PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 89/1

DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/506

z dnia 20 lutego 2014 r.

w sprawie środków podjętych przez Niemcy w odniesieniu do Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i niektórych przewoźników lotniczych SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)

(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 868)

(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy (1),

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W latach 2003–2006 Komisja otrzymywała skargi od różnych podmiotów, według których niektórzy przewoźnicy lotniczy oraz operator portu lotniczego Berlin Schönefeld („lotnisko Schönefeld”) mogli otrzymywać niezgodną z prawem pomoc państwa w związku ze swoją działalnością we wspomnianym porcie lotniczym.

(2) W piśmie z dnia 17 sierpnia 2006 r. Komisja zwróciła się do Niemiec o przedstawienie informacji w tej sprawie. Niemcy zastosowały się do tego żądania w piśmie z dnia 20 grudnia 2006 r.

(3) Pismem z dnia 10 lipca 2007 r. („decyzja o wszczęciu postępowania”) Komisja powiadomiła Niemcy, że podjęła decyzję o wszczęciu procedury określonej w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) w odniesieniu do wspomnianych środków. Jednocześnie Komisja wydała nakaz udzielenia informacji zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (3) w odniesieniu do wszystkich dokumentów, danych i informacji potrzebnych Komisji do dokonania oceny, czy przedmiotowe środki stanowią pomoc państwa.

(4) Niemcy przekazały Komisji swoje spostrzeżenia w dniu 4 października 2007 r. oraz uzupełniły je dodatkowymi dokumentami w dniu 3 marca 2008 r.

(5) Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 30 października 2007 r. (4). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących przedmiotowych środków w ciągu miesiąca od daty publikacji.

(6) Komisja otrzymała uwagi od kilku zainteresowanych stron. W dniach 16 stycznia i 20 lutego 2008 r. Komisja przekazała te uwagi Niemcom. Pismem z dnia 15 maja 2008 r. Niemcy przesłały swoje spostrzeżenia dotyczące uwag przedstawionych przez zainteresowane strony. Następnie w dniu 31 sierpnia 2009 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje. Niemcy zastosowały się do tego żądania w trzech etapach, w dniach 28 września, 12 października i 28 października 2009 r. Dnia 4 kwietnia 2011 r. Komisja ponownie zwróciła się do Niemiec o udzielenie informacji. W odpowiedzi na to żądanie w dniu 19 maja 2011 r. Niemcy przesłały nowe spostrzeżenia i kolejne dokumenty. W dniu 10 października 2011 r. Komisja przekazała Niemcom kolejne spostrzeżenia przedstawione przez zainteresowane strony. Niemcy przedstawiły swoje uwagi na ich temat w dniu 7 listopada 2011 r. Na kolejne żądanie Komisji dotyczące udzielenia informacji, przedstawione w dniu 17 stycznia 2012 r., Niemcy odpowiedziały w dniu 14 lutego 2012 r.

2. KONTEKST OGÓLNY

(7) Po ponownym zjednoczeniu Niemiec w 1990 r. Berlin znalazł się pod względem ruchu lotniczego w bardzo szczególnej sytuacji, gdyż uprzednio przez dziesięciolecia był podzielony na część wschodnią i zachodnią. Położone w obrębie miasta porty lotnicze Berlin Tegel („lotnisko Tegel”) i Berlin Tempelhof („lotnisko Tempelhof”) znajdują się części, która stanowiła Berlin Zachodni. Port lotniczy Schönefeld mieści się w byłym Berlinie Wschodnim, na granicy między regionami (Länder) Berlin i Brandenburgia.

(8) Lotnisko Tempelhof, otwarte w 1923 r., ze względu na krótki pas startowy mogło być używane tylko przez małe samoloty. Modernizacja lotniska była utrudniona, ponieważ znajduje się ono w lokalizacji wpisanej na listę dziedzictwa, a otaczające je obszary mieszkalne uniemożliwiały jakąkolwiek rozbudowę. Lotnisko Tempelhof zaprzestało działalności dnia 30 października 2008 r.

(9) Lotnisko Tegel otwarto w 1948 r., aby umożliwić dostarczanie zaopatrzenia do Berlina mostem powietrznym podczas radzieckiej blokady. Ponieważ lotnisko Tempelhof nie było odpowiednie dla samolotów odrzutowych, od roku 1968 r. wielu przewoźników lotniczych przeniosło się z niego na lotnisko Tegel. Od 1975 r. lotnisko Tegel stało się głównym pasażerskim portem lotniczym Berlina. Na początku lat 90. lotnisko Tegel osiągnęło granicę swojej przepustowości w godzinach szczytu. Jedynym sposobem uniknięcia znacznych ograniczeń w długim horyzoncie czasowym była rozbudowa pasa startowego i budowa większego terminalu. Nie było to jednak możliwe, ponieważ lotnisko Tegel, podobnie jak Tempelhof, znajduje się w obrębie miasta i jest otoczone obszarami mieszkalnymi i drogami dojazdowymi. Co więcej, każde wzmożenie ruchu lotniczego na lotnisku Tegel skutkowałoby podniesieniem poziomu hałasu odczuwanego przez okolicznych mieszkańców.

(10) Lotnisko Schönefeld otwarto w 1946 r. z polecenia radzieckiej administracji wojskowej w Niemczech. Początkowo służyło przede wszystkim jako lotnisko wojskowe używane także przez komercyjnych przewoźników lotniczych, takich jak Aerofłot i później wschodnioniemiecki Interflug. Do czasu zmiany sytuacji politycznej Niemiec w 1990 r. lotnisko Schönefeld było kilkakrotnie rozbudowywane. Lotnisko Schönefeld, zaprojektowane jako lotnisko wojskowe, nie odpowiadało potrzebom nowoczesnego komercyjnego ruchu lotniczego. Ponadto po zmianie sytuacji politycznej okazało się, że stan lotniska był nienajlepszy. W latach 90. potrzebne były zatem poważne inwestycje w celu dostosowania go do zachodnioeuropejskich norm bezpieczeństwa. Ponadto lotnisko Schönefeld jest oddalone od centrum miasta bardziej niż Tempelhof i Tegel i dlatego było postrzegane jako mniej atrakcyjne niż wspomniane dwa porty lotnicze, przynajmniej przez niektóre kategorie pasażerów i linii lotniczych.

(11) Ze względów historycznych trzy berlińskie lotniska były pierwotnie obsługiwane przez różne przedsiębiorstwa. Po ponownym zjednoczeniu Niemiec połączono je w jedną spółkę holdingową, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF”), stanowiącą wspólną własność regionów Berlin i Brandenburgia (po 37 %) oraz niemieckiego rządu federalnego (26 %). Do 2003 r. ta spółka holdingowa miała dwie jednostki zależne: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH („BFG”), obsługującą lotniska Tegel i Tempelhof, oraz Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH („FBS”), obsługującą Schönefeld. W październiku 2003 r. BBF połączył się z FBS, przy czym ta druga jednostka stała się właścicielem BFG. Dnia 1 stycznia 2012 r. FBS przemianowano na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH („FBB”).

(12) W związku z powszechnie oczekiwanym wzrostem natężenia ruchu do i z Berlina (zob. tabela 1 poniżej), częściowo wynikającym z odzyskania przez to miasto statusu stolicy Niemiec, w latach 90. szybko stało się jasne, że konieczne jest bardziej efektywne wykorzystanie dostępnej przepustowości portów lotniczych, w wyniku dawnych podziałów politycznych rozmieszczonych w różnych miejscach aglomeracji berlińskiej. Tabela 1 Ruch w portach lotniczych Berlina (mln pasażerów) Rok Schönefeld Tegel Tempelhof 1991 1,1 6,7 n.d. 1992 1,4 6,6 n.d. 1993 1,6 7 1,1 1994 1,8 7,2 n.d. 1995 1,9 8,2 n.d. 1996 1,8 8,3 n.d. 1997 1,9 8,6 n.d. 1998 1,9 8,8 0,9 1999 1,9 9,5 n.d. 2000 2,1 10,3 n.d. 2001 1,9 9,9 n.d. 2002 1,6 9,1 n.d. 2003 1,7 11,1 0,5 2004 3,3 11 0,4 2005 5 11,5 0,5 2006 6 11,8 0,6 2007 6,3 13,5 0,4 2008 6,6 14,5 0,4 2009 6,8 14,2 zamknięty 2010 7,3 15,0 zamknięty 2011 7,1 16,9 zamknięty 2012 7,1 18,2 zamknięty Źródło: Dane pochodzące z decyzji Komisji dotyczącej pomocy państwa NN 25/09 (ex N 167/09) – Niemcy – Finansowanie międzynarodowego portu lotniczego Berlin Brandenburg International (Dz.U. C 179 z 1.8.2009, s. 5), uzupełnione danymi ze sprawozdań rocznych FBB.

(13) W tym kontekście koncepcję jednego portu lotniczego dla obszaru Berlin-Brandenburgia omawiano bezpośrednio po ponownym zjednoczeniu Niemiec. Na podstawie prognoz dotyczących liczby pasażerów w portach lotniczych Berlina założono, że ze wzrostem natężenia w ruchu lotniczym można będzie skutecznie uporać się jedynie dzięki pojedynczemu portowi lotniczemu o odpowiedniej wielkości, wyposażonemu w najnowsze technologie.

(14) Plany utworzenia pojedynczego portu lotniczego w Berlinie zaczęto przygotowywać w styczniu 1992 r. W związku z powyższym w dniu 20 czerwca 1993 r. ogłoszono, że jako możliwe lokalizacje nowego portu lotniczego określono obszar na południe od Schönefeld, a także dwa inne miejsca (lotnisko Sperenberg i lotnisko Jüterborg Airfield). Lotnisk Tegel i Tempelhof nie uznano za potencjalnie odpowiednie z dwóch przyczyn: po pierwsze, z powodu niekorzystnego oddziaływania tych zlokalizowanych w obrębie miasta portów lotniczych na okolicznych mieszkańców (w szczególności ze względu na hałas) oraz, po drugie, ponieważ w żadnym przypadku nie jest możliwe rozbudowanie ich w wystarczającym stopniu, aby zmieścił się tam nowy pojedynczy berliński port lotniczy. W końcowej analizie wybrano Schönefeld, ponieważ znajduje się ono względnie blisko centrum miasta, aczkolwiek poza jego obrębem, a także odznacza się dobrymi połączeniami drogowymi i kolejowymi. W konsekwencji postanowiono rozbudować i zmodernizować istniejące lotnisko Schönefeld, przekształcając je w główny port lotniczy Berlina o nazwie Berlin-Brandenburg Willy Brandt („BER”), a zarazem zdecydowano o zamknięciu lotnisk Tegel i Tempelhof. Decyzję sformalizowano w porozumieniu podpisanym przez niemiecki rząd federalny oraz regiony Berlin i Brandenburgia w dniu 28 maja 1996 r.

(15) Udziałowcy BBF planowali realizację projektu BER poprzez prywatnego właściciela i operatora portu lotniczego. W 1997 r. postanowiono rozpocząć proces prywatyzacji, w ramach którego wszystkie udziały w BBF miały być sprzedane prywatnemu inwestorowi, a koncesja na prowadzenie portu lotniczego miała zostać udzielona przyszłemu nabywcy.

(16) Niemniej jednak istniejący udziałowcy BBF nie byli w stanie osiągnąć porozumienia z żadnym z oferentów. W rezultacie publiczni właściciele oświadczyli w 2003 r., że prywatyzacja nie powiodła się i że lotnisko BER zostanie zbudowane przez udziałowców publicznych (5).

3. OPIS ŚRODKÓW POMOCY I ICH KONTEKST

3.1. Umowa o kontroli i przeniesieniu zysków

(17) W dniu 6 sierpnia 1992 r. BBF i BFG podpisały umowę o kontroli i przeniesieniu zysków (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag). Pierwotnie umowa miała obowiązywać przez 5 lat, a po upływie tego okresu miała zostać automatycznie przedłużona na okres kolejnych 2 lat, o ile jedna ze stron nie zdecydowałaby się na jej wypowiedzenie z rocznym wyprzedzeniem. Podobna umowa została podpisana między BBF i FBS. Zgodnie z prawem niemieckim umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta między przedsiębiorstwem a jej jednostką zależną to umowa, na mocy której zarządzanie jednostką zależną podlega kontroli ze strony spółki dominującej, a jednostka zależna ma obowiązek przeniesienia swoich zysków i strat na spółkę dominującą. W praktyce w wyniku zawarcia takiej umowy zyski i straty spółki dominującej i jednostki zależnej są sumowane i podlegają odpowiedniemu opodatkowaniu. W wyniku zawarcia umowy o kontroli i przeniesieniu zysków między BBF i jej jednostkami zależnymi podmioty te stały się pojedynczym podatnikiem do celów podatku od osób prawnych.

(18) W 2003 r. w wyniku połączenia BBF i FBS prawa i obowiązki BBF wynikające z umowy o kontroli i przeniesieniu zysków zawartej z BFG w dniu 6 sierpnia 1992 r. zostały przeniesione na FBS. Co więcej, umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta między BBF i FBS przestała mieć jakiekolwiek znaczenie dla połączenia. W związku z tym wspomniana umowa nie będzie dalej brana pod uwagę w niniejszej decyzji.

(19) W praktyce umowa o kontroli i przeniesieniu zysków zawarta w dniu 6 sierpnia 1992 r. między BBF i BFG („umowa o kontroli i przeniesieniu zysków”) doprowadziła do zrównoważenia strat poniesionych w związku z działalnością lotniska Schönefeld zyskami z działalności lotniska Tegel, przynajmniej w niektórych latach.

(20) W rzeczywistości lotnisko Schönefeld przynosiło straty z działalności operacyjnej co najmniej do 2006 r., jak pokazuje poniższa tabela, w której przedstawiono wskaźniki EBITDA (6) i EBIT (7) lotniska z lat 2003–2006, na podstawie kosztów i dochodów bezpośrednio związanych z działalnością lotniska: Tabela 2 EBITDA i EBIT lotniska Schönefeld od 2003 do 2006 r. EBITDA/EBIT (mln EUR) 2003 2004 2005 2006 EBITDA […] (8) […] […] […] EBIT […] […] […] […]

(21) Niemniej słabe wyniki lotniska Schönefeld nie doprowadziły do zakwestionowania rentowności grupy obejmującej FBS, BFG i, do 2003 r., ich spółki holdingowej BBF („grupa FBS”). Grupa FBS odznaczała się stałą zdolnością do generowania wystarczających własnych zasobów finansowych lub pozyskiwania niezbędnego finansowania na rynku. Zgodnie z wiedzą Komisji grupa FBS pozyskała finansowanie publiczne ze źródeł zewnętrznych wyłącznie w odniesieniu do finansowania projektu BER i uzyskała na to zgodę Komisji (9).

(22) Sytuacja ta związana była w szczególności ze względnie dobrymi wynikami gospodarczymi lotniska Tegel, które ograniczyły negatywny wpływ, jaki na grupę FBS wywierały straty operacyjne lotniska Schönefeld. W latach 1990–2005 lotnisko Tegel, w przeciwieństwie do Schönefeld i Tempelhof, było nowoczesnym portem lotniczym, z którego korzystali główni międzynarodowi przewoźnicy świadczący pełny zakres usług na trasach do i z Berlina, a także było postrzegane jako najbardziej atrakcyjne lotnisko w aglomeracji berlińskiej, przynajmniej przez niektóre kategorie pasażerów i przewoźników lotniczych. Ponadto w latach 1990–2005 w Berlinie obserwowano tendencję wzrostową w odniesieniu do pasażerskiego ruchu lotniczego, co przyniosło korzyści grupie FBS jako całości.

(23) Jak wynika z tabeli 1, na lotnisku Tegel liczba pasażerów obsługiwanych w ciągu roku stale rosła w latach 90. i od 2004 r. W Schönefeld liczba pasażerów na rok znacznie zwiększyła się w pierwszej połowie lat 90. (z 1,1 mln do 1,9 mln pasażerów w latach 1991–1995), lecz była utrzymywała się na jednakowym poziomie w drugiej połowie tej dekady i zmalała w latach 2000–2003 (z 2,1 mln do 1,7 mln pasażerów rocznie). W latach 1991–2003 większa część wzrostu w natężeniu ruchu w Berlinie, w ujęciu bezwzględnym, została przejęta przez lotnisko Tegel, nie przez Schönefeld. Rzeczywiście, liczba pasażerów rocznie na lotnisku Schönefeld zwiększyła się w tym okresie o 600 000, podczas gdy na lotnisku Tegel wzrost ten wyniósł 4,4 mln W latach 2003–2012 ruch nasilał się stale na obu lotniskach: jak wynika z tabeli 1, ruch na lotnisku Schönefeld zwiększył się o 417 % (z 1,7 mln do 7,1 mln pasażerów rocznie), natomiast na Tegel wzrósł o 63 % (z 11,1 mln do 18,2 mln pasażerów rocznie). Inaczej niż w okresie 1991–2003, wzrost ruchu w ujęciu bezwzględnym został niemal po równo podzielony między oba lotniska, co w ujęciu względnym oznacza, że na lotnisku Schönefeld był on znacznie wyższy niż na Tegel.

3.2. Taryfy opłat lotniskowych na lotnisku Schönefeld

(24) W latach 90. grupa FBS starała się zachęcać przewoźników lotniczych do przenoszenia działalności z lotniska Tegel, które niemal osiągnęło limit przepustowości, na lotnisko Schönefeld, które było wykorzystywane w niepełnym stopniu (10). Celem było rozwiązanie problemu zagęszczenia ruchu na lotnisku Tegel, a zarazem optymalizacja wykorzystania przepustowości lotniska Schönefeld. W związku z tym skontaktowano się z przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z lotnisk Tegel i Tempelhof, a także z przewoźnikami, którzy nie byli jeszcze obecni w żadnym berlińskim porcie lotniczym. Kilku przewoźników wyraziło zainteresowanie, ale ostatecznie nie przeniosło się na lotnisko Schönefeld ze względów marketingowych, w szczególności ze względu na brak strategicznego najemcy (11) w tym porcie lotniczym. Ponadto tamtejsza infrastruktura nie była tak nowoczesna, jak na lotnisku Tegel, czego nie równoważyły atrakcyjne opłaty lotniskowe ani inne zachęty finansowe. Ogólnie rzecz biorąc podjęta wówczas próba przeniesienia części ruchu z lotniska Tegel do Schönefeld oraz przyciągnięcia do Schönefeld przewoźników poprzednio nielatających z Berlina w dużej mierze nie powiodła się. Znajduje to potwierdzenie w okoliczności, że, jak już wspomniano, w latach 1991–2003 ruch na lotnisku Tegel zwiększył się o 4,4 mln pasażerów, a w tym samym okresie w Schönefeld wzrósł on jedynie o 600 000 pasażerów.

(25) To dało asumpt do strategicznych rozważań nad najlepszym sposobem poprawy sytuacji ekonomicznej lotniska Schönefeld do czasu otwarcia nowego lotniska BER. Nie brano pod uwagę opcji tymczasowego zamknięcia lotniska. Rozważania strategiczne dotyczyły opłat lotniskowych oraz sposobu ich ustalenia w sposób przyciągający więcej ruchu.

(26) W Niemczech ceny usług infrastruktury lotniskowej świadczonych przewoźnikom lotniczym określa się zgodnie z taryfą opłat każdego portu lotniczego, publikowaną w Nachrichten für Luftfahrer, niemieckim dzienniku urzędowym poświęconym sprawom transportu lotniczego. Każdy port lotniczy przygotowuje swoją taryfę opłat oraz ma obowiązek zgłoszenia jej właściwym organom lotnictwa cywilnego w regionie (Land).

(27) Od 2003 r. na lotnisku Schönefeld stosowano różne taryfy opłat. Od dnia 1 sierpnia 2003 r. do dnia 30 sierpnia 2004 r. obowiązywała wspólna taryfa opłat dla lotnisk Tegel, Tempelhof i Schönefeld („taryfa z 2003 r.”). Taryfę tę postrzegano jako niewystarczająco atrakcyjną do zmotywowania przewoźników lotniczych do otwarcia nowych tras lub do zwiększenia częstotliwości lotów z i do Schönefeld.

(28) W tym kontekście w 2003 r. udziałowcy FBS zlecili firmie doradczej ([…] – „doradca”) opracowanie strategii, która mogłaby poprawić sytuację finansową lotniska Schönefeld do czasu otwarcia BER oraz którą można by szybko wdrożyć.

(29) Analiza przeprowadzona przez doradcę wykazała z różnych przyczyn potencjał znacznego zwiększenia ruchu lotniczego w Berlinie. Doradca oszacował, że obszar ciążenia Berlina obejmuje swoim zasięgiem do 10 mln potencjalnych pasażerów rocznie. Wskazał też serię czynników strukturalnych przyczyniających się do zwiększenia ruchu lotniczego. Głównymi czynnikami były obecność siedzib wielu dużych firm międzynarodowych, okoliczność, że Berlin jest największym miastem uniwersyteckim Niemiec i ośrodkiem „ruchu etnicznego” (12) oraz że w okresie bezpośrednio po 2000 r. był postrzegany jako rozwijająca się stolica i magnes turystyczny (13). Doradca wykazał również, że w porównaniu z portami lotniczymi innych stolic Berlin posiadał w 2003 r. nadal istotny potencjał wprowadzenia i rozwoju ruchu niskokosztowych przewoźników.

(30) W tym czasie ruch przewoźników niskokosztowych rozwijał się w całej Europie w dobrym tempie (14), a z różnych analiz wynikało, że był on generowany głównie przez nowych pasażerów, a zatem mógł stanowić dodatek do ruchu tradycyjnego. Doradca prognozował, że potencjał dodatkowego ruchu niskokosztowych przewoźników na lotnisku Schönefeld odpowiadał wzrostowi na poziomie od 600 000 do 900 000 dodatkowych pasażerów rocznie w krótkim horyzoncie czasowym, tj. od 2003 r. do 2005 r., oraz 300 000 dodatkowych pasażerów rocznie w średnim horyzoncie czasowym, tj. od 2005 r. do 2010 r.

(31) Ponadto doradca stwierdził, że wdrożenie strategii przyciągającej przewoźników niskokosztowych do Schönefeld wiązałoby się jedynie z ograniczoną adaptacją oraz nie wymagałoby żadnych wielkoskalowych inwestycji w infrastrukturę ani poważnych zmian w istniejącej infrastrukturze.

(32) Doradca zalecił zatem taką strategię („strategia przewoźników niskokosztowych”) i oraz wdrożenie jej poprzez połączenie zniżek za liczbę pasażerów od opłat lotniskowych oraz zachęt finansowych (15).

(33) Grupa FBS zdecydowała się na wprowadzenie w życie i realizację strategii przewoźników niskokosztowych i w związku z tym przyjęła nową taryfę opłat („taryfa z 2004 r.”). W przeciwieństwie do taryfy z 2003 r, taryfę z 2004 r. przygotowano specjalnie dla lotniska Schönefeld. Ta nowa taryfa, przyjęta w dniu 30 kwietnia 2004 r. i stosowana od dnia 1 maja 2004 r., przewidywała następujące rodzaje opłat: a) opłaty za start i lądowanie, w szczególności uzależnione od maksymalnej masy startowej statku powietrznego; b) opłaty pasażerskie, uzależnione od liczby pasażerów wylatujących i lotniska docelowego; c) opłaty postojowe, uzależnione od maksymalnej masy startowej statku powietrznego i czasu korzystania z miejsca postojowego.

(34) Taryfa obejmowała różne mechanizmy zachęt finansowych: a) „zniżka za liczbę pasażerów” – część opłat pasażerskich zwracano zależnie od liczby przewożonych pasażerów, zgodnie z następującymi zasadami: Tabela 3 Zniżki za liczbę pasażerów zgodnie z taryfą z 2004 r. Liczba pasażerów rocznie Stawka zwrotu % Ponad 50 000 5 Ponad 100 000 10 Ponad 150 000 15 Ponad 250 000 20 b) „zniżka wzrostowa”, obejmująca „zniżkę za nową trasę” i „zniżkę za częstotliwość”, których udzielano, odpowiednio, za otwarcie nowych tras z lotniska Schönefeld oraz za zwiększenie częstotliwości operacji na istniejących trasach z lotniska Schönefeld. Zniżka za nową trasę wynosiła 80 % Landegrundtarif (definiowanej jako suma opłat za start, lądowanie i pasażerskich naliczanych za odnośne operacje lotnicze) w pierwszym roku, 60 % in w drugim roku, 40 % w trzecim roku i 20 % w czwartym roku. Zniżka za częstotliwość wynosiła 60 % Landegrundtarif w pierwszym roku i 40 % w drugim roku. Dokładne warunki miała określać umowa dwustronna zawierana między FBS a przewoźnikiem lotniczym.

(35) Taryfę z 2004 r. zmieniono ponownie w lipcu 2005 r. W następstwie tej zmiany przewoźnicy lotniczy mogli uzyskać zniżkę za nową trasę w przypadku otwarcia nowych tras z berlińskiego systemu portów lotniczych, tj. tras z lotniskami docelowymi, które poprzednio nie posiadały bezpośrednich połączeń lotniczych z Berlinem. Wcześniej natomiast zniżki za nową trasę udzielano za otwarcie nowych tras z lotniska Schönefeld, nawet jeśli to samo lotnisko docelowe miało bezpośrednie połączenia z innymi berlińskimi portami lotniczymi.

(36) W dniu 19 stycznia 2006 r. przyjęto nową taryfę opłat („taryfa z 2006 r.”), która weszła w życie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2006 r. W porównaniu z taryfą z 2004 r. brakowało w niej zniżki za częstotliwość. Taryfa z 2006 r. przewidywała trzy różne podstawowe zachęty finansowe: „finansowanie wzrostu” (16), tj. zachętę związaną ze zwiększeniem liczby pasażerów lub tonażu towarów na operację lotniczą, „finansowanie nowej trasy” przyznawane z tytułu otwarcia nowego bezpośredniego połączenia między Berlinem a innym lotniskiem docelowym, oraz „zniżkę za liczbę pasażerów”.

(37) Zgodnie z taryfą z 2006 r., w przypadku otwarcia nowej trasy z Berlina przewoźnik musiał wybrać między finansowaniem nowej trasy a finansowaniem wzrostu. Wyboru należało dokonać przed otwarciem nowej trasy i ta jednorazowa decyzja była dla przewoźnika wiążąca.

(38) Finansowanie nowej trasy stanowiło zachętę na poziomie 80 % Landegrundtarif w pierwszym sezonie rozkładowym po otwarciu nowej trasy, 60 % w drugim sezonie, 40 % w trzecim sezonie, 20 % w czwartym sezonie i 10 % w piątym sezonie. Ponadto w przypadku rezygnacji z nowej trasy przed końcem piątego sezonu rozkładowego przewoźnicy lotniczy mieli obowiązek spłaty finansowania nowej trasy według następujących zasad: 60 % Landegrundtarif należnej za pierwszy sezon rozkładowy, 40 % za drugi sezon, 20 % za trzeci sezon, 10 % za czwarty sezon i 0 % za piąty sezon.

(39) Przewoźnicy kwalifikowali się do finansowania wzrostu, jeśli osiągali zwiększenie liczby przewożonych pasażerów lub tonażu transportowanych towarów w przeliczeniu na jedną operację lotniczą w porównaniu z poprzednim rokiem. Wysokość finansowania wzrostu obliczano na podstawie poziomu osiągniętego wzrostu, zgodnie z wzorem podanym w taryfie, i przeliczano na zniżki od opłat lotniskowych malejące z czasem. Maksymalny okres finansowania wzrostu wynosił pięć lat.

(40) „Zniżka za liczbę pasażerów” z kolei została jedynie minimalnie zmodyfikowana i rozszerzona w porównaniu z taryfą z 2004 r. Zgodnie z taryfą z 2006 r. zniżka za liczbę pasażerów, od tego czasu zwana „finansowaniem liczby pasażerów”, polegała na proporcjonalnym zwrocie opłat za start i lądowanie, a także pasażerskich, zależnie od liczby przewożonych pasażerów. Stopy zwrotu były następujące: Tabela 4 Finansowanie liczby pasażerów: zniżki w ramach taryfy z 2006 r. Liczba pasażerów rocznie Stawka zwrotu % Ponad 50 000 5 Ponad 100 000 10 Ponad 250 000 15 Ponad 500 000 20 Ponad 1 mln 30 Ponad 2 mln 40

3.3. Indywidualne umowy między FBS a niektórymi przewoźnikami

3.3.1. Przyjęcie przez easyJet roli strategicznego najemcy w Schönefeld

(41) W 2003 r., w kontekście wdrożenia strategii przewoźników niskokosztowych na lotnisku Schönefeld, grupa FBS podjęła negocjacje z przedsiębiorstwem easyJet Airline Company Ltd. („easyJet”), która poszukiwała lokalizacji dla swojej nowej bazy w Europie kontynentalnej. W zamian za atrakcyjne opłaty lotniskowe i inne zachęty finansowe, easyJet zaproponował, że na lotnisku Schönefeld w pierwszym roku działalności przedsiębiorstwa w tym porcie lotniczym będą bazować cztery samoloty (2004 r.), sześć samolotów w drugim roku i dodatkowy samolot w każdym roku od 2006 do 2009 r. Według Niemiec grupa FBS uznała to za okazję przyciągnięcia przewoźnika niskokosztowego o ugruntowanej pozycji jako strategicznego najemcy na lotnisku Schönefeld.

(42) Dnia 19 grudnia 2003 r. FBS i easyJet zawarły umowę („umowa z easyJet z 2003 r.”) na przedstawionych powyżej warunkach. W umowie określono specjalny system opłat dla easyJet, różniący się od stosowanej taryfy opłat. W systemie tym wysokość opłat ustalano wyłącznie na podstawie liczby pasażerów wylatujących. Co więcej, wprowadzono system zniżek uzależnionych od liczby dodatkowych pasażerów przewiezionych przez easyJet w ciągu danego roku w porównaniu z poprzednim rokiem. Ten szczególny system zniżek włączono następnie do taryfy z 2006 r. pod nazwą „finansowanie wzrostu” (zob. motywy 36–39). Ponadto FBS i easyJet uzgodniły finansowanie nowych tras w postaci jednorazowej premii w wysokości […] EUR za każdą nową dzienną rotację wprowadzoną przez easyJet. Niemniej w 2004 r. zaprzestano dokonywania płatności w ramach tego systemu. W sumie na jego podstawie udzielono wsparcia na 19 nowych dziennych rotacji utworzonych przez easyJet.

(43) FBS i easyJet pierwotnie zawarły umowę na okres 10 lat, przy czym easyJet miał możliwość przedłużenia jej o kolejne 10 lat. W dniu 11 września 2007 r. jednakże FBS i easyJet zawarły umowę zmieniającą („umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r.”), w której zmodyfikowano okres obowiązywania i inne warunki pierwotnej umowy. Zgodnie z umową zmieniającą umowa z easyJet z 2003 r., z późniejszymi zmianami, miała wygasnąć wraz z otwarciem BER, wówczas planowanym na 2011 r. W zakresie opłat lotniskowych umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r. zawierała „dynamiczne odniesienie” do ogólnej taryfy opłat lotniskowych (17), w związku z którym taryfa opłat stosowana na lotnisku Schönefeld, nawet gdyby została zmieniona przez FBS po zawarciu umowy, każdorazowo miałaby zastosowanie do easyJet.

(44) Ruch generowany przez easyJet na lotnisku Schönefeld rósł bardzo szybko w latach 2003–2006; przewoźnikowi udało się nawet zwiększyć liczbę samolotów bazujących w Schönefeld szybciej niż określała to umowa z FBS. W rezultacie w 2006 r. lotnisko Schönefeld stało się największą bazą easyJet poza Zjednoczonym Królestwem.

(45) Ilustruje to tabela 5, w której przedstawiono rozwój ruchu easyJet na lotnisku Schönefeld (zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i jako odsetek całkowitej liczby pasażerów w Schönefeld) w latach 2004–2010. Tabela 5 Rozwój ruchu easyJet w Schönefeld w latach 2004–2010 Wzrost liczby pasażerów easyJet 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 easyJet 1 003 387 2 355 251 2 811 568 2 921 241 3 218 851 2 887 114 2 971 263 Pasażerowie easyJet jako odsetek całkowitej liczby pasażerów w Schönefeld 30 % 46 % 46 % 46 % 48 % 42 % 41 %

3.3.2. Wejście innych przewoźników lotniczych na lotnisko Schönefeld

(46) Oprócz wprowadzenia easyJet jako strategicznego najemcy, grupa FBS podjęła kroki w celu przyciągnięcia innych przewoźników niskokosztowych. FBS zdołała zawrzeć indywidualne umowy z następującymi przewoźnikami niskokosztowymi: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”), a także Aer Lingus Limited („Aer Lingus”), który do celów niniejszej decyzji będzie traktowany jako przewoźnik niskokosztowy (18).

(47) W przypadku Ryanair i Germanwings zawarto po dwie kolejne umowy, jedną w 2003 r. i jedną w 2004 r.

(48) Umowy z przewoźnikami Ryanair, Volare i V-Bird, a także pierwszą umowę z Germanwings, zawarto przed przyjęciem i datą wejścia w życie taryfy z 2004 r. (zob. motyw 33). W umowach tych określono trasy, które miały być obsługiwane z Schönefeld, i odnośne częstotliwości. Przewidziano w nich zachęty finansowe w postaci płatności, ustalonych specjalnie dla każdego przewoźnika, które negocjowano w celu przekonania tych przewoźników do rozpoczęcia lub rozszerzenia działalności na lotnisku Schönefeld bez oczekiwania na przyjęcie nowej taryfy opłat obejmującej zachęty finansowe. Płatności uzależniono od wykonania przez przewoźnika lotniczego co najmniej określonego odsetka rozkładowych lotów odpowiadającego operacjom określonym w umowie (19). Pierwsza umowa z Ryanair przewidywała wypłacenie […] mln EUR w ciągu jednego roku (czas trwania umowy). W umowach V-Bird i Volare przewidziano płatności w kwocie […] mln EUR w ciągu trzech lat, w podziale na malejące raty roczne. W pierwszej umowie z Germanwings ustalono płatność w postaci malejącej zniżki od odnośnych opłat lotniskowych w okresie trzech lat, a także finansowanie przez FBS działań marketingowych na kwotę […] EUR rocznie.

(49) Pozostałe umowy, zawarte z chwilą wejścia w życie taryfy z 2004 r. lub później, zostały sporządzone co do istoty w oparciu o te same zasady. W nich również określono trasy, które miały być obsługiwane z lotniska Schönefeld, i odnośne częstotliwości, a zatem umożliwiały one przedmiotowym przewoźnikom korzystanie z różnych zachęt finansowych. Zawierały one jednak „dynamiczne odniesienie” do ogólnej taryfy opłat lotniskowych, w związku z którym taryfa opłat stosowana na lotnisku Schönefeld, nawet gdyby została zmieniona przez FBS po zawarciu umowy, każdorazowo miałaby zastosowanie do danego przewoźnika (20). W umowach znajdowały się klauzule, zgodnie z którymi przyznanie niektórych zachęt ustalonych w odnośnej taryfie było uzależnione od wykonania przez przewoźnika lotniczego co najmniej określonego odsetka lotów rozkładowych odpowiadającego operacjom określonym w umowie. Ponadto niektóre z tych umów stanowiły, że FBS udzieli dotacji na pokrycie części kosztów marketingu odnośnych przewoźników lotniczych. Przykładowo, porozumienie z Norwegian Air Shuttle przewidywało jednorazowe wypłacenie przez FBS kwoty […] EUR na sfinansowanie uzasadnionych kosztów marketingowych ponoszonych przez przewoźnika. Przewoźnikom Aer Lingus i Icelandair zaoferowano także jednorazowe dotacje w wysokości, odpowiednio, […] EUR i […] EUR, na pokrycie części ich kosztów marketingowych.

(50) W poniższej tabeli przedstawiono przegląd okresów obowiązywania poszczególnych umów. Tabela 6 Okresy obowiązywania umów między FBS a poszczególnymi przewoźnikami niskokosztowymi Przewoźnik/Umowa Data zawarcia umowy Okres, w którym umowa miała obowiązywać (21) Ryanair (pierwsza umowa) 31 marca 2003 r. 1 maja 2003 r. – 30 kwietnia 2004 r. Ryanair (druga umowa) 28 kwietnia 2004 r. 1 maja 2003 r. – 30 kwietnia 2008 r. Germanwings (pierwsza umowa) 14 października 2003 r. (22) 26 października 2003 r. – 31 października 2006 r. Germanwings (druga umowa) 23 grudnia 2004 r. 1 maja 2004 r. – 30 kwietnia 2008 r. Volare 22 października 2003 r. (23) 26 października 2003 r. – 31 marca 2007 r. (24) V-Bird 3 listopada 2003 r. (25) 3 listopada 2003 r. – 3 listopada 2007 r. (26) Icelandair 6 czerwca 2004 r. 6 czerwca 2004 r. – 31 marca 2009 r. Norwegian Air Shuttle 17 maja 2004 r. 29 marca 2004 r. – 31 marca 2009 r. Aer Lingus 13 maja 2004 r. 30 marca 2004 r. – 31 marca 2009 r.

(51) W tabeli 7 poniżej przedstawiono rozwój ruchu odnośnych przewoźników lotniczych na lotnisku Schönefeld w latach 2003–2010. Tabela 7 Wzrost liczby pasażerów przewoźników niskokosztowych objętych dochodzeniem, lata 2003–2010 Wzrost liczby pasażerów przewoźników z indywidualnymi umowami, lata 2003–2010 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Germanwings 71 925 341 980 826 842 1 249 903 1 393 362 1 284 424 1 255 248 1 197 054 Ryanair 190 635 239 025 227 168 358 340 444 956 756 731 1 193 959 1 386 332 Norwegian Airshuttle — 35 381 59 035 102 682 169 376 191 742 204 508 221 237 Aer Lingus — 31 992 96 991 119 750 133 014 142 728 133 670 123 269 Icelandair — 7 000 12 937 15 395 20 027 21 582 9 655 8 609 Volare 19 240 138 828 — — — — — — V-Bird 10 978 95 925 — — — — — — Łączny udział tych przewoźników w ruchu pasażerskim na Schönefeld 17 % 26 % 24 % 30 % 34 % 36 % 41 % 40 %

(52) Ogólnie rzecz biorąc, wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych poskutkowało bardzo szybkim zwiększeniem ruchu na lotnisku Schönefeld. Istotnie, jak pokazano w tabeli 1, w porównaniu z 2003 r. w 2004 r. liczba pasażerów prawie się podwoiła, wzrastając z 1,7 mln do 3,3 mln W kolejnych latach nadal szybko rosła, osiągając 5 mln w 2005 r. i 6 mln w 2006 r. W latach 2003–2009 liczba pasażerów zwiększyła się czterokrotnie.

3.4. Terminal B i dzierżawa lokali w tym terminalu przez easyJet

(53) Na lotnisku Schönefeld Terminal B i Terminal A są ze sobą fizycznie połączone i razem tworzą Terminal Północny lotniska. Pod względem przepustowości Terminal B jest jednym z najmniejszych terminali na lotnisku Schönefeld. Większość pasażerów i przewoźników lotniczych obsługuje się w Terminalu A, który jest znacznie większy. Jedyne funkcje, którym służy Terminal B, to odprawa pasażerów i bagażu, a także kontrole bezpieczeństwa, którym podlegają pasażerowie. Pozostałe części procesu obsługi pasażerów (oczekiwanie na odlot, przygotowanie do wejścia na pokład i samo wejście na pokład) odbywają się w Terminalu A. Do niego przybywają również wszyscy pasażerowie i całość bagażu.

(54) Przewidując znaczny dodatkowy ruch do obsłużenia w wyniku umowy z easyJet z 2003 r., w marcu 2004 r. grupa FBS zawarła kolejną umowę z tym przewoźnikiem. W umowie tej („umowa najmu z easyJet z 2004 r.”) grupa FBS udzieliła przedsiębiorstwu easyJet wyłącznego prawa do użytkowania punktów odpraw i pomieszczeń dla załogi w Terminalu B lotniska Schönefeld, z tytułu którego uzgodnione opłaty za najem miały być dokonywane osobno od opłat lotniskowych. Ponadto umowa zapewniała easyJet prawa do eksponowania marki w określonych obszarach terminalu.

(55) W latach 2004–2007 easyJet wynajmował ok. […] m2 powierzchni biurowej i punktów odprawy, tj. […] % całkowitej powierzchni użytkowej Terminalu B. Od lutego 2008 r. easyJet przeniósł się do osobnego biura i obecnie użytkuje jedynie […] m2 powierzchni biurowej w Terminalu B.

(56) Otwarte obszary Terminalu B, w tym sale i korytarze oraz znajdująca się w nim kawiarnia, mogą być używane również przez pasażerów innych przewoźników niż easyJet, gdyż Terminal A i Terminal B nie są od siebie fizycznie oddzielone.

(57) Obsługa pasażerów w Terminalu B różni się od obsługi w innych terminalach rozwiązaniem technicznym zastosowanym w wyposażeniu bezpieczeństwa systemu obsługi bagażu. System używany w Terminalu B ma wbudowane urządzenie rentgenowskie do kontroli bagażu. W Terminalu A bagaż jest prześwietlany ręcznie, kiedy pasażerowie wchodzą do obszaru odprawy. Niemcy są zdania, że techniczna skuteczność urządzenia używanego w Terminalu B jest równoważna skuteczności systemu obsługi bagażu w Terminalu A.

3.5. Środki objęte formalnym postępowaniem wyjaśniającym

(58) Formalnym postępowaniem wyjaśniającym objęto następujące środki: — umowa o kontroli i przeniesieniu zysków („środek 1”), jako potencjalnego beneficjenta której w decyzji o wszczęciu postępowania zidentyfikowano FBS, — uzgodnienia w sprawie opłat zawarte w umowie z easyJet z 2003 r. („środek 2”), jako potencjalnego beneficjenta których zidentyfikowano easyJet, — warunki, w tym zniżki od opłat lotniskowych i różne zachęty finansowe, oferowane różnym przewoźnikom niskokosztowym w umowach wyszczególnionych w tabeli 6 powyżej (dalej zwane zbiorczo „środkiem 3”), jako potencjalnego beneficjenta których zidentyfikowano Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus i Icelandair, — umowa najmu z easyJet z 2004 r. („środek 4”), jako potencjalnego beneficjenta której zidentyfikowano easyJet.

4. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

4.1. Środek 1: umowa o kontroli i przeniesieniu zysków

(59) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważyła, że lotnisko Schönefeld od pewnego czasu, a także w momencie podjęcia decyzji, generowało straty. Stwierdziła także, że równoważenie tych strat zyskami uzyskiwanymi przez BFG miało kluczowe znaczenie dla utrzymania działalności FBS. Komisja doszła do wstępnego wniosku, że to subsydiowanie skrośne, wynikające z umowy o kontroli i przeniesieniu zysków, przyniosło grupie FBS korzyść gospodarczą, której to przedsiębiorstwo nie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych. Komisja wyraziła opinię, że wspomniana korzyść gospodarcza miała charakter selektywny, gdyż dotyczyła tylko jednego przedsiębiorstwa, a zatem zakłócała konkurencję i wpływała na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(60) Ponadto Komisja doszła do wstępnego wniosku, że wspomniana korzyść gospodarcza była finansowana z zasobów państwowych, a zatem możliwe jest jej przypisanie państwu. W odniesieniu do zasobów państwowych Komisja podkreśliła, że FBS jest przedsiębiorstwem publicznym, którego udziałowcami są niemiecki rząd federalny i dwa niemieckie regiony (Länder), oraz że 8 z 12 członków jego rady nadzorczej to przedstawiciele niemieckich organów publicznych. Komisja stanęła zatem na stanowisku, że zasoby FBS należy postrzegać jako zasoby państwowe. W odniesieniu do możliwości przypisania środka 1 państwu Komisja podkreśliła w szczególności charakter działalności FBS, zauważając, że porty lotnicze odgrywają zasadniczą rolę w szeregu obszarów polityki publicznej oraz że organy publiczne zazwyczaj uczestniczyły w procesie decyzyjnym, w przypadkach gdy operator portu lotniczego podejmował decyzje wpływające na długoterminowy rozwój takiej infrastruktury.

(61) Komisja stwierdziła zatem, że omawiany środek może stanowić pomoc państwa. Wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności takiej możliwej pomocy z rynkiem wewnętrznym, zwłaszcza na podstawie wyłączenia, o którym mowa w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Pod tym względem Komisja zauważyła, że gdyby omawiany środek sklasyfikowano jako pomoc państwa, stanowiłby on pomoc operacyjną, że nie wydawał się on konieczny i proporcjonalny dla osiągnięcia celu polityki publicznej i że nie łączył się on z procesem restrukturyzacji. Komisja wyraziła również wątpliwości co do zgodności środka z art. 106 ust. 2 TFUE, zauważając brak informacji ze strony władz niemieckich, że powierzyły one grupie FBS świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja odniosła się również do pkt 34 i 35 Wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (27) („wytyczne dotyczące lotnictwa”), zgodnie z którymi eksploatację portu lotniczego można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym tylko w wyjątkowych okolicznościach.

4.2. Środek 2: umowa z easyJet z 2003 r.

(62) Komisja wskazała w decyzji o wszczęciu postępowania, że opłaty lotniskowe uiszczane przez easyJet były znacznie niższe niż opłaty wynikające z obowiązującej taryfy opłat. Co więcej, Komisja podkreśliła, że podczas gdy zachęty finansowe przyznane innym przewoźnikom niskokosztowym na lotnisku Schönefeld określano każdorazowo w oparciu o obowiązującą taryfę opłat, umowa z easyJet z 2003 r. nie zawierała takiego „dynamicznego” odniesienia do taryfy. Komisja wyraziła zatem wstępną opinię, że umowa z easyJet z 2003 r. mogła zapewniać selektywną korzyść przedsiębiorstwu easyJet, co, jak się wydaje, zakłócało konkurencję i wpływało na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(63) Komisja wstępnie stwierdziła także, że środek ten był finansowany z zasobów państwowych oraz że było możliwe przypisanie go państwu, w tym na podstawie argumentów podsumowanych powyżej w odniesieniu do środka 1, mających zastosowanie także do środka 2. Poza podniesieniem tych argumentów Komisja wskazała również, że zawarcie takich umów, jakie podpisano z easyJet i innymi przewoźnikami niskokosztowymi prawdopodobnie wymagało zatwierdzenia przez radę nadzorczą, w której większość stanowili przedstawiciele niemieckich organów publicznych. Komisja zauważyła również, że program zniżkowych opłat wprowadzony przez FBS musiał być zatwierdzony przez brandenburskie Ministerstwo Rozwoju Miast, Mieszkalnictwa i Transportu. Uznano to za dodatkowe potwierdzenie możliwości przypisania państwu środka 2 (a także środka 3). Komisja odnotowała również, że premier regionu Brandenburgia był członkiem rady nadzorczej FBS, natomiast Ministerstwo Rozwoju Miast, Mieszkalnictwa i Transportu podlegało temu urzędowi.

(64) Ponadto Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, gdyby sklasyfikowano go jako pomoc państwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady określone w wytycznych dotyczących lotnictwa.

4.3. Środek 3: umowy z poszczególnymi innymi przewoźnikami niskokosztowymi

(65) Komisja zauważyła w decyzji o wszczęciu postępowania, że tylko niektórzy przewoźnicy skorzystali z programu zniżek wprowadzonego na lotnisku Schönefeld w celu promowania intensyfikacji ruchu i podkreśliła brak przejrzystości wspomnianego programu zniżek. Komisja zaznaczyła, że niektóre z umów objętych dochodzeniem zawarto w czasie, gdy obowiązująca taryfa opłat nie przewidywała zniżek oraz że taryfę z 2004 r. przygotowano specjalnie z myślą o zapewnieniu podstawy prawnej ex post dla takich uzgodnień. Zdaniem Komisji program zniżek włączony do taryfy z 2004 r. nie mógł w sposób ważny wejść w życie, gdyż taryfa z 2004 r. została zatwierdzona przez właściwy organ jedynie pod warunkiem zgłoszenia Komisji uzgodnień w sprawie zniżek, natomiast do takiego zgłoszenia nie doszło (28). W świetle tych ustaleń Komisja wstępnie wyraziła opinię, że omawiane umowy mogły zapewnić selektywną korzyść odnośnym przewoźnikom lotniczym. Ponadto Komisja uznała, że taka korzyść gospodarcza wydawała się zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(66) W odniesieniu do zaangażowania zasobów państwowych w środek 3 i możliwości przypisania tego środka państwu Komisja wysunęła te same argumenty, co w przypadku umowy z easyJet z 2003 r.

(67) I wreszcie Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności omawianych umów z rynkiem wewnętrznym, gdyby sklasyfikowano je jako pomoc państwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady określone w wytycznych dotyczących lotnictwa.

4.4. Środek 4: umowa najmu z easyJet z 2004 r.

(68) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przytoczyła wyrok sądu krajowego w Poczdamie (Landgericht Potsdam) (29) w odniesieniu do umowy między FBS a przedsiębiorstwem easyJet dotyczącej użytkowania Terminalu B na lotnisku Schönefeld. Sąd krajowy stwierdził, że przedsiębiorstwu easyJet udzielono wyłącznego prawa do korzystania z całego terminalu na lotnisku Schönefeld („Terminal B”) oraz że terminal ten musieli opuścić wszyscy przewoźnicy lotniczy, którzy korzystali z niego poprzednio. Terminal ten odróżniał się od pozostałych terminali lotniska Schönefeld pod szeregiem względów. Pozostałe terminale nie były np. wyposażone w wielowarstwowy system transportu bagażu, umożliwiający szybszą jego obsługę niż w przypadku jednowarstwowego systemu transportu.

(69) Komisja wspomniała również, że sąd krajowy wskazał na brak uzasadnienia dla udzielenia przewoźnikowi easyJet wyłącznego prawa, zwłaszcza ze względu na okoliczność, że inni przewoźnicy lotniczy obecni na lotnisku Schönefeld obsługiwali równie wielu pasażerów i równie wiele tras z Schönefeld, co easyJet. Ponadto Komisja wyraziła opinię, że kwota […] EUR naliczana przez grupę FBS przedsiębiorstwu easyJet jako miesięczny czynsz najmu była niższa od czynszu rynkowego.

(70) Komisja przyjęła zatem wstępny pogląd, że umowa najmu z easyJet z 2004 r. mogła zapewniać temu przewoźnikowi selektywną korzyść. Ponadto Komisja uznała, że taka korzyść gospodarcza wydawała się zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(71) W odniesieniu do zaangażowania zasobów państwowych w środek 4 i możliwości przypisania tego środka państwu Komisja wysunęła te same argumenty, co w przypadku umowy z easyJet z 2003 r.

(72) I wreszcie Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, gdyby sklasyfikowano go jako pomoc państwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę zasady określone w wytycznych dotyczących lotnictwa w zakresie pomocy na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych.

5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

5.1. Air France

(73) Według Air France obniżone opłaty naliczane przez FBS w Schönefeld nie stanowią narzędzia polityki ogólnej, gdyż w tym przypadku wbrew wymogom nie podano informacji do wiadomości publicznej. Ponadto czas trwania umowy z easyJet z 2003 r. (20 lat) stał w sprzeczności z praktyką decyzyjną Komisji. Długoterminowe wsparcie finansowe nie mogło być obiektywnie uzasadnione oraz nie można było wykazać efektu zachęty.

(74) W odniesieniu do korzystania przez easyJet z Terminalu B, Air France wyraziła pogląd, że był to jedyny terminal, którego użycie zastrzeżono wyłącznie dla jednego przewoźnika lotniczego. Umowa najmu z easyJet z 2004 r. nie była przedmiotem żadnego postępowania przetargowego. Przedsiębiorstwo easyJet było jedynym przewoźnikiem lotniczym zdolnym oferować wygodną i niezawodną usługę dostawy bagażu na lotnisku Schönefeld.

5.2. Lufthansa

(75) Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa”) stwierdziła w swoich uwagach, że rozwój biznesowy trzech berlińskich portów lotniczych (Tegel, Schönefeld i Tempelhof) był niezwykle pozytywny i że w ciągu ostatnich trzech lat stosunek zysku do obrotu wynosił ok. […] %. Lufthansa wyraziła opinię, że lotnisko Schönefeld było subsydiowane przez przewoźników lotniczych operujących z lotniska Tegel.

5.3. Germania

(76) Germania Fluggesellschaft mbH („Germania”) wyraziła pogląd, że korzyści zapewniane lotnisku Schönefeld w wyniku umowy o kontroli i przeniesieniu zysków zawartej między FBS i BFG były finansowane przez pasażerów korzystających z lotniska Tegel. Według przedsiębiorstwa Germania sposób obliczania opłat oraz powiązania między przewoźnikami obsługującymi lotniska Schönefeld i Tegel, jej zdaniem równoznaczne zmowie, skutkowały subsydiowaniem skrośnym. Germania stwierdziła, że grupa FBS nie postępowała jak prywatny inwestor w zakresie równoważenia strat. Uznała za nieprawdopodobne, aby operacje mogły pokryć koszty ponoszone przez FBS na lotnisku Schönefeld.

(77) Germania wyraziła opinię, ze przewoźnicy lotniczy na lotnisku Schönefeld otrzymywali pomoc operacyjną na podstawie indywidualnych umów dotyczących opłat lotniskowych. Dodała, że taryfa z 2004 r. nie została ani zatwierdzona, ani opublikowana.

(78) Germania stwierdziła, że czynsz naliczany easyJet za korzystanie z Terminalu B nie odpowiadał normalnej stawce rynkowej. Było to równoznaczne z preferencyjnym traktowaniem i pomocą państwa. Wyłączne użytkowanie całego terminalu pozwoliło easyJet na świadczenie bardziej efektywnej usługi, podczas gdy inni przewoźnicy lotniczy nie mieli tej możliwości.

5.4. DBA

(79) Według DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA”), przewoźnika niskokosztowego kontrolowanego przez Air Berlin aż do czasu zakończenia działalności w 2008 r., konkurencja cenowa na berlińskim rynku transportu lotniczego była szczególnie silna. Środowisko stało się jeszcze bardziej konkurencyjne wraz z wdrożeniem na lotnisku Schönefeld strategii niskokosztowych przewoźników lotniczych, w szczególności po wejściu Germanwings i easyJet. Wywarło to presję na przewoźników operujących z lotniska Tegel, zwłaszcza na innych niskokosztowych przewoźników lotniczych, takich jak Air Berlin/DBA.

(80) Przedsiębiorstwo DBA wyraziło pogląd, że czynszu płaconego przez easyJet za Terminal B nie można uznać za odpowiadający normalnej stawce rynkowej. Ponadto wyłączne korzystanie z urządzeń do obsługi bagażu w Terminalu B stanowiło preferencyjne traktowanie i pomoc państwa.

5.5. Stowarzyszenie Europejskich Linii Lotniczych

(81) Stowarzyszenie Europejskich Linii Lotniczych („AEA”), reprezentujące interesy przewoźników europejskich, uważa, że subsydiowanie skrośne między lotniskami Tegel i Schönefeld, a także między członkami AEA operującymi głównie z lotniska Tegel a subsydiowanymi przewoźnikami lotniczymi konkurującymi z nimi i bazującymi na lotnisku Schönefeld, stanowiło dyskryminację. Według AEA bez tego zakłócającego konkurencję subsydiowania skrośnego działalność przewoźników lotniczych operujących z lotniska Schönefeld nie byłaby ekonomicznie opłacalna, a opłaty na lotnisku Tegel mogłyby być znacznie niższe. Ponieważ lotniska Tegel i Schönefeld są położone blisko siebie, z publicznego punktu widzenia subsydiowanie nie było potrzebne.

(82) AEA argumentowało ponadto, że środków, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, nie można było obiektywnie uzasadnić, zniżki i zachęty miały bowiem charakter arbitralny i dyskryminacyjny, a zatem były niezgodne z wytycznymi dotyczącymi lotnictwa.

5.6. Germanwings

(83) Przewoźnik Germanwings argumentował, że grupa FBS zawsze zachowywała się w stosunku do niego tak, jak zachowałby się prywatny inwestor. Zaznaczył, że pomimo stopniowego wycofywania zniżek rozbudował swoją siatkę połączeń z lotniska Schönefeld. Przewoźnik Germanwings stwierdził, że był przekonany o zgodności z prawem swoich ustaleń z FBS, zwłaszcza że trzy berlińskie lotniska stanowiły jednolity system portów lotniczych.

(84) Zaznaczył, że nie uważał portów lotniczych w Hamburgu, Dreźnie, Lipsku ani Lubece (30) za odpowiednie konkurencyjne alternatywy dla lotniska Schönefeld, ponieważ obsługiwał głównie niemieckie trasy krajowe. Biorąc pod uwagę krótkie czasy lotu na trasach krajowych, wspomniane porty lotnicze były położone zbyt daleko od Berlina, aby stanowić odpowiedni substytut dla lotniska Schönefeld.

(85) Przewoźnik Germanwings stwierdził ponadto, że wynajęcie Terminalu B przedsiębiorstwu easyJet było sprzeczne z przepisami antymonopolowymi i dotyczącymi pomocy państwa, ponieważ easyJet nie było w żaden sposób zaangażowane w finansowanie Terminalu B, a poza tym terminal ten został wynajęty bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania przetargowego. Co więcej, czynsz był zbyt niski biorąc pod uwagę, że Terminal B, w przeciwieństwie do Terminali A i C, miał nowoczesne urządzenia do obsługi bagażu.

5.7. Port lotniczy w Lubece

(86) Port lotniczy w Lubece poinformował, że nie zauważył żadnego niekorzystnego wpływu strategii handlowej FBS na rynek.

5.8. Ryanair

(87) Ryanair wyraził opinię, że w odniesieniu do lotów na trasach krótkich i średnich nie było konkurencji między portami lotniczymi w Dreźnie, Hamburgu i Lubece z jednej strony i w Schönefeld z drugiej. Odległość między Schönefeld a Dreznem, Hamburgiem i Lubeką była zbyt wielka, aby taka konkurencja była możliwa. Umowa dotycząca lotniska Schönefeld nie miała zatem wpływu na pozostałe z wymienionych portów lotniczych.

(88) Ryanair stwierdził, że opłaty, które uiszczał na lotnisku Schönefeld, były identyczne z opłatami określonymi w taryfie, które z kolei były zgodne ze standardową praktyką w sektorze. Umowa z FBS była podobna do umów zawartych z szeregiem prywatnych portów lotniczych i zostałaby zawarta w ten sam sposób przez inwestora prywatnego. Ryanair przedstawił badanie przygotowane przez firmę doradczą ([…]), w którym przeanalizowano uzgodnienia umowne między Ryanair a FBS. Na podstawie analizy porównawczej lotniska Schönefeld z portami lotniczymi w Liverpoolu i Luton, firma doradcza doszła do wniosku, że zachowanie FBS w stosunku do przewoźnika Ryanair odpowiadało zachowaniu, jakiego można by oczekiwać od prywatnego inwestora.

(89) Ryanair argumentował także, że Berlin, podobnie jak Londyn i Mediolan, to ważny europejski ośrodek gospodarczy i administracyjny, a zatem ważny cel podróży w Europie. Przewoźnicy lotniczy operujący w Berlinie mogli zatem spodziewać się wystarczającej liczby pasażerów pragnących polecieć do tego miasta.

5.9. easyJet

(90) W odniesieniu do umowy z easyJet z 2003 r., przedsiębiorstwo easyJet argumentowało, że inwestor prywatny działający w sytuacji takiej, jak FBS, także przyjąłby strategię tego rodzaju. Rzeczywiście, środek ten zapewnił FBS znaczny wzrost liczby pasażerów i poprawę wyników rocznych.

(91) Przedsiębiorstwo easyJet stwierdziło także, że istnienie indywidualnego porozumienia w sprawie opłat między FBS a easyJet niekoniecznie oznaczało przyznanie dyskryminujących zniżek. Wyraziło opinię, że inny przewoźnicy lotniczy stawiający przed sobą podobne cele w zakresie wzrostu zostaliby potraktowani dokładnie tak samo jak easyJet. W każdym razie zniżki były uzasadnione korzyściami skali zapewnianymi przez przedsiębiorstwo easyJet, które odpowiadało za znaczny odsetek pasażerów na lotnisku Schönefeld i wniosło nieproporcjonalnie duży wkład w poprawę wyników FBS.

(92) W odniesieniu do użytkowania Terminalu B, przedsiębiorstwo easyJet zauważyło, że terminal ten nie został oddzielony od reszty lotniska. W rzeczywistości obszar wynajmowany przez easyJet obejmował osobny obszar odpraw oraz powiązaną przestrzeń biurową w Terminalu Północnym lotniska Schönefeld. Większa jego część była ogólnodostępna i wykorzystywana była również przez pasażerów innych przewoźników. W momencie gdy podpisywano umowę z easyJet Terminal B dysponował wystarczającą niewykorzystaną przepustowością, a zatem pozostali przewoźnicy lotniczy nie byli w żaden sposób poszkodowani. Przedsiębiorstwo easyJet podkreśliło, że odkąd rozpoczęła działalność na lotnisku Schönefeld w 2004 r. było przewoźnikiem lotniczym obsługującym zdecydowanie największą liczbę pasażerów. W związku z tym wyłączne użytkowanie niektórych części Terminalu B przez easyJet było obiektywnie uzasadnione.

(93) Ponadto przedsiębiorstwo easyJet stwierdziło, że system obsługi bagażu w Terminalu B jedynie odzwierciedlał powszechnie spotykane standardy techniczne i nie zapewniał jej żadnej przewagi nad innymi przewoźnikami lotniczymi.

(94) W odniesieniu do wartości rynkowej Terminalu B, przedsiębiorstwo easyJet stwierdziło, że płacony przez nie czynsz był wyższy od stawki rynkowej dla Terminalu B, biorąc pod uwagę, że terminal ten nie wystarczał dla zaspokojenia jego wymogów w zakresie przepustowości. Porównanie czynszów możliwe byłoby tylko w stosunku do podobnych obszarów na lotnisku Schönefeld lub, w odniesieniu do biur, z przestrzenią biurową w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska.

5.10. FBS

(95) Grupa FBS odniosła się do szczególnej sytuacji Berlina, tj. do systemu portów lotniczych (pierwotnie obejmującego trzy lotniska) oraz planów budowy centralnego portu lotniczego Berlin Brandenburg (BER). W 2003 r. lotnisko Schönefeld wykorzystywało zaledwie około połowy swojej przepustowości i nie było w stanie pokryć kosztów swojego funkcjonowania. Według FBS, zamknięcie lotniska Schönefeld doprowadziłoby m.in. do utraty koncesji lotniska Schönefeld, która miała zasadnicze znaczenie dla prowadzenia BER.

(96) Grupa FBS wskazała, że rzekomo konkurencyjne porty lotnicze wymienione przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania w rzeczywistości nie konkurowały z lotniskami berlińskimi, ponieważ znajdowały się zbyt daleko.

(97) W odniesieniu do umowy o kontroli i przeniesieniu zysków, grupa FBS argumentowała, że takie umowy między spółkami wchodzącymi w skład grupy są powszechne w świecie biznesu. Grupa FBS wyraziła pogląd, że przenoszenie zysków między trzema berlińskimi lotniskami było wyłącznie sprawą wewnętrzną przedsiębiorstwa. Według FBS system portów lotniczych stanowił jedno przedsiębiorstwo, realizujące wspólne interesy i wzajemnie związane prawem spółek. System portów lotniczych stanowił jeden rynek geograficzny i produktowy. Była to normalna praktyka rynkowa, w tym przypadku także biznesowo uzasadniona.

(98) Grupa FBS zakwestionowała niektóre z tymczasowych ustaleń zawartych w decyzji o wszczęciu postępowania, dotyczące zaangażowania zasobów państwowych. Zdaniem FBS okoliczność, że taryfa opłat musiała być zatwierdzona przez organy publiczne, nie był wystarczający dla stwierdzenia, że zasoby FBS znajdowały się pod kontrolą państwa. Według FBS taryfy opłat stosowano na równi wobec publicznych i prywatnych udziałowców lotnisk i uwzględniały one interes publiczny związany z funkcjonowaniem transportu lotniczego, zgodnie z normami prawnymi. Ponadto według FBS premier Brandenburgii, zasiadający w radzie nadzorczej FBS, nie mógł wydawać instrukcji ministrowi odpowiedzialnemu za zatwierdzanie taryf opłat. Co więcej, w odniesieniu do ustalania opłat stosunek prawny między portem lotniczym a przewoźnikami regulowany był wyłącznie prawem prywatnym i wiążący na mocy prawa cywilnego, niezależnie od zatwierdzenia przez właściwy organ.

(99) Grupa FBS wyjaśniła, że taryfa opłat miała ten sam skutek co warunki ogólne i stanowiła integralną część umowy między portem lotniczym a przewoźnikiem lotniczym, niezależnie od ewentualnego urzędowego zatwierdzenia. Taryfę opłat, włącznie z programami zniżek, stosowano wobec wszystkich przewoźników lotniczych bez różnicy od dnia 1 maja 2004 r. Poszczególne ustalenia umowne miały na celu wyłącznie ustanowienie warunków dwustronnych rozrachunków i szczegółowe określenie celów. Umowy te nie zapewniały żadnych szczególnych korzyści.

(100) Grupa FBS argumentowała, że ze względu na różne wzorce wykorzystania przepustowości w dwóch głównych portach lotniczych Berlina, z których na lotnisku Tegel przepustowość była wykorzystywana niemal w pełni i nie było znacznych możliwości rozbudowy, a lotnisko Schönefeld posiadało znaczny zapas przepustowości, a ponadto znajdowało się na miejscu przyszłego BER, musiała podjąć w 2003 r., po nieudanej próbie prywatyzacji przedsiębiorstwa, środki z myślą o obsłudze transportu lotniczego w aglomeracji berlińskiej na zrównoważonych i ekonomicznie efektywnych podstawach.

(101) Grupa FBS stwierdziła ponadto, że było konieczne, w interesie grupy FBS, utrzymanie działalności lotniska Schönefeld ze względu na przyszłą działalność BER. Według FBS nawet tymczasowe zamknięcie lotniska Schönefeld de facto uniemożliwiłoby osiągnięcie długoterminowego celu strategicznego, jakim była działalność scentralizowanego berlińskiego portu lotniczego w Schönefeld.

(102) Zdaniem FBS było zatem konieczne wsparcie działalności lotniska Schönefeld, w możliwie gospodarczo efektywny sposób, od 2003 r. do otwarcia BER. Grupa FBS dodała, że w celu lepszego wykorzystania dostępnej przepustowości lotniska Schönefeld postanowiła wdrożyć strategię przewoźników niskokosztowych, zaproponowaną przez dobrze znaną firmę doradczą. Wspomnianą strategię przewoźników niskokosztowych uznano za opcję najbardziej korzystną dla FBS pod względem ekonomicznym, gdyż wydawało się, że przewidywana przez nią taryfa opłat z wbudowanymi programami zachęt prawdopodobnie zwiększy w krótkim horyzoncie czasowym ruch na lotnisku Schönefeld poprzez ukierunkowane, malejące zachęty finansowe.

(103) Według FBS strategia przewoźników niskokosztowych zaowocowała poważnymi sukcesami. Liczba pasażerów na lotnisku Schönefeld wzrosła radykalnie, a zarazem nie odnotowano spadku ich liczby w pozostałych portach lotniczych Berlina. Grupa FBS podkreśliła, że większy ruch doprowadził do wzrostu przychodów i szybkiego przezwyciężenia trudności gospodarczych. Już w 2006 r. grupa FBS po raz pierwszy osiągnęła pozytywny wynik operacyjny (EBIT). Zdaniem FBS wydawało się, że ten pozytywny trend utrzyma się, co było szczególnie istotne dla zdolności finansowej nowego portu lotniczego.

(104) Grupa FBS argumentowała, że strategiczna zmiana zapoczątkowana w 2003 r. była niezbędna ze względów gospodarczych oraz że podejmując ten krok zachowała się jak ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej. Na podstawie planu biznesowego leżącego u podstaw strategii przewoźników niskokosztowych grupa FBS mogła zakładać, że działalność lotniska przestanie być nierentowna. Grupa FBS powołała się na badanie zamówione w firmie audytorskiej […] („pierwsza ekspertyza”) i ukończone w 2007 r., które potwierdziło, że z punktu widzenia ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej racjonalne było wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych i wprowadzenie odpowiedniej taryfy opłat.

(105) Grupa FBS utrzymywała, że indywidualne umowy z niektórymi przewoźnikami niskokosztowymi zawarte przed wejściem w życie taryfy opłat z 2004 r. były niezbędne dla realizacji strategii przewoźników niskokosztowych, gdyż umożliwiały zaoferowanie przedsiębiorstwom lotniczym zachęty do zakładania baz na lotnisku Schönefeld. Grupa FBS powołała się na drugie badanie, zamówione w firmie audytorskiej […], które również zostało ukończone w 2007 r. We wspomnianym badaniu firma doradcza przeanalizowała rentowność poszczególnych umów składających się na środek 3 i stwierdziła, że zawierając każdą z nich grupa FBS postępowała jak racjonalny podmiot gospodarki rynkowej. Wszystkie te indywidualne umowy z poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi zawarto ze względów czysto ekonomicznych, z myślą o poprawie sytuacji gospodarczej FBS w krótkim horyzoncie czasowym.

(106) Grupa FBS twierdziła, że umowa z easyJet z 2003 r. stanowiła istotny element realizacji strategii przewoźników niskokosztowych i że nie wiązała się z pomocą państwa. Strategia przewoźników niskokosztowych stworzyła zachętę dla easyJet — jednego z wiodących niskokosztowych przewoźników lotniczych w Europie — do założenia bazy na lotnisku Schönefeld.

(107) Dzięki zawarciu w 2003 r. umowy z przedsiębiorstwem easyJet (traktowanym jako „strategiczny najemca”) grupa FBS zdołała przyciągnąć na lotnisko Schönefeld inne przedsiębiorstwa lotnicze. Stosunek umowny z easyJet (w tym zobowiązanie easyJet do założenia bazy dla co najmniej określonej liczby samolotów na lotnisku Schönefeld) zapewnił obu stronom wysoki stopień pewności w planowaniu i w znacznej mierze przyczynił się do poprawy rentowności lotniska Schönefeld.

(108) Grupa FBS argumentowała, że umowa z easyJet z 2003 r. nie odbiegała znacznie od taryfy z 2004 r. i nie pociągała za sobą przyznania nienależnych korzyści. Grupa FBS wskazała również, że umowa zmieniająca z easyJet z 2007 r. wyraźnie odnosiła się do taryfy z 2006 r., która wówczas obowiązywała.

(109) Ponadto grupa FBS podkreśliła, że indywidualne umowy z przewoźnikami niskokosztowymi zostały podpisane przed przyjęciem wytycznych dotyczących lotnictwa z 2005 r. oraz, co najmniej w przypadku niektórych umów, nawet przed przyjęciem przez Komisję decyzji w sprawie Charleroi (31).

(110) Ponadto zdaniem FBS wynajem urządzeń w Terminalu B przedsiębiorstwu easyJet nie zapewniał mu żadnej szczególnej korzyści. Cały terminal przydzielono easyJet ze względów gospodarczych i praktycznych, w związku z dużą liczbą pasażerów obsługiwanych przez tego przewoźnika na lotnisku Schönefeld. Przedsiębiorstwo easyJet płaciło normalną cenę rynkową, uzgodnioną odpowiednio do stawek czynszu obowiązujących na tym lotnisku. Przydzielanie obszarów terminalu stanowiło powszechną praktykę w niemieckich i międzynarodowych portach lotniczych. Ponadto przedsiębiorstwu easyJet nie przyznano żadnych praw do reklamy zapewniającej przewagę w stosunku do innych przewoźników, gdyż miało ono prawo do ekspozycji marki tylko w obszarze odpraw, tak samo jak wszyscy inni przewoźnicy lotniczy.

6. UWAGI PRZEKAZANE PRZEZ NIEMCY

6.1. Wpływ państwa

(111) Niemcy argumentowały, że zasoby FBS nie znajdowały się pod kontrolą państwa i że ich wykorzystania nie można było przypisać państwu. Zdaniem Niemiec, omawiane zachęty i zniżki nie były finansowane ze środków publicznych, lecz były wynikiem działalności gospodarczej przedsiębiorstwa działającego w ramach określonych prawem prywatnym.

(112) Niemcy wskazały w tym kontekście, że FBS i jej jednostki zależne, chociaż częściowo będące własnością państwa, nie stanowiły części administracji publicznej, lecz w sposób wyraźny podlegały zasadom konkurencji i wolnego rynku. Niemcy dodały, że publiczni udziałowcy spodziewali się osiągania zysków przez FBS.

6.2. Umowa o kontroli i przeniesieniu zysków (środek 1)

(113) Niemcy wyraziły pogląd, że umowa o kontroli i przeniesieniu zysków nie wiązała się z żadnym subsydiowaniem skrośnym stanowiącym pomoc państwa.

(114) Niemcy zaznaczyły, że w kategoriach prawa publicznego, a także zgodnie z przepisami Unii (32), lotniska Berlina były ze sobą wzajemnie powiązane, tworząc jeden „system portów lotniczych”. Celem takiego systemu portów lotniczych było traktowanie różnych lotnisk jak jednego portu lotniczego o wielu drogach startowych. FBS i BFG należy zatem postrzegać jako jedno przedsięwzięcie. Niemcy podkreśliły, że sama Komisja odniosła się do umowy o kontroli i przekazaniu zysków, wspólnej struktury informatycznej, centralizacji kluczowych funkcji i jednolitych planów biznesowych jako do kryteriów uznania poszczególnych przedsiębiorstw w grupie za nieautonomiczne (33).

(115) Według Niemiec przeniesienie zysków nie wiązało się z przeniesieniem kosztów lotniska Schönefeld na lotniska Tegel i Tempelhof. Nie miało ono wpływu na opłaty lotniskowe na lotnisku Tegel. Opłaty pobierane w każdym z trzech portów lotniczych wynikały z kosztów ponoszonych w każdej z lokalizacji.

(116) Ponadto Niemcy wskazały, że grupa FBS, jak każde inne przedsiębiorstwo prywatne, realizowała plan strategiczny z myślą osiągnięciu długoterminowych zysków. Głównym elementem tego planu było utworzenie pojedynczego portu lotniczego dla Berlina w Schönefeld.

6.3. Ważność prawna taryfy z 2004 r.

(117) Niemcy stwierdziły, że wstępny wniosek wyciągnięty przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym taryfy opłat niezatwierdzone bezwarunkowo przez właściwy organ regionalny nie były ważne (34), nie odzwierciedlał właściwie sytuacji prawnej panującej w Niemczech. Zgodnie z sekcją 43a rozporządzenia dotyczącego udzielania zezwoleń w ruchu lotniczym (35) zatwierdzenie przez właściwy organ regionu nie było warunkiem ważności prawnej taryfy opłat. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem federalnego trybunału sprawiedliwości (Bundesgerichtshof) i sądów niemieckich niższych instancji publikowane przez porty lotnicze taryfy opłat stanowiły „standardowe warunki prowadzenia działalności” (Allgemeine Geschäftsbedingungen) zdefiniowane w niemieckim prawie cywilnym (36). To oznaczało, że taryfy opłat odgrywały rolę warunków umownych oferowanych standardowo przewoźnikom lotniczym korzystającym z portu lotniczego, niezależnie od tego, czy właściwy organ zatwierdził odnośną taryfę opłat (37).

(118) Według Niemiec w wyroku z dnia 20 października 2004 r., wspomnianym przez Komisję w motywie 22 decyzji o wszczęciu postępowania (38), sąd krajowy w Poczdamie błędnie zinterpretował okoliczności. Co więcej, od wyroku odwołano się. W tym kontekście wyższy sąd krajowy Brandenburgii (Brandenburgisches Oberlandesgericht) wydał wytyczne dla sędziów („richterlicher Hinweis”), zgodnie z którymi wyrok sądu krajowego w Poczdamie nie powinien być podtrzymany. Niemcy zaznaczyły, że skarga, która dała początek postępowaniu, została następnie wycofana w ramach ugody między stronami sporu. Orzeczenie sądu krajowego w Poczdamie nie stało się zatem nigdy prawomocne oraz zostało unieważnione poprzez wycofanie skargi, chociaż nie zostało oficjalnie anulowane. Niemcy wskazały, że sąd krajowy w Poczdamie zmienił tymczasem swoją wykładnię przepisów i w bardzo podobnej późniejszej sprawie odrzucił skargę dotyczącą taryfy opłat lotniska Schönefeld.

6.4. Indywidualne umowy między FBS a niektórymi przewoźnikami lotniczymi (środki 2 i 3)

(119) Niemcy stwierdziły, że system opłat i indywidualnych uzgodnień umownych z poszczególnymi przewoźnikami lotniczymi na lotnisku Schönefeld należy postrzegać w kontekście realizacji strategii przewoźników niskokosztowych.

(120) Niemcy argumentowały, że w tym kontekście, ponieważ berlińskie lotniska tworzyły jeden „system portów lotniczych”, nie konkurowały one ze sobą nawzajem. Lotnisko Schönefeld odgrywało rolę uzupełniającą, zmniejszając presję na lotnisko Tegel, które osiągało już limity przepustowości. Strategia przewoźników niskokosztowych stanowiła uzasadnioną metodę pośredniego kontrolowania ruchu. Nie doprowadziła do żadnego obniżenia liczby pasażerów na lotnisku Tegel. Przeciwnie, ruch pasażerski na obu lotniskach nasilił się w latach poprzedzających wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, ze względu na odległości geograficzne, porty lotnicze Berlina nie konkurowały z lotniskami Lipska, Drezna, Hamburga ani Lubeki, zwłaszcza w odniesieniu do zwracających uwagę na koszty pasażerów przewoźników niskokosztowych.

(121) Zdaniem Niemiec dla realizacji strategii przewoźników niskokosztowych podstawowe znaczenie miało pozyskanie przewoźnika lotniczego jako strategicznego najemcy, który korzystałby z lotniska Schönefeld jako z węzła lotniczego. Był to pierwszy krok w kierunku znacznego zwiększenia ruchu na tym lotnisku, co miało podnieść jego atrakcyjność dla innych przewoźników lotniczych. Gdyby na lotnisku Schönefeld obowiązywały takie same warunki jak na lotnisku Tegel, niemożliwe byłoby przyciągnięcie takiego strategicznego najemcy, czego dowiodło niepowodzenie podejmowanych w latach 90. prób przekonania przewoźników do przeniesienia się z lotniska Tegel do Schönefeld. Przeniesienie ruchu i efektywne wykorzystanie przepustowości lotniska Schönefeld wymagały przyciągnięcia ruchu lotniczego do tego lotniska. Przewoźnikom lotniczym zapewniono odpowiednią zachętę poprzez realizację strategii przewoźników niskokosztowych, obejmującej taryfę opłat uwzględniającą zniżki za liczbę pasażerów i inne zachęty finansowe.

(122) Strategia przewoźników niskokosztowych musiała być wdrażana poprzez zawarcie indywidualnych umów z szeregiem przewoźników lotniczych przed wejściem w życie taryfy z 2004 r., co miało na celu najszybsze możliwe ograniczenie strat ponoszonych przez lotnisko Schönefeld oraz uzyskanie korzystnej pozycji na szybko rosnącym rynku przewoźników niskokosztowych. W tym zakresie Niemcy zaznaczyły, że formalna zmiana taryfy opłat lotniskowych wiązałaby się z poważnym obciążeniem administracyjnym, a także że niemożliwe było jej dokonanie wystarczająco szybko, aby rozpocząć wdrażanie strategii przewoźników niskokosztowych w najwcześniejszym możliwym terminie, tj. przed końcem 2003 r.

(123) Niemcy argumentowały, że przyjmując środki będące przedmiotem oceny grupa FBS postępowała jak inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, gdyż jej decyzje biznesowe opierały się na strategii przewoźników niskokosztowych, a indywidualne umowy były zawierane na podstawie solidnego planu biznesowego opracowanego przez doradcę. Niemcy odniosły się również do oceny przeprowadzonej przez dwie firmy audytorskie, […] i […] na zlecenie FBS, dotyczącej zgodności strategii przewoźników niskokosztowych i indywidualnych umów z warunkami testu prywatnego inwestora, która to ocena potwierdziła ich zgodność.

(124) Zdaniem Niemiec audytorzy stwierdzili, że w odniesieniu do zarówno do decyzji zarządu o strategicznej zmianie orientacji, jak i do wprowadzenia programu zachęt finansowych, można było wykazać, że w porównywalnej sytuacji inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej podjąłby takie same decyzje. W odniesieniu do umowy z easyJet z 2003 r. oraz indywidualnych umów wyszczególnionych w tabeli 6 (z wyjątkiem umowy V-Bird), firma […] obliczyła ich wartość bieżącą netto, która we wszystkich przypadkach okazała się dodatnia, i w ten sposób stwierdziła, że inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej zachowałby się dokładnie tak samo jak FBS. Firma […] wyraziła jednak pewne wątpliwości dotyczące czasu trwania umowy z easyJet z 2003 r., pierwotnie uzgodnionego przez strony. Firma […] uznała, że przy takim okresie obowiązywania (10 lat z możliwością przedłużenia o kolejne 10 lat) racjonalny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej zawierając umowę prawdopodobnie uwzględniłby wpływ takiej umowy na przyszłą działalność lotniska BER, które miało zostać otwarte przed wygaśnięciem umowy z easyJet z 2003 r. (39). Zdaniem […] istnienie umowy z easyJet z 2003 r. mogło wywierać presję na opłaty, które grupa FBS byłaby w stanie wynegocjować z innymi przewoźnikami w odniesieniu do ich działalności na lotnisku BER, co odbiłoby się na rentowności przyszłego lotniska. Niemniej Niemcy wskazały, że takie obawy dotyczące pierwotnego okresu obowiązywania umowy z easyJet z 2003 r. stały się bezprzedmiotowe, gdyż omawianą umowę zmodyfikowano umową zmieniającą z easyJet z 2007 r., wprowadzającą postanowienie, zgodnie z którym umowa miała wygasnąć z chwilą otwarcia BER, wówczas planowanego na 2011 r.

(125) Ponadto w swoich spostrzeżeniach dotyczących uwag przedłożonych przez strony trzecie Niemcy wyraziły opinię, że informacje przedstawione przez niektóre ze stron trzecich w odniesieniu do taryfy opłat z 2004 r. oraz indywidualnych umów z przewoźnikami niskokosztowymi były częściowo nieprawdziwe i wyrwane z kontekstu. Niemcy podkreśliły, że taryfa opłat na lotnisku Schönefeld miała na celu promowanie otwierania nowych kierunków i nie miała charakteru dyskryminującego, gdyż ze zniżek korzystał każdy przewoźnik lotniczy, który zdołał przyciągnąć wystarczającą liczbę pasażerów na lotnisko Schönefeld lub który otwarł nowe trasy z tego lotniska bądź zwiększył częstotliwość lotów.

6.5. Umowa najmu z easyJet z 2004 r. (środek 4)

(126) W odniesieniu do użytkowania Terminalu B przez easyJet Niemcy podkreśliły, że easyJet wynajmuje tylko część (24 %) całkowitej powierzchni użytkowej Terminalu B. Zdaniem Niemiec przydzielanie powierzchni biurowej i punktów odpraw w określonym obszarze terminalu danemu przewoźnikowi lotniczemu stanowiło powszechną praktykę w międzynarodowych portach lotniczych i nie oznaczało preferencyjnego traktowania.

(127) W odniesieniu do wyłącznego prawa do użytkowania przyznanego easyJet Niemcy podkreśliły, że w związku z dużą liczbą pasażerów przewożonych przez easyJet nie było możliwe, z czysto praktycznych względów, aby inni przewoźnicy lotniczy korzystali z Terminalu B, gdyż sam przewoźnik easyJet wyczerpywał przepustowość Terminalu B.

(128) Niemcy zaznaczyły ponadto, że innym przewoźnikom lotniczym również przyznano prawo wyłącznego użytkowania określonych obszarów w terminalach lotniska Schönefeld. W szczególności grupie Lufthansa (Condor, Sun-Express i Germanwings) początkowo przysługiwało wyłączne prawo do użytkowania Terminalu D, kiedy został on zbudowany w latach 2004–2005.

(129) Niemcy zakwestionowały również uwagi niektórych stron trzecich dotyczące środka 4 i stwierdziły, że dane dotyczące czynszu przedstawione przez niektóre z tych stron trzecich były niezgodne z prawdą lub nieuzasadnione. Czynsz płacony przez easyJet ustalono w odniesieniu do ogólnych standardowych czynszów naliczanych na lotnisku Schönefeld. Niemcy wyraziły pogląd, że wbrew twierdzeniom niektórych zainteresowanych stron czynszów na lotnisku Schönefeld nie można porównywać z czynszami na lotnisku Tegel.

(130) W odniesieniu do potencjalnych korzyści odnoszonych przez easyJet w związku ze specjalnymi urządzeniami do obsługi bagażu w Terminalu B Niemcy stwierdziły, że urządzenia te zostały wyprodukowane przez to samo przedsiębiorstwo, co wyposażenie Terminalu A, i zostały zaprojektowane zgodnie z tymi samymi normami technicznymi. Niemniej w wyniku wykorzystania technologii rentgenowskiej wyposażenie Terminalu B było bardziej złożone i w rezultacie cechowało się niższą efektywnością techniczną, dłuższym czasem dostawy bagażu i większą awaryjnością. Pod tym względem urządzenia do obsługi bagażu w Terminalu B w rzeczywistości stawiały easyJet w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z innymi przewoźnikami lotniczymi korzystającymi z Terminalu A. Ponadto ze względu na układ budynków przewiezienie bagażu do oczekującego samolotu z Terminalu A zajmowało znacznie mniej czasu niż z Terminalu B. To stawiało easyJet w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji w stosunku do przewoźników użytkujących Terminal A.

(131) Niemcy stwierdziły, że wbrew uwagom przedstawionym przez niektóre z zainteresowanych stron urządzenia do obsługi bagażu nie zostały wyremontowane na potrzeby easyJet. Jedynie w 2003 r. ze względów bezpieczeństwa do istniejącego systemu obsługi bagażu włączono urządzenie rentgenowskie.

(132) I wreszcie Niemcy argumentowały, że ruch pasażerski easyJet przydzielono do Terminalu B na podstawie niedyskryminacyjnych i właściwych kryteriów, aczkolwiek bez postępowania o udzielenie zamówienia, którego w takich przypadkach nie wymagały ani przepisy niemieckie, ani unijne. Zdaniem Niemiec kiedy przewoźnik easyJet zdecydował się na rozpoczęcie działalności na lotnisku Schönefeld w 2004 r., od samego początku było oczywiste, że na tego przewoźnika będzie przypadać bardzo duża część ruchu w porcie lotniczym. I rzeczywiście już w 2004 r. przewoźnik easyJet generował 30 % ruchu na omawianym lotnisku. Konsolidacja działalności easyJet w jednym terminalu była właściwa i racjonalna, a Terminal B uznano za najbardziej odpowiedni pod względem niewykorzystanej przepustowości. Według Niemiec innym przewoźnikom lotniczym nie ograniczono ani nie uniemożliwiono dostępu do lotniska Schönefeld, gdyż ten port lotniczy odznaczał się przepustowością wystarczającą dla przyjęcia wszystkich potencjalnie zainteresowanych przewoźników.

7. OCENA ŚRODKÓW

(133) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(134) Kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE mają charakter łączny. Dlatego też, aby środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, spełniony musi być każdy z poniższych warunków. Wsparcie finansowe musi: — zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych, — sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, — zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji, oraz — wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

(135) W omawianym przypadku Niemcy argumentowały, że grupa FBS konsekwentnie postępowała tak, jak w podobnej sytuacji postępowałby ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej i kierujący się celami rentowności, a zatem oceniane środki nie zapewniają żadnej korzyści gospodarczej, której przedsiębiorstwo nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych. Jeśli tak jest w rzeczywistości, środki wdrożone przez FBS nie stanowią pomocy państwa.

7.1. Test prywatnego inwestora – ogólne rozważania

(136) Oceniając, czy dana umowa w sprawie dostarczenia towarów lub usług zawarta przez przedsiębiorstwo publiczne ze stroną trzecią zapewnia korzyść gospodarczą takiej trzeciej stronie, Komisja bada, czy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, kierujący się perspektywami rentowności, podjąłby podobne środki w podobnych okolicznościach. Porównanie postępowania publicznego przedsiębiorstwa takiego jak FBS z hipotetycznym ostrożnym inwestorem działającym w warunkach gospodarki rynkowej musi odbywać się poprzez odniesienie do postawy takiego inwestora w chwili zawarcia odnośnej transakcji, z uwzględnieniem dostępnych wówczas informacji i przewidywalnego rozwoju sytuacji oraz niezależnie od późniejszych wydarzeń.

(137) Podstawowe znaczenie ma zatem koncepcja oczekiwanej rentowności danego przedsiębiorstwa publicznego. Nie oznacza to, że, aby nie wystąpiła pomoc państwa, inwestor musi zawrzeć transakcję tylko z myślą o krótkoterminowej rentowności. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że postępowanie publicznego inwestora można porównać z postępowaniem prywatnego inwestora kierującego się perspektywą rentowności w dłuższym horyzoncie czasowym (40).

(138) W przedmiotowej sprawie Komisja oceniła przede wszystkim, czy strategia przewoźników niskokosztowych przyjęta przez FBS od 2003 r. wydawała się w perspektywie średnio- i długoterminowej potencjalnie zdolna do zapewnienia pozytywnych wyników, a także czy z punktu widzenia rentowności racjonalne byłoby zamknięcie lotniska Schönefeld. Następnie Komisja przeanalizowała każdy środek objęty formalnym postępowaniem wyjaśniającym w odniesieniu do testu prywatnego inwestora i stwierdziła, że środki te nie stanowią pomocy państwa.

7.2. Wstępna analiza: ocena wariantów strategicznych dostępnych grupie FBS z punktu widzenia inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej

(139) Kontekst gospodarczy, w którym grupa FBS prowadziła lotnisko Schönefeld od wczesnych lat 90. do 2003 r., opisano w sekcjach 2, 3.1 i 3.2 powyżej.

(140) Jak wyjaśniono we wspomnianych sekcjach, grupa FBS prowadziła także inne lotniska w Berlinie, tj. Tempelhof i Tegel. Od początku uważano, że ze względu na charakter lotniska Tempelhof i jego położenie w obrębie miasta infrastruktura tego lotniska nie nadaje się do rozbudowy. Lotnisko Tegel było nowoczesnym portem lotniczym, ogólnie bardziej atrakcyjnym dla przewoźników lotniczych i pasażerów niż Schönefeld, ponieważ miało bardziej nowoczesną infrastrukturę i znajdowało się bliżej centrum miasta. W latach 90. przepustowość lotniska Tegel była już bliska całkowitego wyczerpania, a lotniska nie można było w znaczący sposób rozbudować w celu uniknięcia długoterminowych problemów w tym zakresie. Z kolei przepustowość lotniska Schönefeld pozostawała w dużej mierze niewykorzystana.

(141) Drugim istotnym czynnikiem w tym kontekście była perspektywa pojedynczego berlińskiego portu lotniczego zlokalizowanego w Schönefeld, które zastąpiłoby wszystkie lotniska istniejące w Berlinie. Jak wspomniano w motywie 14, decyzję o realizacji takiego projektu sformalizowano w porozumieniu zawartym przez niemiecki rząd federalny oraz regiony Berlin i Brandenburgia w maju 1996 r.

(142) Trzecim ważnym czynnikiem była nieudana próba przeniesienia ruchu z lotniska Tegel do Schönefeld w latach 90. oraz okoliczność, że po okresie stagnacji w drugiej połowie lat 90. ruch na lotnisku Schönefeld stale zmniejszał się od 2000 r. do 2003 r., kiedy to organy publiczne musiały przyznać, że nie udało im się sprywatyzować portów lotniczych Berlina.

(143) To skłoniło w 2003 r. władze publiczne i FBS do rozważenia różnych wariantów strategicznych dostępnych grupie FBS. Jak wspomniano powyżej, w tym czasie nie kwestionowano celu, którym było posiadanie nowego, jednego portu lotniczego w Berlinie, zlokalizowanego w Schönefeld i obejmującego część istniejącej infrastruktury lotniska Schönefeld (41). Celem FBS i organów publicznych było zatem znalezienie optymalnej strategii dla lotniska Schönefeld na okres od 2003 r. do otwarcia BER, planowanego na 2011 r. W tym kontekście, jak wspomniano już w motywie 28, zleciły one doradcy sporządzenie badania („badanie doradcy”), w którym doradca zalecił strategię przyciągania na lotnisko Schönefeld przewoźników niskokosztowych (strategia przewoźników niskokosztowych).

(144) Oprócz strategii przewoźników niskokosztowych (wariant 1) grupa FBS mogła także wybrać wariant kontynuacji strategii realizowanej do tego czasu na lotnisku Schönefeld (wariant 2) lub tymczasowego zamknięcia lotniska Schönefeld do czasu otwarcia nowego portu lotniczego BER (wariant 3).

7.2.1. Wariant 1 w porównaniu z wariantem 2

(145) Jak zostanie wykazane poniżej, dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą zysków w średnim i długim terminie i znajdującego się w takiej sytuacji, jak FBS, racjonalny byłby wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.

Badanie doradcy

(146) Jak wyjaśniono w motywach 29 i 30, doradca stwierdził istnienie potencjału znacznego zwiększenia ruchu lotniczego w Berlinie, co wynikało z szeregu przyczyn strukturalnych, oraz ustalił, że w porównaniu z portami lotniczymi w innych stolicach w 2003 r. Berlin nadal miał duże możliwości wprowadzenia i rozwoju ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych.

(147) Doradca porównał Berlin z innymi dużymi miastami pod względem ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych. Stwierdził w szczególności, że liczba lotów na mieszkańca w obszarze metropolitalnym była znacznie niższa w Berlinie (0,011) niż w innych dużych europejskich miastach, takich jak Londyn (0,029), Bruksela (0,040), Kolonia (0,030) i Dublin (0,051). Ponadto doradca stwierdził, że odsetek lotów przewoźników niskokosztowych w stosunku do całkowitej liczby lotów był o wiele mniejszy w Berlinie niż w innych dużych miastach europejskich i oszacował na podstawie tego odsetka, że można go zwiększyć z […] % do co najmniej […] %, a może nawet […] %.

(148) Ponadto na podstawie doświadczeń innych dużych miast doradca oszacował, że w przypadku podjęcia środków zwiększających ruch przewoźników niskokosztowych, dwie trzecie dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych przypadałoby na „nowych pasażerów”, tj. pasażerów, którzy nie podjęliby podróży drogą lotniczą z Berlina, gdyby nie dodatkowa oferta przewoźników niskokosztowych, dostępna dzięki przedmiotowym środkom (42). Doradca wyraził pogląd, że niektórzy z „nowych pasażerów” zostaliby „przejęci” z innych środków transportu, takich jak kolej lub autokary.

(149) Na podstawie tych analiz doradca prognozował, że potencjał dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych na lotnisku Schönefeld odpowiadał wzrostowi na poziomie od 600 000 do 900 000. dodatkowych pasażerów rocznie w krótkim horyzoncie czasowym, tj. od 2003 do 2005 r., oraz 300 000 dodatkowych pasażerów w średnim horyzoncie czasowym, tj. od 2005 do 2010 r. W wyniku tak gwałtownego wzrostu można było oczekiwać, że lotnisko Schönefeld będzie obsługiwać od 3 mln do 4,2 mln więcej pasażerów więcej niż w 2003 r. To oznaczało, że FBS może mieć nadzieję na osiągnięcie w 2010 r. na lotnisku Schönefeld liczby pasażerów wynoszącej of 4,7 mln do 5,9 mln (43).

(150) Następnie doradca poddał szczegółowej ocenie wykonalność strategii skupiającej się na niskokosztowych przewoźnikach lotniczych na lotnisku Schönefeld, określając potencjalne przeszkody oraz czynniki mogące przyczynić się do niepowodzenia takiej strategii.

(151) W pierwszej kolejności doradca szczegółowo przeanalizował wymogi operacyjne niskokosztowych przewoźników lotniczych, pod kilkoma względami różniące się od wymogów tradycyjnych przewoźników. Opierając się na analizie sytuacji szeregu europejskich portów lotniczych, w których obecni są niskokosztowi przewoźnicy, stwierdził, że podstawowe wymogi, których spełnienia oczekują takie przedsiębiorstwa to: — krótki czas postoju na ziemi i obsługi między rejsami (25–30 minut (44)) – najważniejszy wymóg, — zestaw usług portu lotniczego ograniczony do minimum pod względem obsługi pasażerów i bagażu, ale z zachowaniem wysokiej jakości zamawianych usług, — „walk boarding” (45) zamiast droższych rękawów lotniczych, z małą odległością między terminalem a płytą postojową, — prosta i funkcjonalna infrastruktura, bez drogich systemów informatycznych, intuicyjne i proste trasy na lotnisku, — wystarczające lądowe połączenia komunikacyjne z portem lotniczym, — przydzielone na wyłączność bramki, punkty sprzedaży i odpraw oraz wystarczająca przestrzeń biurowa dla przewoźników niskokosztowych.

(152) Doradca stwierdził, że ogólnie rzecz biorąc lotnisko Schönefeld jest w stanie spełnić te wymogi. W szczególności pod względem operacyjnym na lotnisku możliwe było zapewnienie krótkiego czasu postoju na ziemi i obsługi między rejsami. Co więcej, doradca podkreślił istnienie optymalnych połączeń autobusowych, kolejowych i drogowych z lotniskiem. Niemniej jednak doradca zidentyfikował względnie mało istotne braki i słabe punkty w odniesieniu do zastosowania systemu „walk boarding”, przydzielenia na wyłączność obszarów terminali i przestrzeni biurowej, intuicyjnych tras na lotnisku oraz odległości między terminalami a płytami postojowymi. Częściowo pod wpływem rozwiązań zastosowanych w innych portach lotniczych, w których obecni są przewoźnicy niskokosztowi, doradca zalecił szereg względnie ograniczonych modyfikacji, które można było wprowadzić w celu pełnego sprostania wymogom takich przedsiębiorstw zainteresowanych rozpoczęciem działalności na lotnisku Schönefeld. Uznano, że nie są potrzebne żadne duże inwestycje ani daleko idące zmiany w istniejącej infrastrukturze. W szczególności w odniesieniu do systemu „walk boarding” uznano, że dodatkowe bramki do jego celów można dodać do istniejącej infrastruktury w ciągu kilku miesięcy i niski kosztem.

(153) Ponadto doradca ocenił presję konkurencyjną, jakiej podlegałaby działalność przewoźników niskokosztowych na lotnisku Schönefeld, gdyby grupa FBS zdecydowała się na takie rozwiązanie. Doradca stwierdził, że presja byłaby ograniczona, w szczególności ponieważ najbliższe międzynarodowe porty lotnicze zdolne do obsługi dużego ruchu przewoźników niskokosztowych, takie jak Drezno, Lipsk czy Hanower, były zbyt oddalone, aby wywierać taką presję w poważnym stopniu. Zdaniem doradcy potwierdzało to, że duży potencjał ruchu niskokosztowych przewoźników lotniczych w obszarze Berlina mógł być rzeczywiście wykorzystany na lotnisku Schönefeld.

(154) Ponadto doradca zidentyfikował i przeanalizował różne warianty dostępne grupie FBS w zakresie oferowania przewoźnikom niskokosztowym atrakcyjnych opłat lotniskowych. Ten aspekt postrzegano jako kluczowy element ewentualnej strategii przewoźników niskokosztowych. Istotnie nie ulega wątpliwości, że niskokosztowi przewoźnicy, ze względu na własną politykę cenową wobec pasażerów, wynikającą ze strategii skupionej na dużych ilościach i atrakcyjnych cenach biletów, domagają się od operatorów portów lotniczych naliczania niskich opłat lotniskowych. Co więcej, ponieważ przewoźnicy niskokosztowi oferują raczej połączenia między poszczególnymi punktami niż połączenia gwiaździste, są w stanie otwierać nowe trasy, zamykać istniejące oraz zwiększać lub zmniejszać częstotliwość lotów w bardzo elastyczny i dynamiczny sposób. To zwiększa ich zdolność do wywierania presji na operatorów portów lotniczych w celu uzyskania najniższych możliwych opłat lotniskowych. Było zatem jasne, że żadna strategia przewoźników niskokosztowych nie odniesie sukcesu bez bardziej atrakcyjnego systemu opłat lotniskowych na lotnisku Schönefeld.

(155) Szczegółowymi wariantami poddanymi ocenie przez doradcę były (i) ogólne obniżenie opłat lotniskowych; (ii) zniżki za liczbę pasażerów; (iii) zróżnicowanie opłat zależnie od charakteru świadczonych usług; lub (iv) połączenia różnych spośród tych podstawowych wariantów. Na podstawie przeglądu prawa i oceny gospodarczej tych wariantów doradca zalecił podejście łączące ogólną obniżkę opłat lotniskowych, zniżkę od opłat pasażerskich związaną z liczbą pasażerów i zróżnicowanie opłat zależnie od poziomu świadczonych usług, które wiązałoby się zwłaszcza ze zwolnieniem z opłat postojowych w przypadku czasu postoju na ziemi i obsługi między rejsami krótszego niż 30 minut. Poza ogólnym obniżeniem opłat lotniskowych środki te miały w szczególności na celu zapewnienie korzyści przewoźnikom niskokosztowym, którzy dopiero musieli się przenieść na lotnisko Schönefeld, a nie przewoźnikom operującym już z tego portu lotniczego. Uzasadnieniem tej strategii było przyciągnięcie nowych przewoźników bez wywierania niekorzystnego wpływu na przychody osiągane przez przewoźników obecnych już na lotnisku.

(156) Poza tym doradca zidentyfikował i przeanalizował różne możliwe środki mające na celu zwiększenie przychodów z działalności pozalotniczej, związanych w szczególności z funkcjonowaniem restauracji i lokali gastronomicznych, parkingów, połączeń autobusowych, przestrzeniami reklamowymi itd. W zaleceniach tych uwzględniono wielkość i rodzaj (46) dodatkowego ruchu, oczekiwanego po wdrożeniu proponowanej strategii przewoźników niskokosztowych.

(157) W swoim badaniu doradca zastosował solidną metodykę oraz przeprowadził szczegółową ocenę, biorąc pod uwagę wszystkie istotne czynniki. Dotyczy to w szczególności ilościowego określenia potencjalnego dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych w oparciu o szczególne cechy obszaru Berlina, a także w oparciu o doświadczenia dużych „miast odniesienia”. Użyteczna była także ocena zakresu, w jakim realizację strategii przewoźników niskokosztowych mogła udaremnić presja wywierana przez inne porty lotnicze, a wnioski wyciągnięte z tej analizy są uzasadnione. Równie solidną analizę stanowiły przegląd wymogów przewoźników niskokosztowych potencjalnie zainteresowanych rozpoczęciem działalności w Schönefeld, a także identyfikacja środków mających na celu przygotowanie lotniska Schönefeld do spełnienia tych wymogów. Analiza ta była, w rzeczy samej, systematyczna i wysoce szczegółowa. Taka sama jest analiza różnych możliwych systemów opłat lotniskowych mających na celu przyciągnięcie niskokosztowych przewoźników lotniczych.

(158) Ponadto należy zauważyć, że w kontekście studium doradca przedstawił grupie FBS szereg dokumentów, które, wraz z dokumentami przedstawionymi przez samą FBS (w tym plan finansowy ex ante z dnia 5 września 2003 r. wraz z prognozami rentowności) stworzyły podstawę dla podjętej przez FBS decyzji o realizacji strategii przewoźników niskokosztowych. W tabeli 8 przedstawiono przegląd oczekiwanych w 2003 r. wyników finansowych w przypadku wdrożenia strategii przewoźników niskokosztowych oraz strategii, w ramach której grupa FBS nadal koncentrowałaby się na tradycyjnym ruchu (w drugiej ekspertyzie określona jako „wariant 1”). W odniesieniu do strategii przewoźników niskokosztowych przewidziano dwa scenariusze, „scenariusz pesymistyczny” i „scenariusz realistyczny”, różniące się wielkością oczekiwanego dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych. Tabela 8 Skutki finansowe wariantu 1 i wariantu 2 pod względem oczekiwanych marż zysków na lotnisku Schönefeld w okresie 2003–2012 (mln EUR) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Marża zysku bez przewoźników niskokosztowych (wariant 1) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Marża zysku z przewoźnikami niskokosztowymi (wariant 2 – „scenariusz pesymistyczny”) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Marża zysku z przewoźnikami niskokosztowymi (wariant 3 – „scenariusz realistyczny”) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Źródło: Plan finansowy FBS.

(159) Powyższe szacunki dotyczące zarówno „realistycznego”, jak i „pesymistycznego” scenariusza powstały w oparciu o prognozy dodatkowego ruchu przewoźników niskokosztowych przygotowane przez doradcę. Szacunki te zasadniczo potwierdzają, że strategia przewoźników niskokosztowych skutkuje korzystniejszą sytuacją finansową niż alternatywa przewidująca dalsze ukierunkowanie FBS na tradycyjnych przewoźników. Rzeczywiście, grupa FBS musiałaby nadal ponosić straty aż do 2012 r., gdyby wybrała wariant 1, przy czym straty te nie zmniejszyłyby się w sposób istotny. Z kolei w przypadku wdrożenia strategii przewoźników niskokosztowych można było spodziewać się znacznego i stałego zmniejszania się wielkości strat oraz powrotu do rentowności od 2009 r. w ramach „scenariusza realistycznego”.

(160) W rezultacie wnioski zawarte w badaniu doradcy, wraz z własnymi prognozami FBS, zostałyby uznane przez ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą średnio- i długoterminowej rentowności, za solidną podstawę do podjęcia strategicznej decyzji. Racjonalny w przypadku takiego inwestora byłby zatem wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.

Pierwsza ekspertyza

(161) Jak już wspomniano, grupa FBS zleciła firmie audytorskiej […] („pierwszy ekspert”) sporządzenie ekspertyzy, w której przeprowadzono by test warunków skrajnych z wykorzystaniem informacji dostępnych dla FBS w momencie, gdy decydowała się ona na wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych („pierwsza ekspertyza”). Ekspertyzę ukończono w 2007 r. i stwierdzono w niej, że z punktu widzenia inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej racjonalne było wdrożenie strategii przewoźników niskokosztowych i wprowadzenie odpowiedniej taryfy opłat, tj. taryfy z 2004 r. Pierwszy ekspert jako podstawę swojej analizy wykorzystał szereg dokumentów pochodzących z 2003 r., w szczególności plan finansowy przygotowany przez FBS na lata 2004–2012 oraz różne dokumenty sporządzone przez doradcę w ramach badania przygotowanego dla FBS.

(162) Wnioski pierwszego eksperta są zgodne z wnioskami zawartymi w badaniu doradcy. Mimo że pierwsza ekspertyza nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny Komisji, stanowi ono dodatkowy element potwierdzający, że dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej racjonalny byłby wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.

Wniosek

(163) W świetle powyższego stwierdza się, że dla ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, kierującego się perspektywą zysków w średnim i długim terminie i znajdującego się w takiej sytuacji, jak FBS, w 2003 r. racjonalny byłby wybór bardziej wariantu 1 niż wariantu 2.

7.2.2. Wariant 3 w porównaniu z wariantami 1 i 2

(164) Jak już wspomniano, jednym z możliwych wariantów dla FBS byłoby zamknięcie lotniska Schönefeld (wariant 3), przynajmniej do czasu otwarcia BER. Grupa FBS mogła podjąć taką decyzję nie tylko w 2003 r. (rok, w którym postanowiła wdrożyć strategię przewoźników niskokosztowych), lecz także wcześniej i w okresie późniejszym. Z dostępnych dokumentów wynika, że grupa FBS nigdy nie brała tego wariantu poważnie pod uwagę, w każdym razie nie po zawarciu umowy o kontroli i przeniesieniu zysków w 1992 r. Co więcej, w badaniu doradcy nie przeanalizowano korzyści związanych z takim rozwiązaniem.

(165) Dla oceny, czy ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, kierujący się perspektywą rentowności, uznałby ten wariant za korzystniejszy niż warianty 1 i 2, zasadnicze znaczenie ma uwzględnienie projektu BER. Jak wspomniano w motywie (14), utworzenie pojedynczego berlińskiego lotniska zaczęto planować w styczniu 1992 r., a w dniu 20 czerwca 1993 r. ogłoszono, że obszar na południe od Schönefeld, przylegający do istniejącego lotniska, stanowił jedną z możliwych lokalizacji infrastruktury lotniskowej nowego BER. Dlatego też już w latach 1992–93 umieszczenie w Schönefeld nowego pojedynczego portu lotniczego dla Berlina było czymś więcej niż odległą ewentualnością. Po podpisaniu w dniu 28 maja 1996 r. umowy między rządem federalnym a regionami Berlin i Brandenburgia ta ewentualność ustąpiła miejsca pewności, której od tego czasu nigdy nie zakwestionowano.

(166) W tej sytuacji zamknięcie lotniska Schönefeld pociągałoby za sobą szereg poważnych niedogodności dla ostrożnego inwestora działającego w war