DECYZJA KOMISJI (UE) 2019/56

z dnia 28 maja 2018 r.

w sprawie pomocy państwa SA.34045 (2013/C) (ex 2012/NN) udzielonej przez Niemcy dużym odbiorcom energii elektrycznej na podstawie § 19 StromNEV

(notyfikowana jako dokument nr C(2018) 3166)

(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)

(Tekst mający znaczenie dla EOG)

KOMISJA EUROPEJSKA,

uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,

uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),

po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,

a także mając na uwadze, co następuje:

1. PROCEDURA

(1) W następstwie skargi złożonej przez Bund der Energieverbraucher e.V. z dnia 28 listopada 2011 r., skargi złożonej przez GWS Stadtwerke Hameln GmbH z dnia 8 grudnia 2011 r. oraz licznych skarg złożonych przez obywateli od grudnia 2011 r. Komisja została poinformowana o tym, że od 2011 r. Niemcy przyznały określonym przedsiębiorstwom energochłonnym całkowite zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. Niemcy przedstawiły Komisji dodatkowe informacje na temat przedmiotowego programu pomocy.

(2) Pismem z dnia 6 marca 2013 r. (dalej: „decyzja o wszczęciu postępowania”) Komisja poinformowała władze niemieckie o swojej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: „TFUE”) w odniesieniu do programu pomocy. Niemcy przekazały swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania w dniu 8 kwietnia 2013 r..

(3) Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag na temat programu pomocy.

(4) Komisja przekazała otrzymane uwagi zainteresowanych stron władzom niemieckim, które otrzymały możliwość ustosunkowania się do nich. Komisja otrzymała odpowiedź władz niemieckich pismem z dnia 5 listopada 2013 r.

(5) Podczas spotkania w dniu 17 października 2013 r. oraz pismami z dni 7 kwietnia 2015 r., 20 lipca 2016 r., 6 lipca 2017 r., 18 września 2017 r., 3 października 2017 r. i 23 października 2017 r. Komisja zwróciła się do Niemiec o przekazanie dodatkowych informacji.

(6) Komisja otrzymała odpowiedzi na te wnioski o udzielenie informacji w dniach 6 grudnia 2013 r., 28 maja 2015 r., 15 września 2015 r., 14 października 2016 r., 3 sierpnia 2017 r., 20 września 2017 r., 24 października 2017 r. i 26 października 2017 r. Najnowsze informacje zostały przekazane w dniu 11 grudnia 2017 r.

2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY

2.1. OPŁATY ZA UŻYTKOWANIE SIECI W NIEMCZECH

(7) System opłat za użytkowanie sieci obowiązujący w Niemczech reguluje ustawa o gospodarce energetycznej (dalej: „EnWG”). Dla niniejszej decyzji właściwa jest wyłącznie ustawa EnWG (dalej: „EnWG 2011”) w wersji zmienionej przez art. 1 ustawy o nowej regulacji przepisów dotyczących gospodarki energetycznej z dnia 26 lipca 2011 r. (3) (dalej: „ustawa z dnia 26 lipca 2011 r.”), która nie zawiera jeszcze zmian wprowadzonych na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2016 r. (4).

(8) Zgodnie z § 21 EnWG 2011 opłaty za użytkowanie sieci, które operatorzy sieci energii elektrycznej (5) pobierają od odbiorców końcowych, muszą być odpowiednie, niedyskryminujące i przejrzyste oraz muszą być obliczane na podstawie kosztów wydajnej eksploatacji sieci. Na podstawie § 24 EnWG 2011 rząd federalny jest uprawniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych przepisów dotyczących metody ustalania opłat za użytkowanie sieci. Na podstawie § 24 zdanie pierwsze pkt 1 EnWG 2011 rząd federalny jest uprawniony do określenia ogólnej metody ustalania opłat za użytkowanie sieci. Przepisy zawarte w zdaniu pierwszym pkt 3 uprawniają rząd federalny do określenia, w jakich szczególnych przypadkach korzystania z sieci można zatwierdzać indywidualne opłaty za użytkowanie sieci.

(9) Wydane na mocy § 24 EnWG 2011 rozporządzenie w sprawie opłat za użytkowanie sieci (6) (dalej: „StromNEV”) zawiera szczegółowe przepisy dotyczące ustalania opłat za użytkowanie sieci. § 3 ust. 2 StromNEV precyzuje, że uiszczenie opłaty za użytkowanie sieci rekompensuje użytkowanie poziomu sieci danego operatora sieci zaopatrzenia w energię elektryczną, do której podłączony jest użytkownik sieci, oraz wszystkich poziomów nadrzędnych w strukturze sieciowej. § 16 ust. 1 StromNEV zawiera zasadę, według której opłaty za użytkowanie sieci muszą odzwierciedlać koszty faktycznie spowodowane przez użytkowników sieci.

(10) Jak stanowi upoważnienie przyznane na podstawie § 24 zdanie pierwsze pkt 1 EnWG 2011, w StromNEV określona jest zatem ogólna metoda obliczeniowa, którą muszą stosować operatorzy sieci energii elektrycznej przy ustalaniu opłat za użytkowanie sieci. Ta metoda obliczeniowa jest zawarta w § 4–14 StromNEV 2011.

(11) W pierwszej kolejności stosuje się ją do określania poszczególnych rocznych elementów kosztowych wszystkich sieci. Chodzi przy tym o koszty powiązane z budową sieci elektrycznej (przewodów przesyłowych i dystrybucyjnych, podstacji itd.), koszty konserwacji i eksploatacji, a także koszty usług systemowych (rezerwy pierwotnej i wtórnej oraz rezerwy minutowej (7), powtarzania procedury rozdziału obciążeń (re-dispatch) (8) oraz energii niezbędnej do wyrównania strat sieciowych (9)). Koszty roczne są ustalane na podstawie rachunków zysków i strat poszczególnych operatorów sieci energii elektrycznej (§ 4 StromNEV 2011). Obejmują one nie tylko koszty rzeczowe i osobowe, lecz także odsetki za kapitał obcy (§ 5 StromNEV 2011), amortyzację (§ 6 StromNEV 2011), oprocentowanie kapitału własnego wykorzystywanego przez operatorów sieci energii elektrycznej (§ 7 StromNEV 2011) oraz podatki (§ 8 StromNEV 2011). Od kosztów obsługi sieci należy odliczyć przychody takie jak koszty przyłączenia do sieci oraz dotacje (§ 9 StromNEV). Na potrzeby pokrycia kosztów pomiarowych, które nie są zawarte w kosztach obsługi sieci, pobierana jest oddzielna opłata. Koszty powiązane z poborem energii bilansującej (10) również nie są zawarte w kosztach obsługi sieci; są one pobierane odrębnie od użytkowników odpowiedzialnych za konkretne rozbieżności.

(12) Całkowite koszty roczne powiązane z obsługą sieci są następnie przyporządkowywane do poszczególnych poziomów sieci (sieci wysokiego napięcia, poziomu transformacji, sieci średniego napięcia, sieci niskiego napięcia). Załącznik 2 do StromNEV 2011 zawiera wykaz tych poziomów sieci.

(13) Kolejny krok ustalania opłat za użytkowanie sieci polega na określeniu opłat za użytkowanie sieci na podstawie całkowitych kosztów rocznych powiązanych z obsługą sieci. Oblicza się je w odniesieniu do każdego poziomu napięcia (począwszy od wysokiego napięcia aż po niskie napięcie). Najpierw oblicza się tak zwane specyficzne koszty roczne najwyższego poziomu napięcia na podstawie ilorazu całkowitych kosztów rocznych i najwyższego obciążenia rocznego tego poziomu w tym samym czasie, ponieważ najwyższe obciążenie roczne uznaje się za istotny czynnik kosztowy. Specyficzne koszty roczne są wyrażone w EUR/kW. Za pomocą opisanej w motywie 14 funkcji równoczesności specyficzne koszty roczne poszczególnych poziomów sieci są przerzucane na cenę za pobór (w EUR/kW) i cenę za jednostkę zużytej energii elektrycznej (w EUR/kWh). Taką samą zasadę stosuje się w odniesieniu do kolejnych poziomów napięcia. Całkowite koszty roczne kolejnego poziomu napięcia składają się jednak z pierwotnych kosztów danego poziomu i przerzucanych dalej kosztów nadrzędnego poziomu napięcia w strukturze sieciowej. Koszty przerzucane odpowiadają całkowitym kosztom nadrzędnego poziomu napięcia w strukturze sieciowej pomniejszonym o opłaty za użytkowanie sieci wniesione przez użytkowników sieci (bezpośrednio podłączonych do danego poziomu napięcia odbiorców końcowych i dostawców energii elektrycznej). Poniższy wykres 1 przedstawia przerzucanie kosztów, o którym mowa. W sieci, w której energia elektryczna płynie z najwyższego do najniższego poziomu napięcia, użytkownicy sieci muszą pokrywać koszty obsługi poziomu sieci, do którego są podłączeni, jak również część kosztów obsługi sieci nadrzędnych w całej strukturze sieciowej, ponieważ również te sieci są wykorzystywane do transportowania energii do tych użytkowników. Wykres 1 Przerzucanie kosztów obsługi sieci w ramach ustalania opłat za użytkowanie sieci (1) Revenues of the level HS HS/MS MS MS/NS NS Costs of the level Rolled-over costs (1) Na rysunku HS oznacza wysokie napięcie, MS – średnie napięcie, NS – niskie napięcie, HS/MS – podstację, w której wysokie napięcie jest przekształcane na średnie napięcie, oraz MS/NS – podstację, w której średnie napięcie jest przekształcane na niskie napięcie. Źródło: Komisja, w oparciu o przekazany przez Niemcy opis okoliczności oraz w uzupełnieniu o informacje przedstawione na rys. 1 sprawozdania federalnej agencji ds. systematyki opłat za użytkowanie sieci elektrycznej z grudnia 2015 r.: https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Energie/Unternehmen_Institutionen/Netzentgelte/Netzentgeltsystematik/Bericht_Netzentgeltsystematik_12-2015.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

(14) Aby podczas przydziału kosztów poszczególnym użytkownikom sieci – jak wymaga tego § 16 ust. 1 StromNEV – odzwierciedlić koszty faktycznie poniesione przez tych użytkowników, stosuje się funkcję równoczesności dla danego poziomu napięcia. Funkcja równoczesności, o której mowa w motywie 13, jest opisana w § 16 ust. 2 StromNEV i w załączniku 4 do StromNEV 2011. Funkcja ta przyporządkowuje do każdego pojedynczego poboru stopień równoczesności od 0 do 1. Stopień równoczesności, który opiera się na danych historycznych, określa, że pojedynczy pobór danego użytkownika przyczynia się do maksymalnego obciążenia rocznego danego poziomu sieci. Maksymalne obciążenie roczne sieci jest ważnym czynnikiem determinującym koszty obsługi sieci, ponieważ jest istotne dla projektowania sieci, w której energia elektryczna przepływa od najwyższego do najniższego poziomu napięcia. Celem funkcji równoczesności jest zapewnienie, że użytkownicy sieci, w których przypadku istnieje większe prawdopodobieństwo udziału w maksymalnym obciążeniu rocznym, płacą wyższą cenę za moc. Za użytkowników danego poziomu sieci uznaje się zarówno użytkowników podłączonych bezpośrednio do poziomu wysokiego napięcia, jak i użytkowników podłączonych do kolejnych poziomów sieci. W systemie współrzędnych są podane stopnie równoczesności wszystkich użytkowników poszczególnych poziomów sieci (oś y) w połączeniu z konkretną liczbą godzin użytkowania (oś x). Z takiego układu wynika funkcja równoczesności. Ta stała funkcja składa się z dwóch sekcji liniowych, które przecinają się w jednym punkcie (punkcie zgięcia (11)) przy 2 500 godzinach użytkowania rocznie (12). Na podstawie funkcji równoczesności można określić cenę za pobór (cenę za moc) (13) (w EUR/kW) i cenę za jednostkę zużytej energii elektrycznej (cenę za robociznę) (14) (w EUR/kWh).

(15) Przy obliczaniu opłat za użytkowanie sieci operatorzy sieci muszą również uwzględnić górną granicę przychodów określoną przez federalną agencję ds. sieci (dalej: „BNetzA”) (więcej informacji na temat dopuszczalnej górnej granicy przychodów zob. również motyw 43). W praktyce górna granica przychodów, którą określa się poprzez porównanie z innymi operatorami sieci, prowadzi do tego, że nie można wyrównać wysokich kosztów, które wynikają z braków w wydajności, opłatami za użytkowanie sieci. Zatem jej celem jest zwiększenie wydajności operatorów sieci. W przypadku zmiany górnej granicy przychodów, która powodowałaby obniżenie opłat za użytkowanie sieci, operator sieci jest zobowiązany do dostosowania swoich opłat sieciowych (§ 17 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego regulacji zachęt dla sieci dostaw energii „ARegV 2011” (15)).

(16) Metoda opisana powyżej w motywach 11–15 jest wykorzystywana do określania opłat za użytkowanie sieci dla większości użytkowników sieci zgodnie z zasadą przyporządkowania według celu. § 19 StromNEV reguluje, które opłaty za użytkowanie sieci muszą uiszczać tak zwani nietypowi użytkownicy sieci, których profil poboru i obciążenia znacznie różni się od odnośnego profilu innych użytkowników, zgodnie z zasadą przyporządkowania według celu (§ 24 zdanie pierwsze pkt 3 EnWG 2011). Tytuł § 19 StromNEV brzmi „Szczególne formy użytkowania sieci”.

(17) W § 19 ust. 2 StromNEV zdefiniowane są dwie grupy nietypowych użytkowników sieci. Pierwsza grupa obejmuje użytkowników, których wkład maksymalny znacznie i w przewidywalny sposób różni się od rocznego obciążenia maksymalnego pozostałych użytkowników sieci podłączonych do tego samego poziomu sieci w tym samym czasie (§ 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV). Z reguły są to użytkownicy sieci, którzy systematycznie zużywają energię elektryczną poza godzinami szczytowymi, ponieważ na przykład korzystają z urządzeń w godzinach nocnych. Ta pierwsza kategoria nietypowych użytkowników sieci jest dalej określana jako „odbiorcy na podstawie § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV”. Druga grupa obejmuje użytkowników sieci wykazujących roczny pobór energii elektrycznej na poziomie co najmniej 7 000 godzin użytkowania (16) i ponad 10 gigawatogodzin (GWh) (§ 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV). Ta druga kategoria nietypowych użytkowników sieci jest dalej określana jako „duzi odbiorcy energii elektrycznej”.

(18) Przed zmianą na mocy art. 7 ustawy z dnia 26 lipca 2011 r., która jest szczegółowo opisana w sekcji 2.2, § 19 ust. 2 StromNEV w wersji zmienionej ustawą z dnia 3 września 2010 r. (dalej: „StromNEV 2010” (17)) przewidywał, że zarówno odbiorcy, o których mowa w § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV, jak i duzi odbiorcy energii elektrycznej powinni uiszczać indywidualne opłaty za użytkowanie sieci, tak samo jak wyraźnie przewiduje podstawa prawna w § 24 zdanie pierwsze pkt 3 EnWG 2011 (zob. motyw 7).

(19) Te indywidualne opłaty za użytkowanie sieci powinny uwzględniać pobór nietypowych użytkowników sieci. Zgodnie z § 19 ust. 2 zdanie trzecie StromNEV 2010 indywidualna opłata za użytkowanie sieci powinna odzwierciedlać wkład nietypowego użytkownika sieci na rzecz obniżenia lub uniknięcia zwiększenia kosztów obsługi sieci. W tym celu agencja BNetzA udostępniła w 2010 r. wytyczne (18), w których została określona „metoda ścieżki fizycznej” służąca do określania kosztów obsługi sieci powodowanych przez dużych odbiorców energii elektrycznej i tym samym również indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, należnych od tych odbiorców. Ścieżka fizyczna służy do określania „niezależnych kosztów” konkretnego użytkownika sieci. Obliczane są przy tym koszty fikcyjnej bezpośredniej linii przesyłowej na podstawie już istniejących tras, od punktu podłączenia do sieci do odpowiedniej elektrowni będącej punktem odniesienia, na podstawie kosztów kapitałowych i kosztów eksploatacji tej części sieci, która jest wykorzystywana do podłączenia dużego odbiorcy energii elektrycznej do najbliższej elektrowni, która jest w stanie pokryć jego całe zapotrzebowanie. Do tego dochodzą koszty usług systemowych, z których ewentualnie skorzystał duży odbiorca energii elektrycznej (19).

(20) § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2010 stanowił jednak, że zarówno odbiorcy, o których mowa w § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV, jak i duzi odbiorcy energii elektrycznej muszą uiszczać minimalną opłatę wynoszącą 20 % opublikowanej opłaty za użytkowanie sieci, tzn. indywidualna opłata za użytkowanie sieci, która została obliczona na podstawie wkładu nietypowego użytkownika sieci na rzecz obniżenia lub uniknięcia zwiększenia kosztów obsługi sieci, nie mogła wynosić mniej niż 20 % opublikowanej opłaty za użytkowanie sieci. Niemcy wyjaśniły, że celem tej minimalnej opłaty jest zapewnienie, aby również nietypowi użytkownicy sieci uiszczali minimalną opłatę za funkcjonowanie sieci publicznej, do której są podłączeni. W szczególności w odniesieniu do dużych odbiorców energii elektrycznej Niemcy zauważyły, że określone na podstawie ścieżki fizycznej opłaty za użytkowanie sieci przez dużego odbiorcę energii elektrycznej, który jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni podstawowego obciążenia (20), mogą zbliżyć się do zera. Duzi odbiorcy energii elektrycznej mimo wszystko korzystają z sieci ogólnego zaopatrzenia i oferowanych przez nią bezpiecznych dostaw energii elektrycznej. Opłata minimalna uwzględnia fakt, że ścieżka fizyczna umożliwia jedynie zbliżenie się do indywidualnych kosztów obsługi sieci.

2.2. CAŁKOWITE ZWOLNIENIE Z OPŁAT ZA UŻYTKOWANIE SIECI W LATACH 2011–2013

(21) W myśl zmiany wprowadzonej na mocy art. 7 ustawy z dnia 26 lipca 2011 r. (dalej: „StromNEV 2011” (21)), która to zmiana weszła w życie w dniu 4 sierpnia 2011 r., lecz obowiązywała z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2011 r., indywidualne opłaty za użytkowanie sieci dla dużych odbiorców energii elektrycznej zostały zniesione i zastąpiono je całkowitym zwolnieniem z opłat za użytkowanie sieci. Indywidualne opłaty za użytkowanie sieci, pobierane od odbiorców zgodnie z § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV, zostały utrzymane, tak samo jak zobowiązanie tych odbiorców do zapłaty co najmniej 20 % opublikowanej opłaty za użytkowanie sieci.

(22) Zgodnie z § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 odbiorców końcowych należy zwolnić z opłat za użytkowanie sieci, jeżeli ich roczny pobór energii elektrycznej z sieci osiąga co najmniej 7 000 godzin użytkowania i przekracza 10 GWh. Zwolnienie to (dalej: „całkowite zwolnienie”) jest przedmiotem zarówno decyzji o wszczęciu postępowania, jak i niniejszej decyzji.

(23) Wartość progowa wynosząca 7 000 godzin użytkowania jest dla dużych odbiorców energii elektrycznej o tyle charakterystyczna, że może zostać osiągnięta tylko wtedy, gdy odbiorca końcowy prawie cały czas jest podłączony do sieci przy użyciu takiej samej mocy. Czas użytkowania (wyrażony w pełnych godzinach użytkowania) jest zdefiniowany w §2 ust. 2 StromNEV jako iloraz pracy rocznej i rocznego obciążenia maksymalnego danego użytkownika sieci.

(24) Zgodnie z § 19 ust. 2 zdanie trzecie StromNEV 2011 zwolnienie przewidziane w zdaniu drugim mogło zostać udzielone dopiero wtedy, gdy właściwy organ regulacyjny (agencja BNetzA (22) lub krajowy organ regulacyjny) skontrolował spełnienie odpowiednich warunków prawnych. Po przeprowadzeniu takiej kontroli BNetzA lub krajowy organ regulacyjny udzielał zezwolenia, na którego podstawie duży odbiorca energii elektrycznej był całkowicie zwolniony od dnia 1 stycznia 2011 r. (o ile na ten dzień spełniał wszystkie warunki), na czas nieokreślony (o ile również dalej spełniał wszystkie warunki), z uiszczania opłat za użytkowanie sieci.

(25) Całkowite zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci doprowadziło do spadku przychodów operatorów sieci. Tę stratę finansową wyrównuje się od 2012 r. za pomocą specjalnej dopłaty (zob. sekcja 2.4). Jednak w 2011 r. nie istniała jeszcze żadna specjalna dopłata i stratę finansową poniesioną w 2011 r. musieli pokryć operatorzy sieci.

(26) Całkowite zwolnienie zostało zniesione w dniu 1 stycznia 2014 r. na mocy zmiany (23) StromNEV.

2.3. BENEFICJENCI POMOCY I KWOTA POMOCY

(27) Władze niemieckie przedłożyły tymczasową listę przedsiębiorstw, które były uprawnione do zwolnienia na mocy § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011. Jak wynika z tych informacji, w latach 2011–2013 z opłat za użytkowanie sieci zostało zwolnionych ponad 200 przedsiębiorstw na mocy § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011. Znaczna większość tych przedsiębiorstw pochodziła z różnych branż przemysłu przetwórczego, w szczególności z przemysłu chemicznego (w tym również producenci gazów przemysłowych), przemysłu papierniczego, tekstylnego, stalowego, naftowego, szklarskiego i metali nieżelaznych. Jedynie w kilku przypadkach udzielono całkowitego zwolnienia przedsiębiorstwom z branży usługowej (np. w obszarze hostingu witryn internetowych). Były to przedsiębiorstwa posiadające duże centra obliczeniowe.

(28) Według szacunków przekazanych przez władze niemieckie przychody, które operatorzy sieci utracili ze względu na całkowite zwolnienie dużych odbiorców energii elektrycznej z opłat za użytkowanie sieci w latach 2011–2013 w porównaniu do sytuacji, w której odbiorcy ci uiszczaliby normalne opłaty, wynoszą około 900 mln EUR. Straty są jednak prawdopodobnie niższe, ponieważ operatorzy sieci przy obliczaniu opłat za użytkowanie sieci w 2011 r. zwykle uwzględniali fakt, że duzi odbiorcy energii elektrycznej musieli uiszczać indywidualne opłaty za użytkowanie zgodnie z § 19 ust. 2 StromNEV 2010. Oszacowanie tych strat utrudnia jednak fakt, że próg, od którego przedsiębiorstwo musiało uiszczać indywidualną opłatę za użytkowanie sieci, zmienił się od dnia 1 stycznia 2011 r. (7 000 zamiast 7 500 godzin użytkowania) oraz że dla określonych dużych odbiorców energii elektrycznej indywidualne opłaty za użytkowanie sieci mogły nie być dostatecznie atrakcyjne, ponieważ w zależności od lokalizacji i innych czynników, które wpływają na obliczanie indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, nie doprowadziłyby one do żadnego znacznego obniżenia opłat za użytkowanie sieci należnych od tych odbiorców.

2.4. MECHANIZM FINANSOWANIA

2.4.1. MECHANIZM FINANSOWANIA OPISANY W § 19 STROMNEV 2011

(29) Ponieważ duzi odbiorcy energii elektrycznej zwolnieni z opłat za użytkowanie sieci byli podłączeni do różnych poziomów sieci, zwolnienie doprowadziło do zmniejszenia przychodów zarówno operatorów sieci przesyłowych, jak i operatorów sieci dystrybucyjnych. § 19 ust. 2 zdanie szóste StromNEV 2011 nakłada na operatorów sieci przesyłowych obowiązek zwrócenia operatorom sieci dystrybucyjnych mniejszych przychodów wynikających z całkowitego zwolnienia. Z powodów, które są szczegółowo omówione w sekcji 2.4.3, taki zwrot miał miejsce dopiero od 2012 r. W 2011 r. przedmiotowe straty pokryli operatorzy sieci przesyłowych i operatorzy sieci dystrybucyjnych, do których sieci byli podłączeni duzi odbiorcy energii elektrycznej zwolnieni z opłat za użytkowanie sieci.

(30) Poza tym, zgodnie z § 19 ust. 2 zdanie siódme StromNEV 2011, operatorzy sieci przesyłowych musieli wyrównać sumę swoich płatności na rzecz operatorów sieci dystrybucyjnych, a także musieli między sobą wyrównać własne utracone przychody poprzez rozliczenie finansowe. Jeżeli chodzi o dokładne zasady metody rozliczeniowej, § 19 ust. 2 StromNEV 2011 zawierał odniesienie do § 9 wówczas obowiązującej ustawy o kogeneracji (24) (dalej: „KWKG”), który to przepis powinien mieć odpowiednie zastosowanie. Celem rozliczenia był podział obciążenia finansowego na poszczególnych operatorów sieci przesyłowych, tak aby każdy operator – odpowiednio do ilości energii elektrycznej, którą (bezpośrednio lub pośrednio) dostarcza odbiorcom końcowym podłączonym do jego sieci – ponosił jednakowe obciążenie finansowe. W § 9 KWKG, o którym jest mowa w § 19 ust. 2 zdanie siódme StromNEV 2011, określony był mechanizm, według którego operatorzy sieci przesyłowych otrzymywali za pośrednictwem tak zwanej dopłaty KWK rekompensatę za dodatkowe koszty, które wynikały ze zobowiązań nałożonych na nich w KWKG, które nakazywały wypłatę dodatku na rzecz podłączonych do ich sieci operatorów instalacji KWK oraz zwrot operatorom sieci dystrybucyjnych kosztów, które musieli oni ponieść w wyniku wypłaty dopłat na rzecz podłączonych do ich sieci operatorów instalacji KWK (25). Na podstawie analogicznego stosowania § 9 KWKG operatorzy sieci mogli wprowadzić dopłatę, aby otrzymać rekompensatę za straty finansowe, które ponieśli w wyniku całkowitego zwolnienia: operatorzy sieci dystrybucyjnych musieli przekazywać przychody z tej dopłaty operatorom sieci przesyłowych (26).

(31) Ponadto § 19 ust. 2 StromNEV 2011 stanowił, że § 20 StromNEV 2011 stosuje się analogicznie. Zgodnie z § 20 StromNEV 2011 operatorzy sieci musieli wykazać, przed opublikowaniem swoich opłat za użytkowanie sieci, że przychody z tytułu takich opłat wystarczą na pokrycie zakładanych kosztów.

(32) Od wejścia w życie ARegV, za pomocą którego utworzono system regulacyjny, który miał zachęcać operatorów sieci do wydajniejszego zarządzania siecią, opłaty za użytkowanie sieci nie muszą już być zatwierdzane przez BNetzA (§ 23a EnWG). Zamiast tego § 32 ust. 1 pkt 1 ARegV 2011 stanowi, że BNetzA musi zatwierdzić górne granice dopuszczalnych przychodów całkowitych, które operator sieci może uzyskać z opłat za użytkowanie sieci. Zgodnie z § 17 ARegV 2011 te górne granice przychodów muszą zostać uwzględnione przy ustalaniu opłat za użytkowanie sieci przez operatorów sieci.

(33) Operatorzy sieci są jednak w dalszym ciągu zobowiązani do tego, aby przed opublikowaniem swoich opłat za użytkowanie sieci zapewnić, że przychody z tytułu takich opłat wystarczą na pokrycie zakładanych kosztów (i jednocześnie nie przekraczają górnych granic przychodów).

(34) Jak określono w sekcji 2.4.2, agencja BNetzA wydała decyzję, aby w szczegółowy sposób uregulować utworzony w 2012 r. system dopłat. Jednak przepisy zawarte w § 19 ust. 2 zdania szóste i siódme StromNEV 2011 nie zostały wdrożone w 2011 r., w związku z czym każdy operator sieci musiał pokrywać własne koszty (zob. sekcja 2.4.3).

2.4.2. FINANSOWANIE ZA POMOCĄ „DOPŁATY Z § 19” OD 2012 R.

(35) Ramy prawne wyrównania i obliczania mniejszych przychodów wynikających z całkowitego zwolnienia zostały określone na mocy decyzji BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. (27) (dalej: „decyzja BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r.”), która została wydana na podstawie § 29 ust. 1 EnWG i § 30 ust. 2 pkt 6 StromNEV 2011 (28). Na podstawie tej decyzji operatorzy sieci dystrybucyjnych zostali zobowiązani do pobierania od odbiorców końcowych dopłaty – tak zwanej dopłaty z § 19. Oprócz tego agencja BNetzA zobowiązała operatorów sieci dystrybucyjnych do przekazywania co miesiąc przychodów z tej dopłaty operatorom sieci przesyłowych (zob. również § 9 ust. 5 KWKG, do którego odnosi się § 19 ust. 2 zdanie siódme StromNEV 2011).

(36) Celem dopłaty z § 19 było utworzenie mechanizmu finansowania umożliwiającego przejrzysty i równy podział obciążenia finansowego wynikającego ze stosowania § 19 ust. 2 StromNEV 2011, aby stworzyć jednakowe warunki dla wszystkich odbiorców energii elektrycznej w całych Niemczech.

(37) Wysokość dopłaty z § 19 nie została obliczona przez BNetzA, lecz musieli ją co roku ustalać operatorzy sieci przesyłowych na podstawie metody określonej przez BNetzA. Oznacza to, że operatorzy sieci przesyłowych musieli określić z jednej strony oczekiwany spadek przychodów wynikający ze zwolnienia w porównaniu do uiszczania pełnych opłat za użytkowanie sieci oraz z drugiej strony oczekiwane zużycie, aby ustalić wysokość dopłaty z § 19 na kWh. W pierwszym roku obowiązywania zwolnienia (tzn. 2012 r.) agencja BNetzA określiła kwotę, która musiała zostać pokryta poprzez dopłatę z § 19, na poziomie 440 mln EUR. Kwota ta służyła za podstawę do obliczania dopłaty. Z tej kwoty trzeba było przeznaczyć 300 mln EUR na rekompensatę za przychody utracone w wyniku całkowitego zwolnienia. Pozostałe 140 mln EUR wykorzystano na pokrycie mniejszych przychodów, które wynikały z indywidualnych opłat za użytkowanie sieci przyznanych na podstawie § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV 2011.

(38) Przed wprowadzeniem zmian StromNEV na mocy art. 7 ustawy z dnia 26 lipca 2011 r. mniejsze przychody, które wynikały z przyznania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci nietypowym użytkownikom sieci, zostały wyrównane opłatami za użytkowanie sieci, o ile operator sieci był efektywnie działającym przedsiębiorstwem, który był w stanie pokryć w ten sposób swoje całkowite koszty zgodnie z ARegV. Ponieważ operatorzy sieci już wcześniej wiedzieli, że niektórzy użytkownicy będą płacić mniej, mogli uwzględnić ten fakt podczas ustalania opłat za użytkowanie sieci na podstawie § 20 StromNEV. Zgodnie z § 19 ust. 2 zdania szóste i siódme StromNEV 2011 przychody utracone przez operatorów sieci w wyniku wprowadzenia indywidualnych opłat za użytkowanie sieci dla odbiorców na podstawie § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV i całkowitego zwolnienia dużych odbiorców energii elektrycznej z opłat za użytkowanie sieci musiały zostać wyrównane poprzez specjalną dopłatę.

(39) Oprócz tego operatorzy sieci przesyłowych, zgodnie z decyzją BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r., musieli co roku sprawdzać wysokość faktycznego zapotrzebowania finansowego na kolejny rok. Jeżeli przychody z dopłaty z § 19 przewyższały kwotę, która była faktycznie niezbędna do zwrócenia operatorom sieci przesyłowych przychodów utraconych w wyniku całkowitego zwolnienia i wypłaty rekompensaty na rzecz operatorów sieci dystrybucyjnych, wówczas należało obniżyć dopłatę o daną różnicę w następnym roku. Jeżeli przychody były niewystarczające, wówczas dopłata była odpowiednio podwyższana.

2.4.3. MECHANIZM FINANSOWANIA W 2011 R.

(40) W decyzji BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. wyraźnie określono, że przychody utracone w 2011 r. nie zostały pokryte za pośrednictwem opisanego w motywie 30 mechanizmu wyrównawczego i rozliczeniowego.

(41) Operatorzy sieci dystrybucyjnych nie byli zatem uprawnieni do uzyskania ze strony operatorów sieci przesyłowych rekompensaty za straty poniesione w 2011 r. Zarówno operatorzy sieci dystrybucyjnych, jak i operatorzy sieci przesyłowych musieli pokryć te utracone przychody z własnych środków.

(42) Mogli oni wykazać te straty na swoich rachunkach do regulowania kwot (niem. Regulierungskonto), które zostały utworzone na podstawie ARegV.

(43) Jak określono w motywie 32, ARegV wprowadziło system regulacyjny, który powinien oferować operatorom sieci zachęty do wydajniejszego zarządzania siecią, ponieważ podlegają one górnej granicy przychodów określonej przez BNetzA. Górna granica przychodów jest zatwierdzana na okres regulacyjny wynoszący maksymalnie pięć lat. Operatorzy sieci muszą przekazywać BNetzA, przed rozpoczęciem okresu regulacyjnego, różne dane księgowe (łącznie z kosztami i przychodami) na potrzeby określenia górnej granicy przychodów. Górna granica przychodów, którą operator sieci może uzyskać z tytułu opłat uiszczanych przez użytkowników sieci, jest zmieniana w trakcie pięcioletniego okresu regulacyjnego z uwzględnieniem braków w wydajności operatorów sieci, aby zachęcić ich do zwiększenia swojej wydajności. Oznacza to, że zatwierdzona górna granica przychodów zmniejsza się w trakcie okresu regulacyjnego. Wydajność operatorów sieci jest określana przed rozpoczęciem każdego okresu regulacyjnego za pomocą porównania wydajności przeprowadzanego przez BNetzA. Pierwszy okres regulacyjny trwał od 2009 do 2013 r. Drugi okres regulacyjny rozpoczął się w 2014 r. i zakończył w 2018 r.

(44) Dodatnia i ujemna różnica (29) pomiędzy zatwierdzoną górną granicą przychodów a faktycznie uzyskanymi przychodami jest księgowana na specjalnym rachunku do regulowania kwot (§ 5 ARegV), który jest instrumentem rachunkowym zarządzanym przez BNetzA, aby zachęcić operatorów sieci do zwiększenia swojej wydajności.

(45) Pod koniec pięcioletniego okresu regulacyjnego 2009–2013 zrobiono bilans wyższych i niższych przychodów. Wynikające z tego saldo dodatnie lub ujemne zostało przeniesione na kolejny okres regulacyjny (§ 5 ust. 4 ARegV 2011) i rozłożone – w formie dopłat lub zniżek w kontekście obowiązującej górnej granicy przychodów – na pięć lat drugiego okresu regulacyjnego.

(46) Jeżeli jednak przychody osiągnięte w konkretnym roku okresu regulacyjnego przekraczały zatwierdzoną górną granicę przychodów o ponad 5 %, operatorzy sieci musieli dostosować swoje opłaty za użytkowanie sieci (aby uniknąć porównywalnej sytuacji w kolejnym roku oraz zapobiec przesunięciu obniżenia opłat za użytkowanie sieci na następny okres regulacyjny). Jeżeli przychody osiągnięte w konkretnym roku okresu regulacyjnego były niższe od górnej granicy przychodów o ponad 5 %, dany operator sieci miał prawo do dostosowania swoich opłat za użytkowanie sieci (aby uniknąć porównywalnej sytuacji w kolejnym roku oraz zapobiec nagłemu wzrostowi opłat za użytkowanie sieci w następnym okresie regulacyjnym). W drugim przypadku operator sieci mógł jednak sam zdecydować, czy chce dostosować opłaty za użytkowanie sieci czy też nie.

(47) W tym kontekście operatorzy sieci musieli wyrównać mniejsze przychody, które wynikały z całkowitego zwolnienia w 2011 r. W momencie analizy (30) dotyczącej 2011 r. (która została przeprowadzona w 2010 r.) nie były jeszcze znane żadne informacje na temat całkowitego zwolnienia. Zatem całkowite zwolnienie nie mogło zostać uwzględnione podczas ustalania opłat dotyczących użytkowania sieci na 2011 r. Jak potwierdziły Niemcy w e-mailu z dnia 24 października 2017 r., nie można było wyrównać przychodów utraconych w 2011 r. (tzn. różnicy pomiędzy dopuszczalnymi przychodami a faktycznie uzyskanymi przychodami) na podstawie wówczas obowiązującego rozporządzenia ARegV 2011 poprzez dostosowanie opłat za użytkowanie sieci pobieranych w 2011 r., ponieważ opłaty te musiały zostać ustalone wcześniej w ramach analizy, o której mowa w § 20 StromNEV, i nie mogły być dostosowywane w ciągu roku. W związku z tym operatorzy sieci byli zobowiązani do wyrównania tych strat zyskami z innych lat okresu regulacyjnego. Jest to również powód, dla którego operatorzy sieci zakwestionowali zwolnienie w 2011 r. oraz decyzję BNetzA.

(48) Mniejszych przychodów, które operatorzy sieci uzyskali ze względu na całkowite zwolnienie, również nie można było wyrównać poprzez podwyższenie opłat za użytkowanie sieci w 2012 r., ponieważ opłaty za użytkowanie sieci w 2012 r. mogły opierać się wyłącznie na kosztach prognozowanych dla 2012 r. Mniejsze przychody – jeżeli nie zostały już wyrównane zyskami ze zwiększenia wydajności w 2011 r. – musiały zostać zaksięgowane na specjalnym rachunku do regulowania kwot (niem. Regulierungskonto). Jeżeli przychody utracone w 2011 r. nie zostały wyrównane pod koniec pierwszego okresu regulacyjnego większymi przychodami z innych lat danego okresu regulacyjnego, nie dokonywano wyrównania strat. Utracone w 2011 r. przychody mogły doprowadzić do pośredniego wyrównania w kolejnym okresie regulacyjnym w formie nieznacznego podwyższenia zatwierdzonej górnej granicy przychodów tylko wtedy, gdy nie można było wyrównać mniejszych przychodów dodatkowymi przychodami w okresie regulacyjnym kończącym się w 2013 r. Jednak nawet w takim przypadku zwykle nie następowałoby całkowite wyrównanie, ponieważ zgodnie z ARegV zwrotowi podlegają nie wszystkie koszty, lecz jedynie koszty wydajnie funkcjonującego operatora.

2.5. CEL CAŁKOWITEGO ZWOLNIENIA

(49) Z uzasadnienia StromNEV 2011 wynika, że całkowite zwolnienie dużych odbiorców energii elektrycznej z opłat za użytkowanie sieci zostało wprowadzone na podstawie rzekomo stabilizującego wpływu, jaki ci odbiorcy mają na sieć (31).

2.6. POWODY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA

(50) W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że całkowite zwolnienie dużych odbiorców energii elektrycznej, wykazujących roczne zużycie energii elektrycznej powyżej 10 GWh i na poziomie co najmniej 7 000 godzin użytkowania, przyniosło im selektywną korzyść. Ponadto Komisja doszła do wniosku, że wprowadzona w 2012 r. dopłata z § 19 jest zasobem państwowym i że operatorom sieci przesyłowych zlecono zarządzanie tą dopłatą, przy czym BNetzA nadzorowała tę dopłatę za pośrednictwem specjalnego rachunku do regulowania kwot (niem. Regulierungskonto). Jeżeli chodzi o 2011 r., Komisja wyraziła wątpliwości, że całkowite zwolnienie mogło być finansowane z zasobów państwowych już przed wprowadzeniem dopłaty z § 19. Komisja zwróciła uwagę na fakt, że istnienie zasobów państwowych można wywnioskować na podstawie tego, że zgodnie z § 9 KWKG operatorzy sieci mogli pobierać od użytkowników sieci dopłatę, a przychodami z tej dopłaty zarządzali operatorzy sieci przesyłowych. Ponadto Komisja wyraziła opinię, że spadek przychodów wynikający z całkowitego zwolnienia z opłat za użytkowanie sieci w 2011 r. można było wyrównać za pośrednictwem specjalnego rachunku do regulowania kwot (niem. Regulierungskonto), nadzorowanego przez BNetzA.

(51) Oprócz tego Komisja stwierdziła, że władze niemieckie nie przedstawiły żadnych dowodów na zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym, lecz jedynie odniosła się do stabilizującego wpływu na sieć, bez określania go pod kątem ilościowym. W związku z powyższym Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające.

2.7. ROZWÓJ SYTUACJI PO WYDANIU DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA

(52) Ponieważ operatorom sieci nie zagwarantowano, że mogą wyrównać spadek przychodów wynikający z całkowitego zwolnienia z opłat za użytkowanie sieci w 2011 r., niektórzy z nich zakwestionowali odpowiednie decyzje BNetzA, a konkretnie decyzję BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. W swojej decyzji z dnia 8 maja 2013 r. Wyższy Sąd Krajowy w Düsseldorfie (32) stwierdził, że całkowite zwolnienie w latach 2011–2013 było niezgodne z prawem, i cofnął zwolnienie, które zostało przyznane danemu przedsiębiorstwu. Wyższy Sąd Krajowy stwierdził, że całkowite zwolnienie na podstawie § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 nie leży w granicach podstawy prawnej określonej w § 24 EnWG 2011, która uprawnia rząd federalny jedynie do określania metod obliczania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, ale nie do całkowitego zwolnienia z tych opłat. Ponadto Wyższy Sąd Krajowy stwierdził, że opłaty za użytkowanie sieci stanowią świadczenie wzajemne za wykonaną usługę (tzn. dostęp do sieci i użytkowanie sieci) i że całkowitego zwolnienia nie należy traktować ani jako indywidualnej opłaty za użytkowanie sieci, ani jako świadczenia wzajemnego za wykonaną usługę, lecz raczej jako nadanie przywileju, tzn. wyjątek od zasady, że operatorowi sieci należy uiścić odpowiednią opłatę za użytkowanie sieci. Stabilizujący wpływ dużych odbiorców energii elektrycznej na sieć może uzasadniać co najwyżej obniżenie opłat za użytkowanie sieci, lecz nie może uzasadniać całkowitego zwolnienia, ponieważ duzi odbiorcy energii elektrycznej również korzystają z sieci. Wyższy Sąd Krajowy stwierdził również, że dopłata z § 19 nie jest opłatą za użytkowanie sieci, lecz stanowi opłatę pobieraną dodatkowo do opłat za użytkowanie sieci: opłata za użytkowanie sieci nie jest świadczeniem wzajemnym za użytkowanie sieci, lecz jedynie opłatą, która została wprowadzona, aby wyrównać spadek przychodów, którego doświadczyli operatorzy sieci w wyniku całkowitego zwolnienia.

(53) Decyzją z dnia 6 października 2015 r. (33) Trybunał Federalny potwierdził decyzję Wyższego Sądu Krajowego w Düsseldorfie z dnia 8 maja 2013 r. Trybunał Federalny potwierdził, że całkowite zwolnienie na podstawie § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 nie leży w granicach podstawy prawnej określonej w § 24 EnWG 2011, która uprawnia rząd federalny jedynie do określania metod obliczania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, ale nie do całkowitego zwolnienia z tych opłat. Ponadto Trybunał Federalny stwierdził, że § 24 ust. 1 zdania pierwsze i trzecie EnWG 2011 opiera się na założeniu, że operatorzy sieci mogą żądać świadczenia wzajemnego za użytkowanie ich sieci i że stabilizującego wpływu dużych odbiorców energii elektrycznej na sieć nie można postrzegać jako świadczenia wzajemnego na rzecz operatorów sieci za użytkowanie ich sieci, ponieważ taki stabilizujący wpływ na sieć nie stanowi świadczenia wzajemnego za użytkowanie sieci, lecz jest jedynie skutkiem użytkowania sieci. Trybunał Federalny stwierdził również, że taki stabilizujący wpływ co prawda jest interesujący dla operatorów sieci z gospodarczego punktu widzenia i może uzasadniać obniżenie opłat za użytkowanie sieci, lecz jednak nie uzasadnia automatycznie całkowitego zwolnienia wyłącznie na podstawie liczby godzin użytkowania, zwłaszcza że również duzi odbiorcy energii elektrycznej przyczyniają się do maksymalnego obciążenia. Przy udzielaniu zniżek należałoby uwzględnić konkretny wpływ każdego dużego odbiorcy energii elektrycznej na sieć. Ponadto Trybunał Federalny potwierdził, że dopłata z § 19 nie jest opłatą za użytkowanie sieci, lecz stanowi opłatę pobieraną dodatkowo do opłat za użytkowanie sieci. Opłata za użytkowanie sieci nie jest świadczeniem wzajemnym za użytkowanie sieci, lecz jedynie opłatą, która została wprowadzona, aby wyrównać spadek przychodów, którego doświadczyli operatorzy sieci w wyniku całkowitego zwolnienia.

(54) Zarówno Wyższy Sąd Krajowy w Düsseldorfie, jak i Trybunał Federalny uznał całkowite zwolnienie na podstawie § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 oraz indywidualne zwolnienia z opłat za użytkowanie sieci przyznane na tej podstawie za bezpodstawne. Zgodnie z niemieckim prawem administracyjnym państwo niemieckie nie mogło jednak faktycznie żądać od beneficjentów, na podstawie przepisów dotyczących przedawnienia, żadnego zwrotu pomocy. Ponadto, jak określono w motywie 55, nowy § 32 ust. 7 StromNEV 2014 stanowi, że decyzje dotyczące całkowitego zwolnienia, które zostały wydane na podstawie § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011, były nieważne dopiero od dnia 1 stycznia 2014 r.

(55) Na mocy rozporządzenia z dnia 14 sierpnia 2013 r. (34) Niemcy zniosły całkowite zwolnienie od dnia 1 stycznia 2014 r. i od tego dnia ponownie wprowadziły indywidualne opłaty za użytkowanie sieci dla odbiorców końcowych wykazujących roczne zużycie energii elektrycznej powyżej 10 GWh i na poziomie co najmniej 7 000 godzin użytkowania. Zgodnie z StromNEV w wersji zmienionej na mocy art. 1 rozporządzenia z dnia 14 sierpnia 2013 r. (dalej: „StromNEV 2014”) agencja BNetzA została zobowiązana do określenia szczegółowych przepisów dotyczących metody ustalania indywidualnych kosztów obsługi sieci. W tym celu BNetzA ponownie wprowadziła na mocy decyzji (35), zgodnie z § 29 EnWG, metodę ścieżki fizycznej. Nawet jeżeli została ona nieznacznie zmieniona, metoda ta zasadniczo odpowiada metodzie ścieżki fizycznej, która była stosowana zgodnie z StromNEV 2010 do obliczania indywidualnych kosztów obsługi sieci (zob. motyw 19 niniejszej decyzji). Decyzja BNetzA dotycząca metody ścieżki fizycznej została potwierdzona decyzją Trybunału Federalnego z dnia 13 grudnia 2016 r. (36) W decyzji tej Trybunał Federalny wyraźnie uznał, że metoda ścieżki fizycznej umożliwia przyporządkowane według celu ustalanie kosztów obsługi sieci powodowanych przez poszczególnych dużych odbiorców energii elektrycznej.

(56) Zarówno decyzja Wyższego Sądu Krajowego w Düsseldorfie z dnia 8 maja 2013 r., jak i decyzja Trybunału Federalnego z dnia 6 października 2015 r. miały wpływ wyłącznie na strony postępowania i nie doprowadziły do ogólnego zniesienia wszystkich decyzji dotyczących całkowitego zwolnienia. Dlatego § 32 ust. 7 StromNEV 2014 stanowi, że wszystkie decyzje dotyczące całkowitego zwolnienia, które zostały wydane przez organ regulacyjny na podstawie § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011, staną się nieważne od dnia 1 stycznia 2014 r. W odniesieniu do wniosków w sprawie zwolnienia na podstawie § 19 ust. 2 StromNEV 2011, które czekają na rozpatrzenie, oraz sytuacji, w których decyzja dotycząca całkowitego zwolnienia została uchylona w drodze orzeczenia sądowego, należy stosować (z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2012 r.) § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2014. W 2011 r. w takich przypadkach stosowano StromNEV w taki sam sposób, jak przed wprowadzeniem całkowitego zwolnienia (tzn. stosowano indywidualne opłaty za użytkowanie sieci określone na podstawie ścieżki fizycznej).

(57) Decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. (37) Trybunał Federalny uchylił decyzję BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. (zob. motywy 35–39). Trybunał Federalny stwierdził w tej decyzji, że decyzja BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. nie jest objęta podstawą prawną określoną w § 24 EnWG. W następstwie wyroku niemiecki ustawodawca zmienił § 24 EnWG i w ten sposób zaradził z mocą wsteczną brakowi podstawy prawnej, mającej zastosowanie do dopłaty z § 19 (38).

3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON

(58) Komisja otrzymała uwagi od następujących przedsiębiorstw: Ahlstrom GmbH, AlzChem AG, Aurubis AG, Bender GmbH, Fitesa Germany GmbH, Evonik Industries AG, Hans Adler OHG, Linde Gas Produktionsgesellschaft, Norske Skog Walsum GmbH, Oxxynova GmbH, Ruhr Oel GmbH, Saalemühle Alsleben GmbH, Sasol Wax GmbH, SETEX-Textil GmbH, Bundesverband der Energieabnehmer e.V., Currenta GmbH & Co. KG, Air Liquide Deutschland GmbH, InfraServ GmbH & Co. KG, Naturin Viscofan GmbH, Wirtschaftsvereinigung Stahl, Wirtschaftsvereinigung Metalle, Hydro Aluminium Rolled Products GmbH, Norsk Hydro ASA, Papierfabrik Scheufelen GmbH & Co. KG, ThyssenKrupp Steel Europe AG, Trimet Aluminium AG, UPM GmbH, Verband der Chemischen Industrie e.V., Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft e.V. oraz Xstrata Zink GmbH/Glencore. We wszystkich otrzymanych uwagach stwierdzono, że całkowite zwolnienie nie stanowi pomocy państwa. Argumenty przytoczone w uwagach na poparcie tego stanowiska zostały podsumowane w kolejnych punktach.

(59) Zainteresowane strony uważają, że całkowite zwolnienie nie przyniosło zwolnionym dużym odbiorcom energii elektrycznej żadnej korzyści. Postrzegają je raczej jako świadczenie wzajemne za wkład dużych odbiorców energii elektrycznej na rzecz ogólnej stabilności sieci elektrycznej. Jedna zainteresowana strona uważa, że całkowite zwolnienie stanowi wyrównanie za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu wyroku w sprawie Altmark (39). W szczególności stwierdza się, że stały pobór, który umożliwia zastosowanie całkowitego zwolnienia, jest warunkiem stałego wytwarzania energii elektrycznej w elektrowniach z generatorami synchronicznymi. Elektrownie te są bardzo ważne dla stabilności sieci, ponieważ przyczyniają się do unikania skoków częstotliwości. Kilka zainteresowanych stron powołuje się w tym kontekście na analizę z dnia 20 stycznia 2012 r. mającą na celu określenie minimalnej technicznej zdolności wytwórczej konwencjonalnych (40) elektrowni w celu zagwarantowania stabilności systemu w niemieckich sieciach przesyłowych przy wysokim poziomie dostaw energii ze źródeł odnawialnych (41) (dalej: „analiza z 2012 r.”). Kilka zainteresowanych stron uważa, że korzyść ta nie jest selektywna, lecz jest uzasadniona strukturą i charakterem opłat za użytkowanie sieci w Niemczech. W tym kontekście wyjaśniają one, że przewidywalność poboru dużych odbiorców energii elektrycznej prowadzi do znacznego obniżenia kosztów obsługi sieci, ponieważ taki pobór wymaga użycia mniejszej ilości energii bilansującej oraz rezerw. Ponadto stały pobór pozwala również na dłuższe użytkowanie instalacji sieciowych, co z kolei obniża koszty materiałów. W przeciwnym razie koszty te musiałyby zostać uwzględnione przez operatorów sieci przesyłowych w ramach ich zadań, o których mowa w § 11 EnWG. Niektóre zainteresowane strony twierdzą również, że duzi odbiorcy energii elektrycznej przyczyniają się do utrzymania napięcia i unikania przerw w dostawie energii elektrycznej, a całkowite zwolnienie stanowi rekompensatę za ten wkład. Ponadto w uwagach wyrażono zdanie, że stały pobór, który został zwolniony z opłat za użytkowanie sieci, gwarantuje dostarczanie energii elektrycznej ze zmiennych źródeł energii odnawialnej. Powoduje to obniżenie zarówno kosztów rozbudowy sieci, jak i płatności wyrównawczych w ramach ustawy o energii ze źródeł odnawialnych (42) (EEG).

(60) Ponadto zainteresowane strony wyraziły pogląd, że całkowite zwolnienie nie było finansowane z zasobów państwowych. § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 stanowi część ogólnego systemu opłat za użytkowanie sieci i w związku z tym chodzi o czystą regulację cen. Zainteresowane strony postrzegają okoliczność, że całkowite zwolnienie było uzależnione od zatwierdzenia przez BNetzA, jako czysto formalny aspekt, który sam w sobie nie wystarcza, aby stwierdzić finansowanie z zasobów państwowych.

(61) Zainteresowane strony wysunęły w szczególności argument, że w 2012 r. po wprowadzeniu dopłaty z § 19 nie można już było postrzegać całkowitego zwolnienia jako finansowanego z zasobów państwowych. Dopłata z § 19 jest częścią ogólnego systemu opłat za użytkowanie sieci. W rezultacie zainteresowane strony odrzucają zakwalifikowanie dopłaty z § 19 jako opłaty parafiskalnej. Wyjaśniają one, że wysokość dopłaty z § 19 nie ustala państwo, lecz raczej obliczają ją operatorzy sieci na podstawie przychodów utraconych w wyniku całkowitego zwolnienia. Dopłata z § 19 służy wyłącznie do podziału obciążenia finansowego wynikającego z całkowitego zwolnienia z opłat za użytkowanie sieci między wszystkich użytkowników sieci w Niemczech. Ponadto przychody z dopłaty z § 19 nie są przekazywane do budżetu państwa, ani nie znajdują się pod kontrolą państwa. W tym kontekście zainteresowane strony wyjaśniły, że operatorzy sieci przesyłowych mogą swobodnie decydować o wykorzystaniu przychodów z dopłaty z § 19. Odrzuciły one argument, że operatorzy sieci przesyłowych centralizują przychody z dopłaty z § 19 i tym samym działają w podobny sposób jak fundusz. Zainteresowane strony wyjaśniają, że wspólna grupa projektowa „Horyzontalne wyrównanie obciążenia” (PG HoBA), o której jest mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, została utworzona dobrowolnie i służy wyłącznie do celów technicznej koordynacji pomiędzy operatorami sieci przesyłowych.

(62) Zainteresowane strony twierdzą ponadto, że dopłata z § 19 nie musi być koniecznie wykorzystywana do finansowania całkowitego zwolnienia. Całkowite zwolnienie przyniosłoby korzyść także bez dopłaty z § 19; operatorzy sieci musieliby jednak pokryć spadek przychodów wynikający z całkowitego zwolnienia. Mechanizm wyrównawczy opisany w sekcji 2.4 niniejszej decyzji należy postrzegać niezależnie od korzyści przyznanej dużym odbiorcom energii elektrycznej. Bez mechanizmu wyrównawczego operatorzy sieci po prostu uwzględnialiby mniejsze przychody podczas obliczania opłat za użytkowanie sieci dla przedsiębiorstw nieobjętych zwolnieniem, tak jak miało to miejsce w 2011 r.

(63) Ponadto zainteresowane strony twierdzą, że całkowite zwolnienie nie zakłóca konkurencji ani wymiany handlowej między państwami członkowskimi, ponieważ jedynie zmniejsza obciążenie finansowe i niekorzystne warunki konkurencji, które wynikają ze znacznie wyższych opłat za użytkowanie sieci w Niemczech w porównaniu do innych państw członkowskich.

(64) Tylko kilka zainteresowanych stron uważa, że całkowite zwolnienie jest zgodne z rynkiem wewnętrznym. Ich argumentacja dotyczy przeważnie wkładu dużych odbiorców energii elektrycznej w stabilność sieci oraz bezpieczeństwa dostaw w Europie. Ponadto zainteresowane strony twierdzą, że całkowite zwolnienie – zgodnie z unijną polityką w sprawie klimatu – wzmacnia konkurencyjność przedsiębiorstw energochłonnych i tym samym zapobiega przenoszeniu przez nie swojej działalności do państw trzecich, co miałoby negatywne skutki dla gospodarki Unii, ponieważ prowadziłoby do utraty łańcuchów tworzenia wartości oraz do wzrostu zależności Unii od importu.

(65) Ograniczona liczba zainteresowanych stron twierdzi, że ewentualne żądanie zwrotu stanowiłoby naruszenie zasady uzasadnionych oczekiwań. W związku z tym zainteresowane strony utrzymują, że Komisja – poprzez stwierdzenie, że całkowite zwolnienie było finansowane z zasobów państwowych – odbiega od interpretacji pojęcia pomocy państwa, która przed wprowadzeniem całkowitego zwolnienia była stosowana zarówno w praktyce decyzyjnej Komisji, jak i w ramach orzecznictwa Trybunału; dotyczy to w szczególności interpretacji pojęcia zasobów państwowych w wyroku w sprawie PreussenElektra.

(66) Po upływie terminu przedstawiania uwag Komisja otrzymała uwagi od dwóch kolejnych zainteresowanych stron (Wacker Chemie AG i Koehler Kehl GmbH). Spółka Wacker Chemie AG odniosła się do metody ścieżki fizycznej, którą agencja BNetzA opracowała na potrzeby ustalania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci dla dużych odbiorców energii elektrycznej i stosowała od 2014 r. Spółka Wacker stwierdziła, że metoda ścieżki fizycznej nie jest właściwa dla ustalania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, ponieważ opłata za użytkowanie sieci zależy od tego, czy duży odbiorca energii elektrycznej jest zlokalizowany w pobliżu elektrowni podstawowego obciążenia czy też nie. Spółka Wacker skrytykowała również to, że elektrownie wodne nie są uznawane za elektrownie podstawowego obciążenia i że dana elektrownia musi być w stanie pokryć całe potencjalne zapotrzebowanie na energię dużego odbiorcy energii elektrycznej. Całkowite zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci zostało przewidziane jako prostsza zasada, która w odpowiedni sposób odzwierciedla wkład dużych odbiorców energii elektrycznej w stabilność sieci. Spółka Wacker nie przedstawiła jednak żadnych argumentów, które potwierdzałyby stabilizujące działanie dużych odbiorców energii elektrycznej. Spółka Koehler Kehl GmbH przekazała uwagi dotyczące sprawozdania BNetzA z dnia 20 marca 2015 r. (43) i zwróciła uwagę na zawarte w tym sprawozdaniu informacje, które potwierdzają wkład stałego poboru energii elektrycznej na rzecz stabilności sieci w latach 2011–2013. Na tej podstawie spółka Koehler Kehl GmbH twierdzi, że fakt traktowania dużych odbiorców energii elektrycznej w inny sposób niż pozostałych odbiorców końcowych nie stanowi selektywnej korzyści. Spółka Koehler Kehl GmbH wyraziła jednak wątpliwości co do trafności argumentu przedstawionego w sprawozdaniu z oceny, według którego stały pobór energii elektrycznej ma mniejsze znaczenie dla stabilności sieci. Metoda zastosowana podczas sporządzania tego sprawozdania jest błędna, ponieważ uwzględnione zostały na przykład wypowiedzi operatorów sieci niskiego napięcia, do których nie są jednak podłączeni żadni duzi odbiorcy energii elektrycznej. Przedmiotowe sprawozdanie nie zawiera zatem żadnej właściwej wypowiedzi, która potwierdzałaby stabilizujące działanie stałego poboru energii elektrycznej. Oprócz tego w uwagach zaznaczono nieustające zapotrzebowanie na elektrownie podstawowego obciążenia i tym samym na dużych odbiorców energii elektrycznej, istotne z punktu widzenia stabilizacji sieci.

4. UWAGI NIEMIEC

(67) Władze niemieckie twierdzą, że całkowite zwolnienie, które jest przedmiotem decyzji o wszczęciu postępowania, nie stanowi pomocy państwa, ponieważ ani nie przyniosło selektywnej korzyści, ani nie było finansowane z zasobów państwowych. Pomocniczo uważają całkowite zwolnienie za zgodne z rynkiem wewnętrznym, W związku z tym władze niemieckie podkreślają, że podczas zwiększania udziału energii elektrycznej produkowanej ze źródeł odnawialnych konieczne jest zagwarantowanie jednakowych warunków konkurencji dla przedsiębiorstw energochłonnych w Europie.

(68) Całkowite zwolnienie odpowiada logice systemu opłat za użytkowanie sieci w Niemczech, a w szczególności zasadzie, że opłaty za użytkowanie sieci powinny być odpowiednie (względem kosztów) i niedyskryminujące. Niemcy twierdzą, że zasada przyporządkowania według celu, która jest zapisana w § 16 ust. 1 StromNEV, oraz zawarta w § 17 ust. 1 zdanie drugie StromNEV wytyczna, że opłaty za użytkowanie sieci muszą opierać się na konkretnej liczbie godzin użytkowania, doprowadziły do konieczności innego traktowania dużych odbiorców energii elektrycznej niż innych odbiorców końcowych. Władze niemieckie dodały, że całkowite zwolnienie należy traktować jako odpowiednie świadczenie wzajemne za wkład dużych odbiorców energii elektrycznej w stabilność sieci.

(69) Zdaniem Niemiec duzi odbiorcy energii elektrycznej znacznie różnią się od „typowych odbiorców”. Podczas gdy typowi odbiorcy wykazują zmienne zużycie, którego nie da się dokładnie przewidzieć, duzi odbiorcy energii elektrycznej cały czas pobierają taką samą ilość energii z sieci. Poprzez dobrą przewidywalność poboru energii elektrycznej przez dużych odbiorców energii elektrycznej zmniejsza się zapotrzebowanie na energię bilansującą, rezerwy i powtarzanie procedury rozdziału obciążeń (re-dispatch). Dobra przewidywalność zasadniczo ułatwia planowanie sieciowe i prowadzi do efektywnego obciążenia istniejących elektrowni (o ile większość z nich stanowią konwencjonalne elektrownie). Gdyby duzi odbiorcy energii elektrycznej musieli uiszczać opłaty za użytkowanie sieci, obliczone zgodnie z § 16 i 17 StromNEV, musieliby w pełni pokrywać wszystkie te koszty, nawet gdyby ich nie powodowali. Ponieważ duzi odbiorcy energii elektrycznej zwykle są zlokalizowani w pobliżu elektrowni, korzystaliby jedynie z mniejszej części sieci i w przypadku ich zużycia powstawałyby mniejsze straty sieciowe. Ponadto duzi odbiorcy energii elektrycznej, którzy zostali zwolnieni z opłat za użytkowanie sieci, nie przyczyniają się do większego zapotrzebowania na rozbudowę sieci (chyba że sami są powodem takiej rozbudowy), ponieważ na potrzeby rozbudowy sieci uwzględnia się tylko wahania zużycia leżące powyżej stałego obciążenia sieci. Duzi odbiorcy energii elektrycznej mają pozytywny wpływ na utrzymanie częstotliwości, ponieważ stałe zapotrzebowanie na konkretną ilość energii może zmniejszyć odchylenia częstotliwości, co z kolei wydłuża czasy reakcji operatorów sieci.

(70) Niemcy wyjaśniły ponadto, że ogólny system opłat za użytkowanie sieci nie odzwierciedla w odpowiedni sposób proporcji kosztów obsługi sieci powodowanych przez dużych odbiorców energii elektrycznej zwolnionych z opłat za użytkowanie sieci względem kosztów powodowanych przez odbiorców wykazujących zmienne zużycie. Funkcja równoczesności opiera się na danych historycznych, jednak nie gwarantuje, że odbiorcy o zmiennym poborze energii elektrycznej pobierają energię w tym samym czasie co w przeszłości. Chociaż odbiorcy, którzy wykazują zmienne zużycie i mniejszą liczbę godzin użytkowania, empirycznie charakteryzują się również niższym stopniem równoczesności, ich zużycie energii elektrycznej mimo to może wahać się (ze względu na złą przewidywalność ich zużycia) w granicach rocznego obciążenia maksymalnego. Zmusza to operatorów sieci do uwzględnienia marginesu bezpieczeństwa przy projektowaniu sieci. Dla dużych odbiorców energii elektrycznej taki margines bezpieczeństwa nie jest wymagany. W rezultacie koszty powodowane przez dużych odbiorców energii elektrycznej były zbyt wysoko oceniane w ramach funkcji równoczesności w porównaniu do kosztów powodowanych przez odbiorców o zmiennym zużyciu.

(71) Ponadto Niemcy wyjaśniły, że duże i stabilne obciążenie prowadzi do efektów skali, które nie są uwzględniane podczas obliczania opłat za użytkowanie sieci na podstawie funkcji równoczesności. W związku z tym podczas obliczania opłat za użytkowanie sieci na podstawie funkcji równoczesności opłaty za użytkowanie sieci, należne od dużych odbiorców energii elektrycznej, były ustalane na zbyt wysokim poziomie.

(72) W odniesieniu do tej kwestii władze niemieckie stwierdzają, że duzi odbiorcy energii elektrycznej – w porównaniu do odbiorców o zmiennym zużyciu – przyczyniają się do obniżenia i oszczędności kosztów, z czego korzystają wszyscy użytkownicy sieci. Nie da się dokładnie określić tych oszczędności, ale można je wyliczyć pośrednio poprzez przypisanie kosztów (kosztów przyrostowych) powodowanych indywidualnie przez poszczególnych dużych odbiorców.

(73) Władze niemieckie są zdania, że wymóg prawny dotyczący zużycia energii elektrycznej powyżej 10 GWh i co najmniej 7 000 godzin użytkowania jest uzasadniony i spójny, ponieważ zapewnia stały i znaczący pobór energii. Aby osiągnąć 7 000 godzin użytkowania, odbiorca końcowy musi pobierać z sieci – przez 80 % roku i w ciągu każdego kwadransa – maksymalne obciążenie roczne. 7 000 godzin użytkowania nie zależy zatem od zużytej ilości energii elektrycznej, lecz od stabilności zużycia. Innymi słowy, 7 000 godzin użytkowania można osiągnąć tylko wtedy, gdy odbiorca przez co najmniej 80 % roku pobiera dokładnie taką samą ilość energii elektrycznej. Niemcy wyjaśniają ponadto, że wymóg dotyczący 10 GWh został określony na takim poziomie, ponieważ użytkownicy sieci dopiero od określonego poboru energii elektrycznej rozważaliby opuszczenie systemu ogólnych opłat za użytkowanie sieci (44).

(74) W odniesieniu do potencjalnego wykorzystania zasobów państwowych władze niemieckie uważają, że państwo nie sprawuje żadnej kontroli nad finansowaniem całkowitego zwolnienia. Samo zatwierdzenie całkowitego zwolnienia przez organ regulacyjny nie wystarcza, aby stwierdzić istnienie takiej kontroli.

(75) Ponadto Niemcy twierdzą, że dopłata z § 19 nie stanowi opłaty w rozumieniu wyroku w sprawie Essent (45). Na poparcie swojej argumentacji Niemcy zwracają uwagę, że wysokość dopłaty z § 19 nie została ustalona przez państwo, lecz przez operatorów sieci przesyłowych, którzy w głównej mierze są przedsiębiorstwami prywatnymi. Oprócz tego ewentualne nadwyżki wynikające z dopłaty z § 19 – w przeciwieństwie do sytuacji opisanej w sprawie Essent – nie są odprowadzane do państwa. Operatorzy systemów przesyłowych mogą dowolnie decydować o wykorzystaniu przychodów z dopłaty z § 19.

(76) Niemcy wyjaśniają dalej, że sam fakt, iż dopłata z § 19 została wprowadzona przez BNetzA, nie wystarcza, aby stwierdzić istnienie kontroli państwa. Dopłata z § 19 została wprowadzona w celu równomiernego podziału obciążenia finansowego wynikającego z całkowitego zwolnienia. Takie ogólnokrajowe wyrównanie jest w Niemczech konieczne ze względu na specyfikę regulacyjną, ponieważ niemiecka sieć przesyłowa jest podzielona na cztery strefy regulacyjne, którymi zarządza czterech operatorów sieci przesyłowych. Alternatywą byłoby podwyższenie opłat za użytkowanie sieci dla nieobjętych zwolnieniem odbiorców końcowych w ramach określonego obszaru sieci, co prowadziłoby jednak do regionalnych różnic w zakresie obciążenia finansowego. Wysokość obciążenia finansowego byłaby zatem uzależniona od zakresu całkowitych zwolnień w danym obszarze sieci.

(77) W odniesieniu do 2011 r. Niemcy wyjaśniają, że utracone w 2011 r. przychody nie mogły zostać wyrównane opłatami za użytkowanie sieci pobieranymi w 2011 r., ponieważ opłaty te trzeba było ustalić wcześniej. Utracone przychody nie mogły zostać wyrównane również w 2012 r., ponieważ opłaty za użytkowanie sieci oblicza się na podstawie przewidywanych kosztów obsługi sieci. W rezultacie mniejsze przychody wynikające z całkowitego zwolnienia przy braku dopłaty z § 19 zostały wyrównane – o ile w ogóle – tylko częściowo – zgodnie z określonymi w § 5 ARegV 2011 przepisami dotyczącymi specjalnego rachunku do regulowania kwot (niem. Regulierungskonto). W przypadku wynikającej z mniejszych przychodów, ujemnej różnicy pomiędzy faktycznie osiągniętymi przychodami a zatwierdzoną górną granicą przychodów różnica ta była księgowana na specjalnym rachunku do regulowania kwot. Ujemny bilans na koniec okresu regulacyjnego doprowadził do podwyższenia zatwierdzonej górnej granicy przychodów w kolejnym okresie regulacyjnym. W związku z tym Niemcy wyjaśniają, że specjalny rachunek do regulowania kwot ani nie jest własnością właściwego organu regulacyjnego, ani nie znajduje się pod jego kontrolą. Rachunek ten służy wyłącznie do wyrównywania przychodów z opłat za użytkowanie sieci, które przekraczają zatwierdzoną górną granicę przychodów, w okresie regulacyjnym zgodnie z systemem opisanym w motywie 41. Na specjalnym rachunku do regulowania kwot nie zaksięgowano zatem żadnych środków płynnych, które można było wykorzystać do sfinansowania mniejszych przychodów wynikających z całkowitego zwolnienia.

(78) Ponadto władze niemieckie są zdania, że całkowite zwolnienie do prowadzi do żadnego dodatkowego obciążenia budżetu państwa. W szczególności nie można stawiać operatorów sieci przesyłowych na równi z państwem. Podczas koordynacji swoich procedur zarządzania dopłatą z § 19 operatorzy ci działali pod kątem wydajności i przejrzystości tak jak fundusz.

(79) Oprócz tego Niemcy wyraziły pogląd, że całkowite zwolnienie do doprowadziło do zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym. W tym kontekście Niemcy zwróciły uwagę na wysokie koszty energii elektrycznej, które mocniej obciążają przedsiębiorstwa energochłonne w Niemczech niż ich konkurencję w innych państwach członkowskich. W związku z tym władze niemieckie stwierdziły, że powinno się zezwolić państwom członkowskim na podejmowanie działań mających na celu utrzymanie konkurencyjności europejskiego przemysłu, a zwłaszcza branż energochłonnych, oraz zaznaczyły, że Niemcy w porównaniu do innych państw członkowskich prowadzą bardzo wymagającą politykę w obszarze energii ze źródeł odnawialnych, która wymaga znacznych inwestycji sieciowych. To z kolei prowadzi do wyższych opłat za użytkowanie sieci. Ograniczenie kosztów wynikających z rozwoju energii ze źródeł odnawialnych jest konieczne, aby zapewnić jednakowe warunki konkurencyjne wobec przedsiębiorstw w innych państwach członkowskich lub państwach trzecich. Bez takiego ograniczenia niemiecki przemysł jest zagrożony.

(80) Władze niemieckie wyjaśniają ponadto, że nawet gdyby całkowite zwolnienie stanowiło pomoc państwa, w każdym razie byłoby zgodne na mocy art. 107 ust. 3 lit. b) lub c) TFUE z rynkiem wewnętrznym, ponieważ całkowite zwolnienie, które obowiązywało w latach 2011–2013 było konieczne, aby zaoferować zachęty do takiego poboru energii elektrycznej, który byłyby korzystny zarówno dla samej sieci, jak i dla jej stabilności. Zdaniem Niemiec całkowite zwolnienie było również konieczne, aby utrzymać dużych odbiorców energii elektrycznej w ramach systemu ogólnych dostaw energii i aby zapobiec ich przejściu na własne dostawy lub wybudowaniu bezpośredniej linii przesyłowej połączonej z elektrownią, co wywarłoby negatywny wpływ na stabilność sieci. Całkowite zwolnienie przyczyniło się zatem do osiągnięcia celu bezpieczeństwa dostaw. Przewidywalny i stabilny pobór energii przez dużych odbiorców energii elektrycznej ułatwia bezpieczne zarządzanie siecią. Oprócz tego Niemcy podkreśliły, że stały pobór energii, który jest zwolniony z opłat za użytkowanie sieci, jest warunkiem minimalnego wytwarzania energii elektrycznej, który jest niezbędny do zapewnienia stabilności sieci, oraz odniosły się w tym kontekście do badania z 2012 r. W latach 2011–2013 koszyk energetyczny w Niemczech nadal obejmował głównie konwencjonalne elektrownie i nie był jeszcze bardzo elastyczny. Bez zapewnienia wysokiego poboru stałego konwencjonalne elektrownie z generatorami synchronicznymi nie mogłyby być ciągle w eksploatacji i nie mogłyby świadczyć takich samych usług pomocniczych (46). Biorąc pod uwagę rosnący udział produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, które mają zmienny charakter, oraz podjętą po wypadku w Fukushimie decyzję o zamknięciu ośmiu elektrowni jądrowych, aspekt ten jest szczególnie ważny. Gdyby nie istniały konwencjonalne elektrownie z generatorami synchronicznymi, operatorzy sieci musieliby podejmować inne działania na rzecz stabilizacji sieci, co z kolei prowadziłoby do zwiększenia ogólnych kosztów obsługi sieci. Niemcy są zatem zdania, że cel całkowitego zwolnienia był zgodny z określonym w § 1 EnWG celem zapewnienia bezpiecznego, przystępnego cenowo i wydajnego zaopatrzenia w energię elektryczną. Całkowite zwolnienie było konieczne, aby wesprzeć rozwój odnawialnych źródeł energii elektrycznej, ponieważ gwarantowało pobór energii wytworzonej ze źródeł odnawialnych w każdej chwili. Bez dużych odbiorców energii elektrycznej istniałoby ryzyko, że energia ze źródeł odnawialnych byłaby wytwarzana w momencie braku zapotrzebowania na nią. W takich przypadkach operatorzy sieci musieliby ograniczyć eksploatację instalacji wykorzystywanych do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych i wypłacić na ich rzecz rekompensatę, aby zwiększyć koszty wsparcia odnawialnych źródeł energii elektrycznej.

(81) Niemcy podkreślają, że celem całkowitego zwolnienia było również wdrożenie art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 (47) oraz motyw 32 i art. 32 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE (48), które to przepisy nakładały obowiązek stosowania opłat za użytkowanie sieci w sposób wolny od dyskryminacji. Całkowite zwolnienie miało zapewnić odzwierciedlenie różnic między kosztami powodowanymi przez dużych odbiorców energii elektrycznej i normalnych odbiorców w ramach opłat za użytkowanie sieci.

5. OCENA PROGRAMU POMOCY

(82) Omówiona poniżej ocena opiera się na analizie ram prawnych, sytuacji rynkowej, koszyka energetycznego i sytuacji sieciowej w latach 2011–2013 oraz ogranicza się do wspomnianych aspektów.

5.1. OCENA DOTYCZĄCA ISTNIENIA POMOCY PAŃSTWA W ROZUMIENIU ART. 107 UST. 1 TFUE

(83) Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi (49).

5.1.1. ISTNIENIE KORZYŚCI

(84) Pojęcie korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje nie tylko świadczenia o charakterze pozytywnym, takie jak przyznanie subwencji, lecz również różne formy środków interwencyjnych, które zmniejszają koszty obciążające zwykle budżet przedsiębiorstwa i które, nie będąc przez to subwencjami w ścisłym znaczeniu tego słowa, mają jednak taki sam charakter oraz identyczny skutek (50).

(85) Odbiorcy energii elektrycznej muszą zasadniczo uiszczać opłatę za korzystanie z sieci elektrycznej. Opłata ta odzwierciedla koszty obsługi sieci powodowane przez danego odbiorcę. W rezultacie opłaty za użytkowanie sieci stanowią dla przedsiębiorstw, które korzystają z sieci elektrycznej, część ich zwykłych kosztów produkcji. Poprzez całkowite zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci zgodnie z § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 duzi odbiorcy energii elektrycznej, którzy wykazują roczne zużycie energii na poziomie powyżej 10 GWh i co najmniej 7 000 godzin użytkowania, zostali –zwolnieni z obciążenia finansowego, które w normalnych warunkach musieliby sami ponosić. W związku z tym § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 przyniósł dużym odbiorcom energii elektrycznej, którzy spełniali odpowiednie kryteria, korzyść.

(86) Niektóre zainteresowane strony twierdzą, że zwolnienie nie przynosi żadnej korzyści, ponieważ stanowi świadczenie wzajemne za wykonaną usługę (stały pobór energii elektrycznej) na warunkach rynkowych (zgodnie z zasadą prywatnego inwestora) lub rekompensatę za świadczenie usługi leżącej w ogólnym interesie gospodarczym.

Brak rekompensaty za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym

(87) W wyroku w sprawie Altmark (51) Trybunał sprecyzował, że aby rekompensata za wykonywanie usługi leżącej w ogólnym interesie gospodarczym nie stanowiła pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, spełnione muszą być wszystkie cztery poniższe kryteria: a) przedsiębiorstwu korzystającemu z dotacji musi być faktycznie powierzone wykonywanie obowiązków użyteczności publicznej i obowiązki te muszą być jasno zdefiniowane; b) parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w sposób obiektywny i przejrzysty, tak aby nie prowadziła ona do powstania korzyści gospodarczych, które dawałyby przedsiębiorstwu będącemu beneficjentem przewagę nad konkurującymi z nim przedsiębiorstwami; c) rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wypełnienia obowiązków użyteczności publicznej, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych obowiązków; d) jeżeli wyboru przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie obowiązków świadczenia usługi publicznej, nie dokonuje się w konkretnym przypadku w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, pozwalającego na wybór oferenta zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty należy ustalić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane i odpowiednio wyposażone przedsiębiorstwo w związku z wypełnianiem takich obowiązków, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych obowiązków.

(88) Stwierdza się jednak, że w omawianym przypadku te cztery warunki nie są spełnione łącznie. Po pierwsze w niemieckich przepisach prawnych nie ma definicji usługi leżącej w ogólnym interesie gospodarczym, która polegałaby na stałym poborze energii elektrycznej, ani nie powierzono dużym odbiorcom energii elektrycznej obowiązku świadczenia usługi publicznej (52). Po drugie przepisy prawne nie określają żadnych parametrów, na których podstawie powinno się obliczać koszty w celu uniknięcia nadmiernej rekompensaty. Po trzecie roczny pobór energii elektrycznej na poziomie powyżej 10 GWh i co najmniej 7 000 godzin użytkowania odpowiada po prostu normalnemu profilowi poboru wielu dużych odbiorców energii elektrycznej i nie generuje żadnych szczególnych kosztów. W takich przypadkach całkowite zwolnienie prowadzi w nieunikniony sposób do nadmiernej rekompensaty, ponieważ taka rekompensata wykracza poza poziom, który byłby wymagany do pokrycia dodatkowych kosztów wynikających z obowiązku świadczenia usługi publicznej. Przedsiębiorstwa nie zostały też wybrane w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a wysokość całkowitego zwolnienia nie została ustalona na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne, dobrze zarządzane i odpowiednio wyposażone przedsiębiorstwo w związku z wypełnianiem takich obowiązków, z uwzględnieniem uzyskanych przy tym przychodów i odpowiedniego zysku. Niemcy wprost przeciwnie zwróciły uwagę na fakt, jak trudno jest określić wartość stałego poboru energii elektrycznej dla sieci.

Całkowite zwolnienie nie jest zgodne z zachowaniem prywatnego inwestora działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej

(89) W odniesieniu do argumentu, że całkowite zwolnienie jest równoznaczne z płatnością, którą podmiot działający w warunkach gospodarki rynkowej musiałby uiścić za skorzystanie z usługi, o której mowa, należy stwierdzić, że nie został przedstawiony żaden przekonujący argument, który potwierdzałby, że wartość całkowitego zwolnienia odpowiada cenie, którą operatorzy sieci – bez § 19 ust. 2 zdanie drugie StromNEV 2011 – byliby gotowi zapłacić za usługę rzekomo wykonaną przez dużych odbiorców energii elektrycznej.

(90) Po pierwsze fakt, że operatorzy sieci zaskarżyli całkowite zwolnienie przed sądami krajowymi (zob. motywy 52 i 53), pokazuje, że operatorzy sieci nie zakupiliby sami z siebie usługi, o której mowa, aby otrzymać całkowite zwolnienie, które wykracza poza indywidualne opłaty za użytkowanie sieci (zob. sekcja 5.1.2). W ramach sprawozdania BNetzA z oceny wpływu § 19 ust. 2 StromNEV na funkcjonowanie sieci dostarczających energię elektryczną z dnia 30 marca 2015 r. (53) (dalej: „sprawozdanie z oceny z 2015 r.”), które opiera się na danych z lat 2011–2013, agencja BNetzA przeprowadziła wśród operatorów sieci ankietę. W sprawozdaniu tym wyraźnie wskazano, że operatorzy sieci, do których podłączeni są duzi odbiorcy energii elektrycznej, mają różne zdania co do pożyteczności wkładu tych odbiorców w zapewnienie stabilności sieci. Niektórzy operatorzy sieci byli zdania, że duzi odbiorcy energii elektrycznej spowodowali w latach 2011–2013 niższe koszty obsługi sieci niż inni użytkownicy sieci o zmiennych i nieprzewidywalnych obciążeniach (ale mimo to jednak koszty spowodowali), z kolei inni operatorzy sieci twierdzili, że elastyczne obciążenia byłyby bardziej pomocne w kontekście reagowania na zmienność (54). Jeden operator sieci przesyłowej wyraził opinię, że wkład dużych odbiorców energii elektrycznej w stabilność sieci zależy od konkretnej sytuacji sieciowej (55). Niektórzy operatorzy sieci twierdzili, że duzi odbiorcy energii elektrycznej, o których mowa, już przed wprowadzeniem całkowitego zwolnienia wykazywali taki sam pobór, w związku z czym zwolnienie nie było konieczne do zmiany ich odnośnego zachowania. W rezultacie usługa ta byłaby świadczona również bez przedmiotowego środka. To potwierdza, że nie wszyscy operatorzy sieci sami z siebie „zakupiliby” stały pobór energii od dużych odbiorców energii elektrycznej i że żaden z nich za cenę całkowitego zwolnienia z opłat za użytkowanie sieci.

(91) Po drugie operatorzy sieci, nawet gdyby w niektórych przypadkach sami z siebie kupili usługę, o której mowa, zrobiliby to tylko w zakresie niezbędnym do zarządzania siecią i za cenę uwzględniającą różny wkład w stabilność sieci. Całkowite zwolnienie jest natomiast przyznawane dużym odbiorcom energii elektrycznej, których roczny pobór energii elektrycznej wynosi co najmniej 7 000 godzin użytkowania i ponad 10 GWh, bez uwzględnienia tego, do którego poziomu sieci odbiorcy ci są podłączeni, jaki wkład w stabilność sieci (56) faktycznie wnoszą albo czy być może istnieje już dostateczna liczba dużych odbiorców energii elektrycznej, która zapewnia stałe zarządzanie siecią. Jeżeli dla bezpiecznego zarządzania siecią zasadnicze znaczenie ma przede wszystkim stałe zapotrzebowanie (a nie obniżenie kosztów), nie ma powodu, dla którego należałoby wykluczyć z całkowitego zwolnienia odbiorców wykazujących stały pobór energii elektrycznej na poziomie poniżej 10 GWh.

(92) Po trzecie należy stwierdzić, że niektóre sądy niemieckie również doszły do wniosku, że całkowitego zwolnienia nie można postrzegać jako świadczenia wzajemnego za wykonaną usługę, ponieważ dla wielu dużych odbiorców energii elektrycznej „usługa” odpowiada ich normalnemu zachowaniu w zakresie poboru, a całkowite zwolnienie nie uwzględnia konkretnego zwiększenia stabilności sieci. Zdaniem tych sądów uzasadniona byłaby tylko obniżka uwzględniająca konkretny wpływ zachowania poszczególnych dużych odbiorców energii elektrycznej (zob. motywy 52 i 52).

(93) Część zainteresowanych stron oparła argument, że całkowite zwolnienie odpowiada płatności uiszczanej przez podmiot działający na rynku za usługę świadczoną przez dużych odbiorców energii elektrycznej, na analizie z 2012 r. (zob. motyw 59).

(94) Po pierwsze należy odnotować, że zwolnienie zostało wprowadzone przez akt regulacyjny państwa działającego w charakterze organu regulacyjnego. W odniesieniu do tego aspektu należy wziąć pod uwagę najnowsze orzecznictwo Trybunału w sprawie EDF przeciwko Komisji (57). Zgodnie z tym orzecznictwem państwo członkowskie, jeżeli powołuje się na zasadę prywatnego inwestora, musi udowodnić, że decyzję regulacyjną podjęło jako inwestor, a nie jako organ władzy publicznej. W omawianym przypadku Niemcy (na szczeblu federalnym) nie posiadają żadnych udziałów w działalności operatorów sieci. W każdym razie Niemcy nie przedłożyły żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że uwzględniły udziały organów regionalnych lub lokalnych w działalności operatorów sieci. Ani władze niemieckie ani zainteresowane strony nie przedstawiły dokumentów z tego okresu, na których podstawie można by wysnuć komercyjne ustalenia. Poza tym przedmiotowa analiza została przeprowadzona po wydaniu decyzji BNetzA z dnia 14 grudnia 2011 r. W związku z tym zasada prywatnego inwestora nie ma zastosowania w omawianym przypadku.

(95) Po drugie należy zwrócić uwagę na fakt, że nawet gdyby zasada prywatnego inwestora miała zastosowania (co jednak nie ma tutaj miejsca), analiza z 2012 r. została przeprowadzona dopiero po wprowadzeniu zwolnienia. W związku z tym podmiot działający w warunkach gospodarki rynkowej nie mógł oprzeć swojej decyzji o wprowadzeniu zwolnienia na przedmiotowej analizie.

(96) Nawet gdyby analiza z 2012 r. miała istotne znaczenie dla stosowania zasady prywatnego inwestora (co nie ma tutaj miejsca), nie podpiera ona przedstawionych argumentów. Zainteresowane strony uważają, że aby zapewnić minimalne wytwarzanie energii elektrycznej przez tego rodzaju elektrownie, wymagane jest stałe i silne zapotrzebowanie, ponieważ tylko takie zapotrzebowanie gwarantuje rentowność tych elektrowni i zapobiega ich zamknięciu. Należy jednak odnotować, że analiza z 2012 r. w żaden sposób nie odnosi się do tego, jakie znaczenie mają duzi odbiorcy energii elektrycznej dla utrzymania minimalnego wytwarzania energii elektrycznej przez konwencjonalne elektrownie w Niemczech, które jest niezbędne do bezpiecznego zarządzania siecią. Nie jest to przedmiotem tej analizy i w związku z tym nie ma w niej mowy o dużych odbiorcach energii elektrycznej. W podsumowaniu wyników analizy (58) podkreślono natomiast, że produkcja minimalna konieczna w Niemczech do zagwarantowania bezpiecznego zarządzania siecią została określona na podstawie zapotrzebowania istniejącego w Niemczech. W związku z tym produkcja minimalna wymagana w Niemczech do zagwarantowania bezpiecznego zarządzania siecią zależy nie tylko od zużycia, lecz także od rodzaju obciążenia, które musi zostać pokryte. W przypadku niewielkiego zapotrzebowania lub gdyby produkcja stała nie była potrzebna do zaspokojenia stałego zapotrzebowania, produkcja minimalna konieczna w Niemczech byłaby ujęta w inny sposób. Duzi odbiorcy energii elektrycznej przyczyniają się do tego, że wymagane są zdolności wytwórcze na taką skalę. Dlatego ich zapotrzebowania nie można uważać za usługę. Duzi odbiorcy energii elektrycznej nie byliby w stanie sami zapewnić utrzymania danych elektrowni na rynku. Decydujące znaczenie ma ostatecznie cena sprzedaży energii elektrycznej. W przypadku zbyt niskich cen elektrownia podstawowego obciążenia nie jest w stanie utrzymać się na rynku. Oprócz tego ważną rolę odgrywa również skala wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. W przypadku gdy zapotrzebowanie jest niewielkie, ale wytwarzane są duże ilości energii ze źródeł odnawialnych, instalacje wykorzystywane do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych mają pierwszeństwo dostarczania energii i dostępu do sieci przed elektrowniami wykorzystującymi paliwa kopalne. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na fakt, że część konwencjonalnych elektrowni, które zostały wymienione w analizie z 2012 r., nie jest elektrowniami podstawowego obciążenia, lecz konwencjonalnymi elektrowniami, które (tak jak na przykład elektrownie z turbiną gazową) można szybko uruchomić. Duzi odbiorcy energii elektrycznej nie stanowią dla tego rodzaju elektrowni zachęty do pozostania na rynku, ponieważ ich rentowność zależy od możliwości pobrania wyższych cen w przypadku trudnej sytuacji związanej z dostawami energii elektrycznej.

(97) Kilka zainteresowanych stron poinformowało również, że zwolnienie jest uzasadnione ze względu na uwzględnienie dużych odbiorców energii elektrycznej w pięciostopniowym planie wyłączania obciążenia realizowanym przez operatorów sieci przesyłowych, który to plan ma służyć uniknięciu awarii sieci w razie przeciążenia systemu. Plan ten jest przedstawiony w Transmission Code 2007 (jest to zbiór zasad sieciowych i systemowych niemieckich operatorów sieci przesyłowych). Ponadto te zainteresowane strony twierdzą ponadto, że duzi odbiorcy energii elektrycznej zostali uwzględnieni w planie wyłączania obciążenia bez umowy i jakiejkolwiek rekompensaty, a całkowite zwolnienie stanowi rekompensatę za ich wkład na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw.

(98) W odniesieniu do tej kwestii stwierdza się przede wszystkim, że twierdzenia te są sprzeczne z Transmission Code 2007. Sekcja 7.3.4 ust. 6 Transmission Code 2007 wyraźnie przewiduje, że możliwość wyłączenia obciążenia zapewniają regulacje umowne z nowymi klientami. Poza tym nie istnieje żaden związek pomiędzy całkowitym zwolnieniem a wyłączeniem obciążenia, ponieważ pięciostopniowy plan wyłączania obciążenia nie jest warunkiem wykorzystania całkowitego zwolnienia. W tym kontekście zainteresowane strony stwierdziły, że ich stałe zużycie jedynie zwiększa prawdopodobieństwo ich uwzględnienia w planie. Również odbiorcy, którzy nie są dużymi odbiorcami energii elektrycznej, mogą wziąć udział w tym planie. W pięciostopniowym planie wyłączania obciążenia w rzeczywistości należy uwzględnić również innych odbiorców jako dużych odbiorców energii elektrycznej. Oznacza to uwzględnienie od 35 do 50 % obciążenia sieci (po wyłączeniu pomp) (59). Jak wynika z informacji przedstawionych przez Niemcy, przedsiębiorstwa, które zostały całkowicie zwolnione z opłat za użytkowanie sieci, osiągają razem obciążenie szczytowe na poziomie 3,5 GW, co odpowiada ok. 4,2 % obciążenia szczytowego w Niemczech w 2013 r (60). W rezultacie zwolnienie – nawet przy założeniu, że może stanowić opłatę za włączenie do pięciostopniowego planu – nadal oferowałoby selektywną korzyść, ponieważ zostało przyznane tylko dużym odbiorcom energii elektrycznej i nie było rozważane w odniesieniu do wszystkich innych odbiorców, którzy również są uwzględnieni w pięciostopniowym planie wyłączania obciążenia.

(99) Wydaje się, że kilka zainteresowanych stron wychodzi z założenia, że duzi odbiorcy energii elektrycznej spełniają konkretne specyfikacje techniczne podczas podłączania do sieci i w tym celu muszą inwestować w instalacje służące poprawie stabilności sieci, ponieważ dostarczają oni moc bierną (61), nie otrzymując za to żadnej rekompensaty.

(100) Należy jednak zauważyć, że nie można traktować całkowitego zwolnienia jako opłaty, którą prywatny inwestor płaciłby za taką rzekomą usługę. Okoliczności opisane przez zainteresowane strony nie wskazują na usługę, za którą operatorzy sieci uiszczaliby opłatę. Chodzi przy tym bardziej o specyfikację techniczną, którą odbiorcy muszą spełnić w celu podłączenia do sieci. Muszą oni przede wszystkim zapewnić, że ich współczynnik przesunięcia pozostanie w zakresie od -0,9 do +0,9. Zatem w przypadku konkretnych okoliczności faktycznie może być konieczne, aby odbiorca zainwestował w specjalną instalację, która zapewni, że jego współczynnik przesunięcia pozostanie w granicach wspomnianych wartości. Nie można jednak postrzegać tego jako usługi sieciowej; jest to działanie zabezpieczające przed większymi awariami sieci. W przypadku gdy odbiorcy (również duzi odbiorcy energii elektrycznej) nie zapewnią zgodności z tą specyfikacją techniczną, będą odpowiadać za poważne zakłócenia napięcia sieciowego. Zainteresowane strony same stwierdziły, że taka specyfikacja jest potrzebna, aby zapewnić bezpieczne zarządzanie siecią. Poza tym specyfikacje techniczne obowiązują w odniesieniu do wszystkich odbiorców, którzy chcą zostać podłączeni do danej sieci, a nie tylko do dużych odbiorców energii elektrycznej. Dlatego zwolnienie, nawet gdyby można je było uznać za opłatę (co jednak nie ma miejsca), w dalszym ciągu oferowałoby selektywną korzyść, ponieważ było ograniczone do dużych odbiorców energii elektrycznej oraz wszyscy inni odbiorcy, którzy musieli spełnić ten sam wymóg, nie kwalifikowali się do otrzymania zwolnienia.

5.1.2. ISTNIENIE SELEKTYWNEJ KORZYŚCI

(101) Zarówno zainteresowane strony, jak i władze niemieckie stwierdziły, że całkowite zwolnienie nie oferuje selektywnej korzyści, ponieważ jest uzasadnione przez charakter i strukturę systemu opłat za użytkowanie sieci w Niemczech. Zainteresowane strony i władze niemieckie zwracają uwagę, że system opłat za użytkowanie sieci w Niemczech opiera się na zasadzie sprawiedliwego generowania kosztów, lecz że profil poboru i profil obciążenia dużych odbiorców energii elektrycznej znacznie różnią się od odnośnych profili typowych użytkowników sieci, których zużycie energii elektrycznej i obciążenie są zmienne i nie da się ich przewidzieć. Całkowite zwolnienie jest ich zdaniem uzasadnione, ponieważ duzi odbiorcy energii elektrycznej przyczyniają się do zmniejszenia różnych kosztów obsługi sieci.

(102) Całkowite zwolnienie może stanowić pomoc państwa tylko wtedy, gdy dużym odbiorcom energii elektrycznej udzielana jest selektywna korzyść. Aby stwierdzić, czy korzyść jest selektywna, Komisja musi udowodnić, że dany środek różni się między podmiotami gospodarczymi, które znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej pod względem celu systemu odniesienia, i że takiego zróżnicowania nie można uzasadnić charakterem lub wewnętrzną strukturą systemu odniesienia (62).

(103) Aby zbadać, czy całkowite zwolnienie, zgodnie z właściwymi przepisami prawa, przynosi selektywną korzyść innym przedsiębiorstwom, które znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej pod względem celu przedmiotowego systemu, najpierw należy określić ramy odniesienia, do których włącza się omawiany środek (63).

5.1.2.1. System odniesienia

(104) Komisja zgadza się, że niemiecki system opłat za użytkowanie sieci stanowi ramy odniesienia właściwe dla niniejszej decyzji. System ten opiera się na zasadzie, że opłaty za użytkowanie sieci muszą odzwierciedlać koszty i nie mogą mieć charakteru dyskryminacyjnego. Zgodnie z § 21 EnWG opłaty za użytkowanie sieci muszą być odpowiednie, niedyskryminujące i przejrzyste (zob. motyw 7 niniejszej decyzji). Zasada przyporządkowania według celu jest zapisana w § 16 StromNEV i domyślnie zawarta w § 3 StromNEV, który stanowi, że za użytkowanie sieci uiszcza się opłaty. StromNEV zawiera szczegółowe przepisy dotyczące metody ustalania opłat za użytkowanie sieci w sposób ukierunkowany na koszty.

(105) Na podstawie § 24 EnWG 2011 rząd federalny – wedle rozporządzenia z mocą ustawy – jest uprawniony do określenia metody ustalania opłat za użytkowanie sieci. Jak określono w motywie 7 niniejszej decyzji, w § 24 EnWG przewidziane jest pod tym względem rozróżnienie pomiędzy użytkownikami ogólnymi a nietypowymi użytkownikami sieci, wobec których może zostać obliczona indywidualna opłata za użytkowanie sieci. StromNEV wprowadza powyższe rozróżnienie i zawiera dwie metody obliczania opłaty: metodę mającą zastosowanie do typowych użytkowników sieci (§ 15, 16 i 17 StromNEV) i metodę mającą zastosowanie do nietypowych użytkowników sieci (zob. motywy 17–20 niniejszej decyzji).

(106) W § 15, 16 i 17 StromNEV określona jest ogólna metoda obliczania opłat za użytkowanie sieci. Metoda ta została opisana w motywach 10 i 14 niniejszej decyzji. Za pomocą funkcji równoczesności opisanej w § 16 ust. 2 i załączniku 4 do StromNEV koszty obsługi sieci mogą być przydzielane różnym użytkownikom sieci według prawdopodobieństwa, że zużycie energii elektrycznej przez danego użytkownika przyczynia się do rocznego obciążenia maksymalnego. Niemcy podniosły, że roczne obciążenie maksymalne sieci, w której energia elektryczna przepływa „od góry do dołu”, jest jednym z najważniejszych czynników kosztowych.

(107) Niemcy udowodniły jednak, że ta ogólna metoda co prawda umożliwia niezawodne ustalenie kosztów obsługi sieci generowanych przez większość odbiorców końcowych, które w rzeczywistości przekraczałyby koszty spowodowane przez dużych odbiorców energii elektrycznej w latach 2011–2013, gdyby funkcja równoczesności miała zastosowanie do wszystkich użytkowników sieci w taki sam sposób. Wyjaśnia się to tym, że w przypadku metody obliczeniowej opartej na funkcji równoczesności całkowite koszty obsługi sieci są rozdzielane między wszystkich użytkowników, mimo że zawierają również koszty, których duzi odbiorcy energii elektrycznej nie spowodowali w latach 2011–2013 lub spowodowali je wyłącznie w niewielkim zakresie. Duzi odbiorcy energii elektrycznej nie generują zwłaszcza kosztów, które wiążą się z wyrównaniem nagłych wahań poboru, ponieważ ich zużycie jest przewidywalne i bardzo stałe. To samo dotyczy środków, które należy przedsięwziąć w celu utrzymania częstotliwości sieciowej pomimo wahań obciążenia.

(108) W rzeczywistości duzi odbiorcy energii elektrycznej przyczyniają się do obciążenia szczytowego, które jest istotne dla projektowania sieci i tym samym stanowi czynnik kosztów obsługi sieci, podobnie jak wszyscy inni użytkownicy sieci. Obciążenie szczytowe nie jest miarodajne dla przydziału innych kosztów obsługi sieci, na przykład kosztów utrzymywania rezerw, które są niezbędne do dostarczania energii bilansującej. Gdyby wszyscy użytkownicy sieci wykazywali nieprzewidywalny i zmienny pobór, przydział tych kosztów według tego samego klucza, tzn. odpowiednio do ich wkładu w obciążenie szczytowe, byłby właściwy. Pobór dużych odbiorców energii elektrycznej jest jednak przewidywalny i bardzo stały. W latach 2011–2013 duzi odbiorcy energii elektrycznej – ze względu na kombinację źródeł energii – wytworzyli znacznie mniejsze zapotrzebowanie na usługi systemowe niż inni użytkownicy sieci. W rezultacie koszty usług sieciowych, które nie są potrzebne dużym odbiorcom energii elektrycznej, nie mogły zostać przydzielone tym odbiorcom w ramach systemu opłat za użytkowanie sieci opartego na zasadzie przyporządkowania według celu za pomocą tego samego klucza, który stosuje się do użytkowników sieci wykazujących zmienny i nieprzewidywalny pobór.

(109) Ponadto przy obliczaniu opłat za użytkowanie sieci na podstawie funkcji równoczesności nie są uwzględniane efekty skali. W przypadku gdy sieć jest zawsze wykorzystywana w pełni, koszty jednostkowe są znacznie niższe niż w przypadku zmiennego poboru, gdy ta sama sieć jest wykorzystywana tylko od czasu do czasu, jednak z reguły tylko do 30 % jej zdolności. Ze względu na zmienne i mało przewidywalne zużycie użytkowników operatorzy sieci muszą ogólnie przewidzieć margines bezpieczeństwa przy projektowaniu sieci. Stopień równoczesności wyraża jedynie prawdopodobieństwo pojedynczego poboru w momencie rocznego obciążenia maksymalnego, ale nie może go zagwarantować. Taki margines bezpieczeństwa nie jest jednak wymagany dla dużych odbiorców energii elektrycznej w takim samym zakresie (o ile w ogóle jest wymagany). W rezultacie obliczanie opłat za użytkowanie sieci dla dużych odbiorców energii elektrycznej na podstawie funkcji równoczesności również z tego powodu prowadziłoby do przeszacowania.

(110) W związku z tym Komisja uważa, że przewidziana w § 24 EnWG 2011 możliwość określania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci dla nietypowych użytkowników takich jak duzi odbiorcy energii elektrycznej jest zgodna z zasadami przyporządkowania według celu i niedyskryminacji. Możliwość tę należy uznać za istotny element systemu odniesienia, ponieważ umożliwia ona przeprowadzenie korekty w celu uwzględnienia kosztów, które są faktycznie powodowane przez nietypowych użytkowników sieci takich jak duzi odbiorcy energii elektrycznej.

(111) Ponadto Komisja jest zdania, że przepis, według którego indywidualne opłaty za użytkowanie sieci dla nietypowych użytkowników sieci nie mogą wynosić mniej niż 20 % opublikowanych opłat za użytkowanie sieci, jest ważnym elementem zasad dotyczących ustalania indywidualnych opłat za użytkowanie sieci na podstawie StromNEV. Po pierwsze tej opłaty minimalnej zawsze domagała się grupa nietypowych użytkowników sieci, o której mowa w § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV, i opłata ta miała zastosowanie przede wszystkim w latach 2011–2013 (zob. motyw 21 niniejszej decyzji). Po drugie zgodnie z StromNEV 2010 miała ona zastosowanie również do dużych odbiorców energii elektrycznej (zob. motyw 20). Ponadto, jak twierdzą Niemcy (zob. motyw 20), opłata minimalna wynosząca 20 %, pobierana od nietypowych odbiorców końcowych takich jak duzi odbiorcy energii elektrycznej, stanowi zabezpieczenie, które gwarantuje, że nietypowi odbiorcy uiszczają minimalną kwotę w celu zrekompensowania korzyści, którą uzyskują w związku z podłączeniem do sieci. W przypadku dużych odbiorców energii elektrycznej opłata minimalna wynosząca 20 % pozwala uwzględnić fakt, że metoda ścieżki fizycznej co prawda dosyć dokładnie odzwierciedla koszty obsługi sieci powodowane przez dużych odbiorców energii elektrycznej, ale mimo to sugeruje pewne zbliżenie.

5.1.2.2. Odstępstwo od systemu odniesienia

(112) Komisja uważa jednak, że całkowite zwolnienie, które zostało wprowadzone ustawą z dnia 26 lipca 2011 r., nie jest zgodne z przewidzianą w § 24 zdanie pierwsze pkt 3 EnWG 2011 koncepcją indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, według której w przypadku szczególnych form użytkowania sieci można obliczyć indywidualne opłaty za użytkowanie sieci.

(113) Zgodnie z zasadą przyporządkowania według celu i zasadą, że opłaty za użytkowanie sieci muszą być odpowiednie i niedyskryminujące, indywidualne opłaty za użytkowanie sieci są ustalane na podstawie indywidualnych kosztów obsługi sieci, które można przydzielić konkretnemu użytkownikowi sieci. Całkowite zwolnienie z opłat za użytkowanie sieci byłoby zatem zgodne z tymi zasadami tylko w przypadku udowodnienia, że duzi odbiorcy energii elektrycznej w ogólne nie generują kosztów obsługi sieci. Taki dowód nie został jednak przedstawiony. Duzi odbiorcy energii elektrycznej generują koszty obsługi sieci przede wszystkim wtedy, gdy od nowa podłączają się do istniejącej sieci, ponieważ ich podłączenie może wymagać zwiększenia przepustowości sieci. Poza tym jeszcze nieistniejącą sieć należy zaprojektować w taki sposób, aby przynajmniej pokryć zapotrzebowanie dużych odbiorców energii elektrycznej. Ten fakt uznały także różne sądy niemieckie i Trybunał Federalny. Organy te wyraźnie stwierdziły, że całkowite zwolnienie jest sprzeczne z § 24 EnWG 2011 (zob. motywy 52 i 52 niniejszej decyzji). Oprócz tego należy odnotować, że inna grupa nietypowych użytkowników sieci, o której mowa w § 19 ust. 2 zdanie pierwsze StromNEV, musiała w dalszym ciągu uiszczać indywidualne opłaty za użytkowanie sieci, które były obliczane na podstawie indywidualnego profilu obciążenia konkretnych użytkowników w latach 2011–2013 (zob. motyw 21 niniejszej decyzji). Całkowite zwolnienie dużych odbiorców energii elektrycznej z opłat za użytkowanie sieci spowodowało dyskryminację innych nietypowych użytkowników sieci, którzy musieli w dalszym ciągu uiszczać indywidualne opłaty za użytkowanie sieci, oraz wszystkich innych odbiorców końcowych, ponieważ całkowite zwolnienie stanowi odstępstwo od zasad przyporządkowania według celu i odpowiedniości opłat za użytkowanie sieci.

(114) Należy zauważyć, że przed wprowadzeniem całkowitego zwolnienia w 2011 r. duzi odbiorcy energii elektrycznej musieli uiszczać indywidualne opłaty za użytkowanie sieci, które uwzględniały ich wkład w obniżenie lub uniknięcie podwyższenia kosztów obsługi sieci. Wysokość tych indywidualnych opłat za użytkowanie sieci nie mogła być jednak niższa niż 20 % opublikowanych opłat za użytkowanie sieci. Na potrzeby obliczania tych kosztów agencja BNetzA opracowała metodę ścieżki fizycznej (zob. motyw 19). Zdaniem Komisji metoda ta, zważywszy na ówczesną specyfikę rynku energii elektrycznej, pozwala na wiarygodne zbliżenie się do kosztów spowodowanych przez dużych odbiorców energii elektrycznej w latach 2011–2013. W przypadku tej metody opłaty za użytkowanie sieci są określane na podstawie kosztów, które można przydzielić dużemu odbiorcy energii elektrycznej, tzn. na podstawie kosztów kapitałowych i stałych kosztów operacyjnych odnoszących się do tej części sieci, poprzez którą duży odbiorca energii elektrycznej jest podłączony do kolejnej elektrowni podstawowego obciążenia, która w rzeczywistości jest w stanie pokryć jego całe zapotrzebowanie. Co prawda metoda ta – jak skrytykowała jedna zainteresowana strona – prowadzi do zróżnicowanych opłat za użytkowanie sieci, które zależą od lokalizacji dużego odbiorcy energii elektrycznej podłączonego do sieci, ale właśnie dokładnie ten fakt stanowi istotę indywidualnych opłat za użytkowanie sieci, która polega na odzwierciedleniu kosztów obsługi sieci powodowanych indywidualnie przez poszczególnych dużych odbiorców energii elektrycznej. Jeżeli odległość dużego odbiorcy energii elektrycznej do elektrowni podstawowego obciążenia jest większa, oznacza to również, że odbiorca ten będzie korzystał ze znacznie większej części sieci na potrzeby transportu energii z elektrowni, która może pokryć jego zapotrzebowanie. Uzasadnione jest również obliczanie fizycznej ścieżki do elektrowni, która jest w stanie pokryć całe zapotrzebowanie dużego odbiorcy energii elektrycznej. Gdyby elektrownia była w stanie pokryć tylko część zapotrz