PL Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 269/93

DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/1827

z dnia 23 marca 2015 r.

w sprawie pomocy państwa SA 28876 (2012/C) (ex CP 202/09) wdrożonej przez Grecję na rzecz spółek Piraeus Container Terminal S.A. i Cosco Pacific Limited

(notyfikowana jako dokument nr C(2015) 66)

(Jedynie tekst w języku greckim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1) i uwzględniając odpowiedzi otrzymane od Grecji i Piraeus Container Terminal S.A.,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) Pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. prefekt Pireusu wniósł skargę do Komisji, twierdząc, że państwo greckie przyznało niezgodną z prawem pomoc państwa nowemu posiadaczowi koncesji związanej z częścią portu w Pireusie, spółce Piraeus Container Terminal S.A. („PCT”) będącej spółką celową zależną od spółki COSCO Pacific Limited („COSCO”). Domniemaną pomoc przyznano w formie zwolnień podatkowych i korzystnych przepisów umieszczonych w umowie koncesji po procedurze przetargowej.

(2) Dnia 7 maja 2009 r. federacja pracowników portów greckich wysłała pismo (2), w którym powiadomiła Komisję o domniemanych korzyściach podatkowych przyznanych spółce PCT przez państwo greckie. Pismem z dnia 31 sierpnia 2009 r. federacja pracowników portów greckich potwierdziła, że jej pierwsze pismo należy traktować jako skargę, i utrzymywała, że pomoc przyznano w formie korzyści podatkowych oraz w formie korzystnych przepisów umieszczonych w umowie koncesji.

(3) Pismem z dnia 23 września 2009 r. (3) Międzynarodowa Rada Dokerów złożyła skargę zawierającą szczegółowy opis środków, które rzekomo stanowią pomoc państwa.

(4) Pismem z dnia 14 października 2009 r. Komisja zażądała od Grecji przekazania informacji na temat domniemanych środków pomocy państwa. Pismem z dnia 12 listopada 2009 r. władze greckie zwróciły się o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi, na co Komisja wyraziła zgodę pismem z dnia 18 listopada 2009 r. W dniu 3 lutego 2010 r. Komisja wystosowała przypomnienie dotyczące wspomnianego wezwania do udzielenia informacji, po czym w dniu 23 lutego 2010 r. władze greckie odpowiedziały na wspomniane wezwanie.

(5) Dnia 5 maja 2010 r. służby Komisji spotkały się z przedstawicielami władz greckich w celu omówienia dodatkowych wyjaśnień.

(6) Pismem z dnia 27 października 2010 r. Komisja zażądała dodatkowych informacji od władz greckich. Pismem z dnia 18 listopada 2011 r. władze greckie zwróciły się o przedłużenie terminu, na co Komisja wyraziła zgodę pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. Władze greckie odpowiedziały na wspomniane wezwanie do udzielenia informacji w dniu 8 lutego 2011 r.

(7) Pismem z dnia 11 lipca 2012 r. (4) Komisja poinformowała Grecję, że zgodnie z jej decyzją różnice między umową koncesji a ogłoszeniem o zamówieniu, a także środek polityki budżetowej związany ze zwolnieniem z podatku od osób prawnych w odniesieniu do towarów, robót budowlanych i usług dostarczonych i świadczonych na rzecz PCT poza Grecją nie stanowią pomocy państwa. Komisja postanowiła także wszcząć procedurę, o której mowa w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w odniesieniu do wszystkich innych domniemanych środków pomocy państwa.

(8) Decyzję Komisji o wszczęciu procedury opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 5 października 2012 r. (5). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat przedmiotowych środków.

(9) Komisja otrzymała uwagi beneficjenta w dniu 5 listopada 2012 r. W dniu 14 stycznia 2013 r. przedmiotowe uwagi przekazano Grecji, która miała możliwość udzielenia na nie odpowiedzi. Uwagi i dodatkowe informacje od Grecji otrzymano w pismach z dnia 2 listopada 2012 r., 27 marca 2013 r. i 10 lipca 2013 r. W dniu 13 września 2013 r. odbyło się spotkanie służb Komisji i władz greckich w towarzystwie beneficjenta. W dniu 23 października 2013 r. władze greckie przekazały dodatkowe informacje. W dniu 17 stycznia 2014 r. Komisja wystosowała przypomnienie dotyczące wciąż brakujących informacji. Władze greckie udzieliły odpowiedzi w dniu 4 lutego 2014 r., a kolejne spotkanie odbyło się w dniu 10 lutego 2014 r. Po tym spotkaniu władze greckie przekazały dodatkowe informacje w dniu 10 marca 2014 r., a kolejne spotkanie miało miejsce w dniu 12 marca 2014 r. Po tym spotkaniu władze greckie przekazały informacje uzupełniające w dniach 31 marca 2014 r., 16 kwietnia 2014 r. i 28 kwietnia 2014 r. Dodatkowe spotkania z władzami greckimi i beneficjentem odbyły się w dniach 19 maja 2014 r. i 8 grudnia 2014 r.

2. OPIS BENEFICJENTA I DOMNIEMANE ŚRODKI POMOCY

2.1. Port w Pireusie

(10) Port w Pireusie jest podzielony na dwie strefy: port handlowy i port pasażerski. Port handlowy składa się z trzech terminali: terminalu kontenerowego, towarowego i samochodowego.

(11) Terminal kontenerowy ma dwa nabrzeża. Spółka Piraeus Port Authority („PPA”) postanowiła rozbudować infrastrukturę terminalu kontenerowego, w tym przedłużyć nabrzeże I, zmodernizować urządzenia nabrzeża II oraz wybudować nabrzeże III.

2.2. Piraeus Port Authority S.A.

(12) Spółkę Piraeus Port Authority S.A. ustanowiono ustawą nr 2688/1999 poprzez przekształcenie Piraeus Port Authority, utworzonego w 1930 r. podmiotu podlegającego prawu publicznemu, w przedsiębiorstwo użyteczności publicznej.

(13) W dniu 13 lutego 2002 r. Grecja i PPA podpisały 40-letnią umowę koncesji. Umowa ta została ratyfikowana ustawą nr 3654/2008. Na mocy tej umowy PPA ma wyłączne prawo użytkowania i eksploatacji gruntów, budynków i infrastruktury portowej strefy lądowej portu w Pireusie (6). W szczególności w umowie koncesji przewidziano prawo PPA do odpłatnego podzlecania obsługi części portu osobom trzecim (7).

2.3. Umowa koncesji między spółkami PPA i PCT oraz projekt inwestycyjny

(14) W celu udzielenia koncesji na obsługę nabrzeży II i III spółka PPA przeprowadziła europejską procedurę przetargową (8) na usługi zarządzania portem. W ramach przedmiotowej procedury przetargowej PPA otrzymała dwa wnioski: od COSCO i od konsorcjum spółek składającego się z Hutchinson Port Holdings L.T.D., Hutchinson Ports Investments S.A.R.L., Alapis Joint Stock Company SA i Lyd S.A.

(15) W zaproszeniu do składania ofert przewidziano postępowania odwoławcze. Organy sądowe nie otrzymały jednak jakiegokolwiek odwołania dotyczącego procedury przetargowej lub ostatecznego wyniku od żadnego z uczestników. Ponadto grecki Trybunał Obrachunkowy skontrolował i zatwierdził wspomnianą procedurę oraz projekt umowy.

(16) W listopadzie 2008 r. spółka PPA podpisała z PCT umowę koncesji, na mocy której PPA przyznała PCT prawo do eksploatacji i wyłącznego użytkowania tzw. „nowego terminalu kontenerowego (NCT)” obejmującego istniejące nabrzeże II, przeznaczone do modernizacji, nowe nabrzeże III do wybudowania oraz przylegający do niego obszar, a także prawo do korzystania z przyległego morskiego obszaru manewrowego do postoju, który pozwala na bezpieczne cumowanie i obsługę statków.

(17) Zgodnie z umową koncesji spółka PCT jest zobowiązana do modernizacji istniejącego nabrzeża II, wybudowania nowego nabrzeża III oraz zapewnienia pełnego zakresu usług portowych związanych z obsługą terminalu kontenerowego. Ponadto posiadacz koncesji będzie finansował wyłącznie na własny koszt wszystkie modernizacje nabrzeża II, a także budowę i obsługę nabrzeża III. W ramach procedury przetargowej i umowy koncesji przewidziano zatem, że posiadacz koncesji nie otrzyma żadnych publicznych środków pieniężnych na pokrycie kosztów swoich inwestycji.

(18) Ponadto przewiduje się, że posiadacz koncesji przejmuje wszelkie ryzyko (handlowe) w odniesieniu do modernizacji i budowy niezbędnej infrastruktury. Posiadacz koncesji podejmuje się także szeregu zobowiązań w zakresie zapewnienia gwarantowanej przepustowości nowego terminalu kontenerowego.

(19) Umowa koncesji między spółką PPA a PCT została ratyfikowaną ustawą nr 3755/2009 („ustawa”). Do art. 1 ustawy włączono umowę koncesji w formie, w jakiej została podpisana, w art. 2 określono szczególne zwolnienia podatkowe dla PCT, natomiast w art. 3 przewidziano, że w przypadku inwestycji PCT związanych z umową koncesji można skorzystać z konkretnego systemu ochrony inwestycji zagranicznych określonych w dekrecie z mocą ustawy nr 2687/1953.

3. POWODY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

(20) W decyzji z dnia 11 lipca 2012 r. (9) Komisja postanowiła, że różnice między umową koncesji a ogłoszeniem o zamówieniu oraz dwa środki polityki budżetowej (10) nie stanowią pomocy państwa. W tej samej decyzji Komisja wyraziła swoje wątpliwości i wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do pozostałych domniemanych środków pomocy państwa: 1. zwolnienia z podatku dochodowego od naliczonych odsetek do dnia rozpoczęcia obsługi nabrzeża III (11); 2. prawa do zwrotu nadwyżki VAT niezależnie od etapu realizacji przedmiotu umowy; definicji pojęcia „dobra inwestycyjne” na potrzeby przepisów dotyczących VAT; prawa do naliczania odsetek za zwłokę od pierwszego dnia po zakończeniu 60-dniowego okresu od złożenia wniosku o zwrot VAT (12); 3. przeniesienia strat bez ograniczenia w czasie (13); 4. możliwości wyboru spośród trzech metod amortyzacji w odniesieniu do kosztów inwestycji związanej z przebudową nabrzeża II i budową nabrzeża III (14); 5. zwolnienia z opłat skarbowych w odniesieniu do umów pożyczek i wszelkich dodatkowych umów dotyczących finansowania odnośnego projektu (15); 6. zwolnienia z podatków, opłat skarbowych, składek i wszelkich praw przysługujących państwu lub osobom trzecim w odniesieniu do umów między wierzycielami umów pożyczek, na mocy których przenoszone są wynikające z nich obowiązki i prawa (16); 7. zwolnienia z opłat skarbowych w odniesieniu do wszelkich rekompensat wypłacanych przez PPA na rzecz PCT w ramach umowy koncesji, które nie wchodzą w zakres kodeksu VAT (17); 8. ochrony w ramach specjalnego systemu ochrony inwestycji zagranicznych (18); 9. zwolnienia z przepisów ogólnych dotyczących przymusowego wywłaszczenia.

(21) W szczególności Komisja uznała, że przedmiotowe środki przyznają selektywną korzyść spółce PCT, ponieważ stanowią odstępstwo od mających zwykle zastosowanie przepisów podatkowych, którego nie można uzasadnić względami polityki gospodarczej, na jakie powołują się władze greckie. W szczególności Komisja uznała, że cel wspierania inwestycji podejmowanych w ramach dużych projektów infrastrukturalnych jest realizowany ze względów polityki gospodarczej, które nie należą do istoty badanego systemu podatkowego i nie uzasadniają zróżnicowanego traktowania na korzyść PCT.

(22) Ponadto Komisja uznała, że fakt, iż niektóre z tych zwolnień podatkowych lub podobne zwolnienia zawarto we wcześniejszych zamówieniach publicznych, w przypadku których Komisja wydała pozytywne decyzje, nie ma znaczenia dla wykazania, że zastosowanie przedmiotowych środków jest uzasadnione logiką greckiego systemu podatkowego.

(23) Co więcej, Komisja wyraziła wątpliwości dotyczące zgodności badanych środków z art. 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE, na którą powoływały się władze greckie. W szczególności Komisja wyraziła wątpliwości w odniesieniu do zastosowania art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, ponieważ warunki zgodności w ramach tego artykułu zostały opracowane przez Komisję w jej wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013, a władze greckie nie przedstawiły żadnych stosownych argumentów dotyczących zgodności przedmiotowych środków z warunkami określonymi w tych wytycznych. Jeżeli chodzi o zastosowanie art. 107 ust. 3 lit. c), Komisja wyraziła wątpliwości w odniesieniu do konieczności i proporcjonalności środków.

4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON I GRECJI

(24) Grecja i beneficjent przedstawili wspólne uwagi w tej sprawie. Komisja nie otrzymała żadnych uwag od jakichkolwiek innych osób trzecich po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.

4.1. Kwestia istnienia pomocy państwa

Brak korzyści

(25) Władze greckie i PCT twierdzą, że zwolnienie z mającej powszechne zastosowanie zasady podatkowej niekoniecznie przynosi korzyść selektywną oraz że Komisja nie dokonuje rozróżnienia między istnieniem selektywności a istnieniem korzyści. W związku z tym nawet w przypadku zidentyfikowania selektywnego środka nie można powiedzieć, że automatycznie przynosi on korzyść i na odwrót. Zastosowanie tej samej zasady ogólnej w różnych sytuacjach może prowadzić do dyskryminacji lub działać na niekorzyść określonych osób, które podlegają tej zasadzie. Zwolnienie może służyć zapewnieniu traktowania obiektywnie różnych sytuacji w różny sposób, a tym samym nie ma miejsca ani dyskryminacja, ani przypadkowe działanie na niekorzyść.

(26) Ponadto władze greckie i PCT twierdzą, że podobnie jak przedsiębiorstwa, którym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym, również przedsiębiorstwa, którym powierzono długoterminowe koncesje na utworzenie i prowadzenie infrastruktury publicznej z funduszy prywatnych, przejmują zobowiązania umowne do inwestowania znacznych sum pieniędzy w infrastrukturę, która zostanie zwrócona państwu pod koniec okresu ważności koncesji. Przedmiotowe środki podatkowe mają zatem rekompensować „ograniczenia strukturalne”, z jakimi zmagają się te spółki. W tym celu władze greckie i PCT odnoszą się do wyroku w sprawie Combus (19), w którym Sąd stwierdził, że usunięcie „ograniczeń strukturalnych” nie oznacza przyznania „korzyści” objętych art. 107 ust. 1 TFUE.

Brak selektywności lub uzasadnienie logiką systemu podatkowego

(i) „System odniesienia” dla środków będących przedmiotem postępowania

(27) Według władz greckich i PCT prawidłowy system odniesienia to ogólny system stosowany w odniesieniu do projektów z zakresu infrastruktury publicznej w Grecji, w tym partnerstw publiczno-prywatnych. Wspomniany system ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw zaangażowanych w duże projekty infrastrukturalne i partnerstw publiczno-prywatnych i nie dokonuje się w nim rozróżnienia pomiędzy wspomnianymi podmiotami. Przepisy podatkowe określone w ustawie nr 3755/2009 stanowią indywidualne zastosowanie tego ogólnego systemu.

(28) Ze względu na fakt, że przedmiotowe projekty charakteryzują się cechami szczególnymi (20), które odróżniają je od pozostałych projektów, przedsiębiorstwa odpowiedzialne za projekty z zakresu infrastruktury publicznej obiektywnie znajdują się w wyraźnie odmiennej sytuacji prawnej i faktycznej w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami zaangażowanymi w innego rodzaju działalność. Mających powszechne zastosowanie zasad podatkowych nie można zatem uznać za uzasadniony „system odniesienia”. Prawidłowy system odniesienia to system, który uwzględnia wspomniane cechy uznawane również w przepisach UE (21), w których wzywa się do szczególnego traktowania (22).

(29) Mechanizmem ustanowionym przez Grecję mającym zapewnić odpowiednie podejście do poszczególnych cech projektu z zakresu infrastruktury publicznej, które odróżniają je od innych działań, jest w związku z powyższym wprowadzenie określonych przepisów podatkowych objaśniających zasady mające zastosowanie w określonych obszarach opodatkowania, których zastosowanie (i) mogłoby w innym przypadku prowadzić do dyskryminacji projektów z zakresu infrastruktury publicznej; (ii) charakteryzuje się brakiem jasności i spójności z ogólnymi zasadami systemu podatkowego; lub iii) zostaje zrównoważone przez powyższy obowiązkowy wymóg zapewniania najbardziej efektywnego wykorzystania/alokacji zasobów publicznych.

(30) Ponadto władze greckie i PCT wskazują, że technika legislacyjna stosowana w ramach wprowadzania środka podatkowego nie determinuje ogólnego charakteru środka. Odnosząc się do wyroku w sprawie Gibraltaru (23), wspomniane podmioty twierdzą, że wprowadzenie przez państwo członkowskie odstępstwa od zasad mających ogólne zastosowanie nie powoduje automatycznie selektywności i powstania korzyści. Samo stosowanie podejścia „opierającego się na odstępstwie” stanowiłoby formalistyczną metodykę, którą łatwo byłoby obejść.

(ii) Cel środka objętego postępowaniem

(31) Władze greckie i spółka PCT twierdzą, że w świetle orzecznictwa w sprawie Adria-Wien celem środka, w ramach którego należy ocenić przepisy sprzyjające spółce PCT, jest promowanie skutecznej realizacji projektów z zakresu infrastruktury publicznej. Władze i spółka odrzucają ocenę Komisji przedstawioną w decyzji o wszczęciu postępowania dotyczącą „nieistotnego charakteru” i „nieważności” tego typu celu.

(32) Odnoszą się również do zamierzonego celu w ramach opłat środowiskowych, aby dowieść, że przedstawiony w decyzji o wszczęciu postępowania wniosek Komisji oznacza, że jakikolwiek środek podatkowy, którego cel szczegółowy jest inny niż pobór dochodów podatkowych, nigdy nie mógłby zostać uzasadniony charakterem ogólnego systemu podatkowego. Przy zachowaniu zgodności z prawem UE państwa członkowskie mogą za pośrednictwem swoich systemów podatkowych realizować politykę, którą uznają za odpowiednią.

(33) Ponadto twierdzą, że Komisja nie miała racji, stwierdzając, że wspomniany cel systemu podatkowego jest „nieistotny” (24), ponieważ w sprawie Azorów (25) Trybunał nie stwierdził, że cel jest bez znaczenia. Celem analizy selektywności nie jest określenie tego, czy „sam cel” środka objętego postępowaniem jest „ważny” lub „istotny”. „Celem” środka jest „podstawa” umożliwiająca porównanie „sytuacji prawnej i faktycznej” przedsiębiorstw.

(34) Władze argumentują, że Komisja nie przedstawia wyjaśnień dotyczących powodu nieuznania „celu” polityki za „ważny” ani „istotny” na potrzeby oceny selektywności. W tym celu odwołują się oni do wyroków w sprawie Adria-Wien (26), Regione Sardegna (27) i British Aggregates (28), twierdząc, że Trybunał nie wypowiedział się przeciwko tym celom, ale po postu ocenił selektywność badanych środków.

(iii) Sytuacja prawna i faktyczna spółki PCT w świetle celu środka objętego postępowaniem

(35) Władze greckie i spółka PCT twierdzą, że w świetle celu, jakim jest skuteczna realizacja projektów z zakresu infrastruktury publicznej, spółka PCT i inne przedsiębiorstwa podejmujące się realizacji dużych projektów inwestycyjnych znajdują się w innej sytuacji prawnej i faktycznej niż pozostałe przedsiębiorstwa. Na tej podstawie władze twierdzą, że w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja przeoczyła okoliczności/szczególne cechy charakterystyczne przedmiotowych projektów. Określone traktowanie pod względem podatkowym przyznane spółce PCT i innym podmiotom w porównywalnej sytuacji nie może zapewniać przewagi konkurencyjnej w stosunku do innych przedsiębiorstw, które nie otrzymują takiego traktowania, ponieważ przedmiotowe dwa rodzaje przedsiębiorstw nie konkurują pod względem wydajności badanych projektów z zakresu infrastruktury publicznej.

(36) Wszystkie przedsiębiorstwa, które realizują takie projekty, podlegają temu systemowi w równym stopniu i żadne z nich nie podlega wykluczeniu, nie ma również ustalonych ograniczeń dotyczących regionu lub sektora zastosowania, budżetu ani ograniczeń czasowych. W związku z powyższym selektywność faktycznie nie występuje.

(37) Co więcej, władze greckie nie zatrzymały żadnej swobody decyzyjnej w odniesieniu do sposobu stosowania tych przepisów podatkowych, które od kilku lat są systematycznie wprowadzane we wszystkich projektach z zakresu infrastruktury publicznej.

(iv) Logika systemu podatkowego

(38) Władze greckie i PCT twierdzą, że przepisy podatkowe, o których mowa, oraz system, którego są częścią, są spójne z podstawowymi lub przewodnimi zasadami regulującymi odpowiednie greckie przepisy podatkowe, ponieważ a) służą osiągnięciu celu polityki publicznej zgodnego z podstawowymi zasadami ogólnego systemu podatkowego, w szczególności z zasadą proporcjonalności, celu systemu podatkowego w zakresie rozwoju gospodarki i zwiększania dochodów oraz kluczowych celów polityki Grecji w zakresie utworzenia infrastruktury publicznej; b) służą zapewnieniu traktowania w różny sposób obiektywnie różnych sytuacji, tym samym stosując zasady równości i proporcjonalności oraz zapewniając, aby nie doszło do zniekształcenia wyników zakładanych w ramach systemu podatkowego; c) są stosowane na podstawie obiektywnych kryteriów; d) zostały opracowane wyraźnie jako mechanizm legislacyjny służący wyeliminowaniu głównych problemów finansowych powstających przy realizacji projektów z zakresu infrastruktury publicznej, które mogą zagrozić uczestnictwu sektora prywatnego (29).

(39) Ponadto dzięki zapewnieniu pewności prawa na podstawie tych przepisów, a tym samym zabezpieczeniu zdolności podatnika do płacenia podatku, promuje się inwestycje sektora prywatnego w infrastrukturę publiczną, a zatem również rozszerzenie podstawy opodatkowania i pobór wyższych dochodów podatkowych. W związku z tym odpowiednie środki są uzasadnione logiką systemu.

Brak oceny warunków istotnych z punktu widzenia zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową

(40) Władze greckie i PCT są zdania, że Komisja nie określiła usług i rynków geograficznych, które są istotne dla oceny wpływu na konkurencję, nie przeprowadziła analizy warunków konkurencji na właściwych rynkach i nie ustaliła, że konkurujące porty UE, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, są faktycznymi lub potencjalnymi konkurentami portu w Pireusie i PCT.

(41) Władze greckie i PCT twierdzą ponadto, że Komisja nie zbadała rynku właściwego, na którym działa terminal kontenerowy PCT, ani warunków konkurencji na rynku właściwym. Badanie takie wykazałoby, że omawiane przepisy podatkowe nie mają niekorzystnego wpływu na konkurencję ani na wymianę handlową w UE.

(42) Jeżeli chodzi o warunki konkurencji na rynku, w oparciu o wyrok w sprawie WAM (30) władze greckie i PCT twierdzą, iż sam fakt, że ładunek kontenerowy podlega wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi UE oraz że różne porty konkurują ze sobą pod względem świadczenia usług kontenerowych w obiektach portowych, nie oznacza automatycznie, że pomoc przyznana władzom portowym spełnia kryterium dotyczące wpływu na wymianę handlową lub zakłócenia konkurencji określone w art. 107 ust. 1 TFUE. W związku z tym twierdzą, że Komisja nie przeprowadziła analizy wpływu przepisów podatkowych na konkurencję i wymianę handlową na rynkach właściwych.

(43) Spółka PCT przedstawiła bardziej szczegółowe uwagi dotyczące powyższej argumentacji.

Definicja rynku właściwego

(44) Jeżeli chodzi o definicję rynku właściwego, PCT odnosi się do decyzji Komisji w sprawie koncentracji (31) w celu dowiedzenia, że istnieją dwa oddzielne rynki właściwe usług portowych w zakresie terminali kontenerowych w porcie: transport lądowy i przeładunek.

(45) PCT twierdzi również, że w odniesieniu do transportu lądowego wydaje się, iż Komisja w swojej decyzji o wszczęciu postępowania twierdzi, że zakres geograficzny rynku obejmuje „Grecję i wschodnią część Morza Śródziemnego”, nie wyjaśniając powodu, dla którego definiuje go inaczej niż grecka komisja ds. ochrony konkurencji, która stwierdziła, iż zakres geograficzny rynku usług sztauowania w odniesieniu do transportu lądowego ogranicza się do Grecji Centralnej i Południowej (32).

(46) Ponadto PCT twierdzi, że zarówno z perspektywy popytu, jak i podaży Grecja Centralna i Południowa stanowią rynek geograficzny, który jest odrębny od Grecji Północnej z powodu: a) zdolności terminalu kontenerowego w porcie PCT do obsługi dużo większego ruchu niż port w Salonikach czy którykolwiek inny port grecki, a ponadto na bardziej konkurencyjnych warunkach, biorąc pod uwagę większą przepustowość techniczną tego portu; b) koncentracji przemysłu, handlu i populacji znajdującej się głównie na obszarze metropolitalnym Aten i ogólnie w środkowej/południowej części państwa; c) topografii Grecji, która powoduje powstanie dodatkowych kosztów związanych z transportem ruchu towarowego między portem w Salonikach, znajdującym się w północnej części Grecji, a środkową i południową częścią państwa oraz w drugą stronę.

(47) Jeżeli chodzi o usługi przeładunku kontenerów, PCT odnosi się do decyzji Komisji w sprawach Maersk/ECT i Hutchinson/Evergreen, w których Komisja uznała wschodnią część Morza Śródziemnego i obszar Morza Czarnego za właściwy rynek geograficzny usług przeładunku kontenerów. Uważa również, że w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja uznaje, że zakres geograficzny rynku obejmuje „Grecję i wschodnią część Morza Śródziemnego”.

Warunki konkurencji na rynku właściwym

(48) W odniesieniu do transportu lądowego PCT twierdzi, że w zakresie świadczenia usług sztauowania na potrzeby przeładunków kontenerów w ramach przewozów dalekomorskich we wschodniej części Morza Śródziemnego terminal kontenerowy PCT nie konkuruje z portami UE poza terminalem kontenerowym nabrzeże I należącym do PPA. Ponadto PCT twierdzi, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego jest zdania, że na przedmiotowym rynku występują różne porty w państwach członkowskich UE (33), które konkurują z terminalem kontenerowym PCT. Według PCT stwierdzenie Komisji, że „[…] za bezpośrednich konkurentów można uznać port w Salonikach, port w Constanța w Rumunii, port w Koprze w Słowenii oraz szereg portów we Włoszech”, jest sprzeczne z ustaleniami Komisji w sprawie C 21/2009 (34). Porty we Włoszech i port w Koprze w Słowenii nie znajdują się w segmencie rynku obejmującym wschodnią część Morza Śródziemnego, który według PCT zidentyfikowała Komisja, a raczej w części środkowej Morza Śródziemnego. Ponadto obsługiwany przez te porty przeładunek przeznaczony do celów transportu lądowego („obszar ciążenia”) nie jest obecnie prowadzony w porcie w Pireusie (35).

(49) Z punktu widzenia podaży PCT twierdzi, że wymienione porty można w pewnym stopniu uznać za substytuty terminalu kontenerowego w porcie PCT, ponieważ mogłyby one obsługiwać niektóre typy kontenerowców, które mógłby obsługiwać port kontenerowy PCT, ale nie wszystkie, gdyż głębokość morza i nośność dźwigu w tych portach są mniejsze (36). Z punktu widzenia popytu nie można uznać tych portów za substytuty portu w Pireusie, ponieważ: a) Pireus umożliwia najkrótsze i najtańsze (37) odchylenie od osi Suez/Gibraltar, po której poruszają się główne dalekomorskie kontenerowe linie żeglugowe na Morzu Śródziemnym (38); b) Pireus oferuje najniższe ceny oleju bunkrowego w skali światowej; c) korzystanie w szczególności z portu w Constanța wiązałoby się z dodatkowymi kosztami projektów pilotażowych w cieśninach Dardanele i Bosfor.

(50) W świetle powyższego PCT twierdzi, że portów, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, nie można uznać za faktyczne lub potencjalne substytuty portu kontenerowego PCT pod względem świadczenia usług sztauowania w odniesieniu do przeładunku we wschodniej części Morza Śródziemnego.

(51) PCT odnosi się także do decyzji Komisji dotyczącej inwestycji w porcie w Pireusie, w której Komisja uznała, że konkurencja między określonymi portami a portem w Pireusie jest nieistotna (39). Ponadto PCT twierdzi, że Komisja nie przeprowadziła analizy wpływu przepisów podatkowych na konkurencję i wymianę handlową na rynkach właściwych. Co więcej, ocena tego wpływu wymagałaby sprawdzenia równoważnych systemów podatkowych mających zastosowanie na rynkach właściwych, ponieważ inne porty mogą odnieść korzyść z podobnych lub równoważnych przepisów podatkowych.

(52) Spółka twierdzi również, że na danych rynkach jedynym konkurentem PCT jest spółka PPA, która obsługuje terminal kontenerowy nabrzeże I w porcie w Pireusie. Jeżeli natomiast chodzi o PPA, Komisja uznała, że udzielenie PCT koncesji zwiększy konkurencję w zakresie usług sztauowania ruchu kontenerowego w porcie w Pireusie (40).

(53) Jeżeli chodzi o potencjalnych konkurentów, którzy mogą pojawić się w wyniku prywatyzacji PPA i innych greckich portów, PCT twierdzi, że greccy operatorzy portowi, którym nie udzielono podobnej koncesji, nie znajdują się w podobnej sytuacji, w związku z czym badane przepisy podatkowe nie powodują powstania korzyści ani zakłócenia konkurencji.

(54) Zdaniem spółki Komisja nie powołuje się na żadne dowody na to, że inni operatorzy portowi byliby zainteresowani podjęciem dużej inwestycji mającej na celu ustanowienie dużego terminalu kontenerowego w porcie w Grecji. Według PCT pojawienie się takiej konkurencji jest bardzo mało prawdopodobne, ponieważ żaden inny istniejący port w Grecji nie łączyłby cech charakterystycznych Pireusu (41).

(55) W odniesieniu do konkurencji ze strony PPA spółka twierdzi ponadto, że pogląd Komisji jest niedokładny, ponieważ PCT ma już konkurencję ze strony należącego do PPA terminalu kontenerowego nabrzeże I, a skutkiem udzielenia koncesji jest otwarcie rynku na konkurencję, nie zaś zakłócenie konkurencji. W tym względzie twierdzi również, że PPA korzysta z określonych przepisów prawnych o charakterze fiskalnym; w świetle tego faktu przyjęcie niektórych omawianych przepisów podatkowych uznano za mechanizm niezbędny do zapewnienia, aby spółka PCT nie znalazła się w niekorzystnych warunkach konkurencji.

4.2. Porównanie domniemanych środków pomocy państwa z podobnymi postanowieniami zawartymi w umowach dotyczących dużych projektów infrastrukturalnych (42)

(56) Władze greckie i PCT wskazały, że przepisy podobne do tych określonych w art. 2 i 3 ustawy włączono do przepisów greckich, na podstawie których ratyfikowano szereg indywidualnych projektów z zakresu infrastruktury publicznej oraz ustawę nr 3389/2005 o partnerstwach publiczno-prywatnych. Z uwagi na fakt, że Komisja zbadała przedmiotowe przepisy na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE i uznała, iż nie stanowią one pomocy państwa, wniosek, że przepisy podatkowe na rzecz PCT stanowią selektywny środek i przyznają nienależną korzyść objętą zakresem art. 107 ust. 1 TFUE, zagroziłby pewności prawa i byłby sprzeczny z praktyką Komisji i poprzednimi oświadczeniami dotyczącymi stosowania takich przepisów wobec projektów z zakresu infrastruktury publicznej w Grecji.

(57) Jeżeli chodzi o sprawę dotyczącą Międzynarodowego Portu Lotniczego Ateny (43), w ramach której Komisja uznała, że przepisy podatkowe stosowano w odniesieniu do usług portu lotniczego, które w tamtym momencie nie podlegały liberalizacji, władze greckie i PCT twierdziły, że taki sam wniosek można także wyciągnąć w odniesieniu do usług z zakresu infrastruktury portowej w bieżącej sprawie. Ponadto władze greckie podtrzymują swoje argumenty, że Komisja zbadała wspomniane przepisy w danej sprawie.

(58) Jeżeli chodzi o sprawę dotyczącą obwodnicy Aten (44) i mostu autostradowego Rio-Antirrio, według władz greckich Komisja zbadała dokładnie wkład finansowy sektora publicznego i prywatnego w koszty projektu oraz badane przepisy podatkowe. Następnie Komisja stwierdziła, że kwotę wkładu sektora publicznego (w formie dotacji i gwarancji rządowych) określono jako „cenę rynkową” (tj. najniższą kwotę wymaganego wkładu sektora publicznego) w ramach otwartego, niedyskryminującego i konkurencyjnego przetargu. W decyzji dotyczącej obwodnicy Aten Komisja stwierdziła, że przepisy podatkowe stanowiły doprecyzowanie obowiązującego systemu podatkowego, którego brak mógł zagrozić pomyślnej realizacji projektu, i nie uznała ich za część wynagrodzenia koncesjonariusza. Żadnej wartości finansowej, jaka mogłaby być powiązana ze stosowaniem przyjętych przepisów podatkowych, nie można by uznać za część wkładu sektora publicznego, ponieważ można ją było dokładnie określić dopiero po upływie okresu ważności koncesji. Przepisy te stanowiły jedynie niezbędne doprecyzowanie, aby nie zniechęcić inwestorów prywatnych, zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju nieopłacalnych projektów budowlanych wiążących się z wysokim ryzykiem. W związku z tym PCT nie można odróżnić od koncesjonariuszy w przypadku tych spraw, ponieważ wspomniane przepisy we wszystkich sprawach stanowiły „doprecyzowanie” a nie „wynagrodzenie”, jak Komisja uznała w swojej decyzji o wszczęciu postępowania.

(59) Ponadto w zgłoszonych sprawach, jak te przywołane przez władze greckie i spółkę PCT, nie można stosować orzecznictwa (45) wskazanego przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania w odniesieniu do faktu, że milczenie Komisji w sprawie konkretnych środków nie oznacza, że zostały one zatwierdzone (46).

(60) Jeżeli chodzi o dalsze decyzje w sprawie pomocy państwa dotyczące pozostałych projektów infrastrukturalnych, Komisja nie musiała szczegółowo odnosić się do przedmiotowych przepisów podatkowych, ponieważ nie zmieniła swojego stanowiska wyrażonego w sprawie dotyczącej mostu autostradowego Rio–Antirrio i w sprawie dotyczącej obwodnicy Aten (47).

(61) Władze greckie twierdziły, że problem, jaki się pojawił, dotyczy tego, czy w związku z zatwierdzeniem przez Komisję we wspomnianych wyżej wcześniejszych decyzjach dane przepisy podatkowe można uznać za zgodne z zasadami pomocy państwa, a nie tego, czy przedmiotowe przepisy podlegają poprzedniej ocenie Komisji, jak wskazano w decyzji o wszczęciu postępowania. Ponadto, gdyby przedmiotowe przepisy włączono do dokumentacji przetargowej tej koncesji, Komisja doszłaby do takich samych wniosków jak w swoich poprzednich decyzjach.

(62) Władze greckie twierdziły także, że rozróżnienie dokonane przez Komisję w jej decyzji o wszczęciu postępowania między bieżącą sprawą a poprzednimi sprawami opiera się na szczególe formalnym, tj. przyjęciu przepisów podatkowych w ramach ustawy nr 3755/2009 zamiast włączenia ich do umowy koncesji. Ponadto wskazano, że: (i) oferenci przetargowi zdawali sobie sprawę ze stosowania tych przepisów podatkowych jako standardowych ram wprowadzonych przez Grecję w odniesieniu do projektów z zakresu infrastruktury publicznej oraz w odniesieniu do PPP w Grecji; (ii) kontakty spółki PCT w odniesieniu do koncesji na port kontenerowy w Pireusie i Salonikach prowadzono na poziomie premiera Grecji i ministra żeglugi, którzy promowali te projekty wśród inwestorów na szczeblu międzynarodowym i oferowali pełny pakiet środków wprowadzonych przez Grecję w odniesieniu do projektów z zakresu infrastruktury publicznej finansowanych ze środków sektora prywatnego; (iii) spółka PCT zdawała sobie sprawę, że Komisja zbadała wszystkie wcześniejsze projekty tego rodzaju i nie zgłosiła wobec nich żadnych zastrzeżeń; (iv) w trakcie procedury przetargowej spółka PCT zażądała od rządu greckiego i PPA włączenia tych przepisów do umowy koncesji; (v) spółka PCT ponownie poruszyła tę sprawę z premierem Grecji i ministrem żeglugi i po raz kolejny otrzymała zapewnienie, że takie przepisy zostaną wprowadzone; (vi) w świetle wspomnianych zapewnień spółka PCT w ramach całej procedury przetargowej i przygotowywania oferty uwzględniała, że umowa koncesji będzie prowadzona na takiej samej zasadzie jak wszystkie pozostałe koncesje dotyczące infrastruktury publicznej i że w związku z tym kredytodawcy będą znali warunki koncesji.

(63) Procedury przetargowej dotyczącej przyznania PCT umowy koncesji nie można zatem odróżniać od poprzednich przypadków, ponieważ standardowe ramy podatkowe dla dużych projektów infrastrukturalnych były znane wszystkim oferentom. Ponadto wskazano, że nie istniał żaden szczególny powód, aby prowadzić ewidencję takich wymian w kontekście procedury przetargowej, ponieważ PPA nie jest uprawniona do przyjmowania takich przepisów, a w każdym przypadku ich zastosowanie było kwestią utrwalonej praktyki w Grecji zgodnie z precedensem ustalonym przez Komisję.

(64) W związku z tym, jeżeli Komisja odróżnia spółkę PCT od wszystkich przedsiębiorstw prowadzących projekty z zakresu infrastruktury publicznej w Grecji wyłącznie na podstawie szczegółu formalnego, taka formalność byłaby sprzeczna z zasadą pewności prawa i uzasadnionymi oczekiwaniami.

(65) W odniesieniu do oświadczenia Komisji, że „dowody przedstawione przez władze greckie umacniają stwierdzenie, że oferenci nie uwzględnili szczególnych korzyści…” (48), spółka PCT twierdzi, że nie dysponuje informacjami na temat wspomnianych dowodów, a przyjęcie tych przepisów w drodze ustawy ratyfikującej umowę koncesji nie stanowi żadnego dowodu.

4.3. Zgodność domniemanych środków pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym

(66) Władze greckie i spółka PCT twierdzą, że jeżeli Komisja uzna, iż dane przepisy podatkowe prowadzą do pomocy państwa, taką pomoc należy uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) i c) z uwagi na znaczenie odnośnych inwestycji, infrastruktury i usług dla rozwoju gospodarczego Grecji, a w szczególności rozwoju i modernizacji sektora kontenerowego transportu morskiego.

(67) Dany projekt inwestycyjny ma na celu rozwój portu w Pireusie jako nowoczesnego morskiego terminalu kontenerowego na Morzu Śródziemnym o większej przepustowości i powierzchni magazynowej oraz zwiększenie jego wydajności, jeśli chodzi o sprawną obsługę ruchu kontenerowego na morzu. Z danych na temat wydajności dotyczących obsługi nabrzeża II (49) wynika, że cel ten został już osiągnięty. Ponadto projekt ukierunkowany jest na przedmiot wspólnego zainteresowania Komisji, jakim jest polityka transportowa UE, zgodnie z analizami zawartymi w szeregu rozporządzeń i komunikatów UE.

(68) Zakup urządzeń i budowę nabrzeża III uznaje się za inwestycję początkową zgodnie z odpowiednimi zasadami pomocy regionalnej UE dotyczącymi stosowania art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. Inwestycja odpowiada kwocie […] (50) mln EUR i umożliwiła utworzenie około 900 bezpośrednich i pośrednich miejsc pracy w pełnym wymiarze godzin, które utrzymają się przez 35-letni okres ważności koncesji. Z uwagi na dużą kwotę inwestycji jakakolwiek ewentualna kwota pomocy byłaby znacznie niższa od maksymalnej intensywności pomocy wynoszącej 30 %, która miała zastosowanie do regionu Attyki do końca 2010 r., lub maksymalnej kwoty pomocy zatwierdzonej przez Komisję w decyzjach dotyczących infrastruktury portowej (51). W związku z powyższym środki pomocy stanowią niezbędne minimum i środki właściwe do celów wsparcia tak dużego projektu inwestycyjnego. Wkład własny spółki PCT w projekt zdecydowanie mieści się w wartościach progowych przewidzianych w zasadach pomocy regionalnej. Ponadto ewentualna pomoc byłaby zgodna ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE z tych samych powodów co pomoc na rzecz spółki PPA zatwierdzona przez Komisję w sprawie C 21/2009 (52).

(69) W szczególności pomoc można uznać za konieczną przede wszystkim w związku z potrzebą finansowania ze środków publicznych rozwoju infrastruktury portowej w czasie kryzysu finansowego, zgodnie z polityką unijną w tym zakresie (53), oraz w celu zapewnienia jasności, elastyczności i przewidywalności obowiązującego systemu podatkowego wobec koncesji takich jak przedmiotowa koncesja. Jeżeli chodzi o konieczność środków pomocy, władze greckie i PCT utrzymują, że przepisy podatkowe zapewniają zgodność z ustaleniami finansowymi dotyczącymi projektów realizowanych przez sektor prywatny oraz pozwalają uniknąć sytuacji, w której spółka nie dotrzymuje zobowiązań w zakresie spłaty pożyczek i potencjalnych zobowiązań. Bez tych przepisów podatkowych ustalenia dotyczące finansowania projektów, które opracowała spółka PCT, byłyby znacznie bardziej uciążliwe, co mogłoby potencjalnie stanowić zagrożenie dla jej oferty lub uniemożliwić wykonanie umowy koncesji (niedoskonałość rynku). W praktyce przepisy podatkowe były konieczne, aby zapewnić koncesjonariuszowi dostęp do niezbędnych środków finansowych od podmiotów finansujących z sektora prywatnego (54). Ponadto zastosowanie dotacji pieniężnej zamiast przedmiotowych środków stanowiłoby niewłaściwą i niepotrzebną zachętę ze względu na trudności związane z dokładnym obliczeniem z wyprzedzeniem wymogów finansowych wynikających ze wspomnianej niedoskonałości rynku.

(70) Ponadto twierdzą, że środki mają wyraźny efekt zachęty, ponieważ rozpoczęcie i realizacja umowy koncesji oraz prac inwestycyjnych miała miejsce po przyjęciu wspomnianych przepisów podatkowych. W związku z brakiem kredytu finansowego i kryzysem gospodarczym panującym w Grecji i na świecie w latach 2008–2009 spółka PCT miała zachętę, aby kontynuować realizację koncesji dopiero po przyjęciu ustawy. W przeciwnym razie mogła przerwać realizację koncesji kosztem utraty jedynie akredytywy bankowej w wysokości 5 mln EUR. O istnieniu efektu zachęty świadczy także fakt, że spółka PCT podjęła ryzyko sfinansowania całego projektu.

(71) Ponadto twierdzą, że z przedstawionych szacunków (55) wynika, iż przepisy podatkowe zapewniają kwotę w wysokości od […] mln EUR do […] mln EUR (56) przez cały okres ważności koncesji, tj. od […] % do […] % całkowitych kosztów inwestycji wynoszących […] mln EUR; jest to kwota znacznie niższa od kwoty pomocy zatwierdzonej przez Komisję w sprawach dotyczących inwestycji portowych.

(72) Ponadto twierdzono, że ilościowe określenia ex ante konkretnych korzyści nie były konieczne dla ich zatwierdzenia ani dla realizacji inwestycji. Według władz greckich i PCT takie podejście ex ante na potrzeby przeprowadzenia określonej w art. 107 TFUE oceny domniemanej korzyści, która może wynikać z jednego z przepisów podatkowych, jest właściwe zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (57).

(73) Władze greckie i PCT odnoszą się także do określonych decyzji Komisji (58), w których Komisja zatwierdziła niezgłoszoną pomoc państwa poprzez stwierdzenie istnienia efektu zachęty oraz koniecznego i proporcjonalnego charakteru takiej pomocy w przypadkach, w których pomoc nie została przedstawiona ilościowo na zasadzie ex ante lub nie mogła zostać przedstawiona ilościowo nawet w chwili przyjęcia ostatecznej decyzji Komisji. W związku z powyższym obliczenie (59) korzyści finansowej nie było konieczne do stwierdzenia istnienia efektu zachęty i proporcjonalności.

(74) Co więcej, wskazano, że żaden z badanych środków nie został zastosowany w praktyce.

5. OCENA CHARAKTERU POMOCY PAŃSTWA PRZEDMIOTOWYCH ŚRODKÓW

(75) Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Aby zatem można było stwierdzić, że przedmiotowe środki stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, muszą zostać spełnione wszystkie wskazane poniżej warunki. Mianowicie środek musi a) zostać przyznany przy użyciu zasobów państwowych; b) przynieść przedsiębiorstwu korzyść gospodarczą; c) mieć selektywny charakter; d) zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem oraz mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

5.1. Pojęcie przedsiębiorstwa

(76) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie w przypadku gdy beneficjentem pomocy jest „przedsiębiorstwo”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedsiębiorstwo oznacza podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu finansowania (60). Ponadto działalnością gospodarczą jest każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (61).

(77) Komisja stwierdziła już, że budowę i eksploatację niektórych rodzajów infrastruktury można uznać za działalność gospodarczą (62). Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (63) odpłatne udostępnianie elementów infrastruktury osobom trzecim stanowi działalność gospodarczą.

(78) Ponieważ spółka PCT dokonała modernizacji istniejącego nabrzeża II, wybudowała nowe nabrzeże III i świadczy pełen zakres usług portowych związanych z obsługą terminalu kontenerowego, można ją uznać za przedsiębiorstwo do celów stosowania zasad pomocy państwa. PCT podlega zatem zasadom pomocy państwa.

5.2. Zasoby państwowe

(79) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE domniemany środek pomocy państwa powinien zostać przyznany przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych. Decyzję o wdrożeniu danego środka podejmuje państwo i należy go przypisać państwu. Poprzez umożliwienie spółce PCT czerpania korzyści ze specjalnego traktowania pod względem podatkowym państwo greckie zrzeka się zasobów państwowych, które otrzymałoby, gdyby nie wprowadziło rzekomo korzystnych przepisów podatkowych. Przedmiotowe środki wiążą się zatem z utratą zasobów państwowych i można uznać, że zostały przyznane przy użyciu zasobów państwowych.

5.3. Istnienie selektywnej korzyści

(80) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu ustalenia, czy środek państwowy stanowi pomoc państwa, należy określić, czy przedsiębiorstwo będące beneficjentem odnosi korzyść gospodarczą, której nie otrzymałoby w normalnych warunkach rynkowych, tj. w przypadku braku interwencji państwa (64).

(81) Znaczenie ma wyłącznie wpływ środka na przedsiębiorstwo, a nie przyczyna czy cel interwencji państwa (65). Aby to ocenić, należy porównać sytuację finansową przedsiębiorstwa po wdrożeniu środka z sytuacją finansową, w jakiej przedsiębiorstwo to znalazłoby się, gdyby nie wprowadzono wspomnianego środka. Pojęcie pomocy obejmuje nie tylko pozytywne korzyści, lecz również środki, które w różnej postaci powodują zmniejszenie opłat uwzględnionych w normalnych warunkach w budżecie przedsiębiorstwa i które, nie będąc dotacjami w ścisłym znaczeniu tego słowa, mają podobny charakter i taki sam wpływ (66). W odniesieniu do podatków Trybunał Sprawiedliwości jednoznacznie stwierdził, że środek, za pomocą którego organy publiczne przyznają niektórym przedsiębiorstwom zwolnienie podatkowe, co stawia beneficjenta w korzystniejszej sytuacji finansowej niż innych podatników, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Podobnie pomoc państwa może stanowić środek, który umożliwia niektórym przedsiębiorstwom korzystanie z ulgi podatkowej lub odroczenia terminów płatności normalnie należnych podatków (67).

(82) Środki będące przedmiotem postępowania obejmują zwolnienia z płatności normalnych podatków lub opłat, które spółka PCT musiałaby uiszczać w przypadku braku odpowiednich przepisów, bądź odroczenia terminów takich płatności lub odmienne traktowanie umożliwiające spółce PCT zapewnienie lepszych przepływów pieniężnych podczas pierwszych lat trwania etapu budowy (zob. poniżej opis zwykłego systemu opodatkowania lub systemów odniesienia). W związku z powyższym dzięki przedmiotowym środkom sytuacja finansowa PCT poprawiła się w porównaniu z sytuacją, w jakiej byłaby spółka, gdyby nie wprowadzono tych środków. Przedmiotowe środki przynoszą zatem korzyść spółce PCT.

(83) Istnienie korzyści można wykluczyć, jeżeli dane przedsiębiorstwo wykonuje usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zgodnie z kryteriami określonymi w orzecznictwie w sprawie Altmark (68) lub jeżeli interwencja państwa ma miejsce w normalnych warunkach rynkowych (69). Oba te scenariusze nie mają jednak zastosowania w bieżącej sprawie.

(84) Jeżeli chodzi o „ograniczenia strukturalne” przywołane przez beneficjenta i władze greckie, Komisja w pierwszej kolejności zauważa, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału istnienie ograniczeń strukturalnych nie ma znaczenia w odniesieniu do wykluczenia istnienia korzyści, a co za tym idzie – pomocy państwa (70). Ponadto sprawa Combus w żadnym przypadku nie ma zastosowania do sprawy będącej przedmiotem postępowania. We wspomnianej sprawie przedsiębiorstwo Combus rzeczywiście zmagało się z ograniczeniami strukturalnymi w porównaniu z jego konkurentami z sektora prywatnego, a środek wprowadzony w tym przypadku rzeczywiście wykluczył istnienie korzyści. Było to spowodowane faktem, iż większość kierowców przedsiębiorstwa Combus posiadała status urzędników, co wiązało się z wyższymi kosztami personelu niż w przypadku, gdyby przedsiębiorstwo zatrudniało kierowców na podstawie umowy, tak jak wszyscy inni przewoźnicy autobusowi. Spółka PCT nie zmaga się jednak z ograniczeniami strukturalnymi w porównaniu z jej konkurentami, ponieważ fakt, że zobowiązała się do zainwestowania w duży projekt z zakresu infrastruktury publicznej sam w sobie nie stanowi ograniczenia strukturalnego, a raczej decyzję prywatnego inwestora podjętą przez jej spółkę dominującą Cosco w kontekście prowadzonej przez nią normalnej działalności gospodarczej. Ustalenia sformułowane w orzecznictwie w sprawie Combus nie mają zatem zastosowania w odniesieniu do bieżącej sprawy.

(85) W szczególności, jeżeli chodzi o środek istotny z punktu widzenia zwolnienia z podatków, składek i wszelkich praw przysługujących państwu lub osobom trzecim z tytułu umów wierzycieli, a w szczególności spółki dominującej Cosco, w ramach umów pożyczek, na mocy których przenoszone są wynikające z nich zobowiązania i prawa (71), Komisja uznaje, że postanowienie to jest równoznaczne z przyznaniem umowy ubezpieczenia, jaką państwo nieodpłatnie przyznaje wierzycielom spółki PCT. Zasadniczo wierzyciele spółki PCT, a w szczególności spółka Cosco, mogą korzystać ze zwolnienia z płatności jakichkolwiek podatków oraz zwolnienia ze składek i praw na rzecz państwa lub osób trzecich, jakie może w przyszłości zdecydować się nałożyć państwo greckie, bez konieczności zapłaty jakiejkolwiek rekompensaty na rzecz państwa z tytułu takiego zwolnienia. W związku z tym ze względu na przedmiotowy środek spółka Cosco znajduje się w korzystniejszej sytuacji niż wierzyciele innych inwestorów, ponieważ nie musi odprowadzać na rzecz państwa składki z tytułu takiego zwolnienia.

(86) Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowego środka, w odniesieniu do którego można się spodziewać, że będzie miał zastosowanie w przypadku przyjęcia przez państwo powszechnie obowiązujących przepisów nakładających podatki pośrednie na taki rodzaj transakcji, w zasadzie środek ten przewiduje zwolnienie podatkowe z korzyścią dla wierzycieli spółki PCT, a zwłaszcza spółki Cosco, w porównaniu z przedsiębiorstwami znajdującymi się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej jak inni wierzyciele przedsiębiorstw realizujących inwestycje. Jeżeli państwo przyjmie powszechnie obowiązujące przepisy nakładające podatki pośrednie na operacje przenoszenia zobowiązań z tytułu pożyczek prowadzone przez przedsiębiorstwa, w przypadku przenoszenia praw do pożyczek wierzyciele wszystkich innych inwestorów będą zobligowani do płacenia takich pośrednich podatków. Natomiast w przypadku spółki PCT przeniesienie jakiegokolwiek prawa wynikającego z dowolnej pożyczki finansującej jej inwestycje między wierzycielami spółki, a w szczególności Cosco, nie będzie podlegało żadnym takim podatkom, a państwo nie otrzyma rekompensaty z tytułu przyznania takiego zwolnienia. W związku z tym przedmiotowa korzyść ma charakter selektywny, ponieważ dotyczy wyłącznie wierzycieli spółki PCT, a w szczególności spółki Cosco, którzy przenoszą prawa lub zobowiązania wynikające z pożyczek istotnych z punktu widzenia finansowania umowy koncesji i PCT.

(87) Aby wchodzić w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, środek państwowy musi sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, które pod względem celu, którego realizacji ma służyć ten system, znajdują się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej (72). W związku z tym co do zasady w odniesieniu do środków polityki budżetowej Komisja musi ocenić selektywność przedmiotową środka za pomocą trzyetapowej analizy.

(88) W pierwszej kolejności należy zidentyfikować powszechny lub „zwykły” system w ramach obowiązującego system podatkowego („system odniesienia”). Następnie należy ocenić, czy dany środek stanowi odstępstwo od tego systemu odniesienia w zakresie, w jakim wprowadza zróżnicowanie podmiotów gospodarczych, które w świetle celu tego systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej (73).

(89) W przypadku stwierdzenia istnienia takiego odstępstwa, tj. jeżeli przedmiotowy środek jest na pierwszy rzut oka selektywny, na trzecim etapie należy zbadać, czy środek stanowiący odstępstwo wynika z charakteru lub ogólnej struktury systemu podatkowego, którego jest częścią, i w związku z tym może zostać uzasadniony. W tym kontekście, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, to państwo członkowskie musi wykazać, że różnice w opodatkowaniu wynikają bezpośrednio z podstawowych lub przewodnich zasad tego systemu (74).

(90) Władze greckie i PCT przedstawiły obszerne argumenty, aby dowieść, że w odniesieniu do wszystkich środków polityki budżetowej odpowiednim systemem odniesienia jest ogólny system stosowany w przypadku dużych projektów z zakresu infrastruktury publicznej w Grecji w celu ułatwienia im dostępu do finansowania ze względu na znaczne ryzyko, z jakim wiążą się takie projekty, a z wyroku w sprawie Gibraltaru (75) wynika, że wprowadzenie przez państwo członkowskie odstępstwa od powszechnie stosowanych przepisów nie prowadzi automatycznie do selektywności ani korzyści.

(91) W pierwszej kolejności Komisja przeanalizuje, czy można przyjąć takie argumenty w odniesieniu do wszystkich elementów analizy selektywności, tj. systemu odniesienia, celu systemu, porównania porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej w świetle tego celu oraz uzasadnienia na podstawie tego celu. Następnie przeprowadzi analizę selektywności poszczególnych środków.

(i) „System odniesienia” i jego cel

(92) System odniesienia stanowi ramy, według których ocenia się selektywność danego środka. System ten określa granice, w jakich należy zbadać, czy określone przedsiębiorstwa korzystają z odstępstwa od normalnych zasad, które łącznie składają się na ten system odniesienia, i w związku z tym są traktowane w korzystniejszy sposób w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami podlegającymi zasadom ogólnym takiego systemu.

(93) Przy ustanawianiu takich podatkowych ram odniesienia należy ustalić ich zakres w sposób spójny, aby uniknąć sytuacji, w której cele nienależące do istoty tego systemu są traktowane jako podstawa dla jego określenia. Jeżeli definicję systemu odniesienia określano by w kontekście celu polityki realizowanego przez państwa członkowskie w każdym przypadku, który nie należy do istoty logiki systemu podatkowego, wówczas wszystkie środki polityki budżetowej wdrażane przez państwa członkowskie w celu promowania niektórych sektorów, działań lub rodzajów przedsiębiorstw w praktyce wykraczałyby poza zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE (76).

(94) W bieżącej sprawie cel zakładający wspieranie przedsiębiorstw zaangażowanych w duże projekty infrastrukturalne poprzez zapewnienie pewności prawa i dodatkowych przepływów pieniężnych na etapie budowy, wskazany przez władze greckie i spółkę PCT, stanowi cel polityki, który nie ma związku z względami podatkowymi i nie może być stosowany do celów analizy selektywności. Specyfika dużych projektów z zakresu infrastruktury publicznej nie należy do istoty systemu podatkowego i nie może stanowić podstawy na potrzeby ustalenia odpowiedniego systemu odniesienia. W żadnym przypadku faktu, iż państwo greckie przyjmuje szczegółową ustawę za każdym razem, gdy chce zapewnić konkretnemu przedsiębiorstwu specjalne traktowanie pod względem podatkowym, nie można postrzegać jako ogólnych ram stosowanych przez administrację w sposób bezwarunkowy.

(ii) Sytuacja prawna i faktyczna spółki PCT w świetle celu środka objętego postępowaniem

(95) Po ustaleniu systemu odniesienia kolejny etap analizy polega na zbadaniu, czy dany środek wprowadza zróżnicowanie przedsiębiorstw w zakresie odstępstwa od tego systemu. W tym celu konieczne jest ustalenie, czy środek może faworyzować określone przedsiębiorstwa lub produkcję określonych towarów w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, które znajdują się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej, w świetle celu związanego z istotą tego systemu odniesienia. W tym celu nie można się jednak powoływać na cele polityki zewnętrznej, aby dokonać analizy zróżnicowanego traktowania przedsiębiorstw w ramach określonego systemu podatkowego.

(96) Jeżeli chodzi o „horyzontalny” charakter omawianego systemu, który ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw realizujących duże projektu infrastrukturalne, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (77) fakt, że liczba przedsiębiorstw mogących ubiegać się o nadanie im uprawnień w ramach danego środka jest bardzo wysoka lub że przedsiębiorstwa te należą do różnych sektorów działalności, nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania selektywnego charakteru tego środka, a zatem do zaklasyfikowania go jako pomocy państwa (78). W związku z tym fakt, iż przedsiębiorstwa realizujące duże projekty infrastrukturalne mogą czerpać korzyści z kilku zwolnień podatkowych nie jest wystarczający, aby wykluczyć selektywny charakter przedmiotowych środków. Przeciwnie, kryteria, na podstawie których wspomniane przedsiębiorstwa uzyskują dostęp do takich zwolnień, mogą wiązać się z selektywnością faktyczną (79).

(97) W związku z powyższym porównywalną sytuację prawną i faktyczną spółki PCT należy za każdym razem badać w świetle celu odpowiedniego systemu podatkowego, a nie na podstawie celów polityki zewnętrznej.

(iii) Uzasadnienie logiką systemu podatkowego

(98) Środek, który stanowi odstępstwo od systemu odniesienia i który jest w związku z tym na pierwszy rzut oka selektywny, może nadal zostać uznany za nieselektywny, jeżeli jest uzasadniony ze względu na charakter lub ogólną strukturę tego systemu. Dotyczy to przypadków, w których środek wynika bezpośrednio z wewnętrznych lub podstawowych zasad przewodnich systemu odniesienia lub w których jest on wynikiem nieodłącznych mechanizmów niezbędnych do zapewnienia funkcjonowania i skuteczności tego systemu (80). Z drugiej strony, na potrzeby tej kwestii nie można powoływać się na cele polityki zewnętrznej, które nie są nieodłącznym elementem systemu (81). W związku z tym zwolnienia podatkowe wynikające z celu niezwiązanego z systemem podatkowym, w który się wpisują, nie mogą stanowić podstawy obejścia wymogów określonych w art. 107 ust. 1 TFUE.

(99) W tym względzie Trybunał orzekł, że nawet jeśli cel polityki stanowi jeden z głównych celów Unii Europejskiej, potrzeba uwzględnienia tego celu nie uzasadnia wykluczenia selektywnych środków z zakresu pojęcia pomocy (82). Nie można uznawać skutecznego wdrażania dużych projektów infrastrukturalnych i pewności prawa w odniesieniu do wdrażania tych projektów za wewnętrzny cel systemu podatkowego. Ponadto władze greckie i PCT nie wykazały, w jaki sposób cel ten jest zgodny z zasadą równości i proporcjonalności ogólnego systemu podatkowego, a w szczególności z celem dotyczącym zwiększania dochodów. Trudno pogodzić wspomniany cel z przyznawaniem ulg podatkowych (83). Nie można także uznawać kluczowych interesów finansowych przedsiębiorstw wdrażających duże projekty infrastrukturalne za cele, które mogą uzasadniać różne traktowanie tych konkretnych przedsiębiorstw, a w szczególności spółki PCT.

(100) W związku z tym, jeżeli środki polityki budżetowej, które zostaną zbadane poniżej, stanowią środki selektywne, nie można ich uznać za uzasadnione celem polityki publicznej wskazanym przez władze greckie i beneficjenta.

5.3.1. Zwolnienie z podatku dochodowego od naliczonych odsetek do dnia rozpoczęcia (84) obsługi nabrzeża III (85)

System odniesienia

(101) W ramach greckiego systemu podatku dochodowego zasadniczo cały zysk spółek akcyjnych, spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek prywatnych, które mają siedzibę w Grecji, generowany w Grecji i za granicą, w tym zysk w formie odsetek, podlega opodatkowaniu (86) po stawce stosowanej w danym roku budżetowym, a kwota zysków pozostała po odliczeniu podatku może zostać podzielona między akcjonariuszy i udziałowców, być gromadzona jako rezerwy lub zostać włączona do kapitału własnego/zamieniona na kapitał własny za pośrednictwem podwyższenia kapitału. Po podziale kwoty zysków po opodatkowaniu między akcjonariuszy i udziałowców lub włączeniu ich do kapitału własnego/zamianie na kapitał własny przedmiotowa kwota ponownie podlega opodatkowaniu po odpowiedniej stawce w danym roku budżetowym (87).

(102) W związku z tym systemem odniesienia dla opodatkowania odsetek naliczonych do dnia rozpoczęcia obsługi nabrzeża III jest grecki system podatku od osób prawnych, w szczególności opodatkowanie zysków przedsiębiorstw obejmujących zyski wynikające z naliczonych odsetek.

Odstępstwo od systemu odniesienia

(103) „Odsetki naliczone” (88) stanowią część dochodu brutto podlegającego opodatkowaniu uzyskanego przez spółkę PCT i w normalnych warunkach podlegałyby opodatkowaniu. Spółka PCT jest jednak zwolniona z podatku dochodowego od odsetek naliczonych do momentu rozpoczęcia obsługi nabrzeża III (89); takie traktowanie odbiega od systemu odniesienia, przede wszystkim od systemu podatku dochodowego od przychodów przewidzianego w greckim kodeksie podatku dochodowego. Można uznać, że sytuacja prawna i faktyczna spółki PCT jest porównywalna z sytuacją wszystkich spółek akcyjnych, których zyski podlegają opodatkowaniu zgodnie z ogólnie stosowanymi ramami. Dlatego też można stwierdzić, że spółce przyznano selektywną korzyść.

(104) Według władz greckich i PCT w art. 99 greckiego kodeksu podatku dochodowego przewiduje się, że dochód zwolniony z opodatkowania podlega podatkowi od osób prawnych w momencie jego podziału lub kapitalizacji. Na tej podstawie władze greckie i PCT twierdzą, że omawiany przepis jedynie dopuszcza odroczenie płatności podatku w odniesieniu do spółki PCT w tym sensie, że gdy spółka PCT dokona kapitalizacji lub podziału swoich zysków, będzie zobowiązana do zapłaty podatku od osób prawnych z tytułu swoich zysków oraz podatku u źródła z tytułu dywidend wypłaconych akcjonariuszom i udziałowcom.

(105) Komisja zauważa, że art. 99 ust. 1 lit. a) tiret trzecie greckiego kodeksu podatku dochodowego stanowi, że w przypadku przedsiębiorstw zwolnionych z podatku od osób prawnych na podstawie przepisów szczegółowych (w tym przypadku na podstawie badanego przepisu) tylko te zyski, które zostały skapitalizowane lub podzielone, podlegają opodatkowaniu po odjęciu od ich wartości odpowiedniego podatku od osób prawnych. Oznacza to zatem, że na podstawie tego przepisu spółka PCT nie jest zobowiązana do zapłaty podatku dochodowego od naliczonych odsetek, dopóki jej dochód powiązany nie zostanie skapitalizowany lub podzielony lub – najpóźniej – dopóki nie rozpocznie się obsługa nabrzeża III. W związku z tym odroczenie podatku dotyczy wyłącznie tych zysków, które mogą zostać podzielone lub skapitalizowane. Ze względu na przedmiotowy przepis do momentu rozpoczęcia obsługi nabrzeża III spółka PCT może wykorzystywać swoje zyski wynikające z naliczonych odsetek do celów gromadzenia rezerw bez konieczności zapłaty podatku od osób prawnych z tego tytułu. Ponadto, ponieważ według władz greckich w prawodawstwie greckim nie nakłada się obowiązku zamiany rezerw na kapitał podstawowy lub podziału zysków, spółka PCT może ze względu na ten przepis korzystać z pełnego zwolnienia z podatku od jej zysków wynikających z naliczonych odsetek generowanych w Grecji i za granicą (90). W każdym przypadku odroczenie podatku stanowi korzyść selektywną na rzecz PCT.

(106) Władze greckie i PCT wskazują, że spółka PCT musi utrzymywać duże depozyty pieniężne w celu sfinansowania inwestycji wymaganych na etapie budowy i w okresie poprzedzającym rozpoczęcie działalności nabrzeża III oraz że wspomniane zwolnienie ma na celu ułatwienie realizacji tych inwestycji w infrastrukturę publiczną. W tym sensie stwierdzają, że sytuacja prawna i faktyczna spółki PCT jest porównywalna z sytuacją wszystkich przedsiębiorstw podejmujących się realizacji dużych inwestycji w infrastrukturę publiczną.

(107) Fakt, że środek jest dostępny wszystkim przedsiębiorstwom realizującym inwestycje w infrastrukturę publiczną, nie oznacza jednak, iż środek ten nie ma charakteru selektywnego. Wręcz przeciwnie, ustalono, że korzyści ze środka mogą odnosić tylko niektóre kategorie przedsiębiorstw, mianowicie przedsiębiorstwa realizujące inwestycje w infrastrukturę publiczną. Inne przedsiębiorstwa, które nie prowadzą działalności w tym sektorze, nie mogą odnosić korzyści z takiego samego środka. Ponadto, jak już wskazano w analizie powyżej (91), cel polityki dotyczący wspierania przedsiębiorstw zaangażowanych w realizację dużych projektów infrastrukturalnych na etapie budowy nie może być uznany za cel nieodłącznie związany z systemem podatkowym, na podstawie którego można określać porównywalną sytuacją prawną i faktyczną przedsiębiorstw.

Uzasadnienie logiką systemu podatkowego

(108) Władze greckie i PCT wskazują, że zwolnienie z podatku od naliczonych odsetek opiera się bezpośrednio na przepisie ogólnym zawartym w greckim kodeksie podatku dochodowego (92), który wśród określonych rodzajów dochodu zwolnionego z podatku zawiera „dochody zwolnione na mocy umowy ratyfikowanej ustawą”. Utrzymują, że ponieważ grecki ustawodawca konsekwentnie korzysta z tego ogólnego zwolnienia w celu wprowadzenia zwolnień podatkowych mających zastosowanie w szczególności do dużych projektów z zakresu infrastruktury publicznej realizowanych w Grecji, badany przepis nie wprowadza szczególnego zwolnienia podatkowego. Wręcz przeciwnie, przepis ten tworzy część ogólnej struktury opartej na ogólnym systemie podatkowym, której celem jest ułatwienie wdrażania dużych projektów z zakresu infrastruktury publicznej bądź projektów inwestycyjnych i wspieranie tych projektów. Wspomniany przepis był konsekwentnie stosowany w odniesieniu do wszystkich projektów z zakresu infrastruktury publicznej w celu zapewnienia, aby przedsiębiorstwa realizujące takie projekty nie były dyskryminowane lub nie zmagały się z „ograniczeniami strukturalnymi”.

(109) Z orzecznictwa sądów UE wynika, że traktowanie podmiotów gospodarczych w sposób uznaniowy może oznaczać, że indywidualne zastosowanie ogólnych środków przyjmuje cechy środków selektywnych, w szczególności gdy korzystanie ze swobody decyzyjnej wykracza poza proste zarządzanie dochodami podatkowymi na podstawie obiektywnych kryteriów (93).

(110) W świetle tego orzecznictwa można stwierdzić, że domniemany przepis „ogólny” pozostawia ustawodawcy pełną swobodę uznania, jeżeli chodzi o pod zwolnienie z podatku dowolnego dochodu; w praktyce ma to miejsce po tym, jak państwo wynegocjuje i zawrze dowolną umowę z jakimkolwiek podatnikiem. Dlatego też w praktyce ten przepis „ogólny” dopuszcza zwolnienia, które nie są zgodne z logiką ogólnego systemu podatkowego, ale są zgodne z logiką uprzywilejowanego traktowania konkretnego przedsiębiorstwa, z którym w dowolnym momencie można wynegocjować i zawrzeć umowę. W związku z tym nie można uznać domniemanego przepisu „ogólnego” zawartego w greckim kodeksie podatku dochodowego za zgodny z logiką systemu podatku dochodowego.

(111) Jeżeli chodzi o uzasadnienie środka jako nieodłącznie związanego z celem polityki publicznej, jakim jest wspieranie projektów z zakresu infrastruktury publicznej, Komisja stwierdza, że nie można wziąć pod uwagę tych argumentów przy ocenie pojęcia pomocy.

(112) W związku z tym Komisja stwierdza, że środek stanowi selektywną korzyść na rzecz spółki PCT równą podatkowi dochodowemu, jaki w normalnych warunkach spółka PCT musiałaby zapłacić od odsetek naliczonych do momentu rozpoczęcia obsługi nabrzeża III.

5.3.2. Zwrot wyrównania nadwyżki VAT, niezależnie od etapu realizacji przedmiotu umowy – „jedno dobro inwestycyjne” – zwrot VAT w ciągu 60 dni od złożenia wniosku; odsetki z tytułu zaległości (94)

System odniesienia

(113) Zgodnie z greckim systemem podatkowym dotyczącym VAT podatnik jest upoważniony do odliczenia VAT bezpośrednio związanego z realizacją działań, które podlegają opodatkowaniu (95) lub które nie podlegają opodatkowaniu, ale wiążą się z przyznaniem prawa do odliczenia. Prawo do odliczenia jest przyznawane w odniesieniu do tej części towarów i usług, która jest faktycznie wykorzystywana do celów realizacji działań podlegających opodatkowaniu. Co więcej, nadwyżka VAT wynikająca z odliczenia VAT naliczonego i VAT należnego w danym okresie rozliczeniowym nie podlega zwrotowi, ale zostaje przeniesiona na następny okres rozliczeniowy (96). Zwrot jest dopuszczalny, jeżeli przedsiębiorstwo nie jest w stanie skompensować nadwyżki VAT z należnym podatkiem VAT przez okres trzech lat i po zakończeniu tego okresu (97).

(114) Nadwyżka VAT może zostać zwrócona i może nie zostać przeniesiona na następny okres rozliczeniowy wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach określonych w art. 34 kodeksu VAT. Jeden z tych wyjątków dotyczy VAT zapłaconego z tytułu „dóbr inwestycyjnych” zdefiniowanych w kodeksie VAT (98) jako „dobra materialne należące do przedsiębiorstwa i nieustannie przez nie wykorzystywane oraz budynki i innego rodzaju obiekty zbudowane przez przedsiębiorstwo będące podatnikiem na terenie, który nie należy do tego przedsiębiorstwa, ale z którego przedsiębiorstw to może korzystać na podstawie dowolnego stosunku prawnego przez okres co najmniej 9 lat […]. Koszty naprawy i konserwacji nie są uwzględnione w wartości dobra kapitałowego”.

(115) Zgodnie z art. 5 decyzji ministerialnej nr 1073/2004 (99) w przewidzianych wyjątkowych przypadkach (100) nadwyżka VAT być zwracana w następujący sposób: a) w przypadku pierwszego wniosku o zwrot VAT – w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku; b) w przypadku kolejnych wniosków o zwrot VAT w wysokości ponad 6 000 EUR – (i) 90 % tego podatku jest zwracane w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, a (ii) pozostałe 10 % w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku; c) w przypadku kolejnych wniosków o zwrot VAT w wysokości poniżej 6 000 EUR – cała kwota podatku VAT jest zwracana w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku.

(116) Jak słusznie zauważają władze greckie i PCT, w przypadku budowy nieruchomości zwrot nadwyżki VAT jest dokonywany po rozpoczęciu prac i maksymalnie w kwocie odpowiadającej wydatkom związanym z pracami, które zostały wykonane i zafakturowane w każdym okresie, za który można się ubiegać o zwrot VAT (101).

(117) W szczególności jeżeli chodzi o dobra inwestycyjne, prawo do odliczenia VAT zostaje ostatecznie przyznane w momencie wprowadzenia danych dóbr inwestycyjnych do użytku. Ponadto, aby uniknąć nadużyć w ramach mechanizmu zwrotu VAT, jeżeli w ciągu 5 lat od realizacji wydatków na zakup lub budowę dobra inwestycyjnego, dobro to nie zostanie wprowadzone do użytku, wówczas VAT naliczony, który został wcześniej odliczony, musi zostać zwrócony państwu, ponieważ uznaje się, że podatek ten nie został wykorzystany do działań podlegających opodatkowaniu (102).

(118) Ponadto zgodnie z mającymi ogólne zastosowanie ramami obliczanie odsetek od podatku lub nienależnie wypłaconych kwot zwrotu rozpoczyna się 6 miesięcy po pierwszym dniu miesiąca następującego po złożeniu deklaracji podatkowej przez podatnika (103). Greckie sądy administracyjne orzekły jednak, że przepis ten jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości podatników (104). Dlatego też uchyliły ten przepis, stwierdzając, że odsetki powinny być obliczane od dnia, w którym podatnik złożył odwołanie od decyzji organu podatkowego dotyczącej nieprzyznania zwrotu nadwyżki VAT, o który się ubiegano (105).

(119) Komisja stwierdza, że przepisy te stanowią system odniesienia dla zwrotu nadwyżki VAT w Grecji.

Odstępstwo od systemu odniesienia

— Zwrot nadwyżki VAT niezależnie od etapu realizacji przedmiotu umowy

(120) Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy nr 3755/2009 spółka PCT jest upoważniona do otrzymania zwrotu nadwyżki VAT niezależnie od stopnia realizacji projektu w zakresie budowy lub pojedynczych obiektów bądź ich części. Ponadto zgodnie z tym samym artykułem spółka PCT nie traci przysługującego jej prawa do zwrotu nadwyżki VAT w przypadku, gdy nie wykorzysta danego dobra inwestycyjnego w ciągu pięciu lat od realizacji powiązanych wydatków, mimo że zgodnie z mającymi ogólne zastosowanie przepisami powinna stracić to prawo.

(121) Władze greckie i PCT twierdzą, że ponieważ wszystkim przedsiębiorstwom przysługuje prawo do zwrotu VAT, po tym jak odnośny wydatek zostanie poniesiony i zafakturowany, omawiany przepis nie przyznaje spółce PCT żadnej dodatkowej korzyści, gdyż w każdym przypadku spółka ta byłaby upoważniona do zwrotu VAT po rozpoczęciu prac, a nie tylko dopiero po zakończeniu ich realizacji.

(122) Na podstawie dostarczonych dodatkowych informacji i wyjaśnień Komisja doszła do wniosku, że rzeczywiście spółka PCT w każdym przypadku miałaby prawo do zwrotu VAT po rozpoczęciu prac związanych z projektem i maksymalnie w kwocie odpowiadającej kwocie na wystawionych fakturach. Wspomniane prawo zostaje jednak ostatecznie przyznane dopiero wtedy, gdy dane dobro inwestycyjne zostanie wprowadzone do użytku. Z uwagi na to, że PCT ma prawo do zwrotu VAT niezależnie od stopnia realizacji projektu inwestycyjnego i jednocześnie nie traci tego prawa w przypadku, gdy nie wprowadzi danego dobra inwestycyjnego do użytku w ciągu 5 lat, co spółka ta powinna uczynić zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w normalnych warunkach, spółka PCT uzyskuje selektywną korzyść.

(123) Korzyść ta polega na zwrocie VAT, który PCT ma prawo zatrzymać, jeżeli po upływie pięciu lat od poniesienia wydatku związanego z tym zwrotem projekt się nie rozpoczął, podczas gdy inne przedsiębiorstwa musiałyby uiścić na rzecz państwa greckiego zwrot VAT w przypadku, gdy projekt nie rozpocząłby się po upływie pięciu lat (licząc od daty poniesienia powiązanego wydatku). Przypomina się, że zgodnie z mającymi ogólne zastosowanie przepisami w takich przypadkach właściwe działania (których dotyczą te wydatki) nie byłby już uznawane za działania podlegające opodatkowaniu (zob. motyw 117 powyżej). Oznacza to, że w podobnych okolicznościach inne przedsiębiorstwa zwykle nie mogłyby wykorzystać związanej z tymi wydatkami nadwyżki VAT do skompensowania należnego VAT w następnym okresie. W związku z tym wynikająca z tego przepisu korzyść, jaką uzyskuje PCT, jest równa pełnej kwocie zwrotu VAT, którą może zatrzymać PCT (zgodnie z tym przepisem), jeżeli projekt nie rozpoczął się po upływie pięciu lat od poniesienia powiązanych wydatków.

(124) Władze greckie i PCT twierdzą, że przedmiotowe odstępstwo ma również zastosowanie do przedsiębiorstw użyteczności publicznej, ponieważ zwykle to one tworzą projekty infrastrukturalne, których realizacja może trwać dłużej niż mający zwykle zastosowanie okres pięciu lat. Według nich ten sam tok rozumowania odnosi się również do spółki PCT, która miała wykonać duży projekt infrastrukturalny, którego realizacja może potrwać dłużej niż pięć lat. Z tego powodu do wszystkich umów koncesji związanych z dużymi projektami infrastrukturalnymi włączono przedmiotowy przepis. W związku z tym władze greckie i PCT są zdania, że takie odstępstwo od mających ogólne zastosowanie przepisów nie stanowi wyjątku, a inne zastosowanie przepisów w odniesieniu do różnych sytuacji, które nie są porównywalne.

(125) Komisja uznaje, że odstępstwo to stanowi selektywną korzyść, ponieważ daje PCT możliwość uzyskania dostępu do zwrotu nadwyżki VAT niezależnie od tego, kiedy wprowadzi dane dobro inwestycyjne do użytku, tj. przez czas nieokreślony. W ten sposób, nawet jeżeli spółka nigdy nie wprowadzi dobra inwestycyjnego do użytku, jej prawo do zwrotu nadwyżki VAT nigdy nie zostałoby ostatecznie przyznane i odpowiednio dostosowane, co w praktyce oznacza, że w przypadku nieukończenia projektu spółka nie byłaby zobowiązana do zwrotu nadwyżki VAT, jaką otrzymała w całym okresie realizacji projektu. Fakt, że przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mogą korzystać z tej samej korzyści, nie oznacza, że wspomniana korzyść nie jest selektywna. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej stanowią kategorię przedsiębiorstw, które mogą odnosić korzyść z tego środka. W związku z tym tego rodzaju środek jest selektywny.

— Definicja dobra inwestycyjnego

(126) W art. 2 ust. 3 ustawy nr 3755/2009 przewiduje się, że do celów kodeksu VAT projekt budowlany w ramach umowy koncesji, a także wszelkie dostawy towarów, wykonane roboty, świadczone usługi oraz prace pomocnicze związane z budową uznaje się za „jedno dobro inwestycyjne”. W skrócie przepis ten stanowi, że do celów umowy koncesji przewidziane w kodeksie VAT pojęcie „dobra inwestycyjnego” obejmuje wszystkie działania związane z przedmiotem umowy koncesji, tj. nie tylko wybudowane „dobra materialne” (106), ale również wszelkiego rodzaju dostawy towarów, wykonywanie robót budowlanych i świadczenie usług, które są związane z przedmiotem umowy koncesji lub są względem niego dodatkowe.

(127) Władze greckie i PCT twierdzą, że w świetle przepisów art. 34 i art. 33 ust. 4 kodeksu VAT, które są istotne w odniesieniu do „dobra inwestycyjnego”, badany przepis stanowi wyłącznie wyjaśnienie mających ogólne zastosowanie przepisów w celu uniknięcia błędnego zastosowania przez organy podatkowe przepisów dotyczących zwrotu nadwyżki VAT z uwagi na specyfikę i wysokie kwoty związane z dużymi projektami infrastrukturalnymi. Według nich w świetle szczególnych cech charakterystycznych umowy koncesji badany środek służy do tego, aby do celów podatku VAT każda część kosztów inwestycji była traktowana jako pojedyncza jednostka gospodarcza. Ponieważ z punktu widzenia rachunkowości w każdym przypadku wszystkie wydatki związane z projektem inwestycyjnym stanowią integralną część dobra inwestycyjnego, w przedmiotowym przepisie wyłącznie wyjaśniono elementy, które mają już zastosowanie. Ponieważ spółka PCT podjęła znaczące inwestycje, które obejmowałyby odrębne działania i etapy oraz rodzaje wydatków na towary i usługi, jeżeli każdy z tych wydatków byłby traktowany oddzielnie, spółka PCT byłaby traktowana inaczej do celów systemu podatku VAT niż jakiekolwiek inne przedsiębiorstwo, które dokonuje inwestycji w celu zaangażowania się w działalność gospodarczą.

(128) Na poparcie swojego argumentu władze greckie i PCT odnoszą się do orzecznictwa w sprawie INZO (107), zgodnie z którym na działalność gospodarczą w rozumieniu dyrektywy VAT „[…] może składać się wiele następujących po sobie czynności i czynności przygotowawczych […]” (108), które umożliwiają odpowiedni zwrot nadwyżki VAT w okresie budowy. Ponadto wskazują one, że kierując się tym samym tokiem rozumowania, w 2011 r. zmieniono ustawę w sprawie PPP (109) i wprowadzono przepis, zgodnie z którym PPP kwalifikują się do ubiegania się każdego roku po złożeniu corocznej deklaracji VAT o zwrot nadwyżki VAT bez potrzeby przenoszenia nadwyżki na kolejny okres rozliczeniowy.

(129) Władze greckie i PCT twierdzą ponadto, że nawet jeżeli inwestycji nie uznano by za objętą zakresem stosowania definicji „dobra inwestycyjnego”, spółka PCT miałaby prawo do ubiegania się o zwrot (i) każdego roku, jeżeli byłaby w stanie wykazać, że nie jest w stanie skompensować nadwyżki VAT z należnym podatkiem VAT przez okres trzech lat oraz (ii) po upływie trzech lat.

(130) Komisja zauważa, że w badanym przepisie znajduje się konkretna definicja pojęcia „dobra inwestycyjnego”, która jest szersza dla PCT niż dla innych przedsiębiorstw znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. W praktyce skutkiem tej definicji jest sytuacja, w której PCT ma prawo do otrzymania zwrotu nadwyżki VAT w odniesieniu do wszystkich robót, usług i towarów związanych z przedmiotem budowy, chociaż zgodnie z mającymi ogólne zastosowanie przepisami możliwość ta istniałaby wyłącznie w odniesieniu do dóbr materialnych, a nie w odniesieniu do kosztów usług, robót, napraw i konserwacji. Ponieważ zgodnie z mającymi ogólne zastosowanie przepisami spółka PCT miałaby prawo do ubiegania się o zwrot nadwyżki VAT każdego roku poprzez wykazanie, że nie jest w stanie skompensować nadwyżki VAT z należnym podatkiem VAT przez okres trzech lat oraz po upływie trzech lat, stosowana do celów umowy koncesji szersza definicja jednego dobra inwestycyjnego w praktyce skutkuje przyznaniem PCT z wyprzedzeniem dodatkowych środków pieniężnych z tytułu nadwyżki VAT, którą zwykle zwraca się w późniejszym terminie (110).

(131) Rzeczywiście dzięki zastosowaniu przedmiotowego przepisu spółka PCT może otrzymać zwrot podatku nie tylko w odniesieniu do dóbr materialnych, ale również w odniesieniu do wydatków związanych z usługami, robotami, naprawą i konserwacją, podczas gdy inne przedsiębiorstwa w odniesieniu do takich wydatków mogłyby wyłącznie skompensować VAT naliczony z należnym podatkiem VAT lub poczekać trzy lata, aby otrzymać zwrot. W związku z tym korzyść uzyskana przez PCT na mocy tego przepisu jest równa odsetkom naliczonym od zwróconego VAT z tytułu wszystkich wydatków innych niż wydatki na dobra materialne (związane z dobrem inwestycyjnym) od momentu oddania zwrotu do dyspozycji PCT aż do momentu, w którym spółce PCT przysługiwałoby prawo do otrzymania takiego zwrotu, mianowicie trzy lata później, lub do momentu, w którym PCT byłaby w stanie skompensować swoją nadwyżkę VAT (związaną z tymi wydatkami) z należnym podatkiem VAT.

(132) Fakt, że w przypadku braku tej definicji organy podatkowe mogłyby zastosować przepisy dotyczące zwrotu nadwyżki VAT w inny sposób, wskazuje na to, że przedmiotowa definicja wiąże się z selektywną korzyścią na rzecz PCT, która nie ma zastosowania do wszystkich przedsiębiorstw. Co więcej, fakt, że ustawa w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych, która ma zastosowanie głównie do projektów infrastrukturalnych, została zmieniona, aby zapewnić partnerstwom publiczno-prywatnym prawo do ubiegania się o zwrot i uniknięcie przenoszenia nadwyżki VAT na kolejny rok, świadczy również o tym, że zgodnie z mającymi ogólne zastosowanie przepisami wszelkie wydatki związane z projektem infrastrukturalnym nie będą traktowane jako „jedno dobro inwestycyjne” do celów stosowania przepisów dotyczących zwrotu nadwyżki VAT. Ze skierowanego do Ministerstwa Gospodarki pisma (111), w którym Ministerstwo Marynarki Handlowej zwraca się o wprowadzenie określonych ustaleń związanych ze zwrotem nadwyżki VAT (112) na rzecz PCT i zwycięskiego oferenta w porcie w Salonikach w danym czasie, wynika, że mające ogólne zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nie byłyby takie same. Ponadto fakt, że po wydaniu decyzji ministerialnej z 2013 r. w przepisach dotyczących zwrotu nie występuje jakiekolwiek rozróżnienie bez względu na definicję dobra inwestycyjnego, wskazuje również na to, że w momencie przyznania wspomniana definicja stanowiła selektywną korzyść na rzecz PCT.

(133) Ponadto Komisja zauważa, że wspomniane orzecznictwo w sprawie INZO odnosi się do prawa do odliczenia VAT od transakcji podlegających VAT, które są związane z działalnością gospodarczą podatnika, a nie do prawa do zwrotu.

— Obliczenie odsetek od pierwszego dnia po upływie terminu 60 dni

(134) Na mocy badanego przepisu nadaje się PCT prawo do należnych od państwa odsetek od nadwyżki VAT, które są naliczane automatycznie po upływie terminu 60 dni, bez konieczności spełnienia wymogów proceduralnych lub czasowych określonych w mających ogólne zastosowanie ramach związanych ze zwrotem nadwyżki VAT, tj. na wcześniejszym etapie niż w przypadku innych przedsiębiorstw i bez konieczności przeprowadzenia postępowania przez sądy administracyjne. Wiąże się to zatem z dodatkową selektywną korzyścią na rzecz PCT.

(135) Korzyść polega na odsetkach, o które może się ubiegać PCT (zgodnie z tym przepisem) od państwa greckiego po upływie 60 dni od dnia złożenia odpowiedniej deklaracji podatkowej (w celu ubiegania się o zwrot VAT), podczas gdy inne przedsiębiorstwa znajdujące się w podobnej sytuacji nie miałyby prawa do odsetek w tym samym czasie.

(136) Władze greckie podtrzymują swoje argumenty, które popiera PCT, odnosząc się do orzecznictwa UE w sprawie VAT (113), w którym wskazano, że zwrot wyrównania nadwyżki VAT stanowi zwrot środków podatnika, a nie zasobów państwowych. Władze greckie argumentują również, że termin 60 dni wynika z zasady neutralności i równości pochodzącej z unijnego orzecznictwa w sprawie VAT (114). W przypadku gdy opóźnienie dotyczące zwrotu wyrównania nadwyżki VAT przez państwo wynosi więcej niż państwo określiło jako „rozsądny termin”, od państwa powinno się wymagać uiszczenia odsetek za zwłokę tytułem rekompensaty na rzecz podatnika ubiegającego się o taki zwrot. W związku z tym wypłata tego rodzaju odsetek za zwłokę od wyrównania nadwyżki VAT nie stanowi zasobów państwa.

(137) Komisja uznaje, że obliczenie odsetek od opóźnienia wypłaty zwrotu VAT wiąże się z zasobami państwowymi w odniesieniu do dodatkowych odsetek, jakie państwo będzie musiało uiścić na rzecz PCT z powodu tego przepisu. W praktyce ze względu na wprowadzenie przedmiotowego przepisu państwo automatycznie uiści odsetki od dnia następującego po upływie okresu 60 dni, a nie od dnia, w którym PCT złożyłaby odwołanie w tej sprawie, co miałoby miejsce zgodnie z mającymi zastosowanie zasadami. Ponieważ wyłącznie PCT uzyskuje to prawo automatycznie, chociaż ogólnie jest to możliwe wyłącznie po złożeniu odwołania, przepis ten wiąże się z selektywną korzyścią na rzecz spółki PCT.

(138) Władze greckie i PCT twierdzą, że przepis ten ma na celu wyłącznie zapewnienie, aby państwo nie odniosło korzyści finansowej kosztem PCT. W przypadku tego rodzaju umów koncesji duże opóźnienie zwrotu nadwyżki VAT stanowiłaby znaczny wydatek, a w związku z tym poważne ograniczenie strukturalne dla PCT. Ponadto możliwa wypłata mniejszych kwot odsetek za zwłokę na rzecz innych przedsiębiorstw nie zmniejsza kosztów, jakie PCT powinna ponieść w normalnych warunkach w ramach swojej działalności gospodarczej. W związku z tym PCT nie ma żadnej przewagi konkurencyjnej ani nie jest traktowane w inny sposób niż pozostałe przedsiębiorstwa.

(139) Komisja nie uważa, aby PCT znajdowała się w innej sytuacji niż inne przedsiębiorstwa, która uzasadniałaby odmienne traktowanie. Jak już wspomniano, fakt, że PCT realizuje dużą inwestycję, nie stanowi argumentu w odniesieniu do pojęcia selektywności. Ponadto automatyczna wypłata odsetek na rzecz PCT zmniejsza zwykłe koszty przedsiębiorstwa i daje PCT przewagę w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami.

Uzasadnienie logiką systemu podatkowego

(140) Władze greckie i PCT twierdzą, że nawet jeżeli w przepisach mających znaczenie z punktu widzenia zwrotu nadwyżki VAT występowałby element selektywności, byłoby to uzasadnione podstawowymi lub przewodnimi zasadami, które są nieodłącznie związane z systemem VAT, ponieważ fakt ten potwierdziły UE i sądy greckie.

(141) Komisja zauważa, że w tym przypadku środki stanowiące korzyść dla PCT wskazują, że spółka PCT była traktowana w sposób uprzywilejowany pod względem zwrotu VAT w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami, które prowadzą inwestycje i odliczają VAT, czego nie można uznać za uzasadnione zasadą neutralności ani tym bardziej zasadą równości systemu podatkowego VAT.

(142) W szczególności w odniesieniu do zwrotu nadwyżki VAT, który nie zależy od etapu realizacji przedmiotu umowy, nawet jeżeli ewentualnie można by zaakceptować to, że odstępstwo byłoby możliwe ze względu na przedłużenie okresu budowy, jakiego można się spodziewać w przypadku większych projektów, nieokreślonego czasu trwania tego odstępstwa nie można uznać za przestrzeganie zasady równości ani neutralności systemu VAT. Ponieważ spółka PCT na mocy warunków umowy koncesji była zobowiązana w szczególności do ukończenia nabrzeża II najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2014 r. i nabrzeża III najpóźniej do dnia 31 października 2015 r., wspomniana elastyczność zapewniania przez nieograniczony czas nie wyjaśnia, pod jakim względem sytuacja porównywalna i prawno-faktyczna, w jakiej znajduje się PCT, różni się od sytuacji innych przedsiębiorstw, które prowadzą inwestycje i otrzymują zwrot nadwyżki VAT. W świetle zasad systemu VAT, zgodnie z którymi należy zapewnić, aby przedsiębiorstwa nie korzystały z nienależnej korzyści z obowiązującego systemu VAT, takiego specjalnego traktowania nie można uznać za uzasadnione logiką systemu.

(143) W odniesieniu do szerokiej definicji pojęcia dobra inwestycyjnego Komisja zauważa, że dyrektywa VAT daje państwom członkowskim swobodę decydowania o tym, czy przedsiębiorstwa mogą otrzymać zwrot nadwyżki VAT lub czy nadwyżka VAT zostanie przeniesiona na kolejny rok, oraz o sposobie definiowania „dobra inwestycyjnego” do celów VAT. W związku z tym państwo greckie ma prawo do wyznaczenia zasad mających zastosowanie w tym względzie i określania, w jakich przypadkach i na jakiej podstawie można ubiegać się o zwrot. Szerokiej definicji pojęcia dobra inwestycyjnego, która umożliwiła spółce PCT ułatwiony i wcześniejszy zwrot nadwyżki VAT, nie można jednak uznać za uzasadnioną logiką systemu podatkowego, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą równości, którą należy stosować w odniesieniu do wszystkich przedsiębiorstw prowadzących inwestycje, a nie tylko do PCT.

(144) Jeżeli chodzi o obliczenie odsetek po upływie terminu 60 miesięcy, Komisja uznaje, że również ono nie może być uzasadnione logiką greckiego systemu VAT. Ogólna zasada neutralności VAT może uzasadniać nałożenie odsetek w przypadku opóźnienia zwrotu VAT w celu zobowiązania państwa do nieprzenoszenia obciążenia systemu VAT na podatnika. Greckie sądy interpretują greckie przepisy w tej kwestii w taki sposób, aby żadnego rodzaju podatnik nie ponosił konsekwencji jakiegokolwiek możliwego zaniechania działania przez państwo. Wykładni tej dokonano niezależnie od kwot, jakie państwo musi zwrócić podatnikowi. W związku z tym korzyści, jaką odnosi PCT w wyniku obowiązywania badanego przepisu i która ma wywrzeć na państwo greckie dodatkową presję w przypadku, gdy nie dokona ono zwrotu VAT w odpowiednim czasie, nie można uznać za uzasadnioną w świetle dużych wydatków z tytułu inwestycji prowadzonych przez tę spółkę.

(145) W związku z tym Komisja uznaje, że wspomniane powyżej środki dotyczące warunków zwrotu VAT stanowią selektywną korzyść na rzecz PCT.

5.3.3. Przeniesienie strat bez ograniczenia w czasie – podatek dochodowy (art. 2 ust. 5 ustawy nr 3755/2009)

System odniesienia

(146) Według ogólnie obowiązujących ram (115) do celów obliczenia podatku dochodowego straty poniesione w okresie jednego roku w wyniku działalności komercyjnej i działań w ramach wolnych zawodów można przenieść na okres maksymalnie pięciu lat. Grecki kodeks podatku dochodowego nie przewiduje żadnego wyjątku od tej reguły.

Odstępstwo od systemu odniesienia

(147) Zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy nr 3755/2009 spółka PCT może przenieść swoje straty bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie. Przedmiotowy środek przyznaje spółce PCT wyraźną selektywną korzyść, ponieważ stanowi odstępstwo od mającego ogólne zastosowanie przepisu, od którego grecki kodeks podatku dochodowego nie przewiduje żadnych wyjątków. Dzięki istnieniu tego przepisu spółka PCT będzie mogła przenieść straty na dowolny, bardziej dogodny dla niej moment, przede wszystkim na czas po zmianie równowagi między kosztami inwestycji spółki a podlegającymi opodatkowaniu dochodami, tj. gdy będzie odnotowywać wysokie zyski, w celu uniknięcia płacenia podatków, które w normalnych warunkach zapłaciłaby w przypadku braku korzyści wynikającej z tego wyjątku.

(148) W związku z tym przedmiotowy przepis przynosi spółce PCT korzyść, która jest równa różnicy między podatkiem dochodowym, jaki spółka faktycznie płaci, a podatkiem od osób prawnych, jaki zapłaciłaby w przypadku braku możliwości przeniesienia strat na okres po upływie pięciu lat od wystąpienia tych strat.

(149) Władze greckie i PCT argumentują również, że prawo do przeniesienia strat na okres trwania koncesji w tym przypadku uznano za odpowiednie jako zastosowanie zasady dostosowania dochodów do wydatków. Według władz greckich i PCT jest to jedna z podstawowych zasad greckiego kodeksu podatku dochodowego w tym względzie i została jako taka zastosowana w ogólnym systemie, którego częścią jest art. 2 ust. 5; zasada ta powinna ich zdaniem zostać uznana za system odniesienia.

(150) Ponadto władze greckie i PCT twierdzą, że w długoterminowych koncesjach na budowę i obsługę infrastruktury publicznej występuje wyraźny brak równowagi między początkowym okresem budowy infrastruktury a kolejnymi etapami prowadzenia infrastruktury, na których oczekuje się, że infrastruktura będzie przynosić zyski w celu pokrycia wstępnych strat. Ponieważ wymagane początkowo inwestycje prowadzą do ponoszenia znacznych strat przez ponad pięć lat i można je skompensować dopiero na późniejszym etapie okresu ważności koncesji, ograniczenie okresu kompensowania do pięciu lat pozbawiłoby koncesjonariusza korzyści płynącej z zasady przeniesienia straty podatkowej. W tym względzie przedsiębiorstwa odpowiedzialne za duże projekty infrastrukturalne znajdowałyby się w innej sytuacji niż zwykłe przedsiębiorstwa.

(151) Komisja uważa, że nie można uznać, iż wspomniane odstępstwo od zasady ogólnej jest nieodłącznie związane z logiką greckiego systemu podatkowego. Ponieważ zasada przenoszenia straty podatkowej na okres pięciu lat jest ogólna i nie występują w niej jakiekolwiek zróżnicowania, straty przeniesionej na czas nieograniczony nie można uznać za uzasadnioną w przypadku projektów z zakresu infrastruktury publicznej. Mające obecnie zastosowanie do PPP ograniczenie w czasie do 10 lat potwierdza wniosek, że nieograniczony okres przewidziany specjalnie dla PCT stanowi wyraźną selektywną korzyść na rzecz tej spółki. Komisja uznaje również, że w świetle celów określonych w greckim kodeksie podatku dochodowego wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące inwestycje, które mogą trwać kilka lat, znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej co PCT i inni koncesjonariusze w Grecji. Ponieważ grecki system podatkowy nie umożliwia zróżnicowania w zależności od czasu trwania inwestycji przedsiębiorstw, ale ustanawia ogólną zasadę pięciu lat, która ma zastosowanie do wszystkich podmiotów, nie można uznać, że PCT różni się od innych przedsiębiorstw w odniesieniu do przedmiotowej zasady. Jak wspomniano w motywie 107, środek mający zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw odpowiedzialnych za realizację dużych projektów infrastrukturalnych jest selektywny, ponieważ ma zastosowanie wyłącznie do ograniczonej kategorii przedsiębiorstw.

Uzasadnienie logiką systemu podatkowego

(152) Władze greckie i PCT utrzymują, że a) „zamierzonym celem” tego środka powinien być cel zamierzony w ramach przepisu przewidującego odstępstwo; b) celem tego przepisu jest zastosowanie do poszczególnych cech charakterystycznych koncesji ogólnej zasady systemu podatkowego dotyczącej dostosowania dochodów do wydatków; c) zastosowanie tej zasady do przedmiotowych projektów nie powoduje wyeliminowania ryzyka ponoszonego przez koncesjonariusza, ale zmierza do zapewnienia równego traktowania i zniesienia „ograniczeń strukturalnych” tych projektów; d) przepis ten jest stosowany spójnie w odniesieniu do wszystkich dużych projektów z zakresu infrastruktury publicznej w Grecji; e) możliwość przeniesienia strat na czas trwania koncesji jest odpowiednim mechanizmem służącym uwzględnieniu poszczególnych cech charakterystycznych takich koncesji oraz obiektywnej różnicy między koncesjonariuszem a innymi przedsiębiorstwami handlowymi.

(153) Komisja zauważa, że cel systemu podatkowego należy ustanowić na poziomie systemu odniesienia, a nie na poziomie środka zapewniającego wyjątek (116). Jeżeli sam środek stanowiłby system odniesienia, wówczas można by uniknąć zaklasyfikowania każdego środka polityki budżetowej jako pomocy państwa, bez względu na to, jak bardzo byłby wyjątkowy. Celem podatku od osób prawnych jest wygenerowanie wpływów do budżetu państwa i cel ten byłby zagrożony, jeżeli określone przedsiębiorstwa mogłyby zmniejszać swoją podstawę opodatkowania w dogodnym dla nich momencie zgodnie z ich interesami finansowymi. Ponadto wysoka wartość inwestycji w dużych projektach infrastrukturalnych nie oznacza, że przedsiębiorstwa, które podejmują się ich realizacji, zmagają się z ograniczeniami strukturalnymi, które należy skorygować za pośrednictwem systemu podatku dochodowego. Wszystkie przedsiębiorstwa prowadzące inwestycje ponoszą straty w pierwszych latach budowy swoich inwestycji i w okresie pięciu lat przewidzianym w greckim kodeksie podatku dochodowego mogą nie mieć żadnych przychodów. Takie uzasadnienie w żadnym przypadku nie pochodziłoby z zasad określonych w greckim systemie podatku dochodowego. Ponadto fakt, że podobny przepis zastosowano w odniesieniu do określonych dużych projektów infrastrukturalnych w Grecji nie oznacza, że użycie tego środka może być uzasadnione w odniesieniu do PCT. Co więcej, domniemanych szczególnych cech charakterystycznych dużych koncesji nie można przyjąć za ważny cel mających ogólne zastosowanie przepisów, które są istotne z punktu widzenia przeniesienia straty podatkowej, co wyjaśniono powyżej w motywach 98–100. Władze greckie i PCT nie wykazały zatem, że w świetle zasad greckiego systemu podatku dochodowego rozróżnienie na korzyść PCT może być uzasadnione.

(154) W związku z tym Komisja uznaje, że badanej selektywnej korzyści nie można uzasadnić opisaną powyżej logiką greckiego systemu podatkowego odniesienia.

5.3.4. Możliwość wyboru spośród trzech metod amortyzacji

System odniesienia

(155) Grecki kodeks podatku dochodowego przewiduje, że zasadą ogólną mającą zastosowanie do amortyzacji aktywów jest „stała metoda liniowa” amortyzacji (117) (118). Zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu prezydenckiego nr 299/2003 (119) przedsiębiorstwa są zobowiązane do amortyzacji swoich aktywów trwałych co roku przy zastosowaniu stawek amortyzacji przewidzianych w przedmiotowym dekrecie niezależnie od tego, czy w okresie amortyzacji osiągną zyski, czy poniosą straty. W związku z tym, jeżeli amortyzację przeprowadza się przy zastosowaniu stawek wyższych niż stawki przewidziane w dekrecie prezydenckim, nie są one uwzględniane do celów podatkowych.

(156) W szczególności w odniesieniu do umów koncesji rezerwy na odzyskanie aktywów, które po pewnym czasie zostaną zwrócone państwu lub osobom trzecim (120) na podstawie umowy, podlegają odliczeniu od przychodów brutto (121). Zgodnie z decyzją ministerialną nr 100/2005 (122) rezerwy na odzyskanie aktywów, które zostaną zwrócone państwu lub osobie trzeciej bez rekompensaty, tworzy się każdego roku i przez tyle lat, przez ile trwa koncesja na wykonanie prac. Rezerwę tę odlicza się od przychodu brutto i nie tworzy się jej z dochodów przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo nie może obliczać amortyzacji na podstawie dekretu prezydenckiego nr 299/2003, który ma ogólne zastosowanie, z uwagi na ten przepis szczegółowy, ale również dlatego, że roboty wykonane przez przedsiębiorstwo na potrzeby eksploatacji nie należą do spółki, lecz do państwa lub do osoby trzeciej. Omawiane odliczenie oblicza się niezależnie od tego, czy przedsiębiorstwo osiąga zyski.

(157) Ponadto koszty związane z ulepszeniami i uzupełnieniami dotyczącymi nieruchomości będącej przedmiotem leasingu amortyzuje się w równych transzach w okresie leasingu, pod warunkiem że stosowana stawka amortyzacji nie jest niższa od stawki określonej w dekrecie prezydenckim nr 299/2003 (123).

(158) W związku z tym ogólny system odniesienia, jeżeli chodzi o przedmiotowy środek, opiera się na stałej metodzie amortyzacji liniowej mającej ogólnie zastosowanie przez cały okres ważności koncesji, tj. przez okres wyznaczony w umowach, na mocy których składnik aktywów będący przedmiotem amortyzacji zostanie zwrócony państwu lub osobie trzeciej.

(159) Władze greckie i PCT twierdzą, że przepisy dotyczące amortyzacji zapewniają dowolność wyboru między różnymi metodami amortyzacji i stawkami amortyzacji, aby umożliwić odpowiednie traktowanie odmiennych okoliczności. W tej perspektywie władze greckie i PCT odnoszą się do możliwości decydowania o zastosowaniu metody liniowej lub degresywnej metody amortyzacji, jaką mają przedsiębiorstwa przemysłowe, górnic