DECYZJA KOMISJI (UE) 2022/795

z dnia 10 września 2021 r.

w sprawie pomocy państwa na rzecz spółki Alitalia SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC) wdrożonej przez Włochy

(notyfikowana jako dokument nr C(2021) 6659)

(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) Odpowiednio dnia 5, 12 i 15 maja 2017 r. linie lotnicze Ryanair Ltd („Ryanair”), Adria Airways d.o.o. („Adria”) i IAG International Airlines Group S.A. („IAG”) (razem „skarżący”) złożyły trzy formalne skargi do Komisji, w których utrzymywały, że Włochy przyznały na rzecz spółki Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria („Alitalia”) pomoc państwa niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym. Skarżący wskazali, że 2 maja 2017 r. władze włoskie przyznały spółce Alitalia wsparcie płynnościowe w formie pożyczki w wysokości 600 mln EUR („pożyczka pierwotna”). Skarżący twierdzili, iż pożyczka pierwotna stanowiła pomoc państwa niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym.

(2) Dnia 14 czerwca 2017 r. Komisja przekazała skargi władzom włoskim, wzywając je do złożenia wyjaśnień dotyczących kwestii przedstawionych w tych skargach. Władze włoskie odpowiedziały na to wezwanie 18 lipca 2017 r., a Komisja przekazała tę odpowiedź skarżącym 30 listopada 2017 r.

(3) Dnia 20 czerwca, 12 września i 16 października 2017 r. IAG przekazał dodatkowe informacje i uaktualnienia dotyczące rozbudowy sieci tras spółki Alitalia po przyznaniu pożyczki pierwotnej.

(4) Dnia 30 października 2017 r. spółka Adria przekazała informacje, z których wynika, że w dekrecie z mocą ustawy nr 148 z 16 października 2017 r. w sprawie „doraźnych przepisów dotyczących spraw finansowych i potrzeb niepodlegających odroczeniu” (2) („dekret z mocą ustawy nr 148/2017”) przewidziano przyznanie spółce Alitalia pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR („pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR”), co sprawiło, że całkowita kwota pożyczki wyniosła 900 mln EUR (pożyczka pierwotna i pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR będą łącznie określane jako „obie pożyczki państwowe”).

(5) Dnia 21 grudnia 2017 r. Komisja skierowała do władz włoskich wezwanie do udzielenia informacji, na które władze odpowiedziały 24 stycznia 2018 r.

(6) Dnia 23 stycznia 2018 r. Włochy zgłosiły obie pożyczki państwowe jako pomoc na ratowanie w rozumieniu Wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji (3) („wytyczne w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację”).

(7) Pismem z 23 kwietnia 2018 r. Komisja poinformowała Włochy o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do obu pożyczek państwowych.

(8) Decyzję Komisji o wszczęciu postępowania („decyzja o wszczęciu postępowania”) opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 20 lipca 2018 r. Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia swoich uwag dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania.

(9) Pismami z 25 maja 2018 r. i 25 września 2018 r. Komisja otrzymała uwagi od Włoch; swoje uwagi przesłały również trzy zainteresowane strony: (i) Aegean Airlines S.A. („Aegean”), (ii) zainteresowana strona, która wystąpiła z wnioskiem, by jej dane identyfikacyjne nie zostały ujawnione na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 (4) („anonimowa zainteresowana strona”) oraz (iii) Ryanair. Dnia 15 listopada 2018 r. i 17 stycznia 2019 r. Komisja przesłała władzom włoskim uwagi trzech zainteresowanych stron i zaprosiła te władze do przedstawienia własnych uwag, co władze włoskie uczyniły w piśmie z 20 marca 2019 r.

(10) Komisja zwróciła się do władz włoskich o udzielenie dalszych wyjaśnień w dniach 17 września 2018 r., 23 listopada 2018 r., 6 i 11 grudnia 2018 r., 26 lutego 2019 r., 10 maja 2019 r. i 2 lipca 2019 r. W dniu 19 września 2019 r. i 28 października 2019 r. Komisja wysłała przypomnienia dotyczące brakujących odpowiedzi w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji z 2 lipca 2019 r.

(11) Władze włoskie przedstawiły Komisji dalsze uwagi i przekazały jej dalsze informacje 1 października 2018 r., 9 i 27 listopada 2018 r., 17 grudnia 2018 r., 25 stycznia 2019 r., 11 lutego 2019 r., 1 i 18 kwietnia 2019 r., 15 maja 2019 r., 3 i 12 czerwca 2019 r., 9 lipca 2019 r., 6 sierpnia 2019 r., 2 października 2019 r., 17 października 2019 r. i 19 listopada 2019 r.

(12) Służby Komisji odbyły kilkanaście spotkań z władzami włoskimi, w tym w wymienionych dniach: 15 czerwca 2017 r., 26 lipca 2017 r., 9 lutego 2018 r., 13 kwietnia 2018 r., 27 września 2018 r., 14 listopada 2018 r., 14 grudnia 2018 r., 16 stycznia 2019 r., 20 lutego 2019 r., 21 lutego 2019 r., 9 kwietnia 2019 r., 20 czerwca 2019 r., 26 lipca 2019 r. i 27 września 2019 r.

(13) Komisja odbyła także spotkania z przedstawicielami spółki Alitalia (21 lutego 2019 r. i 9 kwietnia 2019 r.), przedsiębiorstwa Aegean (10 stycznia 2019 r.) oraz anonimowej zainteresowanej strony (21 marca 2019 r.).

(14) Dnia 7 marca 2019 r. spółka Adria (5) przedłożyła nową skargę, w której twierdziła, iż przedłużenie terminów wymagalności obu pożyczek państwowych stanowiło pomoc niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym. Dnia 22 marca 2019 r. Komisja przekazała skargę władzom włoskim, wzywając je do złożenia wyjaśnień dotyczących kwestii przedstawionych w tej skardze. Włochy odpowiedziały na to wezwanie dnia 6 sierpnia 2019 r.

2. OPIS OBU POŻYCZEK PAŃSTWOWYCH I ISTOTNE FAKTY

2.1. Obie pożyczki państwowe przyznane przez państwo włoskie

(15) Dnia 23 kwietnia 2018 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie obu pożyczek państwowych („środek”).

(16) Pożyczki pierwotnej udzielono dekretem z mocą ustawy nr 55 z 2 maja 2017 r. w sprawie „Pilnych środków mających na celu zapewnienie ciągłości usług świadczonych przez spółkę Alitalia S.p.A.” (6) („dekret z mocą ustawy nr 55/2017”). 2 maja 2017 r. objęto spółkę Alitalia S.p.A. zarządem nadzwyczajnym (zob. motyw 41).

(17) Art. 1 dekretu z mocą ustawy nr 55/2017 stanowi, że „aby uniknąć przerwania świadczenia przez spółkę Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. pod zarządem nadzwyczajnym usług w zakresie krajowych i międzynarodowych połączeń lotniczych, w tym połączeń objętych obowiązkiem użyteczności publicznej w rozumieniu obowiązującego prawodawstwa europejskiego, a także mając na uwadze trudności społeczne i poważne utrudnienia dla użytkowników, jakimi skutkowałoby takie przerwanie, przyznaje się finansowanie w postaci pożyczki w wysokości 600 mln EUR na okres sześciu miesięcy […] na rzecz spółki Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. pod zarządem nadzwyczajnym, które to środki mają zostać wykorzystane na bieżące potrzeby zarządzania tą spółką i spółkami z grupy objętymi procedurą zarządu nadzwyczajnego […]”. Mimo że w przepisach dotyczących przyznania pomocy środek określa się jako „finansowanie”, a Włochy i Alitalia nie zawarły umowy pożyczki, Komisja posługuje się w odniesieniu do tego środka pojęciem „pożyczka”, jako że finansowanie podlegało spłacie wraz z odsetkami.

(18) Państwo udzieliło pożyczki pierwotnej ze stopą procentową równą sześciomiesięcznej stopie EURIBOR powiększoną o 1 000 punktów bazowych, przy czym pożyczka ta miała zostać spłacona w ciągu sześciu miesięcy od momentu pierwszej wypłaty pożyczki, tj. do 5 listopada 2017 r. Spłata pożyczki pierwotnej miała pierwszeństwo względem wszelkich innych zobowiązań zaciągniętych przez spółkę Alitalia w procedurze zarządu nadzwyczajnego.

(19) Dekretem z mocą ustawy nr 148/2017 Włochy początkowo przedłużyły termin zapadalności pożyczki pierwotnej o sześć miesięcy, do 5 maja 2018 r.; następnie ustawą nr 172 z 4 grudnia 2017 r. (7) („ustawa 172/2017”) przedłużono termin zapadalności do 30 września 2018 r. Dalsze przedłużenie pożyczki pierwotnej do 15 grudnia 2018 r. ustanowiono dekretem z mocą ustawy nr 38/2018 z 27 kwietnia 2018 r. Powyższy termin zapadalności zmieniono następnie kilkukrotnie (zob. sekcja 2.2.1).

(20) Dekretem z mocą ustawy nr 148/2017 Włochy przyznały dodatkową pożyczkę w wysokości 300 mln EUR, w wyniku czego finansowanie przez państwo wzrosło do 900 mln EUR. Art. 12 ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 148/2017 stanowił, że „aby zapewnić wywiązanie się przez zarząd nadzwyczajny z podjętych obowiązków transportowych bez zakłócenia ciągłości usług transportu lotniczego do momentu zbycia przedsiębiorstwa, a także aby zapewnić regularną obsługę krajowych i międzynarodowych połączeń lotniczych realizowanych przez przedsiębiorstwa, o których mowa w ust. 1, do czasu zakończenia procedury zbycia przedsiębiorstwa, która ma zostać określona i wdrożona, podwyższa się kwotę finansowania .... o 300 mln EUR, która to kwota ma zostać przyznana w 2018 r.”. Ze względu na to, że pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR stanowi podwyższenie kwoty pożyczki pierwotnej, objęto ją takimi samymi warunkami – włącznie ze stopami procentowymi – jak pożyczkę pierwotną, z wyjątkiem terminu zapadalności pożyczki. W późniejszym czasie dostosowano do siebie terminy zapadalności obu pożyczek (zob. sekcja 2.2.1).

(21) Zgodnie z postanowieniami dekretu z mocą ustawy nr 148/2017 pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR miała zostać wypłacona przez państwo spółce Alitalia w 2018 r. i spłacona do 31 grudnia 2018 r. W dekrecie z mocą ustawy wydłużono również termin zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia (zob. sekcja 2.6) do 30 kwietnia 2018 r., aby umożliwić sprzedaż kompleksu biznesowego spółki Alitalia.

2.2. Harmonogram wypłat obu pożyczek państwowych

(22) Pożyczkę pierwotną oraz pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR przyznano w drodze aktów ustawodawczych, a wypłata tych pożyczek miała nastąpić po przyjęciu rozporządzenia Ministra Rozwoju Gospodarczego oraz Ministra Gospodarki i Finansów. Zgodnie z przywołanymi aktami ustawodawczymi obie pożyczki państwowe zostały sfinansowane z budżetu przydzielonego Ministrowi Rozwoju Gospodarczego.

(23) Zgodnie z dekretem z mocą ustawy 55/2017 pożyczkę pierwotną przyznano, aby uniknąć zakłóceń zarówno lotów krajowych, jak i międzynarodowych, w tym lotów objętych obowiązkiem użyteczności publicznej, obsługiwanych przez spółkę Alitalia, gdy znajdowała się ona pod zarządem nadzwyczajnym, a także mając na uwadze poważne trudności społeczne i niedogodności dla użytkowników, jakimi skutkowałaby przerwa w obsłudze lotów Alitalii.

(24) Pożyczka pierwotna miała zostać wypłacona na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju Gospodarczego oraz Ministra Gospodarki i Finansów w terminie pięciu dni od objęcia spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym, a celem udzielenia tej pożyczki miało być zaspokojenie pilnych potrzeb operacyjnych spółki lub innych spółek z grupy podlegających procedurze zarządu nadzwyczajnego. Pilne potrzeby operacyjne obejmowały również kwestie związane z międzynarodowymi systemami służącymi do regulowania stosunków gospodarczych z przewoźnikami.

(25) Dnia 4 maja 2017 r. komisarze nadzwyczajni spółki Alitalia zwrócili się o pilną wypłatę zaliczki w wysokości 240 mln EUR z pożyczki na kwotę 600 mln EUR. Zgodnie ze stanowiskiem władz włoskich uczyniono to przede wszystkim, aby (i) uniknąć wyczerpania środków pieniężnych koniecznych do kontynuowania działalności gospodarczej spółki Alitalia w dniach następujących bezpośrednio po wszczęciu procedury zarządu nadzwyczajnego oraz (ii) umożliwić spółce Alitalia uiszczenie kaucji wymaganej przez Zrzeszenie Międzynarodowego Transportu Lotniczego („IATA”). Nieuiszczenie kaucji groziło spółce Alitalia zawieszeniem dostępu do systemów (8) zarządzanych przez IATA, które są niezbędne do zachowania ciągłości działania. Kaucję uiszczono w maju 2017 r.

(26) W październiku 2017 r. wypłacono spółce Alitalia drugą transzę pożyczki pierwotnej w wysokości 360 mln EUR. Według władz włoskich środki te przyznano na wniosek komisarzy nadzwyczajnych, aby zapewnić spółce Alitalia finansowanie niezbędne do utrzymania regularnych połączeń lotniczych do czasu zakończenia procesu zbycia odnośnej działalności gospodarczej.

(27) Zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 148/2017, w którym przyznano pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR, pożyczkę zatwierdzono w celu zapewnienia, aby spółka Alitalia i inne spółki z grupy były w stanie bez zakłóceń wypełniać swoje obowiązki w zakresie połączeń lotniczych do momentu rozwiązania działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę Alitalia.

(28) Dekret z mocą ustawy nr 148/2017 przekształcono w ustawę w drodze ustawy 172/2017. W ustawie tej wskazano, że aby zapewnić wywiązanie się przez spółkę Alitalia z obowiązków transportowych, konieczne było przedłużenie terminu spłaty pożyczki.

(29) Dnia 15 stycznia 2018 r. wypłacono spółce Alitalia pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR.

2.2.1. Dostosowanie terminu zapadalności obu pożyczek państwowych

(30) W dekrecie z mocą ustawy nr 38/2018 z dnia 27 kwietnia 2018 r. ustanowiono dalsze przedłużenie pożyczki pierwotnej do 15 grudnia 2018 r. W dekrecie z mocą ustawy przewidziano również ten sam termin jako nowy termin zapadalności pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR, dostosowując w ten sposób termin zapadalności pożyczki pierwotnej i pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR.

(31) W dekrecie z mocą ustawy nr 135/2018 z dnia 14 grudnia 2018 r. wyznaczono termin zapadalności obu pożyczek państwowych na trzydzieści dni od wejścia w życie sprzedaży aktywów spółki Alitalia, a w każdym przypadku nie później niż 30 czerwca 2019 r.

2.2.2. Przepisy dekretu z mocą ustawy w sprawie wzrostu gospodarczego

(32) Dnia 30 kwietnia 2019 r. Włochy przyjęły dekret z mocą ustawy nr 34 w sprawie pilnych środków na rzecz wzrostu gospodarczego i rozwiązania określonych sytuacji kryzysowych (9) („dekret z mocą ustawy w sprawie wzrostu gospodarczego”), w którym przewidziano: a) zniesienie priorytetowego charakteru obu pożyczek państwowych w stosunku do wszelkich innych zobowiązań zaciągniętych przez spółkę Alitalia w zarządzie nadzwyczajnym; b) przedłużenie terminu spłaty obu pożyczek państwowych do czasu sprzedaży aktywów spółki Alitalia przez zarząd nadzwyczajny; c) spłacenie odsetek należnych państwu naliczanych od dnia wypłaty spółce Alitalia obu pożyczek państwowych nie później niż do 31 maja 2019 r.; d) upoważnienie Ministerstwa Gospodarki i Finansów do wykorzystania odsetek narosłych od obu pożyczek państwowych do zapisu na akcje nowo utworzonej spółki, do której mają zostać przeniesione aktywa spółki Alitalia.

(33) W wyniku przyjęcia dekretu z mocą ustawy w sprawie wzrostu gospodarczego zaprzestano od 31 maja 2019 r. naliczania odsetek od obu pożyczek państwowych.

(34) Dnia 2 grudnia 2019 r. zmieniono dekret z mocą ustawy w sprawie wzrostu gospodarczego dekretem z mocą ustawy nr 137 w sprawie pilnych środków mających na celu utrzymanie ciągłości usług świadczonych przez spółki Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. i Alitalia CityLiner S.p.A w zarządzie nadzwyczajnym (10), w którym to dekrecie dostosowano termin wymagalności należnych odsetek do terminu wymagalności kwoty głównej, jako że przewidziano w nim przedłużenie terminu spłaty kwoty głównej i odsetek do czasu sprzedaży aktywów spółki Alitalia przez zarząd nadzwyczajny.

(35) Ocenę obu pożyczek państwowych jako jednego środka przedstawiono w sekcji 5.1.4.1.1.

2.3. Beneficjent

(36) Beneficjentem środka jest spółka Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A in amministrazione straordinaria („Alitalia”) wraz z należącymi do niej pośrednio i bezpośrednio spółkami zależnymi.

(37) Zarówno w dekrecie z mocą ustawy nr 55/2017, który stanowi podstawę prawną pożyczki pierwotnej, jak i w dekrecie z mocą ustawy nr 148/2017, który stanowi podstawę prawną pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR, przewidziano przyznanie obu pożyczek państwowych na rzecz spółki Alitalia. W dekrecie z mocą ustawy nr 55/2017 przyznano „finansowanie w postaci pożyczki w wysokości 600 mln EUR […] na rzecz spółki Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A.” (zob. motyw 17); w dekrecie nr 148/2017 odniesiono się do finansowania przyznanego na mocy dekretu z mocą ustawy nr 55/2017, w którym udzielono pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR na rzecz spółki Alitalia.

(38) Spółka Alitalia to spółka z siedzibą w Fiumicino, w Rzymie, działająca w sektorze transportu lotniczego. Według danych na dzień 31 grudnia 2017 r. spółka Alitalia zatrudniała łącznie 11 377 pracowników (11). Strukturę akcjonariatu spółki Alitalia i strukturę grupy Alitalia przedstawiono na schemacie 1 (12), a rozkład akcjonariuszy Compagnia Aerea Italiana S.p.A. („CAI”) (13) w maju 2019 r. – w tabeli 1. Schemat 1 Struktura własności spółki Alitalia i struktura grupy Alitalia na dzień 23 stycznia 2018 r. L1412022PL4710120220516PL0008.0001491502PROJEKTZALECENIE nr 1/2022 RADY STOWARZYSZENIA UE–GRUZJAz dnia ….w sprawie uzgodnienia programu stowarzyszeniowego UE-Gruzja na lata 2021-2027RADA STOWARZYSZENIA UE–GRUZJA,uwzględniając Układ o stowarzyszeniu między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej oraz ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Gruzją, z drugiej strony,a także mając na uwadze, co następuje:(1)Układ o stowarzyszeniu między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej oraz ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Gruzją, z drugiej stronyDz.U. UE L 261 z 30.8.2014, s. 4. (zwany dalej Układem), został podpisany w dniu 27 czerwca 2014 r. i wszedł w życie w dniu 1 lipca 2016 r.(2)Zgodnie z art. 406 ust. 1 Układu Rada Stowarzyszenia jest uprawniona do wydawania zaleceń dla osiągnięcia celów układu.(3)Zgodnie z art. 420 ust. 1 Układu Strony wprowadzają wszelkie ogólne lub szczególne środki wymagane w celu wypełnienia swoich zobowiązań w ramach układu i zapewniają osiągnięcie określonych w nim celów.(4)W art. 11 regulaminu wewnętrznego Rady Stowarzyszenia przewidziano możliwość podejmowania decyzji i formułowania zaleceń w drodze procedury pisemnej, jeżeli obie Strony wyrażą na to zgodę.(5)Unia i Gruzja postanowiły umocnić swoje partnerstwo, uzgadniając na lata 2021–2027 zestaw priorytetów wspólnych prac (zwany dalej programem stowarzyszeniowym UE-Gruzja na lata 2021-2027) na rzecz osiągnięcia celów stowarzyszenia politycznego i integracji gospodarczej określonych w Układzie.(6)Strony Układu uzgodniły treść programu stowarzyszeniowego UE-Gruzja na lata 2021-2027, który będzie wspierał wykonanie układu, ze szczególnym naciskiem na współpracę w ustalonych wspólnych obszarach zainteresowania,PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:Artykuł 1Rada Stowarzyszenia zaleca, aby Strony realizowały program stowarzyszeniowy UE–Gruzja na lata 2021-2027 określony w załącznikuZob. dokument ST 8327/22 ad02 na stronie http://register.consilium.europa.eu..Artykuł 2Program stowarzyszeniowy UE–Gruzja na lata 2021–2027 określony w załączniku zastępuje program stowarzyszeniowy UE–Gruzja, który przyjęto 20 listopada 2017 r.Artykuł 3Niniejsze zalecenie staje się skuteczne z dniem jego przyjęcia.Sporządzono w Tbilisi dnia [dzień miesiąc rok].W imieniu Rady StowarzyszeniaPrzewodnicząca Tabela 1 Akcjonariusze CAI w maju 2019 r. (Według wiedzy Komisji struktura akcjonariatu pozostaje niezmieniona) L1412022PL4710120220516PL0008.0001491502PROJEKTZALECENIE nr 1/2022 RADY STOWARZYSZENIA UE–GRUZJAz dnia ….w sprawie uzgodnienia programu stowarzyszeniowego UE-Gruzja na lata 2021-2027RADA STOWARZYSZENIA UE–GRUZJA,uwzględniając Układ o stowarzyszeniu między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej oraz ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Gruzją, z drugiej strony,a także mając na uwadze, co następuje:(1)Układ o stowarzyszeniu między Unią Europejską i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej oraz ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Gruzją, z drugiej stronyDz.U. UE L 261 z 30.8.2014, s. 4. (zwany dalej Układem), został podpisany w dniu 27 czerwca 2014 r. i wszedł w życie w dniu 1 lipca 2016 r.(2)Zgodnie z art. 406 ust. 1 Układu Rada Stowarzyszenia jest uprawniona do wydawania zaleceń dla osiągnięcia celów układu.(3)Zgodnie z art. 420 ust. 1 Układu Strony wprowadzają wszelkie ogólne lub szczególne środki wymagane w celu wypełnienia swoich zobowiązań w ramach układu i zapewniają osiągnięcie określonych w nim celów.(4)W art. 11 regulaminu wewnętrznego Rady Stowarzyszenia przewidziano możliwość podejmowania decyzji i formułowania zaleceń w drodze procedury pisemnej, jeżeli obie Strony wyrażą na to zgodę.(5)Unia i Gruzja postanowiły umocnić swoje partnerstwo, uzgadniając na lata 2021–2027 zestaw priorytetów wspólnych prac (zwany dalej programem stowarzyszeniowym UE-Gruzja na lata 2021-2027) na rzecz osiągnięcia celów stowarzyszenia politycznego i integracji gospodarczej określonych w Układzie.(6)Strony Układu uzgodniły treść programu stowarzyszeniowego UE-Gruzja na lata 2021-2027, który będzie wspierał wykonanie układu, ze szczególnym naciskiem na współpracę w ustalonych wspólnych obszarach zainteresowania,PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:Artykuł 1Rada Stowarzyszenia zaleca, aby Strony realizowały program stowarzyszeniowy UE–Gruzja na lata 2021-2027 określony w załącznikuZob. dokument ST 8327/22 ad02 na stronie http://register.consilium.europa.eu..Artykuł 2Program stowarzyszeniowy UE–Gruzja na lata 2021–2027 określony w załączniku zastępuje program stowarzyszeniowy UE–Gruzja, który przyjęto 20 listopada 2017 r.Artykuł 3Niniejsze zalecenie staje się skuteczne z dniem jego przyjęcia.Sporządzono w Tbilisi dnia [dzień miesiąc rok].W imieniu Rady StowarzyszeniaPrzewodnicząca

(39) W momencie objęcia zarządem nadzwyczajnym spółka Alitalia była właścicielem całego kapitału zakładowego spółki Alitalia CityLiner S.p.A. („CityLiner”) oraz spółki Challey Ltd. („Challey”). CityLiner – regionalna linia lotnicza należąca w całości do spółki Alitalia (14) – działa jako dostawca zdolności przewozowych spółki Alitalia (15), obsługując część sieci połączeń krótkodystansowych. Challey Ltd jest spółką subholdingową z siedzibą w Irlandii, która kontroluje inne spółki, również z siedzibą w Irlandii („irlandzkie spółki zależne”), do których należy cała flota statków powietrznych używanych przez spółkę Alitalia i spółkę CityLiner oraz zarejestrowanych w Irlandii, a także posiada udziały mniejszościowe w innych spółkach będących jej współwłasnością. Challey Ltd i irlandzkie spółki zależne nie są objęte zarządem nadzwyczajnym. Spółka Alitalia wraz ze swoimi spółkami zależnymi tworzy grupę Alitalia (16) („grupa Alitalia”). Ponieważ spółka Alitalia odpowiada za przeważającą część działalności grupy Alitalia i zatrudnia 97 % wszystkich pracowników grupy Alitalia (17), wszelkie oceny odnoszące się do grupy obejmują odpowiednio spółkę Alitalia.

(40) Spółka Alitalia należy w 49 % do Etihad Investment Holding Company LLC, a w 51 % do MIDCO S.p.A., która z kolei należy w 100 % do CAI S.p.A. Od momentu przejęcia przez CAI S.p.A. w 2008 r. spółka Alitalia stale przynosiła straty. Na początku 2017 r. spółka podjęła próbę poprawy swojej sytuacji, wprowadzając ambitny plan redukcji kosztów o ponad 1 mld EUR; plan ten miał utorować drogę do uzyskania dodatkowego finansowania (2 mld EUR, w tym 900 mln EUR nowych środków), głównie od jej akcjonariusza – spółki Etihad („Plan naprawczy”, zob. sekcja 4.2.1.1). Plan naprawczy miał zostać wdrożony w drodze postępowania poprzedzającego ogłoszenie upadłości (18). Postępowanie to (19) wymagało zgody pracowników (20), ponieważ dotknęłyby ich konsekwencje poważnych cięć kosztów. W referendum pracowniczym, które miało miejsce 24 kwietnia 2017 r., odrzucono jednak możliwość udzielenia takiej zgody ze względu na przewidziane w planie środki redukcji kosztów pracy, które przewidywały m.in. obniżenie średniej płacy o 33 %. Ponieważ niemożliwe było wdrożenie planu naprawczego, a akcjonariusze nie zapewnili dodatkowego finansowania, spółka Alitalia została objęta zarządem nadzwyczajnym.

2.4. Procedura zarządu nadzwyczajnego

(41) Na wniosek rady dyrektorów spółki Alitalia spółka ta została objęta zarządem nadzwyczajnym (21) na mocy dekretu włoskiego Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego z dnia 2 maja 2017 r. Dekretem tym powołano również trzech nadzwyczajnych komisarzy mających zarządzać spółką Alitalia. Wówczas na mocy wyroku sądu w Civitavecchia z 11 maja 2017 r. ogłoszono niewypłacalność spółki Alitalia. Następnie 12 maja 2017 r. spółka CityLiner (22) również został objęta zarządem nadzwyczajnym na mocy dekretu włoskiego Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego. Później na mocy wyroku sądu w Civitavecchia z 26 maja 2017 r. ogłoszono niewypłacalność spółki CityLiner.

(42) W informacjach przekazanych 20 marca 2019 r. władze włoskie wskazały, że w związku z objęciem spółki Alitalia procedurą zarządu nadzwyczajnego akcjonariusze prywatni zostali pozbawieni wszelkich uprawnień w zakresie zarządzania spółką Alitalia i sprawowania nad nią nadzoru. W ich miejsce na podstawie przepisów regulujących zarząd nadzwyczajny zarządzanie spółką powierzono komisarzom nadzwyczajnym do momentu zatwierdzenia programu zarządu nadzwyczajnego („program zarządu nadzwyczajnego”) przez Ministra Rozwoju Gospodarczego. Po przyjęciu programu zarządu nadzwyczajnego zostaliby oni upoważnieni do sprzedaży aktywów spółki Alitalia pod nadzorem Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego.

(43) W dniu 26 stycznia 2018 r. komisarze nadzwyczajni spółki Alitalia przedstawili Ministerstwu Rozwoju Gospodarczego program, który miał na celu sprzedaż aktywów operacyjnych spółki Alitalia (23) w ciągu jednego roku i który został zatwierdzony dekretem ministerialnym z dnia 23 marca 2018 r. Dnia 7 maja 2019 r. pierwotny termin zapadalności w odniesieniu do zakończenia programu sprzedaży przesunięto na 23 marca 2020 r.

(44) Procedura sprzedaży określona w zatwierdzonym programie zarządu nadzwyczajnego obejmowała aktywa związane z działalnością spółek Alitalia i CityLiner, które znajdowały się pod zarządem nadzwyczajnym.

2.4.1. Zarząd nadzwyczajny (dekret legislacyjny nr 270/1999, ustawa Prodi-bis)

(45) Zarząd nadzwyczajny to postępowanie upadłościowe przewidziane w dekrecie legislacyjnym nr 270 z dnia 8 lipca 1999 r. (24) („ustawa Prodi-bis”) w związku z niewypłacalnością dużych spółek, którego celem jest ich ratowanie i zachowanie ich wartości poprzez zapewnienie ciągłości ich działania do czasu restrukturyzacji lub sprzedaży aktywów. Spółki są obejmowane zarządem nadzwyczajnym tylko wtedy, gdy ich powrót do równowagi ekonomicznej wydaje się możliwy.

(46) W ramach zarządu nadzwyczajnego dotychczasowy akcjonariusz zostaje pozbawiony uprawnień decyzyjnych, natomiast spółka kontynuuje działalność. Prowadzenie spółki i zarządzanie jej aktywami powierza się komisarzom nadzwyczajnym. Wyznacza ich sąd, który ogłasza niewypłacalność spółki. Komisarze nadzwyczajni działają zgodnie z programem zarządu nadzwyczajnego (restrukturyzacja lub sprzedaż aktywów) zatwierdzonym przez Ministra Rozwoju Gospodarczego.

(47) Po wejściu w życie procedury zarządu nadzwyczajnego długi powstałe przed tą procedurą zostają zamrożone i podporządkowane długom powstałym w trakcie obowiązywania zarządu nadzwyczajnego w związku z kontynuacją działalności gospodarczej. Status długów powstałych w trakcie obowiązywania zarządu nadzwyczajnego jako „najbardziej uprzywilejowanych” określono w wyraźnie w przepisach prawa.

2.4.2. Zarząd nadzwyczajny dla dużych spółek, które zatrudniają co najmniej 500 pracowników i mają 300 mln EUR długu (dekret z mocą ustawy nr 347/2003, ustawa Marzano)

(48) W przypadku dużych spółek, które zatrudniają co najmniej 500 pracowników i mają co najmniej 300 mln EUR długu, mają zastosowanie dodatkowe zasady specjalne zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 347 z dnia 23 grudnia 2003 r. (25) („ustawa Marzano”). Spółka Alitalia jest objęta zakresem stosowania ustawy Marzano, ponieważ – jak wskazano w wyroku, w którym stwierdzono niewypłacalność spółki Alitalia – spółka ta ma „ponad pięciuset podległych pracowników od co najmniej roku i długi na łączną kwotę ponad trzystu milionów euro” (26).

(49) Zgodnie z ustawą Marzano spółki mogą składać wnioski o objęcie ich zarządem nadzwyczajnym, jak przewidziano w tej ustawie, bezpośrednio w Ministerstwie Rozwoju Gospodarczego jeszcze przed wydaniem przez sąd orzeczenia w sprawie ich wypłacalności. Komisarze nadzwyczajni są powoływani przez Ministra Rozwoju Gospodarczego, a nie przez sąd. Ich działalność podlega nadzorowi Ministra Rozwoju Gospodarczego. Początkowy okres obowiązywania zarządu nadzwyczajnego wynosi 12 miesięcy od momentu zatwierdzenia programu zarządu nadzwyczajnego przez Ministra Rozwoju Gospodarczego, ale może zostać przedłużony o kolejne (maksymalnie) 36 miesięcy na mocy rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju Gospodarczego. W przypadku grupy spółek procedurą można objąć nie tylko spółkę dominującą, ale także pozostałe spółki grupy (tak jak w przypadku CityLiner).

(50) Ponadto w odniesieniu do spółek świadczących podstawowe usługi użyteczności publicznej w ustawie Marzano przewidziano następujące warunki: — komisarze nadzwyczajni mają uprawnienia do sprzedaży aktywów spółki w drodze procedury negocjacyjnej (pod warunkiem że cena sprzedaży uzgodniona przez komisarzy nadzwyczajnych z nabywcą nie jest niższa od wartości rynkowej ustalonej w sprawozdaniu niezależnego biegłego).

2.5. Publiczne oświadczenia członków rządu włoskiego

(51) Po odrzuceniu przez pracowników planu naprawczego ówczesny Minister Rozwoju Gospodarczego, którego portfolio obejmowało akta spółki Alitalia, 25 kwietnia 2017 r. udzielił wywiadu włoskiej gazecie „Corriere della Sera”. Minister wykluczył możliwość nacjonalizacji lub spłaty długów spółki Alitalia przez państwo. W odpowiedzi na pytanie o ewentualny kredyt pomostowy dla spółki Alitalia, minister zadeklarował jednak, że rząd zapewni „niezbędne minimum do zakończenia procesu [sprzedaży aktywów spółki Alitalia przez komisarzy nadzwyczajnych]. Uziemienie samolotów jest niemożliwe, ponieważ połączenia zostałyby przerwane, a podróżni ponieśliby szkody, co pociągnęłoby za sobą dość poważne skutki bezpośrednie i pośrednie” (27).

(52) Dnia 30 kwietnia 2017 r. podczas wywiadu zapytano Ministra Rozwoju Gospodarczego o powody, dla których nie można dopuścić do upadłości spółki Alitalia. Minister wyjaśnił, że upadek spółki Alitalia „stanowiłby wstrząs dla produktu krajowego brutto, poważniejszy niż scenariusz zakładający sześciomiesięczny okres objęty pożyczką rządową na znalezienie nabywcy. […] Nie możemy dopuścić do tego, aby spółka upadła z dnia na dzień, ponieważ nie mielibyśmy wówczas połączeń między różnymi częściami naszego kraju. Nie byłoby innych spółek, które byłyby gotowe do realizowania połączeń; przez pewien czas takie połączenia w ogóle nie byłyby dostępne” (28).

(53) Dnia 2 maja 2017 r. we włoskim dzienniku finansowym poinformowano, że ówczesny premier stwierdził, iż rząd „interweniował nie tylko na wyraźny wniosek zgromadzenia akcjonariuszy, ale jest to również akt odpowiedzialności ze strony rządu względem tych, którzy muszą zapewnić pewne podstawowe usługi” (29). W tym samym artykule Minister ds. Spójności Terytorialnej i Południa stwierdził: „dzięki decyzjom [Rady Ministrów] dotyczącym spółki Alitalia, zarządu nadzwyczajnego i kredytu pomostowego na sześć miesięcy zabezpieczyliśmy się na wszystkie ewentualności. Tym samym zapewnione są połączenia lotnicze z południem”.

(54) Według artykułu z prasy włoskiej z dnia 3 maja 2017 r. ówczesny Minister Rozwoju Gospodarczego stwierdził, że „strategią rządu zawsze było minimalizowanie wpływu na rachunki publiczne” oraz że rząd „starał się uniknąć udzielenia kredytu pomostowego w wysokości 600 mln EUR”, jednak było to „zło konieczne i nieuniknione”, ponieważ „pozostawienie samolotów na ziemi od rana do nocy kosztowałoby włoskich podatników znacznie więcej”. We wspomnianym artykule minister przypomniał następnie o „4,9 mln przedpłaconych rezerwacji biletów spółki Alitalia” i o tym, że zawieszenie wszelkiej działalności spowodowałoby szkody dla „PKB i wizerunku [Włoch], a wtedy […] połączenia w kraju zostałyby utracone na pewną liczbę dni lub tygodni, a to jest niedopuszczalne”. Zdaniem ministra pożyczka pierwotna „służy więc uniknięciu gorszej sytuacji z ekonomicznego punktu widzenia” (30).

(55) W wywiadzie opublikowanym 15 października 2017 r. ówczesny Minister Infrastruktury i Transportu oświadczył, że pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR „uspokoiła” komisarzy nadzwyczajnych. „Nie chcemy tanio sprzedać spółki Alitalia, ale chcemy ją sprzedać. Spójrzmy na to, co stało się ze spółką Air Berlin, przejętą przez spółkę Lufthansa: zmniejszono tam o połowę liczbę samolotów i personelu. Przerwanie działalności podstawowej jest jednak każdorazowo porażką dla wszystkich. Dlatego też w przypadku spółki Alitalia zastanawiamy się raczej nad modelem Meridiany: chodzi o znalezienie odpowiedniego partnera, który byłby w stanie ją usprawnić”. Na pytanie, czy sprawą spółki Alitalia będzie musiał się zająć następny rząd, minister odpowiedział: „Niekoniecznie. Spółka istnieje i będzie istnieć. Jutro mija termin przyjmowania ofert; zobaczymy, co powiedzą nam komisarze. Do świąt Bożego Narodzenia będziemy mieli jasność co do przyszłości spółki Alitalia. Ten rząd nie chce jednak podejmować pochopnych decyzji” (31).

(56) W tym samym duchu, po odrzuceniu przez rząd oferty spółki Lufthansa (zob. przypis w motywie 61), ówczesny Minister Infrastruktury i Transportu oświadczył w wywiadzie opublikowanym 24 listopada 2017 r., że oferta spółki Lufthansa „nie była wystarczająca dla tak dużego państwa, jakim są Włochy, i takiej spółki jak Alitalia, która zatrudnia tysiące pracowników i zapewnia część najważniejszych połączeń w państwie. Poczekamy, aż zostanie nam przedstawiony plan rozwoju przemysłowego godny tego miana, a nie taki, który tylko zrzuca cały ciężar na pracowników. Mamy czas do końca kadencji rządu; staramy się uzyskać najlepsze warunki. Przypominam, że kryzys spółki Alitalia jest spowodowany błędami w zakresie zarządzania, a nie warunkami panującymi na rynku, który w istocie szybko się rozwija” (32).

2.6. Proces sprzedaży spółki Alitalia i jego przedłużenia

(57) W art. 1 dekretu z mocą ustawy nr 55/2017, na mocy którego przyznano pożyczkę pierwotną, przewidziano, że w celu opracowania programu zarządu nadzwyczajnego komisarze nadzwyczajni w terminie do 17 maja 2017 r. opublikują zaproszenie do wyrażenia zainteresowania zakupem lub restrukturyzacją kompleksu biznesowego spółki Alitalia. Proces następujący po opublikowaniu zaproszenia do wyrażenia zainteresowania, który miał być przeprowadzony w ciągu sześciu miesięcy od przyznania pierwszego finansowania, miał zapewnić przestrzeganie zasad przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji.

(58) W dniu 17 maja 2017 r., zgodnie z art. 1 dekretu z mocą ustawy nr 55/2017, komisarze nadzwyczajni ogłosili zaproszenie do wyrażenia zainteresowania w celu podjęcia decyzji o ewentualnej restrukturyzacji spółki Alitalia lub sprzedaży jej aktywów w formie jednostek operacyjnych lub towarów i umów operacyjnych.

(59) Okres, w którym miało nastąpić wyrażenie zainteresowania, zakończył się 21 lipca 2017 r. Dnia 1 sierpnia 2017 r. komisarze nadzwyczajni, jako osoby upoważnione przez Ministra Rozwoju Gospodarczego, zorganizowali przetarg w celu sprzedaży aktywów spółek w zarządzie nadzwyczajnym (Alitalia i CityLiner) jako jednostek operacyjnych, wyznaczając termin składania ofert na 16 października 2017 r., a termin zakończenia procesu sprzedaży na 5 listopada 2017 r.

(60) Na potrzeby przetargu większość aktywów spółek w zarządzie nadzwyczajnym (Alitalia i CityLiner) podzielono na odrębne jednostki operacyjne, składające się w szczególności z: a) działalności gospodarczej traktowanej jako całość („pełny pakiet” lub „pojedynczy pakiet”); lub też b) działalności lotniczej („pakiet lotniczy”) oraz c) działalności z zakresu obsługi („pakiet dotyczący obsługi”). Pakiet lotniczy obejmował aktywa i stosunki prawne związane z działalnością w zakresie transportu lotniczego prowadzoną przez spółki w zarządzie nadzwyczajnym, w tym flotę, czas na start lub lądowanie, markę, statki powietrzne irlandzkich spółek zależnych oraz umowy leasingu i umowy serwisowe. Pakiet dotyczący obsługi obejmował aktywa i stosunki prawne spółek w zarządzie nadzwyczajnym związane z usługami świadczonymi na rzecz osób trzecich w celu wsparcia naziemnego w portach lotniczych. Pełny pakiet obejmował aktywa i stosunki prawne pakietu lotniczego i pakietu dotyczącego obsługi. Oferent mógł według własnego uznania zdefiniować zakres oferty przejęcia.

(61) Dekretem z mocą ustawy nr 148/2017, w którym przyznano pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR, przedłużono do 30 kwietnia 2018 r. początkowy termin zakończenia procesu sprzedaży wyznaczony na 5 listopada 2017 r. Następnie, gdy dnia 22 grudnia 2017 r. procedura przetargowa zakończyła się niepowodzeniem (33), komisarze nadzwyczajni rozpoczęli nową procedurę negocjacyjną (34) w celu sprzedaży aktywów spółki Alitalia.

(62) Termin przeprowadzenia procedury negocjacyjnej wyznaczono początkowo na 10 kwietnia 2018 r., a następnie przedłużono go do 31 października 2018 r. Do końca procedury negocjacyjnej 31 października 2018 r. (35) otrzymano cztery oferty. Komisarze nadzwyczajni uznali za ważną jedynie ofertę włoskiego przedsiębiorstwa kolejowego Ferrovie dello Stato („FS”), popartą gwarancją przetargową w wysokości 17,5 mln EUR. Ponieważ oferta FS miała charakter warunkowy, FS przyznano nowy termin na złożenia wiążącej oferty. Termin na złożenie wiążącej oferty przekładano kilka razy, a ostatnio do 21 listopada 2019 r.

(63) FS nie złożył ostatecznej wiążącej oferty w wyznaczonym terminie. Z uwagi na fakt, że nie złożono oferty, Komisja przyjmuje, że proces sprzedaży uznano za zakończony niepowodzeniem (36).

2.7. Decyzja o wszczęciu postępowania

(64) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wstępnie stwierdziła, że obie pożyczki państwowe stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(65) W szczególności Komisja uznała, że do celów art. 107 ust. 1 TFUE obie pożyczki państwowe przyznają korzyść gospodarczą na rzecz spółki Alitalia. Twierdzenie, że Włochy, przyznając spółce Alitalia obie pożyczki państwowe, działały jak prywatny inwestor, nie zostało poparte dowodami.

(66) W odniesieniu do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym Komisja uznała, że Alitalia była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację, oraz doszła do wstępnego wniosku, że istnieją poważne wątpliwości co do zgodności obu pożyczek państwowych z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.

(67) W szczególności Włochy stwierdziły, że obie pożyczki państwowe są potrzebne, aby zapobiec nagłemu opuszczeniu rynku przez spółkę odgrywającą ważną rolę systemową w odniesieniu do całego sektora transportu lotniczego we Włoszech, a także związanym z tym negatywnym konsekwencjom. Komisja uznała, że brakuje wystarczających informacji, aby dojść do wniosku, że istnieje wkład w cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania.

(68) Komisja miała także wątpliwości, czy spełniono kryterium adekwatności obu pożyczek państwowych, skoro obie pożyczki państwowe nie zostały zwrócone w ciągu sześciu miesięcy po ich pierwszej wypłacie na rzecz spółki Alitalia. Ponadto nie było jasne, kiedy likwidacja miałaby mieć miejsce i czy zostanie ukończona w rozsądnym terminie zgodnie z wymogami zawartymi w wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację. W związku z tym wydaje się, że pomoc umożliwiała kontynuowanie działalności spółki Alitalia w okresie od maja 2017 r. do co najmniej października 2019 r., a tym samym utrzymywała nierentowne skądinąd przedsiębiorstwo na rynku przez okres znacznie dłuższy niż tymczasowy okres sześciu miesięcy.

(69) Ponadto Komisja miała wątpliwości, czy spełnione zostało kryterium proporcjonalności obu pożyczek państwowych. Plan zachowania płynności przedstawiony przez Włochy obejmował znaczne zabezpieczenie przed utratą płynności (796 mln EUR na koniec pierwszego kwartału 2018 r., stopniowo zmniejszające się do 546 mln EUR na koniec 2018 r.). Włochy nie wyjaśniły jednak, dlaczego ta nadwyżka płynności była ściśle niezbędna do utrzymania działalności spółki Alitalia przez sześć miesięcy. Komisja miała w związku z tym wątpliwości, czy kwota pomocy była ograniczona do niezbędnego minimum.

(70) Ponadto na podstawie informacji przekazanych przez Włochy Komisja wstępnie stwierdziła, że spółka Alitalia nie korzystała z żadnej pomocy na ratowanie, pomocy na restrukturyzację ani tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego w ciągu ostatnich 10 lat przed przyznaniem obu pożyczek państwowych oraz że przestrzegano zasadę „pierwszy i ostatni raz”, określoną w pkt 70 i 71 wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację. Komisja stwierdziła wcześniej, że nie istniała ciągłość gospodarcza między CAI a spółką Alitalia Linee Aeree SpA, której część majątku została przejęta przez CAI i wykorzystana do utworzenia obecnej spółki Alitalia (37). Spółka Alitalia Linee Aeree SpA otrzymała wcześniej pożyczkę w wysokości 300 mln EUR, którą Komisja uznała za pomoc (38) na podstawie poprzedniej wersji wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację (39). Gdyby istniała ciągłość, spółka Alitalia nie kwalifikowałaby się do pomocy na podstawie wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację.

3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(71) Trzy zainteresowane strony (tj. Ryanair, anonimowa zainteresowana strona, Aegean) przedstawiły Komisji swoje uwagi na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.

3.1. Ryanair

(72) Jeżeli chodzi o istnienie pomocy, Ryanair twierdzi, że zasada testu prywatnego inwestora nie ma zastosowania ani (i) do pożyczki pierwotnej, ponieważ Włochy udzieliły jej jako organ publiczny realizujący cele leżące w interesie ogólnym związane z użytkownikami usług transportu spółki Alitalia i jej pracownikami oraz z ciągłością terytorialną Republiki Włoskiej; ani (ii) do dodatkowego finansowania w wysokości 300 mln EUR, którego nie można odpowiednio uzasadnić wcześniejszym zaangażowaniem państwa w spółkę Alitalia.

(73) W odniesieniu do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym Ryanair twierdzi, że warunki zgodności nie zostały spełnione. Jeżeli chodzi o kryterium wspólnego interesu, gdyby flota spółki Alitalia została uziemiona, konkurencyjne niedrogie linie lotnicze byłyby w stanie zastąpić wszelkie utracone połączenia – w tym objęte obowiązkiem świadczenia usług publicznych – czego dowodzi ożywienie ruchu lotniczego w portach lotniczych w Budapeszcie i Barcelonie po upadku odpowiednio Malév i Spanair. Zamiast przyczyniać się do zwiększenia wydajności włoskiego rynku transportu lotniczego w rzeczywistości pomoc utrudnia jego funkcjonowanie i szkodzi wspólnym interesom. Pomoc tę wykorzystuje się do nieuczciwej konkurencji na rentownych trasach, mając również na względzie nowe usługi i inicjatywy (takich jak nowa hala „Casa Italia” w porcie lotniczym w Rzymie (40)) spółki Alitalia. Jeżeli chodzi o warunek przywrócenia długoterminowej rentowności, Ryanair zauważa, że wobec braku biznesplanu obie pożyczki państwowe tworzą nieuzasadnioną rezerwę gotówkową dla spółki Alitalia. Ryanair twierdzi również, że oprócz tego, że aktywa spółki Alitalia nie wystarczają na spłatę pożyczki, nadal przynosi ona straty, wynoszące 1,75 mln EUR dziennie, przy dziennym ujemnym EBITDA w wysokości 0,7 mln EUR.

3.2. Anonimowa zainteresowana strona

(74) Jeżeli chodzi o zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym, anonimowa zainteresowana strona twierdzi, że wbrew wymogowi, zgodnie z którym pomoc na ratowanie powinna mieć charakter pilny i tymczasowy, ponieważ jej celem jest zareagowanie na dotkliwy kryzys płynnościowy, w ramach pomocy faworyzuje się spółkę Alitalia w stosunku do innych linii lotniczych. Dzieje się tak, gdyż pomoc sztucznie poprawia sytuację finansową spółki Alitalia, ponieważ problemy tej spółki nie są nowe, ale raczej długoterminowe i narastały w ciągu ostatnich lat w sposób drastyczny i stały.

(75) Anonimowa zainteresowana strona twierdzi ponadto, że spółka Alitalia mogłaby skorzystać z innych środków, w mniejszym stopniu zakłócających funkcjonowanie rynku, służących zapewnieniu ciągłości działalności w trakcie obowiązywania zarządu nadzwyczajnego spółki Alitalia.

3.3. Aegean

(76) Aegean wskazuje, że zgodnie z jego wiedzą rynkową warunki pożyczki pierwotnej oraz pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR nie odpowiadały warunkom finansowania, które mogłyby być dostępne na rynku dla linii lotniczej znajdującej się w trudnej sytuacji, takiej jak spółka Alitalia. Aegean zauważa ponadto, że zadeklarowanym celem pożyczki pierwotnej i pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR było zapewnienie, aby spółka ta pozostała przedsiębiorstwem kontynuującym działalność. W związku z tym jasne jest, że dążąc do tego celu, Włochy nie mogły kierować się zasadami ekonomicznymi, lecz raczej względami politycznymi, takimi jak utrzymanie zatrudnienia i uniknięcie niepokojów społecznych.

(77) W kwestii zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym Aegean twierdzi w szczególności, że: a) pomoc nie była ograniczona do minimum, ponieważ była wyraźnie niewspółmierna zarówno pod względem kwoty, jak i warunków. Pomoc pozwoliła spółce Alitalia nie tylko nadal prowadzić działalność na rynku, ale również rozwijać działalność poprzez otwieranie nowych konkurencyjnych połączeń przy bardzo niskich współczynnikach obciążenia samolotów; b) pomoc spowodowała zakłócenie funkcjonowania rynku, które utrzymywało się przez każdy dzień, w którym pomoc ta pozostawała do dyspozycji spółki Alitalia, z dodatkowym negatywnym skutkiem polegającym na tym, że spółka Alitalia wykorzystała przewagę uzyskaną dzięki obu pożyczkom państwowym do celów agresywnej sprzedaży swoich usług i konkurowania z innymi liniami lotniczymi; c) wbrew pkt 55 lit. e) wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację spółka Alitalia wprowadziła środki strukturalne, czego dowodem było otwarcie nowych połączeń, co w kontekście rynku usług lotniczych stanowiło zdobycie udziału w rynku i nieuzasadnione rozszerzenie działalności; d) zakłócający skutek pomocy przejawiał się w otwarciu nowych tras, zwiększeniu częstotliwości niektórych lotów oraz obsłudze niektórych z tych tras przy niskim współczynniku obciążenia. Istnieje ryzyko, że taki zakłócający skutek stanie się trwały ze względu na zbyt długi okres, w którym pomoc była do dyspozycji spółki Alitalia.

4. INFORMACJE PRZEKAZANE PRZEZ WŁOCHY

4.1. Uwagi Włoch

4.1.1. Uwagi organów publicznych

(78) Zdaniem Włoch pożyczka pierwotna miała na celu zaspokojenie pilnych potrzeb w zakresie zarządzania spółki Alitalia i innych spółek grupy objętych zarządem nadzwyczajnym, czyli CityLiner (zob. motyw 41). Potrzeby te obejmowały zapewnienie spółce Alitalia możliwości dalszego uczestnictwa w międzynarodowych systemach regulacyjnych dotyczących linii lotniczych, takich jak IATA, w oczekiwaniu na decyzję o restrukturyzacji spółki Alitalia lub sprzedaży jej aktywów (zob. motyw 17).

(79) Władze włoskie dodały również, że pożyczki pierwotnej udzielono ze względu na konieczność uniknięcia przerwy w świadczeniu usług, mając na uwadze trudności społeczne i poważne niedogodności dla użytkowników, jakie wiązałyby się z taką przerwą, naruszającą między innymi prawo do ciągłości terytorialnej w ramach Republiki Włoskiej, zagwarantowane we włoskiej konstytucji.

(80) Włochy uzasadniły swoje twierdzenie, że opuszczenie rynku przez spółkę Alitalia spowodowałoby poważne zakłócenia w sektorze przewozu lotniczego pasażerów i w społeczeństwie, przedstawiając następujące dane: na dzień 1 maja 2017 r. łączna liczba pasażerów, którzy dokonali rezerwacji na okres od maja 2017 r. do marca 2018 r., wynosiła 4 935 210 EUR (z biletem już wystawionym lub z biletem, który dopiero miał być wystawiony), z czego około 1,3 mln EUR w maju i ponad pół miliona w ciągu pierwszych 15 dni miesiąca. Całkowita wartość biletów wydanych w okresie od maja 2017 r. do marca 2018 r. wyniosła 429 mln EUR (z czego 125 mln EUR dotyczyło tylko miesiąca maja 2017 r.), natomiast koszty odszkodowań, które należałoby wypłacić pasażerom z rezerwacjami na pierwsze 15 dni maja 2017 r. zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (41), wyniosłyby około 268,5 mln EUR.

(81) Władze włoskie wyjaśniły, że po objęciu spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym finansowanie przyznano w oczekiwaniu na przygotowanie i wdrożenie programu zarządu nadzwyczajnego.

(82) Władze włoskie stwierdziły, że bez obu pożyczek państwowych trudno byłoby przeprowadzić przetarg na zbycie spółki Alitalia zgodnie z najwyższymi standardami otwartości, bezwarunkowości i konkurencyjności. Stanowiło to warunek wstępny uzyskania najlepszej możliwej wartości aktywów przeznaczonych do sprzedaży, czyli zbycia przedsiębiorstw spółki Alitalia na najlepszych warunkach rynkowych możliwych do osiągnięcia w drodze procedury konkurencyjnej. W uwagach uzupełniających przedstawionych w dniu 25 września 2018 r. Włochy podkreśliły, że ekonomiczna logika obu pożyczek państwowych miała na celu zapewnienie długoterminowej rentowności spółki Alitalia przez ułatwienie pomyślnego zakończenia, w uprzednio określonym terminie, procedury przetargowej na sprzedaż aktywów spółki Alitalia. Miało to zasadniczo na celu zachowanie maksymalnej wartości tych aktywów do czasu zakończenia takiej sprzedaży.

4.1.2. Ocena obu pożyczek państwowych przed ich przyznaniem

(83) Włochy nie przedstawiły żadnych dowodów na to, że przeprowadziły ocenę ex ante rentowności obu pożyczek państwowych przed ich przyznaniem. Gdy Komisja zwróciła się do Włoch o przedstawienie takich dowodów, Włochy ograniczyły się do stwierdzenia, że połączenie stopy procentowej mającej zastosowanie do obu pożyczek państwowych z surowymi wiążącymi wymogami dotyczącymi ich spłaty zapewnia pozytywny wynik dla pożyczkodawcy. W związku z tym zdaniem Włoch bilans interwencji finansowej byłby z pewnością pozytywny dla pożyczkodawcy, ponieważ podjęte przez niego ryzyko jest ograniczone i w każdym razie wynagradzane na warunkach rynkowych.

4.1.2.1. Zgodność pożyczki pierwotnej z zachowaniem na rynku

(84) Władze włoskie stwierdziły, że pożyczka pierwotna była zgodna z warunkami rynkowymi, a zatem nie wchodziła w zakres art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ nie stanowiła pomocy.

(85) Według władz włoskich pożyczka pierwotna jest zgodna z zachowaniem na rynku ze względu na związane z nią szczególne warunki, tj.: (i) oprocentowanie w wysokości 6-miesięcznej stopy EURIBOR, powiększonej o 1 000 punktów bazowych zgodnie z komunikatem w sprawie stóp referencyjnych (42); (ii) obowiązkowa spłata w ciągu sześciu miesięcy od wypłaty, z (iii) pierwszeństwem spłaty w stosunku do wszelkich innych zobowiązań spółki Alitalia w ramach zarządu nadzwyczajnego. Naliczone koszty odsetek obliczono rzekomo na podstawie warunków i parametrów rynkowych, uwzględniając w pełni specyficzną sytuację spółki Alitalia. Ponieważ zastosowano warunki rynkowe, pożyczka nie stanowiła finansowanej przez państwo korzyści dla spółki Alitalia, a zatem nie może stanowić środka pomocy.

(86) Władze włoskie argumentowały, że ryzyko podjęte przez państwo jako pożyczkodawcę – wynagradzane na warunkach rynkowych – praktycznie nie istnieje, biorąc pod uwagę uznaną korzyść w postaci pierwszeństwa spłaty w stosunku do wszelkich innych długów w ramach zarządu nadzwyczajnego spółki Alitalia. Władze włoskie twierdzą, iż rozsądne było założenie, że aktywa spółki Alitalia mogą w każdym przypadku pokryć zadłużenie wynikające z pożyczki pierwotnej, niezależnie od wyniku procedury zarządu nadzwyczajnego.

(87) Według władz włoskich połączenie poziomu naliczonych odsetek i rygorystycznych warunków spłaty oznacza, że wynik dla pożyczkodawcy, tj. bilans końcowy interwencji finansowej, z pewnością będzie dodatni. Pożyczka była zatem w pełni zgodna z zasadą inwestora prywatnego w gospodarce rynkowej i z proceduralnego punktu widzenia nie istniał obowiązek uprzedniego powiadomienia Komisji zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE.

(88) Władze włoskie argumentowały również, że prywatni akcjonariusze, w tym w szczególności spółka Etihad, także byli gotowi zapewnić finansowanie spółce Alitalia w ramach planu naprawczego. W szczególności dnia 22 grudnia 2016 r. (i) Alitalia osiągnęła porozumienie z własnymi wierzycielami finansowymi w sprawie moratorium, (ii) akcjonariusze spółki Alitalia omówili emisję instrumentów kapitałowych o określonym prawie do dywidendy o wartości 231 mln USD; (iii) [jeden z akcjonariuszy spółki Alitalia zawarł umowy dotyczące zobowiązań ekonomicznych w relacjach między akcjonariuszami spółki Alitalia]. W dniu 27 grudnia 2016 r. spółka Etihad udzieliła również spółce Alitalia podporządkowanej pożyczki akcjonariusza w wysokości 100 mln EUR. W piśmie z dnia 25 marca 2019 r. władze włoskie stwierdziły ponadto, że obie pożyczki państwowe są zgodne z kwotą nowego finansowania przewidzianego w planie naprawczym spółki Alitalia.

4.1.2.2. Pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR

(89) Władze włoskie stwierdzają, że ich argumenty dotyczące pożyczki pierwotnej w równej mierze mają zastosowanie do dodatkowego finansowania w wysokości 300 mln EUR, które zostało zapewnione na takich samych warunkach jak pożyczka pierwotna z pełnym uwzględnieniem specyficznej sytuacji spółki Alitalia.

(90) Władze włoskie twierdzą ponadto, że pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR i przedłużenie spłaty finansowania w wysokości 600 mln EUR w październiku 2017 r. były niezbędne do zorganizowania przetargu i zapewnienia sprzedaży spółki Alitalia na najlepszych możliwych do osiągnięcia warunkach rynkowych. Niepowodzenie takiego przetargu miałoby represyjne skutki wobec perspektyw biznesowych spółki i spowodowałoby poważne szkody dla wszystkich zainteresowanych stron. Obie pożyczki państwowe były zatem ściśle związane z celem, jakim było osiągnięcie długoterminowej rentowności spółki.

4.1.3. Decyzja o wszczęciu postępowania

(91) W odniesieniu do decyzji o wszczęciu postępowania Włochy stwierdzają, że ocena Komisji (43) dotycząca wartości aktywów spółki Alitalia miała miejsce przed objęciem spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym, a zatem nie była aktualna w momencie udzielania odpowiedzi przez Włochy (w dniu 25 maja 2018 r.). W tym względzie Włochy twierdzą, że zmiany wprowadzone przez nowy zarząd spółki Alitalia doprowadziły do podjęcia działań mających na celu ochronę przychodów, ograniczenie kosztów i zwiększenie wydajności. W tym względzie Włochy twierdzą przede wszystkim, że komisarze nadzwyczajni rozwiązali problemy finansowe i zarządcze spółki Alitalia, usprawniając działalność i renegocjując umowy, np. osiągając znaczną redukcję kosztów leasingu (szacowane koszty leasingu w wysokości [210–250] mln EUR w 2018 r. w porównaniu z [260–340] mln EUR w 2017 r.). Włochy podkreślają, że biorąc pod uwagę te oszczędności oraz fakt, że procedura sprzedaży była w toku, wartość aktywów spółki Alitalia została zaniżona.

(92) Ponadto w ramach specjalnych uprawnień przyznanych im w przepisach komisarze nadzwyczajni byli upoważnieni na przykład do podejmowania działań mających na celu odzyskanie środków należnych spółce Alitalia oraz do negocjowania zaspokojenia roszczeń z innymi stronami. Należałoby zatem skorygować wartość aktywów spółki Alitalia w świetle uzyskanych przychodów i redukcji kosztów dokonanych przez komisarzy nadzwyczajnych. Włochy twierdzą również, że wycena zawarta w niewiążącym komunikacie przedstawionym przez spółkę Lufthansa mogła nie odzwierciedlać wartości aktywów spółki Alitalia, ponieważ oferta dotyczyła jedynie części oferowanych aktywów i mogła odzwierciedlać pewne subiektywne interesy strony składającej ofertę. W związku z tym wycena części aktywów nie mogła zostać wykorzystana jako wskaźnik zastępczy do określenia wartości wszystkich aktywów.

(93) Włochy kwestionują twierdzenie Komisji, że istniało niewiele dowodów wskazujących na to, że Włochy poniosłyby większe straty w przypadku scenariusza alternatywnego, w którym nie udzielono by obu pożyczek państwowych. Włochy twierdzą, że skoro wobec spółki Alitalia toczy się postępowanie upadłościowe zarządzane przez komisarzy nadzwyczajnych wyznaczonych przez rząd, komisarze ci działają w celu publicznym. Włochy twierdzą, że chociaż spółka Alitalia nie jest własnością państwa, to komisarze nadzwyczajni działają w celu publicznym, w związku z tym przy podejmowaniu decyzji o ewentualnej interwencji jako pożyczkodawca rynkowy Włochy mogłyby wziąć pod uwagę straty, jakie poniosłoby państwo, gdyby Alitalia zaprzestała działalności i została zlikwidowana.

(94) Włochy kwestionują ponadto uwagę Komisji zawartą w motywie 64 decyzji o wszczęciu postępowania, że ponieważ państwo było jedynie pośrednim akcjonariuszem mniejszościowym, nie mogło skorzystać z lepszej ceny sprzedaży w takim samym stopniu jak akcjonariusze większościowi. Włochy twierdzą, że ponieważ wpływy ze sprzedaży aktywów są przeznaczone dla wierzycieli, przy ocenie, czy obu pożyczek państwowych udzielono na warunkach rynkowych, należy wziąć pod uwagę interes szerszej grupy zainteresowanych stron, takich jak wierzyciele, klienci, pracownicy i dostawcy.

4.1.4. Scenariusz alternatywny do przyznania pomocy

(95) W uwagach uzupełniających przekazanych w dniu 25 września 2018 r. Włochy szczegółowo przedstawiły konsekwencje dla scenariusza alternatywnego likwidacji spółki Alitalia w dniu 31 grudnia 2017 r., twierdząc, co następuje: a) państwo działało jako prywatny inwestor ze względu na znaczne straty, jakie musiałoby ponieść w przypadku sprzedaży/zamknięcia spółki w dniu 31 grudnia 2017 r., przewidziane już w dniu udzielenia pożyczki pierwotnej. Straty te wyniosłyby [ponad miliard] EUR, głównie z powodu: (i) kosztów związanych z bezrobociem ponoszonych przez państwo; (ii) niezapłaconych podatków; (iii) kosztów odszkodowań należnych pasażerom; (iv) negatywnych skutków ubocznych dla dostawców; b) obie pożyczki państwowe miały na celu zaspokojenie pilnych potrzeb spółki Alitalia w zakresie zarządzania oraz uniknięcie przerwania świadczenia usług, co potencjalnie mogło doprowadzić do poważnych problemów społecznych i zakłóceń; c) obie pożyczki państwowe były zgodne ze stopą procentową dla przedsiębiorstw o złym ratingu i niskim zabezpieczeniu, określoną w komunikacie w sprawie stóp referencyjnych. Ponadto pożyczka ta miała pierwszeństwo przed wszystkimi innymi długami; oraz d) pierwotny termin zapadalności procesu sprzedaży zagrażał pozytywnemu zakończeniu tego procesu i dlatego został przedłużony. W związku z tym przedłużono także pierwotny termin zapadalności pożyczki pierwotnej i zwiększono jej kwotę poprzez przyznanie pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR.

(96) Włochy utrzymują, że ich rozumowanie było w pełni zgodne z ust. 107 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa (44), w którym stwierdzono, że „w przypadku interwencji kapitałowej lub dotyczącej zadłużenia w odniesieniu do przedsiębiorstwa publicznego znajdującego się w trudnej sytuacji należy porównać oczekiwaną stopę zwrotu z takiej inwestycji z oczekiwaną stopą zwrotu w ramach scenariusza alternatywnego polegającego na likwidacji spółki. W przypadku gdy likwidacja przyniesie większe zyski lub mniejsze straty, ostrożny inwestor prywatny wybrałby tę opcję”.

(97) Włochy utrzymują, że gdyby spółkę Alitalia zamknięto w dniu 31 grudnia 2017 r., jej pracownicy byliby uprawnieni do ubiegania się o świadczenia z ogólnego funduszu dla bezrobotnych („NASpI”) i specjalnego funduszu solidarności dla pracowników transportu lotniczego („FSTA”). Włochy twierdzą, że szacunkowe koszty zasiłków dla bezrobotnych, które państwo musiałoby wypłacić pracownikom spółki w przypadku zamknięcia/likwidacji, wyniosłyby [350–800] mln EUR, w tym FSTA, w okresie do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz [500–900] mln EUR w przypadku przedłużenia FSTA do dnia 31 grudnia 2019 r. Włochy twierdzą, że koszty bezrobocia byłyby podobne, gdyby spółkę Alitalia zamknięto w dniu 1 maja 2017 r., czyli dzień przed objęciem spółki procedurą zarządu nadzwyczajnego.

(98) Włochy wspomniały również, że likwidacja spółki Alitalia miałaby negatywny wpływ na jej dostawców. Świadczą oni usługi, takie jak obsługa, w tym obsługa klienta/centra obsługi telefonicznej, sprzątanie, zakwaterowanie w hotelach, logistyka i catering, o łącznej średniej rocznej wartości [100–300] mln EUR.

(99) Ponadto Włochy twierdzą, że ponieważ spółka Alitalia jest objęta zarządem nadzwyczajnym, a zatem jest zarządzana przez organ publiczny, którego mandat obejmuje przywrócenie, sprzedaż lub likwidację aktywów i podział wpływów pomiędzy wierzycieli, komisarze nadzwyczajni działali w interesie publicznym; wykonywanie ich mandatu pozwala im chronić wyłącznie prawa wierzycieli, a nie prawa akcjonariuszy.

(100) Co więcej, Włochy uznają ustalenia Trybunału zawarte w wyroku w sprawie Land Burgenland. W pkt 52 tego wyroku Trybunał stwierdził, że „w celu dokonania oceny kwestii, czy to samo działanie zostałoby podjęte w normalnych warunkach rynkowych przez prywatnego sprzedawcę znajdującego się w sytuacji możliwie podobnej do sytuacji państwa, należy uwzględnić jedynie korzyści i zobowiązania związane z sytuacją tego państwa jako akcjonariusza, z pominięciem korzyści i zobowiązań, które wiążą się z jego statusem jako podmiotu władzy publicznej” (45).

(101) Włochy twierdzą jednak, że zasad pomocy państwa nie można stosować w sposób uniemożliwiający państwom członkowskim przyjmowanie środków, które są mniej kosztowne niż ewentualne rozwiązania alternatywne, tylko dlatego, że takie środki mogą być nierozerwalnie związane z wykonywaniem przez państwo jego prerogatywy publicznej. Takie podejście byłoby w końcu nieracjonalne z ekonomicznego punktu widzenia.

4.1.5. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym

(102) Przed decyzją o wszczęciu postępowania władze włoskie twierdziły, że jeśli obie pożyczki państwowe uznano by za pomoc państwa, spełniałyby one wszystkie wymogi zgodności z prawem w zakresie pomocy na ratowanie. Spółka Alitalia jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji ze względu na będącą w toku procedurę zarządu nadzwyczajnego (która odpowiada zbiorowemu postępowaniu upadłościowemu zgodnie z wytycznymi w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację). W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważyła, że z uwagi na fakt, że pożyczka pierwotna nie została spłacona w terminie sześciu miesięcy od jej udzielenia, nie można jej uznać za zgodną z prawem pomoc na ratowanie i mogłaby zostać uznana jedynie za pomoc na restrukturyzację. Włochy nie przedstawiły jednak jakichkolwiek argumentów pozwalających stwierdzić, że obie pożyczki państwowe stanowiłyby zgodną z prawem pomoc na restrukturyzację.

(103) Po decyzji o wszczęciu postępowania Włochy twierdziły, że obie pożyczki państwowe spełniają wszystkie wymogi zgodności z prawem w zakresie pomocy na ratowanie. Po pierwsze, jeżeli chodzi o kryterium adekwatności (pkt 55 wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację), Włochy argumentowały, że niespłacenie w ciągu sześciu miesięcy pożyczki pierwotnej nie narusza warunku adekwatności pomocy na ratowanie, ponieważ w wytycznych tych przewidziano wyłączenie pomocy ze spłaty w tym okresie, jeżeli istnieje plan likwidacji albo plan restrukturyzacji. Włochy argumentowały ponadto, że pożyczka pierwotna i pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR muszą być traktowane jako jedna ingerencja, co oznacza, że bieg okresu sześciu miesięcy rozpocząłby się dopiero od chwili wypłaty pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR.

(104) Po drugie, jeżeli chodzi o proporcjonalność (pkt 60 wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację), Włochy argumentowały, że obie pożyczki państwowe były proporcjonalne, gdyż celem ich było pokrycie potrzeb finansowych spółki Alitalia do czasu ukończenia procedury sprzedaży, a potrzebna kwota odzwierciedlała ostrożne podejście komisarzy nadzwyczajnych mające na celu zapewnienia możliwości przeniesienia aktywów spółki Alitalia i niepogorszenia warunków spłaty obu pożyczek państwowych. Włochy dostarczyły również zaktualizowany plan zachowania płynności, w rozumieniu pkt 60 wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację, który ich zdaniem odzwierciedlał zapotrzebowanie na płynność spółki Alitalia, uwzględniając szereg czynników, w tym przepływy środków pieniężnych z działalności, inwestycje netto ogółem, charakterystykę biznesową oraz ryzyko wynikające z wahań rynkowych właściwe dla spółki Alitalia.

(105) Ponadto, jeżeli chodzi o kryterium dotyczące negatywnego wpływu na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi (na podstawie sekcji 3.6 wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację), Włochy argumentowały, że od czasu umieszczenia jej pod zarządem nadzwyczajnym spółka Alitalia odnotowała spadek liczby pasażerów i lotów, zaprzestała działalności na określonych długich trasach przynoszących straty, zwiększyła współczynnik obciążenia pasażerami samolotów floty i osiągnęła znaczne oszczędności pod względem kosztów pracy. Włochy odnoszą się również do faktu, że gdyby spółka Alitalia nagle zaprzestała prowadzenia działalności, spowodowałoby to negatywne skutki, biorąc pod uwagę kluczową rolę, jaką spółka Alitalia odgrywa w sektorze transportu lotniczego we Włoszech. Obie pożyczki państwowe były ograniczone do minimum niezbędnego na potrzeby zapewnienia ciągłości działalności i niedopuszczenia do ekspansji spółki Alitalia poza zakres dozwolony w ramach wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację.

4.2. Sprawozdania i analizy dotyczące spółki Alitalia przekazane przez Włochy

(106) Chociaż Włochy nie przedstawiły żadnej przygotowanej przez nie oceny ex ante dotyczącej obu pożyczek państwowych przed ich udzieleniem, przekazały jednak różne dokumenty dotyczące sytuacji ekonomicznej i działalności gospodarczej spółki Alitalia opracowane przez ekspertów i inne podmioty. W niniejszej sekcji opisano podstawowe dokumenty dotyczące spółki Alitalia przekazane przez Włochy. Niektóre z tych dokumentów przygotowano przed objęciem spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym, czyli przed udzieleniem obu pożyczek państwowych (ex ante), a niektóre sporządzono po tej dacie (ex post).

4.2.1. Analizy lub dokumenty ex ante

4.2.1.1. Plan naprawczy

(107) Plan naprawczy przygotowano w grudniu 2016 r. zgodnie z wymogami sekcji 67 włoskiego prawa upadłościowego, gdy dla spółki Etihad stało się jasne, że spółka Alitalia znajduje się na skraju upadłości. Zgodnie z wymogami włoskiego prawa upadłościowego plan naprawczy obejmował plan finansowy i plan przemysłowy na lata 2017–2021. Plan naprawczy miał na celu przywrócenie rentowności spółki Alitalia do 2021 r. w wyniku: (i) przeprojektowania sieci tras i zwiększenia przychodów o około 900 mln EUR rocznie (46) (w szczególności dzięki zwiększeniu współczynnika obciążenia, rozwojowi ruchu na długich trasach i oraz przychodów dodatkowych); oraz (ii) ograniczenia kosztów spółki Alitalia o około 400 mln EUR rocznie (środki w zakresie oszczędności kosztowej oraz zmniejszenia liczby zatrudnionych (47) o [X XXX] i wynagrodzeń o [20–40] %). Oprócz środków redukcji kosztów w planie naprawczym oszacowano potrzebę wkładu kapitałowego na poziomie około 1,4 mld EUR, pochodzącego częściowo z pozycji niepieniężnych, takich jak zamiana długu, lecz również częściowo z nowego podwyższenia kapitału, w celu przeprowadzenia restrukturyzacji spółki Alitalia i wdrożenia nowego biznesplanu. Jak określono w planie naprawczym, gdyby zrealizowano te działania, spółka Alitalia osiągnęłaby zdolność kredytową począwszy od 2019 r.

(108) W planie szacowano, że wynik netto spółki Alitalia wzrośnie z -458 mln EUR w 2016 r. (dane liczbowe przed zamknięciem okresu) do +168 mln EUR w 2021 r., a EBITDA spółki wzrośnie z -176 mln EUR w 2016 r. do +441 mln w 2021 r.

(109) Wdrożenie planu wymagało zgody związków zawodowych ze względu na redukcje kosztów mające wpływ na siłę roboczą. W kwietniu 2017 r. związki zawodowe zagłosowały jednak w referendum przeciwko planowi naprawczemu, uniemożliwiając wdrożenie znacznych cięć kosztów pracy. Skutkiem odrzucenia tego planu było objęcie spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym w maju 2017 r.

4.2.1.2. Przegląd planu naprawczego opracowany przez Rolanda Bergera i KPMG

(110) Na początku 2017 r., przed referendum, dwie firmy niezależnych ekspertów biznesowych – Roland Berger (7 lutego 2017 r.) i KPMG (15 marca 2017 r.) – dokonały przeglądu planu naprawczego na podstawie transakcji historycznych oraz prognozowanych danych liczbowych z 2016 r. Spółka Alitalia zleciła tym ekspertom wykonanie uzgodnionego zakresu prac na potrzeby wspierania procesu decyzyjnego akcjonariuszy i zarządu spółki Alitalia. Firma Roland Berger była odpowiedzialna za przegląd planu przemysłowego zawartego w planie naprawczym, a firma KPMG była odpowiedzialna za przegląd planu finansowego.

(111) Obie firmy opisały plan naprawczy jako „ambitny […] w świetle ostatniej historii spółki Alitalia” i zasygnalizowały, że kluczowe znaczenie ma pełne włączenie do tego planu wszystkich zainteresowanych stron, a w szczególności związków zawodowych.

(112) W swoim przeglądzie KPMG podkreśliła znaczne finansowanie niezbędne do wspierania planu w okresie kilku lat, potrzebę pełnego polegania na realizacji założeń dotyczących oszczędności kosztów i uzyskiwania przychodów oraz potrzebę zaangażowania w realizację planu wszystkich zainteresowanych stron (w tym pracowników). KPMG podkreśliła ponadto wrażliwość planu, jeżeli chodzi o założenie finansowe dotyczące zmian w zakresie przychodów/przepływów pieniężnych wynikających ze sprzedaży przedpłaconych biletów.

4.2.1.3. Sprawozdanie certyfikacyjne planu naprawczego opracowane przez dr Riccardo Ranallego

(113) Zgodnie z włoskim prawem upadłościowym prawdziwość danych liczbowych dostarczonych przez spółkę Alitalia (wiarygodność) oraz wykonalność planu naprawczego musiał sprawdzić i certyfikować niezależny ekspert. Celem takiego przeglądu jest zapewnienie, aby wdrożenie planu doprowadziło do zmniejszenia długu spółki Alitalia i naprawy jej finansów w wyniku zastosowania proponowanych środków finansowych. Certyfikację przeprowadził dr Riccardo Ranalli, biegły rewident (48).

(114) W sprawozdaniu certyfikacyjnym dr Ranallego („sprawozdanie certyfikacyjne”) wymieniono przyczyny kryzysu spółki Alitalia, o którym mowa w planie naprawczym (49): a) niezależność spółki [Alitalia] na tle sieci przewoźników, którzy za pomocą kolejnych połączeń przedsiębiorstw osiągnęli masę krytyczną zapewniającą odpowiedni poziom konkurencji; b) duża skala penetracji rynku krajowego przez tanich przewoźników w porównaniu z innym krajami europejskimi (przyczyna zewnętrzna); c) mały udział w rynku połączeń długodystansowych mimo niezaspokojonego popytu; d) nieefektywna struktura kosztów, która przekłada się na średnią wartość CASK (50) wynoszącą [X,X] EUR (wynikająca z wartości CASK na trasach krótko–średniodystansowych wynoszącej [XX,XX] oraz wartości CASK na trasach długodystansowych wynoszącej [X,XX] EUR w porównaniu z średnimi wartościami liczbowymi wynoszącymi 5,31 EUR w przypadku przewoźników długodystansowych i 8,2 EUR w przypadku przewoźników sieciowych (przyczyna wewnętrzna) oraz e) ograniczenie w zakresie rozwoju działalności na trasach długodystansowych wynikające z umów typu joint venture dotyczących tras północnoamerykańskich (przyczyna wewnętrzna).

(115) W sprawozdaniu certyfikacyjnym (z 28 kwietnia 2017 r.) oraz w piśmie o braku zastrzeżeń (z 15 marca 2017 r.) pozytywnie zaopiniowano plan naprawczy.

4.2.1.4. Umowa o okresie zawieszenia

(116) W styczniu 2017 r. spółka Alitalia, jej główny akcjonariusz Etihad Investment Holding Company LLC oraz wierzyciele finansowi spółki Alitalia uzgodnili warunkową umowę o okresie zawieszenia. Zgodnie z tą umową „w oczekiwaniu na ukończenie zaktualizowanego planu przemysłowego oraz odpowiednią certyfikację niezależnego eksperta na podstawie art. 76 ust. 3 lit. d) włoskiego prawa upadłościowego […] spółka [Alitalia] potrzebuje czasu, aby wskazać m.in. szczegółowe działania, które mają zostać przeprowadzone w ramach planu przemysłowego na rzecz poprawy jej kondycji kapitałowej, finansowej i handlowej oraz wdrożenia podstawowych warunków planu finansowego”. W umowie o okresie zawieszenia określono m.in. wymóg, aby spółka Etihad udzieliła podporządkowanej pożyczki od akcjonariusza w wysokości 100 mln EUR, którą wypłacono 27 grudnia 2016 r.

(117) Podczas finalizacji planu naprawczego spółka Alitalia zwróciła się do swoich wierzycieli finansowych o moratorium na wypełnienie jej zobowiązań finansowych na warunkach określonych w umowie o okresie zawieszenia. Umowa o okresie zawieszenia trwała do 31 marca 2017 r. i obejmowała cotygodniowy plan zachowania płynności do tej daty, co dowodzi, że w wyniku umowy o okresie zawieszenia oraz ujętych w niej działań zapewniono płynność spółki Alitalia do 31 marca 2017 r.

4.2.2. Analizy lub dokumenty ex post

4.2.2.1. Analiza przeprowadzona przez przedsiębiorstwo Leonardo

(118) Komisarze nadzwyczajni zaangażowali niezależnego doradcę, przedsiębiorstwo Leonardo & Co, w celu oszacowania oczekiwanej wartości sprzedaży jednostek operacyjnych spółki Alitalia, jak opisano w motywie 60. Komisarze nadzwyczajni zwrócili się o ten szacunek, gdyż mają oni ustawowy obowiązek, aby nie sprzedawać spółki Alitalia za cenę niższą od rynkowego poziomu odniesienia. Badanie zamówiono 14 września 2017 r. Dnia 16 października 2017 r. przedsiębiorstwo Leonardo & Co wysłało trzem komisarzom nadzwyczajnym wyniki swojej analizy („analiza przeprowadzona przez przedsiębiorstwo Leonardo”).

(119) Analiza dokonana przez przedsiębiorstwo Leonardo opatrzona datą 16 października 2017 r. miała na celu oszacowanie wartości sprzedaży jednostek operacyjnych spółki Alitalia na dzień 1 maja 2017 r. czyli na początku zarządu nadzwyczajnego. W analizie zbadano wartość trzech możliwych pakietów: (i) sprzedaży przedsiębiorstwa lotniczego („Lotto Aviation”); (ii) sprzedaży przedsiębiorstwa obsługi naziemnej („Lotto Handling”) oraz (iii) sprzedaży obu pakietów łącznie („Lotto Unico” czyli „pakiet łączny”). Szacunkowa wartość sprzedaży określona w analizie przeprowadzonej przez przedsiębiorstwo Leonardo jest pomniejszona o zobowiązania powiązane z aktywami na sprzedaż i wyłączono z niej zobowiązania zaciągnięte przed wprowadzeniem zarządu nadzwyczajnego. W ramach metody wyceny zastosowanej przez przedsiębiorstwo Leonardo & Co oszacowano wartość spółki Alitalia za pomocą metody mieszanej łączącej metodę opartą na aktywach z metodą opartą na zyskach. Przedsiębiorstwo Leonardo & Co uznaje tę metodę jako najbardziej odpowiednią do oszacowania wartości spółki w trudnej sytuacji finansowej, takiej jak spółka Alitalia.

(120) Punkt wyjściowy stanowi wartość księgowa aktywów w analizie przeprowadzonej przez przedsiębiorstwo Leonardo wynosząca około 2,5 mld EUR, co odpowiada wartości księgowej aktywów do przeniesienia w ramach pakietu łącznego, tj. 2 552 mln EUR zgodnie z raportem PriceWaterhouseCoopers („PwC”). Wartość aktywów koryguje się następnie o zobowiązania związane z tymi aktywami oraz z działalnością spółki Alitalia (głównie należności wobec dostawców) oraz o korektę zysku. Korekta ta stanowi różnicę pomiędzy oczekiwaną rentownością spółki w ciągu pierwszych dwóch lat biznesplanu a średnią rentownością porównywalnych linii lotniczych. Ponieważ oczekiwano, że spółka Alitalia przyniesie straty w ciągu pierwszych dwóch lat prowadzenia działalnością, korekta zysku jest ujemna, co jeszcze bardziej obniża szacowaną wartość sprzedaży.

(121) Aby uwzględnić niepewność nieodłącznie związaną z realizacją biznesplanu w analizie przeprowadzonej przez przedsiębiorstwo Leonardo, rozważa się dwa scenariusze na potrzeby oszacowania możliwej wartości sprzedaż jednostek operacyjnych spółki Alitalia. „Scenariusz inercyjny” opracowano z punktu widzenia inercji, zgodnie z sytuacją ekonomiczną i finansową spółki Alitalia w 2017 r., a zatem w świetle braku celów w zakresie wzrostu oraz typowych strategii przemysłowych. „Scenariusz odrodzenia” opiera się na biznesplanie opracowanym z punktu widzenia przerwania ciągłości sytuacji spółki Alitalia z 2017 r., zapewniającej odzyskanie udziałów w rynku i rentowności w perspektywie krótko- lub średnioterminowej w celu umożliwienia spółce odzyskanie centralnej roli na rynku odniesienia.

(122) W analizie przeprowadzonej przez przedsiębiorstwo Leonardo w ramach scenariusza inercyjnego oszacowano cenę sprzedaży pakietu łącznego jako mieszczącą się w zakresie 280–411 mln EUR; a w ramach scenariusza odrodzenia – w zakresie 495–626 mln EUR. Średnia z najwyższej i najniższej wyceny jest wynosi 453 mln EUR.

4.2.2.2. Dane finansowe opracowane przez PwC dotyczące trzech pakietów operacyjnych na sprzedaż

(123) Dnia 1 maja 2017 r. komisarze nadzwyczajni zlecili PwC weryfikację skonsolidowanych danych finansowych grupy Alitalia oraz wyodrębnionych bilansów pakietów: lotniczego, obsługi naziemnej i łącznego. W wyodrębnionych bilansach ustalono zakresy aktywów do przeniesienia w przypadku sprzedaży aktywów spółki Alitalia oraz pozycje bilansowe, które powinny pozostać w spółce Alitalia po dokonaniu sprzedaży.

(124) Jak przedstawiono w projekcie sprawozdania z weryfikacji sporządzonego 21 września 2017 r. przez PwC, te zweryfikowane dane finansowe wykorzystało następnie przedsiębiorstwo Leonardo & Co w celu oszacowania ceny sprzedaży pakietów (51).

(125) Przedsiębiorstwo PwC zakończyło sprawozdanie z weryfikacji i opatrzyło je datą 31 października 2017 r.

4.2.2.3. Ceny zawarte w ofertach złożonych przez Lufthansę, EasyJet i Airport Handling

(126) Dnia 16 października 2017 r. kilka spółek, w tym Airport Handling, EasyJet i Lufthansa, złożyło w ramach przetargu (zob. motyw 59) oferty na zakup części przedsiębiorstwa spółki Alitalia. W niniejszej podsekcji przedstawiono główne cechy tych ofert.

(127) Spółka Airport Handling złożyła wiążącą ofertę na zakup przedsiębiorstwa obsługi naziemnej spółki Alitalia, oferując [XX,X] mln EUR z dopłatami uzupełniającymi do kwoty 6,5 mln EUR uzależnionymi od osiągnięcia określonych celów.

(128) Spółka EasyJet złożyła wiążącą ofertę na część przedsiębiorstwa lotniczego spółki Alitalia z wyłączeniem usług konserwacji i napraw. W ofercie tej wyceniono jedynie działalność na trasach krótkodystansowych na kwotę [XXX–XXX] mln EUR. Spółka EasyJet podała w swojej ofercie, że wstępnie szacuje działalność na trasach długodystansowych na kwotę [XXX] mln EUR, lecz przejęcie tej działalności uzależnia od nieokreślonego partnera konsorcjalnego. Całkowita wartość maksymalna przedstawiona przez spółkę EasyJet wynosiła zatem [XXX] mln EUR.

(129) Niewiążąca oferta złożona przez spółkę Lufthansa obejmowała jedynie część pakietu lotniczego (tj. tylko [XX] samolotów z [XXX] i tylko […] pracowników) i wynosiła [XXX] mln EUR (pomniejszona o leasing kapitalizowany).

4.2.3. Sprawozdania finansowe spółki Alitalia

(130) Najnowsze wymagane ustawowo sprawozdanie finansowe grupy Alitalia opublikowano na dzień 31 grudnia 2015 r. Na 2016 r. nie sporządzono wymaganego ustawowo sprawozdania finansowego, ponieważ spółkę Alitalia objęto zarządem nadzwyczajnym przed zatwierdzeniem i opublikowaniem wymaganego ustawowo sprawozdania finansowego za 2016 r. Były jednak dostępne dane finansowe za 2016 r. przed zamknięciem okresu rozliczeniowego oraz dane finansowe pro forma, a także raporty głównych ekspertów sporządzających raporty ex ante lub ex post dotyczące spółki Alitalia, tj. KPMG, Roland Berger, dr Ranalli i PwC. Wszyscy eksperci polegali na danych liczbowych z 2016 r. na potrzeby przeprowadzanych przez nich analiz. Ponadto zgodnie z włoskim prawem upadłościowym spółka Alitalia sporządziła sprawozdanie finansowe na dzień 28 lutego 2017 r.

(131) W trakcie procedury zarządu nadzwyczajnego nie publikowano wymaganych ustawowo sprawozdań finansowych. Na stronie internetowej zarządu nadzwyczajnego spółki Alitalia publikowano jednak ograniczoną ilość danych finansowych w nieregularnych odstępach czasu, skoncentrowanych głównie na EBITDA operacyjnym i przepływach środków pieniężnych (nie opublikowano bilansu) (52).

(132) Chociaż wydaje się, że żadne z tych sprawozdań finansowych, z wyjątkiem sprawozdania za 2015 r., nie były badane przez biegłych rewidentów, nie istnieją żadne przesłanki wskazujące na to, że te dane liczbowe istotnie zniekształcają sytuację finansową spółki Alitalia. W szczególności dane za 2016 r. zostały poświadczone przez dr Ranallego jako część planu naprawczego.

5. OCENA POMOCY

5.1. Istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE

(133) Na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

(134) W związku z powyższym, aby środek mógł kwalifikować się jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, muszą być spełnione następujące łączne kryteria: (i) musi być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; (ii) musi przynosić korzyść przedsiębiorstwu; (iii) musi mieć selektywny charakter, tj. sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów; oraz (iv) musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem oraz musi wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

5.1.1. Pojęcie przedsiębiorstwa

(135) Spółka Alitalia to spółka prywatna z siedzibą we Włoszech, działająca w sektorze transportu lotniczego. Jest przedsiębiorstwem do celów art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ prowadzi działalność gospodarczą polegającą na oferowaniu usług na rynku (53).

5.1.2. Wykorzystanie zasobów państwowych i możliwość przypisania ich państwu

(136) Jak orzekł Trybunał (54) w odniesieniu do środków, które mają zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a) muszą one być finansowane z zasobów państwowych albo bezpośrednio, albo pośrednio przez organ pośredniczący na podstawie udzielonych mu uprawnień oraz b) muszą być przypisane państwu (55).

(137) Ponieważ obie pożyczki państwowe wynikają z działań rządu i parlamentu Włoch, można je wyraźne przypisać państwu włoskiemu. Ponadto obie pożyczki państwowe były sfinansowane z budżetu państwa, a zatem wyraźnie udzielono ich za pośrednictwem zasobów państwowych.

5.1.3. Selektywność

(138) Aby można było uznać środek za pomoc państwa, musi on mieć charakter selektywny w tym sensie, że sprzyja tylko niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów.

(139) Obie pożyczki państwowe przyznano jednej spółce – Alitalia. Przyznano je na zasadzie ad hoc jednej spółce i nie były one dostępne dla innych spółek działających we włoskim sektorze transportu lotniczego, będących w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej, ani dla spółek działających w innych sektorach. Żadne porównywalne spółki nie kwalifikowały się do przyznania im środków podobnych do środków przyznanych spółce Alitalia, a zatem żadne takie spółki nie otrzymały porównywalnego finansowania. Obie pożyczki państwowe mają zatem selektywny charakter.

5.1.4. Korzyść

(140) Korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE oznacza każdą korzyść gospodarczą, której dane przedsiębiorstwo nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych, tj. bez interwencji państwa (56).

(141) Zgodnie z orzecznictwem sądów unijnych transakcje gospodarcze przeprowadzane przez organy publiczne nie przynoszą korzyści kontrahentom, a zatem nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli przeprowadzane są zgodnie z normalnymi warunkami rynkowymi (57). Aby ustalić, czy transakcję przeprowadzono zgodnie z tymi warunkami, Komisja stosuje test prywatnego inwestora. Test ten opracowano w odniesieniu do różnych transakcji gospodarczych. Komisja zbada najpierw, czy test prywatnego inwestora ma zastosowanie, a jeżeli tak, to zastosuje go do obu pożyczek państwowych.

5.1.4.1. Możliwość zastosowania testu prywatnego inwestora

(142) W niniejszym przypadku Komisja musi zbadać, czy test prywatnego inwestora ma zastosowanie. W przypadku ustalenia przez Komisję, że test prywatnego inwestora nie ma zastosowania do obu pożyczek państwowych, Komisja nie musi stosować tego testu. W takim przypadku Komisja może po prostu stwierdzić, że spółka Alitalia uzyskała korzyść gospodarczą, której nie uzyskałaby w warunkach rynkowych, a zatem korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.

(143) W związku z tym jednak, że są dwie pożyczki państwowe (pożyczka pierwotna i pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR), przed dokonaniem oceny możliwości zastosowania testu prywatnego inwestora Komisja musi ocenić, czy na potrzeby oceny możliwości zastosowania tego testu pożyczki są możliwe do rozdzielenia, czy też stanowią one jedną interwencję. Jeżeli można je rozdzielić, należy ocenić każdą pożyczkę oddzielnie w szczególności pod względem możliwości zastosowania testu prywatnego inwestora. Natomiast w przypadku ustalenia, że stanowią one jeden środek, wystarczy aby Komisja przeprowadziła jedną ocenę obu pożyczek państwowych pod tym względem.

5.1.4.1.1. Obie pożyczki państwowe jako jeden środek

(144) Zgodnie z praktyką decyzyjną Komisji serię ingerencji państwa, które mają miejsce w odniesieniu do tego samego przedsiębiorstwa w stosunkowo krótkim okresie, są wzajemnie powiązane lub wszystkie były zaplanowane lub przewidywalne w momencie pierwszej ingerencji, można oceniać jako jedną ingerencję. Z drugiej strony, jeżeli późniejsza interwencja była wynikiem zdarzeń nieprzewidzianych w czasie wcześniejszej interwencji, oba środki należy zwykle oceniać oddzielnie (58).

(145) Dokonując oceny, czy obie pożyczki państwowe stanowią jedną interwencję, Komisja uwzględnia (i) chronologię obu przedmiotowych pożyczek państwowych; (ii) ich cel; oraz (iii) sytuację przedsiębiorstwa (pod względem finansowym i ryzyka) w momencie podjęcia decyzji o udzielenie każdej z obu pożyczek państwowych (59).

(146) W opinii Komisji na potrzeby oceny możliwości zastosowania testu prywatnego inwestora należy uznać pożyczkę pierwotną i pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR za jeden środek.

(147) Po pierwsze, jeżeli chodzi o chronologię dwóch przedmiotowych pożyczek, obie udzielono w niewielkim odstępie czasu: pożyczkę pierwotną udzielono 2 maja 2017 r., a następnie, mniej niż sześć miesięcy później, 16 października 2017 r., udzielono pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR. Włochy zmieniły ponadto terminy wymagalności tych pożyczek przez szereg krótkich przedłużeń (zob. motywy 19 i 30) przed ich ostateczną synchronizacją i połączeniem de facto w jeden środek (zob. motywy 31 i 32).

(148) Po drugie, jak wynika wyraźnie z motywów 17 i 19, obie pożyczki państwowe udzielono mając na myśli określony cel, mianowicie zapewnienie ciągłości świadczenia usług transportu lotniczego przez spółkę Alitalia do czasu ukończenia przez komisarzy nadzwyczajnych realizacji programu, zleconego im przez Ministra Rozwoju Gospodarczego, czyli restrukturyzacji spółki Alitalia lub sprzedaży jej aktywów. Pożyczki przyznało państwo włoskie i nie było prób pozyskania finansowania z innych źródeł.

(149) Dekret z mocą ustawy nr 148/2017 wyraźnie stanowi, że pożyczka dodatkowa w wysokości 300 mln EUR miała być udzielona jako powiększenie pożyczki pierwotnej (zob. motyw 19). W zgłoszeniu przekazywanym Komisji władze włoskie opisały ponadto finansowanie jako jeden środek i wyjaśniały w nim również, że pomoc wypłacono w trzech ratach (60). Opis ten potwierdzają również kolejne dokumenty złożone przez władze włoskie (61).

(150) Warunki obu pożyczek państwowych są identyczne poza kwotą i pierwotnym okresem; ponadto w dekrecie przyznającym pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR występuje odniesienie do dekretu przyznającego pożyczkę pierwotną, w którym stwierdza się, że „finansowanie powiększa się”. Obie pożyczki państwowe połączono faktycznie w jeden środek w wyniku synchronizacji ich terminów wymagalności (zob. motywy 30, 31 i 32).

(151) Po trzecie, jeżeli chodzi o sytuację finansową spółki Alitalia i profil ryzyka w momencie podjęcia decyzji o udzieleniu każdej z obu pożyczek państwowych, były one zasadniczo takie same. Porównanie sytuacji finansowej i profilu ryzyka przedstawiono szczegółowo w sekcji 5.1.4.2. W trosce jednak o kompletność informacji Komisja zauważa, że sytuacja finansowa spółki Alitalia i profil ryzyka w momencie przyznawania obu pożyczek państwowych były następujące: a) spółka Alitalia była niewypłacalna i objęta zarządem nadzwyczajnym. W związku z tym nic się nie zmieniło pod względem systemu prawnego, w ramach którego prowadziła działalność; b) warunki obu pożyczek państwowych były takie same poza kwotą pożyczki i terminami wymagalności. Dowodzi to, że z punktu widzenia Włoch profil ryzyka był zasadniczo taki sam; c) chociaż spółka Alitalia posiadała w momencie przyznania pożyczki dodatkowej w wysokości 300 mln EUR dostępne środki pieniężne w kwocie 545 mln EUR, były to głównie środki pieniężne udostępnione dzięki pożyczce pierwotnej i nie wynikały one w żadnym znaczącym stopniu z oszczędności kosztów lub zwiększonych przychodów. Spółka Alitalia nie była w stanie generować dodatnich przepływów środków pieniężnych na potrzeby finansowania swojej działalności i była zależna od finansowania zewnętrznego w celu finansowania swojej przynoszącej straty działalności (zob. motyw 228).

(152) Ponadto gdy przyznawano pożyczkę pierwotną, w świetle prognozowanego zapotrzebowania spółki Alitalia na płynność w chwili objęcia jej zarządem nadzwyczajnym, przewidywalna była potrzeba dalszego finansowania, jeżeli sprzedaż lub restrukturyzacja nie odbędzie się w ciągu sześciu miesięcy (zob. motywy 246–248).

(153) W opinii Komisji faktycznie jedynym celem Włoch było zapewnienie finansowania wystarczającego na utrzymanie działalności spółki Alitalia do czasu, gdy możliwa będzie sprzedaż jej aktywów. Opinia ta opiera się na następujących elementach: a) twierdzeniach różnych ministrów rządu (zob. motyw 51 i nast.); b) argumentach Włoch potwierdzających, że spółka Alitalia była ważna systemowo dla całego sektora transportu lotniczego we Włoszech, w których to argumentach twierdzono, że rząd uznawał ją za zbyt dużą, aby mogła upaść; c) quasi-automatycznym pokrywaniu potrzeb spółki Alitalia w zakresie środków pieniężnych oraz automatycznym przedłużeniu terminów wymagalności obu pożyczek państwowych i przedłużeniu procedury sprzedaży; d) fakcie, że od czasu przyznania pożyczki pierwotnej Włochy nigdy nie działały wyraźnie w sposób prowadzący do odzyskania swojej inwestycji, ani nawet nie rozważały takiej możliwości; e) Włochy nie starały się o przedterminową spłatę obu pożyczek państwowych. Nie uruchomiły także procedury likwidacji, ani nie starały się przynajmniej nie przedłużać terminu zapadalności obu pożyczek państwowych przy braku jakiejkolwiek analizy oceniającej zmianę w zakresie prawdopodobieństwa spłaty obu pożyczek państwowych w wyznaczonym terminie; f) w wyniku systematycznego przedłużania terminów wymagalności obu pożyczek państwowych nie zapłacono odsetek należnych od tych pożyczek w terminie ich wymagalności, a odsetki te w rzeczywistości przestały być naliczane od 31 maja 2019 r.

(154) W związku z powyższym Komisja uznaje, że na potrzeby niniejszej decyzji obie pożyczki państwowe stanowią jeden środek.

(155) Komisja zbada możliwość zastosowania na podstawie dwóch przesłanek, oceniając (i) czy Włochy przedstawiły wystarczające dowody ex ante wykazujące, że działały jako podmiot gospodarczy oraz (ii) czy przy przyznawaniu obu pożyczek państwowych państwo działało w charakterze organu publicznego, a nie w charakterze podmiotu gospodarczego.

(156) Niezależnie od powyższego wniosku, w którym stwierdza się, że obie pożyczki państwowe nie są możliwe do rozdzielenia, nawet gdyby potraktowano je jako dwa odrębne środki, przedstawioną poniżej analizę Komisji dotyczącą możliwości zastosowania testu prywatnego inwestora stosowało by się odpowiednio.

5.1.4.1.2. Włochy działały jako organ publiczny, a nie jako inwestor prywatny

(157) Komisja uważa, że w niniejszym przypadku test prywatnego inwestora nie ma zastosowania. Faktycznie wszystkie dostępne dowody wskazują, że Włochy działały konsekwentnie w charakterze organu publicznego, aby uchronić spółkę Alitalia przed upadłością i utrzymać jej działalność.

(158) Komisja przypomina na wstępie, że Trybunał uznał, iż możliwość zastosowania testu prywatnego inwestora zależy ostatecznie od tego, czy dane państwo przyznaje należącemu do niego przedsiębiorstwu korzyść gospodarczą, działając w charakterze akcjonariusza, a nie w charakterze organu publicznego (62). Działania państwa, które mają na celu wypełnianie ciążących na nim zobowiązań z zakresu władzy publicznej, nie mogą bowiem być porównane do działań prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej (63).

(159) W celu ustalenia czy obie pożyczki państwowe przyznane przez państwo stanowią sprawowanie władzy państwowej, czy też są one skutkiem zobowiązań, jakie państwo musi przyjąć na siebie jako akcjonariusz, Komisja zbada nie tylko formę tych pożyczek ale także (i) ich charakter i przedmiot, (ii) kontekst ich zaciągnięcia, (iii) cel, jakiemu służą, oraz (iv) przepisy, jakim podlegają obie pożyczki państwowe.

(160) Jeżeli interwencja państwa – ze względu na swój charakter i przedmiot oraz cel, jakiemu służy – nie stanowi inwestycji, którą mógłby zrealizować prywatny inwestor, stanowiłaby ona interwencję państwa jako organu publicznego, co wyklucza zastosowanie testu prywatnego inwestora (64).

Charakter i przedmiot środka

(161) Jak opisano w sekcji 2.1, przedmiotowy środek składał się z obu pożyczek państwowych przyznanych przez Włochy spółce Alitalia, odpowiednio, 2 maja 2017 r. i 16 października 2017 r.

Kontekst, w którym podejmowany jest środek

(162) Państwo od początku działało konsekwentnie i wyraźnie jako organ publiczny w celu uratowania spółki Alitalia od likwidacji, co stanowi również fakt potwierdzony w wystąpieniach publicznych różnych ministrów rządu (zob. sekcja 2.5), a nie jako akcjonariusz inwestujący w spółkę ani jako wierzyciel.

(163) Od momentu przejęcia przez CAI w 2008 r. spółka Alitalia przynosiła stałe i duże straty. Starania akcjonariuszy spółki Alitalia, aby skierować ją ponownie na właściwe tory za pomocą planu naprawczego nie powiodły się z powodu odrzucenia planu przez pracowników 26 kwietnia 2017 r., co doprowadziło do objęcia spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym (zob. motyw 41 i nast.). Spółka Alitalia nadal przynosiła straty będąc objętą zarządem nadzwyczajnym.

(164) Nie ma żadnych dowodów na to, że po odrzuceniu planu naprawczego, lecz przed objęciem spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym, jakikolwiek inwestor był chętny, aby wejść i nabyć spółkę Alitalia jako przedsiębiorstwo kontynuujące działalność, nawet za nominalną cenę. Nie ma również jakichkolwiek dowodów na to, że instytucje finansowe były gotowe do udzielenia znaczących pożyczek zapewniających płynność wystarczającą dla kontynuowania działalności spółki.

(165) W momencie przyznania obu pożyczek państwowych spółka Alitalia była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych w sprawie pomocy na ratowanie i restrukturyzację i miała niewielkie perspektywy na osiągnięcie rentowności w krótkim lub średnim okresie (zob. motywy 41, 66, i 218–229).

Zamierzony cel

(166) Konkretnym celem objęcia spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym było zapewnienie ciągłości świadczonych przez nią usług transportu oraz ochrona wartości jej aktywów.

(167) Spółka Alitalia, jako spółka niewypłacalna, była faktycznie wykluczona z rynków kredytowych, a ze względu na doraźne i długoterminowe problemy w zakresie płynności była uzależniona od państwa włoskiego, które udzieliło obu pożyczek państwowych.

(168) Jak opisano szczegółowo w sekcji 2, głównym celem udzielania pożyczki pierwotnej było uniknięcie przerwy w świadczeniu usług przez spółkę Alitalia, pozwalając jej na utrzymanie krajowych i międzynarodowych połączeń lotniczych, a tym samym zapobiegając zarówno trudnościom społecznym, jak i poważnym niedogodnościom dla użytkowników. Włochy twierdziły również, że taka przerwa wiązałaby się z m.in. z naruszeniem prawa do ciągłości terytorialnej w ramach Włoch, zagwarantowanego we włoskiej konstytucji. Pożyczkę dodatkową w wysokości 300 mln EUR przyznano z tego samego powodu, a także na potrzeby ułatwienia zbycia aktywów spółki Alitalia. Wydaje się, że cel objęcia spółki Alitalia zarządem nadzwyczajnym i cel obu pożyczek państwowych nie różnią się zasadniczo.

(169) Ocenę tę potwierdzają ponadto publiczne oświadczenia ministrów rządu, złożone przed przyznaniem zarówno pożyczki pierwotnej, jak i pożyczki w wysokości 300 mln EUR (zob. sekcja 2.5), w których stwierdza się, że główną troską rządu było zapobieżenie nagłej przerwie w świadczeniu usług transportu lotniczego oraz bezpośrednim i pośrednim reperkusjom związanym z takim wyjściem z rynku. W oświadczeniach tych jest mowa o wpływie na gospodarkę Włoch oraz o domniemanym celu uniknięcia ponoszenia dalszych strat przez podatników. Zgodnie z tym oświadczeniami celem podjęcia środka było zapewnienie komisarzom nadzwyczajnym swobody ruchów na potrzeby znalezienia nabywcy. Cel ten odzwierciedlają odpowiednie przepisy przyznające obie pożyczki państwowe oraz własne oświadczenia Włoch (zob. motyw 78 i nast.), zgodnie z którymi pożyczki te były niezbędne na potrzeby związane z zarządzaniem spółką Alitalia w celu uniknięcia przerwy w usługach oraz wynikających z niej trudności społecznych i niedogodności.

(170) Oświadczenia członków rządu włoskiego złożone w tym samym istotnym czasie (zob. sekcja 2.5) potwierdzają pogląd, że powody przyznania przez Włochy obu pożyczek państwowych nie są powodami charakterystycznymi dla inwestora prywatnego. Cele leżące u podstaw decyzji udzielenia obu pożyczek państwowych brzmiały natomiast, że „uziemienie samolotów jest niemożliwe, ponieważ połączenia zostałyby przerwane, a podróżni ponieśliby szkody” (65), że „Nie możemy dopuścić do tego, aby spółka upadła z dnia na dzień, ponieważ nie mielibyśmy wówczas połączeń między różnymi częściami naszego kraju” (66) oraz że „uziemienie samolotów od rana do nocy kosztowałoby włoskich podatników znacznie więcej” (67).

(171) Jak wskazano w sekcji 4.1, Włochy szczegółowo opisały zakłócenia, jakie spowodowałoby opuszczenie rynku przez spółkę Alitalia, cytując w tym względzie liczbę pasażerów, którzy dokonali rezerwacji oraz liczbę wystawionych biletów.

(172) Po przeanalizowaniu powyższych elementów Komisja uważa, że głównym celem obu pożyczek państwowych było zapewnienie utrzymania działalności spółki Alitalia ze względu na porządek publiczny, a nie interesy finansowe państwa jako prywatnego inwestora. W związku z tym wszelkie szanse na to, że państwo osiągnie zysk nawet w związku z obiema pożyczkami państwowymi, nawet w perspektywie długoterminowej, o ile można to wykazać, miały jedynie charakter pomocniczy w stosunku do decyzji o przyznaniu obu pożyczek państwowych.

(173) Trybunał uznał ponadto, że zagwarantowanie ciągłości usług transportowych świadczonych przez przedsiębiorstwo jest względem, który nie byłby brany pod uwagę przez inwe