PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 38/9

ZALECENIE KOMISJI (UE) 2016/193

z dnia 10 lutego 2016 r.

skierowane do Republiki Greckiej w sprawie pilnych środków, jakie Grecja powinna podjąć w związku ze wznowieniem przekazywania na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 292,

a także mając na uwadze, co następuje:

(1) Przekazywanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 (1) (zwanego dalej „rozporządzeniem dublińskim”) zostało zawieszone przez państwa członkowskie w 2011 r., w następstwie dwóch wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE (2), w których zidentyfikowano systemowe braki greckiego systemu azylowego mogące powodować naruszenie praw podstawowych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową przekazywanych z państw członkowskich do Grecji na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 (3).

(2) Od momentu wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku w sprawie M.S.S przeciwko Belgii i Grecji w 2011 r. Komitet Ministrów Rady Europy śledzi sytuację w Grecji na podstawie sprawozdań z postępów, które Grecja jest zobowiązana przedkładać jako dowód wykonania wyroku i na podstawie informacji od działających w Grecji organizacji pozarządowych i organizacji międzynarodowych, takich jak Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (Biuro UNHCR).

(3) W następstwie wyroku w sprawie M.S.S Grecja zobowiązała się do zreformowania swojego systemu azylowego w oparciu o krajowy plan działania w zakresie reformy azylowej i zarządzania migracją przedstawiony w sierpniu 2010 r. i zaktualizowany w styczniu 2013 r. (zwany dalej „greckim planem działania”).

(4) Aby zaradzić poważnym brakom w swoim systemie azylowym w 2011 r. władze greckie zwróciły się również do Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) o udzielenie specjalnego wsparcia. Wsparcie operacyjne udzielane było Grecji przez EASO w okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. W tym okresie oddelegowane do pracy w terenie zespoły wsparcia w dziedzinie azylu pomagały Grecji w tworzeniu trzech nowych służb, jak również w przyjmowaniu osób wymagających szczególnego traktowania, rozpatrywaniu zaległych wniosków o ochronę międzynarodową, w szczególności w drugiej instancji, oraz w poprawie zdolności absorpcji funduszy Unii Europejskiej. W dniu 4 grudnia 2014 r. Grecja wystąpiła do EASO z kolejnym wnioskiem o wsparcie specjalne, które ma być udzielane do końca maja 2016 r.

(5) Sytuacja w Grecji skłoniła również Komisję do wszczęcia przeciwko temu państwu szeregu postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, dotyczących m.in. niewystarczającego dostępu do procedury azylowej, niewystarczających zdolności przyjmowania i złych warunków przyjmowania, w tym w ośrodkach detencyjnych, niepobierania odcisków palców od nielegalnych migrantów i osób ubiegających się o azyl, nieodpowiedniego traktowania małoletnich bez opieki oraz braku odpowiedniej pomocy prawnej w postępowaniach odwoławczych. Niniejsze zalecenie pozostaje bez uszczerbku dla wszelkich toczących się lub przyszłych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jakie Komisja może wszcząć w odniesieniu do kwestii wymienionych w niniejszym zaleceniu.

(6) Jednocześnie Komisja prowadziła skoordynowane działania, aby wspomóc Grecję w rozwiązywaniu problemów greckiego systemu azylowego. Komisja monitoruje wdrażanie przez Grecję środków przewidzianych w greckim planie działania oraz udziela wsparcia finansowego i technicznego, kładąc nacisk m.in. na działania zmierzające do rozwiązania problemów, na które zwrócono uwagę w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W październiku 2014 r. Radzie przedstawiono dokument roboczy służb Komisji (4), w którym oceniono wdrożenie greckiego planu działania i wyszczególniono utrzymujące się braki greckiego systemu azylowego, którymi należało pilnie się zająć.

(7) Komisja bardzo ściśle współpracowała ze wszystkimi zainteresowanymi państwami członkowskimi i Norwegią, organizując regularne doraźne spotkania tzw. grupy „Przyjaciół Grecji”, której przewodniczy Komisja. Grupa ta stanowi forum wymiany informacji na temat stanu wdrażania greckiego planu działań, umożliwiając zainteresowanym państwom członkowskim m.in. proponowanie praktycznych działań w ramach współpracy; jej ostatnie spotkanie odbyło się w dniu 27 lutego 2015 r. Ponadto zaangażowanie EASO, Frontexu, Biura UNHCR i Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji (IOM) zagwarantować ma dostępność aktualnych informacji na temat sytuacji na miejscu.

(8) Grecji przyznano dużą kwotę środków finansowych UE na lata 2014–2020 w celu wsparcia wprowadzanych przez nią krajowych środków w dziedzinie azylu i migracji. Z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji Grecja otrzymała łączną kwotę 294,5 mln EUR, a z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, komponent „Granice i wizy” – łączną kwotę 214,8 mln EUR. Kolejne 133 mln EUR przyznano Grecji od 2014 r. w ramach pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych. Znaczne środki finansowe zostały przekazane Grecji także ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców w latach 2008–2013, co obejmowało również finansowanie kryzysowe na łączną kwotę ponad 50,6 mln EUR.

(9) Wyzwania, jakim musi stawić czoła Grecja, jeszcze bardziej nasiliły się w wyniku bardzo dużego wzrostu liczby migrantów przybywających do tego kraju w ciągu 2015 r., powodującego ogromną presję na zasoby i zdolności Grecji do radzenia sobie z dużym napływem migrantów spoza Unii Europejskiej, w tym dużej liczby osób, które mogą potrzebować ochrony międzynarodowej. W 2015 r. na wyspy greckie przybyło ponad 868 000 nielegalnych migrantów, co doprowadziło do bezprecedensowego i wymagającego pilnych działań kryzysu migracyjnego i humanitarnego.

(10) W maju 2015 r. Komisja Europejska przedstawiła swój Europejski program w zakresie migracji (5), a w dniu 14 września 2015 r. Rada przyjęła decyzję o relokacji 40 000 osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej z Włoch i Grecji, z których 16 000 miało zostać relokowanych z Grecji (6). W dniu 22 września 2015 r. Rada przyjęła decyzję o relokacji kolejnych 120 000 osób z Włoch i Grecji, spośród których co najmniej 50 400 osób ma być relokowanych z Grecji (7). Łącznie, na mocy tych dwóch decyzji Rady, co najmniej 66 400 osób ma zostać relokowanych z Grecji do innych państw członkowskich na przestrzeni dwóch lat (8).

(11) We wrześniu 2015 r., przy wsparciu Komisji, agencji Frontex, EASO i Europolu, w Grecji i we Włoszech rozpoczęto wdrażanie podejścia „Hotspot”. W dniu 29 września 2015 r. Komisja przyjęła komunikat, w którym przedstawiono środki operacyjne, budżetowe i prawne, jakie należy natychmiast podjąć w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji, oraz w którym wezwano do pełnego wdrożenia systemu relokacji i rozmieszczenia zespołów wsparcia zarządzania migracjami na obszarach objętych zasięgiem działania hotspotów. W tym celu w dniu 1 października 2015 r. Grecja przedstawiła Radzie plan działania dotyczący wdrażania systemu relokacji i hotspotów, w którym opisano pewne priorytetowe działania, jakie należy podjąć, aby zagwarantować realizację uzgodnionych, ale dotychczas niezrealizowanych działań w dziedzinie azylu i przyjmowania.

(12) W następstwie szczytu przywódców państw UE, który odbył się w dniu 25 października 2015 r., Grecja zobowiązała się do zwiększenia do końca 2015 r. zdolności w zakresie przyjmowania do 30 000 miejsc, a także wprowadzenia programu dodatków mieszkaniowych i programu rodzin goszczących, których zakresem objętych zostałoby co najmniej 20 000 dodatkowych osób przy wsparciu Biura UNHCR. Uzyskana w ten sposób łączna liczba 50 000 miejsc zakwaterowania ma zaspokoić potrzeby w zakresie przyjmowania zarówno nielegalnych migrantów, jak i osób ubiegających się o azyl w Grecji, w tym osób potencjalnie kwalifikujących się do relokacji do innych państw członkowskich.

(13) Na posiedzeniu w dniach 8–9 grudnia 2015 r. Komitet Ministrów Rady Europy ocenił wykonanie wyroku w sprawie M.S.S. Z zadowoleniem przyjęto stworzenie nowego organu administracyjnego ds. imigracji; odnotowano zwiększenie zdolności w zakresie zakwaterowania osób ubiegających się o azyl, a także planowane dalsze ich zwiększenie oraz wezwano władze do zapewnienia systematycznego i nieprzerwanego funkcjonowania otwartych ośrodków recepcyjnych i gwarantowania usług spełniających odpowiednie standardy. Komitet zdecydowanie wezwał władze do kontynuowania starań na rzecz poprawy warunków życia wszystkich osób ubiegających się o azyl, w szczególności małoletnich bez opieki (9).

(14) W dniu 15 grudnia 2015 r. Komisja przyjęła komunikat w sprawie postępów Grecji we wdrażaniu systemu hotspotów, w którym przedstawiono rozwój wydarzeń w Grecji w związku z wprowadzeniem tego systemu na wyspach Morza Egejskiego (10). W sprawozdaniu tym omówiono nowe zobowiązania podjęte przez Grecję i Biuro UNHCR dotyczące zwiększenia zdolności w zakresie przyjmowania, a równocześnie podkreślono konieczność poprawy przez Grecję zdolności przyjmowania w hotspotach oraz na kontynencie, zwłaszcza małoletnich bez opieki i osób wymagających szczególnego traktowania.

(15) Odnotowano pewne znaczące usprawnienia greckiego systemu azylowego, będące częścią reform prowadzonych przez Grecję w ramach greckiego planu działania (2010–2014). Utworzono trzy nowe, niezależne od greckiej policji służby administracyjne – służbę ds. pierwszego przyjmowania, organy odwoławcze (ustanowione w 2011 r. ale obecnie niefunkcjonujące) oraz służbę azylową (od 2013 r.). Od 2011 r. odnotowano pewną poprawę pod względem warunków materialnych w ośrodkach recepcyjnych i detencyjnych, a niektóre z ośrodków detencyjnych z najgorszymi warunkami zostały zamknięte. Niemniej jednak Grecja musi podejmować dalsze działania w celu zagwarantowania, że jej system azylowy funkcjonuje w pełni zgodnie z wymogami prawodawstwa unijnego.

(16) W Grecji działa siedem regionalnych biur azylowych: w Attyce, na Lesbos, w północnym Ewrosie, w południowym Ewrosie, na Rodos i w Salonikach, a także nowo otwarte od 2016 r. biuro regionalne na wyspie Samos. Trzy oddziały działają również w Amygdalezie, Patrasie i Ksanti i rozpatrują wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej złożone przez zatrzymanych nielegalnych migrantów. Aby biura te i oddziały mogły być w pełni operacyjne, należy wyposażyć je w odpowiedni personel. Władze greckie zobowiązały się ponadto do otwarcia łącznie 13 biur regionalnych. Grecja musi dokończyć tworzenie i wyposażanie w odpowiedni personel wszystkich pozostałych biur regionalnych, jak przewidziano w planie działania dotyczącym relokacji z 2015 r., aby umożliwić skuteczny dostęp do procedur azylowych na terenie całego kraju.

(17) Zdolności przyjmowania osób ubiegających się o azyl w Grecji zwiększyły się w pewnym stopniu, ale wciąż nie są wystarczające. Grecja powinna zapewnić, aby warunki przyjmowania w otwartych i zamkniętych punktach zakwaterowania, w tym wsparcie psychologiczne i dostęp do niezbędnej opieki zdrowotnej i leczenia, były zgodne ze standardami wymaganymi w odnośnych przepisach unijnych, w szczególności w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE (11) w sprawie warunków przyjmowania, oraz aby były stale utrzymywane. Grecja powinna zapewnić także utrzymanie warunków przyjmowania na odpowiednim poziomie poprzez odpowiednie finansowanie z budżetu państwa lub, w możliwym zakresie, z przyznanych środków UE.

(18) Aby zagwarantować osobom ubiegającym się o azyl dostęp do skutecznego środka odwoławczego, Grecja utworzyła organ odwoławczy odpowiedzialny za funkcjonowanie komitetów odwoławczych, właściwych do rozpatrywania odwołań od decyzji odmownych wydanych przez służbę azylową w pierwszej instancji. Komitet odwoławczy przestał działać pod koniec września 2015 r., ponieważ jego mandat wygasł, w związku z czym odwołania od decyzji odmownych wydanych w pierwszej instancji mogą być składane, lecz nie mogą być rozpatrywane. W związku z tym w praktyce nie ma obecnie dostępu do systemu skutecznych środków odwoławczych. Sytuacja ta utrudnia również skuteczne wdrażanie procedury relokacji, w przypadkach gdy wnioskodawca składa odwołanie od decyzji o relokacji lub przekazaniu.

(19) Wiele osób ubiegających się o azyl nie otrzymuje obecnie niezbędnej bezpłatnej pomocy prawnej, która umożliwiałaby im złożenie odwołania od decyzji azylowej wydanej w pierwszej instancji, zgodnie z unijnymi przepisami. Odnośne przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE (12) nie zostały jeszcze transponowane do prawa krajowego ani wdrożone.

(20) Usprawniono procedury identyfikacji osób wymagających szczególnego traktowania w Grecji. Służba azylowa, we współpracy z EASO i Biurem UNHCR, wprowadziła procedurę kontrolną służącą identyfikowaniu wnioskodawców wymagających szczególnego traktowania, takich jak małoletni bez opieki, w celu zapewnienia im wsparcia w trakcie postępowania. Jeśli chodzi o małoletnich bez opieki, Grecja poinformowała, że identyfikacja i ocena wieku dokonywane są w ramach procedury pierwszego przyjmowania i procedury azylowej. Ponadto wprowadza się procedurę postępowania z małoletnimi bez opieki obowiązującą grecką policję, służbę ds. pierwszego przyjmowania i służbę azylową.

(21) Konieczne są dalsze działania, jeśli chodzi o system opieki nad małoletnimi bez opieki, ponieważ prokuratorzy wyznaczeni do ich reprezentowania nie dysponują odpowiednimi zasobami do rozpatrywania dużej liczby spraw, które są do nich kierowane, nie istnieje także instytucja lub organ, do których prokuratorzy mogliby się zwracać w celu wyznaczenia stałych opiekunów. Należy podjąć także konkretne działania, aby zapewnić, by małoletni bez opieki byli niezwłocznie kierowani do specjalnych ośrodków zakwaterowania i otrzymywali wsparcie wyspecjalizowanego personelu.

(22) Obowiązujące od 2011 r. zawieszenie przekazywania osób do Grecji na podstawie rozporządzenia dublińskiego w znacznym stopniu obniżyło skuteczność funkcjonowania systemu dublińskiego w Unii Europejskiej. Niemożność dokonania takiego przekazywania podważa również skuteczność środków relokacji przyjętych na rzecz Grecji we wrześniu 2015 r., przestaje bowiem zniechęcać migrantów do podejmowania dalszej podróży do innych państw członkowskich.

(23) Grecja podjęła intensywne działania w celu poprawy funkcjonowania swojego systemu azylowego, wciąż jednak występują pewne braki. Grecja powinna zatem w trybie pilnym podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu umożliwienia wznowienia przekazywania osób w ramach systemu dublińskiego, gwarantując przy tym w szczególności, by osoby przekazane na mocy rozporządzenia dublińskiego mogły korzystać ze wszystkich praw, które im przysługują na mocy unijnego dorobku prawnego w dziedzinie azylu, w tym z dostępu do skutecznego środka odwoławczego przeciwko decyzji odmownej w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz odpowiednich warunków przyjmowania.

(24) W niniejszym zaleceniu przedstawiono główne działania, jakie Grecja powinna podjąć, by zaradzić istniejącym brakom.

(25) Regularne sprawozdania Grecji dotyczące postępów w realizacji tych działań, jak również inne istotne elementy, w tym wszelkie przyszłe sprawozdania Biura UNHCR i innych właściwych organizacji, powinny pozwolić ocenić, czy istnieją już takie warunki, które umożliwiają państwom członkowskim indywidualne wznowienie przekazywania osób do Grecji na mocy rozporządzenia dublińskiego, przy uwzględnieniu faktu, że liczba przekazywanych osób i kategorie osób, które mają być przekazane, powinny odpowiadać konkretnym osiągniętym postępom.

(26) Przy wznowieniu przekazywania osób do Grecji na mocy rozporządzenia dublińskiego należy w każdym razie uwzględnić także fakt, że do Grecji wciąż przybywa codziennie wiele osób potencjalnie ubiegających się o azyl, i należy w związku z tym unikać nadmiernego obciążenia tego kraju.

(27) Odpowiedzialność za decyzję o wznowieniu przekazywania leży wyłącznie w gestii organów państw członkowskich i odbywa się pod kontrolą sądów, które mogą występować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z odesłaniem prejudycjalnym o dokonanie wykładni rozporządzenia dublińskiego,

PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:

1. Grecja powinna zagwarantować, by warunki przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Grecji spełniały normy określone w dyrektywie 2013/33/UE.

2. Grecja powinna podjąć niezbędne działania, aby zapewnić skuteczny dostęp do procedury azylowej na całym terytorium Grecji, tworząc wszystkie 13 regionalnych biur ds. azylu oraz zapewniając ich funkcjonowanie. Regionalne biura powinny w szczególności dysponować odpowiednim personelem, co pozwoli zapewnić ich pełną operacyjność i zdolność do przetwarzania wszystkich wniosków o udzielenie azylu. Liczba niezbędnych pracowników powinna być obliczana na podstawie liczby wniosków o udzielenie azylu złożonych w Grecji w ciągu ostatniego roku. W tym celu niezbędne procedury rekrutacyjne powinny zostać sfinalizowane w trybie pilnym.

3. Grecja powinna zagwarantować, by komitety odwoławcze były w pełni operacyjne i dysponowały odpowiednim personelem, tak aby stanowiły skuteczną drogę odwołania od wszystkich nowo wydanych decyzji administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i mogły rozstrzygnąć wszystkie zaległe wnioski o kontrolę sądową decyzji administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej najszybciej jak to możliwe, a w każdym przypadku przed końcem 2016 r.

4. Grecja powinna zagwarantować, aby wszystkie osoby ubiegające się o azyl otrzymały niezbędną pomoc prawną w postępowaniach w sprawie kontroli sądowej decyzji administracyjnych dotyczących wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, zgodnie z wymogami prawa UE, oraz aby ramy prawne regulujące udzielanie pomocy prawnej zostały szybko przyjęte i sprawnie wprowadzone w życie.

5. Grecja powinna zapewnić, aby obecne procedury identyfikacji wnioskodawców wymagających szczególnego traktowania, w tym małoletnich bez opieki, oraz postępowania z nimi zostały dostosowane do norm wynikających z dorobku prawnego UE w dziedzinie azylu, a określonych w szczególności w art. 21–25 dyrektywy Rady 2013/33/UE i art. 25 dyrektywy Rady 2013/32/UE. Oznacza to, że Grecja powinna zapewnić istnienie i pełne wdrożenie niezbędnych ram prawnych, tak by zagwarantować, że potrzeby osób wymagających szczególnego traktowania, w tym osób małoletnich bez opieki, są należycie zaspokojone, w szczególności w zakresie zakwaterowania i opieki.

6. Grecja powinna zapewnić, by wszystkie 50 000 miejsc przyjęcia, które zobowiązała się stworzyć do końca 2015 r. we współpracy z Biurem UNHCR, zyskały jak najszybciej pełną operacyjność, a odpowiednie środki finansowe zostały udostępnione, by nieprzerwanie zapewniana w nich była podstawowa obsługa i usługi, takie jak wyżywienie i usługi sanitarne.

7. Grecja musi zapewnić, aby realizacja tych zaleceń została uwzględniona przy programowaniu funduszy UE oraz finansowania z budżetu państwa.

Sprawozdania z podjętych działań

8. Grecja powinna przedłożyć Komisji sprawozdanie dotyczące postępów we wdrażaniu środków określonych w niniejszym zaleceniu do dnia 4 marca 2016 r., a następnie co miesiąc.

Sporządzono w Brukseli dnia 10 lutego 2016 r. W imieniu Komisji Dimitris AVRAMOPOULOS Członek Komisji

(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 31).

(2) M.S.S przeciwko Belgii i Grecji (nr 30696/09) oraz N.S. przeciwko Secretary of State for the Home Department, C-411/10 i C-493/10.

(3) Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. L 50 z 25.2.2003, s. 1), zastąpione rozporządzeniem (UE) nr 604/2013.

(4) SWD(2014) 316 final.

(5) COM(2015)240 final

(6) Dz.U. L 239 z 15.9.2015, s. 146.

(7) Dz.U. L 248 z 24.9.2015, s. 80.

(8) Dz.U. L 248 z 24.9.2015, s. 80 oraz Dz.U. L 239 z 15.9.2015, s. 146.

(9) 1243. posiedzenie Komitetu Ministrów Rady Europy (8 – 9 grudnia 2015 r.).

(10) COM(2015) 678 final z 15 grudnia 2015 r.

(11) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 96) oraz Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98.

(12) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 60).