DECYZJA KOMISJI (UE) 2022/459

z dnia 10 września 2021 r.

w sprawie pomocy państwa SA.49668 (2019/C) (ex 2017/FC) i SA.53403 (2019/C) (ex 2017/FC) wdrożonej przez Danię i Szwecję na rzecz PostNord AB oraz Post Danmark A/S

(notyfikowana jako dokument nr C(2021) 6568)

(Jedynie teksty w językach duńskim i szwedzkim są autentyczne)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) 27 listopada 2017 r. podmiot Brancheorganisation for den danske vejgodstransport („ITD”) złożył skargę w Komisji w sprawie szeregu środków, które Dania i Szwecja przyznały lub planowały przyznać na rzecz Post Danmark A/S („Post Danmark”). Komisja dokonała oceny kilku z tych środków w decyzji SA.47707 z 28 maja 2018 r. („decyzja z 2018 r.”) (2). W decyzji z 2018 r. Komisja zapowiedziała, że przyjmie odrębną decyzję w sprawie pozostałych środków, które są przedmiotem niniejszej decyzji: a) zastrzyku kapitałowego dokonanego przez PostNord Group AB („grupa PostNord”) na rzecz Post Danmark; b) zastrzyku kapitałowego dokonanego przez Danię na rzecz PostNord AB oraz c) zastrzyku kapitałowego dokonanego przez Szwecję na rzecz PostNord AB.

(2) W pismach z 20 grudnia 2017 r., 12, 13 i 28 marca 2018 r., 3, 6 i 26 kwietnia 2018 r., 15, 26, 28 i 30 maja 2018 r., 1 i 13 czerwca 2018 r., 9 października 2018 r., 10 grudnia 2018 r. oraz 6 i 13 marca 2019 r. władze duńskie i szwedzkie – razem albo osobno – przekazały Komisji dalsze informacje (3).

(3) Pismem z 14 czerwca 2019 r. Komisja powiadomiła Danię i Szwecję o podjęciu decyzji w sprawie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”) dotyczącego pomocy (4) („decyzja o wszczęciu postępowania”). Komisja zażądała od Danii i Szwecji, aby te przedłożyły swoje uwagi, a także dostarczyły wszelkich informacji, które mogłyby pomóc w przeprowadzeniu oceny pozostałych środków, jak również zaprosiła wszystkie zainteresowane strony do przedkładania uwag na temat pozostałych środków.

(4) Pierwsze uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania Komisja otrzymała od Szwecji i Danii pismami odpowiednio z12 i 16 lipca 2019 r.

(5) Pismami z 17 września 2019 r. Komisja otrzymała uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania od siedmiu osób trzecich, w tym od ITD.

(6) 3 i 14 października 2019 r. Komisja przekazała Szwecji i Danii uwagi od wszystkich osób trzecich.

(7) Władze szwedzkie i duńskie przekazały uwagi dotyczące uwag osób trzecich we wspólnym piśmie oraz osobnymi pismami 13 grudnia 2019 r.

(8) W trakcie postępowania Komisja – w następstwie wezwań do udzielenia informacji z 14 lutego 2020 r. i 22 kwietnia 2020 r. – 24 marca 2020 r. i 19 maja 2020 r. otrzymała dodatkowe uwagi od Szwecji i Danii.

(9) 15 maja 2020 r. i 5 lutego 2021 r. Komisja otrzymała dodatkowe uwagi od ITD. Uwagi z 5 lutego 2021 r. zostały przekazane Szwecji i Danii 9 lutego 2021 r. Dania i Szwecja odpowiedziały w wiadomości e-mail z 7 kwietnia 2021 r.

2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY

2.1. Beneficjenci

2.1.1. Post Danmark i PostNord AB

(10) Początki świadczenia usług pocztowych jako integralnej części duńskiego rządu datuje się na 1711 r. Ogólnokrajowy obieg przesyłek pocztowych został wprowadzony w 1865 r. Do 1995 r. usługi pocztowe w Danii były realizowane w ramach obowiązków Ministerstwa Robót Publicznych.

(11) Na mocy ustawy nr 88 z 8 lutego 1995 r. (5) Dania przekazała całą działalność w zakresie usług pocztowych podmiotowi Post Danmark, utworzonemu jako niezależne przedsiębiorstwo publiczne. Zgodnie z ustawą o usługach pocztowych (6) Post Danmark miał monopol prawny na listy krajowe i zagraniczne.

(12) Na mocy ustawy nr 409 z 6 czerwca 2002 r. (7) duński Minister Transportu ustanowił Post Danmark spółką z ograniczoną odpowiedzialnością będącą własnością państwa. Zgodnie z § 4 tej ustawy państwo mogło sprzedać do 25 % udziałów w Post Danmark. W 2005 r. Post Invest S.A. (zarządzana przez CVC Capital Partners) nabyła 22 % udziałów w Post Danmark, a 3 % udziałów zaoferowano pracownikom. W 2009 r. Post Invest S.A. odsprzedała swoje udziały w spółce z powrotem (8) Danii, tuż przed połączeniem spółki (9) ze szwedzkim operatorem pocztowym Posten AB (10). W następstwie połączenia powstał PostNord AB.

(13) Celem połączenia było stworzenie bardziej stabilnego przedsiębiorstwa i sprostanie rosnącej presji na jego główną usługę, czyli doręczanie listów. Współwłaścicielami PostNord AB są Dania (40 %) i Szwecja (60 %), a prawa głosu są podzielone między nimi po równo; PostNord AB jest właścicielem 100 % udziałów w grupie PostNord. Struktura przedsiębiorstwa została przedstawiona na wykresie 1. Całe przedsiębiorstwo wraz ze wszystkimi spółkami zależnymi zwane jest dalej „PostNord”. Wykres 1 Struktura korporacyjna PostNord

(14) Post Danmark jest jednostką, w której grupa PostNord posiada całościowy udział, i działa w warunkach pełnej konkurencji z innymi operatorami pocztowymi od momentu liberalizacji duńskiego rynku pocztowego w 2011 r., wynikającej z przyjęcia dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (11). Na mocy duńskiej ustawy pocztowej (12) Dania powierzyła Post Danmark obowiązek świadczenia usługi powszechnej, obejmujący w szczególności wysyłkę i doręczanie listów na terytorium Danii. Post Danmark mierzy się z konkurencją zwłaszcza na rynku paczek oraz na rynku dystrybucji gazet i czasopism wysyłanych pocztą.

2.1.2. Rynki, na których PostNord i Post Danmark prowadzą swoją działalność

(15) PostNord prowadzi działalność głównie na szwedzkim, duńskim, norweskim i fińskim rynku usług pocztowych oraz dostarcza rozwiązania w zakresie usług kurierskich, usług transportu towarowego i logistyki w regionie nordyckim i w pozostałej części Europy.

(16) Post Danmark działa na duńskich rynkach pocztowych i oferuje różne usługi pocztowe (doręczanie listów, paczek, przesyłek ekspresowych, usługi kurierskie, usługi poczty elektronicznej, usługi transportu towarowego, prowadzenie sieci urzędów pocztowych).

2.2. Kontekst ocenianych środków

2.2.1. Wpływ cyfryzacji na Post Danmark

(17) Ogólne tendencje w zakresie cyfryzacji i szczególne okoliczności, które zaistniały w Danii (13), doprowadziły do gwałtownego spadku liczby listów przesyłanych za pośrednictwem Post Danmark; przykładowo od początku pierwszej dekady XXI w. wolumen listów zmniejszył się drastycznie, w tempie szybszym niż w innych porównywalnych państwach. W okresie od 2006 do 2019 r. wolumen listów zmniejszył się w Danii o ponad 80 %. Na wykresie 2 przedstawiono zmiany w wolumenie listów przesyłanych za pośrednictwem Post Danmark w porównaniu z innymi europejskimi operatorami usług pocztowych. Wykres 2 Zmiany w wolumenie listów przesyłanych za pośrednictwem europejskich operatorów usług pocztowych Inne linie przedstawiają Niemcy (-27 %), Austrię (-29 %), Szwajcarię (-31 %), Belgię (-35 %), Francję (-43 %), Zjednoczone Królestwo (-50 %), Hiszpanię (-52 %), Włochy (-63 %), Niderlandy (-64 %), Szwecję (-50 %), Finlandię (-47 %), Norwegię (-53 %, od 2008 r.), Irlandię (-48 %, od 2010 r.), Portugalię (-44 %). Źródło: strony internetowe i sprawozdania roczne operatorów pocztowych.

(18) Konsekwencją tej przyspieszonej cyfryzacji był spadek przychodów. W okresie od 2009 r. do 2019 r. przychody Post Danmark spadły o 55 %, w dużej mierze z powodu niższych przychodów z rynku przesyłek listowych, a od 2012 r. spółka zaczęła generować deficyt roczny, zob. tabela 1. Tabela 1 Przychody i wyniki finansowe przed odsetkami i opodatkowaniem („EBIT”) Post Danmark w latach 2009–2019 W mln DKK 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Przychody 10 828 10 107 9 250 8 811 8 171 7 964 7 641 6 728 5 836 6 214 4 913 EBIT 81 348 305 - 207 - 204 - 301 - 289 -1 178 - 790 -1 063 - 221

(19) Post Danmark wprowadził środki w celu poprawy swojej sytuacji finansowej, a w latach 2009–2016 z przedsiębiorstwa odeszło 8 000 pracowników w przeliczeniu na EPC. Środki te były jednak niewystarczające i Post Danmark uniknął upadłości jedynie dzięki zastrzykowi kapitałowemu od grupy PostNord w wysokości 1 mld DKK, który miał miejsce 23 lutego 2017 r. (i który omówiono w decyzji z 2018 r. (14)).

(20) W celu przywrócenia rentowności Post Danmark Rada Dyrektorów PostNord AB opracowała nowy model produkcji. Model produkcji jest częścią szerszego planu przekształcenia (15), który obejmuje również reorganizację administracji (tj. redukcję kosztów ogólnych, kosztów systemów IT i kosztów nieruchomości). Nowy model produkcji ma na celu zwiększenie wydajności głównie na trzy następujące sposoby: a) doręczanie listów ekspresowych i innych przesyłek codziennych ma odbywać się w oparciu o logistyczną sieć doręczeń (tzn. razem z paczkami), aby ograniczyć koszty dzięki uniknięciu równoległych sieci dystrybucji; b) przesyłki pocztowe mają być dystrybuowane bezpośrednio z węzła lub placówki pocztowej, bez konieczności wykorzystywania odrębnych obiektów, z wyjątkiem sortowni listów; c) listy zwykłe i czasopisma wysyłane pocztą mają być doręczane w oparciu o tzw. model kwiatowy, który zastąpi wykorzystywany obecnie sposób dystrybucji i przyczyni się do znacznego ograniczenia liczby obsługiwanych codziennie tras.

(21) Plan ten wiąże się z wysokimi kosztami, w szczególności w związku ze zwolnieniem ponad 4 000 pracowników, w tym około 1 500 z 3 200 byłych urzędników służby cywilnej.

2.2.2. Porozumienie z października 2017 r.

(22) W tym kontekście 20 października 2017 r. Szwecja i Dania podpisały porozumienie dwustronne („porozumienie z października 2017 r.”), w którym opisano szereg środków na rzecz PostNord AB i Post Danmark.Porozumienie z października 2017 r. stanowi: „Aby sprostać wyzwaniom związanym z cyfryzacją, z jakimi mierzy się Dania, spółka [(PostNord AB)] opracowała nowy model produkcji, którego koszt szacuje się na ok. 5 mld SEK” (16). PostNord AB oszacował wówczas, że kwota finansowania zewnętrznego konieczna do wdrożenia planu przekształcenia wyniesie 3 mld SEK (ok. 297 mln EUR) (17). Zgodnie z porozumieniem z października 2017 r. kwota ta zostanie pokryta dzięki zastrzykowi kapitałowemu w wysokości 400 mln SEK (ok. 39,6 mln EUR) dokonanemu przez Szwecję oraz zastrzykowi kapitałowemu w wysokości 267 mln SEK (ok. 26,4 mln EUR) dokonanemu przez Danię. Oba te zastrzyki kapitałowe zostaną zrealizowane jako wpłaty na poczet kapitału na rzecz PostNord AB (18). Grupa PostNord dokona ponadto wniesienia wkładu wewnętrznego w wysokości około 2,3 mld SEK (ok. 228 mln EUR) na rzecz Post Danmark. Szwecja i Dania dokonały odpowiednich zastrzyków kapitałowych, natomiast grupa PostNord wniosła od tego czasu kapitał w wysokości 2,339 mld DKK (ok. 314,6 mln EUR (19)). W pkt 4 porozumienia z października 2017 r. odniesiono się do zastrzyku kapitałowego dokonanego przez grupę PostNord, ale nie wskazano wyraźnie jego kwoty: „Zapotrzebowanie spółki na kapitał oszacowano na 3 mld SEK, przy czym udziałowiec szwedzki zamierza zainwestować 400 mln SEK, a udziałowiec duński – 267 mln SEK, aby wesprzeć wdrożenie nowego modelu produkcji, a spółka zapewni pozostałe finansowanie. Inwestycje te będą stanowić wpłaty na poczet kapitału na rzecz spółki dokonane na warunkach rynkowych, bez konieczności emisji nowych udziałów” (wyróżnienie dodane).

(23) W porozumieniu z października 2017 r. przewidziano ponadto, że państwo duńskie przekaże Post Danmark kwotę 1,533 mld SEK (ok. 151,6 mln EUR) na pokrycie określonych kosztów zastanych. Dania ostatecznie zgłosiła podaną kwotę jako rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a w decyzji z 2018 r. zatwierdzono tę rekompensatę jako pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym.

(24) W porozumieniu z października 2017 r. podkreśla się, że porozumienie między Danią a Szwecją jest uzależnione od zgody rządu i parlamentu duńskiego oraz rządu i parlamentu szwedzkiego, a jeśli chodzi o elementy pomocy państwa – od zatwierdzenia przez Komisję Europejską (20).

2.2.3. Porozumienie w sprawie wdrożenia rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej

(25) 11 czerwca 2018 r. PostNord AB i Dania zawarły porozumienie w sprawie zasad wdrożenia rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej (21). W porozumieniu tym zawarto również klauzulę zobowiązującą Radę Dyrektorów PostNord AB do przekazania zastrzyku kapitałowego od grupy PostNord na rzecz Post Danmark. Rada Dyrektorów podjęła taką decyzję jeszcze tego samego dnia.

2.3. Opis ocenianych środków

2.3.1. Oceniane środki

(26) Zakres tej decyzji obejmuje trzy zastrzyki kapitałowe wymienione w motywie 1 i opisane bardziej szczegółowo w sekcjach 2.3.2, 2.3.3 i 2.3.4.

2.3.2. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez grupę PostNord na rzecz Post Danmark

2.3.2.1. Cel pomocy

(27) Zgodnie z deklaracjami władz duńskich i szwedzkich celem zastrzyku kapitałowego dokonanego przez grupę PostNord na rzecz Post Danmark jest wsparcie wdrożenia planu przekształcenia przez Post Danmark.

2.3.2.2. Kwota i źródło

(28) Grupa PostNord dokonała na rzecz Post Danmark zastrzyku kapitałowego w wysokości 2,339 mld DKK.

2.3.2.3. Ramy czasowe

(29) Grupa PostNord dokonała wypłat zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark w trzech transzach. 4 kwietnia 2018 r. wypłacono pierwszą transzę w wysokości 150 mln DKK. 18 czerwca 2018 r. wypłacono drugą transzę w wysokości 1 450 mln DKK 4 lutego 2019 r. wypłacono ostatnią transzę w wysokości 739 mln DKK.

2.3.3. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez Danię na rzecz PostNord AB

2.3.3.1. Cel pomocy

(30) Zastrzyk kapitałowy dokonany przez Danię na rzecz PostNord AB również stanowi część porozumienia z października 2017 r., ale ma inny cel. Dania wyjaśniła, że cel dokonanego przez państwo zastrzyku kapitałowego ma związek z utrzymaniem przez PostNord AB ratingu na poziomie inwestycyjnym (22).

2.3.3.2. Kwota i źródło

(31) Dania dokonała zastrzyku kapitałowego na rzecz PostNord AB w wysokości 267 mln SEK.

2.3.3.3. Ramy czasowe

(32) 10 grudnia 2018 r. Dania dokonała wypłaty zastrzyku kapitałowego na rzecz PostNord AB.

2.3.4. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez Szwecję na rzecz PostNord AB

2.3.4.1. Cel pomocy

(33) Szwecja, podobnie jak Dania, wyjaśniła również, że celem dokonanego przez Szwecję zastrzyku kapitałowego jest utrzymanie przez PostNord AB ratingu na poziomie inwestycyjnym (23).

2.3.4.2. Kwota i źródło

(34) Szwecja dokonała zastrzyku kapitałowego na rzecz PostNord AB w wysokości 400 mln SEK.

2.3.4.3. Ramy czasowe

(35) 10 grudnia 2018 r. Szwecja dokonała wypłaty zastrzyku kapitałowego na rzecz PostNord AB.

2.4. Skarga ITD

(36) 27 listopada 2017 r. Komisja otrzymała skargę złożoną przez podmiot ITD, stowarzyszenie zrzeszające ponad 810 członków działających w sektorze transportu drogowego i logistyki w Danii (zob. motyw 1). Komisja dokonała oceny części skargi w decyzji z 2018 r. Skarga dotyczyła następujących środków: a) gwarancji państwowej udzielonej w 2002 r. przez Danię byłym urzędnikom służby cywilnej w odniesieniu do zobowiązań dotyczących odpraw z tytułu zwolnienia w przypadku upadłości Post Danmark; b) zwolnienia z VAT dotyczącego przedsiębiorstw prowadzących handel elektroniczny, obowiązującego od 1990 r. do 1 stycznia 2017 r.; c) domniemanego nieprawidłowego rozdziału rachunkowości Post Danmark oraz domniemanego subsydiowania skrośnego usług komercyjnych przez działalność związaną z obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej w latach 2006–2013; oraz d) wewnętrznego transferu środków z grupy PostNord do Post Danmark w wysokości 1 mld DKK dokonanego 23 lutego 2017 r.; e) rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej za okres 2017–2019 oraz f) trzech zastrzyków kapitałowych, o których mowa w porozumieniu z października 2017 r. (zob. motywy 22–24), będących przedmiotem niniejszej decyzji.

2.5. Decyzja z 2018 r.

(37) 28 maja 2018 r. Komisja przyjęła decyzję z 2018 r., w której stwierdziła, że cztery środki określone w skardze ITD nie stanowiły pomocy albo stanowiły istniejącą pomoc oraz że rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej w wysokości 1 683 mld SEK stanowiła pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie zasad ramowych dotyczących usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG) (24) (ostatecznie wypłacono jedynie 1 533 mld SEK).

(38) W decyzji z 2018 r. Komisja zapowiedziała, że trzy zastrzyki kapitałowe, których dotyczyła skarga ITD, będą oceniane oddzielnie.

(39) 20 września 2018 r. ITD i Danske Fragtmænd A/S, spółka prowadząca działalność na duńskim rynku transportu drogowego towarów i usług doręczania paczek, odwołały się od decyzji z 2018 r. ze względów proceduralnych. Na poparcie swojej skargi strony skarżące podniosły jeden zarzut, mianowicie, że Komisja nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE pomimo poważnych trudności wynikających z oceny przedmiotowej rekompensaty i pozostałych środków zaskarżonych w skardze ITD. Sąd zarejestrował sprawę pod numerem T-561/18 (25).

(40) 5 maja 2021 r. Sąd podtrzymał wniosek Komisji, zgodnie z którym rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej za okres 2017–2019 stanowi pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie zasad ramowych UOIG. Ponadto Sąd podtrzymał wniosek Komisji w odniesieniu do dwóch z czterech pozostałych środków określonych w skardze, a mianowicie gwarancji państwowej udzielonej w 2002 r. przez Danię byłym urzędnikom służby cywilnej w odniesieniu do zobowiązań dotyczących odpraw z tytułu zwolnienia w przypadku upadłości Post Danmark oraz sposobu podziału kosztów przez Post Danmark w latach 2006–2013. Sąd częściowo unieważnił jednak decyzję z 2018 r., mając na uwadze, że Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do zastrzyku kapitałowego w wysokości 1 mld DKK przyznanego Post Danmark przez grupę PostNord 23 lutego 2017 r. oraz zwolnienia przedsiębiorstw prowadzących handel elektroniczny z VAT, gdy nabywały one usługi transportowe od Post Danmark.

2.6. Powody wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego

(41) 14 czerwca 2019 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do środków określonych w sekcji 2.3 ze względu na wątpliwości co do zgodności trzech zastrzyków kapitałowych z rynkiem.

2.6.1. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez grupę PostNord na rzecz Post Danmark

(42) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że model zdyskontowanych przepływów pieniężnych przedstawiony przez władze duńskie i szwedzkie jest zgodny – z metodologicznego punktu widzenia – z przyjętą praktyką oceny zgodności inwestycji z rynkiem. Wartość bieżąca netto przyszłych przepływów pieniężnych spółki (skorygowana o zadłużenie) jest powszechnie stosowanym sposobem oceny decyzji dotyczących inwestycji kapitałowych. W modelu uwzględniono dwa przepływy pieniężne, mianowicie jeden wynikający z upadłości Post Danmark (ujemne przepływy pieniężne), którego można by uniknąć, i drugi wynikający z przyszłych dochodów z działalności operacyjnej Post Danmark (dodatnie przepływy pieniężne).

(43) Jeżeli chodzi o obliczenia dotyczące przyszłych dochodów z działalności operacyjnej Post Danmark, Komisja miała jednak wątpliwości co do stóp wzrostu przyjętych w odniesieniu do rynku przesyłek listowych i rynku logistyki z uwagi na fakt, że sprzedaż netto Post Danmark spadła prawie o 10 % w 2017 r. W odniesieniu do obliczania negatywnych skutków upadłości Post Danmark Komisja uznała, że Dania i Szwecja w niewystarczającym stopniu uzasadniły ilościowe określenie negatywnych skutków.

(44) Komisja zauważyła również, że model zdyskontowanych przepływów pieniężnych jest stosunkowo uzależniony od zastosowanych założeń. W szczególności inwestycja nie spełniłaby warunków testu prywatnego inwestora, gdyby na przykład średni ważony koszt kapitału („WACC”) wynosił […] %, a roczny całkowity prognozowany wzrost sprzedaży wynosił […] %. W tym kontekście Komisja uznała, że niezbędna jest większa pewność co do parametrów, które należy zastosować w obliczeniach.

(45) Biorąc pod uwagę informacje określone w motywach 42–44, Komisja wyraziła pewne wątpliwości co do zgodności z rynkiem zastrzyku kapitałowego dokonanego przez grupę PostNord (26).

2.6.2. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez Danię na rzecz PostNord AB

(46) Komisja odnotowała, że władze duńskie nie wzięły pod uwagę ani prawdopodobieństwa utraty przez PostNord AB ratingu alternatywnego na poziomie inwestycyjnym w przypadku braku zastrzyków kapitałowych ze strony Danii i Szwecji, ani prawdopodobieństwa utraty przez PostNord AB takiego ratingu alternatywnego na poziomie inwestycyjnym nawet w przypadku przyznania zastrzyków kapitałowych ze strony Danii i Szwecji.

(47) Ponadto Komisja odnotowała, że władze duńskie nie wzięły pod uwagę ani okresu spłacania kredytów do refinansowania, ani okresu, w którym zakładano, że rating alternatywny na poziomie inwestycyjnym PostNord AB zostanie utrzymany ze względu na zastrzyki kapitałowe ze strony Danii i Szwecji. Oba elementy należało jednak wziąć pod uwagę, aby właściwie oszacować oszczędności w kosztach finansowania związane z zastrzykami kapitałowymi, przy założeniu, że takie oszczędności istniały.

(48) W świetle motywów 46 i 47 Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodność z rynkiem zastrzyku kapitałowego dokonanego przez władze duńskie (27).

2.6.3. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez Szwecję na rzecz PostNord AB

(49) Komisja uznała, że argumentacja przedstawiona w motywach 46–48 ma zastosowanie w równym stopniu do oceny przedstawionej przez władze szwedzkie, dotyczącej zastrzyku kapitałowego dokonanego przez Szwecję na rzecz PostNord AB. Ponadto Komisja uznała, że władze szwedzkie nie wykazały, iż roczne oszczędności w zakresie kosztów finansowania zewnętrznego w wysokości […] SEK, które zgodnie z szacunkami władz szwedzkich są związane z zastrzykami kapitałowymi dokonanymi przez Danię i Szwecję, zapewnią władzom szwedzkim zgodny z rynkiem zwrot z dokonanych przez nie zastrzyków kapitałowych.

(50) Komisja zauważyła, że władze szwedzkie przyznały również, że analiza ratingu kredytowego zawierała szereg niejasności. Niejasności te dotyczą w szczególności faktu, że PostNord AB nie posiada rzeczywistego publicznego ratingu kredytowego, oraz podstawowego założenia, że całe obecne zadłużenie jest refinansowane oraz że PostNord AB będzie w stanie pozyskać z rynku dodatkowe […] SEK w postaci długu. Takie nieokreślone ilościowo niejasności wydają się trudne do pogodzenia z właściwym podejściem inwestora prywatnego.

(51) W świetle motywów 49 i 50 Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności z rynkiem zastrzyku kapitałowego dokonanego przez władze szwedzkie (28).

3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(52) 17 września 2019 r. Komisja otrzymała uwagi od siedmiu zainteresowanych stron: ITD, Dansk Distribution A/S, Dansk Scanning A/S, Danske Fragtmænd A/S, Jørgen Jensen Distibution A/S („JJD”), UPS Europe SPRL/BVBA oraz od jednej zainteresowanej strony, która pragnęła pozostać anonimowa. Wszystkie zainteresowane strony zgłosiły swoje uwagi oddzielnie.

3.1. ITD (skarżący)

(53) Siedziba główna ITD znajduje się w Padborgu (Dania), a biura w Kopenhadze i Brukseli. ITD jest duńskim stowarzyszeniem branżowym, którego ponad 810 członków to duńskie wyspecjalizowane przedsiębiorstwa działające na krajowych lub międzynarodowych rynkach transportu drogowego towarów i usług logistycznych (29). Cele, do jakich dąży, obejmują zapewnienie solidnych ram politycznych i prawnych dotyczących konkurencyjności duńskich przedsiębiorstw transportu drogowego i przedsiębiorstw logistycznych oraz utrzymanie wysokiego poziomu profesjonalizmu w sektorze transportu drogowego przez dostarczanie wytycznych i narzędzi oraz świadczenie usług na rzecz przedsiębiorstw transportu drogowego towarów. ITD twierdzi, że około połowa jego członków przewozi ładunki drobnicowe i paczki, a zatem są oni bezpośrednimi konkurentami Post Danmark. Drugą połowę stanowią potencjalni przyszli konkurenci w różnych segmentach rynku.

3.1.1. Trzy zastrzyki kapitałowe stanowią jeden środek pomocy

(54) ITD uważa, że trzy zastrzyki kapitałowe (zob. sekcja 2.3) stanowią jeden środek pomocy, a nie – jak stwierdziła Komisja w motywie 69 decyzji o wszczęciu postępowania – trzy odrębne środki.

(55) Według ITD z wyroku w sprawie Grecja i in. przeciwko Komisji (30) wynika, że w celu ustalenia, czy pomoc w formie różnych płatności stanowi szereg środków, czy jeden środek, należy przyjrzeć się „ich chronologii, celowi i sytuacji przedsiębiorstwa” (31). Zdaniem ITD zastosowanie tych kryteriów do przedmiotowej sprawy może prowadzić jedynie do wniosku, że trzy zastrzyki kapitałowe stanowią jeden środek pomocy: a) chronologia – ITD twierdzi, że wszystkie trzy zastrzyki kapitałowe przyznano w dniu 20 października 2017 r., kiedy to Dania i Szwecja podpisały porozumienie z października 2017 r. (zob. sekcja 3.1.2); b) cel – ITD twierdzi, że wszystkie trzy zastrzyki kapitałowe mają ten sam cel, a mianowicie wdrożenie planu przekształcenia Post Danmark, oraz że zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję nie są ukierunkowane na utrzymanie przez PostNord ratingu na poziomie inwestycyjnym, co według ITD jest jedynie skutkiem ubocznym zastrzyku kapitałowego. W tym względzie ITD wyjaśnia, że zgodnie ze sformułowaniem użytym w porozumieniu z października 2017 r. również zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję są ukierunkowane na wsparcie realizacji planu przekształcenia Post Danmark oraz że w motywach 59–61, 66 i 67 decyzji o wszczęciu postępowania potwierdzono ten pogląd; ITD twierdzi również, że z „oczywistej luki w finansowaniu” (mianowicie w porozumieniu z października 2017 r. oszacowano koszty realizacji planu przekształcenia, którego częścią jest nowy model produkcji, na 5 mld SEK (zob. motyw 22), ale zastrzyk kapitałowy dokonany przez PostNord wynosi „tylko” 2,339 mld DKK) wynika, że zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję są potrzebne, nawet jeżeli nie byłyby wystarczające do wdrożenia nowego modelu produkcji; c) sytuacja przedsiębiorstwa – ITD uważa, że sytuacja, w jakiej znalazło się Post Danmark w momencie dokonania trzech zastrzyków kapitałowych, była taka sama.

(56) ITD twierdzi, że Komisja niesłusznie zastosowała inny zestaw kryteriów niż kryteria uznane w wyroku w sprawie Grecja i in. przeciwko Komisji, a mianowicie że zastrzyki kapitałowe: a) są dokonywane przez różnego rodzaju inwestorów (Danię, Szwecję i PostNord (32)), których sytuacja finansowa jest odmienna i którzy ponoszą różne koszty finansowania, co wymaga różnych stóp zwrotu (zob. motywy 69–74 decyzji o wszczęciu postępowania); b) nie mają tego samego celu; c) nie są przyznawane tym samym beneficjentom oraz d) wymagają dalszych środków wykonawczych.

(57) W odniesieniu do motywu 71 decyzji o wszczęciu postępowania ITD odrzuca argument Komisji, że sprawa BP Chemicals nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ w sprawie BP Chemicals jeden inwestor wniósł kapitał w kilku przypadkach. ITD uważa, że sprawa BP Chemicals ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy z dwóch powodów. Po pierwsze, zdaniem ITD sprawa BP Chemicals jest kolejną sprawą dowodzącą, że Komisja powinna była zwrócić uwagę na chronologię, cel i okoliczności (zob. motyw 55). Ponadto ITD twierdzi, że w wyroku w sprawie BP Chemicals (ani w żadnym innym wyroku) nie pojawia się stwierdzenie, które potwierdzałoby pogląd, że ma znaczenie, czy kapitał wnosi jeden inwestor czy kilku inwestorów. W tym względzie ITD zauważa, że naturalnie koszty poszczególnych inwestycji będą różne (niezależnie od tego, czy zostały dokonane przez jednego inwestora czy kilku inwestorów).

(58) ITD uważa również, że Komisja powinna była skoncentrować się na inwestycjach i docelowym przedsiębiorstwie, a nie na inwestorze. W tym względzie, w odniesieniu do sformułowań zawartych w porozumieniu z października 2017 r., ITD uważa, że – wbrew temu, co twierdzi Komisja – wszystkie zastrzyki kapitałowe miały jednego beneficjenta, tj. Post Danmark. W związku z tym w uwagach z 17 września 2019 r. podmiot ITD w odniesieniu do porozumienia z października 2017 r. stwierdził, co następuje: „Z pkt 1 porozumienia z października 2017 r. wynika, że opracowano »nowy model produkcji o szacunkowych kosztach wynoszących około 5 mld SEK« oraz że »w ramach wdrażania nowego modelu produkcji spółka [PostNord] przekaże [przedmiotowy] kapitał na rzecz Post Danmark«. Z pkt 4 wynika, że »zapotrzebowanie na kapitał [według szacunków] wynosi 3 mld SEK, przy czym udziałowiec szwedzki zamierza zainwestować 400 mln SEK, a udziałowiec duński – 267 mln SEK, aby wesprzeć wdrożenie nowego modelu produkcji [Post Danmark]«” (wyróżnienie dodane przez ITD (33)).

(59) W odniesieniu do wymogu dotyczącego dalszych środków wykonawczych, które miałyby wpływ na moment przyznania poszczególnych zastrzyków kapitałowych, ITD wyjaśnia, że z orzecznictwa wynika, iż aby środki wykonawcze były obecne, wymóg, zgodnie z którym zastrzyki kapitałowe można przyznawać wyłącznie po przyjęciu tych środków wykonawczych, powinien być ustanowiony w uprzednio obowiązującym porozumieniu lub uprzednio obowiązującym akcie ustawodawczym (34) albo przyznanie zastrzyków kapitałowych bez przyjęcia tych środków wykonawczych powinno być niemożliwe (35). Według ITD nie spełniono żadnego z tych dwóch warunków (36).

(60) Ponadto ITD wskazuje, że płatność pierwszej transzy zastrzyku kapitałowego PostNord nastąpiła 4 kwietnia 2018 r., przy czym w odniesieniu do tej płatności najwyraźniej nie wymagano żadnych środków wykonawczych i miała ona miejsce przed dniem uznania przez Komisję zastrzyku kapitałowego dokonanego przez PostNord za przyznany. ITD odnosi się również do zastrzyku kapitałowego w wysokości 1 mld DKK będącego przedmiotem decyzji z 2018 r., który można było zrealizować bez żadnego środka wykonawczego.

(61) Ponadto ITD uważa, że gdyby Komisja odeszła od swojego toku rozumowania zawartego w decyzji o wszczęciu postępowania (zob. motywy 69–76 decyzji o wszczęciu postępowania), zgodnie z którym zastrzyki kapitałowe stanowią trzy odrębne środki (a zatem doszłaby do wniosku, że istnieje tylko jeden środek), konieczne byłoby przyjęcie nowej decyzji o wszczęciu postępowania.

3.1.2. Trzy zastrzyki kapitałowe przyznano w tym samym dniu

(62) ITD przyjmuje stanowisko, że nawet jeżeli Komisja utrzymuje, że trzy zastrzyki kapitałowe są trzema odrębnymi środkami, to i tak przyznano je w tym samym dniu, tj. 20 października 2017 r., wraz z zawarciem porozumienia z października 2017 r.

(63) Ewentualnie, jeżeli Komisja uzna, że zastrzyki kapitałowe były uzależnione od zatwierdzenia rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, trzy zastrzyki kapitałowe należy uznać za przyznane w dniu 28 maja 2018 r., kiedy to Komisja zatwierdziła rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej.

(64) W tym względzie ITD wyjaśnia przede wszystkim, że porozumienie z października 2017 r. jest wiążące zarówno dla Danii, jak i Szwecji (37), podobnie jak umowa międzyrządowa zawarta między Danią i Szwecją w sprawie ustanowienia konsorcjum zajmującego się budową i eksploatacją tzw. stałego połączenia Øresund (Øresund Fixed Link) oraz zarządzaniem nim (38).

(65) Po drugie, ITD wyjaśnia, że aby porozumienie z października 2017 r. weszło w życie, nie są wymagane żadne środki wykonawcze. Według ITD środki wykonawcze, o których wspomina Komisja w kontekście zastrzyku kapitałowego dokonanego przez PostNord na rzecz Post Danmark i zastrzyku kapitałowego dokonanego przez Danię na rzecz PostNord, nie były wymagane ani na mocy porozumienia z października 2017 r., ani na mocy żadnego innego aktu ustawodawczego (39), ani też nie było możliwe przyznanie zastrzyków kapitałowych bez środków wykonawczych (40). W związku z tym ITD uważa, że data przyznania – 11 czerwca 2018 r. – zarówno w odniesieniu do zastrzyku kapitałowego od PostNord na rzecz Post Danmark, jak i od Danii na rzecz PostNord, jest nieprawidłowa.

(66) ITD odnosi się również do publikacji sprawozdania z 15 stycznia 2021 r. sporządzonego przez duński organ kontroli państwowej („Rigsrevisionen”). W sprawozdaniu tym przedstawiono wnioski Rigsrevisionen dotyczące adekwatności nadzoru nad praktykami księgowymi Post Danmark. Zdaniem ITD z wykresu zawartego we wspomnianym sprawozdaniu, jak również z tekstu sprawozdania wynika, że wszystkie trzy zastrzyki kapitałowe stanowią jeden środek i przyznano je w tym samym dniu, tj. 20 października 2017 r., czyli w dniu zawarcia porozumienia z października 2017 r.

3.1.3. Zastrzyki kapitałowe stanowią pomoc

3.1.3.1. Zasoby państwowe, możliwość przypisania środka państwu, selektywność, zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową

(67) Jeżeli chodzi o ocenę pomocy przeprowadzoną przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, ITD z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja uznała, iż trzy zastrzyki kapitałowe wiążą się z zasobami państwowymi i można je przypisać Danii, Szwecji lub obu tym państwom, są selektywne i zakłócają konkurencję oraz wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

3.1.3.2. Korzyści związane z zastrzykiem kapitałowym dokonanym przez PostNord na rzecz Post Danmark

(68) W odniesieniu do analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych opracowanej przez PostNord, w której ustalono, że zyski PostNord uzyskane w wyniku zastrzyku kapitałowego wykonanego przez PostNord na rzecz Post Danmark przewyższają straty wynikające z likwidacji Post Danmark, ITD twierdzi, że analiza ta nie jest wiarygodna z następujących powodów: a) Analizę zdyskontowanych przepływów pieniężnych przeprowadziło samo PostNord, a nie niezależny ekspert. b) Koszt kapitału w analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych byłby zaniżony, ponieważ obejmuje tylko jeden zastrzyk kapitałowy (tj. zastrzyk kapitałowy dokonany przez PostNord na rzecz Post Danmark), podczas gdy wszystkie zastrzyki kapitałowe są zdaniem ITD powiązane, a zatem należy je traktować jako pojedynczą interwencję, którą należy uwzględnić w analizie zdyskontowanego przepływu pieniężnego. c) Zakres analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych obejmowałby koszty niekwalifikowalne, ponieważ uwzględnia: 1) dług hipoteczny na nieruchomości Post Danmark oraz pożyczki, których Post Danmark nie byłoby w stanie spłacić w przypadku likwidacji, podczas gdy zgodnie z prawem duńskim należało uwzględnić koszty związane wyłącznie z wartością udziałów PostNord, biorąc pod uwagę wartość likwidacyjną aktywów Post Danmark; 2) koszty związane z obowiązkami organów publicznych, takie jak koszt gwaranta (tj. PostNord) związany ze spłatą długu hipotecznego i innych pożyczek zaciągniętych przez Post Danmark, stanowiące formę pomocy państwa, której żaden inwestor prywatny nie podjąłby się zapłacić w świetle katastrofalnej sytuacji finansowej Post Danmark w ostatnich latach; 3) pośrednie koszty upadłości, mianowicie domniemane wyższe koszty finansowania zewnętrznego po stronie PostNord i straty PostNord „polegające na braku możliwości oferowania kompleksowych rozwiązań logistycznych w krajach nordyckich” (41), a także „utratę synergii i skali działań spółki w krajach nordyckich” (42), których żaden inwestor prywatny nie byłby gotów ponieść, a zatem należy je wyłączyć, ponieważ wiążą się z przyznaniem pomocy państwa. d) Według ITD zakres analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych obejmuje niekwalifikowane przepływy pieniężne takie jak rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, która stanowi pomoc państwa, a zatem również należy ją wyłączyć.

(69) Ponadto ITD przedstawia następujące twierdzenia: a) Nawet gdyby przyjąć, że udziałowcy Post Danmark musieliby ponieść bezpośrednie i pośrednie koszty upadłości, zdyskontowany przepływ pieniężny nie powinien obejmować pełnej kwoty kosztów upadłości Post Danmark, których można było uniknąć, ponieważ upadłości Post Danmark niekoniecznie dałoby się uniknąć przez przyznanie PostNord zastrzyku kapitałowego. b) Przychody w analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych są zbyt wysokie i nie obejmują ryzyka związanego z faktem, że koncesja na wykonywanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej może nie zostać przedłużona na okres po 2019 r. ITD zasugerował, że takie ryzyko można uwzględnić przez zastosowanie wyższej stopy dyskontowej (tj. WACC) w odniesieniu do okresu od 2020 r. c) W świetle 10 % spadku sprzedaży netto Post Danmark w 2017 r. szacunki zawarte w analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych dotyczące stóp wzrostu na rynku przesyłek listowych i logistyki są zbyt optymistyczne, a tym samym wątpliwe. d) Średni ważony koszt kapitału w analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych jest zbyt niski, ponieważ obejmuje równorzędne przedsiębiorstwa PostNord, a nie równorzędne przedsiębiorstwa Post Danmark. Ponadto zakres WACC nie obejmuje ryzyka upadłości w konsekwencji planu przekształcenia ani nie uwzględnia arbitralnych założeń dotyczących przyszłych warunków rynkowych. e) Potencjalna utrata ratingu na poziomie inwestycyjnym wynikałaby z faktu, że zastrzyk kapitałowy dokonany przez PostNord byłby nieuzasadniony z finansowego punktu widzenia, co z kolei dowodziłoby, że zastrzyk kapitałowy dokonany przez PostNord nie spełnia warunków testu prywatnego inwestora.

3.1.3.3. Korzyści związane z zastrzykami kapitałowymi dokonanymi przez Danię i Szwecję na rzecz PostNord

(70) ITD uważa, że istnieje więcej elementów budzących wątpliwości co do zastrzyków kapitałowych dokonanych przez Danię i Szwecję niż te wymienione przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania: a) Na podstawie porozumienia z października 2017 r. jasne jest, że zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję na rzecz PostNord mają zostać przekazane Post Danmark oraz że żaden prywatny inwestor rynkowy nie dokonałby zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark. b) Żaden z trzech zastrzyków kapitałowych nie jest zgodny z warunkami rynkowymi, ponieważ Dania w grudniu 2019 r. przyznała kolejne 112 mln DKK (około 15 mln EUR) na przedłużenie koncesji na wykonywanie obowiązku świadczenia usługi powszechnej przez Post Danmark na okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., aby umożliwić Post Danmark A/S przetrwanie. c) W obliczeniach wartości bieżącej netto przeprowadzonych w odniesieniu do zastrzyków kapitałowych dokonanych przez Danię i Szwecję w celu wykazania ich zgodności z rynkiem w kontekście utrzymania ratingu kredytowego PostNord nie wskazano, jaki jest zwrot (jeżeli w ogóle istnieje). d) Nie dokonano porównania wartości zastrzyków kapitałowych ze scenariuszem alternatywnym, w którym spółka PostNord zostałaby zlikwidowana, a zatem żaden prywatny inwestor rynkowy nie dokonałby przedmiotowych zastrzyków kapitałowych.

3.2. Dansk Distribution

(71) Dansk Distribution A/S ma siedzibę w Karlslunde (Dania) i zajmuje się przewozem paczek, palet i przesyłek masowych. Dansk Distribution twierdzi, że konkuruje z Post Danmark w sektorze paczek oraz, bardziej ogólnie, w sektorze dystrybucji. Przedstawienie uwag leży w interesie Dansk Distribution, ponieważ Dansk Distribution i Post Danmark uczestniczą w tych samych przetargach na umowy logistyczne, a Post Danmark rzekomo oferuje w nich ceny niższe od cen rynkowych.

(72) Dansk Distribution przedstawiło takie same uwagi jak ITD.

3.3. Dansk Scanning

(73) Dansk Scanning A/S ma swoją siedzibę w Esbjergu (Dania) i zajmuje się tworzeniem cyfrowych archiwów dla swoich klientów. Przedsiębiorstwo oferuje szereg usług związanych z cyfryzacją. Dansk Scanning twierdzi, że konkuruje z Post Danmark w sektorze cyfrowych usług pocztowych, a w szczególności na rynku usług skanowania.

(74) Dansk Scanning przedstawiło takie same uwagi jak ITD.

3.4. Danske Fragtmænd A/S

(75) Danske Fragtmænd A/S ma siedzibę w Aarhus (Dania) i jest spółką zależną Fragtmænd Holding A/S. Świadczy usługi logistyczne dla klientów korporacyjnych w Danii. Przyjmuje zamówienia oraz przechowuje, kompletuje, pakuje i dystrybuuje półprodukty i produkty wytworzone, części zamienne, artykuły spożywcze i wyroby konsumpcyjne trwałego użytku. Może realizować dostawy z dnia na dzień i zapewnia dostawy bezpośrednio od wysyłającego do odbiorcy. Ponadto Danske Fragtmænd prowadzi działalność na rynku usług magazynowych i informatycznych.

(76) Danske Fragtmænd A/S przedstawiło takie same uwagi jak ITD.

3.5. Jørgen Jensen Distribution A/S

(77) JJD ma siedzibę w Ikaście (Dania) i świadczy usługi transportu towarowego. Świadczy szereg usług transportowych, w tym dystrybucję paczek, ładunków, ładunków na paletach, dostawy na duże odległości, w tym towarów wrażliwych na temperaturę (np. artykuły spożywcze) i towarów niewrażliwych na temperaturę. Ponadto JJD prowadzi działalność na rynkach usług przewozowych obejmującą odbiór i dostawę w bardzo krótkim czasie oraz świadczy usługi kurierskie. JJD twierdzi, że konkuruje z Post Danmark w sektorze transportu i dystrybucji. Uważa, że zastrzyki kapitałowe objęte niniejszą decyzją mają bezpośredni wpływ na jej działalność, ponieważ umożliwiają Post Danmark oferowanie cen poniżej ceny rynkowej (niższych o 15–30 %). JJD wyjaśnia, że miało to miejsce w przypadku przetargów i procedur konkurencyjnych na zaproszenie klienta (43).

(78) JJD przedstawiło takie same uwagi jak ITD.

3.6. UPS

(79) UPS jest globalnym dostawcą specjalistycznych usług pocztowych i wysyłkowych. Po Stanach Zjednoczonych największym rynkiem UPS jest Europa, gdzie przedsiębiorstwo prowadzi działalność w 56 krajach i terytoriach. UPS działa na rynku duńskim od 1988 r., oferując krajowe i międzynarodowe usługi pocztowe i logistyczne, w tym ekspresowe i standardowe doręczanie paczek oraz szereg usług lotniczego, morskiego i drogowego transportu towarów. UPS twierdzi, że konkuruje bezpośrednio z Post Danmark w sektorze paczek niestandardowych, usług pocztowych i logistycznych.

(80) Uwagi UPS pokrywają się w znacznym stopniu z uwagami przedstawionymi przez ITD i inne osoby trzecie, ale przedsiębiorstwo przedstawiło uwagi szczegółowe dotyczące testu prywatnego inwestora.

3.6.1. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez PostNord na rzecz Post Danmark

(81) Po pierwsze, UPS twierdzi, że stopę wzrostu zakładaną w obliczeniach zdyskontowanych przepływów pieniężnych można potwierdzić przez odpowiednie porównanie jej ze stopą wzrostu sektora usług pocztowych i sektora logistycznego wskazywaną w szeregu opracowań naukowych i w innych źródłach (44).

(82) UPS sugeruje również, że należy zakwestionować zdolność PostNord do dokładnego prognozowania oczekiwanych wyników w odniesieniu do konkretnych celów, takich jak stopa wzrostu przychodów i EBIT przedsiębiorstwa. Tę ostatnią wartość można ocenić za pomocą weryfikacji historycznej planu historycznego w porównaniu z rzeczywistymi wynikami dotyczącymi tych celów.

(83) UPS twierdzi również, że dodatkowe koszty finansowania zewnętrznego, wynikające z obniżenia ratingu kredytowego, powinny zostać uwzględnione w analizie zdyskontowanych przepływów pieniężnych nie tylko w scenariuszu upadłości zakładającym brak zastrzyku kapitałowego od PostNord, ale również w scenariuszu zakładającym zastrzyk kapitału od PostNord. UPS uważa, że byłoby to zgodne z oświadczeniem władz duńskich, że rating kredytowy PostNord mógłby ulec pogorszeniu również w wyniku zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark.

3.6.2. Zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję na rzecz PostNord

(84) UPS twierdzi, że w celu ustalenia, czy zastrzyki kapitałowe Danii i Szwecji zostałyby dokonane przez inwestora prywatnego, należało przeprowadzić bardziej szczegółową ocenę rzekomych dodatkowych kosztów finansowania zewnętrznego wynikających z obniżenia ratingu kredytowego PostNord. Ocena ta powinna uwzględniać przewidywane przyszłe potrzeby finansowe w formie analizy przewidywanych przepływów pieniężnych oraz przeglądu istniejących zobowiązań.

3.7. Anonimowa osoba trzecia

(85) Anonimowa osoba trzecia twierdzi, że konkuruje z Post Danmark w sektorze dystrybucji paczek i towarów.

(86) Anonimowa strona trzecia przedstawiła takie same uwagi jak ITD.

4. UWAGI DANII I SZWECJI

4.1. Wspólne uwagi Danii i Szwecji dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania

(87) W swoich wspólnych uwagach Szwecja i Dania wskazują, że jako odrębni i niezależni właściciele PostNord AB przeprowadzili własne oceny racjonalności ekonomicznej swoich zastrzyków kapitałowych. Z tego powodu ich uwagi dotyczące zastrzyków kapitałowych dokonanych przez Danię i Szwecję przedstawiono oddzielnie w sekcjach 4.2 i 4.3.

(88) Szwecja i Dania przedstawiły uwagi PostNord AB dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania w załączniku do swoich wspólnych uwag. Według PostNord AB, rządy Danii i Szwecji zwróciły się do PostNord AB o przedstawienie uwag do tych części decyzji o wszczęciu postępowania i uwag osób trzecich, które odnoszą się do transferów wewnątrzgrupowych. Ponieważ uwagi PostNord AB pochodziły od Szwecji i Danii, Komisja traktuje je jako uwagi wspólne Danii i Szwecji.

4.1.1. Zastrzyki kapitałowe stanowią trzy odrębne środki

(89) Po pierwsze, Szwecja i Dania zauważają, że nie tylko trzy wspomniane zastrzyki kapitałowe stanowią odrębne środki, ale odrębnym środkiem jest również rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej na rzecz Post Danmark przyznana w latach 2017–2019. Twierdzą one, że wynika to z porozumienia z października 2017 r., zgodnie z którym wypłacenie przez Danię rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej było warunkiem dokonania przez Danię zastrzyku kapitałowego w wysokości 267 mln SEK i dokonania przez Szwecję zastrzyku kapitałowego w wysokości 400 mln SEK. Również rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej była niezbędna do uznania przez grupę PostNord, że jej zastrzyk kapitałowy zostanie dokonany na warunkach rynkowych. Według Danii i Szwecji uzależnienie zastrzyku kapitałowego (zgodnego z warunkami rynkowymi) od wypłaty zgodnej z przepisami dotyczącymi pomocy państwa na rzecz tego samego przedsiębiorstwa jest powszechnie akceptowane w praktyce Komisji (45).

(90) Po drugie, Dania i Szwecja podzielają pogląd Komisji, że przedmiotowe trzy zastrzyki kapitałowe stanowią trzy odrębne środki. W tym względzie twierdzą, że ustalenia Komisji (tj. że środki zostały przyznane przez różnych inwestorów o różnych kosztach finansowania, różnych wymaganiach dotyczących zwrotu oraz różnych procesach decyzyjnych, a także że środki te dotyczą różnych beneficjentów i mają różne cele) są właściwe i poparte wyrokiem w sprawie Grecja przeciwko Komisji (46). W sprawie tej Sąd orzekł, że Komisja powinna była oprzeć się nie tylko na kontekście tej pomocy i chronologii jej przyznawania, ale także na wszystkich istotnych elementach faktycznych i prawnych.

(91) Dania i Szwecja podkreślają ponadto, że Szwecja nie miała żadnych zobowiązań wynikających z dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady na terytorium Danii i w związku z tym nie miałaby żadnej innej motywacji niż podejmowanie racjonalnych z ekonomicznego punktu widzenia decyzji inwestycyjnych związanych z finansowaniem przez grupę PostNord planu przekształcenia Post Danmark. Wynika z tego, że interes Szwecji w Post Danmark ma charakter czysto komercyjny.

(92) Dania i Szwecja wyjaśniają ponadto, że w orzecznictwie uznano, iż szereg organów publicznych tego samego państwa członkowskiego należy postrzegać jako indywidualne podmioty gospodarcze działające na rynku (47). Uważają one zatem, że nie ma wątpliwości, iż dwa różne państwa powinny być uważane za dwa odrębne i indywidualne podmioty gospodarcze.

(93) Według Danii i Szwecji zarówno oba te państwa, jak i grupa PostNord są odrębnymi inwestorami. Wynika to szczególnie wyraźnie z analizy rentowności (lub ograniczenia strat) przeprowadzonej przez grupę PostNord przed jej inwestycją w Post Danmark, która różni się od analizy przeprowadzonej przez Danię i Szwecję.

(94) W odniesieniu do faktu, że zastrzyków kapitałowych dokonano na rzecz różnych beneficjentów, Dania i Szwecja uważają, że odniesienia zainteresowanych stron do porozumienia z października 2017 r., w którym rzekomo wskazano Post Danmark jako jedynego beneficjenta, nie są uzasadnione, ponieważ porozumienie z października 2017 r. nie miało na celu określenia rzeczywistych beneficjentów do celów pomocy państwa. Państwa te twierdzą, że porozumienie z października 2017 r. było raczej porozumieniem co do zasady, co jasno wynika z jego brzmienia. Dania i Szwecja wyjaśniły, że ich zastrzyki kapitałowe nie trafiają do Post Danmark i że w związku z tym korzysta z nich przede wszystkim PostNord AB.

(95) Dania i Szwecja wyjaśniają, że wszelkie ewentualne pośrednie korzyści, jakie Post Danmark może uzyskać w wyniku ich zastrzyków kapitałowych, mają zbyt pośredni charakter, aby stanowić korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponadto inne jednostki zależne grupy PostNord odniosłyby podobną pośrednią korzyść.

(96) Jeżeli chodzi o różne cele środków, Dania i Szwecja wyjaśniają po pierwsze, że grupa PostNord dokonała zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark w celu ułatwienia realizacji planu przekształcenia i zwiększenia wartości dla udziałowców (lub zmniejszenia ewentualnych strat). Po drugie, Dania i Szwecja dokonały swoich zastrzyków kapitałowych w celu zmniejszenia ryzyka, że cała grupa PostNord zostanie uznana za podmiot o słabym ratingu na poziomie inwestycyjnym, a tym samym zachowania lub zwiększenia wartości dla udziałowców.

4.1.2. Przedmiotowe trzy zastrzyki kapitałowe przyznano w różnych terminach

(97) Dania i Szwecja uważają za istotne wyjaśnienie swoich krajowych procedur decyzyjnych mających zastosowanie do ich zastrzyków kapitałowych oraz skorygowanie decyzji o wszczęciu postępowania w odniesieniu do tego, kiedy faktycznie przyznały swoje zastrzyki kapitałowe.

(98) W przypadku Danii wszystkie koszty lub wydatki, które nie są zawarte w budżecie państwa opisanym w rocznej ustawie budżetowej, wymagają odrębnej podstawy prawnej, aby były prawnie ważne. Parlamentarna komisja ds. finansów może zapewnić taką podstawę prawną w formie dekretu ministerialnego (Akstykke) na wniosek właściwego ministerstwa (w tym przypadku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Mieszkalnictwa). Po przyjęciu dekretu państwo rezerwuje środki na cel opisany w dekrecie ministerialnym, a ministerstwo może następnie dysponować tymi środkami za pośrednictwem swojego rachunku skarbowego, zgodnie z warunkami określonymi w dekrecie ministerialnym. Przyjęcie dekretu ministerialnego nie nakłada na ministerstwo obowiązku wykorzystania tych środków; stanowi jedynie podstawę prawną do takiego działania. Jeżeli Ministerstwo nie wykorzysta tych środków (np. ponieważ transakcja nie może zostać sfinalizowana lub pewne projekty są opóźnione lub anulowane), środki wracają do skarbu państwa. Dekretem ministerialnym dotyczącym duńskiego zastrzyku kapitałowego jest dekret ministerialny z 17 maja 2018 r.

(99) W Szwecji rząd, aby dokonać zmian w portfelu spółek, w tym aby dokonać zastrzyków kapitałowych, musi uzyskać stosowny mandat od parlamentu. Taki mandat od parlamentu umożliwia rządowi podjęcie działań; zazwyczaj jednak nie zobowiązuje rządu do działania w określonym czasie lub w określony sposób. Między wydaniem przez parlament zgody umożliwiającej rządowi działanie a momentem, w którym rząd faktycznie podejmie działania, o ile w ogóle to zrobi, może upłynąć dużo czasu. Pod koniec 2019 r. rząd szwedzki posiadał szereg mandatów upoważniających go do działania, z których nie zdecydował się skorzystać w części lub w całości (48). Szwedzki zastrzyk kapitałowy na rzecz PostNord AB wymaga decyzji rządu, a tym samym otrzymania mandatu od parlamentu.

(100) W świetle motywów 97–99 Dania i Szwecja dokonują rozróżnienia pomiędzy datą podjęcia decyzji inwestycyjnych (innymi słowy, wszelkie oceny zgodności z rynkiem powinny zostać przeprowadzone przed tą datą), datą przyznania zastrzyków kapitałowych oraz datą udostępnienia lub wypłaty środków beneficjentowi. Te trzy momenty w czasie wskazano na wykresie 3 przedstawionym przez Danię i Szwecję: Wykres 3 Harmonogram przyznania trzech zastrzyków kapitałowych:

(101) Dania i Szwecja wyjaśniają, że z wykresu 3 wynika, co następuje: a) Decyzja inwestycyjna duńskiego właściciela z 17 maja 2018 r. jest dekretem ministerialnym, o którym mowa w motywie 98. b) Decyzja inwestycyjna szwedzkiego właściciela z 29 listopada 2018 r. (49) została podjęta w następstwie decyzji parlamentu z 12 grudnia 2017 r. (50), która umożliwiła rządowi takie działanie. c) Decyzja inwestycyjna PostNord z 11 czerwca 2018 r. została podjęta po zawarciu porozumienia w sprawie wdrożenia (zob. motyw 25) i późniejszej decyzji Rady Dyrektorów z tego samego dnia, że zastrzyk kapitałowy będzie racjonalny z ekonomicznego punktu widzenia. d) Dania przyznała swój zastrzyk kapitałowy dopiero 10 grudnia 2018 r., kiedy został on wypłacony. Dania uważa, że przed tą datą PostNord AB nie miał prawa do otrzymania kapitału. Dania uważa, że dekret ministerialny z 17 maja 2018 r. nie stanowi dla Danii zobowiązania do przyznania pomocy (zob. motyw 98). e) Szwecja przyznała swój zastrzyk kapitałowy 29 listopada 2018 r., czyli w tym samym dniu, w którym podjęto decyzję inwestycyjną. f) PostNord przyznało swój zastrzyk kapitałowy 11 czerwca 2018 r., czyli w tym samym dniu, w którym podjęto decyzję inwestycyjną. Jest to zgodne z wnioskiem Komisji zawartym w motywie 82 decyzji o wszczęciu postępowania. g) Dania wypłaciła swój zastrzyk kapitałowy 10 grudnia 2018 r., czyli w tym samym dniu, w którym go przyznała. h) Szwecja wypłaciła swój z zastrzyk kapitałowy 10 grudnia 2018 r. i) Grupa PostNord wypłaciła swój zastrzyk kapitałowy (pomniejszony o 150 mln DKK wypłacone już 4 kwietnia 2018 r.) 18 czerwca 2018 r., czyli w tym samym dniu, w którym wypłacono również rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej zatwierdzoną w sprawie SA.47707.

4.1.3. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez grupę PostNord na rzecz Post Danmark nie obejmuje pomocy państwa

4.1.3.1. Wspólne uwagi Danii i Szwecji dotyczące możliwości przypisania środka państwu, zasobów państwowych i zakłócenia konkurencji

(102) Władze duńskie i szwedzkie twierdzą, że zastrzyk kapitałowy z grupy PostNord na rzecz Post Danmark stanowił jedynie transfer w ramach tego samego przedsiębiorstwa (tj. grupy PostNord) i nie zmieniłby warunków konkurencji na rynku (51), ponieważ Post Danmark była już obecna i działała na rynku.

(103) W tym względzie Dania i Szwecja wyjaśniają, że z wyroku Trybunału w sprawie ENEA wynika, że „zasoby przedsiębiorstw publicznych mogą zostać uznane za zasoby państwowe, gdy państwo to, poprzez wywieranie dominującego wpływu, jest w stanie sterować wykorzystaniem tych zasobów w celu sfinansowania korzyści na rzecz innych przedsiębiorstw” (wyróżnienie dodane przez władze duńskie i szwedzkie) (52).

(104) W niniejszej sprawie jednak władze duńskie i szwedzkie uważają, że ani Dania, ani Szwecja nie były w stanie ukierunkować wykorzystania zasobów grupy PostNord na Post Danmark, ale co ważniejsze, transfer środków między różnymi podmiotami należącymi do PostNord (taki jak zastrzyk kapitałowy w ramach grupy) nie stanowiłby korzyści „na rzecz innych przedsiębiorstw” (53), lecz byłby jedynie transferem w ramach tego samego przedsiębiorstwa (PostNord).

(105) Ponadto władze duńskie i szwedzkie wyjaśniają, ponownie odwołując się do wyroku w sprawie ENEA (54), że działanie PostNord AB nie było „podyktowane wytycznymi pochodzącymi od organów państwowych”, a zatem nie można go przypisać Danii lub Szwecji.

(106) W tym kontekście Dania i Szwecja twierdzą również, że z unijnego orzecznictwa w sprawie Stardust Marine wynika, iż w przypadku decyzji podejmowanych przez przedsiębiorstwa publiczne sam fakt, że przedsiębiorstwo publiczne znajduje się pod kontrolą państwa, nie wystarcza, aby działania podjęte przez to przedsiębiorstwo można było przypisać państwu. W rzeczywistości konieczne jest wykazanie, że można uznać, iż organy publiczne były zaangażowane w podjęcie danego działania, oraz że przypisanie tego działania państwu wynika z szeregu przesłanek (55).

(107) Władze duńskie i szwedzkie wyjaśniają, że transfer 150 mln DKK dokonany 4 kwietnia 2018 r. miał na celu zapewnienie, aby Post Danmark było w stanie kontynuować działalność w oczekiwaniu na spodziewane zatwierdzenie przez Komisję rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej oraz późniejszą realizację przez grupę PostNord planu przekształcenia, w tym zastrzyku kapitałowego z grupy PostNord. Ponadto nie ma dowodów na to, że Dania i Szwecja były zaangażowane, w taki czy inny sposób, w decyzję o dokonaniu transferu 150 mln DKK.

(108) Jeśli chodzi o transfery dokonane w czerwcu 2018 r. i lutym 2019 r., wkłady te stanowiły część decyzji PostNord AB z 11 czerwca 2018 r. o realizacji planu przekształcenia (data zawarcia porozumienia w sprawie wdrożenia, zob. motyw 25). Ponadto w odniesieniu do tych dwóch transferów, Dania i Szwecja twierdzą, że nie ma dowodów potwierdzających ich zaangażowanie w decyzję PostNord AB o realizacji planu przekształcenia (w tym w dokonanie transferów wewnętrznych z 18 czerwca 2018 r. i 4 lutego 2019 r.) w inny sposób niż jako udziałowcy PostNord AB. Dania i Szwecja uważają zatem, że Komisja niesłusznie stwierdziła w motywie 87 decyzji o wszczęciu postępowania, że wewnętrzny transfer kapitału można przypisać Danii i Szwecji, ponieważ było ono częścią porozumienia z października 2017 r. W tym względzie Dania i Szwecja twierdzą, że porozumienie z października 2017 r. angażuje jedynie dwóch właścicieli (Danię i Szwecję), a nie grupę PostNord.

(109) Dania i Szwecja twierdzą ponadto, że odniesienie w pkt 1 i 4 porozumienia z października 2017 r. do zamiaru wdrożenia przez PostNord AB nowego modelu produkcji i związanego z tym zastrzyku kapitałowego od grupy PostNord na rzecz Post Danmark stanowi jedynie ustalenie okoliczności faktycznych porozumienia z października 2017 r. Nie oznacza to, że decyzję PostNord AB o realizacji planu przekształcenia można było przypisać Danii i Szwecji. Przemawiają za tym następujące fakty: a) z inicjatywy PostNord AB plan przekształcenia sporządzono już jesienią 2016 r.; b) wewnętrznego transferu kapitału do Post Danmark dokonano w lutym 2017 r. oraz c) podstawowe analizy i oceny sytuacji i biznesplanu Post Danmark zostały przeprowadzone przez PostNord AB, a nie przez Danię i Szwecję.

(110) Według Danii i Szwecji fakt, że przyznanie przez Danię rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej było uwarunkowane wdrożeniem planu przekształcenia (pkt 9 porozumienia z października 2017 r.), jedynie dodatkowo podkreśla, że decyzja o wdrożeniu planu przekształcenia należała do PostNord AB, ponieważ warunek ten byłby zbędny, gdyby PostNord AB było już do tego zobowiązane.

4.1.3.2. Wspólne uwagi Danii i Szwecji dotyczące nieistnienia korzyści

(111) Dania i Szwecja argumentują, że grupa PostNord dokonała zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark zgodnie z testem prywatnego inwestora. Decyzja PostNord o dokonaniu wewnętrznych transferów kapitałowych opierała się na metodach zgodnych z praktyką rynkową, takich jak analiza zdyskontowanych przepływów pieniężnych, model wyceny środków trwałych i analiza WACC.

(112) W szczególności zarówno Dania, jak i Szwecja argumentują, że przyjęte w modelu zdyskontowanych przepływów pieniężnych stopy wzrostu Post Danmark dotyczące rynku przesyłek listowych ([…] % rocznie), rynku logistyki ([…] %) i ogólnego (łącznego) wzrostu (tj. mającego osiągnąć […] % w 2026 r. i […] % po 2026 r.) – były zachowawcze. Wynika to z oczekiwań, że działalność logistyczna będzie się rozwijała w tempie co najmniej równym wzrostowi PKB, a spadek działalności związanej z doręczaniem listów ma spowolnić do 2022 r. i ustabilizować się w 2026 r. Prognozowane stopy wzrostu oparto na tendencjach z ostatnich kilku lat i uwzględniały one przewidywaną inflację oraz wzrost liczby ludności. Zakładane spowolnienie spadku usług w zakresie doręczania listów do 2022 r. opierało się na fakcie, że znaczna część duńskich przesyłek pocztowych przybiera już formę cyfrową (ok. 80 % przesyłek w porównaniu z 2001 r.), oraz na założeniu, że pozostała część przesyłek pocztowych będzie się zmniejszać w znacznie wolniejszym tempie niż wcześniejsza, bardzo duża część (56).

(113) Ponadto Dania i Szwecja argumentują, że gdyby Post Danmark ogłosił upadłość, na rynku pojawiłyby się wątpliwości co do zdolności i chęci grupy PostNord do wspierania pozostałych spółek zależnych. W takim scenariuszu alternatywny rating kredytowy PostNord AB zostałby znacznie obniżony z poziomu równoważnego niskiemu ratingowi na poziomie inwestycyjnym w obszarze […] do ratingu na poziomie spekulacyjnym w obszarze […]. Odpowiadałoby to różnicy między obligacją […] a obligacją […] wynoszącej […] punktów bazowych (BPS) lub równowartości […] % zysku. W tym względzie Dania i Szwecja uważają założenie wzrostu kosztów finansowania zewnętrznego o […] % w scenariuszu zakładającym upadłość za zachowawcze. Jednocześnie obliczono powiększone koszty finansowania zewnętrznego w oparciu o SEK […] w zadłużeniu brutto, które uznaje się za średnie saldo oprocentowanych zobowiązań niezbędnych w latach 2018–2026 na potrzeby finansowania grupy PostNord w scenariuszu upadłości Post Danmark.

(114) Dania i Szwecja twierdzą że, w przypadku upadłości Post Danmark, PostNord utraciłby przewagę konkurencyjną wynikającą z kompletnej sieci nordyckiej wraz ze związanymi z tym synergiami w ramach obecnego modelu produkcji. Spowodowałoby to do 2026 r. utratę przychodów o […] % z własnej działalności PostNord w państwach nordyckich (wskaźnik uwzględniający inflację i wzrost liczby paczek) w kwocie […] mln SEK, podczas gdy odpowiadający jej wpływ na wynik finansowy przed odsetkami, opodatkowaniem, deprecjacją i amortyzacją („EBITDA”) wynosiłby […] %.

(115) Dania i Szwecja przedstawiły dwie szczegółowe analizy ilościowe w celu udowodnienia zgodności z rynkiem zastrzyku kapitałowego grupy PostNord. W analizach tych rozwinięto obliczenia przeprowadzone przez grupę PostNord przed dokonaniem inwestycji. Obie analizy są modelami zdyskontowanych przepływów pieniężnych opartymi na prognozach kosztów i przychodów zdyskontowanych do czasu realizacji inwestycji w celu ustalenia ogólnej rentowności tej ostatniej. Podstawową różnicę między tymi dwiema analizami stanowi uwzględniany przez nie rodzaj zysku.

(116) W ramach pierwszej analizy (przedstawionej w tabeli 2) obliczono najpierw wartość przedsiębiorstwa, aby móc obliczyć wartość kapitału własnego. Jest to model zdyskontowanych przepływów pieniężnych przedstawiający wolne przepływy pieniężne narastające na poziomie Post Danmark jako całości, mianowicie zyski dostępne do podziału zarówno na rzecz wierzycieli, jak i udziałowców (wolne przepływy pieniężne dla przedsiębiorstwa) zdyskontowane średnim ważonym kosztem kapitału Post Danmark. W pierwszej analizie oprócz tych zysków przedstawiono potencjalne straty, jakie poniosłaby grupa PostNord w scenariuszu alternatywnym, w którym Post Danmark ogłasza upadłość. Straty te obejmują m.in. wyższe koszty odsetkowe ze względu na potencjalne obawy dotyczące zdolności grupy PostNord do obsługi swojego zadłużenia, przychodów związanych z synergią między Post Danmark a innymi rodzajami działalności grupy PostNord oraz przychodów, jakie grupa PostNord uzyskuje od Post Danmark w ramach rekompensaty kosztów na szczeblu grupy (takich jak koszty […] i […]). Wartość kapitału własnego obliczana jest przez odejmowanie zadłużenia netto od wartości przedsiębiorstwa. Tabela 2 Post Danmark A/S – model wyceny zastrzyku kapitałowego grupy PostNord metodą zdyskontowanych przepływów pieniężnych – wartość przedsiębiorstwa/firmy (kwoty w mln DKK) 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Założenia dotyczące wartości końcowej przedsiębiorstwa/firmy EBITDA […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Nakłady inwestycyjne […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Zmiana stanu kapitału obrotowego netto […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Zastrzyk kapitałowy z kapitału własnego z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej 1 161 Wzrost rezerw netto […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Podatek od EBIT […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] FCFF (w tym z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej) (wolne przepływy pieniężne dla przedsiębiorstwa) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Średni ważony koszt kapitału (WACC) […] % Końcowa stopa wzrostu FCFF […] % Wartość końcowa przedsiębiorstwa/firmy […] Wartość bieżąca FCFF (A) […] Wartość bieżąca przedsiębiorstwa/firmy (B) […] Wartość przedsiębiorstwa/firmy (C)=(A)+(B) […] Zadłużenie netto (D) […] Wartość kapitału własnego (E)=(C)-(D) […] Wartość bieżąca skutków upadłości (F) […] Straty kapitałowe grupy PostNord w scenariuszu likwidacji Post Danmark (G)=(F)-(E) […] Zastrzyk kapitałowy grupy PostNord (H) -2 339

(117) Według Danii i Szwecji z tabeli 2 wynika, że w przypadku scenariusza likwidacji Post Danmark straty, jakie poniosłaby grupa PostNord (będąca jedynym udziałowcem) (mianowicie straty kapitałowe „G”), wynoszące […] mln DKK, byłyby wyższe niż koszt, jaki faktycznie poniosła grupa PostNord, dokonując zastrzyku kapitałowego („H”) w kwocie 2 339 mln DKK w celu wsparcia Post Danmark.

(118) W drugiej analizie ilościowej (przedstawionej w tabeli 3) skoncentrowano się bezpośrednio na wartości kapitału własnego i stanowi ona zastosowanie metody zdyskontowanych przepływów pieniężnych w oparciu o zyski narastające tylko na rzecz właściciela Post Danmark, czyli grupy PostNord. W metodzie zdyskontowanych przepływów pieniężnych dla właścicieli kapitału własnego jako punkt wyjścia przyjmuje się wolne przepływy pieniężne dla przedsiębiorstwa zastosowane w pierwszej analizie, a następnie odejmuje się koszty odsetek od zadłużenia, zwrot kredytów oraz wpływy środków pieniężnych z nowych kredytów Post Danmark prowadzące do wolnych przepływów pieniężnych dla właścicieli kapitału własnego. Wolne przepływy pieniężne dyskontuje się kosztem kapitału własnego właściciela (grupy PostNord). Podobnie jak w pierwszej analizie kalkulacja wartości kapitału własnego przekazana przez Danię uwzględnienia negatywny wpływ scenariusza alternatywnego na grupę PostNord. Tabela 3 Post Danmark A/S – model wyceny zastrzyku kapitałowego od grupy PostNord metodą zdyskontowanych przepływów pieniężnych – wartość kapitału własnego (kwoty w mln DKK) 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Założenia dotyczące końcowej wartości kapitału własnego FCFF (w tym z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej) (wolne przepływy pieniężne dla przedsiębiorstwa) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Zastrzyk kapitałowy z kapitału własnego z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej -1 161 Wolne przepływy pieniężne dla przedsiębiorstwa (z wyłączeniem obowiązku świadczenia usługi powszechnej) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Zmiana stanu zadłużenia netto […] […] […] […] […] […] […] […] […] Koszty odsetkowe […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Różnica podatkowa między wolnymi przepływami pieniężnymi dla przedsiębiorstwa a wolnymi przepływami pieniężnymi dla właścicieli kapitału własnego […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Zastrzyk kapitałowy z kapitału własnego z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej 1 161 FCFE (w tym z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej) (wolne przepływy pieniężne dla właścicieli kapitału własnego) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Koszt kapitału własnego […] % Końcowa stopa wzrostu FCFE […] % Wartość końcowa kapitału własnego […] Wartość bieżąca FCFE (A) […] Wartość końcowa kapitału własnego (B) […] Wartość kapitału własnego (E)=(A)+(B) […] Wartość bieżąca skutków upadłości (F) […] Straty kapitałowe grupy PostNord w scenariuszu likwidacji Post Danmark (G)=(F)-(E) […] Zastrzyk kapitałowy grupy PostNord (H) -2 339

(119) Według Danii i Szwecji z tabeli 3 wynika, że w przypadku scenariusza likwidacji Post Danmark straty, jakie poniosłaby grupa PostNord (będąca jedynym udziałowcem) (mianowicie straty kapitałowe „G”), wynoszące […] mln DKK, byłyby wyższe niż koszt, jaki faktycznie poniosła grupa PostNord, dokonując zastrzyku kapitałowego („H”) w kwocie 2 339 mln DKK w celu wsparcia Post Danmark.

(120) Według Danii i Szwecji obie analizy przedstawione w motywach 116 i 118 wykazują zgodność z rynkiem zastrzyku kapitału własnego dokonanego przez grupę PostNord, ponieważ wartość bieżąca strat, których udało się uniknąć dzięki zastrzykowi kapitału własnego, jest wyższa niż koszt tego zastrzyku.

(121) Te same analizy wykazują również (jak przedstawiono w tabeli 4), że wynosząca […] % wewnętrzna stopa zwrotu zastrzyku kapitałowego grupy PostNord na rzecz Post Danmark przekroczyłaby minimalny zwrot wymagany przez prywatnego inwestora, tj. koszt kapitału własnego wynoszący […] %, jak wyjaśniono poniżej w motywie 148. Bilans na koniec okresu

Data przepływu pieniężnego 31.12.2017 30.06.2018 30.06.2019 29.06.2020 29.06.2021 30.06.2022 30.06.2023 29.06.2024 29.06.2025 30.06.2026 Wartość końcowa kapitału własnego Kapitał obrotowy netto […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Rzeczowe aktywa trwałe […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Aktywa obrotowe na potrzeby finansowania […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Wolne przepływy pieniężne dla właścicieli kapitału własnego (w tym z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej) […] […] […] […] […] […] […] […] […] Nadwyżki środków pieniężnych […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Finansowe środki trwałe […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Środki tymczasowe […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Należności wobec instytucji kredytowych […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Aktywa i zobowiązania finansowe netto […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Kapitał własny […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Zastrzyki kapitałowe inwestora (-)/dywidenda (+) -2 339 […] […] […] […] […] […] […] […] […] Wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału własnego […] % Koszt kapitału własnego […] %

(122) Dania i Szwecja twierdzą, że założenia przyjęte w modelach zdyskontowanych przepływów pieniężnych były ostrożne i zachowawcze, ponieważ, jak wykazuje próba stóp WACC obejmująca równorzędne przedsiębiorstwa pocztowe, WACC na poziomie […] % stosowany w modelu zdyskontowanych przepływów pieniężnych jest o […] punktów procentowych […] niż w przypadku porównywalnych podmiotów. Ponadto prognozy rentowności są rozsądne i uzasadnione na podstawie badań rynku (57), a punktem odniesienia dla założeń dotyczących stóp wzrostu przychodów i rentowności Post Danmark była próba przedsiębiorstw równorzędnych wobec Post Danmark (58).

4.1.4. Zastrzyki kapitałowe Danii i Szwecji na rzecz PostNord AB nie wiążą się z pomocą państwa

(123) Jeżeli chodzi o kwestię, czy Szwecja i Dania, jako właściciele i inwestorzy PostNord AB, powinny były ocenić prawdopodobieństwo utraty przez PostNord AB ratingu na poziomie inwestycyjnym przy braku zastrzyków kapitałowych, państwa te twierdzą, że taki wymóg jest bardzo spekulatywny. Uważają ponadto, że porównywalni właściciele, którzy rozważają inwestowanie we własną spółkę (co Dania i Szwecja twierdzą, że uczyniły), mają dokładną wiedzę na temat własnych przedsiębiorstw, lecz niekoniecznie wyraźnie i szczegółowo opisują, obliczają i dokumentują wszystkie skutki przed dokonaniem określonej inwestycji. Wymaganie takiej dokumentacji znacząco wykraczałoby poza dokumentację, jaką zwykłe podmioty gospodarcze zazwyczaj przekazują przed dokonaniem takich inwestycji. W podobnych sytuacjach prywatne przedsiębiorstwa kierowałyby się zazwyczaj tzw. zasadą osądu biznesowego, innymi słowy, normą, na podstawie której zarząd przedsiębiorstwa może odpowiadać za decyzje podejmowane przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z tą zasadą kluczowe jest pytanie o to, czy podstawa decyzji jest odpowiednia i czy podejmuje się decyzję w interesie przedsiębiorstwa.

(124) Szwecja i Dania argumentują, że podstawa decyzji o dokonaniu zastrzyku kapitałowego na rzecz PostNord AB była odpowiednia, wystarczająca i podobna do tego, czego wymagałby inwestor prywatny, z powodów przedstawionych poniżej: a) przed podjęciem decyzji inwestycyjnych Dania i Szwecja konsultowały się z zewnętrznymi doradcami finansowymi, którzy przeprowadzili oceny ekonomiczne zgodności z rynkiem i zalecili dokonanie zastrzyków kapitałowych; b) Dania i Szwecja wykazały, że zastrzyki kapitałowe są rozsądnymi inwestycjami, ustalając przewidywane koszty niedostarczenia kapitału oraz dokonując dalszych ocen jakościowych pozytywnych i negatywnych skutków zastrzyków kapitałowych oraz c) Dania i Szwecja wykazały, że nie miały żadnych innych bodźców do inwestowania w PostNord AB niż podejmowanie racjonalnych pod względem ekonomicznym decyzji inwestycyjnych dotyczących finansowania wdrażania przez PostNord planu przekształcenia Post Danmark.

(125) W opinii Danii i Szwecji analiza zdyskontowanych przepływów pieniężnych wykazuje, że ich inwestycje przynoszą pozytywny zwrot w postaci tworzenia wartości, gdyż w przypadku utraty przez PostNord AB ratingu na poziomie inwestycyjnym, straty poniesione z tytułu utraty wartości przedsiębiorstwa wynosiłyby 1 071 mln SEK. Kwota ta przekraczałaby faktyczny całkowity koszt poniesiony przez Danię i Szwecję w wysokości 667 mln SEK, tj. całkowitą kwotę dokonanego przez nie zastrzyku kapitałowego. Dania i Szwecja powoływały się na wpływ swoich inwestycji na wartość przedsiębiorstwa PostNord AB oraz na swój cel, jako udziałowców, jakim jest ochrona wartości inwestycji (tj. wartości kapitału własnego wynoszącej […] SEK), a ponadto, w ich ocenie, test prywatnego inwestora nie wymaga, aby właściciele przeprowadzali oceny ekonomiczne oparte na scenariuszu alternatywnym, zgodnie z którym PostNord AB zostałby zlikwidowany.

(126) Dania i Szwecja twierdzą ponadto, że, nawet jeśli nie było to wyraźnie wymienione w analizach ekonomicznych właścicieli, miały one szczegółową wiedzę na temat potrzeb PostNord w zakresie refinansowania. Dania i Szwecja zaangażowały także doradców finansowych (SEB i Rothschild), którzy przeprowadzili szczegółowe analizy sytuacji finansowej PostNord. W analizach tych uwzględniono okresy spłacania kredytów wymagających refinansowania. Zatem w opinii Danii i Szwecji założenie, że PostNord potrzebował znaczącego refinansowania i z tego powodu miał szczególną potrzebę zachowania ratingu na poziomie inwestycyjnym, aby mieć możliwość dostępu do rynku kredytowego i zachować elastyczność w zakresie wyboru najbardziej odpowiednich i najtańszych źródeł finansowania, zostało należycie uzasadnione.

(127) Dania i Szwecja twierdzą w końcu, że dowody ex post, mimo iż nie są one wymagane w ramach testu prywatnego inwestora, takie jak rentowność obligacji wyemitowanych przez PostNord i inne równorzędne przedsiębiorstwa w latach 2018 i 2019 wykazują, iż zastrzyki kapitałowe były rzeczywiście zgodne z rynkiem, a przy ich braku koszty odsetkowe wzrosłyby o […] punktów bazowych.

4.2. Uwagi Danii dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania

(128) Indywidualne uwagi Danii dotyczą tylko zastrzyków kapitałowych dokonanych przez nią i przez Szwecję. Dania twierdzi, że ocena prawdopodobieństwa utraty przez PostNord AB ratingu na poziomie inwestycyjnym w przypadku dokonania bądź niedokonania zastrzyku kapitałowego przez Danię i Szwecję nie była wyraźna lecz dorozumiana w ocenie przeprowadzonej przez władze duńskie przed podjęciem decyzji inwestycyjnej. Według tej oceny było prawdopodobne (tj. w przedziale pewności […]–[…] %), że przy braku zastrzyków kapitałowych pochodzących od Danii i Szwecji PostNord AB utraci rating na poziomie inwestycyjnym.

(129) Pochodzący od Danii i Szwecji zastrzyk kapitałowy w wysokości 667 mln SEK zapewniłby w nadchodzących latach utrzymanie się stosunku zadłużenia netto do wskaźnika EBITDA poniżej […], czyli poziomu zazwyczaj wymaganego przez rynek finansowy do osiągnięcia ratingu na poziomie inwestycyjnym. Ponadto zastrzyk kapitałowy dokonany przez właścicieli sam w sobie wzmocniłby zdolność kredytową przedsiębiorstwa, ponieważ byłby sygnałem dla rynków finansowych, że właściciele przeprowadzili ocenę PostNord AB i wierzą w jej przyszłe wyniki finansowe.

(130) Dania twierdzi, że przeprowadzenie dokładnych obliczeń finansowych alternatywnych i rzeczywistych scenariuszy dotyczących tego, czy rating kredytowy PostNord AB byłby utrzymany wyłącznie z powodu zastrzyków kapitałowych dokonanych przez Danię i Szwecję, nie stanowiłoby standardowej praktyki rynkowej, gdyż w perspektywie przekształcenia operacyjnego Post Danmark można było oczekiwać w każdym przypadku stopniowej poprawy zdolności kredytowej PostNord AB.

(131) Dania uważa jednak również, że w analizie firmy Rothschild podano ilustracyjny, lecz realistyczny przykład, opierając się na zobowiązaniach ogółem występujących w 2017 r. (tj. […] SEK) i zakładając okres wymagalności wynoszący […] lat, potencjalnych strat wynikających z ratingu nieinwestycyjnego PostNord AB. W analizie wykazano, że PostNord AB musiał posiadać rating na poziomie inwestycyjnym, aby zapewnić niskie oprocentowanie na potrzeby refinansowania zobowiązań, które stają się wymagalne w niedalekiej przyszłości. W analizie wykazano zatem, że realne ryzyko utraty wartości przedsiębiorstwa PostNord AB z powodu zwiększonych kosztów inwestycji skłoniłoby w podobnych okolicznościach każdego prywatnego inwestora będącego właścicielem do dokonania zastrzyku kapitałowego bez przeprowadzania oceny na poziomie szczegółowości wymaganym przez Komisję.

(132) Dania argumentuje również, że okres utrzymania ratingu PostNord AB na poziomie inwestycyjnym z powodu zastrzyków kapitałowych dokonanych przez Danię i Szwecję byłby niepewny. Ponieważ jednak większość zobowiązań PostNord AB musiała być refinansowana w latach 2018–2019, kluczowe było utrzymanie ratingu PostNord AB na poziomie inwestycyjnym w tym okresie. Ponadto PostNord AB prowadzi działalność na rynku podlegającym znaczącym zmianom, z czego wynika duże prawdopodobieństwo stosowania przez rynki finansowe bardziej rygorystycznych kryteriów rozróżniania między ratingiem na poziomie inwestycyjnym i ratingiem nieinwestycyjnym oraz wykazywania mniejszej elastyczności w zakresie stosunku zadłużenia netto do EBITDA. W tych okolicznościach rating na poziomie inwestycyjnym PostNord AB pozostałby ważną kwestią na kilka lat, nawet po zakończeniu przekształcenia Post Danmark.

(133) Dania twierdzi, że wskaźnik zadłużenia netto do EBITDA byłby jedną z podstawowych miar finansowych stosowanych przez agencje ratingowe do ustalenia ryzyka niewykonania zobowiązania przez emitenta, zatem utrzymywanie tego konkretnego wskaźnika poniżej określonego progu miałoby zasadnicze znaczenie dla zachowania przez PostNord AB ratingu na poziomie inwestycyjnym. Jednocześnie rynki finansowe mogą opierać swoje oceny kredytowe tylko na oczekiwanych przyszłych wynikach, na przykład prawdopodobieństwie pomyślnego przekształcenia Post Danmark. W tym kontekście zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję na rzecz PostNord AB wywarłyby pozytywny wpływ na ocenę ryzyka przez rynek.

4.3. Uwagi Szwecji dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania

(134) Indywidualne uwagi Szwecji dotyczą tylko zastrzyków kapitałowych dokonanych przez nią i przez Danię. Szwecja twierdzi, że gdyby grupa PostNord przekazała kapitał na rzecz Post Danmark przy braku rekompensaty ze strony Danii z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej lub bez dokonywania przez udziałowców zastrzyków kapitałowych na rzecz PostNord AB, wdrażanie planu przekształcenia Post Danmark zużyłoby zasoby finansowe grupy PostNord w stopniu powodującym narażenie na ryzyko całej grupy.

(135) Szwecja szacuje, że wpływ upadłości Post Danmark na całkowitą wartość kapitału własnego szwedzkiego udziału w spółce PostNord AB był niepewny, lecz oszacowano go jako negatywny.

(136) Szwecja twierdzi, że bez zastrzyków kapitałowych i bez rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej na rzecz Post Danmark uznano by grupę PostNord za posiadającą rating nieinwestycyjny, co wiązałoby się ze znaczącym ryzykiem finansowym, zwiększonymi kosztami finansowania zewnętrznego i ograniczoną elastycznością finansową. Niższy rating mógłby powodować niekorzystny wpływ na relacje z klientami i dostawcami, trudności w zatrzymywaniu utalentowanych pracowników, a także wywołać inne efekty sygnalizacyjne wynikające z braku wsparcia (kapitałowego) ze strony właściciela. Szwecja uznała zatem, że kluczowe jest zapewnienie poziomu ryzyka finansowego odpowiadającego ratingowi kredytowemu na poziomie inwestycyjnym lub zbliżonym […], podobnego do ratingu równorzędnych przedsiębiorstw.

(137) Na podstawie analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych Szwecja stwierdza, że – uwzględniając pomoc Danii w kwocie 1 533 mln SEK związaną z rekompensatą z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej za lata 2017–2019 – wartość bieżąca netto duńskiego przedsiębiorstwa wzrosła z […] SEK do […] SEK, co prowadzi do zwiększenia wartości kapitału własnego. Zwiększenie wartości kapitału własnego udziałowca szwedzkiego o […] SEK jest wyraźnie większe niż dokonana przez niego inwestycja w kwocie 400 mln SEK, co może świadczyć o tym, że decyzja Szwecji o dokonaniu zastrzyku kapitałowego na rzecz PostNord AB była zgodna z testem prywatnego inwestora.

4.4. Uwagi Danii i Szwecji dotyczące uwag osób trzecich

4.4.1. Trzy zastrzyki kapitałowe stanowią trzy odrębne środki, a nie jeden pojedynczy środek

(138) Z powodów wyjaśnionych w sekcji 4.1.1. Dania i Szwecja nie zgadzają się z ITD i innymi osobami trzecimi co to tego, że trzy zastrzyki kapitałowe należy uznać za jeden środek pomocy. Dania i Szwecja zauważają również, w odniesieniu do motywu 75 decyzji o wszczęciu postępowania, że rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej za lata 2017–2019 stanowi odrębny środek.

(139) Dania i Szwecja uznają w szczególności, że nie można zaakceptować twierdzenia ITD, iż aby udzielić odpowiedzi na pytanie o to, czy kilka środków należy analizować oddzielnie, należy przyjrzeć się „sytuacji beneficjenta, a nie sytuacji inwestorów”. Dania i Szwecja uważają, że zgodność z testem prywatnego inwestora powinna zależeć od racjonalności ekonomicznej widzianej z perspektywy poszczególnych inwestorów (59).

(140) Jeżeli chodzi o cel trzech zastrzyków kapitałowych i argument ITD, że domniemana luka w finansowaniu między szacunkowymi kosztami nowego modelu produkcji (mianowicie 5 mld SEK zgodnie z porozumieniem z października 2017 r.) a zastrzykiem kapitałowym w wysokości 2,339 mld DKK dokonanym przez grupę PostNord wskazuje na to, że zastrzyki kapitałowe ze Szwecji i Danii są w rzeczywistości przeznaczone również na plan przekształcenia (60), Dania i Szwecja zauważają, że szacunkowe koszty nowego modelu produkcji, o którym mowa w porozumieniu z października 2017 r., nie są równe zapotrzebowaniu na kapitał, gdyż szacunkowe koszty obejmują prognozowane straty z działalności operacyjnej ponoszone przez samo przedsiębiorstwo Post Danmark, co sprawia, że zapotrzebowanie na kapitał jest mniejsze.

(141) Jeżeli chodzi o twierdzenie ITD, że beneficjentem końcowym wszystkich trzech zastrzyków kapitałowych jest Post Danmark (zob. motyw 58), Dania i Szwecja zauważają, że porozumienie z października 2017 r. nie służyło wskazaniu rzeczywistego beneficjenta do celów pomocy państwa. Jest to raczej porozumienie dotyczące zasad, które następnie wdrożono wraz z prawnie wiążącymi zobowiązaniami wobec PostNord AB.

4.4.2. Trzy zastrzyki kapitałowe nie zostały przyznane w dniu zawarcia porozumienia z października 2017 r.

(142) Z powodów wyjaśnionych w sekcji 4.1.2. Dania i Szwecja nie zgadzają się również ze stanowiskiem ITD, że trzy zastrzyki kapitałowe przyznano w dniu zawarcia porozumienia z października 2017 r. Dania i Szwecja powołują się na warunki wymienione w wyrokach w sprawach Magdeburger Mühlenwerke i BSCA (61) przy wyjaśnianiu, że środek pomocy można uznać za przyznany tylko w drodze prawnie wiążącego aktu, w którym właściwy organ krajowy zobowiązuje się do przyznania środka beneficjentowi, w drodze bezwarunkowego i prawnie wiążącego przyrzeczenia albo gdy spełniono wszelkie warunki przewidziane dla otrzymania rozpatrywanej pomocy i jej beneficjent jest możliwy do zidentyfikowania.

(143) W opinii Danii i Szwecji porozumienie z października 2017 r. nie spełnia żadnego z tych trzech warunków z następujących powodów: a) Porozumienie z października 2017 r. nie jest prawnie wiążące, a Dania i Szwecja nie podjęły się przyznania zastrzyków kapitałowych na podstawie tej umowy. Porozumienie z października 2017 r. jest w szczególności porozumieniem co do zasady (62) między dwoma państwami i nie jest wyrażeniem prawnie wiążącego zobowiązania wobec PostNord AB. b) Porozumienie z października 2017 r. było warunkowe, gdyż wymaga szeregu środków wykonawczych. Dania i Szwecja wymieniają w tym względzie potrzebę uzyskania zgody, odpowiednio, od ich rządów i parlamentów. Bez uzyskania ich zgody Dania i Szwecja mogłyby odstąpić od umowy w każdym momencie, nie ponosząc konsekwencji prawnych. Nawet zatwierdzenie przez odpowiednie parlamenty nie byłoby wystarczające, gdyż nie zobowiązuje odnośnych rządów do rozdysponowania kapitału (zob. motywy 98 i 99). Ponadto elementy pomocy państwa ujęte w porozumieniu z października 2017 r. musiały zostać zgłoszone Komisji i przez nią zatwierdzone. Ponadto, aby uzależnić wypłatę rekompensaty z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej od jej wykorzystania na potrzeby rozwiązania umów byłych urzędników służby cywilnej, wymagane było zawarcie porozumienia w sprawie wdrożenia (63) między Danią i PostNord AB. Ta sama umowa zawiera postanowienia zobowiązujące PostNord do dokonania własnego zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark (motyw 25). Państwa uważają również, że treść porozumienia z października 2017 r. potwierdza potrzebę wprowadzenia środków wykonawczych, np. „inwestycje te będą stanowić wpłaty na poczet kapitału na rzecz spółki dokonane na warunkach rynkowych, bez konieczności emisji nowych udziałów”. W opinii Danii i Szwecji z powyższego wynika, że warunkiem zastrzyków kapitałowych jest ich dokonywanie na warunkach rynkowych, co wymaga dalszej analizy tego, czy byłoby to możliwe (64). c) W porozumieniu z października 2017 r. nie wskazano beneficjentów, ponieważ faktyczny beneficjent państwowych zastrzyków kapitałowych nie jest tym samym, którego wskazano w tym porozumieniu.

(144) Państwa uznają ponadto za nieistotne twierdzenie ITD, że środki wykonawcze powinny być określone ex ante, aby były uznawane za takowe do celów pomoc państwa, oraz że przyznanie pomocy byłoby niemożliwe bez zastosowania środków wykonawczych (zob. motyw 59). W tej kwestii państwa mają wątpliwości co do istotności orzecznictwa, do którego odnosi się ITD. Po pierwsze, wyrok w sprawie Arriva Italia i in. nie był jeszcze wydany w chwili, gdy ITD przedłożył swoje uwagi. W każdym razie, w opinii państw, sprawa Arriva Italia i in. nie dotyczyła tego, czy można nałożyć środki wykonawcze lub kiedy można to uczynić, ale raczej czy ustawa krajowa, na mocy której przyznano prawo do otrzymania pomocy, obejmowała środki wykonawcze i czy zostały one spełnione (65). Po drugie, inne wyroki, do których odwołuje się ITD, (zob. przypis 35) dotyczą tego, czy środki krajowe stanowią programy pomocy i czy przekształcenie spółki w określoną formę prawną stanowi program pomocy czy pomoc indywidualną. W opinii państw to orzecznictwo wyraźnie nie jest istotne w odniesieniu do twierdzenia ITD.

(145) W opinii Danii i Szwecji dodatkowy tok rozumowania ITD, wedle którego wszystkie trzy zastrzyki kapitałowe przyznano w dniu 28 maja 2018 r., nie ma uzasadnienia, jak wyjaśniono w motywach 100 i 101.

(146) Jeżeli chodzi o odwołanie się ITD do sprawozdania Rigsrevisionen (motyw 66), Dania i Szwecja odnotowują, co następuje: a) Gdy Rigsrevisionen w swoim sprawozdaniu stwierdza, że Post Danmark otrzymał zastrzyki kapitałowe od swoich właścicieli (tj. Szwecji i Danii), jest to niepoprawne, jak wynika bezpośrednio z następnego zdania, w którym wymieniono zastrzyki kapitałowe: „Det fremgår af figur 3, at Post Danmarks regnskabsreglement er blevet ændret 2 gange siden postdirek-tivet fra 2008. Det fremgår desuden, at Post Danmark de seneste år flere gange har fået tilført kapital fra ejerne og koncernen. Det drejer sig om 3 tilførsler i 2017, der henholdsvis medførte 2.340 mio. danske kroner fra PostNord til Post Danmark, 267 mio. svenske kroner fra den danske stat til PostNord og 400 mio. svenske kroner fra den svenske stat til PostNord.I tillæg hertil forpligtede den danske stat sig i 2017 til delvist at kompensere PostNord med 1.533 mio. svenske kroner for udgifter i forbindelse med afskedi-gelser af tidligere tjenestemænd” (wyróżnienie dodane). „Na wykresie 3 pokazano, że przepisy dotyczące rachunkowości Post Danmark zmieniano dwa razy od czasu przyjęcia dyrektywy pocztowej [dyrektywy 97/67/WE] z 2008 r. Pokazano na niej również, że Post Danmark otrzymywał kilka razy kapitał od właścicieli i od grupy. Chodzi o trzy transfery kapitałowe w 2017 r.: 2,340 mln DKK od PostNord na rzecz Post Danmark, 267 mln SEK od państwa duńskiego na rzecz PostNord i 400 mln SEK od państwa szwedzkiego na rzecz PostNord. Ponadto w 2017 r. państwo duńskie zobowiązało się częściowo zrekompensować koszty ponoszone przez PostNord w związku z rozwiązaniem umów byłych urzędników służby cywilnej kwotą 1,533 mln SEK” (wyróżnienie dodane). Rigsrevisionen wspomina zatem o zastrzykach kapitałowych dokonanych przez Danię i Szwecję na rzecz PostNord AB, a nie na rzecz Post Danmark. b) Rigsrevisionen nie sprawdzał sprawozdań finansowych Post Danmark, jak twierdzi ITD. Jak stwierdzono wyraźnie w sprawozdaniu, dotyczy ono konkretnie nadzoru nad Post Danmark sprawowanego przez duńskie Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Mieszkalnictwa oraz Urząd Transportu. c) Rigsrevisionen błędnie stwierdza na wykresie umieszczonym w sprawozdaniu (o którym mowa w motywie 66), że poszczególne zastrzyki kapitałowe przekazano w 2017 r. W opinii państw, jak wykazano w sprawozdaniu rocznym Post Danmark z 2019 r. (66), transferu kwot z grupy PostNord dokonano w 2018 i 2019 r., a w sprawozdaniu rocznym PostNord AB z 2018 r. wymienia się również kwotę otrzymaną od Danii i Szwecji (67). W każdym razie Rigsrevisionen nie jest organem zajmującym się pomocą pomoc państwa i nie dokonał żadnej oceny w kwestii daty przyznania istotnej do celów pomocy państwa.

4.4.3. Obliczenia zdyskontowanych przepływów pieniężnych w odniesieniu do zastrzyku kapitałowego grupy PostNord na rzecz Post Danmark są wiarygodne

(147) Dania i Szwecja zaprzeczają twierdzeniu ITD, że średni ważony koszt kapitału użytego w celu dokonania zastrzyku kapitałowego przez grupę PostNord na rzecz Post Danmark powinien był być wyższy, aby odzwierciedlał prawdopodobieństwo, iż obowiązek świadczenia usługi powszechnej nie zostanie powierzony Post Danmark. Wyjaśniają, że obowiązek świadczenia usługi powszechnej zawsze był powierzany Post Danmark, a grupa PostNord nie miałaby żadnego powodu, aby oczekiwać, że państwo duńskie miało zamiar zmienić tę sytuację, w szczególności w związku z tym, że usługa powszechna stanowi kosztowny obowiązek i jest działalnością przynoszącą straty.

(148) Dania i Szwecja zaprzeczają również twierdzeniu ITD, że średni ważony koszt kapitału powinien był być wyższy niż średni ważony koszt kapitału przedsiębiorstw równorzędnych wobec grupy PostNord, aby odzwierciedlić ryzyko związane z realizacją planu przekształcenia, ponieważ odnośne ryzyko biznesowe ujęto w podstawowym biznesplanie i zastosowano dodatkowe premie za ryzyko spółki (z tytułu cyfryzacji i wielkości), jak przedstawiono w tabeli 5: Tabela 5 Post Danmark A/S – obliczenie WACC Model wyceny środków trwałych […] % Premia za ryzyko związane z wielkością przedsiębiorstwa […] % Premia za ryzyko związane z cyfryzacją […] % Koszt kapitału własnego […] % Koszt długu […] % Wskaźnik kapitału własnego […] % Wskaźnik ogólnego zadłużenia […] % Średni ważony koszt kapitału (WACC) […] % Uwaga: Stawka podatkowa 22 %

(149) Dania i Szwecja twierdzą ponadto, że wyniki Post Danmark poprawiłyby się w porównaniu z wartościami docelowymi ustalonymi w biznesplanie na lata 2018–2020, jak wskazano w sprawozdaniu rocznym PostNord AB za 2018 r., s. 25. W opinii zarówno Danii, jak i Szwecji potwierdza to wniosek, że założenia przyjęte do obliczenia zdyskontowanych przepływów pieniężnych były ostrożne i zachowawcze. Powyższe obala również twierdzenie ITD, że tendencja w zakresie przychodów operacyjnych Post Danmark była od 2017 r. wyłącznie i w coraz większym stopniu negatywna. Przeciwnie: EBIT przed uwzględnieniem pozycji wpływających na porównywalność wykazywał tendencję wzrostową. Jak stwierdzono w sprawozdaniu rocznym PostNord AB z 2018 r., zmniejszenie strat wynika z wdrażania planu przekształcenia.

(150) Wbrew argumentom ITD Dania i Szwecja uznają, że dokonanych przez nie zastrzyków kapitałowych na rzecz PostNord AB nie należało włączać do zdyskontowanych przepływów pieniężnych związanych z zastrzykiem kapitałowym dokonanym przez grupę. Dania i Szwecja argumentują jednak, że nawet gdyby uwzględniono zastrzyki kapitałowe przy obliczaniu wartości bieżącej netto zastrzyku kapitałowego dokonanego przez grupę PostNord w tabeli 1 decyzji o wszczęciu postępowania, zwiększając tym samym zastrzyk kapitałowy (A) o 667 mln SEK (460 mln DKK), całkowita wartość netto zastrzyku kapitałowego (G) pozostałaby dodatnia i wynosiłaby ok. […] DKK ([…] DKK – 460 mln DKK).

(151) Wbrew argumentom ITD Dania i Szwecja uważają również, że efekt jednorazowy związany z kredytami na nieruchomości w Danii ([…] DKK) należało włączyć do zdyskontowanych przepływów pieniężnych związanych z zastrzykiem kapitałowym dokonanym przez grupę PostNord, gdyż włączenie tego efektu oparte było na obustronnych klauzulach stwierdzania niewykonania zobowiązania zawartych w instrumencie kredytowym grupy PostNord. W każdym razie w opinii państw włącznie do zdyskontowanych przepływów pieniężnych efektu jednorazowego związanego z nieruchomościami nie ma istotnego wpływu na wynik i, nawet gdyby wyłączono jednorazowy efekt związany z nieruchomościami, całkowita wartość netto zastrzyku kapitałowego pozostałaby dodatnia.

(152) W odpowiedzi na argument ITD, że rekompensata z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej obejmuje pomoc państwa i w związku z tym powinna być wyłączona z analizy zdyskontowanych przepływów pieniężnych, oba państwa twierdzą, że rekompensatę z tytułu obowiązku świadczenia usługi powszechnej zrównoważyły w zdyskontowanym przepływie pieniężnym odpowiednie koszty związane z przynoszącym stratę obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej.

(153) W końcu w odpowiedzi na argument ITD, że model zdyskontowanych przepływów pieniężnych zaprojektował sam PostNord, państwa argumentują, iż oczywistym jest, że zamiast zlecać to niezależnemu ekspertowi, przedsiębiorstwa publiczne, takie jak PostNord, dysponują wewnątrz firmy kompetentnymi osobami, które są w pełni zdolne do przeprowadzenia analizy finansowej spełniającej test prywatnego inwestora.

5. OCENA

5.1. Kwalifikacja zastrzyków kapitałowych jako jeden środek bądź trzy odrębne środki

(154) ITD (podobnie jak inne osoby trzecie) twierdzi, że wszystkie zastrzyki kapitałowe należy uznać za jeden środek (zob. sekcja 3.1.1.). Dania i Szwecja twierdzą przeciwnie, że zastrzyki kapitałowe należy uznać za trzy odrębne środki (zob. sekcja 4.1.1.). W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznała, że trzy zastrzyki kapitałowe stanowią trzy odrębne środki, z których każdy wymaga odrębnej należytej oceny (zob. motyw 69 decyzji o wszczęciu postępowania).

(155) Po dokonaniu przeglądu wszystkich uwag otrzymanych w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w decyzji o wszczęciu postępowania, że trzy zastrzyki kapitałowe stanowią trzy odrębne środki, z których każdy wymaga odrębnej oceny.

5.1.1. Różni inwestorzy

(156) Grupa PostNord, Dania i Szwecja nie są jednym inwestorem. Logika i proces decyzyjny związane z dokonywaniem zastrzyków kapitałowych są inne w przypadku każdego z zainteresowanych inwestorów (o czym świadczy różne rozumowanie przedstawione przez Danię i Szwecję w sekcjach 4.2 i 4.3). Zgodności z rynkiem tych środków nie można oceniać jak pojedynczego środka, ponieważ koszt finansowania jest odrębny dla Szwecji, Danii i grupy PostNord, a każda z tych stron wymaga własnego zwrotu z inwestycji. Oznacza to na przykład, że operacja mogłaby być uzasadniona z ekonomicznego punktu widzenia dla Szwecji, ale nie dla Danii, albo na odwrót.

(157) Procesy decyzyjne obu państw są całkowicie odrębne (zob. motywy 98 i 99) i wymagają uczestnictwa zupełnie innych podmiotów. Jeżeli chodzi o zastrzyki kapitałowe dokonane, odpowiednio, przez Danię i Szwecję, w charakterze udziałowców PostNord AB, sytuacja finansowa Szwecji i Danii również jest odmienna, ponieważ państwa te mają różne koszty finansowe i wymogi w zakresie zwrotu z inwestycji, a także różne koszty finansowania zewnętrznego. Jednocześnie sytuacja Szwecji i Danii jest też inna niż sytuacja grupy PostNord. Grupa PostNord także ma własny wewnętrzny proces decyzyjny i już na jesieni 2016 r. rozpoczęła przygotowania do wdrożenia planu przekształcenia, które zakończyły się dokonaniem zastrzyku kapitałowego. Nawet jeśli grupa PostNord musi uwzględnić stanowisko swoich udziałowców w odniesieniu do zastrzyku kapitałowego na rzecz Post Danmark, nie jest możliwe dostosowanie jej procesu decyzyjnego do niezależnych procesów decyzyjnych Danii i Szwecji. Zgodność z rynkiem zastrzyku kapitałowego dokonanego przez grupę PostNord należy zatem oceniać w świetle skutków tej inwestycji dla grupy PostNord.

5.1.2. Różni beneficjenci

(158) Wbrew argumentom ITD i pozostałych osób trzecich nieprawdą jest, że wszystkie trzy zastrzyki kapitałowe mają tych samych beneficjentów. Zastrzyk kapitałowy dokonany przez grupę PostNord wypłacono na rzecz Post Danmark, podczas gdy zastrzyki kapitałowe dokonane przez Danię i Szwecję wypłacono na rzecz PostNord AB.

(159) ITD i pozostałe osoby trzecie podważają ten fakt (zob. motyw 58), wskazując na warunki porozumienia z października 2017 r. Po pierwsze, sposób, w jaki ITD przedstawił cytat z porozumienia z października 2017 r. („Spółka [PostNord] przekaże [ten] kapitał na rzecz Post Danmark”) tworzy fałszywy obraz, jakoby PostNord AB miał ostatecznie przekazać na rzecz Post Danmark kapitał w wysokości 5 mld SEK. Słowo „ten” zostało dodane przez ITD i – w opinii Komisji – zmienia znaczenie. Pełen cytat ma następujące brzmienie: „Aby sprostać wyzwaniom związanym z cyfryzacją, z jakimi mierzy się Dania, spółka opracowała nowy model produkcji, którego koszt szacuje się na ok. 5 mld SEK, obejmujący redukcję liczby pracowników duńskiego przedsiębiorstwa w latach 2017–2020 o ok. 4 000 (»nowy model produkcji«).Jako element wdrażania nowego modelu produkcji spółka dokona transferu kapitałowego na rzecz Post Danmark, jak opisano we wniosku Rady Dyrektorów spółki z 29 września 2017 r.” (68).

(160) Z cytatu tego wynika, że nie ma związku między zastrzykiem kapitałowym w kwocie 5 mld SEK a domniemanym faktem, że cała ta kwota ma być przekazana na rzecz Post Danmark. Stwierdza się po prostu, że jako element wdrażania nowego modelu produkcji spółka dokona transferu kapitałowego na rzecz Post Danmark. Nie wyklucza to możliwości dokonania odrębnego transferu kapitału na rzecz PostNord AB jako innego elementu nowego modelu produkcji. Jak wynika z pkt 4 porozumienia z października 2017 r., właśnie to miało miejsce. Zapotrzebowanie spółki na