PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 274/1

DECYZJA KOMISJI

z dnia 26 stycznia 2010 r.

w sprawie pomocy państwa C 56/07 (ex E 15/05) przyznanej przez Francję na rzecz przedsiębiorstwa La Poste

(notyfikowana jako dokument nr C(2010) 133)

(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

(2010/605/UE)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (2),

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) Dnia 21 grudnia 2005 r. Komisja zatwierdziła przeniesienie działalności bankowej i finansowej przedsiębiorstwa La Poste do jej spółki zależnej, La Banque Postale (3). W decyzji Komisja podkreśliła, że kwestia nieograniczonej gwarancji państwa udzielonej La Poste będzie przedmiotem oddzielnego postępowania.

(2) W dniu 21 lutego 2006 r., zgodnie z art. 17 rozporządzenia (4) Rady (WE) nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej „rozporządzeniem proceduralnym”), Komisja poinformowała władze francuskie o swoich wstępnych wnioskach w sprawie istnienia nieograniczonej gwarancji państwa, która miałaby wynikać ze statusu La Poste i stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, oraz wezwała je do przedstawienia uwag. Ponieważ ta nieograniczona gwarancja państwa obowiązywała już przed dniem 1 stycznia 1958 r., Komisja zastosowała zasady proceduralne odnoszące się do istniejącej pomocy zgodnie z art. 1 lit. b) wspomnianego wyżej rozporządzenia proceduralnego (5).

(3) Komisja otrzymała odpowiedź władz francuskich w dniu 24 kwietnia 2006 r.

(4) W dniu 4 października 2006 r., zgodnie z art. 18 rozporządzenia proceduralnego, Komisja wezwała Francję do uchylenia, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r., gwarancji przyznanej przedsiębiorstwu La Poste na mocy jego statusu, obejmującej wszystkie jego zobowiązania.

(5) W dniu 6 grudnia 2006 r. Komisja otrzymała od władz francuskich pismo kwestionujące wnioski przedstawione przez Komisję w piśmie z dnia 4 października 2006 r.

(6) Po spotkaniu ze służbami Komisji ds. konkurencji (zwanymi dalej „DG ds. Konkurencji”) władze francuskie, pismem z dnia 16 stycznia 2007 r., przedłożyły Komisji projekt zmiany dekretu wykonawczego do ustawy nr 80-539 z dnia 16 lipca 1980 r. w sprawie okresowych kar pieniężnych nakładanych w sprawach administracyjnych oraz wykonywania wyroków przez osoby prawne prawa publicznego (6) (zwanej dalej „ustawą z dnia 16 lipca 1980 r.”), tj. dekretu nr 81-501 z dnia 12 maja 1981 r. przyjętego w celu wykonania ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. w sprawie okresowych kar pieniężnych nakładanych w sprawach administracyjnych oraz wykonywania wyroków przez osoby prawne prawa publicznego (7) (zwanego dalej „dekretem z dnia 12 maja 1981 r.”).

(7) W odpowiedzi na wniosek Komisji o przedstawienie wyjaśnień władze francuskie przekazały pismo, otrzymane w dniu 1 lutego 2007 r., wyjaśniające sytuację wierzycieli przedsiębiorstwa La Poste w przypadku, gdyby to ostatnie znalazło się w trudnej sytuacji finansowej.

(8) Pismem z dnia 19 marca 2007 r. władze francuskie złożyły dodatkową propozycję polegającą na zobowiązaniu się, wraz z przedsiębiorstwem La Poste, do umieszczania informacji o braku gwarancji we wszystkich umowach dotyczących finansowania i prospektach emisyjnych La Poste.

(9) Pismem z dnia 29 listopada 2007 r. Komisja poinformowała Francję, że podjęła decyzję o wszczęciu w odniesieniu do tego środka postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu TFUE (zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”).

(10) Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (8). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag dotyczących wspomnianego środka.

(11) Komisja nie otrzymała od zainteresowanych stron uwag na ten temat.

(12) Komisja otrzymała uwagi Francji w piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r.

(13) Na stronie internetowej DG ds. Konkurencji Komisja opublikowała zaproszenie do składania ofert w zakresie przeprowadzenia badania dotyczącego nieograniczonej gwarancji Republiki Francuskiej na rzecz przedsiębiorstwa La Poste. Do upływu terminu wyznaczonego na 21 kwietnia 2008 r. otrzymano cztery oferty. Badanie powierzono Sophie NICINSKI, profesorowi uczelni wyższej, docentowi prawa publicznego, doktorowi prawa i autorce publikacji z zakresu gwarancji państwa dla publicznych zakładów przemysłowo-handlowych. Ekspert (zwany dalej „ekspertem Komisji”) złożył sprawozdanie w dniu 17 listopada 2008 r.

(14) W związku z pojawieniem się w prasie informacji dotyczących przyjęcia przez rząd francuski projektu ustawy zatwierdzającej zmianę statutu spółki La Poste Komisja w dniu 20 lipca 2009 r. spytała Francję, czy zgodziłaby się zobowiązać się do przekształcenia przedsiębiorstwa La Poste w spółkę akcyjną podlegającą przepisom prawa powszechnego dotyczącym postępowania naprawczego lub likwidacyjnego. W tym samym piśmie Komisja przekazała władzom francuskim sprawozdanie swojego eksperta.

(15) W piśmie przekazanym w dniu 31 lipca 2009 r. Francja poinformowała Komisję, że Rada Ministrów w dniu 29 lipca 2009 r. przyjęła projekt ustawy w sprawie przedsiębiorstwa La Poste i działalności pocztowej, zatwierdzającej przekształcenie przedsiębiorstwa La Poste w spółkę akcyjną z dniem 1 stycznia 2010 r. Władze francuskie zaznaczyły ponadto że dostarczą uwagi na temat sprawozdania eksperta Komisji.

(16) Po dwóch pisemnych przypomnieniach Komisji z dnia 9 września i 6 października 2009 r. Francja przedstawiła w piśmie przekazanym w dniu 27 października 2009 r. swoje uwagi na temat sprawozdania eksperta Komisji oraz opinię Guya CARCASSONNE, profesora uczelni wyższej, docenta wydziałów prawa (zwanego dalej „ekspertem władz francuskich”).

(17) Zmiana projektu ustawy w sprawie przedsiębiorstwa La Poste i działalności pocztowej, przesuwająca datę przekształcenia przedsiębiorstwa La Poste w spółkę akcyjną na marzec 2010 r., została przedłożona w dniu 11 grudnia 2009 r.

2. OPIS ŚRODKA

(18) Ustawa nr 90-568 z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie organizacji publicznych usług pocztowych oraz przedsiębiorstwa France Télécom (9) (zwana dalej „ustawą z dnia 2 lipca 1990 r.”) przekształciła dawną dyrekcję generalną ds. poczty i telekomunikacji w dwa podmioty prawa publicznego: La Poste i France Télécom.

(19) Niektóre podmioty prawa publicznego nie zostały uznane prawnie za przedsiębiorstwa posiadające status EPA (zakłady publiczne o charakterze administracyjnym) lub status EPIC (zakłady publiczne o charakterze przemysłowo-handlowym) (10). Było tak w przypadku La Poste. W swoim wyroku z dnia 18 stycznia 2001 r. (druga izba cywilna) (11) Cour de Cassation podtrzymał jednak zasadę, zgodnie z którą przedsiębiorstwo La Poste jest tożsame z EPIC (12). Skutki prawne statusu przedsiębiorstwa La Poste są następujące:

2.1. BRAK MOŻLIWOŚCI ZASTOSOWANIA W PRZYPADKU LA POSTE POSTĘPOWAŃ UPADŁOŚCIOWYCH I LIKWIDACYJNYCH

(20) Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1990 r. przedsiębiorstwo La Poste jest podmiotem prawa publicznego. We Francji podmioty prawa publicznego nie podlegają natomiast przepisom prawa powszechnego regulującym kwestie postępowania naprawczego i likwidacyjnego przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji.

(21) Brak możliwości zastosowania postępowań upadłościowych i likwidacyjnych do podmiotów prawa publicznego wynika z ogólnej zasady niemożności dokonania zajęcia egzekucyjnego majątku podmiotów prawa publicznego, potwierdzanej we francuskim orzecznictwie od XIX w., w szczególności przez Cour de Cassation (13).

(22) Ponadto art. 2 ustawy nr 85-98 z dnia 25 stycznia 1985 r. w sprawie naprawy i likwidacji przedsiębiorstw (14) (zwanej dalej „ustawą z dnia 25 stycznia 1985 r.”), który określa zakres stosowania przepisów francuskiego prawa powszechnego dotyczących postępowania naprawczego i likwidacyjnego, obecnie art. L620-2 kodeksu handlowego, stanowi: „Naprawa i likwidacja mają zastosowanie do każdego przedsiębiorstwa handlowego, każdej osoby zarejestrowanej w wykazie zawodów, każdego rolnika oraz każdej osoby prawnej prawa prywatnego”. Z brzmienia tego artykułu oraz z wykładni przypisanej mu w orzecznictwie francuskim (15) wynika, że procedury upadłościowe prawa powszechnego nie mają zastosowania do podmiotów prawa publicznego.

2.2. ZASTOSOWANIE DO PRZEDSIĘBIORSTWA LA POSTE USTAWY Z DNIA 16 LIPCA 1980 R. ORAZ ZASADY OSTATECZNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI PAŃSTWA ZA DŁUGI PODMIOTÓW PRAWA PUBLICZNEGO

(23) Ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. ma zastosowanie do przedsiębiorstwa La Poste uznanego za podmiot prawa publicznego w ustawie z dnia 2 lipca 1990 r.

(24) Artykuł 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. stanowi: „gdy orzeczeniem sądowym kończącym postępowanie w sprawie nakazano organowi samorządu terytorialnego lub zakładowi publicznemu wypłacenie kwoty, której wysokość ustalono w samym orzeczeniu, należy zlecić wypłacenie kwoty lub ją asygnować w terminie dwóch miesięcy od daty powiadomienia o orzeczeniu sądowym. Jeśli nie zlecono wypłaty kwoty lub jej nie asygnowano w tym terminie, przedstawiciel państwa w departamencie lub organ nadzorczy wystosowuje polecenie wypłaty z urzędu. W przypadku braku środków przedstawiciel państwa w departamencie lub organ nadzorczy wystosowuje do organu samorządu terytorialnego lub zakładu publicznego wezwanie do zapewnienia niezbędnych środków; jeśli organ zarządzający organu samorządu terytorialnego lub zakładu nie uwolnił ani nie zapewnił takich środków, dokonuje tego przedstawiciel państwa w departamencie lub organ nadzorczy i w razie konieczności wystosowuje polecenie wypłaty z urzędu”.

(25) Artykuł 3-1 akapit czwarty dekretu z dnia 12 maja 1981 r. stanowi, że „jeśli po upływie tego terminu wezwanie do usunięcia uchybienia nie odniosło skutku (16), przedstawiciel państwa lub organ odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru zapisuje wydatki w budżecie niewypłacalnego organu samorządu terytorialnego lub zakładu publicznego. Uwalnia on w razie potrzeby konieczne środki poprzez zmniejszenie środków przeznaczonych na inne wydatki i jeszcze niewykorzystanych, albo poprzez zwiększenie zasobów”. Artykuł 3-1 akapit piąty wspomnianego dekretu stanowi, że „gdyby w terminie ośmiu dni od chwili powiadomienia o wpisaniu wydatku organ samorządu terytorialnego lub zakład publiczny nie wystosował polecenia wypłaty należnej kwoty, przedstawiciel państwa lub organ odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru wystosowuje polecenie wypłaty z urzędu w terminie jednego miesiąca”.

(26) Wspomniany powyżej dekret z dnia 12 maja 1981 r. został uchylony i zastąpiony dekretem nr 2008-479 z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie kar pieniężnych nakładanych na organy władzy publicznej. Artykuł 10 nowego dekretu powtarza jednak przepisy art. 3-1 akapity czwarty i piąty dekretu z dnia 12 maja 1981 r. (17). Nie zmienia więc w istotnym zakresie tego przepisu.

(27) Ponadto okólnik z dnia 16 października 1989 r. (18) stanowi, że: „w razie niedostatecznych środków lub ich braku – przypadek, o którym mowa w art. 1 ust. 2 akapit drugi ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. – polecający wypłacić środki jest również zobowiązany, w terminie czterech miesięcy, do poinformowania o tym wierzyciela listem poleconym za potwierdzeniem odbioru, określając wysokość kwoty, której wypłata zostanie zlecona w późniejszym terminie. To polecenie wypłaty będzie dotyczyło całej należnej kwoty w razie całkowitego braku środków albo brakującej części w razie niedostatecznych środków”.

(28) Z ogółu tych przepisów wynika, że celem ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. i jej aktów wykonawczych jest wyłącznie wykonanie orzeczeń sądowych kończących postępowanie w sprawie, nakazujących państwu, organowi samorządu terytorialnego lub zakładowi publicznemu wypłatę pewnej kwoty. Nie ustanawiają one postępowania naprawczego lub likwidacyjnego.

(29) Ponadto ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. i jej akty wykonawcze wskazują w sposób wyraźny na państwo jako właściwy organ dla spłaty zobowiązań zakładów publicznych. Państwo posiada znaczące prerogatywy: z jednej strony – polecenie wypłaty z urzędu, a z drugiej – zapewnienie dostatecznych środków. To prowadzi do pytania, w jakim zakresie możliwość rekompensaty zapewniona wierzycielom poprzez wprowadzenie odpowiedzialności państwa w razie zwłoki przedsiębiorstwa La Poste można utożsamić z formą gwarancji.

(30) Poza dwiema wspomnianymi kwestiami (brak możliwości zastosowania postępowań upadłościowych i zastosowanie ustawy z dnia 16 lipca 1980 r.), w swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja podnosi, że zasady mające zastosowanie do niektórych EPIC mogą mieć również zastosowanie do przedsiębiorstwa La Poste:

2.3. PRZEJĘCIE ZOBOWIĄZAŃ ROZWIĄZANEGO EPIC PRZEZ INNY ZAKŁAD PUBLICZNY LUB PRZEZ PAŃSTWO

(31) Ujednolicenie nr 02-060-M95 z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie przepisów finansowych i księgowych dotyczących krajowych zakładów publicznych o charakterze przemysłowo-handlowym (19) (zwane dalej „ujednoliceniem”) stanowi, że dwie sytuacje mogą zaistnieć w razie zamknięcia EPIC, w którym środki administrowane są przez księgowego środków publicznych: — nowy zakład publiczny zastąpi dawny EPIC i przejmie jego majątek, jego prawa i zobowiązania, albo — zakład publiczny zostanie rozwiązany aktem prawnym; w takim przypadku „akt dotyczący rozwiązania zakładu może wtedy określić odbiorcę majątku likwidacyjnego, którym co do zasady jest państwo” (20).

(32) Przewodnik po finansowej organizacji tworzenia, przekształcania i likwidacji krajowych zakładów publicznych oraz ugrupowań interesu publicznego z dnia 14 listopada 2006 r. (zwany dalej „przewodnikiem po organizacji finansowej”), dostępny na stronie internetowej ministerstwa finansów, precyzuje (21): „Akt prawny likwidujący zakład musi w sposób wyraźny przewidywać przejęcie praw, majątku i zobowiązań likwidowanego zakładu przez inną organizację, która przejmie jego działalność lub jego majątek (tj. albo zakład publiczny, albo państwo). (…) Ogólniej rzecz ujmując, należy przewidzieć, że nowy zakład zastąpi osoby prawne, których działalność przejmie w zakresie praw i zobowiązań wynikających z umów zawartych w celu wykonywania przypisanych mu zadań”.

(33) Choć przepisy ujednolicenia i przewodnika po organizacji finansowej mają zastosowanie wyłącznie do EPIC, w których środki administrowane są przez księgowego środków publicznych, niektóre informacje wskazują, że również zobowiązania EPIC nieposiadających księgowego środków publicznych, w razie ich zamknięcia, przeszłyby na państwo lub inny zakład publiczny.

(34) I tak przedsiębiorstwo Charbonnages de France stwierdziło w swoich notach objaśniających do sprawozdania finansowego z dnia 31 grudnia 2000 r., że wszystkie prawa i zobowiązania EPIC muszą, w razie jego zamknięcia, zostać przejęte przez inny podmiot prawa publicznego albo sam rząd francuski, a warunki takiego przejęcia muszą zostać szczegółowo określone w ustawie przyjętej w celu zamknięcia wspomnianego EPIC. Stwierdzenie to nie ogranicza się jedynie do EPIC, w których środki administrowane są przez księgowego środków publicznych. Przedsiębiorstwo Charbonnages de France jest zresztą EPIC nieposiadającym takiego księgowego.

(35) Ponadto według niektórych agencji ratingowych, w razie rozwiązania przedsiębiorstwa ERAP (22), choć jest ono również EPIC nieposiadającym księgowego środków publicznych, saldo zobowiązań i aktywów również zostanie przejęte przez państwo. Według agencji Fitch (23)„przedsiębiorstwo ERAP, jako EPIC, nie podlega postępowaniu likwidacyjnemu. Może ono zostać rozwiązane jedynie w ramach procedury ustawodawczej, a tym samym saldo jego zobowiązań i aktywów przypadnie państwu”. Według agencji Moody’s (24)„przedsiębiorstwo ERAP nie może być przedmiotem restrukturyzacji narzuconej przez sąd właściwy dla postępowania likwidacyjnego. W razie rozwiązania spółki jej aktywa i pasywa zostaną przejęte przez organ odpowiedzialny za jej utworzenie, tj. samo państwo”.

(36) W świetle tych informacji i mimo że przedsiębiorstwo La Poste nie posiada księgowego środków publicznych (25), należy sprawdzić, czy w razie likwidacji zasada przejęcia zobowiązań przez państwo lub inny podmiot prawa publicznego ma zastosowanie do przedsiębiorstwa La Poste, zważywszy na jego tożsamość z EPIC. Tym samym wierzyciel miałby gwarancję nieutracenia swojej wierzytelności i mógłby zaakceptować niższe odsetki lub przyznać bardziej korzystne warunki i terminy spłaty niż w przypadku braku takiej gwarancji. Takie przejęcie miałoby więc identyczne skutki jak gwarancja.

2.4. BEZPOŚREDNI DOSTĘP DO ZASOBÓW SKARBU PAŃSTWA

(37) Jeszcze raz według agencji Fitch (26)„płynność przedsiębiorstwa ERAP jest gwarantowana poprzez jej bezpośredni dostęp do zasobów Skarbu Państwa przeznaczonych na zaliczki”. Ponieważ przedsiębiorstwo ERAP to EPIC, należy zbadać, czy przedsiębiorstwo La Poste również mogłoby mieć dostęp do zasobów Skarbu Państwa przeznaczonych na zaliczki.

3. UWAGI I PROPOZYCJE WŁADZ FRANCUSKICH

(38) Na skutek decyzji o wszczęciu postępowania władze francuskie przekazały Komisji swoje uwagi i propozycje pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. Pismo to uzupełnia uwagi i propozycje przedstawione w poprzednich pismach władz francuskich (27) i podsumowane w decyzji o wszczęciu postępowania.

3.1. UWAGI WŁADZ FRANCUSKICH

(39) Władze francuskie zaprzeczają z jednej strony istnieniu gwarancji, a z drugiej strony występowaniu korzyści dla przedsiębiorstwa La Poste.

3.1.1. BRAK GWARANCJI

(40) Według władz francuskich z jednej strony zakłady publiczne nie korzystają z automatycznej gwarancji w związku ze swoim statusem (A), z drugiej strony rozumowanie Komisji zawarte w decyzji o wszczęciu postępowania jest błędne (B).

A. Zakłady publiczne nie korzystają z automatycznej gwarancji w związku ze swoim statusem (28)

(41) Po pierwsze, żaden akt prawny ani decyzja nie wprowadza reguły, zgodnie z którą państwo miałoby gwarantować co do zasady bezterminowo długi EPIC.

(42) Po drugie, orzecznictwo wypowiedziało się w kwestii braku gwarancji. W szczególności w wyroku dotyczącym Société de l’hôtel d’Albe (29) Rada Stanu orzekła, że „krajowe biuro turystyczne posiadające osobowość prawną i niezależność finansową […] stanowi zakład publiczny, a w związku z tym państwo nie ma obowiązku spłacenia długów zaciągniętych przez ten zakład; minister robót budowlanych słusznie odmówił zatem uwzględnienia wniosku [wierzyciela]”. Podobne rozumowanie przyjęto w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego w obydwu decyzjach Rady Stanu wydanych w sprawie Campoloro (30).

(43) Po trzecie, ustawa organiczna z dnia 1 sierpnia 2001 r. dotycząca ustaw finansowych (31) (zwana dalej „LOLF”) przewiduje, że jedynie przepis z ustaw finansowych może stworzyć gwarancję (32). W rezultacie, według eksperta władz francuskich (33), od pełnego wejścia w życie LOLF dnia 1 stycznia 2005 r. nie można zgodnie z prawem udzielać żadnej domniemanej gwarancji. Długi zaciągnięte przez przedsiębiorstwo La Poste od dnia 1 stycznia 2005 r. nie byłyby zatem objęte domniemaną gwarancją. Jeżeli chodzi o długi zaciągnięte przed dniem 1 stycznia 2005 r. ekspert władz francuskich uważa, że wobec braku spornej decyzji nie można określić, czy można usunąć bezskuteczność domniemanych gwarancji udzielonych do dnia 1 stycznia 2005 r., na których przyznanie nie zezwala wyraźnie ustawa o finansach, przywołując konieczność przestrzegania chronionych konstytucyjnie praw wierzycieli.

(44) Po czwarte, gdyby EPIC korzystały z gwarancji państwa, zmiana ich statusu wymagałaby wprowadzenia środków ochrony praw wierzycieli. Jednak nigdy nie wprowadzono takiego mechanizmu. Natomiast podczas przekształcania dnia 1 stycznia 1991 r. administracji ds. poczty i telekomunikacji w niezależną osobę prawną (przedsiębiorstwo La Poste) państwo, rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 1990 r., przyznało wyraźną gwarancję zabezpieczającą długi zaciągnięte do dnia 31 grudnia 1990 r. i przekazane przedsiębiorstwu La Poste. Nie byłoby to konieczne, gdyby przedsiębiorstwo La Poste jako zakład tożsamy z EPIC skorzystało ustawowo z gwarancji państwa. Przyjęto również przepisy ustawowe i wykonawcze przyznające gwarancję państwa niektórym działaniom ERAP i Francuskiej Agencji Rozwoju, które stanowią EPIC.

(45) Ponadto władze francuskie przytaczają artykuł (34) p. Labetoulle’a, byłego przewodniczącego wydziału spraw spornych Rady Stanu. Według niego „w prawie nie występuje automatyczność w przyznawaniu, korzystaniu i w zakresie przedmiotowej gwarancji [gwarancji państwa, która miałaby na mocy prawa zastosowanie do publicznych zakładów państwowych]”.

B. Rozumowanie Komisji dotyczące istnienia gwarancji jest błędne (35)

a) Brak gwarancji spłaty indywidualnych wierzytelności

1. Ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. nie może stanowić podstawy gwarancji

(46) Według władz francuskich (36) ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. przyznaje organowi nadzorczemu uprawnienie do przejęcia zobowiązań organu wykonawczego podmiotu, którego zobowiązania przejmuje. Z tego tytułu organ nadzorczy może jedynie wykonywać kompetencje organu wykonawczego, które nie obejmują możliwości dysponowania budżetem państwa. Ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. nie przewiduje zatem obowiązku wykorzystania przez państwo własnych środków.

(47) Na poparcie tej interpretacji władze francuskie przytaczają prace przygotowawcze do ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. Podczas debat rząd sprzeciwił się zmianom mającym na celu zobowiązanie państwa do wypłacenia specjalnej dotacji organowi samorządu terytorialnego, którego środki byłyby niewystarczające do wykonania orzeczenia sądu.

(48) Władze francuskie odwołują się również do artykułów doktryny (37). Artykuły te przypominają, że wyrażenie „stanowi odpowiedź na to zapotrzebowanie” zawarte w art. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. oznacza uprawnienie do „przejęcia zobowiązań”, w którym „zasadą jest, że przejmujący zobowiązania dysponuje takimi samymi kompetencjami co podmiot, którego zobowiązania są przejmowane”, natomiast przyznanie specjalnej dotacji znajduje się „poza wykonywaniem uprawnienia do przejęcia zobowiązań”, a zatem nie przewiduje go ustawa z dnia 16 lipca 1980 r.

(49) Ponadto władze francuskie przytaczają decyzje Rady Stanu z dnia 10 listopada 1999 r. (38) i z dnia 18 listopada 2005 r. (39) odnoszące się do sprawy Campoloro. Rada Stanu uznała, że przejęcie zobowiązań finansowych niewypłacalnej gminy przez państwo nie występuje w wykazie obowiązków nałożonych ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. Ponadto badając, czy można przypisać państwu odpowiedzialność wyłącznie na podstawie przewinienia, w dodatku ciężkiego, Rada Stanu wykluczyła co do zasady wszelką formę odpowiedzialności „na mocy prawa”, a zatem wszelką formę gwarancji.

2. Niemożność powołania się na odpowiedzialność państwa na zasadzie ryzyka umotywowaną jedynie niedoborem aktywów

(50) Władze francuskie twierdzą ponadto, że możliwości otrzymania przez wierzycieli podmiotów publicznych rekompensaty w wyniku powołania się na odpowiedzialność, pod ścisłymi warunkami, nie można uznawać za formę gwarancji. Gwarancja oznacza dla gwaranta przyjęcie na siebie zobowiązań podmiotu, za którego poręczył. W sytuacji przyjęcia na siebie winy, a w przypadku odpowiedzialności na zasadzie ryzyka – konsekwencji właściwego działania, nie można mówić o gwarancji.

(51) Władze francuskie utrzymują następnie, że w żadnym przypadku nie można uznać odpowiedzialności po stronie państwa jedynie ze względu na fakt, że prefekt lub organ nadzorczy nie mógł podjąć żadnego działania umożliwiającego spłatę wierzytelności z uwagi na sytuację finansową i majątkową organu samorządu terytorialnego lub zakładu publicznego.

(52) Jeżeli chodzi o przewinienie, w dodatku ciężkie, powstrzymanie się prefekta lub organu nadzorczego od wykonania swoich kompetencji, gdy żaden środek nie umożliwia spłaty wierzytelności przez organ samorządu terytorialnego lub zakład publiczny, nie może być samo w sobie zawinione.

(53) Jeżeli chodzi o odpowiedzialność na zasadzie ryzyka, co najmniej dwa elementy prowadzą do jej wykluczenia: — po pierwsze, odpowiedzialność osoby, od której żąda się naprawienia szkody, można uznać wyłącznie, gdy czynność (w tym powstrzymanie się), którą jej się zarzuca, spowodowała bezpośrednio daną szkodę. Jednak w przypadku niedoboru aktywów to nie działanie lub powstrzymanie się organu administracyjnego powodują szkodę poniesioną przez wierzyciela, ale niewypłacalność organu samorządu terytorialnego lub zakładu publicznego, — po drugie, odpowiedzialność na zasadzie ryzyka wynika z zasady równego traktowania w zakresie obciążeń publicznych. Jednak według władz francuskich w omawianym przypadku trudno ustalić, w jaki sposób szkoda poniesiona przez wierzyciela mogłaby się przełożyć na naruszenie zasady równego traktowania w zakresie obciążeń publicznych. W przeciwieństwie do sprawy, która doprowadziła do orzecznictwa Couitéas (40), w niniejszym przypadku żaden organ państwowy nie zdecydowałby się na niewykonanie wyroku ze względu na interes ogólny. Omawiany przypadek dotyczy sytuacji, w której organ publiczny napotykał na praktyczną niemożność podjęcia działań pozwalających na wykonanie orzeczenia sądu i na spłatę wierzycieli, a nie na niemożność, która wynika ze względów interesu ogólnego. Według władz francuskich powoływanie się na odpowiedzialność za naruszenie zasady równego traktowania w zakresie obciążeń publicznych nie może zatem wynikać z samego stwierdzenia niewypłacalności. W odniesieniu do argumentu przedstawionego przez Komisję w pkt 59 decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym „jeżeli przedstawiciel państwa uznaje pierwszeństwo utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych nad prawem wierzyciela do spłaty długu, nie można wykluczyć uznania odpowiedzialności państwa na zasadzie ryzyka”, władze francuskie uznają, że przedstawiciel państwa stosujący procedurę ustanowioną ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. winien kierować się wymogiem utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych. Jednak według władz francuskich, nawet gdyby sąd nakazał wypłacenie wierzycielowi rekompensaty, taka rekompensata spowodowałaby objęcie wierzyciela prawem powszechnym, ponieważ w ostatnim przypadku przedmiotowe dobro zostałoby zbyte, a ogół wierzycieli otrzymałby odpowiednią kwotę. Wierzyciel nie uzyskałby z tego tytułu żadnej korzyści.

b) […] (41)

1. Brak zastosowania do podmiotów publicznych prawa powszechnego dotyczącego postępowania naprawczego lub likwidacyjnego nie wyklucza możliwości upadłości EPIC lub postawienia go w stan upadłości

(54) Według władz francuskich Komisja opiera analizę na swoim obwieszczeniu z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji (42), w szczególności na jego pkt 2.1.3, który stanowi, że „Komisja uznaje także za pomoc w formie gwarancji bardziej korzystne warunki finansowania uzyskiwane przez przedsiębiorstwa, których forma prawna wyklucza upadłość lub inne procedury upadłościowe, bądź przewiduje bezpośrednią gwarancję państwa, czy też pokrywanie strat ze środków państwowych”.

(55) Zauważając, że zasady określone w traktacie przeważają nad obwieszczeniem z 2000 r. w sprawie pomocy państwa w formie gwarancji, władze francuskie podnoszą dwa elementy, które ich zdaniem świadczą o braku odniesienia przedmiotowego obwieszczenia do niniejszego przypadku: — obwieszczenie z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji kładzie nacisk na fakt, że ewentualna pomoc wynikałaby z „bardziej korzystnych warunków finansowania”, które wynikają z wykluczenia ryzyka upadłości; Komisja nie wykazała jednak istnienia „bardziej korzystnych warunków finansowania”, — obwieszczenie z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji odnosi się do przypadku, w którym status prawny wyklucza wszelki stan upadłości lub niewypłacalność, a nie konkretne postępowanie; Komisja nie ustaliła jednak niemożności upadłości przedsiębiorstwa La Poste ani wszczęcia postępowania upadłościowego.

(56) Jednak według władz francuskich ustawa z dnia 25 stycznia 1985 r. jest jedynie ustawą proceduralną. Fakt, że zakres jej stosowania nie obejmuje EPIC nie oznacza, że EPIC nie może znaleźć się w sytuacji niedotrzymania zobowiązań, ani też że ustawa zabrania zastosowania wobec niego postępowania naprawczego, likwidacyjnego lub upadłościowego ad hoc.

2. Zastosowanie „procedury” ustanowionej ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. zamiast procedury zbiorowej prawa powszechnego nie przyznaje wierzycielowi korzyści

(57) Po przeprowadzeniu analizy motywu 68 decyzji o wszczęciu postępowania władze francuskie stwierdzają, że Komisja stosuje dwa kryteria w celu dokonania oceny, czy zastosowanie procedury specjalnej w przypadku niewypłacalności przyznaje korzyść podmiotowi podlegającemu tej procedurze w stosunku do przedsiębiorstw podlegających prawu handlowemu: — kryterium jawności: procedura stosowana w przypadku niewypłacalności przedsiębiorstwa La Poste powinna zostać określona i podana do publicznej wiadomości, — kryterium równoważności: procedura ta powinna być procedurą prawa prywatnego lub procedurą dającą wierzycielom przedsiębiorstwa La Poste prawa, które nie są większe od praw, które mieliby przy zastosowaniu prawa handlowego.

(58) Chociaż władze francuskie kwestionują konieczność przestrzegania tych dwóch kryteriów (43), w zakresie w jakim Komisja uznaje je za konieczne i wystarczające, przyjmują je w celu przeprowadzenia analizy, czy zastosowanie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. przyznaje korzyść wierzycielom podmiotów prawnych prawa publicznego w stosunku do wierzycieli przedsiębiorstw podlegających procedurom zbiorowym prawa powszechnego.

(59) W odniesieniu do kryterium jawności władze francuskie uznają, że agencje ratingowe poprawnie wskazują na procedurę ustanowioną ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. jako mającą zastosowanie w przypadku niewypłacalności EPIC, o czym świadczą noty agencji wspomniane przez Komisję w odniesieniu do ERAP.

(60) W odniesieniu do kryterium równoważności władze francuskie rozróżniają przypadek, w którym ma zastosowanie wymóg utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych od przypadku, w którym omawiany wymóg nie ma zastosowania.

(i) „Procedura” ustanowiona ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. poddana analizie przez pryzmat testu równoważności – bez uwzględniania wymogu utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych.

(61) Według władz francuskich, gdyby przedsiębiorstwo La Poste nie było w stanie spłacić swoich długów i gdyby nie miał zastosowania żaden wymóg utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych, przyjęto by następującą procedurę: w nieprawdopodobnym przypadku prawdziwych trudności finansowych i przed znalezieniem się w sytuacji niedoboru aktywów przedsiębiorstwo w pierwszej kolejności musiałoby rozpocząć negocjacje z wierzycielami w celu wprowadzenia planu konsolidacji długów. Następnie gdyby planu nie uznano za satysfakcjonujący lub gdyby nie pozwalał on na usunięcie trudności finansowych, w przypadku braku nowego porozumienia z wierzycielami, wierzyciele – lub niektórzy spośród nich – mogliby wystąpić do właściwego sądu o ukaranie dłużnika, a tym samym uznanie swoich wierzytelności. Zastosowano by wówczas procedurę ustanowioną ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. Mogłaby ona doprowadzić w stosownym przypadku do przejęcia zobowiązania organu wykonawczego przedsiębiorstwa La Poste przez organ nadzorczy w celu podjęcia decyzji koniecznych do spłacenia długów ze środków zakładu. Gdyby procedura ustanowiona ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. natrafiła na niedobór aktywów przedsiębiorstwa La Poste i gdyby w związku z tym organ nadzorczy, nie mając żadnych aktywów do zbycia, fizycznie nie mógł zebrać niezbędnych środków na zapłacenie należnej kwoty, procedura przewidziana ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. zostałaby zakończona.

(62) Według władz francuskich w przypadku gdy nie ma zastosowania żaden wymóg związany ze świadczeniem usług publicznych, zastosowanie „procedury” ustanowionej ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. mogłoby doprowadzić do spieniężenia ogółu aktywów przedsiębiorstwa La Poste, ale w przypadku niedoboru aktywów procedura ta nie pozwoliłaby na spłacenie ogółu wierzycieli przedsiębiorstwa. Po zakończeniu procedury wszyscy wierzyciele podmiotu podlegającego ustawie z dnia 16 lipca 1980 r. odzyskaliby tę samą kwotę co wierzyciele podmiotu podlegającego prawu handlowemu, mianowicie kwotę pochodzącą ze spieniężenia aktywów.

(63) Procedura ta różniłaby się od procedury mającej zastosowanie w prawie handlowym jedynie pod dwoma względami: — brak wspólnego ujęcia wierzycieli: w przeciwieństwie do procedury prawa prywatnego, w której wierzytelności ujmuje się wspólnie, a wierzycieli zaspakaja w kolejności malejących przywilejów i proporcjonalnie do dostępnych kwot, procedura ustanowiona ustawą a dnia 16 lipca 1980 r. różni się tym, że jedynie działanie wierzyciela pozwala mu zachować prawa. Logika ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. opiera się na kolejności zgłoszeń, — przedstawiciel państwa, pod kontrolą sądu administracyjnego (kontrola przewinienia ciężkiego ustanowiona przez Radę Stanu w wyżej wymienionym wyroku w sprawie Campoloro z listopada 2005 r.), przyjmuje funkcję równoważną z funkcją likwidatora i syndyka masy upadłościowej.

(64) Władze francuskie uważają, że po zakończeniu procedury wierzyciele nie będą mieli żadnego środka prawnego. Ich zdaniem państwa nie można pociągnąć do odpowiedzialności jedynie w związku z niedoborem aktywów. Podobnie w procedurze prawa prywatnego wierzyciele „nie odzyskują swojego prawa indywidualnego dochodzenia roszczeń”, poza wyjątkiem jaki stanowi likwidacja przedsiębiorstwa (44).

(ii) Procedura ustanowiona ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. poddana analizie przez pryzmat testu równoważności z uwzględnieniem wymogu utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych

(65) W przypadku konieczności utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych władze francuskie przyznają, że przedstawiciel państwa wykonujący uprawnienia nadane mu ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. może podjąć decyzję o niezbywaniu niektórych aktywów koniecznych do świadczenia usług publicznych. Niezbywalność niektórych składników majątku ze względu na wymóg utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych przekładałaby się, gdyby nie odszkodowania państwa, na mniejsze spieniężanie aktywów i na związane z nim zmniejszenie kwot, które wierzyciele mogą odzyskać. Procedura ta nie daje wierzycielom przedsiębiorstwa La Poste większych praw od praw, które mieliby przy zastosowaniu prawa handlowego. Według władz francuskich spełnione jest zatem a fortiori nałożone przez Komisję kryterium równoważności.

(66) Władze francuskie przyznają jednak, że w takim przypadku można powoływać się na odpowiedzialność państwa na zasadzie ryzyka, która przekładałaby się na zaspokojenie wierzycieli do wysokości szkody, jaką ponieśli, czyli co najwyżej do wysokości wartości rynkowej aktywów, których przedstawiciel państwa postanowił zgodnie z prawem nie zbywać. Według władz francuskich ewentualna rekompensata nie miałaby jednak innego skutku niż objęcie wierzyciela prawem powszechnym i nie przyznawałaby mu zatem, z punktu widzenia testu równoważności, większych praw niż prawa, które przysługiwałyby mu według prawa powszechnego.

(67) Władze francuskie stwierdzają, że procedura ustanowiona ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. jest zgodna z kryteriami równoważności i jawności nałożonymi przez Komisję, które są wystarczające, aby wykluczyć istnienie korzyści. Uważają, że bezpośrednie poddawanie przedsiębiorstwa La Poste poważnej i złożonej procedurze prawa powszechnego nie jest zatem uzasadnione.

3. Przytaczane przez Komisję akty prawne dotyczące powstawania zobowiązań po wyczerpaniu środków zakładu nie mają zastosowania do przedsiębiorstwa La Poste

(68) Według władz francuskich akty prawne wspomniane przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, w szczególności w motywie 69, nie mają zastosowania ani odniesienia do przedsiębiorstwa La Poste.

3.1.2. BRAK KORZYŚCI

(69) Według władz francuskich analiza Komisji dotycząca istnienia selektywnej korzyści prowadzona jest pod dwoma kątami: — argumentacji okrężnej opartej na obwieszczeniu z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji, — analizy domniemanego wpływu rzekomego środka pomocy na agencje ratingowe.

A. Obwieszczenie Komisji z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji nie pozwala stwierdzić istnienia korzyści w omawianym przypadku

(70) Władze francuskie uważają, że w motywie 77 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja popełnia błąd w interpretacji pkt 2.1.3 obwieszczenia z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji. Według władz francuskich pkt 2.1.3 oznacza, że w przypadku przedsiębiorstwa, którego status prawny wyklucza upadłość lub niewypłacalność, jeżeli przedsiębiorstwo to otrzymuje bardziej korzystne warunki finansowania, stanowią one pomoc w formie gwarancji. Według władz francuskich w pkt 2.1.3 obwieszczenia Komisji z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji nic nie wskazuje, że Komisja uważa, iż fakt, że status prawny przedsiębiorstwa wyklucza upadłość, dowodzi nieuchronnie otrzymywania przez dane przedsiębiorstwo bardziej korzystnych warunków finansowania.

(71) Władze francuskie uznają ponadto, że zakres stosowania pkt 2.1.3 obwieszczenia Komisji z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji nie obejmuje przedsiębiorstwa La Poste, ponieważ dotyczy ono przypadku, w którym status prawny wyklucza upadłość lub niewypłacalność, a nie konkretną procedurę. Według władz francuskich Komisja nie ustaliła jednak niemożności upadłości przedsiębiorstwa La Poste ani wszczęcia postępowania upadłościowego.

B. Brak odpowiedzialności i środków państwowych

(72) W motywie 79 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przypomina wpływ, jaki agencje ratingowe wywierają na warunki finansowania uzyskiwane przez przedsiębiorstwa.

(73) Po przypomnieniu słabych stron agencji ratingowych władze francuskie stwierdzają, że stanowisko agencji ratingowej, które nie opiera się na dokładnej analizie obowiązujących ram prawnych, nie może być podstawą stwierdzenia korzyści przypisywanej państwu i mogącej stanowić pomoc państwa. Ponadto gdyby nawet przedmiotowa ocena w praktyce otwierała EPIC korzystniejszy dostęp do kredytu, nie dawałoby mu to według prawa i w praktyce żadnego dostępu do środków państwowych, co jest konieczne do stwierdzenia pomocy państwa.

(74) Władze francuskie dodają, że analizy przeprowadzone przez agencje nie sytuują się na płaszczyźnie przedmiotowo-prawnej, ale opierają się na subiektywnej ocenie tego, co miałoby stanowić wsparcie ze strony państwa w przypadku trudnej sytuacji omawianego przedsiębiorstwa.

C. Okrężna argumentacja

(75) Według władz francuskich argumentacja Komisji jest okrężna: — w celu wykazania korzyści ekonomicznej Komisja opiera się zasadniczo na uwagach agencji ratingowych, — rynek i agencje ratingowe uwzględniły brak gwarancji państwa na rzecz przedsiębiorstwa La Poste, ale nadal wyrażają wątpliwość wywodzącą się jedynie ze stanowiska Komisji.

D. Brak skutków dla ratingu przedsiębiorstwa La Poste

(76) W każdym razie według władz francuskich decyzja o wszczęciu postępowania nie ustala, że rating przedsiębiorstwa La Poste jest wyższy w związku z domniemaną nieograniczona gwarancją.

a) Opinie agencji ratingowych nie wystarczą, aby wykazać jakikolwiek skutek

(77) Władze francuskie formułują szereg uwag dotyczących badania przeprowadzonego przez agencję Standard and Poor’s zatytułowanego „Wpływ wsparcia ze strony rządu na ratingi” (ang. Influence of Government Support on Ratings) przytoczonego przez Komisję w pkt 80 decyzji o wszczęciu postępowania. We wspomnianym badaniu Standard and Poor’s rozróżnia szereg kategorii „przedsiębiorstw pocztowych wspieranych przez rząd”; klasyfikacja warunkuje metodę zastosowaną przez Standard and Poor’s przy określaniu ratingu danego podmiotu.

(78) Władze francuskie zauważają, że przynależność do kategorii 1 (45) odpowiada szerokim kryteriom, takim jak charakter działalności lub środowisko ekonomiczno-społeczne, ale nie odnosi się do statusu przedsiębiorcy, dla którego tworzony jest rating.

(79) Władze francuskie zauważają, że dnia 22 listopada 2004 r. poczty francuską i włoską zaklasyfikowano do kategorii 2 (46). Władze francuskie wnioskują z dokumentu Standard and Poor’s, że wyniki finansowe przedsiębiorstwa Poste Italiane nie uzasadniały ratingu poczty włoskiej. Według władz francuskich poczta włoska korzystała więc z ratingu, na który miał wpływ rating jej właściciela, a przedsiębiorstwo Poste Italiane ma status spółki akcyjnej prawa powszechnego.

(80) Władze francuskie zauważają, że Standard and Poor’s ostatecznie sklasyfikowała przedsiębiorstwo La Poste w kategorii 3 (47). Według władz francuskich ważne reformy przeprowadzone od końca 2004 r. doprowadziły stopniowo Standard and Poor’s do zaklasyfikowania przedsiębiorstwa La Poste do trzeciej kategorii. Władze francuskie wnioskują z tego, że nie można ustalić, czy rating przedsiębiorstwa La Poste można przypisać jedynie jego statusowi lub jakiemukolwiek mechanizmowi gwarancji państwa, ani czy przedmiotowy rating może stanowić pomoc państwa.

(81) Władze francuskie przyznają jednak, że badanie przeprowadzone przez Standard and Poor’s w 2004 r. odnosiło się do kwestii statusu przedsiębiorstwa La Poste. Zapewniają jednak, że prowadzona od tamtej pory korespondencja z Standard and Poor’s pozwoliła wyjaśnić tę kwestię. Władze francuskie ostrzegły również agencję Fitch o braku jakiejkolwiek gwarancji państwa dla przedsiębiorstwa La Poste, na skutek czego agencja ponownie rozważyła sprawę.

b) Sektor prywatny obfituje w przypadki, w których rating spółki zależnej związany jest z ratingiem spółki dominującej

(82) Według władz francuskich wpływ obecności większościowego i stałego akcjonariusza, który poruszyły agencje ratingowe w przypadku przedsiębiorstwa Poste Italiane niezależnie od statusu, można zaobserwować w przypadku grup prywatnych. Władze francuskie przytaczają dla przykładu komunikat Standard and Poor’s z dnia 3 grudnia 2003 r. w sprawie AGF (48), komunikat w sprawie Volkswagen Bank GmbH (49) i komunikat w sprawie VWFS (50). Według władz francuskich takie podejście nie stanowi w żadnym wypadku szczególnej cechy sektora publicznego.

c) Rating przedsiębiorstwa La Poste nie zostałby zmieniony w przypadku zmiany statusu

(83) Na podstawie analizy ratingu przedsiębiorstwa La Poste nadanego przez Standard and Poor’s władze francuskie starają się wykazać, że dany rating nie zależy od statusu przedsiębiorstwa La Poste.

(84) Po pierwsze, władze francuskie zauważają, że w chwili formułowania przez nie uwag Standard and Poor’s przyznała przedsiębiorstwu La Poste notę AA– łączącą się ze stabilną perspektywą. Standard and Poor’s uzasadniła obniżenie noty nadchodzącym pogorszeniem struktury finansowej grupy związanym z przekazaniem przez przedsiębiorstwo La Poste kwoty 2 mld EUR na reformę finansowania emerytur urzędników, a także „największą niezależnością przedsiębiorstwa La Poste wobec swoich akcjonariuszy”. Według władz francuskich omawiane pogorszenie, które nie wystąpiło przy zmianie statusu przedsiębiorstwa La Poste, nie byłoby możliwe do wyjaśnienia, gdyby rating przedsiębiorstwa La Poste był jedynie konsekwencją jego statusu.

(85) Po drugie, pomimo uściślenia (51) Standard and Poor’s zawartego w nocie z dnia 3 kwietnia 2007 r. i przytoczonego w motywie 84 decyzji o wszczęciu postępowania, władze francuskie mają trudność ze zrozumieniem, w jaki sposób przedsiębiorstwo La Poste, korzystając z gwarancji państwa, mogłoby uzyskać rating 3 stopnie poniżej ratingu państwa. Podobnie, gdyby agencje interpretowały przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. jako ustanawiające na rzecz wierzycieli osób prawnych mechanizm równoważny z gwarancją państwa, władze francuskie nie rozumieją, w jaki sposób organy samorządu terytorialnego mogły otrzymać rating BBB+, podczas gdy rating rządowy wyniósł AAA.

(86) Po trzecie, władze francuskie podkreślają, że nota Standard and Poor’s z dnia 3 kwietnia 2007 r. polega na wymienieniu mocnych i słabych stron przedsiębiorstwa, w których nie wspomniano statusu. Obydwa elementy wymienione przez Standard and Poor’s na poparcie ratingu, mianowicie gospodarcze znaczenie świadczenia usług publicznych przedsiębiorstwa La Poste i „silne wsparcie ze strony akcjonariuszy”, miałyby stanowić elementy odróżniające status przedsiębiorstwa La Poste. Według władz francuskich przez „silne wsparcie ze strony akcjonariuszy” nie należy rozumieć wsparcia finansowego sprzecznego z prawem Unii, ale zainteresowanie państwa rozwojem przedsiębiorstwa La Poste w warunkach „rynkowych” (52). Władze francuskie wnioskują z tego, że status nie stanowi zasadniczego elementu ratingu.

(87) Po czwarte, władze francuskie przypominają, że w przedmiotowej nocie z dnia 3 kwietnia 2007 r. agencja ratingowa uściśla, że nadal stosuje metodykę top-down, która pozwala na wystawienie ratingu kredytowego podmiotu do dwóch kategorii poniżej ratingu rządowego. Według agencji omawianą metodę uzasadnia fakt, że państwo powinno pozostać w perspektywie średnioterminowej 100 % akcjonariuszem przedsiębiorstwa La Poste. Władze francuskie wnioskują, że status przedsiębiorstwa La Poste nie uzasadnia w żaden sposób tego podejścia. W końcu, opierając się na cytacie z noty Standard and Poor’s (53), władze francuskie utrzymują, że to nie zmiana statusu, ale otwarcie kapitału doprowadziło Standard and Poor’s do przyjęcia metodyki bottom-up w przypadku przedsiębiorstwa La Poste. Dodają, że taka zmiana metody nie musiałaby przełożyć się na zmianę ratingu z uwagi na spodziewaną poprawę podstaw prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo La Poste.

(88) Po piąte, władze francuskie przypominają, że perspektywa wskazana przez agencję ratingową jest stabilna, pomimo wszczętego przez Komisję postępowania dotyczącego nieograniczonej gwarancji, z której przedsiębiorstwo La Poste miałoby korzystać ze względu na swój status. Jednak gdyby status miał wpływ na wypłacalność przedsiębiorstwa, perspektywa jego zmiany powinna oznaczać perspektywę negatywną i niestabilną. Ponadto Standard and Poor’s uzasadnia stabilną perspektywę faktem, że państwo powinno pozostać 100 % akcjonariuszem przedsiębiorstwa w ciągu dwóch najbliższych lat, pomimo możliwej zmiany statusu. Opierając się na innym cytacie z noty Standard and Poor’s (54), władze francuskie stwierdzają, że w celu określenia zmiany ratingu Standard and Poor’s uwzględnia wyniki własne przedsiębiorstwa oraz możliwość zmiany struktury akcjonariatu, a nie możliwą zmianę statusu.

(89) Po szóste, przytaczając inny fragment zaczerpnięty z noty Standard and Poor’s z 2007 r. (55), władze francuskie podkreślają, że agencja ratingowa nie podziela twierdzenia Komisji, zgodnie z którym status sprzyja poprawie warunków finansowych przyznanych przedsiębiorstwu La Poste. Opierając się na cytacie z noty Standard and Poor’s, zgodnie z którym: „Zalecenie to nie wpłynęło na ratingi przedsiębiorstwa La Poste, ponieważ uważamy, że zmiana statusu przedsiębiorstwa nie musiała odzwierciedlać zmniejszenia silnego wsparcia ze strony państwa, które stanowi podstawę not przedsiębiorstwa La Poste i które potwierdziły niedawne decyzje rządu” (56), władze francuskie stwierdzają brak wpływu statusu przedsiębiorstwa La Poste na jego rating.

E. Brak wpływu na warunki finansowania przedsiębiorstwa La Poste

(90) Władze francuskie badają w końcu rzeczywiste warunki finansowania przedsiębiorstwa La Poste w celu określenia, czy wpływa na nie rzekoma gwarancja państwa.

(91) Według władz francuskich zarówno ogłoszenie przez Komisję istnienia rzekomej gwarancji, jej rzekomej niezgodności z prawem Unii i w konsekwencji jej bliskiego uchylenia, jak i zaprzeczenia władz francuskich w agencjach ratingowych i w prasie dotyczące istnienia gwarancji nie miały żadnego wpływu na warunki finansowania przedsiębiorstwa La Poste. Przedsiębiorstwo La Poste rozpisało pożyczkę obligacyjną w wysokości 1,8 mld EUR z dwoma terminami zapadalności, 7 i 15 lat, w październiku 2006 r., tuż po ogłoszeniu przez Komisję zalecenia dotyczącego stosownych środków. Przedsiębiorstwo La Poste wspomniało dane zalecenie w prospekcie i uściśliło podczas konferencji z inwestorami, że nie korzysta z gwarancji państwa. Jednak po emisji koszt finansowania przedsiębiorstwa La Poste nie zmienił się znacząco (57). Obydwie emisje subskrybowali w znacznym stopniu europejscy inwestorzy mający profil typowy dla przedsiębiorstwa La Poste, mianowicie inwestorzy zachowujący swoje obligacje aż do zapadalności. Władze francuskie stwierdzają, że ogłoszenie Komisji wzywające do uchylenia domniemanej gwarancji i upublicznienie stanowiska państwa w tej kwestii nie miały żadnego wpływu na warunki finansowania przedsiębiorstwa La Poste na rynku obligacji. Rynki uznały bowiem, że warunki finansowania przedsiębiorstwa La Poste nie opierają się na prawnym lub faktycznym istnieniu jakiejkolwiek gwarancji.

(92) Władze francuskie stwierdzają, że: — analiza przedstawiona przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania jest błędna: przedsiębiorstwo La Poste nie korzysta bowiem z żadnej gwarancji państwa, — Komisja nie wykazała istnienia korzyści dla przedsiębiorstwa La Poste, która wynikałaby z jego statusu, — w związku z tym Komisja nie wykazała istnienia pomocy na rzecz przedsiębiorstwa La Poste.

3.2. PROPOZYCJE WŁADZ FRANCUSKICH

(93) Jednak w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości Komisji władze francuskie wyraziły gotowość, w przypadku zgody Komisji na zamknięcie postępowania decyzją stwierdzającą brak pomocy państwa, zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia proceduralnego, do wprowadzenia następujących środków: — wyjaśnienie dekretu wykonawczego do ustawy z dnia 16 lipca 1980 r., — umieszczenie wzmianki precyzującej brak gwarancji w umowach przedsiębiorstwa La Poste wiążących się z wierzytelnością, — mechanizm zwrotnego przeniesienia własności przez przedsiębiorstwo La Poste na rzecz państwa ewentualnego ujemnego wpływu na marżę, który byłby związany z niepoddaniem się przez przedsiębiorstwo La Poste procedurom zbiorowym prawa powszechnego.

3.2.1. WYJAŚNIENIE DO DEKRETU WYKONAWCZEGO DO USTAWY Z DNIA 16 LIPCA 1980 R.

(94) Według władz francuskich nie chodzi o zmianę treści przedmiotowych przepisów, ale jedynie o wyjaśnienie ich interpretacji. Proponują zatem zmodyfikowanie dekretu wykonawczego do ustawy (58). Modyfikacja dotyczyłaby art. 3-1 akapit czwarty dekretu, który określa uprawnienia nadzorcze powierzone prefektowi lub organowi nadzorczemu. Modyfikacja ma pozwolić Komisji uniknąć wszelkich wątpliwości odnośnie do zakresu wyrażenia „stanowi odpowiedź na to zapotrzebowanie”. Proponuje się zatem uściślenie, że przedstawiciel państwa lub organ odpowiedzialny za nadzór uwalnia środki z budżetu organu samorządu terytorialnego lub zakładu.

(95) Po wprowadzeniu omawianej zmiany przepis dekretu otrzymałby następujące brzmienie: „Jeśli po upływie tego terminu wezwanie do usunięcia uchybienia nie odniosło skutku, przedstawiciel państwa lub organ odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru zapisuje wydatki w budżecie niewypłacalnego organu samorządu terytorialnego lub zakładu publicznego. Uwalnia on w razie potrzeby konieczne środki, w ramach budżetu organu samorządu terytorialnego lub zakładu, poprzez zmniejszenie środków przeznaczonych na inne wydatki i jeszcze niewykorzystanych, albo poprzez zwiększenie zasobów” (zmiany wyróżniono kursywą).

(96) Według władz francuskich omawiana propozycja związana z uwagami i artykułami doktryny przekazanymi podczas rozmów, które miały miejsce przed powstaniem pisma o wszczęciu postępowania wyklucza, w ramach procedury ustanowionej ustawą z dnia 16 lipca 1980 r., możliwość podwyższenia przez prefekta lub przedstawiciela państwa środków organu samorządu terytorialnego lub danego zakładu przez subwencję państwa lub zasilenie ze środków publicznych.

3.2.2. UMIESZCZENIE WZMIANKI PRECYZUJĄCEJ BRAK GWARANCJI W UMOWACH PRZEDSIĘBIORSTWA LA POSTE WIĄŻĄCYCH SIĘ Z WIERZYTELNOŚCIĄ

A. Pierwotna propozycja władz francuskich

(97) W motywie 59 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważa, że propozycja władz francuskich dotycząca modyfikacji dekretu wykonawczego do ustawy z dnia 16 lipca 1980 r.„nie pozwala wykluczyć, że w przypadku wyczerpania środków przedsiębiorstwa La Poste, wierzyciel, który nie otrzymałby zwrotu wierzytelności w ramach stosowania ustawy z 1980 r., zwróciłby się do sądu o ustalenie odpowiedzialności państwa z powodu naruszenia zasady równego traktowania w zakresie obciążeń publicznych”.

(98) Chociaż władze francuskie kwestionują uznanie odpowiedzialności państwa na podstawie samej niewypłacalności przedsiębiorstwa La Poste, aby rozwiać wątpliwości Komisji, składają propozycję opartą na wyłączeniu podjętego ryzyka. Przedmiotowe wyłączenie, które ma zastosowanie zarówno w przypadku odpowiedzialności państwa na zasadzie winy, jak i na zasadzie ryzyka, opiera się na zasadzie, zgodnie z którą szkoda wynikająca z sytuacji, na którą ofiara naraziła się świadomie nie upoważnia do odszkodowania (zob. wyroki Rady Stanu w sprawach Sille (59) i Meunier (60)).

(99) Wobec tego, aby upewnić się co do stosowania tego wyłączenia, władze francuskie proponują oficjalne potwierdzenie wierzycielom przedsiębiorstwa La Poste, że ich wierzytelność nie jest gwarantowana przez państwo i że w przypadku niewypłacalności państwo nie będzie miało obowiązku przejęcia zobowiązań finansowych przedsiębiorstwa w celu spłaty wierzytelności. Informacja ta nie jest sprzeczna z ustawą, ponieważ ustawa nie przewiduje w żadnym razie, aby w przypadku niewypłacalności przedsiębiorstwa La Poste państwo miało przejąć jego zobowiązania finansowe, spłacając długi przedsiębiorstwa.

(100) Poza wyjaśnieniem do dekretu wykonawczego do ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. władze francuskie zobowiązują się zatem, wspólnie z przedsiębiorstwem La Poste, w przypadku każdej operacji, do umieszczania w umowie dotyczącej finansowania następującego zapisu: „Emisja/program/pożyczka nie podlega żadnemu rodzajowi gwarancji, czy to bezpośredniej, czy pośredniej, ze strony państwa. W razie niewypłacalności przedsiębiorstwa La Poste, państwo nie będzie zobowiązane do przejęcia jego zobowiązań finansowych w celu spłacenia wierzytelności”.

B. Wątpliwości wyrażone przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania

(101) W motywie 61 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła następujące wątpliwości dotyczące wspomnianej wyżej propozycji władz francuskich: — wyłączenie podjętego ryzyka jest zasadą ustaloną w orzecznictwie, która może ulec zmianie, — „dana propozycja, wynikająca z podstawowych zasad prawa publicznego, wykorzystująca akty prawa wtórnego, wydaje się niedoskonała, ponieważ akty te można dość łatwo unieważnić w przypadku konfliktu”, — wreszcie wierzytelności przedsiębiorstwa La Poste nie są jedynie finansowe, ale również handlowe i o innym charakterze; propozycja uzupełniająca władz francuskich nie obejmuje jednak takich przypadków.

C. Informacje przedstawione przez władze francuskie w celu wyjaśnienia wątpliwości

(102) Jak przypomniano powyżej, według władz francuskich, nie można uznać odpowiedzialności państwa na zasadzie ryzyka wyłącznie na podstawie niedoboru aktywów przedsiębiorstwa La Poste, ponieważ uznanie odpowiedzialności państwa wiąże się z decyzją państwa o działaniu lub braku działania, a w tym przypadku chodzi o praktyczną niemożność działania. Propozycja władz francuskich ma więc wartość jedynie jako środek uzupełniający stanowiący wyjaśnienie dla wierzycieli, pozwalając zresztą wykluczyć, dzięki wyłączeniu podjętego ryzyka, ewentualne ryzyko uznania odpowiedzialności państwa na zasadzie ryzyka.

(103) Według władz francuskich pierwszy zarzut Komisji sprowadza się do uznania, że nawet jeżeli prawo krajowe państwa członkowskiego nie przewiduje przepisu, samo ryzyko zmiany linii orzecznictwa, czyli zmiany prawa krajowego, wystarczyłoby do uzasadnienia pomocy państwa. Władze francuskie kwestionują to rozumowanie. Ich zdaniem wyłączenie podjętego ryzyka stanowi ogólną zasadę prawa publicznego potwierdzaną często w orzecznictwie, która nigdy nie spotkała się ze sprzeciwem i była szeroko komentowana. Komisja nie może opierać potencjalnego środka pomocy na ewentualnej zmianie prawa, co w niniejszym przypadku jest więcej niż nieprawdopodobne.

(104) Drugi zarzut Komisji dotyczy faktu, że chodzi o akty prawa wtórnego, które można łatwo unieważnić w przypadku konfliktu. Ustawa i rozporządzenie przeważają oczywiście nad umową. Jednak aby zarzut Komisji miał rzeczywiście znaczenie, musi ona powołać się na akt prawny wyższego rzędu. Według władz francuskich nic nie uzasadnia zarzutu Komisji w tej kwestii.

(105) Władze francuskie przyznają natomiast, że trzeci zarzut, w którym stwierdzono, że emisje papierów dłużnych nie są jedynymi instrumentami tworzącymi wierzytelności, jest trafny, chociaż ma ograniczony zakres w przypadku przedsiębiorstwa La Poste, ponieważ dług finansowy stanowi główny dług omawianego przedsiębiorstwa i ma w znacznym stopniu charakter obligacyjny.

D. Rozszerzenie propozycji

(106) Władze francuskie uściśliły zatem, że są gotowe, w przypadku zamknięcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego decyzją stwierdzającą brak pomocy państwa w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia proceduralnego, rozszerzyć swoją propozycję wpisania braku gwarancji na wszystkie umowy wiążące się z wierzytelnością. Według władz francuskich to rozszerzenie pozwoliłoby wykluczyć wszelkie ryzyko uznania odpowiedzialności państwa na zasadzie ryzyka w oparciu o samą niewypłacalność przedsiębiorstwa La Poste. Ponadto uznanie odpowiedzialności państwa na zasadzie ryzyka z powodu decyzji organu nadzorczego, dotyczącej niezbywania aktywów koniecznych do utrzymania ciągłości świadczenia usług publicznych spowodowałoby jedynie, że wierzyciele przedsiębiorstwa La Poste znaleźliby się w sytuacji, w której byliby będąc wierzycielami spółki akcyjnej.

E. Ocena uznania środków za pomoc przeprowadzona przez władze francuskie po przedstawieniu propozycji

(107) Według władz francuskich obydwa środki wyjaśniające zaproponowane powyżej powinny pozwolić wyjaśnić wierzycielom przedsiębiorstwa La Poste ich prawa. W rezultacie nie należy uważać, jak czyni Komisja w motywie 74 decyzji o wszczęciu postępowania, że władze francuskie „odpowiadają za oczekiwania wierzycieli przedsiębiorstwa La Poste dotyczące istnienia gwarancji” i że utrzymują dobrowolnie „niejasną sytuację prawną”, która mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której państwo miałoby „obowiązek spłacenia długów przedsiębiorstwa La Poste, gdyby nie było ono w stanie wywiązać się ze swoich zobowiązań”.

(108) Według władz francuskich z jednej strony nieobjęcie przedsiębiorstwa La Poste procedurami zbiorowymi prawa powszechnego, a przepisami ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. nie pozwala stwierdzić istnienia gwarancji państwa, z drugiej strony zaproponowane środki wyjaśniające pozwalają wykluczyć wszelką odpowiedzialność państwa w sytuacji domniemanej wiary rynku w istnienie takiej gwarancji.

(109) W omawianych warunkach państwa nie można obciążać odpowiedzialnością za ewentualne konsekwencje. Nie spełniono zatem kryterium odpowiedzialności, w przeciwieństwie do tego co twierdzi Komisja w motywie 76 decyzji o wszczęciu postępowania.

(110) Podobnie motyw 75 decyzji o wszczęciu postępowania, w którym Komisja odnosi się do swojego obwieszczenia z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji, na który powołano się w celu wykazania istnienia środków państwowych, nie ma zastosowania, o ile żaden fakt nie potwierdza istnienia gwarancji państwa.

3.2.3. MECHANIZM ZWROTNEGO PRZENIESIENIA WŁASNOŚCI

(111) W celu uzupełnienia zaproponowanego mechanizmu władze francuskie byłyby gotowe rozpatrzyć z Komisją następujące podejście.

(112) Zaproponowane podejście wynika z analizy stanowiska Komisji z pkt 2.1.3 obwieszczenia z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji: „Komisja uznaje także za pomoc w formie gwarancji bardziej korzystne warunki finansowania uzyskiwane przez przedsiębiorstwa, których forma prawna wyklucza upadłość lub inne procedury upadłościowe, bądź przewiduje bezpośrednią gwarancję państwa, czy też pokrywanie strat ze środków państwowych”. Podobnie w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wskazuje w motywie 114, że uważa za problematyczny fakt, że „Francja nie podejmuje wszystkich uzasadnionych środków w celu uniknięcia wywoływania przez dany status skutków gospodarczych dla przedsiębiorstwa, które działa na konkurencyjnych rynkach”.

(113) Władze francuskie kwestionują stosowanie w odniesieniu do przedsiębiorstwa La Poste pkt 2.1.3 obwieszczenia z 2000 r. w sprawie pomocy państwowej w formie gwarancji i utrzymują, że Komisja nie była w stanie ustalić faktu, że niepoddanie się przez przedsiębiorstwo La Poste procedurom zbiorowym prawa prywatnego przekładało się na bardziej korzystne warunki finansowania.

(114) Władze francuskie zaproponowały jednak Komisji wspólne rozpatrzenie wprowadzenia zwrotnego przeniesienia własności przez przedsiębiorstwo La Poste na państwo, euro za euro, o ewentualnym negatywnym wpływie na marżę, który byłby związany z niepoddaniem się przez przedsiębiorstwo La Poste procedurom zbiorowym prowadzonym na mocy prawa powszechnego, zgodnie z mechanizmem obliczania zatwierdzonym przez Komisję i podlegającym audytowi. Według władz francuskich zastosowanie takiego podejścia uzupełniłoby wyjaśnienia zaproponowane wyżej w celu zakończenia mitu gwarancji państwa przy ostatecznym wykluczeniu wszelkiego ryzyka pomocy.

4. OCENA POMOCY

4.1. UZNANIE ŚRODKA ZA POMOC

(115) Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi: „Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

4.1.1. ISTNIENIE NIEOGRANICZONEJ GWARANCJI PAŃSTWA: ISTNIENIE ZASOBÓW PAŃSTWOWYCH

(116) Jak doprecyzowano w motywie 56 decyzji o wszczęciu postępowania, przedsiębiorstwo La Poste, dzięki swojemu statusowi podmiotu prawa publicznego tożsamego z EPIC, znajduje się w szczególnej sytuacji prawnej, zarówno jeśli chodzi o spłacanie swoich wierzycieli, jak i utrzymanie swojej działalności w razie niewypłacalności.

(117) Na wstępie Komisja przypomina, że przedsiębiorstwo La Poste nie podlega przepisom prawa powszechnego regulującym kwestie naprawy i likwidacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji (61). Władze francuskie zgadzają się z tym, ale zaprzeczają jakoby istniał jakikolwiek mechanizm równoznaczny z gwarancją państwa na rzecz przedsiębiorstwa La Poste. Jednak zgodnie z pkt 1.2 akapit drugi tiret czwarte obwieszczenia Komisji z 2008 r. w sprawie zastosowania art. 107 i 108 TFUE do pomocy państwa w formie gwarancji (zwanego dalej „obwieszczeniem z 2008 r. w sprawie gwarancji”) (62) korzystniejsze warunki finansowania uzyskane przez przedsiębiorstwa, których status prawny wyklucza upadłość lub inne procedury niewypłacalności, lub umożliwia bezpośrednie gwarancje lub pokrycie strat przez państwo są uznawane za pomoc w formie gwarancji. Należy więc zbadać argumenty władz francuskich, które zamierzają wykazać, że żadna gwarancja państwa nie istnieje.

A. Gwarancja spłaty indywidualnych wierzytelności

(118) W celu ustalenia, czy istnieje gwarancja dla poszczególnych wierzytelności, należy przede wszystkim sprawdzić, czy taka gwarancja jest wykluczona w aktach lub orzecznictwie, jak utrzymają władze francuskie (a)).

(119) Komisja zbada następnie postępowanie wierzyciela przedsiębiorstwa La Poste mające na celu uregulowanie jego wierzytelności, w przypadku gdy przedsiębiorstwo to znalazłoby się w trudnej sytuacji finansowej i nie mogło wywiązać się ze swoich zobowiązań (b)). Komisja ustali, czy stosowana procedura powoduje, że wierzyciel przedsiębiorstwa La Poste jest w sytuacji porównywalnej do wierzyciela przedsiębiorstwa podlegającego prawu handlowemu.

a) Wbrew temu, co twierdzą władze francuskie, prawo francuskie dopuszcza istnienie domniemanej gwarancji, a w szczególności istnienie gwarancji państwa ze względu na status zakładu publicznego

1. Analiza argumentów władz francuskich (63)

(120) Po pierwsze, władze francuskie stwierdzają, że żaden akt ani decyzja nie wprowadzają zasady, zgodnie z którą państwo udzielałoby gwarancji na zobowiązania EPIC.

(121) Komisja zauważa, że o ile nie istnieje akt ani decyzja ustanawiający(-a) w sposób wyraźny gwarancję państwa na rzecz EPIC – podobnie zresztą jak nie istnieje akt ani decyzja wykluczający(-a) w sposób wyraźny wszelką gwarancję państwa na rzecz EPIC – nie wyklucza to istnienia domniemanej gwarancji.

(122) Po drugie, według władz francuskich orzecznictwo wypowiedziało się na temat braku gwarancji, w szczególności w wyroku w sprawie Société de l’hôtel d’Albe (64) i w sprawie Campoloro (65).

(123) Komisja zauważa, zgodnie z tym, co podkreślił jej ekspert, że w wyroku w sprawie Société de l’hôtel d’Albe Rada Stanu odmawia jedynie uwzględnienia żądania wierzyciela wystosowanego bezpośrednio do ministra robót budowlanych. Zastosowanie gwarancji zakłada istnienie stanu niewypłacalności. Wspomniany wyrok nie odnosi się do konkretnej sytuacji, w której gwarancja może mieć miejsce. Mechanizm gwarancji nie polega na tym, że na zwykłe żądanie wierzyciela państwo jest zobowiązane zareagować spłaceniem zobowiązania zakładu publicznego.

(124) Analiza Komisji dotycząca sprawy Campoloro została przedstawiona w części 4.1.1.A.b)3 niniejszej decyzji. Jak zostanie wykazane, sprawa Campoloro pokazuje natomiast, że mechanizm odpowiedzialności państwa w ramach procedury spłaty zobowiązań zakładów publicznych posiada wszelkie znamiona mechanizmu gwarancji.

(125) Po trzecie, ekspert władz francuskich utrzymuje, że zobowiązania zaciągnięte przez przedsiębiorstwo La Poste od chwili wejścia w życie LOLF, tj. dnia 1 stycznia 2005 r., nie mogą być objęte domniemaną gwarancją. Jeśli chodzi o zobowiązania zaciągnięte przed dniem 1 stycznia 2005 r., a które trwają po tej dacie, ekspert władz francuskich uznaje, że można przedstawić dwie odmienne tezy: — według pierwszej względy konstytucyjne (w szczególności równe traktowanie w zakresie obciążeń publicznych i prawo własności), które skłoniły Radę Konstytucyjną (66) do odrzucenia nieważności gwarancji, których przyznanie nie zostało bezpośrednio zatwierdzone w ustawie budżetowej, można stosować zarówno do domniemanych, jak i wyraźnych gwarancji: tym samym, zakładając, że istniałaby domniemana gwarancja dla zobowiązań przedsiębiorstwa La Poste, brak zatwierdzenia w ustawie budżetowej tej gwarancji nie prowadziłby do jej nieważności w odniesieniu do zobowiązań zaciągniętych przez to przedsiębiorstwo przed dniem 1 stycznia 2005 r., — według drugiej tezy posiadacze rzekomej domniemanej gwarancji nie mogliby domagać się tak niepodważalnych i decydujących praw; tym samym, zakładając, że istniałaby domniemana gwarancja w odniesieniu do przedsiębiorstwa La Poste, brak zatwierdzenia w ustawie budżetowej tej gwarancji prowadziłby do jej nieważności również w odniesieniu do zobowiązań zaciągniętych przed dniem 1 stycznia 2005 r.

(126) Komisja zauważa, że ekspert władz francuskich przyznaje, iż nie jest pewne, czy brak zatwierdzenia w ustawie budżetowej domniemanej gwarancji wiąże się z nieważnością tej ostatniej w odniesieniu do zobowiązań zaciągniętych przed dniem 1 stycznia 2005 r. Przyjmując perspektywę bardziej podstawową Komisja zauważa, że, aby ustalić, czy domniemana gwarancja przyznana przez państwo na rzecz przedsiębiorstwa La Poste została unieważniona przez LOLF, należy sprawdzić, od kiedy przedsiębiorstwo La Poste korzysta z tej domniemanej gwarancji, a nie kiedy powstały zobowiązania zaciągnięte przez przedsiębiorstwo. Analizowana tutaj gwarancja jest bowiem gwarancją wiążącą państwo i przedsiębiorstwo La Poste (wierzyciele La Poste są jedynie jej pośrednimi beneficjentami). Ponadto gwarancja odnosi się nie tylko do spłaty indywidualnych wierzytelności (porównaj część 4.1.1.A niniejszej decyzji), ale również do podtrzymania istnienia przedsiębiorstwa La Poste lub jego zobowiązań (porównaj część 4.1.1.B niniejszej decyzji). Ponieważ domniemana gwarancja państwa na rzecz przedsiębiorstwa La Poste pochodzi sprzed dnia 1 stycznia 2005 r., Komisja uważa, że argument, zgodnie z którym od dnia 1 stycznia 2005 r. nie może istnieć domniemana gwarancja, jest niewłaściwy.

(127) W motywie 110 swojej decyzji z dnia 25 lipca 2001 r. w sprawie LOLF (67) Rada Konstytucyjna doprecyzowała, że gwarancje przyznane przed wejściem w życie LOLF, które nie zostały wpisane do ustawy budżetowej, nie są nieważne. Zdaniem eksperta Komisji rozumowanie to ma jak najbardziej zastosowanie do istnienia domniemanych gwarancji związanych ze statusem zakładów publicznych, które nie zostały jeszcze wpisane do ustawy budżetowej, ale które mimo to pozostają ważne.

(128) Ekspert władz francuskich ma jednak wątpliwości co do tego, czy względy, które skłoniły Radę Konstytucyjną do odrzucenia nieważności gwarancji, których przyznanie nie zostało zatwierdzone w ustawie budżetowej, mają zastosowanie zarówno do domniemanych, jak i wyraźnych gwarancji. Według tego eksperta posiadacze rzekomej domniemanej gwarancji nie mogliby domagać się tak niepodważalnych i decydujących praw jak prawa wynikające z gwarancji wyraźnej.

(129) Poza faktem, że argument eksperta władz francuskich ogranicza się do wyrażenia wątpliwości, a tym samym nie jest rozstrzygający, Komisja zauważa, że nic w motywie 110 nie sugeruje, jakoby tylko gwarancje wyraźne nie były nieważne. Artykuł 61 LOLF, do którego wspomniany motyw się odnosi, również nie ogranicza się tylko do gwarancji wyraźnych. Tym samym Komisja uważa, że opinia Rady Konstytucyjnej, zgodnie z którą stwierdzenie ewentualnego braku zatwierdzenia gwarancji w ustawie budżetowej nie może implikować jej nieważności, ma zastosowanie zarówno do domniemanych, jak i wyraźnych gwarancji. Komisja zauważa również, że brak zatwierdzenia w ustawie budżetowej domniemanej gwarancji przyznanej przez państwo na rzecz przedsiębiorstwa La Poste nie czyni tej ostatniej nieważną.

(130) Ponadto, jak zauważył ekspert Komisji, zakres obowiązku wprowadzenia do ustawy budżetowej gwarancji państwa ogranicza się do „przyznania” takich gwarancji. Fakt przyznania gwarancji obejmuje przypadki, w których poprzez wyraźne ujawnienie woli państwo postanawia udzielić swojej gwarancji danej instytucji lub danej działalności. Zakres obowiązku wpisu gwarancji do ustawy budżetowej nie obejmuje więc gwarancji udzielanych w związku ze statusem lub narzucanych orzecznictwem, mających domniemany i automatyczny charakter. Ta druga kategoria nie wynika z decyzji państwa, a z faktu, że państwo wchodzi we wcześniej istniejące ramy prawne, czego gwarancja jest jedynie skutkiem. Istnienie drugiej kategorii, która nie mieści się w zakresie art. 34 LOLF, tłumaczy fakt, że orzecznictwo dotyczące gwarancji ze względu na koncesjonariuszy rozciąga się na okres po 2001 r. Wyjaśnia również, że zawsze gdy państwo jest akcjonariuszem lub wspólnikiem w spółce lub grupie, dla której kodeks handlowy nie ogranicza gwarancji dla zobowiązań, nie jest ono zobowiązane do zamieszczania jej w ustawie budżetowej.

(131) Komisja stwierdza, że argument władz francuskich oparty na LOLF nie jest przekonujący, a fakt, że żadna ustawa budżetowa nie precyzuje, że państwo oferuje gwarancję przedsiębiorstwu La Poste ze względu na jego status, nie wyklucza istnienia takiej gwarancji. W każdym razie Komisja podkreśla, że nie jest dla niej istotne uznanie w przepisach francuskich środka za gwarancję ani fakt, że jest to przypadek gwarancji podlegającej LOLF. Z punktu widzenia Komisji znaczenie ma jedynie klasyfikacja takiego środka w świetle prawa wspólnotowego, a w szczególności w świetle obwieszczenia w sprawie gwarancji. Komisja podkreśla, że prawo wspólnotowe uznaje istnienie domniemanej gwarancji, gdy państwo członkowskie jest prawnie zobowiązane do spłaty wierzytelności innej osoby prawnej w razie jej niewypłacalności (68).

(132) Po czwarte, według władz francuskich, gdyby EPIC były objęte gwarancją państwa, zmiana ich statusu wymagałaby wprowadzenia środków gwarancji, które chroniłyby prawa wierzycieli powstałe przed przekształceniem danego podmiotu publicznego. Nigdy nie uruchomiono takiego mechanizmu (por. w szczególności przekształcenie France Télécom, Gaz de France, EDF i ADP) (69), co ma dowodzić braku istnienia jakiejkolwiek gwarancji.

(133) Jak tłumaczy ekspert Komisji, takie stwierdzenie wynika z bardzo szerokiej wykładni konstytucyjnej ochrony prawa własności. Gdyby przyjąć argument władz francuskich, ochrona prawa własności wymagałaby ochrony każdej wierzytelności. Biorąc pod uwagę, że konstytucyjna ochrona prawa własności nie odnosi się wyłącznie do przypadku, w którym prawo to zależy od podmiotu publicznego, taka wykładnia sprawdzałaby się do stwierdzenia, że w przypadku jakiegoś wydarzenia w życiu jakiejkolwiek spółki, wierzytelności powinny być chronione, jeśli stały się „niepewne” w wyniku zaszłej zmiany. Nic natomiast w obecnym stanie francuskiego prawa pozytywnego nie chroni wierzytelności. Gdyby natomiast należało ograniczyć argument do przypadków wierzytelności gwarantowanych przez państwo, oznaczałoby to, że prawo własności zagwarantowane pierwotnie przez państwo powinno być objęte wyższą ochroną konstytucyjną niż pozostałe prawa własności. Nic takiego nie ma miejsca. W końcu wierzytelność to prawo osobiste, którego nie należy mylić z prawem własności, które w swej istocie jest prawem rzeczowym. Nie można rozszerzyć na prawa osobiste większej ochrony, którą objęte są prawa rzeczowe.

(134) Komisja stwierdza, że prawo własności nie wymaga wprowadzenia szczególnego środka w celu zagwarantowania praw wierzycieli w chwili przekształcenia EPIC w spółkę podlegającą postępowaniu naprawczemu i likwidacyjnemu. Tym samym brak takich środków nie stanowi dowodu na brak istnienia domniemanej gwarancji.

(135) Według władz francuskich, w przeciwieństwie do poprzedniej sytuacji, nie byłoby konieczności przyznania gwarancji wyraźnej dla zobowiązań zaciągniętych przez urząd poczty i telekomunikacji, który został przekształcony w przedsiębiorstwo La Poste, gdyby to ostatnie było objęte ustawowo gwarancją państwa. Uczyniono to jednak rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 1990 r.

(136) Komisja podkreśla, że fakt, iż władze francuskie postanowiły przyznać gwarancję wyraźną, nie dowodzi, że nie istniała domniemana gwarancja. Podobne rozumowanie można zastosować do argumentu władz francuskich odnoszącego się do gwarancji przyznanej przez państwo dla niektórych rodzajów działalności przedsiębiorstwa ERAP i zakładu Agence Française du Développement. Fakt, że państwo postanowiło w niektórych przypadkach dać gwarancję wyraźną, nawet jeśli istniała już domniemana gwarancja, mógłby w szczególności wynikać z troski o przejrzystość i chęć zwiększenia pewności prawa w odczuciu wierzycieli. Jak bowiem przyznaje ekspert władz francuskich „posiadacze rzekomej domniemanej gwarancji nie mogliby domagać się tak niepodważalnych i decydujących praw jak prawa wynikające z gwarancji wyraźnej”.

(137) W końcu władze francuskie przytaczają artykuł (70) p. Labetoulle’a, byłego przewodniczącego wydziału spraw spornych Rady Stanu. Artykuł ten zostanie przeanalizowany, podobnie jak orzecznictwo w sprawie Campoloro, w części niniejszej decyzji dotyczącej powstania odpowiedzialności państwa (71).

(138) Komisja stwierdza, że: — z jednej strony, wbrew twierdzeniom władz francuskich, żaden akt prawny ani decyzja nie wyklucza istnienia gwarancji państwa na rzecz przedsiębiorstwa La Poste, — z drugiej strony, fakt, że żaden akt nie przewiduje wprost tej gwarancji, nie wyklucza istnienia domniemanej gwarancji.

2. Istnienie domniemanych gwarancji związanych ze statusem zakładu publicznego zostało potwierdzone w opinii francuskiej Rady Stanu

(139) Istnienie domniemanej gwarancji związanej ze statusem zakładu publicznego zostało potwierdzone w opinii Rady Stanu wydanej w 1995 r. w sprawie Crédit Lyonnais, którą przytoczono już w decyzji o wszczęciu postępowania (72). W opinii tej Rada Stanu oparła domniemaną gwarancję tylko na charakterze podmiotu jako zakładu publicznego: „Przy okazji projektu ustawy w sprawie udziału państwa w planach naprawczych dla przedsiębiorstwa Crédit Lyonnais i Comptoir des Entrepreneurs Rada Stanu […] uznała, że gwarancja państwa na rzecz tego zakładu będzie wynikać, w przypadku braku wyraźnych przepisów, z samego charakteru podmiotu zakładu publicznego” (73).

(140) Komisja wielokrotnie zwracała się do władz francuskich o przekazanie całej opinii.

(141) Władze francuskie odpowiedziały (74), że przedmiotowa opinia, której nie wydano na wniosek rządu, nie otrzymała formy dokumentu urzędowego. Według władz francuskich opinia, której domaga się Komisja, składa się z jednego wspomnianego zdania ze sprawozdania rocznego.

(142) Ponadto według władz francuskich opinii tej nie można odnieść do przedsiębiorstwa La Poste, ponieważ ma ona zastosowanie do zakładu publicznego, w którym środki administrowane są przez księgowego środków publicznych, mającego nota bene zarządzać wsparciem państwa na rzecz naprawy przedsiębiorstwa Crédit Lyonnais, pochodzi ona z okresu sprzed ustawy organicznej z dnia 1 sierpnia 2001 r. w sprawie ustaw budżetowych (LOLF), a jej zastosowanie byłoby sprzeczne z wcześniejszym orzecznictwem Rady Stanu.

(143) Komisja twierdzi, że interpretacja władz francuskich, zgodnie z którą opinii Rady Stanu nie można odnieść do przedsiębiorstwa La Poste, stoi w sprzeczności z samym tekstem tej opinii. W tej ostatniej bowiem Rada Stanu w żaden sposób nie odnosi się do zadań zakładu. Co więcej odnosi się do charakteru zakładu publicznego, a nie do charakteru zakładów publicznych, w którym środki administrowane są przez księgowego środków publicznych. Ponadto władze francuskie nie wyjaśniają, dlaczego opinia miałaby zastosowanie wyłącznie do zakładów publicznych, w których środki administrowane są przez księgowego środków publicznych.

(144) Jeśli chodzi o argumenty władz francuskich, zgodnie z którymi opinia nie znajduje zastosowania, ponieważ pochodzi z okresu sprzed LOLF i jest sprzeczna z wcześniejszym orzecznictwem Rady Stanu, Komisja wykazała powyżej, że LOLF nie stoi na przeszkodzie istnieniu domniemanej gwarancji państwa na rzecz przedsiębiorstwa La Poste.

(145) Komisja uważa więc, że opinia Rady Stanu ma zastosowanie do przedsiębiorstwa La Poste i że dopuszcza ona istnienie gwarancji państwa wynikającej z publicznego charakteru podmiotu.

(146) Ponadto istnienie domniemanych gwarancji, które wynikają z aktu administracyjnego lub legislacyjnego „powodującego i zawierającego skutki finansowe dla państwa” zostało potwierdzone w opinii ministra gospodarki, finansów i przemysłu z dnia 22 lipca 2003 r., której przedmiotem był „Wykaz mechanizmów domniemanej lub wyraźnej gwarancji udzielonej przez państwo”. Opinia ta pokazuje, że gwarancja państwa może wynikać z aktów prawnych niezwykle odmiennych w charakterze (75).

(147) Komisja zauważa również, że w nocie wyjaśniającej załączonej do tej opinii, w szczególności w części 3 zatytułowanej „doświadczenie wniosków o gwarancję i orzecznictwo Rady pozwoliły na wyłonienie się pewnej liczby szkolnych przykładów domniemanej gwarancji, które należy zidentyfikować”, władze francuskie wskazują, że „niektóre formy prawne w swojej konstrukcji wiążą się z odpowiedzialnością swoich akcjonariuszy, w szczególności spółki jawne i tzw. GIE (forma prawna zrzeszająca tymczasowo niezależne przedsiębiorstwa na potrzeby danego zadania; fr. groupement momentané d’entreprises). W przypadku dwóch ostatnich form osoby trzecie będą systematycznie poszukiwać państwowego akcjonariusza. Podobnie jest z tworzeniem zakładów publicznych i nabywaniem udziałów w niektórych spółkach akcyjnych”. Władze francuskie same przypominają więc, że utworzenie zakładu publicznego wiąże się z domniemaną gwarancją państwa dla wierzycieli tego zakładu.

b) Wierzyciel przedsiębiorstwa La Poste ma zapewniony zwrot swojej wierzytelności

(148) Komisja pragnie obecnie przeanalizować postępowanie wierzyciela przedsiębiorstwa La Poste mające na celu uregulowanie jego wierzytelności, w przypadku gdy przedsiębiorstwo to znalazłoby się w trudnej sytuacji finansowej i nie mogło wywiązać się ze swoich zobowiązań, Komisja ustali, czy po zakończeniu wcześniej określonej i upublicznionej procedury wierzyciel przedsiębiorstwa La Poste znajduje się w sytuacji porównywalnej z sytuacją wierzyciela przedsiębiorstwa podlegającego przepisom prawa handlowego.

(149) Analiza ta pokaże, że: — tradycyjne przeszkody w uregulowaniu wierzytelności podmiotu prawa prywatnego nie występują w przypadku zakładów publicznych (1), — procedura spłaty zobowiązań zakładów publicznych skazanych orzeczeniem sądu ustanowionym ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. nie prowadzi w żadnym przypadku do zniknięcia zobowiązania (2), — mechanizm odpowiedzialności państwa w ramach procedury spłaty zobowiązań zakładów publicznych posiada wszelkie znamiona mechanizmu gwarancji (3), — nawet gdyby wierzyciel nie otrzymał zadośćuczynienia, może wyprowadzać skutki prawne w związku z uzasadnionym błędem, jaki popełnił w trakcie ustanawiania wierzytelności uznając, że będzie ona zawsze honorowana (4).

1. Tradycyjne przeszkody w uregulowaniu wierzytelności podmiotu prawa prywatnego nie występują w przypadku zakładów publicznych

(150) Jak doprecyzowano w opisie środka, przedsiębiorstwo La Poste nie podlega przepisom prawa powszechnego regulującym kwestie naprawy i likwidacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji. Wierzyciel przedsiębiorstwa La Poste nie ponosi więc ryzyka utraty wierzytelności z powodu wszczęcia postępowania likwidacyjnego (76) lub jedynie częściowej spłaty początkowej wierzytelności w wyniku postępowania naprawczego lub likwidacyjnego wynikających z przepisów prawa powszechnego.

(151) Jak podkreślił ekspert Komisji, osobowość prawna przedsiębiorstwa La Poste nie stoi ponadto na przeszkodzie istnieniu gwarancji francuskiego państwa. Istnieją bowiem spółki handlowe, np. spółki akcyjne (SA) i spółki z ograniczoną odpowiedzialności (SARL), których udziałowcy nie są zobowiązani do spłaty zobowiązań swojej organizacji, z drugiej strony istnieje jednak wiele kategorii spółek lub osób prawnych prowadzących działalność handlową, których prywatni wspólnicy odpowiadają za zobowiązania utworzonej spółki. Jest tak w przypadku spółek jawnych zgrupowań interesu publicznego i spółek cywilnych. Nie istnieje więc wyraźna zasada prawa powszechnego dotycząca gwarancji zobowiązań przez wspólników. Nie można więc twierdzić, że przy braku aktu prawnego zasadą mającą zastosowanie jest brak gwarancji dla zobowiązań i strat. Niezależność wynikająca z osobowości prawnej oraz własny majątek nie są w prawie francuskim kryterium pozwalającym ustalić mechanizm gwarancji dla zobowiązań zaciągniętych przez osobę prawną. Z powyższych rozważań można również wywnioskować, że nic nie uniemożliwiało ustawodawcy przewidzenia możliwości utworzenia zakładu publicznego przez podmiot publiczny, który odpowiadałby za straty tylko do wysokości swojego aportu lub początkowego wkładu.

(152) Ekspert Komisji uzupełnił to rozumowanie, doszukując się istnienia (dorozumianej) zasady prawa powszechnego dotyczącej gwarancji zobowiązań, gdy wspólnicy lub członkowie danej organizacji nie mieszczą się w ramach zaproponowanych przez ustawodawcę i znalazł odpowiedź w art. 1871 i następnych kodeksu cywilnego. Artykuł ten odnosi się do wspólników, którzy nie zarejestrowali swojej spółki. Artykuł 1871-1 kodeksu cywilnego przewiduje następujący mechanizm: „jeśli nie przewidziano innej zasady, stosunki pomiędzy wspólnikami są regulowane we właściwym zakresie przez przepisy mające zastosowanie do spółek cywilnych, jeśli spółka ma cywilny charakter albo przez przepisy mającymi zastosowanie do spółek jawnych, jeśli spółka ma charakter handlowy”. Tymczasem powyżej sprecyzowano, że spółki cywilne i spółki jawne należą do osób prawnych, których członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za zobowiązania. Ekspert wnioskuje z tego, że jeśli wyłania się z tego zasada prawa powszechnego, jest to zasada gwarancji zobowiązań tworzonych osób prawnych.

(153) W swojej opinii przekazanej w dniu 27 października 2009 r. władze francuskie podważają ten wniosek. Nie jest on według nich oparty na żadnym akcie prawnym, ponieważ przytoczony art. 1871-1 kodeksu cywilnego dotyczy „stosunków pomiędzy wspólnikami”, a nie z osobami trzecimi. Przepisy milczą więc, z czego nie sposób wyprowadzić zasady gwarancji, chyba że z naruszeniem prawa do obrony przewidzianego w przepisach francuskich i unijnych.

(154) Komisja twierdzi jednak, że art. 1872-1 kodeksu cywilnego stanowi, że każdy wspólnik spółki niezarejestrowanej wchodzi w stosunki umowne we własnym imieniu i jest osobiście odpowiedzialny wobec osób trzecich. Każdy wspólnik ponosi więc nieograniczoną odpowiedzialność za zaciągnięte przez siebie zobowiązania. Komisja nie chce oczywiście wnioskować z tego jednego stwierdzenia, że państwo jest odpowiedzialne za zobowiązania przedsiębiorstwa La Poste, ale uważa, że argumentu jej eksperta, zgodnie z którym jeśli należy wskazać na jakąś zasadę prawa powszechnego, byłaby to zasada gwarancji, nie zbija argument wysunięty przez władze francuskie. Ponadto Komisja przypomina, że w nocie wyjaśniające załączonej do opinii ministra gospodarki, finansów i przemysłu z dnia 22 lipca 2003 r. (77) władze francuskie same czynią analogię pomiędzy odpowiedzialnością wspólnika za spółkę jawną a odpowiedzialnością państwa za zakład publiczny.

(155) W oparciu o powyższe informacje Komisja stwierdza, że: — w przeciwieństwie do wierzycieli przedsiębiorstw podlegających przepisom prawa handlowego, wierzycieli przedsiębiorstwa La Poste (biorąc pod uwagę, że to ostatnie nie podlega przepisom prawa powszechnego regulującym kwestie naprawy i likwidacji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji) nie dotyczy ryzyko całkowitej lub częściowej utraty wierzytelności w wyniku postępowania likwidacyjnego, — osobowość prawna przedsiębiorstwa La Poste nie stanowi przeszkody dla gwarancji państwa na rzecz przedsiębiorstwa La Poste, — w obliczu braku wyraźnego ograniczenia odpowiedzialności państwa wobec przedsiębiorstwa La Poste wierzyciele tego przedsiębiorstwa mają prawo do oparcia się na zasadzie, zgodnie z którą państwo odpowiada za zobowiązania przedsiębiorstwa La Poste, choć La Poste posiada osobowość prawną.

2. Procedura spłaty zobowiązań zakładów publicznych skazanych orzeczeniem sądu ustanowionym ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. nie prowadzi w żadnym przypadku do zniknięcia zobowiązania

(156) Komisja pragnie teraz przeanalizować procedurę spłaty zobowiązań zakładów publicznych skazanych orzeczeniem sądu w celu ustalenia, czy ta procedura może, jak twierdzą władze francuskie, prowadzić do wygaśnięcia wierzytelności wobec przedsiębiorstwa La Poste ze skutkiem dla wierzyciela podobnym do skutku zastosowania postępowań sądowych. Procedura ta została ustanowiona ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. i w różnych aktach wykonawczych (78), przytoczonych w części niniejszej decyzji dotyczącej opisu środka.

(i) Ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. nadaje państwu znaczące prerogatywy: polecenie wypłaty z urzędu i zapewnienie dostatecznych środków

(157) Jak doprecyzowano w opisie środka, ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. stanowi, że: „jeśli organ zarządzający organu samorządu terytorialnego lub zakładu nie uwolnił ani nie zapewnił […] środków […] dokonuje tego […] lub organ nadzorczy i w razie konieczności wystosowuje polecenie wypłaty z urzędu”. Ponadto dekret z dnia 12 maja 1981 r., który nie został pod tym względem zmieniony dekretem z 2008 r., precyzuje, że przedstawiciel państwa lub organ nadzorczy „uwalnia konieczne środki poprzez zmniejszenie środków przeznaczonych na inne wydatki i jeszcze niewykorzystanych, albo poprzez zwiększenie zasobów”.

(158) Ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. i jej akty wykonawcze wskazują więc na państwo jako właściwy podmiot do spłaty zobowiązań zakładów publicznych. Ponadto nadają mu istotne prerogatywy: polecenie wypłaty z urzędu i zapewnienie dostatecznych środków.

(159) Władze francuskie nie przyjmują koncepcji, zgodnie z którą odnośne środki mogłyby być zasobami państwowymi. Jak wskazano w części odnoszącej się do uwag państwa członkowskiego (79), władze francuskie są bowiem zdania, że ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. przyznaje organowi nadzorczemu wyłącznie uprawnienie do przejęcia zobowiązań. Z tego tytułu organ nadzorczy może jedynie wykonywać kompetencje organu wykonawczego, które nie obejmują możliwości dysponowania budżetem państwa. Na poparcie tej interpretacji przytoczono prace przygotowawcze do ustawy z dnia 16 lipca 1980 r., naukowe artykuły oraz decyzje Rady Stanu w sprawie Campoloro. Władze francuskie przyznają jednak, że ustawa z 1980 r. zasadniczo nie zakazuje interwencji finansowej państwa jako wsparcia dla odnośnego podmiotu publicznego.

(160) Komisja przyznaje, że akty prawne nie przewidują wyraźnie obowiązku przekazania przez państwo specjalnej dotacji na rzecz zakładu publicznego w razie jego trudnej sytuacji finansowej. Nie stoi to w żadnym przypadku na przeszkodzie wykazaniu istnienia domniemanej gwarancji.

(161) Komisja przyznaje również, że środki, które mają zostać uwolnione, to w pierwszym rzędzie środki własne zakładu. Można jednak twierdzić, że po wyczerpaniu własnych środków, jedynie środki państwowe mogą pokryć zobowiązania zakładu publicznego (80). Do tezy tej uprawnia charakter mechanizmu gwarancji, który jest pomocniczy w tym sensie, że środki dłużnika są uruchamiane przed środkami jego gwaranta.

(ii) Ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. i jej akty wykonawcze nie przewidują procedury likwidacji-zniknięcia wraz ze zniknięciem zobowiązań; sytuacja niedoboru środków finansowych jest regulowana lub ma tymczasowy charakter

(162) Komisja przeanalizuje obecnie interpretację władz francuskich, zgodnie z którą po zakończeniu procedury ustanowionej ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. niektórzy wierzyciele mogą utracić swoje wierzytelności bez możliwości odwołania się (81) i że ich sytuacja jest analogiczna do sytuacji wierzycieli przedsiębiorstw objętych postępowaniem sądowym.

(163) Ekspert Komisji (82) uważa, że ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. i jej dekret wykonawczy wskazują, że w przypadku niedoboru środków możliwe są jedynie dwa scenariusze: albo organ nadzorczy uwalnia niezbędne środki, albo płatność jest odraczana. W żadnym momencie procedura nie przewiduje jej zakończenia w razie przedłużającego się niedoboru środków finansowych.

(164) O ile bowiem sytuacja niedoboru środków jest przewidziana w ustawie z dnia 16 lipca 1980 r. i jej środkach wykonawczych, sytuacja ta jest uznawana za jedynie tymczasową, do momentu zapewnienia dodatkowych środków. Jest to jedyna opcja przewidziana w aktach prawnych. Zakłada się, że to zapewnienie dodatkowych środków nigdy nie jest niemożliwe lub niedostateczne. Po etapie zapewniania środków przepisy przewidują, że właściwy organ wydaje polecenie wypłaty z urzędu. Wspomniany wyżej okólnik z 1989 r. jest jeszcze bardziej precyzyjny, jeśli chodzi o niewystarczalność środków, podkreślając jej tymczasowy charakter, w którym to przypadku należy wskazać kwotę, którą wierzyciel otrzyma w późniejszym terminie. Według eksperta Komisji „z treści przepisów wynika, że wierzyciele mogą mieć pewność, że jeśli ich wierzytelność nie zostanie od razu spłacona, stanie się to w późniejszym terminie”.

(165) Ponadto ekspert Komisji słusznie zauważa, że procedura przewidziana w prawie francuskim jest tylko procedurą odzyskiwania wierzytelności, bez postępowania likwidacyjnego. W przypadku podmiotów prywatnych sytuacja niedotrzymania zobowiązań jest powiązana w przepisach z likwidacją. Tym samym ryzyko niedotrzymania zobowiązań może uruchomić procedurę awaryjną (83), a likwidacja jest wyraźnie przedstawiona jako skutek niedotrzymania zobowiązań (84). Jeśli chodzi natomiast o podmioty publiczne w ogólności, a zakłady publiczne w szczególności, pomijając sytuację niedotrzymania zobowiązań i nie wiążąc jej w żaden sposób z likwidacją ustawodawca sugeruje wierzycielom, że ich wierzytelności będą spłacane w nieograniczonym zakresie, w razie konieczności przez osobę trzecią, taką jak państwo.

(166) W końcu ekspert Komisji zauważa, że reforma z 2008 r., która nastąpiła po przyjęciu decyzji o wszczęciu postępowania, nie skłoniła władz francuskich do doprecyzowania, że środki do uwolnienia muszą należeć do zakładu publicznego a nie pochodzić z zasobów państwowych. Takie doprecyzowanie mogłoby natomiast stanowić silny sygnał dla wierzycieli w chwili, gdy procedury wszczęte przez Komisję wiązały wyraźnie gwarancję państwa z lukami w przepisach. Brak koniecznego doprecyzowania skłania ku stwierdzeniu, że Francja nie jest skłonna zaprzeczyć, iż jest w stanie sama zapewnić niezbędne środki.

(167) W piśmie przekazanym w dniu 27 października 2009 r. władze francuskie utrzymują, że stwierdzenie eksperta Komisji, zgodnie z którym „z treści przepisów wynika, że wierzyciele mogą mieć pewność, że jeśli ich wierzytelność nie zostanie od razu spłacona, stanie się to w późniejszym terminie”, było oparte na tendencyjnej lekturze przepisów, które – poza tym, że były to przepisy o charakterze wewnętrznym (okólniki) – w żaden sposób nie przewidywały ewentualnego zastąpienia zasobów zakładu zasobami państwowymi. Nic nie stoi na przeszkodzie pojawieniu się zakładów publicznych zaprzestających działalności, których wierzyciele nie mogliby wyegzekwować spłaty zobowiązań. Władze francuskie uważają ponadto, że zakłady publiczne mogą nie wywiązywać się z wierzytelność, nie znajdując się automatycznie w sytuacji niedotrzymania zobowiązań.

(168) Komisja przeanalizuje teraz, czy jest prawnie możliwe, jak utrzymują władze francuskie, by dany zakład publiczny skazany orzeczeniem sądu kończącym postępowanie w sprawie na zapłacenie pewnej kwoty zaprzestał działalności i by wierzytelność nie została nigdy zaspokojona. Przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1980 r. i jej aktów wykonawczych są wiążące dla państwa. W najmniej korzystnym dla wierzyciela scenariuszu akty te zobowiązują państwo do wskazania kwoty, którą wierzyciel otrzyma w późniejszym terminie. Jeżeli spłata nie nastąpiła, wierzyciel ma zawsze możliwość (kwestia ta zostanie rozwinięta w części 3 niniejszej decyzji) pociągnięcia państwa do odpowiedzialności. W tych warunkach teoretyczne zaprzestanie działalności nie prowadzi w każdym razie do wygaśnięcia zobowiązania. Ponadto władze francuskie nie przedstawiły żadnego konkretnego przypadku, w którym zaistniałaby taka sytuacja.

(169) W oparciu o powyższe informacje Komisja stwierdza, że: — szczegółowa procedura określona w ustawie z dnia 16 lipca 1980 r. i jej aktach wykonawczych jest jedynie procedurą odzyskiwania wierzytelności, bez postępowania likwidacyjnego; po jej zastosowaniu wierzytelność nie znika, podczas gdy po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego decyzja o zakończeniu działalności z powodu niedoboru aktywów, bez sankcji, wiąże się z zakazem korzystania przez wierzycieli ze środków odwoławczych, — ustawa z dnia 16 lipca 1980 r. i jej akty wykonawcze, przewidując przesunięcie polecenia wypłaty w czasie i nie przewidując w ogóle sytuacji niedotrzymania zobowiązań, pozwalają sądzić wierzycielom, że zawsze istnieją lub będą istnieć środki niezbędne do uregulowania wierzytelności, którą posiadają u podmiotu prawnego prawa publicznego, — wynika z tego, że sytuacja niewystarczających środków finansowych jest regulowana, w razie konieczności przez państwo, lub jest jedynie tymczasowa. Natomiast żadne postępowanie likwidacyjne nie przewiduje możliwości, by osoba trzecia stała się odpowiedzialna za zobowiązania niewypłacalnego podmiotu, oprócz oczywiście, gdy chodzi o gwaranta lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

(iii) Specjalna dotacja państwowa umożliwiająca zakładowi publicznemu wywiązanie się ze zobowiązań jest możliwa i jest rzeczywiście przewidziana w niektórych przepisach

(170) W tym względzie ekspert Komisji uważa, że:

(α) […] (41)

(171) Choć wywód ten nie jest konieczny do uznania za pomoc państwa gwarancji wynikającej ze statusu przedsiębiorstwa La Poste, Komisja stwierdza, że możliwe do uruchomienia zasoby własne tego ostatniego, w razie niedostatecznych środków finansowych, są ograniczone. Zarówno bowiem zbycie majątku (85), jak i podniesienie opłat za powszechne usługi pocztowe (86) zostały bardzo ściśle uregulowane przez francuskiego ustawodawcę. Trudność w uruchomieniu dodatkowych zasobów własnych w związku ze zobowiązaniami zwiększa zapotrzebowanie na państwowe interwencje w razie niedostatecznych środków finansowych. Po pierwsze, zgodnie z mechanizmem naczyń połączonych, brak możliwości uruchomienia zasobów poprzez zbycie majątku zwiększa częstość uciekania się do innych mechanizmów gwarancji (zaliczki, ubieganie się o odpowiedzialność państwa itp.). Po drugie, ustanowienie systemu ochrony majątku przez ustawodawcę mogłoby być źródłem sporów o odpowiedzialność państwa na zasadzie ryzyka w obliczu ewentualnej niewypłacalności przedsiębiorstwa La Poste (87).

(172) W piśmie przekazanym w dniu 27 października 2009 r. władze francuskie podważają „brak możliwości” uruchomienia zasobów własnych przez przedsiębiorstwo La Poste: — jeśli chodzi o zbycie majątku, państwo ma prawo dyskrecjonalnie ocenić, czy uznaje dany składnik majątku za „niezbędny” do świadczenia usług publicznych; ponadto nawet jeśli sprzeciwi się zbyciu, nie oznacza to wcale, że jest zobowiązane do rekompensaty za pomocą mechanizmów gwarancji; w rzeczywistości państwo nigdy nie sprzeciwiło się zbyciu majątku w oparciu o art. 23 ustawy z dnia 2 lipca 1990 r., który ponadto przestał być aktualny w związku z wniesieniem przez przedsiębiorstwo La Poste w 2005 r. niemal całego majątku nieruchomego (w tym urzędów pocztowych) do spółki zależnej niepodlegającej temu systemowi uprzedniego zezwolenia, — jeśli chodzi o zwiększenie opłat za powszechne usługi pocztowe, władze francuskie wskazują, że ARCEP nie ustala opłat, a ustala maksymalny poziom cen tylko dla regulowanej działalności przedsiębiorstwa La Poste, w ramach którego cennik przedsiębiorstwa La Poste ewoluuje swobodnie (z wyjątkiem ceny znaczka ustalanej rozporządzeniem ministra właściwego do spraw urzędów pocztowych z uwzględnieniem maksymalnego poziomu cen); można ponadto pomyśleć, że ARCEP nie byłoby skłonne odmówić zwiększenia opłat, gdyby było to konieczne do utrzymania podmiotu na rynku i świadczenia przez niego usług publicznych; ten maksymalny poziom cen dotyczy tylko regulowanego sektora, który reprezentuje niecałą połowę zysku operacyjnego grupy La Poste.

(173) Komisja odnotowuje doprecyzowania dostarczone przez władze francuskie i wnosi dwie uwagi: — władze francuskie utrzymują, że gdyby nawet państwo sprzeciwiło się zbyciu majątku, nie oznaczałoby to w żadnym razie gwarancji. Uznały jednak (nawet jeśli nie zgadzają się, by przedsiębiorstwo La Poste mogło z tego czerpać korzyści), że wymóg ciągłości świadczenia usług publicznych dotyczy przedstawiciela państwa w trakcie prowadzenia procedury ustanowionej ustawą z dnia 16 lipca 1980 r. (88), co mogłoby wiązać się z odpowiedzialnością państwa na zasadzie ryzyka z powodu, jak wykazano poniżej, naruszenia zasady