ZAŁĄCZNIK

WYTYCZNE DOTYCZĄCE ZASADY „EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA PRZEDE WSZYSTKIM”

1. WPROWADZENIE

W niniejszych wytycznych wyjaśniono, w jaki sposób należy stosować zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Postępowanie zgodnie z wytycznymi nie oznacza automatycznie, że spełnione są wszelkie wymogi prawne.

Wytyczne skierowane są głównie do decydentów i organów regulacyjnych na szczeblu europejskim, krajowym i lokalnym oraz w pewnym stopniu do uczestników rynku i inwestorów podejmujących decyzje dotyczące zrównoważonych i efektywnych działań.

Niniejsze wytyczne opierają się na analizie zleconej przez Komisję „Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making” [„Analiza wspierająca wdrożenie zasady »efektywność energetyczna przede wszystkim« w procesie decyzyjnym”] (1), a także na dodatkowych badaniach, których celem było zwiększenie zastosowania tej zasady w praktyce, a w szczególności na wstępnych ustaleniach projektów ENEFIRST (2) i sEEnergies (3) realizowanych w ramach programu „Horyzont 2020”. Zgodnie z podejściem przyjętym w badaniu uzupełniającym celem niniejszych wytycznych jest zapewnienie lepszego wglądu w działania, które powinni wdrożyć decydenci i organy regulacyjne podczas stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” w procesie podejmowania decyzji (zob. rys. 1). W ostatniej sekcji zawarto więcej informacji dotyczących obszarów, które należy zbadać, a także przedstawiono przykłady zastosowania tej zasady w kontekście poszczególnych sektorów.

Rysunek 1 Etapy, kroki i działania, które decydenci i organy regulacyjne powinni rozważyć podczas stosowania zasady efektywność energetyczna przede wszystkim



Źródło: Komisja Europejska na podstawie badania Ecorys.

2. DEFINICJA I ZASTOSOWANIE NA SZCZEBLU UNIJNYM

2.1. Definicja zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” na szczeblu unijnym

Wraz z przyjęciem komunikatu w sprawie unii energetycznej w lutym 2015 r. (COM(2015) 80) zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim” po raz pierwszy uznano na szczeblu unijnym za przewodnią zasadę w dziedzinie efektywności energetycznej, stanowiącą jeden z pięciu filarów unii energetycznej. W związku z tym, a także dzięki silnemu poparciu dla tej zasady ze strony Parlamentu Europejskiego, została ona zapisana w rozporządzeniu w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu (rozporządzenie (UE) 2018/1999) oraz w dyrektywie w sprawie efektywności energetycznej (dyrektywa (UE) 2018/2002).

Rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu jest pierwszym aktem prawnym, w którym ustalono tę zasadę oraz wezwano do jej stosowania na szczeblu unijnym. Art. 2 pkt 18 stanowi:

„»efektywność energetyczna przede wszystkim« oznacza, że w decyzjach dotyczących planowania, polityki i inwestycji w dziedzinie energii w najwyższym stopniu uwzględnia się racjonalne pod względem kosztów alternatywne środki służące efektywności energetycznej, by zwiększać efektywność zapotrzebowania na energię i dostaw energii, zwłaszcza dzięki racjonalnym pod względem kosztów oszczędnościom końcowego zużycia energii, inicjatywom dotyczącym odpowiedzi odbioru, efektywniejszej konwersji i dystrybucji oraz efektywniejszemu przesyłowi energii, a przy tym nadal osiągać cele tych decyzji”.

Ponadto w motywie 64 wyjaśniono, co oznacza stosowanie tej zasady:

„Państwa członkowskie powinny stosować zasadę »efektywność energetyczna przede wszystkim«, co oznacza, że przed podjęciem decyzji dotyczących planowania, polityki i inwestycji należy przeanalizować, czy racjonalne pod względem kosztów, a także pod względem technicznym, ekonomicznym i ekologicznym alternatywne rozwiązania z dziedziny efektywności energetycznej mogą w całości lub w części zastąpić środki przewidziane w planowaniu, polityce i inwestycjach, a przy tym cele danych decyzji nadal zostaną osiągnięte. Obejmuje to w szczególności uznanie efektywności energetycznej za kluczowy element oraz zasadniczy czynnik do rozważenia w przyszłych decyzjach inwestycyjnych dotyczących infrastruktury energetycznej w Unii. Takie racjonalne pod względem kosztów alternatywy obejmują środki służące zwiększeniu efektywności zapotrzebowania na energię i dostaw energii, zwłaszcza dzięki racjonalnym pod względem kosztów oszczędnościom końcowego zużycia energii, inicjatywom dotyczącym odpowiedzi odbioru, a także wydajniejszej konwersji i dystrybucji oraz wydajniejszemu przesyłowi energii. Państwa członkowskie powinny również zachęcać do upowszechniania tej zasady w instytucjach rządowych i samorządowych na szczeblu regionalnym i lokalnym, a także w sektorze prywatnym”.

Dodatkowe wyjaśnienie, w jaki sposób należy przestrzegać tej zasady, zawarto w zmianie dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej z 2018 r., której motyw 2 stanowi:

„Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE jest elementem realizacji unii energetycznej, w ramach której efektywność energetyczna jest traktowana jako pełnoprawne źródło energii. Zasada »efektywność energetyczna przede wszystkim» powinna być uwzględniana przy określaniu nowych przepisów po stronie podaży i w innych obszarach polityki. Komisja powinna zapewnić, aby efektywność energetyczna i regulacja zapotrzebowania mogły konkurować na równych warunkach ze zdolnościami wytwarzania energii. Efektywność energetyczną należy brać pod uwagę za każdym razem, gdy podejmowane są decyzje dotyczące planowania systemu energetycznego lub finansowania. Należy dążyć do poprawy efektywności energetycznej w każdym przypadku, gdy jest to bardziej opłacalne niż równoważne rozwiązania po stronie podaży. Powinno to pomóc w wykorzystaniu różnorodnych korzyści płynących z efektywności energetycznej dla Unii, w szczególności dla obywateli i przedsiębiorstw”.

Chociaż definicja wybrana na potrzeby przepisów Unii jest jedną z wielu, a w literaturze (4) można znaleźć inne objaśnienia, istotne jest, aby efektywność energetyczna była priorytetem bez względu na dokładną definicję.

2.2. Stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” na szczeblu unijnym

Oprócz konkretnych środków i celów w dyrektywie w sprawie efektywności energetycznej określono również szczegółowe wymogi dotyczące rozpatrywania rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej w określonych kontekstach, a tym samym przewidziano określone sposoby stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Na przykład w art. 6 nałożono na państwa członkowskie obowiązek, aby przy nabywaniu produktów, budynków i usług brały pod uwagę bardzo dobrą charakterystykę energetyczną. Podobnie zgodnie z art. 19 państwa członkowskie są zobowiązane do usunięcia regulacyjnych i pozaregulacyjnych barier w dokonywaniu zakupów przez instytucje publiczne oraz sporządzaniu budżetu i rachunkowości w ujęciu rocznym, zniechęcających instytucje publiczne do uwzględniania efektywności energetycznej w decyzjach inwestycyjnych (5). W tym celu w art. 19 przewidziano środki, które państwa członkowskie mogą rozważyć w celu usunięcia tych barier,, takie jak przepisy wykonawcze lub zmiany ram prawnych, uproszczone procedury administracyjne lub środki wspomagające, na przykład wytyczne i pomoc techniczna, a także zwiększanie świadomości oraz zachęty.

Ponadto w art. 14 nałożono na państwa członkowskie obowiązek określenia najbardziej efektywnych pod względem zasobów i najbardziej opłacalnych rozwiązań, umożliwiających spełnienie wymogów w zakresie ogrzewania i chłodzenia, a w szczególności uznania wysokosprawnej kogeneracji za energooszczędne rozwiązanie w ramach oceny kosztów i korzyści nowych i poddanych znacznej modernizacji instalacji elektroenergetycznych. W art. 15 nałożono na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby krajowe organy regulacyjne sektora energetycznego należycie uwzględniały efektywność energetyczną, wykonując zadania regulacyjne związane z eksploatacją infrastruktury gazowej i elektroenergetycznej. Zawarto w nim również wymóg dostarczenia operatorom sieci zachęt do udostępniania użytkownikom sieci usług systemowych, umożliwiających im wdrażanie środków poprawy efektywności energetycznej w kontekście systematycznego wdrażania inteligentnych sieci.

We wniosku dotyczącym zmiany dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej (6) wprowadza się nowy artykuł dotyczący zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”, w którym nakłada się na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej były uwzględniane w decyzjach dotyczących planowania, polityki i inwestycji w systemie energetycznym i sektorach nieenergetycznych. Zawarto w nim również wymóg, aby państwa członkowskie propagowały i zapewniały stosowanie metod w zakresie kosztów i korzyści, umożliwiających przeprowadzenie właściwej oceny szerszych korzyści płynących z rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej. Przewidziano również odpowiednie monitorowanie stosowania tej zasady przez specjalną jednostkę oraz w ramach sprawozdawczości.

Chociaż rozporządzenie w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu obejmuje odpowiedź odbioru w ramach zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”, przepisy dotyczące struktury rynku energii elektrycznej (7) wyjaśniają, w jaki sposób należy traktować rozproszone zasoby energetyczne w ramach planowania sieci i jej eksploatacji (zob. również sekcja 4.1.1.2). Zgodnie z dyrektywą w sprawie energii elektrycznej przy opracowywaniu swoich planów operatorzy systemów przesyłowych muszą „w pełni uwzględniać potencjał wykorzystania odpowiedzi odbioru, instalacji magazynowania energii lub innych zasobów jako rozwiązania alternatywnego dla rozbudowy systemu, jak również przewidywane zużycie i handel z innymi krajami” (art. 51 ust. 3). Plany dotyczące sieci dystrybucyjnej zapewniają „przejrzystość w odniesieniu do zapotrzebowania na usługi elastyczności w perspektywie średnio- i długoterminowej (...). Plan rozwoju sieci obejmuje również wykorzystanie odpowiedzi odbioru, efektywności energetycznej, instalacji magazynowania energii lub innych zasobów, które operator systemu dystrybucyjnego ma wykorzystać jako rozwiązanie alternatywne dla rozbudowy systemu” (art. 13, 17 oraz art. 32 ust. 1 i 3).

W pozostałych politykach UE również bezpośrednio podkreślono rolę efektywności energetycznej. W strategii UE dotyczącej integracji systemu energetycznego (COM(2020) 299) efektywność energetyczną uznano za kluczowy element, a także wezwano do stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” w całym systemie energetycznym. Polega to na przyznawaniu pierwszeństwa rozwiązaniom po stronie popytu, gdy tylko są one bardziej opłacalne niż inwestycje w infrastrukturę dostaw energii, jeśli chodzi o realizację celów polityki. Zasada ta związana jest z obiegiem zamkniętym oraz lepszym wykorzystaniem zasobów, co powinno prowadzić do zmniejszenia ogólnych potrzeb inwestycyjnych i kosztów związanych z wytwarzaniem energii, jej infrastrukturą i stosowaniem.

W strategii „Fala renowacji” (COM(2020) 662) podkreślono, że zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” jest jedną z kluczowych zasad renowacji budynków do 2030 i 2050 r. Będzie to zasada przewodnia wdrażania strategii, w tym przeglądu dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, którego przeprowadzenie przewidziano na koniec 2021 r. Wcześniej zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim” podkreślono również w zaleceniu Komisji (UE) 2019/786 z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie renowacji budynków (8), które zawierało wytyczne dotyczące opracowania długoterminowych strategii renowacji, zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie w sprawie charakterystyki energetycznej budynków.

Ponadto we wniosku Komisji Europejskiej w sprawie przeglądu rozporządzenia TEN-E z dnia 15 grudnia 2020 r. (9) wzmocniono tę zasadę w celu zapewnienia spójności polityki i skutecznego rozwoju infrastruktury. We wniosku włączono zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim” do procesu planowania i oceny projektu poprzez wprowadzenie przepisów bezwzględnie obowiązujących. W szczególności wniosek zawiera wymóg włączenia przez Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” do wytycznych ramowych dotyczących wspólnych scenariuszy, które mają zostać opracowane przez europejską sieć operatorów systemów przesyłowych (ENTSO) gazu i energii elektrycznej. Przeprowadzając ocenę luk w infrastrukturze, ENTSO stosują również zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim” i w pierwszej kolejności rozważają rozwiązania niezwiązane z infrastrukturą.

3. STOSOWANIE ZASADY „EFEKTYWNOŚĆ ENERGETYCZNA PRZEDE WSZYSTKIM” W PROCESIE DECYZYJNYM

3.1. Podejście, które należy zastosować

Chociaż polityka w dziedzinie efektywności energetycznej koncentruje się na promowaniu ambitnych celów w obszarze efektywności energetycznej oraz ustalaniu środków prowadzących bezpośrednio do osiągnięcia oszczędności energii, zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” polega na uważnym uwzględnianiu konkretnych rozwiązań w zakresie oszczędności energii jako możliwych rozwiązań alternatywnych, w tym zmiany zachowań obywateli i organizacji oraz oszczędzania energii. Oznacza to, że wdrożenie energooszczędnego rozwiązania jest jednym z możliwych rezultatów stosowania tej zasady, chociaż z oceny wariantów może wynikać, że nie zawsze tak jest.

Zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” powinna prowadzić do wskazania wykonalnych rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej zgodnie z najnowszym stanem wiedzy, umożliwiać ich zastosowanie i zapewniać ich właściwe wdrożenie, jeżeli zostaną wybrane jako dalsze działania. Ponadto zgodnie z zasadą należy rozważyć potencjalnie negatywny wpływ konkretnych decyzji na efektywność energetyczną (np. rozbudowa infrastruktury gazu ziemnego z okresem amortyzacji wynoszącym do 50 lat), który mógłby uniemożliwić osiągnięcie efektywności energetycznej w perspektywie długoterminowej.

Zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” wraz z efektywnym gospodarowaniem zasobami jest również ważnym czynnikiem umożliwiającym realizację długoterminowej strategii obniżenia emisyjności, która zakłada, że do połowy bieżącego stulecia nastąpi radykalna zmiana obecnego systemu energetycznego opartego w znacznej mierze na paliwach kopalnych za sprawą elektryfikacji systemu energetycznego przeprowadzonej na dużą skalę dzięki wprowadzaniu odnawialnych źródeł energii czy to na poziomie użytkowników końcowych, czy też w celu produkcji paliw bezemisyjnych i surowców dla przemysłu.

Warto również podkreślić, że celem zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” nie jest wyłącznie ograniczenie zużycia paliw kopalnych. Podstawowe założenie jest takie, że najlepszą energią jest ta niewyprodukowana, ponieważ nie ma potrzeby jej używania. Oznacza to, że zmniejszenie zapotrzebowania powinno być również wariantem preferowanym w stosunku do produkcji energii ze źródeł neutralnych dla klimatu, również dlatego, że pomaga to kontrolować poziom inwestycji niezbędnych do przejścia na odnawialne źródła energii, a także sprzyja bardziej zrównoważonemu podejściu do zasobów, które i tak są ograniczone.

Aby móc zdecydować, czy efektywność energetyczną należy traktować priorytetowo w stosunku do innych wariantów, nie wystarczy prosta analiza kosztów i wyników – należy rozważyć rozmaite aspekty:

Szerszy kontekst

Środki służące efektywności energetycznej należy rozpatrywać w szerszym kontekście. Efektywność energetyczna jest w szczególności kluczowym elementem polityki klimatyczno-energetycznej UE w przejściu na neutralność klimatyczną do 2050 r. Oznacza to, że zasada ta powinna działać na korzyść zrównoważonych środowiskowo inwestycji zgodnie z rozporządzeniem w sprawie systematyki (10). Znaczenie mają również inne zasady leżące u podstaw kształtowania polityki, takie jak zasada „nie czyń poważnych szkód” lub zasada innowacyjności. Ponadto zasady te należy wziąć pod uwagę łącznie przy uwzględnianiu nowych technologii i określaniu podejść dostosowanych do przyszłych wyzwań. Kluczowymi elementami, które należy rozważyć w tym kontekście, są prognozy dotyczące rynków właściwych i przyszłych tendencji.

Perspektywa społeczna

Oszczędność kosztową, która stanowi centralny element zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”, należy rozpatrywać głównie z szerokiej perspektywy społecznej, a nie tylko z perspektywy oszczędności kosztowej inwestora lub użytkownika. Wymaga to uwzględnienia wielorakich korzyści płynących z efektywności energetycznej dla całego społeczeństwa (11). Ta szeroka perspektywa społeczna ma kluczowe znaczenie dla właściwej oceny wariantów w zakresie efektywności energetycznej. Ponadto oszczędność kosztową należy rozpatrywać w perspektywie krótko- i długoterminowej, biorąc pod uwagę okres deprecjacji i amortyzacji.

Podejście systemowe

Zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” powinna uwzględniać poprawę efektywności energetycznej na poziomie systemu. Oznacza to, że centralnymi elementami stosowania tej zasady są optymalizacja systemu energetycznego i efektywna integracja rozwiązań z zakresu czystej energii. Wymaga to spojrzenia z szerszej perspektywy, w której zasoby po stronie podaży (paliwa kopalne, odnawialne źródła energii, infrastruktura) ocenia się w odniesieniu do zasobów po stronie popytu (elastyczność popytu i odpowiedź odbioru, lepsza charakterystyka energetyczna konkretnych rozwiązań, wystarczalność energetyczna), z uwzględnieniem kosztów i korzyści z perspektywy społecznej, jak wspomniano powyżej. Takie podejście zostało opracowane w ramach projektu ENEFIRST (12). Oznacza to, że należy wziąć pod uwagę cały łańcuch energetyczny: produkcję, transport, dystrybucję, zużycie, zakończenie okresu użytkowania.

Poziom podjętej decyzji

Podejście systemowe odnosi się do zastosowania przedmiotowej zasady przy podejmowaniu decyzji dotyczących projektowania i planowania aktywów. Takie podejście może przyczynić się do zwiększenia złożoności zasady. Ponadto na niższym poziomie procesu decyzyjnego, w przypadku gdy decyzja dotyczy wyboru określonych aktywów, zasadę należy stosować bardziej bezpośrednio. W tym kontekście nacisk kładzie się na ocenę efektywności energetycznej (charakterystyki energetycznej) rozwiązań alternatywnych. Głównym założeniem tego podejścia jest zapewnienie poprawy efektywności po stronie podaży lub zmniejszenie zapotrzebowania na energię poprzez wybór bardziej energooszczędnych produktów i usług, przy jednoczesnym wspieraniu również przyszłościowych decyzji przyjaznych innowacjom, zasobooszczędnych oraz ukierunkowanych na obieg zamknięty. Innymi słowy, zasada ta powinna skłaniać do inwestowania w najbardziej efektywne rozwiązania alternatywne.

Rozmaite zachęty

Należy nadać wyższy priorytet szerszym korzyściom społecznym i efektywności systemu energetycznego, przy czym kwestie te powinni wziąć pod uwagę również inwestorzy indywidualni. Ponieważ z perspektywy inwestora i użytkownika końcowego indywidualne korzyści zwykle przeważają nad szerszymi skutkami, jeżeli nie są one odpowiednio wycenione, konieczne jest wprowadzenie szczególnych działań i zachęt zapewniających odpowiednie uwzględnienie efektywności systemu na różnych etapach procesu decyzyjnego.

Rodzaj decyzji i decydenci

Sposób przestrzegania tej zasady zależy od tego, gdzie, kiedy i przez kogo ma być stosowana. Zasada ta dotyczy różnego rodzaju decyzji, które związane są z planowaniem działań, kształtowaniem polityki, przygotowaniem projektów inwestycyjnych i ich finansowaniem. Decyzje te nie ograniczają się do sektora energetycznego, natomiast efektywność energetyczna może odgrywać szczególnie istotną rolę w decyzjach dotyczących infrastruktury energetycznej, w przypadku gdy rozwiązania po stronie popytu mogą uzupełniać lub zastępować inwestycje po stronie podaży, gdy jedno rozwiązanie jest traktowane priorytetowo ze względu na jego ogólną efektywność w porównaniu z istniejącymi alternatywami lub jeżeli można wprowadzić nowe elementy (np. kompresory zdolne do odzyskiwania ciepła odpadowego/energii elektrycznej odpadowej). Ponadto różni decydenci odgrywaliby różne role w stosowaniu tej zasady, w zależności od sektora i kontekstu decyzji.

Działania kwalifikowalne

Celem tej zasady jest uwzględnienie szerokiego spektrum środków służących efektywności energetycznej po stronie popytu i podaży. Chociaż rozwiązania po stronie popytu są kluczowe dla zmniejszenia zapotrzebowania na energię lub jej lepszego wykorzystania, przy wdrażaniu infrastruktury energetycznej lub urządzeń wykorzystujących energię należy również przyjrzeć się technologiom i sposobom ich działania, które mogą prowadzić do oszczędności energii (13).

Warunki podstawowe

Chociaż stosowanie przedmiotowej zasady polega na uwzględnianiu konkretnych elementów, jej głównym celem jest wdrażanie rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej, jeżeli zostały one uznane za właściwe. Oznacza to, że włączenie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” do procesu kształtowania polityki powinno również prowadzić do usunięcia barier regulacyjnych i pozaregulacyjnych, które utrudniają osiągnięcie rentowności oraz wdrażanie rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej. Ponadto, aby móc rozważyć wszystkie warianty w zakresie efektywności energetycznej, różne podmioty muszą dysponować wystarczającymi informacjami na temat oszczędności energii poszczególnych rozwiązań oraz sposobów oceny ich skutków społecznych, środowiskowych i gospodarczych, kosztów i korzyści. Należy również wziąć pod uwagę przyszły wpływ zmiany klimatu na system energetyczny, w tym na same rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej. Ponadto ze względu na liczne korzyści płynące z oszczędności energii, które mogą być większe dla społeczeństwa niż dla inwestorów, konieczne może być wprowadzenie szczególnych zachęt lub wymogów, aby promować energooszczędne zachowania i inwestycje.

3.2. Niezbędne kroki

Jak wskazano powyżej, działania, które należy podjąć przy stosowaniu tej zasady, zależą w dużej mierze od etapu procesu podejmowania decyzji oraz rodzaju decydenta. Na poniższej matrycy (zob. tabela 1) połączono różne etapy związane z zastosowaniem zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” w procesie podejmowania decyzji z różnymi etapami i rodzajami decydentów (14).

Tabela 1

Działania różnych decydentów związane z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim” w procesie podejmowania decyzji

Etap Decydenci Organy regulacyjne Podmioty rynkowe Rozpoczęcie — Wyznaczenie celów polityki — Określenie/aktualizacja ram prawnych — Analiza wpływu polityki i rozwiązań alternatywnych — Ustalenie zasad dostępu do rynku dla rozwiązań z zakresu efektywności energetycznej lub odpowiedzi odbioru — Przeprowadzenie kontroli zgodności celu biznesowego/projektowego z celami polityki i zasadami dostępu do rynku — Wyznaczenie celu biznesowego/projektowego Przygotowanie — Określenie metody analizy kosztów i korzyści — Określenie metody analizy kosztów i korzyści dla konkretnego zastosowania — Gromadzenie informacji — Prognoza popytu na usługi energetyczne — Wskazanie pozostałych kosztów i ryzyka — Systematyczna ocena na podstawie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” Zatwierdzenie — Weryfikacja planu wdrożenia i zatwierdzenie go w stosownych przypadkach — Zaproponowanie planu wdrażania Wdrażanie — Wdrażanie planu, np. świadczenie zaprojektowanych usług, przyjęcie technologii efektywnych energetycznie, podejmowanie decyzji inwestycyjnych itp.

Źródło: Badanie Ecorys.

Na podstawie tej matrycy opracowano narzędzie wspomagające proces podejmowania decyzji w formie drzewa decyzyjnego zawierającego pytania pomocnicze dla każdego etapu. Narzędzie daje wgląd w poszczególne etapy, określając wiele pytań pomocniczych wskazujących na kwestie, które należy wziąć pod uwagę przy stosowaniu zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Aby lepiej zilustrować zastosowanie narzędzia, w badaniu zaprezentowano również cztery rzeczywiste przykłady (przedstawione w rozdziale 4).

W przedstawionym powyżej schemacie podejmowania decyzji poszczególne podmioty odgrywają różne role. W większości analizowanych w badaniu obszarów polityki i zastosowań zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” podmioty rynkowe są podmiotami przygotowującymi plany lub decyzje inwestycyjne – w związku z tym ten harmonogram działań jest odpowiedni dla tych wskazanych obszarów polityki i zastosowań. Istnieją jednak również inne obszary, w których głównymi podmiotami, przynajmniej w odniesieniu do systematycznej oceny przeprowadzanej na etapie wdrażania, są decydenci (np. opracowujący krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu i podejmujący inne decyzje polityczne) lub organy regulacyjne (np. (zatwierdzające) prognozy lub scenariusze dotyczące planu rozbudowy sieci). Oznacza to, że sposób stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” przez różne podmioty zależy w dużym stopniu od kontekstu. Niektóre kroki mają zastosowanie do wszystkich sytuacji, ale niektóre mogą dotyczyć konkretnego sektora i wymagać różnych działań w zależności od rodzaju decyzji, obszaru polityki lub zaangażowanych podmiotów. W niektórych przypadkach może być zaangażowany tylko jeden rodzaj decydenta.

Niezależnie od sektora i rodzaju decyzji (dotyczących polityki, planowania lub inwestycji) ogólne podejście do stosowania zasady pozostałoby takie samo, natomiast poszczególne podmioty musiałyby podejmować różne działania.

Decydenci i organy regulacyjne mają do odegrania szczególną rolę w umożliwianiu stosowania przedmiotowej zasady, ustanawianiu właściwych przepisów (etap początkowy) i zatwierdzaniu jej stosowania. Mogą to być również podmioty bezpośrednio stosujące zasadę, realizujące czynności określone na etapie przygotowania i wdrażania. Na przykład decydenci powinni stosować zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim” podczas planowania strategicznego lub wyznaczania celów polityki. Organy regulacyjne musiałyby stosować tę zasadę przy ustalaniu przepisów i rozporządzeń mających wpływ na system energetyczny, w szczególności zasad dotyczących struktury rynku, lub mających wpływ na zużycie energii. W większości przypadków jednak przygotowywanie i wdrażanie decyzji odbywałoby się na poziomie podmiotów rynkowych.

Ponieważ niniejsze wytyczne skierowane są głównie do decydentów i organów regulacyjnych, skoncentrowano się w nich na ogólnych i uniwersalnych aspektach stosowania przedmiotowej zasady. W tym celu, na podstawie etapów i kroków wskazanych w badaniu, w poniższych sekcjach określono i wyjaśniono bardziej szczegółowe działania, które decydenci i organy regulacyjne powinni rozważyć, głównie w odniesieniu do etapu początkowego, w ramach którego należy stworzyć odpowiednie ramowe warunki, a także w odniesieniu do etapu przygotowania i zatwierdzania przez organy regulacyjne, ponieważ działania te mogą również podejmować decydenci. Szczególną uwagę poświęcono czynnościom związanym z monitorowaniem i sprawozdawczością, które stanowią działania następcze podjętych decyzji i dokonanych wyborów.

Działania podejmowane na etapie przygotowania procesu decyzyjnego i jego realizacji również w dużym stopniu zależą od kontekstu. Można wskazać bardziej konkretne działania i wymogi w celu ich właściwego wykonywania. Zakres niniejszego dokumentu nie obejmuje jednak bardziej szczegółowego wyjaśnienia sposobu realizacji tych czynności. Działania te podejmowałyby zazwyczaj podmioty rynkowe działające w różnych warunkach, a aby uwzględnić wszystkie aspekty, konieczne byłoby opracowanie szczegółowych podręczników sektorowych. W poniższej tabeli przedstawiono przegląd działań i ich warunków wstępnych w odniesieniu do różnych kroków na etapie przygotowywania i wdrażania. Rzeczywiste przykłady, które przedstawiono w rozdziale 4, wskazują konkretne działania dla odpowiednich podmiotów w kontekście konkretnej decyzji w wybranym sektorze. Z perspektywy decydentów właściwe włączenie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” do etapu przygotowywania i wdrażania należy zapewnić w ramach odpowiedniej oceny skutków.

Tabela 2

Kroki, działania i warunki wstępne stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” przez podmioty wdrażające

Krok Działanie Warunki wstępne Wyznaczenie celu biznesowego/projektowego — Rozważenie efektywności energetycznej jako części rozwiązania — Dostępność informacji — Dostęp do wiedzy fachowej Określenie metodyki analizy kosztów i korzyści — Rozważenie szerszych korzyści płynących z efektywności energetycznej i ich określenie ilościowe — Ustalenie kryteriów wyboru właściwego rozwiązania — Znormalizowana metodyka do wyboru — Dostępność danych — Dostępność narzędzi/modeli Gromadzenie informacji — Analiza rynków — Analiza innowacyjnych rozwiązań — Rozważenie możliwości opracowania polityki — Pozyskiwanie danych jakościowych do analizy kosztów i korzyści — Ocena potrzeb inwestycyjnych i zwrotu z inwestycji — Dostępność informacji — Dostępność danych — Wiedza fachowa Prognoza popytu na usługi energetyczne — Rozważenie zapotrzebowania na energię w przyszłości — Ocena wpływu rozwiązań alternatywnych na zużycie energii oraz, w stosownych przypadkach, na obciążenie — Dostępność zdezagregowanych danych dotyczących zużycia energii — Prognozy krajowe/regionalne — Stabilne ramy polityki Wskazanie pozostałych kosztów i ryzyka — Rozważenie wpływu czynników wdrożeniowych — Uwzględnienie zmian cen paliwa i energii — Rozważenie zmian makroekonomicznych — Rozważenie okresu zwrotu oraz przyszłych przepływów pieniężnych — Dostępność danych — Jasne cele polityki — Dostępność dotychczasowych doświadczeń — Dostępność rozwiązań ograniczających ryzyko (np. przedsiębiorstwa usług energetycznych) Ocena rozwiązań alternatywnych — Wdrożenie analizy kosztów i korzyści (określenie wpływu w ujęciu pieniężnym) — Ocena opłacalności — Sprawdzenie, czy rozwiązania są dostosowane do przyszłych wyzwań — Rozważenie możliwości wsparcia publicznego i dostępności środków finansowych — Dostęp do danych i narzędzi/modeli będących do dyspozycji oraz łatwość korzystania z nich — Odpowiednia wiedza fachowa — Systemy finansowania i wsparcia dla projektów w zakresie efektywności energetycznej Wdrażanie — Alokacja odpowiednich zasobów i wiedzy fachowej — Wykorzystanie instrumentów wsparcia — Zapewnienie właściwego użytkowania — Dostępność wiedzy fachowej oraz zasobów (siły roboczej i środków finansowych) — Łatwy dostęp do systemów wsparcia — Mechanizm informacji zwrotnej od użytkowników i podmiotów wdrażających Monitorowanie i ocena — Gromadzenie danych — Kontrola wdrażania — Ocena skutków oraz tego, czy cele zostały osiągnięte — Wstępnie określone wskaźniki — Dostęp do danych — Dostępność narzędzi do analizy i przetwarzania danych — Dostępność zasobów

Źródło: Komisja Europejska.

3.3. Główne podmioty

Podczas gdy rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej mogą być wdrażane przez sektor publiczny, przedsiębiorstwa prywatne i konsumentów, stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” ma również pewne dalej idące skutki dla decydentów i organów regulacyjnych, którzy muszą utorować drogę do stosowania energooszczędnych rozwiązań w różnych kontekstach. W wyniku stosowania tej zasady przez wspomniane podmioty, podmioty rynkowe oraz inwestorzy powinni dysponować odpowiednimi narzędziami i informacjami niezbędnymi do przeprowadzenia właściwej oceny i wdrażania energooszczędnych rozwiązań.

Kluczowymi podmiotami są zatem:

Decydenci

Należą do nich:

a) instytucje Unii Europejskiej uczestniczące w standardowej procedurze ustawodawczej UE, tj. Komisja Europejska, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej;

b) rządy, parlamenty narodowe i jednostki administracyjne, których kompetencje obejmują całe terytorium danego państwa członkowskiego;

c) władze regionalne, lokalne i samorządy terytorialne, parlamenty i jednostki administracyjne, których kompetencje obejmują regiony, prowincje i gminy państwa członkowskiego.

W przypadku decydentów stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” odnosi się do wszystkich aspektów wpływających na kwalifikowalność, wykonalność i wsparcie efektywności energetycznej (w tym środków zachęcających do energooszczędnych zachowań), nie tylko w ramach finansowania publicznego i udzielania zamówień publicznych. Za pomocą ustanawianych przez siebie ram decydenci powinni ukierunkowywać inne podmioty na energooszczędne rozwiązania. Wymaga to wyznaczenia celów, które nie wykluczałyby energooszczędnych rozwiązań alternatywnych, usunięcia barier prawnych i administracyjnych oraz przeprowadzenia właściwej oceny różnych inicjatyw politycznych, ich wpływu na zużycie energii oraz możliwych kompromisów w zakresie środków oszczędności energii, również w perspektywie długoterminowej.

Decydenci powinni również zapewnić zachęty do stosowania energooszczędnych rozwiązań, a to z uwagi na fakt, że środki służące efektywności energetycznej nie zawsze są optymalne pod względem kosztów z perspektywy jednostki (np. z powodu długiego okresu zwrotu, związanego z nim ryzyka lub niskiego poziomu świadomości), ale są pożądane z perspektywy społecznej. Aby uwzględnić wszystkie te aspekty, efektywność energetyczna musi stać się priorytetem politycznym zarówno na szczeblu strategicznym, jak i operacyjnym, między innymi – w stosownych przypadkach – przy udziale instytucji finansowych.

Na poziomie lokalnym decyzje podejmowane przez organy publiczne są zazwyczaj ściślej związane z wdrożeniem i mogą bezpośrednio wpłynąć na wybór rozwiązania. Decyzje dotyczące konkretnych wydatków z dostępnych funduszy, wydawania pozwoleń dotyczących lokalizacji inwestycji, planowanie świadczenia usług publicznych to przykłady decyzji, w których w miarę możliwości należy uwzględniać zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Ponadto władze lokalne potrzebują długoterminowego planowania, aby wdrożyć zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim” przy ocenie różnych wariantów oraz aby uniknąć uzależnienia od określonych technologii lub ścieżek, zgodnie z lokalnymi cyklami planowania.

Organy regulacyjne

Do tej grupy należą publiczne organy regulacyjne lub agencje wyznaczone na szczeblu krajowym lub regionalnym do ustalania zasad i zapewniania zgodności, nadzorowania funkcjonowania rynków oraz kontrolowania stawek w segmentach rynku regulowanego. Są to w szczególności organy regulacji energetyki oraz agencje energetyczne pełniące funkcje regulacyjne i nadzorcze.

Organy regulacyjne powinny gwarantować przestrzeganie zasad, które zapewniają dostęp do rynku i umożliwiają stosowanie energooszczędnych rozwiązań. Powinny również przedstawiać metody i wskazówki dotyczące sposobu oceny różnych rozwiązań alternatywnych w ramach analizy kosztów i korzyści z uwzględnieniem szerszych korzyści, a także powinny prowadzić kontrolę wdrażania, aby sprawdzić, czy zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” została właściwie zastosowana, w przypadku gdy przewiduje się zatwierdzenie, weryfikację lub monitorowanie projektów przedstawionych przez spółki rynku energii. W tym ostatnim przypadku ważne jest, aby ustanowić odpowiednie przepisy dotyczące monitorowania i oceny w celu gromadzenia informacji na temat tego, jak efektywność energetyczna sprawdza się w praktyce.

Podmioty rynkowe

Do tej grupy należą przedsiębiorstwa, obywatelskie społeczności energetyczne i inwestorzy, którzy są odpowiedzialni za faktyczne decyzje na rynku. Obejmuje ona również instytucje i podmioty zamawiające (15) określone w przepisach dotyczących zamówień publicznych w zakresie, w jakim ich decyzje dotyczące zakupu towarów lub usług na różnych rynkach wpływają na zużycie energii. Zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” miałaby zastosowanie do decyzji w sprawie kryteriów dotyczących zamówień publicznych lub decyzji dotyczących zakupu, dzierżawy lub modernizacji budynków, których organy te są właścicielami lub użytkownikami.

W sektorze energetycznym głównym przedmiotem zainteresowania są oczywiście spółki rynku energii, które podlegają specjalnym regulacjom, w szczególności:

a) dostawcy energii: komercyjni producenci energii elektrycznej, ciepła lub chłodu oraz innych towarów, jak również osoby prawne, które sprzedają energię (np. w postaci energii elektrycznej, ciepła/zimna, gazu ziemnego) konsumentom;

b) operatorzy sieci: podmioty odpowiedzialne za eksploatację, zapewnienie utrzymania oraz, w razie potrzeby, rozbudowę systemu dystrybucyjnego i systemu przesyłowego na danym obszarze w celu zagwarantowania długoterminowej zdolności systemu do zaspokajania zapotrzebowania na energię elektryczną, ciepło lub chłód oraz gaz ziemny oraz

c) dostawcy usług zarządzania popytem: podmioty wspierające konsumentów zarówno w zakresie poprawy efektywności energetycznej i odpowiedzi odbioru, jak i zwiększania elastyczności reagowania konsumentów, w tym np. koncentratory w systemie energetycznym.

W porównaniu ze spółkami handlowymi, których głównym celem jest maksymalizacja zysku, zakłady użyteczności publicznej mogą mieć inne cele określone na podstawie przepisów. Można nałożyć na nie obowiązek realizowania celów zrównoważonego rozwoju lub stosowania określonej formy kryteriów zrównoważonego rozwoju w ich decyzjach inwestycyjnych. W takich sytuacjach zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” będzie miała zastosowanie przy wyznaczaniu celów projektu, przeprowadzaniu analizy kosztów i korzyści, ocenie wpływu poszczególnych rozwiązań alternatywnych lub znalezieniu odpowiedniego rozwiązania w zakresie wdrażania.

Do grupy podmiotów rynkowych należą również inwestorzy objęci regulacją oraz publiczne i prywatne instytucje finansowe, które w ramach swojej działalności będą stosować zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” powinna pomóc w ukierunkowaniu działalności instytucji finansowych na długoterminowy zrównoważony rozwój ich aktywów i portfolio finansowego. Wraz z przyjęciem długoterminowej perspektywy zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” powinna przyczynić się do wsparcia rozwoju innowacyjnych modeli dochodów w dziedzinie efektywności energetycznej (np. efektywność energetyczna jako usługa) oraz warunków odblokowania inwestycji prywatnych.

Ogólnie rzecz biorąc, na poziomie przedsiębiorstwa systemy zarządzania energią, takie jak norma ISO 50001, jeśli są właściwie stosowane, powinny prowadzić do przyjęcia energooszczędnych rozwiązań poprawiających charakterystykę energetyczną przedsiębiorstw. Również audyty energetyczne i związane z nimi działania następcze powinny prowadzić do zwiększenia świadomości i poprawy efektywności energetycznej, o ile działania w tym zakresie są opłacalne z punktu widzenia przedsiębiorstwa. Nie oznacza to, że zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” jest całkowicie bez znaczenia. Stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” może również pomóc przedsiębiorstwom komercyjnym w identyfikacji energooszczędnych projektów i inwestycji, w dokonywaniu właściwej oceny kosztów i korzyści, w tym szerszych korzyści dla pracowników, a także w odpowiednim wdrażaniu tych projektów i inwestycji.

3.4. Określanie celów polityki

Ważne jest, aby nie określać z góry rozwiązań, które należy zastosować, aby osiągnąć wyznaczone cele i zrealizować zadania, chyba że jest to konieczne. Jeżeli środki służące efektywności energetycznej mogłyby stanowić część rozwiązania, cele polityki nie powinny ich wykluczać. Wymaga to wyznaczania celów opartych na wynikach i pożądanym wpływie, a nie na wykorzystanych środkach. Jednym z oczywistych podejść jest ustalenie nadrzędnych celów opartych na wydajności systemu, a nie celów dotyczących konkretnych rozwiązań, np. cel polegający na zapewnieniu dostawy energii odpowiadającej popytowi zamiast celu polegającego na zwiększeniu zdolności wytwórczych energii elektrycznej o 5 % w celu dostosowania ich do spodziewanego wzrostu popytu. Naturalnie w niektórych sytuacjach konieczne może być określenie dość szczegółowych celów polityki, ale nie powinno wykluczać możliwości wsparcia energooszczędnych rozwiązań odpowiednio określonymi wartościami docelowymi. Dlatego w przypadku inicjatyw, które miałyby wpływ na zużycie energii, ważne jest, aby już na etapie wyznaczania tych wartości przyjrzeć się wpływowi na zużycie energii i kompromisom między różnymi rozwiązaniami, które mogłyby doprowadzić do ich osiągnięcia.

W tym kontekście istotne jest, aby właściwie określić wskaźniki i metodykę monitorowania wartości docelowych. Jeżeli zmniejszenie zużycia energii mogłoby przyczynić się do osiągnięcia wyznaczonych celów lub jeżeli osiągnięcie wyznaczonych celów miałoby wpływ na zużycie energii, konieczne jest oszacowanie związku pomiędzy celami a spodziewanymi poziomami zużycia energii. Na tym wczesnym etapie procesu podejmowania decyzji takie szacunki mogą być trudne, a niezbędne do tego są pewne dotychczasowe doświadczenie i dowody. Z tego powodu monitorowanie rzeczywistego wpływu działań podjętych w celu osiągnięcia tych celów na zużycie energii należy zaplanować już na początku, uwzględniając protokoły monitorowania i oceny.

3.5. Określenie ram prawnych

3.5.1. Ustalenie odpowiednich zasad i przepisów

Zarówno zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim”, jak i środki energooszczędne wymagają odpowiednich wspomagających ram prawnych, aby mogły zostać wdrożone w praktyce. Przepisy powinny określać efektywność energetyczną jako ewentualne rozwiązanie, umożliwiać jej wdrożenie i zapewniać odpowiednie działania następcze. W razie potrzeby należy również wyeliminować bariery stojące na drodze energooszczędnych rozwiązań.

Aby ocenić, czy zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” może mieć zastosowanie do konkretnej inicjatywy politycznej, rozporządzenia lub projektu, można przeprowadzić wstępną ocenę na podstawie zestawu pytań (trzy grupy zawierające po trzy pytania). Pierwsza grupa pytań pomaga ustalić, czy efektywność energetyczna wchodzi w zakres planowanej inicjatywy lub projektu. Druga grupa pomaga wyjaśnić, czy efektywność energetyczną można stosować w praktyce, a trzecia grupa – czy efektywność energetyczną można właściwie wdrożyć.

Poniżej przedstawiono te trzy grupy pytań.

1. Czy efektywność energetyczna stanowi możliwy wariant? — Czy inicjatywa wpływa na zużycie energii lub prowadzi do zwiększenia dostaw energii? — Czy efektywność energetyczna może przyczynić się do osiągnięcia celów inicjatywy? — Czy istnieją rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej, które można rozważyć w kontekście tej inicjatywy? Pytania te należy rozpatrywać łącznie w porządku kaskadowym. Jeśli odpowiedź na wszystkie pytania brzmi TAK, to należy zbadać dalsze aspekty zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” zawarte w poniższych pytaniach (również jeśli odpowiedzi nie są pewne). Odpowiedź NIE na pierwsze pytanie oznaczałaby, że nie ma możliwości zastosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Odpowiedź NIE na drugie pytanie oznaczałaby, że efektywność energetyczna nie jest odpowiednim podejściem do osiągnięcia celów w danym kontekście, a odpowiedź negatywna na ostatnie pytanie wskazywałaby, że nie istnieje żadne realne energooszczędne rozwiązanie umożliwiające osiągnięcie tych celów. Odpowiedzi negatywne oznaczałyby, że nie ma potrzeby analizowania pozostałej grupy pytań.

2. Czy wdrożenie wariantu w zakresie efektywności energetycznej jest wykonalne? — Czy można dokładnie oszacować bezpośrednie i szersze korzyści płynące z rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej na poziomie systemu energetycznego lub poszczególnych urządzeń? — Czy istnieją bariery wpływające na wdrożenie możliwych rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej? — Czy można zapewnić, aby rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej były skuteczne w osiąganiu/przyczynianiu się do osiągania celów inicjatywy? Jeśli odpowiedź na którekolwiek z tych pytań brzmi NIE lub nie jest pewna, konieczne jest podjęcie dalszych działań zgodnych z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim” w celu rozwiązania problemów. Odpowiedzi twierdzące na wszystkie pytania oznaczałyby, że w danym kontekście właściwi decydenci powinni być w stanie stosować zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”. W każdym razie należy również wziąć pod uwagę trzecią grupę pytań.

3. Czy wariant w zakresie efektywności energetycznej można właściwie wdrożyć? — Czy podmioty odpowiedzialne za wdrażanie wiedzą, jak przeprowadzić ocenę rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej? — Czy dostępne są wystarczające zasoby i informacje w celu wdrożenia rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej? — Czy istnieją mechanizmy umożliwiające egzekwowanie i kontrolę wdrażania? Jeśli odpowiedź na którekolwiek z tych pytań brzmi NIE lub nie jest pewna, konieczne jest podjęcie dodatkowych działań, aby zapewnić monitorowane stosowania tej zasady za pomocą odpowiednio wybranych najlepszych rozwiązań. Odpowiedzi twierdzące potwierdzałyby, że istnieją odpowiednie warunki sprzyjające podjęciu przez właściwe podmioty świadomej decyzji, która byłaby optymalna z punktu widzenia celów polityki, przy stosowaniu przedmiotowej zasady w kontekście planowanej inicjatywy.

Dalsze działania nie muszą oznaczać konieczności włączenia przepisów szczegółowych do prawodawstwa lub zasad. Niektóre kwestie można rozwiązać poza ramami prawnymi lub wymogami formalnymi. Istotne jest jednak, aby przepisy zostały odpowiednio ustanowione, na wypadek gdyby w ramach pierwszego zestawu pytań wskazano, że efektywność energetyczna może być częścią rozwiązania. Przepisy powinny w szczególności:

1) wyraźnie wskazywać, że efektywność energetyczna jest możliwym rozwiązaniem, które należy rozważyć i potraktować priorytetowo, jeżeli jest ono opłacalne i dostosowane do celu;

2) uznać rolę efektywności energetycznej w realizacji innych celów, takich jak redukcja emisji gazów cieplarnianych, zanieczyszczeń i wykorzystania zasobów nieenergetycznych, poprawa zdrowia i komfortu, zmniejszenie ubóstwa energetycznego;

3) zapewniać, aby wymogi pozwalały osiągnąć efektywność energetyczną w całym zakresie dostaw, przesyłu, rozdziału i zużycia energii, a w szczególności na zastosowanie rozwiązań po stronie popytu. Specyfikacje techniczne nie powinny zakłócać integracji energetycznej ani osiągania efektywności energetycznej;

4) określać wyniki, jaki należy osiągnąć, a nie konkretne rozwiązanie służące do jego osiągnięcia. Przepisy oparte na wynikach zapewniałyby równe traktowanie rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej i innych rozwiązań alternatywnych;

5) określać role i obowiązki poszczególnych podmiotów podczas oceny i weryfikacji rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej;

6) przedstawiać jasne kryteria i metodykę oceny kosztów i korzyści energooszczędnych rozwiązań oraz wpływu na zużycie energii;

7) odnosić się do informacji i danych wykorzystywanych (i takich, które powinny być wykorzystywane) do oceny istniejących możliwości w zakresie oszczędności energii, kosztów i korzyści wynikających z efektywności energetycznej;

8) zapewniać, aby efektywność energetyczna kwalifikowała się do wsparcia i finansowania ze środków publicznych, a nawet aby była preferowana w tym względzie;

9) obejmować monitorowanie wpływu na zużycie energii oraz weryfikację pozostałych skutków rozwiązań energooszczędnych.

Kluczowym aspektem związanym z zasadami i wymogami jest podnoszenie świadomości na temat możliwych środków służących efektywności energetycznej, ich kosztów i korzyści oraz sposobów ich optymalnego wdrażania. Niezbędne może być również zapewnienie, aby przepisy prawne służyły wyeliminowaniu barier we wdrażaniu zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” i konkretnych rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej. Wymaga to właściwego określenia takich barier.

3.5.2. Identyfikowanie barier we wdrażaniu zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”

Przy podejmowaniu decyzji, czy rozwiązanie w zakresie efektywności energetycznej jest wariantem wykonalnym, umożliwiającym osiągnięcie wyznaczonych celów, punktem wyjścia jest przede wszystkim ustalenie, czy istnieją działania służące efektywności energetycznej, które mogłyby stanowić alternatywę dla zwiększenia podaży w systemie energetycznym lub które mogłyby zmniejszyć zapotrzebowanie na energię w sektorach zastosowań końcowych. Wiedza na temat potencjalnych działań umożliwiłaby późniejszą analizę i porównanie energooszczędnych środków z innymi rozwiązaniami alternatywnymi.

Przy tym wstępnym określaniu oraz późniejszym wyborze energooszczędnych rozwiązań zgodnie z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim” mogą pojawić się jednak różne bariery. W ramach projektu ENEFIRST (16) w jednym z jego obszarów pracy zidentyfikowano te potencjalne bariery i podzielono je na następujące kategorie:

— bariery polityczne – związane z uprzedzeniem do określonych rozwiązań lub kontynuacją wcześniej przyjętego podejścia,

— bariery regulacyjne – w przypadku gdy obowiązujące przepisy utrudniają wybór energooszczędnych rozwiązań,

— bariery związane z interakcjami politycznymi (np. sprzeczne cele lub priorytety) – związane z faktem, że decydenci zwykle koncentrują się na swoich konkretnych obszarach polityki i mogą zawierać kompromisy w zakresie środków służących efektywności energetycznej,

— bariery finansowe – niewystarczające środki lub pomoc finansowa w zakresie rozwiązań energooszczędnych, które mogą być związane ze sposobem ich oceny i wyceny,

— bariery techniczne – dokonanie oceny energooszczędnych rozwiązań lub włączenie ich do wykonalnego wariantu może być trudniejsze z technicznego punktu widzenia,

— bariery informacyjne – brak informacji i danych umożliwiających właściwą identyfikację i właściwe oszacowanie korzyści płynących z rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej,

— bariery kulturowe i behawioralne – zachowania i przyzwyczajenia ograniczające zakres rozważanych wariantów,

— bariery związane z komunikacją i brakiem świadomości – brak wiedzy na temat wariantów w zakresie efektywności energetycznej,

— brak wiedzy fachowej – niewystarczająca wiedza na temat sposobu wdrażania rozwiązań/technologii w zakresie efektywności energetycznej i uprzedzenie do określonych rozwiązań powodujące wykluczenie wariantów w zakresie efektywności energetycznej,

— skłonność do wywierania wpływu związana ze znaczeniem zainteresowanych stron po stronie podaży w procesie kształtowania polityki lub podejmowania decyzji – zainteresowane strony po stronie podaży wywierają wpływ na decydentów,

— bariery w łańcuchu dostaw – rynki energii zostały zaprojektowane z perspektywy popytu, w związku z czym efektywność energetyczna mogłaby zakłócić istniejący system.

W zależności od poszczególnych obszarów polityki bariery mogą być różne. Szczegółowo omówiono je w sprawozdaniu ENEFIRST.

Wymienione powyżej bariery mają największe znaczenie dla kształtowania polityki, w związku z czym należy je uwzględnić przy określaniu właściwych ram polityki. Bariery te mogą jednak również wpływać na koncepcję i podejście w konkretnych projektach inwestycyjnych. Co więcej, w zależności od rodzaju i zakresu środka służącego efektywności energetycznej mogą istnieć inne, bardziej szczegółowe lub lokalne bariery.

Ponadto niektóre bariery mogą być związane z zasobami przeznaczonymi przez organy publiczne na efektywność energetyczną. Niewystarczające zasoby administracyjne i finansowe przeznaczone na wsparcie, ocenę i promowanie rozwiązań i technologii w zakresie efektywności energetycznej są często wskazywaną barierą uniemożliwiającą szersze stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Dlatego też decydenci mają do odegrania ważną rolę w zbudowaniu niezbędnych zdolności administracyjnych i wiedzy fachowej w zakresie efektywności energetycznej oraz zapewnieniu podmiotom publicznym wystarczających środków finansowych na wsparcie podmiotów rynkowych i konsumentów we wdrażaniu rozwiązań energooszczędnych oraz na monitorowanie wpływu polityki.

3.5.3. Włączenie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” do ram politycznych i prawnych

Jedna z kwestii dotyczących ram wspomagających stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” dotyczy sposobu egzekwowania zaleceń zawartych w niniejszych wytycznych.

Usuwanie konkretnych barier, ustanawianie wymogów lub określanie konkretnych zachęt do stosowania energooszczędnych rozwiązań stanowi część polityki w dziedzinie efektywności energetycznej. Ważne jest, aby rozdzielić te dwa aspekty. Polityka w dziedzinie efektywności energetycznej określa konkretne środki i cele dotyczące efektywności energetycznej, jak również warunki sprzyjające i warunki podstawowe. Zasada „efektywność energetyczna przede wszystkim” dotyczy uwzględnienia i analizowania energooszczędnych rozwiązań alternatywnych przy podejmowaniu decyzji wpływających na zużycie energii i dostawy energii. Stosowanie tej zasady powinno również prowadzić do konkretnych działań umożliwiających analizę oraz wdrożenie rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej. Forma wspomnianych działań jest zazwyczaj określona w ramach środków z zakresu polityki w dziedzinie efektywności energetycznej. W związku z tym prawna forma tych działań wykracza poza dyskusję na temat przedmiotowej zasady i stanowi raczej element rozwoju polityki energetycznej. Na przykład w celu zachęcenia do efektywności energetycznej i wyeliminowania wskazanych powyżej barier bezpośrednie promowanie rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej mogłoby przybrać formę konkretnych celów w zakresie efektywności energetycznej. Innym sposobem jest nałożenie na dostawców energii obowiązku oszczędności energii, zgodnie z którym muszą zmniejszyć zużycie energii swoich klientów (17).

Każdy wiążący cel i wymóg normatywny dotyczący stosowania energooszczędnych rozwiązań stanowi realizację założeń zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Jednak forma takich wymogów, ich surowość lub nałożone przez nie obowiązki stanowią kwestie, które należy rozważyć w ramach polityki związanej z energetyką. Z perspektywy zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” ważne jest, aby zbadać i uwzględnić różne aspekty.

3.5.4. Zachęcanie do stosowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”

W większości przypadków środki służące efektywności energetycznej powinny być preferowanym rozwiązaniem, jeżeli w wyniku właściwej analizy szerszych korzyści zostaną one uznane za wariant opłacalny. Korzyści jednak nie zawsze dotyczą podmiotu, który powinien podjąć decyzję o inwestycji. Szersze korzyści płynące z efektywności energetycznej mogłyby dotyczyć bardziej społeczeństwa (np. czyste powietrze) niż inwestora podejmującego decyzję. Podobnie użytkownik końcowy może odnieść korzyści z oszczędności energii, lecz korzyści te mogą być mało znaczące dla właściciela aktywów (np. sprzeczność bodźców w przypadku nieruchomości na wynajem).

Co więcej, efektywność energetyczna nie jest oczywistym rozwiązaniem w szczególności dla obiektów użyteczności publicznej, ponieważ kiedy konsumenci oszczędzają energię, obiekty te sprzedają mniej swoich produktów. W związku z tym istotne jest, aby zmienić modele biznesowe sprzyjające wyższej sprzedaży energii na modele biznesowe, które wynagradzają usługi energetyczne lub osiągnięcie pewnego poziomu komfortu, na przykład model „efektywności energetycznej jako usługi”. Innym czynnikiem zniechęcającym jest fakt, że zakup energooszczędnego sprzętu lub renowacja budynku wymagają stosunkowo wysokich kosztów początkowych, a okres spłaty może być długi.

Z tych powodów wspomaganie efektywności energetycznej jest często niewystarczające i potrzebne są bezpośrednie lub pośrednie zachęty, umożliwiające uwzględnienie w procesie podejmowania decyzji szerszych korzyści dla społeczeństwa wynikających ze środków służących efektywności energetycznej. W szczególności zachęty powinny wpływać na wybory dokonywane przez jednostki w taki sposób, aby były one korzystne dla systemu jako całości.

3.5.5. Finansowanie i wsparcie finansowe

Wspieranie wdrożenia specjalnego instrumentu na rzecz efektywności energetycznej

Należy zapewnić specjalne środki finansowe przeznaczone na rzecz efektywności energetycznej. Powinno to przyczynić się do promowania projektów w zakresie efektywności energetycznej, a także zapewnić inwestorom jasność co do dostępnego wsparcia finansowego. Mimo że efektywność energetyczna kwalifikuje się do finansowania w ramach różnych programów, obecnie istnieje niewiele publicznych programów finansowania ukierunkowanych na projekty w zakresie efektywności energetycznej.

Ustanowienie specjalnego funduszu lub programu na rzecz efektywności energetycznej może zapewnić większe zachęty do inwestowania w efektywność energetyczną. Taki fundusz pomógłby stworzyć wzorcowe ramy umożliwiające pełne stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Zazwyczaj rozwiązania pakietowe łączące wsparcie finansowe z usługami doradczymi charakteryzują się wyższą stopą absorpcji i korzystają z lepszej dźwigni finansowej (18).

Stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” we wszystkich istotnych obszarach instrumentów finansowania UE

Określenie kryteriów kwalifikowalności do pomocy finansowej poprzez ustanowienie celów i poziomów referencyjnych w zakresie efektywności energetycznej spowoduje nadanie priorytetu projektom w zakresie efektywności energetycznej. W miarę możliwości w ramach finansowania unijnego można ustanowić (dla danego sektora lub technologii) wartości progowe zużycia energii lub poprawy efektywności oparte na najlepszych dostępnych technologiach.

W ramach funduszy polityki spójności instytucje zarządzające powinny zapewnić, aby priorytety i cele programów zawierały wyraźne odniesienie do promowania zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” (19) oraz odpowiednio odzwierciedlały ją w wykazie kryteriów kwalifikowalności, na przykład poprzez oferowanie wyższego pokrycia kosztów projektów zgodnych z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim”. W przypadku programów Interreg należy rozważyć te działania w kontekście transgranicznym lub transnarodowym.

Ponadto instytucje zarządzające powinny uwzględnić efektywność energetyczną przy ustalaniu kryteriów kwalifikacji środków w przypadku sektorów, w których możliwe jest wdrożenie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” (zob. sekcja 4.2), tak aby można było nadać priorytet projektom zgodnym z tą zasadą.

Instytucje zarządzające mogłyby również rozważyć modulację intensywności pomocy, tak aby projekty w zakresie efektywności energetycznej lub takie, w których stosuje się zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”, mogły korzystać z preferencyjnego wsparcia publicznego (premii).

W ramach InvestEU partnerów wykonawczych zachęca się do dołączenia do przedkładanej dokumentacji sekcji dotyczącej efektywności energetycznej, która stanowiłaby samodzielny element badania due diligence przy ocenie projektów. Taka sekcja miałaby zastosowanie do wszystkich projektów poza segmentem zrównoważonej infrastruktury.

Zalecenie dotyczące uwzględnienia kryteriów kwalifikacji związanych z efektywnością energetyczną odnosi się również do europejskich, krajowych lub regionalnych programów realizowanych w ramach zaproszeń do składania projektów.

W przypadku gdy organy publiczne i partnerzy wykonawczy w ramach funduszy unijnych opracowują i wdrażają środki, których głównym celem jest efektywność energetyczna, zachęca się ich do przedstawienia dobrego uzasadnienia potwierdzającego, że efektywność energetyczna jest kluczowym elementem projektu/programu/środka oraz że projekt/program/środek nie wiążę się z ryzykiem pseudoekologicznego marketingu.

Zapewnienie pomocy technicznej dla zarządzających funduszami i promotorów projektów stosujących zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”

Oprócz faktycznych środków finansowych przeznaczonych na efektywność energetyczną dodatkową zachętą do stosowania energooszczędnych rozwiązań byłoby uwzględnienie kwestii postrzegania ryzyka, ułatwienie agregacji i pomoc w opracowywaniu projektów. Chociaż działania te są już częścią polityki w zakresie finansowania energii, decydenci powinni propagować dostępne narzędzia wśród wnioskodawców i zarządzających funduszami.

Komisja Europejska może zaoferować instytucjom zarządzającym usługi doradcze, aby pomóc im w stosowaniu zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” w ich programach, w szczególności w ramach Instrumentu Wsparcia Technicznego (20).

Instytucjom finansowym korzystającym z programów UE można udostępnić specjalne usługi doradcze, aby uwzględnić stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” zarówno na etapie oceny (badania due diligence), jak i na etapie realizacji (opracowania projektu). Komisja Europejska pracuje nad opracowaniem takich konkretnych produktów o charakterze doradczym na podstawie pomyślnych doświadczeń Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych potencjalnych partnerów wykonawczych (krajowe banki prorozwojowe, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju itp.).

Promotorzy projektów, którzy chcą realizować inwestycje w efektywność energetyczną lub chcą uwzględniać zasadę „efektywność energetyczna przede wszystkim”, mogą otrzymać pomoc techniczną ad hoc odpowiednio w ramach unijnego centrum doradztwa, europejskiego wsparcia energetyki na poziomie lokalnym, programów polityki spójności, a także inną pomoc przy opracowywaniu projektów w ramach programu LIFE „Przejście na czystą energię”. W niektórych przypadkach koszty audytu energetycznego mogą kwalifikować się (częściowo) do wsparcia UE.

W ramach pomocy technicznej instytucje zarządzające, instytucje finansowe i promotorzy projektów otrzymają wsparcie w zakresie stosowania odpowiednich wskaźników i metod pomiaru oszczędności energii, przy czym pomoc ta może obejmować część wymogów dotyczących monitorowania, takich jak audyty energetyczne rozważanych aktywów.

Uwzględnienie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” w wytycznych dotyczących pomocy państwa

Efektywność energetyczną uwzględniono zarówno w wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią, jak i w ogólnym rozporządzeniu w sprawie wyłączeń grupowych, przy czym oba te dokumenty są obecnie poddawane przeglądowi (21). Jest to istotne w przypadku programów operacyjnych, które jako podlegające zarządzaniu dzielonemu nie są domyślnie zwolnione z pomocy państwa. Może to również dotyczyć projektów finansowanych w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

3.5.6. Udzielanie informacji

Brak świadomości na temat możliwości w zakresie oszczędności energii, możliwych wynikających z nich korzyści i sposobów ich oceny to tylko niektóre bariery utrudniające stosowanie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim”. Jeżeli oprócz braku wystarczających informacji mamy do czynienia z przyzwyczajeniami i preferencjami, które dominowały w przeszłości, samo udostępnianie informacji nie wystarczy. Potrzebne są wielokrotne kampanie edukacyjne i informacyjne, które pomogą zmienić negatywne postrzeganie efektywności energetycznej jako czegoś wymagającego dużego wysiłku i środków finansowych, aby przynieść oszczędności energii, również kosztem obniżenia wydajności. Zamiast tego ważne jest, aby efektywność energetyczna kojarzyła się ze wzrostem komfortu, wydajności i jakości. Konieczne jest również zwiększenie świadomości i wiedzy na temat potencjału i szerszych skutków efektywności energetycznej w różnych sektorach. Obejmuje to potrzebę uproszczenia wyboru dotyczącego inwestowania w efektywność energetyczną, polegającego na tym, że w momencie podejmowania decyzji o inwestycji obywatele otrzymywaliby również informacje, które osłabią negatywny wpływ błędów poznawczych, takie jak informacje na temat przyszłych oszczędności kosztów oraz korzyści środowiskowych i społecznych (22). W zawiązku z tym w skutecznych kampaniach informacyjnych należy uwzględnić podstawową wiedzę, preferencje i błędy poznawcze wpływające na decyzje związane z energetyką (23).

Ponadto brakuje dobrych dostępnych danych i metod umożliwiających ocenę szerszych korzyści płynących z poprawy efektywności energetycznej. Ogranicza to możliwość ilościowego określania tych korzyści oraz zapewnienia właściwej analizy kosztów i korzyści. Na szczeblu lokalnym miasta i ogólnie społeczności lokalne są najlepiej przygotowane do wdrażania środków służących efektywności energetycznej, ponieważ ściśle współpracują z obywatelami, konsumentami i społecznościami energetycznymi. Brak danych i często ograniczone możliwości finansowe, techniczne oraz możliwości w zakresie umiejętności uniemożliwiają jednak miastom i społecznościom lokalnym opracowywanie solidnych planów w zakresie ogrzewania lub planów na rzecz efektywności energetycznej oraz uwzględnianie efektywności energetycznej w planowaniu przestrzennym i rozwojowym. W tym kontekście należy nie tylko udostępnić odpowiednie dane, ale także wyposażyć w zdolności do analizowania dostępnych informacji i danych osoby, które mają z nich korzystać. W związku z tym istotnym obszarem, który należy uwzględnić, jest budowanie zdolności.

W kontekście zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” należy również zapewnić, aby informacje były przekazywane we właściwym czasie i we właściwej formie. Informacje na temat wariantów w zakresie efektywności energetycznej i ich potencjalnych korzyści należy w jasny sposób przekazywać organom i podmiotom rynkowym, aby ułatwić im wybór konkretnego wariantu przy podejmowaniu decyzji dotyczących planowania lub inwestycji. Zwykłe publikowanie danych lub wytycznych może być niewystarczające. Informacje na temat energooszczędnych rozwiązań, jeśli mają pozytywnie i właściwie wpływać na proces podejmowania decyzji, muszą być odpowiednie i dostosowane do konkretnych kontekstów. Należy je również aktywnie promować.

Ponadto sposób przedstawienia i propagowania informacji w znacznym stopniu wpływa na proces podejmowania decyzji. Po zapewnieniu podstawowego poziomu świadomości komunikację należy również dostosować do grup docelowych i konkretnego kontekstu, tak aby była łatwo zrozumiała. Dostarczone informacje powinny ułatwiać świadome podejmowanie decyzji na podstawie dowodów i przejrzystości. Proces podejmowania decyzji przez inwestorów polega na analizie zalet i wad różnych rozwiązań, w związku z czym jednostronny komunikat może być niewystarczający. Dwustronna komunikacja może być bardziej przekonująca, ponieważ może polegać na odpowiadaniu na pytania postawione w analizie poprzedzającej podjęcie decyzji.

W tym kontekście ważne jest, aby przedstawić oczekiwane oszczędności energii wynikające z danego działania, technologii lub rozwiązania wraz z informacją o sposobie ich wdrożenia i użytkowania. Warto również wskazać ewentualne efekty odbicia, tj. możliwe zmniejszenie oczekiwanych oszczędności energii ze względu na wzrost zużycia energii w następstwie stosowania środków służących efektywności energetycznej. Ponieważ nadmierne wychwalanie środków służących efektywności energetycznej mogłoby przynieść efekty odwrotne do zamierzonych, ważne jest, aby przed ich wdrożeniem dokonać ich właściwej oceny. Jeżeli ocena nie będzie zgodna z oczekiwaniami przedstawionymi w dostarczonych informacjach, może to zniechęcić decydentów do wyboru energooszczędnych wariantów.

Jeśli chodzi o informacje dotyczące finansowania, istotne jest, aby instytucje finansowe posiadały wiedzę na temat rzeczywistego ryzyka i korzyści związanych z inwestycjami w efektywność energetyczną. Jednym z ważnych narzędzi, które należy wziąć pod uwagę, jest baza danych prowadzona przez platformę na rzecz efektywności energetycznej skorygowanej o ryzyko (DEEP), która zawiera dane dotyczące efektywności energetycznej i wyników finansowych projektów w zakresie efektywności energetycznej wspieranych z unijnych, krajowych i lokalnych funduszy publicznych. Należy nadal zdecydowanie zachęcać organy publiczne, promotorów projektów i instytucje finansowe do wypełniania tej bazy danych w celu dalszego zwiększania i poszerzania informacji na temat potencjału w zakresie efektywności energetycznej. Większa dostępność danych rynkowych i bazy doświadczeń w zakresie inwestycji przyczyni się do obniżenia ryzyka związanego z efektywnością energetyczną i pomoże zwiększyć skalę inwestycji w efektywność energetyczną.

3.5.7. Przewodnia rola sektora publicznego

Priorytetowe traktowanie efektywności energetycznej nakłada również na organy publiczne obowiązek bycia wzorem do naśladowania. Nawet jeśli ogólny wpływ może nie być znaczący w ujęciu bezwzględnym, instytucje publiczne odgrywają ważną rolę w promowaniu energooszczędnych zachowań, produktów i usług. Istotne jest również, aby przedstawić priorytetowe traktowanie efektywności energetycznej w sektorze publicznym jako przykład zrównoważonego i należytego zarządzania funduszami publicznymi. Wybór rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej i ich połączenie z odnawialnymi źródłami energii może również posłużyć jako projekty demonstracyjne i promowanie pożądanych podejść.

Sektor publiczny może dawać dobry przykład na różne sposoby, w szczególności poprzez następujące działania:

a) Wyznaczanie konkretnych celów dotyczących budynków publicznych w zakresie charakterystyki energetycznej budynku lub wskaźników renowacji. Art. 5 i 6 dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej są przykładami takiego podejścia na szczeblu unijnym, ale można na szczeblu krajowym można zwiększyć jego skuteczność. Należy zapewnić, aby budynki publiczne stanowiły dobry przykład dla innych, poprzez wdrażanie w nich różnych rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej, tak aby wykazać wykonalność takich rozwiązań i wynikające z nich korzyści. W szczególności zgodnie z nowym europejskim Bauhausem (24) nowe budynki powinny łączyć funkcjonalność, jakość projektowania, zrównoważony rozwój, integrację i estetykę z najlepszą możliwą charakterystyką energetyczną budynku oraz, jeśli to możliwe, powinny przekraczać obowiązkowe wymogi dotyczące budynków o niemal zerowym zużyciu energii określone w art. 9 dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. Ambitne cele dotyczące budynków publicznych należy również powiązać z komunikacją. Renowacje energetyczne należy przeprowadzać i prezentować w taki sposób, aby lepsza charakterystyka energetyczna budynku kojarzyła się z większym komfortem i redukcją kosztów. Organy publiczne powinny również zapewnić, aby świadectwo charakterystyki energetycznej budynku było umieszczone w miejscu wyraźnie widocznym dla ogółu (zgodnie z art. 13 dyrektywy sprawie charakterystyki energetycznej budynków). W ramach świadectwa charakterystyki energetycznej należy również uwzględnić informacje uzupełniające, które mogłyby promować rozwiązania w zakresie efektywności energetycznej, np. oczekiwane szersze korzyści redukcji emisji gazów cieplarnianych.

b) Wzmocnienie zamówień publicznych na energooszczędne produkty i usługi. W ramach zielonych zamówień publicznych i art. 6 dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej już teraz zachęca się organy publiczne do nabywania produktów o najlepszej charakterystyce energetycznej. Zgodnie jednak z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim” kryteria charakterystyki energetycznej budynku powinny zostać rozpowszechnione w zamówieniach publicznych i mieć istotne znaczenie przy ocenie i wyborze ofert. Należy również wykorzystać charakterystykę energetyczną budynku nie jako jedno kryterium pomocnicze, ale jako główny warunek lub kryterium udzielenia zamówienia. Nabywcy publiczni powinni ocenić, w jaki sposób można osiągnąć pożądaną charakterystykę energetyczną produktów objętych zamówieniem publicznym zgodnie z celami dotyczącymi charakterystyki energetycznej budynku. Należy przeanalizować wyniki bardziej energooszczędnych wariantów, o ile takie istnieją.

c) Korzystanie z usług energetycznych i umów o poprawę efektywności energetycznej (25), przeprowadzanie audytów energetycznych i wdrażanie systemów zarządzania energią. Podobnie jak w przypadku konkretnych celów dotyczących renowacji budynki publiczne powinny również stanowić przykład zastosowania dostępnych rozwiązań ułatwiających osiągnięcie oszczędności energii. Korzyści wynikające ze stosowania tych rozwiązań, w szczególności w odniesieniu do budżetu publicznego, należy promować i przekazywać opinii publicznej.

3.6. Analiza wpływu polityki i rozwiązań alternatywnych

Po określeniu różnych wariantów służących osiągnięciu pożądanych celów i zapewnieniu odpowiednich warunków sprzyjających rozwiązaniom energooszczędnym należy dokonać właściwej oceny wspomnianych wariantów strategicznych, zwracając szczególną uwagę na alternatywne rozwiązania po stronie popytu. Ponadto przy ustalaniu polityk strategicznych polityk, w których efektywność energetyczna jest od początku traktowana jako część rozwiązania, warto rozważyć ambitne działania w zakresie efektywności energetycznej, np. poprzez opracowanie scenariusza wysokiej efektywności energetycznej w modelowaniu, w którym efektywność energetyczną stawia się na granicy opłacalności lub wykonalności.

Analiza wariantów wykonalnych może stanowić część przeprowadzanych przez organy regulacyjne ocen skutków lub analizy kosztów i korzyści poprzedzających decyzje polityczne, planistyczne lub inwestycyjne. W kontekście ocen skutków pełne odzwierciedlenie zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” wiąże się z koniecznością uwzględnienia różnych elementów zawartych w niniejszych wytycznych. Obejmują one:

— rozważenie barier utrudniających osiąganie efektywności energetycznej,

— wyznaczenie celów polityki, które umożliwiają wykorzystanie rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej i ich priorytetowe traktowanie,

— wskazanie szerokiego spektrum wariantów, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań po stronie zapotrzebowania i poprawy efektywności energetycznej,

— ocenę wpływu różnych wariantów na zużycie energii (najlepiej zarówno w odniesieniu do zużycia energii końcowej, jak i pierwotnej) oraz uwzględnienie w ocenie tego wpływu na aktualne prognozy zapotrzebowania na energię,

— ocenę kosztów i korzyści wariantów z punktu widzenia (i) społeczeństwa; (ii) uczestników rynku wdrażających plany na rzecz efektywności energetycznej; oraz (iii) konsumenta końcowego,

— do oceny należy włączyć skutki środowiskowe, społeczne i gospodarcze, w tym skutki dystrybucyjne i zmniejszenie ubóstwa energetycznego, z zastosowaniem podejścia opartego na ocenie cyklu życia i odpowiednich założeń dotyczących ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych,

— w przypadku stosowania pełnej analizy kosztów i korzyści – analiza wrażliwości w odniesieniu do poszczególnych stóp dyskontowych uwzględnionych w analizie kosztów i korzyści, a także środki służące efektywności energetycznej w maksymalnym możliwym wymiarze,

— ocena spójności preferowanego wariantu z celami i działaniami w zakresie efektywności energetycznej, a także z innymi strategicznymi celami i zasadami,

— określenie etapów i celów operacyjnych, które umożliwiłyby wdrożenie energooszczędnych rozwiązań,

— ustanowienie przepisów dotyczących oceny polityki/inwestycji, przewidujących wymóg monitorowania osiągniętych oszczędności energii w przejrzysty sposób, np. zgodnie z metodyką określoną w art. 7 dyrektywy w sprawie efektywności energetycznej.

Przy rozważaniu wpływu na zużycie energii znaczenie może mieć zarówno energia pierwotna, jak i energia końcowa. Energia końcowa stanowi lepsze odzwierciedlenie zmian w zapotrzebowaniu oraz korzyści związanych z jego ograniczeniem, natomiast energia pierwotna jest bardziej adekwatna z punktu widzenia celów w zakresie klimatu i korzyści dla środowiska. W związku z tym wybór wskaźnika zależy od kontekstu, niemniej w kompleksowych ocenach dobrze jest uwzględnić oba te wskaźniki.

Chociaż przeprowadzanie kompleksowych ocen skutków jest zwykle wymagane na mocy prawa w konkretnych sytuacjach, zgodnie z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim” odpowiednia analiza kosztów i korzyści (zob. poniżej) mogłaby stanowić część przygotowań do podjęcia decyzji inwestycyjnych lub politycznych mających wpływ na zużycie energii lub dostawy energii. W odniesieniu do planowania strategicznego i decyzji inwestycyjnych zasadę tę powinno się stosować z uwzględnieniem perspektywy systemowej i społecznej. Przy wyborze konkretnych aktywów i rozwiązań w ramach wcześniej zdefiniowanych projektów należy również przeanalizować bardziej energooszczędne rozwiązania z uwzględnieniem perspektywy społecznej, perspektywy podmiotu wdrażającego lub użytkownika końcowego.

Tabela 3

Składniki korzyści i kosztów na potrzeby oceny środków służących efektywności energetycznej z różnych perspektyw

Analiza kosztów i korzyści dotycząca środka służącego efektywności energetycznej Perspektywa… …społeczeństwa …uczestników rynku wdrażających środki (np. przedsiębiorstw energetycznych) …konsumenta końcowego Uniknięte koszty systemu dostaw energii (koszty produkcji i zdolności wytwórczych, straty z sieci, straty podczas transformacji energetycznej i koszty wzmocnienia sieci itp.) korzyść korzyść Szersze korzyści lub dodatkowe korzyści korzyść korzyść korzyść Przerzucanie kosztów za pośrednictwem opłat sieciowych lub cen energii lub przychody z usług energetycznych korzyść Rekompensata utraconych przychodów netto dla operatorów sieci korzyść Premia za wdrożenie lub wspólne oszczędności korzyść Przyrostowe koszty technologii koszt koszt Koszty realizacji programu/wdrożenia środka koszt koszt Płatności motywujące koszt korzyść Oszczędności w zakresie opłat za energię korzyść Utracone przychody krańcowe strata

Źródło: Na podstawie: Instytut Wuppertal (2009 r.), Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done [Pomiar i zgłaszanie oszczędności energii na potrzeby decyzji dotyczącej wspólnego wysiłku redukcyjnego – jak to robić?], rozdział 2.10.

Ponadto ważne jest określenie odpowiednich źródeł danych i wskaźników na potrzeby prognoz przyszłego zapotrzebowania na energię, pomiaru wpływu na oszczędność energii i monitorowania postępów. Wskazane różne źródła danych mogą być istotne ze względu na nierówną dostępność danych i zróżnicowane praktyki krajowe. Zasadnicze znaczenie ma przejrzystość i porównywalność wykorzystywanych wskaźników i danych.

W stosownych przypadkach należy zwrócić szczególną uwagę na dokładną waloryzację elastyczności po stronie zapotrzebowania. Wymaga to uwzględnienia wszystkich rodzajów użytkowników końcowych i rozproszonych zasobów zapewniających elastyczność w zintegrowanym systemie energetycznym. Przy określaniu korzyści dla wszystkich użytkowników końcowych ważne jest przeanalizowanie zarówno kosztów inwestycyjnych, jak i operacyjnych.

3.7. Definiowanie analizy kosztów i korzyści

Analiza kosztów i korzyści może być samodzielną analizą lub podstawowym elementem bardziej wszechstronnej oceny skutków. We wszystkich analizach kosztów i korzyści należy stosować metody oceny cyklu życia (26) i uwzględniać odpowiednie prognozy dotyczące ustalania opłat za emisję gazów cieplarnianych. Zgodnie z zasadą „efektywność energetyczna przede wszystkim” ważne jest, aby w miarę możliwości przeprowadzać analizę kosztów i korzyści różnych wariantów z perspektywy społecznej. W porównaniu i analizie wariantów należy uwzględnić wszystkie skutki oszczędności energii, nie poprzestając na zużyciu energii jako jedynym wskaźniku oddziaływania. Chociaż z punktu widzenia zasady „efektywność energetyczna przede wszystkim” zmniejszenie zużycia energii stanowi bez wątpienia korzyść samą w sobie, w analizie kosztów i korzyści należy uwzględnić, oprócz oszczędności energii, również szersze korzyści, w tym takie, których nie da się łatwo wycenić.

Korzyści społeczne obejmują poprawę dobrostanu i komfortu, na przykład ze względu na odpowiednie ogrzewanie/chłodzenie oraz poprawę jakości powietrza w pomieszczeniach mieszkalnych (27), co przekłada się na poprawę stanu zdrowia, zarówno fizycznego, jak i psychicznego, również w przyszłych warunkach klimatycznych. Ponadto w wielu przypadkach mniejsze zużycie paliw kopalnych może prowadzić do ograniczenia emisji generowanych przez elektrownie i transport, zmniejszając tym samym negatywne skutki zanieczyszczenia powietrza. Poprawa efektywności przyczynia się również do obniżenia rachunków za energię i może zwiększyć dochody gospodarstw domowych, pozwalając na wydanie ich w inny sposób. Kolejną ważną korzyścią jest zmniejszenie ubóstwa energetycznego, które nadal stanowi problem w wielu krajach.

Szersze korzyści wynikające z efektywności energetycznej mogą być liczne, ale często trudno jest je właściwie ująć ilościowo lub określić ich wartość pieniężną. Szczególnie trudne może okazać się uzyskanie odpowiednich danych i uchwycenie powiązań między efektywnością energetyczną a wskaźnikami społecznymi, środowiskowymi lub gospodarczymi. Brak informacji może być przede wszystkim problemem na szczeblu lokalnym i wiąże się również z dostępnością danych na temat rzeczywistych oszczędności energii osiągniętych po wdrożeniu danego środka. W związku z tym stosuje się różne metody, aby uwzględnić te skutki. Bez uszczerbku dla metodyki opartej na analizie kosztów i korzyści na poziomie UE przewidzianej w rozporządzeniu TEN-E (28), organy regulacyjne powinny określić odpowiednie metody przeprowadzania analiz kosztów i korzyści w określonych obszarach (29) oraz, w razie potrzeby, dołączyć do nich dodatkowe wytyczne, aby zapewnić solidność takich analiz.

Podstawą każdej metodyki analizy kosztów i korzyści powinny być ramy regulacyjne określone przez decydentów oraz należy w niej uwzględnić warunki i ograniczenia dotyczące stosowania rozwiązań w zakresie efektywności energetycznej. Uczestnicy rynku powinni mieć możliwość przeprowadzenia w oparciu o proponowaną metodę analizy kosztów i korzyści systematycznej oceny swoich wariantów inwestycyjnych. Wytyczne sporządzone przez organy regulacyjne powinny pomóc uczestnikom rynku w ocenie kosztów i korzyści różnych wariantów z punktu widzenia społeczeństwa, uczestników rynku wdrażających ten plan i konsumentów.

W ramach projektu Odyssee-Mure przeprowadzono analizę szerszych korzyści z inwestycji w efektywność energetyczną (30). Dodatkowe informacje można również znaleźć w dokumencie przygotowanym przez Europejską Radę na rzecz gospodarki efektywnej energetycznie (31) oraz w badaniu zamówionym przez Komisję Europejską (32). Na rys. 2 przedstawiono wybrane główne obszary, na które mają wpływ inwestycje w efektywność energetyczną, do potencjalnego uwzględnienia w odpowiedniej analizie kosztów i korzyści.

Zgodnie z podejściem zaproponowanym w ramach projektu Odyssee-Mure wielorakie korzyści wynikające z efektywności energetycznej można podzielić na korzyści społeczne, korzyści dla środowiska i korzyści gospodarcze.

Rysunek 2 Możliwe wielorakie korzyści wynikające z efektywności energetycznej



Źródło: Komisja Europejska na podstawie projektu Odyssee-Mure.

Korzyści dla środowiska odnoszą się do szerszych skutków zmniejszenia zużycia energii, w szczególności do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i zanieczyszczenia powietrza związanego z użyciem energii. Ponadto niższe zapotrzebowanie na energię poprawia zarządzanie źródłami energii i innymi zasobami. Prowadzi to bezpośrednio do oszczędności energii, która ma być produkowana (likwidując tym samym negatywne efekty zewnętrzne związane z dostawami energii), a w szczególności oszczędności w zakresie ilości zużywanych paliw kopalnych, a także do mniejszego zapotrzebowania na inwestycje w odnawialne źródła energii, podejmowane z myślą o osiągnięciu wyznaczonych celów polityki.

Korzyści ekonomiczne mogą występować na poziomie mikro- i makroekonomicznym. Skutki mikroekonomiczne wiążą się ze wzrostem wydajności przemysłu w wyniku niższych nakładów na energię i zwiększonej wartości rynkowej aktywów o lepszej charakterystyce energetycznej. Skutki makroekonomiczne dotyczą zmian PKB i zatrudnienia, a wpływ na ceny energii przekłada się również na zmiany w budżetach publicznych. Pozytywne skutki społeczne i środowiskowe oznaczają również zmniejszenie wydatków związanych z bezrobociem i opieką społeczną. Inne skutki, które należy uwzględnić, odnoszą się do innowacji i konkurencyjności (33), które można poprawić dzięki energooszczędnym technologiom, a także do poprawy bezpieczeństwa energetycznego dzięki mniejszemu uzależnieniu od importu (34).

Są to tylko niektóre z ogólnych korzyści wynikających ze zwiększonej efektywności energetycznej.

3.7.1. Możliwe narzędzia i metody

Określenie solidnej metodyki ilościowego ujęcia szerszych korzyści wynikających z efektywności energetycznej stanowi wyzwanie, a sposoby jej określenia nie są jeszcze odpowiednio ugruntowane. Do celów niniejszych wytycznych wykorzystano dwa projekty badawcze: 1) COMBI (obliczanie i operacjonalizacja wielorakich korzyści wynikających z efektywności energetycznej w Europie, ang. Calculating and Operationalising the Multiple Benefits of Energy Efficiency in Europe), projekt realizowany w ramach programu „Horyzont 2020” (35), oraz 2) badanie przygotowane dla Komisji Europejskiej pt. “The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies” [„Wpływ polityki w dziedzinie efektywności energetycznej na poziomie makroekonomicznym i sektorowym”] (36). Również w ramach projektu badawczego MICAT w programie „Horyzont 2020” (37) opracowuje się metodykę i narzędzie, które mogłyby pomóc w takiej ocenie.

Poprawa efektywności energetycznej w transporcie może ograniczyć efekty zewnętrzne związane z transportem. „Handbook on the external costs of transport” [„Podręcznik dotyczący kosztów zewnętrznych w sektorze transportu”] (38) zawiera szczegółowe informacje i metody szacowania różnych oddziaływań na środowisko.

a) SKUTKI SPOŁECZNE

Zdrowie i dobrostan

Zdrowie ludzkie jest jedną z najważniejszych dodatkowych korzyści wynikających z efektywności energetycznej. Aby zmierzyć i określić ilościowo główne pozytywne i negatywne skutki poprawy charakterystyki energetycznej budynków, można rozważyć następujące aspekty mające wpływ na zdrowie:

— możliwość utrzymania odpowiednich temperatur w domach, w tym w przyszłych warunkach klimatycznych, bezpośrednio związana z poprawą efektywności energetycznej budynków,

— poziom szczelności powietrznej, który generalnie ulega zwiększeniu dzięki poprawie efektywności energetycznej oraz za sprawą odpowiedniej wentylacji, co należy odpowiednio uwzględnić przy określaniu wymogów w zakresie efektywności energetycznej,

— jakość powietrza w pomieszczeniach związana ze stężeniem głównych zanieczyszczeń powietrza w pomieszczeniach (zanieczyszczenia LZO, takie jak benzen, radon, tlenek węgla, NOx, ultradrobne cząstki stałe). Jakość powietrza w pomieszczeniach zależy w znacznym stopniu od efektywności energetycznej (39), nawet jeśli występujące związki mogą być negatywne lub pozytywne w zależności od poziomu wentylacji wynikającego z poprawy efektywności,

— pleśń i wilgoć, będące zazwyczaj konsekwencją poziomu temperatury i poziomu wentylacji budynku,

— oświetlenie wewnętrzne, które często ulega poprawie dzięki energooszczędnym rozwiązaniom, ma znaczący wpływ na zdrowie i dobrostan użytkowników budynku (40),

— poziom hałasu – izolacja przegród zewnętrznych, zwłaszcza okien, zmniejsza ekspozycję na hałas na zewnątrz,

— stosowanie materiałów toksycznych – renowacje mające na celu usunięcie azbestu i ołowiu, a także zainstalowanie zabezpieczeń przed radonem.

Pozytywne skutki poprawy efektywności energetycznej znajdują odzwierciedlenie w ograniczeniu chorób układu krążenia, chorób układu oddechowego (astmy, chorób zakaźnych, alergii itp.), nowotworów płuc oraz zaburzeń funkcji poznawczych i psychicznych. W wyniku narażenia na zanieczyszczenie powietrza w pomieszczeniach emitowane przez systemy ogrzewania pomieszczeń i paliwa mogą wystąpić zarówno przewlekłe, jak i ostre choroby układu oddechowego. Przyczyną występowania astmy i alergii są pleśnie, które rozwijają się w wilgotnych i słabo ogrzewanych domach, podczas gdy udar i zaburzenia układu krążenia wynikają z narażenia na skrajne temperatury (41).

Ponieważ konkretne skutki zdrowotne mogą być trudne do określenia, często mierzy się je w aspekcie ogólnej umieralności lub chorobowości, na podstawie wizyt lekarskich, hospitalizacji i dni nieobecności w pracy lub szkole, lub na podstawie czynników ryzyka, np. warunków termicznych, hałasu itp.

Korzyści dla zdrowia wynikające z efektywności energetycznej oraz wpływ na jakość powietrza można przełożyć na aspekty ekonomiczne (np. koszty zdrowotne związane z chorobami) z wykorzystaniem podejścia opartego na współczynnikach. Metody stosowane do pomiaru tego wskaźnika produktu zasadniczo opierają się na średniej wartości życia uzyskanej na podstawie badań CVM lub badań WTP (gotowości do płacenia) (42).

W ramach projektu badawczego COMBI skoncentrowano się na ujęciu ilościowym wspólnych skutków dla zdrowia publicznego związanych z ubóstwem energetycznym i przeanalizowano trzy następujące kategorie wspólnych skutków:

— nadmierna chorobowość w okresie zimowym spowodowana niską temperaturą w pomieszczeniach,

— nadmierna zachorowalność na astmę w okresie zimowym spowodowana wilgocią w pomieszczeniach.

Metodę ujęcia ilościowego i pieniężnego skutków opisano w sprawozdaniu technicznym (43).

Wpływ szacowanych spadków w tonach zanieczyszczeń można przełożyć na zmniejszenie nakładów na opiekę zdrowotną przy użyciu modelu GAINS (44), wykorzystywanego przez Komisję Europejską w różnych ocenach skutków. Model GAINS wymaga szczegółowych danych wejściowych na temat całkowitego zużycia energii w odniesieniu do wszystkich głównych rodzajów zanieczyszczeń powietrza i działań powodujących emisje gazów cieplarnianych, jednak wykaz receptorów, w odniesieniu do których ocenia się wpływ zanieczyszczenia powietrza, nie obejmuje środowiska zbudowanego.

BPIE opracował również metodykę określania, pomiaru, ujęcia ilościowego i pieniężnego wpływu poprawy jakości środowiska w pomieszczeniach (poprawa komfortu cieplnego, jakości powietrza w pomieszczeniach, oświetlenia i akustyki (45)) w szkołach, szpitalach i biurach (46). W ramach przedstawionego podejścia dokonuje się ekstrapolacji na podstawie średnich wyników w celu ustalenia możliwych do osiągnięcia przyrostów produktywności/wydajności w ujęciu procentowym.

Ubóstwo energetyczne

Ubóstwo energetyczne można rozumieć jako stan pozbawienia podstawowych usług energetycznych, stanowiący związany z energią przejaw ogólnego ubóstwa niosący ze sobą stwierdzone ryzyko wzrostu chorobowości, a nawet umieralności. W ramach ocen skutków dotyczących korzyści w zakresie zmniejszenia ubóstwa energetycznego, wynikających z programów na rzecz efektywności energetycznej, należy koncentrować się na osiągniętych lub przewidywanych oszczędnościach kosztów energii dla gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji lub na osiągniętym lub przewidywanym wyższym poziomie komfortu w budynkach mieszkalnych. Możliwość utrzymania temperatury w pomieszczeniach na bardziej komfortowym poziomie przynosi wiele korzyści zdrowotnych, ponieważ mieszkanie w niedostatecznie wentylowanych domach, w których zimą jest zbyt zimno lub latem zbyt gorąco, wiąże się z szeregiem problemów zdrowotnych. Modernizacja i inne rozwiązania na rzecz poprawy efektywności energetycznej, które umożliwiają gospodarstwom domowym dotkniętym ubóstwem energetycznym poprawę temperatury w pomieszczeniach, mogą mieć pozytywny wpływ na zdrowie psychiczne i częstość występowania chorób układu krążenia i układu oddechowego, a tym samym mogą przyczynić się do zmniejszenia nierówności w zakresie zdrowia.

Oszczędności wydatków na energię i zdolność do utrzymania bardziej komfortowej temperatury w pomieszczeniach mogą przynieść inne korzyści, potencjalnie wzmacniające pozytywny wpływ na budżety gospodarstw domowych. Największe korzyści zdrowotne wynikające z modernizacji poprawiającej efektywność energetyczną odnotowano na przykład wśród gospodarstw domowych, które przed wdrożeniem środków służących efektywności energetycznej w niewystarczającym stopniu korzystały z energetycznych usług ogrzewania lub chłodzenia z powodu ograniczeń budżetowych. Poprawa dobrostanu fizycznego i psychicznego dzięki lepszym warunkom klimatycznym w pomieszczeniach może również pozytywnie wpłynąć na osiągnięcia w nauce lub wyniki pracy, zwiększając współczynnik aktywności zawodowej i wydajności oraz umożliwiając wybór bardziej atrakcyjnych pod względem finansowym ścieżek kariery. W krajach, w których koszty opieki zdrowotnej są wysokie, poprawa stanu zdrowia dzięki lepszym warunkom mieszkaniowym może również zwiększyć dochody do dyspozycji gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji ze względu na niższe wydatki na opiekę zdrowotną. Oprócz skutków finansowych przyczyniających się do zmniejszenia ubóstwa, modernizacja mająca na celu poprawę efektywności energetycznej lub przestawienie się na nowe, energooszczędne budynki mogą przynieść kolejne potencjalne korzyści społeczne związane z poprawą włączenia społecznego gospodarstw domowych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji dzięki zmniejszeniu izolacji społecznej spowodowanej wstydem związanym z warunkami życia (47).

b) WPŁYW NA ŚRODOWISKO

Poprawa efektywności energetycznej może mieć pozytywny wpływ na środowisko pod kilkoma różnymi względami:

— Energia i zmiana klimatu – środki mające na celu poprawę efektywności energetycznej prowadzą w sposób naturalny do zmniejszenia zapotrzebowania na energię, a w związku z tym do mniejszego wykorzystania związanych z nią zasobów, w szczególności paliw kopalnych. Mniejsze zużycie paliw kopalnych wiąże się z ograniczeniem emisji gazów cieplarnianych.

— Zrównoważona konsumpcja i produkcja – kategoria ta obejmuje emisje lokalnych zanieczyszczeń powietrza i zużycie materiałów. Środki służące efektywności energetycznej mogą prowadzić do zmniejszenia poziomu emisji siarki, cząstek stałych i innych zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia ludzkiego. Z drugiej strony środki tego rodzaju mogą również pociągać za sobą wzrost zużycia materiałów, na przykład w przypadku modernizacji budynków.

— Ekosystemy – poprawa efektywności energetycznej prowadząca do zmniejszenia zapotrzebowania na energię mogłaby pociągnąć za sobą mniejsze zapotrzebowanie na wodę i ograniczenie użytkowania gruntów przez sektor wytwarzania energii elektrycznej. Renowacje mające na celu poprawę efektywności energetycznej budynków z wykorzystaniem zielonych ścian i dachów zapewniają siedlisko dla roślin i zwierząt w środowisku miejskim.

Szczegółowe wskaźniki, które należy stosować do pomiaru tych skutków, obejmują:

Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych

Związek między oszczędnością energii a emisjami dwutlenku węgla jest stosunkowo prosty, jeżeli rozpatrywać go w aspekcie nośników energii. Zazwyczaj stosuje się podejście liniowe z wykorzystaniem stałych współczynników emisji jednostek CO2 na jednostkę zużycia paliwa. Można to zrobić na dwa sposoby: wyprowadzając współczynniki emisji z danych historycznych albo korzystając z publikowanych współczynników emisji (np. publikowanych przez IPCC).

Tabela 4

Średnie współczynniki emisji w UE związane z wartością opałową

Średnie współczynniki emisji (w tonach CO2/TJ) Średnie współczynniki emisji (w tonach CO2/toe) Ropa naftowa 73,3 3,07 Paliwa płynne na bazie gazu ziemnego 64,2 2,69 Benzyna silnikowa 69,3 2,90 Gaz/olej napędowy 74,1 3,10 Antracyt 98,3 4,12 Węgiel koksujący 94,6 3,96 Węgiel brunatny 101 4,23 Gaz ziemny 56,1 2,35 Torf 106 4,44

Źródło: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 601/2012, załącznik VI (48).

W odniesieniu do oszczędności energii elektrycznej związek między oszczędnością energii a redukcją emisji gazów cieplarnianych można oszacować na podstawie intensywności emisji gazów cieplarnianych związanej z wytwarzaniem energii elektrycznej, którą to intensywność oszacowano dla UE na podstawie danych z 2018 r. na 287 g ekwiwalentu CO2/kWh (3,34 tony CO2(e)/toe) (49). Krajowe poziomy intensywności byłyby różne w zależności od udziału energii ze źródeł odnawialnych i koszyka paliw wykorzystywanych do produkcji energii, a we wszelkich analizach kosztów i korzyści dotyczących inwestycji w efektywność energetyczną należy uwzględniać intensywność emisji gazów cieplarnianych z lokalnej sieci. Ponadto warto zauważyć, że intensywność emisji gazów cieplarnianych związana z energią elektryczną zmienia się w czasie i będzie się zmniejszać wraz ze wzrostem wykorzystania odnawialnych źródeł energii. W związku z tym w analizie wpływu oszczędności energii w dłuższej perspektywie czasowej należy wziąć pod uwagę prognozy. Europejska Agencja Środowiska (EEA) publikuje dane historyczne i krótkoterminowe wskaźniki zastępcze intensywności emisji gazów cieplarnianych związanych z energią elektryczną w państwach członkowskich (50).

Podobnie w przypadku wielu zastosowań można obliczyć intensywność emisji gazów cieplarnianych z produkcji ciepła pochodnego: 253 g ekwiwalentu CO2/kWh (2,95 tony CO2(e)/toe) dla UE na podstawie danych Eurostatu z 2018 r (51). Tu także należy wziąć pod uwagę kontekst i przyszły rozwój sytuacji w państwach członkowskich.

Interesujące może okazać się również oszacowanie wpływu oszczędności energii końcowej na emisję gazów cieplarnianych w sektorze budownictwa. Również i w tym przypadku wpływ ten można wyprowadzić z intensywności emisji gazów cieplarnianych w budynkach (52), która w 2018 r. na poziomie UE-27 wynosiła około 222 g ekwiwalentu CO2/kWh (lub 2,58 tony CO2(e)/toe). W związku z tym oszczędność 1 kWh energii końcowej można przełożyć na 222 g ekwiwalentu CO2 ograniczonych emisji gazów cieplarnianych. Również w tym przypadku wartości na szczeblu krajowym i w miarę upływu czasu byłyby różne.

W przypadku technologii kogeneracji łączących ciepło i energię elektryczną należy rozważyć „marginalny” koszyk mocy, który w bardziej realistyczny sposób odzwierciedla skład odpowiednich jednostek wytwórczych energii elektrycznej i umożliwia dokładniejsze oszacowanie współczynnika energii pierwotnej i współczynnika emisji w ekwiwalentach CO2. Możliwą metodykę i oszacowanie „marginalnych” wskaźników efektywności i emisji dwutlenku węgla można znaleźć w badaniu poświęconym temu zagadnieniu (53).

Przy porównywaniu opłacalności środków służących efektywności energetycznej warto również zbadać stosunek zainwestowanych EUR do ton ekwiwalentu CO2 oszczędzonych emisji. Stosunek ten powinien uwzględniać cykl życia analizowanego składnika aktywów, w tym dalsze lub przyszłe działania do podjęcia na późniejszym etapie (np. stopniowa renowacja, kolejne środki dotyczące systemów ogrzewania, przegród zewnętrznych budynku), aby uniknąć uzależnienia od jednego dostawcy i łatwych działań, których celem jest jedynie zwiększenie efektywności energetycznej. Również w przypadku tego porównania należy przyjrzeć się kosztom pośrednim i szerszym korzyściom różnych wariantów.

Redukcja emisji lokalnych zanieczyszczeń powietrza i innych gazów cieplarnianych

Uniknięcie zanieczyszczenia powietrza (dwutlenek siarki – SO2, tlenki azotu – NOx, lotne związki organiczne – LZO, cząstki stałe o średnicy poniżej 10 μm – PM10, cząstki stałe o średnicy poniżej 2,5 μm – PM2,5) i innych emisji gazów cieplarnianych (tlenek azotu – N2O, metan – CH4) zależy od skali oszczędności energii, rodzaju zaoszczędzonego paliwa, technologii, urządzeń kontrolujących zanieczyszczenie powietrza.

Model GAINS dotyczący zanieczyszczenia powietrza i emisji gazów cieplarnianych (54) jest specjalnym modelem, który można wykorzystać do oceny wpływu na lokalne zanieczyszczenie powietrza. Jest to zaawansowane narzędzie modelowania, za którego pomocą można przeprowadz