PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 317/45

DECYZJA KOMISJI (UE) 2017/2112

z dnia 6 marca 2017 r.

w sprawie środka pomocy/programu pomocy/pomocy państwa SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N), które Węgry planują wdrożyć w celu wsparcia utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks II

(notyfikowana jako dokument nr C(2017) 1486)

(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

zwróciwszy się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag (1) oraz po uwzględnieniu tych uwag,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) Na podstawie artykułów prasowych i nieformalnych kontaktów z władzami węgierskimi w dniu 13 marca 2014 r. Komisja wszczęła wstępne postępowanie wyjaśniające w sprawie możliwej pomocy państwa na budowę elektrowni jądrowej Paks II („Paks II”) opatrzone numerem sprawy SA.38454 (2014/CP).

(2) Po licznych wymianach informacji i szeregu spotkań formalnych władze węgierskie zgłosiły środek w dniu 22 maja 2015 r. w celu uzyskania pewności prawa, twierdząc, że projekt nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”).

(3) Pismem z dnia 22 maja 2015 r. Węgry zgłosiły Komisji środek mający na celu zapewnienie wkładu finansowego na utworzenie dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie elektrowni Paks.

(4) W piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. Komisja poinformowała Węgry o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do środka pomocy (decyzja o wszczęciu postępowania). Decyzja Komisji została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przekazanie uwag.

(5) W dniu 29 stycznia 2016 r. Węgry przekazały swoje uwagi do decyzji o wszczęciu postępowania.

(6) Komisja otrzymała uwagi od zainteresowanych stron. Przekazała je Węgrom, dając im możliwość udzielenia na nie odpowiedzi. Węgry przekazały uwagi pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r.

(7) Węgry przekazały dalsze informacje w dniach 21 kwietnia, 27 maja, 9 czerwca, 16 czerwca i 28 lipca 2016 r., dnia 16 stycznia 2017 r. i dnia 20 lutego 2017 r.

(8) W dniu 12 września 2016 r. władze węgierskie oświadczyły o rezygnacji ze stosowania własnego języka i wyraziły zgodę, by autentyczną wersją językową przyjętej decyzji był język angielski.

2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY

2.1. OPIS PROJEKTU

(9) Środek pomocy dotyczy utworzenia dwóch nowych reaktorów jądrowych (bloki nr 5 i 6) na Węgrzech, których budowę finansuje w całości państwo węgierskie na rzecz podmiotu Paks II (MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares), który będzie właścicielem nowych reaktorów oraz będzie je obsługiwał.

(10) W dniu 14 stycznia 2014 r. Federacja Rosyjska i Węgry zawarły umowę międzyrządową w sprawie programu jądrowego (3). Na podstawie umowy międzyrządowej oba państwa współpracują ze sobą w zakresie konserwacji i dalszego rozwoju obecnej elektrowni jądrowej Paks (elektrownia jądrowa Paks). Współpraca obejmuje zaprojektowanie, wybudowanie, uruchomienie i likwidację dwóch nowych bloków energetycznych nr 5 i 6, oprócz istniejących już bloków energetycznych nr 1–4, z reaktorami jądrowymi typu VVER (moderowane i chłodzone wodą) o mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 1 000 MW na każdy blok energetyczny (4). Uruchomienie bloków nr 5 i 6 ma na celu zrekompensowanie utraty mocy, gdy bloki nr 1–4 (w sumie 2 000 MW) przestaną działać. Węgry poinformowały, że bloki nr 1–4 będą działać odpowiednio do końca 2032 r., 2034 r., 2036 r. i 2037 r., bez przewidywanej perspektywy dalszego przedłużenia cyklu życia.

(11) Zgodnie z umową międzyrządową (5) zarówno Rosja, jak i Węgry wyznaczą jedną doświadczoną organizację państwową i kontrolowaną przez państwo, która będzie ponosiła odpowiedzialność finansową i techniczną za wykonanie zobowiązań jako wykonawca/właściciel projektu.

(12) Budowę tych nowych reaktorów jądrowych (bloków nr 5 i 6) powierzono wyznaczonej przez Rosję spółce akcyjnej Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (JSC NIAEP), zaś ich właścicielem i operatorem będzie wyznaczona przez Węgry spółka MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (1) („Paks II”).

(13) Chociaż w umowie międzyrządowej określono ogólne prawa i obowiązki związane ze współpracą jądrową między tymi dwoma państwami, szczegółowa realizacja umowy międzyrządowej zostanie określona w oddzielnych umowach zwanych „umowami wykonawczymi” (6) w następujący sposób: a) umowa obejmująca usługi inżynieryjne, przetargowe i budowlane dotycząca budowy dwóch nowych bloków nr 5 i 6 z reaktorami typu VVER 1 200 (V491) na terenie elektrowni Paks będzie określana mianem „umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych”; b) umowa określająca warunki współpracy w zakresie eksploatacji i konserwacji nowych reaktorów jądrowych będzie określana mianem „umowy w sprawie eksploatacji i konserwacji”; c) umowa w sprawie warunków dostarczania paliwa i zarządzania wypalonym paliwem jądrowym.

(14) W dniu 9 grudnia 2014 r. spółki JSC NIAEP i Paks II zawarły umowę o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych, która stanowi, że dwa nowe bloki nr 5 i 6 zaczną działać odpowiednio w latach 2025 i 2026.

(15) Oddzielnie Rosja zobowiązała się udzielić Węgrom pożyczki państwowej na sfinansowanie utworzenia Paks II. Pożyczka ta jest regulowana umową międzyrządową w sprawie finansowania (7) i zapewnia kredyt odnawialny w wysokości 10 mld EUR, którego wykorzystanie ogranicza się wyłącznie do zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia bloków energetycznych nr 5 i 6 w Paks II. Węgry wykorzystają ten kredyt odnawialny na bezpośrednie sfinansowanie inwestycji w Paks II koniecznych w celu zaprojektowania, wybudowania i uruchomienia nowych bloków energetycznych nr 5 i 6 zgodnie z umową międzyrządową w sprawie finansowania. Oprócz umowy międzyrządowej w sprawie finansowania Węgry zapewnią na sfinansowanie inwestycji w Paks II dodatkową kwotę w wysokości do 2,5 mld EUR ze swojego budżetu.

(16) Poza wsparciem inwestycyjnym, o którym mowa w motywie 15, Węgry nie zamierzają udzielać Paks II żadnego innego wsparcia finansowego po wybudowaniu bloków energetycznych nr 5 i 6. Nowe bloki będą działać zgodnie z warunkami rynkowymi bez ustalonej kwoty przychodów czy ceny gwarantowanej. Węgry uważają, że na tym etapie zaciąganie zadłużenia bezpośrednio przez Paks II nie będzie konieczne.

2.2. CEL ŚRODKA POMOCY

(17) Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, elektrownia jądrowa Paks jest jedyną elektrownią jądrową działającą na terenie Węgier. Jej właścicielem jest należące w całości do państwa przedsiębiorstwo zajmujące się obrotem energią elektryczną i produkcją energii – Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság („Grupa MVM”) (8). Jej cztery bloki posiadają całkowitą moc zainstalowaną równą 2 000 MW, przy czym każdy blok jest obecnie wyposażony w technologię rosyjską (VVER-440/V213). Do 2037 r. bloki będą stopniowo wycofywane z eksploatacji (zob. motyw 10).

(18) Wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł jądrowych odgrywa strategiczną rolę w koszyku energetycznym Węgier, ponieważ około 50 % całkowitej energii elektrycznej wytworzonej w kraju pochodzi z istniejących czterech reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks (9).

(19) Na podstawie następujących celów: — utrzymanie rozsądnego udziału zasobów krajowych, oraz — zmniejszenie zależności Węgier od importu, przy jednoczesnym zachowaniu spójności z krajową polityką klimatyczną, rząd zwrócił się do grupy MVM o przeanalizowanie rozwiązań alternatywnych dla rozszerzenia produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych. Grupa MVM przygotowała studium wykonalności zawierające analizę realizacji i finansowania nowej elektrowni jądrowej, którą można połączyć z systemem energii elektrycznej i której eksploatacja może odbywać się w sposób ekonomiczny, bezpieczny i przyjazny dla środowiska. Na podstawie tego studium wykonalności, przedstawionego w 2008 r. przez grupę MVM, rząd zaproponował realizację projektu parlamentowi węgierskiemu, który wyraził zgodę na rozpoczęcie prac przygotowawczych związanych z budową nowych bloków elektrowni jądrowej na terenie elektrowni Paks (10). Studium poparto obliczeniami, które wykazały, że do 2025 r. przewiduje się zmniejszenie mocy zainstalowanej brutto o 6 000 MW z 8 000–9 000 MW w wyniku zamknięcia przestarzałych elektrowni. Elektrownie te miały zostać częściowo zastąpione poprzez rozbudowanie elektrowni jądrowej Paks.

(20) W 2011 r. wdrożono krajową strategię energetyczną na okres do 2030 r. (11). W strategii tej skoncentrowano się przede wszystkim na scenariuszu dla Węgier uwzględniającym energię jądrową, węglową i bioenergię. Węgierski operator systemu przesyłowego (OSP), MAVIR, przewiduje, że do 2026 r. na Węgrzech powstanie zapotrzebowanie na co najmniej 5,3 GW nowej zdolności wytwórczej, a do 2031 r. na nieco ponad 7 GW w wyniku przyszłego zapotrzebowania i zlikwidowania istniejącej zdolności wytwórczej na Węgrzech (12). MAVIR przewiduje również, że prawie cała bieżąca infrastruktura elektrowni węglowych zostanie zlikwidowana w latach 2025–2030, a moc zainstalowana infrastruktury wytwarzania energii w węgierskich elektrowniach gazowych spadnie o około 1 GW, jak wynika z tabeli 1 przedstawionej przez Węgry w dniu 16 stycznia 2017 r. Węgry wyjaśniły, że w prognozie zawartej w badaniu przeprowadzonym przez MAVIR, zgodnie z którą wymagana będzie nowa zdolność na poziomie 7 GW, nie uwzględniono importu ani nowych mocy zainstalowanych. Tabela 1 Oczekiwane wycofywanie krajowych mocy zainstalowanych do 2031 r. (ΜW) Existing Phase-out Nuclear 2 000 Coal 1 292 1 222 Natural gas 3 084 960 Oil 410 Intermittent renewables/weather-dependent 455 100 Other renewables 259 123 Other non-renewables 844 836 Sum 8 344 3 241 Źródło: Władze węgierskie (Mavir).

(21) Węgry i Rosja podpisały umowę międzyrządową w celu rozwijania nowych zdolności na terenie elektrowni Paks. Węgry wyjaśniły, że utrzymanie produkcji energii jądrowej w koszyku energetycznym może pomóc w zaspokojeniu potrzeby zastąpienia stopniowo wycofywanej zdolności, rozwijania nowych zdolności i osiągnięcia określonego przez Węgry celu w związku z realizacją unijnych celów klimatycznych (w szczególności związanych z przewidywanym obniżeniem emisji CO2).

2.3. OPIS NOWYCH BLOKÓW – TECHNOLOGIA, KTÓRA MA ZOSTAĆ WDROŻONA

(22) Nowe bloki nr 5 i 6 elektrowni jądrowej Paks II zostaną wyposażone w technologię VVER 1 200 (V491) i bardziej zaawansowane reaktory jądrowe generacji III+. Węgry wyjaśniają, że specyfikacje techniczne bloków, które zostaną rozmieszczone w Paks II, przyniosą znaczące korzyści w stosunku do obecnych bloków elektrowni jądrowej Paks II, takie jak zwiększona wydajność i bardziej ekonomiczna eksploatacja, a także rozszerzone zabezpieczenia.

(23) Poza znacząco wyższą mocą zainstalowaną VVER 1 200 (V491) istnieje również istotna różnica w przewidywanym okresie eksploatacji (60 lat w przypadku bloków VVER 1 200 w przeciwieństwie do 30 lat w przypadku istniejących bloków elektrowni jądrowej Paks) i większe pole do manewru, które pozwala na dostosowanie mocy każdego bloku w zależności od zapotrzebowania na sieć elektryczną w pewnym zakresie.

(24) Zmniejszenie ilości paliwa potrzebnego do eksploatacji nowych bloków odzwierciedla również postęp technologiczny w ostatnich latach. Zamiast istniejącego 12-miesięcznego cyklu paliwowego nowe bloki mogą pracować w cyklu 18-miesięcznym. Oznacza to, że nowe bloki będą wymagały mniejszej liczby przestojów rocznie w celu ponownego załadunku paliwa, a średni czas eksploatacji elektrowni w ciągu roku wydłuży się, bez potrzeby utraty czasu produkcyjnego.

(25) W specyfikacji technicznej wskazano również, że gęstość mocy, którą zapewnią nowe elementy paliwowe, będzie znacznie wyższa niż w istniejących elementach paliwowych. To z kolei oznacza, że można uzyskać wyższe wyniki w przeliczeniu na jednostkę masy materiału paliwowego, co może poprawić sytuację ekonomiczną elektrowni.

2.4. BENEFICJENT

(26) Jak wyjaśniono w sekcji 2.3 decyzji o wszczęciu postępowania, beneficjentem środka pomocy jest spółka Paks II, należąca obecnie do państwa węgierskiego. Prawa akcjonariuszy wykonuje kancelaria premiera. Paks II będzie właścicielem i operatorem bloków nr 5 i 6 reaktorów jądrowych, które finansuje państwo węgierskie.

(27) W motywie 19 decyzji o wszczęciu postępowania wyjaśniono, w jaki sposób akcje Paks II będące pierwotnie własnością grupy MVM przeszły na własność państwa węgierskiego (13). Według informacji przekazanych przez Węgry w dniu 30 stycznia 2016 r. cena zakupu przeniesienia wynosiła 10,156 mld HUF, co odpowiada około 33 mln EUR.

2.5. STRUKTURA FINANSOWANIA PROJEKTU ORAZ PRAWA I OBOWIĄZKI WYNIKAJĄCE Z UMOWY O ŚWIADCZENIE USŁUG INŻYNIERYJNYCH, PRZETARGOWYCH I BUDOWLANYCH

2.5.1. UMOWA MIĘDZYRZĄDOWA W SPRAWIE FINANSOWANIA

(28) W ramach umowy międzyrządowej (14) Rosja udzieliła Węgrom pożyczki państwowej w postaci kredytu odnawialnego w wysokości 10 mld EUR na sfinansowanie utworzenia bloków energetycznych nr 5 i 6 w elektrowni jądrowej Paks. Zakres oprocentowania pożyczki wynosi 3,95–4,95 % (15). Pożyczka jest przeznaczona na zaprojektowanie, wybudowanie i uruchomienie wspomnianych nowych bloków energetycznych.

(29) Zgodnie z umową międzyrządową w sprawie finansowania Węgry mogą wykorzystać pożyczkę do sfinansowania 80 % wartości umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych w celu realizacji robót budowlanych, świadczenia usług i dostarczenia sprzętu, zaś 20 % wartości umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych pokrywa się z budżetu Węgier (zob. motyw 15). Węgry muszą wykorzystać pożyczkę do 2025 r.

(30) Węgry mają 21 lat na zwrócenie pożyczki do dnia 15 marca lub 15 września po dniu uruchomienia obu nowych bloków elektrowni jądrowej nr 5 i 6, ale nie później niż do dnia 15 marca 2026 r. (16).

(31) Płatności w ramach umowy międzyrządowej w sprawie finansowania można dokonać wyłącznie na wniosek węgierskiego Ministerstwa Gospodarki Narodowej i po otrzymaniu zgody rosyjskiego Ministerstwa Finansów.

2.5.2. UMOWA O ŚWIADCZENIE USŁUG INŻYNIERYJNYCH, PRZETARGOWYCH I BUDOWLANYCH

(32) Zgodnie z umową o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych JSC NIAEP musi dostarczyć dwa reaktory jądrowe określone w szczegółowej specyfikacji technicznej w ustalonych terminach i po ustalonej cenie ryczałtowej ([…] (*1) mld EUR). Uznaje się, że cena ta – wynosząca […] – uwzględnia każdy wcześniej nieokreślony koszt (17).

(33) W umowie przewidziano zapłatę kary umownej (18) w szczególnych okolicznościach […].

(34) […].

(35) […].

2.5.3. STOSUNKI MIĘDZY PAŃSTWEM A BENEFICJENTEM

(36) Początkowo Węgry przewidywały, że Paks II pozostanie w całości spółką zależną MVM Hungarian Electricity Ltd., która sama jest własnością państwa węgierskiego i gmin. Od listopada 2014 r. Paks II nie jest już spółką zależną MVM Hungarian Electricity Ltd. ani częścią grupy MVM, ale jest w całości bezpośrednią własnością przedsiębiorstwa państwowego, które obecnie nie ma żadnych związków prawnych z grupą MVM.

(37) Jeżeli chodzi o działalność Paks II, w szczególności sprzedaż energii elektrycznej, Węgry oświadczyły, że na tym etapie nie zawarto ani nie przewiduje się zawarcia żadnej oddzielnej umowy na zakup energii elektrycznej z osobnym dostawcą. Władze węgierskie przewidują, że energia elektryczna wytwarzana przez Paks II będzie sprzedawana na rynku i konsumentom energii elektrycznej zgodnie ze standardowymi na rynku umowami sprzedaży energii przy obciążeniu podstawowym. Zdaniem władz węgierskich Paks II, jako wytwórca energii przy obciążeniu podstawowym o przewidywanym długim okresie eksploatacji, byłby cenobiorcą podobnym do obecnych wytwórców energii jądrowej w Europie.

(38) Spółka Paks II będzie właścicielem elektrowni jądrowej Paks II, a na etapie budowy dwóch reaktorów jądrowych całość finansowania kapitałowego zapewni państwo węgierskie. Władze węgierskie uważają, że na tym etapie zaciąganie zadłużenia bezpośrednio przez Paks II nie będzie konieczne.

(39) Węgry nie przeniosą środków wymaganych do przeniesienia ceny zakupu elektrowni jądrowej Paks II na rachunki Paks II. Największa część tych środków będzie należała do rosyjskiego Banku Rozwoju i Zagranicznych Spraw Gospodarczych (Wnieszekonombank). W odniesieniu do każdego zrealizowanego etapu Paks II złoży wniosek do Wnieszekonombanku o bezpośrednie wypłacenie 80 % należnej kwoty spółce JSC NIAEP. Złoży także wniosek do Rządowej Agencji Zarządzania Zadłużeniem na Węgrzech o zapłacenie pozostałych 20 %.

(40) Pozostałe wymogi finansowe Paks II na etapie budowy zostaną zaspokojone dzięki środkom pochodzącym z budżetu państwa węgierskiego. Początkowa kwota przewidziana na etap budowy będzie wynosiła do […] mld EUR (różnica między kwotą 12,5 mld EUR ustaloną w odniesieniu do projektu jądrowego w umowie międzyrządowej a rzeczywistą ceną zakupu elektrowni jądrowej Paks II wynoszącą […] mld EUR). Węgry uważają, że kwota ta stanowi pułap zasobów państwowych, który można przeznaczyć na budowę elektrowni jądrowej Paks II, przynajmniej bez dalszej oceny. Węgry twierdzą jednak, że w przypadku gdy wymogi kapitałowe przewyższą taką kwotę, zainwestują więcej środków, jeżeli ocena przeprowadzona w danym czasie wykaże, że jest to ekonomicznie uzasadnione.

(41) Węgry twierdzą, że analiza wrażliwości dotycząca możliwych kosztów dodatkowych poniesionych przez Paks II w fazie budowy wykazała, że konieczne będzie pomnożenie tych kosztów przez 10, aby oczekiwana wewnętrzna stopa zwrotu zmalała o 1 %. W związku z powyższym Węgry spodziewają się, że wpływ zwiększonych kosztów będzie niewielki.

2.6. WĘGIERSKI RYNEK ENERGII ELEKTRYCZNEJ

2.6.1. OPIS WĘGIERSKIEGO RYNKU ENERGII ELEKTRYCZNEJ

(42) Obecna struktura węgierskiego rynku energii elektrycznej uformowała się około 1995 r., gdy większość dużych elektrowni, przedsiębiorstw świadczących usługi użyteczności publicznej i przedsiębiorstw dystrybucyjnych poddano prywatyzacji. Państwo zachowuje pozycję dominującą w sektorze dzięki państwowej grupie energetycznej MVM zintegrowanej pionowo.

(43) W badaniu MAVIR, o którym mowa w motywie 20, wyjaśniono, że od 2014 r. całkowite zużycie krajowe wzrosło o 2,7 %, osiągając poziom 43,75 TWh w 2015 r. W wyniku tego zużycia produkcja krajowa wyniosła 30,06 TWh, co odpowiada 68,72 % całkowitego zużycia energii elektrycznej (zob. wykres 1). Import wyniósł 13,69 TWh, co odpowiada 31,28 % całkowitego zużycia. Państwowa grupa MVM zajmuje znaczącą pozycję na rynku jako wytwórca ze względu na swój główny składnik wytwórczy, elektrownię jądrową Paks, która w 2015 r. dostarczyła 52,67 % energii elektrycznej wytworzonej w kraju, jak wynika z wykresu 1. Elektrownia Mátra jest elektrownią opalaną węglem brunatnym należącą w większości do RWE Power AG (50,92 %), przy czym grupa MVM posiada również 26,15 % akcji. Dodatkowe większe (többi nagyerőmű) i mniejsze (kiserőművek) elektrownie odgrywają nieznaczną rolę w ogólnej strukturze wytwarzania energii na rynku węgierskim. Ponadto zintegrowana pionowo spółka należąca do grupy MVM zajmująca się sprzedażą hurtową, MVM Partner, zajmuje pozycję dominującą na hurtowym rynku energii elektrycznej (19). Wykres 1 Podział całkowitego zużycia energii elektrycznej na Węgrzech w 2015 r. Źródło: Rozwój aktywów wytwórczych węgierskiego systemu energii elektrycznej w perspektywie średnio- i długoterminowej (Mavir, 2016 r.) ( 20 ). Wykres 2 Produkcja energii elektrycznej brutto na Węgrzech w 2015 r. Źródło: Rozwój aktywów wytwórczych węgierskiego systemu energii elektrycznej w perspektywie średnio- i długoterminowej (Mavir, 2016 r.).

(44) Na Węgrzech transakcje sprzedaży hurtowej odbywają się najczęściej w ramach dwustronnych umów na zakup energii, w których wytwórcy zgadzają się na sprzedaż hurtowym przedsiębiorcom handlowym minimalnej uprzednio uzgodnionej ilości energii i zgodnie z którymi przedsiębiorcy handlowi są zobowiązani do zakupu minimalnej ilości energii. Umowy na zakup energii najczęściej zawiera się zgodnie z normami określonymi przez Europejską Federację Przedsiębiorstw Zajmujących się Obrotem Energią.

(45) Przedsiębiorstwo Hungarian Power Exchange Company Ltd. (HUPX) rozpoczęło swoją działalność w lipcu 2010 r. jako spółka zależna OSP, MAVIR. Oferuje wymiany handlowe dnia następnego oraz fizyczne wymiany handlowe kontraktów terminowych typu future. Wymiana handlowa na rynku dnia następnego rozpoczyna się o godzinie 11 każdego dnia na podstawie ofert zakupu i sprzedaży wprowadzonych na każdą godzinę następnego dnia. Wymiana handlowa kończy się najpóźniej o godzinie 11.40. Wymiany handlowe kontraktów terminowych typu future mogą być prowadzone przez cztery pierwsze tygodnie, trzy pierwsze miesiące, cztery pierwsze kwartały i trzy pierwsze lata. Tego rodzaju transakcje prowadzone są w określonych dniach handlowych, w których składa się oferty w pewnym przedziale czasowym. Od marca 2016 r. na rynku dnia bieżącego HUPX sprzedawane są zarówno produkty 15-minutowe, jak i bloki jednogodzinne. Oprócz zorganizowanych rynków dnia następnego i dnia bieżącego HUPX zawarł umowy o współpracy z dwoma firmami brokerskimi świadczącymi usługi polegające na przekazywaniu pozagiełdowych transakcji rozliczeniowych dla wspólnych klientów.

(46) Oprócz aukcji na rynku dnia następnego, których nie zorganizował HUPX, energia elektryczna jest również przedmiotem obrotu na giełdach w UE lub na platformach OTC oraz w ramach bezpośrednich umów dwustronnych (zob. motyw 44).

(47) Jak widać na wykresie 1 w motywie 43, Węgry są importerem energii elektrycznej netto, przy czym import stanowi około 30 % węgierskiego zużycia energii elektrycznej. Z wykresu 3 wynika, że hurtowa cena energii elektrycznej była najwyższa na Węgrzech w połączonym regionie sąsiadującym z tym państwem (tj. z wyłączeniem Polski lub Słowenii). Wykres 3 Średnie miesięczne ceny przy obciążeniu podstawowym na rynku dnia następnego w regionie Europy Środkowo-Wschodniej (w tym na Węgrzech) i Niemczech (lata 2010–2016) Źródło: Komisja Europejska.

(48) Krótkoterminowa prognoza cen przy obciążeniu podstawowym w regionie wskazuje na taką samą tendencję, tj. że węgierskie ceny przy obciążeniu podstawowym będą najwyższe w regionie (zob. wykres 4). Wykres 4 Regionalne ceny kontraktów terminowych typu future dotyczących obciążenia podstawowego w okresie od stycznia do czerwca 2017 r. Źródło: Komisja Europejska (na podstawie danych opublikowanych przez Środkowoeuropejską Giełdę Energii).

(49) Państwo jest dobrze połączone z państwami sąsiadującymi – w 2014 r. przepustowość połączeń wzajemnych w odniesieniu do energii elektrycznej wynosiła 30 %, tj. przewyższała cel ustanowiony do 2020 r. (21). W 2014 r. nastąpiło połączenie rynków czeskiego, słowackiego, węgierskiego i rumuńskiego, które doprowadziło do zwiększenia płynności HUPX i zmniejszenia zmienności cenowej. Na wykresie 5 podsumowano dane dotyczące wymiany energii elektrycznej z państwami sąsiadującymi w 2014 r. Wykres 5 Wymiana energii elektrycznej między Węgrami a państwami sąsiadującymi Źródło: Dane dotyczące węgierskiego systemu energii elektrycznej (Mavir, 2014 r.).

2.6.2. OPIS PRZEWIDYWANYCH ZMIAN NA WĘGIERSKIM RYNKU ENERGII ELEKTRYCZNEJ

(50) Z przeprowadzonego przez MAVIR badania (22), o którym mowa w motywie 20, wynika, że prawie cała bieżąca infrastruktura elektrowni węglowych zostanie zlikwidowana w latach 2025–2030, a moc zainstalowana infrastruktury wytwarzania energii w węgierskich elektrowniach gazowych spadnie o około 1 GW. W porównaniu z szacunkami dotyczącymi wzrostu zapotrzebowania szczytowego oczekuje się, że do 2021 r. dostępna zdolność wytwórcza krajowych producentów energii spadnie poniżej obciążenia szczytowego. W rezultacie OSP szacuje, że do 2026 r. rynek węgierski będzie potrzebował co najmniej 5,3 GW dodatkowej nowej zdolności wytwórczej energii elektrycznej, a do końca okresu objętego prognozą w 2031 r. – nieco powyżej 7 GW Szacunki te przedstawiono na wykresie 6 poniżej, z którego wynika, że wymagana będzie znaczna ilość mocy zainstalowanej poza rosnącym obciążeniem szczytowym. W swoich uwagach z dnia 16 stycznia 2017 r. Węgry wyjaśniły, że konieczne jest zapewnienie pewnego poziomu pozostałej zdolności odzwierciedlającej standardowe praktyki przemysłowe OSP dotyczące ENTSO-E. Pozostała zdolność stanowi różnicę między sumą wiarygodnej dostępnej zdolności krajowej, krajowej zdolności wytwórczej i obciążenia szczytowego a rezerwą na usługi systemowe. Pozostała zdolność jest częścią krajowej zdolności wytwórczej pozostawionej w systemie na pokrycie wszelkiego objętego programem eksportu, nieoczekiwanych zmian obciążenia, rezerwy na usługi systemowe i nieplanowanych przestojów w punkcie odniesienia. Wykres 6 Wymóg w zakresie dodatkowej zdolności w węgierskim sektorze energii elektrycznej Źródło: Rozwój aktywów wytwórczych węgierskiego systemu energii elektrycznej w perspektywie średnio- i długoterminowej (Mavir, 2016 r.). Csúcsterhelés oznacza „obciążenie szczytowe”.

(51) Węgry wskazują, że pomimo twierdzeń o stosunkowo wysokim zapotrzebowaniu na nową zdolność wytwórczą z danych przedstawionych przez Platts Powervision wynika, że w rzeczywistości powstaje niewielka ilość nowych zdolności, co widać w tabeli 2. Węgry twierdzą również, że według danych Platt elektrownia o mocy 44 MW produkująca energię z odpadów jest jedyną elektrownią budowaną obecnie na Węgrzech. Węgry wyjaśniają, że pomimo planów inwestowania w budowę większych (opalanych gazem) elektrowni, żadnego z tych projektów nie można uznać za potwierdzony, ponieważ inwestorzy nie ponieśli jeszcze żadnych znaczących nieściągalnych wydatków takich jak koszty budowy, które wykazałyby zobowiązanie do zrealizowania projektu. Tabela 2 Nowe zdolności, które mają zostać utworzone w węgierskim sektorze energii elektrycznej Plant Plant Type Primary Fuel Nameplate MW Online Year Status Dunaujvaros Chp Waste Biomass 44 2016 Under Constr Szeged Ccgt CC/Cogen Natural Gas 460 2017 Advan Develop Szeged Ccgt CC/Cogen Natural Gas 460 2017 Advan Develop Csepel III CC/Cogen Natural Gas 430 2018 Advan Develop Tolna Wind Wind 260 2018 Early Develop Gyor Region Wind Wind 300 2019 Early Develop Szazhalombatta — Dunai Refinery CC Natural Gas 860 2020 Advan Develop Almasfuzito Coal Coal Generic 435 2020 Proposed Source: Platts Powervision, data accurate as of September 2015.

2.7. PODSTAWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

(52) W maju 2015 r. z uwagi na pewność prawa Węgry powiadomiły Komisję o swoich planach zainwestowania w budowę dwóch nowych reaktorów jądrowych na terenie elektrowni Paks, twierdząc, że przedmiotowy środek nie stanowi pomocy państwa, ponieważ państwo działa jako prywatny inwestor szukający rozsądnego zysku. Opierając się na informacjach dostępnych na tym etapie, w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła obawy, że środek będzie stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE. W szczególności Komisja wyraziła poważne wątpliwości co do tego, czy środek wiąże się z przyznaniem selektywnej korzyści na rzecz Paks II, ponieważ Węgry na etapie zgłaszania nie zakwestionowały istnienia pozostałych elementów pomocy państwa.

(53) Podstawy do wątpliwości dają wyniki testu prywatnego inwestora, w ramach którego oceniono, czy prywatny inwestor zainwestowałby w projekt na takich samych zasadach i warunkach co inwestor publiczny, w czasie, gdy podejmowano decyzję o inwestycji publicznej (23). Test prywatnego inwestora jest również uznawany przez orzecznictwo (24).

(54) Z formalnego punktu widzenia celem testu prywatnego inwestora było uzasadnienie, czy oczekiwana wewnętrzna stopa zwrotu („IRR”) inwestycji byłaby wyższa od opartego jedynie na rynku punktu odniesienia średniego ważonego kosztu kapitału („WACC”) w odniesieniu do projektu objętego inwestycją (25). Choć Węgry oszacowały, że IRR projektu będzie wyższa od czysto rynkowego referencyjnego WACC opartego jedynie na rynku, Komisja wyraziła wątpliwości, czy WACC ma być uznany za wyższy.

(55) W świetle wątpliwości co do istnienia pomocy państwa Komisja zbadała, czy możliwe środki pomocy państwa można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że władze węgierskie uznały środek za wolny od pomocy państwa, nie przedstawiły na wstępnym etapie żadnego uzasadnienia potwierdzającego zgodność środka z rynkiem wewnętrznym. Komisja wyraziła również wątpliwości co do tego, ze dany środek nie jest objęty zakresem komunikatu Komisji pt. „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020” (26), ponieważ wytyczne te nie obejmują środków w dziedzinie energetyki jądrowej i odpadów promieniotwórczych. Chociaż Komisja stwierdziła, że do oceny zgłoszonego środka nie mają zastosowania żadne inne wytyczne, stwierdziła również, że może uznać środek pomocy za bezpośrednio zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jeżeli środek służy osiągnięciu celu leżącego we wspólnym interesie, jeżeli jest on konieczny i proporcjonalny, a pozytywne skutki dla osiągnięcia wspólnego interesu przewyższają negatywny wpływ na konkurencję i wymianę handlową.

(56) Komisja wyraziła wątpliwości co do tego, czy środek można uznać za proporcjonalny, tzn. czy środek ogranicza się do minimalnego poziomu wsparcia inwestycyjnego niezbędnego do umożliwienia pomyślnej budowy dodatkowych bloków wytwarzających energię elektryczną na potrzeby osiągnięcia wspólnego celu. Beneficjent otrzymałby aktywa wytwórcze, nie ponosząc jakiegokolwiek szczególnego ryzyka związanego z kosztami refinansowania, które ponosiliby inni uczestnicy rynku. Komisja nie otrzymała żadnych dowodów na to, w jaki sposób Węgry zapobiegną powstaniu takiej nadmiernej rekompensaty.

(57) Komisja podkreśliła, że węgierski rynek wytwarzania energii elektrycznej charakteryzuje się stosunkowo wysoką koncentracją na rynku, przy czym obecna elektrownia jądrowa Paks wytwarza około 50 % produkcji krajowej. Wobec braku nowych zdolności energia elektryczna wytworzona przez elektrownie jądrowe Paks i Paks II prawdopodobnie dotrze do jeszcze większej części rynku dostaw, co może mieć negatywny wpływ na węgierski rynek energii elektrycznej. Węgry nie przekazały Komisji szczegółowych dowodów na to, w jaki sposób zapewni ciągłą niezależną eksploatację istniejących i nowych aktywów wytwórczych.

(58) Ponadto Komisja zauważyła, że ze względu na specyfikę węgierskiego rynku energii elektrycznej eksploatacja elektrowni Paks II może również stwarzać ryzyko płynności rynku hurtowego poprzez ograniczenie liczby ofert dostaw dostępnych na rynku. W zależności od sposobu sprzedaży na rynku energii elektrycznej wytworzonej przez nowe reaktory jądrowe sprzedaż może znacząco wpłynąć na płynność, może zwiększyć bariery ograniczające wprowadzanie na rynek oraz może zmniejszyć konkurencję na różnych poziomach rynku. Węgry nie przedstawiły szczegółowych wyjaśnień dotyczących sposobu sprzedaży energii elektrycznej przez elektrownię Paks II i sposobu zapewnienia płynności rynku.

(59) Komisja wyraziła zatem wątpliwości co do tego, że środek może obejmować pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(60) Wobec braku wystarczających dowodów Komisja nie mogła również wyciągnąć wniosków dotyczących zgodności takiego środka z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c). Ponadto w związku z wątpliwościami przedstawionymi w decyzji o wszczęciu postępowania i biorąc pod uwagę fakt, że Węgry nie przedstawiły wtedy żadnych argumentów dotyczących zgodności, Komisja zbadała szereg problemów związanych z zakłóceniami konkurencji i możliwości objęcia Paks II nadmierną rekompensatą.

(61) Jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące proporcjonalności wyrażone w motywie 56 powyżej, Komisja zbadała, czy w wyniku udzielenia pomocy Paks II mógłby reinwestować zyski, które nie są wypłacane państwu w formie dywidend, w celu utworzenia lub zakupu dodatkowych aktywów wytwórczych i tym samym umocnienia swojej pozycji na rynku.

(62) W odniesieniu do wyrażonych w motywie 56 wątpliwości dotyczących proporcjonalności Komisja zbadała również politykę dywidendową, którą Węgry zamierzają prowadzić, w szczególności pod kątem tego, czy Węgry będą żądały wypłaty dywidend (według własnego uznania w zależności od zysku osiągniętego przez Paks II), czy też pozwolą Paks II zatrzymać zyski. Komisja obawiała się, że Paks II może wykorzystać swoje zyski do celów reinwestycji poprzez utworzenie lub zakup dodatkowych aktywów wytwórczych i przyczynić się do jeszcze większego zakłócenia konkurencji.

(63) Jak określono w motywie 57, ze względu na stosunkowo wysoki poziom koncentracji węgierskiego rynku wytwarzania energii elektrycznej i fakt, że działająca obecnie elektrownia jądrowa Paks (grupa MVM) wytwarza około 50 % produkcji krajowej, Komisja miała obawy w kwestii tego, czy elektrownie jądrowe Paks i Paks II działałyby osobno oraz czy można by je uznać za niezależne i niepowiązane. Fakt, że Paks II jest obecnie prawnie niezależna od grupy MVM, był niewystarczający dla Komisji, ponieważ na etapie zgłaszania nie otrzymała ona żadnych informacji pozwalających stwierdzić, czy elektrownie jądrowe Paks i Paks II będą kontynuowały działalność całkowicie oddzielnie zarówno pod względem prawnym, jak i strukturalnym. Takie wyjaśnienia okazały się konieczne, aby zminimalizować ryzyko dalszego wzrostu koncentracji na rynku.

(64) Ponadto, jak wyjaśniono w sekcji 2.6, transakcje w węgierskim sektorze hurtowej sprzedaży energii elektrycznej odbywają się najczęściej w ramach dwustronnych umów na zakup energii, a Hungarian Power Exchange („HUPX”) nie osiągnęło jeszcze odpowiedniego poziomu płynności. Jako że w zgłoszeniu przekazanym przez Węgry nie odniesiono się do oczekiwanych metod sprzedaży energii elektrycznej wytworzonej w elektrowni Paks II, Komisja zbadała wpływ Paks II na obecne poziomy płynności sektora hurtowej sprzedaży energii elektrycznej na Węgrzech.

(65) Biorąc pod uwagę przedstawione w motywie 58 wątpliwości dotyczące płynności rynku, Komisja chciała zapewnić dostępność szerokiej gamy ofert dostaw na rynku, szczególnie w świetle dominującej pozycji MVM Partner na rynku hurtowym energii elektrycznej (27). Komisja obawiała się znaczącego wpływu na poziomy płynności oraz wzrostu kosztów ponoszonych przez konkurentów działających na rynku niższego szczebla w wyniku ograniczenia ich konkurencyjnego dostępu do ważnych rynków (blokowanie wejścia na rynek). Sytuacja taka mogłaby mieć miejsce, gdyby energię elektryczną wytwarzaną przez Paks II sprzedawano przede wszystkim w drodze umów długoterminowych tylko niektórym dostawcom, przekształcając w ten sposób władzę rynkową Paks II na rynku wytwarzania energii na rynek detaliczny.

(66) Komisja zwróciła się zatem o przekazanie dodatkowych informacji na temat strategii handlowej w zakresie mocy wyjściowej Paks II, zwracając szczególną uwagę na to, czy jej wdrażanie będzie odbywało się w warunkach pełnej konkurencji poprzez oferowanie wygenerowanej tam energii elektrycznej na giełdzie, czy też na innej przejrzystej platformie obrotu.

3. STANOWISKO RZĄDU WĘGIERSKIEGO

3.1. STANOWISKO WĘGIER DOTYCZĄCE ISTNIENIA POMOCY

3.1.1. KORZYŚĆ GOSPODARCZA

(67) W swoim zgłoszeniu Węgry twierdzą, że inwestycja nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE, ponieważ nie przynosi ona Paks II żadnej korzyści gospodarczej. Na poparcie tego argumentu Węgry wskazują, że inwestycja Paks II jest zgodna z testem prywatnego inwestora (zob. motywy 53 i 54).

(68) W szczególności Węgry twierdzą, że test prywatnego inwestora udało się przeprowadzić na dwa sposoby (28). Po pierwsze, WACC projektu jest niższy od jego IRR. Po drugie twierdzą, że uśrednione koszty wytworzenia energii są na tyle niskie, że energia jądrowa może konkurować z innymi technologiami wytwarzania energii oraz zapewnia rozsądne zyski w ramach dominujących cen energii elektrycznej (29).

(69) Na poparcie swojego stanowiska Węgry przedstawiły następujące badania i dokumenty potwierdzające: a) analiza potwierdzająca test prywatnego inwestora („badanie dotyczące testu prywatnego inwestora” z dnia 18 lutego 2015 r.); b) analiza ekonomiczna projektu elektrowni jądrowej Paks II („badanie ekonomiczne” z dnia 8 października 2015 r.) (30); c) pisma skierowane do zastępcy Dyrektora Generalnego ds. Pomocy Państwa odnoszące się do wstępnej analizy Komisji („pisma wyjaśniające”): — pierwsze pismo („pierwsze pismo wyjaśniające” z dnia 16 października 2015 r.), — drugie pismo („drugie pismo wyjaśniające” z dnia 29 października 2015 r.); d) uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania („odpowiedź na decyzję o wszczęciu postępowania”): — pismo skierowane do zastępcy Dyrektora Generalnego ds. Pomocy Państwa wysłane po ogłoszeniu przez Komisję decyzji o wszczęciu postępowania w dniu 3 grudnia 2015 r. („pismo potwierdzające decyzję o wszczęciu postępowania”), — uwagi Węgier przekazane Komisji w dniu 29 stycznia 2016 r. („uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania”); e) odpowiedź rządu Węgier na uwagi osób trzecich dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie pomocy państwa z dnia 7 kwietnia 2016 r. („odpowiedź na uwagi osób trzecich”); f) odpowiedź na wniosek o przekazanie informacji z dnia 18 marca 2016 r. przekazana w dniu 21 kwietnia 2016 r. („dalsze wyjaśnienia”).

(70) Ponadto rząd węgierski przedstawił również model finansowy, który wykorzystano do obliczenia wartości IRR dla projektu. Komisji przedstawiono dwie wersje modelu: a) wersję pierwotną w dniu 16 marca 2015 r. („wstępny model finansowy”); b) wersję ostateczną w dniu 16 października 2015 r. („model finansowy”).

(71) Z wyjątkiem „dalszych wyjaśnień” dokumenty wymienione w motywie 69 odnoszą się do kwestii obliczania WACC i IRR, aczkolwiek charakteryzują się różnymi poziomami szczegółowości. IRR projektu oblicza się za pomocą modelu finansowego (31). Podejście oparte na uśrednionych kosztach wytworzenia energii omówiono w badaniu ekonomicznym i „dalszych wyjaśnieniach” (zob. motyw 69).

(72) Jeżeli chodzi o analizę przeprowadzoną przez Węgry, dokumenty wymienione w motywach 69 lit. c)–69 lit. f) zawierają różne aktualizacje danych przedstawionych w badaniu dotyczącym testu prywatnego inwestora, a następnie w badaniu ekonomicznym. W szczególności niektóre aktualizacje są opatrzone datą po podpisaniu umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych w dniu 9 grudnia 2014 r., tj. wstępnej decyzji inwestycyjnej.

(73) Decyzja o wszczęciu postępowania zawiera szczegółową ocenę stanowiska Węgier w odniesieniu do każdego kluczowego zagadnienia odzwierciedlonego w uwagach przedstawionych do dnia ogłoszenia decyzji o wszczęciu postępowania (32). W pozostałej części niniejszej sekcji przedstawiono przegląd stanowiska Węgier w odniesieniu do kluczowych kwestii poruszonych po ogłoszeniu decyzji o wszczęciu postępowania. W szczególności oddzielnie przedstawione zostaną kwestia stosowania WACC i IRR oraz kwestia uśrednionych kosztów wytworzenia energii.

3.1.1.1. Stanowisko Węgier dotyczące WACC

(74) W swojej odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry powtórzyły szacunkowy zakres WACC wynoszący 6,2–7,7 %, podobnie jak w poprzednich uwagach. Przypomniały również wcześniejsze argumenty przedstawione w pismach wyjaśniających i zauważyły, że Komisja nie oceniła tych argumentów w decyzji o wszczęciu postępowania.

3.1.1.2. Stanowisko Węgier dotyczące IRR

(75) W niniejszej sekcji przedstawiono stanowisko Węgier dotyczące obliczania IRR przy użyciu modelu finansowego do obliczania przyszłych wolnych przepływów pieniężnych w ramach projektu i określania jego IRR. Główne elementy modelu finansowego są następujące: 1) różne długoterminowe prognozy cen energii elektrycznej; oraz 2) różne założenia operacyjne dotyczące elektrowni jądrowej.

A) Prognozy cen energii elektrycznej

(76) Przegląd prognoz cenowych stosowanych przez rząd węgierski można znaleźć w decyzji o wszczęciu postępowania. W swojej odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry skrytykowały Komisję za wykorzystanie tylko jednej krzywej prognozy cenowej (na podstawie światowej prognozy w sprawie energii opracowanej przez MAE na 2014 r.) do obliczenia IRR projektu (33). W szczególności podkreśliły, że do oceny IRR należało użyć wszystkich prognoz cenowych przedstawionych w badaniu ekonomicznym.

B) Założenia operacyjne

(77) Zespół techniczny Paks II przedstawił założenia operacyjne modelu finansowego i obliczenia IRR. Chociaż początkowo nie przedstawiono żadnych szczegółowych informacji pozwalających na uzasadnienie wspomnianych założeń operacyjnych, Węgry przekazały podstawowe informacje na temat tych założeń później w swoich odpowiedziach na wezwania Komisji do udzielenia informacji. Najważniejszymi przekazanymi dokumentami w tym przypadku są dalsze wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na wezwania do udzielenia informacji po ogłoszeniu decyzji o wszczęciu postępowania i przekazaniu uwag przez osoby trzecie.

C) IRR projektu

(78) W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry przypomniały wyniki swoich wcześniejszych obliczeń, zgodnie z którymi IRR projektu wynosi 8,6–12,0 %.

(79) W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry skrytykowały ocenę Komisji dotyczącą wpływu opóźnienia na IRR projektu (spadek o 0,9 % w przypadku opóźnienia wynoszącego 5 lat). Dane liczbowe zostały obliczone na podstawie przewidywanych opóźnień w okresie operacyjnym. Węgry twierdziły, że opóźnienie w okresie budowy może jednak spowodować wzrost IRR projektu w przypadku, gdyby nastąpiło również opóźnienie w ponoszeniu kosztów.

3.1.1.3. Stanowisko Węgier dotyczące uśrednionych kosztów wytworzenia energii

(80) W niniejszej sekcji opisano stanowisko Węgier dotyczące uśrednionych kosztów wytworzenia energii w odniesieniu do Paks II (34).

A) Badanie ekonomiczne

(81) W badaniu ekonomicznym Węgry stwierdziły, że uśrednione koszty wytworzenia energii w elektrowni Paks II są na tyle niskie, że elektrownia może stać się konkurencyjna dla innych technologii wytwarzania. W szczególności w badaniu przedstawiono trzy szacunki dotyczące uśrednionych kosztów wytworzenia energii projektu jądrowego na Węgrzech. Pierwszy szacunek wynoszący 70 EUR/MWh otrzymano przy uwzględnieniu stopy dyskontowej równej 7 % (górna granica oszacowanego WACC przedstawionego w tym samym badaniu ekonomicznym) i zaczerpniętej ze wspólnej publikacji OECD/MAE/NEA z 2015 r. pt. „Projected Costs of Generating Electricity” („Prognozowane koszty wytwarzania energii elektrycznej”) („badanie OECD/MAE/NEA z 2015 r.”) (35). Drugi szacunek uśrednionych kosztów wytworzenia energii wynoszący 50–63 EUR/MWh otrzymano przy uwzględnieniu badania przeprowadzonego przez Aszodi et al. (2014 r.), w którym zastosowano stopę dyskontową opartą na oprocentowaniu pożyczki rosyjskiej mieszczącą się w zakresie 4–5 % (36). Trzeci szacunek uśrednionych kosztów wytworzenia energii wynoszący 58–120 EUR/MWh (ceny rzeczywiste z 2013 r.) obliczono za pomocą analizy porównawczej, w której wykorzystano dane liczbowe opublikowane przez różne agencje międzynarodowe i która oferuje potencjalny zakres uśrednionych kosztów wytworzenia energii (37). W badaniu stwierdzono, że uśrednione koszty wytworzenia energii dla węgierskiej elektrowni jądrowej mieszczą się w zakresie 50,5–57,4 EUR/MWh (ceny rzeczywiste z 2013 r.), przy czym obie wartości krańcowe obliczono przy zastosowaniu stopy procentowej równej obu wartościom krańcowym zakresu WACC (6,2 % i 7,0 %) podanym w tym samym badaniu ekonomicznym (38). W porównaniu z przyszłymi cenami energii elektrycznej z tego samego badania ekonomicznego projekt węgierskiej elektrowni jądrowej można uznać za rentowny, w związku z czym Węgry twierdzą, że inwestor prywatny uznałby za zasadne podjęcie się realizacji takiego projektu.

B) Dalsze wyjaśnienia

(82) W odpowiedzi na pytanie Komisji dotyczące tego, w jaki sposób można pogodzić zakres uśrednionych kosztów wytworzenia energii wynoszący 50,5–57,4 EUR/MWh określony w ostatecznych wnioskach z badania ekonomicznego z przedziałem wynoszącym 89–94 USD/MWh określonym w badaniu OECD/MAE/NEA, Węgry wyjaśniły w „dalszych wyjaśnieniach”, że różnica wynika z bardzo odmiennych założeń stosowanych w badaniu ekonomicznym i badaniu OECD/MAE/NEA, np. różnicy w zakładanym współczynniku zdolności elektrowni jądrowych (85 % w przeciwieństwie do 92 %) i w terminach uruchomienia elektrowni (2020 r. w przeciwieństwie do 2025 r.).

3.2. STANOWISKO WĘGIER DOTYCZĄCE MOŻLIWEJ ZGODNOŚCI ŚRODKA Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM

(83) Choć w swojej odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry podkreśliły, że środek nie stanowi pomocy państwa, przedstawiły uwagi dotyczące obaw zgłoszonych przez Komisję w odniesieniu do możliwej zgodności środka z rynkiem wewnętrznym, które ta wyraziła w decyzji o wszczęciu postępowania, na wypadek gdyby Komisja uznała jednak, że pomoc państwa została przyznana.

3.2.1. STANOWISKO DOTYCZĄCE CELU LEŻĄCEGO WE WSPÓLNYM INTERESIE

(84) W swojej odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Węgry przedstawiły kilka względów politycznych, które uznały za istotne dla określenia celu leżącego we wspólnym interesie, w oparciu o następujące elementy: a) węgierską politykę energetyczną; b) cele traktatu EURATOM (39); c) lukę w przyszłej mocy zainstalowanej; d) dywersyfikację źródeł energii; e) obniżenie emisyjności; f) tworzenie miejsc pracy; g) przystępność cenową.

(85) Węgry podkreśliły, że na podstawie art. 194 ust. 2 TFUE każde państwo członkowskie ma suwerenne prawo wyboru swojego koszyka energetycznego, i odwołują się do swojej krajowej strategii energetycznej do 2030 r. (zob. motyw 20), w której jako średniookresową strategię energetyczną państwa określono ścieżkę opierającą się na energii jądrowej, węglowej i odnawialnej.

(86) Węgry odniosły się również do art. 2 lit. c) traktatu EURATOM, który stanowi, że Wspólnota Euratom ułatwia inwestycje i zapewnia tworzenie podstawowych instalacji niezbędnych do rozwoju energetyki jądrowej we Wspólnocie Euratom. Węgry podkreśliły, że postanowienia traktatu EURATOM, które wiążą każde państwo członkowskie będące sygnatariuszem, należy uznać za wspólny cel Unii.

(87) Ponadto Węgry wyjaśniają, że operator systemu przesyłowego spodziewa się około 4-procentowego wzrostu zapotrzebowania na energię elektryczną do 2030 r., głównie w związku z proponowaną elektryfikacją transportu, przemysłu i systemów ogrzewania na Węgrzech. W tym samym badaniu operator systemu przesyłowego stwierdza, że wiele z istniejących na Węgrzech starszych elektrowni opalanych węglem i gazem staje się przestarzała, w związku z czym oczekuje się, że zostaną one zamknięte do 2030 r. W ramach badania wykazano również, że oczekuje się, iż bardzo niewiele nowych mocy zainstalowanych zostanie oddanych do użytku w tym samym okresie. Doprowadzi to do prognozowanego 32-procentowego spadku istniejącej zdolności, przy czym Węgry twierdzą, że budowa Paks II będzie dobrze ukierunkowaną reakcją na tę przewidywaną lukę w przyszłej zdolności wytwórczej.

(88) Ponadto Węgry podkreślają, że ich zależność od importowanego gazu jest wyższa niż średnia w państwach UE-28. Ponad 95 % gazu wykorzystywanego na Węgrzech jest importowana, w szczególności z Rosji. Węgry argumentują, że bez energii jądrowej w koszyku energetycznym znacznie wzrosłaby ich zależność od ropy naftowej lub gazu. Sytuacja taka miałaby miejsce w szczególności po wycofaniu z eksploatacji istniejących obecnie działających bloków elektrowni jądrowej Paks, gdy inne dodatkowe bloki wytwarzające energię elektryczną musiałyby wykorzystywać takie paliwa do wypełnienia przyszłej luki w całkowitej krajowej mocy zainstalowanej, którą opisano w motywie 50. W związku z tym Węgry uważają, że środek przyczyniłby się do zróżnicowania źródeł paliwa w koszyku energetycznym i do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii w tym państwie.

(89) Węgry twierdzą, że projekt przyczyni się do realizacji celów unijnych na 2020 r. w zakresie zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych, ponieważ rozszczepienie jądrowe uznaje się za niskoemisyjne źródło energii. Władze węgierskie argumentują, że położenie topograficzne i geograficzne państwa nie pozwala na wdrożenie elektrowni zasilanych morską energią wiatrową lub elektrowni wodnych. Pozostałe warianty wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych obejmują lądową energię wiatrową, energię słoneczną i biomasę, jednak wykorzystanie takich technologii nie wystarczyłoby na wypełnienie przewidywanej luki w przyszłych zdolnościach, o których mowa w motywie 50, w przypadku, gdy nie przewiduje się dodatkowej produkcji energii jądrowej. W rezultacie Węgry uważają, że projekt ma na celu obniżenie emisyjności.

(90) Władze węgierskie twierdzą, że projekt (zarówno w trakcie budowy, jak i po jej zakończeniu) doprowadzi do utworzenia znaczącej liczby miejsc pracy. Miałoby to szczególne znaczenie przy uwzględnieniu położenia geograficznego elektrowni jądrowej Paks II, znajdującej się w regionie NUTS II, w którym PKB jest niższe niż średnie PKB na mieszkańca w UE wynoszące 45 %. Węgry uważają zatem, że sama realizacja projektu przyczyniłaby się do osiągnięcia celu, jakim jest wzrost gospodarczy i utworzenie znaczącej liczby miejsc pracy w wielu sektorach.

(91) Ponadto Węgry twierdzą, że inwestycje w nową zdolność wytwórczą elektrowni jądrowej bezpośrednio przełożą się na niższe ceny energii elektrycznej dla przemysłu i konsumentów, co jest zgodne z ogólnounijnym celem, jakim jest przystępność cenowa usług. Węgry uważają również, że brak wsparcia dla Paks II w trakcie jej eksploatacji uzasadnia argument przystępności cenowej.

3.2.2. STANOWISKO DOTYCZĄCE KONIECZNOŚCI ŚRODKA

(92) Węgry wyjaśniają, że w świetle powiększającej się luki w wytwarzaniu energii, z jaką zmagają się Węgry, konieczne jest przeznaczenie znacznych nakładów inwestycyjnych na zdolność wytwórczą, przy czym wymagana wielkość takich inwestycji jest większa niż projekty znajdujące się obecnie w trakcie budowy lub w fazie rozwoju.

(93) Z tych względów Węgry zaangażowały przedsiębiorstwo Nera Economic Consulting, by przeprowadziło analizę rozwoju rynków energii elektrycznej na Węgrzech i w państwach sąsiadujących oraz analizę definicji rynku stosowanej dla projektu Paks II po jego uruchomieniu („badanie przeprowadzone przez Nera”). Z badania tego wynika, że wybudowanie nowych bloków nr 5 i 6 w Paks II mogłoby być korzystniejsze z komercyjnego punktu widzenia niż inne rodzaje inwestycji w wytwarzanie energii zgodnie z węgierskimi warunkami rynkowymi, takie jak podobne zdolności zapewniane przez turbiny gazowe w obiegu otwartym i turbiny gazowe w cyklu kombinowanym. Węgry uważają, że nie istnieje zatem żaden scenariusz alternatywny spełniający cele polityki.

3.2.3. STANOWISKO DOTYCZĄCE PROPORCJONALNOŚCI ŚRODKA

(94) Węgry powtarzają, że spodziewają się otrzymać pełną rekompensatę z tytułu inwestycji w elektrownię jądrową Paks II, zarówno ze wzrostu wartości, jak i dywidend.

(95) Ponadto w swoich uwagach z dnia 28 lipca 2016 r., utrzymując, że projekt nie stanowiłby pomocy państwa i byłby zgodny z testem prywatnego inwestora, Węgry przekazały dodatkowe informacje w odpowiedzi na obawy dotyczące proporcjonalności wyrażone w sekcji 3.3.6 decyzji o wszczęciu postępowania, na wypadek gdyby Komisja uznała, że zgłoszony projekt stanowi pomoc państwa.

(96) Zgodnie ze swoimi uwagami Węgry twierdzą, że Paks II wykorzystuje całość zysków pochodzących z działalności bloków nr 5 i 6 Paks II wyłącznie do następujących celów: a) projekt Paks II, który definiuje się jako projekt zakładający utworzenie, sfinansowanie, budowę, uruchomienie, eksploatację i konserwację, modernizację, gospodarowanie odpadami i likwidację dwóch nowych bloków elektrowni jądrowej z reaktorami jądrowymi VVER nr 5 i 6 w Paks na Węgrzech. Zysków nie można przeznaczać na finansowanie inwestycji w działania nieobjęte zakresem wyżej określonego projektu; b) wypłata zysków państwu węgierskiemu (np. w formie dywidend).

(97) Węgry potwierdziły również, że Paks II powstrzyma się od (ponownego) inwestowania w zwiększanie zdolności lub wydłużenie okresu eksploatacji Paks II oraz od instalacji dodatkowych zdolności wytwórczych, innych niż zdolności reaktorów jądrowych nr 5 i 6 Paks II. W przypadku przeprowadzenia takiej nowej inwestycji Węgry zgłaszają ją Komisji w celu uzyskania odrębnego zatwierdzenia pomocy państwa.

3.2.4. STANOWISKO DOTYCZĄCE WPŁYWU ŚRODKA NA RYNEK WEWNĘTRZNY

(98) Władze węgierskie stwierdziły, że w przypadku wystąpienia skutków zakłócających konkurencję skutki te będą ograniczone czasowo do okresu, w którym nastąpi jednoczesne zamknięcie istniejących reaktorów jądrowych w elektrowni jądrowej Paks i uruchomienie dwóch nowych reaktorów jądrowych Paks II. Węgry uważają, że nieracjonalne jest założenie, iż okres eksploatacji elektrowni jądrowej Paks może przekroczyć 50 lat, a zatem okres jednoczesnej eksploatacji byłby bardzo krótki.

(99) Co więcej, zdaniem Węgier okres pokrywania się jest potrzebny i uzasadniony, biorąc pod uwagę fakt, że Paks II musi być gotowa do eksploatacji, gdy wydłużony okres eksploatacji elektrowni jądrowej Paks będzie zbliżał się ku końcowi, oraz że utworzenie i uruchomienie Paks II może być opóźnione ze względu na złożoność techniczną związaną z uruchomieniem nowej elektrowni jądrowej i czynniki zewnętrzne pozostające poza kontrolą stron (np. zmiana prawodawstwa, wymogów bezpieczeństwa, otoczenia regulacyjnego). Węgry poinformowały również, że podczas budowy niektórych bloków wyposażonych w technologię VVER generacji III i III+ wystąpiły opóźnienia w stosunku do planowanego okresu budowy Paks II lub przewiduje się wystąpienie takich opóźnień, jak przedstawiono w tabeli 3 poniżej. Tabela 3 Skumulowane opóźnienia w budowie bloków VVER generacji III i III+ Miejsce (państwo) Opóźnienia (lata) Stan Kudankulam – 1 (Indie) +5,8 zakończony Kudankulam – 2 (Indie) +7,0 w trakcie Nowoworonież II.-1 (Rosja) +1,5 zakończony Nowoworonież II.-2 (Rosja) +2,5 w trakcie Leningrad II.-1 (Rosja) +2,0 w trakcie Leningrad II.-2 (Rosja) +2,5 w trakcie Źródło: Władze węgierskie.

(100) Ponadto Węgry podkreślają, że właścicielem i operatorem elektrowni jądrowej Paks i dwóch nowych reaktorów jądrowych Paks II są odrębne podmioty, a grupa MVM nie jest w żaden sposób powiązana z projektem Paks II lub z Paks II. Utrzymują również, że jeżeli chodzi o koncentrację Paks II i grupy MVM, taka koncentracja podlegałaby zasadom kontroli połączeń.

(101) Węgry twierdzą, że fakt, iż oba przedsiębiorstwa są własnością państwa, nie podważa na pierwszy rzut oka ich niezależności handlowej. Przeciwnie, można udowodnić, że przedsiębiorstwa są od siebie niezależne, ponieważ każde z nich posiada niezależne uprawnienia decyzyjne.

(102) Węgry utrzymują, że grupa MVM i Paks II są niezależne i niepowiązane z następujących względów: a) zarządzają nimi różne departamenty rządowe (grupą MVM zarządza Ministerstwo Rozwoju Krajowego za pośrednictwem węgierskiego przedsiębiorstwa National Asset Management Inc., zaś spółką Paks II zarządza Kancelaria Premiera); b) w zarządzie każdego przedsiębiorstwa nie ma wspólnych lub dzielonych stanowisk dyrektorów; c) wprowadzono zabezpieczenia mające na celu zapewnienie, aby między przedsiębiorstwami nie dochodziło do wymiany szczególnie chronionych informacji handlowych i informacji poufnych; d) każde przedsiębiorstwo posiada oddzielne i różniące się między sobą uprawnienia decyzyjne.

(103) Węgry krytykują ustalenia Komisji zawarte w decyzji o wszczęciu postępowania dotyczące obliczenia udziału grupy MVM w węgierskim rynku dostaw energii elektrycznej. Węgry twierdzą, że udziału w rynku nie zbadano w porównaniu z innymi producentami obecnymi na rynku węgierskim oraz że udział grupy MVM w rynku obliczono z uwzględnieniem wyłącznie energii elektrycznej wytwarzanej na rynku krajowym, z wyłączeniem importu.

(104) Na podstawie badania przeprowadzonego przez Nera Węgry utrzymują, że wszelkie możliwe zakłócenia konkurencji należy interpretować w kontekście rynku, który jest większy niż państwo węgierskie. W badaniu przeprowadzonym przez Nera w ocenie rynku uwzględniono następujące dane wejściowe: a) istniejące zdolności wytwórcze i możliwości techniczne (np. efektywność, koszty rozruchu); b) rozszerzenia zdolności wytwórczej objęte zobowiązaniem (np. elektrownia w trakcie budowy i nowe odnawialne źródła energii); c) zamknięcie istniejących bloków objętych zobowiązaniem (np. z uwagi na dyrektywę w sprawie dużych obiektów energetycznego spalania); d) moce połączeń wzajemnych; e) koszty paliwa do generatora, koszty CO2 oraz zmienne koszty eksploatacji i utrzymania; f) stałe koszty eksploatacji i utrzymania, których można by uniknąć w przypadku zamknięcia bloku; g) koszty wejścia nowego podmiotu na rynek.

(105) Podstawę argumentu, że rynek podlegający ocenie jest większy od państwa węgierskiego, stanowi fakt, że import energii elektrycznej z państw sąsiadujących stanowił 31,4 % węgierskiego zużycia energii elektrycznej w 2014 r. Węgry argumentują również, że ten wysoki poziom połączeń międzysystemowych z państwami sąsiadującymi zwiększy się jeszcze bardziej w wyniku nowych połączeń wzajemnych, które zostaną uruchomione w latach 2016–2021 między Słowacją (2×400 kV i 1×400 kV) a Słowenią (1×400 kV). W swoich uwagach z dnia 16 stycznia 2017 r. Węgry przedstawiły więcej szczegółowych informacji na temat nadchodzących projektów związanych z transgranicznymi liniami przesyłowymi, zgodnie z którymi do 2029 r. zbudowane zostanie kolejne połączenie wzajemne ze Słowacją o napięciu 2×400 kV i do 2030 r. jedno połączenie wzajemne z Rumunią o napięciu 1×400 kV. Oczekiwaną łączną przepustowość połączeń wzajemnych w odniesieniu do importu i eksportu przedstawiono w tabelach 4 i 5. Tabela 4 Prognozy ENTSO-E dotyczące przepustowości zainstalowanych połączeń wzajemnych w odniesieniu do importu na Węgry Austria Slovakia Romania Croatia Serbia Ukraine (*2) Slovenia (*3) Total 2015 600 800 1 000 1 200 1 000 450 0 5 050 2016 720 1 040 1 080 1 360 920 450 400 5 970 2017 840 1 280 1 160 1 520 840 450 800 6 890 2018 960 1 520 1 240 1 680 760 450 1 200 7 810 2019 1 080 1 760 1 320 1 840 680 450 1 600 8 730 2020 1 200 2 000 1 400 2 000 600 450 2 000 9 650 2021 1 200 2 000 1 400 2 000 600 450 2 000 9 650 … 2030 1 200 2 000 1 400 2 000 600 450 2 000 9 650 Tabela 5 Prognozy ENTSO-E dotyczące przepustowości zainstalowanych połączeń wzajemnych w odniesieniu do eksportu na Węgry Austria Slovakia Romania Croatia Serbia Ukraine (*4) Slovenia (*5) Total 2015 600 800 1 000 1 200 1 000 450 0 5 050 2016 640 1 040 1 060 1 360 920 450 340 5 810 2017 680 1 280 1 120 1 520 840 450 680 6 570 2018 720 1 520 1 180 1 680 760 450 1 020 7 330 2019 760 1 760 1 240 1 840 680 450 1 360 8 090 2020 800 2 000 1 300 2 000 600 450 1 700 8 850 2021 800 2 000 1 300 2 000 600 450 1 700 8 850 … 2030 800 2 000 1 300 2 000 600 450 1 700 8 850

(106) W badaniu określono również pomyślne połączenie rynków dostaw energii ze Słowacją, Republiką Czeską i Rumunią oraz odniesiono się do propozycji ENTSO-E opublikowanych w październiku 2015 r., w których Węgry uznano za część jednego regionu zdolności przesyłowych w Europie Środkowo-Wschodniej skoordynowanego z kilkoma państwami, z którymi ENTSO-E nie zawarła jeszcze porozumień dotyczących połączenia, w tym z Austrią, Niemcami i Polską (40). Węgry twierdzą, że w porównaniu z innymi państwami członkowskimi są już wysoce zintegrowanym rynkiem energii elektrycznej na terenie Unii Europejskiej, a przepustowość ich połączeń wzajemnych wynosi około 75 % całkowitej zainstalowanej mocy wytwórczej na rynku krajowym, tzn. jest około ośmiokrotnie wyższa niż cel UE ustanowiony dla państw członkowskich do 2020 r. i pięciokrotnie wyższa niż cel UE ustanowiony dla państw członkowskich do 2030 r. Zdaniem Węgier jest to wystarczający powód, aby rozważyć możliwe zakłócenia konkurencji na większą skalę.

(107) Jeżeli chodzi o wprowadzanie nowych technologii, zarówno w scenariuszu faktycznym, jak i w przypadku braku Paks II, w badaniu przeprowadzonym przez Nera przewiduje się turbiny gazowe w cyklu kombinowanym lub turbiny gazowe w obiegu otwartym jako technologie wchodzące na rynek, przy czym zakłada się, że wejście na rynek i wyjście z rynku innych technologii takich jak odnawialne źródła energii, energia węglowa i energia jądrowa jest mało prawdopodobne w oparciu o czysto ekonomiczne przesłanki z następujących powodów: a) Obecne i dawne decyzje dotyczące wejścia na rynek elektrowni wykorzystującej odnawialne źródła energii zależą w dużej mierze od rządowych programów subsydiów, a nie od cen rynkowych. W związku z powyższym nie da się określić za pomocą modeli symulujących podstawowe czynniki rynkowe, czy elektrownia wykorzystująca odnawialne źródła energii w praktyce wejdzie na rynek lub z niego wyjdzie. b) Ze względu na obawy związane ze zmianą klimatu instalacja nieobniżonych nowo wybudowanych elektrowni opalanych węglem kamiennym i węglem brunatnym w UE jest obecnie bardzo kontrowersyjna, a wiele projektów jest zaskarżanych do agencji lub jest przedmiotem postępowania sądowego. Nie jest zatem jasne, w jakim stopniu nowe projekty budowlane są nadal wykonalne w UE. c) Rozwój nowo wybudowanej elektrowni jądrowej w UE zależy również od strategii energetycznej, która obejmuje elektrownię jądrową i wymaga intensywnej komunikacji między rządem i organami regulacyjnymi podczas procesu planowania i wydawania pozwoleń. W przypadku elektrowni jądrowej planowanie i wybudowanie jest znacznie większym przedsięwzięciem niż w przypadku turbin gazowych w cyklu kombinowanym i turbin gazowych w obiegu otwartym, a wyniki są znacznie bardziej uzależnione od polityki krajowej i uznaniowości organu regulacyjnego. Zakłada się zatem, że żadna nowa elektrownia jądrowa nie została wybudowana w inny sposób niż elektrownie w państwach, które prowadzą już politykę energetyczną w zakresie energii jądrowej dotyczącą wyłącznie aktywnych projektów będących już w trakcie budowy lub realizują umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych.

(108) Z badania przeprowadzonego przez NERA wynika, że ze scenariusza faktycznego (budowa Paks II) można wyciągnąć następujące wnioski: a) zapotrzebowanie na energię elektryczną na Węgrzech powinno znacząco wzrosnąć do 2040 r.; b) Węgry mają obecnie deficyt dostaw i muszą importować znaczne ilości energii elektrycznej. Deficyt ten pogłębi się jeszcze bardziej w latach 2015–2025; c) mimo że elektrownia jądrowa Paks II zostanie przyłączona do sieci w 2025 r., Węgry utrzymają swoją pozycję w zakresie importu netto przez cały okres pokrywania się z obecnie działającymi blokami elektrowni jądrowej Paks, a następnie ponownie staną się coraz bardziej zależne od importu; d) zgodnie z prognozami ENTSO-E w pierwszych latach realizacji scenariusza faktycznego oczekuje się zwiększenia zasobów odnawialnych na Węgrzech, co jest zgodne z celem przyjętym przez Węgry w krajowym planie dotyczącym energii odnawialnej, zgodnie z którym do 2020 r. 10,9 % zużytej energii elektrycznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych. Wykres 7 Przewidywana produkcja według technologii i zapotrzebowania krajowego do 2040 r. (scenariusz faktyczny) Źródło: Badanie przeprowadzone przez NERA.

(109) Jak wyjaśniono powyżej w motywie 93, w badaniu przeprowadzonym przez NERA przypomina się, że w przypadku niewybudowania elektrowni jądrowej Paks II podobne moce produkcyjne preferowane pod względem komercyjnym w stosunku do innych rodzajów inwestycji w wytwarzanie energii zgodnych z węgierskimi warunkami rynkowymi zostałyby zapewnione przez turbinę gazową w obiegu otwartym i turbinę gazową w cyklu kombinowanym. W badaniu przeprowadzonym przez NERA sugeruje się, że pomimo zastąpienia większości mocy elektrowni Paks II nowymi mocami gazowymi na Węgrzech, Węgry nadal są w dużym stopniu uzależnione od importu energii elektrycznej przez cały okres modelowania w alternatywnym scenariuszu gazowym (zob. wykres 8). Wykres 8 Przewidywana produkcja według technologii i zapotrzebowania krajowego do 2040 r. (scenariusz alternatywny) Źródło: Badanie przeprowadzone przez NERA.

(110) Ponadto Węgry twierdzą, że ze względu na silną zbieżność między cenami rynkowymi w państwach sąsiadujących a cenami na Węgrzech konkurenci będą prawdopodobnie w stanie zabezpieczyć się przed ryzykiem poprzez obrót energią elektryczną na sąsiednich rynkach, bez konieczności prowadzenia bezpośredniego obrotu energią elektryczną na rynku węgierskim. Na podstawie modelowania opisanego w badaniu przeprowadzonym przez NERA Węgry twierdzą, że cena energii elektrycznej wytwarzanej przy obciążeniu podstawowym na rynku regionalnym pozostałaby taka sama w scenariuszu alternatywnym (zob. wykres 9). Wykres 9 Różnica między scenariuszem podstawowym a scenariuszem alternatywnym pod względem cen przy obciążeniu podstawowym obowiązujących na Węgrzech Źródło: Badanie przeprowadzone przez NERA.

(111) Węgry podkreślają, że oceniły możliwy wpływ Paks II w szerszym kontekście rynkowym. Na podstawie badania przeprowadzonego przez NERA twierdzą one, że w związku z tym, iż Słowacja jest najmniejszym z rynków sąsiadujących, z którym rynek węgierski jest obecnie powiązany, możliwy wpływ Paks II byłby najbardziej odczuwalny w tym właśnie państwie. Twierdzą również, że do 2040 r. obecność Paks II na tym powiązanym rynku utrzymałaby się na poziomie około 20 %.

(112) W badaniu przeprowadzonym przez NERA wzięto pod uwagę również ewentualny szerszy rynek połączony (Węgry + Słowacja + Rumunia), argumentując, że są to rynki bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, z którymi Węgry są obecnie powiązane rynkowo. Na tej podstawie Węgry twierdzą, że nawet łączne udziały grupy MVM i Paks II (wynoszące od 10 do 20 %) na połączonym rynku Węgry + Słowacja + Rumunia byłyby znacznie niższe od progu, co oznaczałoby możliwość dominacji (zob. wykres 10). Wykres 10 Łączne udziały w rynku grupy MVM i Paks II według produkcji (MWh) na rynkach Węgry + Słowacja + Rumunia Źródło: Badanie przeprowadzone przez NERA.

(113) Ponadto Węgry podkreślają, że zarówno latem, jak i zimą technologia ustalania cen będzie opierała się na elektrowniach opalanych węglem brunatnym i węglem kamiennym, których koszty krańcowe są wyższe niż koszty Paks II, co oznacza, że Paks II ma pozostać cenobiorcą a nie podmiotem ustalającym ceny, nawet w pokrywającym się okresie eksploatacji elektrowni jądrowej Paks i Paks II, gdy prawdopodobieństwo, że technologia ustalania cen energii jądrowej pozostanie znacznie poniżej 5 % wszystkich godzin (zob. wykres 11). Wykres 11 Ustalanie cen paliwa na węgierskim rynku energetycznym Źródło: Badanie przeprowadzone przez NERA.

(114) Węgry nie zgadzają się również z ustaleniami Komisji przedstawionymi w motywie 144 decyzji o wszczęciu postępowania, według których elektrownia jądrowa Paks II nie stworzy żadnego ryzyka płynności rynku hurtowego poprzez ograniczenie liczby ofert dostaw. Twierdzą, że jako oddzielny blok wytwórczy nowa elektrownia jądrowa powinna zwiększyć płynność i dywersyfikację dostaw energii. Węgry zauważają również, że Paks II nie dysponuje obecnie bazą klientów, którym mogliby bezpośrednio sprzedawać energię bez konieczności udziału w rynku.

(115) Węgry opierają się na szeregu argumentów przedstawionych przez Zjednoczone Królestwo w sprawie poświęconej elektrowni Hinkley Point C (41), która dotyczyła możliwych zakłóceń konkurencji, i stwierdzają, że miałyby one zastosowanie również do Paks II. Argumenty te są następujące: a) środek ten pozwoliłby zachować ekspozycję beneficjenta na działanie sił rynkowych i stanowiłby dla niego zachętę do konkurowania na hurtowym rynku energii elektrycznej. Węgry podtrzymują ten argument i dodają, że nie zaoferowałyby Paks II żadnego wsparcia operacyjnego w formie kontraktów różnic kursowych; b) środek nie miałby żadnego znaczącego wpływu na przepływ połączeń wzajemnych i zachęty do inwestowania w te połączenia wzajemne z państwami sąsiadującymi. Węgry powtarzają, że węgierski rynek energii elektrycznej jest już dobrze połączonym rynkiem i realizuje cztery projekty w zakresie połączeń międzysystemowych; c) środek nie miałby wpływu na różnice cenowe między Węgrami i rynkami sąsiadującymi, które są obecnie połączone za pomocą połączeń wzajemnych.

(116) Ponadto Węgry w swoich uwagach z dnia 28 lipca 2016 r. przedstawiły dodatkowe informacje w odpowiedzi na obawy Komisji wyrażone w sekcji 3.3.7 decyzji o wszczęciu postępowania dotyczące ogólnego zrównoważenia ewentualnego zakłócenia przez środek konkurencji na rynku wewnętrznym, jeżeli Komisja uzna, że środek stanowiłby pomoc państwa.

(117) W swoich uwagach Węgry stwierdziły, że spółka Paks II, jej następcy i podmioty zależne są w pełni rozdzielone pod względem prawnym i strukturalnym, podlegają niezależnej władzy decyzyjnej w rozumieniu pkt 52 i 53 obwieszczenia dotyczącego kwestii jurysdykcyjnych w przypadku koncentracji przedsiębiorstw (42), a ich utrzymywanie, funkcjonowanie i zarządzanie nimi odbywają się w sposób niezależny i niepowiązany z grupą MVM i wszystkimi jej przedsiębiorstwami, następcami i podmiotami zależnymi oraz innymi przedsiębiorstwami państwowymi działającymi w sektorze wytwarzania energii, sprzedaży hurtowej lub detalicznej energii.

(118) Ponadto, jeżeli chodzi o sprzedaż energii elektrycznej wygenerowanej w elektrowni jądrowej z Paks II, w tych samych uwagach Węgry wskazały, że strategia w zakresie obrotu mocą wyjściową Paks II będzie konkurencyjną strategią mającą na celu optymalizację zysków komercyjnych, realizowaną poprzez komercyjne uzgodnienia handlowe zawierane w drodze ofert rozliczanych na przejrzystej platformie obrotu lub na giełdzie. Węgry twierdzą również, że strategia obrotu mocą wyjściową Paks II (z wyłączeniem własnego zużycia przez Paks II) zostanie opracowana w następujący sposób: a) Tier 1: Paks II sprzedaje co najmniej 30 % całkowitej produkcji energii elektrycznej na rynku dnia następnego, rynku dnia bieżącego i na rynku terminowym przedsiębiorstwa Hungarian Power Exchange (HUPX). Z innych podobnych giełd energii elektrycznej można korzystać pod warunkiem uzyskania zgody służby Komisji; Komisja ma dwa tygodnie na udzielenie lub odmówienie udzielenia zgody po otrzymaniu wniosku od władz węgierskich; b) Tier 2: pozostałą część całkowitej produkcji energii elektrycznej Paks II sprzedaje na obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych warunkach w drodze aukcji. Warunki działania takich aukcji określa węgierski organ regulacyjny ds. energii, podobnie jak wymogi aukcyjne nakładane na MVM Partner (decyzja nr 741/2011 węgierskiego organu regulacyjnego). Węgry potwierdzają, że węgierski organ regulacyjny ds. energii nadzoruje również przebieg tych aukcji. Węgry potwierdziły również, że platforma aukcyjna dla Tier 2 jest obsługiwana przez Paks II, przy czym należy zapewnić, aby oferty zakupu i sprzedaży były jednakowo dostępne dla wszystkich licencjonowanych lub zarejestrowanych przedsiębiorców handlowych na tych samych warunkach rynkowych. Węgry zobowiązują się do utworzenia możliwego do zweryfikowania i przejrzystego systemu rozliczania ofert i do nienakładania żadnych ograniczeń na ostateczne wykorzystanie zakupionej energii elektrycznej.

3.3. DALSZE UWAGI W ODPOWIEDZI NA DECYZJĘ O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA PRZEKAZANE PRZEZ WĘGRY

(119) Węgry twierdzą, że w stopniu, w jakim projekt objęty jest zakresem traktatu EURATOM (np. art. 41 i załącznika II, art. 52–66 i art. 103), rząd Węgier nie uważa, aby TFUE, a w szczególności zasady pomocy państwa zawarte w art. 107 i 108 TFUE, miały zastosowanie do tego projektu. Twierdzą, że traktat EURATOM stanowi lex specialis w stosunku do TFUE. W związku z powyższym, gdy wykonanie uprawnień wynikających z traktatu EURATOM byłoby utrudnione w związku z wykonywaniem uprawnień wynikających z TFUE, pierwszeństwo mają przepisy określone w traktacie EURATOM. Jako poparcie tego twierdzenia Węgry przedstawiają decyzję Komisję w sprawie Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH (43).

(120) Węgry zauważają, że chociaż w traktacie EURATOM nie ustanowiono konkretnego zbioru przepisów dotyczących pomocy państwa, z art. 6 lit. d) i art. 70 tego traktatu wynika, że nie istnieje ogólny zakaz stosowania pomocy państwa, a w szczególnych przypadkach zachęca się państwa członkowskie do udzielania subsydiów.

(121) Węgry podkreślają, że finansowanie projektu realizowanego w przemyśle jądrowym powinno podlegać obowiązkowi zgłoszenia w rozumieniu art. 43 traktatu EURATOM. Ponadto twierdzą, że zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1209/2000 (44) w przypadku każdego nowego projektu realizowanego przez dane państwo członkowskie należy przekazać dane dotyczące metod finansowania. Węgry twierdzą, że dostarczyły wszystkie niezbędne informacje zgodnie z art. 41 i 43 traktatu EURATOM, a ponieważ w kwietniu 2015 r. Europejska Agencja Dostaw zatwierdziła umowę dostawy paliwa (45), Węgry są zdania, że Komisja nie może obecnie twierdzić, iż finansowanie projektu może być niezgodne z prawem.

(122) Węgry porównują traktat EURATOM z traktatem EWWiS, ponieważ oba mają charakter sektorowy, oraz twierdzą, że traktat EWWiS zawiera daleko idący zakaz udzielania pomocy państwa, który w praktyce został dostosowany do art. 107 TFUE na podstawie art. 67 i 95 traktatu EWWiS. Węgry uważają, że stosując zasady pomocy państwa określone w TFUE Komisja błędnie zinterpretowałaby cel regulacyjny realizowany przez autorów traktatu EURATOM, który nie zawiera żadnych szczegółowych przepisów dotyczących pomocy państwa.

(123) Ponadto Węgry zauważają, że żadna inna inwestycja kapitałowa w budowę elektrowni jądrowej w Unii nie była nigdy przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa prowadzonego przez Komisję, w tym inwestycja w Flamanville lub Hanhikivi. Zdaniem Węgier inwestycja w elektrownię Hinkley Point C podlegała kontroli w zakresie pomocy państwa tylko dlatego, że w przeciwieństwie do innych inwestycji w Europie posiadała szczególne cechy finansowe (takie jak państwowa gwarancja kredytowa i kontrakt na transakcje różnicowe).

4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

4.1. UWAGI DOTYCZĄCE ISTNIENIA POMOCY

(124) Uwagi otrzymane przez Komisję od następujących osób trzecich zawierały informacje i analizy ilościowe dotyczące istnienia środków: — uwagi przedstawione przez węgierskiego posła do Parlamentu Europejskiego, pana Benedeka Jávora („uwagi przedstawione przez Jávora”), — uwagi przedstawione przez Green Peace („uwagi przedstawione przez GP”), w tym badanie przygotowane przez jego doradców ekonomicznych, Candole Partners („badanie przeprowadzone przez Candole”) (46), — uwagi przedstawione przez EnergiaKlub („uwagi przedstawione przez EK”), w tym badanie przygotowane przez pana Balazsa Felsmanna („badanie przeprowadzone przez Felsmanna”) (47).

Uwagi przedstawione przez Jávora

(125) Uwagi przedstawione przez Jávora dotyczą głównie kosztów ponoszonych przez właściciela, które nie zostały uwzględnione w umowie o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych (zob. sekcja 2.5.2 niniejszej decyzji) oraz twierdzeń, że koszty te mogły zostać znacznie zaniżone. W szczególności uwagi zawierają następujące stwierdzenia: a) jako że umowę o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych w odniesieniu do Paks II zawarto na podstawie „projektu elektrowni Leningradskaja” (48), uzasadnione jest przypuszczenie, że wymagane będą dodatkowe inwestycje w system bezpieczeństwa wynoszące co najmniej 1 mld EUR; b) system bezpośredniego chłodzenia wodą słodką jest niewystarczający do schłodzenia wody w przypadku równoległej eksploatacji elektrowni jądrowych Paks i Paks II w gorące letnie dni. Stanowiłoby to dodatkowe obciążenie dla środowiska i wymagałoby inwestycji w wydajniejszy system chłodzenia oparty na chłodni kominowej, który jest około 40 % droższy niż bezpośredni system chłodzenia; c) kwota, którą planuje się wpłacić na Centralny Fundusz Jądrowy, jest prawdopodobnie niewystarczająca, aby pokryć potrzeby w zakresie składowania odpadów promieniotwórczych i likwidacji. Przede wszystkim tymczasowe składowanie, końcowe składowisko odpadów jądrowych i likwidacja elektrowni kosztowałyby odpowiednio co najmniej 150 mln EUR, 1,54 mld EUR i 1,734 mld EUR; d) modernizacja sieci wymagana w celu przyłączenia nowych bloków elektrowni jądrowej, w tym inwestycje zarówno w system przewodów o napięciu 400 kV i pomocniczy kabel wysokiego napięcia 120 kV, mogą kosztować nawet 1,6 mld EUR; e) inwestycje konieczne do zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami dotyczącymi sieci, zarówno w postaci elektrowni szczytowo-pompowych, jak i dodatkowych bloków wytwarzających energię elektryczną i zapewniających rezerwy bezpieczeństwa, które zgodnie z prawem muszą równać się energii wytwarzanej w największym krajowym bloku wytwarzającym energię elektryczną, kosztowałyby 1,2 mld EUR; f) straty wynikające z ograniczenia eksploatacji jednej z dwóch sąsiadujących elektrowni jądrowych z przyczyn związanych z bilansowaniem systemu mogłyby spowodować łączną stratę finansową w wysokości około 1,2 mld EUR; g) różne podatki i cła nieobjęte umową o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych mogą kosztować dodatkowe 1,8 mld EUR.

(126) Zgodnie z powyższymi uwagami pozycje kosztów wymienione w motywie 125 należy dodać do kosztów projektu, co z kolei znacznie zmniejszyłoby IRR projektu. W uwagach wskazano również, że opóźnienia i krótszy okres eksploatacji jeszcze bardziej zmniejszyłyby IRR projektu.

Badanie przeprowadzone przez Candole

(127) W badaniu przeprowadzonym przez Candole wykorzystano założenia i informacje zawarte w badaniu ekonomicznym i przeanalizowano rentowność projektu Paks II. Twierdzono w nim przede wszystkim, że prognozy cenowe wykorzystane w badaniu ekonomicznym mogą być zbyt optymistyczne i że bardziej realistyczne prognozy cenowe sprawiłyby, że projekt przyniósłby straty, nawet w przypadku przyjęcia założeń operacyjnych badania ekonomicznego.

(128) Aby zilustrować ten argument, w badaniu przeprowadzonym przez Candole opracowano własną długoterminową prognozę cen energii elektrycznej. W szczególności w badaniu prognozuje się przyszłe długoterminowe ceny energii elektrycznej na podstawie prognoz cen węgla kamiennego, ropy naftowej i gazu pochodzących ze światowej prognozy w sprawie energii opracowanej przez MAE na 2015 r. oraz oblicza się koszt krańcowy wytworzenia energii w przypadku różnego typu wytwórców (49). Ponadto opracowano również oddzielną prognozę dla różnych przyszłych scenariuszy rozważanych w światowej prognozie w sprawie energii opracowanej przez MAE na 2015 r., tj. (i) „scenariusza nowej polityki” odpowiadającego strategiom politycznym i środkom wykonawczym mającym wpływ na rynki energii, który przyjęto na kilka miesięcy przed publikacją światowej prognozy w sprawie energii opracowanej przez MAE na 2015 r. wraz z odpowiednimi deklarowanymi intencjami politycznymi, (ii) „scenariusza bieżącej polityki” odpowiadającego strategiom politycznym przyjętym kilka miesięcy przed publikacją badania przeprowadzonego przez Candole oraz (iii) „scenariusza niskich cen ropy naftowej”, w którym przeanalizowano wpływ utrzymujących się niższych cen (wynikających z niższych cen ropy naftowej) na system energetyczny (50). Na poniższym wykresie przedstawiono długoterminowe prognozy cen energii elektrycznej opracowane dla każdego z tych trzech scenariuszy. Wykres 12 Krzywe długoterminowej prognozy cen energii elektrycznej (EUR/MWh) Źródło: Candole Partners.

(129) Z wykresu wynika, że zgodnie z przewidywaniami zawartymi w scenariuszu bieżącej polityki w przyszłości ceny energii elektrycznej nieco wzrosną, natomiast w scenariuszu niskich cen ropy naftowej przewidziano w przyszłości znacząco niższe ceny energii elektrycznej niż w centralnym scenariuszu nowej polityki, tj. scenariuszu, o którym mowa w uwagach przedstawionych przez Węgry.

(130) Oprócz prognoz przedstawionych na wykresie 12 w badaniu przeprowadzonym przez Candole porównuje się również długoterminową prognozę cen energii elektrycznej opartą na scenariuszu niskich cen ropy naftowej przedstawionym w światowej prognozie w sprawie energii opracowanej przez MAE na 2015 r. z kontraktami terminowymi typu future będącymi przedmiotem obrotu (według stanu na luty 2016 r.) na niemieckich i węgierskich giełdach energii elektrycznej. Wspomniane krzywe przedstawiono na wykresie 13 poniżej. Wykres 13 Krzywe długoterminowej prognozy cen energii elektrycznej (EUR/MWh) Źródło: Candole Partners.

(131) Z wykresu wynika, że do 2022 r., kiedy to niemiecko-austriackie umowy mogą być przedmiotem obrotu, ceny niemieckich kontraktów terminowych typu future będą niższe niż ceny określone w prognozie cen opartej na scenariuszu niskich cen ropy naftowej przedstawionym w światowej prognozie w sprawie energii opracowanej przez MAE na 2015 r. To samo dotyczy węgierskich giełdowych kontraktów terminowych typu future, które mogą być przedmiotem obrotu do 2019 r. (51).

(132) Na podstawie tych rozważań w badaniu przeprowadzonym przez Candole stwierdzono, że zgodnie z długoterminowymi prognozami cen energii elektrycznej przedstawionymi w badaniu ekonomicznym projekt Paks II przyniósłby straty nawet w przypadku przyjęcia założeń operacyjnych badania ekonomicznego (52).

Uwagi przedstawione przez EK

(133) W uwagach przedstawionych przez EK wskazano na potencjalne niedociągnięcia w decyzji Komisji o wszczęciu postępowania oraz na problematyczne punkty w węgierskim badaniu ekonomicznym. Podkreślono również pewne zagrożenia, jakie mogą wystąpić podczas realizacji projektu. Ponadto EK przedstawiło badanie przeprowadzone przez Felsmanna jako analizę ilościową rentowności Paks II. W badaniu obliczono wartość bieżącą netto projektu Paks II na podstawie kosztów operacyjnych obecnej elektrowni jądrowej Paks i stwierdzono, że w większości rozważanych scenariuszy projekt przynosiłby straty.

(134) W odniesieniu do decyzji o wszczęciu postępowania w uwagach przedstawionych przez EK wskazano, że w ocenie zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania pominięto niektóre pozycje kosztów lub nie uwzględniono ich w całości. EK twierdzi przykładowo, że nie jest jasne, w jakim stopniu kwota określona w umowie o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych obejmowała potencjalne dodatkowe koszty bezpieczeństwa jądrowego, koszty rozbudowy sieci konieczne do poniesienia w związku z przyłączeniem do systemu dwóch nowych reaktorów jądrowych Paks II lub koszty budowy odpowiedniego systemu chłodzenia. W uwagach wyrażono również wątpliwości dotyczące dokładności odzwierciedlenia kosztów wstępnych badań, pozwoleń i komunikacji.

(135) Ponadto w uwagach twierdzono, że dane liczbowe dotyczące kosztów odpadów i likwidacji, tj. 2,1–2,7 EUR/MWh, mogą być niedoszacowane, ponieważ dla obecnej elektrowni jądrowej Paks dane te wynoszą 4,5 EUR/MWh. Co więcej, podkreślono również negatywny wpływ projektu na przyszłe budżety państwa, które zdaniem EK byłyby sprzeczne ze statystycznym systemem rachunkowości i unijną zasadą wzrostu zadłużenia (53). Ponadto w uwagach podkreślono ryzyko korupcji związane głównie z wielkością projektu i przewagą informacyjną dostawcy i właściciela (54).

(136) W odniesieniu do badania ekonomicznego przygotowanego przez Węgry w przedłożonych uwagach kwestionuje się wysoki współczynnik wykorzystania (92 %) zastosowany w obliczeniach, zwłaszcza podczas równoległej eksploatacji elektrowni jądrowej Paks i Paks II, w okresach niskiego popytu, a także kwestionuje się ważność prognoz cenowych wykorzystanych w badaniu.

(137) W odniesieniu do różnych rodzajów ryzyka związanych z projektem w uwagach przedstawionych przez EK podkreślono potencjalny wpływ opóźnień w realizacji projektu i przekroczeń kosztów oraz konieczność dalszego otrzymywania wsparcia ze strony państwa w okresie realizacji projektu.

(138) Aby poprzeć swoje obawy dotyczące rentowności projektu Paks II, EK w swoich uwagach odniosło się do badania przeprowadzonego przez Felsmanna. W badaniu tym obliczono wartość bieżącą netto projektu Paks II, wykorzystując do tego koszty operacyjne obecnej elektrowni jądrowej Paks (które obejmują gruntowny przegląd śródokresowy elektrowni) oraz liczne alternatywne dane liczbowe (tj. 75 %, 85 % i 92 %) dotyczące wskaźnika wykorzystania z pewnymi prognozami cen energii elektrycznej opartymi na publicznie dostępnych źródłach międzynarodowych (np. amerykańskiej Agencji Informacji Energetycznej i krajowej sieci energetycznej w Zjednoczonym Królestwie). W badaniu stwierdzono, że w większości rozważanych scenariuszy projekt przyniósłby straty, co świadczy o istnieniu pomocy państwa.

Rząd Austrii

(139) Austria twierdzi, że budowa i eksploatacja elektrowni jądrowych jest nieopłacalna, biorąc pod uwagę wszystkie związane z tym koszty, które należy zinternalizować zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Austria uważa, że w odniesieniu do inwestycji Węgier w Paks II nie spełniono wymogów testu prywatnego inwestora. Ponadto twierdzi, że nie istnieją żadne dowody potwierdzające, iż badania ekonomiczne przedstawione Komisji przez Węgry zostały przeprowadzone z należytą starannością lub że koszty uwzględnione w obliczeniach obejmują wszystkie możliwe koszty zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”.

(140) Austria twierdzi również, że spełniono pozostałe warunki dotyczące istnienia pomocy państwa.

Inne uwagi dotyczące istnienia pomocy

(141) Według Paks II w decyzji o wszczęciu postępowania nieprawidłowo zastosowano jednolitą krzywą prognozy cenowej, zwłaszcza biorąc pod uwagę długi okres realizacji projektu. W niektórych uwagach zauważono również, że Komisja błędnie wykorzystuje koszty eksploatacji i konserwacji związane z działaniem obecnej elektrowni jądrowej Paks do uzasadnienia kosztów eksploatacji i konserwacji nowych bloków nr 5 i 6 generacji III+. Ponadto Paks II podkreśla, że chociaż wstępną decyzję inwestycyjną przedsiębiorstwo podjęło z chwilą podpisania umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych oraz że takie zobowiązanie podjęto wyłącznie w odniesieniu do etapu opracowywania wydatków jako ostateczne zobowiązanie Paks II na okres budowy, wydatki będą miały miejsce w określonym momencie w przyszłości. Paks II oświadcza, że do tego punktu w przyszłości – jeżeli rentowność projektu jest zróżnicowana ze względu na zmiany zachodzące na rynku zewnętrznym – przedsiębiorstwo może podjąć decyzję, by nie kontynuować projektu, chociaż taka sytuacja jest raczej mało prawdopodobna. Paks II odnosi się również do sprawozdania przygotowanego przez Rothschild & Co dla rządu węgierskiego („badanie przygotowane przez Rothschild”) (55), w którym stwierdzono, że górna wartość zakresu IRR może osiągnąć 12 %, co znacznie przewyższa zakres 6,7–9 % wskazany przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania. Ponadto Paks II zauważa, że zakresy WACC i IRR obliczone przez Komisję pokrywają się, a zatem można oczekiwać, że projekt zapewni odpowiednie wynagrodzenie.

(142) Enersense Group twierdzi, że wzór służący do obliczenia WACC zastosowany przez Komisję jest niedokładny, ponieważ Komisja zastosowała nadmiernie konserwatywne czynniki przy jego określaniu. Zdaniem Enersense Group odpowiedni koszt zadłużenia, który należy zastosować w odniesieniu do elementu WACC w ocenie testu prywatnego inwestora, wynosi 4,5 % przed opodatkowaniem lub 3,6 % po opodatkowaniu, z niewielkimi planowanymi z czasem korektami. Enersense Group twierdzi, że w związku z tym, iż rosyjski dostawca zapewnia około 80 % finansowania ceny umownej, zwrot z inwestycji powinien opierać się na dźwigni finansowej w wysokości 80 % w celu odzwierciedlenia źródła finansowania inwestycji, podobnie jak jest to w przypadku innych elektrowni jądrowych. Enersense Group twierdzi, że przy założeniu, iż koszt kapitału własnego wynosi 11 %, a koszt zadłużenia po opodatkowaniu wynosi 3,6 %, oraz przy zastosowaniu obniżenia na podstawie dźwigni finansowej w wysokości 80 % – WACC powinien wynosić 5,1 %. Co więcej, Enersense Group twierdzi, że WACC wzrósłby do 6,2 %, gdyby zastosowano obniżenie na podstawie procentowej dźwigni finansowej wynoszącej 65 %. Podsumowując, grupa twierdzi, że zwrot z inwestycji uległby znacznemu zwiększeniu w związku z wybraniem rynkowego kosztu zadłużenia i efektu dźwigni.

(143) Zainteresowane strony przedstawiły dalsze argumenty, a mianowicie, że po przyłączeniu elektrowni do sieci nastąpi znaczne obniżenie WACC, podczas gdy wartość przedsiębiorstwa wzrośnie. W związku z powyższym można sprzedać części elektrowni bądź całą elektrownię po cenie porównywalnej z ceną innych działających obecnie obiektów jądrowych. Twierdzi się, że obliczenia Komisji w decyzji o wszczęciu postępowania nie odzwierciedlają takiej elastyczności inwestycyjnej.

(144) Komisja otrzymała również uwagi dotyczące znaczenia pełnej oceny i uwzględnienia alternatywnych kosztów wyłączenia technologii jądrowej w krajowym koszyku energetycznym w kontekście istotnych zmian w istniejącym portfelu zdolności produkcji energii elektrycznej. Zgodnie z tymi uwagami oprócz modeli dotyczących „zwrotu z inwestycji” lub „zdyskontowanych przepływów pieniężnych” ważne jest również, by uwzględnić fakt, iż projekt Paks II jest istotną inwestycją w istniejący sektor, która zwiększa wartość rzeczywistą, i nie jest tylko szansą na „inwestycje portfelowe” lub inwestycją prowadzoną na zasadzie krótkoterminowej spekulacji. Stwierdzono w nich, że cechy te powinny znaleźć odzwierciedlenie również w obliczeniach Komisji dotyczących rentowności projektu.

(145) Kilka uwag dotyczy wniosku z badania przygotowanego przez Rothschild, zgodnie z którym projekt może być rentowny wyłącznie na podstawie warunków rynkowych, nawet jeżeli opiera się na bardzo pesymistycznych założeniach. Niektórzy twierdzą również, że kluczowe założenia dotyczące przyszłych cen energii elektrycznej są dość umiarkowane oraz że ceny te prawdopodobnie wzrosną po 2025 r. Na tej podstawie Paks II nie uzyskałby korzyści.

(146) Zgodnie z niektórymi uwagami fakt, że projekt jest realizowany w ramach umowy o świadczenie usług inżynieryjnych, przetargowych i budowlanych na zasadzie „pod klucz”, uczyniłby go atrakcyjnym dla każdego prywatnego inwestora, dlatego Węgry zainwestowałyby również na warunkach rynkowych.

4.2. UWAGI DOTYCZĄCE MOŻLIWEJ ZGODNOŚCI ŚRODKA Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM

4.2.1. UWAGI DOTYCZĄCE CELU LEŻĄCEGO WE WSPÓLNYM INTERESIE

(147) Austria, IG Windkraft, Oekostorm AG i inne osoby trzecie twierdzą, że zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 ust. 3 TFUE subsydiowania budowy i eksploatacji nowych elektrowni jądrowych nie uznaje się za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Energia jądrowa nie byłaby nową, innowacyjną ani zrównoważoną technologią wytwarzania energii elektrycznej, która mogłaby przyczynić się do osiągnięcia celu Unii, jakim jest zwiększenie udziału wytwarzania energii przez technologie energii odnawialnej. Dlatego też projekt nie powinien mieć możliwości otrzymania tymczasowego wsparcia dopóki nie osiągnie dojrzałości rynkowej.

(148) Austria twierdzi, że na mocy art. 2 lit. c) i art. 40 traktatu EURATOM nie zezwala się, aby promowanie nowych inwestycji jądrowych uznawano za cel leżący we wspólnym interesie, ponieważ żadnego wspólnego interesu w rozumieniu art. 107 ust. 3 TFUE nie można interpretować na podstawie traktatu EURATOM. Ponadto taki cel byłby sprzeczny z innymi celami Unii określonymi w TFUE, a mianowicie z zasadą ostrożności określoną w art. 191 i zasadą zrównoważonego rozwoju określoną w programie „Horyzont 2020” (56).

(149) W kilku uwagach stwierdzono, że projekt przyczyniłby się do realizacji ogólnoeuropejskich celów w zakresie rozmieszczania obiektów jądrowych oraz badań jądrowych, które uznano również w traktacie EURATOM.

(150) Z wielu uwag wynika, że Komisja powinna uznać za wspólny cel Unii, który uzasadnia inwestycje, fakt, iż energetyka jądrowa zapewniłaby czyste, niskoemisyjne źródło energii.

(151) W niektórych uwagach odniesiono się do art. 194 ust. 2 TFUE, który umożliwia państwom członkowskim określenie swojego koszyka wytwarzania energii. Z uwag wynika, że planowany przez Węgry koszyk wytwarzania energii stanowi część krajowej strategii energetycznej i zakłada wytwarzanie energii jądrowej, węglowej i bioenergii. Na tej podstawie inwestycja mogłaby być uzasadniona.

(152) Komisja otrzymała również uwagi, z których wynika, że energetyka jądrowa zapewnia bardzo długotrwałe, bezpieczne i niezawodne źródło energii w unijnym koszyku wytwarzania energii. W uwagach tych stwierdzono, że energia elektryczna wytwarzana ze źródeł jądrowych – zazwyczaj o wysokich poziomach mocy wytwórczych (85–90 %) – może znacząco przyczynić się do długoterminowego bezpieczeństwa dostaw energii. Inne zainteresowane strony twierdziły, że ze względu na znaczną lukę w przyszłej mocy zainstalowanej, która prawdopodobnie wystąpi do 2030 r., wraz ze stopniowym wycofywaniem z eksploatacji istniejących bloków w elektrowni jądrowej Paks oraz ze względu na zależność od importu energii elektrycznej, projekt może być idealnym sposobem zapewnienia Węgrom bezpieczeństwa dostaw energii i zmniejszenia zależności paliwowej.

(153) Komisji przedstawiono argumenty, że ukończenie projektu przyczyni się do wzrostu gospodarczego w regionie, głównie poprzez utworzenie miejsc pracy. Ponadto w niektórych spostrzeżeniach zwrócono uwagę na fakt, że przedsiębiorstwa każdej wielkości w Unii mają istotną szansę uczestniczyć w realizacji projektu, tym samym pobudzając transakcje w łańcuchu dostaw. W spostrzeżeniach tych sugeruje się, że taki przewidywany wzrost leży we wspólnym interesie, który może uzasadniać ukończenie projektu.

4.2.2. UWAGI DOTYCZĄCE STOSOWNOŚCI ŚRODKA

(154) IG Windkraft i Energiaklub twierdzą, że środek jest nieodpowiedni, biorąc pod uwagę koszty projektu w porównaniu z możliwymi rozwiązaniami alternatywnymi, które byłyby ukierunkowane na niedostatki energii elektrycznej w przyszłej mocy zainstalowanej. Podobna kwota dotacji pozwoliłaby wyprodukować znacznie większą roczną sumę energii elektrycznej, jeżeli zostałaby zainwestowana w inne źródła energii elektrycznej takie jak technologie odnawialne.

4.2.3. UWAGI DOTYCZĄCE KONIECZNOŚCI ŚRODKA I EFEKTU ZACHĘTY

(155) Austria twierdzi, że Komisja nieprawidłowo określiła rynek właściwy na potrzeby dokonania oceny występowania niedoskonałości rynku, tj. rynek energii jądrowej na Węgrzech. Austria twierdzi, że poprawnym rynkiem właściwym byłby zliberalizowany wewnętrzny rynek energii elektrycznej Unii. Austria twierdzi również, że niedoskonałość rynku nie występuje w zakresie wytwarzania energii elektrycznej i dostaw energii elektrycznej na rynku wewnętrznym. Wręcz przeciwnie – ceny energii elektrycznej spadałyby m.in. w związku z wystarczającymi zdolnościami wytwórczymi. Ponadto Węgry są dobrze połączone z sieciami sąsiednich państw członkowskich.

(156) Austria i IG Windkraft twierdzą, że jeżeli Węgry stanęłyby w obliczu problemu bezpieczeństwa dostaw energii, elektrownie jądrowe mogą nie być odpowiednimi środkami do uporania się z tym problemem. Ich zdaniem odpowiedniejszymi środkami mogą być bardziej przyjazne środowisku, elastyczniejsze i tańsze źródła energii znajdujące się w małych, zdecentralizowanych jednostkach. Austria twierdzi ponadto, że ze względu na wymagane chłodzenie elektrownie jądrowe są wrażliwe na fale upałów oraz że państwa członkowskie niemal w 100 % polegają na przywożonej rudzie uranu.

(157) Osoby trzecie również uznały, że sam rynek przyczyniłby się do budowy nowych zdolności wytwórczych w sektorze wytwarzania energii elektrycznej. Fakt, że Węgry polegają na importowanej energii elektrycznej nie stanowiłby niedoskonałości rynku, a w szczególności nie stanowiłby niedoskonałości, której zaradziłaby nowa elektrownia jądrowa. Z przedstawionych uwag wynika, że import tańszej energii elektrycznej z innych państw członkowskich jest normalnym i akceptowalnym skutkiem funkcjonującego rynku, a nie niedoskonałością rynku. Wskazuje to jedynie na zdolność zakupu towarów po najniższej cenie rynkowej. Zgodnie z otrzymanymi uwagami ceny energii ustala się na podstawie wielu czynników, w tym cen towarów, podaży i popytu. W szczególności w Europie spadki cen energii elektrycznej byłyby reakcją na nieustanne wytwarzanie energii przekraczające zdolności wytwórcze. Ponieważ sytuację taką można by uznać za reakcję skutecznie funkcjonującego rynku, jako uzasadnienie dla budowy nowych zdolności jądrowych nie można powołać się na fakt, że spadek cen rynkowych energii będący wynikiem importu stanowiłby niedoskonałość rynku.

(158) Zgodnie z otrzymanymi uwagami, nawet jeżeli w sektorze wytwarzania energii elektrycznej wystąpiłaby niedoskonałość rynku, Węgry powinny rozważyć więcej możliwości w przejrzysty i niedyskryminujący sposób.

(159) Inne spostrzeżenia sugerują, że chociaż wyzwania związane z inwestycją w energię jądrową – w tym duże inwestycje kapitałowe i konieczność wsparcia publicznego i politycznego – są dobrze znane, rozpoznanie tych trudności nie jest jednoznaczne z ustaleniem, że rozwój energii jądrowej wiąże się z niedoskonałością rynku. W tych samych spostrzeżeniach podkreślono, że chociaż Komisja uznała, iż w sprawie elektrowni jądrowej Hinkley Point C miała miejsce niedoskonałość rynku, nie należy zakładać, że wszystkie inwestycje jądrowe można realizować jedynie poprzez systemy dotacji lub że istnieją podstawy do założenia istnienia ogólnej niedoskonałości rynku energii jądrowej.

4.2.4. UWAGI DOTYCZĄCE PROPORCJONALNOŚCI ŚRODKA

(160) Austria twierdziła, że pomoc państwa musi zawsze ograniczać się do minimalnej wymaganej kwoty. W tym przypadku, jeżeli budowa zaproponowanego projektu odbywa się bez zaproszenia do składania ofert, nie można ustalić, czy koszty całkowite projektu byłyby ograniczone do minimalnej wymaganej kwoty.

(161) Energiaklub twierdzi, że władze węgierskie nie zbadały minimalnego poziomu wsparcia finansowego, który umożliwiłby zrealizowanie projektu. Zamiast tego władze węgierskie dążyły do sfinansowania całości projektu, prawdopodobnie także z uwzględnieniem kosztów operacyjnych. Energiaklub podkreśla również, że zgodnie z obliczeniami przedstawionymi przez Węgry pomoc państwa nie byłaby ograniczona jedynie do realizacji inwestycji, ale przyznano by ją również na funkcjonowanie projektu, co mogłoby stanowić nadmierną rekompensatę na rzecz Paks II.

4.2.5. UWAGI DOTYCZĄCE WPŁYWU ŚRODKA NA RYNEK WEWNĘTRZNY

(162) Austria twierdzi, że pomoc państwa na rzecz technologii, która sama w sobie nie jest dochodowa w obrębie zliberalizowanego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, prowadzi do nadmiernego zakłócenia konkurencji. Dodatkowo może też uniemożliwić wejście na rynek nowym, zrównoważonym i bardziej opłacalnym uczestnikom rynku lub zmusić tych uczestników do odejścia z rynku. Austria twierdzi, że uruchomienie elektrowni jądrowych ma na celu pokrycie wysokiej zdolności przy obciążeniu podstawowym oraz że przy połączeniu z siecią zdolności tej nadaje się priorytetowe znaczenie, ponieważ elektrownie jądrowe jedynie nieznacznie różnią się pod względem swoich zdolności wytwórczych. Chociaż koszty ich budowy i likwidacji są wysokie, ich koszty operacyjne są niskie, dzięki czemu znajdują się w rankingu cenowym.

(163) Władze austriackie oraz IG Windkraft twierdzą, że budowa nowych elektrowni jądrowych nada znaczącą władzę rynkową operatorom elektrowni na terenie elektrowni Paks poprzez zwiększenie koncentracji rynku, prawdopodobnie prowadząc do nadużycia pozycji dominującej zgodnie z art. 102 TFUE.

(164) Zdaniem grupy MVM i Paks II w następstwie sprzedaży przez grupę MVM 100 % akcji Paks II na rzecz państwa te