowskie mogą chcieć udzielić pomocy zwłaszcza grupom w niekorzystnej sytuacji społecznej, jakim jak ludzie starsi, gospodarstwa domowe o niskich dochodach, czy mieszkańcy regionów peryferyjnych.

(146) Na podstawie komunikatów w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe Komisja w szeregu decyzji w sprawie pomocy państwa zastosowała zasady pomocy państwa w tym sektorze (78). Państwa członkowskie mają szereg możliwości przyznania finansowania publicznego z tytułu przejścia na nadawanie cyfrowe w celu zapewnienia dalszego odpowiedniego odbioru telewizji na wszystkich obszarach geograficznych. Obejmuje to finansowanie budowy sieci przekazu na terenach, które w innym przypadku cechowałyby się niewystarczającym odbiorem telewizji (79). Tego rodzaju finansowanie można jednak przyznać wyłącznie, jeżeli nie powoduje ono zbędnego zakłócenia pomiędzy technologiami lub przedsiębiorstwami i ogranicza się do minimum.

5.3.2. Podstawy prawne oceny zgodności planowanego środka z rynkiem wewnętrznym

(147) Władze hiszpańskie powołały się na art. 107 ust. 3 lit. c) i art. 106 ust. 2 TFUE w celu uzasadnienia środka, jeżeli zostałby on uznany za pomoc państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE. Poniżej Komisja ocenia zgodność środka z rykiem wewnętrznym w świetle wymienionych przepisów, uwzględniając przedstawione powyżej uwagi ogólne.

5.3.3. Art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE

(148) Aby pomoc można było uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c), Komisja dokonuje porównania między pozytywnymi i negatywnymi skutkami pomocy. Stosując taki test bilansujący, Komisja dokonuje oceny na podstawie następujących pytań: 1) czy środek pomocy ukierunkowany jest na jasno określony cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania? 2) czy pomoc została opracowana w sposób zapewniający osiągnięcie celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania, tj. czy jest ona ukierunkowana na eliminację nieprawidłowości rynku lub na inny cel? W szczególności: a) czy środek pomocy jest właściwym instrumentem, tj. czy istnieje możliwość zastosowania innych, bardziej odpowiednich instrumentów? b) czy występuje efekt zachęty, tj. czy pomoc powoduje zmianę zachowań przedsiębiorstw? c) czy środek pomocy jest proporcjonalny, tj. czy tę samą zmianę zachowań można uzyskać przy niższym poziomie pomocy? 3) Czy zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową zostały ograniczone na tyle, aby ogólny bilans był dodatni?

5.3.3.1. Cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania

(149) Celem programu pomocy jest przyspieszenie procesu przejścia na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii i zapewnienie ciągłości odbioru telewizji przez mieszkańców określonych obszarów oddalonych i wiejskich. W tym zakresie celem środka jest zapewnienie mieszkańcom takich obszarów możliwości oglądania telewizji. Dostęp do mediów, w tym transmisji telewizyjnej, jest istotny dla obywateli, aby mogli oni korzystać z przysługującego im prawa do dostępu do informacji. Komisja uznała znaczenie i korzyści transmisji cyfrowej w planie działania eEuropa 2005 (80), a także w dwóch komunikatach w sprawie przejścia z nadawania analogowego na cyfrowe (81). W komunikacie „i2010 — Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia” (82) Komisja wskazała, że planowane wyłączenie analogowej telewizji naziemnej do 2012 r. przyczyni się do poprawy dostępu do widma w Europie. Dzięki wydajniejszemu wykorzystaniu widma w ramach nadawania cyfrowego zwalnia się częstotliwości dla innych użytkowników, na przykład dla nowych usług nadawczych i nowych usług telefonii ruchomej, co z kolei pobudza innowacyjność i wzrost w branżach telewizyjnej i łączności elektronicznej.

(150) Stwierdza się zatem, że środek ukierunkowany jest na jasno określony cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania.

5.3.3.2. Prawidłowo określona pomoc

Niedoskonałość rynku

(151) Jak stwierdziły władze hiszpańskie, powszechnie uznaje się, że istnieje ryzyko, iż nie wszystkie grupy ludności mogą korzystać z zalet telewizji cyfrowej (problem spójności społecznej i regionalnej). Niedoskonałość rynku może istnieć, jeżeli uczestnicy rynku w niewystarczającym stopniu uwzględniają pozytywne skutki dla ogółu społeczeństwa płynące z przejścia na nadawanie cyfrowe, ponieważ nie mają zachęt gospodarczych, by podejmować działania w tym kierunku (pozytywne efekty zewnętrzne). Ponadto, jeżeli chodzi o spójność społeczną, państwa członkowskie mogą chcieć zapewnić wszystkim obywatelom dostęp do telewizji cyfrowej po wyłączeniu telewizji analogowej i dlatego mogą również rozważać użycie środków służących zapewnieniu dalszego odpowiedniego odbioru telewizji na wszystkich obszarach geograficznych.

(152) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że istnieje niedoskonałość rynku polegająca na niechęci nadawców do poniesienia kosztów dodatkowych związanych z rozszerzeniem zasięgu w stopniu wykraczającym poza ich ustawowe obowiązki. Ponadto ani platformy satelitarne, ani prywatne gospodarstwa domowe nie dokonały inwestycji zapewniających odbiór kanałów cyfrowych za pośrednictwem satelity przez wszystkich mieszkańców obszaru II. W związku z tym Komisja uznaje, że osoby fizyczne, których miejsce zwykłego pobytu znajduje się na obszarze wiejskim, mogą być całkowicie wyłączone z odbioru niekodowanego sygnału telewizji cyfrowej, jeżeli zasięg nadawania cyfrowego będzie zależał wyłącznie od mechanizmów rynkowych, a także że interwencja publiczna może przynosić korzyści w ramach wsparcia finansowego na rzecz osób fizycznych.

Neutralność technologiczna, stosowność i proporcjonalność środka

(153) W sprawach dotyczących przejścia na nadawanie cyfrowe zasadniczo dobrze utrwaloną zasadą w szeregu decyzji Komisji jest zasada neutralności pod względem technologicznym (83). Została ona potwierdzona przez Sąd i Trybunał Sprawiedliwości (84).

(154) Wyboru technologii dokonuje się zwykle w drodze przetargu neutralnego pod względem technologicznym, jak miało to miejsce w innych państwach członkowskich (85). W przypadku nieprzeprowadzenia takiego przetargu wybór konkretnej technologii może zostać zaakceptowany, jeżeli został on uzasadniony na podstawie ustaleń badania ex ante, pod warunkiem że można było wybrać tylko jedno rozwiązanie technologiczne pod względem jakości i kosztu (86). Ciężar dowodu spoczywa na państwie członkowskim, które musi wykazać, że tego rodzaju badanie jest wystarczająco solidne i zostało przeprowadzone w sposób możliwie niezależny (87).

(155) Jak wskazano w sekcji 2.2, przeważająca większość przetargów nie była neutralna pod względem technologicznym, ponieważ odnosiły się one wyraźnie w definicji przedmiotu przetargu lub w sposób dorozumiany poprzez opis specyfikacji technicznych do technologii naziemnej i NTC. Wymogi te mogli spełnić wyłącznie operatorzy NTC (i w praktyce tylko tacy operatorzy uczestniczyli w przedmiotowych przetargach).Hiszpania twierdzi, że odniesienia w przetargu do NTC lub specyfikacje dotyczące sprzętu i ośrodków transmisji NTC nie oznaczają, że korzystanie z takich ośrodków było warunkiem koniecznym dla oferentów. Odniesień tych nie można w uzasadniony sposób interpretować jako wskazanych przez Hiszpanię. W każdym przypadku, nawet jeżeli jest to prawidłowa interpretacja, tego rodzaju oficjalna dyskusja nie uwzględnia realiów handlowych. Uczestnictwo w przetargach pochłania bardzo dużo zasobów, a zatem jest kosztowne dla każdego oferenta. Podział interwencji na obszarze II na kilkaset poszczególnych przetargów pomnożyło takie koszty, co stanowi znaczną barierę wejścia dla każdego oferenta pragnącego obsługiwać cały obszar II. Połączenie interwencji rządu centralnego na rzecz technologii NTC, jak wyjaśniono w pkt 88 i 89, szczególnych odniesień w przetargach do NTC i konieczności uczestnictwa w setkach różnych postępowań o udzielenie zamówienia stanowiło wyraźny sygnał dla operatorów innych platform, że uczestnictwo w takich przetargach nie byłoby uzasadnione z handlowego punktu widzenia. Stwierdza się zatem, że takie odniesienia w większości przypadków uniemożliwiły konkurowanie operatorom innych platform (88).

(156) W przedstawionym przez władze hiszpańskie badaniu ex ante, omówionym w pkt 52, nie wykazano w wystarczającym stopniu wyższości platformy naziemnej nad satelitarną. Wręcz przeciwnie, w badaniu stwierdza się, że wybór konkretnego rozwiązania technologicznego do celów rozszerzenia zasięgu należy zbadać dla poszczególnych regionów, uwzględniając topograficzną i demograficzną charakterystykę każdego regionu. Taki wniosek stanowi raczej argument na poparcie konieczności przeprowadzenia przetargu neutralnego pod względem technologicznym w celu ustalenia, która platforma jest najodpowiedniejsza.

(157) W toku postępowania niektóre wspólnoty autonomiczne przedstawiły wewnętrzne obliczenia służące porównaniu kosztów wykorzystania obu technologii w celu rozszerzenia zasięgu. Oprócz niepewności co do daty tych obliczeń żadne z nich nie były jednak na tyle szczegółowe i solidne, aby na ich podstawie można było uzasadnić wybór technologii naziemnej do celów rozszerzenia zasięgu. Ponadto żadne z tych obliczeń nie zostały przeprowadzone przez niezależnego eksperta.

(158) Jeżeli chodzi o dwie analizy kosztów przedstawione przez Abertis, należy zauważyć, że zostały one przeprowadzone w 2010 r., czyli długo po wprowadzeniu w życie środków objętych postępowaniem. Niezależnie od kwestii, czy analizy te można uznać za niezależne i wystarczająco solidne, fakt przeprowadzenia ich w późniejszym terminie oznacza, że nie można powoływać się na tego rodzaju analizy na poparcie argumentu, iż rząd Hiszpanii nie przeprowadził przetargu neutralnego pod względem technologicznym. Ponadto wyniki przedmiotowych analiz są sprzeczne z oszacowaniami kosztów przedstawionymi przez spółkę Astra, w których wykazano, że technologia satelitarna jest bardziej opłacalna.

(159) Co więcej, środka objętego postępowaniem nie można uznać za proporcjonalny.

(160) Fakt, że niektóre gospodarstwa domowe na obszarze II odbierają niekodowane kanały przez satelitę (89) dowodzi, że technologia naziemna nie zawsze jest najwydajniejszą i najodpowiedniejszą platformą. Należy również zauważyć, że rozwiązanie satelitarne stosuje się w niektórych innych państwach członkows