DECYZJA KOMISJI (UE) 2020/1472

z dnia 20 marca 2020 r.

w sprawie pomocy państwa SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) wdrożonej przez Danię na rzecz Femern A/S

(notyfikowana jako dokument nr C(2020) 1683)

(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (1) zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W dniu 13 lipca 2009 r. Komisja zatwierdziła pomoc na rzecz finansowania etapu planowania projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn („decyzja w sprawie planowania”) (2).

(2) Po etapie poprzedzającym dokonanie zgłoszenia pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. władze duńskie zgłosiły Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu model finansowania projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn.

(3) W dniach 5 czerwca 2014 r., 5 września 2014 r., 26 listopada 2014 r., 19 stycznia 2015 r. oraz 22 kwietnia 2015 r. do Komisji wpłynęło pięć skarg (3), w których zarzucono, że Dania przyznała na rzecz Femern A/S i A/S Femern Landanlæg niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa na działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn (4).

(4) W dniu 23 lipca 2015 r. Komisja podjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środków przyznanych przez Danię na rzecz A/S Femern Landanlæg i Femern A/S („decyzja w sprawie budowy”) (5). Postanowienia tej decyzji składają się z dwóch części. W części pierwszej Komisja stwierdziła, że środki przyznane na rzecz A/S Femern Landanlæg na działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem drogowych i kolejowych połączeń wewnątrzkrajowych w Danii nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. W części drugiej Komisja stwierdziła, że nawet jeżeli środki przyznane Femern A/S na działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia stanowiły pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, są one zgodne z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu. W dniu 16 września 2015 r. Komisja przesłała skarżącym decyzję w sprawie budowy.

(5) W następstwie wniesionych przez dwóch skarżących (6) skarg o stwierdzenie nieważności w swoich wyrokach z dnia 13 grudnia 2018 r. (7) Sąd unieważnił decyzję w sprawie budowy w zakresie, w jakim Komisja nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do środków przyznanych przez Danię na rzecz Femern A/S na działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia (ogólnokrajowej infrastruktury).

(6) W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. W szczególności odrzucił podniesione przez skarżących argumenty dotyczące wniosku Komisji, zgodnie z którym środki przyznane A/S Femern Landanlæg na działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem drogowych i kolejowych połączeń wewnątrzkrajowych w Danii nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.

(7) Dwóch skarżących zaskarżyło wyroki z dnia 13 grudnia 2018 r. (8)

(8) W dniach 24 stycznia i 22 maja 2019 r. odbyło się spotkanie służb Komisji z władzami duńskimi. W dniach 12 kwietnia i 20 czerwca 2019 r. odbyły się konferencje telefoniczne służb Komisji z władzami duńskimi. W dniach 26 marca, 18 kwietnia i 24 kwietnia 2019 r. służby Komisji przesłały wnioski o udzielenie dodatkowych informacji. Władze duńskie przedłożyły dodatkowe informacje w dniach 18 stycznia, 4 lutego, 25 lutego, 28 marca, 5 kwietnia, 7 maja, 8 maja, 16 maja, 20 maja, 28 maja i 10 czerwca 2019 r.

(9) W dniach 18 i 25 marca 2019 r. odbyło się spotkanie służb Komisji z przedstawicielami odpowiednio Stena Line Scandinavia AB („Stena Line”) oraz Scandlines Danmark ApS i Scandlines Deutschland GmbH („Scandlines”). W dniach 4 kwietnia i 13 maja 2019 r. odbyło się spotkanie służb Komisji z przedstawicielami odpowiednio stowarzyszenia Naturschutzbund Deutschland e.V. („NABU”) oraz stowarzyszenia szwedzkich właścicieli statków (Föreningen för Svensk Sjöfart – „FSS”). W dniach 29 stycznia, 14 lutego, 18 lutego, 26 marca, 15 kwietnia, 16 kwietnia, 24 kwietnia, 24 maja, 29 maja, 6 czerwca i 7 czerwca 2019 r. Komisja otrzymała dalsze informacje od zainteresowanych stron. W dniu 29 stycznia 2019 r. Komisja otrzymała pismo od przedsiębiorstw Scandlines, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 8 lutego 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. Komisja otrzymała kolejne pismo od przedsiębiorstw Scandlines, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 13 marca 2019 r. W dniu 7 lutego 2019 r. Komisja otrzymała pismo od przedsiębiorstwa Stena Line, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 28 lutego 2019 r. W dniu 18 lutego 2019 r. Komisja otrzymała pismo od NABU, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 18 marca 2019 r. W dniu 19 lutego 2019 r. Komisja otrzymała pismo od FSS, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 8 marca 2019 r. W dniu 12 marca 2019 r. Komisja otrzymała pismo od Verband Deutscher Reeder („VDR”), na które udzieliła odpowiedzi w dniu 21 marca 2019 r. W dniu 28 marca 2019 r. Komisja otrzymała pismo od grupy Grimaldi, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 16 kwietnia 2019 r. W dniu 8 kwietnia 2019 r. Komisja otrzymała pismo od Trelleborg Port, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 9 kwietnia 2019 r. W dniu 15 kwietnia 2019 r. Komisja otrzymała pismo od Trelleborg Port, na które udzieliła odpowiedzi w dniu 2 maja 2019 r. W dniu 15 kwietnia 2019 r. Komisja otrzymała pismo od Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., na które udzieliła odpowiedzi w dniu 2 maja 2019 r.

(10) Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. Komisja powiadomiła władze duńskie o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu w odniesieniu do finansowania stałego połączenia ze środków publicznych („decyzja o wszczęciu postępowania”).

(11) W dniu 5 lipca 2019 r. decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (9). W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w ciągu miesiąca.

(12) W dniu 12 lipca 2019 r. służby Komisji przekazały władzom duńskim wcześniejsze uwagi przedsiębiorstw Scandlines z dnia 7 czerwca 2019 r. W dniu 23 lipca 2019 r. służby Komisji przekazały władzom duńskim inne wcześniejsze uwagi i spostrzeżenia przedsiębiorstw Scandlines z dnia 28 stycznia 2019 r. i z dnia 29 maja 2019 r.

(13) Za pośrednictwem kolejnych wniosków przedsiębiorstwa Scandlines zwracały się o przedłużenie terminu przedstawiania uwag na temat decyzji o wszczęciu postępowania do końca sierpnia/początku września. W dniu 22 lipca 2019 r. służby Komisji zgodziły się przedłużyć termin o 10 dni roboczych do dnia 20 sierpnia 2019 r., który służby Komisji przyznały następnie również innym zainteresowanym stronom.

(14) W dniu 17 sierpnia 2019 r. przedsiębiorstwa Scandlines wniosły skargę o stwierdzenie nieważności decyzji o przedłużeniu terminu na przedkładanie uwag do dnia 20 sierpnia 2019 r., a nie do końca miesiąca zgodnie z ich wnioskiem. Odrębnym wnioskiem złożonym tego samego dnia przedsiębiorstwa Scandlines zwróciły się do prezesa Sądu, aby za pomocą środka tymczasowego nakazał Komisji wstrzymanie formalnego postępowania wyjaśniającego, zakazał Komisji przyjęcie ostatecznej decyzji lub przyznał odpowiedni środek tymczasowy w jakiejkolwiek innej formie.

(15) Prezes Sądu oddalił wniosek o zastosowanie środka tymczasowego postanowieniem z dnia 13 września 2019 r. (10). Następnie przedsiębiorstwa Scandlines wycofały powiązaną skargę o stwierdzenie nieważności (11).

(16) Uwagi przedstawiło jedenaście zainteresowanych stron. Duńskie stowarzyszenie przewoźników promowych przedstawiło uwagi w dniu 16 sierpnia 2019 r. Stowarzyszenia Armatorów Wspólnoty Europejskiej („ECSA”) przedstawiło uwagi w dniu 19 sierpnia 2019 r. FSS przedstawiło uwagi w dnu 20 sierpnia 2019 r. Przedsiębiorstwa Scandlines, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., NABU, Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, Rostock Port GmbH i VDR przedstawiły uwagi w dniu 21 sierpnia 2019 r. Zainteresowane strony należą do sektora żeglugi (operatorzy promów, porty i stowarzyszenia) lub są organizacjami nienastawionymi na zysk, które twierdzą, że ogólnokrajowa infrastruktura stanowi obszar ich zainteresowania. Pismem z dnia 3 września 2019 r. służby Komisji przekazały nieopatrzoną klauzulą poufności wersję uwag jedenastu zainteresowanych stron władzom duńskim, które otrzymały możliwość ustosunkowania się do nich. W dniu 4 października 2019 r. władze duńskie przedstawiły swoje spostrzeżenia na temat tych uwag, które uzupełniły ich uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania z dnia 26 sierpnia 2019 r.

(17) W dniach 27 czerwca, 2, 5 i 9 lipca, 3 października, 4, 12, 15, 19, 22 i 25 listopada 2019 r., a następnie w dniach 7 i 14 stycznia oraz dniu 6 lutego 2020 r. odbyły się telefoniczne konferencje służb Komisji z władzami duńskimi. W dniu 18 grudnia 2019 r. w Brukseli odbyło się spotkanie służb Komisji z władzami duńskimi. Służby Komisji przesłały kolejne wnioski o udzielenie informacji w dniach 8, 12 i 17 lipca, 3 i 12 września, 4, 17, 18 i 24 października, 5, 13, 25 i 27 listopada 2019 r., a następnie w dniach 7 i 9 stycznia oraz 3, 4, 14, 18, 19 i 28 lutego 2020 r. W 2019 r. władze duńskie przekazały dodatkowe informacje w dniach 27 czerwca, 1, 4, 5, 10, 12 i 15 lipca, 21 i 27 sierpnia, 13 i 26 września, 1, 9, 11, 23, 27 i 29 października, w dniach 6, 7, 11, 14, 18, 22 i 25 listopada oraz w dniach 10 i 20 grudnia. W 2020 r. władze duńskie przekazały dodatkowe informacje w dniach 3, 7, 13, 15, 21 stycznia, 4, 6, 11, 12, 14, 20 i 21 lutego oraz w dniu 3 marca 2020 r. Pismem z dnia 5 marca 2020 r. władze duńskie zmieniły pierwotne zgłoszenie.

(18) Ponadto Komisja otrzymała dodatkowe uwagi od przedsiębiorstw Scandlines i Stena Line, których w świetle wyroku w sprawie Mytilinaios Anonymos Etairia – Omilos Epicheiriseon (12) nie ma obowiązku brać pod uwagę, ponieważ zostały one przedłożone po terminie. W dniu 26 października 2019 r. i ponownie w dniu 20 lutego 2020 r. Komisja otrzymała od przedsiębiorstw Scandlines te dodatkowe uwagi, które przekazała władzom duńskim odpowiednio w dniach 4 listopada 2019 r. i 28 lutego 2020 r. Władze duńskie przedstawiły swoje spostrzeżenia na temat tych uwag odpowiednio w dniu 6 listopada 2019 r. i w dniu 3 marca 2020 r. Przedsiębiorstwa Scandlines odbyły konferencję telefoniczną ze służbami Komisji w dniu 25 lutego 2020 r. i przedłożyły dodatkowe informacje w dniu 5 marca 2020 r. W dniu 13 grudnia 2019 r. Komisja otrzymała dodatkowe uwagi od Stena Line, które przekazała władzom duńskim w dniu 23 grudnia 2019 r. Władze duńskie przedstawiły swoje spostrzeżenia na temat tych uwag w dniu 8 stycznia 2020 r.

(19) W dniu 9 września 2019 r. Komisja otrzymała pismo władz duńskich, na które odpowiedziała w dniu 30 września 2019 r.

(20) Pismem z dnia 4 marca 2020 r. władze duńskie zgodziły się na przyjęcie i notyfikowanie niniejszej decyzji w języku angielskim.

Wyjaśnienie dotyczące zakresu niniejszej decyzji

(21) W dniu 2 sierpnia 2016 r. przedsiębiorstwa Scandlines przesłały Komisji wezwanie do usunięcia uchybienia, wnosząc o podjęcie działań w związku z rzekomymi środkami pomocy na rzecz Femern A/S, których ich zdaniem Komisja nie uwzględniła w swojej decyzji w sprawie budowy, mimo że środki te zostały wymienione w skardze wniesionej przez przedsiębiorstwa.

(22) Pismem z dnia 30 września 2016 r. służby Komisji udzieliły odpowiedzi na to pismo. Stwierdziły w nim, że decyzja w sprawie budowy dotyczy dwóch rzekomych środków pomocy, a mianowicie opłat kolejowych o charakterze niekomercyjnym i nieodpłatnego wykorzystywania własności państwa na etapie budowy projektu. Jeżeli chodzi o pozostałe rzekome środki pomocy, Komisja stwierdziła, zgodnie z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 („rozporządzenie proceduralne”) (13), że okoliczności faktyczne i prawne przedstawione przez przedsiębiorstwa Scandlines nie stanowią wystarczającej podstawy, by wykazać – na podstawie badania prima facie – istnienie pomocy niezgodnej z prawem. W związku z tym wezwała przedsiębiorstwa Scandlines do przedstawienia wszelkich ewentualnych uwag w ciągu jednego miesiąca. Komisja otrzymała te uwagi w dniu 30 października 2016 r.

(23) W dniu 12 grudnia 2016 r. przedsiębiorstwa Scandlines złożyły skargę o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 30 września 2016 r. (14) Tego samego dnia wniosły również skargę na bezczynność Komisji wobec ich skargi (15).

(24) W dniu 30 lipca 2018 r. przedsiębiorstwa Scandlines przesłały drugie wezwanie do usunięcia uchybienia (16), wzywając Komisję do zajęcia stanowiska w sprawie pozostałych rzekomych środków pomocy w następstwie ich uwag z dnia 30 września 2016 r. W dniu 28 września 2018 r. Komisja przyjęła decyzję („decyzja z 2018 r.”) (17), w której potwierdziła, że gwarancje państwowe na rzecz A/S Femern Landanlæg i pożyczki państwowe na rzecz Femern A/S i A/S Femern Landanlæg oraz rzekoma pomoc niezgodna z prawem przyznana poza decyzją w sprawie planowania oraz w formie korzyści podatkowych nie stanowiły pomocy państwa niezgodnej z prawem. W tej samej decyzji Komisja stwierdziła, że domniemana pomoc niezgodna z prawem przyznana na rzecz Femern A/S w formie zastrzyku kapitałowego jest zgodna z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. b) Traktatu w zakresie, w jakim stanowi pomoc państwa nieobjętą decyzją w sprawie planowania. W dniu 4 stycznia 2019 r. przedsiębiorstwa Scandlines wniosły skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji (18).

(25) Postanowieniami z dnia 13 grudnia 2018 r. Sąd uznał zarówno skargę o stwierdzenie nieważności pisma Komisji z dnia 30 września 2016 r., jak i skargę na bezczynność za niedopuszczalne (19). Przedsiębiorstwa Scandlines wniosły odwołanie od postanowienia, w którym odrzucono ich skargę o stwierdzenie nieważności (20).

(26) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wycofała decyzję z 2018 r., w zakresie, w jakim dotyczy ona środków przyznanych Femern A/S na działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia. Środki te podlegają zatem ocenie w ramach niniejszej decyzji.

(27) Jak zaznaczono w decyzji o wszczęciu postępowania, niniejsze postępowanie obejmuje również wszystkie środki istotne dla etapu planowania projektu, które dotyczą stałego połączenia.

(28) Jak również wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, niniejsza decyzja nie dotyczy środków na rzecz A/S Femern Landanlæg związanych z finansowaniem połączeń wewnątrzkrajowych. Ponadto decyzja ta nie obejmuje innych możliwych środków poza środkami, o których mowa w sekcji 2.4, przyznanych lub rzekomo przyznanych przez Danię na rzecz Femern A/S, A/S Femern Landanlæg, Sund & Bælt Holding A/S lub jakiegokolwiek innego przedsiębiorstwa powiązanego.

(29) W dniu 6 listopada 2017 r. przedsiębiorstwa Scandlines wniosły dodatkową skargę na rzekomo niezgodne z prawem i rynkiem wewnętrznym środki pomocy przeznaczone na finansowanie działalności Femern A/S związanej rzekomo z działaniami promocyjnymi i marketingowymi dotyczącymi stałego połączenia („działania promocyjne/marketingowe/informacyjne”). Środki, o których mowa w tym piśmie, zostały objęte zakresem decyzji o wszczęciu postępowania i w związku z tym podlegają one ocenie w ramach niniejszej decyzji.

2. SZCZEGÓŁOWY OPIS PROJEKTU I ŚRODKÓW

2.1. Projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn

(30) Projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn obejmuje ogólnokrajową infrastrukturę („stałe połączenie”) oraz drogowe i kolejowe połączenia wewnątrzkrajowe.

(31) Stałe połączenie zostanie zbudowane w formie podwodnego tunelu łączącego Rødby na wyspie Lolland w Danii z Puttgarden w Niemczech. Tunel o długości około 19 km będzie obejmował zelektryfikowaną dwutorową linię kolejową oraz czteropasmową autostradę z awaryjnymi pasami ruchu.

(32) Duńskie połączenia wewnątrzkrajowe obejmują istniejące połączenie kolejowe między Ringsted a Rødby o długości około 120 km, które jest własnością Banedanmark (duńska sieć kolejowa Banedanmark), państwowego zarządcy infrastruktury kolejowej. Cały odcinek kolejowy z Ringsted do Rødby zostanie zelektryfikowany i wyposażony w nową sygnalizację zgodną z ERTMS (21) poziomu 2. Duńskie połączenia wewnątrzkrajowe obejmą również niezbędne ulepszenia do celów ochrony środowiska i modernizację istniejącej infrastruktury autostrad w Lolland, tj. istniejącej autostrady E47 na odcinku łączącym Rødbyhavn i Sakskøbing. Ponadto istniejący odcinek kolei jednotorowej łączący Vordingborg i Rødby zostanie rozbudowany, aby utworzyć odcinek dwutorowej linii kolejowej.

(33) Projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn ma na celu poprawę warunków przewozu osób i towarów między krajami nordyckimi a Europą Środkową. Projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn będzie mieć szereg innych pozytywnych skutków w zakresie wpływu na środowisko, zatrudnienia, rozwoju regionalnego, poprawy warunków wymiany handlowej oraz ogólnego wzmocnienia sektora transportu. Wraz ze stałym połączeniem przez cieśninę Sund między Danią a Szwecją, które funkcjonuje od lipca 2000 r., projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn przyczyni się zatem do znacznego usprawnienia jednego z najważniejszych lądowych korytarzy transportowych łączących Skandynawię z Europą Środkową. Ponadto Komisja uznała projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn za projekt priorytetowy w ramach TEN-T. Co więcej, jest to „wstępnie zidentyfikowany projekt”, o którym wspomniano w części I pkt 2 załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 (22).

(34) W swoich odpowiedziach na decyzję o wszczęciu postępowania władze duńskie dodały, że formalne planowanie projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn rozpoczęło się już w 1991 r., kiedy rząd Danii przystąpił z rządem Szwecji do traktatu o ustanowieniu stałego połączenia przez cieśninę Sund („stałe połączenie przez cieśninę Sund”) (23). Zgodnie z art. 21 traktatu duńsko-szwedzkiego o stałym połączeniu przez cieśninę Sund rząd duński oświadczył, że jest gotowy podjąć prace w zakresie wykonania stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn, pod warunkiem uwzględnienia kwestii środowiskowych i finansowych. W okresie między 1991 r. a podpisaniem traktatu między Danią i Niemcami w 2008 r., rządy Danii i Niemiec przeprowadziły szereg ocen przygotowawczych odnoszących się do projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn.

(35) Zgodnie z art. 1 Traktatu między Królestwem Danii a Republiką Federalną Niemiec w sprawie stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn („traktat o stałym połączeniu przez cieśninę Bełt Fehmarn”) (24) Dania ponosi wyłączną odpowiedzialność za finansowanie stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn oraz modernizację duńskich połączeń wewnątrzkrajowych i pełne ryzyko związane z tymi działaniami. Niemcy ponoszą odpowiedzialność za sfinansowanie i modernizację niemieckich połączeń wewnątrzkrajowych.

(36) W czasie zgłoszenia z 2014 r. władze duńskie oszacowały, że łączne koszty planowania i budowy stałego połączenia będą odpowiadały 54,9 mld DKK w cenach z 2014 r. (7,4 mld EUR (25)). Koszty związane z planowaniem i budową unowocześnień duńskich połączeń wewnątrzkrajowych odpowiadały 9,5 mld DKK w cenach z 2014 r. (1,3 mld EUR). Łącznie koszty całego projektu wynosiły 64,4 mld DKK (8,6 mld EUR) (działania związane z planowaniem, koszty budowy, rezerwy i inne prace dotyczące zarówno stałego połączenia, jak i połączeń wewnątrzkrajowych). W odpowiedzi na wątpliwości wyrażone w decyzji o wszczęciu postępowania władze duńskie zmieniły swoje zgłoszenie i zaktualizowały wspominane szacowane koszty planowania i budowy stałego połączenia. W sekcji 5 niniejszej decyzji omówiono tę aktualizację bardziej szczegółowo.

(37) W okresie 2007–2013 Komisja przyznała współfinansowane dotacje na łączną kwotę 205 mln EUR na działania związane z planowaniem projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn. Okres ten przedłużono następnie do 2015 r. Projekt ten został również uwzględniony w wykazie wniosków wybranych do uzyskania pomocy finansowej UE dotyczącej instrumentu „Łącząc Europę” (CEF) – sektor transportu (26). Władze duńskie wyjaśniły, że w okresie 2007–2015 projekt otrzymał faktycznie 181 mln EUR na potrzeby stałego połączenia. Femern A/S zapewniono, że wsparcie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” w latach 2017–2020 wyniesie 589 mln EUR. Władze duńskie wyjaśniły, że przedsiębiorstwo Femern A/S wykorzystało jak dotąd kwotę w wysokości około 7 mln EUR.

(38) We wrześniu 2005 r. przedsiębiorstwo państwowe Sund & Bælt Holding A/S założyło przedsiębiorstwo Femern A/S jako jednostkę, w której posiadała całościowy udział. Przedsiębiorstwo Femern A/S stało się następnie spółką zależną A/S Femern Landanlæg (27), które również jest spółką zależną Sund & Bælt Holding A/S.

(39) Na podstawie ustawy o planowaniu (28) duński Minister Transportu wyznaczył Femern A/S na podmiot odpowiedzialny za planowanie projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn. W związku z tym przedsiębiorstwo Femern A/S przeprowadziło różne badania i działania przygotowawcze związane z budową połączenia, w szczególności analizy i oceny dotyczące aspektów środowiskowych, technicznych i aspektów bezpieczeństwa oraz działania przygotowawcze na potrzeby procedur przetargowych związanych z wykonaniem projektu. Przedsiębiorstwo Femern A/S przeprowadziło również niezbędne badania i działania przygotowawcze związane utworzeniem przyszłego placu budowy w Rødbyhavn. Ponadto Femern A/S odpowiada za działania informacyjne, które powinno prowadzić we współpracy z lokalnymi gminami (29).

(40) Finansowanie etapu planowania zgłoszono Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu w dniu 16 marca 2009 r. ze względu na pewność prawa. W dniu 13 lipca 2009 r. Komisja podjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec finansowania etapu planowania (30), twierdząc, że na etapie planowania przedsiębiorstwo Femern A/S działało w charakterze organu publicznego i w związku z tym wszelkie wsparcie wykracza poza zakres art. 107 ust. 1 Traktatu. Jednak biorąc pod uwagę, że Komisja nie mogła wykluczyć, iż wsparcie publiczne etapu planowania mogło obejmować pomoc państwa na rzecz przyszłego operatora stałego połączenia, oceniła również zgodność zgłoszonych środków i stwierdziła, że można uznać je za zgodne z rynkiem wewnętrznym.

(41) W dniu 28 kwietnia 2015 r. duński parlament przegłosował ustawę o budowie stałego połączenia i połączeń wewnątrzkrajowych w Danii („ustawa o budowie”) (31). Ustawa o budowie zawiera również podstawę prawną przyszłego funkcjonowania stałego połączenia. Ustawa o budowie weszła w życie dnia 6 maja 2015 r.

(42) W dniu 6 lutego 2019 r. przedsiębiorstwo Femern A/S otrzymało od władz niemieckich podpisane administracyjne zatwierdzenie niemieckiego planu dotyczącego stałego połączenia. W następstwie przyjęcia administracyjnego zatwierdzenia niemieckiego planu w dniu 26 marca 2019 r. duński parlament upoważnił Femern A/S do rozpoczęcia pierwszych i ustalonych robót związanych z budową stałego połączenia po stronie duńskiej. W szczególności Femern A/S poproszono o wynegocjowanie niezbędnych umów z wykonawcami w celu rozpoczęcia realizacji następujących działań: budowy fabryki produkującej elementy tunelu, stworzenia portu roboczego, budowy wlotu do tunelu po stronie duńskiej, założenia obozu i budowy budynków administracyjnych, zapewnienia, by właściwy wykonawca rozpoczął postępowanie o udzielenie zamówienia na specjalny sprzęt morski i niewielkie działania przygotowawcze.

2.2. Stałe połączenie

(43) Zgodnie z ustawą o budowie przedsiębiorstwo Femern A/S wskazano jako właściciela stałego połączenia (32) wyłącznie na potrzeby zarządzania jego budową, funkcjonowaniem i finansowaniem (33). W takim charakterze przedsiębiorstwo to będzie również zarządcą infrastruktury połączenia kolejowego w ramach stałego połączenia. W ustawie o budowie przewidziano możliwość, by przedsiębiorstwo Femern A/S otrzymywało pożyczki i wykorzystywało inne instrumenty finansowe w celach dotyczących działań związanych z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia.

(44) Przedsiębiorstwo Femern A/S może finansować stałe połączenie za pomocą pożyczek uzyskanych na międzynarodowym rynku finansowym. Rząd duński może udzielić gwarancji państwowej na te pożyczki. Ewentualnie przedsiębiorstwo Femern A/S może finansować projekt za pośrednictwem pożyczek państwowych.

(45) Przedsiębiorstwo Femern A/S będzie uprawnione do pobierania myt od użytkowników infrastruktury drogowej stałego połączenia. Minister Transportu określi wysokość tych opłat i zasady dotyczące ich dostosowania (34). Przedsiębiorstwo Femern A/S może zmienić istniejące ogólne systemy zniżek i wprowadzić nowe systemy zniżek jedynie w zakresie, w jakim nie wpływa to w istotny sposób na wysokość opłaty określonej przez Ministra Transportu. Będzie również uprawnione do pobierania opłat kolejowych za korzystanie z połączenia kolejowego w ramach stałego połączenia. Wysokość tych opłat również zostanie ustalona przez Ministra Transportu (35). Wybrane ustalenia mają sprawić, by myta i opłaty kolejowe pokrywały wspólnie koszty obsługi i utrzymania stałego połączenia i duńskich kolejowych połączeń wewnątrzkrajowych oraz koszty związane ze spłatą odsetek i rat kredytów wynikających z zadłużenia powstałego w wyniku działań związanych z planowaniem i budową projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn.

(46) Wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa mają możliwość wykonania robót związanych z budową stałego połączenia na równych i niedyskryminacyjnych zasadach, ponieważ przy udzielaniu wszystkich umów o roboty budowlane przedsiębiorstwo Femern A/S zastosowało procedury udzielania zamówień publicznych zgodnie z prawem zamówień publicznych.

2.3. Duńskie (36) drogowe i kolejowe połączenia wewnątrzkrajowe

(47) Przedsiębiorstwo A/S Femern Landanlæg wyznaczono jako podmiot odpowiedzialny za budowę i obsługę duńskich połączeń wewnątrzkrajowych (37). Duńska sieć kolejowa Banedanmark podejmie się budowy i obsługi kolejowych połączeń wewnątrzkrajowych w imieniu państwa duńskiego, które sfinansuje A/S Femern Landanlæg. Jako duński zarządca infrastruktury kolejowej duńska sieć kolejowa Banedanmark odpowiada za wszystkie koszty związane z obsługą duńskiej infrastruktury kolejowej, w tym kolejowych połączeń wewnątrzkrajowych. Duńska dyrekcja dróg przeprowadzi budowę niezbędnych unowocześnień drogowych połączeń wewnątrzkrajowych w imieniu państwa duńskiego, którą sfinansuje A/S Femern Landanlæg. Drogowe połączenia wewnątrzkrajowe będą częścią ogólnej duńskiej sieci infrastruktury drogowej, którą finansuje, obsługuje i utrzymuje duńska dyrekcja dróg.

(48) Istniejąca dwutorowa linia kolejowa łącząca Ringsted z Vordingborg oraz istniejąca jednotorowa linia kolejowa łącząca Vordingborg z Rødby, w tym nowa sygnalizacja zainstalowana na tym odcinku, są własnością duńskiej sieci kolejowej Banedanmark. A/S Femern Landanlæg będzie właścicielem nowego odcinka torów z Vordingborg do Rødby, w tym nowej sygnalizacji zainstalowanej na nowych torach, oraz instalacji służącej elektryfikacji całego odcinka z Ringsted do Rødby.

(49) A/S Femern Landanlæg i duńska sieć kolejowa Banedanmark są współwłaścicielami duńskich kolejowych połączeń wewnątrzkrajowych (38). Po zakończeniu budowy i ze względu na fakt, że podział własności instalacji kolejowych w ramach duńskich połączeń wewnątrzkrajowych będzie trudny z technicznego punktu widzenia, nastąpi wymiana własności między duńską siecią kolejową Banedanmark a A/S Femern Landanlæg (39).

(50) Państwo zachowa prawo własności do duńskich drogowych połączeń wewnątrzkrajowych.

(51) Przedsiębiorstwo A/S Femern Landanlæg może finansować połączenia wewnątrzkrajowe za pomocą pożyczek uzyskanych na międzynarodowym rynku finansowym. Rząd duński może udzielić gwarancji państwowej na takie pożyczki. Ewentualnie A/S Femern Landanlæg może finansować połączenia wewnątrzkrajowe przy użyciu pożyczek państwowych.

(52) Femern A/S wypłaci A/S Femern Landanlæg dywidendy. Dzięki tym dywidendom A/S Femern Landanlæg spłaci swoje zadłużenie wynikające z pożyczek niezbędnych, aby sfinansować koszty planowania, budowy, utrzymania i reinwestycji związane z kolejowymi połączeniami wewnątrzkrajowymi oraz koszty związane z budową drogowego połączenia wewnątrzkrajowego.

(53) Zgodnie z ogólnymi zasadami obowiązującymi w Danii za korzystanie z duńskich drogowych połączeń wewnątrzkrajowych nie będą pobierane opłaty za korzystanie z infrastruktury.

2.4. Środki przyznane lub rzekomo przyznane na rzecz Femern A/S

(54) W decyzji o wszczęciu postępowania wyrażono wątpliwości co do charakteru pomocy państwa oraz zgodności szeregu zgłoszonych i domniemanych środków pomocy z rynkiem wewnętrznym, jak opisano poniżej.

2.4.1. Zastrzyki kapitałowe

(55) Władze duńskie zgłosiły, że latach 2005 i 2009 przedsiębiorstwo państwowe Sund & Bælt Holding A/S dokonało zastrzyków kapitałowych w wysokości 500 mln DKK (67,0 mln EUR) na rzecz Femern A/S. Celem tych zastrzyków kapitałowych było umożliwienie Femern A/S przeprowadzenia duńskiej części prac przygotowawczych i badań związanych z projektem dotyczącym ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn (40). Jak wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania, przedsiębiorstwa Scandlines twierdzą, że Sund & Bælt Holding A/S dokonało w tym samym okresie dodatkowych zastrzyków kapitałowych, których wysokość prawdopodobnie przekracza kwotę dozwoloną w decyzji w sprawie budowy o co najmniej 10 mln DKK (1,3 mln EUR).

2.4.2. Gwarancje państwowe

(56) W decyzji o wszczęciu postępowania odniesiono się również do modelu gwarancji państwowej zgłoszonego przez władze duńskie. Uwzględniono w niej gwarancje państwowe na pożyczki lub inne instrumenty finansowe uruchomione przez Femern A/S na międzynarodowych rynkach finansowych w celu sfinansowania działań związanych z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia (41).

(57) Zgodnie z sekcją 7 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu Femern A/S korzysta z gwarancji państwowej obejmującej zobowiązania Femern A/S w związku z pożyczkami i innymi instrumentami finansowymi wykorzystanymi do sfinansowania przygotowania, zbadania, planowania i innych niezbędnych działań dotyczących budowy stałego połączenia.

(58) Zgodnie z sekcją 4 pkt 2 ustawy o budowie Femern A/S korzysta z gwarancji państwowej obejmującej zobowiązania Femern A/S w związku z pożyczkami i innymi instrumentami finansowymi wykorzystanymi do finansowania i refinansowania planowania, budowy, obsługi i innych niezbędnych ustaleń na potrzeby budowy i obsługi stałego połączenia.

(59) Przedsiębiorstwo Femern A/S, podobnie jak inne przedsiębiorstwa publiczne uzyskujące pożyczki objęte gwarancją państwową, będzie zobowiązane uiścić na rzecz państwa duńskiego opłatę prowizyjną, która zgodnie ze zgłoszeniem z 2014 r. wynosi 0,15 % rocznie od niespłaconego długu objętego gwarancją.

(60) Gwarancja państwowa obejmuje zobowiązania Femern A/S w związku z pożyczkami i innymi instrumentami finansowymi wykorzystanymi do finansowania i refinansowania planowania, budowy, obsługi i innych niezbędnych ustaleń na potrzeby działań związanych z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia.

(61) Państwo może również zdecydować się objąć gwarancją inne umowy finansowe Femern A/S zawarte w związku z finansowaniem projektu (takich jak swapy) (42). Władze duńskie wyjaśniły, że państwo duńskie może udzielać gwarancji na transakcje na instrumentach pochodnych. Gwarancje te umożliwiają Femern A/S uzyskanie niższych stawek za instrumenty pochodne, ponieważ kontrahent nie jest obarczony ryzykiem, że Femern A/S uchybi swoim zobowiązaniom wynikającym z kontraktu na instrumenty pochodne. Podobnie jeżeli przedsiębiorstwo Femern A/S jest zobowiązane udzielić zabezpieczenia za te instrumenty pochodne, również może opierać się na tych gwarancjach.

(62) Ponadto gwarancja obejmuje inne zobowiązania finansowe ponoszone przez Femern A/S w związku z etapem budowy (43).

(63) Gwarancją państwową można objąć jedynie pożyczki, których udzielono Femern A/S w celu sfinansowania stałego połączenia. Jako spółka specjalnego przeznaczenia Femern A/S nie może otrzymywać pożyczek na jakiekolwiek inne działania niezwiązane z finansowaniem, planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia ani brać udziału w takich działaniach.

(64) Jak wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania, skarżący twierdzili, że z powodu gwarancji państwowej Femern A/S posiada taki sam rating kredytowy jak państwo duńskie (AAA), dzięki czemu może uzyskać warunki finansowe dla pożyczek, które znacznie korzystniejsze niż warunki dostępne na rynku finansowym w przypadku braku takiego ratingu kredytowego. Ponadto według skarżących wydaje się, że z ustaw o planowaniu i o budowie wynika, iż gwarancje państwowe są nieograniczone pod względem czasu i wysokości oraz w rzeczywistości zapobiegają upadłości Femern A/S. Co więcej, nie spełniają one żadnego z warunków, o których mowa w obwieszczeniu w sprawie gwarancji (44), które mogłyby wykluczyć istnienie pomocy państwa.

(65) Skarżący twierdzili również, że przy każdym zawarciu przez Femern A/S nowej umowy finansowej przyznawana jest nowa gwarancja wiążąca się z nowym środkiem pomocy ad hoc.

2.4.3. Pożyczki państwowe

(66) Jeżeli chodzi o zgłoszony model finansowania, przedsiębiorstwo Femern A/S jest również uprawnione do uzyskania pożyczek państwowych będących alternatywnym sposobem pozyskiwania funduszy (45). Władze duńskie stwierdziły, że oprocentowanie pożyczek państwowych odpowiada własnym warunkom udzielania pożyczek ustanowionym przez państwo (46) uwzględniającym dodatkową marżę pożyczki wynoszącą 0,15 % zgodnie ze zgłoszeniem z 2014 r.

(67) Jak wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania, skarżący twierdzili, że w decyzji w sprawie planowania nie zatwierdzono pomocy państwa w formie pożyczek państwowych. Ich zdaniem Minister Finansów przystąpił do przyznania pożyczek państwowych i przyznał tę formę pomocy w kwocie znaczniej wyżej niż kwota, którą zatwierdzono w decyzji w sprawie planowania. Zdaniem skarżących na etapie planowania projektu państwo przyznało przedsiębiorstwom Femern A/S i A/S Femern Landanlæg pożyczki, których łączna kwota mogła wynosić 533 mln EUR (47). Władze duńskie twierdziły, że w latach 2010, 2011 i 2013 wstępny planowany budżet w wysokości 194 mln EUR zwiększono do łącznej kwoty 684 mln EUR (ceny z 2008 r.), z której 534 mln EUR przeznaczono na etap planowania stałego połączenia (pozostałe środki przeznaczono na połączenia wewnątrzkrajowe). Przedsiębiorstwo Femern A/S zaciągnęło pożyczki państwowe, aby pokryć te wydatki. Komisja finansów duńskiego parlamentu zatwierdziła te korekty budżetu.

(68) Skarżący twierdzili ponadto, że w przypadku planowanych pożyczek państwowych nie ustalono okresu spłaty i w związku z tym są one nieograniczone pod względem czasu. Wobec braku takiego okresu Femern A/S może stale opóźniać spłatę pierwotnych pożyczek, uzyskując kolejno nowe pożyczki w celu refinansowania pierwotnych pożyczek.

(69) W listopadzie i grudniu 2018 r., kiedy decyzja w sprawie budowy była wciąż ważna, przedsiębiorstwo Femern A/S otrzymało pożyczki państwowe o nominalnej wartości 7,4 mld DKK (1,0 mld EUR) w celu zapewnienia niezbędnego finansowania na potrzeby rozpoczęcia etapu budowy. Pożyczki te zostały wypłacone w okresie od listopada 2018 r. do kwietnia 2019 r.

(70) Skarżący twierdzili również, że przy każdym zaciągnięciu przez Femern A/S nowej pożyczki państwowej przyznawany jest nowy środek wiążący się z nowym środkiem pomocy ad hoc.

Pożyczki na działania promocyjne/marketingowe/informacyjne

(71) Jak wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania, przedsiębiorstwa Scandlines twierdziły, że przedsiębiorstwo Femern A/S podjęło szeroki zakres działań promocyjnych i marketingowych (48) samodzielnie albo za pośrednictwem wykonawców, konsultantów (49) i bezpośrednich dostawców. Przedsiębiorstwa Scandlines wskazały również, że ponieważ przedsiębiorstwo Femern A/S nie posiada dotychczas żadnego źródła dochodu poza finansowaniem UE, finansowanie tego rodzaju działań stanowi pomoc państwa, która jest niezgodna z prawem i z rynkiem wewnętrznym. Ewentualnie domniemaną przedmiotową pomoc należy uznać za niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie pomocy zatwierdzonej w decyzji w sprawie planowania.

(72) W tym zakresie władze duńskie – w kontekście wstępnego postępowania wyjaśniającego – stwierdziły, że działania informacyjne Femern A/S wchodzą w zakres zadań zdefiniowanych w ramach prawnych regulujących jego działania w charakterze przedsiębiorstwa będącego własnością państwa realizowane w imieniu Ministerstwa Transportu. Kiedy państwo wdraża takie duże projekty infrastrukturalne, odpowiednie organy publiczne mają obowiązek informować społeczeństwo w najszerszym możliwym zakresie, aby obywatele wiedzieli, czego dotyczy dany projekt infrastrukturalny, ile czasu zajmie etap budowy, a także aby wiedzieli, jakie korzyści przyniesie decyzja państwa dotycząca budowy tej infrastruktury. W związku z tym ich zdaniem działania te są częścią zadania publicznego państwa polegającego na informowaniu obywateli i nie stanowią działań promocyjnych i marketingowych, ponieważ na tym etapie funkcjonowanie stałego połączenia jest bardzo odległe w czasie. W związku z tym ich finansowanie nie stanowi pomocy państwa. Władze duńskie wyjaśniły ponadto, że w latach 2014 i 2015 działania informacyjne finansowano częściowo ze środków UE za pośrednictwem programu TEN-T Komisji i częściowo za pomocą pożyczek państwowych. W 2014 r. na działania te przeznaczono pełne finansowanie UE (50 % kosztów), a w 2015 r. przeznaczono na nie ograniczoną kwotę finansowania UE. W 2016 r. przedsiębiorstwo Femern A/S nie otrzymało finansowania UE na działania informacyjne. W związku z tym w 2016 r. działania te – podobnie jak pozostałe działania Femern A/S – finansowano za pośrednictwem uzyskanych pożyczek państwowych. W 2017 r. przedsiębiorstwo Femern A/S otrzymało finansowanie UE ze środków instrumentu „Łącząc Europę” i w związku z tym działania informacyjne były częściowo finansowane przez UE i częściowo za pomocą pożyczek państwowych.

2.4.4. Specjalne środki podatkowe

(73) W decyzji o wszczęciu postępowania zwrócono ponadto uwagę na obawę przedsiębiorstw Scandlines, zgodnie z którą Femern A/S podlega specjalnemu systemowi podatkowemu w ramach duńskiego prawa podatkowego, który wprowadzono pierwotnie w ustawie o planowaniu.

2.4.4.1. Przeniesienie strat na przyszłe okresy

(74) W sekcji 9 ustawy o planowaniu przewidziano możliwość, by Femern A/S przenosiło straty na przyszłe okresy z roku na rok bez żadnych ograniczeń. Początkowo było to zgodne z przepisami mającymi zastosowanie do przedsiębiorstw w ujęciu ogólnym w Danii. Jednak w dniu 1 stycznia 2013 r. w duńskim prawie podatkowym wprowadzono (50) ograniczenie kwot historycznych strat (51) przenoszonych na przyszłe okresy, które można odjąć w danym roku. Zgodnie z tym przepisem, chociaż prawo do przenoszenia strat na przyszłe okresy nie zostało ograniczone w czasie, kwota strat, którą można przenieść na przyszłe okresy i odjąć od zysków w kolejnych latach, została ograniczona do 7,5 mln DKK (52) (1,0 mln EUR) rocznie. Jeżeli strata utrzymuje się, można odjąć jedynie maksymalnie 60 % dodatniego dochodu podlegającego opodatkowaniu przekraczającego 7,5 mln DKK. Jednak na mocy przepisów szczególnych zawartych w ustawie o planowaniu ograniczenie to nie ma zastosowania do Femern A/S, które zachowało prawo do nieograniczonego przenoszenia historycznych strat. Prawo to zniesiono na koniec 2015 r. (53)

(75) W toku wstępnego postępowania wyjaśniającego władze duńskie twierdziły, że w okresie 2013–2015 przedsiębiorstwo Femern A/S nie uzyskiwało żadnej korzyści finansowej, ponieważ w praktyce taki środek można było wykorzystać dopiero na późniejszych etapach projektu, to znaczy w sytuacji, w której projekt osiągałby dochód podlegający opodatkowaniu. Władze duńskie wyjaśniły ponadto, że w tym okresie przedsiębiorstwo Femern A/S wykorzystało wszystkie poniesione starty, aby ograniczyć dochód podlegający opodatkowaniu na poziomie grupy w tym samym roku obrotowym. Inne duńskie przedsiębiorstwa z grupy mogły postąpić w ten sam sposób zgodnie z ogólnymi przepisami podatkowymi.

2.4.4.2. Amortyzacja

(76) Zgodnie z sekcjami 12 i 13 ustawy o Sund & Bælt (54) roczną stawkę amortyzacji dla aktywów przedsiębiorstw należących do Sund & Bælt, takich jak Femern A/S, ustalono na 6 % pierwotnych kosztów nabycia. Łączne koszty budowy stałego połączenia można uznać za pierwotne koszty nabycia. Oznacza to, że do wszystkich aktywów Femern A/S miałby zastosowanie jeden przepis ogólny dotyczący amortyzacji. Wynosząca 6 % stawka amortyzacji obowiązująca Femern A/S miałaby zastosowanie do roku uzyskania dochodu, w którym łączna suma amortyzacji przekracza 60 % pierwotnych kosztów nabycia (tj. okres dziesięciu lat), który stanowiłby moment, od którego roczna stawka amortyzacji zostałaby obniżona do 2 %.

(77) Zdaniem władz duńskich specjalne przepisy dotyczące amortyzacji również zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r. poprzez zmianę ustawy o Sund & Bælt (55).

2.4.4.3. System wspólnego opodatkowania

(78) Femern A/S podlega obowiązkowemu wspólnemu opodatkowaniu z przedsiębiorstwem Sund & Bælt zgodnie z ogólnym systemem wspólnego opodatkowania mającym zastosowanie do wszystkich duńskich przedsiębiorstw będących częścią grupy. Zgodnie z art. 31 duńskiej ustawy o podatku od osób prawnych „grupa”, którą tworzą same przedsiębiorstwa mające siedzibę w Danii, musi podlegać opodatkowaniu zgodnie z przepisami w sprawie obowiązkowego opodatkowania grupowego. W tym zakresie do Femern A/S nie mają zastosowania żadne przepisy szczególne.

(79) Skarżący twierdzili, że powyższe środki podatkowe na rzecz Femern A/S stanowią pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, która – do czasu uchylenia stosownych przepisów – miała być nieograniczona pod względem czasu i wysokości i która zapewniała przedsiębiorstwu korzyść odrębną od pozostałych środków państwowych, które należy ocenić na podstawie ich własnych cech.

2.4.5. Nieodpłatne wykorzystywanie własności państwa

(80) Zgodnie z sekcją 8 traktatu o stałym połączeniu przez cieśninę Bełt Fehmarn Niemcy i Dania udostępniają bezpłatnie niezbędne obszary lądu w celu budowy i obsługi projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn (sekcja 8 podsekcja 1), w tym niezbędne obszary wodne i dno morskie (sekcja 8 podsekcja 2).

(81) Państwo duńskie bezpłatnie udostępni Femern A/S obszary wodne i dno morskie, które są niezbędne do przygotowania, zbadania i planowania (56), a także budowy i obsługi (57) stałego połączenia.

(82) Jak wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania, przedsiębiorstwa Scandlines twierdziły, że z powodu tych przepisów przedsiębiorstwo Femern A/S korzysta z korzyści finansowej, ponieważ w przypadku ich braku powinno normalnie płacić opłatę rynkową za korzystanie z obszarów wodnych i dna morskiego.

(83) Władze duńskie stwierdziły jednak, że w duńskim prawie nie istnieje żaden przepis ogólny ani zasada, zgodnie z którymi przedsiębiorstwa znajdujące się w sytuacji faktycznej i prawnej podobnej do sytuacji, w jakiej znajduje się Femern A/S, miałyby obowiązek wnoszenia opłat na rzecz państwa za korzystanie z dna morskiego i obszarów wodnych. W związku z tym taka sama zasada wolnego dostępu ma zastosowanie do innych infrastruktur transportowych w Danii finansowanych z myt (takich jak stałe połączenie przez cieśninę Sund i stałe połączenie przez cieśninę Wielki Bełt). Podobnie, chociaż nie w bezpośrednio porównywalnym przypadku, operatorzy promów ani inne przedsiębiorstwa żeglugi towarowej nie wnoszą żadnych opłat na rzecz państwa duńskiego za poruszanie się po obszarach morskich podlegających duńskiej jurysdykcji. Ponadto porty nie wnoszą żadnych opłat za korzystanie z dna morskiego.

2.4.6. Opłaty kolejowe

(84) Femern A/S ma prawo naliczać przewoźnikom kolejowym opłaty za korzystanie z połączenia kolejowego przebiegającego przez stałe połączenie. Ministerstwo Transportu ustali poziom i zasady regulacji płatności przedsiębiorstw kolejowych na rzecz Femern A/S za korzystanie z linii kolejowej należącej do stałego połączenia (58).

(85) W decyzji o wszczęciu postępowania uwzględniono obawę przedsiębiorstw Scandlines, zgodnie z którą państwo, poprzez swojego własnego przewoźnika kolejowego – Danske Statsbaner („DSB”) (59) – co roku będzie wypłacało Femern A/S część łącznych opłat w wysokości 350 mln DKK (46,9 mln EUR) przez nieograniczony czas. Biorąc pod uwagę, że wydaje się, iż opłata ta obowiązuje niezależnie od liczby pociągów korzystających ze stałego połączenia, bez mechanizmu korekty oraz na nieograniczony okres, skarżący twierdził, że wiązałoby się to z korzyścią gospodarczą na rzecz Femern A/S.

(86) Władze duńskie twierdziły, że w notach przygotowawczych do ustawy o budowie (60) („noty przygotowawcze do ustawy o budowie”) określono, iż poziom opłat kolejowych będzie odzwierciedlać również część kosztów budowy stałego połączenia w ujęciu długoterminowym, a nie jedynie koszty ponoszone bezpośrednio przez operatora połączenia kolejowego. Ponadto opłaty zostaną ustalone zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE („dyrektywą 2012/34/UE”) (61), co pozwoli uniknąć nadmiernej rekompensaty.

(87) Ponadto władze duńskie oczekują, że przychody osiągnięte w związku z użytkowaniem kolei wyniosą około 15 % łącznych przychodów operacyjnych, natomiast koszty budowy części kolejowej stałego połączenia stanowią 51 %, co oznacza, że użytkownicy połączenia drogowego zapłacą ostatecznie za część połączenia kolejowego.

(88) Biorąc pod uwagę, że wszyscy przewoźnicy kolejowi korzystający ze stałego połączenia mają wnosić opłaty kolejowe, władze duńskie stwierdziły, że naliczanie opłat kolejowych nie stanowi wykorzystania zasobów państwowych przyznanych Femern A/S, ponieważ przekazanie funduszy od przewoźników kolejowych Femern A/S nie miałoby żadnego wpływu na budżet państwa.

3. PODSTAWY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

(89) W dniu 14 czerwca 2019 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające. W przyjętej tego samego dnia decyzji o wszczęciu postępowania przedstawiła swoją wstępną ocenę środków i wyraziła obawy dotyczące ich zgodności z rynkiem wewnętrznym.

(90) Na tym etapie Komisja nie była w stanie stwierdzić, czy Femern A/S można uznać za przedsiębiorstwo. W szczególności, uwzględniając szczególną sytuację, w jakiej funkcjonuje Femern A/S, argumenty przedstawione przez władze duńskie i skarżących oraz przywołane orzecznictwo, Komisja ma wątpliwości, czy można uznać, że Femern A/S prowadzi działalność gospodarczą (podczas etapu planowania, budowy i funkcjonowania projektu) i w związku z tym jest przedsiębiorstwem. Komisja miała również wątpliwości, czy działania promocyjne/marketingowe/informacyjne należy uznać za zadanie publiczne, czy też za działalność gospodarczą. Ponadto nie była w stanie stwierdzić definitywnie istnienia selektywnej korzyści w przypadku niektórych środków pomocy.

(91) Komisja nie była w stanie stwierdzić, czy gwarancje i pożyczki państwowe należy uznać za program pomocy, czy też należy uznać je za pomoc indywidualną przyznaną z chwilą wejścia w życie ustawy o planowaniu i budowie lub za pomoc indywidualną przyznawaną za każdym razem, gdy organy krajowe realizują transakcję finansową Femern A/S.

(92) Jeżeli chodzi o ocenę zgodności oraz uwzględniając wyroki Trybunału, Komisja przyjęła wstępne stanowisko, zgodnie z którym projekt dotyczący stałego połączenia stanowi ważny projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania. Komisja podniosła jednak pytania dotyczące konieczności częściowego uznania pomocy za pomoc operacyjną. Komisja miała również trudności z ustaleniem konieczności pomocy. Z uwagi na niepewności w odniesieniu do właściwego okresu obliczania wewnętrznej stopy zwrotu projektu i czasu, jaki upłynął od zgłoszenia z 2014 r., Komisja uznała, że będzie musiała przeprowadzić szczegółową ocenę referencyjnego średniego ważonego kosztu kapitału („WACC”) oraz wysokości wewnętrznej stopy zwrotu projektu proponowanej przez władze duńskie na podstawie aktualnych i odpowiednich założeń. Ponadto Komisja miała pytania dotyczące proporcjonalności badanych środków, biorąc pod uwagę złożony charakter utrudniający stwierdzenie luki w finansowaniu i brak elementów, które umożliwiłyby wskazanie właściwej metody kwantyfikacji zastosowanej pomocy lub co najmniej stosownej metody i właściwych ograniczeń. Chociaż Komisja nie była w stanie określić wpływu dodatkowych środków pomocy na konkurencję, stwierdziła wstępnie, że zgłoszone środki pomocy powinny mieć jedynie ograniczony negatywny wpływ na konkurencję i wymianę handlową, który nie może przewyższać oczywistych pozytywnych skutków projektu dla całej Unii. Ponadto Komisja uznała, że nie była w stanie podjąć decyzji co do konkretnego warunku zgodności związanego z warunkami wykorzystania gwarancji państwowych i nie mogła stwierdzić, że Dania spełniła warunek przejrzystości, o którym mowa w pkt 45 komunikatu Komisji pt. „Kryteria analizy zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” („komunikat w sprawie projektów IPCEI”) (62).

4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(93) Wszystkie zainteresowane strony, które przedstawiły uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania, wyraziły obawy co do domniemanej pomocy państwa na rzecz Femern A/S. Uwagi otrzymane od duńskiego stowarzyszenia przewoźników promowych i ECSA mają charakter ogólny.

(94) VDR podkreśliło w szczególności, że Femern A/S należy uznać za przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą. Biorąc pod uwagę, że przedsiębiorstwu Femern A/S powierzono zadanie budowy i obsługi stałego połączenia, wobec braku procedury udzielania zamówień publicznych uzyskuje ono korzyść. Ponadto VDR wątpi w istnienie efektu zachęty, uważa, że istniały inne mniej kosztowne rozwiązania alternatywne, wzywa Komisję do ograniczenia pomocy i twierdzi, że istnieje znaczne ryzyko, że projekt dotyczący stałego połączenia spowoduje zakłócenie konkurencji.

(95) Rostock Port twierdzi przede wszystkim, że spełnione są wszystkie warunki pomocy państwa określone w art. 107 ust. 1 Traktatu. Rostock Port uważa ponadto, że nie dokonano właściwej oceny skutków i wpływu oraz że zaniżono wpływ na działania tego przedsiębiorstwa. Prognoza dotycząca ruchu, w szczególności dotycząca niemieckich połączeń wewnątrzkrajowych, była niekompletna, niewiarygodna i sprzeczna. Ponadto pominięto skutki kontroli granicznej i relokacji (na korzyść połączeń przez cieśninę Wielki Bełt lub Sund). W związku z tym w odniesieniu do wszystkich portów położonych obok stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn po obu stronach Morza Bałtyckiego nie dokonano właściwej oceny negatywnych skutków projektu.

(96) Uwagi przedsiębiorstw Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung e.V., Rederi Aktiebolaget Nordö-Link, Stena Line, Trelleborg Hamn AB, FSS i przedsiębiorstw Scandlines są do siebie podobne i odpowiadają w znacznym stopniu ogólnym argumentom przedstawionym przez przedsiębiorstwa Scandlines. W związku z tym w celu ułatwienia lektury uwagi te będą określane poniżej jako uwagi „przedsiębiorstw Scandlines i in.”. Odpowiedzi NABU dotyczą głównie analizy zgodności i są w znacznym stopniu zgodne z uwagami przedsiębiorstw Scandlines, które uzupełniono o środowiskowy punkt widzenia.

4.1. Uwagi dotyczące istnienia pomocy

4.1.1. Pojęcie przedsiębiorstwa

(97) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że Femern A/S należy uznać za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, ponieważ oferując usługi transportowe za wynagrodzeniem, Femern A/S prowadzi działalność gospodarczą. W tym celu przedsiębiorstwa Scandlines i in. odnoszą się do decyzji Komisji z 2014 r. dotyczącej finansowania budowy mostu nad Sundem („decyzja w sprawie mostu nad Sundem z 2014 r.”) (63), w której Komisja stwierdziła, że takie same działania prowadzone przez konsorcjum mostu nad Sundem stanowią działalność gospodarczą.

(98) Ponadto przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że Femern A/S nie świadczy usług związanych ze sprawowaniem władzy publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem działanie jest związane ze sprawowaniem władzy publicznej wyłącznie wówczas, gdy działanie to służy osiągnięciu celu leżącego w interesie publicznym, którym jest zwykle działanie organu publicznego (64). Nie ma to miejsca w przypadku żadnego z działań prowadzonych przez Femern A/S.

(99) Ponadto przedsiębiorstwa Scandlines i in. przywołują orzecznictwo europejskich sądów i praktykę decyzyjną Komisji, twierdząc, że jest bez znaczenia, czy Femern A/S może ustalać własne ceny, czy też podlega cenom regulowanym przez państwo. Co więcej Femern A/S zachowuje szeroki zakres swobody przy udzielaniu znacznych obniżek, co powoduje, że Minister Transportu nie określa dokładnego wynagrodzenia, ale jedynie ustala ceny maksymalne.

(100) Biorąc pod uwagę, że uznaje się, że działania Femern A/S mają charakter gospodarczy, przedsiębiorstwa Scandlines i in. uważają, że poza finansowaniem działań związanych z planowaniem, budową i funkcjonowaniem pomoc państwa stanowi również finansowanie działań promocyjnych/marketingowych/informacyjnych. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. podkreśliły ponadto, że Femern A/S prowadził wyraźne działania marketingowe, które wykraczają znacznie poza informowanie ogółu społeczeństwa o projekcie infrastrukturalnym.

4.1.2. Selektywna korzyść

(101) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. zauważają, że zgodnie z praktyką decyzyjną Komisji samo bezpośrednie wyznaczenie Femern A/S jako jedynego wykonawcy i operatora stałego połączenia bez przetargu wiąże się z korzyścią gospodarczą. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że każdy środek pomocy wymieniony w sekcji 2.4 decyzji o wszczęciu postępowania wiąże się z selektywną korzyścią na rzecz Femern A/S.

(102) Jeżeli chodzi o zastrzyki kapitałowe oraz gwarancje i pożyczki państwowe, przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że element pomocy obejmuje całą kwotę będącą przedmiotem gwarancji lub pożyczki państwowej, a nie różnicę między opłatą lub oprocentowaniem płaconymi przez Femern A/S a opłatą lub oprocentowaniem zgodnymi z warunkami rynkowymi. Twierdzenie to oparto na rozumowaniu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo Femern A/S znajdowało się w tak złej sytuacji finansowej, że żaden prywatny kredytodawca lub gwarant nie zaoferowałyby mu żadnych pożyczek ani gwarancji. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. wyciągają wniosek na temat tej złej sytuacji finansowej ze swojej interpretacji badania interesu handlowego, zgodnie z którą żaden uczestnik rynku nie przyznałby Femern A/S gwarancji ani pożyczek. Na tej podstawie przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że nie istnieje stawka rynkowa oraz że w związku z tym element pomocy obejmuje całą gwarancję i całą kwotę pożyczki.

(103) Jeżeli chodzi o opłaty kolejowe, przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że jedyny istotny parametr ustalania ceny stanowią koszty, ponieważ żaden konkurent nie oferuje promom przedsiębiorstw Scandlines i in. podobnej usługi po usunięciu torowisk. Biorąc pod uwagę, że państwo duńskie będzie płacić Femern A/S roczną opłatę kolejową w wysokości 350 mln DKK (46,9 mln EUR) za pośrednictwem państwowego przewoźnika kolejowego DSB bez mechanizmu korekty w dół dotyczącego liczby pociągów faktycznie korzystających ze stałego połączenia, cena nie jest oparta na kosztach. FSS dodaje, że kwota 350 mln DKK stanowi konkretny odsetek ogólnego rocznego przychodu uzyskanego z opłat kolejowych oraz że stosowanie tej opłaty jest nieograniczone czasowo.

(104) Jeżeli chodzi o środki podatkowe, przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że wszystkie środki wiążą się z korzyścią. Ponadto zauważają, że środki podatkowe zastosowano zarówno do działań związanych z planowaniem, jak i do robót budowlanych.

(105) Jeżeli chodzi o nieodpłatne wykorzystywanie własności państwa, przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że Femern A/S korzysta nieodpłatnie z obszarów wodnych i części dna morskiego, jak przewidziano wyraźnie w ustawach o planowaniu i budowie. Uważają, że argument Danii, zgodnie z którym co do zasady operatorzy promów ani inne przedsiębiorstwa żeglugi towarowej nie muszą wnosić żadnych opłat na rzecz państwa duńskiego za poruszanie się po obszarach morskich, jest sprzeczny z uwzględnieniem wspomnianego przepisu w tych ustawach. FSS uważa, że faktyczne niewnoszenie przez przedsiębiorstwa opłat za tranzyt przez krajowe obszary morskie nie ma znaczenia.

4.2. Uwagi dotyczące klasyfikacji pomocy

(106) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. nie zgadzają się z argumentacją przedstawioną w decyzji o wszczęciu postępowania, w której przedstawiono trzy możliwe klasyfikacje pomocy związanej z gwarancjami i pożyczkami państwowymi, mianowicie jako: (i) program pomocy, (ii) pomoc indywidualną przyznaną z chwilą wejścia w życie ustaw o planowaniu i budowie lub (iii) pomoc indywidualną przyznawaną za każdym razem, gdy organy krajowe realizują transakcję finansową Femern A/S.

(107) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że pomoc przyznawana jest wyłącznie Femern A/S na konkretny projekt i związku z tym nie można uznać jej za program, ale należy uznać ją za pomoc indywidualną (tj. Pomoc ad hoc).

(108) Zgodnie z interpretacją przedsiębiorstw Scandlines i in. argument wyrażony przez Komisję w motywie 132 decyzji o wszczęciu postępowania dotyczący ciążącego na państwie obowiązku zapewnienia finansowania projektu stanowi argument na korzyść klasyfikacji jako program pomocy. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. uważają, że byłoby to sprzeczne z rozporządzeniem proceduralnym i wyrokiem w sprawie Sund (65).

(109) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że ponieważ pomocy nie można zaklasyfikować jako programu pomocy, musi stanowić ona szereg środków pomocy ad hoc przyznawanych za każdym razem, gdy Femern A/S zawiera transakcję finansową na finansowanie projektu (tj. wariant (iii)). Przedsiębiorstwa Scandlines i in. nie przedstawiły dalszych argumentów ani dowodów wskazujących, dlaczego pomoc ad hoc przyznawana jest przy każdym zawarciu pojedynczej transakcji, a nie została przyznana w momencie wejścia w życie ustawy o planowaniu lub ustawy o budowie (tj. wariant (ii)).

(110) FSS uważa, że pomocy nie można uznać za program pomocy, ale nie przedstawia uwag na temat momentu przyznania pomocy.

4.3. Uwagi na temat oceny zgodności

4.3.1. Kwalifikacja projektu w świetle przepisów dotyczących ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (projektów IPCEI)

(111) Zdaniem przedsiębiorstw Scandlines i in. Komisja błędne przyjęła, że projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn jest projektem stanowiącym przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania. NABU twierdzi, że wyznaczenie projektu jako projektu w ramach sieci TEN-T (w odniesieniu do części kolejowej) i uprawnienie go do otrzymywania finansowania unijnego nie wystarcza, aby wykazać wspólne europejskie zainteresowanie. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. uważają, że pozytywny społeczno-gospodarczy zysk ze stałego połączenia, na którym oparto się w decyzji o wszczęciu postępowania, ustalono na podstawie niespójnych i nieaktualnych badań z 2015 r. (66) W szczególności przedsiębiorstwa Scandlines i in. podkreślają, że w analizie, na której oparto decyzję o wszczęciu postępowania, nie uwzględniono odpowiednio wpływu konkurencji ze strony przewoźników promowych, oraz twierdzą, że prognozy dotyczące ruchu stanowiące podstawę obliczonego społeczno-gospodarczego zysku są nieaktualne. W tym celu przedsiębiorstwa Scandlines i in. odnoszą się do nowych badań PWC (67) („sprawozdanie PWC”) i Knuda Erika Andersena („badanie Knuda Erika Andersena”) (68) odpowiednio ze stycznia i sierpnia 2019 r. Sprawozdanie PWC przygotowano dla władz niemieckich w kontekście wydania zatwierdzenia niemieckiego planu w odniesieniu do projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn. Skupiono się w nim na konkurencyjności przewoźników promowych po otwarciu stałego połączenia. Na podstawie badania Knuda Erika Andersena przedsiębiorstwa Scandlines i Stena Line twierdzą, że koszty przedsiębiorstw Scandlines są znacznie zawyżone w badaniach z 2015 r., ponieważ sugerują, że przedsiębiorstwa Scandlines generowałyby olbrzymie straty. W przypadku właściwego określenia kosztów społeczno-gospodarczy zysk projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn byłby ujemny. Ponadto przedsiębiorstwa Scandlines i Stena Line uważają, że badania z 2015 r. są nieprawidłowe ze względu na zwiększone koszty niemieckich połączeń wewnątrzkrajowych, które jeszcze bardziej ograniczają zysk społeczno-gospodarczy. NABU dodało, że w badaniach nie uwzględniono odpowiednio wpływu na środowisko.

(112) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą ponadto, że faktyczny europejski zysk netto wynikający ze stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn jest ujemny oraz że stopa zwrotu stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn jest wyraźnie niższa niż 4 %, którą to wartość uznają za ustalony minimalny zysk z projektu infrastrukturalnego, jaki ma zostać przeprowadzony w Danii.

(113) FSS nie przedstawiło uwag na temat tego elementu.

(114) NABU twierdzi, że projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn nie zapewnia korzyści deklarowanych przez władze duńskie, ponieważ nie prowadzi do poprawy warunków ruchu drogowego ani do deklarowanych oszczędności czasu i w związku z tym nie wpływa pozytywnie na transport między Niemcami a Skandynawią.

4.3.2. Przyznanie pomocy operacyjnej

(115) W opinii przedsiębiorstw Scandlines i in. pomoc operacyjna jest zakazana i nie należy jej zatwierdzać. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że pomoc operacyjna nie jest związana z konkretnym etapem projektu (takim jak etap operacyjny), ale z charakterem kosztów. Każda pomoc obejmująca koszty operacyjne stanowi pomoc operacyjną. W związku z tym wszystkie istotne koszty operacyjne należy wyłączyć z obliczeń luki w finansowaniu. FSS dodaje, że zgodnie z jego interpretacją wyroku w sprawie Sund każda pożyczka zaciągnięta w celu refinansowania wcześniejszej pożyczki automatycznie staje się kosztami operacyjnymi i że w związku z tym pomoc na rzecz takiego refinansowania jest zakazana. Zatwierdzenie jakiejkolwiek pomocy na rzecz Femern A/S nie może zatem obejmować kosztów związanych z refinansowaniem pożyczek. W opinii FSS wysokość myt należy oprzeć na kosztach i wykluczyć dumping cenowy. NABU nie przedstawiło uwag na temat elementu związanego z pomocą operacyjną.

4.3.3. Uwagi na temat luki w finansowaniu

(116) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że luka w finansowaniu opisana w decyzji o wszczęciu postępowania jest obarczona wadą z trzech powodów: 1) obejmuje zawyżone i niekwalifikowalne koszty związane z (i) dywidendami wypłacanymi A/S Femern Landanlæg za połączenia wewnątrzkrajowe oraz (ii) kosztami operacyjnymi; 2) obejmuje sztucznie niskie przychody z powodu (i) wykluczenia dotacji w ramach TEN-T oraz (ii) przyjęcia, że Femern A/S ustala wysokość myt poniżej kosztów oraz 3) okres trwania projektu dotyczącego stałego połączenia jest zbyt krótki. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. uważają, że wszystkie te elementy prowadzą do sztucznie wysokiej luki w finansowaniu i w związku z tym do maksymalnej dopuszczanej kwoty pomocy, która również jest zbyt wysoka.

(117) Jeżeli chodzi o koszty kwalifikowalne, przedsiębiorstwa Scandlines i in. przypominają, że Komisja utrzymywała wcześniej, iż w przypadku gdy objęty pomocą projekt zakłada zarówno działalność gospodarczą, jak i pozagospodarczą, podczas obliczania luki w finansowaniu uwzględnić można jedynie koszty związane z działalnością gospodarczą. Na tej podstawie twierdzą, że kosztów związanych z połączeniami wewnątrzkrajowymi oraz kosztów operacyjnych nie można uwzględnić w luce w finansowaniu, ponieważ koszty te nie są częścią projektu dotyczącego stałego połączenia. Ponadto, biorąc pod uwagę, że płatności dywidend nie stanowią pozycji kosztowych, ale dystrybucję zysków, nie można uwzględnić ich w analizie luki w finansowaniu. FSS dodaje, że prace przygotowawcze, które rozpoczęto w 2013 r., stanowią koszty budowy i w związku z tym nie mogą zostać zatwierdzone jako koszty kwalifikowalne do celów planowania. Ponadto w opinii FSS koszty związane z planowaniem nie stanowią części kosztów budowy, jak określono w tabeli 1 w decyzji o wszczęciu postępowania.

(118) Jeżeli chodzi o przychody, przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że dotacje w ramach TEN-T nie zostały uwzględnione w analizie luki w finansowaniu z 2014 r. Uwzględnienie tych dotacji doprowadzi do uzyskania znacznie niższej luki w finansowaniu. Ponadto przychody są sztucznie niskie, ponieważ myta pobierane przez przedsiębiorstwo Femern A/S nie są oparte na kosztach, ale na cenach przeprawy promem przedsiębiorstw Scandlines. W związku z tym Komisja musi wymagać, by w okresie, w którym Femern A/S będzie korzystać z pomocy państwa, ceny przejazdu przez stałe połączenie ustalono na poziomie, który odzwierciedla wszystkie koszty, w tym spłatę zadłużenia. FSS nie przytoczyło tego ostatniego elementu. Jeżeli chodzi o okres trwania projektu, przedsiębiorstwa Scandlines i in. przypominają, że analizę luki w finansowaniu i wewnętrznej stopy zwrotu należy oprzeć na okresie trwania inwestycji, a nie na okresie spłaty wynoszącym 55 lat, co potwierdził również Sąd. Ze strony internetowej Femern A/S zdaje się wynikać, że okres trwałości tunelu wynosi 120 lat.

4.3.4. Kwota pomocy i czas trwania pomocy

(119) Zdaniem przedsiębiorstw Scandlines i in. kwota pomocy jest zaniżona, ponieważ odnosi się wyłącznie do różnicy między oprocentowaniem/opłatą uiszczanymi przez Femern A/S w odniesieniu do pożyczek i gwarancji państwowych a odpowiednimi stawkami rynkowymi.

(120) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą ponadto, że czas trwania pomocy musi być krótszy niż 55 lat. Ponadto każda gwarancja i pożyczka państwowa musi być ograniczona w czasie. Pomoc na rzecz Femern A/S musi wygasać z chwilą pojawienia się możliwości pokrycia z przychodów kosztów eksploatacji i kosztów związanych z zadłużeniem na warunkach rynkowych. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. odwołują się do rocznych sprawozdań dotyczących stałych połączeń przez cieśninę Wielki Bełt i przez cieśninę Sund, aby zasugerować, że czas trwania każdej pojedynczej gwarancji i pożyczki państwowej należy ograniczyć do 4–5 lat po otwarciu stałego połączenia oraz że okres, w którym istnieje możliwość uzyskania gwarancji i pożyczek państwowych, również należy ograniczyć do 4–5 lat po otwarciu stałego połączenia.

4.3.5. Efekt zachęty

(121) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że przedsiębiorstw Femern A/S rozpoczęło prace związane z budową stałego połączenia w 2013 r., chociaż władze duńskie zobowiązały się przyznać pomoc najwcześniej w 2015 r., wraz z przyjęciem ustawy o budowie. Pomoc na rzecz Femern A/S nie miała zatem wymaganego efektu zachęty. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. krytykują ponadto Komisję za stwierdzenie, że przedsiębiorstwa państwowe powinny być zwolnione z wymogu, zgodnie z którym pomoc musi mieć efekt zachęty, i twierdzą, że podejście to stanowi przykład dyskryminacji na korzyść przedsiębiorstw państwowych, co jest sprzeczne z art. 345 Traktatu.

4.3.6. Scenariusz alternatywny

(122) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że istniało kilka projektów alternatywnych. W związku z tym analiza Komisji dotycząca scenariusza alternatywnego nie może opierać się na braku alternatywnego projektu. Bez znaczenia jest, że przedsiębiorstwo Femern A/S nie może samo podejmować decyzji w sprawie alternatywnych projektów. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. uznają odniesienie do badania z 2001 r. za błędne, ponieważ nie wykazano w nim, że nie istnieją alternatywne projekty w przypadku braku pomocy. Ponadto badanie jest nieaktualne, ponieważ przeprowadzono je 17 lat temu, i dotyczy innego projektu. NABU omówiło szerzej istnienie alternatywnych projektów, które można zrealizować w przypadku braku pomocy. NABU odniosło się do badania przeprowadzonego przez Hanseatic Transport Consultancy („sprawozdanie HTC”) (69) z 2019 r. i zauważyło, że szacowane obecnie natężenie ruchu jest o wiele niższe od szacownego poziomu natężenia ruchu w chwili podpisania traktatu o stałym połączeniu przez cieśninę Bełt Fehmarn w 2008 r. W szczególności w sprawozdaniu HTC stwierdzono, że na podstawie obecnych danych rynkowych wskazanie miejsc, w których można generować wzrost ruchu na potrzeby opłacalnego korzystania ze stałego połączenia, było niemożliwe. Ponadto NABU odniosło się do sprawozdania HTC, twierdząc, że obecnie szacowany poziom natężenia ruchu nie zostanie nawet osiągnięty z powodu strukturalnych transgranicznych zakłóceń ruchu. Mając to na uwadze, NABU twierdzi, że Komisja musi uwzględnić alternatywę polegającą na budowie samego połączenia kolejowego w połączeniu z rozwiązaniem obejmującym transport promem. Rozwiązanie to byłoby to najmniej kosztowne i najlepsze ze środowiskowego punktu widzenia, zgodnie z celem TEN-T dotyczącym przeniesienia ruchu z dróg na tory. Ponadto NABU uważa, że jako alternatywę dla rozwiązania zakładającego tunel podwodny, należy rozważyć alternatywę polegającą na budowie tunelu metodą wiercenia rdzeniowego. Ponadto wpływ wybranego rozwiązania na środowisko powinien stanowić część dokonywanych przez Komisję obliczeń kosztów i korzyści oraz analizy projektu alternatywnego.

4.3.7. Wewnętrzna stopa zwrotu i średni ważony koszt kapitału

(123) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. uważają, że obliczenia wewnętrznej stopy zwrotu i średniego ważonego kosztu kapitału są błędne. Wewnętrzną stopę zwrotu należy obliczyć w odniesieniu do całego czasu trwania projektu, a nie dla 55 lat, oraz należy wykluczyć koszty niekwalifikowalne. Średni ważony koszt kapitału wynoszący 11 % jest zbyt wysoki. Zdaniem przedsiębiorstw Scandlines i in. średni ważony koszt kapitału powinien wynosić 5,68–6,71 %. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. przedstawiły dwa badania, dokonując dalszego udokumentowania swojej opinii na temat obliczeń średniego ważonego kosztu kapitału – z jednej strony badania z lutego 2018 r., a z drugiej strony odesłania z publikacji Damodarana z 2014 r.

4.3.8. Zapobieganie nadmiernemu zakłócaniu konkurencji i test bilansujący

(124) Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą, że Komisja powinna ocenić powagę zakłócenia konkurencji. Analiza ta powinna wykraczać poza ustalenie faktu, że pomoc zakłóca konkurencję, ponieważ jest to nieodłącznie związane z uznaniem pomocy za pomoc państwa. Ze sprawozdania społeczno-gospodarczego i z prognozy dotyczącej ruchu z 2014 r. zdaje się wynikać, że Femern A/S prawdopodobnie będzie zajmować znaczącą pozycję rynkową, a nawet posiadać monopol. Ponadto istnieje prawdopodobieństwo, że Femern A/S będzie nadużywać swojej pozycji rynkowej. Zdaniem przedsiębiorstw Scandlines odmowa rządu Danii dotycząca wsparcia wniosku przedsiębiorstw Scandlines o finansowanie unijne (70) oraz rzekome wykorzystanie pomocy państwa w celu pogorszenia dróg dojazdowych do portu w Puttgarden oznacza, że pomoc na rzecz przedsiębiorstwa Femern A/S powoduje nadmierne zakłócenie konkurencji. Przedsiębiorstwa Scandlines i in. twierdzą ponadto, że istnieje ryzyko nadwyżki mocy produkcyjnych oraz że zysk społeczno-gospodarczy w przypadku dalszego świadczenia usług promowych będzie niższy niż duński próg wynoszący 4 %.

(125) NABU dodało, że wpływ na środowisko powinien stanowić część testu bilansującego. Nie należy ograniczać negatywnych skutków pomocy do zakłócenia konkurencji.

4.3.9. Warunki wykorzystania gwarancji państwowych

(126) Odnosząc się do obwieszczenia w sprawie gwarancji, przedsiębiorstwa Scandlines i in. przypomniały Komisji, że nie ma prawa zatwierdzać pomocy w formie gwarancji państwowych, o ile nie została wcześniej poinformowana o warunkach przyznawania takich gwarancji. FSS żąda, by władze duńskie zobowiązały się, że warunki wykorzystania gwarancji państwowych będą zgodne z wymogami zawartymi w obwieszczeniu w sprawie gwarancji.

5. UWAGI DANII

(127) W niniejszej sekcji zawarto uwagi władz duńskich dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania oraz uwagi władz duńskich na temat argumentów zainteresowanych stron, które przedłożono władzom duńskim w formie nieopatrzonej klauzulą poufności.

(128) Ogólnie rzecz biorąc, władze duńskie nie zgadzają się z argumentami zainteresowanych stron. Przedstawiły bardziej szczegółowe informacje i kontrargumenty, które podsumowano poniżej.

5.1. Dodatkowe uwagi na temat opisu projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn i środków finansowych

(129) Władze duńskie przedstawiły rzeczowe wyjaśnienia części opisowej decyzji o wszczęciu postępowania. Wyjaśniły również, że pozycje określone jako „koszty budowy” w tabeli 1 zawartej w decyzji o wszczęciu postępowania obejmują koszty związane z planowaniem.

(130) Ponadto władze duńskie udzieliły wyjaśnień na temat środka związanego z zastrzykiem kapitałowym. W 2005 r. przedsiębiorstwo Femern A/S ustanowiono na podstawie sekcji 6 ustawy o Sund & Bælt. W momencie założenia zarejestrowany kapitał zakładowy Femern Bælt A/S (obecnie Femern A/S) wynosił 10 mln DKK (1,3 mln EUR). Zarejestrowany kapitał zakładowy wpłacono z premią wynoszącą 40 mln DKK (5,4 mln EUR), w związku z czym wyniósł on łącznie 50 mln DKK (6,7 mln EUR). Dopłatę do kapitału wniosło przedsiębiorstwo Sund & Bælt Holding A/S zgodnie z sekcją 6 ustawy o Sund & Bælt Holding A/S. W dniu 24 lipca 2009 r. zarejestrowany kapitał zakładowy Femern Bælt A/S zwiększono z 10 mln DKK do 500 mln DKK (67,0 mln EUR) za pomocą zastrzyku kapitałowego w gotówce wynoszącego 460 mln DKK (61,7 mln EUR) dokonanego przez Sund & Bælt Holding A/S na rzecz Femern Bælt A/S oraz „emisji akcji” (w języku duńskim: „Fondsemission”) na kwotę 30 mln DKK (4,0 mln EUR). Emisja akcji stanowi przekształcenie rezerw kapitałowych przedsiębiorstwa Femern A/S w kapitał zakładowy i w związku z tym powoduje wzrost kapitału, ale nie w wyniku zastrzyku kapitałowego. Dopłatę do kapitału w gotówce wniesiono na podstawie sekcji 7 pkt 2 ustawy o planowaniu. W związku z tym łączna kwota zastrzyku kapitałowego na rzecz Femern A/S wynosi 510 mln DKK (68,4 mln EUR), z której 500 mln DKK wniesiono (i zarejestrowano) jako kapitał zakładowy. Od 2009 r. nie dokonano żadnych zastrzyków kapitałowych.

(131) Jeżeli chodzi o gwarancje, władze duńskie przedstawiły dalsze informacje podstawowe na temat wykładni sekcji 4 pkt 4 ustawy o budowie. Zgodnie z tym przepisem gwarancja państwowa obejmuje również inne zobowiązania finansowe zaciągnięte przez Femern A/S w związku z budową stałego połączenia. Władze duńskie wyjaśniły, że przepis ten oznacza, iż gwarancją rządową objęte są na przykład sprawy arbitrażowe dotyczące prac związanych z budową stałego połączenia. Zakres tego przepisu nie obejmuje etapu operacyjnego. Zapewnia on gwarancję, że wykonawcy otrzymają wynagrodzenie w przypadku niewywiązania się przez Femern A/S z obowiązku płatności. Biorąc pod uwagę, że koszty budowy pokryto już dzięki pożyczce państwowej lub pożyczkom objętym gwarancją państwową, nie wiąże się to z przyznaniem przedsiębiorstwu Femern A/S dodatkowej korzyści.

(132) Władze duńskie przekazały ponadto Komisji przegląd już wprowadzonych środków finansowych.

(133) W dniu 19 listopada 2018 r. Minister Transportu po raz pierwszy zatwierdził udzielenie Femern A/S pożyczek państwowych w celu sfinansowania kosztów budowy. Takie pożyczki zostały następnie zaciągnięte w listopadzie i grudniu 2018 r.

5.2. Uwagi dotyczące istnienia pomocy

(134) Władze duńskie przedstawiły dwa główne argumenty uzasadniające ich ogólne stanowisko, zgodnie z którym publiczne finansowanie stałego połączenia nie jest objęte zakresem stosowania art. 107 ust. 1 Traktatu.

(135) W szczególności władze duńskie utrzymują, że 1) działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia nie dotyczą prowadzenia „działalności gospodarczej”, ale sprawowania władzy publicznej; 2) pozytywne i negatywne skutki gospodarcze, jakie stałe połączenie może przynieść na rynkach pokrewnych i w całej UE, nie stanowią „zakłócenia konkurencji”.

(136) Władze duńskie stwierdziły ponadto, że w każdym razie Femern A/S nie prowadzi działalności gospodarczej do czasu rozpoczęcia działania, ponieważ nie oferuje żadnych usług na rynku.

5.2.1. Femern A/S sprawuje władzę publiczną

(137) W opinii władz duńskich działania związane z planowaniem, budową i funkcjonowaniem stałego połączenia stanowią klasyczne przykłady sprawowania władzy publicznej związanej z planowaniem, która nie jest i nie powinna być objęta zakresem art. 107 ust. 1 Traktatu. W związku z tym środki państwowe, w tym zwłaszcza gwarancja państwowa i pożyczki państwowe przyznane na rzecz Femern A/S, nie wchodzą w zakres unijnej polityki konkurencji.

(138) W przeciwieństwie do metody zastosowanej przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania władze duńskie twierdzą, że z ogólnej oceny działalności Femern A/S – w świetle charakteru, celu i mających zastosowanie zasad – powinno wynikać, że Femern A/S sprawuje władzę publiczną lub co najmniej, że Femern A/S sprawuje władzę publiczną do czasu rozpoczęcia działalności.

(139) Władze duńskie twierdzą, że cel polegający na połączeniu duńskiej i niemieckiej państwowej infrastruktury drogowej i kolejowej jest znacznie szerszy niż w przypadku innych inwestycji publicznych, na przykład w sektorze użyteczności publicznej. Podobnie charakter Femern A/S i jego działalności różni się również znacznie od charakteru na przykład operatorów promów i działalności w obszarze przewozów promowych, ponieważ przedsiębiorstwo Femern A/S utworzono wyłącznie w celu wdrożenia decyzji państwa duńskiego dotyczących budowy konkretnej infrastruktury (stałego połączenia). Femern A/S jest zatem spółką celową, która – zgodnie z obowiązującymi przepisami – nie podlega zasadzie maksymalizacji zysku i nie ma prawa prowadzić działań niepowiązanych.

(140) Zdaniem władz duńskich ocena tych szerszych względów politycznych leżących u podstaw utworzenia Femern A/S stanowi poparcie koncepcji, że Femern A/S nie prowadzi działalności, ale raczej sprawuje władzę publiczną.

(141) Samo w sobie pobieranie opłaty za korzystanie z infrastruktury nie oznacza zmiany charakteru tej działalności, ponieważ należy zbadać, czy pobieranie opłaty można oddzielić od sprawowania władzy publicznej. Naliczanie opłaty w zamian za usługę zostanie uznane za działalność gospodarczą wyłącznie wówczas, gdy te dwa działania można prowadzić osobno (71).

(142) Zdaniem władz duńskich nie ulega wątpliwości, że nie można oddzielić pobierania przez Femern A/S opłat, których wysokość zgodnie z prawem określa Minister Transportu, od wykonywania działań związanych z władzą publiczną, takich jak zapewnianie dostępu do państwowej ogólnej infrastruktury drogowej i kolejowej oraz utrzymywanie tej infrastruktury. W związku z tym wszystkie działania prowadzone przez Femern A/S należy traktować wspólnie jako sprawowanie władzy publicznej.

(143) Władze duńskie wyjaśniają również, że Minister Transportu nie podjął jeszcze decyzji dotyczącej sposobu ustalania wysokości opłat za korzystanie z infrastruktury ani odpowiedniego poziomu tych opłat. Opłaty, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania oraz w uwagach zainteresowanych stron, stanowią jedynie odzwierciedlenie założeń budżetowych. Należy ponadto zauważyć, że główny cel i funkcja opłat za korzystanie z infrastruktury dotyczą zrównoważenia budżetów publicznych.

(144) Gdyby Komisja nie mogła przyjąć, że wszystkie działania Femern A/S należy uznać łącznie za sprawowanie władzy publicznej, władze duńskie twierdzą, że za działalność gospodarczą w sposób uzasadniony można uznać jedynie eksploatację. W opinii władz duńskich uzasadnienie przedstawione w wyroku w sprawie Leipzig-Halle (72) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie między innymi dlatego, że dotyczyło zwiększenia zdolności operacyjnych już istniejącej działalności gospodarczej na zliberalizowanym rynku.

(145) Władze duńskie wzywają ponadto Komisję do przeprowadzenia ostrożnej oceny możliwego początku okresu prowadzenia potencjalnej działalności gospodarczej i odnoszą się do orzecznictwa, twierdząc, że za każdym razem, gdy istnieje możliwość oddzielenia działań, każde z tych działań powinno podlegać odrębnej analizie pomocy państwa.

(146) Ponadto ich zdaniem założenie, że z chwilą wejścia w życie ustawy o budowie, w której upoważniono Femern A/S do budowy i obsługi stałego połączenia, całe wsparcie finansowe przyznane Femern A/S przed tą datą stało się pomocą państwa z mocą wsteczną, jest pozbawione sensu.

(147) Władze duńskie odrzuciły ponadto argument przedsiębiorstw Scandlines i in., zgodnie z którym swoboda Femern A/S w zakresie oferowania pewnych obniżek świadczy o tym, że Minister nie ustala dokładnego poziomu opłat za korzystanie z infrastruktury. Władze duńskie twierdzą, że Femern A/S nie ma swobody w zakresie ustalania opłat wedle uznania, ale dysponuje jedynie ograniczoną swobodą dotyczącą dokonywania korekty w dół w przypadku pewnych opłat, w zakresie, w jakim nie wpływa to znacząco na poziom opłat. Władze te twierdzą ponadto, że swoboda Femern A/S w zakresie zmiany i wprowadzania nowych programów obniżek jest również ograniczona zgodnie z dyrektywą w sprawie eurowiniety (73).

5.2.2. Działania informacyjne Femern A/S

(148) Zdaniem władz duńskich nie ulega wątpliwości, że działania informacyjne Femern A/S stanowią zadanie publiczne, a nie działalność gospodarczą. Jedno z zadań powierzonych Femern A/S w ustawie o planowaniu dotyczy „działań informacyjnych”, które należy prowadzić we współpracy z lokalnymi gminami. Zadania takiego nie wykonuje żaden prywatny operator infrastruktury handlowej. Stanowi ono nierozerwalną część zadań publicznych związanych z planowaniem i budową publicznych projektów infrastrukturalnych, które mają wpływ na społeczność lokalną. Ponadto władze duńskie zauważają, że w przypadku nieuznania takich działań informacyjnych za zadanie publiczne należy przyjąć, iż są one nierozerwalnie związane z realizacją projektu i w związku z tym kwalifikowalne zgodnie z komunikatem w sprawie projektów IPCEI.

5.2.3. Działalność Femern A/S nie zakłóca konkurencji

(149) W opinii władz duńskich Komisja musi przeprowadzić szczegółową ocenę w celu sprawdzenia, czy doszło do zakłócenia konkurencji. Ocena ta powinna obejmować dogłębną analizę organizacji państwowej infrastruktury drogowej w Danii, aby możliwe było określenie, czy istnieje rzeczywisty stosunek konkurencji między drogami państwowymi a innymi rodzajami transportu takim i jak promy, linie lotnicze, przewoźnicy kolejowi itp.

(150) Władze duńskie nie uważają, że stałe połączenie konkuruje bezpośrednio na przykład z promami, podobnie jak infrastruktura kolejowa nie konkuruje bezpośrednio z drogami, autobusami lub portami lotniczymi. Władze duńskie odnoszą się w szczególności do pkt 220 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa”) (74) oraz sieci analitycznej dotyczącej infrastruktury dróg, mostów, tuneli i śródlądowych dróg wodnych (75). Zauważają ponadto, że stałe połączenie jest dostępne dla wszystkich użytkowników na niedyskryminacyjnych zasadach oraz że nie buduje się go, aby służyło konkretnemu przedsiębiorstwu lub sektorowi.

(151) Na tej podstawie władze duńskie twierdzą, że wszelkich możliwych skutków gospodarczych działań Femern A/S dla innych operatorów komercyjnych nie można uznać za zakłócenie konkurencji w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. W szczególności jasne jest, że Femern A/S nie zakłóca żadnej konkurencji na żadnym rynku na etapie planowania i budowy stałego połączenia.

(152) Ponadto władze duńskie zauważają w tym względzie, że przypadek przedsiębiorstwa Femern A/S różni się znacznie od okoliczności faktycznych związanych z budową dodatkowej drogi startowej w porcie lotniczym Lipsk/Halle (76), ponieważ Femern A/S nie świadczy usług na rynku do czasu otwarcia infrastruktury na ruch. Port lotniczy Lipsk/Halle konkurował na regionalnym rynku portów lotniczych z innymi portami lotniczymi w zakresie przyciągania klientów i kiedy zaistniała potrzeba rozbudowy, otrzymał pomoc państwa w celu budowy nowej infrastruktury.

5.3. Uwagi dotyczące klasyfikacji pomocy

(153) Władze duńskie uważają, że Femern A/S uzyskało prawo do otrzymania finansowania na potrzeby swoich działań w wyniku przyjęcia ustawy o budowie w dniu 4 maja 2015 r., ponieważ w ustawie tej założono wyraźnie, że Femern A/S sfinansuje swoje zobowiązania dłużne za pomocą pożyczek objętych gwarancją państwową i pożyczek państwowych. W związku z tym pomoc przyznano w tym momencie. Zauważają jednak, że gwarancje i pożyczki państwowe nie mogły zostać wykorzystane i w związku z tym nie mogły zapewnić żadnej korzyści gospodarczej na rzecz Femern A/S zanim Minister Transportu nie zlecił Femern A/S wykonania tych działań.

(154) W związku z tym władze duńskie nie zgadzają się z przedsiębiorstwami Scandlines i in., które twierdzą, że pomoc związana z gwarancjami i pożyczkami państwowymi stanowi szereg dotacji doraźnych. Władze duńskie zauważają jednak, że nawet w przypadku uznania pomocy za szereg dotacji doraźnych nie istnieją przeszkody uniemożliwiające Komisji przeprowadzenie oceny zgodności i zatwierdzenie wszystkich tych przyszłych dotacji za jednym razem i na zasadzie ex ante. Władze duńskie przedstawiły również bardziej szczegółowe informacje na temat braku uprawnień dyskrecjonalnych Ministra Finansów w zakresie konkretnych umów pożyczki.

(155) Co więcej, ich zdaniem ze stanowiska przedsiębiorstw Scandlines i in. zdaje się wynikać, że przedsiębiorstwo Femern A/S powinno natomiast zaciągnąć na początku jedną dużą pożyczkę objętą gwarancją państwową w maksymalnej dozwolonej wysokości. Zdaniem władz duńskich takie rozwiązanie nie stanowiłoby właściwego sposobu zminimalizowania pomocy i w związku z tym byłoby sprzeczne z ogólnymi wymogami oceny zgodności Komisji, które przedstawiono w pkt 28 komunikatu w sprawie projektów IPCEI.

(156) Władze duńskie uważają ponadto, że spełniono obowiązek stosowania okresu zawieszenia. Twierdzą, że podstawę prawną wszystkich działań prowadzonych przed wejściem w życie ustawy o budowie stanowiła sekcja 2 ustawy o planowaniu. Od przyjęcia ustawy o planowaniu komisja finansów duńskiego parlamentu trzykrotnie wyraziła następnie zgodę na zwiększenie budżetu na etap planowania. Za każdym razem zgoda dotyczyła konkretnych działań związanych z planowaniem wchodzących w zakres sekcji 2 ustawy o planowaniu (tak zwanych „prac przygotowawczych”).

(157) Z chwilą przyjęcia ustawy o budowie Minister Transportu zlecił, by przedsiębiorstwo Femern A/S nie rozpoczynało etapu budowy i w związku z tym nie podpisywało umów o roboty budowlane przed uzyskaniem upoważnienia Ministra do wykonania tego działania. W listopadzie i grudniu 2018 r. przedsiębiorstwo Femern A/S zaciągnęło pożyczki państwowe w celu zapewnienia niezbędnego finansowania na potrzeby rozpoczęcia etapu budowy. Władze duńskie wyjaśniły jednak, że Femern A/S upoważniono do rozpoczęcia pierwszych i ustalonych robót związanych z budową stałego połączenia dopiero w dniu 26 marca 2019 r. Przedsiębiorstwo Femern A/S nie rozpoczęło jak dotąd żadnej z tych prac.

5.4. Uwagi na temat domniemanych środków pomocy

5.4.1. Opłaty kolejowe

(158) Władze duńskie twierdzą, że opłaty kolejowe nie wiążą się z pomocą państwa na rzecz przedsiębiorstwa Femern A/S i w związku z tym odrzucają argumenty przedstawione przez przedsiębiorstwa Scandlines i in. Opłaty kolejowe stanowią przyszłe źródło dochodów dla przedsiębiorstwa Femern A/S i – podobnie jak myta – będą regulowane przez Ministra Transportu. W szczególności Minister ustala przepisy dotyczące poziomu i zasad regulacji opłat, które będą naliczane użytkownikom stałego połączenia (tj. przewoźnikom kolejowym). Opłaty te zostaną określone zgodnie z dyrektywą 2012/34/UE w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Władze duńskie podkreślają, że opłaty kolejowe na rzecz przedsiębiorstwa Femern A/S będzie pobierać w imieniu Femern A/S duńska sieć kolejowa Banedanmark (77), a nie – jak założono w decyzji o wszczęciu postępowania – samo przedsiębiorstwo Femern A/S. Duńska sieć kolejowa Banedanmark pobiera te opłaty w odniesieniu do całej duńskiej państwowej infrastruktury kolejowej. W związku z tym za najkorzystniejsze rozwiązanie uznano zwrócenie się do duńskiej sieci kolejowej Banedanmark o prowadzenie takiej samej działalności w odniesieniu do stałego połączenia. Środki przekazywane są bezpośrednio przedsiębiorstwu Femern A/S i duńska sieć kolejowa Banedanmark nie może dysponować nimi do własnych celów. Opłaty pobrane w związku z korzystaniem ze stałego połączenia i przekazywane przedsiębiorstwu Femern A/S będą dokumentowane w rocznych budżetach państwa. Opłaty pobrane przez duńską sieć kolejową Banedanmark stanowią płatność za usługę, a nie składkę/podatek. Jako duński zarządca infrastruktury kolejowej duńska sieć kolejowa Banedanmark odpowiada za wszystkie koszty związane z eksploatacją duńskiej infrastruktury kolejowej.

5.4.2. Środki podatkowe

(159) Władze duńskie zauważają, że przedsiębiorstwo Femern A/S w żadnym momencie nie zastosowało mających wcześniej zastosowanie zasad dotyczących amortyzacji i przenoszenia strat na przyszłe okresy. A zatem niezależnie od tego, czy przepisy mogły potencjalnie wiązać się z przyznaniem przedsiębiorstwu Femern A/S selektywnej korzyści, czy też nie, korzyść taka nie istniała faktycznie w danym okresie.

5.4.3. Nieodpłatne korzystanie z dna morskiego

(160) W swoich komentarzach na temat uwag zainteresowanych stron władze duńskie wyjaśniają, że w ustawie o budowie uściślono jedynie, w celu uniknięcia wątpliwości, iż przedsiębiorstwo Femern A/S nie powinno uiszczać opłaty za korzystanie z dna morskiego. Powtarzają, że przepisy te nie wiążą się z traktowaniem przedsiębiorstwa Femern A/S w sposób inny niż ten, w jaki traktowane są przedsiębiorstwa znajdujące się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.

5.5. Uwagi na temat oceny zgodności

5.5.1. Projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania

(161) Władze duńskie uważają, że nowe badania przedstawione przez przedsiębiorstwa Scandlines i Stena Line są nieistotne, a w każdym razie niepoprawne. W odniesieniu do badania Knuda Erika Andersena zauważają, że jego autor jest znanym przeciwnikiem projektu dotyczącego ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn oraz że badanie to oparto na nieprawidłowych założeniach obliczeniowych związanych z prognozami dotyczącymi ruchu i kosztami budowy. Władze duńskie odrzucają ponadto argument przedstawiony przez przedsiębiorstwa Scandlines i Stena Line, zgodnie z którym w badaniach z 2015 r. zawyżono koszty przedsiębiorstw Scandlines w zakresie, w jakim wynika on z założenia, że przedsiębiorstwa Scandlines prowadzą działalność, generując znaczne straty. Władze duńskie uważają, że przedstawienie obliczeń w „pierwotnym badaniu” z 2015 r. jest nieprawidłowe i zniekształcone, ponieważ badanie to oparto na założeniu, że przychody operatorów promowych są wyższe niż koszty operacyjne (szacuje się, że różnica między przychodami i kosztami wynosi około 15 % kosztów). Ponadto władze duńskie twierdzą, że zmiana elementów składowych lub okoliczności nie sprawia, iż badania stają się nieprawidłowe, i zauważają, że nowe obliczenia skutków społeczno-gospodarczych niekoniecznie wywołują za każdym razem zmiany elementów składowych. W związku z tym władze duńskie odrzucają również argument, zgodnie z którym badania z 2015 r. są nieprawidłowe ze względu na zwiększone koszty niemieckich połączeń wewnątrzkrajowych.

(162) Władze duńskie twierdzą ponadto, że proces podejmowania decyzji politycznych dotyczących dużych projektów infrastrukturalnych zawsze obejmuje obliczenia dotyczące kwestii społeczno-gospodarczych. Nie istnieje jednak wymóg zysku społeczno-gospodarczego w wysokości 4 %, jak wskazano w sprawozdaniu i jak twierdzą zainteresowane strony. Władze duńskie stwierdziły również, że za priorytetowy projekt transgraniczny TEN-T uznano cały projekt dotyczący ustanowienia stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn, a nie jedynie jego część kolejową. Jeżeli chodzi o prognozę dotyczącą ruchu, władze duńskie przedłożyły dodatkowe sprawozdanie Intraplan/TSS Trimode zawierające uwagi na temat sprawozdania HTC. W ujęciu ogólnym w sprawozdaniu Intraplan/TSS Trimode stwierdzono, że sprawozdanie HTC jest nieprawidłowe i wprowadzające w błąd oraz nie zakwestionowano w nim konkretnie prognozy dotyczącej ruchu odnoszącej się do stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn. Ponadto władze duńskie odnoszą się do sprawozdania opublikowanego przez duńską dyrekcję dróg (78), w którym wykazano, że ruch drogowy do i z Danii znacząco rośnie. W szczególności ze sprawozdania tego wynika, że w latach 2010–2018 ruch samochodów ciężarowych na granicach między Danią i Niemcami, przez stałe połączenie przez cieśninę Sund oraz na trasach promów przebiegających przez cieśniny Sund i Bełt Fehmarn wzrósł o 38 %, co stanowi kolejną sprzeczność ze sprawozdaniem HTC.

5.5.2. Nie zostanie przyznana żadna pomoc operacyjna

(163) Zdaniem władz duńskich pomoc operacyjna stanowi pomoc związaną z obsługą infrastruktury. Wszystkie wydatki poniesione na etapie budowy, w tym wydatki związane z bieżącym zarządzaniem projektem budowy, uznaje się za koszty budowy. Przedsiębiorstwo Femern A/S nie będzie musiało otrzymywać pożyczek od państwa ani pożyczek objętych gwarancją państwową w celu sfinansowania bieżącej eksploatacji na etapie operacyjnym.

5.5.3. Luka w finansowaniu

(164) Władze duńskie przedstawiły zaktualizowane założenia dotyczące obliczenia luki w finansowaniu oraz elementu pomocy (lub ekwiwalentu dotacji brutto). Przede wszystkim założenia opierają się na najnowszej całkowicie zmienionej analizie finansowej projektu: „Analiza finansowa stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn, w tym duńskich prac lądowych” (79) z lutego 2016 r. („analiza finansowa z 2016 r.”).

(165) W notach przygotowawczych do ustawy o budowie wyraźnie stwierdzono, że przeprowadzona zostanie nowa ocena łącznych finansów projektu. Proces ograniczania kosztów budowy należało rozpocząć przed podpisaniem umów o roboty budowlane. W dniu 28 kwietnia 2015 r. Minister Finansów zlecił, by przedsiębiorstwo Femern A/S nie podpisywało głównych umów o roboty budowlane dotyczące projektu, zanim nie zostanie przeprowadzona ponowna ocena ogólnych kwestii finansowych. Zgodnie z analizą finansową z 2016 r. głównym elementem przyczyniającym się do zmniejszenia kosztów budowy było wydłużenie okresu budowy wynoszącego 6,5 roku – jaki przyjęto w analizie finansowej z 2014 r. – do 8,5 roku w analizie finansowej z 2016 r. W analizie finansowej z 2016 r. stwierdzono, że w wyniku procedury przetargowej opartej na tym przedłużonym okresie budowy trwającym 8,5 roku przedsiębiorstwo Femern A/S otrzymało ostateczne i wiążące oferty wykonawców (80). Przedsiębiorstwo Femern A/S przeprowadziło również analizę pozostałych parametrów obliczeń finansowych, które doprowadziły do szeregu zaktualizowanych założeń w porównaniu z analizą, która stanowiła podstawę ustawy o budowie. Zawarte w analizie finansowej z 2016 r. aktualizacje istotne dla stałego połączenia dotyczą w szczególności: zaktualizowanego budżetu na budowę, zaktualizowanego szacunku kosztów na eksploatację, utrzymanie i reinwestycje, zmiany harmonogramu, korekty przychodów z ruchu w związku ze zmienionym harmonogramem, aktualizacji finansowania unijnego, aktualizacji niektórych założeń technicznych. Ponadto w celu zapewnienia, by ocena Komisji opierała się na najwłaściwszych i aktualnych założeniach finansowych, władze duńskie dokonały pewnych dalszych korekt analizy finansowej z 2016 r., które opisano szczegółowo poniżej. W stosownych przypadkach władze duńskie uwzględniły również faktyczne dane liczbowe takie jak już zaciągnięte pożyczki lub koszty związane z inflacją. W motywach poniżej zawarto dalsze informacje szczegółowe dotyczące założeń modelu luki w finansowaniu.

(166) Koszty budowy przedstawione w zgłoszeniu z 2014 r. wynosiły 54,9 mld DKK (7,4 mld EUR) w stałych cenach z 2014 r. Kwota ta odpowiada kosztom budowy, o których mowa w ustawie o budowie z 2015 r.: 55,1 mld DKK (7,4 mld EUR) według cen z 2015 r. Przedsiębiorstwo Femern A/S otrzymało oferty we wrześniu 2015 r. W związku z tym przedsiębiorstwo Femern A/S przygotowało aktualizację budżetu na budowę, a prognozę dotyczącą kosztów planowania i budowy stałego połączenia ograniczono do 52,6 mld DKK (7,1 mld EUR) według cen z 2015 r. lub 62,2 mld DKK (8,3 mld EUR) według cen nominalnych. Obejmuje ona rezerwę obowiązkową w wysokości 7,3 mld DKK (1,0 mld EUR) według cen z 2015 r. Rezerwa, którą obliczono na podstawie rejestru ryzyka przedsiębiorstwa Femern A/S, odzwierciedla koszty, jakie najprawdopodobniej zostaną poniesione w ramach projektu. Wykorzystano „p-wartość” wynoszącą P80. Jak wyjaśniły władze duńskie, oznacza to, że prawdopodobieństwo, iż rezerwa budżetowa będzie wystarczająca, aby pokryć określone ryzyko, wynosi 80 %. Ernst & Young przeprowadziło zewnętrzną kontrolę zapewnienia jakości rezerw i zagrożeń związanych ze stałym połączeniem.

(167) W ramach obliczeń finansowych założono, że stałe połączenie otrzyma finansowanie unijne odpowiadające 10 % kosztów budowy w całym okresie budowy, to znaczy na takim samym poziomie, jaki przyjęto w analizie finansowej z 2016 r. W modelu finansowym uwzględniono także finansowanie związane z etapem planowania.

(168) Niemieckie firmy konsultingowe Intraplan i BVU przygotowały prognozę dotyczącą ruchu, którą porównano z innymi modelami takimi jak model „Trans Tools” Komisji Europejskiej. Prognozę dotycząca ruchu zaprezentowano w listopadzie 2014 r. Jak stwierdzono w analizie finansowej z 2016 r., grupa konsultacyjna COWI dokonała zewnętrznego zapewnienia jakości prognozy i doszła do wniosku, że założenia są rozsądne i zgodne z zawodową praktyką tworzenia prognozowania w zakresie ruchu. Podstawowe założenie w prognozie dotyczącej ruchu z 2014 r. dotyczy tego, że istniejąca równoległa usługa promowa nie będzie kontynuowana, kiedy otwarte zostanie stałe połączenie. Jednocześnie w prognozie dotyczącej ruchu z 2014 r. zawarto osobną analizę scenariusza uwzględniającego utrzymanie (równoległego) świadczenia usługi jednogodzinnej przeprawy promowej. Od 2014 r. przedsiębiorstwa Scandlines wielokrotnie potwierdzały swój zamiar kontynuowania działalności po otwarciu stałego połączenia. W związku z tym władze duńskie uwzględniły w modelu obliczania luki w finansowaniu usługi jednogo