DECYZJA KOMISJI (UE) 2021/2034

z dnia 10 czerwca 2021 r.

w sprawie pomocy państwa SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) wdrożonej przez Hiszpanię na rzecz rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia-La Mancha)

(notyfikowana jako dokument nr C(2021) 4048)

(Jedynie tekst w języku hiszpańskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W dniu 18 maja 2009 r. Komisja otrzymała skargę od spółki SES Astra SA („Astra”). Przedmiotem skargi był domniemany program pomocy państwa przyjęty przez władze hiszpańskie w związku z przejściem z telewizji analogowej na telewizję cyfrową na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach Hiszpanii. Astra twierdziła, że program stanowił niezgłoszoną, a tym samym niezgodną z prawem pomoc skutkującą zakłóceniem konkurencji między platformą telewizji satelitarnej a platformą telewizji naziemnej.

(2) Podstawą kwestionowanego programu jest ustawa 10/2005 z dnia 14 czerwca 2005 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu promowanie naziemnej telewizji cyfrowej, liberalizację telewizji kablowej i wspieranie pluralizmu (2). Kolejne przepisy przyjęte w odniesieniu do procesu przejścia na naziemną telewizję cyfrową obejmują m.in.: dekret królewski 944/2005 z dnia 29 lipca 2005 r. zatwierdzający Narodowy plan techniczny dla naziemnej telewizji cyfrowej (3) („Narodowy plan techniczny”); dekret królewski 945/2005 z dnia 29 lipca 2005 r. zatwierdzający przepisy ogólne dotyczące świadczenia usług naziemnej telewizji cyfrowej (4); rozporządzenie ITC 2476/2005 z dnia 29 lipca 2005 r. zatwierdzające przepisy ogólne i przepisy dotyczące świadczenia usług naziemnej telewizji cyfrowej (5); oraz dekret królewski 920/2006 z dnia 28 lipca 2006 r. zatwierdzający przepisy ogólne dotyczące świadczenia usług radiofonii i telewizji kablowej (6).

(3) Pismem z dnia 29 września 2010 r. Komisja poinformowała Królestwo Hiszpanii, że podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) dotyczącego przedmiotowej pomocy dla całego terytorium Hiszpanii z wyjątkiem regionu Kastylia-La Mancha, w odniesieniu do którego wszczęto odrębne postępowanie (7). Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania („decyzja o wszczęciu postępowania”) została opublikowana w dniu 14 grudnia 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (8). Komisja zaprosiła zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących przedmiotowego środka.

(4) Po przedłużeniu terminu Hiszpania, pismem z dnia 30 listopada 2011 r., odpowiedziała na wniosek o zgłaszanie uwag, o którym mowa w decyzji o wszczęciu postępowania. Oprócz rządu centralnego uwagi lub odpowiedzi na pytania postawione w decyzji o wszczęciu postępowania przedstawiły również władze Asturii, Aragonii, Kraju Basków, Kastylii-Leonu, Kastylii-La Manchy (9), Estremadury, Galicji, La Riojy, Madrytu i Murcji.

(5) Komisja otrzymała również uwagi od spółki Radiodifusión Digital SL (Radiodifusión) pismem z dnia 11 stycznia 2011 r., od Grupo Antena 3 i UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) pismami z dnia 28 stycznia 2011 r., od spółki Gestora La Sexta pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., od spółki Abertis Telecom SA (zwanej od dnia 1 kwietnia 2015 r. Cellnex Telecom S.A., dalej zwanej „Abertis” lub „Cellnex”) pismem z dnia 2 lutego 2011 r. oraz od spółek Astra i Telecinco pismami z dnia 4 lutego 2011 r. Pismami z dnia 19 stycznia 2011 r. i 9 lutego 2011 r. Komisja przekazała przedmiotowe uwagi Hiszpanii, która miała możliwość udzielenia na nie odpowiedzi. Hiszpania przekazała uwagi pismami z dnia 22 lutego 2011 r. i z dnia 14 marca 2011 r.

(6) W trakcie postępowania odbyło się kilka spotkań: między Komisją a Hiszpanią w dniach 11 i 12 kwietnia 2011 r., między Komisją a Astrą w dniu 14 kwietnia 2011 r., między Komisją a spółką Abertis w dniu 5 maja 2011 r. oraz między Komisją a UTECA w dniu 5 lipca 2011 r. Po kilkukrotnym przekazaniu przez Hiszpanię informacji z własnej inicjatywy, w tym uwag Kraju Basków z dnia 24 lutego 2011 r., do Hiszpanii skierowano formalne wezwanie do udzielenia informacji pismem z dnia 14 lutego 2012 r. Po przedłużeniu terminu Hiszpania udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia, które zostało uzupełnione pismami z dnia 15, 19 i 25 czerwca 2012 r. Ponieważ części informacji nadal brakowało, dnia 9 sierpnia 2012 r. Komisja zwróciła się z wnioskiem o udzielenie dodatkowych informacji. Po przedłużeniu terminu Hiszpania udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 10 października 2012 r., które zostało uzupełnione pismem z dnia 30 października 2012 r.

(7) Ponadto spółka Abertis z własnej inicjatywy wystosowała dodatkowe pisma w dniach 22 czerwca 2011 r. i 25 lipca 2012 r. Astra przedstawiła dodatkowe informacje w pismach z dnia 21 lipca 2011 r., 16 maja 2011 r., 8 września 2011 r. i 11 listopada 2011 r., z których wszystkie przesłano Hiszpanii, aby się do nich ustosunkowała.

(8) Dnia 19 czerwca 2013 r. Komisja przyjęła decyzję 2014/489/UE (10) („decyzja z 2013 r.”) zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (11) („rozporządzenie proceduralne z 1999 r.”). W art. 1 decyzji z 2013 r. wskazano, że pomoc państwa przyznana na rzecz operatorów platformy telewizji naziemnej na rozwinięcie, utrzymanie i obsługę sieci naziemnej telewizji cyfrowej (NTC) na obszarze II została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE i jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, z wyjątkiem pomocy, która została przyznana zgodnie z kryterium neutralności pod względem technologicznym. W art. 3 decyzji z 2013 r. nakazano odzyskanie od operatorów NTC pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, niezależnie od tego, czy uzyskano ją bezpośrednio, czy pośrednio.

(9) Po przyjęciu decyzji z 2013 r. służby Komisji pomogły Hiszpanii przy opracowaniu wzoru na potrzeby przetargów uwzględniających neutralność pod względem technologicznym. Wzór ukończono dnia 14 października 2014 r. Służby Komisji przyznały Hiszpanii czas do dnia 31 października 2014 r. na to, aby hiszpańskie regiony autonomiczne oraz właściwe miasta ogłosiły nowe, neutralne pod względem technologicznym przetargi oparte na opracowanym wzorze. Tego warunku jednak nie spełniono, jak opisano w sekcji 2.3.

(10) Hiszpania oraz niektórzy beneficjenci wnieśli do Sądu różne skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. Dnia 26 listopada 2015 r. Sąd oddalił te skargi, podtrzymując decyzję z 2013 r. (12) Następnie odwołano się od wyroków Sądu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (13) oddalił odwołania wniesione przez Hiszpanię, Kraj Basków i Itelazpi, Katalonię i CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías oraz Cellnex Telecom i Retevisión. Dnia 20 grudnia 2017 r. w następstwie odwołania wniesionego przez Wspólnotę autonomiczną Galicji i Retegal Trybunał Sprawiedliwości uchylił jednak odpowiedni wyrok (14) Sądu oraz unieważnił decyzję z 2013 r. (15) ze względu na to, że Komisja nie przedstawiła uzasadnienia w odniesieniu do selektywności przedmiotowego środka.

(11) W następstwie stwierdzenia nieważności decyzji z 2013 r. Astra przesłała z własnej inicjatywy uwagi (w pismach z dnia 22 i 30 stycznia 2018 r., dnia 29 maja 2018 r., dnia 15 czerwca 2018 r. i dnia 11 stycznia 2019 r.), w których przedstawiła konsekwencje stwierdzenia nieważności tej decyzji. W trakcie postępowania odbyło się kilka spotkań z inicjatywy stron: z udziałem Komisji i Cellnexu w dniu 28 czerwca 2018 r., Komisji i Astry w dniu 19 września 2018 r. oraz Komisji i Hiszpanii w dniu 16 października 2018 r. W dniu 31 października 2018 r. Hiszpania przedstawiła przegląd procedur przetargowych oraz innych środków podjętych przez wspólnoty autonomiczne zgodnie z decyzją z 2013 r. Pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. Komisja zwróciła się do Hiszpanii o przekazanie dalszych informacji. Hiszpania przedstawiła dalsze informacje w dniu 19 lutego 2019 r. Dnia 19 marca 2019 r. Hiszpania przekazała Komisji uwagi zgłoszone przez Kraj Basków w piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. W dniu 4 kwietnia 2019 r. Komisja skierowała do Hiszpanii wezwanie do udzielenia informacji, na które Hiszpania odpowiedziała w dniu 10 maja 2019 r. W dniu 26 kwietnia 2019 r. Komisja wysłała kolejne wezwania o udzielenie informacji, zapraszając Hiszpanię, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal i Astrę do wyrażenia opinii na temat selektywności środków w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-70/16 P. Astra odpowiedziała na wezwanie do udzielenia informacji w dniu 27 maja 2019 r., natomiast Cellnex i Itelazpi udzieliły odpowiedzi w dniu 13 czerwca 2019 r. Hiszpania udzieliła odpowiedzi na to wezwanie w dniu 14 czerwca 2019 r. Dnia 1 października 2020 r. Komisja skierowała do władz hiszpańskich wezwanie do udzielenia informacji, zwracając się o nowe informacje dotyczące środków wdrożonych po wydaniu decyzji z 2013 r. Hiszpania odpowiedziała na ostatnie wezwanie do udzielenia informacji w dniu 19 października 2020 r. oraz w dniu 5 lutego 2021 r.

2. SZCZEGOLOWY OPIS POMOCY

2.1. Przebieg procedury

2.1.1. Skarga

(12) Skarżący jest operatorem platformy satelitarnej. Utworzona w 1985 r. spółka Société Européenne des Satellites (SES), SES ASTRA („Astra”) była pierwszym prywatnym operatorem telewizji satelitarnej w Europie. Astra jest operatorem systemu satelitarnego ASTRA, który oferuje kompleksowy pakiet rozwiązań nadawczych i szerokopasmowych dla klientów w Europie i poza jej granicami. Nadaje programy radiowe i telewizyjne bezpośrednio do milionów domów oraz zapewnia organom publicznym, dużym korporacjom, MŚP i indywidualnym gospodarstwom domowym dostęp do internetu i usługi sieciowe.

(13) W swojej skardze Astra utrzymuje, że środki wprowadzone przez rząd i wspólnoty autonomiczne na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach Hiszpanii naruszają zasadę neutralności technologicznej, ponieważ przewidują nadawanie naziemne jako jedyną drogę w kierunku cyfryzacji. Astra odnosi się w szczególności do przypadku Kantabrii. Na podstawie przetargu na rozszerzenie zasięgu telewizji cyfrowej na całe terytorium Kantabrii ogłoszonego w styczniu 2008 r. instytucje rządowe i samorządowe na szczeblu regionalnym Kantabrii wybrały Astrę, aby za pośrednictwem swojej platformy dostarczała kanały niekodowane. Jednak w listopadzie 2008 r. rząd rozwiązał wspomnianą umowę. Według Astry władze rozwiązały umowę dopiero, gdy zostały poinformowane, że instytucje rządowe na szczeblu centralnym sfinansują modernizację analogowej sieci naziemnej. W piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. władze Kantabrii wyjaśniły, że powodem rozwiązania umowy był fakt, że w międzyczasie instytucje rządowe na szczeblu centralnym podjęły decyzje dotyczące rozszerzenia zasięgu telewizji cyfrowej na całą Hiszpanię (16). Według skarżącego przypadek Kantabrii dowodzi, że po pierwsze Astra mogła konkurować na tym rynku, a po drugie – że decyzje instytucji rządowych na szczeblu centralnym uniemożliwiły taką konkurencję.

2.1.2. Sektor

(14) Sprawa dotyczy sektora nadawczego, w którym wiele podmiotów prowadzi działalność na różnych poziomach łańcucha produktów usług nadawczych.

(15) „Nadawcy” są wydawcami kanałów telewizyjnych, którzy nabywają lub produkują własne programy telewizyjne i łączą je w kanały. Kanały są następnie dostarczane odbiorcom za pośrednictwem różnych platform (np. telewizja satelitarna, NTC, telewizja kablowa, IPTV). W Hiszpanii ustawodawca uznał usługi nadawcze za usługę publiczną, a zatem świadczą je zarówno nadawcy państwowi (Radiotelevisión Española, RTVE), jak i nadawcy prywatni, którzy otrzymali koncesje od państwa (17). Do tych „niekodowanych” kanałów widzowie mają bezpłatny dostęp. W celu zapewnienia społeczeństwu faktycznego korzystania z omawianej usługi publicznej ustawa przypisuje obowiązki w zakresie zapewnienia minimalnego zasięgu zarówno emisjom powierzonym nadawcy publicznemu, jak i operatorom prywatnym, którzy posiadają koncesje. W związku z tym nadawcy publiczni mają obowiązek objęcia zasięgiem co najmniej 98 % ludności Hiszpanii, podczas gdy nadawcy prywatni muszą objąć zasięgiem co najmniej 96 % ludności. W Hiszpanii nadawcy krajowi nie są właścicielami krajowej sieci nadawczej, co za tym idzie zawierają umowy z operatorami platform w celu transmitowania swoich programów i wypełniania spoczywających na nich obowiązków zapewnienia zasięgu.

(16) „Operatorzy platform” (lub operatorzy sieci) (18) są podmiotami prywatnymi lub publicznymi obsługującymi niezbędną infrastrukturę (np. transmitującymi i nadającymi sygnał), aby dostarczać odbiorcom kanały produkowane przez nadawców. Operatorzy platform mogą również konfigurować niezbędną infrastrukturę oraz dostarczać sprzęt. W początkowej fazie przemysłu telewizyjnego jedyną dostępną platformą była naziemna platforma analogowa. Wraz z rozwojem technologii na rynku udostępniano więcej platform, w szczególności platformę satelitarną, platformę kablową i, ostatnio, IPTV (19), która wykorzystuje łącze szerokopasmowe do transmisji sygnału telewizyjnego.

(17) „Dostawcy sprzętu” są producentami lub instalatorami niezbędnych części infrastruktury i urządzeń wymaganych do budowania poszczególnych platform.

(18) W przypadku nadawania naziemnego sygnał telewizyjny wysyłany jest ze studia telewizyjnego do ośrodka transmisji (stacji czołowej), zazwyczaj należącego do operatora sieci i przez niego obsługiwanego. Następnie sygnał jest transmitowany i rozprowadzany z ośrodka transmisji (stacji czołowej) do ośrodków nadawczych prowadzonych przez operatora sieci (np. wieży). Niekiedy sygnał transmitowany jest za pośrednictwem satelity. Na koniec sygnał nadawany jest z ośrodków transmisji do domów. W celu przeprowadzenia cyfryzacji analogowej sieci naziemnej niezbędne jest zastąpienie nadajników na ziemi. Jednak z uwagi na fakt, że sygnał cyfrowy ma mniejszy zakres niż sygnał analogowy, a co za tym idzie nowa technologia wymaga sieci w większym stopniu kapilarnej, w niektórych przypadkach utrzymanie stałego zasięgu lub jego rozszerzenie wymaga również zbudowania nowych ośrodków transmisji.

(19) W przypadku nadawania satelitarnego sygnał wysyłany jest do ośrodka transmisji (stacji czołowej), a następnie transmitowany do satelity, która nadaje go do domów. W ramach rozwiązania alternatywnego, jeżeli studio telewizyjne dysponuje odpowiednimi urządzeniami, sygnał może być najpierw wysyłany ze studia telewizyjnego bezpośrednio do satelity. Widz musi posiadać antenę satelitarną i dekoder. W celu zwiększenia zasięgu satelitarnego w danym regionie sprzęt naziemny musi być zainstalowany w domu konsumenta.

(20) Pod względem zasięgu geograficznego platforma satelitarna mogłaby obejmować swoim zasięgiem prawie 100 % terytorium Hiszpanii, podczas gdy platforma naziemna obejmuje zasięgiem około 98 % terytorium.

2.1.3. Kontekst

(21) Środek objęty postępowaniem należy zbadać w kontekście cyfryzacji nadawania, której poddano lub poddaje się obecnie platformy naziemne, satelitarne i kablowe. W porównaniu z nadawaniem analogowym nadawanie cyfrowe charakteryzuje się większymi możliwościami nadawczymi dzięki skuteczniejszemu wykorzystaniu zakresu częstotliwości. Przejście na technologię cyfrową jest szczególnie istotne dla nadawania naziemnego, w którym dostępne spektrum częstotliwości jest ograniczone. Natomiast w przypadku transmisji satelitarnej korzystny jest fakt, iż stosuje się zupełnie inne pasmo częstotliwości, na którym nie brakuje częstotliwości.

(22) Przejście z telewizji analogowej na cyfrową zwalnia znaczną część wysokiej jakości widma radiowego w ramach tak zwanej „dywidendy cyfrowej”, a zwolnione widmo będzie można udostępnić do celów rozwinięcia usług łączności elektronicznej. Wspomniana dywidenda cyfrowa, a w szczególności częstotliwość 790-862 MHz („zakres 800 MHz”), może wzmocnić branżę łączności elektronicznej, ma znaczny wpływ na konkurencyjność i wzrost oraz zapewnia szeroką gamę korzyści społecznych i kulturalnych (20).

(23) Z „dywidendy cyfrowej” można skorzystać, przechodząc z platformy naziemnej na inną platformę lub przechodząc z naziemnego nadawania analogowego na naziemne nadawanie cyfrowe. Można uwzględnić również rozwiązanie mieszane łączące różne platformy (21).

(24) W przypadku nadawania naziemnego brak częstotliwości pozostaje jednak problemem nawet po cyfryzacji. Ilustruje to fakt, że krótko po zakończeniu przejścia z telewizji analogowej na telewizję cyfrową w kwietniu 2010 r. rząd hiszpański musiał przenieść nadawców z zakresu 800 MHz na inne pasmo częstotliwości. Przeniesienie przydzielonych nadawcom multipleksów NTC doprowadziło do dodatkowych kosztów i dodatkowej pomocy państwa, którą Komisja oceniła jako niezgodną z rynkiem wewnętrznym (22). Ponadto Hiszpania popiera zwolnienie pasma o częstotliwości 700 MHz przez usługi telewizji naziemnej poprzez rekompensaty dla gospodarstw domowych i dostawców usług telewizyjnych. Z jednej strony środek zapewnia rekompensatę dla właścicieli budynków wielorodzinnych za koszty poniesione w związku z dostosowaniem odbiorników telewizyjnych. Całkowity budżet wynosi 150 mln EUR. Z drugiej strony środek zapewnia rekompensatę dla prywatnych dostawców usług telewizyjnych za koszty poniesione w związku z dostosowaniem systemów nadawczych. Całkowity budżet wynosi 10 mln EUR (23).

(25) W odniesieniu do nadawania telewizyjnego naziemna transmisja cyfrowa może zostać w przyszłości zastąpiona przez technologię szerokopasmową, ponieważ sieci nowej generacji (dostęp nowej generacji) mogą stać się wiodącą technologią przekazu. Na razie w Hiszpanii zasięg geograficzny takich sieci dostępu nowej generacji nie jest jednak powszechny.

(26) W Hiszpanii istnieją obecnie cztery platformy nadawcze: NTC – naziemna technologia cyfrowa (DBV-T), telewizja satelitarna (DBV-S), telewizja kablowa (DVB-C) i IPTV. NTC jest główną platformą dla niekodowanych publicznych i prywatnych kanałów hiszpańskich (24). Głównym operatorem sieci naziemnej jest spółka Abertis, która kontroluje również operatora telewizji satelitarnej Hispasat. Istnieje również szereg lokalnych operatorów usług telekomunikacyjnych transmitujących sygnały NTC, którzy są zazwyczaj powiązani z krajową siecią Cellnex. Jeżeli chodzi o płatne kanały telewizyjne, są one transmitowane głównie przez telewizję satelitarną, telewizję kablową i IPTV. Astra i Hispasat są głównymi operatorami telewizji satelitarnej.

(27) W ramach realizacji procesu cyfryzacji, w celu przejścia z telewizji analogowej na telewizję cyfrową, w latach 2005-2009 Hiszpania przyjęła szereg środków regulacyjnych, które dotyczyły sieci naziemnej, opisanych w sekcji 2.2. Hiszpańskie władze centralne podzieliły terytorium Hiszpanii na trzy odrębne obszary: — obszar I – obejmujący zdecydowaną większość populacji Hiszpanii, na którym koszty przejścia ponosili nadawcy – 96 % społeczeństwa w przypadku nadawców prywatnych i 98 % społeczeństwa w przypadku nadawców publicznych. W związku z faktem, że koszty ponosili nadawcy, pomoc państwa nie była potrzebna. Przejście z naziemnej telewizji analogowej na naziemną telewizję cyfrową pociąga za sobą koszty dla konsumentów, ponieważ muszą zakupić zintegrowany zestaw telewizji cyfrowej albo set-top box NTC (25); — obszar II – obszary mniej zurbanizowane i oddalone obejmujące 2,5 % ludności, która w przeszłości miała dostęp do kanałów publicznych i prywatnych za pośrednictwem analogowej telewizji naziemnej. Ponieważ przejście na technologię cyfrową wymaga modernizacji istniejących ośrodków transmisji i budowy nowych ośrodków, konieczne były jednak znaczne inwestycje w sieć naziemną. Nadawcy prywatni nie mieli wystarczającego interesu handlowego w świadczeniu usługi na obszarze II i odmówili ponoszenia kosztów cyfryzacji. Władze hiszpańskie stworzyły zatem będący przedmiotem postępowania program pomocy państwa na rzecz modernizacji istniejących ośrodków transmisji i budowy nowych ośrodków, aby zapewnić mieszkańcom, którzy dotychczas odbierali kanały prywatne i publiczne za pośrednictwem analogowej telewizji naziemnej, dalszy dostęp do kanałów za pośrednictwem NTC. Przedmiotowy proces nazywano powszechnie „rozszerzeniem zasięgu NTC” (tj. rozszerzeniem zasięgu NTC poza obszary obowiązkowe dla nadawców komercyjnych); Podobnie jak w przypadku obszaru I przejście na naziemną telewizję cyfrową na obszarze II pociąga za sobą koszty dla konsumentów, ponieważ muszą oni zakupić zintegrowany zestaw telewizji cyfrowej albo set-top box NTC; — obszar III – na którym z powodu topografii nie jest możliwe świadczenie usług telewizyjnych za pośrednictwem platformy naziemnej i są one w związku z tym świadczone przez telewizję satelitarną. Transmisję niekodowanych sygnałów telewizyjnych na obszarze III zapewnia Hispasat. Fakt, że usługi telewizyjne świadczone są przez telewizję satelitarną, pociąga za sobą koszty dla konsumentów, którzy muszą nabyć anteny satelitarne i set-top boxy.

2.2. Opis środka pomocy

(28) Program objęty postępowaniem opiera się na złożonym systemie przepisów prawnych wprowadzanych przez hiszpańskie władze centralne od 2005 r. Na podstawie tych przepisów pomoc państwa na rozwinięcie NTC na obszarze II była przyznawana w latach 2008–2009 przez wspólnoty autonomiczne i rady miejskie, które wypłacały odbiorcom fundusze z budżetu centralnego i z własnych budżetów. Ponadto od 2009 r. wspólnoty autonomiczne nadal przyznają pomoc na utrzymanie i obsługę sieci na obszarze II.

(29) Regulacja przejścia na technologię telewizji cyfrowej rozpoczęła się wraz z przyjęciem ustawy 10/2005 z dnia 14 czerwca 2005 r. (26) Wspomniano w niej o potrzebie promowania przejścia z naziemnej technologii analogowej na cyfrową i wymagano, aby rząd przyjął odpowiednie środki w celu zapewnienia tego przejścia.

(30) Po tym mandacie Rada Ministrów zatwierdziła dekretem królewskim 944/2005 Narodowy plan techniczny, w którym ustalono dzień wyłączenia sygnału analogowego w Hiszpanii na 3 kwietnia 2010 r.

(31) W Narodowym planie technicznym ustanowiono spoczywający na nadawcach prywatnych obowiązek objęcia do tego dnia zasięgiem do 96 % (27) ludności na odpowiednich obszarach objętych zasięgiem, podczas gdy od nadawców publicznych wymaga się objęcia zasięgiem do tej samej daty 98 % ludności na odpowiednich obszarach objętych zasięgiem.

(32) Na obszarze I nadawcy mieli obowiązek objęcia danych procentów ludności naziemną telewizją cyfrową i musieli samodzielnie ponieść koszty cyfryzacji. Żadna pomoc państwa nie była zatem konieczna na tym obszarze.

(33) W odniesieniu do obszaru II i III w dwunastym dodatkowym przepisie Narodowego planu technicznego przewidziano możliwość, by władze lokalne i regionalne rozszerzyły zasięg w ramach przedziału 96–100 % ludności. W tym względzie w Narodowym planie technicznym odniesiono się wyraźnie do naziemnej telewizji cyfrowej (NTC) i ustalono sześć warunków, na podstawie których władze lokalne mogłyby dokonać wspomnianego rozszerzenia. Warunek e) wymaga, aby instalacja lokalna była zgodna z Narodowym planem technicznym dla naziemnej telewizji cyfrowej.

(34) Następnie w dniu 7 września 2007 r. Rada Ministrów zatwierdziła Narodowy plan przejścia na naziemną telewizję cyfrową („plan przejścia”) (28), który wdraża Narodowy plan techniczny. W planie przejścia podzielono terytorium Hiszpanii na dziewięćdziesiąt projektów w zakresie przejścia technicznego (29) i ustalono termin wyłączenia nadawania analogowego dla każdego z tych projektów.

(35) W dniu 29 lutego 2008 r. Ministerstwo Przemysłu, Turystyki i Handlu („MITyC”) przyjęło decyzję mającą na celu poprawę infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustanowienie kryteriów i podziału finansowania działań mających na celu rozwijanie społeczeństwa informacyjnego na podstawie planu Avanza na 2008 r. (30) Budżet zatwierdzony wspomnianą decyzją wynosił 558 mln EUR i był częściowo przeznaczony na rozwijanie sieci szerokopasmowych, a częściowo na cyfryzację telewizji na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach Hiszpanii, które nie były objęte obowiązkami ustawowymi nadawców komercyjnych (31). Cyfryzacja na tym obszarze była powszechnie nazywana „rozszerzaniem zasięgu”. Została ona następnie wdrożona w drodze szeregu dodatków do istniejących umów ramowych z 2006 r. (32) podpisanych przez MITyC i wspólnoty autonomiczne od lipca do listopada 2008 r. („dodatki do umów ramowych z 2006 r.”), opublikowanych w hiszpańskim Dzienniku Urzędowym odrębnie dla każdej wspólnoty autonomicznej. Dodatki do umów ramowych z 2006 r. opierają się na tym samym wzorze we wszystkich wspólnotach autonomicznych z uwzględnieniem niewielkich różnic. Dodatki do umów ramowych z 2006 r. odnoszą się do planu Avanza, planu przejścia oraz dekretu królewskiego 944/2005 w sprawie Narodowego planu przejścia dotyczącego naziemnej telewizji cyfrowej. W większości przypadków w sformułowaniach zawartych w tych umowach stwierdza się, że jedyną technologią, która ma być finansowana, będzie naziemna technologia cyfrowa. W wyniku przedmiotowych umów MITyC przekazało fundusze wszystkim wspólnotom autonomicznym, które zobowiązały się pokryć pozostałe koszty działania z własnych budżetów. Dodatki te obejmowały również obowiązek spełniania przez władze lokalne dwunastego dodatkowego przepisu Narodowego planu technicznego.

(36) Równolegle w dniu 17 października 2008 r. Rada Ministrów zgodziła się przydzielić kolejne 8,72 mln EUR na rozszerzenie i uzupełnienie zasięgu NTC w ramach projektów przejścia, które miały zostać zakończone w pierwszej połowie 2009 r., w etapie I planu przejścia. Finansowanie przyznano po podpisaniu nowych umów ramowych między MITyC a wspólnotami autonomicznymi w grudniu 2008 r. („umowy ramowe z 2008 r.”). Umowy te odnoszą się do wspomnianego wyżej finansowania w wysokości 8,72 mln EUR i noszą tytuł „Ramowa umowa o współpracy między Ministerstwem Przemysłu, Turystyki i Handlu a Wspólnotą Autonomiczną […] na rzecz przygotowania Narodowego planu przejścia na NTC”. Określają one wykaz działań, które będą finansowane przez władze centralne i regionalne w celu uzyskania zasięgu telewizji cyfrowej równego istniejącemu zasięgowi analogowemu. Działania te łączą się z rozwinięciem naziemnej telewizji cyfrowej.

(37) Dnia 23 lutego 2009 r. przyjęto dekret królewski 1/2009 o środkach nadzwyczajnych w sprawie telekomunikacji (33). W dekrecie królewskim 1/2009 potwierdzono, że rozszerzenie zasięgu na obszarze II przewidziano wyłącznie za pośrednictwem cyfrowej technologii naziemnej: W art. 2 tego dekretu królewskiego dodaje się nowy przepis do ustawy 10/2005, stwierdzając, że „dostęp do tych kanałów rozpowszechnianych przez system(y) transmisji satelitarnej jest ograniczony do obywateli zamieszkałych na obszarach, na których po przejściu na naziemną telewizję cyfrową nie będzie zasięgu dla usług naziemnej telewizji cyfrowej na szczeblu państwa”. Ponadto w preambule wspomnianego dekretu stwierdza się, że rozszerzenie zasięgu na obszarze II finansowane przez władze należy przeprowadzić jedynie za pośrednictwem technologii naziemnej. Innymi słowy, w dekrecie królewskim założono, że na obszarach I i II stosuje się jedynie technologię naziemną (34).

(38) W dniu 29 maja 2009 r. Rada Ministrów zatwierdziła kryteria rozdzielenia 52 mln EUR na finansowanie działań w zakresie przejścia na NTC mających na celu finansowanie rozszerzenia zasięgu projektów na etapach II i III planu przejścia (35). Zgoda Rady Ministrów ustanowiła bezpośrednie połączenie z planem przejścia, ponieważ znalazło się w niej stwierdzenie, że „aby osiągnąć cel określony w Narodowym planie przejścia na NTC, a mianowicie podobny zasięg NTC do obecnego zasięgu telewizji naziemnej w technologii analogowej, potrzebne jest wsparcie finansowe władz publicznych”, a następnie, że „wdrożenie tej współpracy zostanie sformalizowane w ramach określonych w Narodowym planie przejścia na NTC”.

(39) Ponadto od października do grudnia 2009 r. w hiszpańskim Dzienniku Urzędowym publikowano dodatki do umów ramowych z 2008 r. (o których mowa w motywie (36)), w tym finansowanie rozszerzenia zasięgu etapów II i III planu przejścia. Dodatki te określają, co należy rozumieć jako „działanie na rzecz rozszerzenia zasięgu”, odwołując się wyraźnie jedynie do technologii naziemnej (nie wykluczając jednak formalnie innych technologii) (36).

(40) Po opublikowaniu umów ramowych z 2008 r. i wyżej wymienionych dodatków (37) rządy wspólnot autonomicznych rozpoczęły realizację rozszerzenia. Organizowały one procedury przetargowe samodzielnie albo powierzały przedsiębiorstwu publicznemu przeprowadzenie rozszerzenia lub przeprowadzenie przetargu. Dotacje częściowo uzgodniono z MITyC, a w związku z tym sfinansowano je z budżetu centralnego (zob. motywy 35–38 powyżej) oraz częściowo sfinansowano przez same wspólnoty autonomiczne. W niektórych przypadkach do przeprowadzenia rozszerzenia wspólnoty autonomiczne upoważniły władze gminy.

(41) Przetargi na rozszerzenie zasięgu oznaczały, że wygrywającemu przedsiębiorstwu powierzano zadanie zapewnienia (często zbudowania) działającej sieci NTC. Zadania, które miały zostać przeprowadzone, obejmowały projektowanie i inżynierię sieci, transmisję sygnału, rozwinięcie sieci i dostawę niezbędnego sprzętu. Przetargi na rozszerzenie zasięgu – poza umową na dostawę działającej sieci NTC – zazwyczaj obejmowały również dostawę niezbędnego sprzętu (a w niektórych przypadkach zapewnienie sprzętu bez żadnych kosztów dla operatora sieci). Ponadto przetargi na rozszerzenie zasięgu często obejmowały umowy dodatkowe związane z cyfryzacją ośrodków transmisji lub budową nowych ośrodków transmisji (dotyczące np. prac dostosowawczych, dostaw energii, „ścisłego utrzymania”, umów leasingu, analiz dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia). Innymi rodzajami przetargów były przetargi na dostawę sprzętu organizowane w przypadku już istniejących sieci. Od zwycięzcy przetargu oczekiwano modernizacji sieci przy pomocy niezbędnego sprzętu, tj. dostawy, instalacji i aktywowania sprzętu.

(42) W większości przetargów organy odpowiedzialne za ich organizację odnoszą się wyraźnie w definicji przedmiotu przetargu (38) i domyślnie w opisie specyfikacji technicznej lub wyposażenia, które ma zostać sfinansowane (39), do technologii naziemnej i NTC. W nielicznych przypadkach, w których wyraźnie wspomniano o technologii satelitarnej, odniesienia te dotyczą anten satelitarnych do odbioru sygnału satelitarnego na wieżach naziemnych (40) lub sprzętu umożliwiającego dostęp do telewizji cyfrowej na obszarze III (41). Niewiele przetargów można było uznać za neutralne pod względem technologicznym. Te neutralne pod względem technologicznym przetargi sformułowano w taki sposób, że – pomimo planów rządu hiszpańskiego, aby wykorzystać NTC wyłącznie do celów rozszerzenia zasięgu – nie wykluczały one technologii innych niż NTC (42). Zamiast publikacji zaproszeń do składania ofert niektóre władze wybrały inny sposób rozszerzenia zasięgu NTC. Na przykład Kraj Basków przyznał bezpośrednie wsparcie finansowe lokalnemu operatorowi sieci Itelazpi. Podobne rozwiązanie zastosowano również w Nawarze.

(43) W sumie w latach 2008–2009 w rozszerzenie na obszar II zainwestowano niemal 163 mln EUR z budżetu centralnego (częściowo pożyczki uprzywilejowane przyznane przez MITyC wspólnotom autonomicznym (43)) i 60 mln EUR z budżetów 16 wspólnot autonomicznych objętych postępowaniem (wszystkich z wyjątkiem regionu Kastylia-La Mancha). Ponadto władze gminy przeznaczyły na rozszerzenie około 3,5 mln EUR z własnych środków.

(44) W ramach drugiego kroku po rozszerzeniu NTC na obszar II, począwszy od 2009 r., niektóre ze wspólnot autonomicznych organizowały dodatkowe przetargi lub zawierały odpowiednie umowy bez przetargów na obsługę i utrzymanie sprzętu poddanego cyfryzacji i rozwiniętego podczas rozszerzania. W przeciwieństwie do pomocy na przejście, te drugie środki stanowią pomoc nadal przyznawaną. Ponieważ omawiane umowy dotyczą obsługi i utrzymania sieci naziemnej zainstalowanej na obszarze II, również nie są one neutralne pod względem technologicznym. Łączna kwota środków przyznanych w drodze przetargów na obsługę i utrzymanie (nadal przyznawana pomoc) w latach 2009–2011 wyniosła co najmniej 32,7 mln EUR.

2.3. Zmiany po 2013 r.

(45) Po przyjęciu decyzji z 2013 r. niektóre ze wspólnot autonomicznych wprowadziły pewne zmiany w środkach odnoszących się do obsługi i utrzymania infrastruktury. Mianowicie (motywy 46–60):

(46) W Andaluzji w dniu 12 listopada 2014 r. instytucja zamawiająca opublikowała zaproszenie do składania ofert na świadczenie usług telekomunikacyjnych, aby umożliwić odbiór niekodowanych kanałów narodowej telewizji cyfrowej na określonych obszarach geograficznych wspólnoty autonomicznej Andaluzji. Zamówienia udzielono spółce U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión i Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones, S.A) dnia 11 kwietnia 2017 r. Umowę podpisano w dniu 9 czerwca 2017 r.

(47) W Aragonii zaproszenie do składania ofert na świadczenie usług telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych opublikowano dnia 25 listopada 2016 r. Zamówienia udzielono spółce Retevisión dnia 19 maja 2017 r., a umowę podpisano dnia 26 czerwca 2017 r.

(48) Na Balearach zaproszenie do składania ofert opublikowano dnia 14 lipca 2014 r. Zamówienia udzielono spółce Tradia Telecom, S.A. dnia 5 listopada 2014 r.

(49) Na Wyspach Kanaryjskich zaproszenie do składania ofert na świadczenie usług nadawczych radiowych i telewizyjnych w odniesieniu do kanałów narodowej i lokalnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych wspólnoty autonomicznej Wysp Kanaryjskich (dialog konkurencyjny) opublikowano dnia 28 stycznia 2015 r. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez hiszpańskie władze dnia 5 lutego 2021 r. umowę podpisano w styczniu 2020 r., a usługa jest dostępna od dnia 3 lipca 2020 r.

(50) W Kantabrii zaproszenie do składania ofert na świadczenie usług transmisji w odniesieniu do kanałów telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych wspólnoty autonomicznej ogłoszono dnia 13 maja 2015 r. Zamówienia udzielono spółce Retevisión dnia 2 grudnia 2015 r., a umowę podpisano dnia 14 marca 2016 r.

(51) W Estremadurze zaproszenie do składania ofert na usługi telekomunikacyjne umożliwiające rozpowszechnienie i odbiór kanałów telewizji cyfrowej na określonych obszarach wspólnoty autonomicznej Estremadura ogłoszono dnia 3 kwietnia 2015 r. Zamówienia udzielono spółce Retevisión dnia 30 grudnia 2015 r., a umowę podpisano dnia 15 marca 2016 r.

(52) W Nawarze przetarg na rozszerzenie zasięgu telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych opublikowano dnia 11 listopada 2014 r. W dniu 28 maja 2019 r. władze Nawarry postanowiły nie udzielać zamówienia i odeszły od procedury.

(53) W regionie La Rioja procedurę dialogu konkurencyjnego opublikowano dnia 13 listopada 2014 r. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez władze hiszpańskie dnia 5 lutego 2021 r. procedura jest w toku.

(54) Wspólnota autonomiczna Asturia w dniu 28 grudnia 2018 r. ogłosiła przetarg na kolokację sprzętu (44). Zamówienia udzielono spółce Retevisión dnia 10 stycznia 2019 r. Przetarg na zamówienie publiczne na usługi utrzymania ogłoszono dnia 19 grudnia 2018 r. Ponadto dnia 10 grudnia 2018 r. ogłoszono przetarg na świadczenie usług nadawczych radiowych i telewizyjnych w Asturii z wykorzystaniem sprzętu należącego do Asturii. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez władze hiszpańskie dnia 16 stycznia 2019 r. dwie ostatnie procedury przetargowe są nadal w toku.

(55) W odniesieniu do Galicji władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że Galicja nie wyraża chęci finansowania kosztów obsługi i utrzymania na rzecz operatorów na obszarze II, dlatego nie zorganizuje żadnego nowego neutralnego pod względem technologicznym przetargu. Obsługa i utrzymanie sieci nadawczej operatorów na obszarze II nie wchodziłyby w zakres obowiązków wspólnoty autonomicznej, a spadłyby na władze gminy.

(56) Władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że Madryt ogłosił przetarg na utrzymanie sprzętu telewizji cyfrowej. Zamówienia udzielono spółce Retevisión dnia 8 lipca 2019 r., a umowę podpisano dnia 7 sierpnia 2019 r. Jeśli chodzi o Melillę i Murcję, władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że procedura przetargowa się nie odbędzie, a odpowiedzialność za utrzymanie poniosą władze gminy.

(57) Zgodnie z informacjami otrzymanymi od Hiszpanii Kraj Basków nie przeprowadził żadnych przetargów po ogłoszeniu decyzji z 2013 r. i nie zamierza ich przeprowadzać. Zamiast tego Kraj Basków złożył deklarację w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Rada Prezesów zatwierdziła umowę dotyczącą usługi rozszerzenia zasięgu kanałów telewizyjnych we wspólnocie autonomicznej Kraju Basków dnia 2 grudnia 2014 r.

(58) Jeśli chodzi o Ceutę, władze hiszpańskie poinformowały Komisję, że nie będzie miała miejsca żadna procedura przetargowa, oraz stwierdziły, że opłaty za utrzymanie podlegałyby przepisom de minimis.

(59) We wspólnocie autonomicznej Walencji zaproszenie do składania ofert na konserwację sprzętu opublikowano w styczniu 2017 r. Zamówienia udzielono spółce Retevisión w grudniu 2017 r., a umowę podpisano dnia 18 maja 2018 r. Umowa ogranicza się do utrzymania sprzętu i nie obejmuje świadczenia usług konserwacji zapobiegawczej ani naprawczej.

(60) W Katalonii zaproszenie do składania ofert na transmisję i dystrybucję sygnałów audiowizualnych w celu objęcia ludności Katalonii na obszarze II opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej dnia 3 sierpnia 2018 r. (45) Umowę zawarto w 2019 r. na okres jednego roku z możliwością przedłużenia o kolejny rok.

(61) W związku z powyższym w niektórych wspólnotach autonomicznych pierwotne środki związane z pomocą na obsługę i utrzymanie zostały wstrzymane od dnia rozwiązania pierwotnych umów w wyniku wejścia w życie umów dotyczących nowych zmienionych środków lub wprowadzenia nowej podstawy prawnej dla bieżącej pomocy na obsługę i konserwację (która – zdaniem Hiszpanii – wchodzi w zakres usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym lub de minimis).

(62) Ocena prawna nowych, zmienionych środków nie jest przedmiotem niniejszej decyzji. Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla oceny zmienionych środków zgodnie z zasadami pomocy państwa.

2.4. Podstawy wszczęcia postępowania

(63) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważyła, po pierwsze, że wydaje się, iż opisany środek spełnia wszystkie kryteria art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem można uznać go za pomoc państwa.

(64) Ze względu na fakt, że na rynku nadawczym istnieją różne poziomy, w decyzji o wszczęciu postępowania określono trzy kategorie beneficjentów pomocy państwa: (i) operatorów sieci; (ii) dostawców sprzętu uczestniczących w przetargach na dostawę sprzętu niezbędnego do rozszerzenia; i (iii) nadawców kanałów telewizyjnych.

(65) Komisja doszła do wstępnego wniosku, że poprzez finansowanie kosztów związanych z rozszerzeniem platformy NTC program mógł stworzyć potencjalne lub rzeczywiste zakłócenie konkurencji między dostawcami sprzętu działającymi w różnych obszarach technologii oraz między operatorami platform naziemnych i satelitarnych. W szczególności zgodnie ze wstępną opinią Komisji (motywy 66–68):

(66) Między operatorami różnych platform (naziemnych i satelitarnych) mogło dość do zakłócenia konkurencji, ponieważ kwestionowany środek ma na celu cyfryzację i instalację ex novo ośrodków transmisji nie uwzględniając technologii satelitarnej;

(67) Kwestionowany środek może także zakłócać konkurencję pomiędzy nadawcami. W przeszłości platforma naziemna tradycyjnie gościła nadawców kanałów niekodowanych, a platforma satelitarna głównie nadawców telewizji płatnej lub pay per view. Jednak w momencie wydania decyzji o wszczęciu postępowania nadawcy kanałów niekodowanych uruchamiali inicjatywy płatnej telewizji na platformie naziemnej, a nadawcy telewizji satelitarnej starali się o dostęp do kanałów niekodowanych, aby uzupełnić swoją ofertę i bardziej aktywnie konkurować z nadawcami kanałów niekodowanych.

(68) Jeśli chodzi o dostawców sprzętu, wydaje się, że kwestionowany środek powodował przewagę konkurencyjną (w postaci popytu) na rzecz dostawców sprzętu.

(69) Komisja w ocenie wstępnej uznała, że środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i nie dostrzegła jakichkolwiek powodów, by uznać ją za zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ — jak się wydaje — nie miało tu zastosowania żadne odstępstwo.

(70) Dodatkowe okoliczności faktyczne można znaleźć w decyzji o wszczęciu postępowania, do której odnosi się niniejsza decyzja.

3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

3.1. Uwagi Astry

3.1.1. Uwagi ogólne

(71) Astra podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym środki prowadzące do przejścia na naziemną telewizję cyfrową były skoordynowanym planem opracowanym na poziomie rządu centralnego i wdrożonym przez władze regionalne. Jednakże, nawet przy założeniu, że pomoc państwa na rozszerzenie zasięgu została przygotowana, zorganizowana i wdrożona na poziomie regionalnym, Astra uważa, że byłaby to pomoc niezgodna z prawem i niezgodna z rynkiem wewnętrznym.

(72) Jeżeli chodzi o przetarg w Kantabrii, Astra podkreśla, że w przeciwieństwie do stwierdzeń Hiszpanii obowiązkiem władz Kantabrii było otrzymanie zezwoleń od nadawców na udostępnianie ich kanałów na platformie satelitarnej. Ponadto – mimo że nadawcy wysłali pisma w marcu 2008 r.– władze Kantabrii poleciły innym wspólnotom autonomicznym alternatywę satelitarną, którą wybrały w lipcu 2008 r. Gdyby – jak twierdzi Hiszpania – niechęć nadawców do korzystania z platformy satelitarnej była powodem rozwiązania umowy z Astrą, władze Kantabrii nie poleciłyby rozwiązania satelitarnego innym wspólnotom autonomicznym.

3.1.2. Istnienie pomocy państwa

(73) Jeżeli chodzi o korzyść uzyskaną przez operatorów sieci, a w szczególności przez Abertis, Astra zauważa, że Abertis jako dostawcy sprzętu udzielono około 45 % zamówień w trybie przetargu na cyfryzację obszarów naziemnych znajdujących się na obszarach objętych rozszerzonym zasięgiem. Z uwagi na fakt, że Abertis jest operatorem platformy, cyfryzacja sieci sprzyja jego ofercie komercyjnej dla nadawców, ponieważ sieć NTC będzie teraz docierała do prawie 100 % ludności bez dodatkowych kosztów w odróżnieniu od 96-98 %, które zostałyby poddane naziemnej cyfryzacji w przypadku braku kwestionowanego środka. Ponadto spółka Abertis skorzystałaby z faktu, że Astra, jako główny konkurencyjny alternatywny operator platformy, nie mogłaby uzyskać pozycji na rynku hiszpańskim, wchodząc na obszar II.

(74) Co więcej, według Astry spółka Abertis otrzymała inne korzyści w wyniku wprowadzenia środków. Po pierwsze, znaczna liczba placówek naziemnych obsługiwanych przez Abertis skorzystała z funduszy zapewnionych przez władze hiszpańskie w zakresie środków objętych postępowaniem, i jest rzeczywiście obsługiwana przez Abertis. Dotyczy to w szczególności placówek znajdujących się na obszarze, na którym RTVE (nadawca publiczny) ma obowiązek dostarczania swojego sygnału, ale na którym nadawcy prywatni nie mają takiego obowiązku (około 2,5 % ludności). Po drugie, Astra twierdzi, że Abertis korzystał pośrednio z pomocy państwa na przyległych rynkach, takich jak rynek transmisji. Ponadto skarżący zauważa, że środek objęty postępowaniem prowadzi do zakłóceń konkurencji na obszarze III (46).

(75) Astra twierdzi, że platforma satelitarna i naziemna należą do tych samych rynków Rozróżnienie między telewizją pay-per-view i telewizją niekodowaną nie byłoby istotne, jeżeli chodzi o konkurencję między platformami. Już dziś platformy naziemna i satelitarna konkurują o transmisję telewizji kodowanych, ponieważ są już co najmniej dwa kanały pay-per-view oferujące sygnał przez platformę NTC, a jeden z nich jest dostępny tylko w NTC. Ponadto według Astry wszyscy nadawcy posiadający obecnie zezwolenia wystąpili do rządu z wnioskiem o przyznanie licencji na odpłatne nadawanie swojego programu.

(76) W swoim piśmie z dnia 27 maja 2019 r. Astra wyraziła opinię, że przedmiotowe środki są selektywne i nie promują rozwoju działań nadawczych jako całości, a raczej je dyskryminują na korzyść operatorów sieci naziemnych. Astra wyjaśnia, że do celów zapewnienia rozszerzenia zasięgu na obszarach oddalonych i wiejskich operatorów sieci korzystających z innych technologii – w tym Astrę – należy uznać za znajdujących się w sytuacji porównywalnej do sytuacji operatorów korzystających z technologii naziemnej. Astra wskazuje w szczególności, że procedury przetargowe na rozszerzenie zasięgu w niektórych przypadkach (np. Kantabria, Nawarra) były organizowane z uwzględnieniem zasady neutralności technologicznej, a platformy satelitarne konkurowały z operatorami naziemnymi i wygrały przetarg. W innych państwach członkowskich (np. we Francji, w Portugalii i w Zjednoczonym Królestwie) alternatywne platformy konkurują z platformami naziemnymi. Ponadto w Hiszpanii z usług operatora telewizji satelitarnej – Hispasat – korzysta się wyłącznie na obszarze III. Astra twierdzi, że telewizja satelitarna nie ma konkurencyjnej przewagi kosztowej w porównaniu z technologią naziemną. Zdaniem Astry wszystkie te elementy wskazują na to, że operatorzy telewizji naziemnej i operatorzy korzystający z innych technologii są w porównywalnej sytuacji, biorąc pod uwagę cele przedmiotowych środków.

(77) Astra uważa, że środki objęte postępowaniem były nieproporcjonalne. Wskazuje, że przejście na NTC wymagało znacznych dostosowań w budynkach mieszkalnych i inwestycji w okablowanie. Ponadto na poparcie argumentu, że rozszerzenie zasięgu drogą satelitarną nie byłoby droższe niż za pośrednictwem platformy naziemnej, Astra odniosła się do wewnętrznej analizy kosztów przedłożonej wraz ze skargą, przeprowadzonej w listopadzie 2008 r. („analiza Astry”). W analizie porównano koszty rozszerzenia zasięgu z wykorzystaniem obu technologii – naziemnej i satelitarnej. Założenia analizy różnią się od założeń przyjętych przez Hiszpanię i Abertis w różnych kwestiach, na przykład w odniesieniu do kosztów anten satelitarnych i konieczności zakupu zewnętrznych set-top boxów do odbioru naziemnej telewizji cyfrowej. Ustalenia analizy prowadzą do wniosku, że rozszerzenie zasięgu drogą satelitarną niekoniecznie było droższe niż stosowanie technologii naziemnej. Astra przedłożyła również dodatkowe dokumenty mające na celu wykazanie, że koszty instalacji i obsługi obu technologii nie różnią się znacząco.

(78) Astra twierdzi również, że zapewnienie warunkowości dostępu do przekazów satelitarnych nie jest przeszkodą do nadawania niekodowanych kanałów. Systemy warunkowego dostępu występują na całym świecie i nie są trudne w stosowaniu (47). Ponadto rozwiązanie zaproponowane w Kantabrii w odniesieniu do warunkowego dostępu zostało zaakceptowane przez władze Kantabrii, które mogły zdecydować, których użytkowników należy aktywować, by otrzymywali oni daną usługę. Ograniczenie terytorialne usługi podlegało zatem kontroli rządu Kantabrii. Nie było zatem potrzeby szczególnego dostosowania w tym celu.

(79) Jeżeli chodzi o stosowność środka, Astra twierdzi, że dzięki korzyści skali, im większy zasięg geograficzny, tym atrakcyjniejsza pod względem ekonomicznym staje się technologia satelitarna. Ze względu na rozdzielenie środka na obszarze II na ponad 600 przetargów lokalnych i regionalnych technologia satelitarna znajduje się w znacznie niekorzystnej sytuacji z punktu widzenia konkurencyjności. Nawet gdyby rząd hiszpański nie był w stanie narzucić lub zasugerować potrzeby uwzględnienia międzyregionalnych synergii jako warunku przyznawania funduszy, regiony mogły jednak uwzględnić tę możliwość, aby zapewnić wybór najbardziej racjonalnego pod względem kosztów rozwiązania dla swoich podatników. Astra twierdzi, że w rzeczywistości próbowały one działać w ten sposób przed interwencją hiszpańskiego rządu centralnego na korzyść technologii naziemnej. Po wyborze Astry w przetargu publicznym władze Kantabrii próbowały w istocie początkowo przekonać inne regiony, aby również wybrały platformę satelitarną, ponieważ obniżyłoby to dodatkowo ich własne koszty.

3.1.3. Pomoc państwa na obsługę i utrzymanie

(80) Astra powtarza, że część kwestionowanych środków stanowi nadal przyznawaną pomoc państwa, ponieważ rządy wspólnot autonomicznych będą na bieżąco finansowały koszty obsługi i utrzymania lokalnych sieci na obszarze II. Jeżeli chodzi o roczne koszty obsługi i utrzymania rozwiązania satelitarnego, Astra szacuje, że wynosiłyby one 100 000 EUR za kanał rocznie, chociaż można by uzyskać obniżki, gdyby więcej niż jeden region wybrał rozwiązanie satelitarne.

3.2. Uwagi Abertis / Cellnex

(81) Abertis jest operatorem infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcą sprzętu sieciowego. Jest właścicielem m.in. przedsiębiorstw Retevisión SA i Tradia S.A., które zarządzają sieciami telekomunikacyjnymi i infrastrukturą telekomunikacyjną oraz je obsługują.

3.2.1. Istnienie pomocy państwa

(82) Po pierwsze, Abertis zauważa, że środki objęte postępowaniem nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Władze regionalne po prostu nabyły towary i usługi na warunkach rynkowych w drodze procedury otwartej i pozostają właścicielami sprzętu zainstalowanego w ośrodkach transmisji na obszarze II. Z tego powodu ani żadne fundusze, ani żaden sprzęt cyfrowy nabyty przy pomocy tych funduszy nie zostały nigdy przekazane jakimkolwiek odbiorcom zewnętrznym.

(83) Abertis uważa ponadto, że kwestionowane środki nie przyniosły operatorom sieci jakiejkolwiek istotnej korzyści gospodarczej. Abertis twierdzi, że nie obsługuje żadnej z lokalnych sieci znajdujących się na obszarze II (nawet w przypadku, gdy jest właścicielem odnośnych ośrodków transmisji) i że nie może w związku z tym otrzymać żadnej bezpośredniej korzyści. Po drugie, na obszarze II Abertis prowadził działalność jedynie jako dostawca sprzętu. Po trzecie, nawet w sytuacji, gdy sprzęt cyfrowy stosowany przy modernizacji ośrodka transmisji został sprzedany przez Abertis i zainstalowany później w ośrodku transmisji należącym do Abertis, nie uzyskano korzyści. Dzieje się tak dlatego, że Abertis po prostu wynajmuje wspomniane ośrodki transmisji lokalnym operatorom sieci na warunkach rynkowych, a proces cyfryzacji nie wpłynął na wysokość czynszu płaconego Abertis. Po czwarte, Abertis nadal utrzymuje, że przyrostowe zwiększenie zasięgu sieci NTC o 1-2 % nie przekłada się na jakąkolwiek korzyść gospodarczą dla Abertis jako operatora platformy na obszarze I. Ponadto cyfryzacja obszaru II nie wpływa na cenę, jaką Abertis może pobierać od nadawców za świadczone przez tę spółkę usługi transmisyjne, w szczególności uwzględniając fakt, że ceny hurtowe usług Abertis są regulowane przez Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, hiszpański organ regulacyjny („CMT”) (48).

(84) Jeżeli chodzi o operatorów sieci lokalnej na obszarze II (tj. władze gminy), Abertis uważa, że nie może występować żadna korzyść gospodarcza, ponieważ nie kwalifikują się oni jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i w każdym razie świadczą usługę publiczną.

(85) Abertis wyraził również opinię, że środek objęty postępowaniem nie wiązał się z odniesieniem przez nadawców żadnej korzyści gospodarczej. Przejście na nadawanie cyfrowe na obszarze II nie zwiększyło liczby telewidzów w porównaniu z liczbą widzów, którzy mieli dostęp do telewizji analogowej przed rozpoczęciem procesu przejścia na nadawanie cyfrowe w 2005 r.

(86) Abertis uważa ponadto, że kwestionowane środki nie miały jakiegokolwiek istotnego wpływu na konkurencję między operatorami sieci. Fakt, że ani Astra ani żaden inny operator prywatny nie wykazał jakiegokolwiek zainteresowania świadczeniem usług nadawczych na obszarze II przez ostatnie 20 lat potwierdza, że nie istniał rynek i że w celu ułatwienia świadczenia usług wymagana była interwencja państwa. W szczególności nie ma zakłócenia konkurencji między telewizją satelitarną i NTC, ponieważ są to dwa odrębne rynki. Ponadto cyfryzacja sieci naziemnych na obszarze II nie zmieniła w żaden sposób konkurencyjnej struktury rynków właściwych, ale stanowiła po prostu niezbędną modernizację techniczną istniejącej platformy analogowej.

(87) Abertis utrzymuje, że usługi nadawcze świadczone za pośrednictwem sieci na obszarze II są ograniczone do lokalnych odosobnionych obszarów, a zatem nie mają wpływu na handel między państwami członkowskimi.

(88) W przypadku gdy Komisja uzna, że właściwe władze publiczne lub ich podmioty zależne są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, Abertis uważa, że fundusze na pokrycie przejścia na nadawanie cyfrowe na obszarze II były rekompensatą za świadczenie usługi publicznej. W tym względzie Abertis uważa, że kwestionowane środki spełniają warunki określone w orzecznictwie w sprawie Altmark (49) i że przedmiotowa sprawa nie obejmuje pomocy państwa.

(89) W swoim piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. Cellnex wyjaśnia, że przedmiotowe środki nie są selektywne i dlatego nie kwalifikują się jako pomoc państwa. Ich zdaniem NTC i technologia satelitarna nie znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu realizowanego przez przedmiotowy system prawny. W szczególności NTC oraz technologia satelitarna są przedmiotem innych przepisów i w przeciwieństwie do telewizji satelitarnej NTC ma charakter usługi publicznej. Technologia naziemna posiada już istniejącą infrastrukturę, a NTC skorzystała z synergii powstałej w wyniku cyfryzacji obszaru I. Ponadto Cellnex zwraca uwagę, że nadawcy często nie mają prawa do nadawania drogą satelitarną i musieliby renegocjować prawa do treści wymagane w odniesieniu do ich treści programowych. Spowodowałoby to wzrost kosztów treści, a autorzy treści mogliby nie być skłonni do sprzedaży praw. Ponadto, jak wynika z różnych analiz zawartych w aktach, koszty związane z telewizją satelitarną byłyby znacznie wyższe niż koszty związane z NTC. Cellnex wyjaśnia, że analiza Astry zawiera szereg niedociągnięć, w związku z czym Komisja nie może na niej polegać.

(90) Cellnex utrzymuje, że stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania. Cellnex twierdzi, że po stwierdzeniu nieważności decyzji z 2013 r. Komisja powinna była przyjąć nową decyzję o wszczęciu postępowania, przedstawiając powody, dla których środki objęte postępowaniem mają charakter selektywny. Cellnex twierdzi, że w przypadku braku takiej decyzji nie może skorzystać z prawa do obrony.

3.2.2. Istniejąca pomoc

(91) Według Abertis rozszerzenie sieci nadawczych na obszarze II rozpoczęło się w niezliberalizowanym sektorze nadawczym w 1982 r. Wówczas państwo hiszpańskie posiadało monopol prawny na rynku nadawania naziemnego. Fundusze publiczne są wykorzystywane w celu finansowania instalacji, utrzymania i obsługi lokalnych sieci na obszarze II, które zostały wdrożone przed liberalizacją tego sektora. W związku z tym spółka utrzymuje, że środek będący przedmiotem postępowania stanowi nadal przyznawaną, istniejącą pomoc.

3.2.3. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym

(92) Abertis twierdzi, że jakakolwiek potencjalna pomoc państwa byłaby zgodna z rynkiem wewnętrznym na mocy przepisów art. 106 TFUE, ponieważ spełnia wszystkie warunki określone w decyzji 2005/842/WE (50) („decyzja w sprawie stosowania art. 86 ust. 2”).

(93) W przeciwnym razie każda ewentualna pomoc byłaby w każdym przypadku zgodna z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Po pierwsze, celem środków przyjętych przez władze hiszpańskie jest przyspieszenie procesu przejścia na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii, które w praktyce decyzyjnej Komisji dotyczącej pomocy państwa uznano za przedmiot wspólnego zainteresowania. Po drugie pomoc była odpowiednim instrumentem, ponieważ NTC jest najbardziej odpowiednią technologią, by zapewnić rozszerzenie zasięgu (51). Oprócz względów ekonomicznych Abertis zauważa również, że nadawcy niechętnie korzystają z platform satelitarnych z uwagi na ograniczenia, jakie napotykają nadawcy, nabywając prawa do treści dla swoich niekodowanych programów. W większości przypadków nabywają jedynie prawo do nadawania programów za pośrednictwem konkretnej platformy, mianowicie NTC, ponieważ technologia ta umożliwia ukierunkowaną transmisję i ograniczenia geograficzne. Ponadto środki są proporcjonalne, ponieważ obejmują jedynie koszty ściśle niezbędne do przejścia z usług telewizji analogowej na cyfrową na obszarze II. Jedynymi kosztami, jakie zostały pokryte z kwestionowanych środków, są koszty związane z cyfryzacją ośrodków transmisji na obszarze II, którą przeprowadza się przez nabycie i zainstalowanie sprzętu cyfrowego.

(94) Jeżeli chodzi o neutralność środka pod względem technologicznym, Abertis zauważa, że technologia naziemna nie była jedynym rozwiązaniem uwzględnianym przez rząd hiszpański. Ponadto na obszarze III platformę satelitarną uznano ostatecznie za najodpowiedniejszy wybór technologiczny do celów świadczenia usług telewizji cyfrowej. Co ważniejsze, Abertis twierdzi, że NTC uznaje się za najbardziej odpowiednią i najmniej kosztowną platformę świadczenia usług telewizji cyfrowej na obszarze II w celu uzyskania takiego samego zasięgu, jaki istniał przed wyłączeniem sygnału analogowego, o czym świadczą przedłożone analizy kosztów (52).

3.3. Uwagi Itelazpi

(95) Itelazpi S.A („Itelazpi”) to spółka publiczna rządu baskijskiego, która świadczy usługi transmisji i zapewnia zasięg nadawania radia i telewizji. W piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. Itelazpi wyjaśnia, że przedmiotowe środki nie są selektywne i dlatego nie kwalifikują się jako pomoc państwa. Wyjaśnia ona, że NTC i technologia satelitarna nie znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu realizowanego przez przedmiotowy system prawny. W szczególności NTC i telewizja satelitarna podlegają różnym przepisom (w tym przepisom dotyczącym obowiązków w zakresie zapewnienia zasięgu terytorialnego, praw autorskich). W przeciwieństwie do telewizji satelitarnej NTC ma charakter usługi publicznej. NTC posiada istniejącą już infrastrukturę, która jest źródłem synergii i uzasadnia wybór technologii NTC. Ponadto nadawcy często nie mają prawa do nadawania drogą satelitarną, a w przypadku, gdyby byli zobowiązani do korzystania z platformy satelitarnej, musieliby renegocjować prawa do treści wymagane dla ich treści programowych. Zwiększyłoby to koszty treści, a autorzy treści mogliby nie być skłonni do sprzedaży praw. Ponadto, jak wynika z różnych analiz zawartych w aktach, koszty związane z telewizją satelitarną byłyby znacznie wyższe niż koszty związane z NTC. Itelazpi przedkłada dwie kolejne analizy kosztów przygotowane przez FTI Consulting w 2015 r. i 2019 r. (53) („analiza Itelazpi z 2015 r.” i „analiza Itelazpi z 2019 r.”).

(96) Ponadto zdaniem Itelazpi w decyzji o wszczęciu postępowania nie objaśniono ram analizy dotyczącej kryterium selektywności. Itelazpi twierdzi, że po stwierdzeniu nieważności decyzji z 2013 r. Komisja powinna była przyjąć nową decyzję o wszczęciu postępowania, w której należało przedstawiać powody, dla których przedmiotowe środki mają charakter selektywny.

3.4. Uwagi Radiodifusión

(97) Radiodifusión jest nadawcą na rynku usług transmisji sygnału audio-wizualnego, zarejestrowanym w rejestrze operatorów CMT w listopadzie 2005 r.

(98) Radiodifusión zgadza się zasadniczo z decyzją o wszczęciu postępowania i popiera opinie Komisję, przedstawiając pewne dodatkowe uwagi. Zgadza się, że pomoc państwa nie spełnia wymogów wyroku w sprawie Altmark i wiąże się ze znacznym przeniesieniem zasobów państwowych.

(99) Program pomocy państwa objęty postępowaniem przyniósł korzyści operatorom sieci, którzy już prowadzili działalność na obszarach wiejskich. W rzeczywistości, na przedmiotowym rynku, który charakteryzuje się wysokimi barierami wejścia, które sprzyjają już i tak dominującemu operatorowi, środek doprowadził do powielenia tych samych historycznych wzorów monopolistycznych. W szczególności spółce Abertis udało się wzmocnić swoją pozycję monopolisty i faktycznie stosować finansowanie publiczne w celu rozwinięcia nowej i gęstszej sieci, która umożliwia jej konkurowanie na nowych rynkach.

(100) Radiodifusión twierdzi, że pomoc państwa będąca przedmiotem postępowania nie jest proporcjonalna. W celu spełnienia wymogu proporcjonalności pomoc powinna być ograniczona do tego, co jest konieczne, tj. mieć zastosowanie jedynie na oddalonych obszarach wiejskich i powinna przynosić równe korzyści wszystkim operatorom, wymagając spełnienia obowiązków w zakresie skutecznego dostępu.

3.5. Uwagi nadawców

(101) Nadawcy uważają, że środka nie można uznać za pomoc państwa, ponieważ nie przyniósł korzyści finansowej żadnemu przedsiębiorstwu, w szczególności nadawcom. Środki nie zwiększyły widowni nadawców w porównaniu z czasem, gdy nadawali analogowo. Ponadto mieszkańcy obszarów objętych rozszerzonym zasięgiem, tj. obszarów wiejskich, oddalonych i o niskiej gęstości zaludnienia, nie mają żadnego wpływu na rynek reklamowy i nie są częścią docelowych odbiorców nadawców. W tych okolicznościach w wyniku rozszerzenia operatorzy prywatni nie zwiększyli opłat reklamowych.

(102) Nadawcy wyrazili również opinię, że migracja na platformę satelitarną, na której ich programy napotykałyby konkurencję ze strony setek innych kanałów, nie leżała w ich interesie. Zaletą platformy naziemnej jest ograniczona pojemność, która w przypadku komercyjnych nadawców telewizji niekodowanej oznacza mniejszą konkurencję. Podkreślili ponadto fakt, że zazwyczaj dokonują zakupu programów jedynie dla platformy naziemnej. Dzieje się tak dlatego, że nadawanie naziemne gwarantuje wyznaczenie granic geograficznych nadawania, a w przypadku telewizji satelitarnej warunek ten nie jest spełniony.

(103) Nadawcy stanowczo twierdzili również, że po udzieleniu Astrze zamówienia w drodze przetargu w Kantabrii poinformowali władze Kantabrii, iż sprzeciwią się nadawaniu satelitarnemu, ponieważ nabyli prawa do nadawania programów jedynie za pośrednictwem platformy naziemnej.

4. UWAGI HISZPANII

4.1. Uwagi ogólne

(104) W swoich uwagach dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania Hiszpania i wspólnoty autonomiczne przedstawiły liczne argumenty (54). Zasadniczo dzielą się one na dwie kategorie. Po pierwsze władze hiszpańskie twierdzą, że sprawa nie dotyczy pomocy państwa, ponieważ w związku z faktem, że przedmiotowa usługa jest świadczona w ogólnym interesie gospodarczym, środek nie stanowi pomocy, gdyż wchodzi w zakres świadczenia usługi publicznej, jaką jest nadawanie publiczne. Ponadto nie generuje żadnej korzyści. Po drugie, gdyby istniała jakakolwiek pomoc państwa, byłaby ona w każdym razie zgodna z art. 106 ust. 2 lub art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ponieważ: a) sieć analogowa już istniała i – z punktu widzenia skuteczności – zwykła modernizacja istniejącej infrastruktury byłaby mniej kosztowna niż przejście na nową platformę; b) jedynie technologia NTC spełniałaby niezbędne kryteria jakości; i c) przetargi były neutralne pod względem technologicznym i operatorzy innych platform mogli uczestniczyć w procedurze przetargowej. Argumenty te podsumowano poniżej.

(105) W swoim piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. Hiszpania twierdzi, że wsparcie finansowe przyznane na rozszerzenie zasięgu telewizji cyfrowej w regionach oddalonych i mniej zurbanizowanych nie jest selektywne, a zatem nie może być uznane jako pomoc państwa (zob. sekcja 4.2.3 poniżej). Ponadto Hiszpania utrzymuje, że stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. pociągnęło za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania (55), w związku z czym Komisja powinna przyjąć nową decyzję o wszczęciu postępowania. Zdaniem Hiszpanii taka nowa decyzja o wszczęciu postępowania powinna określać stanowisko Komisji dotyczące selektywności przedmiotowych środków.

4.2. Brak pomocy

4.2.1. Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym

(106) Jeżeli chodzi o operatorów sieci, według władz hiszpańskich świadczą oni usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu wyroku w sprawie Altmark (56). Jednak ponieważ wspólnoty autonomiczne odpowiadają za działania w zakresie rozszerzania zasięgu, stosowność wyroku w sprawie Altmark należy zbadać w poszczególnych przypadkach, a do wspólnot autonomicznych należy udowodnienie, że spełnione zostały warunki określone w wyroku w sprawie Altmark. Najbardziej szczegółowe argumenty przedstawił Kraj Basków, który przeprowadził cyfryzację za pośrednictwem spółki publicznej Itelazpi SA („Itelazpi”).

4.2.2. Brak korzyści

(107) W odniesieniu do dostawców sprzętu Hiszpania wyraziła opinię, że zwycięstwo w przetargach na dostawę sprzętu wyklucza istnienie selektywnej korzyści.

(108) Jeżeli chodzi o operatorów sieci, chociaż Abertis jest głównym operatorem na obszarze I i właścicielem 29 % placówek na obszarze II, które zostały zmodernizowane, nie obsługuje sieci na obszarze II. Abertis nie skorzystałaby zatem ze środka jako operator sieci.

(109) Sieć obsługiwana jest natomiast przez kilku operatorów regionalnych, wspólnoty autonomiczne lub lokalne rady, które po prostu wynajmują lokale i instalacje Abertis. Wspólnoty autonomiczne i rady lokalne nie konkurują z innymi operatorami sieci, a w związku z tym nie otrzymują przewagi konkurencyjnej. Ponadto nie uzyskują żadnego dochodu, ponieważ nadawcy nie płacą za świadczenie usług transmisyjnych na obszarze II.

(110) Jeżeli chodzi o nadawców NTC, Hiszpania twierdzi, że wpływ środków objętych postępowaniem na nadawców jest prawie nieistniejący. Środki nie zwiększyły liczby odbiorców nadawców w porównaniu z sytuacją, gdy programy transmitowano w wersji analogowej, ponieważ 2,5 % ludności objętej rozszerzonym zasięgiem miało już dostęp do analogowej telewizji naziemnej. W rezultacie środki nie mają żadnego wpływu na finanse tych przedsiębiorstw.

4.2.3. Brak selektywności

(111) W swoim piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. władze hiszpańskie twierdzą, że przedmiotowe środki nie są selektywne. Wyjaśniają, że przepisy mające zastosowanie do telewizji naziemnej i satelitarnej są całkowicie różne. W czasie podejmowania środków poszczególne technologie były regulowane różnymi ustawami (57). Hiszpania wyjaśnia, że chociaż obecnie wszystkie usługi audiowizualne są regulowane ustawą 7/2010 z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie łączności audiowizualnej, ramy prawne dla technologii NTC i innych technologii bardzo różnią się od siebie. W szczególności wymogi dotyczące uzyskania licencji na świadczenie usługi NTC są bardziej rygorystyczne, kompleksowe i szczegółowe w porównaniu z innymi technologiami. Ponadto technologia NTC – w przeciwieństwie do innych technologii – kwalifikuje się jako usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym i wiąże się z rygorystycznymi zobowiązaniami w zakresie zapewnienia zasięgu.

(112) Hiszpania twierdzi, że sytuacja faktyczna dotycząca technologii naziemnych bardzo różni się od sytuacji faktycznej dotyczącej innych technologii. Technologie naziemne i inne technologie nie są porównywalne pod względem technicznym, handlowym ani ekonomicznym. Przy przechodzeniu na nadawanie cyfrowe Hiszpania opierała się na istniejącej infrastrukturze sieci naziemnej. Przejście na nadawanie cyfrowe za pośrednictwem technologii satelitarnej wymagałoby pełnego wdrożenia nowej infrastruktury nadawczej i odbiorczej. Utrudniłoby to przejście na nadawanie cyfrowe i zwiększyłoby koszty. Hiszpania zwraca uwagę, że z przedstawionych wcześniej analiz kosztów wynika, iż NTC była najbardziej opłacalnym rozwiązaniem. Ponadto w ciągu ponad 30 lat żaden operator nigdy nie oferował technologii satelitarnej ani nie stosował jej w Hiszpanii do nadawania telewizji niekodowanej, której nadawanie odbywa się wyłącznie za pośrednictwem NTC. Zdaniem Hiszpanii to również pokazuje, że sytuacje faktyczne NTC i innych technologii różnią się.

(113) W swoim piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. Kraj Basków twierdził, że technologie satelitarne i NTC nie znajdują się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej, w związku z czym środek nie jest selektywny. Kraj Basków podkreślił, że Hiszpania i Abertis przedstawiły szereg analiz, w których przedstawiono istotne różnice prawne i faktyczne między technologią satelitarną a technologią NTC. W sprawozdaniach tych wskazano, że wykorzystanie do transformacji cyfrowej technologii innych niż NTC wiązałoby się ze znacznie wyższymi kosztami i spowodowałoby poważne opóźnienia w cyfryzacji obszaru II.

(114) Rząd Katalonii – w piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. przekazanym Komisji przez władze hiszpańskie w dniu 19 lutego 2019 r. – przedstawił analizę z września 2017 r. Analizę zleciło Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació („CTTI”), a przygotowały ją Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), Katalońskie Stowarzyszenie Inżynierów (Telco.cat) oraz Stowarzyszenie Inżynierii Technicznej Telekomunikacji w Katalonii (Graus TIC) („analiza katalońska”). W analizie ocenie poddano poszczególne technologie przeznaczone do dostarczania telewizji cyfrowej na obszarze II i stwierdzono, że najbardziej opłacalnymi technologiami są technologia naziemna i satelitarna oraz że spośród tych dwóch technologii technologia NTC jest najmniej kosztowna dla obywateli. Na podstawie tej analizy rząd Katalonii stwierdza, że wybór technologii NTC do dostarczania telewizji cyfrowej na obszarze II jest obiektywnie uzasadniony oraz że środek nie może być uznany za dyskryminujący i selektywny z punktu widzenia pomocy państwa.

4.3. Zgodność z art. 106 ust. 2 i art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE

(115) Władze Kraju Basków stwierdziły, że pomoc państwa przyznana Itelazpi jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na mocy przepisów art. 106 TFUE. W tym względzie są one przekonane, że środek spełnia wszystkie warunki decyzji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym („decyzja w sprawie stosowania art. 86 ust. 2”) (58).

(116) W przypadku gdy Komisja zdecyduje, że środki przyjęte przez władze hiszpańskie w odniesieniu do rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarze II stanowią pomoc państwa i że nie są one zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 TFUE, Hiszpania twierdzi, że byłyby one z pewnością zgodne z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim mają zapewnić osiągnięcie celu, który jest przedmiotem zainteresowania Unii (przejście na nadawanie cyfrowe), zatem skorzystałyby ze zwolnienia przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

4.3.1. Argumenty dotyczące skuteczności

(117) Według Hiszpanii na poziomie krajowym Narodowy plan techniczny i plan przejścia nie są planami rozszerzenia zasięgu, ponieważ odnoszą się jedynie do przejścia na obszarze I. Jako takie plany nie ograniczają możliwości technologicznych dostępnych w przypadku rozszerzania zasięgu. Jeśli chodzi o umowy ramowe, nie mają one takiego samego statusu regulacyjnego jak wspomniane dwa plany i opierają się na porozumieniach między władzami centralnymi i regionalnymi. Ponadto według Hiszpanii nie wykluczały one stosowania telewizji satelitarnej i innych technologii. W każdym razie rozszerzenia zasięgu i wyboru technologii dokonywały wspólnoty autonomiczne, zazwyczaj w drodze procedury przetargowej. Hiszpania twierdzi, że jeden z tego rodzaju przetargów — przeprowadzony w regionie Kastylia-Leon — był neutralny pod względem technologicznym i sam fakt, że przeprowadzono taki przetarg dowodzi, iż władze centralne nie narzucały wspólnotom autonomicznym technologii naziemnej.

(118) Nawet jeżeli niektóre przetargi przeprowadzane w innym miejscu odnoszą się do pewnych elementów technicznych technologii naziemnej, wynika to z faktu, że nadawanie naziemne wymaga pewnych elementów, których nie wymaga nadawanie satelitarne, a ich wprowadzenie było niezbędne, by uniknąć wykluczenia rozwiązań naziemnych z przetargów.

(119) Władze hiszpańskie odnoszą się również do studium wykonalności świadczenia powszechnej usługi telewizji cyfrowej z wykorzystaniem różnych technologii (NTC i telewizja satelitarna) przeprowadzonego przez MITyC w lipcu 2007 r., tj. przed zaproponowaniem finansowania na rozszerzenie zasięgu NTC („hiszpańska analiza z 2007 r.”). Chociaż władze przyznają, że analiza była jedynie dokumentem wewnętrznym nieuwzględnianym później, podkreślają jednak, że wzięto w niej pod uwagę rzeczywiste koszty stosowania transmisji NTC albo satelitarnej. Z analizy wynika, że nie jest możliwe ustalenie z wyprzedzeniem, która technologia jest skuteczniejsza lub tańsza do celów rozszerzenia zasięgu sygnału telewizyjnego. Wyboru należy natomiast dokonywać dla poszczególnych regionów, najlepiej na podstawie badań przeprowadzanych przez konkretne wspólnoty autonomiczne, które analizują takie czynniki, jak topografia, terytorialne rozmieszczenie ludności i stan istniejącej infrastruktury.

4.3.2. Wymogi jakościowe

(120) Wysunięto dwa argumenty jakościowe. Po pierwsze do tej pory niekodowane kanały NTC nie były dostępne na tym obszarze za pośrednictwem telewizji satelitarnej. Przełączenie na platformę satelitarną oznacza zatem, że klienci musieliby płacić za usługę.

(121) Po drugie, oprócz kanałów krajowych, muszą również być nadawane kanały regionalne. Technologia NTC pozwala każdemu obszarowi geograficznemu otrzymywać kanały dla tego obszaru. Na podstawie kanałów regionalnych i lokalnych telewizji naziemnej w całej Hiszpanii przydzielono łącznie 1 380 częstotliwości, bez potrzeby stosowania jakichkolwiek ograniczeń technicznych i bez rozszerzania nadawania poza docelowy obszar każdego kanału. Według Hiszpanii byłoby to niemożliwe w przypadku sieci satelitarnych, ponieważ nie zapewniają one możliwości wyznaczenia granic geograficznych, a zatem musiałyby stosować złożony system warunkowego dostępu. Zwiększyłoby to dodatkowo koszty nadawania satelitarnego, a nadawcy nie byliby gotowi zapewnić dostępu do swoich kanałów, nie mając pewności, że wyznaczenie granic jest możliwe.

4.3.3. Neutralność pod względem technologicznym

(122) Zdaniem Hiszpanii umowy dwustronne między władzami centralnymi i regionalnymi nie narzucały konkretnej technologii cyfryzacji. Ustalały jedynie transfery do wspólnot autonomicznych zgodnie z kosztami cyfryzacji obliczanymi na podstawie NTC, którą uznano za racjonalną technologię odniesienia. W tym względzie należy według Hiszpanii uwzględnić fakt, że w momencie rozszerzania naziemna telewizja analogowa docierała do 98,5 % hiszpańskich domów.

(123) Jeżeli chodzi o przetarg w Kantabrii, o którym mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, władze hiszpańskie podkreślają, że przetarg wygrany przez Astrę dotyczył zarówno obszaru II, jak i III, tj. miał na celu powszechne świadczenie usług telewizji cyfrowej w Kantabrii. Miałoby to dwojaki wpływ na ocenę przypadku.

(124) Po pierwsze, projekt z Kantabrii zakończył się niepowodzeniem, kiedy po udzieleniu zamówienia Astrze niektórzy z głównych nadawców poinformowali Astrę i rząd Kantabrii, że nie pozwolą na nadawanie swoich programów drogą satelitarną. W rezultacie cel planu przestał być łatwy do zrealizowania. Po drugie, głównym powodem rozwiązania umowy była decyzja instytucji rządowych na szczeblu centralnym o zapewnieniu zasięgu satelitarnego na całym obszarze III w Hiszpanii, a nie decyzja o zapewnieniu finansowania ze strony instytucji rządowych na szczeblu centralnym w celu rozszerzenia zasięgu na obszarze II. Ponadto umowę rozwiązano w listopadzie 2008 r., ponieważ w tym momencie było oczywiste, że Astra nie będzie w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań. W szczególności Astra nie przeprowadziła na czas niezbędnych prac i nie uzyskała zezwoleń od nadawców telewizji niekodowanych na nadawanie ich kanałów.

(125) W kontekście niniejszej decyzji projekt z Kantabrii obowiązuje jedynie w zakresie, w jakim platformę satelitarną można uznać za odpowiednią alternatywę dla platformy naziemnej. W tym względzie powyższe argumenty nie są istotne. Wybierając platformę satelitarną dla obszaru III, władze hiszpańskie przyjęły narodowy plan i wprowadziły przepisy szczegółowe wymagające od nadawców koordynacji między sobą i wyboru wspólnego dostawcy platformy satelitarnej. Hiszpania zwraca uwagę, że zgodnie z decyzją o wszczęciu postępowania podobny mechanizm można było zastosować również w odniesieniu do obszaru II. Jednak zdaniem Hiszpanii nałożenie takiego obowiązku na nadawców na obszarze II byłoby sprzeczne z zasadą minimalnej interwencji. Ponadto nadawcy w Hiszpanii niechętnie korzystają z platformy satelitarnej. W przeciwieństwie do innych państw członkowskich w Hiszpanii nie istnieje niekodowana platforma satelitarna. Zdaniem Hiszpanii powody rozwiązania umowy nie podważają faktu, że technologia satelitarna może nie być właściwą platformą dla transmisji sygnałów telewizyjnych na obszarze II.

4.3.4. Brak zakłóceń konkurencji i wymiany handlowej

(126) Jeżeli chodzi o konkurencję między operatorami sieci, Hiszpania wyraziła opinię, że telewizja naziemna i satelitarna są zupełnie innymi rynkami i że środki objęte postępowaniem nie zakłóciły konkurencji na rynkach, na które mają wpływ. Hiszpania utrzymuje, że środki objęte postępowaniem nie mają wpływu na rynek wewnątrzunijny, ponieważ środki te są skierowane do mieszkańców ograniczonego obszaru geograficznego. Z uwagi na fakt, że są to usługi lokalne, środek nie wpłynie prawdopodobnie na handel między państwami członkowskimi.

4.4. Zastosowanie zasady de minimis

(127) Władze hiszpańskie wyraziły również opinię, że zasada de minimis wprowadzona rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1998/2006 w sprawie pomocy de minimis (59) ma z pewnością zastosowanie do znacznej części finansowania. Sprzęt nabywano odrębnie w każdej wspólnocie autonomicznej lub radzie lokalnej, a zatem przepisy dotyczące zasady de minimis należy poddać analizie na tym poziomie. Ponieważ w wymienionych przypadkach znana jest wypłacona kwota, podobnie jak nabyte towary i usługi, pomoc była wystarczająco przejrzysta, by mogły mieć zastosowanie progi pomocy de minimis.

4.5. Pomoc państwa na obsługę i utrzymanie

(128) Jeżeli chodzi o obsługę i utrzymanie ośrodków transmisji, hiszpańskie władze centralne uznają, że nie mieszczą się one w zakresie prac na rzecz rozszerzenia zasięgu częściowo finansowanych przez MITyC. Ministerstwo nie jest właściwe, aby wymagać od rad lub wspólnot autonomicznych dalszej obsługi i dalszego utrzymania wykraczających poza okres objęty przetargami na rozszerzenie zasięgu. Nie można zatem całkowicie wykluczyć, że obsługa i utrzymanie pewnych ośrodków mogą zostać przerwane z powodu cięć budżetowych lokalnych rad. Władze centralne oszacowały wstępnie roczne koszty obsługi i utrzymania na 10 % początkowej inwestycji. W trakcie postępowania wyjaśniającego kilka wspólnot autonomicznych przedstawiło bardziej szczegółowe dane dotyczące funduszy wydawanych na obsługę i utrzymanie sieci NTC na obszarze II.

5. OCENA ARGUMENTOW PROCEDURALNYCH PODNIESIONYCH PRZEZ STRONY

(129) W swoich uwagach z dni 13 i 14 czerwca 2019 r. Itelazpi, Cellnex i Hiszpania argumentowały, że po stwierdzeniu nieważności decyzji z 2013 r. Komisja powinna była przyjąć nową decyzję o wszczęciu postępowania, w której powinna była przedstawić pogląd Komisji na selektywność przedmiotowych środków. W opinii Hiszpanii i zainteresowanych stron brak nowej decyzji o wszczęciu postępowania uniemożliwił stronom skorzystanie z prawa do obrony.

(130) Hiszpania i Cellnex podniosły również, że decyzja o wszczęciu postępowania w tej sprawie została uchylona, gdy Sąd stwierdził nieważność decyzji z 2013 r. W motywie 41 decyzji z 2013 r. stwierdzono, co następuje: „[d]odatkowe okoliczności faktyczne można znaleźć w decyzji o wszczęciu postępowania, którą należy uważać za integralną część niniejszej decyzji”. Zdaniem Hiszpanii oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania. Pogląd ten jest błędny z powodów przedstawionych poniżej.

(131) Po pierwsze, decyzja o wszczęciu postępowania i ostateczna decyzja są odrębnymi aktami prawnymi, wywołującymi odrębne skutki prawne. Decyzję o wszczęciu postępowania przyjęto na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia proceduralnego z 1999 r. W decyzji o wszczęciu postępowania przedstawiono wątpliwości Komisji co do zgodności środków objętych postępowaniem z rynkiem wewnętrznym. Ostateczną decyzję (tj. decyzję z 2013 r.) przyjęto na podstawie art. 7 ust. 5 rozporządzenia proceduralnego z 1999 r. W decyzji z 2013 r. Komisja stwierdziła, że omawiana pomoc nie była zgodna z rynkiem wewnętrznym, i nakazała jej odzyskanie. Ponieważ decyzja o wszczęciu postępowania i ostateczna decyzja stanowią dwa różne akty prawne, zgodnie z prawidłową interpretacją pkt 41 decyzji z 2013 r. okoliczności faktyczne przedstawione w decyzji o wszczęciu postępowania są częścią decyzji z 2013 r. Ponadto stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nie jest powiązane z tymi okolicznościami faktycznymi.

(132) Po drugie, w żadnej z szeregu skarg sądowych złożonych przez Hiszpanię i zainteresowane strony w następstwie przyjęcia decyzji z 2013 r. nie wnoszono o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania, lecz o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres stwierdzenia nieważności orzeczony przez Sąd nie może wykraczać poza zakres żądania skarżącego (60). Ponieważ w ramach żadnej ze spraw nie wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu postępowania, w wyroku w sprawie Retegal (61) Sąd nie mógł stwierdzić nieważności decyzji o wszczęciu postępowania.

(133) Po trzecie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stwierdzenie nieważności środka unijnego niekoniecznie musi mieć wpływ na akty przygotowawcze (62). Stwierdzenie nieważności aktu kończącego postępowanie administracyjne złożone z różnych etapów nie musi oznaczać stwierdzenia nieważności całego postępowania poprzedzającego przyjęcie zaskarżonego aktu, niezależnie od materialnych lub proceduralnych podstaw wydania wyroku stwierdzającego nieważność.

(134) Jeśli chodzi o domniemany obowiązek wznowienia postępowania po stwierdzeniu nieważności decyzji z 2013 r., Komisja zauważa, że żadne prawodawstwo ani orzecznictwo nie sugerują, aby stwierdzenie nieważności decyzji Komisji musiało koniecznie wiązać się ze wznowieniem formalnego postępowania wyjaśniającego poprzez przyjęcie nowej decyzji (zob. w szczególności sprawa T-1/15 SNCM/Komisja, ECLI:EU:T:2017:470, pkt 69). Jak wyjaśniono powyżej, zgodnie z orzecznictwem, stwierdzenie nieważności środka wspólnotowego niekoniecznie musi mieć wpływ na akty przygotowawcze. W sprawie SNCM po stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Komisji Komisja nie wznowiła postępowania, lecz jedynie wezwała strony do przedstawienia uwag. Sąd uznał, że skoro Komisja umożliwiła państwu członkowskiemu i stronom przedstawienie uwag po stwierdzeniu nieważności decyzji, prawa procesowe państwa członkowskiego i zainteresowanych stron zostały zachowane. Ponadto w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/1589 (63) nie określono, kiedy Komisja jest zobowiązana do wznowienia postępowania. Dlatego też domniemany obowiązek wznowienia postępowania poprzez przyjęcie nowej decyzji nie może wynikać również z powyższego rozporządzenia.

(135) Hiszpania, Itelazpi i Cellnex twierdzą, że Komisja powinna była przyjąć nową decyzję o wszczęciu postępowania, w której zawarłaby szczegółową analizę selektywności, tak aby strony mogły wyrazić swoją opinię na temat selektywności środka. Komisja zauważa, że władze hiszpańskie przedstawiły już swoją opinię na temat braku selektywności na etapie postępowania przygotowawczego (jak stwierdzono w pkt 22 decyzji o wszczęciu postępowania (64)). W decyzji o wszczęciu postępowania przedstawiono wstępny pogląd Komisji na istnienie pomocy państwa (w tym selektywności) oraz na zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym. W decyzji o wszczęciu postępowania stwierdzono, że kwestionowane środki zakłócają konkurencję, ponieważ faworyzują technologię NTC, a także stwierdzono, że NTC i telewizja satelitarna konkurują ze sobą (na przykład przywołano przypadek Kantabrii, gdzie przetarg początkowo wygrał operator telewizji satelitarnej). W decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniono, dlaczego niektóre platformy były faworyzowane w stosunku do innych. Umożliwiło to Hiszpanii i zainteresowanym stronom określenie swoich poglądów na temat selektywności środków. W swoich uwagach z dnia 30 listopada 2010 r. dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania Hiszpania wyjaśniła, że operatorzy sieci korzystający z technologii NTC nie uzyskali selektywnej korzyści w porównaniu z innymi operatorami sieci. Hiszpania stwierdziła również, że przedmiotowe środki nie dyskryminują technologii innych niż NTC, wyjaśniając różnice między NTC a telewizją satelitą pod względem kosztów i warunków rynkowych. Hiszpania podkreśliła, że telewizja satelitarna i NTC nie należą do tego samego rynku. Pokazuje to, że Hiszpania miała możliwość wyrażenia swojej opinii na temat kwestii selektywności już po podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania.

(136) Ponadto zmianie nie uległy ani środek będący przedmiotem postępowania, ani stan faktyczny sprawy, ani jej ocena prawna.

(137) Ponadto w dniu 26 kwietnia 2019 r. Komisja przekazała wezwanie do udzielenia informacji Hiszpanii, Itelazpi, Cellnexowi, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal i Astrze, w którym zachęcała strony do wyrażenia opinii na temat wyroku w sprawie Retegal oraz selektywności środków, których dotyczy postępowanie (65). W swoich odpowiedziach na wystosowane przez Komisję wezwanie do udzielenia informacji Cellnex, Itelazpi, Hiszpania i Astra przekazały szczegółowe uwagi, przedstawiając swój pogląd na kryterium selektywności. Strony przedstawiły szczegółowe uwagi, a Komisja przeprowadziła analizę wszystkich nowych, istotnych i pochodzących z omawianego okresu elementów wniesionych przez Hiszpanię i strony trzecie, których sprawa dotyczy. Na podstawie powyższych informacji można uznać, że Hiszpania i pozostałe zainteresowane strony miały wiele możliwości, by wyrazić swoje zdanie w kwestii selektywności, w związku z czym prawa procesowe stron były w pełni przestrzegane.

6. OCENA POMOCY

6.1. Podstawa prawna pomocy

(138) Jak opisano szczegółowo w sekcji 2.2, w motywach 28–39, ramy prawne przejścia na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii są złożoną siatką różnych aktów prawnych wydanych zarówno przez instytucje rządowe na szczeblu centralnym, jak i władze regionalne i lokalne w ciągu czterech lat. Narodowy plan techniczny z 2005 r. i plan przejścia z 2007 r. regulują przede wszystkim przejście na NTC w obszarze I, ale ustalają również podstawę środków na rzecz dalszego rozszerzenia na obszarze II. Wspomniane środki na rzecz rozszerzenia zostały wdrożone przez władze regionalne po zawarciu w 2008 r. kilku umów ramowych z instytucjami rządowymi na szczeblu centralnym (umowy ramowe z 2008 r.) i dodatków do poprzednich umów ramowych z 2006 r. oraz w 2009 r. do umów ramowych z 2008 r.

(139) W wyniku zawarcia wspomnianych umów i dodatków władze regionalne i lokalne wdrożyły szeroki zakres środków mających na celu rozszerzenie zasięgu NTC na obszarze II, głównie w drodze procedury przetargowej, jak opisano w motywach (40)–(43) powyżej. Komisja uważa w związku z tym, że różne akty prawne przyjęte na poziomie centralnym oraz zawarte i zmienione umowy między MITyC i wspólnotami autonomicznymi stanowią podstawę programu pomocy na rozszerzenie zasięgu na obszarze II i obejmują jej podstawowe cechy, tj. zachętę do przejścia na telewizję cyfrową na obszarze II i ograniczenie tej zachęty do technologii naziemnej. Wspomniane akty prawne i umowy miały na celu doprowadzenie do przyjęcia przez wspólnoty autonomiczne środków, które nie były neutralne pod względem technologicznym (66). Narodowy plan techniczny reguluje przejście na NTC na obszarze I, jednak udziela również mandatu władzom lokalnym na tworzenie we współpracy ze wspólnotami autonomicznymi dodatkowych ośrodków transmisji niezbędnych do zapewnienia odbioru NTC na obszarze II. W tamtym momencie instytucje rządowe na szczeblu centralnym planowały już zatem rozszerzenie zasięgu NTC. Mandat zawarty w głównym akcie prawnym regulującym przejście na telewizję cyfrową odnosi się jedynie do platformy naziemnej. Ponadto z dekretu królewskiego 1/2009 wynika, że planowano zastosowanie technologii satelitarnej tylko na obszarze III. W praktyce wspólnoty autonomiczne stosowały zatem wytyczne instytucji rządowych na szczeblu centralnym dotyczące rozszerzenia zasięgu NTC (67). Wspólnoty autonomiczne wdrażały plan instytucji rządowych na szczeblu centralnym na podstawie indywidualnych umów ramowych, które były oparte na tym samym wzorze.

(140) Z wymienionych aktów prawnych uchwalonych na poziomie centralnym, umów i dodatków wynika zatem, że stanowią one podstawę programu mającego na celu rozszerzenie zasięgu NTC na obszarze II z zastosowaniem wyłącznie nadawania naziemnego. Ponadto w takich okolicznościach władze centralne czy lokalne nie posiadały marginesu działania w ramach technicznego wdrażania programu, aby zapewnić zgodność z zasadą neutralności technologicznej. Środki wprowadzane przez władze krajowe, regionalne czy lokalne miały ten sam cel i ze względu na bliskie powiązania tych władz powinny być analizowane łącznie jako część tego samego programu. Potwierdził to dodatkowo Sąd, który w sprawie T-541/13, w kwestii skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z 2013 r. potwierdził, co następuje. Wniosek ten pozostaje aktualny również w odniesieniu do środków badanych w niniejszej decyzji (które są tymi samymi środkami co środki badane w decyzji z 2013 r.): „52 Il résulte de différents actes législatifs et administratifs des autorités espagnoles que le plan de transition vers la télévision numérique dans l’ensemble du territoire du Royaume d’Espagne par un recours prédominant à la technologie terrestre obéissait à une initiative lancée et coordonnée par l’administration centrale. Il est constant, ainsi qu’il ressort du considérant 24 de la décision attaquée, que la loi 10/2005, qui marquait le début de la réglementation du passage à la TNT, a précisé la nécessité d’encourager la transition de la technologie analogique vers la TNT. Ainsi qu’il ressort du considérant 26 de ladite décision, les autorités espagnoles prévoyaient, dans une disposition additionnelle du programme technique national en faveur de la TNT, la possibilité d’une extension de couverture au moyen de la technologie terrestre dans les zones à faible densité de population à la condition que l’installation locale soit conforme à ce programme. Les considérants 28 à 32 de cette décision, dont le contenu n’est pas contesté par les requérantes, décrivent la collaboration entre le MITC et les communautés autonomes au moyen de conventions-cadres et d’addenda à des conventions-cadres afin de procéder à la numérisation dans ladite zone. Ces actes avaient notamment trait au cofinancement par le gouvernement espagnol de l’extension de la couverture de la TNT dans cette zone. 53 Au vu des éléments qui précèdent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir analysé les mesures espagnoles en faveur du déploiement de la TNT dans la zone II dans un seul et même contexte. En effet, les différentes interventions étatiques aux niveaux national, régional et communal devant être analysées en fonction de leurs effets, elles présentaient, en l’espèce, des liens tellement étroits entre elles qu’elles pouvaient être considérées par la Commission comme un seul régime d’aides accordé par les autorités publiques en Espagne. Tel est le cas notamment parce que les interventions consécutives en Espagne présentaient, au regard notamment de leur chronologie, de leur finalité et de la situation dans ladite zone, des liens tellement étroits entre elles qu’il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas les avoir dissociées (voir, en ce sens, arrêt du 19 mars 2013, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, C-399/10 P et C-401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, points 103 et 104)”.

(141) W celu dodatkowego potwierdzenia tego ustalenia Komisja zbadała również znaczącą próbę indywidualnych przetargów przeprowadzonych przez same wspólnoty autonomiczne. Próba przetargów obejmuje całe terytorium Hiszpanii z wyjątkiem Melilli (władze hiszpańskie nie przedstawiły żadnych przetargów dotyczących tego regionu, twierdząc, że nie było żadnych istotnych dokumentów). Próba obejmuje zarówno przetargi na rozszerzenie zasięgu, jak i przetargi na dostarczenie sprzętu. Próba obejmuje ponadto przetargi o różnej wielkości budżetu: przetargi o stosunkowo niewielkich budżetach i przetargi o większych budżetach (budżety przekraczające 10 mln EUR). Wybór i zasięg opisanych prób zapewnia ich reprezentatywność. Przetargi te wynikają z wdrożenia programu narodowego opisanego w powyższych motywach, który wstępnie określono na podstawie przepisów prawa i umów ze wspólnotami autonomicznymi. Weryfikacja próby potwierdza powyższy wniosek, ponieważ zdecydowana większość zbadanych przetargów nie była neutralna pod względem technologicznym. Na podstawie tej reprezentatywnej próby Komisja potwierdziła, że przetargi przeprowadzone w niektórych wspólnotach autonomicznych były zasadniczo zgodne z logiką, że były ukierunkowane wyłącznie na technologię naziemną.

(142) Nawet jeśli poszczególne przetargi, które nie były formalnie dyskryminujące, zakwalifikuje się jako neutralne pod względem technologicznym, Komisja mogła zidentyfikować tylko bardzo niewiele z nich. Specyfikacje tych przetargów sformułowano w taki sposób, że – wbrew planom hiszpańskich władz centralnych – mogli w nich uczestniczyć operatorzy korzystający z technologii innych niż naziemna. W każdym razie sam fakt, że mniejszość przetargów byłaby neutralna pod względem technologicznym, wskazuje jedynie na niepełne wdrożenie programu, ale nie dyskwalifikuje go jako programu.

(143) Sąd wyjaśnił również w odniesieniu do decyzji z 2013 r., że: „Komisja nie dokonała ekstrapolacji poprzez uznanie, iż nieprawidłowości stwierdzone w próbie występowały w całej Hiszpanii. Komisja ograniczyła się do analizy cech spornego systemu pomocy i wcale nie twierdziła, że skoro w przeanalizowanych przetargach nie przestrzegano zasady neutralności technologicznej, to zasady tej nie przestrzegano we wszystkich przetargach na eksploatację sieci NTC. Odzwierciedla to zwłaszcza sentencja zaskarżonej decyzji” (68). Wniosek ten pozostaje aktualny również w odniesieniu do środków badanych w niniejszej decyzji (które są tymi samymi środkami, co środki badane w decyzji z 2013 r.).

(144) Moment, w którym faktycznie wypłacono pomoc państwa na rozszerzenie NTC na obszarze II wyróżniał się przeniesieniem funduszy na rzecz beneficjentów przez władze centralne i regionalne. Odbywało się to w przedziale czasowym, który różnił się w zależności od określonej wspólnoty autonomicznej. Z otrzymanych informacji wynika, iż najwcześniejsze zidentyfikowane przetargi odbyły się w lipcu 2008 r. (69) W załączniku przedstawiono wyliczenie kwoty wydatków publicznych z podziałem na regiony.

(145) Jeśli chodzi o bieżącą pomoc na obsługę i utrzymanie sieci, to pomoc ta stanowi element programu mającego na celu rozszerzenie zasięgu NTC na obszarze II poprzez wykorzystanie wyłącznie nadawania naziemnego i jest jego logiczną konsekwencją, chociaż realizacja tej bieżącej pomocy została powierzona przez rząd centralny wspólnotom autonomicznym. Niektóre wspólnoty autonomiczne (zob. „Powtarzające się koszty” w załączniku do niniejszej decyzji) ogłaszały przetargi na obsługę i utrzymanie istniejących naziemnych sieci cyfrowych, które zostały opublikowane w ich odpowiednich dziennikach urzędowych (70).

(146) Jak wyjaśniono w motywie 62 powyżej, ocena prawna nowych, zmienionych środków nie jest przedmiotem niniejszej decyzji.

6.2. Ocena pomocy państwa na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE

6.2.1. Istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE

(147) Środek objęty postępowaniem, w tym nadal udzielaną pomoc z tytułu obsługi i utrzymania, opisaną w motywie 44, można uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w którym określono warunki istnienia pomocy państwa. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub przy użyciu zasobów państwowych. Po drugie, interwencja ta musi przynieść beneficjentowi selektywną korzyść gospodarczą. Po trzecie, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem. Po czwarte, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

6.2.1.1. Zasoby państwowe

(148) Środek objęty postępowaniem wynika z opisanego powyżej systemu aktów prawnych przyjętych zarówno na szczeblu centralnym, regionalnym, jak i lokalnym, a także z umów zawartych między różnymi poziomami administracji hiszpańskiej. Ponadto Hiszpania nie zakwestionowała ustalenia zawartego w decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym przedmiotowy środek był finansowany z zasobów budżetowych. Władze hiszpańskie twierdziły, że był on finansowany zarówno z budżetu centralnego, jak i regionalnego oraz gminnego. Wyraziły one również opinię, że w praktyce środek objęty postępowaniem stanowił zwykły transfer środków pieniężnych między poszczególnymi administracjami. Hiszpania nie zakwestionowała samego faktu, że same środki pochodzą głównie z budżetu centralnego i częściowo z budżetu regionalnego i lokalnego. Ponadto przedmiotowy środek nie stanowił zwykłego transferu środków pieniężnych między administracjami, ponieważ ostatecznie środki te zostały wykorzystane do rozwinięcia sieci NTC przez jednostki prowadzące działalność gospodarczą (jak wyjaśniono w sekcji 6.2.1.2).

(149) W tych okolicznościach stwierdza się, że środek będący przedmiotem postępowania był finansowany bezpośrednio z budżetu państwa i z budżetów poszczególnych wspólnot autonomicznych i instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym. Pomoc na obsługę i utrzymanie sieci, opisana w motywie 44, nie była finansowana z centralnego budżetu państwa, ale bezpośrednio z budżetu wspólnot autonomicznych. Środek można zatem przypisać państwu i obejmuje on wykorzystanie zasobów państwowych.

6.2.1.2. Korzyść gospodarcza na rzecz jednostek prowadzących działalność gospodarczą

(150) Środek objęty postępowaniem wiąże się z przekazaniem zasobów państwowych określonym przedsiębiorstwom. Chociaż pojęcie przedsiębiorstwa nie zostało zdefiniowane w Traktacie, oznacza ono każdą osobę fizyczną lub prawną, niezależnie od jej statusu prawnego i finansowania, która prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z praktyką Komisji, potwierdzoną przez Trybunał Sprawiedliwości, obsługę sieci transmisji telewizyjnej uznaje się za działalność gospodarczą (71), podobnie jak inne przypadki obejmujące zarządzanie infrastrukturą przez władze regionalne (72). W badanej sprawie operatorzy platform i większość przedsiębiorstw publicznych lub rad miejskich jest zarejestrowana w rejestrze CMT jako operatorzy sieci. Sugeruje to, że jednostki te świadczą określone usługi, co, zgodnie z utrwaloną praktyką, stanowi działalność gospodarczą. Rynek istnieje, jeżeli inni operatorzy chcieliby lub mogliby świadczyć daną usługę, co ma miejsce w badanym przypadku. Przykładowo, zanim wdrożono rozszerzenie zasięgu na obszarze II, spółka Astra odbyła szereg spotkań ze wspó