PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 289/1

DECYZJA KOMISJI

z dnia 25 stycznia 2012 r.

w sprawie środka C 36/07 (ex NN 25/07) wdrożonego przez Niemcy na rzecz Deutsche Post AG

(notyfikowana jako dokument nr C(2012) 184)

(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

(2012/636/UE)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

a także mając na uwadze, co następuje:

I. PROCEDURA

I.1. Postępowanie w sprawie przyznania pomocy

I.1.1. Decyzja w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. oraz negatywna decyzja z 2002 r.

(1) W 1994 r. przedsiębiorstwo United Parcel Service (zwane dalej „UPS”) złożyło skargę, w której twierdziło, że przedsiębiorstwu Deutsche Bundespost POSTDIENST (zwanemu dalej „POSTDIENST”) przyznano pomoc niezgodną z prawem.

(2) Po wszczęciu w dniu 23 października 1999 r. postępowania w sprawie przyznania pomocy (zwanym dalej „decyzją w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r.”) władze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniu 16 września 1999 r. Po publikacji decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. Komisja otrzymała uwagi 14 zainteresowanych stron; uwagi te zostały przesłane Rządowi Federalnemu pismem z dnia 15 grudnia 1999 r. w celu umożliwienia mu przedstawienia swoich uwag. Władze niemieckie odpowiedziały pismem z dnia 1 lutego 2000 r., zarejestrowanym w dniu 2 lutego 2000 r.

(3) W dniu 19 czerwca 2002 r. Komisja wydała negatywną decyzję (3) (zwaną dalej „negatywną decyzją z 2002 r.”), w której stwierdziła, że ceny za przesyłki wysyłane w systemie „od drzwi do drzwi” stosowane przez POSTDIENST oraz jego następczynię Deutsche Post AG (zwaną dalej „DPAG”, podczas gdy POSTDIENST i DPAG są zwane dalej łącznie „Deutsche Post”) kształtowały się poniżej kosztów przyrostowych oraz że ta agresywna polityka cenowa nie wchodziła w zakres usług powszechnych, które świadczyła Deutsche Post. Wynikające z tego straty w wysokości 572 mln EUR zostały ostatecznie sfinansowane z naruszeniem art. 106 i 107 TFUE z zasobów państwowych, przekazanych Deutsche Post w różnorodnej formie, np. poprzez transfer środków publicznych przez spółkę siostrzaną Deutsche Bundespost TELEKOM (zwaną dalej „TELEKOM”), państwowe gwarancje kredytowe oraz wsparcie ze strony państwa, przeznaczone na finansowanie emerytur dla urzędników poczty (zwane dalej „dotacjami do emerytur”).

(4) Na żądanie Komisji władze niemieckie wezwały DPAG do zwrotu pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym w wysokości 572 mln EUR. Deutsche Post odwołała się od tej decyzji do sądów unijnych.

(5) Sąd Unii Europejskiej (zwany dalej „Sądem”) w wyroku z 2008 r. (4) uznał negatywną decyzję z 2002 r. za nieważną, powołując się przy tym na fakt, iż Komisja nie przeprowadziła szczegółowej analizy przychodów i kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych w celu stwierdzenia, czy Deutsche Post uzyskała niedostateczną czy też nadmierną rekompensatę.

(6) Następnie władze niemieckie dokonały zwrotu pomocy państwa w wysokości 572 mln EUR wraz z odsetkami, zwróconej uprzednio przez Deutsche Post.

(7) W dniu 2 września 2010 r. Trybunał oddalił odwołanie Komisji wniesione od wyroku Sądu (5).

I.1.2. Kolejne skargi wniesione po wydaniu negatywnej decyzji z 2002 r.

(8) W dniu 13 maja 2004 r. UPS wniosło kolejną skargę zawierającą zarzuty, że po wydaniu negatywnej decyzji z 2002 r. przyznano Deutsche Post niezgodną z prawem pomoc. UPS wyraziło pogląd, iż w ramach negatywnej decyzji z 2002 r. nie zbadano wszystkich środków wymienionych w początkowej skardze z 1994 r., a także iż korzyści finansowe przyznane Deutsche Post znacznie przekraczają kwotę 572 mln EUR, uznaną za niezgodną z przepisami dotyczącymi pomocy. Deutsche Post wykorzystała zasoby państwowe na rozszerzenie swojej działalności w zakresie przesyłek (np. poprzez przejęcie innych przedsiębiorstw) oraz na świadczenie usług po zaniżonych cenach transferowych dla swoich spółek zależnych Postbank AG i Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (zwanej dalej „DPEED”), które prowadzą działalność odpowiednio w dziedzinie usług bankowych oraz dystrybucji przesyłek biznesowych pod marką DHL.

(9) W dniach 9 listopada 2004 r. oraz 1 kwietnia 2005 r. Komisja przesłała władzom niemieckim wnioski o udzielenie informacji. Władze niemieckie przekazały swoje odpowiedzi w dniu 2 grudnia 2004 r. oraz w dniu 3 czerwca 2005 r.

(10) W dniu 16 lipca 2004 r. również przedsiębiorstwo TNT Post AG & Co KG (zwane dalej „TNT”) złożyło skargę zawierającą zarzut, że Deutsche Post dokonała sprzedaży usług na rzecz Postbank AG po zaniżonych cenach transferowych. TNT stwierdziło, że Postbank AG pokryła jedynie koszty zmienne świadczonych usług, podczas gdy Deutsche Post sfinansowała wspólne koszty stałe związane z utrzymaniem sieci dystrybucyjnej w całości z przychodów uzyskanych z tytułu prowadzenia działalności w zakresie doręczania listów, w przypadku której posiada pozycję monopolisty.

(11) W dniach 11 listopada 2004 r. oraz 25 kwietnia 2005 r. Komisja przesłała władzom niemieckim wnioski o udzielenie informacji. Władze niemieckie przekazały swoje odpowiedzi w dniu 17 grudnia 2004 r. oraz w dniu 23 czerwca 2005 r.

I.1.3. Decyzja z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego

(12) Po otrzymaniu kolejnych skarg Komisja poinformowała władze niemieckie pismem z dnia 12 września 2007 r. (6) (zwanym dalej „decyzją z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego”) o rozszerzeniu zakresu postępowania wyjaśniającego wszczętego w 1999 r. Decyzja z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego miała na celu uwzględnienie w postępowaniu wszystkich nowych informacji oraz szczegółowe zbadanie wszystkich ewentualnych przypadków zakłócenia konkurencji wskutek przyznania na rzecz Deutsche Post środków pomocy państwa (bliższe informacje dotyczące transferów środków publicznych, państwowych gwarancji kredytowych, dotacji do emerytur, a także wyłącznej licencji na świadczenie usług w zakresie doręczania listów znajdują się w sekcji I.1.14).

(13) W opinii Komisji niezbędne było dokładne odtworzenie ksiąg rachunkowych Deutsche Post z okresu 1990–2007 w celu wyjaśnienia, jaki wpływ miały środki pomocy państwa na przychody i koszty związane z różnego rodzaju usługami świadczonymi przez Deutsche Post.

I.1.4. Uwagi władz niemieckich dotyczące decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego

(14) Wadze niemieckie przekazały swoje uwagi w dniu 14 grudnia 2007 r., a Deutsche Post odwołała się od decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego (zob. także sekcja I.3.1).

I.1.5. Uwagi zainteresowanych stron dotyczące decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz uwagi władz niemieckich dotyczące tych uwag

(15) W dniu 16 listopada 2007 r. przedsiębiorstwa UPS i TNT przekazały swoje uwagi.

(16) Po wystąpieniu z wnioskiem o przedłużenie terminu w dniu 20 grudnia 2007 r. Rząd Federalny przekazał w dniu 12 marca 2008 r. swoje uwagi dotyczące uwag przedsiębiorstw TNT i UPS.

I.1.6. Wybór zewnętrznego eksperta

(17) W dniu 23 stycznia 2008 r. Komisja opublikowała zaproszenie do składania ofert na wykonanie ekspertyzy, która miała pomóc w stwierdzeniu, czy w okresie 1990–2007 Deutsche Post otrzymała nadmierną rekompensatę z tytułu realizacji swojego obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych (7).

(18) W dniu 18 czerwca 2008 r. Komisja podpisała umowę z przedsiębiorstwem WIK Consult GmbH, które specjalizuje się w kalkulacji kosztów w sektorze pocztowym.

I.1.7. Uwagi władz niemieckich dotyczące długości okresu objętego badaniem

(19) Pismami z dnia 10 czerwca 2008 r. oraz 18 czerwca 2008 r. władze niemieckie zakwestionowały wybrany przez Komisję okres objęty badaniem (1990–2007), wyrażając opinię, iż wystarczające będzie ograniczenie badania do okresu 1990–1994, w którym miały miejsce transfery środków publicznych; w okresie tym straty były wyższe niż transfery środków publicznych, tak więc Deutsche Post nie otrzymała nadmiernej rekompensaty. Zgodnie ze wspólnotowymi ramami dotyczącymi pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (8) (zwanych dalej „ramami wspólnotowymi z 2005 r.”) udostępnienie danych księgowych za okres po 1994 r. jest środkiem nieproporcjonalnym, ponieważ okres uwzględniany przy obliczaniu nadmiernej rekompensaty jest ograniczony do czterech lat.

(20) W dniu 27 czerwca 2008 r. władze niemieckie przekazały ekspertyzę prawną dotyczącą zobowiązania Komisji do szczegółowego zbadania transferu środków publicznych, państwowych gwarancji kredytowych oraz dotacji do emerytur (9). Ponadto władze niemieckie stwierdziły, że do przeprowadzenia oceny państwowych gwarancji kredytowych i dotacji do emerytur nie jest konieczne badanie danych księgowych.

(21) Takie samo stanowisko przekazały władze niemieckie służbom Komisji podczas spotkań, które odbyły się w dniu 29 maja 2008 r. oraz w dniu 15 lipca 2008 r.

I.1.8. Wniosek o udzielenie informacji z dnia 17 lipca 2008 r.

(22) W dniu 17 lipca 2008 r. Komisja skierowała do władz niemieckich wniosek o udzielenie informacji, który dotyczył wszystkich środków pomocy państwa objętych badaniem, a także zawierał kwestionariusz dotyczący przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w latach 1990–2007. Wniosek o udzielenie informacji został opracowany we współpracy z przedsiębiorstwem WIK Consult. W dniu 5 sierpnia 2008 r. władze niemieckie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu przekazania informacji na czas nieokreślony ze względu na to, że istnieje konieczność sprawdzenia, czy niektóre dane są dostępne.

I.1.9. Monity z dnia 12 i 22 sierpnia 2008 r.

(23) W dniu 12 sierpnia 2008 r. Komisja wyjaśniła, dlaczego istnieje konieczność zbadania przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w okresie 1990–2007 oraz ponownie wezwała do przekazania wymaganych informacji.

(24) W swoim piśmie z dnia 14 sierpnia 2008 r. władze niemieckie ponownie stwierdziły, że nie istnieją żadne przesłanki do badania przychodów i kosztów poniesionych przez Deutsche Post w okresie po 1994 r. W dniu 22 sierpnia 2008 r. Komisja zastrzegła sobie prawo do wydania nakazu udzielenia informacji zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (10) w przypadku nieprzekazania przez władze niemieckie wymaganych informacji.

(25) Pismem z dnia 29 września 2008 r. władze niemieckie przekazały wyniki kolejnej (przekazanej ostatecznie w dniu 2 października 2008 r.) ekspertyzy prawnej potwierdzającej stanowisko Niemiec, zgodnie z którym analiza danych księgowych po 1994 r. nie jest konieczna, a właściwym okresem badania są lata 1990–1994 (11).

(26) W dniu 28 października 2008 r. władze niemieckie przekazały informacje dotyczące państwowych gwarancji kredytowych oraz dotacji do emerytur.

I.1.10. Nakaz udzielenia informacji z dnia 30 października 2008 r.

(27) Komisja nie zaakceptowała argumentów przedstawionych przez władze niemieckie, podtrzymując swoją opinię, iż w celu dokonania pełnej oceny wpływu środków pomocy państwa na konkurencję niezbędne jest przeprowadzenie analizy do 2007 r. Po obu monitach – z dnia 12 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2008 r. – Komisja wydała w dniu 30 października 2008 r. nakaz udzielenia informacji, w którym władze niemieckie zostały formalnie wezwane do przekazania wszystkich niezbędnych danych księgowych za cały okres 1990–2007.

(28) Władze niemieckie oraz Deutsche Post zakwestionowały ważność nakazu udzielenia informacji (zob. sekcja I.3.2).

(29) W dniu 27 listopada 2008 r. władze niemieckie przekazały wymagane dane księgowe za okres 1990–1994. W dniach 5 i 16 grudnia 2008 r. władze niemieckie dokonały aktualizacji danych księgowych przekazanych w dniu 27 listopada 2008 r.

I.1.11. Przekazanie danych księgowych za okres 1990–2007

(30) Po zorganizowanym w dniu 6 lutego 2009 r. spotkaniu z udziałem niemieckiego sekretarza stanu pana Pfaffenbacha, przewodniczącego zarządu DPAG pana Appela oraz członka Komisji właściwego w sprawach konkurencji władze niemieckie oraz Deutsche Post oświadczyły, że są gotowe przekazać dane księgowe za okres po 1994 r.

(31) W dniu 3 marca 2009 r. władze niemieckie przekazały pierwszy pakiet danych księgowych za cały okres objęty badaniem, czyli lata 1990–2007.

(32) Spotkania przedstawicieli Deutsche Post ze służbami Komisji odbyły się w dniu 3 marca 2009 r. w Brukseli oraz w dniach 12 marca 2009 r., 2 kwietnia 2009 r., 28 maja 2009 r., 23 czerwca 2009 r. i 18 września 2009 r. w Bonn. Władze niemieckie przekazały odpowiednie wyjaśnienia przedsiębiorstwa Deutsche Post w dniach 26 marca 2009 r., 7 maja 2009 r. oraz 22 czerwca 2009 r.

(33) Po powyższych spotkaniach, a także szeregu pytań, które służby Komisji skierowały do Deutsche Post w dniach 4 czerwca 2009 r. oraz 30 lipca 2009 r., władze niemieckie przekazały w dniach 9 lipca 2009 r., 31 lipca 2009 r., 17 sierpnia 2009 r., 8 września 2009 r., 10 września 2009 r. oraz 15 października 2009 r. zaktualizowane dane księgowe oraz kolejne wyjaśnienia.

(34) W dniach 16 i 24 września 2009 r. służby Komisji przekazały kolejne pytania, na które władze niemieckie udzieliły odpowiedzi w dniu 14 października 2009 r.

I.1.12. Przedstawienie ekspertyzy przedsiębiorstwa WIK

(35) Z uwagi na opóźnienia w przekazywaniu danych księgowych umowa z przedsiębiorstwem WIK Consult była wielokrotnie przedłużana. Wreszcie w dniu 9 listopada 2009 r. przedsiębiorstwo WIK Consult przedstawiło swoją ekspertyzę (zwaną dalej „ekspertyzą WIK”).

(36) W dniach 14 i 21 stycznia 2010 r. władze niemieckie przekazały uwagi do ekspertyzy WIK. W dniu 11 lutego 2010 r. władze niemieckie przedstawiły ekspertyzę sporządzoną przez KPMG (zwaną dalej „ekspertyzą KPMG”) dotyczącą natury prawnej świadczeń zwrotnych (12), które Deutsche Post zobowiązana była wnosić na rzecz Federacji do 1995 r., a także ekspertyzę sporządzoną przez przedsiębiorstwo Deloitte (13) (zwaną dalej „ekspertyzą Deloitte I”) dotyczącą punktu odniesienia zastosowanego w ekspertyzie WIK w celu określenia „stosownego” zysku.

(37) W dniu 23 kwietnia 2010 r. władze niemieckie przedstawiły kolejne opracowanie, sporządzone przez przedsiębiorstwo Deloitte (zwane dalej „ekspertyzą Deloitte II”), dotyczące wysokości stosownego zysku, który należy uwzględnić w przypadku usług powszechnych świadczonych przez Deutsche Post.

(38) W dniu 9 sierpnia 2010 r. władze niemieckie przekazały kolejne uwagi dotyczące procedury obliczania nadmiernej rekompensaty oraz stosowania zasady prywatnego inwestora przy ocenie transferów środków publicznych.

I.1.13. Uwagi dotyczące uznania negatywnej decyzji z 2002 r. za nieważną

(39) W dniu 5 listopada 2010 r. władze niemieckie przekazały kolejną ekspertyzę prawną, w której opisano znaczenie wyroku w sprawie C-399/08 Komisja przeciwko Deutsche Post (zob. sekcja I.3.5) dla toczącego się postępowania w sprawie pomocy państwa (14).

I.1.14. Decyzja o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r.

(40) Pismem z dnia 10 maja 2011 r. Komisja poinformowała władze niemieckie o swojej decyzji dotyczącej rozszerzenia zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE zakresu postępowania wyjaśniającego wszczętego w 1999 r. i rozszerzonego w 2007 r., w celu szczegółowego zbadania dotacji do emerytur, które Deutsche Post otrzymywała od 1995 r. (zwanej dalej „decyzją o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r.”).

(41) Po wystąpieniu z wnioskiem o przedłużenie terminu w dniu 23 maja 2011 r. władze niemieckie przekazały w dniu 29 lipca 2011 r. swoje uwagi, a także kolejne ekspertyzy odnoszące się do konieczności sporządzenia rachunku nadmiernej rekompensaty w celu wykazania rzekomego subwencjonowania skrośnego (15), porównania kosztów socjalnych rzeczywiście ponoszonych przez Deutsche Post z kosztami socjalnymi występującymi powszechnie na rynku (16), a także kosztów socjalnych ponoszonych przez Deutsche Post, których wysokość przekracza poziom rynkowy (17).

(42) W dniu 4 października 2011 r. uwagi przekazało przedsiębiorstwo UPS. Free and Fair Postal Postal Initiative (zwane dalej „FFPI”) przekazało natomiast swoje uwagi w dniu 5 października 2011 r., a w dniu 7 października 2011 r. Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (zwany dalej „BIEK”). Komisja przekazała uwagi zainteresowanych stron władzom niemieckim w dniu 13 października 2011 r.

(43) W dniu 14 listopada 2011 r. władze niemieckie przedstawiły uwagi odnoszące się do uwag zainteresowanych stron.

(44) W dniu 18 listopada 2011 r. Komisja przekazała kolejny nakaz udzielenia informacji, odnoszący się do szczegółów finansowania uprawnień do emerytury po 2007 r. Władze niemieckie udzieliły odpowiedzi pismami z dnia 2 i 19 stycznia 2012 r. W dniu 16 grudnia 2011 r. Komisja przekazała władzom niemieckim ekspertyzę Charles River Associates dotyczącą analizy porównawczej zysków (18) (zwaną dalej „ekspertyzą CRA”). Władze niemieckie przekazały uwagi do wyżej wymienionej ekspertyzy w dniu 16 stycznia 2012 r.

I.2. Postępowanie na podstawie art. 102 TFUE

(45) Na podstawie skargi wniesionej przez UPS w 1994 r. Komisja stwierdziła, że Deutsche Post w okresie 1990–1995 stosowała w segmencie B2C drapieżne praktyki cenowe w odniesieniu do usług dostarczania paczek, naruszając w ten sposób art. 102 TFUE. Na Deutsche Post nałożono karę pieniężną w wysokości 24 mln EUR (19).

(46) W dniu 22 kwietnia 2004 r. UPS wniosło, na podstawie art. 102 TFUE, kolejną skargę zawierającą zarzut, iż Deutsche Post nadużywa dominującej pozycji na rynku. UPS stwierdziło, że Deutsche Post stosuje zawyżone ceny swoich regulowanych usług w zakresie doręczania listów.

(47) W trakcie badania Komisja otrzymała w dniu 5 listopada 2004 r. dokumenty dotyczące decyzji niemieckiego organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych (zwanego dalej „organem regulacyjnym w zakresie usług pocztowych”) w sprawie górnego pułapu cen odnoszących się do regulowanych usług w zakresie doręczania listów za okres od dnia 1 stycznia 2003 r. (zwaną dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.”). Pismem z dnia 13 czerwca 2007 r. władze niemieckie wyraziły zgodę na uwzględnienie powyższych dokumentów w postępowaniu dotyczącym pomocy państwa.

(48) W dniu 25 marca 2008 r. Komisja podjęła decyzję o umorzeniu postępowania kartelowego, ponieważ uznała, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo wykazania tego rodzaju naruszenia art. 102 TFUE (20).

I.3. Postępowanie sądowe

I.3.1. Sprawa T-421/07 Deutsche Post AG przeciwko Komisji

(49) Deutsche Post wniosła skargę na decyzję z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, twierdząc, że negatywna decyzja z 2002 r. spowodowała uzasadnione oczekiwanie, iż Komisja nie wznowi swojego badania w przedmiotowej sprawie.

(50) W dniu 8 grudnia 2011 r. Sąd oddalił powyższą skargę jako niedopuszczalną (21).

I.3.2. Sprawa T-570/08 Deutsche Post AG przeciwko Komisji oraz sprawa T-571/08 Niemcy przeciwko Komisji

(51) Władze niemieckie oraz Deutsche Post wniosły skargę na wydany przez Komisję w dniu 30 października 2008 r. nakaz udzielenia informacji, twierdząc, że w ramach powyższego nakazu zażądano przekazania nieistotnych informacji, a dostosowanie się do nakazu wymagałoby od Deutsche Post niewspółmiernie dużego wysiłku.

(52) W dniu 16 lipca 2010 r. Sąd uznał obie skargi za niedopuszczalne, wskazując na fakt, iż wydanie nakazu udzielenia informacji nie naruszyło ani praw proceduralnych przysługujących Deutsche Post, ani też praw proceduralnych przysługujących władzom niemieckim.

I.3.3. Sprawa C-463/10 P Deutsche Post AG przeciwko Komisji oraz sprawa C-475/10 Niemcy przeciwko Komisji

(53) W dniu 27 września 2010 r. Deutsche Post oraz władze niemieckie odwołały się od wyroku Sądu, utrzymując w dalszym ciągu, że nakaz udzielenia informacji narusza przysługujące im prawa. W dniu 13 października 2011 r. Trybunał uchylił wyrok Sądu z dnia 16 lipca 2010 r. (22). W związku z tym sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania przez Trybunał; obecnie postępowanie jest w toku.

I.3.4. Sprawa T-344/10 UPS przeciwko Komisji

(54) W dniu 20 sierpnia 2010 r. przedsiębiorstwo UPS wniosło do Sądu skargę zawierającą zarzut, iż w przypadku oceny środków pomocy z 2007 r. Komisja niezgodnie z prawem powstrzymała się od podjęcia działań. Ponieważ od momentu wydania decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzeniu zakresu postępowania wyjaśniającego upłynęły już niemal trzy lata, Komisja dysponowała wystarczającymi możliwościami zbadania przedmiotowych środków oraz dokonania oceny okoliczności faktycznych i prawnych, co umożliwiłoby wydanie ostatecznej decyzji i zakończenie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w tej sprawie jest w toku.

I.3.5. Sprawa T-388/11 Deutsche Post AG przeciwko Komisji

(55) W dniu 22 lipca 2011 r. Deutsche Post wniosła skargę na decyzję o rozszerzeniu zakresu postępowania z 2011 r., w której stwierdziła, że Komisja najwyraźniej popełniła pomyłkę, uznając na etapie oceny wstępnej dotacje do emerytur za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE oraz za nową pomoc w rozumieniu art. 108 ust. 1 TFUE. Postępowanie w tej sprawie jest w toku.

II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY

(56) Deutsche Post otrzymywała od 1989 r. pomoc państwa w formie różnego rodzaju środków: — poprzez publiczne finansowanie roszczeń emerytalnych na podstawie: — Personalrechtsgesetz 1994 (ustawy o pracownikach dawnej Deutsche Bundespost) (23) (zwanej dalej „PostPersRG 1994”), — poprzez transfery środków publicznych oraz gwarancje na podstawie: — Postverfassungsgesetz 1989 (ustawy o organizacji poczty) (24) (zwanej dalej „PostVerfG 1989”), — Postumwandlungsgesetz 1994 (ustawy o reorganizacji poczty) (25) (zwanej dalej „PostUmwG 1994”), — poprzez wyłączną licencję i regulację cen na podstawie: — Gesetz über das Postwesen 1989 (ustawy o poczcie) (26) (zwanej dalej „PostG 1989”), — Postgesetz 1997 (ustawy o poczcie) (zwanej dalej „PostG 1997”).

II.1. Dotacje do emerytur w kontekście świadczeń socjalnych oraz przepisów dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne dla urzędników oraz pracowników sektora prywatnego

(57) Z dotacji do emerytur finansowana jest od 1995 r. znaczna część emerytur przeznaczonych dla emerytowanych urzędników Deutsche Post. W celu uwzględnienia w ocenie pełnego wpływu dotacji do emerytur przedstawiono poniżej bardziej szczegółowe informacje na temat świadczeń socjalnych oraz składek na ubezpieczenia społeczne dla urzędników, a następnie dokonano zestawienia tych danych z przepisami dotyczącymi obowiązkowych ubezpieczeń społecznych dla pracowników sektora prywatnego (zwanych dalej „pracownikami prywatnymi”).

II.1.1. Świadczenia socjalne dla urzędników

(58) Urzędnicy mają prawo do emerytury, a także do uzyskania pomocy w przypadku choroby i wystąpienia sytuacji, w której będą wymagać opieki. Świadczenia przysługujące urzędnikom Deutsche Post są takie same, jak świadczenia przyznawane wszystkim innym urzędnikom państwowym: — zgodnie z § 14 BeamtVG (27) wysokość emerytury jest określana z góry na podstawie określonej stawki procentowej ostatniej pensji urzędnika. I tak na przykład urzędnicy, którzy przeszli w stan spoczynku w 2010 r. i posiadają niezbędną ilość lat pracy, otrzymują emeryturę odpowiadającą 71,75 % wysokości swojej ostatniej pensji, — urzędnicy posiadają prawo do uzyskania zwrotu od 50 % do 70 % wydatków na cele zdrowotne i pielęgnacyjne, a sami zobowiązani są do pokrycia jedynie tych kosztów, które wykraczają poza wyżej wymienione pułapy. Dokładny podział kosztów opieki zdrowotnej uzależniony jest od różnych kryteriów, takich jak na przykład liczba dzieci. Urzędnicy mogą zawrzeć dobrowolne dodatkowe ubezpieczenie lub też samodzielnie finansować przypadającą na nich część kosztów opieki zdrowotnej.

II.1.2. Finansowanie świadczeń społecznych dla urzędników POSTDIENST w okresie 1989–1994

(59) Po pierwszej reformie pocztowej z 1989 r. przedsiębiorstwa POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK zgodnie z § 54 ust. 2 PostVerfG 1989 zostały zmuszone do finansowania w pełnej wysokości emerytur oraz kosztów opieki zdrowotnej dla emerytowanych urzędników, którzy na podstawie swojej wcześniejszej działalności zawodowej zostali przyporządkowani do poszczególnych przedsiębiorstw. Zgodnie z powyższym przepisem urzędnicy w dalszym ciągu posiadają określone roszczenia wobec państwa, państwo może jednak pobrać całość kwoty od POSTDIENST, TELEKOM lub POSTBANK.

II.1.3. Finansowanie świadczeń społecznych dla urzędników DPAG od 1995 r.

(60) W ramach drugiej reformy pocztowej z 1994 r. urzędnicy, którzy byli pracownikami POSTDIENST, zostali przeniesieni do DPAG zgodnie z § 2 ust. 1 PostPersRG 1994. Zgodnie z § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 urzędnicy zachowali przy tym swój status prawny. W oparciu o § 1 ust. 1 PostPersRG 1994 DPAG przejęło od Federacji wszystkie prawa i obowiązki pracodawcy, a w oparciu o § 2 ust. 3 PostPersRG 1994 także wszystkie przysługujące urzędnikom roszczenia majątkowe.

(61) Zgodnie z § 15 PostPersRG 1994 wypłata świadczeń emerytalnych i zdrowotnych na rzecz emerytowanych urzędników została powierzona nowoutworzonemu funduszowi emerytalnemu dla urzędników Deutsche Post. W dniu 1 lipca 2001 r. fundusze emerytalne Deutsche Post, Deutsche Telekom AG oraz Postbank AG połączono w kasę emerytalną dla urzędników pocztowych (zwaną w całym okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. wspólnie „funduszem emerytalnym”).

(62) Zgodnie z § 16 ust. 1 PostPersRG 1994 w okresie 1995–1999 Deutsche Post zobowiązana była do odprowadzania do funduszu emerytalnego kwoty 2,045 mld EUR rocznie, czyli łącznie 10,225 mld EUR. Od 2000 r. zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 Deutsche Post zobowiązana jest do odprowadzania do funduszu emerytalnego rocznej składki w wysokości 33 % wartości pensji urzędników (czyli składki, której wysokość kształtowała się na poziomie od 735 mln EUR w 2000 r. do 540 mln EUR w 2010 r.).

(63) Zgodnie z § 16 ust. 2 PostPersRG 1994 z dotacji do emerytur finansowany jest pozostały deficyt (czyli różnica pomiędzy emeryturami wypłacanymi na rzecz emerytowanych urzędników a składką odprowadzaną przez Deutsche Post do funduszu emerytalnego). Wartość dotacji do emerytur wzrosła ze 151 mln EUR (1995 r.) do 3,203 mld EUR (2010 r.) i w okresie 1995–2010 wyniosła łącznie 37,121 mld EUR. Wykres 1 Finansowanie funduszu emerytalnego (w mln EUR)

II.1.4. Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne dla pracowników prywatnych oraz dodatkowe ubezpieczenie emerytalne dla pracowników prywatnych Deutsche Post

(64) Pracownicy prywatni podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązani do zawarcia czterech poniższych rodzajów ubezpieczeń: ubezpieczenia emerytalnego, ubezpieczenia od utraty pracy, ubezpieczenia zdrowotnego oraz ubezpieczenia pielęgnacyjnego (28). Systemy obowiązkowego ubezpieczenia społecznego dla pracowników prywatnych przewidują w przypadku ubezpieczeń emerytalnych i zdrowotnych inną ochronę ubezpieczeniową, niż ma to miejsce w przypadku systemu obowiązującego dla urzędników: — wysokość emerytury nie jest określana na podstawie procentowej części ostatniej pensji miesięcznej, ale w oparciu o średnią wysokość wszystkich otrzymanych wynagrodzeń, — wydatki na ubezpieczenie zdrowotne i pielęgnacyjne są pokrywane w całości.

(65) Również w przypadku finansowania świadczeń społecznych istnieją znaczne różnice w stosunku do zasad obowiązujących w odniesieniu do urzędników: Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne dla pracowników prywatnych są w trakcie kariery zawodowej pracownika finansowane ze składek uiszczanych przez pracownika i pracodawcę (zwanych dalej „obowiązkowymi składkami na ubezpieczenie społeczne”). Całkowita składka jest formalnie rozdzielana na część przypadającą na pracownika i na pracodawcę, przy czym na każdego z nich przypada mniej więcej połowa kwoty łącznej. Jednakże to pracodawca jest formalnie zobowiązany do odprowadzenia całości składki do zakładu ubezpieczeń społecznych. Wykres 2 Wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne w procentach wynagrodzenia brutto pracowników prywatnych (zob. także załącznik)

(66) Wykres 2 pokazuje, że wysokość składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne kształtowała się od 1995 r. na poziomie od 38 % do 42 % wynagrodzenia brutto (= wynagrodzenie netto + część składki przypadająca na pracownika). Udziały pracodawcy i pracowników w składkach na ubezpieczenie społeczne kształtowały się na poziomie od 19 % do 21 % wynagrodzenia brutto (szczegółowe ramy czasowe znajdują się w załączniku).

(67) Pracownicy prywatni zatrudnieni w Deutsche Post korzystali nie tylko z obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, ale również z dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego. Pracownikom prywatnym zatrudnionym przed 1997 r. proponowano zawarcie dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego, dzięki któremu mogli oni uzyskać emeryturę w wysokości porównywalnej do emerytury otrzymywanej przez urzędników. Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne pokrywało zatem różnicę pomiędzy emeryturą przysługującą pracownikom prywatnym z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, której wysokość odpowiada określonej stawce procentowej przeciętnego otrzymywanego dotychczas wynagrodzenia, a emeryturą otrzymywaną przez urzędników, której wysokość określa się na podstawie określonej części procentowej ostatniej pensji. Dokładne przepisy w tym zakresie zostały określone w statucie kasy emerytalnej Deutsche Bundespost (zwanym dalej „VAP”) (29).

(68) Do 1997 r. Deutsche Post finansowała dodatkową emeryturę dla emerytowanych pracowników prywatnych ze składek stanowiących [5–10 %] (30) wynagrodzenia brutto aktywnych zawodowo pracowników prywatnych. Od 1997 r. Deutsche Post tworzyła natomiast rezerwy dla niezrealizowanych jeszcze zobowiązań VAP (zob. także opis zobowiązania # 4 w sekcji II.3.1.3).

(69) Od 1997 r. nowozatrudnionym pracownikom prywatnym oferowano dodatkowe ubezpieczenie emerytalne o znacznie niższej kwocie ubezpieczenia. W tym przypadku Deutsche Post w okresie 1997–2007 uiszczała składki w wysokości [0 % i 5 %] wynagrodzenia brutto.

II.2. Transfery środków publicznych oraz gwarancje w kontekście wyłącznej licencji oraz zobowiązania do świadczenia powszechnych usług pocztowych przez Deutsche Post

II.2.1. Wyłączna licencja do 2007 r.

(70) Przed 1998 r. prawo do tworzenia i prowadzenia instytucji świadczących odpłatne usługi pocztowe w zakresie doręczania listów zgodnie z § 2 PostG 1989 było zastrzeżone wyłącznie dla Deutsche Post. Świadczenie innych usług pocztowych, takich jak doręczanie paczek, czasopism czy prasy codziennej nie było natomiast zastrzeżone dla Deutsche Post i odbywało się w warunkach konkurencji. Zgodnie z § 37 PostVerfG 1989 zyski z tego rodzaju zastrzeżonych usług w zakresie doręczenia listów muszą być wykorzystywane do finansowania strat związanych ze świadczeniem usług powszechnych na konkurencyjnym rynku. Zgodnie z § 4 PTRegG 1994 (31) organem odpowiedzialnym za zatwierdzanie wysokości opłat z tytułu świadczenia zastrzeżonych usług w zakresie doręczania listów był federalny minister ds. poczty i telekomunikacji.

(71) Wejście w życie PostG 1997 w 1998 r. spowodowało, że zakres usług zastrzeżonych dla Deutsche Post uległ stopniowemu ograniczeniu. Zgodnie z § 51 PostG 1997 wyłączna licencja Deutsche Post dotyczyła w 1997 r. świadczenia usług pocztowych w zakresie doręczania listów oraz zaadresowanych katalogów o wadze nieprzekraczającej 200 g, jednakże w późniejszym czasie granica ta była stopniowo obniżana, a w 2006 r. została określona na poziomie 50 g. Wyłączna licencja wygasła w dniu 31 grudnia 2007 r.

II.2.2. Zobowiązanie do świadczenia powszechnych usług pocztowych do 2007 r.

(72) Zobowiązanie do świadczenia usług powszechnych zostało przekazane Deutsche Post w sposób formalny w drodze dwóch aktów prawnych: — rozporządzenie w sprawie pocztowych świadczeń obowiązkowych (32) (zwane dalej „PPflLV”) nadało Deutsche Post status podmiotu świadczącego powszechne usługi pocztowe w zakresie doręczania listów i paczek o wadze nieprzekraczającej 20 kg i powierzyło jej świadczenie odpowiednich usług na terenie całych Niemiec przy zastosowaniu jednolitej stawki opłat, — PostG 1997 oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy z 1999 r. (33) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie usług powszechnych z 1999 r.”) przedłużyły uprawnienia DPAG do świadczenia usług powszechnych.

(73) W § 11 PostG 1997 usługi powszechne zostały zdefiniowane jako minimalna oferta usług pocztowych, świadczonych w sposób powszechny i po przystępnych cenach. Powyższe usługi (zwane dalej „usługami powszechnymi”) obejmują doręczanie listów, zaadresowanych paczek, których waga nie przekracza 20 kg, a także książek, katalogów, prasy codziennej i czasopism.

(74) W rozporządzeniu w sprawie usług powszechnych z 1999 r. określono minimalne wymogi jakościowe mające zastosowanie do usług powszechnych: — na terenie całych Niemiec musi istnieć co najmniej 12 000 stacjonarnych placówek pocztowych, — średnio 80 % listów i paczek w ciągu roku musi zostać dostarczone w określonym terminie (jeden dzień roboczy w przypadku listów oraz dwa dni robocze w przypadku paczek); ponadto doręczanie musi odbywać się co najmniej jeden raz w ciągu jednego dnia roboczego, — obowiązuje wprawdzie ogólna zasada, zgodnie z którą ceny za usługi powszechne powinny być przystępne, ale DPAG zobowiązana była do stosowania jednolitych stawek za usługi pocztowe w zakresie doręczania listów świadczone w ramach wyłącznej licencji, która wygasła w 2007 r. W przypadku zastrzeżonych usług DPAG dysponuje jednak pewnym zakresem elastyczności przy określaniu cen, ponieważ ma prawo do indywidualnego uzgadniania wysokości stawek z klientami, jeżeli doręczenie obejmuje co najmniej 50 sztuk.

(75) Zgodnie z § 52 PostG 1997 prawo DPAG do świadczenia usług powszechnych zostało przedłużone do dnia 31 grudnia 2007 r., czyli do czasu uchylenia przysługującej spółce wyłącznej licencji na doręczenie listów. Od momentu wygaśnięcia wyłącznej licencji żadnemu operatorowi pocztowemu w Niemczech nie powierzono zobowiązania do świadczenia usług powszechnych, co oznacza, że wszyscy operatorzy pocztowi powinni świadczyć usługi powszechne („siły rynkowe”). Jeżeli istnieje pewność lub też uzasadnione przypuszczenie, że usługi powszechne nie mogą być świadczone w wystarczającym zakresie lub też w odpowiedni sposób, to PostG 1997 przewiduje środki prawne, które zagwarantują świadczenie tego rodzaju usług.

(76) Jak wynika z ekspertyzy WIK (zob. wykres 3), 88 % całkowitych przychodów uzyskanych w latach 1990–2007 przypada na usługi powszechne. Większość usług powszechnych w zakresie doręczania listów podlegała regulacji cen, co było konsekwencją dominującej pozycji Deutsche Post na rynku (zob. sekcja II.2.1). Oprócz tego rodzaju usług regulowanych, które stanowiły 62 % całkowitych przychodów spółki, Deutsche Post świadczyła także usługi powszechne w zakresie doręczania paczek, konkurując z innymi operatorami (15 % całkowitych przychodów), a także inne, nieobjęte regulacją cen powszechne usługi w zakresie doręczenia listów (11 % całkowitych przychodów).

(77) Ponadto Deutsche Post świadczyła również usługi handlowe (np. usługi w zakresie bankowości detalicznej na rzecz Postbanku, usługi kolportażowe na rzecz Telekom, doręczanie druków bezadresowych). Na usługi handlowe świadczone w latach 1990–2007 przypadło 12 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post.

II.2.3. Transfery środków publicznych

(78) Od momentu założenia w 1950 r. Deutsche Post stanowiła majątek odrębny Federacji. Zgodnie z obowiązującym w Niemczech prawem administracyjnym majątek odrębny nie posiada osobowości prawnej niezależnej od państwa, dysponuje jednak własnym budżetem i nie ponosi odpowiedzialności za ogólne długi państwa.

(79) Pierwsza reforma pocztowa z 1989 r. przewidywała podział odrębnego majątku na trzy spółki: POSTDIENST, POSTBANK oraz TELEKOM, które zostały zaklasyfikowane jako „przedsiębiorstwa publiczne”, nieposiadające jeszcze jednak osobowości prawnej niezależnej od państwa.

(80) Zgodnie z § 37 ust. 2 i 3 PostVerfG 1989 trzy wyżej wymienione przedsiębiorstwa powinny w pełni finansować koszty świadczenia własnych usług, przy czym przewidziano również możliwość subsydiowania skrośnego pomiędzy przedsiębiorstwami w przypadku powstania strat związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych. Na tej podstawie przedsiębiorstwo POSTDIENST otrzymało od TELEKOM w okresie 1990–1993 łącznie kwotę 2,844 mld EUR, przeznaczoną na pokrycie strat.

(81) Wskutek drugiej reformy pocztowej trzy przedsiębiorstwa wchodzące w skład majątku odrębnego zostały z dniem 1 stycznia 1995 r. przekształcone w spółki akcyjne: przedsiębiorstwo POSTDIENST zostało przekształcone w DPAG, przedsiębiorstwo POSTBANK w Postbank AG, a przedsiębiorstwo TELEKOM w Telekom AG. Zgodnie z § 2 ust. 2 PostUmwG 1994 przedsiębiorstwo Telekom AG przejęło wszystkie zobowiązania kredytowe odnoszące się do odrębnego majątku jako całości, przysługiwało mu jednak również roszczenie regresowe wobec DPAG i Postbank AG w takim zakresie, w jakim przejęte zobowiązania kredytowe dotyczyły poprzedników prawnych tych spółek.

(82) Jednakże zgodnie z § 7 PostUmwG 1994 w dniu 31 grudnia 1994 r. wygasły przysługujące przedsiębiorstwu Telekom AG wobec DPAG roszczenia regresowe (wynikające z § 2 ust. 2 PostUmwG 1994) w wysokości skumulowanych strat poniesionych przez POSTDIENST. Spowodowało to transfer kapitału o wartości 2,822 mld EUR pomiędzy Telekom AG a DPAG. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze niemieckie powyższy transfer kapitału z Telekom AG – podobnie jak poprzednie transfery środków publicznych, które miały miejsce na podstawie § 37 ust. 3 PostVerfG 1989 – był dla DPAG niezbędny w celu wywiązania się z obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.

(83) W okresie 1990–1994 przedsiębiorstwo POSTDIENST otrzymało łącznie 5,666 mld EUR w formie rekompensaty za realizację obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.

II.2.4. Państwowe gwarancje dla papierów dłużnych wyemitowanych przed 1995 r.

(84) Zgodnie z § 22 ust. 4 PostVwG 1953 (34) od 1953 r. papiery dłużne Deutsche Post są równorzędne w stosunku do papierów dłużnych Federacji. Po uchyleniu PostVwG 1953 przez PostVerfG 1989 powyższy przepis został włączony do § 40 PostVerfG 1989.

(85) Po utworzeniu trzech przedsiębiorstw w 1989 r. przedsiębiorstwo POSTDIENST nie emitowało papierów dłużnych samodzielnie – odpowiednimi transakcjami wszystkich przedsiębiorstw należących do Deutsche Bundespost zarządzał samodzielnie POSTBANK. Następnie papiery dłużne zostały przekazane POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK, stosownie do potrzeb finansowych każdego z tych przedsiębiorstw.

(86) Zgodnie z § 2 ust. 4 PostUmwG 1994 po 1995 r. władze niemieckie w dalszym ciągu zobowiązane były do zagwarantowania, że Deutsche Bundespost wywiąże się ze wszystkich obowiązków przyjętych przed 1995 r. i przekazanych przedsiębiorstwom POSTDIENST, TELEKOM i POSTBANK. Jednakże władze niemieckie nie objęły gwarancją papierów dłużnych, które zostały w późniejszym okresie wyemitowane przez DPAG.

II.3. Dochody z tytułu świadczenia usług regulowanych jako dodatkowa rekompensata za koszty emerytur oraz koszty netto usług powszechnych

(87) Ponadto zgodnie z PostG 1997 Agencja Federalna ds. Sieci (Bundesnetzagentur, zwana dalej „organem regulacyjnym w zakresie usług pocztowych”) sprawuje nadzór nad zastrzeżonymi i zliberalizowanymi rynkami usług w zakresie doręczania listów. Zgodnie z § 19 PostG 1997 organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych odpowiada za regulację wysokości opłat pobieranych przez Deutsche Post na rynkach usług w zakresie doręczania listów, na których przedsiębiorstwo to posiada pozycję dominującą. Deutsche Post posiadała pozycję dominującą nie tylko na rynku usług zastrzeżonych (zgodnie z § 51 PostG 1997), ale również niemal na wszystkich innych rynkach usług pocztowych, które zostały już otwarte na konkurencję. Regulacja cen może przebiegać ex ante, poprzez określenie wskaźników górnych granic cen, bądź też ex post w ramach kontroli cenowej.

(88) Z badań rynkowych przeprowadzonych przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych wynika, że średni udział Deutsche Post w rynku regulowanych usług w zakresie doręczania listów kształtował się średnio na poziomie od 90 % do 97 %. W swoim ostatnim sprawozdaniu organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych uskarża się, że w ramach zainicjowanego w 1997 r. stopniowego otwarcia rynku nie udało się stworzyć skutecznej konkurencji na niemieckim rynku usług w zakresie doręczenia listów (35).

(89) Przychody z tytułu świadczenia regulowanych usług w zakresie doręczania listów stanowiły większość przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post (np. 62 % całkowitych przychodów spółki w okresie 1990–2007 (zob. wykres 3) oraz 56 % całkowitych przychodów uzyskanych w okresie 2008–2010).

(90) Wszystkie inne usługi powszechne oraz usługi handlowe, które nie są objęte przepisami §§ 19–27 PostG 1997 (36), odnoszącymi się do regulacji cen, będą poniżej nazywane „usługami nieobjętymi regulacją cen”.

(91) W odniesieniu do objętych regulacją cen usług w zakresie doręczenia listów § 20 ust. 1 i 2 PostG 1997 stanowi, że wysokość stawek powinna być ustalana w oparciu o koszty efektywnego świadczenia usług. Zawsze gdy jest to obiektywnie uzasadnione, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zobowiązany jest do uwzględnienia w odpowiedni sposób następujących czynników: — kosztów zapewniania powszechnego dostępu do usług pocztowych, oraz — kosztów świadczeń w ramach ubezpieczenia emerytalnego i zdrowotnego dla pracowników przejętych od POSTDIENST.

(92) Na podstawie § 57 PostG 1997 oraz ogólnego nakazu Federalnego Ministra ds. Gospodarki i Technologii z dnia 27 marca 2000 r. regulowane ceny zostały zamrożone do dnia 31 grudnia 2002 r. na poziomie z 1997 r.

II.3.1. Decyzja w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.

(93) Pierwsza decyzja organu regulacyjnego w zakresie usług pocztowych, dotycząca górnego pułapu opłat za regulowane usługi w zakresie doręczania listów i odnosząca się do okresu od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r.”), została wydana dopiero w 2002 r. Tzw. „metoda cen maksymalnych” („Preis-Cap-Regulierung”) to procedura mająca na celu regulację cen pakietu usług, w przypadku której nie kontroluje się cen za poszczególne usługi, tylko przyjmuje się jako górny pułap średnią ważoną wszystkich usług wchodzących w skład danego pakietu. Zgodnie z § 19 PostG 1997 określenie ex ante wskaźników górnych granic cen odnosiło się do wszystkich usług, w przypadku których Deutsche Post posiadała dominującą pozycję na rynku.

(94) Na potrzeby decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. Deutsche Post po raz pierwszy przekazała organowi regulacyjnemu w zakresie usług pocztowych kalkulację przychodów i kosztów (zwaną dalej „REK 2002”), opartą na obowiązujących przepisach i odnoszącą się do okresu 1998–2006. REK została sporządzona w oparciu o wyniki finansowe osiągnięte do 2001 r. oraz obliczenia szacunkowe na kolejne lata.

(95) W 2002 r. Deutsche Post poinformowała o tzw. „zobowiązaniach”, związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych, a także zatrudnieniem urzędników i pracowników prywatnych przejętych od POSTDIENST. Zobowiązania te oznaczają koszty, które w opinii Deutsche Post nie powstałyby w przypadku nierealizowania obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych oraz nieprzejęcia pracowników i infrastruktury przedsiębiorstwa POSTDIENST (zob. szczegółowy wykaz zawarty w tabeli 1) Tabela 1 Zobowiązania zatwierdzone w ramach decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. (w mln EUR, wartości nominalne) # Zobowiązania wynikające z decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. Średnia wartość zobowiązań (1998–2006) w mln EUR % 1 Koszty wynagrodzeń, które nie są typowe dla warunków konkurencji […] […] 2 Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji […] […] 3 Zobowiązania związane z utrzymaniem infrastruktury oddziałów […] […] 4 Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne dla pracowników (VAP) […] […] 5 Zobowiązania związane z utrzymaniem infrastruktury przewozowej […] […] 6 Koszty socjalne i koszty opieki zdrowotnej (BAnstPT) […] […] 7 Restrukturyzacja personelu […] […] 8 Pokrycie kosztów deficytu w ubezpieczeniu zdrowotnym urzędników […] […] Średnia wartość całkowitych obciążeń […] 100 %

(96) Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zaakceptował ostatecznie argumentację Deutsche Post, zgodnie z którą powyższe zobowiązania nie miałyby miejsca w przypadku, gdyby nie istniał obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych (zobowiązanie # 3 i 5, koszty świadczenia usług powszechnych) oraz obowiązek dotyczący przejęcia urzędników i pracowników prywatnych przedsiębiorstwa POSTDIENST (zobowiązanie # 1, 2, 4, 6, 7 oraz 8). Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził następnie wyższą stawkę opłat za regulowane usługi w zakresie doręczania listów, tak aby zgłoszone średnie roczne obciążenia na poziomie […] mld EUR w okresie 2002–2006 mogły zostać sfinansowane z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia regulowanych usług w zakresie doręczania listów. Zgodnie z decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. 100 % zobowiązań przyporządkowuje się do cen, w odniesieniu do których określa się ex ante wskaźniki górnych granic.

II.3.1.1. Wynagrodzenia podstawowe, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 1)

(97) Zobowiązanie # 1 oznacza tę część wynagrodzenia podstawowego pracowników poczty, która przekracza średnią wartość w sektorze. Jako punkt odniesienia dla „typowych dla warunków konkurencji” wynagrodzeń Deutsche Post przyjęła wynagrodzenia, które zostały uzgodnione ze związkami zawodowymi w zbiorowej umowie w zakresie opłat (zwanej dalej „ETV”) dla pracowników zatrudnionych po 2002 r. Jednakże przy obliczaniu wartości zobowiązania # 1 powyższy punkt odniesienia przyjęto w stosunku do wszystkich pracowników. Ponadto został on zastosowany z mocą wsteczną do 1998 r. w przypadku przekazanych kalkulacji kosztów i wartości usług.

II.3.1.2. Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązanie # 2)

(98) Organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych przychylił się również do argumentacji Deutsche Post, zgodnie z którą przedsiębiorstwo to było zobowiązane do sfinansowania kosztów składek na ubezpieczenie społeczne urzędników i pracowników prywatnych, które wykraczają poza kwotę uiszczaną zwykle przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego w odniesieniu do pracowników prywatnych.

(99) W swoich obliczeniach Deutsche Post posługuje się taką stawką składki na ubezpieczenie społeczne, którą zarówno w odniesieniu do urzędników, jak i pracowników prywatnych uznaje za „typową dla warunków konkurencji” (zwaną dalej „stawką składki REK”). Stawka składki REK jest definiowana jako suma — przypadającej na pracodawcę części składek na ubezpieczenie społeczne pracowników prywatnych (ok. 19–21 %, co – jak wykazano na wykresie 2 – odpowiada w przybliżeniu połowie całkowitej wysokości składki na ubezpieczenie społeczne), — składki na ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków ([0–5 %]; w przypadku Deutsche Post składka ta jest od 2001 r. uwzględniona w stawce składki REK), — składki na dodatkowe ubezpieczenie emerytalne ([0–5 %]; w przypadku Deutsche Post składka ta jest od 1997 r. uwzględniona w stawce składki REK, ponieważ składka na dodatkowe ubezpieczenie emerytalne w tej wysokości jest uznawana za „typową dla warunków konkurencji”. Wartość ta opiera się na dodatkowym ubezpieczeniu emerytalnym, którego zawarcie Deutsche Post proponuje od 1997 r. nowozatrudnionym pracownikom prywatnym).

(100) Z przychodów uzyskiwanych z tytułu świadczenia usług regulowanych finansowane są wszystkie składki na ubezpieczenie społeczne, których wartość przekracza wysokość stawki składki REK (zwane dalej „składkami na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji”). W tabeli 2 przedstawiono przykład obliczenia wysokości składek na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, obowiązujących dla urzędników w 2001 r.; przykład pokazuje, że rzeczywista wysokość składek na ubezpieczenie społeczne dla urzędników była niemal dwukrotnie wyższa niż oparta na stawce składki REK wysokość składki na ubezpieczenie społeczne, uznana za „typową dla warunków konkurencji”. Tabela 2 Obliczenie kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji, w odniesieniu do urzędników w 2001 r. zgodnie z REK 2002 (w mln EUR) % pobieranego wynagrodzenia (1) Stawka składki na fundusz emerytalny 33 % (2) Suma wynagrodzenia urzędników […] (3) =(1)*(2) Składka na fundusz emerytalny […] (4) Koszty opieki zdrowotnej […] (5) =(3)+(4) Koszty socjalne […] [od 40 % do 45 %] (6) Część składki na ubezpieczenie społeczne przypadająca na pracodawcę 20,43 % (7) Ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków […] (8) Dodatkowe ubezpieczenie emerytalne […] (9) =(6)+(7)+(8) Stawka składki REK […] (10) =(2)*(9) Punkt odniesienia REK dla kosztów socjalnych […] [od 20 % do 25 %] (11) =(5)–(10) Koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji […] [od 15 % do 20 %]

(101) Składki na ubezpieczenie społeczne obejmują odprowadzaną przez Deutsche Post składkę w wysokości 33 % wynagrodzenia pobieranego przez aktywnych zawodowo urzędników (lub też roczną opłatę ryczałtową w wysokości 2,045 mld EUR w okresie 1995–1999) do funduszu emerytalnego, a także składki na opiekę zdrowotną dla urzędników. W 2001 r. wysokość odprowadzanych składek na ubezpieczenie społeczne stanowiła łącznie [40–45 %] wartości wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.

(102) Pomimo że stawka składki na ubezpieczenie społeczne została zdefiniowana jako procentowa część wynagrodzenia brutto pracownika prywatnego (wynagrodzenie netto + składka na ubezpieczenie społeczne przypadająca na pracownika), to Deutsche Post określa punkt odniesienia REK poprzez pomnożenie stawki składki REK wynoszącej [20–25 %] przez wysokość wynagrodzenia pobieranego przez urzędników.

II.3.1.3. Dodatkowe ubezpieczenia emerytalne dla pracowników prywatnych (zobowiązanie # 4)

(103) Zobowiązanie # 4 miało stanowić rekompensatę za tworzenie rezerw dla powstałych przed 1997 r. zobowiązań wynikających z dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego VAP dla pracowników prywatnych Deutsche Post.

(104) Jak wyjaśniono w sekcji II.1.4, pracownikom prywatnym Deutsche Post zatrudnionym przed 1997 r. proponowano zawarcie dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego w celu zagwarantowania im emerytury w wysokości porównywalnej z emeryturą przysługującą urzędnikom. Jednakże przedsiębiorstwo POSTDIENST nie stworzyło stosownych rezerw na potrzeby wypłaty przyszłych emerytur. Dopiero po utworzeniu DPAG w bilansie spółki stworzone zostały rezerwy w wysokości 8,153 mld EUR.

II.3.1.4. Pozostałe koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji (zobowiązania # 6, 7 oraz 8)

(105) Zobowiązanie # 6 dotyczy składki odprowadzanej przez Deutsche Post do Federalnego Instytutu Poczty i Telekomunikacji (BanstPT), który realizuje określone świadczenia socjalne (np. mieszkania socjalne) na rzecz urzędników i pracowników prywatnych przejętych od POSTDIENST. Zobowiązanie # 7 odnosi się do składek wnoszonych przez Deutsche Post w celu sfinansowania deficytu w ubezpieczeniu zdrowotnym dla urzędników. Zobowiązanie # 8 (restrukturyzacja personelu) dotyczy zarówno urzędników, jak i pracowników prywatnych.

II.3.1.5. Zobowiązania związane ze świadczeniem usług powszechnych (# 3 i 5)

(106) Powyższe zobowiązania stanowią odzwierciedlenie oszczędności kosztów, które mogłyby zostać osiągnięte przez Deutsche Post w przypadku ukierunkowania sieci oddziałów i dystrybucji paczek na potrzeby handlowe. Oszczędności kosztów oblicza się na przykład w oparciu o hipotetyczną liczbę oddziałów, które byłyby utrzymywane przez Deutsche Post w przypadku, gdyby nie istniał obowiązek w zakresie świadczenia usług powszechnych.

II.3.2. Decyzje w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. i 2011 r.

(107) W dniu 7 listopada 2007 r. organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził wskaźniki górnych granic cen usług na okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. (decyzja zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r.”). W dniu 14 listopada 2011 r. zostały natomiast zatwierdzone wskaźniki górnych granic cen usług obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (decyzja zwana dalej „decyzją w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2011 r.”).

(108) Od momentu wydania decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2007 r. ceny za wysyłkę obejmującą ponad 50 listów nie są już objęte kontrolą ex ante, ale podlegają kontroli ex post zgodnie z § 25 PostG 1997 (37). Ceny wszystkich innych usług pocztowych, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku, są w dalszym ciągu zatwierdzane ex ante zgodnie z § 19 PostG 1997.

(109) Usługi, w przypadku których Deutsche Post posiada dominującą pozycję na rynku i które podlegają kontroli cen ex ante zgodnie z § 19 PostG 1997 lub też kontroli ex post zgodnie z § 25 PostG 1997, są określane przez Komisję jako „usługi objęte regulacją cen”. Wszystkie pozostałe usługi, w przypadku których Deutsche Post nie posiada dominującej pozycji na rynku i które nie podlegają kontroli cen, są określane jako „usługi nieobjęte regulacją cen”.

(110) Deutsche Post poinformowała ponadto o zobowiązaniach, które powstały w związku z kosztami wynagrodzeń oraz kosztami socjalnymi, które nie są typowe dla warunków konkurencji i wynikają z przejęcia pracowników przedsiębiorstwa POSTDIENST (np. średnio […] mln EUR od 2008 r. w przypadku zobowiązania # 2 dotyczącego kosztów socjalnych, które nie są typowe dla warunków konkurencji), a także o zobowiązaniach związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych ponownie zezwolił na sfinansowanie wyżej wymienionych zobowiązań z przychodów uzyskanych z tytułu świadczenia usług regulowanych, w związku z czym stosownie podniósł również wskaźniki górnych granic cen. Powyższe zobowiązania w decyzjach w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2009 r. są nadal uznawane przez organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych w odniesieniu do usług nieobjętych regulacją cen.

II.4. Wyniki finansowe DPAG

(111) Wyniki finansowe DPAG w latach 1995–2006 zostały przedstawione na wykresie 2 zawartym w treści decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. O ile wyniki finansowe osiągnięte w latach 1995–1999 były zmienne (w niektórych latach przedsiębiorstwo poniosło straty, a w innych osiągnęło zyski), o tyle w okresie 2000–2006 spółka osiągała stałe zyski na poziomie od 1 do 2 mld EUR przed opodatkowaniem.

(112) W latach 2007–2010 DPAG osiągnęło zyski netto w następującej wysokości: 1,8 mld EUR (2007), -2,0 mld EUR (2008), 0,7 mld EUR (2009) oraz 2,6 mld EUR (2010).

(113) Na podstawie opublikowanych bilansów DPAG nie można natomiast określić wysokości zysków osiąganych w ramach świadczenia poszczególnych usług. W związku z powyższym nie można także na podstawie opublikowanych bilansów stwierdzić, czy świadczenie usług powszechnych objętych regulacją cen przynosiło straty czy też zyski.

III. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

(114) Jak potwierdził Sąd w swoim wyroku w sprawie T-421/07 (38), wszystkie środki objęte badaniem od momentu wydania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r. stanowią przedmiot postępowania, które zostało przedłużone na mocy decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.

III.1. Dotacje do emerytur

(115) W decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że dotacje do emerytur stanowią nową pomoc, ponieważ Deutsche Post przed reformą emerytalną z 1995 r. musiała z własnych środków finansować w pełnym zakresie koszty emerytur. Ponadto w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego odrzucono argumentację władz niemieckich opartą na wyroku w sprawie Combus (39), zgodnie z którą dotacje do emerytur nie stanowią pomocy państwa.

(116) W ramach oceny mającej na celu stwierdzenie, czy dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu kosztów zastanych są zgodne z rynkiem wewnętrznym (np. zgodnie z decyzją Komisji w sprawie francuskiej La Poste (40) (zwanej dalej „decyzją w sprawie La Poste”)), w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego uwzględniono fakt, iż zgłoszone koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji, zostały zrekompensowane nie tylko poprzez dotacje do emerytur, ale również przez przychody uzyskiwane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen (np. zobowiązanie # 2, składki na ubezpieczenie społeczne, które nie są typowe dla warunków konkurencji).

(117) Obliczenia przeprowadzone w ramach decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, w których uwzględniono oba elementy rekompensaty, wykazały, że Deutsche Post rzeczywiście mogła stosować stawki składki na ubezpieczenie społeczne na poziomie od 10 do 14 punktów procentowych niższym od łącznej wysokości obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne (część przypadająca na pracodawcę + część przypadająca na pracownika) stosowanych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego.

(118) W związku z powyższym w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego wyrażono wątpliwość, czy dotacje do emerytur jako rekompensata z tytułu kosztów zastanych są zgodne z rynkiem wewnętrznym według art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

III.2. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych

(119) Opierając się na art. 106 ust. 2 TFUE, władze niemieckie uzasadniają zgodność transferów środków publicznych oraz państwowych gwarancji kredytowych z rynkiem wewnętrznym, powołując się na fakt, iż środki te stanowią rekompensatę za realizację obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.

(120) Na podstawie wyroku w sprawie Altmark (41) Komisja w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 2007 r. wyraziła opinię, że transfery środków publicznych oraz państwowe gwarancje kredytowe stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(121) W decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja wyraziła wątpliwość, czy transfery środków publicznych oraz gwarancje były niezbędne do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych, a także proporcjonalne do tego celu. Zdaniem Komisji niezbędne było w szczególności dokonanie oceny dotyczącej sposobu alokacji kosztów pomiędzy usługi powszechne a usługi komercyjne zgodnie z zasadami określonymi w ramach wspólnotowych z 2005 r. Ponadto Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące procedury określania poziomu rozsądnego zysku, w ramach której należało uwzględnić średnią rentowność branży oraz pozycje Deutsche Post obciążone ryzykiem.

IV. EKSPERTYZA WIK

(122) Wykonanie ekspertyzy WIK zostało zlecone w celu udzielenia Komisji wsparcia przy ocenie rachunkowości Deutsche Post za okres 1990–2007; miała ona pozwolić na stwierdzenie, czy Deutsche Post uzyskała nadmierną rekompensatę z tytułu świadczenia usług powszechnych. Przedsiębiorstwu WIK Consult GmbH powierzono w szczególności następujące zadania: — określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku, — dokonanie oceny wewnętrznej procedury alokacji kosztów oraz uzgodnień dotyczących cen transferowych, a także — obliczenie wysokości nadmiernej rekompensaty dla kosztów netto związanych z realizacją obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych.

IV.1. Opis kalkulacji przychodów i kosztów z 2009 r., opartej na obowiązujących przepisach

(123) Po wydaniu przez Komisję nakazu udzielenia informacji w dniu 30 października 2008 r. władze niemieckie przekazały ostatecznie w 2009 r. pełną informację dotyczącą REK za okres 1990–2007 (zwaną dalej „REK 2009”).

IV.1.1. Przychody

(124) Przychody uzyskiwane przez Deutsche Post można rozdzielić na trzy przedstawione poniżej szerokie kategorie: — Usługi powszechne w zakresie doręczania listów, objęte regulacją cen (62 % całkowitych przychodów w okresie 1990–2007) Objęte regulacją cen usługi w zakresie doręczania listów dotyczą usług powszechnych świadczonych na rynkach, na których Deutsche Post posiadała pozycję dominującą, w tym także usług, w przypadku których spółka odnosiła korzyści związane z posiadaniem wyłącznej licencji. Przychody uzyskane z tytułu świadczenia powyższych usług stanowiły 62 % całkowitych przychodów Deutsche Post w okresie 1990–2007 (42). — Usługi powszechne nieobjęte regulacją cen (26 % całkowitych przychodów w okresie 1990–2007) Usługi powszechne w zakresie doręczania paczek były świadczone przez cały czas na rynkach otwartych na konkurencję, w przypadku których średni udział Deutsche Post w rynku wynosił jedynie 30 %. W okresie 1990–2007 na usługi powszechne w zakresie doręczania paczek przypadało 15 % całkowitych przychodów Deutsche Post. Przychody z tytułu świadczenia nieobjętych regulacją cen usług powszechnych w zakresie doręczania listów (np. katalogi, przesyłki w obrocie zagranicznym) stanowiły 11 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post. — Usługi komercyjne nieobjęte regulacją cen (12 % całkowitych przychodów w okresie 1990–2007) Deutsche Post wykorzystywała swoją sieć oddziałów nie tylko w celach związanych ze sprzedażą usług pocztowych, ale również na potrzeby sprzedaży produktów i usług Postbank AG oraz – w mniejszym stopniu – Deutsche Telekom. Przychody z tytułu świadczenia tego rodzaju komercyjnych usług sprzedaży stanowiły 6 % całkowitych przychodów uzyskanych przez Deutsche Post. Świadczenie komercyjnych usług w zakresie doręczania paczek i listów (np. adresowane przesyłki reklamowe) stanowiło natomiast 4 % całkowitych przychodów Deutsche Post. Ponadto Deutsche Post świadczyła również szereg różnego rodzaju usług, np. działając jako holding dla międzynarodowych spółek zależnych prowadzących działalność w innych branżach (np. DANZAS, DHL). Na tego rodzaju pozostałe komercyjne usługi sprzedaży przypadło 2 % całości przychodów uzyskanych przez Deutsche Post. Wykres 3 Średni udział w przychodach w okresie 1990–2007 (w oparciu o wartości nominalne)

(125) Przedmiot ekspertyzy WIK stanowią jedynie usługi komercyjne świadczone w związku z usługami powszechnymi przez osobę prawną DPAG oraz jej poprzednika prawnego – POSTDIENST. Usługi komercyjne (np. usługi w zakresie doręczania przesyłek ekspresowych świadczone na rynku światowym przez DHL), które były realizowane przez inne osoby prawne działające w ramach Deutsche Post World Net (zwane dalej „DPWN”), nie stanowiły natomiast przedmiotu ekspertyzy.

IV.1.2. Obliczenie zobowiązań w REK 2009

(126) W przeciwieństwie do kalkulacji REK, przekazanej przez Deutsche Post organowi regulacyjnemu w odniesieniu do usług pocztowych w związku z decyzjami w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r., 2007 r. i 2011 r., treść REK 2009, której nigdy organowi regulacyjnemu nie przekazano, zawiera znacznie wyższą kwotę zobowiązań, jakie Deutsche Post przypisuje usługom objętym regulacją cen.

(127) W oparciu o REK 2009 Deutsche Post twierdzi, że w okresie 1990–2006 średnia wysokość zobowiązań kształtowała się na poziomie […] mld EUR; w REK 2002 wartość ta wynosiła natomiast […] mld EUR. Wykres 4 Porównanie zobowiązań związanych ze świadczeniem usług powszechnych zgodnie z REK 2009 z zobowiązaniami zatwierdzonymi w ramach decyzji w sprawie wskaźników górnych granic cen z 2002 r. (średnia roczna, wartość nominalna w mln EUR) […]

(128) O ile w przypadku zobowiązania # 2 (koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji) oraz zobowiązania # 4 (dodatkowe ubezpieczenie emerytalne) nie występują istotne różnice pomiędzy wartościami wykazanymi w REK 2002 i w REK 2009, o tyle w odniesieniu do zobowiązania # 1 (wynagrodzenie podstawowe, które nie jest typowe dla warunków konkurencji) niemal […]. W odróżnieniu od REK 2002 Deutsche Post nie stosuje już w tym przypadku wynagrodzeń wynikających z układu zbiorowego pracy jako punktu odniesienia dla wynagrodzenia „typowego dla warunków konkurencji”, lecz posługuje się stawką minimalnego wynagrodzenia obowiązującą w sektorze pocztowym (zwaną dalej „minimalnym wynagrodzeniem z 2007 r.”), określoną na podstawie rozporządzenia Federalnego Ministerstwa Pracy z 2007 r. Rozporządzenie to zostało jednak uznane przez Federalny Sąd Administracyjny za niezgodne z prawem, w związku z czym nigdy nie miało obowiązującej mocy prawnej.

(129) Ponadto w treści REK 2009 Deutsche Post twierdzi, że nowym zobowiązaniem są koszty utrzymania „infrastruktury służącej do dystrybucji listów”, obejmujące koszty przyrostowe (średnio […] mln EUR rocznie), związane z doręczaniem przesyłek w szóstym dniu tygodnia. Powyższa kalkulacja opiera się na hipotetycznym założeniu, że w przypadku braku obowiązku w zakresie świadczenia usług powszechnych Deutsche Post doręczałaby przesyłki jedynie przez pięć, a nie przez sześć dni w tygodniu.

(130) Wartość zobowiązania # 3, dotyczącego kosztów utrzymania infrastruktury oddziałów, jest obliczana w inny sposób niż w przypadku REK 2002. Uwzględnia się w tym przypadku rzekome oszczędności, które mogłyby zostać osiągnięte, gdyby wszystkie urzędy pocztowe były od 1990 r. prowadzone w formie agencji pocztowych. Wartość zobowiązania # 3 oblicza się na podstawie opłaty, którą Deutsche Post wniosła w 2007 r. na rzecz osób trzecich w związku ze świadczeniem usług sprzedaży.

IV.1.3. Marże zysku określone w REK 2009

(131) Konsekwencją alokacji zobowiązań podlegających regulacji cen usług powszechnych w zakresie doręczania listów jest znaczne obniżenie kosztów świadczenia usług nieobjętych regulacją cen, takich jak koszty wynagrodzeń oraz koszty socjalne. Tego rodzaju realokacja prowadzi do powstania znacznych dodatnich marż zysku na poziomie [15–25 %] w przypadku usług komercyjnych, a także prawie [0–10 %] strat w przypadku podlegających regulacji cen usług w zakresie doręczania listów.

(132) Deutsche Post wykazuje w swoich sprawozdaniach finansowych bardzo wysoki poziom zysku w odniesieniu do segmentu przesyłek listowych (zob. także sekcja V.3), zysk ten zostaje jednak w całości pochłonięty przez zobowiązania przeniesione z usług objętych regulacją na usługi nieobjęte regulacją cen, które przewyższają jego wartość. Wykres 5 Średnia wysokość stóp zwrotu ze sprzedaży na podstawie REK 2009 […]

IV.2. Analiza porównawcza w celu określenia rozsądnego zysku

IV.2.1. Łańcuch wartości Deutsche Post: branża lowtech i niskie ryzyko handlowe

(133) Na potrzeby przygotowania analizy porównawczej, która ma na celu określenie „rozsądnego” zysku oraz dokonanie oceny alokacji kosztów, niezbędne jest przeprowadzanie analizy łańcucha wartości oraz podjętego przez spółkę ryzyka handlowego. Dopiero po określeniu profili działalności i ryzyka spółki możliwe będzie zdefiniowanie grupy „porównywalnych” przedsiębiorstw i w konsekwencji określenie punktu odniesienia dla rozsądnego zysku przedsiębiorstwa Deutsche Post.

IV.2.1.1. Łańcuch wartości w obszarze działalności lowtech

(134) W przypadku łańcucha wartości Deutsche Post można wyodrębnić dwie podstawowe funkcje: — obejmującą cały kraj sieć dystrybucji wykorzystywaną do doręczania przesyłek listowych i paczek, — obejmującą cały kraj sieć oddziałów pocztowych.

(135) Segment logistyczny sieci dystrybucji przesyłek listowych i paczek to obszar działalności lowtech, ponieważ nie istnieje w tym przypadku potrzeba wdrażania zakrojonych na szeroką skalę działań w zakresie badania i rozwoju. W związku z powyższym wszyscy inni operatorzy w tej branży prowadzą działalność w porównywalny, ustandaryzowany sposób. Tego rodzaju czynności nazywane są często „działaniami rutynowymi”. Rutynowy charakter tego rodzaju działań znajduje również potwierdzenie w tym, że Deutsche Post w znacznym stopniu zleca ich wykonanie podmiotom zewnętrznym. Powyższe dotyczy również usług sprzedaży, które są świadczone przez sieć oddziałów pocztowych zlokalizowanych na terenie całego kraju. Realizację tych usług powierza się również w coraz większym stopniu podmiotom zewnętrznym.

(136) Oprócz wyżej wymienionych działań rutynowych najważniejsze wartości niematerialne Deutsche Post obejmują bazę klientów, znak towarowy oraz silną pozycję rynkową – przede wszystkim na rynku przesyłek listowych. W ekspertyzie WIK wyrażono jednak opinię, iż tego rodzaju wartości niematerialne zasadniczo nie wynikają z wysiłków lub inwestycji zrealizowanych przez Deutsche Post i są w znacznie większym stopniu konsekwencją posiadania w przeszłości wyłącznej licencji na świadczenie usług. W związku z powyższym Deutsche Post nie była zmuszona do realizacji znacznych inwestycji marketingowych i mogła do 2007 r. odnosić korzyści wynikające z faktu posiadania zagwarantowanej prawem pozycji na rynku. Dlatego też w kontekście powyższych wartości niematerialnych przedsiębiorstwu Deutsche Post nie powinny przysługiwać żadne środki finansowe.

IV.2.1.2. Niskie ryzyko związane z wdrożeniem środków państwowych

(137) Zarówno w przypadku usług objętych, jak i nieobjętych regulacją cen Deutsche Post była narażona na niższe ryzyko niż jej konkurenci. Wynika to z wielu przyczyn.

(138) Po pierwsze, do 2007 r. Deutsche Post chroniona była państwowym monopolem w zakresie doręczania listów. Ponadto w przypadku wszystkich objętych regulacją cen usług w zakresie doręczania listów Deutsche Post korzystała ze swojego 90-procentowego udziału w rynku, a także z faktu, że konkurencja w tym segmencie nie istniała w ogóle lub też była bardzo niewielka. Przychody uzyskane z tytułu świadczenia usług objętych regulacją cen stanowiły prawie dwie trzecie przychodów uzyskiwanych przez Deutsche Post.

(139) Po drugie, organ regulacyjny w zakresie usług pocztowych zatwierdził górny pułap opłat za objęte regulacją cen usługi w zakresie doręczania listów. Pułap ten został wyznaczony powyższej kosztów ponoszonych przez efektywnie działające przedsiębiorstwo, co miało m.in. na celu zrekompensowanie rzekomych kosztów, które nie są typowe dla warunków konkurencji i zostały poniesione przez Deutsche Post w segmencie usług nieobjętych regulacją cen. Żaden z konkurentów DPAG nie posiadał natomiast wyłącznej licencji lub też dominującej pozycji na rynku, co umożliwiłoby mu subsydiowanie skrośne kosztów socjalnych. W związku z powyższym fakt posiadania wyłącznej licencji oraz dominującej pozycji na rynku spowodował znaczne zmniejszenie poziomu ryzyka handlowego nie tylko w przypadku segmentu usług objętych regulacją cen, ale również w przypadku objętych regulacją cen usług powszechnych i usług komercyjnych.

(140) Po trzecie, wdrożenie innych środków państwowych zarówno w odniesieniu do usług powszechnych, jak i usług komercyjnych również spowodowało znaczne obniżenie poziomu ryzyka: w związku z tym konsekwencją transferów środków publicznych było złagodzenie strat poniesionych przez spółkę na początku lat 90., a państwowe gwarancje kredytowe umożliwiły Deutsche Post – pomimo jej trudnej sytuacji finansowej na początku lat 90. – pozyskiwanie do 1995 r. kapitału według tej samej stawki procentowej co Federacja.

(141) Deutsche Post była zatem w znacznie mniejszym stopniu narażona na ryzyko rynkowe i finansowe niż jej konkurenci, ponieważ nie musiała samodzielnie tworzyć własnej bazy klientów, a ponadto dysponowała możliwością zamortyzowania wzrostu kosztów poprzez podniesienie opłat za świadczenie usług objętych regulacją cen. W oparciu o powyższą argumentację w ekspertyzie WIK stwierdza się zatem, że spółki pocztowe, które realizują wyłącznie działania rutynowe (czyli np. nie inwestują znacznych środków w marketing i promocję znaku towarowego) i które nie są narażone na wysokie ryzyko handlowe (np. poprzez zawarcie długoterminowych umowy), w największym stopniu spełniają kryterium dotyczące porównywalnych konkurentów.

IV.2.2. Określenie ilościowe punktu odniesienia dla rozsądnego zysku

(142) Na podstawie wyników analizy działalności i ryzyka podjęto w ekspertyzie WIK próbę zdefiniowania porównywalnych przedsiębiorstw w oparciu o bazy danych finansowych (w tym także np. bazę danych ORBIS zawierającą informację na temat ok. 10 mln przedsiębiorstw z całego świata). W ramach kontrolowanych etapów dokonywania selekcji pod względem ilościowym i jakościowym wskazuje się porównywalne przedsiębiorstwa, które oferują na konkurencyjnych rynkach usługi pocztowe.

(143) Na potrzeby ekspertyzy WIK dokonano zatem wyboru grupy 26 przedsiębiorstw, które prowadzą działalność głównie w segmencie usług w zakresie doręczania paczek i wykonują typowe czynności rutynowe właściwe dla operatorów pocztowych. Wszyscy porównywalni konkurenci prowadzili działalność w branży „Usługi pocztowe i kurierskie” (kod NACE (43) nr 641).

(144) W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na fakt, że liczba porównywalnych konkurentów jest ograniczona, ponieważ przedsiębiorstwa z sektora prywatnego nie świadczyły dotychczas usług w zakresie doręczania listów na większą skalę. Wynikało to z faktu posiadania przez obecnego na rynku operatora pocztowego wyłącznej licencji, obowiązującej w odniesieniu do znacznej części usług doręczania listów. Ponadto w ekspertyzie WIK nie traktuje się jako porównywalnych konkurentów operatorów z innych krajów obecnych na rynku, ponieważ – podobnie jak Deutsche Post – korzystali oni z ochrony na podstawie wyłącznych licencji, a ich działalność nie koncentrowała się w pierwszej kolejności na rynkach konkurencyjnych.

(145) W celu określenia „rozsądnego” zysku w ekspertyzie WIK stosuje się kryterium stopy zwrotu ze sprzedaży (return-on-sales, zwanej dalej „ROS”), której wysokość odpowiada wartości dochodu przed odliczeniem odsetek i podatków (EBIT), podzielonej przez wartość obrotów. Ponadto w ekspertyzie WIK oblicza się także wysokość stopy zwrotu z kapitału własnego (return-on-asset; zwanej dalej „ROA”), np. EBIT jako wartość procentowa całości kapitału, co ma na celu uzyskanie opartego na kapitale punktu odniesienia, służącego następnie do określenia rozsądnego zysku. Tabela 3 Punkty odniesienia ROS i ROA zgodnie z ekspertyzą WIK Stopa zwrotu ze sprzedaży (ROS) Stopa zwrotu z kapitału własnego (ROA) Mediana 3,48 % 7,33 % Górny pułap (75 percentyl) 6,77 % 13,41 %

(146) Z próby objętej badaniem wynika, że mediana ROS w konkurencyjnym segmencie sektora pocztowego kształtowała się w latach 1998–2007 na poziomie 3,48 %. Jednakże ekspertyza WIK zawiera nie tylko informacje dotyczące mediany stóp zwrotu, ale również górnego pułapu rozsądnego zysku, czyli trzeciego kwartyla zysku porównywalnego konkurenta, który w przypadku ROS wynosił 6,77 %. Inaczej rzecz ujmując, oznacza to, że 75 % porównywalnych konkurentów osiąga zysk niższy od wartości ROS na poziomie 6,77 % (44).

(147) Jeżeli natomiast chodzi o wysokość stóp zwrotu z kapitału własnego, to zgodnie z ekspertyzą WIK mediana ROA wynosi 7,33 % a górny pułap 13,41 %.

(148) Z uwagi na fakt, iż Deutsche Post narażona jest na znacznie niższe ryzyko niż porównywalne przedsiębiorstwa prowadzące działalność na rynkach, na których występuje silna konkurencja (np. rynek paczek ekspresowych), w ekspertyzie WIK wyrażono opinię, że mediana ROS na poziomie 3,48 % stanowi ostrożnie i konserwatywnie określony punkt odniesienia dla rozsądnego zysku Deutsche Post i nie zaleca się stosowania wyższej wartości do trzeciego kwartyla ROS, wynoszącego 6,77 %. Istnieje nawet możliwość zastosowania punktu odniesienia o niższej wartości, ponieważ mediana ROS na poziomie 3,48 % znajduje odzwierciedlenie w wartości ROA na poziomie 7,33 %, która w dalszym ciągu jest wyższa od stopy wolnej od ryzyka.

IV.3. Ocena alokacji kosztów

(149) W ekspertyzie WIK krytykuje się dokonany w REK 2009 podział zobowiązań, ponieważ marże ROS dla usług komercyjnych wynoszą [15–25 %] i są znacznie wyższe niż średnia wartość stosowana w branży (45). Ponieważ działalność konkurencyjnych przedsiębiorstw z sektora prywatnego jest rentowna pomimo znacznie niższych marż zysku, w ekspertyzie WIK stwierdza się, że w przypadku usług komercyjnych świadczonych przez Deutsche Post należy przyjąć wyższy udział w kosztach, w związku z czym wartość zobowiązań odnoszących się do usług objętych regulacją cen powinna być odpowiednio niższa.

(150) W związku z powyższym w ekspertyzie WIK sformułowano wniosek, że pomimo ponoszonych kosztów wszystkie usługi komercyjne przynoszą zysk, którego wartość odpowiada medianie ROS wynoszącej 3,48 % dla konkurencyjnych przedsiębiorstw. Dlatego też w odniesieniu do usług objętych regulacją cen, świadczonych w latach 1990–2007, przyjmuje się w ekspertyzie średnią roczną wartość zobowiązania niższą o […] mln EUR.

(151) Znaczna część komercyjnych usług sprzedaży była świadczona na rzecz przedsiębiorstw powiązanych Postbank i Telekom, dlatego też w ekspertyzie WIK bada się również, czy ceny końcowe zastosowane w odniesieniu do obu przedsiębiorstw były zgodne z rynkiem i czy w związku z tym mogą one zostać uznane za właściwy punkt odniesienia dla kosztów związanych ze świadczeniem usług komercyjnych. W oparciu o dostępną dokumentację stwierdza się w ekspertyzie, że umowy pomiędzy Deutsche Post a oboma przedsiębiorstwami zostały zawarte na warunkach, które skłonne byłyby zaakceptować również niezależne osoby trzecie. Z uwagi na fakt, iż POSTBANK i TELEKOM nie dysponowały na początku lat 90. możliwością korzystania z zewnętrznych sieci dystrybucyjnych, zgodziły się na wspólne finansowanie kosztów. Kiedy jednak w późniejszych latach Postbank i Telekom miały już możliwość uzyskania łatwiejszego dostępu do sieci dystrybucyjnych, a koszty utrzymania sieci służącej do świadczenia usług powszechnych spadły, w umowie wprowadzono zmiany; uzgodniono wówczas wprowadzenie opłaty prowizyjnej, której wysokość została uzależniona od uzyskiwanych przychodów i która w większym stopniu była zgodna z wymogami typowej umowy na świadczenie usług sprzedaży (46).

IV.4. Zmiany w REK 2009

(152) Ekspertyza WIK wprowadziła szereg zmian w treści REK 2009 zgodnie z poniższą metodą: Tabela 4 Metoda obliczenia rocznych nadwyżek zysku, zastosowana w ekspertyzie WIK na podstawie REK 2009 Przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych – Koszty świadczenia usług powszechnych – Rozsądny zysk + Transfery środków publicznych Nadwyżki zysku

IV.4.1. Dostosowanie wysokości przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych

(153) Deutsche Post dokonała sprzedaży znacznej części swoich nieruchomości (np. nieruchomości, które przestały być potrzebne ze względu na restrukturyzację usług pocztowych). Przychody te należy przypisać do segmentu usług powszechnych, ponieważ to głównie w tym segmencie wykorzystywane były powyższe wartości majątkowe, a wspomniane nieruchomości zostały wynajęte na potrzeby świadczenia usług komercyjnych.

(154) Wskutek wprowadzenia wyżej wymienionych zmian wartość przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych wzrosła w całym okresie 1990–2007 rocznie średnio o […] mln EUR.

IV.4.2. Dostosowanie wysokości kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych

IV.4.2.1. Podział kalkulacji kosztów

(155) W REK 2009 nie dokonano we właściwy sposób podziału wewnętrznych obliczeń dotyczących usług. W przypadku usług powszechnych nie przedstawiono osiągniętego zysku całkowitego, ponieważ zysk uzyskany w przypadku poszczególnych obszarów działalności (np. oddziały) nie został wykazany w podziale na usługi powszechne i komercyjne (np. koszty świadczenia poszczególnych usług), tylko łącznie, jako zysk z tytułu świadczenia usług komercyjnych. W związku z powyższym Deutsche Post nie mogła przedstawić oddzielnych ksiąg, zgodnie z wymogami przewidzianymi w dyrektywie Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (47).

(156) O ile Deutsche Post przedstawiła przybliżone zestawienie wewnętrznej kalkulacji kosztów za okres do 1997 r., o tyle w przypadku okresu po 1997 r. niezbędne było dokonanie korekt kosztów w treści ekspertyzy WIK; koszty, które w niewłaściwy sposób zostały wykazane jako koszty świadczenia usług powszechnych, uwzględniono przy kalkulacji kosztów związanych ze świadczeniem usług komercyjnych.

(157) Odpowiednia korekta spowodowała spadek rocznych kosztów świadczenia usług uniwersalnych w okresie 1998–2007 średnio o […] mln EUR.

IV.4.2.2. Zmiana dotycząca przyporządkowania poszczególnych zobowiązań do usług objętych oraz nieobjętych regulacją cen

(158) Jak wspomniano powyżej, w ekspertyzie WIK nie dokonano odrębnej korekty każdego zobowiązania. Przy ponownych kalkulacjach posłużono się natomiast cenami końcowymi za usługi komercyjne, uznawanymi za solidny punkt odniesienia dla średnich kosztów ponoszonych w branży. W konsekwencji wszystkie nadwyżki zysków osiągnięte w związku ze świadczeniem usług komercyjnych (48) są wykorzystywane do finansowania zgłoszonych pierwotnie zobowiązań. W całym okresie 1990–2007 roczna wartość zobowiązań spadła średnio o […] mln EUR.

IV.4.2.3. Koszty dodatkowego ubezpieczenia emerytalnego, które nie wpływają na wynik finansowy (zobowiązanie # 4)

(159) Zobowiązanie # 4, czyli dodatkowe ubezpieczenie emerytalne, wiąże się dla Deutsche Post z kosztami, które nie zostały wykazane w sprawozdaniach finansowych spółki. Ponieważ punkt odniesienia ROS jest określany na podstawie „porównywalnych konkurentów” zgodnie z REK, to kalkulacja kosztów ponoszonych przez Deutsche Post może uwzględniać wyłącznie te koszty, które są dopuszczalne zgodnie z krajowymi standardami rachunkowości lub też Międzynarodowymi Standardami Rachunkowości (MSR). W związku z tym koszty dodatkowe, które nie są zwykle uwzględniane w deklaracjach MSR, nie są akceptowane jako pozycje kosztowe i muszą być finansowane z określonej marży zysku (punkt odniesienia).

(160) Po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji koszty związane z zobowiązaniem # 4 (dodatkowe ubezpieczenie emerytalne) spadły w całym okresie 1990–2007 średnio o […] mln EUR rocznie.

IV.4.3. Korekta kosztów kapitałowych dla określenia rozsądnego zysku

(161) Deutsche Post uwzględniła w REK 2009 koszty kapitałowe, które nie były początkowo wykazane w REK, np. koszty […] oraz […]. W ekspertyzie WIK usunięto zarówno koszty […], jak i koszty […]. Zostały one zastąpione punktem odniesienia dla rozsądnego zysku.

IV.4.3.1. Okres 1996–2007

(162) Rozsądny zysk jest określany na podstawie skorygowanej wartości przychodów z tytułu świadczenia usług powszechnych oraz punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 %. Z powyższych kalkulacji wynika, że roczna wysokość rozsądnego zysku wynosi średnio […] mln EUR. Średnie roczne koszty kapitałowe na poziomie […] mln EUR (koszty odsetek wynoszące […] mln EUR oraz wyższe koszty ustawowej amortyzacji w wysokości […] mln EUR) zostały natomiast usunięte z REK 2009.

(163) W tym kontekście warto szczególnie zauważyć, że rozsądny zysk, którego wysokość obliczana jest na podstawie punktu odniesienia ROS na poziomie 3,48 %, jest w liczbach bezwzględnych wyższy w porównaniu do REK 2009 niż koszty kapitałowe zgłoszone przez Deutsche Post (np. koszty odsetek, które zostały obliczone na podstawie wewnętrznej ROS, wynoszącej […] wykorzystanego kapitału własnego oraz wyższe koszty amortyzacji oparte na wartości rynkowej).

IV.4.3.2. Okres 1990–1995

(164) Zgodnie z § 63 ust. 1 PostVerfG Deutsche Post zobowiązana była do 1995 r. do wnoszenia na rzecz Rządu Federalnego tzw. świadczeń zwrotnych (49), których wartość wyniosła 5,838 mld EUR, czyli stanowiła 8 % obrotów spółki. W zamian za to, zgodnie z § 63 ust. 4 PostVerfG, Deutsche Post została zwolniona z obowiązku wypłaty dywidendy, której wartość przekracza wysokość świadczeń zwrotnych.

(165) W związku z powyższym w ekspertyzie WIK wyraźnie rezygnuje się z dodatkowego uwzględnienia „rozsądnego zysku” za okres do 1995 r., ponieważ świadczenia zwrotne pokryły w pełnym zakresie koszty kapitału własnego. Dlatego też średnie roczne koszty kapitałowe Deutsche Post, wynoszące […] mln EUR (koszty odsetek na poziomie […] mln EUR oraz zwiększona wartość ustawowej amortyzacji w kwocie […] mln EUR) zostają usunięte z REK 2009, a koszty świadczenia usług powszechnych odpowiednio obniżone.

IV.4.4. Wnioski

(166) Zarówno REK 2009, jak i ekspertyza WIK wskazują, że do 1996 r. przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych nie były wystarczające do pokrycia kosztów związanych ze świadczeniem przedmiotowych usług. O ile zgodnie z REK 2009 Deutsche Post nawet po uwzględnieniu transferów środków publicznych wykazywała deficyt skumulowany za cały okres do 2007 r., o tyle w ekspertyzie WIK stwierdza się, że transfery środków publicznych były tak znaczne, że Deutsche Post mogła w 1997 r. osiągnąć próg rentowności.

(167) Zgodnie z REK 2009 rentowność usług powszechnych zwiększała się do 1999 r. jedynie w niewielkim zakresie i dopiero od 2000 r. można było zauważyć, że przychody z tytułu świadczenia usług powszechnych są wystarczające do pokrycia kosztów świadczenia tych usług. Ekspertyza WIK wskazuje natomiast, że w przypadku usług powszechnych od 2000 r. osiągane były znaczne zyski, wyraźnie przekraczające wynoszącą 3,48 % medianę ROS, pomimo że w odniesieniu do usług powszechnych w zakresie doręczania paczek osiągnięto stopę zwrotu ze sprzedaży na poziomie […], czyli niższym od przeciętnej (zob. wykres 6). Wykres 6 Porównanie rocznych nadwyżek zysku z tytułu świadczenia usług powszechnych w okresie 1990–2007 (w mln EUR, wartości nominalne)

V. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(168) Zainteresowane strony przekazały swoje uwagi do decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r., decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sekcji przedstawiono najważniejsze informacje dotyczące wszystkich trzech decyzji.

V.1. Wyłączna licencja na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów

(169) TNT podaje w wątpliwość fakt, że Deutsche Post wniosła opłatę za wyłączną licencję na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów. Zgodnie z § 43 PostG 1997 prawo do emisji znaczków pocztowych z napisem „Niemcy” jest zastrzeżone dla Federalnego Ministerstwa Finansów. Operator pocztowy, który występuje z wnioskiem o stosowanie tego rodzaju znaczków, musi wnieść stosowną opłatę i ponieść związane z tym koszty. Zgodnie z § 54 PostG 1997 do dnia 31 grudnia 2007 r. Deutsche Post posiadała wyłączną licencję na stosowanie znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów.

(170) Jeżeli Deutsche Post rzeczywiście używałaby znaczków pocztowych emitowanych przez Federalne Ministerstwo Finansów, nie wnosząc przy tym stosownej opłaty, to zdaniem TNT działanie tego rodzaju stanowiłoby niezgodną z prawem pomoc państwa.

(171. Komisja stwierdza, że w decyzji w sprawie wszczęcia postępowania wyjaśniającego z 1999 r., w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego oraz w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego powyższy środek nie był rozpatrywany. W związku z tym nie stanowi on przedmiotu niniejszej decyzji.

V.2. Dotacje do emerytur

(172) W opinii UPS Deutsche Post odniosła korzyść w związku z częściowym zwolnieniem z zobowiązań w zakresie płatności, które miały miejsce przed 1995 r. Ponieważ zwykli operatorzy pocztowi muszą samodzielnie finansować koszty emerytur, Deutsche Post znalazła się w lepszej pozycji od swoich konkurentów. Ponadto UPS przychyla się do argumentacji Komisji, zgodnie z którą przedmiotowa pomoc nie może zostać uznana za istniejącą pomoc, ponieważ pozycja Deutsche Post uległa zasadniczej zmianie, a ponadto zostały ustanowione nowe przepisy prawne, zgodnie z którymi Deutsche Post została zwolniona z części swoich zobowiązań dotyczących finansowania kosztów emerytur dla zatrudnianych przez siebie urzędników. W opinii USP tego rodzaju zasadnicze zmiany systemu nie mogą być uznawane za zwykłe zmiany o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze.

(173) UPS z zadowoleniem przyjmuje wynik wstępnej oceny Komisji, iż zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE dotacje do emerytur nie mogą zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Ze względu na trwałą rentowność przedsiębiorstwa oraz fakt posiadania przez Deutsche Post wyłącznej licencji powstaje zatem uzasadnione pytanie, czy zwolnienie z odziedziczonych zobowiązań spółki jest rzeczywiście niezbędne. Ponadto przyznane dotacje nie są proporcjonalne do zgłoszonego przez władze niemieckie wspólnego celu, w szczególności ze względu na fakt, iż odziedziczone zobowiązania były rekompensowane zarówno poprzez podniesienie opłat za usługi w zakresie doręczania listów, jak i dotacje do emerytur. UPS podkreśla, że obowiązek udowodnienia proporcjonalności środka spoczywa na Rządzie Federalnym. Dotychczas władze niemieckie nie przedstawiły szczegółowych informacji potwierdzających proporcjonalność korzyści odniesionych przez Deutsche Post w związku z zastosowaniem przedmiotowego środka pomocy.

(174) UPS uważa, że przyznanie pomocy państwa na rzecz Deutsche Post pozwoliło spółce uzyskać lepszą pozycję nie tylko w Niemczech, ale i na innych europejskich rynkach, na których Deutsche Post konkuruje z innymi operatorami pocztowymi, takimi jak UPS. Ponieważ dotacje do emerytur umożliwiły Deutsche Post osiągnięcie lepszej pozycji w segmencie usług komercyjnych ze szkodą dla innych zainteresowanych stron, nastąpiło zakłócenie konkurencji, które było niekorzystne dla konkurentów Deutsche Post.

(175) UPS domaga się od Komisji zbadania pod kątem kryterium konieczności i proporcjonalności wszystkich dotacji, które mają na celu finansowanie uprawnień do emerytury i zostały określone w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego na okres 2007–2011. Ponadto UPS domaga się ustalenia, czy Deutsche Post otrzymuje jeszcze pomoc państwa, która stosownie do art. 107 ust. 1 TFUE byłaby niezgodna z prawem.

(176) UPS domaga się także od Komisji bardziej szczegółowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie Komisja stwierdziła, że pomoc państwa przyznana Deutsche Post nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. W szczególności UPS zwraca się z prośbą o przekazanie kopii ekspertyzy WIK, na podstawie której UPS mogłoby stwierdzić, w jakim stopniu wyniki ekspertyzy WIK zostały wykorzystane w celu dokonania oceny dotacji do emerytur w treści decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.

V.3. Rekompensata z tytułu świadczenia usług powszechnych

(177) UPS w pełni popiera dochodzenie Komisji oraz przychyla się do oceny rekompensaty z tytułu świadczenia usług powszechnych, którą zawarto w decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego, Ponadto UPS przekazało zaktualizowaną wersję (50) sprawozdania ekspertów NERA z października 2006 r. (51), do której odwołuje się Komisja w punkcie 58 decyzji z 2007 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego.

(178) O ile zgodnie ze sprawozdaniem ekspertów NERA z 2006 r. w okresie po 1999 r. średnia stopę zwrotu zaangażowanego kapitału w odniesieniu do segmentu przesyłek listowych DPWN szacowano na ponad 20 % (52), o tyle ze zaktualizowanej wersji ekspertyzy wynika, że stopa zwrot zaangażowanego kapitału w okresie 2000–2005 wynosiła nawet ponad 50 %. Natomiast w latach 2003–2005 stopa zwrotu zaangażowanego kapitału przekraczała wręcz wartość 100 %. UPS twierdzi, że zyski uzyskane z tytułu prowadzenia niezwykle dochodowej działalności w segmencie objętych regulacją cen przesyłek listowych były wystarczająco wysokie, aby mogły pokryć straty związane ze świadczeniem usług powszechnych.

(179) UPS twierdzi ponadto, że przeprowadzona przez Deutsche Post kalkulacja kosztów nie stanowi dobrej podstawy do przeprowadzenia analizy oraz oceny rentowności i zobowiązań związanych ze świadczeniem usług zastrzeżonych. W związku z powyższym niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy dotyczącej alokacji kosztów pomiędzy usługi objęte regulacją cen, usługi powszechne oraz usługi komercyjne. Wszystkie korzyści, które zostały przyznane Deutsche Post w celu sfinansowania odziedziczonych zobowiązań, czyli np. wkłady kapitałowe przekazane na rzecz Deutsche Post przez władze niemieckie w 1995 r., a także przekazanie wartości majątkowych w formie nieruchomości i infrastruktury, muszą zostać uwzględnione przy określaniu kwoty pomocy oraz zakresu nadmiernej rekompensaty.

(180) UPS uważa również, że – zgodnie z wyrokiem w sprawie Chronopost (53) – w odniesieniu do uzgodnień w zakresie wewnętrznych cen transferowych, zawartych z przedsiębiorstwami powiązanymi, powinna w dalszym ciągu obowiązywać zasada ceny rynkowej (arm’s length principle). W związku z powyższym Komisja powinna zbadać umowę pomiędzy Deutsche Post a DPEED, w szczególności w kontekście przewidzianych w jej treści uzgodnień cenowych.

V.4. Zbyt wysokie opłaty pocztowe

(181) FFPI w pełni popiera decyzję z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego. FFPI twierdzi, że zmiany prawne i administracyjne, których konsekwencją jest wzrost kosztów emerytur, stanowią zwykłe ryzyko handlowe, które może mieć również wpływ na rentowność przedsiębiorstwa. Z uwagi na fakt, iż przedsiębiorstwa prowadzące działalność w normalnych warunkach rynkowych muszą z własnych środków finansować tego rodzaju dodatkowe koszty, Deutsche Post nie powinna była uzyskać od władz niemieckich dotacji do emerytur.

(182) Ponadto FFPI zwraca uwagę na fakt, że Deutsche Post w swoim sprawozdaniu finansowym z 2000 r. w sposób szczególny podkreślała znaczenie reformy swojego systemu emerytalnego, oświadczając jednocześnie, że wzrost wskaźnika EBITA o 98,6 % (zysk przedsiębiorstwa przed potrąceniem podatków, odsetek i amortyzacji) osiągnięty w odniesieniu do segmentu przesyłek pocztowych dla klientów korporacyjnych wynika przede wszystkim z obniżenia wysokości składki odprowadzanej do funduszu emerytalnego dla urzędników. W związku z powyższym reforma systemu emerytalnego nie mogła być uznawana za fakt o drugorzędnym znaczeniu bądź też o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze.

(183) Z badania przeprowadzonego przez FFPI w latach 2001–2008 wynika, że obowiązująca w Niemczech w 2009 r. opłata pocztowa za list standardowy o wadze do 20 g należała do jednych z najwyższych, podczas gdy opłata pocztowa za paczki o wadze do 500 g była jedną z najniższych. Powyższe wskazuje, że miało miejsce subsydiowanie skrośne.

(184) FFPI jest przekonane, że celem przyznania pomocy na rzecz Deutsche Post nie było ożywienie wzrostu na rynku pocztowym w Niemczech ani też rozwoju określonych usług pocztowych. W okresie objętym badaniem Deutsche Post była rentownym przedsiębiorstwem, posiadającym dominującą pozycję na rynku w Niemczech i dysponującym możliwością zwiększenia zakresu swoich usług i prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z powyższym dotacje do emerytur nie powinny zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c). TFUE.

V.5. Marże zysku

(185) BIEK uważa, że działania Deutsche Post polegające na wykorzystaniu pozycji dominującej na rynku w celu subsydiowania skrośnego kosztów usług w zakresie doręczania listów i paczek świadczonych na rynkach, na których panuje silna konkurencja, miały niekorzystny wpływ na innych operatorów pocztowych. Ponieważ Deutsche Post dysponowała możliwością podniesienia cen na rynkach, na których posiadała wyłączną licencję oraz udziały przekraczające wartość 90 %, spółka mogła stosować subsydiowanie skrośne kosztów na tych rynkach, na których panowała silniejsza konkurencja.

(186) Ponadto BIEK twierdzi, że Deutsche Post pomimo odziedziczonych zobowiązań osiągnęła znacznie wyższe zyski niż porównywalne przedsiębiorstwa prowadzące działalność w innych państwach europejskich; świadczy o tym m.in. wysokość marży ROS na krajowym rynku przesyłek, która kształtowała się na poziomie od 10 % do 20 %. Ta wartość marży zysku może być nawet zaniżona, ponieważ segment przesyłek krajowych obejmuje również usługi w zakresie doręczania paczek, w przypadku których średnia marża zysku jest niższa niż ma to miejsce w przypadku usług w zakresie doręczania listów.

(187) W odniesieniu do zgłoszonych przez Deutsche Post wyższych kosztów wynagrodzeń BIEK zwraca uwagę na fakt, iż Deutsche Post zastosowała średnią wysokość wynagrodzeń w sektorze transportu jako punkt odniesienia do obliczenia kosztów wynagrodzeń porównywanych z kosztami ponoszonymi przez konkurentów. BIEK twierdzi, że wprawdzie w decyzji z 2011 r. w sprawie rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego Komisja zastosowała powyższe dane liczbowe jako punkt odniesienia do obliczeń, ale należy pamiętać, że wynagrodzenia wypłacane przez konkurentów Deutsche Post są o co najmniej 15 % wyższe niż średnia wysokość wynagrodzenia uwzględniona w przywołanej decyzji. W związku z tym zgłoszone przez Deutsche Post dodatkowe koszty wynagrodzeń są w rzeczywistości niższe. BIEK uważa, że pozostała różnica w kosztach wynagrodzeń nie stanowi konsekwencji odziedziczonych zobowiązań, ale wynika z wielkości i dominującej pozycji Deutsche Post na rynku.

(188) Ponadto zdaniem BIEK odziedziczone zobowiązania Deutsche Post, w tym także koszty emerytur, zostały z nawiązką zrekompensowane poprzez wyższe opłaty pocztowe za usługi objęte regulacją cen. Środki pomocy, do których odnosi się ocena Komisji, spowodowały natomiast, że dotychczas w segmencie usług w zakresie doręczania listów w zasadzie nie występuje żadna konkurencja, a w przypadku usług w zakresie doręczania paczek konkurencja jest w znacznym stopniu zakłócona.

VI. UWAGI WŁADZ NIEMIECKICH

VI.1. Uwagi dotyczące dotacji do emerytur

VI.1.1. Brak korzyści finansowych w przypadku rekompensaty za koszty socjalne, które nie są typowe dla warunków konkurencji

(189) Odwołując się do wyroku w sprawie Combus (54), władze niemieckie twierdzą, że transfery środków publicznych, których wysokość przekracza wartość kosztów ponoszonych zwykle przez konkurencyjne przedsiębiorstwa z sektora prywatnego przekazane i które w ramach prywatyzacji zostały przekazane jako rekompensata z tytułu kosztów emerytury podmiotom świadczącym usługi powszechne, będącym w przeszłości własnością skarbu państwa, nie stanowią pomocy państwa.

(190) Władze niemieckie podzielają opinię Komisji, zgodnie z którą należy dokonać porównania kosztów socjalnych Deutsche Post z kosztami socjalnymi ponoszonymi przez jej konkurentów. Powyższe porównanie powinno jednak zostać dokonane już na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE, a nie dopiero w ramach badania zgodności z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

VI.1.2. Brak korzyści finansowych w stosunku do sytuacji przed 1995 r.

(191) W opinii władz niemieckich dotacje do emerytury nie spowodowały obniżenia kosztów ponoszonych przez Deutsche Post, które normalnie spółka musiałaby pokryć z własnych środków. W związku z t